Yhdistetyt asiat T-50/06 RENV II ja T-69/06 RENV II

Irlanti ja Aughinish Alumina Ltd

vastaan

Euroopan komissio

”Valtiontuki — Direktiivi 92/81/ETY — Kivennäisöljyjen valmisteverot — Alumiinioksidin valmistuksessa polttoaineena käytetyt kivennäisöljyt — Valmisteverovapautus — Voimassa oleva vai uusi tuki — Asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan i, iii ja iv alakohta — Oikeusvarmuus — Perusteltu luottamus — Kohtuullinen aika — Hyvän hallinnon periaate — Harkintavallan väärinkäyttö — Perusteluvelvollisuus — Valtiontuen käsite — Etu — Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan — Kilpailun vääristyminen”

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu ensimmäinen jaosto) 22.4.2016

Estoppel-periaate on anglosaksinen oikeuskäsite, jota ei sellaisenaan ole olemassa Euroopan unionin oikeudessa, mikä ei kuitenkaan vaikuta siihen, että tiettyjen unionin oikeudessa vahvistettujen oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden kaltaisten periaatteiden ja nemo potest venire contra factum proprium ‑säännön kaltaisten sääntöjen voidaan katsoa liittyvän kyseiseen periaatteeseen tai muistuttavan sitä. Täten väite on hylättävä oikeudellisesti perusteettomana siltä osin kuin se perustuu estoppel-periaatteen loukkaamiseen, mikä ei kuitenkaan vaikuta mahdollisuuteen tutkia osapuolen esittämät väitteet, kun ne voidaan katsoa esitetyiksi lähinnä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamiseen perustuvan kanneperusteen tueksi. (ks. 56 kohta)

Unionin oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvalla oikeusvarmuuden periaatteella pyritään takaamaan unionin oikeuden piiriin kuuluvien tilanteiden ja oikeudellisten suhteiden ennakoitavuus. Tätä varten on ensisijaisen tärkeää, että toimielimet kunnioittavat niiden toimien loukkaamattomuutta, joita ne ovat antaneet ja joilla vaikutetaan oikeussubjektien oikeudelliseen ja aineelliseen asemaan, ja täten toimielimet voivat muuttaa näitä toimia ainoastaan toimivaltuuksiensa puitteissa ja sovellettavien menettelysääntöjen mukaisesti. Oikeusvarmuuden periaatteen noudattaminen edellyttää myös sitä, että toimielinten on lähtökohtaisesti vältettävä unionin eri säännösten täytäntöönpanossa mahdollisesti ilmeneviä ristiriitaisuuksia, ja näin on erityisesti tilanteissa, joissa näillä säännöksillä pyritään samaan päämäärään, kuten esimerkiksi vääristymättömään kilpailuun yhteismarkkinoilla. Valtiontukien alalla oikeusvarmuuden periaate edellyttää tältä osin, että silloin kun komissio on sille kuuluvan huolellisuusvelvoitteen vastaisesti luonut moniselitteisen tilanteen sen vuoksi, että se on saanut aikaan epävarmuustekijöitä ja että sovellettava säännöstö ei ole selkeä, yhdistettynä siihen, ettei komissio ole reagoinut asiassa pitkään aikaan, vaikka se on ollut tietoinen asianomaisista tuista, sen tehtävänä on selventää mainittu tilanne ennen kuin se ryhtyy mihinkään toimiin määrätäkseen jo maksetut tuet palautettaviksi. (ks. 59 ja 218 kohta)

Kivennäisöljyjen valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta annetun direktiivin 92/81 8 artiklan 4 kohdassa, jossa myönnettiin neuvostolle, joka tekee päätöksensä yksimielisesti komission ehdotuksesta, toimivalta antaa jäsenvaltiolle lupa ottaa erityisistä poliittisista syistä käyttöön muita kuin direktiivissä säädettyjä verovapautuksia tai veronalennuksia, säädetyn menettelyn tavoite ja soveltamisala eroavat EY 88 artiklalla luodun järjestelmän tavoitteesta ja soveltamisalasta. Näin ollen neuvoston päätöksellä, jolla jäsenvaltion sallitaan mainitun direktiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaisesti ottavan käyttöön valmisteverovapautus, ei voida estää komissiota käyttämästä sille perustamissopimuksessa myönnettyä toimivaltaa ja aloittamasta näin ollen EY 88 artiklassa määrättyä menettelyä sen selvittämiseksi, onko kyseinen vapautus valtiontukea, ja tarvittaessa sellaisen päätöksen tekemiseksi tämän menettelyn päätteeksi, jolla tällaisen tuen olemassaolo todetaan. Lisäksi sillä seikalla, että neuvoston hyväksymispäätöksillä myönnetään täydellisiä valmisteverovapautuksia, joihin liittyy täsmällisiä maantieteellisiä ja ajallisia edellytyksiä, joita jäsenvaltiot ovat noudattaneet tarkalleen, ei ole merkitystä neuvoston ja komission välisen toimivallan jaon kannalta, eikä sillä näin ollen voida estää komissiota käyttämästä toimivaltaansa. Tästä seuraa, että kun komissio aloittaa – ilman, että se on ensin käynnistänyt direktiivin 92/81 8 artiklan 5 kohdassa säädettyä menettelyä – EY 88 artiklassa määrätyn menettelyn tutkiakseen, onko valmisteverovapautus valtiontukea, ja tekee tämän menettelyn päätteeksi päätöksen, jossa todetaan tällaisen tuen olemassaolo, vaikka erityistarkoituksiin käytettäviin tiettyihin kivennäisöljyihin sovellettavista valmisteveron alennetuista määristä ja valmisteverovapautuksista tehdyn päätöksen 2001/224 1 artiklan 2 kohdassa sallitaan nimenomaisesti kyseisen jäsenvaltion soveltavan edelleen tätä vapautusta, komissio ei loukkaa oikeusvarmuuden periaatetta eikä toimielinten toimien tehokasta vaikutusta koskevaa periaatetta, eikä myöskään riko direktiivin 92/81 8 artiklan 5 kohtaa. Neuvoston hyväksymispäätöksillä, jotka se tekee komission ehdotuksesta, voi nimittäin olla vaikutuksia vain valmisteverolainsäädäntöjen yhdenmukaistamista koskevien sääntöjen kattamalla alalla, eikä niillä rajoiteta sellaisen mahdollisen päätöksen vaikutuksia, jonka komissio voi tehdä sillä valtiontukien alalla olevan toimivallan nojalla. (ks. 62–64, 66, 69, 73 ja 91 kohta)

Valtiontuen käsite liittyy objektiiviseen tilanteeseen eikä ole riippuvainen toimielinten toiminnasta tai lausumista. Näin ollen se, että komissio on kivennäisöljyjen valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta annetun direktiivin 92/81 8 artiklan 4 kohdan mukaisia neuvoston hyväksymispäätöksiä tehtäessä katsonut, että alumiinioksidin valmistuksessa polttoaineena käytettävien kivennäisöljyjen valmisteverovapautuksista ei aiheudu kilpailun vääristymistä eikä niillä haitata yhteismarkkinoiden moitteetonta toimintaa, ei voi estää mainittujen vapautusten luonnehtimista EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, mikäli valtiontuen olemassaolon edellytykset täyttyivät. Tästä aiheutuu sitä suuremmalla syyllä, ettei komissio ole valmisteverovapautuksia valtiontueksi luonnehdittaessa sidottu arviointeihin, jotka neuvosto esittää valmisteverolainsäädäntöjen yhdenmukaistamisen alalla tekemissään päätöksissä ja joiden mukaan mainitut vapautukset eivät aiheuta kilpailun vääristymistä eikä niillä haitata yhteismarkkinoiden moitteetonta toimintaa. Tästä seuraa, että kun komissio aloittaa EY 88 artiklassa määrätyn menettelyn tutkiakseen, onko riidanalainen vapautus valtiontukea, ja tekee tämän menettelyn päätteeksi päätöksen, jossa todetaan yhteismarkkinoille soveltumattoman tuen olemassaolo ja määrätään se palautettavaksi, komissio vain käyttää sille EY:n perussopimuksessa valtiontukien alalla myönnettyä toimivaltaa, ja ettei komissio näin toimiessaan loukkaa oikeusvarmuuden periaatetta eikä toimielinten toimien tehokasta vaikutusta, eikä myöskään riko direktiivin 92/81 8 artiklan 5 kohtaa. (ks. 69–71, 74 ja 88 kohta)

EY 88 artiklan soveltamisesta annetun asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohta ei velvoita komissiota tiettyjen edellytysten täyttyessä määräämään sääntöjenvastaisen tuen maksamisen keskeyttämisestä vaan siinä säädetään pelkästään, että se voi antaa tällaisen määräyksen, kun sen katsoo sen tarpeelliseksi. (ks. 79 ja 259 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 97 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 99 ja 100 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 112–115, 120, 122, 124 ja 127 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 117 ja 201 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 139 kohta)

Vaikka oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden kunnioittaminen asettaa rajoituksia aineellisten sääntöjen välittömälle soveltamiselle, näillä rajoituksilla ei voi olla merkitystä sääntöjenvastaisen tai ilmoitetun tuen yhteydessä ennen kuin komissio on hyväksynyt kyseisen tuen. Valtiontukien valvontaa koskevan järjestelmän ja logiikan mukaan tuesta ilmoittaminen tai tuen myöntäminen ei nimittäin ole tapahtuma, jonka perusteella tilanne muotoutuu välittömästi ja lopullisesti, vaan tilanne kehittyy aina unionin toimielimen päätökseen saakka. Tässä yhteydessä komission on sovellettava aineellisia sääntöjä, jotka ovat voimassa silloin, kun se lausuu kyseessä olevasta tuesta tai tukijärjestelmästä ja sen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, ja komission tältä osin tekemän päätöksen laillisuutta on arvioitava ainoastaan näihin sääntöihin nähden. Sen sijaan menettelysäännöillä ei voida säännellä ennen niiden voimaantuloa tapahtuneita menettelyllisiä toimia. Menettelysääntöjä on yleensä tarkoitettu sovellettaviksi menettelyihin, jotka ovat vireillä niiden voimaantuloajankohtana. Tilanne on kuitenkin toisin sellaisten sääntöjen suhteen, joilla pyritään kodifioimaan menettelysäännöt, joita oikeuskäytännön mukaisesti sovellettiin jo silloin, kun kyseiset menettelysäännöt tulivat voimaan. Tällainen sääntö on muun muassa EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 6 kohdassa esitetty sääntö, joka koskee komission toimimatta jättämisen seurauksia. Mainitulla säännöllä pyrittiin erityisesti kodifioimaan eräitä menettelysääntöjä, joita 11.12.1973 annettuun tuomioon Lorenz, 120/73, perustuvan oikeuskäytännön mukaisesti jo sovellettiin silloin, kun mainitut menettelysäännöt tulivat voimaan. (ks. 140, 141, 169, 190 ja 228 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 154, 156, 160 ja 229 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 160 kohta)

EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 15 artikla, jossa säädetään uuden tuen muuttumisesta olemassa olevaksi tueksi sen jälkeen, kun kymmenen vuoden vanhentumisaika sääntöjenvastaisen tuen takaisin perimiseksi on päättynyt, on menettelysääntö, jota on tarkoitus soveltaa sen voimaan tullessa. Koska kyseisessä artiklassa ei kuitenkaan ole mitään siirtymäsäännöstä sen ajallisesta soveltamisesta, sitä sovelletaan kaikkiin muodollisiin tutkintamenettelyihin, jotka olivat vireillä mainitulla voimaantulohetkellä tai jotka on aloitettu kyseisestä ajankohdasta alkaen. Tästä seuraa, että vaikka tuki on myönnetty asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan voimaantuloa aikaisempana ajankohtana, tuen myöntäminen on kuitenkin johtanut siihen, että kyseisessä artiklassa säädetty kymmenen vuoden vanhentumisaika on alkanut kulua, kun kyseisen tuen takaisin perimistä koskeva päätös tehdään, kuten käsiteltävässä tapauksessa, mainitun artiklan voimaantulon jälkeen. (ks. 173 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 181 kohta)

Jäsenvaltio, jonka viranomaiset ovat myöntäneet tuen rikkoen EY 88 artiklassa määrättyjä menettelysääntöjä, voi vedota tuensaajayrityksen perusteltuun luottamukseen riitauttaakseen unionin tuomioistuimissa sen komission päätöksen pätevyyden, jolla kyseinen jäsenvaltio on määrätty perimään tuki takaisin, muttei välttyäkseen velvollisuudelta toteuttaa kyseisen päätöksen täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet. Kun otetaan huomioon ilmoitusvelvollisuudella oleva perustavanlaatuinen merkitys siinä, että komissio voi harjoittaa tehokkaasti valtiontukien valvontaa, joka on pakottava, tuensaajat voivat kuitenkin lähtökohtaisesti perustellusti luottaa mainitun tuen sääntöjenmukaisuuteen ainoastaan silloin, kun tukea myönnettäessä on noudatettu EY 88 artiklassa määrättyä menettelyä, ja huolellisen taloudellisen toimijan on yleensä voitava varmistua siitä, että mainittua menettelyä on noudatettu. Tässä tilanteessa se, että komissiolla kestää jonkin aikaa päättää, että tuki on sääntöjenvastainen ja että jäsenvaltion on poistettava se ja perittävä se takaisin, voi tietyissä olosuhteissa synnyttää kyseisen tuen saajissa perustellun luottamuksen, joka estää sen, että komissio velvoittaa kyseisen jäsenvaltion määräämään tuen maksettavaksi takaisin. Luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteista ilmenevien vaatimusten kannalta tällainen moniselitteinen tilanne, joka on luotu neuvoston komission ehdotuksesta tekemillä päätöksillä sallia jäsenvaltioiden ottaa käyttöön kivennäisöljyjen valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta annetun direktiivin 92/81 nojalla valmisteveron vapautuksia tai veronalennuksia, estää kuitenkin ainoastaan perimästä takaisin riidanalaisen vapautuksen nojalla myönnetyn tuen siihen saakka, kunnes muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehty päätös julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Mainitusta julkaisemisesta lähtien sitä vastoin tuensaajan pitää tietää, että jos vapautus on valtiontukea, komission on hyväksyttävä se EY 88 artiklan mukaisesti. Tästä seuraa, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen julkaiseminen päättää perustellun luottamuksen, joka tuensaajalla on aikaisemmin voinut olla tällaisen vapautuksen sääntöjenmukaisuuteen. Mainittu julkaiseminen nimittäin poistaa kaiken neuvoston hyväksymispäätösten sanamuotoon liittyvän epävarmuuden siitä, että komission on hyväksyttävä kyseessä olevat toimenpiteet EY 88 artiklan mukaisesti, jos ne ovat valtiontukea. Poikkeuksellisista olosuhteista, joiden johdosta sääntöjenvastaisen tuen saajalle olisi voinut hyväksyttävästi syntyä perusteltu luottamus kyseisen tuen sääntöjenmukaisuuteen, on lopuksi todettava, että komission ilmeisellä toimimattomuudella ei ole merkitystä silloin, kun tukiohjelmaa ei ole ilmoitettu sille. Tällainen johtopäätös pätee myös tilanteessa, jossa tukijärjestelmä on otettu käyttöön tekemättä 11.12.1973 annetussa tuomiossa Lorenz, 120/73, edellytettyä ennakkoilmoitusta sen käyttöönottamisesta ja täten noudattamatta täysimääräisesti EY 88 artiklassa määrättyä menettelyä. (ks. 214, 216, 223–225, 230 ja 252 kohta)

Pelkästään se, että EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetussa asetuksessa N:o 659/1999 ei lukuun ottamatta sitä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa tuen myöntämisestä lukien, jonka päätyttyä tukea ei voida enää määrätä takaisin perittäväksi, säädetä mistään ohjeellisestakaan määräajasta komission sääntöjenvastaisesta tuesta mainitun asetuksen 13 artiklan 2 kohdan nojalla, jonka mukaan saman asetuksen 7 artiklan 6 kohdassa asetettu määräaika ei sido komissiota, tekemälle tutkinnalle, ei ole esteenä sille, että unionin tuomioistuimet tarkastavat, onko komissio jättänyt toimimatta kohtuullisessa ajassa tai onko se viivytellyt liikaa. Asetuksen N:o 659/1999 7 artiklan 6 kohdan mukaan muodollisen tutkintamenettelyn päätökseen saattamiselle asetettu viitteellinen määräaika on nimittäin ilmoitettujen valtiontukien yhteydessä 18 kuukautta. Kyseistä määräaikaa on, vaikka sitä ei asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan 2 kohdan mukaan sovelletakaan sääntöjenvastaisiin tukiin, pidettävä hyödyllisenä lähtökohtana arvioitaessa sellaisen muodollisen tutkintamenettelyn keston kohtuullisuutta, joka koskee sääntöjenvastaisesti käyttöön otettua toimenpidettä. Tältä osin se, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekemisen ja päätöksen, jossa todetaan valtiontuki ja määrätään sen takaisin perimisestä, tekemisen välillä on kulunut vähän yli 49 kuukautta ja että kyseinen ajanjakso on vähän yli kaksi kertaa pidempi kuin se ajanjakso, josta asetuksen N:o 659/1999 7 artiklan 6 kohdassa säädetään muodollisen tutkintamenettelyn päätökseen saattamiselle ilmoitettujen valtiontukien yhteydessä, näyttää kohtuuttomalta. Tällainen ajanjakso ei ole sen paremmin oikeutettu sellaisten asioiden yhteydessä, joihin ei liity mitään ilmeisiä vaikeuksia ja joista komissio on voinut muodostaa näkemyksensä hyvissä ajoin ennen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista. Se, ettei kohtuullisessa ajassa toimimista koskevaa vaatimusta ole noudatettu, oikeuttaa kuitenkin kumoamaan kyseisen ajan päätyttyä tehdyn päätöksen ainoastaan siltä osin kuin se merkitsee myös asianomaisten yritysten puolustautumisoikeuksien loukkaamista. (ks. 217, 234, 237–239, 242, 248, 259 ja 268–270 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 271 kohta)