Asia T-215/15

Mykola Yanovych Azarov

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka - Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet - Varojen jäädyttäminen - Niiden henkilöiden, yhteisöjen ja elinten luettelo, joihin varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen kohdistuu - Kantajan nimen säilyttäminen luettelossa - Perusteluvelvollisuus - Puolustautumisoikeudet - Omaisuudensuoja - Oikeus harjoittaa taloudellista toimintaa - Oikeasuhteisuus - Harkintavallan väärinkäyttö - Hyvän hallinnon periaate - Ilmeinen arviointivirhe

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kuudes jaosto) 7.7.2017

(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohta; neuvoston päätös 2014/119/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2015/143 ja (YUTP) 2015/364; neuvoston asetus N:o 208/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksilla 2015/138 ja 2015/357)

(SEUT 296 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohta; neuvoston päätös (YUTP) 2015/143; neuvoston asetus N:o 2015/357)

SEUT 296 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy riidanalaisen toimen luonteen ja sen asiayhteyden mukaan, jossa se on toteutettu. Perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen toteuttaneen toimielimen päättely siten, että sille, jota toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan ja perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdan vaatimukset, on otettava huomioon niiden sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Näin ollen yhtäältä asianomaiselle vastainen toimi on riittävästi perusteltu silloin, kun se on toteutettu asianomaisen tuntemassa asiayhteydessä, jonka perusteella asianomainen voi ymmärtää häntä koskevan toimen merkityksen. Toisaalta toimen perustelujen täsmällisyyden on oltava oikeassa suhteessa niihin aineellisiin mahdollisuuksiin ja teknisiin tai määräaikoja koskeviin edellytyksiin, joiden rajoissa se on tehtävä. Erityisesti on todettava, että varojen jäädyttämistä koskevan toimenpiteen perusteluja ei voida lähtökohtaisesti esittää ainoastaan yleisin ja stereotyyppisin sanamuodoin. Jollei edellä esitetyistä varauksista muuta johdu, tällaisessa toimenpiteessä on esitettävä ne erityiset ja konkreettiset syyt, joiden perusteella neuvosto katsoo, että merkityksellistä säännöstöä on sovellettava asianomaiseen. (ks. 39–41 kohta)

Perusoikeus puolustautumisoikeuksien kunnioittamiseen menettelyssä, joka edeltää rajoittavan toimenpiteen toteuttamista, vahvistetaan nimenomaisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa. Kun on kyse myöhemmästä varojen jäädyttämistä koskevasta päätöksestä, jolla varojen jäädyttämistä koskevassa luettelossa jo esiintyvän henkilön tai yhteisön nimi säilytetään siinä, on henkilölle tai yhteisölle lähtökohtaisesti ennen tällaisen päätöksen tekemistä ilmoitettava seikat, joihin aiotaan vedota kyseistä henkilöä tai yhteisöä vastaan, ja annettava mahdollisuus tulla kuulluksi. Neuvoston on kunnioitettava oikeutta tulla kuulluksi ennen päätöksen antamista, jos se vetoaa uusiin seikkoihin sellaisen henkilön suhteen, jota rajoittava toimenpide koski ja jonka nimi on säilytetty kyseessä olevassa luettelossa. (ks. 56–58 kohta)

Jäädyttämistoimenpide merkitsee kiistatta omaisuudensuojaa koskevaa rajoitusta. Omaisuudensuoja, sellaisena kuin se on suojattu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa, ei kuitenkaan ole ehdoton oikeus, ja siihen voi näin ollen kohdistua rajoituksia perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrätyin edellytyksin. Kuten mainitusta perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdasta kuitenkin ilmenee, jotta tämän oikeuden käyttöä koskeva rajoitus voi olla unionin oikeuden mukainen, sen on täytettävä kolme edellytystä. Ensinnäkin rajoitus on otettava käyttöön lailla. Toisin sanoen toimenpiteellä on oltava lakisääteinen perusta. Toiseksi rajoituksella on oltava yleisen edun mukainen tavoite, jonka unioni on sellaiseksi tunnustanut. Näihin tavoitteisiin kuuluvat yhteiselle ulko- ja turvallisuuspolitiikalle asetetut tavoitteet, joita tarkoitetaan SEU 21 artiklan 2 kohdassa. Kolmanneksi rajoitus ei saa olla kohtuuton. Sen on yhtäältä oltava tarpeellinen ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisaalta kyseisen oikeuden tai vapauden ”keskeistä sisältöä” eli ydintä ei saa loukata. Kantajan omaisuudensuojaan puuttumisen oikeasuhteisuudesta on huomautettava, että suhteellisuusperiaate edellyttää unionin oikeuden yleisenä oikeusperiaatteena, että unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on siis valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. Rajoittavista toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät ole liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden, kun otetaan huomioon yhtäältä se, että nämä toimenpiteet ovat luonteeltaan tilapäisiä ja peruutettavissa eikä niillä siis loukata omaisuudensuojan ”keskeistä sisältöä”, ja toisaalta se, että niistä voidaan poiketa erityisesti kyseessä olevien henkilöiden perustarpeiden tyydyttämiseksi sekä oikeudenkäyntikulujen ja poikkeuksellisten menojen maksamiseksi. (ks. 76, 78–80, 84 ja 85 kohta)

