JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

3 päivänä maaliskuuta 2005 ( )

Asia C-174/04

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Italian tasavalta

Perustamissopimuksen noudattamatta jättäminen – Pääomien vapaa liikkuvuus – Yksityistettyjen sähkö- ja maakaasuyritysten yhtiöosuudet – Äänivallanrajoitukset valtion määräysvallassa olevien yritysten hankkiessa yhtiöosuuksia





I Johdanto

1. Komissio syyttää Italian tasavaltaa nyt käsiteltävänä olevassa perustamissopimuksen noudattamatta jättämistä koskevassa asiassa siitä, että Italian tasavalta on rikkonut perustamissopimuksen pääomien vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä. Riidanalainen on Italian lainsäädännön säännös, joka on säädetty sähkö- ja maakaasuyritysten vapauttamisen yhteydessä. Sen mukaan osuuksien hankkijoiden äänivalta yksityistetyissä yrityksissä on rajattu korkeintaan kahteen prosenttiin, jos hankkijat puolestaan ovat valtion määräysvallassa, jos niillä on määräävä asema kansallisilla markkinoilla ja jos niitä ei ole noteerattu pörssissä.

2. Tähän menettelyyn liittyvät oikeudelliset kysymykset liittyvät läheisesti niin kutsuttuun golden shares -ongelmanasetteluun, jota yhteisöjen tuomioistuin on jo useita kertoja käsitellyt.( ) Toisin kuin näissä juuri ratkaistuissa asioissa riidanalaisessa italialaisessa säännöksessä ei kuitenkaan ensi sijassa säädetä (Italian) valtion erityisen vaikutusvallan säilyttämisestä kansallisissa energiahuoltoyrityksissä myös niiden yksityistämisen jälkeen. Pikemminkin pyritään estämään se, että valtion määräysvallassa olevat yritykset saisivat uudestaan vaikutusvaltaa vasta juuri yksityistetyissä sähkö- ja maakaasuyrityksissä. Tämän taustalla näyttää olevan pelko siitä, että erityisesti vielä edelleen Ranskan valtion määräysvallassa olevat yritykset Électricité de France (EDF) ja Gaz de France (GDF) voisivat tunkeutua Italian markkinoille.( )

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhteisön oikeus

3. EY 56 artiklan 1 kohdan mukaan ”kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä”.

4. Italian hallitus vetoaa puolustuksessaan joihinkin sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/92/EY,( ) jäljempänä direktiivi 96/92, säännöksiin, joista on esitetty otteita jäljempänä.

5. Direktiivin 96/92 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on oman institutionaalisen järjestelmänsä perusteella ja toissijaisuusperiaatteen asianmukaisesti huomioon ottaen varmistettava, sen estämättä, mitä 2 kohdassa säädetään, että sähkölaitosalan yritykset toimivat tämän direktiivin periaatteiden mukaisesti siten, että sähkölaitosalalla saadaan aikaan kilpailulliset markkinat, ja jäsenvaltiot eivät saa harjoittaa syrjintää näiden yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien osalta. – –”

6. Direktiivin 96/92 19 artiklan 5 kohtaan sisältyy niin kutsuttu vastavuoroisuuslauseke:

”Epätasapainon välttämiseksi sähkömarkkinoiden avautumisen yhteydessä 26 artiklassa tarkoitettuna ajanjaksona:

a) sähköntoimitussopimuksia, jotka tehdään toisen jäsenvaltion verkkoon kuuluvan vaatimukset täyttävän asiakkaan kanssa 17 ja 18 artiklan säännösten mukaisesti, ei voida kieltää, jos tämän asiakkaan katsotaan olevan vaatimukset täyttävä asiakas molemmissa kyseisissä verkoissa,

b) siinä tapauksessa, että a alakohdassa kuvailluista liiketoimista kieltäydytään, koska asiakas katsotaan vaatimukset täyttäväksi asiakkaaksi vain toisessa näistä kahdesta verkosta, komissio voi, ottaen huomioon markkinatilanteen ja yleisen edun, velvoittaa liiketoimesta kieltäytyneen osapuolen toimittamaan pyydetyn sähköntoimituksen sen jäsenvaltion pyynnöstä, jossa vaatimukset täyttävä asiakas sijaitsee.”

