JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

31 päivänä toukokuuta 2018 ( 1 )

Yhdistetyt asiat C-626/15 ja C-659/16

Euroopan komissio

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Kumoamiskanne – Oikean oikeusperustan valinta – Euroopan unionin yksinomainen, jaettu tai täydentävä toimivalta – Unionin esiintyminen yksin kansainvälisessä elimessä tai jäsenvaltioiden osallistuminen unionin rinnalla – Meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen – Kalastus – Ympäristönsuojelu – Tutkimus – Merellinen suojelualue – Etelämanner – Weddellinmeri ja Rossinmeri – Pysyvien edustajien komitean (Coreper) päätös – Kannekelpoinen toimi

I Johdanto

1. Unionissa syntyy varsin säännöllisesti kiistaa siitä, voiko Euroopan unioni toimia yksin vaiko ainoastaan yhdessä jäsenvaltioidensa kanssa kansainvälisissä elimissä osallistuakseen niiden keskusteluihin ja päätöksiin. Kiista koskee aina sitä, mitä oikeusperustaa unionin ulkoisessa toiminnassa olisi käytettävä sen perussopimusten mukaan.

2. Tällaiset toimivaltaan liittyvät kysymykset ovat valtakysymyksiä, joita on puitu kiihkeästi vuosikymmenten ajan. Kyse on yhtäältä siitä, kuinka monimutkaista unionin sisäisen päätöksentekomenettelyn on oltava, ja toisaalta siitä, kuka unionista saa paikan kansainvälisestä neuvottelupöydästä. Tätä koskevat kannat vaikuttavat tiukentuneen merkittävästi Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen.

3. Käsiteltävässä asiassa kyse on toimenpiteistä Etelämantereen meren suojelemiseksi ja erityisesti erilaisten merellisten suojelualueiden perustamisesta. Aiheesta on keskusteltu muutamien vuosien ajan Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä käsittelevän toimikunnan (jäljempänä CCAMLR) vuosikokouksissa.

4. Euroopan komissio, Euroopan unionin neuvosto ja jäsenvaltiot ovat asiasisällön osalta samaa mieltä siitä, että Etelämantereen meren suojelemista on edistettävä aktiivisesti. Neuvosto ja jäsenvaltiot pitävät kuitenkin muodollisesti kiinni siitä, että merensuojelutoimenpiteiden on kuuluttava ympäristöpolitiikan ja näin ollen jaetun toimivallan alaan (SEUT 4 artiklan 2 kohdan e alakohta), minkä vuoksi ne katsovat, että unionin ja jäsenvaltioiden on välttämätöntä toimia yhdessä kansainvälisessä ympäristössä. Komissio katsoo sitä vastoin, että kyse on toimenpiteestä meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi osana yhteistä kalastuspolitiikkaa (SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohta), joka kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, eivätkä jäsenvaltiot näin ollen voi toimia ulkoisesti unionin toimielinten rinnalla. Lisäksi on pohdittu, onko unioni saanut tällä alalla implisiittisen yksinomaisen ulkoisen toimivallan AETR-doktriinin ( 2 ) perusteella (SEUT 3 artiklan 2 kohta) ja missä määrin tutkimuspolitiikalla, joka kuuluu unionin täydentävään toimivaltaan (SEUT 4 artiklan 3 kohta), on merkitystä nyt tarkasteltavassa asiassa.

5. Komissio riitauttaa tässä konkreettisesti kaksi unionin edustusta koskevaa neuvoston päätöstä, jotka on annettu vuosina 2015 ja 2016 pidettyjä CCAMLR:n 34. ja 35. vuosikokousta varten (jäljempänä riidanalaiset päätökset). – Asiassa C-626/15 komissio riitauttaa 11.9.2015 annetun päätöksen, sellaisena kuin se sisältyy pysyvien edustajien komitean (jäljempänä Coreper) puheenjohtajan tekemään päätelmään, jossa Coreper hyväksyi sen, että CCAMLR:lle laaditaan sen 34. vuosikokousta varten unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä keskusteluasiakirja, joka koskee suojellun merialueen perustamista Weddellinmerelle (jäljempänä vuonna 2015 annettu päätös). ( 3 ) – Asiassa C-659/16 komissio riitauttaa neuvoston 10.10.2016 antaman päätöksen unionin kannan vahvistamisesta CCAMLR:n 35. vuosikokousta varten (jäljempänä vuonna 2016 annettu päätös). ( 4 ) Myös siinä kyse on yhteensä neljän merellisen suojelualueen ja tieteelliseen tutkimukseen tarkoitetun erityisalueen perustamisesta Etelämantereen merillä, ja niihin lukeutuvat jo edellisenä vuonna tarkasteltu merellinen suojelualue Weddellinmerellä ja yksi merellinen suojelualue Rossinmerellä.

6. Tuomio, jonka unionin tuomioistuin antaa näissä asioissa, on uusi palanen Lissabonin sopimuksen mukaisessa, unionin ja sen jäsenvaltioiden ulkoista toimivaltaa koskevassa monimutkaisessa kokonaiskuvassa. Käsiteltävässä asiassa on erityisesti selvennettävä, edellyttääkö unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettu toimivalta välttämättä unionin ja sen jäsenvaltioiden yhteistä edustusta (nk. sekaedustusta) kansainvälisissä toimielimissä vai voiko unioni toimia myös yksin ulospäin tai onko sen jopa toimittava yksin. Asiassa C-626/16 on lisäksi tarkasteltava ensin sitä, missä olosuhteissa Coreperin päätökset ovat SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia. Kazakstanin kumppanuussopimusta koskevassa menettelyssä (C‑244/17), jossa myös esitän tänään ratkaisuehdotukseni, kyse on aivan muista kysymyksistä, jotka liittyvät enemmistövaatimuksiin, joita sovelletaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan tiettyjä näkökohtia koskeviin neuvoston päätöksiin.

II Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Unionin oikeus

7. Käsiteltävässä asiassa sovellettavat unionin oikeussäännöt sisältyvät lähinnä SEUT 2, 3 ja 4 artiklaan sekä SEU 4 artiklan 1 kohtaan ja 5 artiklan 2 kohtaan. Niiden lisäksi merkitystä on SEUT 191 ja SEUT 192 artiklalla. Lisäksi on viitattava yhteisen kalastuspolitiikan keskeisiin sääntöihin, joista on säädetty asetuksessa (EU) N:o 1380/2013. ( 5 )

8. Asetuksen N:o 1380/2013 1 artiklassa määritellään yhteisen kalastuspolitiikan soveltamisala: ”1. Yhteisen kalastuspolitiikan alaan kuuluvat (a) meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen ja näitä luonnonvaroja hyödyntävien kalastusten ja laivastojen hallinnointi, – – 2. Yhteistä kalastuspolitiikkaa sovelletaan 1 kohdassa tarkoitettuun toimintaan, jos sitä harjoitetaan/harjoittavat – – (c) unionin kalastusalukset unionin vesien ulkopuolella, tai (d) jäsenvaltioiden kansalaiset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta lippuvaltion ensisijaista vastuuta.”

9. Asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklassa on säädetty yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteista seuraavaa: ”1. Yhteisellä kalastuspolitiikalla varmistetaan, että kalastus- ja vesiviljelytoimet ovat ekologisesti kestäviä pitkällä aikavälillä – – 2. Yhteisessä kalastuspolitiikassa sovelletaan kalastuksenhoitoon ennalta varautuvaa lähestymistapaa, ja politiikalla pyritään varmistamaan, että meren elollisia luonnonvaroja hyödynnetään siten, että pyydettävien lajien kannat palautetaan kestävän enimmäistuoton mahdollistavia tasoja suuremmiksi ja pidetään niillä tasoilla. – – 3. Yhteisessä kalastuspolitiikassa sovelletaan kalastuksenhoitoon ekosysteemilähtöistä lähestymistapaa sen varmistamiseksi, että kalastustoimien vuoksi meriekosysteemiin kohdistuvat haittavaikutukset voidaan minimoida, ja pyritään varmistamaan, että vesiviljely- ja kalastustoimissa vältetään merellisen ympäristön huonontuminen. – – 5. Yhteisellä kalastuspolitiikalla pyritään erityisesti – – j) varmistamaan johdonmukaisuus unionin ympäristölainsäädännön kanssa – –”

10. Asetuksen N:o 1380/2013 28 artiklan 1 kohdassa määritellään unionin ulkoisen kalastuspolitiikan tavoitteet seuraavasti: ”Jotta varmistettaisiin meren elollisten luonnonvarojen ja meriympäristön kestävä hyödyntäminen, hoito ja säilyttäminen, unioni harjoittaa ulkoisia kalastussuhteitaan kansainvälisten velvoitteiden ja kalastuspolitiikan tavoitteiden sekä 2 ja 3 artiklassa asetettujen tavoitteiden ja periaatteiden mukaisesti.”

B Kansainvälinen oikeus

11. Kansainvälisen oikeuden alalla merkitystä on Canberran yleissopimuksen määräyksillä; niiden ohella on korostettava Etelämannersopimusta.

1 Canberran yleissopimus

12. Yleissopimus Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisestä ( 6 ) (Canberran yleissopimus) allekirjoitettiin Canberrassa (Australia) 20.5.1980, ja se tuli voimaan 7.4.1982. Siihen kuuluu unionin lisäksi 12 unionin jäsenvaltiota ( 7 ) sekä 23 unionin ulkopuolista maata.

13. Canberran yleissopimuksen I artiklassa määrätään seuraavaa: ”1. Tämä yleissopimus koskee Etelämantereen meren elollisia luonnonvaroja 60. eteläisen leveyspiirin eteläpuolella olevalla alueella ja Etelämantereen meren elollisia luonnonvaroja, jotka sijaitsevat mainitun leveyspiirin ja Etelämantereen konvergenssin välisellä alueella ja jotka ovat osana Etelämantereen meren ekosysteemiä. 2. ’Etelämantereen meren elolliset luonnonvarat’ tarkoittaa kalojen, nilviäisten, äyriäisten ja elollisten organismien, myös lintujen, kaikkien muiden lajien kantoja, joita esiintyy Etelämantereen konvergenssin eteläpuolella. 3. ’Etelämantereen meren ekosysteemi’ tarkoittaa kokonaisuutta, joka käsittää Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen keskinäiset suhteet ja niiden suhteet fyysiseen ympäristöönsä. – –”

14. Canberran yleissopimuksen II artiklassa määrätään seuraavaa: ”1. Tämän yleissopimuksen päämääränä on Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen. 2. Tässä yleissopimuksessa sana ’säilyttäminen’ käsittää myös järkiperäisen käytön. 3. Tämän yleissopimuksen soveltamisalueella harjoitettavan hyödyntämisen ja siihen liittyvien toimien on tapahduttava tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti ja noudatettava seuraavia säilyttämisperiaatteita: a) Estetään pyydetyn kannan koon laskeminen alle tason, jolla sen tasainen uusiutuminen on turvattu. Tämän vuoksi kannan kokoa ei tule päästää laskemaan lähelle tasoa, jolla sen suurin mahdollinen vuosikasvu on turvattu; b) Pidetään yllä Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen hyödynnettyjen, näistä riippuvaisten ja näitä vastaavien kantojen ekologiset suhteet ja palautetaan vähentyneet kannat yllä a-kohdassa määritellylle tasolle; – –”

15. Canberran yleissopimuksen III artiklassa määrätään yleissopimuksen suhteesta Etelämannersopimukseen seuraavaa: ”Sopimuspuolet, olivat ne Etelämannersopimuksen osapuolia tai eivät, päättävät, että ne eivät ryhdy Etelämannersopimuksen alueella kyseisen sopimuksen periaatteiden ja päämäärien vastaisiin toimiin – –”

16. Lisäksi Canberran yleissopimuksen V artiklassa määrätään seuraavaa: ”1. Sopimuspuolet, jotka eivät ole Etelämannersopimuksen osapuolia, tunnustavat Etelämannersopimuksen konsultatiivisten osapuolten erityisvelvoitteet ja vastuun Etelämannersopimuksen alueen luonnon suojelemisessa ja säilyttämisessä. 2. Sopimuspuolet, jotka eivät ole Etelämannersopimuksen osapuolia, sopivat, että ne toimiessaan Etelämannersopimuksen alueella tarvittaessa noudattavat Etelämantereen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi sovittuja toimenpiteitä sekä muita Etelämannersopimuksen konsultatiivisten osapuolten suosittelemia toimia täyttääkseen velvollisuutensa Etelämantereen ympäristön suojelemisessa kaikelta haitalliselta ihmisen toiminnalta. – –”

17. Canberran yleissopimuksen VII artiklassa määrätään toimikunnan perustamisesta Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi (CCAMLR), ja yleissopimuksen IX artiklassa sille annetaan muun muassa seuraava tehtävä: ”1. Toimikunnan tehtävänä on toteuttaa tämän yleissopimuksen II artiklassa mainittu päämäärä ja periaatteet. Tässä tarkoituksessa se: – – f) laatii – – säilyttämistoimia – – – – 2. Edellä 1(f)-kappaleessa tarkoitettuihin säilyttämistoimiin kuuluu: – – g) sen määrääminen, milloin tutkimustyö tai säilyttäminen on sallittua tai kiellettyä tietyillä alueilla ja osa-alueilla mukaan lukien erityisalueet säilyttämistä ja tieteellistä tutkimusta varten; – –”

18. CCAMLR:n jäseniä ovat Euroopan unionin lisäksi kahdeksan unionin jäsenvaltiota. ( 8 )

2 Etelämannerta koskeva sopimus

19. Etelämannerta koskeva sopimus (jäljempänä Etelämannersopimus) allekirjoitettiin 1.12.1959 Washington D.C:ssä (Yhdysvallat). Kolmella Euroopan unionin jäsenvaltiolla on Etelämannersopimuksen allekirjoittajavaltiona sopimuspuolen asema. ( 9 ) Yhdeksän muuta unionin jäsenvaltiota ovat konsultatiivisia osapuolia, ( 10 ) ja kahdeksan jäsenvaltiota ovat muita kuin konsultatiivisia osapuolia. ( 11 )

20. Etelämannersopimuksen IX artiklan 1 kappaleessa määrätään seuraavaa: ”Tämän sopimuksen – – sopimuspuolten edustajat kokoontuvat – – sopivin väliajoin sopivissa paikoissa tietojen vaihtamiseksi sekä keskustellakseen Etelämantereeseen liittyvistä yhteisesti kiinnostavista asioista ja valmistellakseen, harkitakseen ja suosittaakseen hallituksilleen mm. seuraaviin kysymyksiin liittyviä toimenpiteitä sopimuksen periaatteiden ja tarkoitusperien edistämiseksi: – – f) elollisten luonnonvarojen säilyttäminen ja suojelu Etelämantereella.”

