JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PAOLO MENGOZZI

29 päivänä marraskuuta 2017 ( 1 )

Asia C-551/16

J. Klein Schiphorst

vastaan

Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen

(Ennakkoratkaisupyyntö – Centrale Raad van Beroep (virkamies- ja sosiaaliasioiden ylioikeus, Alankomaat))

Ennakkoratkaisupyyntö – Euroopan yhteisön ja Sveitsin välinen sopimus henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta – Työntekijöiden vapaa liikkuvuus – Asetus (EY) N:o 883/2004 – 7, 63 ja 64 artikla – Siirtotyöläiset – Työttömyysetuudet – Toiseen jäsenvaltioon menevä työnhakija – Työttömyysetuuksia koskevan oikeuden säilyttäminen – Voimassaoloaika – Mahdollisuus

I. Johdanto

1. Voiko jäsenvaltio lähtökohtaisesti kieltäytyä myöntämästä pidennystä työnhakijana olevan kansalaisensa työttömyysetuuksien maastavientiajanjaksoon yli kolmen kuukauden?

2. Tämä on Centrale Raad van Beroepin (virkamies- ja sosiaaliasioiden ylioikeus, Alankomaat) esittämän ennakkoratkaisupyynnön kohde; pyyntö koskee keskeisesti sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 ( 2 ) 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan tulkintaa.

II. Pääasian tausta, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

3. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Alankomaiden kansalainen J. Klein Schiphorst ja toisaalta Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (työntekijöiden vakuutusten hallinnoinnista vastaavan laitoksen hallintoneuvosto, Alankomaat, jäljempänä Uwv) ja jossa on kyse siitä, että Uwv hylkäsi Klein Schiphorstin hakemuksen, jolla tämä haki pidennystä asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyyn kolmen kuukauden ajanjaksoon, jonka ajan säilyy oikeus työttömyysetuuksiin, joita Uwv oli maksanut Schiphorstille 1.9.2012–30.11.2012 tämän hakiessa työtä Sveitsin valaliitossa, jonka kansalainen hänen avopuolisonsa on.

4. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, on täysin kiistatonta, että Klein Schiphorstilla oli todella oikeus työttömyysetuuksiensa säilyttämiseen etsiessään työtä Sveitsissä kolmen kuukauden ajan 1.9.2012–30.11.2012.

5. Asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdassa ensinnäkin säädetään, että kokonaan työtön henkilö, joka täyttää toimivaltaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaiset edellytykset etuuksien saamiselle ja menee toiseen jäsenvaltioon hakeakseen sieltä työtä, säilyttää oikeuden saada työttömyysetuuksia rahana tuossa samassa artiklassa luetelluin edellytyksin ja rajoituksin. Näihin edellytyksiin ja rajoituksiin kuuluvat ne, jotka mainitaan mainitun kohdan c alakohdassa ja jotka koskevat etuuksien jatkumista ”kolmen kuukauden ajan siitä päivästä, jona asianomainen lakkasi olemasta lähtöjäsenvaltionsa työvoimaviranomaisten käytettävissä, edellyttäen että etuuksien myöntämisen kokonaisaika ei ylitä sitä kokonaisaikaa, jona hänellä on oikeus etuuksiin tämän jäsenvaltion lainsäädännön mukaan”. ( 3 )

6. Toiseksi on kiistatonta, että Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Sveitsin valaliiton välillä henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta tehdyn ja Luxemburgissa 21.6.1999 allekirjoitetun sopimuksen ( 4 ) (jäljempänä EY:n ja Sveitsin välinen sopimus) mukaan sekä saman sopimuksen liitteen II – sellaisena kuin se on muutettuna EY:n ja Sveitsin välisellä sopimuksella perustetun sekakomitean 31.3.2012 antamalla päätöksellä N:o 1/2012 sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevan liitteen II korvaamisesta ( 5 ) – nojalla asetusta N:o 883/2004 sovelletaan jäsenvaltioiden ja Sveitsin valaliiton välisiin suhteisiin 1.4.2012 alkaen, ja Sveitsin valaliitto rinnastetaan mainittua asetusta sovellettaessa jäsenvaltioihin.

7. Pääasia ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset koskevat sitä vastoin lähinnä asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosan tulkintaa; siinä täsmennetään, että ”toimivaltaiset viranomaiset tai laitokset voivat pidentää kolmen kuukauden ajan enintään kuudeksi kuukaudeksi”.

8. Asiakirja-aineiston tiedoista käy tältä osin ilmi, että Uwv hylkäsi Klein Schiphorstin hakemuksen maastavientiajanjakson pidentämisestä sillä perusteella, että kyseisen hallintoviranomaisen periaatteena on hylätä pidentäminen Alankomaiden sosiaali- ja työministerin tammikuussa 2011 antamien ohjeiden mukaisesti, paitsi jos hylkääminen johtaa tapauksen erityisten olosuhteiden vuoksi kohtuuttomaan tulokseen. Uwv:n mukaan tätä poikkeusta ei voitu myöntää Klein Schiphorstin tapauksessa, sillä huolimatta hänen toimistaan työpaikan löytämiseksi Sveitsistä, kyseisessä valtiossa ei käytännössä ollut todellisia työllistymisen mahdollisuuksia eikä myöskään muita seikkoja, jotka olisivat johtaneet siihen, ettei Klein Schiphorstia olisi tarvinnut vaatia palaamaan Alankomaihin kolmen kuukauden ajanjakson päätyttyä.

9. Koska myös Klein Schiphorstin Uwv:n päätöksestä nostama kanne hylättiin ensimmäisessä oikeusasteessa sillä perusteella, että tämä hallintoviranomainen oli selostanut riittävän tarkasti syyt, joiden perusteella se ei ollut käyttänyt asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa annettua mahdollisuutta, pääasian kantaja valitti ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

10. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma Uwv:n päätöksen yhdenmukaisuudesta unionin oikeuden kanssa.

11. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myöntää, että jäsenvaltiot voivat asetuksen N:o 883/2004 63 artiklan mukaisesti vapaasti asettaa työttömyysetuuksien saamisen edellytykseksi asumissäännön noudattamisen, mutta muistuttaa samalla, että mainitussa säännöksessä säädetään myös, että tuon asetuksen 7 artiklaa, johon sisältyy asumissääntöjä koskeva kielto, sovelletaan mainitun asetuksen 64 ja 65 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa ja niissä säädetyin rajoituksin. Koska asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädetään mahdollisuudesta pidentää työttömyysetuuksien maastaviennin voimassaoloaikaa kolmella kuukaudella, mainitun 7 artiklan soveltaminen vaikuttaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä tuon mahdollisuuden tulkintaan ja täytäntöönpanoon. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii lisäksi, voivatko myös perustamissopimuksen niiden määräysten, jotka koskevat henkilöiden ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, soveltaminen vaikuttaa asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa tarkoitetun mahdollisuuden tulkintaan.

