Asia C-344/09

Dan Bengtsson

(Mora kommun, Miljö- och hälsoskyddsnämndenin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Ennakkoratkaisupyyntö – Kansallisen tuomioistuimen käsite – Vaatimus oikeusriidasta ja menettelystä, jonka tarkoituksena on ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen – Unionin tuomioistuimen toimivallan puuttuminen

Määräyksen tiivistelmä

Ennakkoratkaisukysymykset – Asian saattaminen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi – EY 234 artiklassa tarkoitetun kansallisen tuomioistuimen käsite

(EY 234 artikla)

Kansalliset tuomioistuimet voivat pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua ainoastaan silloin, kun niissä on vireillä oikeusriita ja niiden on lausuttava asiasta menettelyssä, jonka tarkoituksena on ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen. Jos siis ennakkoratkaisua pyytänyt elin toimii hallintoviranomaisena eikä sen ole samalla ratkaistava oikeusriitaa, sen ei voida katsoa käyttävän tuomiovaltaa. Näin on asia Miljö- och hälsoskyddsnämndenin (Moran kunnan ympäristö- ja terveyslautakunta (Ruotsi)) kaltaisen kunnallisen lautakunnan osalta.

Yhtäältä nimittäin Miljö- och hälsoskyddsnämnden vastaa ympäristön- ja terveydensuojelun valvonnasta, ja sen tehtävänä on toteuttaa tarvittavat toimenpiteet kulloinkin kyseessä olevan tilanteen korjaamiseksi. Toisaalta on niin, että koska Miljö- och hälsoskyddsnämndenin tehtävänä ei ole tutkia päätöksen laillisuutta vaan lausua ensimmäistä kertaa kunnan asukkaan tekemästä ilmoituksesta, sen ratkaistavana ei ole oikeusriitaa, eikä tätä toteamusta kyseenalaista se, että luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat esittää sille lausumia, koska tällainen mahdollisuus ei vaikuta sen toiminnan luonteeseen. Tästä seuraa, että kyseinen lautakunta ei toiminnassaan käytä tuomiovaltaa.

(ks. 18, 19, 21 ja 23–25 kohta)

UNIONIN TUOMIOISTUIMEN MÄÄRÄYS (viides jaosto)

24 päivänä maaliskuuta 2011 ( )

Ennakkoratkaisupyyntö – Kansallisen tuomioistuimen käsite – Vaatimus oikeusriidasta ja menettelystä, jonka tarkoituksena on ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen – Unionin tuomioistuimen toimivallan puuttuminen

Asiassa C-344/09,

jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Mora kommun, Miljö- och hälsoskyddsnämnden (Ruotsi) on esittänyt 2.6.2009 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 21.8.2009, saadakseen ennakkoratkaisun ilmoitusasiassa, jonka on pannut vireille

Dan Bengtsson,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),

toimien kokoonpanossa: E. Levits, joka hoitaa viidennen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit M. Safjan (esittelevä tuomari) ja M. Berger,

julkisasiamies: J. Mazák,

kirjaaja: A. Calot Escobar,

kuultuaan julkisasiamiestä,

on antanut seuraavan

määräyksen

1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee väestön sähkömagneettisille kentille (0 Hz–300 GHz) altistumisen rajoittamisesta 12.7.1999 annetun neuvoston suosituksen 1999/519/EY (EYVL L 199, s. 59) tulkintaa suhteessa EY 174 artiklan 2 kohtaan.

2 Tämän pyynnön on esittänyt Mora kommun, Miljö- och hälsoskyddsnämnden (Moran kunnan ympäristö- ja terveyslautakunta) otettuaan Dan Bengtssonilta vastaan ilmoituksen, jossa hän vaatii toimenpiteitä asuntonsa lähellä sijaitsevista matkapuhelinoperaattorien tukiasemista peräisin olevan ionisoimattoman säteilyn vähentämiseksi.

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys

3 Ennakkoratkaisupyynnöstä ja unionin tuomioistuimelle esitetyistä huomautuksista ilmenee, että Bengtsson, joka asuu Moran kunnassa, ilmoitti vuonna 2006 Mora kommun, Miljö- och hälsoskyddsnämndenille (jäljempänä miljö- och hälsoskyddsnämnden) kärsivänsä vaikeista terveysongelmista, jotka olivat aiheutuneet altistumisesta hänen asuntonsa lähellä sijaitsevista langattoman tieto- ja televiestinnän tukiasemista peräisin olevalle ionisoimattomalle säteilylle. Hän vaati sovellettavaksi ennalta varautumisen periaatetta ja määrättäviksi toimenpiteitä, joiden tarkoituksena olisi vähentää hänen asuinympäristönsä altistumista tällaiselle säteilylle.

4 Miljö- och hälsoskyddsnämnden on ympäristön- ja terveydensuojelun valvonnasta kyseisessä kunnassa vastaava kunnallinen lautakunta, jonka tehtävänä on toteuttaa tarvittavat toimenpiteet kulloinkin kyseessä olevan tilanteen korjaamiseksi. Tällöin sen on muun muassa valvottava langattoman tieto- ja televiestinnän tukiasemia.

5 Ympäristökaaren (miljöbalken (1998:808)) 26 luvun 9 §:n mukaan miljö- och hälsoskyddsnämndenin kaltaiset kunnalliset lautakunnat voivat antaa operaattoreille määräyksiä ja kieltoja. Ympäristökaaren 26 luvun 14 §:n mukaan tällaisiin velvoittaviin tai kieltäviin päätöksiin voidaan liittää uhkasakko.

6 Ympäristökaaren 19 luvun 1 §:n mukaan kunnallisten lautakuntien päätöksiin voidaan hakea muutosta länsstyrelseltä (lääninhallitus), ja tämän päätökset puolestaan voidaan riitauttaa miljödomstolenissa (ympäristöoikeus).

7 Miljö- och hälsoskyddsnämnden pyysi matkapuhelinoperaattoreja, joiden tukiasemat sijaitsevat lähellä Bengtssonin asuntoa, lausumaan Bengtssonin ilmoituksesta. Kaikki operaattorit totesivat noudattavansa voimassa olevaa säännöstöä, koska altistuminen säteilylle on suosituksessa 1999/519 vahvistettuja viitetasoja alhaisempaa. Siksi ne eivät vapaaehtoisesti alentaneet ionisoimatonta säteilyä ilmoittajan kannalta hyväksyttävälle tasolle.

8 Bengtsson korosti vastauksessaan matkapuhelinoperaattorien lausumiin, että kyseiset viitetasot osoittavat vain, millä altistumisen tasolla tieteellisesti todettu lämpenemisvaikutus esiintyy, eikä niillä siis ole merkitystä tarkasteltaessa muita terveysvaikutuksia ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti.

9 Miljö- och hälsoskyddsnämndenin on langattoman tieto- ja televiestinnän tukiasemien valvontaviranomaisena tehtävä päätös Bengtssonin ilmoituksen edellyttämistä toimenpiteistä.

10 Näin ollen miljö- och hälsoskyddsnämnden on päättänyt esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”– – Onko sähkömagneettisia kenttiä koskevia viitetasoja, jotka vahvistetaan – – suosituksessa 1999/519 – –, tulkittava suhteessa EY 174 artiklan 2 kohtaan siten, että niitä on pidettävä ohjeina ennalta varautumisen periaatetta sovellettaessa, vai onko tämä periaate suositusta täydentävä[?]”

Unionin tuomioistuimen toimivalta

11 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 92 artiklan 1 kohdassa, jota sovelletaan saman työjärjestyksen 103 artiklan 1 kohdan nojalla ennakkoratkaisupyyntöön, määrätään, että jos unionin tuomioistuin ei selvästi ole toimivaltainen ratkaisemaan kannetta tai jos kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, unionin tuomioistuin voi jatkamatta asian käsittelyä ratkaista asian perustellulla määräyksellä julkisasiamiestä kuultuaan.

12 Miljö- och hälsoskyddsnämnden toteaa vastauksessaan sille työjärjestyksen 104 artiklan 5 kohdan nojalla esitettyyn selvennyspyyntöön, että se on valvontatoimintaa harjoittaessaan hallintoviranomainen, joka käyttää tuomiovaltaa. Se väittää tällöin täyttävänsä kaikki oikeuskäytännössä asetetut kriteerit, jotta sitä voidaan pitää EY 234 artiklassa tarkoitettuna ”jäsenvaltion tuomioistuimena”. Lisäksi siinä on vireillä oikeusriita, ja sen on lausuttava asiasta menettelyssä, jonka tarkoituksena on ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen.

13 TeliaSonera Mobile Networks AB:n mielestä miljö- och hälsoskyddsnämnden ei ole EY 234 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, koska sen valvontatehtävää ei voida pitää tuomiovallan käyttämisenä.

14 Tele2 Sverige AB:n mukaan miljö- och hälsoskyddsnämndenin päätöksenteossa on kyse viranomaistoiminnasta eikä sitä voida rinnastaa tuomioistuintoimintaan. Ennakkoratkaisua pyytäneen elimen mainitsemien osapuolten välillä ei myöskään ole oikeusriitaa.

15 Tšekin hallituksen mielestä miljö- och hälsoskyddsnämnden ei kuulu kyseessä olevan jäsenvaltion tuomioistuinlaitokseen. Koska sen päätöksiin voidaan hakea muutosta länsstyrelseltä ja koska silloin, kun kyse on viranomaisesta, joka ei käytä varsinaista tuomiovaltaa, oikeuskäytännössä asetettuja kriteerejä on sovellettava tiukemmin muun muassa riippumattomuusvaatimuksen osalta, se ei ole EY 234 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin.

16 Ranskan hallitus pitää kyseenalaisena, että miljö- och hälsoskyddsnämnden voitaisiin luokitella EY 234 artiklassa tarkoitetuksi tuomioistuimeksi.

17 Euroopan komissio toteaa, että miljö- och hälsoskyddsnämnden voi valvontaviranomaisena antaa matkapuhelinoperaattoreille määräyksiä, jolloin se hoitaa hallintotehtävää. Silloin siinä ei ole vireillä oikeusriitaa eikä sen ole lausuttava asiasta menettelyssä, jonka tarkoituksena olisi ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen. Lisäksi kunnallislain (kommunallagen (1991:900)) 4 luvun 10 a §:n mukaan kunnanvaltuusto voi peruuttaa kaikkien lautakunnan jäsenten tehtävät silloin, kun lautakunnan poliittinen enemmistö ei enää vastaa kunnanvaltuuston poliittista enemmistöä tai kun lautakunnan organisaatiota muutetaan, joten vaatimus ennakkoratkaisua pyytäneen elimen riippumattomuudesta ei täyty.

18 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 234 artiklasta seuraa, että kansalliset tuomioistuimet voivat pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua ainoastaan silloin, kun niissä on vireillä oikeusriita ja niiden on lausuttava asiasta menettelyssä, jonka tarkoituksena on ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen (ks. mm. asia 138/80, Borker, määräys 18.6.1980, Kok., s. 1975, Kok. Ep. I, s. 245, 4 kohta; asia C-53/03, Syfait ym., tuomio 31.5.2005, Kok., s. I-4609, 29 kohta ja asia C-14/08, Roda Golf & Beach Resort, tuomio 25.6.2009, Kok., s. I-5439, 34 kohta).

19 Jos siis ennakkoratkaisua pyytänyt elin toimii hallintoviranomaisena eikä sen ole samalla ratkaistava oikeusriitaa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, sen ei voida katsoa käyttävän tuomiovaltaa (ks. mm. asia C-111/94, Job Centre, tuomio 19.10.1995, Kok., s. I-3361, 11 kohta; asia C-182/00, Lutz ym., tuomio 15.1.2002, Kok., s. I-547, 14 kohta ja em. asia Roda Golf & Beach Resort, tuomion 35 kohta).

20 Nyt käsiteltävästä asiasta on todettava, että miljö- och hälsoskyddsnämnden hoitaa Bengtssonin sille tekemän ilmoituksen yhteydessä hallintotehtäviä.

21 Ensinnäkin nimittäin kyseinen kunnallinen lautakunta vastaa ympäristön- ja terveydensuojelun valvonnasta, ja sen tehtävänä on toteuttaa tarvittavat toimenpiteet kulloinkin kyseessä olevan tilanteen korjaamiseksi.

22 Toiseksi ennakkoratkaisupyynnöstä ja unionin tuomioistuimelle esitetyistä huomautuksista ei ilmene mitenkään, että Bengtssonin tilanteesta olisi ennen kuin miljö- och hälsoskyddsnämnden esitti ennakkoratkaisupyynnön unionin tuomioistuimelle tehty päätös, joka olisi riitautettu kyseisessä lautakunnassa. Lautakunta on siis ensimmäinen viranomainen, joka käsittelee vaatimusta Bengtssonin asunnon lähellä sijaitsevista tukiasemista peräisin olevan ionisoimattoman säteilyn vähentämiseksi (ks. analogisesti mm. asia C-86/00, HSB-Wohnbau, määräys 10.7.2001, Kok., s. I-5353, 15 kohta; asia C-447/00, Holto, määräys 22.1.2002, Kok., s. I-735, 21 kohta ja asia C-497/08, Amiraike Berlin, määräys 12.1.2010, 20 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

23 Miljö- och hälsoskyddsnämndenin tehtävänä ei siis ole nyt käsiteltävään ennakkoratkaisupyyntöön johtaneessa asiassa tutkia päätöksen laillisuutta. Sen tehtävänä on lausua ensimmäistä kertaa kunnan asukkaan tekemästä ilmoituksesta. Sen ratkaistavana ei siis ole oikeusriitaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla (ks. vastaavasti asia C-134/97, Victoria Film, tuomio 12.11.1998, Kok., s. I-7023, 16 ja 18 kohta).

24 Tätä toteamusta ei kyseenalaista se, että luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, joita asia koskee, voivat esittää lausumia miljö- och hälsoskyddsnämndenille, koska tällainen mahdollisuus ei vaikuta sen toiminnan luonteeseen (ks. vastaavasti asia C-178/99, Salzmann, tuomio 14.6.2001, Kok., s. I-4421, 18 kohta).

25 Tästä seuraa, että miljö- och hälsoskyddsnämnden toimii Bengtssonin sille tekemää ilmoitusta tutkiessaan hallintoviranomaisena eikä sen ole samalla ratkaistava oikeusriitaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla; se ei siis toiminnassaan käytä tuomiovaltaa.

26 Edellä esitetyn perusteella on sovellettava työjärjestyksen 92 artiklan 1 kohtaa ja 103 artiklan 1 kohtaa ja todettava, ettei unionin tuomioistuin selvästi ole toimivaltainen ratkaisemaan miljö- och hälsoskyddsnämndenin esittämää kysymystä.

Oikeudenkäyntikulut

27 Bengtssonin osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe miljö- och hälsoskyddsnämndenissä vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kyseisen lautakunnan asiana on päättää kulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin Bengtssonille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on määrännyt seuraavaa:

Euroopan unionin tuomioistuin ei selvästi ole toimivaltainen vastaamaan kysymykseen, jonka Mora kommun, Miljö- och hälsoskyddsnämnden (Ruotsi) on 2.6.2009 tekemällään päätöksellä esittänyt.

Allekirjoitukset