JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

VERICA TRSTENJAK

11 päivänä toukokuuta 2010 1( )

Asia C‑162/09

Secretary of State for Work and Pensions

vastaan

Taous Lassal

(Court of Appealin (England & Wales) (Yhdistynyt kuningaskunta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Direktiivi 2004/38/EY – Unionin kansalaisten oikeus oleskella jäsenvaltioiden alueella – 16 artiklan 1 kohta – Oikeus pysyvään oleskeluun – Yhtäjaksoinen viiden vuoden oleskelu – Ennen direktiivin täytäntöönpanon määräpäivää täyttyneiden ajanjaksojen huomioon ottaminen – Taannehtivuus – Oikeusnormin tunnusmerkistön liittyminen aiemmin syntyneeseen tilanteeseen – 16 artiklan 4 kohta – Pysyvän oleskeluoikeuden lakkaaminen – Yli kahden vuoden poissaolo

1. Nyt esillä oleva EY 234 artiklan( ) nojalla esitetty ennakkoratkaisupyyntö tarjoaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden ottaa kantaa Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY( ) 16 artiklassa säädettyihin edellytyksiin saada oikeus pysyvään oleskeluun. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun.

2. Court of Appeal (Yhdistynyt kuningaskunta; jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko oleskelun viiden vuoden kestoa laskettaessa otettava huomioon myös oleskelu, joka on päättynyt ennen sitä päivämäärää, jona direktiivi on pantu täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä tai direktiivin 2004/38 täytäntöönpanon määräaika on päättynyt. Tähän kysymykseen annettavan vastauksen vaikutukset ulottuvat nyt esillä olevaa asiaa laajemmalle. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii vastaavaa kysymystä samoin unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa Dias.( )

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhteisön oikeus( )

3. EY 18 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1. Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei tässä sopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.

2. Jos jokin yhteisön toimi osoittautuu tarpeelliseksi tämän tavoitteen saavuttamiseksi eikä tässä sopimuksessa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista, neuvosto voi antaa säännöksiä 1 kohdassa tarkoitettujen oikeuksien käyttämisen helpottamiseksi. Neuvosto tekee ratkaisunsa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen.

3. Mitä 2 kohdassa määrätään, ei koske passeja, henkilötodistuksia, oleskelulupia tai muita niihin rinnastettavia asiakirjoja koskevia määräyksiä eivätkä sosiaaliturvaa tai sosiaalista suojelua koskevia määräyksiä.”

4. Direktiivin 2004/38 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Jotta voidaan päästä eroon tästä alakohtaisesta ja epäyhtenäisestä tavasta käsitellä oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun sekä helpottaa tämän oikeuden käyttämistä, tarvitaan yksi säädös, jolla muutetaan työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 1612/68 – –, sekä kumotaan seuraavat säädökset: jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15 päivänä lokakuuta 1968 annettu neuvoston direktiivi 68/360/ETY – –, sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 21 päivänä toukokuuta 1973 annettu neuvoston direktiivi 73/148/ETY – –, oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/364/ETY – –, ammattitoimintansa lopettaneiden työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/365/ETY – – ja opiskelijoiden oleskeluoikeudesta 29 päivänä lokakuuta 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/96/ETY – –.”

5. Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 17 ja 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(17) Niille unionin kansalaisille, jotka ovat päättäneet asettua pitkäksi aikaa vastaanottavaan jäsenvaltioon, annettava pysyvä oleskeluoikeus vahvistaisi tunnetta unionin kansalaisuudesta ja on keskeinen tekijä unionin perustavoitteisiin kuuluvan sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistamisessa. Tätä varten olisi säädettävä, että kaikki unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä saavat oikeuden pysyvään oleskeluun oleskeltuaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan tämän direktiivin ehtojen mukaisesti ilman, että heihin on kohdistettu karkottamistoimenpidettä.

(18) Jotta jo saadusta oikeudesta pysyvään oleskeluun voisi tulla todellinen keino kotoutua sen vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan, jossa unionin kansalainen oleskelee, siihen ei olisi kohdistuttava mitään ehtoja.”

6. Direktiivin 16 artiklaan sisältyy pysyvää oleskeluoikeutta koskeva yleissääntö. Siinä säädetään seuraavaa:

”Unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovellettava yleissääntö

1. Unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun sen alueella. Tämä oikeus ei riipu III luvussa säädetyistä edellytyksistä.

– –

3. Oleskelun yhtäjaksoisuuteen eivät vaikuta tilapäiset poissaolot, jotka eivät ylitä yhteensä kuutta kuukautta vuodessa, eivätkä pitemmät poissaolot asevelvollisuuden suorittamista varten eikä yksi enintään 12 peräkkäisen kuukauden poissaolo tärkeästä syystä, kuten raskauden ja synnytyksen, vakavan sairauden, opiskelun tai ammatillisen koulutuksen tai työtehtäviä varten toisen jäsenvaltion tai kolmannen maan alueelle tapahtuvan siirron vuoksi.

4. Kun oikeus pysyvään oleskeluun on saatu, se voidaan menettää ainoastaan olemalla vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poissa yhtäjaksoisesti yli kaksi vuotta.”

7. Direktiivin 17 artiklassa säädetään vastaanottavassa jäsenvaltiossa työskentelynsä päättäneitä henkilöitä ja näiden perheenjäseniä koskevasta oikeudesta pysyvään oleskeluun. Siinä säädetään seuraavaa:

”1. Poiketen siitä, mitä 16 artiklassa säädetään, oikeus oleskella pysyvästi vastaanottavassa jäsenvaltiossa ennen kuin viiden vuoden yhtäjaksoinen oleskelu on tullut täyteen on

– –

b) työntekijällä tai itsenäisellä ammatinharjoittajalla, joka asuttuaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti yli kaksi vuotta lopettaa siellä työskentelyn pysyvän työkyvyttömyyden vuoksi.

– –

– –

3. Työntekijän tai itsenäisen ammatinharjoittajan perheenjäsenillä, jotka oleskelevat hänen kanssaan vastaanottavan jäsenvaltion alueella, on kansalaisuudestaan riippumatta oikeus pysyvään oleskeluun kyseisessä jäsenvaltiossa, jos työntekijä tai ammatinharjoittaja on itse saanut 1 kohdan nojalla oikeuden pysyvään oleskeluun kyseisessä jäsenvaltiossa.

4. Jos työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja kuitenkin kuolee työskentelynsä alettua mutta ennen kuin hän on saanut 1 kohdan nojalla oikeuden oleskella pysyvästi vastaanottavassa jäsenvaltiossa, hänen perheenjäsenensä, jotka asuvat hänen kanssaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, saavat oikeuden pysyvään oleskeluun siellä edellyttäen, että

a) työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja oli oleskellut tämän jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti kahden vuoden ajan ennen kuolemaansa; tai

– –”

8. Direktiivin 38 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Kumoamiset

1. Kumotaan asetuksen (ETY) N:o 1612/68 10 ja 11 artikla 30 päivästä huhtikuuta 2006.

2. Kumotaan direktiivit 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY 30 päivästä huhtikuuta 2006.

3. Kumottuihin säännöksiin tehtyjä viittauksia pidetään tähän direktiiviin tehtyinä.”

9. Direktiivin 40 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on saatettava voimaan tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset viimeistään 30 päivänä huhtikuuta 2006.

10. Jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15.10.1968 annetun neuvoston direktiivin 68/360/ETY,( ) joka oli voimassa 30.4.2006 saakka, 6 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Kuutta perättäistä kuukautta lyhyemmät muualla asumisen jaksot sekä asevelvollisuuden suorittamisesta johtuva poissaolo eivät saa vaikuttaa oleskeluluvan voimassaoloon.”

11. Työntekijöiden oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle työskenneltyään siinä valtiossa 29.6.1970 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 1251/70 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädettiin seuraavaa:

”1. Oikeus jäädä pysyvästi jäsenvaltion alueelle on:

– –

b) työntekijällä, joka asuttuaan valtion alueella yhtäjaksoisesti pitempään kuin kaksi vuotta lakkaa työskentelemästä siellä palkatussa työssä pysyvän työkyvyttömyyden vuoksi.”

12. Asetuksen N:o 1251/70 3 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”1. Tämän asetuksen 1 artiklassa tarkoitetuilla työntekijän perheenjäsenillä, jotka asuvat hänen kanssaan jäsenvaltion alueella, on oikeus oleskella siellä pysyvästi, jos työntekijä on saanut oikeuden jäädä tuon valtion alueelle 2 artiklan mukaisesti, ja jatkaa oleskeluaan vielä tämän kuoleman jälkeen.

2. Jos työntekijä kuitenkin kuolee ollessaan työelämässä ennen kuin hän on saanut oikeuden jäädä kyseisen valtion alueelle, hänen perheenjäsenillään on oikeus jäädä sinne pysyvästi edellyttäen, että:

– työntekijä oli kuolinpäivänään asunut tuon jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti vähintään kaksi vuotta; tai

– –”

13. Tämän asetuksen 4 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen nojalla 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun asumisen jatkuvuuteen eivät vaikuta väliaikaiset poissaolot, jotka eivät ylitä yhteensä kolmea kuukautta vuodessa, eivätkä asevelvollisuuden suorittamisesta johtuvat pitemmät poissaolot.

14. Asetuksen N:o 1251/70 6 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Muualla asumisen jaksot, jotka eivät ylitä kuutta perättäistä kuukautta, eivät vaikuta oleskeluluvan voimassaoloon.”

