JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NIILO JÄÄSKINEN

1 päivänä lokakuuta 2015 ( 1 )

Asia C-286/14

Euroopan parlamentti

vastaan

Euroopan komissio

”Kumoamiskanne — SEUT 290 artikla — Perussäädöksen täydentämisen ja muuttamisen käsitteet — Asetus (EU) N:o 1316/2013 — 21 artiklan 3 kohta — Delegoitu asetus (EU) N:o 275/2014 — Liikennealan rahoituksen painopisteiden määrittely — Uuden osan lisääminen perusasetuksen liitteeseen — Komissiolle siirretyn säädösvallan ulottuvuus”

I Johdanto

1. Lain käsitteellä voidaan valtiosääntöoikeudellisesti viitata lakiin muodollisessa tai aineellisessa merkityksessä. Muodollinen laki on lainsäätäjän lainsäätämisjärjestyksessä hyväksymä säädös sen sisällöstä riippumatta. Aineellinen laki puolestaan tarkoittaa säädännäiseen oikeuteen sisältyviä yleisiä ja abstrakteja oikeussääntöjä riippumatta siitä, mikä on niitä sisältävän säädöksen normihierarkkinen status. Unionin oikeudessa SEUT 290 artikla mahdollistaa tilanteen, jossa täytäntöönpanovaltaa Euroopan unionissa edustava toimielin eli Euroopan komissio voi tietyin edellytyksin muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä säädöstä, joka unionin oikeudessa vastaa lakia käsitteen muodollisessa merkityksessä. SEUT 290 artiklan mukaan komissiolle voidaan nimittäin siirtää valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. ( 2 )

2. Toimielinten välinen erimielisyys nyt käsiteltävässä asiassa liittyy olennaisesti siihen, onko säädösvallan siirron, jonka nojalla täytäntöönpanovaltaa edustavalle komissiolle siirretään toimivalta muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä säädöksiä, ilmettävä nimenomaisesti lainsäätäjän antamaan perussäädökseen sisältyvän delegoivan säännöksen sanamuodosta. Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto näyttävät unionin lainsäätäjinä pyrkivän tällaisen säädösvallan siirron rajoittavaan tulkintaan.

3. Komissio on antanut delegoidun asetuksen N:o 275/2014 (jäljempänä riidanalainen asetus) ( 3 ) asetuksen N:o 1316/2013 (jäljempänä perusasetus) ( 4 ) 21 artiklan 3 kohdan eli delegoivan säännöksen nojalla. SEUT 290 artiklan järjestelmässä perusasetus on siten perussäädös ja riidanalainen asetus on delegoitu säädös. Delegoivassa säännöksessä komissiolle oli annettu valta antaa delegoituja säädöksiä, joissa ”määritellään rahoituksen painopisteet”. Parlamentin nostama kumoamiskanne perustuu siihen, että komissio on määritellyt rahoituksen painopisteet lisäämällä perusasetuksen liitteeseen I uuden VI osan sen sijaan, että se olisi antanut erillisen samansisältöisen asetuksen, jolla täydennetään perusasetusta.

4. Parlamentin mukaan toimivalta perussäädöksen muuttamiseen, mitä myös uuden osan lisääminen perussäädöksen liitteeseen merkitsee, olisi edellyttänyt sitä, että delegoivassa säännöksessä komissiolle olisi selvästi ja nimenomaisesti annettu valta perussäädöksen muuttamiseen. Mikäli komissiolla sitä vastoin on valta ainoastaan perussäädöksen täydentämiseen, mikä on parlamentin mukaan tilanne aina silloin, kun toimivaltaa perussäädöksen muuttamiseen ei ole annettu nimenomaisesti, komissio ei voi muuttaa perussäädöstä, vaan siirretyn säädösvallan käyttäminen perussäädöstä täydentämällä edellyttää erillisen normatiivisen toimen antamista.

5. Parlamentin ja komission erimielisyys asiassa ei koske niinkään SEUT 290 artiklassa käytettyjen ilmaisujen ”täydennetään” ja ”muutetaan” tulkintaa, vaan ongelma liittyy siihen, että perusasetuksen delegoivassa säännöksessä ei käytetä kumpaakaan näistä ilmaisuista. Asiassa on siis ennen kaikkea tutkittava, mikä on perusasetukseen sisältyvän sellaisen delegoivan säännöksen oikea tulkinta, jossa annetaan komissiolle valta ”määritell[ä] rahoituksen painopisteet”.

6. On myös tärkeää huomata, että parlamentti ei ole riitauttanut riidanalaisen asetuksen sisältöä. Parlamentti katsoo siis, että komissio olisi voinut antaa samansisältöisen delegoidun asetuksen erillisellä toimella perusasetusta muuttamatta, jolloin toimivaltaongelmaa ei parlamentin mukaan olisi ollut.

7. Katson tässä ratkaisuehdotuksessa esitettävillä perusteilla, että komissio ei ole ylittänyt toimivaltaansa riidanalaisen asetuksen antaessaan. Jos lainsäätäjä käyttää delegoivassa säännöksessä jotain muuta ilmaisua kuin SEUT 290 artiklassa tarkoitettuja ilmaisuja ”täyden[tää]” tai ”muut[taa]”, se jättää samalla komission harkintavaltaan säädösvallan siirron nojalla annettavan delegoidun säädöksen oikeudellisen luonteen. Komissio voi tällöin valita, millä tavoin se antaa delegoidun säädöksen eli täydentääkö se vai muuttaako se perussäädöstä.

II Asiaan sovellettavat oikeussäännöt

A Perusasetus

8. Perusasetuksen johdanto-osan 59 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Asetuksessa (EU) N:o 1315/2013 ja asetuksessa (EU) N:o 347/2013 säädettyjen alakohtaisten suuntaviivojen mukaisesti liikenteen ja energian osalta on laadittu luettelot hankkeista, ensisijaisista käytävistä ja alueista, joihin tätä asetusta sovelletaan, ja ne olisi lueteltava tämän asetuksen liitteessä. Jotta voidaan ottaa huomioon liikenteen osalta mahdolliset muutokset poliittisissa painopisteissä ja teknologisissa valmiuksissa ja myös liikennevirroissa, komissiolle olisi siirrettävä valta hyväksyä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan mukaisesti säädösvallan siirron nojalla annettavia delegoituja säädöksiä, jotka koskevat muutosten tekemistä liitteessä olevaan I osaan ja työohjelmissa huomioon otettavien rahoituksen painopisteiden määrittelyä 7 artiklan 2 kohdan mukaisten tukikelpoisten toimien osalta.”

9. Kyseisen asetuksen 21 artiklan, jonka otsikko on ”Delegoidut säädökset”, 3 kohdan mukaan ”[l]iikennealalla ja 3 artiklassa vahvistettujen yleistavoitteiden ja 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen alakohtaisten erityistavoitteiden puitteissa siirretään komissiolle valta antaa 26 artiklan mukaisesti delegoituja säädöksiä, joissa määritellään rahoituksen painopisteet, jotka on otettava huomioon 17 artiklassa tarkoitetuissa työohjelmissa Verkkojen Eurooppa ‑välineen voimassaoloajan 7 artiklan 2 kohdan mukaisten tukikelpoisten toimien osalta. Komissio antaa delegoidun säädöksen viimeistään 22 päivänä joulukuuta 2014”.

10. Perusasetuksen 26 artiklassa, jonka otsikko on ”Siirretyn säädösvallan käyttäminen”, säädetään seuraavaa: ”1. Komissiolle siirrettyä valtaa antaa delegoituja säädöksiä koskevat tässä artiklassa säädetyt edellytykset. 2. Siirretään komissiolle 1 [päivänä] tammikuuta 2014 alkavaksi ja 31 päivänä joulukuuta 2020 päättyväksi ajaksi 21 artiklassa tarkoitettu valta antaa delegoituja säädöksiä. 3. Euroopan parlamentti tai neuvosto voi milloin tahansa peruuttaa 21 artiklassa tarkoitetun säädösvallan siirron. Peruuttamispäätöksellä lopetetaan päätöksessä mainittu säädösvallan siirto. Peruuttaminen tulee voimaan sitä päivää seuraavana päivänä, jona sitä koskeva päätös julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, tai jonakin myöhempänä, kyseisessä päätöksessä mainittuna päivänä. Peruuttamispäätös ei vaikuta jo voimassa olevien delegoitujen säädösten pätevyyteen. 4. Heti kun komissio on antanut delegoidun säädöksen, komissio antaa sen tiedoksi yhtäaikaisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle. 5. Edellä 21 artiklan nojalla annettu delegoitu säädös tulee voimaan ainoastaan, jos Euroopan parlamentti tai neuvosto ei ole kahden kuukauden kuluessa siitä, kun asianomainen säädös on annettu tiedoksi Euroopan parlamentille ja neuvostolle, ilmaissut vastustavansa sitä tai jos sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat ennen mainitun määräajan päättymistä ilmoittaneet komissiolle, että ne eivät vastusta säädöstä. Euroopan parlamentin tai neuvoston aloitteesta tätä määräaikaa jatketaan kahdella kuukaudella.”

