Asia C-137/09

Marc Michel Josemans

vastaan

Burgemeester van Maastricht

(Raad van Staten esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Palvelujen tarjoamisen vapaus – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Syrjintäkiellon periaate – Paikallisen viranomaisen toimenpide, jonka perusteella coffee shopeihin pääsevät ainoastaan Alankomaissa asuvat henkilöt – Niin kutsuttujen mietojen huumeiden pitäminen kaupan – Alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitäminen kaupan – Tavoite torjua huumeturismia ja siitä aiheutuvia haittoja – Yleinen järjestys – Kansanterveyden suojelu – Johdonmukaisuus – Oikeasuhteisuus

Tuomion tiivistelmä

1. Yhteisön oikeus – Periaatteet – Yhdenvertainen kohtelu – Kansalaisuuteen perustuva syrjintä – Euroopan unionin kansalaisuus – Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Perustamissopimuksen määräykset – Soveltamisala – Laittoman kaupan kohteena olevat huumausaineet, joihin sovelletaan tuontia ja vaihdantaan saattamista koskevaa kieltoa kaikissa jäsenvaltioissa – Niin kutsutuiksi miedoiksi huumeiksi luokiteltujen huumausaineiden coffee shopeissa kaupan pitämisen suvaitseminen rikosoikeudellisten seuraamusmenettelyjen tasolla ei kuulu kyseisten perustamissopimuksen määräysten soveltamisalaan

(EY 12, EY 18, EY 29 ja EY 49 artikla)

2. Palvelujen tarjoamisen vapaus – Rajoitukset – Kunnallinen säännöstö, jolla ulkomailla asuvat henkilöt suljetaan tiettyjen palvelujen tarjoamisen ulkopuolelle

(EY 49 artikla)

1. Kun coffee shopin pitäjä harjoittaa toimintaansa, joka muodostuu sellaisten huumausaineiden pitämisestä kaupan coffee shopeissa, jotka eivät ole toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan kohteena niiden käyttämiseksi lääkinnällisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin, ja joka suvaitaan rikosoikeudellisten seuraamusmenettelyjen tasolla, se ei voi vedota EY 12, EY 18, EY 29 tai EY 49 artiklaan riitauttaakseen kunnallisen säännöstön, jossa kielletään päästämästä tällaisiin liikkeisiin ulkomailla asuvia henkilöitä.

Huumausaineisiin, jotka eivät ole toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan kohteena niiden käyttämiseksi lääkinnällisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin, sovelletaan niiden luonteen vuoksi tuontia ja vaihdantaan saattamista koskevaa kieltoa kaikissa jäsenvaltioissa. Tätä toteamusta ei voida kumota sillä, että jokin jäsenvaltio luokittelee tietyn huumausaineen miedoksi huumeeksi. Tällaiseen tuontia ja vaihdantaan saattamista koskevaan kieltoon ei vaikuta myöskään yksistään se, että ottaessaan huomioon rajalliset henkilölliset ja aineelliset resurssit kiellon soveltamisesta vastaavat viranomaiset asettavat huumausainekaupan tietyistä muodoista määrätyt seuraamukset toissijaiseen asemaan, koska ne pitävät muita muotoja vaarallisempina. Ennen kaikkea tällainen näkemys ei saa johtaa siihen, että huumausaineiden laiton kauppa rinnastettaisiin toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvomaan kauppaan lääkinnän ja tieteen alalla. Jälkimmäinen on tosiasiallisesti laillistettu, kun taas laiton kauppa on edelleen kiellettyä, vaikkakin se suvaitaan.

Alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitämisestä kaupan näissä samoissa liikkeissä muodostuvan toiminnan osalta coffee shopin pitäjä voi vedota hyödyllisesti EY 49 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin. Alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitäminen kaupan coffee shopeissa on näet ravintola-alan toimintaa, jolle on ominaista sellaisten seikkojen ja toimien kokonaisuus, joiden joukossa palvelut ovat tärkeämpiä suhteessa itse tavaran luovutukseen.

(ks. 41, 43, 49 ja 54 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

2. EY 49 artiklaa on tulkittava siten, että kunnallisella säännöstöllä, jossa kielletään päästämästä ulkomailla asuvia henkilöitä coffee shopeihin, rajoitetaan EY:n perustamissopimuksessa vahvistettua palvelujen tarjoamisen vapautta siltä osin kuin kyseinen kielto kohdistuu ravitsemuspalvelujen tarjoamiseen eräitä niin sanotuiksi miedoiksi huumeiksi luokiteltuja huumausaineita kaupan pitävissä coffee shopeissa. Kyseinen rajoitus on kuitenkin perusteltavissa tavoitteella torjua huumeturismia ja siitä aiheutuvia haittoja.

Huumeturismin ja siitä aiheutuvien haittojen torjunta kuuluu näet huumeidenvastaisen taistelun piiriin. Se liittyy sekä yleisen järjestyksen ylläpitoon että kansalaisten terveyden suojeluun, niin jäsenvaltioiden kuin unioninkin tasolla. Kun otetaan huomioon unionin ja sen jäsenvaltioiden antamat sitoumukset, kyseiset tavoitteet ovat sellainen oikeutettu intressi, jonka vuoksi unionin oikeudessa asetettujen velvoitteiden – jopa palvelujen tarjoamisen vapauden kaltaisista perusvapauksista johtuvien velvoitteiden – rajoittaminen voi lähtökohtaisesti olla perusteltua.

Tällaisen rajoituksen oikeasuhteisuuden osalta on kiistatonta, että kielto päästää ulkomailla asuvia henkilöitä coffee shopeihin on toimenpide, jolla voidaan rajoittaa oleellisesti huumeturismia ja näin vähentää siitä aiheutuvia ongelmia. Tässä yhteydessä ei voida pitää epäjohdonmukaisena sitä, että jäsenvaltio toteuttaa tarkoituksenmukaiset toimenpiteet selviytyäkseen sellaisten muissa jäsenvaltioissa asuvien henkilöiden tuntuvasta virrasta, jotka haluavat hyötyä siitä, että kyseisessä valtiossa suvaitaan sellaisten tuotteiden pitäminen kaupan, joihin sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa niiden luonteen vuoksi myyntiin saattamisen kieltoa.

Mahdollisuudesta toteuttaa palvelujen tarjoamisen vapautta vähemmän rajoittavia toimenpiteitä ja erityisesti mahdollisuudesta myöntää ulkomailla asuville henkilöille pääsy coffee shopeihin kieltäytymällä samalla myymästä heille kannabista on todettava, ettei ole helppoa valvoa ja tarkastaa täsmällisesti, ettei kyseistä tuotetta tarjoilla ulkomailla asuville henkilöille eivätkä nämä käytä sitä. Lisäksi pelkona on, että tällainen lähestymistapa rohkaisee siihen, että kannabiksella käydään laitonta kauppaa tai että maassa asuvat henkilöt myyvät kannabista edelleen ulkomailla asuville henkilöille coffee shopien sisällä. Jäsenvaltioilta ei voida kuitenkaan kieltää mahdollisuutta pyrkiä torjumaan huumeturismia ja siitä aiheutuvia haittoja ottamalla käyttöön sellaisia yleisiä sääntöjä, joita kansalliset viranomaiset voivat hallinnoida ja valvoa helposti.

Koska ei ole olemassa mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että tavoitteeseen pääsy voitaisiin varmistaa pääasiassa kyseessä olevalla säännöstöllä tarkoitetun tasoisesti myöntämällä ulkomailla asuville henkilöille pääsy coffee shopeihin ja kieltäytymällä samalla myymästä heille kannabista, tällainen säännöstö on omiaan takaamaan huumeturismin ja siitä aiheutuvien haittojen torjumista koskevan tavoitteen toteutumisen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi.

