Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ANTHONY MICHAEL COLLINS

20 päivänä lokakuuta 2022( )

Asia C‑412/21

Dual Prod SRL

vastaan

Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, Comisia regională pentru autorizarea operatorilor de produse supuse accizelor armonizate

(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunalul Satu Mare (alioikeus, Satu Mare, Romania))

Ennakkoratkaisupyyntö – Valmistevero – Direktiivi 2008/118/EY – 16 artikla – Valtuutetun varastonpitäjän luvan keskeyttämistä koskeva toimenpide – Samanaikaiset menettelyt – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 48 artiklan 1 kohta – Syyttömyysolettama – 50 artikla – Ne bis in idem -periaate





I Johdanto

1. Tämän Tribunalul Satu Maren (alioikeus, Satu Mare, Romania) esittämän ennakkoratkaisupyynnön tausta on seuraavanlainen. Romaniaan sijoittautuneella Dual Prod SRL -yhtiöllä on lupa pitää verotonta varastoa, jossa se valmisti muun muassa alkoholijuomia. Sen jälkeen, kun varastossa tehdyssä tarkastuksessa oli havaittu useita sääntöjenvastaisuuksia, toimivaltaiset viranomaiset keskeyttivät kyseisen luvan kahdeksaksi kuukaudeksi. Kyseisen tarkastuksen tuloksen perusteella Dual Prodia vastaan nostettiin syyte. Dual Prodin lupa keskeytettiin toisen kerran kyseisen oikeudenkäynnin ajaksi. Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevassa menettelyssä Dual Prod väittää, että toinen keskeytys on Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 48 artiklan 1 kohtaan sisältyvän syyttömyysolettaman vastainen ja että sillä loukataan perusoikeuskirjan 50 artiklaan sisältyvää ne bis in idem -periaatetta.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Euroopan unionin oikeus

2. Valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä ja direktiivin 92/12/ETY kumoamisesta 16.12.2008 annetun neuvoston direktiivin 2008/118/EY( ) 16 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Valtuutetun varastonpitäjän on saatava verottoman varaston perustamiseen ja pitämiseen lupa sen jäsenvaltion, jossa veroton varasto sijaitsee, toimivaltaisilta viranomaisilta.

Luvan edellytyksenä on, että ne ehdot, joita viranomaisilla on oikeus säätää veron kiertämisen tai väärinkäytösten estämiseksi, täyttyvät.

2. Valtuutettu varastonpitäjä on velvollinen:

a) antamaan tarvittaessa vakuuden valmisteveron alaisten tavaroiden tuotantoon, jalostukseen ja hallussapitoon liittyvien riskien kattamiseksi;

b) noudattamaan sen jäsenvaltion, jonka alueella veroton varasto sijaitsee, määräämiä velvoitteita;

c) pitämään kunkin verottoman varaston osalta kirjaa valmisteveron alaisten tavaroiden varastoista ja siirroista;

d) sijoittamaan kaikki väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä siirrettävät valmisteveron alaiset tavarat verottomaan varastoonsa ja merkitsemään ne kirjanpitoonsa siirron päätyttyä, paitsi jos sovelletaan 17 artiklan 2 kohtaa;

e) suostumaan valvontaan ja varastojen tarkastuksiin.

– –”

B Romanian oikeus

3. Verokoodeksista 8.9.2015 annetun lain nro 227/2015 (Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, jäljempänä verokoodeksi)( ) 364 §:n 1 momentin d kohdassa säädetään, että lupaa verottoman varaston pitämiseen ei myönnetä, jos hakijalle on langetettu lopullinen tuomio muun muassa verokoodeksissa säädetyistä rikkomuksista.

4. Verokoodeksin 369 §:n 3 momentin b kohdan mukaan verottaman varaston pitämistä koskeva lupa voidaan keskeyttää 1–12 kuukaudeksi, jos todetaan jokin muun muassa 452 §:n 1 momentin i kohdassa tarkoitetuista teoista.( ) Verokoodeksin 369 §:n 3 momentin c kohdan mukaan lupa keskeytetään siihen saakka, kunnes rikosasiassa on annettu lopullinen tuomio 364 §:n 1 momentin d kohdassa tarkoitetusta rikkomuksesta. Jälkimmäiseen säännökseen sisältyvät verokoodeksissa säädetyt rikkomukset.

5. Verokoodeksin 452 §:n 1 momentin h kohdassa säädetään, että henkilö syyllistyy rikkomukseen, jos hän pitää verottoman varaston ulkopuolella hallussaan tai markkinoi Romanian alueella valmisteverollisia tuotteita, joiden osalta on säädetty veromerkkiä koskevasta velvoitteesta mutta joista puuttuu veromerkki tai joiden veromerkki on määrien osalta siinä määrin virheellinen, että se ylittää verokoodeksissa säädetyt kynnykset.

