Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Tesauro 26 päivänä kesäkuuta 1997. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Helleenien tasavalta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivi 76/464/ETY - Vesien pilaaminenue - Direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti. - Yhdistetyt asiat C-232/95 ja C-233/95.



Oikeustapauskokoelma 1998 sivu I-03343



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1 Komissio on nostanut EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan nojalla kaksi kannetta ja vaatinut yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Helleenien tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen sekä tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY(1) (jäljempänä direktiivi) mukaisia velvoitteitaan.

Komission mukaan Kreikan hallitus on laiminlyönyt direktiivin 7 artiklassa säädettyjen sellaisten ohjelmien laatimisen, joiden avulla Vegoritisjärven, Soulosjoen ja Pagasitikoslahden vesien pilaamista vähennettäisiin, ja näiden ohjelmien täytäntöönpanon määräaikojen vahvistamisen. Lisäksi komissio väittää, että Kreikan hallitus on laiminlyönyt direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa säädetyn päästöstandardit vahvistavan ennakkolupamenettelyn toteuttamisen edellä mainittuihin vesiympäristöihin päästettävien vaarallisten aineiden päästöjä varten.

2 Perustamissopimuksen 100 ja 235 artiklan nojalla annetun direktiivin tavoitteet on ilmaistu sen 2 artiklassa seuraavasti:

"Jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet lopettaakseen 1 artiklassa tarkoitettujen vesien pilaaminen liitteen luettelon I aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvilla vaarallisilla aineilla ja vähentääkseen mainittujen vesien pilaamista liitteen luettelon II aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvilla vaarallisilla aineilla, jonka päämäärän saavuttamisessa tämän direktiivin säännökset ovat vasta ensimmäinen askel."(2)

Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi käytettävissä olevista keinoista säädetään direktiivin seuraavissa artikloissa. Erityisen tärkeänä on pidettävä 7 artiklaa, jossa säädetään seuraavaa:

"1. Jotta 1 artiklassa tarkoitettujen vesien pilaamista luettelon II aineilla voidaan vähentää, jäsenvaltioiden on vahvistettava ohjelmat, joiden täytäntöönpanossa niiden on sovellettava erityisesti 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja menetelmiä.

2. Kaikkiin sellaisiin 1 artiklassa tarkoitettuihin vesiin tehtäviin päästöihin, joiden voidaan epäillä sisältävän jotakin luettelon II ainetta, on oltava asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen etukäteen antama lupa, jossa vahvistetaan päästöstandardit. Tällaisten standardien on perustuttava laatutavoitteisiin, jotka määrätään 3 kohdassa säädetyllä tavalla.

3. Edellä 1 kohdassa tarkoitetuissa ohjelmissa on oltava veden laatutavoitteet, jotka on vahvistettava mahdollisten neuvoston direktiivien mukaisesti.

4. - -

5. Ohjelmissa on asetettava määräajat niiden täytäntöönpanoa varten.

6. Ohjelmat ja tulokset niiden toteuttamisesta on ilmoitettava komissiolle.

7. Komissio vertailee säännöllisesti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa ohjelmia varmistaakseen, että niiden toteuttaminen on riittävän yhdenmukaista. Pitäessään sitä tarpeellisena komissio tekee neuvostolle tätä varten aiheelliset ehdotukset."

3 Yksityiset henkilöt olivat valittaneet Vegoritisjärven ja sen tärkeimmän sivujoen Soulosin sekä Pagasitikoslahden vesiympäristön huonosta tilasta. Valitusten johdosta komissio vaati Kreikan viranomaisilta tietoja asiaa koskevien yhteisön direktiivien mukaisesti toteutetuista toimenpiteistä kyseisten alueiden pilaamisen estämiseksi tai vähentämiseksi.