7. Direktiivin 96/92 22 artiklassa säädetään vielä seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on luotava asianmukaiset ja tehokkaat menetelmät sääntelyn, valvonnan ja avoimuuden varmistamiseksi, jotta vältetään määräävän aseman väärinkäyttö erityisesti kuluttajien etujen vastaisella tavalla ja kaikenlainen markkinoiden valtaukseen tähtäävä käyttäytyminen. Näissä menetelmissä on otettava huomioon perustamissopimuksen määräykset ja erityisesti sen 86 artikla.”

8. Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 22 päivänä kesäkuuta 1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/30/EY( ) (jäljempänä direktiivi 98/30), johon Italian hallitus myös viittaa, sisältää olennaisilta osin samat säännökset.

B Riidanalainen Italian lainsäädännön säännös

9. Decreto-legge nro 192:n, joka on annettu 25.5.2001 ja joka on 20.7.2001 muunnettu laiksi nro 301( ) kiireellisistä säännöksistä tiettyjen alojen julkisten palvelusuoritusten vapauttamis- ja yksityistämismenettelyn turvaamiseksi (jäljempänä decreto-legge nro 192), 1 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”Kunnes sähkö- ja kaasualan markkinat on täysin avattu kilpailulle Euroopan unionissa, sovelletaan sähköenergiasta 16.3.1999 annetussa decreto legislativossa nro 79 ja kansallisista maakaasumarkkinoista 23.5.2000 annetussa decreto legislativossa nro 164 tarkoitettuun luvan tai toimiluvan jakamiseen tai luovutukseen näillä aloilla käynnissä olevan vapauttamis- ja yksityistämismenettelyn turvaamiseksi 2 momentissa mainittuja edellytyksiä, jos on kyse sellaisista oikeushenkilöistä, jotka ovat valtion tai muun julkisen viranomaisen välittömässä tai välillisessä määräysvallassa ja joilla on omilla kansallisilla markkinoillaan määräävä asema ja joita ei ole noteerattu säännellyillä rahoitusmarkkinoilla ja jotka välittömästi, välillisesti tai kolmannen tahon kautta taikka myös voimassaololtaan rajoitetun tai jatketun julkisen ostotarjouksen perusteella hankkivat yli kaksi prosenttia sellaisten yhtiöiden yhtiöpääomaa vastaavista osuuksista, jotka itse toimivat mainituilla aloilla tai joiden määräysvallassa olevat yhtiöt tai joihin sidoksissa olevat yhtiöt toimivat mainituilla aloilla. Yleinen kahden prosentin raja koskee oikeushenkilöä itseään sekä konsernia, johon se kuuluu, eli oikeushenkilöä, jolla on määräysvalta, myös siinä tapauksessa, että tämän oikeudellinen muoto ei ole yhtiö, niitä yhtiöitä, joissa määräysvalta on, yhtiöitä, joissa on yhteinen määräysvalta, sekä sidoksissa olevia yhtiöitä. Tämä raja koskee myös oikeushenkilöitä, jotka välittömästi tai välillisesti tai niiden määräysvallassa olevien tai niihin sidoksissa olevien yhtiöiden, omaisuudenhoitoyhtiöiden tai bulvaanin tai myös kolmannen osapuolen myötävaikutuksella ovat äänivallan käyttöä koskevan sopimuksen tai osakassopimuksen osapuolina.

Jos 1 momentissa mainittu raja ylittyy, rajan ylittävään osuuteen liittyvä äänivalta pidätetään automaattisesti 1 momentin mukaisen luvan tai toimiluvan jakamisen tai luovuttamisen yhteydessä eikä sitä oteta huomioon laskettaessa, onko kokouksessa annettu riittävästi ääniä. Myöskään hankintaoikeuksia tai oikeuksia määräajaltaan rajoitettuun tai rajoittamattomaan osakkeiden merkitsemiseen ei voida enää käyttää.”

III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja vaatimukset

10. Komissio totesi 23.10.2002 päivätyssä virallisessa huomautuksessaan, että decreto-legge nro 192:n 1 § oli EY 56 artiklan vastainen. Italian hallitus otti kantaa tähän 12.3.2003 päivätyssä kirjeessään. Se myönsi siinä pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamisen. Sen mukaan säännökset olivat kuitenkin ainoa keino turvata kilpailun säilyminen.