12. Centrale Raad van Beroep päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Voidaanko asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohda[n loppuosassa] säädettyä toimivaltaa, kun otetaan huomioon asetuksen N:o 883/2004 63 ja 7 artikla sekä [tämän asetuksen] tavoite ja ulottuvuus ja henkilöiden ja työntekijöiden vapaa liikkuvuus, käyttää siten, että työttömyysetuuden maastaviennin pidentämistä koskeva hakemus lähtökohtaisesti hylätään, ellei Uwv katso, että otettaessa huomioon konkreettisen tapauksen erityiset olosuhteet, esimerkiksi se, että työn saantiin on olemassa konkreettinen ja toteen näytettävä mahdollisuus, päätöstä maastaviennin jatkamisen epäämisestä ei voida kohtuudella tehdä? 2) Jos tähän vastataan kieltävästi, miten jäsenvaltioiden on käytettävä asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan – – c alakohdan [loppuosassa] säädettyä toimivaltaa?”

13. Kirjallisia huomioita näistä kysymyksistä ovat esittäneet Uwv, Alankomaiden, Tšekin, Tanskan, Puolan, Ruotsin ja Norjan hallitukset sekä Euroopan komissio. Näitä osapuolia kuultiin 20.9.2017 pidetyssä istunnossa, lukuun ottamatta Tšekin ja Puolan hallituksia, jotka eivät olleet istunnossa edustettuina.

III. Asian arviointi

14. Kuten edellä esitetyissä huomioissa on tuotu esille, asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdassa jäsenvaltion työttömille työntekijöille annetaan oikeus työttömyysetuuksiensa säilyttämiseen kolmen kuukauden ajan, jotta he voivat hakea työtä toisesta jäsenvaltiosta; tätä ajanjaksoa voivat mainitun artiklan viimeisen virkkeen nojalla pidentää ”toimivaltaiset viranomaiset tai laitokset enintään kuudeksi kuukaudeksi”.

15. Onko mahdollisuus pidentää yksilön työttömyysetuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloaikaa yli kolmen kuukauden suunnattu jäsenvaltioille siten, että näillä on tällä perusteella oikeus olla käyttämättä mahdollisuutta ja siten oikeus evätä kokonaan toimivaltaisen hallintoviranomaisen mahdollisuudet myöntää pidennystä, kuten Alankomaiden, Tanskan, Ruotsin ja Norjan hallitukset esittävät, vai onko mahdollisuus suunnattu yksistään sellaisiin toimivaltaisiin hallintoelimiin, joiden on kaikissa tilanteissa voitava tarkastella kutakin yksittäistapausta erikseen, kuten Tšekin ja Puolan hallitukset sekä komissio esittävät?

16. Edellisessä kohdassa esitettyyn vaihtoehtoon ei pääasian olosuhteiden valossa välttämättä tarvitse vastata suoraan. Asiakirja-aineistosta ja Alankomaiden hallituksen selvityksistä näet käy ilmi, että vaikka Alankomaiden kuningaskunta oli sosiaaliministerin tammikuussa 2011 antamien ohjeiden mukaisesti ensin kieltäytynyt käyttämästä asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa annettua mahdollisuutta, sama jäsenvaltio oli myöhemmin pitänyt voimassa periaatteen, jonka mukaan pidentämistä koskevat hakemukset yleensä hylätään, mutta ollut silti ”pakotettu” ‐ kuten Alankomaiden hallituksen edustaja ilmaisi asian unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa ‐ Amsterdamin tuomioistuimen 2.10.2011 antaman tuomion johdosta antamaan Uwv:n tehtäväksi käsitellä pidentämistä koskevat yksittäiset hakemukset niin, että hylkäämispäätökset oli perusteltava.

17. Alankomaiden kuningaskunta on siten lopulta käyttänyt asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädettyä mahdollisuutta soveltamalla logiikkaa ”ei, paitsi jos”, kuten komissio on asian ilmaissut, joten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen voidaan vastata tästä lähtökohdasta käsin.

18. Pidän kuitenkin tärkeänä, että unionin tuomioistuin antaa selkeän ratkaisun tämän ratkaisuehdotuksen 15 kohdassa esitettyyn periaatekysymykseen asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosan ulottuvuudesta, kuten tässä tuomioistuimessa puheenvuoron käyttäneet osapuolet ovat sitä pyytäneet. Julkisasiamiehen tehtäviin kuuluu mielestäni joka tapauksessa tähän kysymykseen vastaaminen niin, että hän antaa unionin tuomioistuimelle selvityksen – vaikka se ei olisikaan tyhjentävä – unionin johdetun oikeuden säännöksissä kansallisille viranomaisille annettuja mahdollisuuksia koskevasta problematiikasta.

19. Vaikka unionin tuomioistuimella ei siten toistaiseksi ole ollut tilaisuutta tulkita asetuksen N:o 883/2004 64 artiklaa, sitä on kuitenkin pyydetty selventämään tuon artiklan edeltäjän eli sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 ( 6 ) 69 artiklan soveltamisalaa.

20. Mainittuun oikeuskäytäntöön sisältyy hyödyllisiä viitekohtia käsiteltävän asian ratkaisun kannalta, vaikka ne eivät ole minusta ratkaisevia, koska riidanalainen virkkeenosa (”toimivaltaiset viranomaiset tai laitokset voivat pidentää kolmen kuukauden ajan enintään kuudeksi kuukaudeksi”) on uusi asia asetuksessa N:o 883/2004. Asetuksen N:o 1408/71 voimassaoloaikana kehittynyt oikeuskäytäntö on siten erinomainen lähtökohta, mutta siitä on käsittääkseni turha yrittää johtaa yksiselitteistä vastausta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen, kuten komissio on huomautuksissaan yrittänyt tehdä.

21. On ensinnäkin selvää, että asetuksen N:o 1408/71 69 artiklan 1 kohdan c alakohtaa koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on kaikilta osiltaan edelleen merkityksellinen asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan alussa tarkoitetun kolmen kuukauden ajanjakson osalta.