(ks. 65, 66, 69, 75, 78 ja 80–84 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)

16 päivänä joulukuuta 2010 ( )

Palvelujen tarjoamisen vapaus − Tavaroiden vapaa liikkuvuus − Syrjintäkiellon periaate − Paikallisen viranomaisen toimenpide, jonka perusteella coffee shopeihin pääsevät ainoastaan Alankomaissa asuvat henkilöt − Niin kutsuttujen mietojen huumeiden pitäminen kaupan − Alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitäminen kaupan − Tavoite torjua huumeturismia ja siitä aiheutuvia haittoja − Yleinen järjestys − Kansanterveyden suojelu − Johdonmukaisuus − Oikeasuhteisuus

Asiassa C‑137/09,

jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Raad van State (Alankomaat) on esittänyt 8.4.2009 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 15.4.2009, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa

Marc Michel Josemans

vastaan

Burgemeester van Maastricht,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. N. Cunha Rodrigues sekä tuomarit A. Arabadjiev, A. Rosas (esittelevä tuomari), A. Ó Caoimh ja P. Lindh,

julkisasiamies: Y. Bot,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Ferreira,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 29.4.2010 pidetyssä istunnossa esitetyn,

ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet

– Josemans, edustajanaan advocaat A. Beckers,

– Burgemeester van Maastricht, edustajanaan advocaat S. A. R. Lely,

– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään C. Wissels, M. Noort ja J. Langer,

– Belgian hallitus, asiamiehinään C. Pochet ja L. Goossens,

– Saksan hallitus, asiamiehinään M. Lumma ja J. Möller,

– Ranskan hallitus, asiamiehinään E. Belliard, G. de Bergues ja A. Czubinski,

– Euroopan komissio, asiamiehinään H. van Vliet ja I. Rogalski,

kuultuaan julkisasiamiehen 15.7.2010 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee EY 12, EY 18, EY 29 ja EY 49 artiklan tulkintaa.

2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Easy Going -nimisen coffee shopin pitäjä Marc Michel Josemans ja Burgemeester van Maastricht (Maastrichtin kunnan pormestari) ja jossa on kyse siitä, että Burgemeester van Maastricht on julistanut kyseisen liikkeen tilapäisesti suljetuksi, kun oli kahdesti todettu, että liikkeeseen on kyseisessä kunnassa voimassa olevien säännösten vastaisesti päästetty henkilöitä, jotka eivät asu Alankomaissa.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin säännöstö

3 Tarve taistella huumeita vastaan muun muassa torjumalla laitonta huumausainekauppaa ja ehkäisemällä huumausaineiden kulutusta ja väärinkäyttöä on tunnustettu useissa unionin säädöksissä ja asiakirjoissa.

4 Laittoman huumausainekaupan rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamisesta 25.10.2004 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2004/757/YOS (EUVL L 335, s. 8) johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, että laiton huumausainekauppa muodostaa uhkan, joka vaikuttaa Euroopan unionin kansalaisten terveyteen, turvallisuuteen ja elämänlaatuun sekä jäsenvaltioiden lailliseen talouteen, vakauteen ja turvallisuuteen.

5 Puitepäätöksen 2004/757 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että kunkin jäsenvaltion on ryhdyttävä tarvittaviin toimiin varmistaakseen, että seuraava oikeudettomasti harjoitettu tahallinen toiminta on rangaistavaa: huumausaineiden tuotanto, valmistus, uuttaminen, valmistaminen, tarjoaminen, kaupan pitäminen, jakelu, myynti, kaikenlainen luovuttaminen, välitys, lähettäminen, kauttakuljetus, kuljetus, tuonti tai vienti. Kyseisen artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että 1 kohdassa tarkoitettu toiminta ei kuulu puitepäätöksen soveltamisalaan, jos tekijä harjoittaa sitä yksinomaan henkilökohtaista käyttöään varten kansallisessa lainsäädännössä määritellyllä tavalla.

6 Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyn pöytäkirjan, joka on liitetty Amsterdamin sopimuksella Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan yhteisön perustamissopimukseen, 1 artiklan mukaan 13 Euroopan unionin jäsenvaltiota, joiden joukossa on Alankomaiden kuningaskunta, voivat unionin toimielinten ja oikeuden puitteissa sekä EU-sopimuksen ja EY:n perustamissopimuksen mukaisesti toteuttaa tiiviimpää yhteistyötä keskenään Schengenin säännöstön, sellaisena kuin se määritellään kyseisen pöytäkirjan liitteessä, soveltamisalalla.

7 Näin määriteltyyn Schengenin säännöstöön kuuluu tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (EYVL 2000, L 239, s. 19), joka allekirjoitettiin Schengenissä Luxemburgissa 19.6.1990.

8 Kyseisen yleissopimuksen 71 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimuspuolet sitoutuvat toteuttamaan kaikenlaisten huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden, mukaan lukien kannabiksen, epäsuoran ja suoran myynnin sekä näiden tuotteiden ja aineiden myyntiä tai maasta vientiä varten tarkoitetun hallussapidon osalta kaikki Yhdistyneiden Kansakuntien olemassa olevien yleissopimusten mukaiset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laittoman kaupan estämiseksi ja rankaisemiseksi.

9 Kyseisen artiklan 2–4 kappaleessa täsmennetään eri toimenpiteet, jotka sopimuspuolet sitoutuvat toteuttamaan muun muassa huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden, mukaan lukien kannabiksen, laittoman viennin ja tuonnin sekä tällaisten tuotteiden ja aineiden myynnin, hankkimisen ja välittämisen estämisen ja siitä rankaisemisen yhteydessä. Saman artiklan 5 kappaleen mukaan sopimuspuolet tekevät toimivaltansa rajoissa kaikkensa huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laittomaan kysyntään liittyvien kielteisten vaikutusten estämiseksi ja niitä vastaan taistelemiseksi.

10 Tietyt unionin asiakirjat, kuten huumematkailuongelmaan Euroopan unionissa kohdistettavista toimenpiteistä 29.11.1996 annettu neuvoston päätöslauselma (EYVL C 375, s. 3) ja 17.12.1996 vahvistettu yhteinen toiminta, jonka neuvosto on hyväksynyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen ja käytäntöjen lähentämisestä huumeiden väärinkäytön torjumiseksi sekä laittoman huumausainekaupan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi (EYVL L 342, s. 6), koskevat nimenomaisesti huumeturismin torjuntaa.

11 Unioni on osapuolena huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa vastaan Wienissä 20.12.1988 tehdyssä Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 1582, nro 1-27627). Huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa vastaan tehdyn Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen hyväksymisestä Euroopan yhteisöjen puolesta 22.10.1990 tehtyyn neuvoston päätökseen 90/611/ETY (EYVL L 326, s. 56) liitetyn julistuksen mukaan yhteisö on toimivaltainen kauppapolitiikassa, joka koskee huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laittomassa valmistuksessa yleisesti käytettäviä aineita.

Kansallinen säännöstö

12 Alankomaiden vuoden 1976 huumausainelain (Opiumwet 1976) mukaan huumausaineiden, mukaan lukien kannabiksen ja sen johdannaisten, hallussapito, kauppa, viljely, kuljetus, valmistus, tuonti ja vienti on kielletty. Näistä teoista määrätään rangaistus, paitsi jos kyseessä olevaa ainetta tai tuotetta käytetään lääkinnällisiin, tieteellisiin tai opetukseen liittyviin tarkoituksiin ja tähän on saatu ennakkolupa.

13 Alankomaiden kuningaskunta soveltaa kannabiksen myyntiin ja käyttöön suvaitsevaa politiikkaa. Se perustuu yhtäältä niin sanottujen vahvojen huumeiden, joista aiheutuu kestämättömiä terveysriskejä, ja toisaalta niin sanottujen mietojen huumeiden, joiden käyttö ei ole yhtä huolestuttavaa, vaikka niitä pidetäänkin ”vaarallisina”, erottamiseen toisistaan.

14 Suvaitseva politiikka on pantu täytäntöön College van procureurs-generaalin (yleisten syyttäjien kollegio) antamilla toimintaohjeilla. Toimivaltaiset viranomaiset ovat käyttäneet valikoivan seuraamuskäytännön soveltamisen perusteena seuraamusten tarkoituksenmukaisuuden periaatetta. Rikosoikeudellisten menettelyjen tehostamiseksi kannabiksen myynti suvaitaan rajattuina määrinä ja valvotuissa olosuhteissa, ja ensisijaisena pidetään siten rankaisemista vaarallisempina pidetyistä muista rikoksista.

15 Kyseinen suvaitseva politiikka näkyy muun muassa coffee shopien perustamisessa. Ne kuuluvat ravitsemusliikkeiden ryhmään, ja niissä myydään ja kulutetaan kannabista samoin kuin elintarvikkeita ja alkoholittomia juomia. Alkoholijuomien myynti on sitä vastoin kiellettyä.

16 Paikallisviranomaiset voivat hyväksyä coffee shopit tiettyjen kriteerien mukaisesti. Coffee shopeille on saatava toimilupa ja niissä on noudatettava samoja hallinto- ja hygieniavaatimuksia kuin muissa ravitsemusliikkeissä.

17 Edellytykset, joiden täyttyessä kannabiksen pitäminen kaupan coffee shopeissa voidaan suvaita, määritellään kansallisella tasolla Openbaar Ministerien (syyttäjävirasto) toimintaohjeissa. Näitä edellytyksiä kutsutaan yleisesti AHOJG-kriteereiksi, ja ne ovat seuraavat:

”A (’affichering’): huumeita ei saa mainostaa; H (’harddrugs’): kovia huumeita ei saa myydä; O (’overlast’): coffee shopista ei saa aiheutua häiriötä; J (’jeugdigen’): huumeita ei saa myydä alaikäisille (alle 18-vuotiaille) eikä alaikäisiä saa päästää coffee shopeihin; G (’grote hoeveelheden’): yhdelle henkilölle saa myydä enintään 5 grammaa kunkin liiketoimen aikana. Lisäksi coffee shopin myyntivarasto (’handelsvoorraad’) saa olla enintään 500 grammaa.”

18 Maastrichtin kunta on vahvistanut kannabista koskevan politiikan määrittelemällä muun muassa tietyt tiukat edellytykset, joiden täyttyessä suvaitaan rajoitettu määrä coffee shopeja. Pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan coffee shopien määräksi oli vahvistettu 14.

19 Huumeturismin vähentämiseksi tai jopa estämiseksi kyseisen kunnan Gemeenteraad (kunnanvaltuusto) lisäsi 20.12.2005 tehdyllä päätöksellä Maastrichtin kunnan järjestyssääntöihin (Algemene plaatselijke verordening Maastricht), sellaisina kuin ne olivat voimassa vuonna 2006 (jäljempänä APV), asuinpaikkaa koskevan kriteerin. Muutos tuli voimaan 13.1.2006.

20 APV:n 2.3.1.3e §:n 1 momentin mukaan sen 2.3.1.1 §:n 1 momentin a kohdan 3 alakohdassa tarkoitetun liikkeen pitäjä ei saa päästää liikkeeseensä muita kuin maassa asuvia henkilöitä eikä antaa muiden kuin tällaisten henkilöiden oleskella siellä. Jälkimmäisen säännöksen mukaan käsitteellä ”liike” tarkoitetaan yleisölle avointa tilaa, jossa yritys tarjoaa joko automaatteja käyttäen tai ilman niitä paikan päällä nautittavia elintarvikkeita ja/tai alkoholittomia juomia. APV:n 2.3.1.1 §:n 1 momentin d kohdan mukaan käsitteellä ”maassa asuva” tarkoitetaan henkilöä, jonka tosiasiallinen asuinpaikka on Alankomaissa.

21 APV:n 2.3.1.3e §:n 2 momentin mukaan Burgemeester van Maastricht voi päättää, että 1 momentin säännöksiä ei sovelleta yhteen tai useampaan kyseisissä järjestyssäännöissä mainittuun liikkeen lajiin koko kunnassa tai niissä määritetyssä yhdessä tai useammassa kunnan osassa. Burgemeester van Maastricht vapautti 13.7.2006 tekemällään päätöksellä tietyt liikkeiden ryhmät koko Maastrichtin kunnan alueella velvollisuudesta estää niihin pääsy ulkomailla asuvilta henkilöiltä, ja kyseisiin liikkeisiin kuuluivat kaikki 2.3.1.1 §:n 1 momentin a kohdan 3 alakohdassa tarkoitetut liikkeet, lukuun ottamatta coffee shopeja, teehuoneita ja vastaavia liikkeitä niiden nimityksestä riippumatta.

22 APV:n 2.3.1.5a §:n f kohdan mukaan Burgemeester van Maastricht voi julistaa mainittujen järjestyssääntöjen 2.3.1.1 §:n 1 momentin a kohdan 3 alakohdassa tarkoitetun liikkeen suljettavaksi määräajaksi tai pysyvästi, jos liikkeen pitäjä toimii 2.3.1.3e §:n 1 momentin vastaisesti.

Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset

23 Josemans pitää Maastrichtin kunnassa Easy Going -nimistä coffee shopia, joka on liike, jossa myydään ja nautitaan mietoja huumeita, alkoholittomia juomia ja elintarvikkeita.

24 Easy Going -coffee shop kuuluu Alankomaiden kuningaskunnassa kannabiksen kaupan pitämiseen sovellettavan suvaitsevan politiikan piiriin. Vaikka kannabiksen myynti on laitonta, se ei johda syytteisiin, jos sitä harjoitetaan luvan saaneessa coffee shopissa ja jos tiettyjä edellytyksiä, muun muassa AHOJG-kriteereitä, noudatetaan.

25 Sen jälkeen kun oli kahdesti todettu, että kyseiseen coffee shopiin oli APV:n 2.3.1.3e §:n 1 momentin, jossa vahvistetaan asuinpaikkaa koskeva kriteeri, vastaisesti päästetty henkilöitä, jotka eivät asu Alankomaissa, Burgemeester van Maastricht päätti 7.9.2006 tehdyllä päätöksellä julistaa liikkeen tilapäisesti suljetuksi.

26 Josemans teki päätöksestä oikaisuvaatimuksen. Burgemeester van Maastricht hylkäsi sen 28.3.2007 tehdyllä päätöksellä, minkä vuoksi Josemans nosti kanteen Rechtbank Maastrichtissa (Maastrichtin alioikeus). Kyseinen tuomioistuin kumosi 1.4.2008 antamallaan tuomiolla mainitun päätöksen sekä 7.9.2006 tehdyn päätöksen. APV:n mukainen kielto päästää coffee shopeihin henkilöitä, jotka eivät asu Alankomaissa, merkitsee sen mukaan Alankomaiden perustuslain 1 §:n vastaista kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää. Kiellolla ei sitä vastoin ole kyseisen tuomioistuimen mukaan rikottu unionin oikeutta. Asiassa 289/86, Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, 5.7.1988 annetusta tuomiosta (Kok., s. 3655, Kok. Ep. IX, s. 523) ja asiassa C-158/98, Coffeeshop ”Siberië”, 29.6.1999 annetusta tuomiosta (Kok., s. I-3971) ilmenee sen mukaan, että huumausaineiden kauppa ei kuulu EY:n perustamissopimuksen soveltamisalaan.

27 Josemans ja Burgemeester van Maastricht valittivat 5.5.2008 ja 8.5.2008 tästä ratkaisusta Raad van Stateen. Burgemeester van Maastricht riitauttaa Alankomaiden perustuslain tulkinnan. Josemans väittää puolestaan, että pääasiassa kyseessä oleva säännöstö merkitsee perusteetonta erilaista kohtelua unionin kansalaisten välillä ja että erityisesti henkilöitä, jotka eivät asu Alankomaissa, estetään unionin oikeudesta piittaamatta ostamasta laillisia tuotteita coffee shopeissa.

28 Tässä tilanteessa Raad van State päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Kuuluuko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen säännöstö, joka koskee ulkomailla asuvien henkilöiden pääsyä coffee shopeihin, kokonaan tai osittain EY:n perustamissopimuksen soveltamisalaan ja erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden tai palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalaan, tai jopa [EY 12] artiklassa, kun sitä luetaan yhdessä EY 18 artiklan kanssa, määrätyn syrjintäkiellon periaatteen soveltamisalaan?

2) Jos asiassa on sovellettava EY:n perustamissopimuksen tavaroiden vapaata liikkuvuutta tai palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä, merkitseekö kielto päästää ulkomailla asuvia henkilöitä coffee shopeihin tällöin asianmukaista ja oikeasuhteista keinoa huumeturismin ja siihen liittyvän haitan vähentämiseksi?

3) Sovelletaanko EY 12 artiklassa, luettuna yhdessä EY 18 artiklan kanssa, määrättyä unionin kansalaisten kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa sääntelyyn, joka koskee ulkomailla asuvien pääsyä coffee shopeihin, jos EY:n perustamissopimuksen tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä ei sovelleta?

4) Jos kyseistä kieltoa sovelletaan tähän sääntelyyn, onko siinä tehty välillinen ero maassa asuvien ja ulkomailla asuvien henkilöiden välillä oikeutettu ja merkitseekö kielto päästää ulkomailla asuvia henkilöitä coffee shopeihin asianmukaista ja oikeasuhteista keinoa huumeturismin ja siihen liittyvän haitan vähentämiseksi?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Alustavat huomautukset

29 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii ennakkoratkaisupyynnöllään selvittämään, onko unionin oikeus esteenä sellaiselle pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kunnalliselle säännöstölle, jossa kielletään päästämästä henkilöitä, jotka eivät asu Alankomaissa, kyseisen kunnan alueella sijaitseviin coffee shopeihin. Se vetoaa erityisesti EY 28 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa säänneltyyn tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen, EY 49 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa vahvistettuun palveluiden tarjoamisen vapauteen sekä EY 12 artiklassa, kun sitä luetaan yhdessä unionin kansalaisuutta koskevan EY 18 artiklan kanssa, vahvistettuun kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteeseen.

30 Heti alkuun on huomautettava, että – kuten tämän tuomion 15–17 kohdasta ilmenee – coffee shopit ovat ravitsemusliikkeiden ryhmään kuuluvia liikkeitä, joissa kannabista pidetään kaupan vähintään 18-vuotiaille kuluttajille. Tällainen liike tarvitsee toimintaluvan, ja sen on lisäksi täytettävä kaikki AHOJG-kriteerit.

31 On selvää, että coffee shopeissa myyty kannabis ei ole toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan kohteena sen käyttämiseksi lääkinnällisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin.

32 Alankomaiden hallitus toteaa, että vaikka onkin olemassa tällaisia liikkeitä, joiden toimintaan kuuluu yksinomaan kannabiksen pitäminen kaupan, monissa coffee shopeissa myydään ja nautitaan myös alkoholittomia juomia ja elintarvikkeita. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan tämä pätee muun muassa Easy Going -coffee shopiin.

33 Tällaisissa olosuhteissa on arvioitava ennakkoratkaisupyynnössä tarkoitettujen määräysten kannalta yhtäältä kannabiksen pitämisestä kaupan coffee shopeissa muodostuvaa toimintaa ja toisaalta sitä, voiko alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden myynnillä tällaisissa liikkeissä olla vaikutusta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle annettavaan vastaukseen.

Ensimmäinen kysymys

34 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä sitä, voiko coffee shopin pitäjä vedota toiminnassaan, joka muodostuu yhtäältä huumausaineiden, jotka eivät ole toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan kohteena niiden käyttämiseksi lääkinnällisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin, ja toisaalta alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitämisestä kaupan, EY 29, EY 49 ja/tai EY 12 artiklaan, kun viimeksi mainittua luetaan yhdessä EY 18 artiklan kanssa, riitauttaakseen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kunnallisen säännöstön.

35 Josemans toteaa kannabiksen pitämisestä kaupan, että se kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan ja että pääasiassa kyseessä oleva säännöstö on ristiriidassa kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteen kanssa. Burgemeester van Maastricht sekä Alankomaiden, Belgian, Saksan ja Ranskan hallitukset väittävät sitä vastoin, että kyseinen toiminta ei kuulu liikkumisvapauksien eikä syrjintäkiellon periaatteen soveltamisalaan, kun otetaan huomioon se, että huumausaineiden pitäminen kaupan on kiellettyä. Euroopan komission mielestä ennakkoratkaisupyynnön ratkaisemiseksi ei ole tarpeen ottaa kantaa kannabiksen pitämiseen kaupan.

36 Tässä yhteydessä on huomautettava, että koska huumausaineiden, mukaan lukien kannabiksen, kaltaisten hamppupohjaisten huumausaineiden haitallisuus on yleisesti tunnustettu, niiden pitäminen kaupan on kielletty kaikissa jäsenvaltioissa, lukuun ottamatta lääkinnällistä tai tieteellistä käyttöä varten tarkasti valvottua kauppaa (ks. vastaavasti asia 50/80, Horvath, tuomio 5.2.1981, Kok., s. 385, 10 kohta; asia 221/81, Wolf, tuomio 26.10.1982, Kok., s. 3681, 8 kohta; asia 240/81, Einberger, tuomio 26.10.1982, Kok., s. 3699, Kok. Ep. VI, s. 573, 8 kohta; asia 294/82, Einberger, tuomio 28.2.1984, Kok., s. 1177, Kok. Ep. VII, s. 521, 15 kohta; asia 269/86, Mol, tuomio 5.7.1988, Kok., s. 3627, 15 kohta ja em. asia Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, tuomion 17 kohta).

37 Tämä oikeudellinen tilanne on yhteensoveltuva niiden erilaisten kansainvälisten asiakirjojen kanssa, joiden syntyyn jäsenvaltiot ovat vaikuttaneet tai joihin ne ovat liittyneet; näitä ovat esimerkiksi New Yorkissa 30.3.1961 tehty Yhdistyneiden Kansakuntien huumausaineyleissopimus, jota on muutettu vuoden 1961 huumausaineyleissopimuksen muuttamista koskevalla vuoden 1972 pöytäkirjalla (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 520, nro 7515; jäljempänä yleissopimus) ja Wienissä 21.2.1971 tehty psykotrooppisia aineita koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 1019, nro 14956). Kyseisissä asiakirjoissa määrättyjä toimenpiteitä on tämän jälkeen vahvistettu ja täydennetty Wienissä 20.12.1988 tehdyllä yleissopimuksella, jonka osapuolia kaikki jäsenvaltiot ja unioni ovat. Kannabis sisältyy kyseisissä yleissopimuksissa tarkoitettuihin aineisiin ja tuotteisiin.

