JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NIILO JÄÄSKINEN

23 päivänä marraskuuta 2010 ( )

Asia C‑327/09

Mensch und Natur AG

vastaan

Freistaat Bayern

(Bayerischer Verwaltungsgerichtshofin (Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Asetus (EY) N:o 258/97 – Uuselintarvikkeet ja elintarvikkeiden uudet ainesosat – ”Stevia rebaudiana Bertoni: kasvit ja kuivatut lehdet” – Lupahakemus – Luvan epääminen – Yksityishenkilölle osoitettu komission päätös – Vaikutukset johonkin muuhun henkilöön kuin siihen, jolle päätös on osoitettu

I Johdanto

1. Bayerischer Verwaltungsgerichtshofin (Bayerin osavaltion hallinnollinen muutoksenhakutuomioistuin, Saksa) ennakkoratkaisupyyntö koskee uuselintarvikkeista ja elintarvikkeiden uusista ainesosista 27.1.1997 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 258/97( ) ja valmisteen ”Stevia rebaudiana Bertoni: kasvit ja kuivatut lehdet” markkinoille saattamisen kieltämisestä uuselintarvikkeena tai elintarvikkeiden uutena ainesosana Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 258/97 mukaisesti 22.2.2000 tehdyn komission päätöksen 2000/196/EY( ) tulkintaa.

2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Mensch und Natur AG (jäljempänä Mensch und Natur) ja Freistaat Bayern (Baijerin osavaltio). Asian kohteena on kyseisen yhtiön myymien tiettyjen tuotteiden Saksassa markkinoille saattamista koskeva kielto, jonka syynä on se, että näiden tuotteiden koostumukseen sisältyi valmistetta ”Stevia rebaudiana Bertoni: kasvit ja lehdet (jäljempänä stevia). Euroopan yhteisöjen komissio totesi päätöksellä 2000/196, jota ei ollut osoitettu Mensch und Naturille, stevian uuselintarvikkeeksi, jota ei voitu saattaa yhteisön markkinoille, koska se ei täyttänyt asetuksessa N:o 258/97 säädettyjä edellytyksiä.

3. Yksikään osapuoli ei kiistä tässä asiassa esitetyissä huomautuksissa sitä, että komission päätöksiä ei sovelleta yleisesti ja että ne siis lähtökohtaisesti velvoittavat vain niitä, joille ne on osoitettu. Unionin tuomioistuimen käsiteltävänä oleva ongelma koskee oikeudellisia vaikutuksia, joita asetuksella N:o 258/97 ja sen nojalla tehdyillä komission päätöksillä on jäsenvaltioiden hallinto- ja lainkäyttöviranomaisiin nähden.

II Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Unionin oikeus

1. EY:n perustamissopimus

4. EY 249 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan ”tehtäviensä täyttämiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto yhdessä sekä neuvosto ja komissio – – tässä sopimuksessa määrätyin edellytyksin – – tekevät päätöksiä – –”. Tämän artiklan neljännen kohdan mukaan ”päätös velvoittaa kaikilta osiltaan niitä, joille se on osoitettu”.( )

2. Asetus N:o 258/97

5. Asetuksen N:o 258/97 johdanto-osan ensimmäisen ja toisen perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:

”(1) uuselintarvikkeita ja elintarvikkeiden uusia ainesosia koskevan kansallisen lainsäädännön väliset erot saattavat olla esteenä elintarvikkeiden vapaalle liikkuvuudelle; nämä erot saattavat muodostua edellytyksiksi vilpilliselle kilpailulle ja siten suoranaisesti haitata sisämarkkinoiden toimintaa,

(2) kansanterveyden suojelemiseksi on tarpeen varmistaa, että uuselintarvikkeille ja elintarvikkeiden uusille ainesosille suoritetaan yhteisön menettelyjen mukainen yhtenäinen vaarattomuuden arviointi ennen niiden saattamista markkinoille Euroopan yhteisössä.”

