JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ELEANOR SHARPSTON

28 päivänä maaliskuuta 2019 ( 1 )

Asia C‑680/17

Sumanan Vethanayagam,

Sobitha Sumanan ja

Kamalaranee Vethanayagam

vastaan

Minister van Buitenlandse Zaken

(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Haagin alioikeus, Utrechtin istuntopaikka, Alankomaat))

Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Viisumisäännöstö – 32 artikla – Schengen-viisumin epääminen – Muutoksenhakuoikeus – Asiavaltuus – 8 artikla – Edustussopimukset – Toimivaltainen viranomainen – Jäsenvaltio, joka on tehnyt lopullisen päätöksen evätä viisumi

1. Tämä Rechtbank Den Haagin, zittingsplaats Utrecht (Haagin alioikeus, Utrechtin istuntopaikka, Alankomaat) (jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) esittämä ennakkoratkaisupyyntö antaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää viisumien myöntämiseen ja epäämiseen yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetun asetuksen (EY) N:o 810/2009 ( 2 ) (jäljempänä viisumisäännöstö) nojalla sovellettavaa sääntelyä. Ennakkoratkaisupyyntö koskee ensisijaisesti kahta kyseisen sääntelyn näkökohtaa. Ensinnäkin jäsenvaltioiden välisiä konsuliedustusjärjestelyjä viisumien myöntämiseksi ja epäämiseksi kolmansissa maissa, jos toimivaltaisella jäsenvaltiolla ei ole itsellään siellä konsulaattia, ja tällaisen edustuksen laajuutta. Toiseksi muutoksen hakemista viisumin epäämispäätöksiin ja tarkemmin ottaen i) sen määrittämistä, mikä jäsenvaltio tekee lopullisen päätöksen, kun käytössä on edustusjärjestely, ja on siten toimivaltainen käsittelemään kyseistä päätöstä koskevan muutoksenhaun, ja ii) sitä, onko viitehenkilöillä asiavaltuus hakea omissa nimissään muutosta viisumin epäämispäätökseen.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Euroopan unionin perusoikeuskirja

2. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. ( 3 ) Saman artiklan kolmannessa kohdassa määrätään, että maksutonta oikeusapua annetaan vähävaraisille, jos tällainen apu on tarpeen, jotta asianomainen voisi tehokkaasti käyttää oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi.

3. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia. Ne koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta.

Viisumisäännöstö

4. Viisumisäännöstö annettiin EY 62 artiklan 2 kohdan (nykyisin SEUT 77 artikla) ( 4 ) perusteella, ja laatimalla viisumipolitiikkaa koskeva yhteinen säännöstö pyritään ”yhteisen viisumipolitiikan [kehittämiseen] edelleen osana monikerroksista järjestelmää, jonka avulla pyritään helpottamaan laillista matkustamista ja torjumaan laitonta maahanmuuttoa yhdenmukaistamalla kansallista lainsäädäntöä ja paikallisten konsuliedustustojen menettelyjä yhä enemmän”. ( 5 )

5. Johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”jäsenvaltioilla tulisi olla viisumeita varten edustus kaikissa kolmansissa maissa, joiden kansalaisilta vaaditaan viisumi. Jäsenvaltioiden, joilla ei ole omaa konsulaattia jossakin kolmannessa maassa tai jonkin kolmannen maan osassa, olisi pyrittävä tekemään edustusjärjestelyjä, jotta viisuminhakijoilla ei olisi suhteettomia vaikeuksia konsulaattiin pääsemisessä”.

6. Johdanto-osan 13 perustelukappaleessa luetellaan jäsenvaltioiden välisiä useita erilaisia yhteistyömuotoja, joita olisi harkittava, kuten rajoitettu edustus, yhteiset viisumikeskukset ja yhteistyö ulkoisten palveluntarjoajien kanssa. Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrittää organisaatiorakenteen, jota ne käyttävät kussakin kolmannessa maassa.

7. Johdanto-osan 18 perustelukappaleessa todetaan, että ”koska paikalliset olosuhteet vaihtelevat, tiettyjen säännösten käytännön soveltamista olisi arvioitava kussakin paikassa toimivien jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustojen kesken säännösten yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi, jotta voidaan estää edullisimman viisumikohtelun tarjoavan edustuston etsiminen ja viisuminhakijoiden eriarvoinen kohtelu”.

8. Johdanto-osan 22 perustelukappaleessa taas todetaan, että olisi laadittava ohjeet käytänteistä ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on noudatettava viisumihakemusten käsittelyssä, jotta voidaan varmistaa, että viisumisäännöstöä sovelletaan käytännössä yhdenmukaisesti.

9. Johdanto-osan 34 perustelukappaleessa käsitellään Sveitsin asemaa. Sveitsin osalta viisumisäännöstöllä kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joita tarkoitetaan Euroopan unionin, Euroopan yhteisön ja Sveitsin valaliiton välillä tehdyssä sopimuksessa Sveitsin valaliiton osallistumisesta Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseen. ( 6 )

10. Viisumisäännöstön 1 artiklan 1 kohdassa määritellään säännöstön soveltamisala siten, että viisumisäännöstöllä ”vahvistetaan sellaisten viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, jotka myönnetään jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaa kauttakulkua tai sellaisia jäsenvaltioiden alueella oleskeluja varten, joiden tarkoitus on kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana”. Saman artiklan 2 kohdan mukaan viisumisäännöstön säännöksiä sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on asetuksen (EY) N:o 539/2001 ( 7 ) mukaisesti oltava viisumi.

11. Viisumisäännöstön 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”konsulaatit käsittelevät hakemukset ja tekevät niiden johdosta päätökset”.

12. Viisumisäännöstön 5 artiklan 1 kohdan a alakohdan määritelmän mukaan yhtenäistä viisumia koskevan hakemuksen käsittelyä ja sitä koskevaa päätöstä varten toimivaltainen jäsenvaltio on muun muassa ”jäsenvaltio, jonka alue on matkan tai matkojen ainoa kohde”. Saman artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä sen estämiseksi, että hakemusta ei voida käsitellä eikä sitä koskevaa päätöstä tehdä sen vuoksi, että viisumisäännöstön nojalla toimivaltainen jäsenvaltio ei ole läsnä tai edustettuna siinä kolmannessa maassa, jossa hakija jättää hakemuksen.

13. Viisumisäännöstön 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”hakemuksen käsittelee ja siitä tekee päätöksen se toimivaltaisen jäsenvaltion konsulaatti, jonka toimialueella hakija laillisesti oleskelee”.

