JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

29 päivänä lokakuuta 2020 ( 1 )

Yhdistetyt asiat C‑798/18 ja C‑799/18

Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym. (C‑798/18) ja

Athesia Energy Srl ym. (C‑799/18)

vastaan

Ministero dello Sviluppo Economico ja

Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,

muina osapuolina

Elettricità Futura – Unione delle Imprese Elettriche italiane ja

Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana – Confagricoltura

(Ennakkoratkaisupyynnöt – Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia))

Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2009/28/EY – Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistäminen – Aurinkosähkölaitosten sähköntuotanto – Tukijärjestelmä – Jo myönnettyjen mutta vasta myöhemmin maksettavien kannustinten muuttaminen – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla – Elinkeinovapaus – Omistusoikeus – Omaisuuden käsite – Perusteltu luottamus – Energiaperuskirjasta tehty sopimus – 10 artikla

I Johdanto

1. Vuonna 2014 Italian lainsäätäjä pyrki aurinkosähköalan kasvun vuoksi alentamaan kyseisen alan toiminnanharjoittajille sen alueella myönnettyjä kannustimia.

2. Tribunale ammistrativo regionale per il Lazion (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) 17.12.2018 esittämät ennakkoratkaisupyynnöt koskevat tällaisen uudistuksen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa ja erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16 ja 17 artiklassa, jotka koskevat elinkeinovapautta ja omistusoikeutta, mahdollisesti asetettuja rajoituksia.

3. Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä huomattava määrä Italian aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajia ja toisaalta Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (sähkötekniikan ja elektroniikan alan yritysten kansallinen liitto, jäljempänä Anie), ( 2 ) ja toisaalta Ministero dello Sviluppo economico (talouskehitysministeriö, Italia) ja Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (jäljempänä GSE), jonka koko osakekanta on Ministero dell’Economia e delle Finanzen (talous- ja valtiovarainministeriö, Italia) hallussa.

4. Nyt käsiteltävien asioiden erityispiirre on se, että GSE on tehnyt näiden toiminnanharjoittajien kanssa 20 vuoden sopimuksia sellaisen tukijärjestelmän yhteydessä, jolla on tarkoitus saattaa uusiutuvan energian käytön edistämistä koskevat peräkkäiset eurooppalaiset direktiivit osaksi Italian oikeutta, ( 3 ) myönnettävien kannustimien maksamisesta.

5. Italian lainsäätäjän toteuttama uudistus liittyi tähän erityiseen lainsäädännölliseen asiayhteyteen, ja sen tarkoituksena oli muuttaa kyseisten toiminnanharjoittajien kannalta epäedullisesti kyseisellä sopimuksella määrättyjä mutta vasta myöhemmin maksettavia kannustimia.

6. Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan sekä energiaperuskirjasta tehdyn sopimuksen ( 4 ) 10 artiklan, luettuna yhdessä SEUT 216 artiklan 2 kohdan kanssa, ( 5 ) tulkintaan.

7. Lopuksi ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla eivät ole esteenä Italian lainsäätäjän toteuttaman kaltaiselle uudistukselle. Esitän lisäksi syyt, joiden vuoksi katson, ettei energiaperuskirjan 10 artiklaa, luettuna yhdessä SEUT 216 artiklan 2 kohdan kanssa, voida soveltaa nyt käsiteltävissä asioissa.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Kansainvälinen oikeus

8. Energiaperuskirjan 10 artiklan, jonka otsikko on ”Investointien edistäminen, suoja ja kohtelu”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”1. Kukin sopimuspuoli rohkaisee tämän sopimuksen määräysten mukaisesti muiden sopimuspuolten investoijia investointeihin alueellaan ja luo sitä varten vakaat, oikeudenmukaiset, suotuisat ja avoimet olosuhteet. Näihin olosuhteisiin kuuluu sitoumus kohdella aina oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti muiden sopimuspuolten investoijien investointeja. Näiden investointien suoja ja turvallisuus on mahdollisimman vakaata, eikä yksikään sopimuspuoli estä millään tavoin kohtuuttomin tai syrjivin toimenpitein niiden hallintoa, ylläpitämistä, käyttöä, käyttöoikeutta tai luovutusta – –”

B Unionin oikeus

9. Direktiivin 2009/28 johdanto-osan 25 perustelukappaleessa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden voimavarat uusiutuvan energian alalla ovat eritasoisia, ja ne tukevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä kansallisella tasolla erilaisin tukijärjestelmin. – – Kansallisten tukijärjestelmien moitteettoman toiminnan kannalta on välttämätöntä, että jäsenvaltiot voivat säännellä kansallisten tukijärjestelmiensä vaikutuksia ja kustannuksia omien voimavarojensa mukaisesti. Yksi tärkeä keino tämän direktiivin tavoitteen saavuttamiseksi on taata direktiivin 2001/77/EY mukaisten kansallisten tukijärjestelmien moitteeton toiminta, jotta investoijien luottamus säilyisi ja jäsenvaltiot voisivat laatia tehokkaita kansallisia toimenpiteitä tavoitteiden täyttämiseksi – –”

10. Mainitun direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä koskevat pakolliset kansalliset kokonaistavoitteet ja toimenpiteet”, säädetään seuraavaa: ”1. Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että – – uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus energian kokonaisloppukulutuksesta on vuonna 2020 vähintään yhtä suuri kuin liitteessä I olevassa A osassa olevan taulukon kolmannessa sarakkeessa asetettu kansallinen kokonaistavoite uusiutuvista lähteistä peräisin olevalle energialle kyseisenä vuonna – – – – 3. Tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat soveltaa muun muassa seuraavia toimenpiteitä: a) tukijärjestelmät; – –”

C Italian oikeus

11. Asetuksen nro 91/2014 ( 6 ) 26 §:ssä säädetään seuraavaa: ”1. Aurinkosähkölaitosten tuottaman sähköenergian kannustintariffit – – maksetaan tässä pykälässä säädettyjen sääntöjen mukaisesti, jotta parannettaisiin ajanhallintaa kannustinten keräämisessä ja maksamisessa ja edistettäisiin uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tukipolitiikan kestävyyttä. 2. [GSE] maksaa 1 momentissa tarkoitetut kannustintariffit vuoden 2014 jälkimmäisestä puoliskosta alkaen kuukausittain suoritettavina tasaerinä, jotka vastaavat 90:tä prosenttia kunkin laitoksen aurinkotuotantovuodelta arvioidusta keskimääräisestä vuosittaisesta tuottavuudesta, ja suorittaa tosiasialliseen tuotantoon suhteutetun tasoitusmaksun seuraavan vuoden 30.6. mennessä. GSE määrittelee toimintasäännöt 15 päivän kuluessa tämän asetuksen julkaisemisesta, ja ne hyväksytään talouskehitysministerin asetuksella. 3. 1.1.2015 alkaen laitoksissa, joiden nimellisteho ylittää 200 kW, tuotetun energian kannustintariffi järjestetään uudelleen toimijan valinnan mukaan yhden seuraavassa esitetyn vaihtoehdon mukaisesti, ja valittu vaihtoehto on ilmoitettava GSE:lle 30.11.2014 mennessä: a) tariffi maksetaan 24 vuodeksi laitoksen käyttöönotosta lukien, ja se lasketaan uudelleen myöhemmin tämän asetuksen liitteessä 2 olevan taulukon osoittaman vähennysprosentin mukaisesti b) 20 vuoden maksuaikaa sovelletaan edelleen, mutta tariffi järjestetään uudelleen siten, että kannustin on ensimmäisen maksukauden nykyiseen verrattuna pienempi ja sitä korotetaan kauden toisella puoliskolla vastaavasti. Uudelleenjärjestelyprosenteista säädetään talouskehitysministerin asetuksessa, joka sen on kuultuaan sähköenergiasta, kaasusta ja vesijärjestelmästä vastaavaa viranomaista annettava 1.10.2014 mennessä, jotta, jos kaikki asianosaiset valitsevat tämän vaihtoehdon, kaudella 2015–2019 voitaisiin saavuttaa vähintään 600 miljoonan euron säästö nyt voimassa olevien tariffien maksamiseen verrattuna c) 20 vuoden maksuaikaa sovelletaan edelleen, mutta tariffia pienennetään prosenttiosuudella siitä kannustimesta, joka oli myönnetty tämän asetuksen tullessa voimaan, kannustinkauden jäljellä olevalta ajalta seuraavasti: 1) 6 prosenttia niiltä laitoksilta, joiden nimellisteho on vähintään 200 kW ja enintään 500 kW 2) 7 prosenttia niiltä laitoksilta, joiden nimellisteho on vähintään 500 kW ja enintään 90 kW 3) 8 prosenttia niiltä laitoksilta, joiden nimellisteho ylittää 900 kW. Mikäli toimija ei tee ilmoitusta, GSE soveltaa c kohdassa tarkoitettua vaihtoehtoa. – –”

III Pääasia, ennakkoratkaisukysymys ja menettely unionin tuomioistuimessa

12. GSE teki italialaisessa uusiutuvan energian tuotantotukijärjestelmässä (joka on pantu täytäntöön asetuksilla nro 387/2003 ( 7 ) ja nro 28/2011 ( 8 )) nimellisteholtaan vähintään 200 kW:n aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien kanssa Italian sähkö- ja kaasualan sääntely- ja valvontaviranomaisen määrittelemään vakiosopimukseen ( 9 ) perustuvia yksityisoikeudellisia sopimuksia. Näissä sopimuksissa, joita oli tarkoitus soveltaa 20 vuoden ajan, määrättiin kannustintariffien säännöllisestä maksamisesta kyseisille toiminnanharjoittajille.

13. Tällä pohjalla tehtiin vuonna 2014 uudistus kyseisillä sopimuksilla sovittujen mutta vasta myöhemmin maksettavien kannustimien muuttamiseksi. Tähän uudistukseen, joka otettiin asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momenttiin, sisältyi kaksi osaa. ( 10 )

14. Yhtäältä kyseisen asetuksen 26 §:n 2 momentissa säädettiin, että kyseiset kannustimet maksetaan vuoden 2014 jälkimmäisestä puoliskosta alkaen kuukausittain suoritettavina tasaerinä, jotka vastaavat 90:tä prosenttia kunkin laitoksen aurinkotuotantovuodelta arvioidusta keskimääräisestä vuosittaisesta tuottavuudesta. Tosiasialliseen tuotantoon suhteutettu tasoitusmaksu oli vastedes suoritettava vasta myöhempänä ajankohtana (toisin sanoen viimeistään seuraavan vuoden 30.6. mennessä) mahdollisten oikaisujen tekemiseksi.

15. Toisaalta kyseisen asetuksen 26 §:n 3 momentissa asetetaan kyseisille toiminnanharjoittajille velvollisuus siirtyä 1.1.2015 alkaen eli ennen GSE:n kanssa tehtyjen sopimusten voimassaolon päättymistä kolmen sellaisen vaihtoehdon pohjalta, joista jokainen on näiden samojen toiminnanharjoittajien kannalta epäedullinen, järjestettyyn eri tariffijärjestelmään.

16. Pääasian kantajat vaativat tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta kumoamaan 16. ja 17.10.2014 annetut ministeriön asetukset, joilla on pantu täytäntöön asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentti. ( 11 )

17. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoittaa saattaneensa Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin, Italia) käsiteltäväksi kysymyksen kyseisen asetuksen 26 §:n 3 momentin perustuslainmukaisuudesta. Viimeksi mainittu tuomioistuin katsoi 24.1.2017 antamassaan tuomiossa, ( 12 ) ettei kyseinen säännös ollut Italian perustuslain vastainen.

18. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että Corte costituzionale ei ole päätöksessään ratkaissut tiettyjä sen käsiteltäväksi saatettujen asioiden ratkaisemisen kannalta merkityksellisiä kysymyksiä. Tarkemmin sanottuna unionin oikeuden valossa on selvitettävä, voiko kansallinen lainsäätäjä puuttua asiaan uusiutuvan energian käytön edistämiseen tähtäävän tukijärjestelmän yhteydessä myönnettyjen kannustimien määrän alentamiseksi, vaikka näiden kannustimien maksamisesta on jo määrätty edunsaajien kanssa tehdyissä sopimuksissa.

19. Kyseinen tuomioistuin pohtii muun muassa, ovatko asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentti ristiriidassa perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan kanssa siltä osin kuin niillä puututaan edunsaajien oikeuteen suunnitella ja harjoittaa taloudellista toimintaansa näiden sopimusten perusteella. Näistä samoista syistä se on epävarma siitä, ovatko nämä säännökset yhteensoveltuvia energiaperuskirjan kanssa, jonka 10 artiklan 1 kohdassa määrätään, että kukin sopimuspuoli ”rohkaisee – – investointeihin – – ja luo sitä varten vakaat, oikeudenmukaiset, suotuisat ja avoimet olosuhteet”.

20. Näissä olosuhteissa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle kussakin yhdistetyssä asiassa seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”Onko [unionin] oikeus esteenä asetuksen [nro 91/2014] 26 §:n 2 ja 3 momentin kaltaisten kansallisten säännösten soveltamiselle, joilla vähennetään tai viivytetään merkittävästi sellaisten kannustimien maksamista, jotka on jo myönnetty lailla ja määritelty aurinkosähköenergian tuottajien [GSE:n], joka on valtionyhtiö, jolle tämä tehtävä on annettu, kanssa tekemien ad hoc -sopimusten perusteella; erityisesti kysytään, ovatko tällaiset kansalliset säännökset yhteensopivia [unionin] oikeuden luottamuksensuojan, oikeusvarmuuden, vilpittömän yhteistyön ja tehokkaan vaikutuksen yleisten periaatteiden, [perusoikeuskirjan] 16 ja 17 artiklan, direktiivin [2009/28] ja siinä säädetyn tukijärjestelmiä koskevan säännöstön ja SEUT 216 artiklan 2 kohdan kanssa, erityisesti kun niitä tarkastellaan suhteessa [energiaperuskirjaan]?”

21. Pääasian kantajat, nyt esillä olevien asioiden väliintulijat Elettricità Futura – Unione delle Imprese Elettriche italiane, Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana – Confagricoltura, Italian, Tšekin, Saksan, Kreikan ja Espanjan hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle.

22. Unionin tuomioistuimen presidentin 5.2.2019 tekemällä päätöksellä nyt käsiteltävät asiat yhdistettiin niiden käsittelyn kirjallista vaihetta ja asian lopulliseksi ratkaisuksi annettavaa tuomiota varten.

23. Asianosaiset vastasivat kirjallisesti unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin.

IV Oikeudellinen arviointi

24. Käsiteltävissä ennakkoratkaisupyynnöissä unionin tuomioistuinta pyydetään lähinnä määrittämään, onko unionin oikeus esteenä sille, että jäsenvaltio alentaa sellaisen tukijärjestelmän yhteydessä säädettyjen kannustinten määrää, joka tähtää uusiutuvan energian käytön edistämiseen tällä alalla annetuissa eurooppalaisissa direktiiveissä vahvistettujen tavoitteiden mukaisesti.

25. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamien tietojen mukaan sen käsiteltäväksi saatetut oikeusriidat liittyvät laajaan kansalliseen riita-asiaan. Unionin tuomioistuimessa on tällä hetkellä vireillä kolme saman tuomioistuimen esittämää samanlaista ennakkoratkaisupyyntöä. ( 13 ) Lisäksi muut unionin jäsenvaltiot ovat Italian tasavallan tavoin ryhtyneet tarkistamaan alueellaan uusiutuvan energian käytön edistämiseksi toteutettuja toimenpiteitä. ( 14 )

26. Esitän seuraavissa jaksoissa syyt, joiden vuoksi katson, että Italian lainsäätäjän pääasioissa kyseessä olevissa olosuhteissa toteuttaman kaltainen uudistus ei loukkaa perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa tarkoitettua elinkeinovapautta ja omistusoikeutta ja että kaikki näissä määräyksissä suojattuihin oikeuksiin kohdistuvat rajoitukset, jos ne näytetään toteen, olisivat joka tapauksessa perusteltuja ja oikeasuhteisia niihin tavoitteisiin nähden, joihin unioni pyrkii uusiutuvan energian käytön edistämiseksi (A osa). Energiaperuskirjan ja erityisesti sen 10 artiklan kirjaimellisen ja teleologisen tulkinnan jälkeen päättelen lisäksi, ettei tätä määräystä voida soveltaa pääasioissa (B osa).

A Perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla

1. Alustavat huomautukset

27. Perusoikeuskirjan 16 artiklan mukaan ”elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti”. Kyseisellä artiklalla annettu suoja käsittää samaan artiklaan liittyvien selitysten – jotka on SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan mukaan otettava huomioon perusoikeuskirjaa tulkittaessa – perusteella vapauden harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa, sopimusvapauden ja vapaan kilpailun. ( 15 )

28. Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan ”jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä”.

29. Kyseiseen artiklaan liittyvissä selityksissä täsmennetään, että se vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan ( 16 ) 1 artiklaa. Tästä seuraa perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa määrätyn mukaisesti, että perusoikeuskirjan 17 artiklassa taatulla omistusoikeudella on sama merkitys ja sama ulottuvuus kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, mutta unionin oikeudessa voidaan kuitenkin myöntää sille tätä laajempaa suojaa. ( 17 )

30. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan elinkeinovapaus ja omistusoikeus eivät kuitenkaan ole ehdottomia oikeuksia, vaan niitä on arvioitava sen tehtävän perusteella, joka niillä on yhteiskunnassa, ( 18 ) ja niitä voidaan rajoittaa, jos rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisesti välttämättömiä ja oikeutettuja unionin tavoittelemien yleisen edun mukaisten tavoitteiden perusteella. ( 19 ) Nämä vaatimukset ilmenevät perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdasta, jossa määrätään lisäksi, että perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. ( 20 )

31. Nyt käsiteltävässä asiassa pääasian kantajat ja väliintulijat väittävät, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentilla, joilla pyritään muuttamaan aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien kannalta epäedullisesti niiden GSE:n kanssa tekemillä sopimuksilla määrättyjen mutta vasta myöhemmin maksettavien kannustinten määriä, loukataan kyseisten toiminnanharjoittajien omistusoikeutta. Ne korostavat, että tällä asetuksella on kyseisten toiminnanharjoittajien omaisuutta riistävä vaikutus, koska kyseiset toiminnanharjoittajat ovat jo vastanneet kokonaisuudessaan aurinkosähkölaitosten rakentamisesta ja käyttöönotosta aiheutuvista kustannuksista, joiden perusteella kyseiset määrät on vahvistettu. Ne toteavat tältä osin, että direktiivin 2009/28 (jonka tavoitteet kyseisellä tukijärjestelmällä pyritään panemaan täytäntöön) johdanto-osan 8, 14 ja 25 perustelukappaleessa korostetaan tarvetta saada ”investoijien luottamus” säilymään ja luoda niiden näkökulmasta ”ennakoitavuutta”. ( 21 ) Näiden samojen seikkojen perusteella ne päättelevät lähinnä, että mainitulla asetuksella rajoitetaan kyseisten toiminnanharjoittajien elinkeinovapautta.

32. Italian, Tšekin, Kreikan ja Espanjan hallitukset katsovat sitä vastoin, ettei asetuksella nro 91/2014 millään tavoin riistetä aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien omaisuutta eikä rajoiteta niiden elinkeinovapautta.

33. Kun otetaan huomioon nämä eroavuudet, mielestäni unionin tuomioistuimen käytettävissä olevan asiakirja-aineiston perusteella on heti aluksi korostettava kyseessä olevan tukijärjestelmän tiettyjä ominaispiirteitä sen asiayhteyden täsmentämiseksi, jossa asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentissa säädetty uudistus on tehty.

34. Ensinnäkin tällä tukijärjestelmällä on tarkoitus saattaa direktiivi 2009/28 osaksi Italian lainsäädäntöä. Kyseisen direktiivin 3 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön tukijärjestelmiä ”uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä koskevien pakollisten kansallisten kokonaistavoitteiden” saavuttamiseksi. Tältä osin mainitun direktiivin johdanto-osan 25 perustelukappaleessa korostetaan, että ”jäsenvaltioiden voimavarat uusiutuvan energian alalla ovat eritasoisia” ja että on välttämätöntä, että ne voivat säännellä kansallisten tukijärjestelmiensä vaikutuksia ja kustannuksia omien voimavarojensa mukaisesti.

35. Unionin tuomioistuin on jo katsonut, että jäsenvaltioilla ei ole uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä edistääkseen minkäänlaista velvollisuutta ottaa käyttöön tukijärjestelmiä ja että niillä on näin ollen harkintavaltaa siltä osin, mitä toimenpiteitä ne pitävät asianmukaisina direktiivissä 2009/28 vahvistettujen edistämistavoitteiden saavuttamiseksi. Tällainen harkintavalta merkitsee sitä, että jäsenvaltiot voivat vapaasti hyväksyä, muuttaa tai poistaa tukijärjestelmät, kunhan nämä tavoitteet saavutetaan. ( 22 )

36. Tämän oikeuskäytännön valossa minusta vaikuttaa siltä, ettei direktiivi 2009/28 ole sellaisenaan esteenä Italian lainsäätäjän pääasioiden olosuhteissa toteuttaman kaltaiselle uudistukselle.

37. Näiden seikkojen perusteella voidaan seuraavaksi arvioida, voivatko aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajat vedota perusteltuun luottamukseen siihen, että GSE:n kanssa tehdyissä sopimuksissa sovittuja kannustimia sovelletaan niiden hyväksi ilman mitään muutoksia sopimusten koko keston ajan, ja voivatko ne näin ollen perustellusti väittää, että tällainen uudistus loukkaa niiden omistusoikeutta.

38. Toiseksi jo asetuksen nro 387/2003 7 §:n 2 momentin d kohdassa säädettiin, että myönnettyjen kannustimien oli noudatettava alenevaa asteikkoa, josta oli säädetty tietyksi ajaksi. GSE:n ja kyseisten toiminnanharjoittajien välisten sopimusten perustana olevan asetuksen nro 28/2011 24 §:n 2 momentin d kohdasta ilmenee, että kyseiset sopimukset oli laadittu Italian sähkö- ja kaasualan sääntely- ja valvontaviranomaisen määrittelemän vakiosopimuksen perusteella. Pääasian kantajien mukaan kyseisessä sopimuksessa määrättiin, että GSE:llä oli yksipuolinen oikeus muuttaa sopimuksen sisältöä viitelainsäädännön kehityksen huomioon ottamiseksi. ( 23 ) Nämä seikat viittaavat mielestäni siihen, että näihin kannustimiin liittyviä maksutapoja voitiin muuttaa ja että niiden määrää voitiin alentaa.

39. Kolmanneksi asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentilla toteutettua uudistusta, jolla muutettiin mainituissa sopimuksissa vahvistettuja kannustinten määriä, oli tarkoitus soveltaa ainoastaan jo määrättyihin mutta vasta myöhemmin maksettaviin määriin, eikä se koskenut jo suoritettuja maksuja. ( 24 )

40. Tarkastelen jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa ensin kysymystä siitä, loukataanko tällaisella uudistuksella perusoikeuskirjan määräyksillä suojattua elinkeinovapautta ja omistusoikeutta. Vastaan tähän kieltävästi. Siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy näkemykseeni, esitän toissijaisesti syyt, joiden vuoksi katson tämän ratkaisuehdotuksen 30 kohdassa esitettyjen oikeuskäytäntöjen valossa, että näiden oikeuksien loukkaaminen olisi joka tapauksessa perusteltua ja oikeasuhteista, kun otetaan huomioon unionin uusiutuvan energian käytön edistämistä koskevat tavoitteet.

2. Perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa tunnustettujen elinkeinovapauden ja omistusoikeuden mahdollinen loukkaaminen

a) Omistusoikeus

41. Huomautan, että nyt käsiteltävät asiat koskevat kahta eri omaisuuden näkökohtaa eli yhtäältä aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien ja GSE:n välisillä sopimuksilla mahdollisesti annettua oikeutta saada kannustimia ja toisaalta oikeutta käyttää näitä laitoksia ja harjoittaa niissä toimintaa.

1) Ensimmäinen näkökohta: kannustinten saamista koskevan oikeuden mahdollinen loukkaaminen

42. Unionin tuomioistuin on todennut perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa vahvistetuista aineellisista edellytyksistä, että kyseisellä määräyksellä annettu suoja koskee varallisuusarvoisia oikeuksia, joista voidaan asianomaisen oikeusjärjestyksen perusteella johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti. ( 25 )

43. Olen todennut ratkaisuehdotuksessani komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), ( 26 ) että on pääasiallisesti selvitettävä, täyttyykö kaksi edellytystä, eli yhtäältä, ovatko oikeudet, joihin on vedottu, varallisuusarvoisia, ja toisaalta, voidaanko kyseisistä oikeuksista johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti.

44. Ensimmäisen edellytyksen osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei käsite ”omaisuus” rajoitu aineellisen omaisuuden omistamiseen, koska tiettyjä muita oikeuksia ja etuja, jotka ovat varallisuuseriä, voidaan myös pitää ”varallisuusoikeuksina”. ( 27 ) Tietyissä olosuhteissa jopa perustellut odotukset varallisuusoikeuksien tulevasta toteutumisesta voivat kuulua Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan suoja-alaan. ( 28 ) Toimenpiteet, joissa säädetään sosiaalietuuden ( 29 ) tai avustusten ( 30 ) maksamisesta tulevaisuudessa, voivat sopimukseen perustuvien oikeuksien ( 31 ) tai saamisoikeuksien ( 32 ) tavoin synnyttää edunsaajille tämän määräyksen soveltamisalaan kuuluvan taloudellisen edun.

45. Pääasioiden olosuhteissa olisin taipuvainen katsomaan, että GSE:n kanssa tehtyjen sopimusten mukainen oikeus saada kannustimia on niiden edunsaajien kannalta osa niiden varallisuutta ja sillä voi olla varallisuusarvo. Erityisesti koska viimeksi mainitut ovat liittyneet näihin sopimuksiin ad hoc ‑pohjalta ja omissa nimissään, vaikuttaa siltä, että tämä oikeus on luonteeltaan yksinoikeus.

46. Esiin nousee kuitenkin kysymys siitä, muodostaako kyseinen oikeus tämän ratkaisuehdotuksen 43 kohdassa mainitussa toisessa edellytyksessä tarkoitetun saavutetun oikeusaseman.

47. Tältä osin unionin tuomioistuin on katsonut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan tulkintaa koskevan oikeuskäytännön mukaan tulevaa tuloa voidaan pitää ”omaisuutena”, joka voi saada kyseisen määräyksen mukaista suojaa, ainoastaan siinä tapauksessa, että se on jo ansaittu, se on selvän saatavan kohteena tai on olemassa erityisiä olosuhteita, jotka voivat luoda asianomaiselle henkilölle perustellun luottamuksen varallisuuden saamiseen. ( 33 )

48. Käsiteltävässä asiassa oikeutta aurinkosähkölaitosten ja GSE:n välillä tehdyissä sopimuksissa määrättyjen kannustinten tulevaan maksamiseen ei mielestäni voida pitää niin lopullisena, ( 34 ) että näiden kannustinten alentaminen ja niihin liittyvien maksutapojen muuttaminen vastaisivat sellaisen ”omaisuuden”, joka olisi jo tullut osaksi kyseisten toiminnanharjoittajien omaisuutta, ( 35 ) pakkolunastusta. Kuten olen jo todennut tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohdassa, asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentilla pyritään muuttamaan ainoastaan kyseisellä sopimuksella jo määrättyjä mutta vasta myöhemmin maksettavia määriä, eikä se koskenut jo suoritettuja maksuja.

49. Lisäksi katson, että aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajat eivät voi vedota perusteltuun luottamukseen siitä, että mainittuja kannustimia maksetaan niille ilman mitään muutoksia GSE:n kanssa tehtyjen sopimusten koko keston ajan.

50. Tästä on todettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla taloudellisilla toimijoilla, joille kansallisen viranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Silloin, kun huolellinen ja järkevä talouden toimija voi ennakoida sellaisen toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei kuitenkaan voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Lisäksi talouden toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa kansallisten viranomaisten harkintavallan rajoissa. ( 36 )

51. Pääasiassa kyseessä olevissa olosuhteissa juuri ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, onko asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentin kaltainen kansallinen säännös kyseisen periaatteen mukainen. ( 37 ) Hyödyllisen vastauksen antamiseksi kyseiselle tuomioistuimelle on mielestäni kuitenkin nostettava esiin erityisesti unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta ilmenevät seuraavat seikat.

52. Ensinnäkään kannustinten määrän muuttamista aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien kannalta epäedullisesti ei mielestäni voitu pitää ennalta-arvaamattomana jo asetusten nro 387/2003 ja nro 28/2011, joille asetus nro 91/2014 on jatkoa, yhteydessäkään. ( 38 )

53. Yhtäältä nimittäin asetuksen nro 387/2003 7 §:n 2 momentin d kohdasta ilmenee, että aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajille myönnettyjen kannustinten osalta oli noudatettava – kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 38 kohdassa – alenevaa asteikkoa, josta oli säädetty tietyksi ajaksi.

54. Toisaalta unionin tuomioistuin on todennut asetuksesta nro 28/2011 tuomiossa Agrenergy ja Fusignano Due, ( 39 ) että tämän asetuksen nojalla annettua ”viidettä energiatiliä” koskevat säännökset ( 40 ) olivat ”sellaisia, että huolelliset ja järkevät talouden toimijat saattoivat alusta alkaen tietää, että kansalliset viranomaiset saattoivat muuttaa aurinkosähkölaitoksiin sovellettavaa kannustinjärjestelmää tai poistaa sen, jotta voitiin ottaa huomioon tiettyjen olosuhteiden kehittyminen”.

55. Toiseksi totean, että pääasian kantajat myöntävät itse, että myönnettyjen kannustimien määrän asteittaiset alennukset on jo otettu käyttöön vuodesta 2011 lähtien ennen asetuksen nro 91/2014 antamista annetuilla ministeriön asetuksilla.

56. Kolmanneksi minusta vaikuttaa siltä, että GSE:n aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien kanssa tekemissä sopimuksissa varaama oikeus yksipuolisesti muuttaa sopimusten sisältöä lainsäädäntöviitekehyksen kehityksen huomioon ottamiseksi ( 41 ) osoittaa selvästi, että näitä kannustimia voitiin mukauttaa tai ne voitiin jopa poistaa nimenomaan lainsäädäntömuutosten nojalla. Tällaisia muutoksia voitiin ennakoida tehtävän sitäkin suuremmalla syyllä, kun otetaan huomioon, että – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut – nämä sopimukset oli tehty 20 vuodeksi. Kun otetaan huomioon tämän ajanjakson pituus, huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija olisi mielestäni kyennyt ennakoimaan, että Italian tasavallan markkinaolosuhteet tai budjettipainopisteet saattoivat muuttua.

57. Lopuksi muistutan, että – kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 35 kohdassa – unionin tuomioistuin katsoi tuomiossa Agrenergy ja Fusignano Due, ( 42 ) että jäsenvaltioilla ei ole uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä edistääkseen minkäänlaista velvollisuutta ottaa käyttöön direktiivin 2009/28 mukaisia tukijärjestelmiä. Tätä päätelmää tukee kyseisen direktiivin johdanto-osan 25 perustelukappale, jossa todetaan lähinnä, että kukin jäsenvaltio pyrkii tähän tavoitteeseen omien voimavarojensa mukaisesti.

58. Näiden seikkojen perusteella olen melko vakuuttunut siitä, että – toisin kuin pääasian kantajat ja väliintulijat väittävät – pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa huolellinen ja järkevä toimija ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen sen lainsäädännön perusteella, johon kyseinen tukijärjestelmä kuuluu, eikä direktiivin 2009/28 perusteella. Jos hyväksyttäisiin toisenlainen päätelmä, minusta vaikuttaa siltä, että – kuten Italian hallitus perustellusti toteaa – jäsenvaltioiden valta tehdä poliittiset valintansa ja muuttaa lainsäädäntöään yleisen edun ja direktiivin 2009/28 tarkoituksen perusteella olisi erittäin rajallista siihen harkintavaltaan nähden, jonka unionin lainsäätäjä on myöntänyt niille, jotta ne voisivat mukauttaa kyseisen direktiivin nojalla käyttöön otetut tukijärjestelmät markkinaolosuhteisiin ja budjettipainopisteisiinsä.

59. Näistä syistä katson, että oikeus, johon aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajat vetoavat, saada kannustimia ilman mitään muutoksia niiden GSE:n kanssa tekemien sopimusten koko keston ajan ei kuulu perusoikeuskirjan 17 artiklassa määrätyn suojan piiriin.

2) Toinen näkökohta: aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien näitä laitoksia koskevan omistusoikeuden mahdollinen loukkaaminen

60. Esitän jäljempänä syyt, joiden vuoksi katson, ettei asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentista myöskään johdu laitosten toiminnanharjoittajien käyttämien laitosten käyttöä koskevia säännöksiä, jotka voisivat sellaisenaan loukata niiden omistusoikeutta.

61. Muistutan tässä yhteydessä, että – kuten tämän ratkaisuehdotuksen 28 kohdasta ilmenee – perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan kolmannessa virkkeessä määrätään lähinnä, että vaikka omaisuuden käyttöä suojataan kyseisellä määräyksellä, ( 43 ) sitä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.

62. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan käsitteellä ”omaisuuden käytön sääntely” tarkoitetaan toimenpidettä, joka ei merkitse omistusoikeuden siirtoa mutta jolla pyritään ”rajoittamaan tai valvomaan” omaisuuden käyttöä. ( 44 )

63. Nyt käsiteltävässä asiassa pääasian kantajat väittävät, että kannustimien maksamista ennakoidessaan näiden kannustinten saajat ovat sijoittaneet käyttämiinsä aurinkosähkölaitoksiin. Kun otetaan huomioon asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentilla tehty uudistus, niiden on vastedes mahdotonta maksaa takaisin näiden investointien rahoittamiseksi ottamiaan pankkilainoja.

64. Mielestäni näiden seikkojen perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentilla pyrittäisiin rajoittamaan tai valvomaan näiden laitosten käyttöä. Tällä pykälällä nimittäin ainoastaan alennetaan näiden edunsaajien hyväksi suunniteltujen tukien määrää asettamatta niille muita rajoituksia tai velvoitteita. Mielestäni tästä seuraa, kuten komissiokin väittää, että kyseiset edunsaajat voivat edelleen vapaasti käyttää laitoksiaan ja sijoittaa niihin haluamallaan tavalla.

65. Näin ollen katson komission tavoin, ettei asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentin kaltaisilla säännöksillä rajoiteta sitä, miten aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajat käyttävät kyseisiä laitoksia.

66. Kaiken edellä esitetyn perusteella on mielestäni todettava, ettei tällainen säännös loukkaa perusoikeuskirjan 17 artiklassa vahvistettua omistusoikeutta.

b) Elinkeinovapaus

67. Siltä osin kuin on kyse elinkeinovapaudesta, jonka suoja taataan perusoikeuskirjan 16 artiklassa, pääasian kantajat väittävät, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentilla loukataan sekä kannustinten saajien sopimusvapautta että niiden oikeutta määrätä vapaasti taloudellisista ja rahoituksellisista varoistaan.

68. En ole tästä samaa mieltä.

69. Ensinnäkin unionin tuomioistuin on katsonut, että sopimusvapaus käsittää muun muassa taloudellisen yhteistyökumppanin valinnan vapauden sekä vapauden hinnoitella suorite. ( 45 )

70. On sanomattakin selvää, että vaikka perusoikeuskirjan 16 artiklan tarkoituksena on erityisesti säilyttää sopimuspuolten sopimusautonomia, tämän määräyksen tarkoituksena ei sitä vastoin ole luoda niille oikeuksia, jotka ylittäisivät tällaisessa sopimuksessa jo määrätyt oikeudet, eikä mahdollistaa niille muiden kuin siihen jo sisältyvien ehtojen vaatimista. Kun kyseessä on toisen sopimuspuolen laatima vakiosopimus, sopimusvapauteen sisältyy oikeus päättää siitä, hyväksytäänkö sopimuksen ehdot vai ei.

71. Nyt käsiteltävässä tapauksessa on mielestäni selvää, ettei GSE:n ja aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien välillä tehdyissä sopimuksissa määrätä millään tavoin viimeksi mainittujen oikeudesta siihen, että kannustimet säilytetään niiden hyväksi ennallaan.

72. Sopimuksista ilmenee päinvastoin, että näiden kannustinten määrä riippuu siitä kansallisesta lainsäädännöstä, jonka nojalla ne voidaan maksaa. ( 46 ) Kuten olen jo todennut tämän ratkaisuehdotuksen 38 ja 56 kohdassa, kyseisiin sopimuksiin sisältyy lauseke, jonka nojalla GSE voi ottaa huomioon voimassa olevan lainsäädäntökehyksen kehityksen.

73. Tästä seuraa, että kun kyseistä määrää muutettiin asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentin nojalla, aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajia sitoivat mielestäni yksinkertaisesti niiden kyseisiin sopimuksiin liittyessään vapaasti hyväksymät sopimusehdot.

74. Näin ollen niiden sopimusvapautta ei mielestäni ole millään tavoin loukattu.

75. Toiseksi muistutan, että elinkeinovapauteen sisältyy myös yrityksellä oleva oikeus voida vapaasti käyttää käytettävissään olevia taloudellisia ja rahoituksellisia resursseja sen vastuun rajoissa, joka sillä on omista toimistaan. ( 47 )

76. Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että yrityksen käytettävissä olevien resurssien vapaata käyttämistä rajoitetaan muun muassa silloin, kun jokin velvoite velvoittaa yrityksen toteuttamaan toimenpiteitä, jotka voivat aiheuttaa sille suuria kustannuksia tai joilla voi olla huomattava vaikutus sen toimintojen järjestämiseen taikka jotka voivat vaatia vaikeita ja monitahoisia teknisiä ratkaisuja. ( 48 )

77. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kaikkien käytettävissään olevien tosiseikkojen arvioinnista muuta johdu, minusta vaikuttaa siltä, että aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajiin ei ole asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentin nojalla kohdistettu mitään tässä oikeuskäytännössä tarkoitettuja erityisiä rajoituksia.

78. GSE:n ja kyseisten toiminnanharjoittajien välisissä sopimuksissa määrättyjen kannustinten ei voida mielestäni missään tapauksessa katsoa kuuluvan niiden käytettävissä oleviin taloudellisiin, teknisiin ja rahoituksellisiin resursseihin, koska – kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 48–58 kohdassa – näitä määriä ei ole vielä maksettu ja koska kyseiset toiminnanharjoittajat eivät voi vedota perusteltuun luottamukseen niiden maksamiseen.

79. Kaikista näistä syistä katson, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentin kaltaisilla säännöksillä ei loukata perusoikeuskirjan 16 artiklassa taattua elinkeinovapautta.

3. Toissijaisesti elinkeinovapauden ja omistusoikeuden mahdollisen loukkaamisen mahdollinen oikeutus ja tällaisen loukkauksen oikeasuhteisuus

80. Vaikka olen vakuuttunut siitä, ettei pääasioissa kyseessä olevissa olosuhteissa ole syytä todeta, että elinkeinovapautta ja omistusoikeutta on perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan valossa loukattu, esitän toissijaisesti seuraavat huomautukset.

81. Katson pääasioiden olosuhteiden valossa, että tämän vapauden ja tämän oikeuden mahdollinen loukkaus vastaisi joka tapauksessa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa asetettuja vaatimuksia, joista ilmenee, että tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen, ( 49 ) ja kyseisen rajoittamisen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisesti välttämätöntä ja vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

82. Muistutan tässä yhteydessä, että Italian hallituksen mukaan asetuksen nro 91/2014 tavoitteena on lähinnä käynnistää uudelleen kansallisen sähköntuotantojärjestelmän kilpailukyky jakamalla uudelleen kyseisen järjestelmän yleiskustannukset ja kohdistamalla ne aiempaa enemmän aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajiin. Kyseinen hallitus väittää erityisesti, että kannustinten määrien muuttaminen selittyy tarpeella tasapainottaa kyseistä tukijärjestelmää ja jakaa kustannukset sähkön loppukuluttajille ottaen huomioon käytettävissä olevien voimavarojen rajallisuus.

83. Kyseinen hallitus korostaa myös uusiutuvan energian alan nopeaa kasvua Italiassa, josta on tämän kasvun johdosta tullut yksi Euroopan markkinoiden tärkeimmistä aurinkosähköenergian tuottajista.

84. Edellä esitetyn perusteella katson, että jos unionin tuomioistuin päättää ehdottamani lähestymistavan vastaisesti, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentista johtuva kannustinten määrien muuttaminen loukkaa aurinkosähköenergian tuottajien perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa vahvistettua elinkeinovapautta ja omistusoikeutta, tätä loukkausta olisi joka tapauksessa pidettävä tarpeellisena ja oikeutettuna yleistä etua koskevilla tavoitteilla, jotka vastaavat direktiivin 2009/28 tavoitteita. ( 50 )

85. Lisäksi tämän muutoksen olisi mielestäni katsottava olevan suhteellisuusperiaatteen mukainen, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi kuuluvista tarkistuksista muuta johdu. Kuten Italian hallitus perustellusti korostaa, aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajat ovat voineet valita asetuksen nro 91/2014 26 §:n 3 momentissa säädettyjen eri vaihtoehtojen välillä. Vaikuttaa lisäksi siltä, että tämän säännöksen antamisesta aiheutuneiden haittojen kompensoimiseksi näiden toiminnanharjoittajien hyväksi on säädetty korvaavista toimenpiteistä, kuten mahdollisuudesta saada pankkilainoja edullisin ehdoin. ( 51 )

86. Kaikista edellä esitetyistä syistä katson unionin tuomioistuimen käytettävissä olevan asiakirja-aineiston perusteella, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentti ovat yhteensopivia perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa suojattujen oikeuksien kanssa.

B Euroopan energiaperuskirja

87. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 19 kohdasta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii myös asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentin yhteensoveltuvuutta energiaperuskirjan 10 artiklan (luettuna yhdessä SEUT 216 artiklan 2 kohdan kanssa) kanssa.

88. Tämä kysymys edellyttää sen pohjustavan kysymyksen ratkaisemista, voidaanko tähän määräykseen vedota yksityisten ja niiden jäsenvaltion välisissä riita-asioissa.

89. Tältä osin pääasioiden kantajat toteavat, että energiaperuskirjalla on otettu käyttöön ”sopimuspuolten” ja ”muiden sopimuspuolten investoijien” välisten riitojen ratkaisemista koskeva järjestelmä. ( 52 ) Väliintulijat lisäävät, että energiaperuskirjan johdanto-osasta ilmenee, että energiaperuskirja on annettu parempien investointiedellytysten luomiseksi energia-alalle ja energia-alan yhteistyön kehittämiseksi. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi energiaperuskirjan 10 artiklassa asetetaan kullekin sopimuspuolelle velvollisuus rohkaista ”muiden sopimuspuolten investoijia investointeihin alueellaan [ja luoda] sitä varten vakaat, oikeudenmukaiset, suotuisat ja avoimet olosuhteet”.

90. Muistutan, että unioni on liittynyt energiaperuskirjaan ja on siis yksi sen 1 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetuista ”sopimuspuolista”. SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tekemät kansainväliset sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita.

91. Täsmennän lisäksi, että – kuten Saksan ja Kreikan hallitukset sekä komissio ovat perustellusti korostaneet – energiaperuskirjan 10 artikla koskee olosuhteita, jotka energiaperuskirjan sopimuspuolet luovat muiden sopimuspuolten investoijien toteuttamien investointien osalta.

92. Tästä seuraa mielestäni, että – kuten Saksan hallitus perustellusti toteaa – energiaperuskirjan 10 artiklan tarkoituksena on suojata unionin oikeusjärjestyksessä muiden sopimuspuolten, toisin sanoen energiaperuskirjan sopimuspuolina myös olevien kolmansien valtioiden, investoijia koko unionin alueella. ( 53 ) Unionin investoijat eivät mielestäni sitä vastoin voi vedota tähän määräykseen unionin toimielimiä tai jäsenvaltioita vastaan.

93. Niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka ovat itse liittyneet energiaperuskirjaan ”sopimuspuolina” (mistä ei enää ole kyse Italian tasavallan osalta), ( 54 ) osapuolet ovat tuoneet esiin kysymyksen siitä, voivatko energiaperuskirjan 10 artiklaan vedota myös muiden jäsenvaltioiden investoijat eivätkä ainoastaan kolmansista valtioista peräisin olevat investoijat asioissa, jotka koskevat yhtä näistä energiaperuskirjaan sopimuspuolina liittyneistä jäsenvaltioista. Tätä kysymystä ei kuitenkaan ole tarpeen tutkia nyt käsiteltävissä asioissa. ( 55 ) Katson nimittäin, ettei tätä määräystä voida missään tapauksessa soveltaa pääasioissa kyseessä olevan kaltaisissa asioissa, joissa asianosaisina ovat investoijat ja niiden oma jäsenvaltio. ( 56 )

94. Tämä ratkaisu vaikuttaa minusta itsestään selvältä kyseisen määräyksen sanamuodon valossa. Se näyttää lisäksi olevan energiaperuskirjan muissa määräyksissä ja erityisesti sen 26 artiklassa, joka koskee yksinomaan sopimuspuolen ja toisen sopimuspuolen investoijien välisten riitojen ratkaisemista, asetettujen rajoitusten mukainen. ( 57 )

95. Katson joka tapauksessa, että vaikka puoltamani sanamuodon mukaisen ja kontekstuaalisen tulkinnan vastaisesti katsottaisiinkin, että energiaperuskirjan 10 artiklaa voidaan soveltaa riita-asioihin, joissa asianosaisina ovat investoijat ja niiden oma jäsenvaltio, pelkästään se seikka, että tässä määräyksessä mainitaan yleisesti tarve säätää ”vakaista, oikeudenmukaisista, suotuisista ja avoimista olosuhteista”, ei voi johtaa siihen, että kyseistä jäsenvaltiota kiellettäisiin muuttamasta tai poistamasta direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla alueellaan hyväksyttyä tukijärjestelmää. ( 58 )

96. Tällä määräyksellä ei mielestäni varsinkaan pyritä antamaan tällaista uudistusta vastustaville investoijille suojaa, joka ylittäisi unionin oikeudessa ja erityisesti perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa jo määrätyt takeet. ( 59 )

V Ratkaisuehdotus

97. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale amministrativo regionale per il Lazion ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: 1) Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla eivät ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jolla pyritään siihen, että jäsenvaltio alentaa kannustimia, joiden maksamisesta määrätään uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämistä sen alueella koskevassa tukijärjestelmässä ja tarkemmin sanottuna tämän järjestelmän edunsaajien ja kyseisen jäsenvaltion kokonaan omistaman yhtiön välillä tehdyissä yksityisoikeudellisissa sopimuksissa, kun edunsaajat eivät voi perustellusti odottaa, että kyseisten kannustinten määrät pysyvät muuttumattomina näiden sopimusten koko keston ajan, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastettava. 2) Lissabonissa 17.12.1994 allekirjoitetun ja Euroopan unionin puolesta energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen ja energiatehokkuutta ja siihen liittyviä ympäristönäkökohtia koskevan energiaperuskirjan pöytäkirjan tekemisestä Euroopan yhteisöjen osalta 23.9.1997 tehdyllä neuvoston ja komission päätöksellä 98/181/EY, EHTY, Euratom, hyväksytyn energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 10 artiklaa, luettuna yhdessä SEUT 216 artiklan 2 kohdan kanssa, ei sovelleta riita-asioihin, joissa asianosaisina ovat energia-alan investoijat ja niiden oma jäsenvaltio.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) Anie edustaa yrityksiä, jotka harjoittavat Italiassa ”sähköteknisen ja elektroniikan alan sekä niihin läheisesti liittyvien alojen hyödykkeiden ja/tai palvelujen tuotantoa”. Jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa ilmaisulla ”pääasian kantajat” viitataan Anieen sekä kaikkiin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevissa riita-asioissa asianosaisina oleviin aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajiin.

( 3 ) Ensimmäinen uusiutuvan energian käytön edistämistä koskeva direktiivi oli sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla 27.9.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/77/EY (EYVL 2001, L 283, s. 33). Direktiivi on kumottu uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/28/EY (EUVL 2009, L 140, s. 16).

( 4 ) Allekirjoitettu Lissabonissa 17.12.1994 (EYVL 1994, L 380, s. 24) ja hyväksytty Euroopan unionin puolesta energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen ja energiatehokkuutta ja siihen liittyviä ympäristönäkökohtia koskevan energiaperuskirjan pöytäkirjan tekemisestä Euroopan yhteisöjen osalta 23.9.1997 tehdyllä neuvoston ja komission päätöksellä 98/181/EY, EHTY, Euratom (EYVL 1998, L 69, s. 1) (jäljempänä energiaperuskirja). Täsmennän, että kaikissa käsiteltävissä asioissa ennakkoratkaisukysymyksessä mainitaan energiaperuskirja mainitsematta yhtäkään sen konkreettisista määräyksistä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamien tietojen perusteella vaikuttaa kuitenkin siltä, että tarkemmin sanottuna se pohtii Italian lainsäätäjän toteuttaman uudistuksen yhteensopivuutta energiaperuskirjan 10 artiklan kanssa. Tässä ratkaisuehdotuksessa rajaan siis tulkintani energiaperuskirjasta koskemaan vain tätä määräystä.

( 5 ) Muistutettakoon, että SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tekemät sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita.

( 6 ) Maataloutta, ympäristönsuojelua ja koulu- ja yliopistorakennusten energiatehokkuutta, yritysten elvyttämistä ja kehitystä, sähkön hintoja koskevien kustannusten rajoittamista sekä unionin lainsäädännöstä johtuvien muodollisuuksien välitöntä määrittelemistä koskevista kiireellisistä säännöksistä 24.6.2014 annettu asetus nro 91 (Decreto legge n. 91 – Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea) (GURI nro 193, 20.8.2014, Supplemento ordinario nro 72) (jäljempänä asetus nro 91/2014).

( 7 ) Direktiivin 2001/77 täytäntöönpanosta 29.12.2003 annettu asetus nro 387 (Decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elletricità) (GURI nro 25, 31.1.2004, Supplemento ordinario, s. 5; jäljempänä asetus nro 387/2003).

( 8 ) Direktiivin 2009/28/EY täytäntöönpanosta 3.3.2011 annettu asetus nro 28 (Decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) (GURI nro 71, 28.3.2011, Supplemento ordinario; jäljempänä asetus nro 28/2011).

( 9 ) Asetuksen nro 28/2011 24 §:n 2 momentin d kohdassa säädettiin 31.12.2012 alkaen käyttöön otettujen aurinkosähkölaitosten osalta, että ”kannustimet [annettiin] GSE:n ja laitoksista vastaavan yksikön välillä tehtyjen, sähkö- ja kaasualan sääntely- ja valvontaviranomaisen määrittelemään vakiosopimukseen perustuvien yksityisoikeudellisten sopimusten perusteella”. Lisään, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee ennakkoratkaisupyynnöissään ainoastaan sopimukset, jotka GSE on tehnyt tämän säännöksen soveltamisalaan kuuluvien aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien kanssa. Lähden näin ollen tässä ratkaisuehdotuksessa olettamasta, jonka mukaan kaikki riidanalaiset sopimukset ovat 31.12.2012 jälkeen käyttöön otettuja laitoksia koskevia yksityisoikeudellisia sopimuksia.

( 10 ) Asetuksen nro 91/2014 26 §:n 1 momentin mukaan tämän uudistuksen tavoitteena oli ”parantaa ajanhallintaa kannustinten keräämisessä ja maksamisessa ja edistää uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tukipolitiikan kestävyyttä”.

( 11 ) Kokonaisilta nimiltään nämä asiakirjat ovat yhtäältä [asetuksen nro 91/2014] 26 §:n 2 momentin täytäntöönpanemiseksi [GSE:n] maksamien aurinkosähkölaitoksissa tuotetun sähköenergian kannustintariffien toimintasääntöjen hyväksymisestä 16.10.2014 annettu asetus (decreto ministeriale) ja toisaalta [asetuksen nro 91/2014] 26 §:n 3 momentin b kohdan täytäntöönpanemiseksi aurinkosähkölaitoksissa tuotetun sähköenergian kannustintariffien uudelleenjärjestämisen menettelytavasta 17.10.2014 annettu asetus (decreto ministeriale).

( 12 ) Corte costituzionalen 24.1.2017 antama tuomio nro 16.

( 13 ) Kyseessä ovat asiat C‑306/19, Milis Energy; C‑512/19, Go Sun ja Malby Energy 4 sekä asia C‑595/19, Fototre, joiden käsittelyä on lykätty siihen saakka, kunnes nyt käsiteltävissä asioissa annetaan lopullinen ratkaisu. Huomautan, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi on lisäksi saatettu kysymys pääasiassa kyseessä olevan uudistuksen yhteensopivuudesta Pariisissa 20.3.1952 allekirjoitetun, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan kanssa (ks. 17.4.2015 jätetty valitus nro 20445/15, Salento Energy Srl v. Italia ja 4.8.2017 jätetty valitus nro 59246/17, Nuovo Sole Slr v. Italia).

( 14 ) Kuten Italian hallitus on todennut, useat unionin jäsenvaltiot ovat hyväksyneet välineitä niiden alueella aiemmin luotujen uusiutuvan energian käyttöön liittyvien kannustimien vähentämiseksi. Esimerkiksi asia C‑366/19, BOSOLAR, joka on tällä hetkellä vireillä unionin tuomioistuimessa ja jonka käsittelyä on lykätty siihen saakka, kunnes nyt käsiteltävissä asioissa annetaan lopullinen ratkaisu, koskee toimenpidettä, jolla pyritään aurinkosähkölaitoksissa tuotetun sähkön ostohinnan alentamiseen Bulgariassa.

( 15 ) Ks. tuomio 22.1.2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. vastaavasti myös tuomio 16.7.2020, Adusbef ja Federconsumatori (C‑686/18, EU:C:2020:567, 82 kohta).

( 16 ) Ks. perusoikeuskirjan selitykset (EUVL 2007, C 303, s. 17).

( 17 ) Täsmennän tässä yhteydessä, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan nojalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa koskeva oikeuskäytäntö on otettava huomioon perusoikeuskirjan 17 artiklan tulkinnassa (ks. vastaavasti tuomio 3.9.2015, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. komissio, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, 61 kohta ja tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C‑235/17, EU:C:2019:432, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 18 ) Ks. tuomio 15.1.2013, Križan ym. (C‑416/10, EU:C:2013:8, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 22.1.2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. vastaavasti myös tuomio 16.7.2020, Adusbef ja Federconsumatori (C‑686/18, EU:C:2020:567, 83 ja 85 kohta).

( 19 ) Ks. vastaavasti tuomio 30.6.2016, Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:498, 31 kohta) ja tuomio 13.6.2017, Florescu ym. (C‑258/14, EU:C:2017:448, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on lisäksi jo katsonut, että perusoikeuskirjan 16 artiklan sanamuodon nojalla elinkeinovapauteen voidaan puuttua moninaisilla julkisen vallan toimilla, joilla voidaan yleisen edun nimissä rajoittaa taloudellisen toiminnan harjoittamista (ks. tuomio 22.1.2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, 46 kohta ja tuomio 30.6.2016, Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:498, 34 kohta).

( 20 ) Huomautan kaiken varalta, että elinkeinovapauteen ja omistusoikeuteen sovelletaan myös rajoituksia, jotka ilmenevät niiden perusoikeuskirjan määräysten sanamuodosta, joissa tämä vapaus ja oikeus on vahvistettu. Perusoikeuskirjan 16 artiklan mukaan elinkeinovapaus tunnustetaan ainoastaan ”unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti” (kursivointi tässä). Lisäksi perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa ja kolmannessa virkkeessä rajoitetaan kyseisen määräyksen ensimmäisessä virkkeessä tunnustetun oikeuden laajuutta (ks. tältä osin Oliver, P., ”What Purpose Does Article 16 of the Charter Serve?”, teoksessa Bernitz, U. ym. (toim.), General Principles of EU Law and European Private Law, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2013, s. 293 ja Jaeger, M., ”La protection du droit de propriété dans l’ordre juridique de l’Union européenne à la lumière de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux”, teoksessa De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins – Mélanges en l’honneur de Paolo Mengozzi, Bryssel, Bruylant, 2013, s. 167).

( 21 ) Muistettakoon, että direktiivin 2009/28 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa korostetaan erityisesti, että tarpeen luoda ”pakollisia tavoitteita sisältävä järjestelmä” pitäisi tarjota ”liike-elämälle pitkän aikavälin vakautta, jota se tarvitsee voidakseen tehdä uusiutuvan energian alalla järkeviä ja kestäviä investointeja”. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa puolestaan todetaan, että ”pakollisten kansallisten tavoitteiden päätarkoituksena on luoda ennakoitavuutta investoijien näkökulmasta”.

( 22 ) Ks. vastaavasti tuomio 11.7.2019, Agrenergy ja Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 ja C‑287/18, EU:C:2019:605, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 23 ) Pääasian kantajien mukaan 31.12.2012 jälkeen käyttöön otettuja laitoksia koskevien sopimusten 17 §:n 3 momentissa oli seuraava lauseke: ”– – GSE varaa itselleen oikeuden muuttaa yksipuolisesti – – lausekkeita, jotka mahdollisen normatiivisen ja hallinnollisen kehityksen johdosta ovat ristiriidassa voimassa olevan viitekehyksen kanssa.”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, sisältyykö tällainen lauseke tosiaan kaikkiin riidanalaisiin sopimuksiin.

( 24 ) Toisin kuin pääasian kantajat ja väliintulijat väittävät, katson, että asetuksen nro 91/2014 26 §:n 2 ja 3 momentilla ei ole varsinaisesti taannehtivaa vaikutusta, koska ne koskevat ainoastaan tulevia eivätkä jo suoritettuja maksuja.

( 25 ) Ks. tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet) (C‑235/17, EU:C:2019:432, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 26 ) C‑235/17, EU:C:2018:971, 135 kohta.

( 27 ) Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 22.6.2004, Broniowski v. Puola, CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, 129 kohta. Mainitsen esimerkkinä, että yhtiötä on pidettävä sellaisen varallisuusintressin haltijana, joka on Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa tarkoitettua ”omaisuutta”, siltä osin kuin sillä on oikeus saada takaisin perusteettomasti maksettu vero (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.3.2006, Eko-Elda Avee v. Kreikka, CE:ECHR:2006:0309JUD001016202, 27 kohta).

( 28 ) Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 14.2.2012, Arras ym. v. Italia, CE:ECHR:2012:0214JUD001797207, 75 kohta. Viittaan myös julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotukseen Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. komissio (C‑398/13 P, EU:C:2015:190, 76 kohta) sekä edellä mainittuun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön.

( 29 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa tarkoitettu puuttuminen voidaan todeta, kun sosiaalietuuden määrää alennetaan tai se kumotaan (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 28.4.2009, Rasmussen v. Puola, CE:ECHR:2009:0428JUD003888605, 71 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 7.7.2011, Stummer v. Itävalta, CE:ECHR:2011:0707JUD003745202, 82 kohta). Täsmennän, että viimeksi mainittu päätös mainittiin 13.6.2017 annetussa tuomiossa Florescu ym. (C‑258/14, EU:C:2017:448, 50 kohta), jossa unionin tuomioistuin katsoi, että toimenpide, jolla pyrittiin keskeyttämään eläkkeiden maksaminen tapauksessa, jossa asianomaiset henkilöt olivat päättäneet jatkaa samanaikaisesti palkkatyötä julkisen laitoksen palveluksessa, rajoitti näiden henkilöiden perusoikeuskirjan 17 artiklassa vahvistettua omistusoikeutta.

( 30 ) Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 18.5.2010, Plalam s.p.a. v. Italia, CE:ECHR:2010:0818:JUD001602102, 38 kohta.

( 31 ) Yksityiset voivat olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa tarkoitettuja ”omaisuuden” haltijoita silloin, kun he ovat kauppakirjojen perusteella rakennusoikeuksien haltijoita ja kun he perustellusti odottavat sitä, että he voivat käyttää näitä oikeuksia sopimusehtojen mukaisesti (ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 18.11.2010, Consorts Richet ja Le Ber v. Ranska, CE:ECHR:2010:1118JUD001899007, 98 kohta).

( 32 ) Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.12.1994, Raffineries grecques Stran ja Stratis Andreadis v. Kreikka, CE:ECHR:1994:1209JUD001342787, 59 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.6.2009, Nicola Silvestri v. Italia, CE:ECHR:2009:0609JUD001686102, 70 kohta.

( 33 ) Tuomio 3.9.2015, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. komissio (C‑398/13 P, EU:C:2015:535, 61 kohta).

( 34 ) Unionin tuomioistuin on jo todennut esimerkiksi, että jäsenvaltion suorittamaa tukien vuosittaista maksua ei voida pitää lopullisena, koska tuensaaja voi joutua palauttamaan tuet, jos tämä ei noudata kaikkia tukien myöntämisedellytyksiä (tuomio 26.5.2016, Ezernieki, C‑273/15, EU:C:2016:364, 45 ja 49 kohta).

( 35 ) Kyseessä on ilmaisu, jota julkisasiamies Campos Sánchez-Bordona käytti ratkaisuehdotuksessaan ArcelorMittal Rodange et Schifflange (C‑321/15, EU:C:2016:516, 97 kohta).

( 36 ) Ks. tuomio 10.9.2009, Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 11.7.2019, Agrenergy ja Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 ja C‑287/18, EU:C:2019:605, 31 kohta). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on jo todennut Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan osalta, että ”perustellut odotukset” johtuivat siitä, että asianomainen henkilö tukeutuu kohtuullisen perustellusti oikeustoimeen, jolla on vahva oikeudellinen perusta ja joka vaikuttaa omaisuudensuojaan (ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 28.9.2004, Kopecký v. Slovakia, CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, 47 kohta).

( 37 ) Ks. vastaavasti tuomio 11.7.2019, Agrenergy ja Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 ja C‑287/18, EU:C:2019:605, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 38 ) Corte costituzionale on sitä paitsi tehnyt ensisijaisesti tämän päätelmän 24.1.2017 antamassaan tuomiossa nro 16 (9 kohta).

( 39 ) Tuomio 11.7.2019 (C‑180/18, C‑286/18 ja C‑287/18, EU:C:2019:605, 44 kohta).

( 40 ) Ilmaisulla ”viides energiatili” tarkoitetaan aurinkosähkölaitoksissa tuotetun sähkön kannustintoimenpiteistä 3.3.2011 annetun asetuksen nro 28 25 §:n täytäntöönpanosta 5.7.2012 annettua ministeriön asetusta (decreto ministeriale – Attuazione dell’art. 25 del decreto legislativo del 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici) (GURI nro 159, Supplemento ordinario, 10.7.2012).

( 41 ) Kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 23, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, että kaikissa riidanalaisissa sopimuksissa tosiasiallisesti varataan GSE:lle tällainen oikeus.

( 42 ) Tuomio 11.7.2019 (C‑180/18, C‑286/18 ja C‑287/18, EU:C:2019:605, 27 kohta).

( 43 ) Muistutan, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa erotetaan kahdenlaiset omistusoikeuden rajoitukset: omaisuuden riisto (toinen virke) ja omaisuuden käytön sääntely (kolmas virke) (ks. tältä osin Wollenschläger, F., ”Article 17 – Right to Property” teoksessa Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. ja Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights – A commentary, Hart Publishing, 2014, s. 476). Viittaan myös ratkaisuehdotukseeni komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet) (C‑235/17, EU:C:2018:971, 154 kohta), jossa korostin näiden kahdenlaisten rajoitusten ja perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen sisältyvän yleissäännön (”jokaisella on oikeus nauttia omaisuudesta”) olemassaoloa.

( 44 ) Ks. tältä osin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.9.1982, Sporrong ja Lönnroth v. Ruotsi, CE:ECHR:1982:0923JUD00715175, 65 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.12.1989, Mellacher ym. v. Itävalta, CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, 44 kohta.

( 45 ) Ks. tuomio 22.1.2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 46 ) Täsmennän tältä osin, että 24.1.2017 antamassaan tuomiossa nro 16 (8.3 kohta) Corte costituzionale katsoi pääasiallisesti, että kun otetaan huomioon se erityinen lainsäädäntökehys, johon aurinkosähkölaitosten ja GSE:n välillä tehdyt sopimukset kuuluivat, niitä ei voitu pitää pelkkinä viimeksi mainittujen hyväksi tehtyinä sopimuksina.

( 47 ) Ks. vastaavasti tuomio 27.3.2014, UPC Telekabel Wien (C‑314/12, EU:C:2014:192, 49 kohta).

( 48 ) Ks. vastaavasti tuomio 27.3.2014, UPC Telekabel Wien (C‑314/12, EU:C:2014:192, 50 kohta). Unionin tuomioistuin on katsonut muun muassa, että mahdollisuus vaatia operaattoria saattamaan hintansa vuosittain ajan tasalle ja esittämään ne määräajoin tarkastettaviksi merkitsee puuttumista perusoikeuskirjan 16 artiklassa taatun oikeuden käyttämiseen (ks. tuomio 20.12.2017, Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, 51 kohta). Se totesi myös, että vähittäismyyntiyrityksen merkintävelvollisuus on omiaan rajoittamaan sen elinkeinovapauden käyttämistä (ks. tuomio 30.6.2016, Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:498, 29 kohta). Huomautan, että yritystä koskeva kielto voi myös merkitä elinkeinovapauden rajoitusta (ks. mm. tuomio 17.12.2015, Neptune Distribution, C‑157/14, EU:C:2015:823, 67 kohta).

( 49 ) Nyt käsiteltävässä tapauksessa ei mielestäni ole epäilystäkään siitä, että perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien käytön rajoittamisen – jos tällainen rajoittaminen näytetään toteen – olisi katsottava olevan laissa säädetty ja näiden oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittava. Muistutan, että – kuten edellisestä osasta ilmenee – aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajat voivat edelleen vapaasti käyttää laitoksiaan ja organisoida toimintansa haluamallaan tavalla, eikä niiltä ole evätty GSE:n kanssa tehtyjen sopimusten nojalla jo maksettuja kannustimia.

( 50 ) Direktiivin 2009/28 tavoitteiden sisällön osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 34 kohtaan.

( 51 ) Täsmennettäköön, että 24.1.2017 antamassaan tuomiossa nro 16 (8.4 kohta) Corte costituzionale katsoi pääasiallisesti, että näillä korvaavilla toimenpiteillä pyritään turvaamaan aurinkosähkölaitosten toiminnanharjoittajien tekemät investoinnit. Kyseinen tuomioistuin korosti myös asetuksella nro 91/2014 toteutetun uudistuksen progressiivisuutta ottaen huomioon, että asetuksen 26 §:n 3 momentissa säädetyt kolme vaihtoehtoa ajoittuvat suhteellisen pitkälle ajanjaksolle.

( 52 ) Energiaperuskirjan 1 artiklan 2 alakohdan mukaan ”sopimuspuolella” tarkoitetaan valtiota tai alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestöä, joka on suostunut sitoutumaan tähän sopimukseen ja jonka osalta tämä sopimus on voimassa.

( 53 ) Täsmennän tässä yhteydessä, että unionin kaltaisten alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestöjen osalta termi ”alue” on määritelty energiaperuskirjan 1 artiklan 10 alakohdassa ”tämän järjestön [näiden järjestöjen] jäsenvaltioiden alueeksi”.

( 54 ) Julkisasiamies Wathelet muistutti ratkaisuehdotuksessaan Achmea (C‑284/16, EU:C:2017:699, 43 kohta), että kaikki jäsenvaltiot ja unioni ovat ratifioineet energiaperuskirjan. Täsmennän kuitenkin, että – kuten pääasian kantajat ja väliintulijat ovat todenneet – Italian tasavalta aloitti 31.12.2014 energiaperuskirjan peruuttamista koskevan menettelyn ja että tämä peruuttaminen tuli voimaan 1.1.2016. Energiaperuskirja sitoo siis vastedes kyseistä jäsenvaltiota ainoastaan sen 47 artiklan 3 kohdan nojalla, jossa määrätään, että energiaperuskirjan määräyksiä ”sovelletaan muiden sopimuspuolten investoijien sopimuspuolen alueelle toteuttamiin investointeihin – – 20 vuoden ajan alkaen ajankohdasta, jona sopimuspuolen irtisanominen tulee voimaan”, sekä SEUT 216 artiklan 2 kohdan nojalla, eli koska energiaperuskirja on erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä.

( 55 ) Korostan, ettei tätä kysymystä ole tarpeen ratkaista nyt käsiteltävissä asioissa, mutta totean, että unionin tuomioistuin katsoi 6.3.2018 antamassaan tuomiossa Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158), että SEUT 267 ja SEUT 344 artiklaa oli tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltioiden välisen kansainvälisen sopimuksen määräykselle, jonka mukaan jonkin näihin jäsenvaltioihin kuuluvan jäsenvaltion sijoittaja voi toiseen jäsenvaltioon tehtyjä investointeja koskevan riidan yhteydessä käynnistää viimeksi mainittua jäsenvaltiota vastaan menettelyn välimiesoikeudessa, jonka toimivallan tämä jäsenvaltio on sitoutunut hyväksymään. Tämän tuomion valossa minusta vaikuttaa siltä, että koska energiaperuskirjan 26 artiklassa, jonka otsikko on ”Investoijan ja sopimuspuolen välisten riitojen ratkaisu”, määrätään mahdollisuudesta ratkaista tällaiset riidat välimiesoikeuksissa, tätä määräystä ei voida soveltaa unionin sisäisiin riitoihin. Mielestäni saattaa unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa perussopimuksilla luodun oikeuden ominaisluonteen säilyttämisestä ja jäsenvaltioiden välisen keskinäisen luottamuksen periaatteesta esittämien huomautusten valossa jopa olla syytä jättää perusoikeuskirja kokonaisuudessaan soveltamatta tämänkaltaisiin oikeusriitoihin. Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat näyttävät tehneen tämän päätelmän myös asiakirjassa, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioiden hallitusten edustajien 15.1.2019 esittämä lausuma unionin tuomioistuimen asiassa Achmea antaman tuomion oikeudellisista seurauksista ja investointien suojaamisesta Euroopan unionissa” (saatavilla komission internetsivuilla seuraavassa osoitteessa: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190117-bilateral-investment-treaties_en.pdf), jonka 5 kohdassa todetaan, että kyseisen tuomion perusteella ”jäsenvaltioiden on irtisanottava kaikki niiden välillä tehdyt kahdenväliset investointisopimukset”.

( 56 ) Muistutan, että energiaperuskirjan 1 artiklan 7 alakohdan a alakohdan i alakohdan mukaan ”investoijalla” tarkoitetaan ”kaikkia luonnollisia henkilöitä, joilla on – – sopimuspuolen kansalaisuus tai jotka vakinaisesti asuvat sen alueella valtiossa sovellettavan lainsäädännön mukaisesti”. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty sitä, että kaikki ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevissa riita-asioissa asianosaisina olevat yritykset ovat italialaisia.

( 57 ) Täsmennän kaiken varalta, että mielestäni Kanadan ja Amerikan yhdysvaltojen lausumista, jotka liittyvät energiaperuskirjan 10 artiklaan, ilmenee lisäksi selvästi, että kun sopimuspuolena on valtio, ilmaisu ”muiden sopimuspuolten investoijat” tarkoittaa ainoastaan kyseisen sopimuspuolen ulkopuolisia investoijia eikä niiden kotimaisia kollegoja.

( 58 ) Yleisesti vaikuttaa siltä, että energiaperuskirjan 10 artiklan tulkintaa koskevassa välimiesmenettelyihin liittyvässä oikeuskäytännössä velvollisuutta suojata sijoittajien perusteltuja odotuksia on tulkittu suppeasti (ks. Montanaro, F., ”Les politiques en matière d’énergie photovoltaïque en Europe, au carrefour entre le droit de l’Union européenne et le Traité sur la Charte de l’énergie”, Revue belge de droit international, nide 1, Bryssel, Bruylant, 2016, s. 416).

( 59 ) Huomautan, että julkisasiamies Jääskinen katsoi ratkaisuehdotuksessaan komissio v. Slovakia (C‑264/09, EU:C:2011:150, 63 kohta), että investointien hyödyntämisen ja suojaamisen osalta unionin oikeuden mukainen perusoikeuksien suojelun yleinen taso antoi investoijille suojan, joka täytti erityisesti energiaperuskirjan 10 artiklan 1 kohdan vaatimukset. Lisään vielä, että asiassa Electrabel S.A. v. Unkari (CIRDI, asia nro ARB/07/19, 30.11.2012, 7.77–78 kohta) välimiesoikeus (International Centre for Settlement of Investment Disputes, Washington, D.C.) totesi, että tämä määräys ei estänyt sopimuspuolia muuttamasta lainsäädäntöään tietyin edellytyksin [”While the investor is promised protection against unfair changes, it is well established that the host State is entitled to maintain a reasonable degree of regulatory flexibility to respond to changing circumstances in the public interest. Consequently, the requirement of fairness must not be understood as the immutability of the legal framework, but as implying that subsequent changes should be made fairly, consistently and predictably, taking into account the circumstances of the investment – –. Fairness and consistency must be assessed against the background of information that the investor knew and should reasonably have known at the time of the investment and of the conduct of the host State” (kursivointi tässä)]. Sama tuomioistuin korosti, että ristiriitatilanteessa unionin oikeudella on etusija energiaperuskirjaan nähden (4.189 kohta).