Asia C-392/08

Euroopan komissio

vastaan

Espanjan kuningaskunta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 96/82/EY – Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunta – 11 artiklan 1 kohdan c alakohta – Velvollisuus laatia ulkoiset pelastussuunnitelmat – Määräaika

Tuomion tiivistelmä

Ympäristö – Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunta – Direktiivi 96/82

(Neuvoston direktiivin 96/82 11 artiklan 1 kohdan c alakohta)

Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta annetun direktiivin 96/82 11 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu ulkoisten pelastussuunnitelmien laatiminen on osa monivaiheista prosessia, jossa ensimmäiseksi tuotantolaitosten, joissa on huomattavia määriä vaarallisia aineita, toiminnanharjoittajat laativat sisäiset pelastussuunnitelmat ja toimittavat tarvittavat tiedot toimivaltaisille viranomaisille, toiseksi toimivaltaiset viranomaiset laativat mainitut ulkoiset pelastussuunnitelmat ja kolmanneksi kyseiset toiminnanharjoittajat ja viranomaiset tarkastavat ja tarpeen vaatiessa korjaavat ja ajanmukaistavat sisäiset ja ulkoiset pelastussuunnitelmat.

Mainitun direktiivin 11 artiklan 1 ja 4 kohdassa asetetaan tosin määräaika ainoastaan ensimmäisen ja kolmannen vaiheen osalta. Se, ettei kyseisessä säännöksessä ole nimenomaista määräaikaa ulkoisten pelastussuunnitelmien laatimiselle, ei kuitenkaan sinänsä merkitse sitä, ettei jäsenvaltioille olisi asetettu mitään määräaikaa kyseisten suunnitelmien laatimista koskevan velvollisuuden noudattamiselle.

Sisäisten ja ulkoisten pelastussuunnitelmien, joiden yhteensovittamisella varmistetaan direktiivin 11 artiklassa säädetyn menetelmän tehokkuus, välillä olevasta keskinäisestä riippuvuudesta seuraa, että toimivaltaisten viranomaisten on laadittava ulkoiset pelastussuunnitelmat sellaisen määräajan kuluessa, jolla yhtäältä ei voida vaarantaa kyseisen artiklan säännösten tehokasta vaikutusta mutta jolla toisaalta otetaan huomioon mainittujen suunnitelmien viimeistelemiseen tarvittava aika, eli kohtuullisen ajan kuluessa siitä, kun toiminnanharjoittajat ovat toimittaneet tarvittavat tiedot.

Vaikka lisäksi on totta, että mainitun direktiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan velvollisuus laatia ulkoiset pelastussuunnitelmat liittyy asianomaisten tuotantolaitosten toiminnanharjoittajille asetettuun velvollisuuteen toimittaa toimivaltaisille viranomaisille kyseisten suunnitelmien laatimista varten tarvittavat tiedot, samassa säännöksessä asetetaan kuitenkin jäsenvaltioille velvollisuus huolehtia siitä, että mainitut toiminnanharjoittajat toimittavat tarvittavat tiedot säädetyissä määräajoissa. Näin ollen sillä, että toimivaltaisilla viranomaisilla ei ole näiden määräaikojen kuluessa käytettävänään tarvittavia tietoja, ei voida perustella ulkoisten pelastussuunnitelmien puuttumista.

(ks. 13, 14, 17, 21 ja 25 kohta)

UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)

25 päivänä maaliskuuta 2010 ( )

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 96/82/EY – Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunta – 11 artiklan 1 kohdan c alakohta – Velvollisuus laatia ulkoiset pelastussuunnitelmat – Määräaika

Asiassa C‑392/08,

jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 9.9.2008,

Euroopan komissio, asiamiehinään S. Pardo Quintillán ja A. Sipos, prosessiosoite Luxemburgissa,

kantajana,

vastaan

Espanjan kuningaskunta, asiamiehenään B. Plaza Cruz, prosessiosoite Luxemburgissa,

vastaajana,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Lenaerts sekä tuomarit R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, T. von Danwitz ja D. Šváby (esittelevä tuomari),

julkisasiamies: J. Kokott,

kirjaaja: R. Grass,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,

kuultuaan julkisasiamiehen 10.12.2009 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1 Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta 9.12.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/82/EY (EYVL 1997, L 10, s. 13) 11 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole laatinut ulkoisia pelastussuunnitelmia kaikille kyseisen direktiivin 9 artiklan soveltamisalaan kuuluville tuotantolaitoksille.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

2 Direktiivin 96/82 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on ehkäistä suuronnettomuuksia, joissa on mukana vaarallisia aineita, ja rajoittaa niiden ihmisiin ja ympäristöön kohdistuvia seurauksia, jotta koko Euroopan yhteisössä voitaisiin taata yhdenmukaisesti ja tehokkaasti korkea turvallisuuden taso.