14. Viisumisäännöstön 8 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltio voi sopia, että se edustaa toista jäsenvaltiota, joka on toimivaltainen 5 artiklan mukaisesti, hakemusten käsittelyä ja viisumien myöntämistä varten kyseisen jäsenvaltion puolesta. Jäsenvaltio voi myös edustaa toista jäsenvaltiota rajoitetusti ainoastaan hakemusten keruussa ja biometristen tunnisteiden rekisteröimisessä. 2. Kun edustavan jäsenvaltion konsulaatti harkitsee viisumin epäämistä, sen on toimitettava hakemus edustetun jäsenvaltion asiaan kuuluville viranomaisille, jotta ne voivat tehdä hakemusta koskevan lopullisen päätöksen [tiettyjen määräaikojen] kuluessa. – – 4. Edustavan ja edustetun jäsenvaltion välillä sovitaan kahdenvälisestä järjestelystä, joka sisältää seuraavaa: a) siinä on määriteltävä edustuksen kesto, jos kyseessä on vain tilapäinen järjestely, ja sen päättymiseen liittyvät menettelyt; b) siinä voidaan määrätä, erityisesti jos edustetulla jäsenvaltiolla on asianomaisessa kolmannessa maassa konsulaatti, että edustettu jäsenvaltio antaa käyttöön tiloja, henkilöstöä ja varoja; c) siinä voidaan määrätä, että edustavan jäsenvaltion on toimitettava tiettyihin ryhmiin kuuluvien kolmansien maiden kansalaisten hakemukset edustetun jäsenvaltion keskusviranomaisille kuulemista varten – –; d) poikkeuksena 2 kohtaan kahdenvälisellä järjestelyllä voidaan edustavan jäsenvaltion konsulaatti valtuuttaa epäämään viisumin myöntäminen hakemuksen käsittelyn jälkeen. 5. Jäsenvaltioiden, joilla ei ole omaa konsulaattia kolmannessa maassa, on pyrittävä tekemään edustusjärjestelyjä niiden jäsenvaltioiden kanssa, joilla on konsulaatteja kyseisessä maassa. 6. Sen varmistamiseksi, että konsulaattiin pääsy jonkin seudun tai maantieteellisen alueen heikon liikenneinfrastruktuurin tai pitkien välimatkojen vuoksi ei vaadi hakijoilta suhteettomia ponnistuksia, jäsenvaltioiden, joilla ei ole omaa konsulaattia kyseisellä seudulla tai alueella, on pyrittävä tekemään edustusjärjestelyjä niiden jäsenvaltioiden kanssa, joilla on konsulaatteja kyseisellä seudulla tai alueella. – – 9. Jos edustavan jäsenvaltion konsulaatti päättää tehdä yhteistyötä ulkoisen palveluntarjoajan kanssa – –, tällaisen yhteistyön on katettava edustusjärjestelyjen piiriin kuuluvat hakemukset. Edustetun jäsenvaltion keskusviranomaisille on ilmoitettava etukäteen tämän yhteistyön yksityiskohtaisista säännöistä.”

15. Viisumisäännöstön III osaston II luku koskee viisumihakemuksia. Kyseiseen lukuun sisältyvän 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että hakijoiden on jätettävä liitteessä I säädetty hakemuslomake. Saman artiklan 3 kohdan mukaan lomakkeen on oltava saatavilla a) sen jäsenvaltion virallisella kielellä tai virallisilla kielillä, johon viisumia haetaan, b) konsulaatin sijaintimaan virallisella kielellä tai virallisilla kielillä, c) sekä konsulaatin sijaintimaan että sen jäsenvaltion virallisella kielellä tai virallisilla kielillä, johon viisumia haetaan, tai d) kun on kyse edustuksesta, edustavan jäsenvaltion virallisella kielellä tai virallisilla kielillä. Saman artiklan 4 kohdassa säädetään, että ”jos hakemuslomake ei ole saatavilla diplomaatti- tai konsuliedustuston sijaintimaan virallisella kielellä tai virallisilla kielillä, hakijoilla on oltava erikseen käytettävissään hakemuslomakkeen käännös sille kielelle tai niille kielille”.

16. Viisumisäännöstön III osaston IV luvun otsikko on ”Viisumin myöntäminen”. Siihen sisältyvässä 32 artiklassa (”Viisumin epääminen”) säädetään seuraavaa: ”1. – – viisumi evätään a) jos hakija: – – iii) ei esitä todisteita riittävistä varoista oleskelukustannusten kattamiseen ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtö- tai asuinmaahan paluu tai kauttakulkumatka sellaiseen kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on taattu, tai että hän kykenee hankkimaan laillisesti nämä varat; – – 2. Epäämispäätös ja sen perusteena olevat syyt on ilmoitettava hakijalle liitteessä VI olevalla vakiolomakkeella. 3. Hakijalla on oikeus hakea muutosta viisumihakemuksen epäämispäätökseen. Muutosta on haettava siltä jäsenvaltiolta, joka on tehnyt hakemusta koskevan lopullisen päätöksen, kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden on annettava hakijoille tiedot muutoksenhaun yhteydessä noudatettavasta menettelystä liitteen VI mukaisesti.”

Sveitsin Schengen-assosiaatiosopimus

17. Sopimuksen tarkoituksena on järjestää Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, käytännön soveltamiseen ja edelleen kehittämiseen liittyvä yhteistyö Euroopan unionin ja Sveitsin välillä. ( 8 ) Siten sopimuksen 2 artiklan 1, 2 ja 3 kohdan mukaan Sveitsi hyväksyy ja panee täytäntöön sopimuksen liitteissä A ja B luetellut Schengenin säännöstön määräykset ja säännökset sekä Euroopan unionin ja Euroopan yhteisön hyväksymät säädökset ja toimenpiteet, jotka muuttavat tai täydentävät liitteissä A ja B tarkoitettuja määräyksiä ja säännöksiä.

18. Sveitsin Schengen-assosiaatiosopimuksen 8 artiklan 1 kohdassa määrätään, että sekakomitea ( 9 ) tarkastelee jatkuvasti Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kehitystä sekä Sveitsin toimivaltaisten tuomioistuimien kyseisiä määräyksiä ja säännöksiä koskevan oikeuskäytännön kehitystä ja että tätä varten luodaan järjestelmä, jonka avulla tällaista oikeuskäytäntöä koskevia tietoja vaihdetaan säännöllisesti.

19. Sveitsin Schengen-assosiaatiosopimuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaan Sveitsi voi toimittaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi vastineita tai kirjallisia huomautuksia tapauksissa, joissa jäsenvaltion tuomioistuin on pyytänyt unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan mukaista ennakkoratkaisua jonkin 2 artiklassa tarkoitetun määräyksen tai säännöksen tulkinnasta.

20. Sopimuksen 9 artiklassa määrätään, että Sveitsi toimittaa sekakomitealle vuosittain kertomuksen siitä, miten sen hallintoviranomaiset ja tuomioistuimet ovat soveltaneet ja tulkinneet sopimuksen asiaa koskevia määräyksiä ja säännöksiä, sellaisina kuin unionin tuomioistuin on niitä kussakin tapauksessa tulkinnut. Jos sekakomitea ei ole kyennyt takaamaan yhtenäistä soveltamista ja tulkintaa kahden kuukauden kuluessa siitä, kun sen tietoon on tullut asiaa koskevien määräysten ja säännösten osalta merkittävä ero unionin tuomioistuimen ja Sveitsin tuomioistuimien oikeuskäytännön välillä tai merkittävä ero siinä, miten asianomaisten jäsenvaltioiden viranomaiset ja Sveitsin viranomaiset niitä soveltavat, aloitetaan 10 artiklan mukainen menettely. Jos lopullista ratkaisua ei saada aikaan tässä menettelyssä, Sveitsin Schengen-assosiaatiosopimuksen soveltaminen lakkaa.

Alankomaiden ja Sveitsin välinen edustussopimus

21. Alankomaiden ja Sveitsin välinen edustussopimus, jota sovellettiin tosiseikkojen tapahtuma-aikaan (jäljempänä edustussopimus), tuli voimaan 1.10.2014. Siinä määrätään, että Sveitsi edustaa Alankomaita kaikentyyppisten Schengen-viisumien osalta muun muassa Sri Lankassa.

22. Sopimuksen 2 kohdan mukaan ”edustukseen” kuuluu muun muassa ”tarvittaessa viisumin epääminen viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaisesti ja muutoksenhakujen käsitteleminen edustavan sopimuspuolen kansallisen lainsäädännön mukaisesti (viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohta), – –”.

Kansallinen oikeus

23. Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyy vain vähän tietoja sovellettavasta kansallisesta lainsäädännöstä. Huomautan vain, että yleisen hallintolain (Algemene wet bestuursrecht) 1:2 §:n 1 momentissa säädetään, että kyseisessä pykälässä tarkoitetut asianomaiset osapuolet voivat vastustaa päätöstä tai hakea siihen muutosta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan tämä tarkoittaa, että viisumihakemusten osalta viitehenkilö on asianomainen osapuoli ja että sen olisi voitava hakea omissa nimissään muutosta viisumin epäämiseen.

Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset

24. Sumanan Vethanayagam ja Sobitha Sumanan (jäljempänä Vethanayagamit) ovat aviopari. He ovat Sri Lankan kansalaisia ja asuvat Sri Lankassa.

25. Vethanayagamit hakivat Schengen-viisumeita vieraillakseen sisarensa/kälynsä, Kamalaranee Vethanayagamin (jäljempänä viitehenkilö), joka on Alankomaiden kansalainen, ja hänen poikansa luona Alankomaissa. Koska Alankomailla ei ollut konsulaattipalveluja Sri Lankassa, hakemukset tehtiin – edustussopimuksessa määrättyjen edustusjärjestelyjen perusteella – Jaffnan kaupungissa toimivan VFS Globalin (ulkoinen palveluntarjoaja), joka käsittelee viisumihakemuksia Sri Lankan pohjoisosassa Sveitsin puolesta, kautta.

26. Vethanayagamien hakemukset hylättiin 19.8.2016 sillä perusteella, että he eivät olleet esittäneet viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan iii alakohdassa tarkoitettuja todisteita riittävistä varoista aiotusta Alankomaissa oleskelustaan aiheutuvien kustannusten kattamiseen eivätkä takeita palaamisestaan Sri Lankaan (jäljempänä epäämispäätös). Vethanayagameille ilmoitettiin, että he voisivat hakea epäämispäätökseen muutosta toimivaltaisilta Sveitsin viranomaisilta.

27. Sveitsin viranomaiset hylkäsivät 2.12.2016 Vethanayagamien ja viitehenkilön (jäljempänä yhdessä kantajat) epäämispäätöksestä tekemän muutoksenhaun. Kantajat nostivat 6.1.2017 kyseisestä päätöksestä kanteen Bundesverwaltungsgerichtissä (liittovaltion hallintotuomioistuin, St. Gallen, Sveitsi). Kyseinen tuomioistuin totesi, että kantajat eivät voineet panna asiaa vireille maksutta.

28. Kantajat panivat samanaikaisesti asian vireille Alankomaissa epäämispäätöksen riitauttamiseksi. Alankomaiden viranomaiset hylkäsivät 28.9.2016 tekemällään päätöksellä heidän vaatimuksensa sillä perusteella, etteivät ne olleet toimivaltaisia. Tämän jälkeen kantajat nostivat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen kyseisestä päätöksestä.

29. Lisäksi kantajat hakivat lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja Visadienstiltä (viisumeista vastaava yksikkö) Alankomaissa. Minister van Buitenlandse Zaken (ulkoministeri, Alankomaat) kieltäytyi 18.10.2016 tekemällään päätöksellä käsittelemästä näitä hakemuksia ja totesi 23.11.2016 tekemässään päätöksessä, että kantajien ensiksi mainitusta päätöksestä tekemiä muutoksenhakuja ei voida ottaa tutkittaviksi.

30. Kantajat nostivat myös viimeksi mainitusta päätöksestä kanteen. He väittivät, että Alankomaiden, joka on heidän pääasiallinen kohdejäsenvaltionsa, pitäisi käsitellä heidän viisumihakemuksensa ja muutoksenhaut, jotka he ovat tehneet viisumin epäämispäätöksistä. Sveitsi on toiminut ainoastaan Alankomaiden edustajana. Viisumimenettelyjä koskevan toimivallan ja vastuun luovuttaminen täysimääräisesti Sveitsille edustavana valtiona on perusoikeuskirjan 47 artiklan vastaista.

31. Minister van Buitenlandse Zaken puolestaan väitti, että toimivalta vastaanottaa viisumihakemuksia ja ratkaista ne siirrettiin Sveitsille viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaisesti. Siten viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan nojalla viisumin epäämispäätökseen olisi haettava muutosta Sveitsissä.

32. Tätä taustaa vasten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma viisumisäännöstön tulkinnasta seuraavien seikkojen osalta: i) viitehenkilön asema viisumihakemuksen epäämispäätöksestä tehtävissä muutoksenhauissa, ii) viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukainen edustuksen käsite ja iii) tämän järjestelmän yhteensopivuus perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden kanssa. Näin ollen se on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohta esteenä sille, että viitehenkilöllä on kantajien viisumihakemusasian osapuolena mahdollisuus omissa nimissään vaatia oikaisua viisumin epäämispäätökseen ja nostaa siitä kanne? 2) Onko viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdassa säädettyä edustamista tulkittava siten, että vastuu jää (myös) edustetulle valtiolle vai että vastuu siirtyy kokonaan edustavalle valtiolle, niin että edustettu valtio itse ei ole enää toimivaltainen? 3) Jos viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdassa mahdollistetaan kumpikin toisessa kysymyksessä tarkoitettu edustamismuoto, kumpaa jäsenvaltiota on tällöin pidettävä sinä jäsenvaltiona, joka on tehnyt viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lopullisen päätöksen? 4) Onko viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan ja 32 artiklan 3 kohdan tulkinta, jonka mukaan viisuminhakijat voivat hakea muutosta hakemustensa hylkäämiseen ainoastaan edustavan jäsenvaltion hallintoviranomaiselta tai tuomioistuimelta eivätkä edustetulta jäsenvaltiolta, jossa oleskelua varten viisumia haettiin, perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitetun tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden mukainen? Onko vastattaessa tähän kysymykseen merkitystä sillä, että käytettävissä olevassa oikeussuojakeinossa taataan, että hakijalla on oikeus tulla kuulluksi, että hänellä on oikeus käyttää oikeudenkäyntikielenä jonkin jäsenvaltion kieltä, että oikaisuvaatimus- ja muutoksenhakumenettelyjen asiakirja- tai kirjaamismaksut eivät ole hakijalle kohtuuttomia ja että saatavilla on oikeusapua? Kun otetaan huomioon valtiolla viisumiasioissa oleva harkintavalta, onko tähän kysymykseen vastattaessa merkitystä sillä, pystyykö sveitsiläinen tuomioistuin arvioimaan alankomaalaisen tilanteen riittävän hyvin voidakseen tarjota tehokkaan oikeussuojan?”

33. Kirjallisia huomautuksia esittivät kantajat, Tšekin, Tanskan, Viron, Ranskan, Italian, Alankomaiden, Puolan ja Sveitsin hallitukset, Euroopan komissio, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti. Kantajat, Tšekin, Tanskan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio, neuvosto ja Euroopan parlamentti esittivät suulliset lausumansa 6.12.2018 pidetyssä istunnossa.

Arviointi

Alustavat huomautukset

34. Schengen-alue perustettiin vuonna 1985 tehdyllä Schengenin sopimuksella, ( 10 ) jossa allekirjoittajavaltiot sopivat poistavansa väliltään kaikki sisärajat ja perustavansa yhteisen ulkorajan.

35. Viisumisäännöstöllä kehitetään Schengenin säännöstöä sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, jotka haluavat saada viisumin lyhytaikaista oleskelua Schengen-alueella varten. ( 11 ) Se kuuluu olennaisena osana vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen asteittaista luomista SEUT 67 artiklan mukaisesti koskevan tavoitteen piiriin. ( 12 ) Siinä vahvistetaan yhdenmukainen sääntely, jonka nojalla jäsenvaltiot myöntävät viisumeja enintään kolmeksi kuukaudeksi. Vuonna 2017 tehtiin noin 14,6 miljoonaa tällaista hakemusta jäsenvaltioiden konsulaateille. ( 13 ) Tämän sääntelyn merkitys on siten ilmeinen.

36. Viisumisäännöstö korvasi useita aiemmin voimassa olleita säännöksiä, jotka koskivat jäsenvaltioiden myöntämiä viisumeita ja jotka sisältyivät useisiin, oikeudelliselta luonteeltaan erilaisiin lainsäädäntövälineisiin. ( 14 ) Sillä pyritään pääsemään eroon aiemmista toisistaan poikkeavista säännöistä, jotta estetään edullisimman viisumikohtelun tarjoavan edustuston etsiminen ja viisuminhakijoiden eriarvoinen kohtelu. ( 15 ) Schengen-alueeseen kuuluvat valtiot ovat halunneet yhdenmukaistaa alueelleen tuloa ja siellä oleskelua koskevien lupien myöntämisedellytykset ja ‑menettelyt. ( 16 ) Kun toimen nimittäin katsotaan kuuluvan Schengenin säännöstön johonkin alaan tai kun sillä katsotaan kehitettävän tätä säännöstöä, huomioon on otettava tämän säännöstön välttämätön johdonmukaisuus ja tarve säilyttää tämä johdonmukaisuus kyseisen säännöstön mahdollisessa kehityksessä. ( 17 )

37. Viisumisäännöstöllä ei kuitenkaan tehdä täysimääräistä yhdenmukaistamista. ( 18 ) Sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa mainitaan nimenomaisesti, että laatimalla viisumipolitiikkaa koskeva yhteinen säännöstö viisumisäännöstön tarkoituksena on edistää ”yhteisen viisumipolitiikan kehittämistä edelleen osana monikerroksista järjestelmää – – yhdenmukaistamalla kansallista lainsäädäntöä ja paikallisten konsuliedustustojen menettelyjä yhä enemmän”. Viisumisäännöstön yhdenmukainen soveltaminen mainitaan säännöstön tavoitteena eikä pelkkänä säännöstöllä käyttöön otetusta järjestelmästä johtuvana seikkana. ( 19 )

38. Vaikka keskinäistä luottamusta ei nimenomaisesti mainitakaan, luottamus on olennaista viisumisäännöstön soveltamisen kannalta. Viisumisäännöstön antamisen perustana olevassa Haagin ohjelmassa ( 20 ) painotetaan tarvetta saavuttaa todellista ja merkittävää edistystä keskinäisen luottamuksen lisäämisessä ja yhteisten politiikkojen edistämisessä. ( 21 ) Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, jäsenvaltioiden välisen keskinäisen luottamuksen periaatteella on unionin oikeudessa perustavanlaatuinen merkitys, koska sen avulla voidaan luoda ja pitää yllä alue, jolla ei ole sisäisiä rajoja. ( 22 ) Tämä pätee etenkin siinä yhteistyön ja yhteistoiminnan yhteydessä, jossa Schengen-alueeseen osallistuvat valtiot ovat päättäneet toteuttaa aitoa yhteisvastuuta siten, etteivät yhden jäsenvaltion tekemän päätöksen vaikutukset koske ainoastaan tämän jäsenvaltion aluetta vaan koko Schengen-aluetta. ( 23 ) Tässä yhteydessä jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön mahdollisuuden edustaa toisiaan viisumien myöntämistä ja epäämistä varten (viisumisäännöstön 8 artikla). ( 24 ) Nämä näkökohdat osoittavat, miten suurta keskinäistä luottamusta viisumisäännöstön täytäntöönpano edellyttää.

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

39. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohta esteenä sille, että jäsenvaltiot antavat viisuminhakijoiden viitehenkilöille oikeuden hakea omissa nimissään muutosta viisumihakemuksen epäämispäätökseen.

40. Alankomaiden hallitus ja komissio väittävät, ettei tämä kysymys ole merkityksellinen käsiteltävän asian kannalta, koska se koskee Alankomaiden lainsäädännön mukaista tilannetta, kun taas Sveitsi on toimivaltainen käsittelemään epäämispäätöstä koskevan muutoksenhaun Sveitsin lainsäädännön mukaisesti.

41. Tämä väite on hylättävä, koska siinä ennakoidaan muihin ennakkoratkaisukysymyksiin annettavaa vastausta.

42. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä, tehtävänä on harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. ( 25 ) Lisäksi käsiteltävässä asiassa viitehenkilö on tehnyt muutoksenhaun ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen omissa nimissään.

43. Tätä taustaa vasten tarkastelen seuraavaksi kysymystä siitä, kenellä on viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan mukainen oikeus hakea muutosta viisumin epäämispäätökseen.

44. Kyseisessä säännöksessä todetaan selkeästi, että tämä oikeus on ”hakijalla”. ( 26 ) Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, jos viisumi on evätty lopullisella päätöksellä, kyseisellä säännöksellä annetaan siten viisuminhakijoille nimenomaisesti mahdollisuus hakea muutosta kyseisen päätöksen tehneen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. ( 27 )

45. Annetaanko viisumisäännöstössä jäsenvaltioille kuitenkin mahdollisuus sallia se, että hakijan viitehenkilö nostaa omissa nimissään kanteen tällaisesta epäämispäätöksestä, vai onko se esteenä tällaiselle kanneoikeudelle?

46. Kantajat, komissio sekä Tšekin, Viron, Alankomaiden ja Sveitsin hallitukset katsovat, että tällainen kansallisen lainsäädännön mukainen lisäoikeus on mahdollinen. Ne viittaavat viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan toiseen virkkeeseen, jossa säädetään, että muutosta ”on haettava siltä jäsenvaltiolta, joka on tehnyt hakemusta koskevan lopullisen päätöksen, kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti”.

47. Tanskan, Italian ja Puolan hallitukset tukevat vastakkaista näkemystä. Niiden mukaan viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa rajataan muutoksenhakuoikeus koskemaan hakijoita. Se, että hakijalla on viitehenkilö, ei voi muuttaa viisumisäännöstössä säädettyjen oikeussuojakeinojen soveltamisalaa.

48. Torjun jälkimmäisen perustelulinjan.

49. Unionin tuomioistuin on jo katsonut, että unionin lainsäätäjä on jättänyt jäsenvaltioiden tehtäväksi päättää, minkälaisia oikeussuojakeinoja ja konkreettisia muutoksenhakutapoja viisuminhakijoilla on käytettävissään. Kun kyseessä olevasta alasta ei ole olemassa unionin sääntöjä, kunkin jäsenvaltion kansallisessa oikeusjärjestyksessä on annettava menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä olevien oikeuksien suojaaminen, menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevan periaatteen nojalla, kunhan nämä menettelysäännöt eivät ole epäedullisempia kuin samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita koskevat säännöt (vastaavuusperiaate) eikä niillä tehdä unionin oikeudessa annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate). ( 28 )

50. Tätä taustaa vasten korostan, ettei viisumisäännöstössä määritellä viitehenkilöiden asemaa yhdenmukaisesti.

51. Kukin jäsenvaltio laatii asiakirjan, joka koskee viitehenkilöä viisumin hakumenettelyssä (ylläpitositoumuslomake). ( 29 ) Viisumisäännöstön liitteisiin ei sisälly mallilomaketta ylläpitositoumusta varten – siinä nimittäin jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa päättää, tarvitaanko varsinaista ylläpitositoumuslomaketta (esim. ylläpitositoumuskirjeen sijasta). Ainoa vaatimus koskee kieltä: ylläpitositoumuslomake (jos sellainen on) on laadittava toimivaltaisen jäsenvaltion virallisen kielen tai virallisten kielten lisäksi vähintään yhdellä muulla Euroopan unionin toimielinten virallisella kielellä (14 artiklan 4 kohdan viimeinen alakohta).

52. Viisumisäännöstössä ei säädetä mitään siitä, että päätöksistä myöntää, evätä, kumota tai mitätöidä viisumi olisi ilmoitettava viitehenkilölle. ( 30 )

53. Viisumisäännöstössä ei määritellä ominaisuuksia, joita viitehenkilöllä on oltava, eikä myöskään aseteta mitään edellytyksiä, jotka viitehenkilön olisi täytettävä. Viisumikäsikirjasta (jolla ei – kuten haluan muistuttaa – ole sitovaa oikeusvaikutusta vaan joka pelkästään havainnollistaa, miten komissio tulkitsee viisumisäännöstöä) ilmenee, että viitehenkilöt voivat olla paitsi luonnollisia henkilöitä myös yksityisyrityksiä ja muita oikeushenkilöitä.

54. Lyhyesti sanottuna viisumisäännöstössä ei käsitellä lähes lainkaan viitehenkilöiden oikeudellista tilannetta. Tästä seuraa, että asiaa koskevat kysymykset kuuluvat kansallisen menettelyllisen itsemääräämisoikeuden piiriin ja että niihin sovelletaan vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita.

55. Tähän sisältyy mielestäni viitehenkilöiden mahdollisuus hakea omissa nimissään muutosta viisumin epäämispäätökseen kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti, kuten viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa säädetään.

56. Lisään vain, että näillä kansallisilla menettelysäännöillä on varmistettava, että viitehenkilön muutoksenhakuoikeudet (jos sellaisia ylipäätään on) eivät vaikuta suoraan viisumisäännöstöstä johtuvaan viisumin hakijan oikeuteen hakea muutosta epäämispäätökseen. Jos viisumin hakija on jo hakenut muutosta epäämispäätökseen, on kuitenkin vaikea nähdä, miten viitehenkilö voisi hakea uudelleen muutosta samaan päätökseen.

57. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka yksin on toimivaltainen tulkitsemaan kansallista oikeutta, tehtäviin kuuluu päättää, onko – ja miltä osin – pääasiassa kyseessä oleva uudelleen käsittelyä koskeva järjestelmä näiden vaatimusten mukainen. ( 31 )

58. Katson näin ollen, että viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohta ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot antavat viisumin hakijoiden viitehenkilöille oikeuden hakea omissa nimissään muutosta viisumihakemuksen epäämispäätökseen. Tämä oikeus ei kuitenkaan saa vaikuttaa viisumin hakijan muutoksenhakuoikeuteen.

Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys

59. Toinen ja kolmas kysymys on parasta tutkia yhdessä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ohjeita lähinnä siihen, minkä jäsenvaltion olisi katsottava tekevän viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lopullisen päätöksen, jos on tehty edustussopimus, jossa edustava jäsenvaltio valtuutetaan epäämään viisumi viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaisesti.

60. Viisumisäännöstössä ei määritellä kyseisen säännöksen yhteydessä ilmaisua ”jäsenvaltio, joka on tehnyt – – lopullisen päätöksen” viisumin epäämisestä (ja joka on siten toimivaltainen käsittelemään epäämispäätöstä koskevan muutoksenhaun).

61. Sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoiteltu päämäärä, jonka osa se on. ( 32 )

62. Unionin tuomioistuimessa on esitetty kaksi täysin vastakkaista näkemystä. Tšekin, Tanskan, Viron, Ranskan, Alankomaiden, Puolan ja Sveitsin hallitukset sekä komissio väittävät, että jos on sovittu kahdenvälisestä järjestelystä viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaisesti, kaikki siirtyy edustavalle valtiolle: sekä itse päätöksenteko että mahdollisen myöhemmän muutoksenhaun käsittely. Kantajat ja Italian hallitus taas väittävät, että edustetun valtion on katsottava tekevän lopullisen päätöksen ja että se on siten toimivaltainen käsittelemään epäämispäätöstä koskevat muutoksenhaut.

63. Katson, että jos on tehty viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukainen edustussopimus, toimivalta ratkaista viisumin epäämispäätöstä koskeva muutoksenhaku on edelleen edustetulla jäsenvaltiolla.

64. Tarkasteluni lähtökohtana on viisumisäännöstön käsite ”jäsenvaltio, joka on toimivaltainen” käsittelemään viisumihakemuksen ja tekemään siitä päätöksen. Viisumisäännöstön 5 artiklan 1–3 kohdassa yksilöidään tämä jäsenvaltio erityyppisten viisumien osalta. Käsiteltävässä asiassa toimivaltainen jäsenvaltio on se, joka oli matkan ainoa kohde: Alankomaat. Viisumisäännöstön 6 artiklan 1 kohdassa käyttöön otetun konsulaatin alueellista toimivaltaa koskevan yleissäännön mukaan hakemuksen käsittelee ja siitä tekee päätöksen se toimivaltaisen jäsenvaltion kolmannessa maassa oleva konsulaatti, jonka toimialueella hakija laillisesti oleskelee. Siinä tapauksessa kyseisen jäsenvaltion oikeusviranomaiset olivat toimivaltaisia käsittelemään kyseisestä päätöksestä viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan nojalla tehdyn muutoksenhaun. Tämä on viisumisäännöstön mukainen yleinen toimivaltasääntö.

65. Se on myös ”luonnollinen oikeuspaikka” tällaisen muutoksenhaun osalta. Se vastaa viisumin hakijoiden ainoaa tai pääasiallista kohdetta ja jäsenvaltiota, johon heillä on yhteys aiottua lyhytaikaista jäsenvaltioiden alueella oleskelua varten (jonka perusteella he kuuluvat viisumisäännöstön soveltamisalaan).

66. Tätä yleistä taustaa vasten viisumisäännöstön 8 artiklassa säädetään sitten jäsenvaltioiden välisistä edustusjärjestelyistä sen varmistamiseksi, että viisumin hakijat voivat hakea viisumia paikallisesti ( 33 ) sen sijaan, että heidän olisi matkustettava sen jäsenvaltion, jonka alueelle he haluavat matkustaa, viisumihakemuksia käsittelevään lähimpään konsulaattiin (mikä tarkoittaisi toisinaan matkustamista pitkienkin etäisyyksien päähän – ja ehkä jopa toiseen maahan).

67. Entä mikä on tämän edustuksen laajuus?

68. Kun 8 artiklassa kuvataan tällaisten edustusjärjestelyjen laajuutta ja mahdollisia muotoja, siinä (1 kohdassa) selitetään, että ”jäsenvaltio voi sopia, että se edustaa toista jäsenvaltiota, joka on toimivaltainen 5 artiklan mukaisesti, hakemusten käsittelyä ja viisumien myöntämistä varten kyseisen jäsenvaltion puolesta” (kursivointi tässä). ( 34 ) Vaihtoehtoisesti toista jäsenvaltiota voidaan edustaa ainoastaan ”hakemusten keruussa ja biometristen tunnisteiden rekisteröimisessä”. Siinä tapauksessa kaikki päätöksenteko jää sitäkin suuremmalla syyllä edustetun jäsenvaltion vastuulle.

69. Viisumisäännöstön 8 artiklan 2 kohdassa säädetään edustuksen vakiotyypistä, jossa, kun edustavan jäsenvaltion konsulaatti harkitsee viisumin epäämistä, sen on toimitettava hakemus edustetun jäsenvaltion asiaan kuuluville viranomaisille, jotta ne voivat tehdä hakemusta koskevan lopullisen päätöksen. On selvää, että unionin lainsäätäjä tarkoitti alun perin, että 8 artiklan 2 kohdan tyyppinen edustus olisi pääsääntö. Poikkeuksena tästä pääsäännöstä 8 artiklan 4 kohdan d alakohdassa säädetään edustustyypistä, jossa ”poikkeuksena 2 kohtaan kahdenvälisellä järjestelyllä voidaan edustavan jäsenvaltion konsulaatti valtuuttaa epäämään viisumin myöntäminen hakemuksen käsittelyn jälkeen” (kursivointi tässä). ( 35 ) Mikään ei kuitenkaan viittaa siihen, että toimivalta (joka on erillinen kysymys siitä, mikä jäsenvaltio käsittelee hakemuksen) joko siirrettäisiin tai syrjäytettäisiin. Viisumisäännöstön 5 artiklassa toimivaltaiseksi määritelty jäsenvaltio säilyttää tämän toimivallan määritettyihin tarkoituksiin. Edustava jäsenvaltio toimii toimivaltaisen jäsenvaltion ”puolesta”.

