JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

YVES BOT

9 päivänä syyskuuta 2010 1( )

Yhdistetyt asiat C-307/09–C-309/09

Vicoplus SC PUH (C‑307/09),

BAM Vermeer Contracting sp. z o.o. (C‑308/09) ja

Olbek Industrial Services sp. z o.o. (C‑309/09)

vastaan

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

(Raad van Staten (Alankomaat) esittämät ennakkoratkaisupyynnöt)

Palvelujen tarjoamisen vapaus – Työntekijöiden lähettäminen työhön – Vuoden 2003 liittymisasiakirja – Siirtymätoimenpiteet, jotka koskevat Puolan kansalaisten pääsyä niiden valtioiden työmarkkinoille, jotka ovat jo unionin jäsenvaltioita – Direktiivi 96/71/EY – 1 artikla – Työluvan edellyttäminen työntekijöitä vuokrattaessa

1. Raad van Staten (Alankomaat) unionin tuomioistuimelle esittämät ennakkoratkaisupyynnöt koskevat EY 49 ja EY 50 artiklan sekä palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16.12.1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/71/EY( ) 1 artiklan 3 kohdan c alakohdan tulkintaa.

2. Ennakkoratkaisupyynnöt on esitetty asioissa, joissa vastakkain ovat yhtäältä Vicoplus SC PUH (jäljempänä Vicoplus), BAM Vermeer Contracting sp. z o.o. (jäljempänä BAM Vermeer) ja Olbek Industrial Services sp. z o.o. (jäljempänä Olbek) ja toisaalta Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (sosiaali- ja työministeri) ja joissa on kyse sakoista, joita kyseisille yrityksille on määrätty niiden lähetettyä puolalaisia työntekijöitä Alankomaihin ilman työlupaa.( )

3. Tässä ratkaisuehdotuksessa esitän, että unionin tuomioistuin keskittyy tarkastelussaan tulkitsemaan Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan( ) liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohtaan sisältyvää siirtymämääräystä. Siirtymämääräyksen avulla Alankomaiden kuningaskunta saattoi pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan suhteissaan Puolan tasavaltaan poiketa työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15.10.1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68( ) 1–6 artiklasta.

4. Mielestäni siirtymämääräystä on sen tarkoituksen osalta ja tehokkaan vaikutuksen säilyttämiseksi tulkittava niin, että työvoiman vuokraus kuuluu sen soveltamisalaan.

5. Seuraavaksi esittelen perusteet, joiden avulla mielestäni työvoiman vuokraus voidaan yksilöidä sovellettaessa vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohtaan sisältyvää siirtymämääräystä. Selvennän näin ollen, että työvoiman vuokraukselle on ominaista ensinnäkin työsuhteen jatkuminen työntekijää vuokraavan yrityksen ja työntekijän välillä ja toiseksi se, että yrityksen käyttöön vuokrattu työntekijä suorittaa tehtävänsä käyttäjäyrityksen valvonnan ja johdon alaisena, sekä kolmanneksi se, että työntekijöiden siirtyminen on palvelujen tarjoamisen ainoa tarkoitus.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

6. Vuoden 2003 liittymisasiakirjan 24 artiklassa mainitaan Puolan tasavaltaa koskevat kyseisen asiakirjan liitteessä XII luetellut siirtymätoimenpiteet.

7. Kyseisen liitteen 2 luvussa, jonka otsikko on ”Henkilöiden vapaa liikkuvuus”, määrätään seuraavaa:

”– –

1. EY:n perustamissopimuksen 39 artiklaa ja 49 artiklan ensimmäistä kohtaa sovelletaan täysimääräisesti työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen ja direktiivin 96/71/EY 1 artiklassa määriteltyä työntekijöiden tilapäistä liikkuvuutta edellyttävien palvelujen tarjoamisen vapauteen toisaalta Puolan ja toisaalta Belgian, Tšekin tasavallan, Tanskan, Saksan, Viron, Kreikan, Espanjan, Ranskan, Irlannin, Italian, Latvian, Liettuan, Luxemburgin, Unkarin, Alankomaiden, Itävallan, Portugalin, Slovenian, Slovakian, Suomen, Ruotsin ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä ainoastaan, jollei 2–14 kohdassa vahvistetuista siirtymämääräyksistä muuta johdu.

2. Poiketen siitä, mitä asetuksen – – N:o 1612/68 1–6 artiklassa säädetään, ja liittymispäivää seuraavan kahden vuoden ajanjakson päättymiseen saakka nykyiset jäsenvaltiot soveltavat kansallisia tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvia toimenpiteitä, joilla säädellään Puolan kansalaisten pääsyä niiden työmarkkinoille. Nykyiset jäsenvaltiot voivat jatkaa tällaisten toimenpiteiden soveltamista liittymispäivää seuraavan viiden vuoden ajanjakson päättymiseen saakka.

– –

13. Itävalta ja Saksa saavat, jos ja niin kauan kuin ne edellä esitettyjen siirtymämääräysten nojalla soveltavat kansallisia toimenpiteitä tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvia toimenpiteitä puolalaisten työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen, ilmoitettuaan asiasta ensin komissiolle poiketa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan ensimmäisestä kohdasta rajoittaakseen Puolaan sijoittautuneiden yritysten palvelujen tarjoamisen yhteydessä työntekijöiden tilapäistä liikkumista tapauksissa, joissa työntekijöiden oikeutta tehdä työtä Itävallassa ja Saksassa säädellään kansallisin toimenpitein sellaisten työmarkkinoidensa tietyillä aroilla palvelualoilla ilmenevien vakavien häiriöiden tai niiden uhan yhteydessä, joita voi joillakin alueilla aiheutua palvelujen tarjoamisesta valtioiden välillä direktiivin 96/71/EY 1 artiklassa määritellyn mukaisesti.

