Yhdistetyt asiat C-643/15 ja C-647/15

Slovakian tasavalta

ja

Unkari

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Kumoamiskanne – Päätös (EU) 2015/1601 – Helleenien tasavallan ja Italian tasavallan hyväksi toteutettavat kansainvälistä suojelua koskevat väliaikaiset toimenpiteet – Kolmansien maiden kansalaisten tiettyjen jäsenvaltioiden alueelle tapahtuvan äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttama hätätilanne – Kyseisten kansalaisten siirrot muihin jäsenvaltioihin – Sisäisiä siirtoja koskevat kiintiöt – SEUT 78 artiklan 3 kohta – Oikeudellinen perusta – Soveltamisen edellytykset – Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän toimen käsite – SEUT 289 artiklan 3 kohta – Eurooppa-neuvoston hyväksymien päätelmien pakottavuus Euroopan unionin neuvostossa – SEU 15 artiklan 1 kohta ja SEUT 68 artikla – Olennaiset menettelymääräykset – Euroopan komission ehdotuksen muuttaminen – Vaatimukset, joiden mukaan Euroopan parlamenttia on kuultava uudelleen ja Euroopan unionin neuvoston on tehtävä päätöksensä yksimielisesti – SEUT 293 artikla – Oikeusvarmuuden periaate ja suhteellisuusperiaate

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 6.9.2017

Oikeudellista toimea voidaan pitää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttynä unionin toimena vain, jos se on hyväksytty sellaisen perussopimusten määräyksen nojalla, jossa viitataan nimenomaisesti joko tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen tai erityiseen lainsäätämisjärjestykseen. Tästä seuraa, ettei kyseisen toimen oikeusperustana olevaan perussopimusten määräykseen sisältyvästä viittauksesta vaatimukseen kuulla parlamenttia voida päätellä, että kyseisen toimen hyväksymisessä olisi noudatettava erityistä lainsäätämisjärjestystä. On siis niin, että koska SEUT 78 artiklan 3 kohdassa määrätään, että neuvosto hyväksyy siinä tarkoitetut väliaikaiset toimenpiteet komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan ja koska siihen ei sisälly nimenomaista viittausta sen paremmin tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen kuin erityiseen lainsäätämisjärjestykseenkään, on katsottava, että kyseisen määräyksen nojalla hyväksyttäviä toimenpiteitä on pidettävä muina kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävinä toimina, koska niitä ei hyväksytä lainsäädäntömenettelyn päätteeksi. (ks. 62 ja 64–66 kohta)

SEUT 78 artiklan 2 ja 3 kohdan määräykset täydentävät toisiaan, ja niiden nojalla unioni voi unionin yhteisen turvapaikkapolitiikan yhteydessä hyväksyä erilaisia toimenpiteitä saadakseen käyttöönsä sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä tarvittavat työvälineet, jotta se voi vastata tehokkaasti erityisesti muuttoliikekriisistä johtuviin tilanteisiin. Tässä yhteydessä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla toteutettavissa olevien väliaikaisten toimenpiteiden käsitteellä on oltava riittävän laaja ulottuvuus, jotta unionin toimielimet voivat toteuttaa kaikki tarvittavat väliaikaiset toimenpiteet kyetäkseen vastaamaan tehokkaasti ja nopeasti kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaan hätätilanteeseen. (ks. 74 ja 77 kohta)

SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla hyväksytyillä väliaikaisilla toimenpiteillä voidaan lähtökohtaisesti poiketa lainsäädäntötoimien säännöksistä mutta tällaiset poikkeukset on rajattava sekä aineellisen että ajallisen soveltamisalansa osalta siten, että niillä vastataan väliaikaisen välineen avulla nopeasti ja tehokkaasti vain täsmällisesti määritettyyn kriisitilanteeseen, mikä merkitsee sitä, että näiden toimenpiteiden tarkoituksena ei voi olla korvata tai muuttaa pysyvästi ja yleisesti kyseisiä lainsäädäntötoimia ja että niistä ei voi seurata, että lainsäädäntötoimia korvataan tai muutetaan pysyvästi ja yleisesti, jolloin kierrettäisiin SEUT 78 artiklan 2 kohdassa määrättyä tavallista lainsäätämisjärjestystä. Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta annettuun päätökseen 2015/1601 sisältyvät poikkeukset ovat mainitun vaatimuksen mukaisia. Poikkeuksia, joista kyseisessä päätöksessä säädetään, sovelletaan nimittäin vain kahden vuoden ajan, jollei mahdollisuudesta pidentää tätä aikaa muuta johdu. Poikkeukset koskevat lisäksi rajattua määrää kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat jättäneet kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen Kreikassa tai Italiassa, joilla on jokin päätöksessä 2015/1601 tarkoitetuista kansalaisuuksista, jotka siirretään jommastakummasta näistä kahdesta jäsenvaltiosta ja jotka ovat saapuneet tai saapuvat näihin jäsenvaltioihin tiettynä ajanjaksona. (ks. 78–80 kohta)

Vaikka SEUT 78 artiklan 3 kohdassa vaaditaan, että siinä tarkoitettujen toimenpiteiden on oltava väliaikaisia, sillä annetaan neuvostolle harkintavalta vahvistaa käsiteltävän asian olosuhteet ja erityisesti sen hätätilanteen erityispiirteet, jolla nämä toimenpiteet voidaan oikeuttaa, huomioon ottaen tapauskohtaisesti ajanjakso, jona toimenpiteitä sovelletaan. Siltä osin kuin kyse on Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta annetusta päätöksestä 2015/1601, neuvosto ei ole ylittänyt selvästi harkintavaltaansa, kun se on vahvistanut tähän päätökseen sisältyvien toimenpiteiden keston 24 kuukaudeksi. Tämä valinta nimittäin vaikuttaa perustellulta, kun otetaan huomioon, että suurten henkilömäärien siirtäminen on sekä uusi että monitahoinen operaatio, joka erityisesti jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten toiminnan yhteensovittamisen osalta edellyttää valmistelu- ja täytäntöönpanovaihetta ennen kuin operaatiosta aiheutuu konkreettisia vaikutuksia. Tässä yhteydessä ei voida pätevästi väittää, että päätös 2015/1601 ei ole luonteeltaan väliaikainen sen vuoksi, että sillä on pitkäaikaisia vaikutuksia. Jos sitä, onko toimenpide luonteeltaan SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla väliaikainen, arvioitaessa pitäisi ottaa huomioon kesto, jonka ajan siirtotoimenpiteellä on vaikutuksia siirrettäviin henkilöihin, yhtäkään selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden siirtotoimenpidettä ei voitaisi tämän määräyksen nojalla toteuttaa, koska tällaiset enemmän tai vähemmän pitkäaikaiset vaikutukset ovat erottamaton osa siirtoa. (ks. 92 ja 96–99 kohta)

Kolmansien maiden kansalaisten niin suurta joukoittaista maahantuloa, ettei sitä ole ollut mahdollista ennakoida, voidaan pitää SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla ”äkillisenä”, vaikka se on tapahtunut useita vuosia kestäneen muuttoliikekriisin yhteydessä, koska se tekee unionin yhteisen turvapaikkajärjestelmän tavanomaisen toiminnan mahdottomaksi. (ks. 114 kohta)

SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua hätätilannetta määrittävän sanan ”aiheuttaa” tulkinnasta on todettava, että vaikka vähemmistössä mainitun määräyksen kieliversioista ei käytetä käsitettä ”olla ominaista” (ranskankielisessä kieliversiossa: caractérisée) vaan käsitettä ”aiheuttaa”, kyseisen määräyksen asiayhteydessä ja, kun otetaan huomioon sen tavoite mahdollistaa sellaisten väliaikaisten toimenpiteiden nopea hyväksyminen, joilla on tarkoitus reagoida tehokkaasti muuttoliikkeestä johtuvaan hätätilanteeseen, nämä kaksi käsitettä on ymmärrettävä samalla tavalla eli vaatimuksena riittävän suorasta yhteydestä kyseessä olevan hätätilanteen ja kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon välillä. (ks. 125 kohta)

