Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Unionin tuomioistuinta pyydetään tällä ennakkoratkaisupyynnöllä täsmentämään sen ilmoitusmenettelyn soveltamisala, josta unionin lainsäätäjä on säätänyt sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 7 artiklassa.(2)

2. Kyseisen säännöksen mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen on ilmoitettava komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille ehdotetuista toimenpiteistä, jotka yhtäältä toteutetaan unionin lainsäätäjän puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa nimenomaisesti tarkoittamien säännösten perusteella ja jotka toisaalta ”vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan” kyseisen direktiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

3. Sąd Najwyższy (Puolan korkein oikeus) pyytää unionin tuomioistuinta täsmentämään kyseisten kahden edellytyksen merkitystä.

4. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (sähköisen viestinnän viraston pääjohtaja, jäljempänä UKE:n pääjohtaja), joka on Puolan kansallinen sääntelyviranomainen, ja T-Mobile Polska SA, aiemmin Polska Telefonia Cyfrowa SA (jäljempänä T-Mobile Polska), yksi Puolan suurimmista teleoperaattoreista. Telefonia Dialogin ja Telefonia Dialog sp. z.o.o. (jäljempänä Telefonica Dialog) pyynnöstä ja riidan, jossa sen vastapuolena on T-Mobile Polska, ratkaisemiseksi UKE:n pääjohtaja nimittäin asetti T-Mobile Polskalle velvoitteita, joiden avulla loppukäyttäjille pyrittiin varmistamaan direktiivin 2002/22/EY 28 artiklassa taattu käyttöoikeus muihin kuin maantieteellisiin numeroihin.(3) Yleispalveludirektiivin 2 artiklan d ja f alakohdan mukaan ”muulla kuin maantieteellisellä numerolla” tarkoitetaan kansallisen numerointisuunnitelman numeroa, jonka numerorakenteella ei ole maantieteellistä merkitystä reititettäessä puheluja verkon liityntäpisteen konkreettiseen sijaintipaikkaan. Näihin kuuluvat muun muassa matkapuhelinnumerot, ilmaisnumerot ja maksulliset palvelunumerot. Asiakirja-aineistosta ilmenee, ettei UKE:n pääjohtaja ilmoittanut kyseisestä toimenpiteestä Euroopan komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille ennen sen toteuttamista.

5. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksillään pääasiallisesti selvittämään, onko kansallisen sääntelyviranomaisen ilmoitettava pääasiassa tarkoitetun kaltaisesta toimenpiteestä puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen. Se pohtii erityisesti, kuuluuko toimenpide, jolla kansallinen sääntelyviranomainen asetti operaattorille riidan ratkaisemiseksi velvoitteita, jotka koskivat käyttöoikeutta muihin kuin maantieteellisiin numeroihin, kyseisen menettelyn soveltamisalaan, ja tarkemmin sanottuna, onko se puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettujen kahden edellytyksen mukainen.

6. Selostan tässä ratkaisuehdotuksessa, minkä vuoksi katson, että sellainen toimenpide kuuluu puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan ja että siitä on näin ollen ilmoitettava komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille, jos se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

7. Ehdotan tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuin toteaa, että toimenpiteen vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevan, puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun edellytyksen vuoksi on osoitettava, että kyseinen toimenpide on omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sen perusteella, että sillä on tosiasiallisesti tai mahdollisesti suoria tai välillisiä vaikutuksia niiden väliseen kauppaan. Koska tämä arviointi on tosiseikkoja koskeva kysymys, katson, että kaikkien toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on suoritettava kyseinen arviointi konkreettisesti ottamalla huomioon kyseisen toimenpiteen ja kyseisten palvelujen luonne sekä asianomaisten operaattorien asema ja merkitys kyseisillä markkinoilla.

I – Asiaa koskevat oikeussäännöt

A – Unionin lainsäädäntö

1. Käyttöoikeusdirektiivi

8. Direktiivin 2002/19/EY(4) 1 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:

”[Puitedirektiivissä] säädetyn järjestelmän mukaisesti tällä direktiivillä yhdenmukaistetaan tapa, jolla jäsenvaltiot sääntelevät sähköisten viestintäverkkojen ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä. Tavoitteena on luoda verkkojen ja palvelujen tarjoajien välisiä suhteita koskeva sisämarkkinoiden periaatteiden mukainen sääntelyjärjestelmä, joka johtaa kestävään kilpailuun ja sähköisten viestintäpalvelujen yhteentoimivuuteen sekä tuo kuluttajille hyötyjä.”

9. Käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltuudet ja tehtävät käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen osalta”, säädetään seuraavaa:

”1. Kansallisten sääntelyviranomaisten on [puitedirektiivin] 8 artiklassa säädettyihin tavoitteisiin pyrkiessään edistettävä tämän direktiivin säännösten mukaisia riittäviä käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä sekä palvelujen yhteentoimivuutta, ja tarvittaessa varmistettava ne täyttäen tehtävänsä tavalla, joka edistää tehokkuutta, kestävää kilpailua, tehokkaita investointeja ja innovointia ja antaa mahdollisimman suuren hyödyn loppukäyttäjille.

Kansallisten sääntelyviranomaisten on, tämän kuitenkaan rajoittamatta toimenpiteitä, joita voidaan 8 artiklan nojalla toteuttaa sellaisten yritysten osalta, joilla on huomattava markkinavoima, voitava erityisesti:

a) jos se on välttämätöntä päästä päähän -liitettävyyden varmistamiseksi, asettaa velvollisuuksia yrityksille, joiden määräämisvallassa ovat yhteydet loppukäyttäjiin, mukaan lukien perustelluissa tapauksissa velvollisuus liittää verkkonsa yhteen, mikäli tätä ei ole vielä tehty,

– –

3. Edellä 1 ja 2 kohdassa säädetyn mukaisesti [asetettavat velvollisuudet ja ehdot] – – on pantava täytäntöön [puitedirektiivin] 6 ja 7 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti.

4. Käyttöoikeuksien ja yhteenliittämisen osalta jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella sääntelyviranomaisella on toimivalta puuttua asiaan joko omasta aloitteestaan, mikäli tämä on perusteltua tai, jos yritykset eivät pääse keskenään sopimukseen, jommankumman asianomaisen osapuolen pyynnöstä [puitedirektiivin] 8 artiklan sisältämien tavoitteiden turvaamiseksi sekä tämän direktiivin säännösten ja [puitedirektiivin] 6, 7, 20 ja 21 artiklassa tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti.”

10. Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan, jonka otsikko on ”Velvollisuuksien asettaminen, muuttaminen tai poistaminen”, sanamuoto on seuraava:

”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on toimivalta asettaa 9–13 artiklassa määritellyt velvollisuudet.

