JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MACIEJ SZPUNAR

16 päivänä joulukuuta 2021 ( 1 )

Asia C‑411/20

S

vastaan

Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit

(Ennakkoratkaisupyyntö – Finanzgericht Bremen (Bremenin verotuomioistuin, Saksa))

Ennakkoratkaisupyyntö – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Unionin kansalaisuus – Yhdenvertainen kohtelu – Jäsenvaltion kansalainen, joka ei harjoita taloudellista toimintaa ja joka on oleskellut toisen jäsenvaltion alueella alle kolme kuukautta – Perhe-etuuksien epääminen tällaiselta henkilöltä – Asetus (EY) N:o 883/2004 – 4 artikla – Yhdenvertainen kohtelu – Direktiivi 2004/38/EY – 6 artikla – Alle kolmen kuukauden oleskelu – 24 artiklan 2 kohta – Yhdenvertaisesta kohtelusta poikkeaminen – Sosiaaliavustusten käsite

I Johdanto

1. Voiko jäsenvaltio evätä unionin kansalaisilta, jotka ovat toisen jäsenvaltion kansalaisia, oikeuden perheavustuksiin (lapsilisään) kyseisessä jäsenvaltiossa oleskelun ensimmäisinä kolmena kuukautena, jos he eivät saa kotimaisia tuloja tämän ajanjakson aikana, kun kyseisen jäsenvaltion kansalaisella, joka palaa sinne oleskeltuaan toisessa jäsenvaltiossa unionin oikeuden mukaisesti, on oikeus näihin etuuksiin heti palattuaan, vaikka hän ei saa tällaisia tuloja?

2. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tätä asiassa, jossa asianosaisina ovat Bulgarian kansalainen S ja Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (liittovaltion työvoimaviranomaisen Ala-Saksi-Bremenin perheavustuskassa, Saksa; jäljempänä Familienkasse) ja jossa on kyse siitä, että Familienkasse kieltäytyy myöntämästä S:lle lapsilisää.

3. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan direktiivin 2004/38/EY ( 2 ) 24 artiklaa ja asetuksen (EY) N:o 883/2004 ( 3 ) 4 artiklaa ja määrittämään, kuuluuko tämä kysymys täysin tuomiossa Dano, ( 4 ) Alimanovic ( 5 ) ja García-Nieto ym. ( 6 ) alkaneeseen oikeuskäytäntölinjaan.

4. Tässä ratkaisuehdotuksessa selvitän syyt, miksi perheavustusten epääminen pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselta toisen jäsenvaltion kansalaiselta, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, ei mielestäni kuulu tähän oikeuskäytäntölinjaan.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

5. Joidenkin primaarioikeuden määräysten, nimittäin SEUT 21 artiklan 1 kohdan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 artiklan, lisäksi käsiteltävässä asiassa merkityksellisiä säännöksiä ovat asetuksen N:o 883/2004 1 artiklan z alakohta, 3 artiklan 1 kohdan j alakohta, 4 artikla, 11 artiklan 1 ja 3 kohta ja 70 artikla sekä direktiivin 2004/38 6 artikla, 7 artiklan 1 kohdan b alakohta, 14 artiklan 1 kohta ja 24 artikla.

B Saksan oikeus

6. Saksan tuloverolain (Einkommensteuergesetz, jäljempänä EStG), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian olosuhteissa, 62 §:ssä säädetään seuraavaa: ”(1) 1Oikeus tämän lain mukaiseen lapsilisään 63 §:ssä tarkoitetuista lapsista on henkilöllä, 1. jonka kotipaikka tai vakinainen asuinpaikka on Saksassa tai – – 2Edellytyksenä ensimmäisessä virkkeessä säädetylle oikeudelle on, että lapsilisään oikeutettu tunnistetaan hänelle annetulla tunnistenumerolla – –. 3Tunnistenumeron antaminen jälkikäteen vaikuttaa taannehtivasti kuukausiin, joiden aikana ensimmäisessä virkkeessä säädetyt edellytykset täyttyvät. (1a) 1Jos [unionin] toisen jäsenvaltion tai valtion, johon sovelletaan Euroopan talousalueesta tehtyä sopimusta, kansalainen perustaa kotipaikkansa tai vakinaisen asuinpaikkansa Saksaan, hänellä ei ole kotipaikan tai vakinaisen asuinpaikan perustamista seuraavina ensimmäisinä kolmena kuukautena oikeutta lapsilisään. 2Tämä ei päde, jos hän osoittaa saavansa 2 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen 1–4 kohdassa tarkoitettuja kotimaisia tuloja, lukuun ottamatta 19 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen 2 kohdassa tarkoitettuja tuloja.3Ensimmäisessä virkkeessä mainitun ajanjakson kuluttua hänellä on oikeus lapsilisään, ellei kyseessä ole sellainen tilanne, että unionin kansalaisten yleisestä liikkumisvapaudesta annetun lain (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern) 2 §:n 2 tai 3 momentissa säädetyt edellytykset eivät täyty tai ainoastaan unionin kansalaisten yleisestä liikkumisvapaudesta annetun lain 2 §:n 2 momentin 1a kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät, mutta mikään kyseisen lain 2 §:n 2 momentissa mainituista muista edellytyksistä ei ole täyttynyt aiemmin. 4Perheavustuskassa vastaa yksin sen arvioimisesta, täyttyvätkö lapsilisän saamisen edellytykset toisen virkkeen nojalla – –. 5Jos perheavustuskassa hylkää tällaisessa tapauksessa lapsilisähakemuksen, sen on annettava päätöksensä tiedoksi toimivaltaiselle ulkomaalaisviranomaiselle. 6Jos lapsilisän saannin edellytysten täyttyminen on pyritty osoittamaan käyttämällä väärennettyjä tai muutettuja asiakirjoja tai vääristämällä tosiseikkoja, perheavustuskassan on ilmoitettava asiasta viipymättä toimivaltaiselle ulkomaalaisviranomaiselle. – –”

III Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymys ja oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa

7. Pääasian kantaja S, hänen aviomiehensä V ja heidän kolme vuosina 2003, 2005 ja 2010 syntynyttä lastaan ovat Bulgarian kansalaisia.

8. S haki Familienkasselta lapsilisää kolmesta lapsestaan ensimmäisen kerran toukokuussa 2015.

9. Familienkasse hyväksyi kyseisen hakemuksen 13.5.2015 tekemällään päätöksellä ja maksoi lapsilisän säännöllisesti kolmesta lapsesta toukokuusta 2015 alkaen.

10. Rekisteröintiviranomainen poisti 25.4.2016 viran puolesta S:n ja hänen kolme lastaan heidän Bremerhavenissa (Saksa) sijaitsevasta osoitteestaan, koska kyseinen asunto oli tyhjillään. Tämän seurauksena Familienkasse lakkasi 3.6.2016 alkaen maksamasta lapsilisiä S:lle, peruutti samana päivänä tehdyllä päätöksellä lapsilisän myöntämistä koskevan päätöksensä toukokuusta 2016 alkaen ja vaati kyseiseltä kuukaudelta maksettujen lapsilisän palauttamista.

11. S haki joulukuussa 2017 Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nordilta (Pohjois-Nordrhein-Westfalenin perheavustuskassa, Saksa) lapsilisää kahdesta lapsestaan, nimittäin N:stä ja A:sta, ilmoittamalla Hernessä (Saksa) sijaitsevan osoitteen. Useat kyseisen viranomaisen ilmoitettuun osoitteeseen lähettämät kirjeet palautuivat postipalvelujen tarjoajan maininnalla ”vastaanottaja tuntematon”.

12. Kyseinen viranomainen hylkäsi edellä mainitun hakemuksen 1.8.2018 tehdyllä päätöksellä, joka annettiin tiedoksi julkaisemalla, lähinnä sillä perusteella, ettei S:llä ollut kotipaikkaa tai vakinaista asuinpaikkaa Saksassa.

13. S jätti 28.10.2019 Familienkasselle uuden lapsilisähakemuksen kolmesta lapsestaan.

14. Familienkasse hylkäsi kyseisen hakemuksen 27.12.2019 tekemällään päätöksellä elokuusta 2019 alkaneen ajanjakson osalta. Familienkasse katsoi, että S:llä, V:llä ja heidän lapsillaan oli ollut kotipaikka Saksassa 19.8.2019 alkaen eli siitä päivästä alkaen, jona he muuttivat Bulgariasta Saksaan ja Bremerhavenissa sijaitsevaan asuntoon. Familienkasse siis katsoi, ettei S ollut saanut kotimaisia tuloja kotipaikkansa perustamista Saksaan seuraavina ensimmäisinä kolmena kuukautena, joten hän ei täyttänyt EStG:n 62 §:n 1a momentissa säädettyjä lapsilisän saannin edellytyksiä kyseisenä ajanjaksona.

15. Familienkasse hylkäsi S:n tekemän oikaisuvaatimuksen ja pysytti hylkäämispäätöksensä 6.4.2020 tekemällään päätöksellä. Se totesi lisäksi, ettei S ollut harjoittanut ansiotoimintaa kyseisenä ajanjaksona, ja katsoi, että V oli tehnyt 5.11.–12.12.2019 vain vähän töitä.

16. S nosti 10.5.2020 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaatii, että hänen lapsilisähakemuksensa hylkääminen kumotaan ja että Familienkasse velvoitetaan maksamaan lapsilisää hänen kolmesta lapsestaan elo–lokakuulta 2019.

17. Finanzgericht Bremen (Bremenin verotuomioistuin, Saksa) erotti 13.7.2020 tekemällään päätöksellä lapsilisän maksamista riidanalaiselta kaudelta eli elo–lokakuulta 2019 koskevan oikeudenkäyntimenettelyn muusta oikeudenkäyntimenettelystä.

18. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että lapsilisä kuuluu asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä sen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuun perhe-etuuksien käsitteeseen. ( 7 ) Verovaroilla rahoitettava lapsilisä myönnetään etuudensaajille tietyn laissa määritellyn aseman perusteella vanhempien tuloista ja kaikesta hakijaan kohdistuvasta yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan lapsilisällä on kaksi tehtävää, nimittäin perustuslaissa edellytetty lapsen vähimmäistoimeentulon vapauttaminen verosta, ja siltä osin kuin lapsilisää ei tarvita näihin tarkoituksiin, perheen sosiaalioikeudellinen tukeminen.

19. Toiseksi kyseinen tuomioistuin huomauttaa lähinnä, että heinäkuussa 2019 tehdyllä lakimuutoksella käyttöön otetussa EStG:n 62 §:n 1a momentissa kohdellaan eri tavoin toisen jäsenvaltion kansalaista, joka perustaa kotipaikkansa tai vakinaisen asuinpaikkansa Saksaan, ja Saksan kansalaista, joka perustaa kotipaikkansa tai vakinaisen asuinpaikkansa Saksaan toisessa jäsenvaltiossa oleskelun jälkeen. Se toteaa tältä osin, että kyseisen säännöksen mukaan S:n kaltaiselta toisen jäsenvaltion kansalaiselta evätään oikeus lapsilisään ensimmäisinä kolmena oleskelukuukautena, jos hän ei osoita saavansa kotimaisia tuloja ansiotoiminnan harjoittamisesta, kun taas Saksan kansalaiselle myönnetään lapsilisä, vaikka hän ei harjoita tällaista toimintaa.

20. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tässä yhteydessä, että Saksan lainsäätäjä katsoi EStG:n 62 §:n 1a momentin käyttöönottoon johtaneessa lakiehdotuksessa, että kyseessä oleva erilainen kohtelu on unionin oikeuden mukaista, koska unionin oikeuden mukaan on sallittua torjua muiden jäsenvaltion kansalaisten erittäin suuren määrän saapumista, joka voi aiheuttaa kohtuuttoman rasitteen Saksan sosiaaliturvajärjestelmälle. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää lisäksi, että lainsäätäjän mukaan tätä erilaista kohtelua voidaan perustella direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdalla, koska toisen jäsenvaltion kansalaisille, jotka eivät harjoita ansiotoimintaa, myönnettävällä lapsilisällä on sama vaikutus kuin sosiaalietuudella. Saksan lainsäätäjä ei kuitenkaan käsitellyt kyseisessä lakiehdotuksessa nimenomaisesti asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan mahdollisia vaikutuksia. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Saksan lainsäätäjä perusteli tätä erilaista kohtelua myös tarpeella suojella vastaanottavan jäsenvaltion taloutta ja viittasi tässä yhteydessä tuomioon komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta. ( 8 )

21. Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kuitenkin, että siitä, kuuluuko lapsilisä direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun sosiaaliavustuksen käsitteeseen, on esitetty eriäviä näkemyksiä oikeuskirjallisuudessa. Joidenkin kirjoittajien mielestä lapsilisä on varsinainen sosiaaliturvaetuus, koska se myönnetään ilman varoja koskevaa edellytystä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että asetuksen N:o 883/2004 mukaan jäsenvaltio on toimivaltainen vahvistamaan edellytykset, joiden täyttyessä sen alueella asuville ansiotoimintaa harjoittamattomille muiden jäsenvaltioiden kansalaisille myönnetään perhe-etuuksia, mutta saman asetuksen 4 artiklassa säädetään yhdenvertaista kohtelua koskevasta velvoitteesta, eikä kyseiseen asetukseen sisälly mitään säännöstä, joka mahdollistaisi käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisen erilaisen kohtelun.

22. Tässä tilanteessa Finanzgericht Bremen päätti 20.8.2020 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 2.9.2020, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”Onko [direktiivin 2004/38] 24 artiklaa ja [asetuksen N:o 883/2004] 4 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan toisen jäsenvaltion kansalaisella, joka perustaa kotipaikkansa tai vakinaisen asuinpaikkansa asianomaiseen jäsenvaltioon ja joka ei osoita, että hänellä on kotimaisia tuloja maa- ja metsätaloudesta, elinkeinotoiminnasta, itsenäisestä ammatinharjoittamisesta tai palkkatyöstä, ei kotipaikan tai vakinaisen asuinpaikan perustamista seuraavina ensimmäisenä kolmena kuukautena ole oikeutta [asetuksen N:o 883/2004] 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä sen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuihin perhe-etuuksiin, kun taas asianomaisen jäsenvaltion kansalaisella, joka on samanlaisessa tilanteessa, on ilman, että hänen on osoitettava, että hänellä on kotimaisia tuloja maa- ja metsätaloudesta, elinkeinotoiminnasta, itsenäisestä ammatinharjoittamisesta tai palkkatyöstä, oikeus [asetuksen N:o 883/2004] 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä sen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuihin perhe-etuuksiin?”

23. Huomautuksia ovat esittäneet S, Saksan, Tšekin ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio. Istuntoa ei pidetty. Asianosaiset vastasivat kirjallisesti unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin.

IV Alustavat huomautukset

24. Tarkasteltaessa komission epäilyjä pääasian kantajan luokittelusta työnhakijaksi haluan täsmentää, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan S ei harjoittanut ansiotoimintaa kyseessä olevana ajanjaksona, ja hänen aviomiehensä teki 5.11.–12.12.2019 vain vähän töitä.

25. Joka tapauksessa on todettava, ettei kyseessä olevia lapsilisiä voida katsoa ”luonteeltaan rahana myönnettäviksi etuuksiksi”, jotka on tarkoitettu helpottamaan pääsyä jäsenvaltion työmarkkinoille, joten ennakkoratkaisukysymystä ei pidä tarkastella asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan ja SEUT 45 artiklan perusteella, ( 9 ) kuten komissio ehdottaa, vaan ainoastaan ensin mainitun säännöksen perusteella.

V Asian arviointi

26. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ainoassa ennakkoratkaisukysymyksessään lähinnä sitä, onko direktiivin 2004/38 24 artiklaa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalainen, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, voi saada kyseisessä jäsenvaltiossa oleskelunsa ensimmäisinä kolmena kuukautena perheavustuksia vain, jos hän saa kyseisenä ajanjaksona kotimaisia tuloja, kun taas kyseisen jäsenvaltion kansalainen, joka palaa sinne oleskeltuaan toisessa jäsenvaltiossa unionin oikeuden mukaisesti, voi saada perhe-etuuksia heti palattuaan ilman tuloja koskevaa edellytystä.

27. Jotta unionin tuomioistuimelle voidaan ehdottaa hyödyllistä vastausta tähän kysymykseen, tarkastelen ensin sitä, kuuluuko pääasian kantajan ja hänen lastensa tilanne direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan (A jakso). Koska mielestäni näin ei ole, kuten jäljempänä esittämistäni toteamuksista ilmenee, pohdin toiseksi sitä, noudatetaanko pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä SEUT 18 artiklassa vahvistettua sekä edellä mainitun direktiivin 24 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa konkretisoitua syrjintäkiellon periaatetta (B jakso).

A Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan sovellettavuus

28. Aluksi on muistutettava, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdan mukaan ”kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla”. Kyseisen direktiivin 24 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille – –”.

29. Kuten edellä jo todettiin, käsiteltävässä asiassa on kyse siitä, kuuluuko pääasian tilanne direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan. Unionin tuomioistuimella on ollut jo tilaisuus tulkita kyseistä säännöstä asioissa, joissa annettiin tuomiot Dano, Alimanovic, García-Nieto ym. ja Jobcenter Krefeld. ( 10 )

30. Jotta voidaan arvioida, kuuluuko ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys tähän oikeuskäytäntölinjaan, mielestäni on hyödyllistä esittää ensin kyseisissä tuomioissa esitetyt päätelmät.

1. Oikeuskäytäntöön liittyvä asiayhteys

a) Tuomiot Dano, Alimanovic ja García-Nieto ym.

31. Unionin tuomioistuin vahvisti tuomioissa Dano, Alimanovic ja García-Nieto ym. edellytykset, joiden täyttyessä unionin kansalaisen, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen ja joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, vastaanottava jäsenvaltio voi poiketa sosiaaliavustusten yhteydessä direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa säädetystä tällaisen unionin kansalaisen oikeudesta yhdenvertaiseen kohteluun. Näihin tuomioihin johtaneet asiat koskivat nimittäin sitä, etteivät Saksan viranomaiset myöntäneet toisen jäsenvaltion kansalaisille Saksan lainsäädännön mukaisia ”perusturvaetuuksia”, etenkään ”toimeentuloetuuksia”.

32. Tuomioon Dano johtaneessa asiassa Dano ei ollut koskaan työskennellyt Saksassa, mikään seikka ei osoittanut hänen etsineen työtä, ja hän oli käyttänyt liikkumisvapauttaan ”vain saadakseen sosiaaliavustusta” Saksassa, ( 11 ) jossa hän oli oleskellut yli kolme kuukautta pienen poikansa kanssa. Unionin tuomioistuin katsoi, että koska Danolla ja hänen pojallaan ei ole riittäviä varoja eivätkä he siis voi vaatia oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa direktiivin 2004/38 nojalla, he eivät voi vedota kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdassa säädettyyn syrjintäkiellon periaatteeseen. ( 12 ) Unionin tuomioistuin täsmensi tältä osin julkisasiamies Wathelet’n ( 13 ) toteamusten mukaisesti, että jos asianomaiselta jäsenvaltiolta evättäisiin tällaisessa tilanteessa mahdollisuus olla myöntämättä sosiaalietuuksia unionin kansalaisille, tästä seuraisi, että ”henkilöillä, joilla ei ole toisen jäsenvaltion alueelle saapuessaan riittäviä varoja huolehtiakseen tarpeistaan, olisi ne käytettävissään automaattisesti sellaisen erityisen maksuihin perustumattoman rahaetuuden myöntämisen kautta, jonka tarkoituksena on varmistaa edunsaajan toimeentulo”. ( 14 ) Unionin tuomioistuin huomautti, että sama päätelmä on tehtävä asetuksen N:o 883/2004 4 artiklasta, koska siinä tarkoitetut etuudet myönnetään kyseisen artiklan nojalla asianomaisille henkilöille ainoastaan heidän asuinjäsenvaltiossaan sen lainsäädännön mukaisesti ( 15 ) ja siten unionin oikeuden mukaisesti.

33. Tuomioon Alimanovic ( 16 ) johtaneessa asiassa Alimanovic, joka oli oleskellut Saksassa yli kolme kuukautta, oli hakenut sosiaaliavustuksia itselleen ja tyttärelleen. He olivat työskennelleet lyhytaikaisissa työsuhteissa tai saaneet työtilaisuuksia alle vuoden ajaksi, eikä heillä ollut enää direktiivin 2004/38 7 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla työnhakijan asemaa hetkellä, jolloin heiltä evättiin oikeus kyseessä oleviin etuuksiin. ( 17 ) Unionin tuomioistuin huomautti, että vaikka Alimanovic ja hänen tyttärensä voisivatkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan perustaa oleskeluoikeutensa kyseisen direktiivin 14 artiklan 4 kohdan b alakohtaan, on huomattava, että vastaanottava jäsenvaltio voi soveltaa kyseisen direktiivin 24 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta päättäessään olla myöntämättä heille vaadittua sosiaaliavustusta. ( 18 ) Unionin tuomioistuin täsmensi, että tämä poikkeamismahdollisuus perustuu asteittaiseen työntekijän aseman säilyttämisjärjestelmään, jolla pyritään turvaamaan oleskeluoikeus ja oikeus sosiaalietuuksiin. Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että siltä osin kuin direktiivissä 2004/38 otetaan käyttöön tämä järjestelmä, siinä on ”itsessään otettu huomioon erilaisia kunkin tiettyä sosiaalietuutta hakeneen henkilökohtaiseen tilanteeseen liittyviä tekijöitä, kuten työskentelyn kesto”, joten vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse tämän poikkeuksen käyttöönoton yhteydessä suorittaa yksilöllistä tarkastelua ottaakseen huomioon asianomaisen henkilön henkilökohtaisen tilanteen tai todetakseen, että asianomaisesta unionin kansalaisesta aiheutuu oleskelunsa aikana kohtuuton rasite sosiaalihuoltojärjestelmälle. ( 19 )

34. Tuomioon García-Nieto ym. johtaneessa asiassa pääasian kantajat, jotka olivat oleskelleet Saksassa alle kolme kuukautta, olivat työnhakijoita. ( 20 ) Unionin tuomioistuin katsoi, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan sanamuodosta käy nimenomaisesti ilmi, että vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen kolmen ensimmäisen oleskelukuukauden aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema. ( 21 )

35. Näissä kolmessa tuomiossa unionin tuomioistuin siis katsoi, etteivät direktiivin 2004/38 24 artikla ja asetuksen N:o 883/2004 4 artikla ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan muiden jäsenvaltioiden kansalaisilla ei ole oikeutta sosiaaliavustuksiin, jos heillä ei joko ole kyseisen direktiivin artiklan nojalla oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa ( 22 ) tai heillä on kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan perusteella oikeus oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa enintään kolmen kuukauden ajan ( 23 ) tai ainoastaan saman direktiiviin 14 artiklan 4 kohdan b alakohtaan perustuva oleskeluoikeus, ( 24 ) vaikka tällaiset etuudet taataan samassa tilanteessa oleville vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisille. Jos tällaiset henkilöt voisivat vaatia oikeutta sosiaalietuuksiin sellaisilla samoilla edellytyksillä, joita sovelletaan vastaanottavan jäsenvaltion omiin kansalaisiin, tämä olisi unionin tuomioistuimen mukaan vastoin kyseisen direktiivin tavoitetta, joka on jäsenvaltioiden sosiaalihuoltojärjestelmän taloudellisen tasapainon säilyttäminen estämällä se, että oleskeluoikeuttaan käyttävistä henkilöistä aiheutuu kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, kuten direktiivin 2004/38 johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee. ( 25 )

b) Tuomio Jobcenter Krefeld

36. Tuomioon Jobcenter Krefeld johtaneessa asiassa kyseessä ollut tilanne, joka koski kahden alaikäisen tyttärensä kanssa Saksassa asuvaa Puolan kansalaista, eroaa selvästi kolmessa edellä mainitussa tuomiossa kyseessä olleista tilanteista. Ennen joutumistaan työttömäksi vastaanottavassa jäsenvaltiossa unionin kansalainen JD oli nimittäin työskennellyt siellä, hänen lapsensa olivat käyneet siellä koulua, ja hänellä oli siten työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin alueella 5.4.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 492/2011 (EUVL 2011, L 141, s. 1) 10 artiklaan perustuva oleskeluoikeus.

37. Unionin tuomioistuin katsoi, että JD:n kaltaisen unionin kansalaisen tilanne eroaa jäsenvaltioiden sosiaalihuoltojärjestelmän rahoituksen tasapainon säilyttämistä koskevan tavoitteen kannalta merkittävästi tuomioon Dano (direktiiviin 2004/38 perustuvan oleskeluoikeuden puuttuminen), tuomioon Alimanovic (ainoastaan direktiivin 2004/38 14 artiklan 4 kohdan b alakohtaan perustuva oleskeluoikeus työnhakua varten) ja tuomioon García-Nieto ym. (kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohtaan perustuva oleskeluoikeus) johtaneiden asioiden kantajien tilanteesta. ( 26 ) Tehdessään tämän päätelmän unionin tuomioistuin muistutti, että oleskeluoikeus, joka myönnetään (entisen) siirtotyöläisen lapsille heidän koulutukseen osallistumista koskevan oikeutensa takaamiseksi ja johdetusti heidän tosiasiallisena huoltajanaan olevalle vanhemmalle, perustuu alun perin kyseisen vanhemman työntekijäasemaan. Kun tämä oikeus on saatu, se muuttuu kuitenkin itsenäiseksi ja voi jatkua tämän aseman menettämisen jälkeenkin. ( 27 ) Unionin tuomioistuin katsoi lisäksi, että henkilöillä, joilla on tällainen oleskeluoikeus, on myös asetuksessa 492/2011 säädetty oikeus yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavan jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa sosiaalisten etujen myöntämisessä, ( 28 ) silloinkin, kun he eivät enää voi vedota työntekijäasemaan, johon heidän alkuperäinen oleskeluoikeutensa perustui. ( 29 )

38. Jotkin tuomioihin Dano, Alimanovic, García-Nieto ym. ja Jobcenter Krefeld perustuvan oikeuskäytännön seikat, erityisesti sosiaaliavustusten käsitteeseen liittyvät seikat, ovat nähdäkseni merkityksellisiä arvioitaessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa esittämää kysymystä. Herää siis kysymys siitä, voidaanko kyseisestä oikeuskäytännöstä tehtyjä päätelmiä soveltaa pääasiaan. Suhtaudun tähän epäilevästi.

2. Käsiteltävän asian erityispiirteet

39. Pääasian tilanteelle sekä tuomioihin Dano, Alimanovic, García-Nieto ym. ja Jobcenter Krefeld johtaneiden asioiden tilanteille on yhteistä se, ettei unionin kansalainen saanut kotimaisia tuloja vastaanottavassa jäsenvaltiossa ajanjaksona, jolta kansallinen viranomainen oli hylännyt hänen lapsilisähakemuksensa. Lisäksi S:n ja hänen lastensa oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa perustuu direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohtaan eli tilanne oli sama kuin tuomioon García-Nieto ym. johtaneessa asiassa.

40. Toisin kuin pääasian kantaja, tuomioihin Dano ja Alimanovic johtaneissa asioissa kyseessä olleet unionin kansalaiset olivat asuneet vastaanottavassa jäsenvaltiossa yli kolme kuukautta, ja heidän oleskelunsa perustui lähtökohtaisesti direktiivin 2004/38 7 artiklaan. ( 30 ) Kuten jäljempänä osoitan, ennen kaikkea käsiteltävässä asiassa ei ole kyse ”sosiaaliavustuksista”, kuten tuomioihin Dano, Alimanovic ja García-Nieto ym. johtaneissa asioissa, vaan perheavustuksista. ( 31 )

41. Tässä tilanteessa suhtaudun epäilevästi siihen, voiko vastaanottava jäsenvaltio vedota käsiteltävän asian olosuhteissa direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädettyihin rajoituksiin. Ennen tämän kysymyksen tarkastelua on selvitettävä, onko S:llä ja hänen lapsillaan oikeus kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdassa säädettyyn yhdenvertaiseen kohteluun, ja siksi tutkittava, oleskelevatko he kyseisessä jäsenvaltiossa laillisesti. ( 32 )

3. Direktiivin 2004/38 6 artiklassa säädetty oleskeluoikeus

a) Alustavat huomautukset

42. Unionin tuomioistuin on useaan otteeseen huomauttanut, että unionin kansalaisuus on tarkoituksensa puolesta jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema. ( 33 ) SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu. Direktiivin 2004/38 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on muun muassa vahvistaa kyseisen oikeuden käyttöä koskevat edellytykset ja kyseistä oikeutta koskevat rajoitukset. ( 34 ) Niihin kuuluvat edellä mainitun direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa mainitut edellytykset ja rajoitukset, jotka koskevat kyseisen direktiivin henkilöllistä soveltamisalaa, ( 35 ) sekä kiistatta kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädetyt edellytykset ja rajoitukset.

b) Direktiivin 2004/38 6 artiklaan perustuva oleskelun laillisuus

43. Direktiivin 2004/38 24 artiklan henkilöllisestä soveltamisalasta huomautan, että unionin tuomioistuin katsoi tuomioissa Dano, Alimanovic ja García-Nieto ym., että ”sosiaaliavustusten” saamista koskevan oikeuden kannalta unionin kansalainen voi vaatia yhdenvertaista kohtelua vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdan nojalla vain, jos hänen oleskelunsa vastaanottavan jäsenvaltion alueella täyttää kyseisen direktiivin edellytykset. ( 36 ) Tämä on siis edellytyksenä kyseisessä säännöksessä säädetyn yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeuden käyttämiselle.

44. Komissio väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että ensimmäisten kolmen kuukauden aikana unionin kansalaisilla on direktiivin 2004/38 6 artiklaan perustuva oleskeluoikeus vastaanottavassa jäsenvaltiossa, mutta ”laillinen oleskelu” siellä edellyttää kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymistä. Se täsmensi väitettään unionin tuomioistuimen tätä asiaa koskevaan kysymykseen antamassaan kirjallisessa vastauksessa siten, että ”toisesta jäsenvaltiosta tulevan unionin kansalaisen oleskeluoikeus ei ensimmäisten kolmen kuukauden aikana – – ole – – vielä ”[kyseisen direktiivin] 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu laillista oleskelua koskeva oikeus”. ( 37 )

45. En yhdy tähän komission näkemykseen, ja käytetyt termit voivat mielestäni aiheuttaa sekaannusta.

46. Ensinnäkin huomautan, että direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdan mukaan ”unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella enintään kolmen kuukauden ajan ilman muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että heillä on oltava voimassa oleva henkilökortti tai passi”. ( 38 ) Tämä oleskeluoikeus myönnetään siten kaikille unionin kansalaisille siitä riippumatta, ovatko he taloudellisesti aktiivisia. Kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan nojalla tämä oleskeluoikeus säilyy sikäli kuin unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädetyn oleskeluoikeuden laillisuus direktiivin koko asiayhteydessä, ( 39 ) ei siis voida kiistää sitä, että kuten unionin tuomioistuimelle esitetystä asiakirja-aineistosta ilmenee, S:n ja hänen lastensa (laillista) oleskelua koskeva oikeus vastaanottavan jäsenvaltion alueella voi perustua saman direktiivin 6 artiklan 1 kohtaan ja että heillä on siten kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdan nojalla oikeus yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavan jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa perussopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla.

47. Toiseksi se, että komissio tulkitsee laillista oleskelua koskevan oikeuden käsitettä siten, että se koskee ainoastaan direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua oleskeluoikeutta eikä kyseisen direktiivin 6 artiklassa tarkoitettua oleskeluoikeutta, aiheuttaa sekaannusta etenkin vastaanottavan jäsenvaltion kansallisten viranomaisten keskuudessa, mitä on vältettävä. Näistä käsitteistä voitaisiin päätellä, ettei direktiivin 2004/38 6 artiklassa säädetty oleskeluoikeus ole kyseisessä direktiivissä tarkoitettu laillista oleskelua koskeva oikeus. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa. Komission lähestymistapa ei perustu kyseisen direktiivin systematiikkaan eikä sen sanamuotoon. Tämä lähestymistapa ei perustu myöskään kyseisellä direktiivillä tavoiteltuun päämäärään, joka on – kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee – helpottaa unionin kansalaisille SEUT 21 artiklan 1 kohdassa suoraan myönnetyn vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan henkilökohtaisen perusoikeuden käyttämistä ja tehostaa kyseistä oikeutta. ( 40 )

48. Komissio viittaa väitteensä tueksi lisäksi tuomion komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta ( 41 ) 68 ja 75 kohtaan. On kuitenkin todettava, ettei unionin tuomioistuimen edellä mainituissa kohdissa esittämä yleinen viittaus ”laillista oleskelua koskevan oikeuden saamisedellytyksiin vastaanottavassa jäsenvaltiossa” ( 42 ) koske ainoastaan direktiivin 2004/38 7 artiklassa säädettyjä yli kolmen kuukauden oleskelu-oikeuden saamisedellytyksiä vaan myös enintään kolmen kuukauden oleskeluoikeuden saamisedellytyksiä. ( 43 ) Lisäksi on syytä muistuttaa, että kyseisellä direktiivillä vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelua koskevan oikeuden yhteydessä käyttöön otettu asteittainen järjestelmä tarkoittaa sitä, että unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä voivat käyttäessään liikkumisvapauttaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa käydä läpi yhden tai useamman vaiheen, kunhan he täyttävät kyseisessä direktiivissä säädetyt oleskelun keston mukaan vaihtelevat edellytykset.

49. Tämän selvennyksen jälkeen ja ottaen huomioon, että S voi selvästikin vedota direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohtaan perustuvaan laillista oleskelua koskevaan oikeuteen ajanjaksona, jolta hänen lapsilisähakemuksensa hylättiin ja joka muodostaa hänen Saksassa oleskelunsa ensimmäiset kolme kuukautta, tarkastelen seuraavaksi kyseisen direktiivin 24 artiklan aineellista soveltamisalaa ja siten sosiaaliavustusten käsitettä, sellaisena kuin unionin tuomioistuin määrittelee sen oikeuskäytännössään, jotta voidaan selvittää, voidaanko kyseisen direktiivin 24 artiklan 2 kohtaa soveltaa pääasian tilanteeseen.

4. Kuuluuko kyseessä oleva lapsilisä direktiivissä 2004/38 tarkoitettuun sosiaaliavustusten käsitteeseen?

a) Sosiaaliavustusten käsite

50. Esittämiensä huomautusten perusteella S, Saksan, Tšekin ja Puolan hallitukset sekä komissio katsovat, ettei kyseessä oleva lapsilisä kuulu direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun sosiaaliavustusten käsitteeseen. Tšekin ja Puolan hallitukset sekä komissio väittävät lisäksi, ettei kyseistä säännöstä voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Näin ollen herää kysymys siitä, voidaanko kyseessä olevaa lapsilisää pitää kyseisessä direktiivissä tarkoitettuna sosiaaliavustuksena.

51. Ensinnäkin huomautan, että unionin tuomioistuimen määritelmän mukaan sosiaaliavustusten käsitteellä viitataan kaikkiin kansallisten, alueellisten tai paikallisten viranomaisten perustamiin tukijärjestelmiin, joihin turvautuu henkilö, jolla ei ole riittäviä varoja perustarpeidensa ja perheensä perustarpeiden täyttämiseen ja joka saattaa siksi muodostua oleskelunsa aikana rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion julkiselle taloudelle, millä voi olla seurauksia tuen, jota kyseinen valtio voi myöntää, kokonaistasolle. ( 44 ) Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että toimeentuloetuuksia, joilla on tarkoitus antaa niiden saajille ihmisarvoisen elämän mahdollistava vähimmäistoimeentulo, on pidettävä direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina sosiaaliavustuksina. ( 45 )

52. Toiseksi huomautan, että edellä tämän ratkaisuehdotuksen 18 kohdassa esitettyjen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan pääasiassa kyseessä oleva lapsilisä rahoitetaan verovaroilla ja myönnetään etuudensaajille tietyn laissa määritellyn aseman perusteella vanhempien tuloista ja hakijaan kohdistuvasta yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta. Näistä tiedoista käy lisäksi ilmi, että oikeuskirjallisuuden mukaan lapsilisä on varsinainen sosiaaliturvaetuus, koska se myönnetään ilman varoja koskevaa edellytystä. Toisin sanoen, kuten Saksan hallituksen esittämistä huomautuksista niinikään ilmenee, ( 46 ) kyseisten etuuksien myöntäminen ei riipu vanhempien tuloista eikä hakijoiden yksilöllisistä tarpeista, eikä sillä ole tarkoitus turvata hakijan ja hänen perheensä toimeentuloa. Näiden etuuksien tarkoituksena on nimittäin mahdollistaa lapsen vähimmäistoimeentulon vapauttaminen verosta, mutta myös – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selvästi toteaa – perheen sosiaalioikeudellinen tukeminen.

53. Tältä osin on mielestäni aiheellista korostaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tietyt objektiiviset kriteerit, jotka koskevat muun muassa perheen kokoa, tuloja ja varoja, täyttäville perheille automaattisesti tapauskohtaisesta tarveharkinnasta riippumatta myönnettyjä etuuksia, joilla pyritään korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia, on pidettävä sosiaaliturvaetuuksina. ( 47 ) Jos näitä kriteerejä sovelletaan kyseessä olevaan lapsilisään, se on siksi luokiteltava asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitetuksi ”sosiaaliturvaetuudeksi”, jollei varmistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä, muuta johdu. ( 48 )

54. Tästä nähdäkseni seuraa, ettei kyseessä olevaa lapsilisää voida luokitella direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuksi ”sosiaaliavustukseksi” ja ettei kyseistä säännöstä voida siksi soveltaa pääasian tilanteeseen.

b) Saksan hallituksen lähestymistapa

55. Saksan hallitus katsoo kuitenkin, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan tarkoitusta on sovellettava kyseessä olevaan lapsilisään. Sen mielestä henkilöillä, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, tämä avustus vastaa nimittäin vaikutuksiltaan sosiaaliavustusta.

56. En ole samaa mieltä.

57. Ensinnäkin muistutan, että S:n ja hänen lapsensa ovat samassa tilanteessa kuin unionin kansalainen, jonka oikeus oleskella vastaanottavan valtion alueella perustuu direktiivin 2004/38 6 artiklaan. Unionin tuomioistuin on todennut, että koska jäsenvaltiot eivät voi vaatia unionin kansalaisilta sitä, että heillä on käytettävissään riittävät varat toimeentuloaan varten ja henkilökohtainen sairausvakuutusturva enintään kolmen kuukauden oleskelua varten, on hyväksyttävää olla pakottamatta jäsenvaltioita huolehtimaan heistä tämän ajanjakson aikana. ( 49 ) On kuitenkin korostettava, että tämä toteamus koskee direktiivillä 2004/38 tavoiteltavaa jäsenvaltioiden sosiaalihuoltojärjestelmän rahoituksen tasapainon säilyttämistä koskevaa päämäärää (johdanto-osan kymmenes perustelukappale), joka on sopusoinnussa kyseisen direktiivin 24 artiklan 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen kanssa. Kyseisestä säännöksestä käy selvästi ilmi, että se koskee yksinomaan”sosiaaliavustuksia”.

58. Olisi siksi kyseisen säännöksen sanamuodon vastaista perustella haetun lapsilisän epäämistä direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan perusteella, kuten Saksan hallitus tekee. Unionin lainsäätäjä ei nimittäin halunnut sulkea pois sosiaaliturvaetuuksia vaan estää sen, että unionin kansalaisesta, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, tulee kohtuuton rasite vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Lisäksi Saksan hallituksen tulkinta olisi vastoin direktiivillä 2004/38 käyttöön otetun asteittaisen järjestelmän taustalla olevaa perusajatusta siltä osin kuin kyse on oleskeluoikeudesta vastaanottavassa jäsenvaltiossa, koska kyseisen direktiivin 14 artiklassa ei säädetä, että 6 artiklassa säädetty oleskeluoikeus säilyy sikäli kuin unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmälle, vaan että se säilyy sikäli kuin he eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.

59. Toiseksi haluan korostaa, että koska tuomioihin Dano ja Alimanovic perustuva oikeuskäytäntö pohjautuu periaatteen, jonka mukaan unionin kansalaisia ei saa syrjiä, ja direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyjen oleskelua koskevien edellytysten, erityisesti riittäviä varoja koskevan edellytyksen, väliseen suhteeseen, ( 50 ) en ymmärrä, miten tätä oikeuskäytäntöä voitaisiin Saksan hallituksen ehdotuksen mukaisesti soveltaa kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun oleskeluoikeuteen, kun kyseisessä kohdassa ei säädetä tällaisesta edellytyksestä. Julkisasiamies Saugmandsgaard Øen tavoin on lisäksi muistutettava, että ”unionin [oikeus perustuu] yhteisvastuullisuuden arvoille, joita on edelleen vahvistettu unionin kansalaisuuden perustamisen jälkeen”. ( 51 )

60. Edellä esitetyn perusteella katson, ettei riidanalainen lapsilisä kuulu direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun sosiaaliavustusten käsitteeseen, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sen määritellyt. Tällaisia etuuksia myöntäessään vastaanottava jäsenvaltio ei näin ollen voi edellä mainitun säännöksen perusteella poiketa direktiivin 24 artiklan 1 kohdassa säädetystä unionin kansalaisilla olevasta yhdenvertaista kohtelua koskevasta oikeudesta.

B Pääasiassa kyseessä olevan lainsäädännön yhteensoveltuvuus direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa säädetyn yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeuden kanssa

1. Direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan välinen suhde

61. Kuten jo totesin, koska S ja hänen lapsensa, jotka ovat unionin kansalaisia, oleskelevat Saksassa laillisesti direktiivin 2004/38 6 artiklan nojalla, heidän oleskelunsa on nähdäkseni unionin oikeuden mukaista. ( 52 ) Heillä on siksi kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdan nojalla oikeus yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavan jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa perussopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla.

62. Näissä olosuhteissa tästä seuraa, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohtaa voidaan soveltaa, koska S ja hänen lapsensa eivät hae sosiaaliavustuksia vaan sosiaaliturvaetuuksia (lapsilisää), ( 53 ) ja että kyseisen direktiivin 24 artiklan 2 kohdassa säädettyä yhdenvertaisen kohtelun periaatetta koskevaa poikkeusta ei sitä vastoin voida soveltaa. ( 54 )

63. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lähinnä, että EStG:n 62 §:n 1a momentin mukaan S:n kaltaiselta toisen jäsenvaltion kansalaiselta evätään oikeus lapsilisään ensimmäisinä kolmena oleskelukuukautena, jos hän ei osoita harjoittavansa ansiotoimintaa (saavansa kotimaisia tuloja), kun taas Saksan kansalaiselle myönnetään lapsilisä, vaikka hän ei harjoita tällaista toimintaa. ( 55 ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että kyseessä olevassa kansallisessa säännöksessä on kyse kansalaisuuteen perustuvasta erilaisesta kohtelusta.

64. Tšekin ja Puolan hallitukset katsovat tältä osin, että mainitussa kansallisessa säännöksessä on kyse direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa kielletystä kansalaisuuteen perustuvasta välittömästä syrjinnästä, jota ei voida perustella vetoamalla direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädettyyn poikkeukseen. ( 56 )

65. Tässä yhteydessä herää kysymys siitä, onko ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteama erilainen kohtelu direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa ja/tai asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa kiellettyä syrjintää.

2. Asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa kielletty välitön syrjintä

66. Aluksi palautan mieleen, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa konkretisoidaan SEUT 18 artiklassa vahvistettu syrjintäkiellon periaate. Käsiteltävässä asiassa herää tässä yhteydessä kysymys näiden kahden säännöksen välisestä suhteesta.

67. Useampi seikka mielestäni puoltaa sitä, että pääasiassa kyseessä olevaa erilaista kohtelua on arvioitava yksinomaan asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan näkökulmasta.

68. Ensinnäkin, kuten edellä jo todettiin, ( 57 ) vastaanottava jäsenvaltio ei voi vedota direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädettyyn poikkeukseen. Pitää paikkansa, että S:n ja hänen lastensa kaltaiset henkilöt kuuluvat kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska heillä on sen 6 artiklaan perustuva oleskeluoikeus, mutta koska he hakevat sosiaaliturvaetuuksia, he kuuluvat myös asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan soveltamisalaan ja heillä on siinä säädettyjen erityisedellytysten täyttyessä oikeus yhdenvertaiseen kohteluun.

69. Toiseksi erityisesti direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan kuulumattomien sosiaaliturvaetuuksien yhteydessä asetuksen N:o 883/2004 4 artikla on erityissäännös kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohtaan nähden, koska siinä asetetaan kaksi erityisedellytystä. Asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa nimittäin säädetään, että ”henkilöillä, joihin tätä asetusta sovelletaan, on samat jäsenvaltion lainsäädännön mukaiset etuudet ja velvollisuudet kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisilla, jollei tässä asetuksessa toisin säädetä” (kursivointi tässä).

70. Kolmanneksi, koska asetus N:o 883/2004 ei ole kansallisten sosiaaliturvajärjestelmien yhdenmukaistamistoimenpide vaan toimi, jolla yhteensovitetaan näitä järjestelmiä, jäsenvaltioilla on edelleen toimivalta määrittää lainsäädännössään unionin oikeutta noudattaen sosiaaliturvajärjestelmän etuuksien myöntämisen edellytykset. ( 58 )

71. Käsiteltävässä asiassa Saksan liittotasavallan kaltaisella jäsenvaltiolla on asetuksen N:o 883/2004 mukaan toimivalta päättää lapsilisän myöntämisedellytyksistä alueellaan, mutta kyseisen asetuksen 4 artiklassa luodaan oikeus yhdenvertaiseen kohteluun eikä säädetä poikkeuksesta, joka voisi oikeuttaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen erilaisen kohtelun. Jäsenvaltio ei näin ollen voi jättää noudattamatta velvollisuuttaan varmistaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisten ja omien kansalaistensa yhdenvertainen kohtelu.

72. On todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ilmaissut epäilevänsä, ettei asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa ole noudatettu ja että kyseessä oleva lainsäädäntö johtaa siten välittömään syrjintään, koska kansalaisuus on ratkaiseva erotteluperuste.

73. Olen samoin vakuuttunut siitä, ettei kyseessä olevien kahden tilanteen erilainen kohtelu ole asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan mukaista. ( 59 ) Näissä olosuhteissa katson, että kyseessä oleva kansallinen säännös johtaa kansalaisuuteen perustuvaan välittömään syrjintään, joka ei ole perusteltua, koska asetuksessa N:o 883/2004 ei säädetä tältä osin nimenomaisesta poikkeuksesta.

74. Komission väite, jonka mukaan S:n kaltaiset unionin kansalaiset, jotka eivät harjoita ansiotoimintaa ensimmäisten kolmen oleskelukuukauden aikana, ja kotimaahansa palaavat Saksan kansalaiset, jotka eivät harjoita tällaista toimintaa vastaavana ajanjaksona, eivät ole kyseessä olevia avustuksia myönnettäessä toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa, ei ole siksi merkityksellinen. ( 60 ) Koska S oleskelee vastaanottavassa jäsenvaltiossa laillisesti, asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan soveltamisesta nimittäin seuraa, että kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluvien muiden jäsenvaltioiden kansalaisten ja vastaanottavan jäsenvaltion omien kansalaisten tilanteet voidaan rinnastaa toisiinsa, minkä vuoksi ensin mainituilla on oltava ”samat oikeudet ja velvollisuudet” kuin jälkimmäisillä.

C Välipäätelmä

75. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalainen, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, voi saada kyseisessä jäsenvaltiossa oleskelunsa ensimmäisinä kolmena kuukautena perheavustuksia vain, jos hän saa kyseisenä ajanjaksona kotimaisia tuloja, kun taas kyseisen jäsenvaltion kansalainen, joka palaa sinne oleskeltuaan toisessa jäsenvaltiossa unionin oikeuden mukaisesti, voi saada perheavustuksia heti palattuaan ilman tuloja koskevaa edellytystä.

D Direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa kielletyn syrjinnän olemassaolo

76. Jos unionin tuomioistuin tarkastelee kyseessä olevaa erilaista kohtelua asetuksen N:o 883/2004 N:o 4 artiklan perusteella ehdotukseni mukaisesti, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen ei ole tarpeen vastata direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdan näkökulmasta.

77. Seuraava tarkastelu tehdään siksi toissijaisesti siltä varalta, että unionin tuomioistuin omaksuu vivahteikkaamman lähestymistavan kyseessä olevan erilaisen kohtelun tarkasteluun.

78. Aluksi hylkään komission väitteet, joiden mukaan kyseessä olevia tilanteita ei voida rinnastaa toisiinsa, ja seuraavaksi tutkin sitä, onko se, että kansalliset viranomaiset epäävät kyseessä olevan lapsilisän, perusteltua ja oikeasuhteista, kuten Saksan hallitus väittää.

1. Kyseessä olevien tilanteiden rinnastettavuutta koskevat komission väitteet

79. Komission kirjallisesta vastauksesta, jonka se antoi erityisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteaman erilaisen kohtelun perusteltavuutta koskevaan unionin tuomioistuimen kysymykseen, ilmenee, ettei näitä kahta kyseessä olevaa tilannetta voida komission mielestä rinnastaa toisiinsa. Komissio väittää tässä yhteydessä, ettei oleskeluoikeus, joka unionin kansalaisilla on direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdan nojalla ensimmäisinä kolmena oleskelukuukautenaan tai lyhyemmän ajanjakson aikana, ole vielä kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu laillista oleskelua koskeva oikeus. Komission mukaan unionin kansalainen voi vasta viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitetun laillista oleskelua koskevan oikeuden saatuaan vedota syrjintäkieltoon sosiaaliavustusten yhteydessä.

80. Nämä väitteet eivät voi menestyä.

81. Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, mikään ei lähtökohtaisesti estä sitä, että sosiaalietuuksien myöntämiselle unionin kansalaisille, jotka eivät ole taloudellisesti aktiiveja, asetetaan aineellinen edellytys siitä, että kyseiset kansalaiset täyttävät vaatimukset, jotka koskevat laillista oleskelua koskevan oikeuden saamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa. ( 61 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 43–49 kohdassa esitettyjen toteamusten perusteella päättelen kuitenkin, että koska sekä Saksassa direktiivin 2004/38 6 artiklan nojalla oleskelevalla toisen jäsenvaltion kansalaisella että Saksan kansalaisella, joka palaa kyseiseen jäsenvaltioon toisessa jäsenvaltiossa oleskelun jälkeen, on laillista oleskelua koskeva oikeus kyseisessä jäsenvaltiossa, he ovat ainakin toisiinsa rinnastettavissa, elleivät täysin samanlaisissa ( 62 ) tilanteissa.

82. On siis katsottava, että vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteaman kaltainen erilainen kohtelu on kansalaisuuteen perustuvaa välitöntä syrjintää, se ei kuitenkaan ole mielivaltaista ja voi olla perusteltua. ( 63 ) Tarkastelen siksi seuraavaksi Saksan hallituksen esittämää kyseessä olevan erilaisen kohtelun oikeuttamisperustetta.

2. Pääasiassa kyseessä olevan epäämisen objektiivinen perusteltavuus

a) Saksan hallituksen esittämät oikeuttamisperusteet: julkisen talouden suojelua koskeva tavoite

83. Saksan hallitus väittää, ettei EStG:n 62 §:n 1a momentti johda muiden jäsenvaltion kansalaisten ja Saksan kansalaisten erilaiseen kohteluun. Se katsoo joka tapauksessa erityisesti unionin tuomioistuimen tuomion komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta ( 64 ) 80 kohdassa esittämien lapsilisää koskevien toteamusten perusteella, että etuuksien saantia koskevan oikeuden epääminen perheiltä, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, on perusteltua, koska se on sopivaa, tarpeellista ja asianmukaista julkisen talouden suojelua koskevan tavoitteen saavuttamiseksi. Saksan hallituksen mukaan kyseisellä säännöksellä on siten tarkoitus torjua sosiaaliturvaetuuksien epäasianmukaista käyttöä Saksassa, kun otetaan huomioon yhtäältä muiden jäsenvaltioiden kansalaisten vuosina 2010–2017 jättämien lapsilisähakemusten ja toisaalta väärinkäytösluonteisten lapsilisähakemusten lisääntymisestä julkiselle taloudelle aiheutuva riski. Maksetun lapsilisän määrä lisääntyi vuonna 2020 nimittäin 46,67 miljardiin euroon, joista 21,28 prosenttia maksettiin ulkomaalaisille. Lisäksi muiden jäsenvaltioiden työntekijöiden ja tietyissä tapauksissa muista jäsenvaltioista peräisin olevien lasten, joista maksetaan lapsilisää, määrä on lisääntynyt viime vuosina voimakkaasti. ( 65 ) Saksan hallitus huomauttaa lisäksi, että toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevissa perheissä on keskimäärin enemmän lapsia kuin saksalaisissa perheissä, joten ulkomaalaisille perheille maksettavista avustuksista aiheutuu noin 15 prosenttia suuremmat taloudelliset kustannukset kuin saksalaisille perheille maksettavista avustuksista.

84. Ensinnäkin siitä, voidaanko kyseessä olevalla kansallisella säännöksellä saavuttaa julkisen talouden suojelua koskeva tavoite, Saksan hallitus toteaa, että lapsilisän epääminen muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, ensimmäisinä kolmena oleskelukuukautena voi vähentää heidän halukkuuttaan asettua Saksaan. Myös ansiotoimintaa koskeva edellytys vähentää Saksan hallituksen mukaan lapsilisähakemusten määrää.

85. Toiseksi Saksan hallitus väittää kyseessä olevan kansallisen säännöksen tarpeellisuudesta, ettei ole muita keinoja, joilla julkisen talouden suojelua koskeva tavoite voitaisiin saavuttaa. Yhtäältä kyseessä oleva epääminen koskee ainoastaan kolmea ensimmäistä oleskelukuukautta sekä vain henkilöitä, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, ja työnhakijoita. Toisaalta tällaiseen epäämiseen liittyy toimenpiteitä, joilla tehostetaan hallinnon suorittamaa tosiseikkojen tutkintaa, ja perusteltujen epäilyjen tapauksessa perheavustuskassa tutkii EStG:n 62 artiklan 1a momentin nojalla lapsilisähakemuksen yhteydessä itse, täyttyvätkö unionin kansalaisten yleisestä liikkumisvapaudesta annetussa laissa säädetyt edellytykset, jolloin organisoitu etuuksien väärinkäyttö voidaan havaita ja sitä voidaan torjua varhaisessa vaiheessa.

86. Kolmanneksi Saksan hallitus toteaa kyseessä olevan kansallisen säännöksen asianmukaisuudesta, että koska vastaanottava jäsenvaltio ei ole direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan nojalla velvollinen myöntämään sosiaaliavustuksia unionin kansalaisille, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, se ei voi olla myöskään velvollinen maksamaan muita maksuihin perustumattomia etuuksia, jotka tosin myönnetään avun tarpeesta riippumatta mutta jotka sosiaaliavun tarpeessa olevien kohdalla vähennetään toimeentuloetuuksista ja rahoitetaan verotuloilla.

b) Asian arviointi

87. Muistutan aluksi, että pääasiassa kyseessä olevasta säännöksestä johtuva erilainen kohtelu voi olla unionin oikeuden perusteella oikeutettu ainoastaan, jos se perustuu objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin ja se on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että toimenpide on oikeasuhteinen, kun sillä voidaan toteuttaa tavoiteltu päämäärä ja kun sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. ( 66 ) Tämän arvioiminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä, mutta unionin tuomioistuin voi antaa sille ohjeita helpottaakseen asian ratkaisua.

1) Julkiselle taloudelle aiheutuviksi todettujen riskien olemassaolo

88. Esitän aluksi kaksi huomautusta niistä riskeistä, joita julkiselle taloudelle todetaan aiheutuvan toisista jäsenvaltioista peräisin olevien unionin kansalaisten jättämien lapsilisähakemusten lisääntymisestä.

89. Ensinnäkään Saksan hallituksen toteamukset siitä, että toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevissa perheissä on keskimäärin enemmän lapsia kuin saksalaisissa perheissä, eivät ole mielestäni merkityksellisiä. ( 67 )

90. Toiseksi Saksan hallitus väittää ainoastaan, että 21,28 prosenttia lapsilisien määrästä maksettiin vuonna 2020 ulkomaalaisten lapsista eli toisista jäsenvaltioista peräisin olevien unionin kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten lapsista. Käsiteltävässä asiassa jälkimmäisistä maksetulla määrällä ei ole kuitenkaan merkitystä. Saksan hallitus ei myöskään täsmennä unionin kansalaisten osalta kansalaisten, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, ja taloudellisesti aktiivisten lapsista maksettuja määriä, joista jälkimmäisistä maksettu määrä on samoin merkityksetön käsiteltävässä asiassa.

91. Näin ollen mielestäni ei ole näytetty toteen sitä, että kyseessä olevaan lapsilisään liittyvien menojen lisääntyminen johtuu muiden jäsenvaltioiden kansalaisista (tai heidän lapsistaan). Perheavustuksen kaltaisen menoerän lisääntyminen ei nähdäkseni voi sellaisenaan olla negatiivinen indikaattori jäsenvaltion taloudellisen tilanteen kannalta. Mielestäni on näet tärkeää muistuttaa, että sosiaalimenot voivat yleisesti edistää sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja taloudellista toimintaa, koska etuudensaajat voivat olla niiden ansiosta aktiivisempia ja osallistuvampia työmarkkinoilla. Lisäksi olisi arvioitava talousarviotuloihin ja talouden dynamiikkaan kohdistuvia pitkän aikavälin vaikutuksia työmarkkinoiden yhdentämisessä unionin tasolla. Muiden jäsenvaltioiden kansalaisten vastaanottaminen, johon liittyy sosiaalimenojen lisääntyminen etenkin alkuvaiheessa ja mahdollisesti koulutusmenojen lisääntyminen, voi siten myös vastata jäsenvaltion talouden tarpeeseen tuomalla asianmukaista työvoimaa tietyille aloille, joilla siitä on pulaa, ja parantaa näin jäsenvaltion kilpailukykyä. ( 68 )

92. Yleismaailmallisissa sosiaaliturvaetuuksissa, jotka kyseessä olevan perheavustuksen tavoin koskevat lapsia, on mielestäni tukeuduttava täsmällisiin ja oikeisiin tietoihin, jotta erilaista kohtelua voidaan pitää oikeutettuna. Näin ollen on niin, että jos epämääräisillä ja epätäsmällisillä rahoitukseen liittyvillä yleisillä näkökohdilla katsottaisiin voitavan perustella muiden jäsenvaltioiden kansalaisten ja omien kansalaisten erilaista kohtelua, niin perustavanlaatuisen unionin oikeuden säännön kuin kansalaisuuteen perustuvaa syrjinnän kieltoa koskevan periaatteen soveltaminen ja sisältö voisivat vaihdella ajan ja paikan mukaan jäsenvaltioiden julkisen talouden tilan perusteella ( 69 ) ilman, että kyseinen jäsenvaltio on esittänyt konkreettisia ja täsmällisiä todisteita julkiseen talouteen kohdistuvasta tosiasiallisesta riskistä. ( 70 )

93. Tarkasteltaessa seuraavaksi todettuja julkisen talouden suojeluun kohdistuvia riskejä, jotka johtuvat unionin kansalaisten, jotka ovat toisen jäsenvaltion kansalaisia, tekemien organisoitujen väärinkäytösten ja petosten lisääntymisestä, haluan palauttaa mieleen seuraavat näkökohdat.

94. Ensinnäkin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeuden väärinkäytön käsite on unionin oikeuden itsenäinen käsite, jonka mukaan ”sen toteaminen, että kysymyksessä on väärinkäyttö, edellyttää yhtäältä objektiivisten olosuhteiden kokonaisuutta, josta ilmenee, että vaikka [unionin] säännöstössä vahvistettuja edellytyksiä on muodollisesti noudatettu, säännöstöllä tavoiteltua päämäärää ei ole saavutettu. Toisaalta se edellyttää subjektiivista osatekijää, joka koskee tahtoa saada [unionin] säännöstöstä johtuva etu toteuttamalla keinotekoisesti edellytykset tämän edun saamiseksi”. ( 71 )

95. Toiseksi unionin tuomioistuin on tähdentänyt, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on todeta näiden kahden eli objektiivisen ja subjektiivisen osatekijän olemassaolo, josta näyttö on esitettävä kansallisten oikeussääntöjen mukaisesti ”kuitenkin siten, että [unionin] oikeuden tehokasta vaikutusta ei heikennetä”. ( 72 ) Se on myös muistuttanut, että oikeuden väärinkäyttöä koskevan kansallisen säännöksen täytäntöönpanolla ei saa vaarantaa unionin oikeussääntöjen tehokasta vaikutusta ja yhtenäistä soveltamista jäsenvaltioissa, ja todennut erityisesti, että kun kansalliset tuomioistuimet arvioivat unionin oikeussääntöön perustuvan oikeuden käyttöä, ne eivät saa muuttaa tämän oikeussäännön soveltamisalaa eivätkä vaarantaa niitä tavoitteita, joihin tällä oikeussäännöllä pyritään. ( 73 )

96. Yhdyn tältä osin unionin tuomioistuimen toteamukseen, jonka mukaan se, että jäsenvaltiossa on, kuten Saksan hallitus väittää, suuri määrä tapauksia, joissa perheavustuksia saavat muiden jäsenvaltioiden kansalaiset syyllistyvät oikeuksien väärinkäyttöön tai petoksiin käyttämällä väärinkäytösluonteisia keinoja, ei voi oikeuttaa sitä, että annetaan pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännös, joka perustuu yleisestäviin näkökohtiin ja jossa suljetaan pois asianomaisen henkilön oman käyttäytymisen erillinen arviointi. ( 74 )

97. Käsiteltävässä asiassa on selvää, ettei Saksan hallituksen esittämää näyttöä voida pitää pääasian kantajan omaan käyttäytymiseen liittyvänä konkreettisena näyttönä. Tämä näyttö ei nimittäin täytä objektiivisuutta ja subjektiivisuutta koskevia edellytyksiä, joiden on täytyttävä, jotta voitaisiin katsoa, että oikeutta on konkreettisessa tapauksessa käytetty väärin, ja jotka ilmenevät edellä tämän ratkaisuehdotuksen 94 ja 95 kohdasta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole todennut pääasian kantajan syyllistyneen oikeuksien väärinkäyttöön. Se ei joka tapauksessa totea, että pääasian kantaja olisi käyttänyt liikkumisvapauttaan ”vain saadakseen” Saksan ”sosiaaliavustusta”. ( 75 )

98. On myös muistutettava, ettei yleinen petoksen olettama ole riittävä oikeuttamaan toimenpidettä, joka haittaa direktiivin 2004/38 tavoitteiden toteutumista. ( 76 ) Tässä yhteydessä on todettava, että se, että Saksan liittotasavallan sallittaisiin panna täytäntöön yleisesti sovellettavia toimenpiteitä, vastaisi sitä, että jäsenvaltion sallittaisiin kiertää vapaata liikkuvuutta ja yhdenvertaista kohtelua koskevia oikeuksia, ja siitä seuraisi, että muut jäsenvaltiot voisivat samaten säätää tällaisia toimenpiteitä ja keskeyttää muun muassa kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdan soveltamisen yksipuolisesti. ( 77 ) Näin ollen ei voida katsoa, että S olisi tullut Saksaan sosiaaliturvan perässä (”sosiaaliturismi”) pelkästään saadakseen siellä lapsilisää, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

99. Näin ollen ei mielestäni ole juurikaan epäilyjä siitä, ettei Saksan hallitus ole näyttänyt pääasian kantajan oikeuden väärinkäyttöä toteen, koska tässä tapauksessa ei voida yksilöidä selvästi mitään objektiivista eikä subjektiivista osatekijää.

2) Pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöksen oikeasuhteisuus

100. Siltä varalta, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Saksan hallitus on esittänyt näyttöä julkiselle taloudelle aiheutuviksi todetuista riskeistä, tarkastelen seuraavaksi sitä, voidaanko katsoa, että pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännös soveltuu Saksan hallituksen esittämien todisteiden perusteella takaamaan julkisen talouden suojelua koskevan tavoitteen saavuttamisen ja ettei sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.

101. Totean ensinnäkin pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen säännöksen soveltuvuudesta, ettei S:n ja hänen lastensa tilanne kuulu tuomioihin Dano, Alimanovic ja García-Nieto ym. johtaneissa asioissa kyseessä olleisiin tilanteisiin. ( 78 ) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siksi selvitettävä, noudattavatko kansalliset viranomaiset kyseessä olevan kaltaisen lapsilisän myöntämisessä enintään kolme kuukautta kestävän oleskelun yhteydessä direktiivin 2004/38 6 artiklassa säädettyjä edellytyksiä, koska kyseisen direktiivin 7 artiklassa säädettyjä edellytyksiä voidaan soveltaa ainoastaan yli kolmen kuukauden oleskelun tapauksessa. Tässä yhteydessä on nimittäin mielestäni vaikeaa asettaa tietyn kestoista asumista koskeva edellytys kotoutumista merkitseväksi siteeksi vastaanottavaan jäsenvaltioon, koska jos edellytettäisiin yli kolmen kuukauden oleskelua, tämä edellytys olisi suoraan ristiriidassa kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädettyjen oleskeluoikeuden luonteen ja edellytysten kanssa ja mahdollisesti ristiriidassa myös saman direktiivin 7 artiklassa säädettyjen yli kolmen kuukauden oleskelua koskevien edellytysten kanssa.

102. Toiseksi pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen säännöksen oikeasuhteisuuden yhteydessä herää kysymys siitä, onko olemassa vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, joilla voidaan saavuttaa julkisen talouden suojelua koskeva tavoite.

103. Jotta säilytetään direktiivin 2004/38 johdonmukaisuus, tuomioille Dano, Alimanovic ja García-Nieto ym. ominainen logiikka, jonka mukaan vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse arvioida henkilökohtaista tilannetta direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan yhteydessä, ( 79 ) ei ole merkityksellinen S:n ja hänen lastensa kaltaisten henkilöiden tilanteessa. Koska heidän tilanteensa ei nimittäin kuulu direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, mielestäni on aiheellista tutkia asianomaisten henkilöiden henkilökohtaista tilannetta, joka koskee perheavustuksen myöntämistä samoin edellytyksin kuin omille kansalaisille, jotta voidaan selvittää, asuvatko kyseiset henkilöt tosiasiallisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa, ( 80 ) minkä vuoksi heillä ei ole enää oikeutta perheavustuksiin jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he ovat.

104. Tällaisella henkilökohtaisen tilanteen arvioinnilla voitaisiin siis yhtäältä estää se, että ainoastaan muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, evätään järjestelmällisesti oikeus perheavustuksiin, jolloin kunnioitetaan heidän vapaata liikkuvuutta koskevaa perusoikeuttaan, sekä toisaalta havaita tapaukset, joissa muiden jäsenvaltioiden kansalaiset syyllistyvät oikeuksien väärinkäyttöön tai petoksiin, myös organisoidussa muodossa, jotta voidaan vähentää näiden avustusten hakijoiden määrää ja siten suojella julkista taloutta.

105. Kolmanneksi ja viimeiseksi muistutan, että koska pääasiassa kyseessä oleva epääminen koskee lapsilisää, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on myös tarkistettava, ovatko kansalliset viranomaiset ottaneet huomioon ne perusoikeudet, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo, erityisesti oikeuden yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen, sellaisena kuin se on vahvistettu perusoikeuskirjan 7 artiklassa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdassa tunnustetun, lapsen edun huomioon ottamista koskevan velvollisuuden kanssa. ( 81 )

106. Katson näin ollen, että jos unionin tuomioistuin tarkastelee ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämää kysymystä direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdan näkökulmasta, on vastattava, että kyseinen säännös on esteenä pääasiassa kyseessä olevalle jäsenvaltion säännökselle, jonka mukaan unionin kansalainen, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, voi saada kyseisessä jäsenvaltiossa oleskelunsa ensimmäisinä kolmena kuukautena perheavustuksia vain, jos hän saa kyseisenä ajanjaksona kotimaisia tuloja, kun taas kyseisen jäsenvaltion kansalainen, joka palaa sinne oleskeltuaan toisessa jäsenvaltiossa unionin oikeuden mukaisesti, voi saada perheavustuksia heti palattuaan ilman tuloja koskevaa edellytystä.

VI Ratkaisuehdotus

107. Kaiken edellä esitetyn perustella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Finanzgericht Bremenin esittämään kysymykseen seuraavasti: Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 4 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalainen, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, voi saada kyseisessä jäsenvaltiossa oleskelunsa ensimmäisinä kolmena kuukautena perheavustuksia vain, jos hän saa kyseisenä ajanjaksona kotimaisia tuloja, kun taas kyseisen jäsenvaltion kansalainen, joka palaa sinne oleskeltuaan toisessa jäsenvaltiossa unionin oikeuden mukaisesti, voi saada perheavustuksia heti palattuaan ilman tuloja koskevaa edellytystä.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2004, L 158, s. 77).

( 3 ) Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2004, L 166, s. 1).

( 4 ) Tuomio 11.11.2014 (C‑333/13, EU:C:2014:2358; jäljempänä tuomio Dano).

( 5 ) Tuomio 15.9.2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597; jäljempänä tuomio Alimanovic).

( 6 ) Tuomio 25.2.2016 (C‑299/14, EU:C:2016:114; jäljempänä tuomio García‑Nieto ym.).

( 7 ) Asetuksen N:o 883/2004 1 artiklan z alakohdassa säädetään, että ”tässä asetuksessa tarkoitetaan – – ’perhe-etuudella’ luontois- tai rahaetuuksia, jotka on tarkoitettu korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia, lukuun ottamatta liitteessä I mainittuja elatustukia sekä erityisiä synnytys- ja adoptioavustuksia”. Kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa säädetään, että kyseistä asetusta sovelletaan kaikkeen perhe-etuuksiin liittyvää sosiaaliturvan alaa koskevaan lainsäädäntöön.

( 8 ) Tuomio 14.6.2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 9 ) Tuomio Alimanovic (40–43 ja 46 kohta).

( 10 ) Tuomio 6.10.2020 (C‑181/19, EU:C:2020:794; jäljempänä tuomio Jobcenter Krefeld).

( 11 ) Tuomio Dano (78 kohta).

( 12 ) Tuomio Dano (69 ja 81 kohta).

( 13 ) Ks. ratkaisuehdotus Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, 106 kohta).

( 14 ) Tuomio Dano (79 kohta).

( 15 ) Tuomio Dano (83 kohta).

( 16 ) 29 ja 34 kohta.

( 17 ) Tuomio Alimanovic (27 ja 55 kohta).

( 18 ) Tuomio Alimanovic (56 ja 57 kohta).

( 19 ) Tuomio Alimanovic (60 kohta).

( 20 ) Peña Cuevas oli saapunut Saksaan poikansa kanssa seuratakseen García‑Nietoa, joka oli saapunut Saksaan aiemmin heidän yhteisen tyttärensä kanssa, ilmoittautunut työnhakijaksi ja työskennellyt sittemmin keittiöapulaisena. Tuomio García-Nieto ym. (28 ja 29 kohta).

( 21 ) Tuomio García-Nieto ym. (44 kohta).

( 22 ) Tuomio Dano (84 kohta ja tuomiolauselma).

( 23 ) Tuomio García-Nieto ym. (53 kohta ja tuomiolauselma).

( 24 ) Tuomio Alimanovic (63 kohta ja tuomiolauselma).

( 25 ) Ks. tuomio Dano (74 kohta), tuomio Alimanovic (50 kohta) ja tuomio García-Nieto ym. (39 kohta).

( 26 ) Tuomio Jobcenter Krefeld (67 ja 68 kohta).

( 27 ) Tuomio Jobcenter Krefeld (50 kohta). Unionin tuomioistuin korosti kyseisen tuomion 52 kohdassa, että kyseisellä tulkinnalla vältetään siten se, että henkilö, joka aikoo lähteä perheensä kanssa alkuperäjäsenvaltiostaan työskentelemään toiseen jäsenvaltioon, altistuisi työttömäksi jäädessään sille riskille, että hän joutuisi keskeyttämään lastensa koulunkäynnin ja palaamaan alkuperämaahansa, koska hän ei voisi saada kansallisessa oikeudessa säädettyjä sosiaalietuuksia, jotka takaisivat hänen perheelleen riittävän toimeentulon.

( 28 ) Ks. asetuksen N:o 492/2011 7 artiklan 1 ja 2 kohta.

( 29 ) Tuomio Jobcenter Krefeld (54 kohta). Kuten oikeuskirjallisuudessa, jossa viitataan kyseisen tuomion 64 ja 65 kohtaan, lisäksi todetaan, direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa ”ei ole kodifioitu täysin edellytyksiä, joiden täyttyessä unionin kansalaisilla, jotka käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavan jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa, ja kyseiseen säännökseen sisältyvää tästä periaatteesta tehtävää poikkeusta sovelletaan ainoastaan tilanteisiin, joissa oleskeluoikeus perustuu kyseiseen direktiiviin”: Lenaerts, K. ja Adam, S., ”La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne”, Cahiers de droit européen, nro 2, 2021, s. 307–417, erityisesti s. 327. Tässä yhteydessä on lisäksi huomautettava, kuten julkisasiamies Richard de la Tour totesi ratkaisuehdotuksessaan Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:515, 75 kohta ja alaviite 62), että oleskeluoikeus voi perustua unionin oikeuden muuhun määräykseen tai säännökseen (ks. tuomio Jobcenter Krefeld, 90 kohta ja tuomiolauselma), mutta myös suotuisampaan kansalliseen säännökseen (ks. erityisesti tuomio 7.9.2004, Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488 ja tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 30 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 32 ja 33 kohta. Direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että ”unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan – – jos heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa”. Kursivointi tässä.

( 31 ) Toisin kuin käsiteltävässä asiassa, edellä mainitut kolme asiaa koskivat erityisiä maksuihin perustumattomia rahaetuuksia, joista säädetään asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdassa, jotka kuuluvat kyseisen asetuksen 4 artiklan soveltamisalaan (tuomio Dano, 55 kohta) ja joita pidetään direktiivissä 2004/38 tarkoitettuina sosiaaliavustuksina.

( 32 ) Ks. tästä tuomio García-Nieto ym. (40 kohta).

( 33 ) Ks. mm. tuomio 20.9.2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, 31 kohta).

( 34 ) Ks. mm. tuomio 6.10.2021, A (Rajojen ylittäminen huviveneellä) (C‑35/20, EU:C:2021:813, 49 ja 50 kohta).

( 35 ) Direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalaiset, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa määritellyt perheenjäsenensä kuuluvat tämän direktiivin soveltamisalaan ja nauttivat siinä myönnettyjä oikeuksia. Ks. tästä erityisesti tuomio 10.9.2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 36 ) Tuomio Dano (69 kohta); tuomio Alimanovic (49 kohta) ja tuomio García-Nieto ym. (38 kohta).

( 37 ) Kursivointi tässä.

( 38 ) Kursivointi tässä.

( 39 ) Direktiivin 2004/38 koko asiayhteydestä on muistutettava, että siinä säädetään ”oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa koskevasta asteittaisesta järjestelmästä, jossa toistetaan pääasiallisesti direktiiviä edeltäneissä unionin oikeuden säädöksissä ja oikeuskäytännössä vahvistetut vaiheet ja edellytykset ja päädytään lopulta pysyvään oleskeluoikeuteen”. Ks. mm. tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja (C‑424/10 ja C‑425/10, EU:C:2011:866, 38 ja 39 kohta).

( 40 ) Tuomio 2.10.2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 41 ) Tuomio 14.6.2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 42 ) Tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑308/14, EU:C:2016:436, 68 ja 75 kohta): ”– – mikään ei lähtökohtaisesti estä sitä, että sosiaalietuuksien myöntämiselle unionin kansalaisille, jotka eivät ole taloudellisesti aktiiveja, asetetaan aineellinen edellytys siitä, että kyseiset kansalaiset täyttävät vaatimukset, jotka koskevat laillisen oleskeluoikeuden saamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa.” Kursivointi tässä.

