JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

Eleanor Sharpston

15 päivänä heinäkuuta 2010 1( )

Asia C‑240/09

Lesoochranárske zoskupenie VLK

vastaan

Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky

(Najvyšší súd Slovenskej republikyn (Slovakia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Ympäristö – Århusin yleissopimus – Yleisön osallistumisoikeus päätöksentekoon sekä oikeus saada ympäristöä koskeva asia käsitellyksi tuomioistuimissa

1. Najvyšší súd Slovenskej republikyn (Slovakian tasavallan ylin tuomioistuin) esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Århusin yleissopimus)( ) 9 artiklan 3 kappaleen vaikutusta ja erityisesti sitä, onko kyseistä artiklaa tulkittu tai tulkittava siten, että sillä on välitön oikeusvaikutus jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä.

2. Käsiteltävässä asiassa tulee esiin tärkeitä kysymyksiä, jotka koskevat kansallisten tuomioistuinten ja Euroopan unionin tuomioistuimen toimivallan jakoa sekasopimusten määräysten tulkinnassa.

Århusin yleissopimus

3. Århusin yleissopimuksen johdanto-osassa tunnustetaan, että jokaisella ihmisellä on oikeus elää terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta laadukkaassa ympäristössä ja velvollisuus sekä yksilönä että yhdessä muiden kanssa suojella ja parantaa ympäristöä nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi. Voidakseen puolustaa tätä oikeuttaan ja täyttää velvollisuutensa kansalaisten on saatava tietoa ympäristöasioista ja heillä on oltava osallistumisoikeus päätöksentekoon sekä oikeus saada ympäristöä koskeva asia käsitellyksi tuomioistuimessa.

4. Århusin yleissopimuksen yleiset määräykset sisältyvät sen 3 artiklaan. Yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleessa todetaan erityisesti seuraavaa: ”Kukin osapuoli ryhtyy tarvittaviin lainsäädäntö-, sääntely- ja muihin toimenpiteisiin, mukaan lukien toimenpiteet, joilla pyritään tässä yleissopimuksessa tarkoitettujen yleisölle tiedottamista, yleisön osallistumista ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien määräysten yhteensovittamiseen, samoin kuin asianmukaiset täytäntöönpanotoimet selkeän, avoimen ja yhdenmukaisen kehyksen luomiseksi ja ylläpitämiseksi tämän yleissopimuksen määräysten täytäntöönpanoa varten.”

5. Yleissopimuksen 6 artiklassa on joukko seikkoja, jotka koskevat yleisön osallistumista päätöksentekoprosessiin. Sen nyt käsiteltävään asiaan liittyvä määräys kuuluu seuraavasti:

”1. Kukin sopimuspuoli:

a) soveltaa tämän artiklan määräyksiä I liitteessä luetelluille ehdotetuille toiminnoille myönnettäviä lupia koskeviin päätöksiin

b) soveltaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti tämän artiklan määräyksiä myös sellaisia toimintoja koskeviin päätöksiin, joita ei ole lueteltu I liitteessä ja joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tätä varten sopimuspuolet päättävät, kuuluuko ehdotettu toimi näiden määräysten soveltamisalaan – –”

6. Yleissopimuksen 9 artiklan otsikkona on ”Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus”. Sen asiaa koskevat määräykset kuuluvat seuraavasti:

”2. Kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja

a) joiden etua asia riittävästi koskee

tai vaihtoehtoisesti

b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos sopimuspuolen hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään,

on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus sekä vastaavasti muiden tämän yleissopimuksen asiaan kuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi kansallisen lainsäädännön määräysten mukaisesti ja rajoittamatta tämän artiklan 3 kappaleen soveltamista.

Riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus tämän yleissopimuksen soveltamisalalla. Tätä varten jokaisen 2 artiklan 5 kappaleessa tarkoitetut vaatimukset täyttävän valtiosta riippumattoman järjestön etua pidetään tämän kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän kappaleen b kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Tämän 2 kappaleen määräykset eivät estä sitä mahdollisuutta, että hallintoviranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen, eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten uudelleentarkastusmenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan tuomioistuimessa tutkittavaksi, silloin kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus.

3. Kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on tämän artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamista rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.

– –”

7. Yleissopimuksen 19 artikla sisältää ratifiointia koskevat määräykset. Kyseisen artiklan 5 kappaleessa todetaan seuraavaa: ”Tämän yleissopimuksen 17 artiklassa tarkoitetut alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestöt[( )] ilmoittavat ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjoissaan tämän yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvia asioita koskevan toimivaltansa laajuuden. Nämä järjestöt ilmoittavat tallettajalle myös toimivaltansa laajuuden merkittävistä muutoksista.”

Unionin lainsäädäntö( )

EY:n perustamissopimus

8. Tosiseikkojen tapahtuma-aikaan yhteisön ympäristöpolitiikka perustui EY 174 artiklaan.( ) Sen mukaan yhteisön ympäristöpolitiikalla edistetään seuraavien tavoitteiden saavuttamista: ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen, ihmisten terveyden suojelu, luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö sekä sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisesti, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin. EY 175 artiklan 1 kohdassa( ) todetaan, että ”neuvosto päättää [EY] 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen sekä talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan yhteisön toimista [EY] 174 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi”.

9. EY 300 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä ja EY 300 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa on esitetty yhteisön ja yhden tai useamman jäsenvaltion tai kansainvälisen järjestön välisten sopimusten tekemistä koskevat menettelyvaatimukset. EY 300 artiklan 7 kohdan mukaan kyseiset sopimukset sitovat yhteisön toimielimiä ja jäsenvaltioita.( )

Århusin yleissopimuksen sisällyttäminen yhteisön lainsäädäntöön

10. Ennen Århusin yleissopimuksen hyväksymistä direktiivillä 2003/35( ) hyväksyttiin tarvittavat toimenpiteet, jotta yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappale voitiin sisällyttää yhteisön lainsäädäntöön.

Direktiivi 2003/35

11. Seuraavat johdanto-osan perustelukappaleet ovat olennaisia:

”(5) Yhteisö allekirjoitti 25 päivänä kesäkuuta 1998 [Århusin yleissopimuksen]. Jotta yhteisö voi ratifioida yleissopimuksen, yhteisön lainsäädäntö olisi saatettava asianmukaisesti yhdenmukaiseksi sen kanssa.

– –

(9) Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 4 kappaleessa määrätään mahdollisuudesta panna tuomioistuimessa tai muussa elimessä vireille menettely sellaisten päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuuden uudelleen tutkimiseksi, jotka kuuluvat yleisön osallistumista koskevien yleissopimuksen 6 artiklan määräysten soveltamisalaan.

(10) Olisi annettava tiettyjä sellaisia ympäristöalan direktiivejä koskevia säännöksiä, joissa jäsenvaltioita vaaditaan laatimaan ympäristöä koskevia suunnitelmia ja ohjelmia mutta joissa ei ole Århusin yleissopimuksen määräysten ja erityisesti sen 7 artiklan mukaisen yleisön osallistumisen varmistamiseksi tarvittavia riittäviä säännöksiä. Muussa asiaan liittyvässä yhteisön lainsäädännössä säädetään jo yleisön osallistumisesta suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen ja tulevaisuudessa Århusin yleissopimuksen mukaiset yleisön osallistumista koskevat vaatimukset sisällytetään asiaan liittyvään lainsäädäntöön jo alusta alkaen.

