JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

L. A. GEELHOED

27 päivänä tammikuuta 2005 ( )

Asia C‑109/04

Karl Robert Kranemann

vastaan

Land Nordrhein-Westfalen

(Bundesverwaltungsgerichtin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

EY 39 artiklan tulkinta sellaisen kansallisen säännöksen osalta, jonka mukaan virkamiesharjoittelijalle (”Referendar”) matkustamisesta lähtöpaikastaan harjoittelupaikkaan aiheutuneet kulut on korvattava ainoastaan kyseisen valtion alueella tapahtuvan matkaosuuden osalta – Toisessa jäsenvaltiossa suoritettu harjoittelu





I Johdanto

1. Tässä oikeudenkäynnissä Bundesverwaltungsgericht (Saksan liittovaltion hallintotuomioistuin) on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen, joka koskee EY 39 artiklan yhteensoveltuvuutta sellaisen kansallisen lainsäädännön kanssa, jossa rajoitetaan lakimiesharjoittelijoille (Rechtsreferendare) tuleva matkakulujen korvaus matkan Saksan alueella tapahtuvaan osuuteen.

II Asiaa koskevat tosiseikat ja oikeussäännökset

A Kansallinen lainsäädäntö

2. Land Nordrhein-Westfalenin (jäljempänä Land) 29.4.1988 annetun ”Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung” ‑nimisen asetuksen (erossaolokorvauksen myöntämisestä annettu asetus; jäljempänä TEVO) 7 §:n 4 momentin neljännessä ja viidennessä kohdassa säädetään asetuksen tähän asiaan sovellettavassa versiossa, että harjoittelua suorittaville väliaikaisille virkamiehille (”Beamter auf Widerruf”), jotka on sijoitettu ulkomaille valitsemaansa harjoittelupaikkaan, maksetaan päivärahaa ja yöpymiskorvausta ainoastaan Saksan alueella suoritettaviin virkamatkoihin sovellettavien korvaustaksojen mukaisesti. Heille aiheutuneet matkakulut korvataan ainoastaan matkan Saksan rajalle ja takaisin tapahtuvalta osuudelta säännöllisesti liikennöivällä liikennevälineellä ja alimmassa luokassa (TEVO:n 6 §:n 7 momentti).

3. TEVO:n 5 §:n 4 momentin ja 7 §:n 7 momentin perusteella vastaavaa sääntelyä sovelletaan kotiinpaluukustannuksiin harjoittelukauden aikana.

B Esillä oleva riita-asia ja ennakkoratkaisupyyntö

4. Pääasian kantaja Karl Robert Kranemann päätti suorittaa neljän kuukauden harjoittelun asianajotoimistossa Lontoossa Saksan toista oikeustieteen valtiontutkintoa edeltävänä harjoitteluaikana. Kranemannin kotipaikka oli tuolloin Aachen, Saksa, ja Saksan lain mukaan hän oli asemaltaan väliaikainen virkamies.

5. Tämän kauden kuluessa Kranemann sai harjoittelijan palkkansa lisäksi pääasian vastaajalta Landilta 1 686,68 Saksan markan (DEM) suuruista erossaolokorvausta. Kranemann haki Landilta myös määrältään yhteensä 539,60 DEM:n suuruista korvausta matkakuluista edestakaisesta matkasta kotoaan Aachenista harjoittelupaikkaansa sekä edestakaisesta viikonloppumatkasta kotiinsa marraskuussa 1995. Vastauksena tähän vaatimukseen hän sai ainoastaan 83,25 DEM:n suuruisen summan, joka vastaa virkamatkalta maksettavaa päivärahaa ja yöpymiskorvausta. Koska TEVO:ssa rajoitettiin matkakulujen korvaus määrään, joka tarvitaan edestakaiseen matkaan Saksan rajalle, ja koska Aachenin katsottiin sijaitsevan Saksan rajalla, Kranemannille ei maksettu muita vaadittuja matkakuluja.

6. Kranemannin kanne, jolla hän riitautti tämän kieltäytymisen, ei menestynyt alioikeudessa eikä muutoksenhaussa. Kranemann valitti edelleen Bundesverwaltungsgerichtiin, joka päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko sellainen kansallinen säännös, jonka mukaan lakimiesharjoittelijalla, joka saa osan lakisääteisestä koulutuksestaan valitsemassaan paikassa toisessa jäsenvaltiossa, on oikeus korvaukseen matkakuluistaan vain lähtövaltion alueella tehdyltä matkaosuudelta, yhteensoveltuva artiklan kanssa?”

7. Kansallinen tuomioistuin esitti epäilyksensä erityisesti seuraavien seikkojen suhteen: 1) Onko lakimiesharjoittelijoita, jotka ovat suorittaneet ensimmäisen valtiontutkinnon, pidettävä ”työntekijöinä”? 2) Onko pelkästään sitä, että työnantaja kieltäytyy maksamasta ulkomailla suoritetusta harjoittelukaudesta aiheutuvia matkakuluja, pidettävä EY 39 artiklan vastaisena työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoituksena? 3) Sisältyykö EY 39 artiklaan velvoite korvata harjoittelijan kodin ja harjoittelupaikan välisten edestakaisten perusmatkakustannusten lisäksi matka kotiin? 4) Mikäli asia on näin, voidaanko tällainen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoitus perustella budjettia koskevilla seikoilla?

8. Kranemann, Land ja komissio esittivät tässä oikeudenkäynnissä kirjallisia huomautuksia yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan nojalla.

III Tapauksen tarkastelu

9. Bundesverwaltungsgerichtin esittämään kysymykseen voidaan mielestäni parhaiten vastata kolmessa vaiheessa. Ensinnäkin, kuuluuko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen sääntely EY 39 artiklan muodolliseen soveltamisalaan? Toiseksi, jos asia on näin, rajoittaako tällainen sääntely vapaata liikkuvuutta siinä määrin, että se ei ole yhteensopiva EY 39 artiklan kanssa? Kolmanneksi, jos asia on näin, voidaanko sellainen sääntely pätevästi perustella? Käsittelen nämä kysymykset lyhyesti peräkkäin.

A Kuuluuko tällainen sääntely EY 39 artiklan muodolliseen soveltamisalaan?

10. Minusta on selvää, että tässä oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltainen sääntely kuuluu EY 39 artiklan muodolliseen soveltamisalaan. Tältä osin asianosaisten lausumissa on nostettu esiin kolme mahdollista ongelmakohtaa: se, ovatko lakimiesharjoittelijat EY 39 artiklassa tarkoitettuja ”työntekijöitä”, se, onko kyse jäsenvaltion täysin sisäisestä tilanteesta, jolla ei ole riittävää yhteyttä yhteisön oikeuteen, ja se, kuuluvatko lakimiesharjoittelijat EY 39 artiklan 4 kohdan julkisia palvelussuhteita koskevan poikkeuksen soveltamisalaan.

Ovatko Rechtsreferendarit EY 39 artiklassa tarkoitettuja ”työntekijöitä”?

11. Landin mukaan lakimiesharjoittelijan harjoittelunsa aikana tarjoamilla palveluilla ei ole taloudellista arvoa, eikä niistä makseta EY 39 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitettua palkkaa.

12. Tämä väite on mielestäni hylättävä.

13. Vakiintuneen käsityksen mukaan yhteisön käsitettä ”työntekijä” pitää tulkita laajasti, ja se on määriteltävä niiden objektiivisten perusteiden mukaisesti, jotka ovat tunnusomaisia työsuhteelle kyseessä olevien henkilöiden oikeuksien ja velvollisuuksien osalta. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että työsuhteelle tunnusomainen piirre on se, että henkilö tekee toiselle henkilölle tämän johdon alaisena tietyn ajan työtä palkkaa vastaan. Työsuhteen omaa lajiansa (sui generis) olevalla oikeudellisella luonteella suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön, asianomaisen henkilön tuottavuudella, palkkauksessa käytettyjen varojen alkuperällä tai palkkauksen vähäisyydellä ei voi olla mitään vaikutusta siihen, katsotaanko hänellä olevan yhteisön oikeudessa tarkoitettu työntekijän asema vaiko ei. ( )

14. Niinpä yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että Saksan opettajaharjoittelijoita on pidettävä ”työntekijöinä” katsoessaan, että ”se, että pedagoginen opetusharjoittelu voidaan mieltää samalla tavoin kuin muiden ammattien harjoittelujaksot itse ammatinharjoittamiseen liittyvänä käytännön harjoitteluna, ei estä [39] artiklan 1 kohdan soveltamista, jos opetusharjoittelu suoritetaan palkkatyötä koskevien ehtojen mukaan”. ( )

15. On selvitettävä erityisesti, onko lakimiesharjoittelijoiden suorittama toiminta aitoa ja todellista siten, että mukaan ei lueta ainoastaan epäolennaiseksi ja toisarvoiseksi katsottavaa vähäistä työtä. ( ) Mielestäni tämä edellytys täyttyy tässä tapauksessa seuraavista syistä.

16. Ensinnäkin Kranemannin kaltaisen lakimiesharjoittelijan suorittamia tehtäviä, joihin saattaa sisältyä esimerkiksi muistioiden laatimista, oikeudellista tutkimustyötä ja oikeudellisten asiakirjojen käsittelyä, on pidettävä tosiasiallisina ja todellisina palveluina, joita tarjotaan heidän harjoittelustaan vastaaville tahoille. Erityisesti, kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ennakkoratkaisupyynnössään toteaa, lakimiesharjoittelijan suorittamien tehtävien ei voida sanoa hyödyttävän ainoastaan harjoittelijaa siten, että ne eivät hyödytä harjoittelua johtavia tahoja. ( )

17. Toiseksi harjoittelijan harjoittelunsa aikana saamaa päivärahaa on pidettävä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuna palkkana. Tältä osin se seikka, että tämä päiväraha saattaa olla alhaisempi kuin kokoaikaisesta työskentelystä myönnetty, ei estä sitä, että lakimiesharjoittelijoita voidaan pitää työntekijöinä edellyttäen, että heidän harjoittamansa toiminta on aitoa ja todellista. ( ) Lisäksi monet lakimiesharjoittelijat saavat harjoittelustaan vastaavalta toimistolta harjoittelijan palkkaa, joka myös katsotaan tässä tarkoitetuksi palkaksi.

Onko Kranemannin asia täysin Saksan sisäinen?

18. Land esittää, että kyseessä oleva tilanne on täysin jäsenvaltion sisäinen ja että se ei siten kuulu EU:n oikeuden soveltamisalaan sillä perusteella, että harjoittelijan kausi ulkomailla on pelkästään osa hänen kansalliseen oikeustieteelliseen pätevyyteen johtavaa koulutustaan.

19. Kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ennakkoratkaisupyynnössään toteaa, tämä väite on perusteeton. Kranemannin päätös suorittaa neljä kuukautta harjoitteluajastaan toisessa jäsenvaltiossa on mielestäni riittävä ”yhdistävä tekijä” saattamaan hänen asiansa yhteisön oikeuden soveltamisalaan. ( )

Voidaanko asiassa soveltaa EY 39 artiklan 4 kohtaa?

20. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin nostaa esiin kysymyksen siitä, onko asiassa mahdollista soveltaa EY 39 artiklan 4 kohtaa, jonka mukaan EY 39 artiklan määräykset eivät koske julkishallinnon palvelussuhteita.

21. Nähdäkseni on selvää, etteivät Kranemannin kaltaiset lakimiesharjoittelijat kuulu EY 39 artiklan 4 kohdan poikkeuksen soveltamisalaan. Tätä määräystä sovelletaan ainoastaan toimiin, joihin sisältyy suoraa tai välillistä osallistumista julkisen vallan käyttöön, sekä tehtäviin, joiden tarkoituksena on turvata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleiset edut, ja erityisesti sellaisiin toimiin, joihin kuuluu ”erityinen solidaarisuussuhde” valtioon. ( )

22. Mielestäni ei ole perusteita katsoa, että tällainen solidaarisuussuhde esiintyisi lakimiesharjoittelijan tapauksessa. ( ) Vastaavasti asiassa Reyners yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että asianajajan ammatti ei ollut EY 45 artiklassa tarkoitetulla tavalla ”julkisen vallan käyttöön liittyv[ä]”. ( ) Asia on näin erityisesti pääasiassa kyseessä olevan, Kranemannin lontoolaisessa asianajotoimistossa suorittaman kauden kaltaisten yksityisessä yrityksessä suoritettujen harjoittelukausien osalta. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on asiassa komissio vastaan Italia todennut, ”käsite julkishallinnon palvelussuhde ei sisällä työsuhteita yksityishenkilön tai yksityisoikeudellisen oikeushenkilön palveluksessa riippumatta työntekijälle kuuluvista tehtävistä”. ( )

23. Rechtsreferendarien muodollinen asema väliaikaisina virkamiehinä ei selvästikään vaikuta tähän päättelyyn, joka perustuu työsuhteen luonteeseen. Työntekijän ja hänen työnantajansa välisen oikeudellisen suhteen luonne ei ole ratkaiseva EY 39 artiklan soveltamisen kannalta. ( )

B Rajoittaako tällainen sääntely vapaata liikkuvuutta siinä määrin, että se ei ole yhteensopiva EY 39 artiklan kanssa?

24. Tarkastelun seuraava vaihe on arvioida siinä tapauksessa, että kyseisen kaltainen sääntely kuuluu EY 39 artiklan muodolliseen soveltamisalaan, sitä, voiko se rajoittaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta.

25. Tältä osin ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ja Land esittävät kannan, että tällainen sääntely ei itse asiassa rajoita työntekijöiden vapaata liikkuvuutta Euroopan unionissa, koska johtuen siitä, että kyse on suhteellisen pienistä rahamääristä, kieltäytyminen myöntämästä matkakulujen korvausta ei vaikuta harjoittelijan päätökseen lähteä ulkomaille. ( ) Väitetään, että tämä ilmenee siitä seikasta, että Rechtsreferendarit päättävät nykyisin usein suorittaa osan harjoitteluajastaan ulkomailla.

26. En pidä tätä perustelua vakuuttavana. On selvää, että EY 39 artiklan kielto ulottuu kansallisiin sääntelyihin, joita sovelletaan riippumatta kyseessä olevien työntekijöiden kansallisuudesta mutta jotka rajoittavat vapaata liikkuvuutta.( ) Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, ”vapaan liikkuvuuden esteinä on siten pidettävä säännöksiä, jotka siitä huolimatta, että niitä sovelletaan tekemättä eroa kansalaisuuden perusteella, estävät jäsenvaltion kansalaisia lähtemästä tai saavat heidät luopumaan ajatuksesta lähteä kotimaastaan käyttääkseen oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen”.( )

27. En hyväksy kantaa, jonka mukaan kieltäytyminen myöntämästä matkakulujen korvausta ulkomailla suoritetuille harjoittelukausille ei estäisi harjoittelijaa käyttämästä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Kysymys siitä, voiko työntekijää estää käyttämästä tätä oikeutta on tarkasteltava kaikkien asian tosiseikkojen kannalta. Tältä osin, vaikka tässä asiassa kyseessä olevat summat kenties ovat suhteellisen pieniä, niitä on tarkasteltava yhteydessä lakimiesharjoittelijoiden saaman päivärahan rajoitettuun luonteeseen, kuten Kranemann on huomautuksissaan esittänyt. Kun otetaan tämä huomioon, saattaa se seikka, että täydet matkakulut korvataan Saksassa, mutta ei muissa jäsenvaltioissa, mielestäni hyvinkin vaikuttaa harjoittelijan päätökseen siitä, käyttääkö hän EY 39 artiklan mukaista oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, kun muita taloudellisia mahdollisuuksia ei ole.

28. Tältä osin esillä oleva asia vastaa tietyllä tavalla asiaa Köbler, kuten komissio on maininnut. Tuossa asiassa kantaja, joka työskenteli Itävallan valtion palveluksessa yliopiston professorina, haki erityistä palkanlisää, jota myönnettiin Itävallan yliopistoissa suoritetun 15 vuoden palveluksen perusteella. Tämä hakemus hylättiin, sillä vaikka 15 vuoden palvelusaika täyttyi kantajan osalta, jos otettiin huomioon hänen kokemuksensa kaikkien jäsenvaltioiden yliopistoissa, hänellä ei ollut tällaista kokemusta pelkästään Itävallan yliopistoista. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tällainen järjestelmä todennäköisesti rajoitti työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. Erityisesti se hylkäsi perustelun, jonka mukaan maahan muuttavien yliopiston professorien palkka on usein suurempi kuin Itävallan yliopistojen professorien saama palkka myös erityinen ikälisä huomioon ottaen, koska merkityksellisessä Itävallan laissa oli säännös, jolla oli annettu mahdollisuus myöntää ulkomaisten yliopistojen professoreille korkeampi peruspalkka näiden rekrytoinnin edistämiseksi. Tämä seikka ei yhteisöjen tuomioistuimen tuomion mukaan muuttanut sitä, että kyseinen sääntely merkitsi, että maahan muuttavia yliopiston professoreita ei kohdeltu yhdenvertaisesti verrattuna itävaltalaisten yliopistojen professoreihin, ja että se siten muodosti työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevan rajoituksen. ( )

29. Vastaavista syistä mielestäni se, että harjoittelijoille, jotka suorittavat harjoitteluaan ulkomailla, ei myönnetä korvausta kotiinpaluukustannuksista samoilla perusteilla kuin harjoittelijoille, jotka suorittavat harjoitteluaan Saksassa, on periaatteessa työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoitus. Vaikka tämä vaikuttaa ensi näkemältä suhteellisen pieneltä summalta, sillä saattaa kuitenkin olla vaikutusta harjoittelijan päätökseen siitä, suorittaako hän osan harjoitteluajastaan ulkomailla, kun otetaan huomioon, että hänen käytettävissään olevat taloudelliset mahdollisuudet saattavat olla rajalliset.

C Onko tällaiselle sääntelylle perustelua, joka tekisi sen yhteensopivaksi EY 39 artiklan kanssa?

30. Tämän tarkastelun viimeinen vaihe on sen arvioiminen, voidaanko kyseessä olevan kaltainen sääntely perustella yleiseen etuun liittyvillä seikoilla.

31. Tältä osin ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ilmaisee ennakkoratkaisupyynnössään epävarmuutensa siitä, onko – mikäli tällainen sääntely muodostaa periaatteessa työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoituksen – tämä rajoitus perusteltavissa kansalliseen budjettiin liittyvillä seikoilla. Huomautan, että Land itse ei ole kirjallisissa huomautuksissaan esittänyt tällaista perustelua.

32. On selvää, että pelkästään taloudelliset syyt, mukaan lukien kansalliseen budjettiin liittyvät seikat, eivät pääsääntöisesti muodosta merkityksellistä perustelua työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoitukselle. ( )

33. Tältä osin komissio viittaa asiaan Kohll, joka koski Luxemburgin sellaisen sääntelyn yhteensopivuutta EY 49 artiklan kanssa, jonka mukaan toisessa jäsenvaltiossa tarjotun hampaiden oikomishoidon kulujen korvaaminen edellytti vakuutetun sosiaaliturvalaitoksen lupaa. Mainitussa tapauksessa yhteisöjen tuomioistuin, vastauksena perusteluun, että tällainen sääntely oli tarpeen, jotta sosiaaliturvajärjestelmän tasapaino ei järkkyisi, totesi, että ei voitu kiistää sitä, että jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmän taloudellisen tasapainon järkkymisen vaara on sellainen yleisen edun mukainen pakottava syy, jolla voidaan perustella tällaisia rajoituksia. ( )

34. Korostaisin, että mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen kannalla asiassa Kohll ei mitenkään kyseenalaisteta yleistä periaatetta, jonka mukaan vapaan liikkuvuuden rajoitusta ei voida perustella taloudellisilla syillä. Päinvastoin yhteisöjen tuomioistuin esittää tämän kannan erittäin tarkasti rajatussa kehyksessä, jossa kyseisen sääntelyn mahdollisena perusteluna on erillisen kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän yhtenäisyyden säilyttäminen. Tällaisessa tilanteessa ilmenevät näkökohdat poikkeavat perustavalla tavalla näkökohdista, jotka ilmenevät silloin, kun, kuten tässä tapauksessa väitetään olevan, kyseisen sääntelyn tarkoituksena on hallituksen budjetin yleinen suojaaminen.( )

35. Tältä osin on tietysti perusteltua todeta, että kansalliset tai alueelliset viranomaiset voivat pätevästi ottaa budjettiin liittyvät näkökohdat huomioon päättäessään siitä, korvataanko lakimiesharjoittelijoiden matka‑ ja muut kustannukset, ja siitä, millä tasolla ne korvataan. Toimiessaan näin niiden on kuitenkin noudatettava työntekijöiden vapaan liikkuvuuden perusperiaatetta, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 10 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetään, ja valitun korvausjärjestelmän on oltava tämän periaatteen mukainen.

IV Ratkaisuehdotus

36. Edellä esitetyn perusteella katson, että yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi vastata Bundesverwaltungsgerichtin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Kansallinen säännös, jolla Rechtsreferendarin matkakulujen korvaus rajoitetaan siihen matkan osuuteen, joka suoritetaan kyseisen jäsenvaltion alueella, on EY 39 artiklassa kielletty työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoitus.