Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Lenz 4 päivänä maaliskuuta 1997. - Syndesmos ton en Elladi Touristikon kai Taxidiotikon Grafeion vastaan Ypourgos Ergasias. - Ennakkoratkaisupyyntö: Symvoulio Epikrateias - Kreikka. - Palvelujen tarjoamisen vapaus. - Asia C-398/95.



Oikeustapauskokoelma 1997 sivu I-03091



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

A Tosiseikat

1 Tässä ennakkoratkaisumenettelyssä Ateenan Symvoulio tis Epikrateias (korkein hallintotuomioistuin) on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen, joka koskee matkaoppaiden ja matkanjärjestäjien välisiä oikeudellisia suhteita koskevan Kreikan lainsäädännön erästä säännöstä. Syndesmos ton en Elladi Touristikon kai Taxidiotikon Grafeion (Kreikan matkailu- ja matkatoimistojen liitto, jäljempänä kantaja) vaatii kansallisessa tuomioistuimessa Kreikan työvoimaministeriön sellaisen päätöksen kumoamista, jossa todetaan, että Ateenan muutoksenhakuasteen hallinnollisen välitystuomioistuimen eräs päätös oli täytäntöönpantavissa. Kyseinen muutoksenhakutuomioistuin oli vahvistanut päätöksen, jolla Ateenan ensimmäisen asteen hallinnollinen välitystuomioistuin oli ratkaissut lain nro 1545/1985 37 §:ää soveltaen sellaisen työehtoriidan, joka oli syntynyt toisaalta kantajan sekä toisaalta Enossis Efopliston Epivatikon Ploionin (matkustajaliikenteeseen käytettävien alusten varustajien liitto) ja Somateio Diplomatouchon Xenagonin (tutkinnon suorittaneiden matkaoppaiden yhdistys) välillä. Tämä työehtoriita koski matkaoppaiden työ- ja palkkaehtoja.

2 Lain nro 1545/1985 37 §:ssä säädetään seuraavaa: "Matkaoppaat, joilla on lupa harjoittaa matkaoppaan ammattia ja jotka ovat sidoksissa matkailu- ja matkatoimistoihin, Enossis Efopliston Epivatikon Ploionin jäseniin tai matkatoimistoihin, joiden kotipaikka on ulkomailla, joko suoraan tai näiden yritysten Kreikassa olevien sivuliikkeiden välityksellä, ovat näiden yritysten tarjoamien matkailuohjelmien toteuttamiseksi työsopimussuhteessa, ja oppaiden sekä heidän työnantajiensa välisiin suhteisiin sovelletaan Kreikan työlainsäädännön asianomaisia säännöksiä".

3 Kyseinen lupa harjoittaa matkaoppaan ammattia on jo kerran ollut oikeudenkäynnin kohteena yhteisöjen tuomioistuimessa(1). Tällöin oli kyse siitä, saattoiko Kreikan tasavalta asettaa edellytykseksi sille, että muusta jäsenvaltiosta kotoisin oleva, turistiryhmää opastava matkaopas voi tarjota palvelujaan, sen, että hänellä on matkaoppaan ammatin harjoittamiseen sellainen lupa, joka edellyttää tietyn tutkintoon johtavan koulutuksen hankkimista, kun palvelu koostuu siitä, että hän opastaa näitä turisteja muissa paikoissa kuin museoissa tai historiallisilla monumenteilla, joissa voidaan käydä vain erikoistuneen ammattioppaan kanssa. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi kysymykseen kieltävästi, koska se katsoi kyseessä olleen perustamissopimuksen 59 artiklan rikkomisen.

4 Kansallinen tuomioistuin korostaa, että 37 §:n mukaan matkaoppaiden ja matkatoimistojen välistä oikeudellista suhdetta on välttämättä pidettävä työsuhteena - mistä seuraa, että siihen sovelletaan Kreikan lainsäädäntöä - kunhan tässä pykälässä säädetyt edellytykset täyttyvät. Kansallinen tuomioistuin viittaa tältä osin sekä lain perusteluihin että lainsäätäjän tavoittelemaan päämäärään. Kansallisen tuomioistuimen käyttämän ilmaisun mukaan lainsäätäjän päämääränä oli ratkaista lopullisesti edellä mainittujen työnantaja- ja työntekijäryhmien välillä jo kauan olleet riidat.

5 Somateio Diplomatouchon Xenagon (tutkinnon suorittaneiden matkaoppaiden yhdistys) ja Panellinia Omospondia Xenagon (Kreikan matkaoppaiden liitto) esiintyvät väliintulijoina kansallisessa tuomioistuimessa.

6 Kansallinen tuomioistuin on katsonut tarpeelliseksi tarkastella, onko Kreikan lain 37 § ristiriidassa palvelujen vapautta koskevien EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen kanssa. Niinpä se on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

"Onko lain nro 1545/1985 37 §, jonka mukaan tässä pykälässä säädettyjen edellytysten täyttyessä osapuolten välistä suhdetta on välttämättä pidettävä oikeudelliselta muodoltaan työsopimussuhteena - tämä on tavallisesti sen suhteen oikeudellinen muoto, jossa matkaoppaat tässä pykälässä mainittujen edellytysten täyttyessä tarjoavat palvelujaan - perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen vastainen? Jos vastaus on myöntävä, onko tämä säännös perusteltu sellaisten yleistä etua koskevien syiden vuoksi, jotka liittyvät työrauhan säilyttämiseen matkailupalvelujen herkällä alalla, jolla on Kreikan valtiolle matkailumaana niin huomattava merkitys, että Kreikan valtiolla on järkevä ja perusteltu syy puuttua asiaan lainsäädäntöteitse?"

B Kannanotto

7 Kansallinen tuomioistuin haluaa saada näin muotoilluilla kysymyksillään selvitystä siihen, onko lain nro 1545/1985 37 § ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen kanssa. Näin ollen se pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan ja arvioimaan kansallista oikeutta. Yhteisöjen tuomioistuimella ei perustamissopimuksen 177 artiklan mukaisessa menettelyssä ole kuitenkaan toimivaltaa tulkita kansallista oikeutta, esimerkiksi sitä, onko se yhteensopivaa yhteisön oikeuden kanssa(2). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kysymykset on kuitenkin muotoiltava uudelleen ja katsottava, että kansallinen tuomioistuin haluaa tietää, onko perustamissopimuksen 59 artiklaa ja sitä seuraavaa artiklaa tulkittava siten, että niiden vastaista on sellaisen tässä asiassa riidanalaisen säännöksen kaltaisen säännöksen soveltaminen, jonka mukaan matkaoppaita sitovia sopimussuhteita on välttämättä pidettävä edellä mainittujen edellytysten täyttyessä työsopimussuhteina(3).

8 Komissio mainitsee erään toisen seikan, jonka vuoksi ennakkoratkaisukysymykset voitaisiin jättää tutkimatta. Komissio esittää huomautuksissaan, ettei ennakkoratkaisukysymyksen esittämistä koskevasta päätöksestä ilmene, koskeeko pääasia muiden jäsenvaltioiden kansalaisia. Komission mukaan ei siis ole varmaa, onko yhteisön oikeudella merkitystä asiassa tai onko sen tulkitseminen tarpeen asian ratkaisemiseksi. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen arvioiminen, onko yhteisön oikeutta koskevalla ennakkoratkaisukysymyksellä ratkaiseva merkitys kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa riidassa tehtävän ratkaisun kannalta, kuuluu pääsääntöisesti kansalliselle tuomioistuimelle. Lisäksi 37 §:n yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa koskeva kysymys koskee kyseisen 37 §:n pätevyyttä eli siis sitä, voidaanko kyseistä artiklaa soveltaa pääasiassa(4). Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin jättänyt ennakkoratkaisukysymyksen tutkimatta vain silloin, kun on ollut selvää, että kansallinen tuomioistuin on käyttänyt väärin perustamissopimuksen 177 artiklassa määrättyä menettelyä(5). Tässä asiassa ei kuitenkaan ole havaittavissa tällaista selvää väärinkäyttöä. Päinvastoin, on aivan mahdollista, että pääasian kantaja, Kreikan matkailu- ja matkatoimistojen liitto, edustaa myös Kreikkaan sijoittautuneita ulkomaisia matkailu- ja matkatoimistoja. Tästä seuraa, ettei ennakkoratkaisukysymyksiä ole syytä jättää tutkimatta. Myös komissio on ottanut kantaa näihin kysymyksiin huomautuksissaan.

