Asia C-400/99

Italian tasavalta

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Kumoamiskanne – Valtiontuet – Meriliikenteen harjoittajaa koskevat toimenpiteet – Julkisia palveluja koskevat sopimukset – Tuen, voimassa olevan tuen tai uuden tuen puuttuminen – EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittaminen – Keskeyttämisvelvollisuus

Tuomion tiivistelmä

1. Kumoamiskanne – Kohde – EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehtyä päätöstä koskeva kumoamisvaatimus, jolla pyritään riitauttamaan velvollisuus keskeyttää tutkitut toimenpiteet odotettaessa mainitun menettelyn päättämistä – Menettelyn päättämistä koskeva päätös ja sen lopullinen luonne – Kanne, joka säilyttää kohteensa

2. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehty päätös

(EY 88 artiklan 2 kohta ja EY 253 artikla; neuvoston asetus N:o 659/1999)

3. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehty päätös – Velvollisuus keskustella ennakolta tukitoimenpiteistä kyseessä olevan jäsenvaltion kanssa ja tutkia tilanne sen esittämien seikkojen valossa – Kyseisen jäsenvaltion velvollisuus toimia lojaalissa yhteistyössä

(EY 10 artikla ja EY 88 artiklan 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 10 ja 13 artikla)

4. Kumoamiskanne – Perusteet – Harkintavallan väärinkäyttö – Käsite

(EY 230 artikla)

5. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille koskevat arviointivaikeudet taikka tuen luonnetta koskevat epäilyt – Komission velvollisuus aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely

(EY 87 artikla ja EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta)

6. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Menettelylliset puitteet, jotka määräytyvät kyseessä olevien toimenpiteiden luokittelussa voimassa oleviksi tai uusiksi tuiksi – Komission harkintavallan puuttuminen – Voimassa oleviksi tuiksi luokittelua vaativan jäsenvaltion velvollisuus toimia lojaalissa yhteistyössä

(EY 10 artikla ja EY 88 artikla)

7. Valtiontuki – Komission hyväksymä yleinen tukijärjestelmä – Yksittäinen tuki, jonka hyväksynnän väitetään kattavan – Komission suorittama tutkinta – Arviointi ensisijaisesti tukijärjestelmän hyväksymistä koskevan päätöksen perusteella ja ainoastaan toissijaisesti perustamissopimuksen perusteella

(EY 87 artikla ja EY 88 artikla)

8. Valtiontuki – Voimassa olevat tuet ja uudet tuet – Maksut meriliikenneyhtiöille, jotka suorittavat julkisista palveluista tehtyjen sopimusten mukaisesti säännöllisiä liikennöintipalveluja saarille – Asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohta – Uusia tukia koskevan järjestelmän soveltaminen ainoastaan maksuihin, jotka eivät ole välttämättömiä sopimusten tasapainon kannalta

(EY 88 artiklan 1 ja 3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohta)

1. EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisesta tehdystä komission päätöksestä nostettu kanne, jonka tarkoituksena on pääasiassa se, että todetaan, että kyseessä olevia toimenpiteitä ei ole keskeytettävä odotettaessa tämän menettelyn päättämistä, ei ole jäänyt vaille kohdetta sen vuoksi, että sen nostamisen jälkeen on tehty kyseisen menettelyn päättämisestä päätös, joka on tullut lopulliseksi.

(ks. 15–18 kohta)

2. EY 253 artiklassa määrätyn, jollekin vastaisen päätöksen perustelemista koskevan velvollisuuden tavoitteena on, että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia päätöksen laillisuuden ja että päätöksen adressaatti saa tarvittavat tiedot arvioidakseen, onko päätös asianmukainen vai sisältääkö se virheen, jonka perusteella sen laillisuus voidaan riitauttaa.

EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn oletettuja valtiontukia koskevan menettelyn aloittamista koskevan päätöksen osalta se, että siitä puuttuu [EY 88 artiklan] soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annettua asetusta N:o 659/1999 tai sen tiettyjä säännöksiä koskeva maininta, voi merkitä perustelujen puuttumista vain, jos komissio oli soveltanut tämän asetuksen säännöksiä, jotka eivät perustu suoraan perustamissopimukseen.

(ks. 22 ja 23 kohta)

3. Kun otetaan huomioon ne oikeudelliset seuraamukset, jotka aiheutuvat päätöksestä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely luokittelemalla kyseessä olevat toimenpiteet väliaikaisesti uusiksi tuiksi, vaikka kyseessä oleva jäsenvaltio todennäköisesti kiistää tämän luokittelun, komission on keskusteltava ennakolta kyseessä olevista toimenpiteistä kyseessä olevan jäsenvaltion kanssa, jotta sillä olisi mahdollisuus tarpeen vaatiessa ilmoittaa komissiolle, että sen mielestä kyseessä olevat toimenpiteet eivät ole tukia tai että ne ovat voimassa olevia tukia. [EY 88 artiklan] soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 10 ja 13 artikla ovat yhteensoveltuvia tämän vaatimuksen kanssa, eikä niissä siis vapauteta komissiota käsittelemästä toimenpidettä kyseessä olevan jäsenvaltion kanssa ennen EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamista.

Jos tukien luonne kiistetään, komission on tutkittava tämä kysymys riittävän tarkasti niiden tietojen perustella, jotka kyseinen valtio on sille tässä vaiheessa ilmoittanut, vaikka tämä tutkimus päättyisikin arvioon, joka ei vielä ole lopullinen. EY 10 artiklasta ilmenevän jäsenvaltioiden ja toimielinten lojaalin yhteistyön periaatteen puitteissa ja menettelyn viivästymisen estämiseksi on puolestaan jäsenvaltion, joka katsoo, että kyseessä olevat toimenpiteet eivät ole tukia, toimitettava komissiolle mahdollisimman pian siitä hetkestä lähtien, jona komissio ottaa siihen yhteyttä näiden toimenpiteiden osalta, tämän näkemyksen perusteena olevat seikat. Jos näiden seikkojen avulla voidaan häivyttää epäilyt tukielementtien olemassaolosta tutkituissa toimenpiteissä, komissio ei voi aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyä menettelyä. Jos näiden seikkojen perusteella sitä vastoin ei ole mahdollista poistaa epäilyjä tukielementtien olemassaolosta ja jos on myös epäilyjä niiden soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, komission on aloitettava kyseinen menettely.

(ks. 29, 30 ja 48 kohta)

4. Harkintavallan väärinkäytön käsite viittaa siihen, että hallintoviranomainen on käyttänyt toimivaltaansa saavuttaakseen muut päämäärät kuin ne, joita varten sille on tämä toimivalta annettu. Päätöstä tehtäessä harkintavaltaa on käytetty väärin ainoastaan, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että se on tehty tällaisten päämäärien saavuttamiseksi.

(ks. 38 kohta)

5. Kun komissio tutkii tukitoimenpiteitä EY 87 artiklan valossa sen määrittämiseksi, soveltuvatko ne yhteismarkkinoille, komissiolla on velvollisuus aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely, jos se ei ole voinut alustavan tutkinnan perusteella selvittää kaikkia niitä vaikeuksia, jotka estävät sen toteamisen, että nämä toimenpiteet soveltuvat yhteismarkkinoille. Samoja periaatteita on luonnollisesti sovellettava silloin, kun komissiolla on edelleen epäilyksiä myös tutkitun toimenpiteen luokittelusta tueksi EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

(ks. 47 kohta)

6. Velvollisuudella aloittaa tietyissä olosuhteissa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely ei oteta ennalta kantaa menettelyllisiin puitteisiin, joihin tämän päätöksen on kuuluttava, eli joko voimassa olevien tukijärjestelmien jatkuvan seuraamisen menettelyyn, sellaisena kuin se ilmenee EY 88 artiklan 1 ja 2 kohdan määräyksistä, tai uusien tukien valvomismenettelyyn, sellaisena kuin se ilmenee saman artiklan 3 ja 2 kohdan määräyksistä.

Kun otetaan huomioon menettelyllisen valinnan oikeudelliset seuraamukset jo täytäntöönpantujen toimenpiteiden osalta, komissio ei voi ilman muuta valita viimeksi mainittuja menettelyllisiä puitteita, jos kyseessä oleva jäsenvaltio väittää, että olisi sovellettava ensin mainittuja. Tällaisessa tapauksessa komission on tutkittava kysymystä riittävästi jäsenvaltion tässä vaiheessa sille ilmoittamien tietojen perusteella, vaikka tämä tutkiminen päättyisikin toimenpiteiden sellaiseen luokitteluun, joka ei ole lopullinen.

Samoin kuin silloin, kun herää kysymys itse tukielementtien olemassaolosta, jäsenvaltioiden ja toimielinten lojaalin yhteistyön periaatteen puitteissa, sellaisena kuin se ilmenee EY 10 artiklasta, ja menettelyn viivästymisen estämiseksi jäsenvaltion, joka katsoo, että kyseessä on voimassa oleva tuki, on puolestaan ilmoitettava komissiolle mahdollisimman pian ne seikat, joihin tämä näkemys perustuu, siitä hetkestä lähtien, kun komissio ottaa siihen yhteyttä tämän toimenpiteen osalta. Jos näiden seikkojen perusteella voidaan väliaikaisen arvioinnin yhteydessä ajatella, että on luultavaa, että kyseessä olevat toimenpiteet todellakin ovat voimassa olevia tukia, komission on käsiteltävä niitä EY 88 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätyssä menettelyssä. Jos jäsenvaltion ilmoittamat seikat eivät sitä vastoin mahdollista tällaisen väliaikaisen päätelmän tekemistä tai jos jäsenvaltio ei ilmoita mitään tällaisia seikkoja, komission on käsiteltävä näitä toimenpiteitä tämän saman artiklan 3 ja 2 kohdassa määrätyssä menettelyssä.

(ks. 53–55 kohta)

7. Kun komissio on hyväksynyt tukijärjestelmän, olisi vastoin luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita, että se tutkisi uudelleen uusina tukina tämän järjestelmän soveltamistoimenpiteitä. Tästä seuraa, että kun kyseessä oleva jäsenvaltio väittää, että toimenpiteet on toteutettu aikaisemmin hyväksytyn järjestelmän mukaisesti, komissio ei voi oikopäätä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyä menettelyä näiden toimenpiteiden osalta katsomalla ne uusiksi tuiksi, mikä merkitsisi niiden keskeyttämistä, vaan sen on ensin määritettävä, sovelletaanko näihin toimenpiteisiin kyseistä järjestelmää vai ei, ja jos sovelletaan, täyttävätkö ne sen hyväksymispäätöksessä asetetut edellytykset. Komissio voi siis ainoastaan silloin, kun tämän tutkinnan lopputulos on kielteinen, aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn ja katsoa, että kyseessä olevat toimenpiteet ovat uusia tukia. Myöntävän päätelmän tapauksessa komission on sitä vastoin kohdeltava näitä toimenpiteitä voimassa olevina tukina EY 88 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätyn menettelyn mukaisesti.

(ks. 57 kohta)

8. Koska palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) annetun asetuksen N:o 3577/92 4 artiklassa tarkoitetut julkisista palveluista tehdyt sopimukset sisältävät luonteensa puolesta rahoitusta koskevia säännöksiä, jotka ovat välttämättömiä niissä sovittujen julkisten palvelujen velvoitteiden täyttämiseksi, ja koska tämän artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaan tarkoituksena on kyseessä olevien sopimusten pitäminen voimassa niiden päättymispäivään asti rajoittamatta tämän säännöksen ulottuvuutta kyseisten sopimusten tiettyihin näkökohtiin, niissä olevat julkisten palvelujen velvoitteiden varmistamiseksi välttämättömät rahoitusmääräykset kuuluvat kyseisen 4 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.

Sitä vastoin mahdolliset tuet, jotka ylittävät kyseessä olevien sopimusten kohteena olevien julkisten palvelujen velvoitteiden varmistamiseksi välttämättömät määrät, eivät kuitenkaan voi kuulua viimeksi mainitun säännöksen soveltamisalaan juuri sen vuoksi, että ne eivät ole välttämättömiä tällaisten sopimusten tasapainon kannalta ja siten niiden voimassa pitämiseksi, eikä niitä siis voida sen perusteella pitää voimassa olevina tukina.

(ks. 64 ja 65 kohta)

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)

10 päivänä toukokuuta 2005

Kumoamiskanne – Valtiontuet – Meriliikenteen harjoittajaa koskevat toimenpiteet – Julkisia palveluja koskevat sopimukset – Tuen, voimassa olevan tuen tai uuden tuen puuttuminen – EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittaminen – Keskeyttämisvelvollisuus

Asiassa C-400/99,

jossa on kyse EY 230 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 18.10.1999,

Italian tasavalta, asiamiehenään aluksi U. Leanza, sitten I. M. Braguglia, avustajinaan avvocato dello Stato P. G. Ferri ja avvocato dello Stato M. Fiorilli, prosessiosoite Luxemburgissa,

kantajana,

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään E. De Persio, D. Triantafyllou ja V. Di Bucci, prosessiosoite Luxemburgissa,

vastaajana,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),

toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, jaostojen puheenjohtajat P. Jann, C. W. A. Timmermans ja A. Rosas sekä tuomarit J.-P. Puissochet (esittelevä tuomari), R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr ja J. N. Cunha Rodrigues,

julkisasiamies: C. Stix-Hackl,

kirjaaja: R. Grass,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,

kuultuaan julkisasiamiehen 10.6.2004 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1 Italian tasavalta vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan yhteisöjen komission 6.8.1999 tekemän, kirjeellä SG(99) D/6463 tiedoksi annetun ja Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 23.10.1999 julkaistun päätöksen EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisesta asiassa C 64/99 (ex NN 68/99) – Italia –, Gruppo Tirrenia di Navigazione -ryhmän yrityksille myönnettävä valtiontuki (EYVL C 306, s. 2; jäljempänä riidanalainen päätös), siltä osin kuin tässä päätöksessä määrätään kyseessä olevan valtiontuen keskeyttämisestä.

Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet

2 Saatuaan kanteluita, joiden mukaan Italian viranomaiset myönsivät kiellettyjä valtiontukia Gruppo Tirrenia di Navigazione -yritysten (jäljempänä Tirrenia-ryhmä) käyttämille kotimaisille lauttaliikennepalveluille, komission yksiköt esittivät Italian viranomaisille tätä asiaa koskevia kysymyksiä 12.3.1999 päivätyllä kirjeellä.

3 Tämä tietojensaantipyyntö koski erityisesti Tirrenia-ryhmän yrityksille kuuluvia julkisten palvelujen velvoitteita ja näistä velvoitteista johtuvien lisäkustannusten määrittelyn edellytyksiä ja niiden korvaamista.

4 Italian viranomaisten kanssa käymänsä kirjeenvaihdon jälkeen komissio katsoi, että oli vakavia epäilyjä Tirrenia-ryhmän yritysten hyväksi toteutettujen toimenpiteiden soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, koska ne voivat olla valtiontukia. Näin ollen se aloitti riidanalaisella päätöksellään oletettujen tukien osalta EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn. Tässä yhteydessä komissio käsitteli kyseessä olevia toimenpiteitä uusina tukina taikka voimassa olevien tukien muutoksina EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla (jäljempänä uudet tuet), eikä EY 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina voimassa olevina tukina (jäljempänä voimassa olevat tuet). Tämän jälkeen se antoi tämän päätöksen tiedoksi Italian viranomaisille.

