JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

GIOVANNI PITRUZZELLA

3 päivänä syyskuuta 2020 ( 1 )

Asia C-308/19

Consiliul Concurenței

vastaan

Whiteland Import Export SRL

(Ennakkoratkaisupyyntö – Înalta Curte de Casație și Justiție (ylin tuomioistuin, Romania))

Ennakkoratkaisupyyntö – Kilpailu – Kartellit – Kansallisen kilpailuviranomaisen päätös, jolla todetaan kartellin olemassaolo – Seuraamusten määräämistä koskeva vanhentumisaika – Vanhentumisen katkaisevien tointen tyypit – Kilpailunrajoitusten vastaisen toiminnan tehokkuusperiaate

1. Voiko kansallinen tuomioistuin jättää soveltamatta kansallista säännöstä, jota on tulkittu siten, että viimeinen kansallisen kilpailuviranomaisen täytäntöönpanotoimen vanhentumisen katkaiseva toimi on kilpailuoikeuden vastaista toimintaa koskevan tutkinnan virallinen käynnistämistoimi ilman, että myöhemmät kyseistä tutkintaa varten toteutetut toimet kuuluvat samojen vanhentumisen katkaisevien tointen piiriin; perusteena soveltamatta jättämiselle olisi se, että säännös on ristiriidassa vilpittömän yhteistyön periaatteen ja kilpailunrajoitusten vastaisen toiminnan tehokkuusperiaatteen kanssa?

2. Kysymykseen vastaaminen edellyttää useita unionin oikeuden periaatteita koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön tarkastelua, ja siinä on pyrittävä sovittamaan nämä periaatteet tasapuolisesti yhteen. Kyse on erityisesti jäsenvaltioiden ja unionin välisen vilpittömän yhteistyön periaatteesta, kilpailunrajoitusten vastaisen toiminnan tehokkuusperiaatteesta, jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteesta ja, koska kyse on lainsäädännöstä, joka on laveassa mielessä seuraamusluonteista, myös aineellisten säännösten taannehtivaa soveltamista koskevan kiellon periaatteesta.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

3. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEU) 4 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään. Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen. Jäsenvaltiot tukevat unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen.”

4. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 101 artiklassa määrätään seuraavaa: ”1. Sisämarkkinoille soveltumattomia ja kiellettyjä ovat sellaiset yritysten väliset sopimukset, yritysten yhteenliittymien päätökset sekä yritysten yhdenmukaistetut menettelytavat, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua sisämarkkinoilla tai joista seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy sisämarkkinoilla, ja erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat: a) joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja; b) joilla rajoitetaan tai valvotaan tuotantoa, markkinoita, teknistä kehitystä taikka investointeja; c) joilla jaetaan markkinoita tai hankintalähteitä; d) joiden mukaan eri kauppakumppaneiden samankaltaisiin suorituksiin sovelletaan erilaisia ehtoja kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasemaan asettavalla tavalla; e) joiden mukaan sopimuksen syntymisen edellytykseksi asetetaan se, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen. 2. Tämän artiklan mukaan kielletyt sopimukset ja päätökset ovat mitättömiä. 3. Voidaan kuitenkin julistaa, että 1 kohdan määräykset eivät koske – yritysten välistä sopimusta tai yritysten välisten sopimusten ryhmää – yritysten yhteenliittymän päätöstä tai yritysten yhteenliittymien päätösten ryhmää, – yhdenmukaistettua menettelytapaa tai yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmää, joka osaltaan tehostaa tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä jättäen kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä: a) asettamatta asianomaisille yrityksille rajoituksia, jotka eivät ole välttämättömiä mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi, b) antamatta näille yrityksille mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kysymyksessä olevia tuotteita.”

5. Asetuksen N:o 1/2003 ( 2 ) 25 artiklassa, jonka otsikko on ”Seuraamusten määräämisen vanhentumisajat”, säädetään seuraavaa: ”1. Tämän asetuksen 23 ja 24 artiklaan perustuvia komission valtuuksia koskevat vanhentumisajat seuraavasti: a) kolme vuotta, jos on rikottu säännöksiä, jotka koskevat tietojen pyytämistä tai tarkastusten suorittamista; b) viisi vuotta, jos kyse on muista rikkomisista. 2. Vanhentumisaika alkaa kulua päivästä, jona rikkominen tapahtui. Jatketun tai uusitun rikkomisen osalta aika alkaa kuitenkin kulua siitä päivästä, jona rikkominen lakkaa. 3. Kaikki komission tai jäsenvaltion kilpailuviranomaisen suorittamat toimet rikkomisen tutkinnan tai rikkomista koskevan menettelyn aloittamiseksi keskeyttävät [(kääntäjän huomautus) oikeammin: katkaisevat] sakkojen ja uhkasakkojen määräämiseen sovellettavan vanhentumisajan. Vanhentumisaika keskeytyy [katkeaa] päivänä, jona toimenpide annetaan tiedoksi ainakin yhdelle rikkomukseen osalliselle yritykselle tai yritysten yhteenliittymälle. Toimia, jotka keskeyttävät [katkaisevat] vanhentumisajan kulumisen, ovat erityisesti: a) komission tai jäsenvaltion kilpailuviranomaisten kirjalliset pyynnöt saada tietoja; b) kirjallinen valtuutus, jonka komissio tai jäsenvaltion kilpailuviranomainen antaa virkamiehille tarkastuksen suorittamista varten; c) komission tai jäsenvaltion kilpailuviranomaisen menettelyn aloittaminen; d) ilmoitus komission tai jäsenvaltion kilpailuviranomaisen väitetiedoksiannosta. 4. Vanhentumisaika keskeytyy [katkeaa] suhteessa kaikkiin rikkomukseen osallisiin yrityksiin tai yritysten yhteenliittymiin. 5. Vanhentumisaika alkaa kulua uudelleen kustakin keskeytymisestä [katkeamisesta]. Vanhentumisaika päättyy kuitenkin viimeistään sinä päivänä, jona kahden vanhentumisajan pituutta vastaava määräaika on kulunut komission määräämättä sakkoa tai uhkasakkoa; tämä määräaika pitenee ajalla, joksi vanhentuminen katkeaa 6 kohdan mukaisesti. 6. Sakkojen tai uhkasakkojen määräämiseen sovellettava vanhentumisaika katkeaa [(kääntäjän huomautus) oikeammin: keskeytyy] ajaksi, jonka komission päätöstä koskeva menettely on vireillä unionin tuomioistuimessa.”

B Kansallinen oikeus

6. Kilpailusta annetun lain nro 21/1996 (Legea concurenței), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan ja sellaisena kuin se oli voimassa sinä päivänä, jona Consiliul Concurențein (Romanian kilpailuviranomainen; jäljempänä Romanian kilpailuviranomainen tai kilpailuviranomainen) päätös nro 13 on päivätty, toisin sanoen 14.4.2015, 5 §:n 1 momentissa ja 61 ja 62 §:ssä säädetään seuraavaa: ”5 § (1) Kiellettyjä ovat kaikki yritysten väliset sopimukset, kaikki yritysten yhteenliittymien päätökset sekä kaikki yhdenmukaistetut menettelytavat, joiden tarkoituksena on kilpailun estäminen, rajoittaminen tai vääristäminen Romanian markkinoilla tai niiden osassa tai joiden seurauksena kilpailu Romanian markkinoilla tai niiden osassa estyy, rajoittuu tai vääristyy: a) joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja; – – 61 § (1) Kilpailuviranomaisen oikeuteen määrätä hallinnollisia seuraamuksia tämän lain säännösten rikkomisesta sovelletaan seuraavia vanhentumisaikoja: a) kolme vuotta, jos on kyse 51 ja 52 §:ssä tarkoitetuista rikkomisista; b) viisi vuotta, jos on kyse muista tässä laissa tarkoitetuista rikkomisista. (2) Oikeuteen panna asia vireille kilpailuviranomaisessa sovellettava vanhentumisaika alkaa kulua siitä päivästä, jona rikkominen on tapahtunut. Jos rikkomiset ovat jatkuvia tai toistuvia, vanhentumisaika alkaa kulua siitä päivästä, jona viimeinen kilpailunvastainen teko tai toiminta on päättynyt. 62 § (1) Mikä tahansa toimi, johon kilpailuviranomainen ryhtyy mahdollista lain rikkomista koskevaa alustavaa selvitystä tai tutkinnan käynnistämistä varten, katkaisee 61 §:ssä tarkoitetut vanhentumisajat. Vanhentuminen katkeaa sinä päivänä, jona kilpailuviranomaisen päätös annetaan tiedoksi vähintään yhdelle rikkomiseen osallistuneista talouden toimijoista tai talouden toimijoiden yhteenliittymistä. (2) Toimia, joihin kilpailuviranomainen voi ryhtyä ja jotka katkaisevat vanhentumisajan, ovat lähinnä seuraavat: a) kirjalliset tietopyynnöt; b) kilpailuviranomaisen johtajan päätös käynnistää tutkinta; c) tuomioistuinmenettelyn vireillepano. (3) Vanhentumisajan katkeaminen koskee kaikkia rikkomiseen osallistuneita talouden toimijoita tai talouden toimijoiden yhteenliittymiä. (4) Jos vanhentumisaika katkeaa, uusi kestoltaan vastaava vanhentumisaika alkaa kulua siitä päivästä, jona kilpailuviranomainen ryhtyy johonkin 2 momentissa tarkoitetuista toimista. Vanhentumisaika päättyy viimeistään sinä päivänä, jona kyseiseen rikkomiseen sovellettavaan vanhentumisaikaan nähden kaksinkertainen aika päättyy ilman, että kilpailuviranomainen on määrännyt mitään tässä laissa säädetyistä seuraamuksista.”