(11) Neuvoston direktiivi 85/337/ETY[( )] ja neuvoston direktiivi 96/61/EY[( )] olisi muutettava sen varmistamiseksi, että ne ovat täysin yhdenmukaisia Århusin yleissopimuksen, erityisesti sen 6 artiklan sekä 9 artiklan 2 ja 4 kappaleen kanssa.

(12) Suunnitellun toiminnan tavoitetta eli Århusin yleissopimuksen velvoitteiden täytäntöönpanon edistämistä ei voida riittävällä tavalla saavuttaa jäsenvaltioiden toimin, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden ja vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin yhteisön tasolla, joten yhteisö voi toteuttaa toimenpiteitä perustamissopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. – –”

Neuvoston päätös 2005/370/EY

12. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen vaatimusten sisällyttämiseksi unionin lainsäädäntöön direktiivillä 2003/35 lisättiin 10 a artikla direktiiviin 85/337 ja 15 a artikla direktiiviin 96/61.

13. Euroopan yhteisö hyväksyi Århusin yleissopimuksen 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370.( ) Hyväksyntä perustui asianmukaisesti EY 175 artiklaan, EY 300 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäiseen virkkeeseen ja EY 300 artiklan 3 kohdan ensimmäiseen alakohtaan.

14. Neuvoston päätöksen 2005/370 liite sisältää Århusin yleissopimuksen 19 artiklan mukaisen Euroopan yhteisön ilmoituksen.( ) Ilmoituksen toisessa kohdassa todetaan, että ”voimassa olevat säädökset eivät täysin kata yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleesta johtuvien velvoitteiden täytäntöönpanoa, koska ne liittyvät hallinnollisiin ja tuomioistuinmenettelyihin, jotka koskevat yksityishenkilöiden ja yleissopimuksen 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen muiden viranomaisten kuin Euroopan yhteisön toimielinten toimien tai laiminlyöntien tutkimista, ja sen vuoksi yhteisön jäsenvaltiot ovat vastuussa kyseisten velvoitteiden noudattamisesta ajankohtana, jolloin Euroopan yhteisö hyväksyy yleissopimuksen, ja sen jälkeen, kunnes yhteisö, käyttäessään EY:n perustamissopimuksen mukaista toimivaltaansa, antaa yhteisön oikeuden säännöksiä, jotka koskevat mainittujen velvoitteiden täytäntöönpanoa”.

15. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale on sisällytetty unionin lainsäädäntöön ainoastaan osittain asetuksella (EY) N:o 1367/2006,( ) jota sovelletaan pelkästään Euroopan unionin toimielimiin. Sitä ei ole yleisemmin saatettu osaksi lainsäädäntöä. Vaikka komissio esitti 24.10.2003 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa,( ) ehdotusta ei ole hyväksytty direktiiviksi eikä se ole saanut lainvoimaa.

16. Kun otetaan huomioon kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevaan asiaan johtaneet tosiseikat, on syytä mainita, että ruskeakarhu (ursus arctos) on merkitty luontotyyppidirektiivin liitteessä II( ) yhteisön tärkeänä pitämäksi lajiksi, jonka suojelemiseksi on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita, ja liitteessä IV yhteisön tärkeänä pitämäksi lajiksi, joka edellyttää tiukkaa suojelua.

Kansallinen lainsäädäntö

17. Slovakian tasavallan kansallisneuvosto päätti liittyä Århusin yleissopimukseen 23.9.2005 annetulla asetuksella nro 1840. Yleissopimus tuli voimaan Slovakiassa 5.3.2006.

18. Slovakiassa hallintomenettelyä säännellään muun muassa hallintomenettelylailla nro 71/1967. Kyseisen lain 14 §:n mukaan henkilö voi vaatia, että hänelle annetaan asianosaisen asema hallintomenettelyssä, joka koskee suoraan hänen oikeuksiaan ja hänen lailla suojattuja etujaan.

19. Ennen 30.11.2007 lain nro 543/2002 83 §:n 3 momentin toisessa virkkeessä asianosaisasema annettiin järjestöille, joiden tavoitteena oli ympäristönsuojelu. Kyseinen asema voitiin myöntää järjestöille, jotka pyysivät kirjallisesti osallistumislupaa ja jotka tekivät niin asetetussa määräajassa. Saman pykälän 6 momentin mukaan tällaiset järjestöt voivat pyytää, että niille ilmoitetaan menettelyistä, jotka todennäköisesti vaikuttavat ympäristöön. Saman pykälän 7 momentin mukaan viranomaisten on ilmoitettava järjestöille kyseisistä menettelyistä. Tällaisilla järjestöillä oli myös mahdollisuus riitauttaa päätökset tuomioistuimessa siviiliprosessilain 250 §:n 2 momentin nojalla.

20. Lakia nro 543/2002 kuitenkin muutettiin lailla nro 554/2007, ja muutos tuli voimaan 1.12.2007. Muutoksen seurauksena – nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisin osin – ympäristöjärjestöihin (kuten käsiteltävän asian valittaja kansallisessa tuomioistuimessa) viitataan nyt pikemminkin termillä ”se, jonka etua asia koskee” kuin ”asianosainen”. Lyhyesti sanottuna aseman muutos merkitsee sitä, etteivät kyseiset järjestöt itse voi suoraan käynnistää menettelyjä päätösten laillisuuden tutkimiseksi, kuten Slovakian hallitus totesi suullisessa käsittelyssä. Sen sijaan niiden on pyydettävä virallista syyttäjää toimimaan puolestaan.

Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset

21. Kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian valittaja, Lesoochranárske zoskupenie VLK (jäljempänä LZ), on ympäristösuojelualan rekisteröimätön yhdistys. LZ pyysi vastapuolta, Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republikya (Slovakian tasavallan ympäristöministeriö, jäljempänä ministeriö), ilmoittamaan sille mahdollisista hallinnollisista päätöksentekomenettelyistä, jotka saattavat vaikuttaa luonnon- ja ympäristönsuojeluun tai jotka koskevat poikkeusten myöntämistä tiettyjen lajien tai alueiden suojelusta.

22. LZ:lle ilmoitettiin vuoden 2008 alussa useista muun muassa metsästysyhdistysten vireille panemista hallinnollisista menettelyistä. Ministeriö teki 21.4.2008 päätöksen, jossa se myönsi metsästysyhdistykselle luvan poiketa ruskeakarhun kohdalla rauhoitetun lajin suojelumääräyksestä. Kyseisen menettelyn aikana ja myöhemmissä menettelyissä LZ ilmoitti ministeriölle, että se halusi osallistua menettelyyn ja pyysi tätä myöntämään sille oikeuden osallistua asian käsittelyyn asiaan osallisena hallinnollisessa menettelyssä hallintomenettelylain 14 §:n nojalla. LZ esitti erityisesti, että menettely vaikutti suoraan sen oikeuksiin ja laissa suojattuihin, Århusin yleissopimukseen perustuviin etuihin. Se katsoi myös, että kyseisellä sopimuksella oli välitön oikeusvaikutus.

