Asia C‑62/14

Peter Gauweiler ym.

vastaan

Deutscher Bundestag

(Bundesverfassungsgerichtin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

”Ennakkoratkaisupyyntö — Talous- ja rahapolitiikka — Eurojärjestelmän rahapoliittisia suoria kauppoja valtion joukkolainojen jälkimarkkinoilla koskevista tietyistä teknisistä ominaisuuksista tehdyt Euroopan keskuspankin (EKP) neuvoston päätökset — SEUT 119 ja SEUT 127 artikla — EKP:n ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän toimivalta — Rahapolitiikan välittymismekanismi — Hintatason vakauden ylläpitäminen — Oikeasuhteisuus — SEUT 123 artikla — Euroalueen jäsenvaltioita koskeva keskuspankkirahoituksen kielto”

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 16.6.2015

(SEUT 123 artiklan 1 kohta; EU- ja EUT-sopimuksiin liitetyssä pöytäkirjassa N:o 4 oleva 18 artiklan 1 kohta ja 33 artikla; neuvoston asetuksen N:o 3603/93 johdanto-osan seitsemäs perustelukappale)

Unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen antamaan ratkaisua ennakkoratkaisupyyntöön, jos unionin tuomioistuimen tulkinta ei sido ennakkoratkaisua pyytävää tuomioistuinta. Sillä ei nimittäin ole toimivaltaa antaa ennakkoratkaisuasioissa vaikutuksiltaan vain neuvoa-antavia vastauksia. Niinpä unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita unionin oikeuteen kuuluvaa toimea sen mahdollistamiseksi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisi lausua kansallisen oikeuden soveltamisesta tilanteessa, jossa kansalliseen oikeuteen ei sisälly suoraa ja ehdotonta viittausta unionin oikeuteen vaan jossa unionin oikeuteen kuuluvaa toimea on ainoastaan käytetty mallina ja vain sen tietyt osat on toistettu. Tilanne on kuitenkin toinen, jos ennakkoratkaisupyyntö koskee välittömästi unionin oikeuden tulkintaa ja soveltamista, mikä tarkoittaa sitä, että unionin tuomioistuimen tuomiolla on konkreettisia seurauksia pääasian ratkaisemisen kannalta. Tässä yhteydessä on todettava, että SEUT 267 artiklassa määrätään unionin tuomioistuimen ja jäsenvaltioiden tuomioistuinten välisestä välittömästä yhteistyöstä. Kyseisessä menettelyssä, joka perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, oikeusriidan tosiseikaston arvioiminen kuuluu yksinomaan kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan, ja sen tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta, kun taas unionin tuomioistuimella on ainoastaan toimivalta lausua unionin oikeuden tulkinnasta tai pätevyydestä sellaisten tosiseikkojen perusteella, jotka kansallinen tuomioistuin on sille esittänyt. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeussäännön tulkintaa tai pätevyyttä, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne. Tästä seuraa, että unionin oikeutta koskevilla kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta kansallisen tuomioistuimen esittämää ennakkoratkaisukysymystä ainoastaan silloin, kun on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin. (ks. 12–15, 24 ja 25 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 16 kohta)

Valtionvelkakirjojen osto-ohjelmaa koskevien Euroopan keskuspankin neuvoston päätösten pätevyyttä koskevan ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä se, ettei kyseistä ohjelmaa ole toteutettu ja että sen toteuttaminen edellyttää uusien oikeudellisten toimien toteuttamista, ei tee pääasian kanteesta tarkoituksetonta, koska kyseessä oleva kansallinen oikeus mahdollistaa tällaisessa tilanteessa tietyin edellytyksin ennakolta myönnettävän oikeussuojan. Vaikka on totta, että pääasian kanne, jolla pyritään estämään uhattuina olevien oikeuksien loukkaaminen, perustuu luonteeltaan väistämättä epävarmoihin ennusteisiin, se ei vaikuta siihen, että kanne on kansallisessa oikeudessa sallittu. Koska kansallisen oikeuden tulkitseminen kuuluu SEUT 267 artiklan mukaisessa menettelyssä yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, ennakkoratkaisupyynnön objektiivista tarpeellisuutta mainitun tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettujen asioiden ratkaisemisen kannalta ei voida kiistää sillä perusteella, ettei riidanalaisia päätöksiä ole vielä pantu täytäntöön ja että täytäntöönpano edellyttää uusien oikeudellisten toimien antamista. (ks. 27 ja 28 kohta)

