Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Alber 20 päivänä syyskuuta 2001. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Italian tasavalta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivi 93/13/ETY - Kuluttajasopimusten kohtuuttomat ehdot - Keinot näiden ehtojen käytön lopettamiseksi. - Asia C-372/99.



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-00819



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

I Johdanto

1. Tällä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteella komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole kaikilta osin täytäntöönpannut kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista 5 päivänä huhtikuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/13/ETY. Komissio esitti alun perin neljä kanneperustetta, mutta näistä on jäljellä enää yksi sen luovuttua muista kolmesta. Tämä kanneperuste koskee direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanoa. Kysymys koskee sitä, miltä osin Italian oikeuden mukaan järjestöjen on mahdollista nostaa kanne paitsi kohtuuttomien ehtojen käyttämisen myös niiden suosittamisen osalta.

II Sovellettavat oikeussäännöt

1) Direktiivi 93/13/ETY

2. Direktiivin 93/13/ETY 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Jäsenvaltioiden on kuluttajien ja kilpailevien elinkeinonharjoittajien edun vuoksi varmistettava, että on olemassa riittäviä ja tehokkaita keinoja kohtuuttomien ehtojen käytön lopettamiseksi elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisissä sopimuksissa.

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut keinot sisältävät säännöksiä, joiden mukaisesti henkilöt ja järjestöt, joilla on kansallisen lainsäädännön mukaisesti laillinen etu suojella kuluttajia, voivat kansallisen lainsäädännön mukaisesti saattaa asian käsiteltäväksi tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa, jotka voivat päättää, ovatko yleiseen käyttöön laaditut sopimusehdot luonteeltaan kohtuuttomia ja käyttää riittäviä ja tehokkaita keinoja tällaisten ehtojen käytön lopettamiseksi.

3. Kansallista lainsäädäntöä noudattaen 2 kohdassa tarkoitetut oikeudelliset keinot voidaan kohdistaa erikseen tai yhteisesti useisiin saman alan elinkeinonharjoittajiin tai näiden järjestöihin, jotka käyttävät samoja yleisiä sopimusehtoja tai samanlaisia ehtoja tai suosittavat niiden käyttöä."

3. Direktiivi oli sen 10 artiklan mukaan täytäntöönpantava 31.12.1994 mennessä.

2) Italian oikeus

4. Direktiivi 93/13/ETY saatettiin osaksi Italian oikeutta 6.2.1996 annetulla lailla nro 52 (jäljempänä laki 52/96). Tällä lailla Italian siviililakiin Codice civileen lisättiin 1469 a-1469 e §:t. Direktiivin 93/13/ETY 7 artikla täytäntöönpantiin Codice civilen 1469 e §:llä. Tämän säännöksen mukaan kuluttajia tai elinkeinonharjoittajia edustavat järjestöt ja teollisuuden, kaupan, käsiteollisuuden ja maatalouden alan järjestöt voivat haastaa oikeuteen elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien järjestön, joka käyttää yleisiä sopimusehtoja, ja vaatia tuomioistuinta kieltämään kohtuuttomien sopimusehtojen käytön.

5. Tässä oikeudenkäynnissä Italian hallitus väittää lisäksi, että 7 artikla on täytäntöönpantu myös 30.7.1998 annetun lain nro 281 (jäljempänä laki 281/98) 3 §:llä. Tämän säännöksen mukaan kuluttajien ja käyttäjien järjestöillä, jotka on mainittu lain 281/98 5 §:ssä säädetyssä luettelossa, on asiavaltuus yleistä etua suojatakseen vaatia toimivaltaista tuomioistuinta kieltämään kuluttajien ja käyttäjien etuja loukkaavat toimet ja toimintatavat.

6. Lain 281/98 5 §:ssä säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä kuluttajansuojajärjestöt voidaan merkitä 3 §:ssä säädettyyn luetteloon. Tätä luetteloa pitää teollisuus-, kauppa- ja käsiteollisuusministeriö.

III Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset

7. Komissio lähetti 18.12.1998 Italian hallitukselle asianmukaista menettelyä noudattaen perustellun lausunnon. Koska komissio piti Italian hallituksen 15.3.1999 päivättyä vastausta riittämättömänä, se nosti Italian tasavaltaa vastaan kanteen 6.10.1999. Komissio luopui 19.5.2000 päivätyllä kirjelmällään kolmesta alkuperäisestä kanneperusteestaan. Komissio vaatii nyt, että yhteisöjen tuomioistuin

1. toteaa, että Italian tasavalta on rikkonut kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista 5 päivänä huhtikuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/13/ETY, koska se ei ole toteuttanut säädetyssä määräajassa tarpeellisia toimia täytäntöönpannakseen kaikilta osin tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdan

2. velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

8. Italian tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

1. kumoaa kanteen

2. velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

IV Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut

1) Komissio

9. Komissio vetoaa direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdan puutteelliseen täytäntöönpanoon. Tämän säännöksen 1 kohdan tavoitteena on kohtuuttomien ehtojen käytön lopettaminen. Tämän takia on säädetty myös preventiivisestä oikeussuojasta eli mahdollisuudesta puuttua jo siihen, että tietyn sopimusehdon käyttöä suositellaan. Preventiivinen valvonta on erityisen hyödyllistä kuluttajille, koska sen avulla voidaan kertakaikkisesti estää kohtuuttoman sopimusehdon käyttö. Komissio perustelee käsitystään viittaamalla säännöksen 2 kohdan sanamuotoon "yleiseen käyttöön laaditut sopimusehdot". Tästä ilmenee komission mukaan, että tällaisia sopimusehtoja ei vielä ole tarvinnut käyttää. Komissio viittaa myös säännöksen 3 kohtaan, jossa säädetään nimenomaisesti oikeudellisista keinoista, jotka koskevat kohtuuttomien sopimusehtojen käytön suosittamista. Direktiivin 7 artiklan preventiivinen luonne käy lisäksi ilmi siitä, minkälainen systemaattinen yhteys sen ja direktiivin 6 artiklan välillä on. Direktiivin 6 artiklassa säädetään komission mukaan kohtuuttoman sopimusehdon käytön oikeudellisesta seuraamuksesta eli siitä, että sopimusehto ei ole sitova. Soveliaita ja tehokkaita keinoja kohtuuttomien sopimusehtojen käytön lopettamiseksi on käytettävissä ainoastaan, jos on säädetty erityisesti preventiivisistä toimenpiteistä, joita voidaan käyttää jo tällaisten sopimusehtojen suosittamisen estämiseksi. Lopuksi komissio vetoaa direktiivin 93/13/ETY syntyhistoriaan ja toistaa komission muutetun ehdotuksen perustelut, joiden mukaan on nimenomaan hyväksyttävä puhtaasti preventiiviset toimenpiteet. Neuvosto oli tämän perustelun kannalla, koska se ei muuttanut komission ehdotusta tältä osin.

10. Komission mukaan Italian oikeudessa ei taata tällaista preventiivistä kontrollia. Codice civilen 1469 e §:n mukaan on mahdollista ryhtyä toimenpiteisiin kohtuuttomien sopimusehtojen käytön osalta mutta ei niiden suosittamisen osalta. Tämä koskee myös lain 281/98 3 §:ää, sillä siinäkin säädetään ainoastaan kohtuuttomien sopimusehtojen käyttöä koskevasta asiavaltuudesta.

11. Väitteeseen, jonka mukaan suosittaminen ei voi loukata kenenkään oikeuksia, koska se ei ole luonteeltaan sitovaa, joten asiavaltuutta ei voi sillä perusteella syntyä, komissio vastaa, että käytännössä suosituksia noudatetaan ja että tämän takia yhteisön lainsäätäjä on tietoisesti säätänyt tästä preventiivisestä oikeussuojakeinosta. Jäsenvaltio ei sitä paitsi voi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sisäisen oikeusjärjestyksensä vaatimuksiin vetoamalla välttyä velvollisuudeltaan täytäntöönpanna direktiivi.

12. Komissio väittää, että lain 281/98 3 §:ää ei ylipäätään voida soveltaa oikeussääntöjen systematiikkaan liittyvistä syistä. Kyseessä on yleislaki, jonka lex specialis derogat legi generali -perusperiaatteen mukaisesti syrjäyttää erityislain säännös eli Codice civilen 1469 e §.

13. Siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että 3 §:ssä säädetään preventiivisestä oikeussuojasta, komissio vetoaa oikeusvarmuutta ja oikeussääntöjen selkeyttä koskevien periaatteiden loukkaamiseen. Tähän 3 §:ään perustuva suosittamista koskeva asiavaltuus on räikeässä ristiriidassa Codice civilen 1469 e §:n kanssa, koska siinä ei tällaisesta säädetä, ja Codice procedura civilen (oikeudenkäymiskaari) 100 §:n kanssa, jonka mukaan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä on oikeussuojaintressi, jollaista ei Italian hallituksen mukaan voi suosituksen osalta olla, koska suositus ei ole sitova.

14. Lisäksi lain 281/98 3 §:llä rajoitetaan komission mukaan lainvastaisesti asiavaltuutettujen määrää. Italiassa on säädetty asiavaltuutettujen piiristä Codice civilen 1469 e §:ssä ja näin käytetty direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa annettua toimivaltaa. Tämän säännöksen mukainen asiavaltuutettujen piiri on laajempi kuin on säädetty lain 281/98 3 §:ssä. Direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan tarkoituksen kanssa ristiriidassa on se, että asiavaltuutettujen piiri vaihtelee sen mukaan, nostetaanko kanne sopimusehdon käyttämisestä (tässä tapauksessa kyseeseen tulee Codice civilen 1469 e §:ssä säädetty laaja piiri) vai sopimusehdon suosittamisesta (tässä tapauksessa kyseeseen tulee lain 281/98 3 §:ssä säädetty suppea piiri).

2) Italian hallitus

15. Italian hallitus kiistää, että se olisi laiminlyönyt jäsenyysvelvoitteensa. Sen käsityksen mukaan direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohtaan perustuvat oikeudet on kaikilta osin saatettu osaksi Italian oikeutta.

16. Italian hallitus toteaa, että direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että kansallisessa oikeudessa on riittäviä ja tehokkaita keinoja kohtuuttomien sopimusehtojen käytön lopettamiseksi. Tämä tarkoittaa Italian hallituksen mukaan implisiittisesti, että ehtoja tosiasiallisesti käytetään sopimuksissa. Italian hallituksen mukaan tärkeä edellytys sille, että oikeussuojakeinoa voidaan käyttää, on sopimusehtojen tosiasiallinen eikä vain mahdollinen käyttö.

17. Italian hallituksen mukaan ei voi lähtökohtaisesti olla oikeussuojakeinoa, joka koskee suosittamista. Suositus ei sido eikä siis voi loukata kenenkään oikeuksia. Kenelläkään ei siis voi olla suositusta koskevaa oikeussuojaintressiä, joka kuitenkin Codice procedura civilen 100 §:n mukaan vaaditaan, jotta kanne voidaan ottaa tutkittavaksi.