15. Asetus N:o 1251/70 kumottiin 30.4.2006 alkaen työntekijöiden oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle työskenneltyään siinä valtiossa annetun asetuksen (ETY) N:o 1251/70 kumoamisesta 25.4.2006 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 635/2006.( )

B Kansallinen oikeus

1. Tulotukea koskevat säännökset

16. Asian kannalta merkityksellisen kansallisen lainsäädännön mukaan tulotuki on tarveharkintainen etuus sellaisille 16–59-vuotiaille, joiden ei edellytetä kirjoittautuvan työnhakuun myönnettävän tuen piiriin esimerkiksi sen vuoksi, että heidän raskautensa on edennyt pitkälle, että he ovat työkyvyttömiä tai että he ovat yksinhuoltajia. Tulotuen säädösperustan muodostaa sosiaaliturvamaksuista ja -etuuksista annettu vuoden 1992 laki (Social Security Contributions and Benefits Act 1992, jäljempänä vuoden 1992 laki). Kyseisen lain 124 §:n 1 momentin b kohdan mukaan tulotuen saamisen edellytyksenä on, että henkilön tulot eivät ylitä ”sovellettavaa määrää”, joka on ”määrä tai määrät, joista voidaan tämän etuuden osalta säätää” (vuoden 1992 lain 135 §:n 1 momentti). Vuoden 1992 lain 135 §:n 2 momentin mukaan valtaan säätää sovellettavasta määrästä kuuluu valta säätää sovellettavaksi määräksi nolla.

17. Tulotukea koskevista yleisistä säännöistä annetun vuoden 1987 asetuksen (Income Support (General) Regulations 1987) 21 §:n ja liitteen 7 mukaan ”ulkomailta tulevan henkilön” osalta sovellettava määrä on nolla, joten tällaisella henkilöllä ei ole oikeutta tulotukeen. Asetuksen 21AA §:ssä ulkomailta tuleva henkilö määritellään hakijaksi, joka ei vakinaisesti asu Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Irlannin tasavallassa, Kanaalisaarilla tai Mansaarella. Asetuksen 21AA §:n 2 momentin mukaan hakijan ei voida katsoa asuvan vakinaisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jollei hänellä ole oikeutta oleskella siellä. Oleskeluoikeutta ei ole nimenomaisesti määritelty, mutta yleisesti katsotaan, että vuoden 2006 asetuksen 15 §:n 1 momentin a kohtaan perustuva pysyvä oleskeluoikeus on tässä tarkoitettu oleskeluoikeus.

2. Maahanmuuttoa koskevat säännökset

18. Vuoden 2006 asetus tuli voimaan 30.4.2006. Sillä oli tarkoitus saattaa direktiivin 2004/38 säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöä.

19. Vuoden 2006 asetuksen 15 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Pysyvä oleskeluoikeus

1. Seuraavat henkilöt saavat oikeuden oleskella pysyvästi Yhdistyneessä kuningaskunnassa:

a) Euroopan talousalueen kansalainen, joka on asunut Yhdistyneessä kuningaskunnassa tämän asetuksen mukaisesti yhtäjaksoisesti viisi vuotta

– –

2. Kun oikeus pysyvään oleskeluun on saatu tämän asetuksen mukaisesti, se voidaan menettää ainoastaan olemalla poissa Yhdistyneestä kuningaskunnasta yhtäjaksoisesti yli kaksi vuotta.

– –”

20. Vuoden 2006 asetuksen liitteessä 4 olevassa 6 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tämän asetuksen mukaisia työskentely- ja oleskelujaksoja laskettaessa ajanjaksoja, jolloin henkilö työskenteli tai oleskeli Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuoden 2000 asetuksen mukaisesti, on pidettävä tässä asetuksessa tarkoitettuina työskentely- tai oleskelujaksoina Yhdistyneessä kuningaskunnassa.”

21. Edellä mainitulla vuoden 2000 asetuksella tarkoitetaan Euroopan talousalueelta peräisin olevasta maahanmuutosta annettua vuoden 2000 asetusta (Immigration (European Economic Area) Regulations 2000, jäljempänä vuoden 2000 asetus), joka on sittemmin kumottu. Tämän asetuksen mukaan muun muassa henkilöllä, joka oli työntekijä, oli oleskeluoikeus (asetuksen 5 §:n 1 momentti ja 14 §:n 1 momentti). Vuoden 2000 asetus tuli voimaan 2.10.2000. Vuoden 2006 asetuksessa ei ole säännöstä, jonka mukaan ennen 2.10.2000 kertynyt oleskelujakso voitaisiin ottaa huomioon laskettaessa oleskelun kestoa, joka synnyttää asetuksen 15 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitetun oikeuden pysyvään oleskeluun.

II Tosiseikat

22. Lassal on Ranskan kansalainen. Hän saapui Yhdistyneeseen kuningaskuntaan vuonna 1999. Lassal oli yhteisön oikeudessa tarkoitettu työntekijä koko ajanjakson syyskuusta 1999 helmikuuhun 2005.

23. Lassal lähti Yhdistyneestä kuningaskunnasta helmikuussa 2005 äitinsä luokse Ranskaan kymmeneksi kuukaudeksi. Palatessaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan joulukuussa 2005 hän alkoi jälleen etsiä töitä. Hänelle maksettiin työnhakuun myönnettävää tukea (Jobseeker’s Allowance) tammikuusta 2006 marraskuuhun 2006 saakka. Marraskuussa 2006 Lassal haki tulotukea, koska oli raskaana. Hakemus hylättiin sillä perusteella, ettei hänellä ollut oikeutta oleskella Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

24. Lassal valitti tulotukihakemuksensa hylkäämisestä, ja Appeal Tribunal hyväksyi hänen valituksensa 3.9.2007. Appeal Tribunal päätti, että Lassalilla oli oikeus tulotukeen, koska hänellä oli oikeus oleskella pysyvästi Yhdistyneessä kuningaskunnassa Euroopan talousalueelta peräisin olevasta maahanmuutosta annetun vuoden 2006 asetuksen (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006, jäljempänä vuoden 2006 asetus) 15 §:n 1 momentin a kohdan nojalla.

25. Secretary of State valitti tästä päätöksestä Social Security Commissioneriin ja Social Security Commissionerin hylkäyspäätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

III Menettely ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa

26. Secretary of State katsoo, ettei Lassalilla ole vuoden 2006 asetuksen nojalla oikeutta pysyvään oleskeluun Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Hänen oleskelunsa oli vuoden 2000 asetuksen mukaista asetuksen voimaantulon eli 2.10.2000 ja hänen helmikuussa 2005 tapahtuneen Ranskaan lähtönsä välisen ajan. Hän kuitenkin lähti tämän jälkeen Yhdistyneestä kuningaskunnasta noin kymmeneksi kuukaudeksi eikä näin ollen enää oleskellut siellä yhtäjaksoisesti. Lassal palasi Yhdistyneeseen kuningaskuntaan joulukuussa 2005, joten jättäessään tulotukihakemuksensa marraskuussa 2006 hän oli oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa yhtäjaksoisesti ainoastaan 11 kuukautta. Secretary of State katsoo, että tämä päätelmä on yhdenmukainen direktiivin 2004/38 kanssa.( )

27. Lassal ei ollut paikalla eikä edustettuna ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Child Poverty Action Group (jäljempänä CPAG) hyväksyttiin väliintulijaksi asiassa, ja se esitti väitteitä Lassalin nimissä. CPAG katsoo, että Lassalilla on oikeus pysyvään oleskeluun. Hän on oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa syyskuusta 1999 helmikuuhun 2005. CPAG:n mukaan direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun yhtäjaksoiseen viiden vuoden oleskeluun voi sisältyä oleskelujaksoja, jotka ovat päättyneet ennen direktiivin täytäntöönpanon määräaikaa eli ennen 30.4.2006. Helmikuun 2005 ja Lassalin Yhdistyneeseen kuningaskuntaan palaamisen välillä ei ollut kahta vuotta, joten Lassal ei ole menettänyt oikeuttaan pysyvään oleskeluun direktiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti.( )

28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa siihen, että direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan nojalla henkilön on oleskeltava ”laillisesti” yhtäjaksoisesti viisi vuotta ennen kuin hän voi saavuttaa oikeuden pysyvään oleskeluun. Käsitteellä ”laillisesti” tarkoitetaan yhteisön lainsäädännön eikä kansallisen lainsäädännön mukaisuutta. Tätä käsitettä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tulkittava direktiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleen mukaisesti siten, että sillä viitataan viiden vuoden yhtäjaksoiseen oleskeluun ”tämän direktiivin ehtojen mukaisesti”.

29. Jos direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa käytettyä käsitettä ”laillisesti” on tulkittava johdanto-osan 17 perustelukappaleen mukaisesti, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan herää kysymys, onko viittausta ”tämän direktiivin ehtoihin” tulkittava siten, että siihen sisältyy viittaus työntekijöille annettavaa oleskeluoikeutta koskevassa aiemmassa lainsäädännössä asetettuihin ehtoihin. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan sitä pitäisi tulkita näin. Tällöin Lassalin oleskelu Yhdistyneessä kuningaskunnassa täyttäisi direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset. Jos viittausta sitä vastoin tulkitaan siten, että se koskee ainoastaan direktiivin 2004/38 mukaista oleskelua, Lassalin oleskelu ei täyttäisi näitä edellytyksiä.

IV Ennakkoratkaisukysymys ja menettely unionin tuomioistuimessa

30. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan tulkinnasta, se on esittänyt 10.3.2009 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 8.5.2009, seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Tilanteessa, jossa i) Euroopan unionin kansalainen saapui Yhdistyneeseen kuningaskuntaan syyskuussa 1999 työntekijänä ja pysyi siellä työntekijänä helmikuuhun 2005 saakka, ii) Euroopan unionin kansalainen lähti sitten Yhdistyneestä kuningaskunnasta ja palasi 10 kuukaudeksi jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, iii) Euroopan unionin kansalainen palasi Yhdistyneeseen kuningaskuntaan joulukuussa 2005 ja oleskeli siellä yhtäjaksoisesti marraskuuhun 2006 saakka, jolloin hän haki sosiaaliturvaetuutta,

onko – – direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että siinä annetaan tälle Euroopan unionin kansalaiselle oikeus pysyvään oleskeluun sillä perusteella, että hän oli oleskellut laillisesti työntekijöille annettavaa oleskeluoikeutta koskevassa aiemmassa yhteisön lainsäädännössä asetettujen ehtojen mukaisesti viiden vuoden ajan yhtäjaksoisesti siten, että tämä oleskelu päättyi ennen 30.4.2006 (päivämäärä, johon mennessä jäsenvaltioiden oli pantava direktiivi täytäntöön)?”