6. Saman momentin i kohdan mukaan henkilö syyllistyy rikokseen, jos hän käyttää liikuteltavia putkia, joustavia putkia tai muita vastaavia putkia taikka kalibroimattomia säiliöitä tai sijoittaa niiden mittareiden eteen johtoja tai hanoja, joita pitkin säiliöstä voidaan laskea alkoholia tai väkijuomia siten, ettei laskeminen käy ilmi mittareista.

III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

7. Dual Prod on valtuutettu varastonpitäjä, joka valmistaa alkoholia ja alkoholijuomia verottomassa varastossaan. Näissä tiloissa tulliviranomaisten pyynnöstä 1.8.2018 tehdyn tarkastuksen kuluessa ilmeni, että tiloihin oli asennettu putkista ja letkuista koostuva liikuteltava järjestelmä, jonka kautta alkoholia poistettiin kirjaamatta sitä asianmukaisesti. Alkoholia löydettiin myös verotonta varastoa ympäröivän aidan ulkopuolella sijainneesta säiliöstä.

8. Seuraavana päivänä tulliviranomaiset sinetöivät Dual Prodin tilat sillä perusteella, että verokoodeksissa säädettyjä valmisteveron alaisten tavaroiden käsittelyä koskevia erityisjärjestelyjä oli rikottu. Seuranneessa oikeudenkäynnissä Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ (ylioikeus, Oradea, Romania – hallintoasioiden jaosto) piti tilojen sinetöimistä lainvastaisena, koska se oli syyttömyysolettaman vastaista, kun Dual Prodin syyllisyydestä ei ollut annettu lopullista tuomioistuinratkaisua.

9. Tulliviranomaiset keskeyttivät 5.9.2018 Dual Prodin luvan 12 kuukauden ajaksi verokoodeksin 369 §:n 3 momentin b kohdan nojalla, luettuna yhdessä 452 §:n 1 momentin h kohdan kanssa. Romanian hallituksen kirjallisten huomautusten mukaan tämä turvaava hallinnollinen toimenpide oli toteutettu tarkastuksen yhteydessä saatujen todisteiden valossa, jotka herättivät vakavia epäilyjä siitä, onko Dual Prod noudattanut verosääntelyä ja sen mukaisen lupansa ehtoja. Dual Prodin valitettua kyseisestä keskeyttämisestä Curtea de Apel Oradea (ylioikeus, Oradea, Romania) lyhensi sen kestoa kahdeksaan kuukauteen.

10. Rikosoikeudellisessa in rem -menettelyssä selvitettiin verokoodeksin 452 §:n 1 momentin h ja i kohdassa säädetyt olosuhteet, jotka osoittivat Dual Prodissa toimivien henkilöiden syyllisyyden. Dual Prodista tuli epäilty 14.1.2020. Dual Prodia vastaan nostettiin 21.10.2020 virallisesti syyte verokoodeksin 452 §:n 1 momentin h ja i kohdan mukaisista rikkomuksista. Dual Prodin lupa keskeytettiin 19.11.2020 verokoodeksin 369 §:n 3 momentin c kohdan nojalla, kunnes kyseisessä rikosoikeudenkäynnissä annettaisiin ratkaisu.

11. Dual Prod valitti lupansa toisesta keskeyttämisestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, joka päätti esittää Euroopan unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Voidaanko syyttömyysolettaman periaatetta koskevaa [perusoikeuskirjan] 48 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä [direktiivin 2008/118] 16 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkita siten, että se on esteenä nyt käsiteltävän kaltaiselle oikeudelliselle tilanteelle, jossa hallinnollinen toimenpide, jolla keskeytetään alkoholin valmistusta koskeva lupa, voidaan toteuttaa pelkkien vireillä olevan rikostutkinnan kohteena olevien epäilyjen perusteella ilman, että lopullista rikostuomiota on annettu?

2) Voidaanko ne bis in idem -periaatetta koskevaa [perusoikeuskirjan] 50 artiklaa, luettuna yhdessä [direktiivin 2008/118] 16 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkita siten, että se on esteenä nyt käsiteltävän kaltaiselle oikeudelliselle tilanteelle, jossa samoista teoista määrätään samalle henkilölle kaksi samanluonteista seuraamusta (alkoholin valmistusta koskevan luvan keskeyttäminen), jotka poikkeavat toisistaan ainoastaan seuraamusten keston osalta?”

12. Dual Prod, Italian ja Romanin hallitukset sekä Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia.

13. Dual Prod väittää ensinnäkin, että luvan keskeyttämisellä, kunnes rikosoikeudenkäynnissä on annettu ratkaisu, on vakavia seurauksia sen liiketoiminnalle ja että keskeyttäminen on perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohtaan kirjatun syyttömyysolettaman vastaista. Toiseksi sen mukaan ne bis in idem -periaatetta loukataan, kun henkilöä rangaistaan kahdesti samojen tosiseikkojen perusteella, kuten tapahtui verokoodeksin 369 §:n b ja c kohdan perusteella tehtyjen kahden luvan keskeyttämisen tapauksessa, määrättävien seuraamusten luonteesta riippumatta. Dual Prod väittää lisäksi, että keskeyttämiset ovat luonteeltaan rikosoikeudellisia, kun otetaan huomioon niiden rangaistuksen luonteisuus ja läheinen yhteys sitä vastaan vireillä olevaan rikosoikeudenkäyntiin.

