JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

14 päivänä syyskuuta 2006 1( )

Asia C-235/04

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Espanjan kuningaskunta

Luonnonvaraisten lintujen suojelu – Erityissuojelualueet – Espanjan itsehallintoalueet – Vuoden 1998 IBA-selvitys

I Johdanto

1. Nyt esillä olevassa asiassa Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut kanteen jälleen yhtä jäsenvaltiota vastaan luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetussa neuvoston direktiivissä 79/409/ETY( ) (jäljempänä lintudirektiivi) säädettyjen lintujen erityissuojelualueiden riittämättömän osoittamisen vuoksi. Komissio on jo nostanut kanteen saman direktiivin mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisestä Alankomaita,( ) Ranskaa,( ) Suomea( ) ja Italiaa( ) vastaan, ja yhteisöjen tuomioistuin on katsonut näiden jättäneen noudattamatta velvoitteitaan. Vireillä ovat myös menettelyt Kreikkaa( ) ja Irlantia( ) vastaan. Komissio valmistelee lisäksi menettelyn aloittamista Portugalia vastaan.( )

2. Keskeinen kysymys näissä menettelyissä on kussakin tapauksessa sen toteennäyttäminen, ettei jäsenvaltio ole vielä osoittanut kaikkia erityissuojelualueiksi luokiteltavia alueita. Komissio perustaa nyt esillä olevassa asiassa nostamansa kanteen Espanjan lintutieteellisesti tärkeitä alueita koskevaan selvitykseen, jonka Espanjan lintutieteellinen yhdistys (Sociedad Española de Ornitología, jäljempänä SEO/BirdLife) julkaisi vuonna 1998 (jäljempänä vuoden 1998 IBA‑selvitys, IBA on lyhenne sanoista Important Bird Area [tärkeä lintualue] tai Important Bird Areas [tärkeät lintualueet]).( ) Espanja kyseenalaistaa tämän selvityksen laadun.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

3. Lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, mitkä alueet jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi erityissuojelualueiksi, ja direktiivin 3 kohtaan sisältyvät säännökset komissiolle tältä osin toimitettavista tiedoista:

”1. Tämän direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.

Tässä yhteydessä kiinnitetään huomiota:

a) lajeihin, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon;

b) lajeihin, jotka ovat herkkiä tietyille muutoksille niiden elinympäristössä;

c) lajeihin, joita pidetään harvinaisina niiden pienen kannan tai alueellisesti suppean levinneisyyden takia;

d) muihin lajeihin, jotka vaativat erityistä huomiota niiden erityislaatuisen elinympäristön vuoksi.

Arvioissa otetaan huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset.

Jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi erityissuojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.

2. Jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, ottaen huomioon niiden suojelun tarve sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä‑, sulkasato‑ ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.

3. Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kaikki asiaan vaikuttavat tiedot, jotta komissio voi tehdä sellaista yhteensovittamista koskevia asianmukaisia aloitteita sellaiseksi yhteensovittamiseksi, joka on tarpeen sen varmistamiseksi, että toisaalta 1 kohdassa ja toisaalta 2 kohdassa tarkoitetut alueet muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden, joka vastaa kyseisten lajien suojelutarpeita sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.”

4. Direktiivin yhdeksännessä perustelukappaleessa selvennetään tätä sääntelyä seuraavasti:

”– – elinympäristöjen riittävän moninaisuuden ja laajuuden säilyttäminen, ylläpitäminen tai ennalleen saattaminen on olennaisen tärkeää kaikkien lintulajien suojelussa; tiettyjen lintujen elinympäristöä on suojeltava erityistoimenpitein lintujen eloonjäämisen ja lisääntymisen varmistamiseksi niiden levinneisyysalueilla; tällaisilla toimenpiteillä on otettava huomioon myös muuttavat lajit ja toimenpiteet on yhteensovitettava yhtenäisen kokonaisuuden luomiseksi”.

5. Lintudirektiivin 10 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on edistettävä lintutieteellistä tutkimusta seuraavasti:

”1. Jäsenvaltioiden on edistettävä kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajikantojen tutkimusta sekä muuta työtä niiden suojelemiseksi, hoitamiseksi ja hyödyntämiseksi.

2. Erityistä huomiota on kiinnitettävä liitteessä V lueteltuihin asioihin liittyvään tutkimukseen ja työhön. Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kaikki tarpeelliset tiedot, jotta komissio voi toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet tässä artiklassa mainitun tutkimuksen ja työn yhteensovittamiseksi.”

6. Liitteessä V mainitaan yksittäiset tutkimusalat, joihin on kiinnitettävä erityistä huomiota.

7. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY( ) (jäljempänä luontotyyppidirektiivi) 3 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla tällä direktiivillä luotuun Natura 2000 ‑verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden lintudirektiivin mukaisesti luokittelemat erityisten suojelutoimien alueet.

III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja vaatimukset

8. Komissio esitti 26.1.2000 päivätyllä kirjeellä Espanjan hallitukselle EY 226 artiklan nojalla huomautuksia koskevan pyynnön (virallisen huomautuksen). Komissio väitti, että Espanja oli osoittanut liian vähän lintudirektiivin 4 artiklan mukaisia erityissuojelualueita. Kyseiseen ajankohtaan mennessä Espanja oli komission tietojen mukaan osoittanut 175 erityissuojelualuetta, joiden kokonaispinta-ala oli 33 582 neliökilometriä.

9. Näyttääkseen toteen, ettei Espanja ole osoittanut riittävästi erityissuojelualueita, komissio tukeutui vuoden 1998 IBA‑selvitykseen. Tässä selvityksessä on mainittu 391 erityissuojelualuetta, joiden kokonaispinta-ala on 15 862 567 hehtaaria, mikä vastaa 31,5:tä prosenttia Espanjan pinta-alasta.

10. Vuoden 2000 kuluessa Espanja vastasi komission viralliseen huomautukseen mutta osoitti myös uusia erityissuojelualueita.

11. Komission 31.1.2001 päivätyssä perustellussa lausunnossa mainittiin täten Espanjan osalta 262 erityissuojelualuetta, joiden kokonaispinta-ala oli 53 674 neliökilometriä. Perustellussa lausunnossaan komissio asetti Espanjalle kahden kuukauden pituisen viimeisen määräajan jo osoitettujen erityissuojelualueiden lisäksi vaadittavien alueiden osoittamiseksi. Espanjan hallituksen pyynnöstä komissio jatkoi määräaikaa 3.5.2001 saakka. Maaliskuussa 2001 Espanja ilmoitti komissiolle 13 uutta erityissuojelualuetta, joiden kokonaispinta-ala oli 402 272 hehtaaria.

12. Seuraavina vuosina Espanja nosti vaiheittain erityissuojelualueiden määrää 427 erityissuojelualueeseen, joiden kokonaispinta-ala oli 79 778 neliökilometriä, mikä vastasi 15,8:aa prosenttia Espanjan pinta-alasta.

13. Komissio ei pitänyt edistymistä riittävänä. Se nosti siten kanteen 4.6.2004.

14. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut lintujen erityissuojelualueiksi lukumäärältään ja kooltaan riittävän suuria alueita kaikkien direktiivin liitteessä I mainittujen lajien suojelemiseksi

2) velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

15. Espanjan kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

1) hylkää kanteen ja

2) velvoittaa kantajana olevan toimielimen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

16. Vaikka kanne koskee koko Espanjaa, perusteluissa keskitytään Andalusian, Baleaarien, Extremaduran, Kanariansaarten, Kastilia- La Manchan, Katalonian, Galician ja Valencian itsehallintoalueisiin.

17. Kanteen nostamisen jälkeen erityissuojelualueiden määrä Espanjassa on noussut 512:een. Niiden yhteispinta-ala on noin 91 803 neliökilometriä. Erityissuojelualueisiin kuuluvat maa-alueet vastaavat 18,2:ta prosenttia Espanjan pinta-alasta. Sen lisäksi 20 erityissuojelualueeseen sisältyy merialueita, joiden yhteispinta-ala on 574 neliökilometriä.( )

18. Suullisessa käsittelyssä komissio on peruuttanut kanteensa Extremaduran itsehallintoalueen osalta.

IV Oikeudellinen arviointi

19. Komissio väittää, että Espanja on osoittanut liian vähän erityissuojelualueita. Kanteen kohteen osalta perusteluissa viitataan kuitenkin ainoastaan seitsemään Espanjan itsehallintoalueeseen.( )

A Osoittamisvelvollisuuden oikeudellinen perusta

20. Asianosaiset eivät ole eri mieltä osoittamisvelvollisuuden oikeudellisesta perustasta.

21. Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan 4 alakohdan nojalla jäsenvaltioiden on osoitettava erityissuojelualueiksi liitteessä I mainittujen lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan. Tältä velvoitteelta ei voida välttyä toteuttamalla muita erityisiä suojelutoimia.( )

22. Lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä‑, sulkasato‑ ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja ennen kaikkea kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.

23. Lintudirektiivin 4 artiklan 3 kohdasta ja yhdeksännestä perustelukappaleesta voidaan päätellä, että erityissuojelualueiden on määrä muodostaa yhtenäinen kokonaisuus, joka vastaa kyseisten lajien suojelutarpeita sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.

24. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikka jäsenvaltioilla onkin tiettyä harkintavaltaa erityissuojelualueita valittaessa, näiden alueiden osoittamisessa ja rajaamisessa pitää noudattaa direktiivissä määriteltyjä lintutieteellisiä arviointiperusteita. Muita, erityisesti taloudellisia ja sosiaalisia näkökohtia ei saa ottaa huomioon erityissuojelualueita osoitettaessa.( )

25. Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että Espanja on ollut velvollinen noudattamaan kaikilta osin erityissuojelualueeksi osoittamisvelvollisuutta liittymisajankohtana, toisin sanoen 1.1.1986.( ) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen arvioinnin kannalta ratkaiseva ajankohta on nyt esillä olevassa asiassa sitä vastoin tunnetusti määräaika, jonka komissio on asettanut perustellussa lausunnossa.( ) Komissio on jatkanut tätä määräaikaa myöhemmin 3.5.2003 saakka, joten on tutkittava, oliko Espanja kyseisenä ajankohtana osoittanut riittävästi erityissuojelualueita.

B Kanteessa esitetyn väitteen osittainen hyväksyminen

26. Espanja kiistää voimakkaasti väitteen ja erityisesti vuoden 1998 IBA‑selvityksen merkityksen osoittamisvelvollisuuden arvioinnille. Espanja on kuitenkin osoittanut 3.5.2003 lähtien Andalusiassa, Baleaareilla, Kastilia- La Manchassa, Kataloniassa, Galiciassa ja Valenciassa uusia erityissuojelualueita tai laajentanut olemassa olevia erityissuojelualueita. Kanariansaarten osalta Espanja ei ole tämän ajankohdan jälkeen ilmoittanut uusien erityissuojelualueiden osoittamisesta. Kirjelmissään Espanja kuitenkin tunnustaa ainakin tämän saariryhmän osalta tarpeen osoittaa 16 uutta erityissuojelualuetta ja laajentaa 11:tä olemassa olevaa erityissuojelualuetta. Myös Andalusiassa, Kataloniassa, Galiciassa ja Valenciassa on määrä osoittaa vielä uusia erityissuojelualueita tai laajentaa jo olemassa olevia.

27. Yhteisöjen tuomioistuin on muutamissa aiemmissa tapauksissa ottanut tällaiset seikat huomioon sen toteamiseksi, ettei erityissuojelualueita ole ratkaisevana ajankohtana osoitettu riittävästi.( ) Jäsenvaltio nimittäin tunnustaa erityissuojelualueen osoittamisella, että kyseinen alue kuuluu lintujen suojeluun sopivimpiin alueisiin.( ) Täten voitaisiin katsoa, että osoittaessaan uusia lintujensuojelualueita perustellussa lausunnossa asetetun määräajan umpeutumisen jälkeen Espanja on tunnustanut olevansa velvollinen osoittamaan lisää lintujensuojelualueita.

28. Kaikkiin näihin tapauksiin liittyi kuitenkin seikkoja, jotka saivat laiminlyönnin vaikuttamaan erityisen vakavalta. Ranskan tapauksessa kuuden liitteessä I mainitun lajin osalta ei ollut osoitettu lainkaan erityissuojelualueita,( ) Suomen tapauksessa erityissuojelualueiksi oli osoitettu ylipäätään ainoastaan 15 aluetta, mikä ei kiistatta ollut riittävästi,( ) ja Italia on myöntänyt, että erityissuojelualueiden valinnassa otettiin huomioon taloudellisia ja virkistykseen liittyviä perusteita.( ) Lisäksi oli ilmeistä, että Italia oli osoittanut huomattavasti vähemmän erityissuojelualueita kuin vuoden 1989 IBA‑selvityksessä.( ) Tämän vuoksi Espanjan tuomitseminen pelkästään määräajan umpeutumisen jälkeen osoitettujen erityissuojelualueiden perusteella olisi suhteellisen heikolla perustalla.

29. Ennen kaikkea tällä perusteella annettava tuomio ei kuitenkaan tekisi oikeutta asianosaisten edelleen jatkuvalle kiistalle. Kanne ei nimittäin ole rauennut määräajan umpeutumisen jälkeen tehtyjen osoitusten ja ilmoitusten myötä. Espanja kiistää olevansa vuoden 1998 IBA‑selvityksen perusteella velvollinen osoittamaan lisää erityissuojelualueita, mutta komissio ei selvästikään ole vielä tyytyväinen tähänastisiin myönnytyksiin. Mikäli Espanja tuomitaan osoitusten ja ilmoitusten perusteella, kiista siitä, missä määrin erityissuojelualueita on osoitettava lisää, johtaisi ratkaisemattomana EY 228 artiklan mukaisen menettelyn aloittamiseen ja voisi tässä yhteydessä tulla mahdollisesti uudelleen yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.( )

30. Tämä epävarmuus rasittaisi lähinnä Espanjaa, koska sen velvoitteen ulottuvuus jäisi mahdollisesti annettavassa tuomiossa epäselväksi ja koska olisi pelättävissä, että Espanja tuomitaan myöhemmin käytävässä oikeudenkäynnissä maksamaan sakkoa ja/tai kiinteämääräinen hyvitys. Tämä haitta olisi epäasianmukainen, perusteeton ja epäoikeutettu erityisesti siksi, että Espanjan määräajan umpeutumisen jälkeen tekemien osoitusten tai niitä koskevien ilmoitusten perusteella annettava tuomio johtuisi pelkästään siitä, että Espanja on pyrkinyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aikana täyttämään velvoitteensa.

31. Näin ollen on välttämätöntä ratkaista asianosaisten kiista myös muilta osin.( )

C Asianosaisten muut kiistanalaiset kysymykset

32. Komissio perustaa väitteensä ennen kaikkea siihen, etteivät Espanjan mainituilla itsehallintoalueilla osoittamat erityissuojelualueet kata suuria osia vuoden 1998 IBA‑selvityksessä mainituista alueista, mutta myös siihen, ettei erityissuojelualueiksi ole osoitettu kaikkia kosteikkoja, jotka Espanja on tunnustanut kansainvälisesti merkittäviä kosteikkoja koskevassa Ramsarin (Iran) yleissopimuksessa( ) tarkoitetuiksi alueiksi, sekä lintudirektiivin liitteen I mukaisesti erityisen suojeltavien lajien riittämättömään suojeluun.

33. Komissio esittää toistuvasti erityisen suojeltavien lajien riittämätöntä suojelua koskevan väitteen, jolle se ei kuitenkaan lähes poikkeuksetta esitä nimenomaisia perusteluja. Kyseisten lajien luetteleminen ja kyseisten elinympäristöjen (arot, kosteikot tai vuoret) osittainen nimeäminen kaikkien itsehallintoalueiden kohdalla ei kuitenkaan riitä näyttämään riittämätöntä suojelua vakuuttavasti toteen. Tämän väitteen ainoat, implisiittiset perustelut löytyvät vuoden 1998 IBA‑selvityksestä, jossa mainitaan alueet, joita ei ole vielä osoitettu erityissuojelualueiksi ja jotka sopivat parhaiten näiden lajien suojeluun. Siten tähän väitteeseen ei sisälly vuoden 1998 IBA‑selvitykseen vetoamisen lisäksi uutta argumenttia, vaan sillä ainoastaan selitetään riittämätöntä osoittamista koskevan väitteen todistusvoimaa. Näin ollen näitä perusteita ei ole tarpeen arvioida erikseen.

34. Mitä tulee Ramsarin yleissopimuksessa tarkoitettuihin alueisiin, komissio mainitsee kanteessa Andalusiassa kaksi aluetta ja Galiciassa yhden alueen, joita ei komission mukaan ole ratkaisevana ajankohtana vielä osoitettu erityissuojelualueiksi. Koska Espanja ei kiistä tätä väitettä, se on näytetty toteen.

35. Täten tutkinta voidaan rajata koskemaan vuoden 1998 IBA‑selvityksen todistusarvoa.

36. Komission mukaan vuoden 1998 IBA‑selvitys on kaikista saatavilla olevista selvityksistä parhaiten dokumentoitu ja täsmällisin suojeluun ja erityisesti tärkeiden lajien eloonjäämiseen ja lisääntymiseen sopivimpien alueiden osoittamista varten. Tämä selvitys perustuu tasautettuihin lintutieteellisiin arviointiperusteisiin, joiden avulla voidaan osoittaa, mitkä ovat kaikkien liitteessä I lueteltujen lajien ja muiden muuttavien lajien suojeluun sopivimmat alueet, ja siinä osoitetaan ensisijaiset lintujen suojelualueet Espanjassa.

37. Kun vertaillaan vuoden 1998 IBA‑selvityksen tietoja Espanjan kuningaskunnan osoittamien lintujen erityissuojelualueiden kanssa, siltä osin kuin on kyse niin koko maan alueesta kuin itsehallintoalueita koskevasta yksityiskohtaisemmasta arviosta, voidaan päätellä, että lintujen erityissuojelualueiksi osoitettujen alueiden lukumäärä ja koko ovat alhaisemmat kuin lukumäärä ja koko, jotka mainitussa tieteellisessä tutkimuksessa todetaan kaikkein asianmukaisimmiksi, jotta lintudirektiivin 4 artiklan soveltamisalaan kuuluvia lintulajeja suojeltaisiin asianmukaisella tavalla.

38. Espanja toteaa vuoden 1998 IBA‑selvitykseen viittaamisen osalta lähtökohtaisesti, että yhtenäisen kokonaisuuden muodostavien erityissuojelualueiden osoittamisen on perustuttava toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä oleviin tietoihin. Vuoden 1998 IBA‑selvitys ei sitä vastoin voi Espanjan mukaan olla tällainen viiteasiakirja.

39. Tämä käsitys pitää ainoastaan osittain paikkansa. Erityissuojelualueiden osoittamisesta ovat vastuussa yksinomaan jäsenvaltiot. Ne eivät voi vapautua vastuustaan yksinkertaisesti omaksumalla ja soveltamalla muiden tahojen – myös lintujensuojelujärjestöjen – tietoja. Erityissuojelualueen osoittaminen pikemminkin edellyttää, että kyseinen alue lukeutuu toimivaltaisten viranomaisten parhaisiin mahdollisiin käytettävissä oleviin tieteellisesti tutkittuihin tosiseikkoihin( ) perustuvan vakaan käsityksen mukaan lintujen suojeluun sopivimpiin alueisiin.

40. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että osoittamisvelvollisuus raukeaa yleisesti, kunnes toimivaltaiset viranomaiset ovat täysin tarkastaneet ja varmentaneet uudet tieteelliset tiedot. Ennemminkin on palautettava mieleen, että osoittamisvelvollisuus on olemassa jo lintudirektiivin täytäntöönpanoa koskevan määräajan umpeutumisesta lähtien, Espanjan tapauksessa 1.1.1986 alkaen.( ) Tiettynä ajankohtana käytettävissä oleva tieteellinen tieto ei myöskään rajoita osoittamisvelvollisuutta.( )

41. Tähän velvoitteeseen liittyi toinen velvoite, nimittäin löytää sopivimmat alueet. Lintudirektiivin 10 artiklassa, luettuna yhdessä liitteen V kanssa, velvoitetaan jäsenvaltiot tästä syystä edistämään tarvittavaa tutkimusta ja työtä. Näin ollen Espanja olisi ollut jo vuoteen 1986 mennessä velvollinen tekemään itse kattavan tieteellisen selvityksen lintujen esiintymisestä alueellaan ja osoittamaan sen perusteella tarvittavat erityissuojelualueet. Mikäli Espanja olisi noudattanut tätä velvoitetta täysin, joko vuoden 2000 IBA‑selvitykseen sisältyisi pelkästään erityissuojelualueita tai Espanja voisi helposti torjua kaikki uudet vaatimukset erityissuojelualueiden osoittamisesta. Uusia osoittamisvelvollisuuksia voisi syntyä ainoastaan, jos lintujen esiintymisessä tapahtuu muutoksia, mitä kumpikaan nyt esillä olevan asian osapuolista ei väitä.