18. Jos kuitenkin osoitetaan, että lähes sopimusehdon käytön asteelle edenneellä toiminnalla loukataan kuluttajien etuja, tuomioistuin voi lain 281/98 3 §:n perusteella kieltää myös tällaiset toimenpiteet. Tämä koskee Italian hallituksen mukaan myös suosituksia. Lain 281/98 3 §:ssä säädettyyn oikeussuojakeinoon voidaan vedota jokaista vastaan, joka on vastuussa kuluttajien etujen vastaisesta toiminnasta. Tämä koskee Italian hallituksen mukaan myös jokaista, joka suosittaa kohtuuttoman sopimusehdon käyttämistä.

19. Asiavaltuutettujen piirin osalta Italian hallitus viittaa direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 2 kohtaan. Tässä säännöksessä jäsenvaltioille annetaan toimivalta säätää asiavaltuutetuista. Italian tasavalta on määrittänyt asiavaltuutetut Codice civilen 1469 e §:ssä ja lain 281/98 3 §:ssä, mikä sisältyy direktiivin 7 artiklassa säädettyyn toimivaltaan eikä voi olla ristiriidassa tämän säännöksen tarkoituksen kanssa.

20. Lex specialis -sääntö ei estä säännösten rinnakkaista soveltamista. Kyse on Italian hallituksen mukaan menettelysäännöksistä eikä aineellisoikeudellisista säännöksistä.

V Arviointi asiasta

1) Direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanoa koskevan velvollisuuden laajuus

21. Ensin on ratkaistava, miten laaja täytäntöönpanoa koskeva velvollisuus Italian tasavallalla on direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdan perusteella. Asianosaiset ovat nimittäin erimielisiä siitä, miten laajasta preventiivisestä suojasta direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa on säädetty. Italian hallitus vetoaa direktiivin 7 artiklan 1 kohdan sanamuotoon, jonka mukaan kohtuuttomien ehtojen "käyttö" on lopetettava, ja edellyttää, että kohtuuttomia ehtoja, joita oikeussuojakeinot koskevat, myös tosiasiallisesti käytetään ja että kyse ei ole vain potentiaalisesta mahdollisuudesta niiden käyttöön. Vain tällöin kuluttajien etuja loukataan, jolloin kanneoikeus myönnetään. Tämä on sopusoinnussa Codice procedura civilen 100 §:n kanssa, jonka mukaan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä on oikeussuojaintressi, josta on lähtökohtaisesti kyse ainoastaan, jos kohtuuttoman sopimusehdon tosiasiallisella käytöllä loukataan kuluttajien etuja.

22. Komissio puolestaan väittää, että direktiivi on preventiivinen, minkä tueksi se vetoaa 7 artiklan sanamuotoon, direktiivin 7 ja 6 artiklan väliseen systemaattiseen yhteyteen ja direktiivin 93/13/ETY syntyhistoriaan. Tätä preventiivisyyttä ei oteta riittävästi huomioon, jos ei ole säädetty pelkkää kohtuuttomien sopimusehtojen käytön suosittamista koskevista oikeussuojakeinoista, joihin voidaan vedota, vaikka näitä sopimusehtoja ei tosiasiallisesti käytetä. Suosittamista koskeva kanne on komission mukaan erittäin tehokas keino suojata kuluttajaa, sillä näin todetaan jo tässä varhaisessa vaiheessa tietyn sopimusehdon kohtuuttomuus, jolloin estetään sen käyttö lukuisissa tilanteissa tästä hetkestä eteenpäin.

23. Direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdan soveltamisala ja siinä säädetyn suojan ulottuvuus on ratkaistava pitäen lähtökohtana sen sanamuotoa. Siinä erotetaan toisistaan kohtuuttomien sopimusehtojen käytön suosittaminen ja käyttö. Tämän perusteella säännöstä on tarkoitus soveltaa kahteen eri tilanteeseen. Italian hallituksen puoltama kanta ei ota tätä riittävästi huomioon. Jos säännöksellä tarkoitettaisiin aina vain tosiasiallista käyttöä, koska ainoastaan silloin kuluttajien etuja loukataan, näitä kahta tilannetta ei voisi erottaa toisistaan. Jos direktiivin antaja olisi tätä tarkoittanut, se olisi voinut todeta, että oikeussuojakeino on oltava käytettävissä silloin, kun kohtuutonta sopimusehtoa on käytetty tai kun on olemassa vaara sen käytöstä. Direktiivin 93/13/ETY sanamuoto ei kuitenkaan vastaa tätä tulkintaa.

24. Italian Codice procedura civilessä säädettyjen vaatimusten perusteella on selvää, että direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltioiden oikeudessa säädetään epätyypillisestä oikeussuojakeinosta. Kyse on sellaisen kanteen säätämisestä, joka on preventiivinen ja järjestön nostettavissa. Preventiiviselle oikeussuojalle ja järjestön nostamalla kanteella annettavalle oikeussuojalle on tyypillistä se, ettei edellytetä kantajan omien oikeuksien loukkaamista. Kyse ei ole perinteisistä oikeussuojakeinoista, joiden tutkittavaksi ottaminen edellyttää lähtökohtaisesti sitä, että oikeussuojakeinon käyttäjän omia oikeudellisia intressejä on loukattu. Kyse on epätyypillisistä oikeussuojakeinoista, ja niiden saattaminen osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiä on kieltämättä vaikeaa; kaikissa näissä oikeusjärjestyksissä edellytetään lähtökohtaisesti Italian oikeusjärjestyksen tavoin, että kantajalla on oikeussuojan tarve. Tämä olisi otettava huomioon arvioitaessa vaatimuksia, joita asetetaan kansallisille täytäntöönpanotoimille, joskaan näin ei saa kaventaa direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdassa säädettyjen oikeuksien ulottuvuutta.

25. Italian hallituksen Codice procedura civilen 100 §:ää koskeva väite ei ole vedenpitävä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi sisäiseen oikeusjärjestykseensä vetoamalla perustella sitä, että se ei ole noudattanut yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan. Vaikka Codice procedura civilen 100 §:ssä asetetaan lähtökohtaisesti oikeussuojan tarve kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykseksi, tämä ei vapauta Italian lainsäätäjää sen velvollisuudesta säätää direktiiviä 93/13/ETY täytäntöönpannessaan oikeussuojakeinosta silloin, kun on kyse kohtuuttoman sopimusehdon käytön suosittamisesta, vaikka tällaisessa tilanteessa Codice procedura civilen 100 §:ssä säädetyt edellytykset eivät täyttyisikään.

26. Mielestäni Italian hallituksen viittaus 7 artiklan 1 kohtaan ei vakuuta, kuten ei myöskään komission viittaus tämän artiklan 2 kohtaan. Artiklan 1 kohdassa käytetään ilmausta "käyttö" ja 2 kohdassa ilmausta "yleiseen käyttöön laaditut sopimusehdot". Direktiivin 7 artiklan sisäisen systematiikan perusteella saadaan vain vähän valaistusta käsiteltävänä olevaan kysymykseen.

27. Apua ei juurikaan saada myöskään komission esittämästä vertailusta direktiivin 6 artiklaan. Tässä säännöksessä säädetään kohtuuttomien sopimusehtojen käytön oikeudellisista seurauksista eli siitä, että ne ovat tehottomia. Tämän aineellisoikeudellisen säännöksen perusteella ei voida ratkaista prosessuaalista kysymystä siitä, onko suosittamista koskevat kanteet otettava tutkittavaksi vai ei.

28. Viittaan direktiivin toiseksi viimeiseen perustelukappaleeseen. Siinä todetaan seuraavaa: "Henkilöillä ja järjestöillä, joilla kansallisen lainsäädännön mukaisesti on laillinen etu suojella kuluttajia, on oltava mahdollisuus ryhtyä oikeudellisiin toimiin yleisesti kuluttajasopimuksissa käytettäviksi tarkoitettujen ehtojen, ja erityisesti kohtuuttomien ehtojen osalta, joko saattamalla asia tuomioistuimen tai sellaisen hallintoviranomaisen käsiteltäväksi, jolla on toimivalta antaa ratkaisu valituksesta tai ryhtyä aiheellisiin oikeudellisiin toimiin asiassa; tämä mahdollisuus ei kuitenkaan merkitse yleisten ehtojen ennakkovalvontaa talouden eri aloilla." Tässä perustelukappaleessa viitataan 7 artiklan sääntelyyn, mutta sen viimeisen lauseen voisi katsoa tarkoittavan, että suosituksia ei saa kontrolloida, jos ne eivät johda sopimusehtojen käyttöön, sillä ennakkovalvonta jätetään nimenomaisesti soveltamisalan ulkopuolelle.

29. Tämä poissulkeminen koskee kuitenkin ainoastaan "yleisiä ehtoja" talouden eri aloilla. Tätä käsitettä ei selvitetä direktiivissä, ei tässä perustelukappaleessa eikä muissa säännöksissä. Sen merkitystä ei siis voida selvittää yksiselitteisesti. On kuitenkin viitteitä siitä, että käsitteellä ei tarkoiteta sopimusehtoja. Muussa tapauksessa tätä käsitettä olisi käytetty myös toiseksi viimeisessä perustelukappaleessa; sitä käytetään myös muissa perustelukappaleissa, esimerkiksi toisessa, kahdeksannessa ja kahdennessatoista perustelukappaleessa, ja direktiivin artikloissa, kuten 1 artiklan 2 kohdassa ja 2 artiklan a alakohdassa. Ennakkovalvontaa ei sitä paitsi välttämättä voi rinnastaa sellaisen preventiivisen oikeussuojakeinon tutkittavaksi ottamiseen, joka koskee tietyn sopimusehdon käytön suosittamista. Ennakkovalvonta voi toteutua myös ennakkolupajärjestelmänä. On siis lähdettävä siitä, että direktiivin toiseksi viimeisen perustelukappaleen kanssa ei ole ristiriidassa tulkinta, jonka mukaan direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa edellytetään preventiivisistä oikeussuojakeinoista säätämistä. Tämä päätelmä vastaa yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-240/98-C-244/98, Océano ym., 27.6.2000 antamassa tuomiossa obiter dictum -luonteisesti lausumaa. Kohtuutonta sopimusehtoa ei tarvitse tosiasiallisesti käyttää.

2) Codice civilen 1469 e §:n suhde lain 281/98 3 §:ään

30. On siis selvää, että Italian tasavallalla on direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdan perusteella velvollisuus säätää kohtuuttomien sopimusehtojen käytön suosittamista koskevista oikeussuojakeinoista, joten on tutkittava, miltä osin se on täyttänyt tämän velvoitteensa. Codice civilen 1469 e §:n sanamuodon mukaan siinä säädetään vain sopimusehtojen käyttöä koskevasta oikeussuojakeinosta. Italian oikeuskäytännössä ja myös vallitsevassa doktriinissa käsitettä "käyttö" tulkitaan kuitenkin laajasti, joten siihen sisältyy myös kohtuuttomien sopimusehtojen käytön suosittaminen. On tutkittava, onko tämä oikeuskäytännössä ja doktriinissa esitetty säännöksen tulkinta riittävä, jotta oikeusvarmuutta ja oikeussääntöjen selkeyttä koskevat vaatimukset täyttyvät.

