YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)

5 päivänä marraskuuta 1996

Yhdistetyt asiat T-21/95 ja T-186/95

Marco Mazzocchi-Alemanni

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

”Henkilöstö — Täydentävä sairausvakuutusjärjestelmä, joka koskee kolmanteen maahan työskentelemään määrättyjä virkamiehiä — Sairauskulujen korvaamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt — Enimmäismäärien soveltaminen”

Täydellinen teksti ranskankielellä II-1377

Aihe:

Kanne, jossa vaaditaan kumottavaksi komission päätös olla korvaamatta kantajalle 100-prosenttisesti eräitä hammashoitokuluja.

Lopputulos:

Hylkääminen ja tutkimatta jättäminen.

Tuomion lyhennelmä

Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen 72 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sairauskulujen enimmäiskorvaus on tilanteesta riippuen joko 80 tai 85 prosenttia; poikkeuksen muodostavat kuitenkin vakavasta sairaudesta johtuvat kulut, jotka korvataan on 100-prosenttisesti. Henkilöstösääntöjen liitteessä X säädetään poikkeuksista niiden Euroopan yhteisöjen virkamiesten osalta, jotka on määrätty työskentelemään kolmannessa maassa. Tämä liite sisällytettiin henkilöstösääntöihin 5.10.1987 annetulla neuvoston asetuksella (Euratom, EHTY, ETY) N:o 3019/87 (EYVL L 286, s. 3).

Liitteessä X olevassa 24 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Virkamiestä, hänen puolisoansa, lapsiansa ja muita hänen huollettavanaan olevia henkilöitä suojaa täydentävä sairausvakuutus, joka kattaa todellisten kulujen ja henkilöstösääntöjen 72 artiklassa tarkoitetun suojajärjestelmän korvausten välisen eron, kyseisen artiklan 3 kohtaa lukuun ottamatta.”

Komissio on antanut liitteessä X olevasta 24 artiklasta yleiset täytäntöönpanosäännökset, jotka julkaistiin 17.9.1990Hallinnollisten tiedotuksia -julkaisussa numerossa 642.

Näiden täytäntöönpanosäännösten 5 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Yhteisön ulkopuolelle työskentelemään määrätylle virkamiehelle korvataan ne tosiasialliset kulut, jotka ovat aiheutuneet hänelle itselleen tai hänen oikeudenomistajilleen. — — Asianomainen ei kuitenkaan voi vaatia korvattavaksi kuluja, jotka ylittävät enimmäismäärän, jonka jälkeen kuluja pidetään liiallisina.

Keskustoimisto määrittelee liiallisuuden käsitteen saatuaan lausunnon asiantuntijalääkäreiltä, jotka ottavat huomioon tavanomaiset kulut siinä yhteisön ulkopuolisessa maassa, jossa kulut ovat aiheutuneet.

— —

Mikäli kulut ovat aiheutuneet yhteisön alueella, ne korvataan enimmäismäärään saakka siten kuin on vahvistettu säännöstön liitteessä I olevan XV.2 kohdan yhteydessä.”

Oikeudenkäyntiin johtaneet tosiseikat

Asia T-21/95

Kantaja on komission Gabonin edustustoon työskentelemään määrätty virkamies.

Hän kävi vuosilomallaan hammasvaivojensa vuoksi hammaslääkärissä Roomassa. Tämä laati kustannusarvion pysyvän hammasproteesin kiinnittämisestä. Hinta-arvioksi tuli 18600000 Italian liiraa (ITL) eli 362309 Belgian frangia (BEF).

Kantaja lähetti 28.3.1994 tämän kustannusarvion komission henkilöstö- ja hallintoasiain pääosastolle (PO IX) vedoten henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 24 artiklassa säädettyihin etuihin.

