Yhdistetyt asiat T-355/04 ja T-446/04

Co-Frutta Soc. coop.

vastaan

Euroopan komissio

”Oikeus tutustua asiakirjoihin — Asetus (EY) N:o 1049/2001 — Yhteisön banaanien tuontimarkkinoita koskevat asiakirjat — Implisiittinen epääminen, jota seuraa nimenomainen asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen — Kumoamiskanne — Tutkittavaksi ottaminen — Kolmansien taloudellisten etujen suojaa koskeva poikkeus — Määräaikojen noudattaminen — Jäsenvaltion ennakkosuostumus — Perusteluvelvollisuus”

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 19.1.2010 II ‐ 8

Tuomion tiivistelmä

EY 230 artiklassa tarkoitettuja kumoamiskanteen kohteeksi kelpaavia toimia tai päätöksiä ovat vain sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi. Kun kysymys on erityisesti sellaisista toimista tai päätöksistä, jotka tehdään monivaiheisessa menettelyssä, kumoamiskanteen kohteena voivat lähtökohtaisesti olla ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joissa lopullisesti vahvistetaan kyseisen toimielimen kanta kyseisen menettelyn päätteeksi. Tästä seuraa, että alustavat toimenpiteet tai toimenpiteet, joilla puhtaasti valmistellaan lopullista päätöstä, eivät voi olla kumoamiskanteen kohteena. Kun komission asiakirjoihin tutustumista koskevan menettelyn puitteissa komission työjärjestyksen muuttamisesta tehdyn päätöksen 2001/937 liitteessä olevia 3 ja 4 artiklaa sovelletaan yhdessä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan kanssa, voidaan selvästi todeta, että vastaus alkuperäiseen hakemukseen on ainoastaan alustava kannanotto, jolloin hakijalle tarjotaan mahdollisuus kehottaa komission pääsihteeriä ottamaan kyseinen kanta uudelleen tarkasteltavaksi. Tästä seuraa, että vain komission pääsihteerin toteuttamalla toimenpiteellä, joka on luonteeltaan päätös ja jolla aikaisempi kannanotto korvataan kokonaan, voidaan saada aikaan sellaisia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajien etuihin, ja siksi vain se voi olla EY 230 artiklan mukaisen kumoamiskanteen kohde. (ks. 32, 33, 35 ja 36 kohta)

Oikeussuojan tarpeen on oltava olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka uhalla, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa, mikä edellyttää, että kanteen käsittelyn tulos voi mahdollisesti tuottaa kantajalle jotakin hyötyä. Jos kuitenkin kantajan oikeussuojan tarve katoaa menettelyn aikana, unionin tuomioistuinten pääasian osalta antama ratkaisu ei voi tuottaa kantajalle hyötyä. Komission asiakirjoihin tutustumista koskevan sellaisen menettelyn osalta, jota Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 6–8 artikla sekä komission työjärjestyksen muuttamisesta tehdyn päätöksen 2001/937 liitteessä olevat 2–4 artikla koskevat, on niin, että silloin kun kanne koskee implisiittistä päätöstä, jota seuraa nimenomainen päätös, kantajalla ei enää ole oikeussuojan tarvetta implisiittisen päätöksen osalta siitä syystä, että on tehty nimenomainen päätös, jonka kumoamista kantaja vaatii. Nimenomaisella päätöksellä komissio on itse asiassa peruuttanut aiemmin tehdyn implisiittisen päätöksen. Implisiittistä päätöstä koskevan kanteen tutkimista ei myöskään voida perustella yhtäältä sillä, että tavoitteena on välttää väitetyn lainvastaisuuden toistuminen, eikä toisaalta sillä, että tavoitteena on tehdä mahdollisen vahingonkorvauskanteen nostaminen helpommaksi, sillä nämä tavoitteet voidaan saavuttaa nimenomaisesta päätöksestä nostetun kanteen tutkimisella. (ks. 34 ja 43–46 kohta)

Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetty jatkettava 15 työpäivän määräaika, jonka kuluessa toimielimen on annettava vastaus uudistettuun hakemukseen, on pakottava. Määräajan umpeutuminen ei kuitenkaan estä toimielintä tekemästä päätöstä. Ei nimittäin ole sellaista oikeusperiaatetta, jonka nojalla viranomaiset menettäisivät toimivaltansa vastata hakemukseen edes silloin, kun tätä tarkoitusta varten määritellyt määräajat on ylitetty. Implisiittistä hylkäämispäätöstä koskeva mekanismi on luotu sitä varten, että voidaan lievittää riskiä siitä, että viranomaiset päättävät jättää vastaamatta asiakirjoja koskevaan tutustumispyyntöön välttäen kokonaan tuomioistuinvalvonnan, eikä sitä varten, että jokainen myöhässä tehty päätös katsottaisiin lainvastaiseksi. Viranomaisilla on sitä vastoin lähtökohtaisesti velvollisuus antaa – edes myöhässä – perusteltu vastaus kaikkiin kansalaisten esittämiin hakemuksiin. Tämä ratkaisu on yhdenmukainen sen implisiittistä hylkäämispäätöstä koskevan mekanismin kanssa, joka antaa kansalaisille mahdollisuuden nostaa kanne viranomaisten toimimatta jättämisen perusteella perustellun vastauksen saamiseksi kyseisiltä viranomaisilta. Tällainen tulkinta ei vaikuta EY 253 artiklalla tavoiteltuun kansalaisten suojelun tavoitteeseen eikä anna komissiolle oikeutta jättää huomioimatta asetuksessa N:o 1049/2001 ja komission työjärjestyksen muuttamisesta tehdyssä päätöksessä 2001/937 määriteltyjä pakottavia määräaikoja. (ks. 56, 59 ja 60 kohta)

Toimielimen, jolle jäsenvaltiolta peräisin olevaa asiakirjaa koskeva tutustumispyyntö on esitetty, ja kyseisen jäsenvaltion on heti, kun tämä toimielin on antanut tämän pyynnön tiedoksi kyseiselle jäsenvaltiolle, aloitettava viipymättä lojaali vuoropuhelu Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa säädettyjen poikkeusten mahdollisesta soveltamisesta, ja niiden on otettava huomioon erityisesti tarve mahdollistaa kyseisen toimielimen kannanotto siinä määräajassa, jossa se velvoitetaan tämän asetuksen 7 ja 8 artiklassa tekemään päätös tällaisesta tutustumispyynnöstä. Sanotussa 8 artiklassa tarkoitettujen määräaikojen ylittäminen ei kuitenkaan automaattisesti johda määräajan päättymisen jälkeen tehdyn päätöksen kumoamiseen. Päätöksen kumoaminen yksinomaan sillä perusteella, että asetuksessa N:o 1049/2001 ja komission työjärjestyksen muuttamisesta tehdyssä päätöksessä 2001/937 tarkoitetut määräajat on ylitetty, johtaisi nimittäin vain siihen, että asiakirjoihin tutustumista koskevaan oikeuteen liittyvä hallinnollinen menettely avattaisiin uudelleen. Korvausta mahdollisesta vahingosta, joka on aiheutunut komission myöhässä annetusta vastauksesta, voi joka tapauksessa hakea vahingonkorvauskanteella. (ks. 70 ja 71 kohta)

Yhteisön lainsäätäjä on Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 antamisella kumonnut tuohon hetkeen saakka voimassa olleen laatijasäännön. Tällaisessa asiayhteydessä tulkinta, jonka mukaan tämän asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa, jonka mukaan jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta, annetaan jäsenvaltiolle yleinen ja ehdoton veto-oikeus, jonka nojalla jäsenvaltio voi estää täysin vapaan harkintansa mukaan ja ilman perusteluvelvollisuutta yhteisön toimielinten hallussa olevien asiakirjojen luovuttamisen ainoastaan siitä syystä, että kyseessä oleva asiakirja on peräisin tästä jäsenvaltiosta, ei ole yhteensoveltuva sanotun asetuksen tavoitteiden kanssa. Toimielin ei siten voi jättää huomioimatta sitä, että jäsenvaltio, josta asiakirja on peräisin, vastustaa asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista, paitsi silloin, kun vastustusta ei ole millään tavoin perusteltu tai kun esitetyissä perusteluissa ei ole tukeuduttu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa lueteltuihin poikkeuksiin. Jos toimielimen kyseessä olevalle jäsenvaltiolle osoittamasta nimenomaisesta kehotuksesta huolimatta jäsenvaltio ei esitä tällaisia perusteluita, kyseisen toimielimen on annettava oikeus tutustua pyydettyyn asiakirjaan, jos se puolestaan katsoo, että mitään mainituista poikkeuksista ei voida soveltaa. Kun sitä vastoin yksi tai useampi jäsenvaltio ei ole näin perustellut sitä, miksi se vastustaa asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista, komissio voi arvioida itsenäisesti, että yhtä tai useampaa 4 artiklan 1–3 kohdassa tarkoitettua poikkeusta sovelletaan asiakirjoihin, joita tutustumispyyntö koskee. (ks. 80–82 kohta)