6. Asetuksen N:o 258/97 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Tällä asetuksella säädetään uuselintarvikkeiden tai elintarvikkeiden uusien ainesosien markkinoille saattamista koskevat säännökset.

2. Tätä asetusta sovelletaan saatettaessa markkinoille elintarvikkeita tai elintarvikkeiden ainesosia, joiden käyttö ihmisravintona on ollut Euroopan unionissa tähän saakka hyvin vähäistä ja jotka kuuluvat seuraaviin ryhmiin:

– –

e) elintarvikkeet tai elintarvikkeiden ainesosat, jotka koostuvat tai ovat peräisin kasveista, ja elintarvikkeiden ainesosat, jotka ovat peräisin eläimistä, lukuun ottamatta elintarvikkeita ja ainesosia, jotka on saatu perinteisillä lisäämismenetelmillä ja joiden edeltäjät ovat olleet turvallisia käyttää elintarvikkeina;

– –

3. Tarvittaessa voidaan 13 artiklassa tarkoitettua menettelytapaa noudattaen päättää, kuuluuko elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan laji tämän artiklan 2 kohdan soveltamisalaan.”

7. Saman asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa tarkoitetut elintarvikkeet tai elintarvikkeiden ainesosat

– eivät saa aiheuttaa vaaraa kuluttajalle,

– eivät saa harhauttaa kuluttajaa,

– eivät saa siinä määrin erota niistä elintarvikkeista ja elintarvikkeiden ainesosista, jotka niillä on tarkoitus korvata, että niiden tavanomainen käyttö aiheuttaisi ravitsemuksellista haittaa kuluttajalle.”

8. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden markkinoille saattamista koskeva lupamenettely sisältää muun muassa seuraavat asetuksen N:o 258/97 4, 6 ja 7 artiklassa säädetyt vaiheet:

”4 artikla

1. Euroopan yhteisössä markkinoille saattamisesta vastaavan henkilön, jäljempänä ’hakija’, on tehtävä hakemus sille jäsenvaltiolle, jossa tuote saatetaan markkinoille ensimmäistä kertaa. Hänen on toimitettava samalla jäljennös hakemuksesta komissiolle.

2. Tehdään 6 artiklassa säädetty ensiarviointi.

Edellä 1 kohdassa tarkoitetun jäsenvaltion on 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun menettelyn päätyttyä ilmoitettava viipymättä hakijalle:

– että tämä voi saattaa markkinoille elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan, kun 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua täydentävää arviointia ei vaadita eikä 6 artiklan 4 kohdan mukaista perusteltua muistutusta ole esitetty,

tai

– kun 7 artiklan mukainen lupapäätös on tarpeen.

– –

6 artikla

1. Edellä 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun hakemuksen on sisällettävä tarvittavat tiedot, mukaan lukien jäljennös suoritetuista tutkimuksista ja mahdollinen muu aineisto sen toteamiseksi, että elintarvike tai elintarvikkeen ainesosa on 3 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen vaatimusten mukainen, sekä aiheellinen ehdotus elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan esillepanosta ja merkinnöistä 8 artiklassa säädettyjen vaatimusten mukaisesti. Lisäksi hakemukseen on liitettävä tiivistelmä asiaa koskevista asiakirjoista.

2. Saatuaan hakemuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun jäsenvaltion on huolehdittava ensiarvioinnin suorittamisesta. – –

Komissio toimittaa viipymättä kaikille jäsenvaltioille jäljennöksen hakijan toimittamista asiakirjoista, laaditusta tiivistelmästä sekä ensiarvioinnin suorittavan toimivaltaisen elimen nimen.

3. Ensiarvioinnista on laadittava kertomus – – ja päätettävä, onko elintarvikkeelle tai elintarvikkeen ainesosalle suoritettava 7 artiklan mukainen täydentävä arviointi.