5 Kyseisen päätöksen siinä osassa, jonka otsikkona on ”Vaatimukset”, komissio toteaa erityisesti, että se varaa itselleen oikeuden vaatia Italian viranomaisia keskeyttämään kaikki tukimaksut, jotka ylittävät määrän, joka tarvitaan korvaamaan yleisen taloudellisen edun mukaisen palvelun tarjoamisesta aiheutuvat nettomääräiset lisäkustannukset. Tämän jälkeen komissio kehottaa Italian viranomaisia vahvistamaan kymmenen arkipäivän kuluessa, että ne ovat keskeyttäneet tuen maksamisen, minkä jälkeen komissio toteaa, että jos liian suurten tukien maksamista ei keskeytetä ja jollei keskeytetystä määrästä esitetä selvityksiä, se voi osoittaa Italian viranomaisille välipäätöksen tätä varten. Komissio täsmentää, että tuen keskeyttäminen on välttämätöntä kilpailua vääristävien vaikutusten rajoittamiseksi, mutta se ei tarkoita, että itse palvelut olisi keskeytettävä, vaan niitä voidaan jatkaa yhteisön oikeuden mukaisia menettelytapoja noudattaen. Komissio muistuttaa Italian viranomaisia EY 88 artiklan 3 kohdan lykkäävästä vaikutuksesta ja jäsenvaltioille 22.2.1995 lähettämästään kirjeestä, jossa komissio totesi, että kaikki sääntöjenvastaisesti myönnetyt tuet voidaan periä takaisin tuensaajilta.

6 Italian tasavalta nosti 18.10.1999 tämän kanteen, jolla vaaditaan riidanalaisen päätöksen kumoamista ”siltä osin kuin siinä määrätään sääntöjenvastaisiksi todettujen tukien keskeyttämisestä”.

7 Tirrenia-ryhmän yritykset Tirrenia di Navigazione SpA, Adriatica di Navigazione SpA, Caremar SpA, Toremar SpA, Siremar SpA ja Saremar SpA, toimittivat 19.10.1999 Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon kannekirjelmän, joka rekisteröitiin numerolla T-246/99 ja jossa ne vaativat riidanalaisen päätöksen kumoamista kokonaisuudessaan.

8 Komissio vaati yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 25.11.1999 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 91 artiklan 1 kohdan perusteella yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa, tai hyväksymään oikeudenkäyntiväitteen käsittelemättä itse pääasiaa.

9 Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tämän vaatimuksen 9.10.2001 antamallaan välituomiolla (asia C-400/99, Italia v. komissio, Kok. 1999, s. I-7303; jäljempänä välituomio) ja otti pääasian käsiteltäväksi. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kanne on tutkittava siitä syystä, että komissio on luokitellut kyseessä olevat toimenpiteet lainvastaisesti täytäntöönpannuiksi uusiksi tuiksi, kun taas Italian tasavalta väittää, että osa niistä on laillisesti maksettuja voimassa olevia tukia ja että muut niistä eivät sisällä tukielementtejä, mikä merkitsee sitä, että näitä toimenpiteitä ei ole keskeytettävä, toisin kuin riidanalaisessa päätöksessä vaaditaan. Tämän asiayhteyden huomioon ottaen yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kyseisellä päätöksellä oli itsenäisiä oikeusvaikutuksia ja että se näin ollen oli riitauttamiskelpoinen toimenpide. Niiden yksityiskohtien osalta, joiden perusteella yhteisöjen tuomioistuin tuli tähän päätelmään, viitataan välituomioon.

10 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen (laajennetun) toisen jaoston 25.3.2003 antamalla määräyksellä lykättiin yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 54 artiklan kolmannen kohdan nojalla siellä vireillä olevan asian T-246/99 käsittelyä, kunnes yhteisöjen tuomioistuin antaa tuomion nyt esillä olevassa asiassa.

11 Tällä välin komissio on päättänyt riidanalaisella päätöksellä aloitetun menettelyn, joka koski yhdelle Tirrenia-ryhmän yrityksistä eli meriyhtiö Tirrenia de Navigazione SpA:lle myönnettyjä tukia tukijärjestelmässä, joka oli seurauksena Italian valtion kanssa vuonna 1991 tehdystä sopimuksesta, joka koski tämän yrityksen julkisten palvelujen velvoitteita (valtiontuista, joita Italia on maksanut Tirrenia di Navigazione -meriliikenneyhtiölle, 21.6.2001 tehty päätös, EYVL L 318, s. 9; jäljempänä 21.6.2001 tehty päätös). Komissio totesi siinä yhteismarkkinoille soveltuviksi 1.1.1990 ja 31.12.2000 välisenä aikana julkisista palveluista korvauksina maksetut rahoitukset ja se hyväksyi samantyyppiset rahoitukset 1.1.2001 ja 31.12.2004 väliselle ajalle. Tällä päätöksellään komissio kuitenkin pysytti riidanalaisessa päätöksessä jo suorittamansa näiden toimenpiteiden luokittelun uusiksi tuiksi, minkä Italian tasavalta riitauttaa nyt esillä olevassa kanteessa.

12 Nyt esillä olevaa asiaa koskevan kirjallisen menettelyn päätyttyä tekemällään toisella päätöksellä komissio päätti riidanalaisella päätöksellä aloittamansa menettelyn muiden Tirrenia-ryhmän yritysten osalta (valtiontuesta, jonka Italia on myöntänyt merenkulkuyrityksille Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar ja Toremar (Tirrenia-konserni), 16.3.2004 tehty komission päätös 2005/163/EY, EUVL 2005, L 53, s. 29). Komissio totesi yhteismarkkinoille soveltuviksi olennaisen osan näille yrityksille 1.1.1992 lähtien korvauksina julkisista palveluista myönnetystä tuesta ja asetti tietyt ehdot sen maksamiselle vuodesta 2004 lähtien. Komissio totesi kuitenkin yhteismarkkinoille soveltumattomiksi Adriatica-yritykselle meriliikennettä varten tammikuusta 1992 heinäkuuhun 1994 myönnetyn tuen ja se poisti 1.9.2004 lähtien Caremar-yritykselle myönnetyn tuen matkustajien kuljettamista varten perustetulle pikayhteydelle. Tässä toisessa päätöksessään komissio myös luokitteli tuet edelleen samoin kuin riidanalaisessa päätöksessä uusiksi tuiksi kaikkien edellä mainittujen toimenpiteiden osalta.

Asianosaisten vaatimukset

13 Italian tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

– kumoaa 6.8.1999 päivätyn komission kirjeen ”siltä osin kuin siinä määrätään keskeytettäviksi sääntöjenvastaisiksi todetut tuet”

– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

14 Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

– toteaa, että kanne on jäänyt vaille kohdetta riidanalaisen päätöksen sen osan osalta, joka koskee Tirrenia di Navigazionelle myönnettyjä tukia

– muilta osin hylkää kanteen

– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Vaatimukset siitä, että lausunnon antaminen asiasta raukeaa

15 Komissio väittää vastauksessaan, että kanne on jäänyt vaille kohdetta siltä osin kuin se koskee Tirrenia di Navigazione SpA:lle maksettuja tukia. Koska 21.6.2001 tehtyä päätöstä ei ollut riitautettu kanteen nostamiselle asetetussa määräajassa, on komission mielestä tämän vuoksi lopullisesti vahvistettu, että vaikka tämän yrityksen hyväksi toteutetut toimenpiteet ovatkin yhteismarkkinoille soveltuvia, ne ovat sääntöjenvastaisia valtiontukia eli uusia tukijärjestelmiä, jotka on pantu täytäntöön ilman, että olisi saatu EY 88 artiklan 3 kohdassa edellytetty ennakkolupa. Niiden osalta riidanalainen päätös on menettänyt itsenäisen oikeusvaikutuksensa, eikä Italian hallituksella enää ole intressiä saada sitä kumotuksi.

16 Komission väite on hylättävä.

17 On totta, että komissio on 21.6.2001 tekemällään päätöksellä, jolla se lopettaa osin riidanalaisella päätöksellään aloittamansa menettelyn, vahvistanut alustavan arvionsa siitä, että Tirrenia di Navigazione SpA:lle maksetut tuet sen julkisten palvelujen velvoitteiden perusteella ovat EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja uusia tukia ja että tämä päätös, jota ei ole riitautettu kanteen nostamiselle asetetussa määräajassa, on tullut lopulliseksi. Kuitenkin riidanalaisesta päätöksestä nostetun kanteen tarkoituksena on se, että todetaan, että toimenpiteitä, joiden keskeyttämistä komissio on vaatinut tässä päätöksessä, ei ole keskeytettävä odotettaessa päätöstä tai päätöksiä riidanalaisella päätöksellä aloitetun menettelyn päättämisestä. Tällainen kysymys ei kuitenkaan kuulu menettelystä tehdyn lopullisen päätöksen kohteeseen, sellaisena kuin se ilmenee EY 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä alakohdasta sekä [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1; jäljempänä valtiontukiasetus) 7 artiklan 2–5 kohdasta ja 14 artiklasta.

