JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

23 päivänä marraskuuta 2017 ( 1 )

Asia C‑572/16

INEOS Köln GmbH

vastaan

Saksan liittotasavalta

(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgericht Berlin (Berliinin hallintotuomioistuin, Saksa))

Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2003/87/EY – Ympäristö – Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä Euroopan unionissa – 10 a artikla – Päätös 2011/278/EU – Päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskevat siirtymäsäännökset – Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa päästöoikeuksien jakoa koskevaan hakemukseen sovelletaan preklusiivista määräaikaa – Hakemusta ei ole mahdollista täydentää tai korjata kyseisen määräajan umpeuduttua – Kattavan yhdenmukaistamisen puuttuminen – Menettelyllinen itsemääräämisoikeus – Vastaavuus- ja tehokkuusperiaate

I. Johdanto

1. Verwaltungsgericht Berlin (Berliinin hallintotuomioistuin, Saksa) on osoittanut 3.11.2016 tekemällään päätöksellä unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön direktiivin 2003/87/EY ( 2 ) 10 a artiklan ja päätöksen 2011/278/EU ( 3 ) tulkinnasta.

2. Pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat INEOS Köln GmbH (jäljempänä INEOS tai INEOS-yhtiö) ja Saksan liittotasavalta, edustajanaan Umweltbundesamt (liittovaltion ympäristövirasto, Saksa), ja jossa on kyse kyseisen yhtiön kieltämisestä korjaamasta hakemustaan, joka koskee kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien maksutonta jakoa kolmannelle päästökauppakaudelle (2013–2020), sillä perusteella, että preklusiivinen määräaika, joka kansallisessa lainsäädännössä asetetaan tällaisten hakemusten jättämiselle, oli umpeutunut.

3. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, sopiiko tällainen preklusiivinen määräaika yhteen direktiivin 2003/87 10 a artiklan ja päätöksen 2011/278 kanssa.

4. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kysymykseen, että kyseisiä säännöksiä, luettuina yhdessä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen kanssa, on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä jäsenvaltion kansalliselle lainsäädännölle, jossa tällainen preklusiivinen määräaika asetetaan ja suljetaan siten pois toiminnanharjoittajan mahdollisuus korjata tai täydentää päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskevaa hakemustaan määräajan umpeuduttua, edellyttäen, ettei tämä menettelysääntö ole epäedullisempi kuin vastaavia kansallisia oikeussuojakeinoja koskevat menettelysäännöt.

II. Asiaa koskevat oikeussäännöt

A. Unionin oikeus

1. Direktiivi 2003/87

5. Direktiivin 2003/87 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa: ”Tällä direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä [unionissa] – – kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti. – –”

6. Direktiivin 2003/87 10 a artiklassa, jonka otsikko on ”Yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevat yhteisön laajuiset siirtymäsäännökset”, säädetään seuraavaa: ”1. Komissio hyväksyy viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2010 – – päästöoikeuksien jakamista koskevia yhteisön laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä – – – – 5. Päästöoikeuksien vuosittainen enimmäismäärä, jonka perusteella lasketaan päästöoikeudet muille kuin 3 kohdan soveltamisalaan kuuluville laitoksille, jotka eivät ole uusia osallistujia, ei saa olla suurempi kuin seuraavien yhteismäärä: a) koko [unionin] vuotuinen kokonaismäärä, sellaisena kuin se määritellään 9 artiklan nojalla, kerrottuna niiden laitosten päästöjen osuudella, jotka eivät kuulu 3 kohdan soveltamisalaan, niistä laitoksista peräisin olevien keskimääräisestä kaudella 2005–2007 todennettujen päästöjen kokonaismäärästä, joita yhteisön järjestelmä koskee kautena 2008–2012, ja b) niiden laitosten vuotuisten keskimääräisten todennettujen päästöjen kokonaismäärä kautena 2005–2007, jotka ovat kuuluneet yhteisön järjestelmään vasta vuodesta 2013 ja jotka eivät kuulu 3 kohdan soveltamisalaan, tarkistettuna 9 artiklassa tarkoitetulla lineaarisella vähennyksellä. Tarvittaessa on sovellettava yhtenäistä monialaista korjauskerrointa. – –”

7. Direktiivin 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet”, säädetään seuraavaa: ”1. Kunkin jäsenvaltion on 30 päivään syyskuuta 2011 mennessä julkaistava ja toimitettava komissiolle luettelo sen alueella sijaitsevista, tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvista laitoksista ja kullekin sen alueella sijaitsevalle laitokselle maksutta jaettavista määristä, jotka on laskettu 10 a artiklan 1 kohdassa ja 10 c artiklassa tarkoitettujen sääntöjen mukaisesti. – –”

2. Päätös 2011/278

8. Päätöksen 2011/278 1 artiklan mukaan päätöksessä vahvistetaan unionin laajuiset siirtymäsäännöt, jotka koskevat päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakamista direktiivin 2003/87 mukaisesti vuodesta 2013 alkaen.

9. Päätöksen 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Lähtökohtatietojen kerääminen”, säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltioiden on kerättävä toiminnanharjoittajilta kunkin sellaisen vakiintunen laitoksen osalta, jolle voidaan jakaa direktiivin [2003/87] 10 a artiklan nojalla maksutta päästöoikeuksia – – 1 päivänä tammikuuta 2005 alkavan ja 31 päivänä joulukuuta 2008 päättyvän kauden tai tilanteen mukaan 1 päivänä tammikuuta 2009 alkavan ja 31 päivänä joulukuuta 2010 päättyvän kauden jokaiselta vuodelta kaikki olennaiset tiedot kustakin liitteessä [IV] mainitusta muuttujasta. – – 7. Jäsenvaltioiden on vaadittava toiminnanharjoittajia toimittamaan täydellisiä ja johdonmukaisia tietoja ja varmistettava, ettei laitosten osien välillä ole päällekkäisyyksiä ja ettei kaksinkertaista laskentaa pääse tapahtumaan. Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että toiminnanharjoittajat noudattavat asianmukaista huolellisuutta ja toimittavat mahdollisimman tarkkoja tietoja, jotta tietojen luotettavuudesta on riittävä varmuus. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että kukin toiminnanharjoittaja toimittaa myös menetelmäraportin, joka sisältää erityisesti kuvauksen laitoksesta sekä tiedot käytetystä laadintamenetelmästä, eri tietolähteistä ja laskentavaiheista ja jossa esitetään tarvittaessa tehdyt olettamukset ja menetelmä, jolla päästöt on kohdennettu asiaankuuluviin laitoksen osiin 6 kohdan mukaisesti. Jäsenvaltiot voivat vaatia toiminnanharjoittajaa todistamaan toimitettujen tietojen täydellisyyden ja paikkansapitävyyden. 8. Kun tietoja puuttuu, jäsenvaltioiden on vaadittava toiminnanharjoittajaa perustelemaan asianmukaisesti, miksi tietoja ei ole toimitettu. Jäsenvaltioiden on vaadittava toiminnanharjoittajaa korvaamaan kaikki puuttuvat tiedot varovaisilla arvioilla, jotka perustuvat erityisesti alan parhaisiin käytäntöihin sekä uuteen tekniseen ja tieteelliseen tietoon, ennen todentajan suorittamaa todentamista tai viimeistään sen aikana. – –”

10. Päätöksen 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Todentaminen”, säädetään seuraavaa: ”1. Kerätessään tietoja 7 artiklan mukaisesti jäsenvaltiot hyväksyvät vain tiedot, joiden todentaja on todentanut olevan tyydyttäviä. Todentamisprosessin on vastattava menetelmäraporttia sekä 7 artiklassa ja liitteessä IV tarkoitettuja muuttujia. Todentajan on tutkittava toiminnanharjoittajan toimittamien tietojen luotettavuutta, uskottavuutta ja tarkkuutta, ja todentajan lausunnossa on ilmaistava riittävällä varmuudella, ettei todennettavana olevissa tiedoissa ole olennaisia väärintulkintoja. – – 4. Jäsenvaltiot eivät saa jakaa maksutta päästöoikeuksia laitokselle, johon liittyviä tietoja ei ole todennettu tyydyttäviksi. – –”

11. Päätöksen 2011/278 10 artiklassa, jonka otsikko on ”Laitoskohtaisten päästöoikeuksien jakaminen”, säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltioiden on laskettava 7 artiklan mukaisesti kerättyjen tietojen pohjalta joka vuosi kullekin alueellaan toimivalle vakiintuneelle laitokselle maksutta vuodesta 2013 alkaen 2–8 kohdan mukaisesti jaettavien päästöoikeuksien määrä. 2. Tämän laskelman tekemistä varten jäsenvaltioiden on ensin määritettävä erikseen kullekin laitoksen osalle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen määrä – – – – 4. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 11 kohdan täytäntöön panemiseksi maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaan vuotuiseen määrään, joka määritetään kullekin laitokselle kyseisen vuoden osalta tämän artiklan 2 kohdan mukaisesti, on sovellettava liitteessä VI tarkoitettuja kertoimia, kun kyseisten laitosten osien prosessit hyödyttävät toimialaa tai toimialan osaa, jonka ei katsota päätöksen 2010/2/EU nojalla olevan alttiin merkittävälle hiilivuodon riskille. – – 9. Päästöoikeuksien lopullinen vuotuinen kokonaismäärä, joka jaetaan maksutta kullekin vakiintuneelle laitokselle, lukuun ottamatta direktiivin [2003/87] 10 a artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja laitoksia, on 7 kohdan mukaisesti määritettävä kullekin laitokselle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen kokonaismäärä kerrottuna monialaisella korjauskertoimella, joka määritetään 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti. – –”

