JULKISASIAMIES ANTONIO TIZZANON

Lausunto

19 päivänä toukokuuta 2004 ( )

Asia C-27/04

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Kumoamiskanne – EY 104 artikla – Asetus (EY) N:o 1467/97 – Vakaussopimus – Liiallinen julkistalouden alijäämä – Neuvoston päätös olla antamatta EY 104 artiklan 8 ja 9 kohdan nojalla komission suosituksessa tarkoitettuja toimia – Neuvoston päätös keskeyttää liiallisen julkistalouden alijäämän toteamista koskeva menettely

I Johdanto

1. Nyt käsiteltävänä oleva asia saatettiin vireille 27.1.2004 nostetulla kanteella, jolla komissio vaati yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan toimet, joista neuvosto oli päättänyt EY 104 artiklassa tarkoitetussa liiallista julkistalouden alijäämää koskevassa menettelyssä, jotka oli aloitettu Ranskaa ja Saksaa vastaan.

2. Kantaja vaatii ensisijaisesti, että kumotaan sen ”päätöksiksi” luonnehtimat toimet, joilla neuvosto jätti toteuttamatta komission suosittamat EY 104 artiklan 8 ja 9 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet Ranskaa ja Saksaa vastaan, eli ne päätökset, jotka tehtiin 25.11.2003 pidetyssä yleisten asioiden neuvoston kokouksessa (jäljempänä kanteen kohteena olevat kielteiset päätökset).

3. Se riitauttaa myös ne ”päätelmät”, jotka neuvosto oli tehnyt tässä 25.11.203 pidetyssä kokouksessa ja jotka koskivat niiden Ranskan toimenpiteiden arviointia, joihin se oli ryhtynyt EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annettujen neuvoston suositusten johdosta, ja vastaavat, Saksaa koskevat neuvoston päätelmät.

4. Neuvosto on kiistänyt komission asiaväitteet ja esittänyt tämän lisäksi väitteen siitä, että kanne ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, mitä se on perustellut kahden tyyppisillä näkökannoilla, jotka on käsiteltävä aluksi.

II Kanteen tutkittavaksi ottaminen

5. Neuvosto väittää, että kanne ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä siltä osin kuin kyse on sellaisten toimien antamatta jättämisestä, joista komissio on antanut EY 104 artiklan 8 ja 9 kohdan nojalla suosituksensa, sekä siltä osin kuin kanteessa riitautetaan 25.11.2003 omaksutut päätelmät.

A Väite, joka koskee komission suosituksessa tarkoitettujen toimien antamatta jättämistä

1. Asianosaisten näkemykset

6. Ensimmäinen väite liittyy siihen, että komissio syyllistyy neuvoston mukaan harkintavallan väärinkäyttöön tällä kumoamiskanteellaan, koska kyse on todellisuudessa yrityksestä kiertää EY 232 artiklassa tarkoitettua laiminlyöntimenettelyä.

7. Neuvoston mukaan komissio on riitauttanut asiassa sen, että neuvosto on päättänyt olla toimimatta siitä syystä, että tiettyjen toimenpiteiden edellyttämiä enemmistöjä ei ollut kyetty saavuttamaan. Yhteisöjen tuomioistuin voi kuitenkin puuttua tällaisiin tilanteisiin ainoastaan EY 232 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen ja siinä mainittujen edellytysten täyttyessä.

8. Esillä olevassa asiassa kyseiset edellytykset eivät neuvoston mukaan kuitenkaan täyty, koska komissio ei ollut ensin kehottanut sitä tekemään ratkaisua määräajassa, minkä lisäksi ja ennen kaikkea neuvostolla ei ole oikeudellista velvollisuutta tehdä EY 104 artiklan 8 ja 9 kohdassa tarkoitettuja päätöksiä.

9. Komissio ei neuvoston mukaan voi väittää, että neuvosto on syyllistynyt laiminlyöntiin senkään vuoksi, että komission suosituksista oli kuitenkin pidetty äänestys.

10. Neuvosto ennakoi itse väitteen, joka voitaisiin esittää sen kantaa vastaan asiassa Eurocoton( ) annetun tuomion perusteella, eli että tämän tuomion perusteella katsottaisiin, että sellaisen toimen toteuttamatta jättäminen, jonka toteuttamiseen komissio on kehottanut tai jonka toteuttamista se on suosittanut, katsotaan implisiittiseksi hylkääväksi päätökseksi ja näin EY 230 artiklassa tarkoitetuksi kannekelpoiseksi toimeksi.

11. Tätä tuomiota ei neuvoston mielestä voida pitää merkityksellisenä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, koska siinä omaksuttu ratkaisu perustuu ainoastaan polkumyyntimenettelyn erityispiirteisiin eikä se tämän vuoksi vaikuta muilta osin jo perinteiseksi katsottavaan päämääriltään toisenlaiseen oikeuskäytäntöön.

12. Kantaja vastaa tähän väitteeseen, että EY 104 artiklassa käyttöön otetussa järjestelmässä äänestys, jolla neuvosto ilmaisee kantansa komission suositukseen ja jolla tähdätään joko 8 kohdassa tarkoitettuun toteamukseen taikka 9 kohdassa tarkoitettuun vaatimukseen, on joka tapauksessa päätös – äänestyksen tuloksesta riippuen kielteinen tai myönteinen – ja näin ollen asiassa Eurocoton annetussa tuomiossa tarkoitettu kannekelpoinen päätös.

13. Neuvosto on komission mukaan vastineessaan implisiittisesti hyväksynyt tämän tulkinnan todetessaan, että komission suosituksen hylkäävä äänestystulos johtaisi menettelyn keskeyttämiseen. Jos näin on, vahvistaisi tämä komission mukaan, että kyseisellä toimella on oikeusvaikutuksia.

14. Tässä ei kuitenkaan ole vielä kaikki. Komissio väittää, että kieltäytyessään toteamasta, että Ranska ja Saksa eivät olleet ryhtyneet tuloksellisiin toimiin, neuvosto on itse asiassa todennut, vaikkakin vain implisiittisesti ja täysin komission näkemyksen vastaisesti, että nämä kaksi maata ovat toteuttaneet tuloksellisia toimia. Jos näin olisi ollut, neuvostolla ei olisi ollut valtaa päättää EY 104 artiklan 9 kohdassa tarkoitetuista toimenpiteistä; näin ollen komissio katsoo sen toteuttaneen ne ilman oikeudellista perustaa.

15. Komissio esittää tämän jälkeen vielä yhden väitteen, joka koskee EY 104 artiklan 9 kohdan nojalla tehdyn kielteisen päätöksen lainvastaisuutta. Sen mukaan neuvoston hylkäävä äänestystulos on tältä osin toimi, jolla on oikeusvaikutuksia ja joka on näin ollen kannekelpoinen, mistä osoituksena on se, että neuvosto on kieltäytynyt jatkamasta perustamissopimuksessa määrättyä menettelyä siitä huolimatta, että edellytykset, jotka tälle menettelyn viimeiselle vaiheelle on asetettu, olivat täyttyneet.

2. Arvio

16. Esitetty prosessiväite nostaa ennen kaikkea esiin kysymyksen siitä, millä tavoin yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettu asia on määriteltävä. Kyse on siis sen vahvistamisesta, voidaanko sitä, että neuvosto ei ole toteuttanut EY 104 artiklan 8 ja 9 kohdan nojalla annettuja komission suosituksia, pitää sellaisena laiminlyöntinä, joka voidaan todeta EY 232 artiklassa tätä varten nimenomaisesti määrätyssä menettelyssä, vai onko sitä pidettävä hiljaisena hylkäävänä päätöksenä ja näin ainakin periaatteessa EY 230 artiklassa tarkoitettuna kannekelpoisena toimena.

17. Ensimmäisessä tapauksessa komission nostamalla kumoamiskanteella ei olisi kohdetta ja se olisi jätettävä tutkimatta, koska tutkimatta jättämisen edellytysten täyttyminen olisi ilmeistä.( ) Toisessa tapauksessa lähtökohta olisi päinvastainen, vaikka tämän jälkeen olisikin yksitellen varmistuttava siitä, että EY 230 artiklassa tarkoitetut asian tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttyvät.

18. EY:n perustamissopimuksessa ei kuitenkaan ole omaksuttu EHTY:n perustamissopimuksen 35 artiklan kolmannessa kohdassa määrättyä selkeää järjestelyä( ) eikä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä saada varmaa tukea sille, millä tavoin kysymys olisi määriteltävä.

19. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin onkin aikaisemmin katsonut, että kun neuvosto jättää toteuttamatta komission ehdottaman toimen, syyllistyy se lainvastaiseen laiminlyöntiin ja näin sellaiseen toimielimen laiminlyöntiin, joka voidaan riitauttaa EY:n perustamissopimuksen 175 artiklassa (josta on tullut EY 232 artikla) tarkoitetussa menettelyssä,( ) ei tätä kantaa kuitenkaan voida pitää edellä mainitussa asiassa Eurocoton hiljattain annetussa tuomiossa omaksutun kannan mukaisena, koska yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että komission ehdottaman toimen toteuttamatta jättämistä on pidettävänä hiljaisena hylkäävänä päätöksenä.

20. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan ole välttämätöntä ryhtyä syvällisesti tutkimaan edellä mainittua oikeuskäytäntöä ja rajoja, joita sen soveltamiselle syntyy asiassa Eurocoton kyseessä olleen hyvin erikoisen tilanteen vuoksi, koska käsiteltävänä olevassa asiassa kumpikin niistä määritelmistä, jotka koskevat riitautettua neuvoston menettelyä, voivat johtaa samaan tulokseen, eli kanteen tutkimatta jättämiseen.

21. Tutkimattajättämisratkaisu olisi aivan ilmiselvä, kuten juuri todettiin (17 kohta), jos katsottaisiin, että komission ehdottamien päätösten tekemättä jättämistä on pidettävä neuvoston toimimatta jättämiseen perustuvana laiminlyöntinä.

22. Kanteen tutkimatta jättämiseen päädyttäisiin myös, jos seurattaisiin yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Eurocoton omaksumaa lähestymistapaa ja katsottaisiin komission suosituksessa tarkoitettujen toimien toteuttamatta jättämisen olevan neuvoston hiljainen hylkäävä päätös.

23. Asiassa Eurocoton antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan tyytynyt rinnastamaan hylkäävään päätökseen ja kannekelpoiseen toimeen pelkästään sitä, ettei neuvosto ollut käsitellyt asiaa. Tällainen automaattinen rinnastus, josta määrätään EHTY:n perustamissopimuksessa (erityisen määräajan päättymisen laukaiseman menettelyn lisäksi) mutta ei EY:n perustamissopimuksessa, olisi väistämättä tehnyt EY 232 artiklassa tarkoitetun, yhteisön toimielinten laiminlyöntitapauksia koskevan menettelyn merkityksettömäksi.

24. Yhteisöjen tuomioistuin on päinvastoin suorittanut yksityiskohtaisemman analyysin, jonka perusteella voidaan luetella joitakin välttämättömiä edellytyksiä sen toteamiseksi, onko ja missä tilanteessa määräajassa tapahtuva toimen antamatta jättäminen kannekelpoinen, vaikkei sitä olisikaan pidettävä lainvastaisena laiminlyöntinä.

25. Yhteisöjen tuomioistuin näyttää tulleen siihen tulokseen, että kun kyse on sen selvittämisestä, onko toimi kannekelpoinen, on huomioon otettava, i) onko neuvosto määritellyt kantansa komission ehdotukseen taikka suositukseen (57–59 kohta); ii) onko tämä kannanmäärittely lopullinen (63–65 kohta); iii) onko kannanmäärittelyllä oikeusvaikutuksia (66 ja 67 kohta).

26. Näiden kriteerien käyttäminen esillä olevassa asiassa edellyttää, että ensin vahvistetaan se, oliko neuvosto 25.11.2003 pidetyllä äänestyksellään määritellyt kantansa komission suosituksiin, jotka koskivat Ranskan osalta EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitettua toteamista ja Saksan osalta EY 104 artiklan 9 kohdassa tarkoitettua vaatimusta.

27. Silloin kun komission suositus on saatettu neuvoston esityslistalle ja siitä päätetään äänestää, on neuvoston katsottava tehneen sitä koskevan kannanmäärittelynsä äänestyksen tuloksesta riippumatta, jos äänestyksen tarkoituksena on ollut suosituksessa tarkoitetun toimen antaminen, vaikka suositus hylättäisiinkin, kuten esillä olevassa asiassa.( )

28. Esillä olevassa asiassa on siis katsottava, että 25.11.2003 pidetty äänestys on neuvoston (kielteinen) kannanmäärittely edellä tarkoitettuihin komission suosituksiin.

29. Vaikeampaa onkin lausua siitä, kuinka lopullisena tätä neuvoston kannanmäärittelyä on pidettävä, koska tämän selvittämisessä tukeudutaan toimen käsitteen sijasta kielteisen kannanmäärittelyn ideaan, eli siihen, että toimi on jätetty antamatta.

30. Ensimmäisessä tapauksessa voidaan katsoa, että lopullisuutta pitää arvioida suhteessa toimen ulkoisiin vaikutuksiin ja siihen (lopulliseen) vaikutukseen, joka näillä on siihen oikeudelliseen tilanteeseen, joka on niiden kohteena.

31. Toisessa tapauksessa toimen luonne huomioon ottaen ei tietenkään ole mahdollista käyttää tätä samaa kriteeriä, vaan kannanmäärittelyn lopullisuuden vaikutukset on sitä vastoin määriteltävä muilla perusteilla ja erityisesti suhteessa siihen menettelyyn, jossa se on tehty. Sitä voidaan pitää lopullisena, jos se päättää menettelyn siten, että kannanmäärittelyn jälkeen menettely on katsottava päättyneeksi eikä toimea enää voida antaa aloittamatta menettelyä uudelleen.

32. Muussa tapauksessa toimielintä voitaisiin moittia lainvastaisesta toimimatta jättämisestä (tietenkin sillä edellytyksellä, että toimi piti antaa tietyssä määräajassa), mutta jos sillä on edelleen valta pätevästi ja tehokkaasti antaa toimi, jonka toteuttamista komission suositus koskee, on vaikea ajatella, että kannanmäärittelyä voitaisiin pitää lopullisena ja näin kannekelpoisena toimena.

33. Tätä ajatusta tukee muiden ohella myös edellä mainittu kuljetuspolitiikkaa koskenut tapaus,( ) jossa neuvosto oli määritellyt kantansa asettamalla äänestykseen komission ehdotukset, joilla pyrittiin palvelujen tarjoamisen vapauden toteuttamiseen, mutta jossa tarvittavia ääntenenemmistöjä ei onnistuttu saavuttamaan, minkä vuoksi neuvosto ei antanut kyseisiä toimia,( ) siitä huolimatta, että EY:n perustamissopimuksen 71 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa (joista on tullut EY 75 artikla ja sitä seuraavat artiklat) vahvistetaan tältä osin tarkat määräajat.

34. Tuossa asiassa annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin ei katsonut neuvoston toimineen lainvastaisesti, koska se oli tehnyt hylkääviä kannanmäärittelyjä, eli EY:n perustamissopimuksen 173 artiklassa (josta on tullut EY 230 artikla) tarkoitettuja kannekelpoisia toimia, vaan koska se oli lainvastaisesti jättänyt toimimatta, eli mihin se ei olisi syyllistynyt, jos se olisi toteuttanut tarpeelliset toimet – niin kuin se myöhemmin tekikin. Näin oli tietysti siksi, että sillä oli edelleen valta tehdä päätöksiä näissä kysymyksissä, myös perustamissopimuksessa vahvistetun määräajan päättymisen jälkeen.( )

35. Jos edellä mainitussa asiassa Eurocoton annettua tuomiota tarkastellaan tältä kannalta, huomataan, että yhteisöjen tuomioistuimen näkemys kannanmäärittelyn lopullisuudesta, mistä neuvostoa tuossa tapauksessa moitittiin (eli siis toimen antamatta jättäminen), perustui siihen, kuten yhteisöjen tuomioistuin itse toteaa, että ”[säännöksissä] tarkoitetun määräajan päättymisen jälkeen neuvosto ei enää voinut hyväksyä tätä asetusehdotusta”, jota koskevaa päätöstä siltä oli turhaan vaadittu (64 kohta). Tuossa tapauksessa alaa koskeva lainsäädäntö johti siihen, että neuvostolle päätöksen tekemistä varten turhaan osoitettu määräaika voitiin rinnastaa implisiittiseen hylkäävään päätökseen, joka päätti automaattisesti polkumyyntimenettelyn, ja näin johti siihen, että kaikki piti aloittaa uudelleen alusta.( )

36. Myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimella on ollut tilaisuus tähdentää, että ”pelkällä toimielimen toimettomuudella ei voi olla [sitovia oikeusvaikutuksia, jotka tekevät tästä kannekelpoisen toimen], ellei tällaisesta vaikutuksesta säädetä nimenomaisesti yhteisön oikeussäännössä”.( ) Vaikka ”yhteisön oikeuden mukaan toimielimen toimettomuus vastaa tietyissä erityistapauksissa päätöstä, jos kyseistä toimielintä on kehotettu tekemään ratkaisu eikä se määrittele kantaansa tietyn määräajan kuluessa, [silloin k]un ei ole olemassa tällaisia nimenomaisia säännöksiä, joissa säädettäisiin määräajasta, jonka päätyttyä implisiittisen päätöksen on katsottava syntyneen, ja joissa määriteltäisiin tämän päätöksen sisältö, toimielimen toimettomuutta ei voida rinnastaa päätökseen, koska muussa tapauksessa vaarannettaisiin perustamissopimuksella käyttöön otettu oikeussuojajärjestelmä”.( )

37. Kun asiaa tarkastellaan tältä kannalta, on selvitettävä, säilyttääkö neuvosto kyseessä olevien kannanmäärittelyjen jälkeen ja vaikka asetuksessa N:o 1467/97 tarkoitetut määräajat ovat päättyneet vallan antaa tehokkaasti toimet, joita komission suosituksessa tarkoitetaan. Jos näin on, voidaan kysyä, onko tällaisia kannanmäärittelyjä mahdollista pitää lopullisina.

38. Tältä osin todettakoon aluksi, että EY 104 artiklassa annetaan neuvostolle valta päättää komission suosituksista ilman minkäänlaisia ajallisia rajoituksia ja että vasta asetuksella, eli johdettuun oikeuteen kuuluvalla säännöksellä vahvistetaan ”sen varmistamiseksi, että liiallisia alijäämiä koskeva menettely pannaan täytäntöön nopeasti ja tehokkaasti, – – menettelyn täytäntöönpanemista koskevat määräajat” (12. perustelukappale).

39. Näiden määräaikojen vahvistamisesta päätettiin Amsterdamin Eurooppa-neuvoston päätöslauselmassa, joka yhdessä tämän asetuksen kanssa muodostaa nk. vakaussopimuksen( ) ja on tällä tavoin osaltaan perustava apuväline sen tulkinnassa. Päätöslauselmassa selvennetään sitä, että kyseessä olevien määräaikojen tarkoituksena on puhtaasti menettelyn nopeuttaminen ja siinä tyydytään ”juhlallisesti kehottamaan” (eikä siis velvoiteta muodollisesti) neuvostoa noudattamaan niitä.( )

40. Jo tällä perusteella voitaisiin väittää, että näiden määräaikojen vahvistamisen päämääränä oli ainoastaan perustamissopimuksessa määrätyn menettelyn nopeuttaminen eikä sen neuvoston toimivallan epääminen, joka sillä on tässä menettelyssä toimien antamiseksi komission suosituksesta.

41. Tämän rinnalla on olennaisempia syitä ajatella, että 25.11.2003 pidetyn äänestyksen jälkeenkin neuvostolla oli ratkaistavanaan kysymys Ranskan ja Saksan liiallisista alijäämistä ja että sillä oli tällöinkin mahdollisuus riittävän ajoissa, kohtuullisessa ajassa antaa komission suosituksessa tarkoitetut toimet.

42. Asiassa pidetyssä istunnossa komissio on itse tunnustanut tämän, minkä lisäksi näkemys vahvistetaan riidanalaisten neuvoston päätelmien 6 kohdassa, jossa neuvosto toteaa haluavansa pitää menettelyn keskeytettynä ja varaa mahdollisuuden hyväksyä tämän jälkeen suositukset, joiden osalta se ei ollut tehnyt päätöstä.

43. Tätä tulkintaa näyttää tukevan asetuksen N:o 1467/97 10 artiklan 2 kohta, jonka mukaan neuvosto ”tekee välittömästi päätöksen” – myös 5 artiklassa tarkoitetun määräajan päätyttyä – EY 104 artiklan 9 kohdan nojalla tehtävistä vaatimuksista, silloin kun ”jäsenvaltio ei toteuta toimia [104] artiklan 7 kohdan mukaisesti annettujen suositusten johdosta” tai jos ”neuvosto katsoo toimet tehottomiksi”.

44. Tästä poikkeava kanta olisi ristiriidassa sen päämäärän kanssa, joka tällä asetuksella on pyritty toteuttamaan asettamalla määräaikoja, jotka perustuvat tarpeeseen voida taata se, että ”menettely pannaan täytäntöön nopeasti ja tehokkaasti” (12. perustelukappale), kuten edellä on todettu. Muunlainen tulkinta merkitsisi sitä, että koko menettely olisi pakko aloittaa alusta.

45. Tätä näkemystä tukee kuitenkin yleisemmin järjestelmän yhtenäisyysvaatimus. Olisi epäjohdonmukaista ajatella, että aina kun neuvosto viivästyy vähänkin tietyn toimen säätämisessä sen vuoksi, että se ei ole onnistunut saavuttamaan säädettyjä ääntenenemmistöjä, merkitsisi tämä sitä, että sillä ei enää olisi toimivaltaa antaa kyseistä tointa, ellei tästä olisi erikseen jossakin säädetty. Näin vaarannettaisiin vakavasti koko yhteisön toiminta, sillä riski siitä, ettei neuvostossa saavuteta tarvittavia ääntenenemmistöjä (puhumattakaan yksimielisyysvaatimuksesta!) kuuluu osana järjestelmän terveeseen toimintaan eikä sitä ole pidettävä merkkinä sen toimintahäiriöstä.

46. Kuten edellä on jo todettu, tällaisissa tapauksissa neuvoston laiminlyönti saattaa täyttää lainvastaisuuden tunnusmerkit, mutta lähtökohtaisesti sen valtaa tehdä päätöksiä ei kuitenkaan tällä perusteella voida sulkea pois.

47. Tästä voidaan päätellä, että esillä olevassa asiassa riitautettuja kannanmäärittelyjä ei voida pitää lopullisina, minkä vuoksi ne voidaan tarvittaessa riitauttaa EY 232 artiklan nojalla mutta ei EY 230 artiklan nojalla. Ja jos lisäksi halutaan pysytellä asiassa Eurocoton annetussa tuomiossa omaksutuilla linjoilla, voidaan sivuuttaa yksi yhteisöjen tuomioistuimen yksilöimistä vaatimuksista, koska tällaisia kannanmäärittelyjä voidaan pitää toimina, jotka eivät ole kumoamiskanteen kohteena.

48. Tämä johtopäätös pätee kummassakin tässä tarkastelluista tapauksista. Se pätee erityisesti EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun toteamuksen osalta, koska sen tekeminen on mahdollista niin kauan kuin neuvoston suositus ei ole johtanut sellaisiin kansallisiin toimiin, joilla voidaan varmistaa 7 kohdan nojalla annettujen suositusten noudattaminen.

49. Tämä pätee myös EY 104 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen osalta, kuten komissio on istunnossa myöntänyt ja kuten riidan kohteena olevista, 25.11.2003 tehdyistä päätelmistä käy ilmi (ks. edellä 42 kohta).

50. Joko on niin, että kyseessä oleva jäsenvaltio on noudattanut 7 kohdan nojalla annettuja neuvoston suosituksia ja näin ei ole minkäänlaista perustetta vaatia 9 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä, tai niin, että liiallinen alijäämä on olemassa ja tällöin intressi kyseisten toimien antamiseen säilyy senkin jälkeen kun se määräaika on päättynyt, jonka kuluessa neuvoston olisi pitänyt tehdä päätöksensä 9 kohdan nojalla annettujen komission suositusten johdosta.

51. Ensimmäisen väitteen osalta voidaan siis katsoa, että komission kanne ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä siltä osin kuin se koskee EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun toteamisen tekemättä jättämistä Ranskan osalta ja EY 104 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen esittämättä jättämistä Saksan osalta.

B Väite, joka koskee 25.11.2003 tehtyjä päätelmiä

1. Asianosaisten näkemykset

52. Kuten on jo todettu, neuvoston mukaan komission kanne ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä myöskään siltä osin, kuin sillä asetetaan kyseenalaiseksi Ranskan ja Saksan julkistalouden liiallista alijäämää koskevat, 25.11.2003 tehdyt neuvoston päätelmät.

