JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

L. A. GEELHOED

3 päivänä maaliskuuta 2005 ( )

Asia C-221/03

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Belgian kuningaskunta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY puutteellinen täytäntöönpano – Pilaantuneiden vesien ja vesien, jotka voivat pilaantua, sekä pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelemisen laiminlyönti





I Johdanto

1. Tässä EY 226 artiklaan perustuvassa menettelyssä komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY (jäljempänä nitraattidirektiivi)( ) mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole ryhtynyt tarvittaviin toimenpiteisiin tämän direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 4, 5 ja 10 artiklan kattavaksi täytäntöön panemiseksi ja asianmukaiseksi soveltamiseksi Flanderin hallintoalueella eikä direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 5 artiklan kattavaksi täytäntöön panemiseksi ja asianmukaiseksi soveltamiseksi Vallonian hallintoalueella. Komissio vaatii kanteellaan sen toteamista, ettei Belgian kuningaskunta ole tähän saakka noudattanut eikä soveltanut nitraattidirektiiviä asianmukaisesti.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Nitraattidirektiivin asiaa koskevat säännökset

2. Nitraattidirektiivin tavoitteena on vähentää maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttamaa vesien pilaantumista ja estää vastaisuudessa tällainen pilaantuminen (1 artikla). Pilaantumisella tarkoitetaan sellaista maatalouslähteistä peräisin olevien typpiyhdisteiden päästämistä suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön, jonka seuraukset aiheuttavat vaaraa ihmisten terveydelle, haittaa eläville luonnonvaroille ja vesiekosysteemeille sekä vahinkoa virkistyskäytölle tai haittaavat muita veden oikeutettuja käyttöjä (2 artiklan j kohta).

3. Nitraattidirektiivissä säädetään jäsenvaltioille kolmenlaisia velvollisuuksia. Ensinnäkin jäsenvaltioiden on tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdan nojalla ja sen liitteessä I vahvistettujen perusteiden mukaisesti määriteltävä pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua, jos direktiivin 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta. Toiseksi jäsenvaltioiden on nitraattidirektiivin 3 artiklan 2 kohdan nojalla määriteltävä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi kaikki alueensa tunnetut maa-alueet, joilta vesi valuu kyseisen artiklan 1 kohdan mukaisesti määriteltyihin vesiin ja jotka aiheuttavat pilaantumista. Kolmanneksi nitraattidirektiivin 5 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot kyseisen direktiivin 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi laatimaan toimintaohjelmia määriteltyjä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten.

4. Pilaantumisalttiit vyöhykkeet on määriteltävä kahden vuoden kuluessa nitraattidirektiivin tiedoksi antamisesta (3 artiklan 2 kohta), ja ne on ilmoitettava komissiolle kuuden kuukauden kuluessa ensimmäisestä määrittelystä. Nitraattidirektiivin 1 artiklan mukaisten tavoitteiden täyttämiseen sopivat toimintaohjelmat on laadittava kahden vuoden kuluessa direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ensimmäisestä määrittelystä (5 artiklan 1 kohta).

5. Jäsenvaltioiden on myös tarkasteltava uudelleen ja tarvittaessa muutettava tai täydennettävä pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden luetteloa, jotta voidaan ottaa huomioon muutokset ja tekijät, joita ei voitu ennustaa edellisen määrittelyn aikana (3 artiklan 4 kohta). Jäsenvaltioiden myös on tarkasteltava uudelleen toimintaohjelmiaan (5 artiklan 7 kohta).

6. Lisäksi, jotta nitraattidirektiivin 4 artiklan mukaisesti taattaisiin yleinen suojelutaso kaikkien vesien pilaantumisen ehkäisemiseksi, jäsenvaltioiden on laadittava kahden vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiannosta hyvän maatalouskäytännön ohjeet, joita maanviljelijät soveltavat vapaaehtoisesti, sekä tarvittaessa laadittava ohjelmia muun muassa koulutuksen ja tiedon tarjoamiseksi viljelijöille kyseisten ohjeiden soveltamisen edistämiseksi.

7. Lopuksi nitraattidirektiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on annettava tämän direktiivin tiedoksiantoa seuraavalta nelivuotiskaudelta komissiolle kertomus vesien pilaantumisen estämiseksi toteutetuista toimenpiteistä, esitettävä kartta yksilöidyistä vesistä ja määritetyistä pilaantumisalttiista vyöhykkeistä sekä toimitettava yhteenveto näiden vyöhykkeiden tarkkailutuloksista ja 5 artiklan mukaisista toimintaohjelmista.

8. Nitraattidirektiivin 12 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa direktiivin tiedoksiantamisesta. Koska direktiivi oli annettu jäsenvaltioille tiedoksi 19.12.1991, niiden oli saatettava se kansallisen oikeusjärjestyksensä osaksi viimeistään 20.12.1993.

B Asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö

9. Flanderin hallintoalueella maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentämiseen ja tällaisen pilaantumisen vastaisuudessa tapahtuvaan estämiseen tähtäävä politiikka pantiin lainsäädännössä täytäntöön ympäristön suojelemisesta lannoitteiden aiheuttamalta pilaantumiselta 23.1.1991 annetulla asetuksella (jäljempänä lannoiteasetus).( ) Lannoiteasetusta muutettiin myöhemmin 20.12.1995 annetulla asetuksella. Flanderin hallintoalueen hallitus teki sen nojalla eräitä täytäntöönpanopäätöksiä. Lannoiteasetusta arvioitiin vuonna 1998, minkä seurauksena tehtiin lisämuutos, joka tuli voimaan 1.1.2000.( )

10. Vallonian hallintoalueella nitraattidirektiivi saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä vesien suojelusta maatalouden nitraattipäästöjen aiheuttamalta pilaantumiselta 5.5.1994 annetulla Vallonian hallituksen asetuksella.( )

11. Asian kannalta merkityksellisiä säännöksiä lainataan jäljempänä.

III Oikeudenkäyntiä edeltäneet menettelyt

A Menettely 94/2239

12. Komissio lähetti Belgian kuningaskunnalle 18.5.1995 virallisen huomautuksen, joka liittyi nitraattidirektiivin täytäntöönpanoa koskevaan menettelyyn 94/2239. Tutustuttuaan Belgian kuningaskunnan lähettämiin tietoihin komissio lähetti Belgian kuningaskunnalle 28.10.1997 täydentävän virallisen huomautuksen. Belgian kuningaskunta vastasi täydentävään viralliseen huomautukseen 22.1.1998 päivätyllä kirjeellä. Komissio tutki Belgian kuningaskunnan vastauksen ja antoi sen jälkeen sille 23.11.1998 perustellun lausunnon, jossa kyseistä jäsenvaltiota vaadittiin ryhtymään tarvittaviin toimiin lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden määräajassa tämän lausunnon tiedoksiannosta. Komissio katsoo perustellussa lausunnossaan, ettei Belgian kuningaskunta ole ryhtynyt tarvittaviin toimenpiteisiin nitraattidirektiivin 3 artiklan 2 kohdan ja 4, 5, 6 ja 12 artiklan täytäntöön panemiseksi. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ja 6 artiklan osalta komissio viittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn 97/4750. Belgian viranomaiset vastasivat perusteltuun lausuntoon 19.2.1999 päivätyllä kirjeellä. Siinä esitetään Flanderin hallintoalueen näkemys komission esittämistä väitteistä. Komissio mainitsee kannekirjelmässään vielä seuraavat kirjeet:

Flanderin hallintoalue

– 10.12.1998 päivätty kirje, jossa Flanderin hallitus ilmoittaa uudesta lannoitteita koskevasta toimintasuunnitelmasta (Mest Actieplan, MAP). Kirje sisältää ehdotuksen ympäristön suojelemisesta lannoitteiden aiheuttamalta pilaantumiselta 23.1.1991 annetun asetuksen muuttamiseksi ja ympäristöluvista 28.6.1985 annetun asetuksen muuttamiseksi.

– 25.6.1991 päivätty kirje, jossa ilmoitetaan, että 10.12.1998 päivätyssä kirjeessä mainittu asetusmuutos on hyväksytty lopullisesti Flanderin parlamentissa ja että se vahvistettiin ja julkaistiin 11.5.1999.

– 4.9.2002 päivätty kirje, jossa on mukana jäljennös 14.6.2002 annetusta Flanderin hallituksen päätöksestä, joka koskee ympäristön suojelemisesta lannoitteiden aiheuttamalta pilaantumiselta 23.1.1991 annetun asetuksen 15 §:n 3, 4 ja 5 momentissa tarkoitettujen veden laadun kannalta pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden uudelleentarkastelemista, muuttamista ja täydentämistä.

Vallonian hallintoalue

– Vallonian hallintoalueen 9.1.2001 päivätty kirje (ei liitteenä), jossa vahvistetaan, että nitraattidirektiivissä edellytettyjä toimintaohjelmia ei tähän mennessä ole vahvistettu Crétacé de Hesbayen eikä Sables Bruxelliensin pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden osalta.

B Menettely 97/4750

13. Komissio käynnisti menettelyn 94/2239 lisäksi myös menettelyn 97/4750. Komissio käsittelee menettelyyn 97/4750 liittyvässä, 28.10.1998 päivätyssä virallisessa huomautuksessa tarkemmin eräitä puutteita sellaisina kuin ne on esitetty menettelyn 94/2239 yhteydessä. Komissio toteaa 28.10.1998 päivätyssä virallisessa huomautuksessa, ettei Belgian kuningaskunta ole ryhtynyt tarvittaviin toimenpiteisiin nitraattidirektiivin 3, 5, 6, 10 ja 12 artiklan täytäntöön panemiseksi. Belgian kuningaskunta vastasi tähän viralliseen huomautukseen laajasti useissa eri kirjeissä. Tämän jälkeen komissio lähetti Belgian kuningaskunnalle 9.11.1999 perustellun lausunnon, jossa kyseistä jäsenvaltiota vaadittiin ryhtymään tarvittaviin toimiin lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden määräajassa tämän lausunnon tiedoksiannosta. Belgian kuningaskunta pyysi 23.12.1999 yhden kuukauden lisäaikaa voidakseen vastata perusteltuun lausuntoon. Belgian viranomaiset vastasivat perusteltuun lausuntoon 18.2.2000 Flanderin hallintoalueen tilanteen osalta. Komissio viittaa kannekirjelmässään myös tämän menettelyn osalta seuraaviin Belgian kuningaskunnan lähettämiin kirjeisiin:

Flanderin hallintoalue

– 15.12.2000 päivätty kirje, joka koskee Flanderin hallituksen kahta lannoiteasetuksen täytäntöönpanoon liittyvää päätöstä (MAP II).

– 17.1.2002 päivätty kirje, jossa Flanderin ympäristö- ja maatalousministeri ilmoittaa, että nitraattidirektiivissä tarkoitettujen pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittämisessä on tapahtunut edistystä.

– 24.4.2002 päivätty kirje, joka koskee lannoiteasetuksen ja siihen liittyvien päätösten ranskankielisiä versioita.

– 21.6.2002 päivätty kirje, joka sisältää päätöksen pilaantumisalttiiden alueiden määrittämisestä ja Flanderin lannoitepolitiikkaa koskevan muistion.

– 4.9.2002 päivätty kirje, joka koskee Flanderin hallituksen 14.6.2002 tekemää päätöstä ympäristön suojelemisesta lannoitteiden aiheuttamalta pilaantumiselta 23.1.1991 annetun asetuksen 15 §:n 3, 4 ja 5 momentissa tarkoitettujen veden laadun kannalta pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden uudelleentarkastelemisesta, muuttamisesta ja täydentämisestä.

– 19.9.2002 päivätty kirje, joka koskee nitraattidirektiivin täytäntöönpanoa. Kirjeen liitteenä on hyvän maatalouskäytännön ohjeet (ravinteet, maassa viljeltävät vihannekset ja hedelmien viljely).

Vallonian hallintoalue

– 22.12.2000 päivätty kirje, joka koskee maatalouden typpipäästöjen ympäristöystävällisen hallinnan ohjelmaa.

– 19.6.2001 ja 5.9.2001 päivätyt kirjeet, joiden aiheena on maatalouden typpipäästöjen ympäristöystävällistä hallintaa koskevan päätöksen alustava luonnos.

– 13.6.2002 päivätty kirje, joka sisältää kaksi päätöstä kahden pilaantumisalttiin vyöhykkeen määrittelystä.

– 13.11.2002 päivätty kirje, joka sisältää maatalouden typpipäästöjen ympäristöystävällistä hallintaa koskevan päätösluonnoksen.

– 11.12.2002 päivätty kirje, joka sisältää Vallonian hallituksen 10.10.2002 tekemän maatalouden typpipäästöjen ympäristöystävällistä hallintaa koskevan päätöksen.

14. Koska komissio ei pitänyt Belgian viranomaisten ilmoittamia tietoja tyydyttävinä, se nosti esillä olevan kanteen 22.5.2003.

15. Komission ja Belgian lausumat kuultiin 12.1.2005 pidetyssä istunnossa.

IV Kanne

16. Komissio on esittänyt Flanderin hallintoalueen toteuttamista toimenpiteistä seuraavat viisi kanneperustetta:

– Belgian kuningaskunta on rikkonut nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohtaa, koska se ei ole yksilöinyt pilaantuneita vesiä tai sellaisia vesiä, jotka voivat pilaantua. Flanderin toimivaltaiset viranomaiset ovat nähtävästi määritelleet tällaiset vesialueet 14.6.2002 tehdyllä päätöksellä,( ) mutta asiasta ei ole ilmoitettu komissiolle. Lisäksi komission mukaan määrittelyä ei ole tehty direktiivin mukaisesti.

– Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut nitraattidirektiivin 3 artiklassa säädettyjä menettelyjä ja perusteita määritellessään Flanderin alueella olevia pilaantumisalttiita vyöhykkeitä.

– Flanderin laatimat hyvän maatalouskäytännön ohjeet eivät ole direktiivin 4 artiklan ja liitteen II vaatimusten mukaiset.

– Flanderin toimintaohjelma ei ole direktiivin 5 artiklan ja liitteen III vaatimusten mukainen, koska sitä ei sovelleta kaikilla Flanderin alueen määrittelemillä pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä ja koska se on puutteellinen.

– Flanderin aluetta koskeva kertomus ei sisällä kaikkia direktiivin 10 artiklan ja V luvun säännöksissä vaadittuja asiakirjoja ja tietoja.

17. Komissio on esittänyt Vallonian hallintoalueen osalta seuraavat kanneperusteet:

– Belgian kuningaskunta on rikkonut direktiivin 3 artiklan 2 kohtaa ja 12 artiklaa, koska Vallonian alueen suorittama vesien ja pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittely kattaa vain osan sen alueesta, se on suoritettu liian myöhään ja pilaantumisalttiit vyöhykkeet on lisäksi määritelty puutteellisesti.

– Vallonian toimivaltaiset viranomaiset ovat rikkoneet direktiivin 3 artiklaa, koska yksilöitäessä pilaantuneita vesiä ja määriteltäessä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä ei ole otettu huomioon rannikkovesien ja merivesien pilaantumista.

– Belgian kuningaskunta on rikkonut direktiivin 5 artiklaa, koska määriteltyään alueensa kaksi pilaantumisaltista vyöhykettä Vallonian alueen olisi pitänyt laatia säädetyssä määräajassa toimintaohjelmat, mutta mainittuja ohjelmia ei ole vieläkään laadittu.

