JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

2 päivänä joulukuuta 2021 ( 1 )

Asia C-156/21

Unkari

vastaan

Euroopan parlamentti ja

Euroopan unionin neuvosto

Kumoamiskanne – Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 151 artiklan 1 kohta – Oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvä seikka – Asiakirjan poistamista asiakirja-aineistosta koskeva pyyntö – Neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto – Asetus (EU, Euratom) 2020/2092 – Yleinen ehdollisuusjärjestelmä unionin talousarvion suojaamiseksi – Unionin talousarvion suojaaminen siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita on loukattu jossain jäsenvaltiossa – Asetuksen 2020/2092 oikeusperusta – SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta – SEU 7 artiklan ja SEUT 269 artiklan rikkominen – SEU 4 artiklan 1 kohdan, SEU 5 artiklan 2 kohdan ja SEU 13 artiklan 2 kohdan rikkominen – Oikeusvarmuuden periaate – Jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun periaate – Suhteellisuusperiaate

1. Unkari vaatii nyt käsiteltävässä kanteessa, ( 2 ) joka on nostettu SEUT 263 artiklan nojalla, unionin tuomioistuinta ensisijaisesti kumoamaan asetuksen (EU, Euratom) 2020/2092 ( 3 ) kokonaisuudessaan tai toissijaisesti muutamia sen artikloja.

2. Tällä kanteella, jonka perustuslaillinen merkitys on kiistaton, riitautetaan se, onko asetus 2020/2092, jolla otetaan käyttöön mekanismi unionin talousarvion suojaamiseksi siltä, että jäsenvaltiot loukkaavat talousarvion toteuttamiseen liittyvällä tavalla oikeusvaltion periaatteita, annettu asianmukaisen oikeusperustan perusteella ja sopiiko se yhteen primäärioikeuden eri määräysten, erityisesti SEU 7 artiklan kanssa.

3. Unionin tuomioistuin on päättänyt antaa asian täysistunnon ratkaistavaksi, koska se on tuomioistuimen kokoonpano, joka on asianmukainen ratkaisemaan ”poikkeuksellisen merkittäviä” (unionin tuomioistuimen perussäännön 16 artikla) asioita.

I Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Primäärioikeus

4. SEU 7 artiklassa määrätään seuraavaa: ”1. Neuvosto voi jäsenvaltioiden yhden kolmasosan, Euroopan parlamentin tai Euroopan komission perustellusta ehdotuksesta Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan todeta jäsentensä neljän viidesosan enemmistöllä, että on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja. Ennen tämän toteamista neuvosto kuulee kyseistä jäsenvaltiota ja voi, tehden ratkaisunsa samaa menettelyä noudattaen, antaa sille suosituksia. Neuvosto tarkistaa säännöllisesti, ovatko tällaiseen toteamiseen johtaneet perusteet edelleen olemassa. 2. Eurooppa-neuvosto, joka tekee ratkaisunsa yksimielisesti, voi jäsenvaltioiden yhden kolmasosan ehdotuksesta tai Euroopan komission ehdotuksesta ja saatuaan Euroopan parlamentin hyväksynnän todeta, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti ja jatkuvasti 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja, kehotettuaan ensin asianomaista jäsenvaltiota esittämään huomautuksensa. 3. Jos rikkominen on 2 kohdan mukaisesti todettu, neuvosto voi määräenemmistöllä päättää pidättää väliaikaisesti tietyt perussopimuksista johtuvat asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvat oikeudet, mukaan lukien kyseisen jäsenvaltion hallituksen edustajan äänioikeuden neuvostossa. Tällöin neuvosto ottaa huomioon tällaisen oikeuksien pidättämisen mahdolliset vaikutukset luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Jäsenvaltiolle perussopimuksista johtuvat velvoitteet sitovat kuitenkin edelleen asianomaista valtiota. 4. Neuvosto voi määräenemmistöllä päättää myöhemmin muuttaa 3 kohdan nojalla toteutettua toimenpidettä tai peruuttaa sen, jos sen toteuttamiseen johtaneessa tilanteessa tapahtuu muutos. 5. Euroopan parlamentissa, Eurooppa-neuvostossa ja neuvostossa tätä artiklaa sovellettaessa noudatettavista äänestysmenettelyä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä määrätään [SEUT] 354 artiklassa.”

5. SEUT 269 artiklan sanamuoto on seuraava: ”Unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ratkaisu Eurooppa-neuvoston tai neuvoston [SEU] 7 artiklan nojalla antaman säädöksen laillisuudesta ainoastaan sen jäsenvaltion pyynnöstä, jota Eurooppa-neuvoston tai neuvoston toteamus koskee, ja yksinomaan kyseisessä artiklassa olevien menettelyä koskevien sääntöjen noudattamisen osalta. Tämä pyyntö on esitettävä kuukauden kuluessa kyseisen toteamuksen sisältävän päätöksen tekemisestä. Tuomioistuin tekee ratkaisunsa kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä.”

6. SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määrätään seuraavaa: ”Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat asetuksilla tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja tilintarkastustuomioistuinta kuultuaan: a) varainhoitosäännöt, joissa vahvistetaan varsinkin talousarvion laatimista ja toteuttamista sekä tilinpäätöksen esittämistä ja tilintarkastusta koskevat yksityiskohtaiset säännöt”.

B Asetus 2020/2092

7. Asetuksen 1 artiklassa (”Kohde”) säädetään seuraavaa: ”Tässä asetuksessa vahvistetaan säännöt, jotka ovat tarpeen unionin talousarvion suojaamiseksi siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita rikotaan jäsenvaltioissa”.

8. Asetuksen 2 artiklan (”Määritelmät”) sanamuoto on seuraava: ”Tässä asetuksessa tarkoitetaan: a) ’oikeusvaltioperiaatteella’ SEU 2 artiklassa vahvistettua unionin perustana olevaa arvoa. Siihen kuuluvat laillisuusperiaate, joka merkitsee läpinäkyvää, vastuuvelvollista, demokraattista ja moniarvoista lainsäädäntöprosessia, sekä oikeusvarmuuden, toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kiellon, riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten takaaman tehokkaan oikeussuojan, mukaan lukien oikeussuojan saatavuus, myös perusoikeuksien osalta ja vallanjaon periaatteet sekä syrjimättömyyttä ja yhdenvertaisuutta lain edessä koskevat periaatteet. Oikeusvaltioperiaatetta on tarkasteltava yhteydessä SEU 2 artiklassa vahvistettuihin muihin unionin perustana oleviin arvoihin ja periaatteisiin; – –”

9. Asetuksen 3 artiklassa (”Oikeusvaltion periaatteiden rikkominen”) säädetään seuraavaa: ”Tätä asetusta sovellettaessa seuraavat seikat voivat viitata oikeusvaltion periaatteiden rikkomiseen: a) oikeuslaitoksen riippumattomuuden vaarantaminen; b) se, että laiminlyödään viranomaisten, myös lainvalvontaviranomaisten, mielivaltaisten tai laittomien päätösten ehkäiseminen ja oikaiseminen taikka kyseisistä päätöksistä rankaiseminen, se, että viranomaisilta, myös lainvalvontaviranomaisilta, evätään taloudellisia ja henkilöresursseja ja näin haitataan niiden asianmukaista toimintaa, tai sen varmistamatta jättäminen, että eturistiriitoja ei synny; c) se, että rajoitetaan oikeussuojakeinojen saatavuutta ja tehokkuutta, mukaan lukien rajoittavilla menettelytapasäännöillä ja puuttuvalla tuomioiden täytäntöönpanolla, tai se, että rajoitetaan lainrikkomisiin liittyvän tutkinnan, syyttämisen ja rankaisemisen tehokkuutta”

10. Asetuksen 4 artiklassa (”Toimenpiteiden hyväksymisen edellytykset”) säädetään seuraavaa: ”1. Asianmukaisia toimenpiteitä on toteutettava, jos 6 artiklan mukaisesti on osoitettu, että oikeusvaltion periaatteiden rikkominen jäsenvaltiossa vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen riittävän suoraan. 2. Tätä asetusta sovellettaessa oikeusvaltion periaatteiden rikkomisen on koskettava yhtä tai useampaa seuraavista: a) unionin talousarvion, mukaan lukien unionin talousarviosta taattavat lainat ja muut välineet, toteuttamisesta vastaavien viranomaisten asianmukainen toiminta, erityisesti julkisten hankintojen tai tukien myöntämistä koskevien menettelyjen yhteydessä; b) varainhoidon valvontaa, seurantaa sekä tarkastuksia suorittavien viranomaisten asianmukainen toiminta sekä tehokkaiden ja avointen varainhoito- sekä vastuuvelvollisuusjärjestelmien asianmukainen toiminta; c) tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten asianmukainen toiminta, joka liittyy tutkinta- ja syytetoimiin sellaisten petosten, veropetokset mukaan lukien, lahjonta- tai muiden unionin oikeuden rikkomistapausten johdosta, jotka liittyvät unionin talousarvion toteuttamiseen tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen; d) riippumattomien tuomioistuinten suorittama tehokas oikeudellinen valvonta, joka kohdistuu a, b ja c alakohdassa tarkoitettujen viranomaisten toimiin tai laiminlyönteihin; e) unionin talousarvion toteuttamiseen tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvien petosten, veropetokset mukaan lukien, lahjonta- tai muiden unionin oikeuden rikkomistapausten estäminen ja rangaistusten määrääminen niiden johdosta sekä tehokkaiden ja varoittavien seuraamusten määrääminen varojen saajille kansallisten tuomioistuinten tai hallintoviranomaisten toimesta; f) aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperintä; g) tehokas ja nopea yhteistyö OLAFin ja, edellyttäen, että asianomainen jäsenvaltio osallistuu siihen, EPPOn kanssa niiden tutkinta- tai syytetoimissa sovellettavien unionin säädösten nojalla ja vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti; h) muut tilanteet tai viranomaisten toimet, jotka ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta”

11. Asetuksen 5 artiklassa (”Toimenpiteet unionin talousarvion suojaamiseksi”) säädetään seuraavaa: ”1. Edellyttäen, että tämän asetuksen 4 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät, tämän asetuksen 6 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen voidaan hyväksyä yksi tai useampi seuraavista asianmukaisista toimenpiteistä: – – b) kun komissio toteuttaa unionin talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoiden varainhoitoasetuksen 62 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti: i) yhden tai useamman ohjelman hyväksynnän keskeyttäminen tai sen muuttaminen; ii) sitoumusten keskeyttäminen; iii) sitoumusten vähentäminen, mukaan lukien tekemällä rahoitusoikaisuja tai siirtoja muihin rahoitusohjelmiin; iv) ennakkorahoituksen vähentäminen; v) maksujen määräaikojen kulumisen keskeyttäminen; vi) maksujen keskeyttäminen. 2. Jollei toimenpiteiden hyväksymistä koskevassa päätöksessä toisin määrätä, asianmukaisten toimenpiteiden määrääminen ei vaikuta 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettujen valtiollisten elinten tai 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen jäsenvaltioiden velvollisuuksiin toteuttaa sellaiseen ohjelmaan tai rahastoon liittyviä toimia, jota toimenpide koskee, eikä varsinkaan velvollisuuksiin, joita niillä on suhteessa lopullisiin varojen saajiin tai edunsaajiin, mukaan lukien velvollisuus suorittaa maksuja tämän asetuksen ja sovellettavien alakohtaisten tai varainhoitoa koskevien sääntöjen nojalla. Kun unionin varoja hallinnoidaan yhteistyössä, jäsenvaltioiden, joita tämän asetuksen nojalla hyväksytyt toimenpiteet koskevat, on raportoitava komissiolle siitä, miten ne noudattavat kyseisiä velvollisuuksia, kolmen kuukauden välein kyseisten toimenpiteiden hyväksymisestä. Komissio tarkistaa, onko sovellettavaa lainsäädäntöä noudatettu, ja toteuttaa tarvittaessa kaikki asianmukaiset toimenpiteet unionin talousarvion suojaamiseksi alakohtaisten ja varainhoitoa koskevien sääntöjen mukaisesti. 3. Toteutettavien toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia. Ne on määritettävä sen tosiasiallisen tai mahdollisen vaikutuksen perusteella, joka oikeusvaltion periaatteiden rikkomisella on unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin. Oikeusvaltion periaatteiden rikkomisen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus on otettava asianmukaisesti huomioon. Toimenpiteet on mahdollisuuksien mukaan kohdistettava sellaisiin unionin toimiin, joihin rikkominen vaikuttaa. 4. Komissio antaa lopullisille varojen saajille tai edunsaajille tietoja ja ohjausta 2 kohdassa tarkoitetuista jäsenvaltioiden velvoitteista verkkosivuston tai internetportaalin avulla. Komissio myös tarjoaa saman verkkosivuston tai internetportaalin avulla lopullisille varojen saajille tai edunsaajille asianmukaiset välineet, joiden avulla komissiolle voidaan ilmoittaa kaikesta kyseisten velvoitteiden rikkomisesta, jonka lopulliset varojen saajat tai edunsaajat katsovat vaikuttavan suoraan itseensä – –. 5. Lopullisten varojen saajien tai edunsaajien tämän artiklan 4 kohdan mukaisesti toimittamien tietojen perusteella komissio tekee kaikkensa varmistaakseen, että kaikki määrät, jotka tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen valtiollisten elinten tai jäsenvaltioiden on maksettava, maksetaan tosiasiallisesti lopullisille varojen saajille tai edunsaajille – –”

12. Asetuksen 6 artiklan (”Menettely”) sanamuoto on seuraava: ”1. Jos komissio toteaa, että sillä on perusteltu syy katsoa, että 4 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät, se lähettää asianomaiselle jäsenvaltiolle kirjallisen ilmoituksen, jossa esitetään komission havaintojen perusteena olevat tosiseikat ja erityiset perusteet, ellei se katso voivansa suojata unionin talousarviota tehokkaammin muiden unionin lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen avulla. Komissio ilmoittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle viipymättä kaikista tällaisista ilmoituksista ja niiden sisällöstä. – – 9. Jos komissio katsoo, että 4 artiklan edellytykset täyttyvät ja että jäsenvaltion 5 kohdan nojalla mahdollisesti ehdottamilla korjaavilla toimenpiteillä ei ratkaista riittävällä tavalla komission ilmoituksessa esitettyjä havaintoja, se antaa neuvostolle ehdotuksen täytäntöönpanopäätökseksi asianmukaisista toimenpiteistä kuukauden kuluessa jäsenvaltion huomautusten vastaanottamisesta tai, jos huomautuksia ei ole esitetty, ilman aiheetonta viivytystä ja joka tapauksessa kuukauden kuluessa 7 kohdassa säädetystä määräajasta. Ehdotuksessa esitetään erityiset perusteet ja näyttö, joihin komissio perusti havaintonsa. 10. Neuvosto hyväksyy tämän artiklan 9 kohdassa tarkoitetun täytäntöönpanopäätöksen kuukauden kuluessa komission ehdotuksen vastaanottamisesta. Poikkeuksellisten olosuhteiden ilmetessä kyseisen täytäntöönpanopäätöksen hyväksymistä koskevaa määräaikaa voidaan jatkaa enintään kahdella kuukaudella. Sen varmistamiseksi, että päätös hyväksytään ripeästi, komissio käyttää SEUT 237 artiklan mukaisia oikeuksiaan, jos se katsoo sen aiheelliseksi. 11. Neuvosto voi määräenemmistöllä muuttaa komission ehdotusta ja hyväksyä muutetun tekstin täytäntöönpanopäätöksenä.”