B Riidanalainen asetus

11. Komissio antoi riidanalaisen asetuksen perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdan nojalla. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Asetuksen (EU) N:o 1316/2013 21 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolla on valta antaa vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta delegoituja säädöksiä, joissa määritellään liikennealan rahoituksen painopisteet, jotka on otettava huomioon työohjelmissa Verkkojen Eurooppa ‑välineen voimassaoloajan mainitun asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisten tukikelpoisten toimien osalta. Sen vuoksi on tarpeen, että delegoitu säädös, jossa määritellään liikennealan rahoituksen painopisteet, annetaan ennen työohjelmien hyväksymistä.”

12. Riidanalaisen asetuksen 1 artiklalla ”[l]isätään tämän asetuksen liitteenä oleva teksti asetuksen (EU) N:o 1316/2013 liitteessä I olevaksi VI osaksi.”

13. Tässä perusasetuksen liitteen I uudessa VI osassa määritellään liikennealan rahoituksen painopisteet monivuotisissa ja vuotuisissa työohjelmissa ottaen huomioon perusasetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaiset erityistavoitteet, jotka on liikennealalla jaettu kolmeen ryhmään, ( 5 ) sekä perusasetuksen 7 artiklan 2 kohdassa luetellut tukikelpoiset toimet. VI osassa komissio luettelee kuhunkin tavoitteeseen liittyvät rahoituksen painopisteet ( 6 ) niille mahdollisesti myönnettävää rahoitustukea yksilöimättä.

14. Samana päivänä riidanalaisen asetuksen antamisen kanssa eli 7.1.2014 komissio julkaisi tiedonannon ”Liikenteen ydinverkon rakentaminen: ydinverkkokäytävät ja Verkkojen Eurooppa ‑väline”, ( 7 ) jossa komissio muun muassa arvioi rahoituksen määriä painopisteittäin. ( 8 )

III Asian tausta

15. Komissio ja parlamentti kävivät sekä ennen riidanalaisen asetuksen antamista että sen jälkeen keskusteluja erityisesti siitä, että riidanalainen asetus ei sisällä sitovia mainintoja kullekin painopisteelle myönnettävistä määrärahoista, jotka mainitaan ainoastaan komission 7.1.2014 julkaisemassa tiedonannossa. Parlamentin mukaan määrärahoista olisi pitänyt säätää sitovasti delegoidussa asetuksessa. Riidanalainen asetus ei parlamentin mukaan siten tuonut merkittävää lisäarvoa perusasetukseen, koska riidanalaisessa asetuksessa ainoastaan järjesteltiin uudelleen perusasetuksen 4 artiklan 2 kohdassa ja liitteessä I vahvistetut rahoituksen painopisteet. Keskustelut koskivat myös parlamentin kuulemista riidanalaisen asetuksen valmisteluvaiheessa.

16. Helmikuussa 2014 parlamentti ja komissio pääsivät yhteisymmärrykseen siitä, että komissio antaisi Euroopan unionin virallisessa lehdessä lausunnon, jossa se vakuuttaa aikovansa panna Verkkojen Eurooppa ‑välineen täytäntöön 7.1.2014 julkaistussa tiedonannossa vahvistettujen alustavien määrien mukaisesti. Lisäksi komissio ilmoitti oikaisevansa riidanalaisen asetuksen perusteluja parlamentin kuulemisen osalta. Parlamentti kehotti komissiota oikaisemaan samassa yhteydessä riidanalaista asetusta myös siten, että siinä todetaan komission täydentäneen perusasetusta eikä muuttaneen sitä. ( 9 )

17. Koska parlamentti tai neuvosto eivät perusasetuksen 26 artiklan 5 kohdan mukaisesti olleet ilmaisseet vastustavansa riidanalaista asetusta kahden kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta, riidanalainen asetus julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 19.3.2014 ja se tuli voimaan sitä seuraavana päivänä. Komissio julkaisi 19.3.2014 myös lausunnon, ( 10 ) jossa se vakuutti aikovansa ”panna täytäntöön Verkkojen Eurooppa ‑välineen liikennealalla komission tiedonantoon (COM(2013) 940) sisältyvien, kullekin rahoituksen painopisteelle vahvistettujen alustavien määrien mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta talousarvion toteuttamisessa tarvittavaa joustavuutta”.

18. Edelleen 14.5.2014 komissio antoi riidanalaista asetusta koskevan oikaisun. ( 11 ) Oikaisulla muutettiin riidanalaisen asetuksen perustelujen 2 kohtaa, jonka otsikko on ”Säädöksen hyväksymistä edeltäneet kuulemiset”. Tehty oikaisu oli seuraava: ”on: ‘Komissio on kuullut jäsenvaltioiden viranomaisten asiantuntijoita ja Euroopan parlamentin edustajia 26. syyskuuta 2013, 7. marraskuuta 2013 ja 9. joulukuuta 2013 järjestetyissä kokouksissa.’ pitää olla: ‘Komissio on kuullut jäsenvaltioiden viranomaisten asiantuntijoita Euroopan parlamentin asiantuntijoiden [läsnä ollessa] 26. syyskuuta 2013, 7. marraskuuta 2013 ja 9. joulukuuta 2013 järjestetyissä kokouksissa.’”

19. Muilta osin riidanalaista asetusta ei oikaistu.

IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa

20. Parlamentin kumoamiskanne saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 11.6.2014. Komissio vastasi kanteeseen 21.8.2014 saapuneella vastinekirjelmällä. Parlamentti antoi vastauksensa 1.10.2014 ja komissio 11.11.2014.

21. Neuvosto pyysi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 25.9.2014 saapuneella asiakirjalla saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen parlamentin vaatimuksia, ja se hyväksyttiin väliintulijaksi 22.10.2014.

22. Parlamentti, jota neuvosto tukee, vaatii kanteessaan, että riidanalainen asetus kumotaan ja komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Kanteensa tueksi parlamentti on esittänyt yhden kanneperusteen, joka perustuu siihen, että komissio ei ole noudattanut perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa säädösvallan siirrolle asetettuja edellytyksiä vaan on ylittänyt sille perusasetuksessa siirretyn toimivallan muuttamalla perusasetusta sen täydentämisen sijaan.

23. Komissio puolestaan vaatii unionin tuomioistuinta jättämään parlamentin kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkäämään sen. Komissio väittää ensinnäkin, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi, koska parlamentin ainoa kanneperuste perustuu yksinomaan siihen, että komissio on määritellyt rahoituksen painopisteet lisäämällä perusasetuksen liitteeseen I uuden VI osan sen sijaan, että se olisi antanut erillisen toimen, jolla perusasetusta täydennetään. Komission mukaan parlamentti ei kuitenkaan väitä, että riidanalainen asetus olisi sisällöltään lainvastainen eli kanne perustuu ainoastaan riidanalaisen asetuksen väitettyyn muotovirheeseen. Mikäli toiseksi unionin tuomioistuin kuitenkin tutkii kanteen, komissio vaatii toissijaisesti, että kanne hylätään perusteettomana. Komission mukaan perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa ei täsmennetä, millä tavoin komission on määriteltävä rahoituksen painopisteet, joten kyseinen säännös ei estä painopisteiden määrittelyä lisäämällä uusi osa perusasetuksen liitteeseen I. Komissio katsoo, että tällainen lisäys ei muuta perusasetuksen säännöksiä sisällöllisesti. Toisin kuin parlamentti väittää, komission mukaan SEUT 290 artiklan 1 kohdassa käytettyjen ilmaisujen ”täyden[tää]” ja ”muut[taa]” tulkinnalla ei ole merkitystä tässä asiassa.

24. Parlamentti, komissio ja neuvosto olivat paikalla 9.7.2015 järjestetyssä istunnossa.

V Arviointi

A Kanteen tutkittavaksi ottaminen

25. Komissio vaatii edellä 23 kohdassa mainitulla perusteella kanteen tutkimatta jättämistä, koska parlamentin kanne perustuu ainoastaan muotovirheeseen. Komissio muistuttaa, että SEUT 263 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista kanne, jonka perusteena on olennaisen menettelymääräyksen rikkominen. Komission mukaan väitetty virhe ei kuitenkaan voi olla olennainen, koska parlamentinkin mukaan komissio olisi voinut antaa samansisältöisen erillisen toimen tai korjata riidanalaisen asetuksen oikaisulla.

26. Parlamentin mukaan komission vaatimus kanteen tutkimatta jättämisestä pohjautuu SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja menettelymääräyksiä ja toimen muotoa koskevaan väärinkäsitykseen. Parlamentti muistuttaa, että SEUT 263 artiklassa menettelymääräyksillä tarkoitetaan sitä menettelyä, jota on noudatettava ennen tietyn toimen antamista tai sen antamisvaiheessa. ( 12 ) Parlamentti toteaa, ettei se ole väittänytkään, että viimeksi mainittuja menettelymääräyksiä olisi rikottu annettaessa riidanalaista asetusta. Parlamentin mukaan komissio on sitä vastoin ylittänyt toimivaltansa, koska se on antanut sellaisen toimen, jonka antamiseen säädösvallan siirto ei antanut sille oikeutta. ( 13 )

27. Huomautan, että ranskaksi asiassa on kyse sekaannuksesta ilmaisujen ”forme” ja ”formes” välillä. Vaikka ensiksi mainitulla voidaankin viitata säädöksen muotoon, tarkoitetaan viimeksi mainitulla SEUT 263 artiklassa nimenomaan menettelysääntöjä, joita on noudatettava ennen toimen antamista tai sen antamisvaiheessa. Esimerkiksi SEUT 263 artiklan suomen- tai englanninkielisen version perusteella tällaisen sekaannuksen vaaraa ei ole. ( 14 ) Muistutan, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännönkin mukaan esimerkiksi asianomaiselle vastaisen päätöksen tekemistä koskevien menettelysääntöjen noudattamatta jättäminen – kuten se, ettei komissio tehnyt päätöstä unionin lainsäätäjän vahvistamassa määräajassa – merkitsee olennaisten menettelymääräysten rikkomista. ( 15 )

28. Koska SEUT 263 artiklassa, johon komissio vetoaa, tarkoitetaan menettelymääräyksillä siten sellaisia menettelysääntöjä, joita komission ei ole väitettykään rikkoneen, olen parlamentin kanssa samaa mieltä siitä, että kanne koskee nimenomaan komission mahdollista toimivallan ylittämistä eikä menettelymääräyksien rikkomista. Näin ollen kanne on tutkittava.

