JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

GIOVANNI PITRUZZELLA

1 päivänä heinäkuuta 2021 ( 1 )

Asia C-51/20

Euroopan komissio

vastaan

Helleenien tasavalta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 260 artiklaan perustuva kanne – Rahamääräiset seuraamukset – Laskentamenetelmä – N-kerroin – Jäsenvaltion institutionaalisen painoarvon huomioon ottaminen

I Johdanto

1. SEUT 260 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos Euroopan komissio katsoo, ettei jäsenvaltio ole toteuttanut kyseisen artiklan 1 kohdan nojalla annetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä, se voi saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi vaatimuksen siitä, että kyseiselle jäsenvaltiolle määrätään rahamääräisiä seuraamuksia, jotka muodostuvat uhkasakon tai kiinteämääräisen hyvityksen maksamisesta ja joista ensimmäisellä pyritään määräämään seuraamuksia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteavan tuomion jälkeen ja toisella pyritään kannustamaan jäsenvaltiota olemaan uusimatta rikkomusta. ( 2 ) Komissio täsmentää kannekirjelmässään, jolla se saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla, näiden seuraamusten määrän, jota se pitää olosuhteisiin nähden soveltuvina. Määrän määrittämiseksi komissio käyttää laskentamenetelmää, joka on esitetty 12.12.2005 ( 3 ) päivätyssä tiedonannossa (jäljempänä vuoden 2005 tiedonanto). Laskentamenetelmässä otetaan muiden seikkojen, kuten rikkomuksen vakavuuden ja keston, lisäksi huomioon rikkomuksen kohteena olevan jäsenvaltion maksukyky, joka ilmaistaan n-kertoimella. Kuten jäljempänä todetaan, n-kertoimen laskeminen perustui alun perin kahteen osatekijään eli yhtäältä kyseisen jäsenvaltion bruttokansantuotteeseen (BKT) ja toisaalta äänimäärään, joka jäsenvaltiolla oli käytettävissään neuvostossa määräenemmistöllä tehtävissä äänestyksissä. Sen jälkeen, kun SEU 16 artiklan 4 kohdassa määrätty uusi neuvoston määräenemmistön laskemisjärjestelmä tuli voimaan 1.4.2017, unionin tuomioistuin katsoi 14.11.2018 antamassaan tuomiossa komissio v. Kreikka ( 4 ) (jäljempänä 14.11.2018 annettu tuomio), että kaksinkertaisen enemmistön sääntöä, johon kyseinen järjestelmä perustuu, ei voitu suoraan soveltaa jäsenvaltioille rikkomismenettelyjen yhteydessä määrättävien seuraamusten laskentamekanismiin eikä se voinut siten korvata aikaisempaa painotettujen äänien järjestelmää, johon n-kertoimen laskenta siihen saakka oli perustunut. Komissio antoi siis vuonna 2019 uuden tiedonannon ( 5 ) (jäljempänä vuoden 2019 tiedonanto), jolla se muutti n-kertoimen osatekijää, joka ei liity BKT:hen, korvaamalla kriteerin, joka muodostuu äänimäärästä neuvostossa, toisella kriteerillä, joka perustuu kunkin jäsenvaltion Euroopan parlamentin edustajille osoitettujen paikkojen lukumäärään.

2. Niiden seuraamusten määrät, jotka komissio ehdottaa unionin tuomioistuimelle määräämään Helleenien tasavallalle nyt käsiteltävän SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla nostetun kanteen yhteydessä, on määritetty soveltamalla tätä kerrointa n.

3. Komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Helleenien tasavalta on rikkonut SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut kaikkia 9.11.2017 annetun tuomion komissio v. Kreikka ( 6 ) (jäljempänä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva tuomio) täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä. Komissio vaatii myös, että unionin tuomioistuin velvoittaa Helleenien tasavallan maksamaan yhtäältä 26697,89 euron suuruisen päiväkohtaisen uhkasakon, joka lasketaan nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivästä siihen saakka, kunnes jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva tuomio on pantu kokonaisuudessaan täytäntöön, ja toisaalta kiinteämääräisen hyvityksen, jonka määrä saadaan kertomalla 3709,23 euron päiväkohtainen määrä kyseisen tuomion julistamispäivän ja laiminlyönnin korjaamispäivän välisenä aikana kuluneiden päivien lukumäärällä tai, jos laiminlyöntiä ei korjata, kyseisestä päivästä nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivään saakka. Lopuksi komissio vaatii, että unionin tuomioistuin velvoittaa Helleenien tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

4. Komissio esittää kannekirjelmässään, että vuoden 2005 tiedonannossa vahvistetun laskentamenetelmän mukaisesti uhkasakko, joka sen mukaan unionin tuomioistuimen olisi määrättävä Helleenien tasavallalle kultakin päivältä, jolla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion täytäntöönpano viivästyy, lasketaan kertomalla yhdenmukainen kiinteämääräinen perusmaksu, joka on vahvistettu 3116 euroksi, ( 7 ) laiminlyönnin vakavuuteen perustuvalla kertoimella 7 – joka määritetään laiminlyönnin vakavuuteen liittyvien unionin oikeuden säännösten ja määräysten merkityksen, laiminlyönnin yleisiin ja yksityisiin etuihin kohdistuvien seurausten sekä vertailukelpoisten noudattamatta jättämisten ja lieventävien ja raskauttavien muiden tekijöiden perusteella – ja laiminlyönnin kestoon perustuvalla kertoimella 2,4, joka vastaa 24 kuukauden ajanjaksoa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion antamispäivästä 9.11.2017 päivään 27.11.2019 saakka, jolloin komissio saattoi asian tuomioistuimen käsiteltäväksi. Näin saatu määrä kerrottiin vuoden 2019 tiedonannossa esitetyn menetelmän mukaisesti lasketulla n-kertoimella, joka vahvistettiin Helleenien tasavallan osalta 0,51:ksi. ( 8 )

5. Kiinteämääräisen hyvityksen määrästä komissio toteaa, että vuoden 2005 tiedonannossa vahvistetun laskentamenetelmän mukaisesti sen perustana on käytetty päiväkohtaista määrää, joka lasketaan kertomalla yhdenmukainen kiinteämääräinen perusmaksu, joka on vahvistettu 1039 euroksi, ( 9 ) laiminlyönnin vakavuuteen perustuvalla kertoimella 7 ja n-kertoimella 0,51. Komission ehdotuksen mukaisesti Helleenien tasavallalle määrättävä kiinteämääräinen hyvitys ei voi olla pienempi kuin vähimmäissumma, joka on kyseiselle jäsenvaltiolle vahvistettu 135820824,35 euroksi. ( 10 )

6. Komissio korostaa kannekirjelmässään, että SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla määrättävät rahamääräiset seuraamukset on vahvistettava ottaen huomioon paitsi velvoitteensa laiminlyöneen jäsenvaltion maksukyky eli BKT myös tällä unionissa oleva institutionaalinen painoarvo. Komission mukaan kriteeri, jonka unionin tuomioistuin totesi pätemättämäksi14.11.2018 antamassaan tuomiossa ja joka perustuu kunkin jäsenvaltion äänimäärään neuvostossa, on korvattava uudella kriteerillä, jolla korjataan yksinomaan BKT:hen perustuvan laskentamenetelmän soveltamista, jotta voidaan sekä säilyttää tasapaino maksukyvyn ja velvollisuutensa laiminlyöneen jäsenvaltion institutionaalisen painoarvon välillä että välttää se, että kullekin jäsenvaltiolle myönnettyjen kertoimien väliset liialliset erot saisivat aikaan perusteetonta epäyhdenvertaista kohtelua.

