JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

7 päivänä marraskuuta 2019 ( 1 )

Asia C‑584/17 P

ADR Center SpA

vastaan

Euroopan komissio

Valitus – Komission ja tuensaajien väliset tukisopimukset – SEUT 299 artiklan mukaisen täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen antaminen sopimuksen perusteella myönnettyjen tukien takaisinperimiseksi – Komission toimivalta antaa yksipuolisia takaisinperintäpäätöksiä sopimusperusteisten saatavien perimiseksi – Tuomioistuinvalvonta – Unionin tuomioistuinten toimivalta ja valvontavalta

Sisällys

I Johdanto II Oikeudellinen kehys A Sopimus Euroopan unionin toiminnasta B Euroopan unionin varainhoitoasetus III Valituksen tausta A Tehdyt tukisopimukset B Komission takaisinperintäpäätös C Oikeudenkäynti unionin yleisessä tuomioistuimessa IV Valitusmenettely ja asianosaisten vaatimukset V Arviointi A Toinen valitusperuste 1. Komission toimivalta antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi a) SEUT 299 artikla b) SEUT 299 artikla, luettuna yhdessä SEUT 263 artiklan, SEUT 272 artiklan ja SEUT 274 artiklan kanssa c) Varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohta d) Välipäätelmä 2. Sopimusperusteisten saatavien takaisinperintää koskevien täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten yhteensopivuus unionin perusoikeuksien kanssa a) Luottamuksensuoja b) Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin 1) Sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi annettujen täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten luokittelu toimiksi, jotka voidaan riitauttaa SEUT 263 artiklan mukaisella kumoamiskanteella 2) Sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi annettuja täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä koskevilla kumoamiskanteilla ei ole lykkäävää vaikutusta 3) SEUT 263 artiklassa tarkoitettujen kumoamiskanteiden ja SEUT 272 artiklassa tarkoitettujen sopimuksia koskevien kanteiden välisen eron tulkinta unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännössä i) Sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi annettuja täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä koskevat SEUT 263 artiklan mukaiset kumoamiskanteet – Sopimuksen ja kansallisen oikeuden merkityksellisyys täytäntöönpanoperusteena pidettävää päätöstä koskevan kumoamiskanteen osalta – Unionin tekemiin sopimuksiin sovellettava unionin oikeus – Päätelmä ii) Kaikkien merkityksellisten tosiseikka- ja oikeuskysymysten tutkimisen tarpeellisuus SEUT 272 artiklan perusteella nostettujen sopimusta koskevien kanteiden yhteydessä c) Välipäätelmä 3. Toista valitusperustetta koskeva päätelmä B Ensimmäinen valitusperuste C Toisen valitusperusteen hyväksymisen vaikutukset valituksenalaisen tuomion perusteltavuuteen VI Oikeudenkäyntikulut VII Ratkaisuehdotus

I Johdanto

1. Voiko Euroopan komissio periä sopimuskumppaneiltaan sopimusperusteisia saamisia yksipuolisilla täytäntöönpanokelpoisilla päätöksillä vai onko sen saatettava asia sopimusasioita käsittelevän toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaistavaksi täytäntöönpanoperusteen saamiseksi?

2. Tämä on keskeinen kysymys nyt käsiteltävässä valituksessa. Sen taustalla on komission noin viidentoista vuoden ajan soveltama käytäntö vaatia toistuvasti erityisesti tuensaajilta sopimukseen perustuvia saatavia yksipuolisesti annettujen, SEUT 299 artiklassa tarkoitettujen täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten (jäljempänä täytäntöönpanoperusteena pidettävät päätökset) nojalla. ( 2 )

3. Näiden päätösten käsittely tuomioistuimissa on monimutkaista, mikä johtuu erityisesti toimivallan jaosta unionin tuomioistuinten, jotka ovat lähtökohtaisesti toimivaltaisia käsittelemään yksipuolisia unionin toimia koskevia kumoamiskanteita, ja niiden kansallisten tuomioistuinten välillä, jotka ovat lähtökohtaisesti, toisin sanoen asiaa koskevan välityslausekkeen puuttuessa, toimivaltaisia unionin toimielinten tekemiä sopimuksia koskevissa riita-asioissa.

4. Tätä taustaa vasten unionin yleinen tuomioistuin on kehittänyt monimutkaisen ja osittain hajanaisen oikeuskäytännön, jossa erotetaan toisistaan yhtäältä sopimuksiin perustumattomat unionin toimet ja toisaalta yksinomaan sopimuksiin perustuvat unionin toimet sekä niitä koskevat kumoamiskanteet ja sopimusta koskevat kanteet.

5. Nyt käsiteltävänä olevassa periaatteellisesti merkittävässä, laajennetun ensimmäisen jaoston 20.7.2017 antamassa valituksenalaisessa tuomiossa ( 3 ) unionin yleinen tuomioistuin on pyrkinyt määrittelemään yhdenmukaisen ratkaisulinjan tähänastisen oikeuskäytännön pohjalta. Se perustuu lähinnä siihen, että tunnustetaan komission toimivalta antaa sen sopimuskumppaneita koskevia täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä, mutta samanaikaisesti pyritään siihen, että nämä päätökset ja niiden taustalla olevat sopimusperusteiset saatavat voidaan saattaa mahdollisimman laajan tuomioistuinvalvonnan piiriin ilman, että luovutaan tähänastisesta oikeuskäytännöstä, jossa erotellaan tarkasti kumoamiskanteet ja sopimusta koskevat kanteet. Myös tällainen ratkaisu johtaa kuitenkin monimutkaiseen oikeussuojaan.

6. Unionin tuomioistuinta pyydetään nyt käsiteltävässä valituksessa lausumaan ensimmäistä kertaa sekä komission toimivallasta antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi että tällaisten päätösten adressaattien käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista. Unionin tuomioistuimen toteamuksilla on näin ollen suuri systeeminen merkitys. Tämä näkyy erityisesti siinä, että unionin yleinen tuomioistuin on viime aikoina lykännyt useiden asioiden käsittelyä odottaessaan nyt käsiteltävää valitusta koskevaa unionin tuomioistuimen ratkaisua. ( 4 )

II Oikeudellinen kehys

A Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

7. SEUT 272, SEUT 274 ja SEUT 299 artiklassa määrätään seuraavaa: ”272 artikla Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista asia unionin tekemässä tai sen puolesta tehdyssä julkis- tai yksityisoikeudellisessa sopimuksessa olevan välityslausekkeen nojalla. – – 274 artikla Jollei toimivaltaa ole perussopimuksilla annettu Euroopan unionin tuomioistuimelle, riidat, joissa unioni on asianosainen, eivät unionin asianosaisuuden perusteella ole jäsenvaltioiden tuomioistuinten tuomiovallan ulkopuolella. – – 299 artikla Neuvoston, komission tai Euroopan keskuspankin säädös, jossa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin valtiolle, on täytäntöönpanokelpoinen. Täytäntöönpanoon sovelletaan sen valtion säännöksiä lainkäytöstä riita-asioissa, jonka alueella täytäntöönpano tapahtuu. – – – – Täytäntöönpanoa voidaan lykätä vain Euroopan unionin tuomioistuimen päätöksellä. – –.”

B Euroopan unionin varainhoitoasetus

8. Tässä merkityksellisen ( 5 ) unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 (jäljempänä asetus N:o 966/2012) ( 6 ) 79 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”79 artikla Perinnän hyväksyminen – – 2. Toimielin voi määrätä saamisen maksuvelvollisuuden myös muille kuin jäsenvaltioille SEUT-sopimuksen 299 artiklassa tarkoitetulla täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä.” – –”

III Valituksen tausta

A Tehdyt tukisopimukset

9. Komissio ja konsortiot, joiden koordinaattorina valittajana oleva ADR Center SpA (jäljempänä ADR) toimi, tekivät vuoden 2008 joulukuussa kolme tukisopimusta edistääkseen selvityksiä, jotka koskivat riita-asioiden ratkaisua ja sovittelua tuomioistuimen ulkopuolella. ( 7 ) Nämä tukisopimukset muodostuivat erityisehdoista (numero I), yleisistä ehdoista (numero II) ja liitteistä. ( 8 )

10. Tukisopimuksissa esitettiin kulloinkin tukikelpoisten kustannusten kokonaismäärä sekä komission maksaman tuen määrä, joka vastasi tiettyä prosenttiosuutta tukikelpoisista kustannuksista. ( 9 ) Tukisopimusten I.5 kohdassa määrättiin, että komissio myöntää tuensaajille ennakkorahoituksen ja että tuen loppuosa maksetaan vasta, kun tuettavat toimet ovat päättyneet, tuensaajat ovat täyttäneet velvoitteensa toimittaa kertomukset ja komissio on hyväksynyt ne. ( 10 )

11. Tukisopimusten I.9 kohdassa määrättiin seuraavaa: ( 11 ) ”Tukeen sovelletaan tämän tukisopimuksen määräyksiä, sovellettavia yhteisön säännöksiä ja toissijaisesti tukia koskevaa Belgian lainsäädäntöä. Tukisopimuksen määräysten soveltamista tai niiden täytäntöönpanoehtoja koskevien komission päätösten osalta tuensaajat voivat nostaa kanteen Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa tai saattaa vireille valituksen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa.”

12. Tukisopimusten II.19.5 kohdassa määrättiin seuraavaa: ( 12 ) ”Tuensaajille ilmoitetaan, että Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 256 artiklan [josta on tullut SEUT 299 artikla] mukaisesti komissio voi määrätä täytäntöönpanoperusteena pidettävällä päätöksellä saamisen maksuvelvollisuuden muille kuin valtioille. Tällaisesta päätöksestä voidaan nostaa kanne [unionin yleisessä] tuomioistuimessa.”

13. Tukisopimusten II.20 kohdan mukaan koordinaattori sitoutui toimittamaan kaikki komission tai minkä tahansa komission valtuuttaman ulkopuolisen elimen pyytämät yksityiskohtaiset tiedot. Lisäksi tuensaajat hyväksyivät sen, että komission henkilöstö tai mikä tahansa muu komission tätä tarkoitusta varten valtuuttama ulkopuolinen elin voi suorittaa tuen käyttöön kohdistuvan tilintarkastuksen, ja tunnustivat komission toimivallan antaa takaisinperintäpäätöksiä tilintarkastusten tulosten perusteella. Tuensaajat sitoutuivat myös siihen, että komissiolla ja komission valtuuttamilla ulkopuolisilla henkilöillä on asianmukainen pääsy tiloihin, joissa toimea toteutettiin, sekä kaikkiin tarvittaviin tietoihin myös sähköisessä muodossa, jotta tilintarkastus olisi mahdollista suorittaa kunnolla. ( 13 )

B Komission takaisinperintäpäätös

14. Vuosina 2009 ja 2010 komissio maksoi kyseisiin kolmeen tukisopimukseen perustuvat ennakkomaksut, sai asiaa koskevat loppukertomukset ja maksoi kahden tukisopimuksen osalta jäljellä olevan summan mutta vaati kolmannen tukisopimuksen osalta, että osa maksetuista ennakkomaksuista on maksettava takaisin. ( 14 )

15. Vuonna 2011 komissio antoi ulkopuoliselle tilintarkastusyhtiölle tehtäväksi suorittaa tilintarkastuksen ADR:n toimitiloissa tukisopimusten II.20 kohdan nojalla. Tilintarkastajat totesivat, että merkittävä osa ilmoitetuista kustannuksista olisi hylättävä tukeen oikeuttamattomina.

16. ADR:n esitettyä vuosina 2011 ja 2012 huomatuksensa tilintarkastuskertomusten alkuperäisistä ja tarkistetuista luonnoksista komissio toimitti sille vuoden 2013 kesäkuussa ulkopuolisten tilintarkastajien vuoden 2012 huhtikuussa esittämät lopulliset tilintarkastuskertomukset, joissa todettiin, että merkittävä osa ilmoitetuista kustannuksista olisi hylättävä tukeen oikeuttamattomina. Komissio antoi ADR:lle vielä mahdollisuuden toimittaa muita asiakirjoja ja ilmoitti lähettävänsä tälle pian veloitusilmoitukset ja voivansa tarvittaessa periä vaaditut summat takaisin. ( 15 )

17. Kun ADR oli esittänyt huomautuksensa tilintarkastuskertomuksista, komissio toimitti sille 16.10.2013 kolme veloitusilmoitusta summista, jotka oli maksettava 29.11.2013 mennessä ja joita se vaati takaisin kyseisten kolmen tukisopimuksen osalta. ( 16 ) Vaihdettuaan näkemyksiä ADR:n kanssa komissio ilmoitti sille 6.12.2013, että saatavia koskevat perintämenettelyt on käynnistetty, sekä lähetti sille muistutuskirjeen 16.12.2013 ja viralliset huomautukset 26.2.2014. Komissio ja ADR olivat vielä tavanneet tällä välin 21.1.2014. ( 17 )

18. Komissio antoi 27.6.2014 SEUT 299 artiklan ja asetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdan nojalla päätöksen C(2014) 4485 final (jäljempänä riidanalainen päätös), jonka mukaan ADR:ltä perittäisiin tukisopimusten nojalla takaisin pääomaa 194275,34 euron määrä, 3236 euroa viivästyskorkoa 30.4.2014 asti sekä 21,30 euroa kultakin viivästyspäivältä 1.5.2014 lukien. Riidanalaisen päätöksen 4 artiklassa täsmennettiin erityisesti, että kyseinen päätös oli SEUT 299 artiklassa tarkoitetulla tavalla täytäntöönpanokelpoinen. ( 18 )

C Oikeudenkäynti unionin yleisessä tuomioistuimessa

19. ADR nosti kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.8.2014 toimitetulla kannekirjelmällä ja vaati, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen ja määrää komission maksamaan ADR:lle välittömästi tukisopimusten nojalla jäljellä olevana saatavana 49172,52 euroa sekä korvauksia vahingosta ja oikeudenkäyntikulut.

