Asia T‑217/11

Claire Staelen

vastaan

Euroopan oikeusasiamies

”Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu — Se, että oikeusasiamies käsittelee kantelun, joka koskee avoimen kilpailun soveltuvien hakijoiden luettelon hallinnointia — Tutkintavaltuudet — Huolellisuusvelvoite — Mahdollisuuden menettäminen — Henkinen kärsimys”

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 29.4.2015

Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Vastuun syntymisen edellytykset – Syy-yhteys – Käsite – Vahinko, joka kilpailun hakijalle on aiheutunut mahdollisuuden tulla otetuksi palvelukseen menetyksestä sen seurauksena, että Euroopan oikeusasiamies on tehnyt virheitä – Vahingon ratkaiseva syy, joka ei johdu oikeusasiamiehen toiminnasta – Syy-yhteyden puuttuminen

Ks. tuomion teksti. (ks. 55 kohta)

EUT-sopimuksessa määrätty vahingonkorvauskanne on tarkoitettu itsenäiseksi oikeussuojakeinoksi, jolla on oma tehtävänsä oikeussuojakeinojen järjestelmässä, ja sen nostamisen edellytykset määräytyvät sen erityisen tarkoituksen perusteella. Kun kumoamiskanteella ja laiminlyöntikanteella vaaditaan sen toteamista, että oikeudellisesti sitova toimi on lainvastainen tai että tällainen toimi on jätetty toteuttamatta, vahingonkorvauskanteen tarkoituksena on yhteisön toimielimen tai elimen toimen – oli se oikeudellisesti sitova tai ei – tai sen syyksi luettavan menettelyn aiheuttaman vahingon korvaaminen. Näin ollen silloin, kun kyseessä on vahingonkorvauskanne, jossa vaaditaan korvausta vahingosta, joka on väitetysti aiheutunut sen takia, että Euroopan oikeusasiamies on käsitellyt kantelua, sillä, että oikeusasiamies ei ole vielä tehnyt lopullista päätöstä joidenkin sellaisten seikkojen osalta, jotka ovat olleet sen oma-aloitteisen tutkinnan kohteena, jonka hän on aloittanut sen tarkistamiseksi, oliko parlamentin hallinnossa ilmennyt hallinnollinen epäkohta sen arvioidessa kantajan asemaa, ei ole vaikutusta kyseisen kanteen tutkittavaksi ottamiseen. (ks. 59 ja 60 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 68 ja 69 kohta)

Sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymisestä on todettava, että kun kyse on toimielimen toiminnan lainvastaisuutta koskevasta edellytyksestä, vaaditaan sen osoittamista, että oikeussäännön, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, rikkominen on riittävän ilmeinen. Tämä suojaavaa tehtävää koskeva edellytys täyttyy, kun rikotulla oikeussäännöllä, joka koskee perusolemukseltaan yleisiä etuja, varmistetaan myös asianomaisten henkilöiden omien etujen suoja. Kun kyse on huolellisuusvelvollisuuden periaatteesta tai oikeudesta hyvään hallintoon, tämä periaate ja oikeus ovat selvästi luonteeltaan yksityisiä suojaavia. Tilanne on sama, kun kyse on Euroopan oikeusasiamiehen tutkintaa koskevista säännöistä, koska yksityinen voi näiden sääntöjen mukaisesti tehdä hallinnollisia epäkohtia koskevia kanteluja ja saada tietoja oikeusasiamiehen niiden osalta suorittaman tutkinnan tuloksesta. (ks. 70 ja 88 kohta)

Harkintavallasta, jota Euroopan oikeusasiamiehellä on suoritettavan tutkinnan aloittamisen ja laajuuden sekä käytettävien tutkintakeinojen osalta, on todettava, että ainoastaan näiden oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista tehdyn päätöksen 94/262 3 artiklan 1 kohdassa ja oikeusasiamiehen kyseisen päätöksen 14 artiklan nojalla antamien täytäntöönpanosäännösten 4.1, 5 ja 9.2 artiklassa annettujen toimivaltuuksien rajojen selvä ja vakava ylittäminen voi olla sellainen riittävän ilmeinen rikkominen, jonka perusteella unionin vastuu voi syntyä. Koska oikeusasiamiehen on käytettävä tutkintaa koskevaa harkintavaltaansa noudattaen unionin oikeuden ylemmäntasoisia sääntöjä, päätöksellä 94/262 ja täytäntöönpanosäännöksillä annettu harkintavalta, joka koskee hänen tehtäviä hoitaessaan suorittamiaan tutkintatoimia, ei kuitenkaan vapauta häntä velvollisuudesta noudattaa huolellisuusvelvollisuuden periaatetta. Vaikka oikeusasiamies voi päättää vapaasti tutkinnan aloittamisesta ja, jos hän päättää aloittaa sen, hän voi suorittaa kaikki perustelluksi arvioimansa tutkintatoimet, hänen on kuitenkin varmistuttava siitä, että hän kykenee näiden tutkintatoimien jälkeen tutkimaan huolellisesti ja puolueettomasti kaikki merkitykselliset seikat voidakseen päättää, onko väite hallinnollisen epäkohdan esiintymisestä perusteltu, ja mahdollisista jatkotoimenpiteistä tämän väitteen johdosta. Se, että oikeusasiamies noudattaa toimivaltuuksiaan käyttäessään huolellisuusvelvollisuuden periaatetta, on sitäkin tärkeämpää, koska hänelle on SEUT 228 artiklan 1 kohdan ja päätöksen 94/262 3 artiklan 1 kohdan nojalla annettu nimenomaan tehtäväksi havaita mahdollisia hallinnollisia epäkohtia ja pyrkiä poistamaan ne yleisen edun ja asianomaisen kansalaisen edun mukaisesti. Oikeusasiamiehellä ei näin ollen ole harkintavaltaa, kun kyse on huolellisuusvelvollisuuden periaatteen noudattamisesta konkreettisessa tapauksessa. Jo pelkästään kyseisen periaatteen loukkaamisen voidaan katsoa siten olevan riittävän ilmeinen rikkominen, jonka perusteella unionin vastuu voi syntyä. Kaikki sääntöjenvastaisuudet oikeusasiamiehen toiminnassa eivät kuitenkaan merkitse kyseisen periaatteen loukkaamista. Ainoastaan sellainen sääntöjenvastaisuus, josta on seurannut se, ettei hän ole voinut tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikkia merkityksellisiä seikkoja voidakseen päättää, onko väite hallinnollisen epäkohdan esiintymisestä unionin toimielimessä, elimessä tai laitoksessa perusteltu, ja mahdollisista jatkotoimenpiteistä tämän väitteen johdosta, voi johtaa sopimussuhteen ulkopuoliseen unionin vastuuseen huolellisuusvelvollisuuden periaatteen loukkaamisen perusteella. (ks. 78–80 ja 85–87 kohta)

Silloin, kun unionin toimielimellä on laaja harkintavalta, unionin oikeusjärjestyksessä myönnettyjen takeiden noudattamisen valvonta hallinnollisissa menettelyissä on erityisen tärkeää. Näihin takeisiin kuuluu muun muassa huolellisuusvelvollisuuden periaatteen noudattaminen eli toimivaltaisen toimielimen velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat. Tässä yhteydessä se, että toimivaltainen toimielin noudattaa velvollisuuttaan kerätä huolellisesti laajan harkintavaltansa käyttämisen kannalta välttämättömät tosiseikat, ja se, että unionin tuomioistuimet valvovat sitä, on tärkeää varsinkin siksi, että mainitun harkintavallan käytön sisällöllinen valvonta tuomioistuimissa on vähäistä ja rajoittuu ilmeisen virheen etsintään. Siten toimivaltaisen toimielimen velvoite tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat on välttämätön ennakkoedellytys sille, että unionin tuomioistuimet voivat selvittää, ovatko tämän laajan harkintavallan käytön tosiasialliset ja oikeudelliset edellytykset täyttyneet. (ks. 83 ja 84 kohta)

Euroopan oikeusasiamies ei ole oma-aloitteisen tutkinnan yhteydessä viran puolesta velvollinen lopettamaan tutkintaa silloin, kun henkilö, jota tämä tutkinta koskee, vastustaa sitä. Oikeusasiamiehelle ei oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista tehdyn päätöksen 94/262 tai oikeusasiamiehen kyseisen päätöksen 14 artiklan nojalla antamien täytäntöönpanosäännösten missään säännöksessä aseteta velvollisuutta hankkia kantelun tekijän suostumusta voidakseen suorittaa tutkintaa unionin toimielimessä tai elimessä. Oikeusasiamiehelle ei missään säännöksessä aseteta myöskään velvollisuutta tutkia asia oma-aloitteisesti ainoastaan silloin, kun sitä voidaan perustella suurella yleisellä edulla. Oikeusasiamiehen velvollisuus tutkia asia huolellisesti edellyttää kuitenkin sitä, että hän ottaa tutkintatoimia toteuttaessaan huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat. Näihin seikkoihin kuuluvat niiden henkilöiden, joita asia koskee, kannat ja tutkimukseen liittyvä yleinen etu. Oikeusasiamiehellä on näitä seikkoja pohtiessaan harkintavaltaa, kun hän päättää, onko tutkintaa syytä jatkaa vai ei. (ks. 155 ja 156 kohta)