70. Yhdenmukaisessa lomakkeessa, jota käytetään (muun muassa) viisumin epäämisestä ilmoittamista varten (viisumisäännöstön liite VI), toistetaan 8 artiklan 1 kohdan sanamuoto. Se alkaa siten sanoilla ”____________:ssa sijaitseva _________________:n lähetystö/pääkonsulaatti/konsulaatti/[muu toimivaltainen viranomainen]”. Hakasulkeissa oleva ilmaus on ilmeisesti sisällytettävä silloin, jos käytössä on edustusjärjestely. ( 36 ) Sen tarkoituksena on tiedottaa hakijalle, että edustava jäsenvaltio tekee epäämispäätöksen toimivaltaisen jäsenvaltion, jota se edustaa, agenttina tai edustajana.

71. Viisumisäännöstön sanamuodon ja yleisen rakenteen tarkastelusta seuraa näin ollen, että i) jäsenvaltio, joka on toimivaltainen myöntämään ja epäämään viisumeja, on muun muassa jäsenvaltio, jonka alue on matkan ainoa kohde (5 artikla); ii) toinen jäsenvaltio voi edustaa toimivaltaista jäsenvaltiota hakemusten keruussa (8 artiklan 1 kohdan loppu), viisumien myöntämisessä (8 artiklan 1 ja 2 kohta) tai sekä viisumien myöntämisessä että epäämisessä (8 artiklan 1 kohta ja 4 kohdan d alakohta); iii) viisumisäännöstön 5 artiklassa säädetyt toimivaltasäännöt muodostavat edustusjärjestelyjen perustan eikä niitä muuteta; iv) evätessään viisumin edustava jäsenvaltio toimii edustetun jäsenvaltion ”puolesta” (8 artiklan 1 ja 4 kohta).

72. Tätä taustaa vasten tarkastelen seuraavaksi kysymystä siitä, minkä jäsenvaltion oikeusviranomaiset ovat toimivaltaisia käsittelemään viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan mukaisia muutoksenhakuja.

73. Mainitun 32 artiklan 1 kohta koskee olosuhteita, joissa viisumi evätään, ja sen 2 kohta tällaisesta epäämisestä ilmoittamista viisumin hakijalle käyttäen viisumisäännöstön liitteessä VI olevaa yhdenmukaista lomaketta. Saman artiklan 3 kohdassa otetaan käyttöön viisumin hakijan oikeus hakea muutosta epäämispäätökseen ”siltä jäsenvaltiolta, joka on tehnyt hakemusta koskevan lopullisen päätöksen”.

74. Liitteessä VI olevan yhdenmukaisen lomakkeen kohdassa ”Huomautuksia” (joka edeltää viranomaisten leimaa ja hakijan allekirjoitusta) todetaan seuraavaa: ”Ao. henkilö voi hakea muutosta viisumin epäämistä, peruuttamista tai kumoamista koskevaan päätökseen kansallisen lainsäädännön mukaisesti.”

75. Jos toimivaltaisella jäsenvaltiolla on itsellään konsulaatti kolmannessa maassa ja se käsittelee itse viisumihakemukset, menettely on suhteellisen selkeä. Toimivaltainen jäsenvaltio arvioi hakemuksen ja päättää, myönnetäänkö vai evätäänkö viisumi. Tämä tapahtuu sen omissa nimissä ja käyttäen sen 5 artiklan mukaista toimivaltaa. Jäsenvaltion nimi mainitaan sellaisenaan epäämislomakkeessa toimivaltaisena valtiona, ja 32 artiklan 3 kohdan mukaisen muutoksenhaun käsitteleminen kansallisen lainsäädännön mukaisesti kuuluu sen tuomioistuimille.

76. On itsestään selvää, että jos käytössä on 8 artiklan 4 kohdan d alakohdassa säädetyn tyyppinen edustusjärjestely, edustava jäsenvaltio käsittelee hakemuksen ja tekee epäämispäätöksen. Se kuitenkin tekee näin sen jäsenvaltion ”puolesta”, joka on toimivaltainen tekemään epäämispäätöksen 5 artiklassa säädettyjen perusteiden mukaisesti.

77. Edustava jäsenvaltio toimii edustetun jäsenvaltion valtuutuksen nojalla: 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaan kahdenvälisellä järjestelyllä ”voidaan edustavan jäsenvaltion konsulaatti valtuuttaa epäämään viisumin myöntäminen” (kursivointi tässä). Kyseinen päätös on todellakin 32 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ”lopullinen päätös”. Edustava jäsenvaltio toimii kuitenkin ainoastaan edustetun jäsenvaltion ”puolesta” (8 artiklan 1 kohta). Tämän edustuksen laajuus ilmaistaan hakijoille selvästi epäämispäätöksessä (viisumisäännöstön liite VI). Siten lopullinen päätös kuuluu edelleen edustetun jäsenvaltion toimivaltaan, ja viisumin hakijalle annettavan epäämispäätöksen mukaan sen tekeminen kuuluu selkeästi edustetulle jäsenvaltiolle. Edustettu jäsenvaltio on näin ollen edelleen toimivaltainen käsittelemään kaikki epäämispäätöstä koskevat muutoksenhaut.

78. Tätä lähestymistapaa tukee myös viisumisäännöstön tavoite.

79. Edustussopimusten tekemisen tavoitteena on juuri se, että viisuminhakijoilla ei olisi suhteettomia vaikeuksia konsulaattiin pääsemisessä ja että se ei edellyttäisi heiltä suhteetonta matkustamista tai kuluja. ( 37 ) Viisumisäännöstössä – kuten sen johdanto-osan 29 perustelukappaleesta ilmenee – kunnioitetaan perusoikeuskirjassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tunnustettuja perusoikeuksia ja periaatteita, ja sitä olisi tulkittava vastaavasti. ( 38 ) Viisumin hakijoiden kohtelun kussakin Schengenin säännöstöön osallistuvassa jäsenvaltiossa oletetaan vastaavan perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimuksia. ( 39 )

80. Niihin kuuluu tehokas oikeussuoja jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuvana unionin oikeuden yleisenä periaatteena, joka on vahvistettu perusoikeuskirjan 47 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa. ( 40 )

81. Se, että tunnustetaan edustetun jäsenvaltion toimivalta käsitellä muutoksenhakuja, sekä mahdollistaa viisumin hakijoiden pääsyn heidän ”luonnolliseen oikeuspaikkaansa” (ks. edellä 65 kohta) että kuvastaa parhaiten tehokkaan oikeussuojan periaatetta. Tällä ratkaisulla vältetään se, että viisumin hakijat velvoitetaan hakemaan muutosta sellaisen jäsenvaltion oikeusviranomaisilta, johon heillä ei ole mitään liityntää ja joka ei ole heidän kohteensa. Näin ollen viisumin hakijoilta ei vaadita suhteettomia ponnistuksia tuomioistuinvalvonnan saatavuuden osalta.