( 43 ) Huomautan tältä osin, että unionin tuomioistuin viittaa tuomion komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta 68 kohdassa 19.9.2013 annetun tuomion Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) 44 kohtaan ja tuomion Dano 83 kohtaan. Näistä kohdista ilmenee, että kyse on ”[direktiivin] 2004/38 [mukaisesta oleskeluoikeudesta] vastaanottavassa jäsenvaltiossa” (kursivointi tässä). Näin ollen kaikki kyseisen direktiivin 6, 7 ja 16 artiklassa säädetyt oleskeluoikeuksien eri tyypit ovat tämän direktiivin mukaisia laillisia oleskeluoikeuksia.

( 44 ) Tuomio 19.9.2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, 61 kohta); tuomio Dano (63 kohta); tuomio Alimanovic (44 kohta) ja tuomio García-Nieto ym. (38 kohta).

( 45 ) Tuomio Jobcenter Krefeld (57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 46 ) Myös Saksan hallitus myöntää, ettei pääasiassa kyseessä oleva lapsilisä ole sosiaaliavustus direktiivin 2004/38 24 artiklassa tarkoitetun käsitteen suppeassa merkityksessä, vaan se kuuluu asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuun käsitteeseen. Saksan hallituksen mukaan nämä etuudet vastaavat nimittäin rahaetuutta, joka on tarkoitettu korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia ja joka maksetaan avun tarpeesta riippumatta.

( 47 ) Tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑308/14, EU:C:2016:436, 60 kohta). Ks. myös tuomio 15.7.2021, A (Julkinen terveydenhuolto) (C‑535/19, EU:C:2021:595, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 48 ) Ks. asetuksen N:o 883/2004 1 artiklan z alakohdassa säädetystä perhe-etuuden käsitteen määritelmästä edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 7.

( 49 ) Tuomio García-Nieto ym. (45 kohta). Ks. tästä julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, 70 kohta).

( 50 ) Muistutan tältä osin, että tuomioihin Dano, Alimanovic ja García-Nieto ym. perustuva oikeuskäytäntö pohjautuu unionin lainsäätäjän direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa ”sosiaaliavustusten” alalla säätämään poikkeukseen. Kyseisissä tuomioissa asianomaisilta unionin kansalaisilta voitiin kuitenkin evätä oikeus näihin etuuksiin sillä perusteella, että he olivat oleskelleet Saksassa yli kolme kuukautta täyttämättä kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyjä oleskelua koskevia edellytyksiä (tuomio Dano, 75 ja 76 kohta), pelkästään kyseisen direktiivin 14 artiklan 4 kohdan b alakohtaan perustuvan oleskeluoikeuden perusteella (tuomio Alimanovic, 57 ja 58 kohta) tai alle kolme kuukautta, mutta hakivat sosiaaliavustuksia (kuten asiassa García-Nieto ym.).

( 51 ) Ratkaisuehdotus A (Julkinen terveydenhuolto) (C‑535/19, EU:C:2021:114, 153 kohta).

( 52 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 46–49 kohta. Tässä yhteydessä on mielestäni hyödyllistä korostaa, ettei pääasian kantajan oleskeluoikeus perustu millään tavoin kansallisen oikeuden mukaiseen laillista oleskelua koskevaan oikeuteen, joka ei täytä direktiivin 2004/38 7 artiklassa säädettyjä oleskelua koskevia edellytyksiä, toisin kuin muun muassa komission unionin tuomioistuimen kysymyksiin antamassaan vastauksessa mainitsemassa 21.12.2011 annettuun tuomioon Ziolkowski ja Szeja (C‑424/10 ja C‑425/10, EU:C:2011:866, 47 kohta) johtaneessa asiassa tai 15.7.2021 annettuun tuomioon The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, 81 kohta) johtaneessa asiassa. Muistutan tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuin totesi tuomion Ziolkowski ja Szeja 46 kohdassa, että ”laillisen oleskelun käsite, joka sisältyy implisiittisesti direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa käytettyyn ilmaisuun ’ovat oleskelleet laillisesti’, on ymmärrettävä direktiivissä säädettyjen ja erityisesti sen 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen edellytysten mukaiseksi oleskeluksi” (kursivointi tässä). Kuten jo totesin, kyseessä voi siis olla kyseisessä direktiivissä tarkoitettu laillinen oleskelu, jos muut direktiivissä, erityisesti sen 6 artiklassa, säädetyt edellytykset täyttyvät. Ks. tästä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 42–49 kohta.

( 53 ) Unionin tuomioistuin totesi 14.6.2016 antamassaan tuomiossa komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑308/14, EU:C:2016:436, 66 ja 68 kohta), että direktiiviä 2004/38 voidaan soveltaa lapsilisiin, täsmennettyään ensin 61 kohdassa, että ne ovat tosiasiallisesti sosiaaliturvaetuuksia. On kuitenkin huomautettava, että kyseinen asia koski kannetta, jossa vaadittiin toteamaan, ettei Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ole noudattanut asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se asetti laillisen oleskelun alueellaan näiden etuuksien myöntämisen edellytykseksi. Mielestäni on syytä huomauttaa, että unionin tuomioistuin viittasi kyseisessä tuomiossa suoraan direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdassa ja 14 artiklan 2 kohdassa sekä 12 ja 13 artiklassa tarkoitettuun oleskeluoikeuteen (81, 82 ja 84 kohta). Se ei maininnut lainkaan kyseisen direktiivin 6 artiklaa.

( 54 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 57–60 kohta.

( 55 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 6 kohta.

( 56 ) Tšekin hallituksen ja komission mielestä sitä, johtaako kyseessä oleva kansallinen säännös kansalaisuuteen perustuvaan syrjintään, on arvioitava yksinomaan asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan perusteella.

( 57 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 29–60 kohta.

( 58 ) Ks. analogisesti tuomio 11.4.2013, Jeltes ym. (C‑443/11, EU:C:2013:224, 59 kohta).

( 59 ) Kyseessä oleva kansallinen säännös ei ole myöskään direktiivissä 2004/38 ja asetuksessa N:o 883/2004 vahvistetun vapaata liikkuvuutta koskevan tavoitteen mukainen.

( 60 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 79 kohta.

( 61 ) Tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑308/14, EU:C:2016:436, 68 ja 75 kohta):

( 62 ) On selvää, että Saksan kansalaiset oleskelevat kotijäsenvaltiossaan kansallisen oikeutensa perusteella.

( 63 ) Oikeuskirjallisuudessa todetaan erityisesti, että ”vaikka useimmat unionin kansalaisuutta koskevat asiat on ratkaistu syrjimättömyyteen / yhdenvertaiseen kohteluun perustuvan mallin mukaisesti, myös unionin kansalaisuuden alalla on havaittavissa yleisesti siirtymistä vapaata liikkuvuutta koskevassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä noudatettuun markkinoille pääsyn rajoittamiseen/sallimiseen perustuvaan lähestymistapaan: ks. Barnard, C., The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms, Oxford University Press, Oxford, 2019 (6. painos), s. 352–360, erityisesti s. 357, ja samalta tekijältä ”Editorial Comments – Two-speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?”, Common Market Law Review, osa 45, nro 1, 2008, s. 1–8. Ks. myös Nic Shuibhne, N., ”What I Tell You Three Times Is True: Lawful Residence and Equal Treatment after Dano”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, osa 23, nro 6, 2016, s. 908–936.

( 64 ) Tuomio 14.6.2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 65 ) Tämän havainnollistamiseksi Saksan hallitus mainitsee Bulgarian, jossa perhe-etuuksien määrä on huomattavasti pienempi kuin Saksassa.

( 66 ) Ks. analogisesti erityisesti tuomio 26.10.2006, Tas-Hagen ja Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 67 ) Ks. syntymätilastoja koskeva Eurostatin asiakirja ”Fertility Statistics”: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Fertility_statistics.

( 68 ) Kohtuuttoman rasitteen käsitettä arvioitaessa on otettava huomioon sekä mahdolliset alkuvaiheen lisäkustannukset että pitkän aikavälin taloudelliset vaikutukset. Tältä osin tilanne voidaan rinnastaa koulutusmenoihin, jotka saattavat henkilöiden vapaan liikkuvuuden yhteydessä lisääntyä tietyillä aloilla, mutta liittyvät talouskasvuun ja työvoiman mukauttamiseen työmarkkinoiden tarpeisiin.

( 69 ) Ks. analogisesti erityisesti tuomio 20.6.2013, Giersch ym. (C‑20/12, EU:C:2013:411, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 70 ) Ks. tästä analogisesti erityisesti tuomio 13.4.2010, Bressol ym. (C‑73/08, EU:C:2010:181, 71 kohta): ”Tällaisen objektiivisen, yksityiskohtaisen ja lukuja sisältävän analyysin on luotettavien, samansuuntaisten ja vakuuttavien tietojen avulla osoitettava, että kansanterveyteen tosiasiallisesti kohdistuu vaaroja.” Kursivointi tässä.

( 71 ) Ks. mm. tuomio 14.12.2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, 52 ja 53 kohta); tuomio 16.10.2012, Unkari v. Slovakia (C‑364/10, EU:C:2012:630, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 12.3.2014, O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135) ja tuomio 18.12.2014, McCarthy ym. (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 72 ) Tuomio 14.12.2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, 52–54 kohta) ja tuomio 16.10.2012, Unkari v. Slovakia (C‑364/10, EU:C:2012:630, 58 kohta). Kursivointi tässä.

( 73 ) Ks. mm. tuomio 12.3.1996, Pafitis ym. (C‑441/93, EU:C:1996:92, 68 kohta) ja tuomio 12.5.1998, Kefalas ym. (C‑367/96, EU:C:1998:222, 22 kohta).

( 74 ) Ks. vastaavasti tuomio 18.12.2014, McCarthy ym. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, 55 kohta).

( 75 ) Tuomio Dano (78 kohta).

( 76 ) Ks. vastaavasti tuomio 19.12.2012, komissio v. Belgia (C‑577/10, EU:C:2012:814, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös ratkaisuehdotukseni McCarthy ym. (C‑202/13, EU:C:2014:345, 134 kohta).

( 77 ) Ks. ratkaisuehdotukseni McCarthy ym. (C‑202/13, EU:C:2014:345, 139 kohta).

( 78 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

( 79 ) Tuomio Alimanovic (59 kohta).

( 80 ) Muistutan, että asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia”. Kyseisen asetuksen 11 artiklan 3 kohdan a ja e alakohdassa säädetään, että jollei 12–16 artiklasta muuta johdu, henkilö, joka on palkkatyössä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana jossakin jäsenvaltiossa, on kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön alainen, ja että muut kuin a–d alakohdassa tarkoitetut henkilöt ovat asuinjäsenvaltionsa lainsäädännön alaisia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän asetuksen muita säännöksiä, joissa heille taataan etuuksia yhden tai useamman muun jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti.

( 81 ) Tuomio 13.9.2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).