42. Näistä seikoista käy ilmi vuoden 1998 IBA‑selvityksen merkitys nyt esillä olevalle asialle. Selvitykseen sisältyvä kuvaus erityissuojelualueiksi osoitettavien alueiden muodostamasta yhtenäisestä kokonaisuudesta ei ole – myöskään komission mukaan – tyhjentävä. Komissio ei odota, että Espanja osoittaa erityissuojelualueeksi jokaisen yksittäisen selvityksessä mainitun alueen kokonaisuudessaan. Näin ollen komissio on luopunut riittämätöntä osoittamista koskevasta väitteestä muutamien itsehallintoalueiden osalta, vaikka niiden osoittamien erityissuojelualueiden lukumäärä on alhaisempi kuin vuoden 1998 IBA‑selvityksessä,( ) ja komissio hyväksyy myös erityissuojelualueiden tieteellisesti perustellun rajojen määrittämisen tärkeiden lintualueiden sisällä, vaikka nämä erityissuojelualueet ovat kooltaan osittain paljon pienempiä kuin vuoden 1998 IBA‑selvityksessä mainitut alueet.( ) Vuoden 1998 IBA‑selvitys toimii pikemminkin ainoastaan indisiona siitä, etteivät tähän asti osoitetut erityissuojelualueet selvästikään täytä lintudirektiivin 4 artiklan vaatimuksia.

43. Selvitystä alueista on lähtökohtaisesti mahdollista käyttää tässä tarkoituksessa. Yhteisöjen tuomioistuin totesi vanhemman, vuoden 1989 IBA‑selvityksen osalta, että kun otetaan huomioon selvityksen tieteellisyys sekä se, ettei ole esitetty tieteellistä näyttöä, jolla pyrittäisiin nimenomaan osoittamaan, että lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdasta johtuvat velvoitteet voidaan täyttää osoittamalla erityissuojelualueiksi muita kuin selvityksestä ilmeneviä alueita sekä sellaisia alueita, joiden kokonaispinta-ala on viimeksi mainittuja alueita pienempi, yhteisöjen tuomioistuin voi käyttää kyseistä selvitystä lähdeaineistona arvioidakseen sitä, onko asianomainen jäsenvaltio osoittanut lukumäärältään ja kooltaan riittävän määrän alueita erityissuojelualueiksi direktiivin edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetun mukaisesti, vaikkei kyseinen selvitys oikeudellisesti sidokaan asianomaista jäsenvaltiota.( )

44. Komissio ei vetoa enää tähän vanhempaan, yhteisöjen tuomioistuimen tunnustamaan selvitykseen, vaan vuoden 1998 IBA‑selvitykseen. Se katsoo, että vuoden 1998 IBA‑selvityksessä dokumentoidaan nykyisin parhaat mahdolliset käytettävissä olevat tieteelliset tiedot lintujen suojeluun sopivimmista alueista.

45. Espanja voisi osoittaa tämän indision vääräksi esittämällä parempia tieteellisiä tietoja, joista ilmenee, että osoitetut erityissuojelualueet täyttävät täysin lintudirektiivin 4 artiklan mukaiset velvoitteet.( ) Vaikuttaa siltä, että ne itsehallintoalueet, jotka eivät enää ole nyt esillä olevan menettelyn kohteena, ovat esittäneet tällaisen näytön komission vakuuttamiseksi. Espanja myös väittää muiden eri itsehallintoalueiden osalta, että vastaavat tiedot ovat käytettävissä tai että niitä kerätään. Tätä väitettä ei kuitenkaan yleensä( ) näytetä siinä määrin toteen, että yhteisöjen tuomioistuin voisi tutkia, osoitetaanko vuoden 1998 IBA‑selvitys tältä osin vääräksi.

46. Sikäli kuin sillä on merkitystä nyt esillä olevan asian kannalta, Espanja soveltaa pikemminkin toisenlaista strategiaa. Se pyrkii kyseenalaistamaan jo vuoden 1998 IBA‑selvityksen tieteellisen arvon estääkseen näin sen käyttämisen todisteena erityissuojelualueiden riittämättömästä osoittamisesta. Tätä varten Espanja esittää joukon periaatteellisia moitteita, arvostelee käytettyjen tietojen laatua ja moittii lopuksi muutamia lintujen suojeluun sopivimpien alueiden määrittämisessä käytettyjä arviointiperusteita.

1. Vuoden 1998 IBA‑selvitystä koskeva periaatteellinen arvostelu

47. Espanjan hallitus esittää ensinnäkin muutamia periaatteellisia moitteita vuoden 1998 IBA‑selvitystä kohtaan. Selvitys on sen mukaan laadullisesti aivan toista luokkaa kuin vuoden 1989 IBA‑selvitys. Vuoden 1989 IBA‑selvityksen on laatinut komission toimeksiannosta International Council of Bird Preservation (kansainvälinen lintujensuojeluneuvosto), vuoden 1998 IBA‑selvityksen sitä vastoin pelkästään yksi espanjalainen lintujensuojelujärjestö, SEO/BirdLife. BirdLife International, joka on perustettu kansainvälisen lintujensuojeluneuvoston seuraajaksi, ei ole nimenomaisesti ottanut vastuuta vuoden 1998 IBA‑selvityksen sisällöstä.

48. Espanjan mukaan on käsittämätöntä, miten vuoden 1998 IBA‑selvitys, joka on laadittu ainoastaan yhdeksän vuotta vuoden 1989 IBA‑selvityksen jälkeen, saattoi käsittää 9,5 miljoonan hehtaarin sijasta 16 miljoonaa hehtaaria. Jo vuoden 1989 IBA‑selvitys oli komission ja yhteisöjen tuomioistuimen käsityksen mukaan ollut tiukka, täsmällinen ja tyhjentävä. Ilmeisesti SEO/BirdLifen tarkoituksena oli asiassa komissio vastaan Alankomaat annetun tuomion( ) jälkeen nostaa yksipuolisesti lintutieteellisesti merkittävien alueiden lukumäärää ja laajentaa niitä luodakseen perusteet jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalle menettelylle. Vuoden 1998 IBA‑selvitys julkaistiin vuoden 1999 alussa, ja jo vuotta myöhemmin aloitettiin nyt esillä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely.

49. Kuten komissio kuitenkin perustellusti korostaa, vuoden 1998 IBA‑selvityksen laati sama järjestö, joka oli laatinut myös vuoden 1989 IBA‑selvityksen Espanjaa käsittelevän osuuden, nimittäin SEO/BirdLife. Vuoden 1998 IBA‑selvitykseen sisältyy tosin vielä varaus, jonka mukaan BirdLife International, joka on lintujensuojelujärjestöjen kansainvälinen kattojärjestö, ei ota vastuuta selvityksestä. BirdLife International on kuitenkin sisällyttänyt vuoden 1998 IBA‑selvityksen siitä lähtien vastuullaan olevaan eurooppalaiseen selvitykseen lintujen suojelun kannalta tärkeistä alueista, vuoden 2000 IBA‑selvitykseen.( )

50. SEO/BirdLife on tunnustettu arvovaltaiseksi toimijaksi Espanjaa koskevissa lintutieteellisissä kysymyksissä. Espanja myöntää tämän nimenomaisesti. Komission mainitsemat Espanjan viranomaisten tälle järjestölle esittämät lausuntopyynnöt, Espanjan valtion viranomaisten mukanaolo vuoden 1998 IBA‑selvityksessä( ) sekä osoitettujen erityissuojelualueiden täydentäminen vuoden 1998 IBA‑selvityksen perusteella muutamilla Espanjan itsehallintoalueilla vahvistavat SEO/BirdLifen tieteellisen arvovallan. Lopuksi myös yhteisöjen tuomioistuin on äskettäin tukeutunut nimenomaisesti SEO/BirdLifen linnunliima-ansoilla harjoitettavaa rastaiden pyyntiä koskevaan kertomukseen.( )

51. Myös menetelmällisesti ja komission osallistumisen osalta uusi selvitys vastaa pitkälti edeltäjäänsä. Edeltäjänsä, vuoden 1989 IBA‑selvityksen tapaan vuoden 1998 IBA‑selvitys on syntynyt sen tuloksena, että sopivimpien alueiden löytämiseksi käytettäviä useita lintutieteellisiä arviointiperusteita sovelletaan lintujen esiintymisen kartoittamiseen.

52. Alueiden valintaa koskevien arviointiperusteiden osalta vuoden 1989 IBA‑selvitys ja vuoden 1998 IBA‑selvitys vastaavat suurelta osin toisiaan.( ) Espanjan korostama komission osallistuminen vuoden 1989 IBA‑selvityksen laatimiseen tarkoitti lähinnä lintutieteilijöiden arviointiperusteita koskevan työn valvomista. Koska näitä arviointiperusteita käytetään edelleen laajasti, komissio vastaa ainakin välillisesti myös vuoden 2000 IBA‑selvityksestä. Tiedonkeruuta komissiolla oli sitä vastoin tuskin mahdollisuutta valvoa jo vuoden 1989 IBA‑selvityksenkään kohdalla, koska se ei voinut varmentaa jokaisen yksittäisen ilmoitetun lintuesiintymän olemassaoloa ja laajuutta. Myöskään tältä osin vuoden 1989 IBA‑selvitys ja vuoden 1998 IBA‑selvitys eivät siten eroa toisistaan merkittävästi.

53. Muilta osin Espanjan hallituksen periaatteelliset moitteet vuoden 1998 IBA‑selvitystä kohtaan ovat pelkkiä olettamuksia – melkeinpä epäilyksiä – eivätkä voi täten sinänsä kyseenalaistaa selvityksen arvovaltaa. On uskottavaa, että lisääntyvät tieteelliset tiedot lintujen esiintymisestä mahdollistavat uusien sellaisten alueiden löytämisen, jotka ovat sopivimpia lintujen suojeluun. SEO/BirdLifen kaltaisen lintujen suojeluun omistautuneen järjestön kannalta on myös järkevää pyrkiä ajantasaistamaan ja täydentämään selvitystä tärkeistä lintualueista sen jälkeen, kun yhteisöjen tuomioistuin on tunnustanut selvityksen arvon todisteena erityissuojelualueiden riittämättömästä osoittamisesta. Samantapaista strategiaa noudatti myös BirdLife International yhteistyössä muiden eurooppalaisia valtioita edustavien kumppaneidensa kanssa, koska vuonna 2000 julkaistiin uusi eurooppalainen selvitys.( )

54. Lisäksi Espanjan väite, jonka mukaan sen osuus yhteisössä osoitetuista erityissuojelualueista on ollut jo suhteettoman suuri, ei ole vakuuttava. Pitää paikkansa, että erityissuojelualueiden osuus pinta-alasta oli kanteen nostamishetkellä suurin Espanjassa. Siten Espanjalla oli kyseisenä ajankohtana 35 prosenttia yhteisössä erityissuojelualueiksi osoitetuista alueista, kun taas sen pinta-ala on ainoastaan 16 prosenttia yhteisön pinta-alasta.

