JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

7 päivänä huhtikuuta 2016 ( 1 )

Asia C‑4/15

Staatssecretaris van Financiën

vastaan

Argos Supply Trading BV

(Ennakkoratkaisupyyntö – Hoge Raad der Nederlanden (ylimmän asteen tuomioistuin, Alankomaat))

”Ennakkoratkaisupyyntö — Ulkoinen jalostusmenettely — Jalostetut tuotteet — Tuontitullit — Täydellinen tai osittainen vapautus — Luvan antaminen — Taloudelliset edellytykset — Yhteisön jalostajat — Asetus (ETY) N:o 2913/92 — 148 artiklan c alakohta — Oikeuden väärinkäyttö”

I Johdanto

1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisön tullikoodeksista 12.10.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92, ( 2 ) sellaisena kuin se on muutettuna 13.4.2005 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 648/2005 ( 3 ) (jäljempänä tullikoodeksi), 148 artiklan c alakohdan tulkintaa.

2. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Staatssecretaris van Financiën (valtiovarainasioista vastaava valtiosihteeri, Alankomaat) ja Argos Supply Trading BV -niminen yhtiö (jäljempänä Argos) ja jossa on kyse siitä, että Alankomaiden tulliviranomaiset hylkäsivät kyseisen yhtiön esittämän ulkoista jalostusta koskevan lupahakemuksen.

3. Ennakkoratkaisukysymyksessä unionin tuomioistuinta pyydetään selventämään tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdassa tarkoitettujen, tällaisen luvan myöntämisen ehtona olevien taloudellisten edellytysten ulottuvuutta. Tarkemmin sanoen Hoge Raad der Nederlanden (ylimmän asteen tuomioistuin, Alankomaat) pyytää selventämään kyseisessä säännöksessä tarkoitettua yhteisön jalostajien käsitettä siltä osin kuin kyseisissä taloudellisissa edellytyksissä viitataan siihen, ettei niiden keskeisille eduille aiheudu vakavaa haittaa.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

1. Asetus (ETY) N:o 2473/86

4. Ulkoisesta jalostusmenettelystä ja vakiovaihtojärjestelmästä 24.7.1986 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 2473/86 ( 4 ) sisältyivät ulkoiseen jalostusmenettelyyn tullikoodeksin voimaantuloon asti sovelletut säännökset.

5. Kyseisen asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä, neljännessä ja kuudennessa perustelukappaleessa todettiin seuraavaa: ”monet yhteisössä toimivat yritykset käyttävät kansainvälisen työnjaon puitteissa ulkoista jalostusmenettelyä eli vievät tavaroita, jotta ne voidaan tuoda uudelleen valmistuksen, käsittelyn tai korjauksen jälkeen; kyseisen menettelyn käyttö voidaan perustella taloudellisilla tai teknisillä syillä, – – on perustettava osittaista tai täydellistä tuontitulleista vapauttamista koskeva järjestelmä, jota sovelletaan jalostettuihin tuotteisiin tai ne korvaaviin tavaroihin, jotta vältetään yhteisöstä jalostusta varten vietyjen tavaroiden verotus, – – tulliviranomaisten on evättävä ulkoisen jalostusmenettelyn käyttämistä koskeva lupa, jos yhteisön jalostajien keskeisille eduille voi aiheutua vakavaa haittaa, – –”

2. Tullikoodeksi

6. Tullikoodeksin 84 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa otetaan käyttöön erilaisia taloudellisesti vaikuttavia tullimenettelyjä. Niihin sisältyvät erityisesti ulkoinen jalostusmenettely ja tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettely.

7. Tullikoodeksin 85 artiklan mukaan ”taloudellisesti vaikuttavien tullimenettelyjen soveltaminen edellyttää tulliviranomaisten lupaa”.

a) Ulkoista jalostusmenettelyä koskevat säännökset

8. Tullikoodeksin 145 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Ulkoisessa jalostusmenettelyssä voidaan viedä yhteisötavaroita väliaikaisesti yhteisön tullialueelta jalostustoimintoja varten sekä luovuttaa näissä toiminnoissa saatavia tuotteita vapaaseen liikkeeseen kokonaan tai osittain tuontitullitta – –. 2. Yhteisötavaroiden väliaikaiseen vientiin kuuluu vientitullien, kauppapoliittisten toimenpiteiden sekä muiden muodollisuuksien soveltaminen yhteisötavaran viemiseen yhteisön tullialueelta. 3. Seuraavilla ilmaisuilla tarkoitetaan: a) ’väliaikaisesti viedyillä tavaroilla’ ulkoiseen jalostusmenettelyyn asetettuja tavaroita; b) ’jalostustoiminnoilla’ 114 artiklan 2 kohdan c alakohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettuja toimintoja; c) ’jalostetuilla tuotteilla’ kaikkia jalostustoiminnoissa saatavia tuotteita; – –”

9. Tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdan mukaan ulkoista jalostusta koskeva lupa ”voidaan myöntää ainoastaan, jos ulkoista jalostusmenettelyä koskevan luvan myöntäminen ei vakavasti haittaa yhteisössä toimivien tuottajien [oikeammin: yhteisön jalostajien] keskeisiä etuja (taloudelliset edellytykset)”.

10. Tullikoodeksin 151 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”täydellinen tai osittainen vapautus tuontitulleista 145 artiklan mukaisesti on toteutettava siten, että vapaaseen liikkeeseen luovutetuista jalostetuista tuotteista kannettavien tuontitullien määrästä vähennetään niiden tuontitullien määrä, jotka kannettaisiin samana päivänä väliaikaisesti viedyistä tavaroista, jos ne olisi tuotu yhteisön tullialueelle maasta, jossa niihin on kohdistettu jalostustoiminto tai viimeisin jalostustoiminto”.

11. Tullikoodeksin 114 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Seuraavilla ilmaisuilla tarkoitetaan: – – c) ’jalostustoiminnoilla’: — tavaroiden käsittelyä, niiden asennus, kokoonpano ja sovittaminen muihin tavaroihin mukaan luettuina, — tavaroiden valmistusta, — tavaroiden korjausta, niiden entisöinti ja kunnostaminen mukaan luettuina, sekä — tiettyjen sellaisten komiteamenettelyä noudattaen määritettävien tavaroiden käyttöä, jotka eivät sisälly jalostettuihin tuotteisiin mutta mahdollistavat niiden tuottamisen tai helpottavat sitä, vaikka ne kuluvat kokonaan taikka osittain loppuun niiden käytön aikana; – –”

b) Tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyä koskevat säännökset

12. Tullikoodeksin 130 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyssä voidaan käyttää muita kuin yhteisötavaroita tuontitullitta tai ilman kauppapoliittisia toimenpiteitä yhteisön tullialueella niiden lajia tai tilaa muuttavien toimintojen suorittamiseksi sekä luovuttaa näissä toiminnoissa saatavat tuotteet vapaaseen liikkeeseen asianmukaiset tuontitullit maksaen. Näitä tuotteita kutsutaan valmistetuiksi tuotteiksi”.

13. Tullikoodeksin 133 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Lupa voidaan myöntää ainoastaan: – – e) jos edellytykset, joilla menettely voi osaltaan vaikuttaa tavaroiden valmistustoiminnan luomiseen tai ylläpitämiseen yhteisössä haittaamatta yhteisössä samankaltaisia tavaroita tuottavien keskeisiä etuja, täyttyvät (taloudelliset edellytykset). Tapaukset, joissa taloudelliset edellytykset katsotaan täytetyiksi, voidaan määrittää komiteamenettelyä noudattaen.”

3. Uusi tullikoodeksi

14. Unionin tullikoodeksista 9.10.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 952/2013 (uudelleenlaadittu) ( 5 ) (jäljempänä uusi tullikoodeksi) 211 artiklassa säädetään kaikkien taloudellisesti vaikuttavien tullimenettelyjen (joista käytetään nimitystä ”erityismenettelyt”) puitteissa sovellettavista luvan myöntämisen ehdoista. Erityisesti jalostusmenettelyjä ( 6 ) koskevan kyseisen säännöksen 4 kohdan b alakohdan mukaan lupa voidaan myöntää vain, ”jos jalostusmenettelyä koskevasta luvasta ei aiheudu haittaa unionin tuottajien keskeisille eduille”. Uuden tullikoodeksin 288 artiklan ( 7 ) mukaisesti kyseistä säännöstä sovelletaan 1.5.2016 alkaen.

4. Soveltamisasetus

15. Tietyistä asetuksen N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä 2.7.1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2454/93 (EYVL L 253, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 28.2.2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 214/2007 (EUVL L 62, s. 6; jäljempänä soveltamisasetus), III osastoon, jonka otsikko on ”Taloudellisesti vaikuttavat tullimenettelyt”, sisältyy 1 luku, jonka otsikko on ”Useampaa kuin yhtä menettelyä koskevat yhteiset perussäännökset”.

16. Tässä yhteydessä kyseisen asetuksen 502 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Lupaa ei saa myöntää taloudellisia edellytyksiä tutkimatta, jollei taloudellisia edellytyksiä pidetä täyttyneinä – – 6 luvun mukaisesti. – – 4. Ulkoisessa jalostusmenettelyssä (6 luku) tutkimuksesta on käytävä ilmi: a) aiheuttaako yhteisön ulkopuolella tapahtuva jalostus tai valmistus todennäköisesti vakavaa haittaa yhteisön jalostus- tai valmistustoimintojen suorittajille; tai b) onko yhteisössä suoritettava jalostus tai valmistus taloudellisista tai teknisistä syistä taikka sopimusvelvoitteiden vuoksi mahdoton toteuttaa.”

17. Kyseisen asetuksen 503 artiklan a alakohdan mukaan tulliviranomaiset voivat toteuttaa taloudellisten edellytysten tutkimisen siten, että komissio osallistuu siihen. Saman asetuksen 504 artiklassa säädetään tällaista mahdollisuutta käytettäessä noudatettavasta menettelystä seuraavaa: ”1. Kun tutkimus aloitetaan 503 artiklan mukaisesti, asia on lähetettävä komission käsiteltäväksi. Mukana on oltava jo suoritetun tutkimuksen tulokset. 2. Komissio toimiessaan omasta aloitteestaan lähettää vastaanottoilmoituksen tai ilmoittaa asianomaisille tulliviranomaisille muutoin. Se päättää yhdessä niiden kanssa, onko taloudellisia edellytyksiä tarkasteltava komiteassa. – – 4. Asianomaisten tulliviranomaisten ja kaikkien muiden samanlaisia lupia tai hakemuksia käsittelevien tulliviranomaisten on otettava komitean päätelmät huomioon. – –”

18. Soveltamisasetuksen 551 artiklan 1 kohdan mukaan ”tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyä sovelletaan tavaroihin, joiden valmistus tuotteiksi johtaa alhaisempaan tuontitullien määrään kuin mitä kannettaisiin tuontitavaroista”.

19. Kyseisen asetuksen III osaston 6 lukuun, jonka otsikkona on ”Ulkoinen jalostus”, sisältyvässä 585 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jollei muuta ilmene, yhteisön toimijoiden olennaisille eduille ei katsota aiheutuvan vakavaa haittaa”.

B Kansainvälinen oikeus

20. Tullimenettelyjen yksinkertaistamisesta ja yhdenmukaistamisesta Kiotossa 18.5.1973 allekirjoitetun kansainvälisen yleissopimuksen tarkistettu versio (jäljempänä tarkistettu Kioton yleissopimus) tuli voimaan 3.2.2006. Kuten kyseisen yleissopimuksen johdannosta ilmenee, sopimuksen tarkoituksena on yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa yleissopimuksen sopimuspuolten tullimenettelyjä ja -käytäntöjä.

21. Kyseiseen sopimukseen sisältyy yleisliite ja useita erityisliitteitä. ( 8 ) Kuhunkin liitteeseen liittyy suuntaviivoja, jotka eivät sido sopimuspuolia. ( 9 )

22. Erityisliitteen F, jonka otsikkona on ”Valmistus”, 2 lukuun sisältyvät ulkoiseen jalostusmenettelyyn sovellettavat määräykset. Tarkistetun Kioton yleissopimuksen erityisliitteeseen F liittyvien suuntaviivojen (jäljempänä Kioton suuntaviivat) 2 lukuun, jonka otsikkona on ”Ulkoinen jalostus”, sisältyvässä kohdassa ”Taloudelliset edellytykset” todetaan seuraavaa: ”Ulkoista jalostusmenettelyä koskevaa lupaa ei myönnetä, jos suunnitellut toiminnot ovat omiaan aiheuttamaan vakavaa haittaa kansallisten jalostajien tai tuottajien keskeisille eduille. Ulkoisessa jalostusmenettelyssä on vaikea yksilöidä valtion taloudellisia etuja, sillä vaikka kyseinen menettely on suotuisa lähinnä ulkomailla, se on myös kansallisten valmistajien tuotantokustannuksia pienentävä tekijä. Näin ollen on saatettava keskenään tasapainoon ulkomailla tapahtuvan mahdollisen alihankintatoiminnan ansiosta tapahtuva kansallisten toimijoiden kokonaistuotantokustannusten enimmäisalennus ja jalostustoimintojen varaaminen muille kansallisille toimijoille kansallisen tuotannonalan kilpailukyvyn heikkenemisen uhalla.”

23. Unioni liittyi Kioton yleissopimukseen Euroopan yhteisön liittymisestä tullimenettelyjen yksinkertaistamisesta ja yhdenmukaistamisesta tehtyä kansainvälistä yleissopimusta (Kioton yleissopimus) muuttavaan pöytäkirjaan 17.3.2003 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2003/231/EY. ( 10 ) Unioni ei ole kuitenkaan liittynyt muutospöytäkirjan liitteeseen III, joka vastaa tarkistetun Kioton yleissopimuksen erityisliitteitä. ( 11 )

III Pääasia, ennakkoratkaisukysymys ja oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa

24. Argos jätti 30.6.2008 Alankomaiden tullitarkastajalle (jäljempänä inspecteur) tullikoodeksin 85 artiklan nojalla ulkoista jalostusta koskevan lupahakemuksen. Kyseinen yhtiö aikoi soveltaa kyseistä menettelyä yhteisöstä peräisin olevaan bensiiniin, jota oli tarkoitus viedä sekoitettavaksi kolmannesta valtiosta peräisin olevaan bioetanoliin, jota ei ole luovutettu vapaaseen liikkeeseen yhteisössä. Tämän sekoittamisen, jossa seossuhteena on noin 15 yksikköä bensiiniä ja noin 85 yksikköä bioetanolia, tuloksena Argos saisi Ethanol 85 -nimisen tuotteen (jäljempänä E85), joka on tietyissä mukautetuissa ajoneuvoissa, nk. flexifuel-ajoneuvoissa, käytettävä biopolttoaine.

25. Lupahakemuksen mukaan Argos aikoi toteuttaa sekoittamisen aavalla merellä. Bensiini ja bioetanoli lastattaisiin alankomaalaisessa satamassa laivaan sen kahteen osastoon, jotka on erotettu toisistaan väliseinällä. Aluksen saavuttua yhteisön aluevesien ulkopuolelle väliseinä poistettaisiin, jolloin molemmat ainesosat sekoittuisivat toisiinsa meren aaltojen tehostaessa tätä prosessia. Tämän jälkeen laiva palaisi Alankomaihin.

26. Näin saadusta E85:stä tehtäisiin siis tulli-ilmoitus, jotta se voidaan luovuttaa vapaaseen liikkeeseen yhteisössä, ja siitä kannettaisiin kyseisen tuotteen tuontitulli (6,5 % arvotulli). Ulkoista jalostusmenettelyä sovellettaessa Argosin maksettavaksi tulevasta tullista olisi vähennettävä määrä, joka vastaa samana päivänä yhteisöstä peräisin olevaan bensiiniin sovellettavien tullimaksujen määrää (4,7 % arvotulli), jos se olisi tuotu sen sekoituspaikasta yhteisöön ja luovutettu siellä vapaaseen liikkeeseen.

27. Inspecteur siirsi Argosin hakemuksen Euroopan komissiolle lausuntoa varten sen selvittämiseksi, täyttyivätkö taloudelliset edellytykset, jotka tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdassa asetetaan ulkoista jalostusta koskevan luvan myöntämiselle. ( 12 ) Komissio pyysi näin ollen tullikoodeksikomitealta (jäljempänä komitea) lausunnon. ( 13 )

28. Komitea katsoi, ettei Argosille pidä myöntää lupaa ulkoiseen jalostusmenettelyyn, koska kyseiset edellytykset eivät täyttyneet. Tämä päätelmä tehtiin komission 11.11.2009 pidetyssä komitean kokouksessa esittämien väitteiden perusteella. Komissio totesi, että unioniin tuotu E85 kilpailee suoraan unionissa tuotetun bioetanolin kanssa, koska E85 koostuu pääasiallisesti bioetanolista. Vuonna 2008 lähes puolet etanolin teollisesta tuotantokapasiteetista yhteisössä jäi kuitenkin käyttämättä. Komission mukaan suuren bioetanolimäärän tuonnista aiheutuisi vakavaa haittaa yhteisössä toimivien bioetanolin tuottajien keskeisille eduille.

29. Inspecteur hylkäsi Argosin hakemuksen 13.4.2010 tekemällään päätöksellä edellä esitettyihin perusteluihin viitaten.

30. Sen jälkeen, kun Rechtbank te Haarlem (Haarlemin alioikeus) hylkäsi Argosin kanteen, tämä valitti tuomiosta Gerechtshof te Amsterdamiin (Amsterdamin ylioikeus). Kyseinen tuomioistuin kumosi ensimmäisen oikeusasteen ratkaisun toteamalla erityisesti, että asiassa on tutkittava, aiheutuuko yhteisötavaran asemassa olevan bensiinin käsittelystä ulkoisessa jalostusmenettelyssä E85:ksi haittaa yhteisössä toimiville E85:n tuottajille eikä yhteisössä toimiville bioetanolin tuottajille. Mainittu ylioikeus katsoi kuitenkin, että koska inspecteurin mukaan sen käytettävissä ei ole viitteitä siitä, että haetun menettelyn käyttäminen vahingoittaisi viimeksi mainittujen tuottajien keskeisiä etuja, kyseisen menettelyn taloudellisten edellytysten on katsottava täyttyvän soveltamisasetuksen 585 artiklan 1 kohdassa vahvistetun olettaman mukaisesti. Valtiovarainasioiden valtiosihteeri teki tämän jälkeen kassaatiovalituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

31. Kyseinen tuomioistuin katsoo, että valituksen lopputulos riippuu tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdassa tarkoitetun yhteisön jalostajien käsitteen tulkinnasta ja tarkemmin sanoen siitä, sisältyvätkö yhteisössä toimivat bioetanolin tuottajat käsiteltävässä asiassa kyseiseen käsitteeseen.

32. Mainitun tuomioistuimen mielestä epäselvää on erityisesti se, onko päätelmää, joka esitettiin tuomiossa Friesland Coberco Dairy Foods ( 14 ) tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn yhteydessä, laajennettava analogisesti koskemaan ulkoista jalostusmenettelyä. Kyseisestä tuomiosta ilmenee, että arvioitaessa tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn taloudellisten edellytysten täyttymistä on otettava huomioon sekä jalostamalla saadun lopputuotteen yhteisössä toimivien tuottajien että jalostuksessa käytettävien raaka-aineiden yhteisössä toimivien tuottajien taloudelliset edut.

33. Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”Onko tullikoodeksin 148 artiklan c alakohtaan sisältyvää käsitettä ’yhteisön jalostajat’ tulkittava ulkoisen jalostusmenettelyn taloudellisia edellytyksiä arvioitaessa siten, että sillä tarkoitetaan myös niitä yhteisössä toimivia tuottajia, jotka valmistavat samanlaisia raaka-aineita tai puolivalmisteita kuin ne jalostusmenettelyssä käytettävät raaka-aineet tai puolivalmisteet, jotka eivät ole yhteisötavaroita?”

34. Argos, Kreikan ja Alankomaiden hallitukset ja komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Argos, Alankomaiden hallitus ja komissio osallistuivat 13.1.2016 pidettyyn istuntoon.

IV Asian arviointi

A Alustavat huomautukset

35. Pääasia perustuu siihen, että Alankomaiden tulliviranomaiset kieltäytyivät myöntämästä Argosille ulkoista jalostusta koskevaa lupaa toimintaan, jossa yhteisötavaran asemassa olevaa bensiiniä viedään aavalle merelle, jossa se sekoitetaan yhteisön ulkopuolelta peräisin olevaan bioetanoliin ja josta se tuodaan tämän jälkeen sekoituksen tuloksena saatuna E85:nä. ( 15 )

36. Kyseinen yhtiö vahvisti istunnossa, että toteuttamalla kyseinen toiminto aavalla merellä pyritään ainoastaan hyödyntämään bioetanolista ja E85:stä kannettavan tullin määrässä olevaa eroa.

37. Koska bioetanolia pidetään maataloustuotteena, siihen sovelletaan tuontitulleja, joiden määrä on komission mukaan tällä hetkellä noin 40 prosenttia tuotteen arvosta. ( 16 ) Kun tuotetta sekoitetaan pieninäkin määrinä bensiiniin, se ei ole luonteeltaan enää maataloustuote, vaan siitä tulee kemikaali, josta kannetaan veroa 6,5 prosenttia tuotteen arvosta. ( 17 )

38. Lopputuotteeseen (E85) sovelletaan siis pienempää tariffia kuin yhteisön ulkopuolelta peräisin oleviin raaka-aineisiin tai puolivalmisteisiin (jäljempänä yhdessä välituotteet), ( 18 ) joita käytetään kyseisen tuotteen aikaan saamiseksi (bioetanoli). Tällaista tilannetta pidetään yleisesti epänormaalina tariffitilanteena, koska yhteisen tullitariffin mukaiset tullit suurenevat yleensä tuotteen käsittelyasteen mukaan. ( 19 )

39. Argos täsmensi lisäksi istunnossa pyytäneensä aluksi lupaa sekoittaa edellä mainitut tuotteet tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyssä. ( 20 ) Kyseisessä menettelyssä se olisi voinut jalostaa yhteisössä yhteisön ulkopuolelta peräisin olevaa bioetanolia tuontitullitta siten, että ainoastaan tämän tuloksena saadusta tuotteesta (E85), jota kutsutaan valmistetuksi tuotteeksi, maksetaan asianmukaiset (pienemmät) tuontitullit vapaaseen liikkeeseen luovuttamisen yhteydessä. ( 21 ) Vasta hylkäävän päätöksen jälkeen kyseinen yhtiö pyysi seuraavaksi lupaa toteuttaa sekoittaminen aavalla merellä ulkoisessa jalostusmenettelyssä.

40. Tässä vaiheessa on nähdäkseni syytä korostaa, että Argos olisi voinut myös suunnitella sekoittavansa yhteisön ulkopuolella bioetanolia yhteisötavaran asemassa olevaan bensiiniin, joka on asetettu vientimenettelyyn. ( 22 ) Vientimenettelyn soveltaminen ei lähtökohtaisesti edellytä ennakkolupaa. ( 23 ) Kaikki toimijat voivat sitä paitsi yhteisön ulkopuolella yksinkertaisesti sekoittaa bioetanolia yhteisön ulkopuolelta peräisin olevaan bensiiniin, jotta näin saatava tuote kuuluu tullinimikkeeseen, johon sovelletaan pienempiä tulleja. Tällaisten sekoitusten käyttö onkin lisääntynyt huomattavasti. ( 24 )

41. Toteuttamalla suunnitellun toiminnon ulkoisessa jalostusmenettelyssä Argos olisi kuitenkin voinut paitsi soveltaa E85:n tariffeja puhtaan bioetanolin tariffien sijaan myös hyötyä E85:stä kannettavien tuontitullien pienentymisestä väliaikaisesti vietyyn bensiiniin sovellettavien (fiktiivisten) tullien määrällä (4,7 % arvotulli). ( 25 ) Kyseisessä järjestelmässä jalostuksen tuloksena syntyneistä tavaroista, joita kutsutaan jalostetuiksi tuotteiksi, kannettavien tuontitullien määrästä voidaan nimittäin vähentää niiden tuontitullien määrä, jotka kannettaisiin väliaikaisesti viedyistä yhteisötavaroista, jos ne olisi tuotu uudelleen muuttumattomina. ( 26 )

42. Inspecteur kieltäytyi käsiteltävässä asiassa myöntämästä Argosille tämän hakemaa ulkoista jalostusta koskevaa lupaa sillä perusteella, ettei tapaus täyttänyt tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdassa säädettyä vaatimusta (josta käytetään nimitystä ”taloudelliset edellytykset”), jonka mukaan tällainen lupa voidaan myöntää ainoastaan, ”jos [kyseistä] menettelyä koskevan luvan myöntäminen ei vakavasti haittaa [yhteisön jalostajien] keskeisiä etuja”.

43. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, tarkoitetaanko edellä mainitussa säännöksessä tarkoitetulla käsitteellä ”yhteisön jalostajat” ainoastaan yhteisössä toimivia tuottajia, jotka valmistavat samankaltaisia tuotteita kuin se jalostettu tuote, joka on tarkoitus valmistaa jalostusmenettelyssä (E85), vai myös yhteisössä toimivia tuottajia, jotka valmistavat samankaltaisia tuotteita kuin ne muualta kuin yhteisöstä peräisin olevat välituotteet, jotka on tarkoitus sisällyttää väliaikaisesti vietyihin tavaroihin niiden jalostuksen aikana (bioetanoli).

44. Ennen tämän kysymyksen tarkastelua käsittelen joitakin Kreikan hallituksen ja komission esittämiä väitteitä siltä osin kuin niillä on tarkoitus lähinnä saada unionin tuomioistuin vakuuttuneeksi kysymyksen hypoteettisesta luonteesta, vaikka ne eivät ole muodollisesti esittäneet, että kyseinen kysymys on jätettävä tutkimatta.

B Tutkittavaksi ottaminen

1. Ulkoisen jalostusmenettelyn sovellettavuus aavalla merellä tapahtuviin toimintoihin

45. Kreikan hallitus väittää, ettei ulkoista jalostusmenettelyä sovelleta aavalla merellä tapahtuviin toimintoihin, koska tullikoodeksin 151 artiklan 1 kohdassa edellytetään sen sanamuodon perusteella, että suunnitellut toiminnot tapahtuvat tietyssä ”maassa”.

46. Huomautan tältä osin, ettei tullikoodeksin 151 artiklan 1 kohdassa käytetty ilmaisu esiinny muissa asian kannalta merkityksellisissä säännöksissä. Tullikoodeksin 145 artiklan 1 kohdassa ja soveltamisasetuksen 502 artiklan 4 kohdassa nimittäin viitataan ”yhteisön tullialueen ulkopuolella” ja ”yhteisön ulkopuolella” tapahtuviin jalostustoimintoihin.

47. Tämän terminologiassa olevan eron vuoksi on selvitettävä tulkinta, joka sopii parhaiten yhteen kyseisen menettelyn tavoitteen kanssa. Kyseisen menettelyn tavoitteena on lähinnä välttää se, että jalostusta varten vapaaseen liikkeeseen luovutetuista ja väliaikaisesti viedyistä yhteisötavaroista kannetaan tullia, kun ne tuodaan takaisin jalostettuina tuotteina. ( 27 ) Näin tavoiteltua vapautusta sovelletaan riippumatta määräpaikasta, johon kyseiset tavarat on väliaikaisesti viety.

48. Tämän tavoitteen perusteella on merkityksetöntä, että kyseiset tavarat viedään kolmannen valtion alueelle tai alueelle, joka ei kuulu minkään valtion itsemääräämisoikeuteen (kuten aavalle merelle), kunhan alue sijaitsee yhteisön tullialueen ulkopuolella.

49. Katson näin ollen, että ulkoista jalostusmenettelyä voidaan soveltaa, kun kyseiset toiminnot tapahtuvat aavalla merellä. ( 28 )

2. Unionin tuomioistuin ei voi kyseenalaistaa inspecteurin päätelmiä

50. Komissio kiistää aluksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lähtöolettaman, joka perustuu inspecteurin Gerechtshof te Amsterdamin (Amsterdamin ylioikeus) istunnossa tekemään ilmoitukseen, jonka mukaan ulkoisen jalostusmenettelyn käyttäminen ei käsiteltävässä asiassa vahingoita vakavasti yhteisössä toimivien E85:n tuottajien keskeisiä etuja. ( 29 ) Komissio viittaa tässä yhteydessä 11.11.2009 pidetyn komitean kokouksen pöytäkirjaan, ( 30 ) josta ilmenee, että yhteisössä toimivien sekä bioetanolin että E85:n tuottajien mielestä kyseisen menettelyn käyttöä koskevan luvan myöntämisestä aiheutuu vakavaa haittaa niiden eduille. Komission mielestä ennakkoratkaisukysymykseen ei kuitenkaan ole tarpeen vastata, jos myönnetään, että kyseisen menettelyn soveltamisesta aiheutuu vakavaa haittaa yhteisössä toimivien E85:n tuottajien keskeisille eduille.

51. Lausumatta siitä, oliko komitea tosiasiallisesti katsonut, että Argosin suunnittelema toiminto on omiaan aiheuttamaan vakavaa haittaa yhteisössä toimivien sekä bioetanolin että E85:n tuottajien keskeisille eduille, ( 31 ) totean, ettei kyseinen toteamus voi missään tapauksessa estää kysymyksen tutkittavaksi ottamista.

52. Siltä osin kuin komission väitteet nimittäin voidaan rinnastaa ennakkoratkaisupyynnössä kuvailtujen tosiseikkojen kyseenalaistamiseen, painotan yhtäältä, että tosiseikkojen arviointi kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan. Unionin tuomioistuimella on siten ainoastaan toimivalta lausua yhteisön oikeuden tulkinnasta tai pätevyydestä sellaisten tosiseikkojen perusteella, jotka kansallinen tuomioistuin on sille esittänyt. ( 32 )

53. Toisaalta kuten tuomiossa Friesland Coberco Dairy Foods ( 33 ) todettiin, komitean päätelmät eivät sido kansallisia tulliviranomaisia. ( 34 ) Vaikka inspecteur olisi poikennut niistä, ( 35 ) tällainen tilanne ei näin ollen olisi omiaan mitätöimään sen päätöstä eikä siis tekemään ennakkoratkaisukysymyksestä hypoteettista.

54. Koska mielestäni ennakkoratkaisukysymys voidaan ottaa tutkittavaksi, tarkastelen seuraavaksi kysymyksen sisältöä.

C Tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdassa tarkoitetun yhteisön jalostajien käsitteen tulkinta

55. Argosin mukaan yhteisön jalostajien käsitteellä tarkoitetaan käsiteltävässä asiassa yksinomaan yhteisössä toimivia E85:n tuottajia. Muut asianosaiset katsovat sitä vastoin, että kyseiseen käsitteeseen sisältyvät myös yhteisössä toimivat bioetanolin tuottajat.

56. Nämä vastakkaiset lähestymistavat perustuvat erityisesti tuomiosta Friesland Coberco Dairy Foods, ( 36 ) jossa tulkittiin tullikoodeksin 133 artiklan e alakohtaa, johdettaviin erilaisiin päätelmiin. Kyseisessä säännöksessä esitetään tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn taloudelliset edellytykset ja edellytetään tältä osin erityisesti, ettei ”yhteisössä samankaltaisia tavaroita tuottavien” keskeisille eduille aiheudu vakavaa haittaa. Tuomiossa todettiin, että kyseisten edellytysten tutkimisessa on huomioitava ”sekä lopputuotteen markkinat että mainitun tuotteen valmistuksessa käytettävien raaka-aineiden markkinoiden taloudellinen tilanne”. ( 37 )

57. Kreikan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio puoltavat kyseisessä tuomiossa esitetyn ratkaisun analogista soveltamista ulkoiseen jalostusmenettelyyn. Argos sen sijaan väittää, ettei kyseistä ratkaisua voida ulottaa kyseiseen menettelyyn niiden erojen vuoksi, jotka liittyvät yhtäältä tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn ja ulkoisen jalostusmenettelyn taloudellisia edellytyksiä koskeviin säännöksiin ja toisaalta näiden menettelyjen tavoitteisiin.

58. Jäljempänä esittämistäni syistä ensimmäinen edellä mainituista lähestymistavoista on nähdäkseni oikea.

1. Sanamuodon mukainen tulkinta

59. Ensi näkemältä tietyt sanamuotoa koskevat eri perustelut voisivat tukea tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdan suppeaa tulkintaa.

60. Ensinnäkin termillä ”jalostajat” viitataan sen yleisessä merkityksessä sellaisten toimintojen toteuttamiseen, joilla muutetaan jo olemassa olevan tuotteen tilaa. Kuten Argos väittää, käsitteellä ”yhteisön jalostajat” tarkoitetaan siis ainoastaan tuottajia, jotka jalostavat yhteisössä samanlaisia yhteisöstä peräisin olevia välituotteita kuin väliaikaisesti vietävät tavarat (bensiini), jotta saadaan samankaltainen lopputuote kuin jalostettu tuote (E85). ( 38 )

61. Seuraavaksi on todettava, että tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdassa viitataan ”yhteisön jalostajien” keskeisiin etuihin, kun taas tullikoodeksin 133 artiklan e alakohdassa viitataan ”yhteisössä toimivien tuottajien” keskeisiin etuihin. Voitaisiin oikeutetusti katsoa, että käyttäessään eri termejä näissä kahdessa säännöksessä lainsäätäjän tarkoituksena oli antaa niille eri merkitys.

62. Lopuksi voidaan todeta, että vaikka tullikoodeksissa ei määritellä jalostajien (transformateurs) käsitettä, kahdeksassa tullikoodeksin kaikkiaan 23 kieliversiosta 148 artiklan c alakohdassa tarkoitetuista ”jalostajista” (transformateurs) ja 114 artiklan 2 kohdan c alakohdassa määritellyistä ”jalostustoiminnoista” (opérations de perfectionnement) käytetään termejä, joilla on sama kantasana. ( 39 ) Esimerkiksi tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdan englanninkielisessä versiossa käytetään termiä ”processors”, jolla viitataan tullikoodeksin 114 artiklan 2 kohdan c alakohdassa määriteltyyn ilmaukseen ”processing”. Myös tullikoodeksin kyseisten säännösten hollanninkielisessä versiossa käytetään termejä ”veredelaars” ja ”veredelingshandelingen”.

63. Nämä huomiot eivät kuitenkaan poista kaikkea tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdan tulkintaan liittyvää epäselvyyttä.

64. Tullikoodeksin bulgarian-, viron-, kroaatin-, liettuan- ja suomenkielisissä versioissa nimittäin käytetään samaa sanaa 133 artiklan e alakohdassa tarkoitetuista tuottajista ja 148 artiklan c alakohdassa tarkoitetuista jalostajista. Kyseiset termit, jotka käännetään ranskaksi sanalla ”producteurs” (tuottajat), eivät tarkoita puuttumista jo olemassa olevaan tuotteeseen.

65. Lisäksi 11 kieliversiossa ( 40 ) viimeksi mainitussa säännöksessä käytetyllä jalostajia (transformateurs) tarkoittavalla termillä on sama kantasana kuin 114 artiklan 2 kohdan c alakohdan toisessa luetelmakohdassa olevaa ”jalostusta” (transformation) vastaavalla ilmauksella. ( 41 ) Puhtaasti sanamuodon mukaisessa tulkinnassa otettaisiin siis huomioon ainoastaan yhteisössä ”jalostustoimintoja” (activités de transformation) toteuttavien yhteisön toimijoiden edut. Siinä jätettäisiin sitä vastoin huomiotta niiden edut, jotka toteuttavat siellä ”käsittely”- tai ”korjaustoimintoja”, jotka ovat kuitenkin myös tullikoodeksin 114 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettuja ”jalostustoimintoja” (opérations de perfectionnement).

66. Tässä tilanteessa katson, ettei unionin tuomioistuin voi jättää analysoimatta 148 artiklan c alakohdan tavoitteita ja asiayhteyttä. Koska kyseisen säännöksen erikieliset versiot poikkeavat toisistaan, säännöstä on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tulkittava erityisesti ”sen säädöksen systematiikan ja tarkoituksen mukaan, jonka osa säännös on”. ( 42 ) Jäljempänä esitettävistä syistä nämä näkökohdat edellyttävät kyseisen säännöksen laajaa tulkintaa.

2. Teleologinen ja asiayhteyteen perustuva tulkinta

a) Taloudellisesti vaikuttavien tullimenettelyjen taloudellisia edellytyksiä on tulkittava laajasti

67. Poiketen tuontiin ja vientiin liittyvien yhteisten tullimenettelyjen puitteissa annetuista säännöistä taloudellisesti vaikuttavissa tullimenettelyissä voidaan välttää tiettyjä yhteisön tuotannonalalle vahingollisina pidettäviä seurauksia, jotka johtuisivat kyseisten sääntöjen soveltamisesta.

68. Tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn tarkoituksena on valmistustoiminnan ylläpitäminen yhteisössä, kun ”tavaroiden tullin määräytyminen niiden tariffinimikkeen tai sen tilan mukaan, jossa ne on maahantuotu, johtaa korkeampiin maksuihin kuin olisi taloudellisesti perusteltua, mikä voi kannustaa siirtämään tiettyjä taloudellisia toimintoja yhteisön ulkopuolelle”. ( 43 ) Tästä syystä kyseinen menettely mahdollistaa muiden kuin yhteisötavaroiden käytön yhteisössä tuontitullitta siten, että ainoastaan valmistetuista tuotteista kannetaan veroa. ( 44 )

69. Tarkemmin sanoen tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyä voidaan soveltaa, kun valmistetuista tuotteista kannetaan pienempiä tuontitulleja kuin valmistusprosessissa käytetyistä välituotteista. ( 45 ) Kyseinen menettely perustuu siis epänormaaleihin tariffitilanteisiin, jotka kannustaisivat siirtämään valmistustoiminnan yhteisön ulkopuolelle, jos niitä ei voitaisi korjata.

70. Ulkoisessa jalostusmenettelyssä voidaan puolestaan välttää se, että jalostusta varten viedyistä yhteisötavaroista kannetaan tullia, kun ne tuodaan takaisin jalostettuina tuotteina. ( 46 ) Kyseinen menettely helpottaa näin ollen tiettyjen jalostustoimintojen siirtämistä yhteisön ulkopuolelle, mitä yhteisön lainsäätäjä on pitänyt teknisistä tai taloudellisista syistä oikeutettuna kansainvälisen työnjaon puitteissa. ( 47 )

71. Kyseiset menettelyt hyödyttävät niiden käyttäjiä, mutta muille yhteisön tuotannonalan eduille voi vastaavasti aiheutua haittaa. ( 48 ) Tietoisena tällaisesta riskistä lainsäätäjä on varmistanut kyseessä olevien etujen tasapainon asettamalla tiettyjen taloudellisten edellytysten täyttymisen kyseisten menettelyjen käyttämistä koskevan luvan edellytykseksi. Taloudellisten edellytysten tarkoituksena on sekä tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn että ulkoisen jalostusmenettelyn yhteydessä välttää se, että menettelyjen käyttämisestä aiheutuu haittaa yhteisön muiden toimijoiden ”keskeisille eduille” pyrittäessä edistämään menettelyjen käyttäjien teollista toimintaa. ( 49 ) Kyseisillä edellytyksillä estetään siis se, että näiden yhteisistä tullimenettelyistä poikkeavien menettelyjen käyttö heikentää yhteisön tuotannonalaa enemmän kuin vahvistaa sitä.

72. Tästä näkökulmasta lainsäätäjä nähdäkseni muotoili taloudellisesti vaikuttavien tullimenettelyjen taloudelliset edellytykset laajasti ja vastaavasti myönsi laajan harkintavallan toimivaltaisille tulliviranomaisille niiden täyttymisen varmistamisessa sekä niitä tässä tehtävässä tarvittaessa avustavalle komitealle.

73. Kyseisiä edellytyksiä koskevissa säännöksissä käytetyssä terminologiassa ei siis haluta asettaa edellytysten tutkimiselle liian tiukkoja rajoja. Säännöksissä ei yksilöidä edellytysten tutkimisessa huomioon otettavia erityisseikkoja eikä tutkinnan kohteena olevia markkinoita. Erityisesti tullikoodeksin 133 artiklan e alakohdassa viitataan yhteisössä ”samankaltaisia tavaroita” tuottavien keskeisiin etuihin täsmentämättä edellytettävää samankaltaisuuden astetta tai korvattavuutta. Tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdassa puolestaan mainitaan ”yhteisössä toimivien tuottajien [ts. yhteisön jalostajien]” ja soveltamisasetuksen 502 artiklan 4 kohdassa ”yhteisön jalostus- tai valmistustoimintojen suorittajien” keskeiset edut täsmentämättä markkinoita, joihin niiden toiminta kohdistuu. Uudessa tullikoodeksissa viitataan taas ytimekkäästi ”unionin tuottajien” etuihin. ( 50 )

74. Tulliviranomaiset eivät myöskään ole velvollisia neuvottelemaan komission kanssa tutkiessaan taloudellisia edellytyksiä, ( 51 ) eivätkä komitean päätelmät sido niitä, jos ne päättävät neuvotella asiasta komission kanssa ja komissio puolestaan saattaa asian komitean käsiteltäväksi. ( 52 )

75. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella katson, että kyseisiä taloudellisia edellytyksiä on tulkittava ja sovellettava joustavasti, ( 53 ) jotta toimivaltaiset tulliviranomaiset voivat hoitaa täysimääräisesti tehtävänsä kyseessä olevien etujen välisen tasapainon takaajina. Taloudellisesti vaikuttavien tullimenettelyjen poikkeavan luonteen perusteella on nähdäkseni myös perusteltua, että tällaisten menettelyjen käyttämistä koskevan luvan myöntämiselle asetettuja edellytyksiä tulkitaan laajasti.

76. Ulkoisen jalostusmenettelyn perusajatuksen ja tavoitteiden vastaiselta minusta vaikuttaa sen sijaan se, että tulkitsemalla kyseisen menettelyn taloudellisia edellytyksiä suppeasti kyseiset viranomaiset eivät voi ottaa huomioon tiettyjen yhteisön toimijoiden keskeisiä etuja, vaikka ne osoittaisivat, että kyseisen menettelyn käyttämistä koskevan luvan myöntäminen on omiaan aiheuttamaan niille vakavaa haittaa.

77. Toisin sanoen tämän ratkaisuehdotuksen 71 kohdassa mainitun kyseisen menettelyn taloudellisten edellytysten päämäärän tavoittelu ei mielestäni salli eron tekemistä sen mukaan, koskevatko uhatut edut lopputuotteiden, puolivalmisteiden vai jalostuksessa käytettävien raaka-aineiden markkinoita.

78. Tällainen tulkinta ei sitä paitsi rajoita kohtuuttomasti hakijoiden oikeuksia eikä tee ulkoista jalostusta koskevan luvan myöntämismenettelystä raskaampaa.

79. Muistutan tältä osin, että soveltamisasetuksen 502 artiklan 1 kohdan ja 585 artiklan 5 kohdan nojalla ulkoisen jalostusmenettelyn taloudellisten edellytysten katsotaan täyttyvän, jollei muuta ilmene, missä tapauksessa niiden täyttyminen on todennettava. Kyseisten edellytysten täyttymistä koskeva todistustaakka ei näin ollen ole luvan hakijalla, vaan tulliviranomaisten tehtävänä on näyttää toteen, etteivät edellytykset täyty. Kyseiset viranomaiset eivät ole myöskään velvollisia tutkimaan järjestelmällisesti mainittuja edellytyksiä mahdollisesti huomioon otettavien yhteisön tuotannonalan eri keskeisten etujen kannalta. Tällainen tutkiminen toteutetaan ainoastaan silloin, kun on viitteitä siitä, että kyseisille eduille voi aiheutua vakavaa haittaa.

80. Tämän olettamamekanismin ja tulliviranomaisten joustavuuden yhteisvaikutuksella voidaan nähdäkseni sovittaa yhteen yhtäältä hakijoiden etujen edistäminen ja luvan myöntämismenettelyjen tehokkuus sekä toisaalta yhteisön koko tuotannonalan etujen suojaaminen.

b) Tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn ja ulkoisen jalostusmenettelyn taloudellisia edellytyksiä on tulkittava yhdenmukaisesti

81. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 67–71 kohdassa todettiin, tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn ja ulkoisen jalostusmenettelyn taloudellisilla edellytyksillä on sama tavoite. Kokonaisuudessaan niillä on tarkoitus välttää se, että kyseisten menettelyjen käyttäminen edistää yhtä yhteisön tuotannonalaa mutta aiheuttaa vastaavasti vakavaa haittaa muille aloille. Näin ollen kyseessä olevat edut on nähdäkseni otettava huomioon samalla tavoin tutkittaessa kummankin menettelyn taloudellisia edellytyksiä.

82. Tuomiossa Friesland Coberco Dairy Foods kuitenkin jo katsottiin, että tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn taloudellisten edellytysten tarkoituksena on, ettei valmistettujen tuotteiden kanssa samankaltaisia lopputuotteita yhteisössä tuottavien eikä kyseisten lopputuotteiden valmistuksessa käytettävien välituotteiden kanssa samankaltaisia välituotteita yhteisössä tuottavien eduille aiheudu haittaa. ( 54 )

83. Tämän päätelmän tueksi tuomiossa todettiin, että koska kyseisen menettelyn käyttäjien ei tarvitse maksaa tulleja kolmansista maista tuoduista valmistusprosessissa käytettävistä välituotteista, mainittu menettely voi haitata mahdollisten näiden välituotteiden kanssa samankaltaisia tuotteita yhteisössä tuottavien tuottajien keskeisiä etuja. ( 55 )

84. Tätä päättelyä voidaan nähdäkseni soveltaa analogisesti ulkoiseen jalostusmenettelyyn.

85. Helpottamalla yhteisötavaroiden jalostusta yhteisön ulkopuolella ulkoinen jalostusmenettely uhkaa tosin merkittävästi samoja tavaroita yhteisön alueella valmistavien yhteisön yritysten etuja. ( 56 )

86. Jalostusprosessi voi lisäksi tarkoittaa – mutta ei välttämättä tarkoita – muiden kuin yhteisötuotteiden sisällyttämistä väliaikaisesti vietäviin (yhteisö)tavaroihin. Tullivalvonnassa tapahtuvasta valmistuksesta poiketen ulkoisen jalostusmenettelyn käyttämisestä ei kuitenkaan aiheudu minkäänlaista tullietua kyseisen prosessin aikana mahdollisesti sisällytettävien muiden kuin yhteisötuotteiden osalta (koska vapautus koskee ainoastaan väliaikaisesti vietäviä tavaroita). ( 57 ) Näin ollen heti ensi näkemältä ei ole selvää, että kyseinen menettely voi vahingoittaa yhteisössä toimivien välituotteiden tuottajien etuja.

87. Vaikka tämä seikka voisi selittää erilaisen sanamuodon valinnan tullikoodeksin 133 artiklan e alakohdan ja 148 artiklan c alakohdan useimmissa kieliversioissa, ulkoinen jalostusmenettely voi kuitenkin tietyissä tilanteissa johtaa samaan eturistiriitaan kuin tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettely.

88. Pääasian tosiseikoista siis ilmenee, että kun jalostetuista tuotteista kannetaan pienempiä tulleja kuin ulkoisessa jalostustoiminnossa käytettävistä muualta kuin yhteisöstä peräisin olevista välituotteista, tällainen toiminto johtaa samaan tulokseen kuin tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyssä toteutettu toiminto.

89. Kummankin toiminnon tuloksena tuontitulleja kannetaan yksinomaan lopputuotteista niihin sovellettavien tariffien mukaisesti. Jalostuksessa tai valmistuksessa käytettävistä muualta kuin yhteisöstä peräisin olevista välituotteista ei sen sijaan kanneta sellaisenaan veroa. Muualta kuin yhteisöstä peräisin olevia välituotteita siis muutetaan, jotta saadaan yhteisössä vapaaseen liikkeeseen luovutettava tuote, josta maksetaan vähemmän tullia kuin kyseisten välituotteiden tuonnista olisi maksettu ilman tällaista muuttamista.

90. Ainoa ero näiden kahden toiminnon välillä tullin näkökulmasta on siis ulkoisen jalostusmenettelyn käyttäjän saama tulliin liittyvä lisäetu eli vapautus väliaikaisesti viedyistä yhteisötavaroista kannettavista (fiktiivisistä) tuontitulleista.

91. Tällaisessa tilanteessa ulkoinen jalostustoiminto aiheuttaa saman eturistiriidan – ja pahentaa sitä tullivapautuksen vuoksi – kuin se, joka todettiin tuomiossa Friesland Coberco Dairy Foods tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn yhteydessä. ( 58 )

92. Sekoittamalla bensiiniä bioetanoliin Argos maksaisi käsiteltävässä asiassa huomattavasti pienemmät tullimaksut kuin puhtaan bioetanolin tuonnista. Yhteisössä toimivien bioetanolin tuottajien kilpailuasemaan voisi varmasti kohdistua kielteisiä vaikutuksia. Tällainen epäedullinen asema, joka johtuisi ennen kaikkea E85:n tuonnista sellaisenaan denaturoimattoman bioetanolin sijaan, heikentyisi entisestään, jos ulkoista jalostusmenettelyä käytettäessä E85:n tuonnista kannettavista tulleista vähennettäisiin määrä, joka vastaa kyseisen tuotteen bensiiniainesosasta kannettavia (fiktiivisiä) tulleja.

93. Edellä kuvaillun epänormaalin tariffitilanteen seuraukset olisivat tuntuvia etenkin siksi, että bioetanolin osuus jalostetussa tuotteessa on noin 85 prosenttia. Komitean päätelmistä ilmenee lisäksi, että kuten Argos vahvisti istunnossa, kyseessä olevassa hakemuksessa tarkoitettua E85:tä oli ainakin osittain tarkoitus sekoittaa bensiiniin, jotta saataisiin vähemmän bioetanolia sisältävää tavanomaista polttoainetta (pitoisuus 5 %), josta käytetään nimitystä ”E5”. ( 59 ) E85:llä olisi näin ollen ollut sama käyttötarkoitus (sekoitettujen ainesosien osuuksien muuttamisen jälkeen) kuin puhtaalla bioetanolilla, jota on tarkoitus sekoittaa bensiiniin. Juuri näiden seikkojen vuoksi komitea ja inspecteur päätyivät toteamaan, että yhteisössä toimivien bioetanolin tuottajien keskeisille eduille voi aiheutua vakavaa haittaa.

94. On kuitenkin riidatonta, että lupa käyttää tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyä suunnitellun sekoittamisen toteuttamiseksi yhteisön tullialueella olisi voitu myöntää ainoastaan silloin, kun yhteisössä toimivien bioetanolin tuottajien keskeisille eduille ei voi aiheutua vakavaa haittaa. Argos haki turhaan tällaista lupaa. ( 60 )

95. Tällaisessa tilanteessa ei sitä suuremmalla syyllä voida myöntää lupaa käyttää ulkoista jalostusmenettelyä, koska se voi aiheuttaa yhteisössä toimivien bioetanolin tuottajien eduille vielä vakavampaa vahinkoa kuin tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn käyttäminen.

96. Katson näin ollen, että tuomiossa Friesland Coberco Dairy Foods ( 61 ) esitettyä laajaa tulkintaa on sovellettava myös ulkoisen jalostusmenettelyn yhteydessä.

97. Käsiteltävässä asiassa pidän merkityksellisenä myös edellä mainitun tuomion 51 kohdassa toissijaisesti esitettyä perustelua, jonka mukaan siinä noudatettu lähestymistapa on ”ainoa tulkinta, jonka mukaisesti yhteisön kutakin alaa koskevan yhteisen politiikan vaatimukset, yhteisen maatalouspolitiikan vaatimukset mukaan lukien, voidaan ottaa huomioon”. Bioetanolin tuotantoa yhteisössä pidetään näet yhteiseen maatalouspolitiikkaan kuuluvana toimintana, jota on tarkoitus suojella korotetuilla tulleilla. Argosin hakemuksessa tarkoitetusta toiminnosta seuraisi kuitenkin näiden tullien välttäminen hyötymällä suuremmasta vapautuksesta ulkoista jalostusmenettelyä käytettäessä.

98. Täsmennän lisäksi, ettei ehdottamani lähestymistapa ole ristiriidassa tuomion Wacker Werke 21 kohdan kanssa, johon Argos viittasi kirjallisissa huomautuksissaan. Kyseisessä tuomiossa tosin katsottiin, että mahdollinen epänormaali tariffitilanne, josta kyseessä oleva taloudellinen toimija hyötyy, on ulkoiseen jalostusmenettelyyn ”liittyvä riski”, joka on siedettävä. ( 62 ) Tätä väitettä on kuitenkin tulkittava sen asiayhteyden perusteella.

99. Kyseisen tuomion taustalla olleen asian epänormaali tariffitilanne koostui erilaisesta tulliverotuksesta ei jalostettujen tuotteiden ja jalostuksen aikana lisättyjen muiden kuin yhteisötavaroiden välillä vaan jalostettujen tuotteiden ja väliaikaisesti vietyjen yhteisötavaroiden välillä. Kyseisessä asiassa otettiin esiin ainoastaan kysymys siitä, onko määritettäessä väliaikaisesti vietyjen tavaroiden tullausarvoa, jota tarvitaan kyseisen menettelyn nojalla myönnettävän vapautuksen laskemisessa, asianmukaista, että niistä kannettavat (fiktiiviset) tuontitullit ovat suurempia kuin jalostetuista tuotteista kannettavat vastaavat tullit siten, että ulkoisen jalostusmenettelyn käyttö johtaa mahdollisesti täydelliseen vapautukseen tuontitulleista. Siinä ei näin ollen ollut tarpeen arvioida, voidaanko epänormaalien tariffitilanteiden seuraukset ottaa huomioon tutkittaessa ulkoisen jalostusmenettelyn taloudellisia edellytyksiä.

100. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna tuomion Wacker Werke 21 kohdasta ei nähdäkseni saada mitään merkittävää apua nyt käsiteltävässä asiassa. Yhteisöjen tuomioistuin lievensi tuomiossa joka tapauksessa toteamusta, jonka mukaan epänormaalista tariffitilanteista johtuvaa riskiä on lähtökohtaisesti siedettävä. ( 63 )

c) Muiden kansainvälisten ja unionin säädösten sanamuoto

101. Muiden merkityksellisten kansainvälisten ja unionin säädösten sanamuoto tukee kannattamaani tulkintaa, mistä Kreikan hallitus ja komissio ovat samaa mieltä.

102. Kioton suuntaviivoissa evätään oikeus käyttää ulkoista jalostusmenettelyä silloin, kun suunnitellut toiminnot ovat omiaan aiheuttamaan vakavaa haittaa ”kotimaisten jalostajien tai tuottajien” keskeisille eduille. ( 64 ) Vaikka kyseiset suuntaviivat eivät ole luonteeltaan sitovia eikä unioni joka tapauksessa ole liittynyt liitteeseen, jossa niitä tulkitaan, ( 65 ) ne ovat kuitenkin merkityksellisiä asiayhteyden kannalta. Ne nimittäin selventävät sitä, miten tarkistetun Kioton yleissopimuksen sopimuspuolet mieltävät ulkoisen jalostusmenettelyn tavoitteet ja siinä kyseessä olevat edut.

103. Lisäksi uuden tullikoodeksin 211 artiklan 4 kohdan b alakohdassa, joka koskee kaikkia jalostusmenettelyjä, ( 66 ) säädetään, että jalostusmenettelyä koskeva lupa voidaan myöntää ainoastaan, jos siitä ei aiheudu haittaa ”unionin tuottajien keskeisille eduille”. ( 67 ) Kyseisten menettelyjen taloudelliset edellytykset koskevat näin ollen 1.5.2016 alkaen kaikkien unionin tuottajien keskeisiä etuja, tuottivatpa ne sitten jalostettujen tuotteiden kanssa samankaltaisia tai jalostuksessa käytettävien välituotteiden kanssa samankaltaisia tuotteita.

104. Ei ole kuitenkaan mitään viitteitä siitä, että lainsäätäjä aikoi muuttaa oleellisesti ulkoisen jalostusmenettelyn taloudellisia edellytyksiä. ( 68 ) Tällä muutoksella vastataan siis nähdäkseni lainsäädännön yksinkertaistamista koskevaan huolenaiheeseen, koska siinä on tarkoitus yhdistää samaan säännökseen eri tullimenettelyihin sovellettavat taloudelliset edellytykset.

d) Päätelmä

105. Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että tullikoodeksin 148 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, ettei siinä tarkoitetulla käsitteellä ”yhteisön jalostajat” tarkoiteta ainoastaan yhteisössä toimivia tuottajia, jotka valmistavat ulkoista jalostusta koskevassa hakemuksessa tarkoitettujen jalostettujen tuotteiden kanssa samankaltaisia tuotteita, vaan myös yhteisössä toimivia tuottajia, jotka valmistavat samankaltaisia tuotteita kuin muualta kuin yhteisöstä peräisin olevat raaka-aineet tai puolivalmisteet, jotka on tarkoitus sisällyttää väliaikaisesti vietyihin yhteisötavaroihin hakemuksessa tarkoitettujen jalostustoimintojen aikana.

106. Muistutan tässä yhteydessä, että seurauksia, joita ulkoisen jalostusmenettelyn soveltamisesta voi aiheutua kummankin tuottajaryhmän keskeisille eduille, on tosiasiallisesti tarpeen tutkia ainoastaan silloin, kun on viitteitä siitä, että kyseisen menettelyn käyttö on omiaan aiheuttamaan vakavaa haittaa kyseisille eduille. ( 69 )

D Mahdollinen väärinkäyttö

107. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin vastaa esitettyyn kysymykseen kieltävästi, komissio väittää toissijaisesti lähinnä, että ulkoisen jalostusmenettelyn käyttö on käsiteltävässä asiassa väärinkäyttöä.

108. Vaikka ehdotan käsiteltävässä asiassa, että ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, ja vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt unionin tuomioistuimelle oikeuden väärinkäytön mahdollista olemassaoloa koskevaa kysymystä, ( 70 ) käsittelen täydellisyyden vuoksi lyhyesti tätä problematiikkaa.

109. Korostan aluksi oikeuden väärinkäyttöä koskevan periaatteen toissijaista ja poikkeuksellista luonnetta, sillä kyseinen periaate on ”varoventtiili”, jonka avulla voidaan kieltäytyä myöntämästä perusteettomana pidettävää etua tai määrätä se palautettavaksi, vaikka tällaisen edun saamisen lailliset edellytykset muodollisesti täyttyvät.

110. Asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 ( 71 ) 4 artiklan 3 kohdan ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan väärinkäytön toteaminen edellyttää sekä subjektiivisen että objektiivisen tekijän täyttymistä. Ensimmäinen tekijä tarkoittaa, että kyseessä olevan toiminnan keskeinen päämäärä on saada yhteisön säännöstöstä johtuva etuus luomalla keinotekoisesti sen saamiseksi vaadittavat edellytykset. ( 72 ) Toinen tekijä tarkoittaa joukkoa objektiivisesti arvioitavia seikkoja, joista ilmenee, että yhteisön säännöstön tavoitetta ei ole saavutettu huolimatta siitä, että tämän säännöstön edellytyksiä on muodollisesti noudatettu. ( 73 ) Vaikka unionin tuomioistuin voi antaa tältä osin tiettyjä ohjeita, toimivaltaisten kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on loppujen lopuksi tarkistaa, toteutuvatko nämä tekijät, kun otetaan huomioon kaikki kyseisen yksittäistapauksen olosuhteet. ( 74 )

111. Näiden periaatteiden mukaan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle on annettava tiettyjä ohjeita, jotka voivat auttaa sitä asian arvioinnissa.

112. Tältä osin muistutan aluksi, että kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 35 kohdassa todettiin, ulkoisen jalostusmenettelyn soveltamisella yhteisötavaran asemassa olevaan bensiiniin Argosin hakemuksessa kuvaillun toiminnon yhteydessä ei ole mitään muuta teknistä tai taloudellista syytä kuin tullietuuksien saaminen, kuten Argos itsekin toteaa.

113. Tässä tilanteessa subjektiivinen tekijä voitaisiin yhtäältä todeta siltä osin kuin yhteisötavaran asemassa olevan bensiinin kuljettaminen aavalle merelle sekoitettavaksi bioetanoliin on luonteeltaan keinotekoista ja sen tarkoituksena on ainoastaan välttää bioetanolista kannettavat suuret tullimaksut saamalla vapautus väliaikaisesti viedystä bensiinistä kannettavista fiktiivisistä tulleista.

114. Toisaalta samojen seikkojen perusteella epäilen, ettei kyseisen menettelyn käyttämistä koskevan luvan myöntäminen Argosille ole sen tavoitteen mukaista, jota varten menettely on perustettu. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 70 kohdasta ilmenee, menettelyn tavoitteena on välttää tullien kantaminen jalostusta varten väliaikaisesti viedyistä yhteisötavaroista, kun jalostustoimintoja siirretään teknisistä tai taloudellisista syistä.

115. Vaikka oletettaisiin, että kansallinen tuomioistuin pitää ulkoisen jalostusmenettelyn käyttämistä käsiteltävässä asiassa suunnitellussa toiminnossa väärinkäyttönä, tämä ei näin ollen koskisi kuitenkaan pelkkää käytäntöä, jossa yhteisön ulkopuolella sekoitetaan 85 prosenttia bioetanolia ja 15 prosenttia bensiiniä ja tuodaan tuloksena saatu E85 yhteisöön soveltamalla siitä kannettavia tulleja puhtaasta bioetanolista kannettavien tullien sijaan. ( 75 )

116. Nähdäkseni lienee selvää, ettei tällaista toimintoa voida sellaisenaan pitää väärinkäyttönä. Kukaan ei nimittäin kiistä sitä, että E85:llä on erilaiset ominaisuudet ja käyttötarkoitukset kuin bioetanolilla. ( 76 ) Vaikka kyseisellä sekoituksella on tarkoitus lähinnä välttää bioetanoliin sovellettavat tariffit, sillä on myös tiettyjä itsenäisiä teknisiä ja/tai taloudellisia syitä. Näin ollen ainakin oikeuden väärinkäytön subjektiivinen tekijä puutuu.

117. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella oikeuden väärinkäyttöä koskeva periaate voi mielestäni estää ulkoisen jalostusmenettelyn käyttämisen pääasian kaltaisessa tilanteessa, minkä varmistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Kyseinen periaate ei sen sijaan voi lähtökohtaisesti estää tuojia hyödyntämästä epänormaalia tariffitilannetta niiden jalostaessa yhteisöön tuotavaksi tarkoitettua bioetanolia E85:ksi, jotta tullinimike muuttuisi. Lainsäätäjän tehtävänä on viime kädessä oikaista tällainen anomalia, jos se pitää sitä asianmukaisena.

V Ratkaisuehdotus

118. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Hoge Raad der Nederlandenin (ylimmän asteen tuomioistuin, Alankomaat) esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: Yhteisön tullikoodeksista 12.10.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92, sellaisena kuin se on muutettuna 28.2.2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 214/2007, 148 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, ettei siinä tarkoitetulla käsitteellä ”yhteisön jalostajat” tarkoiteta ainoastaan yhteisössä toimivia tuottajia, jotka valmistavat ulkoista jalostusta koskevassa hakemuksessa tarkoitettujen jalostettujen tuotteiden kanssa samankaltaisia tuotteita, vaan myös yhteisössä toimivia tuottajia, jotka valmistavat samankaltaisia tuotteita kuin muualta kuin yhteisöstä peräisin olevat raaka-aineet tai puolivalmisteet, jotka on tarkoitus sisällyttää väliaikaisesti vietyihin yhteisötavaroihin hakemuksessa tarkoitettujen jalostustoimintojen aikana.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) EYVL L 302, s. 19.

( 3 ) EUVL L 117, s. 13.

( 4 ) EYVL L 212, s. 1.

( 5 ) EUVL L 269, s. 1.

( 6 ) Niihin kuuluvat ulkoinen ja sisäinen jalostus (tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettely on yhdistetty sisäiseen jalostusmenettelyyn, kuten uuden tullikoodeksin johdanto-osan 50 perustelukappaleessa todetaan).

( 7 ) Sellaisena kuin se oikaistuna oikaisulla unionin tullikoodeksista 9.10.2013 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 952/2013 (EUVL L 287, s. 90).

( 8 ) Tarkistetun Kioton yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappale.

( 9 ) Tarkistetun Kioton yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappale. Kyseisen yleissopimuksen 1 artiklan g kohdan mukaan suuntaviivoilla tarkoitetaan ”yleisliitteessä ja erityisliitteessä sekä niiden luvuissa olevien määräysten selityksiä – –”.

( 10 ) EUVL L 86, s. 21.

( 11 ) Ks. päätöksen 2003/231 1 artiklan 1 kohta ja johdanto-osan toinen perustelukappale.

( 12 ) Tämä mahdollistetaan soveltamisasetuksen 503 artiklan a alakohdassa.

( 13 ) Soveltamisasetuksen 504 artiklan mukaisesti.

( 14 ) C‑11/05, EU:C:2006:312.

( 15 ) Ei ole kiistetty sitä, että tällainen sekoitus on tullikoodeksin 114 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu jalostustoiminto.

( 16 ) Denaturoimaton etyylialkoholi (etanoli), alkoholipitoisuus vähintään 80 tilavuusprosenttia, kuuluu alanimikkeeseen 2207 10 00, ja siitä kannettava tulli on 19,20 euroa hehtolitraa kohti tariffi- ja tilastonimikkeistöstä ja yhteisestä tullitariffista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2658/87 liitteen I muuttamisesta 20.9.2007 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1214/2007 (EUVL L 286, s. 1) nojalla. Samaa tariffia sovelletaan tariffi- ja tilastonimikkeistöstä ja yhteisestä tullitariffista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2658/87 liitteen I muuttamisesta 4.10.2013 annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 1001/2013 (EUVL L 290, s. 1).

( 17 ) E85:tä pidetään kemikaalina, joka kuuluu asetuksen 1214/2007 nojalla tariffinimikkeistön alanimikkeeseen 3824 90 97. Tätä tariffia ei muutettu asetuksessa N:o 1001/2013.

( 18 ) Välituotteen ja lopputuotteen käsitteet kuuluvat suhteelliseen typologiaan, joka liittyy tuotteen käyttöön. Esimerkiksi bioetanoli ja bensiini ovat siten käyttötarkoituksensa perusteella väli- tai lopputuotteita. Tuotetta pidetään välituotteena, kun se jalostetaan toiseksi tuotteeksi, johon sen arvo perustuu.

( 19 ) Ks. tältä osin tuomio Wacker Werke (C‑142/96, EU:C:1997:386, 14, 15 ja 21 kohta) ja julkisasiamies Poiares Maduron ratkaisuehdotus Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:78, 42 kohta).

( 20 ) Tämä täsmennys ei kuitenkaan ilmene ennakkoratkaisupyyntöpäätöksestä.

( 21 ) Tullikoodeksin 130 artikla.

( 22 ) Yhteisötavaran jalostus unionin ulkopuolella ja jalostetun tuotteen tuonti siihen sovellettavan tariffin mukaisesti eivät nimittäin sellaisenaan edellytä kyseisen tavaran asettamista ulkoiseen jalostusmenettelyyn. Sitä sovelletaan ainoastaan kyseisessä menettelyssä saatavaan erityiseen tullihelpotukseen.

( 23 ) Ks. tullikoodeksin 161 ja 162 artikla.

( 24 ) Ks. Ranskan tasavallan tilintarkastustuomioistuimen raportti La politique d’aide aux biocarburants, Rapport public thématique – Évaluation d’une politique publique (tammikuu 2012, saatavilla osoitteessa http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports‑publics/124000047.pdf, s. 76 ja 107–110).

( 25 ) Kyseinen bensiini kuului asetuksen 1214/2007 nojalla tariffinimikkeistön alanimikkeeseen 2710 11 45. Samaa tariffia sovelletaan nykyään asetuksen 1001/2013 nojalla.

( 26 ) Tullikoodeksin 151 artiklan 1 kohta. Soveltamatta ulkoista jalostusmenettelyä, koska yhteisötavarat menettävät tämän aseman, kun ne viedään yhteisön tullialueelta (tullikoodeksin 4 artiklan 8 kohta), väliaikaisesti vietyjä tavaroita kohdellaan samalla tavoin kuin muita kuin yhteisötavaroita, kun ne tuodaan uudelleen maahan jalostettuina tuotteina.

( 27 ) Ks. ulkoista jalostusmenettelyä koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhdenmukaistamisesta 18.12.1975 annetun neuvoston direktiivin 76/119/ETY (EYVL L 24, s. 58) johdanto-osan kahdeksas perustelukappale; asetuksen N:o 2473/86 johdanto-osan neljäs perustelukappale; tuomio Wacker Werke (C‑142/96, EU:C:1997:386, 21 kohta) ja tuomio GEFCO (C‑411/01, EU:C:2003:536, 51 kohta). Ks. myös komission jäsenvaltioille 29.11.1961 antama suositus, joka koskee valmistusta, käsittelyä tai korjausta varten väliaikaisesti vietyihin ja tämän jälkeen uudelleen tuotuihin tavaroihin sovellettavaa tullikohtelua (EYVL 3, 1962, s. 79).

( 28 ) Tätä päätelmää tukivat myös useimmat komiteaan kuuluvat jäsenvaltiot (Customs Code Committee, Section: ’Special Procedures’, Minutes/summary record of the 7th meeting (extract) held on 11 November 2009, 18.12.2009, TAXUD/C4 MK/).

( 29 ) Kyseenalaistamatta tätä lähtökohtaa on nähdäkseni aiheellista täsmentää, ettei inspecteurin ilmoitus, jonka mukaan hänen käytettävissään ei ole viitteitä siitä, että kyseisen menettelyn käyttäminen voisi vahingoittaa vakavasti yhteisössä toimivien E85:n tuottajien etuja, vahvista, ettei tällaista riskiä ole olemassa. Kyseinen ilmoitus tarkoittaa ainoastaan sitä, että koska komitean taloudellisten edellytysten tarkastelua koskeviin päätelmiin ei sisälly nimenomaisia viitteitä asiasta, inspecteur ei ole todennut, että näille eduille voisi aiheutua vakavaa haittaa, joten soveltamisasetuksen 585 artiklan 1 kohdassa esitettyä olettamaa ei kumottu.

( 30 ) Ks. edellä alaviite 28.

( 31 ) Kuten jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 52 kohdassa korostetaan, tämän arviointi ei kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan. Huomautan kuitenkin, ettei edellä mainittu pöytäkirja tue komission kantaa. Käy ilmi, että komitea tutki aluksi, oliko viitteitä siitä, etteivät taloudelliset edellytykset täyttyneet, jolloin soveltamisasetuksen 585 artiklan 1 kohdassa esitetty olettama kumoutuisi ja kyseisiä edellytyksiä olisi näin ollen tutkittava. Komitea totesi tällaisia viitteitä siltä osin kuin useimmat jäsenvaltiot olivat korostaneet, että yhteisössä toimivien bioetanolin ja E85:n tuottajien keskeisille eduille aiheutuu vakavaa haittaa, koska sekä puhdas että bensiiniin sekoitettu E85:n muodossa tuotu bioetanoli kilpailee suoraan unionissa tuotetun bioetanolin kanssa. Tämän jälkeen komitea alkoi näin ollen tutkia taloudellisia edellytyksiä. Komission väitteiden perusteella, joiden mukaan suurten bioetanolimäärien tuonnista aiheutuu vakavaa haittaa yhteisössä toimiville bioetanolin tuottajille, komitea totesi, etteivät kyseiset edellytykset täyttyneet. Näin ollen kävi ilmi, että vaikka jäsenvaltiot mainitsivat E85:n tuottajien keskeiset edut, jotta voitiin todeta viitteitä siitä, etteivät mainitut edellytykset täyttyneet, ja käynnistää niiden tutkiminen, komissio viittasi varsinaisen tutkinnan yhteydessä enää ainoastaan bioetanolin tuottajien etuihin.

( 32 ) Ks. vastaavasti tuomio Dumon ja Froment (C‑235/95, EU:C:1998:365, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 33 ) C‑11/05, EU:C:2006:312, 33 kohta.

( 34 ) Soveltamisasetuksen 504 artiklan 4 kohdan nojalla tulliviranomaisten on ainoastaan otettava kyseiset päätelmät huomioon. Tuomiossa Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312, 27 kohta) kuitenkin täsmennettiin, että tulliviranomaisten on tarvittaessa perusteltava päätöksensä poiketa niistä.

( 35 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 31 esitetyistä syistä näin ei näytä olevan.

( 36 ) C‑11/05, EU:C:2006:312.

( 37 ) Ibidem, tuomion 52 kohta.

( 38 ) Alankomaiden hallitus ehdotti tämän sanamuodon mukaisen tulkinnan muunnelmaa, jonka mukaan ”yhteisön jalostajilla” ei tarkoiteta ainoastaan toimijoita, jotka jalostavat raaka-aineita tai puolivalmisteita jalostetuksi tuotteeksi (E85), vaan myös niitä, jotka jalostavat raaka-aineita tai puolivalmisteita muiden jalostetun tuotteen valmistuksessa käytettävien puolivalmisteiden (bioetanoli) aikaan saamiseksi. Tässä tulkinnassa tehtäisiin mielestäni perusteettomasti ero sen mukaan, ovatko jalostuksessa käytettävät tavarat raaka-aineita vai puolivalmisteita. Yhteisössä toimivien puolivalmisteiden tuottajien, jotka ”jalostavat” raaka-aineita puolivalmisteiden aikaan saamiseksi, edut voitaisiin ottaa huomioon tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdan nojalla, mutta yhteisössä toimivien raaka-aineiden tuottajien, jotka eivät harjoita ”jalostustoimintaa”, edut jäisivät täysin huomiotta.

( 39 ) Englannin-, kroaatin-, latvian-, unkarin-, maltan-, hollannin-, slovakin- ja ruotsinkieliset versiot.

( 40 ) Espanjan-, tšekin-, tanskan-, saksan-, kreikan-, ranskan-, italian-, puolan-, portugalin-, romanian- ja sloveeninkieliset versiot. Vaikka jalostusta (transformation) tarkoittavalla termillä on englannin-, latvian-, unkarin-, maltan- ja slovakinkielisissä verisioissa sama kantasana kuin ilmaisua ”jalostajat” (transformateurs) vastaavalla termillä, ensin mainittu termi on sama kuin tullikoodeksin 114 artiklan 2 kohdan c alakohdassa käytetty ”jalostusta” (perfectionnement) tarkoittava termi.

( 41 ) Esimerkiksi saksankielisessä versiossa tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdassa käytetään termiä ”Verarbeitern” ja 114 artiklan 2 kohdan c alakohdan toisessa luetelmakohdassa termiä ”Verarbeitung”.

( 42 ) Ks. vastaavasti tuomio Elsacom (C‑294/11, EU:C:2012:382, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 43 ) Menettelystä, joka mahdollistaa tavaroiden valmistuksen tullivalvonnassa ennen vapaaseen liikkeeseen luovutusta, 26.9.1983 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2763/83 (EYVL L 272, s. 1), joka kumottiin tullikoodeksilla, johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.

( 44 ) Tullikoodeksin 130 artikla.

( 45 ) Soveltamisasetuksen 551 artiklan 1 kohta.

( 46 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohta.

( 47 ) Direktiivin 76/119 johdanto-osan ensimmäinen ja toinen perustelukappale sekä kyseistä direktiiviä ennen sen korvaamista tullikoodeksilla seuranneen asetuksen 2473/86 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.

( 48 ) Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 83–91 kohta.

( 49 ) Kioton suuntaviivoissa (s. 3) täsmennetään vastaavasti, että ”[ulkoisen jalostusmenettelyn] soveltamiselle voidaan asettaa ehdoksi, ettei suunnitelluista jalostustoiminnoista aiheudu haittaa kansalliselle edulle”.

( 50 ) 211 artiklan 4 kohdan b alakohta.

( 51 ) Soveltamisasetuksen 503 artikla.

( 52 ) Soveltamisasetuksen 504 artiklan 4 kohta ja tuomio Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312, 27 kohta).

( 53 ) Kansallisten tulliviranomaisten, joiden on sovellettava tullikoodeksia, harkintavalta vastaa nähdäkseni harkintavaltaa, joka yhteisön viranomaisilla on niiden tehdessä monitahoisia taloudellisia arviointeja (ks. esim. valtiontukia koskevasta komission harkintavallasta tuomio komissio v. Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 54 ) C‑11/05, EU:C:2006:312, 50–52 kohta.

( 55 ) Tuomio Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312, 49 kohta). Koska esitetty kysymys koski erityisesti raaka-aineiden tuottajien etujen huomioon ottamista, tuomiossa tai ratkaisuehdotuksessa ei ollut tarpeen perustella myös valmistettujen tuotteiden kanssa samankaltaisia lopputuotteita tuottavien tuottajien etujen huomioon ottamista. Yksikään osapuoli ei ollut myöskään kiistänyt sitä, että tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyn taloudelliset edellytykset koskevat ainakin viimeksi mainittuja tuottajia. Vaikka tästä lähtökohdasta oltiin yksimielisiä, se ei kuitenkaan seuraa suoraan tullikoodeksin 133 artiklan e alakohdan sanamuodosta, jossa käytetty ilmaisu ”yhteisössä samankaltaisia tavaroita tuottavien” voidaan ymmärtää valmistuksen kohteena olevien tuotteiden (eli välituotteiden) näkökulmasta. Tässä tilanteessa se, että unionin tuomioistuin hyväksyy tämän edellytyksen, sopii mielestäni yhteen suosittelemani taloudellisten edellytysten laajan tulkinnan kanssa.

( 56 ) Kioton suuntaviivoissa (s. 6) muistutetaankin tarpeesta ”saattaa keskenään tasapainoon ulkomailla tapahtuvan mahdollisen alihankintatoiminnan ansiosta tapahtuva kotimaisten toimijoiden kokonaistuotantokustannusten enimmäisalennus ja jalostustoimintojen varaaminen muille kotimaisille toimijoille kotimaisen tuotannonalan kilpailukyvyn heikkenemisen uhalla”.

( 57 ) Toisin kuin tullivalvonnassa tapahtuvassa valmistuksessa tässä yhteydessä ei ole kyse poikkeuksellisten tariffitilanteiden vaikutusten korjaamisesta.

( 58 ) C‑11/05, EU:C:2006:312, 49 kohta. Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 83 kohta.

( 59 ) Ks. 11.11.2009 pidetyn kokouksen pöytäkirja, edellä alaviite 28.

( 60 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohta.

( 61 ) C-11/05, EU:C:2006:312.

( 62 ) Tuomio Wacker Werke (C‑142/96, EU:C:1997:386).

( 63 ) Tuomion Wacker Werke (C‑142/96, EU:C:1997:386) 21 kohdassa täsmennetään, että näin on vain silloin, kun ”mistään ei käy ilmi, että taloudellisten toimijoiden keskinäiset liikesuhteet olisivat vaikuttaneet niiden toisiltaan pyytämiin hintoihin”. Tällainen rajoitus hyväksytään myös julkisasiamies Tesauron esittämässä ratkaisuehdotuksessa, jossa nimenomaisesti täsmennettiin, että ”tilanne olisi toinen, jos – – jalostusmenettelyyn sisältyisi – – seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että [kyseiset toimijat] pyrkivät todellisuudessa muihin päämääriin kuin jalostukseen, esimerkiksi verosäännösten kiertämiseen ja perusteettomaan hyötymiseen” (ratkaisuehdotus Wacker Werke, C‑142/96, EU:C:1997:217, 15 kohta).

( 64 ) Kioton suuntaviivat, s. 6 (kursivointi tässä).

( 65 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 21 ja 23 kohta.

( 66 ) Ks. edellä alaviite 6.

( 67 ) Kursivointi tässä.

( 68 ) Uuden tullikoodeksin johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan tältä osin ainoastaan, että ”tullimenettelyjä olisi yhdistettävä tai yhdenmukaistettava keskenään”.

( 69 ) Jos tällaisia viitteitä ei ole, kyseisten edellytysten katsotaan täyttyvän (soveltamisasetuksen 585 artiklan 5 kohta).

( 70 ) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia asianosaisen vaatimuksesta kysymyksiä, joita kansallinen tuomioistuin ei ole sille esittänyt (ks. erityisesti tuomio Slob, C‑236/02, EU:C:2004:94, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on kuitenkin jo todennut, ettei kyseinen periaate estä tutkimasta unionin oikeuden mahdollista väärinkäyttöä, vaikka kansallinen tuomioistuin ei ole ottanut sitä muodollisesti esiin, jotta kansalliselle tuomioistuimelle voidaan esittää hyödyllisiä tulkintaan liittyviä seikkoja sen ratkaistessa käsiteltäväkseen saatettua asiaa (ks. tuomio ING. AUER, C‑251/06, EU:C:2007:658, 38 ja 39 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio Agip Petroli, C‑456/04, EU:C:2006:241, 18–24 kohta).

( 71 ) Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annettu neuvoston asetus (EYVL L 312, s. 1). Kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”toimet, joiden suhteen todetaan, että niiden tarkoituksena on saada asiassa sovellettavan yhteisön oikeuden tavoitteiden vastainen etuus luomalla keinotekoisesti vaadittavat edellytykset tämän etuuden saamiseksi, johtavat tapauskohtaisesti joko tämän etuuden epäämiseen tai sen takaisinperimiseen”.

( 72 ) Ks. erityisesti tuomio Halifax ym. (C‑255/02, EU:C:2006:121, 75 kohta).

( 73 ) Ks. erityisesti tuomio Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, 52 kohta) ja tuomio Vonk Dairy Products (C‑279/05, EU:C:2007:18, 33 kohta).

( 74 ) Ks. erityisesti tuomio Pometon (C‑158/08, EU:C:2009:349, 26 kohta) ja tuomio Cimmino ym. (C‑607/13, EU:C:2015:448, 60 kohta).

( 75 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohta.

( 76 ) Bensiinin lisääminen voi erityisesti ratkaista puhtaan bioetanolin käyttöön liittyvät kylmäkäynnistyksen ongelmat (ks. Ballerini, D., Les biocarburants: État des lieux, perspectives et enjeux du développement, IFP Publications, éd. Technip, Paris, 2006, s. 112). Ks. tältä osin tuomio Roquette Frères (C‑114/99, EU:C:2000:568, 19 kohta), jossa katsottiin maataloustuotteiden vientitukien maksamisen yhteydessä, että ”silloin, kun yhteisöön tuodaan uudelleen tuote, joka on aikaisemmin sieltä viety, ei – – voi olla kyseessä väärinkäytös, jos tuotetta on jalostettu merkittävästi ja peruuttamattomalla tavalla siten, että tuotetta ei enää sellaisenaan ole olemassa vaan on luotu uusi tuote, joka kuuluu toiseen tullinimikkeeseen”. Tuomiossa Eichsfelder Schlachtbetrieb (C‑515/03, EU:C:2005:491, 41 ja 42 kohta) kuitenkin todettiin, että merkittävä valmistus tai käsittely tullikoodeksin 24 artiklassa tarkoitetulla tavalla ei voi olla esteenä oikeuden väärinkäytön toteamiselle, jos sen muodostavat tekijät on näytetty toteen.