14. Italian ja Romanian hallitusten sekä komission mukaan ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvät tosiseikat osoittavat, etteivät keskeyttämiset ole luonteeltaan rikosoikeudellisia ja että ne tehtiin direktiivin 2008/118 16 artiklassa tarkoitetun veron kiertämisen tai väärinkäytösten estämiseksi. Rikosoikeudenkäynnin olemassaolo ei estä tällaisten toimien toteuttamista. Komissio myös lisää, että perusoikeuskirjan 41 artikla on merkityksellinen sen arvioimisen kannalta, noudatetaanko keskeyttämisissä – kun niitä tarkastellaan kumulatiivisesti – oikeutta hyvään hallintoon ja etenkin henkilön oikeutta siihen, että hänen asiansa käsitellään kohtuullisen ajan kuluessa.

IV Oikeudellinen arviointi

A Perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohdan ja 50 artiklan sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) vastaavien määräysten soveltaminen

15. Euroopan unioni ei ole liittynyt Euroopan ihmisoikeussopimukseen, eikä kyseistä oikeusvälinettä ole siten sisällytetty muodollisesti osaksi unionin oikeusjärjestystä. SEU 6 artiklan 3 kohdan mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tunnustetut ja jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä ilmenevät perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdalla, jossa määrätään, että perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia ja että niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa, pyritään lisäksi varmistamaan tarvittava johdonmukaisuus näiden oikeuksien välillä vaikuttamatta kuitenkaan unionin oikeuden ja unionin tuomioistuimen itsenäisyyteen.( )

16. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksissä viitataan Dual Prodin ”alkoholin valmistusta koskevaan lupaan”. Kyseisellä käsitteellä viitataan ymmärtääkseni direktiivin 2008/118 16 artiklassa tarkoitettuun lupaan, joka peruutettiin kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen ehtojen mukaisesti mahdollisen veron kiertämisen tai mahdollisten väärinkäytösten estämiseksi. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti sovellettava kansallinen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Perusoikeuskirjaa sovelletaan siten lähtökohtaisesti unionin tuomioistuimelle esitetyissä kysymyksissä esille tuleviin seikkoihin.( )

17. Perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohdassa, johon ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä viitataan, määrätään, että jokaista syytettyä on pidettävä syyttömänä, kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen. Siten ei ole syytetyn tehtävä osoittaa syyttömyyttään. Jotta tuomioistuin voi määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia, syyttäjän on osoitettava oikeudellisesti riittävällä tavalla, että syytetty on syyllinen rikoksiin, joista häntä syytetään. Viranomaisten toteamukset, joiden mukaan syytetty on syyllinen rikokseen, ennen kuin rikosoikeudenkäynnissä on annettu tuomio, heikentävät tätä olettamaa, koska ne voivat vaikuttaa tuomioistuimeen, jossa oikeudenkäynti on vireillä, ja saada yleisön uskomaan syytetyn syyllisyyteen.( )

18. Syyttömyysolettama ei kuitenkaan ole esteenä asianmukaisille ja oikeasuhteisille toimille, joilla pyritään vähentämään todellista ja aineellista riskiä siitä, että syytetyt syyllistyvät uudelleen rikokseen tai jatkavat rikosta, josta heitä syytetään, pakenevat oikeutta jättämällä saapumatta oikeudenkäyntiin tai vaikuttavat epäasianmukaisesti oikeudenkäyntinsä kulkuun. Tutkintavankeutta ja vapauteen pääsemistä takuita vastaan koskevat päätökset ovat tämän kaltaisia toimia.( )

19. Unionin tuomioistuin on katsonut, että perusoikeuskirjan 48 artiklassa vahvistettua syyttömyysolettamaa sovelletaan oikeushenkilöihin.( ) Kyseistä määräystä kuitenkin sovelletaan rikosoikeudenkäynnissä ja rikosoikeudellisiin seuraamuksiin johtavassa menettelyssä, aivan kuten vastaavaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappalettakin.( )

20. Perusoikeuskirjan 50 artiklassa, johon toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä viitataan, määrätään, että ketään ei saa panna syytteeseen tai rangaista rikoksesta, josta hänet on jo unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaisesti. Ne bis in idem ‑periaate siis kieltää sekä mainitussa artiklassa tarkoitettujen syytteiden että rikosoikeudellisten seuraamusten päällekkäisyyden samasta teosta samalle henkilölle.( ) Kyseinen määräys vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaletta.( )

B Onko toinen keskeytys luonteeltaan rikosoikeudellinen?