V Kanteen tutkittavaksi ottaminen

18. Komissio pyytää kannekirjelmässään yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan huomioon toimenpiteet, jotka Belgia on toteuttanut nitraattidirektiivin täytäntöön panemiseksi sen jälkeen, kun perustelluissa lausunnoissa annetut määräajat ovat kuluneet loppuun. Yhteisöjen tuomioistuin voi komission mukaan näin ollen todeta, että nitraattidirektiivin täytäntöönpanossa todetut puutteet jatkuvat yhä ainakin osittain.

19. Mielestäni yhteisöjen tuomioistuin ei voi hyväksyä tätä komission pyyntöä, jonka tarkoituksena on nähtävästi välttyä uudelta Belgiaa koskevalta oikeudenkäyntiä edeltävältä menettelyltä.

20. Nitraattidirektiivissä säädetään eräistä peräkkäisistä toimenpiteistä, jotka jäsenvaltioiden on toteutettava, jotta direktiivin tavoitteet saavutettaisiin. Jäsenvaltioiden on luotava omaan lainsäädäntöönsä tarvittava oikeudellinen perusta tämän direktiivin täytäntöönpanossa tarvittavia hallintotoimenpiteitä varten. Lisäksi jäsenvaltioiden on yksilöitävä nitraattipäästöjen pilaamat vedet sekä sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua nitraattipäästöjen vuoksi. Tämän jälkeen on määriteltävä pilaantumisalttiit vyöhykkeet, joilta vesi valuu määriteltyihin vesiin lisäten nitraattikuormitusta. Pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten on laadittava toimintaohjelmat, joiden tavoitteena on nitraattien käytön vähentäminen tällaisilla alueilla. Lopuksi toimintaohjelmia on tarkasteltava säännöllisesti uudelleen tapahtuneen kehityksen valossa, pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittely mukaan lukien. Tähän edellä 2–8 kohdassa perusteellisesti kuvailtuun täytäntöönpanoketjuun kuuluu useita määräaikoja, joiden kuluessa toimenpiteet eli ketjun lenkit on saatava valmiiksi, sekä velvollisuus raportoida etenemisestä komissiolle.

21. Nitraattidirektiivin tavoitteista ja systematiikasta käy ilmi, että tästä direktiivistä seuraa jäsenvaltioille lähes pysyvä velvollisuus toteuttaa riittäviä toimenpiteitä eli direktiivissä säädettyjä toimenpiteitä, joiden avulla voidaan vähentää pilaantuneiden vesien nitraattikuormitusta. Tätä varten tarvitaan jäsenvaltioiden toteuttamien tai suunnittelemien täytäntöönpanotoimenpiteiden johdonmukaista arviointia.

22. Koska nitraattidirektiivin täytäntöönpano edellyttää jäsenvaltioilta perättäisten toimenpiteiden toteuttamista, jäsenvaltiot voivat laiminlyödä velvollisuuksiensa noudattamisen useilla tavoilla:

– ne voivat jättää vaaditut vaiheet toteuttamatta tai toteuttaa ne myöhässä

– niiden toteuttamat toimenpiteet voivat olla riittämättömiä tai virheellisiä

– ne voivat panna toteutetut toimenpiteet täytäntöön puutteellisesti, tai toimenpiteiden kohteena olevien talouden toimijoiden valvonta voi olla puutteellista

– ne eivät kohtuullisen ajan kuluessa täytä nitraattidirektiivissä tarkoitettuja tiettyjen tulosten saavuttamista koskevia velvollisuuksiaan.

23. Juuri siitä syystä, että nitraattidirektiivissä edellytetään jäsenvaltioilta useita toimenpiteitä, jotka toteutetaan pitkän ajan kuluessa, komission on harjoitettava tarkkaa valvontaa. Toisin kuin monien muiden direktiivien kohdalla, joiden osalta jäsenvaltioiden voidaan katsoa täyttäneen täytäntöönpanovelvollisuutensa, kun direktiivit on määräajan mukaisesti saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, nitraattidirektiivin täytäntöönpanon valvonta edellyttää täytäntöönpanoketjun peräkkäisten vaiheiden jatkuvaa valvontaa ja täytäntöönpanolla saavutettujen todellisten tulosten arviointia.

24. Tällaisessa tilanteessa komissiolle voi olla tehokkuuden nimissä houkuttelevaa pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta päätöstä, joka koskee jäsenvaltion toimintaa sekä oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn päättymistä edeltäneenä aikana että kyseisen ajankohdan jälkeen. Näin tuomio kattaisi suuremman osan täytäntöönpanoketjusta, ja kyseistä jäsenvaltiota koskevat myöhemmät menettelyt voitaisiin mahdollisesti välttää. Tilanne voisi olla houkutteleva myös jäsenvaltion kannalta, koska sillä olisi enemmän konkreettista tukea tulevia toimenpiteitään varten.

25. Katson kuitenkin, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön kannalta tarkasteltuna tällainen käytäntö ei ole mahdollinen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia.( )

26. Yhteisöjen tuomioistuin on kuvaillut oikeuskäytännössään tämän tiukan rajoituksen taustalla olevat syyt seuraavasti:

– Kyseessä on menettelyyn liittyvä olennainen tae jäsenvaltiolle, jolla on oltava oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa tilaisuus puolustautua komission esittämiä väitteitä vastaan( )

– jäsenvaltiolla on oltava mahdollisuus yhteistyössä komission kanssa toteuttaa tarvittavat toimenpiteet ja välttää näin yhteisöjen tuomioistuimen tekemä arviointi( )

– sen varmistaminen, että yhteisöjen tuomioistuimessa mahdollisesti pidettävässä oikeudenkäyntimenettelyssä oikeusriidan kohde on selkeästi määritelty.( )

27. Näin ollen kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee väitteitä, joita ei ole esitetty oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, ja tämä pätee myös nyt esillä olevaan asiaan.

28. Tämän oikeuskäytännön tiukasta soveltamisesta ei kuitenkaan välttämättä seuraa, että nitraattidirektiivin valvonta ja sen säännösten noudattamisen varmistaminen vaikeutuisi huomattavasti. Komissio voi nimittäin oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä määritellä tarkasti niiden täytäntöönpanotoimien sisällön, jotka kyseisen jäsenvaltion olisi pitänyt toteuttaa. Jos yhteisöjen tuomioistuin sitten vahvistaa komission kannan, tuomiolla on seurauksia myös sille, mitä jäsenvaltion on vielä tehtävä täyttääkseen direktiivistä johtuvat velvollisuutensa.

29. Esillä olevan oikeudenkäyntimenettelyn kannalta tämä tarkoittaa, että tutkittavaksi ei voida ottaa niitä komission väitteitä – tai niiden osia –, jotka eivät perustu viralliseen huomautukseen ja perusteltuun lausuntoon. Tämä koskee kummankin oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn osalta kaikkia toimenpiteitä, jotka Belgiassa on toteutettu perustelluissa lausunnoissa ilmoitettujen määräaikojen päättymisen jälkeen.

30. Käsittelen tästä syystä jäljempänä eri väitteiden käsittelyn yhteydessä tutkittavaksi ottamiselle asetettujen edellytysten täyttymistä ja sitä, miltä osin nämä edellytykset täyttyvät.

VI Asian arviointi

A Alustava huomautus

31. Belgian valtion liittovaltiorakenteen vuoksi vastuu nitraattidirektiivin täytäntöönpanosta kuuluu hallintoalueille. Näin ollen esillä olevan kanteen käsittelyssä on jatkuvasti tarkasteltava sitä, mitä toimenpiteitä hallintoalueet ovat toteuttaneet toimivaltansa mukaisesti, sekä sitä, ovatko nämä toimenpiteet riittäviä. Koska Belgian valtio vastaa yhteisön oikeuden täytäntöönpanosta yhteisöön nähden, mahdolliset päätelmät siitä, että hallintoalueet ovat panneet nitraattidirektiivin täytäntöön myöhässä ja/tai riittämättömällä tavalla, tarkoittavat sitä, että Belgian kuningaskunta on jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvollisuuttaan.

B Nitraattidirektiivin 3 artiklan velvoitteiden noudattamatta jättäminen

Flanderin hallintoaluetta koskevat väitteet

32. Komissio väittää ensinnäkin, ettei Belgia ole noudattanut nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohtaan perustuvia velvollisuuksiaan. Flanderin hallintoalue ei ole yksilöinyt pilaantuneita vesiä tai sellaisia vesiä, jotka voivat pilaantua, ellei direktiivin 5 artiklan mukaisia toimenpiteitä toteuteta. Lisäksi komissio katsoo, että Belgian hallitus on rikkonut direktiivin 3 artiklan 1 kohdan ja liitteessä I olevan A kohdan 3 alakohdan säännöksiä ainakin siltä osin, ettei se ole määritellyt Pohjanmerta direktiivissä tarkoitetulla tavalla rehevöityneeksi. Komissio katsoo lopuksi, ettei sille ole ilmoitettu Flanderin hallituksen 14.6.2002 tekemästä päätöksestä.( ) Lisäksi vesien määrittelymenetelmä ei ole nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan ja liitteen I vaatimusten mukainen.

33. Belgian hallitus väittää vastineessaan, että Flanderin hallintoalue on määritellyt pilaantumisalttiit vyöhykkeet välittömästi nitraattidirektiivin liitteessä I esitettyjen perusteiden mukaisesti, koska sen lähtökohtana oli, että nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukainen määrittely ja sen 3 artiklan 2 kohdan mukainen määrittely oli mahdollista suorittaa samanaikaisesti. Vaikka vesiä ei olisikaan nimenomaisesti määritelty, Flanderin hallintoalue ei ole jättänyt toteuttamatta nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä vaihetta. Ennen pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyä vesistä on tehty mittauksia, joita on käytetty pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyn apuna.

34. Flanderin lainsäädäntö ei komission mukaan täytä nitraattidirektiivin 3 artiklan 2 kohdassa esitettyjä vaatimuksia. Useat vyöhykkeet on virheellisesti jätetty määrittelemättä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi, ja lisäksi pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyssä noudatettavat kriteerit eivät vastaa kaikilta osin nitraattidirektiivin 3 artiklan edellytyksiä. Lisäksi esitettyjen mittaustulosten analyysi viittaa siihen, että suuri joukko vyöhykkeitä on jätetty määrittelemättä pilaantumisalttiiksi, vaikka myös näiden vyöhykkeiden vedet valuvat nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti määriteltyihin vesiin ja näin ollen aiheuttavat pilaantumista.

35. Flanderin hallintoalue käyttää pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyssä neljää luokkaa: veden laadun kannalta pilaantumisalttiit vyöhykkeet (lannoiteasetuksen 15 §:n 6 momentti), ekologisesti arvokkaiden maanviljelyalueiden pilaantumisalttiit vyöhykkeet (lannoiteasetuksen 15a §), luonnonarvojen kannalta pilaantumisalttiit vyöhykkeet (lannoiteasetuksen 15b §) ja fosfaattipitoiset alueet (lannoiteasetuksen 15c §).

36. Komission mukaan ensinnäkin lannoiteasetuksen 15 §:n 6 momentin nojalla määritellään veden laadun kannalta pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi vain juomaveden valmistukseen tarkoitetut tai sitä varten käytettävät alueet. Tämä toimintatapa on nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä liitteessä I esitettyjen määrittelyperusteiden, sellaisina kuin ne on sisällytetty lannoiteasetuksen 15 §:n 4 ja 5 momenttiin, sanamuodon ja tarkoituksen vastainen. Edellä mainituista säännöksistä käy nimittäin ilmi, että pilaantuneita vesiä määriteltäessä on otettava huomioon kaikki pohjavedet eikä ainoastaan juomaveden valmistukseen tarkoitettua pohjavettä. Hallintoalueen toimintatavasta seuraa, että Flanderissa veden laadun kannalta pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi on määritelty vain juomaveden hankkimiseen tarkoitetut tai sitä varten käytettävät vyöhykkeet. Flanderin hallintoalueen vastaus perusteltuun lausuntoon vahvistaa tämän kannan. Siinä nimittäin todetaan, että ”mielestämme toistaiseksi riittää, kun määritellään sellaiset pintavedet, jotka voidaan varata juomaveden valmistukseen tai joita käytetään siihen”.

37. Toiseksi komissio katsoo, ettei luokkiin ”ekologisesti arvokkaiden maanviljelyalueiden pilaantumisalttiit vyöhykkeet” ja ”luonnonarvojen kannalta pilaantumisalttiit vyöhykkeet ja fosfaattipitoiset alueet” kuuluvien pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyperusteilla ole minkäänlaista (suoraa) yhteyttä nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa sekä liitteessä I esitettyihin kriteereihin. Tästä seuraa, että pilaantumisalttiiksi on jäänyt määrittelemättä useita vyöhykkeitä, vaikka näiden vyöhykkeiden vesi valuu nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti määritettyihin vesiin ja aiheuttaa osaltaan pilaantumista. Flanderin hallintoalueen esittämien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että 70–80 prosenttia Flanderista tulisi määritellä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi.

38. Kolmanneksi Flanderin hallituksen 14.6.2002( ) tekemässä päätöksessä ei komission mukaan määritellä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä nitraattidirektiivin 3 artiklan ja liitteeseen I sisältyvien määrittelyperusteiden mukaisesti.

39. Belgian hallitus toteaa vastineessaan, ettei vesivyöhykkeiden määrittely koske pelkästään juomaveden valmistukseen tarkoitettujen tai siihen käytettävien vyöhykkeiden määrittelyä, vaan että nitraattidirektiivin täytäntöön panemiseksi on määritelty myös muita vyöhykkeitä, jotka ovat veden laadun kannalta pilaantumisalttiita. Asetuksen 15a §:n nojalla määritellyillä pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä eli ekologisesti arvokkailla maatalousalueilla ja 15b §:n mukaisilla luonnonarvojen kannalta pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä on lisäksi sovellettava velvoittavia, huomattavasti tiukempia toimenpiteitä kuin ne toimenpiteet, jotka ovat voimassa Flanderin alueella. Näiden toimenpiteiden tavoite on sama kuin direktiivinkin tavoite, mutta näitä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä ei ole määritelty nitraattidirektiivissä tarkoitetulla tavalla veden laadun kannalta pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi. Näiden pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittely ei perustu nitraattidirektiivin määrittelyperusteisiin.

40. Belgian hallitus painotti istunnossa, että sen politiikan tavoitteena Flanderin alueella on saada jokainen maanviljelijä toimimaan vastuullisesti omalla palstallaan. Tämä politiikka auttaa tehokkaasti vähentämään nitraattien valumista vesiin, jolloin nitraattidirektiivin tavoitteet voidaan saavuttaa palstakohtaisesti.

Vallonian hallintoaluetta koskevat väitteet

41. Komission mukaan Belgian kuningaskunta ei ole täyttänyt nitraattidirektiivin 3 artiklan 2 kohdan ja 12 artiklan mukaisia velvollisuuksiaan, koska se ei ole määritellyt vesiä ja pilaantumisalttiita vyöhykkeitä koko alueensa osalta. Lisäksi määrittelyä ei ole tehty säädetyn määräajan kuluessa, ja pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittely on tähän saakka ollut puutteellinen.

42. Komissio viittaa nitraattidirektiivin 10 artiklan perusteella 20.9.1996 toimitettuun kertomukseen, josta käy ilmi, että pilaantumisalttiit vyöhykkeet on määritelty nitraattidirektiivissä säädetyn määräajan mukaisesti vain tietyltä hallintoalueen osalta, koska mainitun kertomuksen laatimisajankohtana tutkimukset olivat vielä kesken kolmen hallintoalueen osan eli Herven alueen, Comines-Warnetonin kunnan ja Condrozin osalta. Nämä hallintoalueen osat olisi komission mukaan pitänyt määritellä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi ennen 20.12.1993. Pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi määriteltiin viimein 19.3.2002 Comines-Warnetonin kunta ja Sud namurois (joka on osa Condrozia). Kuitenkin Sud namuroisin läntinen osa eli Samber- ja Maas-jokien välinen alue on vain osittain määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi, vaikka Environmental resources management -nimisestä tutkimuksesta( ) käy ilmi, että nitraattipitoisuus on aivan yhtä suuri alueen itäosassa. Lisäksi Herven aluetta ei vieläkään ole määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi. Lopuksi komissio väittää, että Crétacé de Hesbayesta on määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi liian pieni osa, sillä Environmental resources management -tutkimuksen mukaan myös sen länsiosa tulisi määritellä tällaiseksi vyöhykkeeksi.

43. Belgian hallitus ei hyväksy väitettä siitä, ettei määrittelyä ole tehty säädetyn määräajan kuluessa, ja väittää, että on sovellettava nitraattidirektiivin 3 artiklan 4 kohtaa. Kyseisessä artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on tarkasteltava uudelleen ja tarvittaessa muutettava tai täydennettävä pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden luetteloa silloin, kun se on aiheellista, ja vähintään joka neljäs vuosi, jotta voidaan ottaa huomioon muutokset ja tekijät, joita ei voitu ennustaa edellisen määrittelyn aikana. Edellä mainittujen ongelmavyöhykkeiden olemassaolo saatiin tietoon jo nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla tehdyssä ensimmäisessä tutkimuksessa suunnilleen vuonna 1994, mutta tutkimuksia ei tuolloin ollut vielä saatettu loppuun, joten Comines-Warnetonin kunta ja Sud namurois määriteltiin pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi nitraattidirektiivin 3 artiklan 4 kohdan nojalla 19.3.2002. Belgian kuningaskunta ei hyväksy johtopäätöksiä komission tutkimuksesta, jolla komissio haluaa osoittaa, että pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi tulisi osoittaa myös Samber- ja Maas-jokien välinen alue. Sud namuroisin määritteleminen perustuu nitraattipitoisuuksien mittaamiseen, joten se täyttää nitraattidirektiivin 3 artiklassa säädetyt edellytykset.

44. Sen komission väitteen osalta, että Herven aluetta ei ole määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi, Belgia viittaa kyseisen alueen erityisasemaan. Nitraattidirektiivin 5 artiklassa säädetyt toimenpiteet eivät ole tehokkain keino torjua nitraattien aiheuttamaa pilaantumista, ja kyseisellä alueella sovelletaankin erityistoimenpiteitä.

45. Belgian hallitus huomauttaa lopuksi, ettei se hyväksy komission väitettä siitä, että liian pieni osa Crétacé de Hesbayesta on määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi. Nitraattipitoisuuden mittauksista käy ilmi, ettei Crétacé de Hesbayen länsiosa ole pilaantunut.

46. Komissio toteaa lopuksi, että Vallonian viranomaiset ovat rikkoneet nitraattidirektiivin 3 artiklaa, koska yksilöitäessä pilaantuneita vesiä ja määriteltäessä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä ei ole otettu huomioon rannikkovesien ja merivesien pilaantumista. Komissio huomauttaa, että Belgia on itse ilmoittanut Belgian rannikon ja Schelden suun rehevöitymisongelmista Oslon ja Pariisin yleissopimuksien täytäntöönpanosta vastaaville komiteoille. Koska Belgian rannikkovedet tai merivedet ovat rehevöityneet sellaisten vesien ravinteiden vuoksi, jotka ovat pilaantuneet maatalouden nitraattipäästöjen vuoksi, hallintoalueiden toimivaltaisten viranomaisten on määriteltävä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi ne maa-alueet, joiden vedet valuvat Pohjanmereen ja aiheuttavat osaltaan pilaantumista.

47. Belgian hallitus katsoo tältä osin, että maataloudesta peräisin olevien nitraattien pilaamien vesien ravinteilla ei ole merkitystä Vallonian osalta.

C Arviointi

Tutkittavaksi ottaminen

48. Komission väitteitä, jotka koskevat Flanderin hallituksen 14.6.2002 tekemää päätöstä, ja komission väitettä, jonka mukaan Crétacé de Hesbayen alueesta on määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi liian pieni osa, on pidettävä pätemättöminä, koska kyse on perusteltuun lausuntoon nähden oikeudenkäynnin kohteen laajentamisesta.( )

49. Näin ollen kyseisiä komission väitteitä ei voida ottaa tutkittavaksi.

Asiakysymys

50. Nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot täyttämään 20.12.1993 mennessä seuraavat velvollisuudet:

– jäsenvaltioiden on yksilöitävä maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien vuoksi pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua, ellei toteuteta toimenpiteitä maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien aiheuttaman kuormituksen vähentämiseksi

– jäsenvaltioiden on tätä varten määriteltävä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi maanviljelyalueet, joilta vesi valuu sellaisiin vesiin, joiden on todettu sisältävän liian paljon typpiyhdisteitä tai joihin voi kertyä niitä liikaa.

51. Pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua, määritellään nitraattidirektiivin liitteessä I esitettyjen määrittelyperusteiden avulla. Näiden määrittelyperusteiden mukaan pilaantuneiksi tai mahdollisesti pilaantuviksi vesiksi on määriteltävä juomaveden valmistukseen käytetyt tai tarkoitetut makeat pintavedet, joiden nitraattipitoisuus on suurempi – tai on olemassa vaara, että se on suurempi – kuin direktiivissä 75/440/ETY( ) säädetään, jos direktiivin 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta. Sama pätee pohjavesiin, jotka sisältävät tai joiden osalta on olemassa vaara, että ne sisältävät yli 50 mg/l nitraatteja, jos 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta, sekä luonnonjärviin tai muihin makeisiin vesistöihin, jokisuihin, rannikkovesiin ja merivesiin, jotka ovat rehevöityneitä tai on olemassa vaara, että ne rehevöityisivät lyhyen ajan kuluessa, jos 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta.

52. Näitä perusteita soveltaessaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon myös vesien ja maan fyysiset ja ympäristölliset ominaispiirteet, nykyiset tiedot typpiyhdisteiden käyttäytymisestä ympäristössä (vesissä ja maassa) sekä nykyiset tiedot nitraattidirektiivin 5 artiklan mukaisesti toteutettujen toimenpiteiden vaikutuksesta.

53. Ensinnäkin on syytä huomata, että Belgian kuningaskunta on myöntänyt, ettei pilaantuneita vesiä tai sellaisia vesiä, jotka voivat pilaantua, ole Flanderin osalta määritelty muodollisesti. Tämä vaikuttaa nitraattidirektiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun määrittelyyn. Pilaantumisalttiit vyöhykkeet voidaan nimittäin määritellä oikein ainoastaan silloin, kun edellinen määrittelyvaihe on toteutettu. Näin ollen Belgian kuningaskunta ei ole täyttänyt nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisia velvollisuuksiaan komission perustellussa lausunnossa ilmoitetun määräajan kuluessa.

54. On ilmeistä, ettei Belgian kuningaskunta ole noudattanut nitraattidirektiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaisia velvollisuuksiaan, koska pilaantumisalttiit vyöhykkeet on Flanderin osalta määritelty vain osittain. Kuten on todettu, pilaantumisalttiit vyöhykkeet ovat olennaisia nitraattidirektiivin täytäntöönpanon kannalta, koska nitraattien valuminen kuormittaa pinta- ja pohjavesiä. Lannoiteasetuksen nojalla on toki määritelty muista syistä, esimerkiksi ekologisista ja luonnonarvoihin liittyvistä syistä, pilaantumisalttiit vyöhykkeet, mutta niiden määrittelyssä on noudatettu muita kuin nitraattidirektiivin 3 artiklassa ja liitteessä I säädettyjä määrittelyperusteita. Näin ollen vyöhykkeiden määrittely ei täytä direktiivissä asetettuja vaatimuksia. En pidä riittävänä Belgian hallituksen väitettä, että tällaiset vyöhykkeet on määritelty myös nitraattidirektiivin tavoitteita silmällä pitäen. Pilaantumisalttiuden laatuhan määrittää toimenpiteet, jotka on toteutettava pilaantumisalttiuden vähentämiseksi. Tästä syystä ei ole mahdollista vedota asiassa Standley 29.4.1999 annettuun tuomioon.( ) Jäsenvaltioilla on kyseisen tuomion perusteella tosiaankin laaja harkintavalta liitteessä I esitettyjen määrittelyperusteiden soveltamisessa. Ne eivät kuitenkaan pilaantumisalttiita vyöhykkeitä määritellessään voi sivuuttaa kyseisiä perusteita kokonaan.

55. Erityisesti veden laadun kannalta pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyn osalta huomautan, että lannoiteasetuksen 15 §:n 6 momentti rajoittaa nitraattidirektiivin täytäntöönpanoa. Kyseisen pykälän mukaan Flanderin hallintoalueella määritellään kolme pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden ryhmää:

1) pohjaveden osalta veden valmistukseen tarkoitetut alueet ja tyyppien I, II ja III suojavyöhykkeet, jotka on määritelty pohjavesien hallinnasta 24.1.1984 annetussa asetuksessa,

2) Flanderin hallituksen määrittelemät herkät alueet, joiden osalta tarvitaan tavanomaista tiukempia sääntöjä juomaveden valmistukseen tarkoitetuilla pintavesien subhydrografisilla valuma-alueilla ja jotka määritellään pintavesien suojelusta pilaantumista vastaan 26.3.1971 annetun lain mukaisesti,

3) Flanderin hallituksen määrittelemät nitraattien aiheuttamalle pilaantumiselle alttiit maa-alueet, joilla tarvitaan tavanomaista tiukempia sääntöjä ja jotka määritellään pohjavesien hallinnasta 24.1.1984 annetun asetuksen mukaisesti.

56. Nitraattidirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävät alueet, jotka eivät kuulu edellä mainittuihin luokkiin, mutta joilta vesi direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti valuu vesiin, jotka ovat pilaantuneet typpiyhdisteiden vuoksi tai voivat pilaantua. Tällainen tilanne on nitraattidirektiivin säännösten vastainen. Näin ollen Belgian hallitus ylittää myös tältä osin direktiivissä sallitun harkintavaltansa.

57. Myös komission Vallonian hallintoaluetta koskevat väitteet ovat perusteltuja. Belgia ei ollut komission perustellussa lausunnossa ilmoitetun määräajan päättymiseen mennessä täyttänyt velvollisuuttaan määritellä kaikki nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaiset vedet ja sen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut pilaantumisalttiit vyöhykkeet. Vallonian hallintoalueen perusteltuun lausuntoon antamasta vastauksesta käy jo ilmi, että Herven alueella raja-arvo 50 mg/NO3/l on saavutettu useita kertoja ja että lisäksi vyöhykkeitä, joilta ei mitattu lainkaan raja-arvon ylityksiä, oli vain vähän. Commines-Warnetonin kunnassa mittaustulokset vaihtelivat välillä 63–92 mg/NO3/l ja Condrozissa raja-arvo 50 mg/NO3/l ylittyi joissakin mittauksissa. Samaisessa Vallonian hallintoalueen vastauksessa puhuttiin Samber- ja Maas-jokien välisen alueen vakavasta pilaantumisesta; mittausarvot ylittivät raja-arvon 50 mg/NO3/l. Näin ollen Belgian hallituksen väitteellä, jonka mukaan kyseisen alueen tutkimukset olivat vielä kesken, ei ole mahdollista perustella nitraattidirektiivin 3 artiklan mukaisten velvollisuuksien noudattamatta jättämistä. Myöskään Belgian hallituksen vetoamista kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 kohtaan ei voida hyväksyä, koska 3 artiklan 4 kohta koskee pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden alkuperäisen määrittelyn sijaan niiden uudelleentarkastelua.

58. Lopuksi on todettava, että myös komission väitteitä, jotka koskevat molempien hallintoalueiden laiminlyöntiä määritellä rannikkovedet ja merivedet nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja siitä seuraavaa tämän direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaisen pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyn laiminlyömistä, on pidettävä perusteltuina. Nitraattidirektiivin johdanto-osan neljäs perustelukappale, jossa selvästi ilmoitetaan Pohjanmeren suojelu yhdeksi nitraattidirektiivin laatimisen syyksi, estää tämän direktiivin sellaisen tulkinnan ja täytäntöönpanon, joissa jätetään ottamatta huomioon maataloudesta peräisin olevien typpiyhdisteiden pilaamien vesien vaikutus Pohjanmeren rehevöitymiseen.

59. Näin ollen on todettava, että kaikki edellä esitetyt komission väitteet ovat perusteltuja.

D D Hyvän maatalouskäytännön ohjeiden riittämätön laatiminen

Flanderin hallintoaluetta koskevat väitteet

60. Flanderin hallintoalueen laatimissa hyvän maatalouskäytännön ohjeissa ei komission mukaan ole mukana seuraavia nitraattidirektiivin liitteessä II mainittuja sääntöjä:

– kaudet, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista

– lannoitteiden käyttöä maahan jyrkillä rinteillä koskevat edellytykset

– lannoitteiden käyttöä maahan soisilla, tulvineilla, roudassa olevilla tai lumipeitteisillä mailla koskevat edellytykset

– lannoitteiden maahan levittämisen ehdot virtaavien vesien läheisyydessä.

61. Belgian hallitus viittaa vastineessaan lannoiteasetuksen 17 §:ään ja asetuksen täytäntöönpanopäätöksiin, joissa määrätään monista seikoista, jotka nitraattidirektiivin mukaan tulisi sisällyttää hyvän maatalouskäytännön ohjeisiin. Kyseistä pykälää on muutettu useita kertoja, ja velvollisuudet on ilmoitettu Flanderin maanviljelijöille esitteessä ”Mestgids – Wegwijs in het Vlaamse beleid december 2000” (opas lannoitteiden käytöstä: tietoja Flanderin alueen politiikasta, joulukuu 2000).

Asian arviointi

62. Flanderin hallintoalue myöntää 19.2.1999 päivätyssä, perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa, että mainitut neljä kohtaa puuttuvat hyvän maatalouskäytännön ohjeista ja että ohjeita muutetaan lähiaikoina siten, että niihin tulevat mukaan mainitut neljä kohtaa. Koska Belgian hallituksen myöhemmin muuttamaa lannoiteasetusta ei ollut annettu ennen perustellussa lausunnossa mainitun määräajan päättymistä, ei ole tarpeen tutkia, pannaanko siinä oikein täytäntöön nitraattidirektiivin liitteeseen III perustuvat velvollisuudet. Komissio oli nimittäin esittänyt väitteensä jo menettelyn 94/2239 aikana, ja komissio oli 23.11.1998 lähettänyt Belgialle perustellun lausunnon, jossa kyseistä jäsenvaltiota vaadittiin ryhtymään tarvittaviin toimiin lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden määräajassa tämän tiedoksiannosta. Näin ollen 1.1.2000 annettua, sittemmin muutettua lannoiteasetusta ei annettu perustellussa lausunnossa ilmoitetun määräajan kuluessa.

63. Komission kanneperuste on näin ollen perusteltu.

E Toimintaohjelmat

Flanderin hallintoaluetta koskevat väitteet

64. Komissio muistuttaa, että nitraattidirektiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on laadittava toimintaohjelmia määriteltyjä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten kahden vuoden kuluessa tämän direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ensimmäisestä määrittelystä, ja pilaantumisalttiit vyöhykkeet puolestaan on määriteltävä kahden vuoden kuluessa kyseisen direktiivin tiedoksiannosta. Koska direktiivi on annettu tiedoksi 19.12.1991, pilaantumisalttiit vyöhykkeet olisi puolestaan pitänyt määritellä 20.12.1993 mennessä ja toimintaohjelmat laatia 20.12.1995 mennessä.

65. Komissio viittaa ensinnäkin siihen peruteettomaan yhteensopimattomuuteen, että pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä nitraattidirektiivin 5 artiklan nojalla sovellettavia toimintaohjelmia voidaan soveltaa vain osittain. Nitraattidirektiivin liitteessä III olevassa 2 kohdassa säädettyä raja-arvoa, jonka mukaan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä saa olla enintään 170 kg typpeä hehtaaria kohden, ei sovelleta

– ekologisesti arvokkaiden maatalousalueiden pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä (lannoiteasetuksen 15a ja 14 §, ks. 14 kohta)

– tiloihin luonnonarvojensa vuoksi pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä, jotka luonnonarvojensa vuoksi kuuluvat lannoiteasetuksen 15b §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdan tai 3 momentin mukaisen vapautuksen soveltamisalaan (lannoiteasetuksen 15b §:n 8 momentti)

– fosfaattipitoisilla alueilla (lannoiteasetuksen 15c §:n 1 momentin toinen kohta, ks. 16 kohta).

66. Komissio moittii Belgian hallitusta toiseksi siitä, että Flanderin hallintoalueen toimintaohjelmansa osana ilmoittamat toimenpiteet eivät sisällä säännöksiä, joilla nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 kohta olisi mahdollista panna täytäntöön kaikilta osin. Tämän säännöksen mukaan toimintaohjelmissa on oltava muun muassa nitraattidirektiivin liitteessä III tarkoitetut pakolliset toimenpiteet. Näissä toimenpiteissä on oltava säännöt, jotka koskevat

1. kausia, joina tietynlaisten lannoitteiden levitys maahan on kielletty,

2. lietelantasäiliöiden tilavuutta; tämän tilavuuden on oltava suurempi kuin – – .

67. Komissio väittää kolmanneksi, ettei direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan vaatimusta ole noudatettu. Belgian hallitus ei määritellessään toimenpiteitä, joiden avulla rajoitetaan lannoitteiden maahan levittämistä, ole ottanut huomioon viljelykasvien maaperästä saaman typen määrää. Belgian hallituksen esittämien rajoitusten tieteellisistä perusteluista käy ilmi, ettei niissä ole otettu huomioon maaperän todellista typen määrää.

68. Lopuksi komissio väittää, ettei nitraattidirektiivin liitteessä III olevan 2 kohdan vaatimusta ole noudatettu. Kyseisen vaatimuksen mukaan toimenpiteillä on varmistettava, että jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, on sellainen hehtaarikohtainen lantamäärä, joka sisältää enintään 170 kg typpeä. Tätä vaatimusta ei nimittäin sovelleta ekologisesti arvokkaiden maatalousalueiden pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä, luonnonarvojen vuoksi pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä eikä fosfaattipitoisilla alueilla.

69. Belgian hallitus toteaa komission ensimmäisen väitteen osalta, että pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä sovelletaan toimenpiteitä, jotka ovat selvästi tiukempia kuin ne toimenpiteet, joista säädetään nitraattidirektiivin liitteessä III. Näin on myös 170 kg:n hehtaarikohtaisen typpimäärän osalta. Sillä, että 170 typpikilon raja-arvoa ei sovelleta tiloilla, jotka sijaitsevat luonnonarvojen vuoksi pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä, jotka kuuluvat lannoiteasetuksen 15b §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdan ja 3 momentin mukaisen vapautuksen soveltamisalaan, ei ole merkitystä tässä yhteydessä, koska 50 mg/l:n nitraattipitoisuus ei ylity kyseisillä vyöhykkeillä. Kaikki muut toimenpiteet, kuten toimintaohjelma ja hyvän maatalouskäytännön ohjeet, ovat nitraattidirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi riittäviä. Myös fosfaattipitoisilla alueilla sovelletaan toimenpiteitä, jotka ovat huomattavasti tiukempia kuin pilaantumisalttiiksi määrittelemättömillä vyöhykkeillä. Tällaisilla alueilla lannoitteiden käyttö on rajattu 40 kiloon difosforipentoksidia hehtaaria kohden vuodessa.

70. Belgian hallitus myöntää, ettei Flanderin lainsäädäntö täyttänyt nitraattidirektiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 1 ja 2 alakohdan vaatimuksia perustellussa lausunnossa ilmoitetun määräajan päättyessä.

71. Belgian hallitus painottaa kolmannen väitteen osalta, että lannoitteiden maahan levittämistä koskevissa rajoituksissa on otettu huomioon keskimääräinen maaperän typpivarasto, joka on oletettu samansuuruiseksi kaikkien palstojen osalta. Tällä rajoituksella, jota sovelletaan yhdessä sen rajoituksen kanssa, joka koskee maaperässä olevan typen määrää vuoden lopussa, taataan direktiivin tavoitteiden toteutuminen.

Vallonian hallintoaluetta koskevat väitteet

72. Komissio katsoo, että Belgian hallitus on rikkonut nitraattidirektiivin 5 artiklaa, koska määriteltyään alueeltaan kaksi pilaantumisaltista vyöhykettä Vallonian hallintoalueen olisi pitänyt laatia toimintaohjelmat säädetyn määräajan kuluessa. Näin ei kuitenkaan tapahtunut.

73. Vallonian hallintoalue määritteli kahdella 28.7.1994 tehdyllä ministeriön päätöksellä Crétacé de Hesbayen ja Sables Bruxelliensin pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi. Näin ollen hallintoalueen olisi pitänyt laatia nitraattidirektiivin edellyttämät toimintaohjelmat viimeistään 20.12.1995. Tämä velvoite jopa mainitaan niiden molempien Vallonian päätösten 3 §:ssä, joiden nojalla kyseiset pilaantumisalttiit vyöhykkeet määriteltiin. Kyseisen pykälän mukaan toimivaltaisen viranomaisen olisi pitänyt laatia määritellyillä vyöhykkeillä noudatettavat toimintaohjelmat viimeistään 20.12.1995 (voimaantulopäivä). Vallonian hallintoalue ei kuitenkaan laatinut toimintaohjelmia määrittelemilleen kahdelle pilaantumisalttiille vyöhykkeelle.

74. Belgian hallitus väittää, että Crétacé de Hesbayessa ja Sables Bruxelliensissa on vuodesta 1996 alkaen sovellettu paikallisesti laadittuja ohjelmia maataloudesta peräisin olevien nitraattipäästöjen aiheuttaman veden pilaantumisen estämiseksi ja vähentämiseksi ja että näillä ohjelmilla on ollut merkittäviä vaikutuksia.

75. Komissio huomauttaa vastauksessaan, että näiden ohjelmien toteuttaminen on maanviljelijöille vapaaehtoista ja ettei niitä sovelleta koko pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden alueella.

76. Komissio moittii Belgian hallitusta toiseksi siitä, että Vallonian hallituksen 10.10.2002 tekemä maatalouden typpipäästöjen ympäristöystävällistä hallintaa koskeva päätös, jonka Vallonian hallintoalue on ilmoittanut toimintaohjelmana, ei sisällä määräyksiä, joilla nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 kohta olisi mahdollista panna täytäntöön kokonaisuudessaan.

Arviointi

Tutkittavaksi ottaminen

77. Komission väitettä, joka koskee Vallonian hallituksen 10.10.2002 tekemää, maatalouden typpipäästöjen ympäristöystävällistä hallintaa koskevaa päätöstä, on pidettävä pätemättömänä, kun otetaan huomioon, että kyseessä on perusteltuun lausuntoon nähden oikeudenkäynnin kohteen laajentaminen.

