Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Ruiz-Jarabo Colomer 25päivänä kesäkuuta2002. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Luxemburgin suurherttuakunta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Jätehuolto - Polykloorattujen bifenyylien ja polykloorattujen terfenyylien käsittelystä (PCB/PCT) annetun direktiivin 96/59/EY 11 artiklan 1 kohdan ensimmäinen kohta. - Asia C-174/01.



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-11171



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Komissio on nostanut EY 226 artiklan nojalla kanteen, jossa se vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että koska Luxemburgin suurherttuakunta on jättänyt laatimatta suunnitelmat inventaarioluettelossa olevien laitteiden ja niiden sisältämän polyklooratun bifenyylin (PCB) puhdistamiseksi ja käsittelemiseksi, se on jättänyt noudattamatta 16 päivänä syyskuuta 1996 annetun direktiivin 96/59/EY (jäljempänä direktiivi 96/59/EY tai direktiivi) mukaisia velvoitteitaan.

Direktiivin 96/59/EY säännökset

2. Direktiivin päämääränä on polykloorattujen bifenyylien (PCB) valvottua käsittelyä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen.

3. Direktiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin varmistaakseen, että käytetty PCB käsitellään ja PCB sekä PCB:tä sisältävät laitteet puhdistetaan tai käsitellään mahdollisimman pian. Niiden laitteiden, joista on tehtävä inventaario 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti, puhdistaminen ja/tai käsittely on toteutettava viimeistään vuoden 2010 loppuun mennessä.

4. Direktiivin 4 artiklan 1-3 kohdassa säädetään seuraavaa:

"1. Jäsenvaltioiden on varmistettava 3 artiklan noudattamiseksi, että inventaariot tehdään laitteista, joiden PCB-määrät ylittävät 5 dm3, ja niiden on toimitettava komissiolle yhteenveto tällaisesta inventaarioluettelosta kolmen vuoden kuluessa tämän direktiivin antamisesta. Voimakondensaattorien osalta 5 dm3:n taso käsittää koko yhdistelmän kaikki erilliset elementit.

2. Laitteet, joiden osalta voidaan kohtuudella olettaa, että niiden nesteet sisältävät 0,05 %-0,005 % PCB:tä painostaan, voidaan inventoida ilman kolmannen kohdan kolmannessa ja neljännessä luetelmakohdassa edellytettyjä tietoja, ja ne voidaan varustaa merkinnällä 'PCB:n saastuttama >lt> 0,05 %'. Ne tulee puhdistaa tai käsitellä 9 artiklan 2 kohdassa säädetyllä tavalla.

3. Inventaarioluetteloiden on sisällettävä seuraavat aiheet:

- haltijan nimi ja osoite

- laitteen sijainti ja kuvaus

- laitteen sisältämä PCB-määrä

- toteutetun tai suunnitellun käsittelyn tai korvaamisen päivämäärät ja tyypit

- selvityksen päivämäärä.

Jos jäsenvaltio on jo laatinut samankaltaisen inventaarioluettelon, uutta luetteloa ei vaadita. Inventaarioluettelot tulee saattaa ajan tasalle säännöllisesti."

5. Direktiivin 11 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Jäsenvaltioiden on kolmen vuoden kuluessa tämän direktiivin antamisesta laadittava:

- suunnitelmat inventaarioluettelossa olevien laitteiden ja niiden sisältämän PCB:n puhdistamiseksi ja/tai käsittelemiseksi

- pääpiirteittäinen suunnitelma 4 artiklan 1 kohdan mukaiseen inventaarioluetteloon kuulumattomien 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen laitteiden keräämiseksi ja myöhemmäksi käsittelemiseksi.

2. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava näistä suunnitelmista ja pääpiirteittäisistä suunnitelmista komissiolle viipymättä."

6. Direktiivin 10. perustelukappaleessa todetaan, että "on tärkeää tietää millaisia määriä PCB:tä on olemassa, jotta pystyttäisiin sovittamaan käsittelyyn käytettävissä oleva kapasiteetti tarpeisiin; siksi on tärkeää merkitä PCB:tä sisältävät laitteet ja laatia inventaarioita tällaisista laitteista; tällaiset inventaarioluettelot on saatettava ajan tasalle säännöllisesti".

Direktiivin 16. perustelukappaleessa todetaan, että "PCB:n käsittely- ja puhdistuslaitosten lukumäärä on pieni ja niiden kapasiteetti on rajoitettu, minkä vuoksi inventoidun PCB:n käsittely ja/tai puhdistaminen on suunniteltava huolella; lisäksi olisi laadittava pääpiirteittäinen suunnitelma inventaarioluetteloihin kuulumattomien laitteiden keräämiseksi ja myöhemmäksi käsittelemiseksi; tällaisessa pääpiirteittäisessä suunnitelmassa voidaan tarpeen vaatiessa hyödyntää olemassa olevia järjestelmiä, jotka koskevat jätteitä yleensä, ja tässä pääpiirteittäisessä suunnitelmassa ei tarvitse ottaa huomioon PCB:n hyvin pieniä määriä, joita ei voida käytännössä tunnistaa".

Kansallinen lainsäädäntö

7. Direktiivi 96/59/EY pantiin täytäntöön Luxemburgin oikeusjärjestyksessä 24.2.1998 annetulla asetuksella PCB:n ja PCT:n käsittelystä (jäljempänä täytäntöönpanoasetus).

8. Tämän asetuksen 3 §:ssä säädetään seuraavaa:

"1. Käytetyn PCB:n käyttö on kielletty. Tällainen PCB on käsiteltävä viipymättä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluttua tämän asetuksen voimaantulosta.

2. PCB:tä sisältävien laitteiden käyttö on kielletty. Tällaiset laitteet on käsiteltävä viipymättä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluttua tämän asetuksen voimaantulosta.

3. Laitteista, joiden PCB-määrät ylittävät 5 dm3 ja laitteista joiden osalta voidaan kohtuudella olettaa, että niiden nesteet sisältävät yli 0,005 prosenttia PCB:tä painostaan, kuten PCB:stä, jota ne sisältävät, on laadittava inventaarioluettelo - - . Voimakondensaattorien osalta 5 dm3:n taso käsittää koko yhdistelmän kaikki erilliset elementit. Laitteiden käyttö sallitaan

- 31.12.2005 asti, jos niiden nesteiden sisältämän PCB:n määrä ylittää 0,05 prosenttia nesteen painosta

- 31.12.2010 asti, jos oletettu PCB määrä on >lt> 0,05 prosenttia.

PCB:n käsittely ja puhdistaminen on suoritettava viipymättä ja viimeistään edellä mainittuihin päivämääriin mennessä."

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

9. Useiden yhteydenottojen jälkeen komissio vaati Luxemburgin suurherttuakuntaa 4.4.2000 päiväämällään kirjeellä EY 226 artiklan nojalla noudattamaan direktiivin 96/59/EY 3, 4 ja 11 artiklan mukaisia velvoitteitaan ja pyysi sitä esittämään kirjalliset huomautuksensa kahden kuukauden kuluessa. Kirjeeseen ei vastattu.

10. Komissio antoi 25.7.2000 Luxemburgille EY 226 artiklassa tarkoitetun perustellun lausunnon, jossa se edellytti, että Luxemburg noudattaa direktiivin 3, 4 ja 11 artiklan mukaisia velvollisuuksiaan kahden kuukauden määräajassa.

11. Luxemburg vastasi lausuntoon 3.8.2000 päiväämällään kirjeellä, jossa se vastusti 4.4.2000 esitettyä komission vaatimusta todeten,

"että vuonna 1984 suoritetun inventaarion perusteella lähes kaikki PCB:t oli hävitetty sen alueelta ennen direktiivin 96/59/EY voimaantuloa,

että direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suoritetussa inventaariossa oli todettu, että valtion alueella oli ainoastaan hyvin pieniä määriä PCB:tä,

että Luxemburgin viranomaiset olivat katsoneet, että täytäntöönpanoasetuksessa vahvistetut määräajat riittivät täyttämään direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa sille asetetun velvoitteen,

ja että PCB:n hävittämistä käsiteltiin yksityiskohtaisemmin osana kansallista jätehuoltosuunnitelmaa, jonka oli määrä valmistua vuoden 2000 loppuun mennessä."

12. Toimitettujen tietojen perusteella komissio päätti rajata kanteensa Luxemburgin suurherttuakuntaa vastaan siten, että se kohdistui ainoastaan inventoitujen laitteiden ja niiden sisältämän PCB:n puhdistamis- ja käsittelysuunnitelman puuttumiseen.

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne

13. Komissio nosti 23.4.2001 nyt käsiteltävänä olevan kanteen, jossa se vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että koska Luxemburgin suurherttuakunta on jättänyt laatimatta suunnitelmat inventaarioluettelossa olevien laitteiden ja niiden sisältämän PCB:n puhdistamiseksi ja käsittelemiseksi, se on jättänyt noudattamatta direktiivin 96/59/EY 11 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, ja velvoittaa Luxemburgin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

14. Vastaajana oleva jäsenvaltio vaatii puolestaan, että kanne hylätään ja kantaja velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Kanne

15. Komissio esittää, että täytäntöönpanoasetusta ei voida pitää direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna puhdistus- ja käsittelysuunnitelmana, jota on arvioitava direktiivin 10. ja 16. perustelukappaleen kannalta. Täytäntöönpanoasetuksen 3 §:ssä säädetään ainoastaan PCB:tä sisältävien laitteiden käyttämiselle asetetuista määräajoista ilman, että siinä säädettäisiin inventoitujen laitteiden tai niiden sisältämän PCB:n käsittely- tai puhdistustavoista.

16. Komission mukaan suunnittelutehtävä, joka perustuu direktiivin 11 artiklan 1 kohtaan ja direktiivin 10. ja 16. perustelukappaleeseen, velvoittaa jäsenvaltiot vertaamaan käsiteltävää tai puhdistettavaa inventoidun PCB:n määrää ja inventoitujen PCB:tä sisältävien laitteiden lukumäärää käytettävissä olevaan käsittely- ja puhdistuskapasiteettiin. Lisäksi suunnittelun avulla jäsenvaltiot kykenevät määrittelemään eri laiteryhmien ja niiden sisältämän PCB:n käsittelytavat.

17. Vastaajana olevan hallituksen mukaan täytäntöönpanoasetuksessa säädetään laitteiden ja PCB:n käsittelyn ja puhdistamisen määräajoista direktiivin säännösten mukaisesti. Lisäksi se katsoo, että keinot, jotka Luxemburg on valinnut PCB:n käsittelyä varten jo ennen direktiivin voimaantuloa ja joita edelleen sovelletaan, ovat riittävät direktiivissä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja tekevät turhaksi puhdistus- ja käsittelysuunnitelman laatimisen. Tämä suunnitelma on kaiken lisäksi otettu kansalliseen jätehuoltosuunnitelmaan, joka vahvistettiin 15.12.2000 ja joka ilmoitettiin komissiolle 15.1.2001. Luxemburgin viranomaiset lisäävät, että valtion alueella edelleen olevan PCB:n määrä on erittäin pieni, se sisältää pääasiallisesti vain vähän klooria, minkä vuoksi se voidaan hävittää tavanomaisissa vaarallisten jätteiden polttolaitoksissa, joita on Luxemburgissa riittävästi.

18. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia. Näin ollen, siitä riippumatta, millä tavoin Luxemburgin toteuttamaa jätehuoltosuunnitelmaa, joka oli toimitettu komissiolle edellä mainitun määräajan päätyttyä, on luonnehdittava, sitä ei voida ottaa tässä yhteydessä huomioon.

19. Todettakoon, ettei täytäntöönpanoasetuksessa eikä Luxemburgin viranomaisten vastauksessa kummassakaan ole arviota käytettävissä olevasta käsittely- ja puhdistuskapasiteetista tämän valtion alueella tai ulkomailla. Näissä asiakirjoissa ei myöskään yksilöidä eri laitetyyppeihin tai niiden sisältämään PCB:hen kohdistettavia käsittelymenetelmiä eikä esitetä arviota käsittelyn kestosta käytännössä.

20. Täytäntöönpanoasetuksen 3 §:ssä vahvistetut määräajat eivät perustu vertailevaan selvitykseen käsiteltävien laitteiden ja todellisen käytettävissä olevan käsittelykapasiteetin välillä. Luxemburgin viranomaiset eivät esitä selvitystä myöskään siitä, että niiden käytettävissä olevilla puhdistus- ja käsittelylaitoksilla kyetään käsittelemään kyseessä olevat laitteet säädetyssä määräajassa.

21. Tämän perusteella voidaan todeta, että direktiivissä käytettyjen käsitteiden toistaminen ja PCB:n käsittelyn määräaikojen vahvistaminen ei, sellaisena kuin se on täytäntöönpanoasetuksessa toteutettu, riitä direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi suunnitelmaksi eikä se riitä täyttämään direktiivin johdanto-osan 10. ja 16. perustelukappaleessa vahvistettuja velvoitteita.

22. Tästä seuraa, että jos direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjä velvollisuuksia tulkitaan muodollisesti niiden erityisten tarkkojen ja täsmällisten vaatimusten valossa, joita ympäristöoikeuden säännösten täytäntöönpanossa on noudatettava kansallisessa oikeudessa, on todettava, että Luxemburgin suurherttuakunta ei ole noudattanut näitä velvollisuuksia.

23. Vielä on arvioitava, voidaanko ennen direktiivin voimaantuloa toteutettuja toimenpiteitä, joihin vastaajana oleva hallitus vetoaa, pitää välineinä, joilla voidaan riittävällä tavalla taata direktiivin täytäntöönpanon toteutuminen suhteessa direktiivillä asetettuihin tavoitteisiin.

24. Luxemburgin hallitus vakuuttaa, että vuonna 1984 suoritetun inventaarion perusteella on vuodesta 1986 alkaen kehitetty useita eri ohjelmia, joiden päämääränä on ollut PCB:n käsittely. Näiden ohjelmien avulla on sen mukaan kyetty poistamaan 99,9 prosenttia valtion alueella olleesta PCB:stä.

25. Komissio puolestaan katsoo, että vuonna 1984 suoritettu inventaario, joka koskee ainoastaan puhdasta PCB:tä, ei täytä direktiivin 4 artiklassa asetettuja vaatimuksia. Näin ollen epätäydelliseen ja epäasianmukaiseen inventaarioon perustuvia ohjelmia ei voida ottaa huomioon, kun arvioidaan, onko noudatettu velvollisuutta saavuttaa direktiivissä asetettu tavoite.

26. Alustavana huomiona on esitettävä, että vaikka myönnettäisiinkin, että vastaajana olevan jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet ovat objektiivisesti riittäviä direktiivissä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, ei niillä kuitenkaan voida korvata puuttuvaa suunnitelmaa eikä sen ilmoittamisen laiminlyöntiä, koska näillä pyritään erilliseen ja erityiseen päämäärään ja tämä päämäärä on olennainen osa direktiivillä perustettua sääntelyä.

27. Luxemburgin toteuttamien toimenpiteiden perusteella ei voida arvioida käytettävissä olevien laitosten käsittelykapasiteettia eikä suunnitella sitä, millä tavoin eri PCB-tyypit ja erityyppiset laitteet puhdistetaan ja käsitellään valtion alueella tai ulkomailla tarkkoja määräaikoja noudattaen, vaikka toimenpiteet ovatkin yhdenmukaiset direktiivin sisältämän PCB:n käsittelytavoitteen kanssa, minkä vuoksi ne eivät myöskään täytä yhteisön oikeussäännöissä asetettua suunnitteluvelvoitetta. Koska suunnitelma puuttuu, komissio ei myöskään voi valvoa sitä, sovelletaanko direktiivin säännöksiä asianmukaisesti.

Asiassa C-46/01, komissio vastaan Italia, 27.2.2002 annetussa tuomiossa painotettiin tämän suunnitelman tärkeyttä osana direktiivin perusrakennetta, kun siinä todettiin, että vastaajana oleva jäsenvaltio oli jättänyt noudattamatta direktiivin 96/95/EY mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ollut laatinut eikä ilmoittanut direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua suunnitelmaa.

28. Kansallisilla toimenpiteillä ei ole niiden tosiasiallisesta vaikutuksesta huolimatta toteutettu järjestelmää, josta käyvät sillä tavoin ilmi sen perusteet ja tavoitteet ja lopullinen ja johdonmukainen päämäärä, että sitä voitaisiin pitää direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna suunnitelmana.

29. Silloin kun jäsenvaltio ei kykene kaikilta osin ja tarkasti täyttämään direktiivissä asetettuja tavoitteita, kyse on jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnistä, minkä vuoksi on katsottava, että komission nostama kanne on perusteltu.

Oikeudenkäyntikulut

30. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan nojalla vastaajana oleva jäsenvaltio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Ratkaisuehdotus

31. Ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että koska Luxemburgin suurherttuakunta on jättänyt laatimatta suunnitelmat inventaarioluettelossa olevien laitteiden ja niiden sisältämän polyklooratun bifenyylin puhdistamiseksi ja käsittelemiseksi, se on jättänyt noudattamatta polykloorattujen bifenyylien ja polykloorattujen terfenyylien (PCB/PCT) käsittelystä 16 päivänä syyskuuta 1996 annetun direktiivin 96/59/EY 11 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, ja velvoittaa vastaajana olevan jäsenvaltion korvaamaan oikeudenkäyntikulut.