Asia C‑270/12

Ison-Britannian jaPohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta

vastaan

Euroopan parlamentti jaEuroopan unionin neuvosto

”Asetus (EU) N:o 236/2012 — Lyhyeksimyynti ja tietyt luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvät kysymykset — 28 artikla — Pätevyys — Oikeusperusta — Arvopaperimarkkinaviranomaisen toimintavaltuudet poikkeuksellisissa olosuhteissa”

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 22.1.2014

(SEUT 263, SEUT 265, SEUT 267, SEUT 277, SEUT 290 ja SEUT 291 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukset N:o 1092/2010 ja N:o 1095/2010 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 236/2012 28 artikla)

(SEUT 263 artiklan ensimmäinen kohta ja SEUT 277 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1095/2010 9 artiklan 5 kohta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 236/2012 28 artikla)

Toimivallan siirtämisestä aiheutuvat seuraukset ovat hyvin erilaisia sen mukaan, onko kysymyksessä selkeästi rajattu täytäntöönpanovalta, jonka käyttöä tämän johdosta valvotaan tarkasti toimivallan siirtäneen viranomaisen vahvistamin objektiivisin kriteerein, vai onko kysymyksessä harkintavalta, johon sisältyy laaja harkinnanvapaus, joka saattaa käyttötarkoituksensa mukaisesti ilmetä tosiasiallisena talouspolitiikkana. Ensimmäisen tyyppinen toimivallan siirtäminen ei ole luonteeltaan sellaista, että se muuttaisi huomattavasti siirtämisen kohteena olevan toimivallan käytön seurauksia, kun taas jälkimmäisen tyyppinen siirtäminen, jossa toimivallan saaneen viranomaisen valinnoilla korvataan siirtävän viranomaisen valinnat, merkitsee vastuun tosiasiallista siirtämistä. Arvopaperimarkkinaviranomaiselle (ESMA) lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä annetun asetuksen N:o 236/2012 28 artiklalla annetut toimivaltuudet ovat näihin perusteisiin nähden yhteensoveltuvia EUT-sopimuksen kanssa, koska kyseinen toimivalta on täsmällisesti rajattu ja tuomioistuimet voivat valvoa sen käyttöä ottamalla huomioon toimivallan siirtäneen viranomaisen vahvistamat tavoitteet. Kyseisellä 28 artiklalla ei ensinnäkään anneta ESMA:lle sellaista itsenäistä toimivaltaa, joka menisi pidemmälle kuin asetuksessa N:o 1095/2010, jolla mainittu viranomainen on perustettu, säädetään. Kyseisessä 28 artiklassa tarkoitetun toimivallan käyttämiselle on asetettu useita erilaisia arvopaperimarkkinaviranomaisen liikkumavaraa rajoittavia edellytyksiä ja kriteereitä, ja kyseisen viranomaisen on ennen minkäänlaisen päätöksen tekemistä tutkittava huomattava määrä kyseisen artiklan 2 ja 3 kohdassa mainittuja tekijöitä, ja nämä edellytykset ovat kumulatiivisia. Arvopaperimarkkinaviranomaisen toteutettavissa asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 1 kohdan nojalla olevat kahdentyyppiset toimenpiteet on tiukasti rajattu asetuksen N:o 236/2012 9 artiklan 5 kohdassa mainittuihin toimenpiteisiin. Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaan arvopaperimarkkinaviranomaisen toimivaltaa rajoittavat sekä sen velvollisuus kuulla Euroopan järjestelmäriskikomiteaa ja tarvittaessa muita asianomaisia viranomaisia että sen velvollisuus ilmoittaa asianomaisille toimivaltaisille kansallisille viranomaisille toimenpide, jota se ehdottaa toteutettavaksi, ja myöskin se, että sallitut toimenpiteet, jotka on määritelty parhaiden valvonnan alalla olemassa olevien käytäntöjen ja riittävien tietojen perusteella, ovat väliaikaisia ja ne toteutetaan sellaisen uhan poistamiseksi, joka vaatii unionin toimintaa. Koska EUT-sopimuksella ja muun muassa SEUT 263 artiklan ensimmäisellä kohdalla sekä SEUT 277 artiklalla käyttöön otetulla toimielinjärjestelmällä mahdollistetaan nimenomaisesti se, että unionin elimet ja laitokset toteuttavat soveltamisalaltaan yleisiä toimenpiteitä, toimivallan siirtämistä arvopaperimarkkinaviranomaisen kaltaiselle viranomaiselle eivät voi säännellä muut kuin edellä mainitut edellytykset. (ks. 41, 42, 44, 45, 48–50, 53, 65 ja 66 kohta)

Vaikka onkin totta, ettei perussopimuksissa ole määräyksiä, joiden mukaan unionin elimelle tai laitokselle voitaisiin antaa toimivaltaa, EUT-sopimuksen useissa määräyksissä kuitenkin edellytetään, että tällainen mahdollisuus on olemassa. SEUT 263 artiklan mukaan unionin tuomioistuimen tuomioistuinvalvonta käsittää unionin ”elimet” ja ”laitokset”. Niihin sovelletaan SEUT 265 artiklan mukaisesti sääntöjä, jotka koskevat laiminlyöntikannetta. SEUT 267 artiklan mukaan jäsenvaltioiden tuomioistuimet voivat esittää ennakkoratkaisukysymyksiä näiden yksiköiden toimien pätevyydestä ja tulkinnasta. Tällaiset toimet voidaan yhtä lailla kyseenalaistaa SEUT 277 artiklan mukaisella lainvastaisuusväitteellä. Näitä tuomioistuinvalvonnan muotoja sovelletaan unionin lainsäätäjän perustamiin elimiin ja laitoksiin, joille on annettu toimivalta toteuttaa luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä oikeudellisesti sitovia toimenpiteitä erityisillä aloilla, kuten Euroopan kemikaalivirastoon, Euroopan lääkevirastoon, sisämarkkinoiden harmonisointivirastoon (tavaramerkit ja mallit), yhteisön kasvilajikevirastoon ja Euroopan lentoturvallisuusvirastoon. Lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä annetun asetuksen N:o 236/2012 28 artiklalla arvopaperimarkkinaviranomaiselle annetaan tiettyä päätösvaltaa erityistä ammatillista ja teknistä asiantuntemusta edellyttävällä alalla. Vaikka kyseinen toimivallan antaminen ei vastaa yhtäkään SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa määritellyistä tilanteista, se oikeudellinen kehys, johon asetuksen N:o 236/2012 28 artikla kuuluu, määritellään erityisesti finanssijärjestelmän makrotason vakauden valvonnasta Euroopan unionissa ja Euroopan järjestelmäriskikomitean perustamisesta annetulla asetuksella N:o 1092/2010 ja Euroopan valvontaviranomaisen perustamisesta annetulla asetuksella N:o 1095/2010. Nämä asetukset ovat sellaisten sääntelyvälineiden osa, jotka unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön, jotta se voisi kansainvälisten finanssimarkkinoiden yhdentymisen ja finanssikriisien leviämisriskin huomioon ottaen toimia edistääkseen kansainvälisten finanssimarkkinoiden vakautta. Asetuksen N:o 236/2012 28 artikla on näin ollen ymmärrettävä sellaisen sääntökokonaisuuden osaksi, jolla pyritään antamaan toimivaltaisille kansallisille viranomaisille ja arvopaperimarkkinaviranomaiselle toimintavaltuuksia, jotta ne voisivat korjata epäsuotuisan kehityksen, joka uhkaa taloudellista vakautta unionissa ja markkinoihin kohdistuvaa luottamusta. Kyseisten viranomaisten on tässä tarkoituksessa kyettävä määräämään väliaikaisia rajoituksia tiettyjen rahoitusarvopapereiden lyhyeksimyynnille tai luottoriskinvaihtosopimusten taikka muiden transaktioiden teolle voidakseen estää näiden välineiden hinnan hallitsemattoman alentumisen. Näistä viranomaisista löytyy korkealaatuista ammatillista asiantuntemusta, ja ne toimivat keskenään kiinteässä yhteistyössä pyrkiessään finanssimarkkinoiden vakauteen liittyvän tavoitteen toteuttamiseen. Näin ollen asetuksen N:o 236/2012 28 artiklalla ei voida katsoa kyseenalaistettavan kyseisissä SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa määrättyä toimivallan siirtämiseen liittyvää järjestelmää. (ks. 79–86 kohta)