Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MACIEJ SZPUNAR

15 päivänä joulukuuta 2022 ( )

Asia C-50/21

Prestige and Limousine, S.L.

vastaan

Área Metropolitana de Barcelona,

Asociación Nacional del Taxi (ANTAXI),

Asociación Profesional Elite Taxi,

Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC),

TAPOCA VTC1 SL,

Agrupació Taxis Companys

(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (itsehallintoalueen ylioikeus, Katalonia, Espanja))

Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 49 ja SEUT 107 artikla – Yksityiset vuokra-ajoneuvot – Yksityisten vuokra-ajoneuvojen toimilupien määrän rajoittaminen suhteessa taksilupien määrään – Lupajärjestelmä, joka edellyttää toisen toimiluvan hankkimista)





I Johdanto

1. Siirtymävaiheessa olevat markkinat ovat hankalia lainsäätäjille sekä lakia tulkitseville ja soveltaville. Geopoliittiset olosuhteet, teknologia ja yhteiskunta sekä niiden myötä kuluttajien vaatimukset muuttuvat jatkuvasti. Tämän seurauksena markkinoille tulee uusia toimijoita, teknologioita ja toimittajia. Ne vaikuttavat häiritsevästi nykyisiin olosuhteisiin. Ne muuttavat vallitsevaa tilannetta, toisinaan väliaikaisesti ja usein pysyvästi. Jos markkinoihin sovelletaan tietyn asteista sääntelyä, uusien markkinoille tulijoiden, jotka usein käyttävät uusia liiketoimintamalleja, näkymät ovat yleensä synkät.

2. Taksiliiketoiminta koko Euroopassa on malliesimerkki siirtymävaiheessa olevista markkinoista. Monissa paikoissa eri puolilla Euroopan unionia taksipalvelujen tarjoajia on perinteisesti suojattu kilpailulta valtion sääntelyn ansiosta,( ) samalla kun verkkopohjaiset alustat ovat alkaneet tarjota innokkaasti kutsuohjatun paikallisen henkilöliikenteen palveluja, jotka ovat erittäin täsmällisiä ja tehokkaita. Tämä on paitsi myötävaikuttanut avoimuuteen kaikissa paikallisten liikennepalvelujen tarjoamisen vaiheissa, joissa tarjonta ja kysyntä kohtaavat aiempaa paremmin, myös lisännyt sekä tarjontaa että kysyntää. Kun tarkastellaan kuljettajia, nykyisin on paljon helpompaa ryhtyä toimimaan kuljettajana ja tarjota palveluja alustan kautta, samalla kun asiakkailla on suurempi määräysvalta siihen, miten, missä ja millä hinnalla heitä kuljetetaan. Lisäksi paikallisesta yksityisliikenteestä on tullut edullisempaa, ja taloudelliset esteet palvelujen tarjoamiseksi kuluttajille ovat madaltuneet merkittävästi. Ihmisillä, joilla ei ollut varaa yksityisliikenteeseen, on nykyisin monissa tapauksissa mahdollisuus käyttää sitä. Kaikki tämä on johtanut tilanteeseen, jossa perinteisten taksipalvelujen ja uusien markkinatoimijoiden jaottelu on hämärtynyt ja jossa niiden palvelut lähentyvät toisiaan. Tämä on lisäksi johtanut tietynlaiseen vuorovaikutukseen siinä mielessä, että perinteiset taksitoimijat turvautuvat yhä enemmän verkkopohjaisiin sovelluksiin tarjonnan ja kysynnän vastaamiseksi.

3. Kuten unionin tuomioistuin on hyvin tietoinen, tämä suuntaus näkyy myös Barcelonan suurkaupunkialueella (jäljempänä AMB), minkä vuoksi tämä ei ole ensimmäinen kerta, kun unionin tuomioistuin on käsitellyt kutsuohjatun paikallisen henkilöliikenteen palveluja Barcelonassa. Etenkin uraauurtavassa tuomiossaan Asociación Profesional Elite Taxi( ) unionin tuomioistuin selvensi, että tietyt verkkopohjaiset alustat tarjoavat liikenteen alalla palvelua sillä seurauksella, että tällaiseen palveluun ei sovelleta palveludirektiivin( ) sähköistä kaupankäyntiä koskevan direktiivin( ) säännöksiä eikä myöskään SEUT 56 artiklassa taattua palvelujen tarjoamisen vapautta, mikä tarkoittaa, ettei jäsenvaltioiden toteuttamia toimenpiteitä voida valvoa näiden oikeussääntöjen kannalta. Tällaiset yritykset eivät etenkään voi välttyä velvoitteilta, joita niillä mahdollisesti on liikennepalveluja tarjoavina yrityksinä, ”välttelemällä” jäsenvaltion sääntelyä vetoamalla sähköistä kaupankäyntiä koskevaan direktiiviin, jossa lähtökohtaisesti asetetaan vain vähän velvoitteita internetpalvelujen tarjoajille.

4. Samanaikaisesti on hyvin tiedossa, että SEUT 49 artiklassa taattua sijoittautumisvapautta sovelletaan liikennepalveluihin. Tämä on käsiteltävän asian lähtökohta. Unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan siitä, täyttääkö Espanjan lainsäätäjän aikaansaama tasapaino perinteisten taksipalvelujen ja yksityisillä vuokra-ajoneuvoilla( ) suoritettavien palvelujen välillä SEUT 49 artiklan edellytykset.

5. Myös Barcelonassa perinteinen taksimalli on uuden haasteen edessä. Kutsuohjatun paikallisen henkilöliikenteen palvelujen järjestelmä on kehittynyt perinteisten taksimarkkinoiden rinnalla, ja yksityisiä vuokra-ajoneuvoja on alkanut näkyä liikenteessä. Espanjassa yksityisten vuokra-ajoneuvojen on perinteisesti ajateltu palvelevan kaupunkien välisen liikenteen markkinoita, mutta ne ovat löytäneet tiensä myös kaupunkien sisäiseen liikenteeseen. Kun tarkastellaan erityisesti viimeksi mainittua näkökohtaa, etenkin asiakkaan näkökulmasta ne ovat takseja lähes joka suhteessa nimeä lukuun ottamatta, sillä ne tarjoavat asiakkaille kuljetuspalveluja maksua vastaan. Samanaikaisesti AMB:llä niillä on vähemmän oikeuksia (esimerkiksi bussi- ja taksikaistojen käyttäminen on kielletty) ja vähemmän velvoitteita (käytössä ei ole kiinteitä hintoja, eivätkä ne ole velvollisia hyväksymään asiakasta).

6. Kun yksityisten vuokra-ajoneuvojen mallista tuli oman menestyksensä uhri ja markkinoille tuli yhä enemmän palveluntarjoajia, Espanjan lainsäätäjä puuttui asiaan kansallisella ja paikallisella tasolla. AMB:llä yksityisiltä vuokra-ajoneuvoilta vaadittiin erityisiä toimilupia, ja tällaisia toimilupia myönnettiin 1 jokaista 30:tä taksilupaa kohden. Käytännössä, koska taksilupien määrä on pysynyt vakaana viimeiset 35 vuotta, tämä tarkoittaa, etteivät yksityisten vuokra-ajoneuvojen markkinoille tulevat uudet toimijat saa näitä toimilupia.

7. Tässä ratkaisuehdotuksessa ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että järjestelmä, sellaisena kuin se on tällä hetkellä käytössä AMB:llä, on SEUT 49 artiklassa taatun sijoittautumisvapauden vastainen. Se muodostaa tämän perusvapauden suhteettoman rajoituksen.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

8. Maaliikenteen järjestämisestä 30.7.1987 annetun lain 16/1987 (Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres) (BOE nro 182, 31.7.1987), sellaisena kuin se on muutettuna 20.4.2018 annetulla kuninkaan asetuksella (Real Decreto-ley) 3/2018 (BOE nro 97, 21.4.2018) (jäljempänä LOTT), 43 §:n mukaan luvan myöntäminen julkisen henkilöliikenteen harjoittamiseen edellyttää sitä, että lupaa hakeva yritys osoittaa täyttävänsä muun muassa sellaiset muut palvelujen asianmukaiselle tarjoamiselle asetetut erityisvaatimukset, joista on määrä säätää asetuksella suhteellisuusperiaatetta ja syrjintäkiellon periaatetta noudattaen.

9. LOTT:n 48 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1. Lupa julkisen henkilöliikenteen harjoittamiseen myönnetään hakemuksesta, joten se voidaan evätä vain, jos luvan myöntämiselle asetetut vaatimukset eivät täyty.

2. Jos itsehallinto- tai paikallisalueella on asetettu henkilöajoneuvoilla harjoitettavan julkisen henkilöliikenteen tarjonnalle määrällisiä rajoituksia, uusien lupien myöntämistä sekä kaupunkien väliseen henkilöliikenteeseen tällaisilla ajoneuvoilla että ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen voidaan rajoittaa asetuksella yhteisön sääntöjen ja tapauksen mukaan muiden sovellettavien säännösten mukaisesti.

3. Jollei edellisestä momentista muuta johdu, asianmukaisen tasapainon säilyttämiseksi näiden kahden henkilöliikenteen muodon tarjonnassa ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen ei saa myöntää uusia lupia, jos sillä itsehallintoalueella, jolla toimintaa aiotaan harjoittaa, jo olemassa olevien ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen myönnettyjen lupien lukumäärän ja samalla alueella rekisteröityjen henkilöajoneuvoilla harjoitettavaan henkilöliikenteeseen myönnettyjen lupien lukumäärän suhde on enemmän kuin yksi lupa kutakin 30:tä jälkimmäistä lupaa kohti.

Ne itsehallintoalueet, joille valtio on siirtänyt toimivallan myöntää lupia ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen, voivat kuitenkin muuttaa edellisessä momentissa tarkoitettua suhdelukusääntöä edellyttäen, että niiden soveltama suhdeluku on vähemmän rajoittava kuin se.”

10. LOTT:n 91 §:ssä säädetään, että julkisen henkilöliikenteen harjoittamiseen myönnettävät luvat oikeuttavat näiden palvelujen tarjoamiseen kaikkialla valtion alueella ilman kuljetuksen lähtö- tai määräpaikkaan liittyviä rajoituksia ja että poikkeuksena edelliseen ovat muun muassa luvat, jotka oikeuttavat ajoneuvojen vuokraukseen kuljettajineen ja joilla toimittaessa on noudatettava kuljetuksen lähtö- tai määräpaikkaa taikka kuljetettavaa välimatkaa koskevia vaatimuksia, jotka määritetään tapauksen mukaan asetuksella.

11. LOTT pantiin täytäntöön maaliikenteen järjestämisestä annetun lain soveltamisesta annetulla asetuksella (Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, jäljempänä ROTT), jota on muutettu useaan otteeseen.

12. Osa ROTT:stä pantiin puolestaan täytäntöön maaliikenteen järjestämisestä annetun lain V osaston IV luvun ajoneuvojen vuokrausta kuljettajineen koskevan toisen jakson soveltamisesta 9.1.2008 annetulla määräyksellä FOM/36/2008 (Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres) (jäljempänä PHV-määräys), jota puolestaan muutettiin 18.12.2015 annetulla määräyksellä FOM/2799/2015. PHV-määräyksen 1 §:ssä, jonka otsikko on ”Luvan pakollisuus”, säädetään, että ”ajoneuvojen vuokrausta kuljettajineen koskevan toiminnan harjoittamiseksi kullekin tähän toimintaan käytettävälle ajoneuvolle on hankittava lupa, joka oikeuttaa kyseisten palvelujen tarjoamiseen”.

13. Pääasiassa on riitautettu Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelonan (AMB:n hallintoelin) 26.6.2018 antama asetus satunnaisen henkilöliikennetoiminnan järjestämisestä kaupunkialueella sellaisilla kuljettajineen vuokrattavilla enintään yhdeksänpaikkaisilla ajoneuvoilla, jotka liikennöivät yksinomaan AMB:llä (Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona, jäljempänä RVTC), joka julkaistiin 9.7.2018 Barcelonan maakunnan virallisessa lehdessä (Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona) ja 14.6.2019 Katalonian itsehallintoalueen hallituksen virallisessa lehdessä (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya) nro 7897 ja joka tuli voimaan 25.7.2018.

14. RVTC:n johdanto-osassa viitataan kyseisen lain oikeusperustoihin valtion ja Katalonian itsehallintoalueen lainsäädännössä ja todetaan, että kyseessä on viranomaisten eri menetelmillä kehittämä henkilöliikennemalli, joka on täysin erilainen kuin se, jota noudatetaan muilla alueilla, joilla eri liikennemuodoissa harjoitettava henkilöliikenne on ”vapautettu” yksityisten hyväksi. Kyseistä liikennemallia perustellaan konkreettisesti syillä, jotka liittyvät pyrkimykseen edistää ympäristön ja talouden kestävää kehitystä ja käyttää uusia alueita muihin julkisiin tarkoituksiin kuin tieliikenteeseen. Näiden pyrkimysten kannalta olisi ristiriitaista, jos kaupunkialueella pyrittäisiin kasvattamaan sellaisten henkilöliikenteen ajoneuvojen määrää, jotka vuokrataan kuljettajineen ja sopimuksesta yhdelle ainoalle käyttäjälle ajoneuvon koko kapasiteetin osalta.

15. RVTC:n 1 §:n mukaan sen tarkoituksena on satunnaisen henkilöliikennetoiminnan järjestäminen kuljettajineen vuokrattavilla enintään yhdeksänpaikkaisilla ajoneuvoilla sellaisena kaupunkiliikenteen muotona, joka liikennöi yksinomaan AMB:llä. RVTC:n 2 §:ssä säädetään, että sen soveltamisala rajoittuu AMB:hen. RVTC:n 3 §:n mukaan sellaisilla kuljettajineen vuokrattavilla ajoneuvoilla, joissa on enintään yhdeksän paikkaa kuljettaja mukaan luettuna, tarjottavilla henkilöliikennepalveluilla tarkoitetaan muiden lukuun toteutettavaa maksullista henkilöliikennettä, jota ei harjoiteta linjareiteittäin tai liikennevyöhykkeittäin eikä säännöllisillä aikatauluilla ja jossa maksu suoritetaan yhden käyttäjän kanssa tehtävällä sopimuksella ajoneuvon koko kapasiteetin osalta. RVTC:n 5 §:n mukaan hallinnollisia toimintavaltuuksia näissä palveluissa käyttää AMB (paikallinen julkisyhteisö) Instituto Metropolitano del Taxin (suurkaupunkialueen taksitoimintaa hallinnoiva viranomainen, jäljempänä IMET) välityksellä.

16. RVTC:n 6 §:n mukaan AMB:n vastuulla on lupien myöntäminen tällaisten palvelujen tarjoamiseen, niiden myöntämisedellytysten uudelleentarkastelu sekä tarvittaessa lupien mitätöinti. Toiminnan järjestämiseen kuuluu muun muassa toimintaa koskevien sääntöjen antaminen, lupajärjestelmää koskevien sääntöjen antaminen ja seuraamusjärjestelmän sääntely.

17. RVTC:n 7 §:ssä säädetään, että tällaisen liikennepalvelun tarjoaminen AMB:n yhtenäisesti hallinnoidulla kaupunkiliikennealueella edellyttää sitä, että kullekin ajoneuvolle hankitaan ennakolta lupa, joka oikeuttaa haltijansa harjoittamaan kyseistä toimintaa. Saman pykälän 4 ja 5 momentissa täsmennetään, että kyseiseltä alueelta ja kyseiselle alueelle saa liikennöidä ainoastaan AMB:n myöntämällä luvalla ja että kyseisen luvan lisäksi vaaditaan muita lupia, joita muut viranomaiset myöntävät niille annettujen toimivaltuuksien nojalla.

18. RVTC:n 10 §:ssä, jonka otsikko on ”Lupien lukumäärän määrittäminen”, säädetään, että AMB:n on vahvistettava lupien kulloinenkin enimmäismäärä siten, että se ottaa huomioon tarpeen varmistaa liikennepalvelujen riittävä tarjoaminen kaupunkilaisten kannalta parhailla mahdollisilla edellytyksillä ja turvata samalla toimijoiden taloudellinen kannattavuus.

19. RVTC:n siirtymäsäännöksessä tunnustetaan ennen kyseisen asetuksen voimaantuloa myönnettyjen ja sen voimaantulohetkellä voimassa olevien lupien pätevyys ja säädetään, että niitä säännellään uudella asetuksella. RVTC:n ensimmäisessä lisäsäännöksessä vahvistetaan, että lupia voidaan myöntää yhteensä enintään se määrä, joka niitä on myönnetty siirtymäsäännöksen nojalla. Lisäksi siinä annetaan IMET:lle toimivalta aloittaa menettely lupien enimmäismäärän korottamiseksi siirtymäsäännöksessä vahvistettua enimmäismäärää suuremmaksi ja säädetään, että kulloinkin voimassa olevien lupien lukumäärä ei missään tapauksessa saa ylittää suhdelukua, joka on yksi yksityisen vuokra-ajoneuvon lupa kutakin 30:tä taksilupaa kohti.

III Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset

20. Prestige and Limousine S.L:llä (jäljempänä P&L) on hallussaan lupia, jotka oikeuttavat tarjoamaan yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja AMB:llä. Se vaatii Tribunal Superior de Justicia de Cataluñassa (itsehallintoalueen ylioikeus, Katalonia, Espanja) kumoamaan RVTC:n, jolla pyritään sääntelemään yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja koko AMB:llä ja jossa käytetään LOTT:n 48 §:n 3 momentissa annettua mahdollisuutta rajoittaa yksityisten vuokra-ajoneuvopalvelujen toimilupien määrää 1:een jokaista 30:tä taksilupaa kohti.

21. Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa on vireillä useita tällaisia asioita. Neljätoista niistä yrityksistä, jotka tarjosivat jo yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja alueella, P&L ja kansainvälisiin alustoihin liittyvät yritykset mukaan luettuina, katsovat, että kun otetaan huomioon niille RVTC:ssä asetetut rajoitukset, RVTC:n antamisen yksinomaisena tarkoituksena oli estää niiden toiminta ja suojella taksiyritysten etuja. P&L ja nämä muut yritykset vaativat siten ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta toteamaan RVTC:n pätemättömäksi.

22. Tribunal Superior de Justicia de Cataluña toteaa, että taksit ja yksityiset vuokra-ajoneuvot kilpailevat keskenään kaupunkien henkilöliikennepalveluista. Taksipalvelua säännellään, taksilupien määrää rajoitetaan ja taksien perimille hinnoille on haettava ennakolta hallinnollinen lupa. Taksit voivat käyttää bussikaistoja, takseilla on niille varattuja pysäköintipaikkoja kaduilla, ja ne voivat ottaa asiakkaita kyytiin kadulta. Vaikka taksit toimivat tyypillisimmin taajama-alueella, ne voivat myös tarjota kaupunkien välisiä liikennepalveluja asiaa koskevien vaatimusten mukaisesti.

23. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan yksityisten vuokra-ajoneuvopalvelujen tarjoamista rajoittaa lisäksi toimilupien määrä. Tosiseikkojen tapahtuma-aikaan yksityiset vuokra-ajoneuvot pystyivät tarjoamaan kaupunkien välisiä ja sisäisiä kuljetuspalveluja koko Espanjan alueella hinnoilla, jotka eivät edellyttäneet ennakkolupaa vaan joihin sovellettiin etukäteen sovittujen hintojen järjestelmää, jossa asiakas tietää etukäteen – ja maksaa tavallisesti verkossa – palvelun kokonaishinnan. Toisin kuin taksit, yksityiset vuokra-ajoneuvot eivät saaneet käyttää bussikaistoja, niille ei ollut varattu pysäköintipaikkoja kaduilla eivätkä ne voineet ottaa matkustajia kyytiin kadulta, jos palvelusta ei ollut sovittu ennakolta tietoteknisen sovelluksen kautta.

24. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että sen jälkeen, kun yksityisten vuokra-ajoneuvojen toimilupien määrän lakisääteinen rajoitus – 1 jokaista 30:tä taksilupaa kohti – poistettiin vuonna 2009, yksityisten vuokra-ajoneuvopalvelujen tarjoajien määrän AMB:llä havaittiin kasvaneen merkittävästi vuoteen 2015 saakka. Tätä suuntausta AMB:n hallintoelin pyrki muuttamaan antamalla RVTC:n ja rajoittamalla yksityisten vuokra-ajoneuvojen toimilupien määrää.

25. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että vuonna 2018 Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja) katsoi, että valittu suhde (1:30) ei ollut missään vaiheessa ollut perusteltu minkään objektiivisen seikan perusteella. Se katsoo, että LOTT:n 48 §:n 3 momenttia, jonka ansiosta RVTC:ssä oli mahdollista rajoittaa yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja koskevien toimilupien määrää, voidaan pitää mielivaltaisena ja siten SEUT 49 artiklan vastaisena, koska sen vuoksi yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja Euroopan unionissa tarjoavien yritysten on käytännössä mahdotonta sijoittautua AMB:lle, ja Euroopan unionin sisäisen kaupan estämistä koskevan, SEUT 107 artiklan 1 kohtaan sisältyvän kiellon vastaisena.

26. Tribunal Superior de Justicia de Cataluña esittää samat epäilyt kaksoislupajärjestelmän, jota yksityisiin vuokra-ajoneuvoihin on sovellettu AMB:llä, yhteensopivuudesta mainittujen unionin oikeussääntöjen kanssa. Koska LOTT:n 91 §:ssä ja ROTT:n 182 §:n 2 momentissa säädettiin tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, että yksityisen vuokra-ajoneuvon toimilupa oikeutti tarjoamaan ”kaupunkien sisäisiä ja välisiä liikennepalveluja kaikkialla valtion alueella”, AMB:n hallintoelimen lisäksi käyttöön ottamaa vaatimusta, jossa yksityisten vuokra-ajoneuvopalvelujen AMB:llä tarjoamat kaupunkiliikennepalvelut edellyttävät toimilupaa ja muiden edellytysten täyttämistä, voitaisiin pitää strategiana, jonka tarkoituksena on varmistaa, että yksityisistä vuokra-ajoneuvopalveluista aiheutuu mahdollisimman vähän kilpailua taksipalveluille. Tätä epäilystä tukee se seikka, että myöhemmin, LOTT:n muuttamisesta 20.4.2018 annetun kuninkaan asetuksen 13/2018 (BOE nro 97, 21.4.2018) perusteella, uudessa AMB:n sääntelyssä yksityiset vuokra-ajoneuvopalvelut olisi rajattu koskemaan ”kaupunkien sisäistä” liikennettä ja sen seurauksena taajama- tai suurkaupunkialueilla tarjottavat yksityiset vuokra-ajoneuvopalvelut olisivat käytännössä kadonneet neljän vuoden kuluessa.

27. AMB perusteli RVTC:tä ensinnäkin sillä, että yksityiset vuokra-ajoneuvot uhkaavat taksien taloudellista kannattavuutta, altistavat ne ”epäreilulle kilpailulle” ja johtavat liikenneväylien intensiiviseen käyttöön. Toiseksi 10 523 suurkaupunkialueella myönnettyä taksilupaa riittävät täyttämään väestön tarpeet ja samanaikaisesti turvaamaan taksiliiketoiminnan kannattavuuden. AMB vetosi lisäksi ympäristönsuojeluun.

28. Kansallisen tuomioistuimen mukaan taksien tilanteeseen liittyvillä taloudellisilla näkökohdilla ei kuitenkaan voida oikeuttaa RVTC:n toimenpiteitä. Kun tarkastellaan liikenneväylien käyttöön liittyviä näkökohtia, AMB ei arvioinut vaikutusta, joka yksityisillä vuokra-ajoneuvopalveluilla voi olla yksityisautojen käytön vähentämiseen. Lisäksi yksityisillä vuokra-ajoneuvoilla olisi oltava pysäköintipaikka, eivätkä ne voisi pysäköidä yleiselle tielle odottaessaan asiakkaita. Samaan tapaan ympäristönäkökohdissa sivuutetaan nykyinen teknologia, jolla voitaisiin taata palvelun tarjoaminen vähäpäästöisillä tai saastuttamattomilla ajoneuvoilla. Lisäksi olisi outoa, jos tässä yhteydessä taksikalustoa kuvattaisiin puhtaaksi esittämättä, miksi tämä kuvaus ei päde yksityisiin vuokra-ajoneuvoihin.

29. RVTC:lle esitetyissä perusteluissa pyritään siten ilmeisestikin peittelemään toimenpiteen varsinaista tarkoitusta, nimittäin oletettavasti taksitoimialan etujen säilyttämistä tai suojelua; näihin etuihin kohdistui siinä määrin painetta, että se sai lainsäätäjän ottamaan huomioon nykyisen jännittyneen ilmapiirin, joka liittyy kahden asianomaisen toimialan, taksien ja yksityisten vuokra-ajoneuvojen, väliseen ristiriitatilanteeseen. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen alustavaan arviointiin vaikuttivat merkittävästi itsenäisten kilpailuviranomaisten, sekä Espanjan että Katalonian, laatimat kriittiset lausunnot RVTC:stä.

30. Tätä taustaa vasten Tribunal Superior de Justicia de Cataluña esitti 19.1.2021 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 29.1.2021, seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Ovatko SEUT 49 artikla ja SEUT 107 artiklan 1 kohta esteenä sellaisille kansallisten lakien ja asetusten säännöksille, joilla ilman hyväksyttävää perustetta rajoitetaan VTC-lupien lukumäärä enintään yhteen lupaan kutakin 30:tä taksilupaa kohti?

2) Ovatko SEUT 49 artikla ja SEUT 107 artiklan 1 kohta esteenä sellaiselle kansalliselle säännökselle, jolla otetaan ilman hyväksyttävää perustetta käyttöön toinen lupa ja asetetaan lisävaatimuksia ajoneuvoille, joilla on tarkoitus tarjota VTC-palveluja kaupunkialueella?”

31. Kirjallisia huomautuksia esittivät pääasian asianosaiset Sindicat del Taxi de Catalunyaa (STAC) lukuun ottamatta, Tšekin ja Espanjan hallitukset sekä Euroopan komissio. AMB:tä ja Tšekin hallitusta lukuun ottamatta samat osapuolet osallistuivat 5.10.2022 pidettyyn istuntoon.

IV Asian tarkastelu

32. Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään tarkastelemaan SEUT 49 artiklan mukaista sijoittautumisvapautta.

A Tutkittavaksi ottaminen

33. Osa menettelyn osapuolista väittää, ettei käsiteltävää asiaa voida ottaa tutkittavaksi. Tarkastelen seuraavaksi näitä väitteitä vuorotellen.

1. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan mukaiset muodolliset vaatimukset

34. Ensinnäkin AMB toteaa, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitse sovellettavaa kansallista, alueellista ja paikallista lainsäädäntöä kokonaisuudessaan. Se väittää, ettei RVTC:n antamisen perustan muodostavia säännöksiä ole esitetty asianmukaisesti.

35. En yhdy näihin huolenaiheisiin, sillä nähdäkseni on hyvin selvää, minkä kysymysten osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ohjeita: suhteen, jossa jokaista 30:tä taksilupaa kohden on 1 yksityisen vuokra-ajoneuvon toimilupa, ja vaatimuksen, jonka mukaan yksityisillä vuokra-ajoneuvoilla on oltava toinen lupa AMB:llä toimintaa varten. Tältä osin unionin tuomioistuimelle on merkityksetöntä, mitä täsmällisiä kansallisia, alueellisia tai paikallisia säännöksiä asiassa voidaan soveltaa. Merkitystä on vain sillä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka on yksin toimivaltainen määrittämään ennakkoratkaisupyynnön esittämisen tarpeellisuuden,( ) kuvaa selvästi soveltamiaan asiaa koskevia oikeussääntöjä. Näin on tehty käsiteltävässä asiassa.

36. Toiseksi P&L esittää samansuuntaisia varauksia. Se väittää, että siltä osin kuin kysymyksissä viitataan kansalliseen lainsäädäntöön lakien ja asetusten säännösten merkityksessä, nämä kysymykset eivät liity asiaan, koska kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa on kyse (ainoastaan) RVTC:n lainmukaisuudesta.

37. En näe tässäkään yhteydessä estettä sille, että unionin tuomioistuin vastaa sille esitettyihin kysymyksiin. Toisin kuin P&L väittää, unionin tuomioistuimen asia ei ole määrittää täsmällisesti, mitä kansallisen oikeuden säännöksiä käsiteltävässä asiassa sovelletaan. Tämä on sen sijaan tosiseikkoja koskeva kysymys, jonka ratkaiseminen kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.

2. Unionin oikeuden soveltamisala

38. Kolmanneksi AMB viittaa siihen, että ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa kaikki riita-asian osatekijät liittyvät Espanjaan ja että näin ollen kyse on täysin jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta, minkä seurauksena käsiteltävää asiaa ei voida ottaa tutkittavaksi, koska SEUT 49 artiklaa ei sovelleta. Tämän väitteen osalta voidaan uskoakseni tukeutua huoletta tuomioon Ullens de Schooten,( ) jossa unionin tuomioistuin on näppärästi tiivistänyt ja luokitellut neljä tilannetta, joissa täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin perustuvia asioita voidaan siitä huolimatta ottaa tutkittavaksi( ) ennakkoratkaisun antamista varten. Kahden näistä tilanteista voidaan todeta pätevän käsiteltävään asiaan: 1) kun ei voida sulkea pois sitä, että toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneet kansalaiset olisivat olleet tai olisivat halukkaita käyttämään näitä vapauksia harjoittaakseen toimintaa sen jäsenvaltion alueella, joka on laatinut kyseessä olevan kansallisen säännöstön, ja siten sitä, että tällä säännöstöllä, jota sovelletaan erotuksetta kyseisen valtion kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, voi olla vaikutuksia, jotka eivät rajoitu kyseiseen jäsenvaltioon;( ) ja 2) kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kääntyy sen puoleen sellaisten säännösten, joita sovelletaan kyseisen valtion kansalaisten lisäksi myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, kumoamista koskevan menettelyn yhteydessä, ratkaisu, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antaa unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisutuomion jälkeen, vaikuttaa myös viimeksi mainittuihin kansalaisiin.( )

39. Tässä yhteydessä on muistutettava, että käsiteltävä asia on vain yksi ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevista 14 asiasta, jotka koskevat RVTC:n pätevyyttä ja joista osassa kantajina ovat ulkomaiset yhtiöt. Tämä on selkeä osoitus siitä, että vaikka tietyn asian tosiseikat saattavatkin rajoittua Espanjan alueelle, tämä ei koske asiakysymystä ja että unionin tuomioistuimen tuomiolla on suoria seurauksia EU:n alueelle mutta Espanjan ulkopuolelle sijoittautuneille talouden toimijoille. Käsiteltävässä asiassa ei siten ole mitään hypoteettista, kun kyse on ulkomaisista toimijoista, ja tuomioon Ullens de Schooten( ) sisältyvät edellä mainitut kriteerit täyttyvät.

40. Lisäksi, kuten komissio perustellusti huomauttaa, käsiteltävässä asiassa täyttyvät tuomiossa Fremoluc asetetut edellytykset, joiden mukaan ennakkoratkaisupyynnöstä on käytävä ilmi konkreettisia seikkoja eli viitteitä, jotka eivät ole hypoteettisia vaan varmoja, kuten kantelut tai kanteet, joita muissa jäsenvaltioissa sijaitsevat toimijat ovat panneet vireille tai jotka koskevat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, ja joiden avulla voidaan osoittaa selvällä tavalla vaaditun yhteyden olemassaolo.( )

41. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tehnyt näin.

42. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ottaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset tutkittavaksi. Vastaan seuraavaksi näihin kysymyksiin.

B Asiakysymys

1. Alustavat huomautukset yksityisestä paikallisesta henkilöliikenteestä

43. Paikallinen henkilöliikenne on keskeinen kysymys kunnissa ja kaupungeissa, alueilla, jäsenvaltioissa ja Euroopan unionissa. Sillä on ratkaiseva asema kansalaisten ja asukkaiden arkielämässä. Se liittyy kiinteästi talous-, ympäristö- ja sosiaalipolitiikan kysymyksiin – ja muokkaa ja määrittää niitä –, minkä lisäksi se vaikuttaa tapaan, jolla ihmisten elämäntapaan liittyviä näkökohtia säännellään. Se vaikuttaa kaupunki- ja maaseutusuunnitteluun, asumiseen (asuntojen saavutettavuuteen) ja ilman pilaantumiseen. Siten on vain luonnollista, että Euroopan unioni, jäsenvaltiot ja muut kansallisen tason toimijat, kunnat ja kaupungit mukaan luettuina, kamppailevat tämän ongelman kanssa ja etsivät siihen ratkaisuja. Tyypillisiä tähän liittyviä kysymyksiä ovat seuraavat: Miten laajaa julkista liikennettä tarjotaan? Miten se rahoitetaan? Missä määrin valtio puuttuu yksityiseen liikenteeseen? Miten tiukkaa sääntely on?

44. Paikalliset kutsuohjatut henkilöliikennepalvelut ovat auton ja sen kuljettajan sisältäviä matkustajan tilaamia kuljetuspalveluja.( ) Näitä palveluja tarjoavat yleensä taksit ja/tai yksityiset vuokra-ajoneuvot ja niiden kuljettajat. Taksipalvelujen tarjonta on pysynyt pääosin vakaana koko Euroopan unionissa siinä mielessä, että uusia taksilupia myönnetään vain harvoin näillä tiukasti säännellyillä (ja usein suojatuilla) markkinoilla, kun taas yksityiset vuokra-ajoneuvopalvelut ovat uudempi ilmiö.

45. Tarkemmin ottaen paikallisia kutsuohjattuja henkilöliikennepalveluja, jotka ovat luonteeltaan yksityinen liikennemuoto, koska palveluntarjoajat eivät ole julkisia tahoja, ei ole tällä hetkellä yhdenmukaistettu Euroopan unionissa. Tämän seurauksena jäsenvaltiot voivat vapaasti puuttua siihen ja säännellä sitä, kunhan ne noudattavat primaarioikeutta, mikä tarkoittaa ennen kaikkea SEUT 49 artiklan mukaisen sijoittautumisvapauden kunnioittamista.( )

46. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisessa kysymyksessä viitataan luvan olemassaoloon, kun taas ensimmäisessä kysymyksessä käsitellään niiden lupien määrää, jotka voidaan myöntää. Molemmissa kysymyksissä on kyse yhteensopivuudesta SEUT 49 artiklan kanssa. Tässä tilanteessa käsittelen näitä kysymyksiä seuraavasti: Yhdistän ne siinä mielessä, että seuraavassa SEUT 49 artiklan mukaisessa perinteisessä tarkastelussa käsittelen ensin sitä, onko kyseessä rajoitus, ja sen jälkeen sen mahdollista oikeutusta. Rajoitusta ja sen oikeuttamista tutkittaessa käsittelen ensin kysymystä luvan olemassaolosta ja sen jälkeen lupien määrää, eli tarkastelen ennakkoratkaisukysymyksiä jossain määrin käänteisessä järjestyksessä. Kysymykset olisi lisäksi muotoiltava vähäisessä määrin uudelleen, ja ne olisi ymmärrettävä seuraavasti:( ) ”1) Onko SEUT 49 artikla esteenä kansallisille toimenpiteille, joissa talouden toimijoiden, jotka haluavat tarjota yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja suurkaupunkialueella, edellytetään saavan asianomaisen luvan, jos tällaisilla toimijoilla on jo hallussaan kansallinen lupa, joka oikeuttaa ne tarjoamaan ’kaupunkien välisiä’ ja ’kaupunkien sisäisiä’ yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja kaikkialla valtion alueella? 2) Onko SEUT 49 artikla esteenä sille, että tällaisten yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja koskevien lupien määrä rajataan enintään yhteen lupaan kutakin 30:tä taksilupaa kohti samalla suurkaupunkialueella?”

47. Vaikka kysymykset, sellaisina kuin ne on muotoiltu uudelleen, esitetään sellaisen menettelyn yhteydessä, jossa riitautetaan RVTC eli AMB:n antama asetus, jotkin menettelyn osapuolet väittävät, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee sivumennen myös sellaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta SEUT 49 artiklan kanssa, joka on sisäisesti eli Espanjan oikeusjärjestyksessä RVTC:n nähden ylemmän asteinen.

48. Kuten olen jo esittänyt arvioidessani käsiteltävän asian tutkittavaksi ottamista, vaikka tämä voi hyvinkin pitää paikkansa,( ) Espanjan kansallisen oikeuden keskinäinen vuorovaikutus on asia, joka kansallisen tuomioistuimen – eikä unionin tuomioistuimen – on ratkaistava. Viittaan näin ollen tässä ratkaisuehdotuksessa ”kyseisiin toimenpiteisiin” kuvatakseni a) toimilupavaatimusta ja b) AMB:n käytäntöä myöntää 1 yksityisen vuokra-ajoneuvon toimilupa jokaista 30:tä taksilupaa kohden.

2. Rajoitus

49. SEUT 49 artiklan ensimmäisessä kohdassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Siinä kielletään myös rajoitukset, jotka estävät toisen jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisia perustamasta kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä.

50. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauteen kohdistuvina rajoituksina on pidettävä kaikkia toimenpiteitä, joilla estetään SEUT 49 artiklassa taattujen vapauksien käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa.( ) Rajoituksen (tai esteen) käsite on kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää laajempi, ja sen piiriin sisältyvät sellaiset jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet, jotka vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden taloudellisten toimijoiden markkinoillepääsyyn, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiin erotuksetta, ja estävät siten yhteisön sisäistä kauppaa.( ) Lisäksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan palvelujen tarjoaminen erotetaan sijoittautumisesta ennen kaikkea toiminnan pysyvyyden ja jatkuvuuden perusteella, joiden vastakohtana on toiminnan tilapäisyys.( )

51. Näiden arviointiperusteiden perusteella kyseiseillä toimenpiteillä rajoitetaan yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja tarjoavien ulkomaisten talouden toimijoiden sijoittautumisvapautta, koska näitä toimijoita estetään pääsemästä yksityisten vuokra-ajoneuvopalvelujen markkinoille AMB:llä. Kyseisten toimenpiteiden rajoittavasta luonteesta ei voi olla mitään epäselvyyttä, eikä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin eivätkä muut osapuolet vaikuta kyseenalaistavan tätä lainkaan, mistä osoituksena on se, että niiden huomautuksissa keskitytään seuraavaan vaiheeseen, joka koskee kyseisen rajoituksen mahdollista oikeuttamista.

52. Kyseisillä toimenpiteillä nimittäin rajoitetaan tosiasiallisesti kaikkien sellaisten uusien toimijoiden, myös ulkomaisten toimijoiden, pääsyä markkinoille, jotka haluavat sijoittautua AMB:lle tai sen läheisyyteen ja tarjota paikallisia henkilöliikennepalveluja mahdollisille asiakkaille.

53. Toimilupavaatimus itsessään on jo malliesimerkki rajoituksesta. ( ) Toimilupa- ja lupavaatimukset nimittäin muodostavat unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ipso facto sijoittautumisvapauden (tai käänteisesti palvelujen tarjoamisen vapauden) rajoituksia.( )

54. Lisäksi, koska kyseisillä toimenpiteillä jäädytetään pääsy markkinoille suhteessa 1:30, niillä estetään niitä, jotka haluaisivat tarjota yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja AMB:n alueella, toimimasta näin ja estetään siten toisesta jäsenvaltiosta tulevien talouden toimijoiden sijoittautuminen.( )

55. Katson näin ollen, että sekä toimilupavaatimus itsessään että suhde 1:30 muodostavat SEUT 49 artiklassa tarkoitetun sijoittautumisvapauden rajoituksen.

3. Oikeuttamisperuste

56. Sijoittautumisvapauden rajoitus voidaan hyväksyä ainoastaan, jos se ensinnäkin voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos se toiseksi on suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää, että sillä on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.( )

57. AMB (ja Espanjan hallitus) vetoaa kyseisten toimenpiteiden oikeuttamisperusteina seuraaviin yleisen mukaisiin pakottaviin syihin: taksipalvelujen laadun, turvallisuuden ja saatavuuden takaaminen, tällaiset palvelut ovat väitetysti ”yleishyödyllisiä palveluja”; taksien ja yksityisten vuokra-ajoneuvopalvelujen tarjoajien oikean tasapainon säilyttäminen; paikallisliikennepalvelujen, liikenteen ja julkisten tilojen käytön hallinnointi ja ympäristönsuojelu.

a) Yleistä etua koskevan pakottavan syyn yksilöiminen

1) Taksipalvelujen laadun, turvallisuuden ja saatavuuden takaaminen

58. Kaikki Espanjaan sijoittautuneet menettelyn osapuolet ja etenkin AMB ja Espanjan hallitus viittaavat taksitoimialaan keskeisenä ”yleishyödyllisen palvelun” tarjoamisen kannalta. On epäselvää, vedotaanko tähän seikkaan yleisen edun mukaisena pakottavana syynä. Joka tapauksessa käsiteltävässä asiassa väitetään, että koska taksit tarjoavat yleishyödyllistä palvelua, ne ansaitsevat ipso facto suojaa.

59. Siltä osin kuin AMB väittää, että toimivan taksijärjestelmän olemassaolo on yleisen edun mukaista, on paikallaan esittää seuraavat huomautukset.

i) Ei pelkästään taloudellisia oikeuttamisperusteita

60. Puhtaasti taloudelliset tavoitteet eivät voi muodostaa pakottavaa yleistä etua, jolla voitaisiin perustella perustamissopimuksen takaaman perusoikeuden rajoitus.( ) Siten esimerkiksi kilpailevan linja-autolinjan kannattavuuden takaamista, joka on pelkästään taloudellinen syy, ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voida pitää yleisen edun mukaisena pakottavana syynä, jonka vuoksi perussopimuksessa taatun perusvapauden rajoittaminen voisi olla perusteltua.( )

61. Käsiteltävän asian kannalta tämä tarkoittaa sitä, ettei taksipalvelujen taloudellinen kannattavuus sinänsä voi muodostaa yleisen edun mukaista pakottavaa syytä.

ii) Taksipalvelut ”yleishyödyllisinä palveluina”

62. Lisäksi yleisemmällä tasolla unionin tuomioistuin ei ole hyväksynyt ”yleishyödyllisen palvelun”( ) olemassaoloa yleisen edun mukaiseksi pakottavaksi syyksi. Ilmaisua ”yleishyödyllinen palvelu” ei nimittäin käytetä unionin oikeudessa. Tällaiseen ilmaisuun turvautuminen unionin oikeuden näkökulmasta voisi aiheuttaa sekaannusta. Jos osapuolet kuitenkin viittaavat ”yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvään palveluun”, unionin oikeudessa hyvin tunnettuun ilmaisuun, tämäkään ei vapauta AMB:tä velvollisuudesta osoittaa, että kyseiset toimenpiteet soveltuvat tähän tarkoitukseen. Palaan tähän seikkaan jäljempänä oikeasuhteisuuden tutkimisen yhteydessä.

iii) ”Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut”

63. Unionin tuomioistuin on tulkinnut jo useaan otteeseen ilmaisua ”yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut”, joka on alun perin peräisin SEUT 106 artiklan 2 kohdasta ja jota myös käytetään (primaarioikeudessa)( ) SEUT 14 artiklassa( ), pöytäkirjassa (N:o 26) yleistä etua koskevista palveluista( ) ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 36 artiklassa. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole määritellyt abstraktisti tätä ilmaisua itsessään, nimittäin sitä, mikä tarkasti ottaen on ”yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu”, mikä johtuu siitä, että on pohjimmiltaan jäsenvaltioiden etuoikeus määritellä, mitä ne pitävät yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.( ) Vaikka jäsenvaltiolla onkin laaja harkintavalta, kun se määrittelee, mitä palveluja se pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä, sen on huolehdittava siitä, että jokainen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu täyttää tietyt vähimmäisedellytykset, jotka ovat yhteisiä kaikille julkisen palvelun tehtäville. Sen on näytettävä toteen, että nämä perusteet täyttyvät kyseessä olevassa asiassa.( ) Tällaisia edellytyksiä ovat muun muassa viranomaisten toimenpide, jolla kyseisille toimijoille annetaan julkisen palvelun tehtävä, ja tuon tehtävän yleisluonteisuus ja velvoittavuus.( ) Jäsenvaltion on lisäksi ilmoitettava ne syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kyseistä palvelua voidaan erityispiirteidensä vuoksi pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna ja että se voidaan erottaa muista taloudellisista toiminnoista.( )

64. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun määritelmän osalta voimme tukeutua seuraavaan julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ehdottomaan määritelmään: ”niitä on tarjottava keskeytyksettä (jatkuvuus) kaikille kuluttajille koko asianomaisella alueella (yleispätevyys) yhdenmukaisin maksuin ja laadullisin edellytyksin riippumatta erityistilanteista tai siitä, miten kannattavaa kukin yksittäinen toiminta on taloudellisesti (tasapuolisuus)”.( ) Tähän määritelmään hän lisäsi vielä palvelujen avoimuuden ja kohtuuhintaisuuden.( ) Komission määritelmä, jonka voin yhtä lailla allekirjoittaa, on samansuuntainen: ”Yleishyödylliset taloudelliset palvelut ovat yhteistä kokonaisetua palvelevia taloudellisia toimintoja, joita markkinat eivät suorittaisi (tai jotka markkinat suorittaisivat erilaisin ehdoin laatuun, turvallisuuteen, kohtuulliseen hintaan, yhdenvertaiseen kohteluun tai yleiseen saatavuuteen liittyvin ehdoin) ilman julkisia toimia. Julkisen palvelun velvoite asetetaan palveluntarjoajalle toimeksiantona ja käyttäen yleishyödyllisyyden perustetta, jolla varmistetaan, että palvelu tarjotaan ehdoin, jotka mahdollistavat tehtävän täyttämisen.”( )

65. Lisäksi SEUT 106 artiklan 2 kohtaan vedotaan tyypillisesti kilpailusäännöistä poikkeamiseksi, vaikka onkin ollut tapauksia, joissa kyseisellä määräyksellä oli myös osansa vapaata liikkuvuutta koskevista säännöistä poikkeamisessa.( ) Tämä on seurausta sekä siitä, että kyseinen määräys kuuluu kilpailusääntöihin,( ) että siitä, että siihen sisältyy ilmaisu ”varsinkin kilpailusääntöjä”.( )

66. Edellisissä kohdissa mainitun oikeuskäytännön perusteella on kyseenalaista, voidaanko taksipalveluja pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. AMB:n käyttämä ”markkinamääritelmä” on mielestäni liian suppea. Voi olla, että paikallisliikenne kokonaisuutena saattaa muodostaa yleisiin taloudellisiin tarkoitukseen liittyvän palvelun, toisin kuin sen yksi osa-alue eli taksipalvelujen muodossa harjoitettava (perinteisesti) yksityinen paikallisliikenne. Vaikka yksityisten oikeussubjektien onkin kiistatta voitava matkustaa paikallisesti liikennevälineillä, tämä ei välttämättä päde taksilla matkustamiseen. Havainnollistan tätä esimerkillä: jos oletetaan, että jäsenvaltio voisi luokitella lastenhoidon yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi, tällainen lastenhoito ei varmastikaan oikeuttaisi yksilölliseen lastenhoitoon, jota tarjoaa erikseen nimetty lastenhoitaja, vaan kollektiiviseen lastenhoitoon päiväkodissa. Sama pätee paikallisliikenteeseen. Siltä osin kuin paikallisliikennettä voidaan pitää yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvänä palveluna, tämä ei tarkoita, että yksityiset oikeussubjektit voivat odottaa, että kaupunki tai alue perustaa heitä vasten toimivan taksiverkoston. Muiden liikennemuotojen, jotka ovat luonteeltaan kollektiivisia, on kelvattava.

67. Lisäksi Barcelonan kaltaisissa suurissa taajamissa kansalaisten käytettävissä olisi oltava useita muita liikennemuotoja. Voitaisiin myös pohtia, voidaanko toimivan taksiverkoston olemassaoloa todellakin verrata muihin, perinteisempiin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin, jotka joko edellyttävät suuria investointeja tai asiantuntemusta hankinnoista (kuten vesihuolto, kaasun- ja sähköntoimitukset, televiestintä- ja postipalvelut) taikka erityisosaamista (kuten terveydenhuolto) tai joihin liittyy erottamattomasti kollektiivinen osatekijä (kuten lastenhoito).

68. Yksityinen paikallisliikenne voi ehdottomasti paikata puutteita hätätilanteissa, esimerkiksi varmistaa, että joku voidaan kuljettaa nopeasti sairaalaan (vaikka tällaisessa tilanteessa ambulanssi voi olla asianmukaisempi kuljetusmuoto). Tällaisessa tilanteessa paikallisliikennepalvelujen tarjonnan laajentaminen edistäisi varmasti toimivan järjestelmän olemassaoloa. Se, miksi tällainen tarjonta ei käsittäisi esimerkiksi yksityisiä vuokra-ajoneuvoja, jää minulle arvoitukseksi.

69. Yhteenvetona totean kuitenkin, etten kyseenalaista AMB:n toivetta yksityisen paikallisliikenteen toimivasta järjestelmästä, jossa asiakkaita kuljetetaan mihin vuorokaudenaikaan tahansa mihin tahansa.

70. Joka tapauksessa on kyseenalaista, että taksipalvelujen tarjoajat täyttävät julkisen palvelun velvoitteen. Tältä osin ohjenuorana voidaan käyttää muualla johdetussa oikeudessa esitettyä määritelmää, jonka mukaan ”’julkisen palvelun velvoitteella’ [tarkoitetaan] vaatimusta, jonka toimivaltainen viranomainen asettaa tai määrittelee sellaisten yleishyödyllisten julkisten henkilöliikennepalvelujen varmistamiseksi, joita liikenteenharjoittaja ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi hoitaakseen tai ei hoitaisi samassa määrin tai samoilla ehdoilla ilman korvausta”. ( ) Sitä vastoin pelkkä toimilupavaatimus, jonka mukaan taksipalvelut ovat yleisiä, ei muodosta toimea, jolla asetetaan julkisen palvelun velvoite.( )

71. Näin ollen AMB voi pyrkiä takaamaan taksipalvelujen laadun, turvallisuuden ja saatavuuden ainoastaan siltä osin kuin sillä ei ole tältä osin taloudellisia tavoitteita. Sen sijaan se ei voi suojata taksipalveluja lähemmältä tarkastelulta vain siksi, että ne voisivat muodostaa yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvän palvelun.

2) Oikean tasapainon säilyttäminen yksityisten vuokra-ajoneuvopalvelujen ja taksipalvelujen tarjoajien välillä

72. Siltä osin kuin kyseisillä toimenpiteillä pyritään ”säilyttämään tasapaino” kahden liikennemuodon eli taksien ja yksityisten vuokra-ajoneuvojen välillä, on riittävää todeta, että on kyseenalaista, olisiko tällainen tasapaino säilytettävä kahden sellaisen palvelun välillä, jotka ovat, kuten edellä todettiin, lähentymässä siinä määrin, että ne ovat muuttuneet lähes samankaltaisiksi palveluiksi. Voidaan myös pohtia, olisiko paras tapa säilyttää tasapaino jollain muulla järjestelmällä kuin valtion toimenpiteillä.( ) SEUT:llä perustettujen sisämarkkinoiden logiikan mukaan tasapaino säilytetään tavallisesti toimintaperiaatteilla, jotka tuppaavat unohtumaan nyt käsiteltävän kaltaisten asioiden yhteydessä käytävässä keskustelussa: tarjonta ja kysyntä.

73. Näin ollen yksityisten vuokra-ajoneuvopalvelujen ja taksipalvelujen välisen tasapainon säilyttämistä ei voida pitää yleisen edun mukaisena pakottavana syynä. Sen sijaan, jos todellisena aikomuksena on tarjota riittävä yksityisen paikallisliikenteen järjestelmä, kuten edellä todettiin, tarjonnan laajentaminen sallimalla useampien yksityisten vuokra-ajoneuvojen toiminta edistäisi varmasti paremmin ongelman ratkaisemista.

3) Paikallisten liikennepalvelujen, liikenteen ja julkisten tilojen käytön hallinnointi sekä ympäristönsuojelu

74. Siltä osin kuin nämä syyt, joihin on vedottu, eivät koostu siitä, että taksimarkkinoita suojellaan taloudellisesti liike-elämän realiteeteilta, niitä voidaan lähtökohtaisesti pitää yleistä etua koskevina pakottavina syinä.

75. On korostettava, että unionin tuomioistuin on aiemmin hyväksynyt yleistä etua koskeviksi pakottaviksi syiksi kaupunkiympäristön suojelun( ) ja tarpeen varmistaa liikenneturvallisuus.( ) Nämä syyt eivät aivan vastaa sitä, mihin käsiteltävässä asiassa vedotaan. Paikallisliikennepalvelujen, liikenteen ja julkisten tilojen käytön hallinnointia koskevat tavoitteet muodostavat kuitenkin nähdäkseni yleistä etua koskevan pakottavan syyn. On melkein sanomattakin selvää, että sujuva liikenne, ruuhkien välttäminen ja yleisemmin korkean elämänlaadun takaavien julkisten tilojen tarjoaminen ovat niin kansalaisten kuin taajamienkin etujen mukaista.

76. Myös ympäristönsuojelu voi lähtökohtaisesti muodostaa yleistä etua koskevan pakottavan syyn.( )

b) Soveltuvuus

77. Seuraavaksi kyseisten toimenpiteiden on sovelluttava väitetyn yleistä etua koskevan pakottavan syyn saavuttamiseen, toisin sanoen toimilupavaatimuksen ja suhteen 1:30 on oltava omiaan edistämään taksipalvelujen laadun, turvallisuuden ja saatavuuden takaamista, paikallisliikenteen, liikenteen ja julkisen tilan käytön hallinnointia sekä ympäristönsuojelua. Tällainen soveltuvuus edellyttää myös sitä, että asetettuun tavoitteeseen pyritään johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti. On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä arvioida toimenpiteen soveltuvuutta. Unionin tuomioistuimelle toimitettujen tietojen ja eri osapuolten esittämien huomautusten perusteella olen – vaikka en pidäkään toimilupavaatimusta lähtökohtaisesti ongelmallisena – kuitenkin jokseenkin ymmälläni enkä havaitse mitään tällaista soveltuvuutta tukevaa perustelua suhteen 1:30 osalta.

1) Toimilupavaatimus

78. Lähtökohtana on, ettei unionin oikeuteen sisälly mitään yleistä estettä sille, että AMB:n kaltainen alueellinen taho edellyttää toimivaltansa rajoissa, että toimijat, jotka haluavat tarjota yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja, hankkivat toimiluvan, jossa otetaan huomioon kyseisen alueen erityispiirteet. Jos AMB katsoo, ettei kaikkia tällaisia seikkoja oteta huomioon kansallisessa (ensimmäisessä) toimiluvassa, se voi lähtökohtaisesti edellyttää, että vuokra-ajoneuvopalvelujen tarjoajat hankkivat toisen toimiluvan. On selvää, että jokaisen Euroopan unionin kaupungin tai taajaman tilanne on erilainen, kun kyse on liikenneruuhkien ja saasteiden kaltaisista paikallisista ongelmista. Seikkoja, joita ei ole otettu huomioon tai tarkasteltu kansallisen toimiluvan myöntämisen yhteydessä, voidaan siten lähtökohtaisesti käsitellä paikallisessa toimiluvassa. Tämä on käytännön esimerkki ”toissijaisuudesta” tämän käsitteen kirjaimellisessa, ei-teknisessä merkityksessä.

79. Tällaisen toisen toimiluvan on kuitenkin sitä vastoin perustuttava sellaisiin muihin näkökohtiin, joita ei ole otettu huomioon ensimmäisessä toimiluvassa. Kuten Tšekin hallitus perustellusti muistuttaa, jäsenvaltion toimenpiteen on kuitenkin katsottava ylittävän sen, mikä on tarpeen asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, jos tässä samassa jäsenvaltiossa tai toisessa jäsenvaltiossa muiden menettelyiden yhteydessä jo suoritetut tarkastukset suoritetaan toiseen kertaan. ( ) Tämä tarkoittaa käsiteltävän asian kannalta sitä, ettei toisessa toimiluvassa voida missään olosuhteissa edellyttää talouden toimijoiden, jotka haluavat tarjota yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja, käyvän läpi samoja tarkastuksia, joita edellytetään ensimmäisen toimiluvan saamiseksi. Tässä yhteydessä totean, ettei missään vaiheessa ole väitetty eikä varsinkaan osoitettu, ettei taksipalvelujen tarjoaminen olisi kannattavaa, jos suljettua toimilupajärjestelmää ei olisi. Sen sijaan voitaisiin väittää, että esimerkit muista Euroopan unionin kaupungeista ja alueista, joissa taksipalveluja säännellään ainoastaan hyvin kevyesti, viittaavat tältä osin selkeästi toiseen suuntaan.( )

2) Suhde 1:30

80. Tältä osin on todettava, että sen lisäksi, että AMB mainitsee tavoitteet, joihin kyseisillä toimenpiteillä sen mukaan pyritään, ja selittää niitä abstraktisti, se ei anna unionin tuomioistuimelle mitään tietoja siitä, miksi kyseiset toimenpiteet soveltuvat paikallisliikenteen hallinnointia, liikennettä ja julkisten tilojen käyttöä koskevien tavoitteiden saavuttamiseen.

81. AMB ei ole missään vaiheessa osoittanut, että toimilupien myöntämisen rajoittaminen siten, että niiden suhde on 1 jokaista 30:tä taksilupaa kohden, soveltuu edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseen. Ei ole mitään viitteitä siitä, että näihin tavoitteisiin pyritään johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti. Tällainen syiden riittämätön selittäminen herättää enemmän kysymyksiä kuin mihin voidaan vastata. Minulle on edelleen epäselvää, miten AMB aikoo uudistaa ja säännellä yksityistä paikallisliikennettä johdonmukaisesti: Miksi taksipalveluihin ja yksityisiin vuokra-ajoneuvopalveluihin sovelletaan eri sääntelyä, jos ne vastaavat samaan kysyntään (yksityinen yksilöllinen paikallisliikenne) ja jos ne, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, kilpailevat keskenään? Miksi takseihin sovellettavaa sääntelyä ei tarkastella, ja miksi sen sijaan yksityisten vuokra-ajoneuvojen markkinoille pääsyä rajoitetaan siinä määrin, että se tehdään mahdottomaksi? Taksilupien määrä on pysynyt vakaana viime vuosikymmeninä. Vaikka, kuten tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa selitettiin, ajat ja markkinat muuttuvat, taksijärjestelmä on kuvaannollisesti kiveen hakattu, ja ainoastaan uudet markkinatoimijat joutuvat mukautumaan. Tämä voi olla loogista Espanjan oikeudelle ominaisesta näkökulmasta tarkasteltuna. Se ei kuitenkaan täytä SEUT 49 artiklan mukaisia soveltuvuuden edellytyksiä. AMB:n tehtävä on vastata tällaisiin kysymyksiin. Se ei ole tehnyt näin tässä menettelyssä.

82. Istunnossa tuli esille, että taksilupien määrä on pysynyt vakaana 1980-luvun lopulta saakka. Uusia lupia ei ole myönnetty. Sen sijaan, kun luvanhaltija lopettaa toimintansa harjoittamisen, lupa voidaan myydä jälkimarkkinoilla. ”Alkuperäiset” luvat, jotka saatiin aikanaan suoraan valtiolta, maksoivat alle 100 euroa, kun taas lupia myydään nykyisin jälkimarkkinoilla yli 100 000 euron hintaan. Jos AMB:n aikomuksena oli säännellä taksien ja yksityisten vuokra-ajoneuvojen markkinoita sääntöjenmukaisella ja johdonmukaisella tavalla, näiden jälkimarkkinoiden lakkauttaminen saattaisi olla hyvä paikka aloittaa se. Ohimennen sanoen tämä asiaintila osoittaa selvästi, että kiinteät taksihinnat johtavat jälkimarkkinoilta hankituista luvista maksettujen hintojen ristiintukemiseen. Toisin sanoen, jos AMB olisi vakavissaan järjestelmän uudistamisen suhteen, se puuttuisi järjestelmän ongelmien perussyihin. ”Uudistaminen”, joka tapahtuu yksityisten vuokra-ajoneuvojen kustannuksella, merkitsee pikkuseikkoihin takertumista. Voi olla ymmärrettävää, että koko taksipalvelujen ja yksityisten vuokra-ajoneuvopalvelujen järjestelmän uudistaminen ja vapauttaminen aidosti asettaa ne, jotka ovat maksaneet luvasta kalliin hinnan ja pyrkivät kattamaan nämä kustannukset kiinteillä (korkeilla) taksihinnoilla, huomattavan epäedulliseen asemaan. On kuitenkin muita tapoja torjua riskiä siitä, että tällaiset ihmiset jätetään pärjäämään yksin, kuin tehdä se yksityisten vuokra-ajoneuvojen ja sijoittautumisvapauden kustannuksella.

3) Päätelmä

83. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja osapuolten menettelyn kuluessa antamien tietojen perusteella kyseiset toimenpiteet – siltä osin kuin ne koskevat suhdetta, jossa myönnetään 1 yksityisen vuokra-ajoneuvon toimilupa jokaista 30:tä taksilupaa kohden – eivät sovellu paikallisliikennepalvelujen, liikenteen ja julkisten tilojen käytön hallinnointia tai ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen saavuttamiseen, joten ne muodostavat SEUT 49 artiklassa taatun sijoittautumisvapauden suhteettoman rajoituksen.

V Ratkaisuehdotus

84. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) SEUT 49 artiklaa

on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansallisille toimenpiteille, joissa talouden toimijoiden, jotka haluavat tarjota yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja suurkaupunkialueella, edellytetään saavan asianomaisen luvan, jos tällaisilla toimijoilla on jo hallussaan kansallinen lupa, joka oikeuttaa ne tarjoamaan ”kaupunkien välisiä” ja ”kaupunkien sisäisiä” yksityisiä vuokra-ajoneuvopalveluja kaikkialla valtion alueella, ja jos kyseinen toimilupa ei edellytä jo tehtyjen tarkastusten tekemistä uudelleen.

2) SEUT 49 artiklaa

on tulkittava siten, että se on esteenä tällaisten yksityisille vuokra-ajoneuvoille myönnettävien lupien määrän rajoittamiselle siten, että niitä voi olla samalla suurkaupunkialueella enintään 1 jokaista 30:tä taksilupaa kohden.