Kun otetaan huomioon, että muuttovirroille on ominaista se, että ne voivat kehittyä nopeasti muun muassa siirtymällä muihin jäsenvaltioihin, SEUT 78 artiklan 3 kohta ei ole esteenä sille, että tämän määräyksen nojalla toteutettuihin väliaikaisiin toimenpiteisiin liitetään mukautusmekanismeja. Neuvostolle annetaan kyseisessä määräyksessä laaja harkintavalta, kun se valitsee toimenpiteitä, joita on mahdollista toteuttaa, jotta yksittäiseen hätätilanteeseen ja sen mahdollisiin muutoksiin voidaan vastata nopeasti ja tehokkaasti. Hätätilanteeseen vastaaminen ei sulje pois mahdollisuutta muuttaa ja mukauttaa valittua toimenpidettä, kunhan sen väliaikaisuus säilyy. (ks. 131–134 kohta)

Toimivallan jaon ja toimielinten välisen tasapainon periaatteita sovelletaan komission aloitevaltaan silloin, kun kyse on tiettyjen jäsenvaltioiden hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta annetun päätöksen kaltaisten muiden kuin lainsäädäntötoimien hyväksymisestä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla. Komission aloitevallan edellytykseksi ei SEUT 78 artiklan 3 kohdassa aseteta sitä, että Eurooppa-neuvosto olisi ensin määritellyt suuntaviivat SEUT 68 artiklan nojalla. Lisäksi neuvosto voi SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla hyväksyä toimenpiteitä määräenemmistöpäätöksellä. Toimielinten välisen tasapainon periaate on esteenä sille, että Eurooppa-neuvosto muuttaisi tätä äänestyssääntöä ja edellyttäisi SEUT 68 artiklan perusteella antamissaan päätelmissä, että neuvosto päättää asiasta yksimielisesti. Koska unionin toimielinten päätöksentekoa koskevat säännöt vahvistetaan perussopimuksissa eivätkä ne ole jäsenvaltioiden eivätkä toimielinten itsensä määrättävissä, ainoastaan perussopimuksissa voidaan erityistapauksissa valtuuttaa toimielin muuttamaan niissä määrättyä päätöksentekomenettelyä. (ks. 146–149 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 160–162 kohta)

SEUT 293 artiklan 2 kohdassa määrätään, että siihen saakka, kun neuvosto on tehnyt ratkaisunsa komission ehdotuksesta, komissio voi milloin tahansa unionin toimen antamiseen johtavan menettelyn aikana muuttaa ehdotustaan. Komission muutettuja ehdotuksia ei ole välttämättä laadittava kirjallisina, koska ne kuuluvat osana unionin toimien antamista koskevaan menettelyyn, jolle on ominaista tietty toimielinten näkökantojen lähentämisen edellyttämä joustavuus. Erityisesti SEUT 78 artiklan 3 kohdan yhteydessä voidaan katsoa, että komissio on käyttänyt SEUT 293 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua valtaansa tehdä muutoksia silloin, kun tämän toimielimen osallistumisesta asianomaisen toimen antamismenettelyyn ilmenee selvästi, että komissio on hyväksynyt muutetun ehdotuksen. Tällainen tulkinta vastaa SEUT 293 artiklan 2 kohdan tavoitetta, jolla pyritään suojaamaan komission aloitevaltaa. (Ks. 177, 179 ja 181 kohta)

Komission SEUT 293 artiklan 2 kohdan mukaisen aloitevallan suojaamista koskevan tavoitteen valossa tulkittuna komission työjärjestyksen 13 artiklasta ilmenee, että komission jäsenten kollegio voi valtuuttaa tietyt komission jäsenet muuttamaan komission ehdotusta menettelyn kuluessa ennalta määritetyissä rajoissa. (ks. 185 kohta)

Vaikka unioni pitää hyvin tärkeänä säilyttää monikielisyys, jonka merkityksestä muistutetaan SEU 3 artiklan 3 kohdan neljännessä alakohdassa, mikään ei ole esteenä sille, että neuvosto tulkitsee työjärjestyksensä 14 artiklaa siten, että vaikka sen 1 kohdassa edellytetään, että neuvoston käsittelyn perustana olevien asiakirjojen ja ehdotusten on oltava lähtökohtaisesti saatavilla kaikilla unionin virallisilla kielillä, saman artiklan 2 kohdassa määrätään yksinkertaisesta menettelystä muutosten käsittelyä varten, minkä takia muutosten ei tarvitse välttämättä olla saatavilla kaikilla unionin virallisilla kielillä. Ainoastaan siinä tapauksessa, että jokin jäsenvaltio vastustaa asian käsittelyä, neuvostolle on toimitettava asianomaisen jäsenvaltion osoittama kieliversio ennen kuin neuvosto voi jatkaa asian käsittelyä. Tällainen tulkinta ilmentää nimittäin tasapainoista ja joustavaa lähestymistapaa, jolla edistetään neuvoston työskentelyn tehokkuutta ja nopeutta. (ks. 201 ja 203 kohta)

Ks. tuomion teksti. (Ks. 206–208 ja 221 kohta)

Kolmansien maiden kansalaisten valtavan ja äkillisen joukoittaisen jäsenvaltioihin tulon aiheuttaman vakavan hätätilanteen erityisessä asiayhteydessä unionin tuomioistuin voi arvostella päätöstä ottaa SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla käyttöön 120000 henkilöä koskeva sitova siirtomekanismi – jonka on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin – vain, jos on todettu, että riidanalaisen päätöksen antaessaan neuvosto oli tällöin käytettävissään olleiden tietojen ja tilastotietojen perusteella tehnyt ilmeisen arviointivirheen, koska samassa ajassa olisi voitu toteuttaa muukin vähemmän rajoittava mutta yhtä tehokas toimenpide. Siltä osin kuin kyse on väitteestä, jonka mukaan riidanalainen päätös on suhteeton toimenpide, koska siinä tarpeettomasti säädetään sitovasta siirtomekanismista, johon sisältyy jäsenvaltioiden välillä jaettavia henkilöitä koskevat määrälliset ja pakottavat kiintiöt, neuvosto ei ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se on päättänyt säätää tällaisesta sitovasta siirtomekanismista. Neuvosto nimittäin voi sille tässä yhteydessä myönnettävän laajan harkintavallan pohjalta arvioida perustellusti, että kun otetaan huomioon erityinen hätätilanne, jossa riidanalainen päätös on hyväksyttävä, siirrettävät henkilöt on välttämätöntä jakaa sitovalla tavalla. Riidanalaisen päätöksen tehdessään neuvosto on tosiasiassa velvollinen toteuttamaan myös rahoituksen osalta jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteita, joita SEUT 80 artiklan perusteella on turvapaikka-asioita koskevaa unionin yhteistä politiikkaa toteutettaessa noudatettava. Neuvostoa ei voida siksi moittia siitä, että se olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen arvioidessaan, että erityinen hätätilanne huomioon ottaen se on SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla yhdessä SEUT 80 artiklan ja siinä vahvistetun jäsenvaltioiden yhteisvastuun periaatteen kanssa tarkasteltuna velvollinen toteuttamaan väliaikaisia toimenpiteitä, joihin sisältyy sitovasta siirtomekanismista säätäminen. (ks. 235, 236, 245, 246, 252 ja 253 kohta)

Silloin kun yksi tai useampi jäsenvaltio on SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa hätätilanteessa, kyseisen määräyksen nojalla tämän jäsenvaltion tai näiden jäsenvaltioiden hyväksi hyväksytyistä väliaikaisista toimenpiteistä aiheutuvat rasitteet on lähtökohtaisesti jaettava jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteen mukaisesti kaikkien jäsenvaltioiden kesken, koska SEUT 80 artiklan mukaan tätä periaatetta on noudatettava unionin turvapaikkapolitiikassa. Komissio ja neuvosto katsovat tiettyjen jäsenvaltioiden hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta annettavaa päätöstä hyväksyttäessä siksi perustellusti, että siirrettävien hakijoiden jakaminen SEUT 80 artiklassa vahvistetun periaatteen mukaisesti kaikkien jäsenvaltioiden kesken on kyseisen päätöksen perustavanlaatuinen elementti. Jos siirtojen edellytykseksi olisi asetettava tiukasti se, että jokaisen kansainvälistä suojelua hakevan ja siirron kohteena olevan jäsenvaltion välillä olisi oltava kulttuurisia tai kielellisiä yhteyksiä, tästä seuraisi se, että hakijoiden jakaminen SEUT 80 artiklan edellyttämää yhteisvastuun periaatetta noudattaen kaikkien jäsenvaltioiden kesken ja sitovan siirtomekanismin hyväksyminen olisi mahdotonta. Joka tapauksessa on niin, että kansainvälisen suojelun hakijoiden etniseen alkuperään liittyviä näkökohtia ei voida ottaa huomioon, koska se olisi aivan ilmeisesti unionin oikeuden ja erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan vastaista. (ks. 291, 292, 304 ja 305 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 303 kohta)

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan kansallisella tasolla on varmistettava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin sellaisia päätöksiä vastaan, joita kansalliset viranomaiset tekevät SEUT 78 artiklan 3 kohtaan perustuvan siirtomekanismin yhteydessä. (ks. 325 kohta)

Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta annetulla päätöksellä 2015/1601 käyttöön otettu järjestelmä pohjautuu kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta annetulla asetuksella N:o 604/2013 käyttöön otetun järjestelmän tavoin objektiivisiin perusteisiin eikä kansainvälisen suojelun hakijan omiin mieltymyksiin. Mainitun asetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukainen sen jäsenvaltion vastuuta, jonka alueelle on saavuttu ensimmäisen kerran, koskeva sääntö, joka on tässä asetuksessa säädetyistä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevista säännöistä ainoa, josta päätöksellä 2015/1601 poiketaan, ei pohjaudu hakijan mieltymyksiin tiettyä vastaanottavaa jäsenvaltiota kohtaan; säännöllä ei etenkään ole tarkoitus varmistua siitä, että kyseisen hakijan ja vastuussa olevan jäsenvaltion välillä olisi kielellinen, kulttuurinen tai sosiaalinen yhteys. Lisäksi on niin, että vaikka niiden jäsenvaltioiden viranomaisille, joiden eduksi siirtoja tehdään, on annettu tiettyä harkintavaltaa, kun ne yksilöivät päätöksen 2015/1601 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti yksittäiset hakijat, jotka voidaan siirtää tiettyyn siirron kohteena olevaan jäsenvaltioon, tällaista harkintavaltaa voidaan perustella, kun otetaan huomioon kyseisen päätöksen tavoite helpottaa Kreikan ja Italian turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvaa painetta siirtämällä merkittävä määrä hakijoita nopeasti ja tehokkaasti toisiin jäsenvaltioihin unionin oikeutta ja erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia kunnioittaen. On huomattava lisäksi, että hakijoilla ei ole unionin oikeuden mukaisesti oikeutta valita sitä jäsenvaltiota, joka on vastuussa heidän hakemustensa käsittelystä. Asetuksessa N:o 604/2013 säädetyt perusteet, joilla kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään, eivät pohjaudu hakijan mieltymyksiin johonkin tiettyyn vastaanottavaan jäsenvaltioon. (ks. 333, 334, 337 ja 339 kohta)