7. Vastineessaan Helleenien tasavalta vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteen ja velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Helleenien tasavalta katsoo, että ehdotetut rahamääräiset seuraamukset eivät ole perusteltuja eivätkä oikeasuhteisia. Jos unionin tuomioistuin katsoo tarpeelliseksi määrätä seuraamuksia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, se on kuitenkin samaa mieltä komission kanssa siitä, että n-kertoimen ja yleisesti seuraamusten määrän on heijastettava asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyn lisäksi myös sen institutionaalista painoarvoa. Helleenien tasavallan mukaan tämä viimeksi mainittu seikka voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon komission vuoden 2019 tiedonannossa vahvistaman kriteerin perusteella, joka perustuu Euroopan parlamentin edustajanpaikkojen lukumäärään.

8. Unionin tuomioistuin kehotti prosessinjohtotoimena komissiota ja Helleenien tasavaltaa vastaamaan kirjallisesti kysymyksiin, jotka koskivat muun muassa n-kertoimen määrittämistä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, jotka on esitetty vuoden 2019 tiedonannossa.

9. Tämä ratkaisuehdotus koskee yksinomaan kysymystä siitä, mikä merkitys moititun jäsenvaltion unionin institutionaalisen painoarvon muodostamalla tekijällä, joka on ilmaistu muun muassa kyseisen jäsenvaltion paikkojen lukumäärällä, on varoittavien ja oikeasuhteisten seuraamusten määräämisen kannalta.

II Asian tarkastelu

A N-kerroin ennen 14.11.2018 annettua tuomiota

1. Vuoden 2005 tiedonanto

10. N-kerroin ilmeni ensimmäisen kerran 28.2.1997 annetussa komission tiedonannossa uhkasakon laskemisesta ( 11 ) (jäljempänä vuoden 1997 tiedonanto). Vuoden 2005 tiedonannolla sen soveltamisalaa laajennettiin koskemaan myös kiinteämääräisen hyvityksen laskemista. ( 12 )”Maakohtaiseksi kiinteäksi kertoimeksi” määritelty ( 13 ) n-kerroin oli määritelty vuoden 2005 tiedonannossa, kuten myös aikaisemmassa vuoden 1997 tiedonannossa, erillisessä luvussa nimeltä ”Jäsenvaltion maksukyvyn huomioon ottaminen”. ( 14 ) Tarkoituksena on tehostaa seuraamuksen varoittavaa vaikutusta. Komission näkökulmasta sen avulla voidaan vahvistaa uhkasakko ja kiinteämääräinen hyvitys riittävän korkeaksi, jotta jäsenvaltioon kohdistuu sellainen paine, että se yhtäältä lopettaa rikkomisen ( 15 ) ja toisaalta on uusimatta sitä. ( 16 )

11. Vuoden 2005 tiedonannossa, kuten jo vuoden 1997 tiedonannossa, n-kertoimen kuvailtiin olevan ”jäsenvaltion bruttokansantuotteen (BKT) ja neuvoston äänestyksissä käytettävän [jäsenvaltion] äänimäärän keskiarvo”. Se lasketaan ottamalla neliöjuuri tulosta, joka saadaan kertomalla kaksi tekijää, joista ensimmäinen muodostui kyseessä olevan jäsenvaltion BKT:n ja Luxemburgin BKT:n välisestä suhteesta ja toinen jokaisen jäsenvaltion EY:n perustamissopimuksen 148 artiklan mukaan painotetun äänimäärän neuvostossa ja Luxemburgin äänimäärän välisestä suhteesta. ( 17 ) Kyseinen laskentakaava tuotti komission mukaan jokaiselle jäsenvaltiolle kohtuullisen kertoimen, joka oli 0,36–25,40 ( 18 ).

12. Komissio varasi itselleen oikeuden mukauttaa n-kertoimen, jos kyseessä olivat merkittävät poikkeamat todellisesta tilanteesta tai jos äänten painotusta neuvostossa muutetaan, ja mukauttaa kerrointa määräajoin ottaen huomioon erityisesti uusien jäsenvaltioiden bruttokansantuotteen odotettavissa oleva suhteellinen kasvu. ( 19 ) Säännöt, joiden perusteella tiedot päivitetään kunkin jäsenvaltion BKT:n kehityksen ja inflaation perusteella, esitetään vuoden 2010 tiedonannossa. ( 20 ) Viimeksi mainitun tiedonannon mukaisesti tämä päivitys toteutettiin vuodesta 2011 lähtien vuosittain. ( 21 )

2. Oikeuskäytäntö

13. Unionin tuomioistuin on heti aluksi pitänyt tervetulleena komission aloitetta laatia suuntaviivat jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä määrättävien taloudellisten seuraamusten laskemista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamiseksi ja korostanut, että nämä ”ohjeelliset säännöt” auttavat takaamaan sen, että komission toiminnassa hyödynnetään avoimuuden, ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden kriteerejä. ( 22 ) Unionin tuomioistuin on myös hyväksynyt aineellisesti periaatteet, joihin nämä ohjeet perustuvat, määrittämällä komission myöhempien tiedonantojen mukaisesti rikkomisen keston osalta asianomaisen jäsenvaltion vakavuusasteen ja maksukyvyn peruskriteerit, jotta varmistettaisiin pakottavuus, olosuhteiden riittävyys ja rikkomisen oikeasuhteisuus, tarkoituksena taata unionin oikeuden yhdenmukainen ja tehokas soveltaminen. ( 23 )

14. Unionin tuomioistuin on erityisesti hyväksynyt n-kertoimen sen ensimmäisestä, vuoden 1997 tiedonannossa esitetystä sanamuodosta lähtien ja n-kertoimen tarkoituksen ja määrityskriteerit täsmentäen, että ”komission ehdotus ottaa huomioon sekä asianomaisen jäsenvaltion BKT että sen äänimäärä neuvostossa osoittautuu riittäväksi, koska sen avulla voidaan ottaa huomioon kyseisen jäsenvaltion maksukyky siten, että eri jäsenvaltioiden välillä tehdään kohtuullinen ero” ( 24 ). Joissakin yksittäisissä tapauksissa ja ennen vuotta 2009 unionin tuomioistuin on itse soveltanut kerrointa, joka vastaa komission kyseiselle jäsenvaltiolle myöntämää n-kerrointa, ( 25 ) kun se on laskenut velvollisuutensa noudattamatta jättäneelle jäsenvaltiolle määrättävän uhkasakon määrän uudelleen niiden toteamusten valossa, jotka se on tehnyt rikkomuksen kestosta ja vakavuudesta, mukauttamalla sitä tarvittaessa BKT:n kehitystä koskevien ajankohtaisempien tietojen huomioon ottamiseksi. ( 26 ) Yleisemmällä tasolla unionin tuomioistuin on toistuvasti toistanut vastatessaan arvosteluun, jota velvollisuutensa noudattamatta jättäneet jäsenvaltiot ovat esittäneet komission suorittamasta näiden maksukyvyn arvioinnista, ja myös muissa yhteyksissä, että on tarpeen ottaa huomioon asianomaisen jäsenvaltion inflaation ja BKT:n kehitys, ”joka ilmenee ajankohtana, jolloin unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat”. ( 27 ) Unionin tuomioistuin on myös ottanut huomioon pienentyneen maksukyvyn, johon asianomainen jäsenvaltio on vedonnut talouskriisin vuoksi. ( 28 )

B Tuomio 14.11.2018

15. Kuten on todettu, unionin tuomioistuin tutki 14.11.2018 annetussa tuomiossa neuvoston määräenemmistöllä toteutetun äänestysjärjestelmän muutoksen vaikutusta n-kertoimen määrittelyyn vuoden 2005 tiedonannossa esitettyjen sääntöjen mukaisesti. Helleenien tasavalta, jota vastaan komissio oli nostanut kanteen unionin tuomioistuimessa kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa, väitti muun muassa, että tämän muutoksen seurauksena, jolla, kuten edellä todettiin, otettiin määräenemmistön laskemiseksi käyttöön kaksi enemmistöä vanhan painotetun äänijärjestelmän sijaan, ( 29 ) jäsenvaltiot, joiden BKT ja väestömäärä olivat rinnastettavissa siihen, olivat kärsineet huomattavan vaikutusvallan menetyksestä neuvostossa. Komissio puolestaan väitti, että ennen uudistusta määrätty äänten painotus neuvostossa oli edelleen kohtuullinen viiteparametri, vaikkakin sittemmin ”historiallinen” viiteparametri, erityisesti siltä osin kuin se mahdollisti hyväksyttävän jäsenvaltioiden välisen erottelun säilyttämisen.

