Asia T-48/05

Yves Franchet ja Daniel Byk

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

”Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu — Henkilöstö — OLAFin tutkimukset — Asia Eurostat — Tietojen toimittaminen kansallisille oikeusviranomaisille seikoista, jotka saattavat johtaa rikossyytteisiin — Asianomaisille virkamiehille ja OLAFin valvontakomitealle ei ilmoitettu ennakolta — Vuodot lehdistölle — Paljastaminen OLAFin ja komission toimesta — Syyttömyysolettaman periaatteen loukkaaminen — Henkinen kärsimys — Syy-yhteys”

Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 8.7.2008 II ‐ 1595

Tuomion tiivistelmä

Toimielin voi pääsääntöisesti perustellusti vaatia sisäisen asiakirjan poistamista yhteisöjen tuomioistuimille toimitetusta asiakirja-aineistosta, kun asiakirjaan vetoaja ei ole hankkinut sitä laillisin keinoin. Sisäinen asiakirja on luottamuksellinen, ainakin jollei toimielin, josta se on peräisin, ole sallinut sen julkaisemista. Tietyissä tilanteissa kantajan ei kuitenkaan tarvitse osoittaa, että se on hankkinut laillisesti luottamuksellisen asiakirjan, johon se vetoaa väitteidensä tueksi, ja on suoritettava intressipunninta ja arvioitava, voivatko erityiset olosuhteet, kuten se, että sisäisen asiakirjan esittäminen on ratkaisevaa sen selvittämiseksi, että riidanalainen toimi on annettu sääntöjenmukaisesti, tai sen osoittamiseksi, että harkintavaltaa on käytetty väärin, olla perusteena sille, että asiakirjaa ei poisteta asiakirja-aineistosta. (ks. 77 ja 79 kohta)

Vaatimuksia, jotka koskevat sellaisen aineellisen vahingon ja henkisen kärsimyksen korvaamista, jonka virkamies väittää kärsineensä yhtäältä sen vuoksi, millä tavoin Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) on suorittanut ja päättänyt tutkimuksen, jossa virkamies mainitaan nimeltä ja jossa mahdollisesti katsotaan hänen olevan vastuussa joistakin sääntöjenvastaisuuksista, jotka on todettu ennen kuin toimivaltainen kansallinen tuomioistuin on tehnyt lopullisen päätöksen, sekä toisaalta sen vuoksi, millä tavoin komissio on menetellyt tämän tutkimuksen yhteydessä, ei voida hylätä ennenaikaisina siten, että virkamies voisi tehdä tällaisen vaatimuksen vasta sen jälkeen, kun kansalliset oikeusviranomaiset ovat tehneet mahdolliset lopulliset päätöksensä. Kansallisen oikeudenkäyntimenettelyn mahdollinen tulos ei voi vaikuttaa yhteisöjen tuomioistuimissa käytävään oikeudenkäyntiin, koska näissä vahingonkorvausvaatimuksissa ei näet ole kyse siitä, onko seikat, joista virkamiestä arvostellaan, näytetty toteen vai ei tai onko virkamies syyllistynyt virkamiestoiminnassaan virheisiin vai ei, vaan sen tutkimisesta, millä tavoin OLAF on suorittanut tutkimuksen ja millä tavoin komissio on käyttäytynyt tämän tutkimuksen yhteydessä, koska virkamiehelle väitetysti aiheutunut vahinko on erillinen vahingosta, joka voidaan todistaa sillä, että kansalliset oikeusviranomaiset toteavat virkamiehen syyttömäksi. (ks. 90 ja 91 kohta)

Petosten, lahjonnan ja yhteisöjen etua vahingoittavan muun laittoman toiminnan torjumista koskevien sisäisten tutkimusten edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä tehdyn päätöksen 1999/396 4 artiklan ensimmäisestä kohdasta ilmenee, että asianomaiselle virkamiehelle on ilmoitettava nopeasti, että häneen voi kohdistua epäilyjä, jos ilmoittaminen ei vaaranna tutkimusta, eikä nimeltä mainittua komission virkamiestä koskevia päätelmiä missään tapauksessa saa tehdä tutkimuksen valmistuttua, ilman että asianosaiselle on annettu tilaisuus tulla kuulluksi kaikista häntä koskevista seikoista. Näiden säännösten, joissa määritellään, miten asianomaisen virkamiehen puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen sovitetaan tällaisten tutkimusten luottamuksellisuuden vaatimuksiin, huomiotta jättäminen muodostaisi tutkintamenettelyyn sovellettavien olennaisten menettelymääräyksien rikkomisen. Päätöksen 1999/396 4 artikla ei tosin koske nimenomaisesti sellaisten tietojen toimittamista, jotka OLAF voi ulkoisen tutkimuksen yhteydessä tai jotka sen pitää sisäisen tutkimuksen yhteydessä Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetun asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla toimittaa kansallisille oikeusviranomaisille, eikä siinä siis säädetä velvollisuudesta ilmoittaa asianomaiselle virkamiehelle ennakolta tällaisesta toimittamisesta. Jos nämä tiedot sisältävät ”päätelmiä”, joissa asianomainen virkamies ”mainitaan nimeltä”, hänelle on kuitenkin lähtökohtaisesti ilmoitettava asiasta ja häntä on kuultava häntä koskevista seikoista. Tässä artiklassa säädetään kuitenkin poikkeuksesta tapauksissa, joissa tutkimukseen liittyvistä syistä on noudatettava ehdotonta salassapitovelvollisuutta ja joissa on turvauduttava kansallisten oikeusviranomaisten toimivaltaan kuuluviin tutkintamenetelmiin. Tällaisissa tapauksissa velvollisuutta antaa virkamiehelle tilaisuus tulla kuulluksi voidaan lykätä komission pääsihteerin annettua asiaan suostumuksensa. Jotta ilmoittamista siis voidaan lykätä, kahden edellytyksen pitää täyttyä, toisin sanoen tutkimukseen liittyvistä syistä on noudatettava ehdotonta salassapitovelvollisuutta ja on turvauduttava kansallisten oikeusviranomaisten toimivaltaan kuuluviin tutkintamenetelmiin. Lisäksi pitää saada ennakolta komission pääsihteerin suostumus. On todettava, että velvollisuus pyytää ja saada komission pääsihteerin suostumus ei ole pelkkä muodollisuus, joka voidaan tarvittaessa täyttää myöhemmässä vaiheessa. Vaatimus tällaisen suostumuksen saamisesta menettäisi tällöin tarkoituksensa, joka on sen takaaminen, että asianomaisten virkamiesten puolustautumisoikeuksia kunnioitetaan, että heille ilmoittamista lykätään vain erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa ja että poikkeuksellisen luonteen arviointi ei kuulu yksinomaan OLAFille vaan edellyttää myös komission pääsihteerin suorittamaa harkintaa. (ks. 128–130, 133, 144–146 ja 151 kohta)

Oikeussäännöllä, jonka mukaan Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksen kohteena oleville henkilöille on ilmoitettava asiasta ja heille on myös annettava tilaisuus tulla kuulluiksi kaikista heitä koskevista seikoista, annetaan yksityisille oikeuksia. Petosten, lahjonnan ja yhteisöjen etua vahingoittavan muun laittoman toiminnan torjumista koskevien sisäisten tutkimusten edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä tehdyn päätöksen 1999/396 4 artiklassa tosin annetaan OLAFille harkintavaltaa tapauksissa, joissa tutkimukseen liittyvistä syistä on noudatettava ehdotonta salassapitovelvollisuutta ja turvauduttava kansallisten oikeusviranomaisten toimivaltaan kuuluviin tutkintamenetelmiin siten, että velvollisuutta antaa virkamiehelle tilaisuus tulla kuulluksi voidaan lykätä komission pääsihteerin annettua asiaan suostumuksensa. Siltä osin kuin kyse on siitä, mitä yksityiskohtaisia sääntöjä noudatetaan tehtäessä päätös siitä, että ilmoittamista asianomaisille virkamiehille lykätään, ja päätöksen 1999/396 4 artiklan soveltamisedellytysten tutkimisesta, OLAFilla ei kuitenkaan ole harkintavaltaa. Näin ollen OLAF syyllistyy oikeussäännön, jolla annetaan yksityisille oikeuksia, riittävän ilmeiseen rikkomiseen, kun se ei sen vuoksi, että se ei ole vedonnut tällaisten tutkintamenetelmien käyttöön eikä ole ajoissa pyytänyt komission pääsihteerin suostumusta siihen, että tutkimuksen kohteena olevien virkamiesten pakollista kuulemista lykätään, ole noudattanut tämän poikkeuksen soveltamisedellytyksiä ja menettelytapoja. Näin on myös OLAFin tutkimuksista annetun asetuksen N:o 1073/1999 11 artiklan 7 kohdassa OLAFille asetetun, valvontakomitean kuulemista ennen tietojen toimittamista kansallisille oikeusviranomaisille koskevan velvollisuuden laiminlyönnin osalta, joka merkitsee oikeussäännön, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeistä rikkomista. Yhtäältä vaikka OLAFin valvontakomitea ei kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 kohdan nojalla puutu käynnissä oleviin tutkimuksiin, sen tehtävänä on suojata tutkimusten kohteena olevien henkilöiden oikeuksia, sillä työjärjestyksensä 2 artiklan nojalla se ”valvoo, että petostentorjuntaviraston toiminnassa ei loukata ihmisoikeuksia tai perusvapauksia sekä noudatetaan perustamissopimuksien määräyksiä ja johdetun oikeuden säännöksiä, erityisesti erioikeuksista ja koskemattomuudesta tehtyä pöytäkirjaa sekä yhteisöjen virkamiehiin sovellettavia henkilöstösääntöjä”. Toisaalta asetuksen N:o 1073/1999 11 artiklan 7 kohdassa säädetään, että valvontakomitealle ilmoittaminen on ehdoton velvollisuus, eikä siinä jätetä OLAFille minkäänlaista harkintavaltaa. (ks. 146, 153–156, 164 ja 167–170 kohta)

Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) ei OLAFin tutkimuksista annetun asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan nojalla ole velvollinen ennen asianomaisen jäsenvaltion oikeusviranomaisille lähettämistä ilmoittamaan toimielimelle, jota sisäinen tutkimus koskee, seikoista, jotka voivat johtaa rikossyytteisiin. Yhtäältä tämän asetuksen 10 artiklan 3 kohdan nojalla sisäisten tutkimusten yhteydessä saatujen tietojen lähettäminen on vain mahdollisuus, ja missään kyseisen artiklan säännöksessä ei säädetä, että ennen tietojen lähettämistä kansallisille oikeusviranomaisille tai sen yhteydessä siitä pitäisi ilmoittaa asianomaiselle toimielimelle. Toisaalta saman asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa, jonka mukaan asianomaiselle toimielimelle on sisäisten tutkimusten yhteydessä ilmoitettava silloin, kun ilmenee, että sen jäseneen, johtohenkilöön, virkamieheen tai muuhun henkilöstöön kuuluvaan voi kohdistua henkilökohtaisia epäilyjä, ei aseteta mitään määräaikaa tämän tiedon antamiselle, minkä lisäksi siihen sisältyy poikkeus, jonka mukaan OLAF voi lykätä ilmoittamista tapauksissa, joissa tutkimukseen liittyvistä syistä on sen harkintavallan mukaan noudatettava ehdotonta salassapitoa. Nämä säännökset eivät sisällä oikeussääntöjä, joilla annetaan yksityisille oikeuksia, joiden noudattamisen yhteisöjen tuomioistuimet takaavat. (ks. 158, 159 ja 162 kohta)

Sellaisen aineellisen vahingon ja henkisen kärsimyksen korvaamista, jonka virkamies väittää kärsineensä sen vuoksi, millä tavoin Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) on suorittanut ja päättänyt tutkimuksen, koskevan vaatimuksen yhteydessä on tehoton väite, jonka mukaan kansallisiin oikeusviranomaisiin on vaikutettu, kun niille on toimitettu tutkimusta koskevia tietoja OLAFin tutkimuksista annetun asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan nojalla, ja jonka mukaan OLAF ohjaili näitä oikeusviranomaisia, kun se jo luokitteli ilmoitetut teot rikosoikeudellisesti rangaistaviksi. Se, mitä jatkotoimia kansalliset viranomaiset toteuttavat OLAFin niille lähettämien tietojen vuoksi, on vain ja ainoastaan niiden vastuulla. Näiden viranomaisten pitää siis itse tutkia, ovatko tällaiset tiedot perusteena rikossyytteille tai edellyttävätkö ne niitä. Tästä seuraa, että oikeussuoja tällaisia syytteitä vastaan pitää turvata kansallisella tasolla kaikilla kansallisen oikeuden mukaisilla takeilla, myös niillä, jotka johdetaan perusoikeuksista, jotka ovat erottamaton osa yhteisön oikeusperiaatteita ja joita jäsenvaltioiden pitää myös noudattaa niiden pannessa yhteisön oikeuden säännöksiä täytäntöön. (ks. 171–173 kohta)

Vahingonkorvauskanteen yhteydessä kantajan tehtävänä on näyttää toteen, että EY 288 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetun sopimussuhteen ulkopuolisen yhteisön vastuun syntymisen edellytykset täyttyvät. Tätä sääntöä voidaan kuitenkin lieventää, kun vahingon syntyyn ovat voineet vaikuttaa useat eri tekijät ja kun yhteisön toimielin ei ole esittänyt mitään todisteita, joiden avulla voitaisiin osoittaa, mistä näistä syistä vahinko aiheutui, koska yhteisön toimielimellä on paremmat edellytykset hankkia todisteita tältä osin, joten epävarmassa tilanteessa sillä on todistustaakka. (ks. 182 ja 183 kohta)

Syyttömyysolettaman periaate edellyttää, että rikoksesta syytettyä pidetään syyttömänä ennen kuin hänen syyllisyytensä on ilman perusteltua epäilyä näytetty toteen tuomioistuimessa. Toimielimiä ei kuitenkaan voida estää tiedottamasta yleisölle Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) aloittamista, toimielimen piirissä tehtyjä sääntöjenvastaisuuksia koskevista tutkimuksista. Tämä on kuitenkin tehtävä kaikkea vaadittavaa varovaisuutta ja pidättyväisyyttä noudattaen ja asianomaisten virkamiesten ja toimielimen etujen välistä oikeaa tasapainoa kunnioittaen. Se, että toimielin julkaisee lehdistötiedotteen, joka synnyttää yleisössä tai ainakin osassa siitä vaikutelman, että virkamies on sekaantunut toimielimessä tehtyihin sääntöjenvastaisuuksiin, kun hänen syyllisyyttään ei ole vielä näytetty toteen, menee yli rajojen, jotka olisivat perusteltuja toimielimen edulla, ja merkitsee syyttömyysolettaman periaatteen riittävän ilmeistä loukkausta, koska toimielimellä ei ole lainkaan harkintavaltaa tämän periaatteen noudattamista koskevan velvollisuuden suhteen. OLAF on loukannut syyttömyysolettaman periaatetta myös, kun se on virkamieheen kohdistuneen tutkimuksen kuluessa antanut levittää lehdistössä tietoja, jotka heijastavat ajatusta siitä, että virkamies on syyllistynyt rikokseen, ja saavat yleisön uskomaan virkamiehen syyllisyyteen ennen kuin tuomioistuin on lausunut asiasta. OLAF on tällaisella vuodolla loukannut myös tutkimusten luottamuksellisuuden periaatetta, ja koska se on aiheuttanut sen, että lehdissä julkaistiin tutkimuksiin liittyviä arkaluonteisia seikkoja, se on vahingoittanut hyvän hallinnon intressejä salliessaan yleisön tutustua tutkimusmenettelyn kuluessa hallinnon luottamuksellisiin tietoihin. Tässä tapauksessa kyse on näiden oikeussääntöjen riittävän ilmeisistä rikkomisista, koska OLAFin tehtävänä on valvoa, että tällaisia vuotoja, jotka loukkaavat asianomaisten henkilöiden perusoikeuksia, kuten syyttömyysolettamaa, ei tapahdu, eikä hallinnolla ole tämän velvollisuuden noudattamisessa minkäänlaista harkintavaltaa. (ks. 216, 217, 219, 309–311 ja 314 kohta)

Euroopan petostentorjuntavirastolla (OLAF) ei ole velvollisuutta antaa yhteisön virkamiehelle, jota väitetysti koskee sisäinen tutkimus – ennen kuin nimittävä viranomainen tekee hänelle vastaisen lopullisen päätöksen –, oikeutta tutustua tällaisen tutkimuksen kohteena oleviin asiakirjoihin tai OLAFin tässä yhteydessä laatimiin asiakirjoihin. Muutoin OLAFille annetun tehtävän tehokkuus ja luottamuksellisuus sekä OLAFin riippumattomuus voisivat vaarantua. Erityisesti pelkästään se, että osa luottamuksellisista tutkinta-asiakirjoista on ilmeisesti lainvastaisesti toimitettu lehdistölle, ei sinänsä oikeuta poikkeamaan asiakirjojen ja OLAFin suorittaman tutkinnan luottamuksellisuudesta sen virkamiehen hyväksi, jota tutkimus koskee. Kyseessä olevan virkamiehen puolustautumisoikeuksien noudattaminen taataan riittävällä tavalla petosten, lahjonnan ja yhteisöjen etua vahingoittavan muun laittoman toiminnan torjumista koskevien sisäisten tutkimusten edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä tehdyn päätöksen 1999/396 4 artiklalla, joka ei velvoita OLAFia antamaan oikeutta tutustua näihin asiakirjoihin. Tämä lähestymistapa ei ole ristiriidassa sen kanssa, että kunnioitetaan oikeutta hyvään hallintoon, josta säädetään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa, jonka mukaan tähän oikeuteen sisältyy jokaisen oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ottaen huomioon oikeutetut luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset. Tämän periaatteen mukaan oikeus tutustua OLAFin tutkimuksen asiakirjoihin ennen loppukertomuksen laatimista voidaan siis evätä, kun luottamuksellisuuden kunnioittaminen sitä edellyttää. OLAF ei myöskään ole velvollinen antamaan oikeutta tutustua tutkimuksen loppukertomukseen. Mikään päätöksen 1999/396 4 artiklasta johtuvista velvollisuuksista ei koske tätä kysymystä, ja siltä osin kuin kyse on kontradiktorisesta periaatteesta, lainvastaisuuden olemassaolo OLAFin osalta voitaisiin todeta vain siinä tapauksessa, että loppukertomus julkaistaisiin tai että sitä seuraisi asianomaiselle vastaisen päätöksen tekeminen. Kun tämä kertomus on lähetetty toimielimelle ja asianomaisille kansallisille oikeusviranomaisille, tämän toimielimen ja näiden viranomaisten tehtävänä on tarvittaessa antaa asianomaiselle virkamiehelle oikeus tutustua niihin omien menettelysääntöjensä mukaisesti, jos niillä on aikomus tehdä asianomaiselle vastainen päätös tämän loppukertomuksen perusteella. (ks. 255–260 kohta)

Vaikka Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetussa asetuksessa N:o 1073/1999 ei säädetä tutkimusten päätökseen saattamiselle mitään täsmällistä ja ehdotonta määräaikaa, velvollisuus toimia kohtuullisessa ajassa hallintomenettelyissä on yhteisön oikeuden yleinen periaate, jonka noudattamisen yhteisön tuomioistuimet takaavat ja joka mainitaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa osana oikeutta hyvään hallintoon. OLAFissa käytävää menettelyä ei siis voida pidentää yli sen, mikä on kohtuullista, mikä puolestaan on arvioitava käsiteltävänä olevan asian olosuhteiden ja vaikeusasteen perusteella. OLAFin perustamisen yhteydessä esiintyneet komission yksiköiden hallinnollisen organisaation puutteet, joista asianomaisten virkamiesten ei pidä joutua kärsimään, eivät yksinään voi olla perusteena tutkimusmenettelyjen loppuun saattamisen viivästymiselle eivätkä ne voi vapauttaa komissiota vastuusta. (ks. 272–274, 280 ja 281 kohta)

Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetun asetuksen N:o 1073/1999 12 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan mukaan toimielimet huolehtivat OLAFin tutkimusten luottamuksellisuudesta ja siitä, että asianomaisten henkilöiden laillisia oikeuksia kunnioitetaan. Tätä säännöstä ei kuitenkaan voida tulkita niin, että siinä asetettaisiin komissiolle yleinen velvollisuus taata, että OLAF, joka suorittaa tutkimuksiaan täysin itsenäisesti, noudattaa luottamuksellisuutta. Tämä säännös on näet luettava yhdessä sitä edeltävän kohdan kanssa, jonka mukaan OLAFin johtaja toimittaa säännöllisesti tutkimusten tuloksista kertomuksen toimielimille näitä samoja periaatteita noudattaen. Asetuksen N:o 1073/1999 12 artiklasta ilmenee, että tapauksissa, joissa OLAFin johtaja toimittaa tutkimuksia koskevia tietoja toimielimille, komissio mukaan lukien, niiden on huolehdittava, että näiden tietojen luottamuksellisuus ja asianomaisten henkilöiden lailliset oikeudet turvataan näiden tietojen käsittelyssä. (ks. 299 kohta)