Jos asian, jossa on esitetty ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle, osapuolet voivat kansallisen oikeuden perusteella panna vireille laillisuusvalvontaa koskevan menettelyn sen tutkimiseksi, onko kyseessä olevan jäsenvaltion hallituksen aikomus tai velvollisuus saattaa unionin toimi osaksi kansallista oikeusjärjestystä lainmukainen, yksityisten mahdollisuus vedota yleisesti sovellettavan unionin toimen pätemättömyyteen kansallisissa tuomioistuimissa ei edellytä, että kyseisen toimen johdosta olisi jo toteutettu kansallisen oikeuden mukaisia täytäntöönpanotoimia. Tältä osin riittää, että kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetaan todellinen oikeudenkäyntiasia, jossa tulee liitännäisesti esille kysymys tällaisen toimen pätevyydestä. (ks. 29 kohta)

Sen ratkaisemiseksi, kuuluuko jokin toimenpide rahapolitiikan alaan, on tutkittava ennen kaikkea kyseisen toimenpiteen tavoitteita. Myös keinoilla, joita toimenpiteen yhteydessä käytetään, on merkitystä. Ohjelma, jossa Euroopan keskuspankkijärjestelmä (EKPJ) ostaa valtioiden velkakirjoja jälkimarkkinoilla ja jolla pyritään turvaamaan rahapolitiikan asianmukainen välittyminen ja yhtenäisyys, kuuluu rahapolitiikan alaan. Ensimmäiseksi on todettava, että yhtäältä rahapolitiikan yhtenäisyyden turvaamista koskevalla tavoitteella edesautetaan rahapolitiikan tavoitteiden saavuttamista, koska rahapolitiikan on SEUT 119 artiklan 2 kohdan mukaan oltava ”yhtenäistä”. Toisaalta rahapolitiikan asianmukaisen välittymisen turvaamista koskevalla tavoitteella voidaan sekä turvata rahapolitiikan yhtenäisyys että edesauttaa sen ensisijaisen tavoitteen eli hintatason vakauden ylläpitämisen tavoitteen saavuttamista. Se, että mainittu ohjelma voi mahdollisesti vahvistaa talouspolitiikan alaan kuuluvaa euroalueen vakautta, ei saata tätä arviointia kyseenalaiseksi. Rahapoliittista toimenpidettä ei nimittäin voida rinnastaa talouspoliittiseen toimenpiteeseen ainoastaan siksi, että sillä voi olla välillisiä vaikutuksia euroalueen vakauteen. Toiseksi on mainittava, että Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan IV lukuun kuuluvasta 18 artiklan 1 kohdasta ilmenee selkeästi, että EKPJ:n primaarioikeuteen perustuvien tavoitteiden saavuttamiseksi ja sen tehtävien hoitamiseksi EKP ja kansalliset keskuspankit voivat lähtökohtaisesti toimia rahoitusmarkkinoilla ostamalla ja myymällä suoraan euromääräisiä siirtokelpoisia arvopapereita. Valtioiden velkakirjojen osto-ohjelman valikoivuudesta on muistutettava, että koska sillä pyritään lieventämään häiriöitä, joita tiettyjen jäsenvaltioiden liikkeeseen laskemien velkakirjojen erityinen tilanne aiheuttaa rahapolitiikan välittymismekanismille, pelkästään se seikka, että mainittu ohjelma rajoittuu nimenomaisesti kyseisiin velkakirjoihin, ei näin ollen voi sellaisenaan tarkoittaa, että EKPJ:n käyttämät välineet eivät kuuluisi rahapolitiikan alaan. Missään EUT-sopimuksen määräyksessä ei myöskään edellytetä, että EKPJ voi toimia pääomamarkkinoilla ainoastaan kaikkia euroalueen jäsenvaltioita välttämättä koskevilla yleisillä toimenpiteillä. Lisäksi on mainittava, ettei tätä päätelmää muuta se, että valtioiden velkakirjojen osto-ohjelman toteuttaminen edellyttää makrotalouden sopeutusohjelmien noudattamista täysimääräisesti. On totta, ettei voida sulkea pois sitä, että ominaispiirteiltään tämänkaltainen valtioiden velkakirjojen osto-ohjelma voi sivuvaikutuksena kannustaa kyseisten sopeutusohjelmien noudattamiseen ja edistää näin ollen jossain määrin niillä tavoiteltujen talouspoliittisten päämäärien saavuttamista. Tällaiset välilliset vaikutukset eivät voi kuitenkaan merkitä sitä, että tällainen ohjelma olisi rinnastettava talouspoliittiseen toimenpiteeseen, koska SEUT 119 artiklan 2 kohdasta, SEUT 127 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 282 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että EKPJ tukee unionin yleistä talouspolitiikkaa sikäli kun tämä ei haittaa hintatason vakauden tavoitteen saavuttamista. (ks. 46–49, 51, 52 ja 54–59 kohta)

SEUT 119 artiklan 2 kohdasta ja SEUT 127 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä SEU 5 artiklan 4 kohdan kanssa, ilmenee, että rahapolitiikan alaan kuuluva velkakirjojen osto-ohjelma voidaan ottaa käyttöön tai panna täytäntöön pätevästi ainoastaan, jos sen sisältämät toimenpiteet ovat oikeasuhteisia kyseisen politiikan tavoitteisiin nähden. Suhteellisuusperiaatteen noudattamista koskevasta tuomioistuinvalvonnasta on todettava, että koska Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) on avomarkkinaoperaatioita koskevan ohjelman valmistelun ja täytäntöönpanon yhteydessä tehtävä teknisluonteisia valintoja sekä monitahoisia ennusteita ja arviointeja, sillä on tässä yhteydessä tunnustettava olevan laaja harkintavalta. Kun unionin toimielimellä on laaja harkintavalta, tiettyjen menettelyllisten takeiden noudattamisen valvonta on erityisen tärkeää. Näihin takeisiin kuuluu EKPJ:n velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseisen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat sekä perustella päätöksensä riittävällä tavalla. Tässä yhteydessä on todettava, ettei se seikka, että perusteltu arviointi euroalueen taloudellisesta tilanteesta on riitautettu, riitä sellaisenaan saattamaan kyseenalaiseksi unionin tuomioistuimen päätelmää siitä, ettei asiassa ole tehty ilmeistä arviointivirhettä, koska kun otetaan huomioon rahapoliittisille kysymyksille tavallisesti ominaiset mielipide-erot ja EKPJ:n laaja harkintavalta, EKPJ:n voidaan edellyttää ainoastaan käyttävän taloudellista asiantuntemustaan ja käytössään olevia tarpeellisia teknisiä välineitä toteuttaakseen arviointinsa huolellisesti ja täsmällisesti. (ks. 66, 68, 69, 74 ja 75 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 70 kohta)

Sillä, että Euroopan keskuspankkijärjestelmä (EKPJ) ostaa jälkimarkkinoilla euroalueen jäsenvaltioiden valtionvelkakirjoja, joiden korkokantojen volatiliteetti on ollut huomattava ja korkokantojen keskinäiset erot äärimmäisen suuria muun muassa euroalueen hajoamista koskevan riskin kattamiseksi tarkoitettujen liiallisten riskipreemioiden vuoksi, voidaan saada kyseisiä korkokantoja alennettua hälventämällä perusteettomia huolia euroalueen hajoamisesta ja edesauttaa liiallisten riskipreemioiden pienenemistä tai jopa niiden katoamista. Tässä tilanteessa EKPJ:llä on oikeus katsoa, että korkokantojen tällainen kehitys voi edistää EKPJ:n rahapolitiikan välittymistä ja turvata kyseisen politiikan yhtenäisyyden. Niinpä EKPJ voi pätevästi katsoa, että tällainen ohjelma on omiaan edistämään EKPJ:n tavoittelemien päämäärien saavuttamista ja näin ollen hintatason vakauden ylläpitämistä. Tällainen ohjelma ei ylitä selvästi sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi, koska se muun muassa mahdollistaa valtioiden velkakirjojen ostamisen jälkimarkkinoilla ainoastaan siinä määrin kuin kyseisen ohjelman tavoitteiden saavuttaminen sitä edellyttää ja koska kyseiset ostot lopetetaan, kun tällaiset tavoitteet on saavutettu. Tällainen ohjelma koskee varsinaisesti vain pientä osaa euroalueen valtioiden liikkeeseen laskemista velkakirjoista, joten sitoumukset, jotka Euroopan keskuspankki tällaisen ohjelman täytäntöönpanon yhteydessä todennäköisesti tekee, ovat tosiasiallisesti rajatut ja vähäiset. Tässä tilanteessa on katsottava, että EKPJ voi pätevästi ottaa käyttöön laajuudeltaan tällä tavoin rajoitetun ohjelman asettamatta edeltä määrällistä rajoitusta sen täytäntöönpanolle, sillä tällainen rajoittaminen voisi heikentää kyseisen ohjelman tehokkuutta. Lisäksi on todettava, että tällaisessa ohjelmassa yksilöidään ne jäsenvaltiot, joiden velkakirjoja voidaan ostaa, tavoitteisiin sidottujen kriteerien eikä mielivaltaisen valinnan perusteella. Lisäksi on mainittava, että EKPJ punnitsee asiaan liittyviä eri intressejä siten, että suunnitellun ohjelman tavoitteisiin nähden selvästi suhteettomat, sen täytäntöönpanon yhteydessä ilmenevät haitat voidaan välttää. Tässä tilanteessa tällainen ohjelma ei ole suhteellisuusperiaatteen vastainen. (ks. 72, 76, 77, 80–82, 87, 88 ja 90–92 kohta)

SEUT 123 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseisellä määräyksellä kielletään kaikenlainen Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) rahoitusapu jäsenvaltiolle sulkematta kuitenkaan pois sitä, että EKPJ:llä on yleinen mahdollisuus ostaa tällaisen valtion velkojilta tämän aikaisemmin liikkeeseen laskemia arvopapereita. Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 18 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että EKPJ voi tavoitteidensa saavuttamiseksi ja tehtäviensä hoitamiseksi toimia rahoitusmarkkinoilla muun muassa ostamalla ja myymällä suoraan siirtokelpoisia arvopapereita, mukaan lukien valtioiden velkakirjat, eikä tälle toimintamahdollisuudelle ole asetettu muita erityisiä ehtoja kuin se, ettei toimita itse avomarkkinaoperaatioiden luonteen vastaisesti. EKPJ ei voi kuitenkaan pätevästi ostaa valtioiden velkakirjoja jälkimarkkinoilla sellaisilla ehdoilla, joiden seurauksena sen toimenpiteillä olisi käytännössä vastaava vaikutus kuin velkakirjojen hankkimisella suoraan jäsenvaltion viranomaisilta ja julkisilta elimiltä, sillä tämä saattaisi kyseenalaiseksi SEUT 123 artiklan 1 kohdassa ilmaistun kiellon tehokkuuden. Kuten [SEUT 123] artiklassa ja [SEUT 125] artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen kieltojen soveltamiseksi tarvittavien määritelmien täsmentämisestä annetun asetuksen N:o 3603/93 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa muistutetaan, jälkimarkkinaostoja ei voida kuitenkaan pätevästi käyttää SEUT 123 artiklan tavoitteiden kiertämiseen. Tästä seuraa, että kun EKP ostaa valtioiden velkakirjoja jälkimarkkinoilla, sen on annettava riittävät takeet, joiden avulla sen toimenpiteet voidaan sovittaa yhteen SEUT 123 artiklan 1 kohdasta johdettavan keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa. Ohjelman, jossa EKPJ ostaa valtioiden velkakirjoja jälkimarkkinoilla, yhteydessä on totta, että EKPJ:n toimenpiteillä voi olla jonkinlainen vaikutus valtioiden velkakirjojen ensi- ja jälkimarkkinoiden toimintaan huolimatta takeista, joilla voidaan välttää se, että varmuus siitä, että EKPJ ostaa valtioiden velkakirjat niiden liikkeeseenlaskemisen jälkeen, muuttaa mainittujen velkakirjojen liikkeeseenlaskuehtoja. Tämä ei ole kuitenkaan ratkaisevaa, sillä kyseinen vaikutus liittyy kiinteästi EUT-sopimuksessa sallittuihin jälkimarkkinaostoihin ja se on myös välttämätön kyseisten ostojen tehokkaalle käyttämiselle rahapolitiikassa. Lisäksi on mainittava, ettei se, että tällainen osto-ohjelma saattaa altistaa EKP:n huomattavien tappioiden riskille, toteen näytettynäkään heikennä mitenkään takeita, jotka on liitetty mainittuun ohjelmaan sen välttämiseksi, että jäsenvaltioilta vietäisiin kannustin harjoittaa tervettä budjettipolitiikkaa. Euroopan keskuspankin kaltaisella keskuspankilla on lisäksi velvollisuus tehdä avomarkkinaoperaatioiden kaltaisia päätöksiä, joihin sisältyy keskuspankin kannalta väistämättä tappioriski. Tässä yhteydessä on mainittava, että EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 33 artiklassa säädetään nimenomaisesti EKP:n tappioiden jakamistavasta määrittämättä tarkemmin riskejä, joita sillä on lupa ottaa rahapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Vaikka etuoikeuskohtelun vaatimatta jättäminen mahdollisesti altistaa EKP:n sille, että se kärsii vahinkoa kyseessä olevan jäsenvaltion muiden velkojien päättämän velkaleikkauksen seurauksena, kyse on jälkimarkkinoilla toteutettuihin velkakirjaostoihin – jotka ovat oikeustoimia, joihin perussopimusten laatijat ovat antaneet oikeuden edellyttämättä etuoikeutetun velkojan aseman myöntämistä EKP:lle – luonnostaan liittyvästä riskistä. (ks. 94–97, 101, 102, 107, 108, 123, 125 ja 126 kohta)

SEUT 123 artiklan tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioita noudattamaan tervettä budjettipolitiikkaa, jolloin vältetään se, että budjettialijäämien keskuspankkirahoitus tai viranomaisten etusija rahoitusmarkkinoilla johtaisivat jäsenvaltioiden liialliseen velkaantumiseen tai liiallisiin budjettialijäämiin. Kyseinen tavoite kierrettäisiin, jos Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) soveltamalla ohjelmalla vietäisiin kyseessä olevilta jäsenvaltioilta kannustin terveeseen budjettipolitiikkaan. Koska SEUT 119 artiklan 2 kohdasta, SEUT 127 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 282 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että EKPJ tukee unionin yleistä talouspolitiikkaa sikäli kun tämä ei haittaa hintatason vakauden tavoitteen saavuttamista, EKPJ:n SEUT 123 artiklan nojalla toteuttamat toimenpiteet eivät voi olla luonteeltaan kyseisen politiikan tehokkuutta heikentäviä siten, että niillä vietäisiin kyseessä olevilta jäsenvaltioilta kannustin terveeseen budjettipolitiikkaan. Rahapolitiikan harjoittaminen edellyttää jatkuvia korkokantoihin ja pankkien jälleenrahoitusehtoihin liittyviä toimenpiteitä, joilla on väistämättä seurauksia jäsenvaltioiden budjettialijäämien rahoittamista koskeviin ehtoihin. (ks. 100, 109 ja 110 kohta)