12. Päätöksen 15 artikla, jonka otsikkona on ”Kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet”, on sanamuodoltaan seuraava: ”1. Direktiivin [2003/87] 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle 30 päivään syyskuuta 2011 mennessä luettelo alueellaan olevista direktiivin [2003/87] soveltamisalaan kuuluvista laitoksista, mukaan luettuina 5 artiklan mukaisesti määritetyt laitokset, käyttäen komission laatimaa sähköistä lomaketta. – – 3. Saatuaan tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitetun luettelon komissio arvioi kutakin luetteloon sisällytettyä laitosta ja siihen liittyvää maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaa kokonaismäärää. Saatuaan kaikkien jäsenvaltioiden ilmoituksen vuosina 2013–2020 maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavasta vuotuisesta kokonaismäärästä komissio määrittelee direktiivin [2003/87] 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitetun yhtenäisen monialaisen korjauskertoimen. – – 4. Ellei komissio hylkää laitoksen mainitsemista luettelossa, mukaan luettuna sille maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaa vuotuista kokonaismäärää, kyseinen jäsenvaltio määrittelee kaudella 2013–2020 vuosittain maksutta jaettavien päästöoikeuksien lopullisen vuotuisen määrän tämän päätöksen 10 artiklan 9 kohdan mukaisesti. – –”

B. Saksan oikeus

13. Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta 21.7.2011 annetun lain (Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG); BGBl. I, s. 1475; jäljempänä TEHG) 9 §:n 1–4 momentin sanamuoto on seuraava: ”(1) Toiminnanharjoittajille jaetaan päästöoikeuksia maksutta noudattaen periaatteita, joista säädetään direktiivin 2003/87 kulloinkin voimassa olevan toisinnon 10 a artikla[ssa] – – ja – – päätöksessä 2011/278 – – (2) Päästöoikeuksien jaon edellytyksenä on toimivaltaiselle viranomaiselle jätetty hakemus. Päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskeva hakemus on jätettävä määräajassa, jonka toimivaltainen viranomainen antaa tiedoksi Bundesanzeiger-lehdessä vähintään kolme kuukautta ennen määräajan umpeutumista. Määräaika annetaan tiedoksi aikaisintaan silloin, kun 10 §:ssä tarkoitettu asetus päästöoikeuksien jakoa koskevista erityissäännöistä on tullut voimaan. Myöhästyneen hakemuksen tapauksessa ei ole oikeutta maksutta tapahtuvaan päästöoikeuksien jakoon. Hakemukseen on liitettävä oikeuden todentamiseksi tarvittavat asiakirjat. Mikäli 10 §:ssä tarkoitetussa asetuksessa ei muuta säädetä, todentajan on todennettava päästöoikeuksien jakoa koskevassa hakemuksessa esitetyt tosiasialliset tiedot 21 §:n mukaisesti. (3) Toimivaltainen viranomainen laskee jaettavien päästöoikeuksien alustavat määrät, julkaisee luettelon kaikista tämän lain soveltamisalaan kuuluvista laitoksista ja jaettavien päästöoikeuksien alustavista määristä Bundesanzeigerissa ja saattaa luettelon Euroopan komission tietoon. Laskettaessa jaettavien päästöoikeuksien alustavia määriä otetaan huomioon ainoastaan sellaiset toiminnanharjoittajan toimittamat tiedot, joiden oikeellisuus on varmistettu riittävällä tavalla. – – (4) Toimivaltainen viranomainen tekee ennen päästökauppakauden alkua päätöksen laitoksen päästöoikeuksien maksuttomasta jaosta toiminnanharjoittajille, jotka ovat jättäneet hakemuksen 2 momentin toisen virkkeen mukaisesti ilmoitetussa määräajassa. Lisäksi päästöoikeuksien jakomenettelyyn sovelletaan hallintomenettelystä annetun lain säännöksiä.”

14. Deutsche Emissionshandelsstelle (Saksan päästökauppaviranomainen, jäljempänä DEHSt) vahvisti Saksan virallisen lehden sähköisessä versiossa (elektronischer Bundesanzeiger eBAnz AT118 2011 B1, 20.10.2011) julkaisemallaan ilmoituksella TEHG:n 9 §:n 2 momentissa säädetyn määräajan päättymispäiväksi 23.1.2012.

15. Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien jakamisesta päästökauppakaudella 2013–2020 26.9.2011 annetun asetuksen (Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020); BGBl. I 2011, s. 1921) 5 §:n, jonka otsikkona on ”Lähtökohtatietojen kerääminen”, 1 momentissa säädetään, että toiminnanharjoittajalla on velvollisuus esittää hakemuksessa, joka koskee maksutta tapahtuvaa päästöoikeuksien jakoa vakiintuneille laitoksille, muun muassa yleiset tiedot laitoksesta, lisätiedot laitoksesta, yleiset tiedot kustakin jakotekijästä ja lisätiedot jakotekijöistä erityistapauksissa.

III. Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys

16. INEOS-yhtiöllä on krakkauslaitos, jossa tuotetaan kemiallisia tuotteita höyrykrakkaamalla naftaa korkeissa lämpötiloissa. Laitos on 1.1.2008 lähtien kuulunut päästökauppavelvoitteen piiriin.

17. INEOS haki 23.1.2012 laitokselle DEHSt:ltä viiteajanjakson 2005–2008 perusteella maksutta tapahtuvaa päästöoikeuksien jakoa päästökauppakaudelle 2013–2020 TEHG:n 9 §:n 1 momentin nojalla. Hakemuksen määräaika umpeutui saman pykälän 2 momentin mukaan 23.1.2012. Todentaja on todentanut hakemuksen. INEOS ilmoitti muun muassa pitävänsä lähtökohtana, että jaettavien päästöoikeuksien alustava vuosittainen määrä on 547635.

18. DEHSt myönsi 17.2.2014 tehdyllä päätöksellä kyseessä olevan laitoksen päästöjen osalta INEOS-yhtiölle 3867032 päästöoikeutta mainitulle päästökauppakaudelle ja totesi, että päästöoikeuksien jaon perusteena oli käytetty niiden jakoa koskevassa INEOS-yhtiön hakemuksessa toimitettuja tietoja.

19. INEOS esitti päätöksestä 11.3.2014 DEHSt:lle oikaisuvaatimuksen todeten lähinnä, että tämän on otettava huomioon joitakin lisätietoja vuosilta 2006 ja 2007 laskettujen suorien päästöjen osalta.

20. DEHSt hylkäsi oikaisuvaatimuksen 3.9.2015 sillä perusteella, ettei uusia tietoja voida ottaa huomioon jakopäätöksessä, koska INEOS toimitti ne vasta oikaisuvaatimusta koskevassa menettelyssä huhtikuussa 2015 eli yli kolme vuotta hakemuksen määräajan umpeutumisen eli 23.1.2012 jälkeen. DEHSt totesi, että TEHG:n 9 §:n 2 momentissa asetetaan lakisääteinen preklusiivinen määräaika ja että hakemuksessa olevien tietojen muuttaminen on lisäksi ristiriidassa kansallisen ja eurooppalaisen jakomenettelyn välisen kiinteän yhteyden kanssa.

21. INEOS nosti päätöksestä kanteen Verwaltungsgericht Berlinissä 29.9.2015 väittäen muun muassa jättäneensä vahingossa toimittamatta joitakin tietoja, jotka koskevat vuosien 2006 ja 2007 suoria päästöjä, koska se oletti väärin, että DEHSt:llä oli jo nämä tiedot käytettävissään, vaikka kyseinen laitos tuli kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän piiriin vasta 1.1.2008. INEOS-yhtiön mukaan DEHSt:n olisi pitänyt kehottaa sitä täydentämään jakohakemuksessa esitettyjä tietoja tai korjaamaan ne.

22. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että koska unionin oikeudessa ei nimenomaisesti säädetä sellaisten toiminnanharjoittajan tietojen oikeudellisista vaikutuksista, jotka toimitetaan päästöoikeuksien jakoa koskevalle hakemukselle kansallisessa oikeudessa asetetun määräajan umpeuduttua, olisi hyvä selvittää, sopiiko TEHG:n 9 §:n 2 momentti, jonka nojalla myöhästyneen hakemuksen tapauksessa ei ole oikeutta maksutta tapahtuvaan päästöoikeuksien jakoon, yhteen direktiivin 2003/87 ja päätöksen 2011/278 säännösten kanssa.

23. Verwaltungsgericht Berlin on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”Estävätkö [direktiivin 2003/87] 10 a artiklan säännökset sekä päätöksen [2011/278] säännökset sellaisen kansallisen sääntelyn, jossa säädetään päästökauppakauden 2013–2020 osalta aineellisoikeudellisesta preklusiivisesta määräajasta, jota sovelletaan muulloin kuin määräaikana jätettyihin hakemuksiin, jotka koskevat päästöoikeuksien maksutonta jakoa vakiintuneille laitoksille, ja jossa suljetaan siten pois mahdollisuus sellaisten virheiden korjaamiseen tai (puutteellisten) tietojen täydentämiseen päästöoikeuksien jakoa koskevassa hakemuksessa, jotka todetaan vasta jäsenvaltion asettaman määräajan umpeuduttua?”

IV. Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa

24. Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 14.11.2016.

25. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet INEOS, Saksan hallitus ja komissio.

26. INEOS, liittovaltion ympäristövirasto, Saksan hallitus ja komissio esittivät suulliset huomautuksensa 14.9.2017 pidetyssä istunnossa.

V. Asian tarkastelu

27. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään unionin tuomioistuimelta, onko direktiivin 2003/87 10 a artiklaa ja päätöstä 2011/278 tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa asetetaan päästöoikeuksien maksutonta jakamista päästökauppakaudeksi 2013–2020 koskevien hakemusten tekemiselle preklusiivinen määräaika ja jossa suljetaan siten pois toiminnanharjoittajan mahdollisuus korjata tai täydentää hakemustaan määräajan umpeuduttua.

28. Korostettakoon aluksi, että kysymys on esitetty tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja on yhtäältä tehnyt virheen päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskevan hakemuksen tekemisen yhteydessä ja toisaalta halunnut korjata virheensä saadakseen maksutta suuremman määrän päästöoikeuksia. ( 4 )

29. Käsittelen jatkossa vain tätä tilannetta. En siis ota kantaa tapaukseen, jossa toimivaltainen viranomainen on tehnyt virheen, enkä tapaukseen, jossa korjauksen tarkoituksena on pienentää maksutta jaettujen päästöoikeuksien määrää. Vaikka nämä kaksi tapausta ovatkin kiinnostavia, ne eivät kuulu pääasian käsittelyn piiriin.

30. Tutkin jäljempänä, onko pääasiassa kyseessä oleva preklusiivinen määräaika direktiivin 2003/87 10 a artiklan nojalla annettujen oikeuksien osalta tehokkuusperiaatteen vastainen. ( 5 ) Kysymyksen tutkimiseksi on mielestäni hyvä esittää ensin direktiivillä 2003/87 käyttöön otetun järjestelmän tärkeimmät piirteet.

A. Direktiivillä 2003/87 käyttöön otettu järjestelmä

31. Direktiivillä 2003/87 käyttöön otettua järjestelmää voidaan kuvata sen tavoitteiden, toiminnanharjoittajia koskevan kolmen pääasiallisen velvollisuuden ja päästöoikeuksien kolmen hankintatavan kautta.

1. Direktiivin 2003/87 tavoitteet

32. Direktiivin 2003/87 tavoitteisiin ei mielestäni tarvitse tässä kiinnittää liikaa huomiota niiden perustavanlaatuisesta merkityksestä huolimatta, koska ne käyvät selkeästi ilmi unionin lainsäädännöstä ja oikeuskäytännöstä.

33. Direktiivin 2003/87 johdanto-osan kolmannesta, neljännestä ja viidennestä perustelukappaleesta käy ilmi, että direktiivin tavoitteena on kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän käyttöön ottaminen, jotta voidaan myötävaikuttaa siihen, että unioni täyttää ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen yhteydessä antamansa sitoumukset; ( 6 ) puitesopimuksella pyritään ilmakehän kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen sellaiselle tasolle, että estetään ihmisen toiminnan vaaralliset vaikutukset ilmastojärjestelmään. ( 7 )

34. Tämä ihmisen toiminnan aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistavoite on osa ilmastonmuutoksen torjuntaa, joka määritellään nimenomaisesti SEUT 191 artiklan 1 kohdassa yhdeksi unionin ympäristöpolitiikan tavoitteeksi.

35. Kuten muun muassa direktiivin 2009/29 ( 8 ) johdanto-osan kolmannesta ja viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, direktiivillä 2003/87 on määrä osaltaan vähentää ”kustannustehokkaasti” vuoteen 2020 mennessä unionin kaikkia kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 20 prosentilla verrattuna vuoden 1990 tasoihin. ( 9 )

36. Kustannustehokkuus on nimittäin toinen direktiivin 2003/87 tavoite, kuten sen 1 artiklassa vahvistetaan. Kustannustehokkuus on juuri direktiivillä käyttöön otetun ”cap and trade” ‑järjestelmän perussyy. Mahdollisuudella myydä päästöoikeuksia (trade), joiden osalta kaikille järjestelmään kuuluville toiminnanharjoittajille asetetaan enimmäismäärät (cap), on nimittäin määrä auttaa vähentämään päästöjä laitoksissa, joissa vähentäminen voidaan toteuttaa pienemmin kustannuksin. ( 10 )

37. Päästökauppajärjestelmän taloudellinen logiikka perustuu siis siihen, että ennalta sovittujen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi välttämättömät kasvihuonekaasujen päästövähennykset tapahtuvat mahdollisimman alhaisin kustannuksin. Kun kyseisessä järjestelmässä sallitaan jaettujen päästöoikeuksien myynti, sillä pyritään muun muassa kannustamaan kaikkia järjestelmään osallistuvia siihen, että niiden kasvihuonekaasupäästöt alittavat niille alun perin myönnetyt päästöoikeudet, jotta ylijäämä voidaan siirtää jaetut päästöoikeudet ylittävän päästömäärän tuottaneelle osallistujalle. ( 11 )

2. Kolme pääasiallista velvollisuutta, jotka toiminnanharjoittajille asetetaan direktiivillä 2003/87

38. Direktiivillä 2003/87 käyttöön otetun järjestelmän ymmärtämiseksi on hyvä havainnollistaa kolmea pääasiallista velvollisuutta, jotka direktiivissä 2003/87 asetetaan toiminnanharjoittajille, jotka kuuluvat sen soveltamisalan piiriin, siten kuin se rajataan direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa.

39. Kiinteiden laitosten toiminnanharjoittajilla on oltava direktiivin 2003/87 4 artiklan nojalla ensinnäkin kasvihuonekaasujen päästölupa, joka on myönnettävä direktiivin 5–8 artiklassa asetettujen yksityiskohtaisten säännösten mukaisesti. ( 12 )

40. Toiseksi toiminnanharjoittajat ovat velvollisia tarkkailemaan päästöjään ja raportoimaan niistä direktiivin 2003/87 14 artiklan mukaisesti. ( 13 ) Tästä huomautettakoon, että lupahakemuksessa on oltava kuvaus päästöjen tarkkailemiseksi ja niistä raportoimiseksi suunnitelluista toimenpiteistä ( 14 ) ja että toimivaltainen viranomainen voi myöntää luvan vain, jos sille on osoitettu, että toiminnanharjoittaja pystyy tarkkailemaan päästöjään ja raportoimaan niistä. ( 15 )

41. Direktiivin 15 artiklassa säädetään lisäksi, että riippumattoman todentajan on todennettava toiminnanharjoittajien päästöraportit. ( 16 )

42. Kolmanneksi direktiivin 2003/87 12 artiklan 2 a ja 3 alakohdassa säädetään, että toiminnanharjoittajat ovat velvollisia palauttamaan kunkin vuoden huhtikuun 30 päivään mennessä edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 15 artiklan mukaisesti todennettuja kokonaispäästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia. Sen jälkeen jäsenvaltioiden on mitätöitävä palautetut päästöoikeudet.

43. Tämä velvollisuus on direktiivillä 2003/87 käyttöön otetun järjestelmän kulmakivi. ( 17 ) Toiminnanharjoittajan palauttamien päästöoikeuksien on perustellusti katsottu konkretisoivan ympäristövelan maksua ( 18 ) eli toiminnanharjoittajalle edellisenä kalenterivuonna kertyneen ympäristövelan maksua. Tarkemmin sanottuna toiminnanharjoittaja on velvollinen palauttamaan yhden päästöoikeuden kutakin kyseisenä ajanjaksona aiheutunutta hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohti. ( 19 )

44. Seuraavaksi selitän, miten toiminnanharjoittaja voi käytännössä hankkia päästöoikeudet, jotka se tarvitsee vuotuisen palautusvelvollisuutensa täyttämiseksi.

3. Vuotuisen palautusvelvollisuuden täyttämiseksi tarvittavien päästöoikeuksien kolme hankintatapaa

45. Direktiivillä 2003/87 käyttöön otetun järjestelmän piiriin kuuluvien toiminnanharjoittajien keskuudessa syntyy edellä kuvatun vuotuisen palautusvelvollisuuden vuoksi päästöoikeuksien kysyntää, ( 20 ) kun taas päästöoikeuksien tarjonta voidaan jakaa kolmeen eri lähteeseen. Päästöoikeuksia voi nimittäin hankkia kolmella tavalla, joista kaksi ensimmäistä koskee kaikkia ja kolmas vain tiettyjä toiminnanharjoittajia.

46. Ensimmäinen hankintatapa tarkoittaa, että päästöoikeuksia hankitaan kaikilta muilta henkilöiltä, joilla niitä on hallussa. ( 21 ) Oletuksena on, että tällaiset liiketoimet voivat koskea vain päästöoikeuksia, joita jäsenvaltiot ovat aiemmin myöntäneet. Liiketoimet muodostavat tässä mielessä päästöoikeuksien jälkimarkkinat.

47. Kaksi muuta hankintatapaa liittyvät sen sijaan menetelmiin, joilla jäsenvaltiot jakavat päästöoikeuksia direktiivin 2003/87 mukaisesti eli joilla päästöoikeuksia jaetaan huutokaupassa (jota voidaan kutsua ensimarkkinoiksi) ja maksutta. Näitä kahta jakotapaa säännellään yksityiskohtaisesti ja hyvin teknisesti kyseisessä direktiivissä ja sen täytäntöön panemiseksi annetuissa säädöksissä; seuraavassa on lyhyt tiivistelmä niiden pääkohdista.

48. Kunakin vuonna jaettaviin päästöoikeuksiin sovelletaan ensinnäkin päästöoikeuskattoa, joka lasketaan koko unionin osalta. ( 22 ) Se on yksi direktiivillä käyttöön otetun ”cap and trade” ‑järjestelmän keskeisistä näkökohdista. Kaikille järjestelmään kuuluville toiminnanharjoittajille annettava kannustin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen riippuu käytännössä tästä päästöoikeuskatosta. ( 23 )

49. Direktiivin 2003/87 9 artiklan mukaisesti asetettavaksi kiinteiden laitosten päästöoikeuskatoksi on vahvistettu vähän yli kaksi miljardia päästöoikeutta vuoden 2013 osalta. ( 24 ) Päästöoikeuskaton alentamisessa käytetään kunakin vuonna 1,74 prosentin lineaarista kerrointa, joka on laskettu siten, että unioni voi täyttää vuoteen 2020 mennessä sitoumuksensa vähentää kokonaispäästöjä vähintään 20 prosenttia vuonna 2005 ilmoitetusta päästötasosta. ( 25 )

50. Vuotuisen päästöoikeuskaton piiriin kuuluvien päästöoikeuksien määrä on lisäksi jaettava huutokaupattaviin ja maksutta jaettaviin päästöoikeuksiin. Direktiivin 2003/87 10 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on vuodesta 2013 huutokaupattava kaikki päästöoikeudet, joita ei jaeta maksutta. Huutokaupattavien päästöoikeuksien määrä riippuu siis maksutta myönnettävien päästöoikeuksien määrästä. ( 26 )

51. Vielä on kuvailtava direktiivin 10 a artiklassa asetettua päästöoikeuksien maksutonta jakamista koskevaa ”yleistä” järjestelmää, ( 27 ) joka on todennäköisesti monimutkaisin aspekti direktiivillä käyttöön otetussa järjestelmässä. Artiklan lukeminen voi nimittäin puistattaa kaikkein kokeneimpiakin juristeja.

