Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus La Pergola 6 päivänä lokakuuta 1998. - Manfred Trummer ja Peter Mayer. - Ennakkoratkaisupyyntö: Oberster Gerichtshof - Itävalta. - Pääomien vapaa liikkuvuus - Kansallinen kielto vahvistaa kiinnitystä vieraassa valuutassa - EY:n perustamissopimuksen 73 b artikla. - Asia C-222/97.



Oikeustapauskokoelma 1999 sivu I-01661



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

I Johdanto

1 Nyt esillä olevassa asiassa on kyse siitä, rajoitetaanko erään jäsenvaltion lainsäädännössä määrätyllä kiellolla vahvistaa kiinnitystä muussa kuin kansallisessa valuutassa pääomien vapaata liikkuvuutta yhteisössä ja voidaanko tällaista rajoitusta pitää perusteltuna, kun otetaan huomioon perustamissopimuksen asian kannalta merkitykselliset määräykset.

II Tosiseikat

2 Saksassa asuva Peter Mayer myi 14.11.1995 Itävallassa asuvalle Trummerille 1/6 suuruisen osan Rosenthalissa (Itävalta) sijaitsevasta kiinteistöstään Saksan markoissa ilmaistusta kauppahinnasta. Sopimuspuolet sopivat, että 13 000 Saksan markan (DEM) suuruiselle kauppahinnalle myönnettäisiin maksuaikaa, että myyjällä olisi oikeus hakea kiinnitys maksamattoman kauppahinnan vakuudeksi ja että hän luopuisi koroista ja ettei kauppahintaa sidottaisi indeksiin.

3 Toimivaltainen tuomioistuin ja muutoksenhakutuomioistuin hylkäsivät kuitenkin kiinnityshakemuksen. Molemmat katsoivat näet, ettei kiinnitystä voida vahvistaa sellaisen ulkomaanvaluutan määräisen velan vakuudeksi, joka on ilmaistu tässä valuutassa, koska tällainen menettely on 16.11.1940 annetun Verordnung über wertbeständige Rechten (asetus kiinteämääräisistä oikeuksista) 3 §:n 1 momentin säännöksen, sellaisena kuin se on muutettuna, vastaista.

4 Kyseinen säännös kuuluu seuraavasti:

"Tämän asetuksen voimaantulon jälkeen voidaan 25.7.1871 annetun yleisen kiinteistörekisterilain (Allgemeines Grundbuchsgesetz; RGBl. nro 95) (nykyisin vuoden 1955 Grundbuchsgesetz (kiinteistörekisterilaki), BGBl. 1955/39, sellaisena kuin se on tällä hetkellä voimassa) soveltamisalaan kuuluvalla alueella vahvistaa kiinteistökiinnityksiä muun kuin Itävallan tasavallan valuutan (nykyisin shillinki) määräisen saatavan vakuudeksi ainoastaan jos määrä, jolle kiinteistökiinnitystä haetaan, sidotaan kullan hintaan".

5 Valittajat hakivat tämän jälkeen muutosta ylemmältä muutoksenhakutuomioistuimelta ja vetosivat muutoksenhaussaan siihen, että edellä mainittu Itävallan säännös on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Tätä kysymystä oli käsitelty jo alemmissa oikeusasteissa, mutta nämä olivat pitäneet sitä asian kannalta merkityksettömänä. Alempi muutoksenhakutuomioistuin oli nimenomaan todennut, ettei kyseinen Itävallan säännös ollut ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 6 artiklassa määrätyn syrjintäkiellon kanssa eikä sillä rajoitettu perustamissopimuksen 59 artiklassa määrättyä palvelujen tarjoamisen vapautta, "sillä asianosaisten tekemässä sopimuksessa määrätään ainoastaan kauppahintaa koskevasta maksuajasta; - - nyt esillä olevassa asiassa ei ole kyse lainan antamisesta eikä siis perustamissopimuksen 60 artiklaan liittyvässä oikeustieteessä ja -käytännössä tarkoitetusta 'palvelujen tarjoamisesta'. Nyt esillä olevassa asiassa tarkoitetulla toimella ei tavoitella voittoa".

