Asia T-712/16

Deutsche Lufthansa AG

vastaan

Euroopan komissio

Kilpailu – Yrityskeskittymät – Lentoliikennemarkkinat – Päätös, jolla yrityskeskittymä todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi sillä varauksella, että tiettyjä sitoumuksia noudatetaan – Pyyntö sitoumusten kohteina olevista tietyistä velvoitteista vapauttamisesta – Oikeasuhteisuus – Luottamuksensuoja – Hyvän hallinnon periaate – Harkintavallan väärinkäyttö

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kuudes jaosto) 16.5.2018

Kilpailualalla sitoumukset, jotka osapuolet esittävät yrityskeskittymän herättämien vakavien epäilyjen poistamiseksi ja sen saattamiseksi sisämarkkinoille soveltuvaksi, sisältävät yleensä tarkistusehdon, jossa määritetään edellytykset, joilla komissio voi keskittymän toteuttamisen tuloksena syntyvän yrityksen pyynnöstä myöntää määräaikojen pidennyksen tai vapauttaa osapuolen sitoumuksesta, muuttaa sitoumuksia taikka korvata niitä. Kuten asetuksen N:o 139/2004 ja asetuksen N:o 802/2004 mukaan hyväksyttävistä korjaustoimenpiteistä annetun komission tiedonannon 74 kohdasta ilmenee, sitoumuksista vapauttamisella tai niiden muuttamisella saattaa olla erityinen merkitys menettelytapoja koskevien sitoumusten tapauksessa, koska niistä on saatettu sopia useita vuosia aikaisemmin ja koska tiettyjä seikkoja ei voida ennakoida silloin, kun yrityskeskittymää koskeva päätös, jolla sitoumukset saatetaan velvoittaviksi, annetaan. Koska sitoumuksilla pyritään lievittämään yrityskeskittymän hyväksymisestä annetussa päätöksessä todettuja kilpailuongelmia, niitä on ehkä muutettava tai niiden tarve voi poistua markkinakehityksen seurauksena. (ks. 31 kohta)

Yrityskeskittymien valvonnasta annetun asetuksen N:o 139/2004 aineellisilla säännöksillä annetaan komissiolle tietty harkintavalta muun muassa taloudellisen arvioinnin osalta. Tämä koskee sekä yrityskeskittymän soveltuvuuden että myös siihen liittyvien vakavien epäilyjen poistamiseksi tarpeellisten sitoumusten tarpeellisuuden arvioimista. Sitoumuksista, jotka on saatettu velvoittaviksi yrityskeskittymän sisämarkkinoille soveltumisesta annetulla päätöksellä, vapauttamista koskevasta pyynnöstä on todettava tarkemmin, että keskittymän tutkiminen edellyttää tulevan kehityksen ennustamista, mikä on yhä vaikeampaa ja epävarmempaa aikahorisontin pidentyessä, kun taas sitoumuksista vapauttamista koskevan pyynnön tutkimiseen ei välttämättä liity samoja tulevaisuuden ennustamiseen liittyviä vaikeuksia. Missään ei myöskään säädetä määräajoista, joissa tällaista pyyntöä koskeva tutkintamenettely tai menettelyn tietyt vaiheet on saatettava päätökseen, eikä myöskään säännellä tai järjestetä yleisemmin mainittua menettelyä. Niinpä sitoumuksista vapauttamista koskevan pyynnön tutkiminen edellyttää muiden keskittymiä koskevien päätösten tavoin joskus monitahoisia taloudellisia arviointeja erityisesti sen tutkimiseksi, onko markkinatilanne laajassa merkityksessä muuttunut merkittävästi ja pysyvästi, jolloin sitoumukset eivät enää olisi tarpeen yrityskeskittymän hyväksymistä koskevassa päätöksessä, jolla sitoumukset saatettiin velvoittaviksi, mainittujen ongelmien poistamiseksi. Niinpä komissiolla on tietty harkintavalta myös silloin, kun se arvioi monitahoisia taloudellisia arviointeja edellyttävän sitoumuksista vapauttamista koskevan pyynnön. Niinpä tällaisen toimivallan käyttämiseen kohdistuvassa unionin tuomioistuinten valvonnassa on otettava huomioon se harkintavalta, joka komissiolle annetaan keskittymiä koskevissa taloudellisluonteisissa oikeussäännöissä. Komission on kuitenkin tutkittava sitoumuksista vapauttamista koskeva pyyntö huolellisesti, suoritettava tarvittaessa tutkinta, ryhdyttävä asianmukaisiin selvittämistoimenpiteisiin ja perusteltava päätelmänsä kaikilla merkityksellisillä seikoilla. (ks. 33–39 ja 41 kohta)

Sitoumuksista vapauttamista koskevasta pyynnöstä annettava päätös ei merkitse sen päätöksen peruuttamista, jolla yrityskeskittymä hyväksyttiin ja jolla sitoumukset saatettiin velvoittaviksi, eikä sen sisältönä ole tällainen peruuttaminen. Siinä tutkitaan, täyttyvätkö sitoumuksiin kuuluvan tarkistusehdon mukaiset edellytykset, tai tarvittaessa, ovatko päätöksessä, jolla yrityskeskittymä hyväksyttiin sitoumuksia koskevin varauksin, todetut kilpailuongelmat poistuneet. (ks. 42 kohta)

Keskittymän osapuolten antamiin sitoumuksiin sisällytetyissä tarkistusehdoissa ilmaistaan suhteellisuusperiaate, koska ne mahdollistavat poikkeuksellisessa tilanteessa sitoumuksista vapauttamisen, niiden muuttamisen tai korvaamisen, jos osoitetaan, etteivät ne ole enää tarpeellisia tai oikeasuhteisia; pelkästään se, että ne ovat olleet voimassa useita vuosia, ei kuitenkaan sellaisenaan tarkoita sitä, että vakavat epäilyt, joihin sitoumuksilla vastattiin, eivät ole enää aiheellisia ja että sitoumukset eivät ole enää perusteltuja. Lisäksi on todettava, että komission tehtävänä ei ole tutkia viran puolesta säännöllisesti pitkäkestoisia sitoumuksia vaan osapuolten, jotka ovat sitoutuneet mainittuihin sitoumuksiin, on esitettävä pyyntö niistä vapauttamisesta tai niiden muuttamisesta ja osoitettava, että edellytykset tälle täyttyvät. (ks. 53 ja 54 kohta)

Kun komissio antaa ratkaisun yrityskeskittymän soveltuvuudesta yhteismarkkinoille ilmoituksen ja keskittymään liittyvän asiakirja-aineiston perusteella, muutoksenhakijalla ei ole tässä yhteydessä oikeutta kyseenalaistaa näitä toteamuksia sillä perusteella, että ne poikkeavat toteamuksista, jotka on tehty aikaisemmin toisessa asiassa eri ilmoituksen ja asiakirja-aineiston perusteella, vaikka oletettaisiin, että merkitykselliset markkinat ovat samanlaiset tai jopa samat molemmissa asioissa. Aikaisemmissa päätöksissä esitetyt tosiseikkoja koskevat toteamukset ja taloudelliset arvioinnit eivät sido komissiota tai varsinkaan unionin tuomioistuimia. (ks. 83 kohta)

Kilpailuasioissa sitoumuksista vapauttamista pyytävän sulautuneen yrityksen tehtävänä on toki esittää näyttö, jolla voidaan osoittaa, että sitoumuksista vapauttamisen edellytykset täyttyvät, eikä komissiota voida velvoittaa tekemään kunkin vapauttamispyynnön yhteydessä uutta markkinatutkimusta. Komissiolla on kuitenkin tutkintavaltuudet ja tehokkaita tutkintakeinoja, ja sen on siinä tapauksessa, jos se katsoo, ettei asianosaisten toimittama selvitysaineisto ole riittävän luotettava tai sitä on täydennettävä muilla tiedoilla, vaadittava täsmällisempiä tietoja tai tehtävä tätä koskeva tutkinta. Tässä tilanteessa komissio ei voi tyytyä vaatimaan kiistatonta näyttöä täsmentämättä, mitä tällaisen näytön pitäisi koskea, vaan sen on osoitettava, että osapuolten toimittama selvitysaineisto on virheellistä, ryhdyttävä tutkintatoimenpiteisiin tai tehtävä tarvittaessa tutkinta selvitysaineiston paikkansapitävyyden varmistamiseksi tai kumoamiseksi. (ks. 120 ja 123 kohta)

Asetuksen N:o 139/2004 ja asetuksen N:o 802/2004 mukaan hyväksyttävistä korjaustoimenpiteistä annetussa komission tiedonannossa ei kielletä hintasitoumuksia vaan korostetaan, että ne eivät yleensä poista horisontaalisesta päällekkäisyydestä johtuvia kilpailuongelmia ja että tällaiset korjaustoimenpiteet voidaan hyväksyä vain poikkeuksellisesti sillä edellytyksellä, että niihin liitetään tehokas täytäntöönpano- ja valvontamekanismi ja että niihin ei liity riskiä kilpailua vääristävistä vaikutuksista. Lisäksi on mainittava, että koska kaikki yrityskeskittymät arvioidaan yksilöllisesti niille ominaisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen valossa, se, että sitoumukset on joissakin tai jopa useimmissa asioissa hylätty, ei estä niiden hyväksymistä erityisessä tilanteessa, jos niillä voidaan ratkaista yksilöidyt kilpailuongelmat. (ks. 130 ja 131 kohta)

Toisen lentoreiteistä, joita pyyntö keskittymän osapuolten esittämistä hintasitoumuksista vapauttamista koskeva pyyntö koskee, eli reitin Zürich-Tukholma osalta on kiinnitettävä huomiota paitsi siihen, ettei tiettyjä olennaisia seikkoja ja kantajan ja lentoyhtiö SAS:n välisen yhteisyrityssopimuksen irtisanomista tutkittu perusteellisesti, myös siihen, ettei komissio ottanut huomioon kantajan ehdotusta kantajan ja mainitun lentoyhtiön kahdenvälisen allianssisopimuksen irtisanomisesta eikä myöskään lausuntoa, jossa todettiin huomattava markkinatilanteen muutos kyseisellä reitillä, eikä arvioinut riittävästi koodinjakosopimuksen vaikutusta lentoyhtiöiden Swiss ja SAS väliseen kilpailuun. Niinpä on todettava, että komissio teki ilmeisen arviointivirheen, koska se ei ottanut huomioon kaikkia merkityksellisiä tietoja ja koska riidanalaisessa päätöksessä todetuilla seikoilla ei voida perustella vapauttamispyynnön hylkäämistä kyseessä olevan reitin osalta. (ks. 138 kohta)