JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

CHRISTINE STIX-HACKL

2 päivänä kesäkuuta 2005 ( )

Asia C‑441/02

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Saksan liittotasavalta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Direktiivi 64/221/ETY – EU:n jäsenvaltioiden kansalaisten karkottaminen – Henkilökohtaisten olosuhteiden huomioon ottaminen – Yleinen järjestys – Erityisestävyys – Perusoikeudet – Perhe-elämän suoja – Välitön täytäntöönpano kiireellisissä tapauksissa

Sisällys

I Johdanto

II Asiaa koskevat oikeussäännöt (viittaus)

III Tosiseikat, oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja oikeudenkäyntimenettely

IV Alustavat toteamukset

A Hallinnollisen käytännön merkitys lainsäädännön arvioinnille

B Yksittäistapausten merkitys hallinnollisen käytännön arvioinnille

V Ensimmäinen kanneperuste: karkotuksen luonne

A Puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite

1. Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat

2. Oikeudellinen arviointi

B Puutteellista soveltamista koskeva väite

1. Väitteen sisältö

2. Väite, jonka mukaan hallinnollinen käytäntö ei ole yhteisön oikeudessa asetettujen edellytysten mukainen

VI Toinen kanneperuste: vapaan liikkuvuuden rajoituksia koskevat vaatimukset

A Puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite

1. Asianosaisten lausumat

2. Oikeudellinen arviointi

a) Määräaikaista oleskelulupaa koskevan sääntelyn (Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen) lähtökohtainen epätäsmällisyys

b) Pysyvää oleskelulupaa koskevaan sääntelyyn (Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin toiseen virkkeeseen) liittyvä epätäsmällisyys

B Puutteellista soveltamista koskeva väite

1. Tutkittavaksi ottaminen

a) Asianosaisten lausumat

b) Oikeudellinen arviointi

2. Perusteltavuus

a) Asianosaisten lausumat

b) Oikeudellinen arviointi

VII Kolmas kanneperuste: yleisestävien näkökohtien kielletty huomioon ottaminen

A Puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite

1. Tutkittavaksi ottaminen

a) Asianosaisten lausumat

b) Oikeudellinen arviointi

2. Perusteltavuus

a) Asianosaisten lausumat

b) Oikeudellinen arviointi

B Puutteellista soveltamista koskeva väite

1. Asianosaisten lausumat

2. Oikeudellinen arviointi

VIII Neljäs kanneperuste: perusoikeus perhe-elämän kunnioittamiseen

A Intressien vertailun suorittamatta jättäminen

B Intressien puutteellinen vertailu

C Päätelmä

IX Viides kanneperuste: välittömän täytäntöönpanon määrääminen

A Asianosaisten lausumat

B Oikeudellinen arviointi

1. Yhdistetyissä asioissa C‑482/01 ja C‑493/01 annetun tuomion ulottuvuus

2. Tapauksen kiireellisyyden tutkimatta jättäminen

X Oikeudenkäyntikulut

XI Ratkaisuehdotus

L I I T E

(Asiaa koskevat oikeussäännöt)

A Yhteisön oikeus

1. Direktiivi 64/221/ETY

2. Asetus N:o 1612/68

3. Direktiivi 73/148/ETY

4. Direktiivi 90/364/ETY

B Kansallinen oikeus

1. Ausländergesetz

2. Das Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Aufenthaltsgesetz/EWG)

3. Verwaltungsgerichtsordnungin 80 §:n 2 momentti

I Johdanto

1. Tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komissio väittää, ettei Saksan oikeustila EU:n jäsenvaltioiden kansalaisten karkottamisen osalta eikä tähän lainsäädäntöön perustuva hallinnollinen käytäntö vastaa riittävän selkeästi yhteisön lainsäädäntöä.

2. Komissio väittää erityisesti, että seuraavia määräyksiä ja säädöksiä on rikottu: EY 18 artikla ja EY 39 artikla, direktiivi 64/221/ETY,( ) asetus N:o 1612/68,( ) direktiivi 73/148/ETY( ) ja direktiivi 90/364/ETY.( )

II Asiaa koskevat oikeussäännöt (viittaus)

3. Asian kannalta merkitykselliset yhteisön ja Saksan oikeussäännöt ovat tämän ratkaisuehdotuksen liitteenä.

III Tosiseikat, oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja oikeudenkäyntimenettely

4. Komissio aloitti tutkimukset vuonna 1998 sen perusteella, että Euroopan parlamentille ja komissiolle oli esitetty vetoomuksia ja tehty kanteluja, jotka koskivat Baden-Württembergin viranomaisten tekemiä Italian kansalaisten karkotuksia.

5. Tultuaan siihen tulokseen, etteivät tietyt oleskeluoikeutta koskevat Saksan oikeussäännöt ja hallinnolliset käytännöt ole yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa, komissio lähetti 8.7.1998 Saksan liittotasavallan hallitukselle virallisen huomautuksen.

6. Saksan hallitus ei komission mukaan kyennyt 25.3.1999 päivätyllä vastauksellaan poistamaan epäilystä yhteisön oikeuden rikkomisesta. Komissio osoitti siksi 24.7.2000 Saksan hallitukselle perustellun lausunnon, jossa se selvitti, miten yhteisön oikeutta oli rikottu, ja kehotti Saksaa toteuttamaan esitettyjen väitteiden kumoamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden määräajassa.

7. Komissio katsoi Saksan hallituksen 26.9.2000 päivätyn vastauksen jälkeen, ettei Saksa ollut toteuttanut yhteisön oikeudesta johtuvien velvollisuuksiensa noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä. Komissio nosti näin ollen 4.12.2002 päivätyllä kannekirjelmällä, joka kirjattiin saapuneeksi yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 5.12.2002, Saksan liittotasavaltaa vastaan EY 226 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.

8. Komissio vaatii kanteessaan yhteisöjen tuomioistuimen toteavan,

1. että Saksan liittotasavalta

ei ole noudattanut EY 18 ja EY 39 artiklan, perhe-elämän kunnioittamista koskevan perusoikeuden, jota on noudatettava yhteisön oikeuden yleisenä oikeusperiaatteena, ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annetun direktiivin 64/221/ETY 3 ja 9 artiklan, työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella annetun asetuksen N:o 1612/68 1 artiklan, sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta annetun direktiivin 73/148/ETY 1, 4, 5, 8 ja 10 artiklan sekä oleskeluoikeudesta annetun direktiivin 90/364/ETY 1 ja 2 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska

a) se ei ole lainsäädännössään tehnyt riittävän selväksi, että unionin kansalaisten karkotuspäätökset eivät saa perustua toimivaltaperustaan, joka määrää karkotuksen pakolliseksi tai lähtökohtaisesti pakolliseksi seuraukseksi lainvoimaisesta rikostuomiosta, tai koska se on perustanut unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä tällaiseen epäselvään toimivaltaperustaan,

b) se ei ole Aufenthaltsgesetz/EWG:n (Euroopan talousyhteisön kansalaisten maahantulosta ja oleskelusta annettu laki) 12 §:n 1 momentissa säätänyt yhteisön oikeuden vaatimusten mukaisista rajoituksista vapaaseen liikkuvuuteen riittävän selkeästi tai on perustanut unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä tällaiseen epäselvään toimivaltaperustaan,

c) se ei ole lainsäädännössään tehnyt riittävän selväksi, että unionin kansalaisten karkotuspäätökset eivät saa perustua toimivaltaperustaan, joka toteuttaa yleisestäviä tarkoitusperiä tai antaa unionin kansalaisten karkotuspäätösten perustaksi muiden ulkomaalaisten rikollisuuden ehkäisemisen,

d) se on sallinut unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä, jotka eivät noudata asianmukaista suhdetta yhtäältä perusoikeuden perhe-elämän kunnioittamiseen ja toisaalta yleisen järjestyksen ylläpidon välillä, ja koska

e) se on määrännyt unionin kansalaisten karkotuspäätökset heti täytäntöönpantaviksi, vaikka kyse ei ole ollut kiireellisistä tapauksista,

2. että Saksan liittotasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

IV Alustavat toteamukset

9. Nyt esillä olevassa asiassa on kyse muun muassa kahdesta periaatteellisesta oikeudellisesta kysymyksestä, jotka koskevat tietyn hallinnollisen käytännön oikeudellista merkitystä. Näitä kahta kysymystä on käsiteltävä ennen muita kysymyksiä.

A Hallinnollisen käytännön merkitys lainsäädännön arvioinnille

10. Tämä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely koskee muun muassa kysymystä, onko hallinnollisella käytännöllä merkitystä myös sen perustana olevan kansallisen lainsäädännön tulkinnan kannalta. Kyse on erityisesti siitä, voidaanko tietystä käytännöstä päätellä kansallisen lainsäädännön olevan epätäsmällinen ja siten lainvastainen.

11. Tässä yhteydessä on otettava lähtökohdaksi yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Italia( ) antama perustavanluonteinen tuomio. Siinä yhteisöjen tuomioistuimen oli arvioitava kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten ulottuvuutta ottaen huomioon se, miten kansalliset tuomioistuimet niitä tulkitsevat.( )

12. Yhteisöjen tuomioistuin asetti edellä mainitussa tuomiossa seuraavan kriteerin:

”32 Tältä osin ei voida ottaa huomioon yksittäisiä tai selvästi vähemmistössä olevia tuomioistuinten ratkaisuja, jos oikeuskäytännössä on vallalla muunlainen suuntaus, kuten ei myöskään tulkintaa, jonka kansallinen ylimmän oikeusasteen tuomioistuin on kumonnut. Asia on toisin, jos tuomioistuimet ovat antaneet merkittävän tulkinnan, jota ylimmän oikeusasteen tuomioistuin ei ole kumonnut vaan jonka se on jopa vahvistanut.”

13. Myös tässä asiassa annetun tuomion 33 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin otti huomioon ”tuomioistuinten tulkinnat”. Tästä voidaan päätellä, ettei hallinnollinen käytäntö ole yksin riittävä. Tämän käsityksen kanssa eivät ole ristiriidassa myöskään tuomion 41 kohdassa esitetyt toteamukset, joissa yhteisöjen tuomioistuin viittaa lisäksi viranomaisten toimesta tapahtuvaan tulkintaan ja soveltamiseen, koska yhteisöjen tuomioistuin viittaa kyseisessä kohdassa samalla siihen, miten ”huomattava osa tuomioistuimista”, mukaan lukien toimivaltainen kansallinen ylimmän oikeusasteen tuomioistuin, on kansallista lainsäädäntöä tulkinnut ja soveltanut.

14. Nyt esillä olevassa menettelyssä on sitä vastoin käynyt ilmi, etteivät tuomioistuimet eivätkä erityisesti hallintotuomioistuimet nimenomaisesti vahvista hallinnollista käytäntöä.

15. Nyt esillä olevan kaltaisen hallinnollisen käytännön, joka koskee lähes yksinomaan Regierungspräsidiumien päätöksiä, joiden suhteellinen merkitys on kiistaton, ei pitäisi siis yksin toimia arviointiperusteena sille, miten kansallista lakia, asetusta tai hallinnollista määräystä on tulkittava.

16. Tämä ei tosin muuta mitenkään sitä, että myös pelkästään hallinnollinen käytäntö voi olla yhteisön oikeuden vastainen.

B Yksittäistapausten merkitys hallinnollisen käytännön arvioinnille

17. Komissio korostaa kannekirjelmässään viittaavansa yksittäistapauksiin ainoastaan esimerkinomaisesti ja pelkästään kuvatakseen tiettyjä päätöksentekomalleja ja hallinnollisia käytäntöjä. Tästä seuraa, ettei komissio vaadi vastaajana olevan jäsenvaltion tuomitsemista kaikkien näiden yksittäistapausten osalta.

18. Koska komissio esittää myös väitteen, jonka mukaan hallinnollinen käytäntö sinänsä on yhteisön oikeuden vastainen, nämä tapaukset ovat merkityksellisiä. Näin ollen ei ole tarpeen käsitellä kysymystä siitä, mistä rajasta alkaen on sovellettu hallinnollista käytäntöä, jonka yhteisön oikeuden vastaisuutta voidaan tutkia. Ei ole myöskään tarpeen tutkia sitä, onko johdetun oikeuden tiettyjä säännöksiä rikottu järjestelmällisesti.( )

19. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin useammassa asiassa jo todennut, myös hallinnollisen käytännön yksittäistapaus voi merkitä yhteisön oikeuden rikkomista. Näin on esimerkiksi julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön,( ) ympäristölainsäädännön( ) ja esimerkiksi nyt esillä olevassa asiassa myös asianomaisissa direktiiveissä( ) säädetyn oleskeluoikeuden kohdalla.

V Ensimmäinen kanneperuste: karkotuksen luonne

20. Ensimmäisessä kanneperusteessaan komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ausländergesetzin 47 § on epäselvä karkotuksen pakottavan luonteen tai lähtökohtaisen luonteen osalta ja että saksalaiset viranomaiset ovat perustaneet unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä tällaiseen epäselvään toimivaltaperustaan.

A Puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite

1. Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat

21. Komissio katsoo, että Ausländergesetzin 47 §:n säännökset ovat räikeässä ja ratkaisemattomassa ristiriidassa direktiivin 64/221 3 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, koska Ausländergesetzin 47 §:ssä määrätään karkotus pakolliseksi tai lähtökohtaisesti pakolliseksi, kun ulkomaalainen on tuomittu jostakin tässä säännöksessä mainitusta rikoksesta. Viranomaisen on karkotettava ulkomaalainen, eikä viranomaisella ole lainkaan harkintavaltaa tehdä tästä poikkeavaa päätöstä.

22. Väliintulijana komission vaatimuksia tukeva Italian hallitus on tältä osin yhtä mieltä komission kanssa ja huomauttaa, että Saksan ulkomaalaislainsäädäntö on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa siltä osin kuin siinä määrätään toisen jäsenvaltion kansalaisen automaattisesta karkottamisesta yksinomaan rikostuomion perusteella.

23. Saksan hallitus sitä vastoin toteaa, että Saksan lainsäädännön nojalla unionin kansalaisten pakollinen karkotus voi tapahtua ainoastaan yhteisön oikeudessa asetettujen edellytysten täyttyessä. Ratkaisevassa asemassa unionin kansalaisten karkotuksen kannalta ei nimittäin ole yksinomaan Ausländergesetzin 47 §:ään sisältyvä sääntely vaan myös Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 § ja Freizügigkeitsverordnung/EG:n (asetus vapaasta liikkuvuudesta) 4 §.

24. Unionin kansalaisten etuoikeutettu oikeudellinen asema kolmansien maiden kansalaisiin nähden ilmenee Saksan hallituksen mukaan siitä, että Saksa on laatinut yleisen Ausländergesetzin lisäksi erityisen Aufenthaltsgesetz/EWG:n ja Freizügigkeitsverordnung/EG:n ainoastaan unionin kansalaisia varten. Saksan hallituksen mukaan on tavanomainen lainsäädännöllinen menettelytapa laatia yleinen laki, joka pannaan sisällöllisesti täytäntöön erityisellä lailla. Ausländergesetzin 2 §:n 2 momentissa on nimenomaisesti täsmennetty, että Aufenthaltsgesetz/EWG:n säännökset ovat etusijalla Ausländergesetzin säännöksiin nähden. Tämä tarkoittaa, että pakollista karkotusta tai lähtökohtaisesti pakollista karkotusta koskeva oikeudellinen seuraamus määrätään unionin kansalaisille ainoastaan siinä tapauksessa, että Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n karkotusta koskevat edellytykset täyttyvät.

2. Oikeudellinen arviointi

25. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo useaan otteeseen( ) todennut, karkotus, josta päätetään automaattisesti rikostuomion antamisen jälkeen ottamatta huomioon rikoksentekijän omaa käyttäytymistä ja siitä yleiselle järjestykselle aiheutuvaa vaaraa, on ristiriidassa yhteisön oikeuden periaatteiden ja erityisesti EY 39 artiklan 3 kohdan ja direktiivin 64/221 3 artiklan kanssa.( )

26. Yhteisöjen tuomioistuin perustelee tätä sillä, että yleisen järjestyksen vuoksi käyttöön otettu karkotustoimenpide, joka estää unionin kansalaisten vapauksien käyttämistä, on oikeutettu ainoastaan siinä tapauksessa – vaikka kaikki lain rikkominen häiritseekin yhteiskuntajärjestystä –, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.( ) Rikostuomion olemassaolo voi olla karkotuksen perusteena vain, jos tähän tuomioon johtaneista seikoista käy ilmi, että henkilön oma käyttäytyminen uhkaa tuolloin yleistä järjestystä.( )

27. Tästä seuraa, että lainsäädäntö, johon sisältyy pakollinen tai lähtökohtaisesti pakollinen karkotus ja jossa ei oteta huomioon karkotettavan henkilökohtaisia olosuhteita, on yhteisön oikeuden vastainen.

28. Asiassa Orfanopoulos yhteisöjen tuomioistuimelle esitettiin muun muassa kysymys, onko kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan toimivaltaisten viranomaisten on karkotettava toisten jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka on lainvoimaisesti tuomittu vähintään kahden vuoden nuorisorangaistukseen tai vapausrangaistukseen Betäubungsmittelgesetzin tahallisesta rikkomisesta eikä rangaistusta ole määrätty ehdollisena, ristiriidassa EY 39 artiklan 3 kohdan ja direktiivin 64/221 3 artiklan kanssa.

29. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kansallisen lainsäädännön, jonka mukaan toisten jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka on tuomittu tiettyihin rangaistuksiin tietyistä rikoksista, on karkotettava maasta, perusteella tehtävästä karkotuksesta päätetään automaattisesti ottamatta huomioon rikoksentekijän omaa käyttäytymistä ja siitä yleiselle järjestykselle aiheutuvaa vaaraa.( )

30. Yhteisöjen tuomioistuin ei sitä vastoin ottanut asiassa Orfanopoulos eikä asiassa Oliveri kantaa Ausländergesetzin 47 §:n yhdenmukaisuuteen EY 39 artiklan ja direktiivin 64/221 3 artiklan kanssa. Tätä asiaa ei siis toistaiseksi ole selvitetty tyhjentävästi. Näin ollen on tutkittava, sisältyykö Saksan oikeusnormeihin tällainen automatiikka.

31. Ausländergesetzin 47 §:ssä säädetään pakollisesta karkotuksesta (1 momentti), jos henkilö on lainvoimaisesti tuomittu joistakin tahallisista rikoksista, ja lähtökohtaisesti pakollisesta karkotuksesta (2 momentin 1 kohta), jos henkilö on lainvoimaisesti tuomittu muista tahallisista rikoksista. Näitä säännöksiä sovelletaan Ausländergesetzin 1 §:n 2 momentin nojalla myös unionin kansalaisiin, sillä edellä mainitun säännöksen mukaan ulkomaalainen on henkilö, joka ei ole saksalainen.

32. Ausländergesetzin 47 §:n 1 momentissa määrätään siis joka tapauksessa karkotus pakolliseksi seuraukseksi lainvoimaisesta rikostuomiosta eikä jätetä mahdollisuutta henkilökohtaisten olosuhteiden huomioon ottamiseen. Sama koskee myös 47 §:n 2 momentissa säädettyä lähtökohtaisesti pakollista karkotusta. Tässä säännöksessä on tosin jätetty harkinnanvaraa, mutta toisenlaista oikeudellista seuraamusta voidaan perustella ainoastaan sellaisilla olosuhteilla, joiden johdosta lähtökohtaisesti pakollinen karkotus olisi muutoin suhteeton, mikä tulee oletettavasti kyseeseen ainoastaan epätavallisten tapahtumien kohdalla. Säännöksessä ei kuitenkaan ole säädetty asianomaisen henkilökohtaisen käyttäytymisen säännönmukaisesta huomioon ottamisesta.

33. Ausländergesetzin 47 §:n 1 momentissa ja myös 2 momentin 1 kohdassa määrätään siten karkotus automaattisesti. Nämä säännökset ovat erikseen tarkasteltuina näin ollen yhteisön oikeuden vastaisia.

34. On kuitenkin otettava huomioon, että Saksan lainsäätäjä on Aufenthaltsgesetz/EWG:llä ottanut käyttöön unionin kansalaisten karkottamista koskevia erityissäännöksiä. Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 3 momentissa säädetään, että toimenpiteet ovat mahdollisia vain siinä tapauksessa, että asianomainen henkilö antaa siihen omalla käytöksellään aiheen. Saman lain 12 §:n 4 momentissa säädetään nimenomaisesti, ettei rikostuomio sellaisenaan ole riittävä peruste oleskeluoikeutta rajoittaville päätöksille tai toimenpiteille. Kyseisen lain 12 §:ssä otetaan täten riittävästi huomioon direktiivin säännökset.

35. Ausländergesetzin 2 §:n 2 momentissa säännellään näiden kahden lain välistä suhdetta siten, että Ausländergesetziä sovelletaan vain silloin, kun yhteisön oikeus ja Aufenthaltsgesetz/EWG eivät sisällä tästä poikkeavia säännöksiä.

36. Keskeinen kysymys on täten se, onko tämä sovellettavien lakien systematiikka, jossa Ausländergesetziä sovelletaan unionin kansalaisiin yleissäännöksenä (Lex generalis) ja Aufenthaltsgesetz/EWG:tä erityissäännöksenä (Lex specialis), direktiivin 64/221 säännösten mukainen.

37. Direktiivin täytäntöönpanossa jäsenvaltiolla on vapaus valita muoto ja keinot, direktiivi velvoittaa jäsenvaltiota pelkästään saavutettavaan tulokseen nähden.( ) Näin jäsenvaltiolle on tarkoitus antaa mahdollisuus sisällyttää käyttöön otettava säädös oikeusjärjestykseensä siten, että säädös on johdonmukainen ja kiinteä osa sen oikeusjärjestystä. Tässä yhteydessä jäsenvaltion on säänneltävä myös mahdollisesti kilpailevien lakien välistä suhdetta ja ratkaistava tämä kilpailuasema tavalla, joka vastaa parhaiten kyseisen jäsenvaltion oikeusjärjestystä. Samalla jäsenvaltion on kuitenkin pantava yhteisön oikeus asianmukaisesti täytäntöön.

38. Saksan lainsäätäjä on pannut direktiivin 64/221 täytäntöön antamalla Aufenthaltsgesetz/EWG:n ja ottanut näin käyttöön erityissäännökset, joissa säännellään yhteisön oikeuden mukaisesti unionin kansalaisten oleskelua Saksan alueella.

39. Saksan lainsäätäjä on koonnut nämä erityissäännökset erilliseen lakiin ja määritellyt tämän lain suhteen kaikkiin ulkomaalaisiin sovellettavaan Ausländergesetziin lailla siten, että ensiksi mainittu on etusijalla viimeksi mainittuun nähden.

40. Lain soveltaminen erityissäännöksenä tarkoittaa, että kyseinen laki syrjäyttää yleisemmän lain siltä osin kuin asia kuuluu erityissäännöksen soveltamisalaan. Tältä osin sovelletaan viime kädessä yksinomaan erityisemmän lain aineellisia säännöksiä.

41. Unionin kansalaiset kuuluvat siis lähtökohtaisesti Ausländergesetzin soveltamisalaan. Aineellisoikeudellinen sääntely tapahtuu kuitenkin pelkästään Aufenthaltsgesetz/EWG:n perusteella siltä osin kuin siinä säädetyt edellytykset täyttyvät. Siltä osin kuin on siis kyse unionin kansalaisista, joilla on yhteisön oikeuden EY 18 ja EY 39 artiklan mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, heihin sovelletaan Aufenthaltsgesetz/EWG:ssä säädettyä karkotussuojaa, kuten yhteisön oikeudessa direktiivissä 64/221 säädetään.

42. Periaate, jonka mukaan erityisempi laki syrjäyttää yleisemmän, on yhteinen eri jäsenvaltioiden oikeudelliselle perinteelle eikä tästä syystä aiheuta epäselvyyttä sovellettavasta laista. Yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti todennut näin myös periaatteesta, jonka mukaan myöhempi laki syrjäyttää aikaisemman.( )

43. Näin ollen on todettava, ettei Ausländergesetzin 47 § ole tältä osin epätäsmällinen eikä täten myöskään ristiriidassa direktiivin 64/221 3 artiklan 1 ja 2 kohtaan sisältyvien yhteisön oikeuden säännösten kanssa.

44. Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen perusteeton.

B Puutteellista soveltamista koskeva väite

1. Väitteen sisältö

45. Komissio riitauttaa hallinnollisen käytännön, jonka se väittää perustuvan kanteessaan esittämään karkotusta koskevaan automatiikkaan. Aivan ensimmäiseksi on siten pohdittava, mitä komissio ymmärtää hallinnollisella käytännöllä.

46. Kannekirjelmän 15 kohdassa komissio toteaa, ettei nyt esillä olevan kanteen tavoitteena ole tarkastella esitettyjä kysymyksiä yksittäistapausten perusteella. Yksittäistapauksiin viitataan täten ainoastaan esimerkinomaisesti ja pelkästään asian havainnollistamiseksi. Yksittäistapausten mainitseminen ei komission mukaan estä sitä, että myös muita tapauksia voidaan pitää esimerkkeinä väitetystä yhteisön oikeuden rikkomisesta.

47. Tästä ilmenee, että komissio tarkoittaa hallinnollisella käytännöllä lukuisia yksittäisiä päätöksiä.

2. Väite, jonka mukaan hallinnollinen käytäntö ei ole yhteisön oikeudessa asetettujen edellytysten mukainen

48. Komissio väittää, että Saksan viranomaiset ovat viitanneet kaikissa mainituissa tapauksissa unionin kansalaisten karkotuspäätöksien oikeudelliseksi perustaksi Ausländergesetzin 47 §:ään ja siten esittäneet lukuisissa tapauksissa hallintopäätöksen perusteluksi nimenomaisesti sen, että kyse on pakottavasta päätöksestä, jossa viranomaisilla ei ole harkintavaltaa.

49. Saksan hallitus toteaa, että unionin kansalaisten karkottamiseen sovelletaan kaikkia asian kannalta merkityksellisiä säännöksiä. Ausländergesetzin 47 §:ää tarkastellaan siis ainoastaan Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n yhteydessä. Saksan hallitus viittaa huomautuksissaan lisäksi Ausländergesetziä koskeviin hallinnollisiin määräyksiin (AuslG-VwV), joiden mukaan Ausländergesetzin nojalla tehtyä karkotuspäätöstä koskevat Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ssä asetetut rajoitukset (AuslG-VwV nro 45.0.5.1 ja nro 47.0.2.1).

50. Komissio on riitauttanut ainoastaan muutaman karkotuspäätöksen. Tämä johtuu oletettavasti siitä, ettei komission mielestä ole lähtökohtaisesti ollut kovinkaan yksinkertaista tutkia jokaista yksittäistä tapausta sinänsä saati sitten tarkastella koko hallinnollista käytäntöä siltä osin, missä määrin kaikissa viranomaisten päätöksissä on otettu huomioon yhteisön oikeudessa asetetut edellytykset. Komissio on näin ollen riippuvainen ennen kaikkea siitä, että sille ilmoitetaan yksittäisistä tapauksista, joissa yhteisön oikeutta on selvästi rikottu. Nyt esillä olevassa asiassa komissio on saanut tiedot enimmäkseen asianomaisilta itseltään, joten sen arvio perustuu lähinnä näitä karkotuspäätöksiä koskeviin tietoihin.

51. Tässä yhteydessä herää kysymys, kenellä on nyt esillä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä todistustaakka tiettyjen olosuhteiden olemassaolosta.

52. Kuten yhteisön oikeudessa on säädetty ja yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä vahvistettu,( ) komissiolla on todistustaakka jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamisesta. Komission on toisin sanoen näytettävä toteen, että jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteitaan.

53. Useissa ennen kaikkea maataloutta koskevissa tuomioissa komission todistustaakkaa on kuitenkin kevennetty.( ) Tämä komissiolle asetetun näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että jäsenvaltio pystyy parhaiten keräämään ja tarkistamaan tietyt tiedot ja sen on siten esitettävä yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden tietojen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä.

54. On kyseenalaista, voidaanko tällaista lähestymistapaa yleistää koskemaan todistustaakan jakamista. Lähtökohtaisesti voidaan olettaa, että jäsenvaltiolla on aina paremmat tiedot kuin komissiolla ja että se on tästä syystä etulyöntiasemassa komissioon nähden. Todistustaakan yleisen kääntämisen oikeuttaminen kuitenkin pelkästään tällä seikalla on ristiriidassa oikeudenkäyntimenettelyä koskevien yleisten periaatteiden kanssa.

55. Todistustaakan kääntäminen on mahdollista siinä tapauksessa, että jäsenvaltion näyttövelvollisuus ilmenee jo yhteisön oikeussäännöstä, sillä sellaisissa tapauksissa jäsenvaltiolla on velvollisuus säilyttää ja tarvittaessa esittää dokumentoidut tiedot. Näin ei kuitenkaan ole karkotuksen kohdalla huolimatta vakavista seurauksista, joita tällä henkilöiden oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen rajoittavalla toimenpiteellä on.

56. Toisaalta komission ei myöskään tarvitse osoittaa yhteisön oikeuden rikkomista kattavasti, vaan siihen voivat riittää myös pelkät pistokokeet.

57. Komission kiistattoman tosiseikoista esittämän selvityksen perusteella on joka tapauksessa selvää, että lukuisia hallintopäätöksiä on perusteltu sillä, ettei toimivaltaisella viranomaisella ole asiassa lainkaan harkintavaltaa ja että viranomaista sitoo Ausländergesetzin 47 §.( ) Komission selvitykseen sisältyy tosin myös päätöksiä, jotka on kumottu muutoksenhakumenettelyssä tai joita ei ole muista syistä pantu täytäntöön.

58. Näitä päätöksiä ei myöskään ole tehty ainoastaan muutamien viranomaisten toimesta suppealla maantieteellisellä alueella vaan koko Baden-Württembergin osavaltiossa.( ) Lukuisia karkotuspäätöksiä on vahvistettu myös hallinnollisen valitusmenettelyn kuluessa ylempien viranomaisten (Regierungspräsidiumien) päätöksillä.

59. Lopuksi on viitattava siihen, että pelkkä todistettavasti yhteisön oikeuden vastainen hallintopäätös voi riittää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamiseen.( )

60. Regierungspräsidium Freiburgin 23.3.2000 antama päätös on joka tapauksessa tällainen Saksan viranomaisten tekemä yhteisön oikeuden vastainen karkotuspäätös.

61. Kyseisessä päätöksessä ulkomaalaisviranomainen karkottaa unionin kansalaisen Saksan alueelta Ausländergesetzin 47 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella. Päätöksen perusteluissa viranomainen toteaa olevansa tämän säännöksen nojalla velvollinen karkottamaan asianomaisen henkilön ja vailla harkinnanvaltaa. Kyseessä ei ole viranomaisen mukaan pääsäännöstä poikkeava epätyypillinen poikkeustapaus, eikä ulkomaalainen nauti Ausländergesetzin 47 §:n 3 momentin nojalla erityistä karkotussuojaa. Päätöksessä ei ole otettu huomioon niitä asianomaisia hallinnollisia määräyksiä, joihin Saksan hallitus on viitannut.

62. Ulkomaalaisviranomainen on siten ainakin tässä yhdessä tapauksessa perustanut unionin kansalaisen karkotuksen toimivaltaperustaan, jossa ei oteta riittävästi huomioon direktiivissä 64/221 tarkoitettuja unionin kansalaisten oleskelua koskevia erityissäännöksiä. Se on määrännyt karkotuksen pelkästään rikostuomion perusteella Ausländergesetzin 47 §:n nojalla. Ulkomaalaisviranomainen ei siis ole soveltanut Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 4 momenttia, jossa nimenomaan kielletään tällainen menettely, eikä Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 3 momenttia, jonka mukaan päätöstä tehtäessä on otettava huomioon unionin kansalaisen henkilökohtainen käyttäytyminen.

63. Vaikka ainoastaan yksi esimerkinomaisesti tutkittu yksittäistapaus on osoittautunut yhteisön oikeuden vastaiseksi, tämä riittää sen toteamiseksi, että viranomaiset ovat soveltaneet lakeja virheellisesti, etenkin kun ne ovat menetelleet useissa tapauksissa samalla tavoin.

64. Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on näin ollen perusteltu.

VI Toinen kanneperuste: vapaan liikkuvuuden rajoituksia koskevat vaatimukset

65. Toisessa kanneperusteessaan komissio väittää, ettei Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momenttiin sisältyvä sääntely ole riittävän selkeä yleisen järjestyksen perusteella tehtäviä vapaan liikkuvuuden rajoituksia koskevien vaatimusten osalta ja että Saksan hallintoviranomaiset ovat perustaneet unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä tällaiseen epäselvään toimivaltaperustaan.

A Puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite

1. Asianosaisten lausumat

66. Komissio väittää, ettei Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ssä panna yhteisön johdettua oikeutta riittävän selkeästi täytäntöön. Pysyvän oleskeluluvan perusteella (”ainoastaan yleiseen turvallisuuteen tai järjestykseen liittyvistä painavista syistä”) tehtävän karkotuksen ja määräaikaisen oleskeluluvan perusteella (”yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä”) tehtävän karkotuksen eriyttämisestä saa nimittäin komission mukaan sellaisen vaikutelman, että määräaikaisten oleskelulupien kohdalla karkotukseen riittäisivät yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvät ”selvät” syyt. Tämä poikkeaa kuitenkin huomattavasti edellytyksistä, joita yhteisöjen tuomioistuin asettaa yleiselle järjestykselle EY 39 artiklan 4 kohdan tulkinnan yhteydessä.

67. Saksan hallitus sitä vastoin väittää, että Aufenthaltsgesetz/EWG:hen sisältyvästä viittauksesta perustamissopimuksen määräyksiin ilmenee riittävän selkeästi, että käsitteitä on tulkittava yhteisöjen tuomioistuimen perustamissopimusta koskevan tulkinnan mukaisesti, ja ettei myöskään oikeudellista epävarmuutta näin ollen synny.

2. Oikeudellinen arviointi

a) Määräaikaista oleskelulupaa koskevan sääntelyn (Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen) lähtökohtainen epätäsmällisyys

68. Vaikka komissio moittiikin pääasiassa EY 39 artiklan rikkomista, on selvää, että tässä yhteydessä on tutkittava myös direktiivin 64/221 säännösten rikkomista, etenkin kun niissä konkretisoituvat työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisvapautta koskeville rajoituksille asetetut vaatimukset. Direktiivin 64/221 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltion alueelta karkottamiseen liittyviä toimenpiteitä saa toteuttaa ainoastaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi.

69. Juuri tämä sanamuoto sisältyy myös Aufenthaltsgesetz/EWG:hen. Seuraavaksi on pohdittava, onko Aufenthaltsgesetz/EWG epätäsmällinen siksi, että siinä pelkästään toistetaan yhteisön sääntely. Toisin sanoen on pohdittava, ilmenevätkö direktiivissä toisten jäsenvaltioiden kansalaisten karkottamiselle asetetut vaatimukset riittävän selkeästi saksalaisesta täytäntöönpanosäännöksestä.

70. Direktiivin säännökset on pantava täytäntöön kiistattoman sitovasti sekä niin yksilöidysti, täsmällisesti ja selkeästi, että oikeusvarmuuden vaatimus täyttyy.( )

71. Toisaalta direktiivin saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä ei välttämättä edellytä sitä, että sen säännökset olisi samanmuotoisina ja sanasta sanaan toistettava nimenomaisella erityisellä säännöksellä, vaan yleinen oikeustila voi olla riittävä, jos se takaa sen, että direktiivi on kokonaisuudessaan riittävän selkeästi ja täsmällisesti täytäntöönpantu.( )

72. Toisaalta oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että yhteisön säännösten mukaan toteutetut kansalliset toimenpiteet julkaistaan asianmukaisella tavalla siten, että oikeussubjektit, joita tällaiset toimenpiteet koskevat, tuntevat oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa laajuuden yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvalla erityisalalla.( )

73. Direktiivin säännösten sanasta sanaan toistaminen ei näin ollen lähtökohtaisesti täytä direktiivin täytäntöönpanolle asetettuja vaatimuksia. Tässä yhteydessä on kuitenkin kyse ainoastaan siitä, selventävätkö Aufenthaltsgesetz/EWG:ssä käytetyt käsitteet kyseiseen lakiin sisältyvien säännösten yhteisöoikeudellista ulottuvuutta eli vastaavatko direktiivin tarjoaman suojan ala ja kansallisen säännöksen tarjoaman suojan ala toisiaan.

74. Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ään sisältyy välittömästi käsitteiden ”yleinen järjestys, turvallisuus tai kansanterveys” jälkeen viittaus ETY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaan ja 56 artiklan 1 kohtaan. Näihin oikeussääntöihin viittaaminen osoittaa, että tässä yhteydessä on sovellettava perusvapauksille yhteisön oikeudessa asetettuja edellytyksiä, jotka puolestaan on määritelty yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.( )

75. Seuraavaksi on kuitenkin pohdittava, riittääkö pelkkä primaarioikeuden normeihin viittaaminen yhteisöjen tuomioistuimen asettamien edellytysten täyttämiseen. Niiden mukaan direktiivin säännöksen täytäntöönpano edellyttää, että kansallisen säännöksen itsessään on oltava ymmärrettävä sekä niin selkeä ja täsmällinen, että oikeusvarmuus voidaan taata. Jos säännöstä on siis tulkittava ensin yhteisön oikeuden valossa yhteisöjen tuomioistuimen sitä koskeva oikeuskäytäntö mukaan lukien, tämä heikentää lainsäädännön välttämätöntä selkeyttä.

76. Lopuksi on todettava, ettei myöskään yksittäinen oikeussubjekti voi päätellä Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin sanamuodon perusteella, miten yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen ja kansanterveyteen liittyviä syitä koskevaa edellytystä rajoitetaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä, sillä säännöksessä viitataan pelkästään ja yksinomaan primaarioikeuden normeihin.

77. Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin epätäsmällisyyttä lisää vielä se, ettei karkotuksen perusteleminen edellytä 12 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä mainituissa tapauksissa painavaa syytä. Tämä on kuitenkin nimenomaisesti ristiriidassa sen yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan unionin kansalaisten vapauksien käyttämistä estävän karkotustoimenpiteen perusteleminen yleiseen järjestykseen vetoamalla on mahdollista vain siinä tapauksessa, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.( )

78. Hallinnollisessa määräyksessä nro 47.0.2.1 tosin todetaan, että henkilö voidaan karkottaa ainoastaan, kun kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta riittävän vakavasta vaarasta. Tämä ei kuitenkaan myöskään tee itse täytäntöönpanosäännöksestä riittävän selkeää. Hallinnolliset määräykset ovat nimittäin ensinnäkin hallinnonsisäisiä oikeussääntöjä, joilla ei lähtökohtaisesti ole ulkoisia vaikutuksia ja joita yksittäiset oikeussubjektit eivät tunne. Niiden ei ole tästä syystä mahdollista tuntea oikeuksiensa laajuutta hallinnollisten määräysten perusteella. Toiseksi hallinnollisessa määräyksessä nro 47.0.2.1 määrätään, että henkilö voidaan karkottaa ainoastaan, kun kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta. Määräyksessä ei lisäksi erotella Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäistä ja toista virkettä.

79. Myöskään hallinnollinen määräys nro 45.0.5.1 ei tuo lisäselvyyttä. Siinä nimittäin todetaan, että karkotus on sallittua ainoastaan yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä. Määräyksessä kuitenkin viitataan yleisesti Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momenttiin, mutta siinäkään ei erotella kyseisen momentin ensimmäistä ja toista virkettä.

80. Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäinen virke ei näin ollen vastaa yhteisöjen tuomioistuimen direktiivien täytäntöönpanolle asettamia edellytyksiä.

b) Pysyvää oleskelulupaa koskevaan sääntelyyn (Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin toiseen virkkeeseen) liittyvä epätäsmällisyys

81. Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä säädetään pysyvän oleskeluluvan osalta nimenomaisesti, että karkotus voidaan määrätä ainoastaan yleiseen turvallisuuteen tai järjestykseen liittyvistä painavista syistä.

82. Säännöksen sanamuodosta ilmenee siten nimenomaisesti, etteivät kaikki oikeusjärjestyksen loukkaukset ole riittävä peruste karkotukselle vaan että karkotuksen syiden on oltava painavampia.

83. Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä pannaan siis yhteisön oikeuden mukaisesti täytäntöön direktiivin 64/221 3 artikla, sellaisena kuin sitä tulkitaan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä.( )

B Puutteellista soveltamista koskeva väite

1. Tutkittavaksi ottaminen

a) Asianosaisten lausumat

84. Saksan hallitus katsoo, että tässä kanneperusteessa laajennetaan huomattavasti perustellussa lausunnossa esitettyä väitettä. Komissio tyytyi perustellussa lausunnossa moittimaan tapaa, jolla Saksan lainsäätäjä on pannut yhteisön oikeuden täytäntöön Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentissa. Komissio moitti perustellussa lausunnossa pelkästään lainsäädännöllistä täytäntöönpanosäännöstä abstraktisti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisenä. Kannekirjelmässä komissio esittää lisäksi väitteen, jonka mukaan on olemassa hallinnollinen käytäntö, jonka nojalla Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin epäselvään sääntelyyn perustuvat yhteisön oikeuden vastaiset yksittäiset päätökset on tehty. Nämä kaksi väitettä eroavat Saksan hallituksen mukaan toisistaan huomattavasti.

85. Komissio sitä vastoin väittää, ettei se ole ottanut kanneperusteessa esitettyjä vaatimuksia sananmukaisesti oikeudenkäyntiä edeltävästä menettelystä vaan täsmentänyt niitä. Nämä täsmennetyt vaatimukset vastaavat kuitenkin virallisessa huomautuksessa ja perustellussa lausunnossa esitettyjä väitteitä. Virheellinen käytäntö on komission mukaan myös keskeinen osa esitettyjä väitteitä ja tästä syystä helposti tunnistettava osa kanneperustetta, joka ilmenee jo oikeudenkäyntiä edeltävästä menettelystä.

b) Oikeudellinen arviointi

86. EY 226 artiklassa määrätyn oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoituksena on antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle yhtäältä tilaisuus täyttää yhteisön oikeuden mukaiset velvoitteensa ja toisaalta tilaisuus puolustautua asianmukaisesti komission esittämiä väitteitä vastaan.( )

87. Tämän menettelyn virheettömyys on perustamissopimuksessa tavoiteltu olennainen tae, jolla ei ainoastaan suojata kyseisen jäsenvaltion oikeuksia, vaan myös varmistetaan se, että mahdollisen oikeudenkäynnin kohteena oleva riita on selvästi määritelty.( )

88. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perustellun lausunnon sekä kanteen on nojauduttava oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aloittavassa virallisessa huomautuksessa esiin tuotuihin perusteisiin. Tämä edellytys ei kuitenkaan merkitse sitä, että virallisessa huomautuksessa esitettyjen perusteiden sekä perustellun lausunnon ja kanteen perustelujen pitäisi aina olla täysin yhteneviä, kun oikeudenkäynnin kohdetta ei ole laajennettu tai muutettu vaan ainoastaan rajattu.( )

89. Perustellussa lausunnossa esitettyihin väitteisiin ei sisälly sananmukaisesti väitettä, jonka mukaan Saksa on perustanut unionin kansalaisten karkotuksia Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ään. Perustellun lausunnon vi kohdassa mainitaan nimenomaisesti ainoastaan yhteisön oikeuden täytäntöönpanoa koskevan selkeyden puute.

90. On kuitenkin otettava huomioon, että komissio väittää perustellun lausunnon iv kohdassa nimenomaisesti, että saksalaiset viranomaiset ovat tehneet unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä tapauksissa, joissa ei ole osoitettu, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.

91. On pohdittava, vastaako tämä väite, vaikkakaan ei sanasta sanaan niin ainakin sisällöllisesti, toisessa kanneperusteessa esitettyä siltä osin kuin kyseinen kohta koskee viranomaisten toiminnassa ilmennyttä epäkohtaa.

92. Toinen kanneperuste koskee väitettä, jonka mukaan Saksan viranomaiset ovat perustaneet päätöksiä Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin toimivaltaperustaan, josta ei ole säädetty riittävän selkeästi. Komission väitteestä selviää, että tällä tarkoitetaan sitä, ettei Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentissa ole muotoiltu suojeltavaa yleistä järjestystä ja turvallisuutta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti.

93. Tämän oikeuskäytännön mukaan kaikki lain rikkominen ei kohdistu suojeltavaan yleiseen järjestykseen, vaan siihen vetoaminen edellyttää, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.( )

94. Perustellun lausunnon iv kohtaan sisältyy sama väite. Viime kädessä on sama väitetäänkö, että viranomaiset ovat perustaneet päätöksen toimivaltaperustaan, jossa ei nimenomaisesti edellytetä yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavaa todellista ja riittävän vakavaa vaaraa, vai että viranomaiset eivät ole osoittaneet tällaisen vakavan vaaran olemassaoloa. Molemmissa tapauksissa väitteen sisältönä on nimittäin se, etteivät viranomaiset ole tutkineet tällaisen vakavan vaaran olemassaoloa.

95. Perustellun lausunnon kohdasta ”Yleisen järjestyksen vaarantuminen” ilmenee lisäksi yksiselitteisesti, että lausunnossa moititaan täytäntöönpanon riittämättömän selkeyden ohella nimenomaisesti myös hallinnollista käytäntöä.

96. Tutkittaessa sitä, onko kanteen kohde sama kuin perustellussa lausunnossa, ratkaisevassa asemassa ei nimittäin ole pelkästään päätösosaan sisältyvien kohtien sanamuoto vaan pikemminkin myös edellä esitetyt yksittäisiä kohtia koskevat toteamukset.( )

97. Komissio moittii siten perustellun lausunnon sivuilla 7–9 tapaa, jolla viranomaiset ovat soveltaneet Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ää, siltä osin kuin a) Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua yleisen järjestyksen käsitettä tulkitaan virheellisesti, b) karkotuspäätöksissä ei esitetä riittävästi konkreettisia ja täsmällisiä tosiseikkoja, joilla voitaisiin perustella asianomaisen käyttäytymisen merkitsevän vakavaa, tosiasiallista ja vallitsevaa uhkaa yleiselle järjestykselle tai c) viimeisimmän viranomaispäätöksen tekemisen jälkeen asianomaisen tilanteessa tapahtuneita muutoksia ei voida enää ottaa huomioon.

98. Toisen kanneperusteen toinen osa vastaa siten yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö( ) huomioon ottaen sisällöllisesti perustellun lausunnon iv kohtaa ja on siis ollut oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn kohteena.

99. Toisen kanneperusteen toinen osa voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi.

2. Perusteltavuus

a) Asianosaisten lausumat

100. Komissio väittää lukuisten päätösten osoittavan, että Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua yleisen järjestyksen käsitettä on tulkittu lähtökohtaisesti virheellisesti, ja viittaa tässä yhteydessä yhteensä 17 päätökseen.

101. Komissio väittää, että kaikissa näissä tapauksissa viranomaiset pitivät yleiseen järjestykseen liittyviä syitä ilmeisinä tai ilman muuta olemassa olevina jo kulloisenkin rikoslainsäädännön rikkomisen myötä. Asiassa Bouchereau vahvistetussa oikeuskäytännössä( ) mainittuja yksittäisiä kriteerejä ”tosiasiallinen”, ”vakava” ja ”vallitseva” ei mainittu päätöksissä, eikä niitä myöskään tutkittu aineellisesti. Osassa päätöksiä jopa todetaan nimenomaisesti, ettei yleiseen järjestykseen liittyviä painavia syitä ole syytä tutkia, koska tällaisia syitä edellytetään ainoastaan Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä mainitussa tapauksessa eli ainoastaan sellaisten ulkomaalaisten kohdalla, joilla on pysyvä EY-oleskelulupa. Tähän liittyen komissio viittaa seitsemään eri päätökseen.

102. Komissio tekee tässä yhteydessä uudelleen selväksi viittaavansa yksittäistapauksiin ainoastaan esimerkinomaisesti. Mainitut esimerkit havainnollistavat komission mukaan kiistattomasti, ettei kyse ole yksittäisistä virheellisistä päätöksistä vaan että nämä päätöksentekomallit toistuvat yhä uudelleen ja ovat siten luonteeltaan yleisiä. Päätökset muodostavat näin ollen komission mukaan tiettyjä (vaikkakin eri alueilla erilaisia) yhteisön oikeuden vastaisia hallinnollisia käytäntöjä.

103. Saksan hallitus kiistää komission väitteen ja toteaa, että hallintoviranomaiset soveltavat yhteisön oikeutta asianmukaisesti. Tästä ovat sen mukaan osoituksena esimerkiksi kaksi myös komission tarkastelemaa tapausta, joissa ulkomaalaisviranomainen on ollut täysin tietoinen yhteisön oikeudessa asetetuista tiukoista edellytyksistä. Tästä syystä molemmissa karkotuspäätöksissä todetaan samaa sanamuotoa käyttäen seuraavaa: ”Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jossa rikostuomion perusteella tehtävältä henkilöiden vapaan liikkuvuuden rajoittamiselta edellytetään, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta riittävän vakavasta vaarasta, huomioon ottaen karkotuspäätöksen tekeminen edellyttää suhteellisuusperiaatteen perusteella arvioitavaa ja tästä syystä vahingon laajuuden mukaan eroteltavaa riittävää todennäköisyyttä siitä, että asianomainen ulkomaalainen häiritsee yleistä turvallisuutta tai järjestystä myös tulevaisuudessa.”

b) Oikeudellinen arviointi

104. Komission velvollisuutena jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kantajana on esittää riidanalaiset tosiseikat ja osoittaa niiden paikkansapitävyys. Nyt esillä olevassa asiassa, jossa väitetään, että Saksassa on sovellettu Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ää yhteisön oikeuden vastaisesti, tosiseikkoja ovat siis asianomaiset hallinnolliset päätökset. Komissio ei ole esittänyt riidanalaisia tosiseikkoja eikä siis näyttänyt asiaa toteen. Se ei ole esittänyt kokonaisuudessaan ainoatakaan tarkastelemistaan päätöksistä tai maininnut otteita niistä vaan on tyytynyt luetteloimaan päätökset kannekirjelmässään, kuten se on tehnyt myös jo perustellussa lausunnossa ja virallisessa huomautuksessa.

105. Komission väite, jonka mukaan se haluaa käsitellä yksittäistapauksia ainoastaan esimerkinomaisesti pitäen kanteen tavoitteena pikemminkin koko hallinnollisen käytännön riitauttamista, ei oikeuta toisenlaisen päätelmän tekemistä. Kuten edellä( ) todettiin, komissio tarkoittaa yhteisön oikeuden vastaista hallinnollista käytäntöä koskevalla väitteellään useita yksittäistapauksia. Tämän hallinnollisen käytännön yhteisön oikeuden vastaisuuden toteaminen edellyttää kuitenkin ainakin yhden hallintopäätöksen todistettavissa olevan yhteisön oikeuden vastaisuuden tutkimista.( ) Koska yhteisöjen tuomioistuimella ei kuitenkaan ole hallinnollisia päätöksiä käytettävissään, vastaava arviointikaan ei ole mahdollista.

106. Toisen kanneperusteen toinen osa on näin ollen todistustaakkaa koskevien oikeussääntöjen nojalla hylättävä perusteettomana.

VII Kolmas kanneperuste: yleisestävien näkökohtien kielletty huomioon ottaminen

107. Kolmannessa kanneperusteessaan komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ausländergesetzin 47 §:n 1 ja 2 momentti on ristiriidassa direktiivin 64/221 3 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, koska Ausländergesetzin 47 §:n 1 ja 2 momentissa määrätään karkotus pakolliseksi tai lähtökohtaisesti pakolliseksi seuraukseksi lainvoimaisesta rikostuomiosta ja koska siinä ei sallita asianomaisen henkilön henkilökohtaisen käyttäytymisen huomioon ottamista ja toteutetaan siten yleisestäviä tarkoitusperiä. Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta lisäksi toteamaan, että saksalaisessa hallinnollisessa käytännössä on annettu unionin kansalaisten karkotuspäätösten perustaksi muiden ulkomaalaisten rikollisuuden ehkäiseminen.

A Puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite

1. Tutkittavaksi ottaminen

a) Asianosaisten lausumat

108. Saksan hallitus katsoo, että tässä kolmannen kanneperusteen osassa on kyse vaatimuksen kielletystä laajentamisesta, koska kyseinen väite ei sisältynyt perusteltuun lausuntoon. Väite on Saksan hallituksen mukaan sisällytetty uutena väitteenä kolmanteen kanneperusteeseen vasta perustellun lausunnon vii kohdan uudelleen muotoilemisen yhteydessä.

109. Komissio puolestaan väittää todenneensa jo virallisessa huomautuksessa, että Ausländergesetzin 47 §:n 1 ja 2 momentin oikeudellinen perusta toteuttaa yleisestäviä tarkoitusperiä, minkä johdosta tähän toimivaltaperustaan perustuviin päätöksiin sisältyy väistämättä kielletty yleisestävä elementti ja ne ovat tästä syystä yhteisön oikeuden vastaisia. Tämä perustelu toistetaan komission mukaan perustellussa lausunnossa. Komissio viittaa tältä osin erityisesti perustellun lausunnon sivun 11 kolmanteen kappaleeseen.

b) Oikeudellinen arviointi

110. Perustellun lausunnon kohtaan ”Rikollisuuden ehkäiseminen” sisältyy väite, jonka mukaan Ausländergesetzin 47 §:n 1 ja 2 momentissa toteutetaan yleisestäviä tarkoitusperiä. Tästä ilmenee riittävän selvästi, että komissio moittii hallinnollisen käytännön ohella myös yhteisön oikeuden täytäntöönpanoa.

111. Kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan Saksa ei ole lainsäädännössään tehnyt riittävän selväksi, että unionin kansalaisten karkotuspäätökset eivät saa perustua toimivaltaperustaan, joka toteuttaa yleisestäviä tarkoitusperiä, on lisäksi sisällöllisesti sama kuin perustellun lausunnon iii kohtaan sisältyvä väite. Perustellun lausunnon iii kohdassa todetaan, että Saksan lainsäädännössä ei ole tehty riittävän selväksi, että karkotuspäätökset eivät saa perustua toimivaltaperustaan, joka määrää karkotuksen pakolliseksi tai lähtökohtaisesti pakolliseksi seuraukseksi lainvoimaisesta rikostuomiosta.

112. Oikeudellinen perusta, jossa sallitaan lainvoimaisen rikostuomion perusteella tehtävä karkotus ja jossa ei käsitellä muita asiaan liittyviä näkökohtia eikä erityisesti oteta huomioon asianomaisen henkilökohtaista käyttäytymistä, toteuttaa nimittäin ennen kaikkea yleisestäviä tarkoitusperiä. Erityisestävät näkökohdat edellyttävät toimivaltaperustaa, jossa annetaan mahdollisuus yksittäistapausten erityisten olosuhteiden huomioon ottamiseen.

113. Tämä kanneperusteessa esitetty kohta sisältyi näin ollen jo perusteltuun lausuntoon ja voidaan siten ottaa tutkittavaksi.

2. Perusteltavuus

a) Asianosaisten lausumat

114. Komissio väittää, että Ausländergesetzin 47 §:n 1 ja 2 momentti toteuttaa yleisestäviä tarkoitusperiä, sillä karkotuksen on tarkoitus ehkäistä muita ulkomaalaisia tekemästä samanlaisia tai vastaavia rikoksia. Tämä on komission mukaan kuitenkin ristiriidassa direktiivin 64/221 3 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa.

115. Yhteisöjen tuomioistuin on komission mukaan todennut, että karkotus on perusteltu ainoastaan silloin, kun ”asianomaisen oma käyttäytyminen osoittaa, että on olemassa konkreettinen vaara uusista yleiseen järjestykseen kohdistuvista vakavista häiriöistä”.( ) Yhteisöjen tuomioistuin on komission mukaan katsonut, että toteutettavaa karkotustoimenpidettä, joka on määrätty tietystä rikoksesta annetun rikostuomion perusteella yleisestävyyteen liittyvistä syistä, on lähtökohtaisesti aina pidettävä yhteensopimattomana niiden periaatteiden kanssa, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisuuden omaavien työntekijöiden vapaata liikkuvuutta.( )

116. Saksan hallitus kiistää komission väitteen ja toteaa, että Saksan oikeustilassa esitetään ymmärrettävästi ja yksiselitteisesti, etteivät unionin kansalaisten karkotukset saa perustua yleisestäviin tarkoitusperiin. Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ssä kielletään nimittäin yleisestävien tarkoitusperien huomioon ottaminen unionin kansalaisten osalta.

b) Oikeudellinen arviointi

117. Kolmannen kanneperusteen ensimmäisen osan oikeudellisen arvioinnin osalta voidaan pääasiassa viitata ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisestä osasta esitettyihin toteamuksiin. Siltä osin kuin kyse on nimittäin väitteestä, joka koskee yleisestävien näkökohtien huomioon ottamista Saksan oikeusjärjestyksessä, tämä väite vastaa väitettä, jonka mukaan Saksan oikeustilaan sisältyy automatiikka unionin kansalaisten Saksan alueelta karkottamista koskevassa sääntelyssä.

118. Jos oikeustilassa nimittäin määrätään karkotus pakolliseksi tai lähtökohtaisesti pakolliseksi seuraukseksi lainvoimaisesta tuomiosta, jolloin tarkoituksena on samalla ehkäistä rikollisuutta yleisesti, yksilön henkilökohtaisen käyttäytymisen huomioon ottaminen ei ole mahdollista, ja yleisestävillä näkökohdilla on suurempi painoarvo.

119. Tältä osin on siis viitattava edellä esitettyihin toteamuksiin ja todettava myös tässä yhteydessä, että Saksan lainsäädännössä, siltä osin kuin se muodostaa toimivaltaperustan unionin kansalaisten karkottamiselle yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvistä syistä, kielletään Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ssä yleisestävät näkökohdat.

120. Kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa on siten perusteeton.

B Puutteellista soveltamista koskeva väite

1. Asianosaisten lausumat

121. Komissio väittää Saksan viranomaisten todenneen varmuudella useissa päätöksissä, että karkotus on muun muassa yleisestävien näkökohtien mukainen. Se mainitsee tästä esimerkkinä yksitoista päätöstä. Komission mukaan kyse on siitä, että karkotuksella varoitetaan muita ulkomaalaisia ja kehotetaan heitä lainkuuliaiseen käyttäytymiseen. Päätöksen perusteluissa annetaan toisinaan karkotuksen yleisestävälle vaikutukselle jopa erityinen merkitys. Tähän liittyen komissio viittaa seitsemään eri päätökseen, joiden sisällöstä se esittää otteita.

122. Saksan hallitus puolestaan väittää, että hallinnollisissa määräyksissä todetaan, etteivät unionin kansalaisten karkotuspäätökset saa toteuttaa yleisestäviä tarkoitusperiä. Sen mukaan aihetta arvosteluun ei voi antaa se, että ulkomaalaisviranomaiset esittävät itsenäisesti tarkasteltavien erityisestävien syiden ohella myös yleisestäviä syitä ja esittävät niihin liittyviä lisähuomautuksia.

2. Oikeudellinen arviointi

123. Henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaatteesta yleisen järjestyksen vuoksi tehtävää poikkeusta on tulkittava suppeasti siltä osin kuin yksittäistapauksen olosuhteista on käytävä ilmi, että henkilön oma käyttäytyminen uhkaa tuolloin yleistä järjestystä.( )

124. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että on yhteisön oikeuden vastaista, että jäsenvaltion kansalainen karkotetaan maasta yleisestävin perustein eli kun karkotuksesta on päätetty sen vuoksi, että halutaan ehkäistä muiden ulkomaalaisten vastaavat rikokset,( ) erityisesti silloin kun tämä toimenpide määrätään automaattisesti rikostuomion johdosta, jolloin rikoksentekijän omaa käyttäytymistä ja siitä yleiselle järjestykselle aiheutuvaa vaaraa ei oteta huomioon.( )

125. Ensinnäkin on todettava, ettei Saksan hallitus voi oikeuttaa käytäntöä sillä, ettei saksalaisissa hallinnollisissa määräyksissä sallita karkotuspäätöksen perustelujen nojautumista yleisestäviin näkökohtiin. Ensinnäkin kyse ei ole oikeudellisesta perustasta vaan siitä, että eri karkotuspäätökset perustuivat yleisestäviin näkökohtiin. Toiseksi karkotusten perustelemista yleisestävillä näkökohdilla koskeva kielto ilmenee jo myös hallintoa sitovasta primaarioikeudesta.

126. Saksan hallitus ei kiistä sitä, että eri päätösten perusteluissa mainitaan yleisestäviä näkökohtia. Se kuitenkin korostaa, että yleisestävyys on mainittu pelkästään ”lisänä” ja että karkotus sinänsä on joka tapauksessa oikeutettu jo karkotettavan henkilökohtaisten olosuhteiden nojalla.

127. Viranomaispäätöksen perustelut kuvastavat sitä, mitä seikkoja viranomainen on pitänyt merkityksellisinä päätöksensä kannalta. Sisällyttämällä perusteluihinsa yleisestäviä näkökohtia viranomainen ilmaisee, että myös tällainen arviointi on ollut perusteena sen tässä muodossa ja laajuudessa tekemälle päätökselle.

128. Hallintotoimien perusteleminen palvelee myös yksilön suojelua, sillä yksilön on voitava puolustautua perusteluihin sisältyviä väitteitä vastaan. Yleisestävien näkökohtien sisällyttäminen perusteluihin saattaa rajoittaa yksilön suojelua siltä osin kuin tällä ei ole mahdollisuutta kumota näitä väitteitä, sillä yleisestävyyden kohdalla syynä ei ole hän henkilönä vaan yleiset, hänestä riippumattomat syyt.

129. Tästä syystä rikkomisen toteamiseen riittää mielestäni se, että perusteluihin sisältyy yleisestäviä näkökohtia, sillä siinä tapauksessa yleisestävyys on ainakin yksilön näkökulmasta katsottuna otettu huomioon perusteluissa eikä päätöksestä nimenomaan ilmene, että direktiivin 64/221 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että asianomaisten toimenpiteiden on perustuttava yksinomaan kyseisen yksilön omaan käyttäytymiseen ja siten pelkästään erityisestäviin näkökohtiin.

130. Kolmannen kanneperusteen toinen osa on näin perusteltu.

VIII Neljäs kanneperuste: perusoikeus perhe-elämän kunnioittamiseen

131. Neljännessä kanneperusteessaan komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan viranomaiset ovat sallineet sellaisia unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä, jotka eivät noudata asianmukaista suhdetta yhtäältä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 8 artiklassa määrätyn perusoikeuden perhe-elämän kunnioittamiseen ja toisaalta yleisen järjestyksen ylläpidon välillä. Komissio moittii tässä yhteydessä lähinnä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista. Kyseinen periaate on otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan edellyttämässä harkinnassa.

132. Euroopan ihmisoikeussopimus kuuluu niihin perusoikeuksiin, jotka Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa vahvistetun yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti suojataan yhteisön oikeusjärjestyksessä. Euroopan ihmisoikeussopimus kattaa perus‑ ja ihmisoikeudet, joita myös jäsenvaltioiden on kunnioitettava yhteisön oikeuden soveltamisalalla.( )

133. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on yleistä järjestystä koskevia toimenpiteitä toteuttaessaan noudatettava suhteellisuusperiaatetta siten, että tällaisilla toimilla on voitava taata niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen eikä niillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.( )

134. Viranomaisten tehtävänä on päättää yleisen järjestyksen vaarantumisesta kussakin tapauksessa ottaen huomioon sellaisten henkilöiden erityinen oikeudellinen asema, joihin sovelletaan yhteisön oikeutta, samoin kuin vapaan liikkuvuuden periaate.( )

135. Tältä osin on lähdettävä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdan soveltamista koskevasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asianomaisesta oikeuskäytännöstä. Ydinkysymys on, mitä intressejä on otettava huomioon ja vertailtava arvioitaessa milloin on tarpeellista puuttua Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuun perhe-elämän kunnioittamista koskevaan perusoikeuteen.

136. Näihin intresseihin kuuluvat esimerkiksi asianomaisen tekemän rikoksen laatu ja vakavuus, oleskelun kesto ja integroituminen jäsenvaltioon, josta hänet karkotetaan, asianomaisen kansalaisuus, perhetilanne ja ongelmat, joita asianomainen ja hänen perheenjäsenensä mahdollisesti kohtaisivat asianomaisen lähtövaltiossa.( )

137. Komission vaatimusten mukaisesti Saksan hallinnollista käytäntöä on tutkittava kahdessa suhteessa, ensinnäkin intressien vertailun suorittamatta jättämisen ja toiseksi intressien puutteellisen vertailun osalta.

A Intressien vertailun suorittamatta jättäminen

138. Komissio väittää, että useissa tapauksissa Saksan ulkomaalaisviranomaiset eivät lainkaan ole ottaneet huomioon suhteellisuusperiaatetta tai ovat lähteneet siitä, ettei automaattinen karkotus salli suhteellisuusharkinnan suorittamista.

139. Tässä yhteydessä ei siis ole syytä käsitellä sitä, onko karkotus tosiasiassa ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen.

140. Tältä osin on huomautettava, että nimenomaan Ausländergesetzin 47 §:n virheellisen soveltamisen osalta väite vastaa lähinnä ensimmäisessä kanneperusteessa esitetyn puutteellista soveltamista koskevan väitteen sisältöä. Suhteellisuusharkintaa ei nimittäin voida tietenkään suorittaa täysimääräisesti, jos viranomainen ottaa lähtökohdaksi pakollisen karkotuksen, vaikka kansallisessa lainsäädännössä mahdollisesti säädetäänkin lähtökohtaisesti suhteellisuusharkinnan suorittamisesta.

141. Saksan hallitus ei kiistä väitettä, jonka mukaan eri päätöksissä on nimenomaisesti mainittu, ettei suhteellisuusharkintaa ole suoritettu tai ei voida suorittaa. Se viittaa ainoastaan siihen, että virheelliset päätökset on oikaistu oikeusteitse tai muulla tavoin.

142. Saksan hallintoviranomaiset ovat kuitenkin yhdessä tapauksessa katsoneet olevansa pakotettuja määräämään asianomaisen henkilön karkotettavaksi. Tämä todettiin vaatimusten ensimmäisen kohdan tutkimisen yhteydessä Regierungspräsidium Freiburgin 23.3.2000 tekemän päätöksen osalta. Komissio on lisäksi osoittanut useita vastaavia tapauksia, joissa on tehty samanlainen päätös.

143. Näin ollen on todettava, että Saksan ulkomaalaisviranomaiset ovat määränneet yhteisön oikeuden vastaisia karkotuksia, kun ne Ausländergesetzin 47 §:ää soveltaessaan eivät ole tutkineet päätöksen suhteellisuutta eivätkä siten ole ottaneet huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan merkitystä.

B Intressien puutteellinen vertailu

144. Komissio moittii lisäksi päätösten suhteetonta luonnetta, koska viranomaiset eivät ole ottaneet huomioon yksityis‑ ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan perusoikeuden merkitystä. Se väittää, että perusoikeuksien loukkaaminen ilmenee nimenomaan niiden virheellisenä painottamisena yksittäistapauksessa. Komissio myöntää näin, että perusoikeudet on sisällytetty perusteluihin, mutta moittii niiden huomioon ottamisen laajuutta. Tältä osin on todettava, ettei komissio ole tehnyt selkeää eroa A kohdassa mainittuihin tapauksiin. Komissio viittaa tässä yhteydessä nimittäin myös tapauksiin, joissa viranomaiset ovat katsoneet olevansa pakotettuja luopumaan suhteellisuusharkinnasta.

145. Intressien vertailun osalta on lähdettävä siitä, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön( ) mukaan jäsenvaltioilla on maahanmuuttopolitiikan toteuttamisessa lähtökohtaisesti laaja harkintavalta, kunhan Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johtuvia oikeuksia ei samanaikaisesti heikennetä kohtuuttomasti.( )

146. Yhteisön oikeudessa myönnettyjen perusoikeuksien loukkaaminen voidaan todeta vain siinä tapauksessa, että yksittäistapauksen olosuhteista ilmenee selvästi, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa esitetyt lähtökohtaiset arvioinnit ja siten asianomaisen oikeudet on ilmeisesti jätetty huomiotta. Näin olisi esimerkiksi silloin, jos viranomainen ei käsittele päätöksessään vaikkapa asianomaisen perhesuhteita, vaikka on ilmeistä, että nimenomaan niillä voisi olla merkitystä kyseisessä asiassa. Siinä tapauksessa ei riitä pelkkä toteamus siitä, etteivät perhesyyt ole esteenä karkotukselle.

147. Komission antamista tiedoista voidaan tosin vain vaivoin päätellä, onko perhesyyt tosiasiallisesti jätetty huomiotta yksittäisissä päätöksissä. Komissio tyytyy pikemminkin ainoastaan mainitsemaan erilaisia perhetilannetta koskevia seikkoja, joita ei sen mukaan ole tarkasteltu karkotettavan virheellisen menettelyn yhteydessä. Komission väite ilmenee kuitenkin viime kädessä vertailusta muissa kanneperusteissa lueteltuihin eri tapauksiin samoin kuin perustellun lausunnon ja virallisen huomautuksen sisältöön.

148. Saksan hallitus ei kiistä komission väitettä siltä osin kuin eri karkotuspäätösten perusteluissa ei ole kattavasti valaistu karkotettavan perhetilannetta. Se korostaa lisäksi, että suhteellisuusperiaatteen vastaiset karkotuspäätökset on joka tapauksessa kumottu tuomioistuimissa.

149. Tämä ei mielestäni kuitenkaan riitä kumoamaan epäilystä siitä, että huomattavassa osassa hallintopäätöksiä perhetilannetta koskevia seikkoja ei ole sisällytetty riittävästi päätöksen perusteluihin. Kuten edellä on jo todettu, merkityksellistä ei nimittäin ole se, onko karkotus tosiasiallisesti ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen, vaan se, että karkotukseen johtaneita näkökohtia on asianmukaisessa laajuudessa käsitelty karkotuspäätöksen perusteluissa.

150. Lisäksi on tutkittava, onko unionin kansalaisten karkottamisen yhteydessä otettava arvioinnissa huomioon myös se seikka, onko asianomaisella lähtökohtaisesti oleskeluoikeus.

151. Vaikka Euroopan ihmisoikeussopimuksessa( ) ei taatakaan oleskeluoikeutta sinänsä, yhteisön oikeuteen sisältyy useita liittymäkohtia oleskeluoikeuteen. Saksan hallitus kiistää väitteen oleskeluoikeuden omaavien henkilöiden laajemmasta suojasta ja toteaa, että Euroopan ihmisoikeussopimus estää perusoikeuksien suojelua koskevien erilaisten normien soveltamisen. Tämä väite ei pidä paikkaansa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä voidaan pikemminkin jopa päätellä, että tiettyjen henkilöryhmien, kuten toisen sukupolven maahanmuuttajien tai henkilöiden, joilla on pysyvä oleskelulupa,( ) karkottamiseen sovelletaan erityisen tiukkoja kriteereitä.

C Päätelmä

152. Edellä esitetyn perusteella on näin ollen todettava, että Saksa on jättänyt noudattamatta yhteisön oikeudesta johtuvia velvoitteitaan tekemällä unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä, jotka eivät noudata asianmukaista suhdetta yhtäältä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa määrätyn perusoikeuden perhe-elämän kunnioittamiseen ja toisaalta yleisen järjestyksen ylläpidon välillä.

153. Neljäs kanneperuste on tästä syystä perusteltu.

IX Viides kanneperuste: välittömän täytäntöönpanon määrääminen

154. Viidennessä kanneperusteessaan komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan viranomaiset ovat rikkoneet direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohtaa määräämällä unionin kansalaisten karkotuspäätökset heti täytäntöönpantaviksi, vaikka kyse ei ole ollut kiireellisistä tapauksista.

A Asianosaisten lausumat

155. Komissio väittää, että Saksan hallinnollisessa käytännössä todetaan pääsääntöisesti – lähes systemaattisesti – ja ilman riittäviä perusteluja karkotuksen välittömän täytäntöönpanon määräämistä koskevien edellytysten olemassaolo. Tässä on nimittäin kyse Verwaltungsgerichtsordnungin (asetus hallinto-oikeuksista) 80 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen neljännessä alakohdassa edellytettävästä päätöksen välitöntä täytäntöönpanoa koskevasta yleisestä edusta, joka on tärkeämpi kuin yksityinen intressi päätöksen vaikutuksen lykkäämiseen muutoksenhaun avulla.

156. Saksan hallitus myöntää, että erittäin monissa unionin kansalaisten karkotustapauksissa määrätään myös karkotuspäätöksen välittömästä täytäntöönpanosta. Se kuitenkin kiistää, että välitön täytäntöönpano määrättäisiin systemaattisesti ilman riittäviä perusteluja. Karkotuspäätöksen välitön täytäntöönpano on Saksan hallituksen mukaan pikemminkin aina seurausta sitä koskevien erityisedellytysten kussakin tapauksessa tehtävästä itsenäisestä tutkimisesta.

B Oikeudellinen arviointi

157. Viidennen kanneperusteen osalta on ensinnäkin käsiteltävä nyt esillä olevan asian vireillepanon jälkeistä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

1. Yhdistetyissä asioissa C‑482/01 ja C‑493/01 annetun tuomion ulottuvuus

158. Yhdistettyjen asioiden C‑482/01 ja C‑493/01( ) ennakkoratkaisumenettelyssä yhteisöjen tuomioistuimen oli muun muassa vastattava kysymykseen, estääkö direktiivin 64/221 9 artikla lainsäädännön, jossa ei säädetä Regierungspräsidiumin tekemän karkotuspäätöksen osalta valitusmenettelystä, joka sisältäisi myös tämän päätöksen tarkoituksenmukaisuuden tutkimisen, koska tästä hallintoviranomaisesta riippumatonta viranomaista ei ole perustettu.

159. Tässä menettelyssä oli kyse kansallisesta säännöksestä, jossa säädetään, että oikeudenkäyntiä edeltävää menettelyä, jossa ylemmänasteinen viranomainen tutkii hallintotoimen laillisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden, ei sovelleta, jos Regierungspräsidium on tehnyt hallintopäätöksen (vrt. Land Baden-Württembergin Ausführungsgesetzin (hallintolainkäyttölaki) 6 a §).

160. Yhteisöjen tuomioistuimen vastaus kuului, että direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdan kanssa on ristiriidassa sellainen säännös, jossa ei säädetä oikaisu‑ eikä kannemenettelystä, joka sisältäisi myös sen tutkimisen, onko hallintoviranomaisen tekemä toisen jäsenvaltion kansalaista koskeva karkotuspäätös tarkoituksenmukainen, kun tästä hallintoviranomaisesta riippumatonta viranomaista ei ole perustettu.

161. Komission väite koskee sitä vastoin lähinnä sitä, että hallintoviranomaiset ovat pääsääntöisesti määränneet karkotuksen, vaikka kyse ei ole ollut kiireellisistä tapauksista.

2. Tapauksen kiireellisyyden tutkimatta jättäminen

162. On yhdyttävä Saksan hallituksen näkemykseen, jonka mukaan karkotukselle asetetaan lähtökohtaisesti erittäin tiukat vaatimukset, jotta näiden vaatimusten ja karkotuksen välittömälle täytäntöönpanolle asetettujen vaatimusten välinen ero ei käy heti ilmeiseksi.

163. Direktiivin 64/221 7 ja 9 artiklan vertailu sitä vastoin osoittaa, että karkotuspäätöksen tekemistä koskevien edellytysten lisäksi erityisiä vaatimuksia asetetaan myös sen määräajan lyhentämiselle, jonka asianomainen saa vielä oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella.

164. Tämä tarkoittaa, ettei direktiivin 64/221 9 artiklassa edellytetty kiireellisyys voi tarkoittaa yleisen järjestyksen lähtökohtaista vaarantumista, vaan sen on pikemminkin tästä riippumatta tarkoitettava sitä, ettei tavanomaisen oikeussuojamenettelyn päättymistä ole mahdollista odottaa.

165. Karkotuksen välittömän täytäntöönpanon määräämisellä rajoitetaan yksilön oikeutta tulla kuulluksi yleisen järjestyksen hyväksi. Puolustautumiskeinojen tehokkuutta ja puolustautumiselle asetettua määräaikaa nimittäin rajoitetaan sillä, ettei muutoksenhaulla ole lähtökohtaisesti myönnettävää lykkäävää vaikutusta. Näin ollen välittömän täytäntöönpanon määräämisen yhteydessä suoritettavassa suhteellisuusharkinnassa on otettava yleisen järjestyksen vaarantumista koskevien karkotuksen edellytysten lisäksi huomioon kuulluksi tulemista koskeva perusoikeus, joka taataan yhteisön oikeudessa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklalla. Tapauksen kiireellisyyden toteaminen edellyttää, että hallintoviranomainen arvioi tätä perusoikeutta yksittäistapauksessa, ennen kuin se tekee päätöksen välittömän täytäntöönpanon määräämisestä.

166. Landratsamt Göppingen ei tehnyt näin 23.5.1996 antamassaan päätöksessä, jossa se esittää seuraavat perustelut: ”Tämän päätöksen välittömästä täytäntöönpanosta oli määrättävä vallitsevan yleisen edun nimissä. Vankilasta vapautumisen jälkeen tehtävien uusien rikosten välttämiseksi on tarpeen, että poistutte Saksan alueelta vielä ennen mahdollisen oikaisuvaatimusmenettelyn päättymistä.”

167. Komissio on lisäksi osoittanut useita tapauksia, joissa Saksan ulkomaalaisviranomaiset ovat perustelleet välittömän täytäntöönpanon määräämistä samalla tavalla.

168. Saksan hallitus väittää, että Saksassa välittömän täytäntöönpanon määrääminen on lähtökohtaisesti tutkittava erikseen. Se ei kuitenkaan kiistä komission esittämää väitettä, jonka mukaan välittömän täytäntöönpanon määräämistä on perusteltu eri tapauksissa samoilla seikoilla, siis yleisen järjestyksen vaarantumisella.

169. Näin ollen on todettava, että Saksa on jättänyt noudattamatta yhteisön oikeuteen perustuvia velvoitteitaan, kun se on määrännyt unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä pantavaksi välittömästi täytäntöön tutkimatta, ovatko kiireellisyyden edellytykset olemassa.

170. Viides kanneperuste on tästä syystä perusteltu.

X Oikeudenkäyntikulut

171. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään kuitenkin, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan.

172. Koska nyt esillä oleva asia on ratkaistava osittain komission ja osittain Saksan liittotasavallan hyväksi, kummankin osapuolen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan. Asiassa väliintulijana esiintynyt Italian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti.

XI Ratkaisuehdotus

173. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Koska Saksan liittotasavalta

– on perustanut unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä Ausländergesetzin 47 §:n 1 ja 2 momentin toimivaltaperustaan, joka määrää karkotuksen pakolliseksi tai lähtökohtaisesti pakolliseksi seuraamukseksi lainvoimaisesta rikostuomiosta

– ei ole Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säätänyt yhteisön oikeuteen perustuvista vaatimuksista määräaikaisen oleskeluluvan osalta riittävän selkeästi ja on antanut unionin kansalaisten karkotuspäätösten perustaksi yleisestäviä tarkoitusperiä

– on sallinut unionin kansalaisten karkotuspäätöksiä, jotka eivät noudata asianmukaista suhdetta yhtäältä perhe-elämän kunnioittamista koskevan perusoikeuden ja toisaalta yleisen järjestyksen ylläpidon välillä

– on määrännyt unionin kansalaisten karkotuspäätökset heti täytäntöönpantaviksi tutkimatta, onko kyse kiireellisestä tapauksesta,

se ei ole noudattanut EY 18 ja EY 39 artiklan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan, jota on noudatettava yhteisön oikeuden yleisenä oikeusperiaatteena eikä ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annetun direktiivin 64/221/ETY 3 ja 9 artiklan mukaisia velvoitteitaan.

2) Kanne hylätään muilta osin.

3) Euroopan yhteisöjen komissio, Saksan liittotasavalta ja Italian tasavalta vastaavat kukin omista oikeudenkäyntikuluistaan.

L I I T E





(Asiaa koskevat oikeussäännöt)

A Yhteisön oikeus

1. Direktiivi 64/221/ETY

”3 artikla

1. Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi käyttöön otettujen toimenpiteiden on perustuttava yksinomaan kyseisen yksilön omaan käyttäytymiseen.

2. Rikostuomiot eivät sellaisenaan saa olla perusteena tällaisille toimenpiteille.

– – ”

”9 artikla

1. Jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole tai jos muutosta voi hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella taikka jos muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta, hallintoviranomainen ei saa muutoin kuin kiireellisissä tapauksissa jättää oleskelulupaa uudistamatta tai tehdä oleskeluluvan haltijaa koskevaa karkotuspäätöstä hankkimatta lausuntoa vastaanottavan maan toimivaltaiselta viranomaiselta, jonka luona asianomaisella on sellaiset oikeudet puolustukseen sekä avustajan tai asiamiehen käyttöön kuin tuossa maassa sovellettavissa säännöksissä säädetään.

Tämä viranomainen ei saa olla sama kuin se, jolla on toimivalta päättää oleskeluluvan uudistamatta jättämisestä tai antaa karkotusmääräys.

2. Kaikki kyseisen henkilön ensimmäisen oleskeluluvan epäämistä tai henkilön karkottamista ennen luvan myöntämistä koskevat päätökset on henkilön niin vaatiessa toimitettava sen viranomaisen harkittavaksi, jolta 1 kohdan mukaisesti on pyydettävä lausunto ennen päätöstä. Asianomaisella on oikeus esittää puolustuksensa henkilökohtaisesti, paitsi jos tämä on ristiriidassa kansallisten turvallisuusetujen kanssa.”

2. Asetus N:o 1612/68

”1 artikla

1. Jokaisella jäsenvaltion kansalaisella on oltava asuinpaikasta riippumatta oikeus ryhtyä palkattuun työhön ja toimia siinä toisen jäsenvaltion alueella kyseisen valtion kansalaisten työntekoa koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti.

2. Hänellä on erityisesti oltava sama oikeus ottaa vastaan tarjolla olevaa työtä toisen jäsenvaltion alueella kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisella.”

3. Direktiivi 73/148/ETY

”1 artikla

1. Jäsenvaltioiden on poistettava tämän direktiivin mukaisesti liikkumista ja oleskelua koskevat rajoitukset:

a) jäsenvaltioiden kansalaisilta, jotka ovat sijoittautuneet tai haluavat sijoittautua toiseen jäsenvaltioon toimiakseen itsenäisinä ammatinharjoittajina tai jotka haluavat tarjota palveluja toisessa jäsenvaltiossa

b) jäsenvaltioiden kansalaisilta, jotka haluavat mennä toiseen jäsenvaltioon vastaanottaakseen palveluja

c) tällaisten kansalaisten puolisoilta ja alle 21‑vuotiailta lapsilta heidän kansalaisuudestaan riippumatta

d) tällaisten kansalaisten tai heidän puolisoidensa suoraan ylenevässä tai alenevassa polvessa olevilta ja heidän huollettavinaan olevilta sukulaisilta heidän kansalaisuudestaan riippumatta.

2. Jäsenvaltioiden on helpotettava edellä 1 kohdan a tai b alakohdassa tarkoitetun kansalaisen tai hänen puolisonsa muun perheenjäsenen maahanpääsyä, jos perheenjäsen on mainitun kansalaisen tai tämän puolison huollettavana tai jos hän siinä maassa, josta hän on peräisin, asui samassa taloudessa heidän kanssaan.”

”4 artikla

1. Kunkin jäsenvaltion on myönnettävä pysyvä oleskeluoikeus niille toisen jäsenvaltion kansalaisille, jotka haluavat sijoittautua jäsenvaltion alueelle toimiakseen siellä itsenäisen ammatin harjoittajina, kun tätä toimintaa koskevat rajoitukset on perustamissopimuksen mukaisesti poistettu.

Todisteeksi oleskeluoikeudesta on annettava asiakirja nimeltä ’Euroopan yhteisöjen jäsenvaltion kansalaisen oleskelulupa’. Asiakirjan on oltava voimassa vähintään viisi vuotta myöntämispäivästä ja sen on oltava uudistettavissa automaattisesti.

Kuutta perättäistä kuukautta lyhyemmät muualla asumisen jaksot sekä asevelvollisuuden suorittamisesta johtuva poissaolo eivät saa vaikuttaa oleskeluluvan voimassaoloon.

Voimassa olevaa oleskelulupaa ei saa peruuttaa 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulta henkilöltä pelkästään siitä syystä, että hän sairaudesta tai tapaturmasta johtuvan tilapäisen työkyvyttömyyden vuoksi ei enää ole työssä.

Kaikille niille jäsenvaltioiden kansalaisille, joita ei tarkoiteta ensimmäisessä alakohdassa, mutta joilla on toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukainen toimilupa toimia tuon jäsenvaltion alueella, tulee myöntää määräaikainen oleskelulupa vähintään yhtä pitkäksi ajaksi kuin toimilupa kyseiseen toimintaan on myönnetty.

Kuitenkin kaikki sellaiset ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetut kansalaiset, joihin sovelletaan edellisen alakohdan säännöksiä työn vaihtumisen vuoksi, säilyttävät oleskelulupansa sen viimeiseen voimassaolopäivään saakka.

2. Palveluja tarjoavien ja niitä vastaanottavien henkilöiden oleskeluoikeuden on oltava yhtä pitkä kuin aika, jona palveluja tarjotaan.

Jos tämä aika on kolmea kuukautta pidempi, on sen jäsenvaltion, jonka alueella palveluja tarjotaan, annettava oleskeluoikeuden todisteeksi määräaikainen oleskelulupa.

Jos tämä aika on enintään kolme kuukautta, henkilötodistus tai passi, jonka avulla henkilö on tullut maahan, on riittävä oleskelua varten. Jäsenvaltio voi kuitenkin vaatia henkilöä tekemään ilmoituksen maahantulostaan.

3. Perheenjäsenelle, joka ei ole minkään jäsenvaltion kansalainen, on annettava oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava yhtäläisesti voimassa kuin häntä huoltavalle kansalaiselle annettu asiakirja.”

”5 artikla

Oleskeluoikeuden on oltava voimassa kyseisen jäsenvaltion koko alueella.”

”8 artikla

Jäsenvaltiot eivät saa poiketa tämän direktiivin säännöksistä muutoin kuin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden perusteella.”

”10 artikla

1. Sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annettua neuvoston direktiiviä sovelletaan kunnes jäsenvaltiot ovat panneet täytäntöön tämän direktiivin.

2. Edellä 1 kohdassa mainitun direktiivin mukaisesti myönnetyt oleskeluluvat ovat voimassa siihen päivään saakka, jona niiden voimassaolo seuraavaksi päättyy.”

4. Direktiivi 90/364/ETY

”1 artikla

1. Jäsenvaltioiden on myönnettävä oleskeluoikeus sellaisille jäsenvaltioiden kansalaisille, joilla ei tätä oikeutta ole yhteisön oikeuden muiden säännösten perusteella, sekä heidän 2 kohdassa tarkoitetuille perheenjäsenilleen, edellyttäen että he itse ja heidän perheenjäsenensä kuuluvat sairausvakuutuksen piiriin kaikkien riskien varalta vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja että heillä on riittävästi tuloja ja varoja, niin, että he eivät oleskeluaikanaan joudu turvautumaan vastaanottavan maan sosiaalihuoltojärjestelmään.

Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetut tulot ja varat katsotaan riittäviksi, jos ne ylittävät vastaanottavan jäsenvaltion omille kansalaisille annettavan sosiaalihuollon tulo‑ ja varallisuusrajan ottaen huomioon oleskeluluvan hakijan ja tarvittaessa 2 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden henkilökohtaiset olosuhteet.

Jos toisen alakohdan määritelmää ei voida jossain jäsenvaltiossa soveltaa, oleskelulupaa hakevan henkilön tulot ja varat katsotaan riittäviksi, jos ne ylittävät vastaanottavan maan vähimmäiseläkkeen määrän.

2. Kansalaisuudesta riippumatta oikeus asettua toiseen jäsenvaltioon oleskeluoikeuden saajan kanssa on:

a) puolisolla ja puolisoiden huollettavina olevilla jälkeläisillä;

b) oleskeluoikeuden saajan ja hänen puolisonsa huollettavina olevilla sukulaisilla ylenevässä polvessa.”

”2 artikla

1. Oleskeluoikeus on vahvistettava myöntämällä asiakirja nimeltä ’ETY:n jäsenvaltion kansalaisen oleskelulupa’, jonka voimassaoloaika voidaan rajoittaa viideksi vuodeksi ja joka voidaan uudistaa. Jäsenvaltiot voivat, jos ne pitävät sitä tarpeellisena, kuitenkin vaatia luvan uudistamista kahden ensimmäisen vuoden oleskelun jälkeen. Jos perheenjäsen ei ole jäsenvaltion kansalainen, hänelle on annettava oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava yhtäläisesti voimassa kuin häntä huoltavalle kansalaiselle annettu asiakirja.

Oleskeluluvan tai vastaavan asiakirjan antamista varten jäsenvaltio saa vaatia luvan hakijalta vain voimassaolevan henkilötodistuksen tai passin sekä todistuksen siitä, että hän täyttää 1 artiklan mukaiset edellytykset.

2. Direktiivin 68/360/ETY 2 ja 3 artiklaa ja 6 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja 2 kohtaa sekä 9 artiklaa sovelletaan soveltuvin osin tämän direktiivin edunsaajiin.

Jäsenvaltion kansalaisen puolisolla ja huollettavina olevilla lapsilla, joilla on oleskeluoikeus jonkin jäsenvaltion alueella, on oikeus ryhtyä palkattuun työhön tai toimia itsenäisinä ammatinharjoittajina koko kyseisen jäsenvaltion alueella, myös siinä tapauksessa, että he eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia.

Jäsenvaltiot saavat poiketa tämän direktiivin säännöksistä ainoastaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden perusteella. Tällöin on sovellettava direktiiviä 64/221/ETY.

3. Tämä direktiivi ei vaikuta voimassa olevaan toisen asunnon hankintaa koskevaan lainsäädäntöön.”

B Kansallinen oikeus

1. Ausländergesetz

”45 § Karkottaminen

1) Ulkomaalainen voidaan karkottaa, mikäli hänen oleskelunsa vahingoittaa Saksan liittotasavallan yleistä turvallisuutta ja järjestystä tai muita merkittäviä etuja.

2) Karkottamisesta päätettäessä on otettava huomioon

1. ulkomaalaisen laillisen oleskelun kesto Saksan liittotasavallan alueella ja hänen suojeltavat henkilökohtaiset, taloudelliset ja muut siteensä siellä,

2. karkottamisen seuraukset ulkomaalaisen perheenjäsenille, jotka oleskelevat laillisesti Saksan liittotasavallan alueella ja asuvat yhdessä hänen kanssaan perheenä ja – – ”

”46 § Yksittäiset karkotusperusteet

Edellä 45 §:n 1 momentin nojalla voidaan erityisesti karkottaa henkilö, joka

– –

2. on syyllistynyt oikeussääntöjen tai tuomioistuinten ratkaisujen tai viranomaisten päätösten tai määräysten muuhun kuin yksittäiseen tai vähäiseen rikkomiseen tai on tehnyt Saksan liittotasavallan alueen ulkopuolella rikoksen, jota on Saksan liittotasavallan alueella pidettävä tahallisena rikoksena,

3. rikkoo prostituution harjoittamiseen sovellettavaa oikeussääntöä tai viranomaisen määräystä,

4. käyttää heroiinia, kokaiinia tai vastaavaa vaarallista huumausainetta eikä halua osallistua tarpeelliseen vieroitushoitoon tai keskeyttää tällaisen hoidon – – ”

”47 § Karkottaminen erityisen vaarallisuuden perusteella

1) Ulkomaalainen karkotetaan

1. jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti yhdestä tai useasta tahallisesta rikoksesta vähintään kolmen vuoden vapaus- tai nuorisorangaistukseen tai jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti tahallisista rikoksista viiden vuoden sisällä useaan vapaus- tai nuorisorangaistukseen, joiden pituus on yhteensä vähintään kolme vuotta, tai jos hänet on viimeisimmässä lainvoimaisessa tuomiossa määrätty otettavaksi säilöön (Sicherungsverwahrung) tai

2. jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti Betäubungsmittelgesetzissä (huumausainelaki) tarkoitetusta tahallisesta rikoksesta, rikoslain 125 a §:n toisessa virkkeessä säädetyt edellytykset täyttävästä yleisen järjestyksen rikkomisesta tai rikoslain 125 §:ssä säädetystä kielletyn julkisen kokouksen tai kielletyn mielenosoituksen yhteydessä aiheutetusta yleisen järjestyksen rikkomisesta nuorisorangaistukseen, jonka pituus on vähintään kaksi vuotta, tai vapausrangaistukseen ja jos rangaistusta ei ole määrätty pantavaksi täytäntöön ehdollisena.

2) Ulkomaalainen karkotetaan lähtökohtaisesti

1. jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti yhdestä tai useasta tahallisesta rikoksesta nuorisorangaistukseen, jonka pituus on vähintään kaksi vuotta, tai vapausrangaistukseen ja jos rangaistusta ei ole määrätty pantavaksi täytäntöön ehdollisena;

2. jos hän Betäubungsmittelgesetzin säännösten vastaisesti ilman lupaa viljelee, valmistaa, tuo maahan, kauttakuljettaa, vie maasta, myy, luovuttaa toiselle tai muulla tavalla laskee liikkeelle huumausainetta tai käy sillä kauppaa tai yllyttää jotakuta tällaisiin toimiin tai avustaa niissä;

3. jos hän osallistuu kielletyssä tai hajotetussa julkisessa kokouksessa taikka kielletyssä tai hajotetussa mielenosoituksessa tekijänä tai osallisena henkilöihin tai omaisuuteen kohdistuviin väkivaltaisuuksiin, joita joukko henkilöitä suorittaa yhdessä yleisen turvallisuuden vaarantavalla tavalla;

– –

3) Ulkomaalainen, jolla on 48 §:n 1 momentin nojalla vahvempi karkotussuoja, karkotetaan lähtökohtaisesti edellä 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa. Edellä 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa ulkomaalaisen karkottamisesta päätetään harkinnan jälkeen. Jo 18 vuotta täyttäneen mutta alle 21 vuotiaan ulkomaalaisen, joka on kasvanut Saksan liittotasavallan alueella ja jolla on pysyvä oleskelulupa tai oleskeluoikeus, karkottamisesta päätetään edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa harkinnan jälkeen. Tämän pykälän 1 momenttia ja 2 momentin 1 kohtaa ei sovelleta alaikäisiin ulkomaalaisiin.”

”48 § Erityinen karkotussuoja

1) Ulkomaalainen, jolla

1. on oleskeluoikeus,

2. jolla on pysyvä oleskelulupa ja joka on syntynyt Saksan liittotasavallan alueella tai joka on tullut sinne alaikäisenä,

3. jolla on pysyvä oleskelulupa ja joka elää 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun ulkomaalaisen kanssa avioliitossa tai avioliiton kaltaisessa parisuhteessa,

4. joka asuu yhdessä saksalaisen perheenjäsenen kanssa perheenä,

5. jolla katsotaan olevan turvapaikkaoikeus, jolla on Saksan liittotasavallan alueella ulkomaisen pakolaisen oikeusasema tai jolla on matkustusasiakirja, jonka Saksan liittotasavallan viranomainen on myöntänyt 28.7.1951 tehdyn Abkommen über die Rechtsstellung für Flüchtlinge -nimisen sopimuksen (pakolaisten oikeusasemasta tehty sopimus; BGBl. 1953 II, s. 559) nojalla,

6. jolla on 32 a §:n nojalla myönnetty tilapäinen oleskelulupa,

voidaan karkottaa ainoastaan painavista yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvistä syistä. Painavat yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvät syyt ovat lähtökohtaisesti olemassa 47 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa.

2) Alaikäistä ulkomaalaista, jonka vanhemmat oleskelevat tai jonka ainoana huoltajana toimiva vanhempi oleskelee laillisesti Saksan liittotasavallan alueella, ei karkoteta, ellei häntä ole lainvoimaisesti tuomittu toistuvista muista kuin vähäisistä tahallisista rikoksista, vakavista rikoksista tai erityisen vakavasta rikoksesta. Saksan liittotasavallan alueella kasvanut ja vanhempiensa kanssa samassa taloudessa asuva 18 vuotta täyttänyt mutta alle 21 vuotias henkilö karkotetaan ainoastaan 47 §:n 1 momentin, 2 momentin 1 kohdan sekä 3 momentin perusteella.”

2. Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Aufenthaltsgesetz/EWG)

”12 § Vapaan liikkuvuuden rajoitukset

1) Sikäli kuin tässä laissa myönnetään liikkumisvapaus eikä edellä olevissa säännöksissä jo säädetä rajoittavista toimenpiteistä, maahantulon, EY oleskeluluvan tai sen voimassaoloajan pidentämisen epääminen, Ausländergesetzin 3 §:n 5 momentissa, 12 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä ja 14 §:ssä tarkoitetut rajoittavat toimenpiteet sekä edellä 1 §:ssä mainittujen henkilöiden karkottaminen tai palauttaminen ovat sallittuja vain yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä (Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohta ja 56 artiklan 1 kohta). Ulkomaalaiset, joilla on pysyvä EY oleskelulupa, saadaan karkottaa ainoastaan painavista yleiseen turvallisuuteen tai järjestykseen liittyvistä syistä

2) Edellä 1 momentissa mainittuja päätöksiä tai toimenpiteitä ei saa toteuttaa taloudellisessa tarkoituksessa.

3) Edellä 1 momentissa mainitut päätökset tai toimenpiteet ovat sallittuja vain, mikäli ulkomaalainen antaa niihin omalla käytöksellään aiheen. Tämä ei koske päätöksiä tai toimenpiteitä, joilla pyritään kansanterveyden suojelemiseen.

4) Rikostuomio ei sellaisenaan ole riittävä peruste edellä 1 momentissa mainituille päätöksille tai toimenpiteille.

– –

7) Mikäli EY oleskeluluvan myöntäminen tai sen voimassaoloajan pidentäminen evätään, mikäli henkilö määrätään karkotettavaksi tai mikäli häntä uhkaa palauttaminen, on ilmoitettava määräaika, jonka kuluessa ulkomaalaisen on poistuttava tämän lain soveltamisalueelta. Muutoin kuin kiireellisissä tapauksissa määräajan on oltava vähintään 15 päivää, mikäli EY oleskelulupaa ei ole vielä myönnetty, ja vähintään kuukausi, mikäli EY oleskelulupa on jo myönnetty.

– – ”

3. Verwaltungsgerichtsordnungin 80 §:n 2 momentti

”2) Lykkäävää vaikutusta ei ole ainoastaan

– –

4. tapauksissa, joissa viranomainen, joka on antanut hallintotoimen tai jonka on ratkaistava oikaisuvaatimus, erityisesti määrää julkisen edun vuoksi tai kyseessä olevan henkilön painavan edun vuoksi hallintotoimen välittömästi täytäntöönpantavaksi.

Osavaltiot voivat myös määrätä, ettei oikeussuojakeinoilla ole lykkäävää vaikutusta sikäli kuin ne koskevat toimia, joita osavaltiot toteuttavat hallintotoimien täytäntöönpanossa liittovaltion lainsäädännön nojalla.

3) Erityinen intressi hallintotoimen välittömään täytäntöönpanoon on edellä 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa perusteltava kirjallisesti. Erityistä perustelua ei tarvita, jos viranomainen toteuttaa välittömässä vaaratilanteessa, erityisesti kun kyse on uhkaavasta vahingosta elämälle, terveydelle tai omaisuudelle, ennalta ehkäisevästi hätätoimenpiteeksi luokitellun toimenpiteen julkisen edun vuoksi.”