20. Komissio puolestaan vaati, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen perusteettomana, jättää tutkimatta vaatimukset jäljellä olevan saatavan ja vahingonkorvauksen maksamisesta ja hylkää ne joka tapauksessa perusteettomina sekä velvoittaa ADR:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

21. Vuoden 2015 joulukuussa komissio käynnisti riidanalaisen päätöksen pakkotäytäntöönpanon. Tämän jälkeen ADR vaati 21.1.2016 päivätyllä kirjelmällään unionin yleistä tuomioistuinta lykkäämään valituksenalaisen päätöksen pakkotäytäntöönpanoa. Unionin yleinen tuomioistuin antoi 22.1.2016 määräyksen pakkotäytäntöönpanon lykkäämisestä siihen asti, että kantajan välitoimihakemuksesta annetaan lopullinen määräys. ( 19 )

22. Kyseinen hakemus hylättiin lopullisesti välitoimimenettelyssä 7.4.2016 annetulla unionin yleisen tuomioistuimen määräyksellä, koska ADR ei ollut esittänyt riittävää näyttöä siitä, ettei se itse rajavastuuyhtiönä eivätkä sen yhtiömiehet kykene suoriutumaan komission takaisinmaksuvaatimuksista. ( 20 )

23. Nyt käsiteltävässä 20.7.2017 annetussa valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin totesi ensinnäkin, että ADR:n vaatimus, joka koskee komission määräämistä maksamaan jäljellä oleva saatava, voidaan ottaa tutkittavaksi, koska käsiteltävä kanne on sekä SEUT 263 artiklan nojalla nostettu kumoamiskanne että SEUT 272 artiklan nojalla nostettu sopimusta koskeva kanne. ( 21 ) Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi sen sijaan vaatimuksen, joka koski komission määräämistä maksamaan ADR:lle aiheutuneet vahingot, koska vaatimuksen tueksi ei ollut esitetty riittävästi perusteluja, minkä vuoksi vaatimus oli jätettävä tutkimatta. ( 22 ) Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi lopulta ADR:n kanteen ja määräsi sen korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut ja vastaamaan puolesta omista oikeudenkäyntikuluistaan. Komissio määrättiin korvaamaan puolet ADR:n oikeudenkäyntikuluista.

IV Valitusmenettely ja asianosaisten vaatimukset

24. ADR teki 4.10.2017 päivätyllä kirjelmällä valituksen unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta.

25. ADR vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja komission riidanalaisen päätöksen, ratkaisee asian lopullisesti ja hyväksyy ADR:n ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät kanneperusteet sekä velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

26. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa ADR:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

27. Asianosaiset ovat esittäneet valituksesta unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia ja suullisia lausumia 27.2.2019 pidetyssä istunnossa.

V Arviointi

28. ADR vetoaa valituksensa tueksi kahteen valitusperusteeseen, joista ensimmäinen koskee unionin oikeudessa vahvistettujen, menojen tukikelpoisuutta koskevien periaatteiden tulkintaa ja toinen komission toimivaltaa antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi. Tätä toista, painavampaa valitusperustetta tarkastellaan tässä asiassa ensin.

A Toinen valitusperuste

29. ADR väittää toisessa valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on rikkonut SEUT 299 artiklaa ja varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklaa (tästä jäljempänä 1 kohta) sekä unionin perusoikeuksia (tästä jäljempänä 2 kohta), sillä se on todennut, että komissiolla on toimivalta antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi.

1. Komission toimivalta antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi

30. Valituksenalaisen tuomion 190 kohdasta käy ilmi, että ADR on riitauttanut ensimmäisessä oikeusasteessa ( 23 ) komission toimivallan antaa riidanalainen päätös sillä perusteella, että komissio ei voi antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusasioissa. ADR:n mukaan komission olisi pikemminkin hankittava täytäntöönpanoperuste oikeusteitse voidakseen vaatia sopimuskumppaniltaan tämän taloudellisten velvoitteiden täyttämistä.

31. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tämän jälkeen valituksenalaisen tuomion 192–198 kohdassa, että riidanalaisen päätöksen oikeusperusta on SEUT 299 artikla ja varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohta. Niissä komissiolle annetaan toimivalta periä saatavia täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten nojalla tekemättä eroa sopimusperusteisten ja sopimukseen perustumattomien saatavien välillä, ja siksi ne ovat merkityksellisiä molemman tyyppisten saatavien osalta. ( 24 )

32. ADR:n mukaan nämä unionin yleisen tuomioistuimen toteamukset ovat oikeudellisesti virheellisiä, koska SEUT 299 artiklan ensimmäisessä kohdassa ja varainhoitoasetuksen 79 artiklan 2 kohdassa, joita on tulkittava suppeasti, ei vahvisteta nimenomaisesti, että niissä tarkoitettu toimivalta antaa itse täytäntöönpanokelpoisia toimia koskee myös sopimusperusteisia saatavia.

33. Tätä näkemystä ei kuitenkaan voida noudattaa sen enempää SEUT 299 artiklan (jäljempänä a kohta) kuin varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdankaan (jäljempänä c kohta) osalta. SEUT 299 artiklasta, luettuna yhdessä SEUT 263 artiklan, SEUT 272 artiklan ja SEUT 274 artiklan kanssa, seuraa kuitenkin, että komissio voi antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi vain, jos kyseinen sopimus kuuluu unionin tuomioistuinten toimivaltaan (jäljempänä b kohta).

a) SEUT 299 artikla

34. Ensinnäkin on todettava, että SEUT 299 artiklan sanamuodosta, systemaattisesta asemasta tai sääntely-yhteydestä ei voida päätellä, että oikeudelliset toimet, joilla määrätään sopimusperusteisesta maksuvelvollisuudesta, olisi suljettu pois kyseisen määräyksen soveltamisalasta.

35. SEUT 299 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuodon mukaan siinä määrätään ainoastaan, että neuvoston, komission tai Euroopan keskuspankin oikeudellinen toimi, jossa määrätään maksuvelvollisuus, on täytäntöönpanokelpoinen, ja ainoa rajoitus on se, ettei se koske valtioita.

36. SEUT 299 artiklassa ei sen sijaan vahvisteta, minkäluonteiset oikeudelliset toimet ovat sen nojalla täytäntöönpanokelpoisia. EUT-sopimuksen kuudennen osan (”Toimielinjärjestelmää ja varainhoitoa koskevat määräykset”) I osaston (”Institutionaaliset määräykset”) 2 luvun (”Unionin säädökset, hyväksymismenettelyt ja muita määräyksiä”) 2 jakson (”Säädösten hyväksymismenettelyt ja muita määräyksiä”), jota edeltää saman luvun 1 jakso (”Unionin säädökset”), systemaattisesta asemasta käy pikemminkin ilmi, että SEUT 299 artiklaa sovelletaan kaikkiin oikeudellisiin toimiin, jotka neuvosto, komissio tai Euroopan keskuspankki hyväksyvät unionin toimivaltaa käyttäessään kyseiseen 1 jaksoon sisältyvän SEUT 288 artiklan mukaisesti ja joissa määrätään maksuvelvollisuus.

37. Merkitystä ei ole sillä, että unionin tekemiä sopimuksia ei ole mainittu erikseen SEUT 288 artiklassa, vaan ne mainitaan erityisesti SEUT 272 artiklassa, joka sisältyy EUT-sopimuksen kuudennen osan I osaston 1 luvun (”Toimielimet”) 5 jaksoon (”Euroopan unionin tuomioistuin”).

38. SEUT 272 artiklassa vahvistetaan, että unionin tuomioistuimilla ( 25 ) on toimivalta ratkaista unionin tekemää sopimusta koskeva asia välityslausekkeen nojalla, kun taas SEUT 280 artiklan mukaan unionin tuomioistuinten tuomiot pannaan täytäntöön noudattaen, mitä SEUT 299 artiklassa määrätään. Tämän perusteella on kuitenkin mahdollista päätellä unionin tekemiin sopimuksiin perustuvien saatavien täytäntöönpanokelpoisuuden osalta, että tällaiset sopimukset eivät sinällään ole vielä SEUT 299 artiklan perusteella täytäntöönpanoperusteita. Tästä systemaattisesta asemasta ei sen sijaan voida päätellä, että unionin tekemiin sopimuksiin perustuvia saatavia voitaisiin periä ainoastaan oikeusteitse ja että niitä ei voida panna täytäntöön yksipuolisilla oikeudellisilla toimilla, jotka puolestaan ovat täytäntöönpanokelpoisia SEUT 299 artiklan nojalla.

39. ADR väittää kuitenkin, että se, että SEUT 299 artikla koskee ainoastaan neuvoston, komission ja Euroopan keskuspankin oikeudellisia toimia, viittaa siihen, ettei kyseisessä määräyksessä vahvistettua täytäntöönpanokelpoisuutta ole tarkoitettu sovellettavan sopimusperusteisten saatavien takaisinperintää koskeviin päätöksiin. Sen mukaan tällainen täytäntöönpanokelpoisuus voi näin ollen koskea ainoastaan saatavia, jotka perustuvat julkisen vallan päätöksiin, joita voivat antaa vain kyseiset toimielimet. Tällaisia ovat esimerkiksi komission antamat kartellioikeutta koskevat sakkopäätökset tai Euroopan keskuspankin (jäljempänä EKP) harjoittamaan valvontaan perustuvat seuraamuspäätökset. Jos lainsäätäjä olisi halunnut, että myös sopimusperusteiset saatavat voidaan panna täytäntöön SEUT 299 artiklan mukaisesti, se olisi määrännyt kaikkien unionin toimielinten oikeudellisten toimien täytäntöönpanokelpoisuudesta, koska kaikki unionin toimielimet tekevät sopimuksia saadakseen keinot tehtäviensä hoitamiseksi.

40. Tämä väitteen yhteydessä tulee ensinnäkin esiin kysymys siitä, merkitseekö se, että SEUT 299 artiklassa mainitaan ainoastaan neuvoston, komission ja EKP:n antamat oikeudelliset toimet, että unionin muiden elinten tai laitosten antamat oikeudelliset toimet, joiden osalta ei ole määrätty nimenomaisesta kytköksestä primaarioikeuteen – toisin kuin esimerkiksi Euroopan unionin tuomioistuimen tuomioiden osalta SEUT 280 artiklassa – eivät tosiasiassa voi olla täytäntöönpanoperusteita SEUT 299 artiklan nojalla. Siltä osin kuin nähtävissä, unionin tuomioistuin ei ole vielä vastannut tähän kysymykseen. ( 26 ) Tämä voidaan tosin jättää myös avoimeksi nyt käsiteltävän valituksen yhteydessä, sillä komissio on joka tapauksessa antanut riidanalaisen päätöksen.

41. Myöskään nyt käsiteltävässä asiassa ei näin ollen ole tarpeen ratkaista, onko varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että sillä annetaan kaikille kyseisessä asetuksessa tarkoitetuille unionin toimielimille ( 27 ) toimivalta määrätä saamisen maksuvelvollisuus muille kuin jäsenvaltioille EUT-sopimuksen 299 artiklassa tarkoitetulla täytäntöönpanoperusteena pidettävällä päätöksellä, ( 28 ) ja jos näin on, olisiko se SEUT 299 artiklan mukaista. Tämä koskee myös sitä, onko EUT-sopimuksen ja Euratomin perustamissopimuksen mukaisesti perustettuja elimiä, toisin sanoen erityisesti EU:n erillisvirastoja, koskevia varainhoidon puiteasetuksia tulkittava siten, että myös kyseiset elimet voivat antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä, ( 29 ) ja olisiko tämä mahdollisesti yhdenmukaista SEUT 299 artiklan kanssa.

42. Nyt käsiteltävän valituksen yhteydessä riittää, kun todetaan, että vaikka muiden kuin SEUT 299 artiklassa mainittujen unionin toimielinten ja laitosten oikeudelliset toimet eivät voisi kyseisen määräyksen mukaan olla täytäntöönpanokelpoisia ilman, että primaarioikeutta muutettaisiin, ( 30 ) tämä ei merkitse sitä, ettei komissio voi periä sopimusperusteisia saatavia täytäntöönpanoperusteena pidettävällä päätöksellä.

43. Se, että SEUT 299 artikla koskee ainoastaan neuvoston, komission ja EKP:n oikeudellisia toimia, voisi olla tosiasiassa osoitus siitä, että sekä alkuperäisten versioiden ( 31 ) että EU:n perussopimuksiin tehtyjen lukuisten muutosten laatijoiden mielessä on pikemminkin ollut tällaisten toimielinten tyypillisten oikeudellisten toimien, kuten komission kilpailuoikeudellisten sakkopäätösten, täytäntöönpanokelpoisuus kuin kaikkien unionin toimielinten tekemiin hankintasopimuksiin perustuvien vaatimusten yksipuolinen täytäntöönpano.

44. Olisi kuitenkin väärin olettaa, että perussopimusten laatijat olisivat tässä yhteydessä tietoisesti päättäneet, että SEUT 299 artiklassa vahvistetun täytäntöönpanokelpoisuuden ulkopuolelle jätetään päätökset, joilla komission tekemiin sopimuksiin perustuvat saatavat julistetaan täytäntöönpanokelpoisiksi. Kuten edellä on esitetty, ( 32 ) SEUT 299 artiklan systemaattisesta asemasta seuraa nimittäin, että sillä pyritään edistämään kaikkien sellaisten oikeudellisten toimien täytäntöönpanoa, jotka komissio hyväksyy unionin toimivaltaa käyttäessään ja joissa määrätään maksuvelvollisuus.