B Asian oikeudellinen rajaaminen

29. Koska perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa tai 21 artiklassa ylipäätään ei nimenomaisesti mainita säädösvallan siirron oikeudellista perustaa, aluksi on varmistettava, että riidanalainen asetus on annettu juuri SEUT 290 artiklan nojalla. Muistutan, että kyseisessä perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa annetaan komissiolle valta määritellä rahoituksen painopisteet tarkentamatta nimenomaisesti, mihin tämä valtuutus perustuu.

30. Komissio on väittänyt kirjelmissään, että asiassa ei ole kyse SEUT 290 artiklan tulkinnasta vaan yksinomaan perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdan tulkinnasta. Komission mukaan SEUT 290 artiklan tulkinnalla ja kyseisessä artiklassa käytettyjen ilmaisujen ”täyden[tää]” ja ”muut[taa]” välisellä erolla ei ole merkitystä tämän asian kannalta, koska unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti päättänyt olla käyttämättä kumpaakaan näistä ilmaisuista perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa. Komission mukaan delegoivassa säännöksessä käytettyä ilmaisua ”määritell[ä]” on siis tulkittava perusasetuksen systematiikan mukaisesti tukeutumatta ennalta määriteltyihin käsitteisiin.

31. Istunnossa komissio on kuitenkin vahvistanut, että perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa on kyse nimenomaan SEUT 290 artiklan mukaisesta säädösvallan siirrosta, vaikka siinä käytettyjen ilmaisujen ”täyden[tää]” ja ”muut[taa]” tulkinnalla ei olekaan komission mukaan merkitystä kyseisen 21 artiklan 3 kohdan tulkinnassa. Toimielimet ovat siten yksimielisiä siitä, että asiassa on kyseessä SEUT 290 artiklan mukainen säädösvallan siirto.

32. Tämän selvennyksen myötä asiasta ei sinänsä ole epäilystä, mutta selkeyden vuoksi totean, että komissiolle perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa siirretty valta on nimenomaan SEUT 290 artiklassa tarkoitettua siirrettyä säädösvaltaa eikä esimerkiksi SEUT 291 artiklassa tarkoitettua täytäntöönpanovaltaa. Muistutan, että täytäntöönpanosäädöksellä ei voida täydentää tai muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä säädöstä miltään osin, edes sen muilta kuin olennaisilta osilta. ( 16 ) Myös perusasetuksen johdanto-osan 59 perustelukappaleen sanamuoto ( 17 ) ja 21 artiklan otsikko, ”Delegoidut säädökset”, osoittavat, että lainsäätäjän tarkoitus on selvästikin ollut siirtää komissiolle SEUT 290 artiklan mukaista säädösvaltaa.

C Komissiolle SEUT 290 artiklan nojalla siirrettävä säädösvalta

1. Alustavia huomautuksia delegoivien säännösten tulkinnasta

33. Komissio väittää, että perusasetuksen 21 artiklan 3 kohtaa on tulkittava ainoastaan kyseisen asetuksen systematiikan mukaisesti. Koska kyse kuitenkin on SEUT 290 artiklan nojalla siirretystä säädösvallasta, perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa käytettyä ilmaisua ”määritell[ä]” voidaan nähdäkseni tulkita kolmella eri tavalla.

34. Kyseistä säännöstä voidaan ensinnäkin tulkita siten, että siinä siirretään komissiolle toimivalta joko täydentää tai muuttaa perusasetusta SEUT 290 artiklan mukaisesti, mutta ei molempia. ( 18 ) Toinen tulkintavaihtoehto on, että käyttämällä delegoivassa säännöksessä muuta ilmaisua kuin ”täydentää” tai ”muuttaa” lainsäätäjä on jättänyt komission harkintavaltaan sen, täydentääkö se perussäädöstä, muuttaako se sitä vai antaako se toimen tai toimia, joilla sekä täydennetään että muutetaan perusasetusta. Kolmas vaihtoehto puolestaan on, että ”määritell[ä]” tarkoittaa jotain muuta kuin SEUT 290 artiklan mukaista täydentämistä tai muuttamista, vaikka säädösvallan siirto perustuukin SEUT 290 artiklaan. Tämä kolmas vaihtoehto merkitsisi siis, että olisi olemassa jonkinlainen kolmas delegoitujen säädösten kategoria perussäädöstä täydentävien ja/tai muuttavien delegoitujen säädösten lisäksi.

35. Toisin kuin komissio väittää, sen selvittämiseksi, mikä näistä vaihtoehdoista on perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdan oikea tulkinta, on tarkasteltava SEUT 290 artiklaa. Kyseinen delegoiva säännös ei nimittäin voi olla ristiriidassa sen perustana olevan primäärioikeudellisen määräyksen kanssa, vaan sitä on tulkittava tavalla, joka toteuttaa sen perustavana olevan määräyksen päämääriä. ( 19 )

36. Siitä huolimatta, että asianomaisten toimielinten välinen erimielisyys asiassa ei koskekaan varsinaisesti SEUT 290 artiklassa käytettyjen ilmaisujen ”täyden[tää]” ja ”muut[taa]” tulkintaa, näiden käsitteiden välisellä erottelulla on asiassa keskeinen rooli. Tästä syystä tarkastelen seuraavaksi SEUT 290 artiklan mukaisia täydentämisen ja muuttamisen käsitteitä. Vaikka unionin tuomioistuin ei ole vielä selkeästi ottanut kantaa näiden SEUT 290 artiklassa tarkoitettujen ilmaisujen väliseen eroon, asiaan vaikuttavaa olemassa olevaa oikeuskäytäntöä tarkastellaan lyhyesti tämän jälkeen.

2. SEUT 290 artiklan mukaisista täydentämisen ja muuttamisen käsitteistä

37. Lissabonin sopimuksella muutettiin merkittävästi järjestelmää, jonka nojalla lainsäätäjä voi siirtää komissiolle säädösvaltaa. Uudella järjestelmällä korvattiin niin kutsuttu komiteamenettely, ja komissiolle siirrettävä toimivalta jaoteltiin selkeästi lainsäädäntövaltaa muistuttavaan siirrettyyn säädösvaltaan sekä täytäntöönpanovaltaan.

38. Tämä malli oli omaksuttu jo Euroopan perustuslakia koskevassa sopimuksessa. ( 20 ) Jaottelu siirrettyyn säädösvaltaan ja täytäntöönpanovaltaan omaksuttiin ratkaisuna siihen, ettei unionin oikeudessa aiemmin ollut mahdollista tehdä selkeää eroa lainsäädäntöön ja täytäntöönpanoon kuuluvien asioiden välillä. ( 21 ) Siten perustuslakisopimuksen valmisteluvaiheessa täytäntöönpanovallan käyttäjän toimia koskeva merkittävin erottelu tehtiin lainsäädäntöä kehittävien säädösten eli delegoitujen säädösten ja ”pelkkien täytäntöönpanosäädösten” välillä. ( 22 ) Uuden delegoitujen säädösten ryhmän sisäistä jaottelua perussäädöstä täydentäviin ja muuttaviin toimiin ei käsitelty muutoin kuin toteamalla, että delegoiduilla säädöksillä voidaan joko säännellä säädöstä täsmentäviä teknisiä tai yksityiskohtaisia seikkoja tai muuttaa jonkin säädöksen tiettyjä osia myöhemmin. ( 23 )

39. Valtiosääntöoikeudellisesti Lissabonin sopimuksessa siirretyn säädösvallan kohdalla omaksuttu malli tarkoittaa käsiteltävän asian kannalta kahta tärkeää perusratkaisua. Ensinnäkin lainsäädäntövallan delegointi on mahdollista tietyillä materiaalisilla edellytyksillä, jotka on yleisellä tasolla rajattu jo perustuslakitasolla SEUT 290 artiklassa ja jotka lainsäätäjä joutuu vielä konkreettisella tasolla rajaamaan tarkemmin jokaisessa hyväksymässään delegoivassa säännöksessä. ( 24 ) Toiseksi SEUT 290 artiklalla luodaan mahdollisuus siirtää komissiolle toimivalta muuttaa perussäädöstä; toisin sanoen delegoidun säädösvallan käyttäjä voi muuttaa ”lakia” käsitteen muodollisessa merkityksessä eikä pelkästään antaa erillisellä toimella säännöksiä, jotka ovat sisällöltään (materiaalisesti) lain tasoisia. ( 25 )

40. SEUT 290 artiklan täytäntöönpanoa koskevan komission tiedonannon mukaan komissio ensinnäkin ”katsoo, että ’muuttaa’-verbiä käyttäessään uuden perussopimuksen laatijat ovat halunneet kattaa sellaiset hypoteettiset tilanteet, joissa komissiolla on valta muuttaa muodollisesti perussäädöstä. Tällaiset muodolliset muutokset voivat koskea säädöksen yhden tai useamman artiklan tekstiä tai liitettä, joka on juridisesti osa säädöstä. Vaikka liite käsittäisi pelkästään teknisiä toimenpiteitä, on delegoituihin säädöksiin sovellettava järjestelmä otettava käyttöön heti kun komissiolle on siirretty valta muuttaa soveltamisalaltaan yleisiä toimenpiteitä sisältävää liitettä”. ( 26 )

41. Toiseksi komissio katsoo, että ”voidakseen määrittää, ’täydentääkö’ toimenpide perussäädöstä, lainsäätäjän olisi arvioitava, lisätäänkö toimenpiteellä säädökseen uusia, muita kuin keskeisiä normeja, jotka muuttavat säädöksen oikeudellista kehystä. Komissiolle olisi tällöin jätettävä harkintavaltaa. Jos on kyse tällaisista uusista normeista, toimenpiteen voitaisiin katsoa ’täydentävän’ perussäädöstä”. ( 27 )

42. Komission tiedonantoa täydentävät komission yksiköille 24.6.2011 laaditut suuntaviivat. ( 28 ) Näiden komission yksiköiden suuntaviivojen mukaan ”muuttamisella” tarkoitetaan perussäädöksen tekstin muodollista muuttamista poistamalla siitä muita kuin keskeisiä normeja, vaihtamalla niiden paikkaa tai lisäämällä tekstiin tällaisia normeja. Perussäädöstä ”täydentävä” delegoitu säädös sitä vastoin on erillinen toimi, eikä sillä muuteta muodollisesti perussäädöstä. ( 29 )

3. Unionin tuomioistuimen asiaan vaikuttavasta oikeuskäytännöstä

43. Lissabonin sopimuksen voimaantuloa edeltävän oikeuskäytännön soveltamisesta nykyisen SEUT 290 artiklan tulkinnassa on todettava, että komission SEUT 290 artiklan täytäntöönpanoa koskevan tiedonannon mukaan SEUT 290 artiklan 1 kohtaan perustuva delegoitujen säädösten määritelmä on hyvin lähellä niiden säädösten määritelmää, jotka päätöksen 1999/468/EY ( 30 ) mukaan kuuluvat päätöksellä 2006/512/EY ( 31 ) käyttöön otetun, valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn piiriin. Kummassakin tapauksessa säädökset ovat soveltamisalaltaan yleisiä ja niillä on tarkoitus täydentää tai muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. Samankaltaisuuksista huolimatta säädöksiä ei välttämättä kuitenkaan panna täytäntöön samalla tavalla. Delegoitujen säädösten soveltamisala ei uudessa toimielinjärjestelmässä välttämättä täysin vastaa valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn soveltamisalaa. Sen vuoksi olisi vältettävä ennakkotapausten kaavamaista toistamista. ( 32 )

44. Kuten totesin edellä 36 kohdassa, unionin tuomioistuin ei ole vielä yksiselitteisesti ottanut kantaa SEUT 290 artiklassa tarkoitettujen ilmaisujen ”täyden[tää]” ja ”muut[taa]” väliseen eroon. Julkisasiamies Mengozzi on kuitenkin ratkaisuehdotuksessaan komissio v. parlamentti ja neuvosto ( 33 ) todennut, että kun otetaan huomioon Lissabonin sopimuksen laatijoiden pyrkimys systematisoida ja uudistaa normatiivisen vallan siirtomekanismia unionissa, on loogista ajatella, että perussäädöstä ”täydentävien” ja ”muuttavien” toimien välisellä erottelulla pyritään tunnistamaan kaksi toiminnallisesti erillistä delegoitujen toimien ryhmää. ( 34 )

45. Julkisasiamies Mengozzin mukaan ensimmäiseen ryhmään kuuluvat toimenpiteet, joilla tehdään muodollisia muutoksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tekstiin, ja toinen ryhmä kattaa toimenpiteet, joilla täydennetään sen normatiivista sisältöä itse tekstiin puuttumatta. Tästä näkökulmasta uusien, muiden kuin keskeisten osien lisääminen teknisen valinnan mukaan perussäädökseen merkitsee SEUT 290 artiklassa tarkoitettua ”muuttamista”, jos näitä osia liitetään kyseisen säädöksen tekstiin (artiklaosaan tai liitteisiin), ja ”täydentämistä” puolestaan silloin, jos uusia osia ei ole tarkoitus aineellisesti liittää perussäädökseen, vaan niitä on tarkoitus säännellä erillisessä normatiivisessa toimessa. ( 35 ) Tämä tulkinta vastaa edellä mainituissa SEUT 290 artiklan täytäntöönpanoa koskevassa komission tiedonannossa ja vuonna 2011 laadituissa komission yksiköiden suuntaviivoissa esitettyä tulkintaa. ( 36 )

46. Unionin tuomioistuin on kyseisessä tuomiossa komissio v. parlamentti ja neuvosto ( 37 ) todennut, että alaviitteen lisääminen perussäädöksen liitteeseen eli delegoidun toimen lisääminen suoraan perussäädöksen tekstiin on SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen normatiivisen sisällön muuttamista. Kyseisessä asiassa perussäädökseen sisältyvästä delegoivasta säännöksestä kävi ilmi unionin lainsäätäjän tarkoittaneen, että tämän säännöksen nojalla annettu toimi lisätään suoraan perussäädöksen tekstiin. ( 38 )

47. Olen taipuvainen edellä mainitun perusteella yhtymään julkisasiamies Mengozzin tulkintaan, joka koskee SEUT 290 artiklassa tarkoitettujen perussäädöksen täydentämisen ja muuttamisen välistä eroa. Katson siis, että näillä ilmaisuilla pyritään erottamaan toisistaan kaksi toiminnallisesti erillistä delegoitujen säädösten ryhmää. Tällaisen määritelmän myötä tämä dikotomia näyttää kuitenkin samalla siirtyvän puhtaasti delegoidun säädöksen luonnetta koskevalle lainsäädäntötekniselle tasolle.

4. SEUT 290 artiklan mukaisen jaottelun tyhjentävyydestä

48. Muistutan, että lainsäätäjä on käyttänyt perusasetuksessa tarkoituksella ilmaisua ”määritellään” SEUT 290 artiklassa käytettyjen ilmaisujen ”täyden[tää]” tai ”muut[taa]” sijasta. Komissio on todennut, että jos lainsäätäjä olisi valinnut perusasetuksen 21 artiklan 3 kohtaan jommankumman näistä SEUT 290 artiklassa käytetyistä ilmaisuista, pitäisi kyseistä kohtaa tulkita SEUT 290 artiklassa tarkoitettujen ilmaisujen mukaisesti. Koska lainsäätäjä ei kuitenkaan ole käyttänyt kumpaakaan näistä ilmaisuista, komission mukaan ilmaisua ”määritellään” on tulkittava ainoastaan perusasetuksen asiayhteydessä.

49. Komission kirjelmien voisi lähtökohtaisesti tulkita viittaavan siihen, että komission mukaan perussäädöstä täydentävien ja muuttavien delegoitujen säädösten lisäksi olisi olemassa kolmaskin ryhmä delegoituja säädöksiä. ( 39 ) Komissio on kuitenkin istunnossa kiistänyt tällaisen kolmannen ryhmän olemassaolon. Näin ollen komissio siis katsoo, että delegoitujen säädösten ryhmiä on vain kaksi: perussäädöstä täydentävät ja sitä muuttavat säädökset. Olennaista komission toimivaltaa määritettäessä on se, ettei delegoidulla säädöksellä puututa perussäädöksen keskeisiin osiin.

50. Muistutan, että edellä 45–47 kohdassa esitetyn SEUT 290 artiklan tulkinnan mukaisesti normatiivisen toimen tämän artiklan mukainen muuttaminen kattaa yleisesti ottaen minkä tahansa säädöksen tai sen liitteen tekstiin tehtävän muodollisen muutoksen, olipa kyse toimen jonkin osan poistamisesta, lisäämisestä tai korvaamisesta. ( 40 ) Tässä yhteydessä on edellä mainittujen havaintojen perusteella lisäksi syytä korostaa, että SEUT 290 artiklassa tarkoitettu ilmaisu ”täyden[tää]” on luonteeltaan tekninen. Vaikka siis yleiskielessä esimerkiksi uuden alaviitteen tai liitteen osan lisääminen perussäädökseen voisi hyvinkin tarkoittaa perussäädöksen täydentämistä, SEUT 290 artiklan mukaan kyse on perussäädöksen muuttamisesta. ( 41 ) Näin ollen kokonaan uuden osan lisäämistä perusasetuksen liitteeseen I mitään varsinaista muutosta perusasetuksen tai sen liitteen tekstiin tekemättä on pidettävä SEUT 290 artiklan mukaisesti perusasetuksen muuttamisena.

51. Koska täydentämisellä ja muuttamisella tarkoitetaan SEUT 290 artiklassa kahta toiminnallisesti erillistä delegoitujen säädösten ryhmää, ( 42 ) kaikkien SEUT 290 artiklan nojalla annettujen komission delegoitujen säädösten on mielestäni lähtökohtaisesti kuuluttava jompaankumpaan näistä ryhmistä. Kysymys on tällöin siis ennen kaikkea delegoidun säädöksen oikeudellisesta luonteesta, jonka lainsäätäjä voi valita harkintavaltaansa käyttäen. ( 43 )

52. SEUT 290 artiklan mukainen muodollinen erottelu perussäädöksen muuttamisen ja täydentämisen välillä mahdollistaa sen, että jälkikäteen voidaan erottaa toisistaan perussäädöstä täydentäneet ja muuttaneet delegoidut säädökset sen mukaan, minkä sisältöisen toimen komissio on antanut. SEUT 290 artiklassa tehty erottelu ei kuitenkaan tarjoa oikeudellisia kriteerejä, joiden nojalla lainsäätäjän tulisi tehdä valinta näiden kahden muodollisen vaihtoehdon välillä. Yhtä vähän voidaan SEUT 290 artiklan nojalla ratkaista, tulisiko komission täydentää vai muuttaa perussäädöstä, jos perussäädökseen sisältyvän delegoivan säännöksen sanamuoto on tässä suhteessa epäselvä.

53. Tämän vuoksi on seuraavaksi pohdittava, mikä merkitys on sillä, että lainsäätäjä päättää käyttää jotain muuta ilmaisua kuin SEUT 290 artiklassa tarkoitettuja ilmaisuja ”täyden[tää]” tai ”muut[taa]” siirtäessään säädösvaltaa komissiolle. Ensinnäkin kyse on siis siitä, jättääkö lainsäätäjä, esimerkiksi käyttämällä perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdan tavoin ilmaisua, joka ei vastaa kumpaakaan näistä SEUT 290 artiklassa tarkoitetuista ilmaisuista, komissiolle harkintavaltaa sen suhteen, muuttaako se vai täydentääkö se perussäädöstä SEUT 290 artiklassa tarkoitetulla tavalla. ( 44 ) Toiseksi delegoivan säännöksen tulkintaan puolestaan liittyy läheisesti kysymys siitä, onko valtuutuksen perussäädöksen muuttamiseen aina oltava nimenomaista, kuten parlamentti väittää. Ensiksi mainittu vaihtoehto tarkoittaisi nähdäkseni, että komissio voisi täydentää perussäädöstä, muuttaa sitä tai tehdä näitä molempia. Jos muuttamistoimivalta sitä vastoin täytyisi siirtää nimenomaisesti, ei jälkimmäisessä tapauksessa perussäädöksen muuttaminen olisi mahdollista.

D Sellaisen delegoivan säännöksen tulkinta, jossa ei käytetä kumpaakaan SEUT 290 artiklassa tarkoitettua ilmaisua, ja perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdan tulkinta

54. Parlamentin mukaan toimivallan perussäädöksen muuttamiseen on oltava nimenomaista, koska muuttamisella puututaan suoraan lainsäätäjän antamaan tekstiin. Näin ollen on niin, että jos lainsäätäjä on käyttänyt komissiolle säädösvaltaa siirtäessään jotain muuta ilmaisua kuin ”täydentää” tai ”muuttaa”, parlamentin mielestä pääsäännön mukaan kyseessä on oltava toimivalta täydentää perussäädöstä. Parlamentti on kuitenkin istunnossa myöntänyt, että joissain tapauksissa myös jonkin muun ilmaisun kuin ”muuttamisen” käyttäminen voi käytännössä merkitä toimivaltaa SEUT 290 artiklassa tarkoitettuun muuttamiseen. ( 45 )

55. Tästä huolimatta parlamentti väittää, että perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdan delegoivalla säännöksellä ei annettu komissiolle valtaa muuttaa perusasetusta. ( 46 ) Koska perusasetuksen useissa muissa säännöksissä, esimerkiksi 21 artiklan 1, 2 ja 6 kohdassa, annetaan nimenomaisesti ja muodollisesti komissiolle valta muuttaa perusasetusta, parlamentin mukaan on selvää, ettei kyseisen asetuksen 21 artiklan 3 kohdassa tällaista valtuutusta muuttamiseen anneta. ( 47 )

56. Komissio toteaa sitä vastoin, että perussäädöstä täydentävien ja muuttavien delegoitujen säädösten välillä ei ole keskinäistä hierarkiaa, vaan nämä toimet ovat keskenään samanarvoisia. Säädöksen keskeisiä osia muuttavien lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten ja SEUT 290 artiklassa tarkoitettujen, säädöksen muita kuin keskeisiä osia täydentävien tai muuttavien delegoitujen säädösten välillä sen sijaan on komission mukaan hierarkkinen suhde. Komissio katsoo, että delegoidut säädökset koskevat joka tapauksessa perussäädöksen muita kuin keskeisiä osia, ja nämä osat pysyvät muina kuin keskeisinä osina siitä riippumatta, onko niistä säädetty perussäädökseen tehdyllä muutoksella vai erillisellä toimella. Komission mukaan SEUT 290 artiklaa ei voida tulkita siten, että nimenomainen maininta siitä, onko komissiolla valta täydentää vai muuttaa perussäädöstä, olisi osa säädösvallan siirtoon liittyviä ehtoja. ( 48 )

57. Parlamentti puolestaan väittää, että SEUT 290 artiklassa mainittu ”säädösvallan siirron sisältö” tarkoittaa juuri sitä, minkälaisen toimen tekemiseen komissiolla on oikeus säädösvallan siirron nojalla, eikä niinkään delegoidun säädöksen sisältöä. Parlamentin mukaan lainsäätäjän tehtävä on päättää säädösvallan siirron sisällöstä eikä valintaa voida jättää komission harkintavaltaan. ( 49 )

58. Parlamentti on mielestäni aivan oikeassa siinä, että lainsäätäjän tehtävänä on päättää säädösvallan siirron sisällöstä, johon sisältyy delegoidun säädöksen oikeudellinen luonne perussäädöstä täydentävänä tai muuttavana säädöksenä. Tässä asiassa on kuitenkin selvää, ettei lainsäätäjä ole säännellyt delegoidun säädöksen luonnetta tai ainakaan valintaa ei ole tehty selkeästi. Perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa ei nimittäin myöskään nimenomaisesti valtuuteta komissiota täydentämään perusasetusta.

59. Parlamentin kannasta huolimatta ei mielestäni voida lähteä siitä, että koska perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa ei nimenomaisesti valtuuteta komissiota muuttamaan perusasetusta, tämä tarkoittaisi automaattisesti sitä, että siinä valtuutetaan komissio ainoastaan täydentämään perusasetusta. Katson nimittäin komission tavoin, ettei mikään SEUT 290 artiklassa viittaa siihen, että muuttamisella voitaisiin puuttua perussäädökseen enemmän kuin täydentämisellä, vaikka muuttamisessa kyse onkin suoraan tekstiin tehtävistä muutoksista. ( 50 ) Muistutan, että olennainen kriteeri on se, että delegoidulla säädöksellä ei puututa perussäädöksen keskeisiin osiin. Tämä valtiosäännön tasoinen rajoite koskee samalla tavalla niin perussäädöksen täydentämistä kuin sen muuttamista.

60. Perussäädöstä täydentävä erillinen delegoitu säädös on yhtä lailla osa perussäädöksen lainsäädännöllistä kehystä sen jälkeen, kun se on annettu, vaikka se ei muodollisesti tulisikaan osaksi perussäädöstä. Tilanteissa, joissa siirretyn säädösvallan nojalla annetaan kokonaan uusi oikeusnormi, ero perussäädöksen täydentämisen ja muuttamisen välillä koskee yksinomaan delegoidun säädöksen kirjoittamistapaa ja ilmenee reaalisesti ainoastaan siinä, miten mahdollinen oikeudellisesti sitomaton konsolidoitu versio perussäädöksestä laadittaisiin. Kummassakin tapauksessa tämän uuden oikeusnormin oikeudellisesti sitova sanamuoto ilmenee Euroopan unionin virallisen lehden L-sarjassa julkaistusta delegoidusta säädöksestä, joka ei ex hypothesi ole kumonnut tai korvannut mitään perussäädöksen säännöksistä. ( 51 )

61. Koska perussäädöstä täydentävien ja muuttavien delegoitujen säädösten oikeudellisilla vaikutuksilla ei siten ole eroa, ei mielestäni ole mitään syytä katsoa, että perussäädöksen muuttamiseen oikeuttavan toimivallan siirron pitäisi olla nimenomaista, kun taas sen täydentämiseen oikeuttavan toimivallan siirron ei välttämättä sitä tarvitsisi olla. Tähän ei mielestäni ole mitään valtiosääntöoikeudellisesti relevanttia tai muutakaan perustetta, joka liittyisi esimerkiksi demokratiaperiaatteeseen, toimielinten väliseen tasapainoon, unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon tai perusoikeusjärjestelmään. Koska täydentämisen ja muuttamisen välinen ero on siten uusien normien kyseessä ollessa vain muodollinen, esimerkiksi tässä asiassa aineellinen lopputulos olisi ollut sama, vaikka komissio olisi määritellyt rahoituksen painopisteet erillisessä delegoidussa asetuksessa. ( 52 )

62. Lisäksi on otettava huomioon, että unionin lainsäätäjällä on niin halutessaan mahdollisuus delegoivissa säännöksissä käyttää SEUT 290 artiklassa käytettyjä ilmaisuja ja näin ollen sitoa komission toimivalta näiden ennalta määriteltyjen käsitteiden mukaisten toimien antamiseen. Mikäli lainsäätäjä siis pitää tärkeänä, ettei komissiolle anneta toimivaltaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen muuttamiseen, se voi säätää tästä nimenomaisesti käyttämällä delegoivassa säännöksessä ilmaisua ”täydentää”. ( 53 )

63. Asianosaiset ovat ottaneet kantaa lainsäädännön avoimuuden tärkeyteen, ja erityisesti parlamentti on ollut huolissaan siitä, että mikäli unionin tuomioistuin toteaisi, ettei toimivallan perussäädöksen muuttamiseen tarvitse olla nimenomaista, tämä heikentäisi lainsäädännön avoimuutta. Samaa voidaan kuitenkin mielestäni sanoa epäselvistä delegoivista säännöksistä myös yleisesti ottaen.

64. Seuraavaksi on siten selvitettävä, onko kaikkia delegoivia säännöksiä aina tulkittava niin, että niissä tarkoitetaan joko täydentämistä tai muuttamista, vai voiko komissio valita, antaako se perussäädöstä täydentäviä ja/tai muuttavia delegoituja säädöksiä, mikäli lainsäätäjä ei ole määrännyt tätä selkeästi.

65. Kuten olen edellä 61 kohdassa todennut, katson parlamentin kannasta poiketen, että muuttamistoimivallan ei tarvitse olla nimenomaisesti siirrettyä. Tästä syystä ei mielestäni myöskään voida katsoa, että kaikkia mahdollisia lainsäätäjän käyttämiä ilmaisuja olisi tulkittava siten, että niillä tarkoitetaan toisen vaihtoehdon poissulkevasti joko muuttamista tai täydentämistä. ( 54 ) Kun otetaan huomioon lainsäädäntökäytäntöä tässä suhteessa leimaava epäyhtenäisyys, ( 55 ) päinvastainen tulkinta lisäisi nimittäin merkittävästi epävarmuutta siitä, mihin komissiolle on tosiasiallisesti annettu toimivalta. Lähtökohtaisesti siis mistään muusta ilmaisusta kuin ”täydentää” tai ”muuttaa” ei voitaisi suoralta kädeltä päätellä, tarkoitetaanko sillä SEUT 290 artiklan mukaista täydentämistä vai muuttamista, vaan merkitys riippuisi asiayhteydestä.

66. Tällainen tulkinta lisäisi riskiä siitä, että unionin tuomioistuin joutuisi tulevaisuudessa ratkaisemaan merkittävän määrän oikeudelliselta sisällöltään vaatimattomia asioita, joissa on kysymys epäselvän delegoivan säännöksen tulkinnasta. On kestämätön ajatus, että lainsäätäjä voisi aina niin halutessaan riitauttaa delegoidun säädöksen sillä perusteella, että sillä on virheellisesti täydennetty tai muutettu perussäädöstä, jos väitetty virhe perustuu komission tulkintaan alun perin epäselvästä lainsäätäjän käyttämästä ilmaisusta. ( 56 )

67. Pidän myös epätodennäköisenä, että unionin oikeuden vakiintuneiden tulkintamenetelmien avulla monessakaan tapauksessa voitaisiin varmuudella perustella, että tietty lainsäätäjän delegoivassa säännöksessä käyttämä verbi – kuten ”yksilöidä”, ”määritellä”, ”vahvistaa” tai ”määrittää” – tarkoittaa selkeästi joko täydentämistä tai muuttamista mutta ei molempia. Tällöin komissio pakotettaisiin keinotekoisesti etsimään juridisesti ”oikeaa” vastausta kysymykseen, jossa on pohjimmiltaan kyse tarkoituksenmukaisesta lainsäädäntötekniikasta.

68. Tämän vuoksi katson, että SEUT 290 artiklaa on tulkittava siten, että lainsäätäjä voi valitsemalla jonkin muun kuin mainitussa artiklassa tarkoitetun ilmaisun delegoivaan säännökseen jättää komission harkittavaksi sen, täydentääkö se vai muuttaako se perussäädöstä, kunhan säädösvallan siirrolle muutoin määritellään SEUT 290 artiklan mukaisesti tavoitteet, sisältö, soveltamisala ja kesto ja kunhan säädösvallan siirto koskee muita kuin perussäädöksen keskeisiä osia. Nämä edellytykset rajoittavat joka tapauksessa komission harkintavaltaa.

69. Tässä asiassa kyseessä olevassa perusasetuksessa ei ole täsmennetty, tarkoitetaanko 21 artiklan 3 kohdassa käytetyllä ilmaisulla ”määritellään” täydentämistä vai muuttamista. Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 61 kohdassa mainitun tulkinnan perusteella näiden kahden toimenpiteen ero on kuitenkin vain muodollinen ja vailla valtiosääntöoikeudellista merkitystä. Muistutan lisäksi, että parlamentti ei ole väittänytkään, että riidanalaisen asetuksen sisällön mahdolliset puutteet riittäisivät tässä asiassa sen kumoamiseksi esimerkiksi laiminlyöntikanteella. ( 57 ) Komission ei ole myöskään väitetty ylittäneen toimivaltaansa rikkomalla muutoin säädösvallan siirrolle asetettuja ehtoja tai puuttumalla perusasetuksen keskeisiin osiin.

70. Edellä esitetyn perusteella katson siten, että komissio ei ole riidanalaisen asetuksen antaessaan ylittänyt toimivaltaansa säädösvallan siirron ulottuvuuden osalta. Lainsäätäjä on siirtänyt perusasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa komissiolle toimivallan ”määritell[ä] rahoituksen painopisteet” tarkentamatta, onko tämä määrittely toteutettava perusasetusta SEUT 290 artiklassa tarkoitetulla tavalla täydentäen vai sitä muuttaen. Näin ollen komissio on pätevästi voinut määritellä rahoituksen painopisteet lisäämällä perusasetuksen liitteeseen I uuden osan. Ehdotan siten, että unionin tuomioistuin hylkää parlamentin kanteen ja velvoittaa unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan ja 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti parlamentin korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut ja neuvoston vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

E Vaatimus riidanalaisen asetuksen vaikutusten voimassa pysyttämisestä

71. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin kuitenkin päätyisi vastoin ehdotustani kumoamaan riidanalaisen asetuksen toimivallan ylittämisen vuoksi, käsittelen seuraavaksi lyhyesti komission SEUT 264 artiklan toiseen kohtaan perustuvaa vaatimusta riidanalaisen asetuksen vaikutusten voimassa pysyttämisestä. Parlamentti ja neuvosto eivät ole vastustaneet tätä vaatimusta vaan ovat sitä vastoin kannattaneet riidanalaisen asetuksen vaikutusten voimassa pysyttämistä siihen asti, kunnes se korvataan sovellettavien oikeussääntöjen mukaisella toimella.

72. Kun otetaan huomioon, että parlamentin kanne koskee pikemminkin riidanalaisen asetuksen muotoa kuin sen sisältöä, josta toimielimet ovat lopulta olleet samaa mieltä, komission vaatimus on mielestäni perusteltu. Riidanalaisen asetuksen kumoamisella ilman sen vaikutusten pysyttämistä voisi olla kielteisiä seurauksia Verkkojen Eurooppa ‑välineen toteuttamiselle, koska riidanalainen asetus on välttämätön edellytys työohjelmien olemassaololle. Näin ollen oikeusvarmuus edellyttää riidanalaisen asetuksen vaikutusten pysyttämistä SEUT 264 artiklan nojalla, mikäli unionin tuomioistuin päinvastaisesta ehdotuksestani poiketen kumoaisi riidanalaisen asetuksen.

VI Ratkaisuehdotus

73. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin antaa seuraavan ratkaisun: — Euroopan parlamentin kanne hylätään. — Euroopan parlamentti vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut. — Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: suomi.

( 2 ) Lisäksi SEUT 291 artiklan nojalla komissiolle voidaan siirtää unionin lainsäädännön täytäntöönpanovaltaa, joka muutoin pääsäännön mukaan kuuluisi jäsenvaltioiden toimivaltaan. Jäsenvaltioille lähtökohtaisesti kuuluvasta täytäntöönpanovallasta ja täytäntöönpanosäädöksistä ks. julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑427/12, EU:C:2013:871, 57 ja 58 kohta).

( 3 ) Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1316/2013 liitteen I muuttamisesta 7.1.2014 annettu komission delegoitu asetus (EU) N:o 275/2014 (EUVL L 80, s. 1).

( 4 ) Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta sekä asetuksen (EU) N:o 913/2010 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 680/2007 ja (EY) N:o 67/2010 kumoamisesta 11.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1316/2013 (EUVL L 348, s. 129).

( 5 ) Näitä ovat ensinnäkin pullonkaulojen poistaminen, rautateiden yhteentoimivuuden edistäminen, puuttuvien yhteyksien rakentaminen ja erityisesti rajat ylittävien osuuksien parantaminen; toiseksi kestävien ja tehokkaiden liikennejärjestelmien varmistaminen pitkällä aikavälillä, jotta valmistaudutaan tuleviin liikennevirtoihin sekä mahdollistetaan hiilestä irtautuminen kaikissa liikennemuodoissa siirtymällä innovatiivisiin vähähiilisiin ja energiatehokkaisiin liikenneteknologioihin optimoiden samalla turvallisuus; ja kolmanneksi liikennemuotojen yhdentämisen ja yhteenliittämisen optimointi ja liikennepalvelujen yhteentoimivuuden tehostaminen huolehtien samalla liikenneinfrastruktuurien esteettömyydestä (perusasetuksen 4 artiklan 2 kohta).