Komission esittämät moitteet koskivat aluksi ympäristöä koskevien eri direktiivien säännösten useita loukkaamisia.(3) Oikeudenkäyntiä edeltävässä hallinnollisessa menettelyssä komissio päätti kuitenkin luopua suurimmasta osasta väitteitään ja päättää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen tähtäävät menettelyt muiden kuin nyt käsiteltävänä olevan direktiivin osalta, koska Kreikan viranomaisten vastauksissa oli komission mukaan riittävän selvästi tunnustettu sen rikkominen.

4 Komissio lähetti Kreikan hallitukselle kaksi väitetiedoksiantoa ja kaksi perusteltua lausuntoa,(4) joissa se katsoi, että Kreikan viranomaisten toimenpiteet olivat olleet näiltä osin riittämättömät, ja päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevat kanteet yhteisöjen tuomioistuimessa.

Kanteiden kohde on seuraava: Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Helleenien tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen ja direktiivin 2 ja 7 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole laatinut direktiivin 7 artiklassa tarkoitettuja veden laatutavoitteet ja ohjelmien täytäntöönpanon määräajat sisältäviä ohjelmia direktiivin liitteenä olevan luettelon II aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvilla vaarallisilla aineilla tapahtuvan Vegoritisjärven ja Soulosjoen (asia C-232/95) ja Pagasitikoslahden pilaamisen vähentämiseksi (asia C-233/95) ja koska se ei ole toteuttanut aineiden päästöjä varten direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua päästöstandardit vahvistavaa ennakkolupamenettelyä.

5 Kreikan hallitus on vaatinut komission kanteiden hylkäämistä ja esittänyt kirjelmissään ja suullisissa huomautuksissaan istunnossa vaatimuksensa perusteeksi hyvinkin ristiriitaisia perusteluja. Se on nimenomaisesti tunnustanut laiminlyöneensä direktiivin 7 artiklassa tarkoitettujen ohjelmien laatimisen, ainakin siltä osin, ettei se ole noudattanut direktiivissä säädettyä määräaikaa, eikä näin myöskään vahvistanut näiden ohjelmien täytäntöönpanon määräaikoja, eikä näin myöskään ilmoittanut niitä komissiolle 7 artiklan 5 kohdan mukaisesti; se on tunnustanut tällä tavoin, että ainakin jotkut niistä teollisuuslaitoksista, jotka sijaitsevat kyseessä olevilla alueilla, tekevät edelleen päästöjä näihin vesiin ilman direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ennakkolupaa.

Kreikan hallitus on kuitenkin kiistänyt komission kanteiden perusteet vedoten hierarkkisesti eritasoisiin ja -luonteisiin(5) kansallisiin säädöksiin, jotka osoittavat sen mukaan, että riidan kohteena olevien vesialueiden tila vastaa direktiivissä asetettuja vaatimuksia. Sen mukaan erityisesti mainittujen ohjelmien laatiminen ei ole välttämätöntä, koska vesien laadullisesta ja määrällisestä valvonnasta ja ohjauksesta oli jo olemassa yleisiä ohjelmia ja tämän jälkeenkin oli otettu käyttöön muita menetelmiä (kuten alaan erikoistuneiden tutkimuskeskusten tai yliopistojen suorittamat tutkimukset, oseanografiset lausunnot ym.), joiden avulla kyseessä olevat alueet ovat jatkuvan seurannan kohteena. Lisäksi toimivaltaiset viranomaiset olivat Kreikan hallituksen mukaan toteuttaneet jo erityisen Vegoritisjärveä koskevan ohjelman, jonka oli tarkoitus tulla voimaan vuoden 1997 kuluessa.(6) Pagasitikoslahtea koskevaa vastaavaa ohjelmaa varten oli Kreikan hallituksen mukaan jo varattu tarvittava rahoitus. Näiden syiden vuoksi se katsoo, että tältä osin kaikki mahdollinen direktiivin rikkominen on katsottava lakanneeksi.