31. Unionin tuomioistuimessa 10.3.2010 pidetyssä istunnossa Yhdistyneen kuningaskunnan, Belgian kuningaskunnan, CPAG:n ja komission edustajat täydensivät kirjallisia huomautuksiaan ja vastasivat kysymyksiin.

V Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

32. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, että ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava kieltävästi. Secretary of Staten lähestymistapaa noudattaen se tukeutuu tässä yhteydessä kahteen perustelulinjaan.

33. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää ensinnäkin, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla voidaan ottaa huomioon ainoastaan 30.4.2006 jälkeen tapahtunut oleskelu. Se huomauttaa tässä yhteydessä ensinnäkin, ettei direktiivin 16 artiklan 1 kohdan sanamuoto ole tältä osin hyödyllinen. Siitä ei käy ilmi, onko yhtäjaksoisen viiden vuoden oleskelun tapahduttava 30.4.2006 jälkeen, sen paremmin kuin sitäkään, voiko oleskelu myös päättyä ennen 30.4.2006. Oikeus pysyvään oleskeluun kuitenkin edellyttää direktiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla laillista viiden vuoden oleskelua Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Direktiivin 16 artiklan 1 kohtaan sisältyvä ilmaisu laillinen tarkoittaa Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan sitä, että oleskelun on oltava direktiivin ehtojen mukaista. Tämä ilmenee direktiivin 2004/38 johdanto-osan 17 perustelukappaleen toisesta virkkeestä. Tämän direktiivin ehtojen mukainen oleskelu voi kuitenkin loogisesti ajateltuna tapahtua ainoastaan sen jälkeen, kun direktiivi on pantu täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä 30.4.2006 alkaen. Kuten komission lainsäädäntömenettelyn yhteydessä 30.12.2003 parlamentille antamasta tiedonannosta( ) käy ilmi, direktiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleen toisessa virkkeessä täsmennetään 16 artiklassa säädetyn laillisen oleskelun sisältöä.

34. Toiseksi Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus tukeutuu direktiivin 16 artiklan 1 kohdan poikkeavaan tulkintaan, jonka mukaan huomioon voidaan ottaa ainoastaan yhtäjaksoinen viiden vuoden oleskelu, joka on päättynyt 30.4.2006 tai sen jälkeen. Tämän tulkinnan mukaan oikeus pysyvään oleskeluun syntyy vasta 30.4.2006 lähtien eikä kyseistä oikeutta voi siten olla olemassa ennen tätä päivämäärää. Oikeutta, jota ei ole olemassa, ei voida myöskään saada. Oikeutta pysyvään oleskeluun ei myöskään voida menettää direktiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti ennen kuin se on olemassa. Direktiivin 16 artiklan 4 kohtaa ei näin ollen voida soveltaa oleskelujaksoihin, jotka ovat päättyneet ennen 30.4.2006. Tämä on Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan ongelmallista niissä tapauksissa, joissa unionin kansalaisen viisi vuotta kestäneestä oleskelusta vastaanottavassa jäsenvaltiossa on kulunut paljon aikaa. Sen tulkinnan mukaisesti, jonka perusteella direktiivin 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä olisi otettava huomioon myös ennen 30.4.2006 päättyneet oleskelujaksot, tällaisessa tapauksessa syntyisi oikeus pysyvään oleskeluun. Direktiivin 16 artiklan 4 kohtaa, jonka mukaan oikeus pysyvään oleskeluun menetetään kahden vuoden yhtäjaksoisen poissaolon seurauksena, ei kuitenkaan voida soveltaa, koska tässä säännöksessä säädetään ainoastaan jo saadun oikeuden menettämisestä. Tällainen tulkinta, jossa oikeus pysyvään oleskeluun annetaan myös unionin kansalaisille, joiden kotoutumisaste ei enää vastaa vaatimuksia heidän oltuaan poissa vastaanottavasta jäsenvaltiosta, on vastoin direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleessa mainittua tavoitetta edistää unionin kansalaisten kotoutumista vastaanottavaan jäsenvaltioon.

35. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan nyt esillä olevan asian ratkaisemisen kannalta on merkityksetöntä, kumpaa näistä kahdesta tulkintatavasta käytetään. Kolmas, CPAG:n ja komission ehdottama direktiivin 16 artiklan 1 kohdan tulkinta, jonka mukaan huomioon on otettava myös ennen 30.4.2006 päättynyt oleskelu, on joka tapauksessa virheellinen edellä mainituista syistä. Lisäksi on otettava huomioon, että direktiivin 16 artiklassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun on uusi oikeus, joka ei ole riippuvainen taloudellisesta toiminnasta. Ei ole myöskään viitteitä siitä, että direktiiviä olisi sovellettava taannehtivasti. Asiassa Givane ym. annetun tuomion( ) 50 kohtaan sisältyvästä ajatuksesta voidaan pikemminkin päätellä, ettei sellaista yhtäjaksoista oleskelua vastaanottavassa jäsenvaltiossa, joka on päättynyt ennen direktiivin 2004/38 täytäntöönpanon ajankohtaa, voida ottaa huomioon. Myös CPAG:n ja komission väitteet, joiden mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen ehdottamat tulkinnat johtaisivat mielivaltaisiin tuloksiin, ovat perusteettomia. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan asian luonteeseen kuuluu, että sääntö, jonka mukaan ennen tiettyä päivämäärää eli ennen 30.4.2006 päättynyttä oleskelua ei oteta huomioon, asettaa epäedullisempaan asemaan ne unionin kansalaiset, joiden oleskelu on päättynyt hieman ennen kyseistä päivämäärää.

36. Belgian hallitus katsoo, että ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava kieltävästi. Sen näkemyksen mukaan 30.4.2006 edeltänyt yhtäjaksoinen viiden vuoden oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa ei luo direktiivin 16 artiklassa säädettyä oikeutta pysyvään oleskeluun.

37. Belgian hallituksen mukaan tämä johtaisi direktiivin 16 artiklan 1 kohdan taannehtivaan soveltamiseen. Koska taannehtiva soveltaminen merkitsee puuttumista oikeusvarmuuden periaatteeseen, yhteisön säädöksillä ei pitäisi lähtökohtaisesti olla vaikutusta niiden julkaisemista edeltävään ajankohtaan. Tästä voidaan poiketa vain, jos se on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi ja jos asianomaisten perustellut odotukset otetaan riittävästi huomioon. Nämä edellytykset eivät täyty nyt esillä olevassa asiassa. Jäsenvaltioilla oli kaksi vuotta aikaa panna direktiivi täytäntöön, nimittäin 30.4.2006 saakka. Belgian hallitus viittaa lisäksi asiakirjaan ”Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteisen käytännön opas yhteisöjen toimielimissä säädöstekstien laatimiseen osallistuville”.( ) Oppaan mukaan säädöksellä voi olla taannehtivia vaikutuksia ainoastaan poikkeuksellisesti. Taannehtivasta vaikutuksesta on säädettävä nimenomaisesti. Direktiivissä 2004/38 ei kuitenkaan säädetä taannehtivasta soveltamisesta.

38. Belgian hallituksen näkemyksen mukaan direktiivin 16 artiklan taannehtivasta soveltamisesta aiheutuisi lisäksi lukuisia oikeudellisia ja käytännön ongelmia oleskelun laillisuuden arvioinnille. Direktiivin 16 artiklan taannehtiva soveltaminen johtaisi siihen, että henkilö, joka on oleskellut unionin alueella laittomasti 29.4.2006 ja jolla ei siten ole ollut lainkaan oleskeluoikeutta, saisi yhtäkkiä oikeuden pysyvään oleskeluun. Direktiivin tavoitteena ei kuitenkaan ole tehdä aiemmasta laittomasta oleskelusta laillista. Oikeus pysyvään oleskeluun olisi ymmärrettävä jo olemassa olevan muun kuin pysyvän oleskeluoikeuden jatkeena. Henkilö, jolla ei ole ollut oleskeluoikeutta 29.4.2006, ei voi direktiivin 2004/38 täytäntöönpanon määräajan päättyessä saada oleskeluoikeutta eikä siten etenkään oikeutta pysyvään oleskeluun. Näistä syistä nyt esillä olevan asian kannalta on merkityksellistä, oliko Lassalilla oleskeluoikeus 30.4.2006. Koska hän oli tänä ajankohtana poissa Yhdistyneestä kuningaskunnasta muista kuin direktiivin 16 artiklan 3 kohdassa mainituista syistä, huomioon voidaan ottaa ainoastaan hänen joulukuussa 2005 alkanut oleskelunsa Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Hän ei siten ole saanut marraskuussa 2006 vielä oikeutta pysyvään oleskeluun. Tässä yhteydessä on myös otettava huomioon, että ennen 30.4.2006 voimassa olleiden direktiivin 68/360 6 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 1251/70 6 artiklan 2 kohdan nojalla kuuden peräkkäisen kuukauden poissaolo johti aiemman oleskeluoikeuden päättymiseen. Lassalin yli kuusi kuukautta kestänyt poissaolo on siten Belgian hallituksen mukaan vaikuttanut hänen oleskelulupansa voimassaoloon.

39. CPAG ja komissio katsovat, että ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava myöntävästi. Direktiivin 16 artiklassa säädetyn oikeuden pysyvään oleskeluun on tarkoitus edistää unionin kansalaisen kotoutumista vastaanottavaan jäsenvaltioon, jossa unionin kansalainen on asunut pitkän ajan ja johon hänellä on tästä syystä läheinen yhteys. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetään ainoastaan, että laillisen oleskelun on kestettävä yhtäjaksoisesti viisi vuotta. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitukset tulkitsevat direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa siten, että siinä asetetaan lisäehto, jota ei sisälly sen sanamuotoon. Direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa sen paremmin kuin muussakaan sen säännöksessä ei säädetä, ettei 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä voida ottaa huomioon sellaista oleskelujaksoa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, joka on täyttynyt ennen direktiivin voimaantuloa 30.4.2004 tai ennen direktiivin täytäntöönpanoa tai täytäntöönpanon määräajan päättymistä 30.4.2006. Lassal on täyttänyt direktiivin 16 artiklan 1 kohdan edellytykset eikä ole menettänyt tätä oikeutta 16 artiklan 4 kohdan nojalla, koska hän on ollut poissa Yhdistyneestä kuningaskunnasta alle kaksi vuotta.