4. – – Jäsenvaltio tai komissio voi kuudenkymmenen päivän kuluessa siitä, kun komissio toimitti kertomuksen, esittää huomioita tai perustellun muistutuksen kyseessä olevan elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan saattamisesta markkinoille. – –

7 artikla

1. Kun 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti vaaditaan täydentävää arviointia tai kun 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti esitetään muistutus, luvasta päätetään 13 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.

2. Päätöksessä määritellään luvan laajuus sekä tarvittaessa:

– elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan käyttöehdot;

– elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan nimi ja ominaispiirteet;

– merkintöjä koskevat 8 artiklassa tarkoitetut erityiset vaatimukset.

3. Komissio ilmoittaa päätöksestä hakijalle viipymättä. Päätökset julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisen lehden C-sarjassa.”

9. Asetuksen N:o 258/97 13 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Kun tässä artiklassa määriteltyä menettelyä on noudatettava, komissiota avustaa päätöksellä 69/414/ETY perustettu pysyvä elintarvikekomitea, jäljempänä ’komitea’.

2. Puheenjohtaja saattaa asian komitean käsiteltäväksi joko omasta aloitteestaan tai jonkin jäsenvaltion edustajan pyynnöstä.

3. Komission edustaja tekee komitealle ehdotuksen tarvittavista toimenpiteistä. Komitea antaa lausuntonsa ehdotuksesta määräajassa, jonka puheenjohtaja voi asettaa kiireellisyyden mukaan. Lausunto annetaan perustamissopimuksen [205] artiklan 2 kohdassa niiden päätösten edellytykseksi määrätyllä enemmistöllä, jotka neuvosto tekee komission ehdotuksesta. Komiteaan kuuluvien jäsenvaltioiden edustajien äänet painotetaan mainitussa artiklassa määrätyllä tavalla. Puheenjohtaja ei osallistu äänestykseen.

4. a) Komissio päättää suunnitelluista toimenpiteistä, jos ne ovat komitean lausunnon mukaiset.

– –”

3. Päätös 2000/196

10. Päätöksen 2000/196 johdanto-osan kolmannessa viittauskappaleessa todetaan seuraavaa:

”ottaa huomioon professori J. Geunsin (KUL:n kasvifysiologian laboratorio) Belgian toimivaltaisille viranomaisille 5 päivänä marraskuuta 1997 toimittaman hakemuksen, joka koskee valmisteen ’Stevia rebaudiana Bertoni: kasvit ja kuivatut lehdet’ markkinoille saattamista uuselintarvikkeena tai elintarvikkeiden uutena ainesosana”.

11. Päätöksen 2000/196 johdanto-osan perustelukappaleiden sanamuoto on seuraava:

”(1) Belgian toimivaltaisten viranomaisten laatimassa ensiarviointikertomuksessa pääteltiin, ettei tuotteelle pitäisi toimitettujen tietojen perusteella antaa markkinoille saattamista koskevaa lupaa.

(2) Hakija toimitti ensiarvion jälkeen komissiolle lisäaineistoa, jonka komissio toimitti edelleen jäsenvaltioille ja elintarvikealan tiedekomitealle.

(3) Täydentävä arvio suoritettiin asetuksen 7 artiklan mukaisesti. Elintarvikealan tiedekomitea antoi 17 päivänä kesäkuuta 1999 lausunnon, jossa asiallisesti vahvistettiin ensiarviointikertomuksen päätelmät.

(4) ’Stevia rebaudiana Bertoni: kasvit ja kuivatut lehdet’ o[n] asetuksessa (EY) N:o 258/97 tarkoitettu uuselintarvike. Koska ei ole osoitettu, että kyseinen tuote täyttää asetuksen 3 artiklan 1 kohdan vaatimukset, sen saattaminen yhteisön markkinoille on kiellettävä.

(5) Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat pysyvän elintarvikekomitean lausunnon mukaiset.”