52. Unionin tuomioistuin on korostanut, että päästöoikeuksien maksutta jakamisella ei pyritä myöntämään avustuksia asianomaisille tuottajille vaan lieventämään unionin päästöoikeuksien markkinoiden välittömän ja yksipuolisen käyttöönoton taloudellista vaikutusta välttämällä tiettyjen direktiivin soveltamisalaan kuuluvien tuotannonalojen kilpailukyvyn menettäminen. ( 28 )

53. Päästöoikeuksien maksuton jako ei myöskään poista täysin siitä hyötyvien tahojen kannustinta vähentää päästöjä. Unionin tuomioistuin onkin tältä osin painottanut, että kannustin päästöjen vähentämiseen perustuu kunkin laitoksen osalta hyötyyn, joka voidaan saada sen päästöoikeuksien tarpeen vähenemisestä, sillä päästöoikeuksilla on siitä riippumatta, onko ne jaettu maksutta vai ei, taloudellista arvoa, joka on realisoitavissa niiden myynnillä. ( 29 )

54. Tästä huolimatta maksutta jaetut päästöoikeudet vähentävät kannustinta ottaa käyttöön päästöjä vähentäviä käytäntöjä, koska tällaisia päästöoikeuksia saavat toiminnanharjoittajat eivät joudu ostamaan kaikkia vuosittain palautettavia päästöoikeuksia tai osaa niistä. Julkisasiamies Kokott onkin todennut, että maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrän pieneneminen kannustaa enemmän päästöjen vähentämiseen ja edistää näin ollen ympäristönsuojelua ja ilmastonmuutoksen torjuntaa, kuten SEUT 191 artiklassa edellytetään. ( 30 )

55. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 11 kohdan mukaan päästöoikeuksien jakaminen maksutta lopetetaan kokonaan vuoteen 2027 mennessä, minkä jälkeen kaikki kiinteille laitoksille tarkoitetut päästöoikeudet on huutokaupattava. Huomautettakoon kuitenkin, että komissio vaikuttaa unohtaneen tämän kiitettävän päämäärän, joka otettiin käyttöön direktiivillä 2009/29, koska huutokaupattavien päästöoikeuksien osuudeksi asetetaan neljännen päästökauppakauden (2021–2030) muutosdirektiiviä koskevassa ehdotuksessa 57 prosenttia kokonaismäärästä. ( 31 )

56. Ilmaisjaon mahdollisesta poistamisesta huolimatta direktiivin 2003/87 10 a artiklan 3 kohdassa suljetaan lisäksi joka tapauksessa pois sähköntuottajien ja joidenkin muiden kiinteiden laitosten mahdollisuus hyötyä ilmaisjaosta. Tällaisten laitosten on näin ollen ostettava ensi- tai jälkimarkkinoilta kaikki päästöoikeudet, joita ne tarvitsevat täyttääkseen vuotuisen palautusvelvollisuutensa. ( 32 )

57. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan mukaisesta ilmaisjaosta hyötyviä laitoksia koskeva menettely, jonka avulla jaettavat määrät voidaan määrittää, voidaan jakaa kolmeen vaiheeseen, joiden tuloksena saadaan perusjako, alustava jako ja lopullinen jako. ( 33 )

58. Perusjako ei riipu (palautusvelvollisuuden tapaan ( 34 )) saajan todellisista päästöistä vaan teoreettisista vertailuarvoista, jotka komissio laskee tehokkaimpaan 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten päästöjen perusteella direktiivin 2003/87 10 a artiklan 2 kohdan mukaisesti. ( 35 ) Perusjako lasketaan jokaiselle laitokselle ja laitoksen osalle kertomalla sovellettava vertailuarvo historiallisella tuotantotasolla, joka määritetään toiminnanharjoittajien päätöksen 2011/278 7 ja 9 artiklan mukaisesti toimittamien lähtökohtatietojen perusteella. Laskelman laatiminen on jäsenvaltioiden velvollisuutena päätöksen 10 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla. ( 36 )

59. Alustava jako lasketaan soveltamalla perusjakoon vähennyskerrointa direktiivin 2003/87 10 a artiklan 11 kohdan mukaisesti. Vähennyskerroin, joka on 0,8 vuonna 2013 (20 %:n vähennys), pienenee joka vuosi samansuuruisilla määrillä siten, että kerroin on 0,3 (70 %:n vähennys) vuonna 2020. ( 37 )

60. Korostettakoon kuitenkin, ettei vähennys koske kaikkia ilmaisjaosta hyötyviä laitoksia. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 12 kohdan nojalla ilmaisjakoa ei vähennetä sellaisilla toimialoilla, joilla ilmenee merkittävä riski tuotannon siirtämisestä kolmansiin maihin direktiivillä asetettujen ympäristövelvoitteiden vuoksi. Tällaisten toimialojen ympäristövelvoitteita on toisin sanoen vähennetty, koska niillä ilmenee riski tuotannon siirtämisestä muualle; tätä riskiä kuvataan hienotunteisesti ilmaisulla ”merkittävä hiilivuotoriski”. Komissio on laatinut direktiivin 10 a artiklan 13–18 kohdan mukaisesti pitkän luettelon toimialoista tai niiden osista, jolla riskiä tuotannon siirtämisestä muualle esiintyy. ( 38 )

61. Direktiivin 2003/87 11 artiklan 1 kohdassa ja päätöksen 2011/278 15 artiklan 1 ja 2 kohdassa kukin jäsenvaltio velvoitetaan julkaisemaan ja toimittamaan komissiolle luettelo alueellaan olevista, direktiivin 2003/87 soveltamisalaan kuuluvista laitoksista ja niiden osista täsmentäen jokaisen osalta perusjaon ja alustavan jaon mukaiset määrät ( 39 ) koko kolmannella päästökauppakaudella (2013–2020).

62. Kolmas ja viimeinen laskentavaihe on direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitetun toisen vähentämismekanismin mahdollinen soveltaminen. Lopullinen jako vastaa siis joko alustavaa jakoa (jos kyseistä mekanismia ei tarvitse soveltaa) tai (päinvastaisessa tapauksessa) alustavaa jakoa vähennyksen jälkeen.

63. Komissio on nimittäin velvollinen varmistumaan jäsenvaltioiden toimittamien luettelojen perusteella siitä, että unionin alueella olevien laitosten osalta laskettu perusjaon – ei siis alustavan jaon ( 40 ) – mukainen kokonaismäärä ei ole suurempi kuin direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdassa määritelty päästöoikeuksien kokonaismäärä, ( 41 ) joka vastaa osaa direktiivin 9 artiklassa määritellystä kokonaismäärästä. ( 42 )

64. Jos tämä katto tosiasiallisesti ylitetään, komissio on velvollinen suorittamaan suhteellisen vähennyksen soveltaen jäsenvaltioiden ehdottaman jaon mukaisiin määriin ”monialaista korjauskerrointa”, joka vastaa kyseisen katon ja perusjaon mukaisten määrien summan välistä suhdetta. ( 43 )

65. Korostettakoon, että komissio on todella joutunut määrittelemään monialaisen korjauskertoimen kolmatta päästöoikeuskautta (2013–2020) varten. ( 44 ) Tämän päätöksen jälkeen jäsenvaltiot ovat voineet suorittaa lopullisen jaon soveltamalla korjauskerrointa – tai tarkemmin sanottuna vähennyskerrointa – alustavan jaon mukaisiin määriin, joita komissio ei ole hylännyt. ( 45 )

B. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys

66. Korostan aluksi, että unionin tuomioistuimelle esitetty kysymys ( 46 ) ei koske toiminnanharjoittajille direktiivin 14 artiklan nojalla kuuluvaa velvollisuutta raportoida vuotuisista päästöistä ( 47 ) vaan sitä, että jäsenvaltiot keräävät toiminnanharjoittajilta lähtökohtatietoja päätöksen 2011/278 7 artiklan mukaisesti määrittääkseen päätöksen 9 artiklassa tarkoitetun historiallisen tuotantotason, jota käytetään perusjaon laskennassa. ( 48 )

67. Ongelma, jonka INEOS on pääasian yhteydessä kohdannut, johtuu siis siitä, ettei se ole toimittanut täydellisiä lähtökohtatietoja vuosilta 2006 ja 2007, mikä on pienentänyt toimivaltaisen viranomaisen laskemaa perusjaon mukaista määrää ja näin ollen myös yhtiölle maksutta annettujen päästöoikeuksien määrää. ( 49 )

68. Vastatakseni esitettyyn kysymykseen korostan ensinnäkin, että direktiivillä 2003/87 ja päätöksellä 2011/278 ei yhdenmukaisteta kattavasti päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskevien hakemusten yhteydessä sovellettavia menettelysääntöjä. Lisäksi esitän syyt, joiden vuoksi katson, että pääasiassa kyseessä oleva preklusiivinen määräaika ja se, ettei hakemukseen ole mahdollista tehdä korjauksia määräajan umpeuduttua, eivät ole vastoin tehokkuusperiaatetta sellaisena kuin sitä on tulkittu unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä.

1. Päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskevien hakemusten yhteydessä sovellettavia menettelysääntöjä ei ole yhdenmukaistettu kattavasti

69. INEOS on väittänyt, että unionin lainsäädännössä yhdenmukaistetaan kattavasti kaikki – myös menettelylliset – näkökohdat, jotka liittyvät päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskeviin hakemuksiin, joten jäsenvaltioilla ei ole tältä osin mitään harkintavaltaa. Saksan hallitus ja komissio ovat kiistäneet tämän näkemyksen.