9 Toinen seikka, jonka väliintulijat ovat maininneet ja josta on keskusteltu laajasti istunnossa, koskee sitä, sovelletaanko 37 §:n säännöksiä muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, eli sitä, liittyykö tapaus yhteisön oikeuteen. Väliintulijat eivät huomautuksissaan selvästi määrittele kantaansa tähän kysymykseen. He toteavat, että nämä säännökset koskevat vain sellaisia tutkinnon suorittaneita matkaoppaita, jotka ovat sijoittautuneet Kreikkaan. Säännökset eivät väliintulijoiden mukaan koske muista jäsenvaltioista kotoisin olevia matkaoppaita. Väliintulijat perustavat väitteensä siihen, että riidanalaista lainsäädäntöä sovelletaan vain tutkinnon suorittaneisiin matkaoppaisiin, eikä muista jäsenvaltioista kotoisin olevilta ja turistiryhmiä Kreikkaan opastavilta matkaoppailta edellytetä tutkintoa, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainitussa tuomiossa. Tutkinto on välttämätön vain silloin, jos matkaopas haluaa toimia matkaoppaana vierailtaessa museoissa ja erityisen tärkeissä paikoissa. Toisin sanoen on niin, että koska ulkomaalaisilla matkaoppailla ei välttämättä tarvitse olla tutkintoa, väliintulijat päättelevät, ettei 37 §, joka koskee ainoastaan tutkinnon suorittaneita matkaoppaita, sovellu ulkomaalaisiin oppaisiin.

10 Tätä perustelua ei voida hyväksyä. Sen seikan perusteella, ettei ulkomaalaisilla matkaoppailla välttämättä tarvitse olla tutkintoa, ei voida päätellä, ettei olisi olemassa sellaisia ulkomaalaisia matkaoppaita, jotka olisivat suorittaneet tutkinnon. Missään tapauksessa ei voida kieltää Euroopan unionin kansalaisia, jotka ovat kotoisin jostain toisesta jäsenvaltiosta, suorittamasta tällaista tutkintoa. Aivan yhtä mahdollista on, että ulkomaalainen matkaopas haluaisi suorittaa tällaisen tutkinnon. Vain silloin, kun hänellä on tällainen erityislupa, hän voi järjestää opastettuja retkiä kaikkialla Kreikassa ja täten opastaa matkailijaryhmää perusteellisesti. On siis täysin ajateltavissa, että tutkinnon suorittanutta matkaopasta suosittaisiin työhönotossa muuhun matkaoppaaseen verrattuna, koska matkanjärjestäjälle voi itselleen koitua etua siitä, että se palkkaa sellaisen matkaoppaan, joka voi toimia oppaana kaikkialla Kreikassa järjestettävillä retkillä. On siis täysin mahdollista, että sellaisilla matkaoppailla, jotka ovat kotoisin muista jäsenvaltioista, on tällainen tutkinto, minkä johdosta 37 § soveltuu heihin.

11 Vaikkei yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä olekaan kansallisen oikeuden tulkinta - kuten väliintulijat toteavat - Kreikan hallitus on itse myöntänyt istunnossa esitettyyn kysymykseen antamassaan vastauksessa, että joissain hyvin harvoissa tapauksissa olisi mahdollista, että 37 §:ää sovellettaisiin ulkomaalaisiin. Tässä yhteydessä on korostettava, että perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien mahdollisen loukkaamisen vakavuudella ei ole mitään merkitystä arvioitaessa sitä, onko perusvapauksia loukattu. Myös merkitykseltään vähäiset loukkaamiset ovat yhteisön oikeuden vastaisia(6).

12 Lisäksi on katsottava, että tapaus liittyy yhteisön oikeuteen myös sen vuoksi, että 37 §:ssä mainitaan nimenomaisesti ulkomaalaiset matkailutoimistot ja niiden sivuliikkeet, joten tarkasteltava lainsäädäntö koskee siis niitä.

13 Edellä esitetystä seuraa, että yhteisön oikeutta eli 59 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja periaatteessa voidaan soveltaa tässä tapauksessa. Nyt on tarkasteltava, voidaanko tässä tapauksessa todeta, että palvelujen tarjoamisen vapautta olisi loukattu.

14 Perustamissopimuksen 59 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa määrätään palvelujen tarjoamisen vapaudesta. Perustamissopimuksen 60 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske. Kyseisen artiklan toisen kohdan d alakohdan mukaan palveluihin kuuluu erityisesti vapaiden ammattien harjoittaminen. Perustamissopimuksen 60 artiklan kolmannen alakohdan mukaan palvelun tarjoaja saa tilapäisesti harjoittaa toimintaansa valtiossa, jossa palveluja tarjotaan, niillä edellytyksillä, jotka tämä valtio asettaa kansalaisilleen.

15 Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa, sellaiset matkaoppaat, jotka ovat kotoisin jostain muusta jäsenvaltiosta kuin Kreikasta ja jotka toimivat kyseisestä jäsenvaltiosta Kreikkaan järjestetyn matkaohjelman osallistujien oppaina, voivat harjoittaa toimintaansa kahden erilaisen järjestelmän mukaisesti. Matkatoimisto voi turvautua sellaisiin matkaoppaisiin, jotka se palkkaa itse, mutta se voi myös turvautua itsenäisten matkaoppaiden palveluksiin. Ensiksi mainitussa tilanteessa matkatoimisto tarjoaa turisteille palveluja omien matkaoppaidensa välityksellä. Jälkimmäisessä tapauksessa matkaopas itse tarjoaa palveluja matkailutoimistolle(7).

16 Jos 37 §:n säännöksiä tarkastellaan siltä kannalta, että ne koskevat ulkomaalaisia matkaoppaita tai ulkomaisia matkatoimistoja, voidaan määritellä useita sellaisia tilanteita, joissa palvelujen suorittaminen tapahtuu eri paikoissa ja joiden osalta voidaan ajatella erilaisia rajoituksia.

17 Ensimmäisenä tällaisista tilanteista mainitsen sen, josta tässä asiassa on kyse. Toisesta jäsenvaltiosta kotoisin oleva matkaopas matkustaa suorittaakseen niitä palveluja, joita hän tarjoaa sellaiselle matkatoimistolle, joka myöskin on sijoittautunut johonkin toiseen jäsenvaltioon kuin Kreikkaan, turistiryhmän mukana Kreikkaan toimiakseen oppaana järjestelyllä matkalla. Jotta tällaisessa tilanteessa voitaisiin soveltaa tässä asiassa riidanalaista 37 §:ää, on oletettava, että kyseisellä matkaoppaalla on vastaava tutkinto. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, myös itsenäinen matkaopas voi tarjota tällaisia palveluja. Tällaisessa tilanteessa kyseinen matkaopas tarjoaisi palvelun jostain toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevalle matkatoimistolle, kun hän matkustaa ryhmän mukana Kreikassa. Palvelut tarjottaisiin tällöin Kreikassa. Sillä, että palvelujen suorittaja ja niiden vastaanottaja ovat sijoittautuneet samaan jäsenvaltioon, ei ole tältä osin mitään merkitystä. Perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen aineellista soveltamisalaa on tulkittava sellaisten yhteismarkkinoiden kuvan mukaisesti, joilla kaikki yhteisössä harjoitettavat taloudelliset toiminnat on vapautettu kaikista kansalaisuuteen tai kotipaikkaan liittyvistä rajoituksista. Niiden toimintojen yhteydessä, jotka 60 artiklan ensimmäisessä kohdassa asetetaan vastakkain palvelujen tarjoamisen kanssa ja joita koskevat muut perustamissopimuksessa määrätyt vapaudet, palvelujen tarjoamisen vapaus kattaa joka tapauksessa sellaisten "tuotteiden" rajat ylittävän vaihdon, jotka eivät ole "tavaroita"(8). Niinpä 59 artiklan määräyksiä on sovellettava aina silloin, kun palvelujen suorittaja tarjoaa palveluja jonkun toisen jäsenvaltion alueella kuin sen jäsenvaltion, johon hän on sijoittautunut, olkoonpa näiden palvelujen vastaanottajat sijoittautuneet minne tahansa(9).

18 Tässä on siis kyse perustamissopimuksen 59 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitetusta palvelujen tarjoamisesta, joten on tarkasteltava myös sitä, onko tapauksessa mahdollisesti rajoitettu palvelujen tarjoamisen vapautta.

