JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MACIEJ SZPUNAR

20 päivänä lokakuuta 2022 ( 1 )

Asia C-365/21

MR

muu osapuoli:

Generalstaatsanwaltschaft Bamberg

(Ennakkoratkaisupyyntö – Oberlandesgericht Bamberg (osavaltion ylioikeus, Bamberg, Saksa))

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus – 54 artikla – Ne bis in idem ‑periaatteen soveltamista koskeva varauma – 55 artikla – Uhka valtion turvallisuudelle tai muille yhtä olennaisille eduille – Kansalliset selitykset – Yhteensopivuus Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 ja 52 artiklan kanssa

I Johdanto

1. Unionin tuomioistuin on käsitellyt useasti kysymyksiä, jotka koskevat Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ( 2 ) 54 artiklaan sisältyvää ne bis in idem ‑periaatetta, mutta ainoastaan kerran Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklaan perustuvien, tätä periaatetta rajoittavien selitysten yhteensopivuutta. Kyseisessä aiemmassa asiassa unionin tuomioistuimen ei tarvinnut vastata tätä koskevaan kysymykseen, koska sen toiseen samassa asiassa esitettyyn kysymyksen antaman vastauksen seurauksena selityksen pätevyydestä ei ollut tarpeen lausua. ( 3 ) Käsiteltävä asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää tätä kysymystä.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Euroopan unionin oikeus

1. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus

2. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen III osastossa ”Poliisi ja turvallisuus” on muun muassa 3 luku, jonka otsikko on ”Ne bis in idem ‑periaatteen soveltamisesta” ja johon 54 ja 55 artikla sisältyvät. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Henkilöä, jota koskevassa asiassa sopimuspuoli on antanut lainvoimaisen tuomion, ei voida syyttää samasta teosta toisen sopimuspuolen toimesta edellyttäen, että tämä henkilö on tuomion saatuaan suorittanut rangaistuksensa tai parhaillaan suorittaa sitä taikka että sitä ei voida tuomion antaneen sopimuspuolen lain mukaan enää suorittaa.”

3. Saman yleissopimuksen 55 artiklan sanamuoto on seuraava: ”1. Sopimuspuoli voi tämän yleissopimuksen ratifioidessaan tai hyväksyessään selittää, että 54 artikla ei sido sitä yhdessä tai useammassa seuraavista tapauksista: a) kun toisen maan antaman tuomion pohjana oleva teko on tapahtunut kokonaan tai osittain sen alueella; viimeksi mainitussa tapauksessa tätä poikkeusta ei kuitenkaan sovelleta, jos teko on tapahtunut kokonaan tai osittain sen sopimuspuolen alueella, jossa tuomio on annettu; b) kun toisen maan tuomion pohjana oleva teko muodostaa uhan valtion turvallisuudelle tai muille kyseisen sopimuspuolen yhtä olennaisille eduille; c) kun tuomion pohjana olevan teon on tehnyt kyseisen sopimuspuolen palveluksessa oleva henkilö virkavelvollisuuksiaan rikkoen. 2. Sopimuspuolen, joka on antanut 1 kappaleen b kohdassa mainittua poikkeusta koskevan selityksen, on nimettävä ne rikosryhmät, joihin tätä poikkeusta voidaan soveltaa. 3. Sopimuspuoli voi milloin tahansa perua tällaisen yhtä tai useampaa 1 kappaleessa mainittua poikkeusta koskevan selityksen. 4. Poikkeuksia, joista on tehty 1 kappaleen mukainen selitys, ei sovelleta, kun kyseinen sopimuspuoli on samojen tekojen kyseessä ollessa pyytänyt toista sopimuspuolta suorittamaan tutkinnan tai suostunut kyseisen henkilön luovutukseen.”

4. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 56 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Jos sopimuspuoli aloittaa sellaista henkilöä koskevan uuden tutkinnan, josta joku toinen sopimuspuoli on hänet jo lainvoimaisesti tuominnut, vähennetään mahdollisesti määrättävästä rangaistuksesta viimeksi mainitun sopimuspuolen alueella tästä teosta kärsitty vapaudenmenetysaika. Samoin otetaan kansallisen lainsäädännön sallimissa rajoissa huomioon muu jo suoritettu rangaistus kuin vapaudenmenetys.”

5. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus sisällytettiin osaksi unionin oikeutta Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyllä pöytäkirjalla, joka liitettiin Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan yhteisöjen perustamissopimukseen Amsterdamin sopimuksella. ( 4 ) Pöytäkirja (N:o 19) osaksi Euroopan unionia sisällytetystä Schengenin säännöstöstä (jäljempänä pöytäkirja N:o 19) liitettiin myöhemmin Lissabonin sopimukseen. ( 5 )

6. Pöytäkirjan N:o 19 ( 6 ) 7 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Neuvoteltaessa uusien jäsenvaltioiden liittymisestä Euroopan unioniin Schengenin säännöstöä ja toimielinten jatkossa sen soveltamisalalla toteuttamia toimia pidetään säännöstönä, joka kaikkien jäsenyyttä hakevien valtioiden on hyväksyttävä kokonaisuudessaan.”

2. Puitepäätös 2008/841/YOS

7. Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta 24.10.2008 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2008/841/YOS ( 7 ) 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Rikollisjärjestön toimintaan osallistumiseen liittyvät rikokset”, säädetään seuraavaa: ”Kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että toinen tai molemmat seuraavan tyyppisistä rikollisjärjestöön liittyvistä menettelyistä säädetään rangaistavaksi: a) sellaisen henkilön menettely, joka tahallisesti ja tietoisena joko rikollisjärjestön tavoitteesta ja yleisestä toiminnasta tai sen aikomuksesta tehdä kyseessä olevat rikokset, osallistuu aktiivisesti järjestön rikolliseen toimintaan, esimerkiksi tietojen tai välineiden tai uusien jäsenten hankintaan sekä sen toiminnan kaikenlaiseen rahoittamiseen, tietoisena siitä, että tällainen osallistuminen edistää järjestön rikollisen toiminnan toteutumista; b) – – henkilön menettely, joka käsittää yhden tai useamman henkilön kanssa tehtävän sopimuksen toiminnasta, joka toteutuessaan johtaisi 1 artiklassa tarkoitettujen rikosten tekemiseen, silloinkin kun tämä henkilö ei osallistu toiminnan varsinaiseen suorittamiseen.”

B Saksan oikeus

8. Ratifioidessaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen Saksan liittotasavalta teki kyseisen yleissopimuksen 54 artiklan osalta sen 55 artiklan 1 kappaleen b alakohdan mukaisesti ”varauman”, ( 8 ) jossa muun muassa todetaan, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla ei sido Saksan liittotasavaltaa, kun toisen maan tuomion pohjana oleva teko täyttää Saksan rikoslain (Strafgesetzbuch, jäljempänä StGB) 129 §:ssä säädetyn rikoksen tunnusmerkistön (BGBl. 1994 II, s. 631).

9. StGB:n 129 §:n, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian oikeudenkäynnissä, otsikko on ”Rikollisjärjestöjen muodostaminen”, ja siinä säädetään seuraavaa: ”(1) Enintään viiden vuoden vapausrangaistukseen tai sakkorangaistukseen tuomitaan se, joka perustaa sellaisen järjestön tai osallistuu jäsenenä sellaisen järjestön toimintaan, jonka tarkoituksena on tehdä sellaisia rikoksia tai jonka toiminta koostuu sellaisten rikosten tekemisestä, joista voidaan enimmillään määrätä vähintään kahden vuoden vapausrangaistus. Enintään kolmen vuoden vapausrangaistukseen tai sakkorangaistukseen tuomitaan se, joka tukee tällaista järjestöä tai hankkii sille jäseniä tai tukijoita. (2) Järjestö on pitkäaikaiseksi tarkoitettu, jäsenten tehtävien määrittelystä, jäsenyyden jatkuvuudesta ja sen rakenteesta riippumaton useamman kuin kahden henkilön järjestäytynyt yhteenliittymä, joka tavoittelee laajempaa yhteistä etua. – – (5) Edellä 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuista erityisen törkeistä teoista seuraamuksena on vähintään kuuden kuukauden ja enintään viiden vuoden vapausrangaistus. Erityisen törkeästä teosta on tavallisesti kyse, jos rikoksentekijä kuuluu järjestön johtohenkilöihin tai sen taustalla toimiviin henkilöihin. – –”

III Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset

10. Generalstaatsanwaltschaft Bamberg – Zentralstelle Cybercrime Bayern (Bambergin syyttäjänvirasto – Kyberrikollisuuden Baijerin keskusyksikkö, Saksa) on aloittanut muun muassa MR:ää, joka on Israelin kansalainen, koskevan esitutkinnan, jossa häntä epäillään rikollisjärjestön perustamisesta ja sijoituspetoksesta.

11. Amtsgericht Bambergin (alioikeus, Bamberg, Saksa) tutkintatuomari määräsi 8.12.2020 MR:n tutkintavankeuteen (kansallinen pidätysmääräys). Pidätysperusteeksi ilmoitettiin pakenemisen vaara. Amtsgericht Bambergin tutkintatuomarin näkemyksen mukaan MR:ää epäillään todennäköisin syin rikollisjärjestön perustamisesta sekä ammattimaisesta ja järjestäytyneestä petoksesta, joista säädetään StGB:n 129 §:n 1 momentissa ja 5 momentin ensimmäisessä ja toisessa virkkeessä, 263 §:n 1 momentissa, 3 momentin toisen virkkeen 1 kohdassa ja 5 momentissa sekä 25 §:n 2 momentissa ja 53 §:ssä. Kyseinen tuomioistuin antoi 11.12.2020 kansallisen pidätysmääräyksen perusteella eurooppalaisen pidätysmääräyksen.

12. MR oli tuomittu jo aiemmin Landesgericht Wienin (Wienin osavaltion tuomioistuin, Itävalta) 1.9.2020 antamalla lainvoimaisella tuomiolla ammattimaisesta törkeästä petoksesta ja rahanpesusta neljän vuoden vapausrangaistukseen. MR on suorittanut osittain kyseisellä tuomiolla määrätyn neljän vuoden vapausrangaistuksen. Hänet vapautettiin ehdonalaiseen 29.1.2021 alkaen jäljellä olleen vapausrangaistuksen osalta.

13. MR otettiin kuitenkin samana päivänä Landesgericht Wienin 29.1.2021 tekemällä päätöksellä Amtsgericht Bambergin tutkintatuomarin antaman eurooppalaisen pidätysmääräyksen perusteella Itävallassa säilöön luovutusta varten. Säilöönotto päättyi 18.5.2021. MR on ollut siitä lähtien hallinnollisessa säilöönotossa maastapoistamista (kohdemaa: Israel) varten. Epävirallisten tietojen mukaan hän olisi jo saapunut Israeliin.

14. MR valitti kansallisesta pidätysmääräyksestä ja sen perusteella annetusta eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä. Landgericht Bamberg (alueellinen alioikeus, Bamberg, Saksa) hylkäsi kyseiset valitukset perusteettomina. Kyseisen tuomioistuimen mukaan Landesgericht Wien tuomitsi MR:n ainoastaan petosrikoksista, joista aiheutui vahinkoa vahingonkärsijöille Itävallassa. Nyt MR:ää vastaan on vireillä rikosoikeudellinen menettely petosrikoksista, joista aiheutui vahinkoa vahingonkärsijöille Saksassa. Koska valituksissa kyseessä olevat vahingonkärsijät eivät ole samoja, kyseessä ei ole Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 50 artiklassa tarkoitettu sama rikos. Landgericht Bamberg viittasi toissijaisesti Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohtaan. Käsiteltävässä asiassa MR:ää nimittäin syytetään StGB:n 129 §:n mukaisesta rikoksesta, ja Saksan liittotasavalta on esittänyt tältä osin varauman ratifioidessaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen.

15. MR valitti tästä Landgericht Bambergin päätöksestä. Kyseinen valitus on nyt vireillä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, joka on pyytänyt ennakkoratkaisua sen ratkaisemiseksi.

16. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko rikosoikeudelliselle menettelylle unionin oikeuden nojalla estettä. Jos näin on, kansallinen pidätysmääräys on kumottava ja siten myös eurooppalainen pidätysmääräys menettää perusteensa.

17. Sen kysymyksen kannalta, onko rikosoikeudelliselle menettelylle estettä, merkityksellistä on se, onko Saksassa annettu pidätysmääräys ja eurooppalainen pidätysmääräys annettu MR:n asettamiseksi syytteeseen teosta, josta Itävallan viranomaiset ovat häntä jo syyttäneet ja josta hänet on jo tuomittu Itävallassa.

18. Tältä osin merkityksellisiä ovat Saksassa annetun pidätysmääräyksen perustana olevat tosiseikat ja Landesgericht Wienin tuomion perustana olevat tosiseikat.

19. MR:ää syytetään kansallisessa pidätysmääräyksessä siitä, että hän on yhdessä rikoskumppaneidensa kanssa luonut niin sanottujen cybertrading-yritysten muodostaman kokonaisuuden, jossa asiakashankintaa ja ‑palvelua varten palkatut niin sanotut asiamiehet (”conversion agents” ja ”retention agents”) ovat – suunnitelman mukaisesti – tarjonneet ulkomailla, muun muassa Bulgariassa, sijaitsevista puhelinpalvelukeskuksista käsin hyväuskoisille sijoittajille (asiakkaille) useissa Euroopan maissa, kuten Saksassa ja Itävallassa, tuottoja lupaavia sijoituksia, ja harjoittanut sen toimintaa. Tällä tavalla asiamiehet kannustivat sijoittajia suorittamaan maksuja, jotka otettiin suoraan haltuun rikossaaliina. Sijoittajille uskoteltiin erityisen ohjelmiston avulla, että heidän sijoituksensa oli tuottanut tappiota. Rikossaaliina saatu tuotto siirrettiin – sen jälkeen, kun siitä oli vähennetty puhelinpalvelukeskuksen ja sen henkilöstön (muun muassa asiamiesten) kulut – MR:lle ja hänen rikoskumppaneilleen kiertoteitse, minkä tarkoituksena oli salata rahavirrat. MR järjesti rikoskumppaneidensa kanssa yritystoiminnan, joka oli edellytys asiamiesten tekemille yksittäisille petoksille, joista aiheutui vahinkoa yksittäisille vahingonkärsijöille. MR siis hoiti yksinomaan hallinnollisia (johto)tehtäviä, kun taas puhelinpalvelukeskusten asiamiehet työskentelivät vahingonkärsijöiden äidinkielen mukaan jaetuissa osastoissa (Saksan ja Itävallan osalta niin sanottu German Desk) osastonjohtajien alaisuudessa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamusten mukaan teot, joita MR:n väitetään tehneen ja jotka olivat Saksassa annetun pidätysmääräyksen ja Landesgericht Wienin antaman tuomion perustana, vastaavat tältä osin toisiaan.

20. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selventää, että Saksan oikeuden nojalla rikosoikeudelliselle menettelylle ei ole estettä. Lisäksi se selventää, ettei se ole samaa mieltä Landgericht Bambergin kanssa, kun sen mukaan tekojen samuus on automaattisesti poissuljettua, koska vahingonkärsijät eivät olleet samoja (Saksassa annettu kansallinen pidätysmääräys koskee Saksassa aiheutuneita omaisuusvahinkoja ja saksalaisia vahingonkärsijöitä, kun taas Landesgericht Wienin tuomio koskee Itävallassa aiheutuneita vahinkoja ja itävaltalaisia vahingonkärsijöitä). Landgericht Bambergista poiketen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on myös epävarma siitä, ovatko unionin oikeussäännöt esteenä rikosoikeudelliselle menettelylle.

21. Koska kansallinen oikeus ei ole esteenä rikosoikeudelliselle menettelylle, herää kysymys ainoastaan siitä, onko tällainen este olemassa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaan ja perusoikeuskirjan 50 artiklaan sisältyvän ne bis in idem ‑periaatteen perusteella. Jos tällainen este on olemassa, olisi selvitettävä, olisiko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla yhä merkityksellinen nyt käsiteltävässä asiassa. Kyseistä artiklaa ei sovelleta, jos Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artikla ja Saksan liittotasavallan mainitun artiklan perusteella yleissopimuksen ratifioidessaan antama selitys ovat edelleen päteviä.

22. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää lisäksi ohjeita siitä, onko selitys, jonka Saksan liittotasavalta on antanut StGB:n 129 §:n osalta ratifioidessaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, yhteensopiva kyseisen yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan kanssa tässä laajuudessa (ts. kun rikollisjärjestö tekee yksinomaan omaisuusrikoksia eikä sillä sen lisäksi ole poliittisia, ideologisia, uskonnollisia tai maailmankatsomuksellisia päämääriä).

23. Tässä tilanteessa Oberlandesgericht Bamberg päätti 4.6.2021 antamallaan välipäätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 11.6.2021, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artikla yhteensopiva [perusoikeuskirjan] 50 artiklan kanssa ja pätevä siltä osin kuin siinä sallitaan poikkeaminen kaksoisrangaistavuuden kiellosta siten, että sopimuspuoli voi kyseisen yleissopimuksen ratifioidessaan tai hyväksyessään selittää, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla ei sido sitä, kun ulkomaisen tuomion taustalla oleva teko on rikos, joka muodostaa uhan valtion turvallisuudelle tai muille kyseisen sopimuspuolen yhtä olennaisille eduille? 2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi: Ovatko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 ja 55 artikla ja perusoikeuskirjan 50 ja 52 artikla esteenä sille, että Saksan tuomioistuimet tulkitsevat Saksan liittotasavallan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ratifioinnin yhteydessä StGB:n 129 §:n osalta antamaa selitystä siten, että se koskee myös sellaisia – nyt kyseessä olevan kaltaisia – rikollisjärjestöjä, jotka tekevät yksinomaan omaisuusrikoksia ja joilla ei ole sen ohella poliittisia, ideologisia, uskonnollisia tai maailmankatsomuksellisia päämääriä ja jotka eivät myöskään pyri vilpillisin keinoin saamaan vaikutusvaltaa politiikassa, tiedotusvälineissä, julkishallinnossa, oikeuslaitoksessa tai taloudessa?”

24. Kirjallisia huomautuksia esittivät MR, Itävallan, Ranskan ja Saksan hallitukset sekä Euroopan komissio. Samat osapuolet ja lisäksi Generalstaatsanwaltschaft Bamberg esittivät suulliset lausumansa 7.7.2022 pidetyssä istunnossa.

IV Asian tarkastelu

A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

25. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohtaan perustuva selitys yhteensopiva perusoikeuskirjan 50 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa.

26. Siihen vastaaminen edellyttää Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan ja 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan lyhyttä luokittelua ja luonnehdintaa unionin oikeudellisessa kehyksessä.

1. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla

27. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa vahvistetaan ne bis in idem ‑periaate kyseisessä yleissopimuksessa toteamalla, että henkilöä, jota koskevassa asiassa sopimuspuoli ( 9 ) on antanut lainvoimaisen tuomion, ei voida syyttää samasta teosta toisen sopimuspuolen toimesta edellyttäen, että tämä henkilö on tuomion saatuaan suorittanut rangaistuksensa tai parhaillaan suorittaa sitä taikka että sitä ei voida tuomion antaneen sopimuspuolen lain mukaan enää suorittaa.

28. Ne bis in idem ‑periaate muodostaa perusoikeuden, joka tunnetaan kaikissa oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvissa oikeusjärjestyksissä. Sen tarkoituksena on alusta saakka ollut yksilön suojelu mielivallalta, jonka seurauksena sama henkilö tuomittaisiin useita kertoja samasta teosta eri luonnehdintojen perusteella. ( 10 ) Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen yhteydessä se on saanut rinnalleen myös ”toisen tarkoituksen”, ( 11 ) nimittäin liikkumisvapauden varmistamisen. Laajemmassa mielessä se kuuluu myös jäsenvaltioiden keskinäisen luottamuksen periaatteen piiriin: jos jäsenvaltion A viranomaiset ovat tuominneet tai vapauttaneet henkilön rikosoikeudenkäynnissä, jäsenvaltion B viranomaisten olisi luotettava tällaisen oikeudenkäynnin lopputulokseen eikä niiden pitäisi voida enää aloittaa uutta menettelyä. Tällaisessa tilanteessa, kuten muilla unionin oikeuden aloilla on tavallista, vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue syrjäyttää mihin tahansa kansalliseen rikosoikeudelliseen järjestelmään erottamattomasti sisältyvän alueperiaatteen.

29. Yhteisöjen tuomioistuin onkin katsonut ensimmäisessä asiassa, jossa ne bis in idem ‑periaatetta tarkasteltiin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen yhteydessä – joka oli muuten ensimmäinen Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen tulkintaa koskenut asia –, ( 12 ) että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa tarkoitettu non bis in idem ‑periaate, jota sovelletaan menettelyssä, jossa syytetoimista luovutaan, siitä riippumatta, onko kyseessä tuomioistuinmenettely, ja tuomioistuinratkaisuihin, edellyttää kuitenkin välttämättä sitä, että jäsenvaltioiden välillä vallitsee vastavuoroinen luottamus kunkin maan rikosoikeudelliseen järjestelmään ja että kukin jäsenvaltio hyväksyy muiden jäsenvaltioiden voimassa olevien rikosoikeuden sääntöjen soveltamisen, vaikka niiden kansallista oikeutta soveltamalla päädyttäisiinkin toisenlaiseen tulokseen. ( 13 )

30. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan yhteensopivuudesta perusoikeuskirjan kanssa unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan Spasic, ( 14 ) että vaikka Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan kaltaisella määräyksellä kunnioitetaan perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistetun ne bis in idem ‑periaatteen keskeistä sisältöä, ( 15 ) kysymystä siitä, onko rajoitus, jota yleissopimuksen 54 artiklassa tarkoitettu rangaistuksen suorittamista koskeva edellytys merkitsee, oikeasuhteinen, on arvioitava perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Unionin tuomioistuin tuli siihen tulokseen, että rajoitus on oikeasuhteinen. ( 16 )

31. Samaan tapaan perusoikeuskirjan selityksissä, ( 17 ) jotka eivät ole sitovia mutta jotka ovat siitä huolimatta valaisevia, mainitaan 50 artiklan osalta nimenomaisesti Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla yhtenä niistä määräyksistä, jotka kuuluvat perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan horisontaalisen lausekkeen piiriin. ( 18 )

2. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohta – poikkeuksia ne bis in idem ‑periaatteesta koskevat selitykset

a) Yleisiä näkökohtia

32. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappale sisältää useita poikkeuksia ne bis in idem ‑periaatteesta, sillä sen mukaan sopimuspuolet voivat selittää, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla ei sido niitä tietyissä tapauksissa. Kyseisen määräyksen mukaan sopimuspuoli voi Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ratifioidessaan tai hyväksyessään selittää, että 54 artikla ei sido sitä yhdessä tai useammassa seuraavista tapauksista: a) kun toisen maan antaman tuomion pohjana oleva teko on tapahtunut kokonaan tai osittain sen alueella; viimeksi mainitussa tapauksessa tätä poikkeusta ei kuitenkaan sovelleta, jos teko on tapahtunut kokonaan tai osittain sen sopimuspuolen alueella, jossa tuomio on annettu; b) kun toisen maan tuomion pohjana oleva teko muodostaa uhan valtion turvallisuudelle tai muille kyseisen sopimuspuolen yhtä olennaisille eduille; ja c) kun tuomion pohjana olevan teon on tehnyt kyseisen sopimuspuolen palveluksessa oleva henkilö virkavelvollisuuksiaan rikkoen.

33. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 139 artiklan 1 kappaleen mukaisesti ratifioimis- tai hyväksymiskirjat talletetaan Luxemburgin suurherttuakunnan hallituksen huostaan ja se ilmoittaa tallettamisesta kaikille sopimuspuolille.

34. Siitä lähtien, kun Schengenin säännöstö sisällytettiin osaksi unionin oikeutta Amsterdamin sopimuksella, Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus on ollut unionin oikeuden toimi.

35. Aluksi on korostettava, että kun tarkastellaan tällaisten selitysten oikeudellista luonnetta, niitä ei pitäisi ymmärtää valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 2 artiklan 1 kappaleen d alakohdassa tarkoitetuiksi ”varaumiksi”. ( 19 ) Tämä johtuu paitsi siitä, että kun otetaan huomioon, että Schengenin säännöstö on sisällytetty osaksi unionin oikeutta, Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehtyä yleissopimusta pidetään unionin oikeuden toimena, joka lähtökohtaisesti ei mahdollista Wienin yleissopimuksen mukaisen ”varauman” tekemistä, myös Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 137 artiklasta, joka mahdollistaa ”varaumien” tekemisen ainoastaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 60 artiklan yhteydessä. ( 20 ) Näin ollen käsitteen ”varauma” sijasta olisi käytettävä käsitettä ”selitys”. ( 21 ) Tällaista selitystä olisi tarkasteltava puhtaasti unionin oikeuden näkökulmasta, eikä tässä yhteydessä ole asianmukaista turvautua yleiseen kansainväliseen oikeuteen.

b) Yhteensopivuus perusoikeuskirjan 50 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa

36. Tästä herää kysymys – ja tähän ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ohjeita –, onko etenkin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohtaan perustuva selitys yhteensopiva perusoikeuskirjan ja tarkemmin ottaen sen 50 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa. Tällainen poikkeus kuuluu perusoikeuskirjan soveltamisalaan, ( 22 ) kuten ilmenee nimenomaisesti Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdystä yleissopimuksesta, joka on (nykyisin) unionin oikeuden toimi ja jonka nojalla jäsenvaltiot voivat rajoittaa perusoikeutta ja niiden on ilmoitettava tällaisesta rajoituksesta.

37. Unionin tuomioistuin ei ole vielä lausunut Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklassa määrättyjen poikkeusten yhteensopivuudesta ylemmänasteisen oikeuden kanssa. Tuomiossa Kossowski ( 23 ) unionin tuomioistuin ei lausunut siitä, ovatko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen a kohdan mukaisesti tehdyt selitykset, toisin sanoen selitykset, joiden mukaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla ei sido jäsenvaltiota, kun toisen maan antaman tuomion pohjana oleva teko on tapahtunut kokonaan tai osittain sen alueella, ( 24 ) päteviä sen jälkeen, kun Schengenin säännöstö sisällytettiin osaksi unionin oikeutta, koska tähän kysymykseen ei ollut enää tarpeen vastata mainitussa asiassa unionin tuomioistuimen toiseen kysymykseen antaman vastauksen seurauksena. Perusteellisen tarkastelun jälkeen julkisasiamies Bot kuitenkin totesi, ettei Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen a kohtaan sisältyvä poikkeus ”ole ne bis in idem ‑periaatteen keskeisen sisällön mukainen, sellaisena kuin se on vahvistettu perusoikeuskirjan 50 artiklassa”. ( 25 ) Palaan julkisasiamies Botin ratkaisuehdotukseen jäljempänä. ( 26 )

38. Poikkeukset perusoikeuskirjan 50 artiklaan kirjatusta periaatteesta ovat lähtökohtaisesti mahdollisia, kunhan ne täyttävät perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan edellytykset. ( 27 ) Aivan kuten edellä mainitussa tuomiossa Spasic on siten selvitettävä, täyttääkö Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdassa määrätty poikkeus perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan edellytykset.

39. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

1) Rajoitus

40. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohtaan perustuva selitys muodostaa kiistatta ne bis in idem ‑perusoikeuden rajoituksen, koska kyseisen määräyksen tarkoituksena on juuri kaventaa kyseistä perusoikeutta tietyissä tilanteissa.

2) Lailla rajoittaminen

41. Koska mahdollisuudesta tehdä selityksiä ja siten rajoittaa ne bis in idem ‑periaatetta määrätään nyt tarkasteltavassa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdassa, ensi näkemältä saattaa vaikuttaa siltä, että kyseisen perusoikeuden käyttämistä rajoitetaan lailla, kuten perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa edellytetään.

42. Väittäisin kuitenkin, ettei oikeudellinen tilanne ole yhtä suoraviivainen kuin ensi näkemältä saattaa vaikuttaa. Kysymys siitä, onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohta ylipäätään edelleen sovellettavissa, liittyy nimittäin erottamattomasti kysymykseen siitä, ovatko tämän perusteella tehdyt selitykset sovellettavissa. Toisin ilmaistuna, jos selitykseen ei ole mahdollista vedota, Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdassa määrätty koko mekanismi ei ole enää sovellettavissa.

43. Kuten Itävallan hallitus perustellusti toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, jotta edellytys, jonka mukaan oikeuden käyttämistä rajoitetaan lailla, täyttyy, lain on ensinnäkin oltava asianmukaisesti saatavilla, mikä tarkoittaa, että asianomaisella henkilöllä on oltava riittävät tiedot voidakseen asian olosuhteissa tunnistaa tiettyyn tapaukseen sovellettavat säännökset ja hänen on voitava riittävällä varmuudella ennakoida seuraukset, joita tietyllä toimella voi olla, ja toiseksi sen muotoilun on oltava riittävän täsmällinen, jota asianomainen henkilö voi mukauttaa käyttäytymistään. ( 28 )

44. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohta vaikuttaa ensi näkemältä täyttävän edellä mainitut edellytykset: se on muotoiltu selkeästi, ja sen avulla kuka tahansa voi varmistua siitä, että jäsenvaltiot voivat säätää poikkeuksista ne bis in idem ‑periaatteesta turvatakseen kansallisen turvallisuutensa tai muut yhtä olennaiset edut. Joidenkin jäsenvaltioiden (Italian ( 29 ) ja Kreikan ( 30 )) tuomioistuimet vaikuttavat kuitenkin olevan epävarmoja asianomaisten jäsenvaltioiden Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan perusteella tekemien selitysten pätevyydestä. Perusteluna tälle on se, että selitykset eivät ole enää päteviä, koska Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohtaa ei pitäisi enää soveltaa.

45. Kun tarkastellaan jäsenvaltioiden kyseisen määräyksen perusteella tekemiä selityksiä, syntyy toisenlainen kuva.

46. Alustavana huomautuksena todettakoon, että kun otetaan huomioon, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus on sisällytetty osaksi unionin oikeutta, on vaikea ymmärtää, miten Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 139 artikla, jonka mukaan ratifioimis- tai hyväksymiskirjat talletetaan Luxemburgin suurherttuakunnan hallituksen huostaan ja se ilmoittaa tallettamisesta kaikille sopimuspuolille, voi olla edelleen pätevä. Perusoikeuskirjassa taattua perusoikeutta koskevien poikkeusten julkaisemista tilanteessa, jossa mahdollisuudesta ottaa käyttöön poikkeuksia määrätään unionin toimessa, ei voida jättää jäsenvaltion hallitukselle, vaan se olisi tehtävä unionin tasolla, mieluiten virallisessa lehdessä. Sen vuoksi, ettei Euroopan unioni ole julkaissut selityksiä (joko virallisessa lehdessä tai muualla), on nimittäin vaikea määrittää täsmällisesti, mitkä sopimuspuolet ovat tehneet tällaisia selityksiä.

47. Jäsenvaltioiden käyttöön ottamien poikkeusten ja tarvittaessa niiden julkaisemisen osalta on todettava, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen edellyttämät saatavuus ja ennakoitavuus puuttuvat täysin. Tämä johtuu siitä, että niin jäsenvaltioille kuin perusoikeuksien haltijoillekin on epäselvää, sovelletaanko yhä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohtaa.

48. Varmuudella voidaan todeta, että kahdeksan jäsenvaltiota ( 31 ) (silloista ”sopimuspuolta”) (Tanska, Saksa, Kreikka, Ranska, Italia, Itävalta, Suomi ja Ruotsi) tekivät Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen mukaisia selityksiä ennen kuin Schengenin säännöstö sisällytettiin osaksi unionin oikeutta. ( 32 ) Ranskan selitys ei kuitenkaan koskaan päätynyt tallettajalle (Luxemburgin hallitus). ( 33 ) Ei myöskään ole todisteita siitä, että Italia olisi ilmoittanut asiasta tallettajalle. Vaikuttaa lisäksi siltä, ettei yksikään jäsenvaltio ole tehnyt selitystä sen jälkeen, kun Schengenin säännöstö sisällytettiin osaksi unionin oikeutta. ( 34 ) Vuosien 2003, 2005 ja 2012 liittymissopimuksissa siten määrättiin, että pöytäkirjan N:o 19 määräykset ja Schengenin säännöstöön perustuvat tai muutoin siihen liittyvät säädökset ovat uusia jäsenvaltioita sitovia ja niitä sovelletaan niissä liittymispäivästä alkaen. ( 35 ) Ei ole kuitenkaan viitteitä näiden jäsenvaltioiden mahdollisuudesta tehdä selityksiä, sille asetetusta määräajasta ja velvollisuudesta toimittaa selitykset tallettajalle tallettamista varten tai julkaista ne. Tämä aiheuttaa huomattavaa epävarmuutta.

49. Koska yhtään selitystä ei ole julkaistu unionin tasolla, saatavuutta koskeva edellytys ei mielestäni täyty. Henkilöiden, joita tällaiset selitykset mahdollisesti koskevat, ei voida kohtuudella odottaa ottavan asiasta selvää kussakin jäsenvaltiossa, kuten Ranskan hallitus antoi ymmärtää istunnossa.

50. Edellä kuvaamaani taustaa vasten minun on hyvin vaikea pitää kahdeksan jäsenvaltion tekemiä selityksiä edelleen pätevänä oikeutena. Koko tilanne vaikuttaa liian epäselvältä ja hämmentävältä, jotta rajoituksen oikeusperustasta voisi vallita varmuus. ( 36 )

51. Näin ollen katson, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan perusteella tehdyt selitykset eivät ole sen perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohtaan sisältyvän edellytyksen mukaisia, jonka mukaan oikeuden käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla. Koska kyseiset selitykset liittyvät, kuten edellä esitettiin, erottamattomasti Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohtaan, tämä vaikuttaa kyseisen määräyksen koko mekanismiin, eivätkä kansalliset tuomioistuimet voi enää soveltaa sitä.

3) Ne bis in idem ‑periaatteen olennainen sisältö

52. Kun tarkastellaan sitä, ”kunnioitetaanko” 55 artiklan 1 kappaleen b kohdassa ne bis in idem ‑perusoikeuden ”olennaista sisältöä”, on korostettava, että unionin tuomioistuin katsoi Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaan sisältyvästä rangaistuksen suorittamista koskevasta edellytyksestä, että sillä ”ei sinänsä aseteta ne bis in idem ‑periaatetta kyseenalaiseksi”. ( 37 ) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohtaan sisältyvällä poikkeuksella, samaan tapaan kuin muilla saman artiklan 1 kappaleessa määrätyillä poikkeuksilla, kuitenkin asetetaan sinänsä ne bis in idem ‑periaate kyseenalaiseksi, koska jäsenvaltio voi selittää, ettei tämä periaate sido sitä lainkaan tietyissä tilanteissa. Kuten MR väittää kirjallisissa huomautuksissaan, toisin kuin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaan sisältyvä rangaistuksen suorittamista koskeva edellytys, jolla pyritään estämään rangaistukselta välttyminen, saman yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdassa määrätty poikkeus mahdollistaa uudelleen syyttämisen, tuomitsemisen ja tuomion täytäntöönpanon huolimatta lainvoimaisesta tuomiosta, joka on pantu täytäntöön. Tämä on suoraan ristiriidassa ne bis in idem ‑periaatteen tarkoituksen kanssa. ( 38 )

53. Viittaan lisäksi julkisasiamies Botiin, joka painotti tässä yhteydessä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen erityistä merkitystä, sillä se täydentää sisämarkkinoita siltä osin kuin se varmistaa tälle ”oikeudelliset puitteet, jotka pitävät sisällään unionin kansalaisten yksilönoikeudet” ( 39 ) ja myötävaikuttaa unionin kansalaisuuden ”toteutumiseen käytännössä”. ( 40 ) Hän myös korosti vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen (ja keskinäisen luottamuksen) perustavaa merkitystä ne bis in idem ‑periaatteeseen nähden. ( 41 ) Hän katsoi lähinnä, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaa koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö mahdollistaa jo sen, että voidaan ottaa huomioon huomattava määrä rikoksia; jos sen lisäksi sovellettaisiin vielä alueperiaatetta, ne bis in idem ‑periaatetta ei otettaisi riittävästi huomioon.

54. Minun on myönnettävä, että sen lisäksi, että ymmärrän nämä perustelut, niitä voidaan nähdäkseni myös soveltaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan tilanteeseen. Sekä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen a että b kohtaan sisältyvät poikkeukset liittyvät rikosoikeuden perustana olevaan alueperiaatteeseen: a kohdan tapauksessa valtio haluaa säilyttää rikosoikeudellisen toimivaltansa, jos teko on tapahtunut sen alueella, kun taas b kohdassa se haluaa säilyttää rikosoikeudellisen toimivallan sellaisten tekojen osalta, jotka muodostavat uhan sen kansalliselle turvallisuudelle tai muille yhtä olennaisille eduille. Julkisasiamies Botin ratkaisuehdotuksessaan Kossowski esittämiä perusteluja voidaan siten soveltaa mutatis mutandis käsiteltävässä asiassa.

55. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue on kehittynyt paljon Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen tekemisen jälkeen. Etenkin keskinäisen luottamuksen ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteiden asteittaisen kehittymisen ja perusoikeuskirjan voimaantulon myötä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleeseen sisältyvät poikkeukset vaikuttavat tarpeettomilta. Haluan myös muistuttaa, että keskinäisen luottamuksen periaate on ollut ratkaisevassa asemassa unionin tuomioistuin katsoessa, että Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittymistä koskeva sopimusluonnos ei ollut perussopimusten mukainen. ( 42 ) Tätä taustaa vasten olisi vaikea oikeuttaa nyt kyseessä olevan poikkeuksen, joka on selkeästi kyseisen periaatteen vastainen, kaltaisten poikkeusten säilyttämistä. ( 43 )

4) Päätelmä

56. Edellä esitetyistä syistä katson, ettei selityksiä enää sovelleta. Niistä ei säädetä lailla, eikä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdassa noudateta ne bis in idem ‑periaatteen olennaista sisältöä. Selitykset olisi poistettava käytöstä.

57. Ehdotankin, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan perusteella tehdyt selitykset eivät ole yhteensopivia perusoikeuskirjan 50 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa. Säännöksiä, joihin tällaisissa selityksissä viitataan, ei voida soveltaa tuomioistuinmenettelyissä.

B Toinen ennakkoratkaisukysymys

58. Ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä koskevan tarkasteluni seurauksena toista ennakkoratkaisukysymystä ei ole enää tarpeen tutkia. Seuraava arviointi tehdäänkin täydellisyyden vuoksi siltä varalta, että unionin tuomioistuin tulee toisenlaiseen tulokseen ensimmäisen kysymyksen osalta.

59. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, ovatko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 ja 55 artikla ja perusoikeuskirjan 50 ja 52 artikla esteenä tulkinnalle, jonka mukaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan mukaisesti tehty selitys koskee myös sellaisia rikollisjärjestöjä, jotka tekevät yksinomaan omaisuusrikoksia ja joilla ei ole sen ohella poliittisia, ideologisia, uskonnollisia tai maailmankatsomuksellisia päämääriä ja jotka eivät myöskään pyri vilpillisin keinoin saamaan vaikutusvaltaa politiikassa, tiedotusvälineissä, julkishallinnossa, oikeuslaitoksessa tai taloudessa.

60. Tältä osin huomautan, että sopimuspuolet ovat valinneet Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdassa käytetyn käsitteen ”valtion turvallisuus” [englanniksi ”national security”]. Sama käsite esiintyy SEU 4 artiklan 2 kohdassa, jonka mukaan unioni kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on valtion alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen. Samassa määräyksessä täsmennetään, että erityisesti kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla. ( 44 )

61. Unionin tuomioistuin on varovainen erottaessaan tällaiset ”kansallista turvallisuutta” koskevat poikkeukset tavanomaisista ”yleistä turvallisuutta” koskevista poikkeuksista, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen (ordre public) perusteella ja joita esiintyy ennen kaikkea sisämarkkinoiden alalla. ( 45 ) Se on todennut, että kansallinen turvallisuus vastaa ensisijaisen tärkeää intressiä suojella valtion keskeisiä tehtäviä ja yhteiskunnan perustavanlaatuisia etuja, ja siihen kuuluu sellaisten etenkin terrorismin kaltaisten toimien torjuminen ja niistä rankaiseminen, jotka ovat omiaan horjuttamaan vakavasti tietyn maan perustavanlaatuisia perustuslaillisia, poliittisia, taloudellisia tai yhteiskunnallisia rakenteita ja erityisesti uhkaamaan suoraan yhteiskuntaa, väestöä tai valtiota sellaisenaan. ( 46 ) Kansallisen turvallisuuden takaamista koskeva tavoite menee pidemmälle kuin rikollisuuden, myös törkeän rikollisuuden, torjumista yleensä ja yleisen turvallisuuden suojaamista koskevat tavoitteet. Kansallista turvallisuutta koskevat uhat eroavat näet luonteeltaan ja erityiseltä vakavuudeltaan yleisestä vaarasta, joka koskee jopa vakavien jännitteiden tai häiriöiden aiheutumista yleiselle turvallisuudelle. Kansallisen turvallisuuden takaamista koskevalla tavoitteella voidaan näin ollen oikeuttaa toimenpiteitä, joilla puututaan perusoikeuksiin vakavammin kuin toimenpiteillä, jotka voitaisiin oikeuttaa näillä muilla tavoitteilla. ( 47 )

62. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan mukaisesti tehdyn Saksan selityksen mukaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla ei sido Saksaa useiden rikosten osalta, joihin kuuluvat StGB:n 129 §:ssä säädetyt rikokset. Kyseisen säännöksen mukaan sellaisen järjestön perustaminen tai tukeminen, jonka tarkoituksena on tehdä rikoksia tai jonka toiminta koostuu rikosten tekemisestä, on rangaistava teko. Siitä lähtien, kun Saksa saattoi puitepäätöksen 2008/841 osaksi kansallista lainsäädäntöään, ( 48 )”järjestö” on määritelty kyseisessä säännöksessä siten, että se on ”pitkäaikaiseksi tarkoitettu, jäsenten tehtävien määrittelystä, jäsenyyden jatkuvuudesta ja sen rakenteesta riippumaton useamman kuin kahden henkilön järjestäytynyt yhteenliittymä, joka tavoittelee laajempaa yhteistä etua”.

63. Sekä Saksan oikeuskäytännössä että ‑kirjallisuudessa ollaan yhtä mieltä siitä, että kyseinen säännös, jonka tavoitteena on yleisen järjestyksen (ordre public) suojelu, ( 49 ) kohdistuu rikollisjärjestön muodostamiseen erottamattomasti liittyvään abstraktiin vaaraan ja korkeaan ”rikollisuuden asteeseen”. ( 50 ) Tästä seuraa, että rikosoikeudellisia seuraamuksia määrätään vaiheessa, jossa (muut) rikokset ovat tyypillisesti vasta valmisteluvaiheessa.

64. StGB:n 129 §:ssä kielletään rikollinen toiminta laajemminkin kuin pelkästään kansallisen turvallisuuden suojelun jokseenkin suppealla alalla. Kyseinen säännös koskee nimittäin järjestön perustamista minkä tahansa muun rikoksen tekemiseksi. Käsiteltävä asia on hyvä esimerkki tästä: MR ja hänen rikoskumppaninsa tekivät talousrikoksia, lähinnä petoksia. Heidän toiminnallaan ei ollut muita tavoitteita. Tällaisessa tilanteessa ei ole mitään viitteitä siitä, että Saksan kansallinen turvallisuus olisi vaarassa. Se, että huijataan huomattavaa määrää ihmisiä, ei ole lähelläkään horjuttaa Saksan liittotasavallan perusrakenteita. ( 51 )

65. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 ja 55 artikla ja perusoikeuskirjan 50 ja 52 artikla ovat esteenä tulkinnalle, jonka mukaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan mukaisesti tehty selitys koskee myös sellaisia rikollisjärjestöjä, jotka tekevät yksinomaan omaisuusrikoksia ja joilla ei ole sen ohella poliittisia, ideologisia, uskonnollisia tai maailmankatsomuksellisia päämääriä ja jotka eivät myöskään pyri vilpillisin keinoin saamaan vaikutusvaltaa politiikassa, tiedotusvälineissä, julkishallinnossa, oikeuslaitoksessa tai taloudessa.

V Ratkaisuehdotus

66. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Oberlandesgericht Bambergin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan perusteella tehdyt selitykset eivät ole yhteensopivia Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa. Säännöksiä, joihin tällaisissa selityksissä viitataan, ei voida soveltaa tuomioistuinmenettelyissä.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (EYVL 2000, L 239, s. 19).

( 3 ) Ks. tuomio 29.6.2016, Kossowski (C-486/14, EU:C:2016:483, 55 kohta).

( 4 ) EYVL 1997, C 340, s. 93.

( 5 ) EUVL 2010, C 83, s. 290.

( 6 ) Jossa toistetaan sananmukaisesti Amsterdamin sopimukseen liitetyn pöytäkirjan määräykset.

( 7 ) EUVL 2008, L 300, s. 42.

( 8 ) Saksaksi: ”Vorbehalt”.

( 9 ) Se, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksessa käytetään käsitettä ”sopimuspuoli” eikä ”jäsenvaltio”, johtuu sen hallitustenvälisestä alkuperästä.

( 10 ) Ks. julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus Kossowski (C-486/14, EU:C:2015:812, 36 kohta).

( 11 ) Julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus Kossowski (C-486/14, EU:C:2015:812, 38 kohta).

( 12 ) Yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta perustui tuolloin SEU 35 artiklan 4 kohtaa edeltäneeseen määräykseen. Ks. myös julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotus Gözütok ja Brügge (C-187/01 ja C-385/01, EU:C:2002:516, 2 kohta).

( 13 ) Ks. tuomio 11.2.2003, Gözütok ja Brügge (C-187/01 ja C-385/01, EU:C:2003:87, 33 kohta).

( 14 ) Ks. tuomio 27.5.2014 (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586).

( 15 ) Ks. tuomio 27.5.2014, Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, 59 kohta).

( 16 ) Ks. tuomio 27.5.2014, Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, 59 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

( 17 ) SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan mukaisesti unionin ja jäsenvaltioiden tuomioistuimet ottavat asianmukaisesti huomioon perusoikeuskirjan tulkitsemisen ohjaamiseksi laaditut selitykset.

( 18 ) Ks. Euroopan unionin perusoikeuskirjan selityksiin (EUVL 2007, C 303, s. 17) sisältyvä selitys 50 artiklaan – Kielto syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta: ”Non bis in idem ‑sääntöä ei 50 artiklan mukaisesti sovelleta ainoastaan saman valtion tuomioistuimissa, vaan myös useiden jäsenvaltioiden tuomioistuinten välillä. Tämä vastaa unionin säännöstöä; ks. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54–58 artikla ja yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 11.2.2003, [Gözütok ja Brügge (C–187/01 ja C-385/01, EU:C:2003:87)], yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen 7 artikla ja lahjonnan torjuntaa koskevan yleissopimuksen 10 artikla. Muutamat poikkeukset, jotka näissä yleissopimuksissa mahdollistavat jäsenvaltioille non bis in idem ‑säännöstä poikkeamisen, kuuluvat 52 artiklan 1 kohdan rajoituksia koskevan horisontaalisen lausekkeen piiriin. Seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetuissa tilanteissa, eli kun periaatetta sovelletaan yhdessä jäsenvaltiossa, on tällä turvatulla oikeudella sama merkitys ja kattavuus kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavalla oikeudella.”

( 19 ) Tehty Wienissä 23.5.1969. Tuli voimaan 27.1.1980. Yhdistyneiden Kansakuntien sopimussarja, osa 1155, s. 331. Kyseisen määräyksen mukaan ”varauma” tarkoittaa miten tahansa muotoiltua tai nimitettyä yksipuolista selitystä, jonka valtio antaa allekirjoittaessaan, ratifioidessaan tai hyväksyessään valtiosopimuksen tai siihen liittyessään ja jonka tarkoituksena on valtiosopimuksen tiettyjen määräysten oikeudellisten vaikutusten poistaminen tai muuttaminen sovellettaessa niitä tähän valtioon.

( 20 ) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 60 artiklan mukaan kahden sellaisen sopimuspuolen välisissä suhteissa, joista toinen ei ole 13 päivänä syyskuuta 1957 tehdyn rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen osapuoli, sovelletaan mainitun yleissopimuksen määräyksiä ottaen huomioon ne varaumat ja selitykset, jotka on tehty joko mainittua yleissopimusta ratifioitaessa tai tätä yleissopimusta ratifioitaessa tai hyväksyttäessä niiden sopimuspuolten osalta, jotka eivät ole yleissopimuksen osapuolia.

( 21 ) On huomautettava, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan perusteella antamassaan toimessa Saksa viittaa ”varaumaan” (”Vorbehalt”) eikä ”selitykseen”.

( 22 ) Ks. perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohta.

( 23 ) Ks. tuomio 29.6.2016 (C-486/14, EU:C:2016:483).

( 24 ) Viimeksi mainitussa tapauksessa (toisin sanoen kun toisen maan antaman tuomion pohjana oleva teko on tapahtunut kokonaan tai osittain sen alueella) kyseistä poikkeusta ei sovelleta, jos teko tapahtui osittain sen sopimusvaltion alueella, jossa tuomio annettiin.

( 25 ) Ks. ratkaisuehdotus Kossowski (C-486/14, EU:C:2015:812, 68 kohta).

( 26 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohta.

( 27 ) Tältä osin en yhdy MR:n väitteeseen siitä, ettei perusoikeuskirjan 50 artiklaan sisältyvää oikeutta voida rajoittaa lainkaan.

( 28 ) Ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 26.4.1979, The Sunday Times v. Yhdistynyt kuningaskunta (CE:ECHR:1979:0426JUD000653874, 49 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 29.3.2010, Medvedyev ym. v. Ranska (CE:ECHR:2010:0329JUD000339403, 93 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

( 29 ) Tribunale di Milano (alioikeus, Milano, Italia) katsoi 6.7.2011 antamassaan tuomiossa (Walz, RG 12396/927), ettei Italian tekemää selitystä voida soveltaa siitä ajankohdasta lähtien, jona Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus sisällytettiin Amsterdamin sopimuksella osaksi unionin oikeutta. Kyseinen tuomioistuin katsoo, että siltä osin kuin tämä sisällyttäminen ei koskenut jäsenvaltioiden tekemiä selityksiä, näitä selityksiä, ellei niitä ole nimenomaisesti uusittu, on pidettävä tehottomina. Se myös tähdentää, että Euroopan unionissa, jossa tavoitteena on luoda vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, ne bis in idem ‑periaatetta on sovellettava erityisen laajasti, jotta estetään se, että käyttäessään oikeuttaan liikkua vapaasti henkilöä syytetään samoista teoista useiden jäsenvaltioiden alueella, mistä seuraa, etteivät Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleeseen sisältyvien kaltaiset poikkeukset ne bis in idem ‑periaatteesta ole enää sallittuja.