– –

4. Tämän artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja [puitedirektiivin] 8 artiklan tavoitteisiin nähden. Tällaisia velvollisuuksia voidaan asettaa ainoastaan kyseisen direktiivin 6 ja 7 artiklan mukaisen kuulemisen jälkeen.

– –”

2. Puitedirektiivi

11. Puitedirektiivin johdanto-osan 15 ja 38 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”15) On tärkeää, että kansalliset sääntelyviranomaiset kuulevat ehdotettavien päätösten osalta kaikkia asianomaisia osapuolia ja ottavat näiden näkemykset huomioon ennen lopullisen päätöksen tekemistä. Jotta kansallisilla päätöksillä ei olisi haittavaikutuksia yhtenäismarkkinoiden tai perustamissopimuksen muiden tavoitteiden kannalta, kansallisten sääntelyviranomaisten olisi ilmoitettava tietyistä päätösehdotuksista myös komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille, jotta niillä olisi mahdollisuus antaa lausuntonsa. Kansallisten sääntelyviranomaisten on syytä kuulla asianomaisia osapuolia kaikista toimenpide-ehdotuksista, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tapaukset, joihin sovelletaan 6 ja 7 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä, määritellään tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä – –

– –

38) Toimenpiteet, jotka voivat vahingoittaa jäsenvaltioiden välistä kauppaa, ovat toimenpiteitä, joilla saattaa olla suoraa tai epäsuoraa, tosiasiallista tai mahdollista vaikutusta jäsenvaltioiden välisen kaupan muotoihin niin, että ne saattavat muodostaa esteitä yhtenäismarkkinoille. Ne käsittävät myös toimenpiteet, joilla on merkittävä vaikutus muiden jäsenvaltioiden palveluntarjoajiin tai -käyttäjiin, ja joihin kuuluvat muun muassa toimenpiteet, jotka vaikuttavat kuluttajahintoihin muissa jäsenvaltioissa, toimenpiteet, jotka vaikuttavat toiseen jäsenvaltioon sijoittuneen yrityksen kykyyn tarjota sähköisiä viestintäpalveluja, ja erityisesti toimenpiteet, jotka vaikuttavat mahdollisuuteen tarjota valtioiden rajat ylittäviä palveluja, sekä toimenpiteet, jotka vaikuttavat markkinoiden rakenteeseen ja markkinoille pääsyyn heijastuen siten muiden jäsenvaltioiden yrityksiin.”

12. Puitedirektiivin 6 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kuulemismenettelyt ja avoimuus”, säädetään seuraavaa:

”Lukuun ottamatta 7 artiklan 6 kohdan, 20 artiklan tai 21 artiklan soveltamisalaan kuuluvia tapauksia, jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos kansalliset sääntelyviranomaiset aikovat tämän direktiivin tai erityisdirektiivien mukaisesti toteuttaa merkityksellisiin markkinoihin huomattavalla tavalla vaikuttavia toimenpiteitä, ne antavat asianomaisille osapuolille mahdollisuuden esittää kohtuullisessa määräajassa lausuntonsa ehdotetuista toimenpiteistä – –”

13. Puitedirektiivin 7 artiklassa, jonka otsikkona on ”Sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen”, säädetään seuraavaa:

”1. Kansallisten sääntelyviranomaisten on toteuttaessaan tämän direktiivin ja erityisdirektiivien mukaisia tehtäviään otettava 8 artiklassa vahvistetut tavoitteet mahdollisimman laajasti huomioon sikäli kun ne liittyvät sisämarkkinoiden toimintaan.

2. Kansallisten sääntelyviranomaisten on myötävaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen toimimalla keskenään ja komission kanssa yhteistyössä avoimesti, jotta varmistetaan tämän direktiivin ja erityisdirektiivien säännösten yhdenmukainen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa – –

3. Jos kansallinen sääntelyviranomainen aikoo toteuttaa toimenpiteitä, jotka:

a) kuuluvat tämän direktiivin 15 tai 16 artiklan, [käyttöoikeusdirektiivin] 5 tai 8 artiklan tai [yleispalveludirektiivin] 16 artiklan soveltamisalaan, ja

b) jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan,

sen on 6 artiklassa tarkoitetun kuulemisen lisäksi asetettava toimenpide-ehdotus perusteluineen komission ja muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti sekä ilmoitettava asiasta komissiolle ja muille kansallisille sääntelyviranomaisille. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla ja komissiolla on mahdollisuus antaa lausuntonsa kyseiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle yhden kuukauden kuluessa tai 6 artiklassa tarkoitetussa määräajassa, jos se on pitempi. Tätä yhden kuukauden määräaikaa ei voida pidentää.

– –”

14. Puitedirektiivin 20 artiklassa, jonka otsikko on ”Yritysten välisten riitojen ratkaisu”, säädetään seuraavaa:

”1. Mikäli syntyy direktiivin tai erityisdirektiivien mukaisiin velvollisuuksiin liittyvä, sähköisiä viestintäverkkoja tai -palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välinen riita, asianomaisen kansallisen sääntelyviranomaisen on jommankumman osapuolen pyynnöstä ja 2 kohdan säännösten soveltamista rajoittamatta tehtävä mahdollisimman pian – – sitova päätös riidan ratkaisemiseksi.

– –

3. Riitoja ratkaistessaan kansallisen sääntelyviranomaisen on tehtävä päätöksiä, joilla pyritään 8 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Niiden velvollisuuksien, joita kansalliset sääntelyviranomaiset asettavat jollekin yritykselle riitaa ratkaistaessa, on oltava tämän direktiivin tai erityisdirektiivien säännösten mukaisia.

– –”

3. Yleispalveludirektiivi

15. Yleispalveludirektiivin 28 artikla kuuluu kyseisen direktiivin IV lukuun, jonka otsikko on ”Loppukäyttäjien edut ja oikeudet”. Kyseinen artikla koskee käyttöoikeutta muihin kuin maantieteellisiin numeroihin, ja siinä säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että muista jäsenvaltioista olevat loppukäyttäjät voivat käyttää niiden alueella käytössä olevia muita kuin maantieteellisiä numeroita – –”

B – Puolan lainsäädäntö

16. Unionin lainsäätäjän televiestintäalan paketin yhteydessä antamat säännökset saatettiin osaksi kansallista oikeusjärjestystä televiestintäoikeudesta 16.7.2004 annetulla lailla (Ustawa Prawo telekomunikacyjne),(5) sellaisena kuin sitä sovelletaan asian tosiseikkoihin.

