Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Mischo 7 päivänä toukokuuta 2002. - Payroll Data Services (Italy) Srl, ADP Europe SA ja ADP GSI SA. - Ennakkoratkaisupyyntö: Corte d'appello di Milano - Italia. - Sijoittautumisvapaus - Palvelujen tarjoamisen vapaus - Palkkatositteiden laatiminen ja painaminen. - Asia C-79/01.



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-08923



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1 Corte d`appello di Milano (Sezione prima civile) on pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimelta 29.1.2001 tekemällään päätöksellä ennakkoratkaisua EY 43 ja 49 artiklan tulkinnasta.

2 "Palkattujen työntekijöiden työtä, työttömyysturvaa ja sosiaaliturvaa koskeviin velvoitteisiin", joita ovat palkkatositteiden laatiminen ja painaminen, liittyvien palvelujen tarjoamista säännellään Italiassa erityisellä lailla. Työsuhdeneuvojan ammattia koskevassa laissa(1) (jäljempänä laki nro 12/1979), jota on muutettu 17.5.1999 annetun lain nro 144(2) (jäljempänä laki nro 144/1999) 58 §:n 16 momentilla, säädetään seuraavaa:

Lain nro 12/1979 1 §:n 1 momentti:

"Silloin kun työnantaja ei hoida palkattujen työntekijöidensä työtä, työttömyysturvaa ja sosiaaliturvaa koskevia velvoitteita itse eikä työntekijöidensä avulla, niitä voivat hoitaa yksinomaan työsuhdeneuvojien rekisteriin tai asianajajien ja procuratorien, valantehneiden tilintarkastajien, kirjanpitäjien ja kaupallisten neuvonantajien rekisteriin merkityt henkilöt, joiden on tässä tapauksessa ilmoitettava asiasta niiden maakuntien työsuojelutarkastajille, joiden alueella he aikovat hoitaa edellä mainittuja velvoitteita."

Lain nro 12/1979 1 §:n 4 momentti:

"Käsityöläisyritykset - - ja pienyritykset, osuuskunnat mukaan luettuna, voivat antaa 1 momentissa tarkoitetut velvoitteet asianomaisten ammatillisten yhdistysten perustamien yksiköiden hoidettavaksi. Nämä yksiköt voidaan järjestää työsuhdeneuvojien avulla, vaikka nämä olisivatkin edellä mainittujen yhdistysten työntekijöitä."

Lain nro 144/1999 58 §:n 16 momentti:

"11.1.1979 annetun lain nro 12, sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna, 1 §:n loppuun on lisätty seuraavat momentit:

4 momentissa tarkoitetut yritykset voivat 1 momentissa antaa mainittujen velvoitteiden hoitamiseen liittyvien laskenta- ja painopalvelujen suorittamisen sekä laitteistoihin liittyvien toimintojen ja liitännäistoimintojen suorittamisen sellaisten tiedonkäsittelykeskusten hoidettavaksi, joiden perustajat ovat yksinomaan edellä tässä laissa mainittuihin rekistereihin merkittyjä ammatinharjoittajia ja joihin kuuluu yksinomaan näitä henkilöitä - - .

- - Yli 250 työntekijää työllistävät yritykset, joilla ei ole edellä mainittuja toimintoja varten omia sisäisiä yksiköitä, voivat antaa kyseiset toiminnot sellaisten nimenomaan tätä tarkoitusta varten perustettujen ulkoistettujen tai ulkopuolisten tiedonkäsittelykeskusten hoidettavaksi, joita kuitenkin yhden tai useamman 1 momentissa tarkoitetun henkilön on avustettava - - "

3 Laissa asetetaan siten ehdoton kielto tarjota alle 250 työntekijää työllistäville yrityksille sellaisten ulkopuolisten tiedonkäsittelykeskusten palveluja, jotka eivät koostu yksinomaan edellä mainittuun ammatinharjoittajien rekisteriin merkityistä henkilöistä.

4 On huomattava, kuten Payroll Data Services Srl (jäljempänä Payroll) huomauttaa,(3) että lain nro 12/1979 9 §:n i alakohdassa säädetään kotipaikkaa koskeva todistus yhdeksi työsuhdeneuvontaa koskevaan rekisteriin merkittäessä esitettävistä asiakirjoista.

5 Payroll on Italian oikeuden mukaan perustettu yhtiö ja kahden ranskalaisen yrityksen - ADP Europe SA:n ja ADP GSI SA:n - tytäryhtiö, joka tarjoaa palkkatositteiden laatimista ja painamista koskevia tiedonkäsittelypalveluja. Koska Payroll ei täyttänyt lain nro 12/1979, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 144/1999, 1 §:ssä (jäljempänä riidanalainen säännös) asetettuja yrityksen koostumusta koskevia vaatimuksia, Tribunale di Milano ei hyväksynyt sen toimialan muutosta koskevaa hakemusta, joka oli seuraavanlainen:

"Yhtiön toimialaan kuuluu palkattujen työntekijöiden työsuhteita ja sosiaaliturvaa koskevaan luettelointiin, laskentaan sekä painotyöhön liittyvien palvelujen tarjoaminen alle 250 työntekijää työllistäville yrityksille."

6 Pääasian oikeudenkäyntimenettelyssä Corte d'appello di Milanossa Payroll, ADP Europe SA ja ADP GSI SA kiistävät mainitun hyväksymättä jättämisen ja väittävät, että riidanalaista säännöstä ei voida soveltaa siltä osin kuin se on ristiriidassa EY 43 ja EY 49 artiklassa vahvistetun sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa. Tämän säännöksen todellisena tarkoituksena ei mainittujen yhtiöiden mukaan voi missään tapauksessa olla yleisen edun turvaaminen vaan ainoastaan edellä mainittuun rekisteriin merkittyjen ammatinharjoittajien suojaaminen kilpailulta.

7 Koska Corte d'appello di Milanon käsiteltäväksi oli saatettu yhteisön oikeuden tulkintaa vaativa kysymys, se katsoi asian ratkaisemisen kannalta tarpeelliseksi esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan kysymyksen:

"Onko EY 43 ja EY 49 artiklan vastaista se, että kansallinen tuomioistuin soveltaa työsuhteita koskevien neuvontapalvelujen järjestämisestä 11.1.1979 annetun lain nro 12 1 §:ää, sellaisena kuin se on muutettuna 17.5.1999 annetun lain nro 144 58 §:n 16 momentilla, siltä osin kuin tässä säännöksessä asetetaan ehdoton kielto palkkatositteita laativille ja painaville ulkopuolisille yrityksille tarjota palvelujaan alle 250 työntekijää työllistäville yrityksille?"

8 Totean aluksi, että pääasiassa käsiteltävänä olevassa riita-asiassa täyttyy EY 43 ja EY 49 artiklan soveltamisen edellytyksenä oleva ulkopuolisuuden vaatimus. Sellaisten kahden yrityksen suorittama tytäryhtiön toimialan määrittely ja laajentaminen, joilla on yhtiöjärjestyksen mukainen toimipaikka toisen jäsenvaltion alueella, kuuluu EY 43 artiklan soveltamisalaan.(4)

9 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisukysymyksessään Italian lainsäädäntöön todeten, että siinä asetetaan alle 250 työntekijää työllistäville yrityksille "ehdoton kielto" käyttää palkkatositteidensa laatimiseen ja painamiseen "ulkopuolisia yrityksiä". Tältä osin ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kyseessä on tarkemmin sanottuna kielto käyttää sellaisia ulkopuolisia yrityksiä, jotka eivät koostu yksinomaan edellä mainittuun ammatinharjoittajien rekisteriin merkityistä henkilöistä.

10 Italian hallitus puolestaan väittää, ettei tämä kielto ole ehdoton vaan että alle 250 työntekijää työllistävät yritykset voivat kyllä käyttää toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneita ulkopuolisia yrityksiä, joita avustavat työsuhdeneuvojat tai vastaavat henkilöt. Tämä näkemys on täysin vastakkainen sen kansallista oikeutta koskevan tulkinnan kanssa, jonka Corte d'appello esittää ennakkoratkaisupyyntönsä perusteluissa.

11 Totean, että tämä Italian hallituksen väite on ensinäkemältä vaikeasti yhteensovitettavissa itse riidanalaisen säännöksen sanamuodon kanssa, josta ilmenee selvästi, että tiedonkäsittelykeskusten täytyy käsiteltävänä olevassa asiassa olla "aiemmin tässä laissa mainittuun rekisteriin merkittyjen ammatinharjoittajien perustamia" ja niihin täytyy kuulua "yksinomaan näitä henkilöitä".

12 Toisaalta yhteisöjen tuomioistuimen ei pidä ottaa huomioon Italian hallituksen lainaamia 15.3.2000 päivättyjä työministeriön soveltamisohjeita nro 14. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan soveltamisohjeiden tai hallintokäytännön olemassaolo ei saata kansallista oikeutta yhteisön oikeuden mukaiseksi silloin, kun kansallisen lain säännökset ovat sen kanssa ristiriidassa.(5)

13 Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on joka tapauksessa tulkita yhteisön oikeutta suhteessa siihen tosiseikkojen ja oikeussäännösten kuvaukseen, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt, jotta tämä saa käsiteltävänään olevan riita-asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot.

14 Aineellisesti on näin ollen vastattava siihen kysymykseen, ovatko EY 43 ja EY 49 artikla esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan sellaiset alle 250 työntekijää työllistävät yritykset, jotka haluavat käyttää palkkatositteidensa laatimiseen ja painamiseen ulkopuolisia tiedonkäsittelykeskuksia, voivat pyytää näitä palveluja ainoastaan sellaisilta tiettyyn ammatinharjoittajien rekisteriin merkittyjen työsuhdeneuvojien tai vastaavien henkilöiden perustamilta keskuksilta, jotka koostuvat yksinomaan näistä henkilöistä.

15 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, ettei Corte d'appello di Milano ole havainnut riidanalaisen säännöksen sanamuodossa eikä soveltamisessa ulkomaalaisten yhtiöiden tytäryhtiöiden syrjintää. Omastakaan mielestäni kyseinen säännös ei sisällä suoraan kansallisuuteen perustuvaa syrjintää.

16 Yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen perustuvissa oikeussäännöissä kielletään kuitenkin sekä kansalaisuuteen perustuva näkyvä syrjintä että kaikki peitellyn syrjinnän muodot, jotka muita erotteluperusteita soveltamalla johtavat samaan lopputulokseen.(6)

17 Olisi kuitenkin virheellistä katsoa, kuten Payroll huomautuksessaan esittää, että kansallinen lainsäädäntö on välillisesti syrjivää, koska siinä ei mahdollisteta toisessa jäsenvaltiossa hankittujen taitojen huomioonottamista, varsinkaan kun työsuhdeneuvojan pätevyydellä ei ole vastinetta useimpien muiden jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä.

18 Italian hallituksen mukaan työsuhdeneuvojalta Italiassa vaadittava pätevyys voidaan osoittaa tutkintotodistuksella esimerkiksi yhteiskuntatieteiden, taloustieteen tai oikeustieteen alan korkeakouluopinnoista. Toisessa jäsenvaltiossa suoritettujen samanlaisten tutkintojen vastaavuuden tunnustaminen on Italiassa lähtökohtaisesti turvattu.(7) Näin ollen näyttää siltä, että toisessa jäsenvaltiossa mainitunlaisia opintoja suorittanut ammatinharjoittaja on täysin mahdollista merkitä Italian työsuhdeneuvojien rekisteriin. Lisäksi kyseessä olevaa toimintaa voivat varsinaisten työsuhdeneuvojien lisäksi harjoittaa myös niihin rinnastettavien ammattien harjoittajat kuten asianajajat ja tilintarkastajat. Tällaisen tutkinnon toisessa jäsenvaltiossa suorittaneet henkilöt voidaan tutkintojen vastaavuusperiaatteen ja sitä koskevien direktiivien nojalla myös merkitä asianomaiseen ammatinharjoittajien rekisteriin Italiassa. Näin ollen se, että varsinainen työsuhdeneuvojan ammatti on Italian erityispiirre, ei sellaisenaan merkitse välillistä syrjintää.

19 Huomautan tässä kohdin, että EY:n perustamissopimuksen asianomaisten artiklojen mukaan sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta käytetään niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen omia kansalaisia. Näin ollen yksinomaan se seikka, että työsuhdeneuvojan ammatti on säännelty Italiassa muttei muissa jäsenvaltioissa, ei sellaisenaan tee Italian lainsäädännöstä yhteisön oikeuden vastaista.(8)

20 Jäljellä on kysymys siitä, johtaako ammatinharjoittajien rekisteriin merkitsemistä koskeva vaatimus toisenlaiseen arvioon riidanalaisen säännöksen pätevyydestä.

21 Tältä osin on tärkeää huomauttaa aluksi, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää erittelemään kyseessä olevan sääntelyn vaikutuksia suhteessa sekä palvelujen tarjoamisen vapauteen että sijoittautumisvapauteen, ennakkoratkaisupyynnöstä ei kuitenkaan ilmene, että käsiteltävänä olevassa asiassa olisi kyse rajan yli tapahtuvasta palvelujen tarjoamisesta. On totta, että Payroll väittää huomautuksessaan, että kyseessä oleva lainsäädäntö on estänyt sen Ranskaan sijoittautunutta emoyhtiötä ADP:tä tarjoamasta itse palvelujaan Italiaan sijoittautuneille yrityksille. Pääasiassa käsiteltävänä olevassa riita-asiassa on kuitenkin kyse siitä, että Italiaan jo sijoittautunut yhtiö haluaa muuttaa toimialaansa voidakseen harjoittaa sellaista toimintaa, jota lain mukaan saavat harjoittaa ainoastaan tiettyjen ammatinharjoittajien yhdistysten jäsenet.

22 Tästä seuraa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys ei ole pääasiassa käsiteltävänä olevan riita-asian ratkaisemisen kannalta tarpeen siltä osin kuin se koskee palvelujen tarjoamisen vapautta, eikä yhteisöjen tuomioistuimen siten tarvitse vastata siihen. Käsittelen jäljempänä riidanalaista kansallista säännöstä suhteessa EY 49 artiklaan näin ollen täysin ylimääräisesti.

23 Payroll ja komissio katsovat, että Italian tasavalta rikkoo sijoittautumisvapautta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä edellyttäessään, että "tiedonkäsittelykeskuksiin" täytyy "kuulua yksinomaan" tiettyyn ammatinharjoittajien rekisteriin merkittyjä asiantuntijoita.

24 Tältä osin huomautan aluksi, että Payrollin pitäisi Italiaan sijoittautuneena yhtiönä kyetä rekrytoimaan tästä maasta sellaisia työsuhdeneuvojia, asianajajia, dottori commercialisti -nimikkeen haltijoita, kirjanpitäjiä jne., jotka on jo merkitty asianomaiseen rekisteriin.

25 Jos yhtiö kuitenkin haluaa palkata lisäksi tai jopa yksinomaan henkilöitä, jotka ovat rekrytointiin saakka asuneet toisessa jäsenvaltiossa, katson, että Italian hallitus on näyttänyt vakuuttavasti toteen, ettei näiden henkilöiden tutkintojen tunnustamiselle eikä heidän merkitsemiselleen ammatinharjoittajien rekisteriin ole estettä.

26 Sijoittautumisvapauden osalta (vastakohtana palvelujen tarjoamisen vapaudelle) vaatimusta muiden jäsenvaltioiden kansalaisten merkitsemisestä ammatinharjoittajien rekisteriin ei voida pitää perustamissopimuksen vastaisena.

27 EY 43 artiklan sanamuodon mukaan "sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia - - niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia". Kyse ei ole siitä, että mainittu säännös saatettaisiin merkityksettömäksi toteamalla, ettei muiden jäsenvaltioiden kansalaisten tarvitse noudattaa mainittuja ehtoja, ellei niitä ole asetettu myös heidän kotimaassaan tai jos ne edellyttävät jonkin muodollisuuden täyttämistä.

28 Sen sijaan, että koko yhteisön alueelle luotaisiin yksittäisen jäsenvaltion "sisämarkkinoihin" verrattavissa olevat olosuhteet, luotaisiin tällä tavoin tosiasiassa jokaisen yksittäisen jäsenvaltion sisämarkkinoille useita saman ammatin harjoittamista säänteleviä järjestelmiä: yksi jota sovellettaisiin maan omaa kansallisuutta oleviin kansalaisiin ja sellaisiin ulkomaalaisiin, jotka ovat lapsuudestaan asti asuneet kyseisessä maassa, ja muut, joita sovellettaisiin tähän maahan asumaan asettuviin muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, jotka toisivat siten mukanaan oman kansallisen lainsäädäntönsä erityispiirteet.

29 Katson sitä vastoin, että EY 43 artiklasta ja EY:n perustamissopimuksen 100 A artiklasta (josta on muutettuna tullut EY 95 artikla) seuraa, että "suuret sisämarkkinat" on luotava yhdenmukaistamalla jäsenvaltioiden lainsäädännöt.

30 Tässä yhteydessä ei voi muuta kuin arvostella komission huomautuksessaan lainaamaa asiassa komissio vastaan Italia 8.6.2000 annettua tuomiota.(9) Komission nostama jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne koski palvelujen tarjoamista. Kanteessa vaadittiin yhteisöjen tuomioistuinta "toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 12, EY 43 ja EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa sellaisen lainsäädännön, jonka mukaan Italiassa kauttakulusta vastaavan 'huolitsijan' toimintaa palvelujen tarjoajina harjoittavien yhteisön kansalaisten on tehtävä ilmoitus kauppakamarien pitämään ammattirekisteriin, ellei sisäasiainministeriön luvasta muuta johdu".

31 Yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomiossaan EY 43 artiklan mukaisten jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen olemassaolon, kuten komissio oli esittänyt.

32 Mainitun säännöksen kannalta antoi aihetta arvosteluun kuitenkin ainoastaan ulkomaalaisille yrityksille ja yhtiöille asetettu velvollisuus pyytää etukäteen sisäasiainministeriön lupa, mitä yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan tarkentanut.

33 Ammattirekistereihin merkitsemisen osalta katson siten, että seuraava, asiassa Gullung annetusta tuomiosta(10) ilmenevä yhteisöjen tuomioistuimen asianajajia koskeva kanta on syytä yleistää: "Tiettyjen jäsenvaltioiden asettamaa asianajajien velvollisuutta olla rekisteröitynä asianajajayhteisöön voidaan pitää yhteisön oikeuden mukaisena vaatimuksena, kuitenkin sillä edellytyksellä, että rekisteröiminen on syrjimättä mahdollista kaikkien jäsenvaltioiden kansalaisille. Tällä velvoitteella pyritään nimittäin muun muassa takaamaan moraalin ja ammattieettisten periaatteiden noudattaminen sekä asianajajien toiminnan kurinpitovalvonta; tavoite on siis suojelemisen arvoinen."(11)

34 Asiassa Corsten antamassaan tuomiossa(12) yhteisöjen tuomioistuin ainakin harkitsi sellaista mahdollisuutta, että ulkomaalaisille käsityöläisille asetettu vaatimus kirjoittautua Saksan käsityöläisluetteloon voisi olla perusteltu sijoittautumistapauksessa.

35 Uskon näin ollen voivani päätellä, että ammattirekisteriin kirjoittautumista koskevan vaatimuksen asettaminen henkilöille, jotka sijoittautuvat Italiaan aikomuksenaan tarjota palkkatositteiden laskenta- ja painopalveluja itsenäisinä ammatinharjoittajina tai Payrollin kaltaisen yrityksen palkkaamina työntekijöinä, ei ole EY 43 artiklan vastaista.

36 Payroll huomauttaa kuitenkin, että lain nro 12/1979 9 §:n i alakohdassa säädetään kotipaikkaa koskeva todistus yhdeksi työsuhdeneuvontaa koskevaan rekisteriin merkittäessä esitettävistä asiakirjoista. Sisältääkö tämä säännös kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää sen vuoksi, että se koskee muita kuin italialaisia? Olen tietoinen siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on 7.3.2002 antamassaan tuomiossa(13) katsonut, että asianajajien velvollisuus asua sen tuomioistuimen tuomiopiirissä, jonka asianajajayhteisöön he kuuluvat, "on ristiriidassa perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa, koska se estää asianajajaa, joka on sijoittautunut johonkin muuhun jäsenvaltioon kuin Italian tasavaltaan, pitämästä toimipaikkaa Italiassa". Yhteisöjen tuomioistuin nojautui tältä osin oikeuskäytäntöönsä, jonka mukaan "perustamissopimuksen 52 artiklassa taattuun sijoittautumisoikeuteen kuuluu oikeus perustaa ammattisääntöjä noudattaen yhteisön alueella useampi kuin yksi toimipaikka ja ylläpitää näitä toimipaikkoja".(14)

37 Onko tästä pääteltävä, että jokainen yhteisön kansalainen voi yleisesti käyttää sijoittautumisoikeutta ilman minkäänlaista kiinnekohtaa kyseessä olevaan maahan, samoin kuin yhteisön kansalainen voi jo edellä mainitun asiassa Gebhard annetun tuomion perusteella käyttää hyväkseen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia säännöksiä "luomalla itselleen toimintaedellytykset palveluja vastaanottavaan jäsenvaltioon, jos ne ovat tarpeellisia näiden palvelujen tarjoamiseksi"?(15)

38 Tähän kysymykseen voidaan vastata ainoastaan kieltävästi, sillä päinvastaisessa tapauksessa sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden väliset erot poistuisivat kokonaan. Tältä osin on tärkeää huomauttaa myös edellä mainitun asiassa Gebhard annetun tuomion 28 kohdasta, josta seuraa, että sellaiseen "jäsenvaltion [kansalaiseen, joka] harjoittaa pysyvästi ja jatkuvasti ammattitoimintaa toisessa jäsenvaltiossa, jossa hänen toimintansa suuntautuu muun muassa viimeksi mainitun valtion kansalaisiin ammatillisesta kotipaikasta käsin", on sovellettava sijoittautumisoikeutta koskevan luvun määräyksiä.

39 Sijoittautumisvaltiona olevalla jäsenvaltiolla on siten oikeus vaatia, että sijoittautumisoikeutta käyttävä henkilö oleskelee tässä maassa jatkuvasti varsin pitkiä ja toistuvia ajanjaksoja ja että hänellä on siellä vähintäänkin ammatillinen kotipaikka. Näiden edellytysten täyttymisen tarkistaminen jokaisessa yksittäistapauksessa on toimivaltaisen tuomioistuimen tehtävänä. Jos mainittu jäsenvaltio hyväksyy mainitun ammatillisen kotipaikan osoittavan asiakirjan "kotipaikkaa koskevaksi todistukseksi", sitä ei pidä syyttää kansalaisuuteen perustuvasta peitellystä syrjinnästä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on selvittää tosiseikasto tältä osin.

40 Kyseessä olevassa lainsäädännössä on kuitenkin eräs toinen kohta, jonka perusteella puolestaan päättelen, että kyse on välillisestä syrjinnästä. Kyse on kohdasta, jonka mukaan tiedonkäsittelykeskuksiin ei ainoastaan pidä "kuulua" yksinomaan laissa mainittuihin ammatinharjoittajien yhdistyksiin merkittyjä henkilöitä, vaan niiden täytyy myös olla tällaisten henkilöiden "perustamia".

41 Tämä merkitsee käsitykseni mukaan sitä, että myös tiedonkäsittelykeskusten perustajajäseninä ja hallintoneuvoston jäseninä voi olla ainoastaan tällaisia henkilöitä.

42 Tämä vaatimus estää siten ulkomaalaisten emoyhtiöiden hallintoon kuuluvia olemasta italialaisen tytäryhtiön perustajajäseninä tai kuulumasta sen hallintoneuvostoon, elleivät he liity kyseessä oleviin ammattiyhdistyksiin.

43 On kuitenkin vaikea ymmärtää, minkä vuoksi sellaisten henkilöiden, jotka eivät vastaa tytäryhtiön jokapäiväisestä tosiasiallisesta johtamisesta ja jotka eivät ainakaan osallistu palkkatositteiden laskenta- ja painotyöhön ja jotka saattavat olla talouselämän asiantuntijoita tai jopa pelkkiä osakkeenomistajia, pitäisi kuulua johonkin kyseessä olevista ammattiyhdistyksistä.

44 Katson näin ollen, että käsillä on eräs peitellyn syrjinnän muoto, jossa päädytään toista erotteluperustetta käyttämällä samaan lopputulokseen kuin näkyvästi kansalaisuuteen perustuvassa syrjinnässä. Kyseessä olevalla säännöksellä rajoitetaan epäsoveliaalla tavalla EY 43 artiklan toisen alakohdan mukaista "oikeutta perustaa ja johtaa yrityksiä".

45 En ymmärrä, miten tämä rajoitus voisi olla yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden kannalta perusteltu (EY:n perustamissopimuksen 56 artikla (josta on muutettuna tullut EY 46 artikla)).

46 Yhteenvetona voin siten todeta, että riidanalaisiin säännöksiin sisältyy välillistä syrjintää tiedonkäsittelykeskusten "perustamisen" osalta mutta ei siltä osin, että niihin täytyy "kuulua" yksinomaan laissa nro 12/1979 mainittuihin yhdistyksiin kuuluvia ammatinharjoittajia. Vielä on tarkasteltava yksinomaista "kuulumista" koskevaa säännöstä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa,(16) jonka mukaan sellaiset kansalliset toimenpiteet, joilla rajoitetaan perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä, on - vaikka niitä sovellettaisiinkin ilman syrjintää - voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen eikä niillä saa puuttua perusvapauteen enempää kuin mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.

47 Huolimatta siitä, että mainitulla oikeuskäytännöllä laajennetaan EY 43 artiklan ulottuvuutta mielestäni ehkä liikaakin,(17) joudun toteamaan siitä tulleen jo lähes vakiintunutta oikeuskäytäntöä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuinkin viittaa siihen nimenomaisesti.

48 On siten tutkittava, voidaanko riidanalainen säännös perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä.

49 Tältä osin on ensin huomautettava, että yhteisöjen tuomioistuin on jo hyväksynyt kannan, jonka mukaan tietyntyyppistä toimintaa saavat harjoittaa vain henkilöt, joilla on erityinen pätevyys.

50 Yhteisöjen tuomioistuin on todennut edellä mainitussa asiassa Reisebüro Broede, jossa oli kyse palvelujen tarjoamisen vapaudesta, että "EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan vastaisena ei ole pidettävä sellaista kansallista sääntelyä, jonka mukaan ainoastaan asianajajat saavat ajaa toisten velkomusasioita ammattimaisesti tuomioistuimissa ja jolla siten kielletään sellaisia yrityksiä, joilla on kotipaikka toisessa jäsenvaltiossa, harjoittamasta tällaista toimintaa".

51 Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kysymyksessä olevan kaltainen lainsäädäntö on perusteltu yleistä etua koskevista syistä eli tässä velkojien suojaamiseksi tai oikeudenhoidon asianmukaisuuden turvaamiseksi, niiltä osin kuin kysymys on oikeudellisten palvelujen suorittamisesta ammattimaisesti, ja että kyseessä olevalla jäsenvaltiolla on oikeus katsoa, että mainitulla sääntelyllä tavoiteltavia päämääriä ei voida saavuttaa vähemmän pakottavilla keinoilla.

52 Yhteisöjen tuomioistuin lisäsi, että se, että palvelujen tarjoajan kotimaana olevan jäsenvaltion säännökset eivät ole niin ankaria kuin toisen jäsenvaltion säännökset, ei merkitse sitä, että jälkimmäiset olisivat suhteettomia ja tämän vuoksi ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa (tuomion 41 ja 42 kohta).

53 Yhteisöjen tuomioistuin on vastaavanlaisiin perusteluihin nojautuen todennut edellä mainitussa asiassa Mac Quen ym. antamassaan tuomiossa, että tällä hetkellä voimassa olevan yhteisön oikeuden mukaan perustamissopimuksen 52 artikla (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla) ei estä sitä, että tietynlaisia näöntarkastuksia saavat kansanterveyden suojeluun liittyvistä syistä suorittaa ainoastaan tiettyyn erityisen pätevyyden omaavaan ammattikuntaan kuuluva henkilö, kuten silmälääkäri, eikä esimerkiksi optikko, joka ei ole lääkäri.

54 On siten lähtökohtaisesti ymmärrettävää, että jäsenvaltiolla on oikeus säätää muita ankarampia säännöksiä sen turvaamiseksi, että kaikkia laissa nro 12/1979 tarkoitettuja "palkattujen työntekijöiden työtä, työttömyysturvaa ja sosiaaliturvaa koskevia velvoitteita" tarkasti noudatetaan, erityisesti sen vuoksi, etteivät mainitut työntekijät joutuisi myöhemmin ikävästi yllättymään siitä, että heiltä evätään tiettyjä etuuksia, jotka he olisivat saaneet, jos kaikki sosiaaliturvamaksut olisi suoritettu oikein.

55 Yhteisöjen tuomioistuin on jo katsonut työntekijöiden suojelun yleiseen etuun liittyväksi pakottavaksi syyksi (ks. erityisesti asioissa Webb,(18) Arblade,(19) Mazzoleni ja ISA,(20) Finalarte ym.(21) ja Portugaia Construções(22) annetut tuomiot).

56 Vielä on selvitettävä, voidaanko käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä oleva tarkka säännös, jota sovelletaan ainoastaan alle 250 työntekijää työllistäviin yrityksiin, perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä.

57 Tältä osin on ensin selvitettävä, mitä on pidettävä "laskenta- ja painotyönä". Jos työnantajat toimittavat, kuten Payroll väittää, itse ja siitä yksinomaisesti vastaten, tiedonkäsittelykeskukselle sähköisen tiedoston, joka jo sisältää jokaista yksittäistä työntekijää koskevat tiedot työttömyys- ja sosiaaliturvaa koskevien säännösten mukaiset palkasta tehtävät vähennykset mukaan luettuna, voidaan siten päätellä, kuten yhteisöjen tuomioistuin on päätellyt asiassa Säger, että kyseessä olevat "palvelut ovat pääosin yksinkertaisia eivätkä vaadi erityistä ammattitaitoa, mikä ilmenee siitä, että käsiteltävänä olevassa asiassa pääasian vastaajalla näyttää olevan käytössään korkeatasoinen tietojenkäsittelyjärjestelmä".(23)

58 Tässä tapauksessa ei ole mitään selvää yleiseen etuun liittyvää pakottavaa syytä, johon voitaisiin vedota kyseessä olevan sääntelyn perusteeksi.

59 Jos sitä vastoin, kuten Italian hallitus väittää, "kyseessä olevien palvelujen suorittaminen ei ole pelkästään työnantajalle annettujen ohjeiden mekaanista noudattamista vaan perustaa suoraan ammatillisen vastuun" eli jos palkkatositteita laativa yritys joutuu etukäteen selvittämään kunkin työntekijän nettopalkan asiaan sovellettavan lainsäädännön pohjalta, tehtävä edellyttää tarkempaa perehtymistä sovellettaviin säännöksiin.

60 Lausumatta kuitenkaan mitään selvää tiedonkäsittelykeskusten suorittamien palvelujen täsmällisestä luonteesta kansallinen tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisupyyntönsä perusteluissa, ettei se ymmärrä, millä yleiseen etuun liittyvällä pakottavalla syyllä riidanalainen säännös voitaisiin perustella. Payroll ja komissio ovat samalla kannalla. Italian hallitus puolestaan viittaa työntekijöiden oikeuksien suojelua koskevaan perusteluun.

61 Omalta osaltani olen myös sillä kannalla, ettei laissa nro 12/1979 tehtävä työntekijöiden lukumäärään perustuva ero yritysten välillä ole yhteensovitettavissa oikein minkään työntekijöiden suojelua koskevan päämäärän kanssa. Miten on selitettävissä, että se, edellyttääkö työntekijöiden suojeleminen työsuhdeneuvojien tai vastaavien mukanaoloa, riippuu yrityksen koosta ja siitä, laatiiko palkkatositteet yritys itse vai joku ulkopuolinen? Kuten Payroll aivan oikein huomauttaa, työntekijöiden intressit ovat yrityksen koosta riippumatta samat. Tällainen jaottelu sulkee tosiasiassa pois väitetyn työntekijöiden suojelun käyttämisen perusteena.

62 Italian hallitus ei esitä mitään vakuuttavaa perustelua, jolla mainittu erilainen kohtelu voitaisiin selittää. Väite, jonka mukaan se perustuu "markkinoiden vapauteen liittyvään kilpailun suojelemiseen EU-direktiivien mukaisesti" vaikuttaa mielestäni äärimmäisen epämääräiseltä eikä lainkaan vakuuttavalta. Sen sijaan, että tällä erottelulla edistettäisiin markkinoiden vapautta, herää päinvastoin epäilys siitä, että päämääränä on säilyttää mahdollisuus ryhtyä harjoittamaan tiettyjä tehtäviä yksinomaan italialaisilla työsuhdeneuvojilla.

63 Väitettä, jonka mukaan kyseessä olevien ammatinharjoittajien mukanaolo on tarpeen työntekijöiden suojelun turvaamiseksi, vastaan puhuu myös se, kuten Payroll huomauttaa, että työnantajalla on - yritykseen palkattujen työntekijöiden lukumäärästä riippumatta ja siten myös silloin, kun heitä on alle 250 - aina oikeus suorittaa kyseessä olevat palvelut itse ilman minkäänlaista mainittujen ammatinharjoittajien apua.

64 Vaikka työntekijöiden suojelua koskeva päämäärä hyväksyttäisiinkin perusteluksi, vaikuttaa mielestäni siltä, että mainittu päämäärä olisi alle 250 työntekijää työllistäville yrityksille tarjottavien palvelujen osalta saavutettavissa vähemmänkin pakottavalla velvoitteella ja että riidanalaiset kansalliset säännökset olisivat siten joka tapauksessa suhteellisuusperiaatteen vastaisia. On korostettava, että Italian lainsäädännössä edellytetään yhden tai useamman työsuhdeneuvojan apua ainoastaan silloin, kun kyse on sellaisista yli 250 työntekijää työllistävistä yrityksistä, jotka käyttävät ulkopuolisten tiedonkäsittelykeskusten palveluja. Kuten tuomioistuin aivan oikeutetusti huomauttaa, on vaikea ymmärtää, miten kyseessä olevat palvelut voivat olla vähemmän monimutkaisia, jos asianomaisten työntekijöiden lukumäärä on suurempi.

65 Myös muut Italian hallituksen esittämät väitteet kaatuvat näihin vastaväitteisiin. "Vapaiden ammatinharjoittajien suoritusten pakollisen henkilökohtaisuuden ja ammatinharjoittajan ja asiakkaan välisen suhteen välittömyyden periaate" ei voi - vaikka se voisikin lähtökohtaisesti olla perusteena velvollisuudelle käyttää työsuhdeneuvojia, mikä on vielä vahvistettava - kuitenkaan ilmetä eri vaatimuksena sen mukaan, onko asianomaisissa yrityksissä yli vai alle 250 työntekijää.

66 Lopuksi totean ylimääräisenä, että edellä esittämäni pätee myös palvelujen tarjoamisen vapauden osalta. Vaatimus, jonka mukaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen tiedonkäsittelykeskuksen, joka haluaisi säännöllisesti suorittaa tietyn italialaisen yrityksen palkkatositteiden laskenta- ja painotyötä, täytyy olla yksinomaan tiettyyn Italian ammatinharjoittajien rekisteriin merkittyjen henkilöiden "perustama" ja siihen täytyy "kuulua" yksinomaan mainittuja henkilöitä, tekisi mainittujen palvelujen suorittamisen selvästi mahdottomaksi.

67 Päädyn siten siihen, että se, että kansallinen tuomioistuin soveltaa Italian lainsäädäntöä, jossa kielletään sellaisia ulkopuolisia palvelujen tarjoajia, jotka eivät koostu yksinomaan työsuhdeneuvojista tai vastaavista, tarjoamasta palkkatositteiden laskenta- ja painopalveluja alle 250 työntekijää työllistäville yrityksille, on EY 43 ja EY 49 artiklan vastaista.

Ratkaisuehdotus

68 Edellä esittämäni perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Corte d'appello di Milanon esittämään kysymykseen seuraavasti:

Se, että kansallinen tuomioistuin soveltaa työsuhteita koskevien neuvontapalvelujen järjestämisestä 11.1.1979 annetun lain nro 12 1 §:ää, sellaisena kuin se on muutettuna 17.5.1999 annetun lain nro 144 58 §:n 16 momentilla, siltä osin kuin tässä säännöksessä asetetaan ehdoton kielto sellaisille tiedonkäsittelykeskuksille, jotka eivät ole yksinomaan tässä laissa mainittuihin ammattiyhdistyksiin merkittyjen ammatinharjoittajien "perustamia" ja joihin ei "kuulu" yksinomaan tällaisia henkilöitä, tarjota palkkatositteiden laskenta- ja painopalveluja alle 250 työntekijää työllistäville yrityksille, on EY 43 ja EY 49 artiklan vastaista.

(1) - 11.1.1979 annettu laki nro 12, Gazzetta Ufficiale di Repubblica Italiana, jäljempänä GURI, nro 20, 20.1.1979, s. 363.

(2) - Investointeihin liittyvistä toimenpiteistä, työllisyyttä edistävien toimenpiteiden uudelleenjärjestämistä ja INAIL:n toiminnan sääntelyä koskevasta lainsäädäntövaltuudesta sekä sosiaaliturva-asioista vastaavien toimielinten uudelleenjärjestämisestä annettu laki (supplemento ordinario alla GURI nro 136, 12.6.1999, s. 5).

(3) - Payrollin yhteisöjen tuomioistuimelle esittämien huomautusten s. 17, 8 kohta.

(4) - Asia C-108/96, Dennis Mac Quen ym., tuomio 1.2.2001 (Kok. 2001, s. I-837, 16 kohta).

(5) - Asia 169/87, komissio v. Ranska, tuomio 13.7.1988 (Kok. 1988, s. 4093).

(6) - Ks. esim. asia 152/73, Sotgiu, tuomio 12.2.1974 (Kok. 1974, s. 153, Kok. Ep. II, s. 219, 11 kohta) ja asia C-175/88, Biehl, tuomio 8.5.1990 (Kok. 1990, s. I-1779, Kok. Ep. X, s. 417, 13 kohta).

(7) - Vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä 21 päivänä joulukuuta 1988 annettu neuvoston direktiivi 89/48/ETY (EYVL 1989 L 19, s. 16).

(8) - Ks. erityisesti asia C-384/93, Alpine Investments, tuomio 10.5.1995 (Kok. 1995, s. I-1141, 51 kohta); asia C-3/95, Reisebüro Broede, tuomio 12.12.1996 (Kok. 1996, s. I-6511, 91 ja 92 kohta) ja em. asia Mac Quen ym., tuomion 33 kohta.

(9) - Asia C-264/98 (Kok. 2000, s. I-4417).

(10) - Asia C-292/86, tuomio 19.1.1988 (Kok. 1988, s. I-111, Kok. Ep. X, s. 293).

(11) - Em. asiassa Gullung annettu tuomio.

(12) - Asia C-58/98, tuomio 3.10.2000 (Kok. 2000, s. I-7919, 45 kohta).

(13) - Asia C-145/99, komissio v. Italia (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 28 kohta).

(14) - Idem, 27 kohta.

(15) - Asia C-55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995 (Kok. 1995, s. I-4165, 39 kohta).

(16) - Ks. asia C-19/92, Kraus, tuomio 31.3.1993 (Kok. 1993, s. I-1663, Kok. Ep. XIV, s. I-177, 32 kohta); em. asia Gebhard, tuomion 37 kohta; asia C-424/97, Haim, tuomio 4.7.2000 (Kok. 2000, s. I-5123, 57 kohta) ja em. asia Mac Quen ym., tuomion 26 kohta.

(17) - Tältä osin viittaan myös asiassa C-294/00, Gräbner, 13.12.2001 esittämääni ratkaisuehdotukseen (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

(18) - Asia 279/80, tuomio 17.12.1981 (Kok. 1981, s. 3305, Kok. Ep. VI, s. 275).

(19) - Asia C-369/96, tuomio 23.11.1999 (Kok. 1999, s. I-8453).

(20) - Asia C-165/98, tuomio 15.3.2001 (Kok. 2001, s. I-2189, 27 kohta).

(21) - Asia C-49/98, tuomio 25.10.2001 (Kok. 2001, s. I-7831).

(22) - Asia C-164/99, tuomio 24.1.2002 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

(23) - Ks. asia C-76/90, Säger, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4221, 18 kohta).