16. Tältä osin unionin tuomioistuin katsoi julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotuksen ( 30 ) perusteella, että uusi kahden enemmistön järjestelmä ei sisältänyt riittäviä perusteita jäsenvaltioiden maksukyvyn määrittämiseksi asianmukaisella tavalla ja että tätä tarkoitusta varten oli nojauduttava BKT:hen ”tärkeimpänä tekijänä”. ( 31 ) Unionin tuomioistuin totesi lisäksi, että se oli ottanut 1.4.2017 jälkeisessä oikeuskäytännössään huomion ainoastaan kyseisen jäsenvaltion BKT:n, ja korosti siten aikomustaan ottaa sittemmin pääasiallisesti tämä parametri huomioon neuvoston määräenemmistön laskentajärjestelmän uudistuksen jälkeen. ( 32 )

C N-kerroin 14.11.2018 annetun tuomion jälkeen

1. Vuoden 2019 tiedonanto

17. Julkisasiamies Wathelet’n 14.11.2018 annettuun tuomioon johtaneessa asiassa antamassa ratkaisuehdotuksessa ( 33 ) esittämän kehotuksen mukaisesti ja tuomion noudattamiseksi komissio antoi vuoden 2019 tiedonannon. Kyseisessä tiedonannossa komissio selittää, että ainoastaan yhdistämällä maksukyky asianomaisen jäsenvaltion ”institutionaaliseen painoarvoon” eli sen ”todelliseen arvoon Euroopan unionin toimielimissä” ( 34 ) voidaan varmistaa tasapaino komission SEUT 260 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa rikkomismenettelyissä ehdottamien seuraamusten ennalta ehkäisevän vaikutuksen ja oikeasuhteisuuden välillä. Tämä tasapaino järkkyy komission mukaan siinä tapauksessa, että BKT:tä käytettäisiin ainoana laskentaperusteena, koska kyseessä on tekijä, joka ilmentää yksinomaan jäsenvaltioiden taloudellista ulottuvuutta. Yksinomainen BKT:hen turvautuminen merkitsisi muun muassa sitä, että korkeimman ja matalimman n-kertoimen välinen ero olisi 55–312 ja että ehdotettujen seuraamusten määrä kasvaisi huomattavasti yli kolmanneksessa jäsenvaltioista. ( 35 ) Komission vuoden 2019 tiedonannon ensisijaisena tavoitteena on siis pitää ehdotettujen seuraamusten määrät mahdollisimman lähellä edellisen laskentamenetelmän yhteydessä saatuja arvoja.

18. Edellä esitetyn perusteella komissio vahvistaa n-kertoimen uuden laskentamenetelmän, jossa otetaan huomioon seuraavat kaksi seikkaa: BKT ja kunkin jäsenvaltion Euroopan parlamentin edustajille osoitettujen paikkojen määrä. ( 36 ) Uudessa laskentamenetelmässä luovutaan Luxemburgin n-kertoimen käyttämisestä viitearvona ( 37 ) ja se korvataan kahden käytetyn osatekijän (BKT ja Euroopan parlamentin edustajien lukumäärä) keskiarvolla. N-kerroin vastaa siis geometristä keskiarvoa, joka on laskettu ottamalla neliöjuuri tulosta, joka saadaan kertomalla kaksi osatekijää, joista ensimmäinen on asianomaisen jäsenvaltion BKT:n ja unionin keskimääräisen BKT:n välinen suhde ( 38 ) ja toinen kyseisen jäsenvaltion Euroopan parlamentin edustajien lukumäärän ja kaikkien jäsenvaltioiden edustajien lukumäärän välinen suhde ( 39 ).

19. Komissio toteaa kuitenkin, että käyttämällä uusia osatekijöitä ilman mitään tarkistusta saadaan n-kertoimen viitearvo, joka on huomattavasti alhaisempi kuin siihen asti käytetty kerroin. Sen takaamiseksi, että sen unionin tuomioistuimelle ehdottamat määrät ovat oikeasuhteisia ja riittävän varoittavia, komissio katsoo, että on tarpeen soveltaa kiinteämääräisiin perusmääriin, joita käytetään päiväkohtaisten uhkasakkojen ja kiinteämääräisten hyvitysten laskemiseksi jäsenvaltioittain, mukauttamista koskevaa kerrointa 4,5 ( 40 ).

20. Komissio on soveltanut edellä mainittua laskentamenetelmää vuoden 2019 tiedonannon julkaisemispäivästä lähtien. ( 41 )

2. Oikeuskäytäntö

21. Unionin tuomioistuin on antanut 14.11.2018 annetun tuomion jälkeen yhdeksän tuomiota, joissa määrättiin SEUT 260 artiklan 2 tai 3 kohdan nojalla rahamääräisiä seuraamuksia. Näistä tuomioista ensimmäisessä unionin tuomioistuin ainoastaan mainitsee kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyvyn niiden perusteiden joukossa, jotka on otettava huomioon uhkasakon pakottavan luonteen varmistamiseksi, ilman mainintaa siitä, miten maksukykyä on arvioitu. ( 42 ) Muissa tuomioissa se mainitsee, kuten useissa aiemmissa tuomioissa, että on tarpeen ottaa huomioon kyseisen maksukyvyn arvioinnissa kyseisen jäsenvaltion BKT:n viimeaikainen kehitys sellaisena kuin se on ajankohtana, jolloin unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat. ( 43 )

22. On todettava, että vain asioissa, joissa annettiin kaksi viimeistä unionin tuomioistuimen tuomiota, jotka annettiin vuoden 2019 tiedonannon ( 44 ) julkaisemisen jälkeen nostettujen kanteiden yhteydessä, komission ehdottamien seuraamusten n-kerroin oli laskettu kyseisessä tiedonannossa esitetyn menetelmän perusteella. Erityisesti 25.2.2021 annettuun tuomioon komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – rikosasiat) ( 45 ) johtaneessa kanteessa, joka koski SEUT 260 artiklan 3 kohdan perusteella nostettua kannetta, Espanjan kuningaskunta oli nimenomaisesti tuonut esiin kysymyksen vuoden 2019 tiedonannossa käytetyn laskentamenetelmän pätevyydestä ja väittänyt, että sille kyseisessä tiedonannossa annetun kertoimen perusteella se sijoittui jäsenvaltioista neljänneksi maksukyvyn osalta, kun taas siinä tapauksessa, että tämä maksukyky laskettaisiin pelkästään BKT:n perusteella, sen sijoitus olisi 14:s. ( 46 ) Kuten olen todennut, unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole nimenomaisesti käsitellyt tätä kysymystä.

