JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NILS WAHL

7 päivänä huhtikuuta 2016 ( *1 )

Asia C‑455/14 P

H

vastaan

Euroopan unionin neuvosto ja

Euroopan komissio

”Muutoksenhaku — Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka — Euroopan unionin Bosnia ja Hertsegovinassa toteuttamaan poliisioperaatioon lähetetty kansallinen asiantuntija — Uudelleensijoittamista koskeva päätös — SEU 24 artiklan 1 kohta — SEUT 275 artikla — Euroopan unionin tuomioistuimen toimivalta — Kansallisten tuomioistuinten toimivalta — YUTP:tä koskevien toimien luokat — Käsite ”rajoittavat toimenpiteet””

1. Lissabonin sopimuksella on poistettu käytöstä Euroopan unionin kolmen pilarin järjestelmä ja sisällytetty yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (jäljempänä YUTP) koskevat säännöt unionin yleiseen puitekehykseen. Tämä ei ole kuitenkaan johtanut YUTP:n täysimääräiseen yhteisöllistämiseen, sillä YUTP:hen sovelletaan edelleen ”erityisiä sääntöjä ja menettelyjä”. ( *2 )

2. Yksi perussopimusten laatijoiden YUTP:tä varten laatiman erityisen puitekehyksen erityispiirteistä on Euroopan unionin tuomioistuimelle unionin toimielimenä kyseisellä alalla myönnetty rajoitettu toimivalta. Voidaankin todeta, että vaikka unionin tuomioistuinten toimivaltaa on jossain määrin laajennettu, YUTP:n alalla ne harjoittavat tuomioistuinvalvontaa vain poikkeustapauksissa. Tämän toimivallan tarkat rajat eivät kuitenkaan ole kaikilta osin selvät.

3. Käsiteltävä asia on unionin tuomioistuimen ensimmäisiä mahdollisuuksia määrittää toimivaltansa laajuus YUTP:n alalla. Tässä menettelyssä keskeinen kysymys on se, oliko unionin yleisellä tuomioistuimella toimivalta ratkaista Euroopan unionin operaation johtajan tekemiä YUTP:hen liittyviä päätöksiä koskeva kumoamiskanne. Tarkasteltavan kysymyksen monimutkaisuus ja arkaluonteisuus ilmenee myös siinä, miten merkittävästi oikeudenkäynnin kolmen asianosaisen esittämät kannat poikkeavat toisistaan. On mielenkiintoista, että kaikki nämä asianosaiset katsovat, että valituksenalaisessa määräyksessä esitetyt perustelut ovat virheellisiä, joskin eri syistä.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

4. Euroopan unionin poliisioperaatio (jäljempänä EUPM) Bosnia ja Hertsegovinassa perustettiin ensimmäisen kerran 11.3.2002 hyväksytyllä neuvoston yhteisellä toiminnalla 2002/210/YUTP ( *3 ) yhdeksi vuodeksi, ja sitä on myöhemmin jatkettu useita kertoja, viimeksi Euroopan unionin poliisioperaatiosta Bosnia ja Hertsegovinassa 8.12.2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2009/906/YUTP (jäljempänä päätös 2009/906). ( *4 ) Päätöksen 2009/906 asiaa koskevat säännökset ovat seuraavat.

5. Päätöksen 5 artiklassa (”Siviilioperaatiokomentaja”) säädetään seuraavaa: ”1. Siviilialan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran (CPCC) johtaja toimii siviilioperaatiokomentajana EUPM:ssä. 2. Siviilioperaatiokomentaja vastaa poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean (PTK) poliittisen valvonnan ja strategisen johdon alaisena ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan yleisen toimivallan alaisuudessa EUPM:n strategisen tason johtamisjärjestelystä. 3. Siviilioperaatiokomentaja varmistaa, että neuvoston päätökset, mukaan lukien PTK:n päätökset, pannaan asianmukaisesti ja tehokkaasti täytäntöön myös antamalla tarvittaessa operaation johtajalle strategisen tason ohjeita sekä neuvoja ja teknistä tukea. 4. Kaikki lähetetyn henkilöstön jäsenet pysyvät täysin asianomaisen lähettäjävaltion viranomaisten tai asianomaisen EU:n toimielimen alaisina. Kansalliset viranomaiset siirtävät henkilöstöä, ryhmiä ja yksikköjä koskevan operatiivisen johtosuhteen (OPCON) siviilioperaatiokomentajalle.”

6. Päätöksen 6 artiklassa (”Operaation johtaja”) säädetään seuraavaa: ”1. Operaation johtaja vastaa EUPM:stä ja sen johtamisjärjestelystä operaatioalueella. 2. Operaation johtajalla on siviilioperaatiokomentajan hänelle osoittama vastuu osallistuvien valtioiden henkilöstön, ryhmien ja yksiköiden johtamisesta sekä hallinnollinen ja logistinen vastuu, johon kuuluu myös vastuu EUPM:n käyttöön annetuista varoista, resursseista ja tiedoista. 3. Operaation johtaja antaa EUPM:n koko henkilöstölle ohjeet EUPM:n toteuttamiseksi tehokkaalla tavalla operaatioalueella ja vastaa EUPM:n koordinoinnista ja päivittäisestä hallinnoinnista noudattaen siviilioperaatiokomentajan strategisen tason ohjeita. – – 5. Operaation johtaja vastaa henkilöstön kurinpidollisesta valvonnasta. Lähetetyn henkilöstön osalta asianomainen kansallinen tai EU:n viranomainen vastaa kurinpitotoimista. – –”

7. Päätöksen 7 artiklan 2 kohdan merkityksellisessä osassa säädetään, että ”EUPM muodostuu pääasiassa jäsenvaltioiden tai EU:n toimielinten lähettämästä henkilöstöstä”.

8. Päätöksen 8 artiklan 2 kohdassa (”Operaation ja EUPM:n henkilöstön asema”) säädetään seuraavaa: ”Henkilöstön jäsenen lähettänyt valtio tai EU:n toimielin vastaa tämän lähettämiseen liittyvien, asianomaisen esittämien tai häntä koskevien vaatimusten ratkaisemisesta. Kyseinen valtio tai EU:n toimielin on vastuussa sellaisten menettelyjen vireillepanosta, joihin mahdollisesti ryhdytään lähetettyä henkilöä vastaan.”

9. Päätöksen 9 artiklassa (”Komentoketju”) säädetään seuraavaa: ”1. EUPM:llä on kriisinhallintaoperaationa yhtenäinen komentoketju. 2. Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea (PTK) vastaa neuvoston alaisuudessa operaation poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta. 3. Siviilioperaatiokomentaja toimii PTK:n poliittisen valvonnan ja strategisen johdon alaisena sekä unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan yleisen toimivallan alaisuudessa EUPM:n strategisen tason komentajana ja antaa siinä ominaisuudessa operaation johtajalle ohjeita, neuvoja ja teknistä tukea. 4. Siviilioperaation komentaja raportoi neuvostolle korkean edustajan välityksellä. 5. Operaation johtaja vastaa EUPM:n johtamisjärjestelystä operaatioalueella ja on suoraan vastuussa siviilioperaatiokomentajalle.”

10. Lopuksi päätöksen 10 artiklassa (”Poliittinen valvonta ja strateginen johto”) säädetään seuraavaa: ”1. PTK vastaa EUPM:n poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta neuvoston alaisuudessa. Neuvosto valtuuttaa täten PTK:n tekemään asiaankuuluvat päätökset Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 38 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti. – – EUPM:n tavoitteita ja sen päättämistä koskeva päätöksentekovalta kuuluu edelleen neuvostolle. 2. PTK raportoi neuvostolle säännöllisin väliajoin. 3. Siviilioperaatiokomentaja ja operaation johtaja raportoivat PTK:lle vastuualueisiinsa kuuluvista asioista säännöllisin väliajoin ja aina tarvittaessa.”

II Menettelyn tausta

11. Tarkasteltavassa asiassa valittajana on H, italialainen tuomari, joka lähetettiin EUPM:ään Sarajevoon Italian oikeusministeriön 16.10.2008 antamalla asetuksella ”Criminal Justice Unit Adviser” -toimeen 14.11.2008 lähtien. Hänen komennustaan jatkettiin 31.12.2009 asti, jotta hän voisi hoitaa ”Chief Legal Officer” -toimeen kuuluvia tehtäviä, ja myöhemmin edelleen 31.12.2010 asti.

12. EUPM:n henkilöstöpäällikön allekirjoittamalla, 7.4.2010 tehdyllä päätöksellä valittaja siirrettiin operatiivisista syistä ”Criminal Justice Adviser – Prosecutor” -toimeen Banja Lukan (Bosnia ja Hertsegovina) alueelliseen toimistoon 19.4.2010 alkaen.

13. Saatuaan 7.4.2010 tehdyn päätöksen valittaja kanteli Italian viranomaisille, sillä hänen mielestään päätös oli lainvastainen useista eri syistä. Virkailija Italian tasavallan pysyvässä edustustossa Euroopan unionissa ilmoitti valittajalle 15.4.2010 sähköpostilla, että 7.4.2010 tehdyn päätöksen täytäntöönpanoa oli lykätty.

14. Operaation johtaja vastasi 30.4.2010 tekemällään päätöksellä valittajan tekemään kanteluun vahvistamalla 7.4.2010 tehdyn päätöksen ja selventämällä, että hän itse oli tehnyt kyseisen päätöksen, sillä Banja Lukan toimistossa syyttäjäviranomaiset tarvitsivat neuvontapalveluja.

15. Valittaja nosti 4.6.2010 Tribunale Amministrativo Regionale del Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin) kanteen EUPM:ää vastaan 7.4.2010 tehdyn päätöksen kumoamiseksi ja saadakseen korvausta aiheutuneesta vahingosta.

III Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen määräys

16. Valittaja nosti 16.6.2010 kanteen 7.4.2010 tehdyn päätöksen ja tarvittaessa 30.4.2010 tehdyn päätöksen (jäljempänä riidanalaiset päätökset) kumoamiseksi. Lisäksi H pyysi unionin yleistä tuomioistuinta määräämään, että neuvoston, komission ja EUPM:n on maksettava korvausta aiheutuneesta vahingosta.