21. Sen määrittämiseksi, onko toimenpide luonteeltaan rikosoikeudellinen perusoikeuskirjassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetulla tavalla, merkitystä on kolmella kriteerillä. Ensimmäinen kriteereistä koskee rikkomisen luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa, toinen rikkomisen luonnetta ja kolmas sen seuraamuksen ankaruutta, joka tekijälle voidaan määrätä.( ) Ensimmäisen kriteerin täyttyminen ei ole asian kannalta ratkaisevaa. Jos kyseistä rikkomista ei pidetä rikosoikeudellisena kansallisessa lainsäädännössä, on seuraavaksi tarkasteltava, voidaanko sen rikosoikeudellinen luonne määrittää kahden muun kriteerin perusteella kumulatiivisesti tai erikseen sovellettuina.( )

22. Käsiteltävässä asiassa kansallisessa lainsäädännössä säädetään luvan keskeyttämisestä, kunnes rikosoikeudenkäynnissä on annettu lopullinen ratkaisu, sellaisen rikkomisen osalta, johon verokoodeksin 364 §:n 1 momentin d kohdassa viitataan. Ennakkoratkaisupyynnössä tai unionin tuomioistuimessa esitetyissä huomautuksissa ei ole viitteitä siitä, että kansallisen lainsäädännön mukaan luvan keskeyttäminen rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä olisi luonteeltaan rikosoikeudellinen. Toimivalta keskeyttää lupa on sillä toimivaltaisella viranomaisella, joka käsittääkseni on luvan myöntänyt viranomainen, eikä viranomaisella, joka aloittaa rikosoikeudellisen menettelyn verokoodeksin rikkomisen vuoksi.

23. Tutkin näin ollen, miten kahta muuta kriteeriä on sovellettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä, ennen kuin tarkastelen, miten kyseistä oikeuskäytäntöä voitaisiin soveltaa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kyseessä olevaan keskeyttämiseen.

1. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

24. Yhteisen maatalouspolitiikan mukaisia seuraamuksia, jotka koostuivat perusteettomasti maksetun tuen määrään lasketuista korotuksista ja etuuden saamisen epäämisestä tuottajalta tietyksi väärinkäytösten jälkeiseksi ajanjaksoksi, ei pidetty rikosoikeudellisina seuraamuksina.( ) Vientitukien alalla seuraamusta, jonka määrä vahvistetaan viejän perusteettomasti saaman rahamäärän suhteellisena osuutena, ei pidetty luonteeltaan rikosoikeudellisena.( ) Julkisten hankintojen alalla taas päätöstä sulkea hakijat hankintamenettelyn ulkopuolelle ilman, että niiden tarjousta olisi tutkittu täysimääräisesti, sillä perusteella, että ne ovat syyllistyneet väärien tietojen antamiseen, ei pidetty rikosoikeudellisena seuraamuksena.( )

25. Rahoitusvalvontaviranomaisen päätöksen kieltää henkilöä hoitamasta hallituksen jäsenen tehtävää valvottavassa sijoituspalveluyrityksessä, koska hän ei ollut enää luottamuksen arvoinen, ei katsottu kuuluvan rikosoikeuden alaan. Direktiivin 2004/39/EY( ) nojalla valvontaviranomainen voi evätä tai peruuttaa sijoituspalveluyritykselle myönnetyn luvan, jos se ei ole vakuuttunut siitä, että yrityksen johdossa olevat henkilöt ovat riittävän hyvämaineisia. Aiheellisia hallinnollisia seuraamuksia voidaan määrätä; tällä ei kuitenkaan rajoiteta luvan peruuttamiseksi toteutettavia menettelyjä eikä jäsenvaltioiden oikeutta määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia. Unionin tuomioistuin huomautti, että toimenpiteet, joihin toimivaltaisten viranomaisten on ryhdyttävä sen toteamisen jälkeen, ettei henkilö enää täytä hyvämaineisuutta koskevaa vaatimusta, kuuluvat luvan peruuttamiseksi toteutettaviin menettelyihin. Niiden soveltaminen ei liity samassa direktiivissä tarkoitettuihin rikoslainsäädännön soveltamiseen liittyviin tapauksiin.( )

26. Unionin tuomioistuin teki tämän päätelmän kyseisen direktiivin asiaa koskevien säännösten asiayhteyden mukaisen tulkinnan perusteella. Soveltaessaan Engel-kriteereitä samassa asiassa esittämässään ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Kokott myös katsoi, ettei viranomaisen päätös ollut luonteeltaan rikosoikeudellinen perusoikeuskirjan 50 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Siinä tarkastellun kaltaisen tapauksen ratkaisu ei kohdistunut laajemmin yleisöön, kuten rikosoikeudelle on tyypillistä. Se voi kohdistua ainoastaan niihin henkilöihin, jotka ovat päättäneet toimia arvopaperikaupassa johtotehtävissä yrityksissä, jotka tarvitsevat luvan. Toteamuksella, jonka mukaan toimitusjohtaja ei enää nauttinut luottamusta, ei siten pyritty rankaisemaan häntä vaan välttämään sijoittajiin ja rahoitusjärjestelmään kohdistuvia uhkia. Tämä toteamus johtui pikemminkin suoraan mainitusta direktiivistä, jonka mukaan ainoastaan hyvämaineiset henkilöt voivat hoitaa tiettyjä tehtäviä, eikä sillä ollut repressiivistä tavoitetta. Vaikka päätöksellä oli kauaskantoisia seurauksia asianomaiselle henkilölle, se ei estänyt häntä harjoittamasta muuta ammatillista toimintaa eikä pysyvästi estänyt häntä toimimasta sijoituspalveluyrityksen johtajana.( )

27. Syyttömyysolettamaa sovelletaan sitä vastoin kilpailuoikeudellisissa menettelyissä määrättäviin sakkoihin, jotka voivat olla enintään 10 prosenttia kyseisen yrityksen liikevaihdosta.( ) Samaan tapaan sakkoa, joka oli enintään kymmenkertaisesti markkinoiden manipuloinnista saatua tuottoa tai hyötyä vastaava määrä, pidettiin ankaruutensa vuoksi luonteeltaan rikosoikeudellisena.( ) Tapauksessa, jossa oli kyse arvonlisäveron maksamatta jättämisestä, seuraamusmaksua, joka oli 30 prosenttia maksettavan arvonlisäveron määrästä, pidettiin rikosoikeudellisena seuraamuksena.( ) Liikennerikkomuspisteiden määräämisen ajoneuvojen kuljettajille tieliikennerikkomuksista katsottiin liittyvän rikosoikeudelliseen rikkomukseen syyllistymiseen ottaen huomioon, että i) niitä määrätään tieliikennerikkomuksista, jotka ovat jossain määrin vakavia, ii) niitä määrätään mainitunlaiseen rikkomukseen syyllistymisestä määrätyn seuraamuksen lisäksi ja iii) liikennerikkomuspisteiden kertymisellä on itsessään oikeudellisia seurauksia, kuten velvollisuus suorittaa ajokoe tai jopa ajokielto.( ) Eräässä toisessa asiassa julkisasiamies Bot totesi ratkaisuehdotuksessaan, että tullisääntöjen rikkominen, joka määritellään samoin sanamuodoin kuin salakuljetusrikos ja josta määrättävät seuraamukset voivat olla jopa kymmenen kertaa kyseisen verosaatavan suuruisia, oli luonteeltaan rikosoikeudellinen.( )

2. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö

28. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoo, että rikkomiset, jotka voivat johtaa rikosrekisterimerkintään tai vapausrangaistusten määräämiseen, ovat lähtökohtaisesti rikosoikeudellisia, kuten myös ne, joista määrätään taloudellisia seuraamuksia, joiden laiminlyöminen johtaa vapausrangaistukseen.( )

29. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen rikosoikeutta koskevaa osaa ei sovelleta kurinpitomenettelyyn, joka asianajajaa vastaan oli aloitettu ammatin harjoittamiseen liittyneen virheen vuoksi. Kyseisiä säännöksiä ei ollut kohdistettu yleisölle vaan ammattiryhmän, jolla oli erityisasema, jäsenille; niiden tarkoituksena oli varmistaa, että asianajajakunnan jäsenet noudattavat ammatilliseen toimintaan liittyviä sääntöjä; sovellettaviin seuraamuksiin kuuluivat kirjallinen varoitus, enintään noin 36 000 euron sakko, asianajoluvan tilapäinen keskeyttäminen tai asianajajarekisteristä poistaminen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan sakkoa lukuun ottamatta nämä seuraamukset olivat tyypillisiä kurinpitoseuraamuksia. Sakon maksamatta jättäminen ei myöskään johtanut vapausrangaistuksen määräämiseen.( ) Samaan tapaan kurinpitomenettelyssä, joka johti virkamiehen erottamiseen tai eläkkeelle siirtämiseen, ei katsottu olevan kyse rikossyytteistä.( ) Alkoholijuomien tarjoilua ravintolassa koskevan luvan peruuttaminen sillä perusteella, että luvanhaltijaa ei pidetty tähän soveltuvana, ei vastannut rikossyytteestä päättämistä;( ) myöskään selvitysmiehen luvan pysyvää peruuttamista ei pidetty Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklassa tarkoitettuna rangaistuksena.( ) Toisaalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että markkinoiden manipulointiin liittyvät rikkomiset, joista määrätyillä sakoilla oli huomattavia taloudellisia seurauksia, olivat luonteeltaan rikosoikeudellisia.( )

3. Oikeuskäytännön soveltaminen toiseen keskeyttämiseen

30. Vaikka tämä onkin asia, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on viime kädessä ratkaistava, jäljempänä esitettävistä syistä en ole vakuuttunut, että toinen keskeyttäminen on luonteeltaan rikosoikeudellinen edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.( )

31. Direktiivillä 2008/118 pyritään yhdenmukaistamaan ehtoja veron kantamiselle valmisteveron alaisista tavaroista sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan varmistamiseksi. Varastojen, jotka edellyttävät toimivaltaisten viranomaisten antamaa lupaa, järjestelmä on keskeinen osa tätä järjestelmää. Direktiivin 2008/118 16 artiklan mukaan luvan edellytyksenä on, että ne ehdot, joita viranomaisilla on oikeus säätää veron kiertämisen tai väärinkäytösten estämiseksi, täyttyvät. Tällä pyritään helpottamaan valmisteveron alaisista tavaroista kannettavan yhdenmukaistetun veron järjestelmän asianmukaista toimintaa sisämarkkinoilla ja varmistamaan, että niitä, jotka noudattavat sääntöjä, ei aseteta epäedulliseen kilpailuasemaan niihin nähden, jotka eivät noudata sääntöjä, ja ettei verotuloja menetetä.