40. Komissio väittää CPAG:n tukemana, että oleskeluoikeuksia on myönnetty jo direktiivin 68/360 4 ja 6 artiklassa. Kyseessä ei ollut oikeus pysyvään oleskeluun vaan oikeus oleskella jäsenvaltion alueella viisi vuotta, mikä voidaan uudistaa ilman eri toimenpiteitä. Lisäksi asetuksen N:o 1251/70, joka on sittemmin kumottu, 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa annettiin työntekijälle oikeus jäädä pysyvästi jäsenvaltion alueelle. Koska tämä säännös on sisällytetty sanatarkasti direktiivin 2004/38 17 artiklan 1 kohdan b alakohtaan, tätä direktiivin säännöstä on tulkittava siten, että huomioon on otettava myös oleskelujaksot, jotka ovat päättyneet ennen 30.4.2006. Lainsäätäjän tahto ei ole voinut olla se, että henkilö saa direktiivin 2004/38 17 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyn oikeuden pysyvään oleskeluun vain, jos hän on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa kaksi vuotta vasta direktiivin 2004/38 täytäntöönpanon määräajan päättymisen eli 30.4.2006 jälkeen. Tätä direktiivin 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan yhteydessä sovellettavaa sääntöä voidaan soveltaa direktiivin 2004/38 16 artiklassa säädettyyn oikeuteen pysyvään oleskeluun. Vaikka tässä artiklassa myönnetään oikeus, joka on sallivampi kuin direktiivissä 68/360 myönnetty oikeus, se ei ole niin erilainen, ettei direktiivin 68/360 mukaisesti täyttyneitä ajanjaksoja voida ottaa huomioon direktiivissä 2004/38 säädetyn pysyvän oleskeluoikeuden saamisen yhteydessä. Lainsäätäjä on komission mukaan pitänyt niin ilmeisenä sitä, että direktiivin 16 artiklan nojalla on otettava huomioon asian kannalta merkityksellisten direktiiviä 2004/38 edeltäneiden säännösten mukaisesti täyttyneet oleskelujaksot, ettei se ole katsonut tarpeelliseksi säännellä tätä seikkaa nimenomaisesti.

41. Komission mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mainitsemasta asiassa Givane ym. annetusta tuomiosta( ) ei voida johtaa, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä ei voida ottaa huomioon ennen direktiivin täytäntöönpanoa tai ennen täytäntöönpanon määräajan päättymistä 30.4.2006 päättynyttä oleskelua vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

42. CPAG ja komissio väittävät, että ennen 30.4.2006 päättyneiden oleskelujaksojen huomioon ottaminen on myös yhdenmukaista direktiivin 2004/38 johdanto-osan 17 perustelukappaleen toisen virkkeen kanssa. Tässä virkkeessä viitataan direktiivin 2004/38 ehtojen mukaiseen oleskeluun. Virkettä ei voida ymmärtää siten, että laillista oleskelua koskeva edellytys koskee pelkästään direktiivin täytäntöönpanon tai täytäntöönpanon määräajan päättymisen eli 30.4.2006 jälkeistä oleskelua. CPAG:n mukaan toinen virke tarkoittaa ainoastaan sitä, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyä oleskelun kestoa laskettaessa on otettava huomioon 16 artiklassa vahvistetut säännöt, erityisesti sen 3 kohta. Vaikka direktiivin 16 artiklan 1 kohdan ja johdanto-osan perustelukappaleiden sanamuodon välillä olisi ristiriita, 16 artiklan selkeä sanamuoto on ensisijainen johdanto-osan perustelukappaleiden sanamuotoon nähden. Komission mukaan toinen virke tarkoittaa sitä, että oleskelun vastaanottavassa jäsenvaltiossa on täytynyt olla laillista oleskelun ajankohtana sovellettavien yhteisön oikeuden säännösten perusteella. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että direktiivi on yhteydessä sitä edeltäneisiin oleskeluoikeutta koskeviin säännöksiin. CPAG ja komissio viittaavat lisäksi siihen, että Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitusten tulkinta toisesta virkkeestä johtaisi siihen, että oikeus pysyvään oleskeluun syntyisi aikaisintaan 29.4.2011. Ei voida olettaa, että näin yllättävä lopputulos olisi ollut yhteisön lainsäätäjän tarkoitus, etenkin kun sitä ei ole ilmaistu direktiivissä.

43. CPAG ja komissio väittävät lisäksi, ettei ennen 30.4.2006 päättyneiden oleskelujaksojen huomioon ottaminen johda kiellettyyn taannehtivaan vaikutukseen. Vaikka ennen 30.4.2006 täyttyneet oleskelujaksot otetaan huomioon direktiivin 16 artiklassa säädetyn pysyvän oleskeluoikeuden myöntämisen yhteydessä, tästä ei Belgian hallituksen väitteestä poiketen seuraa, että oikeus pysyvään oleskeluun syntyy ennen 30.4.2006. Oikeus pysyvään oleskeluun syntyy vasta, kun direktiivi pannaan täytäntöön tai täytäntöönpanon määräaika päättyy 30.4.2006. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä voidaan siten ottaa huomioon täytäntöönpanon määräajan päättymistä edeltävät oleskelujaksot. Niihin voidaan soveltaa paitsi direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohtaa myös sen 3 ja 4 kohtaa. Tästä syystä unionin kansalainen, joka on oleskellut ennen 30.4.2006 yhtäjaksoisesti viisi vuotta vastaanottavassa jäsenvaltiossa mutta on ollut 30.4.2006 poissa jo yli kaksi vuotta, ei saa oikeutta pysyvään oleskeluun.

44. CPAG ja komissio huomauttavat lopuksi, että Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen tulkintaehdotukset johtaisivat mielivaltaisiin tuloksiin ja että sen esittämät kaksi perustelulinjaa ovat lisäksi ristiriidassa keskenään.

45. Komissio viittaa täydentävästi asiassa Trojani annettuun tuomioon,( ) jonka mukaan jäsenvaltion kansalainen, joka on oleskellut tietyn ajanjakson laillisesti toisessa jäsenvaltiossa, voi vedota yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen. Tämä koskee myös sosiaalihuoltoetuutta. Näin on myös siinä tapauksessa, ettei jäsenvaltion kansalainen voi vedota yhteisön oikeuteen perustuvaan oikeuteen oleskella vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

VI Oikeudellinen arviointi

46. Ennakkoratkaisukysymys koskee direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan tulkintaa. Tarkastelen tätä säännöstä ensin lyhyesti direktiivin 2004/38 kokonaissystematiikassa (A) ennen kuin siirryn käsittelemään ennakkoratkaisukysymystä (B).

A Direktiivin 16 artiklassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun

47. Direktiivissä 2004/38 yhteisön lainsäätäjä on muotoillut primaarioikeudessa määrätyistä perusvapauksista ja unionin kansalaisuutta koskevista säännöistä ilmenevän unionin kansalaisen oikeuden oleskella toisessa jäsenvaltiossa johdetussa oikeudessa.( ) Tätä tarkoitusta varten direktiivissä säädetään kolmesta erilaisesta oleskeluoikeudesta, ensinnäkin oikeudesta oleskella enintään kolme kuukautta,( ) toiseksi oikeudesta oleskella yli kolme kuukautta( ) ja kolmanneksi oikeudesta pysyvään oleskeluun. Pysyvästä oleskeluoikeudesta säädetään direktiivin IV luvussa; sen saamista koskevat aineelliset säännökset sisältyvät direktiivin IV luvun I jaksossa oleviin 16–18 artiklaan.

48. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun sen alueella. Oikeus pysyvään oleskeluun syntyy siten kahden edellytyksen täyttyessä. Ensinnäkin unionin kansalaisen on täytynyt oleskella vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta. Toiseksi oleskelun on oltava laillista.

B Ennakkoratkaisukysymys

49. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvioitavana on tapaus, jossa Ranskan kansalainen on oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa yhtäjaksoisesti syyskuusta 1999 helmikuuhun 2005 ja hänen oleskelunsa tässä vastaanottavassa jäsenvaltiossa oli kyseiseen ajanjaksoon sovellettavien yhteisön oikeuden säännösten nojalla laillista. Oleskelu kuitenkin päättyi helmikuussa 2005 ja siten ennen 30.4.2006, jolloin direktiivin 2004/38 täytäntöönpanon määräaika päättyi ja kansallinen täytäntöönpanosäädös tuli voimaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, voiko myös tällaisen oleskelun perusteella syntyä direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun.

50. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitusten esittämä keskeinen väite, jonka mukaan tällaista oleskelua ei voida ottaa huomioon, perustuu siihen, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan tällainen tulkinta johtaisi kyseisen säännöksen taannehtivaan soveltamiseen. Tarkastelen seuraavaksi tätä väitettä ja otan sen yhteydessä huomioon myös muut väitteet, jotka nämä hallitukset ovat esittäneet.

51. Yhteisöjen tuomioistuin erottaa säännösten taannehtivassa soveltamisessa ensinnäkin menettelysäännökset ja aineellisen oikeuden säännökset.( ) Direktiivin 16 artiklan 1 kohta, jossa säädetään pysyvän oleskeluoikeuden saamisen ja menettämisen edellytyksistä, on aineellisen oikeuden säännös. Tästä syystä tarkastelen seuraavassa ainoastaan aineellisen oikeuden mahdollista taannehtivuutta koskevaa oikeuskäytäntöä.

52. Aineellisoikeudellisten säännösten osalta yhteisöjen tuomioistuin erottaa kaksi erilaista tilannetta.

53. Yhteisöjen tuomioistuin pitää taannehtivuutena sitä, kun säädöksen soveltamisen alkamisajankohta on aikaisempi kuin julkaisuajankohta.( ) Tällöin on kyse tapauksista, joissa säädöksellä on oikeusvaikutuksia jo ennen sen voimaantuloa. Tämä on lähtökohtaisesti kiellettyä. Tilanne voi poikkeuksellisesti olla toinen, jos se on välttämätöntä säädöksellä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi ja jos asianomaisten perusteltua luottamusta kunnioitetaan asianmukaisella tavalla.( )

54. Yhteisöjen tuomioistuin katsoo lisäksi, että yhteisön aineellisoikeudellisia säännöksiä on oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden noudattamisen takaamiseksi tulkittava lähtökohtaisesti siten, että ne koskevat ainoastaan niiden voimaantulon jälkeen syntyneitä tilanteita.( ) Tästä periaatteesta poiketaan ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseisten aineellisoikeudellisten säännösten sanamuodosta, tarkoituksesta tai systematiikasta käy selvästi ilmi, että ne koskevat myös ennen niiden voimaantuloa syntyneitä tilanteita.( ) Toisin kuin edellä mainitussa tilanteessa säännöksellä ei tällöin ole oikeusvaikutuksia ennen sen voimaantuloa; kyse ei siten ole taannehtivasta vaikutuksesta sanan varsinaisessa merkityksessä.( ) Myös tässä yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet, koska menneisyyteen sijoittuvaan tilanteeseen, jota ei siten voida enää muuttaa, liittyy oikeusvaikutuksia, jotka kohdistuvat nykyhetkeen tai tulevaisuuteen.( )

55. Nyt esillä olevan asian osalta on ensinnäkin todettava, ettei direktiivin 16 artiklan 1 kohdalla olisi menneeseen kohdistuvia oikeusvaikutuksia myöskään siinä tapauksessa, että tämän säännöksen yhteydessä otettaisiin huomioon ennen 30.4.2006 päättynyt oleskelu (1). Kyse on näin ollen ainoastaan siitä, käykö tämän säännöksen sanamuodosta, tavoitteesta tai systematiikasta ilmi, että se koskee myös ennen sen voimaantuloa päättyneitä oleskelujaksoja vastaanottavassa jäsenvaltiossa (2).

1. Taannehtivien oikeusvaikutusten puuttuminen

56. Vastoin näkemystä, jota Belgian hallitus näyttää edustavan, nyt esillä olevassa asiassa ei ole kyse taannehtivien oikeusvaikutusten syntymisestä. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun syntyy nyt esillä olevassa asiassa vasta 30.4.2006 ja siten sen jälkeen, kun direktiivi oli tullut voimaan 29.6.2004, ja myös sen jälkeen, kun direktiivi oli pantu täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä 30.4.2006. Näin on myös siinä tapauksessa, että direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa tulkitaan siten, että (aikaisintaan 30.4.2006 syntyvän) pysyvän oleskeluoikeuden saamisen yhteydessä otetaan huomioon ennen 30.4.2006 päättynyt oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

57. Belgian hallituksen viittaus Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteisen käytännön oppaan yhteisöjen toimielimissä säädöstekstien laatimiseen osallistuville( ) 20.3.1, 20.8 ja 20.9 kohtaan on siten virheellinen. Nämä kohdat koskevat tilannetta, jossa yhteisön oikeuden säädöksellä on tarkoitus olla oikeusvaikutuksia jo ennen sen voimaantuloa ja joka ei ole merkityksellinen nyt esillä olevan asian kannalta.

58. Vakuuttava ei ole myöskään Belgian hallituksen väite, jonka mukaan tulkitsemalla direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa siten, että ennen 30.4.2006 päättynyt oleskelu otetaan huomioon, tätä ajankohtaa edeltänyt laiton oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa muuttuisi yhtäkkiä lailliseksi. Koska direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun voi syntyä nyt esillä olevassa asiassa vasta 30.4.2006 alkaen, tämä oikeus ei voi tehdä kyseistä ajankohtaa edeltänyttä laitonta oleskelua taannehtivasti lailliseksi.

2. Kysymys, onko direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että ennen 30.4.2006 päättyneet oleskelujaksot otetaan huomioon

59. Nyt esillä olevassa asiassa on kyse ainoastaan siitä, onko direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että sen tunnusmerkistö liittyy jo ennen 30.4.2006 päättyneeseen oleskeluun. Kuten edellä on todettu, yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee aineellisoikeudellisia säännöksiä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden mukaisesti lähtökohtaisesti siten, etteivät ne koske ennen niiden voimaantuloa syntyneitä tilanteita. Tästä poiketaan siinä tapauksessa, että säännöksen sanamuodosta, tavoitteesta tai systematiikasta käy selvästi ilmi, että sille on annettava tällainen vaikutus, ja että asianomaisten perusteltua luottamusta kunnioitetaan asianmukaisella tavalla.

60. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan sanamuodon perusteella ei voida tehdä yksiselitteistä päätelmää (a). Oikeutta pysyvään oleskeluun koskevien direktiivin 2004/38 aineellisten säännösten systemaattinen analysointi (b) ja 16 artiklan syntyhistorian ja tavoitteen tarkastelu (c) puoltavat kuitenkin ennen 30.4.2006 päättyneiden oleskelujaksojen huomioon ottamista. Väitteet, jotka perustuvat 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun laillisen oleskelun käsitteeseen (d), siihen, ettei 16 artiklan 4 kohtaa voida soveltaa, (e) sekä direktiivin 68/360 tai asetuksen N:o 1251/70 säännöksiin (f), eivät sitä vastoin ole vakuuttavia. Myöskään luottamuksensuojan periaate ei ole esteenä tulkinnalle, jonka mukaan ennen 30.4.2006 päättyneet oleskelujaksot otetaan huomioon (g).

a) Sanamuoto

61. Kuten Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, CPAG ja komissio perustellusti toteavat, direktiivin 16 artiklan 1 kohdan sanamuodon perusteella ei voida tehdä yksiselitteistä päätelmää. Siinä säädetään ainoastaan yhtäjaksoisesta viiden vuoden oleskelusta tarkentamatta sitä, milloin tämän oleskelujakson on pitänyt täyttyä.

b) 16 artiklan 1 kohdan suhde muihin pysyvää oleskeluoikeutta koskeviin aineellisiin säännöksiin direktiivin systematiikassa

62. Kuten edellä on todettu,( ) direktiivin 16 artiklan ohella myös sen 17 ja 18 artiklaan sisältyy pysyvän oleskeluoikeuden saamista koskevia aineellisia säännöksiä. Direktiivin 17 artiklassa säädetään, että tietyt henkilöt saavat oikeuden oleskella pysyvästi vastaanottavassa jäsenvaltiossa jo ennen kuin viiden vuoden yhtäjaksoinen oleskelu on tullut täyteen. Oikeus pysyvään oleskeluun on näin 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla työntekijällä tai itsenäisellä ammatinharjoittajalla, joka asuttuaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti yli kaksi vuotta lopettaa siellä työskentelyn pysyvän työkyvyttömyyden vuoksi.

i) Velvollisuus soveltaa direktiivin 2004/38 17 artiklan 1 kohdan b alakohtaa taannehtivasti ennen 30.4.2006 päättyneisiin oleskelujaksoihin

63. Direktiivin 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla pysyvän oleskeluoikeuden saaminen edellyttää, kuten 16 artiklan 1 kohdassakin, tietynpituista yhtäjaksoista oleskelua vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Direktiivin 17 artiklan 1 kohdan b alakohdassa edellytetään ainoastaan kahden vuoden oleskelua. Tämän säännöksen osalta herää näin ollen samoin kysymys, onko ennen 30.4.2006 päättynyt oleskelu otettava huomioon. Direktiivin 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan osalta tähän kysymykseen voidaan vastata ainoastaan siten, että myös ennen 30.4.2006 täyttynyt oleskelujakso on otettava huomioon.

64. Tässä yhteydessä on nimittäin otettava huomioon direktiivin 2004/38 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja sitä edeltäneen säännöksen eli asetuksen N:o 1251/70 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan välinen yhteys. Asetuksen N:o 1251/70 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan lähes identtisessä sanamuodossa säädettiin työkyvyttömän työntekijän oikeudesta jäädä pysyvästi vastaanottavan jäsenvaltion alueelle. Asetuksen N:o 1251/70 voimassaolo päättyi 30.4.2006.( ) Asetus kumottiin sitä silmällä pitäen, että direktiivin 2004/38 täytäntöönpanon määräajan päättyessä 30.4.2006 sen 17 artiklan 1 kohdan b alakohta korvasi asetuksen N:o 1251/70 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja työkyvyttömän työntekijän oleskeluoikeus perustuu siten direktiivin 2004/38 17 artiklan 1 kohdan b alakohtaan.( )

65. Jos direktiivin 2004/38 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan yhteydessä ei otettaisi huomioon pysyvää työkyvyttömyyttä edeltäneitä, ennen 30.4.2006 päättyneitä yhtäjaksoisia kahden vuoden oleskelujaksoja vastaanottavassa jäsenvaltiossa, ei voitaisi sulkea pois sitä, että työntekijöillä, jotka ovat saaneet tällaisen oikeuden asetuksen N:o 1251/70 nojalla ennen 30.4.2006 päättyneen oleskelun perusteella, ei olisi asetuksen N:o 1251/70 mukaisesti saadun oleskeluluvan päätyttyä enää vastaavaa oleskeluoikeutta. Asetuksen N:o 1251/70 nojalla jäsenvaltioiden oli nimittäin myönnettävä ainoastaan määräaikaisia oleskelulupia.( ) Tämän asetuksen 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla myönnetyn oleskeluluvan voimassaolon päättyessä työntekijä, jonka kahden vuoden oleskelu on päättynyt ennen 30.4.2006, ei voi nykyisin enää hakea asetuksen N:o 1251/70 mukaista oleskeluluvan uudistamista, koska asetuksen voimassaolo päättyi 30.4.2006. Työkyvytön työntekijä ei voisi vedota myöskään direktiivin 17 artiklan 1 kohdan b alakohtaan, koska hänen kahden vuoden oleskelunsa on päättynyt ennen 30.4.2006. Hän ei näin ollen saisi oikeutta pysyvään oleskeluun myöskään tämän säännöksen nojalla. Tällaisella työntekijällä ei näin ollen olisi hänen oleskelulupansa voimassaolon päättymisen jälkeen enää lainkaan asetuksen N:o 1251/70 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan tai direktiivin 2004/38 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaista oleskeluoikeutta.