70. Yhdyn Saksan hallituksen ja komission näkökantaan. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 1 kohdan mukaan komissio toki hyväksyy ”jäljempänä 4, 5, 7 ja 12 kohdassa tarkoitettujen päästöoikeuksien jakamista koskevia yhteisön laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä” (kursivointi tässä). Tällä perusteella komissio on antanut päätöksen 2011/278, eikä mielestäni ole epäilystäkään siitä, että päätöksellä, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 10 a artiklan kanssa, yhdenmukaistetaan kattavasti aineelliset näkökohdat päästöoikeuksien maksuttomasta jaosta, ( 50 ) jonka pääpiirteet olen jo tässä ratkaisuehdotuksessa esittänyt. ( 51 )

71. Kyseisissä säädöksissä ei sitä vastoin ole säännöstä, joka koskisi nimenomaisesti maksuttoman jaon menettelyllisiä näkökohtia, kuten määräaikaa, johon mennessä maksutonta jakoa koskeva hakemus on tehtävä, tai mahdollisuutta tehdä hakemukseen korjauksia määräajan umpeutumisen jälkeen.

72. Tästä ei säädetä tarkemmin varsinkaan päätöksen 2011/278 7 artiklassa, joka koskee jäsenvaltioiden suorittamaa lähtökohtatietojen keruuta. Päätöksen 7 artiklan 8 kohdassa säädetään tarkemmin, että toiminnanharjoittajan on perusteltava, miksi tietoja ei ole toimitettu, ja korvattava osittain saatavissa olevat tiedot varovaisilla arvioilla, mutta siinä ei kuitenkaan aseteta menettelyä, joka mahdollistaisi kerättyjen tietojen korjaamisen tai täydentämisen. Samaten päätöksen 8 artiklassa kielletään jäsenvaltioita hyväksymästä tietoja, joiden todentaja ei ole todentanut olevan tyydyttäviä, mutta siinä ei kuitenkaan aseteta määräaikaa tai menettelyä epätyydyttävien tietojen korjaamiseksi.

73. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kun kattava yhdenmukaistaminen puuttuu, sovellettavat menettelysäännöt annetaan jäsenvaltioiden menettelyllistä autonomiaa koskevan periaatteen nojalla kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä edellyttäen kuitenkin, etteivät ne ole epäedullisempia kuin samankaltaisia jäsenvaltion sisäisiä tilanteita koskevat menettelysäännöt (vastaavuusperiaate) eivätkä tee unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate). ( 52 )

74. Vastaavuusperiaatteesta todettakoon, että mistään unionin tuomioistuimelle esitetystä asiakirjasta tai väitteestä ei ilmene, että pääasiassa kyseessä oleva preklusiivinen määräaika olisi kyseisen periaatteen vastainen. Asia on tältä osin ratkaistava joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, kuten komissio perustellusti korostaa. ( 53 )

75. Sen vuoksi keskityn seuraavaksi tutkimaan, sopiiko pääasiassa kyseessä oleva preklusiivinen määräaika yhteen tehokkuusperiaatteen kanssa.

76. Haluan tältä osin korostaa, etten usko voivani noudattaa INEOS-yhtiön ehdottamaa menettelytapaa eli arvioida ”suoraan”, sopiiko pääasiassa kyseessä oleva preklusiivinen määräaika yhteen tiettyjen direktiivin 2003/87 tai päätöksen 2011/278 säännösten kanssa.

77. Edellä mainitusta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että jäsenvaltioiden antamien menettelysäännösten yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa on arvioitava vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen kannalta. Direktiivin 2003/87 tai päätöksen 2011/278 säännösten sisältö on näin ollen otettava huomioon tutkittaessa, sopiiko pääasiassa kyseessä oleva preklusiivinen määräaika yhteen tehokkuusperiaatteen kanssa. ( 54 )

2. Pääasiassa kyseessä olevan preklusiivisen määräajan yhteensopivuus

78. Huomautan aluksi komission ehdottaneen, että jäsenvaltioiden mahdollisuus asettaa preklusiivinen määräaika direktiivin 2003/87 10 a artiklan nojalla tehtäville maksutonta jakoa koskeville hakemuksille ja toisaalta se, ettei toiminnanharjoittajien ole mahdollista tehdä hakemukseensa korjauksia määräajan umpeuduttua, tutkittaisiin erikseen.

79. Omasta mielestäni nämä kaksi näkökohtaa kuuluvat kuitenkin erottamattomasti yhteen, kuten ennakkoratkaisukysymyksen sanamuoto osoittaa. ( 55 ) Se, ettei INEOS-yhtiön ollut mahdollista täydentää tai korjata maksutonta jakoa koskevaa hakemustaan pääasiassa, johtuu kansalliseen lainsäädäntöön tällaisten hakemusten tekemistä varten asetetusta preklusiivisesta – ei siis ohjeellisesta – määräajasta. Sen vuoksi tutkin seuraavaksi nämä kaksi näkökohtaa yhteisesti.

80. Muistutettakoon, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkia sellaisia tapauksia, joissa on kyse siitä, tekeekö kansallinen menettelysääntö unionin oikeuden soveltamisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on tarkasteltava siten, että huomioon otetaan tämän säännön merkitys koko menettelyssä, sen kulku sekä sen erityispiirteet eri kansallisissa elimissä. Tässä yhteydessä on otettava huomioon tapauksen mukaan muun muassa puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate ja menettelyn moitteeton kulku. ( 56 )

81. Varsinkin jäsenvaltion määräämistä preklusiivisista määräajoista unionin tuomioistuin on ollut jo kauan sillä kannalla, ettei tehokkuusperiaate ole niiden esteenä, kun ne ovat ”kohtuullisia”. ( 57 )

82. Unionin tuomioistuin on myös todennut preklusiivisten määräaikojen kohtuullisuudesta, että jäsenvaltioiden asiana on määrittää ne unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvien kansallisten säännöstöjen osalta siten, että otetaan huomioon muun muassa tehtävien päätösten merkitys asianomaiselle, menettelyjen ja sovellettavan lainsäädännön monimutkaisuus, niiden henkilöiden määrä, joita asia voi koskea, ja muut asiaan vaikuttavat julkiset tai yksityiset edut. ( 58 )

83. Näiden periaatteiden mukaisesti unionin tuomioistuin pyrkii käytännössä siihen, että verraten pitkistä määräajoista suoritetaan jokseenkin lyhyt tutkimus ( 59 ) ja verraten lyhyistä määräajoista jokseenkin pitkä tutkimus. ( 60 ) Vain lyhyet määräajat voivat lähtökohtaisesti tehdä unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämisen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi tämän ratkaisuehdotuksen 73 kohdassa esitetyssä oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, minkä vuoksi niiden kohtuullisuuden yksityiskohtaisempi tutkiminen on perusteltua.

84. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamista tiedoista käy ilmi, että maksutonta jakoa koskevat hakemukset piti toimittaa pääasiassa kyseessä olevan määräajan mukaisesti viimeistään 23.1.2012 ja että päivämäärä oli julkaistu virallisesti 20.10.2011. ( 61 ) Lisäksi Saksan hallituksen esittämistä huomautuksista käy ilmi, että päivämäärä oli ilmoitettu myös laitosten toiminnanharjoittajille lähetetyssä sähköpostiviestissä ja lehdistötiedotteessa, jotka molemmat oli päivätty 20.10.2011. Edellä esitetyn perusteella määräaika, johon mennessä toiminnanharjoittajien piti tehdä maksutonta jakoa koskevat hakemuksensa, oli hieman yli kolme kuukautta.

85. Kolmen kuukauden määräaika on edellä esitetyn oikeuskäytännön perusteella jokseenkin lyhyt määräaika, ( 62 ) jonka kohtuullisuus on näin ollen tutkittava yksityiskohtaisemmin.

86. Unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettu oikeus, joka on kyseessä pääasiassa, on oikeus saada maksutta päästöoikeuksia direktiivin 2003/87 10 a artiklan ja päätöksen 2011/278 perusteella. Sen vuoksi onkin tutkittava, voiko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kolmen kuukauden preklusiivinen määräaika tehdä tämän oikeuden käyttämisen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.

87. Mikään unionin tuomioistuimelle esitetyssä asiakirja-aineistossa oleva seikka ei kuitenkaan oikeuta katsomaan, että tällainen määräaika tekisi erityisesti lyhyytensä vuoksi käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi käyttää oikeutta maksuttomaan jakoon. Muistutettakoon, että tällaisen hakemuksen tekeminen edellyttää INEOS-yhtiön kaltaisen yrityksen toimittavan päätöksen 2011/278 7 artiklassa tarkoitetut lähtökohtatiedot, jotka on lisäksi todennettava päätöksen 8 artiklan mukaisesti. ( 63 )

88. Kuten Saksan hallitus on perustellusti korostanut, INEOS ei ole edes väittänyt määräaikaa hakemuksen esittämisen kannalta liian lyhyeksi. Ennakkoratkaisupyynnöstä nimittäin käy ilmi, että INEOS jätti vahingossa toimittamatta joitakin tietoja vuosilta 2006 ja 2007, koska se oletti virheellisesti, että tiedot olivat jo DEHSt:n käytettävissä. ( 64 ) INEOS ei siis moiti pääasiassa kyseessä olevan määräajan kestoa vaan sitä, ettei alkuperäisessä hakemuksessa ilmoitettuja lähtökohtatietoja ole mahdollista korjata määräajan umpeutumisen jälkeen.

89. Unionin tuomioistuin on tältä osin todennut moneen kertaan, että preklusiivinen määräaika sopii lähtökohtaisesti yhteen tehokkuusperiaatteen kanssa siitä huolimatta, että tällaisen määräajan umpeutuminen voi olla omiaan estämään asianomaisia henkilöitä vetoamasta kaikkiin oikeuksiinsa tai osaan niistä. ( 65 ) Lisättäköön vielä, että pääasian olosuhteissa se, että toiminnanharjoittajille tarjottaisiin mahdollisuus korjata tai muuttaa hakemustaan kyseisen preklusiivisen määräajan umpeutumisen jälkeen, auttaisi niitä kiertämään määräajan preklusiivisen vaikutuksen.

90. Toiseksi INEOS on esittänyt väitteen, joka koskee direktiivin 2003/87 ja päätöksen 2011/278 mukaista jäsenvaltioiden velvoitetta nojautua mahdollisimman tarkkoihin ja täydellisiin lähtökohtatietoihin. INEOS-yhtiön mukaan toimivaltaisten viranomaisten on tämän velvoitteen vuoksi luovuttava kaikista pääasiassa kyseessä olevan preklusiivisen määräajan kaltaisista menettelysäännöistä, jotka estävät korjaamasta virheellisiä tietoja tai täydentämästä puutteellisia tietoja, jotta voidaan taata unionin oikeuden tehokas soveltaminen.

91. On totta, että jäsenvaltiot velvoitetaan päätöksen 2011/278 7 artiklan 7 kohdassa keräämään ”täydellisiä ja johdonmukaisia” sekä ”mahdollisimman tarkkoja” lähtökohtatietoja. Päätöksen 7 artiklan 8 kohdassa ja 8 artiklan 1 ja 4 kohdassa asetetaan lisäksi useita velvoitteita, jotka lisäävät maksutta jaettavien päästöoikeuksien laskennassa käytettävien tietojen tarkkuutta.

92. Muistutettakoon kuitenkin, että tämän ratkaisuehdotuksen 73 kohdassa tarkoitetussa arvioinnissa, joka koskee yhteensopivuutta tehokkuusperiaatteen kanssa, määritetään, tekeekö pääasiassa kyseessä oleva preklusiivinen määräaika mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi käyttää INEOS-yhtiön kaltaiselle toiminnanharjoittajalle annettua oikeutta.

93. Velvoitteet, joita unionin oikeudessa asetetaan jäsenvaltioille, eivät kuitenkaan kaikki luo yksityisille oikeuksia. ( 66 ) Tällainen tapaus ei ole kyseessä silloin, kun jäsenvaltioille asetetaan velvoite kerätä mahdollisimman tarkkoja lähtökohtatietoja. Katson, että edellä mainittujen päätöksen 2011/278 säännösten sanamuodosta päinvastoin ilmenee, että lähtökohtatietojen tarkkuusvaatimus on jäsenvaltioiden ja toiminnanharjoittajien yhteisellä vastuulla.

94. INEOS-yhtiön kaltainen toiminnanharjoittaja ei ole näin ollen oikeutettu vetoamaan toimivaltaisia kansallisia viranomaisia vastaan väitteeseen, että sillä on lähtökohtatietojen tarkkuutta koskeva oikeus, tarkoituksenaan kiertää preklusiivisen määräajan umpeutuminen. Koska tällaista oikeutta ei ole, on hylättävä INEOS-yhtiön perustelut, joiden mukaan se, ettei alkuperäistä hakemusta voida korjata preklusiivisen määräajan umpeutumisen jälkeen, on ristiriidassa tehokkuusperiaatteen kanssa.

95. Kolmanneksi katson, että toiminnanharjoittajille tarjottava mahdollisuus täydentää tai korjata lähtökohtatietoja saadakseen lisää maksutta jaettavia päästöoikeuksia voisi todellisuudessa tehdä suhteettoman vaikeaksi käyttää oikeutta tällaisten päästöoikeuksien saamiseen sen vuoksi, että tämä mahdollisuus synnyttää oikeudellista epävarmuutta.

96. Kuten tässä ratkaisuehdotuksessa jo selostin, ( 67 ) siirtyminen alustavasta jaosta lopulliseen jakoon edellyttää komissiolta tarkastusta, jolla taataan, että maksutta jaettujen päästöoikeuksien määrä ei ylitä direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdassa määriteltyä päästöoikeuskattoa. Jos päästöoikeuskatto ylitetään, komissio on velvollinen määrittelemään monialaisen korjauskertoimen, jonka avulla voidaan pienentää suhteellisesti jäsenvaltioiden suunnittelemia alustavan jaon mukaisia kokonaismääriä ja määrittää siten lopullisen jaon mukaiset määrät jokaiselle unionissa olevalle laitokselle, jolle päästöoikeuksia myönnetään.

97. Jos unionin tuomioistuin kuitenkin hyväksyy INEOS-yhtiön kannan, jokainen täydentävä jako, joka tehdään toiminnanharjoittajan korjattua lähtökohtatietojaan, edellyttäisi komissiolta uutta tarkastusta ja tarvittaessa korjauskertoimen muuttamista. ( 68 ) Tällaiseen muutokseen ei ole varauduttu direktiivin 2003/87 eikä päätöksen 2011/278 säännöksissä, ja lisäksi se pienentäisi lopullisen jaon mukaista päästöoikeusmäärää kaikilla päästöoikeuksien saajilla. Maksutta jaettavan päästöoikeuden saaja ei toisin sanoen voisi koskaan pitää sille jaettujen päästöoikeuksien määrää lopullisena.

98. Kuten Saksan hallitus ja komissio ovat perustellusti korostaneet, tällainen tilanne olisi hankalasti sovitettavissa yhteen oikeusvarmuuden periaatteen kanssa. Se siis tekisi suhteettoman vaikeaksi käyttää oikeutta maksuttomaan jakoon. Tällaisessa tilanteessa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen preklusiivisen määräajan vaikutus on juuri se, että se säilyttää oikeusvarmuuden kaikkien asianomaisten henkilöiden osalta. Kuten unionin tuomioistuin on moneen kertaan todennut, preklusiivisten määräaikojen asettaminen täyttää lähtökohtaisesti tehokkuuden vaatimuksen, koska siinä sovelletaan oikeusvarmuuden perusperiaatetta, joka suojaa sekä asianomaista että kyseistä hallintoa. ( 69 )

99. Neljänneksi se, että toiminnanharjoittajille tarjotaan mahdollisuus muuttaa päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskevaa hakemustaan, ei vaikuta sopivan yhteen direktiivin 2003/87 10 a artiklassa ja päätöksessä 2011/278 asetetun menettelyn kanssa, jonka tarkoituksena on määrittää, milloin oikeus maksuttomaan jakoon syntyy ja mikä on sen laajuus.

100. Kuten tässä ratkaisuehdotuksessa jo selostin, ( 70 ) menettely etenee asteittain siinä mielessä, että kukin laskentavaihe on suoritettava loppuun ennen siirtymistä seuraavaan vaiheeseen. INEIOS-yhtiön ehdottama menettelytapa, jossa sallittaisiin toiminnanharjoittajien korjata tai täydentää lähtökohtatietojaan määräajasta piittaamatta, tarkoittaisi pääasiallisesti, että ensimmäinen laskentavaihe eli perusjaon määrittäminen historiallisen tuotantotason ja sovellettavan vertailuarvon perusteella jatkuisi loputtomiin. ( 71 ) Alustava jako (toinen vaihe) ja lopullinen jako (kolmas vaihe) pitäisi siis laskea uudelleen aina, kun lähtökohtatietoja korjataan.

101. Tällainen menettelytapa olisi ristiriidassa menettelyn moitteettoman kulun kanssa sikäli, että se aiheuttaisi jäsenvaltioille ja komissiolle kohtuuttoman hallinnollisen taakan. ( 72 )

102. Viidenneksi korostan, mikäli on tarpeen, että ehdottamani tulkinta vastaa direktiivillä 2003/87 käyttöön otetun järjestelmän pääasiallista tavoitetta eli ympäristön suojelua kasvihuonekaasupäästöjä vähentämällä.

103. Tällä tulkinnalla nimittäin suljetaan pois toiminnanharjoittajien mahdollisuus korjata tai täydentää lähtökohtatietoja saadakseen lisää maksutta jaettavia päästöoikeuksia. Tulkinta johtaa käytännössä ”pienempään jakoon” niiden toiminnanharjoittajien osalta, jotka olisivat voineet saada maksutta enemmän päästöoikeuksia, jos ne olisivat laatineet hakemuksensa oikein. Tällaiset toiminnanharjoittavat joutuvat näin ollen ostamaan suuremman määrän päästöoikeuksia täyttääkseen palautusvelvollisuutensa, mikä lisää niiden kannustusta päästöjen vähentämiseen. ( 73 )

VI. Ratkaisuehdotus

104. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Berlinin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklaa, sellaisena kuin se on muutettuna 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY, ja päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta direktiivin 2003/87 10 a artiklan mukaisesti 27.4.2011 annettua komission päätöstä 2011/278/EU, sellaisena kuin se on muutettuna 17.8.2012 annetulla komission päätöksellä 2012/498/EU, luettuina yhdessä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen kanssa, on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa asetetaan päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskevien hakemusten tekemiselle preklusiivinen määräaika päästökauppakaudeksi 2013–2020 ja jossa suljetaan siten pois toiminnanharjoittajan mahdollisuus korjata tai täydentää hakemustaan määräajan umpeuduttua, edellyttäen, että tämä menettelysääntö ei ole epäedullisempi kuin vastaavia kansallisia oikeussuojakeinoja koskevat menettelysäännöt.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2003, L 275, s. 32), sellaisena kuin se on muutettuna 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (EUVL 2009, L 140, s. 63) (jäljempänä direktiivi 2003/87).

( 3 ) Päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta direktiivin 2003/87 10 a artiklan mukaisesti 27.4.2011 annettu komission päätös (EUVL 2011, L 130, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 17.8.2012 annetulla komission päätöksellä 2012/498/EU (EUVL 2012, L 241, s. 52) (jäljempänä päätös 2011/278).

( 4 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 19–21 kohta.

( 5 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 78–103 kohta.

( 6 ) Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen tekemisestä 15.12.1993 tehty neuvoston päätös 94/69/EY (EYVL 1994, L 33, s. 11). Kioton pöytäkirja koski sen 3 artiklan mukaisesti vain ajanjaksoa 2008–2012. Ks. ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta sekä sen velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti 25.4.2002 tehty neuvoston päätös 2002/358/EY (EYVL 2002, L 130, s. 1).

( 7 ) Ks. vastaavasti tuomio 19.1.2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, 28 kohta).

( 8 ) Direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi 23.4.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2009, L 140, s. 63).

( 9 ) Tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 81 kohta).

( 10 ) Ks. tuomio 17.10.2013, Iberdrola ym. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660, 49 kohta): ”Kuten direktiivin 1 artiklassa säädetään, päästöjä kannustetaan vähentämään kustannustehokkaasti ja taloudellisesti, koska tuottaja voi päättää joko investoida tehokkaampiin teknologioihin, jotka päästävät vähemmän kasvihuonekaasuja, tai käyttää enemmän päästöoikeuksia tai vähentää tuotantoaan ja siis valita taloudellisesti edullisimman vaihtoehdon.”

( 11 ) Tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 32 kohta); tuomio 19.1.2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, 29 kohta) ja tuomio 8.3.2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange (C‑321/15, EU:C:2017:179, 22 kohta).

( 12 ) Ks. tästä tuomio 28.7.2016, Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, 29 kohta). Direktiivin 2003/87 3 h artiklan nojalla direktiivin III lukua ei sovelleta ilmailutoimintaan. III luvussa asetettu lupavelvoite ei näin ollen koske kyseistä toimintaa.

( 13 ) Direktiivin 2003/87 14 artiklan mukaan komissio antaa päästöjen tarkkailusta ja raportoinnista asetuksen. Komissio antoi 21.6.2012 asetuksen (EU) N:o 601/2012 direktiivissä 2003/87 tarkoitetusta kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta ja raportoinnista (EUVL 2012, L 181, s. 30); asetusta on sovellettu sen 77 artiklan nojalla 1.1.2013 lähtien.

( 14 ) Direktiivin 2003/87 5 artiklan ensimmäisen kohdan d alakohta.

( 15 ) Direktiivin 2003/87 6 artiklan 1 kohta.

( 16 ) Komissio antoi 21.6.2012 direktiivin 2003/87 15 artiklan mukaisesti asetuksen (EU) N:o 600/2012 direktiivissä 2003/87 tarkoitetusta kasvihuonekaasupäästöraporttien ja tonnikilometriraporttien todentamisesta ja todentajien akkreditoinnista (EUVL 2012, L 181, s. 1); asetusta on sovellettu sen 78 artiklan nojalla 1.1.2013 lähtien. Unionin tuomioistuin on korostanut, että päästöraporttien todentaminen on välttämätön edellytys päästöoikeuksien palauttamiselle. Toiminnanharjoittaja, jonka raporttia ei ole todennettu tyydyttäväksi, voi nimittäin siirtää päästöoikeudet vasta, kun sen raportti on todennettu tyydyttäväksi (ks. tuomio 29.4.2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, 32 kohta).

( 17 ) Ks. vastaavasti tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 25 kohta); tuomio 29.4.2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, 29 kohta) ja tuomio 19.1.2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, 30 kohta).

( 18 ) C. Cheneviere, Le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Lutter contre les changements climatiques sans sacrifier l’égalité et la libre concurrence dans le marché intérieur, tohtorinväitöskirja, Université Catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve, 2017, s. 24.

( 19 ) Ks. päästöoikeuden määritelmä direktiivin 2003/87 3 artiklan a alakohdassa luettuna yhdessä direktiivin 12 artiklan 2 a ja 3 kohdan kanssa.

( 20 ) Kysyntää luovat myös kaikki muut henkilöt, jotka haluavat tehdä finanssisijoituksia hankkimalla päästöoikeuksia.

( 21 ) Direktiivin 2003/87 12 artiklan 1 kohdan nojalla päästöoikeuksia on voitava siirtää muun muassa henkilöiden välillä unionissa.

( 22 ) Direktiivin 2003/87 3 c ja 9 artiklassa ilmailutoiminnalle ja kiinteille laitoksille asetetaan eri päästöoikeuskatot. Selkeyden vuoksi käsittelen jäljempänä vain kiinteitä laitoksia, sillä pääasiassa ei ole kyse ilmailutoiminnasta.

( 23 ) Kannustin päästöjen vähentämiseen on voimakas varsinkin siksi, että käytettävissä on niin vähän päästöoikeuksia. Päästöjen määrän pysyessä vakiona käytettävissä olevien päästöoikeuksien väheneminen korottaa päästöoikeuden hintaa, minkä on määrä lisätä toiminnanharjoittajien kannustinta päästöjensä vähentämiseen. Unionin tuomioistuin on tältä osin täsmentänyt, että päästökauppajärjestelmän vaikutus ympäristönsuojeluun riippuu siitä, miten tiukasti vahvistetaan myönnettyjen päästöoikeuksien kokonaismäärä, joka muodostaa kyseisessä järjestelmässä sallittujen päästöjen ylärajan (tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, 26 kohta).

( 24 ) EU:n päästökauppajärjestelmässä koko unionille vuotta 2013 varten myönnettävien päästöoikeuksien määrän mukauttamisesta ja komission päätöksen 2010/384/EU kumoamisesta 22.10.2010 annettu komission päätös 2010/634/EU (EUVL 2010, L 279, s. 34), sellaisena kuin se on muutettuna 5.9.2013 annetulla komission päätöksellä 2013/448/EU (EUVL 2013, L 240, s. 27).

( 25 ) Ks. direktiivin 2009/29 johdanto-osan 13 ja 14 perustelukappale. Päästöoikeuksien vuotuinen vähennys on absoluuttisina lukuina ilmaistuna suurin piirtein 38264246 päästöoikeutta, joten päästöoikeuskatto on 1816452135 päästöoikeutta vuonna 2020. Ks. komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan hiilimarkkinoiden toiminnasta, 1.2.2017, COM(2017) 48 final, s. 10.

( 26 ) Kun huutokaupattavien päästöoikeuksien määrä on määritetty, se jaetaan jäsenvaltioiden kesken direktiivin 2003/87 10 artiklan 2 kohdassa asetettujen kolmen kriteerin perusteella. Jäsenvaltioiden on päätettävä, mihin tarkoituksiin huutokaupoista peräisin olevat tulot käytetään, mutta niiden liikkumavaraa rajoitetaan tältä osin direktiivin 10 artiklan 3 kohdassa. Vuonna 2015 unionissa myytiin huutokaupalla 632725500 päästöoikeutta yhteensä 4,9 miljardilla eurolla. Ks. komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan hiilimarkkinoiden toiminnasta, 1.2.2017, COM(2017) 48 final, s. 16 ja 17.

( 27 ) Koska pääasiassa ei ole kyse päästöoikeuksien maksutonta jakoa varten direktiivillä 2003/87 perustettavista ”erityisjärjestelmistä”, jotka koskevat muun muassa uusia osallistujia (10 a artiklan 7 kohta), demonstrointihankkeita (10 a artiklan 8 kohta) ja sähköntuotannon uudistamista (10 c artikla), jätän ne käsittelemättä.

( 28 ) Tuomio 17.10.2013, Iberdrola ym. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660, 39 ja 45 kohta).

( 29 ) Tuomio 17.10.2013, Iberdrola ym. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660, 55 kohta). Saattaa nimittäin olla, ettei yhden toiminnanharjoittajan maksutta saamien päästöoikeuksien määrä riitä täyttämään sen vuotuista palautusvelvollisuutta, jolloin se joutuu ostamaan puuttuvan määrän päästöoikeuksia ensi- tai jälkimarkkinoilta. Toiminnanharjoittajalla on toisaalta oikeus jälleenmyydä jälkimarkkinoilla ylimääräiset päästöoikeutensa, maksutta saamansa päästöoikeudet mukaan luettuina.

( 30 ) Julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2015:754, 63 kohta).

( 31 ) Ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 2003/87 muuttamisesta kustannustehokkaiden päästövähennysten ja vähähiilisyyttä edistävien investointien edistämiseksi, 15.7.2015, COM(2015) 337 final. Direktiivin 2003/87 10 artiklan 1 kohtaan ehdotetaan lisättävän seuraava alakohta: ”Vuodesta 2021 alkaen jäsenvaltioiden huutokauppaamien päästöoikeuksien osuus on 57 prosenttia.” Lisäksi ehdotetaan, että direktiivin 10 a artiklan 11 kohdasta poistetaan ilmaus ”jotta maksutta jakaminen pystytään lopettamaan kokonaan vuoteen 2027 mennessä” (s. 23). Ks. tästä johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa esitetty perustelu (s. 15).

( 32 ) Direktiivin 2009/29 johdanto-osan 17 perustelukappaleessa todetaan, että poissulkemista on perusteltu sähköntuottajien mahdollisuudella siirtää päästöoikeuksien kustannukset kuluttajille jopa silloin, kun päästöoikeudet on jaettu maksutta. Unionin tuomioistuin on tältä osin korostanut, että kilpailupaine ei ole ollut riittävän voimakas vähentämään päästöoikeuksien arvon välittymistä sähkön hintaan, mikä on johtanut näin ollen siihen, että sähköntuottajat ovat saaneet ansiottomia voittoja (tuomio 17.10.2013, Iberdrola ym., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660, 40 kohta). Direktiivin 2003/87 10 c artiklassa asetetaan kuitenkin poikkeusjärjestelmä, jonka ansiosta päästöoikeuksia voidaan jakaa maksutta sähköntuotannon uudistamiseksi.

( 33 ) Komissio käyttää tätä terminologiaa muun muassa asiakirjassaan Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 – Guidance on allocation methodologies, 29.6.2011, s. 23; asiakirja on luettavissa osoitteessa https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/allowances/docs/gd2_allocation_methodologies_en.pdf

( 34 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 42 ja 43 kohta.

( 35 ) Pääosin ”vertailuarvoissa on kyse tietystä määrästä – – päästöjä, joita komissio pitää välttämättöminä asianomaisen tuotteen määrätyn määrän valmistamiselle”, ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2015:754, 40 kohta). Vertailuarvojen käytöstä ks. tuomio 8.9.2016, Borealis ym. (C‑180/15, EU:C:2016:647, 61–71 kohta).

( 36 ) Ks. tuomio 8.9.2016, Borealis ym. (C‑180/15, EU:C:2016:647, 61 kohta) ja tuomio 8.9.2016, E.ON Kraftwerke (C‑461/15, EU:C:2016:648, 26 kohta).