82. Nyt tarkasteltavan tapauksen yhteydessä tämän ratkaisun lisäetuna on se, että asiaa käsittelevä kansallinen tuomioistuin voi pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta viisumisäännöstön tulkinnasta. Päinvastaisesta ratkaisusta seuraisi, että toimivaltaisia olisivat kolmannen maan tuomioistuimet. Kyseisillä tuomioistuimilla ei kuitenkaan ole mahdollisuutta esittää ennakkoratkaisupyyntöä unionin tuomioistuimelle, ja mekanismi, jolla pyritään varmistamaan Sveitsin Schengen-assosiaatiosopimuksen yhtenäinen soveltaminen ja tulkinta, ( 41 ) ei vastaa SEUT 267 artiklan mukaista menettelyä.

83. Lisäksi viisumisäännöstön tarkoituksena on varmistaa johdonmukaisuus ja hakijoiden yhdenvertainen kohtelu. ( 42 ) Tilanteessa, jossa eri jäsenvaltioiden ympäri maailmaa sijaitsevat konsulaatit voivat evätä samassa jäsenvaltiossa (esimerkiksi Alankomaissa) oleskelua koskevia viisumihakemuksia viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan nojalla tehtyjen edustussopimusten perusteella, sellainen tulkinta, että muutosta näihin päätöksiin olisi haettava eri edustavien jäsenvaltioiden oikeusviranomaisilta, saattaisi johtaa hakijoiden, jotka haluavat oleskella yhdessä ja samassa jäsenvaltiossa, tekemien muutoksenhakujen erilaiseen kohteluun.

84. Huomautan vielä, että käytännön vaikeuksia voi aiheutua myös siitä, jos tietyllä jäsenvaltiolla on laaja konsulaattiverkosto. Toisinaan se voi olla ainoa jäsenvaltio, jolla on konsulaatti tietyssä maassa. Esimerkiksi Ranska on ainoa jäsenvaltio, jolla on konsulaatti Djiboutissa, ja se edustaa 17:ää muuta jäsenvaltiota siellä viisumihakemusten osalta. ( 43 ) Jos (arvioinnistani poiketen) Ranskaa pidettäisiin toimivaltaisena jäsenvaltiona ja sen katsottaisiin tehneen lopulliset päätökset viisumihakemusten epäämisestä, ranskalaiset tuomioistuimet olisivat vastuussa sellaisia epäämispäätöksiä koskevien muutoksenhakujen käsittelystä, jotka vaikuttavat viisuminhakijoihin, jotka haluavat oleskella 17:ssä eri maassa.

85. Katson näin ollen, että jos käytössä on edustusjärjestely, jossa edustava jäsenvaltio valtuutetaan epäämään viisumi viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaisesti, edustettu jäsenvaltio on se jäsenvaltio, joka tekee viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lopullisen päätöksen. Edustetun jäsenvaltion oikeusviranomaiset ovat siten toimivaltaisia tekemään päätöksen kyseistä epäämispäätöstä koskevasta muutoksenhausta.

Neljäs ennakkoratkaisukysymys

86. Neljännessä kysymyksessä tiedustellaan lähinnä, onko viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan ja 32 artiklan 3 kohdan tulkinta, jonka mukaan edustava jäsenvaltio on toimivaltainen käsittelemään epäämispäätöksiä koskevat muutoksenhaut, yhdenmukainen tehokkaan oikeussuojan kanssa, sellaisena kuin se vahvistetaan perusoikeuskirjan 47 artiklassa.

87. Tämä kysymys on merkityksellinen vain, jos unionin tuomioistuin katsoo, että edustava jäsenvaltio on toimivaltainen käsittelemään viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaisia epäämispäätöksiä koskevat muutoksenhaut. Olen edellä todennut, että nähdäkseni näiden säännösten tulkitseminen siten, että edustettu jäsenvaltio on toimivaltainen käsittelemään viisumin epäämispäätöksiä koskevat muutoksenhaut, on ratkaisu, jolla kunnioitetaan perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettua oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan. Neljättä kysymystä ei siten mielestäni ole tarpeen tarkastella lähemmin.

Ratkaisuehdotus

88. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrechtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: – Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö) 32 artiklan 3 kohta ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot antavat viisumin hakijoiden viitehenkilöille oikeuden hakea omissa nimissään muutosta viisumihakemuksen epäämispäätökseen. Tämä oikeus ei kuitenkaan saa vaikuttaa viisumin hakijan muutoksenhakuoikeuteen. – Jos käytössä on edustusjärjestely, jossa edustava jäsenvaltio valtuutetaan epäämään viisumi asetuksen N:o 810/2009 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaisesti, edustettu jäsenvaltio on se jäsenvaltio, joka tekee asetuksen N:o 810/2009 32 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lopullisen päätöksen. Edustetun jäsenvaltion oikeusviranomaiset ovat siten toimivaltaisia tekemään päätöksen kyseistä epäämispäätöstä koskevasta muutoksenhausta.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) 13.7.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2009, L 243, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä 9.3.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2016/399 (Schengenin rajasäännöstö) (EUVL 2016, L 77, s. 1).

( 3 ) EUVL 2010, C 83, s. 389 (jäljempänä perusoikeuskirja). Tämä oikeus perustuu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 13 artiklaan. Ks. Euroopan unionin perusoikeuskirjan selitykset (EUVL 2007, C 303, s. 17) (jäljempänä perusoikeuskirjan selitykset).

( 4 ) Johdanto-osan toinen perustelukappale.

( 5 ) Johdanto-osan kolmas perustelukappale, jossa viitataan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden lujittamiseksi Euroopan unionissa tehdyn Haagin ohjelman (EUVL 2005, C 53, s. 1; jäljempänä Haagin ohjelma) 1.7.3 kohtaan.

( 6 ) EUVL 2008, L 53, s. 52 (jäljempänä Sveitsin Schengen-assosiaatiosopimus). Viisumihakemusten käsittelyä ja myönnettyjen viisumien muuttamista varten laaditun käsikirjan (konsolidoitu versio 9.7.2014, jolla muutettiin 19.3.2010 tehtyä komission päätöstä K(2010) 1620 lopullinen; jäljempänä viisumikäsikirja) sivulla 10 selitetään, että viisumisäännöstössä ja viisumikäsikirjassa käsitteellä ”jäsenvaltiot” tarkoitetaan niitä unionin jäsenvaltioita, jotka soveltavat Schengenin säännöstöä täysimääräisesti, ja assosioituneita valtioita, ja että käsitteellä ”jäsenvaltioiden alue” tarkoitetaan näiden jäsenvaltioiden aluetta.

( 7 ) Luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, 15.3.2001 annettu neuvoston asetus (EYVL 2001, L 81, s. 1). Sri Lanka mainitaan kyseisen asetuksen liitteessä I kolmantena maana, jonka kansalaisilla on oltava viisumi.

( 8 ) Ks. sopimuksen johdanto-osan kahdeksas perustelukappale.

( 9 ) Sekakomitea perustettiin Sveitsin Schengen-assosiaatiosopimuksen 3 artiklalla, ja se käsittelee sopimuksen mukaisesti kaikkia 2 artiklassa tarkoitettuja kysymyksiä ja varmistaa, että ”kaikkia Sveitsin tärkeinä pitämiä asioita tarkastellaan asianmukaisesti” (4 artiklan 1 kohta).

( 10 ) Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla tehty sopimus (EYVL 2000, L 239, s. 13). Ks. myös tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (EYVL 2000, L 239, s. 19).

( 11 ) Viisumisäännöstön johdanto-osan kolmas perustelukappale ja 1 artiklan 1 kohta. Schengenin säännöstö määritellään Schengenin säännöstön määrittelemisestä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisen oikeusperustan vahvistamiseksi kullekin Schengenin säännöstöön kuuluvalle määräykselle tai päätökselle 20.5.1999 tehdyssä neuvoston päätöksessä 1999/435/EY (EYVL 1999, L 176, s. 1).

( 12 ) Tuomio 10.4.2012, Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:202, 34 kohta).