53. Neuvoston mukaan se, ettei tätä vaatimusta voida ottaa tutkittavaksi, johtuu siitä, että kanteen kohteena ovat luonteeltaan puhtaasti poliittiset toimet, jotka kuuluvat neuvoston vapaaseen toimintavaltaan.

54. Sen mukaan näillä päätelmillä ei ole minkäänlaisia oikeusvaikutuksia eivätkä ne näin ollen ole EY 230 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia, koska niissä tyydytään pelkästään toteamaan, missä vaiheessa Ranskaan ja Saksaan kohdistuvat liiallisia alijäämiä koskevat menettelyt ovat neuvostossa toimitetun äänestyksen jälkeen.

55. Neuvosto väittää, että päätelmissä tehty viittaus näiden menettelyjen keskeyttämiseen on luonteeltaan täysin poliittinen eikä oikeudellinen. Sen mukaan kysymys on sellaisesta keskeyttämistoimesta, joka johtuu oikeudellisesti tarkastellen pakostakin siitä, että komission ehdotuksista pidetty äänestys oli ollut tulokseltaan kielteinen.

56. Menettelyjen keskeyttäminen ei missään tapauksessa luo velvoittavia oikeusvaikutuksia, koska liiallisia alijäämiä koskeva menettely jää avoimeksi ja komissio voi milloin tahansa esittää neuvostolle uusia EY 104 artiklan 7, 8 ja 9 kohdassa tarkoitettuja suosituksia.

57. Komissio vastaa tähän, että jos, niin kuin neuvosto väittää olevan, Ranskan ja Saksan liiallisia alijäämiä koskevien menettelyjen keskeyttäminen olisi automaattisesti seurannut komission suosituksissa tarkoitettujen päätösten antamatta jättämisestä, olisi mahdotonta selittää, kuinka neuvosto olisi katsonut tarpeelliseksi muodollisesti päättää keskeyttämisestä päätelmiensä 6 kohdassa sen sijaan, että se olisi vain huomauttanut menettelyn keskeytyneen automaattisesti.

58. Riidanalaiset neuvoston päätelmät ovat todellisuudessa suosituksia, joiden pääasiallinen oikeusvaikutus on komission mukaan se, että neuvosto – ja kyseessä olevat jäsenvaltiot, eli Ranska ja Saksa – vapautuvat EY 104 artiklalla ja asetuksella N:o 1467/97 luodusta velvoittavasta oikeudellisesta kehyksestä, jonka tilalle tulevat uudet EY 104 artiklan 9 kohdan soveltamista koskevat suuntaviivat ja uusi jäsenvaltioiden liiallisia alijäämiä koskeva valvontajärjestely.

59. Komission mukaan on ilmiselvää, että kyseisillä ”päätelmillä” on oikeusvaikutuksia ja ne ovat näin ollen EY 230 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia.

2. Arvio

60. Siirryttäessä arvioimaan esitettyjä väitteitä on mainittava, että jo täysin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 230 artiklassa tarkoitetulla kanteella on tarkoitus ”varmistaa 164 artiklan [josta on tullut EY 220 artikla] määräysten mukaisesti, että perustamissopimusta tulkittaessa ja sovellettaessa noudatetaan lakia”( ) ja että ”tämän tavoitteen vastaista olisi tulkita suppeasti kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ja rajoittaa tutkittavaksi ottaminen koskemaan ainoastaan 189 artiklassa [josta on tullut EY 249 artikla] tarkoitettuja toimia”.( ) Tästä seuraa, että ”kumoamiskanteen kohteena voivat siis olla kaikki ne toimielinten antamat säännökset ja määräykset (luonteestaan tai muodostaan riippumatta), joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia”.( )

61. Epätyypillinenkin toimi, kuten nyt kyseessä olevat päätelmät, voi siis olla kannekelpoinen, edellyttäen kuitenkin, että se tuottaa oikeusvaikutuksia.

62. Tämä on siis selvitettävä seuraavaksi.

63. Todettakoon aluksi täysin kaavamaisesti, että neuvosto on päätelmissään a) ilmoittanut näkökohdat, jotka se on itse ottanut huomioon arvioidessaan julkisen talouden tilannetta, kuten erityisesti relevantin taloudellisen tilanteen muuttumisen (1 kohta); b) todennut, että asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut sille EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla osoitetun suosituksen mukaisesti useita toimenpiteitä (2 kohta); c) pannut tyytyväisenä merkille, että asianomainen jäsenvaltio on julkisesti sitoutunut toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet laskeakseen alijäämän alle kolmen prosentin rajan vuoteen 2005 mennessä (3 kohta); d) antanut suosituksia toimista, jotka on toteutettava tämän tavoitteen saavuttamiseksi (4 kohta); e) ilmoittanut päättäneensä edellä 3. kohdassa tarkoitetut suositukset ja asianomaisen jäsenvaltion sitoumukset huomioon ottaen olla antamatta niitä toimenpiteitä, joista komissio oli EY 104 artiklan 9 kohdan nojalla tehnyt suosituksen (5 kohta); f) päättänyt keskeyttää toistaiseksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn todeten kuitenkin olevansa valmis tekemään komission suosituksesta EY 104 artiklan 9 kohdan nojalla päätöksen, jos jäljempänä 7 kohdan perusteella suoritetusta arviosta käy ilmi, ettei asianomainen jäsenvaltio toimi tekemiensä sitoumusten mukaisesti (6 kohta); g) pyytänyt kyseistä jäsenvaltiota säännöllisesti puolivuotiskausittain raportoimaan näiden sitoumusten toteuttamisesta (7 kohta).

64. Kaikkia edellä lueteltuja kohtia ei ole välttämättä tässä tarkasteltava. Riittää kun paneudutaan lähemmin 6 kohtaan ja erityisesti tämän ensimmäiseen osaan, jossa nimenomaisesti ilmoitetaan neuvoston päätös keskeyttää nyt kyseessä oleva menettely (”[n]euvosto päättää keskeyttää toistaiseksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn”). Riidanalaista on se, kuten jäljempänä nähdään (tämän lausunnon 132 kohta), oliko neuvostolla valta päättää menettelyn keskeyttämisestä tällä tavoin ja oliko kuitenkin päästy ehdotettuun tulokseen. Nyt tähän kysymykseen ei kuitenkaan ole syytä lähemmin keskittyä.

65. Ratkaisevaa tähän kysymykseen vastaamisen kannalta on se, mitä juuri näiden päätelmien 6 kohdan loppuosassa todetaan.

66. Neuvosto vakuuttaa olevansa valmis tekemään ”komission suosituksesta perustamissopimuksen 104 artiklan 9 kohdan nojalla päätöksen, jos [asianomainen jäsenvaltio] ei onnistu toimimaan näissä päätelmissä esitettyjen sitoumusten mukaisesti, sikäli kuin se käy ilmi jäljempänä olevaan 7 kohtaan perustuvasta arvioinnista”.( )

67. Tuossa kohdassa kyseessä oleva sitoumus on kuitenkin se yksipuolinen sitoumus, joka mainitaan riidanalaisten päätelmien 3 kohdassa ja jonka Ranska ja Saksa olivat antaneet neuvoston suosituksiin perustuvien puitteiden ulkopuolella.

68. Tästä seuraa, että neuvoston arvioinnissa päätöksen tekemiseksi EY 104 artiklan 9 kohdan nojalla ei voida tukeutua EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annettuihin neuvoston suosituksiin vaan juuri tähän asianomaisen jäsenvaltion yksipuoliseen sitoumukseen.

69. Tällä tavoin neuvosto on lisäksi toimella, josta ei ole määrätty perustamissopimuksessa (eli kyseisillä päätelmillä), olennaisella tavalla muuttanut aiemmin EY 104 artiklan 7 kohdassa antamaansa suositusta, kun se on osoittanut uuden ja erilaisen tavan julkisen talouden vakauttamiseen kyseisillä yksipuolisilla sitoumuksilla eikä kyseiseen suositukseen perustuvilla määräyksillä.

70. Päätelmillään neuvosto on yhtäältä jatkanut lopullista määräaikaa julkisen alijäämän saattamiseksi alle sen 3 prosentin rajan, jota tarkoitetaan liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan 1 artiklassa, ja toisaalta muuttanut vaadittujen vakauttamistoimenpiteiden olemusta tavalla, jota seuraavassa tarkemmin valotetaan.