19 Tässä yhteydessä on mainittava, että ennakkoratkaisukysymyksen esittämistä koskevan päätöksen mukaan palvelut, jotka matkaoppaat suorittavat matkailutoimistoille järjestettyjen matkaohjelmien toteuttamisen yhteydessä, tavanomaisesti suoritetaan työsopimussuhteessa. Kansallinen tuomioistuin mainitsee tältä osin seikkoja, joita työoikeuden asiantuntijoiden ja oikeuskäytännön mukaan pidetään Kreikassa työsopimussuhteen pääasiallisina tunnusmerkkeinä; tällaisia seikkoja ovat muun muassa työn tekemisajankohdan ja työn kohteen välttämätön määrittäminen. Tämän vuoksi suhdetta on välttämättä pidettävä oikeudelliselta muodoltaan työsopimussuhteena, joka tosiasiallisesti onkin sen suhteen oikeudellinen muoto, jossa matkaoppaat tavanomaisesti tarjoavat palvelujaan edellä mainittujen edellytysten täyttyessä. Myös väliintulijat viittaavat luonteeltaan tekniseen, taloudelliseen ja henkilökohtaiseen riippuvuussuhteeseen, joka heidän mukaansa on tyypillistä tällaisille suhteille, joissa tarjotaan palveluja järjestettyjä matkoja toteutettaessa. Tältä osin pidetään väliintulijoiden mukaan palkattuna työntekijänä myös sellaista henkilöä, jolla on samanaikaisesti useita työnantajia. Myös Kreikan hallitus korostaa, että oikeuskäytännössä on tähän mennessä useasti vahvistettu, että matkaoppaita ja matkailutoimistoja järjestettyjä matkoja toteutettaessa yhdistävät siteet ovat Kreikan oikeuden mukaan työsopimussuhteita.

20 Tässä yhteydessä on todettava, että näillä toteamuksilla viitataan Kreikan työoikeudessa käytettyihin arviointiperusteisiin ja kreikkalaiseen työnantajan käsitteeseen. Lisäksi ne perustuvat Kreikassa tavanomaisesti valittuun sopimussuhteen muotoon. Ei kuitenkaan ole mahdotonta, että tällaisella suhteella on muissa jäsenvaltioissa muita tunnusmerkkejä ja että kyseessä näin ollen olisi palvelujen tarjoaminen. Myös Kreikassa on täysin mahdollista käyttää tavanomaisesta poikkeavaa muotoa. Lisäksi on niin, ettei muita samanlaisin ehdoin suoritettuja palveluja ole välttämättä tarjottava työsopimussuhteessa; suullisessa käsittelyssä vastaaja mainitsi esimerkkeinä tällaisista tulkkien tai kieltenopettajien tarjoamat palvelut. Tämän vuoksi ei voida katsoa, että matkaoppaita ja matkatoimistoa järjestettyjä matkoja toteutettaessa yhdistäviä palvelussuhteita olisi aina pidettävä työsopimussuhteina. Näin on varsinkin siksi, että yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti todennut aiemmassa asiassa, että matkaopas voi järjestettyjen matkojen yhteydessä harjoittaa toimintaansa sekä itsenäisenä ammatinharjoittajana - jolloin kyse on palvelujen tarjoamisesta - että työsopimussuhteessa olevana. Kreikan hallituksen esittämän huomautuksen osalta, jonka mukaan kreikkalaiset tuomioistuimet ovat toistuvasti vahvistaneet, että tehdyt sopimukset ovat luonteeltaan työsopimuksia, on korostettava, että - kuten esitetyistä seikoista ilmenee - nämä tuomioistuimet ovat aina päätyneet tähän lopputulokseen tarkastelemalla konkreettista tilannetta tiettyjen kriteerien valossa. Ei siis ole ollut ennalta selvää, että niiden tarkasteltavaksi saatettu suhde olisi ollut työsopimussuhde.

21 Kreikan hallitus korostaa tässä yhteydessä, ettei Kreikassa ole käytännön syistä mahdollista, että matkaopas voisi harjoittaa toimintaansa itsenäisenä ammatinharjoittajana. Kreikan hallitus toteaa, että Kreikassa on hyvin paljon huomattavia arkeologisia paikkoja, jotka ovat jakaantuneet laajalle alueelle ja jotka eivät välttämättä sijaitse asuttujen alueiden ja kaupunkien ympäristössä. Matkaoppaiden olisi siis mahdotonta sijoittautua jokaiseen näistä paikoista. Kreikan hallitus lisää, ettei matkaoppailla ole käytössään tarpeellisia keinoja, jotta he voisivat kuljettaa turisteja eri paikkoihin. Tämän vuoksi matkaoppaiden on tehtävä yhteistyötä matka- ja matkailutoimistojen kanssa. Tähän on todettava, että nämä huomautukset soveltuvat ehkä suurimpaan osaan tapauksista. Matkaoppaalla on kuitenkin periaatteessa mahdollisuus harjoittaa toimintaansa Kreikassa itsenäisenä ammatinharjoittajana. Kaikki ne tapaukset, joita on tässä yhteydessä tarkasteltava, koskevat sitä paitsi sitä toimintaa, jota matkaopas harjoittaa matkatoimiston hyväksi järjestettyä matkaa toteutettaessa. Myös tällöin on oltava mahdollista, että matkaopas tekee palvelujen tarjoamista koskevan sopimuksen. Matkaoppaan itsensä on päätettävä, tekeekö hän käytännön syistä loppujen lopuksi näin. Tärkeää on juuri se, että hänellä on ainakin mahdollisuus tehdä tällainen sopimus.

22 Tästä seuraa, että palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat määräykset soveltuvat tähän tapaukseen.

23 Seuraavaksi on tarkasteltava, rajoitetaanko 37 §:n säännöksellä tässä tapauksessa matkaoppaan vapautta tarjota palveluja matkatoimistolle. Koska perustamissopimuksen 60 artiklan kolmannen kohdan mukaan palveluja voidaan tarjota jossain valtiossa niillä samoilla edellytyksillä, joita kyseinen valtio asettaa omille kansalaisilleen, kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on siis kiellettyä. Tässä tapauksessa ei ole havaittavissa tällaista ilmeistä syrjintää, sillä 37 §:ssä ei tehdä minkäänlaista eroa matkaoppaan kansalaisuuden perusteella.

24 Tapauksessa voi kuitenkin olla kyse piilosyrjinnästä. Piilosyrjinnästä on kyse niissä tapauksissa, joissa muiden arviointiperusteiden kuin kansalaisuuden käyttäminen kuitenkin johtaa siihen, että muiden jäsenvaltioiden kansalaisia syrjitään(10).

25 Tällaista piilosyrjintää ei ole myöskään havaittavissa tässä tapauksessa, koska 37 §:n säännöksissä ei mainita mitään erotteluperustetta. Päinvastoin, niitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin tutkinnon suorittaneisiin matkaoppaisiin. Väliintulijat ja Kreikan hallitus päättelevät tästä, ettei tässä tapauksessa ole loukattu palvelujen tarjoamisen vapautta.

26 On kuitenkin syytä korostaa, että perustamissopimuksen 59 artiklassa ei edellytetä pelkästään sitä, että kaikki kansalaisuuteen perustuva palvelujen tarjoajien syrjintä poistetaan, vaan siinä edellytetään myös sitä, että poistetaan kaikki palvelujen tarjoamista koskevat rajoitukset, vaikka niitä erotuksetta sovellettaisiin kotimaisiin palvelujen tarjoajiin ja sellaisiin palvelujen tarjoajiin, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, kun nämä rajoitukset ovat omiaan estämään tai muuten haittaamaan sellaisen palvelujen tarjoajan toimintaa, joka on sijoittautunut sellaiseen toiseen jäsenvaltioon, jossa hän tarjoaa laillisesti vastaavia palveluja(11). Kuten komissio ja kantaja perustellusti väittävät, 37 §:n säännöksellä estetään muista jäsenvaltioista kotoisin olevien matkaoppaiden vapaus tarjota palveluja(12). Koska sitä suhdetta, jossa Kreikassa turistiryhmän mukana matkaava ulkomaalainen matkaopas tarjoaa palvelujaan, on Kreikan oikeuden mukaan välttämättä pidettävä työsopimussuhteena, näillä säännöksillä estetään matkaopasta harjoittamasta toimintaansa itsenäisenä ammatinharjoittajana, koska niillä evätään häneltä kaikki mahdollisuudet palvelujen tarjoamiseen. Kantaja korostaa nimenomaisesti sitä, että vaikka kaksi sopimuspuolta haluaisivatkin tehdä palvelujen tarjoamista koskevan sopimuksen, he eivät voi tehdä sellaista sopimusta. Lisäksi kantaja toteaa perustellusti, että aikaisemmassa tuomiossaan yhteisöjen tuomioistuin nimenomaisesti viittasi itsenäisten matkaoppaiden oikeuteen tarjota palveluja. Riippumatta sopimuksen lopullisesta sisällöstä sitä nykyään pidetään Kreikan oikeudessa tarkoitettuna työsopimuksena, minkä johdosta työnantajalla ja työntekijällä on vastaavat velvoitteet.

27 Sekä Kreikan hallitus että väliintulijat korostavat tältä osin, että ulkomaalaiset matkaoppaat voivat aina opastaa matkailijaryhmää Kreikassa itsenäisinä matkaoppaina. Juuri tämä seikka on Kreikan hallituksen ja väliintulijoiden mukaan todettu edellisessä tuomiossa ja juuri sitä on siinä edellytetty. Tämä väite on hyväksyttävä. Sen hyväksyminen ei kuitenkaan muuta mitenkään sitä seikkaa, että tutkinnon suorittanut matkaopas voi harjoittaa toimintaansa Kreikassa ainoastaan työsopimuksen perusteella. Hänen oikeutensa tarjota palveluja on siis täydellisesti poistettu, koska hänellä ei enää ole pääsyä Kreikan palvelumarkkinoille(13).

28 Tässä ensiksi mainitussa tilanteessa on otettava lisäksi huomioon myös se toinen tapaus, jossa palvelujen tarjoamista voidaan mahdollisesti rajoittaa. Kyse on niistä palveluista, joita matkatoimisto tarjoaa turisteille. Edellisessä oikeudenkäynnissä yhteisöjen tuomioistuin totesi, että sen seikan johdosta, että matkatoimiston oli mahdotonta antaa omien matkaoppaidensa tehtäväksi opastaa matkailijaryhmää, matkatoimiston palvelujen toteuttaminen tuli vaikeammaksi(14). Vaikka tässä on kyseessä erilainen tilanne, voidaan kuitenkin katsoa, että myöskin matkatoimiston palvelujen tarjoamista rajoitetaan. Niitä on näet tässä tilanteessa kielletty tekemästä palvelujen tarjoamista koskevaa sopimusta matkailijaryhmää opastavan, tutkinnon suorittaneen matkaoppaan kanssa. Suhdetta, jossa palveluja tarjotaan, on Kreikan oikeuden mukaan päinvastoin välttämättä pidettävä työsopimussuhteena.

29 Toisaalta voitaisiin ajatella, että koska matkatoimistot ovat matkaoppaiden tarjoamien palvelujen vastaanottajia, ne voisivat vedota palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukseen. Palvelujen vastaanottajan oikeuksien osalta yhteisöjen tuomioistuin on tähän saakka todennut, että palvelujen vastaanottajat ovat vapaita menemään toiseen jäsenvaltioon nauttiakseen palveluista(15). Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli edellisessä tuomiossa sitä, rajoitettiinko turisteja tekemästä näin. Tällaisella rajoituksella saattaa olla merkitystä vain silloin, jos turisteihin kohdistetaan palvelujen vastaanottajana rajoituksia(16).

30 Matkatoimistoa palvelujen vastaanottajana ei tosin ole tässä tapauksessa rajoitettu käyttämästä vapauttaan liikkua nauttiakseen palveluista. Oikeastaan on niin, ettei se voi enää vastaanottaa mitään palvelua, koska niiden tarjoaminen on 37 §:ssä kielletty. Tällaisessa tilanteessa palvelujen vastaanottajalla on oltava mahdollisuus vedota vapauteensa nauttia palvelujen tarjonnasta.

31 Asiassa komissio vastaan Kreikka yhteisöjen tuomioistuin totesi lisäksi, että turisteihin kohdistuu rajoitus, koska he eivät voi valita joko kotimaista matkaopasta tai kreikkalaista matkaopasta. Tässä tapauksessa ei ole havaittavissa tällaista rajoitusta, koska turisteilla edelleenkin on mahdollisuus valita joko ulkomaalainen matkaopas tai sellainen kreikkalainen matkaopas, joka ei ole sopimussuhteessa matkatoimistoon(17). Ensi silmäyksellä ei ole havaittavissa sellaista turisteihin kohdistuvaa estettä, joka johtuisi siitä, että sitä suhdetta, jossa palveluja tarjotaan, pidettäisiin työsopimussuhteena tai palvelujen tarjoamista koskevana suhteena. Jos Kreikan työoikeudesta ja työsopimusten vastaavasta muotoilusta ilmenisi tällainen este, kansallisen tuomioistuimen tehtävänä olisi arvioida sitä ja todeta, onko se tällainen este.

32 Toisena tilanteena tarkastelen tapausta, jossa 37 §:ssä tarkoitettu tutkinnon suorittanut matkaopas tekee Kreikassa kreikkalaisen tai ulkomaisen matkatoimiston kanssa järjestettyä matkaa koskevan sopimuksen. Myös tässä tilanteessa on kyse matkaoppaan matkatoimistolle suorittamasta palvelusta. Tätä suoritusta voidaan ongelmitta pitää perustamissopimuksen 59 artiklassa tarkoitettuna palvelujen tarjoamisena, koska matkaopas tarjoaa tämän palvelun jossain muussa jäsenvaltiossa kuin kotivaltiossaan. Sillä, missä kyseisen matkatoimiston kotipaikka on, ei ole tältä osin mitään merkitystä.

33 Tässä tapauksessa ei myöskään ole havaittavissa avointa syrjintää. Kantaja väittää kuitenkin, että 37 § johtaa ulkomaalaisten matkaoppaiden piilosyrjintään heidän kansalaisuutensa perusteella. Myös komissio mainitsee tämän mahdollisuuden. Sekä kantaja että komissio katsovat, että se, että sitä suhdetta, jossa palveluja tarjotaan, pidetään työsopimussuhteena, pakottaa matkaoppaan olemaan palkatun työntekijän asemansa perusteella jatkuvasti läsnä matkatoimiston kotipaikalla tai palvelujen tarjoamispaikalla. Toisin sanoen, jotta tällaisessa työsuhteessa voisi toimia Kreikassa, matkaoppaan olisi pakko siirtää kotipaikkansa Kreikkaan. Koska palvelujen tarjoamisen vapaus koskee vain tilapäisesti Kreikassa harjoitettua toimintaa, olisi mahdotonta toimia työsuhteessa Kreikassa näissä olosuhteissa. Tosiseikat estävät matkaopasta toimimasta niin, että hän asettautuu Kreikkaan tarjotakseen siellä tilapäisesti palvelujaan ja samalla säilyttää pääasiallisen toimintansa vuoksi kotipaikkansa kotivaltiossaan. Kantajan mukaan - ja kantaja on kiistatta vahvistanut tämän suullisessa käsittelyssä - tätä tilannetta vaikeuttaa tällä hetkellä vielä se, ettei Kreikassa taata matkaoppaille kuukausiansioita. Tämä merkitsee sitä, että 37 § johtaisi sellaisten matkaoppaiden syrjintään, jotka eivät ole sijoittautuneet Kreikkaan. Kantaja lisää, että koska tässä tapauksessa on kyse lähinnä muiden jäsenvaltioiden kansalaisista, 37 § johtaa myöskin kansalaisuuteen perustuvaan syrjintään.

34 Tätä perustelua ei mielestäni voida hyväksyä. Tässä tapauksessa ei voi olla kyse syrjinnästä palvelujen vapaan tarjonnan alalla siitäkään syystä, että kaikkia tutkinnon suorittaneita matkaoppaita on ehdottomasti kielletty tarjoamasta palvelujaan järjestetyllä matkalla. Tämän vuoksi sellaisten matkaoppaiden, jotka ovat kotoisin muista jäsenvaltioista, oikeutta tarjota palveluja ei ole rajoitettu enempää kuin kreikkalaisten matkaoppaiden vastaavaa oikeutta. Kantajan ja komission väite koskee sen sijaan sitä toimintaa, jota matkaopas harjoittaa siinä suhteessa, jossa palveluja tarjotaan ja jota on välttämättä pidettävä työsopimussuhteena. Tältä osin on siis kyse siitä, voivatko ulkomaalaiset matkaoppaat harjoittaa toimintaansa Kreikassa, eli perustamissopimuksen 48 artiklassa tarkoitetusta vapaasta liikkuvuudesta.