EY 253 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, sillä tutkittaessa sitä, ovatko toimen perustelut EY 253 artiklan mukaisia, otetaan huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Kun kyse on asiakirjoja koskevasta tutustumispyynnöstä ja kyseinen toimielin epää oikeuden tutustua asiakirjoihin, sen on kussakin tapauksessa käytössään olevien tietojen perusteella osoitettava, että asiakirjat, joihin tutustumista on pyydetty, kuuluvat tosiasiassa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa asetuksessa N:o 1049/2001 lueteltujen poikkeusten soveltamisalaan. Voi kuitenkin olla mahdotonta osoittaa niitä syitä, jotka kunkin asiakirjan osalta tekevät siitä luottamuksellisen, ilmaisematta asiakirjan sisältöä ja näin ollen poistamatta poikkeukselta sen olennaista merkitystä. (ks. 99–101 kohta)

Poikkeuksia asiakirjajulkisuudesta on tulkittava ja sovellettava suppeasti siten, ettei estetä sen yleisen periaatteen soveltamista, jonka mukaan yleisöllä on oltava oikeus tutustua mahdollisimman laajalti toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin. Asiakirjoja koskevan tutustumispyynnön käsittelyssä edellytettävän tutkimisen on myös oltava luonteeltaan konkreettinen. Ainoastaan se seikka, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei nimittäin riitä perustelemaan poikkeuksen soveltamista. Tällainen soveltaminen voi lähtökohtaisesti olla perusteltua vain siinä tapauksessa, että toimielin on etukäteen arvioinut ensinnäkin sitä, aiheutuuko asiakirjaan tutustumisesta konkreettisesti ja tosiasiallisesti haittaa suojatulle edulle, ja toiseksi sitä, että niissä tilanteissa, joita Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohta koskevat, ei ole olemassa ylivoimaista yleistä etua, joka oikeuttaisi pyydetyn asiakirjan sisällön ilmaisemisen. Konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen on tarpeen myös, koska vaikka olisi selvää, että tutustumispyyntö koskee jonkin poikkeuksen alaan kuuluvia asiakirjoja, ainoastaan tällainen tutkimus voi mahdollistaa sen, että toimielin arvioi, onko hakijalle mahdollista myöntää asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukainen oikeus tutustua asiakirjojen osiin. Asiakirjojen arviointi, joka tapahtuu luokittain sen sijaan, että arvioitaisiin näiden asiakirjojen sisältämiä konkreettisia tietoja, on riittämätön. Toimielimeltä edellytettävän tutkimisen on annettava sille mahdollisuus konkreettisesti arvioida, sovelletaanko poikkeusta, johon vedotaan, todellisuudessa kaikkiin näihin asiakirjoihin sisältyviin tietoihin. Sen tutkimiseksi, aiheutuuko asiakirjojen sisältämien tietojen toimittamisesta konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahinkoa suojatuille eduille, komissio voi kuitenkin pääsääntöisesti käyttää perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjaluokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista koskeviin pyyntöihin. Komission tehtävänä on kuitenkin tarkastaa jokaisessa tapauksessa, voidaanko tietyntyyppisiin asiakirjoihin tavallisesti sovellettavissa olevia yleisluonteisia toteamuksia tosiasiassa soveltaa tiettyyn asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty. (ks. 122–124 ja 130 kohta)