23. Ministeriö vahvisti 26.6.2008 tekemällään päätöksellä (jäljempänä riidanalainen päätös) 21.4.2008 tekemänsä päätöksen. Se myös totesi, että LZ:lla ei ollut menettelyssä asiaan osallisen asemaa. LZ ei näin ollen voinut valittaa 21.4.2008 tehdystä päätöksestä. Lisäksi ministeriö katsoi, että Århusin yleissopimus on kansainvälinen sopimus, joka on saatettava osaksi kansallista oikeusjärjestystä ennen sen voimaantuloa. Ministeriön mielestä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 3 kappale koskevat Slovakian tasavaltaa, mutta varsinaiset määräykset eivät sisällä yksiselitteisiä perusoikeuksia ja -vapauksia, joita voitaisiin soveltaa välittömästi kansainvälisessä julkisoikeudessa käytetyn ”self-executing”-teorian mukaisesti suhteessa viranomaisiin.

24. LZ nosti kanteen riidanalaisesta päätöksestä Krajský súd v Bratislavessa (Bratislavan alueellinen tuomioistuin). Kyseinen tuomioistuin tutki riidanalaisen päätöksen sekä sitä edeltäneen hallinnollisen menettelyn ja hylkäsi LZ:n kanteen.

25. Päätyessään tähän kantaan Bratislavan alueellinen tuomioistuin katsoi, että 9 artiklan 2 ja 3 kappaleen johdonmukaisen tai kieliopillisen tulkinnan perusteella kantajalle ei voida myöntää oikeutta osallistua hallinnolliseen menettelyyn tai oikeudenkäyntiin asianosaisena. Päinvastoin Århusin yleissopimuksessa velvoitetaan sopimuspuolia toteuttamaan – ilman määräaikaa – kansallisen lainsäädännön mukaisia toimenpiteitä, joiden perusteella yleisö, jota asia koskee, voisi osallistua yleissopimuksen 6 artiklassa tarkoitettuja toimia koskevien päätösten tutkimiseen tuomioistuimessa tai muissa hallinnollisissa elimissä.

26. LZ vetosi ylimpään tuomioistuimeen, joka lykkäsi asian käsittelyä ja esitti unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko mahdollista katsoa, että 25.6.1998 tehdyn Århusin yleissopimuksen 9 artikla ja erityisesti sen 3 kappale ovat kansainvälisten sopimusten tavoin välittömästi sovellettavia (’self-executing effect’), kun otetaan huomioon kyseisen kansainvälisen yleissopimuksen keskeinen tavoite eli se, että perinteinen näkemys asialegitimaatiosta hylätään antamalla myös yleisölle tai niille yleisöön kuuluville, joita asia koskee, asiaan osallisen asema, kun Euroopan unioni liittyi tähän kansainväliseen sopimukseen 17.2.2005 mutta ei ole tähän mennessä toteuttanut yhteisön toimia kyseisen sopimuksen täytäntöön panemiseksi yhteisön oikeudessa?

2) Onko mahdollista katsoa, että Århusin yleissopimuksen 9 artikla ja erityisesti sen 3 kappale, joka on nyttemmin otettu osaksi yhteisön oikeusjärjestystä, ovat unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti yhteisön oikeudessa tarkoitetuin tavoin välittömästi sovellettavia tai että niillä on välitön oikeusvaikutus?

3) Mikäli ensimmäiseen tai toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaletta tulkita kyseisen kansainvälisen yleissopimuksen keskeisen tavoitteen kannalta siten, että ilmaisu ’viranomaisten toimet’ kattaa myös päätöksen tekemisen käsittävän toimen, mistä seuraa, että yleisön mahdollisuus saattaa asia vireille tuomioistuimessa käsittää myös oikeuden riitauttaa sellainen viranomaisen päätös, jonka lainvastaisuudella on ympäristöön liittyviä vaikutuksia?”

27. LZ sekä Saksan, Kreikan, Ranskan, Puolan, Suomen, Ruotsin, Slovakian ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Kreikan ja Ruotsin hallituksia lukuun ottamatta kaikki mainitut osapuolet osallistuivat 4.5.2010 pidettyyn suulliseen käsittelyyn, jossa ne esittivät suullisia huomautuksia.

Alustavat huomautukset

Tutkittavaksi ottaminen

28. Unionin tuomioistuimelle esitetyt kaksi ensimmäistä kysymystä koskevat Århusin yleissopimuksen 9 artiklan ja erityisesti sen 3 kappaleen tulkintaa. Kolmas kysymys koskee yksinomaan 9 artiklan 3 kappaletta. Yleissopimuksen 9 artiklan otsikkona on ”Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus”. Sen peräkkäiset kappaleet koskevat tämän aihepiirin eri näkökohtia.

29. Näin ollen 9 artiklan 1 kappale koskee asian saattamista uudelleen tutkittavaksi, jos tiedoksisaantipyyntö on hylätty. Yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa velvoitetaan sopimuspuolet varmistamaan kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat asian koskemaan yleisöön ja jotka täyttävät tietyt vaatimukset, on mahdollisuus saattaa minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi.( ) Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen mukaan sopimuspuolten on lisäksi varmistettava, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat ristiriidassa kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa. Saman artiklan 4 kappaleessa todetaan, että kolmessa ensimmäisessä kappaleessa tarkoitettujen menettelyjen tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, ja siinä määrätään tietyistä vaatimuksista, jotka tällaisten menettelyjen on täytettävä. Lopuksi 9 artiklan 5 kappaleessa sopimuspuolet velvoitetaan varmistamaan, että yleisölle annetaan tietoa mahdollisuudesta käyttää hallinnollisia ja tuomioistuimessa tapahtuvia uudelleentarkastelumenettelyjä, sekä harkitsemaan asianmukaisten oikeusapujärjestelmien perustamista muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden parantamiseksi.

30. Puolan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset tuovat huomautuksissaan esiin kysymyksen tutkittavaksi ottamisesta. Niiden mielestä esitetyt kysymykset koskevat ainoastaan 9 artiklan 3 kappaleen tulkintaa, ja ne ehdottavat, että unionin tuomioistuimen on siksi jätettävä ennakkoratkaisupyyntö tutkimatta sikäli kuin se koskee Århusin yleissopimuksen 9 artiklan muita osia.

31. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ennakkoratkaisupyynnön esittävän tuomioistuimen on harkittava, onko ennakkoratkaisu tarpeen ja onko unionin tuomioistuimelle esitetyillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun kysymykset koskevat yhteisön oikeuden tulkintaa, tuomioistuimella on lähtökohtaisesti velvollisuus vastata niihin. Poikkeustapauksissa tuomioistuin voi kuitenkin oman toimivaltaisuutensa vahvistamiseksi tutkia olosuhteet, joiden vallitessa kansallinen tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisukysymyksen. Tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen sille esittämään ennakkoratkaisukysymykseen, jos (muun muassa) kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen.( )

32. LZ on vedonnut ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa ainoastaan Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 3 kappaleeseen. Unionin tuomioistuimen mahdollisesti antamalla 9 artiklan 1, 4 ja 5 kappaletta koskevalla vastauksella ei olisi yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevaan tapaukseen. Jälkimmäisen tuomioistuimen viittaukset 9 artiklan näihin kappaleisiin ovat siten hypoteettisia, eikä niitä voida ottaa tutkittaviksi.

33. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen mukaan niillä, jotka haluavat riitauttaa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin, on oikeus saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa. Yleissopimuksen 6 artiklaa sovelletaan sopimuksen liitteessä I tarkoitettuihin toimintoihin (luettelo, joka kattaa muun muassa teollisuushankkeet, metallien energiajalostuksen ja jätehuollon) sekä toimintoihin, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia kansallisen lainsäädännön mukaan.

34. Yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen soveltamisala on sama kuin YVA-direktiivin ja IPPC-direktiivin (jota sovelletaan itsenäisesti, eikä sen soveltaminen estä YVA-direktiivin soveltamista).

35. Tämä aihealueen yhtäpitävyys voidaan tulkita siten, että 9 artiklan 2 kappale on täysimääräisesti saatettu osaksi unionin lainsäädäntöä. Lisäksi direktiivin 2003/35 johdanto-osan 10 ja 11 perustelukappaleesta ilmenee, että lainsäätäjä katsoi kyseisellä direktiivillä tehtyjen muutosten olevan riittäviä kyseisen määräyksen sisällyttämiseksi täysimääräisesti lainsäädäntöön.

36. Näissä olosuhteissa kysymykseen siitä, onko 9 artiklan 2 kappaleella välitön oikeusvaikutus, ei ole tarpeen vastata.( )

37. Ehdotankin, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin vain sikäli kuin ne koskevat 9 artiklan 3 kappaletta.

38. Lopuksi on todettava, kuten Yhdistynyt kuningaskunta aivan oikein katsoi, että vaikka ennakkoratkaisun pyytänyt tuomioistuin käyttää kysymyksessään sekä ilmaisua ”välitön oikeusvaikutus” että ”välitön sovellettavuus”, kaksi ensimmäistä unionin tuomioistuimen ratkaistavana olevaa kysymystä koskevat 9 artiklan 3 kappaleen välitöntä vaikutusta.( ) Ehdotan näin ollen, että kahden ensimmäisen kysymyksen katsotaan koskevan vain välitöntä oikeusvaikutusta.

39. Selvyyden vuoksi huomautan, että nyt käsiteltävässä tapauksessa arvioidaan kansainvälisen lainsäädännön määräysten ”välitöntä oikeusvaikutusta” – ja tämä eroaa hieman arviosta, joka tehdään silloin, kun kyse on unionin lainsäädännön ”kansallisista” säännöksistä. Käsittelen tätä eroa lyhyesti myöhemmin.( )

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

40. Ensimmäisellä ja toisella ennakkoratkaisukysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, onko mahdollista katsoa, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella on välitön oikeusvaikutus.

41. Kuten unionin tuomioistuimelle huomautuksia esittäneet osapuolet ovat todenneet, ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä esitetään epäsuorasti toimivaltaa koskeva kysymys sekasopimusten tulkinnasta. Komissio sekä Suomen ja Ruotsin hallitukset ovat erityisesti käsitelleet sitä, onko unionin tuomioistuimella toimivalta päättää nyt käsiteltävässä tapauksessa sille esitetystä kysymyksestä.

42. Tästä toimivaltaa koskevasta kysymyksestä on olemassa paljon ja toisinaan monimutkaista oikeuskäytäntöä, joista uusin on päätös asiassa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos.( ) Aluksi on syytä analysoida kyseistä oikeuskäytäntöä.

Unionin tuomioistuimen sekasopimuksia koskeva oikeuskäytäntö

43. Kuten monet tutkijat ovat todenneet, sekasopimukset ovat erityisen kiistanalaisia normatiivisia välineitä Euroopan lainsäädännössä.( ) Aluksi yhteisöjen tuomioistuin keskittyi yhteisön ja jäsenvaltioiden välisen toimivallan jakoon. Niin sanotussa ERTA-tapauksessa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti säännön, jonka mukaan jäsenvaltion ulkoista toimivaltaa rajoitetaan silloin, kun yhteisö saa yksinomaisen ulkoisen toimivallan. Yhteisö voi saada yksinomaisen ulkoisen toimivallan sisäisen sääntelyn avulla.( ) ERTA-tapauksessa esitetty sääntö on yleinen lähtökohta sekasopimusten arvioinnissa.( )

44. Onko unionin tuomioistuimen toimivalta tulkita sekasopimuksia näin ollen rajoitettu niihin sekasopimusten määräyksiin, jotka kuuluvat yhteisön toimivallan piiriin?

45. Oikeuskäytännössä esitettiin varhaisessa vaiheessa kysymys yhteisöjen tuomioistuimen toimivallasta antaa alustavia päätöksiä sekasopimusten pätevyydestä ja tulkinnasta. Asiassa Haegeman vastaan Belgian valtio yhteisöjen tuomioistuin päätti pikaisesti, että sillä oli tällainen toimivalta. Päätös perustui siihen, että sillä oli toimivalta tulkita yhteisön toimielinten säädöksiä ja että nykyisen EY 300 artiklan nojalla tehdyt kansainväliset sopimukset kuuluvat kyseiseen soveltamisalaan.( )

46. Aluksi kysymystä toimivallan rajoituksista ei käsitelty suoraan.( ) Asiassa Demirel vastaan Stadt Schwäbisch Gmünd( ) yhteisöjen tuomioistuin arvioi, oliko sillä toimivaltaa tulkita ETY–Turkki-assosiaatiosopimuksen määräyksiä. Sen mielestä sillä oli tällainen toimivalta sillä perusteella, että vapaata liikkuvuutta koskevat velvoitteet, joita kyseinen tapaus koski, kuuluivat yhteisön toimivaltaan.( ) Myöhemmin yhteisöjen tuomioistuin omaksui laajan lähestymistavan toimivaltaansa tulkita tällaisia määräyksiä.( )

47. Vuonna 1996 yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin muutti lähestymistapaansa asiassa Hermès International vastaan FHT Marketing Choice antamallaan tuomiolla,( ) joka liittyi TRIPS-sopimuksen määräysten tulkintaan. Asia koski sitä, oliko kansallinen väliaikainen määräys TRIPS-sopimuksen 50 artiklassa tarkoitettu ”turvaamistoimenpide”, ja siinä yhteisöjen tuomioistuin katsoi toimivaltansa olevan kiistanalainen sillä perusteella, ettei yhteisö ollut tehnyt päätöstä käyttää jaettua toimivaltaa sekasopimuksen yhteydessä.( )

48. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että sillä oli toimivalta tulkita kyseistä artiklaa sillä perusteella, että asetus N:o 40/94,( ) joka liittyi TRIPS-sopimuksen 50 artiklaan (joka vaikutti kyseiseen asetukseen), oli jo tullut voimaan sopimuksen allekirjoitushetkellä. Koska kyseinen tilanne kuului sekä kansallisen että yhteisön lainsäädännön piiriin, yhteisöjen tuomioistuimella oli toimivalta lähinnä sillä perusteella, että sen oli vältettävä myöhemmät tulkintaerot, joita olisi syntynyt, jos asia olisi jätetty kansallisten tuomioistuinten päätettäväksi.( ) Tässä ratkaisussa yhteisöjen tuomioistuin vetosi erityisesti asiaan Giloy vastaan Hauptzollamt Frankfurt am Main-Ost( )ja asiaan Leur-Bloem vastaan Inspecteur der Belastingdienst/Ondernemingen( ) (molemmat tapaukset koskivat yhteisön ja kansallisen lain yhdenmukaista tulkintaa ilman sekasopimusten jaettuun toimivaltaan liittyviä lisähankaluuksia).

49. Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti mainitun lähestymistavan muutama vuosi myöhemmin yhdistetyissä asioissa Dior ym. antamallaan tuomiolla( ) jossa oli myös kyse TRIPS-sopimuksen 50 artiklan tulkinnasta. Kyseisessä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin laajensi 50 artiklaa koskevaa tulkintatoimivaltaansa muihin teollis- ja tekijänoikeuksiin, mutta nyt käsiteltävän asian kannalta kiinnostavampi on tuomion 49 kohta, jossa yhteisöjen tuomioistuin teki eron tavaramerkin ja teollismallin välille sillä perusteella, että yhteisö oli antanut säännöksiä tavaramerkin muttei teollismallin alalla. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, ettei TRIPS-sopimusten tavaramerkkiä koskevilla määräyksillä ollut välitöntä oikeusvaikutusta (vaikka kansallisten tuomioistuinten velvollisuutena on tulkita säännöksiä yhdenmukaisesti yhteisön oikeuden kanssa), mutta katsoi myös, ettei teollismallien osalta yhteisön lainsäädännössä vaadittu eikä kielletty välitöntä oikeusvaikutusta.( )

50. Asiassa Hermès International v. FHT Marketing Choice ja yhdistetyissä asioissa Dior ym. annetuissa tuomioissa moni kysymys jäi vaille vastausta. Toimivaltuuksien välistä yhteyttä ei esimerkiksi selvennetty merkittävästi kyseisissä tapauksissa, kuten ei myöskään yhteisöjen tuomioistuimen perusteiden valintaa sen määritellessä toimivaltansa rajat tällä alalla.( )

51. Selkeyttä koskevaa tavoitetta ei valitettavasti edistetty asiassa Schieving-Nijstad, jossa yhteisöjen tuomioistuin erotti toisistaan säännöksen tulkintatoimivallan ja oikeuden päättää menettelysäännöistä, joita sovelletaan kyseisen säännöksen täytäntöönpanemiseen.( ) Niin sanotuissa Etang de Berre- ja Mox Plant -tapauksissa( ) annetut tuomiot, jotka on annettu pikemminkin EY 226 artiklan mukaisten suorien kanteiden kuin EY 234 artiklan mukaisten ennakkoratkaisupyyntöjen yhteydessä, heikensivät aiemmin kehiteltyä analyysiä. Kyseisissä tapauksissa yhteisöjen tuomioistuin lähinnä sivuutti kysymyksen toimivallasta ja totesi, että sekasopimuksilla on sama asema kuin puhtaasti yhteisön sopimuksilla silloin, kun kysymys on yhteisön toimivaltaan kuuluvista määräyksistä.( )

52. Ennen asiaa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos( ) oli vaikeaa tunnistaa aloja, joilla yhteisöjen tuomioistuimella oli toimivalta sekasopimuksissa. Vaikeus näkyy nyt käsiteltävän tapauksen joissakin lausunnoissa, erityisesti Suomen ja Ruotsin hallituksen, jotka ovat liittäneet yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevan kysymyksen osaksi kyseisen määräyksen aineellista tulkintaa koskevia huomautuksiaan.

53. Tätä taustaa vasten asiassa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos annettu selkeä tuomio oli virkistävä tuulahdus. Asiassa oli kyse TRIPS-sopimuksen 33 artiklan tulkinnasta, mutta siinä esitettiin sama kysymys kuin nyt käsiteltävässä asiassa: mikä tuomioistuin voi parhaiten päättää, onko sekasopimuksen tietyllä määräyksellä välitöntä oikeusvaikutusta tai voiko sillä olla välitöntä oikeusvaikutusta?

54. Yhteisöjen tuomioistuin oli tiukasti sitä mieltä, että toimivalta päättää määräyksen välittömästä oikeusvaikutuksesta riippuu siitä, kuuluko kyseinen määräys alaan, josta yhteisö on antanut säännöksiä. Jos alalla on annettu yhteisön säännöksiä, sovelletaan yhteisön lainsäädäntöä (siten kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut); jos ei, yhteisön oikeudessa ei vaadita eikä kielletä sitä, että jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä tunnustetaan yksityisille oikeus vedota suoraan kyseiseen sääntöön. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että toimivallan jakautumista yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välillä koskeva tutkimus edellytti yhteisön tasolla yhtenäistä vastausta, jonka ainoastaan yhteisöjen tuomioistuin kykeni antamaan, ja siksi sillä oli toimivalta kyseisen tutkimuksen tekemiseen.( )

55. Varsin niukoista perusteluista huolimatta minusta näyttää siltä, että asiassa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos yhteisöjen tuomioistuin ratkaisi vaikean ongelman ja antoi selkeän vastauksen kysymykseen siitä, voiko yhteisöjen tuomioistuin päättää, mikä tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan, onko tietyllä määräyksellä välitön oikeusvaikutus. Se katsoi, että se voi.

56. Yhdyn yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuun asiassa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos. Tuomion hyvä puoli on se, että siinä omaksutaan erittäin käytännöllinen lähestymistapa kysymykseen, joka esitetään usein poliittisesti arkaluonteisessa asiayhteydessä. Kuten oikeuskirjallisuudessa on todettu, sekasopimus on itsessään pragmaattisten voimien aiheuttama – tapa ratkaista ongelmia, jotka syntyvät tarpeesta tehdä kansainvälisiä sopimuksia monitasoisessa järjestelmässä.( )

57. Seuraavassa analyysissä seurataan tarkasti asiassa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos annettua tuomiota. Lisään vain joitakin yksityiskohtaisia tietoja, jos ja kun ne mielestäni ovat hyödyllisiä unionin tuomioistuimelle.

Toimivalta tulkita sekasopimusta

58. EY 300 artiklan 7 kohdassa määrätään, että kyseisen artiklan mukaisesti tehdyt sopimukset sitovat yhteisön toimielimiä ja jäsenvaltioita. Århusin yleissopimus oli juuri tällainen sopimus. Sen määräykset ovat nyt erottamaton osa yhteisön oikeusjärjestystä.( ) Yhteisön, sen jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden tekemillä sekasopimuksilla on yhteisön oikeusjärjestyksessä sama asema kuin puhtaasti yhteisön sopimuksilla, kun kysymys on yhteisön toimivaltaan kuuluvista määräyksistä.( )

59. Asiassa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos kyse oli, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa, sekasopimuksesta, jossa yhteisön ja jäsenvaltioiden velvoitteita muita sopimuspuolia kohtaan ei ollut jaettu. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että se oli toimivaltainen – ja pystyi parhaiten – tutkimaan toimivallan jakautumista yhteisön ja sen jäsenvaltioiden kesken sekä määrittämään velvoitteet, joihin yhteisö on näin sitoutunut.( )

60. Yhdyn tähän näkemykseen. Minusta näyttää selvältä, että unionin tuomioistuin on ainut elin, joka pystyy tekemään tällaisen arvion.( ) Se, että keinotekoisesti yritetään rajoittaa unionin tuomioistuimen toimivaltaa tulkita lainsäädäntöä kokonaisuudessaan, jotta sekasopimuksen kaikki osapuolet saavat tietää vastuunsa ja oman tulkintavaltansa, ei voi olla oikein. Tällainen lähestymistapa on paitsi tarpeeton myös vaarallinen.

61. Lisäksi toisenlainen ajattelu johtaisi itse lainsäädännön täytäntöönpanon pirstoutumiseen. Tämä puolestaan lisäisi oikeudellista epävarmuutta yhteisön, jäsenvaltioiden, kolmansien maiden ja mahdollisten osapuolten keskuudessa. Lisäksi tällaiselle tielle lähteminen voisi johtaa yhteisön syyttämiseen siitä, ettei se täytä tehtäviään sopimuspuolena.

62. Näistä syistä näyttää perustellulta soveltaa asiassa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos tehtyä seuraavaa arviota: yhteisöjen tuomioistuimella on riittävästi toimivaltaa päättää, mikä tuomioistuin – se itse vai jäsenvaltion toimivaltainen tuomioistuin – voi parhaiten määrittää, onko tietyllä määräyksellä välitöntä oikeusvaikutusta.

Mikä tuomioistuin pystyy parhaiten määrittämään, onko Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella välitön vaikutus?

63. Asiassa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kysymys voidaan ratkaista( ) tutkimalla, onko yhteisö antanut lainsäädäntöä sillä erityisalalla, jota kyseinen määräys koskee.

64. Tämä heijastaa yhteisöjen tuomioistuimen ERTA-tapauksessa( ) tekemää rajanvetoa: se, kuuluuko kyseinen määräys yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, riippuu siitä, onko kyseisellä alalla annettu riittävän kattavat yhteisön säännöt. Tällaisessa tutkimuksessa säilytetään asiassa Hermès annetun tuomion yksi myönteinen näkökohta, nimittäin estetään tulevat tulkintaerot tapauksissa, joissa on kyse yhteisön lainsäädännöstä ja joissa näin ollen edellytetään yhtenäisyyttä.

65. Onko Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale määräys, joka kuuluu alaan, jolla yhteisö on antanut säännöksiä?

66. Tämän osalta asiassa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos annetussa tuomiossa on yksi ilmeinen ongelma. Kyseinen tuomio ei sisällä ohjeita siitä, milloin yhteisön toimivallan käyttö on ”riittävän merkittävää”, jotta voitaisiin katsoa yhteisön antaneen säännöksiä kyseisellä alalla.

Voidaanko turvautua muuhun asiaan liittyvään lainsäädäntöön?

67. Kun viittaan muuhun asiaan liittyvään lainsäädäntöön, tarkoitan pikemminkin lainsäädäntöä, joka koskee hallinnollisen päätöksen aineellista kysymystä (esim. kyseessä olevia suojeltuja lajeja), kuin lainsäädäntöä, joka koskee itse oikeutta saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa. Tuomioistuin haluaa varmasti ottaa huomioon tällaisen lainsäädännön päätöstä tehdessään, mutta tämä herättää kysymyksen siitä, onko tällaisella lainsäädännöllä merkitystä myös Århusin yleissopimuksen mukaisen oikeuden saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa kannalta?

68. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa vireillä oleva asia koskee ruskeakarhua. Siksi on esitetty kysymys, onko sillä merkitystä, että ruskeakarhu on sisällytetty luontotyyppidirektiivin suojeltujen lajien luetteloon, kun päätetään, kuuluuko Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale alaan, johon sovelletaan yhteisön lainsäädäntöä.

69. Minun mielestäni ei ole.

70. Jos huomioon otetaan mainitunlainen muu asiaan liittyvä lainsäädäntö, 9 artiklan 3 kappaleen tulkinta pirstaloituisi. Se riippuisi tuomioistuimessa käsiteltävänä olevan asian tarkoista tosiseikoista. Esimerkiksi nyt käsiteltävässä asiassa se, onko unionin tuomioistuimella tai kansallisella tuomioistuimella toimivalta tulkita Århusin yleissopimusta, riippuisi siitä, onko lajit, joille haetaan metsästyslupaa, mainittu luontotyyppidirektiivin asiaa koskevassa luettelossa. Tämä on liian satunnainen ja mielivaltainen peruste voidakseen olla tyydyttävä peruste toimivallan määrittämiselle.

71. Muu asiaan liittyvä lainsäädäntö voi tietysti rajata kansallisen tuomioistuimen toimivaltaa tietyssä asiassa. Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa voidaan tarvittaessa käyttää luontotyyppidirektiiviä, jossa ruskeakarhu on lueteltu suojeltavaksi lajiksi.( ) Kyseisellä direktiivillä ei ole välitöntä merkitystä unionin tuomioistuimelle esitettyjen kysymysten kannalta, eikä se vaikuta siihen, onko Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella suora oikeusvaikutus. Slovakian tasavallalla on kuitenkin velvollisuus varmistaa, että luontotyyppidirektiivi pannaan tehokkaasti täytäntöön.( )

”Alan” määrittäminen

72. Miten tarkasti on määriteltävä ala, jolla yhteisön on täytynyt antaa säännöksiä? Tähän on lukuisia vaihtoehtoja – laajasta abstraktista käsitteestä (”ympäristöön vaikuttava lainsäädäntö”)( ) aina määritelmään, joka soveltuu Århusin yleissopimuksen aihealueeseen tai osaan sitä (”tiedon saanti, yleisön osallistumisoikeus päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristöasioissa”)( ) ja aina siihen, onko tietyn määräyksen tietty aihe katettu lainsäädäntötoimenpiteellä, jolla kyseinen määräys sisällytetään unionin lainsäädäntöön.

73. Sekasopimusten toimivallan jaolle on ominaista käytännönläheisyys ja kehityskelpoisuus. Sekasopimukset ovat toisinaan lainsäädännöllisiä kompromisseja, jotka ovat syntyneet poliittisesta tarpeesta saada aikaan sopimus. Näin ollen olisi järkevää, että unionin tuomioistuin määrittäisi tietyn määräyksen täytäntöönpanoon liittyvän alan käytännönläheisesti ottaen huomioon sekä kansainvälisen yleissopimuksen että sen, onko käsiteltävänä olevan määräyksen sisällyttämiseksi lainsäädäntöön jäsenvaltioiden osalta annettu unionin säännöksiä.

74. Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa Århusin yleissopimuksen osapuolille asetetaan tiettyjä velvollisuuksia. Vaikka kyseinen kappale kuuluu ”ympäristöoikeuden” laajaan alaan (josta on yhteisön tasolla tehty lukuisia lainsäädäntöaloitteita), siinä asetetut velvoitteet eroavat kuitenkin riittävästi 9 artiklan muissa osissa asetetuista velvoitteista (kuten neuvosto korosti ilmoituksessaan), mikä edellyttää, että unionin tuomioistuimen on tutkittava, onko yhteisö antanut säännöksiä erityisalalla, jota 9 artiklan 3 kappale koskee.

Onko yhteisö antanut säännöksiä alalla, jota 9 artiklan 3 kappale koskee?

75. Kuten Puolan ja Suomen hallitukset toteavat, yhteisö ei ole vielä antanut säännöksiä alalla, jota 9 artiklan 3 kappale koskee.

76. Direktiivit 2003/35 kattaa 9 artiklan 2 kappaleen, mutta 9 artiklan 3 kappaleen määräyksiä ei vielä ole sisällytetty unionin lainsäädäntöön.( ) Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale on pantu täytäntöön asetuksella N:o 1367/2006 pelkästään unionin omien toimielinten osalta. Mielestäni tässä voitaisiin soveltaa common law -oikeuden periaatteen inclusio unis est exclusio alterius -muunnelmaa. Siten asetuksella, jolla 9 artiklan 3 kappaletta sovelletaan toimielimiin, vain korostetaan, ettei ole olemassa toimia, joilla vastaavat velvollisuudet sisällytettäisiin jäsenvaltioiden kansallisiin oikeusjärjestyksiin.( ) Komission direktiiviehdotus, jolla pannaan täytäntöön 9 artiklan 3 kappale jäsenvaltioiden velvollisuuksien osalta, ei ole edennyt. Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa mainittuja velvollisuuksia ei ole vieläkään saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä unionin lainsäädännöllä.

77. Mielestäni 9 artiklan 3 kappaleen täytäntöön panemiseksi esitetyllä direktiiviehdotuksella, jonka käyttöönotto ei ole edistynyt, on erityinen merkitys. Unionin tuomioistuimen pitäisi ottaa huomioon asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön puuttuminen, eikä se voi antaa itselleen toimivaltaa päättää, onko 9 artiklan 3 kappaleella välitöntä oikeusvaikutusta. Jos se tekee näin, se omaksuu lainsäätäjän roolin. Toistaiseksi lainsäätäjä ei tarkoituksellisesti ole halunnut toimia tässä asiassa.

78. Lisäksi ilmoituksessa mainitaan yhteisön katsoneen, että ”yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleesta johtuvien velvollisuuksien täytäntöönpano – –, koska ne liittyvät hallinnollisiin ja tuomioistuinmenettelyihin, jotka koskevat yksityishenkilöiden ja – – muiden viranomaisten kuin Euroopan yhteisön toimielinten toimien tai laiminlyöntien tutkimista” kuului jäsenvaltioiden toimivaltaan ja että jäsenvaltiot ovat vastuussa kyseisten velvoitteiden noudattamisesta, kunnes yhteisö toteuttaa toimia. Se, ettei yhteisö ole toiminut näin, on mielestäni ratkaisevan tärkeää.( )

79. Nyt käsiteltävän asian keskeisten velvoitteiden osalta katson, ettei 9 artiklan 3 kappale kuulu alaan, johon sovelletaan yhteisön lainsäädäntöä.

80. Näin ollen jäsenvaltioiden kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on määrittää, onko 9 artiklan 3 kappaletta tulkittava siten, että sillä on välitön oikeusvaikutus jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksessä. Unionin lainsäädännössä ei vaadita eikä suljeta pois tällaista tulkintaa. Kansallinen tuomioistuin voi siis antaa määräykselle välittömän oikeusvaikutuksen kansallisessa lainsäädännössä säädetyin edellytyksin, mutta sillä ei ole velvollisuutta tehdä niin unionin lainsäädännön mukaan. Sikäli kuin 9 artiklan 3 kappaleessa asetetaan velvollisuuksia jäsenvaltiolle, niiden noudattaminen kuuluu kansainvälisen lainsäädännön piiriin.

Ratkaisuehdotus

81. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo jäsenvaltioiden kansallisten tuomioistuinten tehtäväksi määrittää, onko Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella välitöntä oikeusvaikutusta jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä olosuhteissa, joissa Euroopan unioni liittyi kyseiseen kansainväliseen sopimukseen 17.2.2005, muttei ole tähän mennessä antanut säännöksiä yleissopimuksen kyseisen määräyksen sisällyttämiseksi Euroopan unionin lainsäädäntöön sen jäsenvaltioille asettamien velvoitteiden osalta (erotuksena velvollisuuksiin, jotka on asetettu Euroopan unionin toimielimille).

82. Jos unionin tuomioistuin ei yhdy ensimmäistä kysymystä koskevaan ratkaisuehdotukseeni, on tarpeen tutkia kysymyksiä 2 ja 3.

Toinen kysymys

83. Onko 9 artiklan 3 kappaleella välitön oikeusvaikutus?

84. Jos unionin tuomioistuin katsoo tarpeelliseksi vastata tähän kysymykseen, ehdotan, että se päättää, ettei 9 artiklan 3 kappaleella ole välitöntä oikeusvaikutusta.

85. Sopimuspuolet voivat sopia unionia sitovan kansainvälisen sopimuksen määräyksen välittömästä (tai muusta) oikeusvaikutuksesta itse sopimuksessa. Muutoin määräyksen välittömän oikeusvaikutuksen arvioiminen jää sopimuspuolten tuomioistuinten tehtäväksi. Yhteisöjen tuomioistuin on näin ollen todennut, että yhteisöjen kolmansien valtioiden kanssa tekemässä kansainvälisessä sopimuksessa olevalla määräyksellä on katsottava olevan välitön oikeusvaikutus, kun se sanamuotonsa sekä sopimuksen tarkoituksen ja luonteen perusteella sisältää selvän ja täsmällisen velvoitteen, jonka täytäntöönpano tai oikeusvaikutusten syntyminen ei edellytä muita toimenpiteitä.( )

86. Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa todetaan seuraavaa: ”Kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on tämän artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamista rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolten kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.”

87. Mielestäni 9 artiklan 3 kappale ei sisällä velvoitteita, jotka ovat riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta niitä voitaisiin suoraan soveltaa yksityisten oikeussubjektien oikeusasemaan ilman lisäselvennystä tai täsmennystä.

88. LZ on oikeassa todetessaan, että yleisölle on 9 artiklan 3 kappaleen nojalla haluttu antaa oikeus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin. Yleisö voi kuitenkin turvautua kyseiseen oikeuteen ainoastaan, jos se täyttää kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset.( ) Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa tai muissa määräyksissä ei anneta tällaisia vaatimuksia koskevia ohjeita. Pikemminkin – kuten Saksan hallitus aivan oikein toteaa – Århusin sopimuksen valmisteluasiakirjoista käy ilmi, että laatijat halusivat jättää vaatimusten määrittämisen sopimuspuolten tehtäväksi.( )

89. Koska nimenomaisia rajoituksia ei ole, 9 artiklan 3 kappaleen soveltamisalan pitäisi olla erittäin laaja. Se, että 9 artiklan 3 kappaleelle annetaan välitön oikeusvaikutus ja siten sivutetaan jäsenvaltioiden mahdollisuus säätää sen soveltamista koskevia vaatimuksia, merkitsisi samaa kuin se, että lainsäätäjän sijasta tuomioistuin päättäisi mahdollisuudesta nostaa kanne yleisen edun nimissä (actio popularis). Se seikka, että direktiiviehdotusta ei ole annettu, merkitsee tässä asiayhteydessä, että tällainen askel olisi epäasianmukainen.

90. LZ väitti käsittelyssä unionin tuomioistuimen todenneen, että se, että jäsenvaltioiden on tarpeen asettaa vaatimuksia, ei välttämättä sulje pois välitöntä oikeusvaikutusta. Tapaukset, joihin se vetosi – asia Deutscher Handballbund( ) ja asia Simutenkov( ) – eroavat nyt käsiteltävästä tapauksesta siten, että kyseisissä tapauksissa vaatimukset, jotka jäsenvaltioiden oli tarkoitus asettaa, olivat melko rajallisia menettelyä koskevia vaatimuksia eivätkä kattavia aineellisia vaatimuksia.

91. Lopuksi välittömän oikeusvaikutuksen antaminen 9 artiklan 3 kappaleelle (jollei ole asetettu toisenlaisia kriteerejä) niin, että yleisöön kuuluvat voivat vedota siihen, aiheuttaisi suurta oikeudellista epävarmuutta elimille, joiden toimet tai laiminlyönnit voivat johtaa hallinnollisiin menettelyihin tai tuomioistuinmenettelyihin, kuten komissio on perustellusti todennut. Tällaiset elimet voivat olla yksityishenkilöitä tai viranomaisia. Mielestäni tämä on yksi lisäperuste sille, ettei 9 artiklan 3 kappaleelle pitäisi antaa välitöntä oikeusvaikutusta.

92. Haluaisin lisätä tähän vain, että se, että kansainvälisen sopimuksen tietyllä määräyksellä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, ei merkitse, että sopimuspuolen kansallisilla tuomioistuimilla ei ole velvollisuutta ottaa tätä määräystä huomioon.( )

93. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin toteaa – jos se katsoo tarpeelliseksi vastata toiseen ennakkoratkaisukysymykseen –, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella ei ole välitöntä oikeusvaikutusta unionin lainsäädännössä.

Kolmas kysymys

94. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee, kuuluvatko hallinnollisen elimen tekemät päätökset Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen käsitteeseen ”viranomaisten toimet”.

95. On selvää, että unionin tuomioistuin on toimivaltainen tulkitsemaan Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaletta kyseisessä artiklassa unionin toimielimille asetuksen N:o 1367/2006 perusteella asetettujen velvoitteiden osalta. Siltä osin kuin on toivottavaa – yhdistetyissä asioissa Dzodzi vastaan Belgian valtio( ) ja asiassa Leur Bloem vastaan Inspecteur der Belastingdienst/Ondernemingen( ) annettujen perustelujen mukaisesti – että kansallinen tuomioistuin on kyseistä määräystä kansallisen lainsäädännön yhteydessä soveltaessaan tietoinen keskeisten termien merkityksistä unionin lainsäädännön yhteydessä, unionin tuomioistuin haluaa ehkä vastata kolmanteen kysymykseen.

96. Näyttää siltä, että tämän tapauksen vaikeus johtuu Århusin yleissopimuksen slovakinkielisen tekstin kielellisestä erityispiirteestä. Sanaa ”akt” – termi, jota Slovakian laissa normaalisti käytetään hallinnollisesta toimesta – käytetään 6 artiklassa ja muualla 9 artiklassa, mutta ei 9 artiklan 3 kappaleessa. Kyseisessä kohdassa käytetään sen sijaan termiä ”ukon”. Slovakian ylin tuomioistuin on näin ollen katsonut, että 9 artiklan 3 kappaleen sanoilla ”toimet ja laiminlyönnit” ei tarkoiteta hallintoviranomaisten yksittäisiä päätöksiä.

97. Muissa kieliversioissa kyseisellä termillä ”akt” tarkoitetaan yksinkertaisesti yleistä kuvausta hallinnollisen elimen toteuttamista toimista, ja se toimii vastakohtana termille ”opomenutí” (laiminlyönnit), joka kattaa kaikki sellaiset toimet, jotka tällaisen elimen olisi pitänyt tehdä mutta joita se ei ole tehnyt.( )

98. Mielestäni 9 artiklan 3 kappaleen eroaminen sanamuodoltaan 9 artiklan 2 kappaleesta (jossa mainitaan ”mikä tahansa päätös, toimi tai laiminlyönti”) ei tarkoita, että sitä pitäisi välttämättä tulkita siten, että se sulkee pois muodolliset päätökset tai 9 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetut toimet ja laiminlyönnit. Jos jälkimmäinen olisi ollut lainsäätäjän tarkoitus, mielestäni on todennäköisempää, että tekstissä olisi käytetty esimerkiksi ilmaisua ”lukuun ottamatta 9 artiklan 2 kappaleessa tarkoitettuja toimia ja laiminlyöntejä”.

99. Sanat ”tämän artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen – – soveltamisalaa rajoittamatta” tukevat tulkintaa, jonka mukaan yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen termi ”toimet” kattaa päätökset. Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale on täydentävä määräys. Sitä ei pitäisi tulkita rajoittavasti siten, että sillä keinotekoisesti suljetaan pois päätökset, jotka saattavat olla 9 artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen menettelyjen kohteena.

100. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen kysymykseen, että 9 artiklan 3 kappaletta olisi tulkittava siten, että ilmaisu ”viranomaisen toimet” kattaa päätöksen tekemisen käsittävän toimen. Oikeuden saattaa asia vireille tuomioistuimessa 9 artiklan 3 kappaleen mukaisten rajoitusten puitteissa pitäisi kattaa oikeus riitauttaa viranomaisen tekemä päätös, jonka väitetään rikkovan jäsenvaltion kansallisen ympäristöoikeuden säännöksiä.

Ratkaisuehdotus

101. Ehdotan siis, että unionin tuomioistuin vastaa Najvyšší súd Slovenskej republikyn esittämiin kysymyksiin seuraavasti:

1) Esitetyt ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä tutkimatta, paitsi siltä osin kuin ne koskevat Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaletta.

2) Kansallisten tuomioistuinten on ratkaistava, onko Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella välitöntä oikeusvaikutusta kansallisissa oikeusjärjestyksissä olosuhteissa, joissa Euroopan unioni liittyi kyseiseen kansainväliseen sopimukseen 17.2.2005, muttei ole tähän mennessä toteuttanut toimia kyseisen erityismääräyksen sisällyttämiseksi unionin lainsäädäntöön sen jäsenvaltioille asettamien velvoitteiden osalta.

3) Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaletta pitäisi tulkita siten, että ilmaisu ”viranomaisen toimet” kattaa myös päätöksen tekemisen käsittävän toimen. Yleisön oikeuteen saattaa asia vireille tuomioistuimessa sisältyy 9 artiklan 3 kappaleessa sallittujen rajoitusten puitteissa oikeus riitauttaa viranomaisen päätös, jonka väitetään rikkovan jäsenvaltion kansallisen ympäristöoikeuden säännöksiä.

Jos unionin tuomioistuin katsoo, että sillä on toimivalta päättää Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen välittömästä oikeusvaikutuksesta:

4) Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella ei ole välitöntä oikeusvaikutusta unionin lainsäädännössä.