JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

27 päivänä tammikuuta 2005 ( )

Asia C-186/04

Pierre Housieaux

(Conseil d’État’n (Belgia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaus – Tietopyyntö – Kieltäytymisen perustelemista koskeva velvoite – Viranomaisen vaikeneminen vastaamiselle asetetun määräajan kuluessa – Hiljaista kieltäytymistä koskeva fiktio – Tehokasta oikeussuojaa koskeva perusoikeus ja hyvää hallintoa koskeva oikeus





I Johdanto

1. Nyt käsiteltävä asia koskee kansalaisen oikeutta saada ympäristöä koskevaa tietoa ja tarkemmin sanoen nyt käsiteltävän asian kohteena olevaa kansallisissa viranomaisissa käytävää menettelyä.

2. Belgiassa sijaitsevan Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella (Région de Bruxelles-Capitale tai Brussels Hoofdstedelijk Gewest) oli nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana voimassa oikeustila, jonka mukaan ympäristöä koskevan tiedon saannista esitetyn pyynnön oli katsottava tulleen hiljaisesti hylätyksi, mikäli sen käsittelylle varattu määräaika oli päättynyt.

3. Kysymys siitä, onko tällainen fiktio yhteisön oikeuden perusteella hyväksyttävissä, on Belgian Conseil d’État’n (toiselta nimeltään Raad van State) yhteisöjen tuomioistuimelle esittämän ennakkoratkaisupyynnön pääasiallisena kohteena.

II Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Yhteisön oikeus

4. Nyt käsiteltävää asiaa koskeva yhteisön lainsäädäntö sisältyy ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta 7 päivänä kesäkuuta 1990 annettuun neuvoston direktiiviin 90/313/ETY (jäljempänä direktiivi 90/313).( )

5. Direktiivin 90/313 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan viranomaiset on velvoitettava ”saattamaan ympäristöön liittyvät tiedot kaikkien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden saataville näiden pyynnöstä ja näiden tarvitsematta osoittaa, että asia koskee heitä”. Säännöksen 2 ja 3 kohdassa luetellaan tämän jälkeen mahdolliset kieltäytymisperusteet.

6. Direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaan viranomaisen on vastattava tietoja pyytävälle henkilölle ”mahdollisimman pian ja viimeistään kahden kuukauden kuluessa. Kieltäytyminen antamasta pyydettyjä tietoja on perusteltava”.

7. Direktiivin 90/313 4 artiklan mukaan ”henkilö, joka katsoo, että hänen tietopyyntönsä on perusteettomasti hylätty tai jätetty huomiotta, taikka että viranomainen on vastannut siihen riittämättömästi, voi hakea tuomioistuimelta tai hallintoviranomaiselta muutosta päätökseen kyseisen kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti”.

B Kansallinen lainsäädäntö

8. Sovellettavat kansalliset säännökset sisältyvät Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen asetukseen eli Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen ympäristöasioita koskevasta tiedonsaannista 29.8.1991 annettuun asetukseen (jäljempänä hallintoalueen asetus).

9. Tämän hallintoalueen asetuksen mukaan toimivaltaisen hallintoviranomaisen on ensinnäkin tutkittava ympäristöä koskevan tiedon saannista esitetyt pyynnöt kuukauden kuluessa ja tarvittaessa hyväksyttävä ne. Tällaisten pyyntöjen hylkääminen alistetaan sitä vastoin niin sanotun Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen valtuuston jäsenten (Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale) ratkaistavaksi. Sen päätöksenteolle on määrätty lähtökohtaisesti yhden kuukauden lisämääräaika. Mikäli päätöstä ei ole tehty yhteensä kahden kuukauden määräajassa pyynnön esittämisestä, pyyntö on katsottava hylätyksi.

10. Tämä oikeustila ilmenee tarkemmin seuraavista hallintoalueen asetuksen määräyksistä:

”8 §

Siltä osin kuin on kyse muista tiedoista kuin 7 §:ssä tarkoitetuista [heti paikan päällä tutustuttavissa olevista] kirjelmistä, hallintoviranomaisella, jolle pyyntö on esitetty, on yksi kuukausi aikaa vastata pyynnön esittäjälle kirjallisesti, tämän kuitenkaan rajoittamatta hallintoviranomaisen mahdollisuutta antaa asianomaisen tutustua näihin tietoihin välittömästi paikan päällä.

Mikäli pyyntöön ei vastata edellä mainitun määräajan päättyessä, hallintoviranomaisen vaikenemista on pidettävä hylkäävänä päätöksenä. Siinä tapauksessa tietoja pyytävä henkilö voi 12 §:n 2 momentista poiketen saattaa asian suoraan valtuuston jäsenten käsiteltäväksi, ja se tekee pyyntöä koskevan päätöksen.