18 Edellä todetuista seikoista johtuu, että kanne on säilyttänyt koko kohteensa.

Pääasia

19 Italian hallitus esittää neljä kanneperustetta. Se väittää ensinnäkin, että riidanalaista päätöstä ei ole perusteltu. Toiseksi komissio ei ole sen mukaan antanut Italian viranomaisille tilaisuutta esittää huomautuksia ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä. Kolmanneksi komissio on Italian hallituksen mukaan käyttänyt harkintavaltaansa väärin. Lopuksi se väittää, että riidanalaisessa päätöksessä ei ole eri syistä otettu huomioon EY 87 artiklan 1 kohtaa ja EY 88 artiklan 1 ja 3 kohtaa.

Perustelut

Asianosaisten lausumat

20 Italian tasavalta väittää, että komissio ei ole riidanalaisessa päätöksessä viitannut valtiontukiasetukseen, vaikka tämä asetus oli jo tullut voimaan.

21 Komissio väittää, että riidanalaisen päätöksen kaltaisen, EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen oikeudellinen perusta on suoraan perustamissopimuksessa, eikä valtiontukiasetusta siis tarvinnut ottaa huomioon.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

22 EY 253 artiklassa määrätään muun muassa, että päätökset, jotka komissio tekee, perustellaan. Päätöksen adressaatille vastainen päätös on perusteltava niin, että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia sen laillisuuden ja että päätöksen adressaatti saa tarvittavat tiedot arvioidakseen, onko päätös asianmukainen vai sisältääkö se virheen, jonka perusteella sen laillisuus voidaan riitauttaa (ks. mm. asia 195/80, Michel v. parlamentti, tuomio 26.11.1981, Kok. 1981, s. 2861, 22 kohta).

23 Nyt esillä olevassa asiassa se, että riidanalaisesta päätöksestä puuttuu valtiontukiasetusta tai sen tiettyjä säännöksiä koskeva maininta, voi merkitä perustelujen puuttumista vain, jos komissio oli soveltanut tämän asetuksen säännöksiä, jotka eivät perustu suoraan perustamissopimukseen. Tältä osin on huomattava, että tämä asetus on huomattavassa määrin yksityiskohtainen kodifikaatio siitä valtiontukiin liittyvien menettelyllisten säännösten tulkinnasta, jonka yhteisöjen tuomioistuimet ovat suorittaneet ennen tämän asetuksen antamista.

24 Nyt esillä olevassa asiassa riidanalaisella päätöksellä ei panna täytäntöön mitään sellaista valtiontukien valvontaan liittyvää menettelysäännöstä, joka ei perustu suoraan perustamissopimukseen. Komissio on tällä päätöksellä kehottanut Italian viranomaisia esittämään huomautuksensa siinä tarkoitetuista toimenpiteistä EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja se on muotoillut tämä kehotuksen luokittelemalla siinä mainitut toimenpiteet väliaikaisesti uusiksi tuiksi määräämällä näin niiden keskeyttämisestä kyseisessä päätöksessä täsmennetyin tavoin (ks. asia C-312/90, Espanja v. komissio, tuomio 30.6.1992, Kok. 1992, s. I-4117, 17 kohta ja asia C-47/91, Italia v. komissio, tuomio 30.6.1992, Kok. 1992, s. I-4145, Kok. Ep. XII, s. I-191, 25 kohta, sekä välituomion 56 kohta). Mikään tästä päätöksestä johtuva menettely tai oikeusvaikutus ei perustu valtiontukiasetuksen innovatiiviseen säännökseen.

25 Riidanalaisen päätöksen riittämättömiä perusteluja koskeva kanneperuste on siis hylättävä.

Kanneperuste, joka koskee sitä, että Italian hallitukselle ei ole annettu tilaisuutta huomautusten esittämiseen

Asianosaisten lausumat

26 Italian hallitus väittää, että komission olisi pitänyt antaa sille tilaisuus esittää huomautuksensa ennen kuin se teki riidanalaisen päätöksen, joka merkitsee tiettyjen tukimaksujen keskeyttämistä. Se katsoo, että tällaisen menettelyn puuttuminen on erityisen vakavaa riidanalaisella päätöksellä toteutetun kahden toimenpidelajin osalta eli Tirrenia-ryhmän teollisuushankkeiden jatkamistoimenpiteiden osalta vuosille 1999–2002 sekä polttoaineen ja voiteluöljyn hankintaan liittyvien verotuksellisten toimenpiteiden osalta, joita ei otettu esille Italian viranomaisten kanssa ennen kuin ne sisällytettiin riidanalaiseen päätökseen.

27 Komissio toteaa, että kyseinen päätös ei sisällä määräystä kyseisten toimenpiteiden keskeyttämiseen. Valtiontukiasetuksen 11 artiklan 1 kohdan säännöksiä, joihin Italian hallitus kanteessaan vetoaa ja joiden mukaan kyseessä olevalle jäsenvaltiolle on annettava tilaisuus esittää huomautuksensa ennen tällaisen määräyksen antamista, ei siis komission mukaan ole sovellettava. Sitä vastoin riidanalainen päätös sisältää kehotuksen esittää huomautukset mahdollisesta myöhemmästä keskeytysmääräyksestä.

28 Komissio lisää, että uusien, ilmoittamattomien ja täytäntöönpantujen tukien tapauksessa (valtiontukiasetuksen III luvussa tarkoitetut sääntöjenvastaiset tuet) päätöstä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely ei tarvitse edeltää kirjeenvaihto kyseessä olevan jäsenvaltion kanssa. Kyseisen asetuksen 10 artiklan 2 kohdassa toki annetaan komissiolle mahdollisuus pyytää ennakolta tietoja kyseiseltä jäsenvaltiolta, mutta siinä ei velvoiteta sitä siihen. Kyseisen asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa komissiolle annetaan lupa aloittaa kyseinen menettely asettamatta sille mitään edeltävää velvoitetta.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

29 Kun otetaan huomioon ne oikeudelliset seuraamukset, jotka aiheutuvat päätöksestä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely luokittelemalla kyseessä olevat toimenpiteet väliaikaisesti uusiksi tuiksi, vaikka kyseessä oleva jäsenvaltio todennäköisesti kiistää tämän luokittelun (ks. välituomion 59 ja 60 kohta), komission on keskusteltava ennakolta kyseessä olevista toimenpiteistä kyseessä olevan jäsenvaltion kanssa, jotta sillä olisi mahdollisuus tarpeen vaatiessa ilmoittaa komissiolle, että sen mielestä kyseessä olevat toimenpiteet eivät ole tukia tai että ne ovat voimassa olevia tukia.

30 Valtiontukiasetuksen 10 ja 13 artikla, joihin komissio vetoaa, ovat yhteensoveltuvia tämän vaatimuksen kanssa. Siten 10 artiklassa, joka koskee tilanteita, joissa komissiolla on miltä hyvänsä taholta saatuja tietoja oletetusta sääntöjenvastaisesta tuesta, on sen 2 kohdassa käytetty ilmaisua ”tarvittaessa” virkkeessä ”[komissio] pyytää tarvittaessa tietoja asianomaiselta jäsenvaltiolta”, jolloin tästä velvollisuudesta vapautetaan ne tapaukset, joissa komissio on jo asianmukaisella tavalla käsitellyt kyseessä olevaa toimenpidettä kyseessä olevan jäsenvaltion kanssa, esimerkiksi jos tämä jäsenvaltio itse on ilmoittanut komissiolle tämän toimenpiteen olemassaolosta. Tämä ilmaisu ei merkitse sitä, että komissio voi vapautua käsittelemästä kyseessä olevaa toimenpidettä kyseessä olevan jäsenvaltion kanssa ennen EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamista. Samoin 13 artikla, jossa säädetään, että mahdollista sääntöjenvastaista tukea koskeva tutkinta voi johtaa päätökseen aloittaa kyseinen menettely, ei vapauta komissiota keskustelemasta kyseessä olevasta toimenpiteestä kyseisen jäsenvaltion kanssa ennen tällaisen päätöksen tekemistä.

31 Nyt esillä olevassa asiassa komissio ei ole keskustellut ensin Italian viranomaisten kanssa verotusjärjestelmästä, josta Tirrenia-ryhmä oli hyötynyt polttoaineen ja voiteluöljyn hankinnassa aluksilleen, ennen kuin se teki riidanalaisen päätöksen, jossa edellytettiin tämän järjestelmän soveltamisen ainakin osittaista keskeyttämistä. Jos komissio olisi sen tehnyt, Italian viranomaiset olisivat voineet heti aluksi vedota seikkoihin, joiden avulla on tarkoitus osoittaa, ettei järjestelmän soveltamista saisi keskeyttää sääntöjenvastaisena tukena. Tältä osin on todettava, että Tirrenia di Navigazionea koskevassa 21.6.2001 tehdyssä menettelyn osittaista lopettamista koskevassa päätöksessä komissio on ilmoittanut Italian viranomaisille, että ne olivat ulottaneet järjestelmän kaikkiin satamaan huoltotoimia varten ankkuroituihin aluksiin 2.3.1996 tehdystä päätöksestä lukien eli ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä.

32 Sitä vastoin Tirrenia-ryhmän jaksoa 1999–2002 koskevan teollisuussuunnitelman osalta asiakirja-aineistosta ilmenee, että komissio käsitteli 12.3.1999 päivätyllä tietojensaantipyynnöllään niiden monivuotisten taloudellisten suunnitelmien mekanismia, jotka Tirrenia-ryhmän on esitettävä Italian viranomaisille. Jos näin ollen ryhmä valmisteli uutta suunnitelmaa tai edeltävän suunnitelman täydennykseksi tulevia toimenpiteitä ja tämän jälkeen esitteli ne kyseisessä kirjeessä tarkoitettuja toimenpiteitä koskevan alustavan tarkasteluvaiheen aikana, Italian viranomaiset voivat olettaa, että tämä uusi suunnitelma tai sen täydennykset sisällytetään EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamista koskevaan mahdolliseen päätökseen. Ne olisivat voineet itse antaa näitä tietoja komissiolle vetoamalla tarpeen vaatiessa seikkoihin, jotka estävät niiden sisällyttämisen tällaiseen päätökseen oletettuina uusina tukina.

33 Tirrenia-ryhmälle sen suorittamista julkisten palvelujen velvoitteista maksettujen avustusten osalta asiakirja-aineistosta ilmenee, että sekä komission yksiköt että Italian viranomaiset ovat käsitelleet näitä toimenpiteitä komission 12.3.1999 esittämässä tietojensaantipyynnössä, Italian viranomaisten siihen antamassa vastauksessa ja kahdenvälisessä kokouksessa, jotka kaikki tapahtuivat ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä. Tältä osin Italian tasavalta ei siis myöskään voi väittää, että sille ei ole annettu tilaisuutta esittää ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä merkityksellisiä seikkoja.

34 Riidanalainen päätös on siis kumottava siltä osin kuin se merkitsee Tirrenia-ryhmän alusten polttoaineen ja voiteluöljyn hankintaan sovellettavan verotusjärjestelmän soveltamisen keskeyttämistä.

35 Tämän tuomion jäljempänä esitettävä analyysi koskee siis vain Tirrenia-ryhmän yrityksille niiden julkisten palvelujen velvoitteista maksettuja avustuksia, joista Italian hallitus väittää, että vaikka nämä avustukset sisältävätkin tukielementtejä, ne ovat joka tapauksessa voimassa olevia tukia, sekä Tirrenia-ryhmän vuosille 1999–2002 laadittua toimintasuunnitelmaa.

Harkintavallan väärinkäyttö

Asianosaisten lausumat

36 Italian hallitus katsoo, että riidanalainen päätös aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely ja luokitella kyseessä olevat toimenpiteet sääntöjenvastaisiksi, mikä merkitsee niiden keskeyttämistä, ei sisällä tämän luokittelun oikeuttavia perusteluja. Ainoa keskeyttämistä koskeva perustelu liittyy sen mukaan siihen haittaan, jonka kyseessä olevien toimenpiteiden täytäntöönpanon jatkaminen aiheuttaisi Tirrenian kilpailijayrityksille, mutta sillä ei osoiteta, että kyseessä olisivat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tuet ja uudet tuet. Komissio on sen mukaan tehnyt keskeyttämispäätöksen yksinomaan varovaisuussyistä sen varalta, että kyseessä olevat toimenpiteet olisivat todellakin uusia sääntöjenvastaisia tukia, mutta tämä päätös ei mitenkään perustu riittävään tutkimukseen, jonka avulla tällainen päätelmä voitaisiin tehdä.

37 Komissio korostaa tältä osin, että riidanalainen päätös ei sisällä keskeyttämismääräystä, joka olisi edellyttänyt säännöstenvastaisten tukien olemassaolon toteennäyttämistä. Se on ilmaissut vain epäilynsä tukien olemassaolosta, niiden sääntöjenvastaisuudesta ja niiden soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Arvioinnit niistä mahdollisista haitoista, joita kyseessä olevat toimenpiteet voisivat aiheuttaa Tirrenia-ryhmän kilpailijoille, liittyvät ainoastaan mahdolliseen myöhempään keskeyttämismääräykseen, josta Italian viranomaisia on kehotettu esittämään kantansa.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

38 Harkintavallan väärinkäytön käsite viittaa siihen, että hallintoviranomainen on käyttänyt toimivaltaansa saavuttaakseen muut päämäärät kuin ne, joita varten sille on tämä toimivalta annettu (ks. mm. asia 817/79, Buyl ym. v. komissio, tuomio 4.2.1982, Kok. 1982, s. 245, 28 kohta). Päätöstä tehtäessä harkintavaltaa on käytetty väärin ainoastaan, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että se on tehty tällaisten päämäärien saavuttamiseksi (ks. mm. asia 18/65 ja 35/65, Gutmann, tuomio 5.5.1966, Kok. 1966, s. 149 ja 170).

39 Näin ei ole nyt esillä olevassa asiassa. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut välituomiossa, sellaisten toimenpiteiden keskeyttäminen, jotka komissio on luokitellut uusiksi tuiksi päätöksessään aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely, johtuu suoraan tästä luokittelusta yhdessä EY 88 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen kanssa. Näin ollen harkintavallan väärinkäyttö voitaisiin todeta vain, jos olisi näytetty toteen, että komissio oli tarkoituksellisesti luokitellut uusiksi tuiksi toimenpiteet, joiden se ei voinut epäillä olevan EY 88 artiklan 1 kohdassa määrättyyn valvontajärjestelmään kuuluvia voimassa olevia tukijärjestelmiä, taikka toimenpiteet, jotka eivät edes kuulu EY 87 ja EY 88 artiklan soveltamisalaan, eli jos olisi näytetty toteen, että komission tavoitteena on ollut lyhyessä määräajassa keskeyttää ainakin menettelyn lopettamiseen asti toimenpiteet, joiden lainmukaisesta täytäntöönpanosta sillä ei vielä voinut olla epäilyksiä.

40 Riidanalaisen päätöksen tekopäivänä ja komission käytettävissä tällöin olleet tiedot huomioon ottaen ei kuitenkaan ollut varmaa, että Tirrenia-ryhmälle maksetut avustukset, jotka ylittivät määrän, joka tarvitaan korvaamaan nettomääräiset lisäkustannukset yleisen taloudellisen edun mukaisen palvelun tarjoamisesta, ja jotka olivat kyseisestä päätöksestä johtuvan keskeyttämisen kohteena, olisivat edellä mainittuja voimassa olevia tukia taikka toimenpiteitä, jotka eivät sisällä tukielementtiä.