38 Yleissopimuksen johdanto-osassa sopimuspuolet julistavat olevansa tietoisia velvollisuudestaan ehkäistä ja vastustaa huumausaineiden väärinkäyttöä sekä toteavat, että huumausaineiden lääkinnällinen käyttö on välttämätöntä tuskan lievittämiseksi ja että asianmukaisin toimenpitein on varmistettava huumausaineiden saanti tähän tarkoitukseen. Yleissopimuksen 4 artiklan mukaan sopimuspuolten on toteutettava sellaiset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen huumausaineiden tuotannon, valmistuksen, viennin, tuonnin, jakelun, kaupan, käytön ja hallussapidon rajoittamiseksi yksinomaan lääkinnällisiin ja tieteellisiin tarkoituksiin (ks. em. asia Wolf, tuomion 9 kohta ja em. asia Einberger, tuomio 26.10.1982, 9 kohta).

39 Erityisesti unionin oikeuden osalta on todettava puitepäätöksen 2004/757 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettävän, että kunkin jäsenvaltion on ryhdyttävä tarvittaviin toimiin varmistaakseen, että muun muassa seuraava oikeudettomasti harjoitettu tahallinen toiminta on rangaistavaa: huumausaineiden tarjoaminen, kaupan pitäminen, jakelu, myynti, kaikenlainen luovuttaminen ja välitys. Kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan 1 kohdassa tarkoitettu toiminta ei kuulu puitepäätöksen soveltamisalaan, jos tekijä harjoittaa sitä yksinomaan henkilökohtaista käyttöään varten kansallisessa lainsäädännössä määritellyllä tavalla. Kyseisen säädöksen 1 artiklan 1 alakohdassa täsmennetään, että huumausaineen käsitteen piiriin kuuluvat kaikki yleissopimuksen ja Wienissä 21.2.1971 tehdyn psykotrooppisia aineita koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvat aineet.

40 Lisäksi 14.6.1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 71 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ovat sitoutuneet toteuttamaan kaikenlaisten huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden, mukaan lukien kannabiksen, epäsuoran ja suoran myynnin sekä näiden tuotteiden ja aineiden myyntiä tai maasta vientiä varten tarkoitetun hallussapidon osalta kaikki Yhdistyneiden Kansakuntien olemassa olevien yleissopimusten mukaiset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laittoman kaupan estämiseksi ja rankaisemiseksi.

41 Tästä seuraa, että huumausaineisiin, jotka eivät ole toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan kohteena niiden käyttämiseksi lääkinnällisiin ja tieteellisiin tarkoituksiin, sovelletaan niiden luonteen vuoksi tuontia ja vaihdantaan saattamista koskevaa kieltoa kaikissa jäsenvaltioissa (ks. vastaavasti em. asia Wolf, tuomion 10 kohta; em. asia Einberger, tuomio 26.10.1982, 10 kohta; em. asia Einberger, tuomio 28.2.1984, 15 kohta; em. asia Mol, tuomion 15 ja 18 kohta; em. asia Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, tuomion 17 ja 20 kohta ja em. asia Coffeeshop ”Siberië”, tuomion 14 kohta). Tätä toteamusta ei voida kumota sillä, että jokin jäsenvaltio luokittelee tietyn huumausaineen miedoksi huumeeksi (ks. vastaavasti em. asia Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, tuomion 25 kohta).

42 Koska sellaisten huumausaineiden käyttöönotto, jotka eivät ole tällaisen tarkasti valvotun kaupan kohteena unionin taloudellisessa ja kaupallisessa kierrossa, on kiellettyä, coffee shopin pitäjä ei voi vedota liikkumisvapauksiin tai syrjintäkiellon periaatteeseen kannabiksen kaupan pitämisestä muodostuvan toiminnan osalta riitauttaakseen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kunnallisen säännöstön.

43 Tätä päätelmää ei voida kumota sillä, että – kuten tämän tuomion 12–14 kohdasta ilmenee – Alankomaiden kuningaskunta soveltaa kannabiksen myyntiin suvaitsevaa politiikkaa, vaikka huumausaineiden kauppa on kielletty kyseisessä jäsenvaltiossa. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä näet ilmenee, ettei tällaiseen kieltoon vaikuta yksistään se, että ottaessaan huomioon rajalliset henkilölliset ja aineelliset resurssit kiellon soveltamisesta vastaavat viranomaiset asettavat huumausainekaupan tietyistä muodoista määrätyt seuraamukset toissijaiseen asemaan, koska ne pitävät muita muotoja vaarallisempina. Ennen kaikkea tällainen näkemys ei saa johtaa siihen, että huumausaineiden laiton kauppa rinnastettaisiin toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvomaan kauppaan lääkinnän ja tieteen alalla. Jälkimmäinen on tosiasiallisesti laillistettu, kun taas laiton kauppa on edelleen kiellettyä, vaikkakin se suvaitaan (ks. vastaavasti em. asia Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, tuomion 29 kohta).

44 Alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitämisestä kaupan coffee shopeissa Josemans, Saksan hallitus ja komissio toteavat, että unionin tuomioistuimen olisi arvioitava pääasiassa kyseessä olevan säännöstön vaikutuksia kyseisen toiminnan harjoittamiseen. Saksan hallitus korostaa sitä, että kyseiset tuotteet on nautittava paikan päällä. Komissio ei usko, että ulkomailla asuvat henkilöt ostaisivat niitä tarkoituksenaan viedä ne asuinvaltioihinsa. Asiassa on siis sovellettava EY 49 artiklassa tarkoitettua palveluiden tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä eikä EY 29 artiklassa tarkoitettua tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä.

45 Burgemeester van Maastricht sekä Alankomaiden, Belgian ja Ranskan hallitukset väittävät puolestaan, että alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitäminen kaupan tällaisissa liikkeissä on täysin toissijaista kannabiksen kaupan pitämiseen nähden eikä sillä voi olla vaikutusta pääasian ratkaisun kannalta.

46 Viimeksi mainittua näkemystä ei voida hyväksyä. Vaikka myönnetään, että coffee shopeissa on ensisijaisesti tarkoitus myydä ja nauttia kannabista, alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitäminen kaupan tällaisissa liikkeissä merkitsee kuitenkin pääsääntöisesti vähäistä suurempaa taloudellista toimintaa. Alankomaiden hallitus on vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen täsmentänyt suullisessa käsittelyssä, että kyseisen toiminnan osuus coffee shopien liikevaihdosta Maastrichtin kunnassa on yleensä 2,5–7,1 prosenttia. Erityisesti Easy Going -coffee shopin taloudellisesta tilanteesta on todettava, että Josemansin toimittamien tietojen mukaan sen tällaisten tuotteiden myynnistä saama liikevaihdon osuus asettuu mainittuun vaihteluväliin.

47 On siis tutkittava, voiko – ja mahdollisesti missä määrin – pääasiassa kyseessä oleva säännöstö vaikuttaa alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden kaupan pitämisen osalta EY 29 ja EY 49 artiklassa säänneltyjen liikkumisvapauksien käyttöön tai loukata EY 12 artiklassa, luettuna yhdessä EY 18 artiklan kanssa, tarkoitettua ”kansalaisuuteen perustuvan” syrjinnän kiellon periaatetta.

48 Jotta voidaan määrittää, liittyykö tällainen toiminta tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen vai palvelujen tarjoamisen vapauteen, on huomautettava, että käsitteellä ”liike” tarkoitetaan APV:n 2.3.1.1 §:n 1 momentin a kohdan 3 alakohdan mukaan yleisölle avointa tilaa, jossa yritys tarjoaa joko automaatteja käyttäen tai ilman niitä paikan päällä nautittavia elintarvikkeita ja/tai alkoholittomia juomia.

49 Tällaisessa tilanteessa on ilmeistä, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 76 kohdassa huomauttanut, että alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitäminen kaupan coffee shopeissa on ravintola-alan toimintaa, jolle on ominaista sellaisten seikkojen ja toimien kokonaisuus, joiden joukossa palvelut ovat tärkeämpiä suhteessa itse tavaran luovutukseen (ks. analogisesti asia C-491/03, Hermann, tuomio 10.3.2005, Kok., s. I-2025, 27 kohta).