( 37 ) Vähennyskertoimet esitetään päätöksen 2011/278 liitteessä VI päätöksen 10 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

( 38 ) Luettelon laatimisesta direktiivin 2003/87 nojalla niistä toimialoista ja toimialojen osista, joiden katsotaan olevan alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, 24.12.2009 annettu komission päätös 2010/2/EU (EUVL 2010, L 1, s. 10). Päätös on kumottu 1.1.2015 luettelon laatimisesta direktiivin 2003/87 nojalla niistä toimialoista ja toimialojen osista, joiden katsotaan olevan alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, vuosiksi 2015–2019 27.10.2014 annetulla komission päätöksellä 2014/746/EU (EUVL 2014, L 308, s. 114).

( 39 ) Ks. päätöksen 2011/278 15 artiklan 2 kohdan e ja f alakohta.

( 40 ) Ks. päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdan toinen alakohta (”soveltamatta liitteessä VI tarkoitettuja kertoimia”). Ks. lisäksi Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 – Guidance on allocation methodologies, s. 23: ”Although [the basic allocation] does not necessarily reflect the preliminary amount allocated to installations, it should be included in the [national implementation measures] as it will be used for the determination of the cross-sectoral reduction factor”. Täsmennys on tärkeä aritmetiikan kannalta, sillä alustavan jaon mukaisten määrien summa on määritelmän mukaisesti pienempi kuin perusjaon mukaisten määrien summa.

( 41 ) Ks. päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäinen alakohta ja 15 artiklan 3 kohta. Ks. myös julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2015:754, erityisesti 44–60 kohta) ja tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311).

( 42 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 49 kohta.

( 43 ) Lukumääräisellä esimerkillä havainnollistettuna voidaan todeta, että jos perusjaon mukaisten määrien summa on 100 ja katto on 90, komissio on velvollinen soveltamaan monialaista korjauskerrointa 0,9 jäsenvaltion suunnittelemiin alustavan jaon mukaisiin määriin.

( 44 ) Korjauskerroin vahvistettiin ensimmäisen kerran direktiivin 2003/87 11 artiklan 3 kohdan mukaisista kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta siirtymäaikana 5.9.2013 annetussa komission päätöksessä 2013/448/EU (EUVL 2013, L 240, s. 27). Unionin tuomioistuin kuitenkin kumosi ensimmäisen korjauskertoimen 28.4.2016 antamassaan tuomiossa Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311). Tuomion jatkotoimena komissio vahvisti uuden korjauskertoimen antamalla 24.1.2017 komission päätöksen (EU) 2017/126 päätöksen 2013/448/EU muuttamisesta siltä osin kuin kyse on yhtenäisen monialaisen korjauskertoimen vahvistamisesta direktiivin 2003/87 10 a artiklan mukaisesti (EUVL 2017, L 19, s. 93). Kyseinen kerroin on 89,207101 % vuonna 2013. Sen jälkeen kerroin pienenee joka vuosi – mikä tarkoittaa suurempaa vähennystä alustavan jaon mukaisiin määriin – siten, että se on 78,009186 % vuonna 2020.

( 45 ) Ks. tästä päätöksen 2013/448 1 ja 2 artikla sekä liite I.

( 46 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 27 kohta.

( 47 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 40–42 kohta. Unionin tuomioistuin on tutkinut 29.4.2015 antamassaan tuomiossa Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, 27 kohta ja sitä seuraavat kohdat) tilanteen, jossa päästöt on ilmoitettu liian pieniksi.

( 48 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 58 kohta.

( 49 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 19–21 kohta. Liian pieni maksuttoman jaon mukainen määrä on omiaan aiheuttamaan taloudellista haittaa INEOS-yhtiölle joko siksi, että se joutuu ostamaan enemmän päästöoikeuksia vuotuisen palautusvelvollisuutensa täyttämiseksi, tai siksi, ettei se voi myydä jälkimarkkinoilla ylimääräisiä päästöoikeuksia, joita se olisi voinut saada ilmaiseksi.

( 50 ) Ks. tuomio 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen v. komissio (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, 52–55 kohta).

( 51 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 51–65 kohta.

( 52 ) Ks. mm. tuomio 7.1.2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, 67 kohta); tuomio 26.11.2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779, 37 kohta) ja tuomio 20.10.2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, 29 kohta).

( 53 ) Ks. vastaavasti tuomio 10.7.1997, Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, 33 ja 40 kohta) ja tuomio 8.9.2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, 90 ja 91 kohta).

( 54 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 90–103 kohta.

( 55 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohta (varsinkin ilmaus ”ja jossa suljetaan siten pois mahdollisuus”).

( 56 ) Ks. mm. tuomio 14.12.1995, Peterbroeck (C‑312/93, EU:C:1995:437, 14 kohta); tuomio 20.10.2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, 42 kohta) ja tuomio 21.12.2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, 97 kohta).

( 57 ) Ks. mm. tuomio 16.12.1976, Rewe-Zentralfinanz ja Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, 5 kohta); tuomio 16.12.1976, Comet (45/76, EU:C:1976:191, 17 kohta) ja tuomio 29.10.2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, 28 kohta).

( 58 ) Tuomio 29.10.2009, Pontin (C‑63/08, EU:C:2009:666, 48 kohta); tuomio 8.7.2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, 36 kohta) ja tuomio 21.12.2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, 98 kohta).

( 59 ) Ks. mm. tuomio 10.7.1997, Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, 29 kohta), vuoden määräaika; tuomio 15.9.1998, Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401, 35 kohta), kolmen vuoden määräaika; tuomio 28.11.2000, Roquette Frères (C‑88/99, EU:C:2000:652, 24 kohta), 4–5 vuoden määräaika; tuomio 24.9.2002, Grundig Italiana (C‑255/00, EU:C:2002:525, 34 kohta), kolmen vuoden määräaika; tuomio 8.5.2008, Ecotrade (C‑95/07 ja C‑96/07, EU:C:2008:267, 48 kohta), kahden vuoden määräaika; tuomio 15.4.2010, Barth (C‑542/08, EU:C:2010:193, 29 kohta), kolmen vuoden määräaika; tuomio 8.9.2011, Q-Beef ja Bosschaert (C‑89/10 ja C‑96/10, EU:C:2011:555, 37 kohta), viiden vuoden määräaika ja tuomio 28.7.2016, Astone (C‑332/15, EU:C:2016:614, 38 kohta), kahden vuoden määräaika.

( 60 ) Ks. mm. tuomio 14.12.1995, Peterbroeck (C‑312/93, EU:C:1995:437, 16–21 kohta), 60 päivän määräaika; tuomio 27.2.2003, Santex (C‑327/00, EU:C:2003:109, 54–61 kohta), 60 päivän määräaika; tuomio 17.6.2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, EU:C:2004:373, 19–22 kohta), 90 päivän määräaika; tuomio 29.10.2009, Pontin (C‑63/08, EU:C:2009:666, 60–67 kohta), 15 päivän määräaika; tuomio 8.7.2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, 37–42 kohta), kahden kuukauden määräaika; tuomio 12.7.2012, EMS-Bulgaria Transport (C‑284/11, EU:C:2012:458, 52–64 kohta), 3–4 kuukauden määräaika; tuomio 20.10.2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, 43–49 kohta), 15 päivän määräaika ja tuomio 21.12.2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, 99–106 kohta), kolmen kuukauden määräaika.

( 61 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 14 kohta.

( 62 ) Ks. alaviitteessä 60 mainittu oikeuskäytäntö.

( 63 ) Lähtökohtatiedot, jotka todentaja on todennut tyydyttäviksi, kerrotaan tämän jälkeen sovellettavalla vertailuarvolla perusjaon laskemiseksi. Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 58 kohta.

( 64 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 21 kohta.

( 65 ) Ks. vastaavasti tuomio 16.5.2000, Preston ym. (C‑78/98, EU:C:2000:247, 34 kohta); tuomio 28.11.2000, Roquette Frères (C‑88/99, EU:C:2000:652, 25 kohta); tuomio 18.9.2003, Pflücke (C‑125/01, EU:C:2003:477, 35 kohta) ja tuomio 8.9.2011, Q-Beef ja Bosschaert (C‑89/10 ja C‑96/10, EU:C:2011:555, 36 kohta).

( 66 ) Ks. vastaavasti SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun lojaalin yhteistyön osalta 15.1.1986 annettu tuomio Hurd (44/84, EU:C:1986:2, 46–49 kohta).

( 67 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 62–65 kohta.

( 68 ) Haluan vielä tarkentaa, että direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdan sanamuodon perusteella tällaista täydentävää jakoa ei mielestäni voida tehdä ilman, että komissio tarkastaa, ylittyykö kyseisessä säännöksessä asetettu päästöoikeuskatto, ja ilman että se muuttaa monialaista korjauskerrointa.

( 69 ) Ks. mm. tuomio 10.7.1997, Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, 28 kohta); tuomio 17.6.2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, EU:C:2004:373, 18 kohta); tuomio 8.9.2011, Q-Beef ja Bosschaert (C‑89/10 ja C‑96/10, EU:C:2011:555, 36 kohta) ja tuomio 21.12.2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, 98 kohta).

( 70 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 57–65 kohta.

( 71 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 58 kohta.

( 72 ) Saksan hallituksen esittämien havainnollistavien lukujen mukaan monialaisen korjauskertoimen muutos vaatisi lähes 9 000 jakopäätöksen tarkistamista. Unionin tuomioistuin on katsonut 16.12.2008 antamassaan tuomiossa Arcelor Atlantique et Lorraine ym. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 64–69 kohta) samansuuntaisesti, että rauta- ja terästeollisuuden – joka kuuluu direktiivillä 2003/87 asetettuun järjestelmään – ja kemianteollisuuden – joka ei alun perin kuulunut järjestelmään – erilainen kohtelu oli perusteltua, kun otetaan huomioon hallinnollinen taakka ja riski, jonka viimeksi mainitun teollisuudenalan sisällyttäminen välittömästi järjestelmään olisi aiheuttanut järjestelmän moitteettomalle toiminnalle.

( 73 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 54 kohta.