Vaikka unionin tuomioistuimilla on toimivalta arvioida, voivatko tietyt toimielinten toimet johtaa unionin vastuuseen, niillä ei ole toimivaltaa todeta, että näiden toimien perusteella on syyllistytty rikokseen. Näin ollen sen väitteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat, jolla unionin tuomioistuimia vaaditaan toteamaan, että Euroopan oikeusasiamies olisi syyllistynyt väärennysrikokseen sekä väärennöksen hyväksi käyttämiseen. (ks. 165 kohta)

Euroopan oikeusasiamiehen oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista tehdyn päätöksen 94/262 14 artiklan nojalla antamien täytäntöönpanosäännösten 13.3 artiklan mukaan kantelun tekijällä ei ole oikeutta tutustua asiakirjoihin tai tietoihin, jotka oikeusasiamies on tutkintansa yhteydessä toimielimiltä saanut ja joista on ilmoitettu oikeusasiamiehelle, että ne ovat luottamuksellisia. Täytäntöönpanosäännösten 10.1 artiklassa säädetään, että kantelun tekijän pyynnöstä oikeusasiamies määrää kantelun käsiteltäväksi luottamuksellisena. Näissä säännöksissä ei säädetä poikkeuksesta tai erityismenettelystä sen tarkistamiseksi, ovatko luottamuksellista käsittelyä koskevat pyynnöt perusteltuja. Näin ollen oikeusasiamiehen asiana ei ole kyseenalaistaa toimielinten esittämiä pyyntöjä siitä, että tiettyjä asiakirjoja tai tiettyjä tietoja käsitellään luottamuksellisina suhteessa kantelun tekijöihin, ja oikeusasiamiehen asiana ei myöskään ole kyseenalaistaa kantelun luottamuksellista käsittelyä koskevaa kantelun tekijän pyyntöä. Jos oikeusasiamies tukeutuu päätöksessään luottamuksellisina pidetyistä seikoista tekemäänsä arvioon ja jos kantelun tekijä riitauttaa tämän päätöksen laillisuuden unionin tuomioistuimissa, oikeusasiamies ei voi kuitenkaan perustellusti kiistää kantelun tekijän väitteitä syillä, jotka perustuvat niihin luottamuksellisina pidettyihin seikkoihin, joihin kantelun tekijällä tai tuomioistuimella ei ole mahdollisuutta tutustua. Jos oikeusasiamies vastustaa näiden seikkojen toimittamista kokonaan tai osittain sillä perusteella, että ne ovat luottamuksellisia, unionin tuomioistuinten on nimittäin tutkittava riidanalaisen päätöksen laillisuus ainoastaan toimitettujen seikkojen perusteella. (ks. 178, 179 ja 181 kohta)

Kun henkilöstösääntöjen 29 ja 30 artiklaa luetaan yhdessä, käy ilmi, että juuri nimittävällä viranomaisella on toimivalta määrittää kilpailun soveltuvien hakijoiden luettelon voimassaolon kesto. Kyseisellä viranomaisella on tässä yhteydessä laaja harkintavalta, jota on käytettävä yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja perusteluvelvollisuutta noudattaen. (ks. 193 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 198 kohta)

Se, että toimielimen Euroopan oikeusasiamiehelle tutkinnan yhteydessä antama selitys saattaa vaikuttaa uskottavalta, ei vapauta oikeusasiamiestä vastuustaan varmistaa se, että tosiseikat, joihin tämä selitys perustuu, pitävät paikkansa, jos kyseinen selitys on ainoa perusta hänen toteamukselleen siitä, että kyseisen toimielimen hallinnossa ei ole ilmennyt hallinnollista epäkohtaa. Oikeusasiamies ei ole siten toiminut vaadittavaa huolellisuutta noudattaen, koska hän on todennut, ettei toimielimen hallinnossa ollut ilmennyt hallinnollista epäkohtaa, luottaen kyseisen toimielimen antamiin kilpailun läpäisseiden hakijoiden palvelukseen ottamista koskeviin selityksiin ja saamatta käyttöönsä tietoja, joilla kunkin kilpailun läpäisseen hakijan palvelukseen ottamisen ajankohta olisi vahvistettu, ja koska nämä selitykset ovat osoittautuneet perusteettomiksi. Tämä huolimattomuus voi johtaa unionin vastuuseen oikeusasiamiehen toiminnasta. Sitä vastoin sillä, että oikeusasiamies on luottanut virheellisesti kyseisen toimielimen toteamuksiin, ei voida osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla, että oikeusasiamies olisi toiminut vilpillisessä mielessä tai halunnut salata oman virheensä. (ks. 204, 205 ja 236 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 214 ja 329 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 247 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 252 kohta)

Euroopan hyvän hallintotavan säännöstö ei ole säädös vaan parlamentin päätöslauselma, jolla tehdään muutoksia Euroopan oikeusasiamiehen sille tekemään ehdotukseen ja kehotetaan komissiota tekemään asiaa koskeva lakiesitys. Tässä yhteydessä oikeusasiamiehen tarkoituksena ei kyseisen säännöstön antaessaan ole ollut antaa oikeussääntöjä, joilla annetaan oikeuksia yksityisille. Se, ettei tätä säännöstöä noudateta, ei siten riitä siihen, että voitaisiin todeta sellaisen oikeussäännön, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen, joka voi johtaa unionin vastuuseen. Tämän säännöstön säännöt ovat omiaan johtamaan unionin vastuuseen ainoastaan siltä osin kuin ne ovat ilmausta perusoikeudesta hyvään hallintoon, sellaisena kuin se on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa. Kun kyse on hyvän hallintotavan säännöstön 14 artiklan säännöstä, jonka mukaan kaikkien toimielimelle osoitettujen kirjeiden vastaanottaminen on vahvistettava kahden viikon kuluessa, kyse on näin ollen vain sellaisesta muotosäännöksestä, josta Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa ei nimenomaisesti määrätä. Se, että tätä sääntöä ei noudateta, ei voi siten johtaa unionin vastuuseen. (ks. 263–265 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 273 ja 274 kohta)

Vahingonkorvauskanteissa syy-yhteyden katsotaan olevan olemassa silloin, kun toimielimen moititun toiminnan ja väitetyn vahingon välillä on riittävän suora syy-yhteys, joka kantajan on näytettävä toteen. Moititun toiminnan on toisin sanoen oltava vahingon ratkaiseva syy. Asia ei ole näin, kun kyse on vahingon, joka johtuu kilpailun hakijan mahdollisuuden tulla otetuksi palvelukseen menettämisestä, ja Euroopan oikeusasiamiehen virheiden välisestä syy-yhteydestä, silloin, kun vahingon ratkaiseva syy johtuu kilpailun järjestäneen unionin toimielimen eikä oikeusasiamiehen toiminnasta. Vaikka oikeusasiamiehen olisi pitänyt tehdä yhteistyötä kyseisen toimielimen kanssa löytääkseen sovintoratkaisun ja – jos sovintoratkaisu ei ole mahdollinen – esittää kriittinen huomautus tai laatia asiasta kertomus, mikään näistä toimenpiteistä ei ole nimittäin oikeudellisesti sitova. Se, päästäänkö yhteistyössä sovintoratkaisuun, riippuu niin oikeusasiamiehestä kuin kyseisestä toimielimestäkin. Koska toimenpiteillä, joita oikeusasiamies voi kyseisen toimielimen osalta toteuttaa, ei ole velvoittavaa vaikutusta, näitä toimenpiteitä ei voida pitää sen vahingon, joka johtuu kantajan mahdollisuuden tulla otetuksi palvelukseen menettämisestä, ratkaisevana syynä. Tätä arviota ei voida riitauttaa väitteellä siitä, että kyseinen toimielin on aina noudattanut oikeusasiamiehen suosituksia ja että kieltäytyminen voisi olla peruste kyseistä toimielintä vastaan nostettavalle vahingonkorvauskanteelle. Vaikka tämä olisikin näytetty toteen, ei siitä nimittäin aiheutuisi riittävän suoraa syy-yhteyttä lainvastaisuuksien, joihin oikeusasiamies on syyllistynyt, ja kantajan mahdollisuuden tulla otetuksi palvelukseen menettämisen välillä. (ks. 275, 281 ja 284–286 kohta)

Se, että kilpailun läpäisseen hakijan nimi merkitään kilpailun soveltuvien hakijoiden luetteloon, ei anna hänelle mitään oikeutta tulla otetuksi palvelukseen. Harkintavalta, joka toimielimillä on kilpailun läpäisseiden hakijoiden palvelukseen ottamisessa, on esteenä tällaiselle oikeudelle. Näin ollen silloin, kun kyse on vahingonkorvauskanteesta, joka koskee sellaisen vahingon korvaamista, joka on aiheutunut henkilön nimen merkitsemiseen kilpailun soveltuvien hakijoiden luetteloon vaikuttaneesta virheestä, aiheutunut vahinko ei voi vastata oikeudenmenetyksestä johtuvaa ansionmenetystä. Vaikka lisäksi on totta, että on erittäin vaikeaa, jollei mahdotonta, määritellä menetelmä, jonka avulla voidaan ilmaista täsmällisesti lukuina työnsaantimahdollisuus toimielimessä ja näin ollen arvioida tämän mahdollisuuden menetyksestä johtuva vahinko, tästä ei voida päätellä, että mahdollisuuden menetykseen perustuva vahingonkorvausvaatimus on jätettävä viran puolesta tutkimatta tai hylättävä perusteettomana. (ks. 277 ja 280 kohta)