32. Jos epäillään, että lupaan liitettyjä ehtoja on rikottu tai todennäköisesti rikotaan tulevaisuudessa, luvan tilapäinen keskeyttäminen on toimenpide, jolla pyritään varmistamaan, että tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä kohdassa kuvattuja tavoitteita ei vaaranneta. Tällaiset olosuhteet ovat rinnastettavissa johtajan tilapäiseen toimintakieltoon markkinoiden väärinkäyttöä koskevan rikkomisen yhteydessä; tätä pidettiin ennalta ehkäisevänä toimenpiteenä, joka on toteutettava mahdollisimman pian, jotta estetään virheellisen menettelyn jatkuminen samaa menettelyä koskevan rikosoikeudenkäynnin aikana.( ) Samaan tapaan yksilöt, jotka ovat luottamuksellisessa asemassa asiakkaisiinsa tai yleisöön nähden, kuten lääkärit, eläinlääkärit, opettajat tai lainvalvontaviranomaiset, voidaan pidättää virastaan tai tehtävästään väitetyn menettelyn, joka – jos se näytetään toteen – on todennäköisesti vahingoittanut niitä, joita kohtaan heillä on ammatillinen velvoite, tutkinnan ajaksi.

33. Keskeyttäminen kohdistuu lisäksi henkilöihin, jotka ovat – vapaasta tahdostaan – hankkineet luvan ja sitoutuneet noudattamaan siihen sovellettavia ehtoja. Vapaaehtoisesti tehtyjen sitoumusten laiminlyönnin seuraukset eivät ole repressiivisiä samalla tavalla kuin vapausrangaistuksen tai huomattavan sakon määrääminen yleisöön kohdistuvista teoista. Luvan keskeyttäminen tutkinnan tai syytetoimien ajaksi ei ole epäasianmukaista, kun pidetään mielessä valtuutetun varastonpitäjän velvollisuudet valmisteveron alaisista tavaroista kannettavaa yhdenmukaistettua veroa koskevan hallinnollisen järjestelmän yhteydessä. Sitä ei myöskään voitaisi kuvata erityisen ankaraksi, koska henkilö, jonka lupa on keskeytetty, voi edelleen harjoittaa liiketoimintaa ja käyttää liiketoimintaan liittyviä tiloja, välineitä ja henkilöstöä muihin tarkoituksiin kuin alkoholin, jonka osalta veron maksaminen on keskeytetty, valmistukseen ja hallussapitoon.

34. Samat näkökohdat pätevät nähdäkseni mutatis mutandis ensimmäiseen keskeytykseen, joka tehtiin verokoodeksin 369 §:n 3 momentin b kohdan mukaisesti.

C Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä direktiivin 2008/118 16 artiklan 1 kohdan kanssa, esteenä sellaisten toimenpiteiden toteuttamiselle, joilla keskeytetään alkoholin valmistusta koskeva lupa, pelkkien vireillä olevan rikostutkinnan kohteena olevien epäilyjen perusteella.

36. Direktiivin 2008/118 16 artiklan mukaan verottoman varaston perustamiseen ja pitämiseen lupa on saatava lupa asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta. Luvan edellytyksenä on, että ne ehdot, joita viranomaisilla on oikeus säätää veron kiertämisen tai väärinkäytösten estämiseksi, täyttyvät. Koska direktiivissä 2008/118 tunnustetaan tämä tavoite ja kannustetaan sen saavuttamiseen, kansallisilla tuomioistuimilla ja viranomaisilla on oikeus keskeyttää tai peruuttaa lupia, jos osoitetaan oikeudellisesti riittävällä tavalla, että sovellettavia ehtoja on rikottu tai todennäköisesti rikotaan( )

37. Koska unionin oikeudessa ei ole säädetty näyttövaatimuksista direktiivin 2008/118 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen lupien keskeyttämisen tai peruuttamisen yhteydessä, viranomaisten on noudatettava kansallisessa oikeudessa säädettyjä näyttövaatimuksia ja noudatettava unionin yleisiä oikeusperiaatteita, kuten tehokkuusperiaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja oikeutta hyvään hallintoon.( )

