JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ELEANOR SHARPSTON

21 päivänä kesäkuuta 2007 1( )

Asia C‑221/06

Stadtgemeinde Frohnleiten ja

Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH

vastaan

Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft

Jätevero – Verovapautus – Vapautus ei koske toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevia jätteitä – EY 90 artikla

1. Itävallan kansallisen säännöksen nojalla jätteiden sijoittamisesta kaatopaikalle on maksettava vero, mutta tästä verosta on vapautettu sellainen jätteiden sijoittaminen, joka tapahtuu saastuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemisen tai kunnostamisen yhteydessä, kun nämä alueet on merkitty viranomaisten ylläpitämään rekisteriin, johon ei kuitenkaan voida merkitä muiden jäsenvaltioiden alueita. Nyt esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan, onko tällainen säännös yhteisön oikeuden mukainen.

Yhteisön lainsäädäntö

2. EY 90 artiklan( ) ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot eivät määrää muiden jäsenvaltioiden tuotteille minkäänlaisia korkeampia välittömiä tai välillisiä sisäisiä maksuja, kuin ne välittömästi tai välillisesti määräävät samanlaisille kotimaisille tuotteille.”( )

3. Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta 1.2.1993 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 259/93( ) säädetään muun muassa huolehdittaviksi tarkoitettujen jätteiden siirroista jäsenvaltioiden välillä.

4. Asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kun henkilö aikoo siirtää huolehdittavaksi tarkoitettuja jätteitä yhdestä jäsenvaltiosta toiseen, hänen on annettava se tiedoksi jätteen vastaanottavalle toimivaltaiselle viranomaiselle, jonka on 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla päätettävä luvan myöntämisestä siirrolle ehdoitta tai ehdoin tai sen epäämisestä. Se voi myös pyytää lisätietoja. Asetuksen 4 artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla edellä a alakohdassa tarkoitetun vastustamisen ja siinä tarkoitettujen ehtojen on perustuttava saman artiklan 3 kohtaan, jossa luetellaan perusteet kieltäytymiselle. Niihin sisältyy peruste, jonka mukaan suunniteltu siirto voidaan kieltää, ”jos se ei ole ympäristönsuojelua, yleistä järjestystä ja turvallisuutta ja terveydensuojelua koskevien kansallisten säännösten mukainen”. Asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädetään, että siirtoa ei saa suorittaa ennen kuin ilmoituksen tekijä on saanut luvan vastaanottavalta toimivaltaiselta viranomaiselta.

Kansallinen lainsäädäntö

5. Itävallan Altlastensanierungsgesetz( ) (pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamisesta ja vaarattomaksi tekemisestä annettu laki, jäljempänä ALSAG) koskee pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamisen ja vaarattomaksi tekemisen rahoitusta (1 §).

6. Pilaantuneet maa-alueet määritellään 2 §:ssä seuraavasti:

”Käsitemääritelmät

1. Pilaantuneet maa-alueet ovat vanhoja varastointipaikkoja ja vanhoja sijaintipaikkoja sekä näiden saastuttamia maa- ja pohjavesialueita, joista riskien arvioinnin perusteella voi aiheutua huomattavaa vaaraa ihmisten terveydelle tai ympäristölle. – –

2. Vanhat varastointipaikat ovat laillisesti tai laittomasti toteutettuja jätteiden varastointipaikkoja.

3. Vanhat sijaintipaikat ovat sellaisten laitosten sijaintipaikkoja, joissa on käsitelty ympäristölle vaarallisia aineita.”

7. ALSAGin II osassa säädetään jäteverosta (Altlastenbeitrag) pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamisen ja suojelun rahoittamiseksi.

8. ALSAGin II osan 3 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1. Jäteveroa on maksettava

1) jätteiden pitkäaikaisesta varastoinnista, mukaan lukien jätteiden sijoittamisesta kaatopaikalle, myös silloin, kun tämä tapahtuu kaatopaikan rakentamiseen liittyvistä tai muista syistä;

2) epätasaisen maa-alueen täyttämisestä tai tasoittamisesta jätteillä, mukaan lukien jätteiden sijoittamisesta geologisiin rakenteisiin, mutta ei kuitenkaan jätemaan täyttämisestä tai tasoittamisesta erityisesti merkittävien rakennushankkeiden yhteydessä konkreettisen rakennusteknisen tehtävän täyttämiseksi (esim. teiden pengerten ja alusrakenteiden sekä rautateiden rakentamiseksi ja syvänteiden tai viemärikaivausten täyttämiseksi);

– –

2. Jäteveroa ei makseta

1) sellaisesta jätteiden sijoittamisesta, varastoinnista ja kuljettamisesta, joka todistettavasti tapahtuu

a) Verdachtsflächenkatasteriin [mahdollisesti pilaantuneiden alueiden rekisteri] merkittyjen alueiden tai

b) Altlastenatlasiin [pilaantuneiden maa-alueiden kartasto] merkittyjen maa-alueiden vaarattomaksi tekemisen tai kunnostamisen yhteydessä.

– –.”

9. ALSAGin 4 §:n 1 momentissa luetellaan jäteverovelvolliset ja mainitaan näistä ensiksi kaatopaikkojen tai varastointipaikkojen pitäjät.( )

10. ALSAGin 5 §:ssä säädetään, että jätevero lasketaan jätteen painon perusteella.

11. ALSAGin 6 §:ssä säädetään jäteveron suuruudesta. ALSAGin 6 §:n 4 momentissa säädetään alennetuista maksuista, mikäli jätteiden sijoituspaikka täyttää kansallisen lainsäädännön mukaiset tekniset vaatimukset.