– –”

8. Direktiivin 96/71 1 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan, kun 1 kohdassa tarkoitetut yritykset toteuttavat joitakin seuraavista valtioiden välisistä toimenpiteistä:

a) työntekijän lähettäminen työhön yrityksen lukuun ja sen johdolla jäsenvaltion alueelle kyseisen yrityksen ja asianomaisessa jäsenvaltiossa toimivan palvelujen vastaanottajan välillä tehdyn sopimuksen nojalla, jos lähettävän yrityksen ja työntekijän välillä on työsuhde työntekijän lähetettynä olon ajan

tai

– –

c) kun kyse on tilapäistä työvoimaa välittävästä yrityksestä tai työvoiman vuokrausta harjoittavasta yrityksestä, työntekijän lähettäminen jonkin jäsenvaltion alueelle sijoittautuneen tai siellä toimintaansa harjoittavan yrityksen käyttöön, jos tilapäistä työvoimaa välittävän yrityksen tai työvoiman vuokrausta harjoittavan yrityksen ja työntekijän välillä on työsuhde työntekijän lähetettynä olon ajan.”

B Kansallinen oikeus

9. Ulkomaalaisten työntekoa koskevan lain (Wet arbeid vreemdelingen)( ) 2 §:n 1 momentin mukaan työnantaja ei saa teettää Alankomaissa työtä ulkomaalaisella ilman työlupaa.

10. Wav:n täytäntöönpanopäätöksen (Besluit uitvoering Wav),( ) sellaisena kuin se on muutettuna 10.11.2005 tehdyllä päätöksellä,( ) 1e §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:

”Wav:n 2 §:n 1 momentissa tarkoitettua kieltoa ei sovelleta ulkomaalaiseen, joka työskentelee Alankomaissa tilapäisesti osana rajat ylittävää palvelujen tarjoamista sellaisen työnantajan palveluksessa, joka on sijoittautunut Alankomaiden ulkopuolelle toiseen Euroopan unionin jäsenvaltioon, jos

a) ulkomaalaisella on oikeus työskennellä kyseisen työnantajan työntekijänä työnantajan sijoittautumisvaltiossa

b) työnantaja on ilmoittanut työstä Alankomaissa kirjallisesti ennen sen aloittamista työtä ja tuloja koskevien asioiden keskusorganisaatiolle (Centrale organisatie voor werk en inkomen) ja

c) kyseessä ei ole työvoiman vuokrauspalvelujen tarjoaminen.”

II Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset

A Asia C-307/09

11. Työsuojeluhallinnon tekemässä tarkastuksessa ilmeni, että kolme Vicoplusin palveluksessa olevaa Puolan kansalaista työskenteli Marisissa eli alankomaalaisessa yhtiössä, jonka yritystoimintaa on pumppujen tarkistaminen muille yrityksille. Heidän oli tarkoitus tehdä työnsä Marisin erään toisen yhtiön kanssa tekemän sopimuksen mukaan ajanjaksolla 15.8.–30.11.2005.

B Asia C-308/09

12. Työsuojeluviranomaisten 31.7.2006 tekemän tarkastusraportin mukaan kaksi Puolan kansalaista oli työskennellyt 10.1.2006 alkaen asentajina Flevoservice en Flevowash BV:n autokorjaamossa. Heidät oli otettu kyseisen alankomaalaisen yrityksen kanssa sopimuksen kuorma-autojen ja perävaunujen korjaamisesta ja viimeistelystä tehneen BAM Vermeerin palvelukseen.

C Asia C-309/09

13. Olbekin edeltäjäyhtiö teki 15.11.2005 HTG Nederveen BV -nimisen yhtiön kanssa sopimuksen henkilöstön toimittamisesta jälkimmäiselle suorittamaan jätteiden käsittelypalveluja useiden kuukausien ajaksi. HTG Nederveen BV:n toimistojen tarkastuksessa ilmeni, että työtä oli tekemässä 20 Puolan kansalaista. Puolalaisten rekisterien mukaan kyseinen edeltäjäyhtiö harjoitti liiketoimintaa metallirakentamisen alalla ja toimi samalla henkilöstönvuokrausyrityksenä.

14. Kyseisten Puolan kansalaisten työskentelyn tultua ilmi pääasian kolmelle kantajalle määrättiin sakko Wav:n 2 §:n 1 momentin rikkomisesta, koska ne olivat teettäneet Puolan kansalaisilla työtä Alankomaissa hankkimatta heille työlupaa.

15. Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ja asiassa C‑307/09 Staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid eli sosiaali- ja työasioiden valtiosihteeri) hylkäsi sakoista tehdyt oikaisuvaatimukset ja katsoi, että Vicoplusin, BAM Vermeerin ja Olbekin suorittama palvelujen tarjoaminen oli täytäntöönpanopäätöksen 1e §:n 1 momentin c alakohdassa tarkoitettua työvoiman vuokrausta. Päätelmää tehdessään se otti erityisesti huomioon sen, että edellä mainittujen kansalaisten tekemä työ oli tehty kyseisen alankomaalaisen yhtiön valvonnassa ja vastuulla käyttämällä sen tuotantovälineitä ja materiaaleja ja että työ ei kuulunut kyseisten puolalaisten yritysten päätoiminta-aloihin.

