Lausunto 2/13

SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla annettu lausunto

”SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla annettu lausunto — Kansainvälistä sopimusta koskeva luonnos — Euroopan unionin liittyminen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen — Mainitun luonnoksen yhteensopivuus EU- ja EUT-sopimuksen kanssa”

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen lausunto (täysistunto) 18.12.2014

Perussopimuksissa on asetettu tiukat puitteet sille tutkinnalle, joka unionin tuomioistuimen on suoritettava lausuntomenettelyn yhteydessä, joten unionin tuomioistuimen on tutkittava vain liittymissopimuksen yhteensopivuus perussopimusten kanssa ja varmistettava paitsi se, että kyseisellä sopimuksella ei rikota mitään primaarioikeuden määräystä, myös se, että siihen sisältyvät kaikki primaarioikeuden mahdollisesti edellyttämät määräykset, sillä muuten loukattaisiin niiden muiden toimielinten toimivaltaa, joiden tehtävänä on vahvistaa sisäiset säännöt, jotka ovat edellytyksenä sille, että liittymissopimus voisi käytännössä toimia. Tästä seuraa, että mainittuja sisäisiä sääntöjä koskevat arvioinnit eivät ole merkityksellisiä lausuntopyynnön tutkinnan kannalta eikä niillä voida siis kyseenalaistaa lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamista. (ks. 150 ja 151 kohta)

Sillä, että unionilla on uudenlainen oikeusjärjestys, jolla on sille erityinen luonteensa, oma perustuslaillinen kehys ja omat perusperiaatteet, erityisen pitkälle kehitetty toimielinrakenne ja sen toiminnan varmistavien oikeussääntöjen kattava kokonaisuus, on vaikutuksia unionin Euroopan ihmisoikeussopimukseen (ihmisoikeussopimus) liittymistä koskevan menettelyn ja kyseisen liittymisen edellytysten kannalta. Juuri tämän seikan vuoksi perussopimuksissa, ja etenkin SEU 6 artiklan 2 kohdassa, SEU 6 artiklan 2 kohdasta, joka koskee unionin liittymistä ihmisoikeussopimukseen, tehdyssä pöytäkirjassa N:o 8 ja SEU 6 artiklan 2 kohdasta annetussa julistuksessa, määrätään, että liittymisen on täytettävä erilaiset edellytykset. Unionin tuomioistuimen on etenkin noiden määräysten perusteella valvottava sille SEU 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa annetun tehtävän puitteissa, että ne oikeudelliset menettelytavat, joiden mukaan unionin on tarkoitus liittyä ihmisoikeussopimukseen, ovat yhteensopivia mainittujen vaatimusten ja yleisemmin unionin perustuslakia vastaavan asiakirjan eli perussopimusten kanssa. Jotta tällainen valvonta voidaan suorittaa, on huomautettava, että perussopimuksissa liittymiselle asetetuilla edellytyksillä pyritään aivan erityisesti takaamaan se, ettei liittyminen vaikuta unionin ja unionin oikeuden erityispiirteisiin. (ks. 158–164 kohta)