35 Kantajan ja komission mukaan 37 §:llä estetään ulkomaalaisia matkaoppaita harjoittamasta toimintaansa, kun siinä säädetään, että matkaoppaan ja toimiston välistä suhdetta on välttämättä pidettävä työsopimussuhteena, ja se johtaa myös siihen, etteivät ulkomaalaiset matkaoppaat voi käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. En täysin ymmärrä tätä ajattelua. Myös tarjotessaan palveluja niiden tarjoamista koskevan sopimuksen nojalla matkaoppaan olisi pakko oleskella palvelujen suorittamispaikalla silloin, kun niitä tarjotaan. Suhteen pitäminen työsopimussuhteena ei tältä osin aiheuta mitään lisärajoituksia ulkomaalaiselle matkaoppaalle. Tämän vuoksi ei tässä yhteydessä voida todeta, että muualta kuin Kreikasta kotoisin olevia matkaoppaita syrjittäisiin.

36 On kuitenkin korostettava, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on tulkita työsuhdetta koskevia kansallisia säännöksiä. Kuten asiassa Bosman ym. annetusta tuomiosta ilmenee, määräyksillä, joilla asetetaan suoraan ehtoja pääsylle toisten jäsenvaltioiden työmarkkinoille, voidaan estää työntekijöiden vapaata liikkuvuutta(18).

37 Vaikkei ennakkoratkaisukysymyksessä mainitakaan perustamissopimuksen 48 artiklaa, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että yhteisöjen tuomioistuimen suorittaman tutkinnan laajuus määräytyy sen mukaan, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on saatava hyödyllinen vastaus, jotta se voi soveltaa yhteisön oikeutta sen käsiteltäväksi saatettuun riitaan(19). Koska kansalliselle tuomioistuimelle on tässä asiassa tärkeää tietää, onko 37 § ristiriidassa jonkin yhteisön oikeuden määräyksen tai säännöksen kanssa, on myöskin tarkasteltava 48 artiklan mahdollista rikkomista.

38 Myös tässä tapauksessa on katsottava, että matkaoppaiden vapautta tarjota palvelujaan on rajoitettu, koska matkaoppaat eivät voi tehdä asianomaisen matkatoimiston kanssa sopimusta palvelujen tarjoamisesta järjestetyn matkan yhteydessä. Niinpä matkaoppaiden on täysin mahdotonta tarjota palvelujaan.

39 Kantaja väittää lisäksi, että myös se, että tähän asiaan sovellettaisiin analogisesti asiassa Bosman ym. annetun tuomion muotoilua, jonka mukaan toisten jäsenvaltioiden työmarkkinoille pääsyä koskevilla rajoituksilla estetään henkilöiden vapaata liikkuvuutta(20), merkitsee palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaamista. Kantajan esittämistä seikoista ei ole havaittavissa, kuinka tätä analogiaa olisi sovellettava. Tässä asiassa on arvioitava, onko pääsyä toisen jäsenvaltion palvelumarkkinoille rajoitettu. Pääsyä on tässä tapauksessa rajoitettu, koska enää ei ole mahdollista tarjota palveluja. Kantajan ehdottama analogia ei kuitenkaan ole tarpeen. Yhteisöjen tuomioistuin on myös palvelujen tarjoamisen vapauden osalta todennut, että toimenpiteet, joilla suoraan rajoitetaan pääsyä muiden jäsenvaltioiden palvelumarkkinoille, kuuluvat 59 artiklan soveltamisalaan(21). Ei siis ole tarpeen soveltaa 48 artiklaa koskevaa oikeuskäytäntöä analogisesti.

40 Jos toisesta jäsenvaltiosta kotoisin oleva matkaopas tekee johonkin muuhun jäsenvaltioon kuin Kreikkaan sijoittautuneen matkatoimiston kanssa sopimuksen, matkatoimiston turisteille Kreikassa tarjoama palvelu voi myöskin olla perustamissopimuksen 59 artiklassa tarkoitettua palvelujen tarjoamista. Asia on näin, koska matkatoimisto, joka ei ole sijoittautunut Kreikkaan, tarjoaa palvelujaan jäsenvaltioiden välisten rajojen yli. Myöskään tällaisessa palvelujen tarjoamisessa ei voida havaita syrjintää, sillä kreikkalaisiin ja ulkomaisiin matkatoimistoihin ei sovelleta erilaisia säännöksiä eikä niitä muutenkaan kohdella eri tavoin. Myös tältä osin on kuitenkin todettava, että matkatoimiston palvelujen vapaata tarjontaa rajoitetaan, koska ne eivät voi tehdä palvelujen tarjoamista koskevaa sopimusta asianomaisen matkaoppaan kanssa. Tämän vuoksi matkatoimistot voivat - kuten jo olen jo todennut ensimmäisessä tilanteessa - vedota matkaoppaiden tarjoamien palvelujen vastaanottajana siihen, että palvelujen tarjoamisen vapautta rajoitetaan. Siltä osin, millä edellytyksin Kreikkaan sijoittautunut matkatoimisto voi vedota palvelujen tarjoamisen vapauteen Kreikan tasavaltaa vastaan, viittaan kolmatta tilannetta koskeviin huomautuksiini(22).

41 Turisteihin mahdollisesti kohdistuvan rajoituksen osalta viittaan ensimmäistä tilannetta koskeviin huomautuksiini(23).

42 Lopuksi haluan tarkastella tilannetta, jossa kreikkalainen matkaopas vetää järjestettyä matkaa Kreikassa ulkomaisen matkatoimiston lukuun. Kansallisen lain 37 §:n mukaan myös hänen osaltaan on välttämättä katsottava, että hän on työsopimussuhteessa, edellyttäen luonnollisesti, että hän on suorittanut vastaavan tutkinnon. Myös tässä tilanteessa matkaoppaan tarjoama palvelu kuuluu 59 artiklan soveltamisalaan. Matkaopas tarjoaa palvelujaan sellaisen ulkomaisen matkatoimiston lukuun, joka turistiensa välityksellä on Kreikassa kotivaltionsa rajojen ulkopuolella nauttiakseen siellä tarjotuista palveluista.

43 Avoimen syrjinnän ja piilosyrjinnän osalta viittaan edellisissä tilanteissa esittämiini huomautuksiin(24).

44 Palvelujen vapaan tarjoamisen rajoituksen osalta on yleisesti todettava, että myös tässä tilanteessa palveluja on todettava rajoitetun, koska matkaoppaan mahdollisuus tarjota palveluja 59 artiklan mukaisesti on kokonaan evätty. Palvelujen vastaanottajana toisesta jäsenvaltiosta peräisin oleva matkatoimisto voi tällöin vedota palvelujen tarjonnan vapauteen(25). Kyseenalaista on, voiko myöskin kreikkalainen matkaopas vedota palvelujen tarjoamisen vapauteen Kreikan valtiota vastaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hän voi tehdä näin silloin, kun palvelut tarjotaan sellaisille palvelujen vastaanottajille, jotka ovat sijoittautuneet johonkin toiseen jäsenvaltioon(26).

45 Asiassa on kyse tästä, koska palvelut tarjotaan johonkin toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelle matkatoimistolle. Toisin sanoen merkitystä on sillä, että asiaan liittyy kansainvälinen tekijä. Se, että palvelut suoritetaan Kreikassa, ei siis ole tärkeää, koska jos ajatellaan tosiasiallista palvelun tarjoamista, juuri turistit ylittävät matkatoimiston puolesta rajat nauttiakseen palveluista.

46 Näin ollen matkaopas voi siis tässä tilanteessa vedota palvelujen tarjoamisen vapauteen Kreikkaa vastaan.

47 Toiseksi on vielä otettava huomioon ne palvelut, joita matkatoimisto tarjoaa turisteille ja joiden tarjoamista rajoitetaan sillä, ettei matkatoimisto enää voi vapaasti valita, turvautuuko se työsopimussuhteessa olevaan matkaoppaaseen vai sellaiseen matkaoppaaseen, joka työskentelee palvelujen tarjoamista koskevan sopimuksen nojalla.

48 En myöskään tästä tilanteesta havaitse turisteihin kohdistuvaa rajoitusta. Jos sellaisista syistä, joista yhteisöjen tuomioistuimella ei ole tietoa ja joiden alkuperä on Kreikassa, osoittautuisi tarpeelliseksi arvioida tällaisen rajoituksen olemassaoloa, sen arvioiminen kuuluisi kansalliselle tuomioistuimelle.

49 On siis todettava, että 37 § johtaa useimmissa tapauksissa siihen, että matkaoppaiden tai matkatoimistojen vapautta tarjota palveluja rajoitettaisiin.