7. Edellisessä kohdassa tarkoitettujen kilpailulain nro 21/1996 61 ja 62 §:n säännöksiä muutettiin 30.6.2015 asetuksella nro 31/2015, jolla muutetaan ja täydennetään kilpailulakia nro 21/1996 ja täydennetään julkisista varoista vuonna 2015 maksetuista henkilöstön palkkioista ja muista julkisia menoja koskevista toimenpiteistä annettua asetusta nro 83/2014. Mainituista pykälistä tuli näin 63 ja 64 §, ja niiden sanamuoto on nyt seuraava: ”63 § [entinen 61 §] (1) Kilpailuviranomaisen oikeuteen määrätä hallinnollisia seuraamuksia tämän lain säännösten rikkomisesta sovelletaan seuraavia vanhentumisaikoja: a) kolme vuotta, jos on kyse 53 ja 54 §:ssä tarkoitetuista rikkomisista; b) viisi vuotta, jos on kyse muista tässä laissa tarkoitetuista rikkomisista. (2) Kilpailuviranomaisen oikeuteen määrätä seuraamuksia sovellettava vanhentumisaika alkaa siitä päivästä, jona rikkominen on tapahtunut. Jos rikkomiset ovat jatkuvia tai toistuvia, vanhentumisaika alkaa siitä päivästä, jona viimeinen kilpailunvastainen teko tai toiminta on lakannut. 64 § [entinen 62 §] (1) Mikä tahansa toimi, johon kilpailuviranomainen ryhtyy mahdollista lain rikkomista koskevaa alustavaa selvitystä tai lain rikkomista koskevan menettelyn aloittamista varten, katkaisee 63 §:ssä tarkoitetut vanhentumisajat. Vanhentuminen katkeaa sinä päivänä, jona kilpailuviranomaisen päätös annetaan tiedoksi vähintään yhdelle rikkomiseen osallistuneista talouden toimijoista tai talouden toimijoiden yhteenliittymistä. (2) Toimia, joihin kilpailuviranomainen voi ryhtyä ja jotka katkaisevat vanhentumisajan kulumisen, ovat lähinnä seuraavat: a) kirjalliset tietopyynnöt; b) kilpailuviranomaisen johtajan päätös käynnistää tutkinta; c) katselmusten suorittaminen; d) tutkintaraportin tiedoksiantaminen. (3) Vanhentumisajan katkeaminen koskee kaikkia rikkomiseen osallistuneita talouden toimijoita tai talouden toimijoiden yhteenliittymiä. (4) Jos vanhentumisaika katkeaa, uusi kestoltaan vastaava vanhentumisaika alkaa kulua siitä päivästä, jona kilpailuviranomainen ryhtyy johonkin 2 momentissa tarkoitetuista toimista. Vanhentumisaika päättyy viimeistään sinä päivänä, jona kyseiseen rikkomiseen sovellettavaan vanhentumisaikaan nähden kaksinkertainen aika päättyy ilman, että kilpailuviranomainen on määrännyt mitään tässä laissa säädetyistä seuraamuksista. (5) Seuraamusten määräämistä koskeva vanhentumisaika keskeytyy koko siksi ajaksi, kun kilpailuviranomaisen päätös on tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn kohteena.”

II Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys

8. Romanian kilpailuviranomainen käynnisti 7.9.2009 viran puolesta joukon tutkintoja, joiden kohteena oli useita elintarvikkeiden vähittäismyyntiä harjoittavia yrityksiä, muun muassa Metro Cash & Carry România SRL (jäljempänä Metro), ja niiden toimittajia, muun muassa pääasian kantaja Whiteland Import Export SRL (jäljempänä Whiteland), ja joiden tarkoituksena oli selvittää mahdollisia kilpailuoikeuden rikkomisia.

9. Romanian kilpailuviranomainen antoi 12.8.2014 Whitelandille tiedoksi tutkintaraportin, ja kilpailuviranomaisessa järjestettiin 23.10.2014 kuulemiset täysistunnossa.

10. Kilpailuviranomainen teki asiassa päätöksiä 9.12.2014; samana päivänä laadittiin pöytäkirja päätöksestä, jossa Metron ja kolmentoista sen toimittajan, Whiteland mukaan luettuna, todetaan rikkoneen kilpailuoikeutta.

11. Kilpailuviranomainen totesi 14.4.2015 päivätyssä päätöksessään nro 13, että Metro ja sen toimittajat, Whiteland mukaan luettuna, rikkoivat kilpailulain nro 21/1996 5 §:n 1 momenttia ja SEUT 101 artiklan 1 kohtaa tekemällä kilpailunvastaisia sopimuksia vääristääkseen ja rajoittaakseen kilpailua markkinoilla vahvistamalla toimittajien noudattamia myynti- ja jälleenmyyntihintoja; tässä yhteydessä se määräsi Whitelandille seuraamusmaksun.

12. Metron ja Whitelandin välisestä suhteesta kilpailuviranomainen totesi, että ne olivat tehneet keskenään useita vertikaalisia sopimuksia, joilla pyrittiin rajoittamaan kilpailua elintarvikkeiden vähittäismyyntimarkkinoilla. Tällaiset sopimukset rajoittavat yhtäältä ostajan (vähittäiskauppiaan) ja toisaalta toimittajan vapautta oman hintapolitiikkansa määrittämisessä. Myynti- ja jälleenmyyntihintojen rajoittaminen tapahtui vuosien 2006 ja 2009 välisenä aikana toimittajan asemassa olleen Whitelandin ja jälleenmyyjän eli Metron keskenään tekemien erilaisten sitoumusasiakirjojen sekä sopimusten ja tarjousten välityksellä.

13. Kilpailulain nro 21/1996 53 §:n 1 momentin a kohdan mukaisesti Whitelandille määrättiin kilpailulain nro 21/1996 5 §:n 1 momentin a kohdan ja SEUT 101 artiklan 1 kohdan rikkomisesta seuraamusmaksu, jonka määrä oli 2324,484 Romanian leuta eli 0,55 prosenttia Whitelandin vuoden 2013 liikevaihdosta.

14. Whiteland nosti asiassa kanteen Curtea de Apel Bucureștissa (Bukarestin ylioikeus, Romania, jäljempänä Bukarestin ylioikeus); kanteessa se vaati 14.4.2015 päivätyn päätöksen nro 13 kumoamista itseään koskevilta osin sekä vapautusta seuraamusmaksusta sillä perusteella, että Romanian kilpailuviranomaisen oikeus määrätä minkäänlaisia hallinnollisia seuraamuksia kilpailuoikeudellisten sääntöjen rikkomisesta oli Whitelandin mukaan vanhentunut, koska kilpailulain nro 21/1996 61 §:n 1 momentin b kohdassa tarkoitettu viiden vuoden vanhentumisaika oli jo päättynyt.

15. Bukarestin ylioikeuden hallinnollisia ja vero-oikeudellisia riita-asioita käsittelevä VIII jaosto hyväksyi 19.1.2016 antamallaan tuomiolla nro 92 Whitelandin kanteen ja kumosi niin ollen 14.4.2015 päivätyn päätöksen nro 13 Whitelandia koskevilta osin sillä perusteella, että Romanian kilpailuviranomaisen oikeus määrätä kantajalle hallinnollisia seuraamuksia oli vanhentunut.

16. Bukarestin ylioikeus katsoi nimittäin, että kilpailulain nro 21/1996 61 ja 62 §:llä säännellyn Romanian kilpailuviranomaisen hallinnollisten seuraamusten määräämisoikeuden vanhentumista koskevan järjestelmän mukaisesti viimeinen kilpailuviranomaisen toimi, jolla vanhentumisen kuluminen voitiin katkaista, oli kyseisen viranomaisen tekemä päätös tutkinnan käynnistämisestä.

17. Nyt tarkasteltavassa tapauksessa Bukarestin ylioikeus katsoi, että kilpailunvastainen toiminta oli luonteeltaan jatkuvaa ja että viimeinen kilpailunvastainen teko, johon Whitelandin katsottiin syyllistyneen, oli tapahtunut 15.7.2009; tämä oli siten se päivämäärä, jolloin kilpailulain nro 21/1996 61 §:n 1 momentin b kohdassa tarkoitettu viiden vuoden vanhentumisaika alkoi kulua. Kilpailuviranomainen puolestaan teki päätöksen tutkinnan käynnistämisestä 7.9.2009, ja tämä päätös katkaisi vanhentumisajan niin, että kyseisenä päivänä alkoi kulua uusi viiden vuoden vanhentumisaika.

18. Bukarestin ylioikeus, joka tulkitsi kilpailulakia nro 21/1996 suppeasti, katsoi tutkinnan käynnistämistä koskevan päätöksen olleen viimeinen vanhentumisajan katkaiseva Romanian kilpailuviranomaisen toimi; näin ollen se katsoi, että vanhentumisaika oli päättynyt 7.9.2014, toisin sanoen ennen sekä kilpailuviranomaisen sittemmin tekemiä päätöksiä (jotka tehtiin 9.12.2014) että 14.4.2015 tehdyn päätöksen nro 13 ajankohtaa.

19. Kilpailuviranomainen valitti Bukarestin ylioikeuden 19.1.2016 antamasta tuomiosta nro 92, ja tästä valituksesta on kyse pääasian oikeudenkäynnissä, joka on vireillä Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscalissa (ylin tuomioistuin – hallinnollisten ja vero-oikeudellisten riita-asioiden jaosto, Romania, jäljempänä ylin tuomioistuin).

20. Kilpailuviranomainen esitti ensinnäkin, että voimassa olevien säännösten oikea tulkinta on tulkinta, jonka mukaan vanhentumisaika voidaan katkaista millä tahansa rikkomista koskevalla menettelyllisellä toimella, eikä Bukarestin ylioikeuden omaksuma suppea tulkinta, jonka mukaan tutkinnan käynnistämispäätös on viimeinen toimi, joka voi katkaista vanhentumisajan.

21. Toiseksi kilpailuviranomainen esitti, että tulkinta, jonka mukaan tutkinnan käynnistämistä koskeva päätös on viimeinen vanhentumisajan katkaiseva toimi, johtaisi asiaa koskevien kansallisten ja eurooppalaisten säännösten epäyhdenmukaiseen soveltamiseen.

22. Ellei kilpailuviranomainen nimittäin nyt tarkasteltavassa tapauksessa olisi käynnistänyt tutkintaa myös SEUT 101 artiklan mahdollisesta rikkomisesta, mutta komissio sen sijaan olisi tutkinut tätä seikkaa, vanhentumisen katkaisevat toimet olisi määritetty asetuksen N:o 1/2003 25 artiklan mukaisesti; kyseisen artiklan mukaan kaikki rikkomista koskevan menettelyn kuluessa suoritetut toimet katkaisevat vanhentumisen.