Unionin liittymisellä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (ihmisoikeussopimus), sellaisena kuin siitä määrätään sopimusluonnoksessa, voidaan puuttua unionin oikeuden erityispiirteisiin ja rajoittaa sen itsenäisyyttä. Ensinnäkin on niin, että koska ihmisoikeussopimuksen 53 artiklassa korkeille sopimuspuolille varataan pääosin mahdollisuus määrätä korkeammasta perusoikeuksien suojan tasosta kuin mikä ihmisoikeussopimuksella taataan, on varmistettava, että kyseinen määräys ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 53 artikla, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, sovitetaan yhteen, jotta ihmisoikeussopimuksen 53 artiklassa jäsenvaltioille annettu mahdollisuus rajataan niiden perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien osalta, jotka vastaavat ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia, siihen, mikä on tarpeen, etteivät perusoikeuskirjassa määrätty suojan taso sekä unionin oikeuden ensisijaisuus, yhtenäisyys ja tehokkuus vaarannu. Suunnitellussa sopimuksessa ei kuitenkaan ole yhtään määräystä, jolla tällainen yhteensovittaminen varmistettaisiin. Toiseksi on todettava, että suunnitellun sopimuksen yhteydessä omaksutulla lähestymistavalla, jonka mukaan unioni rinnastetaan valtioon ja unionille annetaan asema, joka on kaikilta kohdin samanlainen kuin kaikkien muiden sopimuspuolten asema, jätetään huomiotta unionin ominaisluonne. Siltä osin kuin ihmisoikeussopimuksessa edellytetään, että unionia ja jäsenvaltioita on pidettävä sopimuspuolina paitsi niiden suhteissa sellaisiin sopimuspuoliin, jotka eivät ole unionin jäsenvaltioita, myös niiden keskinäisissä suhteissa, mukaan lukien silloin, kun kyseisiä suhteita säännellään unionin oikeudessa, siinä vaaditaan, että jäsenvaltio tarkastaa, onko toinen jäsenvaltio noudattanut perusoikeuksia, vaikka unionin oikeuden mukaan kyseisten jäsenvaltioiden on luotettava keskenään toisiinsa, joten liittyminen voi vaarantaa unionin perustana olevan tasapainon ja unionin oikeuden itsenäisyyden. Kolmanneksi on niin, että koska suunnitellussa sopimuksessa ei määrätä mitään ihmisoikeussopimuksen kuudennellatoista pöytäkirjalla, jossa määrätään jäsenvaltioiden ylimmän oikeusasteen tuomioistuimilla olevasta mahdollisuudesta pyytää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta neuvoa-antavia lausuntoja periaatteellisesti merkittävistä kysymyksistä, jotka koskevat ihmisoikeussopimuksessa tai sen pöytäkirjoissa määriteltyjen oikeuksien ja vapauksien tulkintaa tai soveltamista, käyttöön otetun järjestelyn ja SEUT 267 artiklassa määrätyn ennakkoratkaisumenettelyn välisestä suhteesta, se voi rajoittaa ennakkoratkaisumenettelyn itsenäisyyttä ja heikentää sen tehokkuutta. Ei erityisestikään voida pitää mahdottomana, että kuudenteentoista pöytäkirjaan liittyneen jäsenvaltion tuomioistuimen kyseisen pöytäkirjan nojalla tekemä pyyntö neuvoa-antavasta lausunnosta voisi käynnistää unionin tuomioistuimen ennakko-osallistumista koskevan menettelyn, mikä johtaisi siis siihen, että SEUT 267 artiklassa määrättyä ennakkoratkaisumenettelyä, joka muodostaa perussopimuksilla käyttöön otetun tuomioistuinjärjestelmän kantavan voiman, saatettaisiin kiertää. (ks. 189, 190, 193, 194, 196 ja 198–200 kohta)

Suunniteltu sopimus, joka koskee Euroopan unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (ihmisoikeussopimus), voi vaikuttaa SEUT 344 artiklan soveltamiseen. Ihmisoikeussopimuksen 33 artiklassa määrättyä riitojenratkaisumenettelyä voidaan näet soveltaa kaikkiin korkeisiin sopimuspuoliin ja näin ollen myös jäsenvaltioiden välisiin tai jäsenvaltioiden ja unionin välisiin riitoihin, vaikka kyse on unionin oikeudesta. Unionin tuomioistuimen yksinomaista toimivaltaa ei voida säilyttää pelkästään sillä, että sopimusluonnoksen 5 artiklassa määrätään, että unionin tuomioistuimessa käytäviä menettelyjä ei pidä katsoa ihmisoikeussopimuksen 55 artiklassa tarkoitetuiksi riitojenratkaisumenettelyiksi, joista sopimuspuolet ovat luopuneet, koska sopimusluonnoksen 5 artiklassa vain kavennetaan mainitussa 55 artiklassa määrätyn velvollisuuden laajuutta, mutta siinä jätetään mahdollisuus siihen, että unioni tai jäsenvaltiot saattavat ihmisoikeussopimuksen 33 artiklan perusteella Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (ihmisoikeustuomioistuin) käsiteltäväksi pyynnön, joka koskee sitä, että jäsenvaltion tai unionin väitetään rikkoneen ihmisoikeussopimusta unionin oikeuden yhteydessä. Näin ollen se, että jäsenvaltioilla tai unionilla on mahdollisuus valittaa ihmisoikeustuomioistuimeen, voi sinänsä loukata SEUT 344 artiklan tavoitetta, ja se on lisäksi ristiriidassa unionin oikeuden luonteen kanssa, joka edellyttää, että jäsenvaltioiden välisiä suhteita säännellään unionin oikeudessa eikä missään muussa oikeudessa, jos siinä näin vaadittaisiin. Tämän perusteella SEUT 344 artiklan kanssa yhteensopivaa olisi pelkästään se, että ihmisoikeustuomioistuimella ihmisoikeussopimuksen 33 artiklan nojalla oleva toimivalta suljetaan nimenomaisesti pois sellaisten jäsenvaltioiden välisten tai jäsenvaltioiden ja unionin välisten riitojen osalta, jotka koskevat ihmisoikeussopimuksen soveltamista unionin oikeuden asiallisella soveltamisalalla. (ks. 205–207 ja 212–214 kohta)

