Yhdistetyt asiat C-125/07 P, C-133/07 P, C-135/07 P ja C-137/07 P

Erste Group Bank AG, aiemmin Erste Bank der österreichischen Sparkassen AG ym.,

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

”Muutoksenhaku — Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt — Itävaltalaisten pankkien sopimus talletus- ja luottokoroista — ”Lombard-klubi” — Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan — Sakkojen laskeminen — Yritysseuraanto — Todellinen vaikutus markkinoihin — Kartellin täytäntöönpano”

Julkisasiamies Y. Botin ratkaisuehdotus 26.3.2009 I ‐ 8691

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 24.9.2009 I ‐ 8821

Tuomion tiivistelmä

Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Sakkojen määräämättä jättäminen tai alentaminen vastikkeena syytetyn yrityksen yhteistyöstä – On välttämätöntä, että menettely on helpottanut komission suorittamaa rikkomisen toteamista

Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Sakkojen määräämättä jättäminen tai alentaminen vastikkeena syytetyn yrityksen yhteistyöstä – On välttämätöntä, että menettely on helpottanut komission suorittamaa rikkomisen toteamista

Jotta päätös, sopimus tai menettelytapa on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, on oltava nähtävissä riittävän todennäköisesti ja kaikkien asiaan vaikuttavien oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, että niillä voi tosiasiallisesti tai mahdollisesti olla suoraa tai välillistä vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tavalla, joka voisi haitata jäsenvaltioiden välisten yhtenäismarkkinoiden toteuttamista. Tämän lisäksi vaaditaan, ettei tämä vaikutus ole vähäistä. Siten vaikutus yhteisön sisäiseen kauppaan johtuu yleensä useista tekijöistä yhdessä, jotka erikseen tarkasteltuina eivät välttämättä olisi ratkaisevia. Sen selvittämiseksi, vaikuttaako yhteistoimintajärjestely tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, tällainen järjestely on tutkittava sen taloudellisessa ja oikeudellisessa asiayhteydessä. Se, että yhteistoimintajärjestelyn tavoitteena on ainoastaan tuotteiden markkinointi yhdessä jäsenvaltiossa, ei riitä sulkemaan pois sitä mahdollisuutta, että yhteistoimintajärjestely vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Yhteistoimintajärjestely, joka ulottuu yhden jäsenvaltion koko alueelle, on nimittäin jo luonteeltaan sellainen, että se lujittaa kansallista markkinoiden eristämistä ja haittaa näin EY:n perustamissopimuksessa tavoiteltua taloudellista vuorovaikutusta. Tällaisen yhteistoimintajärjestelyn tapauksessa on olemassa vahva olettama siitä, että jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikutetaan, ja tämä voidaan sivuuttaa ainoastaan siinä tapauksessa, että sopimuksen ominaisuuksien ja siihen liittyvän taloudellisen asiayhteyden tutkimus osoittaa asian olevan toisin. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin voi siis todistustaakkaa kääntämättä todeta tosiseikkoja koskevaa harkintavaltaansa käyttäen, että tällaista olettamaa ei ole kumottu. (ks. 36–39 ja 43 kohta)

Kartellikokonaisuus, joka koskee suurta osaa jäsenvaltion pankkialan toimijoista ja erittäin laajaa pankkituotteiden ja -palvelujen valikoimaa ja jonka perustana on periaatesopimus hintakilpailun poistamisesta ja joka toteutettiin kokouksissa ja tietyille tuotteille omistetuissa erillisissä kokouksissa, muodostaa yhtenä kokonaisuutena pidettävän kilpailusääntöjen rikkomisen, minkä vuoksi on oikeutettua ja välttämätöntä tutkia kokonaisvaltaisesti tämän yleisen kartellin kyky vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan. Ei siis ole tarpeen tutkia erikseen kunkin kokouksen kykyä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. (ks. 55, 56 ja 59 kohta)

Merkityksellisten markkinoiden määritelmällä ei ole samaa roolia sovellettaessa EY 81 artiklaa kuin sovellettaessa EY 82 artiklaa. Tästä seuraa, että merkityksellisten markkinoiden määritelmä on tehoton, kun komissio päättelee, että sopimus vääristää kilpailua ja on omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. (ks. 60 kohta)

Kun yritys rikkoo kilpailusääntöjä, sen asiana on yksilöllisen vastuun periaatteen mukaisesti vastata kyseisestä rikkomisesta. Yksikölle, joka ei ole syyllistynyt rikkomiseen, voidaan kuitenkin määrätä seuraamuksia kyseisen rikkomisen perusteella ensiksi silloin kun rikkomiseen syyllistynyt yksikkö on lakannut olemasta oikeudellisesti. Kilpailusääntöjä rikkoneen yksikön oikeudellisesta tai organisatorisesta muuttamisesta ei välttämättä seuraa, että syntyisi uusi yritys, joka vapautuisi edellisen yksikön kilpailusääntöjen vastaisia menettelytapoja koskevasta vastuusta, mikäli nämä kaksi yksikköä ovat taloudelliselta kannalta samat. Yrityksen voidaan toiseksi katsoa olevan vastuussa toisen yrityksen kilpailunvastaisesta käyttäytymisestä, jos tämä toinen yritys ei ole päättänyt markkinakäyttäytymisestään itsenäisesti vaan on pääasiallisesti noudattanut ensin mainitun yrityksen antamia ohjeita erityisesti näitä yrityksiä yhdistävien taloudellisten ja oikeudellisten suhteiden vuoksi. Se, että tytäryhtiöllä on erillinen oikeushenkilöllisyys, ei siis riitä poistamaan mahdollisuutta, että emoyhtiön katsotaan olevan vastuussa sen käyttäytymisestä. Tältä osin komissio voi päättää määräävänsä seuraamuksen joko kilpailusääntöjen rikkomiseen osallistuneelle tytäryhtiölle tai emoyhtiölle, jonka määräysvallassa tytäryhtiö oli riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettuna aikana. Se ei ole velvollinen ensisijaisesti tutkimaan, täyttyivätkö edellytykset sille, että rikkominen luettiin rikkomiseen syyllistyneen yrityksen emoyhtiön syyksi. Komission ei voida katsoa lähtökohtaisesti olevan velvollinen ryhtymään ensiksi tällaiseen tutkimiseen ennen kuin se voi ryhtyä toimiin rikkomiseen syyllistynyttä yritystä vastaan, vaikka tämä yritys oikeudellisena yksikkönä olisikin muuttunut. Yksilöllisen vastuun periaate ei ole millään tavoin esteenä sille, että komission aikomuksena on ensin määrätä viimeksi mainitulle seuraamus ennen sen tutkimista, voidaanko rikkominen mahdollisesti lukea emoyhtiön syyksi. Mikäli lisäksi asia olisi toisin, komission tutkimuksia rasittaisi huomattavasti tarve selvittää jokaisessa tapauksessa, jossa yrityksen määräysvalta siirtyy, missä määrin entisen emoyhtiön voidaan katsoa olevan vastuussa sen toiminnasta. Tilanteessa, jossa kartelliin osallistuva yritys hankkii toisen yrityksen, joka myös osallistuu kartelliin, on lisäksi korostettava, että ensiksi mainittu yritys on ajankohtana, jolloin se hankkii toisen yrityksen toiminnan, tietoinen siitä, että viimeksi mainittu saattaa joutua EY 81 artiklan rikkomista koskevan menettelyn kohteeksi ja että tämän yhtiön oikeuksien haltijana se asettuu siis sakkojen osalta alttiiksi tällaisen menettelyn seurauksille. (ks. 76–83 kohta)

Yhteisön kilpailusääntöjen rikkomisesta määrättävien sakkojen suuruuden määrittämiseksi on otettava huomioon kilpailusääntöjen rikkomisten kesto ja kaikki sellaiset tekijät, jotka voivat vaikuttaa rikkomisen vakavuuden arviointiin. Kilpailusääntöjen rikkomisten vakavuus on määritettävä erittäin monien seikkojen, kuten erityisesti asian erityisolosuhteiden, asiayhteyden ja sakkojen varoittavan vaikutuksen perusteella, vaikka huomioon otettavista arviointiperusteista ei ole vahvistettu sitovaa tai tyhjentävää luetteloa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tehtävänä on valvoa, millä tavoin komissio käyttää näitä seikkoja koskevaa harkintavaltaansa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei toimi ristiriitaisesti todetessaan, että komissio saattaa arvioida rikkomisen vakavuutta kokonaisvaltaisesti kaikkien kyseiseen tapaukseen liittyvien seikkojen perusteella, myös seikkojen, joita ei nimenomaisesti mainita asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja EHTY:n perustamissopimuksen 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annetuissa suuntaviivoissa, eikä todetessaan, että horisontaalista hintakartellia, joka koskee merkittävää talouden alaa, ei voida jättää luokittelematta erittäin vakavaksi kilpailusääntöjen rikkomiseksi. (ks. 90–93 kohta)

Kun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa rikkomisen vakavuutta arvioidakseen sakon määrän määrittämiseksi, että kartellilla on ollut todellisia vaikutuksia markkinoihin, ja mainitsee lukuisia esimerkkejä kysymyksessä olevien kilpailunvastaisten sopimusten täytäntöönpanosta ja täsmentää, että vaikka näitä sopimuksia ei ole aina noudatettu, tämä ei riitä kumoamaan toteamusta, jonka mukaan sopimukset pantiin täytäntöön ja ne vaikuttivat markkinoihin, se ei rajoitu toteamaan kartellin täytäntöönpanoa. Sitä ei voida siis arvostella siitä, että se olisi pelkän kartellin täytäntöönpanon perusteella todennut, että kilpailusääntöjen rikkomisella oli todellinen vaikutus markkinoihin. (ks. 116–118 kohta)

Horisontaaliset hintakartellit kuuluvat asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja EHTY:n perustamissopimuksen 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annetuissa suuntaviivoissa tarkoitettuihin erittäin vakaviin kilpailusääntöjen rikkomisiin siinäkin tapauksessa, ettei kilpailulle aseteta muita rajoituksia, eli esimerkiksi markkinoita ei eristetä. Niinkin tärkeällä alalla kuin pankkialalla olevaa tällaista kartellia, joka kattaa useiden tärkeiden pankkituotteiden valikoiman ja johon on osallistunut selvä enemmistö kyseisten markkinoiden taloudellisista toimijoista, ei lähtökohtaisesti voida jättää luokittelematta erittäin vakavaksi kilpailusääntöjen rikkomiseksi, olipa asiayhteys mikä hyvänsä. (ks. 141 kohta)

Määritettäessä EY 81 artiklan rikkomisesta pankkialalla määrättävien sakkojen määrää se, että komissio on jakaessaan eri luokkiin pankit, joilla on johtava rooli pankkiryhmittymän sisällä, ottanut huomioon hajautetusti organisoitujen ryhmien pankkien markkinaosuudet, ei merkitse sitä, että viimeksi mainittujen sääntöjenvastainen käyttäytyminen olisi luettu johtavien pankkien syyksi. Kysymys on toimenpiteestä, jolla on tarkoitus varmistaa, että johtaville pankeille määrättävien sakkojen taso heijastaa asianmukaisesti niiden oman rikkomisen vakavuutta. Tämän käyttäytymisen vakavuuden arvioimiseksi asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja EHTY:n perustamissopimuksen 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annettujen suuntaviivojen 1 kohdan A alakohdan neljännen ja kuudennen alakohdan mukaan on otettava huomioon yritysten todellinen taloudellinen kyky vääristää kilpailua ja niiden erityinen painoarvo ja siten niiden sääntöjenvastaisen käyttäytymisen todellinen vaikutus kilpailuun. Tämä edellyttää, että otetaan huomioon myös ne vakaat rakenteelliset yhteydet, joita johtavilla pankeilla on hajautetusti organisoituihin pankkeihin erityisesti edustuksen ja tietojenvaihdon muodossa, koska näiden yhteyksien vuoksi mainittujen pankkien todellinen taloudellinen voima ja näin ollen kyky vahingoittaa kilpailua voi olla suurempi kuin kyky, jota niiden oma liikevaihto kuvaa. Jos hajautetusti organisoitujen yksiköiden markkinaosuuksia ei otettaisi huomioon, olisi vaarana, että ei varmistettaisi sakon varoittavaa vaikutusta. Tällainen pankkien taloudellista voimaa koskeva arviointiperuste poikkeaa perusteesta, joka liittyy siihen, miten usein tärkeimpiin kokouksiin osallistuttiin, ja jota komissio voi käyttää ratkaistakseen, minkä pankkien on oltava lopullisen päätöksen adressaatteja. (ks. 172–177, 214 ja 215 kohta)

Jakaessaan kartellin jäsenet useisiin luokkiin yhteisön kilpailusääntöjen rikkomisesta määrättävien sakkojen laskentapohjan määrittämiseksi komissio voi olla vahvistamatta täsmällisiä kynnyksiä käyttöön ottamilleen ryhmille ja käyttää ohjearvoja, joissa samaan ryhmään luokiteltujen yritysten markkinaosuudet liikkuvat. Näiden ohjearvojen välisten erojen on oltava johdonmukaisia ja objektiivisesti perusteltavissa. (ks. 189 ja 191 kohta)

Vaikka ei ole mahdotonta, että tietyissä tilanteissa kansallinen lainsäädäntö tai kansallisten viranomaisten menettely saattaisivat olla lieventäviä olosuhteita, sitä, että kansalliset viranomaiset ovat hyväksyneet kilpailusääntöjen rikkomisen tai sallineet sen, ei voida tässä yhteydessä ottaa huomioon, kun kysymyksessä olevilla yrityksillä on käytettävissään tarvittavat keinot täsmällisten ja oikeiden oikeudellisten neuvojen hankkimiseksi. (ks. 228 ja 230 kohta)

Komissiolla on harkintavaltaa arvioida, ovatko tiedot tai asiakirjat, joita yritykset ovat vapaaehtoisesti toimittaneet, helpottaneet sen tehtävää ja onko tarpeen myöntää yritykselle alennus sakkojen määräämättä jättämisestä tai lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annetun tiedonannon D kohdan 2 alakohdan nojalla. Tähän komission arviointiin kohdistuu vain rajoitettu tuomioistuinvalvonta. (ks. 248 ja 249 kohta)

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiota, joka koskee sakon vahvistamista kilpailun alalla, koskevan muutoksenhaun yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin valvoo ensinnäkin sitä, onko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ottanut oikeudellisesti asianmukaisella tavalla huomioon kaikki ne tekijät, jotka ovat olennaisia arvioitaessa sitä, miten vakavana tiettyä menettelytapaa on pidettävä EY 81 artiklan, EY 82 artiklan ja asetuksen N:o 17 15 artiklan valossa, ja toiseksi yhteisöjen tuomioistuin tutkii, onko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin käsitellyt oikeudellisesti riittävällä tavalla kaikkia kantajan esittämiä argumentteja, joilla pyritään sakon poistamiseen tai alentamiseen. Sen sijaan siltä osin kuin kysymys on sakon alennuksen suuruudesta yhteisöjen tuomioistuimen asiana ei ole korvata ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harkintaa omallaan viimeksi mainitun käytettyä täyttä harkintavaltaansa. Tältä osin on niin, että kun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tutkittuaan asian todennut, että kantajan sakkojen määräämättä jättämisestä tai lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annetun tiedonannon yhteydessä toimittamien asiakirjojen lisäarvo ei oikeuta suurempaan sakon alennukseen, tällainen tosiseikkojen arviointi kuuluu yksin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimivaltaan, minkä vuoksi yhteisöjen tuomioistuin ei muutoksenhakuvaiheessa voi korvata sen arviointia omallaan. Lisäksi on niin, että kun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, että kantaja on voinut esittää asianmukaisesti näkemyksensä, kun se on esittänyt kanneperusteita, joilla pyrittiin sakon alentamiseen ja jotka koskivat erityisesti komission arviointeja kilpailusääntöjen rikkomisen luonnehtimiseen, lieventävien olosuhteiden olemassaoloon ja kantajan menettelyssä harjoittamaan yhteistyöhön liittyen, yhteisöjen tuomioistuin ei ole velvollinen muutoksenhaun yhteydessä lausumaan siitä, oliko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimella ennen täyden harkintavaltansa käyttämistä velvollisuus kehottaa kantajaa esittämään huomautuksensa sakon määrän mahdollisesta muuttamisesta. (ks. 254–256 ja 328–330 kohta)

Puolustautumisoikeuksien noudattaminen kaikissa sellaisissa menettelyissä, joissa voidaan määrätä seuraamuksia – erityisesti sakkoja tai uhkasakkoja –, on yhteisön oikeuden perusperiaate, jota on noudatettava, vaikka kyse on luonteeltaan hallinnollisesta menettelystä. Vaikka komissiolla on oikeus asetuksen N:o 17 11 artiklan 2 ja 5 kohdan tehokkaan vaikutuksen turvaamiseksi velvoittaa yritys toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot tämän yrityksen tiedossa mahdollisesti olevista seikoista sekä tarvittaessa yrityksen hallussa olevat näitä seikkoja koskevat asiakirjat siitä huolimatta, että kyseisten asiakirjojen perusteella voitaisiin osoittaa kyseisen yrityksen tai jonkin toisen yrityksen rajoittaneen kilpailua, se ei kuitenkaan voi tietopyynnöllä vahingoittaa yritykselle tunnustettuja puolustautumisoikeuksia. Näin voidaan menetellä vain, jos komissio on tehnyt asetuksen N:o 17 11 artiklan 2 ja 5 kohdassa tarkoitetun päätöksen. (ks. 270–273 ja 327 kohta)

Sakon alentaminen sakkojen määräämättä jättämisestä tai lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annetun tiedonannon nojalla on perusteltu ainoastaan silloin, kun toimitettujen tietojen ja kyseessä olevan yrityksen käyttäytymisen yleisemminkin voidaan katsoa osoittavan, että yritys on harjoittanut todellista yhteistyötä. Yritys, joka on toimittanut epätäydellisen tosiseikkoja koskevan selvityksen, joka on vain vahvistava ja jolla ei ole mitään lisäarvoa, ei näin ollen voi vedota tällaiseen käyttäytymiseen. Vaikka komission on perusteltava ne syyt, joiden nojalla se katsoo, että yritysten yhteistyötiedonannon puitteissa toimittamat seikat merkitsevät myötävaikutusta, joka oikeuttaa määrättävän sakon alentamiseen tai ei, on sitä vastoin yritysten, jotka haluavat riitauttaa komission tältä osin tekemän päätöksen, tehtävänä osoittaa, että komissio ei olisi ilman tällaisia yritysten vapaaehtoisesti toimittamia tietoja voinut näyttää toteen kilpailusääntöjen rikkomisen olennaista osaa ja siis tehdä päätöstä, jossa määrätään sakkoja. (ks. 281, 283, 297 ja 305 kohta)