Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Alber 6 päivänä kesäkuuta 2000. - Euroopan unionin neuvosto vastaan Silvio Busacca ym. ja Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin. - Muutoksenhaku - Henkilöstö - Yhteisön ja sen henkilöstön välinen riita-asia - Sellaisen toimielimen tekemä muutoksenhaku, joka ei ole ollut väliintulijana ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa - Tutkimatta jättäminen. - Asia C-434/98 P.



Oikeustapauskokoelma 2000 sivu I-08577



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

I Johdanto

1. Neuvosto on käsiteltävänä olevassa asiassa hakenut muutosta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioon, jolla tämä on kumonnut tilintarkastustuomioistuimen nimittävänä viranomaisena tekemät Silvio Busaccaa ym. (jäljempänä ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset) koskevat päätökset. Mainituilla nimittävän viranomaisen päätöksillä oli hylätty asianosaisten hakemukset heidän nimiensä lisäämisestä niiden henkilöiden luetteloon, jotka ovat ilmaisseet kiinnostuksensa sellaisiin virkasuhteiden lopullista (ennenaikaista) päättymistä koskeviin toimenpiteisiin, joista säädetään Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisen vuoksi toteutettavista Euroopan yhteisöjen virkamiesten virkasuhteiden lopullista päättymistä koskevista erityisistä toimenpiteistä 17 päivänä marraskuuta 1995 annetussa neuvoston asetuksessa (EY, Euratom, EHTY) N:o 2688/95 (jäljempänä asetus). Tämän asetuksen mukaan mainitunlaisia toimenpiteitä voidaan kuitenkin toteuttaa ainoastaan Euroopan parlamentin virkamiesten osalta.

2. Käsittelen esillä olevassa asiassa tosiseikastoa sekä asianosaisten väitteitä ja niiden perusteluja ainoastaan siltä osin kuin ne poikkeavat yhdistetyissä asioissa neuvosto vastaan Chvatal ym. esitetyistä. Muilta osin viittaan tänään esittämääni näitä asioita koskevaan ratkaisuehdotukseen.

3. Pääasiallinen ero suhteessa yhdistettyihin asioihin neuvosto vastaan Chvatal ym. on se, että esillä olevassa asiassa valittajana oleva neuvosto ei ollut ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana tukemassa tilintarkastustuomioistuinta. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten mukaan neuvosto ei tämän vuoksi voi hakea asiassa muutosta.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

4. EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklassa määrätään seuraavaa:

"Yhteisön ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen lopullisiin päätöksiin voidaan hakea muutosta yhteisöjen tuomioistuimelta .

Muutosta voivat hakea kaikki asianosaiset, joiden vaatimukset on kokonaan tai osittain hylätty. Muut väliintulijana olleet asianosaiset kuin jäsenvaltiot ja yhteisön toimielimet voivat kuitenkin hakea muutosta ainoastaan silloin, kun yhteisön ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätös koskee heitä välittömästi.

Lukuun ottamatta tapauksia, jotka koskevat yhteisöjen ja niiden henkilöstön välisiä riitoja, muutosta voivat hakea myös jäsenvaltiot tai yhteisöjen toimielimet, jotka eivät ole olleet väliintulijoina asiassa yhteisön ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. "

III Asianosaisten vaatimukset

5. Neuvosto vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

kumoaa asiassa T-164/97, Silvio Busacca ym. vastaan tilintarkastustuomioistuin, 30.9.1998 annetun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion

päättää vapaan harkintansa mukaan yhteisöjen tuomioistuimessa syntyneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

6. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset vaativat, että yhteisöjen tuomioistuin

jättää tutkimatta Euroopan unionin neuvoston tekemän valituksen, jolla se vaatii asiassa T-164/97, S. Busacca ym. vastaan Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin, 30.9.1998 annetun Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion kumoamista

ratkaisee asian oikeudenkäyntiväitteen osalta

velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

7. Tilintarkastustuomioistuin ei ole esittänyt vaatimuksia pääasiassa, mutta se pyysi suullisessa käsittelyssä, että yhteisöjen tuomioistuin velvoittaisi sen vastaamaan ainoastaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

IV Asian oikeudellinen arviointi

Asianosaisten vaatimukset ja niiden perustelut

8. Muutoksenhakuoikeutta rajoittava yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan kolmas kohta koskee neuvoston mukaan ainoastaan yksittäisiä oikeuksia koskevia virkamiesten kanteita, mutta ei sen sijaan yleisesti sovellettavien säädösten, varsinkaan asetusten, lainmukaisuutta koskevia kanteita. Säännöksen taustalla on neuvoston mukaan ajatus, ettei toimielimillä ja jäsenvaltioilla tavallisesti ole perusteltua intressiä vaatia, että tutkitaan uudelleen, miten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on ratkaissut muiden toimielinten virkamiehiä koskevat riita-asiat. Valituksenalainen tuomio sitä vastoin koskee neuvoston antamaa yleisesti sovellettavaa asetusta. Vaikka tuomio koskee yhteisön ja sen virkamiesten välistä riita-asiaa, se on merkityksellinen monesta syystä, erityisesti toimielinten kannalta. Lisäksi alkuperäisen kanteen käytännössä ainoana tarkoituksena on neuvoston mukaan neuvoston asetuksen pätevyyden kyseenalaistaminen.