( 30 ) Areios Pagosin (ylin tuomioistuin, Kreikka) yleinen rikosasioiden jaosto totesi 9.6.2011 antamassaan tuomiossa 1/2011, ettei Kreikan tekemä selitys ole enää pätevä, kuten eivät muidenkaan jäsenvaltioiden selitykset. Kreikan selityksessä asetettu rajoitus ei ollut perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukainen välttämätön rajoitus eikä vastannut tosiasiallisesti yleisen edun mukaisia tavoitteita: kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden arvojen ja oikeuskulttuurien identtisyys, rikoksesta syyttäminen ja rikosoikeudellisen seuraamuksen määrääminen siitä ei ole välttämätöntä, eikä sitä voida pitää Euroopan unionin tunnustamana yleisen edun mukaisena tavoitteena.

( 31 ) Näiden jäsenvaltioiden lisäksi selityksiä tekivät Norja, Liechtenstein ja Sveitsi, kuten myös Yhdistynyt kuningaskunta.

( 32 ) Tämä seuraa käytettävissä olevien lähteiden tarkastelusta yhdessä. Ks. Gölly, S., ”NE BIS IN IDEM”. Das unionsrechtliche Doppelverfolgungsverbot, Vienna, 2017, s. 102–151, erityisesti s. 113; Schomburg, W. ja Wahl, T., teoksessa Schomburg, W., Lagodny, O., Gleß, S., ja Hackner, T., Internationale Rechtshilfe in Strafsachen = International Cooperation in Criminal Matters, 6. painos, C.H. Beck, Munich, 2020, SDÜ Art. 55, 1a kohta; Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, Vihreä Kirja Toimivaltaristiriidoista ja ne bis in idem periaatteen soveltamisesta rikosoikeudellisissa menettelyissä, (KOM(2005) 696 lopullinen), SEC(2005) 1767, Bryssel, 23.12.2005, s. 47 ja 1.6.2006 päivätty neuvoston puheenjohtajiston muistio komitealle 36 artiklasta, ”Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan mukaiset jäsenvaltioiden selitykset”, asiak. 10061/06, COPEN 61, COMIX 514, s. 2.

( 33 ) Ranska myönsi tämän unionin tuomioistuimen istunnossa.

( 34 ) Amsterdamin sopimukseen liitetyn, Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyn pöytäkirjan 8 artiklassa määrätään lähinnä, että kaikkien jäsenyyttä hakevien valtioiden on hyväksyttävä säännöstö kokonaisuudessaan.

( 35 ) Ks. esim. Asiakirja Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu (EUVL 2003, L 236, s. 33) 3 artikla.

( 36 ) Lisäksi, jos Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdan poikkeus säilytettäisiin, olisimme tilanteessa, joka on vielä pahempi kuin unionin oikeuden soveltaminen à la carte: siinä käytännössä riistettäisiin niiden jäsenvaltioiden ”erioikeudet”, jotka liittyivät Euroopan unioniin muita myöhemmin.

( 37 ) Ks. tuomio 27.5.2014, Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, 58 kohta).

( 38 ) Tämä tilanne eroaa selvästikin 22.3.2022 annetussa tuomiossa bpost (C-117/20, EU:C:2022:202, 43 kohta) tarkastellusta tilanteesta, jossa unionin tuomioistuin katsoi, että menettelyjen ja seuraamusten päällekkäisyyden mahdollisuus on perusoikeuskirjan 50 artiklan olennaisen sisällön mukainen edellyttäen, ettei kansallisessa säännöstössä sallita menettelyjen aloittamista ja seuraamusten määräämistä samoista teoista saman rikkomisen perusteella tai saman tavoitteen saavuttamiseksi, vaan siinä säädetään yksinomaan, että päällekkäiset menettelyt ja seuraamukset ovat mahdollisia eri säännöstöjen nojalla.

( 39 ) Ks. julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus Kossowski (C-486/14, EU:C:2015:812, 44 kohta).

( 40 ) Ibid.

( 41 ) Ks. julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus Kossowski (C-486/14, EU:C:2015:812, 43 kohta).

( 42 ) Ks. lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen), 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, 168, 191–194 ja 258 kohta).

( 43 ) Oikeuskirjallisuudessa on samaan tapaan myös tähdennetty, että jäsenvaltioiden välisen rikosoikeudellisen yhteistyön kehittyminen on syrjäyttänyt Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklassa ne bis in idem ‑periaatteelle asetetut rajoitukset, minkä vuoksi asianomaisen henkilön vapaus olisi asetettava etusijalle poikkeukseen vetoavaan valtioon nähden. Ks. vastaavasti em. Schomburg, W. ja Wahl, T., SDÜ Art. 55, 11 kohta, jossa myös todetaan painokkaasti ja osuvasti, että vastavuoroinen tunnustaminen ei ole yhdensuuntainen käsite, jolla pyritään tyydyttämään jäsenvaltioiden libido puniendi, vaan se toimii myös yksityisen hyväksi.

( 44 ) Sivumennen huomautettakoon, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen muissa kieliversioissa sen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdassa (ranskaksi ”sûreté de l’État” ja saksaksi ”Sicherheit”) ja SEU 4 artiklan 2 kohdassa käytetyt käsitteet (ranskaksi ”sécurité nationale” ja saksaksi ”nationale Sicherheit”) eivät ole samoja. Näillä vähäisillä semanttisilla eroilla ei kuitenkaan ole mielestäni normatiivista merkitystä.

( 45 ) Ks. esim. SEUT 36 artikla, SEUT 45 artiklan 3 kohta ja SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohta tai henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla 12.7.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/58/EY (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi) (EYVL 2002, L 201, s. 37) 15 artiklan 1 kohta.

( 46 ) Ks. tuomio 6.10.20, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 135 kohta). Ks. myös tuomio 20.9.2022, SpaceNet ja Telekom Deutschland (C-793/19 ja C-794/19, EU:C:2022:702, 92 kohta).

( 47 ) Ks. tuomio 6.10.20, La Quadrature du Net ym. (C-511/18, C-512/18 ja C-520/18, EU:C:2020:791, 136 kohta).

( 48 ) Ks. rikoslain muuttamisesta annettu 54. laki – järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta 24.10.2008 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2008/841/YOS täytäntöönpano (Vierundfünfzigstes Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuches – Umsetzung des Rahmenbeschlusses 2008/841/JI des Rates vom 24. Oktober 2008 zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität), Bundesgesetzblätter I, s. 2440.

( 49 ) Ks. esim. Heger, M., teoksessa Lackner, K. Kühl, Kr. ja Heger, M., Strafgesetzbuch. Kommentar, 29. painos, C.H. Beck, Munich, 2018, Art. 129, 1 kohta.

( 50 ) Ks. Schäfer, J. ja Anstötz, St., teoksessa Erb, V. ja Schäfer, J., Münchener Kommentar zum Strafgesetzbuch, Band 3, 4. painos, C.H. Beck, Munich, 2021, Art. 129, 2 kohta.

( 51 ) Ei ole myöskään mitään viitteitä siitä, että MR:n toiminta olisi vaikuttanut Saksan koko finanssijärjestelmään. Komissio nimittäin vihjasi istunnossa, että jäsenvaltion finanssijärjestelmän olemassaoloon kohdistuva uhka vastaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklan 1 kappaleen b kohdassa tarkoitettua valtion turvallisuuteen nähden yhtä olennaista etua.