23. Ylimmässä tuomioistuimessa vireillä olevassa menettelyssä Romanian kilpailuviranomainen vaati kyseistä tuomioistuinta esittämään ennakkoratkaisupyynnön sen selvittämiseksi, ovatko unionin oikeuden säännökset ja määräykset (toisin sanoen SEU 4 artiklan 3 kohta sekä SEUT 101 artikla, luettuna yhdessä asetuksen N:o 1/2003 25 artiklan 3 kohdan kanssa) esteenä sille, että kansallisen oikeuden säännöksiä tulkitaan niin, että kilpailunvastaista toimintaa koskevan tutkintamenettelyn käynnistävä virallinen toimi on viimeinen toimi, jolla vanhentuminen voidaan katkaista, eivätkä Romanian kilpailuviranomaisen myöhemmät tutkinnan yhteydessä tekemät päätökset kuulu vanhentumisen katkaisevien tointen ryhmään, vaikka tällaiset säännöt tekevät SEUT 101 artiklan tehokkaan soveltamisen kilpailuviranomaiselle mahdottomaksi.

24. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtiikin, eikö tällainen kilpailulain nro 21/1996 suppea tulkinta, jonka Bukarestin ylioikeus nyt tarkasteltavassa tapauksessa omaksui, johda tilanteeseen, jossa asiaan kuuluvia kilpailuoikeudellisia säännöksiä ei sovelleta yhtenäisesti.

25. Se toteaa, että eräiden romanialaisten tuomioistuinten mukaan asetuksen N:o 1/2003 25 artikla koskee yksinomaan komission valtuuksia määrätä seuraamuksia unionin oikeuden kilpailuoikeudellisten sääntöjen väitetyistä rikkomisista, eikä tätä säännöstä sen sijaan voida soveltaa Romanian kilpailuviranomaiseen. Tästä huolimatta ylin tuomioistuin toteaa, että Romaniassa on myös annettu tuomioistuinratkaisuja, joiden mukaan asetuksen N:o 1/2003 25 artiklan ja kansallisen oikeuden vanhentumissääntöjen on vastattava toisiaan, koska unionin oikeuden normien ja kansallisen oikeuden normien on oltava keskenään johdonmukaisia erityisesti silloin, kun viimeksi mainittujen tarkoituksena on panna unionin kilpailuoikeuden sisältö kansallisesti täytäntöön.

26. Tässä tilanteessa ylin tuomioistuin esitti Euroopan unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”Onko SEU 4 artiklan 3 kohtaa ja SEUT 101 artiklaa tulkittava siten, että niissä jäsenvaltioiden tuomioistuimet velvoitetaan tulkitsemaan hallinnollisten seuraamusten määräämistä koskevan kansallisen kilpailuviranomaisen oikeuden vanhentumista koskevia kansallisia säännöksiä asetuksen (EY) N:o 1/2003 25 artiklan 3 kohdan mukaisesti ja että ne ovat esteenä kansallisen oikeuden säännöksen tulkinnalle, jonka mukaan vanhentumisen katkaisevalla toimenpiteellä tarkoitetaan ainoastaan kilpailuoikeuden vastaista toimintaa koskevan tutkinnan virallista käynnistämistoimenpidettä ilman, että myöhemmät kyseistä tutkintaa varten tehdyt toimet kuuluvat samojen vanhentumisen katkaisevien tointen piiriin?”

III Oikeudellinen arviointi

A Alustavat huomautukset

1. Ennakkoratkaisukysymys ja esitetyt oikeudelliset kysymykset

27. Tämän oikeudellisen arvioinnin yhteydessä on selvyyden vuoksi syytä palauttaa mieliin eräitä tosiseikkoja, jotta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen taustalla olevat oikeudelliset kysymykset voidaan ymmärtää paremmin.

28. Pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana voimassa olleessa kansallisessa säännöksessä (Romanian kilpailulain 62 §) todetaan ensin, että ”mikä tahansa toimi, johon [Romanian] kilpailuviranomainen ryhtyy mitä tahansa lain rikkomista koskevaa alustavaa selvitystä tai tutkinnan käynnistämistä varten, ( 3 ) katkaisee – – vanhentumisajat”, ja sen jälkeen, että vanhentumisajan voivat katkaista ”lähinnä” seuraavat toimet: a) kirjalliset tietopyynnöt; b) kilpailuviranomaisen johtajan päätös käynnistää tutkinta; c) tuomioistuinmenettelyn vireillepano. ( 4 )

29. Bukarestin ylioikeuden tästä säännöksestä omaksumassa tulkinnassa (josta sittemmin valitettiin ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen) katsottiin, että nyt tarkasteltavassa tapauksessa viimeinen toimi, jolla vanhentuminen voitiin katkaista, oli kilpailuviranomaisen johtajan päätös tutkinnan käynnistämisestä ja että lopullisen päätöksen ajankohtana vanhentumisaika oli jo kulunut loppuun, minkä seurauksena kilpailuviranomaisen määräämä seuraamus olisi ollut pätemätön.

30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin (ylin tuomioistuin), johon kilpailuviranomainen asiassa valitti, on epävarma siitä, onko ylioikeuden esittämä tulkinta kansallisesta säännöksestä oikea, ja tiedustelee unionin tuomioistuimelta seuraavaa: 1) velvoittavatko SEU 4 artiklan 3 kohta ja SEUT 101 artikla kansalliset tuomioistuimet tulkitsemaan kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään hallinnollisten seuraamusten määräämisoikeuden vanhentumista koskevista säännöistä, asetuksen N:o 1/2003 25 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ja 2) voiko edellä mainitun 62 §:n kaltaisen säännöksen, jonka mukaan viimeinen toimi, joka voi katkaista vanhentumisen, on kilpailuviranomaisen johtajan virallinen tutkintamenettelyn käynnistävä toimi, suppea tulkinta haitata SEUT 101 artiklan tehokasta soveltamista ja loukata näin tehokkuusperiaatetta, jolla asetetaan rajat jäsenvaltioiden menettelylliselle itsemääräämisoikeudelle, ja SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettua vilpittömän yhteistyön periaatetta.

31. Ratkaistava oikeudellinen kysymys koskee näin ollen niiden rajojen määrittämistä, joissa jäsenvaltiot voivat säännellä kansallisten kilpailuviranomaisten tekemien tointen vanhentumista, erityisesti vanhentumisen katkaisevien tointen tyypin osalta.

32. Ennakkoratkaisukysymykseen sisältyvä viittaus asetuksen N:o 1/2003 25 artiklaan on tämän oikeudellisen kysymyksen ratkaisun kannalta harhaanjohtava, jos sitä tulkitaan (kuten joidenkin tuomion osien perusteella vaikuttaa) siten, että tätä säännöstä voitaisiin soveltaa suoraan nyt tarkasteltavaan tapaukseen.

33. Kyseisessä artiklassa nimittäin säädetään, että saman asetuksen 23 ja 24 artiklaan perustuviin komission valtuuksiin sovelletaan tiettyjä vanhentumisaikoja ja tiettyjä niiden kulumista koskevia sääntöjä; tällainen on muun muassa kyseisen artiklan 3 kohdassa säädetty ehto, jonka mukaan kaikki komission tai jäsenvaltion kilpailuviranomaisen suorittamat toimet, jotka koskevat rikkomisen tutkintaa tai rikkomista koskevaa menettelyä, katkaisevat sakkojen ja uhkasakkojen määräämiseen sovellettavan vanhentumisajan.

34. Kyseisen 25 artiklan sanamuodon perusteella on selvää, että säännöstä sovelletaan ainoastaan komissiolle asetuksessa N:o 1/2003 annettujen valtuuksien käyttöön – ei kansallisille kilpailuviranomaisille annettujen valtuuksien käyttöön.

35. Näin ollen pidän täysin merkityksettömänä sitä joidenkin asianosaisten esiin nostamaa seikkaa, että Romanian lainsäätäjä piti kilpailulain voimaantuloajankohtana kyseisen lain laadinnassa lähtökohtanaan edellä mainittua asetuksen N:o 1/2003 25 artiklaa.

36. Kuten myös komissio on todennut, ( 5 ) kilpailulain 62 §:n sanamuoto poikkeaa asetuksen N:o 1/2003 25 artiklan sanamuodosta. Näin ollen ei voida väittää, että Romanian lainsäätäjä olisi sanatarkasti toistanut edellä mainitun 25 artiklan sisällön tai että sitä voitaisiin soveltaa suoraan kansallisen kilpailuviranomaisen toteuttamiin toimiin.

37. Tästä seuraa, ettei ratkaisu ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen voi riippua edellä mainitun 25 artiklan soveltamisesta vaan edellä mainitun kilpailulain 62 §:n tulkinnasta, jossa otetaan huomioon useita keskenään yhteensovitettuja unionin oikeuden periaatteita: ( 6 ) näitä ovat jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaate yhdenmukaistetun sääntelyn puuttuessa, kilpailuoikeudellisen täytäntöönpanotoiminnan tehokkuusperiaate, jäsenvaltioiden ja unionin vilpittömän yhteistyön periaate sekä aineellisten, seuraamusluonteisten säännösten taannehtivan soveltamisen kiellon periaate.

2. Sovellettava oikeus ja myöhemmät muutokset

38. Ennen kuin siirrymme tarkastelemaan edellä mainittuja periaatteita, on alustavasti muistutettava, ettei unionin tuomioistuimen tarkasteltavaksi saatetulla kysymyksellä ole tulevaisuuden kannalta käytännön merkitystä Romanian kansallisessa oikeudessa.

39. Kansallinen lainsäätäjä on nimittäin muuttanut edellä mainittua 62 §:ää ja saattanut sen yhdenmukaiseksi asetuksen N:o 1/2003 25 artiklan säännösten kanssa ( 7 ) säätämällä uusia, tutkinnan käynnistämiseen nähden myöhäisempiä vanhentumisen katkaisevia perusteita. ( 8 )

40. Aiemmin voimassa ollutta säännöstä sovelletaan kuitenkin ajallisesti asiaan, jonka Whiteland on pannut vireille kansallisessa tuomioistuimessa, ja siksi unionin tuomioistuimen on tarjottava ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle perusteet, joiden mukaan se voi ratkaista asian unionin oikeuden oikean tulkinnan valossa.