12. ALSAGin 3 §:n 2 momentin 1 kohdassa mainituista Verdachtsflächenkatasterista ja Altlastenatlasista säädetään lain 13 §:ssä. Siinä edellytetään lähinnä, että liittovaltion ympäristö-, nuoriso- ja perheasiainministeri koordinoi maanlaajuisesti mahdollisesti pilaantuneiden maa-alueiden inventointia, arviointia ja luonnehdintaa yhteistyössä liittovaltion talousministerin sekä maa- ja metsätalousministerin kanssa. Kootut tiedot on toimitettava liittovaltion ympäristövirastolle, ja sen on käsiteltyään tiedot merkittävä ne Verdachtsflächenkatasteriin. Ympäristö-, nuoriso- ja perheasiainministeriön on lisäksi koordinoitava inventoitujen mahdollisesti pilaantuneiden maa-alueiden vaarallisuuden arviointia koskevat toimenpiteet. Alue, jonka suoritetun vaarallisuuden arvioinnin perusteella katsotaan tarvitsevan vaarattomaksi tekemistä tai kunnostamista, on kirjattava Altlastenatlasiin pilaantuneeksi maa-alueeksi.

13. Verdachtsflächenkatasteriin ja Altlastenatlasiin voidaan merkitä vain Itävallassa sijaitsevia alueita. Tämän vuoksi poikkeus verovelvollisuudesta tulee kysymykseen vain sellaisten jätteiden osalta, jotka ovat syntyneet itävaltalaisen pilaantuneen maa-alueen tai mahdollisesti pilaantuneen maa-alueen vaarattomaksi tekemisen tai kunnostamisen yhteydessä.

14. Itävallan hallitus antoi nyt esillä olevassa asiassa järjestetyssä suullisessa käsittelyssä lisätietoja ALSAGista. ALSAG tuli voimaan 1.7.1989,( ) jolloin Itävallassa arvioitiin olevan 3 000 pilaantunutta maa-aluetta, joista osa vaati vaarattomaksi tekemistä ja kunnostamista. Tätä varten perustettiin järjestelmä pilaantuneiden maa-alueiden tunnistamiseksi ja vaarattomaksi tekemiseksi. Pilaantumisen kustannukset maksaa lähtökohtaisesti saastuttaja. Jos saastuttajaa ei saada selville tai saastuttajalta ei voida periä maksuja, valtio on vastuullinen. Rahoitus perustuu jäteveroon. Jäteveron suuruus määritetään siten, että sen avulla kyseessä olevat alueet voidaan pitkällä aikavälillä kunnostaa. Kunnostettaviksi tarkoitetuilta alueilta peräisin olevat jätteet on vapautettu jäteverosta. ALSAGin avulla varmistetaan, että kaikki jäteverosta saatavat tulot käytetään pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemiseen. Jotta pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemistä tai kunnostamista ei vaaranneta jäteveron perimisellä, näiltä alueilta peräisin olevien jätteiden sijoittaminen on vapautettu verosta ALSAGin 3 §:n 2 momentin nojalla.

Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset

15. Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH, jonka ainoa yhtiömies on Frohnleitenin kunta, ylläpitää Frohnleitenin kaatopaikkaa. Vuosina 2001 ja 2002 kaatopaikalle varastoitiin Italiasta lähtöisin olevaa romujätettä. Jätteet olivat syntyneet Italiassa Rovigon kunnassa sijaitsevan, Italian alueellisen pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamissuunnitelman( ) mukaan kunnostamista tarvitsevan alueen kunnostamisen yhteydessä. Tätä aluetta ei ollut Itävallassa sisällytetty Altlastenatlasiin. Jätteiden vieminen Itävaltaan sallittiin toimivaltaisen ministerin (jäljempänä vastaaja) asetuksen N:o 259/93 3–5 artiklan sekä Itävallan Abfallwirtschaftsgesetzin( ) (jätteiden käsittelyä koskeva laki) 36 §:n nojalla tekemällä päätöksellä.

16. Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung teki Frohnleitenin kunnan ja Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH:n (jäljempänä kantajat) hakemuksen perusteella päätöksen, jonka mukaan kyseessä oleviin jätteisiin ei sovelleta jäteveroa, koska se, ettei niihin sovellettaisi verovapautusta, merkitsisi EY 90 artiklan mukaista syrjintää. Paikallinen verovirasto valitti päätöksestä Landeshauptmann von Steiermarkiin (jäljempänä LH), joka hylkäsi valituksen. Myös LH katsoi, ettei maksuvelvollisuutta kyseessä olevien jätteiden osalta ole, koska jätteet olivat syntyneet sellaisten lainmukaisten toimenpiteiden johdosta, joita on tehty vaarallisesti pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamiseksi ja vaarattomaksi tekemiseksi Italiassa, minkä lisäksi eron tekeminen yhtäältä Itävallasta peräisin olevien ja toisaalta Italiasta peräisin olevien tällaisten jätteiden välillä olisi EY 90 artiklan vastaista.

17. Vastaaja kumosi LH:n päätöksen sillä perusteella, ettei jätevero ole tuotteille määrätty maksu vaan toimintaan kohdistuva maksu, minkä vuoksi siihen ei voida soveltaa EY 90 artiklaa. Kantajat hakivat vastaajan päätökseen muutosta Verwaltungsgerichtshofissa.

18. Verwaltungsgerichtshof katsoo, että vaikka jätevero olisikin tuotteille määrätty maksu ja kuuluisi siten EY 90 artiklan soveltamisalaan, mahdollisuus vapauttaa vain Itävallasta peräisin olevat jätteet verosta ei ole EY 90 artiklan vastaista eikä (kuten kantajat ovat toissijaisesti esittäneet) EY 10, EY 12, EY 23, EY 25 tai EY 49 artiklan vastaista.

19. Verwaltungsgerichtshof huomauttaa, että ALSAGin tarkoitus on pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekeminen ja kunnostaminen. Nämä ovat ympäristöpolitiikan tavoitteita. Tämän tarkoituksen saavuttamiseksi toteutetaan osin hallinnollisia toimenpiteitä, kuten esimerkiksi viranomaismääräys pilaantuneen aineksen poistamiseksi, ja osin verotuksellisia toimenpiteitä, kuten käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä oleva vapautus verosta. Näiden toimenpiteiden toteuttaminen edellyttää, että vaarattomaksi tekemistä ja kunnostamista tarvitsevat alueet ovat tiedossa. Pilaantuneiden maa-alueiden tunnistamiseksi ALSAGissa säädetään niiden inventoinnista ja merkitsemisestä Verdachtsflächenkatasteriin tai Altlastenatlasiin, mikä puolestaan on perustana jatkotoimenpiteille. Tämän vuoksi rekistereihin voidaan merkitä yksinomaan kotimaisia alueita. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että Itävallalla olisi velvollisuus joko olla myöntämättä verotuksellista etua tällaisilta alueilta peräisin oleville jätteille tai luopua verovapautuksen kytkemisestä siihen, että alue on merkitty Altlastenatlasiin tai Verdachtsflächenkatasteriin.

20. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, johon käsiteltävänä olevan asian kantajat vetoavat, ei Verwaltungsgerichtshofin näkemyksen mukaan tue heidän väitteitään. Koska asiaa ei kuitenkaan voida ratkaista yksiselitteisesti oikeuskäytännön perusteella, Verwaltungsgerichtshof on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Estävätkö EY 10, EY 12, EY 23, EY 25, EY 49 tai EY 90 artikla sellaisen kansallisen verosäännöksen soveltamisen, jonka mukaan jätteiden sijoittamisesta kaatopaikalle on maksettava vero (Altlastenbeitrag-jätevero), mutta tästä verosta on vapautettu sellainen jätteiden sijoittaminen, joka todistettavasti tapahtuu saastuneiden maa-alueiden (mahdollisesti pilaantuneet maa-alueet tai pilaantuneet maa-alueet) vaarattomaksi tekemisen tai kunnostamisen yhteydessä, kun nämä alueet (mahdollisesti pilaantuneet maa-alueet tai pilaantuneet maa-alueet) on merkitty lakisääteiseen viranomaisten ylläpitämään rekisteriin (mahdollisesti pilaantuneiden maa-alueiden rekisteri Verdachtsflächenkataster tai pilaantuneiden maa-alueiden kartasto Altlastenatlas), mihin liittyen tähän rekisteriin voidaan merkitä vain kotimaisia alueita, joten vapautus verosta voi koskea vain sellaisten jätteiden sijoittamista, jotka ovat peräisin kotimaiselta mahdollisesti pilaantuneelta maa-alueelta tai pilaantuneelta maa-alueelta?”

21. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet kantajat, Itävallan hallitus ja komissio, jotka kaikki olivat läsnä suullisessa käsittelyssä.

EY 23 ja EY 25 artikla

22. EY 23 ja EY 25 artiklan nojalla vienti- ja tuontitullit sekä kaikki vaikutukseltaan vastaavat maksut ovat kiellettyjä jäsenvaltioiden välillä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko jätevero tuontitulliin verrattavissa oleva maksu ja siten tämän kiellon vastainen.

23. Kaikki huomautuksia esittäneet asianosaiset ovat samaa mieltä siitä, ettei jätevero ole tuontitullia vaikutukseltaan vastaava maksu.

24. Yhdyn tähän näkemykseen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tavaroille yksipuolisesti asetettu vero tai maksu, jonka perusteena on valtion rajan ylittäminen, on nimikkeestään tai kantamistavastaan riippumatta EY 25 artiklassa tarkoitettu vaikutukseltaan vastaava vero tai maksu, jos se ei ole varsinainen tulli.( ) Nyt esillä olevassa asiassa jäteveron perusteena ei kuitenkaan ole se, että jäte ylittää valtion rajan.

EY 90 artikla

25. Kantajat ja komissio katsovat, että edellytykset jäteverosta vapauttamiselle kuuluvat EY 90 artiklan soveltamisalaan ja ovat tämän artiklan vastaisia. Itävallan hallitus esittää ensisijaisesti, ettei EY 90 artiklaa voida soveltaa, ja toissijaisesti, ettei sitä ole rikottu.

26. EY 90 artiklassa määrätään, etteivät jäsenvaltiot saa määrätä muiden jäsenvaltioiden tuotteille minkäänlaisia korkeampia välittömiä tai välillisiä sisäisiä maksuja kuin ne välittömästi tai välillisesti määräävät samanlaisille kotimaisille tuotteille. Näin EY 90 artiklassa pyritään poistamaan tavaroiden vapaan liikkuvuuden peitellyt rajoitukset, joita voi aiheutua jäsenvaltion verolainsäädännöstä.( ) EY 90 artiklan on taattava sisäisen verotuksen täydellinen neutraalius kotimaisten ja maahantuotujen tuotteiden välisen kilpailun suhteen.( )

Onko jätevero ”tuotteille” määrätty maksu?

27. EY 90 artiklaa sovelletaan ainoastaan tuotteille määrättyihin maksuihin. Kantajat ja komissio väittävät, että jätevero on tuotteille määrätty maksu. Itävallan hallitus on tästä eri mieltä.

28. Asianosaiset näyttävät sen sijaan olevan yksimielisiä komission toteamuksesta, jonka mukaan jätteitä, olivatpa ne kierrätettäviä tai eivät, on pidettävä ”tuotteina”, joiden liikkumista ei EY 28 artiklan mukaisesti saada periaatteessa estää.( ) Varsinainen jäte on näin ollen EY 90 artiklassa tarkoitettu tuote.

