Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ANTHONY MICHAEL COLLINS

26 päivänä tammikuuta 2023 ( )

Asia C-817/21

R.I.

vastaan

Inspecţia Judiciară ja

N.L.

(Ennakkoratkaisupyyntö – Curtea de Apel Bucureşti (Bukarestin ylioikeus, Romania))

Ennakkoratkaisupyyntö – Oikeusvaltioperiaate – SEU 2 artikla – SEU 19 artiklan 1 kohta – Päätös 2006/928/EY – Tehokas oikeussuoja – Tuomioistuinten riippumattomuus – Kurinpitotutkinta ja ‑menettely – Inspecţia Judiciară (tuomioistuinten tarkastusyksikkö) – Päätarkastajan toimivalta – Päätarkastajaan kohdistuvan kurinpitomenettelyn käsittely – Apulaispäätarkastajan rooli





I Johdanto

1. Inspecţia Judiciară (tuomioistuinten tarkastusyksikkö, Romania) on lainkäyttöelin, joka vastaa tuomareihin ja syyttäjiin kohdistuvien kurinpitotutkintojen suorittamisesta ja kurinpitomenettelyjen aloittamisesta Romaniassa. Tuomioistuinten tarkastusyksikköä koskevien sääntöjen mukaan päätarkastaja nimittää apulaispäätarkastajan oman harkintansa mukaan; apulaispäätarkastajan toimikausi riippuu päätarkastajan toimikaudesta ja kestää yhtä kauan kuin päätarkastajan toimikausi; ja kaikki tuomioistuintarkastajat ovat päätarkastajan, josta heidän urakehityksensä riippuu, alaisia.

2. R.I. (jäljempänä kantaja) teki tuomioistuinten tarkastusyksikölle useita kanteluja tuomareista ja syyttäjistä, jotka ovat osallisina rikosoikeudellisissa menettelyissä häntä vastaan. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö hylkäsi hänen kantelunsa. Päätarkastaja vahvisti tuomioistuinten tarkastusyksikön päätökset. Kantaja on riitauttanut nämä päätökset Romanian tuomioistuimissa. Curtea de Apel Bucureşti (Bukarestin ylioikeus, Romania) pyrkii näiden menettelyjen yhteydessä selvittämään, onko tuomioistuinten tarkastusyksikön kaltaisen elimen tarjottava samat riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet kuin tuomioistuimilta edellytetään unionin oikeudessa.( ) Se kysyy erityisesti, onko edellä kuvattujen sääntöjen valossa unionin oikeus esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa tuomioistuinten tarkastuslaitoksen apulaispäätarkastajalle annetaan tehtäväksi valvoa tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajasta tehtyjen kantelujen tutkintaa ja siitä mahdollisesti johtuvia kurinpitotutkintoja ja ‑menettelyjä.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus – Päätös 2006/928/EY

3. Yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla 13.12.2006 tehty komission päätös 2006/928/EY( ) perustuu kahteen havaittuun riskiin. Ensimmäinen riski koski sisämarkkinoiden vakavaa toimintahäiriötä, joka johtui siitä, että Romania ei ollut onnistunut täyttämään sitoumuksia, jotka se oli antanut Euroopan unioniin liittymisensä yhteydessä. Toinen riski koski sitä, että Romaniassa oli vakavia puutteita vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevan unionin oikeuden noudattamisessa. Näiden puutteiden korjaamiseksi päätöksen 2006/928 liitteessä asetettiin oikeuslaitoksen uudistamista ja korruption torjuntaa koskevat arviointiperusteet. Näissä arviointiperusteissa asetetuilla tavoitteilla pyritään varmistamaan se, että Romania kunnioittaa SEU 2 artiklassa ilmaistua oikeusvaltion arvoa. Romanian on toteutettava näiden tavoitteiden toteuttamiseksi asianmukaiset toimenpiteet ottamalla SEU 4 artiklan 3 kohdassa ilmaistun vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla asianmukaisesti huomioon kertomukset, jotka Euroopan komissio on laatinut päätöksen 2006/928 perusteella, ja erityisesti mainituissa kertomuksissa esitetyt suositukset.( )

4. Päätöksen 2006/928 1 artiklassa säädetään näin ollen, että vuodesta 2007 alkaen Romanian on vuosittain 31. päivään maaliskuuta mennessä raportoitava komissiolle kunkin päätöksen liitteessä säädetyn arviointiperusteen osalta saavuttamastaan edistyksestä. Komissio voi milloin tahansa antaa teknistä apua eri toimintojen kautta tai kerätä ja vaihtaa tietoja näiden arviointiperusteiden saavuttamisesta, ja se voi järjestää asiantuntijakäyntejä Romaniaan tässä tarkoituksessa. Romanian viranomaisten on annettava komissiolle tätä varten tarvittavaa tukea. Päätöksen 2006/928 liitteeseen sisältyy 1 artiklassa tarkoitetuista arviointiperusteista muun muassa seuraavat:

”1) oikeudellisen menettelyn muuttaminen aiempaa avoimempaan ja tehokkaampaan suuntaan parantamalla ylimmän tuomarineuvoston [(Consiliul Superior al Magistraturii)] valmiuksia ja vastuuvelvollisuutta; raportoiminen uuden siviiliprosessilain ja rikosprosessilain vaikutuksista ja vaikutusten seuranta;

– –

3) ammattimaisten, puolueettomien tutkimusten jatkaminen korkean tason korruptiotapauksissa tähän asti saavutetun edistyksen pohjalta;

4) lisätoimien toteuttaminen korruption estämiseksi ja torjumiseksi erityisesti paikallishallinnossa.”