41. Nähdäkseni lakiin tehdyillä muutoksilla ei ole vaikutusta nyt tarkasteltavan asian ratkaisemiseen: unionin tuomioistuimen tehtävänä oleva arviointi nimittäin rajoittuu siihen, onko tosiseikkojen tapahtuma-aikana voimassa olleen kansallisen säännöksen tulkinta (sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen esittänyt ja Bukarestin ylioikeus on sen omaksunut) yhteensopiva unionin oikeuden kanssa.

42. On myös huomattava, että direktiivin 2019/1 ( 9 ) 29 artiklaan sisältyy kansallisten kilpailuviranomaisten sakkojen määräämiseen sovellettavia vanhentumisaikoja koskevia sääntöjä, jotka eivät kuitenkaan koske nyt tarkasteltavan asian kohteena olevia seikkoja. ( 10 )

43. Tämä vaikuttaa siten vahvistavan sen, että unionin lainsäätäjän tahtona on ollut jättää sääntelemättä suoraan vanhentumisaikojen kestoa ja vanhentumisen katkaisevien tointen tyyppiä kansallisten kilpailuviranomaisten toimenpiteiden osalta.

B Jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaate ja kilpailunrajoitusten vastaisen toiminnan tehokkuusperiaate

44. Kun nyt tarkasteltavassa tapauksessa on suljettu pois asetuksen N:o 1/2003 25 artiklan suora sovellettavuus, on punnittava keskenään eräitä unionin oikeuden yleisiä periaatteita, joihin unionin tuomioistuin on jo useissa yhteyksissä ottanut kantaa.

45. Arvioitaessa sitä, onko tosiseikkojen tapahtuma-aikana voimassa olleen romanialaisen lainkohdan kaltainen säännös (tulkittuna suppeasti siten kuin Bukarestin ylioikeus on sitä tulkinnut) unionin oikeuden kanssa yhteensopiva, on lähdettävä siitä oletuksesta, että kilpailunrajoitusten vastaisen toiminnan on oltava tehokasta sekä silloin, kun se on komission vastuulla, että silloin, kun se on kansallisten kilpailuviranomaisten vastuulla.

46. Jäsenvaltioiden on nimittäin ”nimettävä yksi tai useampi kilpailuviranomainen, joka vastaa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamisesta siten, että tämän asetuksen säännöksiä noudatetaan tehokkaasti. Täten nimettyjen viranomaisten on asetuksen mukaisesti varmistettava, että kyseisiä artikloja sovelletaan tehokkaasti yleisen edun mukaisesti (ks. asetuksen johdanto-osan 5, 6, 8, 34 ja 35 perustelukappale)”. ( 11 )

47. On nimittäin niin, että ”jäsenvaltioiden menettelyllisen autonomian periaatteen mukaan silloin, kun unioni ei ole antanut asiaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet” ( 12 ) ja että silloin, kun unionin oikeuteen sen yleiset periaatteet mukaan lukien ”ei sisälly yhteisiä oikeussääntöjä tältä osin, kansallisten viranomaisten on noudatettava kyseisessä yhteisön säännöstöjen täytäntöönpanossa kansalliseen oikeuteen kuuluvia menettelysääntöjä ja aineellisoikeudellisia sääntöjä”. ( 13 )

48. Kuten unionin tuomioistuin jo aikanaan totesi, ”tämä periaate on kuitenkin sovitettava yhteen [unionin] oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen tarpeen kanssa, jotta vältettäisiin talouden toimijoiden eriarvoinen kohtelu”. ( 14 )

49. Unionin tuomioistuin on sittemmin myöhemmissä kannanotoissaan selventänyt tämän tarkoittavan sitä, että jäsenvaltioiden harkintavalta on sidoksissa unionin periaatteiden noudattamiseen ( 15 ) ja erityisesti tehokkuusperiaatteeseen. Kansalliset säännökset eivät saa ”tehdä unionin oikeuden täytäntöönpanoa mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi”. ( 16 )

50. Edellä esitetty pätee erityisesti kilpailuasioissa. SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamista koskevien sääntöjen ja menettelyjen nykyaikaistaminen, joka toteutettiin asetuksella N:o 1/2003, perustuu nimittäin ajatukseen hajautetusta eurooppalaisten kilpailusääntöjen täytäntöönpanojärjestelmästä, jossa Euroopan komissio, kansalliset kilpailuviranomaiset ja jäsenvaltioiden tuomioistuimet toimivat tiiviissä yhteistyössä. Mainituille tahoille on annettu aiempaan järjestelmään nähden uusia toimivaltuuksia, mikä on tehostanut täytäntöönpanoa unionin tasolla ja turvannut samalla täytäntöönpanon johdonmukaisuuden ja yhtenäisyyden.

51. Näin toteutettu hajautettu järjestelmä, jossa kansalliset viranomaiset soveltavat suoraan unionin oikeutta, edellyttää jäsenvaltioiden menettelyllisestä itsemääräämisoikeudesta huolimatta sitä, etteivät kilpailuoikeudellista täytäntöönpanoa koskevat säännöt ole esteenä kilpailuoikeuden yhtenäiselle ja tehokkaalle soveltamiselle.

52. Niinpä jäsenvaltioiden on ”huolehdittava siitä, ettei niiden vahvistamilla tai soveltamilla säännöillä haitata SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan tehokasta soveltamista”, ( 17 ) ja ”menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, jotka koskevat muutoksenhakua – – kilpailuviranomaisten päätöksistä”, eivät saa olla vastoin kyseisen asetuksen tavoitetta, jona on ”varmistaa, että kyseiset viranomaiset soveltavat tehokkaasti SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa”. ( 18 )

53. Erityisesti vanhentumisen osalta unionin tuomioistuimen tarkasteltavaksi on äskettäin saatettu asia, joka koskee oikeutta nostaa vahingonkorvauskanne kilpailuoikeuden rikkomisesta aiheutuneesta vahingosta.

54. Jäsenvaltion oikeudessa vanhentumisaika rajoitettiin kolmeen vuoteen, joka alkoi kulua riippumatta siitä, olivatko tekijän henkilöllisyys ja vahinkojen kokonaismäärä vahingon kärsineen tiedossa, eikä siinä säädetty mitään vanhentumisen katkeamisesta tai keskeytymisestä siinä tapauksessa, että menettely oli vireillä kansallisessa kilpailuviranomaisessa.

55. Kyseisessä yhteydessä unionin tuomioistuin totesi, että ”SEUT 102 artiklaa ja tehokkuusperiaatetta on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa yhtäältä säädetään, että vahingonkorvauskanteita koskeva vanhentumisaika on kolme vuotta ja alkaa kulua siitä päivästä, jona vahingon kärsinyt on tullut tietoiseksi oikeudestaan korvaukseen, vaikkei rikkomiseen syyllistynyt ole tiedossa, ja jossa toisaalta ei säädetä minkäänlaisesta mahdollisuudesta vanhentumisajan keskeyttämiseen tai katkaisemiseen kansallisessa kilpailuviranomaisessa vireillä olevan asian käsittelyn ajaksi”. ( 19 )

56. Unionin tuomioistuin on myös vahvistanut periaatteen, jonka mukaan ”kansallinen säännöstö, jossa vahvistetaan ajankohta, josta vanhentumisaika alkaa kulua, vanhentumisajan pituus sekä tarkemmat säännöt vanhentumisajan keskeyttämiseksi tai katkaisemiseksi, on mukautettava kilpailuoikeuden erityispiirteisiin”, ( 20 ) ja kilpailuoikeudessa edellytetään ”lähtökohtaisesti monitahoista tosiseikkojen ja taloudellisten seikkojen analysointia”. ( 21 )

57. Nämä periaatteet, jotka unionin tuomioistuin on vahvistanut asiassa, jossa oli kyse yksityisten oikeussubjektien kilpailuoikeuden rikkomisesta aiheutuneesta vahingosta nostamasta vahingonkorvauskanteesta (ns. yksityisoikeudellinen täytäntöönpano, private enforcement), soveltuvat nähdäkseni myös nyt tarkasteltavaan tapaukseen, jossa vanhentumisen kohteena on kansallisen kilpailuviranomaisen toteuttama toimi (ns. julkisoikeudellinen täytäntöönpano, public enforcement).

58. Perustelen tätä sillä, että yksityisoikeudellinen täytäntöönpano, joka muodostaa julkisoikeudellisen täytäntöönpanon rinnalla suorastaan ”toisen tukijalan”, ( 22 ) on nykyään vakiintunut ”osaksi kartellilainsäädännön hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää, joka otettiin käyttöön asetuksella (EY) N:o 1/2003”. ( 23 ) Unionin kilpailusääntöjen rikkomisesta johtuvat vahingonkorvauskanteet muodostavat siten ”olennaisen osan kyseisten sääntöjen täytäntöönpanojärjestelmää, jolla pyritään rankaisemaan yritysten kilpailua rajoittavasta käyttäytymisestä ja ehkäisemään ennalta, että yritykset ryhtyvät käyttäytymään tällä tavalla”. ( 24 )

59. Asetuksessa N:o 1/2003 korostettiin jo eurooppalaiselle mallille ominaista yksityis- ja julkisoikeudellisen täytäntöönpanon toisiaan täydentävää suhdetta: ( 25 ) julkisoikeudellisessa täytäntöönpanossa toimivaltaisille viranomaisille on annettu tehokkaat valtuudet suorittaa tutkintaa ja määrätä seuraamuksia, joten sen tehtävänä on etupäässä torjua ja ehkäistä kilpailunrajoituksia; yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon tehtäväksi puolestaan on annettu varmistaa oikeuksien suoja ja rikkomusten uhrien kärsimän vahingon korvaaminen. Tämä asetelma on edelleen lähtökohtana viimeisimmissä asiaa koskevissa direktiiveissä, ( 26 ) joissa siihen kuitenkin on lisätty elementtejä, joilla täytäntöönpanomallien keskinäistä täydentävyyttä tunnutaan yhä vahvistavan.

60. Kahden rinnakkaisen täytäntöönpanojärjestelmän sijaan asia on aiheellista jäsentää niin, että kyseessä on yksi ainoa järjestelmä, koska kyseessä on kaksi eri tapaa saman lopputuloksen saavuttamiseksi. ( 27 ) Näiden täytäntöönpanon muotojen keskinäisen yhteensovittamisen tavoitteena on saada aikaan myönteistä vuorovaikutusta kilpailuoikeuden tehokasta täytäntöönpanoa koskevan yhteisen tavoitteen saavuttamiseksi. ( 28 )

61. Käytännön kokemus puolestaan osoittaa, että sen lisäksi, että yksityisoikeudelliset vahingonkorvauskanteet voivat tarjota konkreettisen mahdollisuuden saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi mahdollisia kilpailunrajoituksia, jotka muuten jäisivät vaille suojaa, ( 29 ) jokaisen oikeus vaatia vahingonkorvausta kilpailun vastaisen toiminnan perusteella ”parantaa näet unionin kilpailusääntöjen tehokkuutta ja – – edistää siten toimivan kilpailun ylläpitämistä Euroopan unionissa”. ( 30 )

62. Koska yksityis- ja julkisoikeudellinen täytäntöönpano täydentävät toisiaan näin tiiviisti ( 31 ) ja ne molemmat palvelevat tehokasta ja vapaata kilpailua sisämarkkinoilla koskevan yleisen edun saavuttamista, katson, että edellä mainittuja, unionin tuomioistuimen tuomiossa Cogeco esittämiä periaatteita voidaan soveltaa myös nyt tarkasteltavaan tapaukseen.

63. Tehokkuusperiaate edellyttää näin ollen sitä, että ”kansalliset säännöt eivät saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä annettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa”. ( 32 )

64. Näin on edellä kuvatun hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän vuoksi erityisesti kilpailuoikeuden alalla, ( 33 ) kun otetaan huomioon myös se, että ”kilpailusääntöjen rikkomisen asianmukainen oikeudellinen arviointi edellyttää useissa tapauksissa sitä, että arvioidaan monitahoisia taloudellisia asiayhteyksiä sekä sisäisiä liikeasiakirjoja, jotka usein tulevat ilmi vasta kilpailuviranomaisten työn seurauksena”. ( 34 )

65. Vanhentumisen osalta yksittäisten jäsenvaltioiden asettamien sääntöjen on näin ollen oltava sellaiset, että ne mahdollistavat tehokkaan kilpailunrajoitusten vastaisen toiminnan monimutkaisemmissakin tapauksissa.

66. Kun tarkastellaan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi nyt saatettua tapausta, esiin nousee joukko seikkoja, joiden perusteella voidaan tulla siihen johtopäätökseen, ettei Bukarestin ylioikeus ole tulkinnut kansallista säännöstä tehokkuusperiaatteen mukaisesti: näitä ovat muun muassa se, että on katsottu, etteivät tutkinnan käynnistämisen jälkeiset tapahtumat voi missään tapauksessa katkaista vanhentumista, jolloin käynnistämistä seuraavia menettelyn vaiheita ei voida ottaa huomioon, ja se, että tämän vuoksi kymmenen vuoden ehdottoman vanhentumisajan (josta tosin on kyseisissä säännöksissä säädetty) sovellettavuutta on rajoitettu kohtuuttomasti.

67. Nyt tarkasteltavan kaltaisessa tapauksessa unionin oikeuden kanssa ristiriidassa ei ole niinkään vanhentumisajan pituus itsessään eikä vanhentumisen katkaisevien tointen joukko, vaan esitetyn suppean tulkinnan perusteeton joustamattomuus, jonka mukaan vanhentumista ei voida katkaista edes poikkeuksellisen monimutkaisissa tapauksissa.

68. Tällaisen tulkinnan seurauksena kymmenen vuoden ehdoton vanhentumisaika menettäisi melkein merkityksensä, vaikka siitä on lainsäädännössä nimenomaan säädetty ”tavallisen” viiden vuoden vanhentumisajan lisäksi: ellei mikään toimi voi katkaista vanhentumista menettelyn virallisen käynnistämisen jälkeen, viiden vuoden suhteellinen vanhentumisaika voi harvoin ylittyä, ja joka tapauksessa enimmillään se voi ylittyä vain sen lyhyen ajanjakson verran, joka kuluu siitä ajankohdasta, kun mahdollisesta kilpailunrikkomuksesta on saatu tieto, siihen ajankohtaan, kun menettely käynnistetään.

69. On totta, että ennen kuin kilpailuviranomainen käynnistää menettelyn, toimivaltainen hallintoelin suorittaa eräänlaisen esitutkinnan: tänä aikana ei kuitenkaan voida toteuttaa moniakaan menettelyn kannalta merkityksellisiä toimia, kuten tarkastuksia yritysten tiloissa, eivätkä kaikki täysimääräisesti toteutuneelle kontradiktoriselle menettelylle tyypilliset vaiheet tavallisesti toteudu.

70. Jäsenvaltiot voivat säätää vanhentumisajoista ja vanhentumisen ehdoista, jotka poikkeavat siitä, mitä komissio on asetuksen N:o 1/2003 25 artiklassa säätänyt; tämä edellyttää kuitenkin sitä, että ne mahdollistavat kilpailuoikeudellisen täytäntöönpanon tavalla, joka vastaa kansallisen kilpailuviranomaisen tarkasteltavaksi saatettujen tapausten oikeudellista ja taloudellista monimutkaisuutta. Mielestäni ilmausta ”eivät saa tehdä unionin oikeuden täytäntöönpanoa suhteettoman vaikeaksi”, jota unionin tuomioistuin on useissa yhteyksissä käyttänyt, on kilpailuoikeuden alalla tulkittava juuri näin.

71. Tätä varten ratkaisevaa merkitystä ei ole niinkään vanhentumisajan absoluuttisella kestolla, joka ei saa olla liiallinen, jotta se ei aiheuttaisi päinvastaista vaikutusta tekemällä kilpailunrajoitusten vastaisesta toiminnasta liian verkkaista, vaan vanhentumisen katkaisevilla toimilla, joilla menettelyjen kestoa voidaan muokata vastaamaan tapauksen tosiasiallista monimutkaisuutta.

72. Tästä seuraa, että kun kansalliset tuomioistuimet tulkitsevat nyt tarkastellun romanialaisen lainkohdan kaltaista säännöstä, niiden on jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden puitteissa otettava huomioon a) voimassa olevien vanhentumissääntöjen koko järjestelmä eikä pelkästään yksittäisiä säännöksiä erikseen ( 35 ) ja b) kansallisen kilpailuviranomaisen käsittelemien tapausten keskimääräinen monimutkaisuus ja asianmukaisen oikeudellisen ja taloudellisen tarkastelun toteuttamiseen tarvittava aika. Tätä varten, kuten komissio on kirjallisissa huomautuksissaan todennut, ( 36 ) voidaan hyödyntää testiä, jota unionin tuomioistuin on hahmotellut tuomiossaan Taricco 1. ( 37 )

73. Jos tätä testiä sovelletaan nyt tarkasteltavaan tapaukseen, kansallisen tuomioistuimen tulisi selvittää, johtaako vanhentumisajan katkaisemista koskevien kansallisten sääntöjen, Bukarestin ylioikeuden niistä tekemän tulkinnan mukaisesti, soveltaminen siihen, että huomattavassa määrässä tapauksia törkeisiin kilpailuoikeudellisiin rikkomuksiin syyllistyneet yritykset jäävät rankaisematta sen takia, että kyseiset teot yleisesti vanhenevat ennen kuin laissa säädettyä kilpailuoikeudellista seuraamusta voidaan määrätä. Jos katsotaan näin olevan, kansallisen tuomioistuimen olisi todettava, ettei niitä toimenpiteitä, joista kansallisessa oikeudessa säädetään kilpailuoikeudellisten rikkomusten torjumiseksi, voida pitää tehokkaina ja ennalta ehkäisevinä, mikä olisi yhteensopimatonta SEUT 101 artiklan, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, kanssa.

74. Tässä voitaisiin ottaa huomioon paitsi vanhentumisajan loppuun kulumisen vuoksi rankaisematta jääneiden tapausten tosiasiallinen lukumäärä suhteessa kyseisen kansallisen kilpailuviranomaisen käsittelemien tapausten kokonaismäärään myös se, jäävätkö tietynlaiset kilpailuoikeuden loukkaukset systemaattisesti rankaisematta ( 38 ) sen seurauksena, että kansallisia vanhentumisajan katkaisemista koskevia säännöksiä sovelletaan.

75. Huomautan vielä, että jos arvioidaan kansallisen kilpailuviranomaisen täytäntöönpanotoimien mahdollisen vanhentumisen vaikutuksia, kansallinen tuomioistuin voisi tarkastella myös kolmansien osapuolten intressejä, joiden kannalta kansallisen kilpailuviranomaisen päätöksen kumoaminen vanhentumisen perusteella olisi haitallinen; vaikka tämä seikka ei vielä olisikaan ajankohtainen, sitä voidaan pitää merkityksellisenä.

76. Viittaan erityisesti niihin kuluttajiin, jotka ovat kärsineet vahinkoa seuraamuksia saaneiden yritysten kilpailunvastaisen toiminnan vuoksi ja jotka odottavat tuomioistuimen vahvistavan kilpailuviranomaisen päätöksen voidakseen sen nojalla nostaa vahingonkorvauskanteita.

77. Tämä vahvistaa nähdäkseni entisestään sitä, mitä olen edellä todennut ( 39 ) siitä, että julkis- ja yksityisoikeudellinen täytäntöönpano täydentävät toisiaan ja että molemmat edistävät sisämarkkinoiden tehokasta ja vapaata kilpailua koskevan yleisen edun saavuttamista.

78. Tällainen pidemmälle menevä arviointi edellyttää tiettyjen edellytysten täyttymistä, jotta kansallinen tuomioistuin voi sisällyttää kokonaisarviointiinsa myös kuluttajien intressin: a) kansallisen kilpailuviranomaisen päätös ei saa vaikuttaa ilmeisen lainvastaiselta muilta osin kuin vanhentumiseen liittyvien seikkojen kannalta, ja b) kansallisen kilpailuviranomaisen riitautetun päätöksen sisällön on teoriassa oltava sellainen, että sen perusteella huomattavalla joukolla kuluttajia, joille on aiheutunut vahinkoa seuraamuksia saaneiden yritysten sääntöjenvastaisesta toiminnasta, on mahdollisuus nostaa vahingonkorvauskanteita.

79. Kun edellä esitetyt asiat on selvitetty, kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on nähdäkseni arvioida vielä yhtä kysymystä, nimittäin sitä, onko kansallinen säännös yhteensopiva paitsi komission täytäntöönpanotoiminnan vanhentumista koskevan unionin oikeuden säännöstön kirjaimen myös sen ”hengen” kanssa.

80. Vaikka nimittäin tämä säännöstö ei olekaan jäsenvaltioita sitova, se edustaa kuitenkin eräänlaista kilpailunrajoitusten vastaisen toiminnan ”tehokkuusstandardia”; tämän toiminnan on oltava mahdollisimman yhtenäistä hajautetussa täytäntöönpanojärjestelmässä, jossa yksittäiset kansalliset kilpailuviranomaiset toimivat yhä tiiviimmässä synergiassa komission kanssa.

81. Kuten edellä esitetystä ja oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenevien seikkojen muodostamasta kokonaisuudesta käy ilmi, Bukarestin ylioikeuden esittämän kaltainen suppea tulkinta vanhentumisen katkaisevista toimista saattaa haitata Romanian kilpailuviranomaisen täytäntöönpanotoimintaa, erityisesti silloin, kun tapauksen erityispiirteet ovat sellaiset, että ne edellyttävät monimutkaista oikeudellista ja taloudellista selvitystyötä (jonka monimutkaisuus johtuu myös tarkasteltavan aineiston suuresta määrästä) ja myöhempiä selvityksiä muun muassa yritysten tiloissa tehtävien tarkastusten ja muiden näytön hankkimistapojen avulla.

82. Kuten sanottu, on kansallisen tuomioistuimen tehtävä soveltaa edellä mainittuja kriteerejä sen arvioimiseksi, tekeekö kansallinen säännös, sellaisena kuin Bukarestin ylioikeus on sitä tulkinnut, kansallisen kilpailuviranomaisen kilpailuoikeudellisesta täytäntöönpanotoiminnasta suhteettoman vaikeaa, mikä olisi tehokkuusperiaatteen vastaista.

83. Tämän selvityksen perusteella ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on sovellettava yhdenmukaisen tulkinnan periaatetta, joka – kuten tunnettua – ”edellyttää, että kansalliset tuomioistuimet tekevät toimivaltansa rajoissa kaiken mahdollisen ottamalla huomioon kansallisen oikeuden kokonaisuudessaan ja soveltamalla siinä hyväksyttyjä tulkintatapoja taatakseen kyseessä olevan direktiivin täyden tehokkuuden ja päätyäkseen ratkaisuun, joka on direktiivillä tavoitellun päämäärän mukainen”. ( 40 )

84. Jos kansallinen tuomioistuin katsoo, että yhdenmukainen tulkinta on mahdoton ja päättää jättää kansallisen säännöksen kokonaan soveltamatta, on välttämätöntä – kuten komissio on kirjallisissa huomautuksissaan ehdottanut ( 41 ) – pysähtyä tarkastelemaan sen oikeudellisia seurauksia pääasian kannalta.

85. Jos nimittäin kansallinen tuomioistuin toteaa, ettei Romanian kilpailulain 62 §:n suppea tulkinta sovi yhteen unionin oikeuden kanssa ja ettei kansallista säännöstä siksi voida soveltaa, koska tuomioistuimen näkemyksen mukaan tutkintamenettelyn käynnistämiseen nähden myöhempi toimi on pätevästi katkaissut vanhentumisen, oikeudellista tilannetta on arvioitava laillisuusperiaatteen ja seuraamuksia koskevien säännösten taannehtivuuden kieltoa koskevan periaatteen näkökulmasta. ( 42 )

86. Näin on siksi, että oikeudenkäyntiasiakirjoista ja erityisesti komission kirjallisista huomautuksista ( 43 ) käy ilmi, että Romanian oikeusjärjestyksessä, kuten myös Italian oikeusjärjestyksessä, jota tuomiot Taricco 1 ( 44 ) ja Taricco 2 ( 45 ) koskivat, lainvastaisten toimien vanhentumista koskevat säännöt – samoin kuin rikosten määrittelyä ja rangaistusten määrittämistä koskevat säännöt – perustuvat aineelliseen rikosoikeuteen, joten vanhentumissääntöjä, samoin kuin viimeksi mainittuja sääntöjä, koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artiklan 1 kohdassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklan 1 kappaleessa vahvistettu rikosoikeudellinen laillisuusperiaate. ( 46 ) Rikosoikeudellista vanhentumisjärjestelmää koskevat siis ennakoitavuuden, täsmällisyyden ja taannehtivuuskiellon vaatimukset, jotka kuuluvat osana rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen.

87. Tuomiossa Taricco 2 ( 47 ) unionin tuomioistuin totesikin, että jos kansallinen tuomioistuin päätyisi katsomaan, että velvollisuus jättää asianomaiset kansalliset säännökset soveltamatta on ristiriidassa rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kanssa, jonka mukaan rikokset ja niistä määrättävät rangaistukset on määriteltävä laissa ennakoitavasti ja täsmällisesti eivätkä kyseiset säännökset saa olla taannehtivia, sillä ei olisi velvollisuutta noudattaa tätä velvollisuutta, vaikka siten olisi mahdollista lopettaa unionin oikeuden vastainen kansallinen tilanne.

88. Voidaan katsoa, että tätä periaatetta voidaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella soveltaa myös kilpailuoikeudellisiin seuraamusmenettelyihin. ( 48 )

89. Kun otetaan huomioon kilpailuoikeuden tavoite, seuraamusten luonne (ennalta ehkäisevä, varoittava ja repressiivinen vaikutus) ja seuraamusten ankaruus (huomattavan suuruiset seuraamusmaksut), kyseisiin menettelyihin on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan sovellettava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa vahvistettuja takeita. ( 49 )

90. Myös unionin tuomioistuin on useassa yhteydessä omaksunut tämän näkemyksen: tuomiossa komissio v. Anic Partecipazioni todettiin, että yrityskohtaisen vastuun periaatetta voitiin soveltaa kilpailuoikeudellisiin sääntöihin, ( 50 ) ja tuomiossaan Hüls v. komissio unionin tuomioistuin viittasi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleessa vahvistettuun syyttömyysolettaman periaatteeseen. ( 51 )

91. Kuten julkisasiamies Bot on todennut, ”asetuksen N:o 1/2003 23 artiklassa tarkoitetut sakot ( 52 ) ovat nimittäin luonteeltaan ja määrältään rinnastettavissa rikosoikeudelliseen seuraamukseen”, ja kyseinen menettely ”on siis ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetulla tavalla rikosoikeudellinen”. ( 53 )

92. Edellä mainittujen edellytysten täyttyessä on siis mahdollista, että säännös, joka on todettu riittävän yhteensopimattomaksi unionin oikeuden periaatteiden kanssa, voi edelleen velvoittaa osapuolia laillisuusperiaatteen ja rikosoikeudellisten tai laajassa mielessä rangaistusluonteisten säännösten taannehtivuuskiellon periaatteen perusteella.

93. Vastaavasti voidaan ajatella voimassa olevan säännöksen vakiintuneesta tulkinnasta. Välttämätön edellytys sille, että tällaista tilannetta voitaisiin soveltaa, on se, että kyse on yksiselitteisistä ja vakiintuneista oikeuskäytännön tulkinnoista, joita voidaan siten kyseisessä kansallisessa oikeusjärjestyksessä pitää ”elävänä oikeutena”.

94. Ainoastaan silloin rangaistusluonteisesta säännöksestä omaksuttu tulkinta voi elävänä oikeutena edelleen velvoittaa osapuolia, vaikka sen olisi sittemmin katsottu olevan yhteensopimaton unionin oikeuden kanssa.

95. Oikeudenkäyntiasiakirjojen perusteella ei mielestäni vaikuta siltä, että nyt tarkasteltavassa tapauksessa olisi kyse tällaisesta tilanteesta, koska kyseisen jäsenvaltion oikeuskäytännössä esitetyt tulkinnat vaikuttavat keskenään ristiriitaisilta.

96. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selventää, että 14.4.2015 tehdyn päätöksen nro 13 jälkeen Bukarestin ylioikeuden käsiteltäväksi on saatettu kymmenen asiaa, joista viidessä seuraamuksen soveltamista koskevan oikeuden on todettu vanhentuneen, kun taas viidessä muussa riidanalainen päätös on vahvistettu: ( 54 ) tämä vahvistaa sen, että alempien oikeusasteiden tuomioistuinten oikeuskäytäntö asiassa on ollut epäyhdenmukainen. ( 55 )

97. Romanian kilpailuviranomainen muistuttaa, että ”pääasian ratkaisevat tuomioistuimet, jotka ovat tarkastelleet päätöksen nro 13/2015 lainmukaisuutta, ovat tulkinneet ja soveltaneet kilpailuoikeudellisten seuraamusten määräämisoikeuden vanhentumiseen sovellettavia sääntöjä keskenään eri tavoin siltä osin kuin kyse on vanhentumisen katkaisevista toimista”. ( 56 )

98. On kuitenkin kansallisen tuomioistuimen tehtävä soveltaa edellä mainittuja kriteerejä sen selvittämiseksi, täyttyvätkö tuomiossa Taricco 2 esitetyt ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä selvennetyt edellytykset.

IV Ratkaisuehdotus

99. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: 1) SEU 4 artiklan 3 kohtaa ja SEUT 101 artiklaa on tulkittava siten, että niissä jäsenvaltioiden tuomioistuimet velvoitetaan tulkitsemaan hallinnollisten seuraamusten määräämisoikeuden vanhentumista koskevia kansallisia säännöksiä jäsenvaltioiden ja unionin välisen vilpittömän yhteistyön periaatteen ja kilpailunrajoitusten vastaisen toiminnan tehokkuusperiaatteen mukaisesti. 2) Jäsenvaltiot voivat oman menettelyllisen itsemääräämisoikeuden puitteissa säätää kansallisille kilpailuviranomaisille myönnetyn seuraamusten määräämisoikeuden vanhentumisesta sääntöjä, jotka poikkeavat niistä, jotka on säädetty komissiolle asetuksen N:o 1/2003 25 artiklassa, mutta tämä edellyttää sitä, että ne mahdollistavat tehokkuusperiaatteen mukaisesti sellaisen täytäntöönpanotoiminnan, joka vastaa kansallisten kilpailuviranomaisten tarkasteltavaksi saatettujen tapausten oikeudellisen ja taloudellisen arvioinnin mutkikkuutta. 3) Sellainen kansallisen oikeuden säännöksen tulkinta, jonka mukaan kilpailunvastaista toimintaa koskevan tutkinnan käynnistävä toimi on viimeinen vanhentumisen katkaiseva toimi ilman, että myöhemmät kyseistä tutkintaa varten tehdyt toimet kuuluvat samojen vanhentumisen katkaisevien tointen piiriin, on mahdollisesti yhteensopimaton edellä mainittujen vilpittömän yhteistyön periaatteen ja kilpailunrajoitusten vastaisen toiminnan tehokkuusperiaatteen kanssa, jos kansallinen tuomioistuin toteaa, että asiassa täyttyvät tietyt edellytykset, jotka tekevät kansallisen kilpailuviranomaisen toiminnasta suhteettoman vaikeaa. Kansallisen tuomioistuimen on asiaa arvioidessaan otettava huomioon seuraavat seikat: a) lähtökohtaisesti monitahoista tosiseikkojen ja taloudellisten seikkojen analysointia edellyttävän kilpailuoikeuden erityispiirteet, b) voimassa olevien vanhentumissääntöjen koko järjestelmä, c) vanhentumisen katkaisevien tointen merkitys tekijänä, jolla menettelyjen kestoa voidaan muokata vastaamaan tapauksen tosiasiallista monimutkaisuutta, d) kansallisen kilpailuviranomaisen käsittelemien asioiden keskimääräinen monimutkaisuus, kun huomioon otetaan myös unionin tuomioistuimen asiassa C-105/14 esittämä testi. 4) Jos edellä mainitut edellytykset täyttyvät, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on sovellettava yhdenmukaisen tulkinnan periaatetta, ja ainoastaan siinä tapauksessa, että tämä osoittautuu mahdottomaksi, jätettävä kansallinen säännös soveltamatta varmistaen kuitenkin, että tämä soveltamatta jättäminen sopii yhteen rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kanssa siten kuin unionin tuomioistuin on asiassa C-42/17 esittänyt.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: italia.

( 2 ) Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1, erityispainos, luku 8, nide 1, s. 167).

( 3 ) Kursivointi tässä. Kyseinen lainkohta on tällä hetkellä voimassa muutettuna siten, että sen sanamuoto on ”alustavaa selvitystä tai lain rikkomista koskevan menettelyn aloittamista varten”.

( 4 ) Tällä hetkellä voimassa olevan muutetun lainkohdan sanamuoto puolestaan on seuraava: ”a) kirjalliset tietopyynnöt; b) kilpailuviranomaisen johtajan päätös käynnistää tutkinta; c) katselmusten suorittaminen; d) tutkintaraportin tiedoksi antaminen”.

( 5 ) Ks. komission kirjalliset huomautukset, 19 kohta.

( 6 ) Ks. tuomio 21.9.1983, Deutsche Milchkontor ym. (205/82–215/82, EU:C:1983:233, 17 kohta).

( 7 ) Hallituksen kiireellinen asetus nro 31/2015. Asetuksen esitöiden[valmisteluasiakirjojen] mukaan lain 61 ja 62 §:ään tehdyillä muutoksilla ”pyritään hälventämään vireillepano-oikeuden ja kilpailuviranomaisen seuraamusten määräämisoikeuden vanhentumiseen liittyvää epäselvyyttä” (ks. ennakkoratkaisupyynnön alaviite 7, s. 23).

( 8 ) Näitä ovat muun muassa katselmusten suorittaminen ja tutkintaraportin tiedoksi antaminen (vrt. Romanian kilpailulain uusi 64 §).

( 9 ) Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1 (ns. ECN+-direktiivi), joka on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä 4.2.2021 mennessä.

( 10 ) Uudet säännökset koskevat ainoastaan velvollisuutta katkaista tai keskeyttää vanhentumisajat muiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisissa tai komissiossa vireillä olevien menettelyjen ajaksi ja velvollisuutta katkaista tai keskeyttää kyseiset ajat siksi ajaksi, kun asianomaisen kilpailuviranomaisen päätöstä koskeva menettely on vireillä muutoksenhakuelimessä.

( 11 ) Ks. tuomio 7.12.2010, VEBIC(C-439/08, EU:C:2010:739, 56 kohta).

( 12 ) Ks. tuomio 14.9.2010, Akzo Nobel Chemicals ja Akcros Chemicals v. komissio (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 13 ) Ks. tuomio 21.9.1983, Deutsche Milchkontor ym. (205/82–215/82, EU:C:1983:233, 17 kohta).

( 14 ) Ibid.

( 15 ) Ks. tuomio 14.6.2011, Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389), jossa todetaan (24 kohta), että ”vaikka kyseisten sääntöjen vahvistaminen ja soveltaminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, niiden on tätä toimivaltaa käyttäessään noudatettava unionin oikeutta”; ks. vastaavasti tuomio 12.11.2009, komissio v. Espanja (C-154/08, ei julkaistu, EU:C:2009:695, 121 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 16 ) Ks. tuomio 14.6.2011, Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389, 24 kohta) ja tuomio 16.7.1998, Oelmühle ja Schmidt Söhne (C-298/96, EU:C:1998:372, 23 ja 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. vastaavasti myös tuomio 4.7.2006, Adeneler ym. (C-212/04, EU:C:2006:443, 95 kohta) ja tuomio 18.9.2003, Pflücke (C-125/01, EU:C:2003:477, 33 ja 34 kohta).

( 17 ) Ks. tuomio 14.6.2011, Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389, 24 kohta).

( 18 ) Ks. tuomio 7.12.2010, VEBIC(C-439/08, EU:C:2010:739, 57 kohta).

( 19 ) Ks. tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, 55 kohta).

( 20 ) Ks. tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, 47 kohta).

( 21 ) Ks. tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, 46 kohta).

( 22 ) Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Otis Gesellschaft ym. (C-435/18, EU:C:2019:651, 40 kohta).

( 23 ) Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:32, 1 kohta). Ks. samasta tematiikasta myös tuomio 20.9.2001, Courage ja Crehan (C-453/99, EU:C:2001:465); tuomio 13.7.2006, Manfredi ym. (C-295/04–C-298/04, EU:C:2006:461); tuomio 5.6.2014, KONE ym. (C-557/12, EU:C:2014:1317, 25 kohta) ja viimeisimpänä tuomio 12.12.2019, Otis ym. (C-435/18, EU:C:2019:1069, erityisesti 24 kohta).

( 24 ) Ks. tuomio 14.3.2019, Skanska Industrial Solutions ym. (C-724/17, EU:C:2019:204, 45 kohta).

( 25 ) Vrt. johdanto-osan seitsemäs perustelukappale, jonka mukaan ”kansallisilla tuomioistuimilla on olennainen tehtävä yhteisön kilpailusääntöjen soveltamisessa. Tuomioistuimet turvaavat yhteisön oikeuteen perustuvat yksilön oikeudet ratkaisemalla henkilöiden välisiä riita-asioita esimerkiksi määräämällä vahingonkorvauksia rikkomisesta vahinkoa kärsineille. Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on täydentää tältä osin jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten toimintaa. On siis sallittava se, että tuomioistuimet soveltavat perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklaa täysimääräisesti.”

( 26 ) Tietyistä säännöistä, joita sovelletaan jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden säännösten rikkomisen johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin vahingonkorvauskanteisiin, 26.11.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/104/EU (EUVL 2014, L 349, s. 1) ja edellä alaviitteessä 9 jo mainittu ns. ECN+-direktiivi.

( 27 ) Ks. julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Skanska Industrial Solutions ym. (C-724/17, EU:C:2019:100, 76 kohta), jossa todetaan seuraavaa: ”julkisoikeudellinen ja yksityisoikeudellinen kilpailuoikeuden täytäntöönpano muodostavat yhdessä kattavan, tosin kaksiosaisen, täytäntöönpanojärjestelmän, jota olisi tarkasteltava kokonaisuutena”.

( 28 ) Chieppa, R., ”Coordination between Private and Public Antitrust Enforcement in Italy and in the EU. Due modalità di un sistema bilanciato di enforcement”, teoksessa Benacchio, G. A. ja Carpagnano, M. (toim.), Il private antitrust enforcement in Italia e nell’Unione europea:scenari applicativi e le prospettive del mercato. Atti del VII Convegno Antitrust di Trento, 11-13 aprile 2019, (2019).

( 29 ) Ks. tästä julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Skanska Industrial Solutions ym. (C-724/17, EU:C:2019:100, 47 kohta), jossa todetaan seuraavaa: ”yksityisoikeudellinen täytäntöönpano vahingonkorvauskanteilla tehostaa entisestään kilpailua rajoittavaan käyttäytymiseen kohdistuvaa ennaltaehkäisevää vaikutusta, eikä julkisoikeudellisella täytäntöönpanolla yksistään voida saada aikaan tällaista ennaltaehkäisevää vaikutusta”.

( 30 ) Ks. tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, 41 kohta). Vielä selvemmin ja nimenomaisesti SEUT 101 artiklaan viitaten unionin tuomioistuin on 14.3.2019 antamassaan tuomiossa Skanska Industrial Solutions ym. (C-724/17, EU:C:2019:204, 43 kohta) täsmentänyt, että ”jokaiselle kuuluvalla oikeudella vaatia korvausta SEUT 101 artiklassa kielletystä kartellista tai menettelytavasta aiheutuneesta vahingosta varmistetaan kyseisen artiklan täysi tehokkuus ja erityisesti kyseisen artiklan 1 kohdassa vahvistetun kiellon tehokas vaikutus” (kursivointi tässä).

