Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Tesauro 28 päivänä marraskuuta 1995. - Brasserie du Pêcheur SA vastaan Bundesrepublik Deutschland ja The Queen vastaan Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd ym.. - Ennakkoratkaisupyynnöt: Bundesgerichtshof - Saksa ja High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court - Yhdistynyt kuningaskunta. - Periaate, jonka mukaan jäsenvaltio vastaa yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamistaan vahingoista - Jäsenvaltion lainsäätäjä rikkonut yhteisön oikeutta - Valtion vastuun syntymisen edellytykset - Korvauksen suuruus. - Yhdistetyt asiat C-46/93 ja C-48/93.



Oikeustapauskokoelma 1996 sivu I-01029



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Jäsenvaltion vastuu yhteisön oikeuden rikkomisesta ja siihen liittyvä velvollisuus korvata yksityisille aiheutunut vahinko, mistä oli kyse myös tunnetussa asiassa Francovich ym.(1) annetussa tuomiossa, herättää edelleen suurta kiinnostusta. Kyseisessä tuomiossa ei ole myöskään selvitetty valtion vastuuta ja korvausvelvollisuutta kaikilta osin; edelleen on monia merkittäviä seikkoja, joita on selvitettävä ja täsmennettävä.

Bundesgerichtshofin (asia C-46/93) ja High Court of Justicen (asia C-48/93) esittämät kysymykset koskevat sellaisia perustamissopimuksen määräysten rikkomisia, joista yhteisöjen tuomioistuin on jo aikaisemmin antanut tuomion, ja ne antavat siis ainakin tilaisuuden täsmentää edelleen tätä aihetta koskevia seikkoja, vaikka kaikkia vielä selvittämättömiä tähän monimutkaiseen aiheeseen liittyviä ongelmia ei kyettäisikään ratkaisemaan; niitä voidaan täsmentää erityisesti jäsenvaltion vastuun osalta erilaisissa direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevissa tapauksissa sekä niiden edellytysten osalta, joita yhteisön oikeudessa asetetaan yksityisten oikeudelle saada korvausta.

Yhteisöjen tuomioistuimelta pyydetty ennakkoratkaisu liittyy tiettyihin merkittäviin oikeusjärjestyksen perusteita koskeviin näkökohtiin ja erityisesti yhteisön oikeuden ja kansallisten oikeusjärjestysten väliseen suhteeseen. Sen perusteella voidaan arvioida, toimiiko yhteisön oikeuden järjestelmä kokonaisuutena asianmukaisesti.

Tosiseikat, kansallinen lainsäädäntö ja ennakkoratkaisukysymykset

2. Käsittelen tässä vain niitä näkökohtia, jotka ovat asian käsittelyn kannalta välittömästi merkityksellisiä, ja viittaan esillä olevaa asiaa koskevan lainsäädännön ja asian perustana olevien tosiseikkojen yksityiskohtaisen kuvauksen osalta suullista käsittelyä varten laadittuun kertomukseen.

a) Asia C-46/93 (Brasserie du pêcheur)

3. Brasserie du pêcheur SA, ranskalainen panimo, jonka pääkonttori on Schiltigheimissa (Elsass), väittää joutuneensa keskeyttämään oluenviennin Saksaan vuoden 1981 lopussa, koska sen valmistama olut ei vastannut Biersteuergesetzin (olutveroa koskeva laki, jäljempänä BierStG)(2) 9 ja 10 pykälässä säädettyjä puhtausvaatimuksia. Kuten suullisessa käsittelyssä ilmeni, Saksan viranomaisten toistuvat tarkastukset vähittäismyymälöissä ja niiden perusteella tehty toteamus siitä, ettei kyseinen olut täyttänyt lain vaatimuksia, olivat syy siihen, että Brasserie du pêcheurin saksalainen yksinomainen maahantuoja kieltäytyi jatkamasta jälleenmyyntisopimusta.

Yhteisöjen tuomioistuin totesi 12.3.1987 antamassaan tuomiossa,(3) että kielto myydä toisista jäsenvaltioista maahantuotuja oluita, jotka eivät vastanneet BierStG:n vaatimuksia, oli ristiriidassa perustamissopimuksen 30 artiklan kanssa; tämän tuomion antamisen jälkeen Brasserie du pêcheur nosti kanteen Saksan liittotasavaltaa vastaan ja vaati korvausta kyseisestä tuonninrajoituksesta aiheutuneesta vahingosta vuosien 1981 ja 1987 väliseltä ajalta, yhteensä 1 800 000 Saksan markkaa (DEM), joka on ilmeisesti osa sille todellisuudessa aiheutuneesta vahingosta. Vaatimus hylättiin alemmissa oikeusasteissa. Brasserie du pêcheur esitti näin ollen vaatimuksen uudelleen Bundesgerichtshofissa nostamallaan kassaatiokanteella.

4. Bundesgerichtshof muistutti, että koska kyseistä rikkomista voitiin pitää lainsäätäjän laiminlyöntinä sen vuoksi, että BierStG:tä ei ollut muutettu yhteisön oikeuden mukaiseksi, vahingonkorvaukseen sovellettaisiin Saksan siviililain 839 pykälää yhdessä perustuslain 34 pykälän kanssa. Perustuslain 34 pykälän ensimmäisessä momentissa säädetään, että "jos joku hänelle uskottua julkista virkaa hoitaessaan laiminlyö kolmatta henkilöä kohtaan olevan virkavelvollisuutensa, vastuu on lähtökohtaisesti valtiolla tai sillä yhteisöllä, jonka palveluksessa hän on". Siviililain 839 pykälän ensimmäisessä momentissa sen sijaan säädetään, että jos virkamies laiminlyö tahallisesti tai tuottamuksellisesti virkavelvollisuuksiaan kolmatta henkilöä kohtaan, hän on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon. Jos hän on toiminut tuottamuksellisesti, hän vastaa vahingosta ainoastaan siinä tapauksessa, että loukatulla osapuolella ei ole muuta mahdollisuutta saada korvausta.

Viran hoitamisen ja virkavelvollisuuden rikkomisen lisäksi kyseisen säännön sovellettavuus edellyttää siis laiminlyödyn virkavelvollisuuden "kohdistumista kolmanteen henkilöön" (Drittbezogenheit) koskevan lisäedellytyksen täyttymistä, mikä tarkoittaa sitä, että valtio on vastuussa ainoastaan sellaisten virkavelvollisuuksien laiminlyönnistä, jotka nimenomaisesti kohdistuvat kolmanteen henkilöön, eli joiden tarkoituksena on suojata kolmannen henkilön oikeutta. Juuri tämä viimeinen edellytys jää kuitenkin yleensä täyttymättä, kun on kyse lainsäädännön virheellisyydestä(4), ja se jää täyttymättä myös tässä tapauksessa. Kuten kansallinen tuomioistuin korostaa, lainsäätäjä on BierStG:ssä säätänyt velvollisuudesta, joka koskee kaikkia eikä erityisesti yhtä oikeussubjektia tai oikeussubjektien ryhmää, joita voitaisiin pitää mainituissa säännöksissä tarkoitettuina kolmansina henkilöinä.(5)

Toiseksi kansallinen tuomioistuin huomauttaa, että tässä tapauksessa ei myöskään voi olla kysymys pakkolunastukseen verrattavasta viranomaisten lainvastaisesta väliintulosta johtuvasta valtion vastuusta, jota koskevaa periaatetta on käsitelty laajasti Bundesgerichtshofin oikeuskäytännössä.(6) Tällainen johtopäätös on kansallisen tuomioistuimen mielestä tehtävä, koska tästä oikeuskäytännöstä ilmenevän periaatteen mukaan perustuslain vastaisista laeista aiheutuneesta vahingosta ei myönnetä korvausta, jolloin yhteisön oikeudessa asetetun velvoitteen laiminlyönnistä aiheutuvan vahingon korvaamiseen sovellettaisiin samaa periaatetta. Toisaalta tässä tapauksessa kantajan oikeusasemaan ei ole puututtu sellaisella tavalla, että sitä voitaisiin suojella omistusoikeutta koskevien säännösten perusteella.

5. Bundesgerichtshof katsoo, että Saksan oikeudessa ei ole perustetta kantajan vahingonkorvausvaatimuksen hyväksymiselle, ja se on siksi esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön saadakseen vahvistuksen sille, sovelletaanko sen käsiteltävänä olevaan asiaan edellä mainitussa asiassa Francovich ym. kehitettyä periaatetta, jonka mukaan jäsenvaltio vastaa yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamistaan vahingoista. Se on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:

"1. Sovelletaanko yhteisön oikeuden periaatetta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on korvattava yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamansa vahingot, myös silloin kun yhteisön oikeutta on rikottu siten, että jäsenvaltion parlamentin antaman lain muuttaminen yhdenmukaiseksi ylemmäntasoisen yhteisön oikeusnormin kanssa on laiminlyöty (tässä tapauksessa Biersteuergesetzin 9 ja 10 pykälää ei ole muutettu ETY:n perustamissopimuksen 30 artiklan kanssa yhteensopiviksi)?

2. Voidaanko kansallisessa oikeusjärjestyksessä säätää mahdolliselle oikeudelle vahingonkorvauksen saamiseksi samoja rajoituksia kuin ne, joita sovelletaan silloin, kun kansallisella lailla on rikottu ylemmänasteista kansallista oikeutta, eli esimerkiksi silloin, kun tavallinen liittovaltion laki on ristiriidassa Saksan liittotasavallan perustuslain kanssa?

3. Voidaanko kansallisessa oikeusjärjestyksessä edellyttää, että laiminlyönnistä vastuussa oleva valtioelin on toiminut tuottamuksellisesti (tahallaan tai tuottamuksellisesti), jotta oikeus vahingonkorvaukseen syntyisi?

4. Jos kysymykseen 1 vastataan myöntävästi ja kysymykseen 2 kieltävästi:

a) Voidaanko korvausvelvollisuutta rajoittaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti siten, että ainoastaan tietyille laissa suojatuille henkilökohtaisille oikeushyville, kuten esimerkiksi omaisuudelle aiheutuneet vahingot korvataan, vai edellytetäänkö kaikkien taloudellisten menetysten täyttä korvaamista ja myös tulon ja ansion menetyksen korvaamista?

b) Koskeeko korvausvelvollisuus myös sellaisia vahinkoja, jotka olivat aiheutuneet jo ennen yhteisöjen tuomioistuimen 12.3.1987 antamaa tuomiota (asia 178/84), jolla Biersteuergesetzin 10 pykälän todettiin olevan ylemmäntasoisen yhteisön oikeusnormin vastainen?"

b) Asia C-48/93 (Factortame III)

6. Pääasian 97 kantajaa ovat esittäneet korvausvaatimuksen vuoden 1988 Merchant Shipping Actin (kauppamerenkulusta vuonna 1988 annettu kansallinen laki) soveltamisesta aiheutuneista vahingoista asiaan Factortame liittyneiden tunnettujen tapahtumien jälkeen; esitän tästä tapauksesta sen vuoksi vain muutamia olennaisia kohtia.

Kyseisellä lailla perustettiin uusi laivarekisteri, joka koski kaikkia brittiläisiä kalastusaluksia ja näin ollen myös niitä aluksia, jotka oli kirjattu jo edelliseen rekisteriin. Uudessa rekisteröintijärjestelmässä, joka tuli pakolliseksi 1.4.1989, asetettiin alukset tosiasiallisesti omistaville oikeushenkilöille ja luonnollisille henkilöille tiukemmat kansalaisuutta, asuinpaikkaa ja kotipaikkaa koskevat vaatimukset. Jos edellytykset eivät täyttyneet, kyseisiä kalastusaluksia ei voitu rekisteröidä uuteen rekisteriin, minkä seurauksena ne eivät saaneet enää kalastaa Yhdistyneen kuningaskunnan lipun alla.

Uudesta rekisteröintijärjestelmästä nostettiin kanne Divisional Courtissa, joka keskeytti järjestelmän soveltamisen 10.3.1989 antamallaan väliaikaismääräyksellä, jonka Court of Appeal kumosi.(7) Tässä yhteydessä Divisional Court esitti ennakkoratkaisupyynnön kantajien esittämistä yhteisön oikeutta koskevista kysymyksistä, ja yhteisöjen tuomioistuin antoi asiasta tuomion 25.7.1991.(8) Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti tuomiossaan, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa käyttöön otetussa uudessa rekisteröintijärjestelmässä kalastusalusten omistajien kansalaisuudelle, asuinpaikalle ja kotipaikalle asetetut edellytykset olivat ristiriidassa yhteisön oikeuden ja erityisesti perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa.

Komissio oli tällä välin nostanut perustamissopimuksen 169 artiklan perusteella kanteen Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan kyseisen lain väitetystä yhteensopimattomuudesta yhteisön oikeuden kanssa, mutta tämä kanne koski ainoastaan kansalaisuutta koskevaa vaatimusta. Komissio oli myös tehnyt välitoimia koskevan hakemuksen lain soveltamisen väliaikaiseksi keskeyttämiseksi, ja yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi vaatimuksen 10.10.1989 antamallaan määräyksellä.(9) Kyseisen toimenpiteen jälkeen Yhdistynyt kuningaskunta oli osittain muuttanut kyseistä lakia, ja muutokset tulivat voimaan 2.11.1989. Yhteisöjen tuomioistuin totesi 4.10.1991 antamassaan tuomiossa,(10) että koska Yhdistynyt kuningaskunta oli vahvistanut kyseiset kalastusalusten omistajien kansalaisuutta koskevat vaatimukset, se oli jättänyt täyttämättä perustamissopimuksen 7, 52 ja 221 artiklan mukaiset jäsenyysvelvoitteensa.

Divisional Court antoi jo 2.10.1991 yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-221/89, Factortame II, antamaa tuomiota täytäntöön pannessaan määräyksen, jolla se myönsi 79 kantajalle oikeuden saada kalastusaluksensa rekisteröidyiksi ja kehotti niitä täsmentämään asiaa koskevat vahingonkorvausvaatimuksensa Secretary of State for Transportille. Divisional Court myönsi 18.11.1992 antamallaan määräyksellä useille yrityksille ja muille oikeussubjekteille luvan esiintyä asianosaisina oikeudenkäynnissä ja/tai esittää vahingonkorvausvaatimuksia; se antoi myös Rawlingsin (37. kantaja) muuttaa vaatimustaan siten, että siihen lisättiin "rangaistuksenluonteisia" vahingonkorvauksia koskeva vaatimus viranomaisten perustuslainvastaisen toiminnan perusteella (exemplary damages for unconstitutional behaviour).