17. Valittaja pyysi riidanalaisten päätösten täytäntöönpanon lykkäämistä 17.7.2010 tekemällään hakemuksella. Unionin yleisen tuomioistuimen presidentti hylkäsi tämän pyynnön 22.7.2010 antamallaan määräyksellä (jäljempänä välitoimimääräys). ( *5 )

18. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen 10.7.2014 antamallaan määräyksellä (jäljempänä valituksenalainen määräys) ( *6 ) sillä perusteella, että sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuivat, ja määräsi H:n vastaamaan sekä omista oikeudenkäyntikuluistaan että neuvostolle ja komissiolle aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

IV Menettely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset

19. Valittaja vaatii 19.9.2014 tekemällään valituksella, että unionin tuomioistuin — kumoaa valituksenalaisen määräyksen — palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen — velvoittaa vastaajina ensimmäisessä oikeusasteessa olleet tahot korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

20. Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin — hylkää valituksen — korvaa unionin yleisen tuomioistuimen oikeudelliset perusteet, jotka koskevat toimivallan siirtoa — velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

21. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin — kumoaa valituksenalaisen määräyksen — jättää kanteen tutkimatta — vaihtoehtoisesti jättää kanteen tutkimatta siltä osin kuin se on nostettu komissiota vastaan ja palauttaa asian muilta osin unionin yleiseen tuomioistuimeen — velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

22. H, neuvosto ja komissio esittivät suulliset lausumansa 18.1.2016 pidetyssä istunnossa.

V Valitusperusteiden arviointi

AEnsimmäinen valitusperuste

1. Asianosaisten lausumat

23. Valittaja väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan, että jättämällä hänen kanteensa tutkimatta ilman suullista käsittelyä unionin yleinen tuomioistuin loukkasi hänen puolustautumisoikeuksiaan ja rikkoi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen (jäljempänä työjärjestys) 114 artiklaa.

24. Neuvosto ja komissio vaativat, että unionin tuomioistuin hylkää tämän valitusperusteen.

2. Asian tarkastelu

25. Olen samaa mieltä siitä, että tämä valitusperuste on perusteeton.

26. Työjärjestyksen 114 artiklassa ei vaadita, että unionin yleisen tuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos asianosainen haluaa sen ratkaisevan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskevan väitteen käsittelemättä itse pääasiaa. Kyseisen määräyksen kolmannessa kohdassa todetaan, että ”jollei unionin yleinen tuomioistuin päätä toisin, hakemuksen jatkokäsittely on suullinen”. ( *7 ) Mainitun määräyksen 3 kohdassa määrätään siten tältä osin nimenomaisesti, että unionin yleinen tuomioistuin voi tällaisissa tapauksissa ratkaista asian ilman suullista käsittelyä.

27. Unionin tuomioistuin on useissa tapauksissa vahvistanut, että työjärjestyksen 114 artikla ei anna asianosaisille oikeutta suulliseen käsittelyyn unionin yleisessä tuomioistuimessa ( *8 ) ja että asianosaisten puolustautumisoikeuksia ei loukata yksistään sen johdosta, että unionin yleinen tuomioistuin ratkaisee asian järjestämättä suullista käsittelyä. ( *9 ) Käsiteltävässä asiassa valittaja ei ole esittänyt todisteita, jotka tukisivat hänen puolustautumisoikeuksiensa väitettyä loukkaamista.

28. Tässä yhteydessä on tuskin tarpeen huomauttaa, että toisin kuin valittaja väittää, välitoimimääräys ei merkitse sen tunnustamista, että unionin yleisellä tuomioistuimella on toimivalta käsitellä asia. Unionin yleisen tuomioistuimen presidentti totesi kyseisessä määräyksessä, ettei ole tarpeen lausua siitä, voidaanko kanne ottaa tutkittavaksi. ( *10 )

29. Siksi unionin yleinen tuomioistuin voi todeta, että sillä oli riittävästi tietoa menettelyn jatkamiseksi ilman suullista käsittelyä. Ensimmäinen valitusperuste on siten hylättävä.

BToinen valitusperuste

1. Asianosaisten lausumat

30. Toinen valitusperuste koskee valituksenalaisen määräyksen 29–48 kohtaa, joissa unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan mukaan se ei ole toimivaltainen käsittelemään kannetta. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että yleistä sääntöä, jonka mukaan unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa YUTP-asioissa, koskevat poikkeukset eivät kata valittajan tilannetta. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että operaation johtaja teki riidanalaiset päätökset Italian viranomaisten hänelle antamien valtuuksien nojalla. Se päätteli siten, että riidanalaisten päätösten laillisuuden tutkinta ja vahingonkorvausvaatimuksen käsittely on Italian tuomioistuinten tehtävä. Se totesi lopuksi, että jos Italian toimivaltainen tuomioistuin katsoo, että riidanalaiset päätökset ovat lainvastaisia, se voi todeta lainvastaisuuden ja tehdä tarvittavat johtopäätökset myös kyseisten päätösten olemassaolosta.

31. Valittaja arvostelee näitä toteamuksia lähinnä kahdesta syystä. Hän väittää ensinnäkin, että unionin tuomioistuimilta puuttuu toimivalta ainoastaan SEU 25 artiklan soveltamiseksi SEU 31 artiklassa määrättyjen menettelyjen mukaisesti annettujen toimien osalta. Valittajan mukaan henkilöstön jäsenen uudelleensijoittamista koskeva päätös on pelkästään hallinnollinen päätös eikä SEUT 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan soveltamiseksi annettu YUTP:n alan toimi. Toiseksi valittaja väittää, että SEUT 275 artiklassa tarkoitettu käsite ”rajoittavat toimenpiteet” kattaa kaikki unionin toimet, jotka vaikuttavat kielteisesti yksityisten etuihin, riidanalaiset päätökset mukaan luettuina. Valittajan mielestä tuomio Sogelma v. EAR tukee tätä näkemystä. ( *11 )

32. Neuvosto katsoo, että nämä väitteet ovat perusteettomia: unionin yleinen tuomioistuin oli oikeassa katsoessaan, ettei sillä ole toimivaltaa. Neuvosto toteaa kuitenkin, että riidanalaisen määräyksen perustelut sisältävät kaksi oikeudellista virhettä. Ensinnäkin päättäessään H:n uudelleensijoittamisesta operaation johtaja ei käyttänyt lähettäjäjäsenvaltion vaan toimivaltaisen unionin toimielimen (neuvoston) hänelle siirtämiä valtuuksia. Toiseksi asiaa käsittelevällä kansallisella tuomioistuimella ei ole toimivaltaa kumota riidanalaista toimea. Nämä virheet eivät kuitenkaan – neuvoston mukaan – kumoa unionin yleisen tuomioistuimen päätelmää.

33. Komissio yhtyy osittain valittajan esittämään valituksenalaista määräystä koskevaan arvosteluun, vaikka se katsookin, ettei valitusta voida ottaa tutkittavaksi. Komissio katsoo, että unionin tuomioistuimille annettua toimivaltaa tutkia YUTP:n alan toimia ei ole rajoitettu yhtä voimakkaasti kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut. Komission mukaan SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa olisi tulkittava siten, että ne sulkevat pois unionin tuomioistuinten toimivallan vain sellaisten YUTP:n alan toimien osalta, jotka ovat suvereenin ulkopolitiikan ilmaisuja (”actes de gouvernement”), eivätkä sellaisten toimien osalta, joilla pelkästään pannaan täytäntöön tällaista politiikkaa. Komissio katsoo toissijaisesti, että SEU 24 artiklan 1 kohta ja SEUT 275 artikla sulkevat pois unionin tuomioistuinten toimivallan tutkia vain YUTP:tä koskevien sääntöjen väitettyjä rikkomisia mutta ei väitettyjä muiden unionin sääntöjen rikkomisia. Unionin tuomioistuimilla olisi siten toimivalta tutkia YUTP:n alalla hyväksyttyjen toimien laillisuutta, kun väitetty pätemättömyys johtuu YUTP:hen liittymättömien sääntöjen mahdollisesta rikkomisesta. Komission mukaan kyseistä valitusta ei kuitenkaan voida ottaa tutkittavaksi seuraavista syistä: ensinnäkin riidanalaisia päätöksiä ei voida pitää pelkkinä täytäntöönpanotoimina, sillä ne ovat luonteeltaan operatiivisia; toiseksi valittajan ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät kumoamisperusteet olisivat edellyttäneet, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsee päätöstä 2009/906 (mihin sillä ei ollut toimivaltaa), tai ne olisi pitänyt kohdistaa Italian viranomaisia vastaan (ja ne olisi pitänyt esittää Italian tuomioistuimissa nostetun kanteen yhteydessä).

2. Asian tarkastelu

34. Katson, että valittajan esittämien väitteiden perusteltavuuden arvioimiseksi on hyödyllistä asettaa ne ensin oikeaa oikeudellista taustaa vasten. Tätä varten havainnollistan lyhyesti joitakin Lissabonin sopimuksessa vahvistetun YUTP-asioiden tuomioistuinvalvontaa koskevan järjestelmän tärkeimpiä näkökohtia. Lopuksi tarkastelen kutakin väitettä ennen kuin teen tarvittavat johtopäätökset valituksenalaisen määräyksen väitetyistä virheistä.

a) Johdanto: unionin tuomioistuinten toimivalta YUTP:n alalla

35. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perussopimuksissa on otettu käyttöön täysin kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on varmistaa unionin toimiin kohdistuva laillisuusvalvonta antamalla se unionin tuomioistuinten tehtäväksi. Luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, jotka eivät voi SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettujen tutkittavaksi ottamisen edellytysten vuoksi riitauttaa suoraan yleisesti sovellettavia unionin toimia, suojellaan siis siltä, että niihin sovelletaan tällaisia toimia. Jos mainittujen toimien täytäntöönpano kuuluu unionin toimielimille, luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat nostaa unionin tuomioistuimissa kanteen täytäntöönpanotoimista SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin edellytyksin ja vedota SEUT 277 artiklan nojalla kanteen tueksi kyseisen yleisesti sovellettavan toimen lainvastaisuuteen. Jos täytäntöönpano kuuluu jäsenvaltioille, luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat vedota kyseisen unionin toimen pätemättömyyteen kansallisissa tuomioistuimissa ja saada nämä esittämään SEUT 267 artiklan mukaisesti tältä osin unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä. ( *12 )

36. Näitä periaatteita ei voida kuitenkaan soveltaa kaikilta osin YUTP:n alalla hyväksyttyihin unionin toimiin. SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa todetaan, että unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa YUTP:tä koskevien sääntöjen osalta eikä näiden sääntöjen nojalla hyväksyttyjen toimien osalta kahta erityistilannetta lukuun ottamatta. Ensinnäkin unionin tuomioistuimilla on toimivalta valvoa, noudatetaanko SEU 40 artiklaa, jossa määrätään vastavuoroisesta loukkaamattomuussäännöstä YUTP:n ja muun unionin toimivallan välillä. Toiseksi unionin tuomioistuimilla on toimivalta ratkaista luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden vireille panemat kumoamiskanteet, jotka koskevat neuvoston YUTP:n alalla tekemiä rajoittavia toimenpiteitä sisältäviä päätöksiä.