22. Siten voidaan aivan hyvin väittää, että työtä etsivälle työntekijälle annetaan mainitussa artiklassa mahdollisuus tuoksi ajaksi ja työn hakemiseksi toisesta jäsenvaltiosta poiketa useiden maiden lainsäädännössä säädetystä velvoitteesta, jonka mukaan hänen on oltava toimivaltaisen valtion työvoimaviranomaisten käytettävissä, ilman että hän menettää oikeuttaan työttömyysetuuksiin tämän valtion suhteen. ( 7 )

23. Kyse on ”helpotuksesta”, joka annetaan työtä hakevalle työntekijälle henkilöiden vapaan liikkuvuuden edistämiseksi ja jolla tälle annetaan etu verrattuna toimivaltaiseen valtioon jääneeseen työntekijään siinä suhteessa, että tämä työntekijä vapautuu kolmen kuukauden ajaksi velvollisuudesta olla tuon valtion työvoimaviranomaisten käytettävissä ja kuulua kyseisessä valtiossa säädetyn valvontamenettelyn alaisuuteen, vaikka hänen täytyykin rekisteröityä sen valtion työvoimaviranomaisten luona, johon hän lähtee. ( 8 )

24. Tällaisen oikeuden rajaaminen kolmeen kuukauteen merkitsee, että tämän ajanjakson päätyttyä työntekijän, joka ei ole löytänyt työtä valtiosta, jonne hän on mennyt, on lähtökohtaisesti palattava toimivaltaiseen valtioon voidakseen tämän valtion lainsäädännön mukaisesti saada edelleen työttömyysetuuksia, sillä muutoin hän menettää kaikki oikeudet etuuksiin. ( 9 )

25. Toimivaltainen valtio on toisin sanoen kolmen kuukauden ajanjakson päätyttyä jälleen oikeutettu asettamaan työttömyysetuuksien maksamisen edellytykseksi asumisen sen alueella.

26. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että asettaessaan ehtoja ja rajoituksia asetuksen N:o 1408/71 69 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetuille helpotuksille yhteisön lainsäätäjä ei rikkonut työntekijöiden vapaata liikkuvuutta yhteisössä koskevia sääntöjä. ( 10 )

27. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut myös, että lukuun ottamatta asetuksen N:o 1408/71 säännöksillä, kuten 69 artiklan säännöksillä, säänneltäviä tilanteita velvollisuus asua siinä jäsenvaltiossa, jossa maksamisesta vastuussa oleva laitos sijaitsee ja jota perustellaan kansallisessa lainsäädännössä sen valvonnan vaatimuksella, joka koskee työttömille maksettavia korvauksia koskevien ja lainsäädännössä asetettujen edellytysten noudattamista, on sopusoinnussa sen kanssa, että Euroopan unionin kansalaiset voivat vapaasti liikkua ja oleskella unionin alueella. ( 11 ) Kuten Norjan hallitus on todennut kirjallisissa huomautuksissaan, tätä selittää erityisesti jäsenvaltioiden tarve valvoa työttömyysetuuksien maksamisen edellytyksiä, sillä valvontaan liittyy ”erityispiirre, joka oikeuttaa sellaisten menetelmien käyttöönottamisen, jotka ovat pakottavampia kuin muiden etuuksien valvonnassa käytetyt menetelmät”. ( 12 )

28. Edellä mainitut periaatteet ovat edelleen merkityksellisiä myös asetuksen N:o 883/2004 voimassaoloaikana.

29. Kuten olen jo todennut, asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdassa varmistetaan oikeus etuuksien säilyttämiseen kolmen kuukauden ajan siitä päivästä lukien, jolloin työtön lakkasi olemasta jäsenvaltionsa työvoimaviranomaisten käytettävissä, kun taas saman asetuksen 64 artiklan 2 kohdassa säädetään lähtökohtaisesti siitä, että työtön ”menettää kaikki oikeudet toimivaltaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisiin etuuksiin, jos hän ei palaa sinne tämän kauden päättymiseen mennessä”.

30. Toisaalta kuten kaikki asianosaiset ovat myöntäneet unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, asetuksen N:o 883/2004 64 artikla on lex specialis suhteessa tämän asetuksen 7 artiklaan, jossa säädetään ”asuinpaikkaa koskevien sääntöjen huomiotta jättämisestä”, mutta saman asetuksen 63 artiklan mukaan ainoastaan ”64 – – artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa ja niissä säädetyin rajoituksin”.

31. Työttömälle työntekijälle, joka täyttää kaikki asetuksen N:o 883/2004 64 artiklassa luetellut edellytykset, on siten annettava oikeus työttömyysetuuksiensa maastavientiin kolmen kuukauden ajaksi mainitun artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla siten, että tänä aikana maksettuja etuuksia ei tuon asetuksen 7 artiklan mukaisesti ”saa pienentää, muuttaa, keskeyttää, peruuttaa tai tuomita menetettäviksi sen vuoksi, että etuudensaaja asuu tai hänen perheenjäsenensä asuvat muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa etuuksien myöntämisestä vastuussa oleva laitos sijaitsee”.

32. Asetuksen N:o 883/2004 7 artiklan soveltamista ei sitä vastoin voida käyttää saman asetuksen 64 artiklassa säädettyjen edellytysten ja rajoitusten ylittämiseksi, etenkään niiden, jotka koskevat etuuksien maastaviennin voimassaoloaikaa. Tuon asetuksen 7 artiklalla ei myöskään voida tehdä tuon asetuksen 64 artiklassa tarkoitetusta mahdollisuudesta pakollista.

33. Näin ollen ei ole pienintäkään epäilystä siitä, että työnhakija ei voi vaatia oikeutta työttömyysetuuksiensa maastavientiin yli kolmen kuukauden ajaksi ja enintään kuudeksi kuukaudeksi.

34. Mainittu toteamus perustuu jo asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosan sanamuotoon, jossa täsmennetään, että kolmen kuukauden ajan ”voivat pidentää – – enintään kuudeksi kuukaudeksi”. ( 13 ) Toteamusta vahvistavat myös mainitun säännöksen antamiseen johtaneet valmistelutyöt, ( 14 ) jotka osoittavat, että komission alkuperäinen ehdotus, jolla etuuksien maastavientiajanjakson pidentäminen kuuteen kuukauteen tehtäisiin pakolliseksi, ei voinut saada neuvoston (yksimielistä) hyväksyntää, sillä jäsenvaltiot sopivat lopulta kompromissimallista, joka vastaa asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosan nykyistä tekstiä. ( 15 )

35. Mainittu toteamus ei kuitenkaan mahdollista vastausta kysymykseen siitä, onko mahdollisuus pidentää työttömyysetuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloaikaa yli kolmen kuukauden ‐ kaikki asianosaiset ovat yksimielisiä siitä, että kyse on mahdollisuudesta ‐ suunnattu yksistään toimivaltaisen jäsenvaltion työvoimaviranomaisille siten, että näiden on kaikissa tilanteissa voitava käyttää tätä mahdollisuutta kussakin yksittäistapauksessa, vai voivatko jäsenvaltiot päinvastoin päättää luopua tuon mahdollisuuden käytöstä.