16. Rechtbank ’s-Gravenhagen hylättyä pääasian kantajien päätöksiä vastaan nostamat kanteet nämä kaikki valittivat asiasta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

17. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan asiassa Rush Portuguesa 27.3.1990 annetusta tuomiosta,( ) asiassa Vander Elst 9.8.1994 annetusta tuomiosta,( ) asiassa komissio vastaan Luxemburg 21.10.2004 annetusta tuomiosta,( ) asiassa komissio vastaan Saksa 19.1.2006 annetusta tuomiosta( ) sekä asiassa komissio vastaan Itävalta 21.9.2006 annetusta tuomiosta( ) ilmenee, että pääasioissa kyseessä olevan kaltaista palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista voidaan perustella erityisesti yleisen edun mukaisella tavoitteella suojella kansallisia työmarkkinoita, kun työntekijöiden lähettämisellä on tarkoitus tuoda kyseinen työntekijä vastaanottajavaltiona olevan jäsenvaltion työmarkkinoille muuten kuin tilapäistä palvelujen tarjoamista varten tai kun työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevia rajoituksia pyritään kiertämään. Yleisesti ottaen tällaista tilannetta ei synny, jos lähetetty työntekijä on palvelujen tuottajan palveluksessa ja jos hän harjoittaa päätoimintaansa kotijäsenvaltiossaan ja palaa sinne palvelujen suorittamisen jälkeen.

18. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, ettei yhteisöjen tuomioistuin vahvistanut edellä mainitussa asiassa Rush Portuguesa annetun tuomion 16 kohtaa mainituissa myöhemmissä tuomioissa. Näin ollen kansallinen tuomioistuin kysyy, estääkö unionin oikeus nykyään sen, että työvoiman vuokrauksen edellytyksenä on pääasioiden olosuhteissa työluvan hankkiminen, ja toteaa lisäksi, ettei jälkimmäisissä tuomioissa tarkenneta kyseessä olleiden työsuoritusten luonnetta, eikä niissä ole kyse uuden jäsenvaltion kansalaisista siirtymäkauden aikana vaan kolmannen valtion kansalaisista. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä asiassa Rush Portuguesa annetussa tuomiossa esiintyvän ”vuokrauksen” käsitteen ulottuvuus ei ole selvä.

19. Näin ollen ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko Wav:n 2 §:n 1 momentissa kansallisten työmarkkinoiden suojelemiseksi säädettyä työlupaedellytystä pitää oikeasuhteisena toimenpiteenä EY 49 artiklaan ja EY 50 artiklaan nähden, kun sitä sovelletaan palvelujen tarjoamiseen, joka koostuu työntekijöiden vuokrauksesta, ja kun otetaan lisäksi huomioon vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohdassa esitetty varauma.

20. Jos asia on näin, ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee työvoiman vuokrauksen käsitteen ulottuvuutta ja erityisesti sitä, mikä merkitys on annettava kyseessä olevan palveluntarjoajan sijoittautumisvaltiossa harjoittaman pääasiallisen toiminnan luonteelle.

21. Raad van State on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset, jotka ovat samansisältöiset kaikissa kolmessa asiassa C-307/09–C-309/09:

”1) Onko [EY] 49 artiklaa ja [EY] 50 artiklaa tulkittava siten, että ne estävät [Wav:n] 2 §:n, luettuna yhdessä kyseisen lain täytäntöönpanopäätöksen 1e §:n 1 momentin johdantokappaleen ja c alakohdan kanssa, kaltaisen kansallisen säännön, jossa edellytetään työlupaa direktiivin 96/71/EY 1 artiklan 3 kohdan johdantokappaleessa ja c alakohdassa tarkoitetuilta lähetetyiltä työntekijöiltä?

2) Millä perusteilla on määritettävä, onko kyseessä direktiivin 96/71/EY 1 artiklan 3 kohdan johdantokappaleessa ja c alakohdassa tarkoitettu työntekijöiden lähettäminen?”

22. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Vicoplus, BAM Vermeer ja Olbek sekä Alankomaiden, Tšekin, Saksan, Itävallan ja Puolan hallitukset ja komissio. Vicoplusia lukuun ottamatta samat väliintulijat ja lisäksi Tanskan hallitus ovat esittäneet suulliset huomautuksensa 8.7.2010 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.

III Arviointi

23. Nyt käsiteltävissä asioissa keskeinen kysymys on selvittää, missä olosuhteissa työvoiman vuokraustoiminta voi siitä huolimatta, että se on EY 49 ja EY 50 artiklassa tarkoitettua palvelujen tarjoamista, koskea myös työntekijöiden vapaata liikkuvuutta vuoden 2003 liittymisasiakirjan siirtymämääräysten yhteydessä.

24. Käsiteltävien asioiden erityispiirteenä on, että pääasioiden tapahtuma-aikaan sovellettiin vuoden 2003 liittymäasiakirjan siirtymämääräyksiä, joihin sisältyi puolalaisia työntekijöitä koskeva poikkeus työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta, mutta ei Alankomaiden kuningaskunnan osalta poikkeusta työntekijöiden tilapäistä liikkuvuutta sisältävien palvelujen tarjoamisen vapaudesta, sellaisena kuin se on määritelty direktiivin 96/71 1 artiklassa.

25. Tässä asiayhteydessä totean, että kansallisen tuomioistuimen ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys olisi muotoiltava uudelleen tulkinnan kohdistamiseksi vuoden 2003 liittymäasiakirjan siirtymämääräyksiin. Mielestäni unionin tuomioistuimen olisi siis tutkittava, kuuluuko työvoiman vuokraus vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisalaan. Vain jos tähän vastataan kieltävästi, olisi tutkittava, ovatko Alankomaiden oikeuteen sisältyvät toimenpiteet sellainen palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus, jota voidaan pitää oikeutettuna.