17. Kyseisen lain 3 lukuun, jonka otsikko on ”Kuulemismenettely”, sisältyvän 15 §:n tarkoituksena on saattaa puitedirektiivin 6 artikla osaksi kansallista lainsäädäntöä. Siinä säädetään seuraavaa:

”Ennen päätöksen tekoa asioissa, jotka koskevat

1) markkina-analyysia ja markkinavoimaltaan huomattavan televiestintäyrityksen nimeämistä tai tällaisen päätöksen kumoamista,

2) sellaisen televiestintäyrityksen, jolla on merkittävä asema tai jolla ei ole sellaista asemaa, sääntelyvelvoitteiden luontia, poistamista, ylläpitämistä tai muuttamista,

3) 28–30 §:ssä tarkoitettuja televiestintäverkon käyttöoikeutta koskevia päätöksiä,

4) muita laissa määrättyjä asioita,

UKE:n pääjohtaja käynnistää kuulemismenettelyn, jolloin asianomaiset toimijat voivat määräajassa ilmaista kirjallisesti kantansa päätösehdotuksesta.”

18. Kyseisen lain 18 § puolestaan kuuluu 4 lukuun, jonka otsikko on ”Konsolidointimenettely”. Sen tarkoituksena on saattaa puitedirektiivin 7 artikla osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja siinä säädetään seuraavaa:

”Jos 15 §:ssä tarkoitetut päätökset voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, UKE:n pääjohtaja käynnistää kuulemismenettelyn kanssa samanaikaisesti konsolidointimenettelyn ja lähettää – – komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille päätösehdotukset perusteluineen.”

19. Televiestintäoikeudesta annetun lain 27 ja 28 §:n tarkoituksena on saattaa käyttöoikeusdirektiivin 5 artikla osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kyseisten 27 ja 28 §:n sanamuoto on seuraava:

”27 §

1. UKE:n pääjohtaja voi käyttöoikeussopimuksen tekemistä koskevien neuvotteluiden kunkin osapuolen kirjallisesta pyynnöstä tai viran puolesta asettaa määräyksellä neuvottelujen päättämisen määräajan, joka ei voi ylittää 90:ää päivää käyttöoikeussopimuksen tekemistä koskevan pyynnön esittämisestä lukien.

2. Jos neuvotteluja ei ole aloitettu, jos laitos, jonka on myönnettävä käyttöoikeus, ei myönnä käyttöoikeutta tai jos sopimusta ei tehdä 1 momentissa tarkoitetussa määräajassa, kukin osapuolista voi pyytää UKE:n pääjohtajaa tekemään päätöksen, jossa ratkaistaan riidanalaiset kysymykset tai määritetään yhteistyön ehdot.

– –

28 §

1. UKE:n pääjohtaja tekee päätöksensä käyttöoikeuden myöntämisestä 90 päivän määräajassa 27 §:n 2 momentissa tarkoitetun pyynnön toimittamisesta lukien ottaen huomioon seuraavat arviointiperusteet:

1) televiestintäverkkojen käyttäjien etu;

2) televiestintäyrityksille asetetut velvoitteet;

3) uudenaikaisten televiestintäpalvelujen edistäminen;

4) riidanalaisten kysymysten luonne ja käytännön mahdollisuus käyttöoikeuden teknisten ja taloudellisten näkökohtien valossa ottaa käyttöön neuvottelujen osapuolina olevien televiestintäyritysten ehdottamat ratkaisut tai vaihtoehtoiset ratkaisut;

5) takeet:

a) verkon turvallisuudesta ja palvelujen yhteentoimivuudesta,

b) syrjimättömistä käyttöoikeusehdoista,

c) kilpailun kehittymisestä televiestintäpalvelujen markkinoilla;

– –

4. Päätös käyttöoikeuden myöntämisestä korvaa käyttöoikeussopimuksen sen osan, jonka tämä päätös kattaa.

– –

6. UKE:n pääjohtaja voi muuttaa käyttöoikeuspäätöstä kunkin osapuolen pyynnöstä tai viran puolesta, kun se on perusteltua loppukäyttäjien etujen, tehokkaan kilpailun tai palvelujen yhteentoimivuuden suojaamisen takaamiseksi.

– –”

20. Televiestintäoikeudesta annetun lain 79 §:n 1 momentilla puolestaan saatetaan yleispalveludirektiivin 28 artikla osaksi kansallista lainsäädäntöä. Sen sanamuoto on seuraava:

”Julkisen puhelinverkon operaattorin on varmistettava, että sen verkon loppukäyttäjät ja muista jäsenvaltioista olevat loppukäyttäjät voivat käyttää Puolan alueella käytössä olevia muita kuin maantieteellisiä numeroita, jos se on teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa, paitsi silloin, kun vastaanottava tilaaja on rajoittanut tietyiltä maantieteellisiltä alueilta tulevia loppukäyttäjien puheluja.”

II – Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

21. Ennakkoratkaisupyyntöpäätöksestä ilmenee, että Telefonia Dialog on pyytänyt UKE:n pääjohtajaa toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet sen T-Mobile Polskaan yhdistävän sopimuksen, joka koskee loppukäyttäjien käyttöoikeutta muihin kuin maantieteellisiin numeroihin, ehtojen muuttamiseksi.

22. UKE:n pääjohtaja velvoitti 19.12.2008 tehdyllä päätöksellä televiestintäoikeudesta annetun lain 28 §:n, jolla pannaan täytäntöön käyttöoikeusdirektiivin 5 artikla, jonka otsikko siis on ”Kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltuudet ja tehtävät käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen osalta”, nojalla Telefonia Dialogin tarjoamaan kohdeverkkopalvelua verkossaan päätöksessä vahvistettua korvausta vastaan. T-Mobile Polska puolestaan velvoitettiin tarjoamaan tilaajilleen tieto- ja viihdepalveluja Telefonia Dialogin verkossa niin ikään päätöksessä määritettyä korvausta vastaan.

23. Sąd Okręgowy w Warszawie (Varsovan aluetuomioistuin) kumosi T-Mobile Polskan kanteesta, UKE:n pääjohtajan päätöksen sen perusteella, ettei tämä ollut tehnyt puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa vaadittua ilmoitusta. Sąd Okręgowy w Warszawie katsoi nimittäin, että päätös koski jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka käyttävät verkkovierailupalvelua T-Mobile Polskan verkossa, minkä vuoksi se vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

24. Sąd Apelacyjny w Warszawie pysytti kyseisen tuomion voimassa.

25. UKE:n pääjohtaja valitti Sąd Najwyższyn tuomiosta kassaatiovalituksella. Hänen mukaansa Sąd Apelacyjny w Warszawie on tulkinnut virheellisesti puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa olevaa käsitettä ”[vaikutus] jäsenvaltioiden väliseen kauppaan” katsoessaan, että kyseinen toimenpide vaikutti yhtenäismarkkinoihin, ja näin ollen se on rikkonut kyseistä säännöstä.

26. Näissä olosuhteissa Sąd Najwyższy on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko [puitedirektiivin] 7 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä [yleispalveludirektiivin] 28 artiklan kanssa, tulkittava siten, että mikä tahansa jäsenvaltion kansallisen sääntelyviranomaisen [yleispalveludirektiivin] 28 artiklassa säädetyn velvoitteen täyttämiseksi toteuttama toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kunhan vain tämä toimenpide voi mahdollistaa, että toisten jäsenvaltioiden loppukäyttäjät voivat käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita tämän jäsenvaltion alueella?

2) Pitääkö [puitedirektiivin] 7 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä 6 artiklan ja 20 artiklan kanssa, tulkita siten, että kansallinen sääntelyviranomainen ei sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja tarjoavien yritysten välistä [yleispalveludirektiivin] 28 artiklassa säädetyn velvoitteen täyttämistä koskevaa riitaa ratkaistessaan voi soveltaa konsolidointimenettelyä, vaikka toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kansallinen lainsäädäntö velvoittaa kansallisen sääntelyviranomaisen käynnistämään konsolidointimenettelyn aina, kun toimenpide voi vaikuttaa tällaiseen kauppaan?

3) Mikäli vastaus toiseen kysymykseen on myöntävä, pitääkö [puitedirektiivin] 7 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä 6 artiklan ja 20 artiklan kanssa, luettuna yhdessä SEUT 288 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, tulkita siten, että kansallinen tuomioistuin on velvoitettu kieltäytymään soveltamasta kansallisen lainsäädännön säännöksiä, jotka määräävät kansallisen sääntelyviranomaisen käynnistämään konsolidointimenettelyn aina, kun sen toteuttama toimenpide voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan?”

III – Alustavat toteamukset

27. Jäljempänä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin tarkastelee näitä kysymyksiä eri järjestyksessä kuin se, jossa Sąd Najwyższy tarkasteli niitä.

28. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämät kysymykset koskevat pääasiallisesti sitä, onko kansallisen sääntelyviranomaisen noudatettava puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ilmoitusmenettelyä, kun se asettaa sähköisiä viestintäpalveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien kahden yrityksen välisen riidan yhteydessä sellaisia unionin lainsäätäjän yleispalveludirektiivin 28 artiklassa säätämiä velvoitteita, jotka koskevat käyttöoikeutta muihin kuin maantieteellisiin numeroihin.

29. Unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti määritellyt puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tapaukset, joissa kansallisten sääntelyviranomaisten on ilmoitettava toimenpide-ehdotuksestaan. Kahden edellytyksen on täytyttävä.

30. Ensimmäinen edellytys koskee toimenpiteen kohdetta. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan kyseeseen tulevat toimenpiteet, jotka ”kuuluvat [tämän] direktiivin 15 tai 16 artiklan, [käyttöoikeusdirektiivin] 5 tai 8 artiklan tai [yleispalveludirektiivin] 16 artiklan soveltamisalaan”.

31. Toinen edellytys koskee toimenpiteen vaikutuksia yhtenäismarkkinoihin. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan kyseessä on nimittäin oltava toimenpiteet, ”jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.

32. Ensimmäisessä kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkastelee tämän toisen edellytyksen merkitystä. Se pohtii nimittäin, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen toimenpide, jolla pyritään varmistamaan käyttöoikeus muihin kuin maantieteellisiin numeroihin, omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

33. Toisessa kysymyksessään Sąd Najwyższy tarkastelee päätöksen luonnetta koskevan ensimmäisen edellytyksen merkitystä. Se pohtii nimittäin, sovelletaanko ilmoitusmenettelyä puitedirektiivin 20 artiklan perusteella toteutettuun toimenpiteeseen kansallisten operaattorien välisen riidan ratkaisemiseksi.

34. Mainitut seikat huomioon ottaen minusta vaikuttaa siten johdonmukaisemmalta käsitellä näitä kahta kysymystä päinvastaisessa järjestyksessä. Jos olisi katsottava, että pääasiassa tarkoitetun kaltainen toimenpide, joka on toteutettu ratkaistaessa yritysten välistä riitaa, ei kuulu mihinkään niistä tilanteista, jotka unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti määritellyt puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, ei nimittäin olisi tarpeen tarkastella, onko kyseinen toimenpide omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kyseisen säännöksen b alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

IV – Arviointi

A – Toimenpiteen luonnetta koskevan edellytyksen, josta säädetään puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, merkitys

35. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämä toinen kysymys koskee pääasiallisesti sitä, onko kansallisen sääntelyviranomaisen puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan ilmoitettava toimenpiteestä, jolla se asettaa teleoperaattorille käyttöoikeutta muihin kuin maantieteellisiin numeroihin koskevia velvoitteita, jos kyseinen toimenpide toteutetaan ratkaistaessa riitaa kyseisen direktiivin 20 artiklan mukaisesti.(6)

36. Tämä kysymys nousee esiin, koska unionin lainsäätäjä ei ole täsmentänyt puitedirektiivin 20 artiklassa, että sellaisesta päätöksestä on ilmoitettava komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille kyseisen direktiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

37. Lisäksi kysymys nousee esiin sen vuoksi, ettei päätös ensi arviolta kuulu niihin tapauksiin, jotka unionin lainsäätäjä on määritellyt puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa.

38. Kyseisen säännöksen mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen on nimittäin ilmoitettava toimenpiteistä, joilla se

– määrittelee merkitykselliset markkinat tai suorittaa markkina-analyysin puitedirektiivin 15 ja 16 artiklan mukaisesti

– panee täytäntöön sähköisten viestintäverkkojen käyttöoikeuksia ja niiden yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan mukaisesti

– asettaa, kumoaa tai muuttaa käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan mukaisesti operaattoreihin, joilla katsotaan olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, sovellettavia velvollisuuksia, ja erityisesti

– yhteenliittämistä tai käyttöoikeutta koskevia avoimuusvelvollisuuksia käyttöoikeusdirektiivin 9 artiklan mukaisesti

– syrjimättömyysvelvollisuuksia käyttöoikeusdirektiivin 10 artiklan mukaisesti

– kirjanpidon erillisyyttä koskevia velvollisuuksia käyttöoikeusdirektiivin 11 artiklan mukaisesti

– erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta koskevia velvollisuuksia käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan mukaisesti ja

– hintavalvontaa ja kustannuslaskentaa koskevia velvollisuuksia käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan mukaisesti ja

– pitää voimassa, kumoaa tai muuttaa vähittäismarkkinoita koskevia velvollisuuksia yleispalveludirektiivin 16 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

39. Unionin lainsäätäjä ei siten nimenomaisesti tarkoita puitedirektiivin 20 artiklan perusteella toteutettua toimenpidettä.

40. Mielestäni tämä ei ole kuitenkaan este sille, että sellainen päätös kuuluu puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun ilmoitusmenettelyn soveltamisalaan siitä lähtien, kun kyseinen toimenpide koskee jotakin puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädettyä velvollisuutta ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kyseisen direktiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

41. Puitedirektiivin 20 artikla on nimittäin yksinomaan menettelyjä koskeva säännös. Muistutan, että siinä täsmennetään normit ja menettely, joita sovelletaan, kun kansallinen sääntelyviranomainen osallistuu sähköisiä viestintäverkkoja tai -palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisen riidan ratkaisuun ja tekee kyseisen riidan ratkaisemiseksi sitovan päätöksen.