66. Tämä lopputulos olisi aivan selvästi vastoin yhteisön lainsäätäjän tahtoa, sillä antamalla direktiivin 2004/38 yhteisön lainsäätäjä halusi yksinkertaistaa ja tehostaa työntekijöiden oikeutta oleskeluun.( ) Ei voida olettaa, että yhteisön lainsäätäjä halusi saavuttaa direktiivillä 2004/38 edellä kuvatun lopputuloksen. Tämä olisi ristiriidassa direktiivin 2004/38 38 artiklan sekä johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa ilmaistun ajatuksen kanssa, jonka mukaan direktiivillä 2004/38 oli tarkoitus päästä eroon alakohtaisesta ja epäyhtenäisestä tavasta käsitellä oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun. Direktiivillä oli nimittäin tarkoitus vahvistaa oleskeluoikeuksia, joita oli aiemmin säännelty useissa johdetun oikeuden säädöksissä, ja konsolidoida ne yhdessä säädöksessä.( )

67. Direktiivin 2004/38 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan yhteydessä käsitettä ”yhtäjaksoinen kahden vuoden oleskelu” on näin ollen tulkittava siten, että huomioon on otettava myös oleskelu, joka on päättynyt ennen 30.4.2006.

ii) Sovellettavuus direktiivin 16 artiklan 1 kohtaan

68. Direktiivin 2004/38 systematiikan perusteella sen 16 artiklan 1 kohta ja 17 artiklan 1 kohdan b alakohta ovat läheisessä yhteydessä toisiinsa. Ne molemmat sisältyvät lukuun, jossa säädetään oikeudesta pysyvään oleskeluun, nimittäin jaksoon, jossa säädetään tällaisen oikeuden saamisen aineellisista edellytyksistä. Lisäksi direktiivin 17 artiklan johdantokappaleessa ”Poiketen siitä, mitä 16 artiklassa säädetään, oikeus oleskella pysyvästi vastaanottavassa jäsenvaltiossa ennen kuin viiden vuoden yhtäjaksoinen oleskelu on tullut täyteen on” selvennetään, että 16 ja 17 artikla ovat myös sisällöllisesti läheisessä yhteydessä toisiinsa.

69. Tämä säännösten läheinen yhteys huomioon ottaen on lähtökohtaisesti katsottava, että niiden sanamuotoon sisältyviä lähes identtisiä osatekijöitä ”ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta” (16 artiklan 1 kohta) ja ”asuttuaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti yli kaksi vuotta” (17 artiklan 1 kohdan b alakohta) on tulkittava samalla tavalla. Tällöin myös direktiivin 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä olisi otettava huomioon oleskelu, joka on päättynyt ennen 30.4.2006.

70. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää, että direktiivin 16 artiklassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun on oikeus, josta ei ole toistaiseksi vielä säädetty johdetussa oikeudessa. Tämä väite ei vakuuta. Yhteisön lainsäätäjä olisi yhtäältä direktiivin 17 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja toisaalta 16 artiklan 1 kohdassa voinut helposti erotella, sovelletaanko niiden tunnusmerkistöä taannehtivasti menneisyydessä toteutuneisiin tilanteisiin. Se ei ole tehnyt näin. Lähes identtisten osatekijöiden käyttäminen molemmissa säännöksissä on vahva viite siitä, että yhteisön lainsäätäjä on tältä osin noudattanut molemmissa säännöksissä yhdenmukaista lähestymistapaa.

iii) Asiassa Givane annettu tuomio

71. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus vetosi istunnossa asiassa Givane ym. annettuun tuomioon.( ) Sen mukaan tuomion 50 kohtaan sisältyvästä ajatuksesta ilmenee, ettei direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yhtäjaksoinen viiden vuoden oleskelu voi olla oleskelua, joka on päättynyt ennen 30.4.2006. Yhteisöjen tuomioistuin nimittäin katsoi tässä tuomion kohdassa, että asetuksen N:o 1251/70 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetty työntekijän perheenjäsenten oleskeluoikeus voi syntyä vain, jos tässä säännöksessä tarkoitettu yhtäjaksoinen kahden vuoden asumisjakso täyttyy välittömästi ennen työntekijän kuolemaa. Tätä on Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan sovellettava direktiivin 16 artiklan 1 kohtaan siten, ettei huomioon voida ottaa oleskelua, joka on päättynyt ennen 30.4.2006.

72. Tämäkään väite ei ole perusteltu. Asiassa Givane ym. annetusta tuomiosta ei voida johtaa tällaista päätelmää. Kyseisessä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi asetuksen N:o 1251/70 3 artiklan 2 kohdan ensimmäistä luetelmakohtaa. Siinä säädettiin, että jos työntekijä kuolee ollessaan työelämässä ennen kuin hän on saanut oikeuden jäädä kyseisen valtion alueelle, hänen perheenjäsenillään on oikeus jäädä sinne pysyvästi edellyttäen, että työntekijä oli kuolinpäivänään asunut tuon jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti vähintään kaksi vuotta. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan 3 artiklan 2 kohdassa säädettyyn asumisen jatkuvuuteen eivät vaikuta väliaikaiset poissaolot, jotka eivät ylitä yhteensä kolmea kuukautta vuodessa, eivätkä asevelvollisuuden suorittamisesta johtuvat pitemmät poissaolot.

73. Asiassa Givane ym. työntekijä oli asunut vastaanottavassa jäsenvaltiossa kaksi vuotta mutta oli tämän jälkeen ollut poissa vastaanottavasta jäsenvaltiosta yli kolme kuukautta. Palattuaan vastaanottavaan jäsenvaltioon työntekijä ei ollut asunut siellä kahta vuotta ennen kuolemaansa.

74. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tämän tapauksen osalta ensinnäkin, että kahden vuoden asumisjakson on täytyttävä välittömästi ennen työntekijän kuolemaa. Koska työntekijä oli ollut ensimmäisen, yli kaksi vuotta kestäneen asumisjaksonsa jälkeen poissa vastaanottavasta jäsenvaltiosta yli kolme kuukautta, oleskelu oli 4 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen nojalla keskeytynyt, eikä sitä voitu siten ottaa enää huomioon. Koska työntekijä ei ollut palattuaan vastaanottavaan jäsenvaltioon asunut siellä kahta vuotta välittömästi ennen kuolemaansa, 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetyt edellytykset eivät täyttyneet. Asiassa Givane ym. annettua tuomiota, joka perustuu asetuksen N:o 1251/70 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädettyihin edellytyksiin, ei selvästikään voida soveltaa tarkasteltavana olevaan kysymykseen. Toisin kuin asetuksen N:o 1251/70 3 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta, direktiivin 16 artiklan 1 kohta ei perustu tiettyä tapahtumaa edeltäneeseen oleskeluun.

75. Asetuksen N:o 1251/70 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan ja sen korvanneen, direktiivin 2004/38 17 artiklan 4 kohdan a alakohdan säännöksen yhteys ei tue Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen esittämää väitettä. Mikäli edellytystä, jonka mukaan ennen 30.4.2006 päättyneitä oleskelujaksoja ei oteta huomioon, nimittäin sovellettaisiin paitsi direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa myös siihen verrattavissa olevan sanamuodon perusteella 17 artiklan 4 kohdan b alakohdassa, tämä johtaisi tuloksiin, joita ei voida hyväksyä. Kuten edellä on jo todettu, tämä tulkintapa johtaisi siihen, että perheenjäsenillä, jotka ovat saaneet asetuksen N:o 1251/70 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan nojalla oikeuden jäädä pysyvästi jäsenvaltion alueelle työntekijän ennen 30.4.2006 täyttyneen oleskelujakson perusteella, ei olisi tämän asetuksen mukaisesti saadun oleskeluluvan päätyttyä enää asetuksen N:o 1251/70 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan tai direktiivin 2004/38 17 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaista oleskeluoikeutta.

iv) Päätelmä

76. Näin ollen on todettava, että 16 artiklan ja 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja 4 kohdan a alakohdan välinen yhteys direktiivin systematiikassa puoltaa sitä, että 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä otetaan huomioon myös ennen 30.4.2006 päättyneet oleskelujaksot vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

c) Direktiivin 16 artiklan tavoite

77. Myös direktiivin 16 artiklan tavoite puoltaa tulkintaa, jonka mukaan ennen 30.4.2006 päättynyt oleskelujakso on otettava huomioon.

78. Kuten direktiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleen ensimmäisestä virkkeestä ilmenee, 16 artiklassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun on otettu käyttöön vahvistamaan unionin kansalaisen, joka on päättänyt asettua pitkäksi aikaa vastaanottavaan jäsenvaltioon, tunnetta unionin kansalaisuudesta, ja se on keskeinen tekijä unionin perustavoitteisiin kuuluvan sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistamisessa.

79. Direktiivin 16 artiklan syntyhistoriasta käy ilmi, että yhteisön lainsäätäjä halusi asettaa unionin kansalaisen kotoutumisen vastaanottavaan jäsenvaltioon 16 artiklan 1 kohdassa säädetyn pysyvän oleskeluoikeuden edellytykseksi. Syntyhistoriasta selviää myös, että yhteisön lainsäätäjä pitää riittävänä kotoutumisasteena sitä, että unionin kansalainen on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti viisi vuotta.( ) Yhteisön lainsäätäjän mukaan unionin kansalaisen yhteys vastaanottavaan jäsenvaltioon on kahden vuoden poissaolon jälkeen kuitenkin höltynyt siinä määrin, ettei pysyvän oleskeluoikeuden edellyttämää kotoutumisastetta enää ole.( ) Tästä syystä direktiivin 16 artiklan 4 kohdan nojalla oikeus pysyvään oleskeluun lakkaa, kun unionin kansalainen on ollut vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poissa yli kaksi vuotta.

80. Kun tämä direktiivin 16 artiklan perustana oleva kotoutumisajatus otetaan huomioon, en näe mitään syytä, miksi edellytettävän kotoutumisasteen vastaanottavassa jäsenvaltiossa olisi määräydyttävä sen mukaan, onko yhtäjaksoinen viiden vuoden oleskelu päättynyt ennen 30.4.2006 vai sen jälkeen. Ratkaisevaa on nähdäkseni ainoastaan se, onko yhtäjaksoinen viiden vuoden oleskelujakso täyttynyt ja onko näin syntynyt unionin kansalaisen yhteys vastaanottavaan jäsenvaltioon jälleen höltynyt sen seurauksena, että unionin kansalainen on ollut poissa vastaanottavan jäsenvaltion alueelta yli kaksi vuotta.

d) Laillisen oleskelun käsitteeseen perustuva väite

81. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitukset torjuvat tulkinnan, jonka mukaan direktiivin 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä on otettava huomioon ennen 30.4.2006 päättynyt oleskelujakso, ja toteavat, että 16 artiklan 1 kohdassa edellytetään laillista oleskelua. Tässä säännöksessä tarkoitettu laillinen oleskelu voi niiden mukaan olla ainoastaan direktiivin 2004/38 mukaista oleskelua. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun oleskelun laillisuuteen nimittäin viitataan johdanto-osan 17 perustelukappaleen toisessa virkkeessä. Siinä selvennetään, että unionin kansalaisen on täytynyt oleskella vastaanottavassa jäsenvaltiossa ”tämän direktiivin ehtojen mukaisesti”. Tästä syystä huomioon voidaan ottaa ainoastaan oleskelujakso, joka on täyttynyt 30.4.2006 jälkeen, jolloin täytäntöönpanolaki tuli voimaan tai täytäntöönpanon määräaika päättyi.

82. Myöskään tämä väite ei vakuuta.

83. Ensinnäkin on syytä viitata ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamukseen, jonka mukaan asianomainen unionin kansalainen on oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa syyskuusta 1999 helmikuuhun 2005 yhtäjaksoisesti yli viisi vuotta laillisesti, toisin sanoen kyseisenä ajankohtana sovelletun yhteisön lainsäädännön mukaisesti.

84. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen väite ei kuitenkaan perustu siihen, ettei oleskelu ole ollut kyseisenä ajankohtana sovelletun lainsäädännön mukaisesti laillista. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus vetoaa pikemminkin siihen, ettei kyseessä ole ollut direktiivissä 2004/38 tarkoitettu laillinen oleskelu. Direktiivin 16 artiklassa tarkoitettu laillinen oleskelu on sen mukaan ainoastaan direktiivin 2004/38 ehtojen mukaista oleskelua. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, että nyt esillä olevassa asiassa oleskelu on voinut tämän vuoksi olla laillista vasta täytäntöönpanolain voimaantulon jälkeen 30.4.2006 alkaen.

85. Tämä väite on perusteeton. Direktiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleen toisesta virkkeestä ei nimittäin voida nähdäkseni päätellä, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua laillista oleskelua on ainoastaan oleskelu, joka on täyttynyt direktiivin 2004/38 täytäntöön panemiseksi annetun, 30.4.2006 voimaan tulleen lain mukaisesti.

86. Kuten direktiivin 2004/38 syntyhistoriasta ilmenee, johdanto-osan 17 perustelukappaleen toiseen virkkeeseen lisättiin lause, jonka tarkoituksena on täsmentää laillisen oleskelun sisältöä.( ) Tätä lausetta ei kuitenkaan tarvitse ymmärtää samalla tavalla kuin Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitukset.

87. Johdanto-osan 17 perustelukappaleen toinen virke voidaan nimittäin ymmärtää oleskelun sisällön täsmennyksenä ja siten viittauksena 16 artiklan 3 kohtaan, joka on otettava huomioon oleskelun kestoa laskettaessa. Tämän säännöksen nojalla oleskelun yhtäjaksoisuuteen eivät vaikuta tilapäiset poissaolot, jotka eivät ylitä yhteensä kuutta kuukautta vuodessa, eivätkä pitemmät poissaolot asevelvollisuuden suorittamista varten eikä yksi enintään 12 peräkkäisen kuukauden poissaolo tärkeästä syystä, kuten raskauden ja synnytyksen, vakavan sairauden, opiskelun tai ammatillisen koulutuksen tai työtehtäviä varten toisen jäsenvaltion tai kolmannen maan alueelle tapahtuvan siirron vuoksi.

88. Johdanto-osan 17 perustelukappaleen toinen virke voidaan ymmärtää myös laillisuuden käsitteen täsmennyksenä. Laillisuutta voidaan nimittäin arvioida lähtökohtaisesti kahden eri liittymäkohdan perusteella. Liittymäkohdaksi voidaan ottaa ensinnäkin pelkästään oleskelun laillisuus yhteisön lainsäädännön perusteella ja toiseksi oleskelun laillisuus kansallisten säännösten perusteella. Viimeksi mainitut voivat, kuten direktiivin 37 artiklasta ilmenee, olla tiukempia kuin direktiivin 2004/38 säännökset. Kun otetaan huomioon, että direktiivin 16 artiklassa lähtökohtana on unionin kansalaisen kotoutuminen vastaanottavaan jäsenvaltioon,( ) 16 artiklan 1 kohdan sanamuoto voitaisiin aivan hyvin ymmärtää siten, että oikeus pysyvään oleskeluun on myönnettävä myös silloin, kun yhtäjaksoinen viiden vuoden oleskelu oli laillista kansallisten säännösten perusteella, jotka voivat mennä pidemmälle kuin yhteisön oikeuden säännökset. Nähdäkseni on perusteita katsoa, että johdanto-osan 17 perustelukappaleen toinen virke on ymmärrettävä siten, että 16 artiklassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun syntyy vain, jos yhtäjaksoinen viiden vuoden oleskelu täyttää yhteisön lainsäädännössä asetetut ehdot.

89. Johdanto-osan 17 perustelukappaleen toista virkettä koskevaa Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitusten tulkintaa, jonka mukaan huomioon on otettava ainoastaan oleskelujaksot, jotka ovat täyttyneet 30.4.2006 voimaan tulleen direktiivin 2004/38 täytäntöönpanolain mukaisesti, voidaan sitä vastoin pitää virheellisenä seuraavista syistä.

90. Kyseistä tulkintaa ei tue ensinnäkään jo edellä mainittu korvaamis- ja konsolidointiajatus, jonka mukaan direktiivillä 2004/38 oli tarkoitus päästä eroon alakohtaisesta ja epäyhtenäisestä tavasta käsitellä oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun.( ) Tämä ajatus käy ilmi erityisesti myös direktiivin 38 artiklan 3 kohdasta, jonka mukaan kumottuihin säännöksiin tehtyjä viittauksia pidetään direktiiviin 2004/38 tehtyinä. Jos lähtökohdaksi otetaan tämä direktiivin 38 artiklan 3 kohdan perustana oleva ajatus, jonka mukaan kumotut säännökset sisältyvät direktiiviin 2004/38( ) ja direktiivi 2004/38 on siten jatkoa sitä edeltäneille säädöksille, on selvää, että viittauksella laillisuuteen direktiivin ehtojen mukaisesti tarkoitetaan myös laillisuutta aiemmin sovellettujen direktiiviä 2004/38 edeltäneiden säännösten mukaisesti.

91. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitusten lähestymistapaa ei tue myöskään se, että näiden hallitusten mukaan edellä kuvattu 16 ja 17 artiklan välinen yhteys direktiivin systematiikassa jätetään huomiotta.

92. Tässä yhteydessä on lisäksi syytä mainita, että kyseisen lähestymistavan mukaan oikeus pysyvään oleskeluun olisi mahdollista saada vasta 29.4.2011 alkaen.

93. Näin ollen on todettava, että siitä riippumatta, mitä direktiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleen toisen virkkeen katsotaan viime kädessä tarkoittavan, siitä ei mielestäni voida ainakaan päätellä, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua laillista oleskelua on ainoastaan oleskelu, joka on direktiivin 2004/38 täytäntöön panemiseksi annettujen ja 30.4.2006 alkaen sovellettujen kansallisten säännösten mukaista. Myös direktiiviä 2004/38 edeltäneiden vastaavien säännösten mukainen oleskelu on direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua laillista oleskelua. Laillisen oleskelun käsitteeseen perustuva Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitusten väite on siten hylättävä.

e) Väite, jonka mukaan direktiivin 2004/38 16 artiklan 4 kohtaa ei voida soveltaa

94. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitukset väittävät lisäksi, että vastaanottavassa jäsenvaltiossa ennen 30.4.2006 päättyneen oleskelun huomioon ottaminen johtaa kestämättömiin tuloksiin. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla syntyy oikeus pysyvään oleskeluun, kun unionin kansalainen on oleskellut laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta. Niiden mukaan direktiivin 16 artiklan 4 kohdassa säädetään, että oikeus pysyvään oleskeluun menetetään olemalla vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poissa yhtäjaksoisesti yli kaksi vuotta. Tätä säännöstä ei kuitenkaan voida asianomaisten hallitusten mukaan soveltaa oleskelujaksoihin, joista on kulunut paljon aikaa, koska oikeutta pysyvään oleskeluun ei tällöin synny eikä sitä näin ollen myöskään voida menettää direktiivin 16 artiklan 4 kohdan nojalla.

95. Myös tämä väite on hylättävä.

96. Direktiivin 16 artiklan perustana olevan kotoutumisajatuksen kanssa olisi ristiriidassa, jos 16 artiklan 1 kohdassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun syntyisi sellaisen vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelun perusteella, josta on kulunut paljon aikaa, ilman että tässä yhteydessä voitaisiin ottaa huomioon, onko vaadittava kotoutumisaste vielä olemassa 30.4.2006. Kuten edellä on todettu, yhteisön lainsäätäjä katsoo, että vaadittava kotoutumisaste saavutetaan, kun unionin kansalainen on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti viisi vuotta, ja ettei vaadittavaa yhteyttä vastaanottavaan jäsenvaltioon enää ole kahden vuoden poissaolon jälkeen.( )

97. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitusten väite perustuu kuitenkin siihen virheelliseen olettamaan, ettei direktiivin 16 artiklan 4 kohtaa sovelleta sellaisiin oleskelujaksoihin vastaanottavassa jäsenvaltiossa, joista on kulunut jo paljon aikaa. Tämä olettama näyttää pohjautuvan käsitykseen, jonka mukaan oikeus pysyvään oleskeluun syntyy jo ennen 30.4.2006 sellaisten oleskelujaksojen kohdalla, joista on kulunut paljon aikaa. Kuten edellä on esitetty, tämä käsitys on virheellinen. Oikeus pysyvään oleskeluun voi pikemminkin syntyä vasta direktiivin täytäntöönpanon myötä tai sen täytäntöönpanon määräajan päättyessä 30.4.2006. Myöskään direktiivin 16 artiklan 4 kohdan sanamuoto ei mielestäni estä sen soveltamista sellaisiin oleskelujaksoihin vastaanottavassa jäsenvaltiossa, joista on kulunut paljon aikaa. Jos sellaisten Yhdistyneessä kuningaskunnassa täyttyneiden oleskelujaksojen kohdalla, joista on kulunut paljon aikaa, direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun syntyy 30.4.2006, oikeus pysyvään oleskeluun on olemassa. Jos oikeus pysyvään oleskeluun on olemassa, ei ole mitään syytä, miksi tätä oikeutta ei voitaisi menettää direktiivin 16 artiklan 4 kohdan nojalla, jos viiden vuoden oleskelusta Yhdistyneessä kuningaskunnassa on kulunut jo yli kaksi vuotta. Sellaisten oleskelujaksojen kohdalla, joista on kulunut paljon aikaa, tämä johtaa siihen, että pysyvän oleskeluoikeuden saaminen ja menettäminen tapahtuvat samaan aikaan, koska ensin syntyy direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetty pysyvä oleskeluoikeus, joka lakkaa välittömästi syntymisensä jälkeen direktiivin 16 artiklan 4 kohdan nojalla. Tämän voidaan kuitenkin katsoa olevan vielä direktiivin 16 artiklan sanamuodon mukaista, sikäli kuin hyväksytään se, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun on olemassa ainoastaan käytännössä hyvin lyhyen ajan ennen kuin se taas menetetään 16 artiklan 4 kohdan nojalla. Direktiivin 16 artiklan 1 ja 4 kohdan soveltaminen tällä tavalla on myös omiaan takaamaan sen, että 16 artiklan perustana oleva kotoutumisajatus otetaan asianmukaisesti huomioon.

98. Mikäli unionin tuomioistuin ei pidä tätä tulkintaa enää yhdenmukaisena direktiivin 16 artiklan 1 ja 4 kohdan sanamuodon kanssa, direktiivin 16 artiklan 4 kohtaa on mielestäni sovellettava analogisesti yhteisön lainsäätäjän tahdon huomioon ottamiseksi. Tällöin direktiivin 16 artiklan 4 kohtaan sisältyvää oikeudellista näkemystä on sovellettava 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä täydentävästi siten, ettei 16 artiklan 1 kohdassa säädettyä oikeutta pysyvään oleskeluun edes synny, jos unionin kansalainen on ollut poissa vastaanottavan jäsenvaltion alueelta yhtäjaksoisesti yli kaksi vuotta.

99. Edellä esitetyn perusteella on hylättävä myös väite, joka perustuu siihen, ettei direktiivin 16 artiklan 4 kohtaa voida soveltaa.

f) Direktiiviin 68/360 ja asetukseen N:o 1251/70 perustuva väite

100. Lisäksi Belgian hallitus katsoo, ettei direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa voida tulkita siten, että myös ennen 30.4.2006 päättyneet oleskelujaksot otetaan huomioon, ja väittää, että ennen 30.4.2006 sovellettujen säännösten nojalla Lassalin tapauksen kaltainen yhtäjaksoinen kymmenen kuukauden poissaolo olisi johtanut aiemman oleskeluoikeuden päättymiseen. Ennen 30.4.2006 sovellettujen direktiivin 68/360 6 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 1251/70 6 artiklan 2 kohdan nojalla jo yli kuuden kuukauden poissaolo johti nimittäin oleskeluoikeuden päättymiseen.

101. Tämäkään väite ei vakuuta. Yhteisön lainsäädännön nojalla direktiivin 2004/38 16 artiklassa säädetyn pysyvän oleskeluoikeuden olisi synnyttävä viimeistään 1.5.2006 alkaen. Toukokuun 1. päivänä 2006 tätä oikeutta koskevat edellytykset eivät voineet enää määräytyä direktiivin 68/360 6 artiklan 2 kohdan tai asetuksen N:o 1251/70 6 artiklan 2 kohdan perusteella. Direktiivin 68/360 ja asetuksen N:o 1251/70 säännökset eivät nimittäin olleet tänä ajankohtana enää voimassa, ja ne oli jo korvattu direktiivin 2004/38 säännöksillä.( ) Tätä lopputulosta ei muuta se, että direktiivin 2004/38 täytäntöön panemiseksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa annettu laki oli tullut voimaan jo 30.4.2006 ja siten päivää ennen täytäntöönpanon määräajan päättymistä.

g) Luottamuksensuojan periaate

102. Myöskään luottamuksensuojan periaate ei ole esteenä direktiivin 16 artiklan 1 kohdan tulkinnalle, jonka mukaan ennen 30.4.2006 päättyneet oleskelujaksot voidaan ottaa huomioon.

103. Ensinnäkin on huomautettava, että oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteilla on ensisijaisesti tarkoitus suojata liialliselta puuttumiselta yksilön oikeudelliseen asemaan. Ottamalla ennen 30.4.2006 päättyneet oleskelujaksot huomioon direktiivin 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä kuitenkin vahvistetaan unionin kansalaisten oikeuksia. Myöskään direktiivin 16 artiklan 4 kohdan soveltaminen ei estä tätä. Kyseisen säännöksen soveltaminen johtaa tosin direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyn pysyvän oleskeluoikeuden menettämiseen. Tämä oikeus on kuitenkin uusi, eikä sitä siis ollut ennen 30.4.2006, joten ennen 30.4.2006 jo olemassa olleeseen oikeudelliseen asemaan ei näin ollen puututa.

104. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus viittasi istunnossa siihen, että huomioon olisi otettava myös jäsenvaltioiden luottamus. Sen mukaan jäsenvaltiot eivät ole voineet ennakoida, että direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa olisi sovellettava taannehtivasti.

105. Tämäkin väite on perusteeton. Nyt esillä olevassa asiassa ei ole suojattavaa jäsenvaltioiden luottamusta. Siltä osin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitukset väittävät, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan soveltaminen johtaa siksi, ettei 16 artiklan 4 kohtaa voida soveltaa, kestämättömiin tuloksiin sellaisten oleskelujaksojen kohdalla, joista on kulunut paljon aikaa, tämä perustelu on hylättävä viittaamalla tämän ratkaisuehdotuksen 94–99 kohtaan. Jäsenvaltioilla ei lisäksi ollut suojattavaa luottamusta siihen, ettei direktiivin 2004/38 16 artiklan kaltaista säännöstä annettaisi. Unionin kansalaisuutta koskevia sääntöjä on sovellettu jo 1.11.1993 lähtien, jolloin Maastrichtin sopimus tuli voimaan.( ) Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian hallitukset sitä paitsi äänestivät direktiiviehdotuksen puolesta lainsäädäntömenettelyssä.( ) Jäsenvaltio ei myöskään voi vedota suojattavaan luottamukseen siihen, ettei direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa tulkita siten, että ennen 30.4.2006 päättynyt oleskelu otetaan huomioon. Tällainen tulkinta oli ennakoitavissa edellä esitetyn 16 ja 17 artiklan direktiivin systematiikkaan perustuvan yhteyden( ) ja 16 artiklan tavoitteen( ) perusteella.

h) Päätelmä

106. Näin ollen on katsottava, että 16 artiklaa on tulkittava direktiivin systematiikan ja tavoitteen perusteella siten, että sen tunnusmerkistö liittyy myös oleskelujaksoihin, jotka ovat päättyneet ennen 30.4.2006.

VII Kokonaispäätelmä

107. Direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohtaan sisältyvää yhtäjaksoisen viiden vuoden oleskelun käsitettä on näin ollen tulkittava siten, että huomioon on otettava myös sellainen unionin kansalaisen oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa, joka on päättynyt ennen direktiivin täytäntöönpanon määräajan päättymistä 30.4.2006. Tässä tapauksessa kuitenkin sovelletaan myös direktiivin 16 artiklan 4 kohtaa. Unionin kansalaisella, jonka yhtäjaksoinen viiden vuoden oleskelu on päättynyt ennen 30.4.2006, on näin ollen direktiivin 16 artiklassa säädetty oikeus pysyvään oleskeluun vain, jos hän ei ole tämän oleskelun jälkeen ollut poissa vastaanottavan jäsenvaltion alueelta yhtäjaksoisesti yli kahta vuotta.

VIII Ratkaisuehdotus

108. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 16 artiklaa on tulkittava siten, että Euroopan unionin kansalaisella, joka on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa ennen direktiivin täytäntöönpanon määräajan päättymistä 30.4.2006 laillisesti yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun, mikäli hän ei ole ollut poissa kyseisen jäsenvaltion alueelta yhtäjaksoisesti yli kahta vuotta.