JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

16 päivänä joulukuuta 2004 ( )

Asia C-110/03

Belgian kuningaskunta

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Kumoamiskanne – Asetus N:o 2204/2002 – Työllisyystuki – Asetuksen N:o 994/98 rikkominen – Oikeusvarmuuden periaate – Toissijaisuusperiaate – Suhteellisuuden ja johdonmukaisuuden periaatteet – Syrjintäkiellon periaate – Oikeudellinen perusta





1. Belgian kuningaskunta vaatii yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta työllisyystukeen 5 päivänä joulukuuta 2002 annetun komission asetuksen (EY) N:o 2204/2002( ) sillä perusteella, että sillä rikotaan 7.5.1998 annettua neuvoston asetusta (EY) N:o 994/98( ) ja loukataan myös yhteisön oikeuden yleisiä oikeusvarmuuden, toissijaisuuden, suhteellisuuden, johdonmukaisuuden ja syrjintäkiellon periaatteita ja että se on annettu virheellisesti valitun oikeudellisen perustan nojalla.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

2. Tässä asiassa esitettyjen kanneperusteiden tutkimiseksi on välttämätöntä kuvailla oikeudellista asiayhteyttä, jossa on kolme peräkkäistä tasoa: EY:n perustamissopimus, asetus N:o 994/98 ja asetus N:o 2204/2002.

A EY:n perustamissopimus

3. Yhteisössä, jonka päämäärinä ovat taloudellisen toiminnan sopusointuinen ja tasapainoinen kehitys, kestävä kasvu, joka ei edistä rahan arvon alenemista, sekä korkea taloudellinen lähentymisaste ja yhteenkuuluvuus (EY 2 artikla), kilpailu saa keskeisen merkityksen näiden päämäärien saavuttamisessa, sillä yhtäältä se sääntelee yhteisön toimintaa, johon sisältyy järjestelmä sen takaamiseksi, ettei kilpailu vääristy sisämarkkinoilla (EY 3 artiklan 1 kohdan g alakohta), ja toisaalta se sääntelee yhteisön ja jäsenvaltioiden talouspolitiikkaa, jota on harjoitettava vapaan kilpailun periaatteen mukaisesti (EY 4 artiklan 1 kohta).

4. EY:n perustamissopimuksen VI osaston 1 luvussa vahvistetaan kilpailua koskevat säännöt, joihin kuuluvat yrityksiin sovellettavat säännöt (1 jakso) ja valtiontukeen liittyvät säännöt (2 jakso). Viimeksi mainittuja sääntöjä on kolme:

1) EY 87 artikla:

– Artiklan 1 kohdan mukaan yhteismarkkinoille ei sovellu tuki, joka jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttaessaan vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa.

Tästä pääsäännöstä on kaksi poikkeusta, jotka esitetään seuraavissa kohdissa.

– Artiklan 2 kohdan mukaan yhteismarkkinoille ”soveltuvat” kuitenkin tietynlainen sosiaalinen tuki, poikkeuksellisista tapahtumista johtuva tuki ja joillekin Saksan alueille myönnettävä tuki.

– Artiklan 3 kohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana ”voidaan pitää” tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, sekä muuta nimenomaisesti määrättyä tukea.

2) EY 88 artikla:

– Artiklan 1 kohdassa komissio velvoitetaan seuraamaan jäsenvaltioiden tukijärjestelmiä.

– Artiklan 2 kohdassa määrätään, että kun tämä yhteisön toimielin toteaa, että jokin edellä mainittu tuki ei sovellu yhteismarkkinoille, sen on vaadittava asianomaista valtiota poistamaan se tai muuttamaan sitä – ja se voi saattaa asian suoraan yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi; neuvosto voi poikkeuksellisissa olosuhteissa päättää toisin.

– Artiklan 3 kohdan mukaan valtioiden on annettava komissiolle tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta, jotta se voi aloittaa edellisessä kohdassa tarkoitetun menettelyn, jos tuki vääristää yhteismarkkinoita.

3) EY 89 artikla:

– Neuvosto voi antaa aiheelliset asetukset EY 87 ja EY 88 artiklan soveltamisesta ja etenkin vahvistaa ne edellytykset, joilla EY 88 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, sekä ne tukimuodot, joihin menettelyä ei sovelleta.

B Asetus N:o 994/98

5. Neuvosto hyväksyi EY 89 artiklassa annetun valtuutuksen nojalla asetuksen N:o 994/98, jonka 1 artiklan mukaan komissio voi niillä aloilla, joilla sillä on riittävää kokemusta yleisten perusteiden määrittämiseksi, säätää, että tietyt valtiontukimuodot soveltuvat yhteismarkkinoille, ja vapauttaa ne EY 88 artiklan 3 kohdassa määrätystä ilmoitusvelvollisuudesta.( )

6. Kyseistä valtuutusta perustellaan sillä, että arvio tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille kuuluu ensi sijassa komissiolle (johdanto-osan toinen perustelukappale), koska kyseisellä elimellä on siitä huomattavaa kokemusta (johdanto-osan neljäs perustelukappale), sekä sillä, että ”ryhmäpoikkeusasetukset lisäävät avoimuutta ja oikeusvarmuutta”, joten kansalliset tuomioistuimet voivat soveltaa niitä suoraan (johdanto-osan viides perustelukappale).

7. Valtuutus ei kuitenkaan ole ehdoton, vaan sille on asetettu useita edellytyksiä:

1) Soveltamisalaan kuuluvat yksinomaan seuraavat tukimuodot (1 artiklan 1 kohta):

a) tuet pienille ja keskisuurille yrityksille, tutkimukselle ja kehittämiselle, ympäristönsuojelulle sekä työllistämiselle ja koulutukselle,

b) komission kunkin jäsenvaltion osalta alueellisen tuen myöntämistä varten hyväksymien karttojen mukainen tuki.

2) Tuella on pakollinen sisältö ja valinnainen sisältö, sillä

a) on määritettävä tuen tarkoitus, tuensaajat, tuen enimmäisosuuksien kynnysarvot, kasautumisedellytykset ja valvontaehdot (1 artiklan 2 kohta),

b) ja lisäksi voidaan erityisesti vahvistaa kynnysarvoja tai muita edellytyksiä yksittäistapauksissa, jättää tietyt alat asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle ja asettaa lisäehtoja vapautetun tuen soveltuvuudelle (1 artiklan 3 kohta).

3) Tuen hyväksymisessä on noudatettava erityisiä menettelysääntöjä, jotka koskevat esimerkiksi asianosaisten kuulemista (6 artikla) ja tätä tarkoitusta varten perustettavan komitean kuulemista (7 ja 8 artikla).

4) Asetusten voimassaoloaika on rajoitettu, vaikka sitä voidaankin jatkaa (4 artiklan 1 ja 3 kohta).

5) Asetuksia voidaan muuttaa tai ne voidaan kumota, kun niiden antamisen perusteena olevat merkittävät tosiseikat muuttuvat tai yhteismarkkinoiden kehitys tai toiminta niin vaatii, mutta tällöin uudessa asetuksessa on vahvistettava kuuden kuukauden pituinen mukautumisjakso edelliseen säädökseen kuuluvien tukimuotojen mukauttamiseksi.

8. Komissio on asetuksessa N:o 994/98 myönnetyn valtuutuksen nojalla hyväksynyt 12.1.2001 asetuksen (EY) N:o 68/2001 EY 87 ja EY 88 artiklan soveltamisesta koulutustukeen ja asetuksen (EY) N:o 70/2001 pienille ja keskisuurille yrityksille myönnetystä valtiontuesta.( ) Se on myös antanut nyt esillä olevassa asiassa riitautetun asetuksen N:o 2204/2002.

C Asetus N:o 2204/2002

9. Asetuksen N:o 2204/2002 sisältö voidaan tiivistää seuraavasti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sen johdanto-osassa annettuja perusteluja ja selityksiä:

1. Soveltamisala

10. Yhtäältä asetusta sovelletaan 1 artiklan nojalla kolmenlaisiin ohjelmiin, jotka ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jos niillä alasta riippumatta edistetään

a) työpaikkojen luomista,

b) epäedullisessa asemassa olevien tai alentuneesti työkykyisten työntekijöiden palkkaamista,

c) alentuneesti työkykyisten työllistämisestä aiheutuvien ylimääräisten kulujen kattamista.

11. Toisaalta asetusta ei sovelleta

– vientiin liittyvän toiminnan tukeen (1 artiklan 3 kohdan a alakohta)

– tukeen, jolla suositaan kotimaisia tuotteita (1 artiklan 3 kohdan b alakohta)

– 9 artiklassa lueteltuihin tukimuotoihin (esimerkiksi 1 kohdassa tarkoitettu tietyille aloille suunnattu tuki, 2 kohdassa tarkoitettu yhdelle yritykselle tai toimipaikalle myönnetty tuki, jonka bruttomäärä ylittää 15 miljoonaa euroa kolmen vuoden aikana, 5 kohdassa tarkoitettu työpaikkojen säilyttämiseen myönnettävä tuki tai 6 kohdassa tarkoitettu tuki tilapäisten työsopimusten muuttamiseen vakituisiksi).

2. Määritelmät

12. Kuten lukuisissa yhteisön säädöksissä on tapana, asetuksessa täsmennetään siinä käytetyt käsitteet: ”tuki”, ”pienet ja keskisuuret yritykset”, tuen ”brutto- ja nettointensiteetti”, ”työntekijöiden määrä”, ”epäedullisessa asemassa oleva” ja ”alentuneesti työkykyinen” työntekijä, ”tuettu työpaikka”, ”palkkakustannukset”, työpaikan liittyminen tietyn investointihankkeen toteuttamiseen sekä investointi ”aineelliseen” tai ”aineettomaan” omaisuuteen.

3. Edellytykset

a) Yleiset edellytykset

13. Tuen vapauttaminen perustamissopimuksessa määrätystä ilmoitusvelvollisuudesta edellyttää 3 artiklan mukaan, että

– tuki täyttää asetuksen edellytykset

– ohjelmassa esitetään suora viittaus asetukseen.

14. On syytä mainita, että tuen enimmäisintensiteettejä sovelletaan riippumatta siitä, rahoitetaanko tuki kokonaisuudessaan valtion varoista vai rahoittaako yhteisö sitä osittain, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kasautumista koskevien erityissääntöjen soveltamista (8 artikla).

b) Erityiset edellytykset

15. Tuki vahvistetaan ottamalla huomioon tuen kulloinenkin tavoite:

– työpaikkojen luominen 4 ja 7 artiklassa

– epäedullisessa asemassa olevien ja alentuneesti työkykyisten työntekijöiden palkkaaminen 5 artiklassa sekä

– alentuneesti työkykyisten työllistämisestä aiheutuvat ylimääräiset kulut 6 artiklassa.

4. Voimassaoloaika

16. Asetus on 11 artiklan mukaan voimassa 31 päivään joulukuuta 2006, mutta kolmenlaisia siirtymäsääntöjä sovelletaan:

– Ilmoitukset, joiden käsittely on kesken asetuksen tullessa voimaan, arvioidaan uusien säädösten mukaisesti.

– Ennen asetuksen voimaantuloa ilman komission hyväksyntää ja EY 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti täytäntöönpannuille tukiohjelmille ja niistä myönnetyille tuille myönnetään poikkeus, jos ne täyttävät kyseisessä yhteisön säädöksessä asetetut edellytykset.

– Edellä mainitun voimassaolon päätyttyä poikkeuksen saaneisiin tukiin sovelletaan edelleen poikkeusta kuuden kuukauden ajan.

II Asian käsittelyn vaiheet yhteisöjen tuomioistuimessa

17. Belgian kuningaskunta toimitti 10.3.2003 yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon kannekirjelmän, jossa se vaati asetuksen N:o 2204/2002 kumoamista ja asetuksen N:o 994/98 soveltamisen keskeyttämistä.

18. Euroopan yhteisöjen komissio laati kannekirjelmään vastineen, jossa se vaati, että kanne jätettäisiin tutkimatta ja että kantaja velvoitettaisiin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

19. Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ei toimittanut väliintulokirjelmää, vaikka se oli tehnyt väliintulohakemuksen, jonka yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi.

20. Vastausten antaminen päätti asian kirjallisen käsittelyn.

21. Suullinen käsittely, johon osallistui kantajan ohella myös vastaaja, pidettiin 29.9.2004.

III Kanneperusteiden tarkastelu

22. Koska kanteen tutkittavaksi ottaminen ei ole aiheuttanut minkäänlaista kiistaa,( ) on tutkittava esitetyt kanneperusteet siinä järjestyksessä, jossa ne luetellaan kannekirjelmässä: a) asetuksen N:o 994/98 rikkominen, b) yleisten oikeusperiaatteiden loukkaaminen sekä c) perustamissopimuksen rikkominen oikeudellisen perustan virheellisen valinnan takia.

23. Koska kantajana oleva valtio vaatii koko asetuksen N:o 2204/2002 – ei ainoastaan sen tietyn säännöksen – julistamista mitättömäksi ja koska se käsittelee useaan otteeseen asetuksen tulevan käytännön soveltamisen oletettuja seurauksia, on syytä palauttaa ensin mieliin tämän kanteen pääpiirteet.

24. Oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksella on luotu oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa yhteisön toimiin kohdistuva laillisuusvalvonta yhteisöjen tuomioistuimen tehtäväksi.( ) Tähän tehtävään sisältyy ensiksikin laillisuuden toteaminen käsitteen suppeassa merkityksessä, jolloin voidaan tarkastella, ovatko toimielinten toimet niiden perustana olevien säädösten mukaisia. Siihen sisältyy kuitenkin myös perustuslainmukaisuuden tutkiminen, jossa selvitetään, ovatko yleiset oikeussäännöt perustamissopimusten mukaisia, sillä perustamissopimuksia on niiden kansainvälisille säädöksille luonteenomaisesta oikeudellis-muodollisesta luonteesta huolimatta tulkittu ja sovellettu ikään kuin ne muodostaisivat tosiasiallisen yhteisön perustuslain.( )

25. Tämän toteamiseen on pääasiassa kolme oikeuskeinoa: kumoamiskanne, laiminlyöntikanne ja lainvastaisuusväite. Pätevyyttä koskeva ennakkoratkaisukysymys täydentää osaltaan järjestelmää, kun taas vahingonkorvauskanteet mahdollistavat välillisen valvonnan.( )

26. Kumoamiskanteen luomisella oli kaksi tavoitetta: toisaalta sen tavoitteena oli valvoa, että yhteisön toimielimet noudattavat yhteisön oikeutta, toisaalta puolustaa kantajien (luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden, jäsenvaltioiden ja yhteisön toimielinten) oikeuksia toimielinten toimia vastaan.( )

27. Sen kohteeksi rajattiin Euroopan parlamentin ja neuvoston yhdessä antamat säädökset sekä neuvoston, komission ja Euroopan keskuspankin säädökset suosituksia ja lausuntoja lukuun ottamatta, samoin kuin Euroopan parlamentin sellaiset säädökset, ”joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin”.( ) Lisäksi EY 237 artiklan b ja c alakohdassa määrätään mahdollisuudesta nostaa kumoamiskanne, joka koskee Euroopan investointipankin valtuuston ja hallintoneuvoston ratkaisuja.( )

28. Kannekelpoisuuden rajoittaminen perustuu kumoamiskanteen yhteen pääpiirteeseen. Etuoikeutetuista kantajista − jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti, komissio ja neuvosto − poiketen tilintarkastustuomioistuin ja Euroopan keskuspankki voivat turvautua tähän keinoon yksinomaan oikeuksiensa puolustamiseksi,( ) ja luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö saa riitauttaa ainoastaan hänelle osoitetun päätöksen tai päätöksen, joka siitä huolimatta, että se on annettu asetuksena tai toiselle henkilölle osoitettuna päätöksenä, koskee ensin mainittua henkilöä suoraan ja erikseen.( )

29. Kanneperusteet rajoittuvat lisäksi puuttuvaan toimivaltaan, olennaisen menettelymääräyksen rikkomiseen, perustamissopimuksen tai sen soveltamista koskevan oikeussäännön rikkomiseen sekä harkintavallan väärinkäyttöön. Kaksi ensiksi mainittua perustetta liittyvät ulkoiseen laillisuuteen, ja niihin voidaan vedota viran puolesta,( ) kun taas kaksi viimeksi mainittua perustetta koskevat sisäistä laillisuutta, ja kantajan täytyy vedota niihin. Toteamus on luonteeltaan tyhjentävä − vaikka perustamissopimuksen rikkominen onkin yleisluonteinen syy, joka pitää sisällään muut syyt − siten, että kaikki muut perusteet jäävät kanteen ulkopuolelle, paitsi jos ne johtavat edelleen johonkin edellä mainituista perusteista; arviointi ei nimittäin edellytä hienojakoista luokittelua, vaan riittää, että rikkominen käy ilmi kanteesta.( ) Kanneperusteita tutkittaessa on silti pohdittava, millaista harkintavaltaa toimielimillä on tehtäviensä hoitamisessa.( )

30. Jos kanne on aiheellinen, yhteisön tuomioistuin julistaa säädöksen mitättömäksi (EY 231 artikla), mutta päätös voi koskea ainoastaan jotakin sen säännöstä, mikäli ne pystytään erottamaan kokonaisuudesta. Joka tapauksessa tuomiolla, toisin kuin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa annetulla tuomiolla, joka on luonteeltaan vahvistustuomio, on ehdoton oikeusvoima, ja sillä on lainvoimaisen tuomion aineelliset ja muodolliset oikeusvaikutukset, koska sillä tavoitellaan yhteisön säännöksen lainvastaisuuden vuoksi muuttuneen oikeusjärjestyksen palauttamista.

A Asetuksen N:o 994/98 rikkominen

31. Belgian hallitus esittää edellä olevan otsikon alla kahdenlaisia väitteitä, joilla se moittii asetusta N:o 2204/2002 seuraavasti: 1) siinä ei taata avoimuutta eikä oikeusvarmuutta, joita valtuutussäädöksessä edellytetään työllisyystuen alalla, ja 2) siinä tiukennetaan sovellettavaa järjestelyä ja rikotaan näin ollen myönnetyn valtuutuksen ehtoja.

1. Avoimuus ja oikeusvarmuus

a) Periaatteiden ilmaiseminen asetuksessa N:o 994/98

32. Belgian mukaan asetuksen N:o 994/98 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa edellytetään, että poikkeussäädökset ”lisäävät avoimuutta ja oikeusvarmuutta”; riitautettu asetus on kuitenkin hyvin epäselvä niin asiayhteytensä kuin säännöstensäkin osalta; se ei myöskään täytä viimeksi mainitun, työllisyystuen yhteydessä erittäin tärkeän periaatteen vaatimuksia.

33. Ilmoitettuaan, ettei johdanto-osan perustelukappaleen rikkomiseen voida vedota mainitsematta varsinaisen säädösosan säännöstä, komissio väittää, että riidanalaisella asetuksella on myönteinen vaikutus, kun tietynlainen tuki sovitetaan siinä yhteen yhteismarkkinoiden kanssa, ja ettei sillä ole yhtään kielteistä vaikutusta, koska tämä ei rajoita jäsenvaltioiden mahdollisuutta ennakkoilmoituksen tekemiseen. Lopuksi se kiistää epäselvyyden tai oikeusvarmuuden rikkomisen.

34. Säädöksessä kuvaillaan tosiseikkoja, tilanteita tai olosuhteita ja osoitetaan niille tiettyjä seurauksia. Tosiseikasto ja oikeudellinen lopputulos ovat siis säädöksen kaksi rakenteellista osatekijää.( ) Tällaiset osatekijät puuttuvat kuitenkin perusteluilta tai johdanto-osilta, joilla pyritään yksinomaan havainnollistamaan tai perustelemaan säädöstä, sillä vaikka ne liittyvät artiklaosaan ja yleensä edeltävät sitä ja sisältyvät näin olennaisesti säädökseen, ne eivät ole oikeudellisesti sitovia siitä huolimatta, että niitä voidaan käyttää tulkintaperusteina.

35. Kantajana olevan valtion keskeisenä perusteena on kahden sellaisen periaatteen rikkominen, jotka on nimenomaisesti mainittu valtuutusasetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa – toisin sanoen osassa, joka ei ole velvoittava, joten sen oletettu huomiotta jättäminen ei voi aiheuttaa mitättömyysseuraamusta. Kyseisen maininnan tehtävänä on selittää neuvostolla ollutta vaikutinta valtuutuksen antamiseen.

36. Tästä huolimatta lainsäätäjän on kunnioitettava niin avoimuuden kuin oikeusvarmuudenkin periaatetta yhteisön oikeuslähteinä,( ) joiden noudattamatta jättäminen merkitsee EY 230 artiklassa tarkoitettua rikkomista( ) riippumatta siitä, että ne tunnustetaan lähinnä asetuksen N:o 994/98 johdanto-osan perustelukappaleessa.

37. On siis syytä palauttaa avoimuutta ja oikeusvarmuutta koskevat Belgian hallituksen väitteet yhteisön oikeusperiaatteiden loukkaamisen tasolle, vaikka väitteitä ei muodollisesti olekaan esitetty siten.

38. Näin asian on ymmärtänyt myös komissio, joka on muotoillut väitteensä tästä näkökulmasta.

b) Avoimuus

39. Kantajan mukaan epäselvyys koskee kahta seikkaa: i) oikeudellista asiayhteyttä ja ii) asetuksen säännöksiä.

i) Epäselvyys oikeudellisessa asiayhteydessä

40. Kantajan mielestä riidanalaisen asetuksen soveltamisala vastaa osittain alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen, ( ) alueellisesta tuesta suurille investointihankkeille annettujen monialaisten puitteiden( ) ja asetuksen N:o 70/2001( ) soveltamisalaa. Tämä päällekkäisyys voi aiheuttaa erilaisia kiistoja, mikä osoittaa, että teksti on sekava ja epäjohdonmukainen.

41. On syytä täsmentää, että tuollainen kiista voisi perustellusti syntyä yksinomaan suhteessa muihin vastaavantasoisiin säädöksiin, sillä hierarkiaperiaate ratkaisee alemman- tai ylemmäntasoisten säädösten yhteydessä aiheutuvat kiistat. Edellä mainittuihin suuntaviivoihin ei näin ollen voida vedota, vaikka yhteisöjen tuomioistuin onkin tunnustanut niiden sitovan vaikutuksen komissioon.( )

42. Asetuksen N:o 70/2001 osalta kollision mahdollisuutta ei hylätä, sillä asetukset eivät kata täysin toisistaan erillisiä osa-alueita. Tällainen tilanne on kuitenkin tavallinen, joten jos kahden eri asetuksen säännöksiin vedotaan tietyssä asiassa, sovelletaan ajallisuuden ja erityisyyden periaatteita sekä muita tätä varten vahvistettuja yleisiä periaatteita.

43. Lopuksi se tosiseikka, että asetuksen artiklaosa on ristiriidassa toisen asetuksen sisällön kanssa, ei tarkoita, että ensiksi mainittua olisi pidettävä sekavana tai epäyhtenäisenä – ei varsinkaan kokonaisuudessaan.

ii) Epäselvyys asetuksen säännöksissä

44. Avoimuudella viitataan johonkin, joka on selkeää ja ilmeistä – johonkin, joka voidaan ymmärtää epäilyksettä ja yksiselitteisesti. Tämän periaatteen tarkastelu on aina ollut suosittua oikeustieteessä, sillä oikeuden toteutuminen yhteiskunnassa ei ole yksinkertaista, eikä siitä aina saada yksiselitteisiä vastauksia.

45. Vaikka säädöksen täsmällisyys voidaan aavistaa jo sen sanamuodosta, sen monimutkaisuuden aste paljastuu vasta sitä sovellettaessa. Tähän vaikuttavat monet tekijät, joista voidaan erottaa lainsäätäjälle annetun harkintavallan määrä.

46. Riitautetun asetuksen epäselvyyttä koskevien kantajan väitteiden tutkiminen herättää kaksi ajatusta. Ensimmäinen ajatus on se, että eroavuus yhteisön säännösten ilmauksissa johtuu niiden soveltamisen oletetuista seurauksista; toinen on se, että yhteisöjen tuomioistuimelta pyydetään tulkintaa koskevaa tuomiota kyseisellä osapuolella teoriatasolla olevan epävarmuuden hälventämiseksi.( )

47. Kanteessa vaaditaan kokonaisen asetuksen julistamista mitättömäksi. Kuten aiemmin totesin, tällä prosessikeinolla on kuitenkin rajoitettu, erittäin täsmällinen soveltamisala, joka ylittyisi, jos käsiteltäisiin jokaista kantajan mainitsemaa epäjohdonmukaista ja epäselvää kohtaa.

48. Väitettyä sekavuutta ei ole osoitettu.( ) Säädös voitaisiin julistaa mitättömäksi ainoastaan, jos jo pintapuolisessa arvioinnissa todettaisiin, että se on kokonaisuudessaan epäselvä, äärimmäisen hämärä, merkityksetön tai ristiriidassa muiden säädösten kanssa. Näin ei voida tehdä silloin, kun – kuten nyt esillä olevassa asiassa – arviointi perustuu otaksumiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sitä, miten menetellään täytäntöönpanotoimien kanssa, vaikka tuomioistuimen on tutkittava ne yhtä lailla.

49. On siis torjuttava kanneperusteessa väitetty avoimuuden puuttuminen.

c) Oikeusvarmuus

50. Yksi tärkeimmistä perusteista, joilla säädöstä vaaditaan mitätöitäväksi, koskee oikeusvarmuuden periaatteen rikkomista. Tämä periaate esiintyy usein muiden yleisten oikeusperiaatteiden yhteydessä, ja kun otetaan huomioon, että se – kuten olen perustellut – ei vaikuttaisi valtuutukseen, sitä on syytä tarkastella tuonnempana kyseisten periaatteiden loukkaamista käsittelevässä kohdassa.

2. Tiukennetun järjestelyn soveltaminen tukeen

51. Kantajana olevan hallituksen mukaan työllisyystukea koskevan tiukennetun asetuksen antaminen ylittää neuvoston antaman valtuutuksen, joka rajoittuu pelkästään olemassa olevien käytäntöjen kodifiointiin. Tätä varten se tuo esille vanhan ja uuden järjestelyn väliset erot.

52. Vastaaja väittää, että valtuutus myönnettiin paitsi olemassa olevien käytäntöjen vahvistamiseksi myös siksi, että säilytettäisiin mahdollisuus täsmällisempien edellytysten asettamiseen. Se korostaa myös, ettei kyseessä ole minkään säännöksen vaan asetuksen N:o 994/98 johdanto-osan neljännen perustelukappaleen rikkominen.

53. Oikeudellinen asiayhteys, johon riidanalainen asetus sijoittuu, kertoo, miksi tämä kanneperuste on hylättävä.

54. Perustamissopimuksessa annetaan komissiolle tehtäväksi selvittää, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille, joten valtioiden on ilmoitettava siitä ajoissa, jotta neuvosto voi antaa säädöksiä suunnitellun järjestelmän soveltamisesta; näin tapahtuu silloin, kun komissio valtuutetaan antamaan yleisiä säännöksiä, joissa soveltuvuuden perusteet täyttävät tukijärjestelyt vapautetaan ennakkoilmoitusvelvollisuudesta.

55. Valtuutusta perustellaan komissiolla olevalla ”huomattavalla kokemuksella”, mutta ei voida sanoa, että neuvosto olisi sallinut ainoastaan olemassa olevan järjestelyn kodifioinnin ja sivuuttanut asetuksen, joka saattaisi olla tätä tiukempi. Edeltävän käytännön sisällyttämistä säädösteksteihin ei vaadita, ainoastaan sen ottamista huomioon. On huomattava, että valtuutusasetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”komissio olisi oikeutettava, kun se antaa asetuksia tukimuotojen vapauttamisesta – – ilmoittamisvelvollisuudesta, liittämään niihin muita yksityiskohtaisia edellytyksiä – – soveltuvuuden varmistamiseksi”. Toisaalta tällaisen soveltuvuuden arvioimiseksi on sovellettava yleisiä perusteita kuhunkin tilanteeseen ja otettava huomioon kyseisenä ajankohtana vallitsevat olosuhteet, joten mikään ei estä käytännön perusteltua muuttamista.

56. Mikään asetukseen N:o 994/98 sisältyvistä säännöksistä ei estä komissiota hyväksymästä siihen saakka sovelletuista säännöistä poikkeavia sääntöjä eikä velvoita sitä harjoittamaan pelkkää uudelleenlaatimista. Kyseisen toimielimen tehtävänä on seurata tuen soveltuvuutta, ja samalla tavoin kuin se hyväksyy suuntaviivoja tiettynä ajankohtana, se voi sittemmin muuttaa niitä tai poistaa niiden vaikutukset yhteisön oikeuden sallimissa rajoissa.( )

57. Myöskään väite, joka koskee asetuksen saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevan siirtymäkauden puuttumista, ei ole perusteltu, sillä asetuksen N:o 2204/2002 11 artiklassa on asiaa koskevia säännöksiä, joista voidaan poiketa mutta joita ei voida sivuuttaa.( )

58. Aivan toinen kysymys – jota tässä kanteessa ei ole esitetty – on se, noudatetaanko komission valtuutussäädöksen perusteella antamassa asetuksessa sen tekstissä mainittuja yleisiä ja erityisiä vaatimuksia.( )

B Yleisten oikeusperiaatteiden loukkaaminen

1. Oikeusvarmuuden periaate

59. Kanteessa viitataan jatkuvasti oikeusvarmuuden periaatteeseen, vaikka muodollisesti sen loukkaaminen liittyy asetuksen N:o 994/98 johdanto-osan perustelukappaleen rikkomiseen. Olen jo käsitellyt tätä seikkaa ja perustellut, miksi kyseistä kanneperustetta on tutkittava erillisenä yhteisön yleisiin oikeusperiaatteisiin liittyvistä kanneperusteista.

60. Aluksi on syytä todeta, ettei asetuksella N:o 2204/2002 loukata oikeusvarmuutta, kuten vastaaja asian tulkitsee;( ) kyseinen periaate – joka on yleisesti ottaen erittäin kauaskantoinen siksi, että siihen kiteytyvät muut periaatteet – tarkoittaa, että yhteisön toimielinten käyttäytyminen lainsäädännön soveltamisessa on kohtuudella odotettavissa. Tällä tavoin on tulkittava valtuutussäädöksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa olevaa mainintaa, jonka mukaan ”ryhmäpoikkeusasetukset lisäävät avoimuutta ja oikeusvarmuutta”, sillä se tarkoittaa, että komission valtuutuksensa nojalla antaman asetuksen kautta jäsenvaltiot tuntevat ne edellytykset, joiden täyttyessä ne vapautuvat velvollisuudesta ilmoittaa tukisuunnitelmista ennakkoon.

61. Riitautetulla säädöksellä pyritään oikeusvarmuuden toteutumiseen korostamalla perustamissopimuksessa valvontatehtävän saaneen toimielimen asettamia soveltuvuuden ehtoja. Sitä, miten hyvä tai huono lopputulos on, voidaan kuitenkin arvioida ainoastaan yleisestä ja teoreettisesta näkökulmasta, kun epävarmuus voidaan selkeästi johtaa artiklaosasta saatavasta kokonaiskuvasta.

62. Tällaista vaikutelmaa ei synny riidanalaisen säädöksen sisällön tarkastelussa, sillä säädöksessä täsmennetään sen soveltamisalaan kuuluvat ja kuulumattomat asiat, määritellään siinä käytetyt käsitteet ja vahvistetaan poikkeuksen edellytykset, samoin kuin kunkin tukijärjestelyn erityispiirteet, ja siinä on kasautumista, avoimuutta, valvontaa ja ajallisia vaikutuksia koskevia sääntöjä.( )

63. Epävarmuutta koskevaa kanneperustetta täsmennetään edelleen, sillä perustamissopimuksessa tarkoitetussa järjestelmässä ilmoitusvelvollisuutta pidetään pääsääntönä, kun taas poikkeus on luonteeltaan rajallisempi, jolloin sitä on tulkittava suppeasti; jos siis sen ulottuvuuteen liittyy epävarmuutta, noudatetaan yleistä ohjetta. Joka tapauksessa kyse on asetuksesta, jonka tarkoituksena ei ole käsitellä asiaa tyhjentävästi vaan säännellä tiettyä osa-aluetta.

2. Toissijaisuusperiaate

64. Vaikka kantajana oleva valtio viittaakin muodollisesti toissijaisuusperiaatteen loukkaamiseen, tämän kanneperusteen perusteluissa mainitaan oikeusvarmuuden ja suhteellisuuden periaatteet. Viimeksi mainittuja periaatteita tarkastellaan erikseen, joten tässä kohdassa käsitellään toissijaisuusperiaatetta, joka vaikuttaa jäsenvaltioiden valtiosääntörakenteeseen; näin on myös Belgiassa, jossa toimivalta työllisyyden alalla kuuluu yksinomaan alueille. Kanneperusteen mukaan ilmoitusvelvollisuudesta tehty poikkeus on julistettava mitättömäksi, koska näitä olosuhteita ei ole otettu huomioon.

65. Komission mielestä toissijaisuusperiaatteella ei ole mitään merkitystä tässä asiassa.

66. Toissijaisuusperiaate vahvistetaan kirjoitetussa oikeudessa EY 5 artiklan toisessa kohdassa, jossa se rajataan yhteisön yksinomaisen toimivallan ulkopuolelle jääviin aloihin.( )

67. Asetuksen N:o 2204/2002 oikeudellinen asiayhteys osoittaa, että kyseessä on asia, jonka sääntely on valtiontuen valvonnan luonteen vuoksi annettu yksinomaan yhteisön tehtäväksi, jotta voidaan selvittää sen soveltuvuus yhteismarkkinoille.( )

68. Sen lisäksi, että toissijaisuusperiaate on tässä asiassa merkityksetön, sitä ei siis voida soveltaa, joten sen loukkaamiseen ei myöskään voida vedota.

3. Suhteellisuuden ja johdonmukaisuuden periaatteet

a) Suhteellisuusperiaate

69. Asetus, joka halutaan mitätöidä, aiheuttaa kantajan mukaan epävarmuutta. Siinä ei myöskään oteta huomioon jäsenvaltioiden alueellisia erityispiirteitä ja sosiaalipolitiikkaa, kun sen 2 artiklan f alakohdassa luetellaan tyhjentävästi epäedullisessa asemassa olevien työntekijöiden ryhmät; sen lisäksi, että komissiolle voidaan ilmoittaa ennakkoon muita kuin kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ryhmiä suosivista toimenpiteistä, tämä ei olisi oikeassa suhteessa työttömyyden vähentämistä koskevaan tavoitteeseen.

70. Komissio painottaa asetuksen asiayhteyttä ja huomauttaa, että velvollisuus ilmoittaa ennakkoon asetuksen soveltamisalaan kuulumattomasta tuesta johtuu perustamissopimuksesta.

71. Oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää, että yhteisön oikeuden säännöksen tavoitteet ovat toteutettavissa siinä säädettyjen keinojen avulla ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.( ) Suhteellisuus merkitsee siis yhtäpitävyyttä ja sopusuhtaisuutta tavoitellun päämäärän ja sen saavuttamiseksi sovittujen toimenpiteiden välillä.

72. Tätä vastaavuutta on kuitenkin arvioitava ottamalla huomioon asetuksen tosiasiallinen tarkoitus, sillä muuten suhde vääristyy. Belgian hallitus ei ole menetellyt näin perustellessaan mitättömyysperustetta, sillä vaikka työllisyyden edistämisellä on perusluonteinen merkitys sekä yhteisön että sen jäsenvaltioiden talous- ja sosiaalipolitiikassa – sitä paitsi se mainitaan asetuksen N:o 2204/2002 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa –, se ei ole yhtä merkittävä riitautetun säädöksen osalta, joskin se vaikuttaa siihen. Asetus on annettu neuvoston komissiolle myöntämän valtuutuksen nojalla helpottamaan – ja tätä on syytä korostaa – EY 87 ja EY 88 artiklan soveltamista.

73. Sitä paitsi alalla, jolla – kuten olen maininnut – toimivalta kuuluu yksinomaan yhteisölle, yhteisön lainsäätäjällä on oltava laaja harkintavalta, joten toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton tavoitellun päämäärän saavuttamiseen.( ) Näin ei ole nyt esillä olevassa asiassa ilman, että sääntöjä sovellettaessa mahdollisesti havaitut puutteet vaikuttaisivat niiden suhteellisuuteen.( )

74. On siis torjuttava kantajana olevan valtion esittämä väite suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta.

b) Johdonmukaisuuden periaate

75. Kantajan mukaan yhteisön toimien johdonmukaisuuden periaatetta rikotaan, sillä jäsenvaltioiden mahdollisuuksia harjoittaa todellista työllisyyspolitiikkaa rajoitetaan.

76. Vastaaja puolestaan palauttaa mieliin riidanalaisen säädöksen tarkoituksen ja väittää, että unionin toimielimille annetaan vakiintuneessa oikeuskäytännössä mahdollisuus sovittaa yhteen erilaisia yhteisön tavoitteita, kun ne käyttävät niillä yhteisen politiikan harjoittamisessa olevaa laajaa harkintavaltaa.

77. Tätä kanneperustetta tarkasteltaessa on korostettava riidanalaisen asetuksen asiayhteyttä: pääsääntöisesti jäsenvaltioiden myöntämä tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua, todetaan soveltumattomaksi yhteismarkkinoille, vaikka tuki katsotaankin tietyissä olosuhteissa soveltuvaksi; komissiolle on joka tapauksessa annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta, jotta se voi päättää tuen soveltuvuudesta. Tämän tehtävän helpottamiseksi neuvosto valtuutti komission asettamaan tiettyjen vaatimusten täyttyessä ne edellytykset, joilla tietyt tuet, kuten tuet ”työllistämiselle ja koulutukselle” (asetuksen N:o 994/98 1 artiklan 1 kohta), vapautetaan ennakkoilmoitusvelvollisuudesta.

78. Kuuluminen ennakkoilmoitusvelvollisuuden piiriin ei näin ollen johdu riitautetusta säädöksestä vaan perustamissopimuksesta, kuten komissio aivan oikein huomauttaa. Riitautetulla asetuksella kodifioidaan saadun valtuutuksen kannalta johdonmukaisesti tarvittavat edellytykset, jotta tietyt tukijärjestelyt voidaan vapauttaa kyseisestä velvollisuudesta.

79. Riidanalainen yhteisön säädös ei vaikuta välittömästi jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikkaan, sillä se koskee toista alaa.

4. Syrjintäkiellon periaate

80. Belgian hallitus katsoo, että kun aiemmin hyväksytyt tukijärjestelyt pidetään voimassa, mutta uutta tukea varten otetaan käyttöön tiukennettu järjestely, syrjintäkiellon periaatetta rikotaan ennen asetuksen voimaantuloa myönnettyä tukea saavien yritysten ja sen jälkeen tukea hakevien yritysten välillä.

81. Vastaajana oleva toimielin korostaa tältä osin, että asetuksella pyritään sen oikeudellisen perustan mukaan vain poistamaan ennakkoilmoitusvelvollisuus säädetyt ehdot täyttävältä tuelta. Asetuksella ei tehdä muuta, koska jos sillä olisi lakkautettu aiemmin hyväksytty tuki tai saatettu se nyt perustetun järjestelyn piiriin, rikottaisiin asetusta N:o 994/98 ja samalla perustamissopimusta.

82. Oikeuskäytännössä on vahvistettu jo kauan sitten, että yhteisön lainsäätäjä rikkoo syrjintäkiellon sääntöä, kun se tarkastelee toisiinsa verrattavissa olevia tilanteita eri tavalla( ) tai erilaisia tilanteita samalla tavalla,( ) ellei eroa voida objektiivisesti perustella.( )

83. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa lainsäädännön muutos aiheuttaisi kantajana olevan valtion mukaan eriarvoisuuden. Tämä seikka on kuitenkin objektiivinen syy, jolla voidaan selittää muutoksesta aiheutuvat eriävät vaikutukset. Jos Belgian kuningaskunnan perustelut hyväksyttäisiin, oikeusjärjestys kivettyisi ja vanhentuisi, koska mitään aiemmasta poikkeavaa uutta asetusta ei annettaisi. Toinen kysymys on, miten muut yleiset oikeusperiaatteet, kuten taannehtivuuskiellon, saavutettujen oikeuksien kunnioittamisen ja luottamuksensuojan periaatteet tai jotkin edellä mainituista periaatteista, erityisesti oikeusvarmuuden periaate, vaikuttavat asetukseen.

84. Ei siis voida katsoa, ettei kanneperusteen mukaista erilaista kohtelua voitaisi perustella.

C Virhe oikeudellisen perustan valinnassa

85. Belgian esittämä viimeinen kanneperuste perustuu EY 241 artiklaan. Siinä väitetään, että Amsterdamin sopimuksella on lisätty EY 137 artiklaan 3 kohta, jotta neuvosto voisi yksimielisesti vahvistaa toimia ”työllisyyden edistämiseksi ja työpaikkojen luomiseksi tarkoitetun taloudellisen tuen” alalla, jolloin komissiolla ei olisi mitään toimivaltaa asiassa. Muutos tarkoittaisi, ettei asetus N:o 994/98 olisi enää asetuksen N:o 2204/2002 oikeudellinen perusta, sillä siinä annettu valtuutus rikkoo edellä mainittua määräystä sen uuden sanamuodon mukaan.

86. Komissio esittää, että edellä mainittu EY 137 artiklan 3 kohta lisättiin perustamissopimukseen asetuksen N:o 994/98 voimaantulon jälkeen antamatta sille minkäänlaista taannehtivuutta. Sen mielestä kyseistä perustamissopimuksen määräystä ei myöskään voida soveltaa nyt käsiteltävänä olevaan asiaan.

87. Viimeksi mainittuun arvioon on yhdyttävä täysin.

88. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava tuomioistuimen tutkittavissa oleviin objektiivisiin seikkoihin, kuten sen tavoitteeseen ja sisältöön.( ) Jos toimella on monta tarkoitusta, on otettava huomioon päätarkoitus.( )

89. Työllisyyden korkean tason saavuttaminen on nostettu perusluonteiseksi pyrkimykseksi yhteisössä (EY 2 artikla), jonka on edistettävä jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan yhteensovittamista tällä alalla (3 artiklan 1 kohdan i alakohta), ja myös jäsenvaltioiden on pidettävä tätä päämäärää erittäin tärkeänä ja ryhdyttävä taloudellisiin toimiin sen saavuttamiseksi.

90. Tällaisen tuen myöntäminen vaikuttaa yhteismarkkinoiden toimintaan ja vääristää kilpailua.( ) Tätä varten on otettu käyttöön valvontakeinoja, jotka epäilemättä vaikuttavat työllisyyteen; näihin on luettava asetus N:o 994/98, joka on nyt esillä olevassa asiassa riidanalainen asetus ja jonka perustana ei ole EY 137 artikla eikä mikään muu EY:n perustamissopimuksen XI osaston (sosiaalipolitiikka, koulutus, ammatillinen koulutus ja nuoriso) tai VIII osaston (työllisyys) artikla vaan VI osastoon (kilpailu, verotus ja lainsäädännön lähentäminen) sisältyvä EY 89 artikla. Valinta on ollut oikea, sillä asetuksen päätarkoitus liittyy EY 87 ja EY 88 artiklan soveltamiseen, vaikka – kuten jo sanoin – se vaikuttaakin työllisyyteen.

91. Toisaalta on syytä huomata, että valtuutusasetuksessa tarkastellaan muitakin tukimuotoja, kuten pienille ja keskisuurille yrityksille, tutkimukselle ja kehittämiselle tai ympäristönsuojelulle myönnettäviä tukia (1 artiklan 1 kohta), joten jos Belgian kuningaskunnan väitteet hyväksyttäisiin, asetuksen olisi myös pitänyt perustua oikeudellisesti jokaiseen perustamissopimuksen määräykseen, jossa yhteisö valtuutetaan toimimaan näillä aloilla.

92. EY 137 artikla ei siten ole käyttökelpoinen tässä asiassa. Yhteisön oikeutta ei rikota, koska asetuksen N:o 2204/2002 oikeudellinen perusta on kilpailua koskevissa perustamissopimuksen määräyksissä; sen perimmäinen tavoite on siis siinä, että sillä yksinkertaistetaan EY 88 artiklan 3 kohdassa määrättyä menettelyä neuvoston komissiolle antaman valtuutuksen kautta.

IV Oikeudenkäyntikulut

93. Koska kantajana olevan valtion kanneperusteet on hylätty, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan.

V Ratkaisuehdotus

94. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) hylkää Belgian kuningaskunnan Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta työllisyystukeen 5 päivänä joulukuuta 2002 annetusta komission asetuksesta (EY) N:o 2204/2002 nostaman kumoamiskanteen;

2) velvoittaa kyseisen valtion korvaamaan oikeudenkäyntikulut.