Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 10 päivänä toukokuuta 1995. - Euroopan parlamentti vastaan Euroopan unionin neuvosto. - Teknisen avun toimittaminen itsenäisille entisen Neuvostoliiton valtioille ja Mongolialle - Parlamentin kuuleminen. - Asia C-417/93.



Oikeustapauskokoelma 1995 sivu I-01185



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1 Toimielinten antamat säädökset - Valmistelumenettely - Parlamentin kuuleminen - Olennainen muotovaatimus - Ulottuvuus

2 Toimielinten antamat säädökset - Valmistelumenettely - Parlamentin kuuleminen - Pakollinen uudelleen kuuleminen tehtäessä alkuperäiseen ehdotukseen olennainen muutos

3 Toimielinten antamat säädökset - Asetukset - Valmistelumenettely - Parlamentin kuuleminen - Tarpeellinen kuuleminen perustavanlaatuisten säädösten kysymyksessä ollessa, mutta ei toimeenpanosäädösten osalta - Täytäntöönpanosäännösten muuttaminen parlamenttia kuulematta - Laillisuus

Tiivistelmä

4 Parlamentin säännönmukainen kuuleminen perustamissopimuksessa määrätyissä tapauksissa on olennainen muotovaatimus, jonka noudattamatta jättäminen aiheuttaa kysymyksessä olevan säädöksen mitättömyyden. Kuitenkaan missään yhteisön säännöksessä ei velvoiteta neuvostoa pidättäytymään kuulemismenettelyssä täysin komission ehdotuksen tutkimisesta tai yleisen suuntauksen tai jopa yhteisen kannan etsimisestä ennen parlamentin lausunnon antamista, kunhan vain neuvosto ei päätä lopullisesta kannastaan ennen parlamentin lausunnon tiedoksi saamista. Tällainen kielto ei kuitenkaan johdu mistään toimielimiä tai menettelyä koskevasta tarkoituksesta. Päinvastoin neuvoston vakiintunut tapa keskustella komission ehdotuksesta ennen kuin parlamentti antaa lausuntonsa ja jopa ennen kuin lausuntoehdotusta on edes pyydetty, vastaa oikeutettuun huoleen sen ajan hyödyntämisestä, jolloin neuvosto odottaa parlamentin lausuntoa edetäkseen omassa valmistelussaan ja välttääkseen näin hyödyttömät myöhästymiset. Kuulemisvelvollisuutta rikotaan ainoastaan, jos neuvosto päättää kannastaan lopullisesti ennen kuin se saa parlamentin lausunnon.

5 Velvollisuus parlamentin kuulemiseen perustamissopimuksessa määrätyissä tapauksissa edellyttää uutta kuulemista joka kerran, kun neuvoston lopullisesti hyväksymä teksti kokonaisuudessaan poikkeaa pääsisällöltään siitä tekstistä, josta parlamenttia on jo kuultu.

6 Neuvosto antaa asetuksia, esimerkiksi yhteisestä maatalouspolitiikasta tai ETY:n perustamissopimuksen 235 artiklan tai Euratomin perustamissopimuksen 203 artiklan nojalla, komission ehdotuksesta ja parlamenttia kuultuaan, mutta tätä menettelyä on noudatettava ainoastaan säänneltävän asian olennaisista osista säädettäessä ja neuvosto voi antaa täytäntöönpanosäännöksiä erilaista menettelyä noudattamalla. Siksi parlamentin kuulemisen jälkeen annetussa asetuksessa voidaan säätää, että sen tiettyjä säännöksiä, erityisesti täytäntöönpanosäännöksiä, voidaan muuttaa ilman tällaista kuulemismenettelyä.

Asianosaiset

Asiassa C-417/93,

Euroopan parlamentti, asiamiehinään parlamentin oikeudellisen osaston jaostopäällikkö C. Pennera, jota avustaa oikeudellisen osaston virkamies E. Perillo, prosessiosoite Euroopan parlamentin pääsihteeristö, Kirchberg,

kantajana,

vastaan

Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään oikeudellisen osaston johtaja A. A. Dashwood ja oikeudellinen neuvonantaja M. C. Giorgi, prosessiosoite Luxemburgissa Euroopan investointipankin oikeudellisen osaston johtajan B. Eynardin toimisto, 100 boulevard Konrad Adenauer,

vastaajana,

jossa vaaditaan, että teknisen avun toimittamisesta itsenäisille entisen Neuvostoliiton valtioille ja Mongolialle niiden talouden tervehdyttämiseksi ja vakiinnuttamiseksi 19 päivänä heinäkuuta 1993 annettu neuvoston asetus (Euratom, ETY) N:o 2053/93 (EYVL L 187, s. 1) kumotaan,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,

toimien kokoonpanossa: presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaoston puheenjohtajat F. A. Schockweiler, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann ja P. Jann, tuomarit G. F. Mancini, C. N. Kakouris (esittelevä tuomari), J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch ja L. Sevón,

julkisasiamies: P. Léger,

kirjaaja: hallintovirkamies L. Hewlett,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan asianosaisten 24.1.1995 pidetyssä suullisessa käsittelyssä esittämät lausumat, jossa tilaisuudessa neuvostoa edustivat M. C. Giorgi ja oikeudellisen osaston johtaja J.-P. Jacqué,

kuultuaan julkisasiamiehen 14.2.1995 pidetyssä käsittelyssä esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 12.10.1993 toimittamallaan kanteella Euroopan parlamentti on ETY:n perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla vaatinut, että teknisen avun toimittamisesta itsenäisille entisen Neuvostoliiton valtioille ja Mongolialle niiden talouden tervehdyttämiseksi ja vakiinnuttamiseksi

19 päivänä heinäkuuta 1993 annettu neuvoston asetus (Euratom, ETY) N:o 2053/93 (EYVL L 187, s. 1) kumotaan.

2 Kanteen kohteena oleva asetus korvaa teknisen avun toimittamisesta Sosialististen Neuvostotasavaltojen liitolle sen talouden tervehdyttämiseksi ja vakiinnuttamiseksi 15 päivänä heinäkuuta 1991 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 2157/91 (EYVL L 201, s. 2). Asetuksella N:o 2157/91 luotu teknisen avun ohjelma TACIS (jäljempänä TACIS-ohjelma) annettiin vuosille 1991 ja 1992.

3 Komissio katsoi, että entisen Neuvostoliiton muodostaneissa maissa sekä eräissä naapurivaltioissa vallinnut tilanne edellytti TACIS-ohjelman jatkamista, joten komissio antoi 25.11.1992 ehdotuksen [COM (92) 475 lopullinen] neuvoston asetukseksi (ETY, Euratom) teknisen avun toimittamisesta itsenäisille entisen Neuvostoliiton valtioille ja Mongolialle niiden talouden tervehdyttämiseksi ja vakiinnuttamiseksi kolmen seuraavan vuoden ajalle (EYVL C 48, s. 13).

4 Tämä ehdotus toimitettiin neuvostolle 15.1.1993 ja annettiin samana päivänä tiedoksi myös parlamentille. Komissio katsoi, että edellä mainittu asetus N:o 2157/91 oli vaikuttanut paljon sen ehdotukseen, ja että ehdotuksen muutokset asetukseen nähden rajoittuivat vähimmäismäärään.

5 Neuvosto toimitti 5.3.1993 parlamentille tämän ehdotuksen, joka perustuu ETY:n perustamissopimuksen 235 artiklaan ja Euratomin perustamissopimuksen 203 artiklaan, minkä vuoksi parlamenttia on kuultava tästä ehdotuksesta. Neuvosto nimenomaisesti pyysi parlamenttia käsittelemään ehdotusta kiireellisenä.

6 Parlamentin toimivaltaisen valiokunnan ehdotusta koskevien toistuvien käsittelyjen ja täysi-istunnossa, jossa neuvoston ja komission olivat edustajat olivat läsnä, käytyjen pitkien keskustelujen jälkeen sekä parlamentin äänestyksen toistuvien lykkäämisten jälkeen parlamentti hylkäsi 14.7.1993 antamallaan päätöslauselmalla komission ehdotuksen.

7 Neuvosto antoi 19.7.1993 kanteen kohteena olevan asetuksen.

Ensimmäinen kanneperuste

8 Kanteensa tueksi parlamentti katsoo ensiksi, että neuvosto ei ole noudattanut ETY:n perustamissopimuksen 235 artiklan ja Euratomin perustamissopimuksen 203 artiklan mukaista kuulemisvelvollisuutta. Parlamentin lausuntoa kyllä pyydettiin, mutta tämä kuuleminen oli vain näennäistä ja kuviteltua, sillä komission ehdotuksesta oli keskusteltu neuvostossa välittömästi jo ennen lausunnon antamista, ja jopa ennen kuin lausuntopyyntö esitettiin virallisesti parlamentille. Pyydettäessä parlamentin lausuntoa oli ehdotuksen käsittely neuvostossa jo niin pitkällä, että parlamenttia olisi kuultu jo vanhentuneesta ehdotuksesta. Itse asiassa, vaikka neuvosto ei vielä tässä vaiheessa ollut muodollisesti hyväksynyt asetustekstiä, se oli jo päättänyt periaatteellisesta kannastaan. Tällaisessa menettelyssä rikottiin olennaisia muotovaatimuksia, syyllistyttiin menettelymääräysten kiertämiseen sekä rikottiin toimielinten välistä luottamuksellisen yhteistyön velvoitetta.

9 Tässä suhteessa on katsottava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti, että perustamissopimuksessa edellytetyissä tapauksissa parlamentin kuuleminen on olennainen muotovaatimus, jonka noudattamatta jättäminen aiheuttaa kysymyksessä olevan säädöksen mitättömyyden (asiassa 138/79, Roquette Frères v. neuvosto, tuomio 29.10.1980, Kok. 1980, s. 3333, 33 kohta).

10 Kuulemismenettelyn suhteen on kuitenkin korostettava, etteivät yhteisön oikeuden säännökset edellytä, että neuvosto pidättäytyy täysin komission ehdotuksen käsittelystä tai pyrkimisestä yleisen suhtautumistavan tai jopa yhteisen kannan löytämiseen ennen parlamentin lausunnon antamista, kunhan vain neuvosto ei tee lopullista päätöstä ennen kuin parlamentin lausunto on otettu huomioon. Sitä paitsi tällainen kielto ei ole seurausta mistään institutionaalisesta tai menettelyllisestä tarkoitusperästä.

11 Päinvastoin menettely, josta neuvostoa syytetään, kuvaa oikeutettua huolta sen ajanjakson hyödyntämisestä, jolloin neuvosto odottaa parlamentin lausuntoa aloittaakseen oman valmistelunsa ja välttääkseen siten tarpeettomat viivästykset. Ainoastaan silloin, kun neuvosto päättää lopullisesti kannastaan ennen parlamentin lausunnon saamista, voidaan katsoa, ettei velvollisuutta parlamentin kuulemiseen ole noudatettu.

12 Niin kuin yhteisöjen tuomioistuimessa pidetyssä suullisessa käsittelyssä käydyistä keskusteluista kävi ilmi, ettei parlamentti vastusta sitä, että neuvosto lausuntopyynnön esitettyään aloittaa samanaikaisesti oman työskentelynsä, mutta tässä tapauksessa parlamentti väittää neuvoston päättäneen tosiasiallisesti kannastaan ennen parlamentin lausunnon pyytämistä.

13 Asiakirjoista käy ilmi, että neuvosto oli aloittanut komission ehdotuksen käsittelyn ennen kuin lausuntopyyntö esitettiin virallisesti parlamentille. Neuvoston entinen Neuvostoliitto -työryhmä antoi 4.3.1993, eli päivää ennen kuin lausuntopyyntö esitettiin parlamentille, pysyvien edustajien komitealle (Coreper) asiakirjan, josta kävi ilmi, missä vaiheessa komission ehdotuksen käsittely työryhmässä oli. Coreper käsitteli komission ehdotusta ensimmäisen kerran edellä mainitun asiakirjan pohjalta vasta 24.3.1993. Neuvosto käsitteli komission ehdotusta ensimmäisen kerran 5.4.1993 ja saattoi tuolloin todeta "mielipiteiden lähentyneen suuresti" asiassa. Neuvosto päätti käsitellä ehdotusta uudelleen saatuaan parlamentin lausunnon.

14 Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, ettei neuvosto ollut päättänyt lopullista kantaansa komission ehdotuksesta ennen kuin se sai tiedon parlamentin lausunnosta.

15 Koska parlamentti ei ole esittänyt seikkoja, jotka osoittaisivat päinvastaista, ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

Toinen kanneperuste

16 Parlamentti katsoo, että tässä tapauksessa neuvoston antaman lopullisen asetuksen teksti eroaa neljässä kohdin siitä komission ehdotuksesta, josta parlamentin lausuntoa alun perin pyydettiin. Koska nämä muutokset ovat luonteeltaan olennaisia, parlamenttia olisi pitänyt kuulla uudelleen. Koska näin ei ole tehty, on kanteen kohteena oleva asetus kumottava.

17 Tässä suhteessa on muistettava, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti perustamissopimuksen vaatimus parlamentin kuulemisesta edellyttää parlamentin uutta kuulemista joka kerta, kun neuvoston lopullinen säädösteksti kokonaisuudessaan arvioituna eroaa pääsisällöltään siitä tekstistä, josta parlamenttia on aikaisemmin kuultu (asiassa C-65/90, parlamentti v. neuvosto, tuomio 16.7.1992, Kok. 1992, s. I-4593, 16 kohta sekä asiassa C-388/92, parlamentti v. neuvosto, tuomio 1.6.1994, Kok. 1994, s. I-2067). Siten on tarpeen tutkia kantajan esittämiä muutoksia jokaista erikseen.

18 Parlamentti katsoo ensiksi, että lopullisen asetustekstin 2 artiklaa ei ollut komission ehdotuksessa, mikä merkitsee sen tekstin pääsisältöä koskevaa muutosta, josta parlamenttia oli kuultu. Tämän säännöksen mukaan asianomaiset valtiot saavat TACIS-apua siltä osin kuin ne eivät saa taloudellista ja teknistä apua 25 päivänä helmikuuta 1992 annetun asetuksen (ETY) N:o 443/92 nojalla, joka koskee rahoitus- ja teknistä apua Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaille (EYVL L 52, s. 1).

19 Asiakirjoista käy ilmi, että tässä erityisesti Mongolian tilannetta koskevassa säännöksessä pyritään välttämään yhteisön avustusten päällekkäisyys. Sen sijaan, että säännös asettaisi kyseenalaiseksi TACIS-ohjelman puitteissa luodun järjestelmän, säännös merkitsee vain täsmällistä lisäystä, jonka ei voida katsoa muodostavan komission ehdotuksen olennaista muutosta, joka vaatisi parlamentin uutta kuulemista.

20 Toiseksi parlamentti toteaa, että liite II sellaisista ensisijaisista aloista, joille TACIS-apua annetaan, on lisätty lopulliseen asetustekstiin. Nämä alat oli määritelty komission ehdotuksen 3 artiklan 3 kohdassa ja lopullisessa tekstissä 4 artiklan

3 kohdassa, joka viittaa tältä osin edelleen liitteeseen II. Parlamentti katsoo, että liitteessä luetellaan yksityiskohtaisesti TACIS-avun soveltamisalat, ja se ulottuu laajemmalle kuin komission ehdotuksen vastaava säännös.

21 Tähän näkemykseen ei voida yhtyä. Itse asiassa lopullisen asetustekstin 4 artiklan 3 kohdasta ja yhdessä liitteen II kanssa luettuna käy ilmi, että liitteessä ainoastaan ohjeellisesti luetellaan ne alueet, joihin TACIS-apua tulee erityisesti soveltaa. Liite, joka ei ole luonteeltaan rajoittava, ei muuta alkuperäisen ehdotuksen 3 artiklan 3 kohdan soveltamisalaa. Siten parlamenttia ei ollut tarpeen kuulla uudelleen.

22 Kolmanneksi parlamentti katsoo, että komission ehdotuksen 6 artiklan 4 kohtaan on lisätty viimeinen kohta, josta tuli lopullisessa asetustekstissä 7 artiklan 4 kohta. Tässä uudessa kohdassa edellytetään vastavuoroisuutta kolmansien maiden yritysten osallistumiselta yhteisrahoitusprojekteihin. Parlamentin mukaan tällainen ehto, joka on poliittisesti erittäin tärkeä kolmansille maille, merkitsee komission ehdotuksen olennaista muutosta ja edellyttää parlamentin uutta kuulemista.

23 Parlamentin kantaa tämän kohdan lisäämisestä ei voida hyväksyä. Vastavuoroisuusedellytys on yksittäinen kriteeri, joka on näissä asioissa tavallisesti noudatetun käytännön mukainen, eikä vaikuta TACIS-ohjelman yleiseen järjestelyyn eikä periaatteeseen kolmansien maiden yritysten osallistumisesta yhteisrahoitusprojekteihin.

24 Viimeinen muutos, johon parlamentti on vedonnut, koskee komissiota TACIS-ohjelmassa avustavan komitean laatua. Kun komission ehdotuksen 7 artiklassa säädettiin hallintokomiteasta, joka vastaisi menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 13 päivänä heinäkuuta 1987 annetun neuvoston päätöksen 87/373/ETY (EYVL L 197, s. 33) 2 artiklassa säädetyn menettelyn II

vaihtoehtoa b, niin neuvosto päätyi lopulta kysymyksessä olevan päätöksen 87/373/ETY menettelyn III vaihtoehtoon a asetuksen 8 artiklan suhteen. Parlamentti katsoo, että komitean valitseminen on erittäin tärkeää, ja siten komission ehdotuksen muutos on katsottava olennaiseksi.

25 On otettava huomioon, että tässä asetuksessa säädetyllä komitealla on tärkeä osa TACIS-ohjelman soveltamisessa. Siten tietynlaisen komitean valinnalla siinä määrin kuin se merkitsee erilaista päätöksentekomenettelyä ja erilaista toimivallan jakoa komission ja neuvoston välillä, voi vaikuttaa merkittävästi kysymyksessä olevan järjestelmän toimivuuteen.

26 Kuitenkin tässä tapauksessa sekä komissiolle että neuvostolle annetun toimivallan tasapainoon ei ole vaikuttanut merkittävästi näiden kahden erilaisen komitean välinen valinta, ja siten komission ehdotuksen muutosta ei voida pitää luonteeltaan olennaisena. Parlamentin uusi kuuleminen ei ollut välttämätöntä myöskään tämän kysymyksen suhteen.

27 Tämän vuoksi tämä kanneperuste on myös hylättävä.

Kolmas kanneperuste

28 Kanteen kohteena olevan asetuksen 7 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa:

"Palveluja koskevat sopimukset tehdään yleensä rajoitetulla tarjouspyynnöllä ja yhden tarjouksen menettelyllä enintään 300 000 ecun arvoisten interventioiden osalta. Neuvosto voi tarkistaa tätä summaa komission ehdotuksesta ottaen huomioon vastaavista tapauksista saadun kokemuksen."

29 Parlamentti katsoo, että ainakin tämän säännöksen toinen virke on kumottava. Itse asiassa olisi lainvastaista säätää sellaista säädöstekstiä, jonka antaminen edellyttää parlamentin kuulemista, että asetusta voitaisiin muuttaa sitä sovellettaessa ilman, että parlamenttia kuultaisiin muutoksesta. Tällainen muutosmenettely, joka eroaa alkuperäisen tekstin antamista koskevasta menettelystä, merkitsisi parlamentin oikeuksien vähentämistä.

30 Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut erityisesti yhteisen maatalouspolitiikan osalta antamissaan tuomioissa, että menettelyä, jossa neuvosto antaa yhteisön eri politiikkojen alalta säädöksiä komission ehdotuksesta ja parlamenttia kuultuaan, sovelletaan ainoastaan perusasetuksiin, joissa säädetään olennaisista seikoista säänneltävistä asioista, ja neuvosto voi antaa näiden asetusten täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä noudattaen erilaisia menettelyjä (asiassa 25/70, Köster Berodt & Co., tuomio 17.12.1970, Kok. 1970, s. 1161, 6 kohta, ja asiassa 46/86, Romkes, tuomio 16.6.1987, Kok. 1987, s. 2671, 16 kohta).

31 Tämä oikeuskäytäntö soveltuu erityisesti tähän asiaan, jossa neuvosto voi antaa kyseisen asetuksen ETY:n perustamissopimuksen 235 artiklan ja Euratomin perustamissopimuksen 203 artiklan perusteella komission ehdotuksesta ja parlamenttia kuultuaan.

32 Tältä osin kanteen kohteena olevan asetuksen 7 artiklan 2 kohdan toiseen alakohtaan lisättyä säännöstä ei voida katsoa olennaiseksi TACIS- avustusjärjestelmän kannalta. Itse asiassa säännös ei vaikuta TACIS-ohjelmassa sovellettavaan periaatteeseen palveluja koskevista sopimuksista joko rajoitetuin tarjouspyynnöin ja yhden tarjouksen menettelyllä eikä a fortiori kysymyksessä olevan asetuksen yleiseen järjestelmään. Siltä osin kuin se koskee vain mahdollisuutta tarkistaa saatujen kokemusten pohjalta rajaa, jonka ylittäviltä osin tällainen palveluista sopiminen ei ole enää mahdollista, niin säännös on vain TACIS-ohjelman soveltamista koskeva muodollisuus.

33 Siten neuvosto on aivan oikein todennut, että kysymyksessä oleva rajan tarkistaminen kuuluu täytäntöönpanovaltaan, joka taas ei ole niiden ETY:n tai Euratomin perustamissopimusten artikloiden menettelyn alainen, joiden nojalla kanteen kohteena oleva asetus on annettu. Tämäkään kanneperuste ei siten ole perusteltu.

34 Koska mikään kantajan kanneperusteista ei ole perusteltu, on kanne hylättävä.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

35 Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska parlamentti on hävinnyt asian, se velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUINon antanut seuraavan tuomiolauselman:

1) Kanne hylätään.

2) Parlamentti velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.