Avainsanat

Tiivistelmä



Avainsanat

1. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Sakon määrän alentaminen rikkomiseen syyllistyneen yrityksen yhteistyön perusteella – Ehdollisen sakkoimmuniteetin myöntäminen ennen komission lopullisen päätöksen tekemistä – Vaikutus

(Neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artikla; komission tiedonannon 2002/C 45/03 8 kohdan a ja b alakohta, 11 kohdan a–c alakohta sekä 15, 16, 18 ja 19 kohta)

2. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Sakon määrän alentaminen rikkomiseen syyllistyneen yrityksen yhteistyön perusteella – Täydellinen immuniteetti – Edellytykset

(Neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artikla; komission tiedonannon 2002/C 45/03 11 kohdan a alakohta)

3. Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen – Väitetiedoksianto – Väliaikaisuus

(EY 81 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 1 kohta)

4. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Sakon määrän alentaminen rikkomiseen syyllistyneen yrityksen yhteistyön perusteella – Ehdollisen sakkoimmuniteetin myöntäminen ennen komission lopullisen päätöksen tekemistä – Komission kieltäytyminen myöntämästä lopullista immuniteettia – Luottamuksensuojan periaatetta ei ole loukattu

(EY 81 artikla; komission tiedonannon 2002/C 45/03 11 kohta)

5. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Kilpailusääntöjen rikkomisesta määrättävien sakkojen laskennasta annetut suuntaviivat – Toimi, jolla on tarkoitus olla ulkoisia vaikutuksia – Ulottuvuus

(Neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artikla; komission tiedonanto 98/C 9/03)

6. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Rikkomiset, jotka luonnehditaan erittäin vakaviksi jo pelkän luonteensa perusteella

(Neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artikla; komission tiedonanto 98/C 9/03)

7. Kilpailu – Sakot – Päätös, jolla määrätään sakkoja – Perusteluvelvollisuuden laajuus

(EY 253 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artikla)

8. Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Oikeus tutustua asiakirjoihin – Komissiolla ei ole velvollisuutta antaa tietoa sisäisten asiakirjojen sisällöstä

(EY 81 artikla)

Tiivistelmä

1. Kun komissio saa sakkoimmuniteettia koskevan hakemuksen sakoista vapauttamisesta ja sakkojen lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annetun tiedonannon perusteella, se arvioi asianomaisen yrityksen hakemuksensa tueksi toimittamat todisteet tarkastaakseen, täyttääkö yritys yhteistyötiedonannon 8 artiklan a alakohdassa tai tapauksen mukaan sen b alakohdassa asetetut edellytykset. Komissio myöntää kirjallisesti ehdollisen vapautuksen sakoista ensimmäiselle nämä edellytykset täyttävälle yritykselle.

Ehdollisen immuniteetin myöntäminen merkitsee siis sitä, että yhteistyötiedonannon 8 kohdassa asetetut edellytykset täyttävälle yritykselle myönnetään hallinnollisen menettelyn aikana tietyt oikeusvaikutukset tuottava menettelyllinen erityisasema. Tällaista ehdollista immuniteettia ei kuitenkaan voida missään tapauksessa rinnastaa lopulliseen sakkoimmuniteettiin, joka myönnetään vasta hallinnollisen menettelyn lopussa.

Tarkemmin sanottuna ehdollisen immuniteetin myöntäminen ensinnäkin osoittaa, että asianomainen yritys on täyttänyt ensimmäisenä yhteistyötiedonannon 8 kohdan a tai b alakohdassa asetetut edellytykset ja ettei komissio tutki muita immuniteettihakemuksia ennen kuin se on ottanut kantaa kyseisen yrityksen hakemukseen, ja toiseksi antaa asianomaiselle yritykselle takeet sakkoimmuniteetin saamisesta sillä edellytyksellä, että komissio hallinnollisen menettelyn lopussa toteaa sen täyttävän myös yhteistyötiedonannon 11 kohdan a–c alakohdassa asetetut edellytykset.

Vasta hallinnollisen menettelyn lopussa komissio tekee lopullisen päätöksensä siitä, myönnetäänkö ehdollisen immuniteetin saaneelle yritykselle tällä päätöksellä varsinainen sakkoimmuniteetti. Samalla hetkellä lakkaavat ehdollisesta immuniteetista seuraavan menettelyllisen aseman vaikutukset. Lopullinen immuniteetti voidaan kuitenkin myöntää ainoastaan, jos yritys on koko hallinnollisen menettelyn ajan ja lopullisen päätöksen tekemiseen saakka täyttänyt kaikki yhteistyötiedonannon 11 kohdan a–c alakohdassa asetetut kolme kumulatiivista edellytystä.

Tässä järjestelmässä, sellaisena kuin se on määritelty yhteistyötiedonannossa, immuniteettia hakeneelle yritykselle ei ennen lopullista päätöstä myönnetä varsinaista immuniteettia vaan ainoastaan menettelyllinen asema, joka voi hallinnollisen menettelyn päätteeksi muuttua sakkoimmuniteetiksi, jos vaaditut edellytykset täyttyvät.

(ks. 113–115, 117 ja 118 kohta)

2. Täydellisen sakkoimmuniteetin myöntäminen on poikkeus periaatteesta, jonka mukaan yrityksellä on yksilöllinen vastuu kilpailusääntöjen rikkomisesta, ja tällainen poikkeus voidaan oikeuttaa tarpeella helpottaa vakavimpiin kilpailunrajoituksiin luokiteltavien menettelytapojen toteamista, tutkintaa ja rankaisemista sekä varmistaa seuraamusten varoittava vaikutus. Tässä tilanteessa on siis täysin johdonmukaista vaatia, että immuniteettia hakenut yritys tekee – kilpailusääntöjä rikkovasta käyttäytymisestään myönnettävän täydellisen sakkoimmuniteetin vastineeksi – komission tutkinnan aikana yhteistyötä, jonka sakoista vapauttamisesta ja sakkojen lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annetun tiedonannon 11 kohdan a alakohdan sanamuodon mukaan on oltava ”kokonaisvaltaista, jatkuvaa ja nopeaa”.

Yhteistyön luonnehtiminen ”kokonaisvaltaiseksi” merkitsee, että immuniteetin hakijan komissiolle tarjoaman avun on oltava kattavaa, ehdotonta ja varauksetonta. Sen luonnehtiminen ”jatkuvaksi” ja ”nopeaksi” tarkoittaa, että yhteistyön on jatkuttava koko hallinnollisen menettelyn ajan ja että sitä on periaatteessa tehtävä välittömästi.

Sakon alentaminen yhteistyötiedonannon nojalla on lisäksi perusteltua ainoastaan, kun toimitettujen tietojen ja kyseessä olevan yrityksen käyttäytymisen yleisemminkin voidaan katsoa osoittavan yrityksen todellista yhteistyöhenkeä. Kuten yhteistyön käsitteestä, sellaisena kuin sitä on selitetty yhteistyötiedonannossa, seuraa, alennus voidaan myöntää kyseisen tiedonannon perusteella yksinomaan, jos kyseessä olevan yrityksen käyttäytyminen ilmentää tällaista yhteistyöhenkeä. Tätä periaatetta on sitäkin suuremmalla syyllä sovellettava täydellisen sakkoimmuniteetin oikeuttavaan yhteistyöhön, koska sakoista vapauttaminen merkitsee edullisempaa kohtelua kuin pelkkä sakon alentaminen.

Täydelliseen sakkoimmuniteettiin oikeuttavan ”kokonaisvaltaisen, jatkuvan ja nopean” yhteistyön käsite edellyttää siis todellista ja kattavaa yhteistyötä, jossa yritys osoittaa aitoa yhteistyöhenkeä.

Tutkinnassa tekemänsä yhteistyön perusteella täydellistä sakkoimmuniteettia hakeva yritys ei tässä suhteessa saa jättää ilmoittamatta komissiolle tiedossaan olevia merkityksellisiä tosiseikkoja, jos on pienikin mahdollisuus, että ne voivat vaikuttaa hallinnollisen menettelyn kulkuun ja komission tutkinnan tehokkuuteen. Todellinen ja kokonaisvaltainen yhteistyö edellyttää siis sitä, että kyseinen yritys tiedottaa komissiolle hyvissä ajoin ja koko hallinnollisen menettelyn ajan kaikista sellaisista merkityksellisistä olosuhteista, jotka voivat haitata tutkinnan moitteetonta kulkua ja vaikeuttaa kartellin tehokasta toteamista ja rankaisemista. Erityisen tärkeä merkitys tiedonantovelvoitteella on silloin, kun nämä olosuhteet koskevat asianomaisen yrityksen ja kartellin muiden jäsenten välisiä suhteita, ja etenkin silloin, kun komission ja asianomaisen yrityksen välillä on hallinnollisen menettelyn aikana keskusteltu ennakolta ja nimenomaisesti tällaisten olosuhteiden mahdollisesta ilmenemisestä.

Sitä, ilmentääkö yrityksen käyttäytyminen todellista yhteistyöhenkeä, voidaan arvioida ainoastaan niiden olosuhteiden perusteella, jotka vallitsivat käyttäytymisen tapahtuma-aikana. Kun nimittäin otetaan huomioon tällaiselta yhteistyöltä edellytetty ”jatkuvuus” eli se, että yhteistyön on jatkuttava koko menettelyn ajan, mikä tahansa todellisen yhteistyöhengen vastainen käyttäytyminen riittää jo yksinään perusteeksi yhteistyövelvoitteen rikkomisen toteamiseen. Tällaista rikkomista ei siis voida oikeuttaa millään edellä mainitun käyttäytymisen jälkeisellä seikalla.

Vaikka siis jälkeenpäin todettaisiinkin, ettei yhteistyövelvoitetta rikkovalla käyttäytymisellä ole ollut kielteisiä vaikutuksia, tällaiseen toteamukseen ei voida vedota kyseisen käyttäytymisen oikeuttamiseksi.

(ks. 125–130 ja 132–134 kohta)

3. Komissio voi kilpailuoikeuden alalla muuttaa lopullisessa päätöksessään, jolla määrätään sakkoa kilpailusääntöjen rikkomisesta, väitetiedoksiantoon sisältyviä perusteluita, kunhan päätöksessä on kunnioitettu puolustautumisoikeuksia siten, ettei siinä syytetä asianomaisia muista kuin niistä kilpailusääntöjen rikkomisista, joista väitetiedoksiannossa on kyse, ja siinä otetaan huomioon vain sellaiset tosiseikat, joiden osalta asianomaiset ovat voineet ilmaista kantansa.

(ks. 176 kohta)

4. Oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen edellyttää kolmen edellytyksen täyttymistä. Yhteisön hallintoelimen on ensiksikin täytynyt antaa asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka on antanut toimivaltainen ja luotettava taho. Näiden vakuuttelujen on toiseksi oltava sellaisia, että ne saavat aikaan perustellun odotuksen sen henkilön mielessä, jolle ne on osoitettu. Vakuuttelujen täytyy kolmanneksi olla sovellettavien normien mukaisia.

Unionin kilpailusääntöjen rikkomista koskevan hallinnollisen menettelyn yhteydessä yritys, joka on tehnyt komissiolle sakkaimmuniteettia koskevan hakemuksen, ei voi väittää saaneensa täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja siitä, että se saisi hallintomenettelyn päätteeksi lopullisen immuniteetin. Sakoista vapauttamisesta ja sakkojen lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annetun tiedonannon 19 kohdan mukaan näet komissio arvioi mainitun tiedonannon 11 kohdassa asetettujen edellytysten täyttymistä vasta siinä vaiheessa, kun se tekee lopullisen päätöksensä. Komissio ei siis mitenkään voi lopullisen päätöksen tekemistä edeltävässä menettelyvaiheessa antaa asianomaiselle yritykselle täsmällisiä vakuutteluja siitä, että tämä saisi lopullisen immuniteetin.

Komissiolla ei myöskään ole velvollisuutta erikseen tiedottaa immuniteetin hakijoille, että niiden on noudatettava yhteistyötiedonannosta johtuvia velvoitteita ja etenkin yhteistyövelvoitetta, koska näiden velvoitteiden laiminlyönnin seuraukset ilmaistaan selvästi itse tiedonannossa.

(ks. 190–193 kohta)

5. Asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja EHTY:n perustamissopimuksen 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annetut suuntaviivat ovat väline, jolla pyritään täsmentämään ylemmäntasoista oikeutta noudattaen perusteet, joita komissio aikoo soveltaa käyttäessään asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdassa säädettyä harkintavaltaansa sakkojen vahvistamisessa. Mainitut suuntaviivat eivät ole sakkojen määräämisestä tehdyn päätöksen oikeudellinen perusta, koska kyseinen päätös perustuu asetukseen N:o 1/2003, vaan niissä määritetään yleisellä ja abstraktilla tasolla menetelmä, johon komissio on sitoutunut, kun se vahvistaa kyseisellä päätöksellä määrättyjen sakkojen suuruuden, ja varmistetaan täten yritysten oikeusvarmuus.

Vaikkei suuntaviivoja voidakaan siten pitää oikeussääntöinä, joita hallinto on joka tapauksessa velvollinen noudattamaan, niissä vahvistetaan kuitenkin käytännesääntöjä, joissa ilmaistaan noudatettava käytäntö ja joista hallinto voi poiketa erityistapauksissa vain perusteet esittämällä.

Se, että komissio on itse rajoittanut harkintavaltaansa antamalla kyseiset suuntaviivat, ei kuitenkaan ole ristiriidassa sen kanssa, että komissiolla on edelleen huomattava liikkumavara harkintavallan suhteen. Se, että komissio on täsmentänyt suuntaviivoissa näkemyksensä kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuuden arvioimisesta, ei näet estä sitä, että se arvioi kyseistä kriteeriä kokonaisvaltaisesti kaikkien kyseiseen tapaukseen liittyvien seikkojen perusteella, mukaan lukien seikat, joita ei mainita nimenomaisesti suuntaviivoissa.

(ks. 217–219 kohta)

6. Asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja EHTY:n perustamissopimuksen 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa annetuissa suuntaviivoissa vahvistetun menetelmän mukaan kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuuden arvioimisessa on otettava huomioon rikkomisen laatu, sen todellinen vaikutus markkinoille, jos se on mitattavissa, ja asian kannalta merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden laajuus.

Näillä kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuuden arviointia koskevilla kolmella seikalla ei kuitenkaan ole samaa painoarvoa kattavassa tutkimuksessa. Kilpailusääntöjen rikkomisen laadulla on ensisijainen merkitys erityisesti silloin, kun kilpailusääntöjen rikkomisia luonnehditaan ”erittäin vakaviksi”. Todellinen vaikutus markkinoihin ja maantieteellisten markkinoiden laajuus eivät sitä vastoin ole välttämättömiä seikkoja rikkomisen luokittelemiseksi erittäin vakavaksi sellaisten horisontaalisten kartellien tapauksessa, joissa on kyse etenkin hintojen vahvistamisesta. Horisontaalisia kartelleja, joissa on kyse etenkin hintojen vahvistamisesta, voidaan siis pelkän luonteensa perusteella pitää ”erittäin vakavina” rikkomisina ilman, että komission olisi osoitettava rikkomisen todellinen vaikutus markkinoihin ja ilman, että asianomaisten maantieteellisten markkinoiden pienuus estäisi tällaista luokittelua.

Jotta kyettäisiin arvioimaan kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuutta, on ratkaisevaa selvittää, ovatko kartellin jäsenet tehneet kaikkensa antaakseen aikomuksilleen todellisen vaikutuksen. Koska siihen, mitä tämän jälkeen tapahtuu todellisuudessa saavutettujen markkinahintojen tasolla, ovat omiaan vaikuttamaan muut tekijät, jotka eivät ole kartellin jäsenten määräämisvallassa, kartellin jäsenet eivät voi lukea omaksi hyväkseen ja sakon alentamisen perusteeksi ulkoisia tekijöitä, jotka ovat haitanneet niiden pyrkimyksiä.

Tilanteessa, jossa komissio on näyttänyt toteen kartellin täytäntöönpanon, ei voida vaatia, että komissio osoittaa järjestelmällisesti, että asianomaiset yritykset ovat todellisuudessa kyenneet sopimusten avulla saavuttamaan liiketoimelle korkeamman – tai ostokartellien osalta alemman – hintatason kuin se, joka ilman kartellia olisi vallinnut. Olisi suhteetonta vaatia tällaista näyttöä, joka vaatisi huomattavia resursseja, koska se edellyttäisi turvautumista hypoteettisiin laskelmiin, jotka perustuisivat taloudellisiin malleihin, joiden paikkansapitävyyden varmistaminen olisi tuomioistuimelle hankalaa ja joiden oikeellisuutta ei ole millään tavoin osoitettu.

Maantieteellisten markkinoiden laajuus ei myöskään ole sillä tavoin itsenäinen peruste, että ainoastaan suurinta osaa jäsenvaltioista koskevia kilpailusääntöjen rikkomisia voitaisiin luonnehtia ”erittäin vakaviksi”. Perustamissopimuksen, asetuksen N:o 17 sen enempää kuin asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja EHTY:n perustamissopimuksen 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa annettujen suuntaviivojenkaan perusteella ei voida katsoa, että ainoastaan maantieteellisesti erittäin laajoja rajoituksia voitaisiin pitää tällaisina. Lisäksi sopimukset tai yhdenmukaistetut menettelytavat, joilla pyritään etenkin vahvistamaan ostohinnat ja jakamaan ostetut määrät, voidaan pelkän luonteensa perusteella katsoa hyvin vakavaksi rikkomiseksi tarvitsematta luonnehtia tällaisia menettelytapoja erityisellä maantieteellisellä ulottuvuudella. Näin ollen kyseessä olevien maantieteellisten markkinoiden koko ei lähtökohtaisesti estä luonnehtimasta todettua rikkomista ”erittäin vakavaksi”, vaikka oletetaan, että nämä markkinat ovat pienet.

(ks. 220, 222–224, 226, 248–250, 277 ja 279 kohta)

7. Vahvistettaessa sakkoja kilpailuoikeuden rikkomisen vuoksi perusteluvelvollisuus täytetään, jos komissio ilmoittaa päätöksessään ne arvioinnissa huomioon ottamansa seikat, joiden avulla se on voinut määrittää kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuuden ja keston. Sellaisen päätöksen osalta, jossa usealle yritykselle määrätään sakkoja, perusteluvelvollisuuden laajuutta on arvioitava ottaen huomioon erityisesti se seikka, että kilpailusääntöjen rikkomisten vakavuus on määritettävä erittäin monien seikkojen, kuten erityisesti asian ominaispiirteiden, asiayhteyden ja sakkojen ennalta ehkäisevän vaikutuksen perusteella, eikä huomioon otettavista arviointiperusteista ole vahvistettu sitovaa tai tyhjentävää luetteloa.

Todellinen vaikutus markkinoihin ei ole välttämätön seikka rikkomisen luokittelemiseksi erittäin vakavaksi sellaisten horisontaalisten kartellien tapauksessa, joissa on kyse etenkin hintojen vahvistamisesta, eikä komissiolla ole velvollisuutta ottaa sitä huomioon arvioidessaan rikkomisen vakavuutta. Se, ettei komissio ole perustellut, miksi se jätti päätöksessään huomiotta sellaisen kriteerin, jota se ei edes ollut velvollinen ottamaan huomioon ja jonka huomioon ottamista se ei pitänyt tässä tapauksessa tarpeellisena, ei voi merkitä perustelujen puuttumista sakkoa vahvistettaessa.

(ks. 282 ja 284 kohta)

8. Komissiolla ei ole velvollisuutta asettaa saataville toimielimen sisäisiä asiakirjoja kilpailuun liittyvän hallinnollisen menettelyn aikana. Komission sisäisiä asiakirjoja ei anneta kantajien tietoon myöskään unionin tuomioistuimissa käytävän oikeudenkäynnin aikana, elleivät kyseisen tapauksen poikkeukselliset olosuhteet sitä edellytä sellaisten painavien syiden vuoksi, joiden olemassaolo kantajien on näytettävä toteen. Rajoitus, joka koskee oikeutta tutustua sisäisiin asiakirjoihin, on perusteltu asianomaisen toimielimen hyvän toiminnan varmistamiseksi kilpailusääntöjen rikkomisen estämisessä.

(ks. 313 kohta)