B Romanian oikeus

1. Laki nro 317/2004

5. Ylimmästä tuomarineuvostosta 1.7.2004 annetun lain nro 317/2004 (legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii),( ) sellaisena kuin se on muutettuna ja täydennettynä (jäljempänä laki nro 317/2004), 44 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1) Ylin tuomarineuvosto toimii jaostoihin jakautuneena tuomiovaltaa käyttävänä elimenä tuomareiden ja syyttäjien kurinpidollista vastuuta koskevissa asioissa laissa nro 303/2004, sellaisena kuin se on julkaistuna uudelleen muutettuna ja täydennettynä, säädettyjen toimien osalta.

– –

3) Kurinpitomenettelyt tuomareiden, syyttäjien ja apulaistuomareiden tekemiä rikkomuksia koskevissa asioissa panee vireille tuomioistuinten tarkastusyksikkö tuomioistuintarkastajien välityksellä.

– –

6) Kurinpitomenettelyn aloittaminen edellyttää, että tuomioistuinten tarkastusyksikkö suorittaa kurinpitotutkinnan.”

6. Lain nro 317/2004 45 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1) Tuomioistuinten tarkastusyksikkö voi panna asian vireille omasta aloitteestaan tai kuka tahansa asianomainen, mukaan lukien ylin tuomarineuvosto, voi tehdä sille kirjallisen ja perustellun kantelun tuomareiden ja syyttäjien tekemistä kurinpitorikkomuksista.

– –

4) Jos alustavat tutkimukset osoittavat, ettei ole näyttöä kurinpitorikkomuksesta, kantelun osalta ei ryhdytä enempiin toimenpiteisiin, ja lopputulos ilmoitetaan suoraan kantelun tehneelle henkilölle ja henkilölle, jota kantelu koskee. Päätarkastajan on vahvistettava päätös asian käsittelyn lopettamisesta. Päätarkastaja voi kumota päätöksen vain kerran ja määrätä kirjallisella ja perustellulla päätöksellä täydentäviä tutkimuksia.

– –”

7. Lain nro 317/2004 451 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Kantelun tehnyt henkilö voi 15 päivän kuluessa tiedoksiantamisesta ilmoittaa päätarkastajalle vastustavansa 45 §:n 4 momentissa tarkoitettua asian käsittelyn lopettamista koskevaa päätöstä. Tämä vastustus on käsiteltävä 20 päivän kuluessa siitä päivästä, jona se on kirjattu tuomioistuinten tarkastusyksikössä.”

8. Lain nro 317/2004 47 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1) Kurinpitotutkinnan päätyttyä tuomioistuintarkastaja voi kirjallisella ja perustellulla päätöksellä määrätä:

a) että kantelu on hyväksyttävä aloittamalla kurinpitomenettely ja saattamalla asia ylimmän tuomarineuvoston asianomaisen jaoston käsiteltäväksi

b) että kantelu on hylättävä, jos [tuomioistuintarkastaja] toteaa kurinpitotutkinnan jälkeen, että menettelyn aloittamisen edellytykset eivät täyty.

– –

3) Tuomioistuinten tarkastusyksikön päätös alistetaan päätarkastajan vahvistettavaksi. Päätarkastaja voi määrätä tuomioistuintarkastajan täydentämään kurinpitotutkintaa. Tuomioistuintarkastajan on suoritettava tämä täydentävä tutkinta 30 päivän kuluessa siitä, kun päätarkastaja on määrännyt siitä.

4) Päätarkastaja voi kumota tuomioistuintarkastajan päätöksen vain kerran kirjallisesti perusteluineen; hän voi kirjallisella ja perustellulla päätöksellä määrätä täydentävän kurinpitotutkinnan. Kun kurinpitotutkinta on saatu päätökseen, päätarkastaja voi kirjallisesti perusteluineen määrätä jommankumman 1 momentin a tai b kohdassa tarkoitetuista toimenpiteistä.

– –”

9. Lain nro 317/2004 65 §:n 2–4 momentissa säädetään seuraavaa:

”2) Tuomioistuinten tarkastusyksikköä johtaa [ylimmän tuomarineuvoston (Romania)] järjestämän kilpailun perusteella nimitetty päätarkastaja, joka on tuomari ja jota avustaa apulaispäätarkastaja, joka on syyttäjä ja jonka nimittää päätarkastaja.

3) Tuomioistuinten tarkastusyksikkö toimii toiminnallisen riippumattomuuden periaatteen mukaisesti suhteessa ylimpään tuomarineuvostoon, tuomioistuimiin, niiden yhteydessä toimiviin syyttäjänvirastoihin ja muihin viranomaisiin ja käyttää analyysi-, tutkinta- ja valvontavaltuuksiaan tietyillä toiminta-aloilla lain mukaisesti ja sen noudattamisen varmistamiseksi.

4) Päätarkastaja hyväksyy tarkastustoiminnan harjoittamista koskevat säännöt asetuksella.”