– –

12 §

(1) Valtuuston jäsenillä on yksinomainen toimivalta hylätä pyyntö saada tutustua hallintoviranomaisilla oleviin tietoihin – – . He käyttävät tätä toimivaltaa yhdessä 9 §:ssä määriteltyjen rajojen mukaisesti.

(2) – – hallintoviranomaisen, joka kieltäytyy luovuttamasta tietoja, joiden saantia koskeva pyyntö on esitetty, on ilmoitettava tästä tietoja pyytävälle henkilölle ja saatettava asia samanaikaisesti valtuuston jäsenten käsiteltäväksi. Asia saatetaan valtuuston jäsenten käsiteltäväksi toimittamalla heille tietopyyntö, johon on liitetty yksi kappale asiakirjaa tai sen jäljennös, ja syyt, joiden vuoksi tietopyynnön hylkääminen on hallintoviranomaisen mukaan perusteltua. Edellä 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua määräaikaa jatketaan yhdellä kuukaudella siitä päivästä alkaen, kun tietoja pyytävälle henkilölle annetaan tieto siitä, että asia on saatettu valtuuston jäsenten käsiteltäväksi.

13 §

Kaikissa tietopyyntöjen hylkäämistä kokonaan tai osittain koskevissa päätöksissä on ilmoitettava selkeästi, täsmällisesti, täydellisesti ja totuudenmukaisesti hylkäämisen perustelut.

14 §

Valtuuston jäsenet toimittavat tietoja pyytävälle henkilölle pyydetyn asiakirjan tai ilmoittavat tälle pyynnön hylkäämisestä kahden kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä. Tämän määräajan päätyttyä vaitiolon katsotaan merkitsevän hylkäävää päätöstä. Päätös toimitetaan myös hallintoviranomaiselle, jolle tietopyyntö esitettiin.”( )

III Tosiseikat ja pääasian oikeudenkäynti

11. Belgialaisessa kunnassa Ixellesissä (toiselta nimeltään Elsene) Brysselin pääkaupunkiseudulla alettiin vuonna 1991 ottaa aikaisemman sotilassairaalan maita uudelleen kaupunkirakentamiseen (”kaupungin uudelleenrakentaminen”), ja alueelle suunniteltiin pääasiassa asuinrakennuksia ja laajoja viheralueita.

12. Hankkeen toteuttaminen annettiin julkisoikeudellisen laitoksen, aluekehitysyhtiö Société de développement régional de Bruxellesin (jäljempänä SDRB), tehtäväksi.( ) SDRB teki tämän perusteella heinäkuussa 1992 sopimuksen yksityisen rakennusyhtiön Association momentanée SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Developmentin kanssa. Rakennusyhtiön tehtäväksi annettiin SDRB:n aikaisemmin esittämän ohjelman mukaisen rakennuskompleksin rakentaminen.

13. Pääasian oikeudenkäynnin valittaja Housieaux (jäljempänä valittaja) pyysi 21.3.1993 päivätyssä kirjeessään SDRB:ltä, että hän saisi tutustua tähän sopimukseen ja että hänelle toimitettaisiin sopimuksen jäljennös. SDRB hylkäsi hänen vaatimuksensa 5.4.1994 vedoten siihen, että prosessioikeudelliset määräykset puuttuivat sen toimivaltaan kuuluvalta alalta.

14. Valittaja teki tästä syystä 22.4.1994 hallintokantelun pääasian oikeudenkäynnin vastapuolelle eli Brysselin pääkaupunkiseudun valtuuston jäsenille (jäljempänä hallintokantelun vastapuoli) ja vahvisti pyyntönsä saada tutustua riidanalaiseen sopimukseen.

15. Lisäkirjeenvaihdon jälkeen hallintokantelun vastapuoli päätti 1.2.1995 pidetyssä kokouksessaan hyväksyä valittajan vaatimuksen osittain ja antaa hänelle oikeuden tutustua kyseisen sopimuksen kahteen liitteeseen, ”koska ne koskevat ympäristöä”. Päätös annettiin valittajalle tiedoksi 3.2.1995 päivätyllä kirjeellä, johon molemmat liitteet oli oheistettu.

