Asia T-271/03

Deutsche Telekom AG

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

”Kilpailu — EY 82 artikla — Kiinteän televiestintäverkon käytöstä perittävät maksut Saksassa — Hintaruuvi — Televiestintäalan kansallisen sääntelyviranomaisen hyväksymät hinnat — Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen liikkumavara”

Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio (laajennettu viides jaosto) 10.4.2008 II - 485

Tuomion tiivistelmä

Kilpailu – Määräävä markkina-asema – Väärinkäyttö – Käsite – Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen tietoisuudella siitä, että sen menettely on katsottava väärinkäytöksi, ei ole merkitystä

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 98/C 9/03, 1 A ja 3 kohta)

(EY 82 ja EY 226 artikla; neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta)

Se, että televiestintäalan kansallisen sääntelyviranomaisen oli hyväksyttävä määräävässä asemassa olevan televiestintäyrityksen tariffit, ei poista tämän yrityksen EY 82 artiklan mukaista vastuuta, koska näiden tariffien aikaansaamien kilpailua rajoittavien vaikutusten syynä ei ole ainoastaan asiassa sovellettava kansallinen lainsäädäntö, sillä määräävässä asemassa oleva yritys pystyi vaikuttamaan näiden tariffien määrään mainitulle viranomaiselle esittämiensä lupahakemusten avulla, joten sillä oli riittävä liikkumavara, jotta se saattoi vahvistaa tariffinsa tasolle, jolla se olisi voinut poistaa nämä rajoittavat vaikutukset tai pienentää niitä. Määräävässä asemassa olevalla yrityksellä on sille kuuluvan erityisen vastuun puitteissa velvollisuus esittää tariffiensa muutoshakemuksia silloin, kun ne haittaavat todellista ja vääristymätöntä kilpailua yhteismarkkinoilla. Tätä päätelmää ei horjuta se, että televiestintäalan kansallinen sääntelyviranomainen tarkastaa etukäteen tariffien yhteensoveltuvuuden EY 82 artiklan kanssa. Vaikka tämä viranomainen onkin kaikkien valtion elinten tavoin velvollinen noudattamaan perustamissopimuksen määräyksiä, sen tehtävänä on televiestintäalan alakohtaisen sääntelyn soveltaminen, eikä se ole kyseessä olevan jäsenvaltion kilpailuviranomainen. Kansalliset sääntelyviranomaiset toimivat kansallisen lainsäädännön alaisina; sillä voi olla tavoitteita, jotka televiestintäpolitiikkaan kuuluvina eroavat yhteisön kilpailupolitiikan tavoitteista. Vaikka oletettaisiinkin, että mainittu viranomainen on velvollinen tutkimaan määräävässä asemassa olevan yrityksen ehdottamien tariffien yhteensoveltuvuuden EY 82 artiklan kanssa, tämä seikka ei missään tapauksessa estäisi sitä, että komissio, jota kansallisen viranomaisen EY 82 artiklan soveltamisesta tekemä päätös ei voi sitoa, voi todeta tämän yrityksen syyllistyneen rikkomiseen. (ks. 107, 108, 113 ja 120–122 kohta)

Määräävässä asemassa olevan yrityksen väärinkäytöksi katsottava hinnoittelukäytäntö, joka esiintyy hintaruuvin muodossa, on sidoksissa siihen kohtuuttomaan poikkeamaan, joka on sen tuotantoketjun loppupäässä sen loppukäyttäjiltä perimien maksujen ja sen tuotantoketjun alkupäässä sen kilpailijoille toimittamien alkutuotteiden hintojen välillä, kun näiden hintojen erotus on joko negatiivinen tai riittämätön kattamaan sen omien loppukäyttäjäpalvelujen tuottamisesta aiheutuvat tuotekohtaiset kustannukset. Tästä johtuu, että komissiolla ei ole tällaisen väärinkäytön osoittamiseksi velvollisuutta osoittaa, että loppukäyttäjiltä perityt hinnat olisivat olleet sellaisinaan kohtuuttomia. Komissio saa siis perustaa määräävässä asemassa olevan yrityksen väärinkäytöksi katsottavaa hinnoittelukäytäntöä koskevan tarkastelunsa yksinomaan sen erityistilanteeseen ja näin ollen ottaa huomioon sen omat tariffit ja kustannukset eikä sen tämänhetkisten tai potentiaalisten kilpailijoiden tilannetta. Kaikenlainen muu lähestymistapa voisi johtaa oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamiseen, sillä jos määräävässä asemassa olevan yrityksen hinnoittelukäytännön lainmukaisuus riippuisi kilpailevien yritysten erityistilanteesta, erityisesti niiden kustannusrakenteesta, joka muodostuu tiedoista, jotka eivät yleensä ole määräävässä asemassa olevan yrityksen tiedossa, viimeksi mainittu ei voisi arvioida edes oman menettelynsä lainmukaisuutta. Hintaruuvin olemassaolon arvioimiseksi on tutkittava, olisiko määräävässä asemassa oleva yritys itse taikka jokin toinen yhtä tehokas yritys voinut tarjota lopputuotettaan muutoin kuin tappiollisesti, jos se olisi ollut ennalta velvoitettu maksamaan alkutuotteen hinnan. (ks. 166, 167, 188 ja 191–194 kohta)

Kun teleoperaattori omistaa ainoan saatavilla olevan infrastruktuurin niin, että sen kilpailijoille toimittamat käyttöoikeuspalvelut (televerkkopalvelut) ovat välttämättömiä, jotta ne voivat kilpailla tämän operaattorin kanssa tilaajien käyttöoikeuspalvelujen loppupään markkinoilla, mainitun operaattorin televerkkopalvelutariffien ja loppukäyttäjiltä perittyjen tariffien välinen hintaruuvi estää lähtökohtaisesti kilpailun kehittymisen loppupään markkinoilla. Jos määräävässä asemassa olevan operaattorin loppukäyttäjiltä perimät hinnat ovat pienemmät kuin sen televerkkopalvelujen hinnat tai jos määräävässä asemassa olevan operaattorin televerkkopalvelutariffien ja loppukäyttäjiltä perittyjen maksujen välinen ero on riittämätön, jotta yhtä tehokas toimija kuin se voisi kattaa käyttöoikeuspalvelujen toimittamisesta tilaajille aiheutuvat tuotekohtaiset kustannuksensa, yhtä tehokas potentiaalinen kilpailija kuin määräävässä asemassa oleva operaattori voisi päästä tilaajien käyttöoikeuspalvelumarkkinoille vain kärsimällä tappioita. Määräävässä asemassa olevan operaattorin kilpailijat tosin turvautuvat yleensä ristisubventioon siten, että ne kompensoivat tilaajien käyttöoikeuspalvelumarkkinoilla kärsimänsä tappiot muilla markkinoilla, kuten puhelumarkkinoilla, saamillaan voitoilla. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, että määräävässä asemassa olevalla operaattorilla kiinteän verkon omistajana ei ole tarvetta turvautua televerkkopalveluihin voidakseen tarjota tilaajille käyttöoikeuspalveluja ja että toisin kuin sen kilpailijoiden sen ei siis tarvitse määräävässä asemassa olevan yrityksen hinnoittelukäytännön vuoksi yrittää kompensoida niitä tappioita, joita se on kärsinyt tilaajien käyttöoikeuspalvelujen markkinoilla, hintaruuvi vääristää kilpailua paitsi tilaajien käyttöoikeusmarkkinoilla myös puhelumarkkinoilla. Komissio voi hintaruuvin laskemiseksi ottaa perustellusti huomioon yksinomaan kaikista käyttöoikeuspalveluista saadut tulot ja sulkea pois muista palveluista, kuten puhelupalveluista, saadut tulot. Ensinnäkin vaikka pitäisikin paikkansa, että tilaajan näkökannalta käyttöoikeuspalvelut ja puhelupalvelut muodostavat kokonaisuuden, komissiolla on hintaruuvin laskemiseksi oikeus ottaa huomioon yksinomaan määräävässä asemassa olevan operaattorin käyttöoikeuspalveluista saamat tulot ja sulkea pois tulot, jotka saadaan muista palveluista, joita voidaan tarjota kiinteän verkon käyttöoikeuksien avulla. Määräävässä asemassa olevan operaattorin kilpailijoiden kannalta puhelupalveluiden tarjoaminen tilaajille tämän operaattorin kiinteän verkon kautta edellyttää joka tapauksessa pääsyä kyseiseen verkkoon. Yhtäältä määräävässä asemassa olevan operaattorin ja toisaalta sen kilpailijoiden yhdenvertaiset mahdollisuudet merkitsevät siis sitä, että käyttöoikeuspalvelujen hinnat vahvistetaan sellaiselle tasolle, että kilpailijat ovat yhdenvertaisessa asemassa määräävässä asemassa olevan operaattorin kanssa puhelupalvelujen tarjoamisessa. Nämä yhdenvertaiset mahdollisuudet voidaan varmistaa vain, jos määräävässä asemassa oleva operaattori vahvistaa loppukäyttäjiltä perittävät maksunsa tasolle, jolla kilpailijat – edellyttäen, että ne ovat yhtä vahvoja kuin määräävässä asemassa oleva operaattori – voivat vyöryttää kaikki televerkkopalveluihin liittyvät kustannuksensa loppukäyttäjiltä perimiinsä maksuihin. Jos määräävässä asemassa oleva operaattori ei noudata tätä periaatetta, uudet markkinoille tulijat voivat tarjota käyttöoikeuspalveluja tilaajilleen vain tappiollisesti. Niiden olisi siis pakko kompensoida tilaajayhteyksien käyttöoikeuksien tasolla kärsimänsä tappiot korotetuilla puhelutariffeilla, mikä myös vääristäisi kilpailunedellytyksiä puhelumarkkinoilla. Toiseksi komissio voi verrata määräävässä asemassa olevan operaattorin kilpailijoiltaan käyttöoikeuspalveluista perimiä hintoja siihen painotettuun keskimääräiseen hintaan, joka peritään kaikista eri käyttöoikeuspalveluista, joita tarjotaan suoraan sen tilaajille, vaikka kilpailevat operaattorit eivät tarjoakaan kaikkia näitä palveluja. Koska sitä, onko määräävässä asemassa olevan operaattorin hinnoittelukäytäntö katsottava väärinkäytöksi, on arvioitava ottamalla huomioon sen erityinen tilanne ja näin ollen sen tariffit ja kustannukset, siihen ei siis saa vaikuttaa ne mahdolliset mieltymykset, joita sen kilpailijoilla saattaa olla joillakin käyttöoikeusmarkkinoilla. Lopuksi komissio voi sisällyttää televerkkopalvelujen kokonaishintojen laskemiseen irtisanomiskulut, joita televerkkopalvelun vastaanottava kilpailija maksaa määräävässä asemassa olevalle operaattorille, kun kilpailijan tilaaja irtisanoo käyttöoikeuspalveluja koskevan sopimuksensa, sillä määräävässä asemassa olevan operaattorin kilpailijoiden kannalta irtisanomismaksut ovat osa televerkkopalveluihin liittyviä kokonaiskustannuksia, jotka on vyörytettävä niiden loppukäyttäjiltä perimiin hintoihin. (ks. 199, 200, 203, 204, 206, 210, 211 ja 236–238 kohta)

Komission päätös, jossa todetaan teleoperaattorin syyllistyneen määräävän aseman väärinkäyttöön, josta on seurauksena sen kilpailijoille suorittamien käyttöoikeuspalvelujen (televerkkopalvelut) hintojen ja sen tilaajiltaan käyttöoikeuspalveluista perimien hintojen välisestä negatiivisesta tai riittämättömästä poikkeamasta johtuva hintaruuvi, ei ole ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen ja oikeusvarmuuden periaatteen kanssa siitä syystä, että siinä vahvistetaan mainittujen tariffien kaksinkertainen sääntely. Televiestintäalaa koskevat yhteisön oikeussäännöt eivät mitenkään vaikuta siihen toimivaltaan, joka komissiolla on suoraan asetuksen N:o 17 3 artiklan 1 kohdan nojalla ja 1.5.2004 lähtien [EY 81] ja [EY 82] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta annetun asetuksen N:o 1/2003 7 artiklan 1 kohdan nojalla EY 81 ja EY 82 artiklan rikkomisen toteamiseksi. Tällainen päätös ei ole myöskään ristiriidassa luottamuksensuojan periaatteen kanssa, vaikka televiestintäalan kansallinen sääntelyviranomainen onkin tariffeista johtuvaa hintaruuvia koskevaa kysymystä tarkasteluaan ja televerkkopalveluhintojen ja loppukäyttäjiltä perittyjen hintojen välisen negatiivisen tai riittämättömän poikkeaman todettuaan katsonut, että muut operaattorit voivat käyttöoikeuspalvelujen ja puhelupalvelujen välisen ristisubvention avulla tarjota tilaajilleen kilpailukykyisiä hintoja. Tällainen toteamus, josta ilmenee implisiittisesti mutta välttämättömästi, että tällä hinnoittelukäytännöllä on kilpailua rajoittava vaikutus, koska kilpailijoiden täytyy turvautua ristisubventioon pysyäkseen kilpailukykyisinä käyttöoikeuspalvelujen markkinoilla, ei ole voinut saada aikaan määräävässä asemassa olevan operaattorin perusteltua luottamusta siihen, että sen tariffit olivat EY 82 artiklan mukaisia. Vaikka televiestintäalan kansallinen sääntelyviranomainen olisikin rikkonut yhteisön oikeuden normia ja vaikka komissio olisikin voinut sen vuoksi aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn tätä jäsenvaltiota vastaan, tällaiset seikat eivät mitenkään voi vaikuttaa komission päätöksen laillisuuteen; siihen ei liity mitään harkintavallan väärinkäyttöä. Tässä päätöksessä ainoastaan todetaan EY 82 artiklan rikkominen; tämä määräys ei koske jäsenvaltioita vaan ainoastaan talouden toimijoita, joten tämä päätös koskee vain määräävässä asemassa olevan operaattorin hinnoittelukäytäntöä eikä jäsenvaltion viranomaisten päätöksiä. (ks. 263, 267–269 ja 271 kohta)

Ne kilpailusääntöjen rikkomiset, joista voidaan määrätä asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan nojalla sakko, ovat tahallisia tai tuottamuksellisia. Tämä edellytys täyttyy, kun kysymyksessä olevan yrityksen olisi pitänyt tietää menettelynsä olevan kilpailua rajoittava, riippumatta siitä, tiesikö se rikkovansa perustamissopimuksen kilpailusääntöjä. Tämä pätee sellaiseen teleoperaattoriin, jolla on monopolistinen asema sen kilpailijoilleen suorittamien käyttöoikeuspalvelujen (televerkkopalvelut) markkinoilla ja lähes monopolistinen asema tilaajien käyttöoikeuspalvelujen markkinoilla, joilla sovelletut tariffit aiheuttavat hintaruuvin näiden palvelujen osalta. Se ei voi olla tiedostamatta, että tämä hintaruuvi, joka johtuu sen eri palveluille vahvistettujen tariffien negatiivisesta tai riittämättömästä poikkeamasta, aiheutti vakavia rajoituksia kilpailulle. Tätä päätelmää ei kyseenalaista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittaminen jäsenvaltiota vastaan siitä syystä, että televiestintäalan kansallinen sääntelyviranomainen on hyväksynyt mainitut tariffit, kun määräävässä asemassa olevalla operaattorilla oli kuitenkin todellinen liikkumavara loppukäyttäjiltä perittävien hintojen korottamiseen ja näin ollen hintaruuvin vaikutusten pienentämiseen, koska jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittaminen ei vaikuta mitenkään asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisiin kilpailusääntöjen rikkomisesta johtuvien seuraamusten määräämisen edellytyksiin. (ks. 295, 296 ja 298 kohta)

Komissio voi luokitella vakavaksi rikkomisen, joka muodostuu siitä, että määräävässä asemassa oleva televiestintäyritys soveltaa tariffeja, joista aiheutuu hintaruuvi. Tämä hinnoittelukäytäntö vahvistaa äskettäin liberalisoiduille markkinoille pääsyn esteitä ja vaarantaa siten yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan. Asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja EHTY:n perustamissopimuksen 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annetuissa suuntaviivoissa (1 A kohdan toinen alakohta) luokitellaan siten määräävässä asemassa olevan yrityksen poissulkeva menettely vakavaksi rikkomukseksi tai, jos siihen syyllistyy yritys, joka toimii monopolia vastaavassa asemassa, erittäin vakavaksi rikkomukseksi. Kun otetaan huomioon se harkintavalta, joka komissiolla on sakkojen suuruuden määräämisessä, se ottaa sakon perusmäärää 10 prosentilla alentaessaan asianmukaisesti huomioon lieventävänä tekijänä sen, että televiestintäalan kansallinen sääntelyviranomainen on osallistunut yrityksen maksujen vahvistamiseen ja että tämän viranomainen on useaan otteeseen tutkinut yrityksen hinnoittelukäytännöstä johtuvaan hintaruuviin liittyvää kysymystä. (ks. 310–313 kohta)