D Unionin tuomioistuimen harkintavalta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä määrättävien taloudellisten seuraamusten määrittämisessä

23. Tässä vaiheessa on muistutettava, että unionin tuomioistuimella on laaja harkintavalta päättää siitä, määrätäänkö jäsenyysvelvoitteensa noudattamatta jättäneelle jäsenvaltiolle taloudellisia seuraamuksia vai ei, ja määrittää sekä tällaisten seuraamusten määrä että niiden muoto. SEUT 260 artiklassa ei määrätä mistään nimenomaisesta tämän harkintavallan käyttämiseen kohdistuvasta rajoituksesta – lukuun ottamatta velvollisuutta olla ylittämättä komission kyseisen artiklan 3 kohdan ( 47 ) mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä ehdottamaa määrää – vaan siinä tyydytään mainitsemaan mahdollisesti määrättävien seuraamusten tyypit.

24. Unionin tuomioistuin on jo ensimmäisissä tuomioissaan, jotka koskivat EY:n perustamissopimuksen 171 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan (josta on tullut EY 228 artiklan 2 kohta ja sittemmin SEUT 260 artiklan 2 kohta) tulkintaa, korostanut yhtäältä sitä, että komission esittämät ehdotukset, jotka ovat vain ”hyödyllinen viitekohta”, eivät ole sitovia, ( 48 ) ja se on katsonut olevansa toimivaltainen määräämään seuraamuksia komission nimenomaisen ehdotuksen puuttuessa ( 49 ) tai jättämään määräämättä niitä tällaisesta ehdotuksesta poiketen ( 50 ) sekä toimivaltainen alentamaan tai nostamaan ehdotettua summaa ( 51 ) tai sopeuttamaan jokaisen erityistapauksen olosuhteiden huomioonottamistapaa, erityisesti siltä osin kuin on kyse uhkasakon määräytymisjaksosta, uhkasakon määräytymisestä vakiona tai pienenevänä ( 52 ) ja erääntymispäivästä. ( 53 )

25. Toisaalta unionin tuomioistuin on täsmentänyt, etteivät komission tiedonantoihin sisältyvät suuntaviivat sido sitä, ( 54 ) mutta se on korostanut, kuten edellä on todettu, komission toiminnan avoimuuden, ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden merkitystä. Unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut uhkasakon laskentatavasta, että sen on harkintavaltaansa käyttäessään vahvistettava tämä seuraamus ”siten, että se on yhtäältä asianmukainen olosuhteiden kannalta ja toisaalta oikeassa suhteessa sekä todettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen että asianomaisen jäsenvaltion maksukykyyn nähden”. ( 55 ) Kiinteämääräisestä hyvityksestä unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että sekä tämän seuraamuksen määrääminen että mahdollisen määrän määrittäminen ”on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa kaikkien niiden asian kannalta merkityksellisten seikkojen perusteella, jotka liittyvät sekä todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ominaispiirteisiin että asianomaisen jäsenvaltion omaksumaan asenteeseen” jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. ( 56 ) Näiden tietojen mukaan seikat, joihin unionin tuomioistuin tukeutuu määrittääkseen konkreettisesti uhkasakon ja kiinteämääräisen hyvityksen määrän, ovat, kuten edellä on esitetty, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuus, sen kesto ja jäsenvaltion maksukyky, kun otetaan huomioon kaikki kunkin tapauksen kannalta merkitykselliset seikat. ( 57 ) Yleisemmin unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että ”uhkasakon ja/tai kiinteämääräisen hyvityksen tuomitsemisella ei pyritä korvaamaan mitään vahinkoa, jonka asianomainen jäsenvaltio olisi aiheuttanut, vaan käyttämään tähän jäsenvaltioon sellaista taloudellista pakkoa, jonka johdosta se lopettaisi todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen. Nämä rahamääräiset seuraamukset on siis määrättävä suhteessa siihen, minkä verran tarvitaan taivuttelua, jotta kyseinen jäsenvaltio muuttaa menettelytapojansa”. ( 58 )

26. Unionin tuomioistuin siis arvioi vapaasti seuraamusten määrän laskemisessa huomioon otettavia eri tekijöitä, mukaan lukien asianomaisen jäsenvaltion maksukykyä, jonka avulla voidaan varmistaa, että seuraamukset on vahvistettu riittävän varoittavalle tasolle. ( 59 )

27. Näin ollen unionin tuomioistuin ei ole velvollinen soveltamaan, vaikka se on niin aikaisemmin tehnytkin, ( 60 ) komission ehdottamaa n-kerrointa eikä noudattamaan komission tiedonannoissaan kehittämää laskentamenetelmää. Sillä ei myöskään ole velvollisuutta ottaa kantaa tämän menetelmän laillisuuteen tai siihen, onko komissio soveltanut sitä oikein. Tästä seuraa, että nyt käsiteltävässä asiassa, kuten se on jo tehnyt tuomiossa komissio v. Espanja 25.2.2021 (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat) ( 61 ), unionin tuomioistuin voi päättää olla lausumatta siitä, mikä merkitys asianomaisen jäsenvaltion ”institutionaalisella painoarvolla” on n-kertoimen määrittelyssä, tai siitä, voiko vuoden 2019 tiedonannossa vahvistettu kriteeri heijastaa tällaista seikkaa, vaikka komissio nimenomaisesti vaatisi tekemään näin.

28. Jäljempänä esitettävät pohdinnat esitetään siltä varalta, että unionin tuomioistuin päättäisi ottaa asiaan kantaa.

E Kunkin jäsenvaltion Euroopan parlamentin edustajien määrä jäsenvaltion ”institutionaalisen painoarvon” arvioinnin perustana

29. Toisin kuin muut tekijät, jotka otetaan huomioon komission SEUT 260 artiklan nojalla ehdottamassa seuraamusten laskennassa, n-kerroin on subjektiivinen ja riippumaton kyseessä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ominaispiirteistä. Kuten edellä on todettu, komissio on jo vuoden 1997 tiedonannossa katsonut tarpeelliseksi laskea tämän kertoimen siten, että huomioon otetaan sekä asianomaisen jäsenvaltion taloudellinen että poliittinen koko, joita kuvastaa kaksi osatekijää, joista toinen on BKT ja toinen jäsenvaltiolle kuuluvien äänien lukumäärä niin sanotun painotettuun äänestysjärjestelmään perustuvan järjestelmän mukaisesti. Tässä järjestelmässä määrättiin neuvoston määräenemmistön laskemiseksi, että kullekin jäsenvaltiolle annetaan suoraan perussopimuksissa määrätty äänimäärä, joka vastaa olennaisesti jäsenvaltion väestöpainoa, neliöjuuriperusteisesta määritetyn kriteerin mukaisesti, minkä seurauksena kullekin jäsenvaltiolle annetaan suhteellisesti vähemmän ääniä kuin sen väestömäärä, jolloin edustajien ja väestökoon välinen suhde on lähtökohtaisesti pienempien jäsenvaltioiden kannalta suotuisampi.

30. Vuoden 1997 tiedonannon antamiseen liitetyssä lehdistötiedotteessa ( 62 ) komissio täsmensi, että neuvostossa olevien äänten määrä oli uhkasakon määrän oikeasuhteisuuden varmistamiseksi otettu huomioon perusteena, joka voi kuvastaa kunkin jäsenvaltion vaikutusta kyseessä olevan Euroopan yhteisön normin vahvistamiseen. Näin ollen velvollisuutensa laiminlyöneen jäsenvaltion ”institutionaalisen painoarvon” n-kertoimen, vaikkakin likimääräisen ja epätäydellisen, määrittäminen oli jollakin tapaa kytketty sen vaikutusvaltaan päätöksentekomenettelyssä. ( 63 )

31. Tämä suhde, josta on esitetty arvostelua, ( 64 ) ei heijastu komission ehdottamassa uudessa laskentamenetelmässä. Vaikka komissio toteaa vuoden 2019 tiedonannossa, että uudella arviointiperusteella, joka perustuu kunkin jäsenvaltion Euroopan parlamentin edustajien lukumäärään, voidaan saada ”täysin oikea kuva jäsenvaltioiden institutionaalisesta painoarvosta EU-sopimusten valossa”, tällainen kriteeri on selvästi soveltumaton heijastamaan vaikutusvaltaa, jota kullakin jäsenvaltiolla voi olla unionin päätöksentekomenettelyissä.