21. Etelämannersopimuksen VI artiklassa määritetään sopimuksen alueellinen soveltamisala seuraavasti: ”Tämän sopimuksen määräyksiä sovelletaan 60. eteläisen leveyspiirin eteläpuolella sijaitsevaan alueeseen lauttajää mukaan luettuna – –”

III Asian tausta

22. CCAMLR on asettanut tavoitteekseen perustaa merellisten suojelualueiden verkoston Etelämantereen alueelle. Euroopan unioni tukee nimenomaisesti tätä tavoitetta.

23. Neuvosto laati vuonna 2014 tätä taustaa vasten SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla ”monivuotisen kannan” valmistellakseen unionin osallistumista CCAMLR:n tuleviin vuosikokouksiin, ja siinä vahvistettiin muun muassa yksinkertaistettu menettely, jota sovelletaan neuvoston päätöksiin, jotka koskevat CCAMLR:ssä esitettävää unionin kantaa yhteistä kalastuspolitiikkaa koskeviin kysymyksiin. ( 12 ) Tämän kannan mukaan komission yksiköt toimittavat neuvoston valmisteluelimille asiaa koskevat asiakirjat ennen CCAMLR:n kulloistakin vuosikokousta. Käytännössä komission yksiköt toimittavat nämä asiakirjat joko neuvoston kalastuspolitiikan työryhmälle tai Coreperille.

A Asia C-626/15

24. Komission yksiköt toimittivat neuvoston kalastuspolitiikan työryhmälle 31.8.2015 yksinkertaistetussa menettelyssä epävirallisen asiakirjan (nk. non-paper), johon oli liitetty ehdotus keskusteluasiakirjaksi tulevasta ehdotuksesta suojellun merialueen perustamiseksi Weddellinmerelle. ( 13 )

25. Komission yksiköt ehdottivat, että keskusteluasiakirja esitetään CCAMLR:lle (tarkemmin sanottuna CCAMLR:n tieteelliselle komitealle ( 14 )) vain unionin nimissä, sillä niiden mukaan se kuului yhteisen kalastuspolitiikan alaan.

26. Neuvoston työryhmä hyväksyi keskusteluasiakirjan sisällön 5.9.2015 pidetyssä kokouksessaan mutta luokitteli sen ympäristöpolitiikan alaan ja katsoi siksi, että asiakirja on toimitettava CCAMLR:n tieteelliselle komitealle unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä. Asia välitettiin Coreperille.

27. Coreper tarkasteli asiaa 11.9.2015 pidetyssä kokouksessaan. Coreperin puheenjohtaja totesi näkemysten vaihdon jälkeen, että keskusteluasiakirjan sisällöstä on päästy yhteisymmärrykseen ja että kyseinen asiakirja esitetään CCAMLR:lle sen vuonna 2015 järjestettävää 34. vuosikokousta varten. Puheenjohtaja totesi lisäksi, että keskusteluasiakirja oli päätetty esittää CCAMLR:lle unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä.

28. Komissio vastusti tätä lähestymistapaa pöytäkirjaan merkityssä lausumassa. Se totesi olevansa valmis toimittamaan keskusteluasiakirjan CCAMLR:lle unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä Coreperin päätöksen mukaisesti mutta varasi itselleen oikeuden ryhtyä oikeudellisiin toimiin.

B Asia C-659/16

29. Komission yksiköt esittivät neuvoston kalastuspolitiikan työryhmälle 30.8.2016 epävirallisen asiakirjan (nk. non-paper) noudattaen jälleen yksinkertaistettua menettelyä. Asiakirjaa täydennettiin 6.9.2016 neljällä alustavalla ehdotuksella merellisten suojelualueiden, tarkemmin sanottuna jo vuonna 2015 tarkastellun Weddellinmeren suojelualueen, ( 15 ) Rossinmeren suojelualueen, ( 16 ) itäisen Etelämantereen suojelualueen sekä jäähyllyjen vetäytymisen tieteelliseen tutkimukseen tarkoitettujen erityisalueiden ( 17 ) perustamiseksi Etelämantereelle tai niiden perustamisen kannattamiseksi.

30. Komission yksiköt ehdottivat, että asiakirjat esitetään CCAMLR:lle vain unionin nimissä, sillä niiden mukaan asiakirjat kuuluivat yhteisen kalastuspolitiikan alaan. Noudattaakseen määräaikoja, joita sovellettiin CCAMLR:n vuosikokoukselle esitettävien ehdotusten jättämiseen, komissio toimitti mainitut asiakirjat heti myös CCAMLR:n sihteeristölle ja vain unionin nimissä.

31. Neuvoston työryhmä tarkasteli 15.9.2016 ja 22.9.2016 pidetyissä kokouksissaan keskusteluasiakirjan ja neljän ehdotuksen sisältöä ja hyväksyi niiden sisällön 22.9.2016 mutta luokitteli ne ympäristöpolitiikan alaan ja katsoi siksi, että ne on esitettävä CCAMLR:lle unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä. Lisäksi työryhmä katsoi, ettei yksinkertaistettua menettelyä voida soveltaa tähän tapaukseen, sillä sen kohde rajoittuu yhteistä kalastuspolitiikkaa koskeviin kysymyksiin. Tämän jälkeen asia annettiin ensin Coreperin ja sen jälkeen neuvoston käsiteltäväksi.

32. Neuvosto hyväksyi Luxemburgissa 10.10.2016 pidetyssä 3487. kokouksessaan komission aikomuksen toimittaa keskusteluasiakirja ja neljä ehdotusta CCAMLR:lle unionin nimissä. Lisäksi se totesi, että kyseisistä asiakirjoista käy ilmi kanta, jota unioni edustaa CCAMLR:n 35. vuosikokouksessa.

33. Pöytäkirjaan merkityssä lausumassa komissio piti kiinni siitä, että mainitut asiakirjat kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisen alalla. Se ilmaisi olevansa valmis täsmentämään CCAMLR:n sihteeristölle, että kyseiset asiakirjat on katsottava toimitetun unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä, ( 18 ) mutta varasi itselleen oikeuden ryhtyä oikeudellisiin toimiin.

34. CCAMLR päätti vuonna 2016 pidetyssä 35. vuosikokouksessaan tarkastella kahta unionin toimittamaa tai kannattamaa ehdotusta, tarkemmin sanottuna Rossinmeren suojelualueen sekä useiden tieteelliseen tutkimukseen tarkoitettujen erityisalueiden perustamista. Lisäksi se päätti pyytää edelleen neuvoa molemmista jäljelle jääneistä unionin ehdotuksista ja varsinkin merellisen suojelualueen perustamisesta Weddellinmerelle.

IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset

35. Unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on nyt saatettu asioissa C-626/15 ja C-659/16 kaksi SEUT 263 artiklan toiseen kohtaan perustuvaa kumoamiskannetta, joissa vastakkain ovat komissio ja neuvosto. Useat jäsenvaltiot tukevat tässä yhteydessä neuvostoa.

A Asia C-626/15

36. Komissio on nostanut 23.11.2015 päivätyllä kannekirjelmällä asiassa C-626/15 kanteen vuonna 2015 annetun päätöksen kumoamiseksi.

37. Unionin tuomioistuimen presidentti on hyväksynyt työjärjestyksen 131 artiklan 2 kohdan mukaisesti Saksan liittotasavallan, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Portugalin tasavallan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.

38. Komissio vaatii asiassa C-626/15, että unionin tuomioistuin – kumoaa osittain vuonna 2015 annetun päätöksen siltä osin kuin neuvosto on määrännyt, että keskusteluasiakirja toimitetaan unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä sen sijaan, että se toimitettaisiin yksin unionin nimissä, ja – velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

39. Neuvosto puolestaan vaatii yhdeksän väliintulijansa tukemana, että unionin tuomioistuin – jättää tutkimatta keskusteluasiakirjan osittaista kumoamista varten nostetun kanteen tai hylkää sen joka tapauksessa perusteettomana ( 19 ) ja – velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut. ( 20 )

B Asia C-659/16

40. Komissio on nostanut 20.12.2016 päivätyllä kannekirjelmällä asiassa C-659/16 kanteen vuonna 2016 annetun päätöksen kumoamiseksi.

41. Unionin tuomioistuimen presidentti on hyväksynyt työjärjestyksen 131 artiklan 2 kohdan mukaisesti Belgian kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Portugalin tasavallan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.

42. Komissio vaatii asiassa C-659/16, että unionin tuomioistuin – kumoaa osittain vuonna 2016 annetun päätöksen siltä osin kuin siinä vahvistetaan unionin ja sen jäsenvaltioiden esittämä kanta sen sijaan, että siinä vahvistettaisiin vain unionin esittämä kanta, ja – velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

43. Neuvosto puolestaan vaatii kymmenen väliintulijan tukemana, että unionin tuomioistuin – hylkää riidanalaisten päätöksen osittaista kumoamista koskevan kanteen perusteettomana ja – velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut. ( 21 )

C Myöhempi menettely unionin tuomioistuimessa

44. Komission molempia kanteita käsiteltiin kirjallisesti unionin tuomioistuimessa. Unionin tuomioistuimen presidentti salli 10.1.2017 neuvoston esittää uusia todisteita asiassa C-626/15. Lisäksi presidentti päätti lykätä asian C-626/15 käsittelyä 10.2.2017 antamallaan määräyksellä, kunnes asian C-659/16 kirjallinen käsittely saadaan päätökseen. Asiat C-626/15 ja C-659/16 yhdistettiin presidentin samana päivänä antamalla määräyksellä suullista käsittelyä ja tuomiota varten.

45. Asianosaisten kuulemiseksi järjestettiin 13.3.2018 yhteinen istunto, johon osallistuivat komissio, neuvosto ja sen väliintulijat, lukuun ottamatta Belgian kuningaskuntaa, Luxemburgin suurherttuakuntaa, Alankomaiden kuningaskuntaa ja Suomen tasavaltaa.

46. Neuvoston asiassa C-626/15 esittämästä pyynnöstä unionin tuomioistuin kokoontuu menettelyssä perussääntönsä 16 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti suurena jaostona. Unionin tuomioistuin on päättänyt työjärjestyksensä 29 artiklan 1 kohdan mukaisesti saattaa yhdistetyt asiat C-626/15 ja C-659/16 saman ratkaisukokoonpanon ratkaistavaksi.

V Asiassa C-626/15 nostetun kanteen tutkittavaksi ottaminen

47. Asiassa C-626/15 merkittävässä osassa on komission nostaman kanteen tutkittavaksi ottamista koskeva kysymys. Toisin kuin asiassa C-659/16 neuvosto ja sitä tukevat lukuisat väliintulijat kiistävät ehdottomasti sen, että komission asiassa C-626/15 riitauttama, vuonna 2015 annettu päätös voisi olla SEUT 263 artiklaan perustuvan kumoamiskanteen kohteena. Ne vetoavat lähinnä kahteen seikkaan. Ensinnäkin kyse on ainoastaan Coreperin päätöksestä eikä neuvoston päätöksestä. Toiseksi tällä päätöksellä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia.

A Neuvoston vastuu riidanalaisesta päätöksestä

48. On selvää, ettei Coreper ole sellainen unionin toimielin, jolle olisi perussopimuksissa annettu toimivaltaa, vaan se on neuvostoa avustava elin, joka huolehtii neuvoston työskentelyn valmistelusta ja suorittaa neuvoston sille antamat toimeksiannot ( 22 ) (SEUT 240 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke).

49. Se, että Coreper voi tehdä vain tiettyjä menettelyä koskevia päätöksiä (SEUT 240 artiklan 1 kohdan toinen virke ja neuvoston työjärjestyksen 19 artiklan 7 kohta) ja ettei sillä muutoin ole oikeutta käyttää neuvostolle perussopimusten mukaan kuuluvaa päätösvaltaa, ( 23 ) ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei sen toimiin kohdisteta unionin tuomioistuinten valvontaa. Coreperin toimet ovat pikemminkin neuvoston vastuulla. Jos Coreper toimii sääntöjen vastaisesti, neuvoston on vastattava siitä unionin tuomioistuimissa. Tällaista lähestymistapaa tukee SEUT 263 artiklaan perustuva ajatus kattavasta oikeussuojasta ja täysimääräisestä tuomioistuinvalvonnasta unionin toimielinten, elinten ja laitosten kaikkien toimien yhteydessä.

50. On todettava, että usein kyse on neuvoston erityisestä oikeudellisesta toimesta, jonka Coreper on ainoastaan valmistellut. Tällöin tuomioistuinvalvonta kohdistuu tähän neuvoston oikeudelliseen toimeen, eikä Coreperin valmistelevia toimia voida itsessään riitauttaa tuomioistuimessa.

51. Tilanne on kuitenkin toinen, kun kyse on poikkeuksellisesti vain Coreperin toimista eikä neuvosto ryhdy lainkaan toimiin ministeritasolla. Tällöin Coreperin toimi muodostaa jo itsessään päätöksen menettelylle, ( 24 ) ja Coreperin toimella vahvistetaan lopullisesti neuvoston unionin toimielimenä omaksuma kanta. ( 25 ) Näin oli asian C-626/15 perustana olleiden vuoden 2015 tapahtumien yhteydessä. Koska vuonna 2015 annettu päätös on neuvoston toimeksi luettava toimi, sen on kuuluttava unionin tuomioistuimen valvonnan piiriin.

B Vuonna 2015 annetun päätöksen oikeusvaikutukset

52. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja ”kannekelpoisia toimia” ovat muodostaan riippumatta kaikki toimielinten toteuttamat toimenpiteet, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia. ( 26 )

53. Sen toteamiseksi, onko riitautetulla toimella (tai pyritäänkö sillä saamaan aikaan) tällaisia vaikutuksia, tarkastelun kohteeksi on otettava sen asiasisältö, ( 27 ) jota on arvioitava objektiivisten arviointiperusteiden perusteella. Tällaisia ovat ensisijaisesti toimen sisältö, mutta myös toimen antamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta. ( 28 ) Vaikutusta on myös toimen laatijoiden aikomuksella, ( 29 ) edellyttäen kuitenkin, että se voidaan selvittää objektiivisesti.

54. Toisin kuin neuvosto näyttää katsovan, tässä ei ole kyse siitä, onko CCAMLR:lle toimitettu keskusteluasiakirja itsessään kannekelpoinen. On pikemminkin tutkittava sitä, onko vuonna 2015 annetulla Coreperin päätöksellä toimittaa kyseinen keskusteluasiakirja CCAMLR:lle unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä sitovia oikeusvaikutuksia ja voidaanko sitä näin ollen pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna kannekelpoisena toimena.

55. Siltä osin kuin kyse on vuonna 2015 annetun päätöksen sisällöstä, päätöksessä todetaan, että keskusteluasiakirja, joka koskee merellisen suojelualueen perustamista Weddellinmerelle, toimitetaan CCAMLR:lle yhteisesti unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä eikä yksin unionin nimissä. Tämä havainto viittaa vahvasti siihen, että vuonna 2015 annetulla päätöksellä on ollut oikeusvaikutuksia, sillä se rajoitti komission edustusmahdollisuuksia CCAMLR:n 34. vuosikokouksessa vuonna 2015. Tällä päätöksellä etenkin estettiin komissiota käyttämästä toimivaltaansa unionin ulkoiseen edustukseen (SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudes virke) muulla tavoin kuin yhteisellä kansainvälisellä edustuksella jäsenvaltioiden edustajien kanssa.

56. Siltä osin kuin kyse on vuonna 2015 annetun päätöksen asiayhteydestä, on viitattava neuvoston vuonna 2014 hyväksymään monivuotiseen kantaan. ( 30 ) Tämän kannan mukaan neuvoston ”valmisteleville elimille” annetaan nimenomaisesti tutkinta- ja päätösvalta, jotta unionin kanta tiettyihin CCAMLR:n vuosikokouksissa tarkasteltaviin aiheisiin voitaisiin määrittää ”yksinkertaistettua menettelyä” noudattaen. Asiassa C-626/15 riidanalainen keskusteluasiakirja esitettiin Coreperille nimenomaisesti tätä yksinkertaistettua menettelyä noudattaen. Myös tämä seikka tukee sitä olettamusta, että vuonna 2015 annetulla päätöksellä on sitovia oikeusvaikutuksia.

57. Tämä koskee lopulta myös toimen laatijoiden aikomusta. Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että Coreper halusi vahvistaa vuonna 2015 antamallaan päätöksellä, miten unionin edustajien olisi toimittava konkreettisesti kansainvälisellä tasolla CCAMLR:n 34. vuosikokouksessa.

58. Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että vuonna 2015 annetulla päätöksellä oli tarkoitus olla ja sillä oli sitovia oikeusvaikutuksia.

C Neuvoston ja muutamien sitä tukevien väliintulijoiden vastaväitteet

59. Neuvosto ja muutamat sitä tukevat väliintulijat pyrkivät kiistämään lähinnä kahdella vastaväitteellä sen, että asiassa C-626/15 olisi kyse kannekelpoisesta toimesta.

1 Komission ja neuvoston SEU 16 ja SEU 17 artiklaan perustuva toimivalta

60. Asianosaiset viittaavat ensinnäkin siihen, että SEU 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan neuvosto määrittelee unionin politiikkoja, jotka liittyvät etenkin myös unionin ulkoiseen toimintaan ja SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä tarkoitettuun, komission vastuulla olevaan unionin ulkoiseen edustukseen. ( 31 )

61. Tämä väite on kuitenkin tehoton. SEU 16 artiklan 1 kohdan toiseen virkkeeseen perustuva neuvoston – täysin riidaton – toimivalta ei suinkaan sulje pois sitä, että neuvoston sen perusteella esittämät määritelmät unionin ulkoisesta toiminnasta tuottavat oikeusvaikutuksia ja että niistä voidaan nostaa kanne unionin tuomioistuimissa. Vaikuttaa päinvastoin perustellulta, että tällaiset määritelmät antavat kulloinkin kyseessä olevalle päätökselle oikeusvaikutuksia ja tekevät päätöksestä SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kannekelpoisen toimen.

2 Unionin kantojen määrittäminen SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti

62. Neuvosto ja muutamat jäsenvaltiot väittävät toiseksi, ettei vuonna 2015 annetulla päätöksellä ole oikeusvaikutuksia, sillä siinä ei ole vahvistettu SEUT 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitettua unionin kantaa. Ne perustelevat näkemystään sillä, että CCAMLR:n 34. vuosikokouksessa ei vielä päätetty virallisesti merellisestä suojelualueesta Weddellinmerellä, vaan tarkoituksena oli ainoastaan toimittaa CCAMLR:lle riidanalainen keskusteluasiakirja mahdollisen tulevan päätöksen valmistelua varten.

63. Myöskään tämä väite ei vakuuta, mikä johtuu kahdesta syystä.

64. Ensinnäkin SEUT 218 artiklan 9 kohtaa on tulkittava laajasti. ( 32 ) Mainitussa määräyksessä tarkoitettua unionin kantaa ei suinkaan vahvisteta vain silloin, kun kansainvälinen elin on antamassa konkreettista päätöstä toimesta, jolla on oikeusvaikutuksia, vaan myös silloin, kun unioni haluaa käynnistää tässä kansainvälisessä elimessä keskustelun tai osallistua keskusteluun, joka voi johtaa sellaisen toimen hyväksymiseen, jolla on oikeusvaikutuksia. ( 33 ) SEUT 218 artiklan 9 kohdan tavoitteena on nimittäin varmistaa, että unioni puhuu yhdellä äänellä kyseisen kansainvälisen elimen koko päätöksentekoprosessin ajan ja että unionin toimielimet ovat hyväksyneet unionin myötävaikutuksen tässä menettelyssä.

65. Toisaalta neuvosto voi haluta vahvistaa unionille – vapaaehtoiselta pohjalta – yhteisen kannan kansainvälisessä elimessä edustusta varten myös SEUT 218 artiklan 9 kohdan soveltamisalaan kuulumattomilla aloilla. Jos se toimii näin, tämä kanta on sitova ja se edellyttää unionin muilta toimielimiltä (SEU 13 artiklan 2 kohdan toinen virke) ja jäsenvaltioilta vilpitöntä yhteistyötä (SEU 4 artiklan 3 kohta ja SEUT 191 artiklan 4 kohdan ensimmäinen virke).

66. Vaikka katsottaisiinkin, ettei vuonna 2015 annetussa päätöksessä ole vahvistettu SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaista sitovaa unionin kantaa, vaan päätöksessä ainoastaan vahvistetaan vapaaehtoisuuteen perustuva yhteinen kanta SEUT 218 artiklan 9 kohdan soveltamisalaan kuulumattomalla alalla kansainvälisessä elimessä käytävää keskustelua varten, ei voida kiistää sitä, että päätöksellä on oikeudellisesti merkityksellisiä vaikutuksia. Näin on erityisesti, koska unionin ja sen jäsenvaltioiden yhdessä esittämä keskusteluasiakirja antoi CCAMLR:lle ja Canberran yleissopimuksen muille sopimuspuolille sen vaikutelman, että merellisen suojelualueen mahdollinen perustaminen Weddellinmerelle ei kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan tai että unioni ei voi yksin ajaa tätä asiaa. Tämä on riittävä peruste sille, että toimen voidaan katsoa tuottavan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja oikeusvaikutuksia. ( 34 )

D Alustava päätelmä

67. Vuonna 2015 annettu päätös on näin ollen SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Tästä seuraa, että komission asiassa C-626/15 nostama kanne on otettava tutkittavaksi.

VI Asioissa C-626/15 ja C-659/16 nostettujen kanteiden perusteltavuus

68. Asioissa C-626/15 ja C-659/16 nostetut kanteet ovat perusteltuja, jos ilmenee, että neuvosto on vuosina 2015 ja 2016 annetuissa riidanalaisissa päätöksissä perusteettomasti vaatinut komissiota toimittamaan suunniteltuja merellisiä suojelualueita koskevat kyseessä olevat asiakirjat ja kannat CCAMLR:lle unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä. Toisin sanoen on selvitettävä, voiko unioni osallistua CCAMLR:n keskusteluihin ja päätöksiin yksin omissa nimissään – toisin sanoen ilman jäsenvaltioiden osallistumista –, kuten komissio on väittänyt.

69. Komissio moittii neuvostoa siitä, että tämä on loukannut unionin yksinomaista toimintavaltaa kansainvälisellä tasolla vaatimalla, että unionin ja sen jäsenvaltioiden on toimittava yhdessä. Tätä varten se esittää sekä asiassa C-626/15 että asiassa C-659/16 kaksi kanneperustetta. Sen mukaan neuvosto on ensinnäkin jättänyt huomiotta unionin yksinomaisen toimivallan, joka koskee meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä osana yhteistä kalastuspolitiikkaa SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisesti (ensimmäinen kanneperuste), ja toiseksi se on loukannut SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannen vaihtoehdon mukaista yksinomaista toimivaltaa, koska vaarana on yhteisiin sääntöihin vaikuttaminen tai yhteisten sääntöjen ulottuvuuden muuttaminen (AETR-doktriini, toinen kanneperuste).

70. Molempien kanneperusteiden kohtalo määräytyy lopulta sen perusteella, mikä aineellinen oikeusperusta oli merkityksellinen vuosina 2015 ja 2016 annettujen päätösten kannalta ja salliiko tämä oikeusperusta unionin yksinomaisen edustuksen CCAMLR:ssä tai peräti edellyttääkö se sitä. Annetun toimivallan periaatteen (SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke ja 2 kohta, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 1 kohdan kanssa) mukaan sekä unionin sisäiset toimet että sen ulkoiset toimet edellyttävät tällaista oikeusperustaa. ( 35 ) Oikean oikeudellisen perustan valinnalla on perustuslaillista merkitystä. ( 36 )

A Ensimmäinen kanneperuste: SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohta

71. Komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan lähinnä, että vain unioni on toimivaltainen CCAMLR:lle toimitettavien asiakirjojen ja kyseisen elimen vuosien 2015 ja 2016 vuosikokouksissa tarkasteltavien kysymysten osalta, jotka liittyvät suunniteltuihin merellisiin suojelualueisiin, sillä niiden kaikkien kohteena on meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen osana yhteistä kalastuspolitiikkaa ja niihin sovelletaan näin ollen SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan perusteella unionin yksinomaista toimivaltaa.

72. Yhteisen kalastuspolitiikan alalla on tosiasiassa säädetty toimenpiteistä meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi (asetuksen N:o 1380/2013 1 artiklan 1 kohdan a alakohta). Tällaisten säilyttämistoimien ei tarvitse välttämättä rajoittua unionin vesille, vaan niitä voidaan soveltaa osana ulkoista kalastuspolitiikkaa myös unionin vesien ulkopuolella, jos ne koskevat unionin tai jäsenvaltioiden kansalaisten kalastusalusten toimia (asetuksen N:o 1380/2013 1 artiklan 2 kohdan c ja d alakohta sekä 28 artikla). ( 37 )

73. Yhteinen kalastuspolitiikka ei silti suinkaan ole ainoa mahdollinen yhtymäkohta unionin toimenpiteisiin meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi. Historiallisesti tarkasteltuna se on tosin ollut usein yleisesti sedes materiae Euroopan tasolla toteutettaville säilyttämistoimille. ( 38 ) Kuten SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdasta ( 39 ) kuitenkin ilmenee, perussopimuksissa erotetaan nykyään nimenomaisesti meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi osana yhteistä kalastuspolitiikkaa toteutettavat toimenpiteet meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi osana muita unionin politiikkoja toteutettavista toimenpiteistä.

74. Neuvosto ja sitä tukevat väliintulijat katsovat tämän perusteella hieman yllättäen, että CCAMLR:n yhteydessä suunnitellut merelliset suojelualueet eivät koskisi yhteistä kalastuspolitiikkaa vaan pikemminkin ympäristöpolitiikkaa ja mahdollisesti tutkimusta, joiden alalla unionilla ja jäsenvaltioilla on jaettu toimivalta (SEUT 4 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä 2 kohdan e alakohdan ja 3 kohdan kanssa).