6 Pääomien vapaan liikkuvuuden osalta muutoksenhakutuomioistuin totesi, ettei perustamissopimuksen 67 artiklan täytäntöönpanosta 24 päivänä kesäkuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 88/361/ETY(1) (jäljempänä direktiivi) liitteessä olevassa nimikkeistössä mainita kiinteistövakuuksia, joihin kiinnitys kuitenkin kuuluu. Perustamissopimuksessa ei millään tavoin määritellä "pääomanliikkeitä". Tämän vuoksi muutoksenhakutuomioistuin katsoo, että asiassa on nojauduttava direktiivin nimenomaisiin säännöksiin ja näin ollen suljettava pois se mahdollisuus, että kiinnitykset olisivat sellaisia toimenpiteitä, joihin sovelletaan EY:n perustamissopimuksen 73 b artiklaa. On lisäksi todettava tämän saman tuomioistuimen katsovan, että koska nyt esillä olevassa asiassa tarkoitettua toimea ei missään tapauksessa voida pitää lainana, on myös mahdotonta, että kiinnitys sisältyisi lainoja koskevaan yhteisön nimikkeistöön.

7 Oberster Gerichtshof, jossa asia on vireillä, on puolestaan todennut, että "vaikka nykyisin voimassaolevan nimikkeistön perusteella katsottaisiinkin, että kiinnityksen vahvistaminen sellaisen saatavan vakuudeksi, joka perustuu kauppahinnalle myönnettyyn maksuaikaan, olisikin eräs pääomanliikkeiden muoto, tulkinnanvaraiseksi jää, voiko kiinnityksen vahvistaminen tämänkaltaisten saatavien vakuudeksi riippua siitä valuutasta, jolla velka on ilmaistu (kansallinen tai ulkomainen valuutta)". Tämä tuomioistuin pohtii siis, voidaanko "pakottaviin syihin, esimerkiksi yleisen edun suojeluun tai kuluttajansuojaan, perustuvat tarpeelliset ja perustellut rajoitukset" sallia 73 b artiklan perusteella.

8 Kansallinen tuomioistuin on edellä esitetyn perusteella esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

"Onko kieltäytymistä kiinnityksen vahvistamisesta ulkomaanvaluutan määräisen (tässä tapauksessa Saksan markkoina otetun) velan vakuudeksi pidettävä EY:n perustamissopimuksen 73 b artiklan kanssa yhteensopivana pääomanliikkeiden ja maksuliikenteen rajoituksena?"

III Yhteisön oikeussäännöt

Seuraavilla direktiivin säännöksillä on merkitystä nyt esillä olevan asian kannalta katsoen:

"1 artikla

1. Jäsenvaltioiden on poistettava jäsenvaltioissa asuvien henkilöiden välisiä pääomanliikkeitä koskevat rajoitukset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäljempänä olevien säännösten soveltamista. Tämän direktiivin täytäntöönpanon helpottamiseksi pääomanliikkeet luokitellaan liitteessä I olevan nimikkeistön mukaisesti."

"Liite I

Direktiivin 1 artiklassa tarkoitettu pääomanliikkeiden nimikkeistö

- -

Tässä nimikkeistössä luetelluilla pääomanliikkeillä tarkoitetaan:

- -

- toimia, joiden tarkoituksena on kertyneiden varojen rahaksi muuttaminen tai siirtäminen, rahaksi muuttamisesta saatujen tulojen kotiuttaminen tai niiden välitön käyttäminen yhteisön oikeuteen perustuvien velvoitteiden asettamissa rajoissa, sekä

- luottojen tai lainojen takaisinmaksutoimia.

Tässä nimikkeistössä ei luetella kaikkia pääomanliikkeinä pidettäviä toimia ja siksi siihen on sisällytetty otsikko XIII F. 'Muut pääomanliikkeet: Sekalaiset'. Tämän vuoksi sitä ei tule tulkita tavalla, joka rajoittaisi tämän direktiivin 1 artiklassa ilmaistun pääomanliikkeiden täydellisen vapauttamisen periaatteen soveltamista."

"II KIINTEISTÖSIJOITUKSET (siltä osin kuin ne eivät sisälly I kohtaan)

A. Ulkomailla asuvan kiinteistösijoitukset kotimaahan

- - "

"IX VAKUUDET, MUUT VASTUUSITOUMUKSET JA PANTTIOIKEUDET

A. Ulkomailla asuvan kotimaassa asuvalle myöntämät B. Kotimaassa asuvan ulkomailla asuvalle myöntämät

- - "

"XI HENKILÖKOHTAISET PÄÄOMANLIIKKEET

A. Lainat - - "

"XIII MUUT PÄÄOMANLIIKKEET

- -

F. SEKALAISET"

"SELITYKSET

Tässä nimikkeistössä ja direktiivissä tarkoitetaan jäljempänä mainituilla ilmauksilla seuraavaa:

- -

Kiinteistösijoitukset

Yksityishenkilöiden suorittamat rakennusten ja maan ostot sekä rakennusten rakentaminen voittotarkoituksessa tai henkilökohtaiseen käyttöön. Tähän ryhmään kuuluvat myös käyttö-, rasite- ja rakennusoikeudet.

