JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MACIEJ SZPUNAR

3 päivänä kesäkuuta 2021 ( 1 )

Asia C‑35/20

Syyttäjä

vastaan

A

(Ennakkoratkaisupyyntö – Korkein oikeus (Suomi))

Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisten oikeus liikkua vapaasti jäsenvaltioiden alueella – SEUT 21 artikla – Velvollisuus rangaistuksen uhalla pitää mukana henkilötodistus tai passi jäsenvaltion rajaa ylitettäessä – Direktiivi 2004/38/EY – 4 ja 5 artikla – Jäsenvaltion merirajan ylittäminen huviveneellä – Asetus (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö) – Liite VI – Päiväsakkojärjestelmä – Sakon laskeminen sakotettavan maksukyvyn perusteella – Oikeasuhteisuus

I Johdanto

1. Euroopan unionin kansalainen ylittää valtion merirajan huviveneellä kahden jäsenvaltion eli Suomen ja Viron välisellä edestakaisella matkalla pitämättä mukanaan matkustusasiakirjoja.

2. Korkein oikeus (Suomi) on tällaisessa yhteydessä esittänyt ennakkoratkaisukysymyksiä, jotka koskevat lähinnä sitä, voivatko jäsenvaltiot asettaa unionin kansalaisille velvollisuuden rangaistuksen uhalla pitää mukanaan voimassa oleva henkilötodistus tai passi, kun he ylittävät jäsenvaltion rajan. Unionin tuomioistuinta pyydetään ottamaan kantaa myös tätä velvollisuutta laiminlyötäessä sovellettavan Suomen päiväsakkojärjestelmän oikeasuhteisuuteen.

3. Ennakkoratkaisupyyntö koskee siten erityisesti SEUT 21 artiklan 1 kohdan, direktiivin 2004/38/EY ( 2 ) 4, 5 ja 36 artiklan – tätä viimeksi mainittua artiklaa unionin tuomioistuin ei ole vielä tulkinnut – ja asetuksen (EY) N:o 562/2006 ( 3 ) liitteen VI tulkintaa.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

1. Direktiivi 2004/38

4. Direktiivin 2004/38 4 artiklan, jonka otsikkona on ”Oikeus maasta poistumiseen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Unionin kansalaisilla, joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, ja heidän perheenjäsenillään, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia mutta joilla on voimassa oleva passi, on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta matkustusasiakirjoihin kansallisilla rajoilla kohdistettavia tarkastuksia koskevien määräysten soveltamista.”

5. Tämän direktiivin 5 artiklan, jonka otsikkona on ”Oikeus maahantuloon”, 1, 4 ja 5 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltioiden on sallittava unionin kansalaisen, jolla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, ja hänen perheenjäsentensä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia ja joilla on voimassa oleva passi, tulo alueelleen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta matkustusasiakirjoihin kansallisilla rajoilla kohdistettavia tarkastuksia koskevien määräysten soveltamista. – – 4. Jos unionin kansalaisella tai hänen perheenjäsenellään, joka ei ole minkään jäsenvaltion kansalainen, ei ole vaadittavia matkustusasiakirjoja tai mahdollisesti tarvittavaa viisumia, asianomaisen jäsenvaltion on ennen maahanpääsyn epäämistä annettava näille henkilöille kaikin kohtuullisin tavoin mahdollisuus hankkia tarpeelliset asiakirjat tai saada ne toimitetuksi heille kohtuullisessa määräajassa, tai vahvistaa tai osoittaa muilla keinoin, että heillä on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun. 5. Jäsenvaltio voi vaatia asianomaista henkilöä tekemään ilmoituksen jäsenvaltion alueella oleskelustaan määräajassa, joka on kohtuullinen ja ketään syrjimätön. Tämän velvollisuuden laiminlyönnistä saatetaan asianomaiselle määrätä seuraamuksia, joiden on oltava oikeasuhteisia ja syrjimättömiä.”

6. Kyseisen direktiivin 36 artiklan, jonka otsikkona on ”Seuraamukset”, sanamuoto on seuraava: ”Jäsenvaltioiden on annettava säännökset seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettava niiden soveltamisen varmistamiseksi tarvittavat toimenpiteet. Säädettyjen seuraamusten on oltava tehokkaita ja oikeasuhteisia. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava näistä säännöksistä komissiolle viimeistään 30 päivänä huhtikuuta 2006 ja ilmoitettava niiden muutokset mahdollisimman pian.”

2. Asetus N:o 562/2006

7. Asetuksen N:o 562/2006 ( 4 ) 1 artiklassa, jonka otsikkona on ”Aihe ja periaatteet”, säädettiin seuraavaa: ”Tässä asetuksessa säädetään siitä, ettei Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisiä sisärajoja ylittäviin henkilöihin kohdisteta rajavalvontaa. Siinä vahvistetaan säännöt [unionin] jäsenvaltioiden ulkorajoja ylittäviin henkilöihin kohdistuvasta rajavalvonnasta.”

8. Tämän asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikkona on ”Määritelmät”, säädettiin seuraavaa: ”Tässä asetuksessa tarkoitetaan 1) ’sisärajoilla’ – – c) jäsenvaltioiden meri-, joki- ja järviliikenteen satamia säännöllisen sisäisen lauttaliikenteen osalta; 2) ’ulkorajoilla’ jäsenvaltioiden maarajoja, joki- ja järvirajat mukaan luettuina, merirajoja, lentoasemia ja joki-, meri- ja järviliikenteen satamia edellyttäen, että ne eivät ole sisärajoja; – – 8) ’rajanylityspaikalla’ toimivaltaisten viranomaisten ulkorajojen ylitykseen hyväksymää ylityspaikkaa. – –”

9. Kyseisen asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Ulkorajojen ylittäminen”, säädettiin seuraavaa: ”1. Ulkorajat voidaan ylittää ainoastaan rajanylityspaikkojen kautta niiden vahvistettuina aukioloaikoina. Aukioloajat on ilmoitettava selkeästi niillä rajanylityspaikoilla, jotka eivät ole auki 24 tuntia vuorokaudessa. – – 2. Edellä olevasta 1 kohdasta poiketen voidaan velvollisuudesta, jonka mukaan ulkorajat on ylitettävä vain rajanylityspaikkojen kautta ja niiden vahvistettuina aukioloaikoina, sallia poikkeuksia seuraavasti: a) henkilöitä tai henkilöryhmiä varten erityistilanteessa, joka edellyttää satunnaista ulkorajojen ylitystä rajanylityspaikkojen ulkopuolella tai muina kuin niiden vahvistettuina aukioloaikoina, edellyttäen että heillä on hallussaan kansallisessa lainsäädännössä vaaditut luvat ja että rajanylitys ei ole ristiriidassa jäsenvaltioiden yleisen järjestyksen ja sisäisen turvallisuuden kanssa. Jäsenvaltiot voivat määrätä erityisjärjestelyistä kahdenvälisissä sopimuksissa. Kansallisessa lainsäädännössä ja kahdenvälisissä sopimuksissa määrätyistä yleisistä poikkeuksista on ilmoitettava komissiolle 34 artiklan mukaisesti; – – c) 18 ja 19 artiklassa, tarkasteltuina yhdessä liitteiden VI ja VII kanssa, esitettyjen erityissääntöjen mukaisesti. – –”

10. Saman asetuksen 7 artiklassa, jonka otsikkona on ”Henkilöiden rajatarkastukset”, säädettiin seuraavaa: ”– – 2. Kaikille henkilöille suoritetaan vähimmäistarkastus, jotta heidän henkilöllisyytensä voidaan todeta esitettyjen matkustusasiakirjojen perusteella. Tällaisessa vähimmäistarkastuksessa selvitetään nopeasti ja yksinkertaisesti rajanylitykseen oikeuttavan asiakirjan voimassaolo ja se, onko siinä väärentämiseen tai väärennökseen viittaavia merkkejä, käyttämällä tarvittaessa teknisiä laitteita ja tarkastamalla asiaankuuluvista tietokannoista yksinomaan varastettuja, kavallettuja, kadonneita ja mitätöityjä asiakirjoja koskevat tiedot. Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua vähimmäistarkastusta sovelletaan säännönmukaisesti unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluviin henkilöihin. Suorittaessaan vähimmäistarkastuksia unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluville henkilöille rajavartijat voivat kuitenkin satunnaisesti tehdä hakuja kansallisiin ja eurooppalaisiin tietokantoihin varmistuakseen siitä, etteivät nämä henkilöt aiheuta todellista, ajankohtaista ja riittävän vakavaa vaaraa jäsenvaltioiden sisäiselle turvallisuudelle, yleiselle järjestykselle tai kansainvälisille suhteille taikka merkitse uhkaa kansanterveydelle. Tällaisten tarkistusten seuraukset eivät saa vaarantaa unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden oikeutta tulla asianomaisen jäsenvaltion alueelle direktiivin [2004/38] mukaisesti. – – 6. Unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvat henkilöt on tarkastettava direktiivin [2004/38] mukaisesti. – –”

11. Asetuksen N:o 562/2006 18 artiklan, jonka otsikkona on ”Erityissäännöt erityyppisiä rajoja ja jäsenvaltioiden ulkorajojen ylityksessä käytettäviä eri kulkuneuvoja varten”, sanamuoto oli seuraava: ”Liitteessä VI olevia erityissääntöjä sovelletaan erityyppisillä rajoilla suoritettavissa tarkastuksissa ja tarkastettaessa erilaisia rajan ylityksessä käytettäviä kulkuneuvoja. Näissä erityissäännöissä voi olla poikkeuksia 4 ja 5 ja 7–13 artiklasta.”

12. Tämän asetuksen 20 artiklassa, jonka otsikkona on ”Sisärajojen ylittäminen”, säädettiin seuraavaa: ”Sisärajat voidaan ylittää kaikkialta ilman, että henkilöihin heidän kansalaisuudestaan riippumatta kohdistettaisiin rajatarkastuksia.”

13. Kyseisen asetuksen 21 artiklassa, jonka otsikkona on ”Alueen sisällä tehtävät tarkastukset”, säädettiin seuraavaa: ”Rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ei vaikuta – – c) jäsenvaltion mahdollisuuteen säätää omassa lainsäädännössään velvollisuudesta pitää hallussa tai mukana asiakirjoja; – –”

14. Asetuksen N:o 562/2006 liite VI koski otsikkonsa mukaisesti ”erityissääntöjä erityyppisille rajoille ja jäsenvaltioiden ulkorajojen ylityksessä käytettäville eri kulkuneuvoille”. Tämän liitteen 3 kohtaan, jonka otsikkona on ”Merirajat”, sisältyvän 3.1 kohdan otsikkona on ”Meriliikenteen yleiset tarkastusmenettelyt”, ja siinä säädettiin seuraavaa: ”3.1.1 Alusten tarkastukset suoritetaan tulo- tai lähtösatamassa tai tätä tarkoitusta varten varatussa paikassa, joka sijaitsee aluksen välittömässä läheisyydessä, tai aluksessa Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksessa[ ( 5 )] määritellyillä aluevesillä. Jäsenvaltiot voivat tehdä sopimuksia, joiden mukaan tarkastuksia voidaan suorittaa 1.1.4 kohdassa vahvistettuja periaatteita noudattaen myös merimatkan aikana tai kolmannen maan alueella laivan saapumisen tai lähdön yhteydessä.”

15. Tämän liitteen 3.2 kohtaan, jonka otsikkona on ”Tiettyihin merenkulkutapoihin sovellettavat erityiset tarkastusmenettelyt”, sisältyvän osan ”Huviveneily” sanamuoto oli seuraava: ”3.2.5 Edellä 4 ja 7 artiklasta poiketen jäsenvaltion alueella olevasta satamasta tulevissa tai sellaiseen lähtevissä huviveneissä oleville henkilöille ei saa tehdä rajatarkastuksia, ja he voivat poiketa satamaan, joka ei ole rajanylityspaikka. Laittomaan maahanmuuttoon liittyvien riskien arvioinnin perusteella ja etenkin, jos asianomaisen jäsenvaltion alue on kolmannen maan rannikon välittömässä läheisyydessä, kyseiset henkilöt ja/tai alukset on kuitenkin tarkastettava. 3.2.6 Edellä 4 artiklasta poiketen kolmannesta maasta tuleva huvivene voi poikkeuksellisesti käydä satamassa, joka ei ole rajanylityspaikka. – – – – 3.2.7 Näissä tarkastuksissa on luovutettava asiakirja, joka sisältää aluksen tekniset ominaisuudet ja aluksella olevien henkilöiden nimet. Jäljennös tästä asiakirjasta on annettava maahantulosataman ja maastalähtösataman viranomaisille. Aluksen asiakirjoissa on säilytettävä jäljennös tästä asiakirjasta niin kauan kuin alus on jonkin jäsenvaltion aluevesillä.”

B Suomen oikeus

16. Passilain (671/2006), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 1 §:ssä, jossa on käytetty olennaisesti samanlaista sanamuotoa kuin perustuslain (791/1999) 9 §:ssä, säädetään seuraavaa: ”Suomen kansalaisella on oikeus matkustaa maasta sen mukaan kuin tässä laissa säädetään. Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan.”

17. Passilain 2 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Suomen kansalainen osoittaa oikeutensa matkustaa maasta ja saapua maahan passilla, jollei tästä laista, Euroopan yhteisön lainsäädännöstä taikka Suomea sitovasta kansainvälisestä sopimuksesta muuta johdu. Ilman passia Suomen kansalainen saa matkustaa Islantiin, Norjaan, Ruotsiin ja Tanskaan. Valtioneuvoston asetuksella säädetään ne muut maat, joihin Suomen kansalainen saa matkustaa käyttäen matkustusasiakirjana passin sijasta – – henkilökorttia.”

18. Matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa annetun valtioneuvoston asetuksen (660/2013), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 1 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Suomen kansalainen saa matkustaa maasta seuraaviin maihin käyttäen matkustusasiakirjana passin sijasta – – henkilökorttia: Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Kreikka, Kroatia, Kypros, Latvia, Liechtenstein, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Saksa, San Marino, Slovakia, Slovenia, Sveitsi, Tshekki, Unkari ja Viro.”

19. Rikoslain (39/1889), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 17 luvun, jonka otsikkona on ”Rikoksista yleistä järjestystä vastaan”, 7 §:ssä, jonka otsikkona on ”Valtionrajarikos”, säädetään seuraavaa: ”Joka ylittää tai yrittää ylittää Suomen rajan ilman siihen oikeuttavaa matkustusasiakirjaa, viisumia, oleskelulupaa tai matkustusasiakirjaan rinnastettavaa muuta asiakirjaa tai muualta kuin luvallisesta maahantulo- tai maastalähtöpaikasta tai vastoin lakiin perustuvaa muuta kieltoa kuin maahantulokieltoa, – – on tuomittava valtionrajarikoksesta sakkoon tai vankeuteen enintään yhdeksi vuodeksi.”

20. Rikoslain saman luvun 7 a §:ssä, jonka otsikkona on ”Lievä valtionrajarikos”, säädetään seuraavaa: ”Jos valtionrajarikos, luvattoman oleskelun tai liikkumisen lyhytaikaisuus, kielletyn toimen laatu taikka muut rikokseen liittyvät seikat huomioon ottaen on kokonaisuutena arvostellen vähäinen, rikoksentekijä on tuomittava lievästä valtionrajarikoksesta sakkoon.”

21. Rikoslain 2 a luvun 1 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Sakko tuomitaan päiväsakkoina, joiden vähimmäismäärä on yksi ja enimmäismäärä 120.”

22. Saman lain kyseisen luvun 2 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Päiväsakon rahamäärä on vahvistettava niin, että se on kohtuullinen sakotettavan maksukykyyn nähden. Kohtuullisena päiväsakon rahamääränä on pidettävä yhtä kuudeskymmenesosaa sakotettavan keskimääräisestä kuukausitulosta, josta on vähennetty valtioneuvoston asetuksella määriteltävät verot ja maksut sekä kiinteä peruskulutusvähennys. Sakotettavan elatusvelvollisuus voi alentaa päiväsakkoa. Kuukausitulon laskemisen ensisijaisena perusteena ovat sakotettavan viimeksi toimitetun verotuksen mukaiset tulot. Jos sakotettavan tuloja ei voida luotettavasti selvittää verotustiedoista tai ne ovat olennaisesti muuttuneet viimeksi toimitetun verotuksen jälkeen, ne voidaan arvioida muun saatavan selvityksen perusteella. Päiväsakko määrätään tuomioistuimessa oikeudenkäynnin aikaisten ja rangaistusmääräysmenettelyssä rangaistusvaatimuksen antamishetken tietojen perusteella. Syyttäjä määrää sakon kuitenkin rangaistusmääräyksen antamishetken tietojen perusteella, jos on ilmennyt, että rangaistusvaatimuksen saaneen maksukyky on vaatimuksen antamishetkellä saatuihin tietoihin verrattuna olennaisesti muuttunut. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin keskimääräisen kuukausitulon laskemisesta, päiväsakon rahamäärän pyöristämisestä, peruskulutusvähennyksen suuruudesta, elatusvelvollisuuden huomioon ottamisesta sekä päiväsakon vähimmästä rahamäärästä.”

23. Päiväsakon rahamäärästä annetun asetuksen (609/1999), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 5 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Päiväsakon rahamäärää ei saa vahvistaa pienemmäksi kuin 6 euroa.”

III Pääasian taustalla olevat tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

24. Pääasian tosiseikasto, sellaisena kuin se ilmenee ennakkoratkaisupyynnöstä, voidaan tiivistää seuraavasti.

25. Suomen kansalainen A oli 25.8.2015 matkustanut Suomesta Viroon ja takaisin huviveneellä. Matkan lähtö- ja paluupaikka olivat Suomessa. Matkallaan A oli kulkenut Suomen ja Viron välillä sijaitsevan kansainvälisen merialueen kautta.

26. A:lla oli voimassa oleva Suomen passi, mutta tällä matkalla hänellä ei ollut sitä tai mitään muutakaan matkustusasiakirjaa mukanaan, eikä hän siis ollut voinut esittää passiaan paluumatkan yhteydessä Helsingissä (Suomi) suoritetussa rajatarkastuksessa. Matkustusasiakirjan esittämättä jättämisestä huolimatta A:n henkilöllisyys oli kyetty selvittämään hänen mukanaan olleesta ajokortista. On myös selvää, että A:n passin voimassaolo oli voitu varmistaa sähköisen järjestelmän välityksellä.

27. Syyttäjä nosti Helsingin käräjäoikeudessa (Suomi) A:ta vastaan syytteen lievästä valtionrajarikoksesta. A kiisti syytteen.

28. Helsingin käräjäoikeus katsoi 5.12.2016 antamallaan tuomiolla A:n syyllistyneen lievään valtionrajarikokseen. Käräjäoikeuden mukaan rangaistavaa on valtionrajan ylittäminen ilman, että matkustusasiakirja on mukana. Sillä, että A:lla on voimassa oleva passi, ei ole merkitystä. Käräjäoikeus jätti kuitenkin A:n rangaistukseen tuomitsematta, koska teko oli vähäinen ja koska päiväsakkojärjestelmän mukaisesti A:n keskimääräisen kuukausitulon perusteella määräytyvä sakkorangaistus olisi ollut kohtuuton.

29. Syyttäjä valitti Helsingin hovioikeuteen (Suomi). A teki vastavalituksen.

30. Helsingin hovioikeus katsoi 15.6.2018 antamallaan tuomiolla selvitetyksi, ettei A:lla ollut tarkastuksessa mukanaan matkustusasiakirjaa, mutta kuitenkin hylkäsi syytteen. Hovioikeuden mukaan A:n menettely ei täyttänyt lievän valtionrajarikoksen tunnusmerkistöä.

31. Syyttäjä valitti tästä tuomiosta korkeimpaan oikeuteen (Suomi). Korkeimman oikeuden mukaan asiaa on tarkasteltava unionin oikeuden kannalta.

32. Korkein oikeus huomauttaa, että tuomion Wijsenbeek ( 6 ) 45 kohdan mukaan pääasian tosiseikkojen tapahtumisen ajankohtana sovelletun unionin oikeuden kehitysvaiheessa unionin oikeuden vastaista ei ollut, että jäsenvaltio asettaa henkilölle siitä riippumatta, onko hän jäsenvaltion vai kolmannen maan kansalainen, velvollisuuden rangaistuksen uhalla osoittaa kansalaisuutensa, kun hän tulee tämän jäsenvaltion alueelle unionin sisärajojen kautta, kunhan rangaistukset ovat verrattavissa samankaltaisiin kansallisiin rikkomuksiin sovellettaviin rangaistuksiin ja etteivät ne ole suhteettomia.

33. Korkein oikeus huomauttaa niin ikään, että unionin tuomioistuin tarkasteli tuomiossa Oulane ( 7 ) sitä, oliko velvollisuus esittää tietyissä tilanteissa voimassa oleva henkilökortti tai passi tuolloin voimassa olleen unionin oikeuden mukainen. Korkeimman oikeuden mukaan on kuitenkin epäselvää, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö näiden kahden tuomion jälkeen voimaan tulleen unionin oikeuden mukainen.

34. Sen mukaan asetuksesta N:o 562/2006 kylläkin ilmenee, että jäsenvaltiot voivat säätää velvollisuudesta ”pitää hallussa tai mukana asiakirjoja”. ( 8 ) Vaikka tämän oletettaisiinkin merkitsevän sitä, että jäsenvaltiot voivat asettaa jokaiselle velvollisuuden pitää mukanaan matkustusasiakirja valtionrajaa ylittäessään, on kuitenkin epäselvää, voidaanko tämän velvollisuuden laiminlyönnistä määrätä rikosoikeudellinen seuraamus, ja jos voidaan, niin missä tilanteissa. Korkein oikeus huomauttaa, että direktiivin 2004/38 5 artiklan 5 kohdassa säädetään jäsenvaltion mahdollisuudesta vaatia asianomaista henkilöä ”tekemään ilmoitus jäsenvaltion alueella oleskelustaan määräajassa, joka on kohtuullinen ja ketään syrjimätön” ja että unionin lainsäätäjä on säätänyt tässä artiklassa mahdollisuudesta määrätä seuraamuksia nimenomaan tällä perusteella.

35. Korkeimman oikeuden mukaan on mahdollista, että tämä unionin kansalaisille rangaistuksen uhalla asetettu velvollisuus voi rajoittaa Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 45 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 21 artiklan 1 kohdassa vahvistettua oikeutta liikkua vapaasti jäsenvaltioiden alueella.

36. Sen mukaan selvitettäessä, onko tätä oikeutta loukattu, on otettava huomioon erityisesti direktiivin 2004/38 4 ja 5 artikla ja asetuksen N:o 562/2006 21 artikla, sillä kyseinen asetus muodosti pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan voimassa olleen Schengenin rajasäännöstön.

37. Lisäksi korkeimman oikeuden mukaan on määritettävä asetuksen N:o 562/2006 2, 4, 7, 20 ja 21 artiklan sekä sen liitteessä VI olevan 3.2.5 kohdan perusteella, onko sillä merkitystä, että asianomainen henkilö on liikkunut huviveneellä jäsenvaltiosta toiseen kansainvälisen merialueen kautta.

38. Vaikka oletettaisiin, että unionin oikeus ei ole esteenä velvollisuudelle rangaistuksen uhalla pitää mukana muu voimassa oleva matkustusasiakirja, korkein oikeus pohtii myös, onko rikoslaissa säädetyn kaltainen päiväsakkojärjestelmä direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdasta ilmenevän suhteellisuusperiaatteen mukainen.

39. Korkein oikeus täsmentää tässä yhteydessä, että syytteen teonkuvauksen mukaisesta lievästä valtionrajarikoksesta määrätään tavanomaisesti 15 päiväsakkoa. Rikoslaissa säädettyjen perusteiden mukaisesti A:n tapauksessa yhden päiväsakon rahamäärä olisi tekoaikana ollut 6350 euroa. Sakon kokonaisrahamäärä, joka hänelle olisi voitu tuona ajankohtana määrätä, oli siten 95250 euroa.

40. Tässä tilanteessa korkein oikeus on 21.1.2020 antamallaan päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimen kirjaamoon 24.1.2020, päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko unionin oikeus, erityisesti [direktiivin 2004/38] 4 artiklan 1 kohta, [asetuksen N:o 562/2006] 21 artikla tai unionin kansalaiselle kuuluva oikeus liikkua vapaasti unionin alueella, esteenä kansallisen säännöksen soveltamiselle, jolla henkilölle (riippumatta siitä, onko hän unionin kansalainen) asetetaan velvollisuus rangaistuksen uhalla pitää mukanaan voimassa oleva passi tai muu matkustusasiakirja, kun hän matkustaa jäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon huviveneellä kansainvälisen merialueen kautta käymättä kuitenkaan kolmannen valtion alueella? 2) Onko unionin oikeus, erityisesti [direktiivin 2004/38] 5 artiklan 1 kohta, [asetuksen N:o 562/2006] 21 artikla tai unionin kansalaiselle kuuluva oikeus liikkua vapaasti unionin alueella, esteenä kansallisen säännöksen soveltamiselle, jolla henkilölle (riippumatta siitä, onko hän unionin kansalainen) asetetaan velvollisuus rangaistuksen uhalla pitää mukanaan voimassa oleva passi tai muu matkustusasiakirja, kun hän saapuu kyseiseen jäsenvaltioon toisesta jäsenvaltiosta huviveneellä kansainvälisen merialueen kautta kuitenkaan käymättä kolmannen valtion alueella? 3) Jos [ensimmäisessä tai toisessa kysymyksessä] tarkoitettua estettä ei ole, onko Suomen rajan ylittämisestä ilman, että voimassa oleva matkustusasiakirja on mukana, Suomessa tavanomaisesti päiväsakkojärjestelmän mukaisesti määrättävä seuraamus [direktiivin 2004/38] 27 artiklan 2 kohdasta ilmenevän suhteellisuusperiaatteen mukainen?”

41. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet A, Suomen ja Saksan hallitukset sekä Euroopan komissio. Samat osapuolet ovat myös vastanneet kirjallisesti unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin tämän päätettyä ratkaista asian istuntoa pitämättä.

IV Asian tarkastelu

42. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että A:lle ei ollut suoritettu tarkastusta hänen lähtiessään Suomesta. Suomen viranomaiset totesivat hänen laiminlyöneen matkustusasiakirjan mukana pitämistä koskevan velvollisuuden vasta hänen paluunsa yhteydessä Helsingissä suoritetussa rajatarkastuksessa. Pääasian rikosoikeudenkäynti koskee kuitenkin sekä Suomesta poistumista että paluuta tähän jäsenvaltioon, sillä velvollisuus matkustusasiakirjan hallussa pitämiseen koskee kutakin rajanylitystä.

43. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt kolme kysymystä. Kuten sen esittämästä selvityksestä ilmenee, kahdella ensimmäisellä kysymyksellä kysytään ennen kaikkea, onko henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskeva oikeus esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa unionin kansalaisille velvollisuuden rangaistuksen uhalla pitää mukanaan matkustusasiakirja heidän liikkuessaan huviveneellä tämän jäsenvaltion ja jonkin toisen jäsenvaltion välillä kansainvälisen merialueen kautta. Siltä varalta, että näihin kysymyksiin vastataan kieltävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt kolmannen kysymyksen selvittääkseen, onko Suomen rikoslaissa säädetyn kaltainen päiväsakkojärjestelmä suhteellisuusperiaatteen mukainen.

44. Koska ensimmäinen ja toinen kysymys liittyvät toisiinsa, käsittelen ne yhdessä mutta annan niihin kuitenkin erilliset vastaukset. Tarkastelen aluksi unionin kansalaisille asetettua velvollisuutta rangaistuksen uhalla pitää mukanaan matkustusasiakirja yhtäältä direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun maasta poistumista koskevan oikeuden (ensimmäinen kysymys) ja toisaalta direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun maahantuloa koskevan oikeuden yhteydessä (toinen kysymys). Tämän jälkeen käsittelen unionin oikeuden mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluviin henkilöihin asetuksen N:o 562/2006 mukaisesti kohdistettavan rajavalvonnan yhteydessä suoritettavia tarkastuksia (ensimmäinen ja toinen kysymys). Lopuksi arvioin tällaisen velvollisuuden laiminlyönnistä määrättävän sakon määrän oikeasuhteisuutta (kolmas kysymys).

45. Ennen tämän tarkastelun aloittamista esitän joitakin alustavia huomautuksia, jotka koskevat direktiivin 2004/38 4 ja 5 artiklan välistä vastaavuutta ja niiden suhdetta Schengenin rajasäännöstöön.

A Alustavat huomautukset

46. Muistutan aluksi, että jokaisella jäsenvaltion kansalaisella on SEUT 20 artiklan nojalla unionin kansalaisen asema, joten hän voi vedota myös alkuperäjäsenvaltiotaan vastaan tähän asemaan liittyviin oikeuksiin, muun muassa SEUT 21 artiklan mukaiseen oikeuteen liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. ( 9 )

47. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin kansalaisten oikeus vapaaseen liikkuvuuteen sisältää sekä oikeuden päästä johonkin toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, jonka kansalaisia he ovat, että oikeuden poistua viimeksi mainitusta jäsenvaltiosta. ( 10 ) Kuten unionin tuomioistuin on korostanut, EUT-sopimuksen mukaisilla perusvapauksilla ei olisi merkitystä, jos alkuperäjäsenvaltio voisi ilman pätevää perustetta kieltää omia kansalaisiaan poistumasta alueeltaan mennäkseen toisen jäsenvaltion alueelle. ( 11 ) Tästä seuraa, että jotta tämä direktiivin 2004/38 4 artiklassa taattu oikeus maasta poistumiseen olisi täysin tehokas, unionin kansalaisen, joka käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen poistumalla jäsenvaltiosta, jonka kansalainen hän on, matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon, on voitava käyttää oikeuttaan palata jäsenvaltioonsa tämän direktiivin 5 artiklassa säädettyjen menettelyjen ja edellytysten mukaisesti.

48. Schengenin säännöstöllä on erityisen suuri merkitys vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden ja siten direktiivin 2004/38 4 ja 5 artiklassa säädettyjen maasta poistumista ja maahantuloa koskevien oikeuksien käyttämiselle. Schengenin säännöstön johdanto-osan perustelukappaleista ja asiaa koskevista säännöksistä ( 12 ) ilmenee, että jäsenvaltioiden ulko- ja sisärajojen ylittämistä koskevat toimenpiteet eivät rajoita unionin oikeuden mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia. ( 13 ) Kuten unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus korostaa, säännöksissä, joita sovelletaan Schengen-alueeseen, todetaan nimenomaisesti, ettei niillä vaikuteta unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin, liikkumisvapauteen, sellaisena kuin se on taattu erityisesti direktiivillä 2004/38, ( 14 ) Schengen-alueeseen kuulumattomien jäsenvaltioiden kansalaiset mukaan lukien. ( 15 )

49. Tarkastelen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä kolmea kysymystä tätä taustaa vasten.

B Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys

1. Velvollisuus rangaistuksen uhalla pitää mukana matkustusasiakirja

a) Kyseinen velvollisuus direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun maasta poistumista koskevan oikeuden yhteydessä

50. Aluksi on huomattava, että SEUT 21 artiklan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, ”jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä” – eli direktiivissä 2004/38 – ”säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu”.

51. Direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti ja vaatimatta vapaata liikkuvuutta ja vapaata oleskelua koskevan oikeuden aikaisempaa käyttöä, että ”unionin kansalaisilla, joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon”. ( 16 )

52. Nyt käsiteltävässä tapauksessa A on Suomen kansalainen, joka on poistunut Suomesta matkustaakseen Viroon ja sieltä takaisin huviveneellä. Hänen tilanteeseensa sovelletaan näin ollen tätä säännöstä, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut.

53. Näin ollen on selvitettävä, onko Suomen lainsäädännössä asetettu velvollisuus rangaistuksen uhalla pitää mukana henkilötodistus tai passi Suomen ja Viron välisellä edestakaisella matkalla direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdan mukainen.

1) Ilmaisu ”joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi”

54. Direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ja erityisesti ilmaisun ”joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi” käyttämisestä ilmenee, että maasta poistumista koskevan oikeuden edellytyksenä on se, että henkilöllä ”on” voimassa oleva matkustusasiakirja.

55. Suomen hallitus näyttää ymmärtävän ilmaisun ”joilla on” siten, että unionin kansalaisella ei ole oltava matkustusasiakirjaa hallussaan ajankohtana, jona hän poistuu asianomaisen jäsenvaltion alueelta, vaan hänen on oltava tällaisen asiakirjan haltija.

56. En yhdy tähän Suomen hallituksen tulkintaan, ja näin on seuraavista syistä.

57. Ensinnäkin on huomattava, että direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa käytetty ilmaisu ”joilla on” (ranskaksi ”muni” eli ”olla mukana”) edellyttää matkustusasiakirjan mukana pitämistä. Lainsäätäjän päätöksen käyttää tätä ilmaisua ei pidä ymmärtää viittaavan yksinomaan siihen, että henkilö on tällaisen asiakirjan haltija. Todettakoon tässä yhteydessä, että tarkastellut kieliversiot eivät näytä viittaavan päinvastaiseen. ( 17 )

58. Myös direktiivin 2004/38 päämäärän tarkastelu tukee tätä tulkintaa. Tämän direktiivin tavoitteena on, kuten sen johdanto-osan ensimmäisestä, toisesta, kolmannesta ja neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, helpottaa sen unionin kansalaisille SEUT 21 artiklan 1 kohdassa suoraan myönnetyn henkilökohtaisen perusoikeuden, eli oikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä, ja mainitulla direktiivillä on erityisesti tarkoitus tehostaa kyseistä oikeutta. ( 18 ) Direktiivin 2004/38 4 artiklan tavoitteena on siten varmistaa, että henkilö, jolla on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, voidaan todeta tällaiseksi henkilöksi hänen henkilöllisyyteensä kohdistuvassa mahdollisessa tarkastuksessa. ( 19 ) Tämä tavoite vaarantuisi, jos unionin kansalaiset voisivat vaatia vapautusta tässä artiklassa säädetystä velvollisuudesta, jonka mukaan heillä on oltava mukanaan voimassa oleva henkilötodistus tai passi, kun he liikkuvat jäsenvaltiosta toiseen.

59. Tätä tulkintaa tukee vielä lisäksi direktiivin 2004/38 syntyhistoria. Komission alkuperäisen ehdotuksen ( 20 ) 5 artiklan 1 kohdan (direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohta) mukaan ”artiklan 1 kohdassa toistetaan pääpiirteittäin direktiivin 68/360/ETY[ ( 21 )] 2 artiklan 1 kohta, jonka mukaan oikeutta poistua jäsenvaltion alueelta ’käytetään yksinkertaisesti esittämällä voimassa oleva henkilötodistus tai passi’. Säännöksiä on kuitenkin mukautettu uuteen järjestelmään, jossa tarkastukset unionin sisärajoilla on poistettu. Tämän vuoksi ilmaisu ’esittämällä’ on korvattu ilmaisulla ’kun heillä on mukanaan’”. ( 22 ) Tästä direktiiviehdotuksen säännöksestä ilmenee, että tämä korvaaminen ilmentää unionin sisärajatarkastusten poistamista Schengenin säännöstön yhteydessä.

60. Tässä tilanteessa katson, että direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan unionin kansalaisille velvollisuus pitää hallussaan matkustusasiakirjoja, kun he poistuvat jäsenvaltion alueelta. ( 23 ) Tämän vuoksi Suomen lainsäädäntö, jossa Suomesta Viroon matkustavalle henkilölle asetetaan velvollisuus pitää mukanaan henkilökortti tai passi, on direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdan mukainen.

61. Tämän jälkeen on ratkaistava, voiko jäsenvaltio määrätä seuraamuksen tämän velvollisuuden laiminlyönnistä.

2) Mahdollisuus määrätä seuraamus matkustusasiakirjan mukana pitämistä koskevan velvollisuuden laiminlyönnistä

62. Kun otetaan huomioon, että nyt käsiteltävässä tapauksessa voimassa olevan matkustusasiakirjan mukana pitämistä koskevan velvollisuuden laiminlyönti on todettu vasta Suomeen paluun yhteydessä Suomen viranomaisten suorittamassa tarkastuksessa, asian tiiviimmän esittämisen vuoksi sitä, voiko jäsenvaltio määrätä rikosoikeudellisen seuraamuksen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, käsitellään tarkasteltaessa velvollisuutta pitää mukana matkustusasiakirja maahantuloa koskevan oikeuden yhteydessä.

b) Kyseinen velvollisuus direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun maahantuloa koskevan oikeuden yhteydessä

63. Suomen hallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että unionin oikeus on esteenä kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön soveltamiselle, kun jäsenvaltion kansalaiset poistuvat tästä jäsenvaltiosta ja palaavat sinne. Suomen hallitus täsmentää kuitenkin, että ylimmät tuomioistuimet eivät ole vielä ottaneet kantaa siihen, täyttääkö A:n teon kaltainen teko rikoslaissa tarkoitetun rikoksen tunnusmerkistön. Se korostaa, että rikoslain valmisteluasiakirjoista ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa ei ole kyse tämän lain 17 luvun 7 §:ssä tarkoitetusta valtionrajarikoksesta eikä myöskään kyseisen lain 17 luvun 7 a §:ssä tarkoitetusta lievästä valtionrajarikoksesta. ( 24 )

64. Muistutan aluksi, että direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa taatun maasta poistumista koskevan oikeuden välittömänä seurauksena tämän direktiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa taataan oikeus tulla jäsenvaltioiden alueelle. Tämän säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on sallittava unionin kansalaisen, jolla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, tulo alueelleen. ( 25 ) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion kansalaisten oikeus tulla toisen jäsenvaltion alueelle on suoraan EUT-sopimuksessa tai tapauksen mukaan sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä myönnetty oikeus. ( 26 )

65. Tässä tapauksessa Suomen kansalainen A on tarkastettu hänen palatessaan Suomeen. A ei siten ole siirtynyt direktiivin 2004/38 3 artiklassa säädetyllä tavalla toiseen valtioon kuin siihen, jonka kansalainen hän on, vaan jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on. Toisin sanoen direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset eivät lähtökohtaisesti näytä täyttyvän nyt kyseessä olevassa tilanteessa.

66. Tämän vuoksi on ensin ratkaistava seuraava kysymys: Onko katsottava, että direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta tilanteissa, joissa unionin kansalainen palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on?

1) Direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdan soveltamisalan laajuus

67. Komissio väittää, että direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohtaa sovelletaan analogisesti pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen.

68. Unionin tuomioistuin on jo tarkastellut kysymystä siitä, onko tämä direktiivi sovellettavissa tilanteissa, joissa unionin kansalainen palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, asioissa, jotka koskivat unionin kansalaisen perheenjäseniä olevien kolmansien maiden kansalaisten johdettua maahantulo- ja oleskeluoikeutta. Tätä oikeuskäytäntöä tarkasteltaessa voidaan havaita kaksi oikeuskäytännön linjaa.

69. Ensinnäkin unionin tuomioistuin totesi tarkastellessaan oikeutta maahantuloon tuomiossa McCarthy ym., ( 27 ) että koska kyseessä ollut unionin kansalainen oli käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen sijoittautumalla muuhun kuin siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, ja koska hänen aviopuolisonsa, joka on kolmannen maan kansalainen, oleskeli hänen kanssaan, kumpaankin oli sovellettava direktiiviä 2004/38 sen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. ( 28 ) Tämän jälkeen unionin tuomioistuin totesi, että direktiivin 2004/38 5 artiklassa viitataan ”jäsenvaltioihin” eikä siinä tehdä eroa sen mukaan, mihin jäsenvaltioon tulosta on kyse, varsinkaan siltä osin kuin siinä säädetään, että se, että unionin kansalaisen perheenjäsenillä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, on direktiivin 10 artiklassa tarkoitettu voimassa oleva oleskelukortti, vapauttaa heidät velvollisuudesta hankkia maahantuloviisumi. Unionin tuomioistuin korosti vielä, että kyseisen direktiivin 5 artiklasta ei ilmene mitenkään, että unionin kansalaisen perheenjäsenten, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, maahantulo-oikeus koskisi vain muita kuin unionin kansalaisen alkuperäjäsenvaltiota. ( 29 )

70. Unionin tuomioistuin totesi oleskeluoikeutta tarkastellessaan muun muassa tuomiossa O. ja B., ( 30 ) tuomiossa Coman ym. ( 31 ) ja tuomiossa Banger, ( 32 ) jotka ovat jatkoa tuomiolle Singh ( 33 ) ja tuomiolle Eind, ( 34 ) direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdan osalta, että tämän direktiivin säännösten sanamuodon mukaisesta, systemaattisesta ja teleologisesta tulkinnasta seuraa, että direktiivin ainoana tarkoituksena on säännellä unionin kansalaisen maahantulon ja oleskelun edellytyksiä muissa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on, ja että johdettu oleskeluoikeus kolmansien valtioiden kansalaisille, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen unionin kansalainen on, ei voi perustua kyseisen direktiivin säännöksiin. ( 35 ) Kuitenkin sen välttämiseksi, että unionin kansalaiselle tehtäisiin vähemmän houkuttelevaksi lähteä jäsenvaltiosta, jonka kansalainen hän on, käyttääkseen SEUT 21 artiklan 1 kohtaan perustuvaa oikeuttaan oleskella toisessa jäsenvaltiossa, unionin tuomioistuin totesi, että eräissä tapauksissa kolmannen valtion kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä ja jotka eivät voi direktiivin 2004/38 säännösten perusteella saada johdettua oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jonka kansalaisuus kyseisellä unionin kansalaisella on, voivat kuitenkin saada tällaisen oikeuden SEUT 21 artiklan 1 kohdan perusteella. ( 36 ) Unionin tuomioistuimen mukaan SEUT 21 artiklan 1 kohtaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden myöntämisedellytykset kolmannen maan kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen ja jonka kanssa unionin kansalainen on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa pelkässä unionin kansalaisen ominaisuudessaan, eivät lähtökohtaisesti saisi olla ankarampia kuin edellytykset, joista direktiivissä 2004/38 säädetään tällaisen oleskeluoikeuden myöntämiseksi kolmannen maan kansalaiselle, joka on sellaisen unionin kansalaisen perheenjäsen, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen asettautumalla muuhun kuin siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on. Vaikka unionin tuomioistuin totesi, ettei direktiivi 2004/38 kata tällaista palaamistapausta, se kuitenkin katsoi, että tätä direktiiviä on sovellettava analogisesti. ( 37 )

71. Näiden kahden oikeuskäytännön linjan tarkastelusta voidaan mielestäni tehdä useita johtopäätöksiä, jotka koskevat direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdan sovellettavuutta tässä tapauksessa.

72. Unionin tuomioistuin totesi tuomiossa McCarthy ym., ( 38 ) että vaikka kyseessä ollut unionin kansalainen oli matkustanut jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on (Yhdistynyt kuningaskunta), häneen sovellettiin direktiiviä 2004/38 sen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska hän ”oli asettautunut” toiseen jäsenvaltioon (Espanja). Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että Yhdistyneeseen kuningaskuntaan tullessaan kyseinen unionin kansalainen käytti edelleen oikeuksiaan vapaaseen liikkuvuuteen, koska hän oleskeli vastaanottavassa jäsenvaltiossa (Espanja). Koska hänen aviopuolisonsa, joka on kolmannen maan kansalainen, oleskeli kyseisen unionin kansalaisen kanssa Espanjassa, myös häneen sovellettiin direktiiviä 2004/38 sen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kun otetaan huomioon, että direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdan sanamuodossa viitataan ”jäsenvaltioihin” eikä siinä tehdä eroa sen mukaan, mihin jäsenvaltioon tulosta on kyse, unionin tuomioistuin totesi tässä tilanteessa, että tätä säännöstä ja siten siinä säädettyjä maahantuloa koskevan oikeuden käyttämiseen liittyviä muodollisuuksia sovelletaan unionin kansalaisen aviopuolisoon, joka on kolmannen maan kansalainen.

73. Sitä vastoin tuomiossa O. ja B., ( 39 ) tuomiossa Coman ym. ( 40 ) ja tuomiossa Banger ( 41 ) sekä oikeuskäytännössä, johon nämä tuomiot perustuvat, ( 42 ) kyseessä ollut unionin kansalainen oli poistunut lähtökohtaisesti pysyvästi vastaanottavasta jäsenvaltiosta ja palannut kolmansien maiden kansalaisia olevien perheenjäsentensä kanssa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on. Näissä olosuhteissa unionin tuomioistuimen mukaan tähän unionin kansalaiseen ei sovellettu enää direktiiviä 2004/38 sen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, eikä hän siis kuulunut sen soveltamisalaan. Sillä perusteella, että hän oli käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, hänen perheenjäsenilleen, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia ja jotka olivat oleskelleet hänen kanssaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, voitiin SEUT 21 artiklan 1 kohdan perusteella myöntää johdettu oleskeluoikeus jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on. Näissä tapauksissa unionin tuomioistuin totesi edellä jo esitetyistä syistä, ( 43 ) että direktiiviä 2004/38 on sovellettava analogisesti asianomaisiin unionin kansalaisiin. ( 44 )

74. Nyt käsiteltävässä tapauksessa A:n tilanteessa on kyse unionin kansalaisesta, joka palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, tehtyään edestakaisen matkan toiseen jäsenvaltioon huviveneellä. Toisin kuin asioissa, joissa unionin tuomioistuin antoi edellä tarkasteltujen kahden oikeuskäytännön linjan mukaiset tuomiot, ( 45 ) tässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ei ilmene, että A:n palatessa Suomeen hänen mukanaan olisi ollut perheenjäseniä, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, ja vaikka A oli käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, hän ei ollut asettautunut Viroon Suomeen paluunsa ajankohtana.

75. Tuomioon McCarthy ym. ( 46 ) perustuvalla oikeuskäytännöllä ei näin ollen ole merkitystä käsiteltävän asian kannalta. ( 47 ) Mutta onko tuomioon O. ja B., ( 48 ) tuomioon Coman ym. ( 49 ) ja tuomioon Banger ( 50 ) perustuvalla oikeuskäytännöllä merkitystä?

76. Tästä jälkimmäisestä oikeuskäytännön linjasta ilmenee, että unionin tuomioistuin on soveltanut näissä tuomioissa analogisesti direktiiviä 2004/38 unionin kansalaisiin, jotka käytettyään oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen palaavat jäsenvaltioon, jonka kansalaisia he ovat, koska se on halunnut varmistaa, että he voivat käyttää täysimääräisesti vapaata liikkuvuutta koskevaa perusoikeuttaan, ja välttää siten tilanteen, jossa heille tehtäisiin vähemmän houkuttelevaksi lähteä jäsenvaltiosta, jonka kansalaisia he ovat, käyttääkseen SEUT 21 artiklan 1 kohtaan perustuvaa oikeuttaan oleskella toisessa jäsenvaltiossa. Unionin kansalaista, joka palaa omaan jäsenvaltioonsa ja johon ei siis sovelleta direktiiviä 2004/38, ei toisin sanoen pidä kohdella epäedullisemmin kuin unionin kansalaista, joka kuuluu tämän direktiivin soveltamisalaan siirtyessään toiseen jäsenvaltioon ja oleskellessaan siellä.

77. Se, että unionin tuomioistuin on tulkinnut SEUT 21 artiklan 1 kohtaa siten, että kolmannen maan kansalaisella, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, on johdettu oleskeluoikeus sen jäsenvaltion alueella, jonka kansalainen tämä unionin kansalainen on, ja että tälle johdetulle oleskeluoikeudelle ei pidä asettaa ankarampia edellytyksiä kuin edellytykset, joista direktiivissä 2004/38 säädetään, johtuu juuri siitä, että tässä direktiivissä unionin kansalaisille säädetyt maahantuloa ja oleskelua koskevat menettelyt ja edellytykset kattavat heidän perheenjäsentensä oikeuden kansalaisuudestaan riippumatta tulla unionin kansalaisen mukana jäsenvaltioon tai seurata häntä sinne myöhemmin.

78. Käsiteltävä asia ei tosin koske unionin kansalaisen perheenjäsenten johdettua oleskeluoikeutta. Kuten olen jo todennut, nähdäkseni tällä oikeuskäytännöllä on kuitenkin merkitystä käsiteltävän asian kannalta, ja tämä johtuu seuraavista syistä.

79. Ensinnäkin unionin tuomioistuin on todennut useaan otteeseen, että unionin kansalaisen aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema. ( 51 ) Sen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että jäsenvaltion kansalainen, joka on unionin kansalaisena käyttänyt oikeuttaan vapaasti liikkua ja oleskella toisessa jäsenvaltiossa kuin siinä, jonka kansalainen hän on, voi vedota tähän ominaisuuteen liittyviin oikeuksiin, erityisesti niihin, joista määrätään SEUT 21 artiklan 1 kohdassa, myös tarvittaessa siihen jäsenvaltioon nähden, jonka kansalainen hän on. ( 52 )

80. Jos tätä oikeuskäytäntöä ja tämän ratkaisuehdotuksen 70 ja 73 kohdassa tarkasteltua oikeuskäytäntöä sovelletaan pääasiaan, tämä merkitsee sitä, että kun unionin kansalainen palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, SEUT 21 artiklan 1 kohtaan perustuvan maahantuloa koskevan oikeuden aineellisten edellytysten ei pidä tulkita olevan ankarampia kuin edellytykset, joista direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdassa säädetään. ( 53 ) Kuten olen todennut, ( 54 ) jotta tämän direktiivin 4 artiklassa taattu oikeus maasta poistumiseen olisi täysin tehokas, unionin kansalaisen, joka käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen poistumalla jäsenvaltiosta, jonka kansalainen hän on, matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon, on siitä huolimatta, että direktiivi 2004/38 ei kata paluuta tähän jäsenvaltioon, voitava käyttää oikeuttaan tulla jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, tässä direktiivissä ja erityisesti sen 5 artiklassa säädettyjen menettelyjen ja edellytysten mukaisesti.

81. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa on näin ollen sovellettava analogisesti direktiiviä 2004/38 ja myös sen 5 artiklan 1 kohtaa, siltä osin kuin kyse on edellytyksistä, joiden täyttyessä jäsenvaltioiden on sallittava unionin kansalaisen, ”jolla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi”, tulo alueelleen.

82. Suomen hallituksen kirjallisista huomautuksista ilmenee, että ulkomaalaislain (301/2004) 155 §:n 1 ja 2 momentissa säännellään unionin kansalaisten Suomen alueelle tuloa ja siellä oleskelua. ( 55 ) Tältä osin kyseinen hallitus on vahvistanut vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen, että ulkomaalaislain 155 §:n 1 ja 2 momentilla saatetaan direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 ja 4 kohta osaksi Suomen oikeusjärjestystä. ( 56 )

2) Mahdollisuus määrätä seuraamus matkustusasiakirjan mukana pitämistä koskevan velvollisuuden laiminlyönnistä

83. Direktiivin 2004/38 36 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on annettava säännökset seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettava niiden soveltamisen varmistamiseksi tarvittavat toimenpiteet”.

84. On siis pohdittava, onko tällä artiklalla merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen vastattaessa. Mielestäni näin on, kuten selitän seuraavissa perusteluissa.

85. Direktiiviehdotuksesta ( 57 ) ilmenee, että ehdotuksen 33 artiklalla (direktiivin 2004/38 36 artikla) kodifioidaan unionin tuomioistuimen aiempi oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin oikeudessa ei kielletä jäsenvaltioita määräämästä seuraamuksia unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluville henkilöille, jotka eivät ole hankkineet jotakin henkilöasiakirjoista. ( 58 )

86. Tässä artiklassa tarkoitetut seuraamukset ovat tarkemmin sanoen niitä, joihin viitataan direktiivin 2004/38 5 artiklan 5 kohdassa, ( 59 ) 8 artiklan 2 kohdassa, ( 60 ) 9 artiklan 3 kohdassa ( 61 ) ja 20 artiklan 2 kohdassa. ( 62 )

87. Sitä vastoin kyseisen direktiivin 4 tai 5 artiklassa ei ole erityisiä säännöksiä, joiden perusteella jäsenvaltiot voisivat määrätä seuraamuksia sen velvollisuuden laiminlyönnistä, että unionin kansalaisilla on oltava mukanaan voimassa oleva henkilötodistus tai passi. ( 63 ) Se, että unionin lainsäätäjä on direktiivin 2004/38 5 artiklan 5 kohdassa säätänyt mahdollisuudesta määrätä seuraamuksia, selittyy sillä, että tässä säännöksessä annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus asettaa asianomaiselle henkilölle velvollisuus tehdä ”ilmoitus jäsenvaltion alueella oleskelustaan määräajassa, joka on kohtuullinen ja ketään syrjimätön”.

88. Se, että tämän direktiivin 4 ja 5 artiklassa ei todeta mitään mahdollisuudesta määrätä seuraamuksia sen velvollisuuden laiminlyönnistä, että unionin kansalaisilla on oltava mukanaan voimassa oleva henkilötodistus tai passi, nähdäkseni paikataan kuitenkin direktiivin 36 artiklalla, koska tällä artiklalla kodifioidaan unionin tuomioistuimen aiempi oikeuskäytäntö, joka koskee jäsenvaltioiden mahdollisuutta määrätä seuraamuksia unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluville henkilöille, jotka eivät ole hankkineet jotakin henkilöasiakirjoista. ( 64 )

89. Direktiivin 2004/38 artiklan perusteella sen velvollisuuden laiminlyönti, että henkilöllä on oltava mukanaan voimassa oleva henkilötodistus tai passi, kun hän liikkuu jäsenvaltiosta toiseen, voi näin ollen johtaa seuraamuksiin.

90. Lisäksi on vielä pohdittava, minkä luonteisen seuraamuksen jäsenvaltiot voivat määrätä direktiivissä 2004/38 säädetyn hallinnollisen muodollisuuden laiminlyönnistä, ( 65 ) sillä direktiivin 36 artiklassa ei säädetä, minkä tyyppisiä seuraamuksia (hallinnollisia vai rikosoikeudellisia seuraamuksia) tämän velvollisuuden laiminlyönnistä voidaan määrätä.

91. Unionin tuomioistuin on kylläkin jo korostanut maahantulo- ja oleskeluoikeuden yhteydessä, että voimassa olevan henkilötodistuksen tai passin esittäminen jäsenvaltion kansalaisuuden osoittamiseksi on ”hallinnollinen muodollisuus, jonka ainoa tavoite on, että kansalliset viranomaiset toteavat oikeuden, joka johtuu suoraan kyseessä olevan henkilön asemasta”, ( 66 ) eikä jäsenvaltio voi asettaa unionin kansalaiselle alueelleen tulon edellytykseksi muuta velvollisuutta kuin velvollisuuden pitää hallussaan voimassa oleva henkilötodistus tai passi. ( 67 )

92. Koska direktiivin 2004/38 36 artiklassa ei kuitenkaan todeta mitään niiden seuraamusten luonteesta, joita tämän direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten noudattamatta jättämisestä voidaan määrätä, ( 68 )rikosoikeudellisen seuraamuksen määrääminen matkustusasiakirjan mukana pitämistä koskevan velvollisuuden laiminlyönnistä ei mielestäni ole ristiriidassa direktiivin 2004/38 kanssa, sillä jäsenvaltiot ovat toimivaltaisia ”valitsemaan niistä asianmukaisilta vaikuttavat seuraamukset”, kunhan ne käyttävät toimivaltaansa unionin oikeuden ja sen yleisten periaatteiden ja näin ollen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. ( 69 )

93. Kun otetaan tässä yhteydessä huomioon, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kolmas kysymys koskee Suomen päiväsakkojärjestelmän oikeasuhteisuutta, palaan tähän seikkaan tuota kysymystä tarkastellessani.

94. Sitä ennen käsittelen asetuksen N:o 562/2006 perusteella rajavalvonnan yhteydessä suoritettavia tarkastuksia.

2. Asetuksen N:o 562/2006 perusteella rajavalvonnan yhteydessä suoritettavat tarkastukset, jotka kohdistuvat unionin oikeuden mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluviin henkilöihin

95. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäisessä ja toisessa kysymyksessä viitataan myös asetuksen N:o 562/2006 21 artiklaan.

96. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että matkallaan Viron ja Suomen välillä A on matkustanut huviveneellä kansainvälisellä merialueella ja ylittänyt siten Suomen merirajan.

97. Aluksi on tuotava esille, että se, että A on ylittänyt Suomen merirajan, vaikuttaa vähämerkityksiseltä, koska tässä tapauksessa kyse on oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen kahden jäsenvaltion välillä käyttäneestä unionin kansalaisesta ja koska riippumatta siitä, ylittääkö hän sisä- vai ulkorajan, hänellä on oltava rajaa ylittäessään mukanaan voimassa oleva henkilötodistus tai passi direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa ja 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Käsittelen kuitenkin toissijaisesti ja täydellisyyden vuoksi kysymystä siitä, onko katsottava, että A:n tilanteessa oleva henkilö ylittää Schengen-alueen ulkorajan liikkuessaan kahden jäsenvaltion välillä, sen ratkaisemiseksi, onko asetus N:o 562/2006 esteenä A:han kohdistetun tarkastuksen kaltaiselle tarkastukselle.

98. Tässä tarkoituksessa tarkastelen ensin asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun merirajan käsitteen ulottuvuutta.

a) Asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun merirajan käsitteen ulottuvuus

99. Unionin tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastauksessa A ilmoittaa liikkuneensa huviveneellä kahden sellaisen jäsenvaltion välillä, jotka ovat Schengenin sopimuksen sopimuspuolia, käymättä välillä Schengen-alueen ulkopuolella. ( 70 ) Asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun merirajan käsitteen osalta Suomen ja Saksan hallitukset väittävät, että tällä käsitteellä viitataan Montego Bayn yleissopimuksen 4 artiklassa tarkoitettuun aluemeren ulkorajaan, ( 71 ) kun taas komission mukaan kyse on asetukseen N:o 562/2006 sovellettavasta erityisestä käsitteestä, joka ei välttämättä vastaa Montego Bayn yleissopimuksen 4 artiklassa määriteltyä merirajan käsitettä.

100. Yhdyn komission kantaan. Unionin tuomioistuin on nimittäin todennut, että pelkästään se, että henkilö on ylittänyt asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 8 alakohdassa tarkoitetun ”rajanylityspaikan”, jolla suoritetaan tässä asetuksessa säädettyä rajavalvontaa, ei merkitse, että kyseinen henkilö olisi jättänyt Schengen-alueen, jos hän edelleen oleskelee Schengen-alueeseen kuuluvan valtion alueen jossain osassa. ( 72 ) Asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 2 alakohdassa määritellään Schengen-alueen ”ulkorajat” kylläkin siten, että niillä tarkoitetaan yhtäältä jäsenvaltioiden maa- ja merirajoja ja toisaalta muun muassa niiden lentoasemia ja meriliikennesatamia edellyttäen, että ne eivät ole sisärajoja. Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että tällä säännöksellä pyritään ainoastaan, kuten sen sanamuodosta ilmenee, liittämään tiettyjä Schengen-alueeseen kuuluvien valtioiden lentoasemia ja satamia kyseisen alueen ulkorajoihin yksinomaan sitä varten, että helpotetaan SEUT 77 artiklan 2 kohdan b alakohdan määräysten mukaisesti niiden tarkastusten konkreettista soveltamista, joita tehdään Schengen-alueen ulkorajoja ylittäville henkilöille. ( 73 )

101. Nyt käsiteltävässä tapauksessa A ilmoittaa kirjallisissa huomautuksissaan matkustaneensa yhden päivän aikana huviveneellä Helsingistä Tallinnaan ja takaisin. Lisäksi hän selittää, että hänen Helsinkiin palatessaan Suomen rajavartijat sopivat huviveneen kuljettajan kanssa seuraavansa huvivenettä, jolla A matkusti, sen lähtösatamaan Helsinkiin eli Helsingin keskustassa sijaitsevaan Katajanokan huvivenesatamaan, joka ei A:n täsmennyksen mukaisesti ole asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 8 alakohdassa tarkoitettu rajanylityspaikka, toisin sanoen se ei ole ”toimivaltaisten viranomaisten ulkorajojen ylitykseen hyväksymä ylityspaikka”.

102. Tässä yhteydessä on paikallaan tuoda esille, että asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 8 alakohdassa tarkoitettujen rajanylityspaikkojen luettelosta, joka on laadittu tämän asetuksen 34 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti Suomen tasavallan komissiolle toimittamien tietojen perusteella, ( 74 ) ilmenee, että pääasian kannalta merkityksellisenä ajankohtana Katajanokan huvivenesatama ei kuulunut ”huviveneiden rajanylityspaikkoina toimiviin meri- tai rajavartioasemiin”. ( 75 )

103. Tästä seuraisi, että lähtökohtaisesti pääasian kannalta merkityksellisenä ajankohtana Viron ja Suomen välillä liikkuessaan A ei olisi ylittänyt asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettua ulkorajaa vaan tämän asetuksen 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetun sisärajan. A:n tilanteeseen ja siten Suomen viranomaisten häneen kohdistamiin tarkastuksiin sovellettaisiin siis lähtökohtaisesti kyseisen asetuksen 21 artiklaa, joka koskee jäsenvaltion mahdollisuutta säätää omassa lainsäädännössään velvollisuudesta pitää hallussa tai mukana asiakirjoja. Mielestäni näin ei kuitenkaan ole tässä tapauksessa, ja tämä johtuu seuraavista syistä.

b) A:n tilanteessa oleva henkilö ylittää Schengen-alueen ulkorajan liikkuessaan kahden jäsenvaltion välillä

104. Todettakoon aluksi, että koska A on matkustanut huviveneellä, hänen tilanteeseensa ei pitäisi soveltaa asetuksen N:o 562/2006 21 artiklaa vaan sen liitettä VI. Tämän asetuksen 4 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että ulkorajat voidaan ylittää ainoastaan rajanylityspaikkojen kautta ja että jäsenvaltioiden on annettava rajanylityspaikat tiedoksi komissiolle. Kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetään kuitenkin tätä velvollisuutta koskevasta poikkeuksesta huviveneiden osalta. Tämän saman asetuksen liitteessä VI olevassa 3.1 kohdassa vahvistettujen ”meriliikenteen yleisten tarkastusmenettelyjen” mukaan alusten tarkastukset suoritetaan lähtökohtaisesti ”tulo- tai lähtösatamassa tai tätä tarkoitusta varten varatussa paikassa, joka sijaitsee aluksen välittömässä läheisyydessä”.

105. Näin ollen se, että huviveneet on vapautettu velvollisuudesta ylittää ulkorajat jäsenvaltioiden komissiolle tiedoksi antamien rajanylityspaikkojen kautta, ei merkitse sitä, että A ei ole ylittänyt Schengen-alueen ulkorajaa, ja näin on, vaikka – kuten totean tämän ratkaisuehdotuksen 102 kohdassa – Katajanokan huvivenesatama ei kuulunut pääasian kannalta merkityksellisenä ajankohtana tämän kaltaisten alusten rajanylityspaikkoihin. ( 76 )

106. Vaikka lähtökohtaisesti henkilön voidaan katsoa ylittäneen Schengen-alueen ulkorajan, jos tälle alueelle ”maahantulon” ja sieltä ”maastalähdön” yhteydessä hänen matkustusasiakirjansa on leimattu, millä toteutetaan maahantulo- ja maastalähtöluvan antaminen, ( 77 ) se, että unionin oikeuden mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvan henkilön matkustusasiakirjoja ei ole leimattu ulkorajatarkastusten yhteydessä, ei merkitse sitä, että tämä henkilö ei ylitä ulkorajaa silloin, kun – kuten tässä tapauksessa – merirajan ylittäessään hän liikkuu kahden jäsenvaltion välillä. ( 78 ) Muistutan kuitenkin, että se, että henkilö on ylittänyt ulkorajan, ei merkitse, että kyseinen henkilö olisi jättänyt Schengen-alueen, jos hän edelleen oleskelee Schengen-alueeseen kuuluvan valtion alueen jossain osassa. ( 79 ) Totean näin ollen, että A on ylittänyt asetuksessa N:o 562/2006 tarkoitetun ulkorajan liikkuessaan Viron ja Suomen välillä poistumatta kuitenkaan Schengen-alueelta.

107. Siltä osin kuin kyse on Suomen rajavartijoiden suorittamassa rajavalvonnassa A:han kohdistetuista tarkastuksista, asetuksen N:o 562/2006 liitteessä VI olevan 3.2.5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään tämän asetuksen 4 ja 7 artiklasta poiketen ( 80 ) ulkorajoilla suoritettavia vähimmäistarkastuksia koskevasta vapautuksesta huviveneilyn tapauksessa. ( 81 ) Tässä liitteessä olevan 3.2.5 kohdan toisessa alakohdassa kuitenkin säädetään edellisessä alakohdassa tarkoitettua vapautusta koskevasta poikkeuksesta, jonka mukaan ”[l]aittomaan maahanmuuttoon liittyvien riskien arvioinnin perusteella – – kyseiset henkilöt ja/tai alukset on kuitenkin tarkastettava [rajalla]”.

108. A:n huomautuksista ilmenee tältä osin, että hänen matkansa oli tehty ajanjaksona, jona laittoman maahantulon riski oli kohonnut. Suomen hallitus väittää, että Rajavartiolaitoksen toimittamien tietojen mukaan huhtikuusta 2015 lähtien laittoman maahantulon riski alkoi kasvaa ja että heinäkuun loppupuolella 2015 maahantulo lisääntyi voimakkaasti, ja syksy sekä loppuvuosi 2015 olivat kaikkein kiivainta aikaa. Suomen viranomaisilla oli näin ollen oikeus suorittaa rajatarkastuksia, kun A palasi 25.8.2015 Helsinkiin Suomen merirajan ylitettyään. Kun otetaan huomioon, että Suomen rajavartijat näyttävät soveltaneen asetuksen N:o 562/2006 liitteessä VI olevan 3.2.5 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä poikkeusta, poikkeusta tämän asetuksen 4 ja 7 artiklasta ei sovelleta.

109. Koska A on unionin kansalainen, asetuksen N:o 562/2006 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti Suomen rajavartijat saattoivat suorittaa A:lle tässä säännöksessä tarkoitetun vähimmäistarkastuksen, jota ”sovelletaan säännönmukaisesti unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluviin henkilöihin”. ( 82 ) Tällainen vähimmäistarkastus suoritetaan, jotta henkilöiden henkilöllisyys voidaan todeta ”esitettyjen matkustusasiakirjojen perusteella”, ja siinä ”selvitetään nopeasti ja yksinkertaisesti” näiden asiakirjojen ”voimassaolo”.

110. Tältä osin on syytä korostaa, että asetuksen N:o 562/2006 7 artiklan 2 kohdan neljännessä alakohdassa säädetään, että unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden osalta kansallisista ja eurooppalaisista tietokannoista ”satunnaisesti” tehtyjen mahdollisten tarkistusten seuraukset eivät saa vaarantaa heidän oikeuttaan tulla asianomaisen jäsenvaltion alueelle direktiivin 2004/38 mukaisesti. Asetuksen N:o 562/2006 7 artiklan 6 kohdassa taas säädetään, että unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvat henkilöt on tarkastettava direktiivin 2004/38 mukaisesti. ( 83 )

111. Vaikka siis rajavartijoilla oli oikeus suorittaa tarkastus Suomen ulkorajalla A:n palatessa Virosta Suomeen, A:n oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja erityisesti direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 ja 4 kohdassa tarkoitettua oikeutta maahantuloon ei saada loukata. Unionin tuomioistuin on tältä osin todennut, että säännöksissä, joita sovelletaan Schengen-alueeseen, todetaan nimenomaisesti, ettei niillä vaikuteta unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin, liikkumisvapauteen, joka on taattu erityisesti direktiivillä 2004/38. ( 84 )

3. Ensimmäistä ja toista ennakkoratkaisukysymystä koskeva välipäätelmä

112. Edellä esitetystä tarkastelusta seuraa, että henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskeva oikeus ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa unionin kansalaisille velvollisuuden pitää mukanaan matkustusasiakirja heidän liikkuessaan huviveneellä tämän jäsenvaltion ja jonkin toisen jäsenvaltion välillä kansainvälisen merialueen kautta. Vaikka rikosoikeudellisen seuraamuksen määrääminen matkustusasiakirjan mukana pitämistä koskevan velvollisuuden laiminlyönnistä ei lähtökohtaisesti ole ristiriidassa direktiivin 2004/38 kanssa, on vielä tarkasteltava tällaisen seuraamuksen oikeasuhteisuutta.

C Kolmas ennakkoratkaisukysymys

113. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämällä kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellä pyritään selvittämään, onko Suomen rikoslaissa säädetyn kaltainen päiväsakkojärjestelmä oikeasuhteinen direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan valossa. Tämä artikla koskee vapaan liikkuvuuden rajoitusten oikeuttamista yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Unionin tuomioistuimen mukaan henkilöiden maahantuloa, maassa liikkumista ja siellä oleskelua koskevien oikeudellisten muodollisuuksien täyttämättä jättäminen ei itsessään voi loukata yleistä järjestystä ja turvallisuutta. ( 85 )

114. Kuten olen todennut, ( 86 ) pääasiassa kyseessä olevaa päiväsakkojärjestelmää ei näin ollen ole arvioitava direktiivin 2004/38 27 artiklan vaan sen 36 artiklan kannalta.

115. Jotta unionin tuomioistuin voisi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen, jonka perusteella kyseinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian, ( 87 ) mielestäni kolmas kysymys on muotoiltava uudelleen siten, että sillä pyritään selvittämään, onko SEUT 21 artiklan 1 kohtaa ja direktiivin 2004/38 36 artiklaa tulkittava siten, että tässä viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitetut seuraamusten tehokkuuden ja oikeasuhteisuuden vaatimukset ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle päiväsakkojärjestelmälle, jota sovelletaan, kun henkilö laiminlyö velvollisuuden pitää mukanaan voimassa oleva matkustusasiakirja rajaa ylittäessään, siltä osin kuin tämän järjestelmän mukaisesti vähäisestä rikoksesta tuomittavan sakon määrä on 20 prosenttia sakotettavan keskimääräisestä kuukausitulosta.

116. Direktiivin 2004/38 36 artiklan sanamuoto on hyvin selvä: seuraamusten, joita sovelletaan kyseisen direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, on oltava ”tehokkaita ja oikeasuhteisia”. ( 88 )

117. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että suhteellisuusperiaate velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan toimenpiteet, joilla voidaan toteuttaa kyseiset päämäärät ja joilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi. ( 89 )

118. Tässä tapauksessa Suomen rikoslaissa säädetyllä päiväsakkojärjestelmällä ei ensinnäkään saada ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista asianomaisella lainsäädännöllä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. ( 90 )

119. Unionin tuomioistuin on jo täsmentänyt oleskeluoikeuden yhteydessä, että sen, että henkilöt, joilla on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, esittävät voimassa olevan henkilökortin tai passin, ainoa tavoite on, että kansalliset viranomaiset toteavat tämän oikeuden, ja että jos näiden asiakirjojen puuttuessa asianomainen henkilö pystyy kuitenkin todistamaan henkilöllisyytensä muilla keinoilla ilman mitään epäselvyyttä, vastaanottava jäsenvaltio ei voi kyseenalaistaa hänen oleskeluoikeuttaan pelkästään sillä perusteella, että asianomainen henkilö ei ole esittänyt jotakin edellä mainittua asiakirjaa. ( 91 )

120. Mielestäni tätä unionin kansalaisten oleskeluoikeutta koskevaa oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa analogisesti direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun näiden kansalaisten maahantulo-oikeuteen. Tällä säännöksellä pyritään varmistamaan, että henkilö, jolla on henkilökohtainen perusoikeus liikkua vapaasti jäsenvaltioiden alueella, voidaan todeta tällaiseksi henkilöksi tämän oikeuden käyttämisen helpottamiseksi. Sitä, että henkilö laiminlyö tämän direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa asetetun velvollisuuden, jonka mukaan hänellä on oltava mukanaan voimassa oleva henkilötodistus tai passi jäsenvaltioon tullessaan, ei voida pitää vakavana rikoksena, jos tämän velvollisuuden tarkoitus toteutuu muilla keinoilla. ( 92 ) Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että rikoslain 17 luvun 7 a §:n mukaan tällaisen velvollisuuden laiminlyöntiä pidetään Suomessa tavanomaisesti vähäisenä rikoksena. Tässä tapauksessa A:n rangaistus olisi kuitenkin 15 päiväsakkoa, ja tuomittavan sakon määrä on keskimäärin 20 prosenttia nettokuukausituloista. ( 93 )

121. Toiseksi on huomattava, että päiväsakkojärjestelmä, jossa otetaan huomioon sakotettavan maksukyky, ( 94 ) ei vaikuta sellaisenaan olevan suhteettoman ankara. ( 95 ) Koska rikosta on kuitenkin sen luonne ja vakavuus huomioon ottaen pidettävä vähäisenä, se, että hallinnollisen muodollisuuden laiminlyönnistä määrätään sakko, jonka määrä on 20 prosenttia sakotettavan keskimääräisestä kuukausitulosta, on mielestäni suhteellisuusperiaatteen vastaista. Tätä toteamusta ei muuta se Suomen hallituksen esille tuoma seikka, että tuomioistuin voi aina päättää jättää rangaistukseen tuomitsematta, jos sakon määrä on liian suuri, kuten tässä tapauksessa.

122. Tässä tapauksessa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että vaikka A on osoittanut henkilöllisyytensä muilla keinoin, hänelle olisi voitu määrätä 95250 euron suuruinen sakko. ( 96 ) Ei siis näytä siltä, että tämä seikka olisi otettu huomioon sakon suuruutta määritettäessä. ( 97 )

123. Kolmanneksi Suomen rikoslaissa säädetyn päiväsakkojärjestelmän tehokkuus on kiistaton. Katson kuitenkin, että näin suuren sakon määräämisellä siitä, että unionin kansalainen jättää täyttämättä vapaan liikkuvuuden käyttämiselle asetetun muodollisen edellytyksen, ylitetään se, mikä on tarpeellista direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdalla tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi, ja sillä puututaan EUT-sopimukseen suoraan perustuvan vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden ydinsisältöön, ( 98 ) siltä osin kuin se merkitsee tämän kansalaisen vapaan liikkuvuuden rajoitusta.

124. Tämän vuoksi katson, että tämä järjestelmä ei ole oikeasuhteinen, kun otetaan huomioon, että syyksi luettu rikos on vähäinen.

125. Edellä esitetyn perusteella ehdotan kolmanteen kysymykseen vastattavan, että SEUT 21 artiklan 1 kohtaa ja direktiivin 2004/38 36 artiklaa on tulkittava siten, että tässä viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitetut seuraamusten tehokkuuden ja oikeasuhteisuuden vaatimukset ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle päiväsakkojärjestelmälle, jota sovelletaan, kun henkilö laiminlyö velvollisuuden pitää mukanaan voimassa oleva matkustusasiakirja rajaa ylittäessään, siltä osin kuin tämän järjestelmän mukaisesti vähäisestä rikoksesta tuomittavan sakon määrä on 20 prosenttia sakotettavan keskimääräisestä kuukausitulosta.

V Ratkaisuehdotus

126. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa korkeimman oikeuden esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: 1) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 4 artiklan 1 kohta ja henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö), sellaisena kuin se on muutettuna 26.6.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 610/2013, liitteessä VI oleva 3.2.5 kohta eivät ole esteenä sellaisen jäsenvaltion lainsäädännön soveltamiselle, jolla Euroopan unionin kansalaiselle asetetaan velvollisuus rangaistuksen uhalla pitää mukanaan voimassa oleva matkustusasiakirja, kun hän poistuu jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon huviveneellä kansainvälisen merialueen kautta. 2) SEUT 21 artiklan 1 kohta, direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohta ja asetuksen N:o 562/2006, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 610/2013, liitteessä VI oleva 3.2.5 kohta eivät ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jolla unionin kansalaiselle asetetaan velvollisuus rangaistuksen uhalla pitää mukanaan voimassa oleva matkustusasiakirja, kun hän palaa tähän jäsenvaltioon huviveneellä kansainvälisen merialueen kautta. 3) SEUT 21 artiklan 1 kohtaa ja direktiivin 2004/38 36 artiklaa on tulkittava siten, että tässä viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitetut seuraamusten tehokkuuden ja oikeasuhteisuuden vaatimukset ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle päiväsakkojärjestelmälle, jota sovelletaan, kun henkilö laiminlyö velvollisuuden pitää mukanaan voimassa oleva matkustusasiakirja rajaa ylittäessään, siltä osin kuin tämän järjestelmän mukaisesti vähäisestä rikoksesta tuomittavan sakon määrä on 20 prosenttia sakotettavan keskimääräisestä kuukausitulosta.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2004, L 158, s. 77).

( 3 ) Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (Schengenin rajasäännöstö) (EUVL 2006, L 105, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 26.6.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 610/2013 (EUVL 2013, L 182, s. 1) (jäljempänä asetus N:o 562/2006). Asetus N:o 562/2006, jota on sovellettava pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, on kumottu ja korvattu henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä 9.3.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2016/399 (Schengenin rajasäännöstö) (EUVL 2016, L 77, s. 1).

( 4 ) Asetuksen 2016/399 1, 2, 22 ja 23 artiklan sanamuoto on olennaisesti samanlainen kuin asetuksen N:o 562/2006 1, 2, 20 ja 21 artiklan sanamuoto. Sama koskee asetuksen 2016/399 liitteessä VI olevia 3.2.4 ja 3.2.6 kohtaa ja asetuksen N:o 562/2006 liitteessä VI olevia 3.2.5 ja 3.2.7 kohtaa.

( 5 ) Montego Bayssä 10.12.1982 allekirjoitettu yleissopimus (jäljempänä Montego Bayn yleissopimus), joka tuli voimaan 16.11.1994 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 1833, 1834 ja 1835, s. 3). Montego Bayn yleissopimus on hyväksytty Euroopan yhteisön puolesta 23.3.1998 tehdyllä neuvoston päätöksellä 98/392/EY (EYVL 1998, L 179, s. 1).

( 6 ) Tuomio 21.9.1999 (C‑378/97, EU:C:1999:439).

( 7 ) Tuomio 17.2.2005 (C‑215/03, EU:C:2005:95).

( 8 ) Ks. asetuksen N:o 562/2006 21 artiklan c alakohta (asetuksen 2016/399 23 artiklan c alakohta).

( 9 ) Ks. vastaavasti tuomio 10.7.2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, 17 kohta); tuomio 17.11.2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, 24 kohta) ja tuomio 17.11.2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, 24 kohta).

( 10 ) Ks. vastaavasti tuomio 10.7.2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, 18 kohta); tuomio 17.11.2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, 25 kohta) ja tuomio 17.11.2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, 25 kohta).

( 11 ) Ks. mm. tuomio 10.7.2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, 18 kohta) ja tuomio 4.10.2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, 31 kohta).

( 12 ) Asetuksen N:o 562/2006 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan, että ”henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevien yhteisten sääntöjen määrittäminen ei aseta kyseenalaiseksi niitä vapaata liikkuvuutta koskevia oikeuksia eikä vaikuta niihin, jotka kuuluvat unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen”. Tämän asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikkona on ”Soveltamisala”, säädetään, että tätä asetusta sovelletaan ”kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- tai ulkorajat ylittäviin henkilöihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [muun muassa] unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia”, ja saman asetuksen 7 artiklan, jonka otsikkona on ”Henkilöiden rajatarkastukset”, 6 kohdassa säädetään, että ”unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvat henkilöt on tarkastettava direktiivin [2004/38] mukaisesti”. Kursivointi tässä.

( 13 ) Asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan unionin oikeuden mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvilla henkilöillä tarkoitetaan ”[SEUT] 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja unionin kansalaisia sekä [direktiivissä 2004/38] tarkoitettuja kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttävän unionin kansalaisen perheenjäseniä”.

( 14 ) Tuomio 18.6.2020, Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:478, 40 kohta).

( 15 ) Unionin tuomioistuin totesi 18.6.2020 antamassaan tuomiossa Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:478, 41 kohta), että ”[direktiiviä 2004/38] sovelletaan yleisesti ja erotuksetta kaikissa jäsenvaltioissa, kuuluivat ne Schengen-alueeseen tai eivät”. Kyseisen tuomion taustalla ollut asia koski oikeutta tulla jäsenvaltioon Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan myöntämällä unionin kansalaisen perheenjäsenen pysyvällä oleskelukortilla.

( 16 ) Tuomio 4.10.2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, 32 kohta). Ks. myös tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta.

( 17 ) Ks. mm. espanjankielinen versio (”estén en posesión”), saksankielinen versio (”mit sich führen”), kreikankielinen versio (”φέρουν”), englanninkielinen versio (”with”), italiankielinen versio (”munito”), liettuankielinen versio (”turintys”), puolankielinen versio (”posiadający”), portugalinkielinen versio (”munidos”), romaniankielinen versio (”dețin”) ja sloveeninkielinen versio (”z”).

( 18 ) Tuomio 11.4.2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 19 ) Tämä henkilöllisyyden toteaminen voi olla tarpeen myös pantaessa täytäntöön vapaan liikkuvuuden rajoituksia, jotka ovat perusteltuja yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.

( 20 ) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (KOM(2001) 257 lopullinen, s. 10).

( 21 ) Jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15.10.1968 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1968, L 257, s. 13).

( 22 ) Lisäksi tämän ehdotuksen 6 artiklan 1 kohdan (direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohta) mukaan ”tässä kohdassa toistetaan direktiivin [68/360] 3 artiklan 1 kohta, joka koskee jokaisen unionin kansalaisen ja tämän perheenjäsenen oikeutta tulla jäsenvaltion alueelle, kun heillä on [esittää] voimassa oleva henkilötodistus tai passi. Myös tässä on ilmaisu ’esittämällä’ korvattu ilmaisulla ’kun heillä on mukanaan’”.

( 23 ) Samat perustelut koskevat toisen kysymyksen kohteena olevassa direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ilmaisun ”jolla on” tulkintaa. Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 58 kohta ja alaviite 22.

( 24 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 19 ja 20 kohta.

( 25 ) Direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ilmaisun ”jolla on” tulkinnan osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 57–61 kohtaan.

( 26 ) Tuomio 8.4.1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57, 31 kohta); tuomio 5.3.1991, Giagounidis (C‑376/89, EU:C:1991:99, 12 kohta) ja tuomio 17.2.2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, 17 kohta).

( 27 ) Tuomio 18.12.2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 28 ) Tuomio 18.12.2014, McCarthy ym. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, 36 kohta). Ks. myös tuomio 25.7.2008, Metock ym. (C‑127/08, EU:C:2008:449, 73 kohta) ja tuomio 12.3.2014, O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, 39 kohta).

( 29 ) Tuomio 18.1.22014, McCarthy ym. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, 41 kohta).

( 30 ) Tuomio 12.3.2014 (C‑456/12, EU:C:2014:135, 37 kohta).

( 31 ) Tuomio 5.6.2018 (C‑673/16, EU:C:2018:385).

( 32 ) Tuomio 12.7.2018 (C‑89/17, EU:C:2018:570).

( 33 ) Tuomio 7.7.1992 (C‑370/90, EU:C:1992:296).

( 34 ) Tuomio 11.12.2007 (C‑291/05, EU:C:2007:771).

( 35 ) Tuomio 12.3.2014, O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, 37 kohta); tuomio 5.6.2018, Coman ym. (C‑673/16, EU:C:2018:385, 20 kohta) ja tuomio 12.7.2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, 23 kohta). Ks. myös tuomio 10.5.2017, Chavez-Vilchez ym. (C‑133/15, EU:C:2017:354, 53 kohta) ja tuomio 14.11.2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, 33 kohta).

( 36 ) Tuomio 12.3.2014, O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, 54 kohta); tuomio 5.6.2018, Coman ym. (C‑673/16, EU:C:2018:385, 23 ja 24 kohta) ja tuomio 12.7.2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, 27 ja 28 kohta).

( 37 ) Tuomio 12.3.2014, O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, 50 ja 61 kohta); tuomio 5.6.2018, Coman ym. (C‑673/16, EU:C:2018:385, 25 kohta) ja tuomio 12.7.2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, 29 kohta).

( 38 ) Tuomio 18.12.2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 39 ) Tuomio 12.3.2014 (C‑456/12, EU:C:2014:135).

( 40 ) Tuomio 5.6.2018 (C‑673/16, EU:C:2018:385).

( 41 ) Tuomio 12.7.2018 (C‑89/17, EU:C:2018:570).

( 42 ) Tuomio 7.7.1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296) ja tuomio 11.12.2007, Eind (C‑291/05, EU:C:2007:771).

( 43 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 70 kohta.

( 44 ) Tuomio 12.3.2014, O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, 50 ja 61 kohta); tuomio 5.6.2018, Coman ym. (C‑673/16, EU:C:2018:385, 25 kohta) ja tuomio 12.7.2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, 29 kohta).

( 45 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 69–73 kohta.

( 46 ) Tuomio 18.12.2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 47 ) Kuten totesin jo asiassa McCarthy ym. esittämässäni ratkaisuehdotuksessa (C‑202/13, EU:C:2014:345, 57 ja 60–88 kohta), suhtaudun epäilevästi direktiivin 2004/38 analogiseen sovellettavuuteen, kun otetaan huomioon primaarioikeuden ja johdetun oikeuden välisen hierarkian periaate. Mielestäni johdettua oikeutta pitäisi nimittäin tulkita perussopimusten valossa eikä päinvastoin, erityisesti sellaisen tilanteen välttämiseksi, jossa unionin toimi johtaa siihen, että perussopimuksia tarkistetaan tätä varten tarkoitettujen menettelyjen ulkopuolella. Kyseisessä ratkaisuehdotuksessa ehdotin unionin tuomioistuimelle, että se katsoisi muun muassa, että direktiiviä 2004/38, tulkittuna SEUT 21 artiklan 1 kohdan valossa, sovelletaan kolmansien valtioiden kansalaisiin, jotka ovat tämän direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettuja unionin kansalaisen perheenjäseniä, kun unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä siirtyvät jäsenvaltioon, jonka kansalaisuus unionin kansalaisella on, sen jälkeen kun unionin kansalainen on ensin käyttänyt oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja tosiasiallisesti oleskellut toisessa jäsenvaltiossa. Tämän täsmennyksen jälkeen yhdyn unionin tuomioistuimen kantaan.

( 48 ) Tuomio 12.3.2014 (C‑456/12, EU:C:2014:135).

( 49 ) Tuomio 5.6.2018 (C‑673/16, EU:C:2018:385).

( 50 ) Tuomio 12.7.2018 (C‑89/17, EU:C:2018:570).

( 51 ) Ks. tuomio 20.9.2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, 31 kohta); tuomio 8.3.2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124, 41 kohta); määräys 6.10.2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:758, 29 kohta) ja tuomio 5.6.2018, Coman ym. (C‑673/16, EU:C:2018:385, 30 kohta).

( 52 ) Tuomio 14.11.2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, 51 kohta).

( 53 ) Ks. vastaavasti tuomio 12.3.2014, O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, 50 ja 61 kohta); tuomio 14.11.2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, 61 kohta); tuomio 5.6.2018, Coman ym. (C‑673/16, EU:C:2018:385, 25 kohta) ja tuomio 12.7.2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, 29 kohta). Ks. myös tuomio 10.5.2017, Chavez-Vilchez ym. (C‑133/15, EU:C:2017:354, 54 ja 55 kohta).

( 54 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohta.

( 55 ) Suomen hallituksen mukaan tämän lain 155 §:n 1 momentissa säädetään, että ”unionin kansalaisen maahantulon ja oleskelun edellytyksenä on, että hänellä on voimassa oleva henkilötodistus tai passi”, ja sen 2 momentissa, että ”jos unionin kansalaisella – – ei ole vaadittavaa matkustusasiakirjaa tai mahdollisesti tarvittavaa viisumia, hänelle on ennen maahanpääsyn epäämistä varattava tilaisuus hankkia tarpeelliset asiakirjat tai saada ne toimitetuiksi, taikka osoittaa muilla keinoin, että hänellä on oikeus liikkua ja oleskella vapaasti”.

( 56 ) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan A on voinut pääasiassa kyseessä olevan Suomen lainsäädännön perusteella tulla Suomen alueelle, koska hän on voinut osoittaa muilla keinoin, tässä tapauksessa ajokortilla, että hänellä on oikeus maahantuloon. Suomen hallitus ilmoittaa vastauksessaan unionin tuomioistuimen kysymykseen, että Suomessa ajokortti hyväksytään tietyissä tilanteissa henkilöllisyyden osoittavaksi selvitykseksi. Kyseisen hallituksen mukaan voidaan ajatella, että tilanteessa, jossa unionin kansalainen on Suomesta lähtiessään unohtanut henkilötodistuksensa tai passinsa Suomeen, hän voisi palatessaan osoittaa esimerkiksi ajokortilla henkilöllisyytensä ja maahantulo voitaisiin sallia. Se täsmentää, että Suomen lainsäädäntö ei kuitenkaan velvoita tähän, vaan Suomen viranomaisten harkittavaksi jää, mikä on kussakin yksittäistapauksessa sellainen selvitys tai asiakirja, jolla henkilöllisyys pystytään todentamaan.

( 57 ) KOM(2001) 257 lopullinen, s. 26.

( 58 ) Ks. direktiivillä [68/360] ja sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 21.5.1973 annetun neuvoston direktiivin 73/148/ETY (EYVL 1973, L 172, s. 14), jotka on kumottu direktiivillä 2004/38, suojellun työntekijän oleskeluoikeuden toteamiseksi edellytettävien muodollisuuksien noudattamatta jättämisestä tuomio 7.7.1976, Watson ja Belmann (118/75, EU:C:1976:106, 20 ja 21 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta); tuomio 12.12.1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, 14 ja 15 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 30.4.1998, komissio v. Saksa (C‑24/97, EU:C:1998:184, 14 kohta).

( 59 ) Tapauksessa, jossa unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä, joka ei ole minkään jäsenvaltion kansalainen, laiminlyö velvollisuuden tehdä ilmoitus vastaanottavan jäsenvaltion alueella oleskelustaan.

( 60 ) Tapauksessa, jossa laiminlyödään velvollisuus rekisteröityä vastaanottavan jäsenvaltion asianomaisen viranomaisen luona.

( 61 ) Tapauksessa, jossa laiminlyödään velvollisuus hakea oleskelukorttia perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia.

( 62 ) Tapauksessa, jossa laiminlyödään velvollisuus hakea pysyvää oleskelukorttia.

( 63 ) Ks. maahantulo-oikeuden osalta direktiivin 2004/38 5 artiklan 4 kohta.

( 64 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 85 kohta ja alaviite 58.

( 65 ) Direktiivin 2004/38 johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan seuraamukset olisi määriteltävä selkeästi, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta säännöksiin, joita sovelletaan kansallisilla rajoilla suoritettaviin tarkastuksiin. Ks. myös asetuksen N:o 562/2006 21 artiklan c alakohta.

( 66 ) Tuomio 17.2.2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, 24 kohta) (kursivointi tässä).

( 67 ) Ks. vastaavasti tuomio 3.7.1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, 10 kohta).

( 68 ) Lainsäädäntömenettelyn eräässä vaiheessa esitettiin, että kaikissa seuraamuksia koskevissa säännöksissä säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä yksinomaan hallinnollisia seuraamuksia, mutta tätä mahdollisuutta ei hyväksytty lopullisessa asiakirjassa. Ks. muutetun ehdotuksen tarkistus 33 ja sen taustalla olevat perustelut (KOM(2003) 199 lopullinen, s. 6).

( 69 ) Ks. vastaavasti mm. tuomio 4.3.2020, Schenker (C‑655/18, EU:C:2020:157, 42 kohta) ja tuomio 19.10.2016, EL-EM-2001 (C‑501/14, EU:C:2016:777, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 70 ) A selittää, että Viron ja Suomen lainsäädäntöjen mukaan niiden merialueiden ulottuvuutta koskevan pääsäännön perusteella Schengenin merirajat kohtaavat Tallinnan (Viro) ja Helsingin välillä, lukuun ottamatta 11,11 kilometrin (eli 6 meripeninkulmaa x 1,852) vapaan merenkulun käytävää. Suomen merirajan osalta A viittaa lain 981/1995 5 §:ään.

( 71 ) Tämän yleissopimuksen 4 artiklassa määrätään, että ”aluemeren ulkorajana on se viiva, jonka jokainen piste on aluemeren leveyden etäisyydellä lähimmästä perusviivan pisteestä”.

( 72 ) Tuomio 5.2.2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Merimiesten pestautuminen Rotterdamin satamassa) (C‑341/18, EU:C:2020:76, 45 kohta).

( 73 ) Ks. asetuksen N:o 562/2006 11 artiklassa tarkoitetusta maastalähdön käsitteestä tuomio 5.2.2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Merimiesten pestautuminen Rotterdamin satamassa) (C‑341/18, EU:C:2020:76, 47 ja 48 kohta). Ks. myös ehdotus neuvoston asetukseksi henkilöiden toimesta tapahtuvaa rajojen ylittämistä koskevasta yhteisön säännöstöstä (KOM(2004) 391 lopullinen, 26.5.2004, s. 28), jonka mukaan ”kaikki satamat ovat periaatteessa ulkorajoja” asetusta N:o 562/2006 sovellettaessa (kursivointi tässä).

( 74 ) [Asetuksen N:o 562/2006] 2 artiklan 8 [ala]kohdassa tarkoitettujen rajanylityspaikkojen julkaistun luettelon päivitys (EUVL 2015, C 72, s. 17).

( 75 ) [Asetuksen 2016/399] 2 artiklan 8 [ala]kohdassa tarkoitettujen rajanylityspaikkojen julkaistun luettelon päivityksestä (EUVL 2016, C 484, s. 30), jota ei sovelleta tässä asiassa, ilmenee kuitenkin, että Helsingin satama kuuluu ”huviveneiden rajanylityspaikkoina toimiviin meri- ja rajavartioasemiin”.

( 76 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 100 kohta ja alaviite 73.

( 77 ) Ks. tältä osin tuomio 5.2.2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Merimiesten pestautuminen Rotterdamin satamassa) (C‑341/18, EU:C:2020:76, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 78 ) Tätä tulkintaa tukee asetuksen N:o 562/2006 liite VII, jonka otsikkona on ”Eräitä henkilöryhmiä koskevat erityisjärjestelyt” ja jonka 8 alakohdan mukaan ”poiketen siitä, mitä [asetuksen N:o 562/2006] 4 ja 7 artiklassa säädetään, 2 artiklan 18 a alakohdassa määriteltyjä offshore-työntekijöitä, jotka palaavat säännöllisesti jäsenvaltioiden alueelle meri- tai ilmateitse oleskelematta kolmannen maan alueella, ei tarkasteta järjestelmällisesti”. Näin ollen on katsottava, että työntekijät, jotka palaavat jäsenvaltion aluevesillä sijaitsevaan merellä olevaan laitokseen, ovat ylittäneet ulkorajat, koska päinvastaisessa tapauksessa tämän asetuksen 4 ja 7 artiklaa koskevasta poikkeuksesta ei olisi ollut tarpeen säätää.

( 79 ) Ks. tältä osin tuomio 5.2.2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Merimiesten pestautuminen Rotterdamin satamassa) (C‑341/18, EU:C:2020:76, 45 kohta). Ks. tästä myös tämän ratkaisuehdotuksen 100 kohta ja alaviite 73.

( 80 ) Mielestäni on paikallaan korostaa, että se, että asetuksen N:o 562/2006 liitteessä VI olevan 3.2.5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään tämän asetuksen 4 ja 7 artiklasta poiketen ulkorajoilla suoritettavia vähimmäistarkastuksia koskevasta vapautuksesta huviveneilyn tapauksessa, osoittaa, että ulkoraja katsotaan ylitetyksi huviveneilyn tapauksessa, koska päinvastaisessa tapauksessa tämän asetuksen 4 ja 7 artiklaa koskevasta poikkeuksesta ei olisi ollut tarpeen säätää. Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 107 kohta.

( 81 ) Ks. asetuksen N:o 562/2006 7 artiklan 2 ja 6 kohta.

( 82 ) Asetuksen N:o 562/2006 7 artiklan 2 kohdan toinen alakohta.

( 83 ) Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen alustavat huomautukset ja erityisesti 48 kohta.

( 84 ) Tuomio 18.6.2020, Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:478, 40 kohta). Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 48 kohta.

( 85 ) Tuomio 17.2.2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, 42 kohta).

( 86 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 83–93 kohta.

( 87 ) Tuomio 13.9.2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 88 ) Tässä yhteydessä on syytä muistaa, että direktiiviehdotuksen mukaan tässä artiklassa määritellään selkeästi ne periaatteet, joita on noudatettava, kun määrätään, mitä seuraamuksia sovelletaan tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi säädettyjen kansallisten säännösten rikkomiseen (KOM(2001) 257 lopullinen, s. 26). Vaikka tämän direktiiviehdotuksen 33 artiklan (direktiivin 2004/38 36 artikla) sanamuodon mukaan ”säädettyjen seuraamusten on oltava tehokkaita, suhteellisia ja varoittavia sekä verrattavissa jäsenvaltion omille kansalaisille vähäisistä rikkomuksista määrättäviin seuraamuksiin”, muutetun ehdotuksen perusteluissa todetaan kuitenkin, että Euroopan parlamentin ehdottamalla ja lopullisessa asiakirjassa hyväksytyllä tätä artiklaa koskevalla muutoksella ”halutaan osoittaa, että seuraamuksissa olennaista on tehokkuus ja suhteellisuus”. Ks. muutetun ehdotuksen tarkistus 90 ja sen taustalla olevat perustelut (KOM(2003) 199 lopullinen, s. 10). Ks. myös Euroopan parlamentin mietintö, lopullinen A5-0009/2003, s. 51.

( 89 ) Tuomio 4.10.2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, 40 kohta). Tämän tuomion 41 kohdan mukaan ”tämä periaate, joka myös taataan [perusoikeuskirjan] 49 artiklan 3 kohdassa, jossa määrätään, että rangaistus ei saa olla epäsuhteessa rikoksen vakavuuteen, velvoittaa jäsenvaltioita, kun ne soveltavat unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla”. Koska tässä tapauksessa on kyse henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevasta oikeudesta, mielestäni oikeasuhteisuutta on tarkasteltava tiukemmin ja arvioitava direktiivin 2004/38 36 artiklan valossa, sillä perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohtaa sovelletaan kaikentyyppisiin seuraamuksiin paljon laajemmassa asiayhteydessä.

( 90 ) Ks. vastaavasti tuomio 22.3.2017, Euro-Team ja Spirál-Gép (C‑497/15 ja C‑498/15, EU:C:2017:229, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 91 ) Ks. vastaavasti tuomio 17.2.2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, 24 ja 25 kohta). Ks. myös tuomio 5.3.1991, Giagounidis (C‑376/89, EU:C:1991:99, 15 ja 18 kohta). Ks. myös direktiivin 2004/38 5 artiklan 4 kohta.

( 92 ) Viittaan tältä osin direktiivin 2004/38 5 artiklan 4 kohtaan.

( 93 ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että vuonna 2014 keskimääräinen päiväsakko oli 16,70 euroa 1257 euron nettokuukausituloilla.

( 94 ) Ks. rikoslain 2 a luvun 2 §.

( 95 ) Tuomio 12.9.2019, Maksimovic ym. (C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 ja C‑148/18, EU:C:2019:723, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 96 ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että A:n tuloilla yhden päiväsakon rahamäärä olisi tekoaikana ollut 6350 euroa ja sakon kokonaisrahamäärä 95250 euroa. Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 39.

( 97 ) Ks. tuomio 12.7.2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, 75 ja 76 kohta).

( 98 ) Ks. vastaavasti tuomio 17.2.2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, 40 kohta). Ks. myös tuomio 12.9.2019, Maksimovic ym. (C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 ja C‑148/18, EU:C:2019:723, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).