29. Eri mieltä asianosaiset ovat ensinnäkin siitä, onko kantajien ja komission tulkinta, jonka mukaan jätevero kohdistuu EY 90 artiklassa tarkoitettuna tuotteena pidettävään jätteeseen, oikea vai onko Itävallan hallituksen tulkinta, jonka mukaan jätevero kohdistuu jätteen sijoittamismahdollisuuden tarjoamiseen, oikea.

30. Itävallan hallitus väittää, että jätevero kohdistuu palvelun tarjoamiseen eli jätteen pitkäaikaiseen sijoittamiseen sekä maan täyttämiseen ja tasoittamiseen jätteellä. Vaikka Itävallan hallitus myöntää, ettei veron täydy kohdistua suoraan tuotteisiin, jotta siihen voitaisiin soveltaa EY 90 artiklaa, se katsoo, että näin on ainoastaan silloin, kun verolla on välitön vaikutus tuotteen hintaan. Jäteverolla ei Itävallan hallituksen mukaan ole tällaista vaikutusta. Päinvastoin jätteen toimittaja maksaa kaatopaikan pitäjälle, jotta tämä tarkastaa jätteen, ottaa vastaan kaatopaikan luvan mukaiset jätteet ja sijoittaa jätteen lopullisesti. Jätevero ei Itävallan hallituksen mukaan koske markkinoilla olevaa tuotetta, jonka hinta nousisi syrjivän verokohtelun vuoksi ja joka saattaisi joutua epäedulliseen asemaan kotimaassa myytynä. Sen sijaan Itävallan hallitus pitää jäteveroa politiikan välineenä, jolla verotetaan kaikkia toimia, joilla tuotteen elinkaari viedään lopullisesti päätökseen.

31. ALSAGin nojalla jäteveroa on lähtökohtaisesti maksettava ”jätteiden pitkäaikaisesta varastoinnista” ja ”epätasaisen maa-alueen täyttämisestä tai tasoittamisesta jätteillä”.( ) Kaatopaikkojen tai varastointipaikkojen pitäjät ovat ensisijaisesti velvollisia maksamaan jäteveroa.( ) Jätevero lasketaan jätteen painon perusteella.( ) Itävallan hallituksen asiamies totesi suullisessa käsittelyssä, että jäteveron suuruus saattaa vaikuttaa siihen, kuinka paljon kaatopaikan pitäjä veloittaa jätteen sijoittamisesta. Koska tekniset vaatimukset täyttävän kaatopaikan osalta peritään alennettua jäteveroa,( ) tällaisen kaatopaikan pitäjä pystyy perimään pienempää maksua jätteiden sijoittamisesta. Jätevero ja mahdollisuus siitä vapauttamiseen vaikuttavat sitäkin suuremmalla syyllä kaatopaikan pitäjän veloittaman maksun suuruuteen.

32. Kuten kantajat esittävät, tuotteelle määrätyn maksun käsitettä on tulkittava laajasti sen tavoitteen perusteella, joka on poistaa tavaroiden vapaan liikkuvuuden peitellyt rajoitukset, joita voi aiheutua jäsenvaltion verolainsäädännöstä.( ) EY 90 artiklaa sovelletaan tuotteille ”välittömästi tai välillisesti” määrättyihin maksuihin. Myös näitä kahta termiä on tulkittava laajasti.( ) Yhteisöjen tuomioistuin on näin ollen todennut, että kyseessä oleva säännös kattaa muutkin kuin tavanomaiset välittömästi tuotteille määrätyt verot ja maksut ja siten myös eläinten tai elintarvikkeeksi tarkoitetun lihan tuonnin yhteydessä toteutetuista tarkastuksista määrätyt maksut,( ) farmaseuttisten valmisteiden rekisteröintimaksut( ) ja katsastusmaksut.( )

33. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi ulottanut tuotteelle määrätyn maksun käsitteen koskemaan myös tuotteiden käytöstä tai kuljetuksesta tai tilojen ja laitteiden käytöstä määrättäviä maksuja. Esimerkiksi asiassa Bergandi( ) antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että EY 90 artiklaa sovelletaan maahantuotujen tuotteiden käytöstä perittäviin sisäisiin maksuihin, jos kyseiset tuotteet on olennaisesti tarkoitettu tähän käyttöön ja on tuotu maahan yksinomaan tätä tarkoitusta varten. Asiassa Schöttle( ) antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että EY 90 artiklassa mainitun tuotteille määrätyn välillisen maksun on tulkittava tarkoittavan myös tavaroiden kansainvälisissä maantiekuljetuksissa maan alueella kuljetun matkan pituuteen ja kyseisten tavaroiden painoon perustuvaa maksua. Asiassa Haahr Petroleum( ) antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kyseessä oleva maksu asetetaan tuotteille ja siitä vastaa tavaroiden vastaanottaja tai lähettäjä, vaikka maksu perittäisiinkin tavaroiden kuljetuksen tai kauppasatamien käytön yhteydessä ja vaikka sen ensin maksaisi alus tai sen paikallinen asiamies.

34. Näin ollen maksu ei jää EY 90 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle pelkästään sen vuoksi, että se peritään tuotteisiin liittyvästä palvelusta, tai sen vuoksi, että maksun maksaa ensisijaisesti joku muu kuin tuotteiden käsittelystä vastaava taho. Ratkaisevaa on, vaikuttaako maksu välittömästi kotimaisen ja maahantuodun tuotteen hintaan.( )

35. Kuten edellä on esitetty, nyt esillä olevassa asiassa jätevero näyttää vaikuttavan hintaan, jonka kaatopaikan pitäjä veloittaa asiakkaalta, minkä seurauksena maahantuotu tuote on epäedullisessa asemassa. En hyväksy väitettä, jonka mukaan tämä vaikutus (jota ei ilmeisesti ole kiistetty) kohdistuisi tuotteeseen, jolla ei voida käydä kauppaa. Yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt jätteitä, joita ei voida kierrättää tai käyttää uudelleen, EY 23 artiklassa (ja siten EY 25 artiklassa) ja EY 28 artiklassa tarkoitettuina tavaroina: katso asia komissio vastaan Saksa( ) ja asia komissio vastaan Belgia( ).( ) Samaa periaatetta on lähtökohtaisesti sovellettava EY 90 artiklaan, joka täydentää edellä mainittuja artikloja.( ) Kuten kantajat huomauttavat, jätteillä, joita ei voida kierrättää tai käyttää uudelleen, voidaan käydä kauppaa ainoastaan niiden sijoittamisen osalta. Jätteiden elinkaaren päättymistä koskevien kansallisten säännösten on näin ollen oltava yhteensopivia EY:n perustamissopimukseen sisältyvien tavaroiden vapaata liikkumista koskevien määräysten kanssa. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi asiassa komissio vastaan Belgia antamassaan tuomiossa rinnastanut jätteiden sijoittamisen ja kaupallisen liiketoiminnan.( )

36. Periaate, jonka mukaan tuotteita koskevasta toiminnasta määrättävä maksu kuuluu EY 90 artiklan soveltamisalaan ainoastaan silloin, kun sillä on välitön vaikutus tuotteen hintaan, perustuu asioissa Schöttle ja Haahr Petroleum annettuihin tuomioihin. Molemmat asiat koskivat kaupallisia tuotteita. Mainittu periaate oli näin ollen soveltuva peruste sen määrittämiseksi, kuuluivatko kyseisissä asioissa toiminnasta määrätyt maksut (maksu tavaroiden maatiekuljetuksista ja maksu sataman käytöstä tavaroiden lastaamisen ja purkamisen yhteydessä) EY 90 artiklan soveltamisalaan. Kuitenkaan se, että tämän periaatteen soveltamisalaan eivät luontaisesti kuulu liiketoimet, jotka koskevat huolehdittavaksi tarkoitettuja jätteitä ja siten määritelmänsä mukaisesti tuotteita, jotka ovat kaupallisen elinkaarensa lopussa ja joilla ei ole kaupallista arvoa vaan sen sijaan usein, kuten nyt esillä olevassa asiassa, negatiivinen arvo sen vuoksi, että niiden sijoittamisesta on maksettava, ei mielestäni ole riittävä peruste jättää jätteiden sijoittamisesta määrättävä maksu EY 90 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.

37. On syytä pitää mielessä, että EY 90 artiklan tarkoitus, johon yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Schöttle antamassaan tuomiossa asettama tuotteen hintaan kohdistuvaa välitöntä vaikutusta koskeva edellytys nimenomaisesti perustui, on poistaa tavaroiden vapaan liikkuvuuden peitellyt rajoitukset, joita voi aiheutua veroista ja maksuista. Jos tavaroiden vapaan liikkuvuuden peitelty rajoitus aiheutuu veroista tai maksuista, näyttää siltä, että vaikka näillä ei olisikaan välitöntä vaikutusta sellaisen tuotteen hintaan, johon ei sovelleta tavanomaisia kaupankäyntitapoja, tällaisen veron tai maksun on lähtökohtaisesti katsottava joka tapauksessa kuuluvan EY 90 artiklan soveltamisalaan. On pantava merkille myös se, että analyysin tässä vaiheessa kyse on ainoastaan siitä, onko veron kohteena olevaa jätettä pidettävä EY 90 artiklassa tarkoitettuna tuotteena. Vaikka niin olisikin, EY 90 artiklaa ei voida katsoa rikotun, ellei veron syrjivää vaikutusta voida näyttää toteen.

38. Lisäksi näyttää siltä, että jäteverolla on välittömiä vaikutuksia jätteen sijoittamista koskevien liiketoimien taloudellisiin seurauksiin, vaikka jätteiden myyntihinta ei näiden vaikutusten vuoksi nousisikaan. Jätteiden haltijan on maksettava kaatopaikan pitäjälle maksu siitä, että tämä ottaa jätteen huolehdittavakseen. Tämä maksu määräytyy ainakin osittain sen perusteella, minkä suuruisen taakan jätevero kaatopaikan pitäjälle aiheuttaa. Jos verovapautusta sovelletaan laajemmin, on selvää, että kaatopaikan pitäjä joutuu maksamaan vähemmän veroa ja että kaatopaikan pitäjä perii todennäköisesti vastaavasti pienemmän maksun vastaanottaessaan jätettä. Näin ollen siitä, ettei vapautusta voida soveltaa muista jäsenvaltioista tuotuun jätteeseen, seuraa epäsuorasti, että tällaisen jätteen haltijan on maksettava jätteen sijoittamisesta muita enemmän.

39. Kuten komissio huomauttaa, myös toinen peruste tukee sitä, että jätevero on tuotteille määrätty maksu. Nyt esillä olevassa asiassa kyse on teollisuusjätteestä, jota syntyy sellaisten lopputuotteiden valmistamisesta, joita voidaan myydä markkinoilla. Näiden tuotteiden kustannukset ja siten niiden hinnat sisältävät tuotantojätteen sijoittamisesta aiheutuvat kustannukset. Tämän vuoksi ei voida lähtökohtaisesti täysin sulkea pois sitä, ettei verovapautus asettaisi ainakin joissakin tapauksissa Itävallassa valmistettuja tuotteita, joista jätteet ovat peräisin, edullisempaan asemaan jostain muusta jäsenvaltiosta tuotuihin tuotteisiin nähden, jotka synnyttävät siellä jätettä.

40. Edellä esitetyn perusteella katson, että jätevero on EY 90 artiklassa tarkoitettu tuotteille välillisesti määrätty maksu.

Onko jätevero syrjivä?

41. EY 90 artiklan nojalla jäsenvaltiot eivät saa määrätä muiden jäsenvaltioiden tuotteille korkeampia maksuja, kuin ne määräävät samanlaisille kotimaisille tuotteille.

42. On kiistatonta, että jäteveroa sovelletaan lähtökohtaisesti Itävallasta ja muista jäsenvaltioista peräisin oleviin jätteisiin ja että nämä molemmat jäteryhmät ovat EY 90 artiklassa tarkoitettuja ”samanlaisia” tuotteita.

43. Itävallan hallitus väittää toissijaisesti, ettei jätevero ole EY 90 artiklan vastainen, koska se ei ole syrjivä. Jäteveroa kannetaan pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemisen ja kunnostamisen rahoittamiseksi riippumatta siitä, onko sijoittamista, kuljettamista tai maan täyttämistä koskevissa toimissa kyse Itävallasta vai muista jäsenvaltioista peräisin olevista jätteistä. Itävallan hallitus toteaa, että ALSAGin tavoitteena on kohentaa Itävallan ympäristön tilaa yksilöimällä tehokkaammin pilaantuneet maa-alueet sekä tekemällä ne vaarattomaksi tai kunnostamalla ne. Tämän tavoitteen mukaista on soveltaa verovapautusta sellaisten jätteiden käsittelyyn, jotka ovat syntyneet pilaantuneiden tai mahdollisesti pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemisen tai kunnostamisen yhteydessä. Tämän vuoksi vaarattomaksi tekemistä tai kunnostamista vaativat alueet on Itävallan hallituksen mukaan ensiksi yksilöitävä, mikä edellyttää tietojen keruuta ja arviointia tai tutkimuksia, jotta tällaiset alueet voidaan rekisteröidä Altlastenatlasiin. Tästä syystä vain Itävallassa sijaitsevia alueita voidaan merkitä rekisteriin. Itävalta väittää, että tilanne, jossa jätteet tuodaan toisesta jäsenvaltiosta, eroaa objektiivisesti tilanteesta, jossa pilaantuminen ja jätteiden sijoittaminen tapahtuu samassa jäsenvaltiossa. Tämän vuoksi kyse ei Itävallan mukaan ole periaatteessa samanlaisten tilanteiden erilaisesta kohtelusta. Näin ollen asiaan ei sen mukaan liity myöskään syrjintää.

44. Pitää todellakin paikkansa, että yhteisön oikeudessa ei rajoiteta jäsenvaltioiden vapautta säätää joidenkin tuotteiden osalta porrastettua verojärjestelmää objektiivisten perusteiden mukaisesti, joita ovat esimerkiksi käytettyjen raaka-aineiden laatu tai käytetyt valmistusmenetelmät, vaikka nämä tuotteet olisivat EY 90 artiklassa tarkoitetulla tavalla samanlaisia. Tällainen porrastaminen on kuitenkin yhteisön oikeuden mukaista ainoastaan, jos sillä tavoitellaan päämääriä, jotka myös ovat perustamissopimuksen ja johdetun oikeuden vaatimusten mukaisia, ja jos porrastamisen toteutus on sellainen, että sillä voidaan välttää kaikenlainen muista jäsenvaltioista tapahtuvan tuonnin suora tai välillinen syrjintä.( )

45. Nyt esillä olevassa asiassa kyseessä olevien tuotteiden erilaiselle verokohtelulle (eli verovapautuksen sovellettavuudelle) on eittämättä objektiivinen peruste, joka koskee sitä, syntyvätkö jätteet Verdachtsflächenkatasteriin merkittyjen mahdollisesti pilaantuneiden maa-alueiden tai Altlastenatlasiin merkittyjen pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemisen tai kunnostamisen yhteydessä. Erilaisen kohtelun tavoite – edistää tällaisten maa-alueiden vaarattomaksi tekemistä tai kunnostamista ja parantaa siten ympäristönsuojelua ja kansanterveyttä – on ensi näkemältä yhteensopiva EY:n perustamissopimukseen sisältyvien ympäristöä ja kansanterveyttä koskevien tavoitteiden kanssa.( ) Tämä saattaa kuitenkin olla liian yksinkertaistettu tulkinta. EY:n perustamissopimukseen sisältyvät tavoitteet on selvästi asetettu yhteisön tasolla. ALSAGin tavoitteet on vastaavasti selvästi asetettu kansallisella tasolla. Jäteveron rakenteesta ja verosta vapauttamisesta seuraa, että muiden jäsenvaltioiden maa-alueiden vaarattomaksi tekeminen ja kunnostaminen hankaloituvat Itävallassa sijaitseviin alueisiin verrattuna. Pelkästään tästä syystä voidaan epäillä ALSAGin mukaisen erilaisen verokohtelun yhteensopivuutta EY 90 artiklan kanssa. Joka tapauksessa yhteensopivuuden kolmas edellytys ei täyty: yksityiskohtaisilla säännöksillä ei selvästikään estetä tehokkaasti muista jäsenvaltioista tuotavien tuotteiden välitöntä tai välillistä syrjintää.