32. Kuten oikeuskirjallisuudessa on perustellusti korostettu, sen lisäksi, että Euroopan parlamentin jäsenet eivät ole jäsenvaltioiden vaan unionin kansalaisten edustajia SEU 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti, heidät on kussakin jäsenvaltiossa valittu poliittisista puolueista, joten heidän äänestystensä Euroopan parlamentissa eivät tällä perusteella ilmennä kokonaisuudessaan heidän ”valintajäsenvaltionsa” puoltamaa kantaa lainsäädännöllisissä neuvotteluissa. ( 65 )

F Jäsenvaltioiden institutionaalisen painoarvon huomioon ottaminen n-kertoimen määrittelyssä

33. Yleisemmin on pohdittava, onko – kuten komissio väittää – jäsenyysvelvoitteensa laiminlyöneen jäsenvaltion maksukyvyn arvioinnissa, joka on välttämätön sille määrättyjen seuraamusten ehkäisevän vaikutuksen varmistamiseksi, välttämättä otettava huomioon jäsenvaltion ”institutionaalista painoarvoa”.

34. Kuten edellä on todettu, unionin tuomioistuin on pitänyt menetelmää, jonka mukaan n-kertoimen laskemiseksi otetaan huomioon muun muassa velvollisuutensa laiminlyöneen jäsenvaltion äänimäärä neuvostossa määräenemmistöäänestyksissä, ”asianmukaisena” komission ehdottamien seuraamusten ennalta ehkäisevän vaikutuksen ja oikeasuhteisuuden varmistamiseksi. Tämä arviointi ei kuitenkaan merkitse, kuten komissio näyttää väittävän, sitä, että unionin tuomioistuin olisi pitänyt tarpeellisena verrata velvoitteensa laiminlyöneen jäsenvaltion maksukykyä myös sen ”institutionaaliseen painoarvoon” tai että se olisi lähtökohtaisesti pitänyt soveltumattomana yksinomaan BKT:hen perustuvaa laskentamenetelmää. Päinvastoin se on toisaalta toistuvasti muistuttanut, että painotettujen äänien järjestelmään perustuvan n-kertoimen laskentamenetelmän yhteydessä on välttämätöntä arvioida kyseistä maksukykyä BKT:n nykyarvojen perusteella, ja toisaalta todetessaan, ettei uusi määräenemmistön laskentajärjestelmä ole asianmukainen, unionin tuomioistuin ei suinkaan ole väittänyt, että on tarpeen löytää korvaava kriteeri, joka heijastaa asianomaisen jäsenvaltion ”institutionaalista painoarvoa”, vaan se on ainoastaan todennut BKT:n olevan ensisijainen kriteeri. ( 66 ).

35. Omasta puolestani katson, että pyrkimys määrätä seuraamuksia, jotka ovat riittävän varoittavia SEUT 260 artiklan soveltamismenettelyjen yhteydessä, ei välttämättä edellytä muiden tekijöiden kuin (yksinkertaisen, asukaskohtaisen tai vertailevaan) BKT:n huomioon ottamista ja tämä tekijä voisi jo yksinään antaa asianmukaisen arvion asianomaisen jäsenvaltion maksukyvystä. Erityisesti tähän tavoitteeseen pyrkiminen ei mielestäni edellytä ottamaan huomioon kyseisen jäsenvaltion ”institutionaalista painoarvoa” unionissa siten, että otetaan huomioon vaikutusvalta, jota jäsenvaltio voi käyttää päätöksentekomenettelyssä, tai laajemmin ja abstraktisti sen ”sisäinen arvo” unionin toimielinjärjestelmässä. ( 67 ) Tällaisella kriteerillä ei nimittäin missään tapauksessa ole merkitystä vahvistettaessa velvollisuutensa laiminlyöneelle jäsenvaltiolle määrättävien taloudellisten seuraamusten määrää tasolle, jolla taataan riittävä painostus, joka voi johtaa kyseisen valtion muuttamaan toimintaansa (nykyään ja tulevaisuudessa).

36. Vuoden 2019 tiedonannosta (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 17 kohta) ja unionin tuomioistuimelle vastauksena sen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin annetuista selityksistä ilmenee kuitenkin, että komissio katsoo edelleen tarpeelliseksi yhdistää BKT:n perusteeseen, joka voi ilmentää jäsenvaltioiden ”institutionaalista painoarvoa” unionissa, pääasiallisesti tai jopa yksinomaan siinä tarkoituksessa, että kuhunkin niistä sovellettujen kertoimien välinen ero säilyisi ”kohtuullisen vaihteluvälin” rajoissa. ( 68 ) Tämä huoli, joka liittyy yleisesti tarpeeseen varmistaa jäsenvaltioiden yhdenvertainen kohtelu, ( 69 ) on sitä paitsi johtanut siihen, että komissio on esitellyt korotuskertoimen 4,5, jonka ainoana syynä on tarve mukauttaa nykyisillä n-kertoimilla laskettuja määriä, joita ei pidetty riittävän ennalta ehkäisevinä, siten, että ne vastaisivat aikaisemmin ehdotettuja määriä, jolloin säilytettäisiin jäsenvaltioiden välinen vaihteluväli.

37. Totean tältä osin ainoastaan, että tavoite säilyttää tietty suhde eri jäsenvaltioihin sovellettavien kertoimien välillä voidaan saavuttaa muilla kuin tähänastisilla menetelmillä esimerkiksi viittaamalla vertailevan BKT:n sijaan asukaskohtaiseen BKT:hen ( 70 ) tai joka tapauksessa käyttämällä perusteena demografista perustetta, jolla voidaan suhteuttaa yksinkertaisen tai vertailevan BKT:n huomioon ottamisesta johtuvat tulokset. ( 71 )

III Ratkaisuehdotus

38. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että jos unionin tuomioistuin katsoo tarkoituksenmukaiseksi ottaa kantaa n-kertoimen, joka muodostuu kunkin jäsenvaltion Euroopan parlamentin edustajien lukumäärästä, määrittämisperusteeseen, se toteaa, että tämä peruste on soveltumaton velvoitteensa laiminlyöneen jäsenvaltion maksukyvyn huomioon ottamiseksi, kun tarkoituksena on määrätä niin ennalta ehkäiseviä kuin oikeasuhteisia seuraamuksia, ja vahvistaa tältä osin velvoitteensa laiminlyöneen jäsenvaltion bruttokansantuotteeseen perustuvan perusteen merkityksen.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: italia.

( 2 ) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan uhkasakon määrääminen on lähtökohtaisesti perustultua ainoastaan siltä osin kuin aikaisemman tuomion täytäntöönpanon laiminlyönnistä johtuva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu siihen saakka, kun unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat, ks. mm. tuomio 31.5.2018, komissio v. Italia (C-251/17, ei julkaistu, EU:C:2018:358, 64 kohta). Mahdollisuudesta yhdistää samassa tuomiossa molemmat seuraamukset, uhkasakot ja kiinteämääräiset hyvitykset, niiden erilaiset ja toisiaan täydentävät tavoitteet huomioon ottaen ks. tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska (C-304/02, EU:C:2005:444, 80–86 kohta).

( 3 ) Komission tiedonanto – EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan soveltaminen – SEC/2005/1658 (EUVL 2007, C 126, s. 15). Komissio on Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen laajentanut tämän tiedonannon koskemaan SEUT 260 artiklan 2 kohdassa säänneltyjä menettelyjä (ks. vastaavasti komission tiedonanto – SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen, EUVL 2011, C 12, 15.1.2011, s. 1, 4 kohta).

( 4 ) C-93/17, EU:C:2018:903, 136–142 kohta.

( 5 ) Komission tiedonanto – Kiinteämääräisten hyvitysten ja uhkasakkojen laskentatavan muuttaminen Euroopan unionin tuomioistuimelle (EUVL 2019, C 70, s. 1).

( 6 ) C-481/16, ei julkaistu, EU:C:2017:845.

( 7 ) Komission tiedonanto – komission 13.9.2019 antama tiedonanto – Kiinteämääräisten hyvitysten ja uhkasakkojen, joita komissio ehdottaa Euroopan unionin tuomioistuimelle rikkomismenettelyjen yhteydessä, laskennassa käytettyjen tietojen ajantasaistaminen (EUVL 2019, C 309, s. 1).

( 8 ) Kyseisessä ratkaisuehdotuksessa 7 viitatun komission tiedonannon mukaisesti.

( 9 ) Kyseisessä ratkaisuehdotuksessa 7 viitatun komission tiedonannon mukaisesti.

( 10 ) Kyseisessä ratkaisuehdotuksessa 7 viitatun komission tiedonannon mukaisesti.

( 11 ) Komission tiedonanto – EY:n perustamissopimuksen 171 artiklassa tarkoitetun uhkasakon laskentamenetelmä (EYVL 1997, C 63, s. 2). Tässä tiedonannossa selitettiin ja täydennettiin komission tiedonantoa – EY:n perustamissopimuksen 171 artiklassa määrätty uhkasakon laskentamenetelmä, joka annettiin 5.6.1996 ensimmäisen ajan kuluessa (EYVL 1996, C 242, s. 6), jossa vahvistettiin vain tietyt uhkasakon laskentaperusteet.

( 12 ) Ks. vuoden 2005 tiedonannon 20 kohta.

( 13 ) Ks. vuoden 1997 tiedonannon 1 kohta.

( 14 ) Kyse on vuoden 1997 tiedonannon 4 kohdasta ja vuoden 2005 tiedonannon D kohdasta.

( 15 ) Seuraamuksen on siis oltava suurempi kuin se hyöty, jonka laiminlyönnin tehnyt jäsenvaltio saa, ks. vuoden 1997 tiedonannon 4 kohta ja vuoden 2005 tiedonannon 18 kohta.

( 16 ) Vuoden 2005 tiedonannon 18 kohta.

(

)

Siten: ks. vuoden 2005 tiedonannon 18 kohta ja alaviite 18. Vuoden 1997 tiedonannossa BKT:ta ja kunkin valtion neuvostossa olevien äänien lukumäärää verrattiin alhaisimpaan BKT:hen ja 15 jäsenvaltion äänten vähimmäismäärään.

( 18 ) Ks. vuoden 2005 tiedonannon 18.1 kohta.

( 19 ) Ks. vuoden 2005 tiedonannon 18.2 kohta.

( 20 ) Ks. 20.7.2010 annettu tiedonanto (SEC 52010), SEC 923/3.

( 21 ) Tietojen viimeisin tarkistus tehtiin ennen vuoden 2019 tiedonannon antamista (EUVL 2017, C 431, s. 3). Komissio totesi vuoden 2011 tiedonannossaan (EUVL 2011, C 12, s. 1, 24 kohta), että se noudattaa samaa laskentamenetelmää kuin se, joka esitettiin vuoden 2005 tiedonannossa SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla ehdotettujen seuraamusten osalta.

( 22 ) Ks. tuomio 4.7.2000, komissio v. Kreikka (C-387/97, EU:C:2000:356, 87 kohta).

( 23 ) Uhkasakon osalta ks. tuomio 4.7.2000, komissio v. Kreikka (C-387/97, EU:C:2000:356, 92 kohta) ja viimeksi tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat) (C-658/19, EU:C:2021:138, 63 kohta); kiinteämääräisen hyvityksen osalta ks. mm. tuomio 16.7.2020, komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta), C-550/18, EU:C:2020:564, 81 kohta) ja viimeksi tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat) (C-658/19, EU:C:2021:138, 73 kohta).

( 24 ) Ks. mm. tuomio 4.7.2000, komissio v. Kreikka (C-387/97, EU:C:2000:356, 88 kohta); tuomio 25.11.2003, komissio v. Espanja (C-278/01, EU:C:2003:635, 59 kohta), tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska (C-304/02, EU:C:2005:444, 109 kohta) ja tuomio 17.11.2011, komissio v. Italia (C-496/09, EU:C:2011:740, 65 kohta). Unionin tuomioistuin lievensi 10.1.2008 antamassaan tuomiossa komissio v. Portugali (C-70/06, EU:C:2008:3, 48 kohta) asianmukaisuutta koskevaa arviointiaan n-kertoimen määrittämismenetelmästä täsmentämällä, että tämä menetelmä on ”lähtökohtaisesti” asianmukainen tapa ottaa huomioon asianomaisen jäsenvaltion maksukyky.

( 25 ) Ks. tuomio 25.11.2003, komissio v. Espanja (C-278/01, EU:C:2003:635, 59 ja 60 kohta); tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska (C-304/02, EU:C:2005:444, 110 kohta); tuomio 14.3.2006, komissio v. Ranska (C-177/04, EU:C:2006:173, 76 kohta), ja tuomio 4.6.2009, komissio v. Kreikka (C-109/08, EU:C:2009:346, 43 kohta).

( 26 ) Ks. esim. tuomio 10.1.2008, komissio v. Portugali (C-70/06, EU:C:2008:3, 49 kohta), jossa unionin tuomioistuin korotti Portugalin tasavallalle osoitettua n-kerrointa.

( 27 ) Ks. mm. tuomio 11.12.2012, komissio v. Espanja (C-610/10, EU:C:2012:781, 131 kohta); tuomio 19.12.2012, komissio v. Irlanti (C-279/11, ei julkaistu, EU:C:2012:834, 78 ja 79 kohta); tuomio 2.12.2014, komissio v. Italia (C-196/13, EU:C:2014:2407, 104 kohta); tuomio 22.6.2016, komissio v. Portugali (C-557/14, EU:C:2016:471, 78 kohta); tuomio 7.9.2016, komissio v. Kreikka (C-584/14, EU:C:2016:636, 81 kohta); tuomio 22.2.2018, komissio v. Kreikka (C-328/16, EU:C:2018:98, 101 kohta); tuomio 12.3.2020, komissio v. Italia (Sardinian hotellialalle myönnetyt sääntöjenvastaiset tuet) (C-576/18, ei julkaistu, EU:C:2020:202, 158 ja 159 kohta) ja viimeksi tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat) (C-658/19, EU:C:2021:138, 83 kohta).

( 28 ) Ks. mm. tuomio 19.12.2012, komissio v. Irlanti (C-374/11, ei julkaistu, EU:C:2012:827, 44 kohta).

( 29 ) SEU 16 artiklan 4 kohdassa määrätään, että 1.11.2014 alkaen ”määräenemmistöllä tarkoitetaan vähintään 55:tä prosenttia neuvoston jäsenistä, jotka edustavat vähintään 15:tä jäsenvaltiota, jotka edustavat vähintään 65:tä prosenttia unionin väestöstä”. Siirtymämääräyksistä tehdyssä pöytäkirjassa 36 olevan 3 artiklan 2 kohdan mukaan uudistus tuli lopullisesti voimaan 1.4.2017.

( 30 ) Julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus komissio v. Kreikka (C-93/17, EU:C:2018:315, 137–140).

( 31 ) Ks. tuomio 14.11.2018, 139 ja 142 kohta.

( 32 ) Unionin tuomioistuin mainitsee 22.2.2018 annetun tuomion komissio v. Kreikka (C-328/16, EU:C:2018:98) ja 31.5.2018 annetun tuomion komissio v. Italia (C-251/17, ei julkaistu, EU:C:2018:358), vaikka asianosaiset eivät olleet ainakaan nimenomaisesti ottaneet esille kysymystä määräenemmistön laskentajärjestelmän uudistuksen vaikutuksesta neuvostossa äänestyksissä. Erityisesti ensimmäisessä näistä kahdesta tuomiosta unionin tuomioistuin tyytyi, kuten jo muissa yhteyksissä, toteamaan, että on tarpeen ottaa huomioon kyseisen jäsenvaltion BKT:n kehitystä koskevat ajan tasalle saatetut tiedot (ks. tuomio 22.2.2018, komissio v. Kreikka,C-328/16, EU:C:2018:98, 101 kohta). Toisessa näistä tuomioista ja muissa ennen 14.11.2017 annettua tuomiota annetuissa tuomioissa toteamus, jonka mukaan asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyssä on otettava huomioon kyseisen valtion BKT:n viimeaikainen kehitys, on yleisluonteisempi, eikä niissä mainita selvästi, että tämä kriteeri on yksinomainen; ks. 31.5.2018 annetun tuomion komissio v. Italia (C-251/17, ei julkaistu, EU:C:2018:358, 81 kohta) lisäksi 25.7.2018 annettu tuomio komissio v. Espanja (C-205/17, ei julkaistu, EU:C:2018:606, 63 kohta).

( 33 ) C-93/17, EU:C:2018:315, 65 alaviite.

( 34 ) Ks. vuoden 2019 tiedonannon 2 kohta, s. 2.

( 35 ) Ks. vuoden 2019 tiedonanto, s. 2.

( 36 ) Komissio viittaa nykyisen vaalikauden osalta 28.6.2018 annetun Eurooppa-neuvoston päätöksen (EU) 2018/937 3 artiklaan, ks. vuoden 2019 tiedonanto, alaviite 11.

( 37 ) Tämä valinta viittaa ajanjaksoon, jolloin Luxemburg oli maa, jossa oli jäsenvaltioista alhaisin BKT.

( 38 ) Käytetty menettely on seuraava:

( 39 ) Vuoden 2019 tiedonannossa komissio otti huomioon unionin 28 jäsenvaltiota.

( 40 ) Korotettuina luvut ovat seuraavat: päiväkohtaisten uhkasakkojen kiinteä vakiomäärä 690 x 4,5 euroa = 3105 euroa, kiinteämääräisten korvausten vakiomäärä 230 x 4,5 euroa = 1035 euroa ja kiinteämääräisen viitemäärän vähimmäismäärä 571000 x 4,5 euroa = 2569500 euroa.

( 41 ) Ks. vuoden 2019 tiedonannon 3 kohta, s. 3, komissio varaa itselleen oikeuden tarkastella uutta laskentamenetelmää uudelleen viiden vuoden kuluttua sen hyväksymisestä. N-kertoimen laskemisessa käytettyjen makrotaloudellisten tietojen viimeinen päivitys tehtiin 13.4.2021 annetussa tiedonannossa (EYVL 2021, C 129, s. 1), joka annettiin Yhdistyneen kuningaskunnan eroamisen jälkeen.

( 42 ) Ks. tuomio 8.7.2019, komissio v. Belgia (SEUT 260 artiklan 3 kohta – laajakaistaverkot) (C-543/17, EU:C:2019:573, 83 ja 84 kohta).

( 43 ) Ks. tuomio 12.11.2019, komissio v. Irlanti (Derrybrienin tuulivoimala) (C-261/18, EU:C:2019:955, 124 kohta); tuomio 16.7.2020, komissio v. Romania (rahanpesun torjunta) (C-549/18, EU:C:2020:563, 85 kohta; kyseisen tuomion taustalla olleessa asiassa, joka oli pantu vireille ennen vuoden 2019 tiedonannon julkaisemista, Romania viittasi kyseiseen tiedonantoon mutta ainoastaan riitauttaakseen kiinteämääräisen hyvityksen määrän, jota komissio ehdotti vuoden 2005 tiedonannossa vahvistetun laskentamenetelmän perusteella, ks. 62 kohta); tuomio 16.7.2020, komissio v. Irlanti (Rahanpesun torjunta) (C-550/18, EU:C:2020:564, 97 kohta); tuomio 13.1.2021, komissio v. Slovenia (MiFID II) (C-628/18, EU:C:2021:1, 85 kohta; kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa, joka annettiin käsiteltäväksi myös ennen vuoden 2019 tiedonannon julkaisemista, Slovenia riitautti n-kertoimen sellaisena kuin se on laskettu vuoden 2005 tiedonannossa viitaten 14.11.2018 annettuun tuomioon ja vaati unionin tuomioistuinta soveltamaan kerrointa, joka on ilmoitettu vuoden 2019 tiedonannon 62 kohdassa); tuomio 27.2.2020, komissio v. Kreikka (Nitraattien aiheuttama pilaantuminen) (C-298/19, ei julkaistu, EU:C:2020:133, 53 kohta); tuomio 12.3.2020, komissio v. Italia (Sardinian hotellialalle myönnetyt sääntöjenvastaiset tuet) (C-576/18, ei julkaistu, EU:C:2020:202, 158 kohta); tuomio 12.11.2020, komissio v. Belgia (Ulkomailla sijaitsevista kiinteistöistä saatavat tulot) (C-842/19, ei julkaistu, EU:C:2020:915, 58 kohta) ja tuomio 25.2.2021komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat) (C-658/19, EU:C:2021:138, 83 kohta).

( 44 ) Kyse on 12.11.2020 annetusta tuomiosta komissio v. Belgia (Ulkomailla sijaitsevista kiinteistöistä saatavat tulot) (C-842/19, ei julkaistu, EU:C:2020:915, josta komissio oli nostanut kanteen 19.11.2019) ja 25.2.2021 annetusta tuomiosta komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat) (C-658/19, EU:C:2021:138, josta komissio oli nostanut kanteen 4.9.2019).

( 45 ) C-658/19, EU:C:2021:138.

( 46 ) Ks. tuomio 25.2.2021, komissio v. Espanja (Henkilötietodirektiivi – Rikosasiat)C-658/19, EU:C:2021:138, 49 kohta).

( 47 ) Ks. SEUT 260 artiklan 3 kohdan toinen alakohta.

( 48 ) Ks. mm. tuomio 4.7.2000, komissio v. Kreikka (C-387/97, EU:C:2000:356, 41 kohta); tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska (C-304/02, EU:C:2005:444, 103 kohta); tuomio 10.1.2008, komissio v. Portugali (C-70/06, EU:C:2008:3, 34 kohta); tuomio 9.12.2008, komissio v. Ranska (C-121/07, EU:C:2008:695, 61 kohta) ja viimeksi tuomio 12.11.2020, komissio v. Belgia (Ulkomailla sijaitsevista kiinteistöistä saatavat tulot) (C-842/19, ei julkaistu, EU:C:2020:915, 64 kohta).

( 49 ) Ks. mm. tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska (C-304/02, EU:C:2005:444, 90 kohta) ja tuomio 18.7.2007, komissio v. Saksa (C-503/04, EU:C:2007:432, 22 kohta).

( 50 ) Ks. tuomio 9.12.2008, komissio v. Ranska (C-121/07, EU:C:2008:695).

( 51 ) Ks. viimeaikaisesta esimerkistä tuomio 12.11.2019, komissio v. Irlanti (Derrybrienin tuulivoimala) (C-261/18, EU:C:2019:955, 99 ja 134 kohta).