Suunnitellussa sopimuksessa, joka koskee Euroopan unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (ihmisoikeussopimus), määrätyillä kanssavastaajajärjestelyn toimintaa koskevilla yksityiskohtaisilla säännöillä ei varmisteta sitä, että unionin ja sen oikeuden erityispiirteet säilytetään. Ensinnäkin on todettava sopimusluonnoksessa määrättävän, että silloin, kun unioni tai jäsenvaltiot pyytävät saada osallistua kanssavastaajina Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa (ihmisoikeustuomioistuin) vireillä olevan asian käsittelyyn, niiden on esitettävä perustelut, joilla voidaan osoittaa, että edellytykset niiden menettelyyn osallistumiselle ovat täyttyneet, ja ihmisoikeustuomioistuin ottaa kyseiseen pyyntöön kantaa noiden perustelujen uskottavuuden kannalta. Kyseisellä valvonnalla ihmisoikeustuomioistuin joutuu arvioimaan unionin oikeussääntöjä, joilla säännellään unionin ja sen jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa ja niitä perusteita, jotka koskevat vastuuseen joutumista unionin ja sen jäsenvaltioiden toimista tai laiminlyönneistä, voidakseen tehdä tältä osin lopullisen päätöksen, joka sitoisi sekä jäsenvaltioita että unionia. Tällaisella valvonnalla voitaisiin puuttua unionin ja sen jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon. Toiseksi on huomautettava, että sopimusluonnoksessa määrätään, että jos oikeudenloukkaus, jota koskevaan menettelyyn korkea sopimuspuoli osallistuu kanssavastaajana, todetaan tapahtuneeksi, vastaaja ja kanssavastaaja ovat yhteisesti vastuussa tästä loukkauksesta. Mainitussa määräyksessä ei kuitenkaan suljeta pois sitä, etteikö jäsenvaltion voitaisi katsoa olevan vastuussa yhdessä unionin kanssa sellaisen ihmisoikeussopimuksen määräyksen rikkomisesta, jonka osalta tuo sama jäsenvaltio on tehnyt varauman ihmisoikeussopimuksen 57 artiklan perusteella. Tällainen seuraus on ristiriidassa SEU 6 artiklan 2 kohdasta, joka koskee unionin liittymistä ihmisoikeussopimukseen, tehdyssä pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan kanssa, jonka mukaan liittymissopimuksessa on varmistettava, ettei se mitenkään vaikuta jäsenvaltioiden asemaan ihmisoikeussopimuksen eikä etenkään siihen tehtyjen varaumien osalta. Kolmanneksi on todettava, että sopimusluonnoksessa määrätään sitä yleistä sääntöä, jonka mukaan vastaaja ja kanssavastaaja ovat yhteisesti vastuussa todetusta rikkomisesta, koskevasta poikkeuksesta, jonka mukaan ihmisoikeustuomioistuin voi päättää, että vain jommankumman niistä on katsottava olevan vastuussa kyseisestä rikkomisesta. Myös päätös vastuun jakamisesta unionin ja sen jäsenvaltioiden välillä sellaisen toimen tai laiminlyönnin osalta, joka on merkinnyt ihmisoikeustuomioistuimen toteamaa ihmisoikeussopimuksen rikkomista, perustuu sellaisten unionin oikeussääntöjen arvioimiseen, joilla säännellään unionin ja sen jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa sekä vastuuseen joutumista kyseisestä toimesta tai laiminlyönnistä. Myös sillä, että ihmisoikeustuomioistuimen sallittaisiin tehdä tällainen päätös, saatettaisiin siis loukata unionin ja sen jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa. (ks. 223–231 ja 235 kohta)