50 Kantaja vetoaa lisäksi 48 artiklan rikkomiseen. Kantaja katsoo, että se, että tilapäistä toimintaa on välttämättä harjoitettava työsopimussuhteessa, aiheuttaa myös sen, että sosiaaliturvamaksut on maksettava. Näin siitä huolimatta, että jos Kreikassa harjoitettu toiminta on vain tilapäistä, matkaoppaan pääasiallinen toiminta tapahtuu toisessa jäsenvaltiossa, jossa myös hänen kotipaikkansa on. Kantaja päättelee tästä, että matkaopas kuuluu siis myös tämän toisen jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään. Kreikassa maksettujen vakuutusmaksujen perusteella hän ei sitä paitsi saisi mitään lisäsuojaa, joten nämä vakuutusmaksut ovat ristiriidassa 48 artiklan kanssa. Kantaja viittaa tältä osin asiassa Kemmler annettuun tuomioon(27). Tilannetta pahentaa vielä myös työnantajan velvollisuus maksaa vakuutusmaksuja. Jos näitä vakuutusmaksuja ei olisi maksettava, työnantaja voisi maksaa matkaoppaalle korkeampaa palkkaa, minkä kantaja väittää olevan välttämätöntä, jotta ulkomaalainen matkaopas, jonka on muutettava Kreikkaan voidakseen harjoittaa toimintaansa siellä, voisi ryhtyä tähän kotipaikan vaihtoon.

51 Ongelmana tässä ei ole se, että matkaoppaan pitäisi mahdollisesti maksaa vakuutusmaksut kahdesti, vaan se, että oikeudellista suhdetta välttämättä pidetään työsopimussuhteena. Varmasti on olemassa myös sellaisia matkaoppaita, jotka vapaaehtoisesti työskentelevät palkattuina matkaoppaina Kreikassa. Myös nämä matkaoppaat ovat mahdollisesti joutuneet vastakkain tämän kahdenkertaisia sosiaalivakuutusmaksuja koskevan maksuvelvollisuusongelman kanssa. Tämä ongelma ei kuitenkaan johdu 37 §:stä, koska ongelma ei koske ainoastaan matkaoppaiden toimintaa, josta 37 §:ssä säädetään ja joka on rajattua joukkoa koskeva ongelma, vaan kaikkia sellaisia työntekijöitä, joiden on jossain jäsenvaltiossa maksettava sosiaaliturvamaksuja ja jotka tilapäisesti työskentelevät jossain toisessa jäsenvaltiossa. Sosiaalivakuutusmaksujen kahdenkertaisen maksamisen ongelma on pikemminkin seurausta sellaisista muista säännöksistä, joiden mukaan nämä maksut on maksettava (tosin on kyseenalaista, onko tällaisia säännöksiä olemassa). Kantaja lähtee tässä tapauksessa siitä oletuksesta, että 37 § välttämättäkin johtaa tällaiseen kahdenkertaisten vakuutusmaksujen maksamiseen, vaikka asia ei kuitenkaan ole näin, kuten olen todennut.

52 Kantaja vetoaa lisäksi siihen, että kaupankäynnin vapautta sekä - kuten mainituista tuomioista ilmenee(28) - ammatinharjoittamisen vapautta on loukattu. Nämä ovat yhteisön oikeuden perusoikeuksia, joita paitsi yhteisön toimielinten myös jäsenvaltioiden on kunnioitettava, kun ne ryhtyvät yhteisön oikeuden täytäntöönpanoon eli erityisesti silloin, kun ne panevat täytäntöön direktiivejä tai soveltavat hallintotoimissaan asetuksia(29). Tässä tapauksessa on kuitenkin kyse yhden jäsenvaltion antamista kansallisista säännöksistä, joilla ei ole tarkoitus panna täytäntöön yhteisön oikeutta. Niinpä tässä tapauksessa ei voida vedota yhteisön oikeuden perusoikeuksien loukkaamiseen.

53 Tultuani siihen lopputulokseen, että perustamissopimuksen 59 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja on tulkittava siten, että niiden kanssa on ristiriidassa sisällöltään 37 §:n kaltainen säännös, on tarkasteltava, voisiko tällainen perustamissopimuksen määräysten rikkominen mahdollisesti olla oikeutettua. Tämä ongelma koskee ennakkoratkaisukysymyksen toista osaa.

54 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palvelujen tarjoamisen vapautta voidaan perustamissopimuksessa taattuna perustavanlaatuisena periaatteena rajoittaa ainoastaan sellaisella lainsäädännöllä, joka on oikeutettua yleistä etua koskevien pakottavien syiden johdosta ja jota sovelletaan kaikkiin henkilöihin tai yrityksiin, jotka harjoittavat toimintaa kyseisen lainsäädännön antaneen valtion alueella. Erityisesti on niin, että rajoitusten on objektiivisesti tarkastellen oltava tarpeellisia yleisen edun suojaamiseksi eivätkä ne saa mennä pidemmälle kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi(30).

55 Kaikki tämän asian asianosaiset ja väliintulijat viittaavat tähän yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, vaikkakin ne päätyvät erilaisiin lopputuloksiin mainittujen arviointiperusteiden soveltamisen osalta. Niinpä kansallinenkin tuomioistuin korostaa, että 37 §:n säännökset, joilla pyritään takaamaan työrauha järjestettyjen turistimatkojen herkällä alalla, joka on välittömässä yhteydessä Kreikan kansantaloudelle elintärkeään matkailualaan, on annettu yleistä etua koskevien syiden vuoksi ja ne ovat osoittautuneet perustelluiksi tältä kannalta. Väliintulijat ja Kreikan hallitus ovat samaa mieltä ja korostavat sitä, että 37 § on annettu työrauhan ja turvallisuuden säilyttämiseksi matkailupalvelujen herkällä alalla, jolla on tärkeä merkitys Kreikan talouselämälle. Väliintulijoiden mukaan turvallisuudella tarkoitetaan matkailualalla työskentelevien henkilöiden sosiaaliturvaa. Myös Kreikan hallitus ilmoitti suullisessa käsittelyssä, että 37 §:llä Kreikan työoikeuden tarjoama suoja ulotetaan koskemaan matkaoppaita.

56 Komissio ja kantaja sen sijaan päätyvät siihen lopputulokseen, ettei tässä tapauksessa ollut kyse minkäänlaisesta yleistä etua koskevasta ylemmäntasoisesta syystä.

57 Yhteisöjen tuomioistuimen tunnustamia yleisen edun mukaisia välttämättömiä syitä(31) ovat esimerkiksi seuraavat syyt: työntekijöiden suojeleminen(32), kuluttajien suojeleminen(33), historiallisten ja taiteellisten kansallisaarteiden säilyttäminen(34), arkeologisten, historiallisten ja taiteellisten aarteiden suojeleminen sekä tietyn valtion taiteellista perintöä ja kulttuuriperintöä koskevan tiedon mahdollisimman paras levittäminen(35).

58 Kreikan hallitus on korostanut näitä viimeksi mainittuja syitä tässä riita-asiassa. Se viittasi niihin myös suullisessa käsittelyssä ja korosti maan kulttuuriperinnön tärkeyttä; se teki näin kuitenkin vain osoittaakseen, että tällaisten valtioiden osalta matkailulla on suuri merkitys kansantaloudelle. Se mainitsee myös huomautuksissaan ne seuraukset, jotka jo vuosia jatkuneella työehtoriidalla on ollut tälle elintärkeälle talouselämän alalle.

59 Riidanalaisen lain perusteluissa korostetaan vain niitä epäedullisia vaikutuksia, joita työehtoriidalla on ollut Kreikan matkailun ja yleisen edun kannalta.

60 Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ei ole tulkita kansallista oikeutta. Esitetyistä seikoista ilmenee kuitenkin, että 37 § on annettu pitkään jatkuneen työehtoriidan ratkaisemiseksi ja sen välttämiseksi, että matkailulle - ja siis maan talouselämälle - koituisi uusia epäedullisia seurauksia. Kreikan hallitus itse ilmoitti suullisessa käsittelyssä, että säännös annettiin kansantalouden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi. Mutta kuten kantaja perustellusti kuitenkin huomauttaa, valtion taloudellisia seikkoja koskevat tavoitteet eivät yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voi olla sellaisia yleistä järjestystä tai yleistä etua koskevia syitä, jotka oikeuttaisivat rajoittamaan perustamissopimuksessa taatun perusvapauden käyttämistä(36). Kyse ei ole sen kiistämisestä, etteikö Kreikan hallituksella olisi täysin laillista intressiä kansantaloutensa moitteettoman toiminnan osalta. Tätä päämäärää ei kuitenkaan pidä tavoitella siten, että toimitaan muista jäsenvaltioista kotoisin olevien kilpailijoiden haitaksi ja näin ollen perustamissopimusta rikkoen.

61 Niiden Kreikan hallituksen ja väliintulijoiden esittämien väitteiden osalta, joiden mukaan 37 §:n säännökset olisivat olleet tarpeellisia työrauhan säilyttämiseksi, komissio toteaa, ettei työrauhan säilyttäminen voi olla yleistä etua koskeva syy, kun kyse on työehtoriidan ratkaisemisesta. Tätä väitettä ei täsmennetä mitenkään.

62 Mielestäni työrauhan säilyttämisen voidaan hyvinkin todeta olevan yleistä etua koskeva syy. Esitetyt seikat huomioon ottaen vaikuttaa kuitenkin selvältä, että työrauhaa on tavoiteltu vain tiettyä tarkoitusta varten ja että toimenpiteen todellisena tarkoituksena oli talouselämän matkailualan moitteettoman toiminnan varmistaminen. Se seikka, riittääkö tämä sille, että todettaisiin, että kyseessä ovat sellaiset yleistä etua koskevat pakottavat syyt, joiden perusteella palvelujen tarjoamisen vapautta voidaan rajoittaa, on mielestäni erittäin kyseenalaista ottaen huomioon se, etteivät valtion taloudelliset intressit voi yksinään olla sellaisia riittäviä syitä, joiden perusteella tällaisen rajoituksen tekeminen olisi oikeutettua. Tämän vuoksi täytyy vielä tarkastella, onko Kreikan hallitus käyttänyt laillisia keinoja päämääränsä saavuttamiseksi.

63 Myöntäessään halunneensa saattaa matkaoppaat osallisiksi Kreikan työlainsäädännön tarjoamasta suojasta Kreikan hallitus esittää perusteen, jota ei voida pitää yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin perustuvana työntekijöiden suojelemisena. Toisaalta ei ole täsmennetty, miltä osin Kreikan työoikeus tarjoaa erityistä suojaa matkaoppaille. Toisaalta kyse ei ole työntekijöiden suojelemisesta vaan siitä, että poistetaan tiettyjen henkilöiden oikeus tarjota palveluja, kun heitä oikeudelliselta kannalta pidetään aina palkattuina työntekijöinä.

64 Kreikkalaisen lain perusteista ilmenee - ilman, että siinä täsmennettäisiin asiaa mitenkään - että palkattujen työntekijöiden tilanteelle vahingolliset epäilyt on poistettava. Tällä perusteella ei voida oikeuttaa minkäänlaista puuttumista perustamissopimuksessa taattuun palvelujen tarjoamisen vapauteen.

65 Suullisessa käsittelyssä Kreikan hallitus lopuksi totesi, että se oli antanut säännöksen varmistaakseen sen, että kuluttajille tarjotut palvelut ovat laadultaan korkeatasoisia. Se kuitenkin mainitsi, että säännöksen ensisijaisena tavoitteena oli kansantalouden moitteettoman toiminnan turvaaminen. Matkailualalla ilmenevät häiriöt ovat tosin omiaan vaikuttamaan haitallisesti matkaoppaiden tarjoamien palvelujen laatuun, mutta toisaalta matkaoppaiden tarjoamista huonolaatuisista palveluista koituu haittaa kansantaloudelle. Tämän vuorovaikutuksen vuoksi ja sen vuoksi, ettei ole esitetty lisänäyttöä siitä, että kuluttajia olisi haluttu suojella, taloudellinen tavoite näyttää mielestäni ensisijaiselta. Päädyn siis katsomaan, että yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin perustuva peruste on hylättävä.

66 Vaikka näiden syiden vuoksi ei voidakaan todeta, että palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen loukkaaminen olisi oikeuttua, haluan vielä tarkastella sitä, olisiko Kreikan hallitus voinut antaa riidanalaisen säännöksen saavuttaakseen päämääränsä. Yksi tätä koskeva arviointiperuste ilmenee siitä, voidaanko säännöksellä saavuttaa tavoiteltu päämäärä. Useista syistä katson, ettei näin ole voitu tehdä. Ensinnäkään kukaan asianosaisista tai väliintulijoista ei väitä, että työehtoriidan lopettamiseksi on tarpeen rajoittaa sitä toimintaa, jota sellaiset matkaoppaat, jotka ovat kotoisin muista jäsenvaltioista ja jotka työskentelevät muista jäsenvaltioista peräisin oleville matkatoimistoille, harjoittavat järjestettyjen matkojen alalla itsenäisinä ammatinharjoittajina. Sitä, että tällä toiminnalla olisi jonkinlaista vaikutusta kyseiseen työehtoriitaan, ei ole edes mainittu. Jo pelkästään tämän toteamuksen perusteella voidaan katsoa, ettei sillä, että muista jäsenvaltioista kotoisin olevien ja muista jäsenvaltioista peräisin oleville matkatoimistoille työtä tekevien matkaoppaiden toimintaa rajoitetaan, voida saavuttaa tavoiteltua päämäärää.

67 Toisaalta suullisessa käsittelyssä esitetyistä seikoista ja erityisesti Kreikan hallituksen esittämistä seikoista ilmenee, ettei työehtoriitaa ole tähän päivään mennessä vielä ratkaistu. Kansallisen lain 37 §:llä ei siis ole voitu saavuttaa sillä tavoiteltua päämäärää, eikä sitä näin ollen siis voida pitää siinä mielessä asianmukaisena säännöksenä, että siitä johtuvia palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksia voitaisiin pitää oikeutettuna. Kuten kantajan suullisessa käsittelyssä esittämistä seikoista ilmenee, 37 §:llä ei myöskään ole voitu varmistaa matkailualalla toimivien henkilöiden asemaa, sillä kuten mainituista seikoista kiistatta ilmenee, aina tähän päivään asti matkaoppaille ei ole voitu taata edes säännöllistä kuukausipalkkaa siinä suhteessa, jota lainsäädännön nojalla on pakosta pidettävä työsopimussuhteena. Ei myöskään ole esitetty mitään näyttöä siitä, missä määrin 37 §:llä voitaisiin suojella kuluttajien etuja takaamalla matkaoppaiden tarjoamien palvelujen laatu. Palvelujen laatu taataan ennen kaikkea sillä koulutuksella, jota matkaoppailta vaaditaan, eikä sen suhteen oikeudellisella muodolla, jossa he tarjoavat palvelujaan. Katson siis, ettei 37 § ole sopiva tavoitellun päämäärän - joka, kuten todettua, ei ole laillinen yleistä etua koskeva syy - saavuttamiseen.

68 Tästä seuraa automaattisesti, ettei 37 § voi myöskään olla tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi tarpeellinen toimenpide.

69 Lisäksi on niin, että sellainen toimenpide, joka ei ole asianmukainen, on samalla myös tavoiteltuun päämäärään nähden väärässä suhteessa oleva toimenpide käsityksen suppeassa merkityksessä. Kreikan hallituksella olisi käytössään paljon lievempikin keino. Se voisi nimenomaisesti jättää 37 §:n soveltamisalan ulkopuolelle muistaa jäsenvaltioista kotoisin olevat matkaoppaat ja sieltä peräisin olevat matkatoimistot, varsinkin kun kyseisen hallituksen omien sanojen mukaisesti kyseeseen tulevia ulkomaalaisia matkaoppaita on vähän.

70 Edellä esitetyistä toteamuksista seuraa, että 37 § on suhteellisuusperiaatteen vastainen ja että tämän saman perusteen nojalla on todettava, ettei kyseisessä pykälässä säädettyä palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaamista voida pitää oikeutettuna.

71 Katson siis, että perustamissopimuksen 59 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja on tulkittava siten, että 37 §:n kaltainen säännös on ristiriidassa niiden kanssa. Tällainen säännös ei myöskään ole oikeutettu yleistä etua koskevilla syillä, ja lisäksi se on tavoiteltuun päämäärään nähden väärässä suhteessa oleva toimenpide.

V Ratkaisuehdotus

72 Tämän vuoksi ehdotan, että ennakkoratkaisukysymykseen vastattaisiin seuraavasti:

Perustamissopimuksen 59 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja on tulkittava siten, että lain nro 1545/1985 37 §:ssä annetun säännöksen kaltainen säännös, jonka mukaan siinä mainittujen edellytysten täyttyessä asianosaisten välistä suhdetta on oikeudelliselta kannalta välttämättä pidettävä työsopimussuhteena, on ristiriidassa kyseisten artiklojen kanssa. Tällaisesta kansallisesta säännöksestä aiheutuva palvelujen tarjoamisen vapauden poistaminen ei ole laillinen keino säilyttää työrauha matkailumaalle tärkeällä matkailupalvelujen alalla.

(1) - Asia C-198/89, komissio v. Kreikka, tuomio 26.2.1991 (Kok. 1991, s. I-727).

(2) - Asia 16/83, Prantl, tuomio 13.3.1984 (Kok. 1984, s. 1299, 10 kohta); asia 7/75, aviopari F, tuomio 17.6.1975 (Kok. 1975, s. 679, 10 kohta) ja asia 54/72, FOR, tuomio 20.2.1973 (Kok. 1973, s. 193, 8 kohta).

(3) - Asia 212/87, Unilec, tuomio 22.9.1988 (Kok. 1988, s. 5075, 6 kohta ja sitä seuraavat kohdat); asia 14/86, Pretore di Salò, tuomio 11.6.1987 (Kok. 1987, s. 2545, 15 ja 16 kohta) ja asia 54/85, Mirepoix, tuomio 13.3.1986 (Kok. 1986, s. 1067, 6 kohta).

(4) - Asia C-412/93, Leclerc-Siplec, tuomio 9.2.1995 (Kok. 1995, s. I-179, 11 ja 12 kohta).

(5) - Ks. asiassa C-415/93, Bosman ym., tuomio 15.12.1995 (Kok. 1995, s. I-4921) antamani ratkaisuehdotus (s. I-4930, 68 kohta ja sitä seuraavat kohdat, jossa viitataan muihin asioihin).

(6) - Asia C-49/89, Corsica Ferries France, tuomio 13.12.1989 (Kok. 1989, s. 4441, 8 kohta).

(7) - Ks. edellä alaviitteessä 1 mainittu asia komissio v. Kreikka, tuomion 5 kohta.

(8) - Ks. asiassa C-154/89, komissio v. Ranska, tuomio 26.2.1991 (Kok. 1991, s. I-659) antamani ratkaisuehdotus (erityisesti s. I-666, ratkaisuehdotuksen 17 kohta).

(9) - Ks. edellä alaviitteessä 1 mainittu asia komissio v. Kreikka, tuomion 10 kohta.

(10) - Ks. edellä alaviitteessä 8 mainitussa asiassa C-154/89, komissio v. Ranska, tuomio 26.2.1991, esittämäni ratkaisuehdotuksen 27 kohta.

(11) - Asia C-76/90, Säger, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4221, 12 kohta).

(12) - Asia 205/84, komissio v. Saksa, tuomio 4.12.1986 (Kok. 1986, s. 3755, 52 kohta); asia C-101/94, komissio v. Italia, tuomio 6.6.1996 (Kok. 1996, s. I-2691, 31 kohta). Näissä tuomioissa katsottiin, että se, että palvelujen tarjoajalta edellytetään toimipaikkaa, jotta palveluja voidaan tarjota, merkitsee palvelujen tarjoamisen vapauden eväämistä.

(13) - Asia C-384/93, Alpine Investments, tuomio 10.5.1995 (Kok. 1995, s. I-1141, 35 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

(14) - Edellä alaviitteessä 1 mainittu asia komissio v. Kreikka, tuomion 17 kohta.

(15) - Asia 186/87, Cowan, tuomio 2.2.1989 (Kok. 1989, s. 195, 15 kohta) ja yhdistetyt asiat 286/82 ja 26/83, Luisi ja Carbone, tuomio 31.1.1984 (Kok. 1984, s. 377, 16 kohta).

(16) - Edellä alaviitteessä 1 mainittu asia komissio v. Kreikka, tuomion 17 kohta; ks. myös asia C-18/93, Corsica Ferries Italia, tuomio 17.5.1994 (Kok. 1994, s. I-1783, 21 kohta).

(17) - Niinpä järjestetylle matkalle osallistuja voisi esimerkiksi hyvinkin valita sen, että hän käy Akropolissa mutta että hän ei käy siellä ryhmää opastavan (tutkinnon suorittaneen) matkaoppaan kanssa vaan sellaisen kreikkalaisen oppaan kanssa, jonka hän on itse palkannut ja joka toimii itsenäisenä ammatinharjoittajana, vaikka onkin suorittanut tutkinnon.

(18) - Edellä alaviitteessä 5 mainittu asia Bosman ym., tuomion 103 kohta.

(19) - Asia 70/77, Simmenthal, tuomio 28.6.1978 (Kok. 1978, s. 1453, 57 ja 58 kohta).

(20) - Edellä alaviitteessä 5 mainittu asia, tuomion 103 kohta.

(21) - Ks. tarkemmin edellä alaviitteessä 13 mainittu asia Alpine Investments, tuomion 33 ja sitä seuraavat kohdat.

(22) - Ks. jäljempänä 44 kohta.

(23) - Ks. edellä 17 kohta ja sitä seuraavat kohdat, erityisesti 31 kohta.

(24) - Ks. 23 kohta ja sitä seuraavat kohdat samoin kuin 33 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

(25) - Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia Luisi ja Carbone, tuomion 16 kohta.

(26) - Edellä alaviitteessä 13 mainittu asia Alpine Investments, tuomion 30 kohta, ja muut kyseisessä tuomion kohdassa mainitut asiat.

(27) - Asia C-53/95, Kemmler, tuomio 15.2.1996 (Kok. 1996, s. I-703).

(28) - Asia 44/79, Hauer, tuomio 13.12.1979 (Kok. 1979, s. 3727, 31 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja asia 240/83, ADBHU, tuomio 7.2.1985 (Kok. 1985, s. 531, 9 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

(29) - Yhdistetyt asiat 201/85 ja 202/85, Klensch ym., tuomio 25.11.1986 (Kok. 1986, s. 3477, 8 ja 9 kohta) ja asia 5/88, Wachauf, tuomio 13.7.1989 (Kok. 1989, s. 2609, 19 kohta).

(30) - Edellä alaviitteessä 11 mainittu asia Säger, tuomion 15 kohta; asia C-288/89, Gouda ym., tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4007, 13 kohta ja sitä seuraavat kohdat); asia C-55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995 (Kok. 1995, s. I-4165, 37 kohta) ja asia C-19/92, Kraus, tuomio 31.3.1993 (Kok. 1993, s. I-1663, 32 kohta).

(31) - Edellä alaviitteessä 30 mainittu asia Gouda ym., tuomion 14 kohta.

(32) - Asia 279/80, Webb, tuomio 17.12.1981 (Kok. 1981, s. 3305, 19 kohta); yhdistetyt asiat 62/81 ja 63/81, Seco ja Desquenne & Giral, tuomio 3.2.1982 (Kok. 1982, s. 223, 14 kohta) ja asia C-113/89, Rush Portuguesa, tuomio 27.3.1990 (Kok. 1990, s. I-1417, 18 kohta).

(33) - Asia 220/83, komissio v. Ranska, tuomio 4.12.1986 (Kok. 1986, s. 3663, 20 kohta); asia 252/83, komissio v. Tanska, tuomio 4.12.1986 (Kok. 1986, s. 3713, 20 kohta) ja edellä alaviitteessä 12 mainittu asia komissio v. Saksa, tuomion 30 kohta.

(34) - Asia C-180/89, komissio v. Italia, tuomio 26.2.1991 (Kok. 1991, s. I-709, 20 kohta).

(35) - Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia komissio v. Ranska, tuomion 17 kohta ja edellä alaviitteessä 1 mainittu asia komissio v. Kreikka, tuomion 21 kohta.

(36) - Edellä alaviitteessä 30 mainittu asia Gouda ym., tuomion 11 kohta; asia C-353/89, komissio v. Alankomaat, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4069, 45-48 kohta), joka koski sellaisia yleiseen etuun liittyviä pakottavia syitä, joihin vedottiin palvelujen tarjonnan vapautta koskevan rajoituksen oikeuttamiseksi; asia 352/85, Bond van Adverteerders ym., tuomio 26.4.1988 (Kok. 1988, s. 2085, 32 ja 33 kohta) ja asia C-17/92, Distribuidores Cinematográficos, tuomio 4.5.1993 (Kok. 1993, s. I-2239, 15 kohta ja 20-22 kohta), joka koski perustamissopimuksen 56 artiklassa tarkoitettuja yleiseen järjestykseen liittyviä pakottavia syitä, joihin vedottiin syrjinnän oikeuttamiseksi palvelujen tarjoamisen vapauden alalla.