16. Valittaja haki 31.3.1995 muutosta kyseiseen päätökseen ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa.

17. Hallintokantelun vastapuoli vetoaa pääasian oikeudenkäynnissä siihen, että valituksen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty. Se katsoo, että sen 1.2.1995 tekemä päätös oli ainoastaan pysyttävä päätös, josta ei voida valittaa. Lukuun ottamatta sitä, että 1.2.1995 tehdyssä päätöksessä myönnetään oikeus tutustua kyseisen sopimuksen kahteen liitteeseen, siinä ainoastaan vahvistetaan hallintokantelun vastapuolen aikaisemmin tekemä hiljainen hylkäävä päätös. Koska hallintokantelun vastapuoli ei ole vastannut säädetyssä kahden kuukauden määräajassa, valittajan pyynnön on katsottava tulleen hallintoalueen asetuksen 14 §:n nojalla implisiittisesti hylätyksi jo määräajan päätyttyä. Tämä hylkäävä päätös on sittemmin tullut lainvoimaiseksi, koska valittaja ei ole riitauttanut sitä riittävän ajoissa tuomioistuimessa. Belgian Conseil d’État’ta koskevien yhdenmukaistettujen lakien 14 §:n 1 momentista näet ilmenee, että tällaisia tapauksia koskee 60 päivän muutoksenhakuaika.

18. SDRB, SA Bâtipont Immobilier ja SA Immomills Louis de Waele Development tukevat pääasian oikeudenkäynnissä hallintokantelun vastapuolen vaatimuksia väliintulijoina.

IV Ennakkoratkaisupyyntö ja menettely yhteisöjen tuomioistuimessa

19. Belgian Conseil d’État on 1.4.2004 tekemällään päätöksellä lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdassa mainittu kahden kuukauden määräaika ohjeellinen määräaika eli tietopyyntöä käsittelevälle viranomaiselle vain viitteellinen määräaika vai ehdoton määräaika, jota viranomaisen on noudatettava?

2) Mikäli kahden kuukauden määräaika on ehdoton eikä tietopyyntöä käsittelevä viranomainen ole sen päätyttyä tehnyt päätöstä: mikä on direktiivin 90/313 4 artiklassa tarkoitettu ’päätös’, johon tuomioistuimelta tai hallintoviranomaiselta voidaan hakea muutosta ’kyseisen kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti’?

3) Onko se, että ’kyseisessä kansallisessa oikeusjärjestelmässä’ tulkitaan tietopyyntöä käsittelevän viranomaisen vaitiolo, jota on jatkunut direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut kaksi kuukautta, siten, että kyseessä on pyynnön hiljaisesti hylkäävä päätös, jota ei siis ole perusteltu mutta johon voidaan 4 artiklassa tarkoitetulla tavalla hakea muutosta tuomioistuimelta tai hallintoviranomaiselta, ristiriidassa direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdan ja 4 artiklan kanssa?

4) Mikäli direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun määräajan katsotaan olevan ohjeellinen: Onko se, että ’kansallisessa oikeusjärjestelmässä’ säädetään tietoa pyytävällä henkilöllä olevasta mahdollisuudesta vaatia viranomaiselta vastausta hänen esittämäänsä tietopyyntöön tietyssä määräajassa siten, että jos viranomainen ei edelleenkään vastaa, tämän jatkuvan vaitiolon voidaan katsoa merkitsevän tietopyynnön hiljaista hylkäämistä, johon voidaan hakea muutosta tuomioistuimelta tai hallintoviranomaiselta, ristiriidassa direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdan ja 4 artiklan kanssa?”

20. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeudenkäynnissä ovat kirjallisia ja suullisia huomautuksiaan esittäneet valittaja, hallintokantelun vastapuoli, SDRB ja komissio.

V Arviointi

21. Kaikki Belgian Conseil d’État’n neljä kysymystä koskevat ympäristöä koskevan tiedon saantiin liittyviä prosessioikeudellisia näkökohtia. Mielestäni on asianmukaista käsitellä niitä hieman eri järjestyksessä eli kolmas kysymys ennen toista kysymystä.

A Ensimmäinen kysymys: Direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdan mukaisen määräajan pakottavuus

22. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä sitä, onko direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdan mukainen määräaika jäsenvaltioiden viranomaisten kannalta pakottava vai onko kyseessä pelkästään ohjeellinen määräaika.