3 Direktiivin 96/82 11 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että kaikkien 9 artiklan määräysten alaisten tuotantolaitosten osalta

a) toiminnanharjoittaja laatii tuotantolaitoksen sisällä suoritettavia toimenpiteitä koskevan sisäisen pelastussuunnitelman

– uusille tuotantolaitoksille ennen niiden käyttöönottoa,

– olemassa oleville tuotantolaitoksille, joihin ei [tietyn teollisen toiminnan suuronnettomuuden vaarasta 24.6.1982 annetun neuvoston] direktiivin 82/501/ETY [(EYVL L 230, s. 1)] määräyksiä ole sovellettu, kolmen vuoden määräajassa 24 artiklan 1 kohdassa määrätystä päivästä lukien,

– muille tuotantolaitoksille kahden vuoden määräajassa 24 artiklan 1 kohdassa määrätystä päivästä lukien,

b) toiminnanharjoittaja toimittaa toimivaltaisille viranomaisille ulkoisen pelastussuunnitelman laatimista varten tarvittavat tiedot seuraaviin määräaikoihin mennessä:

– uusille tuotantolaitoksille ennen niiden käyttöönottoa,

– olemassa oleville tuotantolaitoksille, joihin ei direktiivin 82/501/ETY määräyksiä ole sovellettu, kolmen vuoden määräajassa 24 artiklan 1 kohdassa määrätystä päivästä lukien,

– muiden tuotantolaitosten osalta kahden vuoden määräajassa 24 artiklan 1 kohdassa määrätystä päivästä lukien,

c) jäsenvaltion tähän tehtävään nimeämät viranomaiset laativat ulkoisen pelastussuunnitelman niistä toimista, joihin ryhdytään tuotantolaitoksen ulkopuolella.

2. Pelastussuunnitelmat on laadittava ottaen huomioon seuraavat tavoitteet:

– Onnettomuudet on rajattava ja hallittava niiden seurauksien minimoimiseksi ja ihmisille, ympäristölle ja omaisuudelle aiheutuneiden vahinkojen rajoittamiseksi.

– On toteutettava tarvittavat toimenpiteet ihmisten ja ympäristön suojaamiseksi suuronnettomuuksien seurauksilta.

– On annettava tarpeelliset tiedot väestölle ja asiasta vastaaville alueen viranomaisille ja laitoksille.

– On varauduttava suuronnettomuuden jälkien korjaamiseen ja ympäristön puhdistamiseen.

Pelastussuunnitelmissa on oltava liitteessä IV tarkoitetut tiedot.

– –

4. Jäsenvaltioiden on luotava järjestelmä, joka takaa, että toiminnanharjoittajat ja tehtävään nimetyt viranomaiset tarkastavat, harjoittavat ja tarpeen vaatiessa korjaavat ja ajanmukaistavat sisäiset ja ulkoiset pelastussuunnitelmat asianmukaisin, sopivin, enintään kolmen vuoden väliajoin. Tarkastamisessa on otettava huomioon näissä tuotantolaitoksissa ja kyseessä olevissa pelastuspalveluissa tapahtuneet muutokset, uu[si] tekni[nen] tietämy[s] ja tiedon lisääntyminen toimenpiteistä, jotka suuronnettomuuksissa on toteutettava.

– –”

4 Direktiivin 96/82 24 ja 25 artiklan perusteella jäsenvaltioiden oli saatettava kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämät säännökset voimaan viimeistään 3.2.1999.

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

5 Koska komissio katsoi, ettei Espanjan kuningaskunta ollut noudattanut direktiivin 96/82 11 artiklan 1 kohdan c alakohtaa, se aloitti 23.3.2007 EY 226 artiklassa määrätyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kehottamalla Espanjan kuningaskuntaa virallisella huomautuksella esittämään tätä koskevat huomautuksensa.

6 Espanjan viranomaiset vastasivat komission viralliseen huomautukseen 12. ja 25.6.2007 päivätyillä kirjeillä ja ilmoittivat komissiolle niiden tuotantolaitosten määrän, joita direktiivin 96/82 säännökset koskevat, ja sen, kuinka monella näistä tuotantolaitoksista on ulkoinen pelastussuunnitelma.

7 Koska komissio totesi näiden tietojen perusteella, että oli olemassa yhä tuotantolaitoksia, joilla ei ole tällaista suunnitelmaa, se lähetti 23.10.2007 perustellun lausunnon, jossa Espanjan kuningaskuntaa kehotettiin toteuttamaan kyseisen lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa lausunnon vastaanottamisesta.