42. Ilmoitusmenettelyn täytäntöönpano ei riipu kuitenkaan sen menettelyn luonteesta, jonka tuloksena kansallinen sääntelyviranomainen on toteuttanut kyseisen toimenpiteen. Kuten puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdan sanamuodosta selvästi ilmenee, kyseisen menettelyn täytäntöönpano riippuu yksinomaan toimenpiteen kohteesta. Pyritäänkö kyseisellä toimenpiteellä merkityksellisten markkinoiden määrittelemiseen, pyritäänkö sillä takaamaan sähköisten viestintäpalvelujen käyttöoikeus vai onko sen tavoitteena asettaa markkinatoimijoille hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia?

43. Pääasiassa on siten syytä kiinnittää huomiota UKE:n pääjohtajan tekemän päätöksen kohteeseen riippumatta siitä menettelyllisestä kehyksestä, johon se kuuluu.

44. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että UKE:n pääjohtaja toteutti kyseisen toimenpiteen yleispalveludirektiivin 28 artiklassa tarkoitettujen velvollisuuksien täytäntöön panemiseksi; kyseisellä artiklalla pyritään varmistamaan loppukäyttäjien käyttöoikeus alueellaan käytössä oleviin muihin kuin maantieteellisiin numeroihin. Päätös koskee siten sähköisten viestintäpalvelujen käyttöoikeutta.

45. Vaikka kyseinen toimenpide kuuluu puitedirektiivin 20 artiklassa tarkoitettuun riitojenratkaisumenettelyyn, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa, että se on toteutettu UKE:n pääjohtajalle televiestintäoikeudesta annetun lain 28 §:llä, jolla käyttöoikeusdirektiivin 5 artikla saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä, myönnetyn toimivallan nojalla. On syytä muistaa, että kyseisessä artiklassa myönnetään kaikille kansallisille sääntelyviranomaisille oikeus asettaa tai peräti velvoitetaan ne asettamaan markkinatoimijoille velvollisuuksia, jotka koskevat sähköisten viestintäverkkojen käyttöoikeuksia ja niiden yhteenliittämistä. Se on aineellisoikeudellinen säännös, jonka soveltamisalaan pääasiassa kyseessä oleva toimenpide selvästi kuuluu.

46. UKE:n pääjohtajan toteuttama toimenpide perustuu siten kohteensa osalta käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklaan, jossa vahvistetaan kansallisten sääntelyviranomaisten toimivalta ja tehtävät käyttöoikeuksien ja yhteenliittämisen osalta, ja menettelyn osalta puitedirektiivin 20 artiklaan, jossa vahvistetaan riitaa ratkaistaessa sovellettavat menettelynormit.

47. Huomautan tässä yhteydessä, että unionin lainsäätäjä luo hyvin kiinteän yhteyden käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan perusteella toteutettavien toimenpiteiden ja puitedirektiivin 6, 7, 20 ja 21 artiklassa tarkoitettujen menettelytapojen välille. Kuten käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan 3 ja 4 kohdasta hyvin selvästi ilmenee, kansallisten sääntelyviranomaisten asettamat käyttöoikeuksiin ja yhteenliittämiseen liittyvät velvollisuudet ja edellytykset on pantava täytäntöön puitedirektiivin 6 ja 7 artiklassa tarkoitettuja kuulemis- ja ilmoitusmenettelyjä noudattaen ja tarvittaessa noudattamalla puitedirektiivin 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja menettelysääntöjä, jos niissä on kyse kansallisen tai rajatylittävän riidan ratkaisusta.

48. Tässä yhteydessä on kuitenkin korostettava, että käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan perusteella toteutettavat toimenpiteet kuuluvat nimenomaisesti puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin tapauksiin. Kansallisten sääntelyviranomaisten on siten ilmoitettava ne komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille, jos ne vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

49. Tavoitteet, joihin unionin lainsäätäjä pyrkii tässä yhteydessä, vahvistavat tämän tulkinnan.

50. Tavoitteena, sellaisena kuin se nimenomaisesti ilmenee puitedirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleesta, on nimittäin sen varmistaminen, ettei kansallisten sääntelyviranomaisten kansallisen tason päätöksillä ole haittavaikutuksia yhtenäismarkkinoiden kannalta. Lisäksi on todettava, että 15.10.2008 annetun komission suosituksen(7) johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan kyseisillä päätöksillä ei saa olla haitallista vaikutusta niiden puitedirektiivin 8 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta, joihin unionin lainsäätäjä pyrkii luomalla televiestintämarkkinoita koskevan sääntelyjärjestelmän. Unionin lainsäätäjä vaatii toisin sanoen, että kansallisten sääntelyviranomaisten on myötävaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen toimimalla keskenään ja komission kanssa yhteistyössä avoimesti, jotta varmistetaan televiestintäalan paketin yhteydessä annettujen säännösten johdonmukainen soveltaminen ja vältetään siten sellainen kilpailun vääristyminen, joka voisi luoda esteen televiestintämarkkinoiden kehittämiselle.

51. Toimenpiteiden, jotka kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat ratkaistaessa riitoja, poissulkeminen ilmoitusmenettelystä olisi kuitenkin vastoin kyseisiä tavoitteita. Kyseiset toimenpiteet ovat hallinnollisia, eivät oikeudellisia, ja niistä ilmoittaminen on selvästi osa sitä yhteistyötä, jonka toteutumiseen kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission välillä unionin lainsäätäjä pyrkii. Näin ollen sellaisten toimenpiteiden jättäminen puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle on mielestäni ristiriidassa tavoitellun yhdenmukaistamisen kanssa. Huomattakoon tässä yhteydessä, että unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti huomauttanut puitedirektiivin johdanto-osan 32 perustelukappaleessa, että ”kansallisten sääntelyviranomaisten olisi sähköisiä viestintäverkkoja tai -palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisiä riita-asioita ratkaistessaan pyrittävä varmistamaan [puitedirektiivin] tai erityisdirektiivien mukaisten velvollisuuksien noudattaminen”; näihin velvollisuuksiin kuuluu muun muassa avoimuus- ja yhteistyövaatimus.

52. Lisäksi on kiinnostavaa huomata, että pyrittäessä saavuttamaan kyseiset tavoitteet komissio on täsmentänyt edellä mainitun suosituksensa johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa, että se ”antaa kansallisille sääntelyviranomaisille niiden pyynnöstä mahdollisuuden keskustella ehdotetusta toimenpiteestä ennen sen muodollista ilmoittamista [puitedirektiivin] 7 artiklan – – mukaisesti”.

53. Kaikkien näiden seikkojen perusteella katson näin ollen, että puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että riitaa ratkaistaessa toteutettu toimenpide, jolla kansallinen sääntelyviranomainen asettaa operaattorille käyttöoikeutta muihin kuin maantieteellisiin numeroihin koskevia velvollisuuksia käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan, puitedirektiivin 20 artiklan ja yleispalveludirektiivin 28 artiklan mukaisten toimivaltansa ja tehtäviensä mukaisesti, kuuluu ilmoitusmenettelyn soveltamisalaan, ja siitä on näin ollen ilmoitettava, jos kyseinen toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

B – Toimenpiteen vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevan edellytyksen, josta säädetään puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, merkitys

54. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämä ensimmäinen kysymys koskee pääasiallisesti sitä, vaikuttaako toimenpide, jolla kansallinen sääntelyviranomainen pyrkii yleispalveludirektiivin 28 artiklan mukaisesti varmistamaan loppukäyttäjien käyttöoikeuden muihin kuin maantieteellisiin numeroihin, väistämättä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, niin että kyseisestä toimenpiteestä on ilmoitettava komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille.

55. Vastaaminen tähän kysymykseen edellyttää tässä yhteydessä puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun ”jäsenvaltioiden väliseen kauppaan” kohdistuvaa vaikutusta koskevan arviointiperusteen merkityksen määrittämistä.

56. Kuten olen todennut edellä, tämä arviointiperuste määrittää ilmoitusmenettelyn soveltamisalan. Vaikka se on synnyttänyt runsaan oikeuskäytännön kilpailuasioiden alalla, unionin tuomioistuin ei ole vielä lausunut sen merkityksestä televiestintäalan yhteydessä.

57. Tässä yhteydessä on ensiksi huomattava, että unionin lainsäätäjä nimenomaisesti määrittelee kyseisen arviointiperusteen merkityksen puitedirektiivin johdanto-osan 38 perustelukappaleessa.

58. Kyse on toimenpiteistä, ”joilla saattaa olla suoraa tai epäsuoraa, tosiasiallista tai mahdollista vaikutusta jäsenvaltioiden välisen kaupan muotoihin niin, että ne saattavat muodostaa esteitä yhtenäismarkkinoille”; lisäksi unionin lainsäätäjä täsmentää, että kyseiset toimenpiteet ”käsittävät myös toimenpiteet, joilla on merkittävä vaikutus muiden jäsenvaltioiden palveluntarjoajiin tai -käyttäjiin”.

59. Totean heti, että kyseinen määritelmä on samanlainen kuin se, jota unionin tuomioistuin ja komissio ovat käyttäneet kilpailuasioita koskevassa oikeuskäytännössä. Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin katsonut tuomiossaan Völk,(8) joka on tämän alan perustuomio, että ETY:n perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdassa (josta on tullut EY:n perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohta, josta puolestaan on tullut EY 81 artiklan 1 kohta, josta puolestaan on tullut SEUT 101 artiklan 1 kohta) tarkoitettu käsite ”[vaikutus] jäsenvaltioiden väliseen kauppaan” tarkoittaa, että kyseisen sopimuksen on voitava ”vaikuttaa välillisesti tai välittömästi, tosiasiallisesti tai mahdollisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tavalla, joka voisi haitata jäsenvaltioiden välisten yhtenäismarkkinoiden tavoitteiden toteuttamista”.(9) Kaksi vuotta myöhemmin yhteisöjen tuomioistuin täsmensi tuomiossaan Béguelin Import(10) myös, että jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvaa vaikutusta koskevalla käsitteellä tarkoitetaan sopimuksia tai menettelytapoja, jotka ovat omiaan vaikuttamaan ” tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.(11)

60. Komissio on esittänyt kyseisen määritelmän tiedonannossaan ”[EY] 81 ja 82 artiklassa tarkoitettua kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä koskevista suuntaviivoista”,(12) joihin palaan jäljempänä.

61. Näin ollen määritelmä, jota unionin lainsäätäjä käyttää puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa olevasta käsitteestä ”[vaikutus] jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”, ja määritelmä, jota se käyttää SEUT 101 ja SEUT 102 artiklassa olevasta käsitteestä ”[vaikutus] jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”, vastaavat toisiaan.

62. On hyvin johdonmukaista, että tällainen vastaavuus on havaittavissa, kun otetaan huomioon, että televiestintämarkkinat ovat nykyään kilpaillut markkinat, joilla operaattorit voivat ottaa käyttöön toimintatapoja, joita voidaan tarkastella SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan kannalta.

63. Kuten televiestintäalaa koskevasta sääntelyjärjestelmästä selvästi ilmenee, merkityksellisten markkinoiden määritelmä ja analysointi, taloudellisten toimijoiden asema ja markkinavoima kyseisillä markkinoilla sekä näiden toimijoiden kyseisillä markkinoilla omaksumien käytäntöjen vaikutukset perustuvat kilpailuoikeuden menetelmiin perustuvaan taloudelliseen markkina-analyysiin. Lisäksi unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti maininnut sen käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleessa, kun kyseessä ovat velvollisuudet, jotka koskevat sähköisten viestintäverkkojen käyttöoikeuksia ja niiden yhteenliittämistä.

64. Näin ollen katson kaikkien huomautuksia pääasiassa esittäneiden asianosaisten tavoin, että unionin lainsäätäjän puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa käyttämällä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitteellä on oltava sama merkitys kuin sillä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitteellä, jota se käyttää perusteenaan kilpailuoikeuden ja erityisesti SEUT 101 artiklan yhteydessä, ja sitä on arvioitava käyttämällä samoja menetelmiä.

65. Kyseiset menetelmät on täsmennetty suuntaviivoissa, jotka perustuvat unionin tuomioistuimen aiheesta antamaan oikeuskäytäntöön.

66. Kuten olen edellä todennut, kyseisten suuntaviivojen mukaan SEUT 101 ja SEUT 102 artiklassa tarkoitettu jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuva vaikutus tarkoittaa, että kyseisellä sopimuksella saattaa olla tosiasiallisesti tai mahdollisesti suoria tai välillisiä vaikutuksia jäsenvaltioiden välisen kaupan rakenteeseen.(13) Unionin tuomioistuimen mukaan arvioinnin on perustuttava sopimukseen liittyvien objektiivisten oikeudellisten ja tosiasiallisten seikkojen tarkasteluun.(14) Toimivaltaisten viranomaisten on siten otettava tässä yhteydessä huomioon kyseisen sopimuksen tai menettelyn luonne, kyseisten tuotteiden luonne sekä asianomaisten yritysten asema ja merkitys.

67. Sopimuksen luonteesta ja yritysten markkinavoimasta kyseisillä markkinoilla voidaan päätellä, onko sopimus omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Myös tuotteiden luonteesta voidaan päätellä, voiko sopimus vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Jos tuotteen oston tai myynnin voidaan katsoa kuuluvan rajat ylittävän kaupan piiriin tai jos se on huomattava osa sellaisen yrityksen toimintaa, joka tahtoo sijoittautua toiseen jäsenvaltioon tai lisätä toimintaansa muissa jäsenvaltioissa, on nimittäin helpompi osoittaa, että sellainen sopimus on omiaan vaikuttamaan yhtenäismarkkinoihin.

68. Suuntaviivojen mukaan SEUT 101 ja SEUT 102 artiklassa tarkoitettu vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tarkoittaa lisäksi, että sopimuksella tai menettelytavalla saattaa olla vähäisiä rajatylittäviä vaikutuksia,(15) jotka kohdistuvat vähintään kahteen jäsenvaltioon. Jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen perusteeseen sisältyy nimittäin määrällinen elementti, jolla unionin oikeuden sovellettavuus rajataan sopimuksiin ja menettelytapoihin, joilla saattaa olla tietyn suuruisia vaikutuksia. Arvioitaessa, ovatko vaikutukset luonteeltaan tuntuvia, huomioon otettavia tekijöitä ovat kulloisenkin yksittäisen tapauksen olosuhteet ja erityisesti kyseisen sopimuksen ja menettelyn luonne, kyseisten tuotteiden luonne sekä asianomaisten yritysten markkina-asema.(16)

69. Katson siis, että niiden vaikutusten, joita kansallisen sääntelyviranomaisen toteuttamalla toimenpiteellä on jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, arvioinnin on perustuttava samanlaisiin menetelmiin.

70. Tämä arviointi on mielestäni sellainen tosiseikkoja koskeva kysymys, joka kaikkien toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on ratkaistava jokaisessa yksittäistapauksessa. Viranomaisten on siten arvioitava, onko toimenpide, jonka ne aikovat toteuttaa, omiaan vaikuttamaan tuntuvasti tai huomattavasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sen perusteella, että sillä on tosiasiallisesti tai mahdollisesti suoria tai välillisiä vaikutuksia niiden väliseen kauppaan. Arvioinnin, jonka ne tekevät tässä tarkoituksessa, on perustuttava erityisesti toteutettavan toimenpiteen ja kyseisten palvelujen luonteeseen sekä kyseisten yritysten asemaan ja merkitykseen markkinoilla.(17)

71. Unionin lainsäätäjä on sisällyttänyt puitedirektiivin johdanto-osan 38 perustelukappaleeseen esimerkinomaisen luettelon toimenpiteistä, joilla voi olla merkittävä vaikutus muiden jäsenvaltioiden palveluntarjoajiin tai ‑käyttäjiin. Niihin kuuluvat muun muassa toimenpiteet, jotka vaikuttavat markkinoiden rakenteeseen ja markkinoille pääsyyn heijastuen siten muiden jäsenvaltioiden yrityksiin. Siihen kuuluvat myös toimenpiteet, jotka vaikuttavat kuluttajahintoihin muissa jäsenvaltioissa, ja toimenpiteet, jotka vaikuttavat toiseen jäsenvaltioon sijoittuneen yrityksen kykyyn tarjota sähköisiä viestintäpalveluja.

72. Komissio katsoo, että esimerkiksi terminointimaksujen vahvistamista koskevat toimenpiteet(18) vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden palveluntarjoajiin, joten sellaisista toimenpiteistä on ilmoitettava sille etukäteen puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti.(19) Komissio katsoo nimittäin, että terminointimaksut ovat eri verkkojen palveluntarjoajien asiakkaiden välisistä puheluista veloitettava, soittavan asiakkaan puhelinlaskuun sisällytettävä kustannus, joten voidaan katsoa, että toimenpiteellä on merkittävä vaikutus käyttäjiin. Lisäksi se katsoo, että terminointimaksujen taso vaikuttaa välittömästi muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden palveluntarjoajien kykyyn tarjota palvelujaan vahvistetuilla terminointimaksuilla kyseisessä jäsenvaltiossa.

73. Komissio katsoo, että myös toimenpiteistä, joilla kansallinen sääntelyviranomainen vahvistaa laajakaistayhteyksien tukkuhinnat sekä niiden laskentatavan, on ilmoitettava etukäteen puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

74. Kansallisen tuomioistuimen on näin ollen arvioitava pääasiassa konkreettisesti, onko kyseinen toimenpide, jonka tarkoituksena on mahdollistaa, että loppukäyttäjät voivat käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, omiaan vaikuttamaan samalla tavoin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, niin että kaikki ilmoitusmenettelyä koskevat edellytykset täyttyvät.

75. Näin ollen kansallisen tuomioistuimen on otettava tässä tarkoituksessa huomioon kyseisen toimenpiteen ja kyseisten palvelujen luonne.

76. Huomautan tässä yhteydessä, että kyseisellä toimenpiteellä T-Mobile Polskalle asetetaan velvoite mahdollistaa se, että jäsenvaltion alueella olevat loppukäyttäjät, jotka käyttävät sen verkkoa verkkovierailupalvelun puitteissa, voivat käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita.

77. On syytä muistaa, että yleispalveludirektiivin 2 artiklan d ja f alakohdan mukaan ”muulla kuin maantieteellisellä numerolla” tarkoitetaan kansallisen numerointisuunnitelman numeroa, jonka numerorakenteella ei ole maantieteellistä merkitystä reititettäessä puheluja verkon liityntäpisteen konkreettiseen sijaintipaikkaan. Näihin kuuluvat muun muassa matkapuhelinnumerot, ilmaisnumerot ja maksulliset palvelunumerot.

78. Ymmärrämme myös, että kyseisellä toimenpiteellä vahvistetaan nyt käsiteltävässä asiassa käyttöoikeutta muihin kuin maantieteellisiin numeroihin koskevan, T-Mobile Polskan Telefonia Dialogiin yhdistävään sopimukseen liittyvän palvelun hinnoittelusäännöt.

79. Mielestäni nämä seikat viittaavat siihen, että kyseinen toimenpide voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

80. Käyttöoikeus muihin kuin maantieteellisiin numeroihin, joka T-Mobile Polskan on varmistettava, hyödyttää yhtäältä kyseisen yrityksen verkon loppukäyttäjien lisäksi myös niitä loppukäyttäjiä, jotka käyttävät sen verkkoa verkkovierailupalvelun puitteissa. Kuten komissio on aivan oikein huomauttanut, verkkovierailun puitteissa tapahtuvaan viestintään, josta käytetään yleisesti nimitystä ”roaming”, sisältyy kansainvälinen ulottuvuus. Istunnossa T-Mobile Polska täsmensi, että se oli tehnyt yli 140 verkkovierailupalvelusopimusta muiden jäsenvaltioiden operaattoreiden kanssa.

81. Toisaalta kyseisellä toimenpiteellä vahvistetaan televiestintäpalvelujen hinnat sekä kyseisten hintojen tarkistamista koskevat säännöt. Vaikka kyseiset säännöt sisältyvät T-Mobile Polskaa sitovaan sopimukseen, ne voivat mielestäni vaikuttaa välittömästi loppukäyttäjään, koska ne veloitetaan puhelusta, minkä vuoksi ne vaikuttavat soittavan asiakkaan puhelinlaskun määrään. Näin ollen minusta vaikuttaa siltä, että kyseinen toimenpide voi vaikuttaa merkittävästi käyttäjiin. Kuten Sąd Apelacyjny w Warszawie on todennut, ei ole myöskään mahdotonta, että toimenpide vaikuttaa myös erityisesti muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden palveluntarjoajien edellytyksiin päästä markkinoille.

82. Lisäksi kansallisen tuomioistuimen on otettava huomioon kyseisten yritysten, erityisesti T-Mobile Polskan, asema ja merkitys markkinoilla. Käytettävissäni olevien, myös T-Mobile Polskan istunnossa antamien tietojen mukaan T-Mobile Polska on yksi Puolan ja Itä-Euroopan suurimmista teleoperaattoreista. Kuten tuomiosta Polska Telefonia Cyfrowa(20) ilmenee, UKE:n pääjohtaja katsoi jo vuonna 2006, että sillä oli huomattava markkinavoima puhelujen kohdeverkkopalvelujen markkinoilla, ja asetti sille tämän vuoksi tiettyjä sääntelyyn perustuvia velvollisuuksia.(21) T-Mobile Polskan markkinaosuus oli vuonna 2008 29 % ja vuonna 2013 27 %. Nämä tiedot T-Mobile Polskan merkityksestä markkinoilla viittaavat selvästi siihen, että sen verkon kautta kulkevan viestinnän, johon kuuluvat puhelut muihin kuin maantieteellisiin numeroihin, määrä on merkittävä.

83. Vaikka näistä seikoista voidaan päätellä, onko kyseinen toimenpide omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ne eivät ole mielestäni riittäviä sen päätelmän tekemiseen, että toimenpide on omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kansallisen tuomioistuimen on määritettävä nyt käsiteltävää asiaa koskevien käytettävissään olevien tietojen perustella, kuinka suuri kyseinen vaikutus tarkkaan ottaen on.

84. Edellä esitetyn perusteella katson näin ollen, että puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että toimenpide, jolla kansallinen sääntelyviranomainen pyrkii yleispalveludirektiivin 28 artiklan mukaisesti varmistamaan loppukäyttäjien käyttöoikeuden muihin kuin maantieteellisiin numeroihin, on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos kyseinen toimenpide voi vaikuttaa tuntuvasti niiden väliseen kauppaan sen perusteella, että sillä on tosiasiallisesti tai mahdollisesti suoria tai välillisiä vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

85. Tämä arviointi on tosiseikkoja koskeva kysymys, joka kaikkien toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on ratkaistava jokaisessa yksittäistapauksessa ottamalla huomioon kyseisen toimenpiteen ja kyseisten palvelujen luonne sekä asianomaisten palveluntarjoajien asema ja merkitys markkinoilla.

C – Kolmannen kysymyksen tarkastelu

86. Niiden vastausten vuoksi, jotka aion esittää kahteen ensimmäiseen kysymykseen, mielestäni ei ole tarpeen tarkastella ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämää kolmatta kysymystä. Lisäksi kuten olen todennut, Puolan lainsäädäntö ei käytettävissäni olevien asiakirjojen perusteella poikkea puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdasta unionin lainsäätäjän siinä säätämien velvollisuuksien osalta.

V – Ratkaisuehdotus

87. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Sąd Najwyższylle seuraavasti:

1) Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 7 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että riitaa ratkaistaessa toteutettu toimenpide, jolla kansallinen sääntelyviranomainen asettaa operaattorille käyttöoikeutta muihin kuin maantieteellisiin numeroihin koskevia velvollisuuksia sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 5 artiklan, direktiivin 2002/21 20 artiklan ja yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 28 artiklan mukaisten toimivaltansa ja tehtäviensä mukaisesti, kuuluu ilmoitusmenettelyn soveltamisalaan, ja siitä on näin ollen ilmoitettava, jos kyseinen toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

2) Direktiivin 2002/21 7 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että toimenpide, jolla kansallinen sääntelyviranomainen pyrkii direktiivin 2002/22 28 artiklan mukaisesti varmistamaan loppukäyttäjien käyttöoikeuden muihin kuin maantieteellisiin numeroihin, on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos kyseinen toimenpide voi vaikuttaa tuntuvasti niiden väliseen kauppaan sen perusteella, että sillä on tosiasiallisesti tai mahdollisesti suoria tai välillisiä vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Tämä arviointi on tosiseikkoja koskeva kysymys, joka kaikkien toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on ratkaistava jokaisessa yksittäistapauksessa ottamalla huomioon kyseisen toimenpiteen ja kyseisten palvelujen luonne sekä asianomaisten palveluntarjoajien asema ja merkitys markkinoilla.

(1) .

(2) – EYVL L 108, s. 33, jäljempänä puitedirektiivi.

(3) – Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (yleispalveludirektiivi) (EYVL L 108, s. 51).

(4) – Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (käyttöoikeusdirektiivi) (EYVL L 108, s. 7).

(5) – Dz. U., nro 171, järjestysnumero 1800.

(6) – Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, ettei Puolan lainsäädäntö poikkea puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdasta unionin lainsäätäjän siinä säätämien velvollisuuksien osalta.

(7) – Ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 301/21/EY 7 artiklassa, annettu suositus (EYVL L 301, s. 23).

(8) – 5/69, EU:C:1969:35.

(9) – Tuomion 5 kohta.

(10) – 22/71, EU:C:1971:113.

(11) – Tuomion 16 kohta. Kursivointi tässä.

(12) – EUVL 2004, C 101, s. 81, jäljempänä suuntaviivat.

(13) – Ks. suuntaviivojen 23 kohta.

(14) – Tuomio Völk (EU:C:1969:35, 5 ja 7 kohta).

(15) – Ks. suuntaviivojen 13 kohta.

(16) – Ks. suuntaviivojen 28 kohta.

(17) – Ks. myös tuomio Javico (C-306/96, EU:C:1998:173, 17 kohta).

(18) – Kyseessä ovat tukkuhinnat, jotka matkapuhelun tuloverkko-operaattori veloittaa lähtöverkko-operaattorilta puhelun välittämisestä eli ns. terminoinnista.

(19) – Ks. 25.6.2009 ja 24.6.2010 päivätyt komission lehdistötiedotteet, jotka ovat saatavilla seuraavissa internetosoitteissa: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09-1008_fr.htm?locale=FR ja http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-804_fr.htm.

(20) – C‑410/09, EU:C:2011:294.

(21) – Tuomion 14 kohta.