23. Jo tämän säännöksen sanamuoto puhuu sitä vastaan, että kyseessä olisi pelkkä ohjeellinen määräaika, ja puoltaa sitä, että kyseessä on pakottava menettelyllinen määräaika. Siinä näet säädetään, että asianomaisten viranomaisten on vastattava tietoja pyytävälle henkilölle ”mahdollisimman pian ja viimeistään kahden kuukauden kuluessa”. Näin ollen kahden kuukauden määräaika on käsittelyajan ääriraja (”viimeistään”), jonka aikana on lisäksi voimassa kiirehtimisvelvoite, jonka mukaan – hyvän hallinnon periaatteen mukaisesti( ) – vastaus on annettava ”mahdollisimman nopeasti” eli mahdollisuuksien mukaan nopeammin kuin kahdessa kuukaudessa. Jouston varaa on näin ollen ainoastaan kahden kuukauden määräajan sisällä – ja silloinkin ainoastaan nopeuttamistarkoituksessa – mutta ei tämän määräajan yli.

24. Tämä tulkinta vastaa myös säännöksen tarkoitusta. Direktiivin 90/313 tavoitteena on nimittäin antaa yksityiselle erillinen oikeus saada ympäristöä koskevia tietoja. Tämä oikeus saattaisi kuitenkin vesittyä, mikäli viranomainen saisi käyttää haluamansa pituisen ajan tehdäkseen pyyntöä koskevan ratkaisun. Ympäristöä koskevan tiedon arvo riippuu näet olennaisilta osin myös siitä, saavatko yksityiset sen mahdollisimman pian käyttöönsä. Ajankohtaista ympäristöasiaa koskevan tiedon saaminen nopeasti helpottaa erityisesti tietoa pyytävän henkilön mahdollisuutta käyttää sitä edelleen esimerkiksi vireillä olevissa rakentamista tai suunnitelmaa koskevissa oikeudenkäynneissä, joissa hän on mahdollisesti asianosainen naapurin ominaisuudessa ja haluaa valvoa intressejään.

25. Jos kyseessä olisi pelkkä ohjeellinen määräaika, direktiivin 4 artiklassa säädetty yksityiselle annettava oikeussuoja olisi näennäistä. Siinä näet määrätään jäsenvaltioiden velvoitteesta säätää muutoksenhakukeinoista, kun henkilö katsoo, että hänen tietopyyntönsä on ”perusteettomasti hylätty tai jätetty huomiotta”. Mikäli viranomaisia eivät kuitenkaan koske mitkään pakottavat menettelyä koskevat määräajat vaan puhtaasti viitteelliset ja ohjeelliset määräajat, määräajan ylityksestä ei voida ilman muuta päätellä, että ympäristöä koskevan tiedon saantia koskeva pyyntö on ”perusteettomasti jätetty huomiotta”. Direktiivin 4 artiklassa säädetyn oikeussuojan käyttämistä toimettomuustapauksessa vähintään vaikeutettaisiin, ellei sitä tehtäisi jopa mahdottomaksi.

26. Todettakoon lopuksi, että olisi arveluttavaa, jos kahden kuukauden määräajan tulkitseminen pelkäksi ohjeelliseksi määräajaksi saattaisi johtaa myös erilaisten hallintokäytäntöjen syntymiseen jäsenvaltioissa. Riippuen siitä, noudattaisivatko pyyntöjä käsittelevät viranomaiset niiden käsittelyssä määräaikaa tunnollisesti vai eivät, yksityisille annettaisiin nopeammin tai hitaammin tilaisuus tutustua pyydettyihin ympäristöä koskeviin tietoihin. Oikeus saada ympäristöä koskevia tietoja olisi siinä tapauksessa kuitenkin vahvuudeltaan erilainen sen mukaan, missä jäsenvaltiossa pyyntö esitetään, ja mahdollisesti myös sen mukaan, mille viranomaiselle se esitetään. Tällainen kehitys olisi direktiivin 90/313 tavoitteen eli yhteisön kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun varmistamisen ja kilpailunedellytysten eroavaisuuden estämisen vastainen.( )

27. Edellä mainituista syistä olen oikeudenkäynnin kaikkien osapuolten kanssa yhtä mieltä siitä, että direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdassa jäsenvaltioiden viranomaisille säädetty määräaika on pakottava.( )

B Kolmas kysymys: pyyntöjen implisiittinen hylkääminen määräajan päättymisen perusteella

28. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä sitä, onko kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan viranomaisen vaikenemista kahden kuukauden määräajan päätyttyä on pidettävä ympäristöä koskevan tiedon saannista esitetyn pyynnön hiljaisena hylkäämisenä, jolloin hylkäämistä ei perustella, direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdan vastainen.

29. Lähtökohtana tällaiseen kysymykseen vastaamiselle pitäisi olla asiassa komissio vastaan Ranska annettu tuomio.( ) Yhteisöjen tuomioistuin totesi näet kyseisessä tuomiossa, että fiktio, jonka mukaan sitä, että viranomainen ei anna vastausta, on pidettävä hiljaisena hylkäävänä päätöksenä, on direktiivin 90/313 soveltamisalalla täysin sallittu.( ) Samalla se kuitenkin korosti, että tilanteessa, jossa ympäristöön liittyviä tietoja koskeva pyyntö hylätään hiljaisesti, tämän hylkäämisen perustelut on ilmoitettava kahden kuukauden kuluessa alkuperäisen pyynnön esittämisestä, koska tätä ilmoitusta on tällaisessa tapauksessa pidettävä direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna vastauksena.( )

30. Nämä asiassa komissio vastaan Ranska annetussa tuomiossa esitetyt toteamukset vaikuttavat ensi arviolta ristiriitaisilta: yhtäältä hiljainen hylkäävä päätös on sallittu. Toisaalta on kuitenkin olemassa velvoite antaa tietoa pyytävälle henkilölle kahden kuukauden määräajassa nimenomainen vastaus eli ilmoittaa hänelle mahdollisen hylkäämisen perustelut. Nämä kaksi eivät näyttäisi olevan keskenään yhteensopivia, koska mikäli viranomaisella on velvollisuus ilmoittaa tietoja pyytävälle henkilölle nimenomaisesti päätöksensä perustelut, hiljaisten hylkäävien päätösten tekeminen pelkästään siten, että määräajan annetaan päättyä, ei ole mahdollista.

31. Tämä havaittavissa oleva ristiriita ratkeaa, kun tarkasteluun otetaan mukaan myös tehokasta oikeussuojaa koskeva perusoikeus( ) ja oikeus hyvään hallintoon.( ) Jäsenvaltioiden on tunnetusti noudatettava( ) yhteisön oikeudessa yleisesti tunnustettuja yleisiä oikeusperiaatteita( ) ja erityisesti yhteisön perusoikeuksia,( ) kun ne toimivat yhteisön oikeuden soveltamisalalla.

32. Oikeudesta hyvään hallintoon seuraa hallintoelinten velvoite perustella päätöksensä.( ) Tällaiset perustelut eivät ole ainoastaan ilmaus hallintotoiminnan avoimuudesta vaan niillä pyritään myös erityisesti asettamaan yksityiset siihen asemaan, että he voivat asiaan vaikuttavista seikoista tietoisina harkita, onko heidän etujensa mukaista saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi.( ) Perusteluvelvollisuuden ja tehokasta oikeussuojaa koskevan perusoikeuden välillä on siten läheinen yhteys.

33. Näin ollen ei olisi hyvää hallintoa koskevan oikeuden eikä tehokasta oikeussuojaa koskevan perusoikeuden mukaista, mikäli viranomaiset voisivat antaa direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdassa säädetyn kahden kuukauden määräajan vain päättyä, ja tätä voitaisiin pitää ympäristöä koskevan tiedon saannista esitetyn pyynnön laillisena hylkäämisenä. Yhteisöjen tuomioistuin on tästä syystä johdonmukaisesti todennut, että kansalaiselle on ilmoitettava viran puolesta hänen pyyntönsä hylkäämisen perustelut – ei kuitenkaan välttämättä itse varsinaisen päätöksen yhteydessä mutta joka tapauksessa kahden kuukauden määräajan kuluessa.( )

34. Tätä taustaa vasten olen – toisin kuin hallintokantelun vastapuoli ja SDRB – Housieaux’n ja komission kanssa yhtä mieltä siitä, että pelkkä viranomaisen vaikeneminen kahden kuukauden määräajan keston ajan ei koskaan voi olla direktiivin kanssa yhteensopiva menettelytapa käsitellä ympäristöä koskevan tiedon saannista esitettyä pyyntöä. Viranomaisen vaikenemiselle laissa annettu merkitys sille esitetyn pyynnön hylkäämisenä saa pikemminkin olla aina vain toissijainen konstruktio, jonka avulla kansalaiselle mahdollistetaan tehokkaan oikeussuojan saaminen viranomaisen (lainvastaista) toimettomuutta vastaan muualta. Näin tulkittuna fiktio, jonka mukaan hiljaisuutta on pidettävä hylkäämisenä (tai hyväksymisenä), on ennen kaikkea keino ohjata viranomaisia. Sillä pyritään ensisijaisesti vahvistamaan niiden oikeuksia, joita asia koskee, ja parhaassa tapauksessa se saattaa lisäksi yleisesti nopeuttaa hallintoviranomaisten toimintaa.

35. Tällaiset fiktiot eivät ole yhteisön tasollakaan missään tapauksessa tuntemattomia. Tässä yhteydessä on erityisesti huomattava, että yhteisön ”avoimuusasetuksen” mukaan tiedon saantia Euroopan parlamentin, neuvoston tai komission asiakirjoista koskeva hakemus katsotaan hylätyksi, jos asianomainen toimielin ei anna vastausta tietoja pyytävän henkilön uudistettuunkaan hakemukseen määräajan kuluessa.( ) Samoin Euroopan yhteisöjen virkamiehiä koskevan lainsäädännön mukaan virkamiehen pyyntöä tai valitusta käsittelevän nimittävän viranomaisen vaikenemista on pidettävä hiljaisena hylkäämisenä.( ) Myös yhteisön kilpailuoikeudessa tunnetaan fiktioita, jotka liittyvät positiivisiin päätöksiin: siinä säädetään, että jos komissio ei ole tehnyt EY:n sulautuma-asetuksessa tarkoitettua päätöstä säädetyssä määräajassa, ilmoitettua keskittymää pidetään yhteismarkkinoille soveltuvaksi julistettuna;( ) sama pätee silloin, jos komissio ei aloita määräajassa sille ilmoitetun valtiontuen tutkimismenettelyä.( )

36. Tällaiset fiktiot ovat kuitenkin aina toissijaisia konstruktioita, joilla pyritään vahvistamaan asianomaisen oikeuksia. Tällaisilla fiktioilla ei missään tapauksessa poisteta vastuuta asianomaisilta yhteisön toimielimiltä tai vapauteta niitä lakiin perustuvasta velvoitteesta antaa tietoja pyytävälle henkilölle jokaisessa yksittäistapauksessa nimenomainen ja perusteltu vastaus.

37. Mikäli näet viranomaisen sallittaisiin vain antavan sille esitetyn pyynnön käsittelemiseen säädetyn määräajan kulua sen sijaan, että se antaisi siihen nimenomaisen vastauksen, yhteisön oikeuteen perustuva perusteluvelvoite tehtäisiin tyhjäksi.( ) Toisin kuin hallintokantelun vastapuoli väittää, viranomaisen vaikeneminen ei näet sellaisenaan voi vielä antaa minkäänlaista selitystä pyydetyn toimenpiteen hyväksymisen tai hylkäämisen perusteluista.( ) Esimerkiksi direktiivin 90/313 3 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaan ympäristöä koskevan tiedon saannista esitetty pyyntö on hylättävissä hyvin erilaisin perustein. Sama pätee siihen, jos asiakirjoihin sisältyvän tiedon saannista esitetty pyyntö mahdollisesti hylätään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan nojalla. Yrityskeskittymän tai valtiontuen yhteensopivuutta yhteismarkkinoille koskeva päätös edellyttää puolestaan yleensä jopa monitahoisten taloudellisten seikkojen arviointia. Siitä, mitkä syyt yksittäistapauksessa määräajan päättyessä olivat ratkaisevia viranomaisten vaikenemiselle ja olivatko viranomaiset ylipäänsä muodostaneet asiasta näkemyksensä määräajan kuluessa, ne, joita ratkaisu koskee (tietoja pyytävä henkilö tai kolmannet osapuolet),( ) voivat esittää ainoastaan olettamuksia. Se, että kansalainen joutuu turvautumaan olettamuksiin, ei olisi kuitenkaan hyväksyttävissä, kun otetaan huomioon hänen hyvää hallintoa koskeva oikeutensa ja tehokasta oikeussuojaa koskeva perusoikeutensa.

38. Yhteenvetona on näin ollen todettava seuraavaa:

Kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan ympäristöä koskevan tiedon saannista esitetty pyyntö voidaan hylätä perusteluitta pelkällä viranomaisen vaikenemisella kahden kuukauden määräajan keston ajan, on direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdan vastainen.

Kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan tehokkaan oikeussuojan antamiseksi viranomaisen vaikenemista kahden kuukauden määräajan keston ajan on pidettävä kansallisessa oikeusjärjestyksessä tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä, ei sitä vastoin ole kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 kohdan, luettuna yhdessä 4 artiklan kanssa, vastainen.

C Toinen kysymys: oikeussuojakeinot tilanteessa, jossa viranomainen ei ole tehnyt päätöstä

39. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään sitä, mikä on direktiivin 90/313 4 artiklassa tarkoitettu valituskelpoinen ”päätös”, jos viranomainen ei ole kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaisessa kahden kuukauden määräajassa antanut pyyntöön vastausta.

40. Ensi arviolta vaikuttaa siltä, että tähän kysymykseen on vastattu jo kysymykseen 3 edellä annetulla vastauksella. Kun asiaa tarkastellaan lähemmin ja otetaan erityisesti huomioon tiedossa oleva pääasian oikeudenkäyntiin liittyvä tosiseikasto, toisella kysymyksellä pitäisi kuitenkin selvittää tämän lisäksi, miten täytyy käsitellä niitä tapauksia, joissa implisiittistä hylkäämistä seuraa myöhemmin eli pyyntöön vastaamiseksi säädetyn kahden kuukauden määräajan päätyttyä nimenomainen (ainakin osittain hylkäävä) toimivaltaisen viranomaisen päätös.

41. Direktiivin 90/313 4 artiklassa asetetaan ainoastaan tehokkaan oikeussuojan antamisen tavoite, jota yhteisön perusoikeudetkin edellyttävät.( ) Tätä oikeussuojaa annetaan paitsi siinä tapauksessa, että ympäristöä koskevan tiedon saannista esitettyyn pyyntöön vastataan nimenomaisesti (ja ainakin osittain kielteisesti),( ) myös siinä tapauksessa, että viranomainen ei ryhdy toimenpiteisiin (vaikenee).( ) EY 249 artiklan 3 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden tehtävänä on kuitenkin valita muoto ja keinot, joilla tämä tavoite saavutetaan.

42. Se, että direktiivin 90/313 4 artiklassa puhutaan ”päätöksestä”, johon tietoja pyytävä henkilö voi ”hakea muutosta”, on ainoastaan yksi esimerkki oikeussuojasta siinä tilanteessa, jossa tietopyyntö on (ainakin osittain) hylätty nimenomaisella päätöksellä. Sen sijaan 4 artiklaan ei sisälly konkreettista esimerkkiä mahdollisesta oikeussuojakeinosta sen tapauksen varalta, että viranomainen ei ota tietopyyntöä huomioon eli vaikenee, ja tämä johtunee myös siitä, että oikeussuoja voidaan turvata viranomaisten toimettomuustapauksissa jäsenvaltioissa prosessioikeudellisesti täysin eri tavoin. Ajateltavissa on näet laiminlyöntikanteen( ) lisäksi erityisesti jo edellä mainittu lakiin perustuva fiktio vaikenemisesta hylkäämisen osoituksena, mikä liittyy siihen mahdollisuuteen, että tällaiseen implisiittiseen hylkäämiseen voidaan hakea muutosta.( )

43. Jäsenvaltioiden prosessiautonomian periaatteen( ) mukaan on siten – kuten jo kolmannen kysymyksen osalta todettiin( ) – täysin sallittua, että kansallisessa oikeussäännössä säädetään tehokkaan oikeussuojan myöntämiseksi siitä, että viranomaisen vaikenemista kahden kuukauden määräajan keston ajan on pidettävä kansallisen oikeusjärjestyksen perusteella valituskelpoisena päätöksenä.

44. Yhteisön oikeudessa asetetaan tosin jäsenvaltioiden prosessiautonomialle myös rajoituksia. Esimerkiksi menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yhteisön oikeuteen perustuvat oikeussubjektien oikeudet, eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että yhteisön oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).( )

45. Kansalliset prosessisäännöt, joiden mukaan silloin, kun viranomainen vaikenee, oikeussuojakeinot ovat käytettävissä vain tietyn määräajan, voivat olla tehokkuusperiaatteen kannalta ongelmallisia. Tilanne on vielä ongelmallisempi, jos kansallisen prosessioikeuden mukaan myöskään myöhemmästä nimenomaisesta hylkäävästä päätöksestä ei voida enää valittaa, koska aikaisemmin on ollut olemassa jo implisiittistä hylkäämistä koskenut fiktio, joka on perustunut viranomaisen vaikenemiseen, ja määräaika tämän implisiittisen hylkäämisen riitauttamiseksi on jo päättynyt.

46. Yhteisöjen tuomioistuin on tosin toisessa asiayhteydessä (perusteettomasti perittyjen maksujen palauttaminen) jo todennut, että kohtuullisten muutoksenhakua koskevien määräaikojen vahvistaminen oikeussuojan nimissä voi olla yhteisön oikeuden ja erityisesti tehokkuusperiaatteen mukaista.( ) Vastaavasti on kuviteltavissa, että pyynnön esittäjä menettää oikeutensa hakea muutosta myöhään tehtyyn (ja ainakin osittain hylkäävään) viranomaisen päätökseen, jos hän ei ole jo määräajassa hakenut muutosta tämän viranomaisen vaikenemisen perusteella. Tällaisesta muutoksenhakuoikeuden menettämisestä on säädetty esimerkiksi Euroopan yhteisöjen virkamiehiä koskevassa lainsäädännössä. Euroopan yhteisöjen virkamiestä koskeva kanteen nostamiselle säädetty määräaika alkaa kulua hänen valituksensa hiljaisesta hylkäämisestä;( ) myöhemmät työnantajana toimivan viranomaisen nimenomaiset päätökset voidaan riitauttaa ainoastaan siinä tapauksessa, että ne tehdään vielä alkuperäisen muutoksenhaun määräajan kuluessa.( )

47. Työnantajansa päätöksen riitauttavan Euroopan yhteisöjen virkamiehen tilannetta ei kuitenkaan voi rinnastaa sellaisen kansalaisen tilanteeseen, joka pyytää julkiselta taholta ympäristöä koskevaa tietoa. Virkamiehet saavat normaalisti jo heidät virkaan valittaessa tiedon virkamiesoikeuden keskeisestä sisällöstä, minkä lisäksi he tuntevat tavanomaiset virkamieskäytännöt. Tätä ei voida edellyttää kansalaiselta, etenkään jos hänellä ei ole juridisia tietoja. Tavallisesti ympäristöä koskevaa tietoa pyytävä henkilö ei tiedä, alkaako määräaika hänen pyyntöönsä vastaamiseksi kulua ja milloin se alkaa ja milloin alkaa kulua mahdolliselle muutoksenhaulle säädetty määräaika.

48. Jos pakottavaa muutoksenhaun määräaikaa, jonka kuluessa kansalaisen on riitautettava se, että viranomainen ei toimi, tarkastellaan tätä taustaa vasten, voi fiktiosta, jonka mukaan vaikeneminen tarkoittaa hylkäämistä ja jonka pitäisi edellä esitetyin tavoin juuri taata oikeussuojan tehokkuus, tulla kansalaiselle ansa. Valittaja toi tämän esiin suullisessa käsittelyssä: pyynnön esittäjä, joka vielä vastaamiselle säädetyn kahden kuukauden määräajan päätyttyä odottaa viranomaisen reaktiota eikä heti riitauta asiaa, rangaistaan hänen kärsivällisyydestään.

49. Kansalaisen oikeutta ympäristöä koskevan tiedon saannin vapauteen hankaloitetaan huomattavasti tällä tavalla. Tämä ei ole yhteensopiva direktiivin 90/313 tavoitteen kanssa, eli sen kanssa, että annetaan mahdollisuus saada tällaista tietoa ja helpottaa sitä.

50. Yhteenvetona on todettava seuraavaa:

Kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan tehokkaan oikeussuojan antamiseksi viranomaisen vaikenemista kahden kuukauden määräajan keston ajan on pidettävä kansallisessa oikeusjärjestyksessä tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä, ei ole direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdan, luettuna yhdessä 4 artiklan kanssa, vastainen.

Tästä riippumatta kansallisen lainsäädännön mukaan on voitava kuitenkin hakea muutosta viranomaisen nimenomaiseen päätökseen, jolla tämä kahden kuukauden määräajan päätyttyä ainakin osittain hylkää pyynnön saada ympäristöä koskevaa tietoa.

D Neljäs kysymys: viranomaisten vaikeneminen, kun kyseessä ovat ohjeelliset määräajat

51. Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen ehdottamani vastaus – direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohtaan sisältyy pakottava määräaika eikä pelkkä ohjeellinen määräaika – neljänteen kysymykseen ei tarvitse vastata.

VI Ratkaisuehdotus

52. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi Belgian Conseil d’État’n sille esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta 7 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/313/ETY 3 artiklan 4 kohdassa säädetty määräaika on jäsenvaltioiden viranomaisten kannalta pakottava.

2) Kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan ympäristöä koskevan tiedon saannista esitetty pyyntö voidaan hylätä perusteluitta pelkällä viranomaisen vaikenemisella kahden kuukauden määräajan keston ajan, on direktiivin 90/313 3 artiklan 4 kohdan vastainen.

Kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan tehokkaan oikeussuojan antamiseksi viranomaisen vaikenemista kahden kuukauden määräajan keston ajan on pidettävä kansallisessa oikeusjärjestyksessä tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä, ei sitä vastoin ole kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 kohdan, luettuna yhdessä 4 artiklan kanssa, vastainen.

Tästä riippumatta kansallisen lainsäädännön mukaan on voitava kuitenkin hakea muutosta viranomaisen nimenomaiseen päätökseen, jolla tämä kahden kuukauden määräajan päätyttyä ainakin osittain hylkää pyynnön saada ympäristöä koskevaa tietoa.