9. Neuvosto viittaa lopuksi yhdistettyihin asioihin neuvosto vastaan Chvatal ym., joissa käsitellään samoja kysymyksiä. Koska neuvosto oli näissä asioissa väliintulijana ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, sen niissä tekemät valitukset voidaan joka tapauksessa ottaa tutkittavaksi. Oikeustilan selkeyden vuoksi nämä kolme asiaa pitäisi ratkaista samalla tavoin, jotta vältyttäisiin siltä, että yksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioista tulee lainvoimaiseksi ja kaksi muuta kumotaan.

10. Neuvoston asiamies pyysi suullisessa käsittelyssä oikeuskäytäntöön vedoten, että yhteisöjen tuomioistuin kehittäisi parlamentin valitusoikeutta edelleen pitäen esikuvanaan parlamentin kanneoikeutta.

11. Espanjan kuningaskunta, joka tukee yhteisöjen tuomioistuimessa väliintulijana neuvostoa, tukee mainittuja väitteitä ja katsoo, että EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan kolmatta kohtaa on tulkittava suppeasti. Toimielinten ja jäsenvaltioiden sulkeminen pois valituksen tekemiseen oikeutettujen piiristä on perusteltua ainoastaan merkitykseltään vähäisissä yksinomaan yksittäisten henkilöiden oikeuksia koskevissa riita-asioissa. Espanjan hallituksen asiamies huomautti suullisessa käsittelyssä, että yleisistä periaatteista tehtäviä poikkeuksia on tulkittava suppeasti. Käsiteltävänä olevassa asiassa periaatteena olisi se, ettei neuvoston valitusoikeutta ole rajoitettu, ja poikkeuksena se, että valitusoikeutta on yhteisön ja sen virkamiesten välisissä riita-asioissa rajoitettu.

12. Neuvosto ja Espanjan kuningaskunta ovat lisäksi käsitelleet yksityiskohtaisesti valituksen aiheellisuutta. Tältä osin viittaan vielä kertaalleen yhdistetyissä asioissa neuvosto vastaan Chvatal ym. esittämääni ratkaisuehdotukseen.

13. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset pysyvät sitä vastoin kannassaan, jonka mukaan valitus on jätettävä tutkimatta, ja varaavat itselleen mahdollisuuden esittää kantansa pääasiaan siinä tapauksessa, että valitus otetaan tutkittavaksi.

14. He korostavat, että neuvostolla olisi ollut mahdollisuus säilyttää oikeutensa esiintymällä ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana. EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan kolmannesta kohdasta ei ilmene mitään sellaista, minkä mukaan etuoikeutettujen asianosaisten valitusoikeuden joka niillä on, vaikka ne eivät olisi esiintyneet asiassa väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa rajoitukset eivät koskisi sellaisia yhteisön ja sen virkamiesten välisiä riita-asioita, jotka koskevat soveltamisalaltaan yleisten säännösten pätevyyttä tai joilla on vaikutuksia talousarvioon. Tällaiset riita-asiat ovat heidän mukaansa varsin yleisiä.

15. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten mukaan toimielimille ja jäsenvaltioille myönnetty valitusoikeus, joka niillä on yhteisön ja sen virkamiesten välisten riita-asioiden muodostamaa pientä asiaryhmää lukuun ottamatta, on jo sellaisenaan epäasianmukainen sen vuoksi, ettei oikeudenkäynnin asianosaisten hyväksymän tuomion riitauttaminen tavallisesti ole kolmannen henkilön asiana. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset vetoavat tältä osin ensimmäisiin valitusoikeuden sääntelyä koskeviin neuvoston asiakirjoihin sekä asiaa koskeviin komission ja parlamentin lausuntoihin, sellaisina kuin ne on esitetty oikeuskirjallisuudessa. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten mukaan tätä jo kaksinkertaista etuoikeutta ei saa laajentaa entisestään pelkällä tulkinnalla.