45. Unionin toimivaltaa käyttäessään komissio antaa oikeudellisia toimia ja oikeustoimia, ja nykyään tähän liittyy erityisesti suorien tukien alalla yksipuolisten oikeudellisten toimien antamisen ohella myös entistä useammin sopimusten tekeminen. Ei ole nähtävissä viitteitä siitä, että SEUT 299 artiklan laatijat eivät olisi halunneet pitää tällaisiin sopimuksiin perustuvien saatavien perintää koskevia komission päätöksiä oikeudellisina toimina, joilla määrätään maksuvelvollisuus ja jotka voivat olla kyseisen määräyksen perusteella täytäntöönpanokelpoisia, mikäli on olemassa oikeudellinen perusta, jonka nojalla komissio voi antaa tällaisia päätöksiä. Unionin oikeudesta tai jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksistä ei voida johtaa sellaista yleistä periaatetta, jonka mukaan hallintoviranomaisen tekemiin sopimuksiin perustuvia saatavia ei voitaisi koskaan periä takaisin yksipuolisesti. ( 33 )

46. Lisäksi aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperintä perustuu SEUT 317 artiklassa ja SEUT 325 artiklassa komissiolle asetettuun velvoitteeseen noudattaa moitteettoman varainhoidon periaatetta ja torjua toimia, jotka ovat vastoin unionin taloudellisia etuja. ( 34 ) Tämä tukee sitä näkemystä, että perussopimusten laatijoiden tarkoituksena on ollut antaa komissiolle tehokkaat välineet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi riippumatta siitä, tukeutuuko komissio tehtäviensä hoitamisessa yksipuolisiin vai sopimusperusteisiin toimiin.

47. Edellä esitetystä seuraa, että SEUT 299 artiklassa kyse on vain ja ainoastaan yleisestä perussäännöstä, jossa vahvistetaan, että komission oikeudelliset toimet, joissa määrätään maksuvelvollisuus, ovat täytäntöönpanokelpoisia ja että ne voidaan panna täytäntöön pakkokeinoin. SEUT 299 artiklassa ei sen sijaan lausuta mitään tällaisten oikeudellisten toimien aineellisesta soveltamisalasta eikä niiden antamisen edellytyksistä. SEUT 299 artiklasta ei näin ollen voida päätellä, ettei kyseinen määräys olisi merkityksellinen myös sellaisten päätösten osalta, joissa määrätään sopimukseen perustuva maksuvelvollisuus.

b) SEUT 299 artikla, luettuna yhdessä SEUT 263 artiklan, SEUT 272 artiklan ja SEUT 274 artiklan kanssa

48. Toimivalta antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä koskee tosin sopimusperusteisia saatavia vain, jos unionin tuomioistuin on välityslausekkeen nojalla toimivaltainen sopimusta koskevissa riita-asioissa. Muutoin komissio voisi kiertää jäsenvaltion tuomioistuimen toimivallan antamalla tällaisen päätöksen, koska se johtaa automaattisesti unionin tuomioistuinten toimivaltaisuuteen.

49. Tämä päätelmä perustuu täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta koskeviin sääntöihin. SEUT 299 artiklan neljännen kohdan mukaan tällaisen päätöksen täytäntöönpanoa voidaan lykätä vain Euroopan unionin tuomioistuimen päätöksellä, kun taas kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan kuuluu ainoastaan tutkia täytäntöönpanotoimenpiteiden laillisuutta. Tämän lisäksi sekä unionin yleisen tuomioistuimen että unionin tuomioistuimen työjärjestyksissä määrätään, että SEUT 299 artiklan mukaiset toimen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevat hakemukset otetaan tutkittavaksi ainoastaan, jos toimesta on nostettu kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa tai unionin tuomioistuimessa. ( 35 ) Tämä vaikuttaa olevan selvästi ristiriidassa sen kanssa, että kansallisilla tuomioistuimilla on toimivalta tutkia tällaisten toimien asiasisältö.

50. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on lähtenyt sekä valituksenalaisessa tuomiossa ( 36 ) että vakiintuneessa oikeuskäytännössään ( 37 ) perustellusti ( 38 ) siitä, että täytäntöönpanoperusteena pidettävä päätös on toimi, jonka ne, joille toimi on osoitettu, voivat riitauttaa nostamalla SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetun kumoamiskanteen, riippumatta siitä, onko kyseinen päätös annettu sopimusperusteisten vai sopimukseen perustumattomien saatavien takaisinperintää varten.

51. Täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen antaminen on näin ollen automaattisesti peruste unionin tuomioistuinten toimivallalle silloinkin, kun kyseisen päätöksen kohteena on sopimusperusteisen saatavan takaisinperintä.

52. SEUT 272 artiklan mukaan, luettuna yhdessä SEUT 274 artiklan kanssa, unionin tuomioistuimilla on toimivalta ratkaista unionin toimielinten tekemiä sopimuksia koskeva kanne vain, jos sopimukset sisältävät tällaisen välityslausekkeen. Kuten SEUT 274 artiklassa todetaan nimenomaisesti, jollei toimivaltaa ole perussopimuksilla annettu unionin tuomioistuimille, riidat, joissa unioni on asianosainen, eivät unionin asianosaisuuden perusteella ole jäsenvaltioiden tuomioistuinten tuomiovallan ulkopuolella.

53. Jos sopimuksessa ei ole välityslauseketta, täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen antaminen merkitsisi näin ollen, että primaarioikeudessa vahvistettua toimivallan jakoa unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten kesken kierrettäisiin ja unionin tuomioistuinten toimivaltaa laajennettaisiin primaarioikeudessa vahvistettujen rajojen yli ulottamalla tämä toimivalta koskemaan sopimuksia koskevia riita-asioita, vaikka osapuolet ovat ilmaisseet välityslausekkeen pois jättämisellä tahtovansa, että kansalliset tuomioistuimet ovat asiassa toimivaltaisia. ( 39 )

54. SEUT 299 artiklaa ei kuitenkaan voida käyttää oikeusperustana tällaiselle unionin tuomioistuinten toimivallan laajentamiselle. Kuten edellä on jo todettu, ( 40 ) tämän määräyksen ainoana tarkoituksena on nimittäin edistää unionin toimielinten SEUT 288 artiklan mukaisesti hyväksymien, saamisen maksuvelvollisuutta koskevien oikeudellisten toimien välitöntä täytäntöönpanoa. SEUT 299 artikla on näin ollen pelkästään täytäntöönpanoa helpottava määräys, joka on kuitenkin täysin perusteltu unionin toimielinten tehtävien tehokasta hoitamista ja unionin taloudellisten etujen suojaamista koskevien vaatimusten vuoksi. Erityisesti, kun otetaan huomioon SEU 4 ja SEU 5 artiklassa vahvistettu annetun toimivallan periaate, tätä täytäntöönpanon helpottamista ei voida kuitenkaan käyttää perusteena sille, että SEUT 272 ja SEUT 274 artiklassa vahvistetusta unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välisestä toimivallan jaosta poiketaan. ( 41 )

55. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee SEUT 263 artiklan mukaisten kumoamiskanteiden ja SEUT 272 artiklan mukaisten sopimusta koskevien kanteiden erottelua, tukee tällaista tulkintaa. Tämän oikeuskäytännön perusteella olisi SEUT 272 ja SEUT 274 artiklan vastaista, jos unionin tuomioistuimet katsoisivat, että niillä on SEUT 263 artiklan nojalla toimivalta lausua sellaisten toimien kumoamisesta, jotka kuuluvat yksinomaan sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen. Tällöin vaarana olisi, että tilanteissa, joissa sopimus ei sisällä välityslauseketta, unionin tuomioistuinten toimivaltaa laajennettaisiin niiden rajojen ulkopuolelle, joista on määrätty SEUT 274 artiklassa. ( 42 ) Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, komission sopimuskumppani ei näin ollen voi muuttaa yksipuolisesti unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten toimivallan jakoa aiheuttamalla sen, että komissio hylkää sen esittämän vaatimuksen, ja luonnehtimalla myöhemmin kyseisen hylkäyksen SEUT 263 artiklassa tarkoitetuksi päätökseksi. ( 43 )

56. Käänteisesti tämän täytyy merkitä sitä, että myöskään komissio ei voi muuttaa yksipuolisesti unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välistä toimivallan jakoa antamalla sopimusperusteisen saatavan takaisinperimiseksi täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen, joka on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu unionin säädös, josta voidaan nostaa kumoamiskanne, vaikka kyseinen sopimus ei sisällä välityslauseketta, jonka nojalla unionin tuomioistuimilla olisi toimivalta ratkaista osapuolten sopimusvelvoitteita koskevat riidat.

57. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin ei tosin ole valituksenalaisessa tuomiossa todennut nimenomaisesti, että komissio voi antaa täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen sopimusperusteisen saatavan takaisinperimiseksi vain, jos kyseinen sopimus sisältää välityslausekkeen unionin tuomioistuinten hyväksi. Kyseisten tukisopimusten erityisehtoihin sisältyi kuitenkin tällainen lauseke. ( 44 )

58. Tässä asiassa ei näin ollen voida väittää, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan, että myös päätökset, jotka komissio antaa sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi, voivat olla SEUT 299 artiklassa tarkoitettuja täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä.

c) Varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohta

59. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on jo todennut, ( 45 ) SEUT 299 artiklaa ei yksinään voida käyttää oikeudellisena perustana sellaisten oikeudellisten toimien antamiseksi, joissa määrätään kyseisessä määräyksessä tarkoitettu täytäntöönpanokelpoinen maksuvelvollisuus. Tällaista oikeudellista perustaa on etsittävä pikemminkin muusta primaarioikeudesta tai johdetusta oikeudesta.

60. Nyt käsiteltävässä riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisena perustana käytetään varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohtaa, jossa säädetään, että toimielin ”voi määrätä saamisen maksuvelvollisuuden – – SEUT-sopimuksen 299 artiklassa tarkoitetulla täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä”. ( 46 )

61. Unionin yleinen tuomioistuin vastasi valituksenalaisen tuomion 195 kohdassa siihen, oikeuttaako tämä sanamuodoltaan yleisluontoinen säännös komission antamaan päätöksiä myös sopimusperusteisten saatavien perimiseksi, viittaamalla varainhoitoasetuksen (EY) N:o 966/2012 systematiikkaan.

62. Se totesi, että varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohta sisältyy lukuun, jonka otsikko on ”Tulotapahtumat” ja jota seuraavan luvun otsikko on ”Menotapahtumat”, ja että kyseiset luvut sisältyvät IV osastoon (”Talousarvion toteuttaminen”), joka puolestaan sisältyy kyseisen asetuksen ensimmäiseen osaan (”Yhteiset säännökset”). Unionin yleinen tuomioistuin on päätellyt tämän perusteella, ettei kumpaakaan tulo- ja menotapahtumia koskevaa lukua ole tarkoitus soveltaa vain johonkin tiettyyn unionin toimien alaan vaan kaikkiin unionin talousarviota koskeviin toimiin.

63. Näihin toteamuksiin ei sisälly oikeudellista virhettä. Niitä ei voida kyseenalaistaa etenkään ADR:n esittämällä perustelulla, jonka mukaan lähtökohdaksi ei voida ottaa sitä, että varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdassa komissiolle annettaisiin implisiittisesti toimivalta antaa täytäntöönpanokelpoisia päätöksiä sopimusten alalla, vaikka kyseisessä säännöksessä ei vahvisteta erikseen, että sitä voidaan soveltaa myös tällaisessa yhteydessä. Unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin todennut perustellusti, että 79 artiklan 2 kohdassa ei tehdä eroa sen perusteella, onko kyse sopimukseen perustumattomista saatavista vai sopimusperusteisista saatavista, mikä tukee nimenomaan sitä, että säännöstä sovelletaan yleisesti.

64. Varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 90 artiklasta, jonka mukaan unionin maksut ”suoritetaan, jos on olemassa todisteet siitä, että asianomainen toiminta on perussäädöksen säännösten tai sopimusmääräysten mukainen”, ei johdu muuta. ADR:n mukaan tämä säännös osoittaa, että varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 säännökset, joita sovelletaan sopimusasioihin, ovat tältä osin täysin yksiselitteisiä.

65. Tätä päättelyä ei kuitenkaan voida hyväksyä. Varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 90 artiklassa nimittäin vahvistetaan ainoastaan, että unionin maksu voidaan suorittaa vasta, kun on osoitettu, että toiminta, josta maksu suoritetaan, on sen säännöksen tai määräyksen mukainen, jossa siitä säädetään tai määrätään. Tällöin kyse ei voi kuitenkaan olla pelkästään yksipuolisesta oikeudellisesta toimesta ( 47 ) vaan myös sopimuksesta.

66. Varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 90 artiklassa mainitaan näin ollen kaikki oikeudellisten toimien tyypit, joihin sitä sovelletaan, ja näin ollen sitä ei ole, kuten ei 79 artiklaakaan, tarkoitettu sovellettavan erityisesti sopimusperusteisiin tai sopimukseen perustumattomiin tilanteisiin, vaan se on yleisluonteinen säännös. Unionin yleinen tuomioistuin ei näin ollen ole tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan valituksenalaisen tuomion 196 kohdassa, että 90 artikla tukee sitä tulkintaa, että varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 IV osaston säännöksiä sovelletaan myös sopimuksiin.