C Asetus (EY) N:o 1049/2001 ( 4 )

13. Asetuksen 4 artiklan (”Poikkeukset”) sanamuoto on seuraava: ”– – 2. Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi: – – – tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa; – – jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista. 3. Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista. Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista. – –”

II Asian käsittely unionin tuomioistuimessa

14. Unkari vaatii kanteessaan, että unionin tuomioistuin ( 5 ) – kumoaa yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi annetun asetuksen 2020/2092 – toissijaisesti kumoaa asetuksen 2020/2092 seuraavat säännökset: 4 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan h alakohdan; 5 artiklan 2 kohdan ja 3 kohdan toiseksi viimeisen ja viimeisen virkkeen sekä 6 artiklan 3 ja 8 kohdan ja – velvoittaa Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

15. Parlamentti ja neuvosto vaativat unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteen ja velvoittamaan Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

16. Parlamentti pyysi 12.5.2021 asian käsittelemistä työjärjestyksen 133 artiklassa säädetyllä tavalla (nopeutettu menettely), minkä unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 9.6.2021.

17. Neuvosto vaati 12.5.2021 työjärjestyksen 151 artiklan 1 kohdan nojalla, että unionin tuomioistuin ei ottaisi huomioon Unkarin kannekirjelmän tiettyjä kappaleita eikä sen liitettä A.3, koska niissä siteerattiin neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoa, jota ei ollut julkistettu, tai viitattiin siihen. Unionin tuomioistuin päätti 29.6.2021 kyseisen artiklan 5 kohdan nojalla, että tämä oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvä seikka ratkaistaisiin pääasian osalta annettavan tuomion yhteydessä.

18. Suulliseen käsittelyyn, joka järjestettiin unionin tuomioistuimen täysistunnossa 11. ja 12.10.2021, osallistuivat Unkari, Puolan tasavalta, Euroopan parlamentti ja neuvosto sekä Euroopan komissio, Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Irlannin, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan hallitukset.

19. Käsittelen ratkaisuehdotuksessani aluksi neuvoston esittämää oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvää seikkaa. Tarkastelen sen jälkeen oikeudellista kehystä, jossa asetus 2020/2092 on laadittu ja annettu. Lopuksi käsittelen yhdeksän kumoamisperustetta, joihin Unkari on vedonnut vaatiessaan asetuksen 2020/2092 kumoamista.

III Oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvä seikka

20. Neuvosto vaatii unionin tuomioistuinta ”olemaan ottamatta huomioon kannekirjelmän ja sen liitteiden kappaleita, erityisesti liitettä A.3, joissa viitataan 25.10.2018 päivättyyn neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon (neuvoston asiakirja 13593/18) [jäljempänä lausunto], siteerataan sen sisältöä tai esitetään siinä tehtyyn selvitykseen perustuvia näkemyksiä, ja erityisesti [21, 22, 164 ja 166 kohdan] kappaleita”.

21. Unkari pyytää unionin tuomioistuinta hylkäämään neuvoston vaatimuksen ja toissijaisesti määräämään sen esittämään lausunnon.

22. Aluksi on selvennettävä, että neuvosto ei vaadi lausunnon poistamista asiakirja-aineistosta, koska yksinkertaisesti Unkari ei ole liittänyt sitä kannekirjelmäänsä. Ei siis pidä puhua sellaisen asiakirjan poistamisesta, jota ei ole toimitettu asiakirja-aineistoon. Kuten ilmenee neuvoston työjärjestyksen 151 artiklan nojalla esittämän vaatimuksen sanamuodosta, sen pyyntö sisältää sen, että ei otettaisi huomioon kannekirjelmän ja sen liitteiden kappaleita, joissa siteerataan kyseistä lausuntoa tai viitataan siihen.

23. Kaikilla unionin valtioilla samoin kuin komissiolla on kyseinen lausunto käytettävissään, koska ne ovat neuvoston jäseniä tai osallistuivat lainsäädäntömenettelyyn, joka johti asetuksen 2020/2092 antamiseen.

24. Lisäksi lehdistö ( 6 ) paljasti kyseisen lausunnon olemassaolon, ja sen sisältö on saatavilla internetissä. Neuvosto on kuitenkin päättänyt pitää sen luottamuksellisena ja hylännyt muutamat siihen tutustumista koskevat pyynnöt, joita on esitetty asetuksen N:o 1049/2001 perusteella, ja julkaissut siitä vain 1–8 kohdan. ( 7 )

25. Syntyy siis se paradoksaalinen tilanne, että kaikilla tämän oikeudenkäynnin asianosaisilla on ollut asianmukainen tilaisuus tutustua asiakirjaan ja ainoastaan unionin tuomioistuin on virallisesti tietämätön siitä. Tässä tilanteessa neuvoston pyyntö on pikemminkin yllättävä ( 8 ) eikä vastaa oikeuskäytännössä mainittuja perinteisiä tapauksia, joissa unionin tuomioistuimelle toimitettuja asiakirjoja poistetaan asiakirja-aineistosta.

26. Unkarin kannekirjelmään ja sen liitteisiin sisältyvät – liitteessä 3 olevan asiakirjan 4 kohdassa oleva toisinto sellaisen lausunnon kappaleesta, jonka otsikkona on Non-paper from Hungary ja joka koskee 9.11.2018 päivättyä komission ehdotusta, joka oli asetuksen 2020/2092 taustalla; – lausuntoon tehdyt viittaukset, joissa ilmeisesti toistetaan sen sisältö mutta joiden osalta en voi päätellä, siteerataanko niissä sitä sanatarkasti vai onko Unkari muotoillut sen uudelleen (kannekirjelmän 22 ja 164 kohta sekä liitteessä 3 olevat 2–7 ja 9 kohta), ja – pelkät viittaukset lausuntoon Unkarin erityisten perustelujen yhteydessä (kannekirjelmän 21 ja 166 kohta).

27. Ennen oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvän seikan asiasisällön käsittelemistä on mielestäni asianmukaista esittää oikeussäännöt ja unionin tuomioistuimen merkityksellinen oikeuskäytäntö, joka koskee oikeutta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin ja erityisesti niiden oikeudellisten yksiköiden lausuntoihin, antaa niistä tietoja ja vedota niihin tuomioistuimessa.

A Oikeussäännöt, jotka koskevat oikeutta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin ja vedota niihin tuomioistuimessa

28. Luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden oikeudesta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin säädetään asetuksessa N:o 1049/2001. Sen tavoitteena on taata mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, mistä syystä sen 2 artiklan 1 kohdassa otetaan käyttöön yleisperiaate, joka koskee oikeutta tutustua kaikkiin unionin asiakirjoihin, vaikka tälle onkin asetettu tiettyjä edellytyksiä ja rajoituksia. ( 9 )

29. Edellä siteeratulla asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklalla otetaan käyttöön järjestelmä, joka koskee tutustumisoikeuteen sovellettavia poikkeuksia ja jota mukautetaan yleistä tai yksityistä etua koskevien syiden perusteella. Näistä poikkeuksista on mainittava, että tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa – jonka ilmaiseminen vahingoittaisi ”tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa – – jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista” – jonka ”toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista”.

30. Asetusta N:o 1049/2001 sovelletaan vain luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden, ei sen sijaan jäsenvaltioiden esittämiin tutustumispyyntöihin. Kun kyseessä ovat neuvoston lainsäädäntötoimet, jäsenvaltioilla on johdonmukaisesti tämän toimielimen laatimat asiakirjat käytettävissään.

31. Jos kyseessä ovat asiakirjat, joihin tutustumista on rajoitettu, jäsenvaltioiden on kuitenkin pyydettävä niiden ilmaisemiseen tai julkistamiseen lupaa, josta määrätään neuvoston osalta sen työjärjestyksessä. ( 10 ) Sen liitteeseen II sisältyvät erityissäännökset yleisön oikeudesta tutustua sen asiakirjoihin, ja siinä viitataan asetukseen N:o 1049/2001. ( 11 )

32. Viittausta asetuksen N:o 1049/2001 säännöksiin täydennetään neuvoston sisäisten asiakirjojen käsittelyä koskevilla ohjeilla. ( 12 ) Näiden ohjeiden 5 kohdassa määrätään, että LIMITE-merkinnällä varustettujen asiakirjojen katsotaan kuuluvan salassapitovelvollisuuden piiriin SEUT 339 artiklan ja neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja että niiden käsittelyssä on lisäksi noudatettava asianomaista EU:n lainsäädäntöä, erityisesti asetusta N:o 1049/2001.

33. Neuvoston ohjeiden 20–22 kohdassa asetetaan LIMITE-asiakirjojen julkistamisen edellytykseksi se, että neuvosto on antanut ensin tähän luvan. ( 13 )

B Oikeuskäytäntö, joka liittyy erityisesti oikeuteen tutustua toimielinten oikeudellisten yksiköiden lausuntoihin ja vedota niihin tuomioistuimessa

34. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on kehittynyt suurimmaksi osaksi tapauksissa, joissa luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt pyytävät toimielimiltä lupaa saada tutustua niiden asiakirjoihin ja nämä epäävät sen niiltä.

35. Unionin tuomioistuin on tämän oikeuskäytännön yhteydessä soveltanut ja tulkinnut asetusta N:o 1049/2001 siltä osin kuin kyseessä ovat erityisesti pyynnöt saada tutustua unionin toimielinten oikeudellisiin lausuntoihin. Tätä asetusta voidaan pitää ”ohjeellisena kyseisen asiakirjan poistamista koskevan vaatimuksen ratkaisemiseksi edellytettävässä etujen punninnassa” unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa. ( 14 )

36. Unionin tuomioistuimen mielestä olisi ”vastoin [asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tarkoitettua] yleistä etua, että toimielimet voivat saada käyttöönsä oikeudellisen yksikkönsä lausunnot, jotka on annettu täysin riippumattomasti, jos katsottaisiin, että tällaiset sisäiset asiakirjat voitaisiin esittää unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa oikeusriidassa ilman, että asianomainen toimielin olisi antanut luvan niiden esittämiseen tai että tämä tuomioistuin olisi määrännyt niiden esittämisestä – –”. ( 15 )

37. Vastaavasti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa oikeudellista neuvonantoa varten säädetyllä poikkeuksella ”pyritään suojaamaan toimielimen intressiä pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja”. ( 16 )

38. Tarkastelu, joka neuvoston on suoritettava soveltaessaan tätä poikkeusta, jota on tulkittava suppeasti, ( 17 ) toteutetaan kolmessa vaiheessa, joiden käsittely selitetään yksityiskohtaisesti tuomiossa Ruotsi ja Turco v. neuvosto (37–47 kohta): – ”Ensimmäiseksi neuvoston on varmistettava, että asiakirjassa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, on kysymys oikeudellisesta neuvonannosta”. – Toiseksi neuvoston on tutkittava, vahingoittaisiko kyseessä olevan asiakirjan niiden osien ilmaiseminen, joiden osalta on todettu, että niissä on kyse oikeudellisesta neuvonannosta, ”tälle viimeksi mainitulle taattua suojaa – –. Jotta tämän intressin loukatuksi joutumisen vaaraan voidaan vedota, vaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen”. – ”Jos kolmanneksi neuvosto katsoo, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen loukkaa oikeudellisen neuvonannon suojaa, sellaisena kuin tämä suoja on tässä tuomiossa määritelty, sen on vielä varmistuttava siitä, että tämä tietojen ilmaiseminen ei ole jonkin ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua siitä huolimatta, että täten heikennettäisiin sen mahdollisuutta pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja.” ( 18 )

39. Koko tämän menettelyn ajan on otettava huomioon periaatteelliset lausumat, jotka unionin tuomioistuin esitti tuomiossa ClientEarth v. komissio: ( 19 ) ”– Asetus N:o 1049/2001 liittyy ensimmäisen perustelukappaleensa mukaisesti SEU 1 artiklan toisessa kohdassa ilmaistuun tahtoon saavuttaa uusi vaihe kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. – Tätä unionin perustavanlaatuista tavoitetta heijastaa myös yhtäältä SEUT 15 artiklan 1 kohta, jossa määrätään muun muassa, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset toimivat mahdollisimman avoimesti, ja tämä avoimuusperiaate vahvistetaan myös SEU 10 artiklan 3 kohdassa ja SEUT 298 artiklan 1 kohdassa, ja toisaalta se, että asiakirjoihin tutustumista koskeva oikeus vahvistetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 kohdassa. – Asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan avoimuudella varmistetaan, että unionin toimielinten hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa unionin kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa. Mahdollistamalla sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista keskustellaan avoimesti, avoimuus lisäksi lisää unionin kansalaisten luottamusta.”

40. Saattaa kuitenkin olla, että ”avoimuutta” (läpinäkyvyyttä) koskeva vaatimus ei riitä perusteluksi sille, että asiakirja-aineistossa säilytetään kannekirjelmän liitteenä esitetty toimielimen lausunto, jos tähän liittyy tiettyjä vaaroja. Yksi tällaisista vaaroista on se, että pakotetaan toimielin ”ottamaan julkisesti kantaa lausuntoon, joka oli aivan ilmeisesti tarkoitettu sisäiseen käyttöön[, millä] olisi väistämättä kielteisiä vaikutuksia [toimielimen] intressiin pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja”. ( 20 )

41. Lisäksi se, että sallittaisiin asiakirjan säilyttäminen asiakirja-aineistossa, vaikka toimielin ei ole antanut lupaa sen ilmaisemiseen, merkitsisi sen mahdollistamista, että kierretään asetuksella N:o 1049/2001 käyttöön otettua tällaiseen asiakirjaan tutustumista koskevan pyynnön esittämistä koskevaa menettelyä. ( 21 )

42. Siltä osin kuin kyseessä ovat toimielinten lausunnot, jotka on annettu lainsäädäntömenettelyjen yhteydessä, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu huomattavasti laajempi oikeus tutustua asiakirjoihin ja vastaava laajempi ilmaisemisvelvoite.

43. Unionin tuomioistuin totesi näin tuomiossa Ruotsi ja Turco v. neuvosto hylätessään perustelut, joihin neuvosto oli vedonnut, jotta lainsäädäntöehdotukseen liittynyt oikeudellisen yksikön lausunto olisi poistettu asiakirja-aineistosta. Neuvosto oli vedonnut siihen, että tämän lausunnon ilmaiseminen ”olisi omiaan aiheuttamaan epäilyksiä kyseisen lainsäädäntötoimen laillisuudesta” ja kyseisen ”yksikön riippumattomuus joutuisi kyseenalaiseksi”. ( 22 )

44. Unionin tuomioistuin totesi vastauksessaan näihin väitteisiin seuraavaa: – Ensin mainitun osalta ”nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista voidaan keskustella avoimesti, myötävaikuttaa toimielinten suurempaan legitimiteettiin suhteessa kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta. Näin ollen tiedon ja keskustelun puuttuminen on pikemminkin omiaan synnyttämään kansalaisissa epäilyjä paitsi tietyn toimenpiteen laillisuuden, myös koko päätöksentekomenettelyn legitimiteetin osalta”. ( 23 ) – Jälkimmäisen osalta väitetty vaara (oikeudellisen yksikön riippumattomuuden joutuminen kyseenalaiseksi) ei voi olla pelkästään hypoteettinen, eikä sitä saa sekoittaa haluun välttää mahdollinen painostus tarkoituksena vaikuttaa tämän yksikön antamien lausuntojen sisältöön. ( 24 )

45. Edellä mainitusta ”on seurauksena, että asetuksessa N:o 1049/2001 asetetaan lähtökohtaisesti velvollisuus ilmaista neuvoston oikeudellisen yksikön lainsäädäntömenettelyitä koskevien lausuntojen sisältämät tiedot”. Tämä ei ole esteenä sille, että voidaan evätä ”oikeus tutustua sellaiseen erityiseen oikeudelliseen lausuntoon, joka on annettu lainsäädäntömenettelyn yhteydessä mutta joka on erityisen arkaluonteinen tai jonka ulottuvuus on erityisen laaja ja ylittää kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn”. ( 25 )

C Neuvoston vaatimuksen arviointi

46. Neuvoston vaatimuksessa on erotettava toisistaan kaksi osaa.

47. Ensimmäinen liittyy pyyntöön, jonka mukaan olisi poistettava kannekirjelmän liite 3, joka sisältää ns. Non-paper from Hungary ‑asiakirjan, joka koskee asetuksen 2020/2092 perustana ollutta komission ehdotusta. Tässä Non paper ‑asiakirjassa on siteerattu sanatarkasti oikeudellisen yksikön lausunnon yhtä kappaletta sekä tähän lausuntoon tehtyjä viittauksia, joissa ilmeisesti siteerataan sen sisältöä.

48. Koska Non-paper from Hungary on asiakirja, jonka Unkari on laatinut ja esittänyt lainsäädäntömenettelyssä, joka käytiin asetuksen 2020/2092 antamisen yhteydessä, siihen ei sovelleta sääntöjä, jotka koskevat oikeutta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin.

49. Mikään ei siis estänyt Unkaria asiakirjan laatineena valtiona esittämästä sitä unionin tuomioistuimen oikeudenkäynnissä, vaikka se sisältäisi suoria tai epäsuoria sitaatteja neuvoston oikeudellisen yksikön lausunnosta.

50. Neuvosto pyytää vaatimuksensa toisessa osassa unionin tuomioistuinta olemaan ottamatta huomioon Unkarin kannekirjelmän kappaleita, joissa viitataan lausunnossa tehtyyn tutkimukseen, toistetaan sen sisältö tai kuvaillaan siinä esitettyä analyysiä.

51. Tästä pyynnöstä voitaisiin hypoteettisesti ottaa huomioon vain osa, joka liittyy lausunnon sisällön toistamiseen, ei kannekirjelmän niitä osia, jotka ovat pelkästään sisällöltään samanlaisia. Valtiolla, joka riitauttaa unionin lainsäädäntötoimen pätevyyden, on täysi oikeus puolustaa näkemystään riippumatta siitä, onko se sama kuin näkemys, joka sisältyy kyseisen toimen antamiseen johtaneessa menettelyssä laadittuihin asiakirjoihin, vai ei.

52. Jos Unkari olisi esittänyt neuvostolle pyynnön saada tutustua lausuntoon, siihen olisi voitu lähtökohtaisesti soveltaa kyseisen toimielimen työjärjestystä, jonka 6 artiklan 2 kohdassa määrätään, että neuvosto voi antaa luvan”esittää oikeudenkäynnissä jäljennöksen tai otteen neuvoston asiakirjoista, joita ei ole vielä saatettu yleisön saataville niiden säännösten mukaisesti, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin”.

53. Mikäli neuvoston asiakirjoissa on merkintä LIMITE, kuten tässä tapauksessa, edellä mainitsemieni neuvoston sisäisten asiakirjojen käsittelyä koskevien ohjeiden 5 kohdassa määrätään, että niiden katsotaan kuuluvan salassapitovelvollisuuden piiriin SEUT 339 artiklan ja neuvoston työjärjestyksen 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti, minkä lisäksi niiden käsittelyssä on noudatettava asianomaista EU:n lainsäädäntöä ja erityisesti asetusta N:o 1049/2001. Neuvoston ohjeiden 20 ja 21 kohdassa todetaan oikeudesta tutustua LIMITE-asiakirjoihin, että niitä ei saa julkistaa ennen kuin neuvosto on antanut siihen luvan.

54. Unkari olisi tarvinnut saman neuvoston ennakkoluvan siihen, että se olisi saanut ottaa kannekirjelmänsä liitteeksi riidanalaisen lausunnon, koska se on asiakirja, jossa on merkintä LIMITE ja jolle neuvosto on antanut vain hyvin rajoitetun julkisuuden ja jonka osalta se on hylännyt lukuisia yksityisten esittämiä tutustumispyyntöjä. ( 26 ) Kuten olen jo edellä esittänyt, jos sallittaisiin erotuksetta sellaisen asiakirjan jättäminen asiakirja-aineistoon, jonka julkistamista toimielin ei ole sallinut, olisi helppoa kiertää asetuksella N:o 1049/2001 käyttöön otettua tutustumispyynnön esittämistä koskevaa menettelyä. ( 27 )

55. Viime kädessä tärkeää tämän seikan ratkaisemiseksi tavalla tai toisella on ottaa huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee lainsäädäntömenettelyjen yhteydessä laadittujen oikeudellisten lausuntojen ottamista osaksi asiakirja-aineistoa ja jossa edellytetään kolmivaiheista tarkastelua, johon olen jo edellä viitannut. ( 28 )

56. Tämän tarkastelun ensimmäisen vaiheen osalta ei ole epäilystä siitä, että kyse on (neuvoston oikeudellisen yksikön) oikeudellisesta lausunnosta, mitä asianosaiset eivät kiistä.

57. Tämän tarkastelun toisessa vaiheessa on arvioitava, aiheuttaisiko tämän nimenomaisen lausunnon ilmaiseminen neuvoston oikeudellisen neuvonannon suojelun kannalta vaaran, joka on kohtuullisesti ennakoitavissa eikä täysin hypoteettinen.

58. Arvioitaessa sitä, toteutuuko tämä vaara nyt käsiteltävässä asiassa, hyväksyn lähtökohdaksi sen, että Unkari olisi tarvinnut neuvoston luvan lausunnon esittämiseen unionin tuomioistuimen oikeudenkäynnissä.

59. Mielestäni sama lupa olisi tarpeen, jos se olisi halunnut sisällyttää kannekirjelmäänsä sellaisen asiakirjan tekstin kappaleita, joissa on merkintä LIMITE ja joihin tutustumista neuvosto rajoittaa, kuten tässä tapauksessa, edellyttäen, että näissä kappaleissa käytännössä julkistetaan sen sisältö kokonaan tai olennaisilta osin.

60. Jos jäsenvaltiolla ei ole neuvoston ennakkolupaa, se voisi kiertää tämän vaatimuksen julkistamalla tai esittämällä tuomioistuimessa tämän toimielimen luottamuksellisia asiakirjoja: riittäisi, että se ei ottaisi niitä asiakirjatodisteina kannekirjelmänsä liitteiksi vaan sisällyttäisi kannekirjelmään näiden asiakirjojen sisällön.

61. Näiden näkökohtien perusteella seuraavat seikat voivat osoittautua merkityksellisiksi: – Lausunto on (lukuun ottamatta sen kahdeksaa ensimmäistä kohtaa, jotka ovat vain johdantoa eivätkä varsinaista asian tarkastelua ja jotka todellakin julkaistiin) sisäinen asiakirja, jossa on merkintä LIMITE ja jota koskee salassapitovaatimus. – Unkarilla on lausunnon teksti laillisesti käytettävissään, koska se on jäsenvaltio. Se on siis saanut sen kiertämättä neuvoston työjärjestystä, jonka liitteessä II olevassa 5 artiklassa tosiasiallisesti määrätään, että valtioiden on pyydettävä oikeutta tutustua asiakirjoihin, mutta tämä muotovaatimus koskee vain asiakirjoja, joita niillä ei ole käytettävissään. – Neuvosto ei ole ollut velvollinen ottamaan julkisesti kantaa oikeudellisen yksikkönsä lausuntoon, sillä se on voinut vastata Unkarin pyyntöön ilman tarvetta esittää nimenomaisesti sitä koskevaa arviointia. ( 29 ) – Ilmaisulla ”esittäminen tuomioistuimessa” ei voida ymmärtää tarkoitettavan pelkkiä kannekirjelmässä olevia satunnaisia viittauksia lausunnon joihinkin kappaleisiin. Vain siinä tapauksessa, että nämä viittaukset vastaisivat laajuudeltaan varsinaisen lausunnon julkistamista, jota ei ole sallittu, voitaisiin puolustautua sillä, että tällä pyritään kiertämään neuvoston lupaa koskevaa edellytystä. – Kuten olen jo todennut, Unkarilla oli täysi oikeus esittää oikeudellisia perustelujaan riippumatta siitä, ovatko ne samoja kuin neuvoston oikeudellisen yksikön perustelut, jotka ovat tämän jäsenvaltion tiedossa, kun se osallistuu asetuksen 2020/2092 laatimismenettelyn.

62. En siis usko, että olisi kohtuullisesti ennakoitavissa olevaa ja muuta kuin pelkästään hypoteettista vaaraa, joka aiheutuisi neuvoston oikeudellisen neuvonannon suojelulle. Jos kuitenkin näin olisi ja siirryttäisiin tarkastelun toisesta vaiheesta eteenpäin, pitäisi vielä arvioida kolmannessa vaiheessa, onko jonkin ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua säilyttää asiakirja-aineistossa suorat ja epäsuorat viittaukset neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon.

63. Kuten jäljempänä selitän, tämä ylivoimainen yleinen etu toteutuu tässä tapauksessa sen lisäksi, että Unkarilla on oma intressi siihen, että neuvoston hakemus hylätään ja säilytetään lausuntoa koskevat viittaukset, jotka tukevat sen väitteitä asetuksen 2020/2092 (väitetystä) pätemättömyydestä.

64. Ylivoimainen etu, joka tässä tapauksessa olisi hyväksyttävä peruste sille, että neuvoston oikeudellisen yksikön lausunnon kappaleisiin vedotaan tuomioistuimessa ja ne julkistetaan, on lainsäädäntömenettelyn avoimuus.

65. On muistettava, että mahdollisuus tutustua neuvoston asiakirjoihin, joita se on laatinut lainsäätäjänä, on omiaan lisäämään lainsäädäntömenettelyn avoimuutta ja läpinäkyvyyttä ja vahvistamaan kansalaisten demokraattista oikeutta valvoa tietoja, joille lainsäädäntötoimet perustuvat. ( 30 )

66. Lisäksi läpinäkyvän lainsäädäntömenettelyn yhteydessä on toivotettava tervetulleiksi kaikki perustellut oikeudelliset näkemykset, joissa puolletaan tai vastustetaan tiettyä ehdotusta ja jotka antavat lainsäädäntövallan käyttäjille (jotka ovat viime kädessä vastuussa ratkaisusta) ja yleisesti kansalaisille arvioinnin aineksia, jotka ovat välttämättömiä tämän ehdotuksen tarkastelemiseksi.

67. Tämä voi toteutua vain silloin, jos oikeudelliset näkemykset saatetaan yleiseen tietoon, mikä ”mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista voidaan keskustella avoimesti, myötävaikuttaa toimielinten suurempaan legitimiteettiin suhteessa kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta”. ( 31 )

68. Unionin tuomioistuin on todennut näiden seikkojen perusteella, joihin kaikilta osin yhdyn, että on lähtökohtaisesti olemassa velvollisuus ilmaista lainsäädäntömenettelyitä koskevien oikeudellisten lausuntojen sisältämät tiedot. ( 32 ) Tämän velvollisuuden kääntöpuolena on, että näiden lausuntojen osalta ”yleistä luottamuksellisuuden tarvetta” ei hyväksytä. ( 33 )

69. Tämä velvollisuus ei ole kuitenkaan ehdoton. Käytännössä se ei ”ole esteenä sille, että oikeus tutustua sellaiseen erityiseen oikeudelliseen lausuntoon, joka on annettu lainsäädäntömenettelyn yhteydessä mutta joka on erityisen arkaluonteinen tai jonka ulottuvuus on erityisen laaja ja ylittää kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn, evätään oikeudellisen neuvonannon suojan nojalla”. ( 34 )

70. Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalainen lausunto laadittiin asetuksen 2020/2092 antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn yhteydessä. Neuvosto ei ole mielestäni perustellut sitä, että kyseessä olisi ”erityisen arkaluontoinen” lausunto, vaikka tällä asetuksella on kiistaton merkitys unionin ja sen jäsenvaltioiden kannalta.

71. Erityisen arkaluonteisuuden täytyy johtua oikeudellisen lausunnon sisällöstä. Vaikka lausunto koskee merkityksellistä lainsäädännöllistä toimenpidettä, tästä näkökulmasta lausuntoa voidaan pitää arkaluontoisena vain silloin, jos se sisältää erityisen arkoja tietoja (esimerkiksi rajoitetusti julkistetuista tai salaisista asioista), mutta ei silloin, jos se sisältää vain arvioinnin perussopimusten tulkintaan liittyvistä seikoista, kuten ne, jotka liittyvät tämän toimenpiteen oikeusperustaan.

72. Neuvosto ei mielestäni myöskään perustele sitä, että tämän lausunnon ”ulottuvuus [olisi] erityisen laaja ja [ylittäisi] kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn”.

73. Vaikka tämä ilmaisu tuomiossa Ruotsi ja Turco v. neuvosto ei ole erityisen selkeä (sillä lainsäädäntöehdotusta koskevat oikeudelliset lausunnot sisältävät lähtökohtaisesti sen pätevyyden ja puutteiden tarkastelun menemättä tätä pidemmälle), katson, että sillä tarkoitetaan lausuntoja, jotka eivät ole merkityksellisiä oikeudenkäynnissä, jossa ne halutaan esittää, sen vuoksi, että ne ylittävät sen säännöksen sisällön, joka mahdollisesti riitautetaan.

74. Lainsäädäntömenettelyn läpinäkyvyys on tässä tapauksessa asetettava ensisijaiseksi siihen hypoteettiseen vaaraan (jota ei ole tässä tapauksessa osoitettu) nähden, että neuvoston oikeudellinen neuvonanto jätetään ilman asianmukaista suojaa tai vaikeutetaan sitä, että sen oikeudellinen yksikkö antaa ”rehellisiä, objektiivisia ja kattavia” ( 35 ) lausuntoja, jotka ovat lisäksi takeena kyseisen yksikön jäsenten ammattimaiselle toiminnalle, jota neuvoston on suojeltava.

75. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää neuvoston liitännäisen vaatimuksen.

IV Asetus 2020/2092: säädös rahoituksen ehdollisuuden ja oikeusvaltion takeiden välimaastossa

76. Jotta ymmärrettäisiin paremmin asetuksen 2020/2092 ehdollisuuden mekanismi, on välttämätöntä tarkastella a) sen antamiseksi noudatettua lainsäädäntömenettelyä ja b) vastaavanlaisia mekanismeja, joista jo säädetään unionin oikeudessa ja joihin tässä asetuksessa vahvistettu menettely liittyy.

A Asetuksen 2020/2092 antamisen yhteydessä noudatettu lainsäädäntömenettely

77. Asetuksen 2020/2092 laatiminen on ollut erityisen monimutkaista, ja noudatetun lainsäädäntömenettelyn tarkastelu auttaa tulkitsemaan sitä asianmukaisella tavalla. ( 36 )

78. Tämän asetuksen taustaa on haettava unionin pyrkimyksistä parantaa käytettävissään olevia keinoja taata, että jäsenvaltiot kunnioittavat oikeusvaltion periaatteita. Tätä unionin perustana olevaa arvoa, joka on vahvistettu SEU 2 artiklassa, ovat uhanneet sen joidenkin jäsenvaltioiden viimeaikaiset menettelytavat, kuten parlamentti ja komissio ovat toistuvasti tuoneet esiin. Jotkin näistä valtioista saavat merkittävän määrän varoja unionin talousarviosta. ( 37 )

79. Näihin oikeusvaltioperiaatteen loukkauksiin vastaamiseksi unionilla on käytettävissään hyvin rajallinen valikoima oikeudellisia keinoja: – SEU 7 artiklan mekanismi, jonka mukaan todetaan, että ”on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja” tai että se ”loukkaa vakavasti ja jatkuvasti” näitä samoja arvoja, mihin liittyvät kummallekin toteamukselle ominaiset seuraukset. Mekanismin toimivuutta heikentää se, että jälkimmäisessä vaihtoehdossa edellytetään Eurooppa-neuvoston yksimielistä ratkaisua. – Komission (SEUT 258 artikla) tai toisen jäsenvaltion (SEUT 259 artikla) nostamilla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevilla kanteilla voidaan selvittää, onko jäsenvaltio jättänyt täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden.

80. Komissio hyväksyi vuonna 2014 ”uuden EU:n toimintakehyksen oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi”, tarkoituksena ”varmistaa tuloksellinen ja yhdenmukainen oikeusvaltioperiaatteen suojelu kaikissa jäsenvaltioissa. Toimintakehyksen avulla voitaisiin puuttua tilanteisiin, joissa oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuu järjestelmätason uhka”. ( 38 )

81. Uudella kehyksellä pyrittiin ”ratkaisemaan jäsenvaltioissa oikeusvaltioperiaatteeseen tulevaisuudessa kohdistuvat uhkat ennen kuin edellytykset, jotka käynnistävät SEU-sopimuksen 7 artiklassa tarkoitetut mekanismit, täyttyvät. Kehys on siis tarkoitettu aukon täyttämiseen. Se ei ole SEU-sopimuksen 7 artiklassa tarkoitettujen mekanismien vaihtoehto vaan ennemminkin edeltää ja täydentää niitä”. ( 39 )

82. Komissio päivitti strategiaansa vuonna 2019 ja perusti eurooppalaisen mekanismin oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseksi. ( 40 ) Tämä mekanismi perustuu tiiviiseen yhteistyöhön kansallisten viranomaisten ja sidosryhmien kanssa, tuo avoimuutta ja kohtelee kaikkia jäsenvaltioita objektiivisesti ja puolueettomasti. Komissio laatii näiden tietojen perusteella vuosittain kertomuksen, joka sisältää jokaista jäsenvaltiota koskevan arvioinnin. ( 41 )

83. Tässä asiayhteydessä komissio esitti toukokuussa 2018 ehdotuksen asetukseksi unionin talousarvion suojaamisesta tilanteissa, joissa oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen jäsenvaltioissa kohdistuu yleisiä puutteita. ( 42 )

84. Vaikuttaa siltä, että ehdotus herätti neuvoston oikeudellisessa yksikössä jossain määrin vastustusta. Tilintarkastustuomioistuin esitti tiettyjä suosituksia sen sisällön parantamiseksi ( 43 ) sen jälkeen kun se oli korostanut, että ehdotuksen oikeusperusta oli epävarma, sen perusteet olivat epätäsmällisiä, siinä annettiin neuvostolle huomattavan laajaa harkintavaltaa ja kierrettiin SEU 7 artiklan mukaista menettelyä.

85. Monimutkaisen lainsäädäntökäsittelyn jälkeen heinäkuussa 2020 pidetyssä Eurooppa-neuvostossa ( 44 ) päästiin sopimukseen, jolla hyväksyttiin monivuotinen rahoituskehys (jäljempänä monivuotinen rahoituskehys) 2021–2027 ja Next Generation EU ‑elpymisväline (jäljempänä Next Generation EU ‑väline). Sopimuksessa todettiin, että ”otetaan käyttöön ehdollisuusjärjestelmä talousarvion ja Next Generation EU ‑välineen suojaamiseksi”.

86. Tästä sopimuksesta huolimatta kaksi lainsäädäntövallan käyttäjää omaksuivat edelleen vuorotellen erilaisia näkemyksiä ehdotetusta lainsäädäntövälineestä, josta tuli asetus 2020/2092: – Parlamentti pyrki suojelemaan oikeusvaltioperiaatetta talousarvion kautta, kun neuvosto halusi suojata unionin talousarviota oikeusvaltioperiaatteen vaatimusten noudattamisen avulla. – Parlamentti puolusti asetuksen laajaa soveltamista, kun neuvosto halusi rajoittaa sitä ja vaati suoraa yhteyttä oikeusvaltioperiaatteen loukkaamisen ja erityisten unionin talousarvioon kohdistuvien kielteisten vaikutusten välillä. ( 45 )

87. Nämä kaksi lainsäädäntövallan käyttäjää pääsivät 5.11.2020 yhteisymmärrykseen säädöksestä, josta vähäisin muutoksin tuli asetus 2020/2092, joka tuli voimaan 1.1.2021.

88. Unkari ja Puolan tasavalta vastustivat lainsäädäntövallan käyttäjien sopimaa säädöstä, ja vaikka ne eivät voineet käyttää veto-oikeuttaan sen hyväksymisen yhteydessä, koska sen oikeusperustana on SEUT 322 artiklan 1 kohta, jossa määrätään määräenemmistöstä, ne uhkasivat sillä, että ne estäisivät monivuotisen rahoituskehyksen 2021–2027 ja Next Generation EU ‑välineen hyväksymisen, sillä niiden hyväksyminen edellyttää jäsenvaltioiden yksimielisyyttä.

89. Tilanne laukesi Eurooppa-neuvostossa joulukuussa 2020, kun sen päätelmiin sisällytettiin ”sopimus”, joka koski asetuksen 2020/2092 ulottuvuutta ja soveltamista. ( 46 )

90. Vaikka Eurooppa-neuvostolla ei ole lainkäyttövaltaa tällä alalla, sen päätelmillä vahvistetaan asetukseen 2020/2092 jäsenvaltioiden hyväksi otetut prosessuaaliset ja aineelliset takeet ja esitetään tulkinta (jota voidaan pitää arvovaltaisena, kun otetaan huomioon, miltä taholta se tulee, vaikka se ei olekaan sitova) sen monien osien merkityksestä ja ulottuvuudesta. Joka tapauksessa on muistettava, että asetuksen 2020/2092 tulkitseminen on unionin tuomioistuimen tehtävänä.

91. Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaan uutta asetusta on erityisesti sovellettava ”täysin SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että on kunnioitettava jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön perusrakenteita, annetun toimivallan periaatetta sekä objektiivisuuden, syrjimättömyyden ja kaikkien jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteita”.

92. Sopimuksen osatekijöitä, jotka Eurooppa-neuvosto ottaa huomioon, ovat muun muassa seuraavat: ( 47 ) – Asetuksen tavoitteena on suojata unionin budjettia, Next Generation EU ‑väline mukaan luettuna, sen moitteetonta varainhoitoa ja unionin taloudellisia etuja. ( 48 ) – Asetuksen mukaista ehdollisuusjärjestelmää sovelletaan objektiivisesti, oikeudenmukaisesti, puolueettomasti ja tosiseikkoihin perustuen. Siinä varmistetaan tehokas oikeussuoja, syrjimättömyys ja jäsenvaltioiden yhdenvertainen kohtelu. – Jotta varmistetaan näiden periaatteiden kunnioittaminen, komissio aikoo laatia ja hyväksyä asetuksen soveltamista koskevat suuntaviivat, mukaan lukien menettelyt sen arvioinnin suorittamiseksi. Suuntaviivat laaditaan jäsenvaltioita tiiviisti kuullen. Jos asetuksesta nostetaan kumoamiskanne, suuntaviivat viimeistellään tuomioistuimen tuomion jälkeen, jotta niihin voidaan sisällyttää kaikki tuomiosta johtuvat tekijät. ( 49 ) – Mekanismin mukaisten toimenpiteiden on oltava oikeassa suhteessa niihin vaikutuksiin nähden, joita oikeusvaltioperiaatteen rikkomisesta aiheutuu unionin budjetin moitteettomalle varainhoidolle tai unionin taloudellisille eduille. Rikkomusten ja unionin taloudellisille eduille aiheutuvien kielteisten seurausten välisen syy-yhteyden on oltava riittävän suora, ja se on osoitettava asianmukaisesti. – Asetuksessa vahvistettuja käynnistäviä tekijöitä on tulkittava ja sovellettava yhtenäisten tekijöiden suljettuna luettelona, joka ei ole avoin toisenlaisille tekijöille tai tapahtumille. Asetus ei koske yleisiä puutteita. ( 50 ) – Mekanismin soveltaminen on toissijainen muihin unionin oikeuden mukaisiin menettelyihin nähden, ja sitä sovelletaan, jos niillä ei voida suojata unionin budjettia tehokkaammin.

93. Tämän Eurooppa-neuvoston ”sopimuksen” perusteella Unkari ja Puolan tasavalta käyttivät veto-oikeuttaan monivuotisen rahoituskehyksen ja Next Generation EU ‑välineen osalta, ja neuvosto hyväksyi lopulta asetuksen 2020/2092 14.12. ja parlamentti 16.12.2020. ( 51 )

94. Asetuksen 2020/2092 soveltamisalan supistamiselle edellytyksellä, jonka mukaan talousarvion toteuttamisen ja oikeusvaltion periaatteiden loukkauksen välisen yhteyden on oltava ”riittävän suora”, on ollut tietyssä määrin ”vastavoimana” se, että tätä rahoituksen ehdollisuuden mekanismia on sovellettu unionin jäsenvaltioille asetuksen (EU) 2020/2094 ( 52 ) mukaisesti käyttöön otetun Next Generation EU ‑välineen välityksellä myöntämiin varoihin. Asetusta 2020/2092 sovelletaan lisäksi sekä oikeusvaltion periaatteiden ”yleisiin” että ”yksittäisiin” loukkaamisiin. ( 53 )

95. Asetuksen 2020/2092 soveltaminen (soveltamatta jättäminen) aiheuttaa kuitenkin edelleen toimielinten toimintaan liittyviä vastakkainasetteluja komission ja parlamentin välillä. ( 54 )

B Rahoituksen ehdollisuuden mekanismit unionin oikeudessa

96. Unionilla on talousarvio, josta myönnetään varat, joita tarvitaan sen tavoitteiden saavuttamiseksi ja sen politiikkojen toteuttamiseksi. Tähän talousarvioon saadaan varat, sanotun rajoittamatta muita tuloja, unionin omista varoista (SEUT 311 artikla) neuvoston päätöksellä vahvistettujen määräysten mukaisesti. ( 55 ) Talousarvio on unionin oikeuden väline, jolla ilmaistaan vuosittain yhteisvastuuperiaate ( 56 ) rahoituksen muodossa ja jolla on perustuslain tasoinen merkitys.

97. Unionin vuotuisen talousarvion tulot ja menot määritellään SEUT 312 artiklassa tarkoitetulla monivuotisella rahoituskehyksellä. Monivuotisella rahoituskehyksellä taataan unionin menojen hallittu kehitys sen käytettävissä olevien omien varojen rajoissa. Tällä hetkellä on voimassa monivuotinen rahoituskehys 2021–2027, ( 57 ) joka sisältää 0,6 prosentin suuruisen omien varojen korotuksen, yhdessä niiden varojen kanssa, jotka on otettu käyttöön hyväksymällä elpymisväline covid-19-kriisin taloudellisiin seurauksiin vastaamiseksi. ( 58 )

98. Unionin talousarvion toteuttaminen kuuluu SEUT 317 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla komission vastuulle. Sen toteuttaa talousarviota ”yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa omalla vastuullaan ja annettujen määrärahojen rajoissa [SEUT] 322 artiklan nojalla annettujen asetusten säännöksiä noudattaen ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Jäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti”. ( 59 )

99. SEUT 310 artiklan 6 kohdassa määrätään, että ”unioni ja jäsenvaltiot suojaavat unionin taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä ja muulta laittomalta toiminnalta 325 artiklan mukaisesti”.

100. Varainhoitoasetuksessa ( 60 ) säädetään, että komissio voi toteuttaa unionin talousarviota suoraan, välillisesti tai yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoiden. Käytännössä komissio toteuttaa yli 70 prosenttia talousarviosta yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoiden varainhoitoasetuksen 63 artiklassa säädetyllä tavalla. Tässä yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa jäsenvaltioiden viranomaiset suorittavat delegoinnin perusteella komission valvonnassa tehtäviä, jotka ovat tarpeen unionin talousarvion varojen hallinnoimiseksi. ( 61 )

101. Tässä asiayhteydessä, jossa komissio ja jäsenvaltiot toteuttavat talousarviota yhdessä, on otettu käyttöön ehdollisuuden mekanismeja, joista säädetään varainhoitoasetuksessa ja unionin muissa erityissäännöissä.

102. Ehdollisuutta koskevat järjestelyt, joilla pyritään suojaamaan talousarvion moitteetonta hoitoa, kuvaavat laajempaa ilmiötä, johon kuuluu ehdollisuuden käyttäminen sekä unionissa että muissa maissa (niihin kuuluvat muun muassa liittovaltiomuotoiset oikeudelliset järjestelmät) ( 62 ) ja kansainvälisissä järjestöissä, kuten Kansainvälisessä valuuttarahastossa ja Maailmanpankissa.

103. Unionin oikeudessa ehdollisuutta sovelletaan luonnollisesti uusien valtioiden liittymisiin, jotka edellyttävät ns. Kööpenhamina-edellytysten noudattamista, ja unionin ulkosuhteissa on tavanomaisena käytäntönä, että sen suorittamalle kehitysavulle asetetaan yhtä luonnollisesti edellytykseksi ihmisoikeuksiin liittyvien vaatimusten noudattaminen. ( 63 )

104. Jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten välisissä sisäisissä suhteissa on käytetty ehdollisuutta erityisesti taloudellisen ja sosiaalisen koheesion välineissä ja talousarvion hallinnoinnissa. ( 64 )

105. Tarkoittamatta olla tyhjentävä mainitsen seuraavat esimerkit rahoituksen ehdollisuudesta rakennerahastojen yhteisistä säännöksistä ajanjaksolla 2021–2017 annetussa uudessa asetuksessa: ( 65 ) – Ehdollisuus, joka liittyy ympäristöön ja ilmastoon ja josta säädetään 6 artiklassa (”Ilmastotavoitteet ja ilmastoon liittyvä sopeuttamista koskeva mekanismi”) ja 9 artiklan 4 kohdassa. – Ehdollisuus, joka perustuu ”horisontaalisten periaatteiden” (9 artikla) noudattamiseen; nämä periaatteet liittyvät perusoikeuksien kunnioittamiseen ja perusoikeuskirjan noudattamiseen rahastojen täytäntöönpanossa. – Ehdollisuus, joka liittyy erityistavoitteisiin ja josta säädetään 15 artiklassa (”Mahdollistavat edellytykset”) ja liitteessä III. ( 66 ) Viimeksi mainittu sisältää ”horisontaaliset mahdollistavat edellytykset, joita sovelletaan kaikkiin erityistavoitteisiin, sekä niiden täyttymisen arviointikriteerit”. Liite III sisältää julkisten hankintamarkkinoiden tehokkaat seurantamekanismit; välineet ja valmiudet valtiontukisääntöjen soveltamiseksi tehokkaasti; perusoikeuskirjan tehokkaan soveltamisen ja täytäntöönpanon sekä Yhdistyneiden kansakuntien vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanon ja soveltamisen neuvoston päätöksen 2010/48/EY ( 67 ) mukaisesti. Jos näitä edellytyksiä ei noudateta, komissio voi keskeyttää valtiolle aiheutuneiden menojen korvaamisen. – Makrotaloudellinen ehdollisuus, josta säädetään 19 artiklassa (”Toimenpiteet, joilla rahastojen vaikuttavuus kytketään talouden tehokkaaseen ohjaukseen ja hallintaan”). Tällä säännöksellä annetaan neuvostolle toimivalta päättää komission ehdotuksesta jäsenvaltion yhden tai useamman ohjelman sitoumusten tai maksujen keskeytyksestä osittain tai kokonaisuudessaan, i) kun tämä jäsenvaltio ei toteuta riittäviä korjaavia toimia tai ei toteuta toimia välttääkseen liiallisen epätasapainon, joka määritellään asetuksen (EU) N:o 1176/2011 ( 68 ) nojalla; ii) kun komissio katsoo, että jäsenvaltio ei ole toteuttanut asetuksessa (EY) N:o 332/2002 ( 69 ) tarkoitettuja toimenpiteitä, ja sen seurauksena päättää olla antamatta lupaa tälle jäsenvaltiolle myönnetyn rahoitustuen maksamiseen, ja iii) kun neuvosto arvioi, että jäsenvaltio ei ole toteuttanut asetuksen (EU) N:o 472/2013 ( 70 ) 7 artiklassa tarkoitettua makrotalouden sopeutusohjelmaa tai toteuttanut SEUT 136 artiklan 1 kohdan mukaisesti hyväksytyssä neuvoston päätöksessä pyydettyjä toimenpiteitä.

106. Vastaavasti yhteisistä säännöksistä 2021–2027 annetun asetuksen 96 artiklassa annetaan komissiolle toimivalta keskeyttää maksuajan kuluminen ja 97 artiklassa toimivalta jäsenvaltioille suoritettavien maksujen keskeyttämiseen, kun on olemassa sääntöjenvastaisuus tai vakavia puutteita tai komissio on antanut perustellun lausunnon SEUT 258 artiklassa tarkoitetusta rikkomismenettelystä asiassa, joka vaarantaa menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden. Komissio voi myös 104 artiklan mukaan tehdä jälkikäteen rahoitusoikaisun vähentämällä rahastoista ohjelmalle osoitettavaa tukea tämäntyyppisissä tilanteissa.

107. Ehdollisuuden mekanismeja on myös unionin rahoitusvälineisiin sovellettavissa sektorikohtaisissa säädöksissä. Mainitsen esimerkkeinä seuraavat: – Makrotaloudellinen ehdollisuus, josta säädetään asetuksen (EU) 2021/241 ( 71 ) 10 artiklassa samankaltaisin sanamuodoin kuin yhteisistä säännöksistä 2021–2027 annetun asetuksen 19 artiklassa. Rakennerahastojen makrotaloudellinen ehdollisuus on siirretty elpymistä ja palautumista tukevaan mekanismiin, joka on asetuksella 2020/2094 hyväksytyn Euroopan unionin elpymisvälineen tärkein rahoitusväline, jolla täydennetään monivuotista rahoituskehystä tarkoituksena lieventää covid-19-kriisin taloudellisia seurauksia. Komissio panee tämän mekanismin täytäntöön suoran hallinnoinnin järjestelyllä SEUT 322 artiklan nojalla annettavien asiaa koskevien säädösten, erityisesti varainhoitoasetuksen ja asetuksen 2020/2092 mukaisesti. – Ehdollisuus, joka perustuu siihen, että noudatetaan ihmisoikeuksia koskevia sääntöjä Euroopan yhteisessä rajavalvonnan hallinnoinnissa, mistä säädetään asetuksen (EU) 2021/1148 ( 72 ) 4 artiklassa. – Ehdollisuus, joka perustuu ihmisoikeuksien kunnioittamiseen ja ympäristötavoitteiden noudattamiseen ja josta säädetään julkisen sektorin lainajärjestelyn käyttöönotosta oikeudenmukaisen siirtymän mekanismin yhteydessä annetun asetuksen (EU) 2021/1229 ( 73 ) 4 artiklassa. – Ehdollisuus, joka liittyy ilmastoon ja ympäristöön maksettaessa suoria tukia viljelijöille yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä ja josta säädetään asetuksen (EU) N:o 1307/2013 ( 74 ) 43–47 artiklassa.

108. Nämä ehdollisuuden mekanismit ovat moninaisia, mutta kaikissa niissä on yhteinen logiikka: jotta maksu voitaisiin hyväksyä unionin talousarviosta suoritettavaksi, edellytetään, että maksun saaja noudattaa tiettyjä horisontaalisia vaatimuksia, jotka ovat erillisiä ja täydentävät eurooppalaisen rahaston, josta maksu suoritetaan, suoraan säätämiä vaatimuksia. ( 75 )

109. Asetuksella 2020/2092 käyttöön otettu rahoituksen ehdollisuus perustuu, siltä osin kuin se liittyy talousarvion toteuttamiseen, oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen, joka on ”keskeisellä sijalla, jotta voidaan suojata muita [SEU 2 artiklassa vahvistettuja] unionin perustana olevia arvoja”. ( 76 ) Koska kyseessä on horisontaalinen edellytys, jäsenvaltioiden on noudatettava sitä toteuttaessaan unionin talousarviota.

110. Rahoituksen ehdollisuus edellyttää solidaarisuuden ja vastuullisuuden välistä yhteyttä. Unioni siirtää talousarviostaan varoja jäsenvaltioille sillä edellytyksellä, että ne hoitavat niitä vastuullisesti, mikä sisältää sen, että ne käyttävät niitä unionin perustana olevien arvojen, kuten oikeusvaltioperiaatteen, mukaisesti. Ainoastaan silloin, jos talousarvion toteuttamisessa otetaan huomioon unionin perustana olevat arvot, jäsenvaltioiden välillä vallitsee riittävä keskinäinen luottamus, kun niiden on puolestaan annettava unionille rahoitusvaroja, jotka ovat välttämättömiä, jotta se pystyy saavuttamaan tavoitteensa.

111. Kenellekään ei ole epäselvää, että tällä ehdollisuuden tekniikan uudella ulottuvuudella on seurauksia, jotka vaikuttavat huomattavasti unionin ja jäsenvaltioiden välisiin suhteisiin. Ehdollisuuden mekanismin tuloksena unionin toimielimillä on vahvempi toimivalta huolehtia siitä, että jäsenvaltiot noudattavat unionin oikeuden arvoja, kun ne osallistuvat unionin talousarvion hallinnointiin.

112. Käytettäessä rahoituksen ehdollisuuden tekniikkaa johdetun oikeuden säännöksissä on kuitenkin noudatettava primäärioikeuden vaatimuksia ja sovitettava ne unionille annettuun toimivaltaan.

113. Tähän mennessä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on käsitelty erityisesti viljelijöille suoritettaviin suoriin maksuihin sovellettavaa ympäristönsuojeluun perustuvaa ehdollisuutta ( 77 ) sekä makrotaloudellista ehdollisuutta, jota tarkasteltiin myönteisesti tuomiossa Pringle. ( 78 )

114. Unionin tuomioistuin totesi viimeksi mainitussa tuomiossa, että ehdollisuus oli tarkoituksenmukainen mekanismi unionin oikeuden ja unionin toimielinten toteuttamien jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamistoimenpiteiden noudattamisen varmistamiseksi. Se totesi niin ikään, että Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen (EVM-sopimus) ( 79 ) 3 artiklassa, 12 artiklan 1 kohdassa ja 13 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetty makrotaloudellinen ehdollisuus varmisti sen, että EVM:n toimet sopivat yhteen erityisesti SEUT 125 artiklan ja unionin toteuttamien yhteensovittamistoimenpiteiden kanssa. ( 80 )

115. Nyt käsiteltävä asia ja asia C-157/21 antavat unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden kehittää rahoituksen ehdollisuutta koskevaa oikeuskäytäntöään ja laajentaa sitä koskemaan välinettä, jolla unionin talousarviota suojatakseen unionin toimielimet edistävät sitä, että jäsenvaltiot kunnioittavat SEU 2 artiklassa vahvistettua oikeusvaltioperiaatteen arvoa.

116. Näiden näkökohtien jälkeen tarkastelen jäljempänä Unkarin hallituksen esittämiä pätemättömyysperusteita.

V Ensimmäinen kanneperuste: asetuksen 2020/2092 oikeusperustan puuttuminen tai riittämättömyys

A Asianosaisten lausumat

117. Unkarin hallitus katsoo, että vaikka SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa annetaan unionin lainsäätäjälle toimivalta antaa varainhoitosääntöjä unionin talousarvion toteuttamisesta, asetus 2020/2092 ei sisällä talousarvio- tai varainhoitosääntöjä.

118. Näin ollen asetuksen 2020/2092 oikeusperusta ei ole riittävä, eikä unionilla ole toimivaltaa hyväksyä johdetun oikeuden säädöstä, jonka sisältö on tällainen.

119. Sen mielestä asetuksella 2020/2092 annetaan komissiolle ja neuvostolle valtuudet määritellä oikeusvaltion käsite ja toimet, joilla rikotaan vaatimuksia, jotka tällä unionin perustana olevalla arvolla on asetettu. Hyväksytty mekanismi oikeuttaa määräämään seuraamuksia, jotka vaikuttavat jäsenvaltion perustavanlaatuisiin rakenteisiin, joiden osalta unionilla ei ole toimivaltaa.

120. SEUT 322 artikla ei sisällä näitä toimia, minkä vuoksi se on riittämätön oikeusperusta asetukselle 2020/2092, jonka soveltamisala on ristiriidassa SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn kanssa.

121. Unkarin hallitus esittää lisäksi asetuksen 2020/2092 ja sellaisten muiden unionin rahoitus- ja talousarviosäädösten väliset erot, joiden perustana on SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta.

122. Asetuksen 2020/2092 osatekijöistä, jotka ovat ristiriidassa SEUT 322 artiklan kanssa, Unkarin hallitus mainitsee yhtäältä eturistiriidat unionin varojen jakamisessa. Asetukseen 2020/2092 ei sisälly yhtään jäsenvaltioita koskevaa prosessisäännöstä, joka liittyisi eturistiriitoja ja niiden poistamista koskevien säännösten käyttöönottoon, joten siinä siis sallittaisiin toimenpiteiden toteuttaminen kyseisiä valtioita vastaan täsmentämättömien rikkomusten perusteella ja meneminen pidemmälle kuin varainhoitoasetuksessa vaaditaan.

123. Se väittää toisaalta, että asetuksen 2020/2092 5 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot rahoittamaan omasta talousarviostaan ohjelmat, joista unionin ottaa varansa, tavoitteena suojella edunsaajia. Tämä säännös ei liity unionin talousarvion toteuttamista koskeviin säännöksiin ja edustaa oikeusvaltioperiaatteen vaatimuksia noudattamatta jättävälle jäsenvaltiolle määrättävää seuraamusta.

124. Unkarin hallituksen mielestä SEUT 322 artikla ei voi olla perustana määrättäessä velvoitteita, jotka koskevat kansallisia talousarvioita, koska siinä kehotetaan vain antamaan sääntöjä, jotka liittyvät unionin talousarvion toteuttamiseen.

125. Parlamentti ja neuvosto kiistävät Unkarin hallituksen perustelujen oikeellisuuden ja katsovat, että SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta on asianmukainen oikeusperusta asetukselle 2020/2092. ( 81 )

126. Näiden kahden toimielimen mielestä asetuksella 2020/2092 otetaan käyttöön (rahoituksellinen) talousarvion ehdollisuuden mekanismi, jolla pyritään takaamaan oikeusvaltioperiaatteen vaatimusten noudattaminen muiden, unionissa jo olemassa olevien ehdollisuuden mekanismien mukaisesti. Tämän asetuksen tarkoituksen ja sisällön tarkastelu oikeuttaa tämän.

B Oikeudellinen arviointi

127. Muistutan aluksi unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, joka koskee primäärioikeuteen sisältyvän oikeusperustan valintaa annettaessa johdetun oikeuden säännöksiä: ( 82 ) – ”Unionin toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö. Jos kyseessä olevaa tointa tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä ainoaa oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää.” ( 83 ) – ”Lisäksi – – asianmukaisen oikeusperustan määrittämiseksi voidaan ottaa huomioon se oikeudellinen asiayhteys, johon uusi säännöstö kuuluu, etenkin siltä osin kuin tällaisella asiayhteydellä voidaan selventää mainitun säännöstön tarkoitus.” ( 84 ) – Kun yhdenmukaistamistoimi on toteutettu, ”unionin lainsäätäjältä ei voida viedä mahdollisuutta mukauttaa kyseistä toimea olosuhteiden muutoksiin tai tiedon kehitykseen, koska unionin lainsäätäjän tehtävänä on turvata perussopimuksessa tunnustettujen yleisten etujen suojelu”. ( 85 )

128. Tämän oikeuskäytännön mukaisesti asetuksen 2020/2092 tarkoituksen ja sisällön tarkastelu antaa mahdollisuuden selventää, onko SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta asianmukainen oikeusperusta sen toteuttamista varten, olisiko sillä pitänyt olla jokin toinen oikeusperusta vai puuttuuko unionilta toimivalta tämän asetuksen antamiseen.

1. Asetuksen 2020/2092 tarkoitus

129. Asetuksen 2020/2092 1 artiklan mukaan asetuksen tavoitteena on vahvistaa ”säännöt, jotka ovat tarpeen unionin talousarvion suojaamiseksi siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita rikotaan jäsenvaltioissa”.

130. Asetuksen 2020/2092 johdanto-osan useissa perustelukappaleissa ilmaistaan yhteys oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamisen ja unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon välillä. – Johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”kun jäsenvaltiot toteuttavat unionin talousarviota, – – oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen on talousarvion toteuttamistavasta riippumatta keskeinen ennakkoedellytys sille, että talousarviota toteutetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 317 artiklassa vahvistettujen moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti”. – Kahdeksannessa perustelukappaleessa ( 86 ) todetaan, että jäsenvaltiot voivat varmistaa moitteettoman varainhoidon toteutumisen ainoastaan sillä edellytyksellä, että viranomaiset toimivat lakien mukaisesti, että tutkinta- ja syyttäjäviranomaiset käsittelevät tehokkaasti petostapaukset ja että hallinnolliset päätökset voidaan saattaa tuomioistuinten tehokkaan valvonnan kohteeksi. – Yhdeksännessä perustelukappaleessa ( 87 ) korostetaan oikeuslaitoksen sekä tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten riippumattomuuden merkitystä, jotta voidaan estää laittomat ja mielivaltaiset viranomaispäätökset, jotka voisivat vahingoittaa unionin taloudellisia etuja. – Johdanto-osan 13 perustelukappaleessa toistetaan, että ”oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen ja unionin talousarvion tehokas toteuttaminen moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti ovat selvässä yhteydessä toisiinsa”. – Johdanto-osan 15 perustelukappaleessa korostetaan, että ”oikeusvaltion periaatteiden rikkomiset ja erityisesti ne, jotka haittaavat viranomaistoiminnan asianmukaisuutta ja tehokasta tuomioistuinvalvontaa, voivat vahingoittaa vakavasti unionin taloudellisia etuja”.

131. Näiden perustelukappaleiden, joiden yhteensopivuus asetuksen 2020/2092 säännösten kanssa on kiistaton, perusteella katson, että tämän asetuksen tarkoituksena on ottaa käyttöön erityinen mekanismi sen varmistamiseksi, että unionin talousarviota toteutetaan oikein, kun jäsenvaltio loukkaa oikeusvaltion periaatteita ja vaarantaa tällä unionin varojen ja sen taloudellisten etujen moitteettoman hallinnoinnin.

132. Tämä tavoite vastaa mielestäni sitä, että SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta on valittu asetuksen 2020/2092 oikeusperustaksi. ( 88 )

133. Parlamentti ja neuvosto esittävät, että riidanalaisen asetuksen tarkoitus on se, joka ilmenee näistä perustelukappaleista. Ne kumoavat Unkarin hallituksen tarkastelun, jonka perusteella se väittää, että asetuksella 2020/2092 pyritään oikeusvaltioperiaatteen suojelemiseksi lisäämään yksi menettely lisää niihin menettelyihin, joista on jo säädetty, ( 89 ) ilman että tälle olisi oikeusperustaa primäärioikeudessa.

134. Jos asetuksen 2020/2092 johdanto-osan 14 perustelukappaletta luetaan irrotettuna asiayhteydessään, vaikuttaa varmasti siltä, että sillä tuetaan Unkarin hallituksen näkemystä, koska siinä todetaan, että ”tässä asetuksessa säädetty mekanismi täydentää näitä välineitä suojaamalla unionin talousarviota oikeusvaltion periaatteiden rikkomisilta, jotka vaikuttavat sen moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen”.

135. Tämä ilmeinen epäjohdonmukaisuus asetuksen 2020/2092 johdanto-osan perustelukappaleiden logiikassa saattaa johtua siihen liittyvän lainsäädäntöprosessin kulusta. Kuten olen jo selittänyt, komission alkuperäinen ehdotus kuvasti vähäisemmässä määrin suunnitellun mekanismin mukaista rahoituksen ehdollisuutta, ja siinä viitattiin enemmän oikeusvaltioperiaatteen suojeluun. Neuvoston vastustus johti siihen, että asetuksen 2020/2092 lopullinen teksti muuttui rahoituksen ehdollisuuden välineeksi, jonka yhteydessä oikeusvaltioperiaatteen suojelu toimii horisontaalisena edellytyksenä, jota valtioiden on noudatettava talousarvion toteuttamisessa.

136. Tästä syystä asetuksen 2020/2092 sisältöä on tarkasteltava yksityiskohtaisesti, jotta saadaan selville, onko ”lopullinen lainsäädäntötuote” tosiasiallisesti rahoituksen ehdollisuuden mekanismi, kuten muut unionin oikeuden mekanismit. Mikäli näin on, SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta tarjoaisi asianmukaisen oikeusperustan, koska kyseinen asetus olisi talousarvion toteuttamista koskeva säädös.

137. Mikäli niin ei ole, kuten Unkarin hallitus väittää, kyseessä olisi pikemminkin oikeusvaltioperiaatteen suojeluun tarkoitettu väline, jolla on talousarvioon liittyviä sivujuonteita, jolloin SEUT 322 artikla ei tarjoaisi riittävää oikeusperustaa eikä unionilla olisi toimivaltaa sen käyttöönottoon.

138. Mielestäni asetuksen 2020/2092 tarkoituksena on varmistaa ehdollisuuden mekanismin avulla unionin talousarvion moitteeton toteuttaminen, kun jossain jäsenvaltiossa loukataan oikeusvaltioperiaatetta tavalla, joka vaarantaa unionin varojen moitteettoman hoidon.

139. Kun asetusta 2020/2092 tarkastellaan kokonaisuutena, sen tavoitteena on siis suojata unionin talousarviota erityisissä tilanteissa, jotka uhkaavat sen asianmukaista toteuttamista ja merkitsevät oikeusvaltioperiaatteen loukkaamista. Sillä ei siis pyritä suojelemaan tätä periaatetta seuraamusmekanismilla.

140. Tästä näkökulmasta asetuksen 2020/2092 tarkoitus on rinnastettavissa varainhoitoasetuksen tarkoitukseen, eikä sitä, että jälkimmäisen oikeusperustana on SEUT 322 artikla, ole kyseenalaistettu.

141. Itse asiassa parlamentti, neuvosto ja komissio ilmoittivat sen hyväksymisen yhteydessä antamassaan yhteisessä julistuksessa aikomuksestaan ottaa asetuksen 2020/2092 sisältö varainhoitoasetukseen, kun sitä seuraavaksi muutetaan. ( 90 )

142. Kuten neuvosto toteaa, unionin lainsäätäjän valinta laatia säädös takaamaan unionin talousarvion moitteeton toteuttaminen niissä tapauksissa, joissa oikeusvaltioperiaatetta loukataan, kuuluu edelleenkin sen harkintavaltaan, kun se antaa lainsäädäntöä.

143. Tätä valintaa ei ainakaan voitaisi pitää ilmeisen virheellisenä. Oikeusvaltion periaatteiden kunnioittamisella voi olla perustavanlaatuinen merkitys julkisen talouden moitteettoman toiminnan ja talousarvioiden asianmukaisen toteuttamisen kannalta. ( 91 )

144. Kaiken kaikkiaan oikeusvaltioperiaatteeseen sidotun rahoituksen ehdollisuuden mekanismin käyttöönotto on mielestäni uskottava lainsäätäjän valinta, joka sopii yhteen primäärioikeuden kanssa.

2. Asetuksen 2020/2092 sisältö

145. Kun arvioidaan, kuuluuko asetus 2020/2092 SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamisalaan, on lisäksi välttämätöntä tarkastella sen sisältöä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella.

146. Tämän tarkastelun perusteella voidaan tarkistaa, ovatko asetuksen 2020/2092 osatekijät ominaisia rahoituksen ehdollisuuden aidolle mekanismille (niiden mekanismien mukaisesti, joita unionin oikeudessa jo on), ja siten selvittää, onko SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta niille asianmukainen oikeusperusta.

a) Toimenpiteiden toteuttamisen edellytykset asetuksen 2020/2092 mukaisessa menettelyssä

147. Asetuksen 2020/2092 4 artiklan 1 kohdan nojalla ”asianmukaisia toimenpiteitä on toteutettava, jos 6 artiklan mukaisesti on osoitettu, että oikeusvaltion periaatteiden rikkominen jäsenvaltiossa vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen riittävän suoraan”.

148. Oikeudenkäynnin asianosaiset ovat erimielisiä tämän säännöksen tulkinnasta: – Unkarin hallitus väittää, että sillä otetaan käyttöön kolmivaiheinen menettely, jossa on näytettävä toteen: a) unionin oikeuden rikkominen; b) vakava ja riittävän välitön vaara unionin talousarvion asianmukaiselle rahoituksen hallinnoinnille tai unionin taloudellisten etujen suojaamiselle; ja c) tarve toteuttaa oikeasuhteisia toimenpiteitä niihin vastaamiseksi. Sen mielestä SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta ei kata näistä vaiheista ensimmäistä. – Parlamentti ja neuvosto ovat eri mieltä tästä tulkinnasta ja katsovat, että menettelyssä on vain kaksi vaihetta: a) näyttö siitä, että oikeusvaltioperiaatetta on loukattu tavalla, joka aiheuttaa suoraan vakavan vaaran unionin talousarvion moitteettomalle varainhoidolle tai unionin taloudellisten etujen suojaamiselle, ja b) toimenpiteiden toteuttaminen niiden estämiseksi. Tällä tavoin ehdollisuutta sovelletaan yksinomaan niihin oikeusvaltioperiaatteen loukkaamisiin, jotka vaikuttavat suoraan unionin talousarvion toteuttamiseen ja ovat riittävän vakavia.