( 13 ) Schengen visa statistics for consulates – 2017 (Konsulaattien myöntämiä Schengen-viisumeita koskevat tilastot – 2017). Nämä tilastot ovat saatavilla osoitteessa https://www.schengenvisainfo.com/

( 14 ) Ks. viisumisäännöstön 56 artikla ja vastaavuustaulukko, jossa verrataan viisumisäännöstöä ja aiempia toimenpiteitä.

( 15 ) Ks. viisumisäännöstön johdanto-osan 18 perustelukappale ja julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, 46 kohta). Tältä osin viisumisäännöstö kuvastaa painopistealueita, jotka komissio määritti ehdotuksessaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta, KOM(2006) 403 lopullinen (jäljempänä viisumisäännöstön laatimista koskeva komission ehdotus), s. 4, seuraavasti: ”Kokoamalla kaikki viisumien myöntämistä sääteleviä edellytyksiä ja menettelyjä koskevat säädökset yhteen viisumisäännöstöön, voimassa olevien sääntöjen läpinäkyvyys ja selkeys paranevat, ja toteuttamalla toimia, joilla lisätään menettelyjen yhdenmukaisuutta ja vahvistetaan oikeusvarmuutta ja menettelyllisiä takeita, luodaan kattava yhteinen viisumipolitiikka, jonka puitteissa viisuminhakijoita kohdellaan yhdenvertaisella tavalla.”

( 16 ) Ks. kannanottoni Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, 36 kohta).

( 17 ) Tuomio 26.10.2010, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C‑482/08, EU:C:2010:631, 48 kohta).

( 18 ) Ks. vastaavasti kannanottoni Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, 42 kohta).

( 19 ) Ks. vastaavasti viisumisäännöstön johdanto-osan 18 ja 22 perustelukappale ja julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 42 kohta).

( 20 ) Ks. Haagin ohjelman 1.7.3 kohta, viisumisäännöstön johdanto-osan kolmas perustelukappale ja viisumisäännöstön laatimista koskeva komission ehdotus, s. 2.

( 21 ) Ks. Haagin ohjelmassa määritetyt yleiset suuntaviivat.

( 22 ) Lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen), 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, 191 kohta).

( 23 ) Julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 57 kohta).

( 24 ) Komissio on äskettäin korostanut, että edustussopimukset ovat Schengenin säännöstön perustana olevan keskinäisen luottamuksen periaatteen mukaisia. Ks. komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetun asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö) muuttamisesta, COM(2018) 252 final (jäljempänä viisumisäännöstön muuttamista koskeva komission ehdotus), perustelut, s. 7.

( 25 ) Ks. mm. tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 36 kohta).

( 26 ) Kyseisen säännöksen ranskankielinen versio on myös selkeä (”les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision”), ja sama pätee myös hollantiin, joka on käsiteltävän asian oikeudenkäyntikieli (”Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan”). Viisumikäsikirjassa, jolla ei ole sitovaa oikeusvaikutusta, käytetään samaa sanamuotoa sivulla 79: ”hakijalla on oikeus hakea muutosta viisumihakemuksen epäämispäätökseen”.

( 27 ) Tuomio 13.12.2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, 24 kohta).

( 28 ) Tuomio 13.12.2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, 25 ja 26 kohta).

( 29 ) Viisumisäännöstön 14 artiklan 4 kohta.

( 30 ) Hakijalle ilmoittamisesta säädetään viisumisäännöstön 32 artiklan 2 kohdassa (epäämispäätökset) ja 34 artiklan 6 kohdassa (päätökset kumota tai mitätöidä viisumi).

( 31 ) Ks. vastaavasti tuomio 13.12.2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, 31 kohta).

( 32 ) Tuomio 13.9.2018, Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 33 ) Ks. myös viisumisäännöstön johdanto-osan neljäs perustelukappale.

( 34 ) Viisumisäännöstön 8 artiklan 1 kohtaan sisältyvien ilmaisujen, joista ilmenee, että edustava jäsenvaltio toimii edustetun jäsenvaltion ”puolesta”, käyttö vaikuttaa johdonmukaiselta tutkimissani kieliversioissa: ”Een lidstaat kan ermee instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat” (hollanti); ”Un État membre peut accepter de représenter un autre État membre compétent au sens de l’article 5 en vue d’examiner les demandes et de délivrer les visas pour le compte de cet autre État membre” (ranska); ”Ein Mitgliedstaat kann sich bereit erklären, einen anderen nach Artikel 5 zuständigen Mitgliedstaat bei der im Namen dieses Mitgliedstaats erfolgenden Prüfung von Anträgen und der Erteilung von Visa zu vertreten” (saksa); ”Uno Stato membro può accettare di rappresentare un altro Stato membro che sia competente ai sensi dell’articolo 5 ai fini dell’esame delle domande e del rilascio dei visti per conto di tale Stato” (italia); ”Um Estado-Membro pode aceitar representar outro Estado-Membro com competência nos termos do artigo 5.o para efeitos de análise de pedidos e de emissão de vistos em nome desse Estado-Membro” (portugali) ja ”Un Estado miembro podrá aceptar representar a otro Estado miembro que sea competente con arreglo al artículo 5 a efectos de examinar las solicitudes y expedir los visados en nombre de ese Estado miembro” (espanja).

( 35 ) Viisumisäännöstön muuttamista koskevassa komission ehdotuksessa ehdotetaan viisumisäännöstön nykyisen 8 artiklan 2 kohdan poistamista ”sen varmistamiseksi, että edustava jäsenvaltio on kaikilta osin vastuussa viisumihakemusten käsittelystä edustetun jäsenvaltion puolesta. Tämä keventää viisumihakemusten käsittelyä edustusjärjestelyssä ja on Schengenin säännöstön perustana olevan keskinäisen luottamuksen periaatteen mukaista” (s. 7). Ehdotus ei ole vielä lex lata, ja käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan viisumisäännöstöä, sellaisena kuin se oli voimassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan. Huomautan kuitenkin, että ehdotuksessa viitataan edelleen edustavan jäsenvaltion (joka on ”kaikilta osin vastuussa viisumihakemusten käsittelystä”) toimiin ”edustetun jäsenvaltion puolesta” (kursivointi tässä).

( 36 ) Liitteen VI sanamuoto vaikuttaa tältäkin osin olevan johdonmukainen tutkimissani kieliversioissa: ”[namens (naam van de vertegenwoordigde lidstaat)]” (hollanti); ”[au nom de (nom de l’État membre représenté)]” (ranska); ”[im Namen vom (Namen des vertretenen Mitgliedstaats)]” (saksa); ”[a nome di (nome dello Stato membro rappresentato)]” (italia); ”[em nome de (nome do Estado- Membro representado)]” (portugali) ja ”[en nombre de (nombre del Estado miembro representado)]” (espanja).

( 37 ) Viisumisäännöstön johdanto-osan neljäs perustelukappale ja 8 artiklan 6 kohta.

( 38 ) Ks. vastaavasti tuomio 13.12.2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, 32 kohta).

( 39 ) Ks. analogisesti tuomio 21.12.2011, N.S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865, 80 kohta).

( 40 ) Tuomio 22.12.2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, 29 kohta).

( 41 ) Ks. edellä 18–20 kohta.

( 42 ) Ks. edellä 36 ja 37 kohta.

( 43 ) Ks. yleiskatsaus jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustoista, jotka vastaavat viisumihakemusten käsittelystä ja viisumisäännöstön 8 artiklan 1 kohdan mukaisista edustusjärjestelyistä (Overview of Member States’ diplomatic missions and consular posts responsible for processing visa applications and representation arrangements in accordance with Article 8(1) of the Visa Code), 15.1.2018 päivätty asiakirja, joka on saatavilla Euroopan komission internetsivustolla.