71. Ranskan osalta päätelmissä jatketaan varainhoitovuoteen 2005 se määräaika alijäämän oikaisemiseen, joka oli EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annetussa neuvoston suosituksessa vahvistettu varainhoitovuoden 2004 loppuun.

72. Myös niitä toimenpiteitä, joilla vakauttaminen piti toteuttaa kyseisessä määräajassa, on huomattavalla tavalla muutettu. Päätelmillä suositellaan alijäämää supistettavaksi vuoden 2004 aikana suhdannevaihtelut huomioon ottaen 0,8 prosentilla BKT:stä, ja tämän jälkeen 0,6 prosentilla tai suurin tarpeellinen prosenttiosuus kyseisen prosentuaalisen suhteen saattamiseksi lopulta kyseisessä pöytäkirjassa tarkoitetun rajan alapuolelle. EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annetun suosituksen perusteella sitä vastoin Ranskan piti supistaa alijäämää vähintään 1 prosentilla BKT:stä jo vuoden 2004 aikana.( )

73. Samalla tavoin Saksan osalta päätelmissä jatketaan varainhoitovuoteen 2005 se määräaika alijäämän oikaisemiseen, joka oli EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annetussa neuvoston suosituksessa vahvistettu varainhoitovuoden 2003 (tai viimeistään 2004) loppuun( ) ja muutetaan näin olennaisella tavalla toimenpiteitä, jotka pitäisi toteuttaa tilanteen tervehdyttämiseksi määräajassa.

74. Noudattaakseen neuvoston aikaisempia suosituksia Saksan olisi pitänyt supistaa alijäämäänsä 1,2 prosentilla vuoden 2003 loppuun mennessä, eli noin kuukauden kuluessa 25.11.2003 pidetystä neuvoston kokouksesta.( ) Tuona päivänä tehdyissä päätelmissä Saksalle annetaan sitä vastoin suositus toteuttaa vuoden 2004 kuluessa alijäämän supistus, joka on 0,6 prosenttia BKT:stä suhdannevaihtelut huomioon ottaen, ja sen jälkeen vuonna 2005 0,5 prosentin tai suurimman tarvittavan prosenttiosuuden suuruinen lisäsupistus kyseisen prosentuaalisen suhteen saattamiseksi liiallisia alijäämiä koskevista menettelyistä tehdyssä pöytäkirjassa vahvistetun rajan alapuolelle.

75. Neuvoston tavoin voidaan väittää, että nämä muutokset ovat välttämätön seuraus siitä, ettei päätöstä ollut tehty komission suosituksen johdosta, eikä neuvostolla ollut tuossa tilanteessa muita vaihtoehtoja. Olennaista on kuitenkin näiden muutosten sisällön arvioinnista riippumatta se, että niitä on vaikea latistaa pelkiksi poliittisiksi arvioiksi ja kieltää se, että niillä voisi olla oikeusvaikutuksia.

76. Näin ollen siltä osin kuin komission kanteen kohteena ovat neuvoston päätelmät, pitäisi se ottaa tutkittavaksi.

III Pääasia

A Kielteiset kannanmäärittelyt

77. Tässä käsitellään komission kanteen pääasiakysymyksiä.

78. Huolimatta edellä esitetystä analyysistä ja johtopäätöksestä, jonka mukaan komission kanteen ensimmäinen osa pitäisi jättää tutkimatta, kaikki esitetyt kanneperusteet on syytä käsitellä sen varalta, että yhteisöjen tuomioistuin ei yhdy tähän ratkaisuehdotukseen.

1. Asianosaisten väitteet

79. Kanteen ensimmäisessä kohdassa komissio väittää, että kielteiset päätökset, jotka johtuvat suositettujen toimenpiteiden toteuttamatta jättämisestä 104 artiklan 8 kohdassa tarkastetulla tavalla, ovat lainvastaisia, koska neuvostolla ei ole lainkaan vapaata harkintavaltaa päätettäessä siitä, tehdäänkö tässä sopimusmääräyksessä tarkoitettu toteamus vai ei.

80. Neuvoston pitäisi komission mukaan vain objektiivisesti tarkastellen todeta, onko edeltäkäsin määritellyllä kaudella tuloksellisesti noudatettu 104 artiklan 7 kohdan nojalla annettuja suosituksia. Ellei näin ole, pitäisi neuvoston todeta tämä nimenomaisesti.

81. Ja vaikka oletettaisiin, että neuvostolla on harkintamarginaali, pitäisi sen EY 253 artiklan mukaisesti perustella päätöksensä olla tekemättä 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitettua toteamusta suhteessa sekä Ranskaan että Saksaan. Esillä olevassa asiassa on selvää, ettei tällaisia perusteluja ole esitetty.

82. EY 104 artiklan 9 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä koskevien kielteisten päätösten osalta komissio väittää neuvoston rikkoneen perustamissopimusta, kun se on toimittanut äänestyksen komission suosittamista toimenpiteistä ilman että tätä ennen olisi tehty tämän artiklan 8 kohdassa tarkoitettu toteamus. Nämä kielteiset päätökset on lisäksi jätetty perustelematta EY 253 artiklan noudattamisen edellyttämällä tavalla.

83. Neuvosto puolestaan vetoaa siihen, ettei sitä perustamissopimuksessa EY 104 artiklan 6 ja 7 kohdassa tarkoitettujen päätösten tekemisen jälkeen millään tavoilla velvoiteta toteuttamaan tämän artiklan 8 ja 9 kohdassa tarkoitettuja, komission suosituksissa mainittuja toimenpiteitä vaan päinvastoin, kuten näiden määräysten sisällöstä ja luonteesta käy ilmi, sillä on tältä osin erittäin laaja harkintavalta.

84. Neuvosto kiistää lisäksi sen, että EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun päätöksen tekeminen olisi välttämätön edellytys äänestyksen toimittamiselle ja 9 kohdassa tarkoitetun päätöksen tekemiselle tarvittaessa.

85. Perusteluvelvollisuuden laiminlyönnin osalta neuvosto vetoaa siihen, että suhteessa komission suosituksessaan tarkoittamien päätösten tekemättä jättämiseen, ei tällaista velvollisuutta ole olemassa, koska neuvostolla ei ole toimimisvelvollisuutta.

86. Jos kuitenkin oletettaisiin tällaisen velvollisuuden voivan olla olemassa, on 25.11.2003 tehtyjä päätelmiä pidettävä neuvoston mukaan riittävinä perusteluina komission suosituksissa tarkoitettujen päätösten tekemättä jättämiselle.

2. Arvio

87. Komission väite EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun toteamuksen laiminlyönnistä ja väite EY 104 artiklan 9 kohdan rikkomisesta käsitellään erikseen.

a) EY 104 artiklan 8 kohta

88. EY 104 artiklan 8 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Lorsque le Conseil constate qu’aucune action suivie d’effets n’a été prise en réponse à ses recommendations dans le délai prescrit; il peut rendre publiques ses recommandations”.( )

89. Tämän määräyksen sanamuodon perusteella voidaan selkeästi erottaa toisistaan kaksi vaihetta.

90. Neuvoston edellytetään ennen kaikkea toteavan, onko EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annettu suositus johtanut tuloksellisiin toimiin. Silloin kun tällainen toteamus on kielteinen, on neuvoston päätettävä, julkaiseeko se suositusten sisällön reagoiden tällä tavoin asianomaisen jäsenvaltion toimimattomuuteen.

91. Edellä olevassa asiassa ei ole tarpeen pohtia sitä, oliko neuvostolla velvollisuus päättää suosituksen julkaisemisesta vai ei, koska esillä olevassa asiassa julkaisemista ei ollut suositettu kummankaan jäsenvaltion, Ranskan taikka Saksankaan osalta.

92. On pohdittava mitkä ovat ne edellytykset, jotka on asetettu kyseisessä 8 kohdassa olevassa ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulle toteamukselle ja erityisesti se, mikä sen kohteena on ja onko neuvostolla velvollisuus tehdä se, jos komissio on antanut sille tämän suuntaisen suosituksen.

93. Ensimmäisen kysymyksen osalta todettakoon, ettei ole täysin selvää, mikä on tarkalleen ottaen neuvoston selvityksen kohteena, koska määräyksen eri kieliversiot antavat mahdollisuuden kahteen eri tulkintaan.

94. Tämän artiklan 8 kohdan ranskankielisen version mukaan, jota edellä jo lainattiin, neuvoston toteamisen kohteena on minkä tahansa toimenpiteen toteuttamatta jättäminen.( ) Juuri tämä on tulkinta, jota neuvosto on esillä olevassa asiassa puoltanut.