- - "

IV Riitakysymyksen tarkastelu

9 Yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyä ennakkoratkaisukysymystä tutkittaessa on ensinnäkin määritettävä, millaiseen toimeen kiinnityksen vahvistaminen perustuu. Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään alustavasti tarkistamaan, kuuluuko tämä toimi perustamissopimuksen 73 b artiklan soveltamisalaan.

Komissio lähtee oletuksesta, jonka mukaan kiinnitys on jo sinänsä pääomanliike. Kuten tulen jäljempänä selittämään, tämä näkemys jättää minut epävarmaksi. Haluan tässä vaiheessa todeta, että yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisukysymys koskee yksinomaan sitä, sopiiko säännös, jonka mukaan kiinnitys voidaan vahvistaa ainoastaan kansallisen valuutan määräisenä, yhteen pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan periaatteen kanssa. Tätä viimeksi mainittua kysymystä ratkaistaessa ei mielestäni ole tarpeen tarkistaa, onko kiinnityksen vahvistaminen sinänsä 73 b artiklan soveltamisalaan kuuluva pääomanliike. Tosiasia on, että tässä asiassa pääomanliike ei ole kiinnityksen varsinainen kohde, vaan sen vahvistamisen edellytys. Pääomanliike ilmenee kotimaassa asuvan ja ulkomailla asuvan välillä tehdystä kiinteistöä koskevasta kauppasopimuksesta ja se on täsmälleen direktiivin liitteessä I olevassa II kohdan A. alakohdassa tarkoitetun tilanteen mukainen, muodostuen tarkemmin ottaen yhdestä kiinteistösijoituksesta (tai sitä seuranneesta vastaavasta sijoituksen purkamisesta).(2) Nyt esillä olevassa asiassa on kyse pääomanliikkeestä myös sen vuoksi, että myyjä on antanut ostajalle maksuaikaa sovitun hinnan maksamiseen, edellyttäen, että tätä oikeustointa voidaan pitää lainana. Tällöin tätä maksuajan myöntämistä voidaan pitää direktiivin liitteessä I olevan XI kohdan A. alakohdassa tarkoitettuna pääomanliikkeenä.

10 Mielestäni tämä on oikea tapa lähestyä asiaa. Oletusta, jonka mukaan kiinnitys olisi jo sinänsä pääomanliike, on kuitenkin vielä selvennettävä. Kuten olen edellä maininnut, komissio on päätellyt näin ja halunnut rinnastaa kiinnitysvakuuden direktiivin liitteessä I olevassa IX kohdassa mainittuun panttioikeuteen. Tällainen rinnastus ei kuitenkaan kestä lähempää tarkastelua. Panttioikeuden syntymisen eräs tunnusomainen piirre on nimittäin välttämättä se, että velallinen luovuttaa hallussaan olevan (tai ulkopuolisen vakuudenantajan hallussa olevan) vakuusesineen panttivelkojalle. Tämä ei kuitenkaan koske kiinnitystä, sillä kiinnityksen merkitseminen kiinnitysrekisteriin ei aiheuta vakuusesineen hallinnan tai omistusoikeuden siirtoa. Itse asiassa kiinnityksen vahvistaminen ei aiheuta minkäänlaista pääomanliikettä.

11 Kiinnitys on eräs perinteisimmistä vakuusoikeuksista. Kun otetaan huomioon kiinnityksen liitännäisyys, sen kohtalo liittyy erottamattomasti sen velvoitteen kohtaloon, jonka vakuudeksi se on annettu. Tarkastelkaamme hetki edellä mainittua seikkaa. Koska sivuvaateeseen sovelletaan samoja sääntöjä kuin päävaateeseen, kiinnitystä pitää tässä asiassa tarkastella yhdessä sen oikeustoimen kanssa, jonka olemassaolon (tai vaikutusten) välttämätön edellytys se on. Jos halutaan määrittää, kuuluuko oikeustoimi, jonka vakuudeksi kiinnitys vahvistetaan, perustamissopimuksessa tarkoitetun pääomanliikkeiden käsitteen piiriin, on tutkittava tätä oikeustointa.

12 Tämä jälkeen tarkastelen kieltoa vahvistaa kiinnitys ulkomaanvaluutan määräisenä. Vaikuttaa siltä, että tällä kiellolla rajoitetaan pääomien vapaata liikkuvuutta. Tällaisella kiellolla estetään tosiasiallisesti velkojaa saamasta sekä sitä määrää, joka on ilmaistu muun kuin sen maan valuutassa, jossa kiinnitettävä esine sijaitsee, että tätä saatavaa vastaavaa vakuutta. Tämä aiheuttaa vääjäämättä sen, että vaihdantariski on velkojalla ja että sen on tarpeen turvautua taloudellisiin varotoimiin tämän riskin poistamiseksi tai pienentämiseksi. Varotoimet aiheuttavat joka tapauksessa asianosaisille enemmän kustannuksia kuin se, ettei kieltoa olisi, eikä niillä kuitenkaan ajan mittaan taata sitä, että vakuuden ja saatavan arvo täysin vastaisivat toisiaan. Tällainen tilanne ei siis rohkaise niitä, jotka, suorittaessaan pääomanliikkeisiin verrattavia, muun kuin kyseisen maan kansallisen valuutan määräisinä ilmaistuja toimia, saavat saataviensa vakuudeksi kiinnityksen ulkomailla sijaitsevaan esineeseen. Tällaisessa tilanteessa kyseisellä kiellolla rajoitetaan varmasti pääomien vapaata liikkuvuutta 73 b artiklassa tarkoitetuin tavoin.

13 Tässä vaiheessa on syytä pohtia, voidaanko nyt esillä olevassa asiassa tarkoitetun Itävallan lainsäädännön kaltaista lainsäädäntöä kuitenkin perustella perustamissopimuksen 73 d artiklassa mainittujen pakottavien syiden nojalla.

Viimeksi mainitun seikan osalta on syytä todeta seuraavaa. Tältä osin on väitetty, että kansallisen lainsäätäjän on välttämättä pidettävä voimassa kiinnitysvakuuden arvon säilymiseen liittyvät tietyt pakottavat edellytykset. On myös vedottu siihen, että huonommassa etuoikeusasemassa olevien velkojien on vaikea tietää niiden hallussa olevan kiinteistövakuuden tarkkaa arvoa, jos paremmassa etuoikeusasemassa oleva kiinnitys on vahvistettu ulkomaan valuutan määräisenä. Näin on siitä syystä, että on vaikea tietää, mikä on sen valuutan tarkka kurssi, jonka määräisenä paremmassa etuoikeusasemassa olevan kiinnitys on vahvistettu, ja sen vuoksi, että kiinnityksestä ilmenevän valuutan vaihtokurssit ovat epävarmoja kyseisen maan lailliseen kurssiin verrattuina. Vaikka tällaiset perustelut eivät olekaan kokonaan vailla merkitystä, ne eivät kuitenkaan vaikuta todella vakuuttavilta, kun niitä tarkastellaan lähemmin.

14 Ensinnäkin on todettava, että Itävallan säännöksessä, jolla kielletään kiinnityksen vahvistaminen ulkomaanvaluutan määräisenä, määrätään samalla sattumanvaraisesta seikasta eli mahdollisuudesta ilmaista vakuussaatavan määrä kullan hintaan sidottuna. Tämä poistaa tältä säännökseltä sen ehdottomuuden, joka sille haluttaisiin antaa. On näet yleisesti tiedossa, että kullan hinta on nykyisin kaikkea muuta kuin varma ja muuttumaton viiteindeksi rahan arvolle ja että se heilahtelee jatkuvasti ja ennalta-arvaamattomasti. Lisäksi voidaan vielä lisätä, että viime vuosina sen kurssi on huomattavasti laskenut suhteessa Euroopan valuuttoihin.

15 Lisäksi on otettava huomioon vakuudeksi tarjotun esineen arvon suhteellisuus. On totta, että aikaisemmin kiinteistöjen osalta saatettiin päästä lähes matemaattiseen varmuuteen siitä, että niiden arvo pysyisi muuttumattomana ja että tästä syystä oltiin varmoja siitä, että pakkotäytäntöönpanotilanteessa saataisiin rahamäärä, joka ei alittaisi alun perin velaksi annettua määrää. On kuitenkin myönnettävä, että tällainen tilanne kuuluu menneisyyteen, sillä kiinteistömarkkinoilla sovellettavien hintojen nykyiset vaihtelut, jotka aiheutuvat myös yleisestä taloudellisesta kehityksestä riippumattomista syistä, kuten makutottumusten, kaupungistumissuuntausten ja elämäntapojen muuttumisesta, aiheuttavat huomattavia, jopa lyhyen aikavälin vaihteluja kiinteistöjen arvoihin, jotka ovat vakuuden perusta. Kiinteistövakuuden arvon vakaus on siis edellä esitetty huomioon ottaen pikemminkin kuvitteellista - sanoisinko kansallisen lainsäätäjän erheellinen oletus - kuin todellista.

16 Kysymykseen liittyy tietysti muitakin seikkoja, kuten se, että ulkomaanvaluutan arvoa on vaikea tietää tai että sen arvo vaihtelee voimakkaasti suhteessa kansalliseen valuuttaan, jos viimeksi mainitulle on ominaista tietty vakaus. Tästä syystä minun on käsiteltävä tiettyjä seikkoja, joita en voi olla huomioon ottamatta. Perustamissopimuksen 73 b artiklassa rinnastetaan pääomien vapaan liikkuvuuden osalta tosiasiallisesti toisiinsa kaikkien maiden valuutat siitä riippumatta, ovatko ne yhteisön valuuttoja. Tämän lisäksi 73 d artiklassa määrätään varauksesta, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat "toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta". Turvatakseen 73 d artiklassa määrätyt tavoitteet kansallinen lainsäätäjä voi näin ollen antaa lakeja, joilla rajoitetaan pääomien vapaata liikkuvuutta. Täsmennän ajatustani. Tältä osin sovelletaan oikeuttavana perusteena suhteellisuuteen liittyvää perustetta. Kun otetaan huomioon kansallisia lainsäätäjiä mahdollisesti innoittaneet yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvät vaatimukset, Itävallan lainsäätäjän toteuttamia toimenpiteitä voidaan pitää perustamissopimuksen mukaisina vain, jos ne ovat kohtuullisia ja oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään nähden.

17 Suhteellisuusperiaatetta ei ole noudatettu nyt esillä olevassa asiassa. Olen jo huomauttanut, että kullan osalta säädetty poikkeus vie tältä säännöltä sen ehdottomuuden, jonka muutamat olisivat sitä vastoin halunneet sille antaa. Poikkeuksella syrjitään ulkomaanvaluuttoja Itävallan shillinkiin (ja kultaan) nähden. Näin syntynyt syrjintä ei ole perusteltavissa. Kyseisen kiellon äärimmäinen ankaruus - jota, kuten olen osoittanut, ei enää nykyisin voida järkevästi perustella - viittaa siihen suuntaan, ettei suhteellisuusperiaatetta ole noudatettu. On nimittäin olemassa sellaisia ulkomaisia valuuttoja, joilla arvon vakaus ja varmuus taataan yhtä hyvin kuin Itävallan valuutalla.(3) Tältä osin on syytä muistuttaa niistä erilaisista yhteisön ja kansainvälisistä taloudellisista järjestöistä ja instrumenteista, joilla pyritään puolustamaan rahan arvoa ja taloutta, jonka todellinen ja havaittavissa oleva ilmentymä valuutta on. Väite, jonka mukaan ainoastaan kansallinen valuutta täyttää tietyt vakaudelle asetettavat edellytykset, osoittaa näkökulman ahtautta, johon en voi yhtyä ja jota ei voida hyväksyä yhteisön oikeuden kannalta katsoen.

IV Ratkaisuehdotus

18 Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Oberster Gerichtshofin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Itävallan Verordnung über Wertbeständige Rechten 3 §:n 1 momentin säännös, jolla kielletään kiinnityksen vahvistaminen muun kuin kotimaanvaluutan määräisenä tämän saman valuutan määräisenä ilmaistun velan vakuudeksi, on EY:n perustamissopimuksen 73 b artiklassa kielletty pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus.

(1) - EYVL L 178, s. 5.

(2) - Ks. tältä osin direktiivissä olevan liitteen I alussa oleva nimikkeistö (toisen kappaleen neljäs luetelmakohta), jossa täsmennetään nimenomaan, että "[t]ässä nimikkeistössä luetelluilla pääomanliikkeillä tarkoitetaan: - - toimia, joiden tarkoituksena on kertyneiden varojen rahaksi muuttaminen tai siirtäminen, rahaksi muuttamisesta saatujen tulojen kotiuttaminen tai niiden välitön käyttäminen yhteisön oikeuteen perustuvien velvoitteiden asettamissa rajoissa".

(3) - Voidaan huomauttaa, että yhteisön useiden jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen mukaan kiinnitys on mahdollista vahvistaa yhteisön jäsenvaltion valuutan tai yhteisön ulkopuolisen, kansainväliseen järjestöön (kuten OECD) kuuluvan valtion valuutan määräisenä. Koska kyseinen valtio kuuluu näihin järjestöihin, sen kansallinen valuutta voi tietyllä vähimmäisvarmuudella nojautua niihin perusperiaatteisiin, joille kyseinen kansantalous perustuu.