Avainsanat

Tiivistelmä



Avainsanat

1. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) - Asetus N:o 1073/1999 OLAF:n tutkimuksista - Soveltamisala - Euroopan keskuspankki - Soveltamisalaan kuuluminen

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1073/1999 1 artiklan 3 kohta)

2. Lainvastaisuusväite - Säädökset, päätökset ja muut toimet, joiden lainvastaisuuteen voidaan vedota - Asetus N:o 1073/1999 Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista - Yhteisön lainsäädäntötoimi, jonka adressaattina ei ole sen lainvastaisuuteen vedonnut yhteisön elin - Tutkittavaksi ottaminen

(EY 230 ja EY 241 artikla)

3. Varainhoitoa koskevat määräykset - Yhteisön taloudelliset edut - Käsite - Euroopan keskuspankin varat ja menot - Soveltamisalaan kuuluminen

(EY 280 artikla)

4. Varainhoitoa koskevat määräykset - Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen - EY 280 artikla - Kohde - Ulottuvuus - Sellaisten lainsäädäntötoimien toteuttaminen, joita voidaan soveltaa yhteisön toimielimiin ja elimiin - Soveltamisalaan kuuluminen

(EY 280 artikla)

5. Euroopan keskuspankki - Velvollisuus kuulla Euroopan keskuspankkia ennen tämän toimivaltaan kuuluvan toimen toteuttamista - Soveltamisala - Toimet yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien petosten torjumiseksi - Soveltamisalan ulkopuolelle jättäminen

(EY 105 artiklan 4 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1073/1999)

6. Euroopan keskuspankki - Riippumattomuus - Ulottuvuus - Sellaiset yhteisön lainsäätäjän toteuttamat lainsäädäntötoimet, joita voidaan soveltaa Euroopan keskuspankkiin - Hyväksyttävyys - Edellytykset

(EY 108 artikla; Euroopan keskuspankkijärjestelmän perussääntö)

7. Euroopan keskuspankki - Riippumattomuus - Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetun asetuksen N:o 1073/1999 soveltaminen - Yhteensoveltuvuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1073/1999; komission päätös 1999/352/EY, EHTY, Euratom)

8. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) - Asetus N:o 1073/1999 OLAF:n tutkimuksista - Euroopan keskuspankin sisällyttämisessä kyseisen asetuksen soveltamisalaan ei ole loukattu suhteellisuusperiaatetta

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1073/1999)

9. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) - Asetus N:o 1073/1999 OLAF:n tutkimuksista - Rikkominen petosten torjunnasta tehdyllä Euroopan keskuspankin päätöksellä 1999/726/EY

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1073/1999; Euroopan keskuspankin päätös 1999/726/EY)

Tiivistelmä

1. Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annettua asetusta N:o 1073/1999 on tulkittava siten, että sitä on sovellettava muun muassa Euroopan keskuspankkiin. Kyseisen asetuksen 1 artiklan 3 kohdan sanamuotoa "perustamissopimuksilla tai niiden perusteella perustetuissa toimielimissä ja elimissä" ei nimittäin voida tulkita siten, että se ei käsitä kyseistä pankkia. Olivatpa Euroopan keskuspankin perussäännön erityispiirteet yhteisön oikeusjärjestyksessä millaisia tahansa, Euroopan keskuspankki perustettiin perustamissopimuksella, kuten EY 8 artiklan sanamuodostakin ilmenee. Asetuksen N:o 1073/1999 johdanto-osasta ja tämän asetuksen säännöksistä ei käy ilmi, että yhteisön lainsäätäjä olisi halunnut tehdä jonkinlaisen eron perustamissopimuksilla tai niiden perusteella perustettujen toimielinten ja elinten välillä muun muassa niin, että kyseisen asetuksen ulkopuolelle jätettäisiin ne elimet, joilla on yhteisön talousarviosta erilliset varat. Kyseisen asetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa korostetaan päinvastoin nimenomaisesti, että OLAF:n suorittamat sisäiset tutkimukset on ulotettava koskemaan "kaikkia" kyseisiä toimielimiä ja elimiä.

( ks. 63-67 kohta )

2. Vaikka onkin totta, että yhteisöjen toimielinten tekemä päätös, jota sen adressaatti ei ole riitauttanut EY 230 artiklan viidennen kohdan mukaisessa määräajassa, tulee hänen osaltaan lopulliseksi ja että se EY 241 artiklan ilmentämä yleinen periaate, jolla pyritään takaamaan se, että kaikilla henkilöillä olisi tai olisi ollut mahdollisuus riitauttaa heille vastaisen päätöksen perustana toimiva yhteisön toimenpide, ei estä asetusta tulemasta lopulliseksi tietyn oikeussubjektin osalta, johon nähden sitä on pidettävä yksittäistapausta koskevana päätöksenä ja joka olisi epäilyksettä voinut vaatia sen kumoamista EY 230 artiklan nojalla, mikä estää tätä oikeussubjektia vetoamasta kyseisen asetuksen lainvastaisuuteen kansallisessa tuomioistuimessa, nämä periaatteet eivät kuitenkaan vaikuta mitenkään EY 241 artiklan määräykseen, jonka mukaan asianosainen voi riidassa, joka koskee tässä määräyksessä tarkoitettua asetusta, vaatia yhteisön tuomioistuimessa EY 230 artiklan toisessa kohdassa mainitulla perusteella, että asetusta ei sovelleta.

Näin ollen sellaisen kanteen yhteydessä, joka on nostettu yhteisön elimen tekemän päätöksen kumoamiseksi ja joka perustuu siihen, että kyseinen elin ei ole noudattanut Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annettua asetusta N:o 1073/1999, kyseiseltä elimeltä ei voida evätä oikeutta vedota kyseisen asetuksen mahdolliseen lainvastaisuuteen, koska yksikään asianosainen ei ole riitauttanut sen normatiivisuutta ja erityisesti koska sellaista väitettä ei ole esitetty, että kyseinen asetus on rinnastettava päätökseen tai, jos kyse olisi päätöksestä, että kyseinen elin on sen adressaatti.

( ks. 74-78 kohta )

3. EY 280 artiklaan sisältyvää ilmausta "yhteisön taloudelliset edut" on tulkittava siten, että se käsittää paitsi yhteisön talousarvioon kuuluvat tulot ja menot myös lähtökohtaisesti ne tulot ja menot, jotka kuuluvat muiden perustamissopimuksella perustettujen elinten talousarvioon. Kyseistä ilmaisua nimittäin käytetään ainoastaan EY 280 artiklassa, ja se eroaa muissa perustamissopimuksen viidennen osan II osaston määräyksissä käytettävästä sanamuodosta, jossa viitataan poikkeuksetta Euroopan yhteisön "talousarvioon". Kyseinen ilmaus vaikuttaa lisäksi laajemmalta kuin ilmaus "yhteisön tulot ja menot", joka sisältyy muun muassa EY 268 artiklaan. Jo se seikka, että jokin elin on perustettu perustamissopimuksella, viittaa lopuksi siihen, että tämä elin on perustettu myötävaikuttamaan Euroopan yhteisön tavoitteiden saavuttamiseen, ja perustamissopimuksella perustaminen liittää kyseisen elimen yhteisön järjestelmään, joten ne varat, jotka tällä elimellä on käytössään kyseisen perustamissopimuksen nojalla, merkitsevät luonnostaan sitä, että kyse on yhteisön omasta ja suorasta taloudellisesta edusta.

Euroopan keskuspankki kuuluu perustamissopimuksen nojalla yhteisön järjestelmään, ja sen varat ja niiden käyttö merkitsevät Euroopan yhteisölle ja sen tavoitteille ilmiselvää taloudellista etua. EY 280 artiklaan sisältyvä ilmaus "yhteisön taloudelliset edut" käsittää näin ollen myös kyseisen pankin varat ja menot.

( ks. 89-93 ja 95 kohta )

4. Amsterdamin sopimuksen laatijat pyrkivät EY 280 artiklan 1 ja 4 kohtaan sisältyvät täsmennykset tehdessään selvästi vahvistamaan sellaisten petosten ja väärinkäytösten torjuntaa, jotka vahingoittavat Euroopan yhteisön taloudellisia etuja, muun muassa antamalla nimenomaisesti tälle viimeksi mainitulle omaksi tehtäväksi "suojata" jäsenvaltioiden tavoin näitä etuja tällaisilta petoksilta ja väärinkäytöksiltä toteuttamalla "toimenpiteitä", joilla on "ennaltaehkäisevä vaikutus" ja jotka tarjoavat "tehokkaan suojan jäsenvaltioissa". Se, että EY 280 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että kyseiset toimenpiteet toteutetaan tämän artiklan mukaisesti, ei merkitse mitenkään sitä, että tuossa kohdassa viitattaisiin ainoastaan kyseisen artiklan seuraaviin kohtiin ja muun muassa sen 4 kohtaan yhteisön asiaa koskevan toimivallan laajuuden määrittämiseksi. EY 280 artiklan 4 kohtaa nimittäin on tulkittava siten, että siinä täydennetään yhteisön toimivallan määritelmää ja esitetään tarkemmin tämän toimivallan käyttämisen tietyt edellytykset.

Tässä yhteydessä on katsottava, että sitä seikkaa, että EY 280 artiklan 4 kohdassa viitataan muun muassa tarpeeseen edistää tehokasta ja yhtäläistä suojelua jäsenvaltioissa, ei voida tulkita merkiksi Amsterdamim sopimuksen laatijoiden implisiittisestä tahdosta rajoittaa lisää Euroopan yhteisön toimenpiteitä niinkin perustavanlaatuisella tavalla kuin kieltämällä torjumasta yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavia petoksia ja muita väärinkäytöksiä sellaisten normatiivisten toimenpiteiden toteuttamisella, jotka koskevat perustamissopimuksilla tai niiden perusteella perustettuja toimielimiä ja elimiä. EY 280 artiklan sanamuodosta ei ilmene, että yhteisön toimivaltaa olisi tällä tavalla rajoitettu, ja lisäksi tuollainen rajoitus tuskin olisi tuossa artiklassa asetettujen tavoitteiden mukainen. Jotta nimittäin Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojelu olisi tehokasta, petoksia ja muita väärinkäytöksiä on välttämätöntä ehkäistä ja torjua kaikilla niillä tasoilla, joilla tällaiset ilmiöt voivat vaikuttaa kyseisiin etuihin, ja usein voi käydä niin, että näitä ilmiöitä on torjuttava samanaikaisesti eri tasoilla.

( ks. 100-104 kohta )

5. EY 105 artiklan 4 kohdassa määrätyllä velvollisuudella, jonka mukaan Euroopan keskuspankkia on kuultava ehdotuksesta tämän viimeksi mainitun toimivaltaan kuuluvaa alaa koskevaksi säädökseksi, pyritään olennaisilta osiltaan varmistamaan, että tällainen säädös annetaan vasta, kun on kuultu elintä, joka on kyseisellä yhteisön alalla käyttämänsä nimenomaisen toimivallan ja suuren asiantuntemuksensa ansiosta erityisen pätevä myötävaikuttamaan hyödyllisesti kyseisen säädöksen antamiseen.

Näin ei ole asia yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien petosten torjunnassa, jossa Euroopan keskuspankille ei ole myönnetty nimenomaisia tehtäviä. Kyseistä pankkia ei voida erottaa muista perustamissopimuksilla perustetuista toimielimistä ja elimistä myöskään sen seikan perusteella, että Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annettu asetus N:o 1073/1999 voi vaikuttaa kyseisen pankin sisäiseen organisaatioon.

( ks. 110 ja 111 kohta )

6. EY 108 artiklan sanamuodostakin ilmenee, että tällä määräyksellä pyritään suojaamaan Euroopan keskuspankkia ja sen päätöksentekoelimiä sellaisilta ulkoisilta vaikutuksilta, jotka olisivat omiaan vaikuttamaan kyseisellä pankilla perustamissopimuksen ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) perussäännön nojalla olevien "tehtävien" toteuttamiseen. Kyseisellä määräyksellä pyritään olennaisilta osiltaan suojaamaan Euroopan keskuspankkia kaikilta poliittisilta paineilta, jotta se voisi tehokkaasti pyrkiä sen tehtäville osoitettuihin tavoitteisiin käyttämällä riippumattomasti niitä nimenomaisia toimivaltuuksia, joita sillä tässä tarkoituksessa on perustamissopimuksen ja kyseisen perussäännön nojalla. Tällaisen Euroopan keskuspankin riippumattomuuden tunnustamisesta ei kuitenkaan seuraa, että Euroopan keskuspankki olisi täysin erillään Euroopan yhteisöstä ja kaikkien yhteisön oikeuden oikeussääntöjen soveltamisalan ulkopuolella. Millään perusteella ei voida lähtökohtaisesti sulkea pois yhteisön lainsäätäjän mahdollisuutta toteuttaa perustamissopimuksen mukaisen toimivaltansa nojalla ja tässä perustamissopimuksessa määrätyin edellytyksin sellaisia normatiivisia toimia, joita voidaan soveltaa Euroopan keskuspankkiin.

( ks. 134-136 kohta )

7. Euroopan keskuspankin riippumattomuutta ei voi sinällään loukata se, että Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) on komission perustama ja sisältyy tämän hallinnollisiin ja talousarviota koskeviin rakenteisiin päätöksessä 1999/352/EY, EHTY, Euratom säädetyin edellytyksin, eikä myöskään se, että tällainen Euroopan keskuspankin ulkopuolinen elin on saanut yhteisön lainsäätäjältä valtuuksia suorittaa tutkimuksia sellaisin edellytyksin, joista säädetään OLAF:n tutkimuksista annetussa asetuksessa N:o 1073/1999.

Kyseisellä asetuksella perustettu järjestelmä nimittäin ilmentää yhteisön lainsäätäjän lujaa tahtoa asettaa OLAF:lle myönnettyjen toimivaltuuksien edellytykseksi yhtäältä sellaiset takeet, joilla pyritään varmistamaan OLAF:n ehdoton riippumattomuus muun muassa komissiosta, ja toisaalta yhteisön oikeuden oikeussääntöjen täysi kunnioittaminen eli muun muassa Euroopan yhteisöjen erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien sekä Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja niiden muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen kunnioittaminen. Kyseisten valtuuksien käyttöä valvotaan monilla erityisillä säännöillä ja takuilla, ja valtuuksien kohteella on selvät rajat. Asetuksessa N:o 1073/1999 perustetulla tutkintajärjestelmällä pyritään nimenomaisesti tekemään mahdolliseksi todentaa epäilyt, jotka liittyvät petoksiin, lahjontaan tai muuhun Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavaan laittomaan toimintaan, eikä OLAF:n johtaja voi päättää aloittaa tutkimusta ilman tällaisiin tekoihin liittyviä riittävän vakavia epäilyjä. OLAF:n mahdollisesti suorittamat sisäiset tutkimukset on toteutettava myös kunkin toimielimen ja elimen päätöksissä säädettyjä edellytyksiä ja yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen, joten pois ei pidä sulkea sitä mahdollisuutta, että tällaista päätöstä tehdessään Euroopan keskuspankki ottaa tarvittaessa huomioon tehtäviensä toteuttamiseen mahdollisesti liittyvät erityispiirteet, ja silloin kyseisen pankin velvollisuutena on osoittaa, että sen tällaisten erityispiirteiden johdosta säätämät rajoitukset ovat välttämättömiä.

( ks. 138-141 ja 143 kohta )

8. Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetun asetuksen N:o 1073/1999 osalta ei voida todeta, että asetusta ei suhteellisuusperiaatteen vastaisuuden takia sovelleta Euroopan keskuspankkiin.

Yhteisön lainsäätäjä nimittäin ei tee ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että petosten, lahjonnan ja muiden Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien väärinkäytösten ehkäisyn ja torjunnan vahvistamiseksi on välttämätöntä perustaa sellainen valvontajärjestelmä, joka keskitetään yhteen erikoiselimeen ja joka toimii perustamissopimuksilla tai niiden perusteella perustettuihin eri toimielimiin ja elimiin nähden riippumattomasti ja yhtenäisesti, ja asia on näin, vaikka kyseisillä toimielimillä ja elimillä onkin omat valvontajärjestelmänsä. Tämän osalta on yhtäältä todettava, että OLAF:lle annettu tutkimustehtävä poikkeaa erityiseltä luonteeltaan ja erityiseltä kohteeltaan yleistä valvontaa koskevista tehtävistä, kuten niistä, jotka on annettu muun muassa tilintarkastustuomioistuimelle Euroopan keskuspankin hallinnon tehokkuuden arvioinnissa ja ulkopuolisille tilintarkastajille Euroopan keskuspankin tilien tarkastuksessa. Euroopan keskuspankin sisäisen tarkastuksen osastolle ja kyseisen pankin petostentorjuntakomitealle petosten torjunnasta tehdyllä päätöksellä 1999/726/EY annetuista tehtävistä on toisaalta todettava, että yhteisön lainsäätäjä voi katsoa, että ne kirjavat valvontajärjestelmät, joita luotaisiin perustamissopimuksilla tai niiden perusteella perustetuissa toimielimissä ja elimissä ja joiden niin olemassaolo kuin yksityiskohtaiset säännötkin jäisivät näiden kunkin toimielimen ja elimen harkinnan varaan, eivät ole sellainen ratkaisu, jonka tehokkuus vastaisi sitä tehokkuutta, jota näyttäisi voivan tarjota järjestelmä, jossa tutkimustehtävä pyritään keskittämään yhteen erityiseen ja riippumattomaan elimeen.

( ks. 158-160 ja 164 kohta )

9. Petosten torjunnasta tehdyllä Euroopan keskuspankin päätöksellä 1999/726/EY rikotaan Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annettua asetusta N:o 1073/1999, muun muassa sen 4 artiklaa, ja ylitetään kyseisellä pankilla petostentorjunnassa oleva oma organisatorinen riippumattomuus, koska, kun otetaan huomioon kyseisen päätöksen johdanto-osan perustelukappaleet ja kyseisen päätöksen päätösosa, tämä päätös perustuu siihen virheelliseen oletukseen, ettei asetusta N:o 1073/1999 voida soveltaa kyseiseen pankkiin, ja ilmentää siten tämän pyrkimystä huolehtia yksin petostentorjunnasta kyseisessä pankissa, koska kyseisessä päätöksessä jätetään soveltamatta kyseisellä asetuksella perustettua järjestelmää ja perustetaan kyseiselle pankille oma erillinen järjestelmä sen sijaan, että kyseinen pankki olisi tehnyt kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ja 6 kohdassa tarkoitetun päätöksen.

( ks. 173, 176, 181 ja 182 kohta )