16. Se, mitä neuvosto on esittänyt erityisen valitusoikeutensa rajoittamisesta sellaisissa yhteisön ja sen virkamiesten välisissä riita-asioissa, joissa se ei ole ollut edes väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa, on ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten mukaan lisäksi ristiriidassa oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden kanssa. Toisaalta olisi vaikea määritellä, kenellä tällainen valitusoikeus olisi. Toisaalta kaikki yhteisön ja sen virkamiesten väliset riita-asiat koskevat ainakin yhtä yleisesti sovellettavaa säädöstä, nimittäin henkilöstösääntöjä.

17. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset syyttävät neuvostoa siitä, että se pyrkii valituksellaan ainoastaan välttymään oman laiminlyöntinsä seurauksilta. Neuvoston täytyi tietää riita-asian vireilläolosta, koska ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset olivat pyytäneet siltä nähtäväkseen Itävallan tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja Suomen tasavallan liittymisen vuoksi toteutettavia virkasuhteiden lopullista päättymistä koskevia erityisiä toimenpiteitä koskevia asiakirjoja.

18. Sen osalta, onko tarpeen ratkaista asia yhdenmukaisesti yhdistettyjen asioiden neuvosto vastaan Chvatal ym. kanssa, ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset katsovat, ettei sellaisillakaan tuomioilla, joissa epäsuorasti todetaan yleisten säännösten pätemättömyys, ole muihin kuin asianosaisiin ulottuvaa sitovaa oikeusvaikutusta. Ulkopuoliset eivät voi suoraan vedota tähän toteamukseen.

19. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset toteavat lisäksi, ettei neuvosto ole kyseenalaistanut ainoastaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asetuksen pätevyyttä koskevia arviointeja vaan myös sen arvioinnin siitä, onko asia otettava tutkittavaksi.

20. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset ovat lisäksi moittineet neuvostoa ja Espanjan kuningaskuntaa siitä, että ne pyrkivät hinnalla millä hyvänsä pitkittämään oikeudenkäyntiä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon estämiseksi. Valitus ja Espanjan kuningaskunnan väliintulo ovat nekin menettelyn väärinkäyttöä, koska ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten oikeuksien täytäntöönpano käy ajan kulumisen myötä käytännössä mahdottomaksi.

Asian arviointi

21. EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan kolmannen kohdan sanamuodosta käy selvästi ilmi, ettei neuvostolla ole oikeutta hakea muutosta. Käsiteltävänä oleva asia on "yhteisön ja sen henkilöstön välinen riita", jossa neuvosto ei ollut väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa.

22. Neuvosto ja Espanjan kuningaskunta korostavat tosin nimenomaisesti, että käsiteltävänä oleva asia on yhteisön ja sen virkamiesten väliseksi riita-asiaksi epätyypillinen kyseessä on tavallaan peitelty asetuksen kumoamiskanne koska sen kohteena on yleisesti sovellettavan säädöksen pätevyys eikä sen soveltaminen konkreettisessa tapauksessa. Tältä osin olen kuitenkin ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten kanssa yhtä mieltä siitä, että yhteisön ja sen virkamiesten välisissä riita-asioissa tehdyt valitukset voivat aina koskea yleisesti sovellettavien säädösten pätevyyttä.

23. EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan kolmannen kohdan tulkinta ei voi johtaa mihinkään muuhun lopputulokseen. Yhteisön ja sen virkamiesten välisiä riita-asioita koskevan valitusoikeuden sääntelyä ei voida pitää suppeasti tulkittavana poikkeuksena siitä yleisestä periaatteesta, jonka mukaan toimielimillä ja jäsenvaltioilla on rajoittamaton valitusoikeus. Asiaa koskevien säännösten systematiikan kannalta ajateltuna kyseessä on pikemminkin kokonaan toinen yleinen periaate, josta toimielimillä ja jäsenvaltioilla yhteisön ja sen virkamiesten välisiä riita-asioita lukuun ottamatta oleva rajoittamaton valitusoikeus on poikkeus. EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan toisen kohdan mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta voivat näet lähtökohtaisesti valittaa ainoastaan asianosaiset ja sellaiset väliintulijat, joihin tuomio suoraan vaikuttaa. Sellaisille toimielimille ja jäsenvaltioille, jotka ovat asiassa väliintulijoina mutta joihin tuomio ei suoraan vaikuta, myönnetty valitusoikeus on valitusta koskevassa sääntelyssä poikkeuksellista. Vieläkin pidemmälle mennään EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan kolmannen kohdan mukaisessa väliintulovaatimusta koskevasta edellytyksestä tehdyssä poikkeuksessa. Tätä "kaksinkertaista etuoikeutta" ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten käsitettä käyttääkseni rajoittaa vuorostaan yhteisön ja sen virkamiesten välisiä riita-asioita koskeva poikkeus. Tässä ei ole syytä selvittää sitä, voidaanko yleistä periaatetta, jonka mukaan poikkeuksia on tulkittava suppeasti, ylipäätään soveltaa tässä monimutkaisessa tapauksessa, johon liittyy periaatteita, poikkeuksia ja poikkeuksen poikkeuksia. Suppeakin tulkinta on nimittäin lähtökohtaisesti sidottu säännöksen sanamuotoon.

