Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Ruiz-Jarabo Colomer 18 päivänä tammikuuta 2001. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Ranskan tasavalta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Uimaveden laatu - Direktiivin 76/160/ETY riittämätön täytäntöönpano. - Asia C-147/00.



Oikeustapauskokoelma 2001 sivu I-02387



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta on jättänyt noudattamatta uimaveden laadusta 8 päivänä joulukuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 76/160/ETY (jäljempänä direktiivi) 3, 4, 5 ja 6 artiklan mukaisia velvoitteitaan.

2. Komissio moittii Ranskan tasavaltaa erityisesti a) direktiivissä säädettyjen laatuvaatimusten laiminlyönnistä, b) näytteenottojen riittämättömästä tiheydestä ja c) "kokonaiskolibakteerit"-parametrin käytöstä luopumisesta.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Direktiivi 76/160/ETY

3. Direktiivin tavoitteena on sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen ja 1 artiklan mukaan suojella ympäristöä ja kansanterveyttä vähentämällä uimaveden saastumista ja estämällä sen laadun huononeminen edelleen; direktiivi ei koske hoitotarkoituksiin tarkoitettua vettä eikä uima-altaissa käytettävää vettä.

4. Direktiivin 3 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta vahvistaa uimaveteen sovellettavat arvot kaikilla tai kullakin yksittäisellä uintialueella liitteessä ilmoitettujen fyysisten, kemiallisten ja mikrobiologisten muuttujien osalta; kyseisten arvojen on oltava vähintään yhtä tiukkoja kuin liitteessä osoitettujen arvojen. Direktiivin 2 artiklan mukaan kyseiset muuttujat ovat direktiivin erottamaton osa.

5. Direktiivin 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että uimaveden laatu vastaa 3 artiklan mukaisesti vahvistettuja raja-arvoja kymmenen vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta. Ranskan osalta tämä määräaika päättyi 10.12.1985.

6. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset suorittavat näytteenoton, jonka vähimmäistiheys on säädetty liitteessä.

7. Jäsenvaltiot ovat velvollisia toimittamaan komissiolle yhteenvetokertomuksen uimavedestä ja sen tärkeimmistä ominaispiirteistä vuosittain direktiivin 13 artiklan nykyisen version mukaisesti.

8. Jäsenvaltioilla on direktiivin nojalla näin ollen velvollisuus muun muassa vahvistaa kaikille uintialueille raja-arvot fyysisten, kemiallisten ja mikrobiologisten muuttujien osalta, toteuttaa kymmenen vuoden kuluessa tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että uimaveden laatu vastaa kyseisiä raja-arvoja, sekä toteuttaa säädettyjen näytteiden ottaminen direktiivissä säädetyllä tiheydellä.

B Ranskan lainsäädäntö

9. Ranskan tasavalta ilmoitti komissiolle direktiiviä koskevana kansallisena täytäntöönpanotoimenpiteenä 20.9.1991 annetun asetuksen 91-980, jolla muutettiin 7.4.1981 annettua asetusta 81-324 uima-altaisiin ja uimakelpoiseen veteen sovellettavien terveys- ja turvallisuussäännösten vahvistamisen osalta. Kyseinen asetus vahvistettiin 29.11.1991 tehdyllä ministerin päätöksellä.

II Tosiseikat

10. Komissio havaitsi Ranskan viranomaisten toimittamissa, direktiivin täytäntöönpanoa vuosina 1995-1997 koskevissa yhteenvetokertomuksissa sääntöjenvastaisuuksia, joiden perusteella se aloitti kaksi hallinnollista menettelyä.

A Menettely nro A/96/2107

11. Komissio moitti Ranskan tasavaltaa ensin 5.9.1996 päivätyssä kirjeessä ja sitten 5.8.1998 päivätyssä perustellussa lausunnossa siitä, että tämä oli jättänyt noudattamatta

1) direktiivin 4 artiklan 1 kohtaa, koska se ei ole kymmenen vuoden määräajassa toteuttanut kaikkia tarvittavia toimia sen varmistamiseksi, että uimaveden laatu vastaa direktiivissä asetettuja vaatimuksia;

2) direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa, koska se ei ole suorittanut näytteenottoa direktiivin liitteessä vahvistettua vähimmäistiheyttä noudattaen.

12. Perustellussa lausunnossa Ranskan tasavallalle asetettiin kahden kuukauden määräaika direktiivistä johtuvien velvoitteiden noudattamiseksi.

13. Ranskan viranomaiset kiistivät 13.10.1998 päivätyssä kirjeessään komission väitteet ja totesivat, että kun vuonna 1980 uintialueista 60 prosenttia täytti direktiivin edellytykset, tämä luku oli vuonna 1997 jo 93 prosenttia. Viranomaiset ilmoittivat samassa kirjeessä, että tarvittavat toimenpiteet tultaisiin toteuttamaan, jotta vuonna 1999 kaikki uintialueet vastaisivat direktiivissä asetettuja raja-arvoja ja jotta näytteitä otettaisiin direktiivin edellyttämällä tiheydellä.

14. Koska komissio ei saanut mitään ilmoitusta siitä, että Ranskan viranomaiset olisivat toteuttaneet lupaamansa toimenpiteet, se katsoi, että kyseinen laiminlyönti jatkui, joten se nosti käsiteltävänä olevan kanteen.

B Menettely nro A/98/2196

15. Komissio teki edellä mainittujen vuosittaisten yhteenvetokertomusten perusteella sen päätelmän, etteivät Ranskan viranomaiset olleet ottaneet "kokonaiskolibakteerit"-parametriin liittyviä näytteitä. Komissio moitti ensiksi 11.11.1998 päivätyssä kirjeessä ja sitten 6.8.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa Ranskan tasavaltaa siitä, ettei se ollut ottanut kyseistä parametriä koskevia näytteitä. Komissio antoi perustellussa lausunnossa Ranskan tasavallalle kaksi kuukautta aikaa tilanteen korjaamiseksi.

16. Ranskan viranomaiset kiistivät komission väitteet 5.10.1999 päivätyssä kirjeessä, jossa ne toteavat, että uintikaudesta 1995 alkaen kokonaiskolibakteerien ja suolistokolibakteerien mittausmenetelmä on korvattu tehokkaammalla järjestelmällä, joka Ranskan viranomaisten mukaan on direktiivin hengen mukainen ja täyttää uimareiden terveyden suojelua koskevan tavoitteen.

17. Ranskan viranomaiset toimittivat Pariisissa 3.-4.2.2000 pidetyssä kokouksessa komissiolle Direction Générale de la Santé - Direction de l'Eaun (terveydestä vastaavan pääosaston vesiosasto; jäljempänä vesiosasto) 31.5.1999 annetut kiertokirjeet nro 99/311 ja nro 99/312, joissa esitellään useita toimenpiteitä, joilla Ranskan tasavalta aikoo panna täytäntöön yhteisön oikeudesta johtuvat velvoitteensa. Komissio piti tästä huolimatta aiheellisena aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, joten se nosti 17.4.2000 käsiteltävänä olevan kanteen.

18. Tämän jälkeen annettiin vielä Direction Générale de la Santé - Direction de l'Administration Générale du Personnel et du Budget'n (terveydestä vastaavan pääosaston henkilöstö- ja budjettiosasto; jäljempänä henkilöstö- ja budjettiosasto) 7.6.2000 päivätty kiertokirje nro 2000/312, joka koskee Ranskan tasavallalle direktiivistä johtuvien velvoitteiden täyttämistä.

III Kanteen perustelut

A Direktiivissä vahvistettujen laatuvaatimusten noudattamatta jättäminen

19. Komissio toteaa, että vuoden 1995 yhteenvetokertomuksen sisällöstä ilmenee, että Ranskan uimavesien laatu ei vastannut niitä sitovia raja-arvoja, jotka on vahvistettu direktiivin liitteessä olevassa I sarakkeessa. Vuosia 1996 ja 1997 koskevat yhteenvetokertomukset vahvistavat sen, ettei kyseistä velvoitetta vieläkään ollut täytetty huolimatta siitä, että kyseessä on direktiivissä selvästi ja ehdottomasti asetettu velvoite.

20. Vastauksessaan kyseiseen väitteeseen Ranskan hallitus myöntää, että vuosina 1995-1997 tietyt uintialueet eivät tosiaan vastanneet direktiivin laatuvaatimuksia. Ranskan hallitus toteaa kuitenkin, että vuotta 1998 koskevassa komission yhteenvetokertomuksessa todetaan, että Ranskan uimavesistä yhä useampi vastasi direktiivissä asetettuja edellytyksiä; Ranskan hallituksen mukaan tilanne parani entisestään 31.5.1999 ja 7.6.2000 annettujen vesiosaston ja henkilöstö- ja budjettiosaston kiertokirjeiden täytäntöönpanon alettua. Kyseinen hallitus toteaa näin ollen, ettei voida todeta, että komission väittämä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen olisi jatkunut sen määräajan jälkeen, jonka komissio oli asettanut perustellussa lausunnossa ja joka päättyi 5.10.1998. Ranskan hallitus vaatii näin ollen yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, ettei väitettyä laiminlyöntiä ole näytetty toteen.

21. Komissio toteaa, että kyseisissä kolmessa kiertokirjeessä, joita ei ole julkaistu virallisesti, ainoastaan viitataan Ranskan hallituksen pyrkimyksiin noudattaa direktiivin velvoitteita mutta ei mitenkään osoiteta, että näin olisi todellisuudessa tapahtunut. Ranskan viranomaiset eivät sitä paitsi ole toimittaneet vuotta 1999 koskevia tietoja, mikä on direktiivin 13 artiklan vastaista.

22. Ranskan hallitus toteaa vastineessaan, että direktiivin 13 artiklassa säädetyn velvoitteen noudattamatta jättämisellä ei ole mitään tekemistä tämän oikeudenkäynnin kohteen kanssa, koska komissio ei tässä yhteydessä voi vedota siihen, että vuosia 1999 ja 2000 koskevat tiedot on jätetty toimittamatta.

23. Kyseistä kanneperustetta on ensiksi tarkasteltava tutkimalla siihen liittyvää riidatonta tosiseikkaa eli sitä, että vuosina 1995-1997 Ranskan tietyt uintialueet eivät täyttäneet direktiivin laatuvaatimuksia. Ranskan hallitus on itse myöntänyt tämän. Oikeudenkäynnin kohde perustuu näin ollen sen määrittämiseen, jatkuiko kyseinen laiminlyönti vielä 5.10.1998, jolloin perustellussa lausunnossa asetettu määräaika päättyi. Tämä päivämäärä on otettava huomioon ratkaistaessa, onko komission väittämä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen tapahtunut.

24. Se, että Ranskan hallitus on myöntänyt laiminlyönnin vuosien 1995-1997 osalta, mahdollistaa sen toteamuksen, että komissio on tässä oikeudenkäynnissä täyttänyt velvollisuutensa näyttää toteen kyseistä kanneperustetta koskevat seikat. Komission aloittaessa hallinnollisen menettelyn ja lähettäessä perustellun lausunnon Ranskan tasavalta ei ollut täyttänyt direktiivissä asetettuja uimaveden laatua koskevia velvoitteita. Vastaajana olevan jäsenvaltion asiana on osoittaa, että se on kyseisten päivämäärien jälkeen korjannut tilanteen ja toteuttanut tarvittavat toimenpiteet direktiivissä asetettujen velvoitteiden täyttämiseksi.

25. Kun komissio on näyttänyt toteen, että kyseinen laiminlyönti jatkui sen lähettäessä perustellun lausunnon, sovelletaan käänteistä todistustaakkaa, joten vastaajana olevan jäsenvaltion tehtävänä on osoittaa, että tilanne on ennen asetetun määräajan päättymistä muuttunut ja että se on toteuttanut tarvittavat toimenpiteet.

26. Ranskan tasavalta ei kuitenkaan ole vastannut komission perusteltuun lausuntoon eikä myöskään suullisessa käsittelyssä ole esittänyt todisteita siitä, että velvoitteiden noudattamatta jättäminen olisi päättynyt ennen niiden täyttämiselle asetetun määräajan päättymistä.

27. Tällaisena näyttönä ei nähdäkseni voida pitää komission laatimaa vuotta 1998 koskevaa yhteenvetokertomusta, jossa ainoastaan todetaan, että laiminlyöntien määrä on kymmenen vuoden kuluessa jatkuvasti vähentynyt aikaisempiin vuosiin verrattuna. Kyseisen kertomuksen (joka on vastineen liitteenä) sisällön perusteella ei voida todeta, että - toisin kuin sitä ennen - Ranskan uimavedet olisivat täyttäneet 5.10.1998 direktiivissä asetetut laatuvaatimukset.

28. Tällaisena näyttönä ei myöskään voida pitää uimavesien laadun oletettua parantumista, jonka on väitetty seuraavan vesiosaston ja henkilöstö- ja budjettiosaston kiertokirjeiden soveltamisesta. Jäsenvaltioille asetettiin direktiivissä velvoite saavuttaa tietyt tulokset eikä ainoastaan velvoitetta toteuttaa täsmällisiä toimenpiteitä uimavesien laadun parantamiseksi siten, että se vastaisi direktiivissä vahvistettuja arvoja direktiivissä säädettyjä poikkeuksia - joista tässä asiassa ei ole kyse - lukuun ottamatta.

29. Ranskan hallitus on oikeassa todetessaan, että direktiivin 13 artiklassa säädettyä tiedonantovelvollisuutta koskevalla Ranskan tasavallan laiminlyönnillä ei ole mitään tekemistä tämän oikeudenkäynnin kanssa. Ei kuitenkaan voida kiistää, että kyseisen velvoitteen noudattaminen olisi riittänyt osoittamaan komissiolle ja myöhemmin yhteisöjen tuomioistuimelle, että Ranskan tasavalta oli 5.10.1998 saavuttanut direktiivissä asetetut tavoitteet.

30. Edellä esitetyn perusteella totean, että Ranskan tasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaiset velvoitteensa, koska se ei ole kymmenen vuoden kuluessa direktiivin tiedoksiantamisesta toteuttanut kaikkia tarvittavia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että sen uimavesien laatu täyttää yhteisön lainsäädännön vaatimukset.

B Näytteenottojen riittämätön määrä

31. Komissio väittää, että vuosina 1995-1997 Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivissä säädettyä näytteenottoja koskevaa vähimmäistiheyttä erityisesti fyysisten ja kemiallisten muuttujien osalta, minkä lisäksi se on käyttänyt muita kuin direktiivissä säädettyjä menetelmiä.

32. Ranskan hallitus myöntää, että vuosina 1995-1997 näytteenotto ei tietyillä alueilla ollut direktiivin mukaista, mutta huomauttaa, että näytteenottojen osuus kasvoi kyseisenä ajanjaksona jatkuvasti. Ranskan hallitus toteaa lisäksi, että rannikkovesien osalta vesiosaston ja henkilöstö- ja budjettiosaston kiertokirjeisiin sisältyvien, näytteenottotiheyden kasvattamista koskevien toimenpiteiden käynnistäminen on mahdollistanut direktiivin edellytysten täysimääräisen noudattamisen jo ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä. Näytteenottomenetelmien osalta Ranskan hallitus toteaa, että kyseisten kiertokirjeiden soveltamisen ansiosta direktiivistä ei enää ole poikettu mainitun määräpäivän jälkeen, koska vuoden 1999 toukokuun jälkeen uimavesien laskentaparametrit on yhdenmukaistettu komission vaatimusten mukaisesti.

33. Komissio toteaa vastauskirjelmässään, ettei ole riittävää vedota näytteenottojen määrän oletettuun kasvuun ja että on perusteltua olettaa, että velvoitteen noudattamatta jättäminen jatkuu, koska vuotta 1999 koskevia tietoja ei ole toimitettu. Komissio toteaa lisäksi, että vaikka rannikkovesistä otettiin vuonna 1998 riittävä määrä näytteitä, sisävesien osalta niiden alueiden määrä, joilla näytteet jäivät direktiivin vastaisesti ottamatta, oli 4,4 prosenttia.

34. Kyseistä kanneperustetta on oikeudenkäynnin kuluessa implisiittisesti kavennettu. Komissio on lopulta myöntänyt, että vuonna 1998 rannikkovesistä otettiin riittävästi näytteitä, mikä ilmenee myös vuotta 1998 koskevasta komission yhteenvetokertomuksesta, jonka Ranskan hallitus on esittänyt vastineensa liitteenä I.

35. Niiden velvoitteiden väitetty noudattamatta jättäminen, jotka johtuvat direktiivin 6 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä direktiivin liitteen kanssa, rajoittuu näin ollen sisävesiä koskevaan riittämättömään näytteenottotiheyteen ja sovellettuihin laskentaparametreihin.

36. Tältä osin on muistutettava, että jäsenvaltioille ei aseteta direktiivissä ainoastaan velvoitetta mukauttaa kansallista lainsäädäntöään direktiivin sisältöä vastaavaksi vaan myös velvoite saavuttaa tietyt tulokset. Ensimmäisen velvoitteen täyttämiselle asetettiin kahden vuoden määräaika (12 artiklan 1 kohta) ja toisen velvoitteen täyttämiselle kymmenen vuoden määräaika (4 artiklan 1 kohta). Antamalla vesiosaston 31.5.1999 päivätyt kiertokirjeet Ranskan viranomaiset ovat täyttäneet ensimmäisen velvoitteen mutta eivät välttämättä toista. Vastaajana oleva hallitus ei ole osoittanut, että direktiivissä säädettyjä menetelmiä olisi noudatettu ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä.

37. Näytteenottotiheyden osalta esitetyt väitteet osoittavat myös lopputuloksen. Ranskan viranomaiset myöntävät komission väittämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen. Tämä tosiseikkojen myöntäminen johtaa käänteiseen todistustaakkaan, joten sen tahon, joka väittää laiminlyönnin tapahtuneen, on näytettävä tämä toteen, mutta kun se on kerran näytetty toteen, laiminlyöntiin syyllistyneen on osoitettava, että se on lakannut tai että sen jatkumiselle on hyväksyttäviä syitä. Vaikka Ranskan hallitus on väittänyt, että näytteenottojen määrä on jatkuvasti lähestynyt direktiivissä vahvistettua vähimmäistiheyttä, se ei kuitenkaan ole osoittanut, että se olisi ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä korjannut myöntämänsä laiminlyönnin. Vesiosaston ja henkilöstö- ja budjettiosaston kiertokirjeiden soveltamiseen perustuville mahdollisille parannuksille ei sitä paitsi voida antaa sitä todistusarvoa, jonka Ranskan hallitus väittää niillä olevan.

38. Näin ollen on todettava, että Ranskan tasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaiset velvoitteensa, koska se on ottanut sisävesillä sijaitsevilla uimavesillä näytteitä pienemmällä tiheydellä kuin kyseisen direktiivin liitteessä edellytetään.

C "Kokonaiskolibakteerit"-parametrin käyttämättä jättäminen

39. Ranskan viranomaiset ovat myöntäneet, etteivät ne ole uintikauden 1995 jälkeen käyttäneet kyseistä parametriä uimaveden analysoinnissa. Ne väittävät kuitenkin, että parametrin vaihtaminen perustui valvontakeinojen ja -menetelmien parantamiseen.

40. Komission tätä seikkaa koskeva väite on kiistatta hyväksyttävä. Ranskan hallitus myöntää itse, että "kokonaiskolibakteerit"-parametrin käyttöä koskeva velvoite on sitova, joten sitä, että Ranskan viranomaiset ovat lakanneet käyttämästä kyseistä parametriä, on pidettävä direktiivin 3, 4, 5 ja 6 artiklan säännösten vastaisena.

41. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa direktiivissä säädettyjä toimenpiteitä tiukempia toimenpiteitä (7 artiklan 2 kohta), mutta niillä ei ole oikeutta korvata direktiivissä asetettuja velvoitteita muilla tiukemmilla velvoitteilla. Ranskan hallitus on itse todennut tämän, koska se on henkilöstö- ja vesiosaston kiertokirjeessä määrännyt, että uintikaudesta 2000 alkaen "kokonaiskolibakteerit"-parametri otetaan uudelleen käyttöön.

IV Oikeudenkäyntikulut

42. Koska komission esittämät kanneperusteet on olennaisilta osin hyväksyttävä, vastaaja on yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan nojalla velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

V Ratkaisuehdotus

43. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin hyväksyy käsiteltävänä olevan kanteen ja toteaa, että Ranskan tasavalta on jättänyt noudattamatta uimaveden laadusta 8 päivänä joulukuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 76/160/ETY 3, 4, 5 ja 6 artiklan mukaisia velvoitteitaan, a) koska se ei ole toteuttanut kymmenen vuoden määräajassa direktiivin tiedoksiantamisesta tarvittavia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että uimaveden laatu vastaa direktiivin vaatimuksia, b) koska se on toteuttanut näytteenoton sisävesillä sijaitsevilla uimavesillä pienemmällä tiheydellä kuin kyseisessä direktiivissä edellytetään ja c) koska se ei ole ottanut näytteitä "kokonaiskolibakteerit"-parametrin osalta, sekä velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.