75. Molemmat osapuolet esittävät väitteensä hämmästyttävän voimallisesti. Neuvosto ja muutamat sitä tukevat väliintulijat moittivat komissiota epäsuorasti siitä, että tämä haluaa estää kaikin tavoin jäsenvaltioiden kansainvälisen edustuksen, kun taas komissio katsoo, että neuvosto etsii pakonomaisesti oikeusperustoja, jotka mahdollistavat jäsenvaltioiden osallistumisen unionin rinnalla.

76. Tähän liittyen huomautan, että oikeusperustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti riidanalaisen päätöksen tarkoitus ja sisältö ( 40 ) mutta myös asiayhteys, johon päätös liittyy. ( 41 )

77. Sen sijaan toimen laatijoiden subjektiivisella näkemyksellä ja yleisillä poliittisilla tarkoituksilla ei ole merkitystä oikeusperustan valinnassa. ( 42 ) Jos neuvosto pyrkisi ulkoisia toimia koskevan unionin säännöksen oikeusperustan vahvistamisella estämään unionin yksinomaisen edustuksen ja mahdollistamaan jäsenvaltioiden osallistumisen unionin rinnalla, sen voitaisiin katsoa olevan jopa SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettua harkintavallan väärinkäyttöä.

78. Yhtä merkityksetöntä on se, mitä oikeusperustaa on käytetty annettaessa muita unionin toimia, joilla on mahdollisesti samankaltaisia piirteitä tai jotka liittyvät kiinteästi riidanalaisiin päätöksiin ( 43 ) (kuten Canberran yleissopimuksen hyväksyntä Euroopan talousyhteisön nimissä ja yhteisön tai unionin osallistuminen CCAMLR:n tähänastisiin päätöksiin). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pelkästään neuvoston käytännön perusteella ei voida poiketa perussopimusten säännöistä, eikä tämä käytäntö voi siis luoda ennakkotapausta, joka sitoisi unionin toimielimiä. ( 44 )

1 Painopisteen tarkastelun tarpeellisuus

79. Käsiteltävä asia osoittaa erityisen havainnollisesti, että Etelämantereelle suunnitelluilla merellisillä suojelualueilla on yhteys sekä meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseen osana yhteistä kalastuspolitiikkaa että EUT-sopimuksessa säänneltyihin ympäristön ja tutkimuksen aloihin. CCAMLR:ssä suunnitelluilla merellisillä suojelualueilla Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi ja tutkimiseksi (Canberran yleissopimuksen II artiklan 1 kappale) edistetään nimittäin yhtäältä ympäristöpoliittisia ja mahdollisesti tutkimuspoliittisia tavoitteita ja toisaalta pyritään mahdollistamaan näiden varojen järkiperäinen käyttö (Canberran yleissopimuksen II artiklan 2 kappale), toisin sanoen erityisesti kestävä kalastus.

80. Unioni voisi teoriassa osallistua suunniteltujen merellisten suojelualueiden perustamiseen käyttämällä ympäristöpolitiikan alan (EUT-sopimuksen XX osasto ( 45 )) ja mahdollisesti tutkimuksen alan (EUT-sopimuksen XIX osasto) toimivaltaansa mutta myös meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi osana yhteistä kalastuspolitiikkaa (EUT-sopimuksen III osasto) annettua toimivaltaansa, jolloin viimeksi mainittua toimivaltaa on käytettävä SEUT 11 artiklaan sisältyvän horisontaalisen lausekkeen mukaisesti ottaen asianmukaisesti huomioon ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset ja soveltaen ekosysteemilähtöistä lähestymistapaa (asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 3 kohta).

81. Tällaisessa tilanteessa, jossa useat oikeusperustat ovat mahdollisia, unionin sisäistä ja ulkoista toimintaa koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on tarkasteltava painopistettä. Jos – kuten tässä – toimella on kaksi eri tarkoitusta tai siinä on kahdenlaisia tekijöitä ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää. Jos toimella on useampi samanaikainen tarkoitus tai sillä on useita osatekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen, tällaista toimea annettaessa on täysin poikkeuksellisesti käytettävä useaa eri oikeudellista perustaa. ( 46 )

82. Kuten olen jo todennut muissa yhteyksissä ( 47 ), mainittu painopisteen tarkastelu ei saa johtaa vertikaalisessa suhteessa siihen, että unionin toimivaltaa laajennetaan jäsenvaltioihin nähden; muutoin mitätöitäisiin annetun toimivallan periaate (SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke ja 2 kohta yhdessä SEU 4 artiklan 1 kohdan kanssa). Tätä painopisteen tarkastelua sovelletaan kuitenkin ilman muuta horisontaalisessa suhteessa, toisin sanoen tilanteessa, jossa on selvää, että unionilla on toimivalta suunnitellun toimen kaikkiin osatekijöihin, ja jossa kyse on pelkästään oikean toimivallan valinnasta.

83. Näin on käsiteltävässä asiassa. On täysin riidatonta, että unionilla on toimivalta ympäristön, tutkimuksen ja meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisen alalla osana yhteistä kalastuspolitiikkaa, ja yhdessä tämä toimivalta on varmasti riittävä, jotta unioni voi osallistua CCAMLR:ssä kaikkiin toimenpiteisiin, jotka olivat vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten kohteena, tarkemmin sanottuna Etelämantereelle perustettavia erilaisia merellisiä suojelualueita koskevaan keskusteluun ja päätöksentekoon. Asianosaiset ovat erimielisiä pelkästään siitä, mikä näistä unionin useammasta toimivallasta olisi määritettävä painopisteeksi, kun otetaan huomioon kaikki ne seuraukset, joita sillä voisi olla jäsenvaltioiden itsenäiselle esiintymiselle unionin rinnalla kansainvälisessä ympäristössä.

2 Tutkimuksen toissijainen merkitys merellisten suojelualueiden yhteydessä

84. Mielestäni tutkimusnäkökohdalla oli ainoastaan toissijainen merkitys kaikille niille CCAMLR:ssä suunnitelluille toimenpiteille, jotka olivat vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten kohteena.

85. Suunnitelluilla Etelämantereen merellisillä suojelualueilla pyritään tosin myös parantamaan alueen meriekosysteemien tutkimusta. Tutkimus mainitaan näin ollen toistuvasti riidanalaisissa asiakirjoissa. ( 48 ) Suunnitellut tutkimustoimet eivät ole kuitenkaan itsetarkoitus, vaan niillä edistetään ylemmän tason tavoitetta, joka on Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen, kuten CCAMLR on asettanut tavoitteekseen Canberran yleissopimuksen ja Etelämannersopimuksen määräysten mukaisesti. Suunniteltujen merellisten suojelualueiden yhteydessä tehtävään tutkimukseen sisältyy näin ollen aito ympäristöpoliittinen näkökulma, ja tutkimusta on pidettävä viime kädessä vain ympäristönsuojelua edistävänä tukitoimenpiteenä.

86. Tämä koskee myös vuonna 2016 annetun riidanalaisen päätöksen yhteydessä suunniteltuja erityisalueita jäähyllyjen vetäytymisen tutkimiseksi. Tällaisten alueiden nimeäminen erikseen tutkimusalueiksi voi eittämättä viitata pintapuolisessa tarkastelussa siihen, että ainakin näiltä osin tutkimusnäkökulma voi olla etualalla. Lähemmin tarkasteltuna myös näillä erityisaloilla kyse on kuitenkin pikemminkin ekosysteemien ja luonnonvoimien tutkimisesta ilmaston ja Etelämantereen kasviston ja eläimistön suojelun parantamiseksi. Myös tältä osin painopiste on näin ollen ympäristönsuojelussa eikä itse tutkimuksessa.

87. Vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten tutkimusnäkökohtia on näin ollen pidettävä kokonaisuudessaan liitännäisinä, joten kyseisten päätösten hyväksynnässä ei ollut tarpeen soveltaa tutkimuspoliittista oikeusperustaa myöskään yhdessä muiden oikeusperustojen kanssa.

3 Ympäristönäkökohdan ensisijaisuus kalastusnäkökohtaan nähden

88. Tässä asiassa keskeinen tarkastelun kohde on ympäristöpolitiikan ja kalastuspolitiikan rajaaminen. Tätä näkökohtaa, johon menettelyn osapuolet asioissa C-626/15 ja C-659/16 keskittyvät perustellusti, on tarkasteltu oikeuskäytännössä tähän mennessä vain vähäisessä määrin, ( 49 ) minkä vuoksi selkeitä ja käytännöllisiä kriteerejä ei juurikaan ole määritetty. Oikeuskäytännössä on ainoastaan todettu, ettei toimenpiteen voida katsoa kuuluvan ympäristöpolitiikan alaan pelkästään siitä syystä, että siinä otetaan huomioon ympäristönsuojelun vaatimukset, sillä nykyisen SEUT 11 artiklan horisontaalisen lausekkeen nojalla kyseiset vaatimukset on otettava huomioon kaikilla politiikan aloilla. ( 50 ) Lisäksi oikeuskäytännössä on muistutettu siitä, että perussopimusten ympäristöpolitiikkaa koskevilla määräyksillä ei vaikuteta unionille perussopimusten muiden määräysten nojalla annettuun toimivaltaan. ( 51 )

89. Tähän mennessä on paljon useammin tarkasteltu sitä, miten yhteistä kauppapolitiikkaa koskeva unionin elinten toimivalta (SEUT 207 artiklan 1 kohta) on rajattava muiden politiikan alojen ja erityisesti ympäristöpolitiikan toimivallasta (SEUT 192 artikla). ( 52 ) Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu, ettei pelkästään se, että unionin toimella voi olla tiettyjä vaikutuksia kauppaan yhden tai usean kolmannen valtion kanssa, riitä sen toteamiseksi, että kyseinen toimi on luokiteltava yhteisen kauppapolitiikan alaan; unionin toimi kuuluu sen sijaan kauppapolitiikan alaan siinä tapauksessa, että se koskee erityisesti tällaista kauppaa, koska sillä pyritään olennaisesti kaupan edistämiseen, helpottamiseen tai sääntelyyn ja sillä on suoria ja välittömiä vaikutuksia kauppaan. ( 53 )

90. Näitä kriteerejä voidaan käyttää soveltuvin osin ohjenuorana myös nyt tehtävässä kalastuspolitiikan ja ympäristöpolitiikan rajaamisessa. Jos ne otetaan lähtökohdaksi, unionin toimi ei kuulu yhteisen kalastuspolitiikan alaan vain siksi, että sillä voi olla tiettyjä vaikutuksia kalastukseen. Tällaista toimea voidaan pitää aidosti kalastuspoliittisena toimenpiteenä pikemminkin silloin, kun – se koskee erityisesti kalastustoimintaa, koska sillä pyritään olennaisesti sen edistämiseen, helpottamiseen tai sääntelyyn, ja – sillä on suoria ja välittömiä vaikutuksia kalastustoimintaan.

91. Kääntäen unionin toimea ei voida luokitella ympäristöpolitiikkaan kuuluvaksi pelkästään siitä syystä, että sillä otetaan huomioon ympäristönsuojelun vaatimukset, kuten SEUT 11 artiklan mukaan olisi aina tehtävä, vaan ainoastaan silloin, kun sillä asetetaan ympäristönsuojelu painopisteeksi.

92. Tarkasteltaessa vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten tavoitteita, sisältöä ja asiayhteyttä ( 54 ) näitä kriteerejä vasten, ei voida kieltää sitä, että Etelämantereelle suunnitelluilla merellisillä suojelualueilla ja niitä koskevilla kalastuskielloilla ja ‑rajoituksilla on suoria ja välittömiä vaikutuksia kalastustoimintaan. Yhdelläkään näistä merellisistä suojelualueista ei kuitenkaan pyritä ensisijaisesti kalastustoiminnan edistämiseen, helpottamiseen tai edes sääntelyyn, vaan erilaisten ympäristöpoliittisten toimenpiteiden seurauksena tietyillä alueilla kalastustoimet on pikemminkin kielletty kokonaan useiden vuosikymmenten ajaksi ja toisilla alueilla ne sallitaan korkeintaan rajoitetusti.

93. Suunniteltujen merellisten suojelualueiden keskeinen tavoite on Etelämantereen ekosysteemien, biologisen monimuotoisuuden ja elinympäristöjen säilyttäminen, tutkiminen ja suojeleminen sekä ilmastonmuutoksen haitallisten vaikutusten torjuminen tällä maapallon ilmastolle äärimmäisen tärkeällä alueella. ( 55 ) Suojeltavia eläinlajeja eivät suinkaan ole ainoastaan kaupallisen kalastuksen kohteena olevat eläimet vaan esimerkiksi myös linnut (pingviinit mukaan luettuina) ja merinisäkkäät (kuten hylkeet ja valaat).

94. Vaikka erilaisten merellisten suojelualueiden perustamista koskevien CCAMLR:n suunniteltujen sääntöjen sisällössä keskitytään eittämättä kalastusalusten toiminnan sääntelyyn, niillä pyritään kuitenkin pitkälti kieltämään alueella kalastaminen ja sallimaan kalastus vain poikkeustapauksissa joillakin pienemmillä alueilla soveltamalla tiukkoja ehtoja. ( 56 ) Lisäksi on korostettava, että mainitut säännöt eivät suinkaan rajoitu kalastustoimintaan, vaan niillä kielletään esimerkiksi jätteiden varastointi tai upottaminen. ( 57 ) Lisäksi sääntöjen mukaan on tutkittava, miten ekosysteemit kehittyvät merellisten suojelualueiden niissä osissa, joissa harjoitetaan kalastustoimintaa, ja niissä osissa, joissa ei harjoiteta kalastustoimintaa, ( 58 ) eikä se ole aidosti kalastuspolitiikan alaan kuuluva toimenpide.

95. Suunniteltujen merellisten suojelualueiden asiayhteys ei myöskään liity pelkästään kalastuspolitiikkaan vaan myös yleisiin ympäristönsuojelun näkökohtiin. Canberran yleissopimuksessa kalastus on tosin selvästi merkittävämmässä asemassa kuin muissa Etelämannersopimukseen liittyvissä kansainvälisoikeudellisissa sopimuksissa, kuten Madridin ympäristönsuojelupöytäkirjassa. ( 59 ) Kuten komissio korostaa perustellusti, Canberran yleissopimuksen yhteydessä ei pidä aliarvioida kalastuksen sääntelemisen merkitystä Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen järkiperäiselle käytölle – käyttö valkuaisen lähteenä mukaan lukien – (ks. mainitun yleissopimuksen II artiklan 2 ja 3 kappale ( 60 )). Myös Canberran yleissopimusta sovellettaessa sopimuspuolilla – ja näin ollen CCAMLR:n jäsenillä, jotka päättävät Etelämantereen merellisten suojelualueiden perustamisesta – on kuitenkin pelkästään taloudellisia näkökohtia pidemmälle menevä vastuu Etelämantereen ympäristön suojelemisessa kaikelta haitalliselta ihmisen toiminnalta (ks. Canberran yleissopimuksen V artiklan 2 kappale, luettuna yhdessä Etelämannersopimuksen IX artiklan 1(f) kappaleen kanssa ( 61 )). Tällaisia ihmisen aiheuttamia haittoja voi epäilemättä ilmetä myös muualla kuin kalastuksessa. Neuvosto viittaa täysin perustellusti mahdollisiin porauksiin maaperän luonnonvarojen hyödyntämiseksi. Mielestäni on myös ajateltavissa, että ennemmin tai myöhemmin voitaisiin keskustella tuulivoimaloiden perustamisesta.

96. Edellä esitetyn perusteella Etelämantereelle suunnitellut merelliset suojelualueet, joita vuosina 2015 ja 2016 annetut riidanalaiset päätökset koskivat, ovat aidosti ympäristöpoliittisia hankkeita eivätkä yhteisen kalastuspolitiikan alaan kuuluvia säilyttämistoimia.

97. Saattaa olla, että komission korostamin tavoin ympäristönsuojelun vaatimuksilla on suuri merkitys myös yhteisen kalastuspolitiikan alalla ja että ne ovat johtaneet yhteisessä kalastuspolitiikassa kestävyyteen tähtäävään ja ekosysteemilähtöiseen lähestymistapaan (asetuksen N:o 1380/2013 2 artikla), kuten SEUT 11 artiklan horisontaalisessa lausekkeessa vaaditaan. Etelämantereen merelliset suojelualueet, joita vuosina 2015 ja 2016 annetut riidanalaiset päätökset koskivat, eivät kuitenkaan ole painopisteidensä perusteella kalastuspoliittisia toimenpiteitä, joilla pyritään ympäristöpoliittisiin tavoitteisiin, vaan ne ovat ympäristönsuojelutoimia, joilla on – hyvinkin merkittäviä – vaikutuksia kalastukseen.

98. Neuvosto on näin ollen perustellusti katsonut, että vuosina 2015 ja 2016 annetut riidanalaiset päätökset eivät perustu toimivaltaan, joka on annettu unionille meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi osana yhteistä kalastuspolitiikkaa, vaan pelkästään ympäristöpolitiikkaan.

99. Tässä asiassa tilanne on näin ollen selvästi erilainen kuin vireillä olevassa asiassa Deutscher Naturschutzring, ( 62 ) jossa riidanalaista ei ole merellisen suojelualueen perustaminen kokonaisuutena vaan pelkästään yksittäiset toimet, joilla pannaan täytäntöön tämän suojelualueen vaatimukset kalastuksen alalla. Tällaisissa konkreettisissa täytäntöönpanotoimissa on järkevää tukeutua kalastuspolitiikan alan oikeusperustoihin, kun taas muissa täytäntöönpanotoimissa, jotka ovat luonteeltaan enemmän ympäristöpoliittisia, olisi tukeuduttava ympäristöpolitiikkaan.

4 Komission ensimmäinen kanneperuste määritettäessä jotain muuta kuin komission etusijalle asettamaa oikeusperustaa

100. Edellä esittämäni perusteella ei näin ollen voida hyväksyä komission väitettä, jonka mukaan vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten aineellinen oikeusperusta on unionille annettu toimivalta meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi osana yhteistä kalastuspolitiikkaa; pikemminkin vahvistuu neuvoston ja sitä tukevien väliintulijoiden näkemys, jonka mukaan asiassa on tukeuduttava unionin ympäristöpoliittiseen toimivaltaan.

101. Olisi kuitenkin ennenaikaista hylätä asioissa C-626/15 ja C-659/16 esitetty ensimmäinen kanneperuste pelkästään siksi, että komissio vetoaa siinä virheellisesti unionin yksinomaiseen toimivaltaan meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisen alalla osana yhteistä kalastuspolitiikkaa (SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohta). Tosiasiallinen ja paljon periaatteellisempi peruste, jonka komissio tuo esiin ensimmäisessä kanneperusteessaan, on nimittäin eräs toinen. Kuten käy ilmi komission unionin tuomioistuimelle esittämistä kirjallisista ja suullisista väitteistä, komissio moittii neuvostoa tältä osin siitä, että vuosina 2015 ja 2016 annetuissa riidanalaisissa päätöksissä neuvosto on vaatinut sitä toimittamaan riidanalaiset asiakirjat CCAMLR:lle yhteisesti unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä, vaikka toiminta yksin unionin nimissä olisi ollut mahdollista ja se olisi riittänyt.

102. Kuten jäljempänä esitän, tämä komission keskeinen väite on perusteltu myös silloin, kun vuosina 2015 ja 2016 annetut riidanalaiset päätökset luokitellaan neuvoston ja sitä tukevien väliintulijoiden oikeuskäsityksen mukaisesti ympäristöpolitiikan alaan eikä komission ehdottaman yhteisen kalastuspolitiikan alaan. Ympäristöpolitiikan kannalta ei nimittäin ollut oikeudellisesti välttämätöntä, että jäsenvaltiot osallistuvat toimiin unionin rinnalla sekaedustuksella CCAMLR:n elimissä (ks. tästä myös a kohta), eikä ympäristöpolitiikassa ollut tilaa jäsenvaltioiden vapaaehtoiselle osallistumiselle (ks. tältä osin jäljempänä b kohta).

103. Ne ultra petita ‑periaate ei estä unionin tuomioistuinta hyväksymästä asioissa C-626/15 ja C-659/16 esitettyä ensimmäistä kanneperustetta jollakin muulla kuin komission itse mainitsemalla perusteella. Tuomioistuin ei nimittäin ”puhu asianosaisten suulla”. ( 63 ) Vastaavasti unionin tuomioistuin ei voi olla sidottu pelkästään asianosaisten vaatimustensa tueksi esittämiin väitteisiin, sillä muuten se saattaisi joutua perustamaan ratkaisunsa virheellisiin oikeudellisiin näkökohtiin. ( 64 )

a) Jäsenvaltioiden osallistuminen ei ole oikeudellisesti välttämätöntä

104. SEUT 4 artiklan 1 kohdan mukaan, luettuna yhdessä 2 kohdan e alakohdan kanssa, ympäristöpolitiikka kuuluu jaettuun toimivaltaan, jota ei ole annettu yksinomaisesti unionille eikä jäsenvaltioille. Jaettu toimivalta ei kuitenkaan välttämättä tarkoita sitä, että ulkoisessa toiminnassa unionilla ja sen jäsenvaltioilla olisi aina oltava sekaedustus, jolloin unionin ulkoinen toiminta edellyttäisi, että jäsenvaltiot osallistuvat toimiin unionin rinnalla.

105. Julkisasiamies Szpunar on todennut aiheesta hyvin osuvasti seuraavaa: ( 65 )”Jaettu toimivalta” ja ”sekasopimus” (tai tässä asiassa ”sekaedustus ulkoisessa toiminnassa”) ovat kaksi erillistä kysymystä. ( 66 )

106. Saattaa olla, että useimmissa tapauksissa, joissa unioni toimii yksin kansainvälisellä tasolla, unionilla on SEUT 3 artiklan 1 tai 2 kohdan mukainen yksinomainen ulkoinen toimivalta. Tällainen yksinomainen toimivalta ei ole kuitenkaan pakottava edellytys sille, että unioni voi tehdä yksin – eli ilman sen rinnalla toimivia jäsenvaltioita – kansainvälisiä sopimuksia kolmansien maiden kanssa tai toimia yksin kansainvälisissä elimissä.

107. Unionin tuomioistuin on vasta hiljattain hylännyt vastaavasti kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevassa tuomiossaan (ns. tuomio COTIF) nimenomaisesti sen näkemyksen, että unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan kuuluvalla alalla unionilla ei voi olla ulkoista toimivaltaa, paitsi jos tästä jaetusta toimivallasta on tullut SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaisen järjestelmän (ts. olennaisilta osin AETR-doktriinin) mukaan yksinomainen toimivalta. ( 67 ) Mainitusta tuomiosta käy lisäksi ilmi, että unioni voi hyväksyä yksin kansainväliset sopimukset silloinkin, kun ne kuuluvat jaettuun toimivaltaan, edellyttäen, että neuvostossa saadaan kokoon vaadittava enemmistö, jotta tällainen menettely voidaan ottaa käyttöön. ( 68 )

108. Unionilla ja sen jäsenvaltioilla on oltava sekaedustus kansainvälisessä ympäristössä vain silloin, kun unionilla ei ole riittävästi yksinomaista tai jaettua toimivaltaa, jotta se voisi toimia yksin suhteessa kolmansiin maihin tai kansainvälisissä elimissä. Kansainvälisessä ympäristössä jäsenvaltioiden on osallistuttava toimiin unionin rinnalla vain siltä osin kuin unionilla ei ole omaa toimivaltaa. ( 69 )

109. Tässä asiassa se ei kuitenkaan ollut välttämätöntä. On täysin riidatonta, että unionilla oli nyt käsiteltävässä asiassa ympäristöpolitiikan toimivallan nojalla riittävästi omaa toimivaltaa osallistuakseen yksin Etelämantereen merellisten suojelualueiden perustamista koskevaan keskusteluun ja päätöksentekoon CCAMLR:ssä. Neuvosto ja sitä tukevat väliintulijat eivät kysyttäessä kyenneet myöskään nimeämään kyseessä olevien merellisten suojelualueiden yhteydessä yhtään toimenpidettä, johon unionilla ei olisi ollut tarvittavaa toimivaltaa esillä olevassa asiassa.

110. Komissio on näin ollen oikeassa todetessaan, että vaikka vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten katsottaisiinkin kuuluvan ympäristöalan jaettuun toimivaltaan, oikeudellisesti ei ole välttämätöntä, että riidanalaiset asiakirjat toimitetaan CCAMLR:lle ja riidanalaiset kannat esitetään CCAMLR:ssä yhteisesti unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä.

b) Yksittäisten jäsenvaltioiden vapaaehtoiselle osallistumiselle ei ole tilaa

111. On pohdittava, onko ympäristöpolitiikkaa koskevaa unionin toimivaltaa sovellettaessa tilaa sille, että jäsenvaltiot voivat toimia vapaaehtoisesti unionin rinnalla CCAMLR:ssä. Ei tosin ole järkevää ulottaa tätä tarkastelua kaikkiin jäsenvaltioihin vaan ainoastaan niihin, jotka ovat itse CCAMLR:n jäseniä, ( 70 ) sillä ainoastaan ne osallistuvat CCAMLR:n keskusteluihin ja päätöksiin.

112. Tätä koskevien pohdintojen lähtökohtana olisi oltava SEUT 2 artiklan 2 kohta, jossa kuvaillaan, miten unionin ja sen jäsenvaltioiden jakamaa toimivaltaa käytetään. Sanamuotonsa perusteella tätä määräystä ei sovelleta ainoastaan lainsäädäntötoimiin vaan yleisesti sitovien oikeudellisten toimien antamiseen ja näin ollen myös tässä riidanalaisten päätösten kaltaisiin unionin ulkoista toimintaa koskeviin päätöksiin.

113. SEUT 2 artiklan 2 kohdan mukaan jaetulle toimivallalle on ominaista se, että jäsenvaltiot voivat käyttää toimivaltaansa siltä osin kuin unioni ei ole käyttänyt omaansa (SEUT 2 artiklan 2 kohdan toinen virke); jäsenvaltiot käyttävät jälleen toimivaltaansa siltä osin kuin unioni on päättänyt lakata käyttämästä omaansa (SEUT 2 artiklan 2 kohdan kolmas virke).

114. Toisin kuin menettelyn muutamat osapuolet ovat väittäneet unionin tuomioistuimen suullisessa käsittelyssä, käsiteltävässä asiassa ei ole objektiivista eikä todennettavissa olevaa näyttöä siitä, ettei neuvosto olisi halunnut käyttää unionin ympäristöalan toimivaltaa. ( 71 ) Päinvastoin vuonna 2015 annetussa riidanalaisessa päätöksessä komissiolle annetaan nimenomaisesti ympäristöpolitiikan nojalla valtuudet toimittaa CCAMLR:lle tämän vuonna 2015 järjestettävään 34. vuosikokoukseen keskusteluasiakirja (myös) unionin nimissä. Vuonna 2016 annetussa riidanalaisessa päätöksessä tukeudutaan niin ikään ympäristöpolitiikkaan ja vahvistetaan virallisesti unionin vuonna 2016 CCAMLR:n 35. vuosikokouksessa edustama kanta. Näin ollen ei voida ylipäätään väittää, ettei neuvosto olisi käyttänyt molemmissa riidanalaisissa päätöksissä unionille kuuluvaa ympäristöalan toimivaltaa.

115. Myöskään nyt käsiteltävässä asiassa ei ole objektiivista eikä todennettavissa olevaa näyttöä siitä, että vuosina 2015 ja 2016 annetuissa riidanalaisissa päätöksissä neuvosto olisi käyttänyt vain osittain unionin ympäristöalan toimivaltaa poliittisiin näkökohtiin liittyvistä syistä. Koska neuvostolla ei ole oikeudellista velvoitetta toimia nyt käsiteltävänä asiassa, se olisi voinut vahvistaa, ettei unioni käytä täysimääräisesti sille annettua ympäristöalan toimivaltaa. On ilmeistä, ettei se kuitenkaan ole tehnyt niin. Kummankin riidanalaisen päätöksen kohteena oli pikemminkin niiden toimenpiteiden kokonaisuus, joista keskusteltiin tai päätettiin CCAMLR:n vuosien 2015 ja 2016 vuosikokouksissa ja jotka koskivat kyseessä olevien merellisten suojelualueiden perustamista. Riidanalaisten päätösten mistään kohdasta ei ilmene, että unioni luopuisi ympäristöalan toimivaltansa käytöstä CCAMLR:ssä suunniteltujen toimenpiteiden jollakin konkreettisella osa-alueella ( 72 ) ja haluaisi antaa nämä toimenpiteet jäsenvaltioiden vastuulle.

116. Se, että neuvosto on lopulta kannattanut vuosina 2015 ja 2016 annetuissa riidanalaisissa päätöksissä yhteistä edustusta CCAMLR:ssä unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä, johtuu mielestäni pelkästään siitä, että neuvosto on suoralta kädeltä virheellisesti ( 73 ) rinnastanut jaetun toimivallan ja sekaedustuksen, eikä siitä, ettei unionilla ollut toimivaltaa CCAMLR:ssä keskusteltavien tai päätettävien toimenpiteiden konkreettisilla osa-alueilla tai että unioni halusi tietoisesti jättää käyttämättä toimivaltaansa yksittäisissä näkökohdissa.

117. Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että unioni oli ympäristöpolitiikan alalla toimivaltainen kaikkien niiden toimenpiteiden osalta, joista CCAMLR:ssä oli tarkoitus keskustella tai päättää, ja että se myös käytti tätä toimivaltaansa täysimääräisesti. SEUT 2 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen perusteella jäsenvaltiot eivät näin ollen voi käyttää omaa toimivaltaansa samoissa asioissa, vaikka ne esiintyisivät CCAMLR:ssä vain unionin rinnalla.

118. Myöskään SEUT 191 artiklan 4 kohdasta ei johdu muuta.

119. SEUT 191 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa selvennetään tosin, että tällä ei rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa neuvotella kansainvälisissä elimissä ja tehdä kansainvälisiä sopimuksia. Kuten tämän lausekkeen sanamuodosta käy selvästi ilmi (”Mitä edellisessä alakohdassa määrätään, ei rajoita jäsenvaltioiden toimivaltaa – –” ( 74 )), jäsenvaltioille taataan jäännöstoimivalta ympäristöalalla ainoastaan SEUT 191 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säänneltyjen seikkojen osalta, toisin sanoen siltä osin kuin kyse on toimivaltaisten kansainvälisten järjestöjen ja kolmansien maiden kanssa tehtävää ”yhteistyötä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä”. Tästä ei kuitenkaan ole kyse nyt käsiteltävässä asiassa. Vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten kohde ei nimittäin ole unionin ja CCAMLR:n välistä ”yhteistyötä koskevat yksityiskohtaiset säännöt” vaan konkreettiset aineellisoikeudelliset toimenpiteet Etelämantereen merellisten suojelualueiden perustamiseksi.

120. SEUT 191 artiklan 4 kohdan toisesta alakohdasta ei voida päätellä pidemmälle menevää yleistä ympäristöalan toimivaltavarausta jäsenvaltioiden hyväksi. Muutoin ympäristöä koskeva toimivalta menettäisi luonteensa SEUT 2 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 4 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä 2 kohdan e alakohdan kanssa, tarkoitettuna unionin ja jäsenvaltioiden jaettuna toimivaltana ja muuttuisi pelkäksi rinnakkaiseksi toimivallaksi, jota sekä unioni että jäsenvaltiot voisivat käyttää milloin tahansa – ja jota molemmat mahdollisesti käyttäisivät toistensa rinnalla. Tämä ei olisi kuitenkaan sopusoinnussa sen kanssa, että perussopimusten laatijoiden tahtona on ollut, että SEUT 191 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan (aiempi EY 130 r artiklan 4 kohdan toinen alakohta) määräykset eivät saa vaikuttaa AETR-oikeuskäytännön periaatteisiin, ( 75 ) mikä olisi mahdotonta rinnakkaisen toimivallan tapauksessa.

121. Olisi mahdollista katsoa korkeintaan, että yksittäisten jäsenvaltioiden aikomuksena on SEUT 193 artiklaan tukeutuen sitoutua kansainvälisellä tasolla tiukempiin ympäristöstandardeihin kuin unioni ja että tämän tavoitteen saavuttamiseksi ne haluavat osallistua omissa nimissään kansainvälisten elinten keskusteluihin ja päätöksiin. ( 76 ) Käsiteltävässä asiassa ei ole kuitenkaan objektiivista ja todennettavissa olevaa näyttöä myöskään tällaisesta. Unionin elinten ja jäsenvaltioiden välillä vallitsi pikemminkin yhteisymmärrys CCAMLR:ssä merellisten suojelualueiden käyttöönottamiseksi suunniteltujen toimenpiteiden sisällöstä.

122. Käsiteltävässä asiassa yksittäisillä jäsenvaltioilla ei ole myöskään oikeutta osallistua toimiin vapaaehtoisesti unionin rinnalla vetoamalla SEUT 4 artiklan 3 kohtaan. Kyseisestä määräyksestä tosin ilmenee, ettei jäsenvaltioita estetä käyttämästä toimivaltaansa esimerkiksi tutkimuksen alalla, vaikka unioni toteuttaisi omia toimenpiteitä. Kuten edellä on jo selvennetty, ( 77 ) tässä asiassa konkreettisesti kyseessä olevat CCAMLR:ään liittyvät keskustelut ja toimenpiteet merellisten suojelualueiden perustamiseksi eivät kuitenkaan kuulu tutkimuksen alaan. Tämä ei tietenkään sulje pois sitä, että jäsenvaltiot voisivat osallistua yksin tai unionin rinnalla muihin CCAMLR:ssä keskusteltaviin tai päätettäviin toimenpiteisiin, joiden painopiste on tutkimuksessa.

123. Lopuksi on vielä korostettava, että yksittäisillä jäsenvaltioilla on Etelämantereella alueellisia intressejä, jotka jäävät Euroopan unionin perussopimusten soveltamisalan ja unionin politiikkojen ulkopuolelle. ( 78 ) Ei ole suljettu pois sitä, että kyseiset jäsenvaltiot voisivat osallistua CCAMLR:n keskusteluihin ja päätöksentekoon unionin rinnalla omissa nimissään suojellakseen tällaisia intressejä, mikäli kulloisetkin intressit mainitaan erikseen. Käsiteltävässä asiassa tästä ei ole kuitenkaan minkäänlaista objektiivista eikä todennettavissa olevaa näyttöä. Myös vuosina 2015 ja 2016 annetut riidanalaiset päätökset, joissa kaikille eikä vain yksittäisille jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus osallistua CCAMLR:ään unionin rinnalla, menevät selvästi pidemmälle kuin olisi välttämätöntä mainittujen alueellisten intressien suojelemiseksi.

5 Välipäätelmä

124. Kaiken kaikkiaan komission asioissa C-626/15 ja C-659/16 esittämän ensimmäisen kanneperusteen nojalla vuosina 2015 ja 2016 annetut riidanalaiset päätökset on kumottava siltä osin kuin niissä vahvistetaan, ettei unioni voi esittää CCAMLR:ssä kyseessä olevia keskusteluasiakirjoja tai kantoja yksin vaan ainoastaan yhteisesti unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä.

B Toinen kanneperuste: SEUT 3 artiklan 2 kohta

125. Komissio moittii neuvostoa toisella kanneperusteellaan siitä, että se on jättänyt huomiotta SEUT 3 artiklan 2 kohdassa vahvistetun unionin yksinomaisen ulkoisen toimivallan. Komissio katsoo, että vuosina 2015 ja 2016 annetuilla riidanalaisilla päätöksillä on vaikutettu yhteisiin sääntöihin ja muutettu niiden ulottuvuutta SEUT 3 artiklan 2 kohdan viimeisessä osassa, jolla kodifioitiin AETR-doktriini, tarkoitetulla tavalla. ( 79 )

126. Tämä toinen kanneperuste esitetään vain toissijaisesti. Koska edellä esittämäni perusteella jo komission ensimmäinen kanneperuste johtaa siihen, että vuosina 2015 ja 2016 annetut riidanalaiset päätökset on kumottava, tarkastelen toista kanneperustetta lyhyesti vain perusteellisuuden vuoksi.

127. Ensinnäkin komissio väittää, että CCAMLR:ssä suunnitellut toimenpiteet merellisten suojelualueiden perustamiseksi voivat vaikuttaa neuvoston vuonna 2014 esittämään monivuotiseen kantaan unionin edustuksesta CCAMLR:ssä. ( 80 )

128. Tältä osin riittää, kun todetaan, että tämä monivuotinen kanta koskee jo sanamuotonsa perusteella vain yhteisen kalastuspolitiikan alaan liittyviä kysymyksiä. Kuten edellä on esitetty, ( 81 ) koska vuosina 2015 ja 2016 annetut riidanalaiset päätökset eivät kuulu yhteisen kalastuspolitiikan vaan ympäristöpolitiikan alaan, on kuitenkin alun alkaen selvää, ettei niillä vaikuteta vuonna 2014 esitettyyn monivuotiseen kantaan.

129. Toiseksi komissio väittää, että CCAMLR:ssä suunnitellut toimenpiteet merellisten suojelualueiden perustamiseksi voisivat vaikuttaa asetuksiin (EY) N:o 600/2004 ( 82 ) ja (EY) N:o 601/2004. ( 83 )

130. Ensin mainitulla asetuksella säädetään todellakin teknisistä toimenpiteistä ja toiseksi mainitulla asetuksella kalastuksen valvontatoimenpiteistä Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä koskevan yleissopimuksen alueella (Canberran yleissopimus). On ilmeistä, että kalastusta koskevat mahdolliset kiellot ja rajoitukset, jotka olivat Etelämantereelle suunniteltujen merellisten suojelualueiden osana vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten kohteena, voivat vaikuttaa kyseisiin asetuksiin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. On syytä muistaa, että asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaan riski siitä, että vaikutetaan yhteisiin sääntöihin tai muutetaan niiden ulottuvuutta, on olemassa jo silloin, kun kansainvälisellä tasolla keskusteltavat ja päätettävät toimenpiteet kuuluvat unionissa sovellettavien yhteisten sääntöjen soveltamisalaan, ( 84 ) vaikka niiden sisällön välillä ei olisikaan ristiriitaa. ( 85 )

131. On kuitenkin otettava huomioon, että vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten yhteydessä kalastuksen sääntelyllä on vain toissijainen merkitys ja että se on vain osa CCAMLR:ssä suunnitelluista toimenpiteistä Etelämantereen merellisten suojelualueiden perustamiseksi.

132. Vaikka unionilla näin ollen olisi SEUT 3 artiklan 2 kohdan viimeisen osan mukainen yksinomainen ulkoinen toimivalta asetuksissa N:o 600/2004 ja N:o 601/2004 säänneltyjen toimenpiteiden alalla, tämä yksinomainen toimivalta voisi olla vain paikoitellen vuosina 2015 ja 2016 annettujen riidanalaisten päätösten yksittäisten osien oikeusperusta eikä sitä voitaisi käyttää kaikkien kyseisissä päätöksissä tarkoitettujen toimenpiteiden oikeusperustana.

133. Mikäli asioissa C-626/15 ja C-659/16 esitetty toinen kanneperuste on merkityksellinen, se olisi hylättävä perusteettomana.

C Riidanalaisten päätösten vaikutusten voimassa pitäminen

134. Jos unionin tuomioistuin katsoo, että vuosina 2015 ja 2016 annetut riidanalaiset päätökset on kumottava osittain, kuten olen ehdottanut ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä, herää kysymys, onko kyseisten päätösten kumottujen osien vaikutukset pidettävä voimassa SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaisesti.

135. Komissio viittaa perustellusti siihen, että tällaisella osittaisella kumoamisella on vaikutusta riidanalaisiin päätöksiin vain siltä osin kuin niissä vahvistetaan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekaedustus CCAMLR:ssä. Sillä ei poisteta unionin CCAMLR:n 34. ja 35. vuosikokoukseen osallistumisen oikeusperustaa eikä sillä vaikuteta unionin CCAMLR:ssä esittämien keskusteluasiakirjojen ja edustamien kantojen sisältöön.

136. Riidanalaisten päätösten osittaisella kumoamisella jäsenvaltioilta viedään kuitenkin unionin oikeuden näkökulmasta legitimiteetti osallistua unionin rinnalla CCAMLR:n 34. ja 35. vuosikokoukseen. Koska jotkin unionin jäsenvaltiot ovat tosiasiassa osallistuneet CCAMLR:n päätöksiin mainittujen vuosikokousten yhteydessä ja erityisesti päätökseen, joka koskee merellisen suojelualueen perustamista Rossinmerelle, unionin ja sen jäsenvaltioiden kulloinkin tekemien kansainvälisoikeudellisten sitoumusten ulottuvuus voi herättää kansainvälisellä tasolla epävarmuutta.

137. Tätä taustaa vasten ehdotan, että oikeudellisen epävarmuuden välttämiseksi unionin tuomioistuin säilyttää voimassa riidanalaisten päätösten kumottujen osien vaikutukset SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaisesti.

D Oikeudenkäyntikulut

138. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska ehdottamani ratkaisun mukaisesti neuvosto on hävinnyt molemmat asiat, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa asioissa komission esittämien vaatimusten mukaisesti. Tästä poiketen neuvostoa tukevat jäsenvaltiot, jotka ovat asioissa väliintulijoina, vastaavat unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti omista oikeudenkäyntikuluistaan siinä asiassa, johon ne ovat osallistuneet.

VII Ratkaisuehdotus

139. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asiat seuraavasti: 1) Asiassa C-626/15 kumotaan 11.9.2015 annettu pysyvien edustajien komitean päätös, joka koskee keskusteluasiakirjan toimittamista merellisen suojelualueen perustamiseksi Weddellinmerelle Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä käsittelevän toimikunnan 34. vuosikokousta varten, siltä osin kuin siinä määrätään, että keskusteluasiakirja toimitetaan unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä sen sijaan, että se toimitettaisiin yksin unionin nimissä. 2) Asiassa C-659/16 kumotaan 10.10.2016 annettu Euroopan unionin neuvoston päätös, joka koskee Euroopan unionin kannan vahvistamista Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä käsittelevän toimikunnan 35. vuosikokousta varten, siltä osin kuin siinä todetaan, että kanta esitetään unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä eikä pelkästään unionin nimissä. 3) Riidanalaisten päätösten kumottujen osien vaikutukset pidetään voimassa. 4) Euroopan unionin neuvosto vastaa molemmissa asioissa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut. 5) Belgian kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Portugalin tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat kulloinkin omista oikeudenkäyntikuluistaan siinä asiassa, johon ne ovat osallistuneet.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: saksa.

( 2 ) AETR-doktriini perustuu 31.3.1971 annettuun tuomioon komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32, 15–19 kohta; ns. tuomio AETR); uudempi yhteenveto esitetään esim. 7.2.2006 annetussa lausunnossa 1/03 (uusi Luganon yleissopimus, EU:C:2006:81, 114–133 kohta).

( 3 ) Päätöksen sisältö on esitetty pysyvien edustajien komitean 23.9.2015 pidetyn 2554. kokouksen pöytäkirjan tiivistelmässä (neuvoston asiakirja 11837/15, 65 kohta, s. 19 ja 20 ja neuvoston asiakirja 11644/1/15/REV).

( 4 ) Päätös annettiin ilmoituksella ”I/A-kohta” (neuvoston asiakirja 12523/16). Unionin puolesta esitettävän kannan tosiasiallinen sisältö käy ilmi neuvoston asiakirjasta 12445/16.

( 5 ) Yhteisestä kalastuspolitiikasta, neuvoston asetusten (EY) N:o 1954/2003 ja (EY) N:o 1224/2009 muuttamisesta sekä neuvoston asetusten (EY) N:o 2371/2002 ja (EY) N:o 639/2004 ja neuvoston päätöksen 2004/585/EY kumoamisesta 11.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1380/2013 (EUVL 2013, L 354, s. 22).

( 6 ) Hyväksytty tuolloisen Euroopan talousyhteisön puolesta 4.9.1981 tehdyllä neuvoston päätöksellä Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä koskevan yleissopimuksen tekemisestä (EYVL 1981, L 252, s. 26).

( 7 ) Nämä jäsenvaltiot ovat Belgian kuningaskunta, Bulgarian tasavalta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta.

( 8 ) Nämä ovat Belgian kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta.

( 9 ) Nämä ovat Belgian kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja Yhdistynyt kuningaskunta.

( 10 ) Nämä ovat Bulgarian tasavalta, Tšekin tasavalta, Saksan liittotasavalta, Espanjan kuningaskunta, Italian tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta.

( 11 ) Nämä ovat Tanskan kuningaskunta, Viron tasavalta, Helleenien tasavalta, Unkari, Itävallan tasavalta, Portugalin tasavalta ja Slovakian tasavalta.

( 12 ) Neuvoston 11.6.2014 tekemä päätös Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä käsittelevässä toimikunnassa (CCAMLR) Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta (neuvoston asiakirja 10840/14). Yksinkertaistettu menettely vahvistetaan kyseisen päätöksen liitteessä II.

( 13 ) Weddellinmeri nimettiin brittiläisen löytäjänsä James Weddellin mukaan, ja sen suurin syvyys on 5000 m ja pinta-ala yli 2,5 miljoonaa km2.

( 14 ) Tieteellinen komitea on Canberran yleissopimuksen XIV artiklan mukaisesti CCAMLR:n neuvoa-antava elin.

( 15 ) Ks. tästä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 24 kohta.

( 16 ) Rossinmeri nimettiin brittiläisen löytäjänsä James Clark Rossin mukaan, ja sen suurin syvyys on 1200 m ja pinta-ala n. 1,55 miljoonaa km2.

( 17 ) Selkeyden vuoksi kutsun kaikkia näitä alueita jäljempänä merellisiksi suojelualueiksi.

( 18 ) Komissio teki tällaisen mukautuksen CCAMLR:n sihteeristölle toimitettuihin asiakirjoihin 12.10.2016.

( 19 ) Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta vaativat, että unionin tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana. Alankomaiden kuningaskunta ja Portugalin tasavalta vaativat, että unionin tuomioistuin hylkää komission kanteen perusteettomana.

( 20 ) Helleenien tasavalta, Suomen tasavalta, Portugalin tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole ottaneet kantaa oikeudenkäyntikuluihin.

( 21 ) Suomen tasavalta, Portugalin tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole ottaneet kantaa oikeudenkäyntikuluihin.

( 22 ) Tuomio 19.3.1996, komissio v. neuvosto (FAO, C-25/94, EU:C:1996:114, 26 kohta).

( 23 ) Tuomio 19.3.1996, komissio v. neuvosto (FAO, C-25/94, EU:C:1996:114, 27 kohta).

( 24 ) Vastaavasti tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio (60/81, EU:C:1981:264, 11 kohta), joka koskee komission hallinnollista menettelyä.

( 25 ) Vastaavasti tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio (60/81, EU:C:1981:264, 10 kohta) ja tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 42 kohta), jotka koskevat komission hallinnollista menettelyä.

( 26 ) Tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto (AETR, 22/70, EU:C:1971:32, 42 kohta); tuomio 2.3.1994, parlamentti v. neuvosto (varainhoitoasetus AKT, C-316/91, EU:C:1994:76, 8 kohta); tuomio 19.3.1996, komissio v. neuvosto (FAO, C-25/94, EU:C:1996:114, 29 kohta); tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio (C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 36 kohta) ja tuomio 25.10.2017, Slovakia v. komissio (omat varat, C‑593/15 P ja C‑594/15 P, EU:C:2017:800, 46 kohta).

( 27 ) Tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 42 kohta) ja tuomio 25.10.2017, Slovakia v. komissio (omat varat, C‑593/15 P ja C‑594/15 P, EU:C:2017:800, 47 kohta).

( 28 ) Tuomio 25.10.2017, Slovakia v. komissio (omat varat, C‑593/15 P ja C‑594/15 P, EU:C:2017:800, 47 kohta).

( 29 ) Tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 42 kohta).

( 30 ) Ks. tästä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohta.

( 31 ) Neuvoston ja komission tämän toimivallan rajoittamisen osalta ks. tuomio 28.7.2016, neuvosto v. komissio (Sveitsin rahoitusosuus, C-660/13, EU:C:2016:616).

( 32 ) Vastaavasti tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (kansainvälinen viinijärjestö, C-399/12, EU:C:2014:2258, 63 kohta), jossa SEUT 218 artiklan 9 kohdan soveltamisalaan sisällytetään myös kansainvälisen elimen suositukset, jos ne voivat vaikuttaa unionin lainsäätäjän antaman säännöstön sisältöön.

( 33 ) Vastaavasti tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (kansainvälinen viinijärjestö, C-399/12, EU:C:2014:2258, 65 kohta), jonka mukaan SEUT 218 artiklan 9 kohtaa sovelletaan ”siitä riippumatta, alistetaanko toimet – – tosiasiassa äänestykseen toimivaltaisessa elimessä”.

( 34 ) Vastaavasti tuomio 19.3.1996, komissio v. neuvosto (FAO, C-25/94, EU:C:1996:114, 35 ja 37 kohta).

( 35 ) Lausunto 2/94, 28.3.1996 (yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen, EU:C:1996:140, 24 kohta) ja tuomio 5.12.2017, Saksa v. neuvosto (COTIF, C-600/14, EU:C:2017:935, 44 kohdan loppu).

( 36 ) Lausunto 2/00, 6.12.2001(Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja, EU:C:2001:664, 5 kohta) sekä tuomio 14.6.2016, parlamentti v. neuvosto (Tansania, C-263/14, EU:C:2016:435, 42 kohta) ja tuomio 5.12.2017, Saksa v. neuvosto (COTIF, C-600/14, EU:C:2017:935, 80 kohta).

( 37 ) Ks. tästä myös tuomio 14.7.1976, Kramer ym. (3/76, 4/76 ja 6/76, EU:C:1976:114, 31 kohta) ja tuomio 24.11.1993, Mondiet (C-405/92, EU:C:1993:906, 12 kohta).

( 38 ) Ks. tästä edellä alaviitteessä 37 esitetty oikeuskäytäntö ja tuomio 5.5.1981, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (säilyttämistoimet merikalastuksen alalla, 804/79, EU:C:1981:93).

( 39 ) SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan sanamuodon mukaan unionin yksinomainen toimivalta koskee meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä vain ”osana yhteistä kalastuspolitiikkaa”. Toisaalta SEUT 4 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä SEUT 4 artiklan 2 kohdan d alakohdan kanssa, täsmennetään, että unionilla on jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta maatalouden ja kalastuksen alalla, ”meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä lukuun ottamatta”.

( 40 ) Tuomio 11.6.1991, komissio v. neuvosto (titaanidioksidi, C-300/89, EU:C:1991:244, 10 kohta); tuomio 14.6.2016, parlamentti v. neuvosto (Tansania, C-263/14, EU:C:2016:435, 43 kohta) ja lausunto 1/15, 26.7.2017 (suunniteltu Kanadan ja Euroopan unionin välinen sopimus lentomatkustajarekisteritiedoista, EU:C:2017:592, 76 kohta).

( 41 ) Tuomio 26.9.2013, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (sosiaalioikeudellisten säännösten ulottaminen koskemaan Euroopan talousaluetta, C-431/11, EU:C:2013:589, 48 kohta); tuomio 27.2.2014, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (sosiaalioikeudellisten säännösten ulottaminen koskemaan Sveitsiä, C-656/11, EU:C:2014:97, 50 kohta) ja tuomio 18.12.2014, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (sosiaalioikeudellisten säännösten ulottaminen koskemaan Turkkia, C-81/13, EU:C:2014:2449, 38 kohta).

( 42 ) Ks. vastaavasti esim. lausunto 2/00, 6.12.2001 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja, EU:C:2001:664, 22 kohta).

( 43 ) Tuomio 10.1.2006, komissio v. neuvosto (Rotterdamin yleissopimus, C-94/03, EU:C:2006:2, 50 kohta); tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto (Mauritius, C-658/11, EU:C:2014:2025, 48 kohta) ja tuomio 18.12.2014, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (sosiaalioikeudellisten säännösten ulottaminen koskemaan Turkkia, C-81/13, EU:C:2014:2449, 36 kohta).

( 44 ) Tuomio 23.2.1988, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (hormonaalista vaikutusta omaavat aineet, 68/86, EU:C:1988:85, 24 kohta); lausunto 1/94(WTO-sopimus, EU:C:1994:384, 52 kohta) ja tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (maailman radioviestintäkonferenssi 2015, C-687/15, EU:C:2017:803, 42 kohta).

( 45 ) Unionille ympäristöpolitiikan alalla annetun ulkoisen toimivallan oikeusperustaan liittyvä oikeuskäytäntö ei ole täysin yhdenmukainen. 6.12.2001 annetussa lausunnossa 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja, EU:C:2001:664, 44 kohta) on katsottu, että oikeudelliseksi perustaksi soveltuu EY 175 artikla, josta on tullut SEUT 192 artikla. Hiljattain eli 5.12.2017 annetussa tuomiossa Saksa v. neuvosto (COTIF, C-600/14, EU:C:2017:935, 65 kohta) todetaan sitä vastoin, että unionilla on ympäristön alalla ”nimenomainen ulkoinen toimivalta SEUT 191 artiklan 1 kohdan neljännen luetelmakohdan nojalla”. 30.5.2006 annetussa tuomiossa komissio v. Irlanti (Sellafieldissä toimiva MOX-laitos, C-459/03, EU:C:2006:345, 90–92 kohta) tunnustetaan nimenomaisesti unionin ulkoinen toimivalta meriympäristön suojelun alalla ja todetaan, että se perustuu EY 175 artiklaan ja EY 174 artiklan 1 kohdan neljänteen luetelmakohtaan, joista on tullut SEUT 192 artikla ja SEUT 191 artiklan 1 kohdan neljäs luetelmakohta. Käsiteltävässä asiassa ei ole tarpeen selvittää, onko tässä yhteydessä merkitystä SEUT 191 artiklalla, SEUT 192 artiklalla vaiko näiden määräysten yhdistelmällä, sillä SEUT 4 artiklan 1 kohdan perusteella, luettuna yhdessä 2 kohdan e alakohdan kanssa, näissä vaihtoehdoissa unionilla on jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta.

( 46 ) Lausunto 2/00, 6.12.2001 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja, EU:C:2001:664, 23 kohta); tuomio 11.6.2014, komissio v. neuvosto (Filippiinien kanssa tehty puitesopimus, C-377/12, EU:C:2014:1903, 34 kohta) ja tuomio 14.6.2016, parlamentti v. neuvosto (Tansania, C-263/14, EU:C:2016:435, 44 kohta).

( 47 ) Ks. tästä ratkaisuehdotukseni komissio v. neuvosto (Vietnam, C-13/07, EU:C:2009:190, 113 kohta).

( 48 ) Ks. esim. CCAMLR:n säilyttämistoimea merellisen suojelualueen perustamiseksi Weddellinmerelle (WSMPA) koskevan ehdotuksen johdanto-osan 14 perustelukappale, joka on sisällytetty asian C-659/16 kannekirjelmään liitteenä A.2-B: ”research and monitoring related to the objectives of the WSMPA form an integral part of the management of the WSMPA”. Lisäksi kyseisen ehdotuksen 3 kohdan säännöissä S 11 ja S 12 määritellään nimenomaiset tutkimustavoitteet, ja 7 kohdan säännöissä täsmennetään, miten tutkimustoimet on tarkoitus hyväksyä ja toteuttaa.

( 49 ) Ks. erityisesti tuomio 24.11.1993, Mondiet (C-405/92, EU:C:1993:906) ja julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus vireillä olevassa asiassa Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (C-683/16, EU:C:2018:38).

( 50 ) Tuomio 29.3.1990, Kreikka v. neuvosto (Tšernobyl, C-62/88, EU:C:1990:153, 20 kohta) ja tuomio 24.11.1993, Mondiet (C-405/92, EU:C:1993:906, 27 kohta).

( 51 ) Tuomio 29.3.1990, Kreikka v. neuvosto (Tšernobyl, C-62/88, EU:C:1990:153, 19 kohta) ja tuomio 24.11.1993, Mondiet (C-405/92, EU:C:1993:906, 26 kohta).

( 52 ) Ks. erityisesti yhteisen kauppapolitiikan ja ympäristöpolitiikan rajaamisesta esim. tuomio 29.3.1990, Kreikka v. neuvosto (Tšernobyl, C-62/88, EU:C:1990:153); lausunto 2/00, 6.12.2001 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja, EU:C:2001:664); tuomio 12.12.2002, komissio v. neuvosto (Energy Star, C-281/01, EU:C:2002:761) ja tuomio 10.1.2006, komissio v. neuvosto (Rotterdamin yleissopimus, C-94/03, EU:C:2006:2).

( 53 ) Tuomio 18.7.2013, Daiichi Sankyo ja Sanofi-Aventis Deutschland (C-414/11, EU:C:2013:520, 51 kohta); tuomio 22.10.2013, komissio v. neuvosto (ehdollisen pääsyn sisältävät palvelut, C-137/12, EU:C:2013:675, 57 kohta); lausunto 2/15, 16.5.2017 (vapaakauppasopimus Singaporen kanssa, EU:C:2017:376, 36 kohta) ja tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (tarkistettu Lissabonin sopimus, C-389/15, EU:C:2017:798, 49 kohta).

( 54 ) Ks. kyseessä olevan toimen tavoitteen, sisällön ja asiayhteyden merkityksellisyyden osalta vielä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 76 kohta.

( 55 ) Ks. esim. CCAMLR:n säilyttämistoimea merellisen suojelualueen perustamiseksi Weddellinmerelle (mainittu alaviitteessä 48) koskevan ehdotuksen johdanto-osan kahdeksas perustelukappale, jossa viitataan pyrkimykseen ”to ensure that areas vulnerable to the effects of climate change and impacts by human activities are protected in recognition of their global and regional environmental and scientific importance”. Saman ehdotuksen johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa korostetaan lisäksi, ”that the Weddell Sea has largely pristine ecosystems and diverse marine living resources and that it is crucial for global ocean circulation and the world’s climate, and is also an ideal area for studying ecosystem effects, resilience and adaptive capacity to climate change and ocean acidification separate from the impacts of human activities, such as fishing”. Tämän ehdotuksen 3 kohdassa esitettyjen merellisen suojelualueen yleisiä tavoitteita koskevien sääntöjen G 1–G 6 kohdassa puhutaan ensisijaisesti ekosysteemien, biologisen monimuotoisuuden ja elinympäristöjen suojelusta sekä ilmastonmuutoksen vaikutuksista.

( 56 ) Ks. esim. CCAMLR:n säilyttämistoimea merellisen suojelualueen perustamiseksi Weddellinmerelle koskevan ehdotuksen (mainittu alaviitteessä 48) 5 kohta, jossa luetellaan ”Restricted, prohibited and managed activities” ja johon sisältyvässä säännössä nro 4 esitetään seuraava yleinen sääntö: ”fishing activities are prohibited”.

( 57 ) Ks. esim. CCAMLR:n säilyttämistoimea merellisen suojelualueen perustamiseksi Weddellinmerelle koskevan ehdotuksen (mainittu alaviitteessä 48) 5 kohdan sääntö nro 5: ”Dumping or discharging of any waste or other matter and the introduction of any sewage – – is prohibited”.

( 58 ) Ks. esim. ”Weddell Sea Marine Protected Area Management Plan” ‑hoitosuunnitelmaa koskevan ehdotuksen 2.3 kohta, joka sisältyy CCAMLR:n säilyttämistoimea merellisen suojelualueen perustamiseksi Weddellinmerelle koskevan ehdotuksen (mainittu alaviitteessä 48) liitteeseen: ”The Fisheries Research Zone includes both fished areas and unfished reference areas to advance our understanding about the ecosystem effects of longline fishing – –”.

( 59 ) Etelämannerta koskevaan sopimukseen liittyvä ympäristönsuojelupöytäkirja, allekirjoitettu Madridissa 4.10.1991.

( 60 ) Ks. myös Canberran yleissopimuksen johdanto-osan toinen perustelukappale, jossa korostetaan Etelämantereen vesialueella tavattujen elollisten luonnonvarojen keskittymistä sekä kasvanutta kiinnostusta mahdollisuuksiin, joita näiden käyttäminen valkuaisen lähteenä tarjoaa.

( 61 ) Ks. tästä vielä Canberran yleissopimuksen johdanto-osa, jossa sopimuspuolet tunnustavat hyvin näkyvässä kohdassa yhtäältä sen, että ”ympäristönsuojelu ja Etelämannerta ympäröivän merialueen ekosysteemin koskemattomuuden turvaaminen on tärkeätä” (ensimmäinen perustelukappale), ja toisaalta ”Etelämannersopimuksen konsultatiivisten osapuolten ensisijaisen vastuun Etelämantereen ympäristön suojelemisessa ja säilyttämisessä sekä varsinkin niiden Etelämannersopimuksen IX artiklan 1(f) kappaleen mukaisen vastuun Etelämantereen elollisten luonnonvarojen suojelemisessa ja säilyttämisessä” (kuudes perustelukappale).

( 62 ) Ks. tästä julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus vireillä olevassa asiassa Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (C-683/16, EU:C:2018:38).

( 63 ) Näin jo julkisasiamies Léger ratkaisuehdotuksessaan parlamentti v. Gutiérrez de Quijano y Lloréns (C‑252/96 P, EU:C:1998:157, 36 kohta).

( 64 ) Vastaavasti määräys, 27.9.2004, UER v. M6 ym. (C‑470/02 P, EU:C:2004:565, 69 kohta) ja tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 65 kohta).

( 65 ) Julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Saksa v. neuvosto (COTIF, C-600/14, EU:C:2017:296, 83 kohta ja sitä edeltävä otsikko).

( 66 ) Vastaavasti tuomio 30.5.2006, komissio v. Irlanti (Sellafieldissä toimiva MOX-laitos, C-459/03, EU:C:2006:345, 93 kohta).

( 67 ) Tuomio 5.12.2017, Saksa v. neuvosto (COTIF, C-600/14, EU:C:2017:935, 61 kohta).

( 68 ) Ks. tästä tuomio 5.12.2017, Saksa v. neuvosto (COTIF, C-600/14, EU:C:2017:935, 68 kohta). Siinä unionin tuomioistuin täsmentää vähän aiemmin 16.5.2017 annetussa lausunnossa 2/15 (vapaakauppasopimus Singaporen kanssa, EU:C:2017:376, 244 kohta, luettuna yhdessä 243 kohdan kanssa) esittämäänsä toteamusta, jonka mukaan ”unioni ei voi yksin hyväksyä” kansainvälisen sopimuksen velvoitteita, jotka kuuluvat unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan.

( 69 ) Näin oli esim. sovittaessa yksittäisistä sääntelyaloista WTO-sopimuksen liitteenä olevissa sopimuksissa, joille silloinen yhteinen kauppapolitiikka ei ollut riittävä oikeusperusta (ks. tästä lausunto 1/94, 15.11.1994, WTO-sopimus, EU:C:1994:384). Sama koskee nyttemmin Singaporen kanssa suunniteltua vapaakauppasopimusta (ks. tästä lausunto 2/15, 16.5.2017, vapaakauppasopimus Singaporen kanssa, EU:C:2017:376).

( 70 ) Ks. edellä yksityiskohdat tämän ratkaisuehdotuksen 18 kohdasta.

( 71 ) 30.5.2006 annetusta tuomiosta komissio v. Irlanti (Sellafieldissä toimiva MOX-laitos, C-459/03, EU:C:2006:345, erityisesti 96 kohta) ja 5.12.2017 annetusta tuomiosta Saksa v. neuvosto (COTIF, C-600/14, EU:C:2017:935, 68 kohdan toinen virke) ilmenee, että unioni voi tapauskohtaisesti päättää, ettei se käytä sille annettua toimivaltaa jaettuun toimivaltaan kuuluvalla alalla täysimääräisesti vaan ainoastaan osittain, jolloin jäsenvaltioiden itsenäiselle toiminnalle jää tilaa.

( 72 ) Tällaisia toimia voisivat olla esim. yksittäisten, konkreettisesti mainittujen eläinlajien suojelu tai yksittäisten toimenpiteiden toteuttaminen jäähyllyjen vetäytymiseen liittyvien ongelmien tutkimiseksi.

( 73 ) Ks. tästä vielä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 104–110 kohta.

( 74 ) Kursivointi tässä.

( 75 ) Ks. tästä 7.2.1992 allekirjoitetun Maastrichtin sopimuksen hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan liitetty julistus (Julistus Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 109, 130 r ja 130 y artiklasta; EYVL 1992, C 191, s. 100): ”Konferenssi katsoo, että 109 artiklan 5 kohdan, 130 r artiklan 4 kohdan toisen alakohdan sekä 130 y artiklan määräykset eivät vaikuta yhteisön tuomioistuimen AETR-sopimusta koskevassa tapauksessa annetusta tuomiosta johtuviin periaatteisiin.”

( 76 ) Tässä kyseessä olevien kaltaisten merellisten suojelualueiden tapauksessa olisi mahdollista esimerkiksi, että yksittäiset jäsenvaltiot haluavat antaa kansainvälisoikeudellisia sitoumuksia luopuakseen kaikesta ihmisen toiminnasta Etelämantereen vesillä sen sijaan, että ne tyytyvät vain unionin suunnittelemiin rajoituksiin.

( 77 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 84–87 kohta.

( 78 ) Tämä koskee erityisesti Ranskan tasavaltaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa.

( 79 ) Tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (yleisradio-organisaatioiden oikeuksien suoja, C-114/12, EU:C:2014:2151, 64–67 kohta) ja tuomio 26.11.2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399, 27 ja 28 kohta).

( 80 ) Ks. tästä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohta.

( 81 ) Ks. tästä edellä erityisesti tämän ratkaisuehdotuksen 88–98 kohta.

( 82 ) Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä koskevan yleissopimuksen alueella tapahtuvaan kalastustoimintaan sovellettavista teknisistä toimenpiteistä 22.3.2004 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 600/2004 (EUVL 2004, L 97, s. 1).

( 83 ) Kalastustoimintaan sovellettavista valvontatoimenpiteistä Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä koskevan yleissopimuksen alueella ja asetusten (ETY) N:o 3943/90, (EY) N:o 66/98 ja (EY) N:o 1721/1999 kumoamisesta 22.3.2004 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 601/2004 (EUVL 2004, L 97, s. 16).

( 84 ) Ks. tästä lausunto 1/13, 14.10.2014(kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen, EU:C:2014:2303, 71 kohta); tuomio 26.11.2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399, 29 kohta); lausunto 3/15, 14.2.2017(Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta, EU:C:2017:114, 105 kohta) ja lausunto 2/15, 16.5.2017(vapaakauppasopimus Singaporen kanssa, EU:C:2017:376, 181 kohta).

( 85 ) Ks. tästä lausunto 2/91, 19.3.1993(ILO:n yleissopimus nro 170, EU:C:1993:106, 25 ja 26 kohta); lausunto 1/13, 14.10.2014 (kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen, EU:C:2014:2303, 86 kohta); lausunto 3/15, 14.2.2017 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta, EU:C:2017:114, 113 kohta) ja lausunto 2/15, 16.5.2017 (vapaakauppasopimus Singaporen kanssa, EU:C:2017:376, 201 kohta).