24. Neuvosto ja Espanjan kuningaskunta huomauttavat tosin perustellusti, että toimielimille ja jäsenvaltioille myönnetyn laajennetun valitusoikeuden tarkoitus puhuu tämän oikeuden rajoittamista vastaan sellaisissa yhteisön ja sen virkamiesten välisissä riita-asioissa, joilla on perustavanlaatuista oikeudellista merkitystä. Laajennetun valitusoikeuden tarkoituksena on antaa etuoikeutetuille asianosaisille "oikeuden valvojina" mahdollisuus saattaa asia yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi oikeuskäytännön yhtenäisyyden takaamiseksi silloinkin, kun oikeudenkäyntimenettelyn asianosaiset hyväksyvät ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion. Tällä oikeudella on vastineensa EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan toisen alakohdan (josta on muutettuna tullut EY 230 artiklan toinen alakohta) mukaisessa jäsenvaltioiden, neuvoston ja komission laajennetussa kanneoikeudessa.

25. Yhteisön ja sen virkamiesten välisten riita-asioiden osalta lainsäätäjä on kuitenkin nimenomaisesti jättänyt tämän varmistamatta myöntämällä toimielimille ja jäsenvaltioille kaksinkertaisen etuoikeuden. Se on siten rajoittanut näiden valitusoikeuden EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan toisen kohdan mukaiseen yksinkertaiseen etuoikeuteen. Tätä nimenomaista sääntelyä yhteisöjen tuomioistuin ei voi yksinomaan yksittäisen tapauksen tosiseikkojen perusteella muuttaa teleologisella päättelyllä päinvastaiseksi.

26. Mitä tulee oikeutta luovaan tulkintaan, jollaista yhteisöjen tuomioistuimelta käsiteltävänä olevassa asiassa pyydetään, edellyttää tällainen tulkinta lähtökohtaisesti sääntelyssä olevaa aukkoa, jota lainsäätäjä ei ole tarkoittanut. Nyt esillä olevat määräykset ovat kuitenkin nimenomaisia. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että määräykset olisivat menettäneet oikeutuksensa oikeussuojajärjestelmään tai Euroopan yhteisöjen toimielinten väliseen tasapainoon tehtyjen muutosten vuoksi. Asia on pikemminkin niin, että neuvosto itse oli ja on EY:n perustamissopimuksen 168 a artiklan 2 kohdan (josta on tullut EY 225 artiklan 2 kohta) nojalla lainsäätäjänä ratkaisevassa asemassa päätettäessä sen valitusoikeutta koskevan etuoikeuden laajuudesta. Oikeuden luominen tuomioistuimen taholta ei tässä tilanteessa ole sopusoinnussa toimielinten välisen tasapainon ja sen vastuun kanssa, joka neuvostolle lainsäätäjänä siitä seuraa.

27. Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset huomauttavat lisäksi aivan perustellusti siitä, että neuvoston täytyi tietää kanteen vireilläolosta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Neuvosto olisi sen vuoksi voinut helposti varmistaa valitusoikeutensa esiintymällä väliintulijana myös asiassa Busacca ym. vastaan tilintarkastustuomioistuin, kuten se teki yhdistetyissä asioissa neuvosto vastaan Chvatal ym. Neuvosto ei ole esillä olevassa asiassa millään tavalla perustellut tätä laiminlyöntiään.

28. Mikään ei siten oikeuta ottamaan neuvoston tekemää valitusta tutkittavaksi EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan kolmannen kohdan sanamuodon vastaisesti.

V Oikeudenkäyntikulut

29. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklan mukaan yhteisöjen tuomioistuin päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta, jos valitus hylätään. Neuvosto on hävinnyt käsiteltävänä olevan asian, ja ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset ovat vaatineet neuvoston velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Tämä vaatimus on työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla hyväksyttävä. Tämä koskee kuitenkin ainoastaan valituksen johdosta syntyneitä oikeudenkäyntikuluja. Ensimmäisessä oikeusasteessa syntyneiden oikeudenkäyntikulujen osalta viittaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioon. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asiassa väliintulijoina olleet jäsenvaltiot vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Tilintarkastustuomioistuimen vaatimus, jonka mukaan se olisi velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan, on sen vuoksi hyväksyttävä.

VI Ratkaisuehdotus

30. Edellä esitetyn mukaisesti ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) jättää valituksen tutkimatta,

2) velvoittaa neuvoston korvaamaan valituksen yhteydessä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut ja Espanjan kuningaskunnan ja tilintarkastustuomioistuimen vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.