41 Harkintavallan väärinkäyttöä koskeva kanneperuste ei näin ollen ole perusteltu.

EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 88 artiklan 1 ja 3 kohdan rikkominen

Asianosaisten lausumat

42 Italian hallitus väittää, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä todennut, ettei tässä vaiheessa ole mahdollista lausua tukielementtien olemassaolosta. Tällainen epävarmuuden aste ei Italian hallituksen mukaan mahdollista sellaisen menettelyn aloittamista, joka merkitsee kyseessä olevien toimenpiteiden keskeyttämistä. Tältä osin Italian hallitus viittaa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-47/91, Italia vastaan komissio, 5.10.1994 antamaan tuomioon (Kok. 1994, s. I-4635, Kok. Ep. XVI, s. I-147), jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi yksittäisten tukien yhteensoveltuvuudesta tukijärjestelmän hyväksymispäätöksen kanssa seuraavaa:

”33 On huomautettava, että koska [EY 88 artiklan 3 kohdassa] annetaan komissiolle toimivalta määrätä ainoastaan uusien tukien keskeyttämisestä, se, että komissio ainoastaan epäilee yksittäisten tukien yhteensoveltuvuutta sen tukijärjestelmää koskevan hyväksymispäätöksen kanssa, ei riitä.

34 Jos komissio epäilee yksittäisten tukien yhteensoveltuvuutta tukijärjestelmää koskevan hyväksymispäätöksensä kanssa, sen on velvoitettava kyseinen jäsenvaltio toimittamaan komissiolle sen asettaman määräajan kuluessa kaikki ne asiakirjat ja tiedot, jotka ovat tarpeen, jotta komissio voi antaa ratkaisun riidanalaisen tuen yhteensoveltuvuudesta tukijärjestelmää koskevan hyväksymispäätöksen kanssa.”

43 Lisäksi Italian hallituksen mukaan komissio on myöntänyt riidanalaisessa päätöksessä, että julkisten palvelujen lisäkustannusten kattamiseksi välttämättömät tuet, jotka on maksettu sellaisten julkisista palveluista tehtyjen sopimusten perusteella, jotka olivat olemassa ennen palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) 7 päivänä joulukuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92 (EYVL L 364, s. 7) voimaantuloa, on hyväksytty tämän asetuksen 4 artiklan 3 kohdan nojalla; tässä säännöksessä säädetään seuraavaa: ”Olemassa olevat sopimukset julkisesta palvelusta voivat olla voimassa kyseisen sopimuksen voimassaolon päättymispäivään asti.”

44 Tältä osin Italian hallitus toteaa, että kaikki ne summat, jotka on maksettu Tirrenia-ryhmän yrityksille vastikkeena niiden julkisia palveluja koskevista tehtävistä, perustuvat julkisista palveluista 30.7.1991 liikenneministeriön ja kyseisten yritysten välillä tehtyihin sopimuksiin, että komissiolle on ilmoitettu näistä sopimuksista vuodesta 1991 lähtien ja että useita tätä aihetta koskevia seikkoja on ilmoitettu sille vuosina 1991–1997. Italian hallitus korostaa vastauksessaan, että mahdolliset tuet on näin ollen pantu täytäntöön ennen asetuksella N:o 3577/92 toteutettua liberalisointia ja että julkisten palvelujen velvoitteiden olennaiset elementit ja niihin liittyvät korvaukset olivat jopa Rooman sopimusta vanhempia ja että koska komissio joka tapauksessa oli saanut ilmoituksen kyseisistä sopimuksista, se oli eksplisiittisesti tai implisiittisesti hyväksynyt kyseiset tuet. Jos näin ollen Tirrenia-ryhmän yritysten hyväksi suoritetut maksut olisi luokiteltava EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtiontuiksi, ne ovat joka tapauksessa voimassa olevia tukia.

45 Italian hallituksen mukaan komissio on jättänyt ottamatta huomioon seikat, jotka sille on ilmoitettu vuosina 1991–1997 sen määrittelemiseksi, ovatko kyseessä voimassa olevat tuet vai uudet tuet. Komissio on sen mukaan oikopäätä valinnut perusteetta jälkimmäisen olettaman.

46 Komissio toteaa, että se, että ilmaistaan epävarmuus tutkittuja toimenpiteitä koskevien tukielementtien olemassaolosta, on tavanomaista EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamista koskevan päätöksen yhteydessä. Se toteaa, että riidanalaisessa päätöksessä se ei sitä vastoin ole ilmaissut mitään epäilystä kyseessä olevien toimenpiteiden uudesta luonteesta, koska ennen tätä päätöstä käydyn kirjeenvaihdon yhteydessä Italian viranomaiset eivät mitenkään väittäneet, että kyseessä olisivat voimassa olevat tuet. Näin ollen tätä tilannetta ei voida verrata siihen, joka johti edellä mainitussa asiassa Italia vastaan komissio annettuun tuomioon.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

47 Kuten yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneesti todennut, kun komissio tutkii tukitoimenpiteitä EY 87 artiklan valossa sen määrittämiseksi, soveltuvatko ne yhteismarkkinoille, komissiolla on velvollisuus aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely, jos se ei ole voinut alustavan tutkinnan perusteella selvittää kaikkia niitä vaikeuksia, jotka estävät sen toteamisen, että nämä toimenpiteet soveltuvat yhteismarkkinoille (asia 84/82, Saksa v. komissio, tuomio 20.3.1984, Kok. 1984, s. 1451, s. 13). Samoja periaatteita on luonnollisesti sovellettava silloin, kun komissiolla on edelleen epäilyksiä myös tutkitun toimenpiteen luokittelusta tueksi EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Komissiota ei siis voida moittia siitä, että se on aloittanut kyseisen menettelyn, vaikka se onkin tätä varten tekemässään päätöksessä ilmaissut epäilyjä siitä, ovatko sen kohteena olevat toimet EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia.

48 Ottaen kuitenkin huomioon EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisesta aiheutuvat oikeudelliset seuraukset uusina tukina käsiteltyjen toimenpiteiden osalta on komission silloin, kun kyseinen jäsenvaltio väittää, että nämä toimenpiteet eivät ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia, tutkittava tämä kysymys riittävän tarkasti niiden tietojen perustella, jotka kyseinen valtio on sille tässä vaiheessa ilmoittanut, vaikka tämä tutkimus päättyisikin arvioon, joka ei vielä ole lopullinen. EY 10 artiklasta ilmenevän jäsenvaltioiden ja toimielinten lojaalin yhteistyön periaatteen puitteissa ja menettelyn viivästymisen estämiseksi on puolestaan jäsenvaltion, joka katsoo, että kyseessä olevat toimenpiteet eivät ole tukia, toimitettava komissiolle mahdollisimman pian siitä hetkestä lähtien, jona komissio ottaa siihen yhteyttä näiden toimenpiteiden osalta, tämän näkemyksen perusteena olevat seikat. Jos näiden seikkojen avulla voidaan häivyttää epäilyt tukielementtien olemassaolosta tutkituissa toimenpiteissä, komissio ei voi aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyä menettelyä. Jos näiden seikkojen perusteella sitä vastoin ei ole mahdollista poistaa epäilyjä tukielementtien olemassaolosta ja jos on myös epäilyjä niiden soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, komission on aloitettava kyseinen menettely.

49 Nyt esillä olevassa asiassa asiakirja-aineistosta ilmenee, että vastauksena komission esittämään tietojensaantipyyntöön Italian viranomaiset ovat väittäneet, että Tirrenia-ryhmän yritysten kanssa vuonna 1991 tehdyistä julkisia palveluja koskevista sopimuksista johtuvat avustukset eivät ole valtiontukia. Koska tässä vaiheessa kuitenkin puuttui mahdollisuus tarkistaa avustusten tarkoituksenmukaisuus julkisten palvelujen velvoitteista johtuvien lisäkustannusten kattamiseksi, komissio saattoi legitiimisti säilyttää epäilyt näihin avustuksiin liittyvien tukielementtien olemassaolosta. Komissio on lisäksi vaatinut näiden avustusten keskeyttämistä vain siltä osin kuin ne ylittävät määrän, joka tarvitaan korvaamaan nettomääräiset lisäkustannukset yleisen taloudellisen edun mukaisen palvelun tarjoamisesta. Nyt esillä olevassa kanteessa Italian hallitus toteaa, että se ei katsonut tarpeelliseksi ottaa kantaa EY 87 artiklan sovellettavuuteen yhteyksissään Tirrenia-ryhmään, koska viimeksi mainittu oli julkisia palveluja koskevien sopimusten osapuoli. Vuosille 1999–2002 laaditun Tirrenia-ryhmän toimintasuunnitelman osalta Italian viranomaiset eivät ole ilmoittaneet komissiolle ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä niitä seikkoja, joiden avulla voidaan kiistää valtiontukien olemassaolo siihen sisältyvien toimenpiteiden joukossa. Näin ollen Italian hallitus ei voi moittia komissiota EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisesta, koska sillä oli epäilyjä tutkittuihin toimenpiteisiin sisältyvien tukielementtien olemassaolosta.

50 Väite siitä, että komissio on aiheettomasti luokitellut kyseessä olevat toimenpiteet uusiksi tuiksi, vaikka sillä on ollut tiedossaan seikkoja, joiden perusteella niitä olisi pidettävä voimassa olevina tukina, koskee puolestaan vain rahoitusta, joka johtuu Tirrenia-ryhmän yritysten kanssa vuonna 1991 tehdyistä julkisia palveluja koskevista sopimuksista. Nyt esillä olevan tuomion tässä vaiheessa analyysi ei siis enää koske vuosille 1999–2002 laadittua toimintasuunnitelmaa. Kun tämä on täsmennetty, komission puolustuksekseen esittämä väite siitä, että Italian viranomaiset eivät ole vedonneet edellä mainittuihin seikkoihin ennen menettelyn aloittamista, on osittain hylättävä.

51 Asiakirja-aineistosta nimittäin ilmenee, että Italian viranomaiset ovat komission ensimmäiseen tietojensaantipyyntöön antamastaan vastauksesta alkaen todenneet, että Tirrenia-ryhmän yritysten kanssa tehtyihin julkisia palveluja koskeviin sopimuksiin sovellettiin asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohtaa, mikä itse asiassa merkitsee väitettä siitä, että näistä sopimuksista johtuvat rahoitukset olivat laillisia eivätkä ne siis olleet uusia tukia vaan voimassa olevia tukia. Sitä vastoin tässä vastauksessa oleva pelkkä viittaus komission kanssa vuosina 1991–1997 käytyyn kirjeenvaihtoon ilman, että olisi osoitettu mitään tämän kirjeenvaihdon yhteydessä ilmoitettujen seikkojen ja kyseessä olevien toimenpiteiden mahdollisen luokittelun voimassa oleviksi tuiksi välistä yhteyttä, ei riitä siihen, että Italian hallitus voisi moittia komissiota siitä, että se ei ole ottanut huomioon näitä seikkoja arvioidessaan kyseessä olevien toimenpiteiden luonnetta uusina tai voimassa olevina ennen EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamista.

52 Italian hallituksen esittämää kanneperustetta tarkastellaan jäljempänä siis vain siltä osin kuin se perustuu siihen seikkaan, että komissio on sen mukaan laiminlyönyt asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohdan säännösten huomioon ottamisen, kun se on käsitellyt kyseessä olevia toimenpiteitä uusina tukina eikä voimassa olevina tukina.

53 Tämän tuomion 47 kohdassa todetulla velvollisuudella aloittaa tietyissä olosuhteissa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely ei oteta ennalta kantaa menettelyllisiin puitteisiin, joihin tämän päätöksen on kuuluttava, eli joko voimassa olevien tukijärjestelmien jatkuvan seuraamisen menettelyyn, sellaisena kuin se ilmenee EY 88 artiklan 1 ja 2 kohdan määräyksistä, tai uusien tukien valvomismenettelyyn, sellaisena kuin se ilmenee saman artiklan 3 ja 2 kohdan määräyksistä.

54 Kun otetaan huomioon menettelyllisen valinnan oikeudelliset seuraamukset jo täytäntöönpantujen toimenpiteiden osalta (ks. välituomion 56–63 kohta), komissio ei voi ilman muuta valita viimeksi mainittuja menettelyllisiä puitteita, jos kyseessä oleva jäsenvaltio väittää, että olisi sovellettava ensin mainittuja. Tällaisessa tapauksessa komission on tutkittava kysymystä riittävästi jäsenvaltion tässä vaiheessa sille ilmoittamien tietojen perusteella, vaikka tämä tutkiminen päättyisikin toimenpiteiden sellaiseen luokitteluun, joka ei ole lopullinen.

55 Samoin kuin silloin, kun herää kysymys itse tukielementtien olemassaolosta, jäsenvaltioiden ja toimielinten lojaalin yhteistyön periaatteen puitteissa, sellaisena kuin se ilmenee EY 10 artiklasta, ja menettelyn viivästymisen estämiseksi jäsenvaltion, joka katsoo, että kyseessä on voimassaoleva tuki, on puolestaan ilmoitettava komissiolle mahdollisimman pian ne seikat, joihin tämä näkemys perustuu, siitä hetkestä lähtien, kun komissio ottaa siihen yhteyttä tämän toimenpiteen osalta. Jos näiden seikkojen perusteella voidaan väliaikaisen arvioinnin yhteydessä ajatella, että on luultavaa, että kyseessä olevat toimenpiteet todellakin ovat voimassa olevia tukia, komission on käsiteltävä niitä EY 88 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätyssä menettelyssä. Jos jäsenvaltion ilmoittamat seikat eivät sitä vastoin mahdollista tällaisen väliaikaisen päätelmän tekemistä tai jos jäsenvaltio ei ilmoita mitään tällaisia seikkoja, komission on käsiteltävä näitä toimenpiteitä tämän saman artiklan 3 ja 2 kohdassa määrätyssä menettelyssä.

56 Nyt esillä olevaa tapausta on tarkasteltava nämä periaatteet huomioon ottaen.

57 Tilanne ei ole täysin verrattavissa tilanteeseen, josta oli kyse edellä mainitussa asiassa Italia vastaan komissio, johon Italian hallitus vetoaa. Tässä asiassa antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kun komissio on hyväksynyt tukijärjestelmän, olisi vastoin luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita, että se tutkisi uudelleen uusina tukina tämän järjestelmän soveltamistoimenpiteitä. Tämän vuoksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kun kyseessä oleva jäsenvaltio väittää, että toimenpiteet on toteutettu aikaisemmin hyväksytyn järjestelmän mukaisesti, komissio ei voi oikopäätä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyä menettelyä näiden toimenpiteiden osalta katsomalla ne uusiksi tuiksi, mikä merkitsisi niiden keskeyttämistä, vaan sen on ensin määritettävä, sovelletaanko näihin toimenpiteisiin kyseistä järjestelmää vai ei, ja jos sovelletaan, täyttävätkö ne sen hyväksymispäätöksessä asetetut edellytykset. Komissio voi siis ainoastaan silloin, kun tämän tutkinnan lopputulos on kielteinen, aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn ja katsoa, että kyseessä olevat toimenpiteet ovat uusia tukia. Myöntävän päätelmän tapauksessa komission on sitä vastoin kohdeltava näitä toimenpiteitä voimassa olevina tukina EY 88 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätyn menettelyn mukaisesti.

58 Nyt esillä olevassa asiassa kyseessä olevien toimenpiteiden mahdollinen luokittelu voimassa oleviksi tuiksi ei kuitenkaan johtuisi päätöksestä, jonka asianosaiset myöntävät tarkoittavan tukijärjestelmän hyväksymistä, Italian hallitus väittää, että asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohta tarkoittaa siinä tarkoitettujen julkisia palveluja koskevien sopimusten avulla vahvistettujen tukijärjestelmien hyväksymistä, mutta komissio väittää päinvastaista. Näin ollen ei ole mahdollista väittää, että komission olisi pitänyt välittömästi tutkia kyseisten toimenpiteiden yhteensoveltuvuus tämän asetuksen kanssa, jonka pitämistä tukijärjestelmien hyväksymispäätöksenä komissio kiistää.

59 Jotta nyt esillä olevassa asiassa voitaisiin valita, onko kyseessä olevia toimenpiteitä käsiteltävä voimassaolevina tukina vai uusina tukina, on vastattava ensiksi kysymykseen siitä, merkitseekö asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohta siinä tarkoitettujen kaikkien julkisia palveluja koskevilla sopimuksilla vahvistettujen tukien hyväksyntää.

60 Komissio on tutkinut tätä kysymystä. Näin ollen riidanalaisessa päätöksessä on seuraava kohta: ”4 artiklan 3 kohdassa sallitaan olemassa olevien julkisista palveluista tehtyjen sopimusten voimassaolo kyseisen sopimuksen voimassaolon päättymispäivään asti. Näitä ’vanhemmuuslausekkeita’ on tulkittava suppeasti, koska ne ovat poikkeus siitä yleisestä säännöstä, jonka mukaan [julkisia palveluja koskevien] sopimusten on oltava avoimia kaikille Euroopan unionin kyseessä oleville toimijoille. Näin ollen vain julkisten palvelujen tarjonnan varmistamiseksi välttämättömät tuet voivat kuulua näiden lausekkeiden soveltamisalaan. Komission on tarkasteltava tukea, joka ylittää tai uhkaa ylittää nämä rajat valtiontuista annettujen säännösten perusteella normaalien menettelyjen mukaisesti.” Tästä otteesta ilmenee, että komissio on luokitellut uusiksi tuiksi vain määrät, jotka ylittävät julkisten palvelujen velvoitteista johtuvat kustannukset. Tämä analyysi on täysin johdonmukainen riidanalaisessa päätöksessä muotoillun kehotuksen kanssa keskeyttää vain ne tukimaksut, jotka ylittävät määrän, joka tarvitaan korvaamaan nettomääräiset lisäkustannukset yleisen taloudellisen edun mukaisen palvelun tarjoamisesta, mutta ei kaikkia Tirrenia-ryhmän yritysten kanssa tehtyjen julkisia palveluja koskevien sopimusten mukaisia maksuja.

61 Italian hallitus ei siis voi moittia komissiota siitä, että se on oikopäätä pitänyt toimenpiteitä, joiden keskeyttämisestä määrätään riidanalaisessa päätöksessä, EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuina uusina tukina ilman, että se olisi ensin tutkinut niitä seikkoja, jotka Italian viranomaiset ovat esittäneet tukeakseen väitettään siitä, että kyseessä olevia toimenpiteitä olisi käsiteltävä voimassa olevina tukina.

62 Pääasian kannalta on siis välttämätöntä tutkia kysymystä siitä, olisiko komission, toisin kuin se katsoo, pitänyt luokitella asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohdan perusteella kyseiset toimenpiteet voimassa oleviksi tuiksi siinä menettelyn vaiheessa, jossa on valittava, käsitelläänkö niitä voimassa olevina tukina vai uusina tukina.

63 Komissio kiistää sen, että asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohdassa voitaisiin sallia valtiontuet ja tehdä niistä voimassa olevia tukia vain siitä syystä, että niistä on sovittu julkisista palveluista tehdyllä sopimuksella, joka oli voimassa tämän asetuksen voimaantulohetkellä. Kyseinen asetus, joka on annettu EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan nojalla (josta on muutettuna tullut EY 80 artikla), koskee merikuljetusalan palvelujen vapautta, ja valtiontuet olisi voitu sallia ainoastaan toimenpiteellä, jonka oikeudellinen perusta on EY:n perustamissopimuksen 94 artikla (josta on tullut EY 89 artikla). Kyseisen asetuksen 4 artiklan ainoana tavoitteena on komission mukaan siis mahdollistaa väliaikaisesti tiettyjen palvelujen tarjoamisen vapauksien esteet, jotka ovat oikeutettuja sillä perusteella, että on välttämätöntä säilyttää tietyt yleisen edun mukaiset kuljetuspalvelut. Komissio korostaa, että Tirrenia-ryhmän tiettyjen yhtiöiden hoitamat kansainväliset yhteydet eivät missään tapauksessa kuulu asetuksen N:o 3577/92 soveltamisalaan, koska se koskee vain meriliikenteen kabotaasia.

64 Komission väite pitää vain osittain paikkansa. Asetuksen N:o 3577/92 4 artikla koskee tässä käsiteltävänä olevan kysymyksen osalta julkisista palveluista tehtyjä sopimuksia meriliikenneyhtiöiden kanssa, jotka suorittavat säännöllisiä palveluja saarille ja saarilta sekä saarten välillä; kyseisen artiklan 3 kohdassa säädetään, että 1.1.1993 olemassa olevat sopimukset julkisesta palvelusta voivat olla voimassa kyseisen sopimuksen voimassaolon päättymispäivään asti. Tämäntyyppiset sopimukset sisältävät luonteensa puolesta rahoitusta koskevia säännöksiä, jotka ovat välttämättömiä niissä sovittujen julkisten palvelujen velvoitteiden täyttämiseksi. Siltä osin kuin asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaan tarkoituksena on kyseessä olevien sopimusten pitäminen voimassa rajoittamatta tämän säännöksen ulottuvuutta kyseisten sopimusten tiettyihin näkökohtiin, niissä olevat julkisten palvelujen velvoitteiden varmistamiseksi välttämättömät rahoitusmääräykset kuuluvat kyseisen 4 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan. Komissio väittää siis virheellisesti, että siinä ainoastaan sallitaan tällaisista sopimuksista johtuvien tiettyjen yksinoikeuksien tai erityisoikeuksien säilyttäminen. Muilta osin komissio ei ole riidanalaisessa päätöksessä ottanut näin rajoittavaa kantaa, koska se on todennut, että julkisten palvelujen velvoitteiden lisäkustannusten rahoittamisen rajoissa kyseessä olevien sopimusten rahoitusmekanismit kuuluvat asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.

65 Toisin kuin Italian hallitus väittää, mahdolliset tuet, jotka ylittävät kyseessä olevien sopimusten kohteena olevien julkisten palvelujen velvoitteiden varmistamiseksi välttämättömät määrät, eivät kuitenkaan voi kuulua asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan juuri sen vuoksi, että ne eivät ole välttämättömiä tällaisten sopimusten tasapainon kannalta ja siten niiden voimassa pitämiseksi. Niitä ei siis voida tämän säännöksen perusteella pitää voimassa olevina tukina.

66 Näin ollen nyt esillä olevalla Italian hallituksen kanteella tarkoitetaan vain niitä toimenpiteitä, joiden keskeyttämistä komissio on vaatinut riidanalaisessa päätöksessä, toisin sanoen ”kaikki tukimaksut, jotka ylittävät määrän, joka tarvitaan korvaamaan nettomääräiset lisäkustannukset yleisen taloudellisen edun mukaisen palvelun tarjoamisesta sellaisten julkisen palvelun velvoitetta koskevien vaatimusten mukaisesti, jotka viranomaiset ovat vahvistaneet yleisten taloudellisten etujen perusteella”. Kyseessä ovat sellaiset mahdolliset tuet, jotka eivät ole välttämättömiä kyseisten velvoitteiden varmistamiseksi ja joita ei siis voida pitää voimassa olevina tukina asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 3 kohdan perusteella. Komissio on siis perustellusti voinut käsitellä näitä mahdollisia tukia uusina tukina, toisin kuin Italian tasavalta väittää.

67 EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 88 artiklan 1 ja 3 kohdan rikkomista koskeva väite ei siis ole perusteltu.

68 Edellä esitetyn perusteella riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin siinä määrätään Tirrenia-ryhmän alusten polttoaineen ja voiteluöljyn hankintaan sovellettavan verotusjärjestelmän keskeyttämisestä siihen asti, kunnes Italian viranomaisille ilmoitetaan kyseistä yritystä koskevan menettelyn lopettamisesta, ja muilta osin kanne on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

69 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan, jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi tai jos siihen on muutoin erityisiä syitä. Nyt esillä olevassa asiassa kunkin asianosaisen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto)

on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Italian viranomaisille kirjeellä SG (99) D/6463 6.8.1999 tiedoksi annettu komission päätös EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisesta valtiontukiasiassa C 64/99 (ex NN 68/99) kumotaan siltä osin kuin siinä määrätään Gruppo Tirrenia di Navigazionen alusten polttoaineen ja voiteluöljyn hankintaan sovellettavan verotusjärjestelmän keskeyttämisestä siihen asti, kunnes Italian viranomaisille ilmoitetaan kyseistä yritystä koskevan menettelyn lopettamisesta (21.6.2001 tehty komission päätös C(2001) 1684 tai 16.3.2004 tehty komission päätös C(2004) 470 lopullinen).

2) Kanne hylätään muilta osin.

3) Kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset