Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 22 päivänä kesäkuuta 1989. - Fratelli Costanzo SpA vastaan Comune di Milano. - Tribunale amministrativo regionale della Lombardian, Italia, esittämä ennakkoratkaisupyyntö. - Julkiset rakennusurakat - Poikkeuksellisen edulliset tarjoukset - Direktiivien välitön vaikutus hallintoon. - Asia 103/88.



Oikeustapauskokoelma 1989 sivu 01839

Ruotsink. erityispainos sivu 00083

Suomenk. erityispainos sivu 00095



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1. Lainsäädäntöjen lähentäminen - Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyt - Direktiivi 71/305/ETY - Urakkasopimuksen tekeminen - Poikkeuksellisen edulliset tarjoukset - Automaattinen poissulkeminen - Hylättävyys - Velvollisuus toteuttaa tarkastusmenettely - Tarkastettavat tarjoukset - Kansallisten tuomioistuinviranomaisten ja hallinnollisten viranomaisten velvollisuudet

(Neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohta)

2. Toimielinten säädökset - Direktiivit - Välitön vaikutus - Edellytykset - Seuraukset

(ETY:n perustamissopimuksen 189 artiklan kolmas kohta)

Tiivistelmä

1. Direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdassa, jonka sisällöstä jäsenvaltiot eivät saa olennaisesti poiketa saattaessaan direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystä, kielletään jäsenvaltioita antamasta säännöksiä, joissa julkisesta rakennusurakkakilpailusta automaattisesti suljetaan pois tiettyjä matemaattisin perustein määriteltyjä tarjouksia sen sijaan, että hankintaviranomainen velvoitettaisiin soveltamaan direktiivissä säädettyä kontradiktorista tarkastusmenettelyä.

Jäsenvaltiot voivat velvoittaa tarjousten tarkastamiseen silloin, kun tarjoukset vaikuttavat poikkeuksellisen edullisilta, eivätkä ainoastaan silloin, kun ne ovat selkeästi poikkeuksellisen edullisia.

Hallintoviranomaiset, kunnalliset hallintoviranomaiset mukaan lukien, ovat kansallisen tuomioistuimen tavoin velvollisia soveltamaan neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan säännöksiä ja olemaan soveltamatta sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka eivät ole kyseisen direktiivin kohdan mukaisia.

2. Kaikissa tapauksissa, joissa direktiivin säännökset ovat sisältönsä osalta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset oikeussubjektit voivat vedota niihin kansallisessa tuomioistuimessa valtiota vastaan, jos valtio ei ole asetetussa määräajassa saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystä tai jos se ei ole tehnyt sitä asianmukaisesti.

Julkishallinnolla kokonaisuudessaan, kunnat ja muut hajautetut julkisyhteisöt ja elimet mukaan lukien, on velvollisuus soveltaa direktiivin säännöksiä silloin, kun ne edellytykset täyttyvät, joita yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on asetettu sille, että yksityiset oikeussubjektit voivat vedota direktiivin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa.

Asianosaiset

Asiassa 103/88,

jonka Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Italia, on saattanut ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan mukaisesti yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen ensin mainitussa tuomioistuimessa vireillä olevassa riita-asiassa

Fratelli Costanzo SpA, italialainen yhtiö, kotipaikka Misterbianco,

vastaan

Comune di Milano

ennakkoratkaisun julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 26 päivänä heinäkuuta 1971 annetun neuvoston direktiivin 71/305/ETY (EYVL L 185, s. 5) 29 artiklan 5 kohdan sekä perustamissopimuksen 189 artiklan kolmannen kohdan tulkinnasta,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,

toimien kokoonpanossa: presidentti O. Due, jaostojen puheenjohtajat R. Joliet ja F. Grévisse sekä tuomarit Sir Gordon Slynn, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler ja J. C. Moitinho de Almeida,

julkisasiamies: C. O. Lenz,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies H. A. Rühl,

ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet:

- pääasian kantajan Fratelli Costanzo SpA:n puolesta kirjallisessa käsittelyssä asianajajat L. Acquarone, M. Alì, F. P. Pugliese, M. Annoni ja G. Ciampoli ja suullisessa käsittelyssä asianajaja L. Acquarone,

- pääasian vastaajan Comune di Milanon puolesta kirjallisessa käsittelyssä asianajajat P. Marchese, C. Lopopolo ja S. Ammendola ja suullisessa käsittelyssä asianajaja P. Marchese,

- pääasian väliintulijan Impresa Ing. Lodigiani SpA:n puolesta kirjallisessa käsittelyssä asianajajat E. Zauli ja G. Pericu ja suullisessa käsittelyssä asianajaja G. Pericu,

- Espanjan kuningaskunnan hallituksen puolesta kirjallisessa käsittelyssä asiamiehinä J. Conde de Saro ja R. Silva de Lapuerta ja suullisessa käsittelyssä asiamiehenä R. Silva de Lapuerta,

- Italian tasavallan hallituksen puolesta asiamiehenä ulkoministeriön diplomaattisten riita-asioiden päällikkö professori L. Ferrari Bravo, avustajanaan valtionasiamies I. M. Braguglia,

- Euroopan yhteisöjen komission puolesta kirjallisessa ja suullisessa käsittelyssä asiamiehenä oikeudellisen osaston virkamies G. Berardis,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen ja 7.3.1989 pidetyn suullisen käsittelyn,

kuultuaan julkisasiamiehen 25.4.1989 pidetyssä suullisessa käsittelyssä esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

PERUSTELUT

Tuomion perustelut

1 Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia on 16.12.1987 tekemällään ja yhteisöjen tuomioistuimeen 30.3.1988 saapuneella päätöksellä esittänyt ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla useita ennakkoratkaisukysymyksiä julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 26 päivänä heinäkuuta 1971 annetun neuvoston direktiivin 71/305/ETY (EYVL L 185, s. 5) 29 artiklan 5 kohdan sekä perustamissopimuksen 189 artiklan kolmannen kohdan tulkinnasta.

2 Nämä kysymykset on esitetty riita-asiassa, jossa pääasian kantajana oleva yhtiö Fratelli Costanzo SpA, jäljempänä 'Costanzo', pyytää kumoamaan päätöksen, jolla Milanon giunta municipale (kunnanhallitus) on hylännyt Costanzon tarjouksen julkista rakennusurakkaa koskevassa tarjouskilpailussa ja antanut kyseisen urakkasopimuksen yhtiölle Impresa Ing. Lodigiani SpA, jäljempänä 'Lodigiani'.

3 Neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavasti:

"Jos tiettyä sopimusta varten jätetyt tarjoukset vaikuttavat sopimuksen kohteeseen nähden poikkeuksellisen edullisilta, hankintaviranomainen tarkistaa tarjousten sisällön ennen päätöstään urakkasopimuksen tekemisestä. Hankintaviranomainen ottaa huomioon tämän tarkistuksen tulokset.

Tätä varten hankintaviranomainen pyytää tarjouksen tekijältä tarvittavia selvityksiä ja ilmoittaa tälle tarvittaessa hyväksymättöminä pitämistään selvityksistä.

Jos sopimukseen liittyvissä asiakirjoissa edellytetään rakennusurakkasopimuksen tekemistä edullisimman tarjoushinnan perusteella, hankintaviranomaisen on perusteltava liian edullisiksi katsomiensa tarjousten hylkääminen neuvoston 26 päivänä heinäkuuta 1971 tekemällä päätöksellä perustamalle neuvoa-antavalle komitealle."

4 Direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohta on Italiassa pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen mukauttamisesta Euroopan talousyhteisön direktiiveihin 8.8.1977 annetun lain N:o 584 24 artiklan 3 alakohdan säännöksillä (GURI N:o 232, 26.8.1977, s. 6272). Kyseinen alakohta on seuraava:

"Jos tiettyä sopimusta varten jätetyt tarjoukset vaikuttavat sopimuksen kohteeseen nähden poikkeuksellisen edullisilta, hankintaviranomainen, joka on pyytänyt tarjouksen tekijältä tarvittavat selvitykset ja tarvittaessa ilmoittanut tälle hyväksymättöminä pitämistään selvityksistä, tarkastaa tarjousten sisällön ja voi hylätä ne, jos se katsoo, että ne eivät ole asianmukaisia. Tässä tapauksessa, jos urakkailmoituksessa määrätään perusteena käytettäväksi alinta hintaa, hankintaviranomaisen on ilmoitettava tarjousten hylkäämisestä sekä hylkäämisen perusteista yleisten töiden ministeriöön, josta tieto välitetään tämän lain 6 artiklan 1 alakohdassa asetetussa määräajassa Euroopan talousyhteisön julkisyhteisöjen sopimuksia käsittelevälle neuvoa-antavalle komitealle."

5 Vuonna 1987 Italian hallitus on antanut kolme perättäistä laki-asetusta (decreto-legge), joilla on väliaikaisesti muutettu lain N:o 584 24 artiklan 3 alakohtaa (laki-asetus N:o 206, 25.5.1987, GURI N:o 120, 26.5.1987, s. 5; laki-asetus N:o 302, 27.7.1987, GURI N:o 174, 28.7.1987, s. 3; laki-asetus N:o 393, 25.9.1987, GURI N:o 225, 26.9.1987, s. 3).

6 Kunkin kolmen laki-asetuksen 4 artikla on sama ja sisällöltään seuraava:

"Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen nopeuttamiseksi ja kahden vuoden ajaksi tämän laki-asetuksen voimaantulopäivästä sekä 8.8.1977 säädetyn lain N:o 584 24 artiklan 3 alakohdan mukaisesti poikkeuksellisen edullisina ja tarjouskilpailusta poissuljettavina pidetään tarjouksia, joissa esitetty alennus on suurempi kuin hyväksyttyjen tarjousten sisältämien prosentuaalisten alennusten keskiarvo, jota on korotettu urakkailmoituksessa pakollisesti ilmoitettavalla prosentuaalisella osuudella."

7 Näiden laki-asetusten voimassaolo on päättynyt, koska niitä ei ole muutettu laeiksi Italian perustuslaissa määrätyssä määräajassa. Myöhemmin säädetyssä laissa on kuitenkin täsmennetty, että näiden laki-asetusten perusteella tehdyt oikeudelliset toimet ovat edelleen voimassa (laki N:o 478, 1 artikla, 2 kohta, 25.11.1987, GURI N:o 277, 26.11.1987, s. 3).

8 Comune di Milano on vuonna 1990 Italiassa pidettyjä jalkapallon maailmanmestaruuskilpailuja varten julistanut rajoitetun tarjouskilpailun jalkapallostadionin kunnostamistöistä. Urakkasopimus tehtäisiin alimman hinnan perusteella.

9 Urakkailmoituksesta ilmenee, että edellä mainitun 25.5.1987 annetun laki-asetuksen N:o 206 4 artiklan mukaisesti poikkeuksellisen edullisina ja siten urakkakilpailusta poissuljettavina pidetään tarjouksia, joissa korotus urakalle vahvistettuun pohjahintaan verrattuna on yli 10 prosenttia pienempi kuin kaikissa tarjouskilpailuun hyväksytyissä tarjouksissa esitetty keskimääräinen korotus.

10 Tarjouskilpailuun hyväksytyissä tarjouksissa urakalle vahvistettu pohjahinta ylittyi keskimäärin 19,48 prosenttia. Urakkailmoituksen mukaisesti kaikki tarjoukset, joissa pohjahinta ei ylittynyt ainakin 9,48 prosentilla, oli automaattisesti suljettava pois tarjouskilpailumenettelystä.

11 Costanzon esittämä tarjous oli pohjahintaa edullisempi. Urakkailmoituksessa tarkoitetun laki-asetuksen 25.9.1987 korvanneen laki-asetuksen N:o 393 4 artiklan perusteella Milanon giunta municipale päätti 6.10.1987 sulkea pois Costanzon tarjouksen tarjouskilpailusta ja antaa urakan Lodigianille, jonka tekemä tarjous oli edullisin tarjouskilpailuilmoituksessa asetetun edellytyksen mukaisista tarjouksista.

12 Costanzo on valittanut päätöksestä Tribunale amministrativo regionale per la Lombardiaan ja väittänyt erityisesti, että päätös oli laiton, koska se perustui laki-asetukseen, joka ei ollut neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan mukainen.

13 Tämän johdosta kyseinen tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

"A - Ottaen huomioon, että ETY:n perustamissopimuksen 189 artiklan nojalla direktiivin säännökset voivat koskea 'saavutettavaa tulosta' (jäljempänä 'tulossäännökset') tai tietyn tuloksen saavuttamisen 'muotoa ja keinoja' (jäljempänä 'muoto- ja keinosäännökset'), onko 26 päivänä heinäkuuta 1971 annetun neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan säännös (osa, jossa säädetään, että poikkeuksellisen edullisen tarjouksen tapauksessa hankintaviranomainen 'tarkastaa tarjouksen sisällön' ja on velvollinen pyytämään tarjouksen tekijää hankkimaan tarvittavat selvitykset ja ilmoittamaan tälle hyväksymättöminä pitämistään selvityksistä) 'tulossäännös' ja joka tapauksessa luonteeltaan sellainen, että Italian tasavalta on velvollinen saattamaan sen osaksi kansallista oikeusjärjestystään voimatta mitenkään olennaisesti muuttaa sen sisältöä (mitä on tosiasiallisesti muutettu 8.8.1977 annetun lain N:o 584 24 artiklan 3 kohdan tapauksessa) vai onko kyseessä 'muoto- ja keinosäännös' eli sellainen säännös, että Italian tasavalta voi poiketa siitä säätämällä, että poikkeuksellisen edullisen tarjouksen tapauksessa tarjouksen tekijä on automaattisesti suljettava pois tarjouskilpailusta ilman 'tarjouksen sisällön tarkastamista' ja ilman, että 'poikkeuksellisen edullisen tarjouksen' tekijää pyydetään esittämään 'selvityksiä'.

B - Jos vastaus kysymykseen A on kieltävä (eli jos direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan säännös on 'muoto- ja keinosäännös'):

B - 1. oliko Italian tasavalta toimivaltainen [saatettuaan edellä mainitun säännöksen osaksi kansallista oikeusjärjestystä (laki N:o 584, 8.8.1977) muuttamatta olennaisesti sen sisältöä poikkeuksellisen edullisen tarjouksen tapauksessa noudatettavan menettelyn osalta] muuttamaan kansallista säännöstä direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä: erityisesti voitiinko laki-asetusten N:o 206, 25.5.1987, N:o 302, 27.7.1987 ja N:o 393, 25.9.1987 - sisällöltään samanlaisella - 4 artiklalla muuttaa 8.8.1977 annetun lain N:o 584 24 artiklaa; ja

B - 2. voitiinko laki-asetusten N:o 206, 25.5.1987, N:o 302, 27.7.1987 ja N:o 393, 25.9.1987 - sisällöltään samanlaisella - 4 artiklalla muuttaa direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohtaa, sellaisena kuin se on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä 8.8.1977 annetulla lailla N:o 584, tässä asiassa ilman aiheellista perustelua - joka on tarpeen yhteisön säädösten tapauksessa (ETY:n perustamissopimuksen 190 artiklan perusteella esitettynä) - ottaen huomioon, että perusteltavuus näyttää yhtäläisen tarpeelliselta yhteisön säännösten soveltamisesta annettujen 'sisäisten' säädösten tapauksessa (jotka tämän johdosta ovat 'subprimaarisia' säädöksiä, joihin asiaa koskevien säännösten puuttuessa on sovellettava sääntöä 'primaaristen' säädösten perustelemisesta).

C - Ilmeneekö eroavuutta direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan säännöksen ja seuraavien säännösten välillä:

a) 8.8.1977 annetun lain N:o 584 24 artiklan 3 kohta (jossa viitataan 'poikkeuksellisen edullisiin tarjouksiin', kun taas direktiivissä viitataan 'selkeästi' luonteeltaan poikkeuksellisen edullisiin tarjouksiin ja säädetään tarjouksen sisällön tarkastamisesta ainoastaan 'selkeästi' poikkeuksellisen edullisen tarjouksen tapauksessa):

b) laki-asetusten N:o 206, 25.5.1987, N:o 302, 27.7.1987 ja N:o 393, 25.9.1987 4 artikla (joissa vastoin direktiivin 29 artiklan 5 kohdan säännöksiä ei sallita alustavaa tarjouksen sisällön tarkastamista pyytämällä asianomaiselta tarjouksen tekijältä selvityksiä; edellä mainituissa laki-asetuksissa ei myöskään viitata 'selkeästi' poikkeuksellisen edullisiin tarjouksiin, ja näin ollen ne vaikuttavat tältä osin pätemättömiltä samoin kuin 8.8.1977 annettu laki N:o 584).

D - (Siinä tapauksessa, että yhteisöjen tuomioistuin pitäisi edellä mainittujen italialaisten säädösten säännöksiä direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan vastaisina), oliko kunnallisella hallintoviranomaisella toimivalta tai velvollisuus olla soveltamatta kyseisen yhteisön säännöksen vastaisia kansallisia säännöksiä (mahdollisesti keskushallintoviranomaisia kuultuaan) vai kuuluiko tämä soveltamatta jättämisen valta tai velvollisuus ainoastaan kansalliselle tuomioistuimelle."

14 Pääasiaa koskevia tosiseikkoja, sovellettavaa lainsäädäntöä, menettelyn kulkua sekä yhteisöjen tuomioistuimessa esitettyjä kirjallisia huomautuksia koskevat tarkemmat tiedot ilmenevät käsittelyä varten laaditusta kertomuksesta. Oikeudenkäyntiasiakirjojen näitä osia käsitellään jäljempänä vain mikäli se on tarpeen yhteisöjen tuomioistuimen perustelujen selvittämiseksi.

Kolmannen kysymyksen toinen osa ja ensimmäinen kysymys

15 Kolmannen kysymyksen toisessa osassa kansallinen tuomioistuin kysyy pääasiallisesti, kielletäänkö neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdassa jäsenvaltioita antamasta säännöksiä, joiden mukaisesti urakkakilpailusta suljetaan pois automaattisesti tiettyjä matemaattisella perusteella määriteltyjä tarjouksia sen sijaan, että hankintaviranomainen olisi velvollinen soveltamaan direktiivissä säädettyä kontradiktorista tarkastusmenettelyä. Ensimmäisessä kysymyksessä kysytään, voivatko jäsenvaltiot saattaessaan direktiivin 71/305/ETY osaksi kansallista oikeusjärjestystä poiketa olennaisesti kyseisen direktiivin 29 artiklan 5 kohdan säännöksistä.

16 Kolmannen kysymyksen toisen osan osalta on tarpeen huomauttaa, että direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdassa säädetään, että hankintaviranomaisen on tarkastettava selkeästi poikkeuksellisen edullisten tarjousten sisältö ja että tällä on tämän vuoksi velvollisuus pyytää tarjouksen tekijää hankkimaan tarvittavat selvitykset. Samassa säännöksessä velvoitetaan hankintaviranomaista ilmoittamaan tarvittaessa tarjouksen tekijälle sellaisista selvityksistä, joita ei voida hyväksyä. Edelleen, jos urakkasopimus tehdään halvimman hinnan perusteella, hankintaviranomaisella on velvollisuus perustella liian edullisina pitämiensä tarjousten hylkääminen neuvoston 26.7.1971 tekemällä päätöksellä perustetulle neuvoa-antavalle komitealle (EYVL L 185, s. 15).

17 Comune di Milano ja Italian hallitus ovat esittäneet, että on direktiivin 29 artiklan 5 kohdan tavoitteen mukaista korvata tässä säännöksessä säädetty kontradiktorinen tarkastusmenettely matemaattisella poissulkemisperusteella. Ne huomauttavat, että direktiivin tavoitteena on, kuten yhteisöjen tuomioistuinkin on todennut 10.2.1982 antamassaan tuomiossa (asia 76/81, Transporoute, Kok. 1982, s. 417, 428), tarjouksen tekijän suojaaminen hankintaviranomaisen mielivallalta. Matemaattinen poissulkemisperuste takaisi tämän täysin. Lisäksi se olisi direktiivissä säädettyä menettelyä nopeampi soveltaa käytännössä.

18 Tämä väite ei ole hyväksyttävä. Matemaattinen poissulkemisperuste riistää poikkeuksellisen edullisen tarjouksen esittäneiltä tarjouksen tekijöiltä mahdollisuuden todistaa tarjoustensa asianmukaisuus. Tällaisen perusteen soveltaminen on vastoin direktiivin 71/305/ETY tavoitetta eli sitä, että direktiivillä pyritään edistämään tosiasiallisen kilpailun kehittymistä julkisten hankintojen alalla.

19 Kolmannen kysymyksen toiseen osaan on vastattava, että neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdassa kielletään jäsenvaltioita antamasta säännöksiä, joissa julkisesta rakennusurakkakilpailusta automaattisesti suljetaan pois tiettyjä matemaattisin perustein määriteltyjä tarjouksia sen sijaan, että hankintaviranomainen velvoitettaisiin soveltamaan direktiivissä säädettyä kontradiktorista tarkastusmenettelyä.

20 Ensimmäisen kysymyksen osalta on todettava, että neuvosto on säätänyt direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdassa, että poikkeuksellisen edullisilta vaikuttavat tarjoukset on tarkastettava täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti, jotta erityisen edullisen tarjouksen esittäneillä tarjouksen tekijöillä olisi mahdollisuus todistaa tarjoustensa asianmukaisuus ja jotta näin varmistettaisiin julkisten rakennusurakoiden avautuminen.Tämä tavoite vaarantuisi, jos jäsenvaltiot voisivat saattaa direktiivin 29 artiklan 5 kohdan osaksi kansallista oikeusjärjestystä direktiivistä olennaisesti poikkeavalla tavalla.

21 Tämän johdosta ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että saattaessaan neuvoston direktiivin 71/305/ETY osaksi kansallista oikeusjärjestystä jäsenvaltiot eivät voi olennaisesti poiketa kyseisen direktiivin 29 artiklan 5 kohdan sisällöstä.

Toinen kysymys

22 Toisella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin kysyy, voivatko jäsenvaltiot, saatettuaan neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan osaksi kansallista oikeusjärjestystä säännöksestä olennaisesti poikkeamattomalla tavalla, muuttaa kansallista täytäntöönpanosäännöstä ja, jos näin on, täytyykö muutos perustella.

23 Kansallinen tuomioistuin esittää kysymyksen vain siinä tapauksessa, että ensimmäisen kysymyksen vastauksesta aiheutuisi, että jäsenvaltiot voisivat saattaa direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan osaksi kansallista oikeusjärjestystä säännöksestä olennaisesti poikkeavalla tavalla.

24 Ensimmäiseen kysymykseen annetun vastauksen perusteella toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.

Kolmannen kysymyksen ensimmäinen osa

25 Kolmannen kysymyksen ensimmäisessä osassa kansallinen tuomioistuin kysyy, mahdollistaako neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohta sen, että jäsenvaltiot voivat asettaa velvollisuuden tarjousten tarkastamiseen silloinkin, kun tarjoukset vaikuttavat poikkeuksellisen edullisilta eivätkä ainoastaan silloin, kun ne ovat selkeästi poikkeuksellisen edullisia.

26 On tarpeen painottaa, että tarkastusmenettelyä on noudatettava aina, kun hankintaviranomainen aikoo sulkea pois sopimuksen kohteeseen nähden poikkeuksellisen edullisia tarjouksia. Näin ollen, menettelyn aloittamisen kynnyksestä riippumatta, tarjouksen tekijät voivat olla varmoja siitä, että heitä ei suljeta pois tarjouskilpailusta antamatta heille mahdollisuutta osoittaa tarjoustensa asianmukaisuus.

27 Kolmannen kysymyksen ensimmäiseen osaan on siten vastattava, että neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohta mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat asettaa velvollisuuden tarjousten tarkastamiseen silloin, kun tarjoukset vaikuttavat poikkeuksellisen edullisilta, eivätkä ainoastaan silloin, kun ne ovat selkeästi poikkeuksellisen edullisia.

Neljäs kysymys

28 Neljännessä kysymyksessä kansallinen tuomioistuin kysyy, onko hallintoviranomaisilla, kunnalliset hallintoviranomaiset mukaan lukien, kansallisen tuomioistuimen tavoin velvollisuus soveltaa neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan säännöksiä ja olla soveltamatta sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka eivät ole kyseisen direktiivin säännösten mukaisia.

29 On huomautettava, että yhteisöjen tuomioistuin on asiassa 8/81, Becker, 19.1.1982 (Kok. 1982, s. 53, 71) ja asiassa 152/84, Marshall, 26.2.1986 (Kok. 1986, s. 737, 748) antamissaan tuomioissa todennut, että kaikissa tapauksissa, joissa direktiivin säännökset ovat sisältönsä osalta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset oikeussubjektit voivat vedota niihin kansallisessa tuomioistuimessa valtiota vastaan, jos valtio ei ole asetetussa määräajassa saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystä tai jos se ei ole tehnyt sitä asianmukaisesti.

30 On huomautettava, että se, että yksityiset oikeussubjektit voivat näiden edellytysten täyttyessä vedota direktiivin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa, johtuu siitä, että näistä säännöksistä aiheutuvat velvoitteet kohdistuvat jäsenvaltioiden kaikkiin julkisen vallan käyttäjiin.

31 Olisi ristiriitaista katsoa, että yksityiset voivat vedota direktiivin edellä eritellyt edellytykset täyttäviin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa hallintoviranomaisia vastaan, ja samalla väittää, että hallintoviranomaisilla ei kuitenkaan ole velvollisuutta soveltaa direktiivin säännöksiä ja olla soveltamatta sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka eivät ole direktiivin säännösten mukaisia. Tämän johdosta julkishallinolla kokonaisuudessaan, kunnat ja muut hajautetut julkisyhteisöt ja elimet mukaan lukien, on velvollisuus soveltaa direktiivin säännöksiä silloin, kun ne edellytykset täyttyvät, joita yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on asetettu sille, että yksityiset oikeussubjektit voivat vedota direktiivin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa.

32 Erityisesti direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan osalta ensimmäisen kysymyksen tarkastelusta ilmenee, että tämä säännös on ehdoton ja riittävän täsmällinen yksityisten oikeussubjektien vedottavaksi valtiota vastaan. Yksityiset oikeussubjektit voivat siten vedota säännökseen kansallisissa tuomioistuimissa, ja edeltävän johdosta julkishallinnolla kokonaisuudessaan, kunnat ja muut hajautetut julkisyhteisöt ja elimet mukaan lukien, on velvollisuus soveltaa sitä.

33 Neljänteen kysymykseen on siis vastattava, että hallintoviranomaisilla, kunnalliset hallintoviranomaiset mukaan lukien, on kansallisen tuomioistuimen tavoin velvollisuus soveltaa neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan säännöksiä ja olla soveltamatta sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka eivät ole kyseisen direktiivin säännösten mukaisia.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

34 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Espanjan ja Italian hallituksille sekä Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita kuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikuluista.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

on ratkaissut Tribunale amministrativo regionale per la Lombardian 16.12.1987 tekemällä päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:

1) Neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdassa kielletään jäsenvaltioita antamasta säännöksiä, joissa julkisesta rakennusurakkakilpailusta automaattisesti suljetaan pois tiettyjä matemaattisin perustein määriteltyjä tarjouksia sen sijaan, että hankintaviranomainen velvoitettaisiin soveltamaan direktiivissä säädettyä kontradiktorista tarkastusmenettelyä.

2) Saattaessaan neuvoston direktiivin 71/305/ETY osaksi kansallista oikeusjärjestystä jäsenvaltiot eivät voi olennaisesti poiketa kyseisen direktiivin 29 artiklan 5 kohdan sisällöstä.

3) Neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohta mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat asettaa velvollisuuden tarjousten tarkastamiseen silloin, kun tarjoukset vaikuttavat poikkeuksellisen edullisilta, eivätkä ainoastaan silloin, kun ne ovat selkeästi poikkeuksellisen edullisia.

4) Hallintoviranomaisilla, kunnalliset hallintoviranomaiset mukaan lukien, on kansallisen tuomioistuimen tavoin velvollisuus soveltaa neuvoston direktiivin 71/305/ETY 29 artiklan 5 kohdan säännöksiä ja olla soveltamatta sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka eivät ole kyseisen direktiivin säännöksen mukaisia.