12. Päätöksen 2000/196 1 ja 2 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1 artikla

Kielletään valmisteen ’Stevia rebaudiana Bertoni: kasvit ja kuivatut lehdet’ saattaminen yhteisön markkinoille elintarvikkeena tai elintarvikkeiden ainesosana.

2 artikla

Tämä päätös on osoitettu professori J. Geunsille, KUL, Laboratory of Plant Physiology, Kardinal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, Belgia.”

13. Päätöksen 2000/196 otsikkoa seuraa maininta: ”Ainoastaan hollanninkielinen teksti on todistusvoimainen.”

B Kansallinen oikeus

14. Baijerin osavaltion laki elintarvikevalvonnasta (Bayerisches Lebensmittelüberwachungsgesetz)( ) annettiin 11.11.1997, ja sen 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaiset voivat tehdä tehtäviensä suorittamiseksi yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, joilla on tarkoitus ehkäistä tai torjua elintarvikelainsäädännön rikkomisia.

15. Uuselintarvikkeista ja elintarvikkeiden uusista ainesosista annetun asetuksen (Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung)( ) 3 §:n 1 momentissa säädetään, että markkinoille saattamisesta vastaavat eivät saa saattaa asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja elintarvikkeita tai elintarvikkeiden ainesosia markkinoille ilman kyseisen asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaisissa menettelyissä myönnettyä lupaa.

III Pääasian taustalla olevat tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset

16. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Mensch und Natur valmistaa ja myy erilaisia teelaatuja. Tietyissä teelaaduissa käytetään makeutusaineena Etelä-Amerikasta peräisin olevan stevian lehdistä saatavia ainesosia.

17. Komissio totesi päätöksellään 2000/196, että stevian saattaminen yhteisön markkinoille elintarvikkeena tai elintarvikkeiden ainesosana oli kiellettyä. Tämä päätös tehtiin professori Geunsin esittämästä hakemuksesta, ja se on osoitettu hänelle.

18. Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (Bad Tölz-Wolfratshausenin maakunnan hallintoviranomainen) kielsi Mensch und Naturille osoittamallaan ja 8.4.2003 tekemällään päätöksellä useiden teelaatujen myynnin ja asetti 500 euron suuruisen hallinnollisen uhkasakon.

19. Landratsamt totesi 8.4.2003 tekemällään päätöksellä, että stevian käyttöä uuselintarvikkeena koskeva lupa oli evätty päätöksellä 2000/196 ja että tämä päätös velvoitti kaikkia jäsenvaltioita kieltämään sen saattamisen markkinoille. Se korosti, että Mensch und Natur ei ollut osoittanut, että riidanalaisia teelaatuja olisi saatettu yhteisön markkinoille ihmisravinnoksi hyvin vähäistä määrää suuremmassa määrin jo ennen asetuksen N:o 258/97 voimaantuloa 15.5.1997.

20. Mensch und Natur nosti 8.4.2003 tehdystä päätöksestä kanteen Bayerisches Verwaltungsgericht Münchenissä (Münchenin hallintotuomioistuin) ja esitti, että sen edeltäjät olivat kehittäneet steviaa sisältäviä tuotteita jo 1990-luvun alusta lähtien ja että näitä tuotteita oli saatettu yhteisön markkinoille satoja tuhansia kappaleita postimyynnin ja luontaistuotekauppojen kautta jo ennen päivämäärää 15.5.1997. Lisäksi Mensch und Natur totesi, että päätös 2000/196 ei mitenkään sitonut sitä.

21. Bayerisches Verwaltungsgericht München hyväksyi tämän kanteen 13.5.2004 antamallaan tuomiolla.

22. Freistaat Bayern valitti tästä tuomiosta Bayerischer Verwaltungsgerichtshofiin.

23. Koska Bayerischer Verwaltungsgerichtshof katsoo tarvitsevansa selvennystä unionin oikeuden tulkinnasta voidakseen antaa ratkaisunsa, se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Estääkö EY 249 artiklan neljäs kohta sen, että sanamuodon mukaan yksinomaan tietylle asianomaiselle osoitettua komission päätöstä tulkittaisiin siten, että se velvoittaa myös muita yrityksiä, joita on päätöksen tarkoituksen ja päämäärän mukaisesti kohdeltava samalla tavoin?