11. Komissio osoitti 11.7.2003 Italian tasavallalle perustellun lausunnon. Siinä se asetti Italian tasavallalle kahden kuukauden määräajan jäsenyysvelvoitteiden noudattamiseksi. Italian hallitus ei tehnyt toimenpiteitä tähän liittyen. Komissio nosti tästä syystä 13.4.2004 EY 226 artiklan mukaisen kanteen. Se vaati, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, että 25.5.2001 annettu decreto-legge nro 192, joka on 20.7.2001 muunnettu laiksi nro 301 kiireellisistä säännöksistä tiettyjen alojen julkisten palvelusuoritusten vapauttamis- ja yksityistämismenettelyn turvaamiseksi, on yhteensoveltumaton EY 56 artiklan kanssa, koska siinä säädetään automaattisesti pidätettäväksi sähkö- ja kaasualalla toimivien yhtiöiden niiden osakkeiden tuottama äänivalta, jotka ylittävät kaksi prosenttia näiden yhtiöiden yhtiöpääomasta

2) velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

12. Suullista käsittelyä ei ole pidetty.

IV Asianosaisten lausumat

13. Komission mukaan riidanalaiset säännökset ovat pääomien vapaan liikkuvuuden vastaisia. EY 56 artikla ei kiellä ainoastaan syrjintää vaan myös muut pääomanliikkeiden rajoitukset. Tähän periaatteeseen voivat vedota niin valtionyritykset kuin yksityiset yritykset. Äänivallan pidättäminen kaksi prosenttia osuuksista ylittävältä osalta vähentää tietyn ryhmän talouden toimijoita, eli valtion määräysvallassa olevien yritysten, kiinnostusta hankkia osuuksia. Hankkija ei voi vaikuttaa yrityksen päätöksentekoon osuutensa tosiasiallista laajuutta vastaavassa määrin.

14. Italian hallitus vetoaa sitävastoin sellaiseen epätasapainoon direktiivien 96/92 ja 98/30 täytäntöönpanossa, jonka komissio ja Eurooppa-neuvosto ovat itsekin myöntäneet.( ) Koska eri jäsenvaltioissa vapauttaminen on eriasteista, on olemassa vaara, että edelleen olemassa olevat valtion monopoliyritykset ryhtyvät aktiivisesti toimimaan toisten jäsenvaltioiden vapautetuilla markkinoilla. Direktiivin 96/92 19 artiklan ja direktiivin 98/30 19 artiklan vastavuoroisuuslausekkeet eivät tämän hallituksen mukaan voi sitä estää. Tässä tilanteessa jäsenvaltioiden on toissijaisuusperiaatteen mukaisesti ryhdyttävä toimenpiteisiin, jotta vapauttamispäämäärä ei vaarannu.

15. Äänivallan rajoitukset ovat tämän hallituksen mukaan sopiva ja lähtökohtaisesti pääomien vapaan liikkuvuuden kanssa yhteensopiva keino. Italiassa on vastaavia säännöksiä, jotka koskevat sanktioita pörssi- ja rahoitusvalvonnan alalla.( )

16. Italian lainsäätäjä toteuttaa tällä siis sähkön ja maakaasun sisämarkkinoista annettujen direktiivien mukaisia eurooppalaisia etunäkökohtia eikä pelkästään kansallisia. Kummankin silloisen direktiivin 3 ja 22 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli huolehdittava siitä, että energianhuoltoyritykset harjoittavat toimintaansa kilpailuolosuhteissa. Lisäksi jäsenvaltioille annettiin oikeus puuttua asiaan perustamissopimukseen perustuvien oikeuksien väärinkäyttötapauksissa.( )

17. Asia on siis juuri päinvastainen kuin golden shares -asioissa annetuissa tuomioissa. Golden shares -osakkeilla säilytettiin valtion vaikutusvalta ja estettiin vapauttamista. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on sitä vastoin kyse valtion vaikutusvallan sulkemisesta ulkopuolelle. Tästä syystä ne kriteerit, jotka yhteisöjen tuomioistuin on näissä ratkaisuissa esittänyt, eivät sovellu tähän asiaan.

18. Lopuksi tätä säännöstä sovelletaan tämän hallituksen mukaan ainoastaan siirtymäsäännöksenä siihen asti, kunnes sisämarkkinat on täysin vapautettu, ja se rajoittuu vain tarvittavaan. Näin ollen jo se, että yritys on noteerattu pörssissä, riittää siihen, että siihen ei sovelleta rajoitusta.

19. Komissio sitä vastoin esittää, että myöskään siinä tapauksessa, että sisämarkkinoiden toteutuminen on epätasapainossa, eivät jäsenvaltiot saa toteuttaa mitään sellaisia yksipuolisia toimenpiteitä, jotka rikkovat perusvapauksia. Italia ei ole sen mukaan tuonut esiin minkäänlaisia huoltovarmuuteen perustuvia pakottavia syitä, jotka oikeuttaisivat riidanalaisen säännöksen. Italian hallitus ei voi vedota siihen, että se toteuttaa sisämarkkinadirektiivien tarkoitusta, koska ne eivät koske sähkö- tai maakaasuyritysten yhtiöosuuksien hankintaa. Euroopan yhteisöjen lainsäätäjä on sitä paitsi reagoinut vapauttamisessa olevaan epätasapainoon säätämällä uudet sisämarkkinadirektiivit.( ) Muutoinkin mahdollisia kilpailurikkomuksia vastaan toimiminen on komission tehtävä.

V Oikeudellinen arviointi

A Pääomien vapaan liikkuvuuden soveltamisala

20. Decreto-legge nro 192 rajoittaa tiettyjen julkisten yritysten äänivallan käyttöä, kun ne omistavat osuuksia italialaisista energiahuoltoyrityksistä. Näin ollen tämä säännös kuuluu EY 56 artiklan mukaisen pääomien vapaan liikkuvuuden aineelliseen soveltamisalaan.

21. Kuten yhteisöjen tuomioistuin nimittäin on todennut viitatessaan perustamissopimuksen 67 artiklan täytäntöönpanosta 24 päivänä kesäkuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 88/361/ETY( ) liitteessä I olevan nimikkeistön I ja III kohtaan, suora sijoitus, joka tapahtuu osallistumalla yritykseen omistamalla osakkeita, ja arvopaperien hankinta ovat EY 56 artiklassa tarkoitettuja pääomanliikkeitä.( )

22. Suoria sijoituksia, eli osuuksia, jotka antavat hankkijalle mahdollisuuden osallistua yhtiön hallintoon ja käyttää siinä määräysvaltaa, suojaa myös sijoittautumisvapaus. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komission syytökset rajoittuvat kuitenkin EY 56 artiklan rikkomiseen.( )

23. Pääomien vapaan liikkuvuuden soveltaminen ei näin ollen ole poissuljettua sillä perusteella, että decreto-legge nro 192 koskee ainoastaan julkisia yrityksiä. EY:n perustamissopimuksen mukaiset perusvapaudet EY 56 artikla mukaan lukien käsittävät tosin jäsenvaltioille suunnattuja käskyjä ja kieltoja. Tämä ei kuitenkaan poista valtion määräysvallassa olevien yritysten oikeutta vedota omalta osaltaan perusvapauksien tuottamiin oikeuksiin taloudellisen toimintansa osalta. Joka tapauksessa nyt kyseessä olevassa asetelmassa, jossa toisen jäsenvaltion toimenpiteet estävät julkista yritystä käyttämästä perusvapauksiaan, oikeudet ja velvollisuudet eivät kohdistu samaan tahoon. Julkinen yritys on pikemminkin samankaltaisessa tilanteessa kuin yksityinen yritys.

24. Sitä paitsi se, että EY:n perustamissopimus ei vaikuta jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin, mikä käy selville EY 295 artiklasta, ei olisi enää turvattu, jos perusvapaudet kuuluisivat ainoastaan yksityisille yrityksille. EY:n perustamissopimus pakottaisi näin epäsuorasti yksityistämään valtionyritykset, jotta myös niihin sovellettaisiin perusvapauksia.

25. Lopuksi EY 86 artiklan 1 kohdasta seuraa, että jäsenvaltiot eivät saa suosia julkisia yrityksiä, tai ne rikkovat EY:n perustamissopimusta. Tämän mitalin kääntöpuoli on se, että julkisia yrityksiä ei myöskään saa asettaa huonompaan asemaan siten, että niiltä evättäisiin vetoaminen perusvapauksiin.

B Pääomanliikkeiden rajoittaminen

26. Jokainen toimenpide, joka vaikeuttaa tai tekee vähemmän houkuttelevaksi pääoman siirron rajojen yli tai joka on omiaan saamaan sijoittajan pidättäytymään siitä, on pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus.( ) Pääomanliikkeiden rajoituksen käsite vastaa sikäli yhteisöjen tuomioistuimen muiden perusvapauksien, erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden, yhteydessä kehittelemää rajoituksen käsitettä.( )

27. Riidanalaisissa säännöksissa ei nimittäin kielletä itse vastaavien osuuksien hankintaa. Ne kuitenkin rajoittavat hankkijalle asianomaisen yhtiön osuuksien omistajana kuuluvien oikeuksien käyttöä. Näin ne tekevät hankinnasta vähemmän houkuttelevaa kyseiselle julkisten yritysten ryhmälle ja mahdollisesti pidättelevät niitä tekemästä rajat ylittäviä sijoituksia.

28. Italian hallitus ei kiistä decreto-legge nro 192:n rajoittavaa luonnetta, mutta vetoaa siihen, että näitä säännöksiä sovelletaan yhtä lailla kotimaisiin ja ulkomaisiin sijoittajiin.

29. Kahdessa viimeisimmässä golden shares -tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on todennut seuraavaa:

”Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin todettava, että vaikka onkin totta, että kyseessä olevia sijoituksia koskevia rajoituksia sovelletaan erotuksetta niin kotimaisiin kuin ulkomaisiinkin sijoittajiin, nämä rajoitukset vaikuttavat sellaisenaan osuuden hankkijan tilanteeseen ja ovat siis omiaan saamaan muista jäsenvaltioista olevat sijoittajat jättämään tällaiset sijoitukset tekemättä ja siten vaikuttavat markkinoille pääsyyn.”( )

30. Markkinoille pääsyn vaikeuttaminen, joka voidaan todeta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, suosii niitä talouden toimijoita, jotka jo toimivat näillä markkinoilla. Jos lähdetään siitä, että nämä viimeksi mainitut ovat pääsääntöisesti kotimaisia, kun taas suurin osa niistä yrityksistä, jotka pyrkivät markkinoille, ovat muista jäsenvaltioista, markkinoille pääsyn rajoittamiseen liittyy yleensä välillistä syrjintää.

31. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ENEL:n ja ENI:n yksityistämisen jälkeen Italiassa ei ole enää yhtään yritystä, joka täyttäisi laissa asetetut edellytykset (määräävä asema sähkö- tai maakaasutoimituksissa, valtion määräysvallassa, ei noteerattu pörssissä). Sääntely koskee näin ollen tosiasiassa ainoastaan muista jäsenvaltioista peräisin olevia yrityksiä. Italian hallituksen väite, että decreto-legge nro 192:ta sovellettaisiin yhtä lailla sekä kotimaisiin että ulkomaisiin yrityksiin, ei siis käytännössä pidä paikkaansa.

C Rajoituksen oikeuttaminen

32. Asioissa C-483/99, komissio v. Ranska, ja C-503/99, komissio v. Belgia, annetuissa tuomioissa( ) yhteisöjen tuomioistuin on asettanut pääomanliikkeiden rajoitusten oikeuttamiselle seuraavia edellytyksiä:

”Pääomien vapaata liikkuvuutta, joka on perustamissopimuksen perusperiaate, voidaan rajoittaa kansallisella lainsäädännöllä ainoastaan silloin, kun kyseinen lainsäädäntö voidaan perustella [EY 58] artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla syillä tai yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä ja kun sitä sovelletaan kaikkiin henkilöihin ja yrityksiin, jotka harjoittavat toimintaa vastaanottavan jäsenvaltion alueella. Jotta kyseinen kansallinen lainsäädäntö olisi tällä tavoin perusteltu, sen on oltava omiaan takaamaan siinä asetetun tavoitteen toteuttaminen eikä sillä saa ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, jotta se täyttäisi oikeasuhteisuutta koskevan perusteen.”

33. Tämän edellytyksen perusteella kariutuu oikeuttaminen nyt käsiteltävässä asiassa jo siihen, että riidanalainen säännös, kuten on todettu, ei tosiasiassa koske mitään italialaisia yrityksiä vaan ainoastaan muista jäsenvaltioista peräisin olevia yrityksiä.

34. Pääomien vapaata liikkuvuutta koskevia vero-oikeudellisia säännöksiä koskevissa tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin käyttänyt seuraavaa sanamuotoa:

”Oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta – – kansallisten verosäännösten – – voitaisiin katsoa soveltuvan yhteen pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien perustamissopimuksen määräysten kanssa, erilaisen kohtelun on koskettava tilanteita, jotka ovat objektiivisesti katsoen erilaisia, tai erilaisen kohtelun on oltava perusteltu yleistä etua koskevista pakottavista syistä, kuten verojärjestelmän johdonmukaisuuden säilyttämisen tarve, taistelu veronkiertoa vastaan tai verovalvonnan tehokkuus – –.”( )

Samanlaisten tilanteiden erilaisen kohtelun oikeuttaminen näyttää joka tapauksessa vero-oikeuden alalla olevan tietyissä olosuhteissa mahdollista.

35. Kysymys siitä, voiko oikeuttaminen tulla kyseeseen nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tämän kriteerin perusteella, vaikka eri ryhmiin kuuluvia yrityksiä on kohdeltu eri tavalla, voi toistaiseksi jäädä avoimeksi, kun muitakaan oikeuttamisperusteita ei ole.

36. Kyseenalaista on erityisesti se, voidaanko decreto-legge nro 192:lla tavoiteltuja päämääriä pitää yleistä etua koskevina pakottavina syinä, jotka oikeuttavat pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamisen.

37. Italian hallitus tukeutuu siihen, että decreto-legge nro 192 palvelee sisämarkkinadirektiivien 96/92 ja 98/30 päämäärien toteutumista, koska se suojaa yksityistettyjä italialaisia yrityksiä siltä, että valtionyritykset hankkisivat ne. Italian hallitus lähtee siis siitä, että direktiivien tavoitteena on myös energiahuoltoyritysten yksityistäminen. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa.

38. Sisämarkkinadirektiiveissä säädetään markkinoiden vapauttamisesta siten, että energiahuoltoyritysten oikeudellinen monopoliasema puretaan ja kansalliset markkinat avataan askel askeleelta useammalle palveluntarjoajalle. Lisäksi yritysten eri toimialat kuten sähköntuotanto ja verkon tarjoaminen on erotettava toisistaan ja kolmansille osapuolille on varmistettava tasapuolinen pääsy verkkoon. Direktiivit eivät sitä vastoin velvoita jäsenvaltioita yksityistämään energiahuoltoalalla toimivia valtionyrityksiä. Pikemminkin on viitteitä siitä, että direktiivien lähtökohtana on julkisten yritysten säilyminen. Niinpä niissä säädetään esimerkiksi, että yritysten on niiden omistajuusrakenteesta tai oikeudellisesta muodosta riippumatta laadittava ja julkaistava tilinpäätöksensä.( ) Täsmällisesti ilmaistuna direktiivit siis edellyttävät vapauttamista, mutta eivät yksityistämistä.

39. Italian hallitus vetoaa myös siihen, että markkinoiden avaamisessa on odottamatta ilmennyt huomattavia eroja eri jäsenvaltioiden välillä.( ) Se katsoo toissijaisuusperiaatteeseen ja kummankin direktiivin 3 ja 22 artiklaan vedoten, että kansallisen lainsäätäjän tehtäväksi on jäänyt korjata väliaikaisesti tätä väärää kehitystä. Myös tämä väite on kuitenkin väärä.

40. Seuraavaksi on todettava, että direktiivien antaja on sillä, että se on jakanut sähkö- ja maakaasusisämarkkinoiden vapauttamisprosessin useaan vaiheeseen ja sallinut siirtymäkausia, varautunut tiettyihin eroihin markkinoiden avaamisessa. Jos näiden direktiivien muotoilujen vuoksi sisämarkkinoilla ilmenee vakavia häiriöitä, niiden korjaaminen direktiivejä muuttamalla on yhteisön asia.