Vaarallisten aineiden päästöjä koskevan lupamenettelyn osalta vastaajana oleva hallitus esittää yksityiskohtaisen luettelon niistä teollisuuslaitoksista, joilla on jo lupa ja jotka tekevät päästönsä kyseisiin vesiin toimivaltaisten viranomaisten valvonnassa. Niiden laitosten osalta taas, joilla ei tällaista lupaa ole, Kreikan hallitus korostaa, ettei niiden määrä ole suuri, että niiden tuottamien päästöjen määrä on alhainen ja etteivät nämä päästöt ole erityisen vaarallisia. Lisäksi se vakuuttaa, että tilanteen korjaamisen edellyttämiin menettelyihin on ryhdytty myös niiden laitosten osalta, joilla ei vielä ole kyseistä lupaa, joten myös tältä kannalta arvioituna komission kanteita on pidettävä perusteettomina.

6 On täysin selvää, että vastaajana olevan hallituksen perusteluihin ei voida yhtyä riidanalaisten ohjelmien eikä ennakkolupamenettelynkään osalta.

Kyseiset ohjelmat on nimenomaisesti tarkoitettu, kuten direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa todetaan, 1 artiklassa tarkoitettujen vesien pilaamisen vähentämiseksi luettelon II aineilla. On siis kyse menetelmistä, joita direktiivissä itsessään pidetään ensisijaiseksi asetettujen ympäristönsuojelutavoitteiden saavuttamisen kannalta välttämättöminä. Ohjelmien toteuttamista koskevaan erityiseen velvoitteeseen liittyy velvollisuus vahvistaa niiden täytäntöönpanon määräajat (7 artiklan 5 kohta) sekä velvollisuus ilmoittaa ne komissiolle, jotta tämä voi valvoa niiden riittävyyttä/asianmukaisuutta direktiivin tavoitteiden kannalta ja varmistua siitä, että niiden toteuttaminen on riittävän yhdenmukaista eri jäsenvaltioiden välillä (7 artiklan 7 kohta).(7)

7 Riidatonta on, että Kreikan hallitus ei ole täyttänyt mainittuja velvoitteitaan perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa, jolla ainoana on tässä merkitystä. Kuten todettiin, Vegoritisjärveä koskevasta ohjelmasta säädettiin vasta tänä vuonna (neljä vuotta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen), eikä se ole vieläkään voimassa. Pagasitikoslahtea koskeva ohjelma puolestaan on vasta valmisteluvaiheessa.

Näin ollen käyttöön otetuilla muilla erilaisilla menetelmillä (kansalliset säännökset, tieteelliset tutkimukset, budjettivarojen osoittaminen jne.) ei ole merkitystä direktiivin 7 artiklan erityisten säännösten loukkaamista arvioitaessa, mistä nyt esillä olevassa asiassa on kysymys. Vaikka tällaisilla menetelmillä niitä kokonaisuutena tarkastellen kyettäisiinkin saavuttamaan direktiivissä asetetut tavoitteet (mitä asiassa ei kuitenkaan ole missään tapauksessa pystytty osoittamaan), oikeudenkäynnin kohteena olevien, muiden täsmällisten vaatimusten täyttämiseen liittyvien ohjelmien puuttumiseen ja ilmoittamatta jättämiseen tämä ei vaikuttaisi millään tavalla, kuten jo aiemmin todettiin.(8)

8 Tämä kanta on täysin yhteisöjen tuomioistuimen omaksuman linjan mukainen. Se on jo useaan otteeseen oikeuskäytännössään todennut, että vaikka direktiivin saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä ei välttämättä edellytäkään sen säännösten virallista ja sanamuodon mukaista toistamista nimenomaisessa erityisessä säännöksessä, yleistä sääntelykokonaisuutta voidaan pitää asianmukaisena täytäntöönpanemisena ainoastaan siinä tapauksessa, että sillä taataan riittävän selvästi ja yksityiskohtaisesti direktiivin täysimääräinen soveltaminen.(9) Täytäntöönpanolta edellytetty yksityiskohtaisuus ja tarkkuus on saanut sittemmin erityistä merkitystä yhteisöjen tuomioistuimen ympäristöä koskevassa oikeuskäytännössä, koska ympäristöalan direktiivien mukaan kukin jäsenvaltio vastaa alueellaan yhteisen ympäristön suojelusta.(10)