2) Velvoittaako päätös [2000/196], jonka 1 artiklassa kielletään [stevian] saattaminen yhteisön markkinoille elintarvikkeena tai elintarvikkeiden ainesosana, myös [Mensch und Naturia], joka tällä hetkellä myy [sitä] yhteisön markkinoilla?”

IV Oikeudellinen arviointi

A Alustavia huomautuksia

24. On muistettava, että asetuksella N:o 258/97 on kaksi tavoitetta – tavoite varmistaa uuselintarvikkeiden sisämarkkinoiden toiminta ja tavoite suojella kansanterveyttä niiltä vaaroilta, joita uuselintarvikkeet voivat aiheuttaa.( )

25. Kyseisessä asetuksessa pyritään vahvistamaan yhteisön sisällä yhteisiä standardeja uuselintarvikkeiden ja elintarvikkeiden uusien ainesosien alalla, mitä ilmentää sen johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan muun muassa se, että otetaan käyttöön kyseisten tuotteiden yhteisön menettelyjen mukainen yhtenäinen vaarattomuuden arviointi ennen niiden saattamista yhteisön markkinoille.( )

26. Uuselintarvikkeen tai elintarvikkeiden uuden ainesosan saattaminen markkinoille, sellaisena kuin uuselintarvike tai elintarvikkeiden uusi ainesosa on määritelty asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdassa, edellyttää joko lupaa tai hakijalle osoitettua päätöstä siitä, ettei lupa ole tarpeen. Tätä tarkoitusta varten yhteisössä markkinoille saattamisesta vastaavan henkilön on tehtävä hakemus sille jäsenvaltiolle, jossa tuote saatetaan markkinoille ensimmäistä kertaa. Hänen on toimitettava samalla jäljennös hakemuksesta komissiolle.

27. Ensiarviointi tehdään asetuksen N:o 258/97 6 artiklan mukaisesti. Jäsenvaltion on 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun menettelyn päätyttyä ilmoitettava viipymättä hakijalle:

– että tämä voi saattaa markkinoille elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan, kun 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua täydentävää arviointia ei vaadita eikä 6 artiklan 4 kohdan mukaista perusteltua muistutusta ole esitetty,

tai

– että 7 artiklan mukainen lupapäätös on tarpeen.

28. Ilmoitus voi johtaa tilanteen mukaan joko kansalliseen päätökseen tai komission tekemään päätökseen.

29. Nykyisessä järjestelmässä kaikki päätökset, joilla sallitaan tai kielletään uuselintarvike tai elintarvikkeiden uusi ainesosa, ovat tilanteen mukaan joko jäsenvaltion tai komission tekemiä yksittäistapausta koskevia päätöksiä. Lisäksi vaikuttaa siltä, että päätökset tehdään sellaisten tietojen perusteella, jotka sisältyvät hakijan toimittamaan aineistoon, eikä kolmansia osapuolia, joita asia koskee, kehoteta esittämään huomautuksiaan.

B Ennakkoratkaisukysymykset

30. Tutkittuani ennakkoratkaisupyynnön ja esitetyt huomautukset katson, ettei EY 249 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetun päätöksen käsitteen merkityksen perinpohjainen tutkiminen ole tarpeen hyödyllisen vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisukysymyksiin. Vastauksen antamiseksi tarvittavat osatekijät saadaan tutkimalla asetuksella N:o 258/97 säädettyä markkinoille saattamista koskevaa valvontajärjestelmää.

31. Tutkittavat kaksi ennakkoratkaisukysymystä voidaan yhdistää. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee, estääkö asetuksen N:o 258/97 nojalla 22.2.2000 tehdyn päätöksen kaltainen komission päätös markkinoille saattamista koskevan luvan epäämisestä sen, että jäsenvaltion viranomainen tutkii myöhemmässä hallinnollisessa menettelyssä tai oikeudenkäynnissä, onko jokin toinen henkilö saattanut kyseisen yksittäistapausta koskevan päätöksen kohteena olevaa elintarviketta tai elintarvikkeiden ainesosaa hyvin vähäistä määrää suuremmassa määrin markkinoille ennen asetuksen voimaantuloa, jotta voitaisiin todeta, kuuluuko elintarvike tai elintarvikkeiden ainesosa kyseisen asetuksen soveltamisalaan.

1. Asetuksella N:o 258/97 käyttöön otettu järjestelmä

32. Asetuksella N:o 258/97 käyttöön otetun järjestelmän perusteella 1 artiklan 2 kohdassa määriteltyjen elintarvikkeiden markkinoille saattaminen edellyttää 4 artiklan 1 kohdan nojalla ennakolta myönnettyä lupaa. Todellisuudessa tämä ilmoitusvelvollisuus ja lupahakemuksen esittämistä koskeva velvollisuus merkitsevät implisiittistä kieltoa saattaa markkinoille uuselintarvike tai elintarvikkeiden uusi ainesosa ilman lupaa.

33. Nimenomaisesta kiellosta, joka koskisi uuselintarvikkeiden tai elintarvikkeiden uusien ainesosien markkinoille saattamista ilman lupaa, ei tällä hetkellä säädetä asetuksessa N:o 258/97, vaan kansallisessa lainsäädännössä, jossa vahvistetaan kyseisen asetuksen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt.( ) Korostettakoon, että komission ehdottamalla tulevalla järjestelmällä otettaisiin tällainen kielto käyttöön.( )

34. Tässä yhteydessä on todettava kaksi asiaa. Jos elintarvike tai elintarvikkeiden ainesosa ei kuulu asetuksen N:o 258/97 soveltamisalaan (esim. siksi, että sitä on käytetty hyvin vähäistä määrää suuremmassa määrin ihmisravintona ennen asetuksen voimaantuloa),( ) asetuksen nojalla ei edellytetä ilmoitusta eikä lupaa. Jos elintarvike tai elintarvikkeiden ainesosa vastaa asetuksen N:o 258/97 määritelmää, sitä ei voida saattaa markkinoille ilman lupaa tai päätöstä, jossa todetaan, ettei luvan tarvetta ole.( )

35. Lupahakemus voi johtaa hallinnolliseen päätökseen, jolla haettu lupa myönnetään tai evätään. Jos lupaa ei myönnetä, sovelletaan asetuksen N:o 258/97 pääsääntöä eli kieltoa saattaa kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluva tuote markkinoille. On lisäksi todettava, että sillä ei ole merkitystä, onko komissio tehnyt myönteisen vai kielteisen päätöksen samaa elintarviketta tai elintarvikkeiden ainesosaa koskevasta lupahakemuksesta, jonka jokin toinen hakija on esittänyt: Mensch und Naturilla olisi edelleen tarve saattaa asetuksen N:o 258/97 nojalla oma lupahakemus viranomaisten käsiteltäväksi.

36. Näin ollen Mensch und Naturin oikeudellinen tilanne ei muutu sen mukaan, tehdäänkö toiselle henkilölle osoitetussa komission päätöksessä myönteinen vai kielteinen päätelmä. Jos kansallinen viranomainen tai komissio olisi sitä vastoin päätynyt asetuksen N:o 258/97 mukaisessa menettelyssä toteamaan, ettei stevia ole uuselintarvike, Mensch und Natur olisi voinut vedota tähän kaikissa kansallisissa viranomaisissa.