PO IX:n alaisen osaston B (oikeudet ja velvoitteet) yksikön 5 (sairaus- ja tapaturmavakuutus) vastaava virkamies D palautti kantajalle tämän kustannusarvion täsmentäen, että henkilöstösääntöjen 72 artiklan mukainen korvaus on yhteensä 108956 BEF. Hän totesi lisäksi seuraavaa: ”Henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 24 artiklassa säädetty korvaus myönnetään Teille, jos oleskelupaikkaedellytykset täyttyvät.”

Kantaja pyysi 18.4.1994 lähettämällään kirjeellä, että D ilmoittaisi hänelle, mitä oleskelupaikkaedellytyksiä tämä tarkoitti 8.4.1994 päivätyssä kirjeessään. Lisäksi kantaja pyysi, että D ilmoittaisi, mihin täsmälliseen määrään asti komissio soveltaisi liitteessä X olevaa 24 artiklaa. Tarkkaan ottaen kantaja kysyi, otettaisiinko 18600000 ITL:n ja henkilöstösääntöjen 72 artiklan perusteella myönnetyn 108956 BEF:n välinen erotus kokonaisuudessaan huomioon mainitun 24 artiklan perusteella.

Vastauksessaan tähän kirjeeseen D ilmoitti kantajalle 4.5.1994 päivätyssä kirjeessään, että virke ”henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 24 artiklassa säädetty korvaus myönnetään Teille, jos oleskelupaikkaedellytykset täyttyvät” tulee mallikirjeestä ja että kantajan osalta nämä oleskelupaikkaedellytykset täyttyvät ilman muuta. Lisäksi D totesi, että ”liitteessä X olevan 24 artiklan mukainen lisäkorvaus myönnetään [kantajalle] voimassa olevien säännösten ja erityisesti [täytäntöönpanosäännösten] 5 artiklan toisen kohdan mukaisesti”.

Kantaja teki 5.7.1994 henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan perusteella valituksen komission 4.5.1994 tekemästä ”päätöksestä” olla korvaamatta koko sitä erotusta, joka jää tosiasiallisesti aiheutuneiden kulujen ja yhteisestä sairausvakuutusjärjestelmästä maksetun korvauksen välille.

PO IX:n sairaus- ja tapaturmavakuutusyksikön päällikkö vastasi 9.11.1994 tähän, että hän piti valioista henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdan mukaisena hakemuksena, koska mitään kantajalle vastaista päätöstä ei ollut tehty.

Hän lisäsi vielä seuraavaa:

”Maksutoimisto on ilmoittanut 4.5.1994 päivätyssä kirjeessään, että liitteessä X olevan 24 artiklan mukainen mahdollinen korvaus myönnetään Teille voimassa olevien säännösten mukaisesti.

Liitteessä X olevan 24 artiklan ensimmäisestä ja toisesta kohdasta annettujen täytäntöönpanosäännösten 5 artiklassa säädetään, että mikäli kulut ovat syntyneet yhteisössä, ne korvataan siihen enimmäismäärään saakka, joka on vahvistettu sairausvakuutussääntöjen liitteessä I olevan XV.2 kohdan yhteydessä.

Jos Teille siten aiheutuu 4.3.1994 päivätyssä kirjeessä mainittuja hammashoitokuluja yhteisössä, tässä tapauksessa Italiassa, liitteessä X olevan 24 artiklan mukainen korvaus on edellä mainitut liiallisuutta koskevat enimmäismäärät huomioon ottaen yhteensä 95337 BEF.

Jos ette voi hyväksyä tätä päätöstä, voitte yhä tehdä henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan mukaisen valituksen. ”

Asia T-186/95

Kantaja teki 9.2.1995 oikeuksiensa säilyttämiseksi ja kaikin mahdollisin varauksin henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun valituksen komission 9.11.1994 tekemästä päätöksestä.

Komissio hylkäsi tämän valituksen 3.7.1995 tekemällään, kantajalle 7.7.1995 tiedoksi annetulla päätöksellä.

Tutkittavaksi ottaminen

Asia T-21/95

Euroopan yhteisöjen virkamiesten sairausvakuutussäännöissä säädetään, että menettelyssä, jossa on mahdollista saada korvausta tietyistä hammasproteesikuluista (ks. sairausvakuutussääntöjen liitteessä I oleva VI kohta yhdessä liitteessä III olevan B osaston kanssa), on kaksi vaihetta. Sairausvakuutussääntöjen 11 artiklan 1 kohdan mukaan virkamiehen on etukäteen pyydettävä maksutoimistolta lupaa, jolloin on esitettävä arvio sairauskuluista. Jos tämä lupa annetaan, virkamiehen on sairausvakuutussääntöjen 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti seuraavaksi jätettävä hakemus aiheutuneiden kulujen korvaamisesta; tähän hakemukseen on liitettävä alkuperäistositteet (30 kohta).

Viittaukset: asia T-41/93, B v. komissio, 25.10.1993 (Kok. 1993, s. II-1037, 17 kohta).

Täytäntöönpanosäännösten 4 artiklan mukaan sairausvakuutussääntöjen 11 artiklaa sovelletaan myös liitteessä X olevassa 24 artiklassa säädettyyn täydentävään vakuutukseen. Siten lupaa on haettava etukäteen myös tämän 24 artiklan mukaisen täydentävän korvauksen saamiseksi (31 kohta).

Esillä olevassa asiassa kantaja haki lupaa toimittamalla 28.3.1994 arvion hammashoitokuluista komissiolle. Tämä hakemus perustui henkilöstösääntöjen 72 artiklaan ja liitteessä X olevaan 24 artiklaan. Komission tästä hakemuksesta 8.4.1994 tekemä päätös perustui kuitenkin ainoastaan henkilöstösääntöjen 72 artiklaan. Kirjeessään komissio näet ilmoitti kantajalle, että henkilöstösääntöjen 72 artiklan mukainen korvaus olisi yhteensä 108956 BEF ja että liitteessä X olevassa 24 artiklassa säädetty täydentävä korvaus myönnettäisiin, jos oleskelupaikkaedellytykset täyttyvät. Liitteessä X olevan 24 artiklan osalta komissio ei siten tehnyt mitään sellaista päätöstä, jota voitaisiin pitää kantajalle vastaisena päätöksenä (32 kohta).

Sama koskee 4.5.1994 päivättyä kirjettä, jossa komissio ilmoitti kantajalle seuraavaa: ”Liitteessä X olevan 24 artiklan mukainen lisäkorvaus myönnetään [kantajalle] voimassa olevien säännösten ja erityisesti [täytäntöönpanosäännösten] 5 artiklan toisen kohdan mukaisesti”. Kirjeen muotoilusta ilmenee, ettei myöskään se ollut kantajalle vastainen päätös. Kyse ei näet ollut siitä, että komissio olisi lopullisesti määritellyt kantansa siihen, miten liitteessä X olevaa 24 artiklaa sovelletaan kyseisiin hammashoitokuluihin (33 kohta).

Mikäli kysymyksessä ei ole asianosaiselle virkamiehelle vastainen päätös, henkilöstösääntöjen 90 artiklassa säädetty oikeudenkäyntiä edeltävä menettely jakautuu kahteen vaiheeseen. Henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdan mukaan jokainen, johon henkilöstösääntöjä sovelletaan, voi vaatia nimittävälle viranomaiselle tehtävällä hakemuksella, että se tekee häntä koskevan päätöksen. Jos päätös on kielteinen tai jos päätöstä ei ollenkaan tehdä, asianomainen voi valittaa nimittävälle viranomaiselle tämän viranomaisen nimenomaisesta tai implisiittisestä päätöksestä henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan mukaisia edellytyksiä noudattaen (34 kohta).

Viittaukset: asia T-110/94, Sánchez Mateo v. komissio, 11.6.1996 (Kok. H. 1996, s. II-805, 23 kohta).

Koska lupahakemusta, siltä osin kuin se perustui liitteessä X olevaan 24 artiklaan, ei seurannut mitään vastausta komissiosta, kantajan olisi pitänyt hänelle vastaisen päätöksen puuttuessa tehdä virkateitse henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu muodollinen hakemus (35 kohta).

Tästä seuraa, että komissio on toiminut oikein luokitellessaan uudelleen henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdan mukaisesti 5.7.1994 tehdyn ”valituksen”. Komission 9.11.1994 päivätty kirje on siten komission päätös, josta kantajan olisi pitänyt tehdä valitus (36 kohta).

Koska kantaja nosti 9.11.1994, tehdystä komission päätöksestä ja väitetystä 4.5.1994 tehdystä päätöksestä heti kanteen yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, hän ei ole noudattanut oikeudenkäyntiä edeltävästä menettelystä annettuja sääntöjä (37 kohta).

Asia T-186/95

Komission 9.11.1994 päivätyssä kirjeessä määritellään kanta kantajan 5.7.1994 tekemään hakemukseen, joka koski liitteessä X olevan 24 artiklan soveltamista hammashoitokuluihin. Tästä kirjeestä näet ilmenee komission päättäneen, että liitteessä X olevan 24 artiklan mukainen korvaus on edellä mainitut enimmäismäärät huomioon ottaen yhteensä 95337 BEF (41 kohta).

Lisäksi oikeudenkäyntiä edeltävää menettelyä koskevia sääntöjä on noudatettu tämän päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös) osalta (42 kohta).

Kantajan kolmannesta ja neljännestä vaatimuksesta, jotka eivät koskeneet pelkästään riidanalaisen päätöksen kumoamista, vaan myös sitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antaisi tiettyjä määräyksiä ja oikeudellisia selityksiä, on todettava, että henkilöstösääntöjen 91 artiklan mukaisen laillisuusvalvonnan yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa antaa määräyksiä tai oikeudellisia selityksiä (43 ja 44 kohta).

Viittaukset:asiaT-147/95, Pavanv. parlamentti, 11.6.1996 (Kok. H. 1996, s. II-861, 24 kohta).

Asiassa T-186/95 esitettyjen kumoamisvaatimusten aiheellisuus

Jos täytäntöönpanosäännöksissä säädetyt enimmäismäärät ovat periaatteessa lainmukaisia, niin riidanalainen päätös, siltä osin kuin siinä on sovellettu oikein näitä enimmäismääriä, on myös lainmukainen. Siten on aluksi tutkittava täytäntöönpanosäännösten lainmukaisuus (55 ja 56 kohta).

Tältä osin on todettava, että vaikka liitteessä X olevassa 24 artiklassa ei säädetä täytäntöönpanosääntöjen antamisesta, toisin kuin henkilöstösääntöjen 72 artiklassa, komissio oli kuitenkin toimivaltainen antamaan täytäntöönpanosäännökset; komission toimivalta perustui liitteessä X olevan 1 artiklan kolmanteen kohtaan, jossa viitataan henkilöstösääntöjen 110 artiklaan. Tämän 110 artiklan ensimmäisessä kohdassa näet säädetään seuraavaa: ”Kukin toimielin antaa yleiset säännökset näiden henkilöstösääntöjen täytäntöönpanemiseksi kuultuaan henkilöstökomiteaa ja saatuaan 10 artiklassa tarkoitetun henkilöstösääntökomitean lausunnon.” Siten neuvosto, joka on antanut henkilöstösäännöt liitteineen, on siirtänyt toimivallan täytäntöönpanosäännösten antamiseen komissiolle sekä muille toimielimille (57 kohta).

Siten on tutkittava, onko täytäntöönpanosäännösten mukainen periaate korvausten enimmäismääristä liiallisiksi katsottavien kulujen osalta yhteensopiva liitteessä X olevan 24 artiklan kanssa. Normihierarkiaa koskevan periaatteen mukaisesti henkilöstösääntöjen tietyn artiklan täytäntöönpanosäännöksissä ei voida poiketa kyseiseen artiklaan sisältyvistä säännöistä (58 kohta).

Viittaukset: asiaT-64/92, Chavanede Dalmassy ym. v. komissio, 27.10.1994 (Kok. H. 1994, s. II-723, 52 kohta).