26. Jotta uudelleen muotoiltuun ensimmäiseen kysymykseen voitaisiin vastata, selvennän, että jos työvoiman vuokraus on EY 49 ja EY 50 artiklassa tarkoitettua palvelujen tarjoamista, sen erityisluonteesta seuraa välttämättä, että se on vuorovaikutuksessa työntekijöiden liikkumisen vapautta koskevien sääntöjen kanssa.

A Työvoiman vuokraus EY 49 ja EY 50 artiklassa tarkoitettuna palvelujen tarjoamisena

27. EY 50 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske. EY 50 artiklan toisessa kohdassa luetellaan esimerkinomaisesti tiettyjä toimintoja, jotka kuuluvat palvelujen käsitteen alaan.

28. Asiassa Webb annetussa tuomiossa on todettu tästä,( ) että se, että yritys vuokraa korvausta vastaan työvoimaa, joka pysyy sen palveluksessa ilman, että työvoiman käyttäjän kanssa tehdään minkäänlaista työsopimusta, on sellaista ammatillista toimintaa, joka täyttää EY 50 artiklan ensimmäisessä kohdassa asetetut edellytykset. Tällaista toimintaa on näin ollen pidettävä kyseisessä määräyksessä tarkoitettuna palveluna.( )

29. Tämä selittää esimerkiksi sen, että eräs Saksan oikeuden mukainen säännös todettiin palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien perustamissopimuksen määräysten vastaiseksi. Kyseissä Saksan oikeuden säännöksessä asetettiin muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille tilapäistyövoimaa välittäville yrityksille velvollisuus ilmoittaa toimivaltaisille Saksan viranomaisille kirjallisesti paitsi työntekijän Saksassa vastaanottavan yrityksen käyttöön asettamisen alkamisesta ja päättymisestä, myös hänen työskentelypaikastaan ja sitä koskevista muutoksista, kun taas vastaavanlaisilla Saksaan sijoittautuneilla yrityksillä ei ollut tällaista lisävelvollisuutta, joka koski aina vastaanottavia yrityksiä.( )

30. Unionin tuomioistuin on kuitenkin useita kertoja korostanut tämäntyyppisen palvelujen tarjoamisen erityisluonnetta.

B Työvoiman vuokraus erityisluonteisena palvelujen tarjoamisena

31. Edellä todettiin, että asiassa Webb annetussa tuomiossa sisällytettiin työvoiman vuokraus palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien perustamissopimuksen määräysten soveltamisalaan. Samassa tuomiossa tunnustettiin kuitenkin kahdesti tämäntyyppisen palvelujen tarjoamisen erityisyys.

32. Ensinnäkin yhteisöjen tuomioistuin myönsi, että työvoiman vuokrausta harjoittavien yritysten työntekijät voivat tietyissä tilanteissa kuulua työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien perustamissopimuksen määräysten ja niiden soveltamiseksi annettujen asetusten soveltamisalaan.( )

33. Toiseksi tutkittaessa sellaisen kansallisen toimenpiteen oikeutusta, jolla jäsenvaltio vaatii toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelta yritykseltä lupaa työvoiman vuokraukseen alueellaan, yhteisöjen tuomioistuimen mukaan on tunnustettava työvoiman vuokrauksen olevan ammatillisesta ja sosiaalisesta näkökulmasta erityisen herkkä alue. Se selvensi, että tällaisen toiminnan työhön liittyvien suhteiden erityisluonteen vuoksi sen harjoittaminen vaikuttaa välittömästi sekä työmarkkinasuhteisiin että kyseisten työntekijöiden oikeutettuihin etuihin.( )

34. Edellä mainitussa asiassa Rush Portuguesa annetussa tuomiossa korostettiin myös työvoiman vuokrauksen erityisluonnetta. Kyseisessä asiassa nousi esiin EY 49 ja EY 50 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden sekä Espanjan kuningaskunnan ja Portugalin tasavallan liittymisehdoista ja perustamissopimusten mukautuksista tehdyn asiakirjan( ) 215 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa määrättyjen työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien poikkeusten välisen suhteen ongelma. Asia koski portugalilaisten työntekijöiden työhön lähettämistä Portugaliin sijoittautuneen yrityksen Ranskassa tarjoaman palvelun – rautatielinjan rakentamista Länsi-Ranskaan – koskevan urakan yhteydessä.

35. Tuomiossa katsottiin, että EY 49 ja EY 50 artikla estävät jäsenvaltiota kieltämästä toiseen jäsenvaltioon sijoittautunutta palvelujentarjoajaa liikkumasta vapaasti sen alueella koko henkilökuntansa kanssa tai asettamasta kyseisen henkilökunnan siirtymiselle työntekijöiden hankkimista paikan päältä tai työluvan hankkimista koskevien edellytysten kaltaisia rajoittavia edellytyksiä.