37. Tämän jälkeen on tutkittava, mitä kysymyksiä komission päätöksellä on ratkaistu. Kuten hallinnollisessa päätöksessä usein, siinä vahvistetaan tietty tosiseikasto ja määrätään niistä sovellettavan lainsäädännön perusteella johtuvat seuraukset.

38. Stevia luonnehditaan asetuksessa N:o 258/97 tarkoitetuksi uuselintarvikkeeksi päätöksen 2000/196 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa.

39. Tällä perusteella komissio tutki kyseisen tuotteen markkinoille saattamista koskeneen hakemuksen ja totesi, että koska riittäviä tietoja turvallisuudesta ei ollut saatavissa, lupaa ei voitu tämän asetuksen perusteella myöntää.( )

2. Päätöksen 2000/196 oikeudelliset vaikutukset

40. Päätöksen 2000/196 tärkein oikeudellinen vaikutus on se, ettei ole olemassa myönteistä päätöstä, jolla kyseisen tuotteen saattaminen markkinoille olisi sallittu. Tämän päätöksen adressaatti ei siis edelleenkään saa saattaa kyseistä tuotetta markkinoille uuselintarvikkeena. Tämän myönteisen päätöksen puuttumisen välittömänä seurauksena on se, että asetukseen N:o 258/97 perustuva kielto säilytetään kyseisellä tuotteella kaikilta osin.

41. Se, että komissio hylkää henkilön hakemuksen, ei kuitenkaan estä tätä esittämästä uutta hakemusta. Sama pätee toisen henkilön esittämään hakemukseen: komission kielteinen päätös ei ratkaise kysymystä lopullisesti.

42. Kaikki osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että komission päätös on yksittäistapausta koskeva päätös. On selvää, että EY 249 artiklan neljännen kohdan nojalla samoin kuin päätöksen 2000/196 sanamuodon perusteella kyseinen päätös sitoo vain sitä, jolle se on osoitettu. Hakijalta on tällä päätöksellä evätty lupa, jolla poikettaisiin kiellosta, joka koskee uuselintarvikkeen tai elintarvikkeiden uuden ainesosan saattamista markkinoille. Tässä tapauksessa on kuitenkin selvitettävä, voiko tämä päätös sittenkin vaikuttaa johonkin toiseen henkilöön ja tämän toisen henkilön toimintaa arvioiviin jäsenvaltion viranomaisiin.

43. Kun komissio tekee kielteisen päätöksen, jäsenvaltioiden on lojaliteettiperiaatteen perusteella valvottava, että hakija eli päätöksen adressaatti ei saata markkinoille kielteisen päätöksen kohteena olevaa tuotetta. Jäsenvaltioiden on lisäksi huolehdittava siitä, että kyseistä elintarviketta pidetään kiellettynä elintarvikemarkkinoita valvottaessa ja kansallisen viranomaisen tutkiessa mahdollista uutta ilmoitusta, joka koskee samaa tuotetta mutta jonka jokin toinen hakija on esittänyt. Kansallisten viranomaisten on otettava tällaisen toteamuksen sisältävä komission päätös asianmukaisesti huomioon.

44. Jos komissio sitä vastoin tekisi päätöksen, jolla lupa myönnetään jollekin henkilölle, olennaisilta osiltaan vastaavanlaiselle uudelle elintarvikkeelle tai elintarvikkeiden uudelle ainesosalle voitaisiin yksinkertaistetussa menettelyssä myöntää uusia lupia muille henkilöille.

3. Tosiseikkoja koskevien toteamusten sitomattomuus

45. Mensch und Natur esittää kuitenkin, ettei stevia ole uuselintarvike eikä elintarvikkeiden uusi ainesosa.

46. Asetuksella N:o 258/97 käyttöön otetussa hallinnollisessa menettelyssä ovat mukana hakija, jäsenvaltiot ja komissio. Ellen erehdy, kolmansilla osapuolilla ei ole tässä menettelyssä prosessuaalisia oikeuksia. Ei ole tarpeen eikä mahdollista antaa kolmannelle osapuolelle tilaisuutta esittää virallisesti huomautuksia, eikä kolmannella osapuolella, jota asia ei välittömästi koske, ole oikeutta nostaa kannetta sellaisesta komission päätöksestä, jota ei ole osoitettu hänelle.