Pääasian kantajien vahingonkorvausvaatimusten perusteet ovat erilaisia, ja ne koskevat erityisesti kustannuksia ja tulon ja ansion menetystä riidanalaisen uuden lain voimaantulon (1.4.1989) ja sen ajankohdan väliseltä ajalta, jolloin kantajat ovat jälleen voineet ryhtyä harjoittamaan kalastusta.(11)

7. Englannin oikeudessa valtion taloudellinen vastuu on vahvistettu oikeuskäytännössä. Siinä käytetään siviilivastuun osalta sovellettavia rikkomista koskevia käsitteitä (joita kutsutaan nimellä torts), myös siltä osin kuin rikkominen näyttää liittyvän viranomaisten toimintaan.

Ensisijaisesti mahdollisuus saada korvausta hyväksytään sellaisessa tapauksessa, jossa vahinko on aiheutettu tuottamuksellisella rikkomisella (tort of negligence) hallinto- tai lainsäädäntötoimen yhteydessä.(12) Jos otetaan kuitenkin huomioon se, että kyseisen kanteen edellytyksenä on viranomaisten "huolellisuusvelvoite" (duty of care) ja että asiaa koskevassa oikeuskäytännössä katsotaan, ettei huolellisuusvelvoitetta ole silloin, jos on aiheutunut ainoastaan taloudellista vahinkoa,(13) sellaiset vahingot eivät ole korvattavissa, jolloin yhteisön oikeuden rikkominenkaan tuskin voisi synnyttää vastuuta. Yhdistyneen kuningaskunnan oikeuskäytännössä pohditaan parhaillaan vakavasti huolellisuusvelvoitteen käsitettä ja ulottuvuutta.(14)

Toiseksi viranomaisten vastuuseen voidaan vedota silloin, kun laissa säädettyä velvollisuutta on rikottu (breach of statutory duty). Tällaisessa tapauksessa tosiasialliset mahdollisuudet saada korvausta ovat kuitenkin varsin heikot, koska vallitsevan näkemyksen mukaan mahdollisuus turvautua suoriin hallinnollisiin oikeussuojakeinoihin lain noudattamisen varmistamiseksi merkitsee sitä, ettei vahingonkorvauskanne ole mahdollinen.(15) Korvausvelvollisuus yhteisön oikeuden rikkomisesta on tosin tältä osin nimenomaisesti vahvistettu, mutta ainoastaan sellaisissa tapauksissa, joissa on kyseessä "yksityisoikeudellinen kanne".(16)

Kun on sitä vastoin kyse yksinomaan julkisoikeuden rikkomisesta, vastuuseen voidaan vedota ainoastaan siinä tapauksessa, että viranomaiset ovat käyttäneet virkavaltaa väärin (misfeasance in public office). Se on ainoa tort, joka ei liity yksityisoikeudellisiin suhteisiin vaan nimenomaisesti viranomaisiin. Vaatimus oikeusnormienvastaisen toiminnan tahallisuudesta estää kuitenkin vahingonkorvauksen saamisen myös silloin kun yhteisön oikeutta on rikottu. Kuten kansallinen tuomioistuin on ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessään todennut, Court of Appeal on tästä syystä asiassa Bourgoin antamassaan tuomiossa(17) täsmentänyt, ettei valtio ole Englannin oikeuden eikä yhteisön oikeuden perusteella velvollinen korvaamaan yhteisön oikeuden vastaiseksi todetusta toiminnasta aiheutuneita vahinkoja, ellei viranomainen ole toiminut tietoisena kyseisen toimen lainvastaisuudesta ja ellei sen tarkoituksena ollut aiheuttaa vahinkoa kantajille. Asiassa Francovich ym. annetun tuomion jälkeen House of Lords on kuitenkin pohtinut, onko asiassa Bourgoin annetussa tuomiossa esitetty ratkaisu edelleen oikea.(18)

8. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kansallisen oikeuskäytännön soveltaminen olisi johtanut kantajien korvausvaatimusten hylkäämiseen. Koska se ei ole myöskään varma siitä, voidaanko asiassa Francovich ym. annetun tuomion mukaista jäsenvaltion korvausvelvollisuutta yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamistaan vahingoista soveltaa myös sen käsiteltävänä olevaan asiaan, se on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön yhteisöjen tuomioistuimelle. Pyyntöön liittyvät kysymykset ovat seuraavat:

"1. Kun otetaan huomioon kaikki käsiteltävään asiaan liittyvät seikat, eli se, että

a) jäsenvaltion lainsäädännössä säädettiin kalastusalusten omistajien ja niillä kalastusta harjoittavien henkilöiden sekä laivanvarustamojen osakkaiden ja hallitusten jäsenten kansalaisuuteen, kotipaikkaan ja asuinpaikkaan liittyvistä vaatimuksista

ja se, että

b) yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-221/89 ja asiassa C-246/89 antamissaan tuomioissa todennut tällaisten vaatimusten olevan ETY:n perustamissopimuksen 5, 7, 52 ja 221 artiklan vastaisia,

onko tällaisten kalastusalusten omistajilla tai niillä kalastusta harjoittavilla henkilöillä tai laivanvarustamojen hallituksen jäsenillä ja/tai osakkailla yhteisön oikeuden mukaan oikeus saada kyseiseltä jäsenvaltiolta korvausta vahingoista, joita niille on aiheutunut kaikista tai joistakin edellä mainituista ETY:n perustamissopimuksen rikkomisista?

2. Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, mitä perusteita kansallisen tuomioistuimen olisi yhteisön oikeuden mukaan tarvittaessa otettava huomioon antaessaan ratkaisun vahingonkorvausvaatimuksista, jotka koskevat seuraavia vahinkoja:

a) kustannukset ja/tai tulon ja ansion menetys kyseisten edellytysten voimaantulon jälkeiseltä ajanjaksolta, jolloin kalastusalusten toiminta oli lopetettava, ryhdyttävä uusiin järjestelyihin kalastuksen osalta ja/tai yritettävä saada alus rekisteröidyksi muualla;

b) alusten tai niihin liittyvien osakkuuksien taikka laivanvarustamojen osakkeiden alihintaan myynnistä aiheutuneet tappiot;

c) tappiot, jotka ovat aiheutuneet siitä, että on pitänyt antaa vakuuksia sekä maksaa sakkoja ja oikeudenkäyntikuluja niiden väitettyjen rikkomisten osalta, joita tehtiin poistettaessa kalastusaluksia kansallisesta rekisteristä;

d) tappiot, jotka ovat aiheutuneet siitä, että kyseiset henkilöt eivät ole voineet enää omistaa kalastusaluksia ja harjoittaa niillä kalastusta;

e) suoritetuista palveluista saamatta jääneistä ansioista aiheutuneet tappiot;

f) edellä mainittujen tappioiden määrän rajoittamiseksi toteutetuista toimenpiteistä aiheutuneet kustannukset;

g) tarvittaessa rangaistuksenluonteiset vahingonkorvaukset."

Kysymyksenasettelu ja ratkaisuehdotuksen rakenne

9. Jäsenvaltion vastuu yhteisön oikeuden rikkomisesta on kysymys, joka on merkityksellinen sekä periaatteellisesti että niiden seurausten osalta, joita jäsenvaltioille saattaisi aiheutua, jos vastuun todettaisiin olevan laaja ja yleinen, ja se on myös monimutkainen kysymys eikä varmastikaan vailla kompastuskiviä, kuten tästä aiheesta viime vuosina käyty oikeustieteellinen keskustelu myös osoittaa.

Tässä oikeudenkäynnissä yhteisöjen tuomioistuinta on pyydetty vahvistamaan, onko jäsenvaltiolla korvausvelvollisuutta sellaisia yksityisiä kohtaan, joille on aiheutunut vahinkoa yhteisön oikeuden vastaisten kansallisten lakien soveltamisesta, millaisilla edellytyksillä korvausvelvollisuus syntyy ja millaisia vahinkolajeja se koskee.(19)

10. Sen vuoksi on ensisijaisesti vahvistettava, onko vahingonkorvausvelvollisuus rajoitettava sellaiseen tilanteeseen, jossa on laiminlyöty sellaisen direktiivin täytäntöönpano, jonka säännöksiin yksityiset eivät erityisolosuhteissakaan voi vedota suoraan saadakseen direktiivissä heidän hyväkseen säädetyn etuuden, kuten jo asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa katsottiin, vai koskeeko vahingonkorvausvelvollisuus myös tämän tapauksen kaltaisia tilanteita, joissa yksityiset voivat vaatia korvausta yhteisön oikeuden vastaisen kansallisen lain soveltamisesta heille aiheutuneesta vahingosta suoraan kansallisessa tuomioistuimessa. Tämän vuoksi on mielestäni asianmukaista muistuttaa edellytyksistä, joilla tähän mennessä on vahvistettu jäsenvaltioiden korvausvelvollisuus yhteisön oikeuden rikkomisesta, ja sillä tavoin palata yhteisön oikeuden mukaisen vastuun perusteisiin. Mielestäni on myös hyödyllistä käsitellä lyhyesti väitettä, jonka mukaan jäsenvaltio ei olisi vastuussa lainsäätäjän toimenpiteistä ja johon myös abstraktisti ja periaatteellisesti viitattiin (joskin tietyin varauksin) tässä oikeudenkäynnissä jäsenvaltion vastuun kieltämiseksi nyt käsiteltävien tapausten osalta.

Toiseksi on vahvistettava, ovatko vastuun edellytykset ne, joista kussakin kansallisessa oikeusjärjestyksessä säädetään ja joita koskevat hyvin tunnetut yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä useaan kertaan yksilöidyt rajoitukset, vai onko sen sijaan yhteisön oikeudessa säädettävä vähintään riittävistä aineellisista edellytyksistä, jotta jäsenyysvelvoitteensa laiminlyönyt jäsenvaltio olisi velvollinen korvaamaan aiheutuneet vahingot. Jos tätä toista vaihtoehtoa pidetään parempana, on ilmeisesti selvitettävä, onko mistä tahansa rikkomisesta yksityiselle aiheutunut vahinko korvattava vai edellytetäänkö jotain muutakin, kuten suurin osa jäsenvaltioista on väittänyt oikeudenkäynnin aikana. Edelleen on selvitettävä, voidaanko tätä lisäedellytystä tulkita siten, että edellytettäisiin tuottamusta tai muiden, esimerkiksi sellaisten edellytysten täyttymistä, jotka yhteisöjen tuomioistuin on yksilöinyt yhteisön toimielinten vastuun osalta (215 artiklaa koskeva oikeuskäytäntö). Sitä paitsi syy-yhteyden osalta on esimerkiksi arvioitava, vaikuttaako asiaan se, jos rikotussa yhteisön oikeusnormissa annetaan yksityiselle mahdollisuus suojella suoraan oikeuksiaan poistaakseen asiallisesti lainvastaisuuden, ja joka tapauksessa ratkaistava, minä ajankohtana korvausvelvollisuus syntyy. Lopuksi on käsiteltävä lyhyesti menettelyllisiä edellytyksiä, jotka sääntelevät oikeutta saada korvausta sekä korvattavan vahingon määrittämisen perusteita.

11. Nämä ovat siis ne näkökohdat, joita käsittelen, ja kysymykset, joihin pyrin vastaamaan. Seuraava tarkastelu on sen vuoksi jaettu kolmeen osaan. Ensimmäinen osa koskee jäsenvaltion vastuun periaatetta yhteisön oikeudessa, ja siinä on tarkoitus esittää vastuun perusta ja ulottuvuus myös lainsäätäjän oikeusnormienvastaisen menettelyn osalta sekä arvioida erityisesti sitä, onko vahingonkorvauskanne ainoastaan viimesijainen kanne siinä mielessä, että se voi menestyä ainoastaan, jos yksityisellä ei ole muuta keinoa vedota yhteisön oikeudessa hänelle annettuihin oikeuksiin, vai onko sen merkitys yleisempi.

Vastuun edellytysten osalta totean heti, että aineellisten vähimmäisedellytysten, toisin kuin menettelyllisten edellytysten, on oltava yhteisiä ja siis yhteisön oikeuden edellytyksiä. Tämä on mielestäni ainoa tapa välttää se, että mahdollisuutta saada sama korvaus samanlaisesta rikkomisesta ei olisi samalla tavoin taattu eri jäsenvaltioissa ja että joitakin yksityisiä tämän vuoksi syrjittäisiin, mitä oikeusvaltion periaatteita kunnioittava yhteisö ei voisi hyväksyä. Toisessa osassa käsittelen sen vuoksi niitä edellytyksiä, joiden perusteella yksityisillä on oikeus saada korvausta, eli yhteisön oikeuden mukaisia vastuun edellytyksiä sekä niitä rajoituksia, joita yhteisön oikeudessa asetetaan menettelyllisille edellytyksille. Mielestäni tätä viimeksi mainittua seikkaa samoin kuin korvattavan vahingon määrittämisen edellytyksiä säännellään sitä vastoin kansallisessa oikeudessa.

Lopuksi tutkin kahta nyt käsiteltävänä olevaa asiaa ja esitän vastaukset tämän oikeudenkäynnin perustana oleviin ennakkoratkaisukysymyksiin.

I - Jäsenvaltion vastuun periaate yhteisön oikeudessa: perusta ja ulottuvuus

12. Ajatus siitä, että jäsenvaltio on vastuussa lainsäädäntötoiminnasta aiheutuneista vahingoista ei tunnu lainkaan yllättävältä. Suurimmassa osassa oikeusjärjestyksiä sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu perustuu yksityisoikeudessa neminem laedere -periaatteeseen, jota on tulkittu ja rajoitettu eri tavoin ja jonka perusteella jokaisen on korvattava omasta oikeudellisen velvoitteen vastaisesta toiminnastaan aiheutuneet vahingot.(20) On kiistatonta, että tähän periaatteeseen vedotaan eri järjestelmissä, jotka ovat yleensä peräisin viranomaisten vastuuta koskevista oikeudellisista rakenteista; viranomaisten vastuuseen liittyy kuitenkin erityisiä ja omintakeisia piirteitä, jotka johtuvat niiden toiminnan luonteesta, erityisesti silloin, kun kyseessä on lakien säätäminen. Myös viranomaisten vastuu liittyy kiinteästi, jollei jopa suorastaan välttämättömästi epäoikeutettuun oikeudenvastaisesta toiminnasta aiheutuneeseen vahinkoon; sitä voidaan kutsua mitalin kääntöpuoleksi.

Viranomaisten osalta on aina pyritty rajaamaan eri tavoin vastuun ulottuvuutta juuri niiden toiminnan erityislaadun sekä yleisen vastuun ja korvausvelvollisuuden mahdollisesta vahvistamisesta aiheutuvien seurausten vuoksi. Nämä rajoitukset voidaan ensi arviolta kiteyttää tunnettuun ilmaisuun, jonka mukaan kyseessä olisi vastuu, joka "ei ole yleinen eikä ehdoton",(21) ja niiden merkitys liittyy näin ollen tarpeeseen tasapainottaa asiaan liittyviä vastakkaisia ja kilpailevia intressejä: toisaalta vahinkoa kärsineen yksityisen intressi saada ainakin rahallinen korvaus valtion toiminnasta, erityisesti lainsäädäntötoimista aiheutuneesta vahingosta, toisaalta valtion intressi olla joutumatta aina ja kaikissa tapauksissa vastuuseen sen toimielinten niille annettujen tehtävien hoitamisesta aiheutuneesta vahingosta.

Vastuun rajoitukset ovat ilmeisesti kehittyneet merkittävästi ajan myötä ja sitä mukaa kun eri oikeudelliset järjestelmät ovat kehittyneet. Erityisesti oikeusvaltion käsitteen syntymisen myötä painopiste on ainakin kehittyneimmissä oikeusjärjestyksissä siirtynyt vahingon aiheuttajan käyttäytymisestä vahinkoa kärsineen yksityisen oikeuksiin, kuten vastuun osalta yleensäkin. Tässä mielessä valtion vastuusta ja siitä johtuvasta vahingonkorvausvelvollisuudesta on lopulta tullut väline määrätä seuraamuksia lainvastaisesta (contra ius) ja/tai ainakin vahingollisesta toiminnasta ja tällä tavoin suojella yksityisten oikeuksia tehokkaasti.

13. Juuri esitetyn ajatusmallin perusteella voidaan tehdä ensimmäinen yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuvan jäsenvaltion vastuun periaatetta koskeva yksinkertainen huomio. Jo sen vuoksi, että jäsenvaltioita voidaan vaatia vastaamaan viranomaisten lainsäädäntötoiminnan aiheuttamista vahingoista, vaikka vastuun ulottuvuutta eri tavoin rajoittavin edellytyksinkin, ei voida pitää järkevänä sitä, että ne eivät koskaan eivätkä missään tapauksessa olisi vastuussa sellaisista yhteisön oikeuden rikkomisista, jotka ovat vaikuttaneet seuraukset kärsineiden yksityisten taloudellisiin etuihin.

Koska ainakin periaate valtion vastuusta kuuluu kaikkien oikeusjärjestysten perinteeseen,(22) sitä on voitava soveltaa myös silloin, kun on rikottu yhteisön oikeusnormia.

14. Toisaalta on korostettava, että vaikka pääosin valtioiden ja sen toimielinten tehtävänä on varmistaa yhteisön oikeuden asianmukainen soveltaminen ja erityisesti taata yksityisille heille annettujen oikeuksien tehokas toteutuminen, on myös selvää, että silloin kun on kysymys oikeuksista, joihin yksityinen vetoaa yhteisön oikeuden nojalla, yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on valvoa, onko kansallisissa oikeusjärjestyksissä annettu suoja tasoltaan riittävä. Usein valvonta on niin perusteellista, että jäsenvaltiota jopa kehotetaan perustamaan oikeussuojakeino, jota sen oikeusjärjestyksessä ei ole ollut.(23)

Olisi tämän vuoksi epäjohdonmukaista asiaa koskevan oikeuskäytännön ja oikeudellisen järjestelmän kokonaisuuden, erityisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden välisen toimivallan jaon kannalta, jos yhteisön oikeudessa ei käsiteltäisi lainkaan vahingonkorvausta ja viitattaisiin tältä osin ilman minkäänlaista valvontaa kuhunkin kansalliseen oikeusjärjestykseen.

a) Jäsenyysvelvoitteensa laiminlyöneiden jäsenvaltioiden korvausvelvollisuuden vahvistaminen yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä: asiassa Francovich ym. annettu tuomio ja sitä edeltäneet tuomiot

15. Asiassa Francovich ym. annettu tuomio, jonka on oltava lähtökohtana pohdittaessa jäsenvaltion korvausvastuuta yhteisön oikeuden rikkomisesta, on tähän saakka ollut täsmällisin tätä aihetta koskeva kannanotto. Kuten tunnettua, tapauksessa oli kysymys laiminlyönnistä panna täytäntöön työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annettu direktiivi, jolla jäsenvaltiot velvoitetaan luomaan järjestelmä, jolla taataan palkkasaatavien vähimmäissuoja. Italialainen tuomioistuin kysyi yhteisöjen tuomioistuimelta, voivatko yksityiset vedota kansallisissa tuomioistuimissa suoraan yhteisön oikeuteen edut saadakseen, jos jäsenvaltio ei ole pannut kyseistä direktiiviä täytäntöön, sekä voivatko he ainakin vaatia jäsenvaltiolta korvausta vahingosta, jos kyseisellä direktiivillä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta. Yhteisöjen tuomioistuimelta pyydettiin siis direktiivin joidenkin säännösten välitöntä oikeusvaikutusta koskevan kysymyksen lisäksi ennakkoratkaisua myös direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuneen vahingon korvaamista koskevaan kysymykseen.(24)

Vaikka yhteisöjen tuomioistuin totesi direktiivin riidanalaisten säännösten olevan riittävän täsmällisiä ja ehdottomia, jotta oli mahdollista määrittää, ketkä saivat palkkaturvaa ja mikä oli kyseisen palkkaturvan sisältö, se katsoi, että yksityiset eivät voineet suoraan vedota näihin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa vaatiakseen direktiivissä heille säädettyjä etuuksia. Erityisesti "etuuden maksamisesta vastaavan tahon" henkilöllisyyttä ei ollut määritelty ja toisaalta valtiota ei voitu pitää etuuden maksamisesta vastaavana tahona vain sen vuoksi, että se ei ollut toteuttanut kyseisen direktiivin täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä määräajassa.

16. Yhteisöjen tuomioistuin tutki tämän jälkeen yksityisen mahdollisuutta vaatia korvausta mahdollisesti kärsimistään vahingoista ja saada tällaista korvausta ja muistutti aluksi yhteisön järjestelmän perustavanlaatuisista ominaisuuksista ja erityisesti kansallisille tuomioistuimille kuuluvista tehtävistä. Siitä yhteisöjen tuomioistuin teki sen ytimekkään mutta kiistattoman johtopäätöksen, että "periaate, jonka mukaan valtio on vastuussa yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamistaan vahingoista, on erottamaton osa perustamissopimuksella luotua järjestelmää" (35 kohta).

Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti tarkemmin sanoen tämän periaatteen johtaen sen yhteisön oikeusjärjestyksen kahdesta perustavanlaatuisesta osatekijästä. Se katsoi ensin, että "yhteisön oikeuden tehokas toteutuminen vaarantuisi ja annettujen oikeuksien antama suoja heikentyisi, jos yksityisillä ei olisi mahdollisuutta saada korvausta, kun heidän oikeuksiaan on loukattu rikkomalla yhteisön oikeutta" (33 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on myös korostanut, että mahdollisuus saada korvausta jäsenvaltiolta "on erityisen välttämätön, jos yhteisön oikeusnormien tehokkaan vaikutuksen edellytyksenä on valtion nostama kanne, kuten tässä tapauksessa, ja jos sen vuoksi kyseisen kanteen puuttuessa yksityiset eivät voi vedota kansallisissa tuomioistuimissa heille yhteisön oikeuden mukaan kuuluviin oikeuksiin" (34 kohta).

Toiseksi yhteisöjen tuomioistuin on johtanut korvausvelvollisuuden, kuten jo asiassa Humblet v. Belgian valtio antamassaan tuomiossa,(25) EY:n perustamissopimuksen 5 artiklasta, "jonka perusteella jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia yhteisön oikeudesta johtuvien velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi"; näihin velvoitteisiin kuuluu nimenomaisesti "velvoite kumota yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuneet laittomat seuraukset" (36 kohta).

17. Tavoitteena on siis ollut luoda keinoja yhteisön oikeusnormien tehokkaan vaikutuksen vahvistamiseksi takaamalla kyseisten oikeusnormien mukaiseen oikeusasemaan liittyvän oikeussuojan tehokkuus ja varmistamalla, että jäsenyysvelvoitteensa laiminlyöneille jäsenvaltioille määrätään seuraamuksia, jotka voivat olla tuntuviakin.

Yksityisen asemaa hyödynnetään ja vahvistetaan perustellusti juuri näiden tavoitteiden mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti luonut valtion korvausvastuun keinoksi taata yksityisille suoja lainsäädännöllisestä laiminlyönnistä niille aiheutuneesta vahingosta ja siten taata myös yhteisön oikeuden asianmukainen täytäntöönpano. Näin sillä on kauaskantoisia vaikutuksia sekä jäsenvaltioiden vastuun ja korvausvelvollisuuden edellytysten osalta(26) että yleisemmin niiden oikeuksien tehokkaan suojelun osalta, joihin yksityiset vetoavat yhteisön oikeuden nojalla.(27)

18. Ei kuitenkaan voida unohtaa sitä seikkaa, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä korvausvelvollisuutta koskevia väitteitä esitettiin erilaisissa yhteisön oikeuden rikkomista koskeneissa tapauksissa 1960-luvun alusta lähtien, joskin satunnaisesti. Viittaan erityisesti edellä mainitussa asiassa Humblet v. Belgian valtio annettuun tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti nimenomaisesti, että "kun on vahvistettu tuomiolla, että jäsenvaltion viranomaisten lainsäädäntötoimi tai hallintotoimi on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, EHTY:n perustamissopimuksen 86 artiklassa velvoitetaan kyseinen jäsenvaltio sekä kumoamaan kyseinen toimi että korvaamaan ne oikeusnormienvastaiset vaikutukset, jotka siitä ovat saattaneet aiheutua".(28)

19. Juuri sen vuoksi, että jäsenvaltion laiminlyönti voi olla perusteena yksityisen oikeudelle saada korvausta, yhteisöjen tuomioistuin on myös useasti hylännyt prosessiväitteen huolimatta siitä, että jäsenvaltio, jota vastaan on nostettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne, olisi huolehtinut perustellun lausunnon antamisen ja yhteisöjen tuomioistuimessa käytävän oikeudenkäynnin välisenä aikana menettelyn kohteena olevan velvoitteen täytäntöönpanosta.(29)

20. Jäsenvaltioiden korvausvelvollisuus yksityisiä kohtaan on vahvistettu vieläkin suoremmin ja selvemmin asiassa Russo annetussa tuomiossa,(30) jossa yhteisöjen tuomioistuin korosti, että "siinä tapauksessa, että valtio on aiheuttanut vahingon rikkomalla yhteisön oikeusnormia, sen on vastattava siitä vahinkoa kärsineille valtion korvausvastuuta koskevien kansallisen oikeuden säännösten mukaisesti".

21. Juuri esitetyistä näkemyksistä ilmenee siis selvästi se, että jäsenvaltiota voidaan varmasti vaatia korvaamaan yhteisön oikeusnormien rikkomisesta tai sen seurauksista yksityisille aiheutuneet vahingot.

Tässä oikeuskäytännössä täsmennetään kuitenkin, että kansallisen tuomioistuimen on vahvistettava vastuu "valtion korvausvastuuta koskevien kansallisten oikeussäännösten mukaisesti".(31) Määritettäessä sitä, onko valtion korvattava vahingot, jotka se on aiheuttanut jättämällä noudattamatta yhteisön oikeusnormia, sovelletaan siis periaatteessa kunkin jäsenvaltion kansallista oikeutta.(32)

22. Tätä oikeuskäytäntöä näyttää tältä erityiseltä osin muutetun asiassa Francovich ym. annetulla tuomiolla, jossa jäsenyysvelvoitteensa laiminlyöneiden jäsenvaltioiden korvausvelvollisuus perustuu yhteisön oikeuteen myös korvausvelvollisuuden edellytysten osalta.

Yhteisöjen tuomioistuin ei asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa ole tyytynyt jättämään kaikkia oikeudellisia päätelmiä yhteisön oikeusnormin rikkomisesta kansallisen oikeuden tehtäväksi, vaan se on katsonut, että yhteisön oikeudessa asetetaan valtiolle korvausvelvollisuus yksityistä kohtaan, ja se on korostanut myös ainakin tuon vastuutapauksen osalta velvollisuutta määritteleviä "yhteisön oikeuden mukaisia" edellytyksiä.

b) "Yhteisön oikeuden mukainen" vastuun periaate: vain tarpeellinen keino oikeussuojassa olevan aukon täyttämiseksi vai laajempi periaate?

23. Seuraavaksi on selvitettävä se, onko asiassa Francovich ym. annettua tuomiota edeltävän oikeuskäytännön mukainen lähestymistapa (edelleen) perusteltu, vai voiko yhteisön oikeuteen perustuva jäsenvaltioiden korvausvelvollisuus syntyä ja onko sen synnyttävä myös muissa tapauksissa kuin direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin vuoksi.

Erityisesti on arvioitava, edellytetäänkö yhteisön oikeudessa vahingon korvaamista myös sellaisessa tapauksessa, jossa rikotuilla säännöksillä on välitön oikeusvaikutus vai onko tämä mahdotonta sen vuoksi, että yksityinen voi vedota suoraan kyseiseen säännökseen ja näin ollen saada vaatimansa oikeussuojan.

24. Saksan, Alankomaiden ja Irlannin hallitukset ovat tässä oikeudenkäynnissä esittäneet tämän jälkimmäisen vaihtoehdon mukaisia näkemyksiä. Ne ovat perustelleet kantaansa väittämällä, että yhteisön lainsäätäjän tarkoituksena ei olisi ollut luoda jäsenvaltioiden vastuuta koskevaa yleistä järjestelmää yhteisön oikeuden rikkomistapausten varalta. Tätä näkemystä tukisi myös se seikka, että jäsenvaltiot eivät ottaneet Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ainuttakaan tähän aiheeseen liittyvää määräystä. Saksan hallituksen mukaan ei olisi myöskään perustamissopimuksessa määrätyn yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden välisen toimivaltajaon eikä toimielinten välisen tasapainon periaatteen mukaista, että yhteisön oikeutta täydennettäisiin oikeuskäytännöllä sillä perusteella, että lainsäädännöllisen aukon vuoksi täydentäminen olisi hyväksyttävää.

Edellä mainittujen hallitusten mukaan oikeus saada korvausta olisi pikemminkin vain toissijainen suojakeino siinä mielessä, että sitä sovellettaisiin ainoastaan silloin, kun kansallisissa tuomioistuimissa ei voitaisi vedota muihin säännöksiin. Asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin olisi pyrkinyt pääasiallisesti täyttämään oikeussuojajärjestelmässä olevan aukon määräämällä jäsenyysvelvoitteensa laiminlyöneelle jäsenvaltiolle seuraamukseksi korvausvelvollisuuden. Kun yksityisellä on jo oikeus vedota suoraan yhteisön oikeusnormiin, kuten nyt käsiteltävissä asioissa, ei yhteisön järjestelmässä ole vastaavasti tarvetta edellyttää korvauksen myöntämistä eikä sille ole perustetta. Yksityiselle voidaan antaa oikeus korvaukseen ainoastaan jos ja siltä osin kuin se on mahdollista kansallisen oikeuden perusteella.

25. En voi yhtyä tähän mielipiteeseen. Ensinnäkin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jossa on useaan kertaan vahvistettu valtion taloudellinen vastuu sellaisten oikeusnormien rikkomisesta joilla on välitön oikeusvaikutus, ilmenee, että mahdollisuus aineelliseen suojaan ei todellakaan sulje pois taloudellista suojaa.(33) Ja vaikka kyseisissä tapauksissa yhteisöjen tuomioistuin on tyytynyt vahvistamaan, että jäsenvaltiolla oli kansallisen oikeuden säännösten mukaisesti velvollisuus korvata aiheuttamansa vahingot, on myös toisaalta niin, että kyseisissä tapauksissa kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset eivät koskeneet erityisesti oikeutta saada korvausta.

Silloin kun tätä aihetta nimenomaisesti käsiteltiin asiassa Francovich ym., yhteisöjen tuomioistuin täsmensi yleisesti ja periaatteellisesti, että vastuuperiaate on erottamaton osa yhteisön oikeutta, ja tämä täsmennys koskee kaikkia yhteisön oikeuden rikkomisia eikä ainoastaan niitä tapauksia, joissa direktiivin täytäntöönpano on laiminlyöty.(34) Direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnistä yhteisöjen tuomioistuin täsmensi ainoastaan, että oikeus saada korvausta osoittautuu niissä tapauksissa "erityisen välttämättömäksi" juuri siksi, että muuten yksityisellä ei olisi minkäänlaista suojaa, vaikka hänelle on direktiivissä annettu oikeuksia. Tällainen täsmennys ei kuitenkaan sulje pois muuntyyppisistä rikkomisista aiheutuneiden vahinkojen korvattavuutta, sillä yhteisöjen tuomioistuin on myöhemmin todennut, että edellytykset, joiden täyttyessä syntyy oikeus saada korvausta, riippuvat siitä, millaisesta yhteisön oikeuden rikkomisesta vahinkoa on aiheutunut (38 kohta).

26. Ei näytä myöskään siltä, että jäsenvaltion vastuun periaatteen vahvistaminen sellaisten yhteisön oikeusnormien rikkomisen osalta, joilla on välitön oikeusvaikutus, olisi millään tavoin ristiriidassa perustamissopimuksessa määrätyn yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden toimivaltajaon kanssa. Tältä osin huomautan ainoastaan, että juuri yhteisön oikeuden rikkominen saattaa valtioiden vapaaehtoisesti hyväksymän ja allekirjoittaman toimivaltajaon epätasapainoon. Yhteisön oikeudessa mahdollisesti asetettu vaatimus korvata tällaisesta rikkomisesta aiheutuneet vahingot on vain keino palauttaa rikottu tasapaino.

Jäsenvaltion vastuu lainsäätäjän antamista säädöksistä ja hallinnollisista määräyksistä on myös tältä osin jäsenvaltioiden perustamissopimuksessa luoman yhteisön oikeudellisen järjestelmän luonnollinen ja välttämätön osatekijä. Ei voida unohtaa sitä, että jäsenvaltiot ovat todellakin täysin vapaasti laatineet koko järjestelmän perustana olevat sopimusmääräykset ja että jäsenvaltiot ovat yhteisön säädösten laatimisessa ratkaisevassa asemassa. Vastuun vahvistaminen laiminlyönnistä on sen vuoksi ainoastaan keino tehostaa järjestelmän toimintaa, eikä se täydennä lainsäätäjän toimintaa eikä varsinkaan muuta siitä mitään.

27. Tämä on vieläkin selvempää, jos otetaan huomioon, että yhteisöjen tuomioistuin on luonut lainsäädäntötoimista tai lainsäätäjän laiminlyönnistä aiheutuneesta vahingosta johtuvan jäsenvaltion taloudellisen vastuun yksityisiä kohtaan keinoksi taata yksityisten suoja ja tällä tavoin myös yhteisön oikeuden asianmukainen täytäntöönpano kaikissa jäsenvaltioissa.

Tämä näkemys on sama kuin siinä sittemmin vakiintuneessa oikeuskäytännössä, joka koskee välitöntä oikeusvaikutusta, jonka perusteella yksityinen voi vedota kansallisissa tuomioistuimissa suoraan sekä perustamissopimuksen määräyksiin että johdetun oikeuden säädöksiin, kunhan oikeusnormit ovat riittävän selviä, täsmällisiä ja ehdottomia.

28. Koska perustamissopimuksen määräyksellä, joka on osoitettu jäsenvaltioille ja jossa määrätään niitä koskevasta velvoitteesta esimerkiksi poistaa tietyt esteet tai pidättyä uusien esteiden säätämisestä, on välitön oikeusvaikutus, sillä määritellään ja saatetaan voimaan näiden esteiden poistamisesta johtuva yksityisen oikeus, ja lopputulos on se, että yksityinen voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa kyseiseen oikeuteen asianmukaisen suojan saamiseksi. Tällä tavoin on yksilöitävä ja vahvistettava valtion velvollisuudesta johtuva oikeus, jonka yksityinen olisi saanut hyväkseen, jos kyseinen velvoite olisi pantu täytäntöön asianmukaisesti ja määräajassa.

Tämä pätee sekä aineellisen oikeuden että menettelyllisten seikkojen osalta. Yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että "oikeussubjektien henkilökohtaiset oikeudet jäisivät vaille välitöntä oikeudellista suojaa", jos olisi katsottava, että perustamissopimuksen määräysten rikkomista koskevista oikeudellisista takeista ainoastaan 169 artikla velvoittaisi valtioita.(35) Perustamissopimuksen määräys vaikuttaa välittömästi yksityisen oikeusasemaan, ja yksityisen oikeusaseman kautta taataan se, että myös silloin, kun määräystä ei ole sovellettu väärin, suojellaan täysimääräisesti ja tehokkaasti oikeuksia, jotka olisi turvattava siten, että jäsenvaltio noudattaa kyseistä määräystä.

29. Sama näkemys ilmenee vielä selvemmin oikeuskäytännöstä, jonka mukaan tietystä hetkestä lähtien direktiivien täytäntöönpanon laiminlyönnistä tai viivästyksestä on määrätty seuraamus, jolloin myös direktiiveillä on ilmeisesti tietyin edellytyksin välitön oikeusvaikutus.(36) Tämä vahvistaa sen toteamuksen, että yksityisen oikeusaseman kautta voidaan yhteisön järjestelmässä tehokkaasti taata myös direktiivissä säädetyn tuloksen toteutuminen direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnistä huolimatta.

30. On myös merkittävää, että yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut jäsenvaltion korvausvelvollisuuden asiassa Francovich ym. vahvistetuin perustein myös tapauksessa, jossa oli nimenomaan kyse mahdollisuudesta vedota yksityisten välisessä suhteessa sellaisen direktiivin säännösten välittömään oikeusvaikutukseen, jota ei ollut pantu täytäntöön määräajassa.(37)

Jos direktiiviin ei voida vedota suoraan kansallisessa tuomioistuimessa joko siksi, että kaikilta niiltä säännöksiltä, jotka ovat välttämättömiä, jotta direktiivissä yksityiselle säädetty oikeus voitaisiin saada, puuttuu välitön oikeusvaikutus, tai siksi, että "horisontaalinen" välitön oikeusvaikutus puuttuu sellaisessa tapauksessa, jossa direktiivit ovat selkeitä ja ehdottomia, korvausvelvollisuuden vahvistaminen on sen vuoksi myös keino vahvistaa yksityisen oikeusasemaa, koska se antaa ainakin mahdollisuuden korjata taloudellisesti epätasapainotila, jonka valtion laiminlyönti on aiheuttanut.

31. Jotta voitaisiin taata täysimääräinen ja tehokas suoja sellaisessa oikeusnormissa säädetyille oikeuksille, jolla on jäsenvaltiota velvoittava välitön oikeusvaikutus, käytetään hyödyksi kyseisellä oikeusnormilla välittömästi luotua yksityisen oikeusasemaa. Jotta voitaisiin taata suoja sellaisessa oikeusnormissa säädetyille oikeuksille, jolla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta eli johon ei voida vedota suoraan kansallisessa tuomioistuimessa mutta jossa myös asetetaan valtiolle velvoite, käytetään samoin hyödyksi yksityisen oikeutta saada korvausta, jos valtio on laiminlyönyt velvoitteensa.

Periaate on siis sama: valtiota velvoittavan oikeusnormin täytäntöönpanon varmistamiseksi käytetään hyödyksi yksityisen oikeusasemaa toisaalta sen aineellisessa merkityksessä, toisaalta sen taloudellisessa merkityksessä. Myös lopputulos on sama: toisaalta korvataan jäsenvaltion laiminlyönti, toisaalta taataan yksityiselle yhteisön oikeusnormeissa annettujen oikeuksien tehokas suoja. Samalla kun vahvistetaan oikeusnormin tehokasta oikeusvaikutusta, vahvistetaan koko järjestelmän tehokkuutta.

32. Edellä olevat seikat todistavat riittävän selkeästi, että asiassa Francovich ym. annettu tuomio ei suinkaan ole ollut harha-askel yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vaan täysin johdonmukainen ratkaisu Luxemburgissa useaan kertaan ja selkeästi vahvistetun periaatteen eli yhteisön oikeusnormien tehokkaan vaikutuksen ja siis täyden oikeussuojan kannalta.(38)

On kiistatonta, että tämä periaate on sekä yhteisön että kansallisen oikeudellisen järjestelmän erottamaton osa. On lisäksi kiistatonta, että tämän periaatteen noudattaminen saattaa edellyttää, että yksityisille taataan tarvittaessa oikeus saada korvausta viranomaisten lainsäädäntötoimista tai lainsäädännön laiminlyönneistä aiheutuneista vahingoista riippumatta siitä, onko yksityisellä vahingonkorvauskanteen lisäksi muita keinoja vedota sen oikeusaseman loukkaukseen, joka hänellä on yhteisön oikeuden nojalla.

33. Toisaalta nyttemmin kiistämätön väite valtion korvausvelvollisuudesta yksityisiä kohtaan direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin vuoksi sellaisessa tilanteessa, jossa valtion jäsenyysvelvoitteen (perustamissopimuksen 189 artiklan ja 5 artiklan rikkominen) laiminlyönti liittyy ainoastaan välillisesti yksityisen vastaavan oikeuden loukkaamiseen, edellyttää a fortiori, että samanlainen suoja on voitava antaa myös siinä tapauksessa, että rikotaan suoraan sellaisia oikeusnormeja, jotka takaavat yksityiselle aineellisen oikeusaseman ja joihin voidaan sen vuoksi vedota suoraan kansallisissa tuomioistuimissa.

Tässä mielessä väittämää, jonka mukaan ei voitaisi "tehdä muuta" kuin vahvistaa vastuu direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevassa tapauksessa, ei voida hyväksyä edellä esitetyistä syistä, mutta on myös otettava huomioon, että asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa tarkoitettu tapaus on äärimmäisyys (eikä ensimmäinen raja), jonne saakka yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä voidaan kulkea. Jos asiaa tutkitaan tarkemmin, asiassa Francovich ym. annettu tuomio on nimittäin antanut (ainakin taloudellisen) suojakeinon, jonka antamaa suojaa tarkoitetaan 169 artiklassa, joka ei välittömästi suojaa yksityistä. Siinä tapauksessa, että rikotaan sellaisia oikeusnormeja, joilla on välitön oikeusvaikutus, suoja sitä vastoin on jo olemassa, ja yksityinen voi vedota siihen suoraan, jolloin kyse on ainoastaan siitä, että siihen on lisättävä myös taloudellinen suoja. Siinä tapauksessa ei siis tarvita edes sitä "pientä" loogista siirtymää, joka sen sijaan on tarpeen, jotta voitaisiin siirtyä 189 artiklan rikkomisesta yksityiselle direktiivissä mahdollisesti annettujen oikeuksien loukkaamiseen.

Ei voida unohtaa sitä, että sellaisten oikeusnormien osalta, joilla on välitön oikeusvaikutus, on oikeuskäytännössä vakiintuneesti todettu, että ne "on pantava täytäntöön tehokkain oikeusvaikutuksin, yhdenmukaisella tavalla kaikissa jäsenvaltioissa oikeusnormien voimaantulosta lähtien ja koko niiden voimassaolon ajaksi"(39) ja että "tämä oikeusvaikutus koskee myös kaikkia tuomioistuimia, joiden tehtävänä on jäsenvaltion toimieliminä suojata toimivaltansa nojalla yhteisön oikeudessa yksityisille annettuja oikeuksia".(40) On siis selvää, että sellaisella yhteisön oikeusnormilla, jolla on välitön oikeusvaikutus, annetaan yksityiselle subjektiivinen oikeusasema oikeusnormin voimaantulosta lähtien ja koko sen voimassaolon ajaksi riippumatta voimassa olevista tai myöhemmin säädettävistä kansallisista säännöistä, joilla mahdollisesti evätään tämä oikeusasema, ja tällaisten kansallisten sääntöjen vastaisestikin. Siitä on sen vuoksi seurauksena, että kansallisen tuomioistuimen on varmistettava täydellisesti ja tehokkaasti kyseisessä yhteisön oikeusnormissa yksityiselle annettujen oikeuksien suojaaminen.

34. On kiistatonta, että oikeusnormin rikkominen aiheuttaa epätasapainon heikentämällä yksityiselle kyseisessä tilanteessa kuuluvaa oikeusasemaa tai poistamalla sen; on myös selvää, että jokaisella subjektiivisella oikeusasemalla eli jokaisella "oikeudella" on aineellinen sisältö ja yleensä määrällisesti arvioitavissa oleva taloudellinen sisältö. Tehokkaan oikeussuojan takaaminen sellaisessa tapauksessa, jossa rikotaan sääntöä, jolla annetaan subjektiivinen oikeusasema, merkitsee sitä, että taataan oikeusnormia rikkomalla loukatun oikeuden sisällön saattaminen uudelleen voimaan. Jos yksityisen oikeutta loukataan oikeusnormien vastaisesti viranomaisten toimenpiteellä, kuten hallintotoimella tai lailla, toimenpiteen tekijän on saatettava yksityisen oikeus uudelleen voimaan ainakin sen taloudellisen sisällön osalta.

Oikeuden taloudellisen sisällön saattaminen uudelleen voimaan on vähimmäisratkaisu; paras mahdollinen suojakeino on se, että aineellinen asiantila palautetaan täydellisesti. Oikeusvaltiossa on välttämätöntä kumota oikeusnormienvastainen toimenpide tai jättää soveltamatta lakia, joka on ristiriidassa oikeudellisesti ylemmäntasoisten säädösten kanssa. Tämä ei kuitenkaan aina riitä, vaan todellisen ja tehokkaan suojan antamiseksi saattaa olla välttämätöntä, että myös loukatun oikeuden taloudellinen sisältö saatetaan tasapainoon ja näin ollen taataan vahingon korvaaminen. Loukatun oikeuden taloudellisen sisällön saattaminen tasapainoon ei sen vuoksi ole erillinen tai täydentävä tekijä, puhumattakaan siitä, että se olisi uusi asia. Se ei myöskään ole monimutkainen vaihtoehto, joka ei voisi kuulua sellaiseen oikeusjärjestykseen, jolla pyritään tehokkuuteen ja jonka on oltava tehokas.

Kaiken kaikkiaan jäsenvaltion taloudellisen vastuun periaatetta on sovellettava sekä aineellisen suojan vaihtoehtona että sitä täydentävänä keinona; sen vuoksi sitä on sovellettava sekä sellaisten oikeusnormien rikkomiseen, joilla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta eli joihin ei voida suoraan vedota kansallisissa tuomioistuimissa, että sellaisiin oikeusnormeihin, joiden osalta tämä on mahdollista.

c) Valtion korvausvelvollisuus lainsäädäntötoimien osalta

35. Mielestäni tähän johtopäätökseen voidaan päätyä siitä huolimatta, että joskus tai useinkin lainsäätäjä on rikkonut yhteisön oikeutta.

Muistutan tässä yhteydessä, että asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa ei tehty mitään eroa sen suhteen, oliko vahinko aiheutunut lainsäätäjän vai toimeenpanovallan laiminlyönnistä, mitä yksikään tässä menettelyssä huomautuksensa esittäneistä valtioista ei myöskään ole asettanut kyseenalaiseksi. Nyt käsiteltävissä asioissa ei varmastikaan ole syytä tehdä toisenlaista päätelmää.

Kuten kansalliset tuomioistuimet ovat korostaneet ennakkoratkaisun pyytämistä koskevissa päätöksissään, niillä ei kuitenkaan ole kansallisen oikeuden perusteella mahdollisuutta määrätä vahingonkorvausta juuri siksi, että kyseisessä tapauksessa lainsäätäjä on rikkonut yhteisön oikeutta joko laiminlyömällä kansallisen lain muuttamisen yhteisön oikeuden mukaiseksi (asia C-46/93, Brasserie du pêcheur) tai säätämällä kansallisen lain, joka on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa (asia C-48/93, Factortame III). Koska olisi mahdotonta nostaa vahingonkorvauskanne lainsäätäjän toiminnan tai laiminlyönnin vuoksi, tällaisissa tilanteissa kansallisessa oikeudessa siis itse asiassa kiellettäisiin vastuuperiaate.

36. Se, ettei valtio ole vastuussa lainsäädäntötoimista, on aikaisemmin ollut laajalle levinnyt käsitys. Se perustui pohjimmiltaan siihen näkemykseen, että hallitsija ei voi toimia lainvastaisesti, tai uudemmassa ja demokraattisemmassa muodossa käsitykseen kansanedustuslaitoksen suvereniteetista. Koska toisin sanoen lainsäätäjä on kansanvallan korkein ilmentymä, ja sillä on demokratiaan perustuva legitimiteetti, siihen ei periaatteessa sovellettaisi vastuuta koskevia yleisiä sääntöjä.

Tämä käsitys on voimassa ennen kaikkea sellaisissa oikeusjärjestelmissä, joissa ei valvota sitä, ovatko lait ylemmäntasoisten oikeusnormien mukaisia, mutta näkemysten pitäisi olla erilaisia silloin, kun on olemassa ylemmäntasoinen oikeusnormi, jonka avulla voidaan selvittää ja mahdollisesti kiistää lainsäätäjän toiminnan laillisuus. Myöskään niissä oikeusjärjestyksissä, joissa ei ole ainoastaan selkeä ja muodollinen hierarkia perustuslain säännösten ja tavallisen lain säännösten välillä vaan lisäksi ad hoc -valvontajärjestelmä tämän hierarkian johdonmukaisen noudattamisen varmistamiseksi (esim. Itävalta, Italia, Saksa ja Espanja), perustuslain vastaisesta laista aiheutuvien vahinkojen korvattavuutta koskevaa kysymystä ei ole kyetty selkeästi ratkaisemaan.(41) Tällaisissa tilanteissa ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että jäsenvaltiota vaaditaan vastaamaan perustuslain vastaisiksi todettujen lakien aiheuttamista vahingoista.

37. Kun lainsäätäjän on perustavanlaatuisia tehtäviä hoitaessaan noudatettava ylemmäntasoisissa oikeusnormeissa asetettuja tiettyjä rajoituksia, ei ole mitään yleiseen oikeusteoriaan liittyvää syytä kieltää sitä mahdollisuutta, että valtio voitaisiin velvoittaa korvaamaan sellaisista laeista aiheutuneet vahingot, joilla on rikottu näitä rajoja. Näillä edellytyksillä vastuu lainsäätäjän toiminnasta ei käsitteellisesti eroa kovinkaan paljon hallintoviranomaisten toimia koskevasta vastuusta, joka nykyään hyväksytään yleisesti lähes kaikilla tasoilla.

Asiaan liittyy muutakin. On tunnettua, että useimpien oikeusjärjestysten mukaan korvataan tietyissä tapauksissa sellaisesta täysin lainmukaisesta lainsäädäntötoimesta yksityiselle aiheutunut varallisuusvahinko, jolla ei ole rikottu millään tavoin toimenpiteen perustana olevia sääntöjä: tällaisia tapauksia voivat olla esimerkiksi kansallistaminen tai pakkolunastaminen yleiseen tarpeeseen. Jos siis hyväksytään se, että yksityisen oikeusaseman ja varallisuuden oikeutettu uhraaminen yleisen edun hyväksi edellyttää oikeudenmukaista korvausta, olisi vähintään omituista, jos minkäänlaista korvausmahdollisuutta ei hyväksyttäisi sellaisessa tilanteessa, jossa tämä vahinko on aiheutettu lainsäädäntötoimella, joka on oikeusnormien vastainen, koska se on ristiriidassa ylemmäntasoisen oikeusnormin (kyseiseen oikeusnormiin nähden ensisijaisesti sovellettavan perustuslain tai yhteisön oikeuden) kanssa.

38. Kuten tunnettua, kansainvälisessä oikeudessa säännellyissä suhteissa valtion vastuu lainsäädäntötoimista on toisaalta yleisesti ja selvästi hyväksytty.(42) Näistä tapauksista on syytä muistaa Haagin kansainvälisen tuomioistuimen vahvistama periaate, jonka mukaan korvausvelvollisuus on välitön seuraus valtion toteuttamasta kansainvälisen oikeuden vastaisesta vahingollisesta toimenpiteestä. Tarkemmin sanoen "kansainvälisessä oikeudessa sovellettavan periaatteen mukaan velvoitteen laiminlyönti aiheuttaa velvollisuuden korvata vahinko riittävällä tavalla: sopimuksen soveltamisen laiminlyönnistä seuraa välttämättä korvausvelvollisuus, ilman että olisi tarpeen määrätä siitä itse sopimuksessa".(43)

39. Ei tietenkään voida unohtaa sitä, että kansainvälisen oikeuden mukaan valtiolla on velvollisuus korvata vahingot yhdelle tai useammalle valtiolle eikä suoraan yksityiselle, kuten nyt käsiteltävissä asioissa tarkoitetaan, myös silloin jos korvaus käytännössä on tarkoitettu yksityisten taloudellisen aseman palauttamiseen.

Mielestäni ei kuitenkaan voida jättää ottamatta huomioon yhteisön oikeudellisen järjestelmän erityisyyttä ja omintakeisuutta. Tämä järjestelmä perustuu nyt käsiteltävien asioiden kannalta merkityksellisiltä osin sopimuksiin. Perustamissopimus, kuten muidenkin kansainvälisten järjestöjen perustamissopimukset, sisältää useita jäsenvaltioille asetettuja velvoitteita, jotka koskevat lausuttuja ja vapaasta tahdosta allekirjoitettuja päämääriä sekä sellaisen institutionaalisen rakenteen toimintaa, jolla on suureksi osaksi, mutta ei kokonaan ennalta määritelty toimivalta. Euroopan yhteisöjen osalta sopimuksen erityinen ja perimmäinen tavoite on yhdentyminen ja täsmällisemmin ilmaistuna "perustan luominen Euroopan kansojen yhä läheisemmälle liitolle"(44) muun muassa toteuttamalla yhteismarkkinat. Sen seurauksena perinteisillä, lähinnä kansainvälisen oikeuden keinoilla, joilla on tarkoitus varmistaa se, että jäsenvaltiot noudattavat jäsenyysvelvoitteitaan asianmukaisesti ja määräajassa, on pyritty ja pyritään jatkuvasti suurelta osin siihen, että yksityisten oikeussasemalle annettaisiin mahdollisimman tärkeä merkitys. Tähän on syynä se, että valtioiden ja yhteisön toimielinten velvoitteet on yhteisön järjestelmässä haluttu kohdistaa ennen kaikkea oikeuksien luomiseen yksityisille. Perustamissopimuksen laatijat ovat tarkoittaneet järjestelmän sellaiseksi, ja yhteisön lainsäätäjä vahvistaa sen myös sellaiseksi.

40. Yhteisöjen tuomioistuin on hyvin tunnetussa oikeuskäytännössään rajoittunut toteuttamaan tätä perustamissopimuksen laatijoiden ja lainsäätäjän nimenomaista tahtoa ja korostanut, että EY:n perustamissopimuksella on perustettu oma oikeusjärjestys "jonka hyväksi jäsenvaltiot ovat luovuttaneet suvereeneja oikeuksiaan, vaikkakin vain rajoitetuilla aloilla".(45) Tämän oikeusjärjestyksen oikeussubjekteja eivät ole ainoastaan jäsenvaltiot vaan myös yksityiset, joille yhteisön oikeudessa annetaan sellaisia oikeuksia, joista tulee osa heidän oikeudellista omaisuuttaan: ne ovat oikeuksia, jotka eivät synny ainoastaan siinä tapauksessa, että ne on nimenomaisesti mainittu perustamissopimuksessa, vaan ne syntyvät myös niiden velvoitteiden osalta, jotka perustamissopimuksessa määrätään yksityisille, jäsenvaltioille ja yhteisön toimielimille.

41. Sen vuoksi on todettava yksityisten tilannetta sääntelevien ja kansallisten oikeusnormien yläpuolella tunnustetusti olevien yhteisön oikeusnormien osalta, että kansallisen lainsäätäjän väitetty yleinen vastuuvapaus olisi perusteeton. Jäsenvaltion lainsäätäjän asettaminen vastuuseen yhteisön oikeuden mukaisista velvollisuuksista, jotka nämä jäsenvaltiot ovat siis itse allekirjoittaneet perustamissopimuksessa tai joista on myöhemmin säädetty tai määrätty perustamissopimuksessa määrätyin menettelytavoin, on sen sijaan ajatuksena täysin johdonmukainen yhteisön oikeudellisen järjestelmän perustavanlaatuisten ja luonteenomaisten piirteiden kanssa ja samalla erottamaton osa kyseistä järjestelmää.

42. Sekä asiassa Francovich ym. annetun tuomion perusteella että jo yhteisön oikeudellisen järjestelmän kokonaisuuden omintakeisuuden vuoksi on täysin merkityksetöntä, onko virheen tehnyt lainsäätäjä vai täytäntöönpanoviranomainen.

Valtion lainsäätäjän vastuuta koskeva ongelma on joka tapauksessa ratkaistu sellaisessa tapauksessa, jossa virheellinen menettely liittyy oikeusnormiin, jolla on välitön oikeusvaikutus. Yhteisöjen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan "olisi myös ristiriitaista antaa sellainen ratkaisu, että yksityiset voivat pyrkiessään kumoamaan hallintotoimen perustellusti vedota kansallisissa tuomioistuimissa direktiivin sellaisiin säännöksiin, jotka täyttävät edellä mainitut edellytykset, ja samalla kuitenkin katsoa, ettei viranomaisella ole velvollisuutta soveltaa direktiivin säännöksiä siten, että direktiivin kanssa ristiriitaisia kansallisia oikeusnormeja ei sovelleta",(46) tarkoittaa nimittäin sitä, että myös viranomaisten velvollisuutena on varmistaa niiden oikeuksien suoja, joihin yksityiset vetoavat sellaisten yhteisön oikeusnormien perusteella, joilla on välitön oikeusvaikutus. Sen vuoksi on tarvittaessa mahdollista vedota viranomaisten vastuuseen sillä perusteella, että viranomaiset ovat aiheuttaneet vahinkoa pannessaan täytäntöön lain, jonka väitetään olevan ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, tai on ainakin soveltanut tällaista lakia.

Esimerkiksi Ranskan Conseil d'État näyttää olevan tätä mieltä, sillä se on katsonut valtion olevan vastuussa hallintoviranomaisen tuottamuksesta (faute)(47) ainakin niissä tapauksissa, joissa hallintoviranomainen on käyttänyt yhteisön oikeuden vastaisessa kansallisessa laissa sille myönnettyä harkintavaltaa.(48) Tällaisissa tapauksissa vastuun perustana on aina lainsäätäjän virheellinen toiminta eli yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa oleva laki. On kuitenkin ilmeistä, että kansallisessa oikeudessa on vahvistettava se, onko virheellisen menettelyn katsominen hallintoviranomaisesta johtuvaksi "välttämätön" prosessuaalinen ja/tai aineellinen keino lainsäätäjän saattamiseksi vastuuseen ja oikea tapa edetä asiassa.

43. Yhteisön oikeudessa edellytetään säädettävän tältä osin tarpeellisista keinoista, jotta yksityiset voisivat vaatia ja mahdollisesti saada korvausta yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuneista vahingoista. Tältä osin on lisäksi täsmennettävä, että sellaisen oikeussuojakeinon määrittäminen, jota ei vielä tunneta tai jota ei vielä ole tunnustettu jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä, ei ole mahdotonta, eikä se ole uusi ongelma. Nyt käsiteltävissä tapauksissa se ei ole ongelma myöskään siksi, että yhteisöjen tuomioistuin on jo ratkaissut tämän kysymyksen oikeuskäytännössään joidenkin historiallisten ja kiistattomien tapausten osalta.

Tämän todistavat erityisesti sellaiset tapaukset kuin asiassa Simmenthal(49) ja asiassa Factortame I(50) annetut tuomiot, joissa kummassakin yhteisöjen tuomioistuimelta kysyttiin, voitiinko tietty oikeussuojakeino, jonka käyttäminen oli kielletty kansallisessa tuomioistuimessa kansallisen oikeudenkäyntijärjestelmän perusteella, sallia ja voitiinko sitä käyttää yhteisön oikeuden nojalla tai pitikö se sallia ja oliko sitä käytettävä.

44. Asiassa Simmenthal oli kyse italialaisen tuomioistuimen toimivallasta jättää omasta aloitteestaan heti soveltamatta yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa olevaa kansallista oikeusnormia tarvitsematta pyytää Corte costituzionalelta ennakkoratkaisua perustuslainvastaisuuden toteamiseksi. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kansallisella tuomioistuimella oli yhteisön oikeuden perusteella mahdollisuus ja velvollisuus jättää soveltamatta yhteisön oikeuden vastaista oikeusnormia, vaikka tällainen mahdollisuus oli tuntematon kansallisessa järjestelmässä ja vaikka tämä ratkaisu oli perustuslakituomioistuimen nimenomaisen ja vakiintuneen oikeuskäytännön vastainen, ja poikkesi tällä tavoin yksityiselle yhteisön oikeudessa annettujen oikeuksien suojakeinoja koskevasta jäsenvaltion itsemääräämisoikeudesta. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta on myös merkittävää, että asiassa Simmenthal antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin piti oikeussuojan puuttumisen lisäksi kestämättömänä oikeussuojan antamisen viivästymistä ja asetti oikeussuojan antamisen oikea-aikaisuuden jopa ensisijaiseksi verrattuna varmuuteen ja lopullisuuteen, jonka perustuslakituomioistuimeen tukeutuva järjestelmä siihen saakka epäilemättä oli tarjonnut.

Kuten asiassa Simmenthal, myös asiassa Factortame I esitettiin vielä kerran kysymys, voisiko silloin, jos kansalliselta tuomioistuimelta puuttuu kansallisen oikeusjärjestyksen perusteella toimivalta - kyseisessä tapauksessa toimivalta keskeyttää väliaikaismääräyksellä sellaisen lain soveltaminen, jonka epäiltiin olevan ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa mutta jonka yhteisön oikeuden vastaisuudesta ei vielä ollut annettu ratkaisua - , tämä toimivalta perustua yhteisön oikeuteen. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi samoin kuin asiassa Simmenthal antamassaan tuomiossa, että kansallisen tuomioistuimen on poistettava esteet yhteisöjen oikeusnormien nojalla yksityiselle annetun oikeuden tehokkaalta oikeussuojalta: sellaista oikeusnormia ei siis saa soveltaa, joka mahdollisesti estäisi tehokkaan oikeussuojan.

45. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeuden yhteisön järjestelmässä annettujen oikeuksien loukkaamista koskevien oikeussuojakeinojen osalta,(51) siitä on olemassa merkittäviä poikkeuksia erityisesti aina silloin, kun se on välttämätöntä yhteisön oikeuden asianmukaisen täytäntöönpanon ja yhteisön oikeudessa yksityisille annettujen oikeuksien täydellisen ja tehokkaan suojan varmistamiseksi.

Kun yhteisöjen tuomioistuin esimerkiksi asiassa Salgoil antamassaan tuomiossa korosti kansallisten tuomioistuinten velvollisuutta varmistaa yksityisille heidän etujensa suora ja välitön suoja, vaikka täsmensikin, että "kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä on osoitettava toimivaltainen tuomioistuin ja tällä tavoin määriteltävä nämä oikeudet kansallisessa oikeudessa asetettujen edellytysten mukaisesti",(52) asiassa Bozzetti annetussa tuomiossa tätä tulkinnanvaraisuutta ei ole. Siinä nimittäin vahvistetaan uudelleen velvollisuus varmistaa "kaikissa tapauksissa" yksityisten oikeuksien tehokas suoja ja se, että ainoastaan näillä täsmällisillä rajoituksilla (tällä varauksella) "yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ei ole puuttua sellaisten toimivaltaongelmien ratkaisuun, jotka voivat tulla esiin kansallisessa tuomioistuinjärjestelmässä tiettyjen yhteisön oikeuteen perustuvien oikeudellisten tilanteiden määrittelyssä".(53) Ilmaisu "tällä varauksella" on ilmeisesti tärkein tulkintaohje, koska siitä käyvät ilmi kansallisten järjestelmien itsemääräämisoikeuden rajat, eikä mielestäni ole sattumaa, että sama ilmaisu sisältyy myös asiassa Francovich ym. annetun tuomion 42 kohtaan.

46. Ei voida unohtaa, että myös yhteisön lainsäätäjä on säätänyt poikkeuksia jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeudesta esimerkiksi yhteisön oikeudessa säänneltyjen julkisten hankintojen ja erityisesti niihin liittyvien vahingonkorvausten osalta. Tarkoitan tietenkin julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21 päivänä joulukuuta 1989 annettua neuvoston direktiiviä 89/665/ETY(54) sekä tiettyjä muita aloja koskevasta muutoksenhakumenettelystä 25 päivänä helmikuuta 1992 annettua neuvoston direktiiviä 92/13/ETY.(55)

Yhteisön lainsäätäjä, joka tuntee jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten toisistaan poikkeavat ratkaisut, puuttui aineelliseen eli tosiasialliseen suojaan liittyviin näkökohtiin, mutta sääti lisäksi monissa kansallisissa oikeusjärjestyksissä tuntemattoman järjestelmän julkisen hankintamenettelyn lainvastaisuudesta aiheutuneen vahingon korvaamiseksi niitä tapauksia varten, joissa todellinen suoja on puutteellinen tai riittämätön.(56)

47. Loppujen lopuksi voidaan varmuudella sanoa, että yhteisön oikeusnormeissa annettujen oikeuksien loukkaamista koskeviin oikeussuojakeinoihin liittyvä jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeus liittyy läheisesti yhteisön oikeudessa tavoiteltuun tulokseen.(57)

Jos valtiot ovat rikkoneet yhteisön oikeusnormeja, tällaisen tapauksen kannalta on merkityksellistä, että palautetaan tietyin edellytyksin ainakin taloudellisten seurausten osalta sellainen oikeudellinen tilanne, joka olisi syntynyt, jos jäsenvaltio olisi täyttänyt yhteisön oikeudessa sille asetetut velvoitteet, jotta yhteisön oikeudellisen järjestelmän kokonaisuus toimisi asianmukaisesti.

II - Valtion korvausvelvollisuuden edellytykset

48. Vastuu liittyy siis kaikkiin tapauksiin, joissa yhteisön oikeutta on rikottu, ja myös sellaisiin tapauksiin, joissa vahinkoa aiheutuu perustamissopimuksen sellaisen määräyksen rikkomisesta, jolla on välitön oikeusvaikutus, riippumatta siitä mikä valtion toimielin (myös lainsäätäjä) on aiheuttanut vahingon. Näin ollen on selvitettävä, millä edellytyksillä vastuu ja vastaavasti yksityisen oikeus korvaukseen on olemassa.

Koska asiaa koskevat erityiset yhteisön normit puuttuvat, ongelma onkin todellisuudessa siinä, miten jäsenvaltion vastuun edellytykset määritellään, ja siinä, miten käytännössä on mahdollista varmistaa edellytysten täyttyminen. On myös hyvä tarkastella esitettyjen ratkaisujen käytännöllisyyttä.

49. Kuten muutamat jäsenvaltiot ovat esittäneet tässä oikeudenkäynnissä, yhteisön oikeudessa voitaisiin tietenkin vain vahvistaa vastuun ja korvausvelvollisuuden periaate ja jättää vastuun ja korvausvelvollisuuden edellytysten vahvistaminen ja näitä koskevista aineellisista ja muodollisista menettelysäännöksistä säätäminen kunkin jäsenvaltion kansallisen oikeuden tehtäväksi.

Kuten jo alussa korostin, tällaisella ratkaisulla on kuitenkin merkittäviä haittoja, kuten ennen kaikkea se, että ei varmisteta sitä tulosta, joka yhteisön oikeudessa haluttiin saavuttaa vahvistamalla vastuuperiaate, eli niiden oikeuksien täyttä ja tehokasta suojaa, joihin yksityinen vetoaa rikotuksi oletetun yhteisön oikeusnormin perusteella. Sen, että tällainen vaara on todella olemassa, osoittavat kansallisten tuomioistuinten esittämät kysymykset, jotka on esitetty juuri siksi, että sovellettavan kansallisen oikeuden mukaan kyseisissä tapauksissa ei myönnetä minkäänlaista korvausta. Joka tapauksessa on aivan selvää, että pelkkä viittaus kansalliseen oikeuteen saattaisi johtaa syrjintään, koska yhteisön kansalaisten oikeuksia suojattaisiin saman rikkomisen osalta eri tavoin eri jäsenvaltioissa ja joidenkin kansalaisten oikeuksia ei suojattaisi lainkaan.

50. Jollei korvaussuojaa voida varmistaa kaikissa jäsenvaltioissa aivan samalla tavalla, niin jotta se voitaisiin varmistaa ainakin samankaltaisella tavalla, on välttämätöntä, että yhteisön oikeudessa vahvistetaan ainakin korvausoikeuden vähimmäisedellytykset ja erityisesti perusteet, joiden mukaan näiden edellytysten täyttyminen todetaan, sekä "kansallisille" korvausta koskeville edellytyksille asetetut menettelylliset tai muut "yhteisön" rajoitukset.

Yhteisöjen tuomioistuin on päätynyt samanlaiseen ratkaisuun myös asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa, joskin joidenkin siihen tapaukseen liittyneiden erityispiirteiden osalta. Ei ole mitään syytä katsoa, että tätä ratkaisua sovellettaisiin ainoastaan silloin, kun direktiivin täytäntöönpano on laiminlyöty, eikä myös silloin, kun sellaisia oikeusnormeja, joilla on välitön oikeusvaikutus, on rikottu.

51. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa täsmensi, että valtion on korvattava aiheuttamansa vahingon seuraukset kansallisen oikeuden oikeusnormien mukaan, se yksilöi ja määritteli "riittävät edellytykset, jotta yksityisillä voisi olla oikeus saada välittömästi yhteisön oikeuteen perustuvaa korvausta" (41 kohta). Jäsenvaltio, joka on laiminlyönyt direktiivin täytäntöönpanon, on siis joka tapauksessa velvollinen korvaamaan yksityiselle aiheutuneen vahingon, jos yhteisöjen tuomioistuimen asettamat edellytykset täyttyvät.

Tämä toteamus ei kuitenkaan tarkoita sitä, että näiden edellytysten täyttyminen riittäisi korvauksen saamiseksi mistä tahansa yhteisön oikeuden rikkomisesta. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on selventänyt, "vaikka jäsenvaltion vastuu perustuu yhteisön oikeuteen, edellytykset, joiden täyttyessä syntyy oikeus saada korvausta, riippuvat siitä, millaisesta yhteisön oikeuden rikkomisesta vahinkoa on aiheutunut" (38 kohta).

52. Tarvittavat edellytykset jäsenvaltioiden vastuun syntymiseksi voivat siis vaihdella tapauskohtaisesti. Kuten tapauksessa Francovich ym., edellytysten on kuitenkin oltava yhteisön oikeudessa yksilöityjä ja määriteltyjä.

Toisin sanoen tapauksessa Francovich ym. luetellut edellytykset eivät ehkä ole välttämättömiä ja/tai riittäviä, jotta oikeus korvauksen saamiseen voisi syntyä silloin, kun on rikottu perustamissopimuksen sellaista määräystä, jolla on välitön oikeusvaikutus. Siitä huolimatta myös tällaisessa tapauksessa on yksilöitävä riittävät edellytykset yksityisen oikeudelle saada korvausta. Ei tarvinne korostaa sitä, että riittävillä edellytyksillä, sellaisina kuin ne on esitetty asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa, tarkoitetaan vastuun aineellisia edellytyksiä.

53. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä voimassa olevien viranomaisten vastuujärjestelmien pikainen tarkastelu kuitenkin osoittaa, että ainakin sellaista periaatetta voidaan pitää yleisesti hyväksyttynä, jonka mukaan oikeussubjekti, joka on aiheuttanut vahingon, vastaa siitä, kunhan teon ja vahingon välillä on syy-yhteys.

Kaiken kaikkiaan vastuun aineelliset edellytykset ovat suurin piirtein samat kaikilla tasoilla: tosiasiallinen vahinko, syy-yhteys vahingon ja vahingon aiheuttajan toiminnan välillä, tämän toiminnan lainvastaisuus. Erot, jotka toisinaan ovat niin merkityksellisiä, että ne vaikuttavat jopa esimerkiksi suojattuihin henkilökohtaisiin etuihin,(58) koskevat sitä vastoin tapaa, jolla nämä edellytykset määritellään, ja perusteita, joilla niiden täyttyminen todetaan.

54. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta ei siis ole välttämätöntä yksilöidä vastuun yleisiä edellytyksiä, jotka itse asiassa ovat lähes samat eri oikeusjärjestyksissä, vaan pikemminkin vahvistaa perusteet niiden täyttymisen toteamiseksi tai, jos niin halutaan, perusteet kyseisten edellytysten yhteiseksi määritelmäksi.

Tämän vuoksi pidän soveliaana käsitellä ensin niitä edellytyksiä, joita yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt riittävinä, jotta yksityiselle voisi syntyä oikeus korvaukseen silloin, kun direktiivin täytäntöönpano on laiminlyöty.

1. Asiassa Francovich ym. annettu ratkaisu

55. Jos direktiiviä ei ole pantu täytäntöön määräajassa, yhteisöjen tuomioistuin on katsonut valtion olevan korvausvelvollinen lainsäädännöllisestä laiminlyönnistä sillä edellytyksellä, että seuraavat kolme edellytystä täyttyvät: "Direktiivin tarkoituksena on oltava oikeuksien antaminen yksityisille. Kyseisten oikeuksien sisältö on oltava yksilöitävissä direktiivin säännösten perusteella. Lopuksi aiheutuneen vahingon on oltava syy-yhteydessä valtion velvoitteen laiminlyöntiin."(59)

Ensimmäinen esiin tuleva kysymys: ovatko nämä edellytykset välttämättömiä ja riittäviä myös siinä tapauksessa, että vahinko on aiheutettu rikkomalla sellaista perustamissopimuksen määräystä, jolla on välitön oikeusvaikutus?

56. Jos jätämme hetkeksi sivuun syy-yhteyden, joka on vahingonkorvausvastuun yleisesti tunnustettu edellytys, korostan aluksi, että ensimmäinen edellytys, jonka mukaan direktiivissä säädetyn tuloksen täytyy sisältää oikeuksien myöntäminen yksityisille, koskee sen subjektiivisen oikeudellisen tilanteen yksilöimistä, jonka loukkaaminen voi antaa aiheen korvaukseen. Kun otetaan huomioon asiaa koskeva oikeuskäytäntö, on katsottava, että yhteisöjen tuomioistuin pyrkii tällä tavoin viittaamaan epämääräisesti kaikkiin henkilökohtaisiin oikeusasemiin, joita yhteisön oikeudessa suojataan; se on siis määritelmän mukaisesti sellainen edellytys, joka täyttyy aina silloin, kun oikeusnormilla on välitön oikeusvaikutus.

Toisessa edellytyksessä, joka ensi näkemältä näyttäisi vain täsmentävän ensimmäistä edellytystä, korostetaan sitä seikkaa, että direktiivistä johtuvan oikeuden on oltava sisällöltään täsmällinen, toisin sanoen kohteeltaan määriteltävissä, joten perustamissopimuksen sellaiset määräykset, joilla on välitön oikeusvaikutus, täyttävät periaatteessa tämän edellytyksen.(60) On hyvä korostaa tässä yhteydessä, että asiassa Francovich ym., kuten yhdistetyissä asioissa C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 ja C-190/94 (Dillenkofer ym.), joissa myös annan tänään ratkaisuehdotuksen, yksityisille annetun oikeuden sisältö oli tarkalleen ja täsmällisesti sama kuin sen oikeuden taloudellinen sisältö, johon nämä vetosivat yhteisön oikeusnormin perusteella, eli korvattava vahinko.(61) Tämä ei tietenkään merkitse sitä, että kyseistä edellytystä olisi tulkittava siten, että yksityisten kärsimän vahingon korvattavuuden edellytyksenä olisi mahdollisuus yksilöidä kyseisen rikotun oikeusnormin perusteella yksityisen kärsimän taloudellisen vahingon tarkka määrä. Sen sijaan riittää, että sen oikeusnormin rikkominen, jolla yksityiselle annetaan täsmällisesti kohteeltaan yksilöitävissä oleva oikeus, vaikuttaa loukatun oikeussubjektin taloudelliseen asemaan. Jos näin ei olisi, vahingonkorvausta maksettaisiin ainoastaan sellaisissa tapauksissa, joissa rikotun oikeusnormin nimenomaisena tarkoituksena on antaa yksityiselle "taloudelliseen asemaan vaikuttava" oikeus.

57. Edellä esitetyn perusteella voidaan tehdä ensimmäinen johtopäätös: yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Francovich ym. vahvistamat vahingonkorvauksen vaatimiseen oikeuttavaa yksityisen oikeusasemaa koskevat edellytykset ovat ilmeisesti välttämättömiä ja täyttyvät myös silloin, kun on kyse sellaisista perustamissopimuksen määräyksistä, joilla on välitön oikeusvaikutus. Seuraavaksi on selvitettävä se seikka, ovatko nämä edellytykset aina riittäviä.

Tämän selvittämiseksi on hyvä pohtia niitä syitä, joiden vuoksi yhteisöjen tuomioistuin on antanut vain edellä mainitut edellytykset eikä ole lisäksi täsmentänyt esimerkiksi perusteita, joiden nojalla voitaisiin todeta, että kyseinen yhteisön oikeuden rikkominen on sellaista oikeusnormien vastaista toimintaa, jonka perusteella jäsenvaltion vastuu syntyy. Kuten sanottu, tässä tilanteessa yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin nimenomaisesti viitannut yhteen ainoaan vastuun perinteiseen edellytykseen: syy-yhteyteen. Se ei sen sijaan ole antanut minkäänlaista lisätäsmennystä vahingontekijän toiminnan lainvastaisuudesta ja vahingon tosiasiallisuudesta, eikä kansallista tuomioistuinta ole pyydetty selvittämään näitä seikkoja.

58. Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Francovich ym. antama ratkaisu johtui mielestäni aivan yksinkertaisesti siitä seikasta, että kyseisessä tapauksessa oli heti selvää, että kaksi edellä mainituista edellytyksistä täyttyi. Ei voinut olla epäilystäkään jäsenvaltion laiminlyönnin oikeusnormienvastaisuudesta: direktiivissä tavoiteltua tulosta, jonka suhteen valtiolla ei ollut minkäänlaista harkintavaltaa ainakaan sen määräajan suhteen, jossa direktiivi oli pantava täytäntöön, ei ollut saavutettu; minkäänlaista epäselvyyttä ei ollut myöskään vahingon tosiasiallisuudesta, koska vahinko oli samansuuruinen kuin se summa, johon kantajalla olisi ollut oikeus, jos direktiivi olisi pantu täytäntöön määräajassa.

Koska yhteisöjen tuomioistuin oli ensin todennut, että yksityinen ei voinut vedota direktiiviin suoraan kansallisessa tuomioistuimessa, se totesi tämän vuoksi tässä yhteydessä ainoastaan, että jäsenyysvelvoitteensa laiminlyöneen jäsenvaltion korvausvelvollisuuden määräämiseksi täytyy olla mahdollista yksilöidä yksityiselle myönnetty, täsmällisesti määritelty oikeus.

59. Kaiken kaikkiaan on kiistatonta, että asia Francovich ym. oli lähes kouluesimerkki jäsenvaltion vastuusta ja korvausvelvollisuudesta. Sitä seikkaa, että yhteisöjen tuomioistuin ei kyseisessä tapauksessa täsmentänyt jäsenvaltion vastuun rajoja ja erityisesti jätti toteamatta nimenomaisesti jäsenvaltion toiminnan lainvastaisuuden toteamiselle yhteisön oikeudessa asetetut edellytykset, on tulkittava sen vuoksi vain sen ratkaistavaksi annetun tapauksen erityispiirteiden mukaisesti. Tältä osin on merkittävää, että oikeuskirjallisuudessa on esitetty tästä seikasta erilaisia ja usein vastakkaisia näkemyksiä; joidenkin näkemysten mukaan yhteisöjen tuomioistuin olisi tällä tavoin pyrkinyt kieltämään ainoastaan vakavat tai tuottamukselliset rikkomiset,(62) kun taas toisten kirjoittajien mukaan kyseisestä tuomiosta olisi sen sijaan se seuraus, että kaikki yhteisön oikeuden rikkomiset aiheuttaisivat vastuun ja korvausvelvollisuuden.(63)

Se seikka, että asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa ei selkeästi määritelty yhteisön oikeuden mukaisia edellytyksiä jäsenvaltion vastuun syntymiseksi, liittyy kiinteästi kyseisen tapauksen erityiseen yksinkertaisuuteen. Yhteisöjen tuomioistuimen toteamusta, jonka mukaan oikeudelle saada vahingonkorvausta asetetut edellytykset riippuvat "sen yhteisön oikeuden rikkomisen luonteesta, jolla vahinko on aiheutettu", ei ole sen vuoksi ymmärrettävä vain siten, että vastuun yleiset edellytykset vaihtelevat rikkomisen lajin mukaan, vaan myös siten, että tietyn tyyppinen rikkominen, kuten direktiivin määräajassa tapahtuvan täytäntöönpanon laiminlyönti, voi olla sellainen, ettei perusteellinen yhden tai useamman edellä mainitun edellytyksen täyttymisen tarkastelu ole tarpeen.

60. Tapauksen Francovich ym. toisenlainen tulkinta merkitsisi sitä, että kaikki yhteisön oikeuden rikkomiset, jotka vaikuttavat sellaisen oikeussubjektin varallisuuteen, jolla on rikotussa oikeusnormissa taattu oikeusasema, aiheuttaisivat sellaisenaan ja automaattisesti oikeuden saada korvausta.

Minusta tämä ei voi olla yhteisöjen tuomioistuimen toivoma eikä yhteisön oikeudessa tavoiteltu lopputulos. Se ei myöskään olisi kovin järkevä lopputulos, koska kaikissa oikeusjärjestyksissä viranomaisten vastuuta lainsäädäntötoimista on rajoitettu eri tavoin, kuten edellä todettiin. Sitä paitsi myös sopimussuhteen ulkopuolista yhteisöjen toimielinten vastuuta lainsäädäntötoiminnasta koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on tältä osin erilainen.

2. Perustamissopimuksen 215 artiklan toista kohtaa koskeva oikeuskäytäntö

61. Vaikka tämä ei ehkä ole oikea paikka tarkastella ja selvittää tätä artiklaa koskevaa oikeuskäytäntöä, pidän velvollisuutenani ainakin tuoda esiin sitä koskevan vakavan ja perusteellisen pohdinnan tarpeellisuuden. Jäsenvaltiot ovat nimittäin jatkuvasti viitanneet kyseiseen oikeuskäytäntöön tämän oikeudenkäynnin aikana ja vaatineet siinä kehitettyjen perusteiden soveltamista myös yhteisön oikeuden rikkomista koskevaan jäsenvaltioiden vastuuseen.

Tämä näkemys ei vaikuta täysin perusteettomalta, jos otetaan huomioon toisaalta se, että 215 artiklan toisessa kohdassa viitataan yhteisön toimielinten tehtäviään suorittaessaan aiheuttamien vahinkojen korvaamisen osalta jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä yhteisesti hyväksyttyihin yleisiin periaatteisiin, ja toisaalta se, että tämä oikeuskäytäntö voisi ja sen pitäisi vastaavasti olla jäsenvaltion vastuuta koskevien yhteisten sääntöjen yhteinen hyödyllinen vertailupohja, kun vastuuta koskevat yhtenäiset säännöt puuttuvat.

62. Ainakin ensi silmäyksellä vaikuttaa siltä, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole tarkoittanut asettaa jäsenvaltion vastuulle samoja rajoittavia edellytyksiä kuin yhteisön vastuuta koskevassa oikeuskäytännössä on asetettu, toisin kuin julkisasiamies Mischo esitti asiassa Francovich ym. antamassaan ratkaisuehdotuksessa.

Siitä huolimatta pidän sopivana tehdä ennen vastuun kunkin yleisen edellytyksen tutkimista muutamia huomautuksia, joiden perusteella voidaan arvioida, voidaanko jäsenvaltiosta johtuvaa yhteisön oikeuden rikkomista pitää yhteisön toimielimen rikkomiseen verrattavana, ja missä määrin niitä voitaisiin pitää toisiinsa verrattavina, ja voivatko yhteisön toimielimen rikkomista koskevassa oikeuskäytännössä kehitetyt perusteet ainakin samankaltaisissa tilanteissa olla sopiva vertailupohja.

63. Aluksi voidaan tältä osin todeta, että vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella "sopimussuhteen ulkopuolinen yhteisön vastuu lainsäädäntötoiminnasta edellyttää, että toimielinten toimenpiteen lainvastaisuutta, vahingon tosiasiallisuutta ja toiminnan ja kärsityn vahingon välistä syy-yhteyttä koskevat edellytykset täyttyvät".(64) Aineelliset edellytykset ovat siis samat myös yhteisön toimielinten vastuun osalta, eikä toisin voisi ollakaan.

Kyseisessä oikeuskäytännössä on kuitenkin yksilöity erityisesti lainvastaista toimielinten toimintaa koskevat edellytykset, jotka ovat niin rajoittavia, että todellisuudessa on erittäin vaikeaa tuomita yhteisön toimielintä korvaamaan aiheutetut vahingot.(65)

64. Perustamissopimuksen 215 artiklaan perustuvaan kanteeseen liittyvässä oikeuskäytännössä vahvistetut rajoitukset perustuvat todellisuudessa laajalti levinneeseen näkemykseen, jonka mukaan lainsäätäjän aiheuttama vahinko ei periaatteessa ole korvattavissa. Yhteisöjen tuomioistuin on myös selittänyt omaksuttua rajoittavaa näkemystä todeten, että "vaikka tuomioistuimet valvovat säädösten laillisuutta, lainsäädäntötoiminta ei saa estyä odotettavissa olevien vahingonkorvauskanteiden vuoksi aina silloin, kun yleisen edun vuoksi on ryhdyttävä lainsäädäntötoimiin, jotka saattavat loukata yksityisten etuja".(66)

Tätä näkemystä on kuitenkin usein sovellettu hämmästyttävällä tavalla.

65. Yhteisön vastuun rajoihin on todellakin vedottu ja niitä on sovellettu sekä sellaisiin lainsäädäntötoimiin, joissa kyseisellä toimielimellä edellytetään olevan laaja harkintavalta että myös sellaisiin toimiin, jotka kuuluvat säädösten täytäntöönpanoon (tyypillinen tapaus on komission täytäntöönpanoasetus).(67) Yhteisöjen tuomioistuin on pääasiallisesti soveltanut rajoittavia perusteita, jotka on luotu yleisluonteisia lainsäädäntötoimia koskevan yhteisön vastuun arvioinnin yhteydessä, myös niissä tapauksissa, joissa vahinko aiheutuu yksittäisestä toimenpiteestä, johon ei liity niin merkittäviä talouspoliittisia valintoja, että ne edellyttäisivät toimielinten harkintavallan mahdollisimman laajaa suojaa.

On kuitenkin selvää, että olisi asianmukaisempaa soveltaa eri vastuujärjestelmiä sen mukaan, onko kyse pikemminkin lainsäädäntötoiminnasta vai täytäntöönpanovallasta, koska yhteisön toimielimille on periaatteessa jätetty hyvin erilaista harkintavaltaa näissä kahdessa tapauksessa.(68) Yleisemmin voidaan sanoa, että se seikka, että sopimussuhteen ulkopuolisen yhteisön vastuun syntyminen edellyttää lähes mielivaltaista toimintaa, on perusteltu, jos yhteisön toimielimellä on laaja harkintavalta, kuten maatalouspolitiikkaa koskevissa asioissa; se ei sen sijaan ole perusteltu silloin, kun toimielimelle myönnetyn toimivallan käytön edellytykset on selkeästi ja täsmällisesti määritelty.(69) Viimeksi mainitussa tapauksessa kyseisen oikeusnormin rikkomista olisi joka tapauksessa pidettävä perusteena yhteisön vastuun syntymiselle.(70)

66. Jos yhteisön oikeusnormin kanssa ristiriidassa olevasta kansallisen lain säännöksestä aiheutuvaa vahinkoa on pidettävä asiaa Francovich ym. koskevan oikeuskäytännön nojalla korvattavana, ei ole helppo ymmärtää, miksi saman yhteisön oikeusnormin kanssa yhteensopimattomasta yhteisön säädöksestä aiheutuva vahinko olisi katsottava korvattavaksi ainoastaan yhteisöjen tuomioistuimen (tähän mennessä) vahvistamien rajoittavien edellytysten täyttyessä.(71) Lisäksi oikeusvaltion periaatteita kunnioittavassa yhteisössä, jossa pyritään kiinnittämään yhä enemmän huomiota yksityisten suojeluun ja osoittamaan siihen kiinnostusta myös korvausten osalta, olisi kiinnitettävä vähintään samanlaista huomiota myös niihin tapauksiin, joissa kansalaisille on aiheutunut vahinkoa yhteisön toimielinten tekemästä lainvastaisuudesta, kuten useat asianosaiset ovat korostaneet.(72)

Tästä näkökulmasta ei myöskään näytä olevan mahdollista väittää perustellusti, että 215 artiklaan perustuvan kanteen edellytysten muuntaminen kansallista vahingonkorvauskannetta koskevaksi voisi olla heikennys joissakin oikeusjärjestyksissä vallitsevaan tilanteeseen. Yhteisön oikeusjärjestyksessä yksityisille annettujen oikeuksien suojaa koskevien vaatimusten kannalta ei nimittäin ole hyväksyttävissä, että yhteisön tasolla saavutettavissa olevaa oikeussuojaa koskisivat tiukemmat ja rajoittavammat edellytykset kuin ne, jotka ainakin joissain jäsenvaltioissa ovat voimassa.(73)

67. Edellä esitetyn perusteella katson, että vastaavanlaisissa tilanteissa ei ole syytä soveltaa erilaisia perusteita sen mukaan, onko yhteisön oikeutta rikkonut jäsenvaltio vai yhteisön toimielin. Vastaavasti erilaisissa tilanteissa voidaan tehdä ja on tehtävä erilaisia päätelmiä niiden perusteiden osalta, joita käytetään varmistamaan, että vastuun edellytykset toteutuvat, koskipa vastuu jäsenvaltioita tai yhteisön toimielimiä.

Pidän erityisesti ja ensi arviolta ehdottoman järkevänä, että jäsenvaltioiden vastuulle asetettaisiin samat rajoittavat edellytykset kuin ne, joita sovelletaan yhteisön toimielimiin, jos niillä on harkintavaltaa tai jos yhteisön oikeusnormeissa niiden toiminnalle asetetut rajoitukset eivät ole täsmällisesti määriteltyjä esimerkiksi (myös) niiden toimivaltaan kuuluvien alojen osalta; asia on näin - sanottakoon se selvyyden vuoksi - riippumatta siitä, onko "rikotulla" oikeusnormilla välitön oikeusvaikutus.

Vastaavasti jäsenvaltioiden, kuten yhteisön toimielintenkin vastuun pitäisi olla helpommin hyväksyttävissä silloin, kun rikkominen ei liity harkintavallan käyttämiseen.

68. Lopputuloksena pitäisi olla vastuuta koskeva järjestelmä, joka vaihtelee sen mukaan, onko yhteisön toimielimillä (ja kansallisilla viranomaisilla) laaja harkintavalta. Tämä on mielestäni todellakin asianmukaisin ja johdonmukaisin tapa toteuttaa vastuun edellytysten välttämätön yhdenmukaistaminen, koska olisi vähintään omituista vahvistaa samanlaisissa tilanteissa jäsenvaltioiden vastuu yhteisön oikeuden rikkomisesta erilaisin, löyhemmin edellytyksin, kuin yhteisöjen tuomioistuin vahvistaa yhteisön toimielinten vastuun.

Oikeusvaltion periaatteita kunnioittavassa yhteisössä, jossa päämääränä on se, että järjestelmän kaikkien viranomaisten päätökset ja toimenpiteet alistetaan tuomioistuinten harjoittamaan valvontaan eikä millekään niistä anneta tämän seikan suhteen etuoikeuksia, tarve suojella tosiasiallisesti niitä oikeuksia, jotka yksityisillä on yhteisön oikeuden nojalla, ei voi vaihdella samanlaisissa tilanteissa sen mukaan, onko vahingon aiheuttajana jäsenvaltio vai yhteisö.

69. Seuraavassa tarkastelussa otetaan sen vuoksi jäsenvaltioiden korvausvelvollisuuden määrittämisen vertailukohdaksi myös yhteisöjen tuomioistuimen 215 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössään yksilöimät edellytykset. Tämä ei tietenkään tarkoita sitä, että tällaisia (rajoittavia) edellytyksiä sovellettaisiin "sokeasti" nyt käsiteltäviin asioihin. En ole unohtanut sitä, että kun jäsenvaltiot soveltavat yhteisön oikeutta, niillä on useimmiten hyvin rajoitetusti harkintavaltaa, joten kyseiset edellytykset saattavat sellaisissa tapauksissa paljon helpommin aiheuttaa korvausvastuun. Samalla katson, että ei voida sulkea pois sitä, että jäsenvaltiolle asetetun velvollisuuden mahdollinen täsmentämättä jättäminen voi olla sellainen seikka, jonka perusteella on sovellettava tällaisia rajoittavia edellytyksiä siinäkin tapauksessa, ettei kyseisellä valtiolla ole kyseisellä alalla merkittävää harkintavaltaa.

3. Vastuun yleisiä edellytyksiä koskevat yhteisön oikeuden perusteet

70. Edellä esitetyn perusteella tutkin seuraavaksi vastuun yksittäisiä aineellisia edellytyksiä ja aloitan vahingon aiheuttaneesta seikasta, joka tässä tapauksessa on sellaisten yhteisön oikeusnormien rikkominen, joilla on välitön oikeusvaikutus.

a) Vahingon aiheuttanut seikka: yhteisön oikeusnormin rikkominen

71. Vastuun rajojen määritteleminen liittyy ensisijaisesti ja olennaisesti oikeusnormienvastaisen toiminnan määritelmään. On kuitenkin selvää, että vahingon aiheuttaneen toiminnan, tässä tapauksessa lainsäädäntötoimen on oltava oikeusjärjestykseen sisältyvien sääntöjen vastainen. Jotta tällainen ristiriitaisuus oikeusnormien kanssa voisi olla vastuun ja näin ollen korvauksen perusteena, eri jäsenvaltiot käyttävät kuitenkin erilaisia käsitteitä,(74) joiden merkitykset eivät aina tarkalleen vastaa toisiaan ja joiden konkreettinen soveltaminen saattaa näin ollen johtaa erilaisiin ratkaisuihin saman oikeusnormin rikkomisen osalta. Tämä vahvistaa sen, jos lisävahvistusta tarvitaan, että on välttämätöntä vahvistaa erityisesti vahingon aiheuttavan seikan osalta perusteet, joiden avulla voitaisiin saada aikaan yhteinen määritelmä.

Viranomaisten lainsäädäntötoiminnan osalta ensimmäinen tämänsuuntainen yritys on toteutettu Euroopan neuvostossa antamalla suositus, jonka I periaatteessa vahvistetaan: "Doit être assurée la réparation des dommages causés par un acte dû à un manquement des pouvoirs publics à la conduite à laquelle, selon le droit, on peut raisonnablement s'attendre de leur part à l'égard de la personne lésée. Le manquement est présumé en cas de violation d'une norme juridique établie".(75) Toimen lainvastaisuus ei siis kyseisen suosituksen mukaan yksinään ole riittävä peruste jäsenvaltion vastuun syntymiselle: lisäksi edellytetään, että viranomaisten toiminta ei ole ollut "järkevää", paitsi sellaisissa tapauksissa, joissa oletettavasti rikottu oikeusnormi on selvä.

72. Sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti todettu, että jos vahinko on aiheutunut sellaisesta lainsäädäntötoimesta, johon liittyy talouspoliittisia valintoja, kyseisen toimen pätemättömyys ei ole riittävä peruste yhteisön vastuun syntymiselle. Kun kyseessä ovat tämäntyyppiset toimet,(76) yhteisön vastuu ei nimittäin voi syntyä, ellei ylemmäntasoista yksityisiä suojaavaa oikeusnormia ole rikottu riittävän ilmeisellä tavalla.(77)

Vaikka siis vahinkoa aiheuttavan toimen lainvastaisuus on ainakin välttämätön edellytys sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun syntymiseksi, on saman tien lisättävä, että tämä vastuu sellaisista toimista aiheutuneista vahingoista, joihin liittyy talouspoliittisia valintoja, edellyttää kahta muuta seikkaa: sitä, että rikottu sääntö on "ylemmäntasoinen yksityisten suojaksi tarkoitettu sääntö" ja että rikkominen on "vakava" (suffisamment caractérisée, grave, hinreichend qualifiziert, sufficiently serious breach).

73. Tämän perusteella muistutan, että kaikki jäsenvaltiot, jotka ovat esittäneet huomautuksensa tässä oikeudenkäynnissä, ovat pitäneet toimen pätemättömyyden syiden ja vastuun edellytysten välistä täydellistä yhtäpitävyyttä mahdottomana ja väittäneet, etteivät kaikki yhteisön oikeuden rikkomiset voi olla perusteena valtion vastuun syntymiselle ja siten korvausvelvollisuudelle yksityistä kohtaan.

Velvoitteensa laiminlyöneen valtion korvausvelvollisuuden määrittämiseksi on sen vuoksi korostettu toisaalta 215 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössä käytettyjä perusteita eli pääosin vakavan ja ilmeisen rikkomisen käsitettä; toisaalta on korostettu tuottamuksen olevan välttämätön osatekijä, jotta oikeusnormin rikkomista voitaisiin "luonnehtia" (vakavaksi), tai joka tapauksessa vastuun välttämätön ja tyypillinen osatekijä.

- Rikkomisen ilmeinen ja vakava luonne

74. Samalla kun otetaan huomioon kaikki yhteisön vastuuta koskevat varaukset ja erityispiirteet on siis arvioitava, onko myös jäsenvaltioiden vastuun määräämiseksi kyseisen rikkomisen oltava ilmeinen ja vakava, ja mitä rikkomisen ilmeisyydellä ja vakavuudella tarkoitetaan.

Kuten olen korostanut, kyseisessä oikeuskäytännössä tämä peruste on määritelty siten, että "sellaisten yhteisön oikeusnormien yhteydessä, joille on ominaista yhteisen maatalouspolitiikan toteuttamiseksi välttämätön laaja harkintavalta, yhteisö voi ainoastaan poikkeuksellisesti joutua vastuuseen, eli silloin kun kyseinen toimielin on ilmeisellä ja vakavalla tavalla jättänyt noudattamatta sen vallankäytölle asetettuja rajoja",(78) tietenkin sillä edellytyksellä, että yksityisiä suojaavaa ylemmäntasoista oikeusnormia on rikottu.

75. Tämä viimeinen vaatimus näyttää asian kannalta merkityksellisiltä osin olevan vähiten ristiriitainen. On nimittäin selvää, että jotta yksityinen voisi vedota oikeuteensa saada korvausta, rikotulla oikeusnormilla on oltava sellainen vaikutus, että hänellä on sen perusteella subjektiivinen oikeusasema. Tällä tavalla on tulkittava myös yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa ilmaisemaa kahta ensimmäistä edellytystä, jotka ovat sekä välttämättömiä että täyttyneitä, kuten edellä on täsmennetty, jos kyseessä on sellainen oikeusnormi, jolla on välitön oikeusvaikutus.

Mielestäni muutamat lisätäsmennykset ovat tarpeen perustamissopimuksen sellaisten määräysten osalta, joilla on välitön oikeusvaikutus, kuten käsiteltävissä tapauksissa. Erityisesti täsmennettäköön, että sen seikan, että näillä määräyksillä joskus tai usein suojataan myös muita, periaatteessa yleisiä intressejä, ei voida sellaisenaan katsoa sulkevan pois mahdollisuuta pitää kyseisiä määräyksiä yksityisiä suojaavina.

76. Sen osalta, että rikotun oikeusnormin on oltava ylemmäntasoinen, ei tarvinne muistuttaa, että lainsäädäntötoimen oikeusnormienvastaisuus tarkoittaa määritelmän mukaisesti toimen olevan ristiriidassa ylemmäntasoisen oikeusnormin kanssa. Tällaista ilmaisua ei todellisuudessa käytetä 215 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössä sanktioimaan kaikkia ylemmäntasoisissa oikeusnormeissa säädettyjen rajojen rikkomisia, vaikka rajat olisi säädetty yksityisten suojaamiseksi, vaan ainoastaan oikeusjärjestyksen yleisten periaatteiden loukkaamista ja siis luokittelemaan kyseinen rikkominen vakavaksi.

Totean tältä osin heti, etten pidä sopivana saman ratkaisun ehdottamista yhteisön oikeuden rikkomista koskevan jäsenvaltion vastuun osalta. Vaikka jäsenvaltioiden korvausvelvollisuus onkin määrätty yhteisön oikeusnormeissa yksityisille annettujen oikeuksien tosiasiallisen suojan takaamiseksi, sen vuoksi ei ole myöskään helppoa löytää perusteita, joiden vuoksi olisi perusteltua rajoittaa tämä velvollisuus koskemaan vain tietyn oikeusnormien lajin rikkomisia, vaikka nämä normit olisivatkin perustavanlaatuisia yhteisön järjestelmän kannalta.

77. Jos asiaa todella tarkastelee loukatun oikeussubjektin kannalta, on täysin selvää, että yhteisön minkä tahansa sellaisen oikeusnormin rikkomisen, jolla asianomaiselle henkilölle annetaan subjektiivinen oikeusasema, on voitava olla korvauksen perusteena. Asetuksen säännöksen rikkomisesta ei sen vuoksi voi olla yksityiselle erilaisia seurauksia kuin perustamissopimuksen määräyksen rikkomisesta; minusta olisi vielä sopimattomampaa erotella perustamissopimuksen määräyksiä toisistaan esimerkiksi vahvistamalla, että ainoastaan joidenkin perustavanlaatuisten määräysten rikkominen synnyttäisi kyseisen jäsenvaltion vastuun, ja muiden määräysten rikkomisesta vastuuta ei syntyisi.(79)

Mielestäni voidaan todeta tähän mennessä esitetyn perusteella riittävän, että rikotulla oikeusnormilla annetaan yksityiselle oikeus, jonka sisältö on määriteltävissä ja täsmällinen. Saman periaatteen pitäisi tietenkin päteä myös yhteisön toimielinten vastuun osalta.

78. Seuraavaksi on täsmennettävä vakavan ja ilmeisen rikkomisen käsitettä.

Jotta voitaisiin yksilöidä, millaisin rajoituksin oikeusnormienvastaisuus voi olla vastuun perusteena, harkintavallan laajuus voi mielestäni olla ja sen on oltava määräävä tekijä riippumatta rikotun oikeusnormin tasosta (perustamissopimus tai johdettu oikeus ovat molemmat joka tapauksessa ensisijaisia kansalliseen oikeuteen nähden) ja toimenpiteestä (lainsäädäntötoimi tai täytäntöönpanotoimi), jolla sitä on rikottu. Valtion tietynsuuruiseen harkintavaltaan liittyy ainakin useimmissa tapauksissa tietyllä selkeyden ja täsmällisyyden tasolla kuvattu velvollisuus. Voidaan hyvin kuvitella olevan velvollisuuksia, jotka eivät ole lainkaan selkeitä tai jotka pikemminkin ovat epäselvästi rajattuja, myös sellaisissa tapauksissa, joissa valtiolle ei ole jätetty merkittävää harkintavaltaa. Seuraus on se, että näissä tapauksissa valtioiden toiminnalle asetetut rajat on juuri siitä syystä määritelty huonosti, joten aineellisesti tilanne ei juurikaan poikkea sellaisesta tilanteesta, jossa valtioilla on merkittävää harkintavaltaa.

79. Se merkitsee sitä, että valtio voi rikkoa myös sellaisia oikeusnormeja, joilla on välitön oikeusvaikutus, eikä näitä rikkomisia kuitenkaan ainoastaan tämän vuoksi voida pitää ilmeisinä ja vakavina. Selvennän asiaa kahta oikeusnormia koskevalla esimerkillä