36. Koska vuoden 1985 liittymisasiakirjan 216 artiklalla poikettiin 1.1.1993 saakka asetuksen N:o 1612/68 1–6 artiklan soveltamisesta, kyseisessä asiassa oli täsmennettävä siirtymämääräyksen vaikutusta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tässä yhteydessä, että vuoden 1985 liittymisasiakirjan 216 artiklan tarkoituksena oli estää Portugalin liittymisestä aiheutuvasta työntekijöiden äkillisestä ja merkittävästä liikkumisesta johtuvat työmarkkinoiden häiriöt sekä Portugalissa että muissa jäsenvaltioissa ja että artiklaan sisältyy siksi poikkeus EY 39 artiklassa vahvistetusta työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteesta. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tätä poikkeusta on tulkittava ottamalla huomioon kyseinen päämäärä.( )

37. Yhteisöjen tuomioistuin tarkensi, että kyseistä poikkeusta sovelletaan silloin, kun on kyse portugalilaisten työntekijöiden mahdollisuuksista päästä muiden jäsenvaltioiden työmarkkinoille tai kyseistä lupaa hakevien portugalilaisten työntekijöiden sekä heidän perheenjäsentensä maahantuloa ja oleskelua koskevasta järjestelmästä. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan poikkeuksen soveltaminen on perusteltua, koska mainitun kaltaisissa olosuhteissa on olemassa vaara, että vastaanottajavaltiona olevan jäsenvaltion työmarkkinat saattavat häiriintyä.( )

38. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tilanteen olevan kuitenkin toinen silloin, kun on kyse sellaisten työntekijöiden tilapäisestä siirtymisestä, jotka työnantajansa tarjoaman palvelun yhteydessä lähetetään toiseen jäsenvaltioon tekemään rakennusalan töitä tai julkisia rakennusurakoita. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tällaiset työntekijät palaavat nimittäin kotimaahansa tehtävänsä suoritettuaan siirtymättä missään vaiheessa vastaanottajavaltiona olevan jäsenvaltion työmarkkinoille.( )

39. Päästyään päättelynsä tähän vaiheeseen yhteisöjen tuomioistuin esitti varauman työvoiman vuokraustoiminnan erityisluonteen vuoksi.

40. Yhteisöjen tuomioistuin näin ollen täsmensi, että koska EY 50 artiklassa määritelty ”palvelujen tarjoamisen” käsite sisältää hyvin monenlaista toimintaa, samat johtopäätökset eivät sovi kaikkiin tapauksiin. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan on erityisesti todettava, että vaikka työvoimaa tarjoava yritys on perustamissopimuksessa tarkoitettu palvelujen tarjoaja, se harjoittaa toimintaa, jonka tarkoituksena on nimenomaan tuoda työntekijöitä vastaanottajavaltiona olevan jäsenvaltion työmarkkinoille. Tällöin yhteisöjen tuomioistuimen mielestä vuoden 1985 liittymisasiakirjan 216 artikla on esteenä sille, että palveluja tarjoava yritys tuo työntekijöitä Portugalista.( )

41. Yhteisöjen tuomioistuin tekee näin eron sen mukaan, onko työntekijöiden siirtyminen palvelujen tarjoamiseen nähden liitännäinen tapahtuma vai onko palvelujen tarjoamisen tarkoituksena sellaisenaan työntekijöiden tuominen vastaanottavan jäsenvaltion työmarkkinoille. Vain jälkimmäisessä tapauksessa voidaan vedota siirtymämääräykseen, jolla lykätään työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten soveltamista.

42. Yleisemmin ja siten myös tilanteissa, joissa kaikenlaiset siirtymämääräykset puuttuvat, vakiintuneessa oikeuskäytännössä on tämänkin jälkeen yksilöity työvoiman vuokraus suhteessa muihin palvelujen tarjoamisiin. Näin ollen oikeuskäytännössä on myönnetty, että kunhan suhteellisuusperiaatetta noudatetaan, jäsenvaltio voi varmistaa, ettei toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yritys, joka lähettää sen alueelle työntekijöitä, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia, käytä palvelujen tarjoamisen vapautta muuhun tarkoitukseen kuin kyseisen palvelun tarjoamiseksi, esimerkiksi tuodakseen työntekijöitään työvoiman välittämiseksi tai vuokraamiseksi.( )

43. Näiden oikeuskäytännöstä ilmenevien seikkojen perusteella voidaan todeta, että työvoiman vuokraus on erityisluonteista palvelujen tarjoamista, koska sille luonteenomainen tarkoitus on tuoda työntekijöitä vastaanottavana valtiona olevan jäsenvaltion työmarkkinoille. Tästä näkökulmasta katsottuna on niin, että vaikka työntekijöiden vuokraus on taloudellista toimintaa, joka kuuluu ensisijaisesti palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien perustamissopimuksen määräysten soveltamisalaan, sitä ei voida kokonaan erottaa työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen unionissa liittyvistä kysymyksistä.( )

44. Seuraavaksi on tarkistettava, voidaanko työvoiman vuokrauksen erityisluonteensa vuoksi ja analogisesti edellä mainitussa asiassa Rush Portuguesa annetun tuomion 16 kohdassa esitetyn varauman kanssa katsoa kuuluvan vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohdan soveltamisalaan.

45. Mielestäni vastauksen on oltava myöntävä, kun otetaan huomioon siirtymämääräyksen tavoite ja tarve säilyttää sen tehokas vaikutus..

C Työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevan siirtymämääräyksen tavoitteen huomioon ottaminen ja tarve säilyttää sen tehokas vaikutus

46. Koska siirtymämääräys on poikkeus unionin oikeuden sääntöjen välittömästä ja täysimääräisestä soveltamisesta uusiin jäsenvaltioihin, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä on tulkittava suppeasti sekä siten, että perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttaminen helpottuu ja että sen sääntöjä sovelletaan täysimääräisesti.( )

47. Kun on olemassa siirtymämääräys, jolla asetuksen N:o 1612/68 1–6 artiklan soveltamista lykätään tietyksi ajaksi ja jolla jäsenvaltioille annetaan tilapäinen lupa säännellä Puolan kansalaisten pääsyä niiden työmarkkinoille, mielestäni on välttämätöntä tutkia siirtymämääräyksen soveltamisalan määrittämiseksi, mikä on sen tavoite.

48. Tältä osin edellä mainitusta asiassa Rush Portuguesa annetusta tuomiosta ilmenee, että siirtymämääräyksellä, jolla lykätään työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien unionin oikeuden määräysten soveltamista, on tarkoitus estää uuden jäsenvaltion liittymisestä aiheutuvasta työntekijöiden äkillisestä ja merkittävästä liikkumisesta johtuvat häiriöt sekä uuden jäsenvaltion että muiden jäsenvaltioiden työmarkkinoilla.

49. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tätä poikkeusta on tulkittava ottamalla huomioon kyseinen päämäärä.( )

50. Koska yhteisöjen tuomioistuimen mukaan työvoiman vuokrauksen tarkoituksena on tuoda työntekijöitä vastaanottajavaltiona olevan jäsenvaltion työmarkkinoille, finalistinen tulkinta vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohdasta johtaa väistämättä siihen, että tällainen toiminta on sisällytettävä kyseisen siirtymämääräyksen soveltamisalaan.

51. Kun otetaan huomioon siirtymämääräyksen päämäärä, on mielestäni keinotekoista tehdä ero sen mukaan, tuleeko työntekijä vastaanottajavaltiona olevan jäsenvaltion työmarkkinoille suoraan ja itsenäisesti vai työvoiman vuokraustoimintaa harjoittavan yrityksen välityksellä. Kummassakin tapauksessa kyse on nimittäin mahdollisesti merkittävästä työntekijöiden liikkumisesta, jossa uusien jäsenvaltioiden liittymisestä saattaa aiheutua häiriöitä muiden jäsenvaltioiden työmarkkinoille. Näin ollen työvoiman vuokrauksen jättäminen vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle olisi mielestäni vastoin päämäärää, johon siirtymämääräyksellä pyritään, ja säännös menettäisi siksi suuren osan tehokkaasta vaikutuksestaan.

52. Niinpä ehdotan, että unionin tuomioistuin tulkitsee vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohtaa edelleen sen tavoitetta vastaavalla tavalla ja lisäksi säilyttämällä sen tehokkaan vaikutuksen ja toteaa, että työvoiman vuokraus kuuluu kyseisen siirtymämääräyksen soveltamisalaan.

53. En yhdy kansallisen tuomioistuimen epäilyihin, jotka liittyvät sen selvittämiseen, onko asiassa Rush Portuguesa annetun tuomion 16 kohdassa esitetty päättely vahvistettu edellä mainituissa myöhemmissä tuomioissa – eli asiassa komissio vastaan Luxemburg annetussa tuomiossa, asiassa komissio vastaan Saksa 19.1.2006 annetussa tuomiossa sekä asiassa komissio vastaan Itävalta annetussa tuomiossa – siksi, että nimenomaisen viittauksen puuttuminen kyseiseen kohtaan selittyy näiden jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden erityisillä olosuhteilla eli sillä, että kyse oli kolmansien valtioiden kansalaisista eikä tarkasteltavana ollut minkäänlaista siirtymämääräystä, joka olisi koskenut näiden työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. Niinpä mikään ei viittaa siihen, että yhteisöjen tuomioistuin olisi luopunut oikeuskäytännöstään, jonka mukaan työvoiman vuokrausta harjoittavan yrityksen liiketoiminta tarkoittaa työntekijöiden tuomista vastaanottajavaltiona olevan jäsenvaltion työmarkkinoille.

54. Mielestäni ei myöskään ole niin, että antaessaan direktiivin 96/71 ja erityisesti sen 1 artiklan yhteisön lainsäätäjä olisi pyrkinyt heikentämään Euroopan unioniin jo kuuluneiden jäsenvaltioiden mahdollisuuksia valvoa tai rajoittaa uusien jäsenvaltioiden työntekijöiden pääsyä työmarkkinoilleen työntekijöiden äkillisestä ja merkittävästä liikkumisesta johtuvien häiriöiden estämiseksi.

55. Näyttää todellakin siltä, että edellä mainitun asiassa Rush Portuguesa annetun tuomion jälkeen annetun direktiivin 96/71 – jonka oikeudellisen perustan muodostavat palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat perustamissopimuksen määräykset – 1 artiklan 3 kohdan c alakohdassa viitataan tähän tietynmuotoiseen työhön lähettämiseen eli työvoiman vuokraukseen. Mielestäni yhtä tämän direktiivin tavoitteista eli työntekijöiden suojelua vastaa kuitenkin se, että yhteisön lainsäätäjä on halunnut sisällyttää sen soveltamisalaan mahdollisimman suuren joukon tilanteita, jotka ovat ominaisia palvelujen tarjoamisen yhteydessä toteutettavalle työntekijöiden lähettämiselle, jotta mahdollisimman monet työntekijät hyötyisivät direktiivissä 96/71 vahvistetuista säännöistä. Työvoiman vuokrauksen sisällyttäminen direktiivin soveltamisalaan ei siis mielestäni estä sitä, että tämäntyyppinen toiminta voisi kuulua myös vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohtaan sisältyvän siirtymämääräyksen soveltamisalaan, kun otetaan huomioon, että kummallakin liittymäasiakirjalla on eri päämäärät.

