JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

VERICA TRSTENJAK

17 päivänä helmikuuta 2011 ( )

Asia C‑325/09

Secretary of State for the Home Department

vastaan

Maria Dias

(Court of Appealin (England & Wales) (Civil Division) (Yhdistynyt kuningaskunta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Direktiivi 2004/38/EY – 16 artikla – Oikeus pysyvään oleskeluun – Ennen direktiivin täytäntöönpanolle asetettua määräaikaa 30.4.2006 päättyneiden oleskelujen huomioon ottaminen – Oleskelun laillisuus – Sellaisen oleskelun vaikutukset, joka ei ole direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen ja joka seuraa mainitussa säännöksessä tarkoitettua viiden vuoden laillista oleskelua





1. Nyt käsiteltävänä olevassa ennakkoratkaisupyynnössä Court of Appeal (jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) esittää unionin tuomioistuimelle uudestaan kysymyksiä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 16 artiklan tulkinnasta.( ) Mainitun säännöksen 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun sen alueella.

2. Esillä oleva asia on läheisessä yhteydessä asiaan Lassal, jossa unionin tuomioistuin antoi tuomionsa 7.10.2010.( ) Myös nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse siitä, missä määrin direktiivin 2004/38 16 artiklaa sovellettaessa on otettava huomioon oleskelut, jotka ovat päättyneet ennen sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä 30.4.2006. Nyt esillä olevassa asiassa tulee tosin esille pidemmälle menevä kysymys siitä, voiko unionin kansalainen saada oikeuden pysyvään oleskeluun myös silloin, kun hän on ensin oleskellut yli viisi vuotta laillisesti ja yhtäjaksoisesti oleskelujäsenvaltiossa, jossa ei tosin ajallisesti sovellettavien unionin oikeuden säännösten perusteella ollut oikeutta oleskeluun, mutta unionin kansalaisella oli kansallisten viranomaisten myöntämä oleskelulupa, jota ei ollut peruttu. Esillä oleva asia antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden kehittää direktiivin 16 artiklaa koskevaa oikeuskäytäntöään edelleen.

I Sovellettava oikeus

A Unionin oikeus( )

1. Primaarioikeus

3. EY 12 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä tämän sopimuksen soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän sopimuksen erityismääräysten soveltamista.”

4. EY 18 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1. Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei tässä sopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.

2. Jos jokin yhteisön toimi osoittautuu tarpeelliseksi tämän tavoitteen saavuttamiseksi eikä tässä sopimuksessa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista, neuvosto voi antaa säännöksiä 1 kohdassa tarkoitettujen oikeuksien käyttämisen helpottamiseksi. Neuvosto tekee ratkaisunsa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen.

3. Mitä 2 kohdassa määrätään, ei koske passeja, henkilötodistuksia, oleskelulupia tai muita niihin rinnastettavia asiakirjoja koskevia määräyksiä eivätkä sosiaaliturvaa tai sosiaalista suojelua koskevia määräyksiä.”

2. Johdettu oikeus

a) Direktiivi 2004/38

5. Direktiivin 2004/38 johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa perustelukappaleessa säädetään seuraavaa:

”(1) Unionin kansalaisuus antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella perustamissopimuksessa asetettujen rajoitusten ja ehtojen sekä sen soveltamiseksi toteutettujen toimenpiteiden mukaisesti.

(2) Henkilöiden vapaa liikkuvuus on eräs sisämarkkinoiden perusvapauksista. Sisämarkkinat ovat alue, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla vapaus taataan perustamissopimuksen määräysten mukaisesti.

(3) Unionin kansalaisuuden olisi oltava jäsenvaltioiden kansalaisten oikeusaseman perusta, kun he käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun. Sen vuoksi on välttämätöntä kodifioida ja tarkistaa olemassa olevat yhteisön säädökset, jotka koskevat erikseen työntekijöitä, ammattitoimintaa harjoittavia henkilöitä sekä opiskelijoita ja muita työmarkkinoiden ulkopuolella olevia henkilöitä, jotta voidaan yksinkertaistaa ja tehostaa kaikkien unionin kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun.”

6. Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 17 ja 18 perustelukappaleen sanamuoto on seuraavanlainen:

”(17) Niille unionin kansalaisille, jotka ovat päättäneet asettua pitkäksi aikaa vastaanottavaan jäsenvaltioon, annettava pysyvä oleskeluoikeus vahvistaisi tunnetta unionin kansalaisuudesta ja on keskeinen tekijä unionin perustavoitteisiin kuuluvan sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistamisessa. Tätä varten olisi säädettävä, että kaikki unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä saavat oikeuden pysyvään oleskeluun oleskeltuaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan tämän direktiivin ehtojen mukaisesti ilman, että heihin on kohdistettu karkottamistoimenpidettä.

(18) Jotta jo saadusta oikeudesta pysyvään oleskeluun voisi tulla todellinen keino kotoutua sen vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan, jossa unionin kansalainen oleskelee, siihen ei olisi kohdistuttava mitään ehtoja.”

7. Direktiivin 2004/38 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Oikeus oleskella yli kolme kuukautta

1. Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan

a) jos he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai

b) jos heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai

– –

3. Sovellettaessa 1 kohdan a alakohtaa unionin kansalainen, joka ei enää ole työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja, säilyttää työntekijän tai itsenäisen ammatinharjoittajan aseman

a) jos hän joutuu tilapäisesti työkyvyttömäksi sairauden tai tapaturman vuoksi;

b) jos hän yli vuoden työskenneltyään joutuu asianmukaisesti rekisteröidyksi työttömäksi tahtomattaan ja ilmoittautuu työnhakijaksi asianomaiseen työvoimatoimistoon;

c) jos hän alle vuoden kestäneen määräaikaisen työsuhteen päätyttyä tai kahdentoista ensimmäisen kuukauden aikana joutuu asianmukaisesti rekisteröidyksi työttömäksi tahtomattaan ja ilmoittautuu työnhakijaksi asianomaiseen työvoimatoimistoon. Tällöin hän säilyttää työntekijän asemansa vähintään kuuden kuukauden ajan;

d) jos hän aloittaa ammatillisen koulutuksen. Työntekijän aseman säilyttäminen edellyttää, että ammatillinen koulutus liittyy asianomaisen henkilön aiempaan työskentelyyn, paitsi jos henkilö on työttömänä tahtomattaan.

– –”

8. Direktiivin 14 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Karkottamistoimenpide ei saa automaattisesti olla seurauksena siitä, että unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä turvautuu vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään.”

9. Direktiivin 16 artiklaan sisältyy pysyvää oleskeluoikeutta koskeva yleissääntö. Siinä säädetään seuraavaa:

”Unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovellettava yleissääntö

1. Unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun sen alueella. Tämä oikeus ei riipu III luvussa säädetyistä edellytyksistä.

– –

3. Oleskelun yhtäjaksoisuuteen eivät vaikuta tilapäiset poissaolot, jotka eivät ylitä yhteensä kuutta kuukautta vuodessa, eivätkä pitemmät poissaolot asevelvollisuuden suorittamista varten eikä yksi enintään 12 peräkkäisen kuukauden poissaolo tärkeästä syystä, kuten raskauden ja synnytyksen, vakavan sairauden, opiskelun tai ammatillisen koulutuksen tai työtehtäviä varten toisen jäsenvaltion tai kolmannen maan alueelle tapahtuvan siirron vuoksi.

4. Kun oikeus pysyvään oleskeluun on saatu, se voidaan menettää ainoastaan olemalla vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poissa yhtäjaksoisesti yli kaksi vuotta.”

10. Direktiivin 24 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tasavertainen kohtelu

1. Jollei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa annetuista nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu, kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Tämä oikeus on ulotettava koskemaan perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, mutta joilla on oleskeluoikeus tai oikeus pysyvään oleskeluun.

2. Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille eikä sen tarvitse myöntää heille ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, opintorahan tai -lainan muodossa.”

11. Direktiivin 37 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Edullisemmat kansalliset säännökset

Tämän direktiivin säännökset eivät vaikuta sellaisiin jäsenvaltion lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin, jotka ovat tämän direktiivin piiriin kuuluvien henkilöiden kannalta edullisempia.”

12. Direktiivin 38 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Kumoamiset

1. Kumotaan asetuksen (ETY) N:o 1612/68 10 ja 11 artikla 30 päivästä huhtikuuta 2006.

2. Kumotaan direktiivit 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY 30 päivästä huhtikuuta 2006.

3. Kumottuihin säännöksiin tehtyjä viittauksia pidetään tähän direktiiviin tehtyinä.”

13. Direktiivin 40 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava voimaan tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset viimeistään 30.4.2006.

b) Direktiivi 68/360

14. Jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15.10.1968 annetun neuvoston direktiivin 68/360/ETY( ) 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltioiden on myönnettävä alueellaan oleskeluoikeus 1 artiklassa tarkoitetuille henkilöille, jotka voivat esittää 3 kohdassa luetellut asiakirjat.

2. Todisteeksi oleskeluoikeudesta on annettava asiakirja nimeltä ’ETY:n jäsenvaltion kansalaisen oleskelulupa’. Siinä on oltava mainita siitä, että se on annettu soveltaen asetusta (ETY) N:o 1612/68 ja jäsenvaltioiden toimenpiteitä tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi. Maininnan teksti on tämän direktiivin liitteessä.”

15. Direktiivin 68/360 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Oleskeluluvan:

a) on oltava voimassa sen myöntäneen jäsenvaltion koko alueella;

b) on oltava voimassa vähintään viisi vuotta antopäivästä ja ilman eri toimenpiteitä uudistettavissa.”

16. Direktiivin 68/360 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Voimassa olevaa oleskelulupaa ei saa peruuttaa työntekijältä pelkästään siitä syystä, että hän sairaudesta tai tapaturmasta johtuvan tilapäisen työkyvyttömyyden vuoksi ei enää ole työssä tai että hän itsestään riippumattomasta syystä on työttömänä, ja kun toimivaltainen työnvälitysviranomainen asianmukaisesti vahvistaa tämän.”

B Kansallinen oikeus

17. Asiaa koskevan kansallisen oikeuden mukaan tulotuki on varoista riippuva etuus sellaisille 16–59-vuotiaille henkilöille, joiden ei edellytetä ilmoittautuvan työttömyystuen piiriin esimerkiksi sen vuoksi, että heidän raskautensa on edennyt pitkälle, että he ovat työkyvyttömiä tai että he ovat yksinhuoltajia.

18. Oikeutta tulotukeen säännellään sosiaaliturvamaksusta ja -etuuksista annetulla lailla (Social Security Contributions and Benefits Act 1992, jäljempänä vuoden 1992 laki). Vuoden 1992 lain 124 §:n 1 momentin b kohdan mukaan oikeus toimeentulotukeen edellyttää, että asianosaisen tulot eivät ylitä ”sovellettavaa määrää”. Tällä tarkoitetaan vuoden 1992 lain 135 §:n 1 momentin mukaan sitä määrää tai niiden määrien kokonaissummaa, josta on säädetty tämän etuuden osalta. Vuoden 1992 lain 135 §:n 2 momentin mukaan toimivaltaan vahvistaa sovellettavan määrän kuuluu toimivalta vahvistaa sovellettavaksi määräksi nolla.

19. Tulotuesta vuonna 1987 annetun (yleisen) asetuksen (Income Support (General) Regulations 1987 (jäljempänä vuoden 1987 asetus)) 21 §:n, 21AA §:n ja liitteen 7 mukaan ulkomailla asuviin sovellettava määrä on nolla, joten ulkomailla asuvilla ei ole oikeutta tulotukeen.

20. Vuoden 1987 asetuksen 21AA §:n 1 momentin määritelmän mukaan ulkomailla asuva on hakija, jolla ei ole vakituista asuinpaikkaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Kanaalisaarilla, Mansaarella tai Irlannin tasavallassa.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan tulotuen hakijalla katsotaan olevan vakituinen asuinpaikka Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Kanaalisaarilla, Mansaarella tai Irlannin tasavallassa vain silloin, kun hänellä on 3 momentin soveltamisalaan kuulumaton oikeus oleskella Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Kanaalisaarilla, Mansaarella tai Irlannin tasavallassa.

21. Mainitun pykälän 3 momentissa suljetaan vakituisen asuinpaikan määritelmän ulkopuolelle erityisesti seuraavat oleskeluoikeudet:

– oleskeluoikeudet, jotka perustuvat unionin kansalaisen oikeuteen oleskella muussa valtiossa kuin kotivaltiossaan aluksi kolmen kuukauden ajan;

– oleskeluoikeudet, jotka perustuvat unionin kansalaisen oikeuteen oleskeluun kyseisen ajanjakson jälkeen silloin, kun hän on työnhakija tai perheenjäsen.

22. Mainitun pykälän 4 momentissa säädetään, että tiettyjä henkilöitä ei pidetä ”ulkomailla asuvia henkilöinä” ja heidät on näin ollen sisällytettävä tulotukioikeuden piiriin. Tällaisia henkilöitä ovat erityisesti unionin kansalaiset, jotka ovat työntekijöitä tai muutoin taloudellisesti riippumattomia.

II Tosiseikat ja oikeudenkäynti kansallisessa tuomioistuimessa

23. Maria Dias on Portugalin kansalainen. Hän on naimaton. Hän saapui tammikuussa 1998 kahden lapsensa kanssa Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja sai heti työpaikan. Hänen mukanaan maahan saapuneet lapset ovat nyt aikuistuneet eivätkä enää asu äitinsä kanssa.

24. Diasin oleskelu Yhdistyneessä kuningaskunnassa voidaan jakaa seuraaviin jaksoihin:

– Tammikuusta 1998 kesään 2002 asti (jäljempänä ajanjakso 1) hän oli työntekijä.

– Kesästä 2002 aina 17.4.2003 asti (jäljempänä ajanjakso 2) hän oli äitiyslomalla. Hänen nuorin lapsensa syntyi 7.10.2002.

– Äitiysloman päätyttyä hän päätti vapaaehtoisesti olla toistaiseksi palaamatta työhön ja huolehti sen sijaan nuorimmasta lapsestaan 18.4.2003–25.4.2004 (jäljempänä ajanjakso 3). Tällä ajanjaksolla hän sai tuolloin voimassa olleiden kansallisten säännösten( ) mukaista tulotukea.

– Hän palasi työhön 26.4.2004 ja oli jälleen työntekijä 23.3.2007 asti (jäljempänä ajanjakso 4).

– Dias oli jälleen työttömänä 24.3.2007 alkaen (jäljempänä ajanjakso 5).

25. Home Office (sisäasiainministeriö) antoi Diasille 13.5.2000 (siis ajanjaksolla 1) oleskeluluvan. Sen sanamuoto oli seuraava:

”ETY:n jäsenvaltion kansalaisen oleskelulupa.

Tämä lupa on myönnetty Euroopan yhteisöjen neuvoston 15.10.1968 antaman asetuksen (ETY) N:o 1612/68 ja 15.10.1968 annetun neuvoston direktiivin [direktiivi 68/360] täytäntöönpanemiseksi toteutettujen toimenpiteiden nojalla.

Edellä mainitussa asetuksessa olevien säännösten mukaisesti tämän luvan haltijalla on oikeus ottaa vastaan palkattua työtä ja työskennellä Yhdistyneessä kuningaskunnassa samoin edellytyksin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan työntekijöillä.

Tämä lupa kehotetaan esittämään maahanmuuttoviranomaiselle aina Yhdistyneeseen kuningaskuntaan saavuttaessa tai sieltä lähdettäessä.”

26. Asiakirja oli voimassa sen myöntämispäivästä 13.5.2000 alkaen 13.5.2005 saakka. Siihen painetuissa huomautuksissa korostettiin luvan haltijalle erityisesti seuraavaa:

”Tämän luvan voimassaolo – – [merkitsee] oleskelunne ajallista rajoittamista Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tätä ajallista rajoitusta sovelletaan, mikäli sitä ei kumota, kaikkiin muihin mahdollisiin maahantulolupiin, jotka saatte oltuanne poissa Yhdistyneestä kuningaskunnasta tämän luvan voimassaoloaikana.”

27. Dias jätti tulotukihakemuksen 26.3.2007 eli ajanjaksolla 5 ja 30.4.2006 päättyneen direktiivin 2004/38 täytäntöönpanolle asetetun määräajan jälkeen. Ajallisesti sovellettavan kansallisen oikeuden mukaan hänen tulotukihakemuksensa hyväksytyksi tuleminen riippuu siitä, oliko Diasilla jo tuolloin direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeus pysyvään oleskeluun.

28. Hakemuksen tultua hylätyksi Dias valitti Social Security Commissioneriin. Social Security Commissioner katsoi, että Diasin tulotukihakemus oli perusteltu, koska hänellä oli direktiivin 2004/38 16 artiklassa tarkoitettu oikeus pysyvään oleskeluun. Social Security Commissionerin mukaan Diasin oleskelua ajanjaksoilla 1 ja 2, siis tammikuun 1998 alusta 17.4.2003 asti, ei kuitenkaan voitu ottaa huomioon. Perusteluna tälle oli se, että direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa huomioon voidaan ottaa ainoastaan oleskelut, jotka olivat päättyneet 30.4.2006 jälkeen eli kyseisen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päätyttyä. Sitä vastoin Diasin oleskelu ajanjaksoilla 3 ja 4 voitiin ottaa huomioon. Dias ei tosin Social Security Commissionerin mukaan ajanjaksolla 3 ollut työntekijä eikä myöskään taloudellisesti riippumaton. Se kuitenkin katsoi, että hänellä oli oikeus oleskeluun kansallisten viranomaisten myöntämän oleskeluluvan perusteella. Lisäksi hänellä oli Social Security Commissionerin mukaan kyseisellä ajanjaksolla oikeus oleskeluun myös suoraan EY 18 artiklan perusteella.

29. Tästä Social Security Commissionerin päätöksestä Secretary of State teki valituksen ja Dias liitännäisen valituksen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti seuraavan välipäätelmän:

30. Ensinnäkin se katsoi alustavasti, että sekä direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohtaa että 16 artiklan 4 kohtaa on sovellettava oleskeluihin, jotka päättyivät ennen 30.4.2006, mikäli ne olivat yhteisön silloisen lainsäädännön mukaisia. Koska Dias oli oleskellut tammikuun 1998 alusta 17.4.2003 asti yli viisi vuotta direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillisesti ja yhtäjaksoisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa, hänelle syntyi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan 30.4.2006 oikeus pysyvään oleskeluun. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin lykkäsi lopullisen päätöksen tekemistä tästä seikasta, kunnes unionin tuomioistuin antaisi tuomion asiassa Lassal.

31. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkasteli sitä, onko myös ajanjaksoa 3 pidettävä direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna laillisena oleskeluna. Tässä yhteydessä se totesi, että Dias ei kyseisellä ajanjaksolla ollut ollut työntekijä. Pelkästään se, että kansallisten viranomaisten Diasille myöntämä oleskelulupa oli voimassa kyseisen ajanjakson ajan, ei ole riittävä peruste pitää tätä ajanjaksoa direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna laillisena oleskeluna. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan pitänyt asiaa selvänä, se lykkäsi lopullisen päätöksen tekemistä ja esitti unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Jos Euroopan unionin kansalainen, joka oleskelee jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän ei ole, oli ennen direktiivin 2004/38 – – täytäntöönpanoa direktiivin 68/360 – – 4 artiklan 2 kohdan nojalla pätevästi annetun oleskeluluvan haltija mutta oli luvan voimassaoloaikana tietyn ajan omasta tahdostaan työttömänä, ei ollut itsenäisesti toimeentuleva eikä täyttänyt kyseisen luvan antamisedellytyksiä, pysyikö tällainen henkilö pelkästään sen takia, että hänellä oli kyseinen lupa, mainittuna jaksona henkilönä, joka ’oleskeli laillisesti’ vastaanottavassa jäsenvaltiossa, saadakseen myöhemmin pysyvän oleskeluoikeuden direktiivin 2004/38 – – 16 artiklan 1 kohdan nojalla?”

32. Mikäli direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdasta ei seuraa oikeutta pysyvään oleskeluun, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voiko Dias johtaa oleskeluoikeuden myös suoraan EY 18 artiklasta, ja on tämän vuoksi esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Jos viiden vuoden yhtäjaksoinen oleskelu [vastaanottavan jäsenvaltion alueella] työntekijänä ennen 30.4.2006 ei täytä direktiivin 2004/38 – – 16 artiklan 1 kohdalla luodun pysyvän oleskeluoikeuden syntymisen edellytyksiä, synnyttääkö tällainen yhtäjaksoinen oleskelu työntekijänä pysyvän oleskeluoikeuden suoraan EY 18 artiklan 1 kohdan nojalla sillä perusteella, että kyseisessä direktiivissä on aukko?”

III Oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa

33. Dias, Yhdistynyt kuningaskunta, Portugalin tasavalta, Tanskan kuningaskunta ja komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa mainitussa määräajassa.

34. 16.12.2010 pidettiin suullinen käsittely, johon osallistuivat Diasin, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Euroopan komission oikeudenkäyntiedustajat.

IV Asianosaisten pääasialliset lausumat

A Ennen 30.4.2006 päättyneiden oleskelujen huomioon ottaminen

35. Diasin, Portugalin hallituksen ja komission mukaan direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa on otettava huomioon myös oleskelut, jotka ovat päättyneet ennen 30.4.2006. Dias olisi siten täyttänyt direktiivin 16 artiklan 1 kohdan edellytykset, koska hän oleskeli tammikuun 1998 alusta 17.4.2003 asti yli viisi vuotta laillisesti ja yhtäjaksoisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja saavutti siten sellaisen kotoutumisen asteen, jota pysyvän oleskeluoikeuden saaminen edellyttää. Dias viittaa asiassa Lassal asianosaisena olleen Child Poverty Action Groupin esittämiin seikkoihin ja komissio tässä oikeudenkäynnissä itse esittämiinsä seikkoihin. Portugalin hallitus huomauttaa, että direktiivillä 2004/38 kodifioitiin ennen sen voimaantuloa voimassa olleet oikeussäännöt. Direktiivin tavoitteena on sen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan yksinkertaistaa ja tehostaa oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun. Näin ollen direktiiviä ei Portugalin hallituksen mukaan voida tulkita siten, että se jäisi jälkeen jo olemassa olevista oikeuksista.

36. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus totesi suullisessa käsittelyssä asiassa Lassal annetun tuomion perusteella katsovansa nyt, että myös Diasin oleskelu ajanjaksoilla 1 ja 2 voidaan ottaa huomioon, minkä vuoksi Dias on saanut oikeuden pysyvään oleskeluun.

37. Tanskan hallituksen mukaan ennen 30.4.2006 päättyneitä oleskeluja ei direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan nojalla voida ottaa huomioon. Se, että ennen 30.4.2006 päättyneitä oleskeluja ei ole direktiivissä otettu huomioon, ei Tanskan hallituksen mukaan ole tahaton aukko direktiivissä vaan unionin lainsäätäjän tietoinen päätös. Direktiivin 2004/38 16 artiklan mukainen oikeus pysyvään oleskeluun on nimittäin uusi oikeus, joka otettiin käyttöön vasta kyseisellä direktiivillä.

B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

38. Diasin ja Portugalin hallituksen mukaan Diasin oleskelu ajanjaksolla 3 oli direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen.

39. Dias perustelee tätä ensinnäkin sillä, että kyseisen säännöksen sanamuoto sallii myös sellaisen oleskelun huomioon ottamisen, joka ei ole laillinen unionin oikeussääntöjen mukaan mutta on sitä kansallisten oikeussääntöjen perusteella. Hän katsoo, että kansalliset viranomaiset myönsivät hänelle direktiivin 68/360 6 artiklassa tarkoitetun oleskeluluvan, joka oli voimassa ajanjakson 3. Näin ollen Dias katsoo oleskelleensa ajanjaksolla 3 laillisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tämän puolesta puhuu direktiivin 68/360 säännösten ja oleskeluoikeudesta 28.6.1990 annetun neuvoston direktiivin 90/364/ETY 1 ja 3 artiklan vertailu toisiinsa.( ) Myöskään se, että direktiivin 68/360 6 artiklan mukainen oleskelulupa olisi oikeuskäytännön mukaan luonteeltaan ainoastaan toteava, ei voi horjuttaa tätä toteamusta. Tästä oikeuskäytännöstä nimittäin seuraa ainoastaan, että unionin oikeuteen perustuva oleskeluoikeus ei riipu kansallisen menettelyn noudattamisesta, mutta siitä ei seuraa vastakohtaispäätelmää, jonka mukaan kansallisella oleskeluluvalla ei olisi minkäänlaista merkitystä. Lisäksi Dias katsoo, että esillä olevassa asiassa ei tarvitse ottaa huomioon direktiivin 2004/38 8 artiklan säännöksiä rekisteröinnistä vaan ainoastaan direktiivin 68/360 säännökset oleskeluluvasta. Lisäksi direktiivin 2004/38 16 artiklasta ja sen johdanto-osan 17 perustelukappaleesta ei hänen mukaansa seuraa, että 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun laillisen oleskelun olisi täytettävä 7 artiklan mukaiset edellytykset. Dias on sitä mieltä, että direktiiviä 2004/38 ei tarkoituksensa mukaisesti saa myöskään tulkita suppeasti. Sitä ei varsinkaan saa tulkita siten, että EY 18 artiklan vaikutus tai sillä tavoiteltu sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämisen päämäärä rajoittuu. Lisäksi Dias katsoo, että direktiivin 2004/38 16 ja 7 artiklan välillä ei ole mitään yhteyttä, joten ensin mainittua säännöstä sovellettaessa ei välttämättä tarvitse ottaa huomioon jälkimmäisen säännöksen mukaista oleskelua.

40. Portugalin hallituksen mukaan Dias ei ajanjaksolla 3 menettänyt työntekijän asemaansa. Hän oli työttömänä vapaaehtoisesti. Koska hän kuitenkin teki näin tarkoituksenaan huolehtia kuuden kuukauden ikäisestä lapsestaan, hän oli edelleen mukana Yhdistyneen kuningaskunnan työmarkkinoilla. Portugalin hallitus katsoo, että kansallinen oleskelulupa ainoastaan vahvisti työntekijäasemasta johtuvan oikeuden.

41. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen, Tanskan hallituksen ja komission mukaan Diasin oleskelu ajanjaksolla 3 ei ollut direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu laillinen oleskelu. Tähän ei riitä se, että hänen oleskelunsa perustui kansallisten viranomaisten myöntämään oleskelulupaan.

42. Tanskan hallitus ja komissio esittävät ensinnäkin, että tämä seuraa direktiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleesta, jonka mukaan 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun oleskelun on oltava tässä direktiivissä vahvistettujen edellytysten mukaista. Lisäksi ne katsovat, että unionin kansalaiset pääsevät direktiivin 14 artiklan 2 kohdan mukaan nauttimaan oleskeluoikeudesta vain, jos he täyttävät 7 artiklassa säädetyt edellytykset. Lisäksi Tanskan hallitus viittaa siihen, että direktiivillä konsolidoidaan aiemmin olemassa olleet unionin oikeuden mukaiset oleskeluoikeudet. Komissio tähdentää lopuksi, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukainen oikeus pysyvään oleskeluun on edullisin asema, joka toisesta jäsenvaltiosta tulevalle unionin kansalaiselle voidaan myöntää ja joka siksi edellyttää korkeaa kotoutumisen astetta.

43. Toiseksi Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, Tanskan hallitus ja komissio katsovat, että kansallisten viranomaisten myöntämä oleskelulupa ei ole merkityksellinen. Niiden mukaan oleskeluluvassa ainoastaan tunnustetaan toteavasti, että Diasilla on oleskeluoikeus asiaa koskevien unionin oikeussääntöjen perusteella. Vapaaehtoisen työttömyyden tapauksessa jäsenvaltio voi nimittäin peruuttaa oleskeluluvan. Diasin oleskelua ajanjaksolla ei kuitenkaan voida pitää direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillisena ainoastaan siksi, että kansalliset viranomaiset eivät ole peruuttaneet hänelle myönnettyä oleskelulupaa. Muutoin jäsenvaltioiden olisi valvottava jatkuvasti, täyttyvätkö oleskeluluvan myöntämisen edellytykset edelleen. Tämä rasittaisi kansallisia viranomaisia kohtuuttomasti ja uhkaisi johtaa muista jäsenvaltioista tulevien unionin kansalaisten syrjintään.

44. Kolmanneksi Tanskan hallitus katsoo, että kansallisten viranomaisten myöntämään oleskelulupaan perustuvan oleskelun huomioon ottamista vastaan puhuu se, että direktiivin 2004/38 8 artiklassa säädetään mahdollisuudesta edellyttää unionin kansalaiselta rekisteröitymistä hänen oleskellessaan yli kolme kuukautta vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Jos tällainen rekisteröinti otettaisiin huomioon arvioitaessa oleskelun laillisuutta, laillisuuden käsitettä tulkittaisiin eri tavalla riippuen siitä, käyttääkö jäsenvaltio hyväkseen direktiivin 8 artiklassa säädettyä mahdollisuutta vai ei. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus lisää tässä yhteydessä, että direktiivin 2004/38 8 artiklan tarkoituksena on saada kokonaiskäsitys maahan- ja maastamuutosta.

45. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy komission näkemykseen, komissio esittää neljänneksi toissijaisesti, että tässä asiassa on lisäksi erotettava toisistaan kaksi tilannetta. Silloin kun kansalliset viranomaiset eivät tiedä, että unionin oikeuteen perustuvan oleskeluoikeuden edellytykset eivät enää täyty, oleskelun salliminen edelleen ei komission mukaan voi olla perusteena direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle lailliselle oleskelulle. Sitä vastoin tässä säännöksessä tarkoitetusta laillisesta oleskelusta voidaan katsoa olevan kysymys silloin, kun kansalliset viranomaiset tietoisesti sallivat unionin kansalaisen oleskelun unionin oikeussääntöjä pidemmälle menevällä tavalla.

46. Viidenneksi komissio väittää myös, että ajanjakson 3 kaltainen oleskelu ei tosin ollut direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen mutta se ei keskeytä oleskelua mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Direktiivissä ei säännellä esillä olevan kaltaista asiaa, jossa unionin kansalainen oleskelee yhtäjaksoisesti oleskelujäsenvaltiossa mutta ei ole tietyllä ajanjaksolla täyttänyt direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun laillisen oleskelun edellytyksiä. Sitä vastoin direktiivin 16 artiklan 3 kohtaan komission mukaan sisältyy erityinen säännös, jonka mukaan tietyn pituinen poissaolo ei keskeytä oleskelua vaan ainoastaan ”pysäyttää kellon”. Komission mukaan on tarkoituksenmukaista soveltaa tätä ajatusta myös ajanjakson 3 kaltaisiin oleskeluihin. Toisin kuin kaudet, jolloin unionin kansalainen poistuu vastaanottavasta jäsenvaltiosta, tällaiset ajanjaksot eivät alenna saavutettua kotoutumisen tasoa. Komission mukaan tämä sopii myös yhteen unionin lainsäätäjän tahdon kanssa. Unionin lainsäätäjä on nimittäin joko pitänyt ilmeisenä, että vapaaehtoisen työttömyyden ajanjaksot eivät keskeytä oleskelua, ja päättänyt tästä syystä olla sääntelemättä asiaa, tai sitten se on yksinkertaisesti unohtanut tämän seikan. Komissio katsoo, että direktiiviä on tällöin tulkittava EY 18 artiklan osalta primaarioikeuden mukaisella tavalla. Tulkinta, jonka mukaan työttömyysjaksot keskeyttävät oleskelun, ei nimittäin komission mukaan ole kohtuullinen.

C Toinen ennakkoratkaisukysymys

47. Mikäli unionin tuomioistuin katsoo, että Dias ei ole saanut direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua oikeutta pysyvään oleskeluun, Diasin, Portugalin hallituksen ja komission mielestä Diasin oikeus pysyvään oleskeluun johtuu suoraan EY 18 artiklasta. Direktiivillä 2004/38 ei säännellä unionin kansalaisen oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen kattavasti. Tämän vuoksi EY 18 artiklaa sovelletaan suoraan asioihin, joiden osalta direktiivissä 2004/38 ei säädetä oleskeluoikeudesta, mutta joiden osalta on kuitenkin kohtuutonta, että oleskeluoikeudesta ei säädetä. Koska Dias on työskennellyt Yhdistyneessä kuningaskunnassa yli viisi vuotta, on kohtuutonta, että hänelle ei myönnettäisi tällaista oleskeluoikeutta.

48. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen ja Tanskan hallituksen mukaan EY 18 artiklasta ei suoraan seuraa Diasin oikeutta pysyvään oleskeluun. Direktiivin 2004/38 16 artiklan mukainen oikeus pysyvään oleskeluun on uusi oikeus, ja sitä koskevat mainitussa säännöksessä esitetyt rajoitukset ja edellytykset. Mikäli unionin kansalainen ei täytä direktiivin 2004/38 16 artiklassa mainittuja edellytyksiä, ei ole kyse aukosta, joka olisi täytettävä soveltamalla EY 18 artiklaa suoraan. EY 18 artiklan mukaan oleskeluoikeus tunnustetaan vain perustamissopimuksessa määrättyjen rajoitusten ja edellytysten mukaisesti. Tämän vuoksi yksinomaan unionin lainsäätäjä on toimivaltainen määrittelemään oleskeluoikeuteen sovellettavat säännöt ja edellytykset. Tällöin sen on kuitenkin otettava huomioon suhteellisuusperiaate. Ei ole kuitenkaan kohtuutonta asettaa oikeudelle pysyvään oleskeluun direktiivissä 2004/38 säädettyjä edellytyksiä.

49. Tanskan hallitus väittää myös, että EY 18 artiklan 1 kohdan soveltamisala on rajoitettava unionin oikeudessa tarkoitettuun oleskeluun. Sen mukaan unionin tuomioistuin on kuitenkin laajentanut EY 18 artiklan soveltamisalaa kansallisen oikeuden mukaan myönnettyyn oleskelulupaan. Ennakkoratkaisupyynnöstä ei kuitenkaan ilmene, että tällainen lupa olisi ollut kyseessä.

V Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen

50. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus myönsi suullisessa käsittelyssä, että Diasilla on oikeus pysyvään oleskeluun. Se kuitenkin totesi ensiksi, että oikeudenkäynti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa on edelleen kesken, ja toiseksi, että Secretary of State ei ole antanut pääasian oikeudenkäynnissä vastaavaa lausumaa. Se, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pääasiassa tarkastellut asiassa Lassal annettua tuomiota, johtuu Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan todennäköisesti siitä, että asian käsittelyä on lykätty kunnes unionin tuomioistuin antaisi tuomion esillä olevassa asiassa. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pitänyt ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä hypoteettisena.

51. Siitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on reaktiona asiassa Lassal annettuun tuomioon muuttanut oikeudellista näkemystään ja katsoo nyt Diasilla olevan oikeus pysyvään oleskeluun, ei seuraa, että unionin tuomioistuin menettäisi toimivallan vastata ennakkoratkaisukysymyksiin.

52. Ensinnäkin on huomautettava, että SEUT 267 artiklan mukainen ennakkoratkaisumenettely on unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välinen menettely, jossa asianosaisilla ei ole aloitevaltaa.( ) Näin ollen huomautus, jonka Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus esitti suullisessa käsittelyssä unionin tuomioistuimelle, on sinänsä merkityksetön. Vasta sitten, kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoittaa unionin tuomioistuimelle pääasian rauenneen, unionin tuomioistuin menettää toimivallan.

53. Toiseksi ei voida myöskään olettaa, että ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt kysymykset eivät olisi ilmeisen merkityksellisiä pääasian ratkaisemisen kannalta. Esillä olevassa asiassa on nimittäin tarkasteltava sitä, millaisia vaikutuksia on Diasin oleskelulla ajanjaksolla 3, jolloin hän oli vapaaehtoisesti työttömänä mutta oli kuitenkin voimassaolevan oleskeluluvan haltija. Vastaus tähän kysymykseen riippuu erityisesti vastauksesta siihen kysymykseen, oliko Diasin oleskelu ajanjaksolla 3 direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pyynnössä ainoastaan esittänyt kahta eksplisiittisesti muotoiltua ennakkoratkaisukysymystä vaan tiedusteli lisäksi, voidaanko Diasin oleskelu ajanjaksoilla 1 ja 2 ottaa huomioon direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Asiaa Lassal koskevan oikeudenkäynnin vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin jätti tämän ennakkoratkaisukysymyksen esittämättä uudestaan. Koska esillä olevassa asiassa on asiaan Lassal verrattuna erityispiirteitä, on tähän kysymykseen vastattava nyt esillä olevaa asiaa varten nämä erityiset olosuhteet huomioon ottaen.

54. Näin ollen ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.

VI Oikeudellinen arviointi

A Alustavia huomioita

1. Oikeus pysyvään oleskeluun

55. Direktiivillä 2004/38 unionin lainsäätäjä on säätänyt johdetulla oikeudella unionin kansalaisen oikeudesta oleskella toisessa jäsenvaltiossa; tämä oikeus johtuu primaarioikeudessa perusvapauksista ja unionin kansalaisuutta koskevista säännöistä.( ) Direktiivissä säädetään kolmesta oleskeluoikeuksien tasosta: ensinnäkin 6 artiklassa oikeudesta oleskella enintään kolme kuukautta, toiseksi 7 artiklassa oikeudesta oleskella yli kolme kuukautta, joka koskee lähinnä työntekijöitä, muutoin taloudellisesti riippumattomia henkilöitä tai vastaavasti kohdeltavia henkilöitä, ja kolmanneksi oikeudesta pysyvään oleskeluun.

56. Oikeudesta pysyvään oleskeluun, joka on unionin kansalaisen korkein kotoutumisen taso vastaanottavassa jäsenvaltiossa, säädetään direktiivin 16–21 artiklassa. Tämä oikeus perustuu ajatukseen, jonka mukaan unionin kansalaisen, joka oleskeltuaan laillisesti ja yhtäjaksoisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa on pitkälti kotoutunut sinne, on oltava mahdollista jatkaa oleskeluaan siellä riippumatta siitä, onko hän tämän oikeuden saatuaan vielä työntekijä tai muutoin taloudellisesti riippumaton tai rinnastetaanko hänet direktiivin 7 artiklan nojalla näihin henkilöihin.

57. Direktiivissä 2004/38 säädettyjä oleskeluoikeuksia täydennetään sen 24 artiklan mukaisella tasavertaisen kohtelun periaatteella.

2. Nyt esillä olevassa asiassa keskeiset oikeudelliset kysymykset

58. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on pääasiassa ratkaistava, onko Diasilla eli Portugalin kansalaisella, joka on oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa tammikuusta 1998 lähtien, oikeus tulotukeen kansallisilta viranomaisilta. Näin on asianlaita, jos hänellä on direktiivin 2004/38 16 artiklassa tarkoitettu oikeus pysyvään oleskeluun. Ratkaisevaa on siis se, onko Dias oleskellut mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla laillisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa yhtäjaksoisesti viisi vuotta.

59. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, Dias on oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa yhtäjaksoisesti tammikuusta 1998 lähtien. Jo hänen oleskelunsa ajanjaksoilla 1 ja 2, siis tammikuusta 1998 aina 17.4.2003 asti, kesti yli viisi vuotta. Pelkästään nämä ajanjaksot huomioon ottaen Dias oli 30.4.2006 eli direktiivin 2004/38 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättyessä oleskellut jo yli viisi vuotta yhtäjaksoisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

60. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa ensinnäkin tietää, onko direktiivin 16 artiklan nojalla otettava huomioon myös Diasin oleskelu Yhdistyneessä kuningaskunnassa ajanjaksoilla 1 ja 2. Hänen oleskelunsa näillä ajanjaksoilla sijoittuvat nimittäin aikaan ennen 30.4.2006 eli ennen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt vastaavan ennakkoratkaisukysymyksen jo asiassa Lassal, se on jättänyt tämän ennakkoratkaisukysymyksen esittämättä uudestaan esillä olevassa asiassa. Ennakkoratkaisupyynnössään se kuitenkin totesi, että vastaus tähän asiassa Lassal esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen on olennaisen tärkeä myös nyt käsiteltävänä olevan riidan ratkaisemisen kannalta.

61. Unionin tuomioistuin totesi asiassa Lassal antamassaan tuomiossa, että direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta laillisesta oleskelusta ei ole kyse ainoastaan silloin, kun oleskelu on direktiivin 2004/38 säännösten mukaista, vaan myös silloin, kun oleskelun ajankohtana ajallisesti sovellettavien unionin oikeussääntöjen mukaan oli olemassa oleskeluoikeus.( ) Diasin oleskelu ajanjaksoilla 1 ja 2 oli siis direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillista. Ajanjaksoilla 1 ja 2 Diasilla oli nimittäin EY 39 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna työntekijänä unionin oikeuteen perustuva oleskeluoikeus.

62. Esillä olevassa asiassa on asiaan Lassal verrattuna eräs erityispiirre. On nimittäin tarkasteltava sitä, onko Diasin oleskelun jatkuminen ajanjaksolla 3, joka liittyi ajanjaksoihin 1 ja 2, ristiriidassa pysyvän oleskeluoikeuden syntymisen kanssa. Äitiyslomansa päätyttyä ajanjaksolla 2 Dias nimittäin päätti olla palaamatta aiempaan työhönsä ja oli siten ajanjaksolla 3 eli 18.4.2003–25.4.2004 vapaaehtoisesti työttömänä. Tämän jälkeen hän oli ajanjaksolla 4 eli 26.4.2004–23.3.2007 jälleen työntekijä ja oleskeli näin ollen direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

63. Tämän vuoksi seuraavien hypoteesien perusteella voidaan olettaa, että Diasille syntyi direktiivin 2004/38 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättyessä 30.4.2006 oikeus pysyvään oleskeluun:

– Näin olisi asianlaita ensinnäkin silloin, jos Diasin oleskelua ajanjaksolla 3 pidettäisiin direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna laillisena oleskeluna. Tällöinhän Dias ei olisi oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa laillisesti ainoastaan ajanjaksoja 1 ja 2 vaan ajanjaksot 1–4 eli tammikuusta 1998 aina direktiivin täytäntöönpanon määräajan päättymiseen 30.4.2006 ja siten yhtäjaksoisesti yli viisi vuotta.

– Toiseksi asianlaita olisi näin, jos pysyvän oleskeluoikeuden saamiseksi Diasin oleskelu ajanjaksolla 3 ei olisi ristiriidassa pysyvän oleskeluoikeuden kanssa siinäkään tapauksessa, että se ei olisi direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen.

64. Seuraavaksi tarkastelen sitä, oliko Diasin oleskelu ajanjaksoilla 1 ja 2 otettaisiin huomioon ja hänen oleskelunsa ajanjaksolla 3 direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen (B). Tämän jälkeen tarkastelen sitä, onko esillä olevan kaltaisessa asiassa Diasin oleskelu ajanjaksolla 3, joka ei ole direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen, ristiriidassa mainitussa säännöksessä tarkoitetun pysyvän oleskeluoikeuden saamisen kanssa (C).

B Oleskelun laillisuus ajanjaksolla 3

65. Aluksi on tarkasteltava sitä, oliko Diasin oleskelu ajanjaksolla 3 direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen. Direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa käytetään laillisen oleskelun käsitettä muttei määritellä sitä.

66. Direktiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleesta käy ilmi, että unionin lainsäätäjä tarkoittaa sillä ”tämän direktiivin ehtojen” mukaista oleskelua. Kuten unionin tuomioistuin totesi asiassa Lassal antamassaan tuomiossa, tämä sanamuoto on direktiivin tarkoituksen perusteella ymmärrettävä siten, että sillä ei tarkoiteta ainoastaan direktiivissä 2004/38 säädettyjen ehtojen mukaisia oleskeluja vaan myös oleskeluja, jotka ovat oleskelun ajankohtana voimassa olleiden direktiiviä edeltäneiden säännösten ehtojen mukaisia.( )

67. Esillä olevassa asiassa Dias ei ajanjakson 3 osalta voi vedota siihen, että hänellä oli oleskeluoikeus työntekijänä (1). Johdettu oleskeluoikeus saattaisi tulla kyseeseen (2). Lisäksi on tarkasteltava sitä, onko Diasin oleskelua ajanjaksolla 3 pidettävä direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillisena ainoastaan siksi, että hänellä oli kyseisellä ajanjaksolla voimassaoleva oleskelulupa ja hän sai tulotukea (3).

1. Työntekijän oleskeluoikeus

68. Diasin oleskelu ajanjaksolla 3 olisi direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen, jos hän olisi myös tällä ajanjaksolla ollut työntekijä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi, että asianlaita ei ole näin, eikä esittänyt tältä osin ennakkoratkaisukysymystä.

69. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan Dias ei ajanjaksolla 3 ollut työntekijä, vaikuttaa mielestäni olevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukainen. Sen mukaan henkilö menettää periaatteessa asemansa työntekijänä sen jälkeen kun työsuhde on päättynyt.( ) Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että Diasin työsuhde päättyi ajanjakson 3 alkaessa, kun hän päätti äitiyslomansa päätyttyä jatkaa pojastaan huolehtimista ja olla palaamatta työhönsä. Näin ollen Dias menetti ajanjaksolla 3 varsinaisen työntekijäasemansa vapaaehtoisesti.

70. Tämän toteamuksen kanssa ristiriidassa ei ole sekään, että työnantaja oli luvannut Diasille ottavansa hänet uudelleen palvelukseensa myöhempänä ajankohtana. Yhteisöjen tuomioistuin on joissakin asioissa katsonut, että henkilö ei menetä työntekijäasemaa aseman muuttumisesta huolimatta, jos työntekijän toimimisen ja sitä seuraavan toimimisen välillä on yhteys.( ) Pelkästään se, että Diasin työnantaja lupasi Diasille mahdollisuuden palata palvelukseensa, ei mielestäni kuitenkaan vielä ole riittävä yhteys, jolla voitaisiin perustella Diasin työntekijäaseman säilyminen ajanjaksolla 3.

71. Dias ei voi perustella työntekijäasemaansa myöskään johdetun oikeuden säännöksillä. Direktiivin 68/360 7 artiklan 1 kohdassa( ) säädetään tosin, että henkilöt, jotka eivät ole varsinaisia työntekijöitä, voidaan tietyin edellytyksiin rinnastaa varsinaisiin työntekijöihin. Tämä kuitenkin koskee ainoastaan henkilöitä, jotka ovat joutuneet työttömiksi vasten tahtoaan, sitä vastoin ei henkilöitä, jotka ovat jääneet työttömiksi vapaaehtoisesti.

2. Mahdollinen johdettu oleskeluoikeus

72. Olisi myös mahdollista, että Dias voisi saada poikansa unionin kansalaisuudesta johdetun oleskeluoikeuden. Erään – tosin kiistanalaisen – näkemyksen mukaan tällainen johdettu oleskeluoikeus voi olla olemassa, jos Diasin nuorin lapsi olisi Yhdistyneen kuningaskunnan kansalainen ja riippuvainen äitinsä antamasta huolenpidosta.( ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan ole esittänyt tätä koskevaa ennakkoratkaisukysymystä eikä viitannut siihen, että Diasin nuorin lapsi on Yhdistyneen kuningaskunnan kansalainen. Tätä taustaa vasten ja sen vuoksi, että tämä kysymys ei ole ratkaiseva nyt esillä olevan asian kannalta, en paneudu tähän kysymykseen syvemmin.

3. Oleskeluluvan merkitys

73. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta, onko Diasin oleskelua ajanjaksolla 3 pidettävä direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillisena siksi, että hänellä oli kyseisellä ajanjaksolla kansallisten viranomaisten myöntämä voimassaoleva oleskelulupa. Kuten totesin jo asiassa Lassal antamassani ratkaisuehdotuksessa,( ) tähän kysymykseen on mielestäni vastattava kieltävästi. Direktiivin 16 artiklan sanamuoto on tosin riittävän väljä, jotta sen voidaan katsoa käsittävän myös oleskelut, jotka ovat laillisia kansallisten oikeussääntöjen perusteella (a). Direktiivin johdanto-osan 17 perustelukappale (b) ja tasojärjestelmä (c) puhuvat kuitenkin tällaista tulkintaa vastaan. Myöskään jäsenvaltioiden toimivalta antaa direktiivin 37 artiklan mukaisia edullisempia säännöksiä (d) ja primaarioikeuden määräykset (e) eivät välttämättä puolla tulkintaa, jonka mukaan on otettava huomioon myös kansallisten säännösten mukaisesti lailliset oleskelut.

a) Sanamuoto

74. Aluksi on todettava, että direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan sanamuoto on väljä. Se ei estä tulkintaa, joka mukaan huomioon otetaan ainoastaan unionin oikeuteen perustuvat oleskelut, eikä myöskään tulkintaa, jossa mennään tätä pidemmälle ottamalla huomioon myös kansallisiin oikeussääntöihin perustuvat oleskelut.

b) Johdanto-osan 17 perustelukappale

75. Näin ollen ratkaiseva on päämäärä, johon unionin lainsäätäjä pyrki hyväksyessään direktiivin 2004/38 16 artiklan. Johdanto-osan 17 perustelukappaleen mukaan direktiivin tavoitteena on vahvistaa sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Johdanto-osan 18 perustelukappaleen mukaan direktiivin on määrä olla todellinen keino kotouttaa unionin kansalainen vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan. Näin ollen voitaisiin todeta, että unionin oikeuteen ja kansalliseen oikeuteen perustuvien oleskeluoikeuksien erottaminen toisistaan on näiden tavoitteiden osalta merkityksetöntä, joten myös yksinomaan kansallisiin oikeussääntöihin perustuvaa oleskelua on pidettävä direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna laillisena oleskeluna.( )

76. Unionin lainsäätäjä ei kuitenkaan johdanto-osan perustelukappaleissa viitannut ainoastaan näihin tavoitteisiin. Sen sijaan se totesi johdanto-osan 17 perustelukappaleessa selventävästi, että pysyvän oleskeluoikeuden kannalta ratkaiseva on oleskelu ”tämän direktiivin ehtojen mukaisesti”. Tämä sanamuoto, joka lainsäädäntömenettelyn aikana lisättiin johdanto-osan 17 perustelukappaleeseen,( ) on otettava huomioon selvitettäessä lainsäätäjän tahtoa. Mielestäni se on vain vaivoin ymmärrettävissä muutoin kuin, että unionin lainsäätäjä halusi pysyvän oleskeluoikeuden voivan syntyä ainoastaan direktiivissä säädettyjen oleskeluoikeuksien perusteella.

c) Direktiivin tasojärjestelmä

77. Tämän puolesta puhuu myös direktiivissä 2004/38 säädetty tasojärjestelmä, jossa erotetaan kolme peräkkäistä unionin kansalaisen vastaanottavaan jäsenvaltioon kotoutumisen tasoa: ensinnäkin oikeus oleskella enintään kolme kuukautta, toiseksi oikeus oleskella yli kolme kuukautta, joka koskee lähinnä työntekijöitä, muutoin taloudellisesti riippumattomia henkilöitä tai vastaavasti kohdeltavia henkilöitä, ja kolmanneksi ja korkeimpana tasona oikeus pysyvään oleskeluun.( )

78. Tämän tasoihin jaetun mallin mukaan määräytyy myös niiden oikeuksien laajuus, joita unionin kansalainen voi vaatia vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisilta direktiivin 24 artiklassa tarkoitetun tasavertaisen kohtelun periaatteen mukaan. Ensimmäisellä tasolla jäsenvaltion ei tarvitse myöntää yhdenvertaista oikeutta sosiaalietuuksiin. Toisella tasolla unionin kansalaisilla on rajoitettu oikeus sosiaalietuuksiin. Mikäli unionin kansalainen on saavuttanut tämän toisen tason, sosiaalihuoltoon turvautuminen ei direktiivin 14 artiklan 3 kohdan mukaan saa automaattisesti johtaa karkottamistoimenpiteeseen. Sitä vastoin kohtuuttoman sosiaalihuoltoon turvautumisen seurauksena voi tapauskohtaisesti olla oleskeluoikeuden raukeaminen. Vasta saavutettuaan kolmannen tason eli saatuaan oikeuden pysyvään oleskeluun unionin kansalainen pääsee rajoituksetta osalliseksi sosiaalietuuksista. Kun hän on saavuttanut tämän tason, hänen oikeutensa pysyvään oleskeluun on ehdoton eikä turvautuminen sosiaalietuuksiin voi näin ollen kyseenalaistaa sitä.( )

79. Tässä tasojärjestelmässä unionin lainsäätäjä tasapainotti yhtäältä unionin kansalaisten oikeuden vapaaseen liikkuvuuteen unionin alueella sekä sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan tavoitteen ja toisaalta jäsenvaltioiden taloudelliset edut. Mitä korkeampi on unionin kansalaisen vastaanottavassa jäsenvaltiossa saavuttama kotoutumisen aste, sitä vähämerkityksempisinä pidetään jäsenvaltioiden taloudellisia etuja. Kansalaisen saavutettua kolmannen tason ne jäävät täysin taka-alalle kotoutumista koskevaan ajatukseen nähden.( )

80. Direktiivin 16 artiklan mukaisen pysyvän oleskeluoikeuden saatuaan unionin kansalaisella on siten kattava oikeus päästä osalliseksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalietuuksista, eikä tämä oikeus ole ajallisesti rajoitettu. Direktiivin 17 perustelukappaleessa esitetty täsmennys direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta laillisen oleskelun käsitteestä on nähtävä tätä taustaa vastaan. Nähdäkseni unionin lainsäätäjä on halunnut tällä ilmaista, että jäsenvaltioiden taloudelliset edut jäävät kotoutumista koskevaan ajatukseen nähden täysin taka-alalle vain silloin, kun unionin kansalainen on aluksi oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa vähintään viisi vuotta direktiivin 2004/38 säännösten mukaisesti.

d) Toimivalta antaa edullisempia säännöksiä

81. Tähän on esitetty vastaväite, jonka mukaan direktiivin 37 artiklan mukaan sallitaan edullisemmat jäsenvaltion lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset, joten direktiiviä sovelletaan myös tapauksiin, joissa oleskeluoikeus johtuu vastaanottavan jäsenvaltion kansallisesta ulkomaalaislainsäädännöstä. Näin ollen kansalliseen ulkomaalaislainsäädäntöön perustuvia oleskeluja olisi pidettävä direktiivin 16 artiklassa tarkoitettuina laillisina oleskeluina.( )

82. En pysty löytämään direktiivin 2004/38 37 artiklasta tällaista näkemystä. Tämän säännöksen sanamuodon mukaan direktiivi ei vaikuta edullisempiin jäsenvaltion lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin. Unionin lainsäätäjä käyttää tällaista sananvalintaa tavallisesti silloin, kun se pyrkii ilmaisemaan, että direktiivi ei estä sitä edullisempia kansallisen oikeuden säännöksiä ja että jäsenvaltioilla on tältä osin mahdollisuus käyttää harkintavaltaa. Mikäli edullisempien oikeussääntöjen antaminen on jäsenvaltioiden harkintavallassa, niillä on – siltä osin kuin ei ole olemassa primaarioikeudellisia määräyksiä – todennäköisesti harkintavaltaa myös sen suhteen, millaisia oikeudellisia vaikutuksia ne haluavat yksinomaan kansallisen oikeuden mukaan myönnetyllä, direktiivin 2004/38 säännöksiä pidemmälle menevällä oleskeluoikeudella olevan. Siten niillä on oltava harkintavaltaa erityisesti sen suhteen, haluavatko ne ottaa myös tällaisen oleskelun huomioon pysyvän oleskeluoikeuden saamisen tapauksessa.

83. Muutoinkaan mielestäni direktiivin 37 artiklan ei ole esillä olevan kaltaisessa asiassa välittömästi ratkaiseva. Esillä olevassa asiassa Dias ei nimittäin vetoa siihen, että hänelle kuuluisi oikeus edullisempien kansallisten oikeussääntöjen mukaisesti. Enemminkin hän vetoaa oleskelulupaan joka kansallisten viranomaisten oli myönnettävä direktiivin 68/360 6 artiklan nojalla sekä siihen, että nämä eivät olleet peruuttaneet sitä, vaikka tällaisen luvan myöntämisen edellytykset eivät enää täyttyneet.

e) Primaarioikeuden määräykset

84. Lisäksi kansallisen oikeuden mukaisten oleskelujen huomioon ottamista puolustavana argumenttina viitataan yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Trojani( ) ja Martínez Sala antamiin tuomioihin( ). Näissä tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin liitti kansallisiin oikeussääntöihin perustuvaan oleskeluun unionin oikeutta koskevia päätelmiä.( )

85. Mielestäni näiden tuomioiden perusteella ei voida päätellä, että oleskelua, joka ei perustu unionin oikeuden mukaiseen oleskeluoikeuteen vaan ainoastaan oleskelulupaan, jota ei ollut peruutettu, olisi pidettävä direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna laillisena oleskeluna.

86. Ensinnäkin on nimittäin viitattava siihen, että yhteisöjen tuomioistuin ei katsonut näissä tuomioissa, että tällaisessa tapauksessa kyseessä on EY 18 artiklan mukainen oleskeluoikeus. Pikemminkin se kiisti tämän.( )

87. Toiseksi yhteisöjen tuomioistuin liitti näissä tuomioissa tosin kansalliseen oleskelulupaan tai suostumukseen perustuvaan oleskeluun unionin oikeuden mukaisia oikeudellisia seurauksia. Se kuitenkin ainoastaan totesi, että unionin kansalainen voi näissä olosuhteissa vaatia oikeuttaan toimeentulotukeen EY 12 artiklan mukaisen syrjintäkiellon perusteella ja että tällainen sosiaalihuoltoon turvautuminen ei saa automaattisesti johtaa karkottamistoimenpiteeseen. (Siltä osin kuin se tässä yhteydessä tarkasteli EY 18 artiklaa, se koski kysymystä siitä, onko kyseessä syrjintäkiellon soveltamisala.)( )

88. Kolmanneksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että vastaanottava jäsenvaltio voi myös tällaisessa tilanteessa edelleen todeta, että kansalainen, joka ei enää täytä oleskeluoikeutensa edellytyksiä ja on turvautunut sosiaalihuoltoon, on poistettava maasta, mikäli jäsenvaltio noudattaa unionin oikeudessa asetettuja rajoituksia.( )

89. Edellä todetusta seuraa, että oikeuskäytännön mukaan ei ole olemassa primaarioikeuden määräystä, jonka mukaan kansalliseen oleskelulupaan perustuvia oleskeluja olisi pidettävä direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina laillisina oleskeluina. Tästä nimittäin seuraisi, että yksinomaan kansalliseen oleskelulupaan perustuva oleskelu johtaisi pysyvän oleskeluoikeuden saamiseen. Vastaanottava jäsenvaltio ei voi yksipuolisesti lopettaa tällaista oikeutta pysyvään oleskeluun myöskään silloin, kun unionin kansalainen turvautuu vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltoetuuksiin siinä määrin, ettei se enää ole asianmukaista. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut eksplisiittisesti, että jäsenvaltiolla on primaarioikeuden määräysten mukaan tällaisessa tilanteessa periaatteessa edelleen toimivalta toteuttaa karkottamistoimenpide, kunhan se noudattaa unionin oikeudessa vahvistettuja rajoja.

90. Myöskään primaarioikeuden mukainen tulkinta ei siis puolla sitä, että yksinomaan kansalliseen oleskelulupaan tai kansallisten viranomaisten suostumukseen perustuvaa oleskelua olisi pidettävä direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna laillisena oleskeluna.

f) Muita näkökohtia

91. Lopuksi on otettava huomioon, että tulkinta, jonka mukaan myös kansallisiin oikeussääntöihin perustuva oleskelu on direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan välttämättä otettava huomioon, voi kääntyä unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden kannalta haitalliseksi. Ensinnäkin vaarana on, että vastaanottavien jäsenvaltioiden viranomaiset valvovat aiempaa tiukemmin, täyttääkö unionin kansalainen unionin oikeuteen perustuvien oleskeluoikeuksien edellytykset. Toiseksi vaarana on se, että jäsenvaltiot käyttävät direktiivin 37 artiklassa niille annettua toimivaltaa edullisempien oikeussääntöjen antamiseen vain hyvin rajoitetusti.

g) Välipäätelmä

92. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella päättelen, että direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu laillisen oleskelun käsite ei käsitä oleskelua, joka esillä olevan asian tapaan perustuu ainoastaan kansallisten viranomaisten myöntämään oleskelulupaan, jota ne eivät ole peruuttaneet.

4. Päätelmä

93. Näin ollen Diasin oleskelu ajanjaksolla 3 ei mielestäni ollut direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen pelkästään siksi, että hänellä tämän ajanjakson aikana oli kansallisten viranomaisten myöntämä oleskelulupa.

C Ajanjaksolla 3 tapahtuneen oleskelun vaikutukset, kun tätä jo edelsi yli viiden vuoden laillinen ja yhtäjaksoinen oleskelu

94. Kuten edellä totesin,( ) Dias olisi saattanut esillä olevassa asiassa saada oikeuden pysyvään oleskeluun jo siksi, että hän oleskeli ajanjaksoilla 1 ja 2 laillisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tässä yhteydessä on tarkasteltava sitä, voiko direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeus pysyvään oleskeluun syntyä myös silloin, kun ajanjaksojen 1 ja 2 kaltaista yli viiden vuoden laillista oleskelua seuraa ajanjaksolla 3 hieman yli vuoden mittainen oleskelu, joka ei ole direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen ja jota seuraa sitten ajanjaksolla 4 jälleen mainitussa säännöksessä tarkoitettu laillinen oleskelu.

95. Tämä tarkastelu on erotettava edellä käsitellystä kysymyksestä, joka koski sitä, oliko oleskelu ajanjaksolla 3 direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen. Tässä yhteydessä on kyse siitä, onko ajanjaksolla 3 tapahtunut oleskelu, joka ei ollut direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen, omiaan alentamaan sitä kotoutumisen astetta, jonka Dias oli saavuttanut oleskelunsa aikana ajanjaksoilla 1 ja 2.

96. Selvyyden vuoksi todettakoon, että tämä kysymys ei koske oleskeluja, jotka päättyivät 30.4.2006 jälkeen. Tässä tapauksessa vähintään viiden vuoden yhtäjaksoisen ja laillisen oleskelun jälkeen syntyy välittömästi direktiivin 16 artiklassa tarkoitettu oikeus pysyvään oleskeluun. Jatko-oleskelu, jonka aikana asianomainen unionin kansalainen on vapaaehtoisesti työttömänä, kuuluisi siten pysyvän oleskeluoikeuden piiriin, joten – jollei tätä oikeutta menetetä direktiivin – kyseessä ei voi enää olla direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu laillinen oleskelu.

97. Vastoin komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan suullisessa käsittelyssä esittämää näkemystä tämä kysymys koskee hyvinkin oleskeluja, jotka päättyivät 30.4.2006 jälkeen. Se, että direktiivin 2004/38 16 artiklan mukaan on otettava huomioon myös ajanjaksot ennen 30.4.2006, ei nimittäin muuta sitä, että oikeus pysyvään oleskeluun voi syntyä vasta direktiivin täytäntöönpanon tai sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen myötä. Siinä mielessä esillä olevan kaltaisissa asioissa onkin aivan mahdollista, että yli viiden vuoden laillista ja yhtäjaksoista oleskelua vastaanottavassa jäsenvaltiossa seuraa oleskelu, johon ei voida soveltaa direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaista oikeutta.

1. Direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 ja 4 kohdan säännökset

98. Direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan mukaan pysyvän oleskeluoikeuden saaminen edellyttää ainoastaan yli viiden vuoden laillista ja yhtäjaksoista oleskelua vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Nämä edellytykset täyttyvät esillä olevassa asiassa.

99. Oikeus pysyvään oleskeluun raukeaa direktiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaan ainoastaan silloin, jos asianomainen unionin kansalainen on poissa vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poissa yli kaksi vuotta. Tätä säännöstä voidaan siis soveltaa suoraan vain, jos unionin kansalainen on ollut poissa vastaanottavasta jäsenvaltiosta. Näin ei asianlaita ollut esillä olevassa asiassa.

2. Direktiivin 16 artiklan 4 kohdan analogisen soveltamisen mahdollisuus

100. On tarkasteltava sitä, voidaanko direktiivin 16 artiklan 4 kohtaa soveltaa analogisesti, jos unionin kansalainen jää vastaanottavaan jäsenvaltioon mutta ei oleskele siellä direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillisesti. Nähdäkseni direktiivin 16 artiklaan sisältyy tahaton lainsäädännöllinen aukko, joka on tietyissä tapauksissa täytettävä soveltamalla direktiivin 16 artiklan 4 kohtaa analogisesti (a). Esillä olevassa asiassa tämä ei kuitenkaan tule kyseeseen (b).

a) Tapaukset, joissa direktiivin 16 artiklan 4 kohdan analogisen soveltaminen on tarkoituksenmukaista

101. Direktiivin 16 artiklaan sisältyy tahaton lainsäädännöllinen aukko niiden tapausten osalta, joissa unionin kansalainen on jäänyt sen 1 kohdassa tarkoitetun yli viisi vuotta kestäneen laillisen oleskelun jälkeen laittomasti ja vastaanottavan jäsenvaltion tahdon vastaisesti maahan.

102. Ensinnäkään siitä, että direktiivistä 2004/38 puuttuu tätä koskeva säännös, ei voida päätellä, että unionin lainsäätäjä olisi halunnut jättää tällaiset oleskelut huomiotta. On nimittäin syytä huomauttaa, että direktiivin säännökset on laadittu ensisijaisesti tulevia tilanteita eli 30.4.2006 jälkeisiä oleskeluja silmällä pitäen. Kuten edellä totesin,( ) vastaavaa ongelmaa ei ilmene enää mainitun ajankohdan jälkeen. Eräät seikat siis puhuvat sen puolesta, että tällaisten ennen 30.4.2006 tapahtuneiden laittomien, jäsenvaltioiden tahdon vastaisten oleskelujen osalta on olemassa tahaton lainsäädännöllinen aukko.

103. Toiseksi lainsäätäjän arviot, jotka ilmenevät direktiivin 16 artiklasta, puhuvat mainitun artiklan 4 kohdan analogisen soveltamisen puolesta tietyissä tilanteissa.

104. Direktiivin syntyhistoria paljastaa, että unionin lainsäätäjä on direktiivin 16 artiklalla pyrkinyt myöntämään unionin kansalaisille, jotka ovat saavuttaneet tietyn kotoutumisen asteen vastaanottavassa jäsenvaltiossa, oikeuden pysyvään oleskeluun kyseisessä valtiossa( ). Tämän oikeuden on määrä olla voimassa niin kauan kuin kotoutumisen aste pysyy alenematta.( ) Direktiivin 16 artiklan 1 kohdasta käy ilmi lainsäätäjän arvio, jonka mukaan unionin kansalainen on oleskeltuaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti ja laillisesti vähintään viisi vuotta saavuttanut tarvittavan kotoutumisen asteen, joka on perusteena pysyvälle oleskeluoikeudelle.( ) Direktiivin 16 artiklan 4 kohdassa ilmaistaan, että tällainen läheinen yhteys oleskeluvaltioon heikkenee vasta yli kahden vuoden poissaolon jälkeen tästä vastaanottavasta jäsenvaltiosta niin paljon, että pysyvän oleskeluoikeuden myöntäminen ei ole enää perusteltua.( ) Jos otetaan huomioon nämä lainsäätäjän arvotukset, direktiivin 16 artiklan 4 kohdan analoginen soveltaminen vaikuttaa perustellulta silloin, kun kyseessä on tilanne, jossa kotoutumisen aste, jonka unionin kansalainen on saavuttanut oleskeltuaan laillisesti ja yhtäjaksoisesti yli viisi vuotta vastaanottavassa jäsenvaltiossa, alenee tavalla, joka on yhtä tuntuva kuin yli kaksi vuotta kestävä poissaolo.

105. Tässä yhteydessä on tarkasteltava ensiksi sitä, onko tämä ylipäänsä mahdollista tapauksessa, jossa unionin kansalainen on jäänyt vastaanottavaan jäsenvaltioon. Tämä voidaan kiistää sillä perusteella, että oleskelun jatkuminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa ei voi koskaan alentaa kotoutumisen astetta yhtä tuntuvasti kuin poissaolo kyseisestä valtiosta. Pidän tätä näkemystä kuitenkin liian pitkälle menevänä.

106. Ensinnäkään direktiivin 16 artiklan lähtökohtana olevan kotoutumista koskevan ajatuksen kannalta ratkaisevia eivät ole ainoastaan alueelliset ja ajalliset seikat vaan myös laadulliset tekijät. Tämän vuoksi katson, että unionin kansalaisen lainvastainen toiminta on hyvinkin omiaan heikentämään hänen kotoutuneisuuttaan vastaanottavaan jäsenvaltioon laadullisessa mielessä. Mikäli unionin kansalainen on oleskeltuaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa laillisesti jäänyt oleskeluvaltioon ilman unionin oikeuteen tai kansalliseen oikeuteen perustuvaa oleskeluoikeutta, eikä kyseessä ole myöskään kansallisten viranomaisten suostumus, tämä voidaan mielestäni hyvinkin ottaa huomioon kotoutumisen näkökulmasta.

107. Tämän puolesta puhuu myös yhdenvertaisuusperiaate. Lainmukaisesti toimiva unionin kansalainen, joka ei ole jäänyt vastaanottavan jäsenvaltion tahdon vastaisesti laittomasti tähän valtioon, ei nimittäin voisi yli kahden vuoden poissaolon jälkeen direktiivin 2004/38 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti vaatia 30.4.2006 oikeutta pysyvään oleskeluun. En pidä perusteltuna sitä, että unionin kansalainen palkittaisiin puutteellisesta lain noudattamisesta.

108. Lisäksi ilman direktiivin 16 artiklan analogista soveltamista tällaisiin tapauksiin, oikeus pysyvään oleskeluun myönnettäisiin myös tapauksissa, joita lainsäätäjä tuskin on kuvitellut olevan antaessaan direktiivin. Jos laitonta, jäsenvaltion tahdon vastaista oleskelua, joka seuraa direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua viiden vuoden yhtäjaksoista oleskelua, ei voitaisi ottaa huomioon lainkaan, 30.4.2006 syntyisi oikeus pysyvään oleskeluun sellaiselle unionin kansalaisille, joka on paljon aiemmin – esimerkiksi 70-luvulla – oleskellut yli viisi vuotta yhtäjaksoisesti ja laillisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja jäänyt sitten laittomasti ja vastoin vastaanottavan jäsenvaltion tahtoa sinne. Tällaiseen lopputulokseen unionin lainsäätäjä ei varmaankaan ole pyrkinyt antaessaan direktiivin 2004/38.

109. Välipäätelmänä on siis todettava, että direktiivin 16 artiklan 4 kohdan analoginen soveltaminen tulee kyseeseen tapauksissa, joissa unionin kansalainen on yli viiden vuoden laillisen ja yhtäjaksoisen oleskelun jälkeen jäänyt laittomasti ja vastaanottavan jäsenvaltion tahdon vastaisesti sinne.

b) Esillä oleva asia

110. Esillä olevassa asiassa direktiivin 16 artiklan 4 kohdan analoginen soveltaminen ei kuitenkaan tule kyseeseen. Ottaen huomioon direktiivin 16 artiklassa ilmaistut unionin lainsäätäjän arviot tämän säännöksen soveltaminen Diasin oleskeluun ajanjaksolla 3 ei nimittäin vaikuta perustellulta. Hänen oleskeluaan tällä ajanjaksolla ei voida rinnastaa laadullisesti eikä ajallisesti 16 artiklan 4 kohdalla säänneltyyn tapaukseen.

i) Ei laadullista rinnastettavuutta

111. Diasin oleskelua ajanjaksolla 3 ei voida rinnastaa laadullisesti direktiivin 16 artiklan 4 kohdalla säänneltyyn tapaukseen. Diasin oleskelu ajanjaksolla 3 ei nimittäin ole omiaan alentamaan sitä kotoutumisen astetta, jonka hän on saavuttanut toimittuaan yli viisi vuotta työntekijänä Yhdistyneessä kuningaskunnassa, tavalla, joka voitaisiin rinnastaa poissaoloon kyseisestä vastaanottavasta jäsenvaltiosta.

112. Diasillahan oli ajanjaksolla 3 voimassaoleva oleskelulupa. Häntä ei tämän vuoksi voida moittia siitä, että hän oleskeli Yhdistyneessä kuningaskunnassa kyseisellä ajanjaksolla laittomasti.

113. Tätä ei ensinnäkään voida kiistää sillä perusteella, että Dias ei ajanjaksolla 3 olisi täyttänyt direktiivin 68/360 6 artiklassa säädettyjä oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä. Kuten Dias esittää perustellusti, tämä ei vaikuttanut hänen oleskelulupansa voimassaoloon. Kansalliset viranomaiset olivat tosin antaneet tämän oleskeluluvan direktiivin 68/360 6 artiklan mukaisesti mahdollistaakseen hänelle työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden tosiasiallisen käytön. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että oleskeluluvan voimassaolo olisi riippunut sen myöntämisen edellytysten täyttymisestä pysyvästi. Direktiivin 68/360 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan oleskeluluvan on oltava voimassa vähintään viisi vuotta. Direktiivin 7 sen voimassaolon päättymistä vain tietyin edellytyksin. Tarkasteltaessa näitä kahta säännöstä yhdessä havaitaan, että oleskelulupa on voimassa ja saa siten aikaan vaikutuksia, kunnes sen voimassaolo on päättynyt tai kunnes kansalliset viranomaiset ovat peruuttaneet sen.

114. Tällainen tulkinta ei ole myöskään ristiriidassa direktiivin 68/360 6 artiklan mukaisen oleskeluluvan vaikutusta koskevan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut useaan otteeseen, että oleskeluluvalla on ainoastaan toteava vaikutus.( ) Tällä se ei nähdäkseni ole halunnut ilmaista, että tällaisella oleskeluluvalla ei olisi minkäänlaista itsenäistä vaikutusta. Tätä yhteisöjen tuomioistuimen toteamusta on nimittäin arvioitava kyseisten asioiden asiayhteydessä. Nämä asiat koskivat tilannetta, jossa unionin oikeuteen perustuvan oleskeluoikeuden edellytykset tosin täyttyivät mutta kansalliset viranomaiset eivät olleet myöntäneet asianomaiselle unionin kansalaiselle oleskelulupaa. Yhteisöjen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan oleskeluluvalla on vain toteava vaikutus, siis koskee ainoastaan tilannetta, jossa unionin oikeudessa taatun oleskeluoikeuden edellytykset täyttyivät mutta viranomaiset eivät olleet myöntäneet oleskelulupaa. Yhteisöjen tuomioistuin ainoastaan totesi näissä asioissa, että unionin oikeudessa myönnetyt oleskeluoikeudet eivät riipu kansallisten hallintomenettelyjen noudattamisesta vaan syntyvät unionin kansalaisille suoraan unionin oikeussäännöistä. Yhteisöjen tuomioistuin ei näissä tuomioissa ottanut kantaa siihen, voiko oleskeluluvasta aiheutua vaikutuksia silloinkin, kun unionin oikeudessa taatun oleskeluoikeuden edellytykset eivät täyty.

115. Toiseksi on todettava, että ajanjakson 3 kaltainen oleskelu ei ollut direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu laillinen oleskelu eikä se saanut aikaan tässä säännöksessä vaadittua kotoutumisastetta( ). Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että ajanjakso 3, jonka aikana Dias sai tuolloin voimassa olleiden kansallisten säännösten mukaista sosiaalitukea, oli omiaan alentamaan direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun viiden vuoden yhtäjaksoisen ja laillisen oleskelun jälkeen saavutettua kotoutumisastetta.

116. Välipäätelmänä on siis todettava, että Diasin oleskelua ajanjaksolla 3 ei voida laadullisesti rinnastaa direktiivin 16 artiklan 4 kohdassa säänneltyyn poissaoloon vastaanottavasta jäsenvaltiosta. Jo tästä syystä direktiivin 16 artiklan 4 kohdan analoginen soveltaminen ajanjaksoon 3 ei tule kyseeseen.

ii) Ei rinnastettavissa olevaa ajallista laajuutta

117. Direktiivin 16 artiklan 4 kohdan analoginen soveltaminen Diasin oleskeluun ajanjaksolla 3 ei tule kyseeseen myöskään siksi, että tämän oleskelun ajallinen kesto ei ole rinnastettavissa tässä säännöksessä säänneltyyn ajalliseen laajuuteen. Unionin lainsäätäjä nimittäin piti direktiivin 2004/38 16 artiklan 4 kohdassa vasta yli kahden vuoden poissaoloa riittävänä alentamaan viiden vuoden laillisen ja yhtäjaksoisen oleskelun jälkeen saavutettua kotoutumisen astetta.( ) Tätä ajallista määritettä ei mielestäni voida alittaa esillä olevan kaltaisessa asiassa, jossa unionin kansalainen on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa voimassaolevan oleskeluluvan perusteella. Myöskään tästä syystä direktiivin 16 artiklan 4 kohdan analoginen soveltaminen esillä olevassa asiassa ei tule kyseeseen.

c) Välipäätelmä

118. Direktiivin 2004/38 16 artiklan 4 kohtaa ei näin ollen voida soveltaa Diasin oleskeluun ajanjaksolla 3.

3. Päätelmä

119. Päätelmänä on siis todettava, että Dias sai esillä olevassa asiassa oikeuden pysyvään oleskeluun 30.4.2006 jo ajanjaksoilla 1 ja 2 tapahtuneen oleskelunsa perusteella. Hänen oleskelunsa ajanjaksolla 3 ei ole ristiriidassa tämän oikeuden saamisen kanssa.

D Toinen ennakkoratkaisukysymys

120. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toinen ennakkoratkaisukysymys koskee sitä, voidaanko viiden vuoden yhtäjaksoista oleskelua työntekijänä ennen 30.4.2006 käyttää perusteluna oikeudelle pysyvään oleskeluun suoraan EY 18 artiklan 1 kohdan nojalla, jos tällainen oleskelu ei riitä perusteluksi mainitulle oikeudelle direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan nojalla. Tämä ennakkoratkaisukysymys on esitetty toissijaisesti siltä varalta, että oikeus pysyvään oleskeluun ei synny direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan nojalla. Koska Diasilla on oikeus pysyvään oleskeluun direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdan nojalla, tätä kysymystä ei ole tarpeen tarkastella.

VII Tiivistelmä

121. Tiivistäen voidaan todeta, että vastaanottavassa jäsenvaltiossa tapahtuva unionin kansalaisen oleskelu, joka ei perustu direktiiviin 2004/38 eikä sitä edeltäneisiin säännöksiin vaan kansallisten viranomaisten myöntämään oleskelulupaan, ei ole mainitun direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu laillinen oleskelu eikä sitä sen vuoksi voida ottaa huomioon pysyvän oleskeluoikeuden saamiseksi. Jäsenvaltioilla on kuitenkin vapaus säätää siitä, että myös tällaiset ajanjaksot otetaan huomioon.

122. Jos unionin kansalainen on kuitenkin ennen 30.4.2006 oleskellut direktiiviä 2004/38 edeltäneissä säännöksissä asetettujen edellytysten mukaisesti laillisesti ja yhtäjaksoisesti yli viisi vuotta vastaanottavassa jäsenvaltiossa, oikeus pysyvään oleskeluun direktiivin 2004/38 16 artiklan mukaisesti saadaan myös silloin, kun tätä oleskelua on seurannut oleskelu, joka ei ollut direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla laillinen mutta joka perustui kansallisten viranomaisten myöntämään voimassaolevaan oleskelulupaan.

VIII Ratkaisuehdotus

123. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 16 artiklaa on tulkittava siten, että unionin kansalainen, joka on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa

– aluksi tammikuusta 1998 aina 17.4.2003 asti eli viisi vuotta yhtäjaksoisesti tuolloin voimassa olleiden johdetun oikeuden säännösten mukaisesti,

– sitten 18.4.2003–25.4.2004 eli hieman yli vuoden sellaisen oleskeluluvan perusteella, joka oli kansallisten viranomaisten myöntämä ja jota nämä eivät olleet peruuttaneet, ja

– lopuksi 30.4.2006 asti jälleen tuolloin voimassa olleiden johdetun oikeuden säännösten mukaisesti,

on saanut oikeuden pysyvään oleskeluun direktiivin 2004/38 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päätyttyä 30.4.2006.