Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Geelhoed 7 päivänä helmikuuta 2002. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Ranskan tasavalta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivi 86/609/ETY - Puutteellinen täytäntöönpano. - Asia C-152/00.



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-06973



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

I Johdanto

1. Tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole pannut täydellisesti ja asianmukaisesti täytäntöön kokeisiin ja muihin tieteellisiin tarkoituksiin käytettävien eläinten suojelua koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 24 päivänä marraskuuta 1986 annettua neuvoston direktiiviä 86/609/ETY (jäljempänä direktiivi).

2. Direktiivin tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan varmistaa, että kokeisiin tai muihin tieteellisiin tarkoituksiin käytettävien eläinten suojelua koskevia jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä lähennetään siten, että vältetään yhteismarkkinoiden toteuttamiseen ja toimintaan kohdistuvat vaikutukset. Direktiivillä pyritään sen johdanto-osan perustelukappaleen mukaan vähentämään kokeisiin tai muihin tieteellisiin tarkoituksiin käytettävien eläinten lukumäärä mahdollisimman pieneksi sekä varmistamaan, että tällaisia eläimiä hoidetaan asianmukaisesti ja että niille ei aiheuteta tarpeettomasti kipua, tuskaa, kärsimystä tai pysyvää haittaa. Sillä pyritään erityisesti välttämään tarpeettomia päällekkäisiä kokeita.

3. Direktiivin 25 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden oli toteutettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät toimenpiteet viimeistään 24 päivänä marraskuuta 1989.

II Asian käsittelyn vaiheet

4. Ranskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 8.12.1989 tietyt direktiivin täytäntöönpanoa koskevat toimenpiteet. Näitä olivat erityisesti 19.10.1987 annettu asetus nro 87-848 sekä kolme asetuksen nro 87-848 soveltamisesta 19.4.1988 tehtyä ministeriöiden päätöstä. Komissio lähetti Ranskan hallitukselle 24.4.1998 virallisen huomautuksen, mutta se ei saanut tähän vastausta. Tämän jälkeen komissio osoitti Ranskan hallitukselle 18.12.1998 perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä ilmoittamaan sille toteutettavat toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa. Komission nostama kanne saapui yhteisöjen tuomioistuimeen 19.4.1999.

5. Komissio esittää kanteessaan kuusi kanneperustetta, jotka liittyvät tiettyjen direktiivin säännösten täytäntöönpanon laiminlyöntiin tai niiden puutteelliseen täytäntöönpanoon. Nämä säännökset koskevat eläinlajien ja kokeiden valintaa, kokeisiin käytettävien eläinten vapaaksi päästämistä, kokeita koskevaa ilmoitusmenettelyä, eläinten merkitsemistä sekä jäsenvaltioiden alueella suoritettujen kokeiden tulosten vastavuoroista tunnustamista.

6. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

- toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut kokeisiin ja muihin tieteellisiin tarkoituksiin käytettävien eläinten suojelua koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 24 päivänä marraskuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/609/ETY sekä EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut täydellisesti ja asianmukaisesti täytäntöön kyseistä direktiiviä ja erityisesti sen 4, 7, 11, 12, 18 ja 22 artiklaa

- velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

7. Ranskan tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin ottaa huomioon eläinkokeita koskevan kansallisen lainsäädännön ankarat vaatimukset.

8. Elo- ja syyskuussa 2001 Ranskan hallitus ilmoitti komissiolle ja yhteisöjen tuomioistuimelle sellaisen asetuksen ja päätöksen julkaisemisesta, joilla sen mukaan saatettiin Ranskan lainsäädäntö direktiivin mukaiseksi.

9. Ranskan hallitus ja komissio osallistuivat 25.10.2001 pidettyyn istuntoon. Tässä yhteydessä komissio ilmoitti, että se ei luopuisi kanteestaan.

10. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia myöskään silloin, kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen mahdollisesti päättyy perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen. Tässä asiassa perusteltu lausunto annettiin tiedoksi 18.12.1998. Se, onko väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen tapahtunut, on näin ollen selvitettävä 18.2.1999 vallinneen tilanteen perusteella. Tässä arvioinnissa ei voida ottaa huomioon Ranskan hallituksen ilmoittamaa 29.5.2001 annettua asetusta ja 20.6.2001 tehtyä päätöstä.

III Komission kanneperusteet ja niiden arviointi

A Ensimmäinen kanneperuste: 4 artiklan täytäntöönpanon laiminlyönti

11. Direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

"Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kokeet, joissa käytetään uhanalaisten eläin- ja kasvilajien kansainvälistä kauppaa koskevan yleissopimuksen liitteen I ja asetuksen (ETY) N:o 3626/82 liitteessä C olevan 1 osan mukaisesti uhanalaisina pidettyjä eläimiä, ovat kiellettyjä, paitsi milloin ne ovat edellä mainitun asetuksen mukaisia ja kokeen tarkoituksena on:

- kyseisen lajin säilyttämiseen tähtäävä tutkimus tai

- keskeiset biolääketieteen tavoitteet, kun kyseinen laji osoittautuu poikkeuksellisesti ainoaksi noihin tarkoituksiin sopivaksi lajiksi."

12. Komissio väittää, että Ranskan tasavalta ei ole kieltänyt kokeita, joissa käytetään tässä säännöksessä tarkoitettuja uhanalaisina pidettyjä eläimiä.

13. Ranskan hallitus mainitsee erityisesti asetuksen nro 87-848 7 §:n, jossa säädetään, että suojeltaviin eläinlajeihin sovellettavissa laeissa ja asetuksissa säädetyt rajoitukset huomioon ottaen kokeisiin voidaan käyttää kaikkiin eläinlajeihin kuuluvia eläimiä. Ranskan hallituksen mukaan asetuksessa nro 87-848 edellytetään, että kaikkiin eläinkokeisiin on saatava joko yleinen tai erityinen lupa, ja toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ottavat jokaisen lupahakemuksen osalta huomioon direktiivin 4 artiklan kiellon. Kyseisiä eläinlajeja kasvatetaan Ranskassa vain harvoin vankeudessa, kun taas kolmansista maista peräisin olevien lajien osalta viranomaiset, joilla on toimivalta sallia näiden maahantuonti, ottavat huomioon luonnonvaraisten eläinten ja kasvien suojelusta niiden kauppaa sääntelemällä 9 päivänä joulukuuta 1996 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 338/97 4 ja 8 artiklan vaatimukset.

14. Kuten tunnettua, EY 249 artiklassa ei edellytetä, että direktiivi on välttämättä pantava kirjaimellisesti ja muodollisesti täytäntöön; yleinen oikeudellinen sääntely saattaa riittää direktiivin todelliseksi ja täydelliseksi saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Kunkin jäsenvaltion on kuitenkin pantava direktiivit täytäntöön tavalla, joka vastaa täysin yhteisön lainsäätäjän asettamaa oikeudellisten tilanteiden selvyyden ja varmuuden vaatimusta. Tämän vuoksi direktiivin säännökset on toteutettava kiistattoman pakottavasti ja riittävän yksilöidysti, täsmällisesti ja selvästi. Jäsenvaltiot, joille direktiivit on osoitettu, eivät näin ollen voi pelkällä hallinnollisella käytännöllä, jota viranomaiset voivat muuttaa mielensä mukaan ja joka ei ole riittävän hyvin tiedossa, täyttää asianmukaisesti niillä EY 249 artiklan nojalla olevaa täytäntöönpanovelvoitetta.

15. Tämän vakiintuneen oikeuskäytännön valossa yhdyn komission näkemykseen, jonka mukaan Ranskan hallituksen mainitsemat säännökset ja menettelyt eivät takaa direktiivin 4 artiklan saattamista kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Asetuksen nro 87-848 7 §:ssä on yleinen viittaus suojeltavia eläinlajeja koskevissa laeissa ja asetuksissa oleviin rajoituksiin. Tällainen yleinen viittaus ei riitä direktiivin täytäntöönpanemiseksi. Tässä tai missään muussa kansallisessa säännöksessä ei kielletä yksilöidysti ja kiistattomasti suojeltujen lajien käyttämistä kokeisiin paitsi siinä tapauksessa, että direktiivin 4 artiklassa säädetyt edellytykset eivät täyty. Tämän lisäksi väite, jonka mukaan toimivaltaiset viranomaiset ottavat huomioon direktiivin vaatimukset jokaisen lupahakemuksen yhteydessä, on merkityksetön. Kysymyksessä on pelkkä hallinnollinen käytäntö, joka ei riitä direktiivin 4 artiklassa säädetyn kiellon asianmukaiseksi toteuttamiseksi.

B Toinen kanneperuste: 7 artiklan 3 kohdan puutteellinen täytäntöönpano

16. Direktiivin 7 artiklan 3 kohta koskee eläinten ja kokeiden valintaa ja siinä säädetään seuraavaa:

"Milloin koe täytyy suorittaa, eläinlajin valintaa on huolellisesti harkittava, ja valinta on tarvittaessa perusteltava viranomaiselle. Vaihtoehtoisista kokeista on valittava ne, joiden suorittamiseen tarvitaan vähiten eläimiä, ja joissa käytetään eläimiä, joilla on mahdollisimman alhainen neurofysiologinen herkkyystaso, ja jotka aiheuttavat vähiten kipua, tuskaa, kärsimystä tai pysyvää haittaa ja jotka todennäköisimmin antavat luotettavia tuloksia. Luonnosta pyydystetyillä eläimillä ei saa suorittaa kokeita, paitsi jos kokeet muilla eläimillä eivät kokeen tavoitteiden toteuttamiseksi olisi riittäviä."

17. Ranskan hallitus toteaa, että kansallisessa lainsäädännössä asetetaan velvollisuus hallinnollisessa menettelyssä käsiteltävän koetta koskevan lupahakemuksen esittämiseen. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tutkivat ja arvioivat hakemuksen direktiivin 7 artiklan 3 kohdan valossa.

18. Olen myös tämän osalta samaa mieltä kuin komissio siitä, että tällainen menettely ei riitä varmistamaan direktiivin kiistatonta ja pakottavaa täytäntöönpanoa. Kansallisessa lainsäädännössä ei ole sääntöä, jossa vahvistettaisiin yksilöidysti, täsmällisesti ja selvästi 7 artiklan 3 kohdassa säädetyt eläinlajien ja kokeiden valintaa koskevat edellytykset, jotka ohjaavat toimivaltaisia viranomaisia näiden myöntäessä lupia tarpeellisiin kokeisiin. Ranskan hallitus viittaa lähinnä hallinnolliseen käytäntöön. Olen jo todennut ensimmäisen kanneperusteen arvioinnin yhteydessä, että tällaiset käytännöt eivät riitä.

C Kolmas kanneperuste: 11 artiklan täytäntöönpanon laiminlyönti

19. Direktiivin 11 artiklassa säädetään seuraavaa:

"Tämän direktiivin muiden säännösten estämättä, viranomainen voi sallia kyseessä olevan eläimen vapaaksi päästämisen, milloin kokeen hyväksyttävät tarkoitukset sitä vaativat ja viranomainen on vakuuttunut siitä, että eläimen hyvinvoinnin turvaamisesta on huolehdittu mahdollisimman hyvin, jos vain sen terveydentila sallii tämän eikä kansanterveydelle ja ympäristölle aiheudu vaaraa."

20. Ranskan hallitus viittaa direktiivin 11 artiklan täytäntöönpanon osalta asetuksen nro 87-848 2 §:n b kohtaan. Tämän säännöksen mukaan asetuksessa tarkoitettuina kokeina ei pidetä eläinten tarkkailua edellyttäen, että tästä ei aiheudu näille kärsimystä.

21. Ranskan hallitus toteaa lisäksi, että eläinten vapaaksi päästäminen koskee ainoastaan eläimiä, jotka on aiemmin otettu niiden luonnollisesta ympäristöstä. Tämä on harvinaista. Ranskassa käytettävät koe-eläimet on hankittu kasvattamalla ja jäsenvaltioiden välisen kaupan tai tuonnin kautta, ja Ranskan viranomaiset valvovat puolestaan tarkasti luonnonvaraisten eläinten käyttämistä tieteelliseen tutkimukseen. Luonnollisesta ympäristöstään aiemmin otettujen eläinten osalta 10.7.1976 annetun lain nro 76-629 13-II §:ssä säädetään rangaistavaksi kotieläinten tai vankeudessa pidettyjen kesytettyjen (luonnonvaraisten) eläinten tahallinen vapauteen päästäminen sellaisia eläimiä lukuun ottamatta, joita käytetään lajin kantojen elvyttämiseksi. Ranskan hallitus toteaa lisäksi, että code ruralin (maaseutulaki) nojalla luonnonvaraisten eläinten ja suojeltujen eläinlajien pyydystäminen ja siirtäminen edellyttää aina hallinnollista lupaa.

22. Komission mukaan ei voida katsoa, että direktiivin 11 artikla olisi pantu asianmukaisesti täytäntöön asetuksen nro 87-848 2 §:n b kohdalla. Kokeisiin direktiivissä tarkoitetulla tavalla käytettyjen eläinten vapaaksi päästämistä ei säädellä sitovin säännöksin. Komissio ei pidä tyydyttävänä Ranskan hallituksen vastausta, jonka mukaan kokeisiin käytettyjä eläimiä ei joko päästetä lainkaan tai päästetään erittäin harvoin vapaaksi Ranskassa. Direktiivin 11 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot antamaan lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joiden mukaisesti asiasta vastaava viranomainen voi sallia kokeissa käytetyn eläimen vapaaksi päästämisen, jos tässä artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Mainittuun Ranskan lainsäädäntöön ei sisälly 11 artiklassa säädettyjä edellytyksiä.

23. Komissio toteaa lopuksi, että 11 artiklassa tarkoitettu vapaaksi päästämisen käsite ei rajoitu pelkästään eläinten palauttamiseen niiden luonnolliseen ympäristöön. Koska "kokeen" käsite on määritelty laajasti, vapaaksi päästäminen voidaan tulkita siten, että eläintä ei enää käytetä koetarkoituksiin, ja tähän voi sisältyä esimerkiksi tällaisen eläimen palauttaminen sen alkuperäiselle omistajalle.

24. Direktiivin 11 artiklalla pyritään eläimen suojelemiseen myös sen jälkeen, kun sitä ei enää käytetä kokeisiin, asettamalla sen vapaaksi päästämiselle tiettyjä edellytyksiä. Asiasta vastaavan viranomaisen on annettava lupa vapaaksi päästämiseen ja sen on näin ollen tutkittava jokaisessa konkreettisessa tapauksessa, täyttyvätkö tässä säännöksessä asetetut vapaaksi päästämisen edellytykset. On näin ollen ilmeistä, että on voitava osoittaa, että 11 artiklan edellytyksistä säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Koska näin ei ollut Ranskan oikeusjärjestyksen osalta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, komission kanneperuste on jo tästä syystä perusteltu. Ranskan hallituksen väite, jonka mukaan kysymyksessä voi olla vapaaksi päästäminen vain siinä tapauksessa, että eläimet on joskus otettu pois luonnollisesta ympäristöstään, ei ole mielestäni vakuuttava. Direktiivissä ei tehdä tätä eroa ja, kuten komissio toteaa, on mahdollista, että eläimet palaavat kokeiden päätyttyä muuhun kuin luonnolliseen ympäristöönsä.

D Neljäs kanneperuste: 12 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanon laiminlyönti

25. Direktiivin 12 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

"Milloin eläintä aiotaan käyttää kokeeseen, joka aiheuttaa tai saattaa aiheuttaa sille voimakasta ja todennäköisesti jatkuvaa kipua, kokeesta on annettava ilmoitus ja perustelu viranomaiselle tai siihen on saatava kyseisen viranomaisen nimenomainen lupa. Viranomaisen tulee ryhtyä asianmukaisiin oikeudellisiin tai hallinnollisiin toimiin, jos se ei ole vakuuttunut siitä, että koe on riittävän tärkeä ihmisten tai eläinten keskeisten tarpeiden kannalta."

26. Komissio toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole antanut säädöksiä, joiden mukaan asiasta vastaavan viranomaisen on suoritettava pakollinen valvonta tässä säännöksessä tarkoitettujen kokeiden osalta. Ranskan hallitus ei ole kiistänyt tätä. Komission kanneperuste on näin ollen perusteltu.

E Viides kanneperuste: 18 artiklan 1 ja 3 kohdan puutteellinen täytäntöönpano

27. Direktiivin 18 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Jokainen eläimiä kasvattavassa, toimittavassa tai käyttävässä laitoksessa pidettävä koira, kissa tai apina on merkittävä yksilöidysti mahdollisimman kivuttomasti ennen vieroitusta, lukuun ottamatta 3 kohdassa tarkoitettuja tapauksia.

- -

3. Jos koira, kissa tai apina siirretään 1 kohdassa tarkoitetusta laitoksesta toiseen ennen vieroitusta eikä eläintä sitä ennen voida käytännön syistä merkitä, vastaanottavan laitoksen on säilytettävä kaikki eläintä koskevat asiakirjat ja ennen kaikkea tiedot sen emosta, kunnes se voidaan merkitä.

- - "

28. Oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana Ranskan hallitus mainitsi eri säännöksistä, joissa velvoitetaan kokeita suorittavat laitokset pitämään rekisteriä, jonka perusteella on mahdollista yksilöidä vankeudessa pidettävät eläimet ja määrittää niiden alkuperä, sekä merkitsemään nämä eläimet. Kysymyksessä ovat asetuksen nro 87-848 9, 25 ja 26 §, eläinkokeita suorittaville laitoksille myönnettävää lupaa, niiden suunnittelua ja toimintaa koskevien ehtojen vahvistamisesta vuonna 1988 tehty päätös, maaseutulaki (code rural) sekä 25.10.1995 tehty päätös, jota muutettiin 26.10.1996.

29. Komissio ei kiistä sitä, etteikö näillä säännöksillä pantaisi täytäntöön direktiivin 18 artiklasta aiheutuvia velvoitteita. Sen mukaan nämä säännökset eivät kuitenkaan riitä 18 artiklan 1 ja 3 kohdan täydellisen täytäntöönpanon varmistamiseen. Niissä ei erityisesti säädetä sellaisten eläinten merkitsemisestä, joita ei ole vieroitettu, mitä 18 artiklan 1 kohdassa edellytetään. Kissojen ja koirien merkitsemistä säädellään yleisellä lainsäädännöllä, joka ei koske pelkästään koe-eläimiä ja jossa ei velvoiteta tekemään merkintää ennen vieroittamista. Nämä säännökset eivät myöskään koske kädellisiä, jotka eivät ole ihmisiä. Komission mukaan 18 artiklan 3 kohdan poikkeussäännöstä, jonka nojalla eläin, jota ei ole vieroitettu, voidaan merkitä myöhemmin, ei myöskään ole otettu riittävästi huomioon. Missään säännöksessä ei säädetä väliaikaisesta rekisteröinnistä merkinnän tekemistä odotettaessa.

30. Ranskan hallitus tyytyy viittaamaan vastineessaan suunniteltuun kansallisen lainsäädännön mukauttamiseen, jonka tarkoituksena on direktiivin 18 artiklan täytäntöönpano kokonaisuudessaan. Tämä kanneperuste on näin ollen myös hyväksyttävä.

F Kuudes kanneperuste: 22 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanon laiminlyönti

31. Direktiivin 22 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

"Kansallisen tai yhteisön terveys- ja turvallisuuslainsäädännön vaatimien kokeiden tarpeettoman päällekkäisyyden välttämiseksi jäsenvaltioiden on, mikäli mahdollista, hyväksyttävä toisen jäsenvaltion alueella suoritettujen kokeiden avulla saatujen tietojen oikeellisuus, paitsi milloin lisäkokeiden suorittaminen on tarpeen kansanterveyden ja turvallisuuden suojelemiseksi."

32. Oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn kuluessa Ranskan hallitus viittasi code de la santé publiquen (kansanterveyslaki) R.5118 §:ään, jonka mukaan ministeri vahvistaa ne säännöt ja menetelmät, joita sovelletaan lääketutkimuksiin, ja jonka mukaan tietyt tutkimukset on tehtävä hyvän laboratoriokäytännön mukaisesti.

33. Komissio toteaa mielestäni perustellusti, että tällaisella yleisellä säännöksellä ei voida varmistaa direktiivin 22 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanoa. Jälkimmäisellä säännöksellä pyritään muualla tehtyjen kokeiden pätevyys tunnustamalla välttämään kansallisen tai yhteisön lainsäädännön vaatimien kokeiden tarpeeton päällekkäisyys. Myös tämä kanneperuste on näin ollen sellaisenaan perusteltu. Ranskan hallitus viittasi vastineessaan ja suullisessa käsittelyssä 18.2.1999 jälkeen tehtyihin päätöksiin, joiden tarkoituksena on 22 artiklan 1 kohdan täytäntöönpano, mutta kuten on jo todettu, yhteisöjen tuomioistuin ei voi ottaa huomioon tämän päivän jälkeen tapahtuneita muutoksia.

Ratkaisuehdotus

34. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

- toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut kokeisiin ja muihin tieteellisiin tarkoituksiin käytettävien eläinten suojelua koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 24 päivänä marraskuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/609/ETY sekä EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut täydellisesti ja asianmukaisesti kyseistä direktiiviä ja erityisesti sen 4, 7, 11, 12, 18 ja 22 artiklaa

- velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.