JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

6 päivänä lokakuuta 2011 ( )

Asia C‑366/10

The Air Transport Association of America ym.

(High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionin (Administrative Court) (Yhdistynyt kuningaskunta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Ympäristö – Kasvihuonekaasut – Päästöoikeudet – Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä Euroopan unionissa (EU:n päästökauppajärjestelmä) – Ilmailutoiminnan sisällyttäminen kyseiseen järjestelmään – Kansainvälinen lentoliikenne – Kansainvälinen oikeus – Unionin johdetun oikeuden yhteensopivuus kansainvälisten sopimusten ja kansainvälisen tapaoikeuden kanssa – Direktiivit 2003/87/EY ja 2008/101/EY

Sisällys





I Johdanto

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Kansainvälinen oikeus

1. Chicagon yleissopimus

2. Kioton pöytäkirja

3. EU:n ja Yhdysvaltojen välinen Avoin taivas -sopimus

B Unionin oikeus

C Kansallinen oikeus

III Pääasian oikeudenkäynti

IV Ennakkoratkaisupyyntö ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

V Arviointi

A Kansainvälisten sopimusten ja kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden käyttäminen arviointiperusteina direktiivin 2008/101 pätevyyden tutkinnassa (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys)

1. Kansainväliset sopimukset (ensimmäisen kysymyksen e–g kohta)

a) Chicagon yleissopimus (ensimmäisen kysymyksen e kohta)

i) Chicagon yleissopimus ei sido unionia SEUT 351 artiklan nojalla

ii) Chicagon yleissopimus ei sido unionia toiminnallisen seuraannon perusteella

iii) Välipäätelmä

b) Kioton pöytäkirja ja Avoin taivas -sopimus (ensimmäisen kysymyksen f ja g kohta)

i) Alustava huomautus

ii) Kioton pöytäkirja (ensimmäisen kysymyksen g kohta)

– Kioton pöytäkirjan luonne ja yleinen rakenne

– Kioton pöytäkirjan 2 artiklan 2 kappale

iii) Avoin taivas -sopimus (ensimmäisen kysymyksen f kohta)

– Avoin taivas -sopimuksen luonne ja yleinen rakenne

– Avoin taivas -sopimuksen kyseessä olevien määräysten sisällöllinen ehdottomuus ja riittävä täsmällisyys

iv) Välipäätelmä

2. Kansainvälinen tapaoikeus (ensimmäisen kysymyksen a–d kohta)

a) Kyseessä olevien kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden olemassaolo ja sitovuus Euroopan unioniin nähden

i) Valtioiden suvereniteetti oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan (ensimmäisen kysymyksen a kohta)

ii) Aavaa merta koskevien suvereniteettivaatimusten pätemättömyys (ensimmäisen kysymyksen b kohta)

iii) Vapaus lentää aavan meren yläpuolella (ensimmäisen kysymyksen c kohta)

iv) Aavan meren yläpuolella lentäviä ilma-aluksia koskeva väitetty yksinomainen lainkäyttövalta (ensimmäisen kysymyksen d kohta)

b) Kyseessä olevien kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden soveltuvuus pätevyyden tutkinnan arviointiperusteiksi luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden vireille panemassa asiassa

3. Välipäätelmä

B Direktiivin 2008/101 yhteensopivuus mainittujen kansainvälisten sopimusten ja kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden kanssa (toinen, kolmas ja neljäs kysymys)

1. Yhteensopivuus tiettyjen kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden kanssa (toinen kysymys)

a) EU:n päästökauppajärjestelmän ekstraterritoriaalisen vaikutuksen puuttuminen

b) Riittävän alueellisen liittymäkohdan olemassaolo

c) Kolmansien maiden suvereniteettia ei ole loukattu

d) Välipäätelmä

2. Yhteensopivuus tiettyjen kansainvälisten sopimusten kanssa (kolmas ja neljäs kysymys)

a) EU:n ilmatilan ulkopuolella lennettävien reittiosuuksien EU:n päästökauppajärjestelmään sisällyttämisen laillisuus (kolmas kysymys)

i) Yhteensopivuus Chicagon yleissopimuksen 1, 11 ja 12 artiklan kanssa (kolmannen kysymyksen a kohta)

ii) Yhteensopivuus Avoin taivas -sopimuksen 7 artiklan kanssa (kolmannen kysymyksen b kohta)

b) ICAO:n ulkopuolella toteutettujen EU:n yksipuolisten toimenpiteiden laillisuus (neljännen kysymyksen a kohta)

i) Yhteensopivuus Kioton pöytäkirjan 2 artiklan 2 kappaleen kanssa

ii) Yhteensopivuus Avoin taivas -sopimuksen 15 artiklan 3 kohdan kanssa

– Direktiivi ei ole ristiriidassa ICAO:n ympäristömääräysten kanssa

– Avoin taivas -sopimukseen sisältyvää syrjintäkieltoa ei ole rikottu

– Yksipuolisten toimenpiteiden toteuttamista ICAO:n ulkopuolella ei ole kielletty

c) Kieltoa määrätä ilma-alusten tuloa sopimusvaltion alueelle tai sieltä poistumista koskevaa korvausta ei ole rikottu (neljännen kysymyksen b kohta)

d) Kieltoa kantaa veroja ja maksuja polttoaineista ei ole rikottu (neljännen kysymyksen c kohta)

i) Polttoaineen valmisteveroja koskeva kielto

ii) Polttoaineesta kannettavia tulleja koskeva kielto

iii) Välipäätelmä

C Yhteenveto

VI Ratkaisuehdotus





I Johdanto

1. Euroopan unionin vuonna 2003 hyväksymä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä on eurooppalaisen ilmastonmuutospolitiikan kulmakivi.( ) Sillä on ensinnäkin tarkoitus toteuttaa EU:n toimielinten merkittäviä ympäristöpoliittisia tavoitteita. Toiseksi järjestelmällä pyritään täyttämään sitoumukset, joita unioni ja sen jäsenvaltiot ovat 1990-luvulta lähtien tehneet Yhdistyneissä Kansakunnissa ja erityisesti niin sanotussa Kioton pöytäkirjassa.

2. Direktiivissä 2008/101/EY( ) säädetään, että myös ilmailutoiminta sisällytetään EU:n päästökauppajärjestelmään 1.1.2012 alkaen.

3. Tätä vastustavat useat sellaiset lentoyhtiöt ja niiden yhteistyöjärjestöt, joiden kotipaikka on Amerikan yhdysvalloissa tai Kanadassa. Ne ovat riitauttaneet High Court of Justicessa (England & Wales) (Yhdistynyt kuningaskunta) Yhdistyneen kuningaskunnan toteuttamat direktiivin 2008/101 täytäntöönpanotoimenpiteet. Ne väittävät, että sisällyttämällä kansainvälisen lentoliikenteen – erityisesti Atlantin ylittävän lentoliikenteen – päästökauppajärjestelmäänsä Euroopan unioni loukkaa lukuisia kansainvälisen tapaoikeuden periaatteita ja rikkoo useita kansainvälisiä sopimuksia.

4. Unionin tuomioistuinta pyydetään nyt ottamaan ennakkoratkaisun muodossa kantaa direktiivin 2008/101 pätevyyteen. Sen tuomiolla lienee perustava merkitys paitsi EU:n tulevalle ilmastonmuutospolitiikalle myös aivan yleisesti unionin oikeuden ja kansainvälisen oikeuden väliselle suhteelle. Erityisesti on tarkasteltava sitä, voivatko yksityiset oikeussubjektit vedota tuomioistuimessa tiettyihin kansainvälisiin sopimuksiin ja kansainvälisen tapaoikeuden periaatteisiin saadakseen Euroopan unionin säädöksen kumottua, ja jos voivat, niin missä laajuudessa.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Kansainvälinen oikeus

5. Ennakkoratkaisupyynnössä viitataan yhtäältä tiettyihin kansainvälisen tapaoikeuden periaatteisiin ja toisaalta kansainvälisiin sopimuksiin, erityisesti Chicagon yleissopimukseen, Kioton pöytäkirjaan ja Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen väliseen niin sanottuun Avoin taivas -sopimukseen.

1. Chicagon yleissopimus

6. Euroopan unioni ei ole Chicagossa 7.12.1944 allekirjoitettavaksi avatun kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimuksen( ) (jäljempänä Chicagon yleissopimus) sopimuspuoli, toisin kuin kaikki sen 27 jäsenvaltiota. Yleissopimuksen I luvun (”Sopimuksen yleiset periaatteet ja soveltaminen”) 1 artiklassa määrätään ilman herruudesta seuraavaa:

”Sopimusvaltiot tunnustavat, että jokaisella valtiolla on täydellinen ja yksinomainen herruus oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan.”

7. Chicagon yleissopimuksen II luvun (”Lentäminen sopimusvaltioiden alueiden yläpuolella”) 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmailumääräysten sovellettavuus”, määrätään seuraavaa:

”Niitä sopimusvaltion lakeja ja määräyksiä, jotka koskevat kansainvälisessä lentoliikenteessä olevien ilma-alusten saapumista tai lähtöä sekä liikennöimistä ja lentämistä sen alueella, on edellyttäen, että ne ovat sopusoinnussa tämän sopimuksen määräysten kanssa, sovellettava kansallisuudesta riippumatta kaikkien sopimusvaltioiden ilma-aluksiin, ja tällaisten ilma-alusten on noudatettava niitä saapuessaan tämän valtion alueelle, lähtiessään sieltä tai sen alueella ollessaan.”

8. Chicagon yleissopimuksen 12 artiklassa määrätään lisäksi lentosäännöistä seuraavaa:

”Jokainen sopimusvaltio sitoutuu ryhtymään toimenpiteisiin, että jokainen sen alueen yläpuolella lentävä tai alueella oleva sekä jokainen sen kansallisuusmerkillä varustettu ilma-alus – olkoon tämä missä tahansa – noudattaa siellä voimassa olevia ilma-alusten lentoa ja liikkumista koskevia sääntöjä ja määräyksiä. Jokainen sopimusvaltio sitoutuu pitämään tätä koskevat säännöksensä mahdollisimman yhdenmukaisina tämän sopimuksen perusteella kulloinkin laadittavien sääntöjen kanssa. Aavan meren yläpuolella ovat voimassa tämän sopimuksen nojalla laaditut säännöt. Jokainen sopimusvaltio sitoutuu panemaan syytteeseen kaikki sovellettavia määräyksiä rikkovat henkilöt.”

9. Lentoasema- yms. maksuja koskevassa Chicagon yleissopimuksen 15 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Sopimusvaltion jokaisen lentoaseman, joka on avoin yleistä käyttöä varten sen maan omille ilma-aluksille, tulee – – olla yhtäläisin ehdoin avoin kaikkien muiden sopimusvaltioiden ilma-aluksille. – –

Sopimusvaltion ehkä määräämät tai kannettaviksi sallimat maksut jonkin toisen sopimusvaltion ilma-aluksilta sanottujen lentoasemien ja maaorganisaation käytöstä eivät saa olla

a) ilma-aluksilta, jotka eivät ole kansainvälisessä aikataulunmukaisessa lentoliikenteessä, suuremmat kuin maksut, jotka sen omaa kansallisuutta ja samaa luokkaa olevilta ilma-aluksilta kannettaisiin vastaavanlaisessa liikenteessä, ja

b) kansainvälisessä aikataulunmukaisessa lentoliikenteessä olevilta ilma-aluksilta suuremmat kuin ne maksut, jotka sen omaa kansallisuutta olevilta ilma-aluksilta kannettaisiin vastaavanlaisessa kansainvälisessä liikenteessä.

Kaikki tällaiset maksut on julkaistava ja saatettava Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön tietoon;– – Sopimusvaltio ei saa määrätä muun sopimusvaltion ilma-alukselle tai siinä olevalle henkilölle tai omaisuudelle mitään, yksinomaan kauttakulkuoikeutta alueensa yli, tuloa alueelleen tai sieltä poistumista koskevaa korvausta, veroa tai muuta maksua.”

10. Chicagon yleissopimuksen IV lukuun (”Ilmailua helpottavat toimenpiteet”) sisältyy tullimaksuja käsittelevä 24 artikla, jossa määrätään muun muassa seuraavaa:

”a) Toisen sopimusvaltion alueelle, alueelta tai alueen yli lentävälle ilma-alukselle on, ottaen huomioon tämän valtion tullisäännökset, myönnettävä väliaikainen tullivapaus. Sopimusvaltion alueelle saapuneessa toisen sopimusvaltion ilma-aluksessa ja siinä vielä sen tältä alueelta lähtiessä olevat poltto[aineet] – – ovat vapaat tulli- ja tarkastus- tai muista vastaavista kansallisista tai paikallisista veroista ja maksuista. – –”

11. Chicagon yleissopimuksella perustettiin Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö (ICAO), jolla on ollut vuodesta 1947 lähtien Yhdistyneiden Kansakuntien erityisjärjestön( ) asema. Siihen kuuluvat kaikki Euroopan unionin 27 jäsenvaltiota, kun taas unionilla itsellään on ICAO:ssa ainoastaan tarkkailija-asema. Oikeudellisesti sitovien määräysten lisäksi ICAO voi antaa ei-sitovia poliittisia julkilausumia.

2. Kioton pöytäkirja

12. Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirja (jäljempänä Kioton pöytäkirja)( ) tehtiin 11.12.1997, ja se tuli voimaan 16.2.2005. Sekä silloinen Euroopan yhteisö( ) että kaikki Euroopan unionin 27 jäsenvaltiota ovat ratifioineet sen.

13. Kioton pöytäkirjassa ”teollisuusmaiksi”( ) katsottavat sopimuspuolet ovat sitoutuneet rajoittamaan tai vähentämään ihmisen toiminnasta aiheutuvia kasvihuonekaasupäästöjään. Euroopan unionille ja sen jäsenvaltioille johtuu tästä yhteinen velvoite vähentää kasvihuonekaasupäästöjään vuosina 2008–2012 kahdeksan prosenttia vuoden 1990 tasoon verrattuna.( )

14. Mahdollisiin toimenpiteisiin, joita Kioton pöytäkirjan osapuolet toteuttavat täyttääkseen päästörajoituksia ja päästöjen vähentämistä koskevat velvoitteensa, kuuluvat pöytäkirjan 2 artiklan 1 kappaleen a kohdan vii alakohdan nojalla myös

”toimenpiteet muiden kuin Montrealin pöytäkirjan sääntelemien kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamiseksi ja/tai vähentämiseksi liikennesektorilla”.

15. Kioton pöytäkirjan 2 artiklan 2 kappaleessa määrätään lisäksi seuraavaa:

”Liitteessä I mainitut osapuolet rajoittavat ja vähentävät ilma- ja meriliikenteessä käytettävien polttoaineiden aiheuttamia, muiden kuin Montrealin pöytäkirjan sääntelemien kasvihuonekaasujen päästöjä Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön ja Kansainvälisen merenkulkujärjestön puitteissa.”

3. EU:n ja Yhdysvaltojen välinen Avoin taivas -sopimus

16. Huhtikuussa 2007 allekirjoitettua Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Amerikan yhdysvaltojen välistä lentoliikennesopimusta( ) (jäljempänä Avoin taivas -sopimus) muutettiin useissa kohdissa 24.6.2010 tehdyllä pöytäkirjalla (”jäljempänä vuoden 2010 muutospöytäkirja).( ) Avoin taivas -sopimusta sovellettiin alkuperäisessä muodossaan väliaikaisesti 30.3.2008 lähtien,( ) ja sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2010 muutospöytäkirjalla sopimusta on sovellettu väliaikaisesti 24.6.2010 lähtien.( )

17. Avoin taivas -sopimuksen 2 artiklassa vahvistetaan ”oikeudenmukaisten ja yhtäläisten mahdollisuuksien” periaate seuraavasti:

”Kumpikin sopimuspuoli antaa molempien sopimuspuolten lentoyhtiöille oikeudenmukaiset ja yhtäläiset mahdollisuudet kilpailla tämän sopimuksen soveltamisalaan kuuluvan kansainvälisen lentoliikenteen harjoittamisesta.”

18. Avoin taivas -sopimuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeuksien myöntäminen”, ja tarkemmin sen 4 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Kummankin sopimuspuolen on sallittava, että lentoyhtiöt määrittelevät tarjoamansa kansainvälisen lentoliikenteen tiheyden ja määrän markkinoilla vallitsevien kaupallisten näkökohtien perusteella. Tämän oikeuden mukaisesti kumpikaan sopimuspuoli ei saa yksipuolisesti rajoittaa liikenteen määrää, tiheyttä tai palvelun säännöllisyyttä eikä toisen sopimuspuolen lentoyhtiöiden käyttämien ilma-alusten tyyppiä tai tyyppejä, eikä se saa edellyttää toisen sopimuspuolen lentoyhtiöiden aikataulujen, tilauslento-ohjelmien tai toimintasuunnitelmien toimittamista, jollei se ole tulli-, teknisistä, liikenne- tai ympäristösyistä (15 artiklan mukaisesti) tarpeen yhtäläisin ehdoin yleissopimuksen 15 artiklan mukaisesti.”

19. Lainsäädännön soveltamista koskevaan sopimuksen 7 artiklaan sisältyvät seuraavat määräykset:

”1. Toisen sopimuspuolen lakeja ja määräyksiä, jotka koskevat kansainvälisessä liikenteessä olevien ilma-alusten saapumista sen alueelle tai lähtöä sieltä sekä liikennöimistä ja lentämistä sen alueella, on sovellettava toisen sopimuspuolen lentoyhtiöiden ilma-aluksiin, ja tällaisten ilma-alusten on noudatettava niitä saapuessaan ensin mainitun sopimuspuolen alueelle, lähtiessään sieltä tai sen alueella ollessaan.

2. Toisen sopimuspuolen lakeja ja määräyksiä, jotka koskevat ilma-alusten matkustajien, miehistön tai rahdin saapumista sen alueelle tai lähtöä sieltä (mukaan luettuina maahantuloa, selvitystä, maahanmuuttoa, passeja, tulleja ja karanteenia koskevat määräykset tai postin osalta postisäännöt) on sovellettava toisen sopimuspuolen lentoyhtiön matkustajiin, miehistöön ja rahtiin.”

20. Avoin taivas -sopimuksen 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Tullit ja maksut”, määrätään muun muassa seuraavaa:

”1. Saapuessaan yhden sopimuspuolen alueelle kansainvälistä lentoliikennettä harjoittavat toisen sopimuspuolen lentoyhtiöiden ilma-alukset, niiden vakiovarusteet, maalaitteet, poltto- ja voiteluaineet, tekniset kulutustarvikkeet, varaosat (mukaan luettuina moottorit), ilma-alusten varastot (mukaan luettuina mutta eivät ainoastaan elintarvikkeet, juomat ja alkoholi, tupakka ja muut tuotteet, jotka on tarkoitettu myytäviksi matkustajille tai heidän kulutettavakseen lennon aikana rajoitettuina määrinä) sekä muut tarvikkeet, jotka on tarkoitettu tai joita käytetään yksinomaan kansainvälisessä liikenteessä liikennöivän ilma-aluksen toimintaa tai huoltoa varten, on vastavuoroisuuden perusteella vapautettava kaikista tuontirajoituksista, omaisuusveroista, tulleista, valmisteveroista ja muista vastaavista korvauksista ja maksuista, joita a) kansalliset viranomaiset tai Euroopan yhteisö asettavat ja b) jotka eivät perustu annettujen palvelujen kustannuksiin, edellyttäen, että tällaiset varusteet ja varastot pysyvät ilma-aluksessa.

2. Vastavuoroisuuden perusteella tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista veroista, tulleista ja maksuista, lukuun ottamatta annetun palvelun kustannuksiin perustuvia maksuja, on vapautettava myös:

– –

c) sopimuspuolen alueelle tuodut tai sieltä hankitut poltto- ja voiteluaineet ja tekniset kulutustarvikkeet, jotka on tarkoitettu käytettäväksi toisen sopimuspuolen lentoyhtiön kansainvälisessä lentoliikenteessä liikennöivässä ilma-aluksessa, myös silloin, kun niitä käytetään lennettäessä sen sopimuspuolen alueen yllä tapahtuvalla matkaosuudella, jonka alueella ne on otettu ilma-alukseen;

– –”

21. Avoin taivas -sopimuksen 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Ympäristö”, määrätään – sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2010 muutospöytäkirjalla – muun muassa seuraavaa:( )

”1. Sopimuspuolet tunnustavat, että ympäristönsuojelu on tärkeä osatekijä kehitettäessä kansainvälistä ilmailupolitiikkaa ja pantaessa sitä täytäntöön ja että ympäristönsuojelutoimenpiteiden kustannuksia ja hyötyjä on syytä punnita huolellisesti, kun tällaista politiikkaa kehitetään ja tarvittaessa edistetään yhdessä maailmanlaajuisia ratkaisuja. Tämän mukaisesti sopimuspuolet aikovat toimia yhteistyössä rajoittaakseen tai vähentääkseen kansainvälisen ilmailun ympäristövaikutuksia taloudellisesti järkevällä tavalla.

2. Kun sopimuspuoli harkitsee alueellisella, kansallisella tai paikallisella tasolla ehdotettuja ympäristötoimenpiteitä, sen olisi arvioitava niiden mahdollisia kielteisiä vaikutuksia tähän sopimukseen sisältyvien oikeuksien käyttöön, ja jos tällaisia toimenpiteitä toteutetaan, sen olisi toteutettava asianmukaisia toimia tällaisten kielteisten vaikutusten lieventämiseksi. Kummankin sopimuspuolen on toisen sopimuspuolen pyynnöstä toimitettava kuvaus tällaisesta arvioinnista ja lieventävistä toimista.

3. Ympäristönsuojelutoimenpiteitä käyttöön otettaessa on noudatettava yleissopimuksen liitteissä olevia Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön hyväksymiä ilmailualan ympäristömääräyksiä, ellei eroavuuksista ole ilmoitettu. Sopimuspuolten on sovellettava kaikkia sellaisia ympäristönsuojelutoimenpiteitä, jotka vaikuttavat tämän sopimuksen soveltamisalaan kuuluviin lentoliikennepalveluihin, tämän sopimuksen 2 artiklan ja 3 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

4. Sopimuspuolet vahvistavat jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltojen sitoutumisen tasapainotetun toimintamallin periaatteen soveltamiseen.

– –

7. Sekakomitean on sopimuspuolten pyynnöstä ja asiantuntijoiden avustamana laadittava suosituksia, joissa käsitellään sopimuspuolten toteuttamien ilmailun päästöihin liittyvien markkinapohjaisten toimenpiteiden mahdollista päällekkäisyyttä ja keskinäistä johdonmukaisuutta, jotta voidaan välttää kaksinkertaisia toimenpiteitä ja kustannuksia ja keventää lentoyhtiöiden hallintotaakkaa siinä määrin kuin se on mahdollista. Tällaisten suositusten täytäntöönpano edellyttää kummankin sopimuspuolen vaatimusten mukaista sisäistä hyväksyntää tai ratifiointia.

8. Jos sopimuspuoli katsoo, että ilmailualan ympäristönsuojeluun liittyvä asia, ehdotetut uudet toimenpiteet mukaan luettuina, vaikuttaa tämän sopimuksen soveltamiseen tai täytäntöönpanoon, se voi pyytää sekakomitean koollekutsumista 18 artiklan mukaisesti käsittelemään asiaa ja kehittämään asianmukaisia ratkaisumalleja perustelluiksi katsottuihin huolenaiheisiin.”

B Unionin oikeus

22. Euroopan unionissa sovellettavalla kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmällä (jäljempänä EU:n päästökauppajärjestelmä) pyritään rajoittamaan ja vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä markkinaperusteisilla välineillä. Tämä järjestelmä, josta käytetään toisinaan myös englanninkielistä ilmaisua ”cap and trade”, otettiin käyttöön direktiivillä 2003/87/EY,( ) ja sitä sovelletaan koko Euroopan talousalueella (ETA).( )

23. Direktiivin 2003/87 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan direktiivillä pyritään etenkin täyttämään Kioton pöytäkirjan mukaiset unionin sitoumukset:

”Yhteisö ja sen jäsenvaltiot ovat sopineet täyttävänsä yhteisesti Kioton pöytäkirjan mukaiset sitoumuksensa ihmisten toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisestä päätöksen 2002/358/EY mukaisesti. Tällä direktiivillä on tarkoitus myötävaikuttaa siihen, että Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot täyttävät sitoumuksensa tehokkaammin, järjestämällä tehokkaat kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien eurooppalaiset markkinat ja siten, että siitä koituu mahdollisimman vähän haittaa talouden kehitykselle ja työllisyydelle.”

24. Ilmailusta aiheutuvat kasvihuonekaasupäästöt eivät alun perin kuuluneet EU:n päästökauppajärjestelmän piiriin. Vuonna 2008 unionin lainsäätäjä kuitenkin päätti ilmailutoiminnan sisällyttämisestä järjestelmään 1.1.2012 alkaen. Kaikkien lentoyhtiöiden – myös kolmansiin maihin sijoittautuneiden – on siksi vuodeksi 2012 ensimmäistä kertaa ostettava ja lunastettava päästöoikeuksia unionin alueella sijaitsevalta lentopaikalta lähteviä tai tällaiselle lentopaikalle saapuvia lentojaan varten. Tätä tarkoitusta varten direktiiviä 2003/87 muutettiin ja täydennettiin direktiivillä 2008/101.( )

25. Muutettuun direktiiviin sisältyy uusi II luku, jonka otsikko on ”Ilmailu” ja joka koostuu 3 a–3 g artiklasta. Luvun soveltamisala määritellään 3 a artiklassa seuraavasti:

”Tämän luvun säännöksiä on sovellettava liitteessä I tarkoitettuun ilmailutoimintaan liittyvien päästöoikeuksien jakamiseen ja myöntämiseen.”

Muutetun direktiivin liitteeseen I sisältyvän käsitemääritelmän mukaan direktiivin soveltamisalaan kuuluvalla ilmailutoiminnalla tarkoitetaan ”lentoja, jotka saapuvat perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvan jäsenvaltion alueella sijaitsevalle lentopaikalle tai lähtevät sieltä”.( )

Muutetun direktiivin liitteessä IV olevassa B osassa säädetään lisäksi, että ilmailutoiminnan päästöt on laskettava kaavalla ”polttoaineen kulutus x päästökerroin”. Kyseisestä liitteestä ilmenee lisäksi, että ilma-alusten käyttäjien ilmailutoiminnan laajuuden määrittämiseksi käytetään kaavaa ”tonnikilometrit = matka x hyötykuorma”, jossa matkalla tarkoitetaan lähtölentopaikan ja saapumislentopaikan välistä isoympyräreittiä, johon on lisätty kiinteä tekijä 95 kilometriä.

26. Muutetun direktiivin 3 c artiklassa säädetään ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärästä seuraavaa:

”1. Ilma-alusten käyttäjille 1 päivän tammikuuta 2012 ja 31 päivän joulukuuta 2012 välillä jaettavien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä on 97 prosenttia ilmailun aiemmista päästöistä.

2. – – 1 päivänä tammikuuta 2013 alkavana kautena ja, mikäli – – ei tehdä mitään muutoksia, kunakin sitä seuraavana kautena ilma-alusten käyttäjille myönnettävien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä on 95 prosenttia ilmailun aiemmista päästöistä kerrottuna kauteen kuuluvien vuosien määrällä.

– –”( )

27. Muutetun direktiivin 3 d artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmailun päästöoikeuksien jakomenettely huutokaupalla”, säädetään seuraavaa:

”1. Edellä 3 c artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna kautena on 15 prosenttia päästöoikeuksista myytävä huutokaupalla.

2. Tammikuun 1 päivästä 2013 alkaen 15 prosenttia päästöoikeuksista on myytävä huutokaupalla. Tätä prosenttiosuutta voidaan lisätä osana tämän direktiivin yleistä uudelleentarkastelua.

– –

4. Jäsenvaltioiden on päätettävä, miten päästöoikeuksien huutokaupasta saatuja tuloja käytetään. Kyseiset tulot olisi käytettävä ilmastonmuutoksen torjumiseen EU:ssa ja kolmansissa maissa – –.

– –”

28. Muutetun direktiivin IV lukuun (”Ilmailuun ja kiinteisiin laitoksiin sovellettavat säännökset”) sisältyvässä 12 artiklan 2 a kohdassa säädetään päästöoikeuksien siirtämisestä, palauttamisesta ja mitätöimisestä seuraavaa:

”Hallinnoivan jäsenvaltion on varmistettava, että kunkin vuoden huhtikuun 30 päivään mennessä kukin ilma-aluksen käyttäjä palauttaa liitteessä I tarkoitetusta ilmailutoiminnasta, jonka osalta se on ilma-aluksen käyttäjä, edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 15 artiklan mukaisesti todennettuja kokonaispäästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tämän kohdan mukaisesti palautetut päästöoikeudet mitätöidään sen jälkeen.”

29. Muutetun direktiivin 16 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on sovellettava kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmää tehokkaasti ja säädettävä rikkomiseen sovellettavista tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista seuraamuksista. Seuraamuksena voi olla jopa toimintakieltoon määrääminen, josta komissio päättää tarvittaessa jäsenvaltion pyynnöstä. Jäsenvaltioiden on julkistettava niiden ilma-alusten käyttäjien nimet, jotka ovat rikkoneet päästöoikeusjärjestelmän vaatimuksia.

