Asia T‑341/12

Evonik Degussa GmbH

vastaan

Euroopan komissio

”Kilpailu — Hallinnollinen menettely — Vetyperoksidin ja perboraatin eurooppalaiset markkinat — Päätöksen, jossa todetaan EY 81 artiklan rikkominen, julkaiseminen — Pyynnön, jolla komissiolle tämän yhteistyötiedonannon perusteella toimitettuja tietoja pyydetään käsiteltäväksi luottamuksellisesti, hylkääminen — Perusteluvelvollisuus — Luottamuksellisuus — Salassapitovelvollisuus — Perusteltu luottamus”

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 28.1.2015

Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Komission päätös, jossa todetaan kilpailusääntöjen rikkominen – Sellaisen version julkaiseminen, joka ei ole luottamuksellinen ja johon sisältyy tietoja, jotka on toimitettu komissiolle vapaaehtoisesti sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman piiriin pääsemistä varten – Asetuksen N:o 1/2003 28 artiklaan kirjattua käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatetta ei ole loukattu

Kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan tehtävästä ja toimivaltuuksista tehdyn päätöksen 2011/695 8 artiklalla on tarkoitus panna täytäntöön menettelyllisellä tasolla se suoja, jota annetaan asetuksen N:o 1/2003 28 artiklan 2 kohdassa, jossa tarkennetaan, että rajoittamatta yhteistyötä komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välillä ja väitetiedoksiannon adressaattien oikeutta tutustua tutkimuksen asiakirja-aineistoon, komissio ja kyseiset viranomaiset, niiden virkamiehet, toimihenkilöt ja muut kyseisten viranomaisten valvonnassa työskentelevät henkilöt sekä jäsenvaltioiden muiden viranomaisten virkamiehet ja toimihenkilöt eivät saa ilmaista tietoja, jotka ne ovat saaneet tai joita ne ovat vaihtaneet kyseistä asetusta sovellettaessa ja jotka luonteensa perusteella ovat salassa pidettäviä. Kyseisessä 8 artiklassa erotellaan siten yhtäältä tietojen luottamuksellisuuden suojaaminen sellaisiin kolmansiin nähden, joilla on oikeus tulla kuulluksi kilpailusääntöjen soveltamismenettelyssä, ja toisaalta kattavampi suoja, jota on noudatettava julkaistaessa tietoja Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tästä seuraa, että kun kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja tekee päätöksen sellaisen päätöksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä, jossa määrätään seuraamuksia EY 81 artiklan rikkomisesta, hänen on paitsi tutkittava sitä, sisältyykö hänen käsiteltäväkseen saatetun päätöksen toisintoon liikesalaisuuksia tai muita vastaavaa suojaa nauttivia luottamuksellisia tietoja, myös varmistettava se, sisältyykö kyseiseen toisintoon muita tietoja, joita ei voida paljastaa yleisölle siksi, että yhteisön oikeuden säännöt suojaavat niitä erityisesti, tai siksi, että ne ovat sellaisia tietoja, jotka luonteensa perusteella ovat salassa pidettäviä. Luottamuksensuojan periaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate eivät kuitenkaan ole sellaisia sääntöjä, joilla suojataan erityisesti yleisölle julkistamiselta tietoja, jotka on toimitettu komissiolle vapaaehtoisesti sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman piiriin pääsemiseksi. Toisin kuin yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetulla asetuksella N:o 45/2001 säädetyillä säännöillä tai Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyillä säännöillä, mainituilla periaatteilla ei pyritä suojaamaan tiettyjen tietojen tai asiakirjojen luottamuksellisuutta erityisesti. Koska nämä periaatteet eivät näin ollen kuulu sellaisenaan unionin oikeudessa niille tiedoille, jotka komissio on saanut tietoonsa kilpailusääntöjen soveltamismenettelyjen yhteydessä, säädetyn suojan alaan, ne eivät kuulu kuulemismenettelystä vastaavalle neuvonantajalle päätöksen 2011/695 8 artiklan nojalla annetun tehtävän alaan. (ks. 33 ja 41–43 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 54–67 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 84, 86 ja 162 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 89 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 90 ja 94 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 96–98 kohta)