Suunnitellussa sopimuksessa, joka koskee Euroopan unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (ihmisoikeussopimus), määrätyillä yksityiskohtaisilla säännöillä, jotka liittyvät unionin tuomioistuimen ennakko-osallistumista koskevan menettelyn toimintaan, ei voida säilyttää unionin ja sen oikeuden erityispiirteitä. Ensimmäiseksi on näet tarpeen, että ainoastaan unionin toimivaltainen toimielin, jonka päätöksen olisi sidottava Euroopan ihmisoikeustuomioistuinta (ihmisoikeustuomioistuin), voi ratkaista, onko unionin tuomioistuin ottanut jo kantaa samaan oikeudelliseen kysymykseen, joka on ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn kohteena. Jos ihmisoikeustuomioistuimen sallittaisiin ratkaisevan tällaisen kysymyksen, sille annettaisiin toimivalta tulkita unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Sopimusluonnoksessa ei ole kuitenkaan sellaisia seikkoja, joiden nojalla voitaisiin päätellä, että tällainen mahdollisuus on suljettu pois. Toiseksi suunnitellussa sopimuksessa suljetaan pois mahdollisuus saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi siinä tarkoituksessa, että tämä ottaisi kantaa johdetun oikeuden tulkintaa koskevaan kysymykseen ennakko-osallistumismenettelyssä. Jos unionin tuomioistuin ei saisi tulkita lopullisesti johdettua oikeutta ja jos ihmisoikeustuomioistuimen olisi tämän oikeuden yhteensopivuutta ihmisoikeussopimuksen kanssa tutkiessaan itse valittava useista uskottavista tulkinnoista yksi, tällä loukattaisiin epäilemättä periaatetta, jonka mukaan unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta tulkita lopullisesti unionin oikeutta. Sillä, että ennakko-osallistumismenettelyn katsotaan ulottuvan johdetun oikeuden osalta ainoastaan pätevyyttä koskeviin kysymyksiin, loukataan siis unionin ja unionin tuomioistuimen toimivaltaa, koska sen johdosta unionin tuomioistuin ei voi tulkita lopullisesti johdettua oikeutta ihmisoikeussopimuksessa taattujen oikeuksien osalta. (ks. 238– 240, 243 ja 246–248 kohta)

Suunniteltu sopimus, joka koskee Euroopan unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (ihmisoikeussopimus), jätetään huomiotta unionin oikeuden erityispiirteet yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alalla toteutettuihin unionin toimiin, toimintoihin tai laiminlyönteihin kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan osalta. Unionin oikeuden nykytilassa tietyt YUTP:n yhteydessä toteutetut toimet jäävät näet unionin tuomioistuimen harjoittaman tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle. Tällainen tilanne aiheutuu jo luonnostaan siitä, miten unionin tuomioistuimen toimivalta on järjestetty perussopimuksissa, ja sitä voidaan sellaisenaan pitää oikeutettuna vain pelkästään unionin oikeuden kannalta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella (ihmisoikeustuomioistuin) olisi kuitenkin liittymisen, sellaisena kuin siitä määrätään suunnitellussa sopimuksessa, johdosta oikeus ottaa kantaa tiettyjen YUTP:n yhteydessä toteutettujen toimien, toimintojen tai laiminlyöntien ja erityisesti sellaisten toimien, toimintojen tai laiminlyöntien, joiden osalta unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia niiden laillisuutta perusoikeuksien kannalta, yhteensopivuuteen ihmisoikeussopimuksen kanssa. Tällainen tilanne johtaisi siihen, että mainittuihin unionin toimiin, toimintoihin tai laiminlyönteihin kohdistuva tuomioistuinvalvonta annettaisiin yksinomaan unionin ulkopuoliselle elimelle, vaikka se rajoittuisikin pelkästään ihmisoikeussopimuksessa taattujen oikeuksien noudattamiseen. Toimivaltaa harjoittaa unionin toimiin, toimintoihin tai laiminlyönteihin kohdistuvaa tuomioistuinvalvontaa myös perusoikeuksien kannalta ei voida kuitenkaan antaa yksinomaan kansainväliselle tuomioistuimelle, joka ei kuulu unionin toimielin- ja tuomioistuinjärjestelmään. (ks. 252–257 kohta)