31. Italian hallitus ei kuitenkaan ole tämän tulkinnan kannalla. Sen mukaan preventiivinen oikeussuoja voidaan taata ennen kaikkea lain 281/98 3 §:llä. Tutkittaessa sitä, miten laajasta kohtuuttoman sopimusehdon käytön suosittamista koskevasta oikeussuojasta lain 281/98 3 §:ssä säädetään, on ensin pohdittava, voidaanko tätä säännöstä edes soveltaa Codice civilen 1469 e §:n rinnalla. Komission mielestä ei voida, kun otetaan huomioon lain 281/98 yleisluonteisuus. Koska Codice civilen 1469 e § on erityislain säännös, sillä on lex specialis -säännön perusteella etusija.

32. Kuten olen jo todennut, Codice civilen 1469 e §:ssä ei sen sanamuodon mukaan säädetä kohtuuttoman sopimusehdon käyttämisen suosittamista koskevasta oikeussuojakeinosta. Sitä vastoin lain 281/98 3 §:ssä säädetään toimista ja toimintatavoista, joten sanamuodon mukaan siinä säädetään myös kohtuuttoman sopimusehdon käytön suosittamista koskevasta oikeussuojakeinosta. Tämän säännöksen ulottuvuus on siis ainakin tältä osin laajempi kuin Codice civilen 1469 e §:n.

33. Kysymystä siitä, estääkö jokin säännös toisen säännöksen soveltamisen lex specialis -säännön takia, ei voida tarkastella pelkästään kyseessä olevien säännösten erityispiirteiden perusteella vaan ennen kaikkea niihin perustuvien oikeudellisten seuraamusten perusteella. Ainoastaan siinä tapauksessa, että kummankin säännöksen oikeudelliset seuraamukset aiheuttaisivat sen, että toisen säännöksen oikeudelliset seuraamukset eivät olisi mahdolliset, yleisluonteinen säännös syrjäytetään loogisen, erityisyyttä koskevan säännön perusteella. Codice civilen 1469 e §:n ja lain 281/98 3 §:n säännökset koskevat edellytyksiä oikeussuojakeinon tutkittavaksi ottamiselle. Niiden sanamuodon perusteella 3 §:n soveltamisala on laajempi kuin Codice civilen 1469 e §:n. Codice civilen 1469 e § koskee nimenomaan ainoastaan kohtuuttomien sopimusehtojen käyttämistä, kun taas lain 281/98 3 § koskee kaikkia toimia ja toimintatapoja, jotka loukkaavat kuluttajien ja käyttäjien etuja. Oikeussuojakeinojen käyttämiseen oikeutettujen piiri on eri säännöksissä erilainen. Lain 281/98 3 §:ssä säädetty piiri on suppeampi, sillä siihen kuuluvat vain lain 281/98 5 §:ssä tarkoitetussa luettelossa mainitut järjestöt. Codice civilen 1469 e §:ssä puolestaan on abstrakti määritelmä, jota tuomioistuin soveltaa yksittäistapauksissa. Jo säännösten erityispiirteiden perusteella on epäiltävä, onko toinen säännös todella yleis- ja toinen erityissäännös, sillä säännösten soveltamisalat ovat vain osittain päällekkäiset. Joihinkin sovelletaan Codice civilen 1469 e §:ää (sellaisten järjestöjen kanteet, jotka eivät ole lain 281/98 5 §:ssä tarkoitetussa luettelossa), joihinkin lain 281/98 3 §:ää (suosittamista koskevat kanteet) ja joihinkin molempia (luettelossa mainittujen järjestöjen kanteet, jotka koskevat kohtuuttomien sopimusehtojen käyttämistä). Säännöksiä ei voi erottaa toisistaan myöskään niissä säädettyjen oikeusseuraamusten perusteella eli sillä perusteella, otetaanko oikeussuojakeino tutkittavaksi. Italian hallitus ja komissio eivät ole kumpikaan esittäneet seikkaa, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että kannetta, jota ei Codice civilen 1469 e §:n perusteella voida ottaa tutkittavaksi, ei voitaisi ottaa tutkittavaksi lain 281/98 3 §:n perusteella, jos siinä säädetyt edellytykset täyttyvät, ja päinvastoin. Tältä osin vaikuttaa kovin epätodennäköiseltä, että lex specialis -sääntöä voitaisiin soveltaa.

34. Muunlaista päätelmää ei voida tehdä myöskään säännösten tarkoituksen ja lainsäätäjän tahdon perusteella, joka ilmenee direktiivin sanamuodosta. Direktiivi 93/13/ETY täytäntöönpantiin Italian oikeudessa lailla 52/96, jolla säädettiin Codice civilen 1469 e §, mistä asianosaiset ovat yksimielisiä. Myöhemmin annetun lain 281/98 1 §:n 1 momentissa kuitenkin viitataan nimenomaisesti yhteisön oikeuteen ja 1 §:n 2 momentin e kohdassa viitataan totuudenmukaisuuteen, läpinäkyvyyteen ja kohtuullisuuteen sopimussuhteissa. Mikään ei viittaa siihen, että tällä lailla ei olisi tarkoitus laajentaa kuluttajien Codice civilen 1469 e §:ään perustuvia oikeuksia.

35. Lex specialis -sääntöä voidaan ehkä soveltaa siten, että Codice civilen 1469 e § saa etusijan, jos oletetaan, että Italian lainsäätäjä on tietoisesti valinnut sen, että Codice civilen 1469 e §:ssä ei anneta mahdollisuutta sopimusehdon käytön suosittamista koskevaan oikeussuojakeinoon. Näin voidaan ymmärtää Italian hallituksen ensimmäinen väite, jonka mukaan suosittamista koskevaa kannetta ei lähtökohtaisesti voida ottaa tutkittavaksi, koska suositus ei sido, joten se ei voi loukata kuluttajan oikeuksia. Tällä perusteella suosittaminen ei perusta oikeussuojan tarvetta, joka on Codice procedura civilen 100 §:n mukaan lähtökohtaisesti edellytyksenä kanteen tutkittavaksi ottamiselle.

36. Tämän Italian hallituksen tulkinnan kanssa on ristiriidassa se, että sen käsityksen mukaan Italian oikeudessa eli tarkemmin sanoen lain 281/98 3 §:ssä säädetään suosittamista koskevasta oikeussuojakeinosta. Komissio väittää, että direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohtaa ei ole pantu täytäntöön, mutta ei esitä mitään sen tueksi, että Italian lainsäätäjä on tietoisesti valinnut sen, että Codice civilen 1469 e §:ssä ei säädetä suosittamista koskevasta oikeussuojakeinosta.

37. On siis todettava, että näiden säännösten soveltamisalat ovat erilaiset. Codice civilen 1469 e § ei estä lain 281/98 3 §:n soveltamista.

3) Suosittamista koskeva oikeussuojakeino

38. On siis selvää, että direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdassa edellytetään kohtuuttoman sopimusehdon käytön suosittamista koskevan preventiivisen oikeussuojakeinon säätämistä, ja kun Codice civilen 1469 e § ei estä lain 281/98 3 §:n soveltamista, on vielä tutkittava, onko Italian tasavalta täyttänyt täytäntöönpanoa koskevan velvoitteensa Codice civilen 1469 e §:llä ja lain 281/98 3 §:llä.

39. Kuten jo olen todennut, lain 281/98 3 §:ssä säädetään sen sanamuodon mukaan kuluttajien ja käyttäjien etuja loukkaavia toimia ja toimintatapoja koskevasta oikeussuojakeinosta. Tämän käsitteen voidaan olettaa tarkoittavan myös suosittamista käyttää yleisissä sopimusehdoissa tiettyä kohtuutonta sopimusehtoa. Kun tarkastellaan lain 281/98 3 §:n 1 momentin a kohdan sisältöä, sillä siis täytetään direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdassa säädetty velvollisuus.

40. Italian oikeuskäytäntöä tutkimalla saadaan vahvistus sille käsitykselle, että Italiassa kohtuuttomien sopimusehtojen käytön suosittamista koskevat kanteet otetaan lain 281/98 3 §:n mukaan tutkittavaksi.

41. Komissio esittää kaksi perustetta väitteelleen, jonka mukaan lain 281/98 3 § ei täytä sääntöjenmukaisen täytäntöönpanon edellytyksiä. Ensimmäisen perusteen mukaan lain 281/98 3 §:ssä rajoitetaan asiavaltuutettujen piiriä lainvastaisella tavalla. Toisen perusteen mukaan tämä säännös ei täytä oikeusvarmuutta ja oikeussääntöjen selkeyttä koskevia edellytyksiä.

a) Asiavaltuutettujen piirin rajoittaminen lain 281/98 3 §:ssä

42. Komissio perustelee väitettään ensin sillä, että Italian lainsäätäjä on jo antamalla Codice civilen 1469 e §:n käyttänyt oikeuttaan säätää asiavaltuutettujen piiristä. Italian tasavalta puolustautuu viittaamalla direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohtaan, jonka sanamuodon perusteella kansallisessa oikeudessa säädetään asiavaltuutettujen piiristä.

43. Direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 3 kohdassa todetaan nimenomaisesti, että "kansallisessa lainsäädännössä" säädetään kohtuuttomien sopimusehtojen käytön suosittamista koskevan asian asiavaltuutetuista. Direktiivin 3 kohdassa viitataan 2 kohtaan, jossa jätetään kansallisten oikeusjärjestysten asiaksi säätää henkilöistä ja järjestöistä, joilla on kuluttajansuojaa koskeva oikeudellisesti suojattu intressi ja joilla on siitä syystä oltava asiavaltuus. Direktiivissä ei ole säännöksiä asiavaltuutettujen piirin laajuudesta. Lähtökohtaisesti Italian tasavalta siis voi vapaasti säätää tästä piiristä.

44. Komissio väittää, että Italia on antamalla Codice civilen 1469 e §:n vuonna 1996 jo käyttänyt toimivaltaansa päättää asiavaltuutettujen piiristä ja että se ei voinut jälkikäteen rajoittaa tätä piiriä juuri antamalla lain 281/98 3 §:n. Direktiivin sanamuodosta ei kuitenkaan löydy tukea tällaiselle tulkinnalle. Jäsenvaltioita ei estetä muuttamasta asiavaltuutettujen piiriä sen jälkeen, kun ne ovat kerran siitä säätäneet. Vaikka Italian tasavalta olisi käyttänyt toimivaltaansa säätää asiavaltuutettujen piiristä jo antaessaan Codice civilen 1469 e §:n, se voi lähtökohtaisesti muuttaa tätä piiriä lailla 281/98.

45. Koska Codice civilen 1469 e §:n ja lain 281/98 3 §:n soveltamisalat poikkeavat toisistaan, kuten olen edellä todennut, ei ole myöskään lähtökohtaisesti perusteltua esittää väitettä siitä, että asiavaltuutettujen piirit on niissä määritelty eri tavoilla. Direktiivissä ei ole säädetty, että niiden piiri, jotka voivat vedota kohtuuttoman sopimusehdon käyttöön, ei voisi olla laajempi kuin niiden piiri, jotka voivat vedota tällaisten ehtojen käytön suosittamiseen. Tällaisesta erottelusta voidaan olosuhteista riippuen myös säätää. Kuten Italian hallitus toteaa, kohtuuttoman sopimusehdon käytöllä loukataan aina suojatun kuluttajan intressejä. Tällöin kyseessä on klassinen tilanne, jossa oikeussuojakeino otetaan tutkittavaksi. Jos kohtuuttoman sopimusehdon käyttämistä vain suositellaan, kyseessä ei sitä vastoin ole kuluttajan oikeudellisesti suojattujen intressien loukkaaminen vaan ainoastaan uhka tästä. Kun punnitaan tällaisen sopimusehdon käyttäjän ja kuluttajan keskenään ristiriitaisia etuja, voitaisiin ajatella, että tällainen oikeussuoja olisi ainoastaan kvalifioidun henkilö- ja järjestöpiirin käytettävissä, jotta vältytään oikeuden väärinkäytöltä. Näin voitaisiin ehkä välttyä tarpeettomilta oikeudenkäynneiltä. Tämä komission väite on siis hylättävä.

b) Oikeusvarmuutta ja oikeussääntöjen selkeyttä koskevien periaatteiden loukkaaminen

46. Komission toinen peruste koskee oikeusvarmuutta ja oikeussääntöjen selkeyttä, ja tältä osin komissio väittää, että lain 281/98 3 §:n tulkitseminen siten, että siinä säädetään suosittamista koskevasta oikeussuojakeinosta, on räikeässä ristiriidassa Codice civilen 1469 e §:n ja Codice procedura civilen 100 §:n kanssa. Asiavaltuutetuille henkilöille ja järjestöille ei ole komission mukaan täysin selvää, mitä oikeuksia niillä on ja voivatko ne mahdollisesti vedota oikeuksiinsa tuomioistuimessa.

47. EY:n perustamissopimuksen 189 artiklan (josta on tullut EY 249 artikla) mukaan direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot. Vastaavasti oikeuskäytännön mukaan ei edellytetä, että direktiivin säännökset toistetaan tietyssä muodossa sanasta sanaan kansallisessa laissa. Direktiivin sisällöstä riippuen riittävänä voidaan pitää yleisten oikeudellisten puitteiden luomista. Erityisesti valtiosääntöoikeuden tai hallinto-oikeuden yleisten periaatteiden olemassaolo voi tehdä tarpeettomaksi direktiivin täytäntöönpanemisen erityisillä säännöksillä tai määräyksillä. Näistä periaatteista ilmenevän oikeustilan on kuitenkin oltava kyllin täsmällinen ja selkeä ennen kaikkea silloin, kun direktiivillä on tarkoitus antaa yksityisille oikeuksia. Asianomaisilla henkilöillä on oltava direktiivin perusteella mahdollisuus saada tietää kaikista oikeuksistaan ja mahdollisuus tarpeen vaatiessa vedota niihin kansallisessa tuomioistuimessa. Viimeksi mainittu edellytys on erityisen tärkeä, kun kyseisellä direktiivillä pyritään myöntämään oikeuksia muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, koska nämä eivät ole yleensä tietoisia tällaisista periaatteista.

48. Tämän oikeuskäytännön mukaan ei siis lähtökohtaisesti haittaa, vaikka lain 281/98 3 §:ssä ei nimenomaisesti säädetä suosittamista koskevasta oikeussuojakeinosta. On huomattava, että direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyt oikeudensaajat ovat kvalifioituja adressaatteja. Tämän säännöksen mukaan kanneoikeutetut henkilöt ja järjestöt ovat edunajajia, joiden tehtävänä on kuluttajien etujen suojelu. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, mikä on vaadittava oikeusvarmuuden ja oikeussääntöjen selkeyden taso, on tutkittava oikeustilaa kyseessä olevien henkilöiden näkökulmasta. Julkisasiamies Stix-Hackl on asiassa C-145/99, komissio v. Italia, esittämässään ratkaisuehdotuksessa korostanut, että kvalifioidulle adressaattipiirille asetettavan vaatimustason on oltava kaikilta osin tavanomaista korkeampi. Samalla tavalla myös tässä ratkaistaessa vaadittavien oikeusvarmuuden ja oikeussääntöjen selkeyden astetta on otettava huomioon, että adressaatit ovat asiantuntevia, eivät direktiivillä 93/13/ETY muutoin suojattuja kuluttajia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti direktiivin täytäntöönpanemiseksi annetulle lainsäädännölle ei siis pidä asettaa ylimitoitettuja oikeusvarmuutta ja oikeussääntöjen selkeyttä koskevia vaatimuksia.

49. Tällä perusteella tässä asiassa ei ole paikallaan soveltaa asiassa C-144/99 annetussa tuomiossa todettuja perusteita. Tuossa asiassa oli kyse direktiivin kuluttajia koskevien 4 ja 5 artiklan täytäntöönpanosta. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse kvalifioiduista normin adressaateista. Heidän voidaan olettaa tuntevan sekä suosittamista koskevien kanteiden tutkittavaksi ottamista että Codice civilen 1469 e §:n ja lain 281/98 3 §:n tulkintaa koskevan oikeuskäytännön.

50. Direktiivin 93/13/ETY soveltamisesta 27.4.2000 annetun komission kertomuksen mukaan komissio oli aloittanut kaikkia jäsenvaltioita vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn direktiivin 93/13/ETY puutteellisen täytäntöönpanon takia. Tältä osin on mainittava, että monessa jäsenvaltiossa oikeustila vastaa Italian oikeustilaa. Komissio ei kuitenkaan ole tähän mennessä saattanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä minkään muun valtion osalta näin pitkälle kuin Italian osalta.

51. On kiinnostavaa todeta, että komissio käsittelee kertomuksessaan toista direktiivin 93/13/ETY 7 artiklan täytäntöönpanoon Italiassa liittyvää ongelmaa eli sitä, taataanko kiireellisessä menettelyssä käsitteellä "riittävät kiireelliset perusteet" riittävä oikeussuoja, mutta se ei käsittele nyt käsiteltävänä olevaa kysymystä siitä, otetaanko suosittamista koskevat kanteet tutkittavaksi. Lisäksi käsitellään asiassa C-144/99 kyseessä ollutta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta Alankomaita vastaan; asiassa oli kyse direktiivin 4 ja 5 artiklan täytäntöönpanosta.

52. Komissio antoi EY:n perustamissopimuksen 169 artiklassa (josta on tullut EY 226 artikla) tarkoitetun perustellun lausunnon joulukuussa 1998. Kyseisenä ajankohtana Italian tuomioistuimet antoivat oikeussuojaa kohtuuttomien sopimusehtojen käytön suosittamista vastaan. Ne käyttivät perusteena joko Codice civilen 1469 e §:ää tai lain 281/98 3 §:ää. Vallitseva doktriini on samalla kannalla. Tältä osin on siis mahdollista väittää, että Italiassa on saavutettu direktiivin tavoite antaa oikeussuojaa kohtuuttomien sopimusehtojen käytön suosittamista vastaan. Italian lainsäätäjä on päättänyt antaa oikeussuojaa antamalla kaksi soveltamisalaltaan osittain päällekkäistä oikeussääntöä, mikä kuuluu EY:n perustamissopimuksen 189 artiklassa (josta on tullut EY 249 artikla) sille annettuun vapauteen valita direktiivin täytäntöönpanemiseksi tarvittavat keinot. Nämä seikat huomioon otettaessa tuntuu kyseenalaiselta, että voitaisiin todeta Italian tässä asiassa jättäneen noudattamatta jäsenyysvelvoitteensa.

53. Toisaalta on kuitenkin otettava huomioon, että kansallinen oikeuskäytäntö, jossa kansallisen oikeuden säännöksiä tulkitaan yhteisön oikeuden mukaisesti, ei lähtökohtaisesti riitä antamaan näille säännöksille direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteiden luonnetta. Asiassa C-144/99 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi direktiivistä 93/13/ETY, että se, että kansalliset tuomioistuimet tulkitsevat kansallisia oikeussääntöjä direktiivin mukaisesti, ei riitä direktiivin täytäntöönpanemiseksi kaikilta osin. Tämä oikeuskäytäntö ei voi olla riittävän selvää ja täsmällistä, jotta sillä täytettäisiin oikeusvarmuuden vaatimukset. Tämä pätee erityisesti kuluttajansuojan alalla. Olen samaa mieltä kuin julkisasiamies Tizzano tässä asiassa antamassaan ratkaisuehdotuksessa, kun hän toteaa, että se, että jäsenvaltion tuomioistuin soveltaa yhteisön oikeuden mukaista tulkintaa koskevaa periaatetta, ei poista tämän jäsenvaltion lainsäätäjän velvollisuutta, joka koskee täsmällistä ja yksiselitteistä täytäntöönpanoa. Velvoite saavuttaa direktiivissä säädetty tavoite kohdistuu kaikkiin jäsenvaltioiden julkisen vallan käyttäjiin. Jäsenvaltioiden on täytäntöönpanovelvoitetta täyttäessään säädettävä yksiselitteisistä oikeussäännöistä, joiden avulla kansallisesta oikeusjärjestyksestä tulee direktiivin säännösten mukainen. On ehkä jopa ensisijaisesti lainsäätäjän asiana täyttää oikeusvarmuutta ja oikeussääntöjen selkeyttä koskevat vaatimukset. Täytäntöönpanosäännöksen itsensä on oltava kyllin selkeä ja täsmällinen, jotta sillä voidaan kyllin hyvin täytäntöönpanna direktiivin säännökset.

54. Komission ja Italian välinen riita-asia osoittaa tältä osin selkeästi, että Codice civilen 1469 e §:n ja lain 281/98 3 §:n etusijajärjestys ei ole mitenkään selvä ja yksiselitteinen. Toisaalta jopa Italian tuomioistuimet pitävät Codice civilen 1469 e §:ää lex specialis -sääntönä verrattuna lain 281/98 3 §:ään, mutta kuitenkin antavat Codice civilen 1469 e §:n perusteella oikeussuojaa suosittamista vastaan eli tulkitsevat tätä säännöstä yhteisön oikeuden mukaisesti. Direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuilta kanneoikeutetuilta henkilöiltä ei tältä osin voida olettaa, että oikeustila on niille kyllin täsmällinen ja selkeä ja että niillä on direktiivin perusteella mahdollisuus saada tietää oikeuksistaan ja mahdollisuus tarpeen vaatiessa vedota niihin italialaisissa tuomioistuimissa.

55. Totean edellä esitetyn perusteella, että saatettaessa direktiivin 7 artiklan 3 kohta osaksi Italian oikeutta Codice civilen 1469 e §:llä ja lain 281/98 3 §:llä ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon oikeusvarmuutta ja oikeussääntöjen selkeyttä koskevia vaatimuksia. Italian tasavalta ei siis ole täyttänyt velvoitettaan täytäntöönpanna tämä säännös.

VI Oikeudenkäyntikulut

56. Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Italian tasavalta on hävinnyt asian ja koska komissio on vaatinut sen velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, Italian tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Ratkaisuehdotus

57. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Italian tasavalta on rikkonut kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista 5 päivänä huhtikuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/13/ETY, koska se ei ole säädetyssä määräajassa toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä direktiivin 7 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanemiseksi.

2) Italian tasavalta vastaa oikeudenkäyntikuluista.