95. Muut kieliversiot sitä vastoin( ) näyttävät tukevan ajatusta kokonaisarviosta, joka kohdistuu kyseessä olevan jäsenvaltion toteuttamiin toimiin. Neuvoston pitäisi tällöin todeta, onko asianomainen jäsenvaltio toteuttanut toimenpiteet, joiden kokonaisuutena arvioidaan olevan omiaan niiden vakauttamistavoitteiden saavuttamiseksi, jotka on vahvistettu EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annetussa suosituksessa.

96. Myös englannin-( ) ja portugalinkieliset( ) versiot näyttävät sopivan paremmin tähän toiseen tulkintaan, jota komissio on puoltanut liiallisia alijäämiä koskevissa menettelyissä Ranskaa ja Saksaa vastaan, ja johon se on vedonnut yhteisöjen tuomioistuimessa käydyissä keskusteluissa.

97. Vaikka kumpikin näistä tulkinnoista näyttää määräyksen sanamuodon mukaan mahdolliselta, järjestelmän tarkasteluun perustuvat seikat viittaavat kuitenkin pikemminkin komission esittämän tulkinnan suuntaan.

98. Tässä yhteydessä tuskin on tarpeen lähemmin tarkastella syitä, joiden vuoksi komission voidaan katsoa olevan oikeassa, kun se väittää, että tältä osin omaksuttavasta tulkinnasta riippumatta neuvosto on kummassakin tapauksessa velvollinen, jos komissio sitä vaatii, tekemään 8 kohdassa tarkoitetulla tavalla toteamuksensa siitä, onko asianomainen jäsenvaltio toteuttanut tulokselliset toimet vai ei (kaikki tai osan niistä).

99. Asiallisesti neuvosto voi myös etääntyä komission suosituksesta, vaan ei nähdäkseni kuitenkaan pidättäytyä, kuten se on esillä olevassa asiassa, arvioimasta niitä toimenpiteitä, jotka asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut suosituksen 7 kohdassa vahvistetun määräajan päättymiseen mennessä.

100. Näin on sen vuoksi, että EY 104 artiklalla perustetussa järjestelmässä tällä arviolla on merkittävä tehtävä; sen avulla yhteisön toimielimet voivat reagoida välittömästi silloin kun asianomaisen jäsenvaltion toteuttamat toimet ovat epäasianmukaisia (tai pahimmassa tapauksessa, kun se ei ole toteuttanut niitä).

101. Tästä seuraa, että neuvoston toteamuksen puuttumisen on katsottava merkitsevän sille EY 104 artiklan 8 kohdassa asetetun velvoitteen rikkomista liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn päämäärien ja vaatimusten ja sen tehtävän perusteella, joka neuvostolle on annettu tämän menettelyn ohjaamisessa.

102. Kanteen tutkimatta jättämistä tältä osin koskevasta arviostani huolimatta katson, että EY 104 artiklan 8 kohtaa koskeva komission väite on perusteltu.

b) EY 104 artiklan 9 kohta

103. Kuten edellä jo todettiin, komission mukaan tätä kohtaa koskeva kielteinen päätös on virheellinen, koska se on tehty ennen kuin on todettu asianomaisen jäsenvaltion jättäneen toteuttamatta EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitetut ”aucune action suivie d’effet” [tulokselliset toimet].

104. Tämä toteamus on välttämätön vaihe liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä sen turvaamiseksi, että asianomaisella jäsenvaltiolla on mahdollisuus puolustautua. Muussa tapauksessa jäsenvaltio jäisi vaille mahdollisuutta esittää oma näkemyksensä niiden toimenpiteiden tuloksellisuudesta, jotka se on toteuttanut, ennen 9 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen esittämistä.

105. EY 104 artiklan 8 ja 9 kohdan välille rakennettu näin jäykkä järjestely ei kuitenkaan tunnu vakuuttavalta.

106. Vastaan voi tulla tilanteita, joissa 8 kohdan soveltaminen on täysin turhaa. Tällainen tilanne voisi olla kysymyksessä esimerkiksi silloin kun jäsenvaltio, jolle on osoitettu suositus 7 kohdan nojalla, ilmoittaa jo ennen suosituksessa vahvistetun määräajan päättymistä, ettei se pysty toteuttamaan suosituksessa tarkoitettuja toimenpiteitä, tai ilmoittaa niiden olevan täysin varmasti sellaisia, ettei budjettivajetta kyetä palauttamaan rajojen sisäpuolelle.

107. Tällaisten tilanteiden varalta asetuksessa N:o 1467/97 on osoitettu mahdollinen ratkaisu, koska sen 10 artiklan 2 kohdassa neuvostolle annetaan mahdollisuus toteuttaa välittömästi, eli soveltamatta 8 kohtaa, 9 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet. Jos suosituksen noudattamatta jättäminen on täysin tarkoituksellista, tämän asetuksen 7 artiklan viimeisessä virkkeessä säädetään nopeutetusta menettelystä, joka kohdistuu varmasti menettelyn ajalliseen kestoon mutta myös menettelyn eri vaiheisiin.

108. Kaikissa näissä tapauksissa 8 kohdassa edellytetty toteamus näyttää muodostuvan pelkäksi muodolliseksi, velvoitteiden noudattamiseen liittyväksi toimenpiteeksi, josta ei ole hyötyä ja joka vain turhaan hidastaisi menettelyn kulkua, kun kerran 7 kohdan nojalla annettujen suositusten julkiseksi saattaminenkin riippuu neuvoston päätöksestä.

109. Tämän menettelyvaiheen tarpeellisuutta voidaan epäillä myös (kuten esillä olevassa asiassa) sellaisissa tapauksissa, joissa 8 kohdan soveltaminen on välttämätöntä. Tuolloin neuvoston toimimatta jättäminen olisi varmasti, kuten edellä (ks. 99 kohta) on jo todettu, perustamissopimuksen vastaista ja johtaisi oikeudenkäyntiteitse seuraamuksiin. On kuitenkin kysyttävä, merkitsisikö tämä välttämättä sitä, että liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn seuraaviin vaiheisiin ei enää voitaisi siirtyä.

110. Jos tähän vastattaisiin myöntävästi, olisi tarkasti mietittävä niitä kohtuuttomia ja epäsuhtaisia seurauksia, joihin johtaisi näin muodollinen näkemys kronologisesta järjestyksestä 8 kohdan kautta 9 kohdan soveltamiseen. On selvää, että jos omaksuttaisiin tämä kanta, päädyttäisiin siihen paradoksaaliseen tulokseen, että liiallisia alijäämiä koskeva menettely katkaistaisiin olennaisen merkityksellisessä vaiheessa, eli 9 kohdan nojalla esitettävän vaatimuksen kohdalla.

111. Vaikuttaa mahdottomalta väittää, että tämä malli olisi perustamissopimuksella perustetun järjestelmän mukainen. Ei voida kieltää, etteikö 8 kohdan noudattaminen olisi neuvostolle kuuluva velvollisuus, mutta jos sitä ei noudateta, ei siitä voi seurata koko menettelyn täydellistä halvaantumista, vaikka neuvoston toimimatta jättäminen todettaisiinkin lainvastaiseksi.

112. Ottaen huomioon se, mitä jo todettiin suositusten julkisuudesta, on vaikea nähdä vakuuttavia perusteita sille, että 8 kohdassa tarkoitetun vaiheen sivuuttaminen vaikeuttaisi vakavasti menettelyn jatkamista asianmukaisesti. Ainoa pätevä argumentti, johon on tässä yhteydessä vedottu, ei vaikuta sellaiselta, ettei sitä voitaisi sivuuttaa. Se koskee, kuten edellä on todettu, asianomaisen jäsenvaltion oikeutta puolustautua ja esittää vastalause, ja sen mukaan ilman tämän vaiheen soveltamista jäsenvaltiolta evätään oikeus tulla kuulluksi ennen 9 kohdan nojalla tehtävää päätöstä.

113. Itse asiassa vaikuttaa siltä, että tämä oikeus ei välttämättä edellytä 8 kohdan soveltamista. Vaikka neuvoston pitäisikin arvioida kansallisten toimenpiteiden tehokkuutta suoraan 9 kohdan perusteella, asianomaisella jäsenvaltiolla on joka tapauksessa mahdollisuus puolustaa näitä toimenpiteitä siinä keskustelussa, joka edeltää 9 kohdan nojalla esitettävää vaatimusta.

