JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PEDRO CRUZ VILLALÓN

9 päivänä kesäkuuta 2011 ( )

Asia C‑138/10

DP grup EOOD

vastaan

Direktor na Agentsia ”Mitnitsi”

(Administrativen sad Sofia-gradin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Tulliliitto – Asetus (ETY) N:o 2913/92 – Tulliviranomaisen suorittama tulli-ilmoituksen ”vastaanottaminen” – ”Vastaanottamisen” ulottuvuus – ”Vastaanottamisen” luonnehtiminen ”päätökseksi” – Asetuksen (ETY) N:o 2913/92 4 artikla – Ilmoituksen vastaanottaminen sillä varauksella, että tiedot tarkistetaan jälkikäteen tavaroiden tarkastuksen jälkeen – ”Vastaanottamisen” kannekelpoisuus – Oikeus saada asiansa käsitellyksi kansallisissa tuomioistuimissa





1. Administrativen sad Sofia-grad esittää tällä ennakkoratkaisupyynnöllään kolme kysymystä, jotka koskevat ennen kaikkea yhteisön tullikoodeksista annetun asetuksen N:o 2913/92( ) 4, 62 ja 63 artiklan tulkintaa. Tarkemmin ottaen kysymykset koskevat niin sanottua ”tulli-ilmoitusten vastaanottamista”, tulliviranomaisen toimea, jonka sisältöön ja luonteeseen sekä kannekelpoisuuteen kansallisissa tuomioistuimissa unionin tuomioistuinta pyydetään ottamaan kantaa.

2. Suurin vaikeus tässä asiassa liittyy tulli-ilmoituksen vastaanottamisen sekamuotoisuuteen, sillä kyseessä oleva toimi ilmaistaan konkreettisena, unionin oikeudessa standardisoituna asiakirjana, jossa yhdistyvät eri tahdonilmaisut: yhtäältä tavaranhaltijan ja toisaalta tulliviranomaisten. Administrativen sad Sofia-gradissa esille tulleet epäselvyydet liittyvät esillä olevan riidanalaisen toimen erityiseen asiakirjamuotoon.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

3. Asetuksen N:o 2913/92 4 artiklan 5 alakohdassa annetaan seuraava määritelmä ”päätökselle”:

”’päätöksellä’ [tarkoitetaan] tulliviranomaisen yksittäistapauksessa suorittamaa tullilainsäädäntöä koskevaa hallinnollista tointa, jolla on oikeudellisia vaikutuksia yhteen tai useampaan määritettyyn tai määritettävissä olevaan henkilöön; tähän käsitteeseen sisältyy muun muassa 12 artiklassa tarkoitettu sitova tariffitieto”.

4. Kyseisen asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa erityisestä menettelystä sellaisten päätösten peruuttamiseksi, joilla annetaan oikeuksia yksityisille oikeussubjekteille:

”Asianomaiselle myönteinen päätös on peruutettava, jos se on tehty epätarkkojen tai puutteellisten tietojen perusteella ja jos

– päätöstä pyytänyt tiesi tai tämän olisi kohtuudella pitänyt tietää tiedot epätarkoiksi tai puutteellisiksi ja

– tarkkojen tai täydellisten tietojen perusteella päätöstä ei olisi voitu tehdä.”

5. Tulli-ilmoituksia sekä niiden vastaanottamista ja myöhempää oikaisemista koskevasta järjestelmästä säädetään asetuksen N:o 2913/92 62 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa, joihin sisältyvät seuraavat tämän asian kannalta merkitykselliset säännökset:

”62 artikla

1. Kirjalliset ilmoitukset on tehtävä tähän tarkoitukseen vahvistetun virallisen mallin mukaisella lomakkeella. Ne on allekirjoitettava ja niissä on annettava kaikki tiedot, jotka tarvitaan tavaroille ilmoitettavaa tullimenettelyä koskevien säännösten soveltamiseksi.

2. Ilmoitukseen on liitettävä kaikki asiakirjat, jotka tarvitaan tavaroille ilmoitettavaa tullimenettelyä koskevien säännösten soveltamiseksi.

63 artikla

Tulliviranomaisten on välittömästi vastaanotettava 62 artiklassa vahvistettujen edellytysten mukaiset ilmoitukset, jos niissä tarkoitetut tavarat esitetään tullille.

– –

65 artikla

Tavaranhaltijan pyynnöstä tämän on sallittava oikaista yhtä tai useampaa tulli-ilmoituksessa antamaansa tietoa sen jälkeen, kun tulliviranomaiset ovat vastaanottaneet ilmoituksen. Oikaisulla ei voida muuttaa ilmoitusta koskemaan muita kuin siinä alun perin tarkoitettuja tavaroita.

Oikaisua ei kuitenkaan voida sallia, jos sitä pyydetään sen jälkeen, kun tulliviranomaiset ovat

a) ilmoittaneet tavaranhaltijalle aikovansa tarkastaa tavarat;

b) todenneet kyseiset tiedot epätarkoiksi;

c) luovuttaneet tavarat.

66 artikla

1. Tulliviranomaisten on tavaranhaltijan pyynnöstä mitätöitävä jo vastaanotettu ilmoitus, jos tavaranhaltija näyttää toteen, että ilmoituksessa tarkoitettu tullimenettely on ilmoitettu tavaralle erheellisesti tai että tavaran asettaminen ilmoitettuun tullimenettelyyn ei erityisten olosuhteiden vuoksi enää ole perusteltua.

Jos tulliviranomaiset kuitenkin ovat ilmoittaneet tavaranhaltijalle aikovansa tarkastaa tavarat, ilmoituksen mitätöintiä koskeva pyyntö voidaan hyväksyä vasta tarkastuksen jälkeen.

2. Ilmoitus voidaan mitätöidä tavaroiden luovutuksen jälkeen ainoastaan komiteamenettelyä noudattaen määritellyissä tapauksissa.

3. Ilmoituksen mitätöinti ei rajoita voimassa olevien rangaistussäännösten soveltamista.

– –

68 artikla

Vastaanottamiensa ilmoitusten tutkimiseksi tulliviranomaiset voivat

a) tarkastaa ilmoitusasiakirjat ja niiden liiteasiakirjat. Tulliviranomaiset voivat vaatia tavaranhaltijaa esittämään muita asiakirjoja ilmoituksessa annettujen tietojen oikeellisuuden tutkimiseksi;

b) tarkastaa tavarat sekä ottaa näytteitä niiden analysoimista tai yksityiskohtaista tutkimista varten.

– –

71 artikla

1. Ilmoituksen tutkimisessa saatavia tuloksia käytetään sovellettaessa sitä tullimenettelyä koskevia säännöksiä, johon tavarat asetetaan.

2. Jos ilmoitusta ei tarkasteta, 1 kohdassa tarkoitettuja säännöksiä sovelletaan ilmoituksessa annettujen tietojen perusteella.

– –

78 artikla

1. Tulliviranomaiset voivat viran puolesta tai tavaranhaltijan pyynnöstä oikaista ilmoitusta tavaroiden luovutuksen jälkeen.

2. Tulliviranomaiset voivat ilmoituksessa annettujen tietojen oikeellisuuden varmistamiseksi tavaroiden luovutuksen jälkeen tarkastaa kyseisten tavaroiden tuontia tai vientiä taikka näihin tavaroihin myöhemmin kohdistettavia kaupallisia toimia koskevat kaupalliset asiakirjat ja tiedot. Nämä tarkastukset voidaan suorittaa tavaranhaltijan tiloissa, ammattitoiminnan harjoittajana suoraan tai välillisesti mainituissa toimissa osallisena olevan henkilön tiloissa taikka muun mainittuja asiakirjoja ja tietoja ammattitoimintaansa varten hallussaan pitävän henkilön tiloissa. Tulliviranomaiset voivat myös tarkastaa tavarat, jos niiden esittäminen tullille on vielä mahdollista.

3. Jos ilmoituksen tarkastus tai jälkitarkastus osoittaa, että kyseistä tullimenettelyä koskevia säännöksiä on sovellettu virheellisten tai puutteellisten tietojen perusteella, tulliviranomaisten on mahdollisesti annettujen säännösten mukaisesti toteutettava tilanteen korjaamiseksi tarvittavat toimenpiteet käytettävissään olevat uudet tiedot huomioon ottaen.”

II Tosiseikat

6. DP grup EOOD (jäljempänä DP grup) antoi 13.3.2007 Kremikovtsin tullitoimipaikassa asiaa koskevalla lomakkeella tulli-ilmoituksen Brasiliasta tuoduista tavaroista nimikkeellä ”valkopippurilla maustettu pakastettu ja luuton kalkkunanreisi”. Ilmoitus vastaanotettiin samana päivänä, ja kyseisen lomakkeen 2 kohtaan merkittiin numero 07ВG005102Н0019921, tulliviranomaisen henkilökohtainen leima 1341 ja allekirjoitus. Edellä mainitusta riippumatta tullivirkailija, joka otti ilmoituksen vastaan, kirjoitti ilmoituksen kääntöpuolelle seuraavaa:

”Ilmoituksen 44 kohdassa mainittujen asiakirjojen tarkastus suoritettu yhteisön tullikoodeksin soveltamisasetuksen 218 artiklan mukaisesti. Tavaran koodi 33 kohdassa vastaa tavaroiden kuvausta 31 kohdassa ja Taricia. Tullausarvo määritetty tullikoodeksin 29 artiklan mukaisesti. Ei etuuskohtelutavara. Kulutukseen ja vapaaseen liikkeeseen luovuttamisen edellytykset on täytetty. Sofian lentoasemalla tehdyn perusteellisen tullitarkastuksen pöytäkirja (nro 120/13.3.2007). Epäillyn tariffiluokitteluvirheen vuoksi otettiin näytteitä kemiallisen keskuslaboratorion tutkimusta varten (tilausnumero 1/13.3.07). Käteisvakuus. Kemiallisen keskuslaboratorion lausunto (nro 00005/14.3.07). Tariffiluokittelua koskeva tullihallinnon lausunto (nro 4417/190/17.4.2007).”

7. Tullivirkailija luovutti tavaran 25.3.2007.

8. Laboratoriotutkimusten seurauksena tulliviranomainen ilmoitti DP grupille 17.4.2007 päivätyllä kirjelmällä, että tulli-ilmoituksessa oli havaittu virhe, joka johtui ilmoitetun tavaran virheellisestä tariffiluokittelusta, minkä vuoksi se vaati määrättyjen summien suorittamista.

9. DP grup riitautti Administrativen sad Sofia-gradissa tulli-ilmoituksen vastaanottamisen laillisuuden sillä perusteella, että tavaranhaltija eli se itse ei ollut ilmoittanut tariffinimikettä oikein ja että tulliviranomainen oli hyväksynyt ilmoitetun tariffinimikkeen ja vahvistanut sen ilmoitusta vastaanottaessaan merkinnällä ”tavaran tariffikoodi vahvistettu”, mikä merkitsee sen mielestä ilmoituksen mitättömyyttä.

10. Administrativen sad Sofia-grad teki 21.7.2008 päätöksen, jossa se katsoi, että asia on jätettävä tutkimatta tulliviranomaisen kannekelpoisen hallintotoimen puuttumisen vuoksi. DP grupin valitettua tutkimatta jättämistä koskevasta päätöksestä Varhoven administrativen sad katsoi Administrativen sad Sofia-gradin tutkimatta jättämistä koskevan päätöksen lainvastaiseksi ja palautti asian sen ratkaistavaksi.

11. Tässä vaiheessa kansallista oikeudenkäyntimenettelyä Administrativen sad Sofia-grad päätti lykätä asian käsittelyä esittääkseen esillä olevan ennakkoratkaisupyynnön.

III Ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

12. Unionin tuomioistuimen kirjaamoon 15.3.2010 saapuneeksi merkitty ennakkoratkaisupyyntö sisältää seuraavat kolme kysymystä:

”1) Onko yhteisön tullikoodeksista 12.10.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 63 artiklaa tulkittava pääasian kaltaisissa olosuhteissa siten, että sen mukaan tulliviranomaisen on ainoastaan tutkittava tulli-ilmoituksen yhdenmukaisuus mainitun asetuksen 62 artiklassa vahvistettujen edellytysten kanssa, jolloin tulliviranomainen ainoastaan tarkastaa asiakirjat asetuksen 68 artiklassa tarkoitetulla tavalla, ja tehtävä tulli-ilmoituksen vastaanottamista koskeva päätös pelkästään esitettyjen asiakirjojen perusteella, jos tavaran tariffikoodin oikeellisuus ei ole varmaa ja koodin määrittämiseksi tarvitaan asiantuntijan lausunto?

2) Onko tulliviranomaisen päätös ilmoituksen välittömästä vastaanottamisesta yhteisön tullikoodeksista 12.10.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 63 artiklan mukaisesti katsottava pääasian kaltaisissa olosuhteissa tullikoodeksin 4 artiklan 5 alakohdan ja 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetuksi päätökseksi, vieläpä tehdyn tulli-ilmoituksen koko sisällön osalta, jos samanaikaisesti täyttyvät seuraavat ehdot:

a) tulliviranomaisen tulli-ilmoituksen vastaanottamista koskeva päätös tehtiin pelkästään tulli-ilmoituksen yhteydessä esitettyjen asiakirjojen perusteella;

b) ennen tulli-ilmoituksen vastaanottamista tehtäviä tarkastuksia suoritettaessa epäiltiin, että tavaran ilmoitettu tariffikoodi ei ole oikea;

c) ilmoitetun tavaran sisältöä koskevat tiedot, jotka ovat merkityksellisiä tariffikoodin oikean määrityksen kannalta, olivat puutteellisia ennen tulli-ilmoituksen vastaanottamista tehtäviä tarkastuksia suoritettaessa;

d) ennen tulli-ilmoituksen vastaanottamista tehtäviä tarkastuksia suoritettaessa otettiin näyte lausunnon laatimiseksi, jotta tavaran tariffikoodi määritettäisiin oikein?

3) Onko yhteisön tullikoodeksista 12.10.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 63 artiklaa tulkittava pääasian kaltaisissa olosuhteissa siten,

a) että siinä sallitaan, että tulli-ilmoituksen vastaanottamisen lainmukaisuus riitautetaan tavaran luovutuksen jälkeen tuomioistuimessa, vai siten,

b) että tulli-ilmoituksen vastaanottamista ei voida riitauttaa, koska vastaanottamisen avulla ainoastaan todetaan tavaroiden ilmoittaminen tulliviranomaisille ja määritetään tuontitullivelan syntymisajankohta eikä se ole tulliviranomaisen päätös oikeaan tariffiluokitteluun ja tämän ilmoituksen perusteella perittävien tullien suuruuteen liittyvistä kysymyksistä?”

13. Huomautuksia ovat esittäneet Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa asetetussa määräajassa pääasian kantajan lisäksi Bulgarian, Tšekin, Espanjan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio.

14. Istunnossa, joka pidettiin 17.3.2011, olivat edustettuina kantajan edustaja sekä Bulgarian, Tšekin tasavallan ja Espanjan hallitusten ja komission asiamiehet.

IV Ennakkoratkaisupyynnön tarkastelu

A Alustavat toteamukset

15. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa kolmella kysymyksellään unionin tuomioistuimen vastaavan eri kysymyksiin tulliviranomaisten suorittamien tulli-ilmoitusten vastaanottamisten sisällöstä, ulottuvuudesta ja oikeudellisesta luonteesta.

16. Jotta tähän kysymykseen voitaisiin antaa vastaus, josta on hyötyä, mielestäni on alkuun syytä tuoda esille tullimenettelyä koskevat perusperiaatteet, jotka ilmenevät asetuksesta N:o 2913/92.

17. Yhteisen tulliliiton perustaminen unionin alueelle edellytti yhteistä järjestelmää, jota sovelletaan tavaroiden saapumis-, poistumis- ja passitusmenettelyihin sisämarkkinoilla.( ) Tässä tarkoituksessa aikaisemmat säännökset kokoavassa asetuksessa N:o 2913/92 säädettiin, että kaikki tavarat on asetettava johonkin sen 4 artiklan 16 kohdassa luetelluista tullimenettelyistä. Toimi, jonka perusteella tavara asetetaan määrättyyn tullimenettelyyn kaikkine siitä seuraavine oikeusvaikutuksineen, on maahantuojan ”ilmoitus”, joka voidaan tehdä kirjallisesti, sähköisesti tai suullisesti.( )

18. Tämä ilmoitus ei ole vähäinen toimenpide tullimenettelyssä, vaan sillä on huomattavia oikeusvaikutuksia. Sen sisällöstä, jonka valmistelu kuuluu tavarat esittävälle henkilölle, riippuvat sovellettava tullimenettely sekä vastaavat tullit, minkä vuoksi kyseessä on ikään kuin tilannekuva menettelyn kohteesta. Tässä tarkoituksessa asetuksen N:o 2454/93( ) liitteissä 31–34 esitetään tarkat muotovaatimukset asiakirjalle, jolla ilmoitus on tehtävä, ja asiaa koskevissa kohdissa ilmoitetaan selvästi tulliviranomaiselle annettavat tiedot, jotta se voi tehdä asianmukaiset ratkaisut.

19. Nyt kyseessä oleva ilmoitus on siten täsmällisten ja standardisoitujen sisältöjen mukainen, eikä tehokkuuden vuoksi ole tarpeen esittää muita kuin asetuksen N:o 2913/92 62 artiklassa nimenomaisesti luetellut tiedot. Kyseisessä säännöksessä edellytetään ainoastaan, että ilmoituksessa on tavaranhaltijan allekirjoitus ja ”tiedot, jotka tarvitaan tavaroille ilmoitettavaa tullimenettelyä koskevien säännösten soveltamiseksi”.

20. Tätä jäykkyyttä vaatii tarve sovittaa yhteen tullimenettelyjen taustalla olevat nopeuden ja oikeusvarmuuden tavoitteet. Kun otetaan huomioon tullilainsäädännön täsmälliseen soveltamiseen ja sen noudattamisen valvontaan liittyvät ilmeiset byrokraattiset vaikeudet, asetuksessa N:o 2913/92 velvoitetaan tavaranhaltija esittämään vain ja ainoastaan tiettyjä täsmällisiä tietoja.( ) Vastaavasti ilmoitus voidaan oikaista ainoastaan tilanteissa, joissa tulliviranomaiset eivät ole tarkastaneet tai luovuttaneet tavaroita. Tällä tavoin tavaranhaltijaa kehotetaan esittämään totuudenmukaiset ja oikeat tiedot, sillä päinvastaisessa tapauksessa tälle voidaan määrätä seuraamus.( )

21. Toisaalta tulliviranomaisilla on velvollisuus vastaanottaa ilmoitus heti, kun asetuksen N:o 2913/92 62 artiklassa luetellut edellytykset täyttyvät ja tavarat on esitetty tullille. Myös ilmoituksen ”vastaanottaminen” on toimi, tässä tapauksessa tulliviranomaisen toimi, jonka oikeusvaikutukset ovat merkityksellisiä. Merkittävin niistä on väliaikainen, sillä kyseisen ilmoituksen vastaanottamispäivä on pääsääntöisesti päivä, josta lähtien sovelletaan kaikkia tavaralle ilmoitettua tullimenettelyä koskevia säännöksiä.( ) Kun ilmoitus on vastaanotettu, tavanhaltijalla on oikeus oikaista yhtä tai useampaa tulli-ilmoituksessa antamaansa tietoa,( ) jos viranomaiset eivät aio tarkastaa tavaroita tai jos ne eivät ole todenneet ilmoituksessa olevia tietoja epätarkoiksi.

22. ”Ilmoitus” on viime kädessä toimi, jolla pyydetään tullimenettelyn aloittamista, kun taas ilmoituksen ”vastaanottaminen” on toimi, jolla kyseinen menettely muodollisesti aloitetaan. Voidaan sanoa, että nämä kaksi toimea ovat ikään kuin saman kolikon kaksi puolta, sillä ne ilmaistaan yhdellä ainoalla asiakirjalla, jonka eri tekijät ovat laatineet. Näiden kahden toimen rinnakkaisuus ei sitä vastoin poista kummankin itsenäisyyttä. Ilmoituksen olemassaolo on vastaanottamisen ennakkoedellytys, mutta se ei merkitse sitä, etteikö vastaanottamista voitaisi arvioida erikseen. Kumpaakin toimea koskee oma sääntelynsä, ja niillä on eri tekijä ja eri sisältö. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii juuri vastaanottamisen itsenäisyyttä, jolla on jäljempänä selostamallani tavalla määrätyt oikeusvaikutukset.

B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

23. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa ensimmäisellä kysymyksellään selvittää asetuksen N:o 2913/92 63 artiklan ulottuvuutta. Kyseisessä artiklassa säädetään, että ”tulliviranomaisten on välittömästi vastaanotettava 62 artiklassa vahvistettujen edellytysten mukaiset” kirjalliset ilmoitukset, ”jos niissä tarkoitetut tavarat esitetään tullille”. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, että jos ilmoitetun tavaran tariffikoodin oikeellisuus on epäselvää ja tulliviranomainen on pyytänyt asiantuntijan lausuntoa koodin määrittämiseksi, merkitseekö 63 artiklassa tarkoitettu vastaanottaminen pelkästään 62 artiklassa tarkoitettujen muodollisten edellytysten täyttymistä vai merkitseekö se sitä vastoin ilmoituksen muiden tietojen tarkastamista.

24. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 19 ja 20 kohdassa on todettu, ilmoitusta ja vastaanottamista koskevan standardisoidun järjestelmän tavoitteena on helpottaa tullimuodollisuuksien asianmukaista täyttämistä ja valvontaa. Tavaranhaltijalla on velvollisuus esittää tietyt seikat ilmoitusta tehdessään, ja vastaanottaminen rajoittuu sen tarkistamiseen. Automatiikka on merkityksellistä, sillä se antaa oikeusvarmuutta sekä talouden toimijoille että hallinnolle rajoittamalla tällä tavoin viranomaisten harkintavaltaa valvontatehtävän hoitamisessa. Toisaalta tavaranhaltijaa kehotetaan esittämään totuudenmukaisia tietoja, sillä muussa tapauksessa, jos epäilykset heräävät ja tiedot on tarkistettava, tämä menettää oikeutensa oikaisun tekemiseen. Näin ollen ilmoitukselle ja vastaanottamiselle asetettu jäykkyysvaatimus on järjestelmän olennainen edellytys.( )

25. Juuri siitä syystä, että asetuksen N:o 2913/92 63 artiklassa edellytetään ainoastaan kolmea seikkaa (allekirjoitus, ”tiedot, jotka tarvitaan”, ja tavarat), säännöksessä edellytetään viranomaisen vastaanottavan ilmoituksen näiden edellytysten täyttyessä. Kuten säännöksen sanamuodosta ilmenee, kyseessä on tulliviranomaisten harkintavaltaa merkittävästi rajoittavien, hyvin täsmällisten rajojen sisällä toteutettava toimi. Sen lisäksi, että ilmoitus on vastaanotettava, se on vastaanotettava ”välittömästi”, kun ”62 artiklassa vahvistetut edellytykset” täyttyvät, kuten esillä olevan asian olosuhteissa sitä paitsi tapahtui.

26. Tästä kaikesta voidaan todeta, että kyseisessä 63 artiklassa kielletään se, että tulliviranomainen jättää vastaanottamatta ilmoituksen muiden kuin tässä säännöksessä lueteltujen eri seikkojen perusteella. Ensi arviolta tällainen johtopäätös voisi vaikuttaa jokseenkin järeältä, mutta jos menettelyä arvioidaan oikeassa asiayhteydessä, ratkaisu on täysin järkevä.

27. Tulliviranomainen, joka katsoo 63 artiklan edellytysten täyttyvän, on velvollinen vastaanottamaan (”välittömästi”) ilmoituksen, mikä ei kuitenkaan merkitse sitä, että sillä ei olisi myöhemmin muita valtuuksia valvoa tullilainsäädännön noudattamista. Päinvastoin, 68 artiklassa annetaan viranomaisille oikeus paitsi tarkastaa ilmoitusasiakirjat ja niiden liiteasiakirjat, myös tarkastaa tavarat sekä ottaa näytteitä niiden yksityiskohtaista analysoimista varten. Tämä viimeksi mainittu mahdollisuus, tavaroiden tarkastaminen, antaa viranomaiselle oikeuden toteuttaa tarvittavat toimenpiteet myöhempien tulosten perusteella. Tästä kaikesta voidaan päätellä, että tulliviranomaisen harkintavalta on rajattu tämän suorittaessa valvontaa ilmoitusta vastaanottaessaan, mutta tämä ei mitenkään estä sitä tutkimasta tavaranhaltijan esittämien tietojen oikeellisuutta.

28. Kuten kaikki tässä ennakkoratkaisumenettelyssä huomautuksia esittäneet jäsenvaltiot, katson näin ollen, että kyseisessä 63 artiklassa asetetaan tulliviranomaiselle tarkat valvonnan rajat, joiden puitteissa se voi tarkastaa ilmoituksesta vain ja ainoastaan kyseisessä säännöksessä lueteltujen vaatimusten täyttymisen. Koska aikaisemmin toteamani mukaisesti mikään ei estä tulliviranomaisia tarkastamasta tavaroita, joita koskevan tarkastuksen tulokset voidaan saada niiden luovutuksen jälkeen, 63 artiklassa tarkoitetun tarkastuksen tiukka sääntely ei rajoita hallinnon valvontavaltaa.( ) Sitä vastoin asetuksen N:o 2913/92 järjestelmällä on tarkoitus saada aikaan nopea ja standardisoitu menettely, jolla puolestaan varmistetaan oikeudellisen tilanteen korjaaminen, tarvittaessa myöhempänä ajankohtana.

29. Näin ollen ehdotan unionin tuomioistuimen vastaavan ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että asetuksen N:o 2913/92 63 artiklaa on tulkittava siten, että sen mukaan tulliviranomaisen on tulli-ilmoituksen ”vastaanottamiseksi” ainoastaan tutkittava tulli-ilmoituksen yhdenmukaisuus mainitun asetuksen 62 artiklassa vahvistettujen edellytysten kanssa. Tässä tarkoituksessa tulliviranomainen ainoastaan tarkastaa asiakirjat asetuksen 63 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja tekee tulli-ilmoituksen vastaanottamista koskevan päätöksen pelkästään esitettyjen asiakirjojen perusteella.

C Toinen ennakkoratkaisukysymys

30. Tämän jälkeen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää epäilyksensä tulli-ilmoituksen vastaanottamisen oikeudellisesta luonteesta esillä olevan asian kaltaisissa olosuhteissa, joissa tulliviranomaiset ovat ennen vastaanottamista ottaneet tavarasta näytteitä varmistaakseen tullinimikkeistön asianmukaisen soveltamisen. Tarkemmin ottaen ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin haluaa unionin tuomioistuimen selventävän, onko vastaanottaminen tulliviranomaisten toimena asetuksen N:o 2913/92 4 artiklan 5 alakohdassa tarkoitettu päätös.

31. Tässä vaiheessa on tuotava esille huomattavat näkemyserot sekä pääasian oikeudenkäynnin asianosaisten välillä, mikä ei ole kummallista, että myös tässä menettelyssä huomautuksiaan esittäneiden valtioiden ja komission välillä. DP grup on esittänyt ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että tulliviranomaisten suorittama vastaanottaminen on ”päätös”, kuten myös Espanjan kuningaskunta ja komissio ovat katsoneet ennakkoratkaisumenettelyn kuluessa, kun taas vastaaja, Bulgarian tasavalta, Tšekin tasavalta ja Alankomaat ovat esittäneet päinvastaisen näkemyksen. Kuten jäljempänä selostan, kriteerejä koskevat erot ovat kuitenkin pikemminkin muodollisia kuin aineellisia, sillä DP grupia lukuun ottamatta kaikki katsovat, joskin eri perustein, että vastaanottamisen riitauttaminen ei tukisi kantajan aineellisia vaatimuksia.

32. Kuten tiedetään, asetuksen N:o 2913/92 4 artiklan 5 alakohdassa oleva ”päätöksen” määritelmä perustuu siihen, että toimella on ”oikeudellisia vaikutuksia yhteen tai useampaan määritettyyn tai määritettävissä olevaan henkilöön”. Se, että määritelmä on näin suppea ja perustuu tiettyihin vaikutuksiin, joita asetuksessa ei täsmennetä, selittää sen, että itsenäisen käsitteen määrittämiseksi on ollut tarpeen asettaa lisäedellytyksiä. Julkisasiamies Fennelly katsoi asiassa de Andrade antamassaan ratkaisuehdotuksessa,( ) että kyseisen 4 artiklan 5 alakohdassa asetettujen edellytysten lisäksi ”päätöksen” täytyy ”ilmaista ratkaisun tekemistä tai harkintavallan käyttöä”, sillä se on ”toimi, jota edeltää eri tekijöiden punninta, ja yhteisön oikeuden mukaan tällaisessa toimessa on esitettävä ne perusteet tai syyt, jotka ovat johtaneet harkintavallan käyttöön, jotta se, jolle päätös on osoitettu, voisi tehokkaasti riitauttaa sen laillisuuden”.( )

33. Katson sen julkisasiamies Fennellyn esittämän määritelmän mukaisesti, johon unionin tuomioistuin yhtyi päätyessään samaan lopputulokseen kyseisessä asiassa, että jotta tulliviranomaisen toimea voidaan pitää ”päätöksenä”, siinä on yksilöitävä se, jolle se on osoitettu, sillä on oltava oikeusvaikutuksia ja sen täytyy myös ilmaista harkintavallan käyttöä ja perustua harkintavallan käyttöön.

34. On selvää, että tulli-ilmoituksen vastaanottaminen täyttää aina edellytyksen siitä, että se, jolle päätös on osoitettu, on yksilöity, sillä yksi 62 artiklassa asetetuista edellytyksistä on tavaranhaltijan allekirjoitus. Jos ilmoituksessa ei ole yksilöity henkilön nimeä, sitä ei voida vastaanottaa, joten tämä henkilö on aina yksilöity.

35. Vastaavasti vastaanottamisella on oikeusvaikutuksia tähän henkilöön, jolle päätös on osoitettu, sekä silloin kun ilmoitus hyväksytään vastaanotettavaksi että silloin kun vastaanottamisesta kieltäydytään. Ensin mainitussa tapauksessa vastaanottaminen muodostaa ajankohdan, jolloin tulliasioita koskeva oikeussuhde syntyy, ja tästä ajankohdasta seuraavat ilmoitetun tullimenettelyn mukaiset oikeudet.( ) Jälkimmäisessä tapauksessa vastaanottamisesta kieltäytyminen estää tavaran asettamisen tullimenettelyyn, mistä on merkittäviä taloudellisia ja siten myös oikeudellisia seurauksia. Näin ollen tulli-ilmoituksen vastaanottamisella on asetuksen N:o 2913/92 4 artiklan 5 alakohdassa tarkoitettuja oikeusvaikutuksia.

36. Lopuksi on arvioitava, liittyykö tulliviranomaisen päätökseen ilmoituksen vastaanottamisesta harkintavaltaa. Harkintavalta voi perustua kognitiiviseen menettelyyn, joka liittyy tosiseikkoihin, joihin säännöstä sovelletaan, tai oikeudelliseen arviointiin, joka koskee tämän menettelyn oikeudellisia seurauksia.( ) Tällä tavoin katsottuna harkintavalta ilmenee sovellettaessa säännöstä tosiseikkoihin tai määritettäessä tämän soveltamisen seurauksia, jos näiden seurausten perusteella voidaan päätyä useampaan kuin yhteen lopputulokseen.

37. Tulli-ilmoitusten vastaanottamisen osalta on selvää, että harkintavalta liittyy tosiseikkoihin, kuten asetuksen N:o 2913/92 62 ja 63 artiklasta voidaan päätellä. Tulliviranomaisen on vastaanotettava ilmoitus, kun edellä mainitut kolme edellytystä täyttyvät: ilmoitus on allekirjoitettu, siinä on annettu tiedot, jotka tarvitaan ilmoitettavan tullimenettelyn soveltamiseksi, ja tavara on esitetty tullille. Näistä kolmesta edellytyksestä toisessa annetaan tulliviranomaiselle harkintavaltaa, sillä sen on arvioitava, onko tavaranhaltija antanut tiedot, jotka ”tarvitaan”. Sen sijaan 63 artiklan sisältämä oikeudellinen seuraus ei anna viranomaiselle minkäänlaista harkintavaltaa: se joko vastaanottaa ilmoituksen tai on vastaanottamatta sitä.

38. Näin ollen harkintavalta, jota viranomaiset voivat käyttää arvioidessaan, ovatko tiedot sellaisia, joita ”tarvitaan”, on ainoa niiden käytettävissä oleva harkintavalta. Ja vaikka kyseessä on konkreettinen seikka, on selvää, että vastaanottamiseen liittyvä harkintavalta on suppea.( )

39. Kaiken edellä esitetyn perusteella on katsottava, että tulli-ilmoituksen vastaanottaminen viranomaisten toimena, jossa yksilöidään henkilö, jolle se on osoitettu, jolla on oikeusvaikutuksia ja johon liittyy harkintavallan käyttöä, on asetuksen N:o 2913/92 4 artiklan 5 alakohdassa tarkoitettu ”päätös”.

D Kolmas ennakkoratkaisukysymys

40. Administrativen sad Sofia-gradin kolmas ja viimeinen ennakkoratkaisukysymys koskee sitä, voidaanko tulliviranomaisten toteuttaman vastaanottamistoimen laillisuus riitauttaa.

41. Asetuksen N:o 2913/92 243–246 artiklassa säädetään oikeudesta hakea muutosta tulliviranomaisten päätöksiin. Kyseisissä säännöksissä taataan henkilölle oikeus hakea muutosta ”itseään suoraan ja henkilökohtaisesti koskevaan” viranomaisten päätökseen, olipa se sitten nimenomainen tai implisiittinen.( )

42. Kyseisiä säännöksiä täydentävässä mainitun asetuksen 9 artiklassa säädetään tulliviranomaisten päätösten peruuttamista koskevasta järjestelmästä, jonka perusteella kielteisiä päätöksiä on kaikissa tapauksissa mahdollista tarkastella uudelleen, mikä on mahdollista myös myönteisten päätösten osalta, jos hakija oli toiminut vilpillisessä mielessä tai lainvastaisesti.

43. Muutoksenhakuoikeutta ja peruuttamista koskevien säännösten lukumäärä osoittaa, että kaikki tulliviranomaisten päätökset, joilla on oikeusvaikutuksia, olivatpa ne kielteisiä tai myönteisiä, voidaan muuttaa joko hallinnon itsensä toimesta tai tuomioistuimissa. Tullimenettelylle ominainen tehokkuus ei periaatteessa sisällä rajoituksia oikeudelle riitauttaa viranomaisten päätösten laillisuutta, mikä on johdonmukaista sen merkityksen kanssa, joka unionin oikeusjärjestyksessä on annettu oikeudelle saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa.

44. Unioni takaa jokaiselle oikeuden valittaa tuomioistuimeen sellaisista toimista, jotka loukkaavat unionissa tunnustettuja oikeuksia, vapauksia ja etuja. Tällaisen oikeussuojakeinon on ennen kaikkea oltava niin tehokas, että mahdollinen loukkaus voidaan tarvittaessa saada poistetuksi tuomioistuimessa, ja niin toimiva, että sitä ei tarjota edellytyksillä, jotka tekevät sen käyttämisen käytännössä mahdottomaksi tai erittäin vaikeaksi.( ) Näin todetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa, kuten myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Rooman yleissopimuksen 6 artiklan tulkintaa koskevassa laajassa oikeuskäytännössä.( ) Näin ollen ei ole syytä hyväksyä mitään asetuksen N:o 2913/92 tulkintaa, joka veisi tavaranhaltijalta oikeuden saattaa asia kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi tai joka rajoittaisi tätä oikeutta.

45. Tapauksesta, jossa tulliviranomaiset ovat vastaanottaneet tavaran ja joka on myös tässä esillä oleva tilanne, on esitettävä seuraavat toteamukset.

46. Kun vastaanottamisen on vahvistettu olevan asetuksen N:o 2913/92 4 artiklan 5 alakohdassa tarkoitettu ”päätös”, olettaman mukaan kyseessä on kannekelpoinen toimi pelkästään siitä syystä, että se kuuluu päätösten luokkaan. Toimi, jolla on oikeusvaikutuksia yksityiseen oikeussubjektiin, voi aina tulla riidan kohteeksi. Toisin kuin Alankomaiden hallitus esittää kirjallisissa huomautuksissaan, ”päätös” ei siis ole päätös, koska se voidaan riitauttaa, vaan se voidaan riitauttaa, koska se on ”päätös”.

47. Vastaavasti tarkasteltaessa ”vastaanottamista” se on ymmärrettävä laajasti, toisin sanoen siten, että se kattaa sekä vastaanottamisen myönteisen että kielteisen lopputuloksen, sillä tulliviranomainen voi hylätä sille annetun ilmoituksen ja vaikuttaa siten kielteisesti tavaranhaltijan oikeudelliseen asemaan. Tässä tapauksessa vastaanottaminen, tai pikemminkin viranomaisen kielteinen vastaus, on asetuksen N:o 2913/92 243 artiklan mukaisesti aina kannekelpoinen toimi.

48. Lopuksi on huomattava, että vastaanottaminen on rajattu päätös, jolla on määrätty sisältö, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 24–29 kohdassa on selostettu. Asetuksen N:o 2913/92 63 artiklassa rajoitetaan tulliviranomaisten harkintavalta kyseisessä säännöksessä lueteltuihin tilanteisiin 62 artiklaan viittaamalla, ja viranomaisen päätösvalta on rajattu sen toteamiseen, että ilmoitus on allekirjoitettu, tavarat esitetty ja tarvittavat asiakirjat toimitettu. Kuten olen todennut, tähän viimeksi mainittuun seikkaan liittyy harkintavallan käyttöä, vaikkakin vähäisessä määrin, mutta joka tapauksessa vastaanottamisen hyväksyminen voi koskea ainoastaan äsken mainittuja kolmea seikkaa. Näin ollen vastaanottamista koskevan päätöksen kannekelpoisuus ja sen uudelleen tutkiminen voivat koskea ainoastaan jotakin mainituista kolmesta seikasta, joihin tulliviranomainen ottaa kantaa.

49. Tarkasteltakoon seuraavaksi pääasian oikeudenkäynnin tosiseikkoja. DP grup on hakenut muutosta kyseisen ilmoituksen vastaanottamista koskevaan Bulgarian tulliviranomaisten päätökseen, joka tässä tapauksessa tehtiin asetuksen N:o 2913/92 68 artiklan b alakohdassa säädetyn mahdollisuuden perusteella eli tekemällä vastaanottaminen riippuvaiseksi tavaran tarkastamisen seurauksena mahdollisesti saatavista tuloksista. Bulgarian tulliviranomainen ilmoitti tästä tulli-ilmoituksen kääntöpuolella, ja sen epäilykset ilmoitetun tariffiluokittelun oikeellisuudesta osoittautuivat perustelluiksi, sillä laboratoriotulokset vahvistivat tavaranhaltijan virheen, ja tämä joutui jälkikäteen maksamaan lisätullia. Vasta saatuaan tietää, että viranomaiset vaativat kyseisen lisätullin maksamista, tavaranhaltija päätti nostaa kanteen alun perin tehdystä vastaanottamista koskevasta päätöksestä.

50. Tosiseikkojen valossa näyttää siltä, että asiaa käsitellyt kansallinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että viranomaisten päätös ilmoituksen vastaanottamisesta ei ollut kannekelpoinen toimi. Vastaanottaminen oli, kuten edellä on todettu, ”päätös”, jolla oli oikeusvaikutuksia ja joka käsitti harkintavallan käyttöä. Kyseessä oli viime kädessä asetuksen N:o 2913/92 243 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, koska sillä oli joka tapauksessa vaikutuksia tavaranhaltijan oikeudelliseen asemaan.

51. Tulliviranomainen ei ole tehnyt päätöstä maahantuotujen tavaroiden luokittelusta. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 24–29 kohdassa on esitetty, vastaanottamisessa todetaan muodollisesti asetuksen N:o 2913/92 63 artiklassa säädettyjen edellytysten täyttyminen. Vastaanottamiseen ei tosiasiassa liity minkäänlaista harkintavallan käyttöä, paitsi menettelyyn toimitettujen tarpeellisten asiakirjojen tarkastamisen osalta. Tulliluokituksen kannalta vastaanottaminen ei ole itse luokitusta koskeva päätös, vaan sen perusteella tulliviranomainen voi välittömästi tai myöhemmin valvoa lainsäädännön noudattamista, edellyttää muutoksia ja vaatia lainsäädännön noudattamista. Toisin sanoen vastaanottaminen ei ole luonteeltaan tulliluokitusta koskeva päätös vaan menettelyyn liittyvä asiakirja, jonka perusteella menettely voidaan aloittaa. Tältä kannalta vastaanottamisen riitauttaminen voi varmasti koskea kyseisessä 63 artiklassa lueteltuja seikkoja, mutta asetuksessa ei voida avata vastaanottamisen kautta yleistä oikeussuojatietä, jonka perusteella voitaisiin riitauttaa mikä tahansa tullilainsäädäntöä koskeva seikka.

52. Esillä olevassa asiassa DP grupin vaatimus koskee tulliluokitusta, jonka tulliviranomaiset ovat ”vahvistaneet” ilmoituksen vastaanottaessaan, mutta ei vastaanottamista itsessään. Näin on siitä huolimatta, että vastaanottamista koskeva virhe ei perustu vastaanottamiseen vaan DP grupin antamaan ilmoitukseen. Kantajan tarkoituksena ei näin ollen ole riitauttaa sen oikeuksiin vaikuttavaa toimea vaan saada kumotuksi toimi, joka saattaa olla perusteena hallinnollisen seuraamuksen määräämiselle.

53. Kaiken edellä esitetyn perusteella asetuksen N:o 2913/92 63 artiklaa on kyseisen asetuksen 243 artiklan valossa tulkittava siten, että tavaranhaltija voi riitauttaa tulli-ilmoituksen vastaanottamisen laillisuuden tuomioistuimessa edellyttäen, että kanneperuste koskee tulliviranomaisen näkemystä jonkin edellä mainitussa 63 artiklassa luetellun vastaanottamisen edellytyksen täyttymisestä.

V Ratkaisuehdotus

54. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan unionin tuomioistuimelle, että se vastaa Administrativen sad Sofia gradin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:

1) Yhteisön tullikoodeksista 12.10.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 63 artiklaa on tulkittava siten, että sen mukaan tulliviranomaisen on ainoastaan tutkittava tulli-ilmoituksen yhdenmukaisuus mainitun asetuksen 62 artiklassa vahvistettujen edellytysten kanssa. Tässä tarkoituksessa tulliviranomainen ainoastaan tarkastaa asiakirjat asetuksen 63 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja tekee tulli-ilmoituksen vastaanottamista koskevan päätöksen pelkästään esitettyjen asiakirjojen perusteella, myös silloin, jos tavaran tariffikoodin oikeellisuus ei ole varmaa ja koodin määrittämiseksi tarvitaan asiantuntijan lausunto.

2) Tulli-ilmoituksen vastaanottaminen viranomaisten toimena, jossa yksilöidään henkilö, jolle se on osoitettu, jolla on oikeusvaikutuksia ja johon liittyy harkintavallan käyttöä, on asetuksen N:o 2913/92 4 artiklan 5 alakohdassa tarkoitettu ”päätös”.

3) Asetuksen N:o 2913/92 63 artiklaa on kyseisen asetuksen 243 artiklan valossa tulkittava siten, että tavaranhaltija voi riitauttaa tulli-ilmoituksen vastaanottamisen laillisuuden tuomioistuimessa edellyttäen, että kanneperuste koskee tulliviranomaisen näkemystä jonkin edellä mainitussa 63 artiklassa luetellun vastaanottamisen edellytyksen täyttymisestä.