Liitteessä X olevan 24 artiklan ulottuvuuden määrittämiseksi on käytettävä yhteisön tuomioistuinten perinteisesti käyttämiä tulkintamenetelmiä. Yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnoissa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä oikeussäännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (59 kohta).

Viittaukset: asia 292/82, Merck, 17.11.1983 (Kok. 1983, s. 3781, 12 kohta) ja asia T-362/94, De Rijk v. komissio, 7.3.1996 (Kok. H. 1996, s. II-365, 31 kohta).

Koska sairausvakuutussäännöissä säädettyjä enimmäiskorvauksia henkilöstösääntöjen 72 artiklan mukaiselle sairauskulujen korvaukselle ei ole vahvistettu henkilöstösäännöissä, toimielimet voivat vahvistaa täytäntöönpanosäännöksissä tarkoituksenmukaiset enimmäismäärät, jolloin niiden on noudatettava 72 artiklan taustalla olevaa sosiaalisen turvan periaatetta; edellä sanottua voimistaa vielä se, että järjestelmän varat kertyvät ainoastaan vakuutettujen ja toimielinten maksuista ja että järjestelmän rahoitustasapaino on varmistettava (60 kohta).

Viittaukset: asia T-110/89, Pincherle v. komissio, 12.7.1991 (Kok. 1991, s. II-635, 26 kohta) ja asia C-244/91 P, Pincherle v. komissio, 22.12.1993 (Kok. 1993, s. I-6965).

Tätä oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa analogisesti esillä olevassa asiassa.

Täytäntöönpanosäännöksillä ei tehdä poikkeusta liitteessä X olevassa 24 artiklassa vahvistetusta periaatteesta, jonka mukaan kolmanteen maahan työskentelemään määrätyllä virkamiehellä on oikeus saada korvatuksi kaikki hänelle aiheutunet sairauskulut. Täytäntöönpanosäännösten 5 artiklassa näet säädetään, että ”yhteisön ulkopuolelle työskentelemään määrätylle virkamiehelle korvataan ne tosiasialliset kulut, jotka ovat aiheutuneet hänelle itselleen”. Täydentävän sairausvakuutusjärjestelmän rahoitustasapainon säilyttämiseksi samassa säännöksessä todetaan vielä, että ”asianomainen ei kuitenkaan voi vaatia korvattavaksi kuluja, jotka ylittävät enimmäismäärän, jonka jälkeen kuluja pidetään liiallisina” (62 kohta).

Siten enimmäismäärät perustuvat siihen samaan huoleen, jonka perusteella yhteisön lainsäätäjä on määrännyt enimmäismäärät henkilöstösääntöjen 72 artiklan mukaiselle sairauskulujen korvaukselle. Kuten tämän säännöksen asiayhteyden osalta, myös enimmäismäärät ovat osoitus hyvin hoidetusta täydentävästä sairausvakuutusjärjestelmästä eivätkä ne aseta kyseenalaiseksi niitä periaatteita, joihin sairausvakuutus perustuu (63 kohta).

Täytäntöönpanosäännösten asiaan vaikuttavilla säännöksillä, joiden lainmukaisuuden kantaja on riitauttanut, edistetään siten virheettömästi liitteessä X olevan 24 artiklan tavoitteita, eivätkä ne ole ristiriidassa 24 artiklan kanssa (64 kohta).

Sen vuoksi riidanalainen päätös, jossa on sovellettu oikein täytäntöönpanosäännöksissä vahvistettua enimmäismäärää kyseisten sairauskulujen korvaamisen osalta, on tehty lainmukaisesti (65 kohta).

Ratkaisu:

Asiassa T-21/95 nostettu kanne jätetään tutkimatta.

Asiassa T-186/95 nostettu kanne jätetään tutkimatta siltä osin kuin siinä vaaditaan, että yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antaisi määräyksiä tai oikeudellisia selityksiä.

Muilta osin kanne hylätään perusteettomana.