41. Juuri näin yhteisö on myöskin toiminut. Jo reilu vuosi sen jälkeen, kun direktiivissä 96/92 asetettu siirtymäaika oli päättynyt ja jo ennen kuin direktiivissä 98/30 asetettu siirtymäaika päättyi, komissio teki kummallakin alalla esityksen uusista säännöksistä, joiden tavoitteena oli muun muassa markkinoiden avaamisen jouduttaminen ja sitä myöten myös yhdenmukaistaminen.( ) Nämä tämän jälkeen vuonna 2003 säädetyt direktiivit( ) oli pantava täytäntöön 1.7.2004 mennessä. Missään tapauksessa jäsenvaltio ei voi tässä tilanteessa vastata sisämarkkinoiden väärään kehitykseen yksipuolisilla, vapaiden pääomanliikkeiden vastaisilla toimenpiteillä.( ) Myöskään toissijaisuusperiaatteella ei voida missään tapauksessa oikeuttaa sellaisia kansallisia toimenpiteitä, jotka rikkovat perusvapauksia.( )

42. Saattaa nimittäin pitää paikkansa, että siihen asti, kunnes markkinat on täysin avattu, vaikka tämä tapahtuisikin nopeammin direktiivien uudelleenmuotoilun myötä, kilpailu rajoittuu. Niin ollen yritys, jolla on sellaisessa valtiossa määräävä asema, jossa markkinoita on avattu vähemmän, saa mahdollisesti suurempia voittoja kuin yritykset jo voimakkaammin kilpailulle avatuilla markkinoilla. Näitä voittoja voitaneen siten sijoittaa siihen, että tämä yritys hankkii osuuksia yrityksistä muissa jäsenvaltioissa ja vahvistaa näin oman yrityksensä asemaa sisämarkkinoilla.

43. Direktiivien 96/92 ja 98/30 vastavuoroisuuslausekkeet eivät tosiasiassa estä tätä. Ne sulkevat pois vain sen, että tällaisessa suojatussa asemassa oleva yritys kilpailee asiakkaista toisessa jäsenvaltiossa, vaikka vastaava asiakasryhmä kotimarkkinoilla ei vielä voi valita toimittajaansa vapaasti.

44. Se, että muut suojatoimenpiteet puuttuvat direktiiveistä 96/92 ja 98/30, ei kuitenkaan oikeuta mitään kansallisen lainsäätäjän yksipuolisia toimenpiteitä, jotka EY 56 artiklan vastaisesti estävät vastaavien osuuksien hankinnan. Pikemminkin on yksinomaan komission tehtävänä arvioida EY:n sulautuma-asetuksen( ) perusteella, soveltuuko osuuden hankinta yhteismarkkinoille, jos kyseessä on tässä asetuksessa tarkoitettu keskittymä, jolla on yhteisönlaajuista merkitystä. Jäsenvaltiot voivat tuoda esiin omat etunäkökohtansa komissiossa käytävässä menettelyssä.( ) Jos keskittymällä ei ole yhteisönlaajuista merkitystä, on toimivalta kansallisilla kilpailuviranomaisilla.

45. Jos kyseessä ei ole EY:n sulautuma-asetuksessa tarkoitettu keskittymä, tulee kyseeseen mahdollisesti myös EY 82 artiklan soveltaminen yhdessä EY 86 artiklan kanssa; tässä tapauksessa toimivalta olisi jälleen asiasta riippuen joko komissiolla tai kansallisilla kilpailuviranomaisilla.

46. Direktiivien 96/92 ja 98/30 3 ja 22 artiklasta ei voida johtaa jäsenvaltioille mitään toimivaltaa, joka poikkeaa tästä yleisestä toimivallan jaosta kilpailuoikeuden alalla. Mainitut säännökset velvoittavat jäsenvaltiot ainoastaan valvomaan tehokkaasti alueellaan toimivia energiahuoltoyrityksiä ja niissä tehdään selväksi, että kaikille kullakin kansallisilla markkinoilla toimiville pitää antaa samat toimintaedellytykset. Niissä ei kuitenkaan anneta valtioille toimivaltaa estää lailla muiden jäsenvaltioiden valtionyrityksiä hankkimasta osuuksia kotimaisista yrityksistä.

47. Tällaista puuttumista pääomien vapaaseen liikkuvuuteen ei voida myöskään oikeuttaa vetoamalla EY 295 artiklaan, kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo golden share -asioissa todennut.( ) Valtio oli ainakin (golden share) osakkeen omistajan asemassa jokaisessa tapauksessa mukana, mutta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa puuttuu juuri tämä suhde omistusoikeusjärjestelmään. Italian lainsäätäjä puuttuu ainoastaan itse toteuttamansa yksityistämispolitiikan takia ohjaavasti energiahuoltoyritysten osakkuusrakenteeseen, jonka ulkopuolella se pitää tietyt sijoittajat.

48. Siten on todettava, että Italian hallitus ei ole tuonut esiin mitään sellaisia etunäkökohtia, joita voitaisiin pitää yleistä etua koskevina pakottavina syinä. Pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittaminen decreto-legge nro 192:n säännöksillä ei ole näin ollen oikeutettua.

49. Vaikka edellä esitetyn vastaisesti katsottaisiinkin, että jäsenvaltiot voivat säätää markkinoiden eriasteisesta avaamisesta johtuvia ongelmia koskevista väliaikaisista yksipuolisista toimenpiteistä, eivät decreto-legge nro 192:n säännökset kuitenkaan ole omiaan tosiasiassa parantamaan tätä tilannetta. Ne on suunnattu nimittäin ainoastaan valtionyrityksiä mutta ei yksityisiä yrityksiä vastaan. Viimeksi mainituilla voi kuitenkin niiden kotimarkkinoiden puutteellisen vapauttamisen takia myös olla vielä sellainen suojattu määräävä asema kotimarkkinoillaan, joka helpottaa niiden laajenemista rajojen yli. Vaikka yksityisten yritysten ja valtionyritysten kilpailutilannetta ei voida arvioida eri tavoin, decreto-legge nro 192 ei koske yksityisiä yrityksiä.

50. Tämä osoittaa, että Italian lainsäätäjän kannalta kysymys ei tosiasiassa ollut direktiiveissä olleiden puutteiden korjaamisesta, vaan vaikuttamisesta tiettyjen sijoittajien pääsyyn kansallisille energiamarkkinoille. Tämä vaikuttaa vastaavan kansallisen yksityistämispolitiikan päämääriä. Sähkö- ja maakaasusisämarkkinadirektiivien tavoitteiden kanssa tällä ei ollut kuitenkaan mitään tekemistä. Vaikka lähtökohtaisesti monet seikat puhuvat sen puolesta, että energiahuolto annettaisiin yksityisten yritysten hoidettavaksi, ei näiden alojen yksityistäminen oikeuta jäsenvaltiota tosiasiallisesti estämään toisen jäsenvaltion valtionyrityksiä hankkimasta merkittäviä osuuksia kotimaisista yrityksistä, sillä näin rikotaan pääomien vapaata liikkuvuutta.

51. Voidaan siis todeta, että Italian hallitus ei ole tuonut esiin mitään pakottavia yleiseen etuun liittyviä syitä, jotka oikeuttaisivat pääoman liikkeiden rajoittamisen. Koska siis ei tavoitella mitään hyväksyttävää päämäärää, ei ole tarpeen arvioida sitä, ovatko äänivallan rajoitukset sellaisenaan hyväksyttävä keino, eikä sitä, ovatko säännökset muutoin suhteellisuusperiaatteen mukaisia.

VI Oikeudenkäyntikulut

52. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Italian tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Italian tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

VII Ratkaisuehdotus

53. Ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Italian tasavalta on rajoittanut pääomien vapaata liikkuvuutta ja rikkonut EY 56 artiklaa, koska se on säätänyt 25.5.2001 decreto-legge nro 192:n, joka on 20.7.2001 muunnettu laiksi nro 301 kiireellisistä säännöksistä tiettyjen alojen julkisten palvelusuoritusten vapauttamis- ja yksityistämismenettelyn turvaamiseksi, kun tämän lain 1 §:ssä säädetään sähkö- ja kaasualalla toimivien yhtiöiden niiden osakkeiden tuottaman äänivallan, jotka ylittävät kaksi prosenttia näiden yhtiöiden yhtiöpääomasta, automaattisesta pidättämisestä, jos näiden osakkeiden omistajana on sellaisia valtion määräysvallassa olevia yrityksiä, joilla on näillä aloilla määräävä asema omilla kansallisilla markkinoillaan ja joita ei ole noteerattu pörssissä.

2) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.