37. Mielestäni on todettava, että unionilla on YUTP:n alalla toimivalta hyväksyä toimia, jotka sitovat oikeudellisesti sen omien toimielinten lisäksi myös jäsenvaltioita. SEU 24 artiklan 3 kohdan ( *13 ) ja SEU 31 artiklan 1 kohdan ( *14 ) sanamuoto on tältä osin erityisen valaiseva. Toisaalta tarkoitus ei ole, että unioni hyväksyy YUTP:n alalla toimia, joilla vahvistetaan yleiset abstraktit säännöt, joilla luodaan yksityisille oikeuksia ja velvollisuuksia. ( *15 )

38. Tämä selittää olennaisesti, miksi Maastrichtin sopimuksella käyttöön otettu YUTP on muotoiltu säännöiksi, joita kuvailisin kahdesta näkökulmasta ilmaisulla lex imperfecta. ( *16 )

39. Ensinnäkin perussopimuksissa ei määrätä erikseen täytäntöönpanoa ja seuraamuksia koskevasta tuomioistuinmenettelystä rikkomistapauksissa. Näin ollen on miltei mahdotonta varmistaa, että vastahakoiset jäsenvaltiot ( *17 ) tai rikkomiseen syyllistyvät unionin toimielimet noudattavat näitä sääntöjä. ( *18 )

40. Toiseksi yksityisillä, joiden oikeuksia saatetaan loukata YUTP:n alalla hyväksytyillä toimilla, on saatavilla vain vähän oikeussuojakeinoja. Oikeutta saada asiansa unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi – joko suoraan nostamalla kanteita tai epäsuoraan ennakkoratkaisupyynnöillä – rajoitetaan merkittävästi.

41. Tältä osin on huomautettava, että yksityiset voivat saada tietynlaista suojaa turvautumalla kansallisissa tuomioistuimissa saatavilla oleviin tuomioistuinmenettelyihin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehokasta oikeussuojaa koskeva periaate on unionin oikeuden yleinen periaate, ja se on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa. ( *19 ) On huomattava, että SEU 19 artiklan 1 kohdassa todetaan, että ”jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla”. ( *20 ) SEUT 274 artiklassa puolestaan määrätään, että ”jollei toimivaltaa ole perussopimuksilla annettu Euroopan unionin tuomioistuimelle, riidat, joissa unioni on asianosainen, eivät unionin asianosaisuuden perusteella ole jäsenvaltioiden tuomioistuinten tuomiovallan ulkopuolella”.

42. Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, kansalliset tuomioistuimet toteuttavat yhteistyössä unionin tuomioistuinten kanssa niille yhteisesti annettua tehtävää turvata se, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia. ( *21 ) Näin ollen jäsenvaltioiden on luotava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jolla voidaan taata oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan. ( *22 )

43. Kun unioni ei ole antanut asiaa koskevia sääntöjä, kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet. Menettelysäännöt tällaisia kansallisissa tuomioistuimissa käytettäviä oikeussuojakeinoja varten eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate). ( *23 )

44. Edellä esitetystä huolimatta mielestäni on selvää, että tapauksissa, joissa unionin tuomioistuimilla ei perussopimusten nojalla ole toimivaltaa, kansallisille tuomioistuimille annettu toimivalta on väistämättä rajallinen. Selvennän tätä yksityiskohtaisemmin tämän ratkaisuehdotuksen 101–103 kohdassa.

45. YUTP:tä koskevien sääntöjen epätäydellinen luonne (lex imperfecta) johtuu selvästi Maastrichtin sopimuksella käyttöön otetun toisen pilarin sui generis -luonteesta: järjestelmässä on yhdistetty (silloisen) yhteisön lainsäädännön ja kansainvälisen oikeuden piirteitä. ( *24 ) YUTP:n alalla toteutettavalle hallitustenväliselle toiminnalle on selvästi ominaista oikeudellisen ja sitovan riitojenratkaisumekanismin puuttuminen. Lisäksi useimmissa (jollei kaikissa) unionin jäsenvaltioissa kansalliset tuomioistuimet ovat perinteisesti olleet jossain määrin pidättyväisiä, kun kyse on valtion toimien saattamisesta tuomioistuimen käsiteltäväksi ulkopolitiikan alalla. ( *25 )

46. YUTP on nyt kuitenkin osa unionin oikeusjärjestystä, vaikka se sisältääkin joitakin erityispiirteitä. Tämän seurauksena siihen ei voida soveltaa kansainvälisen oikeuden alalla käytössä olevia tavanomaisia täytäntöönpano- ja seuraamusjärjestelmiä.

47. Ensinnäkin, toisin kuin kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaan toimivat valtiot, unionin jäsenvaltiot eivät voi valita vapaasti, miten ne ratkaisevat välillään syntyneet riidat. ( *26 ) SEUT 344 artikla on tältä osin yksiselitteinen, ( *27 ) ja unionin tuomioistuimen tuoreessa oikeuskäytännössä vahvistetaan, että kyseistä määräystä tulkitaan melko kirjaimellisesti. ( *28 ) Vaikka unionin tuomioistuimille (ja kansallisille tuomioistuimille) on annettu vain vähän toimivaltaa YUTP:n alalla, millekään muulle lainkäyttöelimelle ei näin ollen voida antaa tällä alalla yksinomaiseksi tehtäväksi varmistaa, että ”perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia”. ( *29 )

48. Toiseksi unionin järjestelmässä ei hyväksytä minkäänlaista vastatoimenpidettä tai muuta valtion määräämää seuraamusta ( *30 ) myöskään YUTP:n alalla. Kuten oikeuskäytännössä on todettu, jäsenvaltio ei voi missään tilanteessa yksipuolisesti toteuttaa oikaisu- tai suojatoimenpiteitä, joiden tarkoituksena on estää toisen jäsenvaltion mahdollinen perussopimuksen sääntöjen noudattamista koskeva laiminlyönti ( *31 ) tai se, että ”jokin toimielin mahdollisesti rikkoo [unionin] oikeuden sääntöjä”. ( *32 )

49. Nämä näkökohdat korostavat vielä voimakkaammin perussopimuksilla käyttöön otettuun tuomioistuinvalvontaan luonnostaan liittyviä rajoitteita YUTP:n alalla. Tarkasteltavassa menettelyssä merkitystä ei ole sillä, onko tällainen järjestelmä yhdenmukainen unionin perustana olevan oikeusvaltioperiaatteen kanssa. Tämä järjestelmä on tosiasiassa seurausta perussopimusten laatijoiden tekemästä tietoisesta valinnasta olla antamatta unionin tuomioistuimille yleistä ja absoluuttista toimivaltaa unionin perussopimusten koko alalla. Unionin tuomioistuin ei näin ollen voi tulkita perussopimusten määräyksiä siten, että se laajentaa toimivaltaansa näiden sääntöjen sanamuotoa pidemmälle tai luo uusia oikeussuojakeinoja, joista ei ole määrätty perussopimuksissa. ( *33 ) Kuten minkä tahansa unionin toimielimen myös unionin tuomioistuimen on noudatettava annetun toimivallan periaatetta. SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionin tuomioistuin toimii ”sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti”. Siksi jäsenvaltioiden asiana on niin halutessaan muuttaa tällä hetkellä voimassa olevaa järjestelmää SEU 48 artiklan mukaisesti. ( *34 )

50. Vaikka perussopimuksissa unionin tuomioistuimille tällä alalla annettu toimivalta on rajallinen, sitä ei kuitenkaan pidä jättää huomiotta. Unionin tuomioistuin on todennut tältä osin, että määräykset, joiden mukaan sillä ei ole toimivaltaa antaa ratkaisuja unionin toimien pätevyydestä ja tulkinnasta, ovat poikkeuksia, ja siksi niitä olisi tulkittava suppeasti. ( *35 ) Unionin tuomioistuimella on näin ollen toimivalta sellaisten toimien osalta, jotka siitä huolimatta, että ne on hyväksytty YUTP:n alalla, perustuvat horisontaalisiin tai muun kuin YUTP:n alan oikeusperustoihin, jotka voivat olla joko aineellisia ( *36 ) tai menettelyllisiä. ( *37 ) Lisäksi unionin tuomioistuimilla on toimivalta tutkia yhtäältä, olisiko YUTP:n alan toimi pitänyt hyväksyä muun kuin YUTP:n alan määräyksen perusteella, ( *38 ) ja toisaalta, olisiko YUTP:n alan toimi, jonka osalta sillä ei näytä olevan toimivaltaa, pitänyt hyväksyä luonteensa, soveltamisalansa ja vaikutustensa vuoksi sellaisena YUTP:n alan toimena, jonka osalta sillä on poikkeuksellisesti toimivaltaa. ( *39 )

51. Tätä taustaa vasten arvioin nyt eri väitteitä, jotka valittaja on esittänyt toisessa valitusperusteessaan tukeakseen näkemystään siitä, että unionin yleisellä tuomioistuimella oli toimivalta käsitellä hänen kanteensa.

b) Ensimmäinen osa: määräykset ja toimet, jotka eivät kuulu unionin tuomioistuinten toimivaltaan

52. Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa herättää luonteeltaan perustuslaillisen kysymyksen, joka koskee unionin tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle jätetyn oikeuden rajoja. Keskeinen kysymys voitaisiin rajata seuraavasti: suljetaanko unionin tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle lähtökohtaisesti kaikki YUTP:n alan toimet vai ainoastaan tietyt YUTP-toimien luokat?

53. Olen tältä osin samaa mieltä neuvoston kanssa siitä, että perussopimuksissa erikseen vahvistettuja poikkeuksia lukuun ottamatta unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa käsitellä YUTP:n alan toimia koskevia kanteita.

54. Aluksi on korostettava, että SEU 24 artiklan 1 kohta on yksi YUTP:n alan keskeisistä määräyksistä. Itse asiassa sitä edeltää EU-sopimuksen V osaston 2 luvun (”Erityismääräykset yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta”) 1 jakson (”Yhteiset määräykset”) aloittava määräys. SEU 23 artiklassa määritetään YUTP:n tavoitteet, kun taas SEU 24 artiklassa vahvistetaan YUTP:n soveltamisala, sen yleinen institutionaalinen kehys ja pääperiaatteet.

55. SEU 24 artiklan 1 kohdassa määritetään ensin YUTP:n soveltamisala: se käsittää ”kaikki ulkopolitiikan osa-alueet ja kaikki unionin turvallisuuteen liittyvät kysymykset”. Sen jälkeen siinä vahvistetaan yleinen institutionaalinen kehys ja selvennetään, että YUTP:hen ”sovelletaan erityisiä sääntöjä ja menettelyjä”, ja esitetään Eurooppa-neuvoston, neuvoston ja korkean edustajan YUTP:n alan tärkeimmät tehtävät. Lopuksi SEU 24 artiklan 1 kohdassa todetaan, että tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta unionin tuomioistuimilla ”ei ole näitä määräyksiä koskevaa toimivaltaa”.

56. Tässä asiayhteydessä ilmaisulla ”näitä määräyksiä” viitataan selvästi kaikkiin YUTP:tä koskeviin EU-sopimuksen määräyksiin eli EU-sopimuksen V osaston 2 lukuun kokonaisuudessaan. Tämä tulkinta perustuu myös SEUT 275 artiklaan, sillä siinä määrätään nimenomaisesti, että unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa YUTP:tä koskevien määräysten osalta.

57. Siksi perussopimuksen asiaa koskevien määräysten sanamuodon mukainen tai systemaattinen tulkinta ei tue valittajan ja komission esittämiä väitteitä, joiden mukaan YUTP-toimien luokat olisi erotettava toisistaan niiden luonteen ja sisällön perusteella.

58. Valittajan esittämien väitteiden osalta totean, että EU-sopimuksen V osaston 2 luku sisältää yhtäältä SEU 25 ja SEU 31 artiklan kaltaisia määräyksiä, jotka koskevat Eurooppa-neuvoston ja neuvoston tällä alalla tekemiä keskeisiä poliittisia päätöksiä, mutta toisaalta myös määräyksiä, joilla säännellään muiden elinten, tarkemmin sanottuna korkean edustajan, ( *40 ) jäsenvaltioiden ( *41 ) ja poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean, erilaisten (luonteeltaan toimeenpanoon, operatiiviseen toimintaan tai täytäntöönpanoon liittyvien) toimien hyväksymistä erilaisissa menettelyissä. ( *42 ) On katsottava, että unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa myöskään sellaisten toimien osalta, jotka on hyväksynyt YUTP:n alan sääntöjen nojalla perustettu toinen unionin elin, jolle EU-sopimuksen V osaston 2 luvussa tarkoitetut laitokset ja elimet ovat siirtäneet säädösvaltaa. SEUT 275 artiklassa vahvistetaan lisäksi, että unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa ”[YUTP:n] nojalla hyväksyttyjen säädösten osalta”.

59. Joka tapauksessa mielestäni vaikuttaa siltä, että valtaosaa EU-sopimuksen V osaston 2 luvussa esitetyistä toimista voitaisiin pitää ”hallinnollisina”, jos sillä tarkoitetaan, että niillä säännellään unionin tai kansallisten hallintojen toimintaa. Kuten edellä on todettu, unionilla ei ole toimivaltaa antaa tällä alalla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä, ja näin ollen YUTP:tä koskevat säännöt koskevat väistämättä kyseisiin hallintoihin sovellettavia velvoitteita ja kieltoja. YUTP vaikuttaa olevan luonteeltaan operatiivista: sen avulla unioni pyrkii saavuttamaan (väljästi määritellyt) tavoitteensa erilaisilla (väljästi määritellyillä) toimilla, jotka ovat luonteeltaan lähinnä toimeenpanevia ja poliittisia. Tulkitsemalla väljästi käsitettä ”hallinnollinen toimi”, mihin valittaja on vedonnut, kavennettaisiin kuitenkin SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamisalaa siinä määrin, että se tuskin olisi sopusoinnussa näiden määräysten väljän muotoilun kanssa.

60. Komission esittämien väitteiden osalta on todettava seuraavaksi, etten pidä vakuuttavana ehdotettua jakoa suvereenia ulkopolitiikkaa koskeviin toimiin (tai ”actes de gouvernement”) ja täytäntöönpanotoimiin.

61. Koska perussopimukset eivät sisällä tällaisia viittauksia ja koska asiaa koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ei ole, eikä komissio ole selventänyt asiaa yksityiskohtaisesti, mielestäni ei ensinnäkään ole täysin selvää, miten näitä kahta käsitettä olisi tulkittava. Kun komissiota pyydettiin suullisessa käsittelyssä selventämään tätä seikkaa, sillä oli vaikeuksia esittää kriteerejä tai periaatteita, joita voitaisiin käyttää näiden kahden toimiluokan erottamiseen. Komissiolla näytti olevan vaikeuksia vastata myös sille esitettyyn pyyntöön esittää konkreettisia esimerkkejä täytäntöönpanotoimista, jotka on hyväksytty käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa ja joihin ei sisälly ulkopolitiikkaan liittyvää tekijää.

62. Joka tapauksessa minun on huomautettava, että EU-sopimuksen V osaston 2 luku sisältää useita määräyksiä, jotka muodostavat oikeusperustan täytäntöönpanotoimien hyväksynnälle. ( *43 ) Käsitykseni mukaan – kun otetaan huomioon YUTP:n luonne ja toiminta – ( *44 ) tällaiset toimet voivat olla usein poliittisesti hyvin merkittäviä ja arkaluonteisia. Yleisesti myös silloin, kun käsitellään toimeenpanoon liittyviä tai organisatorisia näkökohtia, täytäntöönpanotoimet vaikuttavat olevan olennainen osa sitä YUTP:n toimintaa, jonka yhteydessä ne hyväksytään. Mielestäni on vaikeaa määrittää toimen hallinnollista osatekijää ottamatta huomioon sen taustalla olevaa ulkopoliittista tavoitetta.

63. Komissio väittää kuitenkin, että pelkästään suvereenia ulkopolitiikkaa koskevien toimien jättäminen unionin tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle vastaa perussopimusten laatijoiden tarkoitusta. Kuten neuvosto korostaa, komissio ei kuitenkaan esitä mitään todisteita väitteensä tueksi. Lissabonin sopimuksen laatimishistoria ei vaikuta tukevan komission ehdottamaa SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan suppeaa tulkintaa. ( *45 )

64. Katson, että jos perussopimusten laatijat olisivat halunneet ottaa käyttöön unionin tuomioistuinten toimivaltaa koskevan soveltamisalaltaan rajoitetumman poikkeuksen – rajaamalla sen lähinnä suvereenia ulkopolitiikkaa koskeviin toimiin –, SEU 24 artiklan 1 kohta ja SEUT 275 artikla olisi muotoiltu toisin. Kyseisten määräysten väljä muotoilu on selkeästi ristiriidassa SEUT 276 artiklan rajoittavamman sanamuodon kanssa, kun siinä määrätään poikkeuksesta unionin tuomioistuimen toimivaltaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. ( *46 )

65. Katson, että tässä vaiheessa olisi tarkasteltava myös komission ehdottamaa SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan vaihtoehtoista tulkintaa. Komission mukaan kyseisiä määräyksiä voitaisiin tulkita siten, että niillä ei rajoiteta unionin tuomioistuinten toimivaltaa tietyn luonteisten ja sisältöisten toimien osalta vaan ainoastaan unionin tuomioistuimille esitettyjen tiettyjen kanneperusteiden osalta. Toisin sanoen ne estäisivät unionin tuomioistuimia tulkitsemasta YUTP:hen liittyviä sääntöjä, mutta ne luultavasti eivät estäisi unionin tuomioistuimia tutkimasta unionin toimen lainmukaisuutta (YUTP:n alalla hyväksytyt toimet mukaan luettuina), kun pätemättömyysperusteet, joihin vedotaan, liittyvät muihin kuin YUTP:n alan sääntöihin.

66. Mielestäni myöskään tämä SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan vaihtoehtoinen tulkinta ei ole vakuuttava. Komissio näyttää jättävän taas huomiotta kyseisten määräysten sanamuodon ja niiden lavean muotoilun. Kuten edellä korostetaan, SEUT 275 artiklassa suljetaan pois unionin tuomioistuinten toimivalta ”[YUTP:n] määräysten nojalla hyväksyttyjen säädösten osalta”. Siksi – jollei kyse ole siinä nimenomaisesti mainituista poikkeuksista – unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa tulkita YUTP:n alan sääntöjen nojalla hyväksyttyä tointa tai tutkia sen pätevyyttä väitetyistä pätemättömyysperusteista riippumatta. Siksi sanamuoto ei mielestäni tue kanneperusteiden luonteen mukaan tehtävää eroa, kuten komissio ehdottaa.

67. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että YUTP:n alan toimien pätevyyttä ei voida koskaan tutkia, jos ne ovat ristiriidassa muiden kuin YUTP:n sääntöjen kanssa. Unionin tuomioistuimet ovat toimivaltaisia valvomaan SEU 40 artiklassa vahvistetun vastavuoroisen loukkaamattomuuskiellon noudattamista. ( *47 )

68. Ennen kuin Lissabonin sopimus tuli voimaan, unionin tuomioistuin totesi toistuvasti, että aiempi EU 47 artikla antoi unionin tuomioistuimille toimivallan varmistaa, että toimet, jotka on hyväksytty YUTP:n alalla, eivät ulotu sen toimivallan alueelle, joka EY:n perustamissopimuksen määräyksillä annetaan yhteisölle. ( *48 ) Kyseinen määräys kumottiin Lissabonin sopimuksella ja korvattiin asiasisällön osalta SEU 40 artiklalla. Määräykseen tehdyistä merkittävistä muutoksista huolimatta tämä oikeuskäytäntö on mielestäni olennaisin osin edelleen pätevä: ( *49 ) unionin tuomioistuimet voivat tarkistaa, olisiko YUTP:n alan toimet pitänyt hyväksyä perussopimusten muita politiikkoja koskevien määräysten pohjalta. Unionin tuomioistuinten on siten sovellettava ”painopistetestiä” asianmukaisen oikeusperustan määrittämiseksi toimelle, joka on hyväksytty YUTP:n alalla mutta joka olisi väitteen mukaan pitänyt hyväksyä muun kuin YUTP:n alan aineellisen säännön nojalla. ( *50 )

69. Lisäksi senkin uhalla, että SEU 40 artiklan soveltamisala ja merkitys voisivat kaveta merkittävästi, mielestäni unionin tuomioistuimilla pitäisi olla myös toimivalta valvoa, ettei YUTP:n alan toimella vaivihkaa muuteta muun kuin YUTP:n alan sääntöjen pohjalta hyväksyttyä toimea. Jos tehtäisiin niin, sillä olisi selvästikin vaikutusta niiden menettelyjen soveltamiseen ja sen toimielinten toimivallan laajuuteen, joista perussopimuksissa määrätään unionin muun toimivallan käyttämiseksi. ( *51 )

70. Korostan tältä osin, että unionin tuomioistuin ei ole vielä ottanut lopullisesti kantaa siihen, voiko unionin toimella olla kahta tai useampaa aineellista oikeusperustaa, jotka muodostuvat YUTP:n alan ja muun kuin YUTP:n alan säännöistä. ( *52 ) Vaikuttaa siltä, että ainakin valtaosassa tapauksia YUTP:n alan sääntö ja muu kuin YUTP:n alan sääntö eivät olisi yhteensopivia, sillä niiden hyväksymismenettelyt ovat liian erilaisia, jotta ne voitaisiin sovittaa yhteen. Tällaisissa olosuhteissa YUTP:n alan toimi, joka sisältää muuhun kuin YUTP:hen liittyviä osatekijöitä, jotka eivät ole liitännäisiä pääasialliseen YUTP-osatekijään nähden, tai jolla saattaa olla muita kuin pelkästään liitännäisiä vaikutuksia unionin oikeuden muihin aloihin, on luultavasti lainvastainen, sillä sen sijaan olisi pitänyt hyväksyä kaksi erillistä toimea.

71. SEU 40 artiklan asianmukainen tulkinta sallii näin ollen unionin tuomioistuinten tutkia tiettyjä kanneperusteita, joiden mukaan YUTP:n alan toimi on pätemätön, koska se on mahdollisesti ristiriidassa YUTP:hen liittymättömien toimien tai sääntöjen kanssa. ( *53 ) Yleistä sääntöä, jonka mukaan unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa YUTP:n alalla, ellei sitä ole nimenomaisesti sallittu, ei kuitenkaan voida jättää huomiotta. En usko, että SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa voitaisiin tulkita siten, että ne sallivat unionin tuomioistuinten käsitellä muun kuin YUTP:n alan säännön väitettyä rikkomista YUTP:n alan toimella.

72. Yhteenvetona totean, että mielestäni perussopimuksissa ei ole perustaa YUTP:n alan toimien eri luokkien erottamiselle toisistaan sen mukaan, kuuluvatko ne luonteensa tai sisältönsä perusteella unionin tuomioistuinten toimivaltaan. Mielestäni ei ole perustaa myöskään väitteelle, jonka mukaan unionin tuomioistuimet voisivat tutkia YUTP:n alan toimia aina, kun ne saattavat rikkoa muuta kuin YUTP:n alan sääntöä.

c) Toinen osa: käsite ”rajoittavat toimenpiteet”

73. Toisen valitusperusteen toinen osa herättää toisen tärkeän kysymyksen, joka koskee SEUT 275 artiklassa mainittua käsitettä ”rajoittavat toimenpiteet”.

74. Vaikka käsitettä ”rajoittavat toimenpiteet” ei ole nimenomaisesti määritelty perussopimuksissa, mielestäni se ei voi kattaa kaikkia unionin toimia, joilla loukataan yksityisten etuja, kuten valittaja väittää. SEUT 275 artiklan sanamuotoon perustuva, systemaattinen ja historiallinen tulkinta osoittaa itse asiassa, että kyseisellä käsitteellä on rajoitetumpi soveltamisala.

75. Ilmaisua ”rajoittavat toimenpiteet” on käytetty myös SEUT 215 artiklassa, jonka 2 kohdassa todetaan nimenomaisesti, että tällaisia toimenpiteitä voidaan kohdistaa ”luonnollisiin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin”. Tärkeää kuitenkin on, että SEUT 215 ja SEUT 275 artiklassa viitataan YUTP-sääntöjen nojalla tehtyihin unionin päätöksiin. Näissä kahdessa määräyksessä viitataan selvästi samaan toimenpideluokkaan.

76. Näitä toimenpiteitä kutsutaan mitä todennäköisimmin yleisesti ”pakotteiksi”. Ne kuuluvat unionin ulkoisen toiminnan alaan ja ovat seurausta maan, yhteisön tai henkilön toiminnasta, jota unioni pitää laittomana. Kyse voi olla esimerkiksi kansainvälisen sopimuksen, jonka osapuoli unioni on, tai kansainväliseen oikeuteen kuuluvien tapaoikeudellisten sääntöjen rikkomisesta. Kyse voi myös olla toiminnasta, joka vaarantaa kansainvälisen rauhan tai turvallisuuden. Viime vuosina pakotteita on määrätty muun muassa perusoikeuksia toistuvasti rikkoville maille tai terroristijärjestöihin sidoksissa oleville yhteisöille tai henkilöille.

77. Nämä toimenpiteet muistuttavat rangaistusta: niillä rajoitetaan tiettyjä oikeuksia, joita kohde muutoin voisi käyttää. Niiden tarkoituksena on pääasiassa houkutella tai pakottaa henkilö, joka toimii moitittavasti, lopettamaan kyseinen toiminta tai muuttamaan sitä. ( *54 )

78. Tässä yhteydessä ”rajoittavien toimenpiteiden” käsite on suhteellisen laaja: se käsittää rahoitukselliset ja taloudelliset pakotteet (kuten varojen jäädyttäminen tai investointien rajoittaminen), matkustustoimet (muun muassa matkustus- tai maahantulokielto), kaupalliset toimenpiteet (kuten täydelliset tuonti‑ tai vientikiellot, tiettyjen tuotteiden tai palvelujen tuonnin tai viennin rajoitukset, kauppasopimusten tai tukiohjelmien keskeyttäminen tai irtisanominen) ja diplomaattiset toimenpiteet (esim. diplomaattisuhteiden katkaiseminen). ( *55 ) Toisin kuin valittaja väittää, käsitettä ei kuitenkaan voida laajentaa edelleen kattamaan unionin toimet, jotka eivät ole luonteeltaan ”pakotteita” ja joiden tarkoituksena ei ole kannustaa tai pakottaa noudattamaan sääntöä tai periaatetta, jota väitetään rikotun.

79. Perussopimusten uusien määräysten syntyhistoria vahvistaa tätä tulkintaa. Kun ”rajoittavat toimenpiteet” sisällytettiin SEUT 275 artiklan tutkittaviin toimiin, Lissabonin sopimuksen laatijoiden tarkoituksena oli korjata vanhan sopimusjärjestelmän epäkohta, jonka mukaan tuomioistuimen tutkittavaksi voitiin saattaa unionin pakotteita, jotka – sen jälkeen, kun niistä oli päätetty YUTP:n yhteydessä – pantiin täytäntöön yhteisön toimenpiteillä, ( *56 ) mutta ei pakotteita, joista päätettiin ja jotka toteutettiin ainoastaan YUTP:n toimilla. ( *57 ) Näin ollen nykyisten perussopimusten mukaan unionin tuomioistuimilla on toimivalta tutkia YUTP:n yhteydessä päätettyjen luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistuvien unionin pakotteiden laillisuus riippumatta siitä, miten ne on pantu täytäntöön. YUTP:n alan toimilla toteutettuja pakotteita voidaan tutkia ainoastaan SEUT 275 artiklassa määrätyin edellytyksin, kun taas muilla toimilla toteutettujen pakotteiden laillisuus voidaan tutkia unionin tuomioistuinten toimivaltaa koskevien tavanomaisten sääntöjen pohjalta.

80. Näin ollen SEUT 275 artiklan tarkoituksena ei ole sallia kaikkien sellaisten YUTP:n toimien tuomioistuinvalvonta, joilla saattaa olla rajoittavia vaikutuksia yksityisiin, vaan ainoastaan yksityisiin kohdistuvien YUTP:n yhteydessä päätettyjen ja toteutettujen pakotteiden tuomioistuinvalvonta.

81. Valittaja ei myöskään voi saada tukea väitteilleen tuomiosta Sogelma v. EAR. Kuten unionin yleinen tuomioistuin perustellusti totesi valituksenalaisen määräyksen 36–38 kohdassa, toimi, jonka laillisuutta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi voivansa tutkia asiassa Sogelma v. EAR, oli sellaisen unionin elimen toteuttama toimi, joka oli perustettu silloisessa yhteisön pilarissa ( *58 ) eikä silloisen toisen pilarin yhteydessä. Näin ollen se tulkitsi (laajasti mutta mielestäni aivan oikein) aiempaa EY 230 artiklaa, jossa yhteisöjen tuomioistuimille annettiin yleinen toimivalta tutkia sellaisten yhteisön toimien laillisuus, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia. Koska EUPM on perustettu ja se toimii YUTP:n alalla, valittajan väitteet johtaisivat käsiteltävässä asiassa nykyisten SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan contra legem -tulkintaan.

d) Käsiteltävä asia

82. Edellä esitetyn perusteella katson, että valittajan esittämä toinen valitusperuste on myös perusteeton.

83. Ensinnäkään ei ole epäilystä siitä, että riidanalaiset päätökset kuuluvat kaikilta osin SEU 24 artiklassa ja SEUT 275 artiklassa tarkoitettujen YUTP:tä koskevien sääntöjen pohjalta hyväksyttyjen toimien piiriin. Tehdessään kyseiset päätökset EUPM:n operaation johtaja käytti hänelle SEU 43 artiklan 2 kohdan nojalla hyväksytyn toimen eli päätöksen 2009/906 nojalla annettua toimivaltaa.

84. Olen selventänyt edellä, miksi pidän perusteettomina väitteitä, joiden mukaan unionin tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle suljettavat YUTP:n alan toimet eivät koske hallinto- tai täytäntöönpanotoimia, vaikka ne perustuisivat YUTP:tä koskeviin sääntöihin. Näin ollen riidanalaiset päätökset eivät ole toimia, jotka luonteensa tai sisältönsä vuoksi kuuluvat unionin tuomioistuinten toimivaltaan.

85. Joka tapauksessa on niin, että vaikka unionin tuomioistuin hyväksyisi valittajan ja komission esittämät väitteet, en usko, että riidanalaisia päätöksiä voitaisiin pitää pelkästään hallinto- tai täytäntöönpanotoimina. Kuten neuvosto ja komissio toteavat, EUPM:n operaation johtajan päätös, jonka mukaan täytetään syyttäjän toimi operaation alueellisessa toimistossa sen sijaan, että juristi olisi päätoimipaikassa, on operatiivinen päätös eikä pelkästään hallinnollinen asia. Tällä päätöksellä on merkittäviä vaikutuksia siihen, miten EUPM hoitaa tehtävänsä, ja sen toiminnan tehokkuuteen. Riidanalaisten päätösten hallinnollinen osatekijä (henkilöresurssien kohdentaminen) on näin ollen ainoastaan toissijainen suhteessa ulkopolitiikkaa koskevaan keskeiseen tekijään, joka koskee EUPM:n toiminnan uudelleenjärjestelyä operaatioalueella. Tässä yhteydessä on ehkä syytä todeta, että päätöksellä, jolla valittaja uudelleensijoitettiin Banja Lukan alueelliseen toimistoon, ei olennaisin osin muutettu valittajan oikeudellista tai taloudellista asemaa. Kyseinen päätös ei etenkään vaikuttanut hänen ammattiasemaansa tai palkkaansa. Lisäksi valittaja oli nimenomaisesti suostunut siihen, että hän työskentelee muussa EUPM:n tehtävässä kuin mihin oli hakenut, kun hän jätti komennusta koskevan virallisen hakemuksensa. ( *59 )

86. Valituksessaan valittaja kuitenkin väittää, että hänen uudelleensijoittamisensa todelliset syyt eivät olleet operatiivisia vaan kurinpidollisia. Jos riidanalaisten päätösten katsottaisiin johtuvan kurinpitotoimesta, niiden laillisuus voidaan selvästi kyseenalaistaa, kun otetaan huomioon, että operaation johtaja ei vastaa kurinpitotoimista lähetetyn henkilöstön osalta. ( *60 ) Operaation johtajan väitetty puuttuva toimivalta tehdä riidanalaiset päätökset on kuitenkin kumoamisperuste, ( *61 ) johon voidaan vedota ainoastaan tuomioistuimessa, jolla on toimivalta tutkia kyseisiä päätöksiä. Toisin sanoen pelkästään sillä seikalla, että riidanalaiset päätökset tehneellä elimellä ei ehkä ollut toimivaltaa niiden tekemiseen, ei voida perustella toimivallan antamista unionin tuomioistuimille perussopimusten sanamuodon vastaisesti.

87. Toiseksi vaikuttaa siltä, ettei riidanalaisiin päätöksiin sovelleta kumpaakaan poikkeusta periaatteesta, jonka mukaan YUTP:n toimet jätetään unionin tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle. Aluksi on todettava, ettei yksikään asianosainen ole väittänyt – käyttääkseni SEU 40 artiklan terminologiaa – että nämä päätökset voivat vaikuttaa menettelyjen soveltamiseen ja toimielinten toimivallan laajuuteen unionin toimivaltaan kuuluvilla muilla kuin YUTP:n aloilla. Toiseksi on ennen kaikkea todettava, ettei operaation henkilöstön uudelleensijoittamista koskevaa päätöstä voida pitää SEUT 275 artiklassa tarkoitettuna ”rajoittavana toimenpiteenä”.

88. Toinen valitusperuste olisi siten hylättävä.

VI Arvioinnin seuraukset

89. Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin on todennut perustellusti, ettei sillä ole toimivaltaa tutkia riidanalaisten päätösten laillisuutta ja että riidanalaisten päätösten laillisuuden tutkiminen ja vahingonkorvauksista päättäminen on näin ollen lähettävän jäsenvaltion (Italian) kansallisten tuomioistuinten tehtävä. ( *62 ) Valitus on näin ollen hylättävä.

90. Ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä, että toimivaltaisilla kansallisilla tuomioistuimilla voi olla epäilyjä riidanalaisten päätösten tutkinnan laajuudesta ja kyseisen tutkinnan mahdollisista seurauksista.

91. Jos näin on, haluan muistuttaa kyseisiä tuomioistuimia, että ne voivat esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklaan perustuvan ennakkoratkaisupyynnön, ja joskus ne ovat siihen velvollisia. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin voi ehkä auttaa kansallisia tuomioistuimia antamalla ratkaisun niiden käsiteltävänä olevaan asiaan noudattamalla samalla SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa asetettuja rajoja. Mielestäni tällaisiin ennakkoratkaisupyyntöihin olisi suhtauduttava myönteisesti, sillä niillä on kaksi välittömästi havaittavaa etua. Ensinnäkin niiden avulla unionin tuomioistuin voi määrittää ennakkoratkaisupyyntömenettelyn yhteydessä, onko sillä toimivalta tulkita kansallisessa tuomioistuimessa riitautettua tointa tai asiaa koskevia YUTP:n alan sääntöjä, joihin valittaja on vedonnut. ( *63 ) Kansalliselle tuomioistuimelle ei ehkä ole selvää, onko pääasiassa kyseessä oleva unionin toimi tai sääntö unionin tuomioistuimen toimivallan ulkopuolella SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan yleisen säännön perusteella vai kuuluko se kyseisen säännön poikkeusten piiriin (esim. koska SEU 40 artiklaa sovelletaan). Toisaalta ja ennen kaikkea unionin tuomioistuin pystyy tulkitsemaan horisontaalisia (aineellisia tai menettelyllisiä) unionin oikeussääntöjä ( *64 ) tai unionin oikeuden yleisiä periaatteita (kuten vilpittömän yhteistyön periaatetta tai huolellisuusvelvollisuutta), ( *65 ) joita voidaan myös soveltaa pääasiassa. ( *66 ) Unionin tuomioistuin voi erityisesti täsmentää kansallisen menettelyllisen itsemääräämisoikeuden rajoja selventämällä oikeudellisia seuraamuksia, jotka aiheutuvat kansallisen tuomioistuimen velvollisuudesta tarjota SEU 19 artiklan 1 kohdan mukaisesti oikeussuojakeinoja yksityisten tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi.

92. Joka tapauksessa vastatakseni yhteen neuvoston esittämistä riidanalaista määräystä koskevista moitteista ja esittääkseni kantani tiettyihin kysymyksiin, joista on keskusteltu perusteellisesti suullisessa käsittelyssä, tarkastelen seuraavaksi kansalliseen menettelyyn liittyviä kolmea muuta näkökohtaa. Ne ovat i) sovellettavat oikeussäännöt, ii) vastaajan henkilöllisyys ja iii) kansallisten tuomioistuinten toimivalta.

93. Pääasiassa sovellettavien oikeussääntöjen osalta haluan ensinnäkin tuoda esiin seuraavaa. Olen todennut edellä menettelysäännöistä, että kansallisia sääntöjä voidaan soveltaa, mikäli vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta noudatetaan. Aineellisten sääntöjen osalta on sen sijaan korostettava, että YUTP:n toimen laillisuutta voidaan tutkia ainoastaan tilanteeseen sovellettavien unionin sääntöjen ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden perusteella. Tässä yhteydessä kansallisen tuomioistuimen on myös otettava huomioon unionin toimielimille YUTP:n alalla kuuluva harkintavalta. ( *67 ) Sitä vastoin unionin toimen pätevyyttä ei voida koskaan tarkastaa kansallisen oikeuden säännösten tai periaatteiden perusteella.

94. Toiseksi minusta on tärkeää täsmentää, kenen tehtävänä on puolustaa kansallisessa tuomioistuimessa riitautettuja YUTP:n toimenpiteitä. Mielestäni tämä määräytyy riitautetun toimen yhteydessä käytettyjen toimivaltuuksien luonteen mukaan. Jos jäsenvaltion viranomaiset, joiden alainen elin on ja joilla on sitä koskevaa valvontavaltaa, delegoivat suoraan kyseistä toimea annettaessa käytetyt toimivaltuudet, vastaajana pitäisi olla kyseinen jäsenvaltio. Jos sitä vastoin kyseisen elimen toimivaltuudet perustuvat perussopimuksissa unionille annettuun toimivaltaan, vastaajana pitäisi olla unioni.

95. Käsiteltävässä asiassa olen samaa mieltä neuvoston kanssa siitä, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi valituksenalaisen määräyksen 50 ja 51 kohdassa, että operaation johtaja oli toiminut valittajan lähettäjäjäsenvaltion hänelle myöntämien toimivaltuuksien nojalla.

96. Siviilikriisinhallintaoperaatio EUPM on SEU 43 artiklan 2 kohdan mukainen unionin operatiivinen toiminta. SEU 38 artiklan mukaan PTK huolehtii neuvoston ja korkean edustajan johdolla operaation poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta. Lisäksi neuvosto voi valtuuttaa PTK:n tekemään asianmukaisia, operaation poliittista valvontaa ja strategista johtoa koskevia päätöksiä.

97. EUPM:n kaltaisen operaation toteutus ja päivittäinen hallinto kuuluu kuitenkin operaation komentoketjulle, jota johtaa strategisella tasolla siviilioperaatiokomentaja ja operaatioalueella operaation johtaja. ( *68 ) Neuvosto ja/tai PTK nimittää siviilioperaatiokomentajan ja operaation johtajan ja myöntää heille kuuluvat valtuudet. He myös raportoivat suoraan tai välillisesti neuvostolle ja PTK:lle. ( *69 )

98. On totta, että henkilöstön jäsenten, jotka jäsenvaltiot lähettävät EUPM:ään, operatiivinen valvonta siirrettiin lähettäviltä jäsenvaltiolta siviilioperaatiokomentajalle, joka puolestaan siirsi sen operaation johtajalle. ( *70 ) Tämä ei kuitenkaan tarkoita todellista tai suoraa toimivaltuuksien siirtoa ainakaan valituksenalaisen määräyksen 51 kohdassa mainitussa tarkoituksessa.

99. Tehdessään riidanalaiset päätökset operaation johtaja toimi unionin elimen tavoin neuvoston tai PTK:n hänelle unionin oikeussääntöjen perusteella antamien toimivaltuuksien nojalla. Italian viranomaiset eivät siksi voi olla vastuussa näistä päätöksistä, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 50 kohdassa: päätöksiä ei tehty kyseisen jäsenvaltion puolesta tai nimissä vaan unionin puolesta. Valittajan pitäisi näin ollen nostaa kanne unionia vastaan toimivaltaisessa kansallisessa tuomioistuimessa ja vaatia riidanalaisten päätösten soveltamatta jättämistä ja/tai vahinkojen korvaamista.

100. Unionin edustuksesta kansallisissa tuomioistuimissa määrätään SEUT 335 artiklassa.

101. Kolmanneksi tarkasteltaessa kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa olen samaa mieltä neuvoston kanssa myös siitä, että – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen määräyksen 53 kohdassa – kyseiset tuomioistuimet eivät voi kumota unionin toimielimen tai unionin perustaman elimen toteuttamaa tointa, jollei kyseinen toimi ole toteutettu kyseisen jäsenvaltion antamien toimivaltuuksien nojalla.

102. Äskettäin annetussa tuomiossa Schrems ( *71 ) unionin tuomioistuin on vahvistanut tuomiosta Foto-Frost ( *72 ) johdetun keskeisen periaatteen, jonka mukaan kansallisilla tuomioistuimilla on oikeus tutkia unionin toimen pätevyys, mutta niillä ei ole toimivaltaa itse todeta tällaista toimea pätemättömäksi. Tätä periaatetta voidaan mielestäni soveltaa myös YUTP:n alaan kuuluviin toimiin, vaikka unionin tuomioistuimet eivät voi käyttää tätä toimivaltaa. Kansalliset menettelyt – joissa on omat asiavaltuutta, tutkittavaksi ottamista, edustamista tuomioistuimessa, vanhentumisaikaa, todisteita, luottamuksellisuutta jne. koskevat sääntönsä – eivät ehkä sovellu unionin toimien pätevyyden arvioimiseen. Nämä menettelyt on tarkoitettu muuhun tarkoitukseen, eikä niillä välttämättä taata unionin toimielimille tai jäsenvaltioille menettelyllisiä oikeuksia, jotka olisivat rinnastettavissa oikeuksiin, joita näillä on unionin tuomioistuimissa. ( *73 ) Se, että asianosaiset eivät voi esittää tai niillä on vaikeuksia esittää huomautuksia menettelyissä, joissa tutkitaan unionin toimen pätevyyttä, heikentää puolestaan kansallisen tuomioistuimen kykyä ratkaista asia ottaen kaikilta osin huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset oikeudelliset seikat ja tosiseikat. Jos kansallinen tuomioistuin kumoaisi YUTP:n alaan kuuluvan toimen, sillä olisi lisäksi vakavia vaikutuksia unionin ja jäsenvaltioiden turvallisuus- ja ulkopolitiikkaan.

103. Jos kansallinen tuomioistuin, jossa unionin toimi riitautetaan, toteaa, että toimi on laiton, koska sillä rikotaan ylemmäntasoisia unionin sääntöjä, se voi näin ollen korkeintaan lykätä toimen täytäntöönpanoa valittajaan nähden ja tarvittaessa myöntää hänelle vahingonkorvauksia. Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti todennut, että kansalliset tuomioistuimet voivat lykätä unionin toimien täytäntöönpanoa, jos Zuckerfabrik-oikeuskäytännössä vahvistetut edellytykset täyttyvät. ( *74 ) Jos unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa käsitellä kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntöä, toimesta vastaavan unionin toimielimen on tehtävä tarvittavat johtopäätökset kansallisen tuomioistuimen päätöksestä kumoamalla toimi tai muuttamalla toimea, jonka täytäntöönpanoa valittajaan nähden on lykätty. Selvennyksen vuoksi kansallisen tuomioistuimen unionin toimen laillisuutta koskevalla päätöksellä ei ole vaikutuksia erga omnes.

104. Lopuksi totean, että valituksenalaisen määräyksen perusteluihin sisältyvät oikeudelliset virheet eivät vaikuta unionin yleisen tuomioistuimen kyseisessä määräyksessä tekemien päätelmien pätevyyteen: SEU 19 artiklan 1 kohdan, SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan mukaisesti unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa ratkaista valittajan tekemää valitusta, koska kyseinen toimivalta kuuluu Italian tuomioistuimille.

VII Oikeudenkäyntikulut

105. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

106. Jos unionin tuomioistuin yhtyy valituksesta esittämääni arvioon, unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 137, 138 ja 184 artiklan mukaisesti H:n olisi korvattava molemmissa oikeusasteissa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

VIII Ratkaisuehdotus

107. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin — hylkää valituksen — velvoittaa H:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.

( *1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( *2 ) Ks. SEU 24 artiklan 1 kohdan toinen alakohta.

( *3 ) EYVL L 70, s. 1.

( *4 ) EUVL L 322, s. 22.

( *5 ) Määräys H v. neuvosto ym. (T‑271/10 R, EU:T:2010:315).

( *6 ) Määräys H v. neuvosto ym. (T‑271/10, EU:T:2014:702).

( *7 ) Kursivointi tässä.

( *8 ) Ks. mm. määräys Regione Puglia v. komissio (C‑586/11 P, EU:C:2013:459, 19 kohta).

( *9 ) Ks. vastaavasti tuomio Regione Siciliana v. komissio (C‑417/04 P, EU:C:2006:282, 35 ja 37 kohta).

( *10 ) Määräys H v. neuvosto ym. (T‑271/10 R, EU:T:2010:315, 26 kohta).

( *11 ) Tuomio Sogelma v. EAR (T‑411/06, EU:T:2008:419).

( *12 ) Ks. tuomio Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 92 ja 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( *13 ) Kyseisessä määräyksessä määrätään merkityksellisiltä osin seuraavaa: ”Jäsenvaltiot tukevat aktiivisesti ja varauksettomasti unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa uskollisuuden ja keskinäisen yhteisvastuullisuuden hengessä ja kunnioittavat unionin toimintaa tällä alalla. – – Ne pidättyvät kaikista toimista, jotka ovat unionin etujen vastaisia tai jotka ovat omiaan haittaamaan sen tehokkuutta yhtenäisenä voimana kansainvälisissä suhteissa. Neuvosto ja korkea edustaja huolehtivat siitä, että näitä periaatteita noudatetaan” (kursivointi tässä).

( *14 ) Kyseisessä määräyksessä määrätään seuraavaa: ”Äänestämästä pidättyvä neuvoston jäsen voi perustella pidättymistään antamalla tämän alakohdan mukaisesti virallisen lausuman. Tällöin kyseinen jäsenvaltio ei ole velvollinen soveltamaan kyseistä päätöstä, mutta se on velvollinen hyväksymään, että päätös sitoo unionia. Keskinäistä yhteisvastuullisuutta noudattaen kyseisen jäsenvaltion on pidättäydyttävä toimista, jotka voivat olla ristiriidassa mainittuun päätökseen perustuvan unionin toiminnan kanssa tai estää sen toteuttamisen, ja muiden jäsenvaltioiden on kunnioitettava sen kantaa” (kursivointi tässä).

( *15 ) Tulkitsen näin SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja 31 artiklan 1 kohdassa vahvistetun kiellon, jonka mukaan unioni ei voi antaa YUTP:n alalla ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä”.

( *16 ) Tämä on roomalaiseen oikeuteen perustuva muinainen termi, jota käytetään yleensä kuvailemaan lakia, jolla asetetaan velvoitteita tai kielletään tietynlainen toiminta mutta ei säädetä sen rikkomisen seuraamuksista.

( *17 ) Mielestäni saattaa olla kohtuullista omaksua se näkemys, että SEU 7 artiklassa vahvistettuja menettelyjä, jotka liittyvät unionin arvojen vakavaan loukkaamiseen, olisi sovellettava jäsenvaltioiden toimiin (tai toimien toteuttamatta jättämiseen) myös YUTP:n alalla. Toisaalta vaikuttaa siltä, että SEUT 258–SEUT 260 artiklan mukaiset rikkomismenettelyt on suljettu kokonaan pois, kun kyse on YUTP-sääntöjen yksinkertaisesta rikkomisesta. On kuitenkin ehdotettu, että tällaiset menettelyt voisivat olla saatavilla, kun YUTP-sääntöjen järjestelmällinen ja pitkäkestoinen rikkominen (mahdollisesti muiden unionin sääntöjen rikkomisen ohella) voisivat merkitä unionin ulkoista toimintaa koskevien yleisten sääntöjen rikkomista tai SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun, YUTP:n alalle erityisen merkityksellisen vilpittömän yhteistyön periaatteen loukkaamista (ks. erityisesti SEU 24 artiklan 3 kohta). Ks. esim. Hillion, C., ”A powerless court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy”, The ECJ and External Relations: Constitutional Challenges, Hart Publishing, Oxford, 2014 s. 24–28. Tätä kysymystä ei kuitenkaan tarvitse tarkastella käsiteltävässä asiassa.

( *18 ) Esim. käytössä ei näytä olevan menettelyä sen tutkimiseksi, ovatko toimielinten YUTP:n alan toimet (tai toimien toteuttamatta jättäminen) sopusoinnussa EU-sopimuksen V osaston 2 luvun kanssa.

( *19 ) Ks. tuomio Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( *20 ) SEU 4 artiklan 1 kohdan ja SEU 5 artiklan 2 kohdan mukaan toimivalta, jota ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille. Näin ollen kansallisten tuomioistuinten olisi säilytettävä lainkäyttövalta, jos perussopimusten laatijat eivät ole antaneet lainkäyttövaltaa unionin tuomioistuimelle. Ks. julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Gestoras Pro Amnistía ym. v. neuvosto (C‑354/04 P, EU:C:2006:667, 104 kohta) ja julkisasiamies Kokottin lausunto lausuntomenettelyssä 2/13, EU:C:2014:2475, 96 kohta.

( *21 ) Lausunto 1/09, EU:C:2011:123, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

( *22 ) Tuomio T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( *23 ) Tuomio Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 39 ja 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( *24 ) Ks. tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C‑402/05 P ja C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 202 kohta).

( *25 ) Ks. yleisesti Crawford, J., Brownlie’s Principles of Public International Law, 8. painos, Oxford University Press, Oxford, 2008, s. 88 ja 103 ja sitä seuraavat sivut.

( *26 ) Ks. kansainvälisen oikeuden osalta Permanent Court of International Justice, Status of Eastern Carelia, Advisory Opinion, 1923 P.C.I.J. (ser. B) No. 5 (July 23), s. 27. Ks. myös Shaw, M. N., International Law, 6. painos, Cambridge University Press, Cambridge, 2008, s. 1014.

( *27 ) Kyseisessä määräyksessä määrätään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot sitoutuvat ratkaisemaan perussopimusten tulkintaa tai soveltamista koskevat riidat vain perussopimuksissa määrätyllä tavalla.”

( *28 ) Ks. erityisesti lausunto 2/13, EU:C:2014:2454, 201–214 kohta.

( *29 ) Ks. SEU 19 artiklan 1 kohta.

( *30 ) Ks. vastaavasti julkisasiamies Légerin ratkaisuehdotus Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1995:193, 27 kohta).

( *31 ) Tuomio komissio v. Ranska (232/78, EU:C:1979:215, 9 kohta).

( *32 ) Tuomio komissio v. Kreikka (C‑45/07, EU:C:2009:81, 26 kohta).

( *33 ) Ks. vastaavasti tuomio Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, 44 kohta).

( *34 ) Tuomio Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, 45 kohta).

( *35 ) Ks. vastaavasti tuomio Segi ym. v. neuvosto (C‑355/04 P, EU:C:2007:116) ja tuomio Gestoras Pro Amnistía ym. v. neuvosto (C‑354/04 P, EU:C:2007:115, 53 kohta).

( *36 ) Tuomio Elitaliana v. Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, 41–50 kohta).

( *37 ) Tuomio parlamentti v. neuvosto (C‑658/11, EU:C:2014:2025, 69–74 kohta).

( *38 ) SEU 40 artikla.

( *39 ) Ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio Segi ym. v. neuvosto (C‑355/04 P, EU:C:2007:116) ja tuomio Gestoras Pro Amnistía ym. v. neuvosto (C‑354/04 P, EU:C:2007:115).

( *40 ) Ks. erityisesti SEU 27 artikla ja SEU 34 artiklan 4 kohta.

( *41 ) Ks. erityisesti SEU 24 artiklan 3 kohta, SEU 28 artiklan 2–5 kohta sekä SEU 32, SEU 34 ja SEU 35 artikla.

( *42 ) Ks. SEU 38 artikla.

( *43 ) Ks. erityisesti edellä alaviitteissä 40–42 mainitut määräykset.

( *44 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 59 kohta.

( *45 ) Ks. erityisesti Eurooppa-valmistelukunnan asiakirja CONV 734/03, Unionin tuomioistuinta ja unionin yleisen oikeusasteen tuomioistuinta koskevat artiklat, ja asiakirja CONV 689/1/03 REV1, Täydentävä raportti yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevasta tuomioistuinvalvonnasta. Asiakirjat koskevat Euroopan perustuslakia koskevan sopimusehdotuksen III-282 artiklaa, joka vastaa olennaisin osin nykyistä SEUT 275 artiklaa. Ks. tältä osin julkisasiamies Kokottin kannanotto lausuntomenettelyssä 2/13, EU:C:2014:2475, 90 kohta.

( *46 ) Kyseisessä määräyksessä määrätään seuraavaa: ”Käyttäessään vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeviin – – määräyksiin liittyviä toimivaltuuksiaan Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia jäsenvaltion poliisiviranomaisen tai muiden lainvalvontaviranomaisten toteuttamien toimien pätevyyttä tai oikeasuhteisuutta taikka antaa ratkaisua niiden velvollisuuksien suorittamisesta, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi” (kursivointi tässä).

( *47 ) Kyseisessä määräyksessä määrätään seuraavaa: ”[YUTP:n] toteuttaminen ei vaikuta niiden menettelyjen soveltamiseen eikä toimielinten toimivaltuuksien laajuuteen, joista perussopimuksissa määrätään [SEUT] 3–[SEUT] 6 artiklassa tarkoitetun unionin toimivallan käyttämiseksi. Mainituissa artikloissa tarkoitettujen politiikkojen toteuttaminen ei myöskään vaikuta niiden menettelyjen soveltamiseen eikä toimielinten niiden toimivaltuuksien laajuuteen, joista perussopimuksissa määrätään [YUTP:tä koskevan] luvun mukaisen unionin toimivallan käyttämiseksi.”

( *48 ) Ks. tuomio komissio v. neuvosto (ECOWAS) (C‑91/05, EU:C:2008:288, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( *49 ) Käänteisesti on kyseenalaista, sovelletaanko edelleen olettamaa, jonka mukaan muita kuin YUTP:n alan sääntöjä olisi yleensä sovellettava ensisijaisesti, jos ne ovat ristiriidassa YUTP:n alan sääntöjen kanssa. Tämä kysymys ei ole kuitenkaan merkityksellinen käsiteltävässä asiassa.

( *50 ) Unionin tuomioistuimella on luultavasti toimivalta tutkia myös päinvastainen tilanne, eli olisiko toimi, joka on hyväksytty muun kuin YUTP:hen liittyvän politiikan yhteydessä, pitänyt hyväksyä YUTP:n alan säännön nojalla.

( *51 ) Näin olisi etenkin silloin, jos unioni hyväksyisi SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEU 31 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon vastaisesti toimia, jotka ovat vaikutustensa vuoksi olennaisin osin lainsäädännöllisiä ja joilla voi olla vaikutusta muihin unionin politiikkoihin.

( *52 ) Tämä kysymys on esitetty vireillä olevassa asiassa parlamentti v. neuvosto, C‑263/14.

( *53 ) Kuten komissio kuitenkin toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, SEU 40 artiklaa ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Myöskään valittaja ei ole vedonnut kyseiseen määräykseen.

( *54 ) Ks. vastaavasti tuomio National Iranian Oil Company v. neuvosto (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, 82 kohta).

( *55 ) Yksityiskohtaisempi katsaus ks. Beaucillon, C., Les mesures restrictives de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2013, s. 25 ja 26.

( *56 ) Nämä toimenpiteet perustuivat silloiseen EY 301 artiklaan (nykyiseen SEUT 215 artiklaan) ja, kun ne kohdistuivat yksityisiin, silloiseen EY 308 artiklaan (nykyiseen SEUT 352 artiklaan). Ks. unionin tuomioistuinten kyseisiin toimenpiteisiin liittyvän toimivallan osalta tuomio Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C‑402/05 P ja C‑415/05 P, EU:C:2008:461).

( *57 ) Ks. valmistelukunnan asiakirjat CONV 734/03 (s. 27 ja 28) ja CONV 689/1/03 REV1 (s. 3, 5 ja 6), jotka on mainittu edellä alaviitteessä 45.

( *58 ) Kyseinen elin oli Euroopan jälleenrakennusvirasto (EAR), joka perustettiin Bosnia ja Hertsegovinalle, Kroatialle, Jugoslavian liittotasavallalle ja entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle annettavasta avusta annetun asetuksen (EY) N:o 1628/96 muuttamisesta sekä Euroopan jälleenrakennusviraston perustamisesta 15.11.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2454/1999 (EYVL L 299, s. 1).

( *59 ) Ks. hakemuslomake ”Euroopan unionin poliisioperaatio (EUPM)”, jonka H on allekirjoittanut 10.11.2008. Ks. myös menettelytapaohjeiden VI osan (”Henkilöstöhallinto”) 2.6 kohta (”Henkilöstön uudelleensijoittaminen”), jossa todetaan, että ”EUPM:n komennukselle lähetetyn kansainvälisen henkilöstön jäsenten odotetaan pysyvän tehtävässään tavanomaisen yhden vuoden toimikauden ajan. Tiettyjen operatiivisten, henkilökohtaisten tai/ja lääketieteellisten syiden vuoksi heidät voidaan kuitenkin [operaation johtajan] päätöksellä sijoittaa toiseen EUPM:n tehtävään”.

( *60 ) Ks. päätöksen 2009/906 6 artiklan 5 kohta.

( *61 ) Ks. SEUT 263 artikla.

( *62 ) Tämä päätelmä on myös päätöksen 2009/906 8 artiklan 2 kohdan taustalla olevan periaatteen mukainen. Kyseisen kohdan merkityksellisessä osassa säädetään, että ”henkilöstön jäsenen lähettänyt valtio tai EU:n toimielin vastaa tämän lähettämiseen liittyvien, asianomaisen esittämien tai häntä koskevien vaatimusten ratkaisemisesta”.

( *63 ) Ks. analogisesti tuomio Segi ym. v. neuvosto (C‑355/04 P, EU:C:2007:116) ja tuomio Gestoras Pro Amnistía ym. v. neuvosto (C‑354/04 P, EU:C:2007:115).

( *64 ) Näihin kuuluu erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirja.

( *65 ) Ks. julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus Elitaliana v. Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:341, 28 kohta).

( *66 ) Ks. analogisesti tuomio Pupino (C‑105/03, EU:C:2005:386).

( *67 ) Ks. analogisesti tuomio Atlanta Fruchthandelsgesellschaft ym. (I) (C‑465/93, EU:C:1995:369, 37 kohta).

( *68 ) Ks. päätöksen 2009/906 5 artiklan 2 kohta ja 6 artiklan 1 kohta.

( *69 ) Ks. erityisesti päätöksen 2009/906 9 ja 10 artikla.

( *70 ) Ks. päätöksen 2009/906 5 artiklan 4 kohta ja 6 artiklan 2 kohta.

( *71 ) Tuomio Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 62 kohta).

( *72 ) Tuomio Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, 15–20 kohta).

( *73 ) Ks. erityisesti Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23, 40, 42 ja 56 artikla ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 37 artiklan 1 kohta, 38 artiklan 4 kohta, 76 artiklan 3 kohta ja 96 artikla.

( *74 ) Nämä edellytykset ovat lähinnä seuraavat: i) kansallinen tuomioistuin epäilee vakavasti unionin toimen pätevyyttä ja esittää sen pätevyyttä koskevan ennakkoratkaisukysymyksen unionin tuomioistuimelle, mikäli asia ei jo ole tämän käsiteltävänä; ii) asia on kiireellinen, koska turvaamistoimet ovat tarpeen, jottei niitä pyytävälle asianosaiselle aiheudu vakavaa ja korjaamatonta vahinkoa; iii) kansallinen tuomioistuin ottaa asianmukaisesti huomioon unionin edun ja iv) kansallinen tuomioistuin kaikkia näitä edellytyksiä harkitessaan noudattaa ratkaisuja, jotka unionin tuomioistuimet ovat antaneet toimen lainmukaisuudesta tai hakemuksesta, jolla on vaadittu vastaavia välitoimia unionin tasolla. Ks. tuomio Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest (C‑143/88 ja C‑92/89, EU:C:1991:65) ja tuomio Atlanta Fruchthandelsgesellschaft ym. (I) (C‑465/93, EU:C:1995:369).