38. Ennakkoratkaisupyyntöön ei sisälly mitään tietoja sovellettavista näyttövaatimuksista kummankaan keskeyttämisen tai rikossyytteen osalta. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antaa ymmärtää, että Dual Prodin luvan toinen keskeyttäminen perustui pelkkään olettamaan rikkomisesta, ennakkoratkaisupyynnöstä ei käy ilmi, miten tämä olettama toimii. Verokoodeksin 369 §:n 3 momentin c kohdan mukaan lupa keskeytetään siihen saakka, kunnes rikosasiassa on annettu lopullinen tuomio rikoksesta. Käsiteltävässä asiassa Dual Prodin lupa keskeytettiin sen jälkeen, kun viranomaiset olivat tutkineet asiaa, rikosoikeudellisessa in rem -menettelyssä oli todettu, että verokoodeksin 452 §:n 1 momentin h ja i kohdassa säädetyt olosuhteet olivat olemassa, ja kun Dual Prodia vastaan oli nostettu virallinen syyte rikoksesta. Kun otetaan huomioon järjestelmän luonne ja kyseessä olevat edut, tässä kohden ei ole kohtuutonta, että laissa säädetään mahdollisuudesta keskeyttää lupa. Vaikuttaa siltä, ettei keskeyttäminen perustu ”pelkkään olettamaan” rikkomisesta vaan että näyttövaatimukset, joita sovelletaan rikossyytteen nostamiseen, ovat itse asiassa niitä, jotka oikeuttavat luvan keskeyttämisen verokoodeksin 369 §:n 3 momentin c kohdan mukaisesti.

39. Tältä osin voi myös olla merkityksellistä, että unionin tuomioistuimen mukaan hallinnollisten sakkojen ankaran vastuun järjestelmä voi olla unionin oikeuden ja yleisen suhteellisuusperiaatteen mukainen, kunhan tavoiteltu päämäärä palvelee sellaista yleistä etua, joka voi oikeuttaa tällaisen järjestelmän käyttöönoton.( )

40. Lisäksi perusoikeuskirjan 41 artiklaan sisältyvä oikeus hyvään hallintoon edellyttää, että hallintoviranomaisen on sille kuuluvan tarkastusvelvollisuuden puitteissa tutkittava huolellisesti ja puolueettomasti kaikki merkitykselliset näkökohdat sen varmistamiseksi, että sillä on luvan keskeyttämistä koskevaa päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot.( )

41. Samoin voi olla merkityksellistä, että analogisissa tilanteissa unionin tuomioistuin on katsonut, ettei unionin oikeus ole esteenä sille, että viranomaiset käyttävät lainvastaisten käytäntöjen toteamiseksi hallinnollisessa menettelyssä todisteita, jotka on saatu samanaikaisesti vireillä olevassa kansallisessa rikosoikeudellisessa menettelyssä, jota ei ole vielä päätetty, kunhan ne noudattavat unionin oikeudessa taattuja oikeuksia.( )

42. Edellä esitetyn perusteella katson – jollei tämän ratkaisuehdotuksen 37–41 kohdassa esitettyjä seikkoja koskevista kansallisen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu –, että se seikka, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään rikosoikeudellisen menettelyn aloittamisesta sellaisia henkilöitä vastaan, jotka ovat väitetysti osallisina alkoholin lainvastaisessa valmistuksessa ja hallussapidossa, ei tarkoita, että direktiivin 2008/118 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu lupa verottoman varaston pitämiseen voidaan keskeyttää vasta, kun kyseisessä rikosoikeudellisessa menettelyssä on annettu tuomio. Dual Prodin väite vaikuttaa nimittäin perustuvan logiikkaan, jonka mukaan on niin, että kun sitä on syytetty rikkomuksesta sen liiketoiminnan yhteydessä, jota se harjoittaa luvan mukaisesti,( ) se voi jatkaa kyseistä liiketoimintaa siihen saakka, kunnes se on tuomittu kyseisestä rikkomuksesta. Mikään direktiivin 2008/118 16 artiklan tulkinta ei mahdollista tällaista päätelmää, joka saattaisi lisäksi heikentää merkittävästi direktiivissä 2008/118 säädetyn verottomia varastoja koskevan järjestelmän tehokkuutta ja luottamusta sitä kohtaan.( )

43. Puolueettomuusvelvoitteen ja syyttömyysolettaman mukaisesti myöhemmän tai samanaikaisen rikosoikeudellisen menettelyn tuomari ei saa pitää keskeyttämisiä osoituksena syytetyn syyllisyydestä rikosoikeudellisessa menettelyssä. Tämä vaikuttaa olevan ainoa asiayhteys, jossa syyttömyysolettama voi olla merkityksellinen, koska sitä ei sovelleta toiseen keskeyttämiseen johtaneen hallinnollisen menettelyn yhteydessä.

44. On myös merkityksellistä, että unionin tuomioistuimen mukaan syyttömyysolettama ei estä sellaisen oikeudellisen olettaman toimintaa rikosasioissa, joka siirtää todistustaakan syytetylle, kunhan olettama voidaan kumota ja puolustautumisoikeudet taataan.( ) Tällaisia olettamia on esimerkiksi unionin oikeuden alalla, joka koskee tapaa, jolla kartellit tunnistetaan ja jolla niistä rangaistaan.( ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on samaan tapaan huomauttanut, että tosiseikkoja koskevia olettamia tai oikeudellisia olettamia on jokaisessa oikeusjärjestelmässä ja ettei Euroopan ihmisoikeussopimuksessa kielletä niiden käyttämistä. Sopimusvaltioiden on kuitenkin käytettävä tällaisia olettamia kohtuuden rajoissa ottaen huomioon syytetyn etujen merkitys ja varmistaen puolustautumisoikeudet rikosoikeudellisissa menettelyissä.( ) Viranomaiset voivat myös tehdä perusteltuja päätelmiä kaikkien käytettävissä olevien todisteiden perusteella.( ) Vaikka nämä näkökohdat ovat kehittyneet rikosoikeudellisten menettelyjen ja seuraamusten yhteydessä, ne pätevät yhtä lailla myös muihin kuin rikosoikeudellisiin asioihin.

45. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä direktiivin 2008/118 16 artiklan 1 kohdan kanssa, ei estä määräämästä hallinnollista seuraamusta luvan keskeyttämiseksi, jotta estetään mahdollinen veron kiertäminen tai mahdolliset väärinkäytökset, ennen kuin rikosoikeudenkäynnissä on annettu lopullinen tuomio, eikä se myöskään estä olettamaan vetoamista tässä yhteydessä.

D Toinen ennakkoratkaisukysymys

46. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, estääkö perusoikeuskirjan 50 artikla, luettuna yhdessä direktiivin 2008/118 16 artiklan 1 kohdan kanssa, viranomaisia keskeyttämästä lupaa kahdesti samojen tosiseikkojen osalta.

47. Koska kumpikaan keskeyttämisistä ei ole nähdäkseni luonteeltaan rikosoikeudellinen, perusoikeuskirjan 50 artiklaan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleeseen sisältyvää ne bis in idem -periaatetta ei sovelleta eikä myöskään sovelleta oikeuskäytäntöä, joka on kehittynyt tilanteissa, joissa toisiinsa läheisesti liittyvät samanaikaiset rikosoikeudelliset ja muut kuin rikosoikeudelliset menettelyt perustuvat samoihin tosiseikkoihin.( ) Yhdyn myös Italian hallituksen esittämiin huomautuksiin, joiden mukaan ennakkoratkaisupyynnössä ei selitetä riittävän yksityiskohtaisesti, miksi kahteen keskeyttämiseen johtaneet tosiseikat ovat samoja, kun otetaan huomioon, että ennakkoratkaisupyynnön mukaan ensimmäinen keskeyttäminen tehtiin verokoodeksin 452 §:n 1 momentin i kohdan perusteella, joka koskee sellaisten välineiden käyttöä, joilla alkoholin tai alkoholijuomien määriä voidaan ottaa talteen mittaamatta, ja toinen keskeyttäminen verokoodeksin 452 §:n 1 momentin i ja h kohdan perusteella, joista jälkimmäinen koskee valmisteveron alaisten tavaroiden säilyttämistä verottoman varaston ulkopuolella. Toinen kysymys on näin ollen hypoteettinen, vaikka toista keskeyttämistä tai molempia pidettäisiinkin luonteeltaan rikosoikeudellisina.( )

48. Komissio katsoo, että kahden hallinnollisen seuraamusten määräämistä olosuhteissa, joissa rikkoja, aineelliset tosiseikat ja suojattu intressi ovat samoja, olisi rajoitettava viittaamalla suhteellisuusperiaatteeseen ja hyvän hallinnon periaatteeseen, jotta varmistetaan, ettei niiden kumulatiivinen kesto ole kohtuuton.( ) Tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä kohdassa esitetty vasta-argumentti pätee mielestäni käsiteltävässä asiassa: koska on huomattavaa epävarmuutta siitä, ovatko kumpaankin kahdesta keskeyttämisestä johtaneet aineelliset tosiseikat samoja, hallinnollisen oikeuden mahdollinen soveltaminen ne bis in idem -periaatetta vastaavalla tavalla on hypoteettista. Sen tarkastelu tämän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä ei siten palvelisi mitään hyödyllistä tarkoitusta, kun otetaan huomioon, että pelkästään komissio toi tämän asian esille ja ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sisällyttänyt pyyntöönsä vastaavaa vaihtoehtoisesti muotoiltua kysymystä.

V Ratkaisuehdotus

49. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunalul Satu Maren esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä ja direktiivin 92/12/ETY kumoamisesta 16.12.2008 annetun neuvoston direktiivin 2008/118/EY 16 artiklan 1 kohdan kanssa,

on tulkittava siten, että

se ei estä määräämästä hallinnollista seuraamusta luvan keskeyttämiseksi, jotta estetään mahdollinen veron kiertäminen tai mahdolliset väärinkäytökset, ennen kuin rikosoikeudenkäynnissä on annettu lopullinen tuomio, eikä olettamaan vetoamista tässä yhteydessä.