JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MICHAL BOBEK

23 päivänä syyskuuta 2020 ( 1 )

Yhdistetyt asiat C-83/19, C-127/19 ja C-195/19

Asociaţia Forumul Judecătorilor din România

vastaan

Inspecţia Judiciară

(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunalul Mehedinţi (alioikeus, Mehedinţi, Romania))

Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ja

Asociaţia Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor

vastaan

Consiliul Superior al Magistraturii

(Ennakkoratkaisupyyntö – Curtea de Apel Alba Iulia (ylioikeus, Alba Iulia, Romania))

ja

PJ

vastaan

QK

(Ennakkoratkaisupyyntö – Curtea de Apel Bucureşti (ylioikeus, Bukarest, Romania))

Asia C-291/19

SO

vastaan

TP ym.

(Ennakkoratkaisupyyntö – Curtea de Apel Braşov (ylioikeus, Braşov, Romania))

Asia C-355/19

Asociaţia Forumul Judecătorilor din România,

Asociaţia Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor ja

OL

vastaan

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie –

Procurorul General al României

(Ennakkoratkaisupyyntö – Curtea de Apel Piteşti (ylioikeus, Piteşti, Romania))

Ennakkoratkaisupyyntö – Sopimus Bulgarian tasavallan ja Romanian liittymisestä Euroopan unioniin – Yhteistyö- ja seurantajärjestelmän perustamisesta tehty komission päätös 2006/928/EY – Järjestelmän ja sen perusteella annettujen komission kertomusten luonne ja oikeusvaikutukset – Tuomioistuinten tarkastusyksikön johdon väliaikainen nimittäminen – Kansalliset säännöt oikeuslaitoksen sisäisten rikosten tutkintaosaston perustamisesta ja organisoimisesta syyttäjänvirastoon – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta – Oikeusvaltioperiaate – Tuomioistuinten riippumattomuuden periaate

Sisällys

I Johdanto II Asiaa koskevat oikeussäännöt A Unionin oikeus 1. Primaarioikeus 2. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös B Romanian oikeus 1. Romanian perustuslaki 2. Tuomioistuinten tarkastusyksikköä koskevat säännökset a) Laki nro 317/2004 b) Kiireellinen asetus nro 77/2018 3. Oikeuslaitoksen sisäisten rikosten tutkintaosastoa koskevat säännökset a) Laki nro 207/2018 b) Kiireellinen asetus nro 90/2018 c) Kiireellinen asetus nro 92/2018 d) Kiireellinen asetus nro 7/2019 e) Kiireellinen asetus nro 12/2019 III Tosiseikat, asioiden käsittely kansallisissa tuomioistuimissa ja ennakkoratkaisukysymykset A Asia C-83/19 B Asia C-127/19 C Asia C-195/19 D Asia C-291/19 E Asia C-355/19 F Asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa IV Asian tarkastelu A Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen 1. Asia C-83/19 2. Asiat C-127/19 ja C-355/19 3. Asiat C-195/19 ja C-291/19 4. Tutkittavaksi ottamista koskeva välipäätelmä B Asiaa koskevat unionin oikeussäännöt ja arviointiperusteet 1. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmä a) Ovatko yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös ja yhteistyö- ja seurantajärjestelmästä annetut kertomukset Euroopan unionin toimia? b) Onko liittymissopimus asianmukainen oikeusperusta? 1) Muodollinen oikeusperusta 2) Sisältö ja tavoitteet 3) Yhteistyö- ja seurantajärjestelmän kesto 4) Välipäätelmä c) Yhteistyö- ja seurantajärjestelmän vaikutukset 1) Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen oikeusvaikutukset 2) Yhteistyö- ja seurantajärjestelmästä annettujen kertomusten oikeusvaikutukset d) Kuuluvatko käsiteltävät kansalliset toimenpiteet yhteistyö- ja seurantajärjestelmän soveltamisalaan? 2. Tuomioistuinten riippumattomuuden periaate: perusoikeuskirjan 47 artikla ja/tai SEU 19 artiklan 1 kohta a) Perusoikeuskirjan 47 artikla b) SEU 19 artiklan 1 kohta c) SEU 19 artiklan 1 kohta ja liian avonaisten porttien vaarat 3. Arvioinnin perusteet ja luonne a) Arvioinnin perusteet: tuomioistuinten riippumattomuuden ulkoiset osatekijät ja ulkoista vaikutelmaa koskeva oppi b) Arvioinnin luonne: mitä kaikkea on selvitettävä? C Kyseessä olevien kansallisten säännösten arviointi 1. Taustaa 2. Tuomioistuinten tarkastusyksikön johdon väliaikainen nimittäminen a) Ennakkoratkaisupyyntö ja osapuolten lausumat b) Arviointi c) Välipäätelmä 3. Oikeuslaitoksen sisäisten rikosten tarkastusosasto a) Ennakkoratkaisupyynnöt ja osapuolten lausumat b) Arviointi i) Perustelut – Yksiselitteinen ja helposti ymmärrettävällä tavalla esitetty syy? – Aito syy? ii) Takeet iii) Asiayhteys ja käytännön toiminta iv) Kohtuullinen määräaika c) Välipäätelmä V Ratkaisuehdotus

I Johdanto

1. Käsiteltävä asia koskee kahta Romanian oikeuslaitoksen institutionaalista näkökohtaa, joita on äskettäin muutettu kyseisessä jäsenvaltiossa tehdyillä oikeudenkäyttöä koskevien lakien ( 2 ) uudistuksilla. Käsiteltävät viisi ennakkoratkaisupyyntöä, joita tarkastellaan tässä ratkaisuehdotuksessa yhdessä, koskevat yhtäältä Inspecția Judiciarăn (tuomioistuinten tarkastusyksikkö, Romania) johtajan väliaikaista nimittämistä ja toisaalta oikeuslaitoksen sisäisten rikosten tutkintaosaston perustamista syyttäjänvirastoon. ( 3 )

2. Aluksi on kuitenkin selvitettävä kaksi esikysymystä, jotka ovat yhteisiä kaikille nyt käsiteltäville asioille. Ensimmäinen niistä koskee komission päätöksellä 2006/928/EY ( 4 ) perustetun yhteistyö- ja seurantajärjestelmän ( 5 )oikeudellista luonnetta ja vaikutuksia.

3. Euroopan komissio laatii määräajoin kertomuksia yhteistyö- ja seurantajärjestelmän perusteella. Vuonna 2018 julkaistussa kertomuksessaan ( 6 ) komissio määritti useita Romanian oikeuslaitoksen viimeaikaisiin uudistuksiin liittyviä ongelmakohtia, joita nyt käsiteltävät ennakkoratkaisupyynnöt koskevat. Tätä taustaa vasten ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet ovat pyytäneet selventämään yhteistyö- ja seurantajärjestelmän ja komission kertomusten oikeudellista merkitystä erityisesti sen arvioimiseksi, ovatko komission kertomuksiin sisältyvät suositukset Romanian viranomaisia sitovia.

4. Tiedusteltaessa, ovatko kansalliset lakimuutokset yhteensopivia oikeusvaltioperiaatteen, tehokkaan oikeussuojan periaatteen ja tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteen kanssa, ennakkoratkaisukysymyksissä viitataan useisiin primaarioikeuden sääntöihin, erityisesti SEU 2 artiklaan, SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan toiseen kohtaan. Toinen kysymys, johon ennakkoratkaisupyynnöissä kaivataan selvennystä, on näin ollen se, mitä näistä oikeussäännöistä sovelletaan käsiteltäviin asioihin ja erityisesti siihen Romanian liittymisen jälkeiseen tilanteeseen, jossa yhteistyö- ja seurantajärjestelmää edelleen sovelletaan.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

1. Primaarioikeus

5. Bulgarian tasavallan ja Romanian liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen (jäljempänä liittymissopimus) ( 7 ) 4 artiklan 3 kohdassa määrätään, että unionin toimielimet voivat ennen liittymistä toteuttaa muun muassa Bulgarian tasavallan ja Romanian liittymisehdoista tehdyn asiakirjan (jäljempänä liittymisasiakirja) ( 8 ) 37 ja 38 artiklassa tarkoitetut toimenpiteet.

6. Liittymisasiakirjan 2 artiklassa määrätään, että alkuperäisten perussopimusten määräykset sekä toimielinten ennen liittymistä antamien säädösten säännökset ja määräykset sitovat Romaniaa liittymispäivästä alkaen, ja niitä sovelletaan näissä valtioissa kyseisissä perussopimuksissa ja tässä asiakirjassa määrätyin edellytyksin.

7. Liittymisasiakirjan 37 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Jos Bulgaria tai Romania ei ole onnistunut panemaan täytäntöön liittymisneuvottelujen yhteydessä antamiaan sitoumuksia aiheuttaen näin vakavaa häiriötä sisämarkkinoiden toiminnalle, mukaan lukien kaikki sellaisiin alakohtaisiin politiikkoihin liittyvät sitoumukset, jotka koskevat rajat ylittäviä vaikutuksia omaavia taloudellisia toimia, tai välittömän riskin tällaisen häiriön syntymisestä, komissio voi enintään kolmannen liittymistä seuraavan vuoden loppuun asti jäsenvaltion perustellusta pyynnöstä tai omasta aloitteestaan toteuttaa asiaankuuluvia toimenpiteitä. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia ja ensisijaisesti on käytettävä toimenpiteitä, jotka aiheuttavat vähiten häiriötä sisämarkkinoiden toiminnalle, ja tarvittaessa sovellettava olemassa olevia alakohtaisia suojajärjestelyjä. Näitä suojatoimenpiteitä ei kuitenkaan saa käyttää keinona mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen. Suojalausekkeeseen voidaan vedota seurannassa ilmenneiden seikkojen perusteella jopa ennen liittymistä, ja toteutetut toimenpiteet tulevat voimaan jo liittymispäivänä jollei niissä säädetä myöhemmästä ajankohdasta. Toimenpiteitä ei saa pitää voimassa kauempaa kuin on ehdottomasti tarpeen ja ne on joka tapauksessa poistettava, kun asianomainen sitoumus pannaan täytäntöön. Niitä voidaan kuitenkin soveltaa ensimmäisessä kohdassa mainitun määräajan jälkeen niin kauan, kuin asianomaisia sitoumuksia ei ole täytetty. Komissio voi mukauttaa toimenpiteitä tarvittaessa sitä mukaa, kuin kyseinen uusi jäsenvaltio edistyy sitoumustensa täyttämisessä. Komissio tiedottaa neuvostolle hyvissä ajoin suojatoimenpiteiden peruuttamisesta ja ottaa asianmukaisesti huomioon neuvoston tässä suhteessa esittämät huomautukset.”

8. Liittymisasiakirjan 38 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Jos EU‐sopimuksen VI osaston mukaiseen vastavuoroiseen tunnustamiseen rikosoikeuden alalla liittyvien puitepäätösten tai muiden asiaankuuluvien sitoumusten, yhteistyövälineiden ja päätösten sekä EY:n perustamissopimuksen IV osaston mukaiseen vastavuoroiseen tunnustamiseen yksityisoikeudellisissa asioissa liittyvien direktiivien ja asetusten saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä, niiden täytäntöönpanossa tai soveltamisessa on Bulgariassa tai Romaniassa vakavia puutteita tai välitön riski tällaisten puutteiden syntymisestä, komissio voi enintään kolmannen liittymistä seuraavan vuoden loppuun asti jäsenvaltion perustellusta pyynnöstä tai omasta aloitteestaan ja jäsenvaltioita kuultuaan toteuttaa asiaankuuluvia toimenpiteitä ja täsmentää niiden soveltamista koskevat edellytykset ja yksityiskohtaiset säännöt. Kyseiset toimenpiteet voivat merkitä asianomaisten säännösten ja päätösten soveltamisen tilapäistä keskeyttämistä Bulgarian tai Romanian ja minkä tahansa muun jäsenvaltion tai muiden jäsenvaltioiden välisissä suhteissa, tämän kuitenkaan rajoittamatta tiiviin oikeudellisen yhteistyön jatkumista. Suojalausekkeeseen voidaan vedota seurannassa ilmenneiden seikkojen perusteella jopa ennen liittymistä, ja toteutetut toimenpiteet tulevat voimaan jo liittymispäivänä jollei niissä säädetä myöhemmästä ajankohdasta. Toimenpiteitä ei saa pitää voimassa kauempaa kuin on ehdottomasti tarpeen, ja ne on joka tapauksessa poistettava, kun puutteet on korjattu. Niitä voidaan kuitenkin soveltaa ensimmäisessä kohdassa mainitun määräajan jälkeen niin kauan, kuin kyseisiä puutteita on. Komissio voi jäsenvaltioita kuultuaan tarvittaessa mukauttaa toimenpiteitä sitä mukaa, kuin kyseinen uusi jäsenvaltio edistyy todettujen puutteiden korjaamisessa. Komissio tiedottaa neuvostolle hyvissä ajoin suojatoimenpiteiden peruuttamisesta ja ottaa asianmukaisesti huomioon neuvoston tässä suhteessa esittämät huomautukset.”

2. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös

9. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan se tehtiin liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklan perusteella.

10. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, että ”koska oikeuslaitoksen ja lainvalvontaelinten vastuuvelvollisuuden ja tehokkuuden alalla on vielä ongelmia, on perusteltua perustaa yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskeva järjestelmä tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla”.

11. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen 1 artiklassa säädetään, että Romanian on annettava komissiolle kertomus vuosittain kunkin kyseisen päätöksen liitteessä säädetyn arviointiperusteen osalta saavuttamastaan edistyksestä. Sen 2 artiklan mukaan komission on toimitettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle omat huomautuksensa ja päätelmänsä Romanian kertomuksesta ensimmäistä kertaa kesäkuussa 2007 ja sen jälkeen tarvittaessa ja vähintään kuuden kuukauden välein. Sen 3 artiklassa säädetään, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös ”tulee voimaan vain edellyttäen, että liittymissopimus tulee voimaan, ja vasta liittymissopimuksen voimaantulopäivänä”. Sen 4 artiklan mukaan yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös on osoitettu kaikille jäsenvaltioille.

12. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen liite sisältää ”1 artiklassa tarkoitetut arviointiperusteet, jotka Romanian on täytettävä”. Ensimmäinen siinä mainittu arviointiperuste on ”oikeudellisen menettelyn muuttaminen aiempaa avoimempaan ja tehokkaampaan suuntaan parantamalla ylimmän tuomarineuvoston valmiuksia ja vastuuvelvollisuutta – –”, kolmas on ”ammattimaisten, puolueettomien tutkimusten jatkaminen korkean tason korruptiotapauksissa tähän asti saavutetun edistyksen pohjalta” ja neljäs on ”lisätoimien toteuttaminen korruption estämiseksi ja torjumiseksi erityisesti paikallishallinnossa”.

B Romanian oikeus

1. Romanian perustuslaki

13. Romanian perustuslain (Constituția României) 115 §:n 4 momentissa säädetään, että ”hallitus voi antaa kiireellisiä asetuksia vain poikkeuksellisissa tilanteissa, joiden ratkaisemista ei voida viivyttää, ja se on velvollinen perustelemaan niiden kiireellisyyden asetuksissa itsessään”.

14. Romanian perustuslain 133 §:n 1 momentin mukaan ”ylin tuomarineuvosto on tuomioistuinten riippumattomuuden takaaja”.

15. Romanian perustuslain 132 §:n 1 momentissa säädetään, että ”syyttäjät hoitavat tehtäviään laillisuuden, puolueettomuuden ja hierarkkisen valvonnan periaatteiden mukaisesti oikeusministeriön alaisuudessa”.

2. Tuomioistuinten tarkastusyksikköä koskevat säännökset

a) Laki nro 317/2004

16. Ylimmästä tuomarineuvostosta annetun lain nro 317/2004 65 §:ssä säädetään seuraavaa: ”(1) Ylimpään tuomarineuvostoon perustetaan tuomioistuinten tarkastusyksikkö elimeksi, joka on oikeussubjekti ja jonka kotipaikka on Bukarest, tuomioistuinten tarkastusvirastossa toteutettavan uudelleenjärjestelyn kautta. (2) Tuomioistuinten tarkastusyksikköä johtaa päätarkastaja, jota avustaa apulaispäätarkastaja, ja molemmat nimitetään ylimmän tuomarineuvoston järjestämän kilpailun perusteella. (3) Tuomioistuinten tarkastusyksikkö toimii toiminnallisen riippumattomuuden periaatteen mukaisesti ja hoitaa laissa säädettyjen edellytysten mukaisesti nimitettyjen tuomioistuintarkastajien välityksellä analyysi-, tarkastus- ja valvontatehtäviä tietyillä toiminnan aloilla.”

17. Lain nro 317/2004 67 §:ssä säädetään seuraavaa: ”1. Ylimmän tuomarineuvoston täysistunto nimittää päätarkastajan ja apulaispäätarkastajan tuomioistuintarkastajan virassa olevien henkilöiden joukosta sellaisen kilpailumenettelyn perusteella, joka koostuu kyseisiin johtovirkoihin kuuluvien erityistehtävien hoitamista koskevan suunnitelman esittämisestä, kirjallisesta kokeesta, jossa testataan hakijan johtamiseen, viestintään ja henkilöresursseihin liittyvää osaamista ja hänen päätöksenteko-, vastuunkanto- ja paineensietokykyään, ja psykologisesta kokeesta. 2. Ylin tuomarineuvosto järjestää kilpailumenettelyn ylimmän tuomarineuvoston täysistunnon päätöksellä hyväksytyn sellaisen asetuksen mukaisesti, joka julkaistaan Monitorul Oficial al Româniein I osassa. 3. Päätarkastajan ja apulaispäätarkastajan virkoja koskevien kilpailumenettelyjen järjestämisestä ilmoitetaan vähintään kolme kuukautta ennen menettelyjen ajankohtaa. 4. Päätarkastajan ja apulaispäätarkastajan toimikausi on kolme vuotta, ja se voidaan uusia kerran edellä 1 momentissa säädetyn mukaisesti. 5. Ylimmän tuomarineuvoston täysistunto voi erottaa päätarkastajan ja apulaispäätarkastajan viroistaan, jos he eivät hoida johtotehtäviään tai hoitavat ne epäasianmukaisesti. Erottamisesta päätetään 68 §:ssä säädetyn vuotuisen tarkastuskertomuksen perusteella. 6. Ylimmän tuomarineuvoston täysistunnon tekemästä erottamispäätöksestä voidaan valittaa 15 päivän kuluessa siitä, kun päätös on annettu tiedoksi, Înalta Curte de Casație și Justițien [(ylin tuomioistuin, Romania)] hallinto- ja veroasioiden osastolle. Valituksen vireilletulolla on ylimmän tuomarineuvoston päätöksen täytäntöönpanoa lykkäävä vaikutus. Valituksesta annettava päätös on lopullinen.”

b) Kiireellinen asetus nro 77/2018

18. Ylimmästä tuomarineuvostosta annetun lain nro 317/2004 täydentämisestä annetun hallituksen kiireellisen asetuksen nro 77/2018 ( 9 ) (jäljempänä kiireellinen asetus nro 77/2018) I §:llä lain nro 317/2004 67 §:ään lisätään 6 momentin jälkeen kaksi uutta momenttia, joissa säädetään seuraavaa: ”7. Jos tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajan virka tai tapauksen mukaan apulaispäätarkastajan virka jää auki toimikauden päätyttyä, viransijaisena toimii se päätarkastaja tai tapauksen mukaan se apulaispäätarkastaja, jonka toimikausi on päättynyt, kunnes virka täytetään laissa säädettyjen edellytysten mukaisesti. 8. Jos päätarkastajan toimikausi päättyy muusta syystä kuin toimikauden määräajan päättymisen vuoksi, viransijaisena toimii apulaispäätarkastaja, kunnes virka täytetään laissa säädettyjen edellytysten mukaisesti. Jos apulaispäätarkastajan toimikausi päättyy muusta syystä kuin toimikauden määräajan päättymisen vuoksi, viransijaisena toimii päätarkastajan nimittämä tuomioistuintarkastaja, kunnes virka täytetään laissa säädettyjen edellytysten mukaisesti.”

19. Kiireellisen asetuksen nro 77/2018 II §:n mukaan lain nro 317/2004 67 §:n 7 momenttia ”sovelletaan myös tilanteisiin, joissa tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajan tai tapauksen mukaan apulaispäätarkastajan virka on auki sinä päivänä, jona tämä kiireellinen asetus tulee voimaan”.

3. Oikeuslaitoksen sisäisten rikosten tutkintaosastoa koskevat säännökset

a) Laki nro 207/2018

20. Oikeuslaitoksen organisaatiosta annetun lain nro 304/2004 muuttamisesta ja täydentämisestä annetun lain nro 207/2018 (jäljempänä laki nro 207/2018) ( 10 ) I §:n 45 momentilla lisättiin lain nro 304/2004 88 §:n jälkeen uusi oikeuslaitoksen sisäisten rikosten tutkintaosastoa koskeva jakso, johon sisältyvät 881–889 §.

21. Lain nro 304/2004 881 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään seuraavaa: ”1. [Sisäinen tutkintaosasto] perustetaan Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițieen [(ylimmän tuomioistuimen yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto)]. Kyseisellä osastolla on yksinomainen toimivalta rikosoikeudellisissa menettelyissä, jotka koskevat tuomarien ja syyttäjien, mukaan lukien sotilastuomarien ja ‑syyttäjien ja ylimpään tuomarineuvostoon kuuluvien tuomarien ja syyttäjien, tekemiä rikoksia. 2. [Sisäinen tutkintaosasto] säilyttää tämän toimivallan rikosoikeudellisissa menettelyissä, joissa edellä 1 momentissa tarkoitettujen henkilöiden lisäksi on syytettyinä muita henkilöitä. – – 4. [Sisäistä tutkintaosastoa] johtaa pääsyyttäjä apulaispääsyyttäjän avustamana, ja molemmat nimittää tehtäviinsä ylimmän tuomarineuvoston täysistunto tässä laissa säädettyjen edellytysten mukaisesti. 5. [Sisäisen tutkintaosaston] ja syyttäjänviraston muiden rakenteiden tai yksiköiden väliset toimivaltaristiriidat ratkaisee Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițien [(ylimmän tuomioistuimen yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto)] yleinen syyttäjä. – –”

22. Lain nro 304/2004 882 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään seuraavaa: ”1. [Sisäinen tutkintaosasto] hoitaa tehtäviään laillisuuden, puolueettomuuden ja hierarkkisen valvonnan periaatteiden mukaisesti. 2. Syyttäjien väliaikainen määrääminen virkatehtäviin tai tilapäinen siirtäminen muihin tehtäviin [sisäiseen tutkintaosastoon] on kielletty. 3. [Sisäinen tutkintaosasto] toteuttaa toimintaansa enintään 15 syyttäjän avulla. 4. [Sisäisessä tutkintaosastossa] olevien virkojen lukumäärää voidaan [sisäisen tutkintaosaston] pääsyyttäjän pyynnöstä mukauttaa vastaamaan sen toiminnan määrää Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițien [(ylimmän tuomioistuimen yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto)] yleisen syyttäjän määräyksellä ylimmän tuomarineuvoston täysistunnon annettua siihen suostumuksensa.”

23. Lain nro 304/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 883 ja 884 §:ssä säädetään sisäisen tutkintaosaston pääsyyttäjän ja apulaispääsyyttäjän nimittämismenettelystä, pääsyyttäjän kilpailun valintalautakunnan kokoonpano ja kilpailuun osallistumisen edellytykset mukaan luettuina. Sen 883 §:n ensimmäisessä momentissa säädetään erityisesti, että ”[sisäisen tutkintaosaston] pääsyyttäjän nimittää virkaansa ylimmän tuomarineuvoston täysistunto sen jälkeen, kun on järjestetty kilpailumenettely, joka koostuu kyseiseen johtovirkaan kuuluvien erityistehtävien hoitamista koskevan sellaisen suunnitelman esittämisestä, jonka tarkoituksena on arvioida hakijan johtamistaitoja, tehokasta resurssienhallintaa, päätöksenteko- ja vastuunkantokykyä, viestintätaitoja ja paineensietokykyä sekä hänen nuhteettomuuttaan, työkokemustaan syyttäjänä ja suhdettaan kyseiselle ammatille ominaisiin arvoihin, kuten tuomioistuimen riippumattomuuteen ja perusoikeuksien ja vapauksien kunnioittamiseen”. Lisäksi 883 §:n 7 momentin mukaan ”ylimmän tuomarineuvoston täysistunto voi edellä 2 momentissa tarkoitetun lautakunnan ehdotuksesta päättää erottaa [sisäisen tutkintaosaston] pääsyyttäjän virastaan, jos hän on jättänyt täyttämättä tehtäväänsä kuuluvat velvollisuudet tai jos häneen on viimeksi kuluneiden kolmen vuoden aikana kohdistettu kurinpitomenettely”. 883 §:n 8 momentin mukaan ”[sisäisen tutkintaosaston] pääsyyttäjä nimitetään tehtäväänsä kolmen vuoden toimikaudeksi, joka voidaan uusia vain kerran”.

24. Lain nro 304/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 885 §:ssä säädetään sisäisen tutkintaosaston syyttäjien valintamenettelystä, kilpailumenettelyn, johon sisältyy ylimmän tuomarineuvoston täysistunnon haastattelu, säännöistä sekä hakijoiden työkokemuksen arvioinnista. Sen 1 momentin mukaan ylimmän tuomarineuvoston täysistunto nimittää syyttäjät kilpailumenettelyn perusteella kolmen vuoden toimikaudeksi, joka voidaan uusia niin, että toimikausi on enintään yhdeksän vuotta. Saman pykälän 3 momentista ilmenee, että voidakseen hakea kilpailuun syyttäjän on täytettävä seuraavat kumulatiiviset edellytykset: ”a) häneen ei ole viimeksi kuluneiden kolmen vuoden aikana kohdistettu kurinpitomenettelyä, b) hänellä on vähintään ylioikeuden syyttäjänvirastossa työskentelyyn edellytettävä palkkaluokka, c) hänellä on vähintään 18 vuoden tosiasiallinen työkokemus syyttäjän tehtävistä, d) hän on saanut ammattiin vaadittavan koulutuksen ja e) hän on moraaliltaan nuhteeton”.

25. Lain nro 304/2004 888 §:n 1 momentissa säädetään, että sisäisen tutkintaosaston toimivaltaan sisältyy toimivalta a) aloittaa rikosoikeudellinen menettely sen toimivaltaan kuuluvista rikoksista, b) saattaa edellä a kohdassa tarkoitettuihin rikoksiin liittyviä asioita tuomioistuinten käsiteltäviksi, c) perustaa tietokanta sen toimivaltaan kuuluvista rikoksista ja ylläpitää sitä ja d) käyttää muuta sille laissa annettua toimivaltaa. Saman lain 888 §:n 2 momentin mukaan ”[sisäisen tutkintaosaston] toimivaltaan kuuluvien asioiden istuntoihin osallistuvat Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițien [(ylimmän tuomioistuimen yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto)] lainkäyttöyksikön syyttäjät tai sen tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi asia on saatettu, yhteydessä toimivan syyttäjänviraston syyttäjät”.

26. Lain nro 207/2018 III §:ssä säädetään seuraavaa: ”(1) [Sisäinen tutkintaosasto] aloittaa toimintansa kolmen kuukauden kuluessa tämän lain voimaantulopäivästä. (2) Syyttäjänvirastojen eri jaostoissa vireillä olevat [sisäisen tutkintaosaston] toimivaltaan kuuluvat asiat, joita ei ole ratkaistu ennen ajankohtaa, jona sisäinen tutkintaosasto aloittaa toimintansa, siirretään kyseiselle osastolle, jotta se ratkaisee ne aloitettuaan toimintansa.”

b) Kiireellinen asetus nro 90/2018

27. Kiireellinen hallituksen asetus nro 90/2018 [sisäisen tutkintaosaston] toimintaa koskeviin sääntöihin liittyvistä toimenpiteistä (jäljempänä kiireellinen asetus nro 90/2018) ( 11 ) annettiin, jotta sisäinen tutkintaosasto voisi aloittaa toimintansa lain nro 207/2018 III §:n 1 momentissa säädetyssä määräajassa. Kiireellisen asetuksen johdanto-osan perustelukappaleesta ilmenee, että koska ylin tuomarineuvosto ei sen antamispäivänä ollut saattanut päätökseen menettelyä sisäisen tutkintaosaston toiminnan aloittamiseksi, hallitus katsoi tarpeelliseksi ryhtyä kiireellisiin lainsäädäntötoimiin sellaisen yksinkertaistetun menettelyn käyttöön ottamiseksi, jossa kyseiseen osastoon nimitetään tilapäisesti ja lain nro 304/2004 uudesta 883–885 §:stä poiketen pääsyyttäjä, apulaispääsyyttäjä ja vähintään kolmasosa syyttäjistä.

28. Kiireellisen asetuksen nro 90/2018 I §:llä muutetaan lain nro 304/2004 882 §:n 3 momenttia seuraavasti: ”[Sisäinen tutkintaosasto] toteuttaa toimintaansa 15 syyttäjänviran turvin.”

29. Kiireellisen asetuksen nro 90/2018 II §:ssä säädetään lain nro 304/2004 883–885§:stä poiketen menettelystä, jolla sisäiseen tutkintaosastoon voidaan väliaikaisesti nimittää pääsyyttäjä ja vähintään kolmasosa syyttäjistä. Kyseisen pykälän 1 momentissa säädetään erityisesti, että ennen kuin sisäisen tutkintaosaston pääsyyttäjän viran ja syyttäjäntoimea harjoittavien syyttäjien virkojen täyttämiseksi järjestettävät kilpailumenettelyt ovat päättyneet, pääsyyttäjän virkaa ja vähintään kolmasosaa syyttäjäntoimea harjoittavien syyttäjien viroista hoitavat väliaikaisesti syyttäjät, jotka täyttävät näihin virkoihin nimittämisen lailliset edellytykset ja jotka valitsee kilpailujen järjestämisestä vastaava lautakunta, jonka kokoonpano määräytyy lain nro 304/2004 883 §:n 2 momentin mukaisesti. Kyseisen pykälän 2 momentin mukaan hakijat valitsee kilpailumenettelyn järjestämisestä vastaava lautakunta, joka hoitaa valintatehtäväänsä vähintään kolmen jäsenen läsnä ollessa noudattaen menettelyä, joka on saatettava päätökseen viiden kalenteripäivän kuluessa siitä, kun ylimmän tuomarineuvoston presidentti on määrännyt sen aloittamisesta. Saman pykälän 11 momentissa säädetään seuraavaa: ”[Sisäinen tutkintaosasto] ottaa siitä päivästä lukien, jona se aloittaa toimintansa, hoitaakseen ne Direcţia Naţională Anticorupţiessa [(kansallinen korruptiontorjuntayksikkö, jäljempänä DNA)] ja muissa syyttäjänviraston yksiköissä vireillä olevat asiat, jotka kuuluvat sen toimivaltaan, sekä lain nro 304/2004, sellaisena kuin se on uudelleen julkaistuna ja myöhemmin muutettuna ja täydennettynä, 881 §:n 1 momentissa tarkoitettuja rikoksia koskevien sellaisten asioiden asiakirja-aineistot, joiden käsittely on saatettu päätökseen ennen sitä päivää, jona sisäinen tutkintaosasto aloitti toimintansa.”

c) Kiireellinen asetus nro 92/2018

30. Tiettyjen oikeudenkäytön alalla toteutettujen lainsäädäntötoimien muuttamisesta ja täydentämisestä 15.10.2018 annetulla kiireellisellä hallituksen asetuksella nro 92 (jäljempänä kiireellinen asetus nro 92/2018) ( 12 ) muutettiin muun muassa lakia nro 304/2004 lisäämällä sen 882 §:ään uusi 5 momentti, jossa säädetään, että sisäisen tutkintaosaston syyttäjiä pidetään virka-asemaltaan muihin tehtäviin tilapäisesti siirrettyinä syyttäjinä sinä aikana, kun he työskentelevät kyseisessä osastossa. Lisäksi muutettiin 885 §:n 5 kohtaa säätämällä, että sisäisen tutkintaosaston syyttäjien valintamenettelyn haastattelu pidetään valintalautakunnassa eikä ylimmän tuomarineuvoston täysistunnossa.

d) Kiireellinen asetus nro 7/2019

31. Institutul Național al Magistraturiin (kansallisen tuomarinkoulutuslaitos, Romania) pääsykokeita, tuomarien ja syyttäjien peruskoulutusta, Institutul Național al Magistraturiin loppututkintoa sekä tuomari- ja syyttäjäharjoittelijoiden tuomioistuinharjoittelua ja kelpoisuuskoetta koskevista väliaikaisista toimenpiteistä sekä lain nro 303/2004, lain nro 304 ja lain nro 317/2004 muuttamisesta ja täydentämisestä 20.2.2019 annetulla kiireellisellä hallituksen asetuksella nro 7 ( 13 ) muun muassa muutettiin ja täydennettiin lakia nro 304/2004. Sillä lisättiin 881 §:ään uusi 6 momentti, jonka mukaan silloin, kun rikosprosessilaissa (Codul de procedură penală) tai muussa erityislaissa viitataan ”hierarkkisesti ylempään syyttäjään” asioissa, jossa on kyse sisäisen tutkintaosaston toimivaltaan kuuluvista rikoksista, tämän ilmaisun on katsottava viittaavan sisäisen tutkintaosaston pääsyyttäjään, mukaan luettuina päätökset, jotka tehtiin ennen kuin kyseinen osasto aloitti toimintansa.

32. Lisäksi 885 §:n 11 momentin jälkeen lisättiin kaksi uutta momenttia, 111 ja 112 momentti, joilla muutettiin kyseisessä säännöksessä vahvistettua nimittämismenettelyä. 111 momentin mukaan 885 §:ssä mainituilla valintalautakunnan jäsenillä on äänioikeus ylimmän tuomarineuvoston täysistunnossa. 112 momentissa säädetään, että 883 ja 885 §:ssä tarkoitetut valintalautakunnat hoitavat tehtäviään lainmukaisesti, jos vähintään kolme niiden jäsenistä on läsnä.

33. Asetuksella muutetaan myös 888 §:ää antamalla 1 momentin d kohdassa sisäiselle tutkintaosastolle uusi toimivalta, jonka nojalla se voi saattaa vireille asioita tai luopua niistä toimivaltaansa kuuluvissa asioissa, myös asioissa, jotka olivat vireillä tuomioistuimissa ennen kuin se aloittaa toimintansa tai jotka on tuolloin ratkaistu lopullisesti.

e) Kiireellinen asetus nro 12/2019

34. Tiettyjen oikeudenkäytön alalla toteutettujen lainsäädäntötoimien muuttamisesta ja täydentämisestä 5.3.2019 annetulla kiireellisellä hallituksen asetuksella nro 12 (jäljempänä kiireellinen asetus nro 12/2019) ( 14 ) muutettiin tuomarien ja syyttäjien ohjesäännöstä annettua lakia nro 303/2004 lisäämällä siihen 8810 ja 8811 §. Kyseisen lain 8810 §:n mukaan rikospoliisin viranomaisia voidaan sisäministeriön päätöksellä siirtää tilapäisesti muihin virkatehtäviin sisäiseen tutkintaosastoon kyseisen osaston pääsyyttäjän pyynnöstä. Tilapäisen muihin tehtäviin siirron kesto voi olla enintään kolme vuotta, ja sitä voidaan jatkaa saman pituiseksi ajaksi.

III Tosiseikat, asioiden käsittely kansallisissa tuomioistuimissa ja ennakkoratkaisukysymykset

A Asia C-83/19

35. Asociația Forumul Judecătorilor din România (tuomareiden edunvalvontayhdistys, jäljempänä kantaja) jätti 27.8.2018 tuomioistuinten tarkastusyksikölle (jäljempänä vastaaja) yleistä etua koskevien tietojen luovuttamista koskevan pyynnön. Siinä pyydetyt tiedot liittyivät tuomioistuinten tarkastusyksikön toimintaan vuosina 2014–2018. Pyyntö koski erityisesti tilastotietoja kyseisen yksikön käsittelemistä tapauksista ja kurinpitomenettelyiden syistä ja tuloksista sekä tietoja Serviciul Român de Informațiin (Romanian tiedustelupalvelu) ja tuomioistuinten tarkastusyksikön välisen pöytäkirjan tekemisestä ja kyseisen palvelun osallistumisesta tutkimuksiin.

36. Koska kantaja katsoi, että vastaaja oli vastannut sen pyyntöön ainoastaan osittain, se nosti 24.9.2018 vastaajaa vastaan kanteen Tribunalul Oltissa (alioikeus, Olt, Romania). Kantaja vaati, että vastaaja määrätään luovuttamaan tietyt 27.8.2018 päivätyssä pyynnössä tarkoitetut tiedot.

37. Vastaaja väitti 26.10.2018 jätetyssä vastineessaan, että kantajan oikeuksia yksityisenä ei ollut mitenkään loukattu ja että kanne oli hylättävä perusteettomana. Vastineen oli allekirjoittanut tuomari Lucian Netejoru.

38. Netejoru nimitettiin ylimmän tuomarineuvoston täysistunnon 30.6.2015 tekemällä päätöksellä nro 702/2015 tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajaksi kolmen vuoden toimikaudeksi 1.9.2015-1.9.2018). Pääasian vastineen jättämisajankohtana Netejoru toimi väliaikaisesti nimitettynä päätarkastajana 5.9.2018 annetun kiireellisen asetuksen nro 77/2018 nojalla.

39. Vastauksessaan kantaja väitti kahdesta syystä, ettei ollut näytetty toteen, että vastineen allekirjoittaneella Netejorulla oli valta edustaa vastaajaa. Ensinnäkään tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajan nimittämiseen toimivaltainen viranomainen (ylimmän tuomarineuvoston täysistunto) ei ole tehnyt hallinnollista päätöstä, jossa vahvistetaan, että laissa asetetut edellytykset toimia kyseisessä virassa ad interim täyttyvät.

40. Toiseksi kiireellisen asetuksen nro 77/2018 määräykset ovat perustuslain vastaisia. Kantaja väitti, että laajentaessaan tuomioistuinten tarkastusyksikön johdon mandaattia kiireellisellä asetuksella nro 77/2018 hallitus on puuttunut ylimmän tuomarineuvoston perustuslailliseen toimivaltaan. Kantaja perusteli väitettään yhteistyö- ja seurantajärjestelmästä vuonna 2018 annetun komission kertomuksen toteamuksella, jonka mukaan ”sitä, että oikeusministeri päätti puuttua tilanteeseen pidentämällä virkaa tekevien toimikausia, voitaisiin pitää ylimmän tuomarineuvoston toimivallan loukkaamisena”, ja väitti, että kiireellisellä asetuksella nro 77/2018 loukataan SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa taattua tuomioistuinten riippumattomuuden taetta. Kantaja väitti, että jos osoitetaan, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmässä ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa asetetaan Romanialle sitovia velvoitteita ja että se on jättänyt ne täyttämättä, tämä tarkoittaa, että Netejorulla ei ole oikeutta toimia oikeudellisena edustajana ja että vastine (vastinekirjelmä, toimitetut todisteet ja väitteet mukaan luettuina) on siten poistettava asiakirja-aineistosta.

41. Vastaaja väitti, että ylimmän tuomarineuvoston päätös nro 702/2015, jolla Netejoru nimitettiin päätarkastajaksi, julkaistiin tuomioistuinten tarkastusyksikön verkkosivustolla. Lisäksi vastaaja vetosi kiireelliseen asetukseen nro 77/2018. Tällä perusteella vastaaja väitti, että kantajan väite on hylättävä perusteettomana.

42. Näissä olosuhteissa Tribunalul Olt päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1. Onko [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustettua yhteistyö- ja seurantajärjestelmää pidettävä SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna unionin toimielimen toimena, jonka tulkitsemista voidaan pyytää [unionin tuomioistuimelta]? 2. Kuuluvatko [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustetun yhteistyö- ja seurantajärjestelmän sisältö, luonne ja ajallinen kesto [liittymissopimuksen] soveltamisalaan? Sitovatko kyseisen järjestelmän yhteydessä annetuissa kertomuksissa esitetyt vaatimukset Romaniaa? 3. Onko [SEU] 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että siinä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus säätää tarvittavista toimenpiteistä tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla eli tässä tapauksessa Romanian tuomareihin sovellettavan kurinpitomenettelyn riippumattomuuden takeista poistamalla kaikki vaarat, jotka liittyvät poliittiseen vaikuttamiseen tällaisiin menettelyihin, kuten esimerkiksi sen vaaran, että hallitus nimittää suoraan Inspecția Judiciarăn (tuomioistuinten tarkastusyksikkö, Romania) johdon, vaikkakin vain väliaikaisesti? 4. Onko [SEU] 2 artiklaa tulkittava siten, että jäsenvaltioiden on noudatettava oikeusvaltioperiaatteen mukaisia edellytyksiä, mitä on vaadittu myös [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustetun yhteistyö- ja seurantajärjestelmän yhteydessä annetuissa kertomuksissa, niiden menettelyjen yhteydessä, joissa hallitus nimittää suoraan Inspecția Judiciarăn johdon, vaikkakin vain väliaikaisesti?”

B Asia C-127/19

43. Käsiteltävässä asiassa ovat kantajina Asociația Forumul Judecătorilor din România ja Asociația Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor (syyttäjien edunvalvontayhdistys). Kantajat nostivat 13.9.2018 kanteen Curtea de Apel Piteștissa (ylioikeus, Pitești, Romania), jossa ne vaativat seuraavien kahden ylimmän tuomarineuvoston päätöksen kumoamista: sisäisen tutkintaosaston johtoviroissa toimivien syyttäjien virkaan nimittämisestä ja virasta erottamisesta 19.9.2018 tehty päätös nro 910 ( 15 ) ja sisäisen tutkintaosaston johtoviroissa toimivien syyttäjien virkaan nimittämisestä, virassa jatkamisesta ja virasta erottamisesta 19.9.2018 tehty päätös nro 911. ( 16 )

44. Nämä päätökset tehtiin lain nro 207/2018 perusteella. Kyseisen lain 1 §:n 45 momentilla lisättiin lain nro 304/2004 88 §:n jälkeen 881–889 §, joissa säädettiin sisäisen tutkintaosaston perustamisesta ja toiminnasta. 885 §:n uuden 12 momentin mukaan ”sisäisen tutkintaosaston hallinto- ja johtovirkoihin nimittämistä, virassa jatkamista ja virasta erottamista koskevista menettelyistä määrätään yksityiskohtaisesti ylimmän tuomarineuvoston täysistunnon hyväksymissä säännöissä”. Molemmat päätökset, joiden kumoamista käsiteltävässä asiassa vaaditaan, hyväksyttiin kyseisen momentin perusteella.

45. Kantajat väittivät, että kyseiset hallinnolliset päätökset ovat perustuslain vastaisia, viitaten Romanian perustuslain pykälään, jonka mukaan kyseinen jäsenvaltio on velvollinen täyttämään niiden sopimusten, joiden sopimuspuolena se on, mukaiset velvoitteensa (Romanian perustuslain 11 § ja 148 §:n 2 momentti). Kantajat myös väittävät, että tietyt riidanalaisten lainsäädäntötoimien määräykset ovat ylemmäntasoisten oikeussääntöjen, mukaan lukien lain, perustuslain ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, vastaisia. Kantajat viittasivat myös yhteistyö- ja seurantajärjestelmään. Ne katsovat, että sisäisen tutkintaosaston perustaminen vaikuttaa suoraan DNA:n toimivaltaan ja että se on elin, joka komission kertomusten mukaan on saavuttanut yhteistyö- ja seurantajärjestelmän puitteissa merkittäviä tuloksia. Sisäisen tutkintaosaston perustaminen tarkoittaa, että kymmenet DNA:ssa vireillä olevat tärkeät korruptiotapaukset voidaan siirtää sisäisen tutkintaosaston käsiteltäviksi pelkästään tekemällä tuomioistuinten jäsenistä fiktiivisiä kanteluja, minkä seurauksena merkittävä osa DNA:n toiminnasta lakkaa välittömästi.

46. Curtea Constituțională a România (perustuslakituomioistuin, Romania) tutki lain nro 207/2018 säännökset perustuslain noudattamisen ennakkovalvonnan yhteydessä 23.1.2018 antamassaan tuomiossa nro 33. Se totesi, että väitteet sisäisen tutkintaosaston perustamisen vaikutuksista DNA:n toimivaltaan olivat perusteettomia ja ettei ollut olemassa sitovia unionin oikeussääntöjä, jotka tukisivat perustuslain 148 §:n 2 ja 4 momenttiin perustuvia perustuslain vastaisuutta koskevia väitteitä.

47. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että Euroopan neuvoston lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä (GRECO) ja Demokratiaa oikeusteitse ‑komissio (Venetsian komissio) ovat kertomuksissaan arvostelleet sisäisen tutkintaosaston perustamista. Komissio on viitannut niiden kertomuksiin yhteistyö- ja seurantajärjestelmästä antamissaan kertomuksissa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että koska yhteistyö- ja seurantajärjestelmä ja sen yhteydessä annetut kertomukset synnyttävät valtiolle velvoitteen noudattaa niitä, tällainen velvoite ei sido pelkästään valtion lainsäädäntövaltaa vaan myös sen hallintoviranomaisia, käsiteltävässä asiassa ylintä tuomarineuvostoa, joka antaa täytäntöönpanosäännökset, sekä tuomioistuimia.

48. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että Curtea Constituțională totesi 6.3.2018 antamassaan tuomiossa nro 104, että unionin tuomioistuin ei ole toistaiseksi tulkinnut yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen merkitystä ”sen sisällön, luonteen ja ajallinen keston kannalta eikä siltä osin, kuuluvatko viimeksi mainitut seikat liittymissopimuksen soveltamisalaan”. Näin ollen se katsoo, että käsiteltävän riidan ratkaiseminen edellyttää selvennyksen saamista kyseisten toimien luonteesta ja oikeusvaikutuksista.

49. Näissä olosuhteissa Curtea de Apel Pitești päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1. Onko [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustettua yhteistyö- ja seurantajärjestelmää pidettävä SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna unionin toimielimen toimena, jota [unionin tuomioistuinta] voidaan pyytää tulkitsemaan? 2. Kuuluvatko [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustetun yhteistyö- ja seurantajärjestelmän sisältö, luonne ja ajallinen kesto [liittymissopimuksen] soveltamisalaan? Sitovatko kyseisen järjestelmän yhteydessä annetuissa kertomuksissa esitetyt vaatimukset Romaniaa? 3. Onko SEU 2 artiklaa, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, tulkittava siten, että Romanian velvollisuus noudattaa [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustetun yhteistyö- ja seurantajärjestelmän yhteydessä annetuissa kertomuksissa asetettuja vaatimuksia on osa kyseisen jäsenvaltion velvollisuutta noudattaa oikeusvaltion periaatteita? 4. Onko SEU 2 artikla, ja tarkemmin ottaen velvollisuus noudattaa oikeusvaltion arvoja, esteenä lainsäädännölle, jolla perustetaan ja organisoidaan [sisäinen tutkintaosasto] Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițien [(ylimmän tuomioistuimen syyttäjänvirasto)] yhteyteen, syyttäjien ja tuomarien välillisen painostamismahdollisuuden vuoksi? 5. Onko SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ja [perusoikeuskirjan] 47 artiklassa taattu tuomareiden riippumattomuuden periaate, sellaisena kuin Euroopan unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä oikeuskäytännössään (tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117), esteenä [sisäisen tutkintaosaston] perustamiselle Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițien [(ylimmän tuomioistuimen syyttäjänvirasto)] yhteyteen, kun otetaan huomioon kyseisen osaston syyttäjien virkaan nimittämistä ja virasta erottamista koskevat säännöt, osaston virkojen hoitamista koskevat säännöt ja se, miten osaston toimivalta määräytyy, suhteessa kyseisen osaston virkojen pieneen määrään?”

C Asia C-195/19

50. PJ nosti veroasiassa kanteen, jonka tuomari hylkäsi perusteettomana. PJ katsoi, että tuomari oli jättänyt noudattamatta laissa säädettyä velvollisuuttaan perustella päätöksensä 30 päivän kuluessa ja siten estänyt vahinkoa kärsinyttä osapuolta käyttämästä oikeussuojakeinoja. Näin ollen hän teki Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureștiin (Bukarestin ylioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto) rikosilmoituksen, jossa hän vaati, että kyseinen tuomari saatetaan rikosoikeudelliseen vastuuseen virka-aseman väärinkäytöstä.

51. Bukarestin ylioikeuden yhteydessä toimivan syyttäjänviraston syyttäjä, joka määrättiin hoitamaan asiaa, päätti aloittaa rikosoikeudellisen menettelyn, joka myöhemmin päätettiin sillä perusteella, että väärinkäytöstä, josta tuomaria syytettiin, ei ollut tapahtunut. PJ teki käsittelyn päättämisestä tehdystä päätöksestä valituksen ylemmälle syyttäjälle.

52. Lain nro 207/2018 voimaantulon jälkeen Bukarestin ylioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto siirsi valituksen kyseisen lain III §:ää noudattaen ja lain nro 304/2004 uuden 881 §:n mukaisesti sisäiselle tutkintaosastolle, koska se koski tuomioistuimen jäsentä. Myös sisäisen tutkintaosaston apulaispääsyyttäjä hylkäsi valituksen perusteettomana. PJ valitti Curtea de Apel Bucureștiin (ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) kyseisen ylioikeuden yhteydessä toimivan syyttäjänviraston alkuperäisestä päätöksestä, joka oli pysytetty sisäisen tutkintaosaston apulaispääsyyttäjän päätöksellä.

53. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että se voi joko hylätä tai hyväksyä valituksen. Jälkimmäisessä tapauksessa sen ratkaisusta seuraa, että apulaispääsyyttäjien tekemät päätökset kumotaan ja asia palautetaan syyttäjälle. Lain nro 304/2004 21 jakson säännösten mukaan ylempi syyttäjä, joka tutki asiaa käsittelemään määrätyn syyttäjän tekemän päätöksen laillisuuden ja perusteltavuuden, oli sisäisen tutkintaosaston jäsen. Jos siis valitus hyväksytään, sekä asiaa hoitamaan määrätty syyttäjä että ylempi syyttäjä ovat saman erikoistuneen sisäisen tutkintaosaston jäseniä.

54. Näin ollen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo olevansa velvollinen tutkimaan, onko unionin oikeus esteenä sisäisen tutkintaosaston perustamista koskevalle kansalliselle lainsäädännölle. Kansallinen tuomioistuin muistuttaa, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmästä annetussa komission kertomuksessa vuodelta 2018 suositeltiin ”välittömästi lykkäämään oikeudenkäyttöä koskevien lakien ja myöhempien kiireellisten asetusten täytäntöönpanoa” ja ”tutkimaan oikeudenkäyttöä koskevien lakien laillisuus ottaen täysin huomioon [yhteistyö- ja seurantajärjestelmän] yhteydessä annetut ja Venetsian komission ja GRECO:n antamat suositukset”.

55. Kansallinen tuomioistuin huomauttaa, että siinä tapauksessa, että SEUT 67 artiklan 1 kohdan, SEU 2 artiklan ensimmäisen virkkeen ja SEU 9 artiklan ensimmäisen virkkeen katsottaisiin olevan esteenä kyseessä olevalle kansalliselle lainsäädännölle, se joutuisi toteamaan kaikki sisäisen tutkintaosaston pääasiassa tekemät menettelylliset toimet pätemättömiksi. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava unionin tuomioistuimen antama vastaus huomioon myös toimivaltaisen syyttäjänviraston jaoston nimeämisessä siinä tapauksessa, että valitus hyväksytään.

56. Näissä olosuhteissa Curtea de Apel București päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1. Sitovatko [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustettu yhteistyö- ja seurantajärjestelmä ja kyseisen järjestelmän yhteydessä annetuissa kertomuksissa esitetyt vaatimukset Romaniaa? 2. Ovatko SEUT 67 artiklan 1 kohta ja SEU 2 artiklan ensimmäinen virke ja SEU 9 artiklan ensimmäinen virke esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla perustetaan sellainen syyttäjälaitoksen osasto, jolla on yksinomainen toimivalta tutkia kaikentyyppisiä tuomarien tai syyttäjien tekemiä rikoksia? 3. Onko unionin oikeuden ensisijaisuuden periaate, sellaisena kuin se on vahvistettu 15.7.1964 annetussa tuomiossa Costa (6/64, EU:C:1964:66) ja unionin tuomioistuimen myöhemmässä vakiintuneessa oikeuskäytännössä, esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla sallitaan Curtea Constituțională a Româniein (perustuslakituomioistuin, Romania) kaltaisen poliittisen lainkäyttöelimen loukkaavan edellä mainittua periaatetta ratkaisuilla, joihin ei voida hakea muutosta?”

D Asia C-291/19

57. SO väitti joulukuussa 2015 ja helmikuussa 2016 tekemissään neljässä rikosilmoituksessa, että neljä syyttäjää oli käyttänyt väärin virka-asemaansa ja että eräs asianajaja, joka on Brașovin asianajajayhdistyksen jäsen, oli syyllistynyt vaikutusvallan väärinkäyttöön. Näin ollen SO teki kahdesta Judecătoria Brașovin (ensimmäisen asteen tuomioistuin, Brașov, Romania) tuomarista ja kahdesta Tribunalul Brașovin (alioikeus, Brașov, Romania) tuomarista rikosilmoitukset, joissa hän väitti, että he kuuluvat rikollisjärjestöön ja että he ovat tuominneet hänet syylliseksi useissa eri menettelyissä.

58. DNA:n sisäinen korruptiorikoksia vastaavien rikosten torjunnasta vastaava osasto päätti 8.9.2017 antamallaan määräyksellä, että asian käsittely lopetetaan.

59. SO valitti 8.9.2017 annetusta määräyksestä hierarkkisesti ylemmälle syyttäjälle eli DNA:n korruptiorikoksia vastaavien rikosten torjunnasta vastaavan osaston pääsyyttäjälle. Tämä hylkäsi valituksen perusteettomana 20.10.2017 antamallaan määräyksellä.

60. SO valitti 11.9.2018 20.10.2017 annetulla määräyksellä pysytetystä alkuperäisestä määräyksestä Curtea de Apel Brașoviin (ylioikeus, Brașov, Romania), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.

61. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että koska siinä vireillä oleva menettely edellyttää syyttäjän osallistumista istuntoihin, alun perin DNA:n syyttäjä tosiaan osallistui istuntoihin. Lakiin nro 304/2004 tehtyjen muutosten voimaantulon ja Înalta Curte de Casație și Justițien 26.2.2019 antaman tuomion nro 3 jälkeen DNA:n syyttäjä korvattiin istunnossa Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașovin (Brașovin ylioikeuden yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto) syyttäjällä.

62. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että pääasian oikeudenkäynnin jatkaminen edellyttää sisäisen tutkintaosaston syyttäjien osallistumista siihen. Se myös toteaa, että jos valittajan valitus todetaan perustelluksi, se joutuu siirtämään asian sisäiselle tutkintaosastolle rikosoikeudellista menettelyä varten. Näissä olosuhteissa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että on tarpeen selvittää, onko unionin oikeus esteenä sisäisen tutkintaosaston perustamisesta annetulle kansalliselle lainsäädännölle, kun otetaan huomioon yhteistyö- ja seurantajärjestelmästä annettu komission kertomus vuodelta 2018. Siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin katsoo, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmästä annetut kertomukset ovat sitovia, kansallinen tuomioistuin haluaa erityisesti selvittää, mikä on kyseisen sitovuuden ulottuvuus ja koskeeko se ainoastaan kertomusten päätelmiä vai onko kansallisen tuomioistuimen otettava huomioon myös kertomuksessa, mukaan lukien Venetsian komission ja GRECO:n laatimissa asiakirjoissa, esitetty.

63. Näistä syistä Curtea de Apel Brașov (ylioikeus, Brașov, Romania) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1. Onko [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla komission päätöksellä] perustettua yhteistyö- ja seurantajärjestelmää pidettävä SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna Euroopan unionin toimielimen toimena, josta voidaan pyytää unionin tuomioistuimen tulkintaa? 2. Sitovatko mainitun järjestelmän puitteissa annetuissa kertomuksissa esitetyt vaatimukset Romaniaa, etenkin (mutta ei ainoastaan) siltä osin kuin on kyse tarpeesta tehdä yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevien päätelmien mukaisia lainsäädäntömuutoksia Venetsian komission ja [GRECO:n] suositusten mukaisesti? 3. Onko SEU 2 artiklaa, kun sitä luetaan yhdessä 4 artiklan 3 kohdan kanssa, tulkittava siten, että jäsenvaltioiden velvollisuuteen noudattaa oikeusvaltion periaatteita kuuluu myös vaatimus siitä, että Romania noudattaa [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla komission päätöksellä] perustetun yhteistyö- ja seurantajärjestelmän yhteydessä annetuissa kertomuksissa asetettuja vaatimuksia? 4. Onko SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ja [perusoikeuskirjan] 47 artiklassa vahvistettu tuomioistuinten riippumattomuuden periaate, sellaisena kuin sitä tulkitaan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (suuri jaosto, tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117), esteenä [sisäisen tutkintaosaston] perustamiselle Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițieen [(ylimmän tuomioistuimen yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto)], kun otetaan huomioon kyseiseen osastoon kuuluvien syyttäjien virkaan nimittämistä ja virasta erottamista koskevat menettelytavat, viran harjoittamista osastossa koskevat yksityiskohtaiset säännöt sekä toimivallanjakoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja kun tiedetään, että kyseisessä osastossa on vain hyvin vähän virkoja? 5. Onko [perusoikeuskirjan] 47 artiklan [toinen kohta], joka koskee oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa, esteenä [sisäisen tutkintaosaston] perustamiselle Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițieen [(ylimmän tuomioistuimen yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto)], kun otetaan huomioon viran harjoittamista osastossa koskevat yksityiskohtaiset säännöt sekä toimivallanjakoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja kun tiedetään, että kyseisessä osastossa on vain hyvin vähän virkoja?”

E Asia C-355/19

64. Käsiteltävässä asiassa ovat kantajina Asociația Forumul Judecătorilor din România, Asociația Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor ja OL, joka on luonnollinen henkilö (jäljempänä kantajat).

65. Kantajat 23.1.2019 nostivat Curtea de Apel Piteștissa (ylioikeus, Pitești, Romania) kanteen, jossa ne vaativat Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al Româniein (ylimmän tuomioistuimen yhteydessä toimivan syyttäjänviraston yleinen syyttäjä, jäljempänä vastaaja) 23.10.2018 antaman määräyksen nro 252 ( 17 ) kumoamista. Määräys koskee sisäisen tutkintaosaston organisaatiota ja toimintaa. Se annettiin sisäisen tutkintaosaston perustamista koskevan lain nro 207/2018 nojalla kiireellisen asetuksen nro 90/2018 II §:n 10 ja 11 momentin mukaisesti.

66. Kantajat väittävät ensinnäkin, että määräys on perustuslain vastainen, viitaten Romanian perustuslain säännökseen, jonka mukaan jäsenvaltio on velvollinen täyttämään niiden sopimusten, joissa se on sopimuspuolena, mukaiset velvoitteensa (Romanian perustuslain 11 § ja 148 §:n 2 momentti). Toiseksi ne moittivat määräyksen tekstiä sillä perusteella, että jotkin sen kohdat ovat ylemmäntasoisten oikeussääntöjen (lain, perustuslain ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen) vastaisia. Tarkemmin sanottuna kantajat väittivät, että määräyksessä ei noudateta suosituksia, jotka komissio antoi yhteistyö- ja seurantajärjestelmän yhteydessä antamissaan kertomuksissa.

67. Tässä tilanteessa ja tukeutuen samankaltaiseen päättelyyn kuin se, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti asiassa C-127/19, Curtea de Apel Pitești päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1. Onko [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustettua yhteistyö- ja seurantajärjestelmää pidettävä SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna unionin toimielimen toimena, jota unionin tuomioistuinta voidaan pyytää tulkitsemaan? 2. Kuuluvatko [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustetun yhteistyö- ja seurantajärjestelmän sisältö, luonne ja ajallinen kesto [liittymissopimuksen] soveltamisalaan? Sitoavatko kyseisen järjestelmän yhteydessä annetuissa kertomuksissa esitetyt vaatimukset Romaniaa? 3. Onko SEU 2 artiklaa tulkittava siten, että jäsenvaltiot ovat velvollisia noudattamaan oikeusvaltiota koskevia kriteerejä, joiden täyttämistä edellytetään myös [yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevalla päätöksellä] perustetun yhteistyö- ja seurantajärjestelmän yhteydessä annetuissa kertomuksissa, siinä tapauksessa, että perustetaan kiireellisesti syyttäjänviraston yksikkö, jonka tehtävänä on tutkia yksinomaan tuomioistuinten jäsenien tekemiä rikoksia, mikä aiheuttaa erityistä huolta siltä osin kuin on kyse korruption torjunnasta, ja jota voidaan käyttää lisäkeinona tuomareiden uhkailemiseen ja painostamiseen? 4. Onko [SEU] 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltiot ovat velvollisia toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet tehokkaan oikeussuojan varmistamiseksi unionin lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvilla aloilla poistamalla kaikki riskit, jotka liittyvät siihen, että tuomareihin kohdistuviin rikosoikeudellisiin menettelyihin vaikutettaisiin poliittisesti, siinä tapauksessa, että perustetaan kiireellisesti syyttäjänviraston yksikkö, jonka tehtävänä on tutkia yksinomaan tuomioistuinten jäsenten tekemiä rikoksia, mikä aiheuttaa erityistä huolta siltä osin kuin on kyse korruption torjunnasta ja mitä voidaan käyttää lisäkeinona tuomioistuinten jäsenten uhkailemiseen ja painostamiseen?”

F Asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa

68. Asiat C-83/19, C-127/19 ja C-195/19 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 21.3.2019 tekemällä päätöksellä. Kyseisellä päätöksellä hylättiin ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten pyyntö käsitellä mainitut asiat unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa nopeutetussa menettelyssä mutta annettiin kuitenkin työjärjestyksen 53 artiklan 3 kohdan nojalla etusija kaikkien kolmen asian käsittelylle.

69. Asioiden C-83/19 ja C-127/19 kantajat tekivät 11.2.2019 ja 20.2.2019 päivätyillä kirjeillä SEUT 279 artiklan ja työjärjestyksen 160 artiklan 2 ja 7 kohdan mukaiset välitoimihakemukset. Unionin tuomioistuin vastasi, ettei sillä ole toimivaltaa määrätä tällaisia toimia ennakkoratkaisumenettelyissä.

70. Curtea de Apel Craiovan (ylioikeus, Craiova, Romania) 8.2.2019 tekemän päätöksen perusteella Tribunalul Olt siirsi pääasian C-83/19 12.2.2019 antamallaan määräyksellä Tribunalul Mehedinţille (alioikeus, Mehedinţ, Romania). Tribunalul Olt kuitenkin ilmoitti unionin tuomioistuimelle, että kaikki menettelylliset toimet, ennakkoratkaisupyyntö mukaan luettuna, on pysytetty. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţien 10.6.2020 tekemän päätöksen johdosta Curtea de Apel Pitești siirsi pääasian C-127/19 Curtea de Apel Alba Iulialle (ylioikeus, Alba Iulia, Romania). Court de Apel Pitești ilmoitti unionin tuomioistuimelle, että kaikki menettelylliset toimet on pysytetty.

71. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet ovat pyytäneet asian C-355/19 käsittelyä nopeutetussa menettelyssä. Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi pyynnön 27.6.2019 tekemällään päätöksellä. Kyseisen asian ja asian C-291/19 käsittelylle annettiin etusija unionin tuomioistuimen presidentin 18.9.2019 antamalla määräyksellä.

72. Kirjallisia huomautuksia asioissa C-83/19, C-127/19 ja C-195/19 ovat jättäneet tuomioistuinten tarkastusyksikkö, Belgian, Alankomaiden, Puolan ja Romanian hallitukset ja komissio. Ruotsin hallitus on jättänyt kirjallisia huomautuksia asioissa C-83/19 ja C-127/19. Ylin tuomarineuvosto ja Asociaţia Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor ovat jättäneet kirjallisia huomautuksia asiassa C-127/19.

73. Asiassa C-291/19 kirjallisia huomautuksia ovat jättäneet Alankomaiden, Puolan, Romanian ja Ruotsin hallitukset sekä komissio.

74. Asiassa C-355/19 kirjallisia huomautuksia ovat jättäneet Asociația Forumul Judecătorilor din România, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justițien (ylimmän tuomioistuimen yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto) yleinen syyttäjä (jäljempänä yleinen syyttäjä), Alankomaiden, Puolan, Romanian ja Ruotsin hallitukset sekä komissio.

75. Asioissa pidettiin 20. ja 21.1.2020 yhteinen istunto, jossa suullisia huomautuksia esittivät seuraavat osapuolet: Asociația Forumul Judecătorilor din România, Asociația Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor, ylin tuomarineuvosto, OL, yleinen syyttäjä, Belgian, Tanskan, Alankomaiden, Romanian ja Ruotsin hallitukset sekä komissio.

IV Asian tarkastelu

76. Tämän ratkaisuehdotuksen rakenne on seuraava. Tutkin aluksi unionin tuomioistuimen käsiteltävinä olevissa asioissa esitetyt oikeudenkäyntiväitteet (A). Sen jälkeen esittelen sovellettavan unionin lainsäädännön sekä arviointiperusteet, joita käsiteltäviä asioita analysoitaessa olisi noudatettava (B). Lopuksi arvioin kyseessä olevat kansalliset säännökset (C).

A Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen

77. Useat käsiteltävissä eri asioissa huomautuksia esittäneet eri osapuolet ovat väittäneet, että unionin tuomioistuimen ei pitäisi vastata joihinkin tai mihinkään käsiteltävissä asioissa esitettyihin ennakkoratkaisupyyntöihin. Eri asioissa esiin tulleet pääaiheet voitaisiin olennaisin osin ryhmitellä uudelleen väitteiksi, joissa vedotaan unionin toimivallan puuttumiseen ennakkoratkaisupyynnöissä mainituilla eri aloilla, erityisesti seuraavilla: i) oikeuslaitosten sisäinen organisaatio, ii) yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen tulkitsemista koskevan toimivallan puuttuminen unionin tuomioistuimelta, iii) unionin tuomioistuimen vastausten merkityksettömyys ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten käsiteltävinä olevien asioiden ratkaisun kannalta ja iv) joidenkin ennakkoratkaisukysymysten jääminen vaille kohdetta.

78. Kaikki nämä väitteet on esitetty oikeudenkäyntiväitteinä, joiden mukaan ennakkoratkaisukysymyksiä ei voida ottaa tutkittaviksi. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että väitteet, jotka koskevat i) unionin toimivallan puuttumista jäsenvaltioiden oikeuslaitosten järjestämisen alalla ja ii) yhteistyö- ja seurantajärjestelmän oikeudellista luonnetta, koskevat todellisuudessa unionin tuomioistuimen toimivaltaisuuden arviointia.

79. Lisäksi nämä toimivaltaan liittyvät kysymykset ovat pitkälti päällekkäisiä kyseisten säännösten aineellisen arvioinnin kanssa. Se, kuuluvatko käsiteltävissä asioissa kyseessä olevat kansalliset säännökset, jotka koskevat oikeuslaitoksen organisaatiota, unionin oikeuden soveltamisalaan, liittyy erottamattomasti nyt käsiteltäviin ennakkoratkaisukysymyksiin, jotka koskevat erityisesti SEU 2 artiklan ja SEU 19 artiklan 1 kohdan sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan ulottuvuutta, vaatimuksia ja vaikutuksia, annettaviin vastauksiin. ( 18 ) Kuten unionin tuomioistuin huomautti hyvin samankaltaisista väitteistä tuomiossa A.K. ym., ennakkoratkaisukysymykset koskevat kyseessä olevien unionin oikeussääntöjen tulkintaa ja kuuluvat tästä syystä SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimen toimivaltaan. ( 19 )

80. Näistä syistä käsittelen kumpaakin unionin tuomioistuimen toimivallan puuttumista koskevaa väitettä jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen B osassa, jossa selvitän, mitä edellä mainituista oikeussäännöistä tosiasiallisesti sovelletaan käsiteltävissä asioissa ja minkä tyyppistä arviointia ne edellyttävät. Tässä A osassa tarkastelen ainoastaan eri osapuolten kussakin käsiteltävässä asiassa esitetyistä yksittäisistä ennakkoratkaisukysymyksistä tekemiä oikeudenkäyntiväitteitä.

81. Panen merkille, että Romanian hallitus väitti kirjallisissa huomautuksissaan, että ennakkoratkaisukysymykset on suurelta osin jätettävä tutkimatta kaikissa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetuissa asioissa. ( 20 ) Istunnossa kyseisen hallituksen kanta kuitenkin muuttui huomattavasti, mikä ymmärtääkseni johtui siitä, että kansallinen hallitus oli myöhemmin vaihtunut, jolloin myös uuden hallituksen politiikassa oli tapahtunut muutos. ( 21 )

82. Istunnossa Romanian hallitus ei kuitenkaan nimenomaisesti perunut kirjallisia huomautuksiaan eikä niissä esitettyjä tutkittavaksi ottamista koskevia väitteitä. Näin ollen oletan, että unionin tuomioistuin on edelleen velvollinen vastaamaan Romanian hallituksen kirjallisissa huomautuksissa esitettyihin tutkittavaksi ottamista koskeviin väitteisiin.

83. Tässä osassa tarkastelluille yksittäisille asioille yhteisenä johdantona on aiheellista muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, joka vastaa pääasiassa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen ja onko sen esittämillä ennakkoratkaisukysymyksillä merkitystä asian kannalta. Unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti ratkaistava asia silloin, kun esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa. Olettamana on, että ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Näin ollen unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta ennakkoratkaisukysymyksiä vain joissakin harvoissa tapauksissa, esimerkiksi silloin, kun työjärjestyksen 94 artiklan vaatimukset eivät täyty tai kun on ilmeistä, että unionin oikeuden säännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä tosiseikkoihin, tai kun kysymykset ovat luonteeltaan hypoteettisia. ( 22 ) Jäljempänä arvioin käsiteltävissä asioissa esitettyjä tutkittavaksi ottamista koskevia oikeudenkäyntiväitteitä näiden periaatteiden valossa.

1. Asia C-83/19

84. Käsiteltävän asian tutkittavaksi ottamisesta on esitetty kahdenlaisia oikeudenkäyntiväitteitä. Ensimmäisissä väitetään, että kysymykset eivät ole tarpeen tai merkityksellisiä pääasian ratkaisun kannalta. Toisissa väitetään, että asia on menettänyt kohteensa.

85. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö ensinnäkin väittää, että asiassa C-83/19 esitetyillä ennakkoratkaisukysymyksillä ei ole merkitystä pääasian kannalta. Myös Romanian hallitus on esittänyt ensimmäisestä ja toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä saman väitteen kirjallisissa huomautuksissaan, joissa lisäksi huomautetaan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole selittänyt, mistä syistä se pitää ennakkoratkaisupyynnön esittämistä tarpeellisena.

86. Toiseksi komissio väittää, että pääasia on menettänyt kohteensa ja että ennakkoratkaisukysymyksillä ei sen vuoksi ole enää merkitystä. Se väittää, että ylimmän tuomarineuvoston täysistunto nimitti 15.5.2019 Netejorun tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajaksi kolmen vuoden toimikaudeksi lain nro 317/2004 säännösten nojalla. Komissio katsoo, että ennakkoratkaisukysymykset ovat siten menettäneet merkityksensä. Kaikenlainen toimeenpanovallan puuttuminen tuomioistuinten riippumattomuuteen saadaan lopetettua sillä, että virkaan nimitetään ex post sama henkilö lainmukaisesti järjestetyn kilpailumenettelyn perusteella.

87. Siitä, että Netejorulla ei ollut kelpoisuutta edustaa tuomioistuinten tarkastusyksikköä ennen 15.5.2019 eikä päivänä, jona hän toimitti asiakirjoja tuomioistuinten tarkastusyksikön puolesta, komissio toteaa, että tilanne voidaan korjata soveltamalla Romanian siviiliprosessilain (Codul de procedură civilă al României) 82 §:n 1 momenttia. Kyseisessä säännöksessä nimittäin säädetään, että ”jos tuomioistuin toteaa, ettei ole näytetty toteen, että asianosaisen puolesta toimineella henkilöllä on edustusvalta, tuomioistuin määrää lyhyen määräajan tilanteen korjaamiseksi – –”. Näin ollen ennakkoratkaisukysymykset ovat hypoteettisia, ja ne olisi jätettävä tutkimatta.

88. Mielestäni yksikään näistä oikeudenkäyntiväitteistä ei ole vakuuttava.

89. Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on hyvinkin selittänyt, mikä merkitys ennakkoratkaisukysymyksillä on pääasian ratkaisun kannalta. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava aluksi prosessuaaliset väitteet, joiden vuoksi todistelu tai asian aineellinen tutkiminen saattaa olla hyödytöntä. ( 23 ) Tässä vaiheessa pääasian käsittelyä on lykätty nimenomaan sen takia, että tämä prosessuaalinen väite, joka perustui siihen, että Netejorulta eli henkilöltä, joka allekirjoitti vastineen kiireellisen asetuksen nro 77/2018 mukaisesti nimitettynä päätarkastajana ja tuomioistuinten tarkastusyksikön edustajana, puuttui asianmukainen edustusvalta.

90. Lienee selvää, millainen dominovaikutus vastauksella, jonka unionin tuomioistuin voi antaa, on kansalliseen menettelyyn. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin hyväksyy oikeudenkäyntiväitteen, vastinekirjelmä ja näin myös siinä esitetyt todisteet ja väitteet on poistettava asiakirja-aineistosta. Kyseinen päätös vaikuttaisi selvästi pääasian käsittelyyn kansallisessa menettelyssä, joka koskee Asociația Forumul Judecătorilor din Românian kannetta, jossa vaaditaan tuomioistuinten tarkastusyksikköä luovuttamaan tiettyjä tietoja.

91. Myönnän, että käsiteltävässä asiassa esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten sisältö jää jokseenkin etäälle pääasian oikeudenkäynnin pääkohteesta eli tietojensaantipyyntöä koskevasta kanteesta. Yleensäkin voi vaikuttaa hieman väkinäiseltä, että päätarkastajan mahdollisesti ongelmallinen nimitys nostetaan esiin aineellisena kysymyksenä tällaisen pääasian yhteydessä.

92. Asia, josta unionin tuomioistuimelta pyydetään lausuntoa, koskee kuitenkin pääasian liitännäistä esikysymystä Netejorun kelpoisuudesta toimia edustajana. Se, että kyseinen menettely koskee esikysymystä, ei tarkoita, että ennakkoratkaisupyyntö ei ole merkityksellinen ja että se on siten jätettävä tutkimatta. Unionin tuomioistuin on nimittäin arvioidessaan, onko ennakkoratkaisukysymys tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi antaa SEUT 267 artiklan toisessa alakohdassa tarkoitetun ratkaisun, tulkinnut kyseistä käsitettä laajasti. Se kattaa ”kokonaisuudessaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamaan tuomioon johtavan menettelyn, jotta unionin tuomioistuin voi arvioida kaikkien niiden unionin oikeuden menettelysäännösten tulkintaa, joita kansallisen tuomioistuimen on sovellettava antaakseen tuomionsa”. ( 24 ) Tämä tulkinta on mahdollistanut sen, että koko tuomionantomenettelyä koskevat menettelykysymykset voidaan ottaa tutkittavaksi, mukaan luettuna kaikki kysymykset, jotka liittyvät oikeudenkäyntikuluista vastaamiseen tai todisteiden vastaanottamiseen. ( 25 ) Lisäksi unionin tuomioistuin on perinteisesti suhtautunut asiaan melko suurpiirteisesti, koska se ei ole erityisen tarkasti tutkinut, ovatko tällä tavoin esiin tuodut kysymykset aineellisesti lähellä pääasiaa. ( 26 )

93. Toiseksi myös komission esittämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ennakkoratkaisumenettely tosin edellyttää, että kansallisessa tuomioistuimessa on todella vireillä riita-asia. ( 27 ) Tämä tarkoittaa, että jos oikeusriita on menettänyt kohteensa, jolloin esitetyt kysymykset ovat hypoteettisia tai niillä ei ole yhteyttä konkreettiseen oikeusriitaan, unionin tuomioistuimen on päätettävä, että lausunnon antaminen ennakkoratkaisupyynnöstä raukeaa. ( 28 )

94. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelle jätetyssä asiakirja-aineistossa mikään ei kuitenkaan osoita, että pääasiassa esitetty oikeudenkäyntiväite tai itse pääasia olisivat menettäneet kohteensa. Mistään ei saada vahvistusta sille, että Netejorun myöhempi lainmukainen nimittäminen päätarkastajan virkaan olisi vaikuttanut hänen ennen tätä nimitystä hoitamiensa edustustoimien pätevyyteen.

95. Vaikka komission apua asiaan mahdollisesti sovellettavien kansallisten säännösten määrittämisessä onkin syytä arvostaa, unionin tuomioistuimen asiana ei ole tulkita näitä säännöksiä. Lisäksi ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kansallinen tuomioistuin katsoo, että se on velvollinen lausumaan kantajan esittämästä prosessiväitteestä ja että sen on arvioitava tuomioistuinten tarkastusyksikön edustamisen laillisuus sinä ajankohtana, jona vastine jätettiin. ( 29 ) Tästä näkökulmasta, jonka paikkansapitävyyden tarkastaminen on yksinomaan kansallisten tuomioistuinten asia, se, että tietty henkilö nimitettiin samaan virkaan kyseisen ajankohdan jälkeen, ei välttämättä korjaa aiempaa edustusvallan puuttumista.

96. Edellä esitetyn perusteella katson, että asiassa C-83/19 esitetyt ennakkoratkaisukysymykset on otettava tutkittaviksi.

2. Asiat C-127/19 ja C-355/19

97. Asiassa C‑127/19 Romanian hallitus väitti kirjallisissa huomautuksissaan, että ensimmäisellä, toisella ja kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellä, jotka koskevat yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen oikeudellista luonnetta ja vaikutuksia, ei ole yhteyttä pääasian kohteeseen. Samoin ylin tuomarineuvosto väitti vastustaakseen yleisesti kaikkien asiassa C-127/19 esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset eivät koske unionin oikeuden tulkintaa, vaan niissä pyydetään unionin tuomioistuinta soveltamaan käsiteltävään asiaan unionin oikeutta ja haetaan sen neuvoa-antavaa lausuntoa kansallisista säännöksistä. Istunnossa ylin tuomarineuvosto lisäsi, ettei kysymyksillä ole merkitystä pääasian kohteen kannalta, sillä pääasia koskee ylimmän tuomarineuvoston tekemien kahden hallinnollisen toimen laillisuutta eikä lakia, jolla sisäinen tutkintaosasto perustettiin. Koska ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella ei ole toimivaltaa arvioida kansallista lainsäädäntöä, jota koskevan asian käsittely on vireillä Curtea Constituționalăssa, ennakkoratkaisukysymykset on sen mielestä jätettävä tutkimatta.

98. Asiassa C‑355/19 Romanian hallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole osoittanut, että ensimmäinen, toinen ja neljäs ennakkoratkaisukysymys ovat merkityksellisiä pääasian ratkaisun kannalta.

99. Asia C-127/19 koskee ylimmän tuomarineuvoston täysistunnon 19.9.2018 tekemien päätösten nro 910 ja nro 911 kumoamista. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että kyseiset päätökset tehtiin lailla nro 207/2018 säädettyjen muutosten täytäntöön panemiseksi ja että niillä pyritään siten helpottamaan sisäisen tutkintaosaston toimintaa. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tarpeelliseksi pyytää selventämään yhteistyö- ja seurantajärjestelmän, SEU 2 artiklan 4 artiklan 3 kohdan ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan tulkintaa, jotta se voi ratkaista, onko sisäisen tutkintaosaston perustaminen lailla nro 207/2018 yhteensopivaa näiden oikeussääntöjen kanssa. Kyseinen laki on niiden toimien oikeusperusta, joiden kumoamista pääasiassa vaaditaan.

100. Nämä selitykset osoittavat, että pääasiassa kyseessä olevien toimien ja sisäisen tutkintaosaston perustamisesta annetun lain nro 207/2018 välillä on selvä toiminnallinen yhteys. Se, että sisäisen tutkintaosaston perustaminen todetaan yhteensopimattomaksi unionin oikeuden kanssa, vaikuttaa väistämättä pääasian kohteena olevien hallinnollisten toimien arviointiin. Yksinkertaistettuna on niin, että jos oikeusperusta on yhteensopimaton, niin ovat myös sen täytäntöön panemiseksi tehdyt myöhemmät toimetkin.

101. Tämä osoittaa mielestäni selvästi, kuinka merkityksellisiä asiassa C-127/19 esitetyt ennakkoratkaisukysymykset ovat kansallisessa tuomioistuimessa pääasiassa vireillä olevan kumoamiskanteen ratkaisemisen kannalta. Käsiteltävässä asiassa esitetyt oikeudenkäyntiväitteet on siten hylättävä.

102. Samoin asia C-355/19 koskee sellaisen hallinnollisen toimen kumoamista, joka tehtiin lailla nro 207/2018 säädettyjen muutosten täytäntöön panemiseksi ja sisäisen tutkintaosaston toiminnan mahdollistamiseksi. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmän, SEU 2 artiklan 4 artiklan 3 kohdan, SEU 19 artiklan 1 kohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan tulkintaa on tarpeen selventää, jotta se voi ratkaista, onko sisäisen tutkintaosaston perustaminen lailla nro 207/2018, joka siis on perustana toimille, joiden kumoamista pääasiassa vaaditaan, yhteensopivaa kyseisten oikeussääntöjen kanssa.

103. Nämä ennakkoratkaisukysymykset on otettava tutkittavaksi samoista syistä kuin ne, jotka esitettiin asiassa C-127/19: sama täytäntöönpanologiikka pätee niihinkin. Jos nimittäin perusta eli sisäisen tutkintaosaston perustaminen lailla nro 207/2018 todetaan yhteensopimattomaksi unionin oikeuden kanssa, sama kohtalo on pääasiassa kyseessä olevalla hallinnollisella toimella, joka tehtiin sen täytäntöön panemiseksi.

104. Näin ollen myös asiassa C-355/19 esitetty ensimmäinen, toinen ja neljäs ennakkoratkaisukysymys on otettava tutkittavaksi.

3. Asiat C-195/19 ja C-291/19

105. Romanian hallitus väitti kirjallisissa huomautuksissaan, että asiassa C-195/19 esitetty ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys ja asiassa C-291/19 esitetty ensimmäinen, toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta. Kyseisen hallituksen mukaan nämä kysymykset, jotka koskevat yhteistyö- ja seurantajärjestelmästä tehdyn päätöksen ja komission kertomusten oikeudellista luonnetta, eivät ole merkityksellisiä mainittujen pääasioiden ratkaisun kannalta.

106. Asia C-195/19 koskee vireillä olevaa asiaa, jossa on kyse tuomarin rikosoikeudellisesta vastuusta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että jos valitus hyväksytään, sekä asiaa hoitamaan määrätty syyttäjä että häntä valvova ylempi syyttäjä ovat saman erikoistuneen sisäisen tutkintaosaston jäseniä. Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo olevansa velvollinen tutkimaan, onko unionin oikeus esteenä sisäisen tutkintaosaston perustamisesta annetulle kansalliselle lainsäädännölle. Tästä syystä se haluaa selvittää kyseisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuuden yhteistyö- ja seurantajärjestelmän ja asiassa C-195/19 esitetyssä toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä myös SEU 2 artiklan kanssa. Kansallinen tuomioistuin huomauttaa, että jos unionin oikeuden katsottaisiin olevan esteenä sisäisen tutkintaosaston perustamisesta annetulle kansalliselle lainsäädännölle, se joutuisi toteamaan kaikki sisäisen tutkintaosaston pääasiassa tekemät menettelylliset toimet pätemättömiksi. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava unionin tuomioistuimen antama vastaus huomioon myös toimivaltaisen syyttäjänviraston jaoston nimeämisessä siinä tapauksessa, että valitus hyväksytään.

107. Nämä perustelut osoittavat selvästi, että asiassa C-195/19 esitetty ensimmäinen ja, siltä osin kuin se koskee SEU 2 artiklaa, toinen ennakkoratkaisukysymys ovat merkityksellisiä pääasian ratkaisun kannalta.

108. Asiassa C-291/19 esitettyjen ensimmäisen, toisen ja kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisesta on todettava, että kansallinen tuomioistuin on perustellut ennakkoratkaisukysymystensä merkityksellisyyttä kyseisen asian ratkaisun kannalta sillä, että pääasian oikeudenkäynnin jatkaminen edellyttää sisäisen tutkintaosaston syyttäjien osallistumista siihen. Sen vuoksi on tarpeen määrittää, onko unionin oikeus esteenä sisäisen tutkintaosaston perustamisesta annetulle kansalliselle lainsäädännölle. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että valittajan valitus on perusteltu, sen on siirrettävä asia sisäiselle tutkintaosastolle rikosoikeudellista menettelyä varten.

109. Näiden selvennysten valossa ja samoista syistä kuin edellä selitin asiassa C-195/19 esitetyn ensimmäisen ja osittain toisenkin ennakkoratkaisukysymyksen kohdalla katson, että myös asiassa C-291/19 esitetty ensimmäinen, toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys on otettava tutkittavaksi.

110. Olen kuitenkin Romanian hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että asiassa C-195/19 esitetty toinen ennakkoratkaisukysymys, siltä osin kuin se viittaa SEU 9 artiklaan ja SEUT 67 artiklan 1 kohtaan, samoin kuin kolmas ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta. Asiassa C-195/19 esitetystä kolmannesta ennakkoratkaisukysymyksestä Romanian hallitus väitti, että kysymys, jolla halutaan selvittää, onko unionin oikeuden ensisijaisuuden periaate esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla Curtea Constituțională voi sivuuttaa kyseisen periaatteen ratkaisuilla, joihin ei voida hakea muutosta, on luonteeltaan teoreettinen ja yleinen, eikä sillä siten ole mitään yhteyttä pääasian kohteeseen.

111. Siltä osin kuin on kyse asiassa C-195/19 esitetystä toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä, ennakkoratkaisupyynnössä ei esitetä mitään syitä, jotka osoittaisivat, mikä merkitys SEU 9 artiklalla (jossa vahvistetaan unionin kansalaisten yhdenvertaisuuden periaate) ja SEUT 67 artiklan 1 kohdalla (jossa todetaan, että unioni on vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue) voi olla käsiteltävän asian kannalta. Näin ollen kyseinen ennakkoratkaisukysymys ei, siltä osin kuin siinä vedotaan kyseisiin oikeussääntöihin, täytä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan vaatimuksia. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on nimittäin välttämätöntä, että kansallinen tuomioistuin antaa edes vähäisen selostuksen niistä syistä, joiden perusteella se on valinnut ne unionin oikeuden säännökset ja määräykset, joiden tulkintaa se pyytää, ja siitä, miten nämä säännökset ja määräykset ja sen käsiteltävänä olevassa asiassa sovellettava kansallinen lainsäädäntö liittyvät toisiinsa. ( 30 )

112. Asiassa C-195/19 esitetyssä kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä on nähdäkseni sama vika ja yksi lisäongelma. Ensinnäkään tämä ennakkoratkaisukysymys, kuten Romanian hallitus aivan oikein huomauttaa, ei läheskään täytä työjärjestyksen 94 artiklan vaatimuksia. Siinä lähinnä tiedustellaan, onko unionin oikeuden ensisijaisuuden periaate esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka perusteella Curtea Constituțională voi tosiasiallisesti sivuuttaa kyseisen periaatteen ratkaisuilla, joihin ei voida hakea muutosta. Ennakkoratkaisupyynnössä ei kuitenkaan missään kohden mainita, mitkä säännökset täsmälleen ovat kyseessä ja miksi ne ovat ongelmallisia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ainoastaan esittänyt joitakin otteita Curtea Constituțională tuomioista, joissa tämä ottaa kantaa yhteistyö- ja seurantajärjestelmään eri asioissa, selittämättä ollenkaan niiden taustaa tai mainitsematta, koskevatko kyseiset tuomiot mitään pääasiassa kyseessä olevista kansallisista säännöksistä.

113. Toiseksi kyseiseen ennakkoratkaisukysymykseen, sellaisena kuin se on nyt muotoiltu, sisältyy implisiittinen (ja vähemmän imarteleva) arvio Curtea Constituționalăn oikeuskäytännöstä, ja siinä pyydetään unionin tuomioistuinta vahvistamaan kyseisen oikeuskäytännön tietty tulkinta, kun oikeuskäytäntö on annettu useissa toisiinsa liittymättömissä menettelyissä, joista vielä annetaan hyvin vähän (ja valikoivasti) tietoja, jolloin kyseenalaistetaan ylemmän asteen kansallisen tuomioistuimen institutionaalinen arvovalta. Tämä ei kuitenkaan ole unionin tuomioistuimen tehtävä ennakkoratkaisumenettelyssä. ( 31 )

114. Näin ollen katson, että asiassa C-195/19 esitetty toinen ennakkoratkaisukysymys, siltä osin kuin siinä viitataan SEU 9 artiklaan ja SEUT 67 artiklan 1 kohtaan, ja kolmas ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta.

4. Tutkittavaksi ottamista koskeva välipäätelmä

115. Katson, että asiassa C-195/19 esitetty toinen ennakkoratkaisukysymys, siltä osin kuin siinä viitataan SEU 9 artiklaan ja SEUT 67 artiklan 1 kohtaan, ja kolmas ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta. Loput nyt käsiteltävissä viidessä asiassa esitetyt ennakkoratkaisukysymykset on mielestäni otettava tutkittavaksi.

116. Selvyyden vuoksi ryhmittelen käsiteltävissä asioissa esitetyt ennakkoratkaisukysymykset uudelleen sovellettavaa lainsäädäntöä koskeviksi kysymyksiksi, ja kun ne on selvitetty, ne tarjoavat kehyksen käsiteltävissä asioissa esiin tulleiden kahden asiakysymyksen arvioinnille.

117. Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet ovat käsiteltävissä asioissa esittäneet kysymyksiä suhteessa useisiin unionin oikeuden toimiin. Yhtäältä kysymykset koskevat yhteistyö- ja seurantajärjestelmän luonnetta, oikeudellista arvoa ja vaikutuksia ( 32 ) ja sitä, kuuluvatko riidanalaiset kansalliset säännökset kyseisen järjestelmän soveltamisalaan. ( 33 ) Toisaalta kysymyksissä tiedustellaan perusoikeuskirjan 47 artiklan ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, SEU 2 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan tulkintaa. ( 34 )

118. Toiseksi ne kysymykset, jotka koskevat asianmukaista lainsäädännöllistä analyysikehystä, esitetään sellaisen unionin oikeuden tulkinnan saamiseksi, jonka perusteella kansalliset tuomioistuimet voisivat arvioida tuomioistuinten tarkastusyksikön johdon väliaikaista nimittämistä ( 35 ) ja sisäisen tutkintaosaston perustamista ( 36 ) koskevien kansallisten säännösten yhteensoveltuvuutta mainittujen unionin oikeussääntöjen kanssa.

119. Ratkaisuehdotukseni loppuosassa tarkastelen aluksi asiaa koskevia unionin oikeussääntöjä (yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös, perusoikeuskirjan 47 artikla, SEU 2 artikla ja SEU 19 artiklan 1 kohta) ja niissä vahvistettuja arviointiperusteita nyt käsiteltävien asioiden kannalta (B). Sen jälkeen sovellan kyseisistä oikeussäännöistä johtuvia vaatimuksia riidanalaisten kansallisten säännösten asiayhteydessä auttaakseni ennakkoratkaisua pyytäneitä tuomioistuimia niiden käsiteltäväksi saatettujen asiakysymysten ratkaisemisessa (C).

B Asiaa koskevat unionin oikeussäännöt ja arviointiperusteet

1. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmä

120. Kaikissa tässä ratkaisuehdotuksessa käsitellyissä ennakkoratkaisupyynnöissä on tuotu esiin useita kysymyksiä, jotka koskevat yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen ja sen perusteella annettujen kertomusten luonnetta, oikeudellista arvoa ja vaikutuksia.

121. Ensinnäkin: ovatko yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös ja sen perusteella annetut komission kertomukset SEUT 267 artiklassa tarkoitettuja unionin toimielinten toimia ja voiko unionin tuomioistuin tulkita niitä? ( 37 ) Toiseksi: kuuluvatko yhteistyö- ja seurantajärjestelmän sisältö, luonne ja kesto liittymissopimuksen soveltamisalaan? ( 38 ) Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet haluavat selvittää, ovatko yhteistyö- ja seurantajärjestelmässä ( 39 ) ja yhteistyö- ja seurantajärjestelmän yhteydessä annetuissa komission kertomuksissa vahvistetut edellytykset sitovia. ( 40 ) Neljänneksi tiedustellaan myös, onko SEU 2 artiklaa, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, tulkittava siten, että Romanian velvollisuus noudattaa yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevissa kertomuksissa määriteltyjä vaatimuksia sisältyy sen velvollisuuteen noudattaa oikeusvaltioperiaatetta, ( 41 ) ja koskeeko kyseinen velvollisuus tuomioistuinten tarkastusyksikön johdon väliaikaista nimittämistä ( 42 ) ja sisäisen tutkintaosaston perustamista. ( 43 )

122. Käsittelen kaikkia näitä kysymyksiä yksi kerrallaan seuraavasti. Ensinnäkin vahvistan, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös ja komission sen perusteella antamat kertomukset todellakin ovat Euroopan unionin toimia (a). Toiseksi selvitän, onko liittymissopimus asianmukainen oikeusperusta yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen tekemiselle (b). Kolmanneksi käsittelen yhteistyö- ja seurantajärjestelmän ja sen puitteissa annettujen komission kertomusten oikeudellista arvoa ja vaikutuksia (c). Neljänneksi päätän ratkaisuehdotukseni tämän osan tutkimalla, kuuluvatko käsiteltävissä asioissa kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet yhteistyö- ja seurantajärjestelmän soveltamisalaan (d).

a) Ovatko yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös ja yhteistyö- ja seurantajärjestelmästä annetut kertomukset Euroopan unionin toimia?

123. Kaikki tästä kysymyksestä huomautuksia esittäneet osapuolet ( 44 ) ylintä tuomarineuvostoa lukuun ottamatta ovat yhtä mieltä siitä, että siihen on vastattava myöntävästi. Ylin tuomarineuvosto väitti kirjallisissa huomautuksissaan, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös oli komission yhteistyöväline eikä mikään lainsäädäntötoimi, joka voisi SEUT 267 artiklan nojalla kuulua unionin tuomioistuimen toimivaltaan. Istunnossa kyseinen elin kuitenkin totesi, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös on sitova toimi, vaikka siihen sisältyvät suositukset eivät olekaan sitovia.

124. Riippumatta siitä kysymyksestä, ovatko yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös ja sen perusteella annetut kertomukset mahdollisesti sitovia, ei nähdäkseni ole epäilystäkään, että molemmat ovat unionin oikeuden toimia ja että unionin tuomioistuimella on toimivalta tulkita niitä SEUT 267 artiklan mukaisessa ennakkoratkaisumenettelyssä.

125. Ensinnäkin yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös on SEUT 288 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu päätös. Komissio on tehnyt sen liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklan perusteella. En näe, miten sitä ei näin ollen voitaisi pitää SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna unionin toimielimen toimena.

126. Toiseksi sama pätee komission yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen perusteella antamiin kertomuksiin. Jos ei oteta huomioon niiden (muuta kuin) ‑sitovaa luonnetta, joka on kokonaan eri kysymys, SEUT 267 artiklassa annetaan unionin tuomioistuimelle toimivalta antaa ennakkoratkaisu unionin toimielinten kaikkien toimien pätevyydestä ja tulkinnasta ilman poikkeuksia. ( 45 ) Unionin tuomioistuimen toimivalta ei siten rajoitu pelkästään toimiin, joilla on sitova vaikutus, ( 46 ) minkä vahvistaa se, että unionin tuomioistuin on useissa tilanteissa ottanut kantaa suositusten tai muiden epätyypillisten soft law ‑toimien tulkintaan. ( 47 )

127. Näin ollen asioissa C-83/19, C-127/19, C-291/19 ja C-355/19 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen olisi vastattava siten, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös ja komission sen perusteella antamat kertomukset ovat SEUT 267 artiklassa tarkoitettuja unionin toimielinten toimia ja että unionin tuomioistuin voi siten tulkita niitä kyseisen määräyksen nojalla.

b) Onko liittymissopimus asianmukainen oikeusperusta?

128. Useissa ennakkoratkaisukysymyksissä tiedustellaan, kuuluvatko yhteistyö- ja seurantajärjestelmän ”sisältö, luonne ja ajallinen kesto” liittymissopimuksen soveltamisalaan. ( 48 ) Mielestäni näissä kysymyksissä pyydetään lähinnä selventämään, onko yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös, sen luonteisena, laajuisena ja muotoisena kuin se nykyisin on, voinut pätevästi perustua liittymissopimukseen. Näin muotoiltuna tulkintakysymys on jo melko lähellä unionin oikeuden toimen pätevyyden peiteltyä kyseenalaistamista. ( 49 )

129. Tämän ennakkoratkaisumenettelyn kuluessa esitettyjen väitteiden perusteella en näe mitään syytä, miksi nykyistä yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevaa päätöstä ei olisi voitu tehdä liittymissopimuksen ja Romanian ja Bulgarian liittymisasiakirjan perusteella. Tämä koskee niin sen muodollista oikeusperustaa (1) kuin sen sisältöä ja tavoitteita (2) ja sen kestoakin (3).

1) Muodollinen oikeusperusta

130. Siltä osin kuin on kyse sen muodollisesta oikeusperustasta, yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös tehtiin suojatoimenpiteenä liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklan perusteella. Liittymissopimuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan unionin toimielimet voivat ennen kyseisten jäsenvaltioiden liittymistä toteuttaa muun muassa liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklan mukaiset toimenpiteet. Näiden suojalausekkeiksi nimitettyjen määräysten mukaan kyseiset toimenpiteet tulevat voimaan vain edellyttäen, että liittymissopimus tulee voimaan, ja vasta liittymissopimuksen voimaantulopäivänä. Liittymissopimuksen 2 artiklan 2 kohdassa määrätään, että kyseisen asiakirjan määräykset ovat erottamaton osa kyseistä sopimusta.

2) Sisältö ja tavoitteet

131. Niiden toimenpiteiden sisällöstä, joita liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklan perusteella voidaan toteuttaa, on todettava, että kyseisissä määräyksissä annetaan komissiolle toimivalta toteuttaa jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan ”asiaankuuluvia toimenpiteitä” kahdessa tilanteessa.

132. Ensinnäkin 37 artiklaa eli sisämarkkinoiden suojalauseketta voidaan soveltaa, jos Romania ei pane täytäntöön liittymisneuvottelujen yhteydessä antamiaan sitoumuksia aiheuttaen näin vakavaa häiriötä sisämarkkinoiden toiminnalle tai välittömän riskin tällaisen häiriön syntymisestä. Toiseksi 38 artiklaa voidaan soveltaa, jos vastavuoroiseen tunnustamiseen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla liittyvien yhteistyövälineiden ja päätösten saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä, niiden täytäntöönpanossa tai soveltamisessa on vakavia puutteita tai välitön riski tällaisten puutteiden syntymisestä. ( 50 )

133. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen tavoitteiden ja sisällön tarkastelu osoittaa, että se voidaan helposti jaotella liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklassa mainittujen eri toimenpidetyyppien mukaan.

134. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen tavoitteista on todettava, että sen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa viitataan puutteisiin, jotka oikeuttavat turvautumaan liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklassa tarkoitettuihin suojatoimenpiteisiin. Kyseisestä perustelukappaleesta ilmenee, että vaikka komissio pani 26.9.2006 antamassaan kertomuksessa ( 51 ) merkille suuren työn, jonka Romania oli tehnyt jäsenyysvalmistelujensa loppuun saattamiseksi, se toi myös esiin ”vielä jäljellä olevat ongelmakohdat”, jotka koskivat erityisesti oikeuslaitoksen ja lainvalvontaviranomaisten vastuunalaisuutta ja tehokkuutta. Niitä oli vielä parannettava sen varmistamiseksi, että Romanialla ”on riittävät valmiudet toteuttaa ja soveltaa sisämarkkinoiden sekä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomiseksi hyväksyttyjä toimenpiteitä”. Muistutettuaan johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa, että liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä voidaan toteuttaa, jos on olemassa ”välittömiä riskejä”, komissio totesi, että tällaisia riskejä oli olemassa. Johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa selitetään näin ollen, että koska oikeuslaitoksen ja lainvalvontaelinten vastuunalaisuuden ja tehokkuuden alalla oli vielä ongelmia, oli perusteltua perustaa yhteistyö- ja seurantajärjestelmä, jolla arvioidaan Romanian edistymistä tiettyjen arviointiperusteiden täyttämisessä oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla.

135. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmän perustamisen syynä oli siis se, että sisämarkkinoiden toimintaan ja vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen kohdistui välittömiä riskejä oikeuslaitoksessa ja korruption torjunnassa Romaniassa todettujen puutteiden vuoksi. Tämä vaikuttaa täysin liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklan mukaiselta tavoitteelta.

136. Toiseksi kyseisten määräysten perusteella toteutettavien toimenpiteiden sisällöstä voidaan todeta, että sekä liittymisasiakirjan 37 artiklan että sen 38 artiklan sanamuodosta ilmenee, että ilmaus ”toimenpiteet” on riittävän laaja sisältääkseen yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen kaltaiset toimet. Kumpaankaan määräykseen ei sisälly tyhjentävää luetteloa siitä, minkälaisia toimenpiteitä niiden perusteella voidaan toteuttaa. Ainoa nimenomaisesti mainittu toimenpide on vastavuoroisen tunnustamisen keskeyttäminen liittymisasiakirjan 38 artiklan nojalla. Liittymisasiakirjan 37 ja 38 artiklassa yksinkertaisesti asetetaan negatiivisia rajoituksia, joita toimenpiteissä on noudatettava – toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, eivätkä ne saa olla syrjiviä.

137. Jos sekä liittymisasiakirjan 37 artiklaa että sen 38 artiklaa voidaan oikeutetusti käyttää (viime kädessä) vastavuoroisen tunnustamisen tai joidenkin sisämarkkinoiden toimintojen keskeyttämiseen ja jos kumpaankaan ei sisälly tyhjentävää luetteloa siitä, minkä tyyppisiä toimenpiteitä niiden perusteella voidaan toteuttaa, silloin ei ole olemassa vain yhtä mahdollista toimenpidettä vaan pikemminkin monia mahdollisia toimenpiteitä. Toisin sanoen: jos ne on mahdollista keskeyttää, silloin on a fortiori oltava myös mahdollista kyseisessä määräyksessä nimenomaisesti mainitun suhteellisuusperiaatteen nojalla toteuttaa yhteistyö- ja seurantajärjestelmän kaltaisia huomattavasti keveämpiä ja siinä mielessä paljon oikeasuhteisempia toimenpiteitä. Se, että 37 ja 38 artiklan täytäntöön panemiseksi voidaan toteuttaa lisätoimenpiteitä ja rajoittavampia toimenpiteitä, ei vaikuta siihen, että samojen määräysten perusteella voidaan toteuttaa myös vähemmän rajoittavia yhteistyö- ja seurantatoimenpiteitä suhteellisuusperiaatetta noudattaen.

3) Yhteistyö- ja seurantajärjestelmän kesto

138. Liittymisasiakirjan 37 ja 38 artikla sisältävät kumpikin samat ajalliset rajoitukset. Ensinnäkin kummassakin määräyksessä mainitaan, että toimenpiteitä voidaan lähtökohtaisesti toteuttaa kolmannen liittymistä seuraavan vuoden loppuun asti. Kummassakin kuitenkin määrätään, i) että suojalausekkeisiin voidaan vedota seurannassa ilmenneiden seikkojen perusteella jopa ennen liittymistä ja että toteutetut toimenpiteet tulevat voimaan jo liittymispäivänä, jollei niissä säädetä myöhemmästä ajankohdasta, ja ii) että niitä voidaan kuitenkin soveltaa kolmen vuoden määräajan jälkeen niin kauan kuin puutteita ei ole korjattu. Siitä huolimatta, että toimenpiteitä on mahdollista jatkaa määräämättömän ajan, sekä liittymisasiakirjan 37 artiklassa ja että sen 38 artiklassa mainitaan nimenomaisesti, iii) että toimenpiteitä ei saa pitää voimassa kauempaa kuin on ehdottomasti tarpeen, ja ne on joka tapauksessa poistettava, kun asianomainen sitoumus pannaan täytäntöön.

139. Tämän ennakkoratkaisumenettelyn aikana ei ole esitetty ainuttakaan argumenttia, jonka mukaan yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös ei ole näiden vaatimusten mukainen. Ensinnäkin se tehtiin 13.12.2006 eli useita päiviä ennen liittymistä ja 26.9.2006 annetussa kertomuksessa esitettyjen päätelmien perusteella, kuten yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee (i). Toiseksi toimenpiteitä on jatkettu kauemmin kuin kolmannen liittymistä seuraavan vuoden loppuun asti sillä perusteella, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen tekemiseen johtaneet puutteet ovat edelleen olleet olemassa (ii). Kolmanneksi johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa huomautetaan, että päätös on kumottava, kun kaikki arviointiperusteet on täytetty tyydyttävällä tavalla. Tältä osin on syytä panna merkille, että vuoden 2017 kertomuksessa valmistauduttiin jo yhteistyö- ja seurantajärjestelmän lakkauttamiseen ja että tästä luovuttiin vasta 13.11.2018 annetussa kertomuksessa, johon nyt käsiteltävät asiat liittyvät, esitettyjen kielteisten päätelmien jälkeen (iii).

140. Mielestäni tämän aiheen tarkastelu on syytä päättää tähän. Sen taustalla piilee tietenkin syvällisempi oikeasuhteisuutta koskeva kysymys, joka aika ajoin nousee esiin argumenteissa siitä, onko tätä ainoastaan väliaikaiseksi tarkoitettua liittymisen jälkeistä järjestelmää asianmukaista ja/tai tarpeellista enää jatkaa, kun liittymisestä on kulunut jo 13 vuotta. Käsiteltävissä asioissa tämä kiusallinen kysymys voidaan kuitenkin huoletta sivuuttaa, koska yksikään osapuolista ei ole väittänyt, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen soveltamisen jatkamiselle asetetut aineelliset edellytykset, jotka kertasin kahdessa edellisessä kohdassa, eivät enää täyty.

4) Välipäätelmä

141. Asioissa C-83/19, C-127/19 ja C-355/19 esitetyn toisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäisen osan tarkastelussa ei ole tullut esiin mitään seikkoja, jotka voisivat kyseenalaistaa sen, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös, sellaisena kuin se on nykyisessä muodossaan, tehtiin pätevästi liittymissopimuksen perusteella ja että se voidaan pysyttää.

c) Yhteistyö- ja seurantajärjestelmän vaikutukset

142. Toinen ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten käsiteltävissä asioissa esittämä kysymys on, ovatko yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös (1) ja komission sen perusteella antamat kertomukset (2) Romaniaa sitovia.

1) Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen oikeusvaikutukset

143. Belgian ja Alankomaiden hallitukset ovat väittäneet, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös on kaikilta osiltaan sitova. Samoin Ruotsin hallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan ja Asociația Forumul Judecătorilor din România ja yleinen syyttäjä väittivät istunnossa, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös ja sen liitteessä mainitut arviointiperusteet ovat oikeudellisesti Romaniaa sitovia.

144. Romanian hallitus väitti kirjallisissa huomautuksissaan, että ainoa yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevassa päätöksessä Romanialle asetettu velvoite on velvollisuus antaa komissiolle määräajoin kertomus kunkin liitteessä mainitun arviointiperusteen osalta saavuttamastaan edistyksestä. Istunnossa kyseinen hallitus muutti kantaansa ja väitti, että yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen liitteessä olevilla arviointiperusteilla täsmennetään liittymissopimuksen ehtoja SEU 2 artiklassa ja SEU 19 artiklassa mainittujen arvojen ja periaatteiden mukaisesti.

145. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös on SEUT 288 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu päätös. Kuten kyseisessä määräyksessä vahvistetaan, päätökset ovat kaikilta osiltaan sitovia adressaateilleen. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen 4 artiklan mukaan se on osoitettu jäsenvaltioille. Kyseisen päätöksen tekemisen ajankohtana Romania ei ollut vielä jäsen, mutta tässä nimenomaisessa asiayhteydessä ennen liittymistä annettujen unionin toimien sitovuus johtuu (myös) liittymisasiakirjan 2 artiklasta: ”Alkuperäisten sopimusten määräykset sekä toimielinten ja Euroopan keskuspankin ennen liittymistä antamien säädösten säännökset ja määräykset sitovat Bulgariaa ja Romaniaa liittymispäivästä alkaen, ja niitä sovelletaan näissä valtioissa kyseisissä sopimuksissa ja tässä asiakirjassa määrätyin edellytyksin”.

146. Yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskeva päätös on selvästikin sitova. Todellisuudessa kyse on pikemminkin siitä, mitä velvollisuuksia Romanialle tarkalleen ottaen asetetaan yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevassa päätöksessä.

147. Romanialle asetettu oikeudellinen velvoite käy yksiselitteisesti ilmi yhteistyö- ja seurantajärjestelmää koskevan päätöksen 1 artiklasta: ”Romanian on annettava komissiolle kertomus vuosittain 31 päivään maaliskuuta mennessä – – kunkin liitteessä säädetyn arviointiperu