30. Muutetun direktiivin 25 a artiklassa, jonka otsikko on ”Lentoliikenteen ilmastonmuutosvaikutusten vähentämistä koskevat kolmansien maiden toimet”, säädetään seuraavaa:

”1. Jos kolmas maa hyväksyy toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on vähentää kyseisestä maasta lähtevien ja yhteisöön saapuvien lentojen ilmastovaikutuksia, komissio tarkastelee kyseistä kolmatta maata ja 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa komiteassa olevia jäsenvaltioita kuultuaan käytettävissä olevia vaihtoehtoja, jotta mahdollistettaisiin yhteisön järjestelmän ja kyseisen maan toimenpiteiden optimaalinen vuorovaikutus.

Komissio voi tarvittaessa hyväksyä muutoksia, joiden seurauksena kyseisestä maasta saapuvat lennot eivät kuulu liitteessä I tarkoitettuun ilmailutoimintaan, tai säätää liitteessä I tarkoitettuun ilmailutoimintaan tehtävistä muista muutoksista, joita edellytetään – –

2. Yhteisö ja sen jäsenvaltiot pyrkivät edelleen yhteisymmärrykseen maailmanlaajuisista toimenpiteistä ilmailun aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Komissio harkitsee tällaisen yhteisymmärryksen perusteella, onko tätä direktiiviä tarpeen muuttaa siltä osin kuin se koskee ilma-alusten käyttäjiä.”

31. Täydentävästi on viitattava direktiivin 2008/101 johdanto-osan 8, 9, 10, 11 ja 17 perustelukappaleeseen, joissa todetaan seuraavaa:

”(8) Puitesopimuksen Kioton pöytäkirjassa – – edellytetään, että teollisuusmaat pyrkivät Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) toiminnan kautta rajoittamaan tai vähentämään sellaisia ilmailusta aiheutuvia kasvihuonekaasupäästöjä, jotka eivät kuulu Montrealin pöytäkirjan soveltamisalaan.

(9) Yhteisö ei ole [Chicagon yleissopimuksen] sopimuspuoli, kun taas kaikki jäsenvaltiot ovat sekä kyseisen yleissopimuksen sopimuspuolia että ICAO:n jäseniä. Jäsenvaltiot tukevat edelleen muiden ICAO:n valtioiden kanssa sellaisten toimenpiteiden, muun muassa markkinaperusteisten välineiden, kehittämistä, joissa käsitellään ilmailun aiheuttamia ilmastonmuutosvaikutuksia. Vuonna 2004 pidetyssä ICAO:n ilmailun ympäristönsuojelukomitean kuudennessa kokouksessa päätettiin, että pelkästään ilmailun päästöjä koskevaa, uuteen ICAO:n oikeudelliseen välineeseen perustuvaa päästökauppajärjestelmää ei silloin kannattanut valmistella ICAO:n yhteydessä. Tästä syystä syyskuussa 2004 pidetyn ICAO:n yleiskokouksen päätöslauselmassa A35–5 ei ehdotettu uutta oikeudellista välinettä, vaan kannatettiin avointa päästökauppaa ja sitä, että valtiot voivat sisällyttää kansainvälisen lentoliikenteen päästöt päästökauppajärjestelmiinsä. Syyskuussa 2007 pidetyn ICAO:n 36. yleiskokouksen päätöslauselman A36–22 lisäyksessä L kehotetaan sopimusvaltioita olemaan panematta täytäntöön muiden sopimusvaltioiden ilma-alusten käyttäjiä koskevaa päästökauppajärjestelmää, paitsi näiden valtioiden yhteisen sopimuksen pohjalta. Euroopan yhteisön jäsenvaltiot ja viisitoista muuta Euroopan valtiota palautti mieliin, että Chicagon yleissopimuksessa tunnustetaan nimenomaan kunkin sopimuspuolen oikeus soveltaa kaikkien valtioiden ilma-aluksiin omaa ilmailulainsäädäntöään syrjintää harjoittamatta, ja esittivät kyseistä päätöslauselmaa koskevan varauman sekä pidättivät oikeuden toteuttaa ja soveltaa markkinaperusteisia toimenpiteitä Chicagon yleissopimuksen mukaisesti syrjintää harjoittamatta kaikkien valtioiden kaikkiin ilma-alusten käyttäjiin, jotka tarjoavat palveluita niiden alueelle, alueelta tai alueella.

(10) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä N:o 1600/2002/EY – – vahvistetussa kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa edellytettiin, että komissio määrittelisi ja toteuttaisi erityisiä toimia lentoliikenteestä aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi, mikäli tällaisista toimenpiteistä ei sovittaisi ICAO:ssa vuoteen 2002 mennessä. Lokakuussa 2002, joulukuussa 2003 ja lokakuussa 2004 tekemissään päätelmissä neuvosto on toistuvasti kehottanut komissiota ehdottamaan toimia kansainvälisen lentoliikenteen ilmastovaikutusten vähentämiseksi.

(11) Huomattavien päästövähennysten aikaansaamiseksi olisi toteutettava politiikkoja ja toimenpiteitä jäsenvaltioiden ja yhteisön tasolla kaikilla yhteisön talouden aloilla. Jos ilmailualan ilmastovaikutusten kasvu jatkuu nykyistä tahtia, se mitätöi merkittävällä tavalla muilla aloilla ilmastonmuutoksen torjumiseksi tehtyjä vähennyksiä.

– –

(17) Yhteisön ja sen jäsenvaltioiden olisi pyrittävä edelleen yhteisymmärrykseen maailmanlaajuisista toimenpiteistä ilmailun aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Yhteisön järjestelmä voi toimia mallina päästökaupan käytölle maailmanlaajuisesti. Yhteisön ja jäsenvaltioiden olisi pidettävä edelleen yhteyttä kolmansiin osapuoliin tämän direktiivin täytäntöönpanon aikana ja kannustettava kolmansia maita toteuttamaan vastaavia toimenpiteitä. Jos kolmas maa hyväksyy yhteisöön saapuvien lentojen ilmastovaikutusten vähentämiseksi toimenpiteitä, joilla on vähintään sama ympäristövaikutus kuin tällä direktiivillä, komission olisi kyseistä maata kuultuaan tarkasteltava käytettävissä olevia vaihtoehtoja, jotta mahdollistettaisiin yhteisön järjestelmän ja kyseisen maan toimenpiteiden optimaalinen vuorovaikutus. Kolmansissa maissa kehitteillä olevat päästökauppajärjestelmät alkavat mahdollistaa optimaalisen vuorovaikutuksen yhteisön järjestelmän kanssa siltä osin kuin ne kattavat ilmailun. Kahdenväliset järjestelyt, jotka koskevat yhteisön järjestelmän kytkemistä muihin päästökauppajärjestelmiin yhteisen järjestelmän luomiseksi tai vastaavien toimien huomioon ottamista päällekkäisen sääntelyn välttämiseksi, voisivat olla askel kohti maailmanlaajuista sopimusta. Tällaisia kahdenvälisiä järjestelyjä tehtäessä komissio voi muuttaa yhteisön järjestelmään sisällytettyjä ilmailutoiminnan tyyppejä, mukaan lukien tästä seuraavat mukautukset ilma-aluksen käyttäjille myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärään.”

C Kansallinen oikeus

32. Yhdistyneen kuningaskunnan oikeudessa merkityksellinen on ilmailusta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmästä vuonna 2009 annettu asetus (Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2009, jäljempänä vuoden 2009 asetus),( ) johon sisältyy osa direktiivin 2008/101 kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä.( )

III Pääasian oikeudenkäynti

33. Ennakkoratkaisua pyytäneessä High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionissa (Administrative Court) on vireillä vuoden 2009 asetuksesta nostettu kanne.

34. Kanteen nosti 16.12.2009 neljä kantajaa, joiden kotipaikka on Yhdysvalloissa. Kyseessä ovat The Air Transport Association of America (jäljempänä ATAA), American Airlines (jäljempänä AA), Continental Airlines (jäljempänä Continental) ja United Air Lines (jäljempänä UAL). ATAA on yhdysvaltalainen voittoa tavoittelematon lentoyhtiöiden toimialajärjestö. AA, Continental ja UAL ovat maailmanlaajuista lentoliikennettä harjoittavia lentoyhtiöitä, joiden kotipaikka on Yhdysvalloissa ja jotka liikennöivät myös Euroopan unionin alueelle. EU:n päästökauppajärjestelmässä tarkoitettu niitä hallinnoiva jäsenvaltio on Yhdistynyt kuningaskunta.( )

35. Vastaaja on Yhdistyneen kuningaskunnan energia- ja ilmastonmuutosministeri,( ) joka vastaa pääasiallisesti direktiivin 2008/101 täytäntöönpanosta.

36. Sekä kantajien että vastaajan vaatimuksia tukevat väliintulijat. Kantajien vaatimuksia pääasiassa tukevat seuraavat kaksi järjestöä:( ) yhtäältä Kansainvälinen ilmakuljetusliitto (International Air Transport Association, jäljempänä IATA) ja toisaalta kanadalaisten lentoyhtiöiden yhteisjärjestö National Airlines Council of Canada (jäljempänä NACC). Vastaajan vaatimuksia tukee yhteensä viisi ympäristöjärjestöä,( ) nimittäin Aviation Environment Federation (jäljempänä AEF), Maailman luonnonsäätiön Yhdistyneen kuningaskunnan osasto (jäljempänä WWF-UK), European Federation for Transport and Environment (jäljempänä EFTE), Environmental Defense Fund (EDF) ja Earthjustice.

37. Kantajat väittävät väliintulijoidensa tukemana lähinnä, että direktiivi 2008/101 – joka pannaan täytäntöön vuoden 2009 asetuksella – on kansainvälisen oikeuden vastainen ja siksi pätemätön. Vastaaja ja sen vaatimuksia tukevat väliintulijat esittävät aivan päinvastaisen näkemyksen.

IV Ennakkoratkaisupyyntö ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

38. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) on esittänyt 8.7.2010 tekemällään välipäätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 22.7.2010, unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Voidaanko direktiivin 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2008/101/EY ilmailutoiminnan sisällyttämiseksi EU:n päästökauppajärjestelmään – –, pätevyys riitauttaa tässä asiassa vetoamalla johonkin tai kaikkiin seuraavista kansainvälisen oikeuden säännöistä:

a) kansainvälisen tapaoikeuden periaate, jonka mukaan jokaisella valtiolla on täydellinen ja yksinomainen suvereniteetti oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan

b) kansainvälisen tapaoikeuden periaate, jonka mukaan yksikään valtio ei voi pätevin perustein esittää minkään aavan meren osan kuuluvan suvereniteettinsa piiriin

c) kansainvälisen tapaoikeuden periaate, joka koskee vapautta lentää aavan meren yläpuolella

d) kansainvälisen tapaoikeuden periaate (jonka olemassaolon vastaaja kiistää), jonka mukaan aavan meren yläpuolella lentävät ilma-alukset kuuluvat rekisterivaltionsa yksinomaiseen lainkäyttövaltaan, jollei kansainvälisessä sopimuksessa nimenomaisesti toisin määrätä

e) Chicagon yleissopimus (erityisesti 1, 11, 12, 15 ja 24 artikla)

f) Avoin taivas -sopimus (erityisesti 7 artikla, 11 artiklan 2 kohdan c alakohta ja 15 artiklan 3 kohta)

g) Kioton pöytäkirja (erityisesti 2 artiklan 2 kappale)?

Jos kysymykseen 1 vastataan myöntävästi:

2) Onko muutettu direktiivi pätemätön, jos ja siltä osin kuin siinä säädettyä päästökauppajärjestelmää sovelletaan (joko yleisesti tai kolmansissa maissa rekisteröityjen ilma-alusten osalta) lentojen sellaisiin osuuksiin, jotka lennetään EU:n jäsenvaltioiden ilmatilan ulkopuolella, koska se rikkoo yhtä tai useampaa edellä mainituista kansainvälisen tapaoikeuden periaatteista?

3) Onko muutettu direktiivi pätemätön, jos ja siltä osin kuin siinä säädettyä päästökauppajärjestelmää sovelletaan (joko yleisesti tai kolmansissa maissa rekisteröityjen ilma-alusten osalta) lentojen sellaisiin osuuksiin, jotka lennetään EU:n jäsenvaltioiden ilmatilan ulkopuolella, koska se rikkoo

a) Chicagon yleissopimuksen 1, 11 ja/tai 12 artiklaa

b) Avoin taivas -sopimuksen 7 artiklaa?

4) Onko muutettu direktiivi pätemätön siltä osin kuin siinä säädettyä päästökauppajärjestelmää sovelletaan ilmailutoimintaan, koska se rikkoo

a) Kioton pöytäkirjan 2 artiklan 2 kappaletta ja Avoin taivas -sopimuksen 15 artiklan 3 kohtaa

b) Chicagon yleissopimuksen 15 artiklaa yksinään tai yhdessä Avoin taivas -sopimuksen 3 artiklan 4 kohdan ja 15 artiklan 3 kohdan kanssa

c) Chicagon yleissopimuksen 24 artiklaa yksinään tai yhdessä Avoin taivas -sopimuksen 11 artiklan 2 kohdan c alakohdan kanssa?”

39. Asian kirjalliseen käsittelyyn unionin tuomioistuimessa osallistuivat pääasian kantajat, sekä kantajien että vastaajan väliintulijat, Alankomaiden, Belgian, Espanjan, Italian, Itävallan, Puolan, Ranskan, Ruotsin, Saksan, Yhdistyneen kuningaskunnan, Islannin ja Norjan hallitukset sekä Euroopan parlamentti, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio.

40. Unionin tuomioistuimessa 5.7.2011 pidettyyn istuntoon osallistuivat kaikki kirjalliseen käsittelyyn osallistuneet, lukuun ottamatta Alankomaiden, Belgian, Italian, Itävallan, Saksan ja Islannin hallituksia, ja lisäksi Tanskan hallitus.

V Arviointi

41. Pääasian kantajat ja niitä tukevat järjestöt katsovat, että kansainvälisen lentoliikenteen sisällyttäminen EU:n päästökauppajärjestelmään on ristiriidassa useiden kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden ja kansainvälisten sopimusten kanssa. Ne pitävät sen vuoksi pätemättömänä direktiiviä 2008/101, jolla EU:n päästökauppajärjestelmä laajennettiin koskemaan ilmailutoimintaa.

42. Pääasian kantajat ja niitä tukevat järjestöt riitauttavat direktiivin 2008/101 pätevyyden lähinnä seuraaviin kolmeen ryhmään jaettavilla väitteillä: Ne väittävät ensinnäkin, että Euroopan unioni ylittää kansainvälisen oikeuden mukaisen toimivaltansa, kun se ei rajaa päästökauppajärjestelmäänsä puhtaasti Euroopan sisäisiin lentoihin vaan sisällyttää siihen myös sellaisia kansainvälisten lentojen reittiosuuksia, jotka lennetään aavan meren yläpuolella tai kolmansien maiden alueella.( ) Toiseksi ne katsovat, että kansainvälistä lentoliikennettä koskevasta päästökauppajärjestelmästä on neuvoteltava ja päätettävä ICAO:ssa; sitä ei voida ottaa käyttöön yksipuolisesti.( ) Kolmanneksi ne väittävät, että päästökauppajärjestelmä vastaa kansainvälisissä sopimuksissa kiellettyä veroa tai maksua.( )

43. On riidatonta, että kansainvälinen oikeus sitoo Euroopan unionia. Unioni on ensinnäkin oikeushenkilö (SEU 47 artikla), ja sillä voi siten olla kansainväliseen oikeuteen perustuvia oikeuksia ja velvollisuuksia. Unioni on lisäksi asettanut nimenomaisesti tavoitteekseen edistää osaltaan kansainvälisen oikeuden tarkkaa noudattamista ja kehittämistä (SEU 3 artiklan 5 kohdan toinen virke) sekä edistää muualla maailmassa kansainvälisen oikeuden noudattamista (SEU 21 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta).

44. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin on käytettävä toimivaltaansa kansainvälistä oikeutta noudattaen.( ) Käyttäessään toimivaltaansa ennakkoratkaisumenettelyssä (SEU 19 artiklan 3 kohdan b alakohta ja SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohta) unionin tuomioistuimen on tutkittava, voiko unionin toimielinten säädösten pätevyyteen vaikuttaa se, että ne ovat ristiriidassa kansainvälisen oikeuden määräyksen kanssa.( )

45. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että yksityiset oikeussubjektit (eli luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt) voivat vedota oikeudenkäynneissä mielivaltaisesti kansainvälisen oikeuden määräyksiin tai periaatteisiin saadakseen unionin toimielinten säädöksiä kumottua. Jokaisen kansainvälisen oikeuden määräyksen ja periaatteen, josta asiassa on konkreettisesti kyse, yhteydessä on aina selvitettävä erikseen, voidaanko sitä käyttää luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön vireille panemassa asiassa arviointiperusteena unionin säädösten laillisuuden tutkinnassa, ja jos voidaan, niin missä määrin.( ) Tämä ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä käsiteltävä problematiikka edeltää loogisesti varsinaista direktiivin 2008/101 (tai direktiivin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2008/101) pätevyyden tutkimista; sitä on näin ollen tarkasteltava ensin.

46. Keskityn esille tulleiden oikeuskysymysten arvioinnissa niihin kansainvälisen oikeuden periaatteisiin ja määräyksiin, joita kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset konkreettisesti koskevat. Mielestäni ei ole tarkoituksenmukaista tarkastella muita kansainvälisiä sopimuksia, joihin erityisesti kantajien vaatimuksia tukevat väliintulijat ovat pääasiassa vedonneet.( ) Teoriassa on mahdollista, että unionin tuomioistuin lausuu ennakkoratkaisumenettelyssä omasta aloitteestaan mahdollisista pätemättömyysperusteista, joita ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole käsitellyt pyynnössään.( ) Pätevyyttä koskevien ennakkoratkaisupyyntöjen yhteydessä sen pitäisi kuitenkin käyttää tätä mahdollisuutta ainoastaan säästeliäästi. Jos oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että kansallinen tuomioistuin hylkää implisiittisesti ennakkoratkaisukysymyksen esittämisen unionin tuomioistuimelle tietystä määräyksestä, myöskään unionin tuomioistuimen ei pitäisi käsitellä sitä.( ) Tämä on tilanne käsiteltävässä asiassa: High Courtin ennakkoratkaisupyynnössä mainitaan useassa kohdassa muut kansainväliset sopimukset, joihin väliintulijat ovat viitanneet, mutta niitä ei ole sisällytetty unionin tuomioistuimelle esitettyihin pätevyyttä koskeviin kysymyksiin.

A Kansainvälisten sopimusten ja kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden käyttäminen arviointiperusteina direktiivin 2008/101 pätevyyden tutkinnassa (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys)

47. Ensimmäisen kysymyksen yhteydessä on tarkasteltava sitä perustavaa ongelmaa, voidaanko – ja jos voidaan, niin missä määrin – ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemia kansainvälisiä sopimuksia ja kansainvälisen tapaoikeuden periaatteita ylipäätään käyttää arviointiperusteina tutkittaessa direktiivin 2008/101 pätevyyttä kansallisissa tuomioistuimissa luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden – tässä yritysten ja niiden yhteisjärjestöjen – vireille panemissa asioissa.

48. Tarkastelen tätä aihetta aluksi kyseisten kolmen kansainvälisen sopimuksen – Chicagon yleissopimuksen, Kioton pöytäkirjan ja Avoin taivas -sopimuksen – yhteydessä (vrt. jäljempänä 1 kohta) ja sen jälkeen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemien eri kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden yhteydessä (vrt. jäljempänä 2 kohta).

1. Kansainväliset sopimukset (ensimmäisen kysymyksen e–g kohta)

49. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansainvälisiä sopimuksia voidaan käyttää arviointiperusteina unionin toimielinten säädösten pätevyyden tutkinnassa, edellyttäen, että seuraavat kaksi edellytystä täyttyvät:( )

– ensinnäkin sopimuksen on oltava Euroopan unionia sitova

– toiseksi sopimuksen luonne ja yleinen rakenne eivät saa olla esteenä tällaiselle pätevyyden tutkimiselle, ja sen määräysten on lisäksi oltava sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä.

50. Jälkimmäisen edellytyksen yhteydessä on otettava huomioon, että kysymys direktiivin 2008/101 pätevyydestä liittyy tässä tapauksessa asiaan, jonka ovat panneet vireille yksityiset oikeussubjektit – useat lentoyhtiöt ja niiden yhteisjärjestö.( )

a) Chicagon yleissopimus (ensimmäisen kysymyksen e kohta)

51. Chicagon yleissopimuksesta on ensinnäkin todettava, ettei ensimmäinen edellä 49 kohdassa mainituista edellytyksistä täyty sen kohdalla.

52. Euroopan unioni ei nimittäin ole Chicagon yleissopimuksen sopimuspuoli. Unionilla ei näin ollen muodollisesti ole siihen perustuvia oikeuksia eikä velvollisuuksia.

53. Pääasian kantajat ja niiden vaatimuksia tukevat järjestöt kuitenkin katsovat, että Chicagon yleissopimus sitoo unionia aineellisesti. Ne perustavat väitteensä yhtäältä SEUT 351 artiklaan ja toisaalta toiminnallisen seuraannon teoriaan.

54. Kumpaakaan perustelua ei kuitenkaan voida hyväksyä.

i) Chicagon yleissopimus ei sido unionia SEUT 351 artiklan nojalla

55. SEUT 351 artiklan (aiempi EY-sopimuksen 307 artikla tai ETA-sopimuksen 234 artikla) ensimmäisestä kohdasta ilmenee, että perussopimusten (SEU ja SEUT( )) määräykset eivät vaikuta jäsenvaltioiden oikeuksiin tai velvollisuuksiin kolmansiin maihin nähden, sikäli kuin kyse on oikeuksista ja velvollisuuksista, jotka johtuvat ennen kyseisen jäsenvaltion Euroopan unioniin liittymispäivää tehdyistä kansainvälisistä sopimuksista.

56. Kun SEUT 351 artiklan ensimmäisessä kohdassa tunnustetaan tällaiset jäsenvaltioiden ennen liittymistään kolmansien maiden kanssa tekemät sopimukset, unionin oikeudessa otetaan huomioon kansainväliseen oikeuteen perustuva pacta sunt servanda -periaate.( ) Toisin ilmaistuna Euroopan unionin jäsenyys ei velvoita jäsenvaltioita rikkomaan kolmansien maiden kanssa aiemmin tekemiään kansainvälisiä sopimuksia.( )

57. Unionin toimielimillä on puolestaan ainoastaan velvoite olla estämättä jäsenvaltioiden aikaisemmista sopimuksista johtuvien velvoitteiden täytäntöönpanoa; jäsenvaltioiden aikaisemmista sopimuksista ei esimerkiksi johdu unionille kansainväliseen oikeuteen perustuvia velvoitteita kyseisiin kolmansiin maihin nähden.( ) Tässä yhteydessä sovelletaan myös kansainvälisessä oikeudessa tunnustettua suhteellisen vaikutuksen periaatetta, jonka mukaan sopimuksilla ei luoda velvoituksia eikä oikeuksia kolmansille (pacta tertiis nec nocent nec prosunt).( )

58. Se, etteivät jäsenvaltioiden aikaisemmin tekemät sopimukset sido unionia, käy myös selväksi, kun SEUT 351 artiklaan sisältyviä jäsenvaltioiden aikaisemmin tekemiä sopimuksia koskevia sääntöjä verrataan sääntöihin, joita sovelletaan SEUT 216 artiklan nojalla unionin tekemiin sopimuksiin. SEUT 216 artiklan 2 kohdassa nimittäin määrätään, että unionin tekemät sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita, kun taas SEUT 351 artiklaan ei sisälly vastaavaa määräystä, joka koskisi jäsenvaltioiden aikaisemmin tekemiä sopimuksia. SEUT 351 artiklasta ei johdu unionin toimielimille velvoitetta mukauttaa unionin oikeutta jäsenvaltioiden aikaisemmin tekemiin sopimuksiin. Jäsenvaltiot ovat sitä vastoin SEUT 351 artiklan toisen kohdan nojalla velvollisia käyttämään kaikkia aiheellisia keinoja aikaisemmin tekemiensä sopimusten ja unionin perussopimusten (SEU ja SEUT) mahdollisten ristiriitojen poistamiseksi. Jäsenvaltioiden on tarvittaessa mukautettava tai irtisanottava kolmansien maiden kanssa aikaisemmin tekemiään sopimuksia.( )

59. Chicagon yleissopimus ei siis sido unionia SEUT 351 artiklan nojalla.

ii) Chicagon yleissopimus ei sido unionia toiminnallisen seuraannon perusteella

60. Chicagon yleissopimuksen unionia sitovaa vaikutusta ei voida johtaa myöskään toiminnallisen seuraannon teoriasta.

61. Toiminnallisen seuraannon teoria perustuu yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa International Fruit Company ym. antamaan tuomioon. Siinä yhteisöjen tuomioistuin totesi, että vuoden 1947 GATT-sopimus sitoi silloista Euroopan talousyhteisöä, vaikkei se ollutkaan muodollisesti sopimuspuoli, jos yhteisö ETY:n perustamissopimuksen nojalla vastaa aikaisemmin jäsenvaltioille kuuluneesta toimivallasta yleissopimuksen soveltamisalalla.( )

62. Tätä GATT-sopimusta koskevaa oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida automaattisesti soveltaa muihin kansainvälisiin yleissopimuksiin.( ) Se ei sovellu erityisesti tarkasteltavana olevaan ilmailutoiminnan alaan.

63. Ensinnäkään – pääasian kantajien ja niitä tukevien järjestöjen näkemyksestä poiketen – jäsenvaltioiden toimivalta ilmailutoiminnan alalla ei nimittäin ole vielä siirtynyt kokonaan unionille.( ) Siten esimerkiksi ilmailusopimuksia on tehty aivan viime aikoihin saakka ”jaetun toimivallan sopimuksina”, joissa sopimuspuolina ovat unionin ohella myös sen jäsenvaltiot.( )

64. Toiseksi ei ole viitteitä siitä, että Euroopan unioni tai sitä ennen Euroopan yhteisö esiintyisi ICAO:ssa jäsenvaltioiden seuraajana ja että tällainen esiintyminen saisi muiden Chicagon yleissopimuksen sopimuspuolten suostumuksen, kuten tilanne oli vuoden 1947 GATT-sopimuksen kohdalla.( ) Kuten myös asiakirja-aineistosta ilmenee, unionilla on ICAO:ssa ainoastaan tarkkailija-asema, ja se koordinoi jäsenvaltioiden kantoja ennen ICAO:n elinten kokouksia mutta ei esiinny kyseisissä elimissä – ainakaan tällä hetkellä – jäsenvaltioiden edustajana.( ) Pääasian kantajat ja niitä tukevat järjestöt myönsivät tämän istunnossa unionin tuomioistuimen tiedustellessa asiaa.

65. Näissä olosuhteissa kyseessä ei voida katsoa olevan toiminnallinen seuraanto, jonka perusteella unioni olisi ottanut hoitaakseen jäsenvaltioidensa tehtävät ICAO:ssa ja näin ollen Chicagon yleissopimus sitoisi – aineellisesti – unionia. Pelkästään se, että kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat Chicagon yleissopimuksen sopimuspuolia, ei sinänsä riitä tekemään mainitusta yleissopimuksesta unionia sitovaa.( )

iii) Välipäätelmä

66. Koska Chicagon yleissopimus ei näin ollen sido Euroopan unionia, sitä ei voida käyttää arviointiperusteena direktiivin 2008/101 pätevyyden tutkinnassa. Se, että kaikki unionin jäsenvaltiot ovat Chicagon yleissopimuksen sopimuspuolia, voi kuitenkin vaikuttaa unionin oikeuden säännösten tulkintaan;( ) tämä seuraa vilpittömän mielen periaatteesta, jota sovelletaan myös kansainvälisessä oikeudessa ja josta on lisäksi annettu unionin oikeudessa erityismääräys SEU 4 artiklan 3 kohdassa.( )

b) Kioton pöytäkirja ja Avoin taivas -sopimus (ensimmäisen kysymyksen f ja g kohta)

67. Kioton pöytäkirja ja Avoin taivas -sopimus sitovat kiistatta Euroopan unionia – aiempaa Euroopan yhteisöä –, joka on kummankin sopimuspuolena (vrt. myös SEUT 216 artiklan 2 kohta, luettuna yhdessä SEU 1 artiklan kolmannen kohdan kolmannen virkkeen kanssa). Näin ollen ensimmäinen edellä 49 kohdassa mainituista edellytyksistä täyttyy. On kuitenkin tutkittava, täyttyykö myös toinen näistä edellytyksistä eli soveltuvatko Kioton pöytäkirja ja Avoin taivas -sopimus luonteensa ja yleisen rakenteensa perusteella unionin säädöksen pätevyyden arviointiperusteiksi ja ovatko mainittujen sopimusten asianomaiset määräykset sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä.

i) Alustava huomautus

68. Jokainen Euroopan unionin tekemä kansainvälinen sopimus sitoo sitä kansainvälisessä oikeudessa tarkoitetulla tavalla muihin sopimuspuoliin nähden. Tällaisten sopimusten sovellettavuus unionin sisällä ei kuitenkaan ole kansainvälistä oikeutta vaan unionin oikeutta koskeva kysymys. Vakiintuneessa oikeuskäytännössään unionin tuomioistuin vastaa tähän kysymykseen siten, että unionin tekemät kansainväliset sopimukset ovat voimaantulostaan lähtien olennainen (”erottamaton”) osa unionin oikeusjärjestystä.( ) SEUT 216 artiklan 2 kohdasta seuraa lisäksi, että unionin tekemät sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita. Kysymys kansainvälisen sopimuksen määräysten vaikutuksista konkreettiseen oikeusriitaan on kuitenkin erotettava kansainvälisen sopimuksen pelkkää sovellettavuutta koskevasta kysymyksestä. Sopimuksen luonteesta ja yleisestä rakenteesta voi nimittäin seurata, että sen määräyksiä joko ei voida ylipäätään soveltaa unionin alueella tai niitä voidaan soveltaa ainoastaan rajoitetusti unionin toimielinten säädösten pätevyyttä koskevassa tuomioistuinvalvonnassa.

69. Euroopan unionin ja kolmansien valtioiden välillä tehdyn sopimuksen määräysten oikeusvaikutuksia unionissa ei voida määritellä ottamatta huomioon kyseisten määräysten kansainvälistä alkuperää. Jos sopimuksessa ei ole – kuten yleensä – nimenomaisesti säännelty, mitä oikeusvaikutuksia sopimusmääräyksillä on sopimuspuolten oikeusjärjestyksissä, toimivaltaisten tuomioistuinten tehtävänä on selvittää se tulkinnan avulla,( ) nojautumalla erityisesti kyseisen sopimuksen tarkoitukseen, rakenteeseen tai sanamuotoon.( ) Unionin tuomioistuimen tehtävänä on joka tapauksessa määrittää erityisesti edellä mainittujen kriteerien perusteella, seuraako kansainvälisen sopimuksen määräyksistä unionin oikeussubjekteille oikeus vedota näihin määräyksiin tuomioistuimissa unionin toimen pätevyyden riitauttamiseksi.( )

70. Unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan esimerkiksi WTO:n säännöistä ja WTO:n elinten päätöksistä, ettei niitä voida luonteensa ja rakenteensa vuoksi ylipäätään käyttää arviointiperusteina unionin säädösten pätevyyden tutkinnassa. Unionin tuomioistuin perustelee tätä lähinnä suurella ”joustavuudella” (ranskaksi ”souplesse”) GATT-sopimuksessa (nykyisin WTO:n oikeudessa), jossa pyritään neuvotteluratkaisuihin ja joka perustuu vastavuoroisuuteen.( )

71. Yleisesti on lisättävä, että yksittäisten oikeussubjektien (eli luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden) vireille panemissa asioissa kansainvälistä sopimusta voidaan yleensä käyttää arviointiperusteena unionin toimielinten säädösten pätevyyden tutkinnassa vain, jos se on luonteeltaan ja yleiseltä rakenteeltaan omiaan tuottamaan oikeuksia, joihin yksityiset oikeussubjektit voivat vedota tuomioistuimessa.( ) Toisin sanoen kansainvälisen sopimuksen on siis koskettava yksityisen oikeussubjektin oikeusasemaa.( )

72. Tällainen tapaus on kyseessä erityisesti silloin, kun kansainvälisessä sopimuksessa annetaan yksityisille oikeussubjekteille itsenäisiä oikeuksia ja vapauksia,( ) kuten useissa Euroopan unionin tekemissä assosiaatio-, yhteistyö- tai kumppanuussopimuksissa.( ) Myös ympäristönsuojelusopimuksiin voi sisältyä määräyksiä, joihin jokaisella sellaisella henkilöllä, jota asia koskee, on oikeus vedota tuomioistuimissa.( )

73. Yksityisillä oikeussubjekteilla oleva pelkästään rajoitettu mahdollisuus vedota kansainvälisiin sopimuksiin pätevyyden arviointiperusteina tuomioistuimissa selittyy yksilön oikeussuojan tarkoituksella: yksilöille annetaan unionin oikeudessa – kuten myös useimmissa kansallisissa oikeusjärjestyksissä – yleensä oikeussuoja siltä osin kuin se on tarpeen heille taattujen oikeuksien tai vapauksien suojaamiseksi (vrt. myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäinen kohta).

74. Tätä taustaa vasten myös käsiteltävässä asiassa on tutkittava Avoin taivas -sopimusta ja Kioton pöytäkirjaa aluksi sen kannalta, ovatko ne luonteeltaan ja yleiseltä rakenteeltaan omiaan luomaan oikeuksia, joihin yksityiset oikeussubjektit voivat vedota tuomioistuimissa; seuraavaksi on tutkittava konkreettisesti, ovatko niiden kyseessä olevat määräykset sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, jotta yksityiset oikeussubjektit voivat vedota niihin tuomioistuimissa.

75. Käsiteltävässä asiassa ei ole tarpeen ratkaista, olisiko tässä yhteydessä sovellettava muita, edullisempia edellytyksiä, jos SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetut jäsenvaltiot ja EU:n toimielimet, joilla on etuoikeutettu kanneoikeus, väittäisivät kumoamiskanteessa unionin säädöksen olevan niiden kansainväliseen oikeuteen perustuvien velvoitteiden vastainen.( ) Tätä puoltaisi se, että kansainvälinen oikeus on osa unionin oikeusjärjestystä ja että Euroopan unionin perussopimusten muodostamassa järjestelmässä jäsenvaltiot ja EU:n toimielimet, joilla on etuoikeutettu kanneoikeus, paitsi voivat vedota omiin oikeuksiinsa myös edistävät yleisen edun nimissä unionin toimielinten säädösten laillisuusvalvontaa. Siihen kuuluu SEU 3 artiklan 5 kohdan toisen virkkeen nojalla etenkin kansainvälisen oikeuden tarkan noudattamisen takaaminen.

ii) Kioton pöytäkirja (ensimmäisen kysymyksen g kohta)

76. Ainoastaan pääasian kantajat ja niitä tukevat järjestöt ovat sitä mieltä, että Kioton pöytäkirjaa voidaan soveltaa välittömästi käsiteltävässä asiassa. Ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuvat toimielimet ja hallitukset sekä ympäristöjärjestöt edustavat päinvastaista näkemystä ja katsovat, ettei Kioton pöytäkirjaa voida käyttää arviointiperusteena direktiivin 2008/101 pätevyyden tutkinnassa.

77. Pidän jälkimmäistä näkemystä vakuuttavana. Yleisesti Kioton pöytäkirjan luonteesta ja rakenteesta tai erityisesti sen kyseessä olevasta määräyksestä (2 artiklan 2 kappale) ei ilmene seikkoja, jotka tukisivat välitöntä sovellettavuutta.

– Kioton pöytäkirjan luonne ja yleinen rakenne

78. Kioton pöytäkirja on ympäristön- ja ilmastonsuojelusopimus. Se on ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen lisäpöytäkirja.( )

79. Puitesopimuksen ja kaikkien siihen liittyvien oikeudellisten asiakirjojen perimmäisenä tavoitteena on saada aikaan kasvihuonekaasujen pitoisuuksien vakiintuminen ilmakehässä sellaiselle tasolle, ettei ihmisen toiminnasta aiheudu vaarallista häiriötä ilmastojärjestelmässä.( ) Puitesopimuksen johdanto-osassa korostetaan muun muassa, että maapallon ilmaston muutos ja sen haitalliset vaikutukset ovat koko ihmiskunnan yhteinen huolenaihe,( ) kehotetaan kaikkia maita tekemään mahdollisimman laajaa yhteistyötä( ) ja painotetaan valtioiden itsemääräämisoikeuden periaatetta ilmastonmuutokseen kohdistuvassa kansainvälisessä yhteistyössä.( )

80. Jo edellä esitetyt tavoitteet ja Kioton pöytäkirjan yleinen asiayhteys viittaavat siihen, että kyseessä on oikeudellinen väline, jossa säännellään pelkästään valtioiden( ) välisiä suhteita ja niiden velvoitteita ilmastonmuutoksen maailmanlaajuisissa torjuntatoimissa.

81. Tämä vaikutelma vahvistuu, kun tarkastellaan Kioton pöytäkirjan tärkeimpiä yksittäisiä määräyksiä: niissä luetellaan, joskaan ei tyhjentävästi, toimintaohjelmat ja toimenpiteet, jotka tiettyjen sopimuspuolten (lähinnä teollisuusmaiden) on tarkoitus panna täytäntöön täyttääkseen määrällisiä päästörajoituksia ja päästöjen vähentämistä koskevat velvoitteensa kestävän kehityksen edistämiseksi.( )

82. Voidaan varmaan olettaa, että sopimuspuolten Kioton pöytäkirjan mukaisesti toteuttamat ilmastonsuojelutoimenpiteet hyödyttävät yksityisiä keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, koska niillä pyritään suojelemaan ympäristöä. Samoin on todennäköistä, että joistakin toteutetuista toimenpiteistä aiheutuu haittaa yksityisille. Tällaiset vaikutukset ovat kuitenkin ainoastaan välillisiä. Puitesopimukseen sen enempää kuin Kioton pöytäkirjaankaan ei sisälly konkreettisia määräyksiä, jotka voisivat koskea suoraan yksityisen oikeudellista asemaa. Näihin oikeudellisiin välineisiin sisältyy ainoastaan yleisiä viittauksia ”ihmiskuntaan” ja ”ihmiseen”.( )

83. Edellä esitetyt seikat eivät tue olettamaa, jonka mukaan yksityiset oikeussubjektit voivat vedota Kioton pöytäkirjaan tuomioistuimissa, etenkin, jos oikeussubjektit ovat sijoittautuneet valtioihin, jotka eivät ole ratifioineet pöytäkirjaa.( )

84. Lisäksi Kioton pöytäkirjassa sovitut päästörajoituksia ja päästöjen vähentämistä koskevat velvoitteet ovat määrällisiä, mutta sopimuspuolille jätetään laaja harkintavalta panna kansallisten olosuhteidensa mukaisesti konkreettisesti täytäntöön toimintaohjelmia ja toimenpiteitä.( ) Kaikkien Kioton pöytäkirjan mukaisten velvoitteiden noudattaminen edellyttää kansallista täytäntöönpanoa, eivätkä ne ole myöskään riittävän täsmällisiä, jotta niillä voisi olla välitön hyödyllinen tai haitallinen vaikutus yksityisiin oikeussubjekteihin.( )

– Kioton pöytäkirjan 2 artiklan 2 kappale

85. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen konkreettisesti mainitsema Kioton pöytäkirjan 2 artiklan 2 kappale sopii saumattomasti edellä tarkasteltuun yleiskuvaan. Siinä sopimuspuolet sopivat (käsiteltävässä asiassa merkityksellisin osin) rajoittavansa ja vähentävänsä ilmaliikenteessä käytettävien polttoaineiden aiheuttamia tiettyjen kasvihuonekaasujen päästöjä ICAO:n kautta.

86. Näin ollen kyseisellä määräyksellä pelkästään säännellään Kioton pöytäkirjan sopimuspuolten tiettyjä oikeussuhteita. Siinä kuvataan organisatorinen kehys, jossa sopimuspuolet aikovat tehdä yhteistyötä ilmaliikenteessä käytettävien polttoaineiden aiheuttamien tiettyjen kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamiseksi ja vähentämiseksi. Määräys ei kuitenkaan koske yksityisten oikeussubjektien oikeudellista asemaa. Kioton pöytäkirjan 2 artiklan 2 kappaleessa kuvattu menettelytapa – sopimuspuolten yhteistyö ICAO:n puitteissa – ei etenkään ole luonteeltaan menettelyllinen tae, joka olisi tarkoitettu tai vaikkapa vain omiaan suojelemaan yksityisten oikeussubjektien oikeuksia tai etuja.

87. Yksityiset oikeussubjektit eivät näin ollen voi vedota Kioton pöytäkirjan 2 artiklan 2 kappaleeseen tuomioistuimissa, minkä vuoksi kyseistä määräystä ei voida käsiteltävässä asiassa käyttää direktiivin 2008/101 pätevyyden arviointiperusteena.

iii) Avoin taivas -sopimus (ensimmäisen kysymyksen f kohta)

88. Useimpien ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuvien toimielinten ja hallitusten mukaan myöskään Avoin taivas -sopimus ei yleisesti ottaen ole omiaan vaikuttamaan yksityisten oikeussubjektien oikeudelliseen asemaan. Komissio ja Ranskan hallitus kuitenkin myöntävät lähtökohtaisesti, että luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat vedota Avoin taivas -sopimukseen tuomioistuimissa.( )

89. Yhdyn viimeksi mainittuun näkemykseen. Se tekee paremmin oikeutta sekä Avoin taivas -sopimuksen luonteelle ja yleiselle rakenteelle että nyt kyseessä oleville sopimuksen eri määräyksille.

– Avoin taivas -sopimuksen luonne ja yleinen rakenne

90. Avoin taivas -sopimuksen yksittäisiä sanamuotoja voidaan epäilemättä tulkita siten, että tällä lentoliikennesopimuksella säännellään sopimuspuolten, siis yhtäältä Euroopan unionin – aiempi Euroopan yhteisö – ja sen jäsenvaltioiden ja toisaalta Amerikan yhdysvaltojen välisiä suhteita.( )

91. Useissa muissa Avoin taivas -sopimuksen kohdissa viitataan kuitenkin nimenomaisesti yksityisten oikeussubjektien oikeuksiin ja velvoitteisiin, ja sopimuksessa käsitellään erityisesti suoraan lentoyhtiöitä ja muita palveluntarjoajia.( ) Siinä määrätään jossain määrin jopa ”kaikille henkilöille” myönnettävistä oikeuksista.( ) Tällaisista sanamuodoista voidaan päätellä, että Avoin taivas -sopimus koskee ainakin myös yksityisten oikeussubjektien, erityisesti yritysten, oikeudellista asemaa.

92. Tämä vaikutelma vahvistuu tarkasteltaessa Avoin taivas -sopimuksen johdanto-osaa. Sen mukaan sopimuspuolten tarkoituksena on edistää ja vahvistaa( ) ”lentoyhtiöiden keskinäistä kilpailua markkinoilla, joilla valtion osallistuminen ja sääntely on mahdollisimman vähäistä,”( ) sekä suojella sitä valtion avustusten kielteiseltä vaikutukselta.( ) Siinä ilmaistaan aikomus ”pyrkiä avaamaan markkinoille pääsyn”( ) ja halu ”taata lentoyhtiöille mahdollisuudet tarjota matkustajille ja rahdinlähettäjille kilpailukykyisiä hintoja ja palveluja avoimilla markkinoilla”;( ) lisäksi sopimuspuolten on tarkoitus parantaa lentoyhtiöidensä pääsyä maailmanlaajuisille pääomamarkkinoille.( ) Kyse on siis klassisten taloudellisten vapauksien toteuttamisesta. Tällaiset tavoitteet ovat luonteenomaisia kansainvälisille sopimuksille, joiden sisältö ei rajoitu sopimuspuolten keskinäisten suhteiden sääntelyyn vaan joissa otetaan huomioon myös yksittäisten talouden toimijoiden oikeudellinen asema. Erityisen silmiinpistävä on yksilön rooli Avoin taivas -sopimuksessa niissä kohdissa, joissa puhutaan (lento)yhtiöistä, matkustajista, rahdinlähettäjistä, kuluttajista tai jopa työntekijöistä.( )

93. Asiassa Intertanko ym. annettu tuomio,( ) johon useat toimielimet ja hallitukset ovat viitanneet unionin tuomioistuimessa esittämissään huomautuksissa, ei ole ristiriidassa sen olettaman kanssa, että Avoin taivas -sopimus koskee yksityisten oikeussubjektien oikeudellista asemaa.

94. On totta, että asiassa Intertanko ym. yhteisöjen tuomioistuin päätteli Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen( ) luonteesta ja yleisestä rakenteesta, että kyseisellä yleissopimuksella ainoastaan säännellään sopimuspuolten välisiä suhteita eikä anneta yksityisille oikeussubjekteille itsenäisiä oikeuksia ja vapauksia, vaikka siinä määrätäänkin aluksista ja niiden oikeuksista.( ) Aluksilla merialueilla liikennöivien oikeudet ja velvollisuudet ymmärretään asiassa Intertanko ym. annetussa tuomiossa ainoastaan kulloisenkin aluksen lippuvaltion oikeuksista ja velvollisuuksista johtuviksi.( )

95. Sopimusmääräyksen välitöntä sovellettavuutta ei kuitenkaan estä pelkästään se, että tiettyjen kansainvälisestä sopimuksesta johtuvien oikeuksien käyttäminen on sidottu kyseisen henkilön kansalaisuuteen tai aluksen tai ilma-aluksen kansallisuuteen.( ) Yleisesti tunnustettu periaate, jonka mukaan kukin valtio vahvistaa edellytykset kansalaisuutensa tai kansallisuutensa myöntämiselle,( ) ei sinänsä myöskään sulje pois sitä, että kansalaisuuteen tai kansallisuuteen sidotut kansainvälisten sopimusten määräykset koskevat yksityisten oikeussubjektien oikeudellista asemaa.

96. Valtaosassa kansainvälisistä sopimuksista määrätään oikeuksia ja velvollisuuksia ainoastaan sopimuspuolten kansalaisille. Jos sopimuksen välitön sovellettavuus suljettaisiin pois jo pelkästään tämän kansalaisuussidonnaisuuden vuoksi, yksityiset oikeussubjektit voisivat tuskin koskaan vedota heitä koskeviin kansainvälisten sopimusten määräyksiin.

97. Tästä huolimatta asiassa Intertanko ym. annetussa tuomiossa merioikeusyleissopimuksen yhteydessä löydettyä ratkaisua ei kuitenkaan voida suoralta kädeltä soveltaa nyt tarkasteltavaan Avoin taivas -sopimukseen.

98. Merioikeusyleissopimuksessa nimittäin painotetaan paljon enemmän valtioiden välisten suhteiden sääntelemistä ja annetaan yksityisen oikeussubjektin oikeudelliselle asemalle huomattavasti vähäisempi painoarvo kuin Avoin taivas -sopimuksessa. Merioikeusyleissopimuksen pääasiallisena tavoitteena on näet kodifioida, täsmentää ja kehittää yleisen kansainvälisen oikeuden sääntöjä, jotka liittyvät kansainvälisen yhteisön rauhanomaiseen yhteistyöhön merialueiden tutkimisessa, käytössä ja hyödyntämisessä,( ) sekä laatia ”meriä koskeva perustuslaki”.( ) Yleissopimuksessa pyritään luomaan oikea tasapaino rantavaltioiden ja lippuvaltioiden intressien, jotka voivat olla keskenään ristiriidassa, välillä kaikkien näiden merialueiden osalta. Tässä yhteydessä sopimuspuolet pyrkivät vahvistamaan täysivaltaisuutensa aineelliset ja alueelliset rajat.( )

99. Avoin taivas -sopimuksessa viittaukset yksilöihin ja yrityksiin ovat selkeästi voimakkaampia kuin merioikeusyleissopimuksessa,( ) ja Avoin taivas -sopimuksen johdanto-osassa korostetaan, kuten edellä jo todettiin,( ) yksilön ja yritysten merkitystä painokkuudella, jolle ei löydy vastinetta merioikeusyleissopimuksessa.

100. Myöskään se, että Avoin taivas -sopimuksessa määrätään yhteisestä komiteasta ja sopimuksen soveltamista tai tulkintaa koskevissa sopimuspuolten riidoissa käytettävästä välimiesmenettelystä,( ) ei välttämättä sulje pois sitä, että kyseinen sopimus voi koskea yksityisten oikeussubjektien oikeudellista asemaa ja että joitain sen määräyksiä voidaan soveltaa välittömästi suhteessa luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin.( ) WTO:n oikeudesta poiketen Avoin taivas -sopimus ei nimittäin perustu läheskään yhtä paljon sopimuspuolten välisiin neuvotteluihin ja vastavuoroisuuteen.( )

101. Kaiken kaikkiaan katson näin ollen, että Avoin taivas -sopimus voi luonteensa ja yleisen rakenteensa puolesta koskea yksityisten oikeudellista asemaa. Avoin taivas -sopimusta voidaan siten lähtökohtaisesti käyttää arviointiperusteena unionin säädösten pätevyyden tutkinnassa yksityisten oikeussubjektien vireille panemissa riita-asioissa.

– Avoin taivas -sopimuksen kyseessä olevien määräysten sisällöllinen ehdottomuus ja riittävä täsmällisyys

102. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee kysymyksessään kolme Avoin taivas -sopimuksen määräystä: 7 artiklan, 11 artiklan 2 kohdan c alakohdan ja 15 artiklan 3 kohdan. Kunkin yksittäisen määräyksen kohdalla on tutkittava erikseen, onko se sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen, jotta sitä voidaan käyttää arviointiperusteena direktiivin 2008/101 pätevyyden tutkinnassa.

103. Avoin taivas -sopimuksen 7 artiklassa määrätään – yksinkertaisesti ilmaistuna –, että sopimuspuolen lakeja ja määräyksiä on sovellettava sen alueella myös toisen sopimuspuolen ilma-aluksiin sekä niiden matkustajiin, miehistöön ja rahtiin ja että tällaisten ilma-alusten on noudatettava niitä. Kyseinen määräys on sisällöltään ehdoton, eikä se edellytä välttämättä sopimuspuolilta sisäisiä täytäntöönpanomääräyksiä. Määräys on lisäksi riittävän täsmällinen, jotta siitä voi johtua konkreettisia oikeusvaikutuksia yksityisille oikeussubjekteille: Siinä kuvataan yksityiskohtaisesti, minkätyyppisistä laeista ja määräyksistä on kyse,( ) ja määrätään ehdottomasti, että lakeja ja määräyksiä ”on sovellettava” ja ”noudatettava”. Lisäksi siinä käsitellään yksityisiä oikeussubjekteja konkreettisina adressaatteina, sillä kyseisiä lakeja ja määräyksiä on sovellettava erityisesti lentoyhtiöihin (tai niiden ilma-aluksiin ja rahtiin) sekä matkustajiin ja miehistöön, joiden on noudatettava niitä. Avoin taivas -sopimuksen 7 artikla täyttää näin ollen kaikki välittömän soveltamisen edellytykset.

104. Avoin taivas -sopimuksen 11 artiklan 2 kohdan c alakohdassa määrätään – yksinkertaistaen –, että veroista, tulleista ja maksuista on vapautettava poltto- ja voiteluaineet ja tekniset kulutustarvikkeet, jotka on tarkoitettu käytettäväksi sopimuspuolten ilma-aluksissa. Määräys on riittävän täsmällinen, jotta sitä voidaan soveltaa välittömästi, sillä siinä vahvistetaan konkreettisesti, mitä tavaroita vapautus koskee ja mistä ne vapautetaan. Se ei kuitenkaan ole ehdoton, sillä vapautus myönnetään ainoastaan ”vastavuoroisuuden perusteella”.( ) Se, voiko lentoyhtiö tiettynä ajankohtana vedota vapautukseen Avoin taivas -sopimuksen sopimuspuoleen nähden, riippuu näin ollen tämän toisen sopimuspuolen menettelystä kyseisenä ajankohtana. Yhdysvaltalainen lentoyhtiö voi vaatia Avoin taivas -sopimuksessa määrättyä vapautusta eurooppalaisilta viranomaisilta vain, jos ja siinä laajuudessa kuin myös Yhdysvaltojen viranomaiset myöntävät vastaavia vapautuksia eurooppalaisille lentoyhtiöille kyseisenä ajankohtana. Tällaisen edellytyksen olemassaolon vuoksi Avoin taivas -sopimuksen 11 artiklan 2 kohdan c alakohta ei täytä välittömän soveltamisen edellytyksiä.

105. Avoin taivas -sopimuksen 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan ympäristönsuojelutoimenpiteitä käyttöön otettaessa on noudatettava ICAO:n hyväksymiä ilmailualan ympäristömääräyksiä, ”ellei eroavuuksista ole ilmoitettu”. Määräys ei vaikuta ehdottomalta eikä riittävän täsmälliseltä, jotta sitä voitaisiin soveltaa välittömästi: sen viimeisessä lauseessa (”ellei – –”) viitataan ICAO:n määräyksiin eikä määrätä, millä edellytyksin ICAO:n ympäristömääräyksistä voidaan poiketa. Ei ole myöskään nähtävissä, että kyseinen määräys voisi ylipäätään koskea yksityisten oikeussubjektien oikeudellista asemaa: kyse on yleisen edun nimissä tehtävästä ympäristönsuojelutoimenpiteiden ”käyttöönotosta” eikä niiden soveltamisesta lentoyhtiöihin.

106. Avoin taivas -sopimuksen 15 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä sopimuspuolet sitoutuvat soveltamaan kaikkia sellaisia ympäristönsuojelutoimenpiteitä, jotka vaikuttavat lentoliikennepalveluihin, sopimuksen 2 artiklan ja 3 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Toisin kuin 15 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke, sen toinen virke koskee nimenomaisesti ympäristönsuojelutoimenpiteiden soveltamista lentoyhtiöihin ja voi siis vaikuttaa konkreettisesti niiden oikeudelliseen asemaan. Sisällöllisesti siinä todetaan, että ympäristönsuojelutoimenpiteitä on sovellettava lentoyhtiöiden oikeudenmukaisia ja yhtäläisiä kilpailumahdollisuuksia koskevan periaatteen mukaisesti (sopimuksen 2 artikla). Sopimuspuolten on erityisesti suojeltava lentoyhtiöiden oikeutta määritellä tarjoamansa kansainvälisen lentoliikenteen tiheyden ja määrän markkinoilla vallitsevien kaupallisten näkökohtien perusteella (sopimuksen 3 artiklan 4 kohdan ensimmäinen virke). Lisäksi niiden on sovellettava yhtäläisiä ehtoja Chicagon yleissopimuksen (”yleissopimuksen”) 15 artiklan mukaisesti (sopimuksen 3 artiklan 4 kohdan toinen virke). Kaikille näille vaatimuksille on viime kädessä yhteistä se, että ympäristönsuojelutoimenpiteitä on sovellettava lentoyhtiöihin syrjimättömästi eivätkä ne saa haitata lentoyhtiöiden mahdollisuuksia keskinäisessä kilpailussa. Tällaiset vaatimukset ovat ehdottomia ja riittävän täsmällisiä. Erilaisista assosiaatio-, yhteistyö- ja kumppanuussopimuksista tuttujen syrjintäkieltojen ja EU:n sisämarkkinoilla sovellettavien kilpailuperiaatteiden( ) tapaan niitä voidaan soveltaa välittömästi.

iv) Välipäätelmä

107. Näin ollen ainoastaan Avoin taivas -sopimuksen 7 artiklaa ja 15 artiklan 3 kohdan toista virkettä voidaan käyttää käsiteltävässä asiassa arviointiperusteina direktiivin 2008/101 pätevyyden tutkinnassa.

2. Kansainvälinen tapaoikeus (ensimmäisen kysymyksen a–d kohta)

108. Se, että Euroopan unionia sitoo siihen sovellettavien kansainvälisten sopimusten ohella myös kansainvälinen tapaoikeus, on tunnustettu yleisesti( ) ja vahvistetaan SEU 3 artiklan 5 kohdan toisessa virkkeessä (”kansainvälisen oikeuden tarkkaa noudattamista ja kehittämistä”). Kyseessä olevat kansainvälisen tapaoikeuden periaatteet ovat osa unionin oikeusjärjestystä.( )

109. Unionin tuomioistuinten tähänastisesta oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan ilmene selkeitä perusteita, joiden mukaan arvioitaisiin, voiko kansainvälisen tapaoikeuden periaate olla arviointiperusteena unionin säädösten pätevyyden tutkinnassa ja jos voi, missä määrin. Unionin tuomioistuimilla ei nimittäin ole aiemmin ollut, sikäli kuin on havaittavissa, aihetta tehdä tällaista pätevyyden tutkintaa; kansainvälistä tapaoikeutta on tähän saakka käytetty oikeuskäytännössä ainoastaan unionin oikeuden säännösten ja periaatteiden tulkinnassa.( )

110. Kuten useat menettelyyn osallistuvat toimielimet ja hallitukset perustellusti esittävät, näiden arviointiperusteiden ei pitäisi erota niistä, joita sovelletaan tutkittaessa sitä, voidaanko unionin säädösten pätevyyttä arvioida kansainvälisten sopimusten perusteella ja jos voidaan, missä määrin.

111. Ensinnäkään ei nimittäin ole nähtävissä pätevää perustetta, miksi kansainvälisen tapaoikeuden periaatteisiin vetoamiselle pitäisi asettaa lievemmät edellytykset kuin kansainvälisiin sopimuksiin vetoamiselle yksityisten oikeussubjektien tapauksessa. Pääasian kantajat ja niitä tukevat järjestöt eivät myöskään ole esittäneet tällaista perustetta unionin tuomioistuimessa.

112. Toiseksi useat kansainvälisen tapaoikeuden periaatteet on sittemmin kodifioitu kansainvälisissä sopimuksissa.( ) Ei olisi mielekästä, jos yhteen ja samaan kansainvälisen oikeuden periaatteeseen vetoamiseen sovellettaisiin erilaisia edellytyksiä sen mukaan, vedotaanko siihen kansainvälisen tapaoikeuden periaatteena vai kansainväliseen sopimukseen perustuvana periaatteena.

113. Edellä jo tarkastellun kansainvälisiä sopimuksia koskevan oikeuskäytännön( ) perusteella ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin tunnustaa kansainvälisen tapaoikeuden periaatteet unionin säädösten pätevyyden tutkinnan arviointiperusteiksi vain, jos seuraavat kaksi edellytystä täyttyvät:

– ensinnäkin on oltava olemassa sellainen kansainvälisen tapaoikeuden periaate, joka sitoo Euroopan unionia

– toiseksi kansainvälisen tapaoikeuden periaatteen luonne ja yleinen rakenne eivät saa olla esteenä tällaiselle pätevyyden tutkimiselle, ja periaatteen on lisäksi oltava sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen.

114. Jälkimmäisen edellytyksen yhteydessä on otettava jälleen huomioon, että kysymys direktiivin 2008/101 pätevyydestä liittyy tässä tapauksessa asiaan, jonka ovat panneet vireille yksityiset oikeussubjektit – useat lentoyhtiöt ja niiden yhteisjärjestö.( )

a) Kyseessä olevien kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden olemassaolo ja sitovuus Euroopan unioniin nähden

115. Kuten muun muassa kansainvälisen tuomioistuimen perussäännön( ) 38 artiklan 1 kohdan b alakohdasta voidaan päätellä, kansainvälinen tapaoikeus on yksi kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustetuista lähteistä. Sen syntyminen edellyttää kyseessä olevien kansainvälisen oikeuden subjektien yleistä käytäntöä (consuetudo; objektiivinen osatekijä), joka tunnustetaan velvoittavaksi oikeudeksi (opinio iuris sive necessitatis; subjektiivinen osatekijä).( )

116. Monenvälisissä sopimuksissa, joissa sopimuspuolina on erittäin suuri edustava määrä kansainvälisen oikeuden subjekteja, on toisinaan kodifioitu tiettyjä kansainvälisen tapaoikeuden periaatteita. Tämä pätee erityisesti joihinkin Chicagon yleissopimuksen( ) määräyksiin, aavaa merta koskevaan yleissopimukseen( ) ja joihinkin merioikeusyleissopimuksen( ) osiin.

117. Ennakkoratkaisumenettelyn osapuolet ovat lähtökohtaisesti yhtä mieltä siitä, että etenkin Chicagon yleissopimus ja merioikeusyleissopimus voivat antaa tietoa kyseisten kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden mahdollisesta olemassaolosta ja niiden sitovuudesta Euroopan unioniin nähden.

i) Valtioiden suvereniteetti oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan (ensimmäisen kysymyksen a kohta)

118. Periaate, jonka mukaan jokaisella valtiolla on suvereniteetti oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan (ja josta käytetään toisinaan myös nimitystä ”ilman herruus”), johtuu valtioiden alueellisesta suvereniteetista.( ) Se vahvistettiin jo vuonna 1919 Pariisin ilmailusopimuksen( ) 1 artiklassa; nykyisin se on kodifioitu Chicagon yleissopimuksen, johon kuuluu nykyisin 190 valtiota kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot mukaan luettuina, 1 artiklassa. Kuten myös kansainvälinen tuomioistuin on myöntänyt, Chicagon yleissopimukseen sisältyvässä kansainvälisen oikeuden sääntelyssä ainoastaan ilmaistaan jo pitkään noudatettu kansainvälisen tapaoikeuden periaate.( )

119. Chicagon yleissopimuksessa kodifioidun kansainvälisen tapaoikeuden periaatteen, joka koskee valtioiden suvereniteettia oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan, sitovuudelle Euroopan unioniin nähden ei ole esteenä se, ettei Euroopan unioni ole itse mainitun yleissopimuksen sopimuspuoli.( ) Kansainvälisen tapaoikeuden periaate on nimittäin olemassa itsenäisesti niiden kansainvälisten sopimusten rinnalla, joissa se on kodifioitu.( )

ii) Aavaa merta koskevien suvereniteettivaatimusten pätemättömyys (ensimmäisen kysymyksen b kohta)

120. Periaate, jonka mukaan mikään valtio ei voi pätevin perustein esittää minkään aavan meren osan kuuluvan suvereniteettinsa piiriin, ilmentää aavan meren vapautta, joka on käsitteenä peräisin vähintään vuodelta 1609.( ) Aavan meren vapaus on tunnustettu kansainvälisesti viimeistään 1900-luvun alkupuolelta lähtien.( )

121. Periaate, jonka mukaan mikään valtio ei voi pätevin perustein esittää minkään aavan meren osan kuuluvan suvereniteettinsa piiriin, kodifioitiin vuonna 1958 aavaa merta koskevan yleissopimuksen 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä ja sisällytettiin myöhemmin merioikeusyleissopimuksen 89 artiklaan, jonka otsikko on ”Aavaa merta koskevien täysivaltaisuusvaatimusten pätemättömyys”. Merioikeusyleissopimuksessa on nykyisin 162 sopimuspuolta, joihin kuuluvat Euroopan unioni – aiempi Euroopan yhteisö –( ) ja kaikki sen jäsenvaltiot.

122. Kun otetaan huomioon vähintään vuosisadan taakse – ellei kauemmaskin – ulottuva valtioiden käytäntö ja sille myös Euroopan unionin ja kaikkien sen jäsenvaltioiden toimesta annettu laaja tunnustus, voidaan olettaa, että merioikeusyleissopimuksen 89 artiklassa on kyse unionia sitovan kansainvälisen tapaoikeuden periaatteen kodifioinnista.( ) Yksikään ennakkoratkaisumenettelyn osapuolista ei ole kyseenalaistanut tätä.

123. Ennakkoratkaisumenettelyssä esitettiin joitakin epäilyjä aavaa merta koskevien suvereniteettivaatimusten pätemättömyyden periaatteen merkityksellisyydestä direktiivin 2008/101 pätevyyden tutkinnan kannalta. Tästä on kuitenkin riittävää todeta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen esittämillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta.( ) Koska ei ole ilmeistä, että ensimmäisen kysymyksen b kohta olisi merkityksetön pääasian ratkaisemisen kannalta, unionin tuomioistuimen olisi tarkasteltava sitä.

iii) Vapaus lentää aavan meren yläpuolella (ensimmäisen kysymyksen c kohta)

124. Vapaus lentää aavan meren yläpuolella (”ylilentovapaus”) mainittiin samoin jo vuonna 1958 aavaa merta koskevan yleissopimuksen 2 artiklan kolmannen virkkeen 4 kohdassa ja on nykyisin kodifioitu merioikeusyleissopimuksen 87 artiklan 1 kappaleen kolmannen virkkeen b kohdassa.

125. Jo edellä aavaa merta koskevien suvereniteettivaatimusten pätemättömyyden yhteydessä( ) esitetyistä syistä myös vapautta lentää aavan meren yläpuolella on pidettävä kansainvälisen tapaoikeuden periaatteena, joka sitoo unionia.

iv) Aavan meren yläpuolella lentäviä ilma-aluksia koskeva väitetty yksinomainen lainkäyttövalta (ensimmäisen kysymyksen d kohta)

126. Toisin kuin tähän mennessä tarkasteltujen kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden kohdalla, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitseman neljännen periaatteen olemassaolo on kiistanalainen.

127. Pääasian kantajien ja niitä tukevien järjestöjen mukaan kansainvälisestä tapaoikeudesta seuraa, että aavan meren yläpuolella lentävät ilma-alukset kuuluvat rekisterivaltionsa yksinomaiseen lainkäyttövaltaan, jollei kansainvälisessä sopimuksessa nimenomaisesti toisin määrätä. Osa hallituksista ja toimielimistä ei ole kyseenalaistanut tätä lähemmin, kun taas jotkin menettelyn osapuolet – nimittäin Saksan, Ranskan, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Norjan hallitukset mutta myös komissio ja ympäristöjärjestöt – ovat vakaasti sitä mieltä, ettei tällaista kansainvälisen tapaoikeuden periaatetta ole.

128. Itse asiassa periaate, jonka mukaan – yksinkertaistettuna – aavalla merellä liikennöivät alukset kuuluvat lippuvaltionsa yksinomaiseen lainkäyttövaltaan, on kodifioitu ainoastaan alusten muttei ilma-alusten yhteydessä. Tämä ilmenee tarkasteltaessa merioikeusyleissopimuksen 92 artiklan 1 kappaleen ensimmäistä virkettä ja sitä edeltänyttä määräystä vuonna 1958 tehdyn aavaa merta koskevan yleissopimuksen 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä.

129. Aavaa merta koskevan yleissopimuksen 6 artiklan 1 kohdan ja merioikeusyleissopimuksen 92 artiklan määräyksiä ei voida automaattisesti soveltaa analogisesti ilma-aluksiin. Kuten näiden kahden monenvälisen sopimuksen kokonaistarkastelusta ilmenee, niiden laatijat ovat erottaneet selkeästi alukset ja ilma-alukset ja maininneet ilma-alukset nimenomaisesti useissa määräyksissä, joita on tarkoitus soveltaa molempiin alustyyppeihin tai erityisesti ilma-aluksiin.( )

130. Tässä tilanteessa aavaa merta koskevan yleissopimuksen 6 artiklaa eikä merioikeusyleissopimuksen 92 artiklaa, joissa ei mainita ilma-aluksia, ei voida pitää luotettava osoituksena väitetyn kansainvälisen tapaoikeuden periaatteen olemassaolosta. Näin sitäkin suuremmalla syyllä, ettei myöskään juuri ilmailualaa varten laaditussa Chicagon yleissopimuksessa ole vahvistettu periaatetta, jonka mukaan aavan meren yläpuolella lentävät ilma-alukset kuuluvat rekisterivaltionsa yksinomaiseen lainkäyttövaltaan. Lisäksi Tokion yleissopimuksen,( ) jota sovelletaan Chicagon yleissopimuksen tapaan lähes maailmanlaajuisesti, 4 artiklaan sisältyy määräys, jossa annetaan sopimusvaltiolle tietyissä tapauksissa oikeus puuttua ilma-alukseen sen ollessa lennolla käyttääkseen rikosoikeudellista toimivaltaansa, vaikka se ei olisikaan ilma-aluksen rekisteröintivaltio.

131. Riidanalaisen periaatteen kannalta merkityksellinen tähänastinen oikeuskäytäntö koskee ilmeisesti ainoastaan aluksia, ei kuitenkaan ilma-aluksia.( )

132. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, ettei oikeuden nykytilassa ole riittäviä viitteitä sellaisen kansainvälisen tapaoikeuden periaatteen olemassaolosta, jonka mukaan ”aavan meren yläpuolella lentävät ilma-alukset kuuluvat rekisterivaltionsa yksinomaiseen lainkäyttövaltaan, jollei kansainvälisessä sopimuksessa nimenomaisesti toisin määrätä”.

133. Näin ollen tällaista periaatetta ei voida myöskään käyttää arviointiperusteena direktiivin 2008/101 kaltaisten unionin säädösten pätevyyden tutkinnassa.

b) Kyseessä olevien kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden soveltuvuus pätevyyden tutkinnan arviointiperusteiksi luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden vireille panemassa asiassa

134. Vaikka jokainen kansainvälisen tapaoikeuden periaate sitoo Euroopan unionia kansainvälisessä oikeudessa tarkoitetulla tavalla, periaatteen luonteesta ja yleisestä rakenteesta voi seurata, että sitä joko ei voida ylipäätään soveltaa unionin alueella tai sitä voidaan soveltaa ainoastaan rajoitetusti unionin toimielinten säädösten pätevyyttä koskevassa tuomioistuinvalvonnassa,( ) erityisesti luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden vireille panemissa riita-asioissa.

135. High Courtin ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksensä a–c kohdassa mainitsemille kolmelle kansainvälisen tapaoikeuden periaatteelle on yhteistä, että niissä määritetään valtioiden suvereenien oikeuksien ulottuvuus ja rajoitetaan valtioiden lainkäyttövaltaa.

136. Tällaiset periaatteet eivät ole luonteeltaan ja yleiseltä rakenteeltaan millään tavalla omiaan koskemaan yksityisen oikeussubjektin oikeudellista asemaa.( ) Menettelyyn osallistuvat toimielimet ja useimmat hallituksista ovat perustellusti viitanneet tähän.

137. Tällaisia periaatteita ei siten voida käyttää arviointiperusteina unionin säädösten pätevyyden tutkinnassa luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden vireille panemissa riita-asioissa.( )

3. Välipäätelmä

138. Kaiken kaikkiaan ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä mainituista kansainvälisen oikeuden määräyksistä ja periaatteista ainoastaan Avoin taivas -sopimuksen 7 artiklaa ja 15 artiklan 3 kohdan toista virkettä voidaan siis käyttää arviointiperusteina unionin säädösten pätevyyden tutkinnassa luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden vireille panemassa riita-asiassa.

B Direktiivin 2008/101 yhteensopivuus mainittujen kansainvälisten sopimusten ja kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden kanssa (toinen, kolmas ja neljäs kysymys)

139. Toinen, kolmas ja neljäs kysymys koskevat direktiivin 2008/101 yhteensopivuutta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemien kansainvälisten sopimusten ja kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden kanssa. Ne on esitetty ainoastaan siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi. Edellä esittämieni toteamusten perusteella näin voidaan tehdä ainoastaan Avoin taivas -sopimuksen 7 artiklan ja 15 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen osalta. Tutkin kuitenkin toissijaisesti ja kattavuuden vuoksi direktiivin 2008/101 yhteensopivuutta myös muiden ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemien kansainvälisen oikeuden määräysten ja periaatteiden kanssa.

140. Menettelyssä unionin tuomioistuimessa tästä aiheesta on esitetty hyvin erilaisia näkemyksiä. Pääasian kantajien ja niitä tukevien järjestöjen mukaan direktiivi on nimittäin ristiriidassa kaikkien kyseessä olevien kansainvälisten sopimusten ja kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden kanssa, kun taas menettelyyn osallistuvat toimielimet ja hallitukset sekä ympäristöjärjestöt ovat yksimielisesti täysin päinvastaisella kannalla.

1. Yhteensopivuus tiettyjen kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden kanssa (toinen kysymys)

141. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, johtavatko pääasian kantajien mainitsemat kansainvälisen tapaoikeuden periaatteet direktiivin 2008/101 pätemättömyyteen siltä osin kuin EU:n päästökauppajärjestelmä ulotetaan direktiivissä koskemaan lentoliikenteen reittiosuuksia, jotka ovat EU:n jäsenvaltioiden ilmatilan ulkopuolella.

142. On tunnustettu yleisesti, että Euroopan unionin toimivaltaa on käytettävä kansainvälistä oikeutta noudattaen.( )

143. Käsiteltävässä asiassa pääasian kantajat ja niitä tukevat järjestöt moittivat unionin lainsäätäjää lähinnä valtioiden toimivallan rajoittamista koskevien kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden loukkaamisesta. Sisällyttämällä direktiiviin Euroopan unionin ilmatilan ulkopuolella lennettävät reittiosuudet on nimittäin annettu niiden mukaan ekstraterritoriaalinen sääntely, jolla loukataan yhtäältä kolmansien maiden suvereeneja oikeuksia ja toisaalta aavan meren vapautta.

144. Tämä väite on kestämätön. Se perustuu direktiivin 2008/101 säännösten virheelliseen ja erittäin pintapuoliseen tulkintaan.

a) EU:n päästökauppajärjestelmän ekstraterritoriaalisen vaikutuksen puuttuminen

145. Kuten useat menettelyyn osallistuvat toimielimet ja hallitukset ovat perustellusti todenneet, direktiiviin 2008/101 ei sisälly minkäänlaisia ekstraterritoriaalisia säännöksiä. Direktiivin myötä lentoyhtiöiden toimintaan kolmansien maiden ilmatilassa tai aavan meren yläpuolella ei sovelleta unionin oikeuden sitovia säännöksiä. Direktiivissä 2008/101 ei varsinkaan aseteta lentoyhtiöille minkäänlaista velvoitetta lentää ilma-aluksillaan tietyillä reiteillä tai noudattaa tiettyä enimmäisnopeutta tai tiettyjä polttoaineenkulutuksen ja päästöjen raja-arvoja.

146. Direktiivin 2008/101 sääntelyn kohteena ovat yksinomaan ilma-alusten lähdöt Euroopan unionissa sijaitsevilta lentopaikoilta ja saapumiset tällaisille lentopaikoille, ja lentoyhtiöihin käytetään julkista valtaa ainoastaan tällaisten lähtöjen ja saapumisten yhteydessä: näiden yhtiöiden on lunastettava erisuuruisia päästöoikeuksia lennon mukaan,( ) ja elleivät ne noudata direktiivin vaatimuksia, niille määrätään seuraamuksia, joihin voi kuulua myös toimintakieltoon määrääminen.( )

147. Direktiivin 2008/101 säännöksistä ei tee luonteeltaan ekstraterritoriaalisia se, että lunastettavien päästöoikeuksien laskennan perustana käytetään koko kulloisenkin lennon reittiä. Epäilemättä näin otetaan huomioon osittain myös tapahtumia aavan meren yläpuolella tai kolmansien maiden alueella. Tämä voi välillisesti kannustaa lentoyhtiöitä toimimaan lennoilla aavan meren yläpuolella tai kolmansien maiden alueella tietyllä tavalla, erityisesti kuluttamaan mahdollisimman vähän polttoainetta ja aiheuttamaan mahdollisimman vähän kasvihuonekaasupäästöjä. Niiden toimintaa Euroopan unionin ilmatilan ulkopuolella ei kuitenkaan säännellä konkreettisesti.

148. Ei ole mitenkään epätavallista, että valtio tai kansainvälinen organisaatio ottaa julkista valtaa käyttäessään huomioon seikkoja, jotka tapahtuvat tai ovat tapahtuneet sen toimivaltaan kuuluvan alueen ulkopuolella. Niinpä monissa valtioissa sovelletaan tuloverolainsäädännössä niin sanottua maailmanlaajuisen tulon periaatetta. Myös kartellioikeudessa ja sulautumien valvonnassa on maailmanlaajuisesti yleisenä käytäntönä, että kilpailuviranomaiset puuttuvat yritysten sopimuksiin, vaikka ne olisi tehty niiden toimivaltaan kuuluvan alueen ulkopuolella ja vaikka niiden vaikutukset kohdistuisivat mahdollisesti jopa huomattavassa määrin niiden toimivaltaan kuuluvan alueen ulkopuolelle.( ) Kalastusta koskevassa asiassa unionin tuomioistuin on jopa katsonut, että aavalla merellä pyydetty kalansaalis voitiin takavarikoida heti, kun kyseinen kolmannen valtion lipun alla purjehtinut alus oli saapunut Euroopan unionin alueella sijaitsevaan satamaan.( )

149. Kansainvälisen oikeuden näkökulmasta ratkaisevaa on se, että kulloisellakin tosiseikastolla on riittävä yhteys kyseiseen valtioon tai kansainväliseen organisaatioon. Liittymäkohta voi perustua alueperiaatteeseen,( ) henkilöllisyysperiaatteeseen( ) tai – harvemmin – universaalisuusperiaatteeseen.

b) Riittävän alueellisen liittymäkohdan olemassaolo

150. Käsiteltävässä asiassa Euroopan unioni voi tukeutua alueperiaatteeseen.

151. Unioni voi yleisesti vaatia kaikilta yrityksiltä, jotka haluavat tarjota palveluja sen alueella, tiettyjen unionin oikeudessa vahvistettujen vaatimusten noudattamista. Se voi näin ollen vaatia lentoyhtiöiltä, että ne osallistuvat jokaisen Euroopan unionin alueella sijaitsevalta lentopaikalta lähtevän ja tällaiselle lentopaikalle saapuvan lennon yhteydessä unionin oikeudessa säädettyihin toimenpiteisiin ympäristön ja ilmaston suojelemiseksi,( ) tässä tapauksessa EU:n päästökauppajärjestelmään.

152. Lähtö ja laskeutuminen ovat nimittäin jokaisen lennon keskeisiä ja erityisen tunnusomaisia osatekijöitä. Jos lennon lähtö- tai määräpaikkana on Euroopan unionin alueella sijaitseva lentopaikka, on olemassa riittävä alueellinen liittymäkohta lennon sisällyttämiseksi EU:n päästökauppajärjestelmään.

153. EU:n päästökauppajärjestelmää sovellettaessa lentoyhtiöiltä voidaan vaatia, että EU:n alueella sijaitsevalla lentopaikalla tapahtuvan lähdön ja laskeutumisen yhteydessä ne lunastavat sitä enemmän päästöoikeuksia, mitä kauempana lennon lähtöpaikka on sen määräpaikasta. Tällainen koko lentoreitin huomioon ottaminen ilmentää viime kädessä suhteellisuusperiaatetta ja vastaa ympäristöoikeuteen sisältyvää saastuttaja maksaa -periaatetta.

154. Alueperiaate ei estä ottamasta EU:n päästökauppajärjestelmää sovellettaessa huomioon myös sellaisia lentojen reittiosuuksia, jotka lennetään Euroopan unionin alueen ulkopuolella. Tällainen menettelytapa vastaa pikemminkin ympäristön ja ilmaston suojelemiseksi toteutettavien toimenpiteiden luonnetta sekä tarkoitusta ja tavoitetta. Ilmansaasteet eivät tunnetusti tunne rajoja, ja kasvihuonekaasut edistävät ilmastonmuutosta maailmanlaajuisesti riippumatta siitä, missä ne päästetään ilmaan; niillä voi olla vaikutuksia ympäristöön ja ilmastoon jokaisessa valtiossa tai valtioliitossa, myös Euroopan unionissa.

155. Myös vertailu edellä jo mainittuun kalastustapaukseen on tässä yhteydessä hyödyllistä. Jos kolmannen valtion lipun alla purjehtivalla aluksella oleva, Euroopan unionin alueen ulkopuolella pyydetty kalansaalis voidaan alueperiaatteen mukaisesti takavarikoida Euroopan unionissa sijaitsevassa satamassa,( ) lunastettavien päästöoikeuksien laskennassa, joka tehdään, ilma-aluksen lähtiessä Euroopan unionissa sijaitsevalta lentopaikalta tai saapuessa tällaiselle lentopaikalle, ei voi olla kiellettyä ottaa huomioon päästöjä, jotka ilma-alus on aiheuttanut Euroopan unionin ilmatilan ulkopuolella.

c) Kolmansien maiden suvereniteettia ei ole loukattu

156. Toisin kuin pääasian kantajat ja niitä tukevat järjestöt katsovat, direktiivi 2008/101 ei estä oikeudellisesti eikä tosiasiallisesti kolmansia maita tarvittaessa ottamasta käyttöön ja soveltamasta omia päästökauppajärjestelmiä ilmailutoimintaa varten.

157. On totta, että aavan meren yläpuolella ja kolmansien maiden alueella lennettävien reittiosuuksien sisällyttämisessä päästökauppajärjestelmään on vaarana ”kaksinkertainen sääntely” eli se, että sama reittiosuus otetaan huomioon kahden valtion päästökauppajärjestelmissä. Näin voi tapahtua erityisesti silloin, jos sekä kansainvälisen lennon lähtöpaikassa että sen määräpaikassa sovelletaan päästökauppajärjestelmää, jossa otetaan huomioon koko lentoreitti, kuten direktiivissä 2008/101.

158. Tällainen kahteen kertaan huomioon ottaminen, niin suuri rasite kuin se ehkä onkin kyseisille lentoyhtiöille, ei kuitenkaan ole nyt tarkasteltavien kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden mukaan kiellettyä. Se pikemminkin hyväksytään kansainvälisessä tapaoikeudessa, kuten myös välittömän verotuksen alalla hyväksytään laajalle levinnyt kaksinkertaisen verotuksen ilmiö.( )

159. Saman lennon huomioon ottaminen kahteen kertaan kahdessa eri päästökauppajärjestelmässä voidaan välttää ainoastaan yksipuolisilla toimenpiteillä tai asianomaisten valtioiden ja kansainvälisten organisaatioiden välisillä sopimusjärjestelyillä. Unionin lainsäätäjä – vaikkei sitä kansainvälisessä tapaoikeudessa tähän velvoiteta – on direktiivissä 2008/101 ilmaissut nimenomaisesti valmiutensa tällaisiin järjestelyihin ja myös sisällyttänyt siihen konkreettisen poikkeussäännöksen.( )

d) Välipäätelmä

160. Edellä esitetyn perusteella Euroopan unionin alueen ulkopuolella lennettävien reittiosuuksien sisällyttäminen EU:n päästökauppajärjestelmään ei näin ollen anna aihetta epäillä direktiivin 2008/101 yhteensopivuutta kanteessa mainittujen kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden kanssa.

2. Yhteensopivuus tiettyjen kansainvälisten sopimusten kanssa (kolmas ja neljäs kysymys)

161. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella ja neljännellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivi 2008/101 yhteensopiva joidenkin kansainvälisten sopimusten määräysten kanssa. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuinta pyydetään tutkimaan direktiivissä 2008/101 säädetyn kansainvälisen lentoliikenteen EU:n päästökauppajärjestelmään sisällyttämisen laillisuutta seuraavien neljän näkökohdan osalta: ensinnäkin EU:n ilmatilan ulkopuolella lennettävien reittiosuuksien huomioon ottaminen (kolmas kysymys), toiseksi Euroopan unionin ICAO:n ulkopuolella yksipuolisesti toteuttamat toimenpiteet (neljännen kysymyksen a kohta), kolmanneksi kielto määrätä ilma-alusten tuloa sopimusvaltion alueelle tai sieltä poistumista koskevaa korvausta (neljännen kysymyksen b kohta) ja neljänneksi kielto kantaa veroja ja tulleja polttoaineesta kansainvälisessä lentoliikenteessä (neljännen kysymyksen c kohta).

a) EU:n ilmatilan ulkopuolella lennettävien reittiosuuksien EU:n päästökauppajärjestelmään sisällyttämisen laillisuus (kolmas kysymys)

162. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään kolmannella kysymyksellään, johtavatko Chicagon yleissopimuksen ja Avoin taivas -sopimuksen eri määräykset direktiivin 2008/101 pätemättömyyteen siltä osin kuin direktiivissä sisällytetään EU:n päästökauppajärjestelmään sellaisia lentojen reittiosuuksia, jotka lennetään Euroopan unionin jäsenvaltioiden ilmatilan ulkopuolella.

i) Yhteensopivuus Chicagon yleissopimuksen 1, 11 ja 12 artiklan kanssa (kolmannen kysymyksen a kohta)

163. Kuten jo ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä mainittiin, Chicagon yleissopimus ei sido Euroopan unionia; sitä ei voida siten käyttää arviointiperusteena unionin säädösten pätevyyden tutkinnassa.( ) Koska kaikki unionin jäsenvaltiot ovat Chicagon yleissopimuksen sopimuspuolia, yleissopimus on kuitenkin otettava huomioon unionin johdetun oikeuden säännösten tulkinnassa.( ) Direktiiviä 2008/101 (tai direktiiviä 2003/87 sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2008/101) on näin ollen tulkittava mahdollisuuksien mukaan siten, että se on sopusoinnussa Chicagon yleissopimuksen kanssa.

164. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemien Chicagon yleissopimuksen määräysten tarkastelu kuitenkin osoittaa, etteivät ne ole millään tavoin esteenä direktiiville 2008/101.

165. Kun tarkastellaan ensinnäkin Chicagon yleissopimuksen 1 artiklaa, siinä ainoastaan ilmaistaan sopimusvaltioiden suvereniteetin ja erityisesti niiden ilman herruuden periaate.( ) Kuten edellä( ) on jo kansainvälisen tapaoikeuden yhteydessä todettu, direktiiviin 2008/101 ei sisälly ekstraterritoriaalisia säännöksiä, eikä sillä loukata kolmansien maiden suvereeneja oikeuksia. Näitä toteamuksia voidaan ilman muuta soveltaa Chicagon yleissopimuksen 1 artiklaan.

166. Chicagon yleissopimuksen 11 artiklasta on huomautettava, että siihen sisältyvät määräykset koskevat jo sanamuotonsa perusteella ainoastaan kansainvälisessä lentoliikenteessä olevien ilma-alusten saapumista tai lähtöä sekä liikennöimistä ja lentämistä sopimusvaltioiden alueella. Tämän vahvistaa myös 11 artiklan sääntely-yhteyden tarkastelu: artikla kuuluu Chicagon yleissopimuksen II lukuun, joka koskee lentämistä sopimusvaltioiden alueiden yläpuolella. Chicagon yleissopimuksen 11 artiklasta ei voida päätellä, voidaanko sopimusvaltion soveltamassa päästökauppajärjestelmässä ottaa huomioon kyseisen valtion alueen ulkopuolella lennettäviä reittiosuuksia.

167. Chicagon yleissopimuksen 11 artiklassa määrätään ilma-alusten saapumista tai lähtöä sekä liikennöimistä koskevien sopimusvaltioiden lakien ja määräysten yhteydessä ainoastaan kiellosta syrjiä ilma-aluksia niiden kansallisuuden perusteella: kyseisiä lakeja ja määräyksiä on ”sovellettava kansallisuudesta riippumatta kaikkien sopimusvaltioiden ilma-aluksiin”. Yksikään menettelyn osapuolista ei ole kyseenalaistanut sitä, että EU:n päästökauppajärjestelmä täyttää tämän vaatimuksen.

168. Myöskään Chicagon yleissopimuksen 11 artiklan viimeisestä lauseesta ei voida johtaa kieltoa ottaa sopimusvaltion päästökauppajärjestelmässä huomioon sen alueen ulkopuolella lennettävät reittiosuudet. Lauseessa ainoastaan todetaan, että ”ilma-alusten on noudatettava [sopimusvaltion lakeja ja määräyksiä] saapuessaan tämän valtion alueelle, lähtiessään sieltä tai sen alueella ollessaan”. Juuri ja ainoastaan tätä – määräysten noudattamista EU:n alueelle saavuttaessa ja sieltä lähdettäessä – Euroopan unioni edellyttää lentoyhtiöiltä päästökauppajärjestelmässään. EU:n päästökauppajärjestelmään ei sisälly määräyksiä, joita olisi noudatettava Euroopan unionin alueen ulkopuolella lennettävillä reittiosuuksilla.

169. Chicagon yleissopimuksen 12 artikla koskee puolestaan lentosääntöjä. Direktiiviin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivill