JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

28 päivänä lokakuuta 2004 ( )

Asia C-134/03

Viacom Outdoor Srl

vastaan

Giotto Immobilier SARL

(Genova-Voltrin Giudice di pacen esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Julistemainonnasta perittävät kunnalliset maksut – Julkiset yritykset (EY 86 artikla) – Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö (EY 82 artikla) – Valtiontuet (EY 87 ja EY 88 artikla) – Palvelujen tarjoamisen vapaus (EY 49 ja EY 50 artikla) – Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttyminen (EY 234 artikla)





I Johdanto

1. Nyt käsiteltävässä asiassa on tutkittavana Italian lainsäädäntö, jossa säädetään mainonnasta perittävistä kunnallisista maksuista ja annetaan tiettyjä määräyksiä mainonnan toteuttamisesta niiden alueella (esim. säännöksiä käytettävissä olevien mainostilojen lukumäärästä ja sijainnista) ja jonka mukaan kunnat harjoittavat myös omaa kunnallista julistepalvelua. Nyt käsiteltävässä asiassa väitetään lähinnä, että kunnat harjoittavat markkinoilla yritystoimintaa, jota koskevat pelisäännöt ne samaan aikaan itse vahvistavat.

2. Genova-Voltrin Giudice di pace (jäljempänä myös kansallinen tuomioistuin) pyytää tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjä (EY 82, EY 86, EY 87 ja EY 88 artiklaa) palvelujen tarjoamisen vapautta (EY 49 artikla) koskevia määräyksiä. Kansallinen tuomioistuin kääntyy ennakkoratkaisukysymyksillään toista kertaa yhteisöjen tuomioistuimen puoleen sen jälkeen kun tämä totesi 8.10.2002 antamallaan määräyksellä, että samassa asiassa esitetyn ensimmäisen ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät (selvästi) täyttyneet.( )

II Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Yhteisön oikeus

3. Nyt käsiteltävään asiaan sovellettavat yhteisön oikeuden määräykset ovat EY 49, EY 50, EY 82, EY 86, EY 87 ja EY 88 artikla.

B Kansallinen oikeus

Johdanto

4. Yhteisöjen tuomioistuimessa esitetyistä selvityksistä voidaan päätellä, että mainostaminen mainostauluissa esimerkiksi julisteilla on Italian kunnissa lähtökohtaisesti mahdollista kolmella eri tavalla. Yksityiset voivat ensinnäkin asettaa mainostaulunsa yksityisiin mainospaikkoihin. Toiseksi yksityisillä on mahdollisuus käyttää julkisia tiloja (esim. katuja tai julkisten rakennusten seiniä) (yksityisten) mainostaulujensa sijoittamiseen. Kolmanneksi mainokset voidaan sijoittaa kunnan mainospaikkoihin, esimerkiksi julisteseinille, jotka asianomainen kunta on asettanut ilmoittajien käyttöön, ja siinä tapauksessa asianomainen itse tai kunnan yksikkö (jäljempänä kunnallinen julistepalvelu) voi sijoittaa julisteet.

5. Kaikissa tapauksissa kannetaan kunnallista mainosveroa; mikäli käytetään kunnallista julistepalvelua, tämä vero sisältyy kuitenkin jo julistepalvelusta suoritettavaan maksuun.

Kansallisten säännösten tarkastelu

6. Italian kansallisesta lainsäädännöstä on mainittava ensinnäkin 15.12.1997 annettu decreto legislativo nro 446( ) (jäljempänä decreto legislativo nro 446/97), jonka 52 §:ssä annetaan maakunnille ja kunnille toimivalta säätää asetuksilla omista tuloistaan tietyissä rajoissa.

7. Julkisissa tiloissa harjoitettavaan mainontaan sovelletaan lisäksi kunnallisen mainosveron ja julkisesta julistemainonnasta kannettavan veron muuttamisesta ja yhdenmukaistamisesta 15.11.1993 annettua tasavallan presidentin decreto legislativoa( ) nro 507( ) (jäljempänä decreto legislativo nro 507/93).

8. Decreto legislativon nro 507/93 1 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Ulkomainonnasta ja julkisesta julistemainonnasta kannetaan – – veroa tai peritään maksu kunnalle, jonka alueella mainontaa harjoitetaan.”

9. Decreto legislativon nro 507/93 5 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Kunnallista mainosveroa – – kannetaan mainosten levittämisestä julkisilla paikoilla tai yleisön saataville tai sieltä havaittavissa oleville paikoille visuaalisin tai akustisin viestintävälinein, jos siitä ei peritä julistemaksua.”

Kansallisen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan veroa kannetaan näin ollen kaikista (yksityisistä) mainoksista, joita levitetään veron kantavan kunnan alueella.

10. Verovelvollisia ovat decreto legislativon nro 507/93 6 §:n 1 momentin mukaan ”kaikki, joilla on käytettävissään välineet, joilla mainosta levitetään”.

11. Decreto legislativon nro 507/93 9 §:n 7 momentin mukaan kunnallisen mainosveron lisäksi voidaan periä erityisiä käyttömaksuja sekä tiettyjä vastikkeita (esim. vuokraa), mikäli mainonnassa käytetään julkisia mainospaikkoja.

12. Erityiset säännökset kunnallisesta julistepalvelusta, joka on perustettava kaikkiin kuntiin, joissa on yli 3 000 asukasta, sisältyvät decreto legislativon nro 507/93 18 §:ään ja sitä seuraaviin pykäliin. Sen 18 §:n 1 momentissa säädetään muun muassa seuraavaa:

”Kunnallisen julistepalvelun tarkoituksena on mahdollistaa erityisesti kuntien suorittama kaikenlaisten julisteiden sijoittaminen siihen tarkoitetuille mainospaikoille – – ”

13. Decreto legislativon nro 507/93 19 §:n 1 momentissa säädetään lisäksi seuraavaa:

”Julisteiden julkisesta sijoittamisesta on sen, joka antaa palvelua koskevan toimeksiannon, ja sen, jonka hyväksi palvelu suoritetaan, suoritettava kunnalle, joka ilmoituksen sijoittaa, yhteisvastuullisesti maksu, joka sisältää mainosveron.”

14. Decreto legislativon nro 507/93 3 §:ssä ja 22 §:n 1 momentissa velvoitetaan kunnat yhtäältä antamaan – tietyissä lakisääteisissä rajoissa – tarkempia määräyksiä verokannoista ja kunnallisen mainosveron kantamiseen liittyvistä yksityiskohdista ja toisaalta antamaan kunnallista julistepalveluaan koskevat määräykset. Lisäksi niiden on säänneltävä mainonnan toteuttamista, missä yhteydessä ne voivat rajoittaa tiettyjä mainonnan muotoja tai kieltää ne yhteisen edun nimissä. Niiden on myös annettava määräykset aiheutuvista kuluista ja lupien myöntämisestä sekä laadittava mainospaikkoja koskeva yleinen suunnitelma. Lisäksi on ratkaistava, missä suhteessa julkisia tiloja voidaan käyttää muihin kuin kaupallisiin ilmoituksiin ja mainontaan ja miten paljon mainostilaa on yksityisten käytettävissä julisteiden ilman välikäsiä tapahtuvaa sijoittamista varten.

15. Genovan kunnassa annettiin 21.12.1998 kunnallinen asetus decreto legislativon nro 507/93 täytäntöön panemiseksi (jäljempänä vuoden 1998 kunnallinen asetus).( ) Asiakirja-aineistosta ilmenee, että siihen sisältyvät mm. lupavaatimus (6 §), yleisiä katuja ja teitä koskevat turvallisuusmääräykset (14 §), ympäristönsuojeluun ja muistomerkkien suojeluun liittyvät rajoitukset (18 ja 19 §) sekä kunnallisen mainosveron (23 § ja sitä seuraavat pykälät) tai kunnallisen julistepalvelun käyttämisestä perittävän maksun (29 § ja sitä seuraavat pykälät) suorittamista koskevat yksityiskohtaiset määräykset.

16. Vuoden 1998 kunnallinen asetus kumottiin vasta 1.1.2001 lähtien ja korvattiin kyseisestä ajankohdasta lähtien uudella asetuksella.( )

III Tosiseikasto ja pääasian oikeudenkäynti

17. Genova-Voltrin Giudice di pacen käsiteltävänä on riita-asia, jossa asianosaisina ovat Viacom Outdoor Srl. -niminen yhtiö( ) (jäljempänä Viacom), jonka kotipaikka on Milano Italiassa, ja Giotto Immobilier SARL ‑niminen yhtiö (jäljempänä Giotto), jonka kotipaikka on Menton Ranskassa. Giotto harjoittaa kiinteistökauppaa Ranskan Côte Rivieralla ja Viacom suorittaa asiakkaidensa toimeksiannosta mainospalveluja.

18. Viacom laskutti Giottoa julistemainonnasta, jonka se oli toteuttanut Giotton nimissä lokakuussa 2000 Genovan alueella. Tämän palkkion lisäksi Viacom vaatii myös 439 385 Italian liiran (ITL) eli 226,92 euron suuruista määrää korvauksena Genovan kunnalle suorittamansa kunnallisen mainosveron kustannuksista. Ainoastaan tämä osa palkkiosta on riidanalainen asianosaisten välillä.

19. Viacom nojautuu maksuvaatimuksessaan asianosaisten välillä 9.9.2000 tehtyyn sopimukseen. Sen mukaan Giotton on suoritettava toteutetusta julistemainonnasta Viacomille palkkio, johon sisältyy palvelun varsinaisen hinnan lisäksi myös korvaus, joka kattaa ”erityiset tositteisiin perustuvat kulut” (italiaksi ”oneri specifici e documentati”).

20. Giotto kieltäytyy kuitenkin korvaamasta kyseisiä kuluja sillä perusteella, että kunnallinen mainosvero on yhteisön oikeuden vastainen. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että Viacomin kanne pitäisi hylätä, mikäli kunnallinen mainosvero osoittautuisi yhteisön oikeuden vastaiseksi.

IV Ennakkoratkaisupyyntö ja menettely yhteisöjen tuomioistuimessa

21. Genova-Voltrin Giudice di pace on tästä syystä lykännyt oikeudenkäyntiä 10.3.2003 tekemällään välipäätöksellä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko se, että julkiselle yritykselle (kunnille) uskotaan sellaisen veron ja sellaisten maksujen hallinnointi, joista on kyse nyt käsiteltävässä asiassa ja jotka koskevat markkinoita, jotka muodostavat yhteismarkkinoiden olennaisen osan ja joilla tämä julkinen yritys on määräävässä asemassa, ristiriidassa

a) EY 86 ja EY 82 artiklan kanssa, kun niitä sovelletaan yhdessä,

b) EY 86 ja EY 49 artiklan kanssa, kun niitä sovelletaan yhdessä?

2) Onko kyseisestä verosta ja kyseisistä maksuista saatavan tulon ohjaaminen tälle julkiselle yritykselle ristiriidassa

a) EY 86 ja EY 82 artiklan kanssa, kun niitä sovelletaan yhdessä,

b) EY 87 ja EY 88 artiklan kanssa, koska se on yhteismarkkinoille soveltumatonta tai lainvastaista (ilmoittamatta jätettyä) valtiontukea?”

22. Viacom ja komissio ovat esittäneet yhteisöjen tuomioistuimen oikeudenkäynnissä kirjallisia ja suullisia huomautuksia, Giotto ja Italian hallitus ainoastaan kirjallisia huomautuksia. Viacom, Giotto ja Italian hallitus ovat lisäksi vastanneet kirjallisesti yhteisöjen tuomioistuimen kysymyksiin.

V Arviointi

A Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten täyttyminen

23. Asiassa Viacom I annettu määräys,( ) jolla kansallisen tuomioistuimen esittämän ensimmäisen ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten todettiin jäävän (selvästi) täyttymättä, ei estä sitä, että Genova-Voltrin Giudice di pace esittää yhteisöjen tuomioistuimelle uuden ennakkoratkaisupyynnön. Oikeuskäytännön mukaan ennakkoratkaisumenettelyssä annetun tuomion (tai määräyksen) sitova vaikutus ei näet merkitse sitä, että kansallinen tuomioistuin, jolle tämä tuomio (tai määräys) on osoitettu, ei voisi pitää uuden pyynnön esittämistä yhteisöjen tuomioistuimelle tarpeellisena ennen pääasian ratkaisemista.( ) On kuitenkin selvitettävä, täyttyvätkö nyt esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytykset.

24. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä kunkin asian erityspiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat yhteisön oikeuden tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuimen on siten yleensä ratkaistava esitetyt kysymykset.( ) Se voi jättää vastaamatta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että yhteisön oikeussäännön tulkitsemisella tai pätevyyden tutkimisella, joita kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen, eikä yhteisöjen tuomioistuimella ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.( )

25. Näiden ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten täyttymisestä on kahdenlaisia epäilyjä: ensinnäkin siltä osin, onko niillä merkitystä pääasian oikeudenkäynnissä annettavan kannalta, ja toiseksi pääasian oikeudenkäyntiin liittyvien tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen kuvaamisen osalta.

1. Ennakkoratkaisukysymysten merkitys asian ratkaisemisen kannalta

26. Ennakkoratkaisukysymysten merkitykseen asian ratkaisemisen kannalta liittyy tässä tapauksessa kaksi ongelmaa.

27. Ensinnäkin komissio on esittänyt kysymyksen siitä, onko pääasiassa annettavassa ratkaisussa ylipäänsä tarpeen arvioida kokonaisjärjestelmää, sellaisena kuin se on decreto legislativon nro 507/93 perustana. Komission mielestä tämän ennakkoratkaisumenettelyn kohteena voivat olla ainoastaan ne Italian lainsäädännön osatekijät, jotka liittyvät konkreettisesti kunnalliseen mainosveroon.

28. Palvelujen vapaan liikkuvuuden (EY 49 artikla) yhteydessä voisi kylläkin riittää, että keskitytään yksinomaan kunnallisesta mainosverosta rajatylittävään kauppaan aiheutuviin vaikutuksiin sellaisenaan. Jotta yhteisöjen tuomioistuin voisi edes antaa tarkoituksenmukaisen vastauksen kilpailusääntöjen (EY 82, EY 87 ja EY 88 artikla) osalta, tämä edellyttää kuitenkin kaikkien niiden olosuhteiden kattavaa kokonaisarviointia, joissa mainoksia levitetään Italian kunnissa. Ainoastaan siinä tapauksessa kyetään näet järkevällä tavalla ottamaan kantaa siihen, käyttävätkö kunnat mahdollista määräävää markkina-asemaansa ehkä väärin, kun ne harjoittavat yritystoimintaa julistemainonnan alalla ja samalla sääntelevät kyseistä alaa. Ainoastaan siinä tapauksessa voidaan myös ottaa kantaa siihen, onko kyseessä EY 87 artiklassa tarkoitettu kielletty valtiontuki, kun kunnallisesta mainosverosta saatava tulo kohdistetaan yhtiöille, jotka samalla itse harjoittavat yritystoimintaa julistemainonnan alalla.

29. Toiseksi olisi todettava, että ennakkoratkaisukysymyksillä ei ole merkitystä asian ratkaisemisen kannalta, mikäli Giottolla olisi sopimuksen perusteella joka tapauksessa eli kyseisen veron lainmukaisuudesta tai lainvastaisuudesta riippumatta velvollisuus korvata sen puolesta maksettu kunnallinen mainosvero. Tällöin pääasian riidan ratkaiseminen ei näet riippuisi kyseisen veron yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa.

30. Se, onko Giottolla tällaista velvoitetta, on kuitenkin yksinomaan 9.9.2000 tehdyn sopimuksen( ) sekä sovellettavan kansallisen oikeuden tulkintaan liittyvä kysymys, joka kuuluu kansallisen tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan eikä yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan.( )

31. Giudice di pace ottaa ennakkoratkaisupyynnössään selkeästi kantaa tähän ongelmaan. Kuten se korostaa, kantajan vaatimukset olisivat perusteettomia ja ne olisi hylättävä, mikäli kunnallinen mainosvero olisi lainvastainen.( ) Yhteisöjen tuomioistuin ei puolestaan voi ratkaista asiaa toisin.

32. Tätä taustaa vasten nyt käsiteltävässä asiassa ei ole havaittavissa, että ennakkoratkaisukysymyksillä ei voisi olla merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Niillä on yhteys kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin ja kohteeseen, eikä kansallisen tuomioistuimen kuvaama ongelmakaan ole pelkästään hypoteettinen.

33. Lopuksi on vielä mainittava, että nyt käsiteltävässä asiassa ei ole myöskään vedottu siihen, että pyyntö olisi jätettävä tutkimatta sen vuoksi, että kyseessä on keinotekoinen (fiktiivinen) riita.

34. Yhteisöjen tuomioistuin on ilmeisesti ylipäänsä jättänyt ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta ainoastaan kerran sillä perusteella, että kyseessä oli keinotekoinen riita-asia. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeudenkäynnissä oli kuitenkin tuolloin ilmennyt, että asianosaiset olivat ottaneet sopimukseensa ”keinotekoisena osana” tietyn lausekkeen, jotta kansallinen tuomioistuin joutuisi ottamaan kantaa tiettyyn oikeudelliseen kysymykseen.( )

35. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kuitenkaan riittäviä lähtökohtia tällaisen olettamuksen tekemiseksi. Oikeuskäytännön mukaan se, että asian osapuolet ovat yhtä mieltä yhteisön oikeuden tulkinnasta eli molempien osapuolten ennakkoratkaisumenettelyssä tavoittelemasta tuloksesta, ei muuta sitä, että niiden välillä on tosiasiallisesti oikeusriita.( ) Mikäli kansallisen tuomioistuimen esittämistä tosiseikoista ei selvästi ilmene, että kyseessä on todellisuudessa fiktiivinen oikeusriita, ennakkoratkaisukysymykset on – siltä osin – tutkittava.( )

2. Tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskeva kuvaus

36. Lisäksi vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että jotta yhteisön oikeutta voitaisiin tulkita siten, että tulkinta olisi kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen, sen on määritettävä esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiasiat ja oikeussäännöt tai ainakin selostettava ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin nämä kysymykset perustuvat.( ) Tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen tarkka kuvaus on tarpeen erityisesti kilpailun alalla, jolle on luonteenomaista tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen monimutkaisuus.( ) Tämän kuvauksen tarkoituksena on antaa jäsenvaltioiden hallituksille ja muille, joita asia koskee, mahdollisuus esittää huomautuksia yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti.( ) Siinä yhteydessä on otettava huomioon, että näille oikeudenkäynnin osapuolille toimitetaan ainoastaan ennakkoratkaisupyyntö.( )

a) Asiaa koskeva lainsäädäntö

37. Kansallinen tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisupyyntöönsä liittyvän lainsäädännön osalta decreto legislativoon nro 507/93 ja esittää, vaikkakin vähäsanaisesti, sen olennaisen sisällön. Tämän säädöksen samoin kuin decreto legislativon nro 446/97 sanamuoto on liitetty ennakkoratkaisupyyntöön. Siinä annetaan erityisesti tarvittavat tiedot kunnallisesta mainosverosta( ) ja esitetään erot siihen maksuun nähden, joka on suoritettava silloin, kun käytetään kunnallista julistepalvelua. Lisäksi mainitaan, miltä osin kunnilla on oikeus antaa täytäntöönpanomääräyksiä (esim. lupavaatimukset, mainonnan rajoittaminen yleiseen etuun liittyvistä syistä, niiden alueiden vahvistaminen, joihin julisteita saa sijoittaa, kunnallista julistepalvelua koskevat määräykset). Näin ollen kansallisella tasolla voimassa olevat Italian oikeussäännöt ja niiden ymmärtämiseksi tarvittavat tiedot ilmenevät riittävällä tavalla ennakkoratkaisupyynnöstä ja pääasiaan liittyvästä asiakirja-aineistosta.

38. Tilanne on toinen kunnallisella tasolla sovellettavien täytäntöönpanomääräysten osalta. Viacom ja Giotto ovat yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamissaan kirjallisissa vastauksissa selvittäneet yhtäpitävästi, että Genovassa sovellettiin nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisenä vuonna 2000 vuoden 1998 kunnallista asetusta.( ) Kansallinen tuomioistuin viittaa sitä vastoin ennakkoratkaisupyynnössään Genovan kunnan tekemiin kahteen uudempaan päätökseen, joilla vuoden 1998 kunnallinen asetus korvattiin.( ) Koska kunnanvaltuusto teki nämä uudemmat päätökset kuitenkin vasta 26.3.2001 ja niitä on sovellettu vasta 1.1.2001 lähtien, niillä ei voine olla merkitystä nyt käsiteltävien tosiseikkojen yhteydessä, koska ne koskevat vuotta 2000.( ) Ennakkoratkaisupyynnössä ei ole annettu tästä tarkempia tietoja.

39. Tästä Genovan kunnan täytäntöönpanomääräyksiin liittyvästä puutteesta huolimatta oikeudellisia seikkoja koskevaa kuvausta voidaan kuitenkin pitää tämän ennakkoratkaisumenettelyn kannalta riittävänä. Kunnallisilla asetuksilla pyritään näet ainoastaan täsmentämään lainsäädäntöä, joka on jo olennaisilta osin vahvistettu kansallisella tasolla decreto legislativolla nro 507/93. Nämä seikat on puolestaan kuvattu ennakkoratkaisupyynnössä yhteenvedonomaisesti riittävän selvällä tavalla.( )

b) Käsiteltävään asiaan liittyvät tosiseikat

40. Tosiseikkoja koskevaa kuvausta arvioitaessa on erotettava toisistaan ennakkoratkaisupyyntöä koskevat vaatimukset, jotka perustuvat yhtäältä palvelujen tarjoamisen vapauteen (EY 49 artikla) ja toisaalta perustamissopimuksen kilpailusääntöihin (EY 82, EY 86, EY 87 ja EY 88 artikla).

41. Palvelujen tarjoamisen vapauteen liittyvään ensimmäisen kysymyksen b kohtaan vastaamiseksi ennakkoratkaisupyyntöön sisältyy niukka mutta riittävä kuvaus tosiseikaston olennaisista osatekijöistä. Kaiken kaikkiaan siitä voidaan päätellä, että italialainen yritys suoritti Genovassa vuonna 2000 ranskalaiselle yritykselle julistemainontaan liittyviä palveluja ja että sen oli suoritettava niistä kunnallista veroa.

42. Epäilyksiä liittyy kuitenkin perustamissopimuksen kilpailusääntöihin (EY 82, EY 86, EY 87 ja EY 88 artikla). Yhteisöjen tuomioistuin ei saisi myöskään ja nimenomaan tällä alalla asettaa liian ankaria vaatimuksia sille, miten kansalliset tuomioistuimet muotoilevat ennakkoratkaisupyynnöt, jotta ennakkoratkaisupyyntöjen esittämisestä ei tulisi niille käytännössä mahdotonta. Lainkäyttöön liittyvän kansallisten tuomioistuinten ja yhteisön tuomioistuimen välisen yhteistyön merkitys on asetuksen N:o 1/2003( ) voimaantulon myötä pikemminkin lisääntynyt kuin vähentynyt. Samaan aikaan tällainen yhteistyö edellyttää kuitenkin myös kansallisilta tuomioistuimilta kilpailuoikeutta koskevien ennakkoratkaisupyyntöjen laatimisen yhteydessä erityistä huolellisuutta.

43. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä puuttuvat varsin merkittäviltä osin perustavanlaatuiset tiedot tosiseikoista, ja näihin puutteisiin yhteisöjen tuomioistuin viittasi lisäksi jo asian Viacom I yhteydessä.( )

44. Jotta yhteisöjen tuomioistuin kykenisi antamaan tarkoituksenmukaisen vastauksen kilpailuoikeutta koskeviin kysymyksiin, ennakkoratkaisupyynnössä on annettava riittävät tiedot, jotta aineellisesti ja maantieteellisesti relevantit markkinat voitaisiin rajata, koska ne muodostavat aina kilpailuoikeudellisen arvioinnin lähtökohdan myös ja nimenomaan markkinaosuuksien laskemista varten. Ennakkoratkaisupyynnössä annetut tiedot eivät kuitenkaan anna aineellisesti eivätkä maantieteellisesti yksiselitteistä kuvaa taustalla olevasta tilanteesta.

45. Aineellisesti relevantteja markkinoita kuvataan sentään muutamin sanoin: kyseessä ovat ”julisteiden sijoittamista koskevat palvelut (mainostilan tarjoaminen), joita kunnat tarjoavat kunnan mainospaikoilla ja yksityiset yritykset julkisilla tai yksityisillä mainospaikoilla”; yksityiset palvelut ja kunnan palvelut ovat ”täysin toisensa korvaavia”. Siinä ei kuitenkaan esitetä lähemmin sitä, ovatko mainonta, jota harjoitetaan yksityisten yritysten ja toisaalta kunnallisen julistepalvelun välityksellä, ja siten viime kädessä myös asiakkaat luonteeltaan todellisuudessa toisiinsa verrattavissa. Mikäli näet kunnallinen julistepalvelu on käytettävissä ensisijaisesti virallisia ilmoituksia sekä yhdistysten ja sosiaalilaitosten tiedonantoja varten,( ) kun kaupalliset toiminnanharjoittajat, kuten Giotto, käyttävät mainossanomiensa välittämiseen lähinnä yksityisten toimijoiden, kuten Viacomin palveluja, tämä puoltaisi sitä, että olisi rajattava erilliset aineelliset markkinat.

46. Markkinoiden maantieteellisen rajaamisen osalta ennakkoratkaisupyynnössä todetaan ainoastaan, että maantieteellisesti relevantteina markkinoina on pidettävä ”koko kunnan aluetta”, koska kuntien ja julisteyritysten välinen kilpailu tapahtuu siellä. Sitä vastoin puuttuvat esimerkiksi tiedot siitä, ovatko – kuten odotettavissa olisi – oikeudelliset toimintaedellytykset muissa Italian kunnissa verrattavissa tilanteeseen Genovassa, toimivatko julistemainonnan alan palveluntarjoajat, kuten Viacom, yleensä useissa kunnissa vai ainoastaan Genovassa ja ulottuvatko niiden asiakkaiden mainoskampanjat useimmiten vain yhteen ainoaan kuntaan vai maakuntaan tai yli maakuntarajojen.( ) Ei esimerkiksi vaikuta lainkaan mahdottomalta, että mainontaa, jota Giotto harjoittaa Rivieran kiinteistöjen osalta, levitettäisiin yli maakuntarajojen eikä ainoastaan Genovan kunnan alueella.

47. Jotta ennakkoratkaisukysymykset voitaisiin ymmärtää täysin oikein, edellytettäisiin lisäksi sitä, että ennakkoratkaisupyyntöön sisältyisivät ainakin viitteelliset tiedot palveluntarjoajien lukumäärästä ja niiden asemasta relevanteilla markkinoilla, eli niiden summittaiset markkinaosuudet ja myös kunnan itsensä markkinaosuudet siltä osin kuin se toimii näillä markkinoilla. Samoin edellytettäisiin ainakin yhteenvedonomaisia tietoja julistemainontaa tilaavien asiakkaiden määrästä ja koosta. Genova-Voltrin Giudice di pacen ennakkoratkaisupyynnöstä puuttuvat molemmat tiedot. Sen vuoksi ei kyetä riittävän varmasti toteamaan, voidaanko pääasian oikeudenkäyntiin liittyvässä tilanteessa ylipäänsä pitää lähtökohtana sitä, että kunnallisella julistepalvelulla olisi määräävä markkina-asema (EY 82 artikla).( )

48. Giudice di pace ei myöskään totea lähemmin, mihin Italian kunnilla julistemainonnan alalla mahdollisesti olevan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö saattaisi perustua. Se toteaa ainoastaan, että on ”täysin selvää, että riidanalaisilla oikeussäännöillä on asetettu kunnat sellaiseen asemaan, jossa niillä on väistämättä mahdollisuus vaikuttaa markkinoihin haluamallaan tavalla [EY] 82 artiklan vastaisesti”.

49. Ennakkoratkaisupyynnöstä ei voida myöskään päätellä, voivatko Italian säännökset vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja miltä osin ne voivat siihen vaikuttaa. Nämä tiedot ovat välttämättömiä EY 82 ja EY 87 artiklaan liittyvien kysymysten ymmärtämiseksi ja niihin vastaamiseksi. Kansallisen tuomioistuimen esityksen perusteella ei ole etenkään todettavissa, miltä osin Italian säännökset tekevät toiminnan Italian markkinoilla ulkomaisille palveluntarjoajille tai italialaisten yksityisten tarjoajien suorittamien palvelujen käyttämisen ulkomaisille asiakkaille vaikeaksi tai vähemmän houkuttelevaksi.

50. Ennakkoratkaisupyynnöstä ei myöskään ilmene, miten Italian kunnat, erityisesti Genovan kaupunki, ovat tarkalleen organisoineet kunnallisen julistepalvelunsa.( ) Onko siinä kysymys oikeudellisesti itsenäisestä kunnallisesta yrityksestä, joka on erillinen oikeushenkilö, vai kunnanhallinnon yksiköstä, jolla ei ole mainittavaa itsenäisyyttä? Onko kunnallisella julistepalvelulla oma budjetti vai rahoitetaanko se kunnan yleisistä varoista?( ) Käytetäänkö kunnallisesta mainosverosta ja kunnallisen julistepalvelun käyttämisestä perittävästä maksusta saatavat tulot yksinomaan tämän julistepalvelun hyväksi, vai menevätkö ne kunnan yleiseen taloudenpitoon ilman erityistä kohdennusta? Tätä koskevista luotettavista tiedoista riippuu ratkaisevasti, miten EY 86, EY 87 ja EY 88 artiklaa koskevat ennakkoratkaisukysymykset on ymmärrettävä ja miten niihin on vastattava.

3. Välipäätelmä

51. Koska kilpailuoikeutta koskeviin ennakkoratkaisukysymyksiin liittyvät tosiseikat on kuvattu riittämättömällä tavalla, ennakkoratkaisupyynnön ensimmäisen kysymyksen a kohta ja toinen kysymys on mielestäni jätettävä tutkimatta. Ensimmäisen kysymyksen b kohta on sitä vastoin tutkittava.

B Ennakkoratkaisukysymysten sisällön arviointi

52. Seuraavassa käsitellään ensisijaisesti palvelujen tarjoamisen vapauteen (EY 49 ja EY 50 artikla) liittyviä oikeudellisia ongelmia (ensimmäisen kysymyksen b kohta). Sen varalta, että yhteisöjen tuomioistuin katsoisi lisäksi, että myös perustamissopimuksen kilpailusääntöihin liittyvät kysymykset on tutkittava, otetaan kantaa toissijaisesti myös ensimmäisen kysymyksen a kohtaan ja toiseen kysymykseen.

1. Ensimmäisen kysymyksen b kohta: palvelujen tarjoamisen vapaus (EY 49 ja EY 50 artikla)

53. Kansallinen tuomioistuin haluaisi ensimmäisen kysymyksensä b kohdalla selvittää lähinnä sen, onko sellainen kansallinen oikeussääntö ristiriidassa palvelujen tarjoamisen vapauden (EY 49 artikla) kanssa, jonka mukaan julkisissa tiloissa tapahtuvasta julistemainonnasta kannetaan kunnallista mainosveroa kunnille, jotka toisaalta itse harjoittavat kunnallista julistepalvelua.

54. Sitä ennen on selvennettävä, että palvelujen tarjoamisen yhteydessä ei tehdä mitään eroa sen mukaan, mikä viranomainen kantaa välillisen veron ja kenen hyväksi vero kannetaan. Sillä, että Italian kunnat, jotka samanaikaisesti harjoittavat myös kunnallista julistepalvelua, kantavat kunnallisen mainosveron, on mahdollisesti merkitystä perustamissopimuksen kilpailusääntöjen yhteydessä mutta ei palvelujen tarjoamisen vapauden yhteydessä.

55. Palvelujen tarjoamisen vapaudesta hyötyvät sekä palvelujen tarjoaja että niiden vastaanottaja.( ) Giotton kaltainen yritys, joka harjoittaa toisessa jäsenvaltiossa vastiketta vastaan julistemainontaa sinne sijoittautuneen Viacomin kaltaisen yrityksen välityksellä, käyttää EY 49 ja EY 50 artiklassa tarkoitettua palvelua.( )

a) Syrjintäkielto

56. EY 49 artiklaan sisältyy yleisen syrjintäkiellon erityinen ilmentymä.( ) Mikäli näin ollen maksusta aiheutuva rasite vaikuttaa – perusteettomasti – voimakkaammin rajatylittäviin tilanteisiin kuin puhtaasti valtionsisäisiin tilanteisiin,( ) ei ole epäilystäkään siitä, että palvelujen tarjoamisen vapautta on jo tällä perusteella loukattu.

57. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kuitenkaan havaittavissa, että kunnallinen mainosvero voisi johtaa – välilliseenkään – rajatylittävien palvelujen syrjintään. Kunnallista mainosveroa kannetaan yhtäläisesti julistemainonnasta, jota harjoitetaan kotimaisten tai ulkomaisten asiakkaiden lukuun taikka kotimaisten tai ulkomaisten tarjoajien toimesta. Tämän lisäksi sitä ei kanneta ainoastaan yksityisten suorittamista palveluista vaan samansuuruisena myös mahdollisista palveluista, joita kunnat tai niiden kunnallinen julistepalvelu itse tarjoavat.( ) Näin ollen kunnallinen mainosvero on osa yleistä kotimaista maksujärjestelmää, joka perustuu objektiivisiin perusteisiin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka eivät myöskään vaikuta eri tavoin valtionsisäiseen ja rajatylittävään toimintaan.( )

b) Rajoituksia koskeva kielto

58. EY 49 artiklassa edellytetään lisäksi jo sen sanamuodon mukaan kaikkien palvelun tarjoamisen vapauden rajoitusten poistamista – siinäkin tapauksessa, että niitä sovelletaan erotuksetta kotimaisiin palveluntarjoajiin ja muiden jäsenvaltioiden palveluntarjoajiin – siltä osin kuin ne ovat omiaan estämään rajatylittävien palvelujen tarjoamisen tai niiden vastaanottamisen tai tekemään sen vähemmän houkuttelevaksi.( )

59. Mikäli palvelun suorittajalle tai palvelun vastaanottajalle asetetaan maksuvelvoite, kyseessä on tällöin joka tapauksessa epäilyksettä palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus, kun tämä taloudellinen rasite kuuluu osana erityisiin toimenpiteisiin, joihin palvelun suorittajan tai palvelun vastaanottajan on alistuttava (esim. maksulliset valtion suorittamat tarkastukset, maksullinen hyväksymismenettely, mutta myös tiettyjen laitosten tai palvelujen, kuten satamien, pakollinen käyttäminen maksua vastaan).( ) Tällainen maksu näet vahvistaa niiden toimenpiteiden vaikutusta, jotka ovat puolestaan omiaan ehkäisemään tai estämään palvelujen tarjoamisen tai vastaanottamisen taikka tekemään sen vähemmän houkuttelevaksi.

60. Siihen, voiko sitä vastoin erotuksetta sovellettavalla maksulla, esimerkiksi välillisellä verolla, aikaan saatu rasitus myös jo sellaisenaan johtaa rajoitukseen, ei ole tähänastisessa oikeuskäytännössä vielä vastattu yksiselitteisesti.( ) Kaksi ratkaisua on ajateltavissa:

i) Hyväksyttävyyteen perustuva ratkaisu: ei-syrjivä kansallinen maksu voi olla rajoitus, ja sen hyväksyttävyys on näytettävä toteen.

61. On kiistatonta, että vähäinenkin maksusta johtuva rasite voi tehdä liiketoiminnasta kalliimpaa ja siten vähemmän houkuttelevaa. Asiassa De Coster annettua tuomiota voidaan tulkita myös siten, että sen mukaan kansallista maksua on tutkittava samalla tavoin kuin normaalisti rajoituksia.( )

62. Mikäli omaksutaan tämä näkökanta ja pidetään kansallisia maksuja perusvapauksien rajoituksina, viime kädessä kaikki maksut niiden laadusta riippumatta olisivat yhteisön oikeuden vastaisia; jäsenvaltioiden olisi silloin tarvittaessa jokaisessa yksittäistapauksessa osoitettava, että niiden maksut ovat perusteltavissa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä eli tarkoituksenmukaisia, tarpeellisia ja asianmukaisessa suhteessa tavoiteltuun päämäärään. Tällöin pitäisi tosin ottaa huomioon se, että taloudellisten varojen hankkiminen on valtion toiminnan välttämätön edellytys, että se näin ollen on lähtökohtaisesti sallittu päämäärä ja että verojen kantamista – myös tästä syystä – nimenomaan edellytetään useissa EY:n perustamissopimuksen artikloissa (vrt. esim. EY 90 ja EY 93 artikla sekä EY 175 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta). Kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden yleiset talouspoliittiset ratkaisut( ) sekä perittävien maksujen laatu ja sisältö, jäsenvaltioille pitäisi antaa laajempaa harkintavaltaa. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ei voisi olla jäsenvaltioiden talouspoliittisten ratkaisujen kyseenalaistaminen.

63. Kyseessä saattaisi kuitenkin olla palvelujen vapaata liikkuvuutta koskeva rajoitus, jota ei voitaisi hyväksyä, mikäli ei-syrjivällä maksulla olisi estovaikutus, jolloin se vastaisi toiminnan kieltämistä.

ii) Tosiseikastoon perustuva ratkaisu: ei-syrjivä kansallinen maksu on alun perin jätetty perusvapauden soveltamisalan ulkopuolelle.

64. Yhteisöjen tuomioistuin on sen sijaan vasta hiljattain yhdessä tapauksessa – työntekijöiden vapaan liikkuvuuden (EY 39 artikla) yhteydessä – valinnut toisen tien. Rasitetta, jonka aiheutti ei-syrjivä kansallinen maksu, ei tutkittu siltä kannalta, oliko se perusteltavissa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, kuten rajoitusten osalta tavallisesti menetellään; asiassa Weigel annetussa tuomiossa( ) valittu sanamuoto viittaa pikemminkin siihen, että tällainen rasite pitäisi jättää kokonaan perusvapauden soveltamisalan ulkopuolelle:

”Perustamissopimuksessa ei kuitenkaan taata työntekijälle, joka siirtyy työskentelemään toiseen jäsenvaltioon kuin missä hän on siihen asti asunut, että tällainen siirtyminen olisi verotuksen kannalta neutraalia. Jäsenvaltioiden asiaa koskevien lainsäädäntöjen väliset eroavuudet huomioon ottaen tällainen siirtyminen toiseen jäsenvaltioon voi tilanteen mukaan olla työntekijälle välillisen verotuksen osalta enemmän tai vähemmän edullista tai epäedullista. Tästä seuraa, että mahdollisesti aiheutuva epäedullisuus verrattuna tilanteeseen, jossa työntekijä harjoitti toimintaansa ennen siirtymistä, ei ole pääsääntöisesti EY 39 artiklan vastaista, jos tällä lainsäädännöllä ei aseteta tällaista työntekijää epäedullisempaan asemaan verrattuna työntekijöihin, joita siellä jo aiemmin verotettiin – –.”( )

65. Tätä ratkaisua puoltaa se, että perusvapauksien rajoituksille on perinteisen näkemyksen mukaan tunnusomaista, että ne ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä ja voidaan hyväksyä ainoastaan poikkeustapauksessa – kuten yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä. Kuten edellä mainittiin, EY:n perustamissopimuksen useissa määräyksissä nimenomaan edellytetään, että jäsenvaltiot kantavat välittömiä veroja verottamisoikeutensa perusteella (vrt. esim. EY 90 ja EY 93 artikla sekä EY 175 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta), eikä tämä missään tapauksessa koske yksinomaan suppeasti tulkittavia poikkeustapauksia. Näille määräyksille on siis yhteistä se olettama, että verojen kantaminen, joka on osa yleistä kansallista maksujärjestelmää, perustuu objektiivisiin ei-syrjiviin perusteisiin eikä vaikuta eri tavoin valtionsisäiseen ja rajatylittävään toimintaan, ei ole kiellettyä vaan lähtökohtaisesti sallittua, eikä sitä tarvitse perustella jokaisessa yksittäistapauksessa; välillistä verotusta koskevat erot jäsenvaltioiden välillä siedetään, ja ne voidaan mahdollisesti poistaa yhdenmukaistamalla siltä osin kuin tämä on välttämätöntä esimerkiksi sisämarkkinoiden toiminnan kannalta (EY 93 artikla).

iii) Soveltaminen nyt käsiteltävään asiaan: kunnallinen mainosvero

66. Molemmat ratkaisumallit johtavat riidanalaisen Italian lainsäädännön mukaisen kunnallisen mainosveron osalta samaan tulokseen:

Mikäli noudatetaan tosiseikastoon perustuvaa ratkaisua, välillinen vero, joka on osa yleistä kansallista maksujärjestelmää, liittyy objektiivisiin ei-syrjiviin perusteisiin eikä vaikuta eri tavoin kotimaiseen ja rajatylittävään toimintaan, ei kuulu lainkaan EY 49 artiklan soveltamisalaan. Käytettävissä olevien tietojen perusteella kunnallinen mainosvero täyttää nämä edellytykset.( )

Mikäli noudatetaan sitä vastoin hyväksyttävyyteen perustuvaa ratkaisua, kunnallisella mainosverolla kyllä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta, mutta se on samalla ongelmitta hyväksyttävissä: kaikkien käytettävissä olevien tietojen mukaan tällä – määrältään vähäisellä – verolla ei ole estovaikutusta, eikä ole nähtävissä, että kansallinen tai paikallinen lainsäätäjä olisi veroa vahvistaessaan ylittänyt laajan talouspoliittisen harkintavaltansa.( )

67. Näin ollen yhteenvetona on todettava seuraavaa: mikäli Italian kunnallisen mainosveron kaltaisen välillisen veron kantaminen kuuluu osana yleiseen kansalliseen maksujärjestelmään, liittyy objektiivisiin ei-syrjiviin perusteisiin eikä vaikuta eri tavoin kotimaiseen ja rajatylittävään toimintaan, se ei ole ristiriidassa EY 49 artiklan kanssa.

2. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskeva kielto (EY 82 artikla luettuna yhdessä EY 86 artiklan kanssa)

68. Kansallinen tuomioistuin esittää EY 82 artiklasta, luettuna yhdessä EY 86 artiklan kanssa, yhteensä kaksi kysymystä, joihin vastataan seuraavassa toissijaisesti:( ) ensimmäisen kysymyksen a kohta koskee kuntien toimivaltaa vahvistaa ja kantaa kunnallisia veroja, kun toisen kysymyksen a kohta koskee näistä maksuista saatavien tulojen kohdistamista kunnille. Molemmat kysymykset liittyvät viime kädessä siihen mahdollisuuteen, että kilpailua vääristetään kunnallisen julistepalvelun eduksi ja yksityisten tarjoajien vahingoksi.

a) Ensimmäisen kysymyksen a kohta: Sääntelytoimivallan yhteys yritystoimintaan (EY 82 artikla luettuna yhdessä EY 86 artiklan kanssa)

69. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee ensimmäisen kysymyksen a kohdassa lähinnä sitä, onko sellainen kansallinen oikeussääntö EY 82 artiklan, luettuna yhdessä EY 86 artiklan kanssa, vastainen, jonka mukaan kunnat, jotka harjoittavat itse kunnallista julistepalvelua, ovat samalla toimivaltaisia vahvistamaan ja kantamaan (”hallinnoimaan”) kunnallisen mainosveron kaltaisia veroja ja perimään kunnallisesta julistepalvelusta suoritettavat maksut.

70. Kun ensin verrataan yksinomaan tätä kuntien toimivaltaa vahvistaa ja periä tietyt kunnalliset maksut yhteisön kilpailusääntöihin, on todettava seuraavaa:

71. Perusedellytys EY 82 artiklan soveltamiselle (mahdollisesti yhdessä EY 86 artiklan 1 kohdan ja EY 10 artiklan kanssa) olisi se, että kunnan viranomaista voidaan tällaisten maksujen vahvistamisen ja perimisen yhteydessä pitää yrityksenä. Yrityksen käsite on kilpailuoikeuden yhteydessä ymmärrettävä toiminnallisesti, ja sillä tarkoitetaan jokaista yksikköä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa, riippumatta yksikön oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta.( )

72. Taloudellinen toiminta (”yrityksenä”) kattaa tavaroiden tai palvelujen tarjoamisen markkinoilla; siitä on erotettava toiminta ”viranomaisena”. Siinä yhteydessä on tutkittava harjoitettua toimintaa jokaisessa yksittäistapauksessa, jotta voitaisiin määrittää, mihin ryhmään ne kuuluvat.( )

73. Verojen vahvistaminen ja kantaminen ei ole taloudellista vaan viranomaisen toimintaa. Kunnallisen mainosveron kaltaiset verot eivät nimenomaan ole vastike konkreettisten markkinoilla normaalisti suoritettavien palvelujen käyttämisestä vaan niillä pyritään aivan yleisesti alueellisten yhteisöjen rahoittamiseen;( ) veron mahdollisena sivutarkoituksena saattaa olla vastikkeen periminen julkisten tilojen käyttämisestä yksityiseen mainostamiseen,( ) mutta tällainen sivutarkoitus ei muuta sitä, että kyseessä on vero, eikä tee näistä tuloista palvelun vastiketta. Veronkannon viranomaisluonteesta seuraa, että kilpailusääntöjä ei tältä osin sovelleta asianomaisiin kuntiin.( )

74. Kunnallisen julistepalvelun käyttämisestä suoritettavan maksun osalta on erotettava toisistaan sen kaksi osatekijää.

Tähän maksuun sisältyy ensinnäkin veronluonteinen osatekijä, se sisältää nimittäin kunnallisen mainosveron (decreto legislativon nro 507/93 19 §:n 1 momentti); siltä osin kunnallinen mainosvero siis ainoastaan katetaan maksulla, ja tämän maksun vahvistamiseen ja perimiseen on pädettävä sama kuin itse veron vahvistamiseen ja kantamiseen: kunnat harjoittavat viranomaistoimintaa, eivät taloudellista toimintaa.

Toiseksi tämä maksu sisältää kuitenkin osatekijän, joka ylittää kunnallisen mainosveron ja toimii vastikkeena kunnallisen julistepalvelun käyttämisestä (vastikkeenluonteinen osatekijä); siltä osin kunnat vahvistavat kunnallisen julistepalvelunsa suorittamasta palveluista maksettavan vastikkeen( ) ja toimivat siten samalla tavoin kuin markkinoilla toimivat yritykset eli harjoittavat taloudellista toimintaa.( )

75. Näin ollen kunta tai kunnan viranomainen toimii taloudellisesti ja sitä voidaan myös mahdollisesti pitää yhteisön kilpailuoikeudessa tarkoitettuna yrityksenä ainoastaan siltä osin kuin se vahvistaa decreto legislativon nro 507/93 19 §:n 1 momentin mukaisesti maksun vastikkeenluonteisen osatekijän, eli sen osatekijän maksusta, joka on vastiketta sen kunnallisen julistepalvelun suorittamista palveluista.

76. Kyseessä voisi olla EY 82 artiklassa, luettuna yhdessä EY 86 artiklan 1 kohdan kanssa, tarkoitettu väärinkäyttö mahdollisesti siinä tapauksessa, että kunta – sillä edellytyksellä, että sen kunnallisella julistepalvelulla olisi määräävä asema – vahvistaisi decreto legislativon nro 507/93 19 §:n 1 momentin nojalla maksun vastikkeenluonteisen osatekijän liian suureksi tai liian pieneksi.( ) Tällaisen väärinkäytön toteaminen edellyttäisi kuitenkin kaikkien yksittäistapaukseen liittyvien seikkojen kattavaa arviointia, eikä siihen ole nyt käsiteltävässä asiassa riittäviä lähtökohtia.( )

77. Sen sijaan pelkkä toimivalta kunnallisen mainosveron vahvistamiseen ja kantamiseen – kun jätetään huomiotta se jo edellä mainittu seikka, että kunta ei ole yritys – ei ensi arviolta anna syytä huoleen sen osalta, että kunta saattaisi syyllistyä EY 82 artiklassa tarkoitettuun väärinkäyttöön, kun kyseistä määräystä luetaan yhdessä EY 86 artiklan 1 kohdan kanssa. Tämä vero on – rakenteestaan ja määrästään riippumatta – kilpailun kannalta neutraali, sillä sitä kannetaan sekä yksityisten tarjoajien suorittamien palvelujen käyttämisestä että myös kunnallisen julistepalvelun suorittamien palvelujen käyttämisestä (myös viimeksi mainitussa tapauksessa vero sisältyy tunnetusti decreto legislativon nro 507/93 19 §:n 1 momentissa tarkoitettuun maksuun).( )

78. Viacom ja Giotto väittävät, että Italian kunnilla on maksujen vahvistamisen ja perimisen lisäksi myös muita viranomaisen valtuuksia, joilla ne sääntelevät mainosten levittämistä alueellaan ja kykenevät siten vaikuttamaan markkinoihin omia kunnallisia julistepalvelujaan suosivalla tavalla esimerkiksi vahvistamalla käytettävissä olevan ilmoitustilan sijainnin ja suuruuden sekä tiettyjä mainontaa koskevia rajoituksia yleisen edun nimissä.( ) Väite koskee lähinnä sitä, että kunnat toimivat markkinoilla yrityksinä (kunnallisen julistepalvelunsa kautta) ja määräävät itse markkinoiden pelisäännöt (käyttäessään mainittua viranomaisen toimivaltaa).( ) Tämä intressikonflikti on niiden mielestä jo osoitus määräävän markkina-aseman kielletystä väärinkäytöstä.( )

79. Tältä osin pätee kuitenkin se, mitä edellä jo todettiin kunnallisesta mainosverosta: kun kunta sääntelee mainosten levittämistä esimerkiksi kieltämällä tai rajoittamalla tiettyjä mainonnan muotoja yleisen edun vuoksi ja lisäksi vahvistaa mainontaan käytettävissä olevan ilmoitustilan, se ei toimi yrityksenä vaan hoitaa viranomaisen tehtäviä. Kilpailuoikeutta ei siltä osin voida lainkaan soveltaa siihen.

80. On yleisen edun mukaisten hyväksyttävien vaatimusten mukaista, että kunnat sääntelevät mainosten levittämistä. Esimerkiksi kaupunkikuvaan liittyvistä syistä voidaan kieltää mainosten sijoittaminen tiettyihin paikkoihin kunnan alueella, rajoittaa käytettävissä olevia ilmoitustiloja tai kieltää tietyt mainonnan muodot. Samoin ympäristönsuojelun tai tieliikenneturvallisuuden vaatimukset saattavat olla hyväksyttävä peruste rajoituksille. Määritellessään ja toteuttaessaan kaupunkikuvaan liittyviä tavoitteita ja muita yleisen edun mukaisia vaatimuksia kunnille on annettava lisäksi riittävästi harkintavaltaa.

81. EY 86 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä EY 82 artiklan ja mahdollisesti EY 10 artiklan kanssa, tosin saatetaan rikkoa silloin, jos kunta ylittää harkintavaltansa rajat ja vääristää kilpailua viranomaisen valtuuksia käyttäessään oman kunnallisen yrityksensä eduksi eli siis hoitaessaan viranomaistehtäviään asettaa hoitamansa kunnallisen julistepalvelun – olettaen, että sillä on määräävä asema markkinoilla – etusijalle samoilla markkinoilla toimiviin yksityisiin tarjoajiin nähden.( ) Tilanne olisi tällainen esimerkiksi silloin, jos se antaisi suurimman osan käytettävissä olevasta ilmoitustilasta kunnalliselle julistepalvelulle tai jos se asettaisi yksityisten palveluntarjoajien toiminnalle yleiseen etuun vedoten ankarammat rajoitukset kuin oman kunnallisen julistepalvelunsa toiminnalle.

82. Sitä, onko tilanne tällainen nyt käsiteltävässä asiassa, olisi arvioitava tutkimalla kattavasti kaikkia yksittäistapaukseen liittyviä seikkoja. Varsinkaan ei ole riittävää, että tarkastellaan käytettävissä olevaa mainostilaa ainoastaan määrällisesti( ) ja pelkästään lasketaan, miten suuri osa on varattu yksityisille tarjoajille ja miten suuri osa kunnalliselle julistepalvelulle. Kuten komissio on suullisessa käsittelyssä perustellusti todennut, ratkaisevaa on kunkin ilmoitustilan laatu ja sijainti. Lisäksi on otettava huomioon, koskevatko mahdolliset kunnan asettamat rajoitukset myös yksityisen ilmoitustilan käyttöä ja miltä osin ne sitä koskevat. Ainakaan yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella ei ole riittäviä perusteita katsoa, että Genovan kunta olisi suosinut kunnallista julistepalvelua.

83. Niissä olosuhteissa, jotka pääasian oikeudenkäynnin osalta ovat tiedossa, kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan julistemainonnasta julkisissa tiloissa kannetaan kunnallista mainosveroa tai peritään maksu sellaisille kunnille, jotka itse harjoittavat kunnallista julistepalvelua, ei ole näin ollen ristiriidassa EY 82 artiklan ja EY 86 artiklan 1 kohdan kanssa.

b) Toisen kysymyksen a kohta: Mainosverosta saatavan tulon kohdistaminen julistepalvelulle (EY 82 artikla luettuna yhdessä EY 86 artiklan kanssa)

84. Kansallinen tuomioistuin haluaisi toisen kysymyksensä a kohdalla lähinnä selvittää, onko sellainen kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan kunnat, jotka itse harjoittavat kunnallista julistepalvelua, kohdistavat kunnallisesta mainosverosta ja perittävästä maksusta saatavan tuoton kunnalliselle julistepalvelulle, ristiriidassa EY 82 artiklan kanssa, kun kyseistä määräystä luetaan yhdessä EY 86 artiklan kanssa.

85. EY 86 artiklan 1 kohdassa kielletään kuntia valtiollisen viranomaistoimivallan käyttäjinä antamasta julkisille yrityksille aihetta käyttäytyä tavalla, joka olisi EY 82 artiklan vastainen.( ) Mikäli siis kunta esimerkiksi antaisi kunnallisesta mainosverosta saatavat varat kunnallisen julistepalvelunsa käytettäväksi, ei voitaisi sulkea pois sitä, että siitä seuraisi kilpailun vääristyminen yksityisten tarjoajien vahingoksi ja kunnallisen julistepalvelun eduksi.( )

86. Kunnallinen julistepalvelu on tosin kunnan osa, eikä ole mitään osoitusta siitä, että sillä olisi mainittavaa organisatorista itsenäisyyttä ja erityisesti omaa budjettia tai erillistä kirjanpitoa. Lähtökohtana on pikemminkin pidettävä sitä, että kunnallinen julistepalvelu rahoitetaan välittömästi kunnan varoista ja tämän palvelun tulot ja menot kirjataan suoraan kunnan kirjanpidon asianomaisiin eriin.( ) Ilman minkäänlaista organisatorista erottelua ja avoimuutta( ) ei välttämättä kyetä päättelemään, menevätkö verotulot ja erityisesti kunnallisesta mainosverosta saatavat tulot kunnallisen julistepalvelun hyväksi ja missä määrin ne menevät sen hyväksi.

87. Vaikka asetettaisiin kunnallisen julistepalvelun riittävää organisatorista itsenäisyyttä koskeva edellytys, saatavilla olevien tietojen perusteella ei missään tapauksessa voida varmasti todeta, että Genovan kunta olisi antanut aihetta siihen, että kilpailua vääristettäisiin käyttämällä määräävää asemaa väärin.

88. Yhteisöjen tuomioistuin on tähän mennessä – ilmeisesti – katsonut tilanteen johtaneen siihen, että yrityksellä on ollut aihetta käyttää asemaansa väärin, ainoastaan siinä tapauksessa, että valtio on antanut kyseiselle yritykselle myös erityisoikeuksia – yleensä monopoliaseman – ja oikeuksien myöntämisen tapa tai siitä seuraava valtion toiminta vähintään ”on omiaan” saamaan yrityksen käyttämään asemaansa väärin.( ) On edellytetty erityistä vaikutusten yhteyttä myönnettyjen oikeuksien, saavutetun aseman ja yrityksen määräävän markkina-aseman väärinkäytön välillä.

89. Koska EY 86 artiklan 1 kohdassa kielletään jäsenvaltioilta vastaavat toimenpiteet paitsi sellaisten yritysten osalta, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia, myös julkisten yritysten osalta, on syytä tehdä vastaavat päätelmät tämän alan osalta.( ) Ei ainoastaan erityisoikeuksien tai yksinoikeuden myöntäminen vaan myös rahavarojen antaminen julkisen yrityksen käytettäväksi saattaa asettaa sen asemaan, joka on omiaan saamaan sen käyttämään – tämän tilanteen edellytyksenä olevaa – määräävää markkina-asemaansa väärin.( )

90. Tätä taustaa vasten olisi kaikkien asianomaiseen yksittäistapaukseen liittyvien seikkojen arvioinnin perusteella tutkittava, onko kunnallisesta mainosverosta saatavan tulon ohjaaminen kunnalliselle julistepalvelulle laadultaan tai laajuudeltaan omiaan antamaan sille aihetta käyttäytyä kilpailua vääristävästi. Tällaisesta varojen kohdistamisesta ei ole nyt käsiteltävässä asiassa kuitenkaan konkreettisia tietoja.

91. Niissä olosuhteissa, jotka pääasian oikeudenkäynnin osalta ovat tiedossa, kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan julistemainonnasta julkisissa tiloissa kannetaan kunnallista mainosveroa tai peritään maksu kunnille, jotka samalla harjoittavat itse kunnallista julistepalvelua, ei ole näin ollen ristiriidassa EY 82 artiklan ja EY 86 artiklan 1 kohdan kanssa.

3. Toisen kysymyksen b kohta: Valtiontukia koskeva kielto (EY 87 ja EY 88 artikla)

92. Kansallinen tuomioistuin haluaa toisen kysymyksensä b kohdalla, johon vastataan seuraavassa toissijaisesti,( ) tietää lähinnä, onko kyseessä EY 87 artiklassa tarkoitettu (mahdollisesti kielletty) valtiontuki, joka lisäksi kuuluu EY 88 artiklan 3 kohdan nojalla ilmoittamisvelvoitteen ja täytäntöönpanokiellon soveltamisalaan, kun kunnallisesta mainosverosta ja kunnallisesta julistepalvelusta perittävästä maksusta saatavat tulot kohdistetaan kunnille, jotka itse harjoittavat kunnallista julistepalvelua.

93. Viacom ja Giotto, samoin kuin kansallinen tuomioistuin, katsovat, että kunnallisesta mainosverosta samoin kuin kunnallisesta julistepalvelusta perittävistä maksuista saatavan tulon ohjaaminen kunnille merkitsee kiellettyä valtiontukea. Koska kunnallinen mainosvero on näin ollen yhteisön oikeuden vastainen, ne katsovat, että niiden suorittamista koskevaa velvoitetta ei ole olemassa. Pääasian oikeudenkäynnin asianosaisten kohteena ja ennakkoratkaisukysymyksen ytimenä on näin ollen sekä kunnallisen mainosveron ja kunnallisesta julistepalvelusta perittävän maksun käyttötapa että jo kyseisen veron kantaminen ja kyseisen maksun periminen.

a) Kunnallinen mainosvero

94. Kunnallisen mainosveron osalta useat seikat puhuvat – yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella – sitä vastaan, että valtiontukia koskevia EY:n perustamissopimuksen määräyksiä pitäisi soveltaa.

95. Siinäkään tapauksessa, että kansallisen tuomioistuimen ja pääasian oikeudenkäynnin asianosaisten tapaan oletettaisiin, että kuntia on kaiken kaikkiaan pidettävä yrityksinä, tämä ei johtaisi siihen, että valtiontukia koskevat määräykset olisivat sovellettavissa. Kun näet otettaisiin tällainen olettamus tarkastelun pohjaksi, varat eivät olisi peräisin valtiolta, ja siinä tapauksessa kunnallista mainosveroa olisi pidettävä yksityisen yrityksen (mainospalvelujen tarjoajan, esimerkiksi Viacomin) toiselle yritykselle (kunnat) antamana rahasuorituksena. Koska valtion varoja ei siirretä, kyseessä ei näin ollen olisi tuki; myöskään se seikka, että velvoite kunnallisen mainosveron maksamiseen perustuu pakottaviin oikeussääntöihin, ei muuta tätä millään tavoin.( )

96. Näin ollen ainoa tilanne, jossa kysymys siitä, onko kunnallinen mainosvero valtiontukea, voi ylipäänsä tulla esiin, on kolmikantasuhde, jossa kunta aluksi kantaa veron viranomaisena ja antaa sen jälkeen tästä verosta saatavan tulon tukena riittävän itsenäiselle kunnalliselle julistepalvelulle. Kuten edellä kuitenkin jo todettiin, ennakkoratkaisupyyntöön sen enempää kuin asianosaisten lausumiinkaan ei sisälly riittävästi viitteitä siitä, että kunnallisella julistepalvelulla olisi riittävä organisatorinen ja erityisesti budjettiin ja kirjanpitoon liittyvä itsenäisyys.( ) Mikäli ei ole suoritettu ”ulkoistamista”, joka vasta mahdollistaisi olettaman siitä, että verovarat kohdistetaan erityisellä tavalla, itsenäistä tuensaajaa ei ole olemassa. Kunta ei voi tukea itseään.

97. Vaikka oletettaisiinkin, että kunnallisella julistepalvelulla on tarvittava organisatorinen itsenäisyys, EY 87 artiklan mukainen tukia koskeva kielto samoin kuin EY 88 artiklan 3 kohdan mukainen ilmoitusvelvoite ja täytäntöönpanokielto eivät koskisi ilman muuta jo kunnallisen mainosveron kantamista. Tätä varten tiettyjen lisäedellytysten pitäisi täyttyä,( ) ja erityisesti kunnallisen mainosveron kantamisen ja sillä rahoitetun, kunnan kunnalliselle julistepalvelulleen antaman konkreettisen varojen kohdistamisen välillä pitäisi olla välitön ja erottamaton yhteys.( ) Ainoastaan silloin, kun tällainen välitön yhteys on olemassa, tuen mahdollinen lainvastaisuus voi heijastua maksujen perimiseen ja tukia koskeva lainsäädäntö koskea myös veronkantoa.

98. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole olemassa tietoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että kyseessä olisivat (lainvastaiset) tuet, joiden olemassaolo olisi kuitenkin edellytyksenä, jotta voitaisiin todeta välttämätön välitön ja erottamaton yhteys tukien ja veronkannon välillä. Käytettävissä olevien tietojen perusteella on pidettävä lähtökohtana erityisesti sitä, että kunnallinen mainosvero kohdistetaan yleiseen käyttöön kunnan taloudessa eikä esimerkiksi erilliseen rahastoon, joka olisi erityisesti tarkoitettu kunnallisen julistepalvelun rahoittamiseen.

b) Kunnallisen julistepalvelun käyttämisestä perittävä maksu

99. Kunnallisen julistepalvelun käyttämisestä perittävään maksuun sisältyy, kuten edellä mainittiin, veronluonteinen osatekijä ja julistepalvelun suorittamista palveluista maksettavan vastikkeenluonteinen osatekijä.( )

100. Veronluonteiseen osatekijään pätee se, mitä edellä on todettu.( )

101. Vastikkeenluonteinen osatekijä ei ensi arviolta voi olla tukea: sitä ei makseta valtion varoista, vaan sen maksavat kunnallisen julistepalvelun asiakkaat yksityisistä varoista( ) vastikkeena näiden palvelujen käyttämisestä; kyseessä ei ole esimerkiksi taloudellinen etu, jota kunnallinen julistepalvelu ei voisi saada normaalien markkinaedellytysten vallitessa.( )

c) Välipäätelmä

102. Niissä olosuhteissa, jotka pääasian oikeudenkäynnin osalta ovat tiedossa, kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan julistemainonnasta julkisissa tiloissa kannetaan kunnallista mainosveroa tai peritään maksu kunnan hyväksi, kun tämä samalla harjoittaa samalla itse kunnallista julistepalvelua, ei näin ollen ole EY 87 ja EY 88 artiklan vastainen.

VI Ratkaisuehdotus

103. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi sille esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Mikäli Italian kunnallisen mainosveron kaltaisen välillisen veron kantaminen kuuluu osana yleiseen kansalliseen maksujärjestelmään, liittyy objektiivisiin ei-syrjiviin perusteisiin eikä vaikuta eri tavoin kotimaiseen ja rajatylittävään toimintaan, se ei ole ristiriidassa EY 49 artiklan kanssa.

2) Ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä muilta osin tutkimatta.

Toissijaisesti ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi ensimmäisen kysymyksen a kohtaan ja toiseen kysymykseen seuraavasti:

Niissä olosuhteissa, jotka pääasian oikeudenkäynnin osalta ovat tiedossa, kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan julistemainonnasta julkisissa tiloissa kannetaan kunnallista mainosveroa tai peritään maksu kuntien hyväksi, kun nämä kunnat, jotka lisäksi harjoittavat itse kunnallista julistepalvelua, samalla vahvistavat ja kantavat itse kyseisen veron, ei ole näin ollen EY 82 eikä EY 87 ja EY 88 artiklan vastainen, kun kyseisiä määräyksiä luetaan mahdollisesti yhdessä EY 86 artiklan 1 kohdan kanssa.