36. Unionin tuomioistuin ei ole ratkaissut edellä mainittua kysymystä oikeuskäytännössään siitä yksinkertaisesta syystä, että asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädetty vapaaehtoinen järjestelmä ei ollut olemassa asetuksen N:o 1408/71 voimassaoloaikana.

37. Kuten komissio on nimenomaisesti huomauttanut, on kiistatonta, että asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa tuo mahdollisuus työttömyysetuuksien maksamisen jatkamiseen kolmen kuukauden jälkeen annetaan kyseisen kohdan sanamuodon mukaan ”toimivaltaisille viranomaisille tai laitoksille”, ei toimivaltaiselle (jäsen)valtiolle.

38. Komissio sekä Tšekin ja Puolan hallitukset päättelevät edellä sanotusta, että jäsenvaltioiden velvollisuutena on välttää puuttumasta toimivaltaisille viranomaisille tai laitoksille annettuun harkintavaltaan tutkia mahdollisuutta kussakin yksittäistapauksessa pidentää etuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloaikaa yli kolmen kuukauden.

39. Tämä argumentaatio ei vakuuta minua.

40. Ensinnäkin jos näin olisi, unionin lainsäätäjä olisi hyväksynyt, että asuinpaikkaa koskevat säännöt voidaan lähtökohtaisesti jättää huomiotta yli kolmen kuukauden ajan ja enintään kuusi kuukautta.

41. Tämänkaltaisen periaatekysymyksen olisi mielestäni käytävä yksiselitteisesti ilmi asetuksen N:o 883/2004 säännöksistä juuri niiden hallinnollisten seurausten, jotka koskevat erityisesti vaikeuksia taata ulkomailla asianomaisten henkilöiden työnhakutoimien pidennetty valvonta, sekä niiden huomattavien taloudellisten seurausten vuoksi, joita aiheutuu kansallisen lain nojalla työttömyysetuuksia maksaville jäsenvaltioille. Tästä on Ruotsin hallituksen tavoin syytä muistuttaa, että mainitun asetuksen 64 artiklan 1 kohdan d alakohdassa täsmennetään, että toimivaltainen laitos myöntää etuudet ”soveltamansa lainsäädännön mukaisesti ja omalla kustannuksellaan”. Tuon asetuksen 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädetyn mahdollisuuden yhteydessä toimivaltainen laitos ei siten voi vapautua työttömyysetuuksien maksamiseen liittyvistä oikeudellisista vaatimuksista. Näihin vaatimuksiin kuuluvat väistämättä ne, joista on mahdollisesti säädetty kansallisessa lainsäädännössä ja/tai säännöstössä ja jotka koskevat kansallisen hallintoviranomaisen oikeutta myöntää nuo etuudet yli kolmeksi kuukaudeksi työnhakijalle, joka on mennyt toiseen jäsenvaltioon, jota asetuksen N:o 883/2004 säännökset sitovat.

42. Toiseksi vaikka asetuksen N:o 883/2004 1 artiklan q alakohdan i alakohdassa ”toimivaltaisella laitoksella” tarkoitetaankin laitosta, ”jossa asianomainen henkilö on vakuutettu hakiessaan etuutta”, tuon asetuksen 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosan sanamuodossa viitataan niin ikään ”toimivaltaisiin viranomaisiin”, mutta tätä ilmausta ei sen kummemmin tuossa säännöksessä täsmennetä, joten se voi yleispätevän luonteensa takia tarkoittaa pätevästi kaikentyyppisiä viranomaisia tai elimiä, jotka vastaavat sosiaaliturvajärjestelmistä tai ovat vastuussa asiaa koskevan lainsäädännön soveltamisesta kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestyksen mukaisesti.

43. Asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosan sanamuodon perusteella ei siten voida väittää, että unionin lainsäätäjä olisi kieltänyt jäsenvaltioita rajaamasta työttömyysetuuksien maastavientiä kolmeen kuukauteen velvoittamalla ne siihen, että ne eivät kiellä, rajoita tai rajaa hallintoviranomaisen mahdollisuutta pidentää tätä ajanjaksoa enintään kuuteen kuukauteen.

44. Kolmanneksi edellä tehtyä toteamusta ei kumoa komission ylimääräinen argumentti, joka perustuu vastaavasti asetuksen N:o 1408/71 69 artiklan 2 kohdan tulkintaa koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, joka komission mukaan antaa ymmärtää, että toimivaltaisten työvoimaviranomaisten on kaikissa tilanteissa voitava selvittää kunkin tapauksen erityiset olosuhteet.

45. Tältä osin on aiheellista muistuttaa, että asetuksen N:o 1408/71 69 artiklan 2 kohdassa säädettiin, että asianomainen henkilö menettää toimivaltaisen valtion lainsäädännön mukaan kaikki oikeudet työttömyysetuuksiin, jos hän ei palaa tähän valtioon kolmen kuukauden ajanjakson päätyttyä. Sen seurauksen jyrkkyyttä, jonka mukaan etuudet menetetään vääjäämättömästi, jos toimivaltaiseen valtioon palaa myöhässä, lievennettiin mainitun säännöksen toisessa virkkeessä siten, että toimivaltaisille viranomaisille tai laitoksille annettiin lupa ”poikkeuksellisissa tapauksissa” pidentää kolmen kuukauden määräaikaa.

46. Kuten komissio korostaa, oikeuskäytännössä on kylläkin todettu, että asetuksen N:o 1408/71 69 artiklan 2 kohdan toinen virke mahdollisti suhteellisuusperiaatteen noudattamisen; tämän periaatteen puitteissa toimivaltaisten viranomaisten ja laitosten oli otettava huomioon kussakin erityistapauksessa se, missä määrin kolmen kuukauden määräaika on ylitetty, mikä on paluun myöhästymisen syy ja miten vakavia oikeudellisia seurauksia paluun myöhästymisestä aiheutuu. ( 16 )

47. Komissio näyttää johtavan edellä todetusta, että hyväksyessään, että toimivaltaisen valtion työvoimaviranomaiset voivat täten poikkeustapauksissa lieventää etuuksia koskevan oikeuden menettämisen oikeudellisia seurauksia, jos asianomainen henkilö ei palaa kyseiseen jäsenvaltioon kolmen kuukauden ajanjakson päätyttyä, yhteisöjen tuomioistuin olisi jo ainakin implisiittisesti myöntänyt asetuksen N:o 1408/71 voimassaoloaikana, että näillä samoilla viranomaisilla on oikeus myöntää pidennystä etuuksien saamisoikeuteen yli kolmen kuukauden. Tästä seuraisi, että – ilman että se olisi mielestäni ristiriidassa komission päättelyn logiikan kanssa – asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädetty mahdollisuus lopulta vain vahvistaa unionin tuomioistuimen tulkinnan asetuksen N:o 1408/71 69 artiklan 2 kohdasta.