Jotta katsotaan, että tiedot kuuluvat luonteeltaan salassapitovelvollisuuden piiriin ja nauttivat siten suojaa yleisölle ilmaisemista vastaan, näiden tietojen paljastamisen on muun muassa oltava omiaan aiheuttamaan vakavaa vahinkoa tiedot antaneelle henkilölle tai kolmansille tahoille. EY 81 artiklan rikkomista merkitsevien tosiseikkojen kuvauksesta koostuvien tietojen ilmaiseminen on omiaan aiheuttamaan vakavaa vahinkoa rikkomiseen osallistuneelle yritykselle, koska yhtäältä tämä ilmaiseminen on omiaan vahingoittamaan sen mainetta ja vaikuttamaan sen liikesuhteisiin tuomalla ilmi yrityksen keskeisen aseman EY 81 artiklan rikkomisen syntymisessä ja sen jatkumisessa ja toisaalta nämä tiedot ovat omiaan tekemään kyseisen yrityksen siviilioikeudellinen vastuun osoittaminen helpommaksi kilpailuoikeuden rikkomisen uhreina itseään pitäville luonnolliselle henkilöille ja oikeushenkilöille. (ks. 101–103 ja 105 kohta)

Jotta katsotaan, että tiedot kuuluvat luonteeltaan salassapitovelvollisuuden piiriin ja nauttivat siten suojaa yleisölle ilmaisemista vastaan, etujen, joita tietojen paljastaminen voi loukata, on oltava objektiivisesti arvioiden suojan arvoisia. Tämä edellytys merkitsee sitä, että tiedon luottamuksellisuuden arviointi edellyttää niiden oikeutettujen intressien, jotka ovat tietojen ilmaisemista vastaan, ja sen yleisen edun vertaamista, jonka mukaan toimielinten toiminnassa on noudatettava avoimuusperiaatetta mahdollisimman laajalti. Tältä osin sellaisen yrityksen, jolle komissio on määrännyt sakon kilpailusääntöjen rikkomisesta, intressi siihen, ettei kilpailusääntöjen rikkomista merkitsevän käyttäytymisen, josta sitä moititaan, yksityiskohtia paljasteta yleisölle, ei lähtökohtaisesti ansaitse mitään erityistä suojaa, kun otetaan huomioon yhtäältä yleisön intressi saada mahdollisimman laajalti tietoa komission toiminnan perusteluista, talouden toimijoiden intressi saada tietää, minkälainen käyttäytyminen altistaa ne seuraamuksille, ja niiden henkilöiden, joille kilpailusääntöjen rikkominen on aiheuttanut vahinkoa, intressi saada tietää tällaisen käyttäytymisen yksityiskohdat, jotta ne voivat tarpeen vaatiessa esittää vaatimuksensa niitä yrityksiä kohtaan, joille on määrätty seuraamuksia, ja toisaalta tämän yrityksen mahdollisuus saattaa tällainen päätös tuomioistuinvalvonnan alaiseksi. Myöskään EY 81 artiklan rikkomiseen osallistuneen yrityksen intressi välttää oikeudenkäynnit, joissa siltä vaaditaan vahingonkorvausta, ei ansaitse suojelua, kun otetaan huomioon muun muassa se, että kaikilla henkilöillä on oikeus vaatia kansallisissa tuomioistuimissa sen vahingon korvaamista, joka kyseiselle henkilölle on väitetysti aiheutunut menettelystä, joka voi rajoittaa tai vääristää kilpailua. Tästä seuraa myös, että väitteet, jotka perustuvat unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa taatun puolueettomuusperiaatteen ja prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteen mahdolliseen loukkaamiseen kansallisissa oikeudenkäynneissä, eivät ole perusteltuja, ja ne on hylättävä. (ks. 106, 107, 110 ja 111 kohta)

Se, että sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevaan menettelyyn liittyvät asiakirjat toimitetaan henkilöille, jotka haluavat nostaa vahingonkorvauskanteen, saattaisi vaikuttaa kyseisten ohjelmien tehokkuuteen, vaikka kansalliset kilpailuviranomaiset tai komissio myöntävätkin sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä hakevalle hakijalle kokonaan tai osittain vapautuksen siitä sakosta, jonka ne olisivat voineet määrätä. Silloin kun on olemassa mahdollisuus tällaisesta tietojen ilmaisemisesta, henkilöä, joka on osallistunut kilpailusääntöjen rikkomiseen, saatetaan nimittäin kannustaa olemaan käyttämättä tällaisten sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien ohjelmien tarjoamaa mahdollisuutta, kun otetaan huomioon erityisesti se, että komissiolle toimitetut asiakirjat tai komissiolle tällä perusteella annetut lausunnot voivat olla luonteeltaan sellaisia, että ne merkitsevät rikkomisen myöntämistä. Oikeus saada korvaus vahingosta, joka on aiheutunut sopimuksesta tai menettelystä, joka voi rajoittaa tai vääristää kilpailua, on omiaan vaikuttamaan osaltaan olennaisesti tehokkaan kilpailun säilyttämiseen unionissa, ja tällä vaikutetaan siten yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen. Unionin tuomioistuin, jonka ratkaistavana oli ennakkoratkaisupyyntö, joka liittyi oikeusriitoihin, jotka koskivat sellaisten yritysten esittämiä pyyntöjä saada tutustua kansallisten kilpailuviranomaisten hallussa oleviin tutkinta-aineistoihin, jotka katsoivat kärsineensä vahinkoa kilpailusääntöjen rikkomisen vuoksi, kehotti näitä oikeusriitoja käsitteleviä kansallisia tuomioistuimia punnitsemaan näiden periaatteiden valossa niitä intressejä, jotka oikeuttavat sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä hakevien yritysten vapaaehtoisesti toimittamien tietojen toimittamisen, suhteessa niihin intresseihin, jotka oikeuttavat niiden suojaamiseen. Asiassa, joka ei koske sellaisen pyynnön epäämistä, joka koskee oikeutta saada tutusta kilpailuoikeuden alaa koskevaan menettelyyn liittyviin asiakirjoihin, vaan komission suunnittelemaa tiettyjen sellaisten tietojen julkaisemista, jotka sisältyvät asiakirjoihin tai ilmoituksiin, jotka kilpailusääntöjen rikkomiseen osallistunut yritys on toimittanut sille vapaaehtoisesti sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman piiriin päästäkseen, ja jossa on väitetty, että sellaisten tietojen julkaiseminen, jotka on toimitettu vapaaehtoisesti tutkinnan aikana sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman piiriin pääsemisen toivossa, vaarantavat komission tutkintatoimien tarkoitukset, viimeksi mainitusta väitteestä ei ilmene sellaisen oikeussäännön olemassaolo, jota komissio olisi rikkonut yksinomaan sillä perusteella, että sen suunnittelema sellaisten tietojen julkaiseminen, jotka oli toimitettu sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman yhteydessä, voisi vaikuttaa kyseisen ohjelman täytäntöönpanoon suhteessa tuleviin tutkintoihin. Tämä erityinen perustelu käsittää lisäksi sen, että yleisöllä on intressi saada mahdollisimman laajalti tietoa kaikista komission toimista, taloudellisilla toimijoilla on intressi siihen, että ne tietävät, mitkä menettelyt voivat asettaa ne alttiiksi seuraamuksille, ja komissiolla on intressi sen sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman tehokkuuden säilyttämiseen. Nämä erityiset intressit eivät kuitenkaan ole kyseiselle yritykselle ominaisia, joten on yksinomaan komission tehtävänä punnita nyt esillä olevassa asiassa yhtäältä sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman tehokkuutta ja toisaalta yleisön ja taloudellisten toimijoiden intressiä siihen, että ne voivat hankkia tietoja komission päätöksen sisällöstä ja toimia oikeuksiensa suojelemiseksi. Tätä päätelmää ei voida saattaa kyseenalaiseksi perustelulla, jonka mukaan tiedot, joita yritys pyytää käsiteltäviksi luottamuksellisina, eivät ole olennaisia päätöksen, jolla komissio toteaa unionin kilpailusääntöjen rikkomisen, päätösosan ymmärtämiseksi eivätkä ne siten kuulu komissiolle asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohdan nojalla kuuluvan julkaisuvelvollisuuden piiriin. Tällä säännöksellä ei nimittäin ole tarkoitus rajoittaa komission vapautta julkaista päätöksestään vapaaehtoisesti sellainen toisinto, joka on kattavampi kuin se, joka vähintään vaaditaan, ja sisällyttää siihen myös sellaisia tietoja, joiden julkaiseminen ei ole välttämätöntä, sikäli kuin näiden tietojen ilmaiseminen ei loukkaa salassapitovelvollisuutta. (ks. 113–115 ja 117–120 kohta)

Vaikka komission on noudatettava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan määräyksiä lähtökohtaisesti myös silloin, kun se kokoaa yrityksiltä tietoja unionin kartellilainsäädännön rikkomista koskevan tutkinnan yhteydessä, henkilö ei Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voi tukeutua edellä mainittuun artiklaan vedotakseen sellaiseen maineensa vahingoittamiseen, joka ennakoitavasti seuraa sen omista toimista, kuten rikoksesta. Tästä seuraa, ettei Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa taattu yksityisyyden suoja estä sellaisten tietojen julkaisemista, jotka on toimitettu komissiolle vapaaehtoisesti sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman piiriin pääsemistä varten ja jotka liittyvät tietyn yrityksen osallistumiseen unionin kartelleja koskevan lainsäädännön rikkomiseen, jonka komissio on todennut asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan perusteella tekemässään päätöksessä, joka on tarkoitus julkaista kyseisen asetuksen 30 artiklan mukaisesti. (ks. 125 ja 126 kohta)

Kun komissio antaa sakoista vapauttamisesta ja sakkojen lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annettuihin tiedonantoihin sisältyvien sääntöjen kaltaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä se voi perusteluja esittämättä poiketa näistä säännöistä, tai muuten sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta. Näistä tiedonannoista ei kuitenkaan seuraa, että komissiota koskisi kielto julkistaa missään olosuhteissa sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskeviin hakemuksiin tai sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman perusteella annettuihin lausuntoihin sisältyviä tietoja. Nämä erinäiset sitoumukset mainituissa tiedonannoissa koskevat ainoastaan niiden yritysten, jotka pyrkivät siihen, että niiden eduksi sovellettaisiin sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevaa ohjelmaa, komissiolle vapaaehtoisesti antamia asiakirjoja, samoin kuin näiden yritysten kyseisen ohjelman perusteella antamia lausuntoja. (ks. 134, 136 ja 138 kohta)

Vaikka luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin oikeuden perustavanlaatuisiin periaatteisiin, taloudelliset toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota unionin toimielimet voivat harkintavaltansa rajoissa muuttaa. Yritykselle, joka on osallistunut unionin kilpailusääntöjen rikkomiseen, ei voi syntyä minkäänlaista perusteltua luottamusta sellaisen komission aikaisemman käytännön säilymiseen, jonka mukaan komissio ei paljasta tietoja, jotka yritykset ovat vapaaehtoisesti sille toimittaneet sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien ohjelmien perusteella ja joita kyseiset yritykset olivat pyytäneet käsiteltäviksi luottamuksellisina. Komissiolla on nimittäin laajalti harkintavaltaa päättää julkaista tai olla julkaisematta tällaisia tietoja. Asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohdassa rajataan komissiolle kuuluva julkaisuvelvollisuus pelkästään osapuolten ja päätöksen pääasiallisen sisällön mainitsemiseen sen komission tehtävän helpottamiseksi, jonka mukaan komission on annettava yleisölle tieto näistä päätöksistä Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaisemista koskevat kielelliset vaatimukset erityisesti huomioiden. Tällä säännöksellä ei sitä vastoin rajoiteta komission oikeutta – jos se katsoo sen tarpeelliseksi ja jos se on komission resurssien kannalta mahdollista – julkaista päätöstensä teksti kokonaisuudessaan tai ainakin erittäin yksityiskohtaisena toisintona sillä varauksella, että liikesalaisuuksien ja muiden luottamuksellisten tietojen suojaa noudatetaan. Vaikka komissiota sitoo siis yleinen velvollisuus julkaista päätöksistään toisinnot, jotka eivät ole luottamuksellisia, tämän velvollisuuden täyttämisen takaamiseksi ei ole tarpeen tulkita asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohtaa siten, että siinä annetaan kyseisen asetuksen 7–10, 23 ja 24 artiklan nojalla tehtyjen päätösten adressaateille erityinen oikeus, jonka perusteella ne voivat vastustaa sitä, että komissio julkaisee unionin virallisessa lehdessä ja mahdollisesti toimielimen internetsivulla sellaisia tietoja, jotka eivät tosin ole luottamuksellisia mutta jotka eivät ole olennaisia näiden päätösten päätösosan ymmärtämiseksi. Asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohdassa ei siis pyritä rajoittamaan komission vapautta julkaista päätöksestään vapaaehtoisesti sellainen toisinto, joka on kattavampi kuin se, joka vähintään vaaditaan, ja sisällyttää siihen myös sellaisia tietoja, joiden julkaiseminen ei ole välttämätöntä, sikäli kuin näiden tietojen paljastaminen ei loukkaa salassapitovelvollisuutta. (ks. 153 ja 155–157 kohta)