( 52 ) Ks. mm. tuomio 25.11.2003, komissio v. Espanja (C-278/01, EU:C:2003:635, 44 ja 45 kohta) ja tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska (C-304/02, EU:C:2005:444, 111 kohta).

( 53 ) Ks. tuomio 7.7.2009, komissio v. Kreikka (C-369/07, EU:C:2009:428, 125 kohta).

( 54 ) Ks. mm. tuomiot 13.5.2014, komissio v. Espanja (C-184/11, EU:C:2014:316, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja viimeksi 12.11.2020, komissio v. Belgia (ulkomailla sijaitsevista kiinteistöistä saatavat tulot) (C-842/19, ei julkaistu EU:C:2020:915, 64 kohta).

( 55 ) Erityisesti tuomiot 12.7.2005, komissio v. Ranska (C 304/02, EU:C:2005:444, 103 kohta) ja 14.3.2006, komissio v. Ranska (C-177/04, EU:C:2006:173, 61 kohta) ja 10.1.2008komissio v. Portugali (C 70/06, EU:C:2008:3, 38 kohta).

( 56 ) Ks. mm. tuomio 13.5.2014, komissio v. Espanja (C-184/11, EU:C:2014:316, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 57 ) Ks. edellä alaviite 23.

( 58 ) Ks. tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska (C-304/02, em. 91 kohta), 14.3.2006, komissio v. Ranska (C-177/04, EU:C:2006:173, 60 kohta) ja tuomio 10.1.2008, komissio v. Portugali (C 70/06, EU:C:2008:3, 35 kohta).

( 59 ) Ks. mm. kestoa koskevan kertoimen osalta tuomio 14.3.2006, komissio v. Ranska (C-177/04, EU:C:2006:173, 71 kohta).

( 60 ) Ks. edellä oleva tämän ratkaisuehdotuksen 14 kohta.

( 61 ) C-658/19, EU:C:2021:138.

( 62 ) IP/97/5 8.1.1997.

( 63 ) Eräänlaisen yhtälön mukaan suurempi mahdollisuus vaikuttaa näihin menettelytapoihin vastaa suurempaa vastuuta jäsenyysvelvoitteiden laiminlyömisestä (siltä osin kuin komission soveltamassa kaavassa tosiasiallisesti vahvistetaan niiden jäsenvaltioiden osalta, joiden äänimäärä on suurin, korkeampi kerroin kuin se, joka olisi seurannut pelkästään BKT:n huomioon ottamisesta).

( 64 ) Ks. kriittisesti julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotus komissio v. Kreikka (C-387/97, EU:C:1999:455, 40 alaviite) ja julkisasiamies Fennellyn ratkaisuehdotus komissio v. Kreikka (C-197/98, EU:C:1999:597, 38–41 kohta). Viimeksi mainitussa korostettiin yhtäältä sitä, että äänten painotukseen perustuva peruste, joka on suurelta osin poliittisen sopimuksen tulos, ei sovellu velvoitteensa laiminlyöneen jäsenvaltion maksukyvyn huomioon ottamiseen, ja toisaalta tämän perusteen soveltumattomuutta niissä tapauksissa, joissa rikottuja sääntöjä ei ole annettu määräenemmistöllä. Oikeuskirjallisuudessa on vastaavasti korostettu, että kaikki laiminlyönnit eivät koske välttämättä ja yksinomaan johdetun oikeuden normeja (ks. vastaavasti R. Adam, ”’Peso istituzionale’ degli Stati membri e calcolo delle sanzioni per inadempimenti ad obblighi europei”, Il diritto dell’Unione europea, Osservatorio europeo, kesäkuu 2019, s. 9). Ks. myös tältä osin A. Kornezov, Imposing the Right Amount of Sanctions under Article 260 (2) TFEU: Fairness v. Predictability, or How to ”Bridge the Gaps”, Columbia Journal of European Law, Vol. 20, No .3, 2014, s. 329; M. Condinanzi ja C. Amalfitano, A., ”La procedura d’infrazione dieci anni dopo Lisbona”, Federalismi.it, 19/2020, s. 238 ja 239. Oikeuskirjallisuudessa on esitetty myös arvostelua siitä, että komission ehdottama n-kertoimen laskentamenetelmä on tarpeettoman monimutkainen ja että tulokset eivät heijasta jäsenvaltioiden todellista maksukykyä. Lisäksi vaarana on se, että kaikkein köyhimpien valtioiden maksukyky arvioidaan liian suureksi ja että kaikkein rikkaimpien valtioiden taloudellinen kapasiteetti aliarvioidaan. Ks. mm. I Kilbey, “The Interpretation of Article 260 (2) TFEU”, EL Rev. 2010, s. 370 ja L. Borzsak, “Punishing Member States or Influencing their Behaviour or Iudex (Non) Calculate?”, Journal of Economic Literature, 2001, 13, s. 235. Huomautan lopuksi, että unionin tuomioistuin on katsonut, ettei poliittisilla näkökohdilla ole merkitystä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomion täytäntöönpanon toteamista koskevassa tuomioistuinmenettelyssä (ks. tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska,C-304/02, EU:C:2005:444, 90 kohta). Tällainen toteamus, joka pätee myös päätökseen määrätä rahamääräinen seuraamus tämän tarkastuksen johdosta, sopii huonosti yhteen, kuten oikeuskirjallisuudessa perustellusti korostetaan, sellaisten kriteerien käyttämisen kanssa, joiden vuoksi tämän seuraamuksen taso saattaa ainakin osittain asettaa tämän seuraamuksen tason riippuvaiseksi poliittisista seikoista, ks. B. Jack, “Enforcing Member State Compliance with EU Environmental Law: A Critical Evaluation of the Use of Financial Penalties”, Journal of Environmental Law, 2011, s. 90 ja sitä seuraavat sivut.

( 65 ) R. Adam, mainittu teos, s. 8.

( 66 ) Huomautan, että 14.11.2018 annetun tuomion 142 kohdan italiankielinen käännös (”on nojauduttava lopullisesti kyseisen jäsenvaltion BKT:hen”) poikkeaa sekä todistusvoimaisesta kreikkalaisesta tekstistä (oikeudenkäyntikieli: ”ως κυριότερο στοιχείο, πρέπει να ληφθεί ως βάση το ΑΕΠ του εν λόγω κράτους μέλους”) että ranskankielisestä tekstistä (alkuperäisen asiakirjan laatimiskieli: ”il convient de s’appuyer sur le PIB dudit État membre en tant que facteur prédominant”), jotka ovat molemmat vähemmän sitovia.

( 67 ) Ks. vastaavasti vuoden 2019 tiedonanto, s. 2.

( 68 ) Tämä huolenaihe on myös ensisijainen syy, jonka vuoksi komissio otti vuoden 1997 tiedonannossa 14.11.2018 annettuun tuomioon saakka n-kertoimen laskennassa mukaan neuvoston äänimäärän, sekä syy, jonka perusteella unionin tuomioistuin hyväksyi tämän laskentatavan.

( 69 ) Vaikka voidaankin kysyä, merkitseekö erilainen kohtelu sitä, että samasta tai samankaltaisesta laiminlyönnistä määrätään huomattavan erilainen rahamääräinen seuraamus, jos seuraamus on tosiasiallisesti oikeassa suhteessa muun muassa velvoitteensa laiminlyönyt valtion maksukykyyn.

( 70 ) Aiemmin vertailukohtana oli ”köyhimmän” valtion BKT, kun taas tällä hetkellä vertailukohtana pidetään unionin keskimääräistä BKT:tä.

( 71 ) Esimerkkejä vaihtoehtoisista laskentamenetelmistä ks. Kilbey, I., em. teos, s. 378 ja 379 ja Borzsak, L., em. teos, s. 258 ja 259, Kornezov, A., em. teos, s. 327.