50 Koska tavaroiden vapaan liikkuvuuden näkökulma on täysin toissijainen palveluiden tarjoamisen vapauteen nähden ja se voidaan liittää siihen, unionin tuomioistuin tutkii pääasiassa kyseessä olevaa säännöstöä ainoastaan suhteessa jälkimmäiseen perusvapauteen (ks. vastaavasti asia C-275/92, Schindler, tuomio 24.3.1994, Kok., s. I-1039, 22 kohta; asia C-71/02, Karner, tuomio 25.3.2004, Kok., s. I-3025, 46 kohta; asia C-36/02, Omega, tuomio 14.10.2004, Kok., s. I-9609, 26 kohta; asia C-452/04, Fidium Finanz, tuomio 3.10.2006, Kok., s. I-9521, 34 kohta ja asia C-233/09, Dijkman ja Dijkman-Laveleije, tuomio 1.7.2010, 33 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

51 EY 12 artiklan, jossa määrätään yleisestä periaatteesta, jonka mukaan kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä, sovellettavuudesta on todettava, että kyseistä määräystä voidaan soveltaa itsenäisesti ainoastaan sellaisiin unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tapauksiin, joita varten EY:n perustamissopimuksessa ei ole erityisiä syrjinnän kieltäviä määräyksiä (ks. mm. asia 305/87, komissio v. Kreikka, tuomio 30.5.1989, Kok., s. 1461, 12 ja 13 kohta; asia C-443/06, Hollmann, tuomio 11.10.2007, Kok., s. I-8491, 28 kohta ja asia C-269/07, komissio v. Saksa, tuomio 10.9.2009, Kok., s. I-7811, 98 kohta).

52 Koska syrjintäkiellon periaate on palvelujen tarjoamisen vapauden alalla toteutettu EY 49 artiklalla, EY 12 artiklaa ei sovelleta pääasian kaltaisissa olosuhteissa.

53 EY 18 artiklan, jossa määrätään yleisesti unionin kansalaisten oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, sovellettavuudesta on huomautettava, että palvelujen tarjoamisen vapauden takaavat määräykset ovat erityinen ilmaus kyseisestä artiklasta (ks. mm. asia C-92/01, Stylianakis, tuomio 6.2.2003, Kok., s. I-1291, 18 kohta; asia C-76/05, Schwarz ja Gootjes-Schwarz, tuomio 11.9.2007, Kok., s. I-6849, 34 kohta ja asia C-56/09, Zanotti, tuomio 20.5.2010, 24 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Koska EY 49 artiklassa tarkoitettuina palvelujen ”vastaanottajina” on pidettävä unionin kansalaisia, jotka eivät asu Alankomaissa ja jotka haluavat käydä coffee shopeissa Maastrichtin kunnassa käyttääkseen niissä laillisia tuotteita, unionin tuomioistuimen ei ole tarpeen ottaa kantaa EY 18 artiklan tulkintaan.

54 Tämän perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava siten, että kun coffee shopin pitäjä harjoittaa toimintaansa, joka muodostuu sellaisten huumausaineiden pitämisestä kaupan, jotka eivät ole toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan kohteena niiden käyttämiseksi lääkinnällisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin, hän ei voi vedota EY 12, EY 18, EY 29 tai EY 49 artiklaan riitauttaakseen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kunnallisen säännöstön, jossa kielletään päästämästä tällaisiin liikkeisiin henkilöitä, jotka eivät asu Alankomaissa. Alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitämisestä kaupan näissä samoissa liikkeissä muodostuvan toiminnan osalta coffee shopin pitäjä voi vedota hyödyllisesti EY 49 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin.

Toinen kysymys

55 Toinen kysymys on esitetty tilanteessa, jossa tavaroiden vapaata liikkuvuutta tai palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä sovelletaan pääasian olosuhteisiin. Se koskee lähinnä sitä, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltaista kunnallista säännöstöä pidettävä jonkin näiden vapauksien rajoituksena, ja sitä, voidaanko mainittu toimenpide siinä tapauksessa perustella tavoitteella torjua huumeturismia ja siitä aiheutuvia haittoja, ja lopuksi sitä, onko se tämän tavoitteen kannalta oikeasuhteinen toimenpide.

56 Ensimmäiseen kysymykseen annetun vastauksen perusteella tätä kysymystä on arvioitava pelkästään EY 49 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen kannalta tarkastelemalla ainoastaan kyseisen säännöstön vaikutuksia alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitämiseen kaupan coffee shopeissa.

57 On selvää, että pääasiassa kyseessä olevan säännöstön nojalla coffee shopeihin pääsevät ainoastaan ”maassa asuvat henkilöt”. Tällä käsitteellä tarkoitetaan APV:n 2.3.1.1 §:n 1 momentin d alakohdan mukaan kaikkia henkilöitä, joiden tosiasiallinen asuinpaikka on Alankomaissa. Tällaisten liikkeiden pitäjillä ei siis ole oikeutta tarjota ravitsemuspalveluja henkilöille, jotka asuvat muissa jäsenvaltioissa, eivätkä nämä voi saada tällaisia palveluja.

58 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteella, jonka erityinen ilmaus EY 49 artikla on, ei kielletä ainoastaan kansalaisuuteen perustuvaa avointa syrjintää, vaan myös kaikki peitellyn syrjinnän muodot, joissa muita erotteluperusteita soveltaen päädytään tosiasiassa samaan lopputulokseen (ks. mm. asia C-3/88, komissio v. Italia, tuomio 5.12.1989, Kok., s. 4035, Kok. Ep. X, s. 285, 8 kohta; asia C-388/01, komissio v. Italia, tuomio 16.1.2003, Kok., s. 721, 13 kohta; asia C-28/04, Tod’s ja Tod’s France, tuomio 30.6.2005, Kok., s. I-5781, 19 kohta ja asia C-147/03, komissio v. Itävalta, tuomio 7.7.2005, Kok., s. I-5969, 41 kohta).

59 Näin on erityisesti silloin, kun on kyse toimenpiteestä, jolla säädetään asuinpaikkakriteeriin perustuvasta erottelusta, koska vaarana on, että kyseistä kriteeriä sovelletaan pääasiallisesti muiden jäsenvaltioiden kansalaisten vahingoksi, koska henkilöt, jotka eivät asu asianomaisessa jäsenvaltiossa, ovat useimmiten muiden valtioiden kansalaisia (ks. mm. asia C-224/97, Ciola, tuomio 29.4.1999, Kok., s. I-2517, 14 kohta; em. asia komissio v. Italia, tuomio 16.1.2003, 14 kohta; asia C-103/08, Gottwald, tuomio 1.10.2009, Kok., s. I-9117, 28 kohta ja asia C-73/08, Bressol ym., tuomio 13.4.2010, 45 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

60 On kuitenkin tarkasteltava, voiko tällainen rajoitus olla objektiivisesti perusteltavissa unionin oikeudessa tunnustetuilla oikeutetuilla intresseillä.

61 Saksan hallituksen mielestä pääasiassa kyseessä oleva säännöstö on perusteltavissa EY 46 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä EY 55 artiklan kanssa, määrätyillä poikkeusmääräyksillä eli yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvillä syillä. Burgemeester van Maastricht ja Belgian hallitus vetoavat toissijaisesti yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyviin syihin. Alankomaiden hallituksen mukaan tarve torjua huumeturismia on asiassa 120/78, Rewe-Zentral, 20.2.1979 annetulla tuomiolla (Kok., s. 649, Kok. Ep. IV, s. 403; ns. Cassis de Dijon -tapaus) käyttöön otetussa oikeuskäytännössä tarkoitettu yleisen edun mukainen tavoite.

