Yhdistetyt asiat C-626/15 ja C-659/16

Euroopan komissio

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Kumoamiskanne – Pysyvien edustajien komitean (Coreper) päätös – Päätös keskusteluasiakirjan toimittamisesta kansainväliselle elimelle – Tutkittavaksi ottaminen – Kannekelpoinen toimi – Euroopan unionin yksinomainen, jaettu tai täydentävä toimivalta – Unionin toiminta kansainvälisessä elimessä yksin vai jäsenvaltioiden osallistuminen unionin rinnalla – Meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen – Kalastus – Ympäristönsuojelu – Tutkimus – Merellinen suojelualue (AMP) – Etelämannersopimus – Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä koskeva yleissopimus – Weddellinmeri ja Rossinmeri

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 20.11.2018

Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Oikeusperustan valinta – Perusteet – Unionin toimi, jolla on kaksi eri tarkoitusta tai jossa on kahdenlaisia tekijöitä – Oikeudellisen perustan valitseminen pääasiallisen tai määräävän tarkoituksen tai tekijän perusteella – Tarkoitukset tai tekijät, joita ei voida erottaa toisistaan – Oikeusperustojen kumulointi – Poikkeuksellinen luonne

Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Coreperin päätöksellä, jolla hyväksytään keskusteluasiakirjan toimittaminen Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä käsittelevälle toimikunnalle, on sitovia oikeusvaikutuksia

SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat kaikki unionin toimielimen, elimen tai laitoksen tekemät päätökset, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, päätöksen luonteesta tai muodosta riippumatta. Tämä pätee neuvoston päätökseen, sellaisena kuin se sisältyy pysyvien edustajien komitean (Coreper) puheenjohtajan tekemään päätelmään, jossa hyväksytään se, että Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä toimitetaan Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä käsittelevälle toimikunnalle (jäljempänä CCAMLR) keskusteluasiakirja, joka koskee tulevaisuudessa tehtävää ehdotusta merellisen suojelualueen perustamisesta. Ensinnäkin on todettava mainitun päätöksen asiayhteydestä, että päätös on tehty CCAMLR:n saamiseksi vakuuttumaan merellisen suojelualueen perustamisesta. Toiseksi on todettava kyseisen päätöksen sisällöstä, että päättäessään toimittaa keskusteluasiakirjan unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä Coreper on pakottanut komission olemaan poikkeamatta tästä kannasta komission käyttäessä toimivaltaansa unionin ulkoiseen edustukseen. Kolmanneksi on todettava toimen toteuttajan tarkoituksesta, että Coreperin kokouksen, jossa päätös on tehty, pöytäkirjasta, jonka perusteella kyseinen tarkoitus on määritettävissä objektiivisesti, ilmenee, että mainitun päätöksen tarkoituksena oli vahvistaa lopullisesti neuvoston ja siten myös unionin kanta keskusteluasiakirjan toimittamisesta CCAMLR:lle unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä eikä yksin unionin nimissä. (ks. 59 ja 63–65 kohta)

SEUT 240 artiklan 1 kohdan mukaan Coreper muodostuu jäsenvaltioiden hallitusten pysyvistä edustajista, huolehtii neuvoston työskentelyn valmistelusta ja suorittaa neuvoston sille antamat toimeksiannot. Perussopimusten laatijoiden tarkoituksena on siten ollut tehdä Coreperistä neuvostoa avustava elin, jonka tehtävänä on huolehtia neuvoston puolesta valmistelu- ja täytäntöönpanotoimista. Vaikka se, että Coreper hoitaa neuvoston työskentelyn valmistelun ja neuvoston sille antamien toimeksiantojen täytäntöönpanon, ei valtuuta sitä käyttämään neuvostolle perussopimuksen mukaan kuuluvaa päätösvaltaa, siitä, että unioni on oikeusunioni, seuraa kuitenkin, että Coreperin toteuttama toimi on voitava saattaa laillisuusvalvonnan kohteeksi silloin, kun toimella sellaisenaan on tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia ja toimi sen vuoksi ylittää tämän valmistelu- ja täytäntöönpanotehtävän rajat. (ks. 60 ja 61 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 76–78 kohta)

Unionille meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisen alalla SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan kuuluvan yksinomaisen toimivallan laajuudesta on katsottava, että SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetaan meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä vain silloin, kun se tapahtuu osana yhteistä kalastuspolitiikkaa ja näin ollen tavalla, joka ei ole erotettavissa siitä. Näin ollen meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan vain silloin, kun siihen pyritään osana yhteistä kalastuspolitiikkaa, jolloin se ei SEUT 4 artiklan 2 kohdan d alakohdassa nimenomaisesti mainituin tavoin kuulu unionin ja sen jäsenvaltioiden kesken maatalouden ja kalastuksen alalla jaetun toimivallan piiriin. (ks. 82–84 kohta)

Keskusteluasiakirjasta, joka koskee tulevaisuudessa tehtävää ehdotusta merellisen suojelualueen perustamisesta Weddellinmerelle, kolmen ehdotuksen tekemistä merellisten suojelualueiden perustamisesta ja yhden ehdotuksen tekemistä erityisalueiden perustamisesta, jotka ehdotukset Coreper on hyväksynyt esitettäviksi unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä käsittelevälle toimikunnalle, on todettava, että koska kalastus on vain keskusteluasiakirjan ja ehdotettujen toimenpiteiden liitännäinen tarkoitus ja koska keskusteluasiakirjan ja ehdotettujen toimenpiteiden pääasiallisena tarkoituksena ja tekijänä on ympäristönsuojelu, asiakirjan toimittamisen hyväksymisestä tehdyt päätökset eivät kuulu SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa vahvistetun unionin yksinomaisen toimivallan piiriin vaan SEUT 4 artiklan 2 kohdan e alakohdan nojalla unionin ja jäsenvaltioiden kesken lähtökohtaisesti jaetun toimivallan piiriin ympäristönsuojelun alalla. Tätä johtopäätöstä ei kyseenalaista se, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on SEUT 11 artiklan mukaan sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, ja näin on myös yhteisessä kalastuspolitiikassa. Vaikka nimittäin unionin on noudatettava tätä määräystä käyttäessään toimivaltaansa, ympäristöpolitiikka mainitaan kuitenkin perussopimuksissa nimenomaisesti yhtenä itsenäisen toimivallan alana, ja tästä seuraa, että kun toimenpiteen pääasiallinen tarkoitus ja tekijä liittyvät kyseiseen toimivallan alaan, myös toimenpiteen on katsottava kuuluvan kyseiseen toimivallan alaan. (ks. 100 ja 101 kohta)

SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus silloin, kun sopimuksen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Kun unionin lainsäätäjä on siten pidättänyt unionille yksinomaisen toimivallan sopimuksen tekemiseen kyseisessä määräyksessä täsmennetyin edellytyksin, sen tarkoituksena on välttää se, että jäsenvaltiot voisivat yksipuolisesti tai yhteisesti sitoutua kolmansien valtioiden kanssa sellaisiin velvoitteisiin, jotka voisivat vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Tämä tavoite huomioon ottaen SEUT 3 artiklan 2 kohtaa on näin ollen sen tehokkaan vaikutuksen turvaamiseksi tulkittava siten, että vaikka sen sanamuodossa viitataan vain kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, sitä sovelletaan myös aikaisemmassa vaiheessa tällaisesta sopimuksesta neuvoteltaessa ja myöhäisemmässä vaiheessa tällaisen sopimuksen nojalla perustetun elimen ryhtyessä toteuttamaan sopimuksen täytäntöönpanotoimia. (ks. 110–112 kohta)

Riski siitä, että jäsenvaltioiden tekemät kansainväliset sitoumukset vaikuttavat unionin yhteisiin sääntöihin, tai siitä, että muutetaan sääntöjen ulottuvuutta, jolloin näiden riskien vuoksi SEUT 3 artiklaan perustuva unionin yksinomainen ulkoinen toimivalta on perusteltu, on olemassa silloin, kun sitoumukset kuuluvat mainittujen sääntöjen soveltamisalaan, koska tällaisen riskin toteaminen ei edellytä, että kansainvälisten sitoumusten kattama ala ja unionin säännöstön kattama ala ovat täysin yhdenmukaiset. Kansainväliset sitoumukset voivat vaikuttaa unionin yhteisten sääntöjen ulottuvuuteen tai muuttaa sitä erityisesti silloin, kun kyseiset sitoumukset kuuluvat alaan, jonka tällaiset säännöt jo suurelta osin kattavat. Lisäksi tällaisen vaikutuksen riskin olemassaolo on todettavissa silloin, kun kyseessä olevat kansainväliset sitoumukset voivat vaikuttaa unionin yhteisten sääntöjen merkitykseen, ulottuvuuteen ja tehokkuuteen, vaikkeivät ne välttämättä olisi ristiriidassa unionin yhteisten sääntöjen kanssa. Asianomaisen osapuolen on osoitettava, että unionin ulkoisen toimivallan, johon asianomainen osapuoli haluaa vedota, yksinomaisuus on sivuutettu. (ks. 113–115 kohta)