JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

7 päivänä syyskuuta 2017 ( 1 )

Asia C-687/15

Euroopan komissio

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Kumoamiskanne – Euroopan unionin ulkoinen toiminta – SEUT 218 artiklan 9 kohta – Kansainvälisellä sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistaminen – Euroopan unionin ulkoinen toimivalta – Unionin puolesta esitettävät kannat vahvistavan toimen epäasianmukainen oikeudellinen muoto – Neuvoston päätelmät kansainvälisen televiestintäliiton maailman radioviestintäkonferenssista 2015

I. Johdanto

1. Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) maailman radioviestintäkonferenssista 2015 (WRC‑15) 26.10.2015 hyväksytyt Euroopan unionin neuvoston päätelmät sillä perusteella, että neuvosto on rikkonut SEUT 218 artiklan 9 kohtaa vahvistamalla kyseisen määräyksen nojalla unionin puolesta esitettävät kannat päätelmien eikä päätöksen muodossa, kuten komissio oli ehdottanut.

2. Selitän tässä ratkaisuehdotuksessa, mistä syistä komission vaatimus on mielestäni hyväksyttävä ja 26.10.2015 hyväksytyt neuvoston päätelmät kumottava.

II. Asiaa koskevat oikeussäännöt

A. Kansainvälinen oikeus

3. Kansainvälinen televiestintäliitto (ITU) on Yhdistyneiden kansakuntien tieto- ja viestintätekniikan alan erityisjärjestö. ITU:ssa jaetaan radiotaajuudet ja satelliittiradat maailmanlaajuisesti ja laaditaan tekniset standardit, joilla varmistetaan verkkojen ja teknologioiden yhteen liittäminen. ( 2 )

4. Peruskirjansa mukaisesti ITU koostuu jäsenvaltioista ja sektorijäsenistä. Tällä hetkellä ITU:ssa on 193 jäsenvaltiota, kaikki unionin jäsenvaltiot mukaan lukien. ITU:ssa on myös noin 800 sektorijäsentä, jotka ovat enimmäkseen yksityissektorin toimijoita tai yliopistollisia laitoksia. Euroopan unioni on ITU:n sektorijäsen. ITU:n peruskirjan 3 artiklan 2 ja 3 kohdasta ilmenee, että toisin kuin ITU:n jäsenvaltioilla, sektorijäsenillä ei esimerkiksi ole äänioikeutta ITU:n maailmankonferensseissa. ( 3 )

5. ITU:n peruskirjan 4 artiklan, jonka otsikkona on ”Liiton asiakirjat”, 1 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa: ”1. Liiton asiakirjat ovat – tämä Kansainvälisen televiestintäliiton peruskirja – Kansainvälisen televiestintäliiton yleissopimus ja – hallinnolliset ohjesäännöt. – – 3. Sekä tätä peruskirjaa että yleissopimusta täydentävät jäljempänä luetellut hallinnolliset ohjesäännöt, jotka sääntelevät televiestinnän käyttöä ja sitovat kaikkia jäseniä: – – – radio-ohjesääntö.”

6. ITU:n peruskirjan 13 artiklan, jonka otsikkona on ”Radioviestintäkonferenssit ja radioviestintäkokoukset”, 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa: ”1. Maailman radioviestintäkonferenssi voi tarkistaa radio-ohjesäännön osittain tai poikkeustapauksissa kokonaisuudessaan, ja se voi käsitellä kaikkia yleismaailmallisen luonteen omaavia sen toimivallan piiriin kuuluvia ja esityslistaan liittyviä kysymyksiä. Sen muut tehtävät luetellaan yleissopimuksessa. 2. Maailman radioviestintäkonferenssit kutsutaan tavallisesti koolle joka [kolmas tai neljäs] vuosi. Kuitenkin yleissopimuksen asianomaisten määräysten mukaisesti konferenssi voidaan jättää kutsumatta koolle tai voidaan kutsua koolle ylimääräinen konferenssi.”

B. Unionin lainsäädäntö

7. Päätöksen N:o 243/2012/EU ( 4 ) 10 artiklan, jonka otsikkona on ”Kansainväliset neuvottelut”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”1. Taajuuskysymyksiin liittyvissä kansainvälisissä neuvotteluissa noudatetaan seuraavia periaatteita: a) jos kansainvälisten neuvottelujen kohde kuuluu unionin toimivallan piiriin, unionin kanta muodostetaan unionin lainsäädännön mukaisesti; b) jos kansainvälisten neuvottelujen kohde kuuluu osittain unionin ja osittain jäsenvaltioiden toimivallan piiriin, unionin ja jäsenvaltioiden kesken pyritään muodostamaan yhteinen kanta vilpittömän yhteistyön periaatteen edellyttämällä tavalla. Sovellettaessa ensimmäisen kohdan b alakohtaa unioni ja jäsenvaltiot toimivat yhteistyössä noudattaen unionin ja sen jäsenvaltioiden kansainvälistä edustusta koskevaa yhtenäisyyden periaatetta.”

III. Asian tausta

8. Genevessä 2.–27.11.2015 pidetyssä maailman radioviestintäkonferenssissa 2015 (jäljempänä WRC‑15) oli tarkoitus tarkistaa radio-ohjesääntöä. ( 5 )

9. WRC‑15:n alustava asialista oli vahvistettu edellisessä maailman radioviestintäkonferenssissa, joka pidettiin vuonna 2012 (jäljempänä WRC‑12), ( 6 ) minkä jälkeen ITU:n neuvosto oli hyväksynyt WRC‑15:n lopullisen asialistan. ( 7 )

10. Komissio antoi 29.5.2015 neuvostolle ehdotuksen neuvoston päätökseksi WRC‑15:ssä Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta. ( 8 ) Komission ehdotuksessa oikeusperustana mainittiin SEUT 114 artikla yhdessä SEUT 218 artiklan 9 kohdan kanssa.

11. Komission ehdottaman päätöksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot osallistuvat yhdessä unionin etujen mukaisesti neuvotteluihin, jotka käydään Kansainvälisen televiestintäliiton maailman radioviestintäkonferenssissa vuonna 2015 radio-ohjesäännön tarkistamista varten. Kannat, jotka esitetään unionin puolesta neuvotteluissa ja radio-ohjesääntöön tehtävien tarkistusten hyväksymisen yhteydessä, esitetään tämän päätöksen liitteessä. Jos konferenssissa tehdään uusia ehdotuksia liitteessä esitetyistä asioista, joihin ei vielä ole unionin kantaa, unionin kanta vahvistetaan koordinoidusti paikan päällä ennen kuin konferenssi kokoontuu hyväksymään radio-ohjesääntöön tehtävät tarkistukset. Tällöin unionin kannan on oltava yhdenmukainen tämän päätöksen liitteessä vahvistettujen periaatteiden kanssa.”

12. Neuvosto hyväksyi Luxemburgissa 26.10.2015 pidetyssä 3419. kokouksessaan seuraavat WRC‑15:ä koskevat päätelmät (jäljempänä riidanalainen toimi): ( 9 ) ”Euroopan unionin neuvosto, joka 1. palauttaa mieleen a) Euroopan yhteisön radiotaajuuspolitiikan sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 676/2002/EY, b) sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteistä sääntelyjärjestelmää koskevan puitedirektiivin säännökset ja erityisesti sen 8 a artiklan 4 kohdan, c) monivuotisen radiotaajuuspoliittisen ohjelman perustamisesta 14 päivänä maaliskuuta 2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 243/2012/EU, d) neuvoston päätelmät EU:n kannasta vuosina 1992, 1997, 2000, 2003, 2007 ja 2012 pidetyissä maailman radioviestintäkonferensseissa, e) radiotaajuuksia käyttävän langattoman teknologian merkityksen Eurooppa 2020 ‑strategian lippulaivahankkeen ”Euroopan digitaalistrategia” mukaisten [unionin] politiikkatavoitteiden saavuttamiselle eli nopeiden laajakaistayhteyksien tarjoamiselle sekä kestävien taloudellisten ja yhteiskunnallisten hyötyjen saamiselle digitaalisista sisämarkkinoista, f) Euroopan digitaalistrategiasta 31. toukokuuta 2010 annetut neuvoston päätelmät, 2. panee merkille • yhteisistä poliittisista tavoitteista maailman radioviestintäkonferenssia WRC‑15 varten helmikuussa 2015 annetun radiotaajuuspolitiikkaryhmän lausunnon, 3. antaa laajan tukensa sille, että radioviestintäkonferenssissa saavutetaan seuraavat tavoitteet, joiden avulla voidaan toteuttaa tuloksekkaasti asiaankuuluvia unionin politiikkoja: a) Asialistan kohta 1.1: i. yksilöidään taajuuskaista 1 452–1 492 MHz sekä sen vierekkäiset taajuuskaistat 1 427–1 452 MHz ja 1 492–1 518 MHz kansainvälistä matkaviestintää varten samalla kun suojataan passiivista tietoliikennettä taajuuden 1427 MHz alapuolella. Tämä yksilöiminen ei ole esteenä näiden taajuuskaistojen käyttämiselle millään sellaisella sovelluksella, puolustusala mukaan lukien, joita käytetään palveluissa, joille nämä taajuuskaistat on osoitettu, eikä se määritä ensisijaisuutta radio-ohjesäännössä, ii. taajuuskaista 3 400–3 800 MHz osoitetaan jaetuin ensisijaisin oikeuksin tietoliikepalveluun ja yksilöidään kansainvälistä matkaviestintää varten ottaen huomioon, että tämä taajuuskaista on tärkeä satelliittiviestinnän kannalta, iii. kannatetaan sitä, ettei taajuuskaistaan 470–694 MHz tehdä muutoksia Euroopassa, iv. taajuuskaistojen 5 350–5 470 MHz ja 5 725–5 850 MHz osoittamista jaetuin ensisijaisin oikeuksin matkaviestinpalveluun ei lisätä eikä kyseisiä taajuuskaistoja ja taajuuskaistaa 5 850–5 925 MHz yksilöidä kansainvälistä matkaviestintää varten. Näitä kolmea taajuuskaistaa olisi kuitenkin tutkittava tarkemmin, jotta voidaan harkita niiden käyttöä langattomia lähiverkkoja varten ja varmistaa, että niiden ensisijainen käyttö suojataan kaikissa tapauksissa, b) Asialistan kohta 1.2: i. vahvistetaan taajuuskaistan alareunaksi 694 MHz, ja kannatetaan ITU-R:n suosituksia alle 694 MHz taajuudella toimivan yleisradiopalvelun suojatason vahvistamisesta Euroopan posti- ja telehallintojen konferenssin (CEPT) tutkimusten tulosten mukaisesti, ii. varmistetaan, että langattoman laajakaistan ja yleisradiotoiminnan välillä vallitsee tasapaino, ja pidätytään asettamasta Geneve-06 ‑sopimusta pidemmälle meneviä lisärajoituksia taajuuskaistalla 694–790 MHz harjoitettavan yleisradiotoiminnan suojaamista varten, iii. varmistetaan tasapainoinen taajuusalueiden käyttö matkaviestinpalvelun ja ilmailun navigointijärjestelmien välillä EU:n itäisten jäsenvaltioiden rajoilla, jotta helpotetaan matkaviestinpalvelun tarjoamista kaikissa [unionin] maissa asianmukaisilla radio-ohjesäännön määräyksillä, pitämällä samalla parhaimpana pienimpien tosiasiallisten suojaetäisyyksien määrittämistä lentonavigointijärjestelmien ja kansainvälisen matkaviestinpalvelun välille ja tukemalla tässä yhteydessä EU:n itäisten jäsenvaltioiden oikeuksia, c) Asialistan kohta 1.18: osoitetaan taajuuskaista 77,5–78 GHz radiopaikannuspalveluun tarkoituksena helpottaa autojen tutkalaitteiden käyttöönottoa asettamatta kohtuuttomia rajoituksia ja todeta tarve sille, että radioastronomia-asemien suojaamista jatketaan, d) Asialistan kohta 10: kannatetaan WRC‑19:n asialistan kohtaa, joka koskee viidennen sukupolven (5G) matkaviestinjärjestelmien taajuustarpeita, ja asetetaan pääpaino yli 6 GHz:n taajuuksien osoittamiseen uusia allokaatioita varten ja yhteiseen lähestymistapaan suhteessa asiaa koskeviin yhteensopivuustutkimuksiin, jotka olisi toteutettava ennen WRC‑19:n järjestämistä, 4. pyytää jäsenvaltioita • edistämään 3 kohdassa esitettyjä tavoitteita ja noudattamaan periaatteita, jotka on vahvistettu monivuotisen radiotaajuuspoliittisen ohjelman perustamista koskevassa päätöksessä 243/2012/EU, neuvoteltaessa WRC‑15:ssä asiaa koskevista muutoksista ITU:n radio-ohjesääntöön, 5. pyytää komissiota • raportoimaan pikaisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle WRC‑15:n tuloksista ja keinoista varmistaa, että vuonna 2019 pidettävää seuraavaa konferenssia (WRC‑19) koskevat Euroopan tason valmistelut tukevat täysin unionin politiikkoja ja periaatteita.”

13. Riidanalaisen toimen hyväksymisen yhteydessä komissio antoi seuraavan lausuman, joka merkittiin neuvoston kokouksen pöytäkirjaan: ”Komissio pahoittelee sitä, että neuvosto on vuonna 2015 pidettävää maailman radioviestintäkonferenssia valmistellessaan antanut asiasta päätelmät eikä ole tehnyt SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti päätöstä. Komission mielestä tämä kanta on vastoin perussopimusta ja tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Komissio varaa itselleen oikeuden käyttää kaikkia oikeuksiaan tältä osin.”

IV. Asianosaisten vaatimukset

14. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin – kumoaa 26.10.2015 Luxemburgissa pidetyssä neuvoston 3419. kokouksessa hyväksytyt neuvoston päätelmät Kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) maailman radioviestintäkonferenssista 2015 (WRC‑15) – velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

15. Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin – hylkää kanteen kokonaisuudessaan – velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

16. Tšekin tasavalta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta on hyväksytty väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.

V. Kanne

A. Kanteen tutkittavaksi ottaminen

17. Aluksi on todettava, että neuvosto kyseenalaisti vastineessaan nyt käsiteltävän kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen todeten, että komissio näyttää kannekirjelmän sisältämien väitteiden perusteella katsovan, ettei riidanalaisen toimen ollut tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia, mikä on neuvoston mukaan ristiriidassa kyseisestä toimesta SEUT 263 artiklan nojalla nostetun kumoamiskanteen kanssa.

18. Sen jälkeen, kun komissio oli esittänyt vastauskirjelmässään selvityksiä erityisesti riidanalaisen toimen tuottamista oikeusvaikutuksista, neuvosto kuitenkin totesi vastauskirjelmässään selvitysten hälventäneen sen alun perin esittämät epäilykset kanteen tutkittavaksi ottamisesta.

19. Huomautuksista, joita asianosaiset ovat esittäneet nyt käsiteltävän kanteen tutkittavaksi ottamisesta, on todettava seuraavaa:

20. SEUT 263 artiklan mukaan unionin tuomioistuin tutkii toimielinten sellaisten toimien laillisuuden, joiden ”tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin”. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat luonteestaan tai muodostaan riippumatta kaikki ne toimielinten toimet, joilla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia. ( 10 )

21. SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukainen neuvoston päätös unionin puolesta esitettävän kannan vahvistamisesta on epäilemättä toimi, jonka tarkoituksena on tuottaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja oikeusvaikutuksia. ( 11 ) Tällaisesta päätöksestä voidaan siis nostaa kumoamiskanne viimeksi mainitun määräyksen nojalla.

22. Nyt käsiteltävässä asiassa asianosaiset ovat samaa mieltä yhtäältä siitä, että vaikka riidanalainen toimi hyväksyttiin ”päätelmien” muodossa, neuvosto kuitenkin hyväksyi sen nimenomaan SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti, ( 12 ) ja toisaalta siitä, että kyseisen toimen tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, koska sen tarkoituksena on kyseisen määräyksen mukaisesti vahvistaa WRC‑15:ssä unionin puolesta esitettävä kanta. Tältä osin neuvosto katsoo, että riidanalainen toimi on ”asiasisällöltään” neuvoston päätös. ( 13 ) Lisäksi on todettava, ettei yksikään neuvoston vaatimuksia väliintulijoina tukevista jäsenvaltioista kiistä sitä, että nyt käsiteltävä kanne täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset.

23. Näin ollen katson, että riidanalaisen toimen tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla tavalla eikä toimi voi välttyä kyseiseen määräykseen perustuvalta unionin tuomioistuimen laillisuusvalvonnalta siksi, että se luokitellaan oikeudellisesti päätelmiksi. Lisään toissijaisesti, että unionin tuomioistuin on jo aiemmin ottanut tutkittavaksi sellaisista neuvoston päätelmistä nostetun kanteen, joiden tarkoituksena oli tuottaa oikeusvaikutuksia. ( 14 )

24. Katson siis, että riidanalaisesta toimesta nostettu kumoamiskanne voidaan ottaa tutkittavaksi ja että unionin tuomioistuin on SEUT 263 artiklan nojalla toimivaltainen tutkimaan kyseisen toimen laillisuuden.

25. Haluan selvyyden vuoksi huomauttaa, ettei tämä johtopäätös missään tapauksessa tarkoita, että päätelmien muodossa hyväksytyistä neuvoston toimista voitaisiin pääsääntöisesti nostaa kumoamiskanne SEUT 263 artiklan nojalla.

B. Asiakysymys

1. Kanteen kohde

26. Komissio esittää kumoamiskanteensa tueksi vain yhden perusteen, jonka mukaan neuvosto rikkoi SEUT 218 artiklan 9 kohtaa, kun se hyväksyi ITU:n WCR-15:stä päätelmät sen sijaan, että se olisi tehnyt tätä koskevan päätöksen, mitä komissio ehdotti.

27. Ensinnäkin on todettava, että komissio ja neuvosto ovat samaa mieltä yhtäältä siitä, että ne WCR-15:n asialistan kohdat, joita koskevat unionin puolesta esitettävät kannat vahvistettiin riidanalaisella toimella, kuuluvat unionin ulkoisen toimivallan piiriin, ja toisaalta siitä, että kyseisen toimen hyväksymiseen sovellettava aineellinen oikeusperusta on SEUT 114 artikla ja menettelyllinen oikeusperusta SEUT 218 artiklan 9 kohta. Asianosaiset katsovat lisäksi, ettei unionin toimivallan luonne eli se, onko toimivalta yksinomainen vai jaettu jäsenvaltioiden kanssa, vaikuta millään tavalla SEUT 218 artiklan 9 kohdan sovellettavuuteen. Asianosaiset ovat kuitenkin eri mieltä siitä, onko neuvosto noudattanut riidanalaisen toimen hyväksymisen yhteydessä kyseisessä määräyksessä asetettuja menettelyllisiä vaatimuksia, ja jos ei ole, miten tämä vaikuttaa toimen pätevyyteen.

28. Jotkin neuvoston vaatimuksia väliintulijoina tukevista jäsenvaltioista sen sijaan katsovat, ettei nyt käsiteltävässä asiassa voida soveltaa SEUT 218 artiklan 9 kohtaa etenkään siksi, ettei unionilla ole tarvittavaa ulkoista toimivaltaa, jotta neuvosto voisi kyseisen määräyksen nojalla vahvistaa unionin puolesta esitettäviä kantoja, jotka koskevat riidanalaisessa toimessa tarkoitettuja WRC‑15:n asialistan kohtia.

29. Ensinnäkin on todettava, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan neljännessä kohdassa määrätään, että väliintulokirjelmässä saadaan esittää vain jonkun asianosaisen vaatimuksia tukevia vaatimuksia. Lisäksi unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 129 artiklan 3 kohdan mukaan väliintulijan on hyväksyttävä asia sellaisena kuin se on väliintulohetkellä. Unionin tuomioistuin on tältä osin todennut, että osapuoli, joka on Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan nojalla hyväksytty unionin tuomioistuimessa käsiteltävässä oikeusriidassa väliintulijaksi, ei voi muuttaa oikeusriidan kohdetta sellaisena kuin se on rajattu asianosaisten vaatimuksissa ja perusteissa. Tästä seuraa, että tutkittavaksi voidaan ottaa vain ne väliintulijan argumentit, jotka kuuluvat kyseisissä vaatimuksissa ja perusteissa määriteltyyn yhteyteen. ( 15 )

30. Mielestäni nyt käsiteltävässä asiassa väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden esittämät argumentit, joiden mukaan SEUT 218 artiklan 9 kohtaa ei voida soveltaa eikä unionilla ei ole ulkoista toimivaltaa, ovat omiaan muuttamaan oikeusriidan kohdetta sellaisena kuin se on rajattu asianosaisten vaatimuksissa ja perusteissa. Nämä vaatimukset ja perusteet koskevat nimittäin vain sitä, onko riidanalaista toimea hyväksyttäessä noudatettu SEUT 218 artiklan 9 kohdassa asetettuja menettelyllisiä vaatimuksia.

31. Mielestäni tästä seuraa, että väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden esittämät argumentit, joiden mukaan SEUT 218 artiklan 9 kohtaa ei voida soveltaa eikä unionilla ei ole ulkoista toimivaltaa, on lähtökohtaisesti jätettävä kokonaisuudessaan tutkimatta. ( 16 ) Tältä osin on otettava huomioon, ettei yksikään väliintulijana olevista jäsenvaltioista ole käyttänyt SEUT 263 artiklan toisen kohdan mukaista mahdollisuuttaan nostaa riidanalaista toimea koskeva kumoamiskanne vedoten siihen, että neuvosto on ylittänyt toimivaltansa.

32. Perusteellisuuden nimissä ja siltä varalta, että unionin tuomioistuin katsoo velvollisuudekseen tutkia SEUT 218 artiklan 9 kohdan sovellettavuuden ja unionin ulkoisen toimivallan nyt käsiteltävässä asiassa viran puolesta, ( 17 ) esitän seuraavaksi syyt, joiden vuoksi katson, että kyseistä määräystä voitiin soveltaa riidanalaista toimea hyväksyttäessä ja että unionilla oli tarvittava ulkoinen toimivalta, jotta neuvosto saattoi hyväksyä kyseisen toimen.

2. SEUT 218 artiklan 9 kohdan sovellettavuus ja unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo

a) Unionin yksinomaisen ulkoisen toimivallan mahdollinen tarve

33. SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaan neuvosto tekee komission tai unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotuksesta päätöksen sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava toimia, joilla on oikeusvaikutuksia, lukuun ottamatta toimia, joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita.

34. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 218 artiklan 9 kohtaa sovelletaan kantoihin, joita on esitettävä unionin puolesta silloin, kun unioni osallistuu toimielintensä välityksellä tai mahdollisesti unionin edun mukaisesti yhdessä toimivien jäsenvaltioidensa välityksellä sellaisten toimien antamiseen, joilla on oikeusvaikutuksia kyseisessä kansainvälisessä elimessä. ( 18 ) Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, ettei se, ettei unioni ole tarkasteltavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuoli, sinänsä estä soveltamasta SEUT 218 artiklan 9 kohtaa. ( 19 )

35. SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistetun annetun toimivallan periaatteen ( 20 ) mukaisesti se, että neuvosto hyväksyy unionin puolesta esitettävät kannat SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti, edellyttää unionin toimivaltaa. ( 21 ) Mielestäni ei kuitenkaan ole mitään syytä katsoa, kuten Tšekin tasavalta ja Ranskan tasavalta väittävät, että tämän ulkoisen toimivallan on oltava SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla yksinomainen.

36. Ensinnäkään SEUT 218 artiklan 9 kohdan sanamuoto ei sisällä mitään tähän viittaavaa.

37. Lisäksi SEUT 216 artiklassa, jonka perusteella määräytyy unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo, ei tehdä eroa sen mukaan, onko unionin ulkoinen toimivalta jaettu vai yksinomainen. Kyseinen määräys nimittäin kattaa sekä jaetun ulkoisen toimivallan että unionin yksinomaisen ulkoisen toimivallan. ( 22 ) Koska päinvastaisesta ei ole viitteitä, on katsottava, että sama koskee SEUT 218 artiklaa, koska molemmat artiklat sisältyvät EUT-sopimuksen viidennen osan V osastoon, jonka otsikkona on ”Kansainväliset sopimukset”.

38. Toiseksi kyseisen määräyksen teleologinen tulkinta ei sekään tue väitettä, jonka mukaan tämän artiklan sovellettavuus riippuisi unionin yksinomaisen ulkoisen toimivallan olemassaolosta.

39. Unionin tuomioistuin on todennut SEUT 218 artiklan 9 kohdan asiayhteydestä ja tarkoituksesta, että mainitussa määräyksessä määrätään poiketen tavallisesta menettelystä, joka SEUT 218 artiklan 1–8 kohdassa kuvataan sille, että unioni neuvottelee ja tekee kansainvälisen sopimuksen, yksinkertaistetusta menettelystä unionin puolesta esitettävien kantojen määrittelemiseksi, kun unioni osallistuu asianomaisella kansainvälisellä sopimuksella perustetussa päätöksentekoelimessä kyseisen sopimuksen soveltamiseen tai täytäntöönpanoon kuuluvien toimien hyväksymiseen. ( 23 ) SEUT 218 artiklan 9 kohdassa asetetun menettelyn tarkoituksena on toisin sanoen nopeuttaa ja siten tehostaa unionin osallistumista olemassa olevan kansainvälisen sopimuksen soveltamiseen tai täytäntöönpanoon. Mielestäni ei ole mitään syytä, miksei tätä yksinkertaistettua menettelyä voitaisi soveltaa silloin, kun on kyse jaetusta ulkoisesta toimivallasta. ( 24 )

40. Unionin toimivallan luonteesta riippumatta unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistaminen SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti voi lisäksi auttaa varmistamaan unionin ja jäsenvaltioiden kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden ( 25 ) sekä SEU 4 artiklan 3 kohdassa ilmaistun vilpittömän yhteistyön periaatteen noudattamisen estämällä jäsenvaltioita hyväksymästä yksipuolisia toimenpiteitä, jotka ovat omiaan vaarantamaan unionin tavoitteiden toteutumisen. ( 26 ) Tämä koskee etenkin nyt käsiteltävän kaltaisia tilanteita, joissa unioni ei ole kyseisen kansainvälisen järjestön, eli ITU:n, täysivaltainen jäsen, jolloin sen on toimittava tämän järjestön elimissä jäsenvaltioidensa välityksellä. ( 27 ) Tältä osin muistutettakoon, että toimi, jolla vahvistetaan unionin kanta SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla, sitoo jäsenvaltioita, koska se velvoittaa ne puolustamaan kyseistä kantaa. ( 28 )

41. Kolmanneksi Tšekin tasavallan ja Ranskan tasavallan edustama näkemys johtaisi unionin etujen puolustamisen vaikeutumiseen kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpanon yhteydessä, mitä on vaikea sovittaa yhteen perussopimusten tavoitteen kanssa, joka on käsittääkseni se, että taataan unionin laaja osallistuminen kansainvälisiin toimiin. ( 29 )

42. Neljänneksi katson, että vaikka unionin tuomioistuimella ei ole ollut tilaisuutta lausua nimenomaisesti SEUT 218 artiklan 9 kohdan sovellettavuudesta silloin, kun on kyse unionin ja jäsenvaltioiden jaetusta toimivallasta, se on lausunut siitä epäsuorasti tuomiossa Saksa v. neuvosto (C‑399/12). ( 30 ) Unionin tuomioistuin nimittäin hyväksyy kyseisen tuomion 66 kohdassa sen, että neuvosto oli antanut riidanalaisen päätöksen SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla, vaikka se toteaakin tuomion 51 kohdassa, että asia koskee yhteisen maatalouspolitiikan alaa. Muistutettakoon, että SEUT 4 artiklan 2 kohdan d alakohdan nojalla maatalouden alalla toimivalta on jaettu unionin ja jäsenvaltioiden kesken. ( 31 )

43. Edellä esitetyn perusteella katson komission ja neuvoston tavoin, ( 32 ) että unionin toimivallan luonne ei vaikuta millään tavalla SEUT 218 artiklan 9 kohdan sovellettavuuteen.

b) Unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo

44. SEUT 216 artiklan 1 kohdan mukaan unionilla on ulkoinen toimivalta erityisesti silloin, kun sopimuksen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.

45. Mielestäni ei ole mitään syytä olettaa, ettei unionilla olisi ollut nyt käsiteltävässä asiassa ulkoista toimivaltaa, jota neuvosto tarvitsee voidakseen vahvistaa riidanalaisessa toimessa ilmaistut unionin puolesta esitettävät kannat SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti.

46. Tältä osin on todettava, että riidanalaisella toimella vahvistetut kannat koskevat radiotaajuuksien hallinnoinnin ja käytön alaa, jota sääntelee suurelta osin unionin lainsäätäjä SEUT 114 artiklaan perustuvan toimivaltansa nojalla. ( 33 ) Joissakin asiaa koskevissa unionin säädöksissä viitataan nimenomaisesti ITU:n suorittamaan radiotaajuuksien hallinnointityöhön ja radio-ohjesääntöön. ( 34 ) Lisäksi komissio on päätöksen N:o 676/2002/EY (radiotaajuuspäätös) ( 35 ) perusteella hyväksynyt useita teknisiä toimenpiteitä, joissa säädetään radiotaajuuksien saatavuutta ja tehokasta käyttöä koskevien ehtojen yhdenmukaistamisesta ja joista jotkin koskevat riidanalaisessa toimessa tarkoitettuja taajuusalueita. ( 36 )

47. Komissio on 29.5.2015 antamassaan ehdotuksessa neuvoston päätökseksi esittänyt syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kaikki ne WCR-15:n asialistan kohdat, joita koskevat unionin puolesta esitettävät kannat vahvistetaan riidanalaisella toimella, voivat vaikuttaa suoraan unionin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta ja että ne kuuluvat siksi unionin ulkoisen toimivallan piiriin SEUT 216 artiklan 1 kohdan nojalla. ( 37 )

48. Väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden unionin tuomioistuimelle esittämät huomautukset eivät mielestäni ole omiaan horjuttamaan komission arviota siitä, että unionilla on ulkoinen toimivalta, jotta neuvosto voi vahvistaa riidanalaisessa toimessa ilmaistut unionin puolesta esitettävät kannat SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti.

49. Toisin kuin Saksan liittotasavalta näyttää olettavan, unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo ei ensinnäkään edellytä sellaisten unionin säädösten hyväksymistä, jotka kattavat kokonaisuudessaan riidanalaisessa toimessa tarkoitetut taajuusalueet. SEUT 216 artiklan 1 kohdassa nimittäin vaaditaan kohdan sanamuodon mukaan vain, että kyseisen sopimuksen tekeminen ”voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”.

50. Unionin tuomioistuin on todennut vastaavasta ilmaisusta, joka on SEUT 3 artiklan 2 kohdassa, ( 38 ) että silloin, kun jäsenvaltioiden tekemät kansainväliset sitoumukset kuuluvat unionin yhteisten sääntöjen soveltamisalaan, on olemassa riski siitä, että näillä sitoumuksilla vaikutetaan haitallisesti unionin yhteisiin sääntöihin tai muutetaan niiden ulottuvuutta, millä voidaan perustella unionin yksinomainen ulkoinen toimivalta. Unionin tuomioistuin on tältä osin täsmentänyt, ettei tällaista riskiä koskevan toteamuksen edellytyksenä ole se, että kansainvälisten sitoumusten kattama ala ja unionin säännöstön kattama ala ovat täysin yhdenmukaiset, ja erityisesti, että tällaiset kansainväliset sitoumukset voivat vaikuttaa unionin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta silloin, kun kyseiset sitoumukset kuuluvat alaan, jonka unionin säännöt jo suurelta osin kattavat. ( 39 ) Katson, että nämä perustelut ovat täysin sovellettavissa arviointiin siitä, voiko kansainvälisen sopimuksen tekeminen vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kuten edellä esitetystä ilmenee, unionin yhteiset säännöt kattavat suurelta osin radiotaajuuksien hallinnoinnin ja käytön alan. ( 40 )

51. Toiseksi Ranskan tasavallan esittämistä argumenteista, jotka koskevat radiotaajuuksien käyttöä kansalliseen puolustukseen ja yleiseen järjestykseen liittyviä tarkoituksia varten, on todettava, että vaikka radiotaajuuksien hallinnointia ja käyttöä koskevat unionin toimet eivät vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen järjestää radiotaajuutensa ja käyttää niitä yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä puolustukseen liittyviä tarkoituksia varten, ( 41 ) pelkästään se, että radiotaajuudet vaikuttavat yleisesti ottaen kansallisen puolustuksen toimintaan ja yleiseen järjestykseen, ei voi sulkea pois unionin ulkoista toimivaltaa.

52. Mielestäni nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä ei ole osoitettu, että riidanalaisessa toimessa tarkoitetuissa WRC‑15:n asialistan kohdissa esitetyillä radio-ohjesäännön tarkistuksilla olisi jäsenvaltioiden puolustukseen tai yleiseen turvallisuuteen sellaisia konkreettisia vaikutuksia, jotka olisivat omiaan sulkemaan pois unionin toimivallan.

53. Kolmanneksi katson, ettei päätöksen N:o 243/2012 10 artikla, johon Tšekin tasavalta, Saksan liittotasavalta ja Ranskan tasavalta ovat vedonneet, ole millään tavalla ristiriidassa SEUT 218 artiklan 9 kohdan soveltamisen kanssa nyt käsiteltävässä asiassa. Päätöksen N:o 243/2012 10 artiklan 1 kohdan a alakohdasta nimittäin ilmenee, että jos taajuuskysymyksiin liittyvien kansainvälisten neuvottelujen kohde kuuluu unionin toimivallan piiriin, unionin kanta muodostetaan unionin lainsäädännön mukaisesti. ( 42 ) Juuri tällaisesta tilanteesta on kyse nyt käsiteltävässä asiassa. Huomautan, ettei kyseisessä säännöksessä ole mainintaa unionin toimivallan luonteesta.

54. Toisin kuin Tšekin tasavalta ja Ranskan tasavalta väittävät, katson, ettei päätöksen N:o 243/2012 10 artiklan 1 kohdan b alakohtaa olisi pitänyt soveltaa riidanalaista toimea hyväksyttäessä. Kyseisessä säännöksessä nimittäin todetaan sen koskevan tilannetta, jossa kansainvälisten neuvottelujen kohde ”kuuluu osittain unionin ja osittain jäsenvaltioiden toimivallan piiriin”. Mielestäni tämä sanamuoto kuvastaa suoraan sellaisia tilanteita koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joissa kansainvälisten neuvottelujen kohde kuuluu osittain unionin ja osittain jäsenvaltioiden toimivaltaan ja joihin viitataan myös päätöksen N:o 243/2012 johdanto-osan 34 perustelukappaleessa. ( 43 ) Katson siis, ettei 10 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoiteta tapauksia, joissa toimivalta on jaettu, vaan pikemminkin tapauksia, joissa kansainvälisen sopimuksen tietyt seikat eivät kuulu unionin toimivaltaan. Nyt käsiteltävässä asiassa tilanne ei ole tällainen.

55. Edellä esitetyn perusteella katson, että unionilla oli nyt käsiteltävässä asiassa tarvittava ulkoinen toimivalta.

56. Yksikään unionin tuomioistuimelle huomautuksia esittäneistä osapuolista ei kiistä SEUT 218 artiklan 9 kohdan muiden soveltamisedellytysten täyttymistä nyt käsiteltävässä asiassa; nämä edellytykset ovat ensinnäkin se, että WRC‑15:ä voidaan pitää ”sopimuksella perustettuna elimenä”, ( 44 ) toiseksi se, että WRC‑15:n asialistan kohdissa esitettyjä radio-ohjesäännön tarkistuksia voidaan pitää toimina, ”joilla on oikeusvaikutuksia”, ( 45 ) ja kolmanneksi se, etteivät nämä tarkistukset ole toimia, ”joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita”. Katson myös, että SEUT 218 artiklan 9 kohdan kaikki soveltamisedellytykset täyttyvät.

57. Mielestäni tästä seuraa, että neuvostolla oli SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukainen toimivalta vahvistaa unionin puolesta esitettävät kannat, jotka on ilmaistu riidanalaisessa toimessa. ( 46 )

58. Näin ollen on ratkaistava, onko neuvosto noudattanut kyseisestä määräyksestä johtuvia menettelyvaatimuksia riidanalaisen toimen hyväksymisen yhteydessä.

3. Ainoa kanneperuste

59. Komissio väittää ainoassa kanneperusteessaan, että hyväksyessään riidanalaisen toimen päätelmien eikä päätöksen muodossa, kuten komissio oli ehdottanut, neuvosto rikkoi SEUT 218 artiklan 9 kohtaa.

60. Neuvosto puolestaan väittää noudattaneensa kyseistä määräystä riidanalaista toimea hyväksyessään ja katsoo, ettei WRC‑15:ssä esitettävien unionin kantojen vahvistaminen päätelmien muodossa tarkoita olennaisten menettelymääräysten rikkomista, joka saattaisi johtaa niiden kumoamiseen. Neuvoston mukaan komissio ei myöskään ole osoittanut, että kyseiset kannat olisivat voineet olla selvästi erilaiset, jos ne olisi hyväksytty päätöksen muodossa.

61. Jäljempänä esitettävistä syistä katson, että komission vaatimus on hyväksyttävä ja riidanalainen toimi kumottava SEUT 218 artiklan 9 kohdan vastaisena.

62. Ensinnäkin on todettava, että SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaan neuvosto hyväksyy kyseisessä määräyksessä tarkoitetut unionin puolesta esitettävät kannat ”päätöksen” muodossa. Hyväksyessään riidanalaisen toimen päätelmien muodossa neuvosto käytti näin ollen muuta kuin perussopimuksessa määrättyä oikeudellista muotoa.

63. Katson komission tavoin, ettei tätä seikkaa voida pitää pelkästään muodollisuutena. Kuten jäljempänä esitän, unionin toimen oikeudellisen muodon valinta nimittäin vaikuttaa yhtäältä toimen luonteeseen ja oikeusvaikutuksiin ( 47 ) ja toisaalta sen hyväksymismenettelyyn. ( 48 )

64. Toiseksi mielestäni sillä, että neuvosto vahvisti nyt käsiteltävässä tapauksessa unionin puolesta WRC‑15:ssä esitettävät kannat samaa menettelytapaa noudattaen kuin aiemmissa maailman radioviestintäkonferensseissa, ( 49 ) ei ole merkitystä nyt käsiteltävän kanteen tarkastelun kannalta. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, pelkästään neuvoston käytännön perusteella ei nimittäin voida poiketa perussopimuksen säännöistä, eikä tämä käytäntö voi näin ollen luoda ennakkotapausta, joka sitoisi unionin toimielimiä. ( 50 ) Lisäksi on todettava, että aiempi käytäntö, johon neuvosto on vedonnut, koskee valtaosassa tapauksia aikaa ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa; SEUT 218 artiklan 9 kohta otettiin nykymuodossaan käyttöön Lissabonin sopimuksella. ( 51 )

65. Kolmanneksi tuomiosta IBM v. komissio, ( 52 ) johon neuvosto on vedonnut, on todettava, että vaikka unionin tuomioistuin on kyseisessä tuomiossa todennut, ettei toimien tai päätösten muodolla periaatteessa ole merkitystä, kun kyse on siitä, voivatko ne olla kumoamiskanteen kohteena, tästä ei voida päätellä, ettei unionin toimen muodolla ole merkitystä toimen laillisuuden kannalta.

66. Tältä osin katson, että jos unionin toimielin poikkeaa perussopimuksissa määrätystä oikeudellisesta muodosta, kyseessä voi olla olennaisten menettelymääräysten rikkominen, joka saattaa johtaa toimen kumoamiseen, etenkin, jos poikkeamisesta voi aiheutua epäselvyyttä kyseisen toimen luonteesta tai hyväksymismenettelystä. Tällaisessa tapauksessa oikeusvarmuus nimittäin vaarantuu, ja unionin tuomioistuimen on vaikea tutkia täysimääräisesti kyseisen toimen laillisuus. ( 53 )

67. Mielestäni nyt käsiteltävässä asiassa on tosiasiassa tällaista epäselvyyttä. Jäljempänä esitettävistä syistä katson etenkin, että neuvoston päätöksestä hyväksyä riidanalainen toimi päätelmien eikä päätöksen muodossa aiheutui huomattavaa epäselvyyttä sekä kyseisen toimen luonteesta että sen hyväksymismenettelystä.

a) Riidanalaisen toimen luonnetta koskeva epäselvyys

68. SEUT 288 artiklassa erotetaan toisistaan unionin erityyppiset toimet ja määritellään kunkin toimityypin ulottuvuus, sovellettavuus ja oikeusvaikutukset. On näin ollen välttämätöntä voida selvästi määrittää unionin toimen luonne.

69. Nyt käsiteltävässä asiassa väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden esittämät huomautukset osoittavat mielestäni kuitenkin, että riidanalaisen toimen luonteesta vallitsee huomattava epäselvyys.

70. Neuvosto väittää riidanalaisen toimen olevan ”asiasisällöltään” neuvoston päätös, jossa vahvistetaan unionin puolesta esitettävät kannat SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti, mutta Tšekin tasavalta, Ranskan tasavalta ja Saksan liittotasavalta kiistävät tämän väitteen. Tšekin tasavalta ja Ranskan tasavalta nimittäin katsovat kyseisen toimen olevan päätöksen N:o 243/2012 10 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti muodostettu unionin ja jäsenvaltioiden yhteinen kanta, kun taas Saksan liittotasavallan mielestä kyseessä ovat neuvoston päätelmät. Lisäksi neuvosto väittää riidanalaisen toimen olevan sitova, kun taas Tšekin tasavalta katsoo sen sitovan oikeudellisesti vain sellaisten osien osalta, jotka koskevat sen mukaan unionin toimivaltaan kuuluvia seikkoja. Saksan liittotasavalta puolestaan pitää riidanalaista toimea päätelminä, jotka eivät ole sitovia. ( 54 )

71. On siis todettava, että neuvosto ja väliintulijoina olevat jäsenvaltiot ovat täysin eri mieltä sekä siitä, onko riidanalainen toimi unionin toimi vai unionin ja jäsenvaltioiden yhdessä hyväksymä hybridimuotoinen toimi, että kyseisen toimen sitovasta vaikutuksesta.

72. Itse en epäile lainkaan, etteikö riidanalainen toimi olisi unionin toimielimen eli neuvoston toimi, mikä käy ilmi jo sen nimestä, ja etteikö sen tarkoituksena olisi tuottaa oikeusvaikutuksia, ( 55 ) mutta mielestäni toimen tarkka luonne ei ole täysin selvä. Epäselvyyttä lisää vielä se, että neuvosto päätti riidanalaisen toimen hyväksyessään poiketa komission ehdottamasta oikeudellisesta muodosta, ( 56 ) joka oli SEUT 218 artiklan 9 kohdassa nimenomaisesti määrätty muoto. ( 57 ) Lisäksi on otettava huomioon, että neuvoston päätöksen sitova luonne johtuu suoraan SEUT 288 artiklasta, ( 58 ) mutta neuvoston päätelmien vaikutuksista perussopimuksissa ei määrätä mitään. Kuten komissio toteaa, neuvosto on nimittäin hyväksyessään riidanalaisen toimen päätelmien muodossa valinnut oikeudellisen muodon, josta ei määrätä perussopimuksissa ja jota käytetään yleensä toimissa, jotka eivät ole luonteeltaan sitovia. ( 59 )

73. Epäselvyys, jonka on todettu koskevan riidanalaisen toimen luonnetta, ei mielestäni ole hälvennettävissä tarkastelemalla kyseisen toimen sisältöä.

74. Ensinnäkin, kuten komissio on korostanut, toisin kuin 29.5.2015 tehdyssä komission ehdotuksessa, jossa viitattiin SEUT 218 artiklan 9 kohtaan, ( 60 )26.10.2015 hyväksytyissä neuvoston päätelmissä ei ole minkäänlaista viittausta aineelliseen tai menettelylliseen oikeusperustaan. ( 61 )

75. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimen oikeudellisen perustan ilmoittamista koskeva velvollisuus kuuluu perusteluvelvollisuuteen, joka on vahvistettu SEUT 296 artiklassa ja jonka tarkoituksena on varmistaa, että unionin tuomioistuin voi tutkia toimien laillisuuden ja että jäsenvaltiot ja ne kolmannet, joita asia koskee, saavat tietoonsa ne olosuhteet, joissa unionin toimielimet ovat soveltaneet perussopimusta. ( 62 )

76. Unionin tuomioistuin on myös katsonut oikeusvarmuuden vaatimuksen edellyttävän, että kaikkien sellaisten toimien, joilla on tarkoitus olla oikeusvaikutuksia, sitovuus johtuu jostain unionin oikeuden määräyksestä tai säännöksestä, joka on nimenomaisesti ilmaistava toimen oikeudellisena perustana ja jonka mukaan toimen oikeudellinen muoto määräytyy. ( 63 ) Vaikka se, ettei viitata perussopimuksen johonkin tiettyyn määräykseen, ei voi olla olennainen virhe, jos toimen oikeudellinen perusta voidaan määrittää toimen muiden osien perusteella, tällainen nimenomainen viittaus on kuitenkin välttämätön, jos tällaisen viittauksen puuttuessa täsmällinen oikeudellinen perusta jää epäselväksi niille, joita asia koskee, ja unionin tuomioistuimelle. ( 64 )

77. Nyt käsiteltävä asia on mielestäni esimerkki juuri viimeksi mainitusta tapauksesta. Väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden huomautukset osoittavat nimittäin selvästi, että riidanalaisen toimen täsmällinen oikeudellinen perusta ja siten myös sen luonne jäävät epäselviksi niille, joita asia koskee.

78. Toiseksi riidanalaisessa toimessa käytetyt ilmaisut vahvistavat mielestäni toimen luonteeseen liittyvää epäselvyyttä. Komission 29.5.2015 esittämän ehdotuksen otsikosta ja 1 artiklasta ilmenee nimittäin selvästi, että ehdotus koskee unionin puolesta WRC‑15:ssä esitettävien kantojen hyväksymistä, ( 65 ) mutta, kuten komissio väittää, 26.10.2015 hyväksytyissä päätelmissä neuvosto vain ”antaa laajan tukensa” kyseisissä päätelmissä määritetyille tavoitteille ja ”pyytää jäsenvaltioita edistämään [näitä] tavoitteita ja noudattamaan periaatteita, jotka on vahvistettu – – päätöksessä [243/2012], neuvoteltaessa WRC‑15:ssä asiaa koskevista muutoksista ITU:n radio-ohjesääntöön”. ( 66 )

79. Katson, että koska neuvosto päätti hyväksyä riidanalaisen toimen muussa kuin SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrätyssä oikeudellisessa muodossa ja koska kyseistä määräystä ei mainita toimen oikeusperustana, riidanalaisessa toimessa käytetyt ilmaukset, jotka ovat ”vesitettyjä” etenkin komission ehdotuksessa käytettyihin verrattuna, ovat omiaan vahvistamaan epäselvyyttä kyseisen toimen luonteesta ja siten siitä, kuinka laajasti jäsenvaltiot ovat unionin oikeuden nojalla velvollisia puolustamaan riidanalaisella toimella vahvistettuja kantoja. ( 67 )

b) Riidanalaisen toimen hyväksymismenettelyä koskeva epäselvyys

80. Neuvoston päätöksestä hyväksyä riidanalainen toimi päätelmien eikä päätöksen muodossa aiheutui myös epäselvyyttä siitä, mitä menettelyä toimea hyväksyttäessä olisi noudatettava.

81. SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaan neuvosto tekee komission tai unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotuksesta päätöksen unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta. Lisäksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuu, että SEU 16 artiklan 3 kohdan nojalla neuvosto hyväksyy tällaiset päätökset määräenemmistöllä. ( 68 )

82. Perussopimuksissa ei sitä vastoin käsitellä lainkaan neuvoston päätelmien hyväksymismenettelyä, sillä niissä ei ole lainkaan määräyksiä tästä oikeudellisesta muodosta. ( 69 )

83. Nyt käsiteltävässä asiassa neuvosto kuitenkin väittää, että vaikka riidanalainen toimi hyväksyttiin päätelmien muodossa, SEUT 218 artiklan 9 kohtaa voitiin soveltaa ja tosiasiassa myös sovellettiin sitä hyväksyttäessä.

84. Mielestäni tätä väitettä ei voida hyväksyä.

85. Tältä osin on muistutettava, että perussopimuksissa on toteutettu unionin eri toimielinten välistä toimivallanjakoa koskeva järjestelmä, jossa kullekin toimielimelle on annettu oma tehtävänsä unionin toimielinrakenteessa ja unionille uskottujen tehtävien toteuttamisessa. SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätään siten, että kukin unionin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Kyseinen määräys ilmentää toimielinten välisen tasapainon periaatetta, joka on yksi unionin toimielinrakenteen ominaispiirteistä ja joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen. ( 70 )

86. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä todennut useaan otteeseen, että unionin toimielinten päätöksentekoa koskevat säännöt vahvistetaan perussopimuksessa, eivätkä ne ole jäsenvaltioiden eivätkä toimielinten itsensä määrättävissä. ( 71 ) Mielestäni tämä perustelu pätee myös niiden perussopimusten sääntöjen osalta, joissa määrätään, missä oikeudellisessa muodossa kukin unionin toimi on hyväksyttävä. ( 72 )

87. Tästä seuraa, etteivät unionin toimielimet voi vapaasti valita joitakin niille sopivia osia perussopimuksissa määrätyistä menettelyistä ja jättää noudattamatta muita osia. Nyt käsiteltävä asia osoittaa hyvin, miksi tällaista ”à la carte” ‑lähestymistapaa ei voida hyväksyä. Koska neuvosto poikkesi SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrätystä oikeudellisesta muodosta, jäi epäselväksi, mitä menettelyä noudattaen riidanalainen toimi pitäisi hyväksyä ja etenkin mikä on komission rooli ja mitä äänestysmenettelyä neuvostossa noudatetaan.

88. Ensinnäkin komission roolin osalta on ratkaistava, voidaanko riidanalainen toimi tosiasiassa katsoa hyväksytyn ”komission ehdotuksesta”, kuten SEUT 218 artiklan 9 kohdassa määrätään, sillä kyseisen toimen oikeudellinen muoto ei ole sama kuin komission ehdotuksen. ( 73 ) Lisäksi herää kysymys, oliko komissio velvollinen esittämään ehdotuksen neuvoston päätelmiksi vai pitikö neuvoston puheenjohtajavaltion laatia ja esittää tällainen ehdotus, kuten on yleensä tapana neuvoston päätelmien yhteydessä. Entä oliko komissiolla oikeus muuttaa ehdotustaan SEUT 293 artiklan 2 kohdan nojalla tai peruuttaa se sen jälkeen, kun neuvosto oli muuttanut toimen oikeudellista muotoa?

89. Kuten näistä kysymyksistä käy ilmi, neuvoston noudattama menettelytapa kyseenalaisti komission roolin riidanalaisen toimen hyväksymismenettelyssä ja vaaransi näin ollen perussopimuksissa luodun toimielinten välisen tasapainon.

90. Toiseksi neuvosto yhtäältä myöntää neuvoston äänestystavoista, että riidanalainen toimi piti ”periaatteessa” hyväksyä määräenemmistöllä. Toisaalta, kuten komissio toteaa, neuvosto valitsi oikeudellisen muodon, jota käytetään yleensä vain toimissa, jotka neuvosto hyväksyy ”yhteisymmärryksessä toimien”. Lisäksi neuvosto korostaa, että koska jäsenvaltiot olivat erittäin yksimielisiä tavoitteista, joihin unionin olisi pyrittävä WRC‑15:ssä, yksimielinen sopimus oli mahdollinen sen jälkeen, kun joidenkin jäsenvaltioiden varaumat oli poistettu pysyvien edustajien komiteassa (Coreper). Neuvosto lisää vielä, että koska komissio ei riidanalaisen toimen hyväksymistä edeltävien keskustelujen aikana muuttanut ehdotustaan niin, että siinä olisi otettu huomioon muutokset, joista neuvostossa oltiin pääsemässä yksimielisyyteen, SEUT 293 artiklan 1 kohdasta seuraa, että neuvoston oli tehtävä päätöksensä yksimielisesti. ( 74 )

91. Neuvoston argumentteja ei voida hyväksyä.

92. Perussopimukset eivät ole esteenä sille, että toimi, joka on hyväksyttävä määräenemmistömenettelyllä, hyväksytään tarvittaessa kaikkien jäsenvaltioiden tuella. ( 75 ) Tiedän myös erittäin hyvin, että neuvoston puheenjohtajavaltion on määräenemmistöäänestyksen yhteydessä käytävissä neuvotteluissa hyvän yhteistyön hengessä otettava huomioon ja mahdollisuuksien mukaan hyväksyttävä jäsenvaltioiden valtuuskuntien pyynnöt; jäsenvaltioilla ei perussopimusten mukaisesti ole oikeutta estää kyseisen toimen hyväksymistä.

93. Neuvosto ei kuitenkaan saa jättää jäsenvaltioille epäselväksi – määrittämällä toimen päätelmiksi –, voivatko ne estää kyseisen toimen hyväksymisen. Tällöin on vaarana, että määräenemmistöäänestystä kierretään tai se tehdään tehottomaksi, jolloin neuvoston äänestysmenettelyn tehokkuus vaarantuu. ( 76 ) Mielestäni tämä vaara on erityisen suuri silloin, kun – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – neuvosto poikkeaa perussopimuksissa nimenomaisesti määrätystä oikeudellisesta muodosta hyväksymällä toimen päätelmien eikä päätöksen muodossa.

94. Haluan tässä yhteydessä korostaa, että sillä, käytetäänkö äänestyksessä määräenemmistö-, yksimielisyys- vai yhteisymmärrysmenettelyä, on suuri merkitys, koska menettelyn valinta voi vaikuttaa kyseisen toimen sisällön määrittämiseen. ( 77 ) Julkisasiamies Sharpston on perustellusti todennut seuraavaa: ”Päätös, jonka kaikki voivat hyväksyä tai jota kukaan ei vastusta, ei välttämättä ole sama kuin päätös, jonka määräenemmistö voi hyväksyä. Esimerkiksi päätöksen, joka saavuttaisi määräenemmistön hyväksynnän, sisältöä saatetaan joutua lieventämään, jotta se voitaisiin hyväksyä yksimielisesti tai ilman vastustusta”. ( 78 )

95. Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että neuvosto aiheutti nyt käsiteltävän asian olosuhteissa epäselvyyttä riidanalaisen toimen luonteesta ja hyväksymismenettelystä poiketessaan perussopimuksissa määrätystä oikeudellisesta muodosta, siten, että tämä poikkeaminen tarkoittaa SEUT 218 artiklan 9 kohdan rikkomista, joka voi johtaa toimen kumoamiseen.

96. Katson näin ollen, että ainoa kanneperuste, johon komissio on vedonnut, on hyväksyttävä ja 26.10.2015 hyväksytyt neuvoston päätelmät on kumottava.

VI. Oikeudenkäyntikulut

97. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Jos unionin tuomioistuin noudattaa ehdotustani, neuvosto häviää asian, joten tämä asianosainen on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska komissio on sitä vaatinut. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VII. Ratkaisuehdotus

98. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin – kumoaa 26.10.2015 hyväksytyt Euroopan unionin neuvoston päätelmät kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) maailman radioviestintäkonferenssista 2015 (WRC‑15) – velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja – määrää, että Tšekin tasavalta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) ITU:n tarkoituksesta ks. Genevessä (Sveitsi) vuonna 1992 pidetyn täysivaltaisten edustajien konferenssin hyväksymän ITU:n peruskirjan, sellaisena kuin se on Kiotossa (Japani) vuonna 1994, Minneapolisissa (Yhdysvallat) vuonna 1998, Marrakeshissa (Marokko) vuonna 2002, Antalyassa (Turkki) vuonna 2006 ja Guadalajarassa (Meksiko) vuonna 2010 pidetyissä täysivaltaisten edustajien konferensseissa hyväksyttyine muutoksineen (jäljempänä ITU:n peruskirja), 1 artikla.

( 3 ) Komission mukaan ITU:n peruskirjan 3 artiklan 2 kohdasta seuraa, että koska Euroopan unioni ei osallistu ITU:n toimintaan täysivaltaisena jäsenenä vaan sektorijäsenenä, sillä ei ole oikeutta esittää kantoja ITU:n konferensseissa ja kokouksissa, ei myöskään konferensseissa, joissa neuvotellaan oikeudellisesti sitovista toimista.

( 4 ) Monivuotisen radiotaajuuspoliittisen ohjelman perustamisesta 14.3.2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös (EUVL 2012, L 81, s. 7).

( 5 ) Radio-ohjesäännöstä katso tämän ratkaisuehdotuksen 5 kohta.

( 6 ) Ks. vuoden 2015 radioviestintäkonferenssin asialistasta vuonna 2012 Genevessä annettu WRC‑12:n päätöslauselma 807 (WRC‑12) (Agenda for the 2015 World Radiocommunication Conference).

( 7 ) Ks. maailman radioviestintäkonferenssin paikasta, päivämääristä ja asialistasta annettu ITU:n neuvoston päätöslauselma 1343 (C12) (Place, dates and agenda of the World Radiocommunication Conference (WRC‑15)).

( 8 ) Kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) maailman radioviestintäkonferenssissa vuonna 2015 (WRC‑15) Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta 29.5.2015 annettu ehdotus neuvoston päätökseksi (COM(2015) 234 final).

( 9 ) Kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) järjestämästä maailman radioviestintäkonferenssista 2015 (WRC‑15) 26.10.2015 hyväksytyt neuvoston päätelmät (ST 13460 2015 INIT) (2015/0119 (NLE)) (lainattu tässä ilman alaviitteitä).

( 10 ) Ks. tuomio 19.11.2013, komissio v. neuvosto (C‑63/12, EU:C:2013:752, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio (60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta), josta käy ilmi, että toimien tai päätösten muodolla ei periaatteessa ole merkitystä, kun kyse on siitä, voivatko ne olla kumoamiskanteen kohteena.

( 11 ) Ks. vastaavasti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C‑370/07, EU:C:2009:590, 44 kohta), josta ilmenee, että tällaisella päätöksellä on sitovia oikeusvaikutuksia, koska siinä vahvistetaan unionin kanta kyseisessä elimessä, ja tämä toimi sitoo yhtäältä sekä neuvostoa että komissiota ja toisaalta jäsenvaltioita siltä osin kuin siinä velvoitetaan jäsenvaltiot puolustamaan kyseistä kantaa.

( 12 ) Asianosaisten mukaan SEUT 114 artikla on riidanalaisen toimen aineellinen oikeusperusta ja SEUT 218 artiklan 9 kohta sen menettelyllinen oikeusperusta. Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 27 kohta.

( 13 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 70 kohta.

( 14 ) Tuomio 13.7.2004, komissio v. neuvosto (C‑27/04, EU:C:2004:436, 44–51 kohta).

( 15 ) Tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258, 27 kohta).

( 16 ) Ks. vastaavasti tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258, 25–28 kohta).

( 17 ) Ks. tältä osin tuomio 13.7.2000, Salzgitter v. komissio (C‑210/98 P, EU:C:2000:397, 55–57 kohta), johon Saksan liittotasavalta on vedonnut ja joka koskee unionin tuomioistuinten velvollisuutta todeta viran puolesta, ettei tukien ilmoittamiselle asetettua määräaikaa ole noudatettu, koska kyseessä on toteamus, joka koskee komission toimivaltaa hyväksyä kyseinen tuki. Ks. myös julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus British Airways v. komissio (C‑122/16 P, EU:C:2017:406, 100 kohta ja alaviite 54).

( 18 ) Ks. vastaavasti tuomio 6.10.2015, neuvosto v. komissio (C‑73/14, EU:C:2015:663, 63 kohta).

( 19 ) Ks. vastaavasti tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258, 55 kohta).

( 20 ) Annetun toimivallan periaatetta on noudatettava niin unionin sisäisessä kuin kansainvälisessäkin toiminnassa. Ks. lausunto 2/94, (yhteisön liittyminen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen), 28.3.1996 (EU:C:1996:140, 24 kohta).

( 21 ) Ks. vastaavasti julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Saksa v. neuvosto (C‑600/14, EU:C:2017:296, 60 kohta).

( 22 ) Unionin ulkoisen toimivallan olemassaolon, joka määräytyy SEUT 216 artiklan 1 kohdan perusteella, ja toisaalta tämän toimivallan mahdollisen yksinomaisuuden, joka määräytyy SEUT 3 artiklan 2 kohdan perusteella, välisestä erosta ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus lausunto 2/15 (vapaakauppasopimus Singaporen kanssa, EU:C:2016:992, 64 kohta) ja julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Saksa v. neuvosto (C‑600/14, EU:C:2017:296, 80 kohta). Ks. myös, tosin ei yhtä selvästi, lausunto 2/15, 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 171 ja 172 kohta); lausunto 1/13 (kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 67–74 kohta) ja lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 7 kohta).

( 23 ) Tuomio 6.10.2015, neuvosto v. komissio (C‑73/14, EU:C:2015:663, 64 ja 65 kohta). Ks. myös Rosas, A., ”Recent Case Law of the European Court of Justice Relating to Article 218 TFEU”, Czuczai, J. ja Naert, F., (toim.) The EU as a Global Actor Bridging Legal Theory and Practice – Liber Amicorum in Honour of Ricardo Gosalbo Bono, Brill/Nijhoff, 2017, s. 370 ja 371. SEUT 218 artiklan 9 kohdan synnystä katso julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:289, 39–52 kohta) ja julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus neuvosto v. komissio (C‑73/14, EU:C:2015:490, 69–74 kohta).

( 24 ) SEUT 2 artiklan 2 kohdassa määrätään, että kun perussopimuksissa annetaan unionille jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta tietyllä alalla, unioni ja jäsenvaltiot voivat toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti sitovia toimia kyseisellä alalla. Jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa siltä osin kuin unioni ei ole käyttänyt omaansa. Ks. myös vastaavasti tuomio 14.7.1976, Kramer ym. (3/76, 4/76 ja 6/76, EU:C:1976:114, 39 ja 40 kohta).

( 25 ) Unionin ja jäsenvaltioiden kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden vaatimuksesta siltä osin kuin osoittautuu, että kansainvälisen sopimuksen jokin ala kuuluu osittain unionin toimivaltaan ja osittain jäsenvaltioiden toimivaltaan, ks. lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 20.4.2010, komissio v. Ruotsi (C‑246/07, EU:C:2010:203, 73 kohta). Ks. yleisemmin julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C‑28/12, EU:C:2015:43, 58–63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 26 ) Ks. tältä osin viimeksi mainitun määräyksen kolmas alakohta, jonka mukaan jäsenvaltiot tukevat unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen. Ks. lisäksi 20.4.2010 annettu tuomio komissio v. Ruotsi (C‑246/07, EU:C:2010:203, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), jossa unionin tuomioistuin toteaa, että vilpittömän yhteistyön velvoitetta sovelletaan yleisesti eikä se ole riippuvainen siitä, onko kyseessä oleva unionin toimivalta yksinomaista, eikä siitä, onko jäsenvaltioilla mahdollisesti oikeus tehdä sitoumuksia kolmansiin valtioihin nähden.

( 27 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 4 kohta. Ks. lisäksi tuomio 12.2.2009, komissio v. Kreikka (C‑45/07, EU:C:2009:81, 31 kohta), jonka mukaan se, ettei unioni ole jonkin kansainvälisen järjestön jäsen, ei estä unionin ulkoisen toimivallan tosiasiallista käyttämistä erityisesti unionin edun mukaisesti yhdessä toimivien jäsenvaltioiden välityksellä.

( 28 ) Ks. vastaavasti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C‑370/07, EU:C:2009:590, 44 kohta) ja tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 11.

( 29 ) Ks. erityisesti SEU 3 artiklan 5 kohta ja 21 artikla. Ks. myös SEUT 220 artikla.

( 30 ) Tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258).

( 31 ) Neuvosto oli kyseisessä asiassa väittänyt, että unionilla on SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla yksinomainen ulkoinen toimivalta riidanalaisen päätöksen kattamilla aloilla, kun taas Saksan liittotasavalta ja väliintulijoina olleet jäsenvaltiot olivat katsoneet, että unionin toimivalta oli jaettu. Ks. tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258, 34 ja 43 kohta).

( 32 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 27 kohta.

( 33 ) Ks. erityisesti sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 33) 8 a – 9 b artikla, sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY (EUVL 2009, L 337, s. 37) (jäljempänä direktiivi 2002/21); sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 21), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140; Euroopan yhteisön radiotaajuuspolitiikan sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 676/2002/EY (radiotaajuuspäätös) (EYVL 2002, L 108, s. 1) sekä päätös N:o 243/2012. Ks. lisäksi taajuusalueesta, joka on tarkoitettu digitaalisen eurooppalaisen langattoman televiestinnän (DECT) yhteensovitettua käyttöönottoa varten yhteisössä, 3.6.1991 annettu neuvoston direktiivi 91/287/ETY (EYVL 1991, L 144, s. 45) ja taajuusalueista, jotka varataan yleiseurooppalaisen yleisen solukkojärjestelmäisen digitaalisen maanpäällisen matkaviestinliikenteen yhteen sovitettuun käyttöönottoon yhteisössä, 25.6.1987 annettu neuvoston direktiivi 87/372/ETY (EYVL 1987, L 196, s. 85), sellaisena kuin se on muutettuna 16.9.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/114/EY (EUVL 2009, L 274, s. 25).

( 34 ) Ks. erityisesti direktiivin 2002/21 9 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja 4 kohta sekä johdanto-osan 30 perustelukappale; päätöksen N:o 676/2002 1 artiklan 3 kohta sekä johdanto-osan 18 ja 19 perustelukappale; päätöksen N:o 243/2001 johdanto-osan 22 perustelukappale ja direktiivin 87/372 johdanto-osan seitsemäs perustelukappale. Ks. lisäksi direktiivin 2002/20 8 artikla, jossa viitataan yleisemmin ”kansainvälisiin sopimuksiin”. Radio-ohjesäännöstä ks. tämän ratkaisuehdotuksen 5 kohta.

( 35 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 33.

( 36 ) Ks. erityisesti 79 GHz:n taajuusalueen yhdenmukaisesta käytöstä autojen lyhyen kantaman tutkalaitteissa Euroopan yhteisössä 8.7.2004 tehty komission päätös 2004/545/EY (EUVL 2004, L 241, s. 66), jolla yhdenmukaistetaan 77–81 GHz:n välinen taajuusalue; radiotaajuuksien yhdenmukaisesta käytöstä 5 GHz:n taajuusalueella langattomien liityntäjärjestelmien, kuten langattomien lähiverkkojen (WAS/RLAN) toteuttamista varten, 11.7.2005 tehty komission päätös 2005/513/EY (EUVL 2005, L 187, s. 22 ja oikaisu EUVL 2005, L 238, s. 26), sellaisena kuin se on muutettuna 12.2.2007 tehdyllä komission päätöksellä 2007/90/EY (EUVL 2007, L 41, s. 10), jolla yhdenmukaistetaan taajuusalueet 5 150–5 350 MHz ja 5 470–5 725 MHz; taajuusalueen 3 400–3 800 MHz käytön yhdenmukaistamisesta sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaan yhteisössä pystyviä maanpäällisiä järjestelmiä varten 21.5.2008 annettu komission päätös 2008/411/EY (EUVL 2008, L 144, s. 77), sellaisena kuin se on muutettuna 2.5.2014 annetulla komission täytäntöönpanopäätöksellä 2014/276/EU (EUVL 2014, L 139, s. 18); radiotaajuuksien 5 875–5 905 MHz yhdenmukaistetusta käytöstä älykkäiden liikennejärjestelmien turvallisuussovelluksissa 5.8.2008 tehty komission päätös 2008/671/EY (EUVL 2008, L 220, s. 24) ja taajuusalueen 1 452–1 492 MHz käytön yhdenmukaistamisesta sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaan unionissa soveltuvia maanpäällisiä järjestelmiä varten 8.5.2015 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2015/750 (EUVL 2015, L 119, s. 27). Riidanalaisen toimen kattamista taajuusalueista ks. tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta.

( 37 ) Ks. (em.) 29.5.2015 annetun komission ehdotuksen perustelujen 3 kohta. Kyseisessä ehdotuksessa komissio viittaa lisäksi 19.2.2015 annettuun radiotaajuuspolitiikkaa käsittelevän ryhmän lausuntoon Euroopan poliittisista tavoitteista (”RSPG Opinion on Common Policy Objectives for WRC‑15”, RSPG15-593 final).

( 38 ) SEUT 3 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus erityisesti siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.

( 39 ) Ks. lausunto 3/15 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), 14.2.2017 (EU:C:2017:114, 105–107 kohta) ja vastaavasti lausunto 2/15, 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 180 ja 181 kohta). Ks. tässä yhteydessä päätöksen N:o 243/2012 johdanto-osan kymmenes perustelukappale, jossa todetaan, että ”vaikka taajuuksien hallinta kuuluukin vielä pääasiallisesti kansalliseen toimivaltaan, sen olisi oltava voimassa olevan unionin lainsäädännön mukaista ja sen olisi mahdollistettava unionin politiikan eri osa-alueiden toteuttaminen”. Ks. lisäksi direktiivin 2009/140 johdanto-osan 28 perustelukappale, jossa todetaan seuraavaa: ”Vaikka taajuuksien hallinnointi kuuluu edelleen jäsenvaltioiden toimivaltaan, strateginen suunnittelu, yhteisön tason koordinointi ja tarvittaessa yhdenmukaistaminen voivat auttaa varmistamaan, että taajuuksien käyttäjät saavat sisämarkkinoista täyden hyödyn ja että EU:n etuja voidaan puolustaa tehokkaasti maailmanlaajuisesti.”

( 40 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta.

( 41 ) Ks. päätöksen N:o 676/2002 1 artiklan 4 kohta ja päätöksen N:o 243/2012 1 artiklan 3 kohdan toinen alakohta. Ks. myös vastaavasti direktiivin 2002/21 johdanto-osan seitsemäs perustelukappale. Ks. lisäksi tässä yhteydessä SEU 4 artiklan 2 kohta, jonka mukaan unioni kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on valtion alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen, joka säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla, sekä SEUT 346 artiklan 1 kohdan a alakohta, jonka mukaan mikään jäsenvaltio ei ole velvollinen antamaan tietoja, joiden ilmaisemisen se katsoo keskeisten turvallisuusetujensa vastaiseksi.

( 42 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 7 kohta.

( 43 ) Ks. erityisesti lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 28.4.2015, komissio v. neuvosto (C‑28/12, EU:C:2015:282, 54 kohta).

( 44 ) Maailman radioviestintäkonferenssista ks. Genevessä (Sveitsi) vuonna 1992 pidetyn ITU:n täysivaltaisten edustajien konferenssin hyväksymän ITU:n peruskirjan, sellaisena kuin se on Kiotossa (Japani) vuonna 1994, Minneapolisissa (Yhdysvallat) vuonna 1998, Marrakeshissa (Marokko) vuonna 2002, Antalyassa (Turkki) vuonna 2006 ja Guadalajarassa (Meksiko) vuonna 2010 pidettyjen täysivaltaisten edustajien konferensseissa hyväksyttyine muutoksineen, 13 artiklan 1 ja 2 kohta, jotka esitetään tämän ratkaisuehdotuksen 6 kohdassa, ja ITU:n yleissopimuksen 7 artikla.

( 45 ) SEUT 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitetusta ilmaisusta ”joilla on oikeusvaikutuksia” ks. tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258, 56 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Radio-ohjesäännön ja sen tarkistusten sitovuudesta ks. ITU:n peruskirjan 4 artiklan 3 kohta, joka esitetään tämän ratkaisuehdotuksen 5 kohdassa, sekä ITU:n peruskirjan 54 artikla. Unionin säädöksissä olevista viittauksista ITU:hun ja radio-ohjesääntöön ks. lisäksi tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta ja alaviite 34.

( 46 ) Mielestäni unionin tuomioistuimen ei tarvitse lausua nyt käsiteltävän asian yhteydessä siitä, oliko neuvoston myös pakko soveltaa SEUT 218 artiklan 9 kohtaa. Tätä ei nimittäin ole nyt käsiteltävässä asiassa tarpeen pohtia, koska neuvosto ilmoittaa tosiasiassa soveltaneensa mainittua määräystä riidanalaisen toimen hyväksymisen yhteydessä.

( 47 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 68 ja 72 kohta.

( 48 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 81 ja 82 kohta.

( 49 ) Ks. erityisesti neuvoston päätelmät komission tiedonannosta ”Euroopan kannat Maailman radioviestintäkonferenssissa (WRC‑2000)” (asiakirja 7788/00); neuvoston päätelmät komission tiedonannosta ”ITU:n järjestämä maailman radioviestintäkonferenssi 2007 (WRC‑07)” (asiakirja 11991/07) ja neuvoston päätelmät Kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) järjestämästä maailman radioviestintäkonferenssista 2012 (WRC‑12) (asiakirja 10301/11).

( 50 ) Unionin toimen oikeudellisen perustan ilmoittamisesta ks. analogisesti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C‑370/07, EU:C:2009:590, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja oikean oikeusperustan valinnasta lausunto 1/08 (sopimukset palvelukaupan yleissopimuksen (GATS-sopimus) yhteydessä annettujen erityissitoumusten listojen muuttamisesta, 30.11.2009 (EU:C:2009:739, 172 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. lisäksi tuomio 6.5.2008, parlamentti v. neuvosto (C‑133/06, EU:C:2008:257, 60 kohta).

( 51 ) SEUT 218 artiklan 9 kohdan synnystä ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 23.

( 52 ) Tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio (60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta). Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 10.

( 53 ) Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 75 ja 76 kohta.

( 54 ) Yhdistynyt kuningaskunta ei ole ottanut kantaa riidanalaisen toimen luonteeseen tai oikeusvaikutuksiin.

( 55 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 17–23 kohta.

( 56 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10 ja 12 kohta. Käytännöstä, jota neuvosto on noudattanut aiemmissa maailman radioviestintäkonferensseissa, ks. tämän ratkaisuehdotuksen 64 kohta.

( 57 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohta.

( 58 ) SEUT 288 artiklan mukaan päätös on kaikilta osiltaan sitova.

( 59 ) Perussopimuksissa määrätään päätelmien muodosta itse asiassa vain tiettyjen Eurooppa-neuvoston toimien yhteydessä. Ks. SEUT 148 artikla.

( 60 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10 kohta.

( 61 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta.

( 62 ) Ks. vastaavasti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C‑370/07, EU:C:2009:590, 37 ja 38 kohta).

( 63 ) Ks. tuomio 14.6.2016, komissio v. McBride ym. (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 64 ) Ks. tuomio 14.6.2016, komissio v. McBride ym. (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 65 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10 ja 11 kohta.

( 66 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta.

( 67 ) Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohta.

( 68 ) Ks. vastaavasti tuomio 18.12.2014, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C‑81/13, EU:C:2014:2449, 66 kohta) ja yksiselitteisemmin julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C‑81/13, EU:C:2014:2114, 98 kohta).

( 69 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 72 kohta ja alaviite 59.

( 70 ) Ks. tuomio 28.7.2016, neuvosto v. komissio (C‑660/13, EU:C:2016:616, 31 ja 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 71 ) Ks. tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto (C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 149 kohta) ja tuomio 28.4.2015, komissio v. neuvosto (C‑28/12, EU:C:2015:282, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös vastaavasti tuomio 13.7.2004, komissio v. neuvosto (C‑27/04, EU:C:2004:436, 81 kohta).

( 72 ) SEUT 296 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jollei perussopimuksissa määrätä annettavan säädöksen lajia, toimielimet valitsevat sen sovellettavien menettelyjen mukaisesti tapauskohtaisesti suhteellisuusperiaatetta noudattaen.

( 73 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10 ja 12 kohta.

( 74 ) Kyseisessä määräyksessä määrätään, että jos neuvosto perussopimusten mukaan tekee ratkaisunsa komission ehdotuksesta, se saa muuttaa ehdotusta vain yksimielisesti joitakin määräyksessä lueteltuja poikkeuksia lukuun ottamatta.

( 75 ) Ks. vastaavasti julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:224, 189 kohta).

( 76 ) Ks. vastaavasti tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto (C-643/15 ja C-647/15, 148 kohta), jossa unionin tuomioistuin toteaa, että toimielinten välisen tasapainon periaate on esteenä sille, että Eurooppa-neuvosto muuttaisi perussopimuksissa määrättyä määräenemmistösääntöä ja edellyttäisi SEUT 68 artiklan perusteella antamissaan päätelmissä, että neuvosto päättää asiasta yksimielisesti.

( 77 ) Oikeusperustan valinnasta ks. analogisesti tuomio 26.3.1987, komissio v. neuvosto (45/86, EU:C:1987:163, 12 kohta) ja tuomio 23.2.1988, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (68/86, EU:C:1988:85, 6 kohta).

( 78 ) Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:224, 189 kohta). Ks. myös vastaavasti julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C‑28/12, EU:C:2015:43, 81 kohta).