62 Komissio on tietoinen huumeturismin torjumisen merkityksestä, mutta väittää, että koska kyseinen säännöstö on syrjivä, se voi olla unionin oikeuden mukainen ainoastaan, jos siihen voidaan soveltaa jotain nimenomaista poikkeusmääräystä, kuten EY 46 artiklaa, luettuna yhdessä EY 55 artiklan kanssa. Näissä määräyksissä määrättyjä poikkeuksia on tulkittava sen mukaan suppeasti. Erityisesti yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä se toteaa, että niihin voidaan vedota vain, jos kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta (ks. mm. asia 30/77, Bouchereau, tuomio 27.10.1977, Kok., s. 1999, Kok. Ep. III, s. 485, 35 kohta).

63 Tässä tapauksessa on selvää, että pääasiassa kyseessä olevalla säännöstöllä pyritään lopettamaan siitä suuresta turistimäärästä aiheutuvat haitat, joka haluaa ostaa tai käyttää kannabista Maastrichtin kunnan coffee shopeissa. Burgemeester van Maastrichtin suullisessa käsittelyssä esittämien tietojen mukaan kyseisen kunnan 14 coffee shopissa käy päivittäin noin 10 000 vierailijaa ja vuosittain vähän yli 3,9 miljoonaa vierailijaa, joista 70 prosenttia asuu muualla kuin Alankomaissa.

64 Burgemeester van Maastricht ja Alankomaiden hallitus korostavat, että huumeturismi pahentaa kunnassa esiintyviä mietojen huumeiden myyntiin liittyviä ongelmia, joita ovat esimerkiksi erilaiset haitat ja rikollisuus sekä kasvava määrä huumeiden, myös kovien huumeiden, laittomia myyntipisteitä. Belgian, Saksan ja Ranskan hallitukset vetoavat kyseisestä ilmiöstä, myös kannabiksen laittomasta viennistä, yleiselle järjestykselle muissa jäsenvaltioissa kuin Alankomaiden kuningaskunnassa ja erityisesti sen naapurivaltioissa aiheutuviin ongelmiin.

65 On huomautettava, että huumeturismin ja siitä aiheutuvien haittojen torjunta kuuluu huumeidenvastaisen taistelun piiriin. Se liittyy sekä yleisen järjestyksen ylläpitoon että kansalaisten terveyden suojeluun, niin jäsenvaltioiden kuin unioninkin tasolla.

66 Kun otetaan huomioon unionin ja sen jäsenvaltioiden antamat sitoumukset, on selvää, että edellä mainitut tavoitteet ovat sellainen oikeutettu intressi, jonka vuoksi unionin oikeudessa asetettujen velvoitteiden – jopa palvelujen tarjoamisen vapauden kaltaisista perusvapauksista johtuvien velvoitteiden – rajoittaminen voi lähtökohtaisesti olla perusteltua.

67 Tässä yhteydessä on huomautettava, että huumeidenvastaisen taistelun tarve on tunnustettu erilaisissa kansainvälisissä yleissopimuksissa, joiden syntyyn jäsenvaltiot tai unioni ovat vaikuttaneet tai joihin ne ovat liittyneet, kuten tämän tuomion 11, 37 ja 38 kohdasta ilmenee. Kyseisten asiakirjojen johdanto-osissa muistutetaan vaarasta, jonka huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden kysyntä ja laiton kauppa aiheuttavat yksilöiden terveydelle ja hyvinvoinnille, sekä haitallisista vaikutuksista, joita kyseiset ilmiöt aiheuttavat talouden, kulttuurin ja yhteiskuntapolitiikan perusteille.

68 Lisäksi tarve taistella huumeita vastaan muun muassa torjumalla huumausaineriippuvuutta ja ehkäisemällä tällaisten tuotteiden tai aineiden laitonta kauppaa on vahvistettu EY 152 artiklan 1 kohdassa sekä EU 29 ja EU 31 artiklassa. Johdetun oikeuden säännöksistä todetaan puitepäätöksen 2004/757 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa, että laiton huumausainekauppa uhkaa vakavasti ihmisten terveyttä ja hyvinvointia sekä vaikuttaa haitallisesti yhteiskunnan taloudellisiin, kulttuurisiin, sivistyksellisiin ja poliittisiin perusrakenteisiin. Kuten tämän tuomion 10 kohdasta lisäksi ilmenee, tietyt unionin asiakirjat koskevat nimenomaisesti huumeturismin torjuntaa.

69 Palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavat toimenpiteet voidaan kuitenkin perustella huumeturismin ja siitä aiheutuvien haittojen torjumista koskevalla tavoitteella ainoastaan, jos ne ovat omiaan takaamaan kyseisen tavoitteen toteutumisen ja jos niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi (ks. vastaavasti em. asia Omega, tuomion 36 kohta; asia C‑438/05, International Transport Workers’ Federation ja Suomen Merimies-Unioni, tuomio 11.12.2007, Kok., s. I-10779, 75 kohta sekä asia C-244/06, Dynamic Medien, tuomio 14.2.2008, Kok., s. I-505, 42 kohta).

70 Tässä yhteydessä on huomautettava, että rajoittavan toimenpiteen voidaan katsoa olevan omiaan takaamaan tavoitellun tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (ks. vastaavasti asia C-169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009, Kok., s. I-1721, 55 kohta; yhdistetyt asiat C-171/07 ja C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomio 19.5.2009, Kok., s. I-4171, 42 kohta sekä asia C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomio 8.9.2009, Kok., s. I-7633, 59–61 kohta).

71 Josemans kyseenalaistaa pääasiassa kyseessä olevan säännöstön soveltuvuuden ja oikeasuhteisuuden. Säännöstö koskee sen mukaan yksinomaan coffee shopeja. AHOJG-kriteerien mukaan kyseisten liikkeiden on kuitenkin, toisin kuin Maastrichtin kunnassa toimivien huumeiden laittomien myyntipaikkojen, torjuttava niiden asiakaskunnan aiheuttamia haittoja. Mainittu säännöstö on lisäksi omiaan johdattamaan huumeturistit laittoman kaupan pariin.

72 Komissio epäilee pääasiassa kyseessä olevan säännöstön tarpeellisuutta ja johdonmukaisuutta. Se korostaa, että huumeiden käytöstä aiheutuvien haittojen torjumiseen tähtäävien kansallisten toimenpiteiden olisi perustuttava objektiivisiin eikä syrjiviin kriteereihin. Tässä yhteydessä se palauttaa mieleen yhdistetyissä asioissa 115/81 ja 116/81, Adoui ja Cornuaille, 18.5.1982 annetun tuomion (Kok., s. 1665, Kok. Ep. VI, s. 443), joka koskee prostituoitujen oleskelu- tai sijoittautumisoikeutta, sekä siihen perustuvan oikeuskäytännön.

73 Burgemeester van Maastricht sekä Alankomaiden, Belgian ja Saksan hallitukset toteavat sitä vastoin, että pääasiassa kyseessä oleva säännöstö on sopiva ja oikeasuhteinen keino torjua huumeturismia ja siitä aiheutuvia haittoja. Burgemeester van Maastrichtin ja Alankomaiden hallituksen mielestä suvaitsevaa politiikkaa coffee shopeihin soveltavien kuntien kyseisen ilmiön torjumiseksi toteuttamilla eri toimenpiteillä ei ole pystytty saavuttamaan tavoitetta.

74 Nyt käsiteltävässä tapauksessa ei voida kieltää sitä, että Alankomaiden kuningaskunnan kannabiksen myyntiin soveltama suvaitseva politiikka houkuttelee muissa jäsenvaltioissa asuvia henkilöitä kyseiseen valtioon ja etenkin raja-alueiden kuntiin, joissa coffee shopeja suvaitaan, ostaakseen ja käyttääkseen kyseistä huumausainetta. Asiakirja-aineiston tietojen mukaan osa näistä heistä tulee lisäksi tällaisiin liikkeisiin ostamaan kannabista viedäkseen sitä laittomasti muihin jäsenvaltioihin.

75 On kiistatonta, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kielto päästää ulkomailla asuvia henkilöitä coffee shopeihin on toimenpide, jolla voidaan rajoittaa oleellisesti huumeturismia ja näin vähentää siitä aiheutuvia ongelmia.

76 Tässä yhteydessä on huomautettava, että pääasiassa kyseessä olevan säännöstön syrjivyys ei yksinään voi tarkoittaa sitä, että tapa, jolla sillä pyritään tavoiteltuun päämäärään, on epäjohdonmukainen. Vaikka oikeuskäytännössä on edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Adoui ja Cornuaille katsottu, että jäsenvaltio ei voi hyödyllisesti vedota yleiseen järjestykseen liittyviin syihin ulkomailla asuvien henkilöiden omaksuman käyttäytymisen osalta, jos se ei saman käyttäytymisen osalta toteuta omiin kansalaisiinsa nähden rangaistustoimenpiteitä tai muita todellisia ja tehokkaita toimenpiteitä, pääasia liittyy kuitenkin erilaiseen oikeudelliseen asiayhteyteen.

77 Kuten tämän tuomion 36 kohdassa on näet huomautettu, huumausaineiden pitäminen kaupan on kansainvälisen oikeuden ja unionin oikeuden perusteella kielletty kaikissa jäsenvaltioissa, lukuun ottamatta tällaisten tuotteiden tai aineiden tarkasti valvottua kauppaa niiden käyttämiseksi lääkinnällisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin. Edellisessä kohdassa mainitussa tuomiossa tarkoitettua käyttäytymistä eli prostituutiota ei ole ihmiskauppaa lukuun ottamatta kielletty kansainvälisessä oikeudessa tai unionin oikeudessa. Prostituutiota näet siedetään tai säännellään useissa jäsenvaltioissa (ks. vastaavasti asia C-268/99, Jany ym., tuomio 20.11.2001, Kok., s. I-8615, 57 kohta).

78 Ei voida kuitenkaan pitää epäjohdonmukaisena sitä, että jäsenvaltio toteuttaa tarkoituksenmukaiset toimenpiteet selviytyäkseen sellaisten muissa jäsenvaltioissa asuvien henkilöiden tuntuvasta virrasta, jotka haluavat hyötyä siitä, että kyseisessä valtiossa suvaitaan sellaisten tuotteiden pitäminen kaupan, joihin sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa niiden luonteen vuoksi myyntiin saattamisen kieltoa.

79 Pääasiassa kyseessä olevan säännöstön ulottuvuudesta on huomautettava, että sitä sovelletaan ainoastaan liikkeisiin, joiden pääasiallisena toimintana on kannabiksen pitäminen kaupan. Sillä ei estetä sitä, että muualla kuin Alankomaissa asuva henkilö menee Maastrichtin kunnassa muihin ravitsemusliikkeisiin kuluttaakseen niissä alkoholittomia juomia ja elintarvikkeita. Alankomaiden hallituksen mukaan tällaisia liikkeitä on yli 500.

80 Mahdollisuudesta toteuttaa palveluiden tarjoamisen vapautta vähemmän rajoittavia toimenpiteitä on todettava asiakirja-aineistosta ilmenevän, että niissä kunnissa, jotka soveltavat coffee shopeihin suvaitsevaa politiikkaa, on pantu täytäntöön huumeturismin ja siitä aiheutuvien haittojen torjumiseen tähtääviä erilaisia toimenpiteitä; näitä ovat esimerkiksi coffee shopien määrän tai aukioloaikojen rajoittaminen, sellaisen järjestelmän käyttöönotto, jossa asiakkaat pääsevät kyseisiin liikkeisiin kortin avulla, tai sen kannabismäärän pienentäminen, jonka kukin henkilö voi ostaa. Burgemeester van Maastrichtin ja Alankomaiden hallituksen toimittamien tietojen mukaan nämä toimenpiteet ovat kuitenkin osoittautuneet tavoitteen kannalta riittämättömiksi ja tehottomiksi.

81 Erityisesti mahdollisuudesta myöntää ulkomailla asuville henkilöille pääsy coffee shopeihin kieltäytymällä samalla myymästä heille kannabista on todettava, ettei ole helppoa valvoa ja tarkastaa täsmällisesti, ettei kyseistä tuotetta tarjoilla ulkomailla asuville henkilöille eivätkä nämä käytä sitä. Lisäksi pelkona on, että tällainen lähestymistapa rohkaisee siihen, että kannabiksella käydään laitonta kauppaa tai että Alankomaissa asuvat henkilöt myyvät kannabista edelleen ulkomailla asuville henkilöille coffee shopien sisällä.

82 Jäsenvaltioilta ei voida kuitenkaan kieltää mahdollisuutta pyrkiä torjumaan huumeturismia ja siitä aiheutuvia haittoja ottamalla käyttöön sellaisia yleisiä sääntöjä, joita kansalliset viranomaiset voivat hallinnoida ja valvoa helposti (ks. analogisesti asia C-110/05, komissio v. Italia, tuomio 10.2.2009, Kok., s. I-519, 67 kohta ja asia C-142/05, Mickelsson ja Roos, tuomio 4.6.2009, Kok., s. I-4273, 36 kohta). Tässä tapauksessa asiakirja-aineistosta ei ilmene mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että tavoitteeseen pääsy voitaisiin varmistaa pääasiassa kyseessä olevalla säännöstöllä tarkoitetun tasoisesti myöntämällä ulkomailla asuville henkilöille pääsy coffee shopeihin ja kieltäytymällä samalla myymästä heille kannabista.

83 Tällaisessa tilanteessa on todettava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen säännöstö on omiaan takaamaan huumeturismin ja siitä aiheutuvien haittojen torjumista koskevan tavoitteen toteutumisen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi.

84 Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että EY 49 artiklaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella säännöstöllä rajoitetaan EY:n perustamissopimuksessa vahvistettua palvelujen tarjoamisen vapautta. Kyseinen rajoitus on kuitenkin perusteltavissa tavoitteella torjua huumeturismia ja siitä aiheutuvia haittoja.

Kolmas ja neljäs kysymys

85 Kolmas ja neljäs kysymys on esitetty toissijaisesti, ja ne koskevat EY 12 artiklassa, luettuna yhdessä unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta koskevan EY 18 artiklan kanssa, määrätyn kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteen soveltamista.

86 Ensimmäiseen kysymykseen annetun vastauksen perusteella näihin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata.

Oikeudenkäyntikulut

87 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Kun coffee shopin pitäjä harjoittaa toimintaansa, joka muodostuu sellaisten huumausaineiden pitämisestä kaupan, jotka eivät ole toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan kohteena niiden käyttämiseksi lääkinnällisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin, se ei voi vedota EY 12, EY 18, EY 29 tai EY 49 artiklaan riitauttaakseen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kunnallisen säännöstön, jossa kielletään päästämästä tällaisiin liikkeisiin henkilöitä, jotka eivät asu Alankomaissa. Alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden pitämisestä kaupan näissä samoissa liikkeissä muodostuvan toiminnan osalta coffee shopin pitäjä voi vedota hyödyllisesti EY 49 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin.

2) EY 49 artiklaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella säännöstöllä rajoitetaan EY:n perustamissopimuksessa vahvistettua palvelujen tarjoamisen vapautta. Kyseinen rajoitus on kuitenkin perusteltavissa tavoitteella torjua huumeturismia ja siitä aiheutuvia haittoja.

Allekirjoitukset