Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 9 päivänä syyskuuta 2003. - Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) vastaan Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. - Ennakkoratkaisupyyntö: Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - Italia. - Kilpailuoikeus - Kilpailua rajoittava kansallinen lainsäädäntö - Kansallisen kilpailuviranomaisen toimivalta vahvistaa, ettei tällaista lainsäädäntöä sovelleta - Edellytykset sille, ettei kilpailunvastaista toimintaa lueta yritysten syyksi. - Asia C-198/01.



Oikeustapauskokoelma 2003 sivu I-08055



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1. Kilpailu - Yhteisön oikeussäännöt - Jäsenvaltioiden velvollisuudet - Kansallinen lainsäädäntö, jossa edellytetään tai edistetään yhteisön kilpailusääntöjen vastaisia yritysten menettelyjä - Kansallisen kilpailuviranomaisen velvollisuus jättää soveltamatta tätä lainsäädäntöä - Toimivalta määrätä yrityksille seuraamuksia kansallisessa lainsäädännössä edellytetystä toiminnasta - Toimivallan puuttuminen - Toimivalta määrätä seuraamuksia toiminnasta, johon yritykset ovat ryhtyneet sellaisen päätöksen jälkeen, jossa lainsäädännön todetaan olevan ristiriidassa EY 81 artiklan kanssa, ja sellaisesta menneestä toiminnasta, jota kansallisessa lainsäädännössä on helpotettu tai johon siinä on kannustettu

(EY 10 artikla ja EY 81 artiklan 1 kohta)

2. Kilpailu - Yhteisön oikeussäännöt - Jäsenvaltioiden velvollisuudet - Kansallinen lainsäädäntö, jossa ministeriölle annetaan toimivalta määrittää tuotteen vähittäismyyntihinta ja jossa annetaan tuottajien yhteenliittymälle, johon kuuluminen on pakollista, valta jakaa tuotanto yritysten kesken - Mahdollisuus yritysten väliseen kilpailuun - Yritysten toiminnan itsenäisyyden arviointi tapauskohtaisesti

(EY 81 artiklan 1 kohta)

Tiivistelmä

$$1. Kun kyse on EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisista yritysten menettelyistä, joita kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tai edistetään ja jotka kansallinen lainsäädäntö oikeuttaa tai joiden vaikutuksia se vahvistaa erityisesti hintojen vahvistamisen ja markkinoiden jakamisen osalta, kansallisen kilpailuviranomaisen, jonka tehtäväksi on annettu kilpailusääntöjen eli muun muassa EY 81 artiklan noudattamisen valvonta, on jätettävä soveltamatta tätä kansallista lainsäädäntöä. Koska jäsenvaltioilla on EY 81 ja EY 10 artiklan perusteella pidättäytymisvelvollisuus, yhteisön kilpailusääntöjen tehokasta vaikutusta heikennettäisiin, jos tämä viranomainen ei saisi tutkiessaan EY 81 artiklan kannalta yritysten toimintaa todeta, että kansallinen toimenpide on ristiriidassa EY 10 ja EY 81 artiklan kanssa, ja jos tämä viranomainen ei siksi jättäisi soveltamatta kyseistä toimenpidettä.

Kansallisten kilpailuviranomaisten velvollisuus jättää soveltamatta tällaista kilpailunvastaista lakia ei kuitenkaan voi johtaa siihen, että asianomaisille yrityksille määrätään niiden menneestä toiminnasta seuraamuksia, olivatpa ne rikosoikeudellisia tai hallinnollisia, koska kyseisessä laissa edellytettiin tällaista toimintaa; jos näin ei olisi, oikeusvarmuuden periaatetta, joka on yhteisön oikeuden yleinen oikeusperiaate, loukattaisiin. Tästä seuraa, että tämä viranomainen ei saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden menneestä toiminnasta, jota kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä edellytettiin; sen sijaan se saa määrätä niille seuraamuksia sellaisesta niiden toiminnasta, johon ne ovat ryhtyneet sellaisen päätöksen jälkeen, jossa tämän kansallisen lainsäädännön todetaan olevan ristiriidassa EY 81 artiklan kanssa, kun tämä päätös on tullut lainvoimaiseksi näiden yritysten osalta.

Joka tapauksessa kansallinen kilpailuviranomainen saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden menneestä toiminnasta, jota tällä kansallisella lainsäädännöllä on ainoastaan helpotettu tai johon sillä on kannustettu, mutta sen on samalla otettava asianmukaisesti huomioon sen sääntelyn erityispiirteet, jonka rajoissa yritykset ovat toimineet. Harkittaessa seuraamuksen suuruutta kyseinen kansallinen lainsäädäntö on tältä osin lieventävä asianhaara, jonka valossa asianomaisten yritysten menettelyä voidaan arvioida.

( ks. 50, 53-55, 57 ja 58 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta )

2. Kansallinen lainsäädäntö, jossa annetaan ministeriölle toimivalta määrittää tuotteen vähittäismyyntihinta ja jossa annetaan tuottajien yhteenliittymälle, johon kuuluminen on pakollista, valta jakaa tuotanto yritysten kesken, voi olla EY 81 artiklan 1 kohdan kannalta arvioiden sellainen, että sen perusteella yrityksille jää mahdollisuus kilpailuun, jonka ne voivat itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voivat näin rajoittaa tai vääristää, jos kyseisessä konkreettisessa tapauksessa yrityksille jää tämän lainsäädännön perusteella mahdollisuus kilpailuun ja jos ne mahdolliset rajoitukset, joista yrityksiä moititaan, eivät todellisuudessa johdu kyseisen jäsenvaltion toimista.

( ks. 66 ja 80 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta )

Asianosaiset

Asiassa C-198/01,

jonka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia) on saattanut EY 234 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa

Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF)

vastaan

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

ennakkoratkaisun EY 81 artiklan tulkinnasta,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,

toimien kokoonpanossa: presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaostojen puheenjohtajat J.-P. Puissochet, M. Wathelet (esittelevä tuomari) ja C. W. A. Timmermans sekä tuomarit C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, S. von Bahr ja J. N. Cunha Rodrigues,

julkisasiamies: F. G. Jacobs,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,

ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet

- Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF), edustajinaan avvocato G. M. Roberti, avvocato F. Lattanzi ja avvocato F. Sciaudone,

- Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, edustajinaan avvocato S. M. Carbone ja avvocato F. Sorrentino,

- Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään L. Pignataro ja A. Berlinguer,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan Consorzio Industrie Fiammiferin (CIF), edustajinaan G. M. Roberti, F. Lattanzi ja avvocato A. Franchi, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercaton, edustajanaan S. M. Carbone, ja komission, asiamiehenään L. Pignataro, 24.9.2002 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,

kuultuaan julkisasiamiehen 30.1.2003 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 24.1.2001 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 11.5.2001, EY 234 artiklan nojalla kaksi ennakkoratkaisukysymystä EY 81 artiklan tulkinnasta.

2 Nämä kysymykset on esitetty asiassa, jossa Italian tulitikkujen valmistajien yhteenliittymä Consorzio Industrie Fiammiferi (jäljempänä CIF) on valittanut Italian kilpailuviranomaisen Autorità Garante della Concorrenza e del Mercaton (jäljempänä Autorità) 13.7.2000 tekemästä päätöksestä, jossa Autorità totesi CIF:n perustamista koskevan ja toimintaa sääntelevän lainsäädännön olevan ristiriidassa EY 10 ja EY 81 artiklan kanssa ja katsoi, että CIF ja sen jäsenyritykset olivat rikkoneet EY 81 artiklaa jakamalla tuotantokiintiöitä, sekä määräsi, että CIF:n ja sen jäsenten on lopetettava kilpailusääntöjen rikkominen.

Kansallinen oikeus

3 Italian lainsäädännössä otettiin käyttöön 11.3.1923 annetulla kuninkaan asetuksella nro 560 (jäljempänä kuninkaan asetus nro 560/1923) tulitikkujen valmistusta ja myyntiä koskeva uusi sääntely; sääntelyn osana perustettiin kotimaisista tulitikkujen valmistajista koostuva yhteenliittymä eli CIF. CIF:lle annettiin tällä asetuksella kaupallinen monopoli eli yksinoikeus valmistaa ja myydä tulitikkuja Italian kansallisten markkinoiden kulutusta vastaava määrä.

4 Lisäksi CIF:lle annettiin oikeus jakaa erityiset viralliset veromerkit, joita käytettiin edellä mainitulla asetuksella käyttöön otetun tulitikkujen valmisteveron kantamiseen. Tarkoituksena oli, että veromerkit jaettaisiin jäsenyrityksille, jotta ne kiinnittäisivät merkit valmistamiensa tulitikkujen myyntipakkauksiin.

5 CIF oli siis jo perustamisestaan lähtien pakollinen ja suljettu yhteenliittymä, joka oli perustettu Italian lailla siinä tarkoituksessa, että tulitikkuja valmistettaisiin ja myytäisiin kotimaisen kulutuksen tyydyttävä määrä.

6 CIF:n toimintaa säänneltiin CIF:n ja Italian valtion tekemässä sopimuksessa, joka oli asetuksen liitteenä ja joka oli lainsäädäntöteknisesti osa asetusta. Sopimuksen mukaan Italian valtio sitoutui kieltämään sen, että Italian markkinoilla myydään CIF:n ulkopuolisten yritysten tuotteita, estämään uusien tulitikkuja valmistavien yritysten perustamisen ja vahvistamaan tulitikkujen myyntihinnan valtiovarainministeriön säädöksellä. CIF:n puolestaan oli lähinnä määrä varmistaa veromerkkijärjestelmän avulla, että kaikki sen jäsenyritykset maksavat valmisteveron kotimaiseen kulutukseen tarkoitetuista tulitikuista.

7 Sopimuksella säänneltiin myös CIF:n sisäistä toimintaa yksityiskohtaisesti. Sopimuksen 4 §:ssä uskottiin kiintiöittäminen ja tulitikkutuotannon jakaminen CIF:n jäsenyrityksen kesken erityiselle toimikunnalle (jäljempänä kiintiönjakotoimikunta). Tähän toimikuntaan kuului Amministrazione dei Monopoli di Staton (jäljempänä monopoliviranomainen) virkamies, joka oli toimikunnan puheenjohtaja, sekä CIF:n edustaja ja kolme CIF:n hallituksen nimittämää jäsentä, jotka edustivat CIF:n jäsenyrityksiä. Kiintiönjakotoimikunta teki päätöksensä äänten enemmistöllä. Päätökset oli saatettava monopoliviranomaisen hyväksyttäviksi. Lisäksi tietyt päätökset, kuten päätökset kiintiöiden luovuttamisesta, oli saatettava valtiovarainministeriön hyväksyttäviksi. CIF:n sääntöjen mukaan tuotantokiintiöiden jakamisessa on "otettava huomioon olemassa olevat prosenttiosuudet".

8 Tuotantokiintiöiden noudattamista valvoi toinen toimikunta, josta oli määräykset CIF:n sääntöjen 23 §:n 2 momentissa (jäljempänä valvontatoimikunta) ja jonka jäseninä oli kolme CIF:n hallituksen nimittämää henkilöä; tämä toimikunta teki kunkin vuoden alussa CIF:n johtokunnalle ehdotukset jäsenyritysten tulitikkutoimituksia koskevaksi ohjelmaksi.

9 Tätä järjestelmää sovellettiin lähes sellaisenaan siihen asti, kun Corte costituzionale antoi 3.6.1970 tuomion nro 78, jonka mukaan CIF:n organisaatiota koskevat säännökset ja määräykset olivat lainvastaisia siksi, että niillä loukattiin Italian perustuslain 41 §:ssä säädettyä yksityisen taloudellisen toiminnan vapautta siltä osin kuin niillä estettiin uusia yrityksiä pääsemästä CIF:n jäseniksi.

10 Verohallinnolta tulitikkujen valmistusluvan saaneille uusille yrityksille annettiin mahdollisuus liittyä CIF:ään CIF:n ja Italian valtion välisen uuden sopimuksen vahvistamisesta 23.12.1983 tehdyllä ministeriön päätöksellä.

11 CIF:ään kuuluminen oli kuitenkin pakollista ainakin siihen asti, kun verotuksellinen monopoli lakkautettiin vuonna 1993 (ks. tästä lakkauttamisesta tuomion 14 kohta).

12 CIF:n ja Italian valtion välisen sopimuksen viimeinen versio vahvistettiin 5.8.1992 tehdyllä valtiovarainministeriön päätöksellä (jäljempänä 5.8.1992 tehty päätös); tämän sopimuksen voimassaolo päättyi 31.12.2001 (jäljempänä vuoden 1992 sopimus).

13 Tämän sopimuksen 4 §:n mukaan, joka koski CIF:n toimintaa, kiintiönjakotoimikunta jakoi edelleen tuotantokiintiöt jäsenyrityksille. Valvontatoimikunta valvoi myös edelleen kiintiöiden noudattamista.

14 Italian lainsäännössä hyväksyttiin 30.8.1993 annetulla asetuksella (decreto-legge) nro 331 (jäljempänä asetus nro 331/1993) valmisteveroja ja muita välillisiä veroja koskevia uusia säännöksiä. Kyseisen asetuksen 29 §:ssä säädetään, että valmistaja ja maahantuoja ovat suoraan velvollisia suorittamaan valmisteveron. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tällä säännöksellä lakkautettiin CIF:n verotuksellinen monopoli.

15 Toisistaan poikkeavia näkemyksiä on kuitenkin esitetty siitä, oliko CIF:n jäsenyys tämän jälkeen pakollista vai vapaaehtoista niille tulitikkujen valmistajille, jotka olivat jäseniä jo ennen verotuksellisen monopolin lakkauttamista.

16 Ennen vuotta 1996 Autorità oli toimivaltainen soveltamaan ainoastaan Italian kilpailuoikeutta mutta ei yhteisön kilpailuoikeutta. Kuitenkin 6.2.1996 annetun lain nro 52 (jäljempänä laki nro 52/1996) voimaantulosta alkaen se on ollut toimivaltainen soveltamaan myös EY 81 artiklan 1 kohtaa ja EY 82 artiklaa.

Pääasian oikeusriita

17 Saksalaisen tulitikkujen valmistajan kanneltua Autoritàlle siitä, että se oli kohdannut vaikeuksia tuotteidensa jakelussa Italian markkinoilla, Autorità aloitti marraskuussa 1998 tutkinnan, joka kohdistui CIF:ään, sen jäsenyrityksiin ja Consorzio Nazionale Attivà Economico-Distributiva Integrataan (jäljempänä Conaedi), joka on yhteenliittymä, jonka jäseninä ovat melkein kaikki monopolituotteiden tukkuvarastojen yhteenliittymän Magazzini di Generi di Monopolion johtavat jäsenet. Tutkinta koski sitä, oliko EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklaa (joista on tullut EY 81 ja EY 82 artikla) rikottu ja olivatko CIF:n perustaminen sekä CIF:n ja Italian valtion väliset peräkkäiset sopimukset ristiriidassa perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdan kanssa.

18 Tutkinta laajennettiin pian koskemaan myös erityisesti CIF:n ja Sveitsin oikeuden mukaan perustetun yhtiön Swedish Match SA:n (jäljempänä Swedish Match), joka on yksi Euroopan suurimmista tulitikkujen valmistajista, välistä sopimusta. Tämän sopimuksen mukaan CIF hankkii Swedish Matchilta tulitikkuja sellaisen määrän, joka vastaa ennakolta määritettyä prosenttiosuutta Italian kansallisesta kulutuksesta.

19 Autorità totesi 13.7.2000 tekemässään lopullisessa päätöksessä, että vaikka Italian tulitikkumarkkinoilla toimivien yritysten menettely johtui enemmän tai vähemmän suoraan sääntelystä, jolla oli säännelty kyseistä alaa kuninkaan asetuksesta nro 560/1923 lähtien, se johtui myös osittain itsenäisistä liiketoiminnallisista päätöksistä.

20 Autorità teki eron kolmenlaisten CIF:n menettelymuotojen välillä: menettelymuodot, joita säädökset edellyttivät, menettelymuodot, joita kyseiset säädökset pelkästään edistivät, ja menettelymuodot, joista CIF itsenäisesti päätti. Autorità erotti tältä osin toisistaan myös kaksi ajanjaksoa.

21 Ensinnäkin sen ajanjakson osalta, joka edelsi asetuksen nro 331/1993 voimaantuloa, Autorità totesi, että CIF:n perustaminen ja se, että CIF:n tehtäväksi oli annettu tulitikkujen valmistuksesta ja myynnistä huolehtiminen, johtuivat yksinomaan edellä mainitusta kansallisesta lainsäädännöstä.

22 Autorità katsoi tämän jälkeen, että ensinnäkin siltä osin kuin kyseisenä ajanjaksona voimassa olleessa sääntelyssä edellytettiin CIF:n jäsenyyttä tulitikkujen valmistamiseksi ja myymiseksi Italiassa, sääntelyllä laillistettiin CIF:n ja sen jäsenyritysten muutoin kielletty menettely; toiseksi Autoritàn mukaan "jokaisen tuomioistuimen ja hallintoviranomaisen on jätettävä soveltamatta tällaista sääntelyä", koska se on ristiriidassa EY 3 artiklan 1 kohdan g alakohdan, EY 10 artiklan ja EY 81 artiklan 1 kohdan kanssa; kolmanneksi tämä soveltamatta jättäminen tarkoittaisi (implicherebbe) edellä mainitun "laillistuksen" poistamista.

23 Autorità katsoi myös, että EY 81 artiklassa tarkoitettuna yritysten menettelynä voidaan pitää tuotannon jakamista koskevia yritysten toimia, joista päättäminen kuuluu sopimuksen 4 §:n mukaan toimikunnalle, jossa on suurimmaksi osaksi jäseninä Italian tulitikkuvalmistajien edustajia.

24 Tämän perusteella Autorità katsoi, että tuotannon jakamisessa konkreettisesti sovelletut menettelytavat olivat johtaneet kilpailun rajoittamiseen ja olivat rajoittaneet sitä enemmän kuin kyseisen lainsäädännön noudattaminen edellytti. Se tukeutui tältä osin siihen, että kiintiönjakotoimikunta oli kiintiöitä jakaessaan ottanut huomioon kunkin yrityksen aikaisemmin saamat kiintiöt ja että jäsenyritykset olivat usein luovuttaneet toisilleen tuontantokiintiöitä tai siirtäneet tuotantomääriä.

25 Toiseksi todettuaan, että asetuksella nro 331/1993 ja vuoden 1992 sopimuksella oli todellisuudessa lakkautettu CIF:n verotuksellinen ja kaupallinen monopoli, Autorità päätteli, että vuodesta 1994 lähtien CIF:ään kuuluminen ei enää ollut pakollista tulitikkujen valmistamiseksi ja myymiseksi Italiassa.

26 Lisäksi Autorità totesi, että vaikka asetuksella nro 331/1993 ei ollutkaan kumottu vuoden 1992 sopimusta, sillä oli muutettu CIF:ään kuulumisen oikeudellisia edellytyksiä siten, että CIF:ään kuuluminen oli tehty vapaaehtoiseksi, mikä merkitsi myös sitä, että kullakin yrityksellä oli mahdollisuus vetäytyä sopimuksesta ennen sen voimassaolon päättymistä.

27 Autorità katsoi näin ollen, että vuodesta 1994 alkaen yritysten toimia oli pidettävä itsenäisinä liiketoiminnallisina päätöksinä, joihin niiden vastuu voidaan perustaa.

28 Edelleen Autoritàn mukaan CIF:n tekemillä kahdella yksityisellä sopimuksella rajoitettiin kilpailua. CIF:n johtavan eurooppalaisen kilpailijansa Swedish Matchin kanssa tekemällä sopimuksella vältettiin se, että Swedish Match itse myisi suoraan tulitikkuja Italian markkinoilla. Toinen eli Conaedin kanssa tehty sopimus teki mahdolliseksi sen, että CIF sai yksin käyttöönsä tietyn myyntikanavan eli Magazzini di Generi di Monopolion myyntiverkoston.

29 Näillä perusteilla Autorità päätti erityisesti seuraavaa:

- CIF:n olemassaolo ja toiminta, sellaisina kuin niitä säännellään asetuksella nro 560/1923 ja siihen liitetyllä sopimuksella, sellaisena kuin tämä sopimus on viimeksi 5.8.1992 tehdyllä päätöksellä muutettuna, ovat EY 3 artiklan 1 kohdan g alakohdan, EY 10 artiklan ja EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisia, siltä osin kuin niissä on vuoteen 1994 asti edellytetty tiettyjä EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisia menettelymuotoja ja siltä osin kuin niissä on tämän jälkeen sallittu tällaiset menettelymuodot ja edistetty niiden käyttöä.

- Joka tapauksessa CIF ja sen jäsenyritykset ovat tehneet päätöksiä ja sopimuksia, joiden tarkoituksena on ollut päättää menetelmistä, joilla CIF:n myytäviksi tarkoitettujen tulitikkujen tuotantokiintiöt jaetaan CIF:n jäsenyrityksille siten, että kilpailua rajoitetaan enemmän kuin alaa koskevassa lainsäädännön säädetään, ja nämä päätökset ja sopimukset ovat EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisia kilpailunrajoituksia.

- CIF ja Swedish Match ovat tehneet sopimuksen, jolla tulitikkujen tuotanto jaetaan näiden kesken ja jonka mukaan CIF vastaa Swedish Matchin puolesta tulitikkujen jakelusta ja joka siksi rajoittaa kilpailua EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisesti.

- CIF:n, sen jäsenyritysten ja Swedish Matchin on lopetettava kilpailusääntöjen rikkominen ja niiden on pidättäydyttävä kaikista tarkoitukseltaan tai vaikutukseltaan vastaavista menettelyistä.

- Conaedin ja Magazzini di Generi di Monopolion on pidättäydyttävä jatkossa kaikista tarkoitukseltaan tai vaikutukseltaan vastaavista sopimuksista.

Pääasian oikeudenkäynti

30 CIF on valittanut 14.11.2000 tästä Autoritàn päätöksestä Tribunale amministrativo regionale per il Lazioon (jäljempänä Tribunale).

31 CIF on paitsi riitauttanut Autoritàn tosiseikkoja koskevan harkinnan ja oikeussääntöjen tulkinnan myös väittänyt, että Autorità ei ole toimivaltainen tutkimaan sitä, ovatko kansalliset oikeussäännöt päteviä ja tehokkaita, koska sillä ei ole tällaista toimivaltaa lain nro 52/1996 perusteella eikä myöskään yhteisön oikeuden ensisijaisuuden perusteella. CIF:n mukaan ensisijaisuuden periaatetta sovelletaan vain oikeussääntöjen syrjäyttämiseksi liitännäiskysymyksenä eikä siis pääasiallisena perusteena itsenäisen päätöksen tekemiseksi.

32 Tribunale ei ole vakuuttunut tämän erottelun paikkansapitävyydestä, mutta samalla se epäilee eräästä toisesta syystä, onko Autoritàlla nyt esillä olevassa asiassa toimivaltaa jättää soveltamatta Italian lainsäädäntöä.

33 Tribunalen mukaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella ei nimittäin voida olla täysin varmoja siitä, voidaanko EY 81 ja EY 82 artiklan vastaisia kansallisia säännöksiä jättää soveltamatta myös sellaisessa asiassa, joka oli saatettu Autoritàn käsiteltäväksi.

34 Tribunalen mukaan tällaista toimintamahdollisuutta ei tee ongelmalliseksi ainoastaan se, että kilpailunrajoitusta on vaikea lukea sellaisen yrityksen syyksi, joka toimii ja on toiminut kansallisen lain mukaisesti ja jonka voidaan tällä perusteella olettaa olleen vilpittömässä mielessä.

35 Se, että sanktiotoimivaltaa käyttävä toimielin turvautuu menetelmään, jossa kansallista lainsäädäntöä jätetään soveltamatta in malam partem (eli niin, että asianomaisille yksityisille yrityksille edullista kansallista lainsäädäntöä jätetään soveltamatta, mikä merkitsee velvollisuuksien asettamista niille), on Tribunalen mukaan ongelmallista myös sen vuoksi, että yhteisön oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvalle oikeusvarmuuden periaatteelle on annettava suuri painoarvo.

36 Tribunale ei ole varma myöskään siitä, oliko ja onko sekä vuotta 1994 edeltävän että sen jälkeisen Italian lainsäädännön perusteella kilpailu ylipäätään sillä tavoin mahdollista, että yritykset voivat itsenäisillä toimillaan estää sen taikka rajoittaa tai vääristää sitä. Näin on siksi, että kyseisen lainsäädännön mukaan jäsenyritykset eivät voineet kilpailla hinnoilla, vaan hintojen vahvistaminen kuului ministeriön toimivaltaan, ja lisäksi näihin yrityksiin sovellettiin tuotantokiintiöjärjestelmää.

37 Tältä osin Tribunalen mukaan esillä olevassa asiassa on kyse markkinoista, joille on ominaista se, että valtiovarainministeriö oli toimivaltainen vahvistamaan tuotteiden (tulitikut) hinnat sopimuksen 6 §:n mukaisesti. Lisäksi samaan aikaan oli voimassa kiintiöjärjestelmä (vaikka sen haitallisia vaikutuksia onkin vähennetty, koska CIF:n kaupallinen monopoli purettiin), jossa näistä samoista tuottajista olennaisilta osin muodostetulla toimikunnalla oli valta jakaa kansalliseen kulutukseen tarvittavien tuotteiden tuotanto jäsenyritysten kesken (sopimuksen 4 §).

38 Tribunale on katsonut tämän vuoksi, että CIF:n väitettä siitä, että alan toimintaa sääntelevä lainsäädäntö jo sellaisenaan poisti vapaan kilpailun ilman että yrityksille olisi jätetty minkäänlaista merkityksellisenä pidettävää mahdollisuutta kilpailla keskenään, ei voida pitää täysin perusteettomana. Kilpailun suojaamisen kannalta saattaa olla merkityksetöntä, mikä yksittäinen kiintiö millekin yritykselle annetaan tai siirretäänkö kiintiö pois joltakin toiselta yritykseltä, kun kysymyksessä ovat joka tapauksessa sellaisen sääntelyn sisäiset menettelyt, jotka sulkevat pois yritysten välisen kilpailun kehittymisen.

39 Tribunale on tämän vuoksi päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

"1) Onko kansallinen kilpailuviranomainen EY 81 artiklan nojalla velvollinen tai oikeutettu jättämään soveltamatta kansallista sääntelyä ja määräämään yrityksille seuraamuksia niiden kilpailunvastaisen menettelyn perusteella tai ainakin kieltämään tällaiset menettelyt silloin, kun yritysten välinen järjestely vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kun kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tai suositaan tällaista järjestelyä ja oikeutetaan se tai vahvistetaan sen vaikutuksia erityisesti hintojen vahvistamisen ja markkinoiden jakamisen osalta, ja mitkä ovat tämän oikeudelliset seuraukset?

2) Onko sellainen kansallinen lainsäädäntö, jossa annetaan ministeriölle toimivalta määrittää tuotteen vähittäismyyntihinta ja jossa annetaan tuottajien yhteenliittymälle, johon kuuluminen on pakollista, valta jakaa tuotanto yritysten kesken, EY 81 artiklan 1 kohdan kannalta arvioiden sellainen, että sen perusteella yrityksille jää mahdollisuus kilpailuun, jonka ne voivat itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voivat näin rajoittaa tai vääristää?"

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

40 CIF muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EY 81 ja EY 82 artikla koskevat ainoastaan yritysten omasta aloitteestaan toteuttamia kilpailunrajoituksia. Jos kilpailua rajoittavan menettelyn käytöstä määrätään kansallisessa lainsäädännössä tai siinä luodaan sellaiset oikeudelliset puitteet, jotka itsessään poistavat mahdollisuudet yritysten väliseen kilpailuun, EY 81 ja EY 82 artiklaa ei sovelleta. Tällaisessa tilanteessa kilpailunrajoitus ei johdu näissä määräyksissä edellytetyllä tavalla yritysten itsenäisestä menettelystä. EY 81 ja EY 82 artiklaa voidaan sitä vastoin soveltaa, jos osoittautuu, että kansallisen lainsäädännön perusteella yrityksille jää mahdollisuus kilpailuun, jonka ne voivat itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voivat näin rajoittaa tai vääristää (yhdistetyt asiat C-359/95 P ja C-379/95 P, komissio ja Ranska v. Ladbroke Racing, tuomio 11.11.1997, Kok. 1997, s. I-6265, 33 ja 34 kohta).

41 CIF korostaa myös sitä, että kun komissio tutkii, onko yritysten menettely EY 81 ja EY 82 artiklan mukaista, sen on ensin arvioitava yritysten menettelyyn vaikuttavaa kansallista lainsäädäntöä, mutta sen on tehtävä näin pelkästään siltä osin, jääkö yrityksille kansallisen lainsäädännön perusteella mahdollisuus kilpailuun, jonka ne voivat itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voivat näin rajoittaa tai vääristää (em. asia komissio ja Ranska v. Ladbroke Racing, tuomion 35 kohta).

42 CIF päättelee tästä, että Autoritàn on tutkinnassa heti aluksi ratkaistava pelkästään se, onko kyseisillä yrityksillä Italian lainsäädännön perusteella minkäänlaista vapautta toiminnassaan. Vain jos niillä on tällainen vapaus, niihin voidaan soveltaa EY 81 ja EY 82 artiklaa. Tästä seuraa CIF:n mukaan epäsuorasti, että yrityksillä ei voi olla velvollisuutta jättää soveltamatta Italian lainsäädäntöä, jonka kyseiset säännökset ovat pakottavia.

43 Vaikka Autoritàlle on annettu lailla nro 52/1996 toimivalta soveltaa EY 81 artiklaa sen toteamiseksi, että yritykset ovat rajoittaneet kilpailua, ja seuraamusten määräämiseksi näistä kilpailunrajoituksista, CIF:n mukaan tällä lailla ei ole annettu Autoritàlle oikeutta tutkia, ovatko kansalliset säädökset päteviä EY 3, EY 10 ja EY 81 artiklan kannalta tarkasteltuna.

44 Tästä seuraa CIF:n mukaan, että CIF:n jäsenyritysten toiminnan kaltainen yritysten toiminta voi kuulua EY 81 artiklan soveltamisalaan ainoastaan, jos Autorità on ensin - vireillä olevan asian liitännäiskysymyksenä - tutkinut, toimivatko nämä yritykset itsenäisesti siihen nähden, mitä kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, ja todennut näin olevan.

45 Tältä osin on ensinnäkin syytä muistuttaa, että vaikka EY 81 ja EY 82 artikla sellaisenaan koskevatkin ainoastaan yritysten toimintaa eikä niitä ole kohdistettu jäsenvaltion lainsäädäntö- tai toimeenpanoelinten antamiin säädöksiin, näissä artikloissa, luettuna yhdessä yhteistyövelvollisuutta koskevan EY 10 artiklan kanssa, asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus olla toteuttamatta tai pitämättä voimassa toimenpiteitä - vaikka ne olisivat lainsäädäntö- tai täytäntöönpanoelinten säädöksiä - jotka ovat omiaan poistamaan yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen tehokkaan vaikutuksen (ks. asia 13/77, GB-Inno-BM, tuomio 16.11.1977, Kok. 1977, s. 2115, Kok. Ep. III, s. 497, 31 kohta; asia 267/86, Van Eycke, tuomio 21.9.1988, Kok. 1988, s. 4769, Kok. Ep. IX, s. 603, 16 kohta; asia C-185/91, Reiff, tuomio 17.11.1993, Kok. 1993, s. I-5801, Kok. Ep. XIV, s. I-465, 14 kohta; asia C-153/93, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, tuomio 9.6.1994, Kok. 1994, s. I-2517, 14 kohta; asia C-96/94, Centro Servizi Spediporto, tuomio 5.10.1995, Kok. 1995, s. I-2883, 20 kohta ja asia C-35/99, Arduino, tuomio 19.2.2002, Kok. 2002, s. I-1529, 34 kohta).

46 Yhteisöjen tuomioistuin on erityisesti katsonut EY 10 ja EY 81 artiklaa rikotun silloin, kun jäsenvaltio joko toisaalta määrää yritykset tekemään 81 artiklan vastaisia yritysten välisiä yhteisjärjestelyjä, edistää tällaisten järjestelyjen tekemistä taikka vahvistaa niiden vaikutuksia tai toisaalta poistaa omalta sääntelyltään sen valtiollisen luonteen siirtämällä yksityisille yrityksille vastuunsa tehdä taloutta ohjaavia päätöksiä (ks. em. asia Van Eycke, tuomion 16 kohta; em. asia Reiff, tuomion 14 kohta; em. asia Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, tuomion 14 kohta; em. asia Centro Servizi Spediporto, tuomion 21 kohta ja em. asia Arduino, tuomion 35 kohta).

47 Lisäksi Maastrichtin sopimuksen voimaantulon jälkeen EY:n perustamissopimuksessa määrätään nimenomaisesti, että jäsenvaltioiden on talouspolitiikan alaan kuuluvia toimia toteuttaessaan noudatettava vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatetta (ks. EY:n perustamissopimuksen 3 a artiklan 1 kohta ja 102 a artikla, joista on tullut EY 4 artiklan 1 kohta ja EY 98 artikla).

48 Toiseksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön oikeuden ensisijaisuus edellyttää, että mitään yhteisön oikeussäännön vastaista kansallisen lain säännöstä ei sovelleta, olipa kyseinen säännös annettu ennen yhteisön oikeussääntöä tai sen jälkeen.

49 Tämä velvollisuus jättää soveltamatta yhteisön oikeuden vastaista kansallista lainsäädäntöä ei ole vain kansallisilla lainkäyttöelimillä, vaan se ulottuu kaikkiin valtion toimielimiin, mukaan lukien hallintoviranomaiset (ks. vastaavasti asia 103/88, Fratelli Costanzo, tuomio 22.6.1989, Kok. 1989, s. 1839, Kok. Ep. X, s. 95, 31 kohta), ja tämä velvollisuus sisältää tilanteen mukaan myös velvollisuuden antaa kaikki tarpeelliset säännökset yhteisön oikeuden täyden vaikutuksen toteutumisen helpottamiseksi (ks. asia 48/71, komissio v. Italia, tuomio 13.7.1972, Kok. 1972, s. 529, Kok. Ep. II, s. 19, 7 kohta).

50 Koska siis kansalliselle kilpailuviranomaiselle, kuten Autoritàlle, on annettu tehtäväksi valvoa erityisesti EY 81 artiklan noudattamista ja koska jäsenvaltioilla on EY 81 ja EY 10 artiklan perusteella pidättäytymisvelvollisuus, yhteisön kilpailusääntöjen tehokasta vaikutusta heikennettäisiin, jos tämä viranomainen ei saisi tutkiessaan EY 81 artiklan kannalta yritysten toimintaa todeta, että kansallinen toimenpide on ristiriidassa EY 10 ja EY 81 artiklan kanssa, ja jos tämä viranomainen ei siksi jättäisi soveltamatta kyseistä toimenpidettä.

51 Tältä osin ei ole merkitystä sillä, että jos kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, että yritykset toimivat kilpailunvastaisesti, yritysten ei voida katsoa rikkoneen EY 81 ja EY 82 artiklaa (ks. vastaavasti em. asia komissio ja Ranska v. Ladbroke Racing, tuomion 33 kohta). Jäsenvaltioilla EY 3 artiklan 1 kohdan g alakohdan sekä EY 10, EY 81 ja EY 82 artiklan perusteella olevat velvollisuudet, jotka eroavat yrityksillä EY 81 ja EY 82 artiklan perusteella olevista velvollisuuksista, pysyvät tästä huolimatta muuttumattomina, joten kansallisella kilpailuviranomaisella on myös tällaisessa tilanteessa velvollisuus olla soveltamatta tällaista kansallista toimenpidettä.

52 Kun taas kyse on seuraamuksista, joita asianomaisille yrityksille voidaan määrätä, on tehtävä kaksi erottelua, eli ensinnäkin tilanne, jossa kansallisen lainsäädännön perusteella yrityksille ei jää mahdollisuutta kilpailuun, jonka ne voisivat vielä itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voisivat näin rajoittaa tai vääristää, on erotettava tilanteesta, jossa kansallisella lainsäädännöllä ei tehdä kilpailua tällä tavalla mahdottomaksi, ja ensimmäisen tilanteen osalta on lisäksi erotettava tapaukset, joissa tosiseikat edeltävät kansallisen kilpailuviranomaisen päätöstä jättää soveltamatta kyseistä kansallista lainsäädäntöä, tapauksista, joissa tällainen päätös edeltää kyseisiä tosiseikkoja.

53 Ensinnäkin siitä tilanteesta, että kansallisen lain perusteella yrityksille ei jää mahdollisuutta kilpailuun, jonka ne voisivat itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voisivat näin rajoittaa tai vääristää, on todettava, että kansallisten kilpailuviranomaisten velvollisuus jättää soveltamatta kilpailunvastaista lakia ei voi johtaa siihen, että asianomaisille yrityksille määrätään niiden menneestä toiminnasta seuraamuksia, olivatpa ne rikosoikeudellisia tai hallinnollisia, koska kyseisessä laissa edellytettiin tällaista toimintaa; jos näin ei olisi, oikeusvarmuuden periaatetta, joka on yhteisön oikeuden yleinen oikeusperiaate, loukattaisiin.

54 Päätös olla soveltamatta kyseistä kansallista lakia ei nimittäin vaikuta mitenkään siihen, että yritysten aiemmin käyttämä toimintatapa on johtunut kyseisestä laista. Tämä laki on siis edelleen sen ajanjakson osalta, joka edeltää lain soveltamatta jättämisestä tehtyä päätöstä, oikeuttamisperuste, jonka vuoksi asianomaisille yrityksille ei voi aiheutua mitään EY 81 ja EY 82 artiklan rikkomisesta johtuvia seurauksia, ja tämä koskee sekä suhdetta viranomaisiin että suhdetta toisiin yrityksiin.

55 Sen sijaan siltä osin, voidaanko yrityksille, joiden on kansallisen lain perusteella aiemmin täytynyt toimia kilpailunvastaisesti, määrätä vastaisuudessa seuraamuksia niiden tulevasta toiminnasta, on katsottava, että siitä alkaen, kun kansallisen kilpailuviranomaisen päätös siitä, että EY 81 artiklaa on rikottu ja että kansallista lakia on jätettävä soveltamatta, tulee lainvoimaiseksi näiden yritysten osalta, tämä päätös sitoo näitä yrityksiä. Tästä ajankohdasta alkaen yritykset eivät enää voi väittää, että niiden on pakko rikkoa yhteisön kilpailusääntöjä. Niiden tulevasta toiminnasta voidaan siis määrätä seuraamuksia.

56 Toiseksi siinä tilanteessa, että kansallisella lailla ainoastaan kannustetaan yrityksiä siihen, että ne toimivat itsenäisesti kilpailunvastaisella tavalla, tai helpotetaan tällaista toimintaa, yrityksiin voidaan soveltaa EY 81 ja EY 82 artiklaa ja niille voidaan määrätä seuraamuksia; tämä koskee myös sellaista toimintaa, joka edeltää päätöstä jättää soveltamatta kyseistä lakia.

57 On kuitenkin korostettava, että vaikka tämä tilanne ei voi johtaa siihen, että hyväksyttäisiin menettelyt, jotka ovat omiaan aiheuttamaan lisärajoituksia kilpailulle, tästä tilanteesta voi seurata, että harkittaessa seuraamuksen suuruutta kyseinen kansallinen lainsäädäntö on lieventävä asianhaara, jonka valossa asianomaisten yritysten menettelyä voidaan arvioida (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat 40/73-48/73, 50/73, 54/73-56/73, 111/73, 113/73 ja 114/73, Suiker Unie ym. v. komissio, tuomio 16.12.1975, Kok. 1975, s. 1663, 620 kohta).

58 Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että kun kyse on EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisista yritysten menettelyistä, joita kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tai edistetään ja jotka kansallinen lainsäädäntö oikeuttaa tai joiden vaikutuksia se vahvistaa erityisesti hintojen vahvistamisen ja markkinoiden jakamisen osalta, kansallisen kilpailuviranomaisen, jonka tehtäväksi on annettu erityisesti EY 81 artiklan noudattamisen valvonta, on toimittava seuraavasti:

- Sen on jätettävä soveltamatta tätä kansallista lainsäädäntöä.

- Se ei saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden menneestä toiminnasta, jota kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä edellytettiin.

- Se saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden toiminnasta, johon ne ovat ryhtyneet tämän kansallisen lainsäädännön soveltamatta jättämisestä tehdyn päätöksen jälkeen, kun tämä päätös on tullut lainvoimaiseksi näiden yritysten osalta.

- Se saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden menneestä toiminnasta, jota tällä kansallisella lainsäädännöllä on ainoastaan helpotettu tai johon sillä on kannustettu, mutta sen on samalla otettava asianmukaisesti huomioon sen sääntelyn erityispiirteet, jonka rajoissa yritykset ovat toimineet.

Toinen ennakkoratkaisukysymys

59 Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, onko kansallinen lainsäädäntö, jossa annetaan ministeriölle toimivalta määrittää tuotteen vähittäismyyntihinta ja jossa annetaan tuottajien yhteenliittymälle, johon kuuluminen on pakollista, valta jakaa tuotanto yritysten kesken, EY 81 artiklan 1 kohdan kannalta arvioiden sellainen, että sen perusteella yrityksille jää mahdollisuus kilpailuun, jonka ne voivat itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voivat näin rajoittaa tai vääristää.

60 Aluksi on korostettava, että Autoritàn mukaan CIF on ollut pakollinen yhteenliittymä vain vuoteen 1994 asti. CIF:ään kuuluminen on tehty asetuksella nro 331/1993 vapaaehtoiseksi.

61 Näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on ratkaista, koskeeko toinen ennakkoratkaisukysymys yksinomaan sitä ajanjaksoa, joka edeltää asetuksen nro 331/1993 voimaantuloa, vai koskeeko se myös tämän jälkeistä ajanjaksoa.

62 Toiseksi on huomautettava, että sovellettaessa EY 234 artiklaa, joka perustuu kansallisten tuomioistuinten ja yhteisöjen tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, yhteisöjen tuomioistuin on toimivaltainen antamaan tuomion ainoastaan yhteisön oikeussäännön tulkinnasta tai pätevyydestä niiden tosiseikkojen pohjalta, jotka kansallinen tuomioistuin on sille esittänyt (ks. asia C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs, tuomio 2.6.1994, Kok. 1994, s. I-2305, 16 kohta). Yhteisöjen tuomioistuimen asiana ei ole soveltaa yhteisön oikeutta pääasian oikeusriitaan (ks. yhdistetyt asiat 253/78 ja 1/79-3/79, Giry ja Guerlain ym., tuomio 10.7.1980, Kok. 1980, s. 2327, 6 kohta) eikä arvioida pääasian tosiseikkoja.

63 CIF väittää, että kun Italian lainsäätäjä on asettanut sille velvollisuuden jakaa kiintiöt jäsenyrityksille - riippumatta siitä, millaisessa menettelyssä ja mitä perusteita soveltaen nämä kiintiöt määritetään - Italian lainsäätäjä on poistanut jo alusta alkaen näiden yritysten mahdollisuudet kilpailla markkinaosuuksiensa kasvattamiseksi.

64 CIF:n mukaan vuoden 1992 sopimuksen 4 §:ssä edellytetään, että tulitikkutuotannon jakaa jäsenyritysten kesken erityinen toimikunta eli kiintiönjakotoimikunta, johon kuuluu tämän teollisuudenalan edustajia ja jonka puheenjohtajana on monopoliviranomaisen virkamies, jonka valtiovarainministeri on nimittänyt tehtäväänsä.

65 Tästä seuraa CIF:n mukaan, että riippumatta siitä, kuinka suuri kiintiö kullekin yritykselle tosiasiallisesti myönnettiin, lainsäädännössä määritetty jakojärjestelmä poisti jo alkujaan kilpailun jäsenyritysten väliltä, ja jäsenyritysten täytyi joka tapauksessa noudattaa niille osoitettuja tuotantomääriä. Tämän seurauksena kaikenlainen kilpailu tuotannon lisäämiseksi oli turhaa.

66 Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi on aluksi tutkittava, jääkö yrityksille pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisen lainsäädännön perusteella mahdollisuus kilpailuun, jonka ne voivat vielä itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voivat näin rajoittaa tai vääristää; jos näin on, on lisäksi tutkittava, johtuvatko ne mahdolliset lisärajoitukset, joista yrityksiä moititaan, todellisuudessa kyseisen jäsenvaltion toimista.

67 Ensinnäkin on syytä muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuin on hyväksynyt vain rajoitetusti sen, että EY 81 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle on mahdollista sulkea tietynlainen kilpailunvastainen menettely sen vuoksi, että voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö edellyttää yritysten menettelevän näin tai että kansallisella lainsäädännöllä on poistettu yritysten mahdollisuus kilpailla keskenään (ks. esim. yhdistetyt asiat 209/78-215/78 ja 218/78, Van Landewyck ym. v. komissio, tuomio 29.10.1980, Kok. 1980, s. 3125, Kok. Ep. V, s. 355, 130-134 kohta; asia 41/83, Italia v. komissio, tuomio 20.3.1985, Kok. 1985, s. 873, Kok. Ep. VIII, s. 135, 19 kohta ja yhdistetyt asiat 240/82-242/82, 261/82, 262/82, 268/82 ja 269/82, Stichting Sigarettenindustrie ym. v. komissio, tuomio 10.12.1985, Kok. 1985, s. 3831, 27-29 kohta).

68 Toiseksi on huomattava, että hintakilpailu ei ole ainoa tehokkaan kilpailun muoto eikä se ole sellainen kilpailun muoto, jota täytyisi kaikissa olosuhteissa pitää ehdottoman ensisijaisena (ks. asia 26/76, Metro v. komissio, tuomio 25.10.1977, Kok. 1977, s. 1875, Kok. Ep. III, s. 459, 21 kohta).

69 Tämän perusteella on katsottava, että se, että Italian valtio on etukäteen vahvistanut tulitikkujen myyntihinnan, ei tee täysin mahdottomaksi kilpailua. Kilpailu on tosin rajallista, mutta kilpailla voidaan muilla tekijöillä.

70 Kolmanneksi on todettava, että vaikka Italian lainsäädännössä annetaan pakolliselle tuottajien yhteenliittymälle CIF:lle valta jakaa tuotanto jäsenyritysten kesken, Italian lainsäädännössä ei määritetä niitä perusteita ja menettelyjä, joiden mukaisesti tuotanto on jaettava. Lisäksi, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 7 kohdassa, CIF:n kaupallinen monopoli on ilmeisestikin lakkautettu vuonna 1993, koska tuolloin poistettiin kielto, jonka mukaan muut kuin CIF:n jäsenyritykset eivät saa valmistaa ja myydä tulitikkuja.

71 Näin ollen kansallisen lainsäädännön perusteella edelleen mahdollista jäsenyritysten kilpailua saatetaan vääristää enemmän kuin lakisääteinen velvollisuus sinänsä edellyttää.

72 Tältä osin Autorità on selvittänyt asian tutkinnassa, että yritykset sovelsivat tuotantokiintiöiden kiinteiden ja väliaikaisten luovutusten järjestelmää ja että yritykset olivat tehneet sopimuksia tuotantomäärien vaihdannasta niiden välillä eli sopimuksia, joista ei säädetty laissa.

73 Lisäksi komissio on viitannut noin 15 prosentin suuruiseen "kiinteään" kiintiöön, joka oli varattu viennille. Komission mukaan tästä kiintiöstä ei säädetty kansallisessa lainsäädännössä, joten CIF pystyi päättämään siitä itsenäisesti.

74 Edelleen komission mukaan CIF on tehnyt liiketoiminnallista vapauttaan käyttäen Swedish Matchin kanssa sopimuksen, jonka nojalla Swedish Match on vuodesta 1994 alkaen voinut toimittaa huomattavia määriä tulitikkuja siinä tarkoituksessa, että ne myydään Italiassa CIF:n välityksellä, ja jonka edellytyksenä on ollut se, että Swedish Match sitoutuu siihen, ettei se myy suoraan tulitikkuja Italian markkinoilla.

75 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on ratkaista, pitävätkö nämä väitteet paikkansa.

76 Neljänneksi ja viimeiseksi on todettava, ettei asiakirja-aineistosta ilmene, että edellä 70-74 kohdassa mainitut CIF:n päätökset jäisivät EY 81 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle sen vuoksi, että julkinen valta on puuttunut sen toimintaan.

77 Ensinnäkin neljä viidestä kiintiöjakotoimikunnan jäsenestä on tuottajien edustajia, eikä kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä ole mitään sellaista taetta, joka estäisi heitä toimimasta yksinomaan näiden tuottajien edun mukaisesti. Tämä toimikunta, joka tekee päätöksensä yksinkertaisella äänten enemmistöllä, voi tehdä ratkaisunsa puheenjohtajansa - joka on toimikunnassa ainoa henkilö, jonka tehtävänä on yleisen edun puolustaminen - näkemyksen vastaisesti, joten puheenjohtaja saattaa joutua mukautumaan jäsenyritysten vaatimuksiin.

78 Lisäksi viranomaisilla ei ole tosiasiallista valtaa valvoa kiintiönjakotoimikunnan päätöksiä.

79 Toiseksi Autorità on selvittänyt asian tutkinnassa, että sitä tehtävää, että tuotanto jaetaan jäsenyritysten kesken, ei todellisuudessa hoida kiintiönjakotoimikunta vaan valvontatoimikunta, joka koostuu yksinomaan CIF:n jäsenistä; valvontatoimikunta puolestaan nojautuu tuotannon jaossa jäsenyritysten välisiin sopimuksiin.

80 Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on siis vastattava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on ratkaista, onko kansallinen lainsäädäntö, jossa annetaan ministeriölle toimivalta määrittää tuotteen vähittäismyyntihinta ja jossa annetaan tuottajien yhteenliittymälle, johon kuuluminen on pakollista, valta jakaa tuotanto yritysten kesken, EY 81 artiklan 1 kohdan kannalta arvioiden sellainen, että sen perusteella yrityksille jää mahdollisuus kilpailuun, jonka ne voivat vielä itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voivat näin rajoittaa tai vääristää.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

81 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneelle komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

on ratkaissut Tribunale amministrativo regionale per il Lazion 24.1.2001 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:

1) Kun kyse on EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisista yritysten menettelyistä, joita kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tai edistetään ja jotka kansallinen lainsäädäntö oikeuttaa tai joiden vaikutuksia se vahvistaa erityisesti hintojen vahvistamisen ja markkinoiden jakamisen osalta, kansallisen kilpailuviranomaisen, jonka tehtäväksi on annettu erityisesti EY 81 artiklan noudattamisen valvonta, on toimittava seuraavasti:

- Sen on jätettävä soveltamatta tätä kansallista lainsäädäntöä.

- Se ei saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden menneestä toiminnasta, jota kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä edellytettiin.

- Se saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden toiminnasta, johon ne ovat ryhtyneet tämän kansallisen lainsäädännön soveltamatta jättämisestä tehdyn päätöksen jälkeen, kun tämä päätös on tullut lainvoimaiseksi näiden yritysten osalta.

- Se saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden menneestä toiminnasta, jota tällä kansallisella lainsäädännöllä on ainoastaan helpotettu tai johon sillä on kannustettu, mutta sen on samalla otettava asianmukaisesti huomioon sen sääntelyn erityispiirteet, jonka rajoissa yritykset ovat toimineet.

2) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on ratkaista, onko kansallinen lainsäädäntö, jossa annetaan ministeriölle toimivalta määrittää tuotteen vähittäismyyntihinta ja jossa annetaan tuottajien yhteenliittymälle, johon kuuluminen on pakollista, valta jakaa tuotanto yritysten kesken, EY 81 artiklan 1 kohdan kannalta arvioiden sellainen, että sen perusteella yrityksille jää mahdollisuus kilpailuun, jonka ne voivat vielä itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voivat näin rajoittaa tai vääristää.