Asia T-374/04

Saksan liittotasavalta

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

”Ympäristö — Direktiivi 2003/87/EY — Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä — Saksan päästöoikeuksia koskeva kansallinen jakosuunnitelma — Laitoksille jaettujen päästöoikeuksien määrän jälkikäteismuutokset — Komission hylkäävä päätös — Yhdenvertainen kohtelu — Perusteluvelvollisuus”

Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kolmas jaosto) 7.11.2007 II - 4441

Tuomion tiivistelmä

Jos direktiivissä ei säädetä muotoa eikä keinoja tietyn tuloksen saavuttamiseksi, jäsenvaltiolla on pääsääntöisesti täysi vapaus valita asianmukaiset muodot ja keinot kyseisen tuloksen saavuttamiseksi. Jäsenvaltioilla on kuitenkin niille EY 249 artiklan kolmannessa kohdassa annetun vapauden rajoissa velvollisuus valita kaikkein tarkoituksenmukaisimmat muodot ja keinot direktiivien tehokkaan vaikutuksen turvaamiseksi. Tästä seuraa lisäksi, että jos ei ole annettu yhteisön säännöstä, jossa vahvistetaan selkeästi ja täsmällisesti muoto ja keinot, joita jäsenvaltion on käytettävä, komission tehtävänä on sen harjoittaessa erityisesti EY 211 ja EY 226 artiklan nojalla valvontavaltaa näyttää oikeudellisesti riittävällä tavalla, että jäsenvaltion tätä tarkoitusta varten toteuttamat toimenpiteet ovat yhteisön oikeuden vastaisia. Vain näitä periaatteita noudattamalla voidaan varmistaa EY 5 artiklan toisessa kohdassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen noudattaminen; tämä periaate velvoittaa yhteisön toimielimiä niiden antaessa säädöksiä. Tämän periaatteen mukaan aloilla, jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, yhteisö toimii vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla. Näin ollen ympäristön kaltaisella alalla, johon sovelletaan EY 174–EY 176 artiklaa ja jolla yhteisön ja jäsenvaltioiden toimivalta on jaettu, todistustaakka kuuluu komissiolle eli on sen asiana näyttää toteen, missä määrin jäsenvaltion toimivaltaa ja siis myös sen toimintamarginaalia on rajoitettu. (ks. 78 ja 79 kohta)

Vaikka jäsenvaltiolla on tietty toimintamarginaali kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61 muuttamisesta annetun direktiivin 2003/87 täytäntöönpanon suhteen, on kuitenkin todettava, että komissiolla on kyseisen direktiivin 9 artiklan 3 kohdan nojalla yhtäältä valta valvoa, ovatko jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet yhteensopivia kyseisen direktiivin liitteessä III lueteltujen perusteiden ja saman direktiivin 10 artiklan säännösten kanssa, ja toisaalta sillä itsellään on tätä valvontavaltaa käyttäessään harkintavaltaa siltä osin kuin tämä valvonta edellyttää monitahoisia taloudellisia ja ekologisia arvioita, jotka tehdään kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä sellaisen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän avulla, joka on sekä kustannustehokas että taloudellinen, koskevaa yleistä tavoitetta silmällä pitäen, kuten käy ilmi saman direktiivin 1 artiklasta ja viidennestä perustelukappaleesta. Tästä seuraa, että yhteisöjen tuomioistuimilla on laillisuusvalvontaa harjoittaessaan täysi valta valvoa, että komissio on soveltanut asianmukaisesti asiaa koskevia oikeussääntöjä, joiden ulottuvuus on määritettävä oikeuskäytännössä tunnustettujen tulkintametodien avulla. Sitä vastoin yhteisöjen tuomioistuimet eivät voi tulla komission tilalle, kun viimeksi mainitun on tehtävä tässä asiayhteydessä monitahoisia taloudellisia ja ekologisia arvioita. Tämän osalta yhteisöjen tuomioistuinten on rajoituttava varmistamaan, onko tätä toimenpidettä toteutettaessa tehty ilmeinen virhe, onko harkintavaltaa käytetty väärin, onko toimivaltainen viranomainen selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat ja onko menettelyllisiä takeita, joilla on tässä asiayhteydessä aivan olennainen merkitys, noudatettu täysimääräisesti. (ks. 80 ja 81 kohta)

