JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PRIIT PIKAMÄE

9 päivänä syyskuuta 2020 ( 1 )

Yhdistetyt asiat C-225/19 ja C-226/19

R.N.N.S. (C-225/19) ja

K.A. (C-226/19)

vastaan

Minister van Buitenlandse Zaken

(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haagin alioikeus, Haarlemin istuntopaikka, Alankomaat))

Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Asetus (EY) N:o 810/2009 – 32 artikla – Yhteisön viisumisäännöstö – Viisumin epäämispäätös – Hakijan oikeus hakea muutosta päätökseen – Oikeus muutoksenhakuun tuomioistuimessa – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – Hyvä hallintotapa

I Johdanto

1. Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haagin alioikeus, Haarlemin istuntopaikka, Alankomaat) tiedustelee SEUT 267 artiklan nojalla esittämillään kahdella ennakkoratkaisupyynnöllä tulkintaa yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 ( 2 ) 32 artiklasta luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 ja 47 artiklan kanssa.

2. Ennakkoratkaisupyynnöt liittyvät kahteen oikeusriitaan, joiden osapuolina ovat pääasioiden kantajat ja Alankomaiden toimivaltaiset viranomaiset ja joissa on kyse siitä, että kyseiset viranomaiset ovat hylänneet kummankin kantajan viisumihakemukset. Unionin tuomioistuimelle esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten tarkoituksena on lähinnä saada vastaus siihen, täytyykö jäsenvaltion, joka tekee lopullisen päätöksen viisumihakemuksen hylkäämisestä viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan nojalla toisen jäsenvaltion vastustettua viisumin myöntämistä siitä jonkin jäsenvaltion yleiseen järjestykseen, sisäiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen tai sen kansainvälisiin suhteisiin kohdistuvan välittömän uhan perusteella, ilmoittaa epäämispäätöksessään tai myöhemmän muutoksenhaun aikana, mikä jäsenvaltio on vastustanut viisumin myöntämistä ja mitkä aineelliset perustelut se on siinä yhteydessä esittänyt. Toinen pääasian oikeusriitojen taustalla olevista kysymyksistä koskee kyseisen, viisumin myöntämistä koskevan vastustamisen riitauttamista varten käytettävissä olevia muutoksenhakukeinoja.

3. Unionin tuomioistuin saa näiden asioiden yhteydessä uudestaan tilaisuuden lausua perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuvista tehokkaista oikeussuojakeinoista yhteisen viisumipolitiikan alalla, jolle on ominaista lainsäädännön osittainen yhdenmukaistaminen ( 3 ) ja jolla jäsenvaltioilla on yhä huomattava menettelyllinen autonomia huolimatta siitä, että viisumisäännöstö yhtenäisten viisumien myöntämistä, mitätöintiä tai kumoamista säätelevänä välineenä lähtökohtaisesti edellyttää, että jäsenvaltioiden kaikki niin toimeenpano- kuin tuomiovaltaa käyttävät viranomaiset soveltavat sitä yhtenäisesti, ( 4 ) jotta voitaisiin taata yhteisen viisumipolitiikan johdonmukainen täytäntöönpano.

4. Unionin lainsäätäjä on jättänyt jäsenvaltioiden tehtäväksi varmistaa viisumisäännöstön säännösten soveltaminen niiden omien menettelysääntöjen mukaisesti, mutta se on kuitenkin asettanut niille velvoitteen noudattaa tiettyjä unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettuja ja oikeusvaltioperiaatetta ilmentäviä menettelyllisiä takeita, joita ovat perusteluvelvollisuus ja muutoksenhakuoikeus. Unionin tuomioistuimen on nyt selvitettävä kyseisten menettelyllisten takeiden laajuutta ja selitettävä, millä tavoin ne kuuluisi panna täytäntöön kansallisten menettelysääntöjen soveltamisen yhteydessä silloin, kun viisumin epäämispäätökseen haetaan muutosta, ottaen samalla huomioon yhteisen viisumipolitiikan erityispiirteet. Tällöin unionin tuomioistuin ei ainoastaan puolusta oikeusvaltioperiaatetta vaan myös edistää osaltaan yhteisen viisumipolitiikan tavoitteiden saavuttamista.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Perusoikeuskirja

5. Perusoikeuskirjan 41 artiklan sanamuoto on seuraava: ”1. Jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. 2. Tähän oikeuteen sisältyy erityisesti: a) jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti; b) jokaisen oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ottaen huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset; c) hallintoelinten velvollisuus perustella päätöksensä. – –”

6. Perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa: ”Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.”

7. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 artiklan sanamuoto on seuraava: ”Tämän perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. Tämän vuoksi ne kunnioittavat tämän perusoikeuskirjan mukaisia oikeuksia, noudattavat sen sisältämiä periaatteita ja edistävät niiden soveltamista kukin toimivaltansa mukaisesti ja unionille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoja noudattaen.”

8. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.”

B Viisumisäännöstö

9. Viisumisäännöstön johdanto-osan 28 ja 29 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(28) Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa tämän asetuksen tavoitetta, joka on sellaisten viisumien myöntämistä koskevien menettelyjen ja edellytysten vahvistaminen, joita sovelletaan, kun jäsenvaltioiden kautta tapahtuvan kauttakulun tai jäsenvaltioiden alueella oleskelun on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta kuuden kuukauden aikana, vaan se voidaan saavuttaa paremmin yhteisön tasolla, joten yhteisö voi toteuttaa toimenpiteitä perustamissopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä asetuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. (29) Tässä asetuksessa noudatetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä – – yleissopimuksessa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.”

10. Viisumisäännöstön 1 artiklan 1 kohta kuuluu seuraavasti: ”Tällä asetuksella vahvistetaan viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, joita sovelletaan silloin, kun jäsenvaltioiden kautta tapahtuvan kauttakulun tai jäsenvaltioiden alueella oleskelun on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta minkä hyvänsä kuuden kuukauden jakson aikana.”

11. Viisumisäännöstön 2 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Tätä asetusta sovellettaessa tarkoitetaan – – 2) ’viisumilla’ jäsenvaltion myöntämää lupaa, joka tarvitaan a) jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaan kauttakulkuun tai jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta minkä hyvänsä kuuden kuukauden jakson aikana ensimmäisestä maahantulosta jäsenvaltioiden alueelle; – – 3) ’yhtenäisellä viisumilla’ kaikkien jäsenvaltioiden alueella voimassa olevaa viisumia; – –”

12. Viisumisäännöstön 22 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltio voi vaatia, että muiden jäsenvaltioiden keskusviranomaisten on kuultava sen keskusviranomaisia tutkittaessa tiettyjen kolmansien maiden kansalaisten tai tiettyihin ryhmiin kuuluvien kolmansien maiden kansalaisten jättämiä hakemuksia. Tällaista kuulemista ei sovelleta lentokentän kauttakulkuviisumeja koskeviin hakemuksiin. 2. Kuultujen keskusviranomaisten on annettava lopullinen vastauksensa seitsemän kalenteripäivän kuluessa kuulemisesta. Jos vastausta ei ole annettu tässä määräajassa, katsotaan, ettei niillä ole perusteita vastustaa viisumin myöntämistä. 3. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kyseistä ennalta kuulemista koskevan vaatimuksen esittämisestä tai sen peruuttamisesta ennen kuin sitä aletaan soveltaa. Kyseiset tiedot on annettava myös paikallisen Schengen-yhteistyön puitteissa asianomaisella toimialueella. 4. Komissio tiedottaa jäsenvaltioille tällaisista ilmoituksista. 5. VIS-asetuksen 46 artiklassa tarkoitetusta Schengenin konsultointiverkoston korvaamispäivästä alkaen ennalta kuuleminen suoritetaan mainitun asetuksen 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti.”

13. Viisumisäännöstön 32 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa: ”1. Rajoittamatta 25 artiklan 1 kohdan soveltamista viisumi evätään a) jos hakija: – – vi) saattaa muodostaa uhan jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 19 kohdan mukaisesti tai kansainvälisille suhteille, erityisesti, jos hänet on jäsenvaltioiden kansallisissa tietokannoissa samoin perustein määrätty maahantulokieltoon; – – 2. Epäämispäätös ja sen perusteena olevat syyt on ilmoitettava hakijalle liitteessä VI olevalla vakiolomakkeella. 3. Hakijalla on oikeus hakea muutosta viisumihakemuksen epäämispäätökseen. Muutosta on haettava siltä jäsenvaltiolta, joka on tehnyt hakemusta koskevan lopullisen päätöksen, kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden on annettava hakijoille tiedot muutoksenhaun yhteydessä noudatettavasta menettelystä liitteen VI mukaisesti.”

14. Viisumisäännöstön liite VI sisältää viisumihakemuksia koskevien päätösten yhteydessä käytettävän vakiolomakkeen. Siinä luetellaan päätöksen perustelemista varten epäämisperusteita rastittaviksi. Epäämisperuste N:o 5 kuuluu seuraavasti: ”… (jäsenvaltio) on määrännyt hakijan maahantulokieltoon Schengenin tietojärjestelmässä (SIS).”

15. Epäämisperuste N:o 6 kuuluu seuraavasti: ”Yksi tai useampi jäsenvaltio katsoo, että hakija muodostaa uhkan yhden tai useamman jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle, kansanterveydelle asetuksen (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö) 2 artiklan 19 kohdassa määritellyllä tavalla tai kansainvälisille suhteille.”

C VIS-asetus

16. Viisumitietojärjestelmästä (VIS) ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevasta jäsenvaltioiden välisestä tietojenvaihdosta 9.7.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 767/2008 ( 5 ) (jäljempänä VIS-asetus) 38 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Kenellä tahansa on oikeus saada tietoonsa viisumitietojärjestelmään tallennetut itseään koskevat tiedot ja tiedot viisumitietojärjestelmään siirtänyt jäsenvaltio, tämän rajoittamatta velvollisuutta ilmoittaa muita tietoja direktiivin 95/46/EY 12 artiklan a kohdan mukaisesti. Ainoastaan jäsenvaltio voi antaa luvan tutustua tietoihin. Kunkin jäsenvaltion on kirjattava tällaista lupaa koskevat pyynnöt. 2. Kuka tahansa voi pyytää, että häntä koskevat virheelliset tiedot oikaistaan ja että lainvastaisesti tallennetut tiedot poistetaan. Vastuussa olevan jäsenvaltion on omien lakiensa, asetustensa ja menettelyjensä mukaisesti mahdollisimman pian oikaistava tiedot tai poistettava ne. 3. Jos 2 kohdassa säädetty pyyntö esitetään muulle kuin vastuussa olevalle jäsenvaltiolle, on sen jäsenvaltion viranomaisten, jolle pyyntö on esitetty, otettava yhteyttä vastuussa olevan jäsenvaltion viranomaisiin 14 päivän kuluessa. Vastuussa olevan jäsenvaltion on kuukauden kuluessa tarkistettava tietojen oikeellisuus ja se, onko niiden käsittely viisumitietojärjestelmässä tapahtunut lainmukaisesti. 4. Jos viisumitietojärjestelmässä olevat tiedot osoittautuvat virheellisiksi tai jos ne on tallennettu lainvastaisesti, vastuussa olevan jäsenvaltion on oikaistava tiedot tai poistettava ne 24 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Vastuussa olevan jäsenvaltion on ilmoitettava viipymättä asianomaiselle henkilölle kirjallisesti häntä koskevien tietojen oikaisusta tai niiden poistamisesta. 5. Jos vastuussa oleva jäsenvaltio ei ole samaa mieltä siitä, että viisumitietojärjestelmään tallennetut tiedot ovat virheellisiä tai että ne on tallennettu lainvastaisesti, sen on annettava asianomaiselle henkilölle viipymättä kirjallinen selvitys siitä, miksi se ei aio oikaista tai poistaa häntä koskevia tietoja. 6. Vastuussa olevan jäsenvaltion on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle myös siitä, mitä toimenpiteitä hän voi toteuttaa, jollei hän hyväksy saamaansa selvitystä. Ilmoitukseen on sisällytettävä tiedot siitä, miten voi panna vireille kanteen tai tehdä kantelun kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille tai tuomioistuimille, sekä avusta, jota on saatavilla muun muassa 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilta kansallisilta valvontaviranomaisilta kyseisen jäsenvaltion lakien, asetusten ja menettelyjen mukaisesti.”

17. VIS-asetuksen 40 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Kenellä tahansa on oltava kussakin jäsenvaltiossa oikeus panna vireille kanne tai tehdä kantelu sen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille tai toimivaltaiselle tuomioistuimelle, joka on evännyt häneltä 38 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyn oikeuden tutustua itseään koskeviin tietoihin tai oikaista niitä tai poistaa ne.”

III Tosiseikat, pääasioiden menettelyt ja ennakkoratkaisukysymykset

18. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin perustelee tarvetta ennakkoratkaisukysymysten esittämiseen unionin tuomioistuimelle kummankin asian kohdalla samalla tavoin muuten paitsi kantajien yksilöllisen tilanteen osalta.

19. Pääasian kantaja asiassa C-225/19, R.N.N.S., on Egyptissä asuva Egyptin kansalainen. Hän avioitui Alankomaiden kansalaisen kanssa 28.8.2017.

20. Hän haki 7.6.2017 Schengen-viisumia Alankomaiden ulkoasiainministeriltä (Minister van Buitenlandse Zaken, jäljempänä ulkoministeri) vieraillakseen tulevien, Alankomaissa asuvien appivanhempiensa luona.

21. Ulkoministeri epäsi häneltä viisumin 19.6.2017 tekemällään päätöksellä. Epäämispäätöstä perusteltiin sillä, että yksi tai useampi jäsenvaltio, tässä tapauksessa Unkari, katsovat R.N.N.S:n muodostavan Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 19 alakohdassa tarkoitetun uhan jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle tai sen kansainvälisille suhteille.

22. Ulkoministeri hylkäsi 31.10.2017 perusteettomana oikaisuvaatimuksen, jonka R.N.N.S. oli tehnyt kyseisestä päätöksestä.

23. R.N.N.S. nosti viimeksi mainitusta päätöksestä kanteen ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa 22.11.2017 esittäen, ettei hänen voida katsoa muodostavan uhkaa jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle tai sen kansainvälisille suhteille. Kantaja vetoaa erityisesti tehokkaan oikeussuojan puuttumiseen, sillä hän ei väittämänsä mukaan pysty riitauttamaan ulkoministerin epäämispäätöstä aineellisesti. Ulkoministerin mukaan Unkarin epäämisperusteen aineellista sisältöä ei voida tutkia Alankomaissa, minkä vuoksi katsottiin, että R.N.N.S:n olisi saatettava asia Unkarin tuomioistuinten käsiteltäväksi.

24. Pääasian kantaja asiassa C-226/19, K.A., on Saudi-Arabiassa asuva Syyrian kansalainen. Nainen on leski, ja hänellä on aikuiset lapset, joista yksi asuu Ruotsissa ja kolme Alankomaissa.

25. K.A. haki 2.1.2018 Schengen-viisumia ulkoministeriltä voidakseen vierailla Alankomaissa asuvan poikansa luona.

26. Ministeri epäsi häneltä viisumin 15.1.2018 tekemällään päätöksellä. Epäämispäätöstä perusteltiin sillä, että yksi tai useampi jäsenvaltio, tässä tapauksessa Saksan liittotasavalta, katsovat K.A:n muodostavan Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 19 alakohdassa tarkoitetun uhan jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle tai sen kansainvälisille suhteille.

27. Ulkoministeri hylkäsi 14.5.2018 perusteettomana oikaisuvaatimuksen, jonka K.A. oli tehnyt kyseisestä päätöksestä. Oikaisumenettelyssä kantaja vaati ulkoministeriä pyytämään Saksan viranomaisilta täsmällisempiä tietoja syistä, joiden vuoksi ne katsovat kantajan muodostavan sellaisen uhan. Ulkoministerin mukaan Alankomaiden kuningaskunnalla ei kuitenkaan ole viisumisäännöstön mukaan minkäänlaista velvoitetta pyytää sellaisia tietoja Saksan viranomaisilta.

28. K.A. nosti viimeksi mainitusta päätöksestä kanteen ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa 28.5.2018 esittäen, ettei hänen voida katsoa muodostavan uhkaa jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle tai sen kansainvälisille suhteille. K.A. vetoaa erityisesti tehokkaan oikeussuojan puuttumiseen, sillä hän ei väittämänsä mukaan pysty riitauttamaan epäämisperustetta, sillä se on muotoiltu liian yleisluontoisesti. K.A., joka viittaa erityisesti perusoikeuskirjan 41 artiklaan, katsoo, että ulkoministerin olisi kuulunut tiedustella Saksan viranomaisten päätöksen taustalla olevia aineellisia perusteita.

29. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin huomauttaa, että kummankaan oikeudenkäynnin kantajasta ei ole tehty viisumin epäämistä varten ilmoitusta viisumitietojärjestelmässä (VIS) eikä heitä ole määrätty Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon Schengenin tietojärjestelmässä (SIS).

30. Kummassakin pääasian oikeudenkäynnissä on kyse siitä, voidaanko – ja kuinka – tarkistaa viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdassa esitetty epäämisperuste silloin, kun on nostettu kanne viisumin epäämisestä tehdystä lopullisesta päätöksestä, ja merkitseekö tämän kaltainen tarkistaminen tehokasta oikeussuojakeinoa.

31. Näissä olosuhteissa rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää kummassakin ratkaistavanaan olevassa riita-asiassa unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko tapauksessa, jossa haetaan viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla muutosta lopulliseen päätökseen, jolla viisumi on evätty viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdassa mainitulla perusteella, kyse Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitetuista tehokkaista oikeussuojakeinoista, kun olosuhteet ovat seuraavat: – jäsenvaltio on perustellut päätöstä vain seuraavasti: 'yksi tai useampi jäsenvaltio katsoo teidän voivan muodostaa uhan jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 19 alakohdan, nyttemmin 21 alakohdan, mukaisesti tai kansainvälisille suhteille' – jäsenvaltio ei ilmoita päätöksen tai muutoksenhakuasian yhteydessä, mihin viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdassa mainituista neljästä syystä epääminen perustuu – jäsenvaltio ei muutoksenhakuasian yhteydessä tarkenna sisällöltään tai perusteiltaan syytä tai syitä, joihin toisen jäsenvaltion (tai toisten jäsenvaltioiden) esittämä vastustus pohjautui? 2) Onko ensimmäisessä kysymyksessä hahmotelluissa olosuhteissa kyse Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa tarkoitetusta hyvästä hallinnosta, erityisesti kun ajatellaan hallintoelinten velvollisuutta perustella päätöksensä? 3) a) Onko ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen vastattava toisin, jos jäsenvaltio lopullisessa viisumipäätöksessä viittaa toisessa jäsenvaltiossa tosiasiallisesti käytettävissä olevaan ja riittävän selvästi tarkennettuun muutoksenhakumahdollisuuteen, joka kohdistuu siihen nimeltä mainittuun kyseisessä toisessa jäsenvaltiossa (tai kyseisissä toisissa jäsenvaltioissa) toimivaan vastuussa olevaan viranomaiseen, joka vastusti (tai jotka vastustivat) viisumin myöntämistä viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdassa tarkoitetuista syistä, ja jonka yhteydessä kyseinen epäämisperuste voidaan riitauttaa? b) Edellyttääkö myöntävän vastauksen antaminen ensimmäiseen kysymykseen kolmannen kysymyksen a kohdan valossa, että lopullisen päätöksen tehneessä jäsenvaltiossa tähän jäsenvaltioon kohdistuvassa muutoksenhakuasiassa tehtävää päätöstä lykätään, kunnes hakijalla on ollut tilaisuus käyttää toisessa jäsenvaltiossa (tai toisissa jäsenvaltioissa) olevaa muutoksenhakumahdollisuutta, ja jos hakija käyttää tätä tilaisuutta, kyseisessä muutoksenhakuasiassa on saatu (lopullinen) päätös? 4) Onko kysymyksiin vastattaessa merkitystä sillä, voidaanko viisumin myöntämistä vastustaneelle jäsenvaltiolle (tai vastustaneille jäsenvaltioille) (sen tai niiden viranomaiselle) antaa tilaisuus toimia lopullista viisumipäätöstä koskevassa muutoksenhakuasiassa toisena vastapuolena ja perustella siinä yhteydessä syytä tai syitä, joihin sen vastustus pohjautuu?”

A Menettely unionin tuomioistuimessa

32. Ennakkoratkaisupyynnöt, jotka on päivätty 5.3.2019, saapuivat unionin tuomioistuimen kirjaamoon 14.3.2019.

33. Pääasian asianosaiset, Alankomaiden, Tšekin, Saksan, Italian, Liettuan ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio ovat jättäneet kirjalliset huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisessa määräajassa.

34. Unionin tuomioistuin esitti prosessinjohtotoimenpiteenä 30.4.2020 kaikille osapuolille kysymyksiä, jotka edellyttivät kirjallisia vastauksia. Kirjalliset huomautukset saapuivat asetetussa määräajassa.

IV Oikeudellinen tarkastelu

A Alustavat huomiot

a) Tarve viisumisäännöstön yhtenäiseeni soveltamiseen, vaikka alaa ei ole täysin yhdenmukaistettu

35. Ennen unionin tuomioistuimelle esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten tarkastelua on syytä palauttaa mieleen viisumisäännöstön tärkeä asema ja tämän oikeudellisen välineen lainsäädännöllinen tarkoitus. Viisumisäännöstön 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti säännöstöllä vahvistetaan viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, joita sovelletaan silloin, kun jäsenvaltioiden kautta tapahtuvan kauttakulun tai jäsenvaltioiden alueella oleskelun on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta minkä hyvänsä kuuden kuukauden jakson aikana. Säännöstön antamisen tarkoituksena oli päästä eroon aiemmista, toisistaan poikkeavista säännöistä erityisesti maahantuloa koskevien keskeisten edellytysten ja menettelyllisten takeiden osalta, joihin kuuluvat perusteluvelvollisuus ja oikeus hakea muutosta epäämispäätöksiin. Unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli yhdenmukaistaa kyseisiä edellytyksiä estääkseen edullisimman viisumikohtelun etsimisen (visa shopping) ja taatakseen viisuminhakijoiden samanarvoisen kohtelun, kuten viisumisäännöstön johdanto-osan 18 perustelukappaleesta ilmenee.

36. On kuitenkin ilmeistä, että koska tätä alaa ei ole täysin yhdenmukaistettu, tietyt näkökohdat, jotka lähinnä liittyvät viisumien myöntämiseen, kuuluvat jäsenvaltioiden lainsäädäntövaltaan. Se johtuu ensinnäkin siitä, että unioni ei ole käyttänyt toimivaltaa, jonka se SEUT 4 artiklan 2 kohdan j alakohdan nojalla jakaa jäsenvaltioiden kanssa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. Jäsenvaltioiden toimivalta voi myös johtua nimenomaisesta viittauksesta jäsenvaltioiden oikeuteen. Lisäksi niille voidaan myöntää harkintavaltaa erityisten tehtävien suorittamisessa. Yhtäältä unionin ja toisaalta jäsenvaltioiden toimivalta lainsäädännön tai toimeenpanon alalla on siis pääteltävä tapauskohtaisesti tulkitsemalla asiaankuuluvia säännöksiä.

2. Tiettyjen näkökohtien poliittinen arkaluonteisuus

37. Kaikkien poliittisen kompromissin tuloksena syntyneiden säädösten tavoin myös viisumisäännöstössä on havaittavissa arkaluonteisina pidettyjä näkökohtia, joista jäsenvaltiot ovat halunneet säännellä itse. Viisumisäännöstön syntyhistoria antaa viitteitä tiettyjen näkökohtien arkaluonteisuudesta, ja niihin kuuluvat muun muassa viisumihakemuksen epäämispäätöksen perusteleminen sekä hakijan muutoksenhakuoikeus, joista pääasioissa nimenomaisesti on kyse. ( 6 )

38. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa jo totesin, se ei kuitenkaan tarkoita, että jäsenvaltiot olisi vapautettava velvoitteesta noudattaa perusoikeuskirjan 47 artiklassa asetettuja menettelyllisiä takeita niiden soveltaessa unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Toisaalta osoittautuu välttämättömäksi ottaa huomioon yhteisen viisumipolitiikan erityispiirteet ja jäsenvaltioiden esiin tuomat turvallisuusnäkökohdat, joilla voitaisiin perustella oikeasuhtaisia rajoituksia kyseisiin menettelyllisiin takeisiin.

B Ensimmäinen kysymys

1. Yleisiä näkökohtia

a) Jäsenvaltioihin kohdistuvat pääasioiden kantajien väitteet

39. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä sitä, noudatetaanko päätöksellä, jolla toimivaltainen kansallinen viranomainen epää viisumin viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdassa mainitun epäämisperusteen nojalla, perusoikeuskirjan 47 artiklassa taattua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, jos päätöksestä ilmoitetaan viisuminhakijalle viisumisäännöstön 32 artiklan 2 kohdan mukaisesti kyseisen säännöstön liitteen VI vakiolomakkeella. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, vakiolomake ei mahdollista viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdassa tarkoitettujen, erilaisissa tapauksissa sovellettavien eri uhkaluokkien erottamista toisistaan eikä yksityiskohtaisten tietojen saamista toisen jäsenvaltion esittämän vastustuksen taustalla olevan yhden tai useamman syyn sisällöstä tai perusteesta, ottaen huomioon, että lopullisen päätöksen tekevä jäsenvaltio voi lähtökohtaisesti vain rastittaa vakiolomakkeen 6 kohdan.

40. Unionin tuomioistuimelle esitetty kysymys, jonka tarkoituksena on varmistua viisumisäännöstön asiaankuuluvien säännösten ja niihin liittyvän hallintokäytännön yhteensopivuudesta perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, selittyy sillä, että pääasioiden kantajat moittivat kansallisia viranomaisia ensinnäkin siitä, että ne eivät perustele epäämispäätöksiään riittävästi, ja toiseksi siitä, että ne estävät kantajia käyttämästä muutoksenhakuoikeuttaan kyseisten päätösten osalta. Epäämispäätösten väitetysti riittämätön perusteleminen näyttäisi loukkaavan pääasioiden kantajien oikeuksia useilta osin, mitä ei voitane suoralta kädeltä sulkea pois varsinkaan, koska viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus säätää viisumin epääviä päätöksiä koskevasta muutoksenhakumenettelystä, jonka jossain vaiheessa on taattava oikeus muutoksenhakuun tuomioistuimessa. ( 7 )

41. Jotta hakija voisi hyödyntää jäsenvaltioiden käyttöön ottamia muutoksenhakukeinoja asianmukaisesti, hänelle on ilmoitettava epäämispäätöksen perusteluista. Ainoastaan tällä edellytyksellä hän voi tehdä tietoisen päätöksen siitä, kannattaako hänen viedä asia toimivaltaiseen tuomioistuimeen. Tuomioistuimen on puolestaan tunnettava perustelut voidakseen harjoittaa kyseessä olevaan kansalliseen päätökseen kohdistuvaa laillisuusvalvontaa. ( 8 ) Perusteluvelvollisuudella on siis kaksitahoinen tavoite, joka on otettava huomioon tehokkaan muutoksenhaun varmistamiseksi. Noita kahta näkökohtaa on selvyyden vuoksi syytä tarkastella erillään: yhtäältä sitä, millä tavoin viisumin epäämisestä ilmoitetaan hakijalle, ja toisaalta päätökseen kohdistuvaa laillisuusvalvontaa.

b) Tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden soveltamisala ja perusoikeuskirjan mukaiset rajoitukset

42. Pääasioiden kantajien asema kolmansien maiden kansalaisina ei ole esteenä perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltamiseen näissä asioissa. Kuten unionin tuomioistuin vahvistikin tuomiossaan El Hassani ( 9 ), hakijoille on taattu oikeus viisumin epäämispäätöksen laillisuusvalvontaan tuomioistuimessa menettelyn jossain vaiheessa. Sikäli kuin kyseisen laillisuusvalvonnan tehokas harjoittaminen edellyttää viisumin epäämispäätöksen perustelemista, kuten edellä on selvitetty, ( 10 ) hakijalle on turvattava oikeus saada tietoonsa epäämispäätöksen perusteet. Näin ollen on todettava, että myös kolmansien maiden kansalaiset kuuluvat perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltamisalaan ja voivat siten vedota oikeuteen, joka heillä on tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin kansallisissa viranomaisissa. ( 11 )

43. On kuitenkin otettava huomioon, kuten unionin tuomioistuin huomautti tuomiossa ZZ ( 12 ), että perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa sallitaan tietyin edellytyksin rajoituksia perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien käyttöön, mukaan lukien oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Kyseisessä määräyksessä vaaditaan, että rajoitukset on toteutettava kyseisen perusoikeuden keskeistä sisältöä kunnioittaen, ja edellytetään lisäksi, että suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoitukset ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita. Tässä asiassa näkisin, että antaessaan viisumisäännöstöä unionin lainsäätäjä on punninnut keskenään yhtäältä oikeusvaltioperiaatteen takaamista ja toisaalta yleisen turvallisuuden suojelemista koskevia intressejä, mikä näkyy selvästi kyseisestä lainsäädännöstä. Oikeusvaltioperiaatteen takeita, tarkemmin sanoen velvoitetta perustella hallintotoimet, samoin kuin mahdollisuuksia hakea niihin muutosta voidaan, kuten jäljempänä selvitetään, rajoittaa yleisen turvallisuuden nimissä. ( 13 )

44. Asianmukaisen vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisukysymyksiin on asiaankuuluvia säännöksiä tulkitsemalla selvitettävä, minkä arvon unionin lainsäätäjä on antanut kyseisille intresseille ja missä määrin se on halunnut suojella niitä. Tuo tulkinta tuo esiin yhteistä viisumipolitiikkaa koskevan unionin oikeuden nykyisen kehitysvaiheen. Kuten edellä totesin, tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön johdetussa oikeudessa, tarkastelussa aion keskittyä kahteen näkökohtaan: siihen, millä tavoin viisumin epäämisestä ilmoitetaan hakijalle, ja kyseiseen hallinnolliseen päätökseen kohdistuvaan laillisuusvalvontaan.

2. Tapa, jolla viisumin epäämisestä ilmoitetaan hakijalle

45. Totean heti alkuun, että unionin tuomioistuin on ilmaissut hyvin yleisluontoisesti kantansa siitä, millä tavoin asianomaiselle on ilmoitettava häntä koskevan hallinnollisen päätöksen perusteluista, ja vaatinut ainoastaan, että hänen on voitava saada tietoonsa perustelut ”joko suoraan päätöksestä itsestään tai ilmoituksella asianomaisen pyynnöstä, millä ei puututa toimivaltaisen tuomioistuimen oikeuteen vaatia kyseessä olevaa viranomaista ilmoittamaan ne”. ( 14 ) Perusteluiden ilmoittaminen voi näin ollen tapahtua lähtökohtaisesti kolmella eri tavalla.

46. Kun tarkastellaan erityisesti viisumisäännöstön tiettyjä säännöksiä, on huomattava, että sen 32 artiklan 1 kohdassa säädetään, että viisumi evätään, jos hakija saattaa muodostaa uhan jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 19 alakohdan mukaisesti tai kansainvälisille suhteille, erityisesti, jos hänet on jäsenvaltioiden kansallisissa tietokannoissa samoin perustein määrätty maahantulokieltoon. Viisumisäännöstön 32 artiklan 2 kohdan nojalla epäämispäätös ja sen perusteena olevat syyt ilmoitetaan hakijalle säännöstön liitteessä VI olevalla vakiolomakkeella. Epäämispäätös kuvastaa lopullisen päätöksen tekevän jäsenvaltion päätelmiä sen suorittamasta tutkimisesta sekä viisumisäännöstön 22 artiklassa tarkoitetun kuulemisen lopputulosta. On kuitenkin huomattava, että jäsenvaltioiden on periaatteessa mahdollista vain rastittaa vakiolomakkeen 6 kohta, jossa luetellaan epäämisperusteet, ja olla antamatta asianomaiselle muita tietoja. Vakiolomakkeessa ei siis erotella toisistaan viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdassa mainittuja erityisiä epäämisperusteita.

47. Näin ollen hakijalle ilmoitetaan viisumin epäämisperusteista hyvin yleisluontoisesti ja suppeasti. Se ei toki estä jäsenvaltioita – kuten komissio huomautuksissaan aiheellisesti toteaa – mainitsemasta kyseisiä tietoja lomakkeella, esimerkiksi täyttämällä huomautuksia-kentän. Tuo tila tarjoaisikin lähtökohtaisesti mahdollisuuden antaa hakijan kannalta hyödyllisiä tietoja, jotta hänen olisi helpompi ymmärtää epäämisperusteita, tunnistaa mahdolliset virheet ja hakea oikaisua toimivaltaiselta kansalliselta viranomaiselta. Tältä osin on painotettava sitä, että vaikka velvollisuutta tarkempien tietojen antamiseen ei voida johtaa edellä mainituista säännöksistä, siihen on kuitenkin varattu mahdollisuus vakiolomakkeessa, joka itsessään on kiinteä osa viisumisäännöstöä. Onkin lähdettävä siitä olettamuksesta, että vakiolomake, jolla esitetään yksi tai useampi epäämisperuste ja joka sisältää jäsenvaltioiden mahdollisia huomautuksia, edustaa niitä vähimmäistietoja, jotka unionin lainsäätäjä on katsonut riittäviksi, jotta oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen kannalta keskeinen viisuminepäämispäätösten perustelemisvelvollisuus täyttyisi.

48. Lisäksi asiakirja-aineistosta ilmenee, että kantajat saivat Alankomaiden viranomaisille esittämästään pyynnöstä tietää, mitkä jäsenvaltiot olivat viisumisäännöstön 22 artiklan mukaisen kuulemisen yhteydessä vastustaneet viisumien myöntämistä. Onkin todettava, että kansallisessa hallintomenettelyssä voidaan varata mahdollisuus toimittaa hakijan kannalta hyödyllisiä lisätietoja, joilla näin täydennetään epäämispäätöksen perusteluita. Olen samaa mieltä kuin Saksan hallitus, jonka mielestä viisumin myöntämistä vastustaneiden jäsenvaltioiden nimet on ilmaistava hakijan nimenomaisesta pyynnöstä, jotta voitaisiin taata mahdollisuus kiistää kyseisten jäsenvaltioiden tekemä arvio hakijan muodostamasta uhasta.

49. Edeltävien huomautusten perusteella totean, että koska unionissa ei ole nimenomaista säännöstöä epäämispäätökseen sisällytettävien perustelujen yksityiskohtaisuudesta, unionin lainsäätäjä on halunnut jättää jäsenvaltioiden tehtäväksi ratkaista, mitkä tiedot ne haluavat ilmoittaa viisuminhakijalle. Pidän tällaista tulkintaa erityisen ristiriidattomana, sillä voi olla olemassa objektiivisia syitä, jotka oikeuttavat epäämispäätöksen ylimalkaisemman perustelemisen, kuten selostan jäljempänä.

a) Erilaisiin asiayhteyksiin unionin oikeusjärjestyksessä liittyvät perustelut

1) Perusoikeuskirjan 47 artiklassa suojatun oikeuden ulottuvuuden rajoittaminen

50. Ensinnäkin tietyn normatiivisen asiayhteyden erityispiirteisiin liittyvät objektiiviset syyt voivat edellyttää vähäisempää yksityiskohtaisuutta hallintotoimen perusteluilta. Tällainen rajoitus yksilön oikeuteen saada perusteltu hallintopäätös vastaa usein lainsäätäjän huomioon ottamia käytännön näkökohtia, kuten hallintoelinten työtaakkaa. ( 15 ) Hallintotoiminnan laillisuusvalvonnan mahdollistavassa perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatulla oikeudella onkin teoriassa eräillä unionin oikeuden alueilla suppeampi ulottuvuus kuin toisilla ilman, että tämä loukkaa kyseisen artiklan keskeistä sisältöä.

51. Tässä yhteydessä on muistettava se unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaisesti perusteluvelvollisuus voi olla vähemmän yksityiskohtainen sen mukaan, mistä hallinto-oikeuden alasta on kyse. Pidän keskeisenä myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jonka mukaan se, kuinka suuri tarve niillä, joille toimi on osoitettu, voi olla saada selvennystä tilanteeseen, ratkaisee, voidaanko hallintopäätöksen perustelut katsoa riittäviksi. ( 16 ) On selvää, että kyseisen tarpeen määrittää paljolti lainsäätäjä itse, joka määrittelee adressaatin oikeudellisen aseman kyseisellä alalla.

52. Unionin tuomioistuin näyttää tunnustavan lainsäätäjän kyseisen oikeuden, sillä se täsmentää oikeuskäytännössään, että perusteluissa ei edellytetä yksilöitävän kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia. Unionin tuomioistuin on katsonut, että arvioitaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut unionin oikeuden mukaiset vaatimukset, on otettava huomioon niiden sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. ( 17 ) Siksi onkin tarkasteltava viisuminhakijalle unionin oikeudessa myönnettyä oikeudellista asemaa.

2) Unionin oikeudessa ei myönnetä maahantulo-oikeutta jäsenvaltioiden alueelle eikä subjektiivista oikeutta viisumiin

53. Haluaisin aluksi huomauttaa, ettei unionin oikeudessa myönnetä kolmansien maiden kansalaisille sen paremmin maahantulo-oikeutta jäsenvaltioiden alueelle kuin subjektiivista oikeutta saada viisumi. Yhdyn täysin kantaan, jonka ovat esittäneet julkisasiamiehet Mengozzi, Bobek ja Szpunar, jotka ovat yksimielisesti hylänneet ajatuksen sellaisten oikeuksien olemassaolosta vedoten viisumisäännöstön perusteelliseen tarkasteluun, jossa he ovat ottaneet huomioon muun muassa sen lainsäädännöllisen tarkoituksen, sen säännösten normatiivisen sisällön sekä yhteisen viisumipolitiikan erityispiirteet. Ollakseni toistelematta samoja näkökohtia aion nyt viitata kunkin heistä asianomaisissa asioissa esittämiin ratkaisuehdotuksiin, mutta nostan kuitenkin heidän havainnoistaan esiin muutamia, joita pidän keskeisimpinä nyt käsiteltävien asioiden kannalta.

54. Kuten julkisasiamies Mengozzi perustellusti huomautti asiassa Koushkaki ( 18 ), viisumia ei pidetä oikeutena vaan velvollisuutena, joka kohdistuu siihen henkilöön, joka haluaa oleskella lyhytaikaisesti jäsenvaltion alueella, eli unionin alueelle saapumisen edellytyksenä. Viisumi on keino valvoa maahantuloa ja siten myös maahanmuuttovirtoja. ( 19 ) Julkisasiamies Mengozzi on myös huomauttanut, että unionin tasolla toteutettujen viisumialan toimien tavoite liittyy pikemminkin puolustautumiseen eli laittoman maahanmuuton torjumiseen ja edullisen viisumikohtelun etsimisen (visa shopping) välttämiseen eli sellaisen tilanteen välttämiseen, että yksi jäsenvaltio soveltaa hakijoihin tunnetusti muita suotuisampaa politiikkaa, mikä muodostaa siten mahdollisen riskin Schengen-alueen vakaudelle sen sisärajavalvonnan puuttumisen vuoksi. ( 20 ) Juuri tästä syystä viisumisäännöstössä säädetään velvollisuudesta evätä viisumi, kun hakijaa koskevat edellytykset eivät täyty. ( 21 ) Onkin ilmeistä, että sikäli kuin viisumisäännöstössä säädetyn osittaisen yhdenmukaistamisen tarkoituksena on sääntöjen, erityisesti epäämisperusteiden, yhtenäinen soveltaminen, se ei merkitse sitä, että jäsenvaltioiden olisi myönnettävä viisumi kaikissa olosuhteissa. ( 22 )

55. Julkisasiamies Bobek puolestaan päätyi samaan päätelmään asiassa El Hassani ( 23 ) huomauttaessaan, että viisumivaatimuksen pelkkä olemassaolo estää jo sinänsä ajatuksen oikeudesta tulla jäsenvaltioiden alueelle. ( 24 ) Hän viittasi viisumisäännöstön 2 artiklan 2 alakohdan a alakohtaan, josta ilmenee, että viisumilla tarkoitetaan ”jäsenvaltion myöntämää lupaa, joka tarvitaan – – jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaan kauttakulkuun tai jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta – –”. On huomattava, että velvollisuus hankkia lupa, toisin sanoen hallinto-oikeudessa tarkoitettu etukäteissuostumus, joka on edellytyksenä kolmansien maiden kansalaisten pääsylle jäsenvaltioiden alueelle, loogisesti edellyttää, ettei viisumien myöntämismenettelyyn sisälly minkäänlaista automatiikkaa. Julkisasiamiehet Mengozzi ja Bobek ovatkin perustellusti vastustaneet viisumisäännöstön sellaista tulkintaa, jonka mukaan olisi olemassa subjektiivinen oikeus viisumiin. Haluan lisäksi korostaa, että viisumisäännöstön 30 artiklan sanamuodosta käy selvästi ilmi, että pelkkä yhtenäisen viisumin tai alueellisesti rajoitetun viisumin hallussapito ei ilman muuta merkitse maahantulo-oikeutta.