Tämän lisäksi eräässä melko samankaltaisessa asiassa antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tuomitsi Luxemburgin suurherttuakunnan siitä syystä, ettei se ollut noudattanut (muun muassa) direktiivin säännöstä, jossa edellytettiin erityisten menetelmien käyttöönottamista direktiivissä vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.(11) Kyse oli nestemäisten ravintoaineiden pakkauksesta 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/339/ETY 3 artiklasta,(12) jonka perusteella jäsenvaltioilla on velvollisuus laatia ohjelmat nestemäisten elintarvikkeiden pakkausten painon ja/tai tilavuuden vähentämiseksi lopullisesti käsiteltävissä talousjätteissä ja ilmoittaa ne komissiolle.

9 Direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun luvan osalta riittää, kun todetaan, että Kreikan hallitus ei esitä olennaisesti mitään muuta kuin että se on asteittain pyrkinyt korjaamaan myös ne tilanteet, joissa vaarallisia aineita päästetään vesiympäristöön ilman lupaa, eli tilanteet, joita viranomaiset eivät millään tavoin valvo. Tällä tavoin Kreikan hallitus on aivan yksiselitteisesti tunnustanut laiminlyöneensä jäsenyysvelvoitteensa, minkä osalta muiden perusteiden esittäminen on siis turhaa.(13)

10 Vaikuttaa siltä, että Kreikan hallitus on esillä olevassa asiassa sen sijaan, että se olisi kiistänyt komission sitä vastaan esittämät väitteet, tyytynyt tosiasiassa tekemään selkoa ponnisteluista, joihin se on tähän mennessä ryhtynyt, sekä tekemistään aloitteista, joita ollaan toteuttamassa direktiivin noudattamiseksi, täysin tietoisena siitä, ettei direktiiviä ole saatettu voimaan täysimääräisesti, sekä siitä, ettei täytäntöönpanoa ole suoritettu sille asetetussa määräajassa.

On selvää, että näillä hankkeilla, joihin onkin suhtauduttava tyytyväisyydellä, ei erittäin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kuitenkaan voida perustella direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntiä.

11 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

- toteaa, että Helleenien tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 189 artiklan ja tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY 2 ja 7 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole laatinut direktiivin 7 artiklassa tarkoitettuja veden laatutavoitteet ja ohjelmien täytäntöönpanon määräajat sisältäviä ohjelmia Vegoritisjärven ja sen sivujoen Soulosin ja Pagasitikoslahden pilaamisen vähentämiseksi direktiivin liitteessä II mainituilla vaarallisilla aineilla ja koska se ei ole edellyttänyt direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa säädettyä ennakkolupaa näiden aineiden päästämiseltä kyseisiin vesiin.

- velvoittaa Helleenien tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

(1) - EYVL L 129, s. 23.

(2) - Direktiivin 1 artiklassa täsmennetään, että direktiiviä sovelletaan sisämaan pintavesiin, aluevesiin, sisäisiin rannikkovesiin ja pohjaveteen. Liitteessä järjestetään vaarallisena pidettävien aineiden luokat ja ryhmät I ja II luetteloksi sen mukaan, kuinka vaarallisena aineen päästämistä on pidettävä vesille, joihin päästöt tehdään.