( 6 ) Esimerkiksi ensimmäisen tavoitteen osalta painopisteet ovat seuraavat: i) ydinverkon käytävien ennalta yksilöidyt hankkeet (rautatiet, sisävesiväylät, maantiet, meri- ja sisävesisatamat); ii) muiden ydinverkon osuuksien ennalta yksilöidyt hankkeet (rautatiet, sisävesiväylät, maantiet, meri- ja sisävesisatamat); iii) rautateiden yhteentoimivuus ja iv) eurooppalaisen rautatieliikenteen hallintajärjestelmän (ERTMS) käyttöönotto.

( 7 ) COM(2013) 940 final.

( 8 ) Kyseisen 7.1.2014 julkaistun tiedonannon 1 osan mukaan Verkkojen Eurooppa ‑välineen talousarvio on 26,250 miljardia euroa, josta 11,305 miljardia on varattu jäsenvaltioille, jotka voivat saada tukea koheesiorahastosta. Tiedonannossa komissio arvioi, että suurin osa rahoituksesta osoitetaan ensimmäiseen tavoitteeseen kuuluville painopisteille (ks. tavoitteiden sisällöstä tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 5). Tiedonannon 3.1.1 osan a kohdassa komissio esimerkiksi arvioi, että tiettyjen merkittävien puuttuvien rajat ylittävien hankkeiden toteuttamiseen voitaisiin käyttää enimmillään 5 miljardia euroa vuosina 2014–2020 ja Rail Baltic ‑hankkeeseen 3,6 miljardia euroa. Lisäksi komissio on 3.1.1 osan b–e kohdassa luetellut muita ydinverkkokäytävien rajat ylittäviä osuuksia, pullonkauloja ja multimodaalihankkeita koskevia hankkeita, joihin voitaisiin osoittaa yhteensä 3,5–4,5 miljardia euroa. Myös suurin osa 11,3 miljardin euron koheesiomäärärahoista käytetään ydinverkkokäytävien rajat ylittäviä osuuksia tai pullonkauloja koskeviin hankkeisiin. Muille painopisteille osoitettavaa rahoitustukea koskeva arviointi sisältyy tiedonannon 3.1.2 osaan.

( 9 ) Parlamentti ja komissio tosin ovat erimielisiä siitä, missä vaiheessa keskusteluja kysymys riidanalaisen asetuksen luonteesta perusasetusta muuttavana vai täydentävänä toimena nostettiin esiin.

( 10 ) EUVL C 80, s. 6.

( 11 ) C(2014) 3055 final.

( 12 ) Parlamentti mainitsee esimerkkinä SEUT 263 artiklan mukaisista menettelymääräyksistä muun muassa unionin toimielinten tai elinten kuulemisen, äänestystä koskevat menettelysäännöt sekä asianosaisten intressejä turvaavat menettelymääräykset, kuten kuulemisen ja perusteluvelvollisuuden.

( 13 ) Tältä osin parlamentti käyttää esimerkkinä SEUT 53 artiklan 1 kohtaa, jossa annetaan parlamentille ja neuvostolle toimivalta antaa direktiivejä tietyllä alalla. Jos parlamentti ja neuvosto antaisivatkin asetuksia, eli käyttäisivät toista säädöstyyppiä kuin minkä antamiseen heidät on valtuutettu, kyse ei olisi menettelymääräyksien rikkomisesta vaan SEUT 53 artiklassa niille annetun toimivallan ylittämisestä.

( 14 ) SEUT 263 artiklan englanninkielinen sanamuoto on ”infringement of an essential procedural requirement”.

( 15 ) Tuomio Espanja v. komissio (C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, 34 kohta) ja tuomio Saksa v. komissio (C‑549/12 P ja C‑54/13 P, EU:C:2015:412, 92 kohta).

( 16 ) Ks. tuomio parlamentti v. komissio (C‑65/13, EU:C:2014:2289, 45 kohta) ja tuomio komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑88/14, EU:C:2015:499, 31 kohta).

( 17 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohta.

( 18 ) Tähän tulkintaan voidaan päästä joko parlamentin ehdottamalla tavalla eli tulkitsemalla SEUT 290 artiklaa siten, että muuttamista koskevan toimivallan on oltava nimenomaista, jolloin muilla ilmaisuilla kuin muuttamisella tarkoitettaisiin lähtökohtaisesti aina täydentämistä (ks. parlamentin kannasta tarkemmin tämän ratkaisuehdotuksen 54 ja 55 kohta). Jos taas muuttamistoimivallan ei tarvitse olla nimenomaista, tämä tulkinta tulee kyseeseen, mikäli delegoivaa säännöstä on SEUT 290 artiklan nojalla tulkittava perussäädöksen asiayhteydessä siten, että sillä tarkoitetaan kuitenkin aina vain joko täydentämistä tai muuttamista (ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 65–67 kohta).

( 19 ) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan johdettuun unionin oikeuteen kuuluvaa oikeussääntöä on tulkittava niin pitkälti kuin mahdollista siten, että se on sopusoinnussa perustamissopimuksen määräysten kanssa (ks. mm. tuomio Torrekens, 28/68, EU:C:1969:17, 10 kohta; tuomio Klensch ym., 201/85 ja 202/85, EU:C:1986:439, 21 kohta; tuomio Rauh, C‑314/89, EU:C:1991:143, 17 kohta; tuomio Borgmann, C‑1/02, EU:C:2004:202, 30 kohta ja tuomio Bertelsmann ja Sony Corporation of America v. Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, 174 kohta).

( 20 ) EUVL 2004, C 310, s. 1; jäljempänä perustuslakisopimus. Perustuslakisopimuksen I-36 artiklan mukaisesti komissiolle olisi voitu siirtää ”valta antaa eurooppa-asetuksia, joilla täydennetään tai muutetaan lain tai puitelain tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia”. Sopimuksen I-36 artikla vastaa muutoinkin olennaisilta osiltaan SEUT 290 artiklan sanamuotoa.

( 21 ) Eurooppa-valmistelukunnan yksinkertaistamista käsittelevän työryhmä IX:n loppuraportti (CONV 424/02, s. 8).

( 22 ) Ks. mm. yhteenveto Eurooppa-valmistelukunnan yksinkertaistamista käsittelevän työryhmä IX:n 24.10.2002 pidetystä kokouksesta (CONV 372/02, s. 3).

( 23 ) Eurooppa-valmistelukunnan yksinkertaistamista käsittelevän työryhmä IX:n loppuraportti (CONV 424/02, s. 9 ja 10). Myös SEUT 290 artiklan täytäntöönpanoon liittyvät merkittävimmät toimielinten väliset keskustelut vaikuttavat sittemmin koskeneen lähinnä lainsäätäjän mahdollisuuksia valvoa delegoitujen säädösten antamista, kansallisten asiantuntijoiden kuulemista ja säädösvallan siirron kestoa (ks. esim. valvontaa koskevista neuvotteluista Brandsma, G. J. ja Blom-Hansen, J., ”Negotiating the Post-Lisbon Comitology System: Institutional Battles over Delegated Decision-Making”, Journal of Common Market Studies 2012, nide 50, nro 6, s. 939–957, s. 943–948).

( 24 ) Ainoastaan lainsäätäjä voi soveltaa SEUT 290 artiklassa määrättyjä perusteita, jotka ovat kumulatiivisia, koska säädöksen on oltava soveltamisalaltaan yleinen ja lisäksi säädöksellä on täydennettävä tai muutettava lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin keskeisiä osia. Jos jompikumpi näistä perusteista ei täyty, SEUT 290 artiklaa ei SEUT 290 artiklan täytäntöönpanoa koskevan komission tiedonannon mukaan voida soveltaa (Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle – Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan täytäntöönpano, 9.12.2009, KOM(2009) 673 lopullinen, 2.3 kohta).

( 25 ) Perussäädöstä muuttava delegoitu säädös korvaa siten lex posterioris‑ ja lex specialis ‑periaatteiden nojalla perussäädöksen asianomaiset säännökset, vaikka se on komission antama sääntelytoimi.

( 26 ) KOM(2009) 673 lopullinen, 2.3 kohta (kursivointi tässä).

( 27 ) Jos taas on kyse toimenpiteistä, joilla pyritään pelkästään tehostamaan perussäädökseen jo sisältyviä normeja, niitä ei pitäisi katsoa täydentäviksi toimenpiteiksi (KOM(2009) 673 lopullinen, 2.3 kohta, kursivointi tässä). Huomautan kuitenkin, että tässä on kyse ennen kaikkea perussäädöstä täydentävien delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten välisestä rajanvedosta, jonka olen jo aiemmin todennut olevan hankalaa (ks. ratkaisuehdotukseni Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto ja parlamentti, C‑270/12, EU:C:2013:562, 78 kohta).

( 28 ) ”Implementation of the Treaty of Lisbon. Delegated Acts (Article 290, Treaty on the Functioning of the European Union). Guidelines for the services of the Commission” (jäljempänä vuonna 2011 laaditut komission yksiköiden suuntaviivat), SEC(2011) 855.

( 29 ) Vuonna 2011 laaditut komission yksiköiden suuntaviivat, 34 kohta.

( 30 ) Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehty neuvoston päätös (EYVL L 184, s. 23).