Vaikka rajoittavalla toimenpiteellä voi olla merkittäviä kielteisiä seurauksia asianomaisen henkilön työelämälle ja siihen huomattava vaikutus, sillä pyritään vain jäädyttämään tämän varat turvaamistarkoituksessa. Näin ollen toimenpiteen välittömänä tavoitteena ei ole estää asianomaista henkilöä harjoittamasta voittoa tavoittelevaa teollista tai kaupallista toimintaa unionissa. Kun kyse on taloudellisen toiminnan harjoittamisen vapaudesta, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 artiklan sanamuodon nojalla siihen voidaan puuttua moninaisilla julkisen vallan toimilla, joilla voidaan yleisen edun nimissä rajoittaa taloudellisen toiminnan harjoittamista. (ks. 91 ja 92 kohta)

Ukrainan tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin, yhteisöihin ja elimiin kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2014/119, sellaisena kuin se on täsmennettynä päätöksellä 2015/143, 1 artiklan 1 kohdassa ilmoitetun merkitsemisperusteen mukaan rajoittavia toimenpiteitä kohdistetaan henkilöihin, joiden on ”todettu olevan vastuussa julkisten varojen väärinkäytöstä” – näihin kuuluvat myös ”henkilöt, joiden osalta Ukrainan viranomaiset tutkivat” Ukrainan valtion varojen tai julkisen omaisuuden väärinkäyttöä. Tätä perustetta on tulkittava siten, että sillä ei tarkoiteta abstraktisti kaikenlaisia julkisten varojen väärinkäyttöä merkitseviä tekoja vaan pikemminkin niitä julkisten varojen tai omaisuuden väärinkäyttöön liittyviä tekoja, jotka voivat horjuttaa oikeusvaltion kunnioittamista Ukrainassa. (ks. 133 kohta)

Vaikka neuvostolla on laaja harkintavalta rajoittavien toimenpiteiden käyttöön ottamisessa huomioon otettavien yleisten perusteiden osalta, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tuomioistuinvalvonnan tehokkuus edellyttää, että valvoessaan niiden perusteluiden laillisuutta, joihin perustuu päätös merkitä tietyn henkilön nimi rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloon tai säilyttää se siellä, Euroopan unionin tuomioistuin varmistuu siitä, että tällainen päätös, joka koskee kyseistä henkilöä erikseen, perustuu riittävän vankkaan tosiseikastoon. Tämä edellyttää niiden tosiseikkojen tarkistamista, joihin viitataan kyseisen päätöksen taustalla olevassa perusteluiden tiivistelmässä, jottei tuomioistuinvalvonta rajoittuisi esitettyjen perusteluiden abstraktin todennäköisyyden arviointiin vaan kohdistuisi siihen, onko näille perusteluille tai ainakin niistä yhdelle, jonka katsotaan sellaisenaan riittävän saman päätöksen tueksi, riittävän tarkkaa ja konkreettista näyttöä. Lisäksi kun asianomainen henkilö tai yhteisö esittää huomautuksia perusteiden tiivistelmästä, unionin toimivaltaisella viranomaisella on velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti huomautukset ja niihin mahdollisesti lisätyt syyttömyyttä tukevat seikat huomioiden, ovatko esitetyt perusteet perusteltuja. (ks. 136 ja 137 kohta)

Neuvostolta vaadittavan näytön luonteen ja vahvuuden ja todistuskeinojen arvioimiseksi on otettava huomioon rajoittavien toimenpiteiden luonne ja erityinen ulottuvuus ja niiden tavoite. Kuten Ukrainan tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin, yhteisöihin ja elimiin kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2014/119 johdanto-osan ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta ilmenee, päätös muodostaa osan laajempaa unionin politiikkaa, jolla tuetaan Ukrainan viranomaisia ja jonka tavoitteena on edistää Ukrainan poliittista vakautta. Näin ollen se vastaa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteita, jotka on määritelty erityisesti SEU 21 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, jonka nojalla unioni toteuttaa kansainvälistä yhteistyötä tavoitteenaan lujittaa ja tukea demokratiaa, oikeusvaltiota, ihmisoikeuksia ja kansainvälisen oikeuden periaatteita. Tämän vuoksi tällaiset rajoittavat toimenpiteet, joilla ei pyritä määräämään seuraamuksia moitittavaan toimintaan syyllistyneille henkilöille eikä saamaan heitä pakkokeinoin luopumaan tällaiseen toimintaan ryhtymisestä, vaan joiden ainoana tarkoituksena on auttaa Ukrainan viranomaisia helpommin toteamaan valtion varojen väärinkäyttö ja turvata niille mahdollisuus saada tällaisen väärinkäytön tuotto palautetuksi, ovat luonteeltaan pelkästään turvaamistoimia. Tällaisilla rajoittavilla toimenpiteillä, jotka neuvosto on määrännyt sille SEU 21 ja SEU 29 artiklassa annetun toimivallan perusteella, ei siis ole rikosoikeudellista sivumerkitystä. (ks. 138, 139, 141 ja 142 kohta)

Neuvosto ei ole velvollinen tekemään viran puolesta ja systemaattisesti omia tutkimuksia tai suorittamaan tarkastuksia saadakseen lisätietoja silloin, kun sillä on jo hallussaan kolmannen maan viranomaisten toimittamia todisteita, kohdistaakseen rajoittavia toimenpiteitä henkilöihin, jotka ovat kyseisen maan kansalaisia ja jotka ovat siellä tuomioistuinmenettelyjen kohteena. Riidanalaisten toimien mukaisessa yhteistyössä ei myöskään lähtökohtaisesti ole neuvoston tehtävä tutkia ja arvioida itse niiden seikkojen paikkansapitävyyttä ja merkityksellisyyttä, joihin Ukrainan viranomaiset tukeutuvat aloittaakseen kantajaa vastaan rikosoikeudenkäynnin sellaisten tekojen osalta, jotka voidaan luonnehtia valtion varojen väärinkäytöksi. Antaessaan riidanalaiset toimet neuvosto ei pyri itse määräämään seuraamuksia Ukrainan viranomaisten tutkimista julkisten varojen väärinkäytöksistä vaan turvaamaan näiden viranomaisten mahdollisuuden todeta mainitut väärinkäytökset ja saada niiden tuotto palautetuksi. On siis näiden viranomaisten tehtävä selvittää edellä mainituissa menettelyissä ne seikat, joihin ne tukeutuvat, ja tarvittaessa tehdä niistä näiden menettelyjen lopputulosta koskevat johtopäätökset. Tämä tulkinta vahvistetaan oikeuskäytännössä, josta ilmenee, ettei neuvoston tehtävänä ole selvittää asianomaiseen henkilöön kohdistuvien tutkintatoimien aiheellisuutta vaan ainoastaan varmistaa varojen jäädyttämispäätöksen aiheellisuus näiden tutkintatoimien nojalla. Neuvosto ei tosin voi pitää kaikissa olosuhteissa lähtökohtana Ukrainan viranomaisten toteamuksia. Tällainen menettely ei olisi hyvän hallinnon periaatteen mukainen eikä yleisesti yhtäpitävä sen unionin toimielinten SEU 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisen velvoitteen kanssa, joka koskee perusoikeuksien kunnioittamista sovellettaessa unionin oikeutta. On kuitenkin neuvoston asia arvioida käsiteltävän asian olosuhteiden perusteella, onko lisävarmennusten tekeminen tarpeen, ja erityisesti pyytää Ukrainan viranomaisia toimittamaan lisätodisteita, jos jo toimitetut todisteet osoittautuvat riittämättömiksi tai epäjohdonmukaisiksi. Ei nimittäin voida sulkea pois sitä, että joko Ukrainan viranomaisten toimesta tai muulla tavoin neuvoston tietoon saatetut seikat saavat tämän toimielimen epäilemään näiden viranomaisten jo toimittamien todisteiden riittävyyttä. Lisäksi sen mahdollisuuden nojalla, joka kyseessä oleville henkilöille on annettava esittää huomautuksia niistä perusteista, joihin neuvosto aikoo vedota heidän nimensä säilyttämiseksi kyseessä olevassa luettelossa, nämä henkilöt voivat esittää tällaisia seikkoja, jopa syyttömyyttä tukevia seikkoja, jotka edellyttävät, että neuvosto tekee lisävarmennuksia. Erityisesti on todettava, että vaikka ei ole neuvoston tehtävä arvioida Ukrainan oikeusviranomaisten sijasta rikosoikeudellisten menettelyjen perusteltavuutta, ei voida sulkea pois sitä, että tämä toimielin on erityisesti kantajan huomautusten perusteella velvollinen pyytämään Ukrainan viranomaisilta selvityksiä seikoista, joihin nämä menettelyt perustuvat. (ks. 143 ja 145–148 kohta)

Varojen jäädyttämistä koskevaa päätöstä on arvioitava niiden tietojen perusteella, jotka neuvostolla on voinut olla päätöstä tehdessään. Unionin toimen laillisuutta on nimittäin arvioitava toimen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella. (ks. 162 kohta)