47. Koska komission hyväksymä toimenpide on päätös eikä asetus, kansallisilla viranomaisilla on näin ollen oikeus tutkia, onko uuden hakemuksen kohteena oleva elintarvike tai elintarvikkeiden ainesosa tosiaankin uusi. Sama pätee hallinnollisiin ja rikosoikeudellisiin menettelyihin, jotka koskevat sellaisen elintarvikkeen markkinoille saattamisen valvontaa, jonka luonnehtiminen uuselintarvikkeeksi kyseenalaistetaan. Tämä perustuu siihen, että hallinnollisten viranomaisten tosiseikkoja koskevien toteamusten sitovuus rajoittuu kysymykseen, jota se on tutkinut hakemuksen perusteella vireille pannussa yksittäistapausta koskevan päätöksen tekemistä koskevassa menettelyssä.

48. Asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 3 kohdan mukaan 13 artiklassa tarkoitettua menettelytapaa noudattaen voidaan päättää, kuuluuko elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan laji asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Yksityishenkilö ei voi kuitenkaan panna tätä menettelyä vireille.

49. Tästä menettelystä seuraava oikeudellinen tilanne on sisämarkkinoiden kannalta ongelmallinen, varsinkin, kun lupa annetaan erikseen kullekin uuselintarvikkeelle tai elintarvikkeiden uudelle ainesosalle ja jokaiselle hakijalle. Vaikuttaa siltä, että komissio on havainnut nämä ongelmat ja että sen edellä mainittu ehdotus saattaisi selventää tätä järjestelmää. Komissio on ehdottanut nykyiseen järjestelmään verrattuna muun muassa, että jokainen lupa annettaisiin asetuksella ja että lupa annettaisiin tietyn henkilön nimelle vain tietyissä poikkeustapauksissa. Tässä järjestelmässä noudatettaisiin myös yhtenäistä lupamenettelyä, jota sovelletaan jo tiettyihin muihin aineisiin.

50. Päättelen edellä esitetystä, että komission päätös 2000/196 ei estä sitä, että jäsenvaltion viranomainen tutkii hallinnollisen menettelyn tai oikeudenkäynnin aikana, onko elintarviketta tai elintarvikkeiden ainesosaa saatettu markkinoille ennen päivämäärää 15.5.1997 hyvin vähäistä määrää suuremmassa määrin, jotta voidaan todeta, kuuluuko tämän tyyppinen tuote asetuksen N:o 258/97 soveltamisalaan.

V Ratkaisuehdotus

51. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bayerischer Verwaltungsgerichtshofin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Valmisteen ”Stevia rebaudiana Bertoni: kasvit ja kuivatut lehdet” markkinoille saattamisen kieltämisestä uuselintarvikkeena tai elintarvikkeiden uutena ainesosana uuselintarvikkeista ja elintarvikkeiden uusista ainesosista 27.1.1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 258/97 mukaisesti 22.2.2000 tehdyn komission päätöksen kaltainen päätös, joka velvoittaa kaikilta osin sitä, jolle se on osoitettu, ei estä sitä, että jäsenvaltion viranomainen tutkii myöhemmässä hallinnollisessa menettelyssä tai oikeudenkäynnissä, onko jokin toinen henkilö saattanut kyseisen yksittäistapausta koskevan päätöksen kohteena olevaa elintarviketta tai elintarvikkeiden ainesosaa markkinoille ennen kyseisen asetuksen voimaantuloa hyvin vähäistä määrää suuremmassa määrin, jotta voidaan todeta, kuuluuko elintarvike tai elintarvikkeiden ainesosa kyseisen asetuksen soveltamisalaan.