56. Useat väliintulijat ovat lisäksi todenneet, että vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII viitataan direktiivin 96/71 1 artiklaan ja että siinä määrätään siinä tarkoitettujen palvelujen tarjoamista koskevasta nimenomaisesta poikkeuksesta vain Saksan liittotasavallan ja Itävallan tasavallan osalta. Tästä voidaan niiden mukaan päätellä, että jos vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 13 kohdalla eli kohdalla, joka koskee ainoastaan Saksan liittotasavaltaa ja Itävallan tasavaltaa, tarkoitetaan kyseisen direktiivin 1 artiklaa kokonaisuudessaan, se merkitsee sitä, ettei kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettu työvoiman vuokraus voi kuulua vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohdan soveltamisalaan, joka koskee työntekijöiden vapaata liikkuvuutta.

57. En ole tästä samaa mieltä. Mielestäni sillä seikalla, että vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 13 kohdassa olevassa siirtymämääräyksessä viitataan direktiivin 96/71 1 artiklaan, on tarkoitus korostaa sitä, että Saksan liittotasavalta ja Itävallan tasavalta ovat neuvotelleet työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien säätöjen täytäntöönpanon lykkäämisen lisäksi palvelujen tarjoamisen vapautta tietyillä arkaluonteisilla aloilla koskevien sääntöjen täytäntöönpanon lykkäämisestä työntekijöiden liikkuvuutta sisältävien palvelujen kaikenlaisen tarjoamisen osalta. Mielestäni tällaisella viittauksella ei ole vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohtaan sisältyvän nimenomaisen poikkeuksen puuttuessa tarkoitus sulkea pois sitä mahdollisuutta, että jäsenvaltiot voivat tehdä työvoiman vuokrauksesta alueellaan luvanvaraista siirtymäkauden ajaksi.

58. Koska työvoiman vuokraus mielestäni kuuluu vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohdassa olevan siirtymämääräyksen soveltamisalaan, seuraavaksi on määritettävä tärkeimmät perusteet, joiden avulla tämä palvelujen tarjoamisen erityisryhmä voidaan yksilöidä, jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllinen vastaus sen käsiteltävänä olevien riita-asioiden ratkaisemiseksi.

D Pääasialliset perusteet, joiden avulla työvoiman vuokraus on mahdollista yksilöidä

59. Johdetusta oikeudesta saadaan ohjeita työvoiman vuokrauksen määrittelemiseen.

60. Viittasin edellä direktiivin 96/71 1 artiklan 3 kohdan c alakohtaan, jolla tarkoitetaan tilannetta, jossa yritykset päättävät lähettää ”tilapäistä työvoimaa välittävä[nä] yritykse[nä] tai työvoiman vuokrausta harjoittava[na] yritykse[nä] työntekijän – – jonkin jäsenvaltion alueelle sijoittautuneen tai siellä toimintaansa harjoittavan yrityksen käyttöön, jos tilapäistä työvoimaa välittävän yrityksen tai työvoiman vuokrausta harjoittavan yrityksen ja työntekijän välillä on työsuhde työntekijän lähetettynä olon ajan”.

61. Ensimmäinen peruste voidaan johtaa tästä määritelmästä, eli työvoimaa vuokrattaessa työsuhde jatkuu työntekijää vuokraavan yrityksen ja työntekijän välillä. Työvoiman vuokraamisesta yrityksen käyttöön ei toisin sanoen seuraa, että käyttäjäyrityksen ja vuokratun työntekijän välille syntyisi työsuhde.

62. Se, ettei direktiivin 96/71 1 artiklan 3 kohdan a alakohdassa ole mainintaa siitä, että työntekijän lähettäminen toteutuu työntekijän lähettäjänä toimivan yrityksen lukuun ja sen johdolla, näyttää kuitenkin viittaavan siihen, ettei työntekijän toiselle vuokraavalla yrityksellä ole määräysvaltaa siihen, miten työntekijä suorittaa hänelle annetut tehtävät.

63. Kyse on tällöin toisesta perusteesta, jonka avulla työvoiman vuokraus voidaan yksilöidä, eli siitä, että työntekijä on tosiasiallisessa alisteisuussuhteessa käyttäjäyritykseen työn organisoinnin ja suorittamisen sekä työehtojen osalta. Mielestäni työvoiman vuokraukselle on toisin sanoen ominaista tilanne, jossa työnantaja tekee käyttäjäyrityksen kanssa sopimuksen, jolla ensin mainittu luovuttaa sille työnantajana kuuluvan määräysvallan jälkimmäiselle työntekijälle annettujen tehtävien suorittamiseksi.

64. Vuokratyöstä 19.11.2008 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2008/104/EY( ) vahvistetaan tämä arviointi. Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdasta ilmenee nimittäin, että sitä sovelletaan ”työntekijöihin, joilla on työsopimus tai työsuhde työvoiman vuokrausyrityksen kanssa ja jotka on asetettu käyttäjäyritysten palvelukseen työskentelemään tilapäisesti niiden valvonnassa ja johdolla”.( ) Jälkimmäisen seikan perusteella työvoiman vuokraus voidaan erottaa alihankinnasta. Alihankintasuhteessa nimittäin kumpikin yritys säilyttää henkilöstönsä hallinnan eikä työntekijöille annettujen tehtävien suorittamiseen liittyvää määräysvaltaa siirretä.