149. Mielestäni tämä viimeksi mainittu tulkinta asetuksen 2020/2092 4 artiklan 1 kohdasta on merkityksellinen. Rahoituksen ehdollisuus rajoittuu niihin oikeusvaltioperiaatteen loukkaamisiin, joilla on riittävän suora suhde talousarvion toteuttamiseen ja jotka vaikuttavat tai uhkaavat vaikuttaa vakavasti unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.

150. Sanamuodon mukainen tulkinta johtaa tähän päätelmään, koska asetuksen 2020/2092 4 artiklan 1 kohdassa edellytetään riittävän suoraa suhdetta oikeusvaltioperiaatteen loukkaamisen ja talousarvion toteuttamisen välillä. Vain silloin voidaan käyttää ehdollisuuden mekanismia, joten asetus 2020/2092 ei vastaa kaikkiin oikeusvaltioperiaatteen loukkaamisiin vaan niihin, joilla on suora yhteys talousarvion toteuttamiseen.

151. Samansuuntaisesti voidaan todeta, että vaikka asetuksen 2020/2092 2 artiklan a alakohdassa tarjotaan oikeusvaltioperiaatteen määritelmä, siinä todetaan vain, että sitä tarkoitetaan ”tässä asetuksessa”. Pitää paikkansa, että tässä säännöksessä määritellään ”oikeusvaltioperiaate” yleisesti (SEU 2 artiklassa vahvistettuna unionin perustana olevana arvona) ja avoimesti, koska se suhteutetaan periaatteisiin, joita tarkastelen jatkossa, mutta, toistettakoon tämä, sen ulottuvuutta on rajoitettu, kuten edellä korostin.

152. Samalla tavoin asetuksen 2020/2092 3 artiklassa luetellaan joitain viitteitä siitä, että oikeusvaltion periaatteita on loukattu, ”tätä asetusta sovellettaessa”.

153. Katson asetuksen 2020/2092 4 artiklan 1 kohdan systemaattisen tulkinnan perusteella, myös suhteessa asetuksen muihin artikloihin, että rahoituksen ehdollisuutta sovelletaan yksinomaan niihin oikeusvaltion periaatteiden vakaviin loukkauksiin, jotka vaikuttavat suoraan unionin talousarvion toteuttamiseen.

154. Viitteet ”oikeusvaltion periaatteiden rikkomisesta”, jotka sisältyvät asetuksen 2020/2092 3 artiklan luetteloon, rajataan saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa eräisiin kansallisten viranomaisten toiminnan aloihin, jotka liittyvät suoraan unionin talousarvion toteuttamiseen.

155. Korostan, että asetuksen 2020/2092 4 artiklan 2 kohdan tapaukset vastaavat joko talousarvion toteuttamisen tiettyjä toimintoja tai yleisiä toimintoja, kunhan nämä viimeksi mainitut merkitsevät talousarvion toteuttamistoimien valvontaa.

156. Pitää paikkansa, että joillakin asetuksen 2020/2092 4 artiklan 2 kohdassa ( 92 ) mainituilla yleisillä toimenpiteillä erikseen tarkasteltuina ei vaikuteta sellaisenaan unionin talousarvion toteuttamiseen SEUT 332 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla eivätkä ne liity automaattisesti moitteettomaan varainhoitoon ( 93 ) tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen.

157. Asetuksen 2020/2092 4 artiklan 2 kohdalla rajoitetaan näiden yleisten toimenpiteiden laajentamista siten, että niiden on koskettava vain niitä kansallisten viranomaisten toimenpiteitä, jotka liittyvät talousarvion toteuttamiseen. Näitä ovat – tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten toiminta, jolla tarkoitetaan tässä yhteydessä vain toimintaa ”unionin oikeuden rikkomistapausten johdosta, jotka liittyvät unionin talousarvion toteuttamiseen tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen” (c alakohta). – riippumattomien tuomioistuinten suorittama tehokas oikeudellinen valvonta, joka kohdistuu kansallisten viranomaisten toimiin tai laiminlyönteihin, jotka puolestaan liittyvät (saman kohdan a, b ja c alakohdan mukaisesti) unionin talousarvion toteuttamiseen (d alakohta). – petosten, lahjonta- ja muiden unionin oikeuden rikkomistapausten estäminen ja rangaistusten määrääminen niiden johdosta, jos nämä, edelleen, liittyvät ”unionin talousarvion toteuttamiseen tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen” (e alakohta).

158. Mitä tulee viimeiseen alakohtaan (h alakohta), jossa mainitaan ”muut tilanteet tai viranomaisten toimet”, ne voivat kuulua asetuksen 2020/2092 soveltamisalaan vain, jos ne ”ovat merkityksellisiä unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin taloudellisten etujen suojaamisen kannalta”. Viimeinen alakohta ei siis ulotu toimintaan, joka ei liity talousarvion toteuttamiseen.

159. Mielestäni tekniikka, jota lainsäätäjä on käyttänyt määrittääkseen riidanalaisen mekanismin soveltamisalan ja ‑edellytykset, on asianmukainen, koska siinä asetetaan talousarvion asianmukaisen toteuttamisen horisontaaliseksi edellytykseksi oikeusvaltion periaatteiden kunnioittamisen.

160. Näiden periaatteiden vakavat loukkaukset, joiden perusteella voitaisiin soveltaa ehdollisuuden mekanismia, ovat loukkauksia, jotka perustuvat unionin talousarvion toteuttamiseen tai valtion viranomaisten yleiseen toimintaan, joka liittyy suoraan tähän talousarvion toteuttamiseen.

161. Asetuksen 2020/2092 6 artiklan 9 kohdassa edellytetään joka tapauksessa, että komissio esittää erityiset perustelut ja konkreettiset todisteet oikeusvaltion periaatteiden vakavasta loukkauksesta, joka liittyy suoraan talousarvion toteuttamiseen. Vain sillä tavoin voidaan hyväksyä asianmukaisia toimenpiteitä oikeuksia loukannutta jäsenvaltiota vastaan.

162. Myös asetuksen 2020/2092 4 artiklan 1 kohdan tarkoitukseen ja historiaan perustuvasta tulkinnasta voidaan päätellä, että rahoituksen ehdollisuutta sovelletaan vain niihin oikeusvaltioperiaatteen loukkauksiin, jotka vaikuttavat suoraan unionin talousarvion toteuttamiseen.

163. Toistan tästä syystä, että on hyödyllistä ottaa huomioon asetuksen 2020/2092 hyväksymiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn kulku.

164. Kuten olen jo todennut, komission alkuperäinen ehdotus perustui pikemminkin oikeusvaltioperiaatteen suojeluun kuin mekanismiin liittyvään rahoituksen ehdollisuuteen. Neuvoston toimenpiteiden vuoksi asetuksen 2020/2092 lopullinen sanamuoto saattoi muuttua selvemmin rahoituksen ehdollisuuden välineeksi, jonka yhteydessä oikeusvaltioperiaatteen suojeleminen on horisontaalinen edellytys, jota valtioiden on noudatettava talousarviota toteuttaessaan.

165. Lainsäädännön tekstin kehityksessä avaintekijänä on ollut se, että asetuksen 2020/2092 4 artiklan 1 kohtaan otettiin vaatimus, jonka mukaan on oltava riittävän suora yhteys ( 94 ) talousarvion toteuttamisen ja oikeusvaltion periaatteiden loukkauksen välillä. ( 95 )

166. Tämän tekijän käyttöönotto, jota on arvosteltu huomattavan paljon oikeuskirjallisuudessa, ( 96 ) merkitsee sitä, että komission alkuperäisen ehdotuksen soveltamisalaa on jossain määrin supistettu. Sen lopullisessa sanamuodossa rahoituksen ehdollisuuden mekanismi liittyy läheisesti unionin talousarvion toteuttamiseen siinä tarkoituksessa, että ei rikota SEU 7 artiklaa ja että lainsäädäntötoimen oikeusperustana voi olla SEUT 322 artikla. ( 97 )

167. Riittävän suora yhteys varmistaa sen, että ehdollisuuden mekanismia ei sovelleta mihin tahansa oikeusvaltioperiaatteen vakavaan loukkaukseen vaan ainoastaan niihin, jotka ovat vakavia ja liittyvät läheisesti talousarvion toteuttamiseen. ( 98 ) Komission on osoitettava tämän yhteyden olemassaolo ennen kuin se ehdottaa korjaavia toimenpiteitä, eikä sen osoittamisessa ole olemassa mitään automatiikkaa siitä riippumatta, miten vakava oikeusvaltion periaatteiden loukkaus on.

168. Asetuksen 2020/2092 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa korostetaan tätä yhteyttä, kun siinä varmistetaan, että ”oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen ja unionin talousarvion tehokas toteuttaminen moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti ovat selvässä yhteydessä toisiinsa”.

169. Kaiken kaikkiaan totean asetuksen 2020/2092 4 artiklan 1 kohdan sanamuotoon, systematiikkaan, tarkoitukseen ja historiaan perustuvien tulkintaperusteiden mukaisen tulkinnan perusteella, että tällä asetuksella otetaan käyttöön rahoituksen ehdollisuuden mekanismi, joka on sovellettavissa vain niihin oikeusvaltioperiaatteen vakaviin loukkauksiin, jotka vaikuttavat suoraan unionin talousarvion toteuttamiseen. Tällä tavalla tulkittuna SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta on riittävä oikeusperusta asetukselle 2020/2092.

170. Tätä toteamusta ei heikennä Unkarin hallituksen perustelu, joka koskee (väitettyä) ristiriitaa eturistiriitoja koskevien varainhoitoasetuksen säännösten (61 artikla) ( 99 ) ja asetuksen 2020/2092 3 artiklan b alakohdan välillä, kun viimeksi mainitussa pidetään merkkinä oikeusvaltion periaatteiden loukkauksesta muun muassa sitä, että kansalliset viranomaiset eivät varmista, että ”eturistiriitoja ei synny”.

171. Kuten neuvosto esittää, asetusta 2020/2092 sovelletaan toissijaisesti unionin muihin rahoitussäädöksiin nähden. Asetuksen 2020/2092 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komissio ottaa mekanismin käyttöön, ”ellei se katso voivansa suojata unionin talousarviota tehokkaammin muiden unionin lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen avulla”. ( 100 )

172. Tämä merkitsee sitä, että varainhoitoasetuksen 61 artiklan mukaista eturistiriitojen ratkaisemista koskevaa menettelyä sovelletaan erityistapauksiin ja että asetuksen 2020/2092 mekanismia käytetään vain silloin, jos erityisen vakavat eturistiriidat vaarantavat unionin talousarvion toteuttamiseen osallistuvan jäsenvaltion viranomaisen toiminnan.

b) Toimenpiteiden toteuttamisen edellytykset asetuksen 2020/2092 mukaisessa menettelyssä

173. Unkarin hallituksen mukaan toimenpiteet, joita unionin toimielimet voivat toteuttaa asetuksen 2020/2092 nojalla, ovat todellisuudessa pikemminkin seuraamuksia oikeusvaltiosääntöjen rikkomisesta kuin aitoja ”toimenpiteitä” unionin talousarvion suojaamiseksi. Tästä syystä SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta on epäasianmukainen oikeusperusta.

174. Tämä on sen mielestä pääteltävissä asetuksen 2020/2092 johdanto-osan 18 perustelukappaleesta ja 5 artiklan 3 kohdassa, joissa vahvistetaan perusteet näiden toimenpiteiden mukauttamiseksi ja joissa otetaan pikemminkin huomioon itse rikkominen (eli sen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus jäsenvaltion “aikomuksen” lisäksi) kuin unionin talousarvion suojaaminen.

175. Neuvosto ja parlamentti vastaavat, että asetuksen 2020/2092 5 artiklan 3 kohdassa otetaan käyttöön edellytysten hierarkia, joissa korostuvat oikeasuhteisuus ja ”tosiasialliset tai mahdolliset vaikutukset, joita oikeusvaltion periaatteiden rikkomisella on unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin”. ”Oikeusvaltion periaatteiden rikkomisen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus” ovat toissijaisia arviointiperusteita. Johdanto-osan 18 perustelukappaleessa mainitulla periaatteita loukanneen valtion aikomuksella ei ole perusteena normatiivista arvoa.

176. Asetuksen 2020/2092 5 artiklan 3 kohta ja johdanto-osan 18 perustelukappale eivät ole sisällöltään keskenään täysin johdonmukaisia. Vaikuttaa siltä, että viimeksi mainitussa pidetään toimenpiteiden toteuttamisen yhteydessä toissijaisena perustetta, jonka kohteena ovat ”vaikutukset unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin”.

177. Katson kuitenkin, että asetuksen 2020/2092 5 artiklan 3 kohdan systemaattisen tulkinnan perusteella voidaan päätellä, että toimenpiteitä toteutettaessa on otettava huomioon ennen kaikkea oikeasuhteisuus ja tosiasialliset tai mahdolliset vaikutukset, joita oikeusvaltion periaatteiden loukkauksella on unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin. Toimenpiteiden luonne siis säilyy, eikä niiden luonne ole sama kuin sellaisten seuraamusten, joita voidaan määrätä oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisesta. ( 101 )

178. Oikeusvaltion periaatteita loukkaavan valtion suorittaman loukkauksen luonne, kesto, vakavuus ja laajuus voivat olla ainoastaan perusteita määritettäessä sen toiminnan vaikutusta unionin talousarvion toteuttamiseen.

179. Tämän tulkinnan perusteella asetuksen 2020/2092 5 artiklan 3 kohta kuuluu SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan alaan, koska, toistettakoon vielä, siihen sisältyvät toimenpiteet merkitsevät talousarvion oikaisua eivätkä periaatteita loukanneelle jäsenvaltiolle määrättäviä seuraamuksia.

180. Unkarin hallitus epäilee sitä, sopiiko asetuksen 2020/2092 5 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen (”toimenpiteet on mahdollisuuksien mukaan kohdistettava sellaisiin unionin toimiin, joihin rikkominen vaikuttaa”) sisältö yhteen tämän oikeusperustan kanssa. Tällä tavoin hyväksyttäisiin sen mielestä ”ristikkäinen” ehdollisuus, jolla mennään pidemmälle kuin unionin talousarvion suojaaminen edellyttää.