46. Verovapautuksen nimenomaisena ehtona on, että sijoitettava jäte on peräisin maa-alueelta, joka voi määritelmänsä mukaan sijaita ainoastaan Itävallassa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 90 artiklan kanssa yhteensopivana ei voida pitää sellaista korotettuun maksuun tai veroon sovellettavaa arviointiperustetta, jota ei määritelmänsä mukaan missään tapauksessa voitaisi soveltaa vastaaviin kotimaisiin tuotteisiin.( )

47. Itävalta väittää, että tilanne, jossa jätteet tuodaan toisesta jäsenvaltiosta ja jossa yhteyttä kunnostamisen ja jätteiden sijoittamisen välillä ei ole, eroaa objektiivisesti tilanteesta, jossa pilaantuminen ja jätteiden sijoittaminen tapahtuu samassa jäsenvaltiossa. Tämä pitää luonnollisesti paikkansa. Se ei kuitenkaan ratkaise ongelmaa. Päinvastoin se puoltaa näkemystä siitä, että ALSAGiin sisältyvillä ympäristön ja kansanterveyden suojelun tavoitteilla on ainoastaan kansallinen ulottuvuus. Ennen kaikkea se viittaa siihen, ettei jäteveroa pitäisi määrätä myöskään niille jätteille, jotka ovat peräisin jostain muusta jäsenvaltiosta.

48. Todettakoon lisäksi, että se, että maksu on erityinen maksu tai erityistä tarkoitusta varten perittävä maksu, ei vaikuta EY 90 artiklan soveltamiseen.( )

49. Itävalta väittää, että on ongelmallista tarkastaa, onko muista jäsenvaltioista tuotava jäte peräisin ALSAGin 3 §:n 2 momentin määritelmää vastaavalta alueelta.

50. Tällaisilla käytännön vaikeuksilla ei kuitenkaan voida perustella sitä, että syrjivää sisäistä veroa sovelletaan muista jäsenvaltioista peräisin oleviin tuotteisiin EY 90 artiklan vastaisesti.( ) Tämä ei tarkoita sitä, ettei vastaanottava jäsenvaltio voisi vaatia kyseessä olevan asian toteen näyttämistä niiden todistustaakkaa koskevien yleisten periaatteiden mukaisesti, jotka edellyttävät, että verovapautusta hakevat yritykset näyttävät toteen verovapautuksen täyttymisen edellytykset. Vastaanottava jäsenvaltio voi näin ollen vaatia, että tätä koskevat todisteet esitetään siten, että veropetokset voidaan ehkäistä, esimerkiksi jätteen alkuperämaana olevan jäsenvaltion viranomaisten asianmukaisten todistusten avulla.( ) Vastaanottavan jäsenvaltion on joka tapauksessa annettava kyseessä olevalle yritykselle mahdollisuus todistaa tämä asia.( )

51. ALSAGissa verovapautuksen ehdoksi asetetaan jo sen osoittaminen, että jätteet ovat syntyneet pilaantuneen maa-alueen vaarattomaksi tekemisen tai kunnostamisen yhteydessä. Itävallan hallituksen on näin ollen nyt esillä olevassa asiassa annettava kantajille mahdollisuus todistaa tämä soveltuvin osin samoin edellytyksin ja samoin vaatimuksin, joita sovelletaan Itävallan alueelta peräisin olevien jätteiden haltijoihin. Jos se on toiminut näin ja jos kantajat eivät ole pystyneet todistamaan samojen vaatimusten täyttymistä, joita sovelletaan Itävallasta peräisin olevien jätteiden haltijoihin, Itävallan hallituksen ei tarvitse soveltaa verovapautusta kantajien hyväksi.

52. Lopuksi mainittakoon vastaajan ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa esittämä väite, jonka mukaan kansallisen lainsäädännön tehtävänä ei ole tarjota maan ulkopuolisille alueille tilaisuutta hyötyä verotuksellisista eduista. Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että tämä vastaväite perustuu väärinymmärrykseen, joka koskee EY 90 artiklan tehtävää EY:n perustamissopimuksessa, ja sekaannukseen tämän artiklan ja valtiontukia koskevien artiklojen (EY 87 artikla ja sitä seuraavat artiklat) kanssa. Valtiontukea koskevissa määräyksissä määrätään taloudellisen toiminnan edistämisestä kansallisella alueella, ja näillä määräyksillä on laaja soveltamisala. Itävalta toteaa tämän osalta kirjallisissa huomautuksissaan, että se on tosiasiassa ilmoittanut kahdesta tukijärjestelystä, jotka koskevat sellaisten pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemistä ja kunnostamista, joiden alkuperäistä saastuttajaa ei voida yksilöidä, ja että komissio on hyväksynyt nämä molemmat.( ) EY 90 artiklan soveltamisala on kuitenkin suppeampi. Siinä ei kielletä varsinaista tukea vaan siinä kielletään tietynlaiset tuotteille määrätyt verot ja maksut. Jos erilainen kohtelu kuuluu EY 90 artiklan soveltamisalaan, sitä ei voida perustella – toisin kuin valtiontukea – viittaamalla pilaantuneita maa-alueita koskevaan kansalliseen etuun.( )

53. Tämän vuoksi katson, että jätevero on EY 90 artiklan vastainen.

EY 49 artikla

54. EY 49 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on kiellettävä rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä.

55. Kantajat esittävät toissijaisesti, että ALSAGin 3 §:n 2 momentin 1 kohdasta johtuva syrjintä estää Itävallassa sijaitsevia kaatopaikkoja tarjoamasta jätteiden sijoituspalvelujaan ulkomaalaisille jätteentuottajille samoin ehdoin kuin kansallisille jätteentuottajille. Itävallan lainsäädäntö saattaa kantajien mukaan näin ollen estää Itävallan kaatopaikkojen pitäjiä tarjoamasta palvelujaan muista jäsenvaltioista peräisin olevien jätteiden maahantuojille ja on näin ollen EY 49 artiklassa tarkoitettu palvelujen tarjoamisen rajoitus.

56. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että palvelujen tarjoamisen vapauteen voivat vedota muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan jäsenvaltioon sijoittautuneet jäsenvaltioiden kansalaiset, mutta siihen voi vedota myös yritys sitä valtiota vastaan, johon se on sijoittautunut, kun palveluja tarjotaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille vastaanottajille, ja yleisemmin ilmaistuna siihen voidaan vedota aina, kun palvelujen tarjoaja tarjoaa palveluja muun jäsenvaltion alueella kuin sen, johon hän on sijoittautunut.( ) Kun palvelujen tarjoaminen näin tulkittuna kuuluu EY 49 artiklan soveltamisalaan, sen nojalla kaikkien sellaisten säännöstöjen soveltaminen, joissa ilman objektiivista oikeuttamisperustetta rajoitetaan palvelujen tarjoajan mahdollisuutta tehokkaasti käyttää tätä vapautta tai joiden vaikutuksesta jäsenvaltioiden välinen palvelujen tarjoaminen muodostuu vaikeammaksi kuin puhtaasti jäsenvaltion sisäinen palvelujen tarjoaminen, on ristiriidassa kyseisen vapauden kanssa. Näin ollen jäsenvaltioiden väliselle palvelujen tarjoamiselle asetettavat edellytykset eivät saa olla tiukemmat kuin ne, joita vastaavien palvelujen tarjoamiselle asetetaan sen tapahtuessa valtionsisäisesti.( )

57. Kuten edellä on todettu,( ) on selvää, että jäteveron ja sitä koskevan vapautuksen yhteisvaikutuksena on se, että muissa jäsenvaltioissa kuin Itävallassa pilaantuneiden tai mahdollisesti pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemisestä tai kunnostamisesta syntyneiden jätteiden haltijat joutuvat maksamaan jätteen sijoittamisesta Itävaltaan enemmän kuin Itävallasta peräisin olevien vastaavien jätteiden haltijat. Jäsenvaltioiden välisille jätteiden sijoituspalveluille asetettavat edellytykset ovat näin ollen tiukemmat kuin ne, joita vastaavien palvelujen tarjoamiselle asetetaan sen tapahtuessa valtionsisäisesti.

58. Tämän perusteella katson, että mikäli yhteisöjen tuomioistuin toteaa jäteveron olevan palvelujen tarjoamisesta eikä tuotteista määrätty maksu, se, ettei vapautusta voida soveltaa muiden jäsenvaltioiden kuin Itävallan pilaantuneilta maa-alueilta peräisin olevaan jätteeseen, on vaikutuksensa vuoksi ristiriidassa EY 49 artiklan kanssa.

59. Itävallan hallitus väittää, että ALSAGin 3 §:n 2 momentin 1 kohta on perusteltu sen tavoitteen perusteella, joka koskee pilaantuneista maa-alueista ympäristölle ja kansanterveydelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten torjumista. Nämä tavoitteet toteutetaan siten, että jäteveron tuotto on käytettävä alueiden kunnostamisen rahoittamiseen.

60. ALSAGiin ei suoranaisesti sisälly jätteiden sijoituspalveluiden tarjoajan tai vastaanottajan kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää eikä palvelujen alkuperää koskevaa syrjintää. Palvelujen tarjoamisen vapautta voidaan rajoittaa vain sellaisilla syrjimättömillä toimilla, jotka ovat perusteltuja yleistä etua koskevien pakottavien syiden vuoksi. Rajoituksilla on kuitenkin voitava saavuttaa niillä tavoiteltava päämäärä, eivätkä ne saa mennä pidemmälle kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.( )

61. Jos kysymys siitä, voidaanko täysin kansallisia ympäristötavoitteita pitää asianmukaisesti tällaisina yleistä etua koskevina pakottavina syinä,( ) jätetään huomiotta, muiden jäsenvaltioiden kuin Itävallan pilaantuneiden tai mahdollisesti pilaantuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemisestä tai kunnostamisesta syntyneiden jätteiden sulkeminen kokonaan verovapautuksen ulkopuolelle menee selvästi pidemmälle kuin on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

62. Tämän perusteella katson, että jätevero rajoittaa perusteettomasti palvelujen tarjoamisen vapautta.

EY 10 ja EY 12 artikla

63. Kantajat väittävät, että ALSAGin 3 §:n 2momentin 1 kohta on EY 10 ja EY 12 artiklan vastainen, mutta eivät esitä perusteluja väitteensä tueksi.

64. Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, ettei EY 12 artiklan osalta ole selvää, käsittääkö kansallisuuteen perustuva syrjintä EY 90 artiklan soveltamisalaan kuuluvien, eri alkuperää olevien tuotteiden välisen syrjinnän. Vaikka niin olisikin, EY 90 artikla (tai EY 49 artikla) olisi EY 12 artiklassa tarkoitettu ”erityismääräys”, minkä vuoksi asiaan sovellettaisiin EY 90 artiklaa (tai EY 49 artiklaa). Vastaavasti myöskään EY 10 artikla ei ole merkityksellinen nyt esillä olevassa asiassa EY 90 artiklan (tai EY 49 artiklan) sovellettavuuden vuoksi.

Ratkaisuehdotus

65. Edellä esitetyn perusteella katson, että Verwaltungsgerichtshofin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava seuraavasti:

EY 90 artikla estää sellaisen kansallisen verosäännöksen soveltamisen, jonka mukaan jätteiden sijoittamisesta kaatopaikalle on maksettava vero, mutta tästä verosta on vapautettu sellainen jätteiden sijoittaminen, joka todistettavasti tapahtuu saastuneiden maa-alueiden vaarattomaksi tekemisen tai kunnostamisen yhteydessä, kun nämä alueet on merkitty lakisääteiseen viranomaisten ylläpitämään rekisteriin, mihin liittyen tähän rekisteriin voidaan merkitä vain kotimaisia alueita, joten vapautus verosta voi koskea vain sellaisten jätteiden sijoittamista, jotka ovat peräisin kotimaiselta pilaantuneelta maa-alueelta.