65. Kolmas peruste koskee tarjotun palvelun tarkoitusta. Työvoiman vuokrauksen toteamiseksi on nimittäin selvitettävä, onko palvelujen tarjoamisen tarkoituksena vain saattaa työntekijöitä käyttäjäyrityksen käyttöön vai onko työntekijöiden siirtyminen liitännäinen tapahtuma siihen palveluun nähden, jonka jäsenvaltioon A sijoittautunut yritys on sitoutunut suorittamaan jäsenvaltioon B sijoittuneelle yritykselle. Mielestäni esimerkiksi tilanne, jossa tietokoneohjelmistojen asentamiseen erikoistunut yritys sitoutuu sopimuksella lähettämään insinöörejään yritykseen kehittämään sen tietojärjestelmää, ei ole pelkkää työvoiman vuokrausta. Tärkeintä tällöin on tietotekniikkaan erikoistuneen yrityksen työntekijöiden suorittama tietotekniikkapalvelujen tarjoaminen heidän toimiessaan tämän yrityksen valvonnassa. Tässä tilanteessa työntekijöiden siirtyminen on vain välttämätön seuraus palveluntarjoajan omaan erikoisalaan kuuluvan taitotiedon hyödyntämisestä.

66. Päättelen siis näistä seikoista, että vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohdan siirtymämääräystä sovellettaessa työvoiman vuokraukselle on ominaista ensinnäkin työsuhteen jatkuminen työntekijää vuokraavan yrityksen ja työntekijän välillä ja toiseksi se, että käyttäjäyritykselle vuokrattu työntekijä suorittaa tehtävänsä käyttäjäyrityksen valvonnan ja johdon alaisena, sekä kolmanneksi se, että työntekijöiden siirtyminen on palvelujen tarjoamisen ainoa tarkoitus. Kansallisen tuomioistuimen on tarkistettava, täyttyvätkö nämä perusteet kussakin sen käsiteltäväksi saatetussa riita-asiassa.

67. Sitä vastoin muut seikat eivät mielestäni vaikuta luotettavilta perusteilta työntekijöiden vuokrauksen yksilöimiseksi.

68. Palveluntarjoajan kyseessä olevassa sijoittautumisvaltiossa pääasiallisesti harjoittaman toiminnan luonteelle annettavasta merkityksestä totean, että se on vain suuntaa antava selvitettäessä kolmannen perusteen täyttymistä eli sitä, onko palvelun tarjoamisen tarkoituksena vain saattaa työntekijöitä käyttäjäyrityksen käyttöön vai onko työntekijöiden siirtyminen liitännäinen tapahtuma suhteessa toisenluonteiseen palvelujen tarjoamiseen, joka vastaa esimerkiksi työntekijöitä lähettävän yrityksen toimialaa.

69. Lisäksi se seikka, että työntekijät palaavat kotijäsenvaltioonsa tehtävänsä päätyttyä, ei mielestäni ole merkityksellinen työvoiman vuokrauksen yksilöimiseksi. Mielestäni tärkeintä on, että he ovat olleet – vaikka vain tilapäisesti – työpaikassa, jonka on tosiasiallisesti tarjonnut vastaanottavassa jäsenvaltiossa sijaitseva yritys, ja he ovat siis olleet jonkin aikaa tämän valtion työmarkkinoilla.

70. Suullisessa käsittelyssä komissio on selventänyt, että sen mielestä vuokrattu työntekijä ei siirry vastaanottavana valtiona olevan jäsenvaltion työmarkkinoille, sillä työntekijän ja käyttäjäyrityksen välillä ei tehdä työsopimusta. En voi yhtyä tähän päättelyyn, koska siinä ei oteta huomioon työvoiman vuokrauksen erityisluonnetta eikä sen mahdollista vaikutusta vastaanottavana valtiona olevan jäsenvaltion työmarkkinoihin.

71. Työvoiman vuokrauksessa työsuhteita on kaksi. Kuten olen edellä todennut, työntekijä on edelleen työsopimussuhteessa alkuperäiseen työnantajaansa, mutta samalla konkreettisen työn osoittaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa sijaitseva työnantaja oman yrityksensä tarpeita varten ja työ suoritetaan tämän valvonnassa ja johdolla. Vuokrattu työntekijä otetaan työhön samalla tavoin kuin paikallinen työntekijä, ja hän kilpailee siten suoraan paikallisten työntekijöiden kanssa vastaanottavan jäsenvaltion työmarkkinoilla, millä on väistämättä vaikutusta näihin markkinoihin. Uuden jäsenvaltion liittymisestä mahdollisesti aiheutuva vuokrattujen työntekijöiden valtava virta saattaa siis aiheuttaa häiriöitä vastaanottavan valtion työmarkkinoilla, mitä nyt käsiteltävissä asioissa pääosassa olevilla siirtymämääräyksillä nimenomaan pyritään estämään.

IV Ratkaisuehdotus

72. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Raad van Staten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan liitteessä XII olevan 2 luvun 2 kohtaa on tulkittava siten, että työvoiman vuokraus kuuluu tämän siirtymämääräyksen soveltamisalaan.

2) Työvoiman vuokraukselle on kyseistä siirtymämääräystä sovellettaessa ominaista ensinnäkin työsuhteen jatkuminen työntekijää vuokraavan yrityksen ja työntekijän välillä ja toiseksi se, että yrityksen käyttöön vuokrattu työntekijä suorittaa tehtävänsä käyttäjäyrityksen valvonnan ja johdon alaisena, sekä kolmanneksi se, että työntekijöiden siirtyminen on palvelujen tarjoamisen ainoa tarkoitus.

Kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä, täyttyvätkö nämä perusteet kussakin sen käsiteltäväksi saatetussa riita-asiassa.