8 Espanjan viranomaiset vastasivat mainittuun lausuntoon 10.1.2008 päivätyllä kirjeellä ja täsmensivät, että asianomaisista tuotantolaitoksista, joiden määrä oli vuonna 2005 ollut 238 ja vuoden 2007 joulukuussa 280, 186:lla oli hyväksytty ulkoinen pelastussuunnitelma. Ne huomauttivat lisäksi, että vaikka direktiivin 96/82 11 artiklan 1 kohdan b alakohdassa vahvistetaan määräajat, jotka koskevat asianomaisen tuotantolaitoksen toiminnanharjoittajan velvollisuutta toimittaa toimivaltaisille viranomaisille tarvittavat tiedot, siinä ei sitä vastoin säädetä mistään määräajasta, jonka kuluessa kyseisten viranomaisten on laadittava ulkoiset pelastussuunnitelmat.

9 Koska komissio katsoi, ettei tilanne ollut vieläkään tyydyttävä, se päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.

Kanne

10 Espanjan kuningaskunta myöntää, että perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä eli 23.12.2007 94:llä sen alueella sijaitsevalla tuotantolaitoksella, joihin sovelletaan direktiivin 96/82 9 artiklaa, ei ollut ulkoista pelastussuunnitelmaa.

11 Se väittää kuitenkin, ettei direktiivin 96/82 11 artiklan 1 kohdan c alakohdassa vahvisteta määräaikaa, johon mennessä toimivaltaisten viranomaisten on laadittava ulkoiset pelastussuunnitelmat, ja että niillä ei voi olla käytettävänään samaa määräaikaa, josta säädetään kyseisen direktiivin 11 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja johon mennessä asianomaisten tuotantolaitosten toiminnanharjoittajien on laadittava sisäiset pelastussuunnitelmat. Se toteaa vielä toissijaisesti, että se, etteivät toiminnanharjoittajat ole direktiivin 96/82 11 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyn mukaisesti toimittaneet tarvittavia tietoja, on joka tapauksessa omiaan oikeuttamaan sen, että tietyillä kyseessä olevilla laitoksilla ei ole ulkoista pelastussuunnitelmaa. Se huomauttaa lopuksi, että vuoden 2008 aikana on laadittu seitsemän ulkoista pelastussuunnitelmaa.

12 Alustavasti on korostettava, että direktiivin 96/82 11 artiklan säännökset, jotka koskevat tuotantolaitoksia, joissa on huomattavia määriä vaarallisia aineita, muodostavat oikeusnormien kokonaisuuden, jolla pyritään varmistamaan johdonmukainen ja tehokas järjestelmä suuronnettomuuksien seurausten rajoittamiseksi.

13 Ulkoisten pelastussuunnitelmien laatiminen on siten osa monivaiheista prosessia, jossa ensimmäiseksi asianomaisten tuotantolaitosten toiminnanharjoittajat laativat sisäiset pelastussuunnitelmat ja toimittavat tarvittavat tiedot toimivaltaisille viranomaisille, toiseksi toimivaltaiset viranomaiset laativat mainitut ulkoiset pelastussuunnitelmat ja kolmanneksi kyseiset toiminnanharjoittajat ja viranomaiset tarkastavat ja tarpeen vaatiessa korjaavat ja ajanmukaistavat sisäiset ja ulkoiset pelastussuunnitelmat.

14 Direktiivin 96/82 11 artiklan 1 ja 4 kohdassa asetetaan tosin määräaika ainoastaan ensimmäisen ja kolmannen vaiheen osalta. Se, ettei kyseisessä säännöksessä ole nimenomaista määräaikaa ulkoisten pelastussuunnitelmien laatimiselle, ei kuitenkaan sinänsä merkitse sitä, ettei jäsenvaltioille olisi asetettu mitään määräaikaa kyseisten suunnitelmien laatimista koskevan velvollisuuden noudattamiselle.

15 Kyseinen velvollisuus menettäisi näet sisältönsä eikä direktiivin 96/82 11 artiklalla käyttöön otetulla suojajärjestelmällä olisi mitään tehokasta vaikutusta, jos mainittujen suunnitelmien laatimista toimivaltaisten viranomaisten toimesta olisi mahdollista lykätä loputtomasti.

16 Tältä osin on huomautettava, että kuten direktiivin 96/82 11 artiklan 2 kohdasta ilmenee, sisäiset ja ulkoiset pelastussuunnitelmat laaditaan muun muassa, jotta onnettomuudet voidaan rajata ja hallita niiden seurauksien minimoimiseksi ja ihmisille, ympäristölle ja omaisuudelle aiheutuneiden vahinkojen rajoittamiseksi ja jotta voidaan toteuttaa tarvittavat toimenpiteet ihmisten ja ympäristön suojaamiseksi suuronnettomuuksien seurauksilta.

17 Lisäksi etenkin direktiivin 96/82 liitteestä IV, joka koskee pelastussuunnitelmissa esitettäviä tietoja, ilmenee, että sisäisten ja ulkoisten pelastussuunnitelmien, joiden yhteensovittamisella varmistetaan direktiivin 96/82 11 artiklassa säädetyn menetelmän tehokkuus, välillä on keskinäinen riippuvuus.

18 Tästä seuraa, että kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on hyödynnettävä viipymättä asianomaisten tuotantolaitosten toiminnanharjoittajien toimittamat tiedot ulkoisten pelastussuunnitelmien laatimiseksi.

19 Tämä koskee erityisesti eräitä sellaisia vaadittuja tietoja, joiden vanheneminen lyhyen ajan sisällä voi johtaa siihen, ettei niiden perusteella laadittu pelastussuunnitelma ole enää tehokas. Juuri tästä syystä jäsenvaltioiden on direktiivin 96/82 11 artiklan 4 kohdan mukaan luotava järjestelmä, joka takaa, että sisäiset ja ulkoiset pelastussuunnitelmat tarkastetaan ja tarpeen vaatiessa korjataan ja ajanmukaistetaan asianmukaisin, enintään kolmen vuoden väliajoin.

20 Tämän johdosta kyseisen direktiivin 11 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetyn velvollisuuden täytäntöönpanoa koskeva määräaika voi lähtökohtaisesti alkaa kulua vasta siitä, kun mainitut tiedot on toimitettu.

21 Näiden seikkojen perusteella on katsottava, että toimivaltaisten viranomaisten on laadittava direktiivin 96/82 11 artiklassa säädetyt ulkoiset pelastussuunnitelmat sellaisen määräajan kuluessa, jolla yhtäältä ei voida vaarantaa kyseisen artiklan säännösten tehokasta vaikutusta mutta jolla toisaalta otetaan huomioon mainittujen suunnitelmien viimeistelemiseen tarvittava aika, eli kohtuullisen ajan kuluessa siitä, kun toiminnanharjoittajat ovat toimittaneet tarvittavat tiedot.

22 Esillä olevassa asiassa on riidatonta, ettei ulkoisia pelastussuunnitelmia ole moneen vuoteen laadittu kaikkien kysymyksessä olevien tuotantolaitosten osalta.

23 Tältä osin on huomautettava, että direktiivin 96/82 11 artiklan 1 kohdan b alakohdassa vahvistetaan useita määräaikoja eri tuotantolaitosryhmien mukaan. On kuitenkin todettava, että ajankohdaksi, johon mennessä kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen tuotantolaitosten toiminnanharjoittajien piti toimittaa toimivaltaisille viranomaisille ulkoisen pelastussuunnitelman laatimista varten tarvittavat tiedot, oli vahvistettu joko ennen näiden laitosten käyttöönottoa tai viimeistään 3.2.2002 eli kolme vuotta direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen jälkeen.

24 Kyseisen päivän ja perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymispäivän eli 23.12.2007 välillä kulunut aika on kuitenkin selvästi kohtuuton, joten esillä olevassa asiassa ei voida perustella sitä, ettei ulkoisia pelastussuunnitelmia ole laadittu kaikille kyseessä oleville tuotantolaitoksille.

25 Vaikka lisäksi on totta, että direktiivin 96/82 11 artiklan 1 kohdan mukaan velvollisuus laatia ulkoiset pelastussuunnitelmat liittyy asianomaisten tuotantolaitosten toiminnanharjoittajille asetettuun velvollisuuteen toimittaa toimivaltaisille viranomaisille kyseisten suunnitelmien laatimista varten tarvittavat tiedot, samassa säännöksessä asetetaan kuitenkin jäsenvaltioille velvollisuus huolehtia siitä, että mainitut toiminnanharjoittajat toimittavat tarvittavat tiedot säädetyissä määräajoissa. Näin ollen sillä, että toimivaltaisilla viranomaisilla ei joissakin tapauksissa ole näiden määräaikojen kuluessa käytettävänään tarvittavia tietoja, ei voida perustella ulkoisten pelastussuunnitelmien puuttumista, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 20 kohdassa todennut.

26 Useiden ulkoisten pelastussuunnitelmien laatimisesta vuonna 2008 riittää, kun todetaan, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (ks. mm. asia C-456/05, komissio v. Saksa, tuomio 6.12.2007, Kok., s. I-10517, 15 kohta).

27 Tämän perusteella on katsottava, että komission nostama kanne on perusteltu.

28 On siis todettava, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 96/82 11 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole laatinut ulkoisia pelastussuunnitelmia kaikille kyseisen direktiivin 9 artiklan soveltamisalaan kuuluville tuotantolaitoksille.

Oikeudenkäyntikulut

29 Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska tämä on hävinnyt asian, Espanjan kuningaskunta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta 9.12.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/82/EY 11 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole laatinut ulkoisia pelastussuunnitelmia kaikille kyseisen direktiivin 9 artiklan soveltamisalaan kuuluville tuotantolaitoksille.

2) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Allekirjoitukset