Se, että kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja direktiivin 96/61 muuttamisesta annetun direktiivin 2003/87 11 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion on perustettava jakopäätöksensä päästöoikeuksia koskevaan kansalliseen jakosuunnitelmaansa, sellaisena kuin komissio on tutkinut sen kyseisen direktiivin 9 artiklan nojalla ja kuin se on mahdollisesti muutettuna sen pyynnöstä, ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, että yksittäisten päästöoikeuksien myöhempi muuttaminen ei ole enää mahdollista. Direktiivin 2003/87 11 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen lopussa, luettuna yhdessä saman direktiivin liitteessä III olevan perusteen 9 kanssa, näet todetaan, että jakopäätöksen sisältö riippuu myös toisesta julkisesta kuulemisesta. Tämä toinen julkinen kuuleminen tapahtuu kuitenkin vasta komission tutkittua sille ilmoitetun kansallisen jakosuunnitelman, ja sen perusteella olisi voitava muuttaa sitä jakoa, jonka jäsenvaltio on esittänyt tekevänsä jakopäätöksessään; muussa tapauksessa yleisön kuuleminen jäisi vaille merkitystä ja yleisön huomautukset olisivat vain teoreettisia. Koska kyseisen 11 artiklan 1 kohdassa ei ole nimenomaisesti kielletty muuttamasta myöhemmin yksittäistapauksissa jaettuja kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia, kansallisessa jakosuunnitelmassa ja jakopäätöksessä voidaan nimenomaisesti määrätä tällaisesta muutostentekomahdollisuudesta sillä edellytyksellä, että sen toteuttamista koskevat edellytykset vahvistetaan objektiivisesti ja avoimesti. Koska nämä lisäedellytykset eivät ole direktiivin 2003/87 liitteessä III määriteltyjä perusteita, komissiolle kyseisen direktiivin 9 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluva valvontavalta on väistämättä rajoitettua ja se rajoittuu koskemaan sitä, ovatko nämä lisäedellytykset – jotka jäsenvaltio on vahvistanut sille kyseisen direktiivin täytäntöönpanemiseksi jätettyä harkintavaltaa käyttäessään – objektiivisuutta ja avoimuutta koskevien edellytysten mukaisia. Mahdollisesta yksittäistapauksissa jaettujen päästöoikeuksien myöhemmästä muuttamisesta kyseisen direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun jakopäätöksen jälkeen ei seuraa, että komissio menettäisi kaikki valvontamahdollisuutensa, koska se harjoittaa pysyvästi valvontaa direktiivin 2003/87 sekä päätöksen N:o 280/2004 mukaisesta standardoidusta ja suojatusta rekisterijärjestelmästä annetussa asetuksessa N:o 2216/2004 säädettyjen toimintaa ja tarkastuksia koskevien keinojen ansiosta samoin kuin sille EY 211 ja EY 226 artiklan nojalla kuuluvaa yleistä valvontavaltaa, jonka nojalla se voi toimia aina, kun yhteisön oikeutta rikotaan. (ks. 105 ja 106 kohta)

Vaikka komission kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61 muuttamisesta annetun direktiivin 2003/87 puitteissa laatimien ohjeiden nimenomaisena oikeudellisena perustana onkin kyseisen direktiivin 9 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan viimeinen virke, jonka mukaan komissio laatii ohjeet liitteessä III lueteltujen perusteiden täytäntöönpanosta, kyseiset ohjeet eivät ole EY 249 artiklassa tarkoitettuja johdetun oikeuden säädöksiä. Näin ollen nämä ohjeet kuuluvat sellaisten sääntöjen ryhmään, joilla ei periaatteessa sellaisinaan ole itsenäistä sitovaa vaikutusta suhteessa kolmansiin ja joita komissio käyttää laajalti hallintokäytännössään voidakseen tehdä harkintavaltansa ja valvontansa käytöstä selkeämpää ja avoimempaa. On kuitenkin todettava, että kun komissio antaa tällaisia hallinnollisia käytännesääntöjä, joilla on tarkoitus saada aikaan ulkopuolisia vaikutuksia, ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, komissio rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä siten, että se ei voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta. Näin ollen erityisesti jäsenvaltiot, joille kyseiset ohjeet on osoitettu, voivat vedota niihin komissiota vastaan, mikäli se toteuttaa näiden ohjeiden kanssa ristiriitaisia toimenpiteitä. Komission on näin ollen laadittava kyseiset ohjeet erityisesti kaikkein olennaisimpien näkökohtien osalta mahdollisimman selvästi ja täsmällisesti. Tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä, koska komission direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan nojalla harjoittama valvontavalta sekä valta hylätä päästöoikeuksia koskevat kansalliset jakosuunnitelmat ovat hyvin rajoitettuja ja rajoittuvat vain sen tutkimiseen, onko kansallinen jakosuunnitelma yhteensopiva kyseisen direktiivin liitteessä III olevien perusteiden ja kyseisen direktiivin 10 artiklan säännösten kanssa. Näin ollen, koska komission ohjeisiin ei sisälly mitään mainintoja yksittäistapauksissa jaettujen päästöoikeuksien määrää vähentävien jälkikäteismuutosten lainmukaisuudesta eikä jäsenvaltiolla tämän osalta olevasta toimintamarginaalista, komissio ei voi pätevästi vedota jäsenvaltiota vastaan kyseisiä muutoksia koskevaan kieltoon, sillä uhalla, että sen muutoin katsottaisiin loukanneen kyseisiä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita, mutta jäsenvaltio voi sitä vastoin vedota komissiota vastaan tähän mainintojen puutteeseen, paitsi jos tämä on ristiriidassa muiden, erityisesti ylemmäntasoisten yhteisön oikeuden sääntöjen kanssa. (ks. 110–112 ja 116 kohta)

Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61 muuttamisesta annetun direktiivin 2003/87 tärkeimpänä tavoitteena on saada aikaan huomattavia vähennyksiä kasvihuonekaasupäästöissä yhteisöllä ja sen jäsenvaltioilla olevien, Kioton pöytäkirjan mukaisten sitoumusten täyttämiseksi. Tämä tavoite on saavutettava tiettyjä ”alatavoitteita” noudattaen ja tiettyjen toimenpiteiden avulla. Tämän osalta pääasiallisena keinona on yhteisön laajuinen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä (direktiivin 1 artikla ja toinen perustelukappale), jonka toiminta määrittyy tiettyjen ”alatavoitteiden” perusteella, joita ovat kustannustehokkuuden ja taloudellisen tehokkuuden säilyttäminen, talouden kehityksen ja työllisyyden suojelu sekä sen varmistaminen, ettei sisämarkkinoiden toiminta häiriinny ja ettei kilpailu vääristy (saman direktiivin 1 artikla sekä viides ja seitsemäs perustelukappale). Lisäksi direktiivissä rohkaistaan erityisen keinon eli energiatehokkaampien ja vähemmän päästöjä tuotantoyksikköä kohden aiheuttavien tekniikoiden käyttöä (kyseisen direktiivin 20 perustelukappale). (ks. 124 kohta)

Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61 muuttamisesta annetun direktiivin 2003/87 liitteessä III oleva peruste 10, jossa viitataan päästöoikeuksia koskevassa kansallisessa jakosuunnitelmassa luetelluille laitoksille jaettaviin päästöoikeuksiin, on kyseisen direktiivin seitsemännessä perustelukappaleessa tarkoitettu yhteisön säännös päästöoikeuksien jakamisesta jäsenvaltioissa, ja sen tavoitteena on näin ollen varmistaa, ettei sisämarkkinoiden toiminta häiriinny, ja välttää kilpailun vääristyminen. Näin ollen tämän perusteen teleologisen tulkinnan yhteydessä niillä alatavoitteilla, joiden mukaan on varmistettava, ettei sisämarkkinoiden toiminta häiriinny ja ettei kilpailu vääristy, on huomattava merkitys. (ks. 125 kohta)

Sovellettaessa kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61 muuttamisesta annetun direktiivin 2003/87 liitteessä III olevaa perustetta 10 kansallisessa jakosuunnitelmassa määrättyihin jälkikäteismuutoksiin, jotka liittyvät ensisijaisesti tuotantovolyymin muutoksiin, merkityksellisinä arviointiperusteina on otettava erityisesti huomioon ensinnäkin tuotantovolyymin ja päästöjen määrän välinen suhde päästöjen vähentämistä koskevan tavoitteen valossa, toiseksi tämän tavoitteen ja kustannustehokkuuden ja taloudellisen tehokkuuden edellytysten säilyttämistä koskevan tavoitteen välinen suhde (kyseisen direktiivin 1 artikla), kolmanneksi päästöjen vähentämistä tuotantotekniikan parannusten avulla koskeva tavoite (saman direktiivin 20 perustelukappale) ja neljänneksi tavoite, jonka mukaan on varmistettava, ettei sisämarkkinoiden toiminta häiriinny ja että säilytetään kilpailuolosuhteet (kyseisen direktiivin seitsemäs perustelukappale). Vaikka onkin totta, että kansallisessa jakosuunnitelmassa jaettujen päästöoikeuksien jälkikäteismuutokset, jotka liittyvät ensisijaisesti tuotantovolyymin muutoksiin eli tuotantoyksiköiden määrän muutoksiin eivätkä laitoksen päästöjen määrän muutoksiin, ovat omiaan heikentämään direktiivin 2003/87 1 artiklassa ja viidennessä perustelukappaleessa tarkoitetun päästökauppamarkkinoiden tehokasta toimintaa koskevan tavoitteen toteuttamista, siltä osin kuin niillä saadaan toiminnanharjoittajat luopumaan laitostensa tuotantovolyymin vähentämisestä ja toimittamaan päästökauppamarkkinoille siten lisää päästöoikeuksia, tämä toteamus ei riitä näyttämään toteen, että kyseiset muutokset haittaavat direktiivin pääasiallisen tavoitteen toteuttamista eli kaikkien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä. Päästöjen vähentämistä koskevan tavoitteen ja kustannustehokkuuden ja taloudellisen tehokkuuden edellytysten säilyttämistä koskevan tavoitteen välisen suhteen osalta on todettava, että tuotantovolyymin väheneminen, joka ei välttämättä takaa sitä, että saavutetaan kasvihuonekaasupäästöjen huomattava vähentäminen, saattaisi aiheuttaa alijäämän kyseisillä hyödykemarkkinoilla siltä osin kuin tuotanto ei enää riittäisi näillä markkinoilla vallitsevan kysynnän tyydyttämiseen; vaikka tällainen tilanne johtuu päästökauppamarkkinoiden taloudellisesta logiikasta, sitä on vaikea sovittaa yhteen kustannustehokkuuden ja taloudellisen tehokkuuden edellytysten säilyttämistä koskevan tavoitteen kanssa, kun kyseessä ovat direktiivin 2003/87 liitteessä I tarkoitettujen kaltaiset tuotannonalat ja hyödykemarkkinat. Kustannustehokkuuden ja taloudellisen tehokkuuden edellytyksiä ei sovelleta pelkästään päästökauppamarkkinoiden toimintaan sellaisenaan vaan myös kyseisen direktiivin liitteessä I tarkoitettuihin toiminta-aloihin, kuten teräksentuotanto- tai energia-alaan, joihin sovelletaan päästöjen vähentämistä koskevaa tavoitetta. Päästöjen vähentämistä tuotantotekniikan parannusten avulla koskevasta tavoitteesta on todettava, että vaikka kyseisillä jälkikäteismuutoksilla saatetaan saada toiminnanharjoittajat luopumaan tuotantovolyyminsa vähentämisestä päästöjen vähentämiseksi, niillä ei haitata tavoitetta, jonka mukaan toiminnanharjoittajia on rohkaistava investoimaan energiatehokkaampien tekniikoiden käyttöön, eikä tällaisten investointien varmuutta. Päinvastoin siltä osin kuin näillä jälkikäteismuutoksilla saadaan toiminnanharjoittajat luopumaan tuotantonsa vähentämisestä siitä, mitä ne olivat itse arvioineet, nämä muutokset ovat omiaan, kun otetaan huomioon käytettävissä olevien päästöoikeuksien rajoitettu määrä, vahvistamaan kannustinta vähentää päästöjä investoimalla energiatehokkaampiin tuotantotekniikoihin. Ekologisesti tehokkaampien uusien tuotantotekniikoiden käyttö, siltä osin kuin niillä vähennetään päästöjä tuotantoyksikköä kohden, on omiaan edistämään huomattavasti päästöjen vähentämistä koskevaa ensisijaista tavoitetta ja toisaalta kustannustehokkuuden ja taloudellisen tehokkuuden edellytysten säilyttämistä kyseisillä päästökauppamarkkinoilla ja hyödykemarkkinoilla, koska siitä ei aiheudu tuotantovolyymin vähenemistä, mikä saattaisi haitata kyseisten markkinoiden asianmukaista toimintaa. Tämä osoittaa myös, että investoiminen energiatehokkaampiin tekniikoihin on vähintäänkin yhtä tehokas, jollei jopa tehokkaampi keino kuin tuotantovolyymin vähentäminen päästöjen huomattavaa vähentämistä koskevan tavoitteen yhteensovittamiseksi kustannustehokkuuden ja taloudellisen tehokkuuden edellytysten säilyttämistä koskevan tavoitteen kanssa kyseisillä päästökauppamarkkinoilla ja hyödykemarkkinoilla. Näin ollen pelkästään se seikka, että kyseisillä jälkikäteismuutoksilla saatetaan saada toiminnanharjoittajat luopumaan tuotantovolyyminsa ja näin ollen päästöjensä vähentämisestä, ei riitä kyseenalaistamaan niiden lainmukaisuutta direktiivin 2003/87 tavoitteiden valossa. (ks. 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140 ja 148 kohta)

Peruste 5, jonka sanamuodossa mainitaan nimenomaisesti syrjinnän käsite, on yhdenvertaisen kohtelun yleisen periaatteen erityinen ilmentymä jäsenvaltioiden pannessa täytäntöön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61 muuttamisesta annettua direktiiviä 2003/87, ja erityisesti jaettaessa päästöoikeuksia kansallisten jakosuunnitelmien perusteella. Tässä yhteydessä sen arvioiminen, onko komissio soveltanut oikein yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tietyssä asiassa, joka koskee jälkikäteismuutosten soveltamista, on aloitettava tutkimalla, onko komissio asianmukaisesti tarkistanut, ovatko kyseiset toiminnanharjoittajat samanlaisessa tilanteessa kuin muut laitosten toiminnanharjoittajat vai eivät. Komissio ei voi nimittäin tyytyä väittämään, että eriarvoista kohtelua on esiintynyt, ilman, että se on etukäteen tutkinut kaikella tarvittavalla huolellisuudella tätä koskevat merkitykselliset seikat – joita ovat erityisesti tarve verrata kyseisten henkilöiden tilanteita toisiinsa ja mahdollisuus perustella objektiivisesti syrjintä – eikä ilman, että se on ottanut niitä asianmukaisesti huomioon voidakseen perustella johtopäätöksensä. (ks. 153, 154 ja 163 kohta)