(3) - Tarkemmin sanoen nyt käsiteltävänä olevan direktiivin lisäksi komission moitteet koskivat Pagasitikoslahden osalta uimaveden laadusta 8 päivänä joulukuuta 1975 annettua neuvoston direktiiviä 76/160/ETY (EYVL L 31, s. 1) sekä seuraavia muita direktiivejä, erityisesti Vegoritisjärven ja Soulosjoen osalta: jäsenvaltioissa juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista 16 päivänä kesäkuuta 1975 annettu neuvoston direktiivi 75/440/ETY (EYVL L 194, s. 26), jäsenvaltioissa sovellettavista juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden määritysmenetelmistä sekä näytteenotto- ja analysointitiheydestä 9 päivänä lokakuuta 1979 annettu neuvoston direktiivi 79/869/ETY (EYVL 271, s. 44), juomaveden laadusta 15 päivänä kesäkuuta 1984 annettu neuvoston direktiivi 80/778/ETY (EYVL L 229, s. 11), suojelua ja parantamista edellyttävien makeiden vesien laadusta kalojen elämän turvaamiseksi 18 päivänä heinäkuuta 1978 annettu neuvoston direktiivi 78/659/ETY (EYVL L 222, s. 1), jätteistä 15 päivänä kesäkuuta 1975 annettu neuvoston direktiivi 75/442/ETY (EYVL L 194, s. 39), myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä 20 päivänä maaliskuuta 1978 annettu neuvoston direktiivi 78/319/ETY (EYVL L 84, s. 43).

(4) - Nämä asiakirjat oli päivätty 29.6.1989 ja 16.10.1992 (Vegoritisjärvi) sekä 27.5.1991 ja 22.6.1994 (Pagasitikoslahti).

(5) - Jotkut näistä säännöksistä olivat voimassa jo ennen direktiivin antamista.

(6) - Kreikan hallituksen edustaja esitti tätä koskevan ilmoituksen ensimmäisen kerran vasta istunnossa.

(7) - Tässä yhteydessä todettakoon vielä, että direktiivin oikeudellisena perustana ovat perustamissopimuksen 100 ja 235 artikla. Lisäksi sen kolmannen perustelukappaleen mukaan "eroavuudet jäsenvaltioissa jo sovellettavien tai valmisteilla olevien, tiettyjen vaarallisten aineiden vesiympäristöön päästämistä koskevien säännösten välillä voivat aiheuttaa erilaisia kilpailun edellytyksiä ja siten vaikuttaa suoraan yhteismarkkinoiden toimintaan - - ". Näin varmistetaan, siltä osin kuin se on tarpeen, että komissiolla on keskeinen tehtävä jäsenvaltioiden täytäntöönpanemien ohjelmien ja niiden toteuttamisen seurannassa.

(8) - Kreikan hallituksen edustaja vahvisti nimenomaisesti tämän seikan vastauksessaan yhteisöjen tuomioistuimen kysymykseen ja tunnusti, että menetelmät, joista on kysymys, eivät sellaisenaan riitä niiden tavoitteiden saavuttamiseen, jotka on pyritty toteuttamaan direktiivissä säädettyjen erityisten ohjelmien avulla.

(9) - Ks. esim. asia C-131/88, komissio v. Saksa, tuomio 28.2.1991 (Kok. 1991, s. I-825, 6 kohta).

(10) - Ks. asia 247/85, komissio v. Belgia, tuomio 8.7.1987 (Kok. 1987, s. 3029, 9 kohta) ja asia 262/85, komissio v. Italia, tuomio 8.7.1987 (Kok. 1987, s. 3073, 9 kohta), jotka koskevat kumpikin luonnonvaraisten lintujen suojelua.

(11) - Asia C-252/89, komissio v. Luxemburg, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-3973; julkaistu lyhennelmänä).

(12) - EYVL L 176, s. 18.

(13) - Tässä yhteydessä on syytä todeta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivistä johtuvien velvollisuuksien osittaista noudattamista ei voida pitää direktiivin asianmukaisena täytäntöönpanemisena (ks. asia 91/79, komissio v. Italia, tuomio 18.3.1980, Kok. 1980, s. 1099, 6 kohta).