48. Huomautan kuitenkin, että komissio jättää huomautuksissaan sen seikan mainitsematta, että asetuksen N:o 1408/71 69 artiklan 2 kohtaa ei ole korvattu asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosalla vaan saman asetuksen 64 artiklan 2 kohdalla.

49. Viimeksi mainitussa säännöksessä näet säädetään, että asianomainen menettää kaikki oikeudet etuuksiin, jos hän ei palaa toimivaltaiseen jäsenvaltioon sen kauden päättymiseen mennessä, jonka aikana hänellä on oikeus etuuksiin asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla, paitsi poikkeustapauksissa, joissa toimivaltaiset viranomaiset tai laitokset voivat sallia asianomaisen henkilön paluun myöhemmin tämän menettämättä oikeuttaan etuuksiin.

50. Tätä taustaa vasten on ymmärrettävää ja loogista, että kun jäsenvaltion toimivaltaiset elimet arvioivat sellaisen ”poikkeusolosuhteen” olemassaoloa (kuten sairastumista tai onnettomuutta), ( 17 ) joka oikeuttaa poikkeamisen oikeudellisesta seurauksesta, jonka mukaan asianomainen menettää oikeuden etuuksiin, jos hän ei palaa toimivaltaiseen valtioon asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetyn ajanjakson päättyessä, niiden on otettava huomioon kunkin ”asianomaisen” yksilölliset olosuhteet, kuten unionin tuomioistuin on todennut oikeuskäytännössään.

51. On syytä todeta, että mainittu oikeuskäytäntö on edelleen analogisesti merkityksellinen suhteessa asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 2 kohtaan.

52. Kyseinen toteamus merkitsee, että asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 2 kohdassa toimivaltaisille viranomaisille ja laitoksille myönnettyä harkintavaltaa selvittää ”poikkeustapauksen” olemassaoloa käytetään suhteessa ajanjaksoon, jonka aikana asianomaisella on oikeus etuuksiin, toisin sanoen joko kolmen kuukauden ajanjakson aikana tai mahdollisesti myöhempään – jos jäsenvaltio on käyttänyt tuon asetuksen 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädettyä mahdollisuutta –, kun työnhakija on saanut pidennystä kolmen kuukauden ajanjaksoon.

53. Tilanne, jossa toimivaltaisilla työvoimaviranomaisilla on oikeus poikkeustapauksessa lieventää etuuksia koskevan oikeuden menettämisen oikeudellisia seurauksia, jos asianomainen ei palaa toimivaltaiseen valtioon pakollisen kolmen kuukauden ajanjakson (tai vaihtoehtoisesti kuuden kuukauden ajanjakson) päätyttyä, ei siten voi mennä päällekkäin sellaisen tilanteen kanssa, jossa on kyse siitä, voiko jäsenvaltion työntekijä lähtökohtaisesti saada pidennyksen kolmen kuukauden maastavientiajanjaksoon enintään kuudeksi kuukaudeksi.

54. Jos jäsenvaltiot olisivat velvollisia antamaan hallintoviranomaistensa tehtäväksi, kuten komissio väittää, arvioida kaikissa tilanteissa mahdollisuutta pidentää kolmen kuukauden ajanjakso enintään kuuteen kuukauteen, asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 2 kohdassa säädetty ”poikkeustapaus” menettäisi täysin tehokkaan vaikutuksensa. ( 18 ) Tällöin kunkin työnhakijan, joka ei voi palata toimivaltaiseen jäsenvaltioon kolmen kuukauden ajanjakson päätyttyä, tarvitsisi vain mainitun asetuksen 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosan nojalla hakea pidennystä kolmen kuukauden ajanjaksoon enintään kuudeksi kuukaudeksi tarvitsematta vedota ”poikkeustapaukseen”.

55. Se, että unionin lainsäätäjä on päättänyt säilyttää mahdollisuuden vedota ”poikkeustapaukseen” lieventääkseen niiden oikeudellisten seurausten liian ankaraa soveltamista, joita on paluulla toimivaltaiseen jäsenvaltioon kolmen kuukauden ajanjakson päätyttyä, vahvistaa, että lainsäätäjä on pakostakin hyväksynyt, että työttömyysetuuksien maastavientiajanjakso voidaan rajata kolmeen kuukauteen sen mukaan, miten lainsäätäjä on itse päättänyt täyttää velvollisuuden, joka seuraa sille SEUT 48 artiklalla asetetusta tehtävästä toteuttaa järjestelmä, joka turvaa työntekijöille sen, että sosiaaliturvan alalla annetut kansalliset säännöt eivät muodostu heille esteeksi. ( 19 )

56. Asetuksen N:o 883/2004 niiden säännösten yhteyden ja rakenteen valossa, jotka koskevat toiseen jäsenvaltioon meneviä työnhakijoita, kyseisen asetuksen 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa jäsenvaltioille annetaan siten oikeus jättää käyttämättä siinä säädettyä mahdollisuutta ja näin ollen oikeus siihen, että ne eivät pidennä työttömyysetuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloaikaa yli kolmen kuukauden. ( 20 )

57. Tällainen päätelmä ei mielestäni ole ristiriidassa asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan tavoitteen eli työnhakijoiden liikkuvuuden edistämisen kanssa. ( 21 ) Työnhakijat voivat jo ensinnäkin viedä maasta työttömyysetuutensa toiseen jäsenvaltioon kolmen kuukauden ajaksi. Toisaalta he eivät voi vedota oikeuteen saada pidennystä kolmen kuukauden ajanjaksoon, vaikka jäsenvaltion viranomaiset olisivat käyttäneet tuon asetuksen 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa annettua mahdollisuutta, kun otetaan huomioon, ettei mainitussa alakohdassa sanota mitään niistä edellytyksistä ja perusteista, joilla ohjataan tuossa säännöksessä viranomaisille annetun harkintavallan käyttöä. Palaan tähän kysymykseen myöhemmin. ( 22 )

58. Neljänneksi se periaatteellinen pulma, josta asianosaiset ovat eri mieltä ja joka koskee asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädetyn mahdollisuuden saajia, ei mielestäni eroa pulmasta, jonka yhteisöjen tuomioistuin ratkaisi tulkitessaan eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä 13.6.2002 annetun neuvoston puitepäätöksen 2002/584/YOS 4 artiklan 6 alakohtaa. ( 23 )

59. Mainitussa 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Eurooppalaisen pidätysmääräyksen harkinnanvaraiset kieltäytymisperusteet”, annetaan ”täytäntöönpanosta vastaavalle oikeusviranomaiselle” mahdollisuus kieltäytyä eurooppalaisen pidätysmääräyksen täytäntöönpanosta, jos se on saman artiklan 6 alakohdan mukaan annettu vapaudenmenetyksen käsittävän rangaistuksen täytäntöönpanoa varten, kun etsitty henkilö oleskelee täytäntöönpanosta vastaavassa jäsenvaltiossa, on sen kansalainen tai asuu siellä vakinaisesti, ja tämä valtio sitoutuu panemaan tämän rangaistuksen itse täytäntöön.

60. Kysymys oli siis siitä, oliko puitepäätöksen 2002/584 4 artiklan 6 alakohdassa säädetyn kieltäytymisperusteen täytäntöönpano kansallisessa lainsäädännössä jätetty jäsenvaltioiden harkintavaltaan vai oliko tämä päinvastoin pakollista, jolloin mainitussa artiklassa nimenomaisesti tarkoitetulla ”täytäntöönpanosta vastaavalla oikeusviranomaisella” oli aina valtion sisäisessä oikeudessa oltava mahdollisuus kieltäytyä eurooppalaisen pidätysmääräyksen täytäntöönpanosta tuon puitepäätöksen 4 artiklan 6 alakohdassa vahvistettujen edellytysten mukaisesti tarkoituksena parantaa etsityn henkilön mahdollisuuksia sopeutua uudelleen yhteiskuntaan tämän suoritettua rangaistuksensa, johon hänet oli tuomittu.

61. Julkisasiamies Bot oli ehdottanut ratkaisuehdotuksessaan Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:183, 102–107 kohta) yhteisöjen tuomioistuimelle, että tämä noudattaisi jälkimmäistä tulkintaa, joka vastaa paremmin puitepäätöksen 2002/584 4 artiklan 6 alakohdan sanamuotoa.

62. Unionin tuomioistuin on antanut toisenlaisen ratkaisun 5.9.2012 antamassaan tuomiossaan Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, 35 ja 50 kohta) sekä 29.6.2017 antamassaan tuomiossaan Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, 21 kohta). Se on näet todennut, että täytäntöönpanosta vastaavalle oikeusviranomaiselle suunnatusta puitepäätöksen 2002/584 4 artiklan 6 alakohdasta huolimatta jäsenvaltiot saattoivat vapaasti päättää, panevatko ne valtion sisäisessä oikeudessa täytäntöön tuossa artiklassa vahvistetun harkinnanvaraisen kieltäytymisperusteen.

63. Jäsenvaltiot eivät toisin sanoen ole velvollisia käyttämään puitepäätöksen 2002/584 4 artiklan 6 alakohdassa säädettyä mahdollisuutta.

64. Sama pätee asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa annettuun mahdollisuuteen.

65. Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva toimi eli asetus on tosin luonteeltaan periaatteessa erilainen kuin puitepäätös.

66. Toisin kuin entisen EU 34 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella annetut puitepäätökset, joilla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, ( 24 ) asetus on SEUT 288 artiklan toisen alakohdan mukaan pakollinen kaikilta osiltaan ja välittömästi sovellettavissa kaikissa jäsenvaltioissa, mikä merkitsee, että sen säännökset eivät lähtökohtaisesti edellytä täytäntöönpanotoimia jäsenvaltioissa. ( 25 )

67. Edellä todetusta huolimatta on kuitenkin yhtäältä niin, että asianomaisen toimen luonteesta riippumatta mahdollisuus on vain mahdollisuus, sillä unionin tuomioistuin myöntää, että jäsenvaltio, joka on päättänyt olla käyttämättä tällaista neuvoston asetuksella annettua mahdollisuutta, ei riko SEUT 288 artiklaa. ( 26 ) Toisaalta kuten unionin tuomioistuin säännönmukaisesti toteaa, asetuksen säännöksissä voidaan näköjään asetuksen luonteesta huolimatta jättää jäsenvaltioiden itsensä tehtäväksi antaa mainittujen säännösten tehokkaan soveltamisen edellyttämät lait ja asetukset sekä hallinnolliset ja/tai taloudelliset määräykset. ( 27 )

68. Asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosa vastaa nähdäkseni näitä kahta tapausta.

69. Kuten olen jo edellä todennut, asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa ei näet ensinnäkään millään lailla velvoiteta jäsenvaltioita varmistamaan, että työttömyysetuuksien maastaviennin kolmen kuukauden pakollista määräaikaa voitaisiin pidentää enintään kuuteen kuukauteen.

70. Toiseksi jos jäsenvaltio päättää käyttää asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa annettua mahdollisuutta, on huomattava, ettei tuossa säännöksessä mainita yhtään perustetta, jonka nojalla kansallinen toimivaltainen hallintoviranomainen voisi pidentää työttömyysetuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloaikaa enintään kuuteen kuukauteen. Jotta siis mainittu artikla voisi toimia täysimääräisesti ja jotta samanaikaisesti voidaan varmistaa oikeusvarmuus ja työnhakijoiden yhdenvertainen kohtelu, tuo artikla edellyttää kansallisia toimenpiteitä, joissa täsmennetään edellytykset, joiden täyttyessä kolmen kuukauden ajanjaksoon voidaan myöntää pidennystä, tai joilla rajataan kansalliselle toimivaltaiselle hallintoviranomaiselle tuon asetuksen 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa annettua harkintavaltaa.

71. Voidaanko edellä esitetystä toteamuksesta päätellä, että jäsenvaltio, joka Alankomaiden kuningaskunnan tavoin on käyttänyt kyseistä mahdollisuutta, voi kuitenkin päättää, että se lähtökohtaisesti hylkää kaikki kolmen kuukauden ajanjakson pidennystä koskevat hakemukset, paitsi jos tällainen ratkaisu johtaisi tapauksen erityisten olosuhteiden vuoksi kohtuuttomaan eli lopulta suhteettomaan tulokseen?

72. Myöntävä vastaus olisi jo a priori mahdollinen oikeusperiaatteen ”qui potest majus potest et minus” perusteella.

73. Komissio ehdottaa kuitenkin kieltävää vastausta tämän ratkaisuehdotuksen 71 kohdassa esitettyyn kysymykseen. Se väittää, että toimivaltaisen kansallisen elimen olisi kaikissa tilanteissa voitava käyttää harkintavaltaansa käyttämällä logiikkaa ”kyllä, ellei”, eikä logiikkaa ”ei, paitsi jos”.

74. En yhdy edellä mainittuun näkemykseen.

75. Kuten olen edellä jo todennut, asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa ei yhtäältä säädetä perusteista, joiden perusteella kansallisen toimivaltaisen hallintoviranomaisen on käsiteltävä kolmen kuukauden ajanjakson pidentämistä koskevat hakemukset, eikä siinä liioin mainita menettelytapoja, joiden mukaisesti tälle viranomaiselle myönnettyä harkintavaltaa olisi käytettävä, kuten juuri Puolan hallitus on keskeisesti myöntänyt.

76. Toisaalta vaikka on kiistatonta, että kansallisen toimivaltaisen hallintoviranomaisen on harkintavaltaansa käyttäessään myös noudatettava unionin oikeutta ja etenkin syrjintäkiellon periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta, tämä velvollisuus ei tarkoita sitä, että harkintavaltaa olisi käytettävä soveltamalla pelkästään tiettyä menettelytapaa, kuten ”kyllä, ellei” ‑logiikkaa, kuten komissio esittää.

77. Asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosa, kun sitä luetaan yhdessä syrjintäkiellon periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen valossa, ei toisin sanoen ole esteenä muun muassa sille, että jäsenvaltio ottaa käyttöön yleisiä, objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita, joilla rajataan hallintoviranomaisen harkintavallan käyttöä säätämällä olosuhteista tai tilanteista, joissa mainitun viranomaisen olisi poikkeuksellisesti hyväksyttävä, että toisen jäsenvaltion työnhakijan työttömyysetuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloa pidennetään enintään kuuteen kuukauteen.

78. Jäsenvaltio ei siten mielestäni ylitä unionin oikeudessa sallittuja rajoja, jos se toteuttaa toimenpiteitä, joilla työttömyysetuuksien maastavientiajanjakson pidentäminen enintään kuuteen kuukauteen voidaan hyväksyä ainoastaan tiettyjen edellytysten täyttyessä, kuten niiden, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on maininnut ja joihin kuuluu se, että asianomainen henkilö on tilanteessa, joka voi käytännössä johtaa sellaisen työpaikan saantiin, joka edellyttää oleskelun pidentämistä asianomaisessa jäsenvaltiossa tai sitä, että työnhakija on toimittanut mainitussa jäsenvaltiossa olevan työnantajan aikomusta koskevan ilmoituksen, joka tarjoaa työnhakijalle todelliset palvelukseenottonäkymät. Tällaiset kansalliset toimenpiteet voivat jopa parantaa asianomaisten oikeusvarmuutta siten, että he saavat etukäteen tiedon edellytyksistä ja/tai perusteista, joiden perusteella kansallinen hallintoviranomainen käyttää harkintavaltaansa, sekä mahdollisesti edistää mainitun viranomaisen antamien päätösten tuomioistuinvalvontaa.

79. Toisin kuin komissio väittää, ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen muotoilusta sekä Uwv:n huomautuksista ilmenee lisäksi, ettei mainittu hallintoviranomainen ole luopunut selvittämästä, voitiinko yksittäistapauksen erityisillä olosuhteilla perustella se, että pääasian kantajalle myönnettiin pidennystä työttömyysetuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloaikaan yli niiden kolmen kuukauden, jotka hänelle oli jo myönnetty asetuksen N:o 883/2004 nojalla.

80. Lisään, että se, että ne edellytykset ja/tai perusteet, jotka ohjaavat pidennyksen myöntämistä työttömyysetuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloaikaan, saattavat vaihdella niiden jäsenvaltioiden välillä, jotka ovat valinneet asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädetyn mahdollisuuden, johtuu juuri unionin lainsäätäjän jäsenvaltioille mainitun asetuksen antamisen yhteydessä antamasta harkintavallasta.

81. Unionin lainsäätäjä on tunnustanut asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädetyn mahdollisuuden täytäntöön panneiden jäsenvaltioiden järjestelmien ja toimenpiteiden väliset erot. ( 28 ) Eroja ei voida pitää työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoituksina, koska ne johtuvat sellaisten edellytysten ja menettelytapojen yhdenmukaistamisen puuttumisesta, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset voivat pidentää työttömyysetuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloaikaa enintään kuuteen kuukauteen. ( 29 ) Tämä toteamus pätee myös EY:n ja Sveitsin välisen sopimuksen niihin määräyksiin, jotka koskevat työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja joiden soveltamisala ei ole EUT-sopimuksen määräyksiä laajempi.

82. Unionin lainsäätäjän, ei unionin tuomioistuimen, tehtävänä on pienentää näitä eroja tai jopa poistaa ne, jos lainsäätäjä pitää sitä tarpeellisena.

83. Ehdotankin, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että kun otetaan huomioon työntekijöiden vapaa liikkuvuus sekä syrjintäkiellon periaate ja suhteellisuusperiaate, asetuksen N:o 883/2004 säännökset eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio käyttää mainitun asetuksen 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädettyä mahdollisuutta siten, että se lähtökohtaisesti hylkää kaikki hakemukset, joilla pyritään pidentämään työttömyysetuuksien maastaviennin voimassaoloaikaa yli kolmen kuukauden ja enintään kuuteen kuukauteen, paitsi jos kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen elin katsoo, että kyseessä olevan tapauksen erityiset olosuhteet, kuten muun muassa työllistymisen konkreettiset ja havaittavissa olevat näkymät, eivät kohtuullisesti arvioiden anna tuolle jäsenvaltiolle oikeutta kieltäytyä pidentämästä mainittujen etuuksien maastaviennin voimassaoloaikaa.

84. Vastaus toiseen ennakkoratkaisukysymykseen – joka koskee menettelytapoja, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden on käytettävä asetuksen N:o 883/2004 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa myönnettyä mahdollisuutta – on näin ollen tarpeeton. Se on sitä paitsi esitetty ainoastaan siinä tapauksessa, että ensimmäiseen kysymykseen olisi vastattava kieltävästi, mutta tämä on hypoteesi, jonka hylkäämistä ehdotan edellä esittämistäni syistä.

IV. Ratkaisuehdotus

85. Ehdotan kaiken edellä esitetyn perusteella, että Centrale Raad van Beroepin ennakkoratkaisupyyntöön vastataan seuraavasti: Kun otetaan huomioon työntekijöiden vapaa liikkuvuus sekä syrjintäkiellon periaate ja suhteellisuusperiaate, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 säännökset eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio käyttää mainitun asetuksen 64 artiklan 1 kohdan c alakohdan loppuosassa säädettyä mahdollisuutta siten, että se lähtökohtaisesti hylkää kaikki hakemukset, joilla pyritään pidentämään työttömyysetuuksien maastaviennin voimassaoloaikaa yli kolmen kuukauden ja enintään kuuteen kuukauteen, paitsi jos kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen elin katsoo, että kyseessä olevan tapauksen erityiset olosuhteet, kuten muun muassa työllistymisen konkreettiset ja havaittavissa olevat näkymät, eivät kohtuullisesti arvioiden anna tuolle jäsenvaltiolle oikeutta kieltäytyä pidentämästä mainittujen etuuksien maastaviennin voimassaoloaikaa.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) EUVL 2004, L 166, s. 1.

( 3 ) Kursivointi tässä.

( 4 ) EYVL 2002, L 114, s. 6.

( 5 ) EUVL 2012, L 103, s. 51.

( 6 ) EYVL 1971, L 149, s. 2.

( 7 ) Ks. vastaavasti tuomio 19.6.1980, Testa ym. (41/79, 121/79 ja 796/79, EU:C:1980:163, 4 kohta) ja tuomio 21.2.2002, Rydergård (C‑215/00, EU:C:2002:111, 17 kohta).

( 8 ) Ks. vastaavasti tuomio 19.6.1980, Testa ym. (41/79, 121/79 ja 796/79, EU:C:1980:163, 5 ja 13 kohta).

( 9 ) Ks. tuomio 19.6.1980, Testa ym. (41/79, 121/79 ja 796/79, EU:C:1980:163, 8 kohta).

( 10 ) Ks. vastaavasti tuomio 19.6.1980, Testa ym. (41/79, 121/79 ja 796/79, EU:C:1980:163, 14–16 kohta).

( 11 ) Ks. vastaavasti tuomio 18.7.2006, De Cuyper (C‑406/04, EU:C:2006:491, 38 ja 47 kohta).

( 12 ) Tuomio 18.7.2006, De Cuyper (C‑406/04, EU:C:2006:491, 45 kohta).

( 13 ) Kursivointi tässä.

( 14 ) Unionin tuomioistuin ottaa vastedes säännönmukaisesti huomioon valmistelutyöt unionin toimien tulkinnan lähteenä; ks. asetuksen N:o 883/2004 osalta erityisesti 11.4.2013 annettu tuomio Jeltes ym. (C‑443/11, EU:C:2013:224, 33 ja 34 kohta) sekä hiljattain muissa normatiivisissa puitteissa 18.10.2016 annettu tuomio Nikiforidis (C‑135/15, EU:C:2016:774, 45 kohta) ja 26.7.2017 annettu tuomio Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, 89 ja 90 kohta).

( 15 ) Ks. tästä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 21.12.1998 annetun ehdotuksen neuvoston asetukseksi (EY) (KOM(1998) 779 lopullinen, s. 45) 50 artiklan 1 kohdan d alakohta sekä komission tiedonannon – Euroopan parlamentille EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta (KOM(2004) 44 lopullinen, s. 9) – 3.3.9 kohta. Ks. lisäksi jäsenvaltioiden kieltäytymisestä pidentää pakollisesti etuuksien maastavientiajanjakson voimassaoloaikaa kuuteen kuukauteen Cornelissen, R., ”The New EU Coordination System for Workers Who Become Unemployed”, European Journal of Social Security, nro 3, 2007, s. 204. Ks. myös jäsenvaltioiden nykyisten erojen osalta komission 13.12.2016 esittämän ehdotuksen – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen N:o 883/2004 ja asetuksen N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä annetun asetuksen (EY) N:o 987/2009 muuttamisesta – perustelut (COM(2016) 815 final, s. 7).

( 16 ) Ks. vastaavasti tuomio 19.6.1980, Testa ym. (41/79, 121/79 ja 796/79, EU:C:1980:163, 21 ja 22 kohta). Ks. myös tuomio 20.3.1979, Coccioli (139/78, EU:C:1979:75, 8 ja 9 kohta).

( 17 ) Yhteisöjen tuomioistuin käsitteli 20.3.1979 annetussa tuomiossa Coccioli (139/78, EU:C:1979:75) ja 19.6.1980 annetussa tuomiossa Testa ym. (41/79, 121/79 ja 796/79, EU:C:1980:163) tilanteita, joissa asianomaiset työttömät olivat sairastuneet ennen paluutaan etuuksia heille maksaneeseen jäsenvaltioon.

( 18 ) Muistutan, että oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun unionin oikeuden säännöstä voidaan tulkita usealla tavalla, etusija on annettava tulkinnalle, jolla voidaan varmistaa säännöksen tehokas vaikutus: ks. erityisesti tuomio 18.12.2008, Afton Chemical (C‑517/07, EU:C:2008:751, 43 kohta) ja tuomio 10.9.2014, Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, 26 kohta).

( 19 ) Ks. analogisesti tuomio 11.4.2013, Jeltes ym. (C‑443/11, EU:C:2013:224, 40 kohta).

( 20 ) Lisään, että – tämä ei kuitenkaan ole ratkaiseva seikka – komission yksiköt ovat näköjään saamaa mieltä työasiakirjassa, joka koskee komission 13.12.2016 esittämän ehdotuksen – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen N:o 883/2004 ja asetuksen N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä annetun asetuksen (EY) N:o 987/2009 muuttamisesta (COM(2016) 815 final) – vaikutuksenarviointia; ks. Commission Staff Working Document, Impact Assessment, Initiative to Partially Revise Regulation No. 883/2004 and its Implementing Regulation (EC) No. 987/2004 (SWD(2015) 460 final), osa 1/6, s. 69, jossa todetaan seuraavaa:”Under the current rules Member States have a discretion to determine whether they export unemployment benefits only for the minimum period of three months or the maximum of six months.” Mainitun asiakirjan mukaan Alankomaiden kuningaskunnan lisäksi 11 valtiota kieltää nykyisin tällaisen pidennyksen.

( 21 ) Ks. analogisesti asetuksen N:o 1408/71 69 artiklan kanssa 6.11.2003 annettu tuomio komissio v. Alankomaat (C‑311/01, EU:C:2003:598, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 22 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 70–82 kohta.

( 23 ) EYVL 2002, L 190, s. 1.

( 24 ) Ks. erityisesti puitepäätöksen 2002/584 osalta 5.9.2012 annettu tuomio Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, 53 kohta) ja 29.6.2017 annettu tuomio Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, 28 kohta).

( 25 ) Ks. vastaavasti mm. tuomio 15.3.2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 26 ) Ks. tuomio 17.12.2015, Imtech Marine Belgium (C‑300/14, EU:C:2015:825, 27–31 kohta).

( 27 ) Ks. vastaavasti mm. tuomio 5.5.2015, Espanja v. neuvosto (C‑147/13, EU:C:2015:299, 94 kohta); tuomio 9.2.2017, S. (C‑283/16, EU:C:2017:104, 48 kohta) ja tuomio 15.3.2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, 27 kohta).

( 28 ) Tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 20 mainitusta komission yksiköiden työasiakirjasta (s. 69) tarvittaessa ilmenee, että kolmen kuukauden ajanjakson pidentämistä enintään kuuteen kuukauteen ohjaavat perusteet vaihtelevat huomattavasti niiden 15 jäsenvaltion välillä, jotka ovat hyväksyneet pidentämisen mahdollisuuden.

( 29 ) Ks. analogisesti tuomio 11.4.2013, Jeltes ym. (C‑443/11, EU:C:2013:224, 45 kohta).