78. Näin ollen tätä komission väitettä ei voida ottaa tutkittavaksi.

Asiakysymys

79. Jäsenvaltioiden on nitraattidirektiivin 5 artiklan nojalla laadittava toimintaohjelmat, joilla voidaan estää tai vähentää nitraattidirektiivin 3 artiklan 2 ja 4 kohdan mukaisesti määritellyillä pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamaa veden pilaantumista.

80. Toimintaohjelma voi koskea kaikkia jäsenvaltion alueella olevia pilaantumisalttiita vyöhykkeitä, tai eri pilaantumisalttiita vyöhykkeitä tai vyöhykkeiden osia varten voidaan laatia eri ohjelmia.

81. Toimintaohjelmat toteutetaan neljän vuoden kuluessa niiden laatimisesta, ja niissä on oltava muun muassa nitraattidirektiivin liitteessä III tarkoitetut pakolliset toimenpiteet. Toimenpiteissä on oltava sääntöjä, jotka koskevat liitteessä eritellyllä tavalla kausia, joina tietynlaisten lannoitteiden levitys maahan on kielletty, lietelantasäiliöiden tilavuutta sekä lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamista ottaen huomioon asianomaisen pilaantumisalttiin vyöhykkeen ominaisuudet ja näillä toimenpiteillä varmistetaan, että jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää.

82. Toimintaohjelmien tavoitteena on muun muassa maaperään joutuvan typen määrän vähentäminen. Tämä vähentää todennäköisyyttä, että viljelykasvien käyttämättä jättämät typpiyhdisteet valuvat maaperästä ja joutuvat jo ylikuormitettuihin tai ylikuormituksen vaarassa oleviin pintavesiin.

83. Aivan ensiksi on syytä todeta, että Belgian hallitus on Flanderin hallintoalueen osalta myöntänyt, ettei Flanderin lainsäädäntö täyttänyt nitraattidirektiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 1 ja 2 alakohdan vaatimuksia perustellussa lausunnossa ilmoitetun määräajan päättyessä. Belgian hallitus on lisäksi asiakirja-aineistossa vahvistanut, ettei se ota huomioon maaperän todellista typpimäärää, vaan soveltaa keskimääräistä typpimääräarvoa. Tämä on ristiriidassa direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan kanssa.

84. Komission muut Flanderin hallintoaluetta koskevat väitteet koskevat nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa ekologisesti arvokkaiden maatalousalueiden pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä, luonnonarvojen vuoksi pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä ja fosfaattipitoisilla alueilla. On ilmeistä, etteivät Belgian hallituksen mainitsemat toimenpiteet täytä nitraattidirektiivin 5 artiklan vaatimuksia. Komission toimintaohjelmaa koskevat moitteet koskevat vyöhykkeitä, joita ei, kuten istunnossa kävi ilmi, ollutkaan määritelty nitraattidirektiivin perusteella (katso 53 kohta). Näin ollen Flanderin hallintoalue on noudattanut muita kuin nitraattidirektiivin 3 artiklassa säädettyjä perusteita määritellessään alueellansa olevia pilaantumisalttiita vyöhykkeitä, joihin sovelletaan muita kuin nitraattidirektiivin 5 artiklassa säädettyjä ehtoja. Flanderin hallintoalue on myös virheellisesti jättänyt määrittelemättä suuria osia alueestaan pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi, mistä seuraa, ettei näihin vyöhykkeisiin sovelleta mitään toimintaohjelmia. Katsonkin, ettei Belgian kuningaskunta ole noudattanut velvollisuuksiaan, koska Flanderin hallintoalue ei ole toteuttanut riittäviä toimenpiteitä nitraattidirektiivin 3 ja 5 artiklan täydelliseksi ja asianmukaiseksi täytäntöönpanemiseksi.

85. Myös komission Vallonian hallintoaluetta koskeva väite on perusteltu. Sellaisia vapaaehtoisia ohjelmia joiden merkitys ja sovellettavuus vaihtelee asianomaisesta alueesta toiseen ja jotka eivät ole organisoitu ja johdonmukainen järjestelmä tietyn erityisen tavoitteen saavuttamiseksi, ei voida pitää nitraattidirektiivin 5 artiklassa tarkoitettuna toimintaohjelmana.

86. Näin ollen on todettava, että myös nämä nitraattidirektiivin 5 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet ovat perusteltuja.

F Puutteellinen raportointi

Flanderin hallintoaluetta koskevat väitteet

87. Nitraattidirektiivin 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle liitteessä V tarkoitetut tiedot sisältävä kertomus tämän direktiivin tiedoksi antamista seuraavalta nelivuotiskaudelta ja kultakin sitä seuraavalta nelivuotiskaudelta. Kertomukset on annettava komissiolle kuuden kuukauden kuluessa kunkin kertomuskauden päättymisestä.

88. Komissio huomauttaa, että Belgian kuningaskunnan Flanderin hallintoalueen nimissä toimittama kertomus ei täytä liitteen V vaatimuksia seuraavien seikkojen osalta:

– kartta, josta käy ilmi nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan ja liitteen I mukaisesti määritellyt vedet ja kunkin tällaisen veden osalta tämän määrittelemiseksi käytetty liitteessä I mainittu peruste

– yhteenveto nitraattidirektiivin 6 artiklan mukaisesti toteutetun valvonnan tuloksista ja siihen sisältyvä selvitys seikoista, jotka ovat johtaneet kunkin pilaantumisalttiin vyöhykkeen määrittelyyn sekä kaikkiin pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyihin tehtyihin muutoksiin ja lisäyksiin

– yhteenveto nitraattidirektiivin 5 artiklan 6 kohdan mukaisesti toteutettujen valvontaohjelmien tuloksista

– jäsenvaltioiden arviot todennäköisestä aikataulusta, jonka kuluessa nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti määriteltyjen vesien voidaan olettaa reagoivan toimintaohjelmassa toteutettuihin toimenpiteisiin, sekä maininta näiden arvioiden epävarmuusasteesta.

89. Flanderin hallintoalue huomauttaa vastineessaan, että Flanderissa määriteltiin pilaantumisalttiit vyöhykkeet viipymättä nitraattidirektiivin liitteen I määrittelyperusteiden mukaisesti. Flanderin hallintoalue lähetti perusteltuun lausuntoon antamansa vastauksen liitteenä kartan, josta käy ilmi Belgian kuningaskunnan pilaantumisalttiit vyöhykkeet.

90. Belgian hallitus ei kiistä komission muita väitteitä.

Arviointi

91. On todettava, etteivät Belgian viranomaisten 9.1.1997 komissiolle toimittamat Flanderin hallintoaluetta koskevat asiakirjat sisällä nitraattidirektiivin liitteessä V olevan 2 kohdan a alakohdassa säädettyä karttaa tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdan ja liitteen I mukaisesti määritellyistä vesistä. Flanderin hallintoalueen mainitsema kartta liittyy nitraattidirektiivin 10 artiklaan ja liitteessä V olevan 2 kohdan b alakohtaan. Lisäksi puuttuvat mainitun direktiivin liitteessä V olevan 3 kohdan ja 4 kohdan d ja e alakohdan mukaiset asiakirjat.

92. Näin ollen on todettava, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut nitraattidirektiivin 10 artiklan mukaisia velvollisuuksiaan, kun se on toimittanut komissiolle kyseisessä artiklassa tarkoitetun kertomuksen puutteellisena.

VII Ratkaisuehdotus

93. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, että Belgian kuningaskunta ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY 3 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 4, 5 ja 10 artiklan kattavaksi täytäntöönpanemiseksi ja asianmukaiseksi soveltamiseksi Flanderin hallintoalueella,

2) toteaa, että Belgian kuningaskunta ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä direktiivin 91/676 3 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 5 artiklan kattavaksi täytäntöönpanemiseksi ja asianmukaiseksi soveltamiseksi Vallonian hallintoalueella,

3) hylkää kanteen muilta osin,

4) velvoittaa Belgian hallituksen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.