10. Lain nro 317/2004 66 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:

”Tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatiosta ja toiminnasta sekä sen organisaatiorakenteesta ja osastojen tehtävistä määrätään päätarkastajan määräyksellä hyväksytyllä asetuksella – –”

11. Lain nro 317/2004 69 §:n 1 ja 4 momentissa säädetään seuraavaa:

”1) Päätarkastajalla on seuraavat päätehtävät:

a) hän nimeää tuomioistuintarkastajien joukosta johtoryhmän – apulaispäätarkastajan ja direktoraattien johtajat – sellaisen menettelyn perusteella, johon sisältyy kutakin virkaa koskevien johtamissuunnitelmien arviointi, siten, että varmistetaan johdon yhtenäisyys, ammatillinen pätevyys ja tehokas viestintä. Heidän toimikautensa päättyy samaan aikaan kuin päätarkastajan toimikausi

a1) hän hoitaa tuomioistuinten tarkastusyksikön toiminnan johtamiseen ja organisointiin liittyvät tehtävät

a2) hän toteuttaa toimenpiteitä, joilla koordinoidaan tuomioistuinten tarkastusyksikön muiden henkilöstön jäsenten kuin tuomioistuintarkastajien työtä

– –

g) hän nimittää lain mukaisesti tuomioistuintarkastajat ja muut tuomioistuinten tarkastusyksikön henkilöstöryhmät sekä määrää heidän työ- tai virkasuhteidensa muuttamisesta, keskeyttämisestä ja päättämisestä

h) hän määrittelee alaisuudessaan olevan henkilöstön yksittäiset tehtävät ja velvollisuudet hyväksymällä heidän toimenkuvansa

i) hän arvioi lain mukaisesti alaisuudessaan olevaa henkilöstöä

– –

4) Apulaispäätarkastaja toimii viran puolesta päätarkastajan sijaisena; hän avustaa tätä tarkastelemalla tuomioistuintarkastajien toimia ja päätöksiä ja antamalla niistä lausuntoja ja suorittaa kaikki muut päätarkastajan määräämät tehtävät.”

12. Lain nro 317/2004 70 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1) Päätarkastaja nimittää tuomioistuinten tarkastusyksikön tarkastajat tuomioistuinten tarkastusyksikön järjestämän kilpailun perusteella. – –

2) Kyseinen kilpailu koostuu kirjallisesta kokeesta ja haastattelusta – – Kilpailujen järjestämistä ja toteuttamista koskeva asetus hyväksytään päätarkastajan määräyksellä ja julkaistaan Monitorul Oficial al României ‑lehden I osassa.

13. Lain nro 317/2004 71 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”Seuraamuksia, kurinpitorikkomuksia ja kurinpitomenettelyjä koskevia säännöksiä sovelletaan soveltuvin osin tuomioistuintarkastajiin.”

14. Lain nro 317/2004 72 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1) Tuomioistuintarkastajien on tehtävä työnsä riippumattomasti ja puolueettomasti.

– –”

15. Lain nro 317/2004 77 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1) Tuomioistuintarkastajien ammatillista toimintaa arvioi vuosittain lautakunta, johon kuuluvat päätarkastaja ja kaksi muuta tuomioistuintarkastajien yleiskokouksen valitsemaa tuomioistuintarkastajaa, käyttäen seuraavaa arviointia: 'erittäin hyvä', 'hyvä', 'tyydyttävä' tai 'epätyydyttävä'.

– –

5) Tuomioistuintarkastaja, jonka toiminta arvioidaan 'epätyydyttäväksi' tai kahdessa peräkkäisessä arvioinnissa 'tyydyttäväksi', on erotettava tuomioistuintarkastajan virasta.

6) Tuomioistuintarkastajien ammatillisen toiminnan arviointiperusteista ja arviointimenettelystä säädetään tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatiota ja toimintaa koskevalla asetuksella.”

2. Tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajan hyväksymät asetukset

16. Vuonna 2018 tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastaja hyväksyi kolme asetusta( ) käyttäessään hänelle lain nro 317/2004 66 §:n 3 momentissa annettua toimivaltaa.

17. Tuomioistuintarkastajien nimittämiseksi järjestettävien kilpailujen järjestämistä ja toteuttamista koskevan asetuksen hyväksymisestä annetun tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajan määräyksen nro 131/2018 (Ordinul nr. 131/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari)( ) mukaan päätarkastaja nimittää tuomioistuintarkastajat kirjallisesta kokeesta ja haastattelusta muodostuvan kilpailun perusteella. Päätarkastaja toimii puheenjohtajana haastattelulautakunnassa, jonka jäsen hän on. Haastattelulautakuntaan kuuluvat myös tuomioistuinten tarkastusyksikön direktoraattien johtajat ja päätarkastajan nimittämä neuvoa-antava psykologi.

18. Tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatiota ja toimintaa koskevan asetuksen hyväksymisestä annetun tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajan määräyksen nro 134/2018 (Ordinul nr. 134/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare)( ) mukaan päätarkastaja nimittää tuomioistuintarkastajien joukosta tuomioistuinten tarkastusyksikön johtoryhmän. Johtoryhmään kuuluvat apulaispäätarkastaja ja tuomioistuinten tarkastusyksikön direktoraattien johtajat. Edellä mainitut toimet täytetään valintamenettelyssä, jossa päätarkastaja haastattelee ehdokkaat johtamissuunnitelman perusteella. Tuomioistuinten tarkastusyksikön henkilöstön arvioinnin suorittaa lautakunta, johon kuuluvat päätarkastaja ja kaksi tuomioistuintarkastajien yleiskokouksen valitsemaa tuomioistuintarkastajaa. Arviointiperusteisiin kuuluvat hakijoiden käyttäytyminen ja heidän viestintänsä päätarkastajan kanssa.

19. Tarkastustoiminnan sääntöjä koskevan asetuksen hyväksymisestä 11.12.2018 annetussa tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajan määräyksessä nro 136/2018 (Ordinul nr. 136/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare de aprobare a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție)( ) vahvistetaan tuomareiden ja syyttäjien kurinpitotutkinnan analysointia, tarkastamista ja valvontaa koskevat menetelmät. Siinä säädetään muun muassa kantelujen käsittelymenettelystä, tarkastajien nimeämisestä, määräaikojen vahvistamisesta, laskemisesta ja pidentämisestä sekä tiettyjen menettelyyn liittyvien asiakirjojen tiedoksiannosta.

III Pääasia, ennakkoratkaisukysymys ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

20. Kantaja on asianosaisena useissa rikosoikeusoikeudellisissa menettelyissä Romanian tuomioistuimissa. Hän on tehnyt useita kurinpitokanteluja tuomioistuinten tarkastusyksikölle eräistä kyseisiin menettelyihin osallistuneista tuomareista ja syyttäjistä. Ennakkoratkaisupyyntö on tullut esiin Judecătoria Bolintin-Valessa (ensimmäisen asteen tuomioistuin, Bolintin-Vale, Romania) ja Tribunalul Giurgiussa (alueellinen tuomioistuin, Giurgiu, Romania) käydyissä menettelyissä. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö teki useita kantajan kanteluita koskevia päätöksiä,( ) joista päätarkastaja vahvisti osan.

21. Kantaja nosti kanteen tuomioistuinten tarkastusyksikön 2.7.2018 tekemästä päätöksestä, jonka päätarkastaja oli vahvistanut.( ) Curtea de Apel Bucureşti kumosi 27.9.2019 tuomioistuinten tarkastusyksikön 2.7.2018 tekemän päätöksen sillä perusteella, ettei se ollut tutkinut kantajan väitteitä asianmukaisesti. Se palautti asian uudelleen tuomioistuinten tarkastusyksikölle lisäarviointia varten.( ) Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (ylin tuomioistuin, Romania) jätti 29.9.2020 tutkimatta tuomioistuinten tarkastusyksikön tästä tuomiosta tekemän valituksen.

22. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö teki 11.3.2021 uuden päätöksen, jolla se hylkäsi jälleen kantajan kurinpitokantelun.( ) Päätarkastaja hylkäsi 31.5.2021 kantajan tästä päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen. Kantaja nosti päätarkastajan päätöksen kumoamista koskevan kanteen, joka on vireillä Curtea de Apel Bucureştissa.( )

23. Kantaja väitti tuomioistuinten tarkastusyksikölle tekemissään kanteluissa ja nyt käsiteltävässä asiassa, että asiaa nro 6172/2/2018 koskevan kantelun käsittelyssä oli viivytelty. Näin ollen lakisääteinen määräaika, jonka kuluessa kurinpitomenettely olisi voitu aloittaa sitä henkilöä vastaan, josta hän oli tehnyt kantelunsa, oli päättynyt. Hän väitti, että päätarkastaja oli vastuussa tästä viivästyksestä.

24. Kantaja kanteli 29.11.2019 Ministerului Justiţieille (oikeusministeri, Romania) siitä, että hänen perustuslaillisia oikeuksiaan oli loukattu. Hän viittasi ”ryhmään” henkilöitä, mukaan lukien päätarkastaja, ”joilla oli tärkeitä tehtäviä ja joiden väitetään vaikuttaneen häntä koskevaan rikostutkintaan tai hänen prosessuaalisten oikeuksiensa loukkaamiseen”. Kantaja väitti muun muassa, että päätarkastaja ”on tuomari – – joka asuu Giurgiun kaupungissa ja joka on koko uransa ajan hoitanut tehtäviään tavalla, joka on vaikuttanut merkittävästi oikeudenkäyttöön Giurgiun alueella ja kansallisella tasolla”. Lueteltuaan nämä tehtävät kantaja väitti, että hänen tapauksessaan ”[tuomioistuinten tarkastusyksikön] päätökset johtivat siihen, että Giurgiun departementin Bolintin-Valen syyttäjänviraston tekemät väärinkäytökset ja sääntöjenvastaisuudet salattiin”. Kantaja väitti myös, että ”[tuomioistuinten tarkastuslaitoksen päätarkastaja] on asetettava vastuuseen siitä, että luottamus oikeuslaitokseen on vakavasti heikentynyt, koska hänen oli tämän oikeuslaitoksessa keskeisessä asemassa olevan elimen johtajana ja valvojana – – huolehdittava siitä, että [tämän elimen] suorittamat tarkastukset [ovat täysin] lain säännösten [mukaisia]”.

25. Oikeusministeriö katsoi, ettei sillä ollut toimivaltaa käsitellä tämänkaltaisia kurinpitoasioita, ja siirsi kantajan kantelun tuomioistuinten tarkastusyksikölle.( )

26. Kantaja teki 16.2.2021 tuomioistuinten tarkastusyksikölle erillisen kantelun, jossa keskityttiin yksinomaan päätarkastajan väitettyihin toimiin. Kantaja arvosteli muun muassa sitä, ettei hänen kantelujaan ollut tutkittu tosiasiallisesti, että hänen 29.11.2019 tekemänsä tuomioistuinten tarkastusyksikköä ja sen päätarkastajaa koskevan kantelun tutkinta oli viivästynyt, ettei päätarkastaja ollut pidättäytynyt kyseisen kantelun tutkinnasta, vaikka hän oli sen kohteena, ja ettei tuomioistuinten tarkastusyksikkö ollut noudattanut Curtea de Apel Bucureştin 27.9.2019 antamaa tuomiota. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö hylkäsi tämän kantelun 17.3.2021.( ) Apulaispäätarkastaja hylkäsi tästä päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen 11.5.2021.( )

27. Kantaja nosti 31.5.2021 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jossa hän vaati muun muassa 17.3.2021 ja 11.5.2021 tehtyjen päätösten kumoamista ja vahingonkorvausta hänelle tästä väitetysti aiheutuneesta vahingosta. Hän väitti, että apulaispäätarkastaja P.M. ei ollut noudattanut Curtea de Apel Bucureştin 27.9.2019 antamaa tuomiota, koska hän ei ollut suorittanut tutkintaa, joka kyseisessä tuomiossa oli määrätty. Kantaja väittää myös, että tuomioistuinten tarkastusyksikkö ja sen päätarkastaja N.L. jättivät järjestelmällisesti käsittelemättä asianmukaisesti hänen tiettyjä tuomareita koskevia kantelujaan. Kantaja viittaa tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatioon ja toimintaan liittyvään ainakin kolmeen systeemiseen sääntöjenvastaisuuteen, joiden vuoksi hänen kantelujaan ei käsitelty puolueettomasti. Ensinnäkin päätarkastaja nimitti, arvioi ja saattoi viime kädessä erottaa ne tuomioistuintarkastajat, jotka olivat vastuussa päätarkastajan toimintaan kohdistuvan kurinpitotutkinnan suorittamisesta. Toiseksi päätarkastaja nimittää apulaispäätarkastajan, joka vahvisti päätöksen hylätä kantajan kantelu ja jonka asema liittyy päätarkastajan toimikauteen ja on siitä riippuvainen. Kolmanneksi päätarkastaja hyväksyy tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatiota ja toimintaa koskevat sisäiset asetukset.

28. Kun otetaan huomioon esiin tulleet huolenaiheet, jotka koskivat tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatiota ja toimintaa ja sen päätarkastajan vastuullisuutta kurinpitotutkinnan ja ‑menettelyn yhteydessä, Curtea de Apel Bucureşti päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko [SEU] 2 artiklaa ja 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, – – päätöstä 2006/928 sekä Euroopan unionin oikeuden nojalla asetettuja riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeita tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastaja saa toteuttaa normatiivisia (lainsäädäntöä alemman tasoisia) ja/tai yksittäistapausta koskevia hallintotoimia, joissa hän päättää itsenäisesti tuomioistuinten tarkastusyksikön institutionaalisen kehyksen organisoinnista tuomioistuintarkastajien valitsemiseksi ja heidän toimintansa arvioimiseksi, tarkastustoiminnan harjoittamisesta sekä apulaispäätarkastajan nimittämisestä, kun nämä henkilöt ovat institutionaalisen lain perusteella ainoita, jotka voivat suorittaa, hyväksyä tai kumota päätarkastajaan kohdistuvia kurinpitotutkinnan toimia?”

29. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi, että sen esittämä ennakkoratkaisupyyntö käsitellään nopeutetussa menettelyssä muun muassa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 a artiklan nojalla. Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi pyynnön 1.2.2022 tekemällään päätöksellä.

30. Kantaja, tuomioistuinten tarkastusyksikkö( ) ja komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia.

IV Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu

A Tutkittavaksi ottaminen

31. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö vaatii, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta. Ensinnäkin se katsoo, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää pikemminkin lain nro 317/2004 tulkintaa kuin SEUT 267 artiklassa tarkoitettua ratkaisua perussopimusten tulkinnasta tai unionin toimielimen toimen pätevyydestä ja/tai tulkinnasta. Toiseksi tuomioistuinten tarkastusyksikkö katsoo, että koska kansallisen oikeuden säännöstä ei ole todettu unionin oikeuden vastaiseksi, väite, jonka mukaan päätarkastajan toimivalta loukkaa tuomioistuintarkastajien riippumattomuutta, on perusteeton.

32. Ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää tuomioistuinten tarkastusyksikön ensimmäisen väitteen, joka koskee ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän kysymyksen tutkittavaksi ottamista. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksen tekstistä käy selvästi ilmi, että siinä pyydetään ratkaisua unionin eikä Romanian oikeuden tulkinnasta. Tuomioistuinten tarkastusyksikön toinen tutkittavaksi ottamista koskeva väite koskee esitetyn kysymyksen asiasisältöä. Tällaisella väitteellä ei voida lähtökohtaisestikaan perustella sitä, että ennakkoratkaisupyyntöä ei oteta tutkittavaksi.( )

B Asiakysymys

1. Alustavat huomautukset

33. Ennakkoratkaisupyynnössä keskitytään tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatioon ja toimintaan, sen päätarkastajalle annettuun laajaan toimivaltaan( ) ja tämän väitettyyn vastuullisuuden puutteeseen häneen kohdistuvassa kurinpitotutkinnassa ja ‑menettelyssä.( ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että päätarkastajan hyväksymät sisäiset asetukset( ) koskevat tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatiota ja toimintaa. Myös tuomioistuintarkastajien päätökset kurinpitokantelujen hyväksymisestä tai hylkäämisestä sekä kurinpitotutkinnan ja ‑menettelyn aloittamisesta alistetaan päätarkastajan vahvistettaviksi.( ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko päätarkastajaan kohdistuvia kanteluja käsitellä objektiivisesti ja puolueettomasti, koska niitä tutkivat tuomioistuintarkastajat, jotka päätarkastaja nimittää ja arvioi ja jotka hän voi erottaa.( ) Apulaispäätarkastaja, jonka päätarkastaja nimittää suoraan ja joka avustaa päätarkastajaa ja jonka toimikausi päättyy samaan aikaan kuin päätarkastajan toimikausi, on lisäksi vastuussa päätarkastajasta tehtyjä kanteluja koskevien päätösten valvonnasta.

34. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö on riippumaton oikeudellinen elin, joka on erillinen oikeussubjekti ja joka kuuluu ylimpään tuomarineuvostoon.( ) Ylin tuomarineuvosto toimii ”tuomarina” kurinpitoasioissa,( ) kun taas tuomioistuinten tarkastusyksikkö vastaa kurinpitotutkinnan suorittamisesta ja kurinpitomenettelyn aloittamisesta tuomareita ja syyttäjiä vastaan. Tuomioistuinten tarkastusyksiköllä on näin ollen laajat tutkintavaltuudet oikeuslaitoksen jäseniin kohdistuvien kurinpitomenettelyjen yhteydessä.( )

35. Päätöksen 2006/928 2 artiklan nojalla laadituissa komission kertomuksissa käsitellään tuomioistuinten tarkastusyksikön institutionaalista rakennetta ja toimintaa.( ) Yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa vuonna 2021 annetussa komission kertomuksessa Euroopan parlamentille ja neuvostolle( ) todetaan, että ”viime vuosina oikeusalan instituutiot, ylin tuomarineuvosto mukaan luettuna, ovat tuoneet esiin huolensa tuomioistuinten tarkastusyksikön vastuuvelvollisuuden puutteesta ja maininneet, että suuri osa [tuomioistuinten] tarkastusyksikön nostamista kanteista on lopulta hylätty tuomioistuimessa, ja huolensa kaiken päätöksenteon keskittämisestä päätarkastajalle ja ylimmän tuomarineuvoston valvontavaltuuksien rajoituksista”. Tältä osin ”päätarkastajan toiminnan voi tarkastaa ulkoinen tarkastaja vain tarkastusyksikön määräyksellä, minkä jälkeen tarkastuskertomusta tutkii vain muutama [ylimmän tuomarineuvoston] jäsen”.

36. Komission huolenaiheista huolimatta unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei ilmene, että komissio olisi aloittanut Romaniaa vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaation ja toiminnan osalta. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että Romania olisi toteuttanut toimenpiteitä komission edellä mainituissa kertomuksissa esittämien huolenaiheiden ratkaisemiseksi.

37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ohimennen niihin vakaviin väitteisiin, joita kantaja on esittänyt tuomioistuinten tarkastusyksikköä, sen päätarkastajaa ja tiettyjä tuomareita ja syyttäjiä vastaan ja jotka, jos ne osoittautuvat oikeiksi, herättävät epäilyjä siitä, noudatetaanko SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja päätöstä 2006/928.( ) Se tuo sen sijaan esiin systeemisiä huolenaiheita, jotka koskevat tuomioistuinten tarkastusyksikön institutionaalista rakennetta ja sen vastuullisuuden puutetta. Se on huolissaan erityisesti siitä, että päätarkastajalla on rajoittamaton toimivalta tehdä kaikki päätökset, jotka koskevat tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatiota ja toimintaa sekä tuomioistuintarkastajien, myös apulaispäätarkastajan, valintaa, arviointia ja erottamista, sekä hyväksyä ja estää kaikki tuomioistuinten tarkastusyksikön tekemät yksittäiset päätökset.

2. Asian tarkastelu

38. Vaikka oikeuslaitoksen järjestäminen, tuomareiden kurinpitomenettelyjä koskevat säännöt mukaan luettuna, kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, tätä toimivaltaa käytettäessä on noudatettava unionin oikeutta. Unionin oikeuden mukainen vaatimus riippumattomista tuomioistuimista merkitsee, että tuomareihin sovellettavaan kurinpitojärjestelmään sisältyy tarvittavat takeet, jotta vältetään täysin vaara siitä, että tällaista kurinpitojärjestelmää käytetään tuomareiden toiminnan poliittisen valvonnan järjestelmänä. Sellaisten sääntöjen laatiminen, joissa määritellään kurinpitosääntöjen rikkomista merkitsevät toiminnat ja siihen sovellettavat seuraamukset, joissa säädetään riippumattoman elimen asiaan puuttumisesta sellaisen menettelyn mukaisesti, jossa taataan täysimääräisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa vahvistetut oikeudet ja etenkin puolustautumisoikeudet, sekä joissa vahvistetaan mahdollisuus riitauttaa kurinpitoelimen päätökset, on siten lainkäyttövallan riippumattomuuden kannalta olennainen tae.( )

39. Unionin tuomioistuin on myös todennut, että koska kurinpitomenettelyyn liittyvän tutkinnan aloittamisen mahdollisuus on omiaan aiheuttamaan painetta henkilöille, jotka hoitavat lainkäyttötehtäviä, on olennaista, että elin, joka on toimivaltainen suorittamaan tutkintaa ja käyttämään kurinpitovaltaa, toimii tehtäviään suorittaessaan objektiivisesti ja puolueettomasti. Sen on siksi oltava suoran tai epäsuoran vaikutusvallan ulottumattomissa.( ) Kurinpitojärjestelmän hyväksyttäviä tarkoituksia ei saa kiertää.( )

40. Tuomioistuinten riippumattomuuden varmistamiseksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä korostetaan takeita, joita annetaan kurinpitotutkinnan ja ‑menettelyn kohteena oleville tuomareille. Samoja objektiivisuuden ja puolueettomuuden takeita sovelletaan riippumatta siitä, onko tuomari kurinpitomenettelyn kohteena, tai kuten nyt käsiteltävässä asiassa, riippumatta siitä, että tuomareita tai syyttäjiä vastaan tehdyt kantelut on hylätty ja ettei kurinpitotutkintaa ja ‑menettelyä ole aloitettu. Tältä osin on korostettava, että näillä takeilla varmistetaan, että yleisö kokee, että oikeuslaitos on riippumaton ja puolueeton, mikä on ratkaisevan tärkeää demokraattisessa yhteiskunnassa. Yleisen luottamuksen horjuminen sen vuoksi, että kurinpitotutkinta ja ‑menettely on suoritettu epäammattimaisesti tai puolueellisesti, kuten kantaja väittää, voi johtaa tehokkaan oikeussuojan tosiasialliseen epäämiseen SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetuilla unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.( )

41. Tuomiossa Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym. unionin tuomioistuin totesi, että väliaikaista nimittämistä tuomioistuinten tarkastusyksikön johtovirkoihin koskeva Romanian lainsäädäntö kuuluu päätöksen 2006/928 soveltamisalaan, ja sen on oltava unionin oikeuden vaatimusten ja erityisesti oikeusvaltioperiaatteen mukainen.( ) Kun otetaan huomioon, että tuomioistuinten tarkastusyksiköllä on laaja toimivalta suorittaa kurinpitotutkintoja ja käynnistää kurinpitomenettelyjä tuomareita ja syyttäjiä vastaan, nämä vaatimukset koskevat yhtä lailla sen päätarkastajan väliaikaista nimittämistä kuin tuomioistuinten tarkastusyksikön organisaatiota ja toimintaa. Koska laissa annetaan lisäksi päätarkastajalle laajat toimivaltuudet ja oikeudet,( ) hänen on myös täytettävä nämä samat vaatimukset.

42. Unionin tuomioistuimen käsiteltävänä olevista asiakirjoista käy ilmi, että tuomioistuinten tarkastusyksikön päätöksistä, joilla hylätään tuomaria tai syyttäjää vastaan tehty kantelu, voidaan valittaa Curtea de Apel Bucureştiin ja sieltä edelleen Înalta Curte de Casaţie şi Justiţieen.( ) Tällaisten menettelyjen saatavuus on olennaisen tärkeää,( ) jotta voidaan turvata yleinen luottamus kurinpitojärjestelmään. Kantelijoiden vireille panemat oikeudenkäynnit kurinpitoelimen päätösten riitauttamiseksi voivat kuitenkin olla riittämätön keino puuttua kurinpitojärjestelmän toiminnan yhteydessä esiin tulleisiin systeemisiin huolenaiheisiin. Kantaja väitti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että koska määräajat, joiden kuluessa olisi voitu ryhtyä tehokkaisiin kurinpitotoimiin, olivat kuluneet umpeen, viivästykset ja puutteet hänen kantelujensa käsittelyssä olivat estäneet häntä saamasta mitään hyötyä kurinpitojärjestelmästä ja käyttämästä sen mukaisia oikeussuojakeinoja. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tähdentää, ettei sen tarvitse lausua näistä seikoista menettelyn tässä vaiheessa. Se tyytyy tuomaan esiin syy-yhteyden, joka on kantajan vaatimusten ja sen unionin oikeuden tulkinnan välillä, jota se pyytää unionin tuomioistuimelta.( )

43. Kantaja ja komissio katsovat, että se, että Romanian hallitus jatkoi päätarkastajan nimitystä väliaikaisesti vuonna 2018( ) tavanomaisen nimitysmenettelyn vastaisesti, on omiaan herättämään huolenaiheita siitä, että tuomioistuinten tarkastusyksikön toimivaltuuksia ja tehtäviä voidaan käyttää tuomareiden ja syyttäjien toiminnan painostamiseen tai poliittiseen valvontaan.( ) Nyt käsiteltävässä asiassa olisi näin ollen otettava huomioon tämä toimikauden jatkaminen.

44. Ylimmän tuomarineuvoston täysistunto nimitti 1.9.2015 alkaen tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajaksi N.L:n. Vaikka hänen kolmivuotinen toimikautensa päättyi 31.8.2018, Romanian hallitus jatkoi hänen nimitystään väliaikaisesti 1.9.2018–14.5.2019. Ennakkoratkaisupyynnön esittämisajankohtana 10.12.2021 päätarkastaja oli edelleen virassaan ylimmän tuomarineuvoston nimitettyä hänet uudelleen toiselle kaudelle.( ) Vielä tärkeämpää on, että 7.12.2021 antamassaan lainvoimaisessa tuomiossa Curtea de Apel Craiova (Craiovan ylioikeus, Romania)( ) katsoi, että päätarkastajan nimityksen väliaikainen jatkaminen ei herättänyt epäilyjä siitä, että tuomareihin ja syyttäjiin kohdistettaisiin poliittista painostusta.( ) Näin ollen ei ole ilmeistä, mikä merkitys tämän menettelyn kannalta on sillä, miten päätarkastajan nimitystä jatkettiin väliaikaisesti 1.9.2018–14.5.2019.

45. Kantaja väittää, että vuoden 2018 asetukset ovat unionin oikeuden nojalla pätemättömiä, koska päätarkastaja N.L. antoi ne ajankohtana, jolloin hänen väliaikaista nimitystään oli jatkettu lainvastaisesti. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö väittää, että unionin tuomioistuimen tuomiossa Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym.( ) ei otettu kantaa näiden asetusten pätevyyteen. Lisäksi se väittää, että oikeusvarmuuden takaamiseksi vuoden 2018 asetuksia on pidettävä pätevinä.

46. Kun otetaan huomioon Curtea de Apelin Craiovan tuomion nro 3014/2021 sisältö, johon tämän ratkaisuehdotuksen 44 kohdassa viitataan, väite, jonka mukaan vuoden 2018 asetukset ovat pätemättömiä, koska päätarkastaja N.L. oli hyväksynyt ne väliaikaisen nimityksensä aikana, ei voi menestyä.

47. Lisäksi on korostettava, että lain nro 317/2004 66 §:n 3 momentissa säädetään selvästi, että tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastaja voi antaa kyseisen elimen organisaatiota ja toimintaa koskevia asetuksia. Lain nro 317/2004 45 §:ssä ja 451 §:n 1 momentin a kohdassa annetaan myös tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajalle laajat toimivaltuudet hyväksyä tai estää kyseisen elimen kurinpitotutkintaa ja ‑menettelyä koskevat yksittäiset päätökset.( )

48. Se, että päätarkastajalla on ratkaiseva rooli tuomioistuinten tarkastusyksikön hallinnossa ja organisaatiossa, että hän voi antaa sisäisiä asetuksia ja että hän voi hyväksyä tai estää kaikki tuomioistuinten tarkastusyksikön yksittäiset päätökset, ei muiden tekijöiden puuttuessa välttämättä herätä perusteltuja epäilyjä siitä, että tuomioistuinten tarkastusyksikön toimivaltuuksia ja tehtäviä tosiasiassa käytetään välineenä, jolla lainkäyttötoimintaan kohdistetaan painostusta tai poliittista valvontaa tai jolla heikennetään edes epäsuorasti yleisön luottamusta oikeuslaitosta kohtaan.( )

49. Kun otetaan huomioon päätarkastajan laajat toimivaltuudet, hänen ratkaiseva roolinsa tuomioistuinten tarkastusyksikössä ja se, ettei ole olemassa mitään sisäistä mekanismia,( ) jolla voitaisiin rajoittaa näiden toimivaltuuksien epäasianmukaista käyttöä, tuomioistuinten tarkastusyksikön( ) on käsiteltävä päätarkastajasta tehdyt kurinpitokantelut erittäin ammattimaisesti ja puolueettomasti, jotta voidaan varmistaa yleisön luottamus tähän elimeen ja koko oikeuslaitokseen.

50. Kuten tuomioistuinten tarkastusyksikkö väittää, saattaa olla tarpeetonta perustaa erillinen elin käsittelemään tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajaan kohdistuvia kurinpitokanteluja.( ) Tämä edellyttää, että on olemassa tehokkaat ja avoimet menettelyt kaikkien tällaisten kantelujen käsittelemiseksi puolueettomasti.( ) Tässä yhteydessä voi olla huolestuttavaa, että tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastaja nimittää tarkastusyksikön apulaispäätarkastajan oman harkintansa mukaan,( ) koska apulaispäätarkastajan tehtävänä on päättää, tutkitaanko kantelut ja aloitetaanko kurinpitomenettelyt päätarkastajaa vastaan.

51. Ennen 4.10.2018 annetun lain nro 234/2018 (Legea nr. 234/2018)( ) (jäljempänä laki nro 234/2018) antamista ylin tuomarineuvosto nimitti sekä päätarkastajan että apulaispäätarkastajan samanlaista menettelyä noudattaen, eikä apulaispäätarkastajan toimikausi riippunut päätarkastajan toimikaudesta. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkastuksesta muuta johdu, vaikuttaa siltä, että lain nro 234/2018 antamisen jälkeen tuomioistuinten tarkastusyksikön apulaispäätarkastaja nimitetään päätarkastajan yksinomaisen harkinnan mukaan ja että hänen toimikautensa riippuu päätarkastajan toimikaudesta ja kestää yhtä kauan kuin päätarkastajan toimikausi.( ) Tuomioistuinten tarkastusyksikköä koskevassa säännöstössä ei säädetä mistään sisäisestä mekanismista, jonka avulla voitaisiin tarkastella päätarkastajan laajojen toimivaltuuksien epäasianmukaista käyttöä koskevia väitteitä muutoin kuin kurinpitomenettelyn avulla. Kun kaikki nämä seikat otetaan huomioon, katson, että laki nro 234/2018 saattaa heikentää huomattavasti yleistä käsitystä siitä, että apulaispäätarkastaja voi objektiivisesti ja puolueettomasti valvoa päätarkastajaan kohdistuvia kanteluja koskevia kurinpitotutkintoja ja ‑menettelyjä. Lain nro 234/2018 antaminen näyttää näin ollen merkitsevän taantumista oikeusvaltioperiaatteen suojelussa Romaniassa.

52. Laissa nro 234/2018 nivotaan yhteen tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajan ja apulaispäätarkastajan urat. Huolimatta siitä, että apulaispäätarkastajan on toimittava riippumattomasti ja puolueettomasti, hänellä voidaan katsoa olevan henkilökohtainen intressi päätarkastajaan kohdistuvan kurinpitotutkinnan ja/tai ‑menettelyn tuloksen osalta. Lisäksi on ilmeistä, että kaikki tuomioistuinten tarkastusyksikön tuomioistuintarkastajat ovat päätarkastajan alaisia ja että heidän urakehityksensä riippuu siitä, kuka hoitaa kyseistä virkaa.( ) Tämä voi myös heikentää yleistä käsitystä siitä, että tuomioistuintarkastajat tutkivat päätarkastajaan kohdistuvat kantelut ammattimaisesti ja puolueettomasti.

V Ratkaisuehdotus

53. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Curtea de Apel Bucureștin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

SEU 2 artiklaa, SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla 13.12.2006 tehtyä komission päätöstä 2006/928/EY

on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään, että tuomioistuinten tarkastusyksikön (Inspecţia Judiciară) apulaispäätarkastaja valvoo tuomioistuinten tarkastusyksikön päätarkastajaan kohdistuvia kurinpitomenettelyjä ja ‑tutkintoja ja kyseisen elimen tuomioistuintarkastajat tutkivat tällaiset kantelut tilanteessa, jossa kyseinen apulaispäätarkastaja nimitetään päätarkastajan yksinomaisen harkinnan mukaan, jossa apulaispäätarkastajan toimikausi riippuu päätarkastajan toimikaudesta ja kestää yhtä kauan kuin päätarkastajan toimikausi ja jossa kaikki tuomioistuintarkastajat ovat päätarkastajan, josta heidän urakehityksensä riippuu, alaisia.