67. Lisäksi varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdan syntyhistoria tukee sitä tulkintaa, että siinä vahvistettu toimivalta antaa itse täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä koskee myös sopimusperusteisia saatavia. ( 48 )

68. Kyseistä säännöstä edeltänyttä, asetuksen N:o 1605/2002 72 artiklan 2 kohtaan ( 49 ) sisältynyttä säännöstä koskevista komission huomautuksista käy ilmi, että siinä tarkoitettu unionin toimielinten toimivalta määrätä saamisen maksuvelvollisuus täytäntöönpanoperusteena pidettävällä päätöksellä vahvistettiin sen mahdollistamiseksi, että täytäntöönpanokelpoisia olisivat kaikki perintämääräykset eivätkä ainoastaan ennakkoon annettuun muodolliseen päätökseen, kuten sakkojen määräämistä koskevaan kilpailuoikeudelliseen päätökseen, perustuvat perintämääräykset. Tämän nimenomaisena tarkoituksena on nimittäin helpottaa sellaisten omien varojen takaisin perimistä, joiden perintä oikeusteitse on osoittautunut hankalaksi. Komissio ilmoitti vastaavasti vuonna 2002 antamassaan tiedonannossa, että nimenomaan varojen suoran hallinnoinnin ja näin ollen (myös sopimukseen perustuvien) tukien myöntämisen alalla se haluaa tukeutua ensisijaisesti täytäntöönpanokelpoisiin takaisinperintää koskeviin päätöksiin. ( 50 )

69. Edellä esitetystä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan, että varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdassa komissiolle annetaan toimivalta antaa myös sopimusperusteisten saatavien takaisinperintää koskevia päätöksiä, jotka ovat SEUT 299 artiklan nojalla täytäntöönpanoperusteita.

d) Välipäätelmä

70. Edellä esitetyn perusteella on todettava, että SEUT 299 artiklassa, luettuna yhdessä varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdan kanssa, komissiolle annetaan toimivalta periä takaisin sopimusperusteisia saatavia täytäntöönpanoperusteena pidettävällä päätöksellä, mikäli kyseisiin sopimuksiin sisältyy SEUT 272 artiklan mukainen välityslauseke unionin tuomioistuinten hyväksi. Koska nyt käsiteltävässä asiassa tukisopimuksiin sisältyi tällainen lauseke, unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan, että komissiolla oli kyseisten sääntöjen perusteella toimivalta antaa riidanalainen päätös.

71. Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.

2. Sopimusperusteisten saatavien takaisinperintää koskevien täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten yhteensopivuus unionin perusoikeuksien kanssa

72. ADR väittää, että kun kyse on sopimusperusteisista saatavista, toimivalta antaa kaikkien saatavien takaisinperintää koskevia täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä on vastoin komission sopimuskumppaneiden oikeutta luottamuksensuojaan ja tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.

73. Toisin kuin ADR katsoo, sen mainitsemasta unionin tuomioistuimen tuomiosta BayWa ym. ei tosin seuraa, että kaikkia unionin talousarviota koskevia sääntöjä olisi tulkittava suppeasti. Kuten komissio perustellusti toteaa, tuomiossa todetaan pelkästään, että säännöksiä ja määräyksiä, joissa perustetaan oikeuksia unionin varoista rahoitettaviin etuuksiin, on tulkittava suppeasti. ( 51 ) Tämä on linjassa SEUT 325 artiklassa, yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyssä yleissopimuksessa ( 52 ) sekä unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin 5.7.2017 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) 2017/1371 ( 53 ) unionin taloudellisten etujen suojaamiselle annetun suuren painoarvon kanssa.

74. Kuten ADR väittää perustellusti vastineessaan, tämä ei voi kuitenkaan johtaa siihen, että budjettivaltaa, joka oikeuttaa komission puuttumaan sopimuskumppaniensa oikeuksiin, voitaisiin tulkita ja käyttää ottamatta huomioon näitä oikeuksia. Velvollisuus suojella unionin taloudellisia etuja ei saa nimittäin johtaa ristiriitaan unionin perusoikeuksien kanssa. ( 54 )

75. Tämän mukaisesti nyt käsiteltävässä asiassa on tutkittava ensimmäiseksi, johtaako täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten antaminen sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen (a). Tämän jälkeen on tutkittava, onko tällaisten päätösten antaminen tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden mukaista (b).

a) Luottamuksensuoja

76. ADR tukeutuu unionin tuomioistuimen tuomioon Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio ( 55 ) ja tuomioon komissio v. AMI Semiconductor Belgium ym. sekä ratkaisuehdotukseeni viimeksi mainitussa asiassa ( 56 ) ja väittää, että unionin tuomioistuimen mukaan komissio ei voi käyttää yksipuolisesti julkisen vallan valtaoikeuksiaan, kun kyse on sopimusasioista.

77. ADR:n mukaan unionin tuomioistuin on kyseenalaistanut erityisesti tuomiossaan Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio komission käytännön esittää yksipuolisesti sopimukseen perustuvia vaatimuksia. Unionin tuomioistuin on nimittäin korostanut kyseisessä tuomiossa, että tilanteessa, jossa komissio päättää taloudellisten tukien myöntämistä varten turvautua sopimukseen, sen on pysyteltävä näissä puitteissa. ( 57 ) ADR:n mukaan sopimuskumppani ei siksi voi olettaa, että komissio ei pitäydy näissä puitteissa vaan käyttää sopimuskumppaniinsa nähden julkista valtaa.

78. Unionin yleinen tuomioistuin on tarkastellut yksityiskohtaisesti valituksenalaisen tuomion 199–208 kohdassa unionin tuomioistuimen tuomiota Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio sekä kyseisistä osin ratkaisuehdotukseen komissio v. AMI Semiconductor Belgium ym. tukeutuvaa unionin yleisen tuomioistuimen tuomiota ( 58 ). Se on päätellyt tältä osin, ettei kyseisistä tuomioista käy ilmi, että unionin tuomioistuimet olisivat kieltäneet komissiota käyttämästä toimivaltaansa antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä.

79. Tähän päätelmään ei liity oikeudellista virhettä. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut, unionin tuomioistuin ja unionin yleinen tuomioistuin ovat tarkastelleet mainituissa tuomioissa ainoastaan sellaisten sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä lähetettyjen veloitusilmoitusten ( 59 ) oikeudellista luonnetta ja kannekelpoisuutta, joita komissio osoittaa velalliselle varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 78 artiklan 2 kohdan mukaisesti vaatiessaan saatavan maksamista, ennen kuin se ryhtyy perimään saatavaa pakkotäytäntöönpanolla tai oikeusteitse. ( 60 )

80. Unionin tuomioistuimet eivät sen sijaan ole tarkastelleet kyseisissä tuomioissa sitä, voiko komissio käyttää sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdassa sille annettua toimivaltaa määrätä saamisen maksuvelvollisuus täytäntöönpanoperusteena pidettävällä päätöksellä. Tämä koskee myös tuomiota komissio v. AMI Semiconductor Belgium ym. ja ratkaisuehdotustani kyseisessä asiassa, jossa kyse oli siitä, onko komissiolla harkintavaltaa sopimuskumppaninsa korvattavien kustannusten hyväksymisessä. ( 61 )

81. ADR mainitsemat tuomiot osoittavat kuitenkin, että sen tunnustaminen, että komissiolla on toimivalta käyttää julkista valtaa sen toimiessa sopimuspuolena, ei ole ainakaan itsestään selvää. Kyseisissä tuomioissa unionin tuomioistuinten lähtökohtana vaikuttaa olevan pikemminkin hallintosopimusta koskeva malli, jossa molemmat sopimuspuolet ovat yhdenvertaisessa asemassa eikä hallintoviranomaisilla ole yksipuolisia erioikeuksia, joiden käytön ei katsota kuuluvan sopimussuhteisiin.

82. Lisäksi myös unionin jäsenvaltioilla on täysin erilaiset käsitykset sopimussuhteessa olevien hallintoviranomaisten mahdollisesta toimivallasta käyttää julkista valtaa. ( 62 ) Esimerkiksi Saksan lainsäädännössä torjutaan jyrkästi tällainen toimivalta, kun taas Ranskan lainsäädännössä todetaan, että hallintoviranomaisilla on hallinto-oikeudellisen contrat administratifin osalta yksipuolinen toimivalta tehdä sopimukseen muutoksia ja päättää sopimus, minkä lisäksi hallintoviranomaiset voivat käyttää kaikentyyppisten eli myös yksityisoikeudellisten sopimusten alalla yleisiä, julkisen vallan varainhoitoa koskeviin oikeussääntöihin perustuvia erioikeuksiaan, kuten toimivaltaa antaa itse saatavia koskevia täytäntöönpanoperusteita. ( 63 )

83. Tällaisista jäsenvaltioiden erilaisista käsityksistä, jotka koskevat sopimuspuolena olevan hallintoviranomaisen julkista valtaa, ei kuitenkaan seuraa, että täytäntöönpanoperusteena pidettävien komission päätösten antamisen oikeusperustana olevaa varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 artiklaa pitäisi tulkita siten, ettei se ole merkityksellinen sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä. Tämä olisi vastoin unionin lainsäätäjän edellä ( 64 ) mainittua tahtoa, joka on sen mahdollistaminen, että yksipuolinen perintä ulotetaan koskemaan komission kaikkia ja näin ollen myös sopimusperusteisia saatavia omien varojen takaisinperinnän alalla.

84. Jäsenvaltioiden erilaiset ratkaisut osoittavat nimenomaan sen, ettei ole mitään yleistä periaatetta, jonka mukaan hallintoviranomaisen tehdessä sopimuksia yksityisten kanssa se ei koskaan voi turvautua julkisen vallan valtaoikeuksiinsa tai käyttää muulla tavoin julkista valtaansa sopimuskumppaniinsa nähden. Siksi komission toimivaltaa antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi ei voida kieltää myöskään tukeutumalla sopimusoikeuden yleisiin periaatteisiin. Tällaiset periaatteet eivät päde yleisesti hallintosopimusten alalla; eri jäsenvaltioiden oikeusoppineilla on pikemminkin hyvin erilaiset käsitykset asiasta. ( 65 ) Unionin oikeussäännöt, jotka koskevat sopimuspuolena olevan unionin hallintoelimen yksipuolista toimivaltaa, viittaavat siihen, että unionin lainsäätäjä vaikuttaa ottaneen lähtökohdaksi hallintosopimusmallin, jossa hallintoelimellä on julkisen vallan valtaoikeuksia. ( 66 )

85. Koska hallintosopimuksen malli on hyvin erilainen jäsenvaltioiden eri oikeusperinteissä, on kuitenkin täysin mahdollista, että tuensaajat, jotka tekevät komission kanssa nyt kyseessä olevan kaltaisia tukisopimuksia, eivät oleta, että komissio voi vaatia takaisin sopimuksen perusteella myönnettyjä varoja ainoastaan oikeusteitse vaan myös yksipuolisesti annetuilla julkisen vallan päätöksillä, joihin voidaan soveltaa suoraan pakkotäytäntöönpanomenettelyä. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska komission sopimuksiin sisältyy yleensä oikeuspaikkalauseke, jolla toimivalta riita-asioissa on annettu unionin tuomioistuimille tai kansalliselle tuomioistuimelle. ( 67 )

86. Näissä olosuhteissa luottamuksensuojan periaatetta on loukattu, jos komissio käyttää sille varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdassa säädettyä oikeutta antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi ilman, että tämä on vahvistettu kyseiseen sopimukseen tai yleisiin tai erityisiin sopimusehtoihin sisältyvässä erityislausekkeessa. ( 68 ) Kuten jo julkisasiamies Cosmas on todennut ratkaisuehdotuksessaan Duff, tämä periaate velvoittaa unionin toimielimiä käyttämään toimivaltaansa siten, ettei sillä vaikuteta ennalta arvaamattomasti huolellisesti toimivan yksityisen unionin säännöstön perusteella syntyneeseen oikeudelliseen asemaan ja oikeudellisiin suhteisiin. ( 69 )

87. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut perustellusti valituksenalaisen tuomion 207 kohdassa, sopimuslausekkeella, jossa viitataan täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten antamiseen, ei voida kuitenkaan perustella komission toimivaltaa antaa tällaisia päätöksiä. Tämä toimivalta perustuu yksinomaan SEUT 299 artiklaan, luettuna yhdessä varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdan kanssa. Tällaisen lausekkeen tarkoituksena on kuitenkin muistuttaa komission sopimuskumppania siitä, että saatavat voidaan periä takaisin yksipuolisesti, jotta se on tietoinen sovellettavasta oikeudellisesta tilanteesta hyväksyessään sopimuksen.

88. Nyt käsiteltävässä asiassa kyseisten tukisopimusten yleisiin sopimusehtoihin sisältyi lauseke, jossa tuensaajille tiedotettiin siitä, että komissio voi määrätä saamisen maksuvelvollisuuden täytäntöönpanoperusteena pidettävällä päätöksellä. ( 70 )

89. Unionin yleistä tuomioistuinta ei näin ollen voida arvostella tässä asiassa siitä, että se on jättänyt noudattamatta luottamuksensuojan periaatetta todetessaan, että unionin tuomioistuinten tähänastinen oikeuskäytäntö ei estä komissiota antamasta täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi.

b) Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin

90. ADR väittää lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan, että täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen antaminen sopimusperusteisten saatavien perimiseksi ei riko perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettua oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon. ADR:n mukaan tällaiset päätökset antavat komissiolle mahdollisuuden toimia sopimuskumppaniinsa nähden tuomarina omassa riita-asiassa ja estää tehokkaasti asian käsittelyn sopimusasioita käsittelevässä toimivaltaisessa tuomioistuimessa.

91. Tämä väitteen yhteydessä on pohdittava, onko unionin yleinen tuomioistuin katsonut perustellusti, että täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten antaminen sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi ei loukkaa oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, koska oikeussuojakeino, joka komission sopimuskumppaneilla on käytettävissään tällaisen päätöksen riitauttamiseksi, ei täytä tehokasta oikeussuojaa koskevalle oikeudelle asetettuja vaatimuksia.

92. Valituksenalaisen tuomion 190 kohdan mukaan ADR on väittänyt ensimmäisessä oikeusasteessa pääasiallisesti, että sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi annettuja täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä koskevien kumoamiskanteiden tehokkuutta heikentää unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan tutkittavaksi ei voida ottaa sellaisia kumoamiskanteessa esitettyjä kanneperusteita, jotka koskevat sopimusmääräysten ja sopimukseen sovellettavan kansallisen lainsäädännön rikkomista. ADR:n mukaan tämä tarkoittaa sitä, että komissio voi periä saatavia sopimuskumppaneiltaan, vaikka taustalla olevia sopimusperusteisia vaatimuksia ei ole vielä tutkittu.

93. Unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt tämän väitteen valituksenalaisen tuomion 209–214 kohdassa sillä perusteella, että sen mukaan kanne perustuu sekä SEUT 263 artiklaan että SEUT 272 artiklaan. Näin ollen se on tarkastellut sekä riidanalaisen päätöksen muodollista lainmukaisuutta että sitä, onko kyseisen päätöksen taustalla alun perin ollut komission sopimusperusteinen saatava ADR:ltä aineellisesti perusteltu.

94. Jäljempänä on näin ollen selvitettävä ensin, onko unionin yleinen tuomioistuin katsonut perustellusti, että riidanalainen päätös on toimi, joka voidaan riitauttaa nostamalla kumoamiskanne (1 kohta). Sen jälkeen on tutkittava, onko oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin loukattu, jos tällaisesta päätöksestä nostetulla kumoamiskanteella ei ole automaattisesti lykkäävää vaikutusta (2 kohta). Lopuksi on tutkittava, onko unionin yleinen tuomioistuin katsonut perustellusti, että unionin tuomioistuinten on tutkittava tällaisen kanteen yhteydessä ainoastaan riidanalaisen päätöksen muodollista lainmukaisuutta, kun taas ainoastaan sopimusasioita käsittelevä tuomioistuin voi tutkia, onko asian taustalla oleva saatava aineellisesti perusteltu. Tämä vuoksi on tarpeen tarkastella unionin yleisen tuomioistuimen näkemystä, joka koskee SEUT 263 artiklan mukaisten kumoamiskanteiden ja SEUT 272 artiklan mukaisten sopimusta koskevien kanteiden välistä eroa (3 kohta).

1) Sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi annettujen täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten luokittelu toimiksi, jotka voidaan riitauttaa SEUT 263 artiklan mukaisella kumoamiskanteella

95. Kuten edellä on jo todettu, ( 71 ) SEUT 272 artiklan mukaan, luettuna yhdessä SEUT 274 artiklan kanssa, unionin tuomioistuimilla on toimivalta ratkaista unionin toimielinten tekemiä sopimuksia koskevat kanteet vain, jos kyseisissä sopimuksissa on vastaava välityslauseke. Edellä todettiin myös, ( 72 ) että nyt käsiteltävä asia osoittaa, että unionin tuomioistuimet voivat joutua tarkastelemaan unionin toimielinten toimia sopimusten alalla myös SEUT 263 artiklan mukaisten kumoamiskanteiden yhteydessä.

96. SEUT 272 artikla ei ole tälle esteenä. Tämän määräyksen sanamuodosta, sen systemaattisesta asemasta tai tarkoituksesta ei nimittäin voida päätellä, että unionin tuomioistuimet olisivat toimivaltaisia käsittelemään unionin toimielinten tekemiä sopimuksia koskevia riita-asioita vain siinä annetun toimivallan nojalla. Kuten edellä on jo täsmennetty, ( 73 ) SEUT 272 artiklasta, luettuna yhdessä SEUT 274 artiklan kanssa, voidaan päätellä ainoastaan, ettei komissio voi täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä antamalla muuttaa yksipuolisesti unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välistä toimivallan jakoa, joten tällaiset päätökset voidaan sallia vain, jos kyseiseen sopimukseen sisältyy välityslauseke unionin tuomioistuinten hyväksi. Tällainen lauseke merkitsee tässä asiassa kuitenkin ainoastaan sitä, että sopimukseen perustuvien riita-asioiden käsittelystä vastaavat unionin tuomioistuimet eivätkä kansalliset tuomioistuimet, eikä sitä, että unionin tuomioistuimet voivat ratkaista tällaiset riita-asiat yksinomaan SEUT 272 artiklan nojalla.

97. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sellaisen sopimuksen tapauksessa, joka on tehty kantajan ja jonkin toimielimen välillä, unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa kanne SEUT 263 artiklan nojalla vain, jos riidanalaisella toimenpiteellä on tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka jäävät asianosaisten välisen sopimussuhteen ulkopuolelle ja edellyttävät sopimuspuolena olevalle toimielimelle sen hallintoviranomaisen asemassa myönnetyn julkisen vallan valtaoikeuksien käyttämistä. ( 74 )

98. Siltä osin kuin nähtävissä, unionin tuomioistuinten tähänastisesta oikeuskäytännöstä seuraa, että yleensä vain kaksi toimenpiteiden luokkaa täyttää nämä vaatimukset: – Tällaisia ovat ensinnäkin toimet, jotka tosin liittyvät unionin toimielimen ja sen sopimuskumppanin väliseen sopimussuhteeseen mutta joiden vaikutus jää kokonaan sopimussuhteen ulkopuolelle, kuten sopimusmääräyksiä rikkoneen sopimuskumppanin sulkeminen väliaikaisesti unionin muiden hankkeiden ja tukien ulkopuolelle tai tällaisen sopimuskumppanin merkitseminen unionin toimielinten keskustietokannan mustalle listalle (blacklisting). ( 75 ) – Toiseksi tällaisia ovat kuittauspäätökset ( 76 ) ja sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi annetut täytäntöönpanoperusteena pidettävät päätökset. ( 77 )

99. ADR väittää kuitenkin viimeksi mainitun osalta, että komissio ja unionin yleinen tuomioistuin ovat jättäneet selventämättä tässä asiassa, missä määrin riidanalaisella päätöksellä on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka jäävät sopimuspuolten välisen sopimussuhteen ulkopuolelle. ADR:n mukaan on pikemminkin ilmeistä, että tämän päätöksen oikeusvaikutukset ulottuvat sopimuspuolten välisiin sopimussuhteisiin.

100. On totta, että sopimusperusteisen saatavan takaisinperimiseksi annetulla täytäntöönpanoperusteena pidettävällä päätöksellä on oikeusvaikutuksia luonnollisestikin myös asianosaisten väliseen sopimussuhteeseen. Kun komissio antaa tällaisen päätöksen, se ensinnäkin vahvistaa määrän, jonka se katsoo sopimuskumppaninsa olevan sille velkaa sopimusvelvoitteiden nojalla, ja velvoittaa sopimuskumppaninsa maksamaan sille kyseisen määrän. Toiseksi, jos kyseistä päätöstä ei riitauteta (menestyksellisesti) ja siitä tulee lopullinen, kyseiset sopimusvelvoitteet vahvistettaisiin oikeudellisesti ja näiden velvoitteiden aiheellisuutta koskevat mahdolliset vastaväitteet sivuutettaisiin. Kolmanneksi päätöksen onnistunut pakkotäytäntöönpano johtaisi kyseisten sopimusvelvoitteiden täyttämiseen.

101. Täytäntöönpanoperusteena pidettävällä päätöksellä, jonka komissio antaa käyttäessään varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdassa sille myönnettyä julkisen vallan toimivaltaa antaa itse täytäntöönpanoperuste saataviensa perimiseksi, on näiden sopimusoikeudellisten vaikutusten lisäksi kuitenkin myös sitovia oikeusvaikutuksia, jotka ulottuvat asiaosaisten välistä sopimussuhdetta pidemmälle.

102. Kuten edellä on juuri todettu, ( 78 ) unionin tuomioistuimen mukaan unionin toimi, joka voidaan riitauttaa SEUT 263 artiklan mukaisella kumoamiskanteella, vaikka se liittyisikin sopimusasioihin, määritellään siten, että sillä on oikeusvaikutuksia, jotka jäävät asianosaisten välisen sopimussuhteen ulkopuolelle ja edellyttävät sopimuspuolena olevalle toimielimelle ei sopimuskumppanina vaan yleisenä hallintoviranomaisena myönnetyn julkisen vallan valtaoikeuksien käyttämistä.

103. Kun kyse on täytäntöönpanoperusteena pidettävästä päätöksestä, tämän määritelmän nämä kaksi osatekijää ovat sikäli vuorovaikutuksessa, että tällaisen päätöksen oikeusvaikutusten sopimussuhteen ulkopuolinen luonne perustuu näiden oikeusvaikutusten sopimussuhteen ulkoiseen alkuperään ja julkisen vallan valtaoikeuksien käyttöön. Täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen sopimuksen ulkopuoliset oikeusvaikutukset liittyvät siihen, että komissio käyttää sopimusperusteisen saatavan täytäntöönpanokelpoisuuden perusteena yksipuolisesti antamaansa julkisen vallan tointa. Tällainen oikeusvaikutus jää sopimussuhteen ulkopuolelle, koska – toisin kuin esimerkiksi sopimusperusteisen saatavan perintä tuomioistuinratkaisuun perustuvalla täytäntöönpanoperusteella – se ei perustu asianosaisten sopimuksessa vahvistettuihin oikeuksiin ja velvoitteisiin vaan komission yleiseen sopimussuhteen ulkopuoliseen julkiseen valtaan. ( 79 )

104. Unionin yleinen tuomioistuin onkin perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 207 kohdassa, että riidanalainen päätös on toimi, jolla on tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka jäävät asianosaisten välisen sopimussuhteen ulkopuolelle ja edellyttävät komissiolle sen hallintoviranomaisen asemassa myönnettyjen julkisen vallan valtaoikeuksien käyttämistä, sillä tämän päätöksen oikeudellista luonnetta ei määritellä kyseisissä sopimuksissa vaan SEUT 299 artiklassa ja varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 79 artiklan 2 kohdassa. Unionin yleistä tuomioistuinta ei voida näin ollen arvostella siitä, ettei se ole täsmentänyt, missä määrin riidanalaisella päätöksellä on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka jäävät asianosaisten sopimussuhteen ulkopuolelle.

105. Edellä esitetystä seuraa, että valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin on luokitellut riidanalaisen päätöksen perustellusti unionin toimeksi, jonka ADR voi riitauttaa nostamalla SEUT 263 artiklan mukaisen kumoamiskanteen.

2) Sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi annettuja täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä koskevilla kumoamiskanteilla ei ole lykkäävää vaikutusta

106. ADR katsoo kuitenkin, että oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on loukattu, jos sopimusperusteisen saatavan takaisinperimiseksi annettua täytäntöönpanoperusteena pidettävää päätöstä koskevalla, SEUT 263 artiklan mukaisella kumoamiskanteella ei ole lykkäävää vaikutusta, vaikka tällaisen päätöksen pakkotäytäntöönpano voisi johtaa komission sopimuskumppanin konkurssiin.

107. SEUT 278 artiklan mukaan unionin tuomioistuinten käsiteltävänä olevilla kanteilla ei ole lykkäävää vaikutusta. Unionin tuomioistuimet voivat kuitenkin määrätä kanteen kohteena olevan toimen täytäntöönpanon lykättäväksi, jos ne katsovat, että olosuhteet sitä edellyttävät. Kuten edellä on jo todettu, ( 80 ) myös sellaisen oikeudellisen toimen pakkotäytäntöönpanoa, jolla määrätään maksuvelvollisuus ja joka on SEUT 299 artiklassa tarkoitettu täytäntöönpanoperuste, voidaan lykätä SEUT 299 artiklan neljännen kohdan mukaisesti unionin tuomioistuinten päätöksellä. Myös ADR on hyödyntänyt nyt käsiteltävässä asiassa mahdollisuutta hakea pakkotäytäntöönpanon tällaista lykkäystä, joskin tuloksetta. ( 81 )

108. Unionin tuomioistuimen mukaan se, että unionin tuomioistuinten käsiteltävänä olevilla kanteilla ei ole automaattisesti lykkäävää vaikutusta, ei merkitse täyttä ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamista, koska yksityisillä on mahdollisuus hakea väliaikaista oikeussuojaa. Mahdollisuudella antaa väliaikaista oikeussuojaa, jos se on välttämätöntä lopullisen ratkaisun täyden tehokkuuden takaamiseksi, vältetään nimittäin aukko unionin tuomioistuinten takaamassa oikeussuojassa. ( 82 )

109. ADR:n tässä esittämä päättely tuo esiin kysymyksen siitä, eikö oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ole kuitenkin loukattu, jos sopimusperusteisen saatavan takaisinperimiseksi annettua täytäntöönpanoperusteena pidettävää päätöstä koskevalla kumoamiskanteella ei ole lykkäävää vaikutusta. Toisin sanoen: onko niin, että saatavan pakkotäytäntöönpanoa ei voida hyväksyä sopimusasioissa, ennen kuin kyseisen saatavan aiheellisuutta on tutkittu, tapauksissa, joissa väliaikainen oikeussuoja evätään?

110. ADR:n päättely perustuu siihen, että sopimuskumppani voi yleensä sopimuksen puitteissa automaattisesti lykätä toisen sopimuskumppanin riidanalaisen maksuvaatimuksen suoritusta, kunnes tuomioistuin on antanut ratkaisun kyseessä olevasta saatavasta. Poikkeuksen muodostaa ainoastaan tilanne, jossa vastapuoli hakee välitoimia turvatakseen riidanalaisen saatavan.

111. Täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen antaminen SEUT 272 artiklaan perustuvan komission kanteen sijasta merkitsee näin ollen paitsi riitauttamista koskevan velvoitteen siirtymistä sopimuskumppanin vastuulle myös sen tehokkaan oikeussuojan heikkenemistä. Tällainen puuttuminen tehokkaaseen oikeussuojaan on kuitenkin oikeutettua, koska sopimuskumppanille on tiedotettu sopimusta tehtäessä tällaisesta riskistä ja tämä voi joka tapauksessa hakea väliaikaista oikeussuojaa, minkä lisäksi voidaan vedota oikeutettuun etuun varmistaa unionin taloudellisten etujen tehokas suojaaminen.

112. ADR:n väitteet SEUT 263 artiklan mukaisen kumoamiskanteen automaattisesti lykkäävän vaikutuksen puuttumisesta eivät näin ollen osoita, että valituksenalaiseen tuomioon sisältyisi oikeudellinen virhe.

3) SEUT 263 artiklassa tarkoitettujen kumoamiskanteiden ja SEUT 272 artiklassa tarkoitettujen sopimuksia koskevien kanteiden välisen eron tulkinta unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännössä

113. ADR:n mukaan sen tunnustaminen, että komissiolla on toimivalta antaa sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä, jotka on riitautettava SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla kumoamiskanteella, estää tehokkaasti asian viemisen sopimusasioita käsittelevään toimivaltaiseen tuomioistuimeen.

114. Kuten edellä on jo todettu tiivistäen, ( 83 ) unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt tämän väitteen valituksenalaisen tuomion 209–214 kohdassa sillä perusteella, että se katsoo ADR:n kanteen perustuvan sekä SEUT 263 artiklaan että SEUT 272 artiklaan. Näin ollen se on tarkastellut sekä riidanalaisen päätöksen muodollista laillisuutta että sitä, onko kyseisen päätöksen taustalla alun perin ollut komission sopimusperusteinen saatava ADR:ltä aineellisesti perusteltu.

115. Tämä ADR:n ensimmäisessä oikeusasteessa esittämien väitteiden eriytetty tarkastelu yhtäältä kumoamiskanteen yhteydessä ja toisaalta sopimusta koskevan kanteen yhteydessä perustuu unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännössä kehitettyyn ja valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa esitettyyn olettamukseen, jonka mukaan täytäntöönpanoperusteena pidettävää päätöstä voidaan arvioida SEUT 263 artiklan yhteydessä vain suhteessa unionin oikeuteen. SEUT 272 artiklan perusteella nostetuissa kanteissa voidaan sen sijaan vedota vain sopimusmääräysten tai sopimukseen sovellettavan kansallisen oikeuden rikkomiseen.

116. Valituksenalaisen tuomion taustalla olevassa unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännössä omaksutun linjan mukaan tästä seuraa, että kumoamiskanteen yhteydessä tutkimatta jätetään kaikki kanneperusteet, jotka tukeutuvat sopimusmääräysten tai sopimuksessa sovellettavaksi ilmoitetun kansallisen oikeuden rikkomiseen. Tämä merkitsee, että täytäntöönpanoperusteena pidettävää päätöstä koskevassa kumoamiskanteessa ei voida tutkia tämän päätöksen aineellista perusteltavuutta ja näin ollen sitä, onko komissiolla ylipäätään laillinen oikeus sen vaatimaan sopimusperusteiseen saatavaan. ( 84 )

117. Jos unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin haluaa tutkia asiaa, sen olisi ensimmäiseksi tutkittava, voidaanko sen käsiteltäväksi saatettu kanne luokitella uudelleen siten, että siinä ei vaadita ainoastaan riidanalaisen päätöksen kumoamista vaan myös sen vahvistamista, ettei komissiolla ole ylipäätään oikeutta riidanalaiseen sopimusperusteiseen saatavaan. Jos näin on, unionin yleinen tuomioistuin voi katsoa – kuten tässä asiassa on tehty –, että kanne perustuu sekä SEUT 263 artiklaan että SEUT 272 artiklaan, ja tämän jälkeen tutkia kannetyypin mukaisesti jaotellut kanneperusteet. Tällainen uudelleenluokittelu voidaan tosin tehdä vain tietyin edellytyksin. ( 85 )

118. Jos kyse ei ole sopimukseen perustumattomaksi luokiteltavasta toimesta, joka voitaisiin näin ollen riitauttaa SEUT 263 artiklan perusteella, unionin yleisen tuomioistuimen kyseessä olevassa oikeuskäytännössä omaksutun linjan mukaan unionin tuomioistuimet, joiden ratkaistavaksi on saatettu vain SEUT 272 artiklan perusteella nostettu sopimusta koskeva kanne, voivat tutkia ainoastaan väitteitä, joiden mukaan on rikottu ”sopimusmääräyksiä tai sopimukseen sovellettavaa [kansallista] oikeutta”. Sen sijaan SEUT 272 artiklaan perustuvien sopimusta koskevien kanteiden yhteydessä tutkimatta jätetään niin kutsutut ”kumoamisperusteet” (”moyens d’annulation”) eli kanneperusteet, jotka perustuvat ”hallinto-oikeudelliseen suhteeseen liittyviin seikkoihin” tai ovat ”kumoamiskanteelle ominaisia”, kuten riittämätön perustelu, kantajan puolustautumisoikeuksien loukkaaminen tai hyvää hallintotapaa koskevan oikeuden loukkaaminen. ( 86 )

119. ADR on oikeassa väittäessään, että unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännössä omaksutun linjan soveltaminen loukkaa komission sopimuskumppanin oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin niin SEUT 263 artiklan perusteella nostettujen kumoamiskanteiden (i) kuin SEUT 272 artiklan perusteella nostettujen sopimusta koskevien kanteiden (ii) osalta.

i) Sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi annettuja täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä koskevat SEUT 263 artiklan mukaiset kumoamiskanteet

120. Unionin yleisen tuomioistuimen näkemys, jonka mukaan täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä koskevien kumoamiskanteiden osalta ei voida tutkia asianosaisten sopimukseen perustuvia vaatimuksia, perustuu kahteen virheelliseen olettamukseen, joilla on vakavia seurauksia: ensinnäkin siihen, että kumoamiskanteen yhteydessä tarkasteltaviin oikeussääntöihin kuuluvat vain unionin oikeussäännöt, ja toiseksi siihen, ettei sopimukseen voida soveltaa muuta oikeutta kuin kansallista oikeutta.

– Sopimuksen ja kansallisen oikeuden merkityksellisyys täytäntöönpanoperusteena pidettävää päätöstä koskevan kumoamiskanteen osalta

121. Siltä osin kuin on nähtävissä, unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt näkemyksensä siitä, että täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä koskevien kumoamiskanteiden osalta ei voida tutkia asianosaisten sopimukseen perustuvia vaatimuksia, ensimmäisen kerran valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa mainitussa, 27.9.2012 annetussa tuomiossa Applied Microengineering v. komissio ( 87 ). Se on tukeutunut tältä osin lähinnä 17.12.1970 annetussa tuomiossa Internationale Handelsgesellschaft ( 88 ) esitettyyn toteamukseen, jonka mukaan toimielinten toteuttamien toimenpiteiden pätevyyttä voidaan arvioida ainoastaan unionin oikeuden perusteella, sillä kansallisen oikeuden sääntöjen tai oikeudellisten käsitteiden käytöllä tällaisten toimenpiteiden pätevyyden arvioimisessa olisi unionin oikeuden yhtenäisyyttä heikentävä vaikutus.

122. Kyseisessä tuomiossa esitetty toteamus koski tosin sitä, voidaanko yhteisön asetuksen lainmukaisuutta arvioida jäsenvaltion oikeuden perusteella. ( 89 ) Tuomiossa vastattiin tähän perustellusti kieltävästi, koska se heikentäisi unionin oikeuden yhtenäisyyttä. Tällainen tilanne ei ole kuitenkaan verrattavissa tilanteeseen, jossa sopimusperusteisen saatavan takaisinperimiseksi annettua täytäntöönpanoperusteena pidettävää päätöstä on tarkoitus arvioida sellaisen kansallisen oikeuden perusteella, jonka soveltamisesta asianosaiset ovat sopineet sopimuksessa.

123. Toisin kuin unionin asetus tällainen päätös perustuu mainitunlaiseen oikeuteen siltä osin kuin sopimuspuolten valitsema kansallinen oikeus on merkityksellinen kyseisellä päätöksellä täytäntöönpanokelpoiseksi todetun saatavan kannalta. Tämä koskee myös kyseisten sopimusten lausekkeita. Komissio ei ole nimittäin oikeutettu toteamaan täytäntöönpanokelpoiseksi sellaista sopimusperusteista saatavaa, jota sopimuksen ja siihen sovellettavan oikeuden perusteella ei ole olemassa. Näin ollen sopimuslausekkeista ja kansallisesta oikeudesta tulee SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuja perussopimusten ”soveltamista koskevi[a] oikeussään[töjä]”, joiden pohjalta unionin tuomioistuinten on tutkittava päätöksen laillisuutta kumoamiskanteen rajoissa.

124. Täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen yhteydessä unionin oikeuden yhtenäisyyden heikkeneminen, joka on seurausta siitä, että unionin toimen pätevyyden arvioimisessa tukeudutaan kansalliseen oikeuteen, johtuu näin ollen SEUT 335 artiklassa ja SEUT 340 artiklassa vahvistetusta mahdollisuudesta soveltaa unionin tekemään sopimukseen (myös) kansallista, sopimuspuolten valitsemaa oikeutta. Tällainen poikkeus perustuu tässä erityisessä tapauksessa unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden väliseen yhteyteen, joka johtuu siitä, ettei unionin tasolla ole laadittu kattavaa sopimusoikeutta.

125. Unionin yleisen tuomioistuimen tuomion Applied Microengineering v. komissio 40 ja 41 kohdassa esitetty periaate, joka perustuu SEUT 263 artiklan toisen kohdan sanamuotoon ja unionin tuomioistuimen tuomioon Internationale Handelsgesellschaft ja jonka mukaan on niin, että ”kun unionin tuomioistuinten ratkaistavaksi on saatettu SEUT 263 artiklan perusteella nostettu kumoamiskanne, niiden on arvioitava riitautetun toimen lainmukaisuutta [ainoastaan] suhteessa [EUT-]sopimukseen tai sen soveltamista koskevaan oikeussääntöön eli unionin oikeuteen nähden ( 90 )”, ei näin ollen päde, kun kyse on sopimusperusteisen saatavan takaisinperimiseksi annetusta täytäntöönpanoperusteena pidettävästä päätöksestä. ( 91 )

– Unionin tekemiin sopimuksiin sovellettava unionin oikeus

126. Käänteisesti on kuitenkin hylättävä myös unionin yleisen tuomioistuimen tuomion Applied Microengineering v. komissio 40 ja 41 kohdassa esitetty olettamus, jonka mukaan ”sopimukseen sovellettava oikeus” voi olla ainoastaan kansallinen oikeus. On nimittäin virheellistä lähteä siitä, että unionin toimielinten tekemiin sopimuksiin sovelletaan vain sopimusmääräyksiä ja sopimuspuolten valitsemaa kansallista oikeutta. On pikemminkin niin, että tällaisiin sopimuksiin sovelletaan aina myös primaarioikeuden ja johdetun oikeuden yleisiä säännöksiä ja määräyksiä sekä kulloinkin merkityksellisiä unionin johdetun oikeuden erityisiä säännöksiä.

127. Erityisesti varainhoitoasetus N:o 966/2012 ja lukuisat alakohtaiset säädökset esimerkiksi tutkimuksen edistämisen alalla sisältävät nyttemmin useita säännöksiä, jotka ovat merkityksellisiä unionin toimielinten tekemien sopimusten kannalta erityisesti avustussopimusten ja julkisten hankintojen alalla. ( 92 ) Varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 soveltamista koskevien sääntöjen mukaan tällaisissa sopimuksissa on siksi todettava, että niihin sovelletaan unionin lainsäädäntöä ja tarvittaessa täydentävästi sopimuksessa määrättyä kansallista lainsäädäntöä. ( 93 )

128. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut perustellusti valituksenalaisen tuomion 85 kohdassa, kansallisessa oikeudessa, jota asianosaisten mukaan sovelletaan toissijaisesti, kyse on vain sopimuksia ja sopimusvelvoitteita koskevista Belgian oikeuden yleisistä säännöistä, joiden tarkoituksena on kattaa mahdolliset tilanteet, joista ei säädetä unionin tasolla.

– Päätelmä

129. Edellä esitetystä seuraa, että unionin yleisen tuomioistuimen tuomion Applied Microengineering v. komissio 40 ja 41 kohdassa esiin tuleva näkemys, jonka mukaan kumoamiskanteen yhteydessä voidaan tutkia vain unionin oikeussääntöjä ja sopimukseen sovellettava oikeus voi olla vain kansallisen oikeus, on virheellinen.

130. Kumoamiskanteiden ja sopimusta koskevien kanteiden erottelua koskevan unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännön taustalla oleva ajatus ei näin ollen ole enää perusteltavissa, sillä sen mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettua kumoamiskannetta käsittelevän tuomioistuimen ja SEUT 272 artiklassa tarkoitettua sopimusta koskevaa kannetta käsittelevän tuomioistuimen tehtävien jako on sellainen, että ensin mainittu on vastuussa yksinomaan unionin lainsäädännön tutkimisesta ja viimeksi mainittu yksinomaan sopimuksen ja siihen sovellettavan kansallisen lainsäädännön tutkimisesta.

131. Ei ole myöskään perusteltua pelätä, että sopimusvelvoitteiden ja kansallisen lainsäädännön tutkiminen täytäntöönpanoperusteena pidettävästä päätöksestä SEUT 263 artiklan perusteella nostetun kumoamiskanteen yhteydessä voisi johtaa siihen, että SEUT 272 artikla menettäisi merkityksensä tai että kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan puututtaisiin. ( 94 ) Kuten edellä on esitetty, täytäntöönpanoperusteena pidettävä päätös edellyttää välityslauseketta, jonka nojalla kansallisten tuomioistuinten toimivalta on poissuljettu. Sitä varten SEUT 272 artikla on kuitenkin välttämätön. ( 95 )

132. Lopuksi on todettava, että valituksenalaisen tuomion perustana olevaa käsitystä kumoamiskanteiden ja sopimusta koskevien kanteiden välisestä erosta ei voida perustella myöskään sillä, että kumoamiskanteiden osalta unionin tuomioistuimet eivät voi osoittaa komissiolle määräyksiä tai toimia sen sijasta samaan tapaan kuin sopimusta koskevan kanteen yhteydessä. ( 96 ) Täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen kumoaminen SEUT 263 artiklan perusteella siksi, ettei väitettyä sopimusperusteista saatavaa ole, johtaa nimittäin samaan lopputulokseen kuin sen vahvistaminen SEUT 272 artiklan perusteella, ettei komissiolla ole tällaista saatavaa. Jos kantaja haluaa, että komissiolle osoitetaan muita määräyksiä, se voi paitsi nostaa riidanalaisesta päätöksestä SEUT 263 artiklan perusteella kumoamiskanteen myös vaatia tällaisten määräysten antamista SEUT 272 artiklan nojalla.

133. Edellä esitetystä seuraa, että sopimusperusteisen saatavan takaisinperimiseksi annetun täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen laillisuutta on arvioitava SEUT 263 artiklan mukaisen kumoamiskanteen yhteydessä sekä yleisesti unionin oikeuden perusteella että sopimusmääräysten ja kaikkien muiden sopimukseen sovellettavien unionin ja kansallisen lainsäädännön säännösten perusteella. Tällaisen kanteen yhteydessä unionin tuomioistuinten on näin ollen tutkittava sekä valituksenalaisen päätöksen muodollista että sen aineellista lainmukaisuutta. Sen tutkiminen ulottuu näin ollen erityisesti myös väitetyn sopimusperusteisen saatavan aiheellisuuteen. Unionin yleinen tuomioistuin on myös aiemmin tehnyt osittain tällaisen arvioinnin. ( 97 )

134. Valituksenalaisessa tuomiossa omaksuttu näkemys, jonka mukaan komission sopimuskumppanin on nostettava sekä SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kanne että SEUT 272 artiklassa tarkoitettu kanne, jotta unionin tuomioistuimet tutkisivat täytäntöönpanoperusteena pidettävän päätöksen kaikilta osin, merkitsee sen sijaan tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden loukkaamista, koska sillä hankaloitetaan tarpeettomasti oikeussuojan saatavuutta.

135. Sillä loukataan oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan ensinnäkin, jos unionin tuomioistuimet eivät tutki lainkaan SEUT 263 artiklan perusteella nostetun, täytäntöönpanoperusteena pidettävää päätöstä koskevan kanteen yhteydessä tämän päätöksen aineellista lainmukaisuutta eli sitä, onko päätöksellä täytäntöönpanokelpoiseksi vahvistettua saatavaa ylipäätään olemassa.

136. Toiseksi oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan loukataan, jos komission sopimuskumppaneita vaaditaan nostamaan täytäntöönpanoperusteena pidettävästä päätöksestä sekä SEUT 263 artiklan mukainen kanne että SEUT 272 artiklan mukainen kanne, vaikka, kuten on juuri osoitettu, tällaiselle vaatimukselle ei ole oikeudellista perustetta. Tällä nimittäin vaikeutetaan suhteettomasti komission sopimuskumppanien mahdollisuuksia saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa ja käyttää oikeuksiaan. ( 98 ) Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, jos säännöllisesti vaarana on, että unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännön monimutkaisuuden vuoksi kantajien vaatimukset jätetään tutkimatta, koska ne eivät ole esittäneet vaatimuksiaan oikeantyyppisellä kanteella. ( 99 )

ii) Kaikkien merkityksellisten tosiseikka- ja oikeuskysymysten tutkimisen tarpeellisuus SEUT 272 artiklan perusteella nostettujen sopimusta koskevien kanteiden yhteydessä

137. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 211 kohdassa korostanut, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että perusoikeuskirjan 47 artiklan mukainen oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa voidaan taata vain, jos kyseisellä tuomioistuimella on toimivalta tutkia kaikki sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan kannalta merkitykselliset tosiseikka- ja oikeuskysymykset. ( 100 )

138. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan täytä tätä vaatimusta SEUT 272 artiklan perusteella nostettujen sopimusta koskevien kanteiden yhteydessä soveltaessaan tässä kyseessä olevaa, valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä, joka koskee kumoamiskanteiden ja sopimusta koskevien kanteiden erottelua ja joka on kyseisen tuomion perustana. Kuten edellä on jo todettu, kyseisessä oikeuskäytännössä lähtökohtana on, että unionin tuomioistuimet eivät voi tutkia sopimusta koskevien kanteiden yhteydessä unionin oikeuden rikkomista eivätkä etenkään unionin perusoikeuksiin tukeutuvia väitteitä. ( 101 )

139. Kuten edellä on jo osoitettu, on kuitenkin täysin virheellistä olettaa, että unionin toimielinten tekemiin sopimuksiin sovelletaan ainoastaan sopimusmääräyksiä ja sopimuspuolten sovellettavaksi määrittämää kansallista lainsäädäntöä. ( 102 ) Yhtä lailla perusteeton on unionin yleisen tuomioistuimen olettamus, jonka mukaan unionin perusoikeudet ja muut unionin oikeudessa asetetut julkisen vallan velvoitteet sitovat unionin toimielimiä yksinomaan silloin, kun kyse on yksipuolisesti annetuista oikeudellisista toimista, ei kuitenkaan sopimusasioista. ( 103 ) On nimittäin selvää, että nämä velvoitteet sitovat unionin toimielimiä riippumatta siitä, tukeutuvatko ne tehtäviensä hoitamisessa yksipuolisiin vai sopimusperusteisiin toimiin. Perusoikeuskirjan 51 artiklan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat yleisesti unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia erottelematta valittujen toimien muotoa. Kaikki muu merkitsisi sitä, että unionin toimielinten sallittaisiin jättää huomiotta velvollisuutensa noudattaa perusoikeuksia ”pakenemalla yksityisoikeuden huomaan”. ( 104 )

140. Unionin tuomioistuin on jo vahvistanut tämän, vaikkakin implisiittisesti, tutkimalla sopimusta koskevien kanteiden yhteydessä väitteitä, joiden mukaan hyvää hallintoa koskevaa oikeutta oli loukattu. ( 105 )

141. Unionin yleinen tuomioistuin on sitä vastoin pyrkinyt arvioimaan tällaisia väitteitä soveltamalla yleistä sopimusoikeudellista periaatetta, jonka mukaan sopimukset on pantava täytäntöön lojaliteettiperiaatteen mukaisesti, ja katsonut, että unionin toimielinten asiaa koskevat velvoitteet perustuvat näin ollen sopimukseen tai siihen sovellettavaan kansalliseen lainsäädäntöön. ( 106 ) Tämä osoittaa, että unionin yleinen tuomioistuin on tunnustanut, miten ongelmallista on torjua se näkemys, että tällaiset velvoitteet sitovat sopimuksen tehneitä unionin toimielimiä. Tällaisten velvoitteiden luokittelu yksinomaan sopimusoikeudellisten periaatteiden, kuten lojaliteettiperiaatteen, alaisuuteen on kuitenkin vain hätäratkaisu. Tällä nimittäin pidetään kiinni siitä perusteettomasta olettamuksesta, jonka mukaan unionin toimielimet ovat sopimusasioissa verrattavissa yksityisiin sopimuskumppaneihin ja niihin sovellettaisiin näin ollen vain yleisiä sopimusoikeudellisia periaatteita mutta ei perusoikeuksia ja muita niille unionin oikeudessa asetettuja julkisen vallan velvollisuuksia.

142. Unionin yleisen tuomioistuimen tässä kyseessä olevan oikeuskäytännön mukaan unionin toimielimiä sitovat perusoikeudet ja muut unionin oikeudessa niille asetetut julkisen vallan velvoitteet ”yksinomaan silloin, kun ne täyttävät hallinnollisia tehtäviään”. ( 107 ) Ei ole kuitenkaan nähtävissä, mistä syystä sopimusten tekeminen ei kuuluisi tällaisten toimielinten hallinnollisten tehtävien täyttämiseen. Toisin kuin yksityiset sopimuskumppanit unionin toimielimet käyttävät toimissaan aina hallinnollista toimivaltaansa.

143. Komissio on itse puolustanut tässä valitusmenettelyssä painokkaasti sitä näkemystä, että sen oikeutta käyttää unionin lainsäädännössä sille annettua yleistä julkisen vallan toimivaltaa saatavien perimiseksi ei voida kiistää myöskään sopimusoikeuden alalla, koska käänteisesti se merkitsisi sitä, että sopimusoikeuden alalla myöskään sille asetetut yleiset julkisen vallan velvoitteet, jotka koskevat esimerkiksi oikeutta tutustua asiakirjoihin ja yleisesti perusoikeuksia, eivät sitoisi sitä. Komission mukaan ei ole mitään perustetta kiistää komissiolle viranomaisen asemassa annettua julkista valtaa sopimusoikeuden alalla.

144. Unionin yleisen tuomioistuimen kyseessä olevan oikeuskäytännön soveltaminen johtaisi lisäksi tilanteeseen, jota on täysin mahdoton hyväksyä. Kyseisen oikeuskäytännön mukaan unionin toimielinten perusteluvelvollisuutta sovellettaisiin tuen takaisinperinnän yhteydessä vain, jos kyseinen tuki on maksettu yksipuolisen päätöksen perusteella, ei kuitenkaan silloin, jos se on maksettu sopimuksen perusteella. ( 108 ) Vastaavasti sopimuskumppani voisi moittia unionin toimielintä esimerkiksi perusteluvelvollisuuden tai puolustautumisoikeuksien loukkaamisesta vain, jos sopimuslausekkeissa määrätään tällaisista velvoitteista ja oikeuksista, ( 109 ) mutta ei muutoin. ( 110 ) Tämä merkitsisi kuitenkin sitä, että unionin toimielimet voisivat välttää noudattamasta niille primaarioikeudessa asetettuja velvollisuuksia myöntämällä tukea sopimusten perusteella eikä yksipuolisten päätösten perusteella ja jättämällä vahvistamatta kyseisissä sopimuksissa oman perusteluvelvollisuutensa tai sopimuskumppaneitaan hyödyttävät puolustautumisoikeudet.

145. Unionin yleinen tuomioistuin on tukeutunut näkemyksessään, jonka mukaan kantaja ei voi vedota sopimusoikeudellisessa riita-asiassa unionin oikeudessa vahvistettuihin unionin toimielinten velvoitteisiin, muun muassa sopimukseen perustuvan vastuun ja sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun välistä eroa koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. ( 111 ) Sen mukaan pelkällä viittauksella oikeussääntöihin, jotka eivät ilmene sopimuksesta, ei voi olla vaikutusta vastuun luonteeseen ja näin ollen tuomioistuimen toimivaltaan käsitellä riita-asiaa. Tästä oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan seuraa, että unionin oikeudessa vahvistetut velvoitteet eivät sitoisi unionin toimielimiä sopimussuhteissa ja että niiden sopimuskumppanit eivät voisi vedota niihin.

146. Unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin toimielimiä sitovat perusoikeudet ja muut julkisen vallan velvoitteet yksinomaan yksipuolisten toimien yhteydessä mutta eivät sopimusoikeudellisissa suhteissa, on alun perin kehittynyt luultavasti siitä ajatuksesta, että tällaisten velvoitteiden rikkomista koskeva väite on sopimusta koskevien kanteiden osalta ”inopérant” eli tehoton, koska tällaisella rikkomisella ei voi olla vaikutusta osapuolten sopimusvelvoitteiden olemassaoloon. ( 112 )

147. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa, koska jos sopimuspuolena oleva hallintoviranomainen rikkoo perusoikeuksiin perustuvia velvoitteita ja muita julkisen vallan velvoitteita, väitettä ei suinkaan katsottaisi lähtökohtaisesti tehottomaksi sopimusta koskevien kanteiden osalta. Päinvastoin, kuten unionin tuomioistuin on jo itsekin todennut, tällaisilla rikkomisilla voi hyvinkin olla vaikutusta asianosaisten sopimuksiin perustuviin vaatimuksiin. ( 113 ) Lisäksi puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskeva oikeuskäytäntö osoittaa, että oikeuden loukkaamista koskevaa väitettä ei yleensä ole jätetty tutkimatta vain sillä perusteella, että tuomiolauselmasta ei välttämättä käy ilmi tällaisten oikeuksien loukkaamista. ( 114 ) Lainvastaisuuden toteaminen voi jo itsessään lopuksi olla korvaus kantajalle ja sillä voi olla kurinpidollista vaikutusta hallintoviranomaisiin. ( 115 )

148. Lopuksi on todettava, että unionin yleisen tuomioistuimen näkemys, jonka mukaan sopimusasioissa toimivaltainen tuomioistuin ei voi tutkia SEUT 272 artiklan perusteella väitteitä, jotka koskevat unionin perusoikeuksien ja muiden unionin toimielimille asetettujen julkisen vallan velvollisuuksien rikkomista, on ristiriidassa SEUT 263, SEUT 272 ja SEUT 274 artiklan mukaisen tuomioistuinten toimivallan jaon kanssa.

149. Unionin tuomioistuimen mukaan kantajan ja unionin toimielimen välisissä sopimussuhteissa unionin toimenpiteet voidaan riitauttaa SEUT 263 artiklan perusteella nostetulla kumoamiskanteella vain poikkeustapauksissa, koska muutoin vaarana olisi, että SEUT 272 artikla, jossa sallitaan toimivallan myöntäminen unionin tuomioistuimille, menettäisi merkityksensä, ja että tilanteissa, joissa sopimus ei sisällä tällaista lauseketta, unionin tuomioistuinten toimivaltaa laajennetaan koskemaan myös muita kuin niitä riitoja, joiden osalta niille on myönnetty toimivalta SEUT 274 artiklassa. ( 116 ) Kuten edellä on jo todettu, siksi ainoastaan kuittauspäätökset, täytäntöönpanoperusteena pidettävät päätökset ja toimet, joiden vaikutus jää kokonaan sopimussuhteen ulkopuolelle, luokitellaan toimiksi, joista voidaan nostaa SEUT 263 artiklan perusteella kumoamiskanne. ( 117 )

150. Kuten julkisasiamies Cruz Villalón on todennut ratkaisuehdotuksessaan Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio, SEUT 263 artiklassa tarkoitettujen kannekelpoisten toimien määritelmä on näin ollen suppeampi sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä kuin muutoin. Sopimussuhteissa ei nimittäin riitä, että kannekelpoisella toimella tuotetaan sitovia oikeusvaikutuksia siihen nähden, jolle se on osoitettu. ( 118 ) Näin ollen esimerkiksi veloitusilmoitukset, joilla sopimuskumppania vaaditaan maksamaan saatava eräpäivään mennessä, ( 119 ) tarkastuskertomukset, joissa todetaan, että tukien käytössä on ilmennyt sääntöjenvastaisuuksia, ja vahvistetaan niistä aiheutuvat saatavat, ( 120 ) tai päätökset, joilla päätetään sopimus yksipuolisesti, ( 121 ) eivät ole sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä toimia, joista voidaan nostaa SEUT 263 artiklan perusteella kumoamiskanne. ( 122 )

151. Tämä vaikuttaa perustellulta siltä osin kuin sopimuskumppani voi riitauttaa sopimusasioissa toimivaltaisessa tuomioistuimessa sellaisten sopimusten yhteydessä tehdyt toimet, jotka eivät ole SEUT 263 artiklan mukaan kannekelpoisia. Tämä ”rinnakkaiseen oikeussuojakeinoon perustuva väite” ( 123 ) toimii kuitenkin vain, mikäli tämä oikeussuojakeino on myös tehokas. Tämä tarkoittaa sitä, että sopimusasioissa toimivaltaisella tuomioistuimella on oltava toimivalta tutkia kaikkia sen käsiteltävänä olevan riita-asian kannalta merkityksellisiä tosiseikka- ja oikeuskysymyksiä. ( 124 )

152. Tämä näkemys vahvistettiin implisiittisesti myös komission vastauksessa unionin tuomioistuimen tässä valitusmenettelyssä järjestetyssä suullisessa käsittelyssä esittämään kysymykseen. Kun komissiolta kysyttiin, miten perusoikeuksien noudattamista voidaan sitten tutkia sopimusta koskevien kanteiden yhteydessä, jos tällaisiin oikeuksiin perustuvia väitteitä ei oteta unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tutkittaviksi, se vastasi, että tällaisia väitteitä voitaisiin arvioida kumoamiskanteen yhteydessä. Tämä tarkoittaisi kuitenkin sitä, että komission täytäntöönpanoperusteena pidettävien päätösten lisäksi myös kaikkia toimia, joita unionin toimielimet toteuttavat suhteissaan sopimuskumppaneihinsa, olisi luonnehdittava SEUT 263 artiklassa tarkoitetuiksi kannekelpoisiksi toimiksi, jotta sopimuskumppaneilla olisi käytettävissään tehokas oikeussuojakeino. Tällainen päätelmä olisi kuitenkin täysin ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan unionin toimielinten sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä toteuttamia toimia, täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä lukuun ottamatta, ei voida luokitella SEUT 263 artiklassa tarkoitetuiksi kannekelpoisiksi toimiksi. ( 125 )

153. Sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen on näin ollen voitava tutkia sopimuksen ja erityisesti sopimuksiin sovellettavan unionin lainsäädännön ja toissijaisesti sovellettavan kansallisen lainsäädännön ohessa myös kaikkia väitteitä, joiden mukaan unionin toimielimet ovat rikkoneet unionin perusoikeuksia tai muita unionin oikeudessa asetettuja julkisen vallan velvollisuuksia. ( 126 )

154. Näin on etenkin, koska kyseiset toimet, kuten sopimuskumppanin tilintarkastus, maksujen yksipuolinen lykkääminen, sopimuksen yksipuolinen päättäminen tai takaisinmaksettavien määrien yksipuolinen määrittäminen veloitusilmoituksilla, joilla saatava erääntyy, vaikka ne onkin luokiteltu oikeussuojakeinojen suhteen sopimusoikeudellisiksi, rinnastetaan usein unionin toimielinten sellaisen yksipuolisen toimivallan käyttöön, josta on säädetty lainsäädännössä tai yksittäistapauksessa vakiosopimuslausekkeissa, jotka eivät ole neuvoteltavissa. ( 127 )

155. Tämä selittää myös sen, miksi unionin toimielinten sopimuskumppaneilla on usein tapana luonnehtia tällaisista toimista nostamiaan kanteita intuitiivisesti kumoamiskanteiksi. Tässä ehdottamani ratkaisun mukaisesti tällaista kannetta ei pidä missään tapauksessa jättää tutkittavaksi ottamatta, koska kantaja arvostelee kyseistä toimielintä perusoikeuksien tai muiden unionin oikeudessa sille viranomaisena asetettujen velvoitteiden rikkomisesta tai esittää muita väitteitä, jotka ovat unionin yleisen tuomioistuimen tähänastisen oikeuskäytännön mukaan ”ominaisia kumoamiskanteelle” ( 128 ). ( 129 )

c) Välipäätelmä

156. Edellä esitetystä seuraa, että komission toimivalta antaa täytäntöönpanoperusteena pidettäviä päätöksiä sopimusperusteisten saatavien takaisinperimiseksi ei loukkaa luottamuksensuojan periaatetta, jos, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, sopimuskumppanille on ilmoitettu sopimuksessa tällaisesta mahdollisuudesta.

157. Komission sopimuskumppanin oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on sen sijaan loukattu, jos komission sopimuskumppanin on nostettava täytäntöönpanoperusteena pidettävästä päätöksestä sekä SEUT 263 artiklan mukainen kumoamiskanne että SEUT 272 artiklan mukainen sopimusta koskeva kanne, jotta tämän päätöksen lainmukaisuus tutkittaisiin kaikilta osin.

158. Oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin loukataan myös, jos sopimuskumppani ei voi moittia sopimuspuolena olevaa unionin toimielintä SEUT 272 artiklan mukaisen sopimusta koskevan kanteen yhteydessä unionin perusoikeuksien ja muiden sille unionin oikeudessa asetettujen julkisen vallan velvoitteiden rikkomisesta.

3. Toista valitusperustetta koskeva päätelmä

159. Edellä esitetyn perusteella on näin ollen todettava, että toinen valitusperuste on osittain perusteltu. Unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan valituksenalaisen tuomion 70 ja 71 kohdassa, että SEUT 263 artiklan perusteella nostetun, täytäntöönpanoperusteena pidettävää päätöstä koskevan kanteen yhteydessä voidaan tutkia ainoastaan sellaiset kanneperusteet ja perustelut, joilla riitautetaan riidanalaisen päätöksen lainmukaisuus unionin perussopimuksiin ja niiden soveltamista koskevaan oikeussääntöön eli unionin oikeuteen nähden, kun taas SEUT 272 artiklan perusteella nostetun kanteen yhteydessä voidaan tutkia ainoastaan sellaiset kanneperusteet ja perustelut, jotka koskevat tukisopimusten ja niihin sovellettavien kansallisten oikeussääntöjen rikkomista.

B Ensimmäinen valitusperuste

160. ADR väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen perustaessaan tuomionsa liian suppeaan ja näin ollen kohtuuttomaan tulkintaan periaatteesta, jonka mukaan unioni voi tukea vain tosiasiallisesti aiheutuneita menoja. ( 130 )

161. Se väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut riittävästi huomioon sitä, että ADR on saavuttanut tuetuilla hankkeilla hyviä tuloksia. ADR:n mukaan tämä on ristiriidassa sen kanssa, että komissio ja Euroopan parlamentti ovat itse todenneet haluavansa helpottaa tulevaisuudessa tuensaajien asemaa kiinnittämällä enemmän huomiota saavutettuihin tuloksiin kuin aiheutuneiden kustannusten perusteluihin.

162. Näitä perusteluja ei voida hyväksyä.

163. On ensinnäkin huomautettava, että ADR ei kyseenalaista valituksessaan tosiseikkoja koskevia toteamuksia, joiden perusteella unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt sen väitteet tiettyjen menojen tukikelvottomuudesta. Lisäksi unionin tuomioistuin ei voi tutkia valituksen yhteydessä tosiseikkojen arviointia, paitsi jos unionin yleiselle tuomioistuimelle esitetyt todisteet on otettu vääristyneellä tavalla huomioon tai jos tämän määrittämän tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi oikeudenkäyntiasiakirjoista, ( 131 ) mistä ei nyt käsiteltävässä asiassa ole kyse.

164. Siksi merkitystä on vain sillä, olisiko unionin yleisen tuomioistuimen pitänyt hyväksyä kyseiset menot tukikelpoisiksi niistä tosiseikoista huolimatta, joiden perusteella se on vahvistanut, että riidanalaiset menot eivät ole tukeen oikeutettuja, sillä perusteella, että on kiistatonta, että ADR on toteuttanut tuetun toimenpiteen hyvin tuloksin.

165. Tähän on vastattava kieltävästi. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, unionin myöntämiä tukia koskeva periaate, jonka mukaan unioni voi tukea ainoastaan todellisuudessa syntyneitä menoja, tarkoittaa, ettei se, että tuettu toimenpide on tällä välin saatettu päätökseen, ole omiaan vaikuttamaan tuensaajan velvollisuuteen, joka liittyy sille osoitettujen määrien käytön oikeuttamiseen. ( 132 ) Jos tuensaajan ilmoittamia kustannuksia ei voida todentaa, komissiolla ei ole muuta mahdollisuutta kuin ryhtyä perimään tukea takaisin perusteettomien määrien verran. Komissio ei näin ollen voi luopua tällaisesta takaisinperinnästä myöskään suhteellisuusperiaatteen nojalla. ( 133 )

166. Unionin yleinen tuomioistuin on todennut nyt käsiteltävässä asiassa, että kahden asiantuntijan kustannusten on perustellusti katsottu olevan tukeen oikeuttamattomia, koska yhtenä päivänä, jota koskevat kustannukset ADR oli laskuttanut tässä kyseessä olevien hankkeiden yhteydessä, toinen näistä asiantuntijoista oli todistettavasti työskennellyt muussa hankkeessa. Vaikka oli konkreettisesti osoitettu, että kyseisten kustannusten laskutus ei vastannut todellisuutta, ADR ei ollut toimittanut vaadittuja todisteita siitä, että kyse oli yksittäisestä virheestä. Tilintarkastajien varaumia tukivat myös muut näkökohdat, kuten maksujen lykkääminen ja puuttuvat todisteet. ( 134 ) Mitkään muut ADR:n väitteet tilintarkastuskertomuksista eivät myöskään johtaneet siihen, että näiden kertomusten tulosta olisi ollut syytä kyseenalaistaa. ( 135 )

167. Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin päätteli, että ADR:n mainitsema seikka, jonka mukaan kyseinen toimenpide on toteutettu hyvin tuloksin, ei riitä kyseisten kustannusten hyväksymiseksi tukikelpoisina, jos myös muut tuen myöntämisen edellytykset jäävät täyttymättä. ( 136 )

168. Näihin toteamuksiin ei sisälly oikeudellista virhettä. Unionin yleistä tuomioistuinta ei voida arvostella etenkään siitä, että se olisi tulkinnut liian suppeasti periaatetta, jonka mukaan unioni voi tukea vain tosiasiallisesti aiheutuneita menoja. Unionin yleinen tuomioistuin on pikemminkin soveltanut asianmukaisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jonka mukaan silloin, kun menojen todellista aiheutumista ei ole osoitettu, todiste siitä, että hanke on suoritettu, ei riitä oikeuttamaan tietyn tuen myöntämistä.

169. Näissä olosuhteissa ei ole tarpeen ottaa huomioon komission tekemää erottelua, joka koskee yhtäältä tukia, joiden tarkoituksena on mahdollistaa se, että niiden vastaanottaja kykenee toteuttamaan unionille strategisesti tärkeän toimen, ja toisaalta julkisia hankintoja, joihin sisältyy palvelun vastikkeellinen suorittaminen, ja jonka merkityksen tässä asiassa ADR on kiistänyt. Ei ole myöskään tarpeen tarkastella osapuolten välillä riidanalaisena olevaa kysymystä siitä, missä määrin komissio tai ADR itse loppujen lopuksi käyttivät ja hyödynsivät toteutettujen hankkeiden tuloksia.

170. Lopuksi on todettava, että edellä esitettyyn päätelmään ei ole vaikutusta myöskään ADR:n esiin tuomalla seikalla, jonka mukaan komissio ja parlamentti ilmaisivat uutta varainhoitoasetusta 2018/1046 ( 137 ) valmistellessaan, että niiden aikomuksena on korostaa tuen rahoituksessa tuloksellisuutta, ( 138 ) ja että nämä pyrkimykset on nyt todellakin otettu huomioon asetuksen 2018/1046 säännöksissä. ( 139 ) On nimittäin kiistatonta, että kyseisiä säännöksiä ei vielä sovelleta nyt käsiteltävässä asiassa.

171. Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäinen valitusperuste on hylättävä.

C Toisen valitusperusteen hyväksymisen vaikutukset valituksenalaisen tuomion perusteltavuuteen

172. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että unionin yleisen tuomioistuimen tekemä oikeudellinen virhe ei johda valituksenalaisen tuomion kumoamiseen, jos tuomiolauselman tueksi on esitetty sellaisia muita perusteluita, että siitä ilmenevä lopputulos on perusteltu. ( 140 )

173. Näin on nyt käsiteltävässä asiassa. Unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin esittänyt valituksenalaisessa tuomiossa ne perustelut, jotka tukevat tuomiolauselmaa edellä ( 141 ) todetusta oikeudellisesta virheestä huolimatta.

174. Valituksenalaisen tuomion 71–80 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on näin ollen luonnehtinut ADR:n kanneperusteet ja perustelut virheellisesti sopimusta koskeviksi väitteiksi, jotka ovat ominaisia SEUT 272 artiklan perusteella nostetulle kanteelle, ja pätemättömyyttä koskeviksi väitteiksi, jotka ovat ominaisia SEUT 263 artiklan perusteella nostetulle kanteelle. Unionin yleinen tuomioistuin on vastaavasti jakanut näiden kanneperusteiden ja perustelujen tutkimisen SEUT 272 artiklan mukaiseen arviointiin, jonka yhteydessä se on tutkinut vain sopimusta koskevia väitteitä (valituksenalaisen tuomion 81–188 kohta), ja SEUT 263 artiklan mukaiseen arviointiin, jonka yhteydessä se on tarkastellut vain pätemättömyyttä koskevia väitteitä (va