JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

M. POIARES MADURO

8 päivänä toukokuuta 2007 1( )

Asia C 162/06

International Mail Spain SL

vastaan

Espanjan valtio

(Tribunal Supremon (Espanja) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Postipalvelut – Ulkomaanposti – Arviointiperusteet – Yleispalvelun tarjoajan taloudellinen tasapaino

1. Tribunal Supremon (Espanja) Sala de lo Contencioso-Administrativon (korkeimman oikeuden hallintolainkäyttöosasto) kolmas jaosto päätti täysistunnossa esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15.12.1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY( )7 artiklan 2 kohdan tulkinnasta, sellaisena kuin se oli voimassa ennen 10.6.2002 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2002/39/EY siihen tehtyjä muutoksia.( )

I Asiaa koskevat oikeussäännöt, riita-asian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys

2. Direktiivin 97/67 7 artiklan 2 kohdassa sallitaan varatun palvelun ylläpitäminen seuraavasti:

”– –

2. Siinä määrin kuin yleispalvelun ylläpitämiseksi on tarpeen, ulkomaanposti ja suoramainontaposti voivat edelleen 1 kohdassa mainittujen hinta- ja painorajojen puitteissa kuulua varattuihin palveluihin.

– –.”

3. Ley 24/1998 de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postalesin( ) (yleisistä postipalveluista ja postipalvelujen vapauttamisesta 13.7.1998 annettu laki nro 24/1998), jolla direktiivi 97/67 pantiin täytäntöön, 18 §:n 1 momentin C kohdassa, sellaisena kuin tämä oli voimassa tosiseikkojen tapahtumahetkellä, säädetään seuraavaa:

”1. Toimijalle, jolle postin yleispalvelun tarjoaminen on uskottu, varataan yksinoikeus tarjota perustuslain 128 §:n 2 momentin nojalla ja seuraavassa kohdassa luetelluin edellytyksin seuraavia postin yleispalvelun alaan kuuluvia palveluja:

– –

C) tuleva ja lähtevä kirjelähetysten ja postikorttien ulkomaanpostipalvelu B kohdassa määriteltyjen paino- ja hintarajojen mukaisesti. Ulkomaanpostilla tarkoitetaan tässä laissa muista valtioista peräisin olevia tai muihin valtioihin osoitettuja lähetyksiä.”

4. Lain nro 24/1998 41 §:n 2 momentin b kohdassa vakavaksi rikkomukseksi määritellään ”sellaisten postipalvelujen tarjoaminen, jotka on varattu postin yleispalvelun tarjoajalle, ilman tämän tarjoajan lupaa ja sellaisella tavalla, joka vaarantaa tämän tarjoajan palvelun suorittamisen”. Saman pykälän 3 momentin a kohdassa säädetään seuraavaa: ”Vakavia rikkomuksia ovat a) edellä 2 momentin a–i kohdassa tarkoitetut rikkomukset, jos niitä ei ole tehty sellaisissa olosuhteissa, että ne voidaan luokitella erittäin vakaviksi rikkomuksiksi.”

5. International Mail Spain SL (entinen TNT Express Worldwide Spain SL) oli harjoittanut vuodesta 1988 alkaen lähtevää ulkomaanpostipalvelua, joka koski Espanjan pääasiallisista matkailukohteista kerättyjä postikortteja. Tätä tarkoitusta varten muun muassa hotelleihin, leirintäalueille, loma-asunnoille, valintamyymälöihin oli laitettu laatikoita, joista kerättiin postikorttien myyntipisteissä myytävillä tarramerkeillä varustetut postikortit.

6. Liikenneministeriön Secretaría General de Comunicaciones (viestintäalan pääsihteeristö) katsoi, että tällaisten palvelujen tarjoaminen muodosti lain nro 24/1998 41 §:ssä tarkoitetun vakavan hallinnollisen rikkomuksen. Se määräsi 16.6.1999 tekemällään päätöksellä International Mail Spain SL:lle 10 miljoonan Espanjan pesetan (ESP) (noin 60 100 euroa) sakon ja vaati, että tämän on pidättäydyttävä tarjoamasta ja suorittamasta tällaisia palveluja.

7. International Mail Spain SL nosti kanteen Tribunal Superior de Justicia de Sala de lo Contencioso-Administrativossa, joka hylkäsi sen 6.6.2002 ja totesi muun muassa, että laki nro 24/1998 on direktiivin 97/67 mukainen. International Mail Spain SL valitti päätöksestä Tribunal Supremoon, joka esitti 7.3.2006 seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko jäsenvaltioilla – – direktiivin 97/67 7 artiklan 2 kohdan, jossa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus sisällyttää ulkomaanposti varattuihin postipalveluihin, mukaan oikeus säätää mainitusta varaamisesta ainoastaan, jos ne osoittavat, että ilman sitä yleispalvelun tarjoajan taloudellinen tasapaino on vaarassa, vai voivatko ne päinvastoin pitää tällaisen varaamisen voimassa myös muista, postialan yleiseen tilanteeseen liittyvistä syistä, muun muassa tarkoituksenmukaisuussyistä, jollainen voi olla esimerkiksi postialan vapauttamisen aste sillä hetkellä, jolloin mainitusta varaamisesta päätetään?”

8. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että jos lain nro 24/1998 18 §:n 1 momentin C kohdassa ylitetään direktiivin 97/67 7 artiklan 2 kohdassa asetetut rajat, siitä, että yksityiset toimijat eivät ole noudattaneet lakitekstiä, ei voida määrätä tässä asiassa määrättyä hallinnollista seuraamusta.

9. Tribunal Supremon esittämän kysymyksen asiayhteyden selkeyttämiseksi on hyvä huomata, että kyseisen direktiivin 7 artiklan 2 kohta on muotoiltu uudelleen direktiivillä 2002/39 (jossa siitä on tullut 1 kohta) seuraavasti:

”– –

Siinä määrin kuin yleispalvelun tarjoamisen varmistamiseksi on tarpeen, esimerkiksi kun tietyt postin toiminnan osa-alueet on jo vapautettu tai jäsenvaltion postipalveluille ominaisten erityispiirteiden niin edellyttäessä, lähtevä ulkomaanposti voi samojen paino- ja hintarajojen puitteissa edelleen kuulua varattuihin palveluihin.

– –”

II Tapauksen tarkastelu

A Tutkittavaksi ottaminen

10. Espanjan kuningaskunta on nimenomaisesti esittänyt, että Tribunal Supremon esittämä pyyntö on jätettävä tutkimatta. Espanjan kuningaskunnan voidaan katsoa esittäneen kaksi oikeudenkäyntiväitettä: 1) ennakkoratkaisupyynnön väärä muotoilu, jossa tavoitteena vaikuttaisi olevan sisäisen lainsäädäntötoimen pätevyyden arviointi, ja 2) kysymyksen hyödyttömyys ja sen esittäminen hypoteettisena.

11. Espanjan hallitus väittää huomautuksissaan, että käsittelyn kohteena olevassa asiassa esittäessään yhteisöjen tuomioistuimelle kyseisen ennakkoratkaisukysymyksen tai kyseiset ennakkoratkaisukysymykset kansallinen tuomioistuin on pyytänyt sitä arvioimaan, onko postipalveluista annetun lain nro 24/1998 18 §:n 1 momentin C kohta direktiivin 97/67/EY mukainen vai ylitetäänkö siinä direktiivissä asetetut rajoitukset.

12. Väite ei mielestäni ole vakuuttava. Huomattakoon ainoastaan, että ”vaikka yhteisöjen tuomioistuimella ei EY 234 artiklan mukaisessa menettelyssä ole toimivaltaa soveltaa yhteisön oikeuden säännöksiä ja määräyksiä tiettyyn tapaukseen eikä lausua kansallisten säännösten yhteensopivuudesta näiden yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten kanssa, se voi kuitenkin esittää kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka saattavat olla hyödyksi kansalliselle tuomioistuimelle sen arvioidessa yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten vaikutuksia”.( ) Yhteisöjen tuomioistuinta on pyydetty esittämään tulkinta yhteisön oikeudesta ja antamaan kansalliselle tuomioistuimelle kaikki seikat sen ratkaisemiseksi, onko kansallinen säännös yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa.

13. Espanjan kuningaskunta väittää myös, että esitettyä kysymystä tai kahta esitettyä kysymystä, jos niin halutaan, ei ole syytä ottaa tutkittavaksi, koska niistä ei ole hyötyä pääasian ratkaisemisessa, ja lisäksi, että ne on esitetty hypoteettisina. Tämä väite ei voi menestyä.

14. Yhteisöjen tuomioistuin on usein muistuttanut, että yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisen tuomioistuimen välisen toimivallan jakoa noudattava lähestymistapa edellyttää, että ”EY 234 artiklan mukaisessa yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuimien yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta”( ). Näin ollen, jos kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat yhteisön oikeuden säännöksen tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuin on lähtökohtaisesti velvollinen antamaan asiassa ennakkoratkaisun.( )

15. Tosiasiallisesti, jos noudatettaisiin Espanjan kuningaskunnan esittämää päättelyä, jonka mukaan siitä, että yhteisöjen tuomioistuimen vastauksen itsensä perusteella ei olisi mahdollista ratkaista pääasiaa, johtuu, ettei kysymystä pidä ottaa tutkittavaksi, voidaan kysyä, millaisessa tilanteessa ennakkoratkaisukysymys sitten voitaisiin ottaa tutkittavaksi. Pääasian riidan ratkaisu riippuu aina tosiseikkoihin ja kansallisiin oikeussääntöihin perustuvasta arvioinnista, joka kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle. Se, että yhteisöjen tuomioistuimen antamalla vastauksella sellaisenaan ei ole mahdollista ratkaista pääasian riitaa, ei merkitse, ettei vastaus olisi tarpeellinen ja hyödyllinen riidan ratkaisemiseksi. Ennakkoratkaisukysymys on mielestäni siis otettava tutkittavaksi.

B Direktiivin 97/67 7 artiklan 2 kohdan tulkinta

16. Espanjan tuomioistuimen esittämä kysymys koskee 7 artiklan 2 kohdan sanamuodon tulkintaa ja erityisesti direktiivissä 97/67 säädetyn, määrättyjen palvelujen, erityisesti ulkomaanpostin, yleispalvelun tarjoajalle varaamisen mahdollisuuden rajojen määrittämistä.

17. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy, onko direktiiviä 97/67 tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat säätää palvelujen varaamisesta ainoastaan, jos ne osoittavat, että ilman varattuja oikeuksia yleispalvelun tarjoajan taloudellinen tasapaino on vaarassa, vai voivatko ne pitää ne voimassa muilla perusteilla, erityisesti sellaisilla, jotka liittyvät tarkoituksenmukaisuussyihin ja postialan yleiseen tilanteeseen, mukaan lukien tämän alan vapautumisen aste sillä hetkellä, jolloin mainitusta varaamisesta päätetään.

18. Asiassa osallisina olevien kannat voidaan tiivistää seuraavasti. Toisaalta kantaja (International Mail Spain SL) ja Euroopan yhteisöjen komissio kannattavat direktiivin 97/67 7 artiklan 2 kohdan suppeaa tulkintaa. Komissio katsoo, että kyseisen 7 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että palvelujen varaaminen on sallittua ainoastaan silloin, kun se on tarpeellista sen turvaamiseksi, että yleispalvelun toiminnan osalta vallitsee taloudellinen tasapaino. Tämän tarpeen määrittämiseksi on otettava huomioon muun muassa postitoiminnan vapautumisen aste ja kansallisten postipalvelujen erityispiirteet.

19. Toisaalta Espanjan hallitus ja Belgian hallitus puoltavat direktiivin 97/67 7 artiklan 2 kohdan laajempaa tulkintaa ja jäsenvaltioiden mahdollisuutta perustaa palvelujen varaaminen postipalvelumarkkinoiden yleiseen tilanteeseen liittyviin seikkoihin, kuten esimerkiksi alan vapautumisen asteeseen tai yksittäisen jäsenvaltion postipalvelun erityispiirteisiin direktiivissä 2002/39 esitettyjen ohjeiden mukaan. Tässä direktiivissä annetaan Espanjan kuningaskunnan mukaan mahdollisuus päättää jäsenvaltioiden tekemän tilannearvion perusteella (jonka ei tarvitse liittyä ainoastaan taloudellisen tasapainon säilyttämiseen) siitä, varataanko 7 artiklassa mainitut palvelut yleispalvelun tarjoajalle.

20. Ensimmäiseksi on sanottava kahtiajaosta toisaalta taloudelliseen tasapainoon ja toisaalta muihin huomioon otettaviin seikkoihin, että nämä eivät välttämättä ole toisilleen vastakkaisia, vaikka niin ehkä voitaisiin olettaa. Kuten jäljempänä esitetään, on tärkeää määrittää olosuhteet, joissa nämä muut seikat voidaan ottaa huomioon. Keskeistä on määritellä, mitä tarkoitetaan käsitteellä ”yleispalvelun ylläpitämiseksi on tarpeen” ja mikä on sen suhde yleispalvelun tarjoajan taloudellisen tasapainon käsitteeseen.

Oikeudellinen arviointi

21. Postiala on avautunut ja vapautunut asteittain. Tätä kehitystä on ensimmäiseksi säännelty johdetun oikeuden välineellä, direktiivillä 97/67. Tämän direktiivin 7 artiklassa säädetty mahdollisuus varata määrätyt palvelut on poikkeus EY:n perustamissopimukseen sisältyvistä yhteisön oikeusjärjestyksen perussäännöistä. Näitä poikkeuksia on tulkittava suppeasti.( ) Lisäksi on selvää, että direktiivin 97/67 avulla ei ole mahdollista perustaa perustamissopimuksesta johtuvasta normatiivisesta kehyksestä poikkeavaa kehystä. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 41 perustelukappaleessa muistutetaan tältä osin, että ”tämä direktiivi ei vaikuta perustamissopimuksen sääntöjen, erityisesti sen kilpailusääntöjen soveltamiseen eikä palvelujen tarjoamisen vapauteen”.

22. Vapauttamisprosessin dynaaminen luonne käy selvästi ilmi direktiivin 97/67 johdanto-osan 8 ja 19 perustelukappaleesta. Johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan ”toimenpiteet, joilla pyritään varmistamaan markkinoiden asteittainen ja säännelty vapauttaminen ja turvaamaan asianmukainen tasapuolisuus sen toteuttamisessa, ovat välttämättömiä postialan palvelujen vapaan tarjoamisen takaamiseksi yhteisön koko alueella yleispalvelujen tarjoajien velvollisuudet ja oikeudet huomioon ottaen”. Johdanto-osan 19 perustelukappale jatkuu vastaavasti niin, että ”on kohtuullista sallia väliaikaisesti, että suoramainontaposti ja ulkomaanposti voidaan edelleen varata säädettyjä hinta- ja painorajoja noudattaen; [Euroopan parlamentin ja neuvoston] olisi seuraavana askeleena kohti postipalvelujen sisämarkkinoiden toteuttamista – – tehtävä tätä alaa koskevan selvityksen pohjalta tehtävän komission ehdotuksen perusteella päätös postimarkkinoiden asteittaisen ja säännellyn vapauttamisen jatkamisesta, erityisesti ulkomaanpostin ja suoramainonnan osalta, sekä hinta- ja painorajojen edelleen tarkistamisesta”.

23. Direktiivin 97/67 7 artiklassa säädetään mahdollisuudesta varata ”siinä määrin kuin – – on tarpeen”, tiettyjä palveluja, kuten erityisesti 2 kohdassa mainittu ulkomaanpostipalvelu, samassa direktiivissä vahvistettujen hinta- ja painorajoitusten puitteissa. Direktiivin 97/67 johdanto-osan 42 perustelukappaleessa todetaan samoin selvästi, että ”mikään ei estä jäsenvaltioita pitämästä edelleen voimassa tai ottamasta käyttöön sellaisia postialaa koskevia toimenpiteitä, jotka johtavat pidemmälle menevään alan vapauttamiseen kuin tässä direktiivissä säädetyt toimenpiteet, eikä, jos tämä direktiivi lakkaa olemasta voimassa, jatkamasta tämän direktiivin täytäntöön panemiseksi toteuttamiaan toimenpiteitä edellyttäen, että kyseiset toimenpiteet ovat perustamissopimuksen mukaisia”.

24. Tämän perusteella on katsottava, että direktiivissä 97/67 vahvistetaan rajat yhteisön oikeuden mukaisille postialalla sovellettaville kilpailun rajoituksille; yhteisöjen tuomioistuimen arvioitavana oleva selvitettävä seikka liittyy direktiivissä käytetyn ilmaisun ”siinä määrin kuin yleispalvelun ylläpitämiseksi on tarpeen” tarkkaan tulkintaan. Mielestäni vastaus on annettu saman direktiivin säännöksissä sekä sen perustelukappaleissa, joissa etusija on annettu sellaiselle tulkinnalle, jonka mukaan johdetun oikeuden säännös on perustamissopimusten mukainen.( )

25. Direktiivissä 97/67 määritellään lopullinen kehys postipalvelumarkkinoiden yleiselle vapautumiselle, eivätkä siinä säädetyt oikeussäännöt anna jäsenvaltioille mahdollisuutta rajoittaa perustamissopimuksessa määrättyjen kilpailusääntöjen soveltamista. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappale on hyvin yksiselitteinen tältä osin, sillä siinä todetaan, että ”sellaisten palvelujen valikoiman säilyttäminen, jotka voidaan perustamissopimuksen sääntöjen mukaisesti mutta kilpailua koskevien sääntöjen soveltamista kuitenkaan rajoittamatta varata, on ilmeisesti perusteltua tasapainoisten rahoitusedellytysten vallitessa toteutettavan yleispalvelun toiminnan varmistamiseksi”. Tästä käy ilmi, että tässä direktiivissä otetaan huomioon yleispalvelun toiminnan ja palvelujen varaamisen välillä oleva tiivis yhteys; näiden varattujen palvelujen tehtävänä on yleispalvelujen ylläpitäminen eli sen toteuttaminen tilanteessa, jossa vallitsee ”taloudellinen tasapaino”.( )

26. Direktiivin 97/67 tekstin perusteella on selvää, että ensiksi on arvioitava tarve taata yleispalvelun tarjoamisen taloudellinen ja rahoituksellinen tasapaino. On täsmennettävä, että tiettyjen palvelujen varaaminen yleispalvelun tuottajalle ei edellytä, että yleisen edun mukaista tehtävää hoitavan yrityksen taloudellisen toiminnan jatkuvuus vaarantuisi, jos tilanne on se, että tämä varaaminen osoittautuu tarpeelliseksi yleispalvelun tuottajan taloudellisen ja rahoituksellisen tasapainon turvaamiseksi; yleispalvelua hoitavan yrityksen on ainoastaan voitava hoitaa sille uskottu tehtävä ja täyttää velvollisuutensa tyydyttävien taloudellisten olosuhteiden vallitessa niin, että yleispalvelun ylläpitäminen taataan. Varattuja oikeuksia on myönnettävä pelkästään yleispalvelun tarpeiden mukaan. Taloudellisen tasapainon käsitteen on liityttävä yleispalvelun ylläpitämiseen sellaisenaan eikä, kuten sitä on käsitelty myös ennakkoratkaisupyynnössä, palvelun tuottajaan.

27. Yleispalvelusta johtuvien velvollisuuksien, joista aiheutuu palvelun tarjoajalle kustannuksia, vastineena on oltava yksinoikeuksien myöntämisellä taattua avustusta, joka tapahtuu direktiivin 97/67 7 artiklassa tarkoitetussa tapauksessa yleispalvelun tuottajalle varattujen palvelujen muodossa. Tämän päättelyn perusteella voi osoittautua hyödylliseksi ja hyväksyttäväksi säätää mahdollisuudesta suorittaa korvaus yleisen edun mukaisesta tehtävästä vastaavan tahon taloudellisesti kannattavien ja vähemmän kannattavien toimialojen välillä.( ) Tavoitteena on välttää niin sanottu ”kerman kuorinta” sellaisen kilpailijan taholta, johon ei sovelleta yleispalvelun velvollisuuksia – eli keskittyminen yleispalveluihin kuuluvien toimintojen taloudellisesti kannattaviin alueisiin. Yleispalvelun tarjoajan kilpailijat voivat tarjota palveluja kilpailukykyisemmillä hinnoilla yksinkertaisesti siksi, että kansallisen yleispalvelun tarjoajasta poiketen niiden ei tarvitse käyttää kannattavilla toimialoilla saamiaan tuottoja kannattamattomien alojen tappioiden kattamiseen kokonaan tai osittain.( )

28. Palvelujen varaamisella jäsenvaltiot takaavat yleispalvelun tarjoavalle yritykselle, että se voi suorittaa palvelun (ottaen huomioon ainoastaan yleispalvelusta johtuvat velvollisuudet) taloudellisesti tyydyttävien olosuhteiden vallitessa. Toisin sanoen palvelujen varaaminen hyväksytään ainoastaan siinä tapauksessa, että kannattavan toiminnan varaaminen on tarpeen kannattamattomasta toiminnasta aiheutuvien kustannusten korvaamiseksi, jolloin taataan olosuhteet, joissa vallitsee taloudellinen tasapaino. Tämä oikeuksien varaaminen ei saa vaikuttaa ”haitallisesti – – kilpailuolosuhteisiin”, kuten direktiivin 97/67 johdanto-osan 28 perustelukappaleessa täsmennetään. Tämä tarkoittaa, että varattujen palvelujen alalta muulle kuin varattujen palvelujen alalle tehtävä ristiinsubventointi ei saa vaikuttaa haitallisesti viimeksi mainitun alan sellaisten yritysten, joille ei ole myönnetty erityisoikeuksia, kilpailuolosuhteisiin.

29. Palvelujen varaamisen liittäminen yleispalvelun ylläpitämiseen eikä palvelun tarjoavan yrityksen taloudelliseen tasapainoon tarkoittaa sen takaamista, että erityisoikeuksia myönnetään sellaisen objektiivisen kriteerin perusteella, joka on tiiviisti yhteydessä yleispalvelusta aiheutuviin kustannuksiin. Tämä objektiivinen kriteeri tarkoittaa, että tietyt palvelut voidaan varata korvauksena yleispalvelun suorittamisesta, vaikka tämä korvaus ei olekaan tarpeen yleispalvelun tarjoavan yrityksen taloudelliselle elinkelpoisuudelle, tai päinvastoin, että on periaatteessa estettävä sellaisten palvelujen varaaminen, jotka eivät ole ehdottoman välttämättömiä yleispalvelun tarjoamisesta aiheutuvien kulujen korvaamiseksi taloudellisesti mutta joilla pyritään turvaamaan mainitun yrityksen taloudellinen elinkelpoisuus.

30. Ensimmäisessä näistä tilanteista, eli jos vaaraa yrityksen taloudellisen toiminnan elinkelpoisuudelle ei ole, varattujen palvelujen avulla myönnetyn korvauksen tehtävänä on sen varmistaminen, että palvelun tarjoavaa yritystä ei aseteta kilpailullisesti epäedulliseen asemaan sellaisiin yrityksiin nähden, joilla ei ole yleispalvelusta johtuvia velvoitteita täytettävänä. Siinä tapauksessa, että yleispalvelun alaan kuuluvien kannattamattomien palvelujen tarjoamista ei korvata, yrityksille ei nimittäin olisi tarjottavissa mitään kannustinta ottaa yleispalvelua hoidettavakseen ja jopa yleispalvelun säilyminen voisi siten vaarantua.

31. Toista edellä mainittua tapausta on perusteltu tavoitteella estää jäsenvaltioita jatkamasta peitetysti tehottomien yritysten rahoittamista ja vääristämästä kilpailua markkinoilla siltä osin kuin nämä varattuja palveluja tarjoavat yritykset kilpailevat kilpailulle avatuilla markkina-aloilla toimivien yritysten kanssa. Vaikka siis periaatteessa on tehtävä ero yhtäältä yleispalvelun taloudellisen tasapainon ja toisaalta yleispalvelua tarjoavan yrityksen taloudellisen tasapainon välillä, ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä, että joissakin tapauksissa yleispalvelun ylläpitämisen tavoitteet voivat olla tiiviisti yhteydessä yleispalvelun tarjoajan olemassaolon turvaamiseen. Tämä näkökohta selittää myös sitä, miksi tämä ala vapautetaan asteittain. Tässä nimenomaisessa tapauksessa on oltava mahdollista varata tiettyjä palveluja sen mukaan, onko tarvetta turvata tietyn palvelun tarjoajan elinkelpoisuus riippumatta siitä, onko taattu tiivistä yhteyttä yleispalvelun tarjoamisesta johtuviin kustannuksiin.

32. Jotta voitaisiin tarkistaa, että varattujen palvelujen myöntäminen vastaa suoraan tavoitetta turvata yleispalvelun taloudellinen tasapaino, direktiivissä 97/67 asetetaan varattujen palvelujen myöntämisen edellytykseksi se, että niitä myönnetään täydellisen rahoituksellisen avoimuuden periaatteen mukaisesti siten, että erityisoikeuksien myöntämisen tarpeellisuus ja perustamissopimuksen oikeussäännöistä poikkeaminen voidaan milloin tahansa tarkistaa. Lisäksi kirjanpidon julkisuutta koskevat säännöt (12–15 artikla) vahvistavat tämän näkemyksen, sillä niissä vaaditaan kirjanpidossa tiukkaa erottelua varattuja palveluja koskevien lukujen ja muita kuin varattuja palveluja koskevien lukujen välillä ja, siltä osin kuin kyse on muiden kuin varattujen palvelujen kirjanpidosta, yleispalveluun kuuluvien palvelujen ja palvelujen, jotka eivät niihin kuulu, välillä.

33. Tämä direktiivin 97/67 7 artiklan tulkinta, joka liittyy mahdollisuuteen varata lähtevä ulkomaanposti, ei muutu saman artiklan direktiivissä 2002/39 annetun uuden version myötä (paitsi että se on suppeampi). Mainitussa direktiivissä uudelleen muotoillun tekstin mukaan ulkomaanposti voidaan varata ”siinä määrin kuin – – on tarpeen”, esimerkiksi ”kun tietyt postin toiminnan osa-alueet on jo vapautettu tai jäsenvaltion postipalveluille ominaisten erityispiirteiden niin edellyttäessä”. Tässä säännöksessä annetaan tosiasiassa ainoastaan esimerkkejä sellaisista seikoista, jotka voivat vaikuttaa yleiseen taloudelliseen etuun liittyvien palvelujen suorittamiseen tasapainoisten taloudellisten edellytysten vallitessa. Kyse on hyödyllisistä seikoista, jotka ohjaavat palvelujen varaamisen kaltaisten erityisoikeuksien myöntämisen edellytysten arviointia. Nämä seikat on otettava huomioon siltä osin kuin ne vaikuttavat yleispalvelun taloudelliseen elinkelpoisuuteen.

34. Viittausta myöhempiin seikkoihin arvioitaessa varaamisten yhteensopivuutta yhteisön oikeuteen nähden voidaan selittää myös direktiivin 2002/39 johdanto-osan 16 perustelukappaleen sekä kyseisen direktiivin antamismenettelyn avulla.

35. Ensimmäisessä komission valmistelemassa ehdotuksessa ei säädetty mahdollisuudesta varata lähtevä ulkomaanposti, vaan siinä suunniteltiin palvelun täydellistä vapauttamista. Vasta Euroopan parlamentin( ) puututtua ehdotukseen direktiivin 97/67 muutosehdotuksen tekstissä alettiin pitää varaamista uskottavana ulkomaanpostipalvelujen osalta.

36. Direktiivin 2002/39 johdanto-osan 16 perustelukappale on selkeä ulkomaanpostin varaamista koskevan mahdollisuuden poikkeuksellisen luonteen osalta: ”– – painorajojen yleinen pienentäminen – – yhdessä lähtevän ulkomaanpostin täydellisen kilpailulle avaamisen kanssa, mahdollisin yleispalvelujen varmistamisen edellyttämin poikkeuksin, ovat suhteellisen yksinkertaisia ja hallittuja, mutta kuitenkin merkittäviä seuraavia vaiheita”. Sen korostamiseksi, että ulkomaanpostin varaamista on pidettävä poikkeuksena, joka on perusteltu ainoastaan yleispalvelun rahoituksellisen tasapainon turvaamiseksi, mainitussa säännöksessä on siis säädetty seikoista, jotka on otettava huomioon arvioitaessa tarvetta varata ulkomaanpostipalvelu.

37. On selvää, että pyrittäessä postimarkkinoiden asteittaiseen vapauttamiseen yleispalvelun taloudellisen tasapainon turvaamista on tarkasteltava dynaamisesti ja että yleispalvelusta vastaavien yritysten taholla vapauttamisen eri tasoihin liittyy erilaisia asiayhteyksiä ja erilaisia taloudellisia tilanteita. Varattujen alojen vähentäminen ja avaaminen kilpailulle voisi teoriassa lisätä joidenkin toiminnanalojen yksinoikeuksien suhteellista merkitystä yleispalvelun tarjoamisen taloudellisen tasapainon turvaamisen kannalta. Kilpailulle avoimen alueen laajentaminen saattaisi tosiasiassa lisätä vaaraa yleispalvelun tarjoamisen taloudellisesta epätasapainosta. Toisaalta viittaaminen jäsenvaltion postipalvelujen erityispiirteisiin on ymmärrettävää, koska ulkomaanpalvelun ominaispiirteet eroavat merkittävästi jäsenvaltioista toiseen sen mukaan, mikä on lähtevän ulkomaanpostipalvelun ja sen kustannusten taloudellinen vaikutus. Nämä eroavuudet kansallisten postipalvelujen rakenteissa ja taloudessa edellyttävät siis arviointeja sen suhteen, kuinka tarpeellista varaaminen on taloudellisen tasapainon säilyttämiseksi, ja ne vaihtelevat huomattavasti jäsenmaiden kesken.

38. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen voidaan päätellä, että direktiivin 97/67 7 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että varattujen palvelujen myöntämisen edellytys on ymmärrettävä niin, että sen tarkoituksena on turvata yleispalvelutehtävän, sellaisena kuin se on kyseisessä direktiivissä määritelty, taloudellinen tasapaino. Huomioon voidaan ottaa seikkoja, jotka liittyvät postialan yleiseen tilanteeseen ja vapauttamisen asteeseen, sikäli kuin ne voivat olla merkityksellisiä määritettäessä tarvetta varata joitakin palveluja sen turvaamiseksi, että yleispalvelua voidaan tarjota tasapainoisten taloudellisten edellytysten vallitessa. Varattujen palvelujen käyttöönoton osalta jäsenvaltion harkintavaltaa rajoittaa velvollisuus, jonka mukaan sen on näytettävä toteen, että varatut palvelut ovat tarpeen taloudellisen tasapainon säilyttämiseksi yleispalveluun kuuluvien suoritteiden toteuttamisessa.

III Ratkaisuehdotus

39. Ehdotan lopuksi, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15.12.1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY 7 artiklan 2 kohtaa, sen alkuperäisessä sanamuodossa ja siinä muodossa kuin se on muutettuna 10.6.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/39/EY 1 artiklan 1 kohdassa, on tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat varata ulkomaanpostipalvelut yleispalvelun tarjoajalle (tarjoajille), sikäli kuin se on tarpeen sen varmistamiseksi, että yleispalvelu voi toimia tasapainoisten taloudellisten edellytysten vallitessa.