56. Subjektiivista oikeutta ei mielestäni voida johtaa myöskään perusoikeuskirjan määräyksistä, sillä niissä annetaan kolmansien maiden kansalaisille oikeuksia liikkumisvapauden alalla vain kahdessa erityistapauksessa. Ensinnäkin perusoikeuskirjan 15 artiklan 3 kohdan mukaan kolmansien maiden kansalaisilla, joilla on lupa tehdä työtä jäsenvaltioiden alueella, on oikeus samanlaisiin työehtoihin kuin unionin kansalaisilla. Toiseksi perusoikeuskirjan 45 artiklan 2 kohdan mukaan ”liikkumis- ja oleskeluvapaus voidaan perussopimusten mukaisesti myöntää jäsenvaltion alueella laillisesti asuville kolmansien maiden kansalaisille”. Kuten julkisasiamies Szpunar huomautti asiassa Fahimian ( 25 ) esittämässään ratkaisuehdotuksessa, perusoikeuskirjassa siis edellytetään laillista tuloa unioniin, eikä sillä luoda sellaista oikeutta. ( 26 )

57. Edeltävien näkökohtien perusteella minusta ei vaikuta kohtuuttomalta hyväksyä viisuminepäämispäätöksen vähemmän yksityiskohtaista perustelemista, kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan hallinnollisen päätöksen adressaatin mahdollinen intressi ratkaisee, onko päätökseen sisältyvät perustelut katsottava riittäviksi, ja se, että hakijalla ei ole subjektiivisia oikeuksia hallintoon nähden.

3) Viisumin myöntäminen suvereenin toimivallan harjoittamisena

58. Se, ettei ole olemassa subjektiivista oikeutta, toisin sanoen unionin oikeudessa suojattua oikeutettua etua, ( 27 ) joka velvoittaa unionia ryhtymään tiettyyn toimintaan kyseisen subjektiivisen oikeuden haltijan hyväksi, ( 28 ) osoittaa viisuminhakijan heikoksi arvioitavan aseman valtioon nähden. Minusta kuitenkin näyttää siltä, että juuri sitä lainsäätäjä on tavoitellut viisumisäännöstöä antaessaan, etenkin jos katsotaan, että viisumin myöntäminen kolmannen maan kansalaiselle on suvereenin toimivallan käyttämistä, kuten julkisasiamies Mengozzi totesi asiassa Koushkaki. Tarkemmin sanoen hän muistutti, että se, että jäsenvaltioilla on oikeus valvoa muiden kuin kansalaistensa pääsyä alueelleen, on kansainvälisen oikeuden periaatteena yksi valtioiden itsemääräämisoikeuden ilmentymistä. ( 29 )

59. Julkisasiamies Szpunar on kehittänyt tuota näkökohtaa asiassa Fahimian antamassaan ratkaisuehdotuksessa todetessaan, että kansainvälisen oikeuden nykytilassa ensimmäinen maahantulo laillista maahanmuuttoa varten kuuluu laajalti valtion harkintavallan piiriin. ( 30 ) Szpunarin esittämien huomautusten mukaan tällaista itsemääräämisoikeutta eivät aseta kyseenalaiseksi kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista johtuvat jäsenvaltioiden kansainväliset velvoitteet, ( 31 ) joihin pääasioiden kantajat eivät tosin olekaan vedonneet saadakseen luvan päästä Alankomaiden kuningaskunnan alueelle. Myöskään se, että jäsenvaltiot ovat vapaaehtoisesti ottaneet hoitaakseen pakolaisten kansainväliseen suojeluun liittyviä velvoitteita, niin tärkeitä kuin nuo velvoitteet ovatkin, ei yksin riitä kyseenalaistamaan niiden täyttä valtaa päättää siitä, saavatko kolmansien maiden kansalaiset saapua niiden alueelle. Selvyyden vuoksi on kuitenkin täsmennettävä, että unionin turvapaikkajärjestelmä, johon kuuluu myös palauttamiskiellon periaate, ei ole sovellettavissa näihin asioihin siitä syystä, että pääasioiden kantajat eivät tavoittele pakolaisasemaa kansainvälisen oikeuden sääntöjen ja menettelyjen nojalla.

60. Perusteellisuuden vuoksi on todettava, että pääasioiden kantajat eivät näyttäisi voivan vedota maahanmuuttoalaa koskeviin unionin oikeuden määräyksiin ja säännöksiin, jotka sallivat kolmannen maan kansalaisen tiettyjen perheenjäsenten laillisen oleskelun jäsenvaltioiden alueella. Unionin oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY ( 32 ) 4 artiklan 1 kohdassa ”asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimimisvelvollisuuksia, jotka vastaavat selvästi määriteltyjä subjektiivisia oikeuksia, koska kyseisessä säännöksessä jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivissä määritetyissä tapauksissa sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen ilman, että ne voisivat käyttää harkintavaltaansa”. ( 33 ) Koska ennakkoratkaisupyynnöissä ei ole konkreettista mainintaa tällaisesta, on katsottava, että pääasioiden kantajat eivät ole esittäneet hakemusta perheenyhdistämisestä. Ei myöskään ole ilmeistä, että he täyttäisivät kyseisessä direktiivissä täsmennetyt, perheenjäseniä koskevat kriteerit. Sen vuoksi lähtökohtana on pidettävä periaatetta, ettei tuo oikeusnormi ole sovellettavissa näihin asioihin.

4) Viisumijärjestelmä ulko- ja turvallisuuspolitiikan välineenä

61. Eräs toinen näkökohta, joka näyttäisi vahvistavan sen, että hakijalla on viisuminmyöntämismenettelyssä varsin heikko oikeudellinen asema valtioon nähden, liittyy viisumijärjestelmän luonteeseen ulko- ja turvallisuuspolitiikan välineenä. ( 34 ) Tämän näkökohdan on tuonut esiin myös julkisasiamies Mengozzi asiassa Koushkaki ( 35 ), ja sitä on tarkastellut julkisasiamies Bobek asiassa El Hassani ( 36 ). Unionin yhteiselle ulko- ja turvallisuuspolitiikalle onkin ominaista jäsenvaltioiden mahdollisuus vaikuttaa olennaisesti Euroopan unionin neuvoston päätöksentekoon, jossa annetaan yhteisiä toimintoja ja yhteisiä kantoja, sillä jäsenvaltioilla on äänestäessään yhä laaja harkintavalta, mikä osoittaa selvästi sen, miten ne harjoittavat itsemääräämisoikeuttaan. ( 37 ) Mainitunlaisten päätösten tekemiseen SEU 24 artiklan 2 kohdan ja SEU 31 artiklan nojalla vaadittava yksimielisyys sekä parlamentille SEU 36 artiklalla myönnetty toissijainen asema osoittavat samoin, että pyrkimyksenä on ollut jäsenvaltioiden suvereniteetin säilyttäminen, sillä nuo kaksi tekijää estävät ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevien päätösten tekemisen ilman niiden suostumusta. ( 38 ) On huomattava, että unionin perussopimuksissa tunnustetaan nimenomaisesti jäsenvaltioiden velvollisuudet oman ulkopolitiikkansa laatimisessa ja harjoittamisessa sekä niiden kansallisessa edustuksessa kolmansissa maissa ja kansainvälisissä järjestöissä. ( 39 ) Kaikilla näillä tekijöillä on vaikutuksensa unionin viisumipolitiikkaan, vaikka perussopimusten tarkistamisen yhteydessä sitä koskevat päätökset määrättiinkin tehtäviksi määräenemmistöllä. Käytännössä jäsenvaltiot ovat ratkaisevassa asemassa. ( 40 )

62. Tässä yhteydessä on huomattava, että monissa unionin ja sen jäsenvaltioiden kolmansien maiden kanssa tekemissä sopimuksissa määrätään ja muissa säädöksissä säädetään viisumijärjestelmän liberalisoinnista matkustamisen, taloudellisen toiminnan ja kanssakäymisen helpottamiseksi. Nämä sopimukset ja säädökset ovat osa strategiaa, joka kertoo unionin ja sen jäsenvaltioiden intresseistä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla. ( 41 ) Strategia voi vaihdella paitsi kansainvälisten suhteiden myös kolmansien maiden eri ryhmien mukaan. Tiettyjen kolmansien maiden kansalaisille voidaan vastavuoroisesti myöntää viisumivapauden kaltaisia erioikeuksia erityisin edellytyksin, joita unioni jäsenvaltioineen valvoo. ( 42 ) Erioikeudet voidaan siksi myös peruuttaa, jos niiden myöntämistä koskevat edellytykset eivät enää täyty. Ne on samoin voitava peruuttaa silloin, kun vastavuoroisuutta ei enää voida varmistaa viisumien myöntämisessä, kuten julkisasiamies Mengozzi aiheellisesti huomautti asiassa Koushkaki. ( 43 ) Päättäessään kyseisenlaisten sopimusten tekemisen tarkoituksenmukaisuudesta unioni ja sen jäsenvaltiot käyttävät kukin suvereenia toimivaltaansa ja huolehtivat siitä, että päätökset vastaavat niiden tunnistamia tarpeita. Näin ne hoitavat velvollisuutensa unionin kansalaisia kohtaan.

63. Viisumisäännöstöä on mielestäni tulkittava nimenomaan edeltävien näkökohtien perusteella. Ei pidä unohtaa, että koska viisumisäännöstössä myönnetään kolmansien maiden kansalaisille tietynlainen oikeudellinen asema, tuon aseman ovat unioni ja sen jäsenvaltiot määrittäneet harjoittaessaan suvereenia päätösvaltaansa. Viisumiasioita koskevan unionin oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa onkin pääteltävä, että yksilö on vain eräänlainen hyödynsaaja rajallisine oikeuksineen, sillä hänen oikeudellisen asemansa on vastattava unionin ja sen jäsenvaltioiden ulko- ja turvallisuuspolitiikan yhteydessä määrittelemiä tavoitteita.

5) Kansallisten viranomaisten laaja harkintavalta määritettäessä henkilön edellytyksiä saada viisumi

64. On syytä esittää muutamia huomautuksia eräästä toisesta suvereniteetin käyttämiseen liittyvästä näkökohdasta, joka on mielestäni relevantti tämän tarkastelun kannalta, nimittäin kansallisten viranomaisten asemasta viisumihakemusten tutkimisessa.

65. Totean ensiksi, että viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdan mukaisesti viisumi evätään, jos hakija ”saattaa muodostaa uhan” Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 19 alakohdan mukaisesti, mikä edellyttää ensinnäkin sitä, että toimivaltaiset viranomaiset viisumisäännöstön 21 artiklassa säädetyn mukaisesti arvioivat riskit, ja toiseksi sitä, että todellisen uhan olemassaolosta ei ole välttämätöntä saada ehdotonta varmuutta. Kyseisen säännöksen soveltamiseksi vaikuttaisi sitä vastoin lähtökohtaisesti riittävältä todeta, että on indisioita kyseessä oleviin oikeutettuihin etuihin kohdistuvista riskeistä. ( 44 ) Tällainen tulkinta voisikin selittyä viisumijärjestelmän ennaltaehkäisevällä luonteella, sillä sen luomisen tarkoituksena oli koko Schengen-alueen turvallisuuden suojeleminen laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan kaltaisilta ulkoisilta riskeiltä. ( 45 ) Siksi olisi lähtökohtaisesti mahdollista katsoa, että kansalliset viranomaiset voivat hallussaan olevien indisioiden perusteella vastustaa viisumin myöntämistä joutumatta hankkimaan ehdotonta varmuutta siitä, että hakija tosiasiallisesti muodostaa uhan. Epäämispäätöksen perusteluille olisi johdonmukaisuuden vuoksi asetettava vähemmän tiukat vaatimukset.

66. Huomautan myös, että asiassa Koushkaki ( 46 ) antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin korosti sitä, kuinka laaja harkintavalta kansallisilla viranomaisilla on niiden ratkaistessa henkilön edellytykset viisumin saamiseen. Kyseisestä tuomiosta ilmenee, että arviointiin, joka koskee viisuminhakijan henkilökohtaista tilannetta ja jossa päätetään, sovelletaanko tämän hakemukseen epäämisperustetta, sisältyy monitahoisia arviointeja, jotka liittyvät muun muassa hakijan henkilöllisyyteen, siihen, miten hän on kotoutunut asuinmaahansa, hänen poliittiseen, sosiaaliseen ja taloudelliseen tilanteeseensa sekä siihen, saattaako hänen saapumisensa muodostaa uhan jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle, kansanterveydelle tai kansainvälisille suhteille. ( 47 ) Unionin tuomioistuimen mukaan tällaiset monitahoiset arvioinnit edellyttävät ennusteiden laatimista kyseisen hakijan odotettavissa olevasta käyttäytymisestä, ja niiden on perustuttava muun muassa viimeksi mainitun asuinmaan laajaan tuntemukseen ja erilaisten asiakirjojen, joiden sisällön aitous ja totuudenmukaisuus on varmistettava, tarkasteluun sekä hakijan esittämiin ilmoituksiin, joiden luotettavuus on arvioitava, kuten viisumisäännöstön 21 artiklan 7 kohdassa säädetään. ( 48 )

67. Asiassa El Hassani antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin totesi toistamiseen, että kansallisilla viranomaisilla on laaja harkintavalta viisumisäännöstössä säädettyjen epäämisperusteiden soveltamisedellytysten osalta ja asiaa koskevien tosiseikkojen arvioinnissa. ( 49 )

68. On tärkeätä huomata, että unionin tuomioistuin nojautui samaan päättelyyn tuomiossa Fahimian, joka koski kolmansien maiden kansalaisten opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten tapahtuvan maahanpääsyn edellytyksistä 13.12.2004 annettua neuvoston direktiiviä 2004/114/EY ( 50 ), joka myös kuuluu maahanmuuttopolitiikan alaan, vaikka onkin säädöksenä erilainen kuin viisumisäännöstö. Unionin tuomioistuin painotti kansallisille viranomaisille annettua laajaa harkintavaltaa niiden arvioidessa asiaankuuluvia tosiseikkoja ratkaistakseen, ovatko direktiivin 2004/114 6 artiklan 1 kohdan d alakohdassa esitetyt perusteet, erityisesti yleistä turvallisuutta koskevat uhat, esteenä asianomaisen kolmannen maan kansalaisen maahanpääsylle. ( 51 ) Unionin tuomioistuin katsoi, että jotta voitaisiin ratkaista, muodostaako viisuminhakija vaikkapa vain mahdollisen uhan yleiselle turvallisuudelle, kansallisten viranomaisten on suoritettava kokonaisvaltainen arviointi kaikista kyseisen henkilön tilanteelle ominaisista seikoista. ( 52 ) Minusta on tärkeätä alleviivata sitä, että unionin tuomioistuin päätyi kyseisessä tapauksessa soveltamaan analogisesti oikeuskäytäntöään, jonka se oli antanut edellä jo mainitussa asiassa Koushkaki ( 53 ).

69. Katson, että tällainen kansallisille viranomaisille annettu harkintavalta sen ratkaisemisessa, täyttääkö henkilö viisumin saamisen edellytykset, vahvistaa sen, kuinka heikko oikeudellinen asema hakijalle on myönnetty viisumisäännöstössä.

6) Unionin kansalaisuutta ja sisämarkkinoita koskevia oikeussääntöjä ei voida soveltaa viisuminhakijan tilanteeseen

i) Pääasioiden kantajilla ei ole etuoikeutettua asemaa

70. Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että pääasioiden kantajilla on Alankomaissa asuvia sukulaisia. Kysymys on siis siitä, onko pääasioiden kantajilla eräänlainen etuoikeutettu asema sillä perusteella, että heillä on jonkin unionin jäsenvaltion alueella asuvia sukulaisia. Voitaisiin ainakin teoriassa ajatella, että tässä on tietynlainen yhteys unionin sisämarkkinoiden perusvapauksiin.

71. Mielestäni tähän kysymykseen on selvästi vastattava kieltävästi. Unionin sisämarkkinoihin sovellettavia oikeussääntöjä ei voida soveltaa viisuminhakijan tilanteessa, mikä on toinen tärkeä syy siihen, että hakijalle ei voida myöntää vastaavaa suojelua kuin henkilölle, joka käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluoikeuttaan. Tarkoitan erityisesti sääntöjä, jotka koskevat unionin kansalaisen sellaisten perheenjäsenten kohtelua, joilla ei ole unionin kansalaisuutta.

72. Kuten unionin tuomioistuin on vahvistanut oikeuskäytännössään, unionin lainsäätäjä on laajentanut huomattavasti maahantuloa jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelua koskevan unionin oikeuden soveltamista sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat jäsenvaltioiden kansalaisten aviopuolisoja. ( 54 ) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/38/EY ( 55 ) annetaan konkreettisesti kaikille niille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat saman direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettuja unionin kansalaisen perheenjäseniä, jotka tulevat hänen mukanaan tai seuraavat häntä myöhemmin johonkin muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, jonka kansalainen hän on, oikeus tulla vastaanottavaan jäsenvaltioon ja oleskella siellä.

73. Tässä yhteydessä on kuitenkin muistettava, että mainittuun ryhmään kuuluviin henkilöihin sovellettavien sääntöjen tarkoituksena on käytännössä varmistaa unionin kansalaisten vapaa liikkuvuus. Unionin lainsäätäjä on pitänyt tärkeänä jäsenvaltioiden kansalaisten perhe-elämän suojelun varmistamista, jotta perussopimuksilla taattujen perusvapauksien käyttämisen esteet poistettaisiin. ( 56 ) Jos unionin kansalaiset eivät saisi viettää normaalia perhe-elämää vastaanottavassa jäsenvaltiossa, heille perussopimuksessa taattujen vapauksien käyttämistä estettäisiin vakavasti. ( 57 ) SEUT 21 artiklan 1 kohdalla tai direktiivin 2004/38 säännöksillä ei anneta kolmansien valtioiden kansalaisille minkäänlaista itsenäistä oikeutta. Oikeudet, jotka on mahdollisesti myönnetty kolmansien maiden kansalaisille unionin kansalaisuutta koskevilla unionin oikeuden määräyksillä ja säännöksillä, ovat unionin kansalaisen harjoittamasta liikkumisvapaudesta johdettuja oikeuksia. ( 58 )

74. Paitsi, että on epätodennäköistä, että kyseiset määräykset ja säännökset olisivat sovellettavissa näihin asioihin, sillä pääasioiden kantajat eivät näyttäisi olevan direktiivin 2004/38 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettuja perheenjäseniä, mielestäni onkin ilmeistä, että unionin lainsäätäjän aikomuksena ei ollut laajentaa hyödynsaajien piiriä muihin henkilöihin, joita ei ole nimenomaisesti tarkoitettu mainitussa direktiivissä. Kuten edeltävässä kohdassa on selvitetty, päätös maahan saapumista ja siellä oleskelua koskevien oikeuksien ulottamisesta tiettyihin unionin kansalaisen perheenjäseniin noudattelee tiettyä logiikkaa, joka liittyy läheisesti sisämarkkinalainsäädäntöön ja myös perusoikeuksiin. Neuvostossa edustettuina olevat jäsenvaltiot ovat lainsäädäntövallan käyttäjinä vapaaehtoisesti sopineet suvereenilla päätöksellä myöntävänsä oikeuksia tietylle hyödynsaajaryhmälle unionin kansalaisuuden käsitteen kehittämiseksi edelleen ja sisämarkkinoiden vahvistamiseksi, mikä siis sulkee pois sen, että muihin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin sovellettaisiin vastaavasti SEUT 21 artiklan 1 kohtaa ja direktiivin 2004/38 säännöksiä.

ii) Yleisen turvallisuuden suojeleminen sisämarkkinalainsäädännössä

75. Sama koskee unionin kansalaisuuteen liittyviä tai sisämarkkinoiden alan käsitteitä, kuten yleiseen turvallisuuteen liittyvien perusteiden käsitettä poikkeuksena vapaan liikkuvuuden yleissääntöön. Kuten totesin edellä tässä ratkaisuehdotuksessani, ( 59 ) oikeusvaltioperiaatteen takeita, muun muassa velvollisuutta perustella hallintotoimet, voidaan rajoittaa yleisen turvallisuuden nimissä. Vaikka tämä yleisluontoinen toteamus pitääkin lähtökohtaisesti paikkansa, siihen on esitettävä joitain tärkeitä täsmennyksiä. Se, että viisumisäännöstössä ja sisämarkkinoiden vapauksia täytäntöön panevissa määräyksissä ja säännöksissä viitataan yleiseen turvallisuuteen, ei tarkoita sitä, että kyse olisi samasta oikeudellisesta käsitteestä ja että sitä olisi tulkittava samalla tavoin. Kuten edellä on jo todettu, ( 60 ) jonkin määräyksen tai säännöksen asiayhteydellä unionin oikeusjärjestyksessä on ratkaiseva vaikutus sen tulkintaan.

76. Juuri siitä syystä julkisasiamies Szpunar ei perustellusti ole halunnut soveltaa vapaan liikkuvuuden yleissääntöön tehtäviä poikkeuksia koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä viisumijärjestelmään, josta pääasioissa on kyse. Kuten hän totesi asiassa Fahimian, on ymmärrettävää, että näitä poikkeuksia tulkitaan suppeasti, ( 61 ) kun on varmistettava sisämarkkinoiden toiminta. Sulkeakseen pois ajatuksen sisämarkkinoiden alaa koskevien oikeudellisten käsitteiden soveltamisesta viisumijärjestelmään julkisasiamies Szpunar on esittänyt myös muita relevantteja perusteluja, esimerkiksi normatiivisen rakenteen eron. ( 62 ) Se, ettei henkilöä pidetä uhkana yleiselle turvallisuudelle, ei ole poikkeus maahantuloa koskevaan oikeuteen, jota tulkittaisiin laajasti, vaan ainoastaan kielteinen edellytys, joka koskee oikeutta maahantuloon. Kuten julkisasiamies Szpunar on osoittanut, asiayhteys on siis täysin erilainen kuin sisämarkkinoita koskeva asiayhteys, ja tuolla asiayhteydellä on merkityksensä. Unionin maahanmuuttolainsäädännön erityinen asiayhteys merkitsee, että kolmannen maan kansalainen ei saa samoja oikeuksia kuin jäsenvaltion kansalainen eli unionin kansalainen. Todettuaan ensin, että direktiivin 2004/114 oikeusperustana on EUT-sopimuksen kolmannen osan V osastoon kuuluva SEUT 79 artikla, Szpunar tähdentää sitä, että yleinen järjestys ja turvallisuus ovat käsitteinä erilaisia vapaata liikkuvuutta koskevassa lainsäädännössä ja maahanmuuttoa koskevassa lainsäädännössä. ( 63 ) Samassa yhteydessä hän viittaa SEUT 72 artiklaan, jonka mukaan kyseinen osasto ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi ja joihin palaan myöhemmin tässä tarkastelussani.

77. Edellä esitetystä seuraa, että viisuminhakijan oikeudellista asemaa ei voida rinnastaa asemaan, joka on unionin kansalaisella tai hänen perheenjäsenellään, joka on kolmannen maan kansalainen. Viisumijärjestelmään ei näin ollen pidä soveltaa analogisesti sellaisia oikeudellisia käsitteitä, jotka koskevat unionin kansalaisuutta ja sisämarkkinoita.

iii) Asiassa ZZ esitetyt periaatteet eivät ole kokonaisuudessaan sovellettavissa nyt käsiteltäviin asioihin

78. Suhtaudun epäröivästi muutamaan seikkaan komission ehdotuksessa siitä, että unionin tuomioistuimen asiassa ZZ ( 64 ) esittämiä periaatteita sovellettaisiin vastaavasti näihin asioihin. Kuten komissio itsekin myöntää kirjallisissa huomautuksissaan, tuon asian tosiseikat eroavat nyt tarkasteltavien asioiden tosiseikoista, sillä viranomaisten puuttuminen tilanteeseen on näissä asioissa vähäisempää. Asiassa ZZ unionin kansalaista ei päästetty jäsenvaltioon, jossa hänen vaimonsa ja lapsensa asuivat ja jossa hän itse oli asunut vuosia, sillä perusteella, että hänen oleskelunsa vastaanottavassa jäsenvaltiossa olisi haitaksi yleiselle turvallisuudelle. Pääasioiden kantajat ovat sitä vastoin kolmansien maiden kansalaisia vailla sidettä mihinkään jäsenvaltioon, ja heiltä on evätty viisumi. Asioilla onkin varsin erilaiset oikeudelliset asiayhteydet, sillä asiassa ZZ unionin tuomioistuimen oli määrä tulkita nimenomaan direktiivin 2004/38 säännöksiä eikä viisumisäännöstöä, kuten esillä olevissa pääasioissa.

79. Kun otetaan huomioon merkittävät erot niin tosiseikoissa kuin oikeudellisissa seikoissa, edellä esitettyjen näkökohtien perusteella on mielestäni syytä suhtautua varovaisesti unionin tuomioistuimen asiassa ZZ esittämien periaatteiden varauksettomaan soveltamiseen siitäkin huolimatta, että nyt käsiteltävissä asioissa sivutaan samankaltaista problematiikkaa. Samankaltaisuus ei saa kätkeä sitä tosiseikkaa, että unionin lainsäätäjä on punninnut keskenään yhtäältä hallinnollisen päätöksen perusteluvelvollisuutta koskevaa intressiä ja toisaalta yleisen turvallisuuden suojelemista koskevaa intressiä ottaen huomioon oikeudellisen asiayhteyden, joka eroaa varsin paljon siitä, joka koskee sisämarkkinoita, kun yleisen turvallisuuden suojeleminen on keskeisessä asemassa, kuten selvitän seuraavissa kohdissa.

b) Yleiseen turvallisuuteen liittyvät perustelut

80. Kuten edellä jo on todettu, ( 65 ) perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa sallitaan tietyin edellytyksin rajoituksia perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien käyttöön, ja niihin kuuluu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Oikeuksien käyttöä koskevia rajoituksia voidaan teoriassa perustella unionin tunnustamilla yleisen edun mukaisilla tavoitteilla. Tämän osalta totean, että kaikki käsiteltävissä asioissa huomautuksia jättäneet jäsenvaltiot ovat vedonneet yleisen järjestyksen ja kansallisen turvallisuuden suojelemiseen perusteena luottamuksellisiksi katsottujen tietoja jättämiselle ilmoittamatta. Yleisen turvallisuuden suojeleminen, erityisesti arkaluonteisten tietojen hallinnointi, on sellainen yleisen edun mukainen tavoite, kuten on vahvistettu useissa säännöksissä, joilla taataan tietojen luottamuksellisuus turvallisuussyistä.

81. Viisumin myöntämistä vastustanut jäsenvaltio ei SEUT 346 artiklan 1 kohdan nojalla ole velvollinen antamaan tietoja niistä syistä, joiden vuoksi hakijaa pidetään viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdassa tarkoitettuna uhkana yleiselle turvallisuudelle, sillä turvallisuuteen liittyvien tietojen toimittaminen on erityisen arkaluonteinen ala.

82. Lisäksi SEUT 72 artiklassa täsmennetään, että maahanmuuttoa ja ulkorajojen valvontaa koskeva yhteinen politiikka ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi. ( 66 ) Tähän toimivaltaan kuuluu myös luottamuksellisten asiakirjojen virallista säilytystä ja niiden luovuttamista kolmansien osapuolten käyttöön koskevien määräysten ja säännösten ottaminen käyttöön ja soveltaminen. Unioni on esittänyt tämän jäsenvaltioiden vastuuta koskevan periaatteen myös viisumisäännöstön 8 artiklan 3 kohdassa olevassa säännöksessä, joka koskee edustusjärjestelyitä ja jonka mukaan asiaankuuluvia tietosuojaa ja ‑turvallisuutta koskevia sääntöjä on noudatettava.

83. Unionin tuomioistuin on puolestaan todennut oikeuskäytännössään, että ”unionin tai sen jäsenvaltioiden turvallisuuteen tai niiden kansainvälisten suhteiden hoitamiseen liittyvät pakottavat näkökohdat voivat tosin olla esteenä sille, että jotkin tiedot tai todisteet toimitettaisiin asianomaiselle henkilölle”. ( 67 ) Siksi onkin mahdollista poikkeustapauksissa ja erityisesti valtion turvallisuuteen liittyvistä syistä olla ilmoittamatta tiettyjä tietoja asianomaisille henkilöille. Tämä koskee viisumin myöntämisen kaltaista hallinnollista menettelyä mutta pätee myös kanteen nostamista seuraavaan tuomioistuinmenettelyyn, kuten myöhemmin selostan.

c) Välipäätelmä

84. Edellä esitetyn perusteella päädyn välipäätelmään, joka voidaan kiteyttää seuraavasti.

85. Jäsenvaltioiden on mahdollista viisumisäännöstön liitteessä VI olevalla vakiolomakkeella toimittaa hakijalle riittävän yksityiskohtaiset perustelut, joissa hänen oikeudellinen asemansa tulee otetuksi huomioon.

86. Vaikka jäsenvaltiot eivät unionin oikeuden tämänhetkisessä kehitysvaiheessa ole velvollisia esittämään yksityiskohtaisia perusteluja, mikään ei estä niitä lisäämästä vakiolomakkeelle huomautuksia laillisuusvalvonnan helpottamiseksi.

87. Punnittuaan uudestaan kyseessä olevia etuja unionin lainsäätäjä voi myös tarkistaa tapaa, jolla viisumin epäämisestä ilmoitetaan hakijalle. Juuri näin lainsäätäjä onkin toiminut antamalla 20.6.2019 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1155 ( 68 ) viisumisäännöstön muuttamisesta. Kyseinen lainsäädännön tarkistus tuo merkittäviä muutoksia, sillä uudessa vakiolomakkeessa on nyt jaettu eri luokkiin yhtäältä peruste, joka koskee uhkaa yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle, ja toisaalta kansanterveyteen kohdistuvaa uhkaa koskeva peruste. Nämä kolme epäämisperustetta on nyt siis jaettu kolmeen erilliseen kohtaan. On syytä myös tuoda esiin uuden asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappale, josta ilmenee, että ”viisumin epäämisestä annettavassa ilmoituksessa olisi oltava tarkat tiedot epäämisen perusteista ja muutoksenhakumenettelystä. Hakijoilla olisi muutoksenhakumenettelyn aikana oltava pääsy kaikkiin tapaustaan koskeviin asiaankuuluviin tietoihin kansallisen lainsäädännön mukaisesti”. Voidaankin todeta, että lainsäätäjä on halunnut mukauttaa viisuminhakijan oikeudellista asemaa vaiheittain, jotta se vastaisi paremmin sen avoimuuden vaatimuksia, jota oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin edellyttää.

3. Epäämispäätökseen kohdistuva laillisuusvalvonta

88. Edellä esitetyillä toteamuksilla, jotka koskevat viisuminhakijan oikeudellista asemaa ja sitä, millä tavoin hänelle ilmoitetaan viisumin epäämisperusteista, on huomattavia vaikutuksia tarkasteltaessa tuomioistuinvalvonnan laajuutta perusoikeuskirjan 47 artikla huomioon ottaen tulkitun viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa säädetyn muutoksenhaun yhteydessä, kuten osoitan tässä ratkaisuehdotuksessa.

a) Laillisuusvalvonnan keinot kuuluvat kansalliseen sääntelyyn

89. Unionin lainsäätäjä on antanut hakijalle oikeuden jäsenvaltioiden sisäisen oikeusjärjestyksen mukaiseen muutoksenhakuun, minkä johdosta laillisuusvalvonnan menettelyissä voi esiintyä jäsenvaltiokohtaisia eroja. Mahdollisia ovat lähtökohtaisesti niin hallinnolliset menettelyt kuin tuomioistuinmenettelyt ja jopa niiden yhdistelmät. ( 69 ) Unionin tuomioistuin on tältä osin esittänyt hyödyllisiä täsmennyksiä edellä mainittujen määräysten ja säännösten tulkinnasta asiassa El Hassani antamassaan tuomiossa toteamalla, että vaikka ”[viisumin epääviä päätöksiä koskevan muutoksenhakumenettelyn] yksityiskohtaiset säännöt on annettava kunkin jäsenvaltion omassa oikeusjärjestyksessä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta noudattaen, kyseisen menettelyn jossain vaiheessa on taattava oikeus muutoksenhakuun tuomioistuimessa”. ( 70 )

90. Tässäkin asiayhteydessä on myös syytä toistaa, että silloin kun sisäisessä oikeusjärjestyksessä tunnetaan niin kutsutut sekamuotoiset menettelyt, esimerkiksi mahdollisuus tehdä kantelu epäämispäätöksen antaneelle viranomaiselle (tai oikeudellisesta valvonnasta vastaavalle ylemmälle hallintoviranomaiselle), mikään ei estä jäsenvaltioita toimittamasta mahdollisuuksien mukaan yksityiskohtaisempia tietoja. Huomautan kuitenkin, että toisin kuin ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuoto antaa olettaa, näyttäisi siltä, että pääasioiden kantajat ovat laillisesti saaneet Alankomaiden viranomaisilta yksityiskohtaisempia tietoja erityisesti viisumien myöntämistä vastustaneista jäsenvaltioista. Näin ollen – kuten tässä tarkastelussa on edellä todettu ( 71 ) – Alankomaissa käytössä oleva menettely näyttää takaavan avoimuuden vähimmäistason.

91. Sellaisen laillisuusvalvonnan merkitystä ei pidä väheksyä. Kuten julkisasiamies Mengozzi totesi asiassa Koushkaki, viisumijärjestelmän tarkoituksena on pääosin tuoda käyttöön menettely, jonka edellytykset ovat ”aiempaa näkyvämpiä ja ymmärrettävämpiä hakijoille”, ja varmistaa näin ”viisuminhakijoiden ihmisarvoinen ja inhimillinen kohtelu”. ( 72 ) Julkisasiamies Bobek puolestaan on huomauttanut, että ”hakijoilla on kuitenkin oikeus [viisumi]hakemuksensa asianmukaiseen ja lainmukaiseen käsittelyyn, ja tämä oikeus voi olla perustana hakemuksesta tehdyn päätöksen tuomioistuinvalvonnalle”. ( 73 ) Eräs tärkeä kysymys, jota on tarkasteltava tässä ratkaisuehdotuksessa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi, kuitenkin koskee viisuminepäämispäätösten tuomioistuinvalvonnan tiukkuutta.

b) Vähemmän perusteellinen tuomioistuinvalvonta niiden oikeuksien johdosta, jotka neuvostolla on yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla

92. Viisumijärjestelmä on ulko- ja turvallisuuspolitiikan välineenä ( 74 ) riippuvainen neuvostolle tuolla alalla annetuista oikeuksista, joten neuvoston on mahdollista mukauttaa viisumijärjestelmää kansainvälisiä suhteita ja turvallisuusvaatimuksia koskevan tilanteen mukaan. Neuvostolla, jota unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja toiminnallaan tukee, on parhaat edellytykset määritellä kyseistä politiikkaa ja vastata sen täytäntöönpanosta sääntelyllä, myös siltä osin kuin kyse on kolmansien maiden kansalaisten pääsystä unionin alueelle. Neuvosto pystyy unionin eri hallintoyksiköiden ja sen jäsenvaltioiden keräämien tietojen perusteella arvioimaan, onko viisumipolitiikka syytä säilyttää ennallaan vai onko siihen mahdollisesti tehtävä muutoksia. ( 75 ) Neuvosto siis käyttää tällä alalla olevaa toimivaltaansa voidakseen panna perussopimuksissa määritellyt tavoitteet täytäntöön tehokkaasti. ( 76 )

93. SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaan ”kukin unionin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti”. Kyseinen määräys ilmentää toimielinten välisen tasapainon periaatetta, joka on yksi unionin toimielinrakenteen ominaispiirteistä ja joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen. ( 77 ) Toimivallan jako unionissa sekä neuvoston oikeudet yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla merkitsevät välttämättä sitä, että muut toimielimet joutuvat tyytymään vähemmän määrävään asemaan. ( 78 ) Sama koskee neuvoston hyväksymien toimien tuomioistuinvalvontaa, kuten ilmenee SEU 24 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 275 artiklasta, joilla nimenomaisesti suljetaan pois unionin tuomioistuimen toimivalta kyseisellä alalla, lukuun ottamatta SEU 40 artiklan alaan kuuluvia, menettelyihin ja eri toimielinten toimivaltuuksien laajuuteen liittyviä näkökohtia ja luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden laillisuusvalvontaa. ( 79 ) Kuten aion selvittää tässä ratkaisuehdotuksessa, nämä näkökohdat ovat merkityksellisiä kansallisen tuomioistuinvalvonnan laajuuden täsmentämiseksi, kun kyse on viisumialalla tehtävistä päätöksistä.

94. Jäsenvaltioiden omissa valtiosäännöissä määrätään edeltävissä kohdissa kuvaillun kaltaisesta toimivallan jaosta, jonka mukaan oikeudet ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla ovat mainitsemistani syistä perinteisesti kuuluneet toimeenpanovallan käyttäjälle. Ulkopolitiikan laatiminen ja diplomaatti- ja konsuliedustuksen hoitaminen ulkomailla kuuluvat yleensä valtion toimeenpanovaltaan. ( 80 ) Tässä ratkaisuehdotuksessa esitetyn päättelyn mukaisesti näkisin, että tuomioistuinvalvonnan pitäisi olla suppeampaa, kun kyse on kyseiseen alaan erottamattomasti liittyvistä toimista, kuten viisumialalla tehtävistä päätöksistä.

95. Tämän osalta haluan huomauttaa, että kansallinen tuomioistuin on toimivaltainen soveltamaan lakia käsiteltäväkseen saatetuissa asioissa, ja sen tehtävänä on arvioida tosiseikat ja ratkaista mahdollisesti esiin nousevat oikeudelliset kysymykset. Sitä vastoin kansallisella tuomioistuimella ei yleensä ole toimivaltaa tai asiantuntemusta ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla. Sillä ei myöskään ole tarvittavaa, jäsenvaltion valtiosäännön mukaista legitimiteettiä päätösten tekemiseen kyseisellä erityisen arkaluonteisella alalla. Lisäksi ei voida sulkea pois sitä, että sen toimet suorastaan estäisivät tuota tehtävää hoitamaan nimettyjen valtion elinten tavoittelemien tavoitteiden toteutumisen. Näin ollen se, että kansalliselle tuomioistuimelle halutaan antaa tehtävä, jota se ei kykenisi hoitamaan, ei tunnu realistiselta lähestymistavalta. Minusta kuitenkin vaikuttaa siltä, että juuri siihen päädyttäisiin rajoittamattomalla tuomioistuinvalvonnalla, jonka johdosta tuomioistuin saattaisi unionin oikeuden vaatimuksiin vastaamiseksi joutua aina varmistamaan viisuminepäämispäätöksen perusteet kokonaisuudessaan.

96. Otettuani huomioon kaikki edellä mainitut, viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan tulkintaan liittyvät näkökohdat olen vakuuttunut siitä, että kansallisten tuomioistuinten on näissä asioissa syytä harjoittaa vähemmän perusteellista tuomioistuinvalvontaa. Totean tältä osin, etten ole unionin tuomioistuimessa ainoa tällaisen näkemyksen esittänyt julkisasiamies, kuten osoitan seuraavissa kohdissa.

c) Jäsenvaltiot voivat säätää vähemmän perusteellisesta tuomioistuinvalvonnasta

97. Olen nimittäin varauksetta samaa mieltä kuin julkisasiamiehet Bobek ja Szpunar, jotka suosivat vähemmän perusteellista tuomioistuinvalvontaa perustellen sitä päätöksenteosta vastaavien viranomaisten laajalla harkintavallalla niiden arvioidessa henkilön edellytyksiä saada viisumi.

98. Kuten julkisasiamies Bobek on perustellusti todennut, ”jäsenvaltioiden viranomaisten laaja harkintavalta merkitsee loogisesti matalampaa rimaa jäsenvaltioiden tuomioistuinten harjoittamalle tuomioistuinvalvonnalle”. ( 81 ) Julkisasiamies Szpunar puolestaan toteaa, että ”laaja harkintavalta merkitsee rajoitettua tuomioistuinvalvontaa. Muussa tapauksessa harkintavalta jäisi tarkoituksettomaksi, ja tuomioistuin tekisi täytäntöönpanovallan työn”. ( 82 ) Pidän näitä perusteluja erityisen vakuuttavina sellaisessa asiayhteydessä kuin viisumiasiat, joissa – kuten olen jo selvittänyt – toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä monitahoisia arviointeja suojellakseen koko Schengen-alueen turvallisuutta ulkoisilta uhilta ilman, että niillä kuitenkaan täytyy olla ehdotonta varmuutta konkreettisen uhan esiintymisestä. ( 83 ) Kansallinen tuomioistuin ei voi korvata toimivaltaisia viranomaisia, joilla lisäksi on tuon tehtävän suorittamisen vaatimat toimivalta ja keinot.

99. Julkisasiamies Mengozzi päättelee nähdäkseni samalla tavoin kirjoittaessaan, että muutoksenhakumenettely on laadittu mielivaltaisten päätösten estämiseksi. ( 84 ) Mielivaltaisuuden estämiseksi tarkoitetun valvonnan taustalla on lähtökohtaisesti se, että kynnys hallinnollisen päätöksen laittomuuden osoittamiseksi on melko korkea. ( 85 )

100. Tämä tulkinta on vahvistettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä sen katsottua asiassa Fahimian antamassaan tuomiossa, että kansallisen lainkäyttöelimen täytyi olla toimivaltainen tutkimaan kaikki merkitykselliset seikat, mutta valvonnan tulisi kuitenkin kohdistua vain siihen, ”ettei siinä ole tehty ilmeistä virhettä”. ( 86 )

101. Tämä huomautus tarkoittaa mielestäni sitä, että kansallisella elimellä, jonka tehtävänä on kohdistaa tuomioistuinvalvonta hallintoelinten tekemään viisumin epäämispäätökseen, jota on perusteltu sillä, että asianomainen henkilö saattaa muodostaa viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdassa tarkoitetun uhan jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle taikka kansainvälisille suhteille, täytyy olla mahdollisuus itse tarkastaa, onko viisumisäännöstön 22 artiklan mukainen muiden jäsenvaltioiden keskusviranomaisten kuuleminen toteutettu asianmukaisesti ja onko tässä asiassa noudatettu menettelyllisiä takeita.

102. Kyseiselle kansalliselle elimelle on tuomioistuinvalvonnassa varattava epäämispäätöksen perusteiden osalta mahdollisuus tarkastaa, että sen harkintavallan rajoja, jota hallintoelimet käyttävät arvioidessaan hakijan edellytyksiä viisumin saamiseen, ei ole ylitetty. Lainkäyttöelimen on sen vuoksi tutkittava, olivatko harkintavallan käyttämisen kannalta merkitykselliset edellytykset täyttyneet. Jos hallinnossa ei ole tehty ilmeistä arviointivirhettä, lainkäyttöelimen on katsottava viisuminepäämispäätös lailliseksi.

103. Selvittääkseen, onko kyseessä ilmeinen arviointivirhe, lainkäyttöelimen on tukeuduttava oikeudenkäyntiasiakirjoihin sisältyviin tietoihin, mikä käsittää asianmukaisesti täytetyn vakiolomakkeen, mahdolliset epäämispäätöstä tukevat huomautukset sekä muita tietoja, jotka hallintoelimet ovat saattaneet toimittaa hallinnollisen ja oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn yhteydessä. Lainkäyttöelimen on otettava huomioon kunkin yksittäistapauksen erityiset olosuhteet, varsinkin turvallisuutta koskevat perustellut huolenaiheet tietojen luonteen ja lähteiden suhteen.

d) Jäsenvaltioiden omaa turvallisuutta koskevien perusteltujen huolenaiheiden sovittaminen yhteen oikeusvaltioperiaatteen vaatimien menettelyllisten takeiden kanssa

104. Koska viranomaiset joutuvat tuomioistuinvalvontaa harjoittaessaan ajoittain hallinnoimaan luottamuksellisia tietoja, on ratkaistava kysymys siitä, kuinka jäsenvaltioiden perustellut huolenaiheet voidaan sovittaa yhteen oikeusvaltioperiaatteen vaatimien menettelyllisten takeiden kanssa.

105. Lähtökohtaisesti vastaus tähän kysymykseen seuraa edeltävistä huomautuksista, joissa on otettu huomioon niin viisuminhakijan oikeudellinen asema kuin jäsenvaltioiden turvallisuushuolet. Unionin oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa jäsenvaltiot eivät ole velvollisia esittämään epäämispäätöksille niin tyhjentäviä perusteluita, että ne niitä toimittaessaan saattaisivat joutua paljastamaan kansallisille eduilleen mahdollisesti vakavan riskin aiheuttavia arkaluonteisia tietoja tai sallimaan niiden paljastamisen. Jäsenvaltiot voivat halutessaan antaa lainkäyttöelimen käyttöön vain viisumisäännöstön liitteessä VI olevaan vakiolomakkeeseen sisältyvät tiedot, mukaan lukien huomautuksia-kentässä annettavat tiedot, sekä laillisuusvalvonnan edistämiseksi muita tietoja, jotka hallintoelimet ovat toimittaneet esimerkiksi kantelun johdosta.

106. Silloin kun unionin oikeudessa säädetään vähimmäistakeista ja jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää muutoksenhakumenettelyä koskevat yksityiskohtaiset säännöt vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta noudattaen, mikään ei estä niitä tietyin edellytyksin antamasta lainkäyttöelimen käyttöön myös luottamuksellisiksi määriteltyjä tietoja. Kuten unionin tuomioistuin on todennut oikeuskäytännössään, ( 87 ) jäsenvaltiot voivat kansallisten etujensa suojaamiseksi tarvittaessa pyytää lainkäyttöelimeltä, että se käyttää keinoja, joiden avulla voidaan sovittaa yhteen yhtäältä turvallisuutta koskevat legitiimit näkökohdat, jotka liittyvät kyseessä olevan epäämispäätöksen antamiseksi huomioon otettujen tietojen luonteeseen ja lähteisiin, ja toisaalta tarve taata riittävästi yksityiselle, että hänen menettelyllisiä oikeuksiaan, kuten oikeutta tulla kuulluksi ja kontradiktorista periaatetta, kunnioitetaan.

e) Välipäätelmä

107. Päädyn edeltävien näkökohtien perusteella seuraavaan välipäätelmään.

108. Unionin oikeudessa on säädetty suppeasta tuomioistuinvalvonnasta, jossa otetaan huomioon viisuminmyöntämismenettelyn erityisluonne.

4. Vastaus ensimmäiseen kysymykseen

109. Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on tämän analyysin perusteella vastattava, että viisuminhakijan kansallisilta viranomaisilta saama epäämispäätös, nimittäin mahdollisia huomautuksia sisältävä vakiolomake, lähtökohtaisesti vastaa vaatimuksia, jotka koskevat perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaista oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Vaikka jäsenvaltiot eivät unionin oikeuden tämänhetkisessä kehitysvaiheessa ole velvollisia esittämään yksityiskohtaisia perusteluja, mikään ei estä niitä laillisuusvalvonnan helpottamiseksi lisäämästä vakiolomakkeelle huomautuksia sekä muita tietoja, jotka hallintoelimet ovat toimittaneet esimerkiksi kantelun johdosta.

110. Silloin kun unionin oikeudessa säädetään vähimmäistakeista ja jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää muutoksenhakumenettelyä koskevat yksityiskohtaiset säännöt vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta noudattaen, mikään ei estä niitä tietyin edellytyksin antamasta lainkäyttöelimen käyttöön myös luottamuksellisiksi määriteltyjä tietoja. Jäsenvaltiot voivat kansallisten etujensa suojaamiseksi tarvittaessa pyytää lainkäyttöelimeltä, että se käyttää keinoja, joiden avulla voidaan sovittaa yhteen yhtäältä turvallisuutta koskevat legitiimit näkökohdat, jotka liittyvät kyseessä olevan epäämispäätöksen antamiseksi huomioon otettujen tietojen luonteeseen ja lähteisiin, ja toisaalta tarve taata riittävällä tavalla yksityiselle, että hänen menettelyllisiä oikeuksiaan, kuten oikeutta tulla kuulluksi ja kontradiktorista periaatetta, kunnioitetaan.

C Toinen kysymys

111. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, onko perusoikeuskirjan 41 artiklan, jossa vahvistetaan oikeus hyvään hallintoon, tulkittava olevan esteenä ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä kuvaillun kaltaiselle käytännölle.

112. Perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet ja elimet käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Perusoikeuskirjan 41 artiklan sanamuodosta siis seuraa, että sitä ei ole osoitettu jäsenvaltioille vaan ainoastaan unionin toimielimille, elimille ja laitoksille. ( 88 )

113. Näin ollen henkilö, joka riitauttaa viisuminepäämispäätöksen, ei voi vedota perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohtaan, joka koskee hallintoelinten velvollisuutta perustella päätöksensä hänen hakemukseensa liittyvän menettelyn aikana. ( 89 )

114. On tärkeätä myös todeta, että oikeus hyvään hallintoon on olennainen osa perusoikeuskirjan 47 artiklan määräyksiä, jotka koskevat oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. ( 90 ) Unionin tuomioistuin on todennut, että tämä oikeus ilmentää erästä unionin oikeuden yleistä periaatetta, nimittäin oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. ( 91 ) Tämä periaate on nykyään ilmaistu perusoikeuskirjan 47 artiklassa. ( 92 )

115. Olen näiden näkökohtien perusteella sitä mieltä, että pääasioissa on katsottava, että ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä mainituissa olosuhteissa oikeus hyvään hallintoon on taattu samoin perustein, jotka on esitetty ensimmäiseen kysymykseen annetussa vastauksessa ja jotka liittyvät siihen, että kyseessä olevissa asioissa tarkasteltu tilanne on perusoikeuskirjan 47 artiklan mukainen.

D Kolmas ja neljäs kysymys

116. Aion antaa kolmanteen ja neljänteen kysymykseen yhteisen vastauksen, sillä ne molemmat koskevat mahdollisuutta panna vireille kanne toisen jäsenvaltion vastustettua viisumin myöntämistä viisumisäännöstön 22 artiklan mukaisen kuulemisen yhteydessä.

1. Jäsenvaltioiden menettelyllisen autonomian rajat

117. Tämän suhteen on huomattava, että viisumisäännöstöllä on tarkoitus toteuttaa vain osittainen lainsäädännön yhdenmukaistaminen. ( 93 ) Siinä ei niin ollen säädetä nimenomaisesta menettelystä, jolla voitaisiin riitauttaa sen jäsenvaltion arvio, joka on viisumisäännöstön 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti vastustanut viisumin myöntämistä.

118. Lisäksi on huomattava, että VIS-asetuksen 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetty menettely ei ole sovellettavissa näihin asioihin, sillä pääasioiden kantajista ei ole tehty ilmoitusta VIS:ään viisumin epäämistä varten eikä heitä ole määrätty Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon SIS:ssä. ( 94 )

119. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun jostain alasta ei ole olemassa unionin sääntöjä, kunkin jäsenvaltion kansallisessa oikeusjärjestyksessä on annettava menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä olevien oikeuksien suojaaminen, menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevan periaatteen nojalla, kunhan nämä menettelysäännöt eivät ole epäedullisempia kuin samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita koskevat säännöt (vastaavuusperiaate) eikä niillä tehdä unionin oikeudessa annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate). ( 95 ) Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi välttyä vaatimuksilta, jotka perustuvat perusoikeuskirjan 47 artiklassa taattuun oikeuteen tehokkaaseen oikeussuojaan. ( 96 ) Niiden on siksi säädettävä asianmukaisista muutoksenhakukeinoista omissa oikeusjärjestyksissään. ( 97 ) Osoitan jäljempänä, että monenlaiset vaihtoehdot ovat mahdollisia, suosimatta kuitenkaan jotain tiettyä toimintamallia. ( 98 )

2. Velvollisuus ilmoittaa hakijoille käytettävissä olevista muutoksenhakukeinoista

120. Tässä asiayhteydessä on ratkaistava, onko jäsenvaltioiden ilmoitettava hakijoille heidän käytettävissään olevista muutoksenhakukeinoista. Totean, ettei viisumisäännöstössä ole nimenomaan tätä näkökohtaa säänteleviä säännöksiä. Viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa kuitenkin säädetään velvollisuudesta antaa hakijoille tiedot viisuminepäämispäätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä noudatettavasta menettelystä. Tässä ratkaisuehdotuksessa esittämistäni syistä puollan kyseisen säännöksen analogista soveltamista.

121. Kuten edellä on selvitetty, ( 99 ) epäämispäätös kuvastaa lopullisen päätöksen tehneen jäsenvaltion päätelmiä sen suorittamasta tutkimisesta ja viisumisäännöstön 22 artiklassa tarkoitetun kuulemisen lopputuloksesta. Siksi voidaankin olettaa, että yhden tai useamman jäsenvaltion esittämä vastustus on konstitutiivinen osa hallinnollista päätöstä. Siltä osin kuin viisumisäännöstön 32 artiklan 2 kohdassa säädetään, että hakijalle on ilmoitettava epäämisperusteesta tuon säännöstön liitteessä VI olevalla vakiolomakkeella, minusta olisi johdonmukaista ulottaa tämä ilmoittamisvelvollisuus myös muutoksenhakukeinoihin, jotka ovat käytettävissä yhden tai useamman jäsenvaltion vastustettua viisumin myöntämistä.

122. Viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan soveltaminen ainakin analogisesti osoittautuu välttämättömäksi, jotta voitaisiin varmistaa oikeussuojan johdonmukaisuus ja tehokkuus viisumisäännöstössä taatun muutoksenhaun yhteydessä. Unionin oikeuden täytäntöönpano kansallisissa hallintoelimissä velvoittaa ne väistämättä monenlaiseen vuorovaikutukseen, mikä synnyttää päällekkäisyyksiä ja keskinäisiä yhteyksiä. Nyt käsiteltävissä asioissa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, joka vaatii erilaisten oikeusjärjestysten oikeusnormien soveltamista ja useiden hallintoyksiköiden osallistumista, yksityisen oikeuksien puolustaminen voi osoittautua monitahoiseksi. Jotta se ei jäisi vain näennäiseksi, jäsenvaltiot olisi mielestäni velvoitettava toimittamaan hakijoille tietoja muutoksenhakukeinoista joko pyynnöstä tai kantelun johdosta. ( 100 )

123. Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Guérin automobiles v. komissio ( 101 ) antaman määräyksen mukaan useimmissa jäsenvaltioissa tunnetaan tällainen hallinnolle kuuluva ilmoittamisvelvollisuus. Kuten yhteisöjen tuomioistuin perustellusti totesi, ”tällaisesta velvollisuudesta määrätään kuitenkin yleensä lainsäädäntötoimella”. ( 102 ) Unionin lainsäätäjä on kuitenkin nimenomaisesti säätänyt sellaisesta tiedonantovelvollisuudesta viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa tuomioistuinvalvonnan helpottamiseksi. Kyseisen säännöksen soveltaminen yhden tai useamman jäsenvaltion esittämän vastustuksen varalta käytettävissä oleviin oikeussuojakeinoihin, mitä nyt ehdotan, lisää lainsäätäjän takaaman oikeussuojan johdonmukaisuutta ja tehokkuutta entuudestaan.

124. Haluan vielä kiinnittää huomion siihen, että Euroopan oikeusasiamiehen laatiman Euroopan hyvän hallintotavan säännöstön 19 artiklan 1 kohdan mukaan unionin toimielimen päätöksen, joka saattaa vaikuttaa kielteisesti yksityishenkilön oikeuksiin tai etuihin, osalta on ilmoitettava oikeussuojakeinot sen riitauttamiseksi. Samoin on Euroopan komission laatimassa vastaavassa säännöstössä, jossa kyseinen velvoite asetetaan, ”jos unionin lainsäädännössä sitä edellytetään”. Vaikka kyseiset kaksi säännöstöä eivät ole suoraan sovellettavissa nyt käsiteltäviin asioihin, koska viisumisäännöstön täytäntöönpanosta vastaavat jäsenvaltiot, niiden perusteella voidaan tehdä johtopäätöksiä tällaisen ilmoittamisen merkityksestä oikeuksien puolustamisen kannalta hallintomenettelyn yhteydessä. ( 103 )

3. Mahdollisia vaihtoehtoja jäsenvaltioissa kehitettäviä oikeussuojakeinoja varten – huomioon otettavia seikkoja

125. Kuten edellä osoitettiin, yksityisen oikeuksien puolustaminen saattaa konkreettista tilannetta koskevista tiedoista riippuen osoittautua monisyiseksi varsinkin, koska jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä voidaan säätää erilaisista oikeussuojakeinoista. Oikeussuojakeinoja koskevissa tiedoissa on otettava huomioon se, kuinka eri hallintoelimet tekevät yhteistyötä viisumihakemuksen tutkimisessa.

126. Pidän kuitenkin monenlaisia vaihtoehtoja teoriassa mahdollisina, ellei muuta johdu siitä menettelyllisestä autonomiasta, joka jäsenvaltioilla on menettelysääntöjen säätämisessä yksityisten oikeuksien suojelemisen takaamiseksi tarkoitettuja oikeussuojakeinoja varten. Yhtäältä on mahdollista säätää oikeussuojakeinosta, joka olisi yksinomaan käytössä lopullisen päätöksen tekevässä jäsenvaltiossa, mikä vaihtoehto vastaisi parhaiten ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esiin nostamaa yhden palvelupisteen periaatetta. Toisaalta on ajateltavissa, että oikeussuojakeino olisi käytettävissä viisumin myöntämistä vastustavassa jäsenvaltiossa. Seuraavien näkökohtien tarkoituksena on tuoda esiin muutamia huomioon otettavia seikkoja, jotta ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa asianmukainen vastaus.

a) Oikeussuojakeino lopullisen päätöksen tekevässä jäsenvaltiossa

127. Viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa todetaan, että muutosta viisumin epäämispäätöksen ”on haettava siltä jäsenvaltiolta, joka on tehnyt hakemusta koskevan lopullisen päätöksen, kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti”.

128. Yksityiskohtaisempien säännösten puuttuessa se ei välttämättä edellytä, että toisen jäsenvaltion vastustus olisi siten riitautettava lopullisen päätöksen tehneen jäsenvaltion viranomaisissa. Katson kuitenkin, että viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan sanamuoto on tulkittava lainsäätäjän antamaksi vahvaksi merkiksi sellaisen, viisumisäännöstön johdanto-osan 7 kappaleessa vahvistetun yhden palvelupisteen periaatteen suosimisesta, jonka ansiosta hakijalla olisi ainoastaan yksi viranomaiskontakti ja hän voisi hoitaa kaikki hallinnolliset muodollisuudet yhdessä ainoassa paikassa. Siitä olisi ilmeistä etua hänen intressiensä suojaamisen kannalta varsinkin, kun hän säästyisi siltä vaivalta, että hän joutuisi asioimaan useissa kansallisissa viranomaisissa, jotka kaikki noudattavat toiminnassaan eri sääntöjä. Ajatus useita vaiheita käsittävästä hallintomenettelystä, joka edellyttää useiden erityiselinten osallistumista, tunnetaankin hallinto-oikeudessa niin unionissa kuin jäsenvaltioissa. Mikään ei näin ollen estä jäsenvaltioita ottamasta yhteisestä sopimuksesta käyttöön asianmukaisia menettelyjä ainakin sillä välin, kunnes viisumisäännöstöön mahdollisesti tehdään muutoksia.

129. Viisumisäännöstön säännökset eivät ole esteenä sellaiselle toimintatavalle, kunhan siitä on säädetty kansallisessa prosessilainsäädännössä ja määrätty asianomaisten jäsenvaltioiden välisissä sopimuksissa, jotka ne ovat tehneet suvereeneja oikeuksiaan käyttäessään. Tämän osalta on hyvä muistuttaa vaihtoehdosta, joka jäsenvaltioilla on viisumisäännöstön 8 artiklan nojalla, jonka mukaan jäsenvaltiota voi edustaa jokin toinen jäsenvaltio hakemusten käsittelyä ja viisumien myöntämistä varten. Vaikka kyseinen säännös koskee vain erityistapausta, nimittäin edustamista, se osoittaa, että jäsenvaltio voi myöntää toisen jäsenvaltion viranomaisille toimivaltaa viisumihakemusten käsittelyssä.

130. Toisin kuin ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin näyttäisi olettavan, viisumin myöntämistä vastustaneen jäsenvaltion toimiminen tuomioistuinmenettelyn yhteydessä ( 104 ) ei vaikuttaisi olevan ainoa mahdollinen vaihtoehto. Voitaisiin myös ajatella tietojen siirtämistä asianomaisten jäsenvaltioiden kesken vilpittömän yhteistyön ja keskinäisen luottamuksen hengessä, jotka ovat unionin perustana olevia periaatteita, kuten SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan, ( 105 ) jolloin lopullisen päätöksen tekemisestä vastaava jäsenvaltio antaisi saadut tiedot kansallisen tuomioistuimen käyttöön. Tuo jäsenvaltio voisi toimitettujen tietojen luottamuksellisuuden suojaamiseksi sitoutua pyytämään kyseistä lainkäyttöelintä käyttämään tämän ratkaisuehdotuksen 106 kohdassa mainittuja keinoja.

b) Oikeussuojakeino viisumin myöntämistä vastustaneessa jäsenvaltiossa

131. Oikeussuojakeino saattaisi olla mahdollista tarjota viisumin myöntämistä vastustaneessa jäsenvaltiossa.

132. On kuitenkin huomattava, että vaikka unionin oikeus ei ole esteenä tällaiselle toimintaperiaatteelle, sellainen vaatii viisuminhakijalta erityistä ponnistusta, sillä hän joutuisi hakemaan muutosta viranomaisilta jäsenvaltiossa, johon hänellä ei minkäänlaista sidettä ja joka mahdollisesti ei ole hänen matkansa kohde. ( 106 ) Tästä näkökulmasta se, että viisuminhakijaa vaadittaisiin hakemaan muutosta viisumin myöntämistä vastustaneessa jäsenvaltiossa, ei vaikuta sopivalta vaihtoehdolta tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi.

133. Siinä tapauksessa, että aiottaisiin säätää toisessa jäsenvaltiossa tarjottavasta, eräänlaisesta liitännäisestä oikeussuojakeinosta, olisi kyseisen menettelyn päättämiseen asti kohtuullista säätää pääasiaa koskevan menettelyn lykkäämisestä oikeussuojan johdonmukaisuuden ja tehokkuuden nimissä.

c) Vastaus kolmanteen ja neljänteen kysymykseen

134. Esitettyjen perustelujen nojalla ehdotan, että kolmanteen ja neljänteen kysymykseen vastataan seuraavasti:

135. Jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluu päättää niiden oikeussuojakeinojen luonteesta ja käytännön menettelyistä, jotka viisuminhakijoilla on käytettävissään riitauttaakseen viisumisäännöstön 22 artiklan mukaisen kuulemisen yhteydessä esitetyn vastustuksen viisumin myöntämiselle.

136. Jäsenvaltioiden olisi viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdassa säädetyn tavoin toimitettava hakijoille tietoja oikeussuojakeinoista joko pyynnöstä tai kantelun johdosta.

V Ratkaisuehdotus

137. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlemin esittämiin kysymyksiin seuraavasti: 1) Viisuminhakijan kansallisilta viranomaisilta saama epäämispäätös, nimittäin mahdollisia huomautuksia sisältävä, yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 liitteessä VI oleva vakiolomake, lähtökohtaisesti vastaa vaatimuksia, jotka koskevat Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaista oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Vaikka jäsenvaltiot eivät unionin oikeuden tämänhetkisessä kehitysvaiheessa ole velvollisia esittämään yksityiskohtaisia perusteluja, mikään ei estä niitä laillisuusvalvonnan helpottamiseksi lisäämästä vakiolomakkeelle huomautuksia sekä muita tietoja, jotka hallintoelimet ovat toimittaneet esimerkiksi kantelun johdosta. 2) Silloin kun unionin oikeudessa säädetään vähimmäistakeista ja jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää muutoksenhakumenettelyä koskevat yksityiskohtaiset säännöt vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta noudattaen, mikään ei estä niitä tietyin edellytyksin antamasta lainkäyttöelimen käyttöön myös luottamuksellisiksi määriteltyjä tietoja. Jäsenvaltiot voivat kansallisten etujensa suojaamiseksi tarvittaessa pyytää lainkäyttöelimeltä, että se käyttää keinoja, joiden avulla voidaan sovittaa yhteen yhtäältä turvallisuutta koskevat legitiimit näkökohdat, jotka liittyvät kyseessä olevan epäämispäätöksen antamiseksi huomioon otettujen tietojen luonteeseen ja lähteisiin, ja toisaalta tarve taata riittävällä tavalla yksityiselle, että hänen menettelyllisiä oikeuksiaan, kuten oikeutta tulla kuulluksi ja kontradiktorista periaatetta, kunnioitetaan. 3) Jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluu päättää niiden oikeussuojakeinojen luonteesta ja käytännön menettelyistä, jotka viisuminhakijoilla on käytettävissään riitauttaakseen viisumisäännöstön 22 artiklan mukaisen kuulemisen yhteydessä esitetyn vastustuksen viisumin myöntämiselle. 4) Jäsenvaltioiden on toimitettava hakijoille tietoja oikeussuojakeinoista joko pyynnöstä tai kantelun johdosta.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) EUVL 2009, L 243, s. 1.

( 3 ) Ks. julkisasiamies Sharpstonin kannanotto Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, 42 kohta) ja hänen ratkaisuehdotuksensa Vethanayagam ym. (C-680/17, EU:C:2019:278, 37 kohta).

( 4 ) Ks. vastaavasti tuomio 9.12.2013, Koushkaki (C-84/12, EU:C:2013:862, 44–55 kohta).

( 5 ) EUVL 2008, L 218, s. 60.

( 6 ) Artikkelissa Meloni, A., ”The Community Code on Visas: harmonisation at last?”, European Law Review, 2009, osa 34, s. 671, esitetään, että viisumin epäämisen perusteluvelvollisuuden ja muutoksenhakuoikeuden ottaminen käyttöön muodostui ehdottomaksi edellytykseksi Euroopan parlamentille, jota tukivat komissio ja muutamat jäsenvaltiot, jotka pitivät kyseisiä säännöksiä viisuminhakijoita koskevien takeiden kulmakivenä. Valtaosa jäsenvaltioista sitä vastoin puolsi sitä, ettei viisumin epäämistä tarvitse perustella, ja vastusti muutoksenhakuoikeuden ottamista käyttöön, sillä ne olivat huolissaan omien tuomioistuintensa ylikuormittumisen vaarasta. Asettamalla nuo velvoitteet viisumisäännöstö korjasi aiemmassa järjestelmässä esiintyneen heikkouden: siitä puuttui yhtenäinen lähestymistapa epäämispäätöksen saaneiden viisuminhakijoiden käytettävissä oleviin oikeuksiin ja muutoksenhakukeinoihin.

( 7 ) Tuomio 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, 42 kohta).

( 8 ) Tuomio 4.6.2013, ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 9 ) Tuomio 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, 42 kohta).

( 10 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohta.

( 11 ) Teoksessa Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäische Union, 3. painos, München 2016, perusoikeuskirjan 47 artikla, kohdat 5, 48 ja 49, huomautetaan, että perusoikeuskirjan 47 artiklaa sovelletaan lähtökohtaisesti vain tuomioistuinmenettelyyn, kun taas perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdassa säädetään oikeuksista oikeudenkäyntiä edeltävän hallintomenettelyn yhteydessä. Perusoikeuskirjan 47 artiklaan voidaan kuitenkin vedota, jos sen 41 artikla ei ole sovellettavissa, mikä on tilanne silloin, kun jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta. Kirjoittajan mukaan perusoikeuskirjan 47 artiklasta seuraa velvoite perustella riittävästi asianomaisen henkilön asemaan vaikuttavat hallinnolliset päätökset. Viranomainen voi valtion turvallisuuteen liittyvistä syistä päättää olla esittämättä perusteluja. Ks. myös teos Lemke, S., Europäisches Unionsrecht, 7. painos, Baden-Baden