JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MELCHIOR WATHELET

4 päivänä lokakuuta 2018 ( 1 )

Asia C-493/17

Heinrich Weiss,

Jürgen Heraeus,

Patrick Adenauer,

Bernd Lucke,

Hans-Olaf Henkel,

Joachim Starbatty,

Bernd Kölmel,

Ulrike Trebesius,

Peter Gauweiler,

Johann Heinrich von Stein,

Gunnar Heinsohn,

Otto Michels,

Reinhold von Eben-Worlée,

Michael Göde,

Dagmar Metzger,

Karl-Heinz Hauptmann,

Stefan Städter ja

Markus C. Kerber

(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverfassungsgericht (Saksan liittotasavallan perustuslakituomioistuin))

Ennakkoratkaisupyyntö – Talous- ja rahapolitiikka – Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2015/774 (EKP) – Julkisen sektorin omaisuuserien osto-ohjelma jälkimarkkinoilla – Pätevyys – SEUT 119 ja SEUT 127 artikla – EKP:n ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän toimivalta – Hintatason vakauden ylläpitäminen – Oikeasuhteisuus – SEUT 123 artikla – Euroalueen jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kielto

Sisällys

I Johdanto II Asiaa koskevat oikeussäännöt A EUT-sopimus B EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehty pöytäkirja C Päätös 2015/774 1. Päätöksen 2015/774 konsolidoitu teksti 2. Päätöksen 2015/774 ja päätösten, joilla sitä on muutettu, johdanto-osan perustelukappaleet a) Päätöksen 2015/774 johdanto-osan perustelukappaleet b) Päätöksen 2015/2101 johdanto-osan perustelukappaleet c) Päätöksen 2015/2464 johdanto-osan perustelukappaleet d) Päätöksen 2016/702 johdanto-osan perustelukappaleet e) Päätöksen 2017/100 johdanto-osan perustelukappaleet III Pääasioiden tosiseikat A PSPP:n keskeiset ominaispiirteet B Pääasiat ja ennakkoratkaisupyyntö IV Ennakkoratkaisupyyntö ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa V Asian tarkastelu A Päätöksen 2015/774 asian kannalta merkityksellistä versiota koskeva alustava huomautus B Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen C Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys 1. 16.6.2015 annetussa tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) määritelty arviointikehys 2. Periaatteiden soveltaminen PSPP-ohjelmassa a) Epävarmuus toimijoiden kannalta 1) Päätöksessä 2015/774 määrättyjen takeiden riittävyys (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys, mukaan lukien sen a ja b kohta) 2) Sillä, että velkakirjoja pidetään hallussa erääntymiseen saakka, ja velkakirjojen, joiden tuotto on negatiivinen, ostolla ei ole vaikutusta (ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen c ja d kohta) i) Velkakirjojen pitäminen hallussa erääntymiseen saakka ii) Velkakirjojen, joiden tuotto on negatiivinen, ostaminen 3) Väitetyllä ostettavien arvopapereiden määritettävyydellä ei ole vaikutusta päätöksen 2015/774 pätevyyteen (ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen a kohta ja toinen ennakkoratkaisukysymys) b) Kannustin harjoittaa tervettä budjettipolitiikkaa 3. Ensimmäistä ja toista ennakkoratkaisukysymystä koskeva päätelmä D Kolmas ja neljäs kysymys 1. 27.11.2012 annetussa tuomiossa Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756) ja 16.6.2015 annetussa tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) määritelty arviointikehys a) Rahapolitiikan määrittely b) Suhteellisuusperiaate ja siihen liittyvän tuomioistuinvalvonnan laajuus 2. PSPP-ohjelman periaatteiden soveltaminen a) EKP:n mandaatin noudattaminen 1) PSPP-ohjelman tavoite ja siinä käytetyt välineet 2) PSPP-ohjelman välilliset vaikutukset i) Teoreettisia pohdintoja rahapolitiikan ja talouspolitiikan välisistä suhteista sekä tuomioistuinvalvonnan laajuudesta ii) PSPP-ohjelmaa koskevat takeet, jotka rajoittavat sen vaikutusta talouspolitiikkaan b) PSPP-ohjelman oikeasuhteisuus 1) PSPP-ohjelman soveltuvuus EKPJ:n tavoitteisiin ja ohjelman tarpeellisuus 2) PSPP-ohjelman oikeasuhteisuus suppeassa mielessä 3. Kolmatta ja neljättä ennakkoratkaisukysymystä koskeva päätelmä VI Ratkaisuehdotus

I Johdanto

1. Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisen sektorin omaisuuserien osto-ohjelmasta jälkimarkkinoilla 4.3.2015 annetun Euroopan keskuspankin päätöksen (EU) 2015/774, ( 2 ) sellaisena kuin se on muutettuna 5.11.2015 annetulla Euroopan keskuspankin päätöksellä (EU) 2015/2101 ( 3 ) ja 18.4.2016 annetulla Euroopan keskuspankin päätöksellä (EU) 2016/702 ( 4 ) (jäljempänä päätös 2015/774), pätevyyttä ja SEU 4 artiklan 2 kohdan, SEUT 119, SEUT 123, SEUT 125 ja SEUT 127 artiklan sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan N:o 4 ( 5 ) (jäljempänä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehty pöytäkirja) 17–24 artiklan tulkintaa.

2. Pyynnön on esittänyt Bundesverfassungsgericht (Saksan liittotasavallan perustuslakituomioistuin) useiden perustuslainmukaisuutta koskevien valitusten, jotka liittyvät Euroopan keskuspankin (EKP) eri päätösten soveltamiseen Saksan liittotasavallassa, Deutsche Bundesbankin (Saksan liittovaltion keskuspankki) kyseisten päätösten täytäntöön panemiseksi suorittamiin toimenpiteisiin tai siihen, että sen väitetään laiminlyöneen mainittujen päätösten vastustamisen ja että Bundesregierungin (Saksan liittotasavallan hallitus) sekä Deutscher Bundestagin (Saksan liittovaltion parlamentin alahuone) väitetään laiminlyöneen mainittujen toimenpiteiden ja päätösten vastustamisen, yhteydessä.

3. Tähän uuteen tapaukseen liittyy väistämättä 16.6.2015 annettu tuomio Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400. Ensinnäkin Bundesverfassungsgericht on esittänyt uudelleen unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön menettelyssä, jolla vaaditaan sen toteamista, että EKP:n toimi on selvästi toteutettu ultra vires (ilman toimivaltaa) ja on vastoin Saksan valtiosääntöidentiteettiä. Toisaalta nyt käsiteltävässä asiassa ja asiassa, jossa annettiin 16.6.2015 tuomio Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400), kyseessä olevat toimet koskevat kumpikin EKP:n niin sanottuja ”epätavanomaisia” ohjelmia, jotka eivät kuulu rahapolitiikan alaan ja jotka loukkaavat SEUT 123 artiklaan perustuvaa keskuspankkirahoituksen kieltoa.

4. Kuitenkin 16.6.2015 annettu tuomio Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) koski EKP:n lehdistötiedotetta, jossa ilmoitettiin euroalueen jäsenvaltioiden liikkeeseen laskemien valtioiden velkapapereiden ostoa koskevan ”Outright Monetary Transactions” ‑nimisen ohjelman (rahapoliittiset suorat kaupat, jäljempänä OMT), jota ei ollut – eikä ole vielä tähän mennessäkään – pantu täytäntöön, mahdollistavasta päätöksestä. Sen sijaan nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva julkisen sektorin omaisuuserien osto-ohjelma jälkimarkkinoilla (public sector asset purchase programme, jäljempänä PSPP-ohjelma) hyväksyttiin muodollisesti ja pantiin täytäntöön yli kolme vuotta sitten. Lisäksi OMT:n ja PSPP:n välillä on objektiivisia eroja, jotka koskevat sekä ilmoitettua tavoitetta ja säädettyjä teknisiä ominaisuuksia että kyseessä olevia määriä.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A EUT-sopimus

5. Asiaa koskevat säännökset sisältyvät olennaisilta osin EUT-sopimuksen kolmannen osan VIII osastoon, jonka otsikko on ”Talous- ja rahapolitiikka”. SEUT 119 artiklassa määrätään siten seuraavaa: ”1. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi jäsenvaltioiden ja unionin toimintaan sisältyy tässä sopimuksessa määrätyin edellytyksin sellaisen talouspolitiikan käyttöön ottaminen, joka perustuu jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviiseen yhteensovittamiseen, sisämarkkinoihin ja yhteisten tavoitteiden määrittelemiseen ja jota harjoitetaan vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti. 2. Sen ohella tähän toimintaan sisältyy perussopimuksissa määrätyin edellytyksin ja niissä määrättyjä menettelyjä noudattaen yhteinen raha, euro, sekä sellaisen yhtenäisen rahapolitiikan ja sellaisen yhtenäisen valuuttapolitiikan määritteleminen ja harjoittaminen, joiden ensisijaisena tavoitteena on pitää yllä hintatason vakautta, ja mainittua tavoitetta kuitenkaan rajoittamatta tukea yleistä talouspolitiikkaa unionissa vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti. 3. Tämä jäsenvaltioiden ja unionin toiminta merkitsee, että seuraavia johtavia periaatteita noudatetaan: vakaa hintataso, terve julkistalous ja rahatalous sekä kestävä maksutase.”

6. SEUT 123 artiklan 1 kohdassa puolestaan määrätään jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kiellosta seuraavasti: ”1. Tilinylitysoikeudet ja muut sellaiset luottojärjestelyt Euroopan keskuspankissa tai jäsenvaltioiden keskuspankeissa, jäljempänä ’kansalliset keskuspankit’, unionin toimielinten, elinten tai laitosten, jäsenvaltioiden keskushallintojen, alueellisten, paikallisten tai muiden viranomaisten, muiden julkisoikeudellisten laitosten tai julkisten yritysten hyväksi ovat kiellettyjä samoin kuin se, että Euroopan keskuspankki tai kansalliset keskuspankit hankkivat suoraan niiltä velkasitoumuksia.”

7. EKP:n tavoitteet ja perustehtävät on vahvistettu SEUT 127 artiklassa seuraavasti: ”1. Euroopan keskuspankkijärjestelmän, jäljempänä ’EKPJ’, ensisijaisena tavoitteena on pitää yllä hintatason vakautta. EKPJ tukee yleistä talouspolitiikkaa unionissa osallistuakseen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa määriteltyjen unionin tavoitteiden saavuttamiseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hintatason vakauden tavoitetta. EKPJ toimii sellaiseen vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti, joka suosii voimavarojen tehokasta kohdentamista, ja se noudattaa sopimuksen 119 artiklassa määrättyjä periaatteita. 2. EKPJ:n perustehtäviä ovat: – unionin rahapolitiikan määritteleminen ja toteuttaminen; – valuuttamarkkinatoimien suorittaminen 219 artiklan mukaisesti, – jäsenvaltioiden virallisten valuuttavarantojen hallussapito ja hoito, – maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistäminen. – –”

B EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehty pöytäkirja

8. EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyssä pöytäkirjassa luetellaan EKP:n käytössä olevat rahapoliittiset välineet. Näihin kuuluvat avomarkkina- ja luottotoimet. Nämä käsitteet määritellään EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 18 artiklan 1 kohdassa seuraavasti: ”EKPJ:n tavoitteiden saavuttamiseksi ja sen tehtävien hoitamiseksi EKP ja kansalliset keskuspankit voivat: – toimia rahoitusmarkkinoilla joko ostamalla ja myymällä suoraan (avistakauppana tai termiinikauppana) tai takaisinostosopimuksella taikka antamalla tai ottamalla lainaksi euro- tai muun valuutan määräisiä saatavia ja siirtokelpoisia arvopapereita sekä jalometalleja; – tehdä luottotoimia luottolaitosten ja muiden markkinaosapuolten kanssa; luottoa annettaessa vakuuksien on oltava riittävät.”

C Päätös 2015/774

1. Päätöksen 2015/774 konsolidoitu teksti

9. Bundesverfassungsgerichtin esittämien ennakkoratkaisukysymysten kannalta keskeinen EKP:n päätös on päätös 2015/774. Sen jälkeen kun kyseinen päätös tehtiin 4.3.2015, sitä on muutettu päätöksillä 2015/2101, 2015/2464, 2016/702 ja päätöksellä 2017/100.

10. Päätöksen 2015/774 1 artiklassa, jonka otsikko on ”PSPP-ohjelman perustaminen ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa: ”Eurojärjestelmä perustaa tällä päätöksellä PSPP-ohjelman, jonka nojalla eurojärjestelmän keskuspankit ostavat 3 artiklassa määriteltyjä hyväksyttäviä jälkimarkkinakelpoisia velkapapereita jälkimarkkinoilta 7 artiklassa määritellyiltä hyväksyttäviltä vastapuolilta erikseen täsmennetyin ehdoin.”

11. Päätöksen 2015/774 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Jälkimarkkinakelpoisia velkapapereita koskevat kelpoisuusvaatimukset”, säädetään seuraavaa: ”1. Edellyttäen, että 3 artiklassa täsmennetyt vaatimukset täyttyvät, eurojärjestelmän keskuspankit voivat ostaa PSPP-ohjelman nojalla euromääräisiä jälkimarkkinakelpoisia velkapapereita, joiden liikkeeseenlaskija on jäsenvaltion, jonka rahayksikkö on euro, keskus-, alue- tai paikallishallinto, euroalueella sijaitseva tunnustettu yhteisö, euroalueella sijaitseva kansainvälinen organisaatio tai euroalueella sijaitseva kansainvälinen kehityspankki. Poikkeustapauksissa, kun aiottua ostomäärää ei saavuteta, EKP:n neuvosto voi päättää hankkia muiden euroalueella sijaitsevien yhteisöjen liikkeeseen laskemia jälkimarkkinakelpoisia velkapapereita – – 2. Jotta PSPP-ohjelmassa tehtävä osto täyttäisi kelpoisuusehdot, jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden on täytettävä eurojärjestelmän luotto-operaatioissa sovellettavat jälkimarkkinakelpoisia omaisuuseriä koskevat kelpoisuusehdot Euroopan keskuspankin suuntaviivojen (EU) 2015/510 (EKP/2014/60) neljännen osan mukaisesti, sekä seuraavat vaatimukset: a) jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden liikkeeseenlaskijalla tai takaajalla on oltava – – luottokelpoisuusarviointi, joka – – vastaa vähintään eurojärjestelmän yhdenmukaistetun luokitusasteikon luokkaa 3; – – d) Jos hyväksytyn ulkoisen luottoluokituslaitoksen liikkeeseenlaskija-, takaaja-, tai liikkeeseenlaskuluokitus ei vastaa vähintään eurojärjestelmän yhdenmukaistetun luokitusasteikon luokkaa 3, jälkimarkkinakelpoiset velkapaperit kelpaavat vain, jos ne ovat euroalueen jäsenvaltioiden keskushallintojen rahoitustukiohjelman yhteydessä liikkeeseen laskemia tai täysimääräisesti takaamia ja jos EKP:n neuvosto on suuntaviivojen EKP/2014/31 8 artiklan nojalla päättänyt keskeyttää eurojärjestelmän luottokelpoisuuden alarajan soveltamisen niihin; e) Jos käynnissä oleva rahoitustukiohjelma on uudelleentarkastelun kohteena, kelpoisuus PSPP-ohjelman ostoja varten keskeytyy ja palautuu vasta, jos uudelleentarkastelun tulos on myönteinen. 3. Jotta 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut velkapaperit hyväksyttäisiin PSPP-ohjelman mukaisiin ostoihin, niiden jäljellä olevan maturiteetin on oltava vähintään yksi vuosi ja enintään 30 vuotta hetkellä, jona asianomainen eurojärjestelmän keskuspankki ostaa ne. – – – – 5. Sallittuja ovat sellaisten nimellisarvoisten jälkimarkkinakelpoisten velkainstrumenttien ostot, joiden negatiivinen (tai huonoin) kokonaistuottoprosentti on yhtä suuri kuin talletuskorko tai ylittää sen. Sellaisten nimellisarvoisten jälkimarkkinakelpoisten velkainstrumenttien ostot, joiden negatiivinen (tai huonoin) kokonaistuottoprosentti alittaa talletuskoron, ovat sallittuja siinä määrin kuin ne ovat välttämättömiä.”