( 31 ) Julkisasiamies Wahl totesi ratkaisuehdotuksessaan Skanska Industrial Solutions ym. (C-724/17, EU:C:2019:100, 80 kohta), että ”julkisoikeudellinen ja yksityisoikeudellinen täytäntöönpano täydentävät toisiaan ja muodostavat yhden kokonaisuuden kaksi osaa”.

( 32 ) Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:32, 77 kohta) ja vastaavasti aiemmin tuomio 13.7.2006, Manfredi ym. (C-295/04–C-298/04, EU:C:2006:461, 62 kohta); tuomio 6.6.2013, Donau Chemie ym. (C-536/11, EU:C:2013:366, 27 kohta) ja tuomio 5.6.2014, KONE ym. (C-557/12, EU:C:2014:1317, 25 kohta).

( 33 ) Ks. tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, 44 kohta).

( 34 ) Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:32, 85 kohta).

( 35 ) Ks. vastaavasti tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, 45 kohta).

( 36 ) Ks. komission kirjalliset huomautukset, 34 kohta.

( 37 ) Ks. tuomio 8.9.2015, Taricco ym. (C-105/14, EU:C:2015:555, 47 kohta), jossa unionin tuomioistuin ehdottaa, että kansallinen tuomioistuin selvittää, johtaako ”vanhentumisajan katkaisemista koskevien kansallisten sääntöjen soveltaminen – – siihen, että huomattavassa määrässä tapauksia törkeää petosta merkitsevät teot jäävät rikosoikeudellisesti rankaisematta sen takia, että kyseiset teot yleisesti vanhenevat ennen kuin laissa säädetystä rikosoikeudellisesta seuraamuksesta voidaan määrätä tuomioistuimen lopullisella ratkaisulla”. Jos todetaan näin olevan, ”olisi todettava, ettei niitä toimenpiteitä, joista kansallisessa oikeudessa säädetään petosten ja muun unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvan lainvastaisen toiminnan torjumiseksi, voida pitää tehokkaina ja ennaltaehkäisevinä, mikä olisi yhteensopimatonta SEUT 325 artiklan 1 kohdan, yhteisöpetossopimuksen 2 artiklan 1 kohdan ja direktiivin 2006/112, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, kanssa”.

( 38 ) Tuomio 5.6.2018, Kolev ym. (C-612/15, EU:C:2018:392, 65 kohta) ja tuomio 17.1.2019, Dzivev (C-310/16, EU:C:2019:30, 31 kohta).

( 39 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

( 40 ) Ks. ex multis tuomio 6.11.2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C-684/16, EU:C:2018:874, 59 kohta). Kuten unionin tuomioistuin on todennut (60 kohta), ”vaatimus tällaisesta unionin oikeuden mukaisesta tulkinnasta sisältää muun muassa kansallisille tuomioistuimille velvollisuuden muuttaa tarvittaessa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jos se perustuu sellaiseen kansallisen oikeuden tulkintaan, joka ei sovi yhteen direktiivin tavoitteiden kanssa. Niinpä kansallinen tuomioistuin ei voi katsoa pätevästi, että sen on mahdoton tulkita kyseessä olevaa kansallista säännöstä unionin oikeuden mukaisesti vain sen takia, että se on vakiintuneesti tulkinnut kyseistä säännöstä tavalla, joka ei sovi yhteen unionin oikeuden kanssa”.

( 41 ) Ks. komission kirjalliset huomautukset, 39 kohta.

( 42 ) Ks. tuomio 5.12.2017, M.A.S. ja M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, 61 ja 62 kohta).

( 43 ) Ks. komission kirjalliset huomautukset, 41 kohta.

( 44 ) Tuomio 8.9.2015, Taricco ym. (C-105/14, EU:C:2015:555).

( 45 ) Tuomio 5.12.2017, M.A.S. ja M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936).

( 46 ) Ks. julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus ThyssenKrupp Nirosta v. komissio (C‑352/09 P, EU:C:2010:635, 88 ja 89 kohta), jossa todetaan seuraavaa: ”[menettelysääntöjä] on sovellettava kaikkiin niihin oikeusriitoihin, jotka ovat vireillä tällaisten menettelysääntöjen tullessa voimaan.– – Tilanne ei kuitenkaan ole sama aineellisten sääntöjen osalta. Ne eivät ole taannehtivia, jollei unionin lainsäätäjä ole toisin säätänyt.” Ks. vastaavasti (komission kirjallisten huomautusten alaviitteessä 19 mainittu) Curtea Constituțională a Româniein (Romanian perustuslakituomioistuin) päätös nro 297/2018, julkaistu 25.6.2018, jossa se hyväksyi Romanian rikoslain 155 §:n 1 kohdan perustuslainvastaisuutta koskevan väitteen.

( 47 ) Tuomio 5.12.2017, M.A.S. ja M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936).

( 48 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin käyttää kolmea kriteeriä määrittääkseen, onko teko luonteeltaan rikosoikeudellinen: näitä ovat rikkomisen oikeudellinen luonnehdinta kansallisessa oikeudessa, seuraamuksen rankaisevuus ja ennaltaehkäisevyys sekä tekijälle mahdollisesti määrättävän seuraamuksen ankaruus (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.6.1976, Engel ym. v. Alankomaat, A-sarja, nro 22, 82 kohta). Yhteenvedosta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen näiden kriteerien soveltamista koskevasta oikeuskäytännöstä ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.11.2006, Jussila v. Suomi, 29–39 kohta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on soveltanut tätä päättelyä useisiin hallinnollisiin seuraamuksiin, joihin kuuluu myös kansallisten kilpailuviranomaisten määräämiä seuraamuksia (ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.2.1990, Melchers e Co v. Saksa; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 30.5.1991, Société Stenuit v. Ranska ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 3.12.2002, Lilly v. Ranska. Ks. myös em. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Jussila v. Suomi, 43 kohta, ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 11.6.2009, Dubus S.A. v. Ranska, 35 kohta, sekä yksittäisen tulkinnan osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 3.6.2004, OOO Neste ym. v. Venäjä). Kaikkien näiden viittausten osalta ks. julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus ThyssenKrupp Nirosta v. komissio (C‑352/09 P, EU:C:2010:635, 48–52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 49 ) Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 3.12.2002, Lilly v. Ranska (valitus nro 53892/00); Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 11.6.2009, Dubus S.A. v. Ranska (valitus nro 5242/04), 37 ja 38 kohta; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 27.9.2011, Menarini Diagnostics S.r.l. v. Italia (valitus nro 43509/08), 38–44 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.10.2018, Produkcija Plus Storitveno podjetje d.o.o. v. Slovenia (valitus nro 47072/15), 45 ja 46 kohta.

( 50 ) Ks. tuomio 8.7.1999, komissio v. Anic Partecipazioni (C‑49/92 P, EU:C:1999:356, 78 kohta). Tämä oikeuskäytäntö on sittemmin vahvistettu tuomiossa 10.9.2009, Akzo Nobel ym. v. komissio (C‑97/08 P, EU:C:2009:536, 77 kohta).

( 51 ) Ks. tuomio 8.7.1999, Hüls v. komissio (C‑199/92 P, EU:C:1999:358); unionin tuomioistuin katsoi, että kun otetaan huomioon kyseisten rikkomisten luonne sekä niihin liittyvien seuraamusten luonne ja ankaruus, syyttömyysolettaman periaatetta sovelletaan yrityksiä koskevien kilpailusääntöjen rikkomista koskeviin menettelyihin, joissa saatetaan määrätä sakkoja tai uhkasakkoja.

( 52 ) Ja näin ollen oletettavasti myös sakot, jotka yksittäinen kansallinen kilpailuviranomainen on määrännyt saman asetuksen N:o 1/2003 perusteella sille hajautettujen toimivaltuuksien nojalla.

( 53 ) Ks. julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus ThyssenKrupp Nirosta v. komissio (C‑352/09 P, EU:C:2010:635, 49 kohta).

( 54 ) Ks. ennakkoratkaisupyynnön 14 kohta.

( 55 ) Ks. ennakkoratkaisupyynnön 27 kohta.

( 56 ) Ks. kilpailuviranomaisen kirjalliset huomautukset, alaviite 37, jossa todetaan seuraavaa: a) osa tuomioistuimista on katsonut, että tutkinnan käynnistämistä koskeva päätös on viimeinen viranomaisen toimi, jolla vanhentumisaika voidaan keskeyttää; sitä seuraavat rikkomisen tutkintaan liittyvät kilpailuneuvoston toimet eivät vaikuta keskeyttävästi; kilpailuviranomaisen tutkinnan on valmistuttava viiden vuoden kuluessa tutkinnan käynnistämispäivästä lukien; kilpailulaki saatettiin yhdenmukaiseksi asetuksen N:o 1/2003 säännösten kanssa vasta asetuksella (OUG) nro 31/2015 tehdyillä muutoksilla, koska vanhentumisajan voi katkaista mikä tahansa kilpailuviranomaisen rikkomuksen toteamiseksi tekemä toimi; ja toisaalta b) muut maat ovat omaksuneet seuraavan kannan: tutkinnan käynnistämistä koskeva päätös ei ole viimeinen kilpailuviranomaisen toimi, joka keskeyttää vanhentumisen; mikä tahansa kilpailuviranomaisen toimi, johon ryhdytään rikkomuksen tutkimiseksi, vaikuttaa keskeyttävästi; seuraamuksen määräämiseen sovelletaan kymmenen vuoden määräaikaa siitä päivästä lukien, jolloin tosiseikat ovat lakanneet olemasta (erityinen vanhentumisaika), ja tämä on siis tutkintajakson enimmäisraja; asetuksella (OUG) nro 31/2015 tehdyt muutokset ovat yksinomaan muodollisia muutoksia, koska kilpailulaki saatettiin yhdenmukaiseksi asetuksen N:o 1/2003 säännösten kanssa asetuksella (OUG) nro 121/2003, jonka mukaan vanhentumisajan keskeyttäviä toimia ovat ne, jotka on tehty rikkomuksen tutkintaa varten, tietopyynnöt ja väitetiedoksiannot mukaan luettuina, sekä tutkinnan käynnistämistä koskevan päätöksen tekemisen jälkeen toteutetut menettelytoimet.