( 31 ) Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä tehdyn päätöksen 1999/468/EY muuttamisesta 17.7.2006 tehty neuvoston päätös (EUVL L 200, s. 11).

( 32 ) KOM(2009) 673 lopullinen, 2.1 kohta. Ks. myös julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑88/14, EU:C:2015:304). Ratkaisuehdotuksen 42 kohdan mukaan EY 202 artiklan perusteella käyttöön otetussa komiteamenettelyssä käsite perussäädöksen ”muuttaminen” piti selvästi sisällään normatiivisen täydentämistehtävän (”uusien osien lisääminen”), joka kuului yhden ainoan ”täytäntöönpanovallan” ryhmään. Päätöksen 1999/468 2 artiklan 2 kohdan mukaan valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn, joka otettiin käyttöön päätöksellä 2006/512, oli turvauduttava tapauksissa, joissa komissiolle on annettu toimivalta toteuttaa yleisesti sovellettavia toimenpiteitä, joilla muutetaan perussäädöksen muita kuin keskeisiä osia, myös poistamalla joitakin niistä tai täydentämällä säädöstä lisäämällä uusia muita kuin keskeisiä osia.

( 33 ) C‑88/14, EU:C:2015:304.

( 34 ) Julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑88/14, EU:C:2015:304, 43 kohta).

( 35 ) Ibid.

( 36 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 40 ja 42 kohta.

( 37 ) C‑88/14, EU:C:2015:499.

( 38 ) Tuomio komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑88/14, EU:C:2015:499, 43 ja 44 kohta).

( 39 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 34 kohdassa esitetty kolmas tulkintavaihtoehto.

( 40 ) Julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑88/14, EU:C:2015:304, 41 kohta).

( 41 ) Tästä terminologisesta hankaluudesta on hyvä osoitus komission istunnossa esittämä lausuma, jossa se totesi ”täydentäneensä perusasetusta muuttamalla sitä”.

( 42 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohta.

( 43 ) Ks. vastaavasti lainsäätäjän harkintavallasta, joka koskee valintaa SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan välillä, tuomio komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑427/12, EU:C:2014:170, 40 kohta) ja julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑88/14, EU:C:2015:304, 36 ja 37 kohta).

( 44 ) Toinen vaihtoehto on, että komission olisi aina tulkittava delegoivaa säännöstä sen selvittämiseksi, mihin sille on annettu toimivalta.

( 45 ) Parlamentti on käyttänyt esimerkkinä säännöstä, jossa annettaisiin komissiolle toimivalta ”mukauttaa” tiettyä tarkasti määriteltyä artiklaa tai liitteen osaa esimerkiksi tietyn kehityksen huomioon ottamiseksi. Tällainen delegointi on esimerkiksi yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 (EUVL L 347, s. 608) 6 artiklan 3 kohdassa ja 7 artiklan 3 kohdassa.

( 46 ) On mielenkiintoista huomata, että parlamentti katsoi riidanalaisen asetuksen antamisvaiheessa, että kyseisen asetuksen puutteet olisi voitu korjata oikaisun avulla. Tällaisen näkemyksen mukaan perusasetusta muuttavaa delegoitua asetusta olisi siis voitu oikaista siten, että siitä tulee perusasetusta täydentävä delegoitu asetus. Tämä olisi toisaalta edellyttänyt koko riidanalaisen asetuksen rakenteen vaihtamista siltä osin kuin kyseistä VI osaa ei olisi voitu lisätä suoraan perusasetuksen liitteeseen I vaan se olisi tullut antaa omana erillisenä asetuksenaan. Mielestäni on kyseenalaista, voidaanko tällainen muutos ylipäätään tehdä oikaisulla.

( 47 ) Toisaalta voidaan mielestäni kysyä myös, mitä perusasetuksen 21 artiklan 4 kohdassa tarkoitetaan, kun komissiolle annetaan ”valta antaa 26 artiklan mukaisesti delegoituja säädöksiä, joilla korotetaan 14 artiklan 2 kohdassa vahvistettua enimmäismäärää enintään 20 prosenttiin” (kursivointi tässä). Mikäli parlamentin tulkinta hyväksyttäisiin, myös korottamisen täytyisi lähtökohtaisesti tarkoittaa tässä yhteydessä perusasetuksen täydentämistä, koska se ei voisi parlamentin esittämillä perusteilla ja nimenomaisen valtuutuksen puuttuessa tarkoittaa muuttamista. Tällöin korotus pitäisi siis tehdä erillisellä toimella. Toki parlamentin istunnossa myöntämän mukaisesti tämän tyyppisessä yksittäistapauksessa voisi kyse olla myös toimivallasta asianomaisen artiklan muuttamiseen. Koska tässä asiassa ei ole kuitenkaan kyse perusasetuksen 21 artiklan 4 kohdan tulkinnasta, kyseistä kohtaa ei käsitellä tämän enempää.

( 48 ) Muistutan, että SEUT 290 artiklan mukaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävissä säädöksissä määritellään nimenomaisesti säädösvallan siirron tavoitteet, sisältö, soveltamisala ja kesto. Lisäksi säädösvallan siirtoon voidaan liittää ehtoja säädösvallan siirron peruuttamisesta ja delegoitujen säädösten voimaantulosta.

( 49 ) Parlamentti väittää lisäksi, että riidanalainen asetus vaarantaa perusasetuksessa tarkoitetun järjestelmän joustavuuden, koska komissio ei voi myöhemmin muuttaa rahoituksen painopisteitä, jos ne on määritelty perusasetuksen liitteessä. Mielestäni tämä väite perustuu epävarmoihin hypoteeseihin, eikä sen käsitteleminen tarkemmin ole siksi tarpeen. Nähdäkseni ei ole mitään syytä katsoa, ettei komissio saisi muuttaa antamaansa perussäädöstä muuttavaa delegoitua säädöstä myöhemmin, jos säädösvallan siirto on edelleen ajallisesti voimassa. Toisaalta ei myöskään ole syytä katsoa, että komissio saisi muuttaa erillistä eli perussäädöstä täydentävää delegoitua säädöstä, mikäli säädösvallan siirto on ajallisesti päättynyt.

( 50 ) Esimerkiksi Euroopan perustuslain valmisteluvaiheessa näitä kahta delegoitujen säädösten ryhmää käsiteltiin keskenään samanarvoisina (ks. Eurooppa-valmistelukunnan yksinkertaistamista käsittelevän työryhmä IX:n loppuraportti, CONV 424/02, s. 9 ja 10).

( 51 ) Muistutan, että EU-säädösten konsolidoidut versiot eli koonnokset on tarkoitettu helpottamaan lainsäädäntöön tutustumista eivätkä EU:n toimielimet vastaa niiden sisällöstä. Todistusvoimaiset tekstit julkaistaan Euroopan unionin virallisen lehden L-sarjassa.

( 52 ) Vrt. unionin tuomioistuimen päätelmä delegoidun säädöksen vaikutuksista tuomiossa komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑88/14, EU:C:2015:499, 42 kohta).

( 53 ) Huomautan, että tämä ei estä muiden, havainnollisempien ilmaisujen käyttämistä säädöksen tekstissä. Delegoinnin olisi tässä asiassa voinut muotoilla esimerkiksi seuraavasti: ”komissiolle siirretään valta antaa delegoituja säädöksiä, joissa täydennetään perusasetusta määrittelemällä rahoituksen painopisteet”.

( 54 ) Muistutan, että parlamentin mukaan tällaiset ilmaisut tarkoittaisivat pääsääntöisesti ja edellä alaviitteessä 45 mainittuja erityistapauksia lukuun ottamatta täydentämistä.

( 55 ) Esimerkiksi yksinomaan Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta ja neuvoston asetusten (EY) N:o 2328/2003, (EY) N:o 861/2006, (EY) N:o 1198/2006 ja (EY) N:o 791/2007 sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1255/2011 kumoamisesta 15.5.2014 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 508/2014 (EUVL L 149, s. 1) käytetään ilmaisuja ”yksilöidä” (FR: déterminer), ”määritellä” (FR: préciser), ”vahvistaa” (FR: établir) ja ”määrittää” (FR: définir) komissiolle siirretyn vallan kuvailemiseksi (ks. 32 artiklan 4 kohta, 40 artiklan 4 kohta, 72 artiklan 4 kohta, 102 artiklan 1 kohta, 105 artiklan 4 kohta ja 107 artiklan 1 kohta). Tämä on osoitus käytettyjen ilmaisujen kirjosta vain yhdessä asetuksessa.

( 56 ) Tämän riskin laajuuden käsittämiseksi on lisäksi otettava huomioon delegoitujen säädösten huomattava määrä useilla unionin oikeuden aloilla. Yksittäinen perussäädös voi sisältää viittauksia kymmeniin delegoituihin säädöksiin. Ks. tästä Berrod, F. ja Mestre, C., ”L’incidence des considérations organiques sur la distinction entre les actes délégués et les actes d’exécution”, RTD Eur, tammikuu–maaliskuu 2015, s. 89.

( 57 ) Kuten istunnossa vahvistettiin, parlamentin alun perin ilmaisema tyytymättömyys siihen, että riidanalainen asetus ei tuo lisäarvoa perusasetukseen verrattuna, ja siihen, että riidanalaisessa asetuksessa ei säädetty sitovasti määrärahoista (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 15 kohta), ei kuitenkaan tarkoita oikeudellisen pätemättömyysperusteen esittämistä.