12. Päätöksen 2015/774 4 artiklan, jonka otsikko on ”Ostojen toteutusta koskevat rajoitukset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jotta hyväksyttäville arvopapereille voidaan muodostaa markkinahinta, ostoja ei EKP:n neuvoston määrittämänä ajanjaksona (”blackout-jakso”) sallita, jos kyseessä on uusi tai jatkuva liikkeeseenlasku tai jälkimarkkinakelpoinen velkainstrumentti, jonka jäljellä oleva maturiteetti on ajallisesti hyvin lähellä liikkeeseen laskettavien jälkimarkkinakelpoisten velkainstrumenttien maturiteettia (ennen ja jälkeen). Syndikoinnin osalta kyseistä kieltojaksoa on kunnioitettava parhaiden mahdollisuuksien mukaan ennen liikkeeseenlaskua.”

13. Kyseisen päätöksen 5 artiklan, jonka otsikkona on ”Ostorajat”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”1. Jollei 3 artiklasta muuta johdu, PSPP-ohjelmassa 3 artiklassa täsmennetyt kriteerit täyttäviin jälkimarkkinakelpoisiin velkapapereihin sovelletaan liikkeeseenlaskun osuutta koskevaa ISIN [(International Securities Identification Number)] ‑koodittaista ylärajaa; kaikkien eurojärjestelmän keskuspankkien konsolidoidut sijoitussalkut otetaan huomioon. Liikkeeseenlaskun osuutta koskevat ylärajat ovat seuraavat: a) Yhdellä ISIN-koodilla liikkeeseen laskettuja velkapapereita koskeva raja-arvo on 50 prosenttia, kun kyse on hyväksytyistä velkapapereista, joiden liikkeeseenlaskijana ovat hyväksytyt kansainväliset organisaatiot ja kansainväliset kehityspankit. b) Yhdellä ISIN-koodilla liikkeeseen laskettuja velkapapereita koskeva raja-arvo on 33 prosenttia muiden hyväksyttyjen jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden osalta; – – 2. Seuraavaa yhteenlaskettua raja-arvoa sovelletaan kaikkien eurojärjestelmän keskuspankkien konsolidoiduissa sijoitussalkuissa oleviin velkapapereihin, jotka ovat hyväksyttäviä PSPP-ohjelman ostoja varten ja joilla on 3 artiklassa täsmennetty jäljellä oleva maturiteetti: a) 50 prosenttia sellaisen liikkeeseenlaskijan arvopaperikannasta, joka on hyväksytty kansainvälinen organisaatio tai kansainvälinen kehityspankki, tai b) 33 prosenttia muun liikkeeseenlaskijan kuin hyväksytyn kansainvälisen organisaation tai kansainvälisen kehityspankin arvopaperikannasta.”

14. Päätöksen 2015/774 6 artiklassa, jonka otsikkona on ”Sijoitussalkkujen kohdentaminen”, säädetään seuraavaa: ”1. PSPP-ohjelman kelpoisuusehdot täyttävien jälkimarkkinakelpoisten velkapaperien ostojen kirjanpitoarvosta 10 prosenttia on ostettava arvopapereina, joiden liikkeeseenlaskija on kansainvälinen organisaatio tai kansainvälinen kehityspankki, ja 90 prosenttia tästä kirjanpitoarvosta arvopapereina, joiden liikkeeseenlaskija on keskus-, alue- tai paikallishallinto tai tunnustettu yhteisö – – EKP:n neuvosto voi arvioida uudelleen edellä olevan jakoperusteen. Ainoastaan [niiden jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro,] kansalliset keskuspankit [jäljempänä kansalliset keskuspankit] toteuttavat hyväksyttyjen kansainvälisten organisaatioiden, kansainvälisten kehityspankkien sekä alue- ja paikallishallintojen liikkeeseen laskemien velkapapereiden ostot. 2. Kansallisten keskuspankkien osuus PSPP-ohjelmassa hyväksyttyjen jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden ostojen yhteenlasketusta kirjanpitoarvosta on 90 prosenttia, ja EKP ostaa jäljelle jäävän 10 prosentin osuuden. Ostojen jakaminen lainkäyttöalueiden kesken vastaa EKPJ:n perussäännön 29 artiklassa tarkoitettua EKP:n pääoman merkitsemisen jakoperustetta. 3. Eurojärjestelmän keskuspankit soveltavat erikoistumisjärjestelyä PSPP-ohjelmassa ostettavien jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden kohdentamisessa. EKP:n neuvosto sallii tapauskohtaisia poikkeuksia erikoistumisjärjestelystä, mikäli objektiiviset näkökohdat vaikeuttavat mainitun järjestelyn saavuttamista tai poikkeukset muutoin ovat järkeviä PSPP-ohjelman rahapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi kokonaisuutena. Erityisesti kukin kansallinen keskuspankki ostaa oman lainkäyttöalueensa liikkeeseenlaskijoiden hyväksyttyjä arvopapereita. Kaikki kansalliset keskuspankit voivat ostaa hyväksyttyjen kansainvälisten organisaatioiden ja kansainvälisten kehityspankkien liikkeeseen laskemia velkapapereita. EKP ostaa kaikkien lainkäyttöalueiden keskushallintojen ja tunnustettujen laitosten liikkeeseenlaskemia arvopapereita.”

15. Päätöksen 2015/774 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Avoimuus”, säädetään seuraavaa: ”1. Eurojärjestelmä julkistaa viikoittain PSPP-ohjelman nojalla pidettävien arvopapereiden yhteenlasketun kirjanpitoarvon konsolidoidun viikkotaseensa yhteydessä julkaistavassa tiedotteessa. 2. Eurojärjestelmä julkistaa kuukausittain tiedot PSPP-sijoitustensa jäljellä olevan maturiteetin painotetusta keskiarvosta liikkeeseenlaskijan kotipaikan mukaan, erotellen kansainväliset organisaatiot ja kansainväliset kehityspankit muista liikkeeseenlaskijoista. 3. PSPP-ohjelman nojalla pidettyjen arvopapereiden kirjanpitoarvo julkistetaan viikoittain EKP:n verkkosivuilla avomarkkinaoperaatioita koskevassa osiossa.”

2. Päätöksen 2015/774 ja päätösten, joilla sitä on muutettu, johdanto-osan perustelukappaleet

a) Päätöksen 2015/774 johdanto-osan perustelukappaleet

16. Päätöksen 2015/774 johdanto-osan toisessa, kolmannessa ja neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(2) EKP:n neuvosto päätti 4 päivänä syyskuuta 2014 käynnistää kolmannen katettujen joukkovelkakirjalainojen osto-ohjelman (jäljempänä ’CBPP3-ohjelma’) ja omaisuusvakuudellisten arvopaperien osto-ohjelman (jäljempänä ’ABSPP-ohjelma’). Syyskuussa 2014 aloitettujen kohdennettujen pitempiaikaisten rahoitusoperaatioiden ohella näiden omaisuuserien osto-ohjelmien tarkoituksena on edelleen parantaa rahapolitiikan välittymistä, tukea luotonantoa euroalueen taloudelle, helpottaa kotitalouksien ja yritysten lainanoton ehtoja ja edistää inflaatiovauhdin palautumista tasolle, joka on lähempänä kahta prosenttia EKP:n ensisijaisen hintavakaustavoitteen mukaisesti. (3) EKP:n neuvosto päätti 22 päivänä tammikuuta 2015, että omaisuuserien ostoja olisi laajennettava julkisen sektorin omaisuuserien osto-ohjelmaan jälkimarkkinoilla (jäljempänä ’PSPP-ohjelma’). PSPP-ohjelmassa kansalliset keskuspankit, suhteessa niiden osuuksiin EKP:n pääomasta, sekä EKP voivat tehdä jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden suoria ostoja kelpoisuusehdot täyttäviltä vastapuolilta jälkimarkkinoilla. Tämä päätös tehtiin osana yhteistä rahapolitiikkaa ottaen huomioon lukuisia tekijöitä, jotka ovat merkittävästi lisänneet hitaamman kehityksen riskiä keskipitkän aikavälin hintakehitykseen, vaarantaen näin EKP:n ensisijaisen, hintavakauden säilyttämistä koskevan tavoitteen saavuttamisen. Näihin tekijöihin sisältyvät hyväksyttyjen rahapoliittisten toimenpiteiden odotettua heikompi rahatalouden elvytysvaikutus, euroalueen todellisen ja odotetun inflaation useimpien indikaattorien laskeva trendi – sekä kokonaismittareilla että mittareilla, joista on poistettu vaihtelevien erien, kuten energian ja elintarvikkeiden, vaikutus – historiallisen alhaiselle tasolle, sekä öljyn hinnan merkittävästä laskusta johtuvien, palkkoihin ja hinnoitteluun kohdistuvien toissijaisten vaikutusten kasvanut mahdollisuus. (4) PSPP-ohjelma on oikeasuhteinen toimenpide hintakehitysnäkymiin liittyvien riskien pienentämiseksi, sillä se helpottaa edelleen rahatalouden ja rahoitusmarkkinoiden olosuhteita, mukaan lukien euroalueen yritysten ja kotitalouksien lainanoton kannalta merkityksellisiä olosuhteita, ja tukee näin euroalueen kokonaiskulutusta ja kokonaisinvestointeja, mikä viime kädessä vaikuttaa inflaatiovauhdin palautumiseen lähelle kahta prosenttia mutta alle sen keskipitkällä aikavälillä. Ympäristössä, jossa EKP:n keskeiset ohjauskorot ovat alimmalla tasollaan ja yksityisen sektorin omaisuuseriin keskittyvien osto-ohjelmien on todettu tuottavan tuntuvan, mutta riittämättömän mahdollisuuden vaikuttaa vallitseviin hitaamman kehityksen riskeihin hintavakauden kannalta, on tarpeen lisätä PSPP-ohjelma eurojärjestelmän rahapoliittisiin toimenpiteisiin instrumenttina, jolla on suuri välittymispotentiaali reaalitalouteen. PSPP-ohjelman suurin ostovolyymi tulee, sen sijoituspainotusten muutosten vaikutuksen johdosta, myötävaikuttamaan taustalla olevan rahapolitiikan tavoitteen saavuttamiseen eli siihen, että kannustetaan rahoituksen välittäjiä lisäämään likviditeetin tarjontaa pankkienvälisille markkinoille ja rahoittamaan euroalueen taloutta.”

b) Päätöksen 2015/2101 johdanto-osan perustelukappaleet

17. Päätöksen 2015/2101 johdanto-osan toisessa ja kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(2) EKP:n neuvosto päätti 3 päivänä syyskuuta 2015 lähtökohtaisesti kasvattaa yhdellä ISIN-koodilla liikkeeseen laskettuja arvopapereita koskevaa ylärajaa PSPP-ohjelmassa 25 prosentista 33 prosenttiin edellyttäen, että tarkastetaan tapauskohtaisesti, ettei yhtä ISIN-koodia koskevasta 33 prosentin suuruisesta osuudesta aiheudu eurojärjestelmän keskuspankkien hallussa olevaa määrävähemmistöosuutta hallituissa velkojen uudelleenjärjestelyissä. (3) Aiotulla PSPP-ohjelman liikkeeseenlaskun osuutta koskevalla ylärajalla on tarkoitus edistää PSPP-ohjelman täysimääräistä ja joustavaa toteutusta, niin että samalla otetaan huomioon hyväksyttyjen jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden markkinoiden moitteeton toiminta ja vältetään se, että häirittäisiin hallittuja velkojen uudelleenjärjestelyjä.”

c) Päätöksen 2015/2464 johdanto-osan perustelukappaleet

18. Päätöksen 2015/2464 johdanto-osan 2–5 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(2) EKP:n neuvosto päätti 3 päivänä joulukuuta 2015 hintavakauden säilyttämistä koskevan tehtävänsä mukaisesti muuttaa tiettyjä PSPP-ohjelman ominaisuuksia, jotta varmistettaisiin inflaatiovauhdin kestävä korjausliike kohti tasoa, joka on keskipitkällä aikavälillä lähellä kahta prosenttia mutta hieman sen alle. Muutokset ovat sopusoinnussa EKP:n neuvostolle kuuluvan rahapoliittisen tehtävän kanssa ja heijastavat asianmukaisesti riskienhallintaan liittyviä näkökohtia. (3) PSPP-ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi EKP:n neuvosto päätti näin ollen pidentää PSPP-ohjelman mukaisten ostojen suunniteltua aikaväliä maaliskuun 2017 loppuun saakka tai tarvittaessa pitempään, ja joka tapauksessa siihen saakka, kunnes EKP:n neuvosto havaitsee inflaatiovauhdissa kestävän korjausliikkeen kohti tasoa, joka on sen keskipitkän aikavälin tavoitteen mukainen eli lähellä kahta prosenttia mutta hieman sen alle. EKP:n neuvosto päätti vastaavasti pidentää CBPP3- ja ABSPP-ohjelman mukaisten ostojen suunniteltua aikaväliä. (4) PSPP-ohjelman joustavuuden parantamiseksi ja näin ollen ostojen moitteettoman täytäntöönpanon tukemiseksi vähintään ohjelman suunniteltuun päättymispäivään saakka EKP:n neuvosto päätti myös, että euromääräiset jälkimarkkinakelpoiset velkainstrumentit, joiden liikkeeseenlaskija on euroalueella sijaitseva alue- tai paikallishallinto, hyväksytään PSPP-ohjelman mukaisia säännöllisiä ostoja varten, kun ostajana on sen lainkäyttöalueen kansallinen keskuspankki, jossa liikkeeseen laskeva yhteisö sijaitsee. (5) EKP:n neuvosto päätti myös uudelleensijoittaa APP-ohjelman mukaisesti ostetuista arvopapereista palautuvat pääomat niiden taustalla olevien arvopaperien erääntyessä niin pitkäksi ajaksi kuin on tarpeen, millä vaikutetaan osaltaan myönteisellä tavalla likviditeettiolosuhteisiin ja asianmukaiseen rahapolitiikan mitoitukseen.”

d) Päätöksen 2016/702 johdanto-osan perustelukappaleet

19. Päätöksen 2016/702 johdanto-osan 2–5 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(2) Hintavakauden säilyttämistä koskevan EKP:n neuvoston tehtävän mukaisesti olisi muutettava tiettyjä PSPP-ohjelman ominaisuuksia, jotta varmistettaisiin inflaatiovauhdin kestävä korjausliike kohti tasoa, joka on keskipitkällä aikavälillä lähellä kahta prosenttia mutta hieman alle sen. Muutokset ovat sopusoinnussa EKP:n neuvostolle kuuluvan rahapoliittisen tehtävän kanssa ja heijastavat asianmukaisesti riskienhallintaan liittyviä näkökohtia. (3) Erityisesti APP-ohjelman puitteissa markkinoille tarjottavan likviditeetin määrä yhteenlasketuissa kuukausittaisissa ostoissa tulisi nostaa 80 miljardiin euroon. (4) Lisäksi hyväksyttävien kansainvälisten organisaatioiden ja kansainvälisten kehityspankkien liikkeeseenlaskemiin arvopapereihin sovellettavia liikkeeseenlaskija- ja liikkeeseenlaskukohtaisia kynnysarvoja olisi nostettava. Uudet raja-arvot määriteltiin sen varmistamiseksi, että aiotut ostot ovat oikeassa suhteessa PSPP-ohjelman tavoitteisiin, ottaen huomioon myös, että hallittujen velkojen uudelleenjärjestelyjen häiritsemisen riski on vähäinen. (5) Huhtikuusta 2016 lähtien sellaisten kelpoisuusehdot täyttävien jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden ostojen, joiden liikkeeseenlaskijana on kansainvälisiä organisaatioita ja kansainvälisiä kehityspankkeja, ja muiden kelpoisuusehdot täyttävin jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden ostojen allokaatiota olisi muutettava PSPP-ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi ja PSPP-ohjelman moitteettoman täytäntöönpanon varmistamiseksi koko ohjelman keston ajan ja kasvaneen ostovolyymin aikana.”

e) Päätöksen 2017/100 johdanto-osan perustelukappaleet

20. Päätöksen 2017/100 johdanto-osan kolmannessa ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(3) EKP:n neuvosto päätti 8 päivänä joulukuuta 2016 hintavakauden säilyttämistä koskevan tehtävänsä mukaisesti muuttaa APP-ohjelman tiettyjä parametrejä APP-ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi. Muutokset ovat linjassa EKP:n neuvostolle kuuluvan rahapoliittisen tehtävän kanssa, ovat täysin sopusoinnussa eurojärjestelmän keskuspankeille perussopimuksista johtuvien velvoitteiden kanssa ja heijastavat asianmukaisesti riskienhallintaan liittyviä näkökohtia. (4) Tarkemmin sanoen APP-ohjelman mukaisten ostojen suunniteltua aikaväliä olisi pidennettävä joulukuun 2017 loppuun saakka tai tarvittaessa pitempään, ja joka tapauksessa siihen saakka, kunnes EKP:n neuvosto havaitsee inflaatiovauhdissa kestävän korjausliikkeen kohti tasoa, joka on sen keskipitkän aikavälin tavoitteen mukainen eli lähellä kahta prosenttia mutta hieman sen alle. (5) APP-ohjelman puitteissa markkinoille tarjottavan likviditeetin määrä yhteenlasketuissa kuukausittaisissa ostoissa tulisi maaliskuun 2017 loppuun saakka edelleen olla 80 miljardia euroa. APP-ohjelman puitteissa tehtävien yhteenlaskettujen kuukausittaisten ostojen olisi oltava 60 miljardia euroa huhtikuusta 2017 joulukuun 2017 loppuun saakka, tai tarvittaessa pidempään ja joka tapauksessa niin kauan, kunnes EKP:n neuvosto havaitsee inflaatiokehityksessä inflaatiotavoitteensa mukaisen kestävän muutoksen. Jos talousnäkymät tulevat epäsuotuisemmiksi tai jos rahoitusmarkkinoiden olosuhteet eivät ole sopusoinnussa inflaatiovauhdin kestävän korjausliikkeen kanssa, EKP:n neuvosto aikoo laajentaa ohjelman kestoa ja/tai kokoa. (6) APP-ohjelman ostojen jatkuvan moitteettoman täytäntöönpanon tukemiseksi sen suunnitellun keston ajan PSPP:n maturiteettivaihteluväliä olisi laajennettava siten, että jäljellä olevan maturiteetin vähimmäiskesto lyhennetään kahdesta vuodesta yhteen vuoteen. Lisäksi APP-ohjelman puitteissa olisi siinä määrin kuin se on välttämätöntä sallittava sellaisten arvopaperien ostot, joiden kokonaistuottoprosentti alittaa EKP:n talletuskoron.”

III Pääasioiden tosiseikat

A PSPP:n keskeiset ominaispiirteet

21. PSPP-ohjelma on vahvistettu juridisesti päätöksellä 2015/774, jota kansallisen tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset koskevat. PSPP on yksi laajennetun omaisuuserien osto-ohjelman (Expanded Asset Purchase Programme, jäljempänä APP-ohjelma), josta Euroopan keskuspankki ilmoitti 22.1.2015, neljästä alaohjelmasta.

22. APP-ohjelmassa määrätään siten – sen lisäksi, että siinä määrätään yksityisen sektorin joukkovelkakirjalainojen ostoa koskevista alaohjelmista ( 6 ) – julkisen sektorin joukkovelkakirjalainojen ostamisesta jälkimarkkinoilla. Tämäntyyppistä ohjelmaa luonnehditaan yleensä ”määrällisen keventämisen ohjelmaksi” (quantitative easing) velkakirjojen laajoihin ostoihin liittyvän keskuspankkirahan määrän lisääntymisen vuoksi. EKP päätti siitä tammikuussa 2015 euroalueen inflaation hidastamiseksi vallinneen voimakkaan paineen johdosta.

23. PSPP:n keskeiset ominaispiirteet, sellaisina kuin niistä säädetään tällä hetkellä voimassa olevassa päätöksessä 2015/774, voidaan tiivistää seuraavasti: – PSPP-ohjelman nojalla hyväksyttäviä ovat euromääräiset jälkimarkkinakelpoiset velkapaperit, joiden liikkeeseenlaskija on jäsenvaltion, jonka rahayksikkö on euro, keskus-, alue- tai paikallishallinto, euroalueella sijaitseva tunnustettu laitos, euroalueella sijaitseva kansainvälinen organisaatio tai euroalueella sijaitseva kansainvälinen kehityspankki. ( 7 ) Jotta kelpoisuusehdot täyttyisivät, velkakirjojen jäljellä olevan maturiteetin on oltava vähintään yksi vuosi ja enintään 30 vuotta jälkimarkkinoilta ostamisen ajankohtana. ( 8 ) – Kutakin velkakirjaa koskeva yläraja asetetaan lähtökohtaisesti 33 prosenttiin liikkeeseenlaskua kohti edellyttäen, ettei aiheudu tilannetta, jossa eurojärjestelmän keskuspankit saavuttavat määrävähemmistöosuuden velkojen uudelleenjärjestelyissä, kun velkakirjaan on sisällytetty niin sanottuja yhteistoimintalausekkeita. Lisäksi eurojärjestelmän hallussa voi olla enintään 33 prosenttia liikkeeseenlaskijan arvopaperikannasta. ( 9 ) – Jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden liikkeeseenlaskijoiden (tai takaajien) luokituksen on vastattava vähintään eurojärjestelmän yhdenmukaistetun luokitusasteikon luottoluokkaa 3, jotta velkapaperit täyttäisivät PSPP-ohjelman ostoille asetetut kelpoisuusehdot. ( 10 ) – PSPP-ohjelman mukaiset ostot tehdään tiettyjen PSPP-päätöksessä määriteltyjen jakoperusteiden mukaisesti. Ensinnäkin kansainvälisten organisaatioiden tai kansainvälisten kehityspankkien liikkeeseen laskemien joukkovelkakirjojen osuus ostoista on 10 prosenttia, ja jäsenvaltioiden keskus-, alue- tai paikallishallintojen ja tunnustettujen laitosten liikkeeseen laskemien joukkovelkakirjojen osuus ostoista on 90 prosenttia. Kansallisten keskuspankkien osuus PSPP-ohjelmassa hyväksyttyjen joukkovelkakirjalainojen ostojen (jotka on jaettu euroalueen jäsenvaltioiden kesken niin, että jako vastaa EKP:n pääoman merkitsemisen jakoperustetta) yhteenlasketusta kirjanpitoarvosta on 90 prosenttia, ja EKP ostaa jäljelle jäävän 10 prosentin osuuden. Kansainvälisten joukkovelkakirjalainojen lisäksi kukin kansallinen keskuspankki ostaa ainoastaan oman lainkäyttöalueensa liikkeeseenlaskijoiden joukkovelkakirjalainoja. ( 11 ) – Riskit ja tappiot, jotka liittyvät 20 prosentin osuuteen (josta 10 prosenttiyksikköä muodostuu EKP:n omista ostoista ja 10 prosenttiyksikköä kansallisten keskuspankkien suorittamista kansainvälisten organisaatioiden velkakirjojen ostoista) ostojen kokonaismäärästä, jaetaan kansallisten keskuspankkien kesken; ostojen 80 prosentin loppuosuuden osalta ei ole säädetty riskien ja tappioiden jakamisesta, vaan kukin kansallinen keskuspankki vastaa omista riskeistään. ( 12 ) – Ohjelma sisältää myös useita takeita, kuten julkisen sektorin omaisuuserien osto-ohjelmasta jälkimarkkinoilla 4.3.2015 annetuissa (ei-julkisissa) suuntaviivoissa (EKP/2015/NP3) (jäljempänä PSPP-ohjelmaa koskevat suuntaviivat) määritetty vähimmäisodotusaika (jota kutsutaan myös sulkuajaksi tai blackout-jaksoksi).

B Pääasiat ja ennakkoratkaisupyyntö

24. Useat henkilöryhmät ovat saattaneet ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireille perustuslainmukaisuutta koskevia valituksia, jotka liittyvät APP-ohjelmaa koskeviin EKP:n eri päätöksiin, Deutsche Bundesbankin kyseisten päätösten täytäntöön panemiseksi suorittamiin toimenpiteisiin tai mainittujen päätösten vastustamiseen liittyvään laiminlyöntiin ja siihen, että Saksan liittotasavallan hallituksen ja Saksan liittovaltion parlamentin alahuoneen väitetään laiminlyöneen mainittujen toimenpiteiden ja päätösten vastustamisen.

25. Pääasian valittajat väittävät, että PSPP loukkaa SEUT 123 artiklaan perustuvaa jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kieltoa ja SEU 5 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 119 artiklan ja SEUT 127 artiklan kanssa, mukaista annetun toimivallan periaatetta. PSPP:tä koskevat päätökset loukkaisivat lisäksi Saksan perustuslaissa (Grundgesetz) vahvistettua demokratiaperiaatetta ja näin ollen Saksan valtiosääntöidentiteettiä.

26. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että jos päätöksellä 2015/774 loukataan SEUT 123 artiklaa tai ylitetään EKP:n mandaatti, sen on todettava ilmeinen ja rakenteellisesti merkittävä EKP:n toimivallan ylitys ja näin ollen otettava pääasian valitukset tutkittavaksi. Sama pätee, jos päätöksestä 2015/774 johtuva tappionjakojärjestelmä vaikuttaa Saksan liittovaltion parlamentin alahuoneen budjettivaltaan.

27. Tämän vuoksi Bundesverfassungsgericht päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön.

IV Ennakkoratkaisupyyntö ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

28. Bundesverfassungsgericht päätti siten 18.7.2017 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 15.8.2017, esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko – – päätös – – 2015/774 – – sellaisena kuin se on muutettuna – – päätöksellä – – 2016/1041 – – tai kyseisen päätöksen toimeenpanotapa ristiriidassa SEUT 123 artiklan 1 kohdan kanssa? Onko SEUT 123 artiklan 1 kohdan kanssa ristiriidassa erityisesti se, että [PSPP:tä] sovellettaessa a) ostojen yksityiskohdista tiedotetaan sillä tavoin, että markkinoilla syntyy tosiasiallinen varmuus siitä, että eurojärjestelmä tulee osittain hankkimaan jäsenvaltioiden liikkeeseen laskemat velkakirjat? b) velkakirjan ensimarkkinoilla tapahtuvan liikkeeseenlaskun ja sen jälkimarkkinoilla tapahtuvan oston välisten vähimmäisaikojen noudattamisesta ei anneta edes jälkikäteen tietoja, minkä vuoksi asian tutkiminen tuomioistuimessa ei tältä osin ole mahdollista? c) hankittuja velkakirjoja ei myydä vaan ne pidetään hallussa erääntymiseen saakka ja näin ollen pidetään pois markkinoilta? d) eurojärjestelmä hankkii nimellisarvoisia jälkimarkkinakelpoisia velkakirjoja, joiden tuotto niiden erääntyessä on negatiivinen? Onko edellä [ensimmäisessä kysymyksessä] mainittu päätös viimeistään silloin ristiriidassa SEUT 123 artiklan kanssa, kun sen täytäntöönpano finanssimarkkinoiden muuttuneet olosuhteet huomioon ottaen, erityisesti koska hankittavissa olevien velkakirjojen määrä on vähentynyt, edellyttää ostoihin alun perin sovellettujen sääntöjen jatkuvaa väljentämistä ja kun PSPP:n kaltaiselle osto-ohjelmalle unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut rajoitukset tällöin menettävät vaikutuksensa? 3) Onko – – [ensimmäisessä kysymyksessä] mainittu – – päätös – – 2015/774, sellaisena kuin se on tällä hetkellä voimassa, ristiriidassa SEUT 119 artiklan ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa sekä [EKPJ:n ja EKP:n] perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 17–24 artiklan kanssa, koska siinä ylitetään mainituissa säädöksissä [EKP:lle] osoitettu rahapoliittinen mandaatti ja siten puututaan jäsenvaltioille kuuluvaan toimivaltaan? Johtuuko EKP:lle osoitetun mandaatin ylitys erityisesti siitä, että a) edellä [ensimmäisessä kysymyksessä] mainittu päätös vaikuttaa PSPP:n volyymin, joka 12.5.2017 oli 1534,8 miljardia euroa, vuoksi merkittävästi jäsenvaltioiden jälleenrahoitusehtoihin, b) [ensimmäisessä kysymyksessä] mainitulla päätöksellä, ottaen huomioon edellä a kohdassa mainittu jäsenvaltioiden jälleenrahoitusehtojen helpottuminen ja sen vaikutukset liikepankkeihin, ei ole pelkästään välillisiä talouspoliittisia seurauksia, vaan kyseisen päätöksen objektiivisesti todettavien vaikutusten johdosta vaikuttaa siltä, että ohjelman talouspoliittiset tavoitteet ovat rahapoliittisiin tavoitteisiin nähden vähintään yhtä tärkeitä, c) [ensimmäisessä kysymyksessä] mainittu päätös on merkittävien talouspoliittisten vaikutustensa vuoksi suhteellisuusperiaatteen vastainen, d) [ensimmäisessä kysymyksessä] mainitun päätöksen yli kaksi vuotta kestävän toteutuksen aikana ei ole nimenomaisten perustelujen puuttumisen vuoksi mahdollista tutkia, onko päätös edelleen tarpeellinen ja oikeasuhteinen? 4) Onko [ensimmäisessä kysymyksessä] mainittu päätös joka tapauksessa SEUT 119 artiklan ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 alakohdan sekä [EKPJ:n ja EKP:n] perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 17–24 artiklan vastainen sen vuoksi, että ohjelman laajuus ja yli kaksi vuotta kestänyt toteutus sekä siitä johtuvat talouspoliittiset vaikutukset antavat aihetta PSPP.n tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden uudelleenarviointiin ja että päätöksen on siten tietystä ajankohdasta lukien katsottava ylittävän [EKP:n] rahapoliittisen mandaatin? 5) Onko [ensimmäisessä kysymyksessä] mainitussa päätöksessä mahdollisesti luotu valtion keskushallinnon ja niihin rinnastettavien liikkeeseenlaskijoiden velkakirjojen luottotappioihin liittyvä rajoittamaton riskinjako eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien välillä ristiriidassa SEUT 123 ja SEUT 125 artiklan sekä SEU 4 artiklan 2 kohdan kanssa, jos kansallisia keskuspankkeja voidaan joutua riskinjaon johdosta pääomittamaan valtion budjetista? ”

29. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Weiss ym., Lucke ym., von Stein ym., EKP, Deutsche Bundesbank, Saksan, Kreikan, Ranskan, Italian, Portugalin ja Suomen hallitukset sekä Euroopan komissio. Lisäksi kaikki nämä osapuolet Suomen hallitusta lukuun ottamatta esittivät suullisia huomautuksia 10.7.2018 pidetyssä istunnossa. Myös Gauweiler ilmoitti perustelunsa suullisessa käsittelyssä.

V Asian tarkastelu

A Päätöksen 2015/774 asian kannalta merkityksellistä versiota koskeva alustava huomautus

30. Kysymyksillään Bundesverfassungsgericht pyytää unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2015/774 pätevyydestä. Ensimmäisessä kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kyseessä on päätös 2015/774, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/2101, päätöksellä 2016/702 ja Helleenien tasavallan liikkeeseen laskemien tai täysimääräisesti takaamien jälkimarkkinakelpoisten velkainstrumenttien vakuuskelpoisuudesta ja päätöksen (EU) 2015/300 kumoamisesta 22.6.2016 annetulla EKP:n päätöksellä (EU) 2016/1041 (EKP/2016/18). ( 13 )

31. Vaikka päätös 2016/1041 perustuu päätökseen 2015/774, ensin mainitulla ei muutettu jälkimmäistä. Sitä vastoin päätöstä 2015/774 on muutettu päätöksellä 2015/2464 ja päätöksellä 2017/100. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei nimenomaisesti viittaa kahteen viimeksi mainittuun päätökseen, esitettyihin kysymyksin vastaaminen edellyttää mielestäni niiden huomioon ottamista.

32. Ensimmäisessä kysymyksessään Bundesverfassungsgericht tarkastelee nimittäin päätöstä 2015/774 ”tai kyseisen päätöksen toimeenpanotapaa”. Ajankohtana, jona ennakkoratkaisupyyntö esitettiin, päätökset 2015/2464 ja 2017/100 oli jo annettu. Sen toteutus tapahtui näin ollen välttämättä niiden neljän päätöksen perusteella, joilla alkuperäistä tekstiä oli muutettu. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta kolmannessa kysymyksessään ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetusta päätöksestä 2015/774, ”sellaisena kuin se on tällä hetkellä voimassa”, toisin sanoen sellaisena kuin se oli 18.7.2017. Lopuksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnössä ehdottama unionin oikeuden tulkinta näyttää sinänsä tietyiltä osin perustuvan päätöksen 2015/774 viimeisimpään versioon.

33. Yhdyn näin ollen komission näkemykseen, jonka mukaan päätöksen 2015/774 pätevyyden arvioinnissa olisi tarkoituksenmukaisempaa tarkastella tätä päätöstä sellaisena kuin se oli voimassa kaikkine senhetkisine ominaisuuksineen ajankohtana, jona ennakkoratkaisupyyntö esitettiin.

B Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen

34. Italian hallitus väittää aluksi, että kaikki kansallisen tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä tutkimatta. Viidettä kysymystä lukuun ottamatta katson kuitenkin, että ennakkoratkaisupyyntö on otettava tutkittavaksi.

35. Huomautan, että ennakkoratkaisupyyntö koskee kiistatta unionin oikeuden tulkintaa ja soveltamista. Kuten unionin tuomioistuin on huomauttanut 16.6.2015 antamassaan tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400), tämä tarkoittaa sitä, että unionin tuomioistuimen vastauksella on konkreettisia seurauksia pääasian ratkaisemisen kannalta ja että annettava tuomio sitoo, kuten jokainen ennakkoratkaisumenettelyssä annettu tuomio, kansallista tuomioistuinta kyseessä olevien EKP:n toimien tulkinnan tai pätevyyden osalta sen ratkaistessa käsiteltävänään olevaa asiaa. ( 14 )

36. Lisäksi ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu todellinen oikeudenkäyntiasia, jossa on tullut liitännäisesti esille kysymys unionin toimen pätevyydestä. Ennakkoratkaisupyyntö on siten lähtökohtaisesti otettava tutkittavaksi. ( 15 )

37. On totta, että vaikka ensimmäinen, toinen ja neljäs kysymys koskevat päätöksen 2015/774 pätevyyttä erityisesti SEUT 119, SEUT 123 ja SEUT 127 artiklan kannalta, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen siinä esiin tuomat epäilyt johtuvat pikemminkin kyseisen päätöksen täytäntöönpanosta kuin itse päätöksestä. Unionin säädöksen laillisuutta on arvioitava säädöksen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, eikä se täten saa riippua siitä, miten säädöksen tehokkuuden astetta voidaan arvioida jälkikäteen. ( 16 ) Kuten oikeuskäytännössä on jo täsmennetty, ”analogisesti on katsottava, että säädöksen pätevyyden arvioinnin, joka [unionin] tuomioistuimen on tehtävä ennakkoratkaisukysymyksiä käsitellessään, pitää tavallisesti perustua tilanteeseen, joka vallitsi kyseistä säädöstä annettaessa”. ( 17 )

38. Kuitenkin 16.6.2015 annetusta tuomiosta Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) ilmenee, että kun EKP ostaa valtioiden velkakirjoja jälkimarkkinoilla, sen on annettava riittävät takeet, joiden avulla sen toimenpiteet voidaan sovittaa yhteen SEUT 123 artiklan 1 kohdasta johdettavan keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa. ( 18 ) Lisäksi SEUT 119 artiklan 2 kohdasta ja SEUT 127 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että tällaisen oston salliva ohjelma voidaan ottaa käyttöön tai panna toimeen pätevästi ainoastaan, jos sen sisältämät toimenpiteet ovat oikeasuhteisia rahapolitiikan tavoitteisiin nähden. ( 19 )

39. Kansallisen tuomioistuimen ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään esiin ottamat seikat liittyvät kuitenkin takeisiin, jotka saattavat olla ehtona päätöksen 2015/774 pätevyydelle. Näissä olosuhteissa katson, että ne voidaan ottaa huomioon. Minusta vaikuttaa siltä, että tämä koskee myös toista ennakkoratkaisukysymystä, jossa tarkastellaan ”PSPP:n kaltaiselle osto-ohjelmalle unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuja rajoituksia”.

40. Tähän toiseen kysymykseen liittyy tietenkin epävarmuustekijöitä, koska siinä tarkastellaan mahdollista sääntöjen väljentämistä siinä tapauksessa, että finanssimarkkinoiden olosuhteet muuttuvat. Kysymys on kuitenkin objektiivisesti tarpeellinen mainitun tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettujen asioiden ratkaisemisen kannalta, ( 20 ) koska se liittyy lähinnä takeisiin, jotka PSPP:hen on sisällytettävä, jotta SEUT 123 artiklaa ei loukattaisi. Mielestäni se on näin ollen otettava tutkittavaksi, ja sitä voidaan tarkastella yhdessä ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen kanssa.

41. Neljäs ennakkoratkaisukysymys koskee lähinnä sitä, kuuluuko PSPP-ohjelma rahapolitiikkaan, ja päätöksen 2015/774 osalta suoritettavaa oikeasuhteisuuden tutkimista. Mielestäni näin ollen voidaan katsoa, että se voidaan ottaa tutkittavaksi ja että siihen voidaan antaa hyödyllinen vastaus tarkastelemalla sitä yhdessä samoja asioita koskevan kolmannen kysymyksen kanssa.

42. Sitä vastoin suhtaudun varovaisemmin ja viidennen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamiseen. Vaikka olettamana on, että unionin oikeuteen liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta, tätä olettamaa ei sovelleta, ”jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin”. ( 21 )

43. EKP:n sekä Kreikan, Ranskan, Italian, Portugalin ja Suomen hallitusten sekä komission tavoin totean, että viides ennakkoratkaisukysymys koskee kahdessakin suhteessa epävarmaa kehitystä. Yhtäältä tämä viides kysymys perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan ”päätöksessä [2015/774]” on ”mahdollisesti luotu” ( 22 ) valtion keskushallinnon ja niihin rinnastettavien liikkeeseenlaskijoiden velkakirjojen luottotappioihin liittyvä rajoittamaton riskinjako euroalueen jäsenvaltioiden välillä. Tällaista rajoittamatonta jakoa ei kuitenkaan ole PSPP:n soveltamiseen liittyvissä voimassa olevissa säädöksissä. Päinvastoin tappioiden jakamista keskuspankkien välillä on haluttu jatkuvasti rajoittaa tiukasti siitä lähtien, kun ohjelma julkistettiin 22.3.2015. ( 23 )

44. Jos toisaalta oletetaan, että tällaisesta rajoittamattomasta jaosta on päätetty, mahdollisuus ristiriitaan SEU 123 ja SEUT 125 artiklan kanssa sekä SEU 4 artiklan 2 kohdan kanssa ilmenee, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin itse täsmentää kysymyksessään, vain, ”jos kansallisia keskuspankkeja voidaan joutua [tämän rajoittamattoman riskinjaon johdosta] pääomittamaan valtion budjetista”. ( 24 ) Tämä on siis selvästi pelkästään hypoteettinen mahdollisuus, jonka ei ole osoitettu millään tavalla toteutuneen. On totta, että ennakkoratkaisupyynnössä mainitaan Deutsche Bundesbankin riskivarausten huomattava korotus tilikaudella 2016. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kuitenkin, että tämä päätös oli perusteltu siitä syystä, että EKP:n neuvoston tilikaudella 2016 tekemistä päätöksistä laajentaa APP-ohjelma osaksi PSPP-ohjelmaa aiheutui ylimääräisiä riskejä. On todettava, että mihinkään PSPP-ohjelmaa koskevista päätöksistä ei sisälly rajoittamatonta riskinjakoa. Näin ollen Deutsche Bundesbankin riskivarausten täydennykseen johtaneita syitä koskevien lisätietojen puuttuessa kansallisten keskuspankkien pääomittamista koskeva puhtaasti teoreettinen mahdollisuus ei voi konkretisoitua, mikäli todetaan PSPP-ohjelmasta johtuvia vakavia puutteita.

45. Viidennessä ennakkoratkaisukysymyksessä esiin tuotu ongelma vaikuttaa minusta näin ollen hypoteettiselta, koska tosiseikat ja oikeudellinen asiayhteys, joiden vuoksi tähän kysymykseen olisi vastattava, eivät vastaa tämänhetkistä tilannetta ja koska niiden todennäköisyyttä ei ole osoitettu riittävällä varmuudella. Vaikka rajoittamattoman riskinjaon todennäköisyys katsottaisiin riittävän hyvin osoitetuksi – mitä se ei ole –, on selvää, että tällainen riskien jakaminen ei ole vielä konkretisoitunut unionin oikeuden säädöksessä eikä siitä ole ilmoitettu. Miten unionin tuomioistuin voisi tässä tilanteessa lausua sellaisen säännön pätevyydestä, jota ei ole vielä olemassa?

46. Edellä esitetyn perusteella katson, ettei viidettä kysymystä voida ottaa tutkittavaksi tässä yhteydessä ja tämänhetkisessä tilanteessa.

C Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys

1. 16.6.2015 annetussa tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) määritelty arviointikehys

47. Kaksi ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä koskevat pääasiallisesti SEUT 123 artiklan 1 kohdan mukaisen valtionvelan keskuspankkirahoituksen kiellon noudattamista.

48. Edellä mainitussa 16.6.2015 annetussa tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) esitettiin tältä osin asianmukainen arviointikehys. Vaikka PSPP ja OMT poikkeavat toisistaan, kumpikin on jälkimarkkinoilla myytävien valtioiden velkakirjojen osto-ohjelma. Unionin tuomioistuin täsmensi kuitenkin edellä mainitussa tuomiossa rajoitukset, joita EKP:n on noudatettava valtion velkakirjojen osto-ohjelman täytäntöönpanon yhteydessä. Suurin osa vireillä olevassa menettelyssä huomautuksia esittäneistä osapuolista pitäytyy tässä arviointikehyksessä.

49. Ensinnäkin unionin tuomioistuin vahvisti, että SEUT 123 artiklan 1 kohdassa kiellettiin kaikenlainen EKPJ:n rahoitusapu jäsenvaltiolle sulkematta kuitenkaan pois EKPJ:n mahdollisuutta ostaa valtion velkakirjoja jälkimarkkinoilta. ( 25 )

50. Unionin tuomioistuin asetti kuitenkin tälle mahdollisuudelle kaksi rajoitusta: – Ensinnäkään ”EKPJ ei voi kuitenkaan pätevästi ostaa valtioiden velkakirjoja jälkimarkkinoilla sellaisilla ehdoilla, joiden seurauksena sen toimenpiteillä olisi käytännössä vastaava vaikutus kuin velkakirjojen hankkimisella suoraan jäsenvaltion viranomaisilta ja julkisilta elimiltä”. ( 26 ) Näin olisi, jos valtioiden velkakirjoja ensimarkkinoilla hankkivat toimijat ovat varmoja siitä, että EKPJ ostaa niiltä kyseiset velkakirjat sellaisessa ajassa ja sellaisilla ehdoilla, jotka mahdollistavat kyseisille toimijoille toimimisen todellisuudessa EKPJ:n välikäsinä mainittujen velkakirjojen ostamisessa suoraan kyseessä olevien jäsenvaltioiden viranomaisilta ja julkisilta elimiltä. – Toiseksi EKP:n ohjelma, jossa sallitaan valtioiden velkakirjojen ostaminen jälkimarkkinoilta, ei voi olla sellainen, joka voi viedä jäsenvaltioilta kannustimen terveeseen budjettipolitiikkaan. ”Koska SEUT 119 artiklan 2 kohdasta, SEUT 127 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 282 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että EKPJ tukee unionin yleistä talouspolitiikkaa sikäli kun tämä ei haittaa hintatason vakauden tavoitteen saavuttamista, EKPJ:n SEUT 123 artiklan nojalla toteuttamat toimenpiteet eivät voi olla luonteeltaan kyseisen politiikan tehokkuutta heikentäviä siten, että niillä vietäisiin kyseessä olevilta jäsenvaltioilta kannustin terveeseen budjettipolitiikkaan.” ( 27 )

51. Näistä kahdesta rajoitteesta johtuu, että kun EKP ostaa valtioiden velkakirjoja jälkimarkkinoilla, sen on annettava riittävät takeet, joiden avulla yhtäältä sen toimenpiteet voidaan sovittaa yhteen SEUT 123 artiklan 1 kohdasta johdettavan keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa, ja joilla toisaalta on tarkoitus rajoittaa EKP:n ohjelman vaikutuksia kannustimeen harjoittaa tervettä budjettipolitiikkaa. ( 28 )

2. Periaatteiden soveltaminen PSPP-ohjelmassa

52. Valtioiden velkakirjoihin jälkimarkkinoilla kohdistuvan ostotapahtuman, jossa ostajana on EKPJ, periaatteellinen laillisuus ei ole kyseenalainen. ( 29 ) Sitä tukee EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 18 artiklan 1 kohta, josta ”ilmenee, että EKPJ voi tavoitteidensa saavuttamiseksi ja tehtäviensä hoitamiseksi toimia rahoitusmarkkinoilla muun muassa ostamalla ja myymällä suoraan siirtokelpoisia arvopapereita, mukaan lukien valtioiden velkakirjat, eikä tälle toimintamahdollisuudelle ole asetettu muita erityisiä ehtoja kuin se, ettei toimita itse avomarkkinaoperaatioiden luonteen vastaisesti”, ( 30 ) sekä perustamissopimuksen 104 artiklassa ja 104 b artiklan 1 kohdassa [joista on tullut SEUT 123 ja SEUT 125 artikla] tarkoitettujen kieltojen soveltamiseksi tarvittavien määritelmien täsmentämisestä 13.12.1993 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 3603/93. ( 31 ) Kyseisen asetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa säädetään nimenomaisesti mahdollisuudesta ostaa valtioiden velkakirjoja, koska siinä todetaan, että ”jälkimarkkinoilla tehtyjä ostoja ei saisi käyttää [SEUT 123] artiklan tavoitteiden kiertämiseen”.

53. PSPP:n kaltaisen ohjelman pätevyys riippuu näin ollen siihen liittyvistä takeista. On konkreettisesti tarkistettava, voidaanko niiden avulla yhtäältä estää se, että valtion velkakirjojen markkinoiden toimijat voivat toimia todellisuudessa EKPJ:n välikäsinä mainittujen velkakirjojen ostamisessa suoraan kyseessä olevien jäsenvaltioiden viranomaisilta ja julkisilta elimiltä, ja toisaalta olla viemättä kyseessä olevilta jäsenvaltioilta kannustinta harjoittaa tervettä budjettipolitiikkaa.

a) Epävarmuus toimijoiden kannalta

54. Pääasioiden valittajia lukuun ottamatta kysymykseen kantaa ottaneet jäsenvaltiot ja EU:n toimielimet ovat kaikki sitä mieltä, että PSPP tarjoaa riittävät takeet, jotta voidaan estää se, että valtioiden velkakirjojen ostamisella jälkimarkkinoilla olisi vastaava vaikutus kuin valtioiden velkakirjojen ostamisella suoraan ensimarkkinoilla. Yhdyn tähän näkemykseen.

1) Päätöksessä 2015/774 määrättyjen takeiden riittävyys (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys, mukaan lukien sen a ja b kohta)

55. Ensinnäkään ei ole merkityksetöntä, että EKP:n neuvosto on toimivaltainen päättämään PSPP-ohjelman mukaisten jälkimarkkinatoimenpiteiden laajuudesta, aloittamisesta, jatkamisesta tai keskeyttämisestä. Unionin tuomioistuin otti nimenomaisesti tämän seikan huomioon arvioidessaan OMT-ohjelman pätevyyttä. ( 32 ) EKP:n neuvoston rahapoliittisten kokousten pöytäkirjoista ilmenee kuitenkin, että PSPP-ohjelmaa jatkuvasti arvioidaan ja mukautetaan riippumattomalla tavalla järjestelmän päämäärän saavuttamisen edellyttämissä rajoissa. ( 33 )

56. Toiseksi PSPP-ohjelma on vain yksi neljästä APP-ohjelman alaohjelmasta. Valtioiden velkakirjojen ostaminen jälkimarkkinoilta, joka on kyseisen ohjelman mukaan sallittua, on kuitenkin toissijaista kolmeen muuhun, yksityisen sektorin velkakirjoja koskevaan ohjelmaan nähden. ( 34 ) Se, että valtioiden velkakirjojen sallittu ostomäärä määräytyy kuukausittain kolmen muun alaohjelman ostojen ennustettavuuden perusteella, on osasyy siihen, ettei varmuutta ensimarkkinoilta hankittujen valtion velkakirjojen takaisinostosta ole.

57. Kolmanneksi myös se, ettei PSPP-ohjelma ole valikoiva, vaikuttaa osaltaan siihen, että ohjelman käytännön täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohdat eivät ole ennakoitavissa. OMT:stä poiketen PSPP-ohjelmassa ei määrätä velkakirjojen ostamisesta valikoivasti vaan tavalla, joka on edustava kaikkien euroalueen jäsenvaltioiden kannalta. Päätöksen 2015/774 6 artiklan 2 kohdan mukaan ostojen jakaminen jäsenvaltioiden kesken vastaa EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 29 artiklassa tarkoitettua EKP:n pääoman merkitsemisen jakoperustetta. ( 35 )

58. Neljänneksi takaisinosto ensimarkkinoilla toimivilta toimijoilta ei ole varmaa, kun päätöksen 2015/774 5 artiklassa asetetaan jälkimarkkinoilla myytävien valtioiden velkakirjojen ostamiselle kaksi rajaa, jotka koskevat yhtäältä velkakirjojen liikkeeseenlaskua ja toisaalta liikkeeseenlaskijaa, jolloin kaikkien eurojärjestelmän keskuspankkien konsolidoidut sijoitussalkut otetaan huomioon. Lähtökohtaisesti ensin mainittu tarkoittaa, ettei EKPJ voi pitää hallussaan enempää kuin 33 prosenttia liikkeelle laskettujen joukkovelkakirjojen määrästä, ( 36 ) jälkimmäinen taas, ettei EKPJ:n hallussa voi olla enempää kuin 33 prosenttia saman liikkeeseenlaskijan joukkovelkakirjoista PSPP-ohjelman koko keston aikana. ( 37 ) Sen lisäksi, että kyse on ylärajoista eikä velvoitteesta ostaa valtioiden velkakirjoja näissä rajoissa, päätöksen 2015/774 5 artiklassa tarkoitetuista rajoista seuraa, ettei valtion velkakirjan haltija voi olla varma siitä, voiko EKPJ ostaa hänen velkakirjansa vai onko tämä osto päinvastoin mahdoton jommankumman edellä mainitun rajan täyttymisen vuoksi. Se, että EKPJ:n riskienhallintakomitea seuraa päivittäin näitä rajoja, on omiaan turvaamaan tämän takeen tehokkuuden. ( 38 )

59. Viidenneksi se, että on säädetty vähimmäisajasta arvopaperin ensimarkkinoilla liikkeeseen laskemisen ja sen jälkimarkkinoilla ostamisen välillä, myötävaikuttaa myös siihen, ettei varmuus siitä, että EKPJ ostaa valtioiden velkakirjat niiden liikkeeseenlaskemisen jälkeen, muuta velkakirjojen liikkeeseenlaskuehtoja. ( 39 ) Tämä aika on tarpeen, jotta markkinahinta pääsee muodostumaan. Tällaisesta odotusajasta säädetään nimenomaisesti päätöksen 2015/774 4 artiklan 1 kohdassa, ja sitä täsmennetään PSPP-ohjelmaa koskevien suuntaviivojen 15 artiklassa.

60. Se, ettei kyseisestä ajanjaksosta ole täsmällistä tietoa, on ehdoton edellytys sen tehokkuudelle. Odotusajan keston paljastaminen voisi vaikuttaa ostoihin liittyvään ennalta-arvattavuuteen ja hinnanmuodostukseen. Siltä osin kuin EKPJ:n riskienhallintakomitea valvoo sitä, ovatko transaktiot markkinahintojen mukaisia, ( 40 ) tieto, jonka mukaan vähimmäisaika valtion velkakirjan ensimarkkinoilla liikkeeseen laskemisen ja sen jälkimarkkinoilla ostamisen välillä mitataan päivinä eikä viikkoina, vaikuttaa minusta riittävältä sen tuomioistuinvalvonnan kannalta, jolla taataan, että päätös 2015/774 on SEUT 123 artiklan mukainen. ( 41 ) Yhtäältä EKPJ:n riskienhallintakomitealla on tuomioistuinta varmemmin tarvittava pätevyys ja asiantuntemus arvioida markkinaehdoin tapahtuvaa hinnanmuodostusta ja näin ollen sitä, onko odotusaika omiaan takaamaan sen riittävällä tavalla. Toisaalta ei voida sulkea pois sitä, että odotusajan tarkka paljastaminen, jopa jälkikäteen, synnyttäisi markkinoiden toimijoissa odotuksia, jotka voivat vaikuttaa markkinahinnan muodostumiseen.

61. Kuudenneksi ilmoitettavien tietojen tyypin ja paljastettavien tietojen täsmällisyyden välisellä tasapainolla varmistetaan PSPP-ohjelman tehokkuus ja samalla vältetään se, että ensimarkkinoiden toimijoilla on varmuus valtion velkakirjojen takaisinostosta jälkimarkkinoilla.

62. EKP:n pääjohtaja ilmoitti jo 22.1.2015 PSPP-ohjelman tärkeimmät ominaisuudet, joita ovat kuukausittainen ostovolyymi, APP-ohjelman arvioitu kesto, kriteeri, joka koskee valtion velkakirjojen ostojen jakamista euroalueen jäsenvaltioille, tai mahdollisesti aiheutuvien riskien jakaminen. ( 42 ) Tämä ilmoitus auttaa parantamaan APP-ohjelman tehokkuutta; sen tarkoituksena on vahvistaa niitä vaikutuksia, joita ohjelman mukaisilla yksityisen ja julkisen sektorin joukkovelkakirjalainojen ostoilla tavoitellaan. Tässä tiedonannossa EKP vahvistaa olevansa sitoutunut puuttumaan deflaatioon ja selittää uskottavasti tässä tarkoituksessa toteutettuja toimia. Kyseessä on väline, jonka avulla EKP siirtää reaalitalouteen PSPP-ohjelmassa käyttöön otetut keinot helpottaa rahatalouden ja rahoitusmarkkinoiden olosuhteita. Tätä kutsutaan taloustieteessä signaalivaikutukseksi. Se auttaa lujittamaan tehokkaasti niitä vaikutuksia, joita määrällisen keventämisen ohjelmalla tavoitellaan. ( 43 )

63. Kuten EKP toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, tämä tiedottaminen vaikuttaa ainoastaan makrotalouden tasolla. Valtioiden velkakirjoja ensimarkkinoilla hankkivilla toimijoilla ei voi olla annettujen tietojen perusteella varmuutta siitä, että EKPJ ostaa niiltä kyseiset velkakirjat sellaisessa ajassa ja sellaisilla ehdoilla, jotka mahdollistavat kyseisille toimijoille toimimisen todellisuudessa EKPJ:n välikäsinä mainittujen velkakirjojen ostamisessa suoraan kyseessä olevien jäsenvaltioiden viranomaisilta ja julkisilta elimiltä. Deutsche Bundesbankin oikeudellisen yksikön johtaja vahvisti 10.7.2018 pidetyssä istunnossa, että vaikka EKP:n ilmoitusten perusteella voitiin jossain määrin ennakoida erityisesti sitä seikkaa, että kolmannes valtion joukkolainoista voitaisiin ostaa PSPP:n nojalla, tämä seikka ei vaikuttanut mikrotalouden tasolla.

64. EKP:n ilmoittamat PSPP-ohjelman ominaisuudet ovat nimittäin yleisluonteisia. APP-ohjelman kuukausittaisten ostojen määrä on ohjeellinen tieto, joka ei ole eritelty yksityiskohtaisesti esimerkiksi osto- tai erääntymispäivän osalta. Myöskään ostorajojen täyttymisen astetta ei julkisteta liikkeeseenlasku- tai liikkeeseenlaskijakohtaisesti. PSPP-kantaa koskevat viikoittaiset tiedot julkistetaan vain kootusti, ( 44 ) kun taas tiedot velkakirjojen jäljellä olevan maturiteetin painotetusta keskiarvosta julkistetaan kuukausittain liikkeeseenlaskijan kotipaikan mukaan. ( 45 ) Kuten EKP totesi 10.7.2018 pidetyssä istunnossa, EKP:n verkkosivuilla esitettyjen tietojen on oltava riittävät, jotta markkinoiden toimijat saavat tietää EKPJ:n hallussa olevat arvopaperit mutta eivät saa tietää ostokäytäntöä.

65. Minusta vaikuttaa siltä, että tällaisilla takeilla voidaan välttää se, että varmuus siitä, että EKPJ ostaa valtioiden velkakirjat niiden liikkeeseenlaskemisen jälkeen, muuttaa velkakirjojen liikkeeseenlaskuehtoja. Takeilla voidaan näin ollen sulkea pois se, että PSPP:n kaltaisella ohjelmalla olisi käytännössä vastaava vaikutus kuin velkakirjojen hankkimisella suoraan jäsenvaltioiden viranomaisilta ja julkisilta elimiltä.

2) Sillä, että velkakirjoja pidetään hallussa erääntymiseen saakka, ja velkakirjojen, joiden tuotto on negatiivinen, ostolla ei ole vaikutusta (ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen c ja d kohta)

66. Kansallinen tuomioistuin pohtii ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä vaikutusta, joka yhtäältä sillä, että kaikkia ostettuja velkakirjoja pidetään hallussa erääntymiseen saakka, ja toisaalta nimellisarvoisten jälkimarkkinakelpoisten velkakirjojen, joiden tuotto niiden erääntyessä on negatiivinen, hankkimisella voi olla PSPP-ohjelman laillisuuteen SEUT 123 artiklan 1 kohdan kannalta. Mielestäni nämä seikat eivät voi aiheuttaa päätöksen 2015/774 pätemättömyyttä.

i) Velkakirjojen pitäminen hallussa erääntymiseen saakka

67. Unionin tuomioistuin on katsonut velkakirjojen pitämisestä erääntymiseen saakka 16.6.2015 antamassaan tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400), että mahdollisuudella pitää ostetut velkakirjat niiden erääntymiseen saakka ei ollut ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa rahapoliittisia suoria kauppoja koskevien päätösten pätevyyttä, ”sillä mahdollisuuden käyttämisen ehtona on tällaisen toimenpiteen tarpeellisuus tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi eikä kyseisillä toimijoilla voi missään tapauksessa olla varmuutta siitä, että EKPJ käyttää kyseistä mahdollisuutta”. ( 46 ) Lisäksi unionin tuomioistuin muistutti, ettei EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 18 artiklan 1 kohdassa kielletty tällaista menettelyä, joka ei merkitse luopumista siitä, että liikkeeseenlaskijajäsenvaltiolta saadaan maksu velasta velkakirjan erääntyessä. ( 47 )

68. Huomautan, että EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 18 artiklan 1 kohdassa määrätään – asettamatta mitään ehtoja – nimenomaisesti mahdollisuudesta ostaa ja myydä termiinisopimuksen nojalla siirtokelpoisia arvopapereita rahoitusmarkkinoilla. Näin ollen minusta vaikuttaa siltä, ettei – toisin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin väittää – se, ettei velkakirjojen pitämisellä niiden erääntymiseen saakka ole vaikutusta PSPP-ohjelman kaltaisen ohjelman laillisuuteen, edellytä, että toimen olisi oltava luonteeltaan poikkeuksellinen. Sitä vastoin velkakirjojen pitämisen on vastattava kyseisen ohjelman tavoitetta.

69. Esillä olevassa asiassa tilanne näyttääkin olevan tällainen. Huomautan aluksi, että PSPP-ohjelmaa koskevissa suuntaviivoissa vahvistetaan, että EKPJ voi milloin tahansa myydä tämän ohjelman mukaisesti ostetut arvopaperit rahapoliittisista syistä. ( 48 ) Lisäksi päätöksen 2015/774 3 artiklan 3 kohdassa sallitaan sellaisten arvopapereiden hankkiminen, joiden jäljellä oleva maturiteetti on 1–30 vuotta 364 päivää. Koska arvopapereiden ajallinen kohdentuminen on näin laaja, talouden toimijat eivät voi olla varmoja siitä, että EKPJ pitää kaikki velkakirjat niiden erääntymiseen saakka.

70. Minusta vaikuttaa ennen kaikkea siltä, että hankittujen arvopapereiden pitäminen niiden erääntymiseen saakka vastaa PSPP-ohjelman tavoitetta. PSPP-ohjelman tavoitteena on hintavakauden ylläpitäminen. Tarkemmin sanottuna päätöksen 2015/774 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”PSPP-ohjelman suurin ostovolyymi tulee, sen sijoituspainotusten muutosten vaikutuksen johdosta, myötävaikuttamaan taustalla olevan rahapolitiikan tavoitteen saavuttamiseen eli siihen, että kannustetaan rahoituksen välittäjiä lisäämään likviditeetin tarjontaa pankkienvälisille markkinoille ja rahoittamaan euroalueen taloutta”.

71. Tämän erityistavoitteen vuoksi yhdyn Saksan hallituksen näkemykseen, jonka mukaan vaikuttaa todennäköiseltä, että hankitut omaisuuserät on tarkoitus myydä vain, jos oston vaikutus rahapolitiikkaan ei enää sen johdosta vaarannu. ( 49 ) Tällainen vaikutus edellyttää riittävää likviditeetin kasvua markkinoilla, jotta siitä seuraisi sijoituspainotusten muutos ja jotta tämän johdosta vältyttäisiin siltä, että hankitut arvopaperit myydään liian aikaisin. Minusta vaikuttaa siten siltä, että valtioiden velkakirjojen, jopa niiden suurimman osan, pitäminen niiden erääntymiseen saakka vastaa PSPP-ohjelman tavoitetta.

ii) Velkakirjojen, joiden tuotto on negatiivinen, ostaminen

72. Päätöksen 2015/774 3 artiklan 5 kohdan mukaan sallittuja ovat sellaisten nimellisarvoisten jälkimarkkinakelpoisten velkainstrumenttien ostot, joiden negatiivinen kokonaistuottoprosentti on yhtä suuri kuin talletuskorko tai ylittää sen. Mielestäni tämä mahdollisuus ei johda SEUT 123 artiklan 1 kohdasta johdettavan keskuspankkirahoituksen kiellon kiertämiseen.

73. Ensinnäkin on muistettava, että avomarkkinaoperaatioihin, joihin EKP:n on ryhdyttävä, sisältyy keskuspankin kannalta väistämättä tappioriski riippumatta ilmoitetusta tuotosta. ( 50 ) Lisäksi EKP on nimenomaisesti todennut PSPP-ohjelman osalta, että etusijalle oli asetettava sellaisten arvopapereiden ostaminen, joilla on positiivinen tuotto. ( 51 )

74. Lisäksi on huomattava, että koska joidenkin euroalueen jäsenvaltioiden velkakirjalainojen korko on liikkeellelaskuhetkellä markkinaolosuhteiden vuoksi negatiivinen, niiden arvopapereiden oston kieltäminen olisi vastoin avomarkkinaperiaatetta, jota EKPJ:n rahoitusmarkkinatoiminnassa on noudatettava EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 18 artiklan 1 kohdan nojalla. ( 52 ) Jos PSPP-ohjelmaan ei sisältyisi mahdollisuutta ostaa velkakirjoja, joiden tuotto on negatiivinen, tämä olisi – kuten EKP ja komissio toteavat – vastoin vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteeseen sisältyvää markkinoiden neutraliteettia koskevaa periaatetta, jota EKPJ:n toiminnassa on SEUT 127 artiklan 1 kohdan nojalla noudatettava. ( 53 )

75. Kuten Saksan hallitus perustellusti huomauttaa, luopuminen sellaisten valtion joukkovelkakirjalainojen, joiden korko on negatiivinen, ostamisesta olisi ristiriidassa erään PSPP-ohjelman olennaisen osan kanssa; ohjelmassa nimittäin ostetaan kaikkien euroalueen jäsenvaltioiden velkakirjoja, millä varmistetaan rahapolitiikan tavoitteen mukainen toiminta.

76. Näissä olosuhteissa valtion joukkovelkakirjalainojen, joiden tuotto on negatiivinen, ostaminen ei vaikuta minusta SEUT 123 artiklan 1 kohdan vastaiselta.

3) Väitetyllä ostettavien arvopapereiden määritettävyydellä ei ole vaikutusta päätöksen 2015/774 pätevyyteen (ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen a kohta ja toinen ennakkoratkaisukysymys)

77. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan APP-ohjelman ilmoitetun kokonaismäärän, sen EKP:n pääoman merkitsemisen jakoperusteen mukaisen jakautumisen ja APP-ohjelman mukaisten valtioiden velkakirjojen ostojen muuttumattoman osuuden avulla – tarkastelemalla näitä seikkoja yhdessä – voidaan määrittää etukäteen tietyn jäsenvaltion julkisen sektorin liikkeeseen laskemien joukkovelkakirjojen kuukausittaisten ostojen määrä. Tässä yhteydessä – kun otetaan huomioon jäljellä olevaa maturiteettia ja tuottoa koskevien tukikelpoisuusehtojen tiukkuus ja sääntö, jonka mukaan EKPJ:n ostojen osuus voi olla enintään 33 prosenttia liikkeelle laskettavasta määrästä – hankittavissa olevien valtion velkakirjojen määrän vähentyminen mahdollistaa sen, että toimijat voivat saada tosiasiallisen varmuuden PSPP-ohjelman mukaisesti ostettavista konkreettisista velkakirjoista.

78. Tämä EKP:n ilmoittamiin ominaisuuksiin ja PSPP-ohjelman voimaantulosta lähtien noudatettuun arvopapereiden ostokäytäntöön perustuva mahdollinen varmuus, joka ei ole oikeudellinen vaan tosiasiallinen, ei voi mielestäni aiheuttaa päätöksen 2015/774 pätemättömyyttä.

79. Ensinnäkin on niin, että jos valtioiden velkakirjojen ostamisesta on varmuus, se on luonteeltaan makro-, ei mikrotaloudellinen. ( 54 ) Lisäksi analyyseissä, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tukeutuu, ei ilmeisesti ole otettu ainakaan riittävällä tavalla huomioon sitä, että osa PSPP-ohjelman mukaisista ostoista koskee velkakirjoja, jotka eivät ole jäsenvaltioiden keskushallinnon liikkeeseen laskemia. ( 55 )

80. Lisäksi tämä väitetty varmuus on mahdollinen vain hankittavissa olevien velkakirjojen määrän vähentymisen vuoksi. Olettaen, että kyseisestä määrän vähentymisestä on näyttöä ( 56 ) ja että on osoitettu, että sen perusteella voidaan varmuudella päätellä täsmällisesti valtion joukkovelkakirjalainojen ostot, näiden toteamusten vuoksi päätöksessä 2015/774 määrättyjen takeiden tehokkuutta olisi arvioitava päätöksen tekemisen jälkeisten seikkojen perusteella. Kuten olen maininnut ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytysten tutkimisen yhteydessä, säädöksen laillisuutta on arvioitava säädöksen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, eikä se täten saa riippua siitä, miten säädöksen tehokkuuden astetta voidaan arvioida jälkikäteen. ( 57 )

81. Kun toimenpiteen vaikutuksia ei pystytä tarkasti ennakoimaan niiden toteuttamisajankohtana, toimivaltaisen viranomaisen arviointi voidaan hylätä vain siinä tapauksessa, että se on näitä säännöksiä annettaessa viranomaisen käytettävissä olleiden tietojen valossa ilmeisen virheellinen. ( 58 ) Nyt käsiteltävässä tapauksessa ei mielestäni vaikuta siltä, että päätös 2015/774 perustuisi ”ilmeisen virheelliseen” arviointiin. Päinvastoin ei ole kiistetty sitä, että – kuten päätöksen 2015/774 johdanto-osassa todetaan – kyseinen päätös tehtiin ”ympäristössä, jossa EKP:n keskeiset ohjauskorot [olivat] alimmalla tasollaan ja yksityisen sektorin omaisuuseriin keskittyvien osto-ohjelmien [oli] todettu tuottavan tuntuvan, mutta riittämättömän mahdollisuuden vaikuttaa vallitseviin hitaamman kehityksen riskeihin hintavakauden kannalta”. ( 59 ) Näissä olosuhteissa saattoi perustellusti osoittautua olevan ”tarpeen lisätä PSPP-ohjelma eurojärjestelmän rahapoliittisiin toimenpiteisiin instrumenttina, jolla on suuri välittymispotentiaali reaalitalouteen”. ( 60 ) PSPP-ohjelman takeet saavat minut vakuuttuneeksi siitä, että EKP:n päätöksen 2015/774 antamisajankohtana suorittama arviointi on harkittu ja oikein mitoitettu.

82. Olen tietoinen julkisasiamies Bobekin äskettäin ratkaisuehdotuksessaan Confédération paysanne ym. (C-528/16, EU:C:2018:20) esittämästä näkemyksestä, jonka mukaan myöhempi kehitys ei ole merkityksetöntä arvioitaessa unionin säädöksen pätevyyttä. ( 61 ) Sen vuoksi on pidettävä ajan tasalla lainsäädäntö, joka voisi ”ääritilanteessa, jossa tekninen tai yhteiskunnallinen vastaavuus puuttuu”, johtaa pätemättömäksi julistamiseen. ( 62 )

83. Kyseessä ei ole kuitenkaan tällainen tapaus, koska päätöstä 2015/774 on muutettu useita kertoja peräkkäin, mikä on voinut lieventää alun perin määrättyjä ostosääntöjä mutta on osaltaan myös auttanut säilyttämään sen pätevyyden kannalta välttämättömien takeiden tehokkuuden. Tarkoitan erityisesti liikkeeseen laskettuja arvopapereita koskevan ylärajan korottamista ( 63 ) tai alue- tai paikallishallintojen joukkovelkakirjojen sisällyttämistä hyväksyttävien omaisuuserien luetteloon. ( 64 ) Nämä toimenpiteet ovat teoriassa omiaan estämään hankittavissa olevien velkakirjojen määrän vähentymisen tai ainakin lieventämään sitä. Tämä oli myös toisen mainitun muutoksen tueksi nimenomaisesti esitetty syy. EKP:n neuvoston 2. ja 3.12.2015 pitämän rahapoliittisen kokouksen pöytäkirjan mukaan ”on arvioitu, että [alue- tai paikallishallintojen joukkovelkakirjojen sisällyttäminen hyväksyttävien omaisuuserien luetteloon] auttaisi välttämään arvopapereiden saatavuuteen todennäköisesti kohdistuvaa painetta”. ( 65 )

b) Kannustin harjoittaa tervettä budjettipolitiikkaa

84. Asian tarkastelun tässä vaiheessa katson, että PSPP-ohjelman yhteydessä sallitulla valtion joukkovelkakirjalainojen ostamisella jälkimarkkinoilta ei ole vastaavaa vaikutusta kuin tällaisten velkakirjojen hankkimisella suoraan jäsenvaltioiden viranomaisilta ja julkisilta elimiltä. Jotta PSPP-ohjelmalla ei rikottaisi SEUT 123 artiklan 1 kohdassa säädettyä keskuspankkirahoituksen kieltoa, ohjelmaan liittyvillä takeilla on kuitenkin rajoitettava myös niitä vaikutuksia, joita ohjelmalla on kannustimeen harjoittaa tervettä budjettipolitiikkaa.

85. Sen lisäksi, että PSPP-ohjelman kaltaisen ohjelman vaikutuksia kannustimeen harjoittaa tervettä budjettipolitiikkaa on rajoitettu jo EKPJ:n mahdollisuudella myydä ostetut velkakirjat milloin tahansa edelleen ( 66 ) tai päättää ohjelman lakkauttamisesta, ohjelman seuraavat kolme ominaisuutta vaikuttavat minusta keskeisiltä.

86. Ensinnäkin päätöksen 2015/774 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että jälkimarkkinakelpoisten velkapapereiden liikkeeseenlaskijalla tai takaajalla on oltava luottokelpoisuusarviointi, joka vastaa vähintään eurojärjestelmän yhdenmukaistetun luokitusasteikon luokkaa 3. Muutoin päätöksen 2015/774 3 artiklan 2 kohdan d alakohdassa todetaan, että jälkimarkkinakelpoiset velkapaperit kelpaavat vain, jos ne ovat euroalueen jäsenvaltioiden keskushallintojen rahoitustukiohjelman yhteydessä liikkeeseen laskemia tai täysimääräisesti takaamia ja jos EKP:n neuvosto on eurojärjestelmän rahoitusoperaatioihin sekä vakuuskelpoisuuteen liittyvistä väliaikaisista lisätoimenpiteistä ja suuntaviivojen EKP/2007/9 muuttamisesta 9.7.2014 annettujen suuntaviivojen EKP/2014/31 ( 67 ) 9 artiklan nojalla päättänyt keskeyttää eurojärjestelmän luottokelpoisuuden alarajan soveltamisen niihin.

87. Tämä vaatimus on tärkeä tae terveen budjettipolitiikan harjoittamista koskevan kannustimen kannalta. Jos valtioiden joukkovelkakirjojen liikkeeseenlaskija ei enää harjoita tervettä budjettipolitiikkaa, liikkeeseen lasketut joukkovelkakirjat ovat vaarassa menettää kyseisen luottoluokituksen. Menetys johtaisi automaattisesti näiden joukkovelkakirjalainojen ostojen päättymiseen. ( 68 )

88. Toiseksi kaikkien euroalueen jäsenvaltioiden julkisten liikkeeseenlaskijoiden väliset ostot jaetaan objektiivisen ja niiden taloudellisesta tilanteesta tai niiden budjettipolitiikasta riippumattoman arviointiperusteen – toisin sanoen EKP:n pääoman merkitsemisen jakoperusteen – mukaan. Näin ollen PSPP:tä ei voida pitää mekanismina, joka voi auttaa rahoitusvaikeuksissa olevia valtioita. Päätöksen 2015/774 5 artiklan 2 kohdan mukainen liikkeeseenlaskijakohtainen kokonaisyläraja parantaa tätä taetta, koska se tekee euroalueen jäsenvaltiot riippuvaisiksi yksityisten sijoittajien, lähinnä näiden liikkeelle laskemien joukkovelkakirjalainojen, kysynnästä.

89. Kolmanneksi myös riskinjaon rajoittaminen EKP:n itsensä suorittamien ostojen ja kansainvälisten organisaatioiden joukkovelkakirjalainojen ostojen osalta eli rajaus 20 prosenttiin PSPP:n nojalla toteutetuista kaupoista myötävaikuttaa terveen budjettipolitiikan harjoittamista koskevan kannustimen säilyttämiseen. Kuten Deutsche Bundesbank toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, mahdollisista tappioista ja kyseisen keskuspankin pääomittamisesta vastaavat paikalliset veronmaksajat tai muiden valtion joukkovelkakirjalainojen velkojat PSPP:n nojalla toteutetuissa ostoissa 80 prosentissa tapauksista. Tämä on PSPP-ohjelman keskeinen parametri. ( 69 )

90. Myönnettäköön, että tätä riskien jakamista ei nimenomaisesti mainita päätöksessä 2015/774. Se mainitaan kuitenkin nimenomaisesti EKP:n pääjohtajan alustuspuheenvuorossa 22.1.2015 ja 22.1.2015 ja 10.3.2016 päivätyissä EKP:n lehdistötiedotteissa. Lisäksi EKP:n mukaan euroalueella sijaitsevien kansainvälisten organisaatioiden tai euroalueella sijaitsevien kansainvälisten kehityspankkien joukkovelkakirjalainojen ostamisesta mahdollisesti aiheutuvien tappioiden jakaminen eurojärjestelmän keskuspankkien välillä on otettu huomioon rahapoliittisista toimista aiheutuneiden tappioiden jakamisesta 19.11.2015 annetussa julkaisemattomassa EKP:n päätöksessä (tarkistettu versio) (EKP/2015/NP29), joka perustuu EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 32 artiklan 4 kohdan toiseen alakohtaan. Euroalueen jäsenvaltioiden joukkovelkakirjalainojen ostamisesta mahdollisesti aiheutuvien EKP:n tappioiden jakamista puolestaan kohdellaan EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 33 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Mahdolliset tappiot supistaisivat siten sitä vuotuista ylijäämää, jonka EKP voi maksaa eurojärjestelmän keskuspankeille, tai johtaisivat tappion huomioon ottamiseen myöhemmin.

91. Nämä eri ominaisuudet näyttävät mielestäni riittäviltä, jotta vältetään se, että PSPP:n kaltainen ohjelma voisi viedä jäsenvaltioilta kannustimen terveeseen budjettipolitiikkaan. Voidaan lisäksi todeta, että neuvoston päätettyä 22.6.2018 päättää Ranskan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn ( 70 ) on enää yksi jäsenvaltio, jonka osalta liiallisia alijäämiä koskeva menettely on kesken, kun vuonna 2011 niitä oli 24. ( 71 ) Tämä objektiivinen tilanne osoittaa, että euroalueen jäsenvaltiot toteuttavat tervettä budjettipolitiikkaa.

3. Ensimmäistä ja toista ennakkoratkaisukysymystä koskeva päätelmä

92. Edellä esitetystä seuraa yhtäältä, ettei PSPP-ohjelman mukaisilla EKPJ:n toimenpiteillä ole vastaavaa vaikutusta kuin valtioiden velkakirjojen hankkimisella suoraan jäsenvaltioiden viranomaisilta ja julkisilta elimiltä, ja toisaalta, ettei se ole omiaan viemään jäsenvaltioilta kannustinta terveeseen budjettipolitiikkaan. Näin ollen päätös 2015/774 ei vaikuta minusta SEUT 123 artiklan 1 kohdan vastaiselta.

D Kolmas ja neljäs kysymys

93. Kolmas ja neljäs kysymys koskevat lähinnä sitä, kuuluuko PSPP-ohjelma rahapolitiikkaan – mikä rajaa EKP:n mandaatin –, ja päätöksen 2015/774 osalta suoritettavaa oikeasuhteisuuden tutkimista sen tarkastamiseksi, onko se SEUT 119 artiklan ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohdan (sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 17–24 artiklan) mukainen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko katsoa, että PSPP-päätös edelleen kuuluu EKP:n mandaatin piiriin, kun otetaan huomioon sen laajuus, sen toteutuksen kesto ja siitä johtuvat vaikutukset.

94. SEU 5 artiklan 2 kohdan mukaisen annetun toimivallan periaatteen mukaisesti EKPJ:n on toimittava sille primaarioikeudessa annetun toimivallan rajoissa. Se ei voi näin ollen pätevästi ottaa käyttöön ja toteuttaa ohjelmaa, joka olisi primaarioikeudessa määritetyn rahapolitiikan alan ulkopuolella. Lisäksi kyseisen periaatteen noudattamisen varmistamiseksi EKPJ:n toimiin sovelletaan perussopimusten mukaisin edellytyksin unionin tuomioistuimen harjoittamaa tuomioistuinvalvontaa. ( 72 )

95. Muuttujat, jotka ovat tarpeen näihin kysymyksiin vastaamiseksi, on määritetty 27.11.2012 annetussa tuomiossa Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756) ja 16.6.2015 annetussa tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400).

1. 27.11.2012 annetussa tuomiossa Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756) ja 16.6.2015 annetussa tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) määritelty arviointikehys

a) Rahapolitiikan määrittely

96. Vaikka EUT-sopimuksessa ei määritellä rahapolitiikkaa täsmällisesti, unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että siinä on määritelty rahapolitiikan tavoitteet ja että EKPJ:n käytettävissä rahapolitiikan toteuttamiseksi olevat keinot on mahdollista yksilöidä. ( 73 )

97. Tältä osin on todettava, että vaikka 27.11.2012 annetussa tuomiossa Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756) ja 16.6.2015 annetussa tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) käytetyissä ilmauksissa näyttää tapahtuneen tiettyä kehitystä, tätä seikkaa ei voida mielestäni pitää merkittävänä. Ensin mainitussa tuomiossa unionin tuomioistuin katsoi, että EUT-sopimuksen rahapolitiikkaa koskevissa säännöksissä viitataan ”pikemminkin kyseisen politiikan tavoitteisiin kuin sen välineisiin”. ( 74 ) Tätä hierarkkista järjestystä ei ole kuitenkaan enää jälkimmäisessä tuomiossa; unionin tuomioistuin katsoo siinä, että EUT-sopimuksessa ”määritellään sekä rahapolitiikan tavoitteet että EKPJ:n käytettävissä rahapolitiikan toteuttamiseksi olevat keinot”. ( 75 ) Vaikka sanamuoto on erilainen, sen ratkaisemiseksi, kuuluuko jokin toimenpide rahapolitiikan alaan, on selvästikin tutkittava kyseisen toimenpiteen tavoitteita ja käytettyjä keinoja. ( 76 )

98. On syytä huomauttaa myös, että rahapoliittista toimenpidettä ei voida rinnastaa talouspoliittiseen toimenpiteeseen ainoastaan siksi, että sillä voi olla välillisiä vaikutuksia euroalueen vakauteen. ( 77 ) Mahdolliset välilliset vaikutukset eivät nimittäin voi merkitä sitä, että EKP:n ohjelma olisi välttämättä rinnastettava talouspoliittiseen toimenpiteeseen, koska EUT-sopimuksesta, erityisesti SEUT 119 artiklan 2 kohdasta, SEUT 127 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 282 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että EKPJ tukee unionin yleistä talouspolitiikkaa sikäli kuin tämä ei haittaa hintatason vakauden tavoitteen saavuttamista. ( 78 )

b) Suhteellisuusperiaate ja siihen liittyvän tuomioistuinvalvonnan laajuus

99. Jos EKP:n ohjelma osoittautuu rahapolitiikan alaan kuuluvaksi, SEUT 119 artiklan 2 kohdasta ja SEUT 127 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä SEU 5 artiklan 4 kohdan kanssa, ilmenee, että PSPP:n kaltainen velkakirjojen osto-ohjelma voidaan ottaa käyttöön tai panna täytäntöön pätevästi ainoastaan, jos sen sisältämät toimenpiteet ovat oikeasuhteisia kyseisen politiikan tavoitteisiin nähden. ( 79 ) Tämä edellyttää käytännössä – vastaavasti kuin minkä tahansa muun unionin toimielimen säädöksen osalta – sitä, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa PSPP:n avulla ja että toimilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

100. Kyseisiä edellytyksiä koskevasta tuomioistuinvalvonnasta on todettava, että unionin tuomioistuimen itselleen OMT:n osalta asettama varauma asetetaan 16.6.2015 annetun tuomion Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) 68 kohdassa myös PSPP:n osalta. EKPJ:n on nimittäin PSPP:n kaltaisen, avomarkkinaoperaatioita koskevan ohjelman valmistelun ja täytäntöönpanon yhteydessä tehtävä teknisluonteisia valintoja sekä monitahoisia ennusteita ja arviointeja. Sille on näin ollen tunnustettava tässä yhteydessä laaja harkintavalta.

101. Unionin tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, että tällaisissa tapauksissa, joissa unionin toimielimellä on laaja harkintavalta, tiettyjen menettelyllisten takeiden noudattamisen valvonta on erityisen tärkeää ja että näihin takeisiin kuuluu EKPJ:n ”velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseisen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat sekä perustella päätökset riittävällä tavalla”. ( 80 )

2. PSPP-ohjelman periaatteiden soveltaminen

a) EKP:n mandaatin noudattaminen

1) PSPP-ohjelman tavoite ja siinä käytetyt välineet

102. SEUT 119 artiklan 2 kohdan ja SEUT 127 artiklan 1 kohdan mukaan EKPJ:n ensisijaisena tavoitteena on pitää yllä hintatason vakautta. PSPP-ohjelman – ja yleisemmin APP-ohjelman, jonka neljästä alaohjelmasta se on yksi – tavoitteena on edistää tätä hintojen vakautta torjumalla vuodesta alkaen 2013 havaittua inflaation hidastumista, joka oli vuonna 2014 erityisen merkittävää.

103. Tämä tavoite mainitaan nimenomaisesti päätöksen 2015/774 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa. EKP toteaa siinä, että ”PSPP-ohjelma – – helpottaa edelleen rahatalouden ja rahoitusmarkkinoiden olosuhteita, mukaan lukien euroalueen yritysten ja kotitalouksien lainanoton kannalta merkityksellisiä olosuhteita, ja tukee näin euroalueen kokonaiskulutusta ja kokonaisinvestointeja, mikä viime kädessä vaikuttaa inflaatiovauhdin palautumiseen lähelle kahta prosenttia mutta alle sen keskipitkällä aikavälillä” ja tämä ”ympäristössä, jossa EKP:n keskeiset ohjauskorot ovat alimmalla tasollaan”. Se on myös antanut suuntaa kaikille PSPP-ohjelman mukautuksille. ( 81 )

104. EKP:n pääjohtaja vahvisti lisäksi alustuspuheenvuorossaan 22.1.2015, että APP-ohjelman puitteissa tehtäviä ostoja toteutettaisiin, kunnes EKP:n neuvosto havaitsee ”inflaatiovauhdin kestävän korjausliikkeen kohti tasoa, joka on keskipitkällä aikavälillä lähellä kahta prosenttia mutta hieman alle sen”. Koska tämä tavoite ollaan saavuttamassa, EKP määräsi lisäksi neuvoston kokouksen yhteydessä 14.6.2018, että APP-ohjelman puitteissa tehtävien kuukausittaisten nettomääräisten omaisuuserien ostoja vähennettäisiin lähtökohtaisesti 15 miljardiin euroon lokakuusta 2018 alkaen joulukuun 2018 loppuun asti, jolloin nettomääräiset ostot päättyvät. ( 82 )

105. PSPP-ohjelman suhteet hintavakauteen ja näin ollen EKP:n rahapoliittiseen mandaattiin vaikuttavat siten kiistattomilta, samoin kuin tarve reagoida deflaatioriskiin, joka todettiin objektiivisesti PSPP-ohjelmasta päätettäessä. ( 83 ) Lisäksi, kuten erityisesti Italian ja Suomen hallitukset korostavat kirjallisissa huomautuksissaan, se, ettei PSPP-ohjelma ole valikoiva, vahvistaa ohjelman rahapoliittista tavoitetta. ( 84 )

106. Käytetyt keinot ovat myös rahapolitiikan välineitä, koska kyse on päätöksen 2015/774 3 artiklan mukaisesti julkisen sektorin velkapapereiden jälkimarkkinoilta ostamisen sallimisesta. Kuten unionin tuomioistuin totesi 16.6.2015 antamansa tuomion Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400) 54 kohdassa, ”EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan IV lukuun kuuluvasta 18 artiklan 1 kohdasta ilmenee selkeästi, että EKPJ:n primaarioikeuteen perustuvien tavoitteiden saavuttamiseksi ja sen tehtävien hoitamiseksi EKP ja kansalliset keskuspankit voivat lähtökohtaisesti toimia rahoitusmarkkinoilla ostamalla ja myymällä suoraan euromääräisiä siirtokelpoisia arvopapereita”.

107. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo itsekin, että PSPP-ohjelman tavoitteet ja käytetyt keinot ovat lähtökohtaisesti sallittu tapa toteuttaa hintavakauden varmistamista koskeva tehtävä. Koska inflaatio riippuu suuressa määrin kotitalouksien ja reaalitalouden kulutuskäyttäytymisestä, liikepankkien ja niiden asiakkaiden likviditeetin korottamista – jota PSPP-ohjelma koskee – voidaan nimittäin pitää tarkoituksenmukaisena välitavoitteena pyrittäessä vaikuttamaan hintojen nousuun. ( 85 )

2) PSPP-ohjelman välilliset vaikutukset

108. Päätöksellä 2015/774 sallittujen ostojen suuri määrä ja PSPP-ohjelman kesto herättävät kuitenkin epäilyksiä Bundesverfassungsgerichtissä, joka haluaa tämän vuoksi selvittää niitä talouspoliittisia seurauksia, joita PSPP-ohjelmalla voi olla päätöksen 2015/774 pätevyyden kannalta.

109. Bundesverfassungsgericht toteaa ensinnäkin, että PSPP-ohjelma ohjaa laajuutensa perusteella taloutta väistämättä uuteen suuntaan. Se, että pankit voivat PSPP-ohjelman avulla myydä EKPJ:lle hyvin suuren määrän riskipitoisia velkakirjoja, joista ne eivät olisi voineet hankkiutua eroon ilman kyseistä ohjelmaa (tai josta ne olisivat voineet hankkiutua eroon ainoastaan kärsimällä tappiota), on Bundesverfassungsgerichtin mukaan osoitus talouspoliittisesta tavoitteesta, sillä PSPP parantaa merkittävästi pankkien taloudellista tilannetta ja niiden luottokelpoisuutta. Toiseksi PSPP parantaa sen mukaan jäsenvaltioiden jälleenrahoitusehtoja, sillä ne voivat saada luottoja pääomamarkkinoilla huomattavasti edullisemmin ehdoin verrattuna tilanteeseen, jossa PSPP-ohjelmaa ei toteutettaisi. PSPP:n erityisen suuri volyymi voi johtaa siihen, että kyseistä ohjelmaa on laadullisesti pidettävä etupäässä talouspoliittisena.

i) Teoreettisia pohdintoja rahapolitiikan ja talouspolitiikan välisistä suhteista sekä tuomioistuinvalvonnan laajuudesta

110. PSPP-ohjelman täytäntöönpano vaikuttaa väistämättä jäsenvaltioiden talouspolitiikkaan, etenkin, kun EKP:n toissijaisena tavoitteena on SEUT 119 artiklan 2 kohdan nojalla, SEUT 127 artiklan 1 kohdan nojalla ja SEUT 282 artiklan 2 kohdan nojalla tukea unionin talouspolitiikkaa. ( 86 ) Kuten unionin tuomioistuin on todennut 16.6.2015 antamassaan tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400, 59 kohta), välilliset vaikutukset eivät näin ollen voi merkitä sitä, että EKP:n ohjelma, jolla on rahapoliittinen tavoite ja joka käyttää tätä varten kyseiselle politiikalle ominaisia välineitä, rinnastettaisiin talouspoliittiseen toimenpiteeseen.

111. Vaikeutena on näin ollen rahapoliittisen toimenpiteen ”välillisten vaikutusten” rajaaminen. Bundesverfassungsgerichtin mukaan tällä ilmaisulla ei voida tarkoittaa riidanalaisen toimenpiteen varmaa ja ennakoitavissa olevaa seurausta vaan ainoastaan vasta muiden välivaiheiden jälkeen ilmeneviä vaikutuksia. En hyväksy tätä tulkintaa.

112. Vaikka unionin tuomioistuin ei määritellyt käsitettä ”välilliset vaikutukset”16.6.2015 antamassaan tuomiossa Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400), huomautan ensinnäkin, että kyseisessä asiassa tarkasteltu vaikutus ei ilmennyt vasta OMT-ohjelman välivaiheiden jälkeen vaan päinvastoin sen soveltamiselle oli asetettu ehdoton edellytys – nimittäin ERVV:n tai EVM:n makrotalouden sopeutusohjelmien täysimääräinen noudattaminen. Unionin tuomioistuin totesi, että tämän edellytyksen perusteella ei voitu sulkea pois sitä, että OMT voi ”sivuvaikutuksena” kannustaa kyseisten sopeutusohjelmien noudattamiseen ja edistää näin ollen jossain määrin niillä tavoiteltujen talouspoliittisten päämäärien saavuttamista. Tällaisten vaikutusten, jotka ovat enemmän kuin todennäköisiä ja jotka liittyvät suoraan kyseiseen ohjelmaan, on kuitenkin katsottu olevan välillisiä. ( 87 )

113. Käsitettä ”epäsuora vaikutus” ei voida – vääristämättä unionin tuomioistuimen käyttämän adjektiivin merkitystä – rinnastaa pelkkään ”vähäiseen” vaikutukseen, ”sivuvaikutukseen” tai ”vähäpätöiseen” vaikutukseen. Tällainen tulkinta olisi sitä paitsi ristiriidassa EUT-sopimuksen sanamuodon kanssa. Kyseisessä sopimuksessa lisätään hintatason vakauden tavoitteeseen unionin yleisen talouspolitiikan tukeminen rajoittamatta tällaisen tuen laajuutta. SEUT 127 artiklan 1 kohdassa, joka on laadittu käyttäen indikatiivin preesensiä, EKPJ päinvastoin velvoitetaan toimimaan siten, koska siinä määrätään, että ”EKPJ tukee yleistä talouspolitiikkaa unionissa osallistuakseen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa määriteltyjen unionin tavoitteiden saavuttamiseen”. Ainoa rajoitus tälle tuelle on se, ettei se saa haitata rahapolitiikan tavoitteen saavuttamista.

114. Lopuksi katson, että EKPJ:n tekemien teknisluonteisten valintojen sekä monitahoisten ennusteiden ja arviointien vuoksi unionin tuomioistuimen on vältettävä toteuttamasta tarkoituksenmukaisuusvalvontaa tilanteessa, jossa EKPJ:llä on laaja harkintavalta ”avomarkkinaoperaatioita koskevan ohjelman valmistelun ja täytäntöönpanon yhteydessä”. ( 88 )

115. Näissä olosuhteissa katson, että mikäli on todettu, että kyseisen ohjelman tavoitteet ja sen toteuttamiseksi valitut välineet kuuluvat rahapolitiikan alaan, on välttämätöntä mutta riittävää, että lainkäyttöelin toteaa sellaisten takeiden olemassaolon, jotka teoriassa riittävät estämään sen, ettei kyseisellä ohjelmalla itse asiassa pyritä ensisijaisesti talouspoliittiseen tavoitteeseen tai vaaranneta hintatason vakauden tavoitetta.

116. Tämä näyttäisi minusta kuuluvan tuomioistuimen tehtäviin tilanteessa, jossa sen on – kun on todettu, että lainsäätäjällä on laaja harkintavalta arvioitaessa hyvin monitahoisia taloudellisia, tieteellisiä tai teknisiä tosiseikkoja – valvottava ainoastaan, ettei kyseistä harkintavaltaa käytettäessä ole tehty ilmeistä arviointivirhettä, ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin tai ettei lainsäätäjä ole selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajoja. ( 89 )”Tällaisessa asiayhteydessä unionin tuomioistuimet eivät voi omalla [taloudellisia,] tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja koskevalla arvioinnillaan korvata [toimielimen] arviointia, sillä [EUT‑]sopimuksessa tämä tehtävä annetaan ainoastaan [kyseiselle toimielimelle].” ( 90 )

117. Tällainen valvonta voi vaikuttaa vähäiseltä tai pelkästään muodolliselta. Unionin tuomioistuinta – tai muutakaan tuomioistuinta – ei voida kuitenkaan moittia toimimisesta edellä mainitulla tavalla, kun perusteellisempi analyysi ei olisi enää oikeudellinen vaan tässä tapauksessa taloudellinen ja näin ollen tuomioistuimen teknisen toimivallan ylittävä. ( 91 ) Kysymys asiantuntemuksesta on ehdottomasti otettava huomioon pohdittaessa toimivallan jakamista ja perustuslaillisten konfliktien ratkaisemista. ( 92 ) Sen enempää EKP:n elimiä kuin tuomioistuimia, joiden tehtävänä on valvoa kyseisten toimielimen päätösten pätevyyttä, ei ole valittu tehtävään. Molempien legitiimiys perustuu sekä niiden riippumattomuuteen – mikä ei tarkoita kaiken valvonnan puuttumista – että niiden asiantuntemukseen, jonka ansiosta voidaan määrittää niiden toimivaltuuksien rajat.

ii) PSPP-ohjelmaa koskevat takeet, jotka rajoittavat sen vaikutusta talouspolitiikkaan

118. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen PSPP-ohjelman talouspoliittisen tavoitteen vuoksi esiin ottamana PSPP-ohjelman vaikutuksena on sen mukaan ensinnäkin pankkien taloudellisen tilanteen ja niiden luottokelpoisuuden parantuminen sen ansiosta, että EKPJ:lle on myyty hyvin suuri määrä riskipitoisia velkakirjoja, joista ne eivät olisi voineet (tappiota kärsimättä) hankkiutua eroon ilman PSPP:tä.

119. Tältä osin päätöksen 2015/774 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa asetettu luottokelpoisuusvaatimus ei ole ainoastaan tae, joka myötävaikuttaa siihen, että terveen budjettipolitiikan harjoittamista koskeva kannustin otetaan huomioon, vaan se osoittaa myös, että PSPP-ohjelmalla ei pyritä mahdollistamaan sitä, että liikepankit voivat hankkiutua eroon hallussaan olevista riskipitoisista velkapapereista.

120. Toinen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin ottama epäsuora vaikutus on jäsenvaltioiden jälleenrahoitusehtojen helpottuminen, sillä ne voivat saada luottoja pääomamarkkinoilla huomattavasti edullisemmin ehdoin verrattuna tilanteeseen, jossa PSPP-ohjelmaa ei toteutettaisi. PSPP:n erityisen suuri volyymi voi johtaa siihen, että kyseistä ohjelmaa on laadullisesti pidettävä etupäässä talouspoliittisena.

121. Kuten unionin tuomioistuin on asianmukaisesti todennut, rahapolitiikan harjoittaminen edellyttää jatkuvia korkokantoihin ja pankkien jälleenrahoitusehtoihin liittyviä toimenpiteitä, joilla on väistämättä seurauksia jäsenvaltioiden budjettialijäämien rahoittamista koskeviin ehtoihin. ( 93 ) EKP:n toiminta ei voi kuitenkaan vastata rahoitusavun antamista jäsenvaltiolle, sillä tällainen toimenpide ei selvästikään kuulu rahapolitiikan alaan. ( 94 )

122. Tältä osin takeiden, jotka on annettava sen varmistamiseksi, että PSPP-ohjelma on SEUT 123 artiklan nojalla legitiimi, avulla voidaan myös varmistaa, ettei ohjelmalla pyritä ensisijaisesti talouspoliittiseen tavoitteeseen. Sen lisäksi, että valtioiden velkakirjojen ostamisen ehdoksi on asetettu luoton laatu, ( 95 ) pidän keskeisinä kolmea muutakin taetta. Ensinnäkin PSPP-ohjelman mukaiset valtioiden velkakirjojen ostot ovat toissijaisia kolmen muun APP-ohjelman alaohjelman, jotka kaikki koskevat yksityisen sektorin velkakirjojen ostoa, mukaisiin sallittuihin toimiin nähden. ( 96 ) Toiseksi PSPP-ohjelman yhteydessä sallitut ostot jaetaan kaikkien euroalueen jäsenvaltioiden kesken sellaisen kiinteän ja objektiivisen jakoperusteen mukaan, joka on riippumaton yksittäisten jäsenvaltioiden taloudellisesta tilanteesta. Kolmanneksi riskinjako on rajattu 20 prosenttiin PSPP-ohjelman mukaisista ostoista. Näiden PSPP-ohjelman täytäntöönpanoon vaikuttavien ja sitä rajaavien ominaispiirteiden vuoksi ohjelmaa ei voida rinnastaa jäsenvaltiolle annettavaan rahoitusapuun.

123. Edellä esitetyn perusteella minusta ei siten vaikuta siltä, että EKP olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen määrittäessään ohjelman tavoitteen tai valitessaan toteutettavia välineitä. Se ei ole myöskään käyttänyt harkintavaltaansa väärin ( 97 ) tai selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajoja. Vaikka siis PSPP-ohjelmalla on rahapoliittinen tavoite ja kyseiselle politiikalle ominaiset välineet, sen sisältämien toimenpiteiden on kuitenkin oltava oikeasuhteisia kyseisen politiikan tavoitteisiin nähden.

b) PSPP-ohjelman oikeasuhteisuus

124. SEUT 119 artiklan 2 kohdasta ja SEUT 127 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä SEU 5 artiklan 4 kohdan kanssa, ilmenee, että rahapolitiikan alaan kuuluva velkakirjojen osto-ohjelma voidaan ottaa käyttöön tai panna täytäntöön pätevästi ainoastaan, jos sen sisältämät toimenpiteet ovat oikeasuhteisia kyseisen politiikan tavoitteisiin nähden. ( 98 )

125. Kuten olen huomauttanut useaan otteeseen tässä ratkaisuehdotuksessa, EKPJ:llä oli kuitenkin laaja harkintavalta, koska sen oli PSPP:n kaltaisen, avomarkkinaoperaatioita koskevan ohjelman valmistelun ja täytäntöönpanon yhteydessä tehtävä teknisluonteisia valintoja sekä monitahoisia ennusteita ja arviointeja. ( 99 ) Tässä yhteydessä ”tiettyjen menettelyllisten takeiden noudattamisen valvonta on erityisen tärkeää. Näihin takeisiin kuuluu EKPJ:n velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseisen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat sekä perustella päätöksensä riittävällä tavalla”. ( 100 )

1) PSPP-ohjelman soveltuvuus EKPJ:n tavoitteisiin ja ohjelman tarpeellisuus

126. Päätöksen 2015/774 johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan PSPP-ohjelma on oikeasuhteinen toimenpide hintakehitysnäkymiin liittyvien riskien pienentämiseksi, sillä ”se helpottaa edelleen rahatalouden ja rahoitusmarkkinoiden olosuhteita, mukaan lukien euroalueen yritysten ja kotitalouksien lainanoton kannalta merkityksellisiä olosuhteita, ja tukee näin euroalueen kokonaiskulutusta ja kokonaisinvestointeja, mikä viime kädessä vaikuttaa inflaatiovauhdin palautumiseen lähelle kahta prosenttia mutta alle sen keskipitkällä aikavälillä”. Saman perustelukappaleen mukaan toimenpide on perusteltu, sillä ”ympäristössä, jossa EKP:n keskeiset ohjauskorot ovat alimmalla tasollaan ja yksityisen sektorin omaisuuseriin keskittyvien osto- ohjelmien on todettu tuottavan tuntuvan, mutta riittämättömän mahdollisuuden vaikuttaa vallitseviin hitaamman kehityksen riskeihin hintavakauden kannalta, on tarpeen lisätä PSPP-ohjelma eurojärjestelmän rahapoliittisiin toimenpiteisiin instrumenttina, jolla on suuri välittymispotentiaali reaalitalouteen. PSPP-ohjelman suurin ostovolyymi tulee, sen sijoituspainotusten muutosten vaikutuksen johdosta, myötävaikuttamaan taustalla olevan rahapolitiikan tavoitteen saavuttamiseen eli siihen, että kannustetaan rahoituksen välittäjiä lisäämään likviditeet