114. Tässä lausunnossa muotoiltua kantaa vastaan ei myöskään voida vedota siihen, että kyseisessä kohdassa viitataan siihen, ettei jäsenvaltio ”edelleenkään” noudata suosituksia. Tätä vastaan voitaisiin todeta, että ilmaisun käyttäminen edellyttää, että 8 kohdassa tarkoitettu selvitys on suoritettu, koska vasta tämän jälkeen on mahdollista puhua noudattamatta jättämisestä ”edelleen” silloin, kun todella tästä on kysymys.

115. Tämä väite ei kuitenkaan ole vakuuttava. On selvää, että ilmaisu on valittu se aivan normaali tilanne mielessä pitäen, että 8 kohdassa tarkoitettu vaihe on käyty läpi. Mutta jos näin ei ole tapahtunut, 9 kohdan soveltamisen kannalta merkitystä on sen selvittämisellä, onko valtio toteuttanut toimenpiteet 7 kohdan nojalla annettujen suositusten johdosta vai ei, eikä se, onko toteuttamatta jättäminen jo todettu ja että sen voidaan katsoa näin jatkuneen ”edelleen”.

116. Voidaan siis vahvistaa, että EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitettu toteaminen on tärkeä vaihe valvonnassa, jonka toimielimet kohdistavat 7 kohdan nojalla annettujen suositusten noudattamiseen. Tätä ei kuitenkaan voida pitää välttämättömänä ja ehdottomana edellytyksenä EY 104 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen esittämiseksi asianomaiselle jäsenvaltiolle.

117. Tällä perusteella voidaan esillä olevassa tapauksessa todeta, että neuvostolla oli oikeus toimittaa äänestys komission suosituksesta 9 kohdan nojalla myös silloin kun 8 kohdassa tarkoitettua toteamista ei ole tehty.

118. Ehdotukseeni siitä, että tältä osin kanne pitäisi jättää tutkimatta, lisäisin kuitenkin toissijaisesti, että yhteisöjen tuomioistuin toteaisi EY 104 artiklan 9 kohdan nojalla annettua kielteistä neuvoston päätöstä koskevan komission kanteen perusteettomaksi.

B 25.11.2003 tehdyt päätelmät

1. Asianosaisten väitteet

119. Komissio väittää, että päätös keskeyttää liiallisia ylijäämiä koskeva menettely, joka oli otettu riidanalaisiin päätelmiin, on asetuksen N:o 1467/97 9 artiklan vastainen. Sen mukaan ainoastaan ne keskeyttämistapaukset, joista tässä säädöksessä nimenomaisesti säädetään, voidaan hyväksyä, mistä kuitenkaan ei ole esillä olevassa asiassa kyse.

120. Lisäksi se väittää, että päätöstä keskeyttää menettely ei ole riittävällä tavalla perusteltu.

121. Yleisemminkin kyseiset päätelmät ovat komission mukaan äänestyksestä annettujen säännösten vastaisia. Neuvosto on todennut päätelmien tulleen tehdyksi EY 104 artiklan 9 kohdan nojalla tehtäviltä päätöksiltä edellytetyn ääntenenemmistön mukaisesti, minkä vuoksi päätelmien sisältö ja se huomioon ottaen, missä vaiheessa liiallisia ylijäämiä koskevassa menettelyssä oltiin, olisi neuvoston pitänyt noudattaa EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla tehtäviltä päätöksiltä edellytettyjä äänestyssäännöksiä.

122. Päätettyään toimia tällaisella epätyypillisellä toimenpiteellä, kuten riidanalaiset päätelmät, neuvosto on komission mukaan rikkonut perustamissopimusta ja erityisesti EY 104 artiklaa.

123. Vaikka neuvosto voikin tietyissä tilanteissa toteuttaa toimenpiteitä, joista ei ole nimenomaisesti perustamissopimuksessa määrätty, ei tämä ole komission mukaan mahdollista silloin, kuten esillä olevassa asiassa, kun neuvostolla on oikeudellinen velvollisuus tehdä päätös, eli toteuttaa sitova toimi.

124. Komission mukaan harkintavallan vapaus, joka neuvostolla on EY 104 artiklan 9 kohtaa sovellettaessa, koskee ainoastaan vapautta valita niistä toimenpiteistä, jotka toteuttamalla asianomaiselle jäsenvaltiolle voidaan esittää vaatimus ja toisaalta vapautta päättää ajankohdasta, johon mennessä tässä tarkoitetut toimenpiteet on toteutettava. Neuvostolla ei komission mukaan ole lainkaan vapaata harkintavaltaa sen osalta, mitä oikeudellista instrumenttia se voi käyttää.

125. Neuvosto vastaa tähän, että 25.11.2003 tehtyjä päätelmiä on pidettävä yksinomaan poliittisina eikä lainkaan oikeudellisina toimenpiteinä, minkä vuoksi se on vapaa toteuttamaan tai olemaan toteuttamatta niitä.

126. Esillä olevassa asiassa toimenpiteiden toteuttaminen on neuvoston mukaan ollut tarpeen siksi, että neuvoston EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla antamat suositukset olivat vanhentuneet relevantin taloudellisen tilanteen muututtua. Tällaisessa tapauksessa ja silloin kun komissio ei ole tehnyt ehdotusta näiden suositusten muuttamiseksi, neuvostolla ei ole ollut muutakaan mahdollisuutta kuin mukauttaa niitä ohjeita, jotka se on osoittanut asianomaisille jäsenvaltioille antamalla oikeudellisesti velvoittamattoman toimen, joka on luonteeltaan poliittinen.

127. Jos neuvosto olisi jättänyt toimimatta, se olisi asettanut kyseenalaiseksi vakaussopimuksen uskottavuuden ja luonut epävarmuustilan, jonka seuraukset olisivat olleet erittäin haitalliset.

128. Neuvosto toteaa väitteestä, jonka mukaan asetuksen N:o 1467/97 9 artiklaa on rikottu menettelyn keskeyttämisen vuoksi, ja mistä ”päätettiin” riidanalaisilla päätelmillä, että kyseisessä säännöksessä säädetään menettelyn keskeyttämisestä ainoastaan kahdessa tietyissä tapauksessa, mutta ei suljeta pois mahdollisuutta, että keskeyttäminen tulisi kyseeseen muissa tapauksissa.

129. Neuvoston mukaan keskeyttäminen on automaattinen seuraus siitä, ettei EY 104 artiklan 9 kohdan nojalla ole tehty päätöstä. Päätelmissä vain todetaan tämä.

2. Arvio

130. Käsiteltävänä olevan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä edellä käsiteltäessä tarkasteltiin jo joitakin juuri esillä olleista kysymyksistä (ks. 64 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Näihin palataan nyt, jotta voitaisiin käsitellä niitä tarkemmin suhteessa komission pääasiaväitteisiin.

131. Tätä varten on ensin pohdittava, oliko neuvostolla valta keskeyttää menettely taikka muuttaa aiemmin EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annettuja suosituksia siitä huolimatta, että komissio oli jo antanut sille suosituksen toimia tämän artiklan 9 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

132. Ei ole millään tavalla selvyyttä siitä, oliko neuvostolla esillä olevassa tapauksessa oikeus keskeyttää liiallisia alijäämiä koskeva menettely. Olisin taipuvainen vastaamaan tähän myöntävästi. Asetuksessa säädetään kylläkin vain kahdesta keskeyttämismahdollisuudesta, mutta vaikuttaa järkeenkäyvältä ajatella, että tämä ei sulje pois muita keskeyttämismahdollisuuksia, jos ne voidaan perustella ennalta arvaamattomilla syillä, jotka ovat yhteensopivia perustamissopimuksen ja asetuksen päämäärien kanssa.

133. Helpompi on kuitenkin yhtyä neuvoston kantaan, joka koskee sen valtaa muuttaa juuri edellä kuvatunkaltaisessa tilanteessa omia EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla antamiaan suosituksia.

134. Yleisen periaatteen mukaan toimielinten valtaan antaa tietty toimi kuuluu välttämättä myös valta muuttaa tällaista tointa, edellyttäen tietenkin, että kyseessä olevan toimivallan käyttämistä koskevia säännöksiä noudatetaan.