55. Tällä väitteellä ei kuitenkaan ole oikeudellista painoarvoa. Lintudirektiivin 4 artiklassa ei edellytetä, että jokainen jäsenvaltio osoittaa erityissuojelualueita pinta-alansa mukaisesti vaan että jäsenvaltiot osoittavat erityissuojelualueiksi sopivimmat alueet. Jäsenvaltioissa on tällaisia alueita niiden maantieteellisten ja biologisten ominaispiirteiden mukaan vaihtelevasti. Siten Slovenia ja Slovakia ovat sittemmin osoittaneet erityissuojelualueiksi selvästi suuremman osan pinta-alastaan kuin Espanja.( ) Mikäli jokin yksittäinen jäsenvaltio edistäisi erityissuojelualueiden osoittamisella suhteettomasti Natura 2000 ‑verkoston luomista, yhteisö olisi lojaalisuusperiaatteen mukaisesti velvollinen ottamaan huomioon kyseisen jäsenvaltion vastaavasti voimakkaammin Natura 2000 ‑verkostolle annettavassa yhteisön tuessa.( )

56. Espanjan periaatteellisilla moitteilla vuoden 1998 IBA‑selvitystä kohtaan ei näin ollen voida kyseenalaistaa selvityksen tieteellistä arvoa. Uudemmalle selvitykselle on sen alkuperän perusteella annettava lähtökohtaisesti edeltäjäänsä verrattavissa oleva tieteellinen arvo.

2. Käytetyt tiedot

57. Muut Espanjan esittämät moitteet koskevat vuoden 1998 IBA‑selvityksen sisällöllistä laatua. Niissä vaaditaan tiedonkeruun ja siitä seuraavan vuoden 1998 IBA‑selvitykseen sisältyvien tietojen laadun tarkastelua.

58. Espanja väittää, ettei selvitykseen sisälly lähteitä siinä mainittujen alueiden arvioimista varten. Selvityksen taustalla olevia tietoja ja alueiden laajentamista ei siten voida Espanjan mukaan tarkistaa. Tässä yhteydessä Espanjan hallitus jättää huomiotta, että lintujen esiintyminen ja selvityksen kattamat alueet voidaan milloin tahansa varmentaa yksittäisillä tärkeillä lintualueilla tehtävillä tieteellisillä tutkimuksilla. Tilanne lähteiden osalta ei lisäksi ollut sen parempi myöskään aiemmin laaditussa vuoden 1989 IBA‑selvityksessä. Yhteisöjen tuomioistuin on siitä huolimatta tunnustanut kyseisen selvityksen.

59. Espanja myös väittää, että SEO/BirdLife on evännyt itsehallintoalueilta, joilla on yksinomainen toimivalta erityissuojelualueiden osoittamisessa, rajoittamattoman tutustumisoikeuden tärkeitä lintualueita koskevaan tietokantaansa. Tähän tietokantaan voi sisältyä jokaisen tärkeän lintualueen osalta sellaisia erilaisia tietoja, joita ei ole mainittu selvityksessä, erityisesti kirjallisuusviitteitä ja informaatiota erityissuojelualueiden rajojen määrittämistä koskevien tietojen laadusta.( )

60. Ei ole tiedossa, että vuoden 1989 IBA‑selvityksen osalta olisi olemassa vastaavia välineitä, jotka voisivat helpottaa jäsenvaltioille erityissuojelualueiden osoittamista. On erittäin valitettavaa, jos tilanne on kuitenkin nykyään toinen ja jos toimivaltaiset viranomaiset eivät siitä huolimatta mahdollisesti voi hyödyntää näitä välineitä. Näin syntyy vaikutelma, ettei SEO/BirdLife tue kaikin tavoin omaa tavoitettaan, erityissuojelualueiden riittävää osoittamista. Samalla on kuitenkin huomautettava, että SEO/BirdLife on evännyt ainoastaan täyden tutustumisoikeuden tietokantaan mutta on ilmeisesti valmis neuvottelemaan tutustumista koskevista ehdoista.

61. Tutustumisoikeuden epääminen ei kuitenkaan kyseenalaista julkaistun selvityksen tieteellistä arvoa. Selvityksessä ei nimittäin hyödynnetä pelkästään kyseisessä tietokannassa ilmoitettua kirjallisuutta, vaan se perustuu aivan olennaisesti SEO/BirdLifen paikallisten ryhmien, alueviranomaisten, biologien, luonnonsuojeluryhmien, lintutieteilijöiden, tutkijoiden, luonnontieteilijöiden, yliopistoprofessorien, metsänhoitajien ja muiden tahojen muutoin julkaisemattomiin havaintoihin ja kokemuksiin.( ) Tärkeiden lintualueiden valinnan kannalta ratkaisevat tiedot sisältyvät täten julkaisuun, kun taas tietokantaan sisältyvillä kirjallisuusviitteillä on vähäinen merkitys tärkeiden lintualueiden löytämisen kannalta.

62. Tästä syystä olisi hyödyllistä löytää henkilöt, jotka ovat vastuussa tiedonkeruusta yksittäisillä tärkeillä lintualueilla. Nämä henkilöt voisivat asiantuntemuksensa perusteella tukea toimivaltaisia viranomaisia erityissuojelualueen rajojen määrittämisessä ja osoittamisessa. Komissio on kuitenkin suullisessa käsittelyssä perustellusti korostanut, että näillä henkilöillä on oikeus siihen, että SEO/BirdLife käsittelee heidän tietojaan luottamuksellisesti, mikäli erityissuojelualueiden osoittamiseen osallistumisen vuoksi on pelättävissä kostotoimia. Tämä ei ole poissuljettua erityisesti silloin, kun he ovat sellaisten viranomaisten palveluksessa, jotka suhtautuvat torjuvasti erityissuojelualueiden osoittamiseen. Kiistanalaisten tärkeiden lintualueiden kohdalla ongelmia voi syntyä myös paikallistasolla.

63. Espanjan hallitus ei voi myöskään vedota kanteen osalta siihen, että siltä on evätty oikeus tulla kuulluksi tietokantaan sisältyvistä tiedoista. Kanteessa ei nimittäin nojauduta näihin tietoihin, vaan pelkästään julkaistuun vuoden 1998 IBA‑selvitykseen.

64. Espanja ei voi myöskään vedota puuttuvaan komission tukeen. Komissio on tosin velvollinen tukemaan jäsenvaltioita mahdollisuuksien mukaan erityissuojelualueiden osoittamisessa, mutta se ei saa tämän perusteella antaa jäsenvaltioiden käyttöön tietoja, jotka ovat yksityisten tahojen omaisuutta. Juuri tästä on kuitenkin kyse asianomaisen tietokannan kohdalla.

65. Tutustumisoikeuden epäämisen ulottuvuudesta riippumatta Espanjan hallitus ei kuitenkaan ole estynyt toteuttamasta tarvittavia toimenpiteitä täyttääkseen täysin osoittamisvelvollisuutensa. SEO/BirdLife on pikemminkin huomattavasti helpottanut osoitettujen erityissuojelualueiden täydentämistä jo selvityksen julkaisemisella. Espanjan viranomaisten ei siten tarvitse tutkia koko valtion aluetta, vaan ne voivat keskittyä tärkeisiin lintualueisiin.

66. Lisäksi Espanjan hallitus kyseenalaistaa käytettyjen tietojen laadun. SEO/BirdLife luokittelee tietojen laadun siten, että 38 prosenttia tiedoista on korkealaatuisia, 18 prosenttia heikkolaatuisia ja 44 prosenttia siltä väliltä.( ) Vuoden 1998 IBA‑selvityksessä arvioidaan tietojen laatua yksittäisten alueiden jokaisen lintutieteellisen suojelukohteen osalta luokissa A, B, C ja U. Luokitus U tarkoittaa tuntematonta, C vähäisiä tietoja, B riittämättömiä tietoja, ja ainoastaan luokka A kuvaa täsmällisiä tietoja.( )

67. Espanja katsoo, että ainoastaan luokkaan A kuuluvat tiedot saadaan ottaa huomioon jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Tämä väite tarkoittaa kuitenkin sitä, että Espanja voisi pysyä toimettomana, kunnes komissio tai yksityiset järjestöt tarkastelevat järjestelmällisesti ja korkeimmalla tieteellisellä tasolla lintujen esiintymistä koko valtion alueella. Se on kuitenkin lintudirektiivin nojalla Espanjan tehtävä. Niin kauan kuin parempia tietoja ei ole käytettävissä, myös heikompilaatuiset tiedot voivat siten olla osoitus sellaisten alueiden olemassaolosta, jotka ovat sopivimpia lintujen suojeluun.

68. Espanjan hallituksen vuoden 1998 IBA‑selvityksen tietojen laatua koskevat väitteet on näin ollen samoin hylättävä.

3. Arviointiperusteet lintujen suojeluun sopivimpien alueiden määrittämiselle

69. Lopuksi Espanjan hallitus moittii muutamia arviointiperusteita lintujen suojeluun sopivimpien alueiden määrittämiselle tai tapaa, jolla SEO/BirdLife soveltaa niitä.

70. Arviointiperusteet kuvataan vuoden 1998 IBA‑selvityksessä ja vuoden 2000 IBA‑selvityksessä.( ) Tärkeillä lintualueilla esiintyy säännöllisesti merkittävä määrä maailmanlaajuisesti uhanalaisen lajin edustajia (C.1)( ) tai vähintään 1 prosentti EU:ssa uhanalaisen lajin, toisin sanoen lintudirektiivin liitteessä I mainitun lajin (C.2),( ) tai jonkin toisen muuttavan lajin (C.3) koko kannasta.( ) Tärkeitä lintualueita ovat myös alueet, joilla esiintyy suuria, yli 20 000 vesilinnun tai yli 10 000 merilintuparin parvia (C.4) sekä pullonkaula-alueet, joiden kautta kulkee säännöllisesti yli 5 000 haikaraa tai yli 3 000 petolintua tai kurkea (C.5).( ) Arviointiperusteen C.6 perusteella viisi liitteessä I mainittujen lajien kannalta tärkeintä aluetta on lopuksi katsottava lintutieteellisesti tärkeimmäksi alueeksi kyseisellä eurooppalaisella alueella (ns. top 5 ‑arviointiperuste).( ) Arviointiperuste C.7 käsittää osoitetut erityissuojelualueet tai erityissuojelualueiksi suunnitteilla olevat alueet, jotka valittiin muiden arviointiperusteiden perusteella.

71. BirdLife nojautuu lisäksi alueiden rajojen määrittämistä koskeviin perusperiaatteisiin. Tärkeä lintualue joko poikkeaa selvästi ympäristöstään, kyseessä on jo luonnonsuojelutarkoituksiin rajattu alue, tai se täyttää yksin tai yhdessä muiden tärkeiden lintualueiden kanssa kaikki aluetta rikastuttavien lajien vaatimukset niiden esiintymisajankohtana.( )

72. Vuoden 1989 IBA‑selvityksen ja vuoden 1998 IBA‑selvityksen arviointiperusteet lintujen suojeluun sopivimpien alueiden määrittämiseksi ovat suurelta osin yhtenevät, joten yhteisöjen tuomioistuin on jo lähtökohtaisesti tunnustanut ne, kun se totesi aiemmin laaditun vuoden 1989 IBA‑selvityksen osalta, että se on (kunkin menettelyn kannalta ratkaisevana ajankohtana) osoittautunut ainoaksi asiakirjaksi, jonka tieteellinen todistusarvo tekee mahdolliseksi arvioida sitä, missä määrin vastaajana oleva jäsenvaltio on noudattanut velvoitettaan osoittaa erityissuojelualueiksi lukumääräisesti ja kooltaan sopivimmat alueet uhanalaisten lajien suojelemiseksi.( )

73. Mikään ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita kehittämästä itse arviointiperusteita lintujen suojeluun sopivimpien alueiden löytämiseksi ja osoittamasta erityissuojelualueitaan näiden arviointiperusteiden perusteella.( ) Arviointiperusteiden on kuitenkin lintutieteelliseltä kannalta vastattava vähintäänkin tärkeitä lintualueita koskevien selvitysten arviointiperusteita.

74. Espanja ei kuitenkaan ole kehittänyt omia arviointiperusteita vaan vastustaa valintaperusteiden C.1 ja C.6 soveltamista vuoden 1998 IBA‑selvityksen yhteydessä sekä monien löydettyjen alueiden rajojen määrittämistä.

a) Arviointiperuste C.1

75. Espanja väittää, että SEO/BirdLife on muutamissa tapauksissa valinnut arviointiperusteen C.1 määritelmän vastaisesti alueita, joilla esiintyy selvästi vähemmän kuin 1 prosentti suojeltujen lajien lisääntymiskykyisestä kannasta. Tämä koskee Espanjan mukaan erityisesti isotrappia. Espanjassa esiintyy noin 23 000 yksilöä, joten raja-arvo olisi 230 yksilöä. SEO/BirdLife käyttää Espanjan mukaan tämän sijasta raja-arvona 50:tä yksilöä.

76. Espanjan hallitus tulkitsee tällä arvostelullaan väärin kyseisen arviointiperusteen määritelmää. Maailmanlaajuisesti uhanalaisten lajien kohdalla kyseisellä alueella edellytetään ainoastaan merkittävää määrää yksilöitä. Tämä merkittävä määrä voi olla selvästi alhaisempi kuin 1 prosentin raja-arvo, jota sovelletaan arviointiperusteessa C.2, toisin sanoen lajeihin, jotka ovat uhanalaisia ainoastaan EU:ssa, eivät maailmanlaajuisesti.

77. Maailmanlaajuisesti uhanalaisten lajien kohdalla BirdLife International käyttää tämän uhan vuoksi selvästi alhaisempia raja-arvoja, esimerkiksi Espanjan mainitseman isotrapin osalta 30 yksilön raja-arvoa.( ) SEO/BirdLife on sitä vastoin määrittänyt vuoden 1998 IBA‑selvityksen raja-arvon – kuten komissio korostaa – Espanjan suhteellisen suuren esiintymän perusteella korkeammaksi kuin BirdLife International eurooppalaisessa selvityksessä.

78. Tätä arviointiperustetta ei lisäksi myöskään tiukennettu vaan päinvastoin lievennettiin yhteisöjen tuomioistuimen tunnustamaan vuoden 1989 IBA‑selvitykseen nähden. Vuoden 1989 IBA‑selvityksen arviointiperuste 5 käsitti vielä kaikki harvinaisten tai uhanalaisten lajien pesintäalueet.

79. Tämä Espanjan väite on siten hylättävä.

b) Arviointiperuste C.6

80. Espanja moittii lisäksi arviointiperusteen C.6, niin sanotun top 5 ‑arviointiperusteen, soveltamista. Tämän arviointiperusteen mukaisesti lintujen suojeluun sopivimmat alueet ovat jokaisen lajin osalta kunkin alueyksikön viisi parasta aluetta. Alueyksiköiden rajat määritetään kunkin jäsenvaltion sisällä Eurostatin laatiman tilastollisten alueyksiköiden nimikkeistön (Nomenclature des unités territoriales statistiques, jäljempänä NUTS) mukaisesti. BirdLife on valinnut eri jäsenvaltioissa erilaisia tämän nimikkeistön tasoja saadakseen vastaavan kokoisia eurooppalaisia alueyksiköitä.( ) Espanjassa valittiin taso II, joka vastaa itsehallintoalueita, ja tästä syystä maa jaettiin 17 alueyksikköön.

81. Espanja torjuu itsehallintoalueiden tunnustamisen tässä arviointiperusteessa tarkoitetuiksi eurooppalaisiksi alueyksiköiksi. Itsehallintoalueet eivät ole sen mukaan lintutieteellisten arviointiperusteiden perusteella rajattuja alueita vaan hallinnollisia yksikköjä. Siten tällaisia alueyksiköitä on Espanjassa 17, Italiassa 20 ja Ranskassa 95.( ) Lähtökohdaksi pitäisi ennemminkin ottaa Espanjan mukaan niin sanotut luonnonmaantieteelliset alueet, joita käytettiin luontotyyppidirektiivin yhteydessä.

82. Luontotyyppidirektiivissä koko yhteisön alue on jaettu nyttemmin seitsemään luonnonmaantieteelliseen alueeseen: mannervyöhykkeeseen, Välimeren vyöhykkeeseen, alppivyöhykkeeseen, Atlantin vyöhykkeeseen, Makaronesian vyöhykkeeseen, boreaaliseen vyöhykkeeseen ja pannoniseen vyöhykkeeseen. Espanjassa on osia neljästä edellä mainitusta alueesta, nimittäin Atlantin vyöhykkeestä, Välimeren vyöhykkeestä, alppivyöhykkeestä ja Makaronesian vyöhykkeestä.

83. Jos arviointiperusteessa C.6 tarkoitetuiksi ”eurooppalaisiksi alueyksiköiksi” tunnustettaisiin ainoastaan luonnonmaantieteellisten alueiden espanjalaiset osat, tätä arviointiperustetta vastaavien alueiden määrä pienenisi huomattavasti. Enimmillään 85:n jokaista suojeltua lajia koskevan parhaan alueen sijasta Espanjassa olisi enintään ainoastaan 20 parasta aluetta jokaista suojeltua lajia kohden.

84. Tätä Espanjan väitettä ei voida suoralta kädeltä hylätä. Tässä yhteydessä ei ole merkitystä komission väitteellä, jonka mukaan Espanja on tähän saakka aina korostanut, että osoittamisvelvollisuuksien täyttämistä on arvioitava erikseen yksin toimivaltaisten itsehallintoalueiden perusteella. Itsehallintoalueiden toimivalta ei voi nimittäin olla ratkaiseva sen kannalta, mitkä alueet on osoitettava erityissuojelualueiksi. Alueiden valinnan on tunnetusti perustuttava tieteellisiin arviointiperusteisiin.( )

85. Selvästi voimakkaammin lintutieteeseen nojautuva – mutta ei kuitenkaan ratkaiseva – on komission väite, jonka mukaan luontotyyppidirektiivin luonnonmaantieteellisten alueiden perustana eivät ole lintukannat vaan ensisijaisesti luontotyyppien jakaantuminen. Linnut ovat komission mukaan tuskin verrattavissa luontotyyppidirektiivillä suojeltuihin lajeihin ja luontotyyppeihin. Vaikka luonnonmaantieteellisillä alueilla ei pyritäkään nimenomaisesti suojelemaan lintuja, niillä lienee kuitenkin läheisempi yhteys lintujensuojeluun kuin hallinnollis‑tilastollisen aluejaon mukaisilla alueilla.

86. BirdLife International myöntää itsekin, ettei NUTS‑aluejaon noudattaminen ole lintutieteelliseltä kannalta ihanteellinen ratkaisu, koska monet lintulajit suosivat harvemmin asuttuja alueita. NUTS sitä vastoin pohjautuu väestöön. Väestötiheyden ollessa alhaisempi syntyy suurempia alueyksikköjä. Alueyksiköiden vertailukelpoisuuden takaamiseksi eri jäsenvaltioissa on tästä syystä valittu eri NUTS‑tasoja.

87. Tämä perustelu on osoitus lintutieteellisesti merkityksetöntä NUTS‑aluejakoa koskevan viittauksen tosiasiallisesta arvosta. NUTS‑aluejaolla luodaan kaikissa jäsenvaltioissa vertailukelpoinen yksikkökoko top 5 ‑arviointiperusteen soveltamista varten. Tämä puolestaan takaa erityissuojelualueiden osittain tasapuolisen jakautumisen yhteisössä. Tällainen jakautuminen on edellytys sille, etteivät erityissuojelualueet keskity tietyille alueille vaan muodostavat yhdessä kokonaisuuden, joka kattaa yhteisön enemmän tai vähemmän tasapuolisesti.

88. Tällainen tasapuolinen kattaminen on välttämätöntä erityisesti lintutieteellisistä syistä, koska se takaa lajien suojelun niiden koko levinneisyysalueella. Lajien maantieteellisen levinneisyyden merkityksestä on osoitus luontotyyppidirektiivin 1 artiklan i kohtaan sisältyvä lajien suojelun tason määritelmä. Lajin suojelun tasolla tarkoitetaan eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä. Tätä määritelmää ei tosin voida soveltaa suoraan lintudirektiiviin, mutta se kuvaa tieteellistä yksimielisyyttä, jonka on oltava ratkaiseva myös lintudirektiivin mukaisen lintutieteellisesti perusteltavan alueiden valinnan yhteydessä.

89. Jos yksikkökooksi valittaisiin sitä vastoin suuremmat alueyksiköt, esimerkiksi Espanjan ehdottamat luonnonmaantieteelliset alueet, sama määrä valittavia alueita alueyksikköä kohti tuottaisi pienemmän määrän erityissuojelualueita. Erityissuojelualueiden muodostama verkosto olisi silloin harvempi. Sen lisäksi vaarana olisi, että nämä erityissuojelualueet jakautuvat vähemmän tasapuolisesti kuin pienempien alueyksikköjen perusteella. Tämä olisi vaarana muuten myös siinä tapauksessa, että suurempien alueyksikköjen kohdalla nostettaisiin valittavien alueiden määrää. Kummassakaan tapauksessa ei nimittäin voitaisi sulkea pois sitä, että parhaat alueet keskittyvät tietyille alueille, kun taas toiset alueet, jotka osoittaisivat itsenäisenä alueyksikkönä viisi tällaista aluetta, jäisivät erityissuojelualueiden ulkopuolelle.

90. Mikäli NUTS‑aluejaon sijasta haluttaisiin siis käyttää muita viitealueita, käytettävän arviointiperusteen olisi oltava sellainen, että tuloksena on yhtä tiheä ja kattava erityissuojelualueiden verkosto. Espanjan alue voitaisiin varmastikin tarvittavan tieteellisen työn avulla jakaa vastaavasti lintutieteellisin perustein pienempiin osiin, ja tätä jakoa voitaisiin myöhemmin käyttää erityissuojelualueiden löytämiseen.( ) Espanja ei ole kuitenkaan nähnyt tätä vaivaa vaan vetoaa ainoastaan luonnonmaantieteellisiin alueisiin, jotka eivät muodosta itsehallintoalueisiin verrattavissa olevaa perustaa erityissuojelualueiden tasapuolisen verkoston luomiselle.

91. Näin ollen Espanja ei ole myöskään osoittanut arviointiperusteen C.6 osalta, ettei vuoden 1998 IBA‑selvitys ole paras tieteellinen asiakirja lintujen suojeluun sopivimpien alueiden löytämiseksi.

c) Tärkeiden lintualueiden rajojen määrittäminen

92. Espanja on lopuksi tyytymätön tärkeiden lintualueiden rajojen määrittämiseen. Se on tapahtunut usein virheellisesti, koska tärkeisiin lintualueisiin kuuluu ilmeisen soveltumattomia alueita, esimerkiksi asutusalueita. Tärkeät lintualueet ovat Espanjan mukaan myös usein osoittautuneet liian suuriksi, keskimäärin paljon suuremmiksi kuin muissa jäsenvaltioissa.

93. Kuten lintujensuojelualueiden valinnan, myös niiden rajojen määrittämisen on perustuttava lintutieteellisiin arviointiperusteisiin, jotka mainitaan lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa.( ) Espanja arvostelee tärkeiden lintualueiden rajojen määrittämistä, mutta ei kuitenkaan rajojen määrittämisessä käytettyjä arviointiperusteita. Espanja moittii täten pelkästään niiden soveltamista tai siinä käytettyjä tietoja. Yleiset viittaukset esimerkiksi asutusalueisiin eivät kuitenkaan riitä näiden kriittisten huomautusten konkreettiseen tutkimiseen. Tietyt lajit ovat joissakin tapauksissa riippuvaisia juuri tällaisista elinympäristöistä. Siten maailmanlaajuisesti uhanalaisen pikkutuulihaukan (Falco naumanni) yhdyskunnat pesivät kiistatta myös asutusalueiden sisällä.

94. Espanja kuitenkin korostaa perustellusti, että komission huomautukset, jotka koskevat ainoastaan osittain erityissuojelualueisiin kuuluvia tärkeitä lintualueita, ovat ristiriidassa sen kanteen toisessa kohdassa esittämän väitteen kanssa.( ) Kyseisessä kohdassa komissio väittää hyväksyneensä Katalonian, Valencian, Galician ja Kastilia‑ La Manchan itsehallintoalueiden tieteelliset perustelut, joiden mukaan niiden osoittamien erityissuojelualueiden rajojen määrittäminen on omiaan varmistamaan lintudirektiivin noudattamisen niiden jokaisen yksittäisen (”cada una”) tärkeän lintualueen osalta. Komissio mainitsee tämän Espanjan väitteen vastineessaan( ) mutta ei ole selittänyt tätä ristiriitaa vastineessa eikä yhteisöjen tuomioistuimen esittäessä sille tätä koskevan kysymyksen suullisessa käsittelyssä.

95. Tämä yhteenveto komission kanteen oikeudellisista perusteista ei täytä yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan c alakohdan vaatimuksia. Tässä määräyksessä edellytettävien kanteen oikeudellisia perusteita koskevien mainintojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta yhteisöjen tuomioistuin voi tarvittaessa harjoittaa valvontaansa. Tästä seuraa, että niiden oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin kanne perustuu, on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kanteen tekstistä.( ) Tärkeiden lintualueiden sisällä mainituilla itsehallintoalueilla sijaitsevien erityissuojelualueiden osalta on kuitenkin tämän kannekirjelmän ristiriitaisuuden vuoksi epäselvää, esittääkö komissio tosiasiallisesti tämän väitteen. Niin asianmukainen puolustautuminen kuin yhteisöjen tuomioistuimen arviointikaan eivät ole tästä syystä mahdollisia.

96. Kannetta ei näin ollen voida ottaa tältä osin tutkittavaksi. Tämä puute koskee kanteen nostamishetkellä osoitettuja ja komissiolle ilmoitettuja erityissuojelualueita Kastilia- La Manchan, Katalonian, Valencian ja Galician itsehallintoalueilla.

97. Väitettä, jonka mukaan jotkin erityisiksi lintujensuojelualueiksi osoitetut alueet ovat kooltaan liian pieniä, on siten tutkittava ainoastaan Andalusian, Baleaarien ja Kanariansaarten osalta.

D Yksittäiset itsehallintoalueet

98. Lopuksi molemmat asianosaiset esittävät vielä yksittäisiä itsehallintoalueita koskevan väitteen. Tätä väitettä on tutkittava kunkin itsehallintoalueen yhteydessä.

1. Andalusia

99. Vuoden 1998 IBA-selvityksen ja Andalusiassa osoitettujen erityissuojelualueiden vertailun perusteella komissio väittää, että perustellussa lausunnossa asetetun määräajan umpeutuessa 37 kaikkiaan 60 tärkeästä lintualueesta ei kuulu lainkaan erityissuojelualueiden piiriin, että 22 osoitettua erityissuojelualuetta vastaavat ainoastaan osittain 23:a tärkeää lintualuetta ja että eri lajien suojelu on riittämätöntä, mikä koskee erityisesti espanjankeisarikotkaa (Aquila adalberti), mustahaikaraa (Ciconia nigra), nokikanaa (Fulica cristata), marmorisorsaa (Marmaronetta angustirostris), pikkutuulihaukkaa, sulttaanikanaa (Porphyrio porphyrio), välimerenlokkia (Larus audouinii), pikkutrappia (Tetrax tetrax), isotrappia (Otis tarda), niittysuohaukkaa (Circus pygargus) ja vuorikotkaa (Hieraaetus fasciatus). Erityissuojelualueeksi osoitettu noin miljoonan hehtaarin alue vastaa komission mukaan ainoastaan noin kolmasosaa tärkeiden lintualueiden kattamista alueista.

100. Espanja ei kiistä tätä väitettä. Se on täten katsottava hyväksytyksi. Kanne on näin ollen hyväksyttävä Andalusian osalta kokonaisuudessaan.

2. Baleaarit

101. Baleaareilla oli ratkaisevana ajankohtana osoitettu 40 erityissuojelualuetta, joiden yhteispinta-ala oli 121 015 hehtaaria. Erityissuojelualueet kattoivat kuitenkin ainoastaan 54 prosenttia 20 tärkeästä lintualueesta, joiden kokonaispinta-ala oli 131 243 hehtaaria. Komissio väitti erityisesti, ettei isohaarahaukkaa (Milvus milvus) ole suojeltu riittävästi.

102. Espanja huomauttaa, että vuoden 1998 IBA‑selvitykseen sisältyvät alueet ovat jo selvityksessä käytetyn mittakaavan, 1:2 500 000, vuoksi hyödyttömiä ja lisäksi vanhentuneita, mutta myöntää, että isohaarahaukka on otettava paremmin huomioon erityissuojelualueiden osoittamisessa, ja on tätä tarkoitusta varten osoittanut lajiensuojelusuunnitelman yhteydessä uusia erityissuojelualueita ja määrittänyt jo olemassa olevien erityissuojelualueiden rajoja uudelleen siten, että ne kattavat 70 prosenttia lajista.

103. Espanja on siten lähtökohtaisesti myöntänyt komission väitteet oikeiksi myös Baleaarien osalta. Sitä, kyseenalaistavatko toimivaltaisten viranomaisten uudet tiedot tosiasiallisesti vuoden 1998 IBA‑selvityksen todistusarvon, ei voida arvioida, koska yhteisöjen tuomioistuimella ei ole käytettävissä näitä tietoja.

104. Kanne on täten hyväksyttävä Baleaarien osalta kokonaisuudessaan.

3. Kanariansaaret

105. Kanariansaarilla oli osoitettu ratkaisevana ajankohtana – kuten kaiketi nykyäänkin – 28 erityissuojelualuetta, joiden kokonaispinta-ala on 211 598 hehtaaria. Erityissuojelualueet käsittävät noin 59,5 prosenttia 65 tärkeästä lintualueesta, joiden yhteispinta-ala on 133 443 hehtaaria. Erityissuojelualueet eivät kata lainkaan 23:a tärkeää lintualuetta ja kattavat osan muista tärkeistä lintualueista ainoastaan osittain. Komissio korostaa erityisesti seuraavien lajien riittämätöntä suojelua: kaulustrappi (Chlamydotis undulata), pikkukorppikotka (Neophron percnopterus), kanariantasku (Saxicola dacotiae), aavikkojuoksija (Cursorius cursor) ja tyrskyliitäjä (Bulweria bulwerii).

106. Espanja myöntää, että on osoitettava lisää erityissuojelualueita tai laajennettava jo olemassa olevia erityissuojelualueita. Toimivaltaiset viranomaiset eivät kuitenkaan tieteellisin perustein hyväksy kaikkia tärkeitä lintualueita kokonaisuudessaan. Tukeakseen tätä väitettään Espanjan hallitus on esittänyt vastauskirjelmässään yksityiskohtaisen tutkimuksen kaikista Kanariansaarten tärkeistä lintualueista, joita ei ole kokonaisuudessaan otettu mukaan, ja tässä tutkimuksessa esitetään, millä ornitologisilla perusteilla tärkeä lintualue on valittava erityissuojelualueeksi.( ) Komissio ei ole riitauttanut tätä tutkimusta. Siksi sen sisältö on katsottava riidattomaksi ja vuoden 1998 IBA‑selvitykseen verrattuna ajantasaisemmaksi ja tarkemmaksi todisteeksi puutteellisen todistelun osalta. Väite, jonka mukaan alueita on osoitettu riittämätön määrä, koskee näin ollen enää sitä, missä määrin Kanariansaarten tutkimuksen mukaan olisi pitänyt osoittaa erityissuojelualueita tai laajentaa olemassa olevia erityissuojelualueita.

107. Näin rajattu kanne on siksi hyväksyttävä Kanariansaarten osalta.

4. Kastilia‑ La Mancha

108. Myös Kastilia- La Manchan tapauksessa komissio vertaa osoitettuja erityissuojelualueita vuoden 1998 IBA‑selvitykseen sisältyviin tietoihin. Erityissuojelualueet eivät kata lainkaan kymmentä 39 tärkeästä lintualueesta, joiden yhteispinta-ala on 261 000 hehtaaria, ja kattavat yhteensä ainoastaan 32,3 prosenttia muista 29 tärkeästä lintualueesta. Erityisesti pikkutuulihaukkaa ja pikkutrappia ei vielä suojella komission mukaan riittävästi.

109. Kuten on jo todettu, väitettä ei voida ottaa tutkittavaksi tärkeiden lintualueiden sisällä sijaitsevien erityissuojelualueiden rajojen määrittämisen osalta.( ) Niiden kymmenen tärkeän lintualueen osalta, jotka eivät ylipäätään kuulu erityissuojelualueiden piiriin, Espanja on sitä vastoin kolmessa tapauksessa myöhemmin myöntänyt, että erityissuojelualueiden osoittaminen on tarpeen ja kaiketi myös sittemmin osoittanut lisää erityissuojelualueita.( ) Sitä, perustuuko kussakin tapauksessa vuoden 1998 IBA‑selvityksestä poikkeava rajojen määrittäminen lintutieteellisiin perusteisiin, ei voida arvioida Espanjan sitä koskevien huomautusten puuttuessa. Kiistanalaisia ovat sitä vastoin edelleen seitsemän tärkeää lintualuetta.

110. Espanja torjuu erityissuojelualueiden osoittamisen näiden viiden tärkeän lintualueen osalta, koska ainoastaan pieniä osia niistä sijaitsee Kastilia- La Manchan alueella. Näillä osilla ei ole Espanjan mukaan itsenäistä lintutieteellistä merkitystä, eikä niitä tarvitse tämän vuoksi osoittaa erityissuojelualueiksi.

111. Tämä väite ei kuitenkaan vakuuta. Se seikka, että tiettyjen lajien suojeluun sopivin alue ulottuu eri alueyksiköiden alueelle, ei oikeuta jättämään osia tästä alueesta erityissuojelualueen ulkopuolelle. Jos nämä alueet ovat erottamaton osa koko aluetta, ne on myös osoitettava erityissuojelualueiksi, koska muutoin näillä alueilla voitaisiin toteuttaa valvomattomasti toimenpiteitä, jotka vaikuttavat koko alueeseen. Lisäksi komissio väittää Espanjan sitä kiistämättä, että ainakin kahdella edellä mainituista alueista pesii liitteessä I mainittuja lajeja, nimittäin maailmanlaajuisesti uhanalainen keisarikotka, mustahaikara, vuorikotka, maakotka, hanhikorppikotka (Gyps fulvus), pikkukorppikotka ja muuttohaukka (Falco peregrinus).

112. Tärkeän lintualueen nro 185, ”San Clemente‑Villarrobledo”, osalta Espanja huomauttaa, että sen 103 000 hehtaarin pinta-ala on liian suuri. Alueella esiintyvien pikkutuulihaukan, isotrapin, jouhihietakyyhkyn (Pterocles alchata) ja pikkutrapin kannat ovat Espanjan mukaan verrattain pienet.

113. Tämä väite ei vakuuta jo siitä syystä, että kyseinen alue mainitaan vuoden 1998 IBA‑selvityksessä yhtenä viidestä sopivimmasta alueesta, minkä lisäksi siellä myös esiintyy merkittäviä maailmanlaajuisesti ja EU:ssa uhanalaisten lajien kantoja. Tästä syystä huomautuksilla voitaneen perustella muun muassa rajojen toisenlaista määrittämistä, mutta ei erityissuojelualueiden jättämistä kokonaan osoittamatta.

114. Espanja on vastaavasti osoittanut oikeudenkäynnin kuluessa samannimisen erityissuojelualueen, joka käsittää ainakin 10 677,81 hehtaaria, ja siten lähtökohtaisesti tunnustanut, että myös tämä alue oli osoitettava erityissuojelualueeksi. Sitä, onko erityissuojelualueen rajat määritetty lintutieteellisten arviointiperusteiden mukaisesti oikein, ei voida arvioida, koska Espanja ei ole esittänyt perusteita rajojen määrittämiselle.

115. Espanja torjuu lopuksi tärkeän lintualueen nro 199, ”Torrijos”, jonka pinta-ala on 28 600 hehtaaria, osoittamisen erityissuojelualueeksi, koska 150–200 isotrapin kanta on sen mukaan vähäpätöinen kyseisen itsehallintoalueen noin 3 000 isotrapin koko kantaan verrattuna. Tältä osin on kuitenkin tähdennettävä tämän maailmanlaajuisesti uhanalaisen lajin esiintymän merkitystä Euroopalle. Esiintymä ylittää Espanjan osalta jo korotetun, merkittävälle kannalle asetetun 50 yksilön raja-arvon moninkertaisesti. Sen lisäksi vuoden 1998 IBA‑selvityksessä mainitaan myös samoin maailmanlaajuisesti uhanalaisen pikkutrapin 1 200 yksilön merkittävä esiintymä, jonka raja-arvo on 200 yksilöä. Kyseisen alueen osoittaminen erityissuojelualueeksi vaikuttaa tästä syystä välttämättömältä.

116. Siltä osin kuin komissio moittii vuoden 1998 IBA‑selvityksestä johdettavia puutteita pikkutuulihaukan ja pikkutrapin suojelussa, jo edellä esitetystä ilmenee, että molemmille lajeille on osoitettava lisää erityissuojelualueita.

117. Nimenomaan pikkutrappiin kohdistuvan uhan osalta Espanja ei voi myöskään vedota menestyksellisesti vaikeuksiin, joita aiheutuu lajin suuresta liikkuvuudesta, heikosta sidoksesta tiettyihin alueisiin, erilaisista elinympäristöä koskevista tarpeista eri vuodenaikoina ja tarkan kanta-arvion puuttumisesta. Näitä vaikeuksia Espanjan on torjuttava uusilla tutkimuksilla, osoittamalla riittävän suuria erityissuojelualueita ja hoitamalla lajia sopivan joustavasti, koska muutoin on pelättävissä, että tämä laji kuolee sukupuuttoon.

118. Virheellinen on myös käsitys, jonka mukaan asutuksen sisällä sijaitsevia pikkutuulihaukan yhdyskuntia ei voitaisi osoittaa erityissuojelualueiksi. Jos pikkutuulihaukat ovat riippuvaisia kyseisistä elinympäristöistä, juuri näitä elinympäristöjä on välttämätöntä suojella erityissuojelualueita osoittamalla. Ainoastaan siten voidaan varmistaa, ettei esimerkiksi kaupunkisuunnitteluun liittyvillä toimenpiteillä karkoteta pikkutuulihaukkoja. Myöskään kaupunkikehitykseen liittyvät intressit eivät anna mahdollisuutta jättää erityissuojelualueita osoittamatta, koska taloudellisia ja sosiaalisia näkökohtia ei tunnetusti voida ottaa huomioon erityissuojelualueita osoitettaessa. Mikäli näillä näkökohdilla olisi suurempi painoarvo pikkutuulihaukan suojelua koskevaan intressiin nähden, ne olisi toteutettava luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti, toisin sanoen vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa ja toteuttamalla tarvittavat korvaavat toimenpiteet.

119. Espanjan väitteet, jotka koskevat Kastilia- La Manchassa sijaitsevia, kokonaan erityissuojelualueiden ulkopuolelle jätettyjä tärkeitä lintualueita, on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan. Komission kanne on hyväksyttävä tältä osin.

5. Katalonia

120. Myös Katalonian osalta komissio vertaa vuoden 1998 IBA‑selvitystä tosiasiallisesti osoitettuihin erityissuojelualueisiin ja tulee siihen tulokseen, että erityissuojelualueet eivät kata lainkaan kymmentä 21 tärkeästä lintualueesta ja kattavat muut tärkeät lintualueet ainoastaan osittain. Siten 62:sta Kataloniassa lisääntyvästä, liitteessä I mainitusta lintulajista erityissuojelualueilla ei suojella komission mukaan riittävästi seuraavia lajeja: mustaotsalepinkäistä (Lanius minor), metsoa (Tetrao urogallus), karimetsoa (Phalacrocorax aristotelis), pikkutrappia (Tetrax tetrax), arokiurua (Melanocorypha calandra), kaitanokkakiurua (Chersophilus duponti), sininärheä (Coracias garrulus), lyhytvarvaskiurua (Calandrella brachydactyla) ja pääskykahlaajaa (Glareola pratincola).

121. Kuten on jo todettu, väitettä ei voida ottaa tutkittavaksi tärkeiden lintualueiden sisällä sijaitsevien erityissuojelualueiden rajojen määrittämisen osalta.( ) Jäljelle jäävien 10 tärkeän lintualueen osalta, joita erityissuojelualueet eivät kata lainkaan, vuoden 1998 IBA‑selvityksessä ei mainita mustaotsalepinkäistä eikä metsoa, kaitanokkakiurua tai pääskykahlaajaa. Näiden lajien osalta erityissuojelualueiden riittämätöntä osoittamista ei täten ole näytetty toteen.

122. Espanja riitauttaa lisäksi kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset siinä mainittujen lintulajien osalta, koska on epäselvää, mille lajeille on osoitettava lisää erityissuojelualueita. Komissio nimeää Espanjan mukaan 62 liitteessä I mainittua lajia, kun taas Katalonian lainsäädännön nojalla suojeltavia lajeja on 73. Komissio ei ole myöskään oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana viitannut aina samoihin lajeihin.

123. Tämä väite on kuitenkin hylättävä. Ensinnäkin Espanja ymmärtää väärin lintulajeihin viittaamisen: komissio nimeää Katalonian osalta 62 liitteessä I mainittua lajia mutta näyttää erityissuojelualueiden osoittamista koskevat puutteet toteen ainoastaan edellä nimenomaisesti mainituilla lajeilla. Nämä lajit olivat ainakin implisiittisesti oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn kohteena, koska komissio on aina nojautunut vuoden 1998 IBA‑selvitykseen ja mainittujen lajien osalta vuoden 1998 IBA‑selvityksen ja Kataloniassa osoitettujen erityissuojelualueiden välillä oli eroja.

124. Espanja väittää lisäksi, että osaa tärkeistä lintualueista on jo ehdotettu luontotyyppidirektiivin yhteydessä yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Tällaiset ehdotukset eivät kuitenkaan voi korvata oikeudellisesti erityissuojelualueiden osoittamista koskevia puutteita, koska erityissuojelualueiden osoittaminen perustuu lintudirektiivin 4 artiklaan, yhteisön tärkeänä pitämää aluetta koskeva ehdotus sitä vastoin luontotyyppidirektiivin 4 artiklaan, toisin sanoen eri säännöksiin, joilla on erilaiset oikeudelliset seuraukset.

125. Vastauksessaan Espanja vetoaa siihen, että useimmat elinympäristöt, joita ei ole vielä osoitettu erityissuojelualueiksi, on suojeltu luonnon etua koskevia alueita käsittävässä suunnitelmassa tai alueellisen lainsäädännön nojalla erityisen suojeltuina luonnonalueina. Riippumatta siitä, täyttääkö tällainen suojelu erityissuojelualueiden suojelulle asetetut vaatimukset, se ei oikeuta erityissuojelualueeksi osoittamatta jättämistä. Lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa edellytetään erityissuojelualueeksi osoittamista, jotta alueet liitetään kyseisen artiklan 3 kohdan mukaisesti eurooppalaiseen kokonaisuuteen. Tässä kokonaisuudessa suojelun laatu turvataan eurooppalaisilla normeilla. Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin on jo päättänyt, ettei erityissuojelualueiden osoittamisvelvoitteelta voida välttyä toteuttamalla muita toimia.( ) Myös puhtaasti valtionsisäiset suojeluluokat ovat yhteisöjen tuomioistuimen mukaan ainoastaan tällaisia muita toimia, joilla ei voida korvata erityissuojelualueiden osoittamista.( )

126. Lopuksi Espanja tarkastelee vastauksessaan Katalonian osalta vuoden 1998 IBA‑selvitystä ensimmäistä kertaa tieteelliseltä pohjalta. Se vertaa nimittäin vuoden 1998 IBA‑selvityksen tietoja lajien esiintymisestä tärkeillä lintualueilla kunkin lajin koko kantaa Kataloniassa koskeviin tietoihin, jotka sisältyvät vuosina 1999–2002 tehtyihin havaintoihin perustuvaan pesivien lintujen atlakseen. Nämä luvut ovat kuitenkin ainoastaan rajallisesti vertailukelpoisia, koska lajien koko kannat koko Kataloniassa ovat säännönmukaisesti suuremmat kuin tärkeiden lintualueiden kannat.

127. Uudemmat tiedot osoittavat siten ainoastaan neljän sellaisen lajin kohdalla, joilla on merkitystä nyt esillä olevan asian kohteena vielä olevien tärkeiden lintualueiden kannalta, että vuoden 1998 IBA‑selvitykseen sisältyvät luvut ovat korkeammat kuin sen jälkeen tehdyt havainnot, joissa mainitaan merikeijun (Hydrobates pelagicus) osalta 0–10 paria 5–15 parin sijasta, kaulushaikaran (Botaurus stellaris) osalta 1–5 paria 8–11 parin sijasta, niittysuohaukan osalta 5–10 paria 15–20 parin sijasta ja hietakyyhkyn (Pterocles orientalis) osalta 5–10 paria 10 parin sijasta. Tästä ei seuraa, että vuoden 1998 IBA‑selvityksen tiedot olivat puutteelliset, vaan korkeintaan, että nämä Kataloniassa jo erittäin harvinaiset lajit ovat häviämäisillään ja tarvitsevat siitä syystä erityistä suojelua.

128. Lisäksi kymmenellä nyt esillä olevan asian kohteena vielä olevalla tärkeällä lintualueella esiintyvien lajien koko kannat ovat suuremmat kuin tärkeiden lintualueiden kannat. Tärkeät lintualueet käsittävät osittain ainoastaan murto-osan koko kannasta, mikä koskee esimerkiksi kuningaskalastajaa (Alcedo atthis), jota esiintyy tärkeillä lintualueilla 20–30 paria mutta jonka koko kanta käsittää 1 009–1 420 paria, tai kivikkotöyhtökiurua (Galerida theklae), jota esiintyy tärkeillä lintualueilla 100–200 paria 7 300–18 400 paria käsittävään koko kantaan verrattuna. Siten tämä vertailu ei osoita, ettei erityissuojelualueita ole tarpeen osoittaa lisää, vaan on pikemminkin osoitus siitä, että on osoitettava myös erityissuojelualueita, joita ei mainita vuoden 1998 IBA‑selvityksessä.

129. Espanja vetoaa lisäksi taulukkoon, jossa esitetään lajien kuuluminen erityissuojelualueiden piiriin. Espanja korostaa, että Katalonian erityissuojelualueet käsittävät osittain suurempia osia lajien kannoista kuin vuoden 1998 IBA‑selvitys. Espanja kuitenkin myös toteaa, etteivät erityissuojelualueet kata 16 lajin osalta yhtä suuria kantoja kuin vuoden 1998 IBA‑selvitys. Nämä lajit ovat edustettuina myös 9:llä vielä kiistanalaisista kymmenestä tärkeästä lintualueesta. Viimeinen edellä mainituista tärkeistä lintualueista (nro 138, ”Islas Medas”) mahdollistaisi lisäksi ainakin kahden erittäin harvinaisen lajin, jotka eivät ole tähän asti olleet vielä lainkaan edustettuina Katalonian erityissuojelualueilla, nimittäin merikeijun ja karimetson, suojelun. Myöskään tällä väitteellä ei täten voida kumota komission väitettä.

130. Espanja ei näin ollen pystynyt kumoamaan komission väitteitä, jotka koskevat Kataloniassa sijaitsevia, kokonaan erityissuojelualueiden ulkopuolelle jätettyjä tärkeitä lintualueita. Komission kanne on hyväksyttävä tältä osin.

6. Galicia

131. Galician osalta komissio toteaa, ettei kolmea 11 tärkeästä lintualueesta ole osoitettu erityissuojelualueeksi ja että jotkin muista tärkeistä lintualueista on osoitettu erityissuojelualueiksi ainoastaan osittain. Erityissuojelualueita on yhteensä ainoastaan 10 prosenttia tärkeisiin lintualueisiin kuuluvista alueista. Kaulushaikaraa, niittysuohaukkaa, vuorikotkaa, metsoa, pikkutrappia, mehiläishaukkaa (Pernis apivorus) ja peltopyyn Iberian niemimaalla esiintyvää alalajia (Perdix perdix hispaniensis) ei siten ole komission mukaan suojeltu riittävästi.

132. Kuten on jo todettu, väitettä ei voida ottaa tutkittavaksi tärkeiden lintualueiden sisällä sijaitsevien erityissuojelualueiden rajojen määrittämisen osalta.( ) Jäljelle jäävien 3 tärkeän lintualueen osalta, joita erityissuojelualueet eivät kata lainkaan, vuoden 1998 IBA‑selvityksessä ei mainita kaulushaikaraa eikä vuorikotkaa tai mehiläishaukkaa. Näiden lajien osalta erityissuojelualueiden riittämätöntä osoittamista ei täten ole näytetty toteen.

133. Yksi kolmesta jäljelle jäävistä tärkeistä lintualueista on sittemmin osoitettu 86‑prosenttisesti erityissuojelualueeksi, kaksi muuta tärkeää lintualuetta on määrä osoittaa tällä välin tehtyjen tutkimusten perusteella osittain erityissuojelualueiksi. Espanja on tästä syystä lähtökohtaisesti tunnustanut komission tätä koskevan väitteen eikä ole ainakaan yksityiskohtaisesti kiistänyt tärkeiden lintualueiden rajoja. Kanne on näin ollen hyväksyttävä Galiciassa sijaitsevien, kokonaan erityissuojelualueiden ulkopuolelle jätettyjen tärkeiden lintualueiden osalta.

7. Valencia

134. Valencian osalta komissio nimeää 21 tärkeästä lintualueesta viisi, joita erityissuojelualueet eivät kata lainkaan, ja muutamat muut tärkeät lintualueet eivät kuulu osittain erityissuojelualueiden piiriin. Tämän vuoksi kaulushaikaraa, rääkkähaikaraa (Ardeola ralloides), marmorisorsaa, valkopääsorsaa (Oxyura leucocephala), nokikanaa, niittysuohaukkaa ja vuorikotkaa ei komission mukaan suojella riittävästi erityissuojelualueilla.

135. Kuten on jo todettu, väitettä ei voida ottaa tutkittavaksi tärkeiden lintualueiden sisällä sijaitsevien erityissuojelualueiden rajojen määrittämisen osalta.( ) Jäljelle jäävien viiden tärkeän lintualueen osalta, joita erityissuojelualueet eivät kata lainkaan, vuoden 1998 IBA‑selvityksessä mainitaan ainoastaan vuorikotka. Muiden lajien osalta erityissuojelualueiden riittämätöntä osoittamista ei täten ole näytetty toteen.

136. Espanja ei kiistä kannetta Valencian osalta vaan ilmoittaa uusien erityissuojelualueiden osoittamisesta. Kanne on näin ollen hyväksyttävä Valenciassa sijaitsevien, kokonaan erityissuojelualueiden ulkopuolelle jätettyjen tärkeiden lintualueiden osalta.

E Päätelmä

137. Espanja ei ole osoittanut Andalusian, Baleaarien, Kanariansaarten, Kastilia- La Manchan, Katalonian, Galician ja Valencian itsehallintoalueilla riittävästi alueita erityisiksi lintujensuojelualueiksi ja on osoittanut Andalusian, Baleaarien ja Kanariansaarten itsehallintoalueilla erityisiksi lintujensuojelualueiksi muutamia kooltaan liian pieniä alueita.

V Oikeudenkäyntikulut

138. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Nyt esillä olevassa asiassa komissio on peruuttanut kanteen yhden itsehallintoalueen osalta sen jälkeen, kun Espanja on noudattanut komission vaatimuksia. Siltä osin, samoin kuin niiden kolmen itsehallintoalueen osalta, joiden tapauksessa asia on ratkaistu kokonaan komission hyväksi, Espanja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

139. Sitä vastoin neljän muun itsehallintoalueen osalta tärkeä osa kanteesta on hylättävä. Näin ollen oikeudenkäyntikulut on siltä osin jaettava asianosaisten kesken.

140. Siten Espanjan on vastattava kolmesta neljänneksestä omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvattava kolme neljännestä komission oikeudenkäyntikuluista, ja komission on puolestaan korvattava neljännes Espanjan oikeudenkäyntikuluista ja vastattava neljänneksestä omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VI Ratkaisuehdotus

141. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se

– ei ole osoittanut Andalusian, Baleaarien, Kanariansaarten, Kastilia- La Manchan, Katalonian, Galician ja Valencian itsehallintoalueilla riittävästi alueita erityisiksi lintujensuojelualueiksi ja

– on osoittanut Andalusian, Baleaarien ja Kanariansaarten itsehallintoalueilla erityisiksi lintujensuojelualueiksi muutamia kooltaan liian pieniä alueita

kaikkien direktiivin liitteessä I mainittujen lajien suojelemiseksi.

2) Kanne hylätään muilta osin.

3) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan kolme neljännestä komission oikeudenkäyntikuluista, ja sen on vastattava kolmesta neljänneksestä omista oikeudenkäyntikuluistaan. Komissio velvoitetaan korvaamaan neljännes Espanjan kuningaskunnan oikeudenkäyntikuluista, ja sen on vastattava neljänneksestä omista oikeudenkäyntikuluistaan.