181. Neuvoston selitys, jossa nojaudutaan suhteellisuusperiaatteeseen, on mielestäni vakuuttava. ”Ristikkäisen” rahoituksen ehdollisuuden poikkeuksellinen hyväksyminen selittyy sillä, että tietyt oikeusvaltion periaatteiden loukkaukset, joihin kansalliset viranomaiset ovat ryhtyneet, saattavat vaikuttaa hyvin moniin sektoreihin ja olisi suhteetonta toteuttaa korjaavia rahoituksellisia toimenpiteitä niillä kaikilla. Kuten neuvosto totesi istunnossa, voi olla myös tapauksia, joissa oikeusvaltion periaatteiden loukkaukset saadaan selville sen jälkeen, kun tietyt unionin tukiohjelmat on pantu täysimääräisesti täytäntöön eikä rahoitusoikaisu ole niiden osalta mahdollinen. Tällaisessa tapauksessa tämä korjaus saattaisi vaikuttaa muihin meneillään oleviin tukiohjelmiin tarkoituksena varmistaa ehdollisuuden mekanismin tehokkuus. ( 102 )

182. Tällä tavoin tulkittuna tämä ”ristikkäisen” rahoituksen ehdollisuuden poikkeuksellinen hyväksyminen (joka sisältää sen mahdollisuuden, että korjausta ei laajenneta koskemaan kaikkia sektoreita, joihin oikeusvaltion periaatteiden loukkaus vaikuttaa, tai se laajennetaan koskemaan unionin talousarvion maksatuksessa olevia menoja) ei poista sitä, että mekanismi liittyy talousarvioon ja on SEUT 322 artiklan mukainen.

c) Toimenpiteiden kumoamisen edellytykset asetuksen 2020/2092 mukaisessa menettelyssä

183. Asetuksen 2020/2092 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään toimenpiteiden kumoamisesta valtion pyynnöstä tai komission ehdotuksesta, kun niiden hyväksymisen edellytykset eivät enää täyty.

184. Tämä merkitsee sitä, että unionin talousarvion toteuttamiselle aiheutuvan vaikutuksen tai vaaran jatkuminen on välttämätöntä, jotta rahoituksen ehdollisuuteen liittyvät korjaavat toimenpiteet voidaan pitää voimassa.

185. Kuten neuvosto toteaa, silloin jos vaikutus talousarvion toteuttamiseen lakkaa, korjaavat toimenpiteet kumotaan, vaikka oikeusvaltion periaatteiden loukkaaminen jäsenvaltion taholta jatkuu. Kuten Euroopan parlamentti totesi istunnossa, toimenpiteiden kumoamisen mahdollisuutta ei ole olemassa seuraamusten osalta.

186. Tällä tavoin ilmenee (tai vahvistetaan), että ehdollisuuden mekanismissa tehdään rahoitusoikaisuja eikä määrätä seuraamuksia oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisesta.

d) Edunsaajien suojelu asetuksen 2020/2092 mukaisessa menettelyssä

187. Kun asetuksen 2020/2092 5 artiklan 2 kohtaa ( 103 ) luetaan sen 19 perustelukappaleen valossa, siinä otetaan käyttöön unionin talousarviosta rahoitettavien tukiohjelmien lopullisia varojen saajia tai edunsaajia koskevat takeet.

188. Se, että toteutetaan rahoituksen ehdollisuuteen liittyviä toimenpiteitä valtion loukatessa oikeusvaltion periaatteita, ei saa aiheuttaa vahinkoa varojen lopullisille edunsaajille, joiden on edelleen saatava ne. Valtion on lisäksi ilmoitettava komissiolle säännöllisesti tämän velvollisuuden noudattamisesta.

189. Unkarin hallituksen mielestä asianomaisen valtion on suoritettava varojen maksu edunsaajille, mikäli rahoitusoikaisu tehdään, ja sen on tehtävä se omasta talousarviostaan. Asetuksella 2020/2092 asetetaan siis sen mielestä valtioille niiden kansallisen talousarvion osalta velvollisuuksia, joista ei määrätä SEUT 322 artiklassa.

190. Neuvosto vastaa, että asetuksen 2020/2092 5 artiklan 2 kohdalla on toteava vaikutus eikä siinä aseteta jäsenvaltiolle lisävelvollisuuksia niihin velvollisuuksiin nähden, jotka täsmennetään ”sovellettavissa sektorikohtaisissa tai rahoitusta koskevissa säännöksissä”. Todellisuudessa siinä lisätään vain yksi tapa valvoa sektorikohtaisissa säännöksissä jo olemassa olevien velvollisuuksien täyttämistä, jotta suojellaan unionin talousarviosta varoja saavia edunsaajia siinä tapauksessa, että tehdään rahoitusoikaisuja.

191. Unkarin hallituksen perustelut on mielestäni hylättävä, koska asetuksen 2020/2092 5 artiklan 2 kohdan mukainen edunsaajien suojelu on tyypillinen ja johdonmukainen toimenpide unionin talousarvion varoja koskevassa yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa.

192. Kuten asetuksen 2020/2092 johdanto-osan 19 perustelukappaleessa täsmennetään, ”– – yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa komission jäsenvaltioille suorittamat maksut ovat laillisesti riippumattomia kansallisten viranomaisten edunsaajille suorittamista maksuista”.

193. Tästä lähtökohdasta päätellään, että asetuksen 2020/2092 mukaiset toimenpiteet eivät vaikuta ”edunsaajille tarkoitettuihin maksuihin osoitettavan rahoituksen saatavuuteen sovellettavissa alakohtaisissa ja varainhoitoa koskevissa säännöissä vahvistettujen maksumääräaikojen mukaisesti – –. [V]elvoitteet suhteessa tässä asetuksessa säädettyihin lopullisiin varojen saajiin tai edunsaajiin ovat osa sovellettavaa unionin lainsäädäntöä yhteistyössä hallinnoitavan rahoituksen täytäntöönpanon osalta”.

194. Kun otetaan huomioon tämä komission jäsenvaltiolle suorittamien maksujen ja kansallisten hallinnointiviranomaisten unionin talousarviosta rahoitettavien ohjelmien ja rahastojen edunsaajille suorittamien maksujen erillisyys, on johdonmukaista, että asetetaan yleissääntönä jäsenvaltioille velvollisuus jatkaa edunsaajille suoritettavia maksuja siinäkin tapauksessa, että unioni suorittaa rahoitusoikaisun.

195. Lisäksi rahoitusoikaisu menettäisi tehokkuutensa, jos kansalliset viranomaiset voisivat vaatia edunsaajia palauttamaan saamansa varat tai jos ne eivät luovuttaisi riidanalaisia varoja niille sen jälkeen, kun unionin toimielimet ovat hyväksyneet toimenpiteen talousarvionsa suojaamiseksi sillä perusteella, että oikeusvaltion periaatteita on loukattu tavalla, joka vaikuttaa sen hallinnointiin.

196. Näissä tapauksessa periaatteita loukanneen jäsenvaltion on vastattava unionin toimielinten tekemästä rahoitusoikaisusta, eikä se saa vyöryttää sitä varojen saajille, joilla ei ole mitään tekemistä tämän loukkauksen kanssa. ( 104 )

197. Rahoitusoikaisujen vaikutukset saavat koitua jäsenvaltion luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden vahingoksi vain silloin, jos nämä ovat vastuussa unionin talousarvion varojen jakamista sääntelevien unionin oikeussääntöjen rikkomisesta, mutta tämä seikka ei kuulu, toistettakoon vielä, asetuksen 2020/2092 soveltamisalaan.

198. Sitä vastoin silloin, jos kansalliset viranomaiset ovat vastuussa loukkauksista, niiden on kärsittävä korjaavien toimenpiteiden perusteena olevien omien toimiensa seurauksista, ( 105 ) kuten tapahtuu asetusta 2020/2092 sovellettaessa.

199. Samansuuntaisesti todetaan yhteisistä säännöksistä 2021–2027 annetun asetuksen 103 artiklassa, kun siinä säädetään jäsenvaltioiden soveltamista rahoitusoikaisuista. ( 106 ) Lopullisten varojen saajien suojelu otetaan huomioon myös asetuksen (EU) N:o 1306/2013 ( 107 ) 11 artiklassa.

200. Kaiken kaikkiaan takeet, jotka asetuksen 2020/2092 5 artiklan 2 kohdassa otetaan käyttöön lopullisten varojen saajien hyväksi, kuuluvat ilman muuta rahoituksen ehdollisuuden mekanismiin ja liittyvät unionin talousarvion toteuttamiseen, joten SEUT 322 tarjoaa niille riittävän perustan.

201. Katson siis, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.

VI Toinen kanneperuste: SEU 7 artiklan rikkominen sekä SEU 4 artiklan 1 kohdan, SEU 5 artiklan 1 kohdan, SEU 13 artiklan 2 kohdan ja SEUT 269 artiklan rikkominen yhdessä luettuina

202. Unkarin hallitus vetoaa toisessa kanneperusteessaan perussopimusten kahteen rikkomiseen: – SEU 7 artiklan rikkomiseen sekä – SEUT 269 artiklan rikkomiseen ja SEU 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun toimielinten välisen tasapainon periaatteen loukkaamiseen.

203. Kun Unkarin hallitus viittaa (väitettyyn) SEU 7 artiklan rikkomiseen, se yhdistää siihen SEU 4 artiklan 1 kohdassa ja SEU 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun annetun toimivallan periaatteen, koska sen mielestä asetuksen 2020/2092 oikeusperusta on riittämätön. Koska se toistaa tällä tavoin ensimmäisessä kanneperusteessa esittämänsä perustelut, viittaan siihen, mitä olen niistä jo edellä esittänyt.

A Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa: SEU 7 artiklan rikkominen

1. Asianosaisten lausumat

204. Unkarin hallitus väittää, että asetuksen 2020/2092 mukaisella menettelyllä ainoastaan konkretisoidaan SEU 7 artiklan mukaista menettelyä, mikä ei sallita tässä määräyksessä eikä missään muussakaan primäärioikeuden määräyksessä. Kaksi tämän menettelyn kolmesta vaiheesta ovat samoja kuin SEU 7 artiklan mukaisen mekanismin vaiheet, joiden käyttöönoton edellytykset ovat ankarampia kuin ne, joita sovelletaan toimenpiteiden toteuttamiseen riidanalaisen asetuksen perusteella.

205. Unkarin hallituksen mielestä asetuksen 2020/2092 tavoite on sama kuin SEU 7 artiklan, koska sillä pyritään rankaisemaan oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista määräämällä seuraamuksia. Tällä tavoin tulee esiin tosiasiallisen ehdollisuuden mekanismin puuttuminen; oikeusvaltion periaatteiden loukkausten ja unionin talousarvion välisen tosiasiallisen yhteyden puuttuminen; toimenpiteiden yhteys toimenpiteisiin, joita sovelletaan pikemminkin oikeusvaltion periaatteiden loukkauksiin kuin unionin talousarvioon; jäsenvaltion aikomuksen huomioon ottaminen merkityksellisenä tekijänä; ja se, että toimenpiteiden kumoaminen on sidoksissa loukkausten tarkoitukseen.

206. Parlamentti ja neuvosto kiistävät nämä perustelut ja esittävät, että asetuksen 2020/2092 mukainen mekanismi on riippumaton SEU 7 artiklasta, sillä on erilaiset tavoitteet ja siihen sovelletaan eri oikeussääntöjä. Sen tarkoituksena on suojata unionin talousarviota eikä määrätä seuraamuksia oikeusvaltioperiaatteen loukkauksista. Toimenpiteiden toteuttamisedellytykset ja niiden typologia ovat erilaisia kuin SEU 7 artiklan.

2. Oikeudellinen arviointi

207. Sen selvittämiseksi, otetaanko asetuksella 2020/2092 käyttöön SEU 7 artiklan kanssa yhteen sopiva menettely, on ensin selvennettävä, onko viimeksi mainittu ainoa tapa, joka unionin oikeusjärjestyksessä on käytettävissä oikeusvaltion periaatteiden arvon suojelemiseksi.

a) SEU 7 artikla ei ole ainoa keino suojella oikeusvaltioperiaatetta

208. Mielestäni SEU 7 artiklassa ei anneta unionin lainsäätäjälle lupaa ottaa käyttöön johdetun oikeuden säädöksillä jokin toinen vastaava menettely, vaikka sen aineelliset ja prosessuaaliset edellytykset olisivat lievempiä, jos sillä on sama tavoite suojella oikeusvaltioperiaatetta ja siinä sovelletaan samankaltaisia seuraamuksia.

209. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että oikeusvaltioperiaatetta voitaisiin suojella yksinomaan SEU 7 artiklalla. ( 108 ) Mikään ei estä sitä, että muilla keinoilla kuin SEU 7 artiklalla pyritään tähän suojeluun, kunhan niiden olennaiset ominaisuudet poikkeavat sen ominaisuuksista.

210. Kuten neuvosto korostaa, oikeusvaltion periaatteet ovat rakenteellinen arvo unionin oikeusjärjestyksessä, joten niiden loukkaaminen voi vaikuttaa siihen vakavalla tavalla. ( 109 ) Tästä syystä unionin tuomioistuin on erityisesti tuomioistuinten riippumattomuutta ( 110 ) ja eurooppalaisia pidätys- ja luovutusmääräyksiä ( 111 ) koskevassa oikeuskäytännössään korostanut SEU 2 artiklan mukaisia arvoja ja hyväksynyt sen, että johdetun oikeuden säännöt ovat asianmukainen keino suojella niitä SEU 7 artiklan määräysten lisäksi. Se on lisäksi perustellut oikeusvaltioperiaatteen suojelemisella kolmansien valtioiden aktiivilegitimaation tunnustamista kumoamiskanteiden nostamisen yhteydessä. ( 112 )

211. Pidätys- ja luovutusmääräysten osalta silloin, kun Eurooppa-neuvosto ja neuvosto eivät ole tehneet SEU 7 artiklassa mainittuja päätöksiä mutta on olemassa tietoja, jotka osoittavat sellaisten systeemisten tai yleisten puutteiden olemassaolon, jotka liittyvät oikeuslaitokse