135. Vastakkainen kanta pitäisi hyväksyä ainoastaan siinä tapauksessa, että voitaisiin osoittaa toimen, jolla muutos on tehty, kuuluvan osana sellaiseen tiukasti säänneltyyn menettelyyn, jolle on ominaista päätösvaltaisen toimielimen velvollisuus toteuttaa toimenpide menettelyketjussa määräajassa, jonka päätyttyä tämä toimielin menettää päätösvaltansa.

136. Kuten edellä on pyritty osoittamaan (ks. 38 kohta ja sitä seuraavat kohdat sekä 41 kohta ja sitä seuraavat kohdat), niiden määräaikojen päättyminen, jotka asetuksessa on vahvistettu liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä toteutettavien toimien osalta, ei merkitse sitä, että neuvosto menettäisi päätösvaltansa.

137. Ei voida myöskään väittää, että sen jälkeen kun komissio on antanut neuvostolle suosituksensa 9 kohdan nojalla, neuvoston on tehtävä sitä koskeva päätös eikä se voisi, tarvittavien edellytysten vallitessa, muuttaa aikaisemmin 7 kohdan nojalla antamiaan neuvoston suosituksia.

138. EY 104 artiklan 9 kohdasta käy selvästi ilmi, ettei neuvostolla ole velvollisuutta mukautua tässä artiklassa tarkoitettuihin komission muotoilemiin suosituksiin ja tehdä komission toivomaa päätöstä silloinkaan, kun neuvosto on tehnyt 8 kohdassa tarkoitetun toteamisen, mitä esillä olevassa asiassa ei ole tapahtunut.

139. EY 104 artiklan 9 kohdassa neuvostolle annetaan ainoastaan mahdollisuus käyttää päätösvaltaa,( ) mikä merkitsee että siinä jätetään suuri harkintamarginaali siitä päätettäessä, käytetäänkö sitä ja millä tavoin. Toinen kysymys on se, onko tätä valtaa käytetty yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vastaavanlaisia tapauksia varten vahvistettuja rajoja noudattaen, mutta sen olemassaoloa ei voida kieltää.

140. Vastakkainen kanta merkitsisi sitä, että tämä päätösvalta kuuluu todellisuudessa kokonaisuudessaan komissiolle ja että neuvostolla on pelkästään rekisteröivä tehtävä, koska sillä olisi näin oikeus ainoastaan lyödä oma leimansa komission antamiin suosituksiin. Tällainen näkemys olisi kuitenkin erittäin vakavalla tavalla ristiriidassa perustamissopimuksessa vahvistetun toimielinten välisen tasapainon sekä nyt kyseessä olevien erityissäännösten kanssa.

141. Mahdollista ei olisi myöskään esittää, että asetuksen N:o 1467/97 10 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetään, että silloin kun toimenpiteet, jotka jäsenvaltio on toteuttanut EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annettujen suositusten johdosta, ovat tehottomia, neuvosto ”tekee välittömästi päätöksen” EY 104 artiklan 9 kohdassa tarkoitetulla tavalla. On selvää, että tällä määräyksellä pyritään siinä tarkoitetussa tilanteessa hyppäämään joidenkin sellaisten menettelyvaiheiden yli, jotka edeltävät 9 kohdan nojalla tehtävää neuvoston päätöstä. Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että tällaisen päätöksen tekemiselle asetetut edellytykset, joihin ilman muuta kuuluvat edellä mainitun neuvoston päätösvallan käyttämisen edellytykset, tässäkin tapauksessa säilytetään, kuten viittauksesta tähän asetuksen kohtaan nähdään.

142. Vaikka siis neuvostolla ei olekaan velvollisuutta toimia 9 kohdan nojalla annettujen komission suositusten johdosta, voidaan tämän perusteella katsoa, että neuvostolla säilyy lähtökohtaisesti näiden suositusten esittämisen jälkeenkin valta muuttaa omia 7 kohdan nojalla antamiaan suosituksia.

143. Tätä päätösvaltaa on tietenkin käytettävä perustamissopimuksessa siltä osin vahvistettujen muoto- ja menettelymääräysten mukaisesti ja näiden määräysten on tietysti oltava ne, jotka on vahvistettu sen toimenpiteen antamiseksi, jonka muuttamisesta on kyse.

144. Kuten edellä todettiin (ks. 69 kohta ja sitä seuraavat kohdat) toimenpide on tässä EY 104 artiklan 7 kohdan nojalla annettu suositus ja näin ollen on pysyttäydyttävä tässä määräyksessä.

145. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kyse komission suosituksesta, jossa esitetään uutta 7 kohdan nojalla annettavaa neuvoston suositusta (ks. EY 104 artiklan 13 kohta).

146. Muutoksen, jota suositus koskee, on siis oltava muodoltaan näissä määräyksissä tarkoitettu toimenpide, eli neuvoston ”suositus”.

147. Tämä suositus pitää tulla hyväksytyksi muutettuun toimenpiteeseen sovellettavien äänestysmääräysten mukaisesti, eli kahden kolmasosan enemmistöllä yhteisön jäsenvaltioiden äänistä, ottamatta lukuun sen jäsenvaltion edustajan ääniä, jota asia koskee (EY 104 artiklan 13 kohta).

148. Asiassa esitetyistä asiakirjoista käy kuitenkin ilmi, että esillä olevassa tapauksessa neuvoston ”päätelmät” tehtiin ilman komission suositusta ja tämän lisäksi niitä ei tehty suosituksen muodossa, vaan tällaisen epätyypillisen toimen muodossa.

149. Äänestystä koskevien määräysten osalta on asiassa selvitetty, että päätelmät on tehty ilman, että EY 104 artiklan 7 kohdassa tarkoitettua komission suositukselta edellytettyä jäsenvaltioiden äänten kahden kolmasosan enemmistöä olisi saavutettu.

150. On mahdotonta väittää myöskään – kuten neuvosto tekee – että siinä vaiheessa, johon menettelyssä oli päästy, tarvittava ääntenenemmistö on se, josta säädetään 9 kohdassa, eli enemmistö, jossa ei oteta huomioon niitä ääniä, jotka on osoitettu talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen ulkopuolelle jääville valtioille.( )

151. Tämä väite merkitsisi menettelyn ilmeistä kiertämistä, koska kuten edellä on todettu, käsiteltävänä olevilla päätelmillään neuvosto ei ollut esittänyt 9 kohdassa tarkoitettua vaatimusta alijäämän korjaamiseen vaan oikaissut 7 kohdan nojalla aiemmin annettuja suosituksia.

152. Edellä esitetty huomioon ottaen vaikuttaa ilmeiseltä, että 25.11.2003 tehtyjä neuvoston päätelmiä rasittaa perustamissopimuksessa edellytettyjen olennaisten menettelymuotojen loukkaaminen.

153. Tämän perusteella voidaan katsoa, että siltä osin kuin komission kanne kohdistuu näihin päätelmiin, se on hyväksyttävä.

IV Loppuhuomautuksia

154. Kanne ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä siltä osin kuin kyse on EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun toteamuksen tekemättä jättämisestä Ranskan osalta eikä siltä osin kuin kyse on EY 104 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen tekemättä jättämisestä Saksan osalta.

155. Toissijaisesti kanne on todettava asiallisesti perustelluksi siltä osin kuin kyse on EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun toteamuksen tekemättä jättämisestä sekä siltä osin kuin kyse on tämän artiklan 9 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen tekemättä jättämisestä

156. Kanteen on todettava täyttävän tutkittavaksi ottamisen edellytykset ja olevan perusteltu Ranskaa ja Saksaa koskevien, 25.11.2003 tehtyjen päätelmien osalta.

V Oikeudenkäyntikulut

157. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan.

158. Koska kanne on osin jätettävä tutkimatta, osin otettava tutkittavaksi ja todettava perustelluksi, neuvoston ja komission on kunkin vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VI Ratkaisuehdotus

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa:

1) Komission kanne jätetään tutkimatta siltä osin kuin se koskee EY 104 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun toteamuksen tekemättä jättämistä Ranskan osalta ja EY 104 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen tekemättä jättämistä Saksan osalta, tai

toissijaisesti, että

– kanne on perusteltu tämän artiklan 8 kohdassa tarkoitetun toteamuksen tekemättä jättämisen osalta, mutta

– se ei ole perusteltu tämän artiklan 9 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen tekemättä jättämisen osalta.

2) Kanne täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset, ja se on perusteltu Ranskaa ja Saksaa koskevien 25.11.2003 tehtyjen päätelmien osalta.

Näin ollen nämä päätelmät on kumottava.

3) Neuvosto ja komissio vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan.