Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 1 päivänä lokakuuta 1998. - Tanskan kuningaskunta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. - EMOTR - Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen - Varainhoitovuoden 1992 ja 1993 - Naudanliha. - Asia C-233/96.



Oikeustapauskokoelma 1998 sivu I-05759



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1 Maatalous - Yhteinen markkinajärjestely - Naudanliha - Interventiojärjestelmät - Tarjouskilpailuun perustuvat ostot - Tarjousten tekijöiden väliset suhteet - Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan tulkinta - Tarjousten riippumattomuuden periaatteen ulottuvuus

(Neuvoston asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 6 kohta; komission asetuksen N:o 859/89 9 artikla, 12 artiklan 2 kohta ja 15 artikla; komission asetuksen N:o 2456/93 11 artikla)

2 Maatalous - Yhteinen maatalouspolitiikka - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) maksettavaa rahoitusta koskevat periaatteet - Yhteisön sääntöjen mukaiset menot - Jäsenvaltioille kuuluva valvontavelvollisuus

(EY:n perustamissopimuksen 5 artikla; neuvoston asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohta)

3 Maatalous - Yhteinen maatalouspolitiikka - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) maksettavaa rahoitusta koskevat periaatteet - Yhteisön sääntöjen mukaiset menot - Todistustaakan jakaminen komission ja kyseisen jäsenvaltion välillä

(Neuvoston asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artikla)

4 Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet - Perusteluvelvollisuuden laajuus - EMOTR:sta rahoitettuja menoja koskevien tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehty päätös

(EY:n perustamissopimuksen 190 artikla)

Tiivistelmä

1 Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 1 kohdassa säädetään naudanliha-alan interventiotoimien ja erityisesti tarjouskilpailuun perustuvan ostojärjestelmän osalta, että tarjouksen tekijän on sitouduttava siihen, että kaikkia sovellettavia sääntöjä noudatetaan, ja artiklan 2 kohdan mukaan kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti. Koska oikeusvarmuuden vaatimus, jonka mukaan asianomaisten on pystyttävä saamaan tarjouksesta tarkasti selville niille siitä aiheutuvien velvollisuuksien laajuus, edellä mainitun säännöksen sanamuoto ei ole käytettävissä tukena tulkinnalle, jonka mukaan ilmausten "asianomainen" ja "tarjouksen tekijä" erilaisen merkityssisällön johdosta näistä jälkimmäiset saisivat esittää ainoastaan yhden tarjouksen jossakin tarjouskilpailussa silloin, kun ne kuuluvat samaan yritysryhmään. Tällainen tulkinta merkitsisi asetuksen N:o 2456/93 11 artiklan, jolla yhteisön lainsäädäntöön sisällytetään säännökset tarjouksen tekijöiden välisistä suhteista, taannehtivaa soveltamista.

Vaikka tarjousten riippumattomuuden periaate, joka on olennainen vaatimus kaikkien tarjouskilpailumenettelyjen säännönmukaisuuden ja tehokkuuden kannalta ja joka ilmenee asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 6 kohdasta (tarjouksien luottamuksellisuus), 12 artiklan 2 kohdasta (kielto siirtää tarjouskilpailuun perustuneita oikeuksia ja velvollisuuksia), 9 artiklan 4 kohdan c alakohdasta (kunkin tarjouksen tekijän velvollisuus antaa vakuus) ja 15 artiklasta (kunkin tarjouksen tekijän velvollisuus vastaanottaa maksu henkilökohtaisesti) sekä asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 6 kohdasta (kaikkien asiasta kiinnostuneiden yhtäläinen osallistumismahdollisuus), ei estäkään useiden samaan yritysryhmään kuuluvien yhtiöiden samanaikaista osallistumista johonkin tarjouskilpailuun, sen kanssa ristiriidassa sitä vastoin on, että nämä samat yhtiöt sopivat keskenään kunkin niistä esittämän tarjouksen ehdoista ja muusta sisällöstä, koska menettely on vaarassa vääristyä tämän seurauksena.

2 Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa, joka on maatalouden alalla ilmaus jäsenvaltioille EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa asetetuista velvoitteista, määritellään periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta. Siinä asetetaan jäsenvaltioille yleinen velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että rahastosta rahoitettavat toimet todella on sääntöjen mukaisesti toteutettu, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista, etenkin kun olosuhteet ovat omiaan herättämään vakavia epäilyksiä kyseisessä yhteisön säädöksessä asetetun kiellon kiertämisestä.

3 Asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artiklassa komissiolle annetaan oikeus hyväksyä EMOTR:sta maksettavaksi ainoastaan sellaiset menot, jotka on maksettu eri maataloustuotteita koskevien säännösten mukaisesti, sekä jätetään jäsenvaltioiden vastattaviksi kaikki muut menot, muiden muassa ne summat, jotka kansalliset viranomaiset ovat virheellisesti katsoneet olevansa oikeutettuja suorittamaan yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä.

Vaikka komissiolle siten kuuluukin sen osoittaminen, että yhteisön säännöksiä on rikottu, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia.

Kun komissio on osoittanut jäsenvaltion rikkoneen useampia yhteisön maatalousalan säännöksiä sekä yhteisön talousarvion kannalta todennäköisesti aiheutuneen vahinkoa, sille ei ole asetettava tätä laajempia vaatimuksia, koska sillä ei ole mahdollisuutta ryhtyä järjestelmällisiin valvontatoimiin ja koska tietyillä markkinoilla vallitsevan tilanteen arviointi riippuu jäsenvaltioiden kokoamista tiedoista.

4 Perustamissopimuksen 190 artiklan mukaisen perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu kyseessä olevan toimen luonteesta ja siitä asiayhteydestä, jossa toimi on tehty.

EMOTR:sta rahoitettuja menoja koskevien tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtyä päätöstä, jolla osaa ilmoitetuista menoista ei ole hyväksytty EMOTR:sta maksettavaksi, ei ole perusteltava yksityiskohtaisesti, jos asianomainen hallitus on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee sen syyn, jonka vuoksi komissio ei ole katsonut kyseisten summien kuuluvan EMOTR:n vastattaviksi.

Asianosaiset

Asiassa C-233/96,

Tanskan kuningaskunta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön osastopäällikkö P. Biering, prosessiosoite Luxemburgissa Tanskan suurlähetystö, 4 boulevard Royal,

kantajana,

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellinen neuvonantaja H. P. Hartvig, prosessiosoite Luxemburgissa c/o oikeudellisen yksikön virkamies Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,

vastaajana,

"jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta osittain kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1992 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien sekä tiettyjen varainhoitovuoden 1993 menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä 10 päivänä huhtikuuta 1996 tehdyn komission päätöksen 96/311/EY (EYVL L 117, s. 19),

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(viides jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Gulmann sekä tuomarit M. Wathelet (esittelevä tuomari), J. C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet ja L. Sevón,

julkisasiamies: S. Alber,

kirjaaja: hallintovirkamies L. Hewlett,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan asianosaisten 4.2.1998 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,

kuultuaan julkisasiamiehen 24.3.1998 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Tanskan kuningaskunta on yhteisöjen tuomioistuimeen 9.7.1996 toimittamallaan kanteella vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1992 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien sekä tiettyjen varainhoitovuoden 1993 menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä 10 päivänä huhtikuuta 1996 tehdyn komission päätöksen 96/311/EY (EYVL L 117, s. 19; jäljempänä kanteen kohteena oleva päätös) siltä osin kuin sillä ei ole hyväksytty Tanskan kuningaskunnan varainhoitovuosien 1991 ja 1992 menoihin sisältyväksi ilmoittamaa 26 867 909 Tanskan kruunun summaa naudanlihan interventio-ostoista aiheutuneina menoina EMOTR:n tukiosastosta maksettavaksi.

2 Perussäännöt naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä sisältyvät 27.6.1968 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 805/68 (EYVL L 148, s. 24). Tämän asetuksen 6 artiklassa oikeutetaan komissio toteuttamaan interventiotoimenpiteitä yhteisön markkinoiden hintatason tukemiseksi. Asetusta N:o 805/68 on muutettu muun muassa 2.3.1989 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 571/89 (EYVL L 61, s. 43; jäljempänä asetus N:o 805/68), ja asetusta on ollut sovellettava tällaisena tässä tapauksessa esillä olevana ajanjaksona (varainhoitovuodet 1991 ja 1992).

3 Vuoteen 1989 saakka voimassa ollut järjestelmä edellytti interventio-ostoihin ryhtymistä automaattisesti, kun hintataso aleni tietyn kynnysarvon alapuolelle, minkä seurauksena interventioelimet ostivat erittäin huomattavia määriä markkinahintoja korkeammin hinnoin.

4 Vuonna 1989 toteutettiin uudistus tämän epäkohdan korjaamiseksi. Samalla kun pysytettiin voimassa automaattisiin ostoihin perustuva järjestelmä hintojen alentuessa erittäin huomattavasti, otettiin käyttöön tarjouskilpailuun perustuva ostojärjestelmä, jotta ostetut määrät ja maksetut hinnat eivät ylittäneet sitä, mikä oli tarpeen markkinoiden kohtuulliseksi tukemiseksi.

5 Asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 2 kohdan nojalla neuvosto siten vuosittain vahvistaa interventiohinnan. Kun markkinahinnat yhteisössä alittavat tietyn prosenttiosuuden interventiohinnasta, yhden tai useamman jäsenvaltion interventioelimet voivat 6 artiklassa vahvistetuin edellytyksin ostaa tiettyihin luokkiin, laatuihin tai laaturyhmiin kuuluvaa yhteisöstä peräisin olevaa naudanlihaa.

6 Ostot toteutetaan tarjouskilpailuin. Näiden ostojen määrä koko yhteisössä ei asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 1 kohdan nojalla saa ylittää 220 000:ta tonnia vuodessa.

7 Hintojen alentuessa erittäin huomattavasti kuitenkin ryhdytään kyseisen asetuksen 6 artiklan 5 kohdan mukaiseen menettelyyn, jossa kaikki enintään 80 prosentin tasolla interventiohinnasta olevat myyntitarjoukset hyväksytään ja jossa tehtyjä ostoja ei oteta huomioon arvioitaessa 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun enimmäismäärän ylittymistä (ns. turvaverkkomenettely).

8 Asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 6 kohdan nojalla kaikille tarjouskilpailuista kiinnostuneille on taattava yhtäläinen mahdollisuus osallistua niihin niiden ehtoja noudattaen.

9 Komissio antaa asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 7 kohdan perusteella yksityiskohtaiset säännöt interventiojärjestelmän soveltamisesta sekä päättää tarjouskilpailujen avaamisesta ja siitä pidättymisestä naudanliha-alan hallintokomiteaa kuultuaan. Nyt esillä olevassa tapauksessa tarkoitettuna ajanjaksona kyseiset yksityiskohtaiset säännöt oli määritetty naudanliha-alan interventiotoimenpiteiden soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29 päivänä maaliskuuta 1989 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 859/89 (EYVL L 91, s. 5).

10 Asetuksen N:o 859/89 7 artiklasta käy ilmi, että päätös tarjouskilpailuun perustuviin ostoihin ryhtymisestä julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä tarjousten esittämisen ensimmäisen määräajan päättymispäivää edeltävänä lauantaina tai tiistaina. Kyseisen asetuksen 8 artiklan mukaan tarjouskilpailun kestoaikana tarjousten esittämiselle asetettu määräaika päättyy kunkin kuun toisena ja neljäntenä keskiviikkona kello 12.00 (Brysselin aikaa).

11 Asetuksen N:o 859/89 9 artikla, jonka soveltamista nyt esillä oleva asia keskeisesti koskee, kuuluu seuraavasti:

"1. Tarjouksen tekijä saa osallistua tarjouskilpailuun ainoastaan sitoutuessaan kirjallisesti siihen, että kaikkia kyseisiä ostoja koskevia sääntöjä noudatetaan.

2. Asianomaisten on tehtävä tarjouksensa sen jäsenvaltion interventioelimelle, jonka alueella tarjouskilpailu on avattu, esittämällä kirjallinen tarjous vastaanottoilmoitusta vastaan tai millä tahansa muulla interventioelimen hyväksymällä kirjallisella tiedonannolla, johon on liitetty interventioelimen vastaanottoilmoitus; kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti.

3. Tarjouksesta on käytävä ilmi:

a) tarjouksen tekijän nimi ja osoite;

b) tarjouskilpailuilmoituksessa tarkoitettu laatuluokkaan tai -luokkiin kuuluvien tuotteiden tarjottu määrä tonneina;

c) R 3 -laadun tuotteille tarjottu hinta 100 kilogrammalta - - ;

d) se tai ne interventiokeskukset, joihin tarjouksen tekijällä on tarkoitus toimittaa tuote.

- - ."(1)

12 Kyseisen asetuksen 9 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan tarjouksen tekijän on osoitettava antaneensa tarjouskilpailuvakuuden ennen tarjousten esittämiselle asetetun määräajan päättymistä, ja 9 artiklan 5 sekä 6 kohdan mukaan tarjous ei ole peruutettavissa tarjousten esittämiselle asetetun määräajan päätyttyä ja tarjoukset on käsiteltävä luottamuksellisina.

13 Tarjouskilpailua avattaessa voidaan asetuksen N:o 859/89 7 artiklan perusteella vahvistaa vähimmäishinta, jonka alittavia tarjouksia ei hyväksytä, ja 8 artiklasta ilmenee, että interventioelimet toimittavat tarjoukset komissiolle 24 tunnin kuluessa tarjousten esittämiselle asetetun määräajan päättymisestä.

14 Asetuksen N:o 859/89 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komissio vahvistaa naudanliha-alan hallintokomiteaa kuultuaan enimmäisostohinnan ottaen huomioon kussakin tarjouskilpailussa saadut tarjoukset; jos erityiset olosuhteet vaativat, jäsenvaltio tai jäsenvaltion alue voi vahvistaa todettujen markkinoiden keskihintojen perusteella eri hinnan. Tämän säännöksen 2 kohdan mukaan voidaan myös päättää olla jatkamatta tarjouskilpailua; 3 kohdassa todetaan, että jos enimmäishintaan tai sitä alempaan hintaan tarjottujen määrien kokonaismäärä ylittää ostettavissa olevat määrät, hyväksyttyjä määriä voidaan vähentää soveltamalla vähennyskertoimia.

15 Asetuksen N:o 859/89 12 artiklassa säädetään, että jos ehdotettu hinta on korkeampi kuin vahvistettu enimmäishinta, tarjous hylätään, ja 10 artiklan 2 kohdassa, että vakuus palautetaan kokonaisuudessaan, jollei tarjousta hyväksytä.

16 Asetuksen N:o 859/89 13 artiklasta käy ilmi, että hyväksyttäessä tarjous vakuus palautetaan kokonaisuudessaan, jos toimitettu määrä on vähintään 95 prosenttia tarjotusta. Jos toimitettu määrä on suuruudeltaan 85-95 prosenttia tarjotusta, vakuus siirtyy interventioelimille puuttuvan määrän suhteessa tarjottuun, ellei kysymys ole ylivoimaisesta esteestä. Kaikissa muissa tapauksissa, ylivoimaisen esteen tapausta lukuun ottamatta, vakuus siirtyy kokonaisuudessaan interventioelimille.

17 Vakuuden asettamista koskeva vaatimus on saatettu voimaan ylimitoitettujen tarjousten esiintymisen lopettamiseksi.

18 Asetuksen N:o 859/89 12 artiklan 2 kohdan mukaan tarjouskilpailuun perustuneet oikeudet ja velvollisuudet eivät lisäksi ole siirrettävissä. Interventioelimen on sitä paitsi 15 artiklan mukaan maksettava tarjouskilpailun voittajalle tämän tarjouksessaan ilmoittama hinta.

19 Nyt esillä olevassa asiassa kysymyksessä olevien tapahtumien jälkeen asetus N:o 859/89 on kumottu ja korvattu asetuksen N:o 805/68 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä naudanliha-alan yleisten ja erityisten interventiotoimenpiteiden osalta 1 päivänä syyskuuta 1993 annetulla komission asetuksella (ETY) N:o 2456/93 (EYVL L 225, s. 4). Asetuksen N:o 859/89 9 artikla on tehnyt tilaa oikeutta tarjouksen tekemiseen koskevalle yksityiskohtaiselle säännökselle, 11 artiklalle, joka kuuluu seuraavasti:

"1. Tarjouksia voivat tehdä ainoastaan:

a) direktiivin 64/433/ETY mukaisesti hyväksytyt naudanliha-alan teurastuslaitokset, joille ei ole myönnetty poikkeusta neuvoston direktiivin 91/498/ETY 2 artiklan nojalla, niiden oikeudellisesta asemasta riippumatta;

b) karja- tai lihakauppiaat, jotka teurastavat omaan lukuunsa ja jotka ovat kirjoilla julkisessa rekisterissä erillisesti numeroituna.

2. Asianomaisten on tehtävä tarjouksensa sen jäsenvaltion interventioelimelle, jonka alueella tarjouskilpailu on avattu, esittämällä kirjallinen tarjous vastaanottoilmoitusta vastaan tai millä tahansa muulla interventioelimen hyväksymällä kirjallisella tiedonannolla, johon on liitetty interventioelimen vastaanottoilmoitus.

Tarjoukset on tehtävä erikseen tarjouskilpailumuodon mukaan.

3. Kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti.

Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että asianomaiset ovat toisistaan riippumattomia johtonsa, henkilökuntansa ja toimintansa osalta.

Jos ilmenee, että tämä ei ole toteutunut tai että tarjous ei vastaa taloudellista todellisuutta, tämän tarjouksen hyväksyttävyyden edellytyksenä on tarjouksen tekijän esittämät asianmukaiset todisteet toisen alakohdan säännösten noudattamisesta.

Jos todetaan, että asianomainen on esittänyt useamman kuin yhden tarjouksen, kaikki tarjoukset hylätään.

4. - - "

20 Lopuksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) 8 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallinen toteuttaminen ja niiden asianmukaisuus, estämään sääntöjenvastaisuudet ja toteuttamaan niihin kohdistuvat seuraamukset sekä perimään takaisin ne summat, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena. Saman asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädetään, että yhteisö ei vastaa jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvista rahoituksellisista seuraamuksista.

21 Useampien eri tekijöiden (ns. hullun lehmän tauti (BSE), Saksan jälleenyhdistyminen, Persianlahden sota, suhteiden kehittyminen Itä-Euroopan maihin jne.) yhteisvaikutuksesta yhteisön naudanlihamarkkinoita kohtasi vuosina 1990-1992 ennennäkemätön kriisi, josta seurasi yhteisön talousarviorahoituksen tarpeen jatkuva kasvu varainhoitovuodesta 1991 lähtien. Yhteisön naudanlihan interventio-ostojen määrä kasvoikin 540 000 tonnista vuonna 1987 1 030 000 tonniin vuonna 1991 eli 90,7 prosentilla neljän vuoden aikana.

22 Komission mukaan jotkin yritykset olivat tehneet useampia tarjouksia yhdessä ja samassa tarjouskilpailussa. Komissio lausui varainhoitovuotta 1991 koskevassa kokonaisselvityksessään seuraavaa:

"Tanska

Tarkasteltaessa perusteellisesti 77. tarjouskilpailumenettelyä ilmeni, että EF-Direktorat ei ollut noudattanut edellä esitettyjä sääntöjä naudanlihan interventio-ostoista. Laatuluokan A naudanlihaa koskevien 17 tarjouksen vahvistettiin olevan peräisin ainoastaan seitsemästä lähteestä. Pelkästään yhden erityisen merkittävän yritysryhmän tekemiksi osoittautui kahdeksan tarjousta kahdeksaan erilaiseen hintaan; nämä tarjoukset olivat yhteismäärältään 2 300 tonnia (eli noin 70 prosenttia tarjotusta kokonaismäärästä). Edellä esitetyn johdosta oli ilmeistä, että eri yhtiöt olivat tarjonneet eri hinnoin merkittäviä naudanlihamääriä muiden nimissä. Vakuuksia olivat antaneet muut yhtiöt kuin alkuperäiset osallistujat, ja joitakin viikkoja myöhemmin lähetetyt kirjeet oikeuttivat maksujen suorittamiseen muille yhtiöille kuin tarjouksien tekijöille.

Nimiä, osoitteita, telekopio- ja telexnumeroita, vakuuksia ja maksuja yhdistelemällä EMOTR vahvisti jokaisen tutkitun tarjouskilpailumenettelyn osalta, että useat yksittäiset tarjoukset olivat peräisin samalta taholta. Tarjouksien tekijöiden EF-Direktoratille toimittamien laskujen mukaan maksut oli määrä suorittaa eri yhtiöille."

23 Komission mukaan nämä menettelyt oli nimenomaisesti kielletty tilanteeseen soveltuvassa yhteisön lainsäädännössä; lisäksi ne olivat sovittamattomassa ristiriidassa interventiojärjestelmän tarkoituksen kanssa. Komissio vetosi kokonaisselvityksessään asetuksen N:o 859/89 säännösten noudattamatta jättämiseen 9 artiklan 2 kohdan (yhden ainoan tarjouksen esittäminen tarjoajaa ja tarjouskilpailua kohden), 12 artiklan 2 kohdan (kielto siirtää tarjouskilpailuun perustuneita oikeuksia), 9 artiklan 4 kohdan c alakohdan (tarjouksen tekijän itsensä velvollisuus antaa vakuus) ja 15 artiklan 1 kohdan (maksun suorittaminen tarjouskilpailun voittajalle) osalta.

24 Komissio katsoi tarjousten tekijöiden menetelleen näillä tavoin pystyäkseen myymään interventioelimelle mahdollisimman suuret lihamäärät mahdollisimman korkein hinnoin kuitenkin siten, että niiden antamien tarjouskilpailuvakuuksien menettämisvaara samalla alentui merkittävästi. Komission mukaan tilanteessa, jossa toimitettava määrä oli hyväksyttyä tarjousta pienempi, tarjouksen jakaminen useammalle tarjoajalle nimittäin mahdollisti ainakin osan tarjouksista täyttämisen ja siten niihin liittyvien vakuuksien saamisen takaisin.

25 Varainhoitovuotta 1992 koskevassa selvityksessään komissio pysyi näiden käsitystensä takana tämän varainhoitovuoden osalta "ottaen huomioon Tanskassa todettujen rikkomusten vakavuus ja järjestelmällisyys" (s. 121).

26 Vastauksena komission väitteeseen, jonka mukaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten olisi tullut puuttua näihin menettelyihin niiden lopettamiseksi, Tanskan viranomaiset totesivat, ettei asetuksessa N:o 859/89 oikeutettu niitä puuttumaan asiaan silloin, kun tarjoukset olivat peräisin oikeudellisesti erillisiltä toimijoilta.

27 Asia on saatettu sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 annetun komission päätöksen 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45) nojalla perustetun sovitteluelimen käsiteltäväksi.

28 Sovitteluelin on katsonut, ettei se pystynyt varmuudella vahvistamaan jäsenvaltioissa noudatetun tarjouskilpailumenettelyn olevan ristiriidassa asetuksen N:o 859/89 kanssa. Se on huomauttanut, että joka tapauksessa myöhemmin oli todettu tarpeelliseksi täsmentää asetukseen N:o 859/89 sisältyneitä säännöksiä. Sovitteluelin on vielä korostanut, ettei komissio ollut ennen vuotta 1993 reagoinut jäsenvaltioissa noudatettuihin menettelykäytäntöihin.

29 Sovitteluelimen johtopäätöksistä huolimatta komissio on tehnyt kanteen kohteena olevan päätöksen.

30 Tanskan kuningaskunta vetoaa kanteensa tueksi kolmeen perusteeseen, jotka kohdistuvat tässä jäsenvaltiossa noudatetun menettelykäytännön laillisuuteen, siihen, ettei EMOTR:lle ole aiheutunut vahinkoa, sekä kanteen kohteena olevan päätöksen perusteluiden puuttumiseen.

Tanskassa noudatetun menettelykäytännön laillisuus

31 Ensimmäisessä kanneperusteessaan Tanskan hallitus esittää, että noudatettu menettelykäytäntö, jonka mukaan kaikilla oikeudellisesti erillisillä toimijoilla on ollut oikeus tarjousten tekemiseen tähän käytettävissä olleena ajanjaksona, on ollut laillinen. Kansallisilla viranomaisilla ei nimittäin ole vuosina 1991 eikä 1992 ollut mitään oikeudellista perustaa oikeudellisesti erillisten toimijoiden tekemien tarjouksien hylkäämiseen sillä perusteella, että nämä toimijat eivät olleet riippumattomia muista tarjousten tekijöistä.

32 Vaikka asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen nojalla kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden, tässä asetuksessa ei täsmennetä, mitä on syytä ymmärtää tarkoitettavan "asianomaisella". Tanskan hallituksen mielestä tätä käsitettä on näin ollen käytettävä sen tavallisessa merkityksessä. Asianomaiseksi tarjouksen tekijäksi on siten hyväksyttävä jokainen itsenäinen oikeudellisesti erillinen toimija, joka on tarjouskilpailussa esittänyt tarjouksen, siitä riippumatta, kuuluuko tämä toimija johonkin yritysryhmään.

33 Tanskan hallitus toteaa, että vasta asetuksessa N:o 2456/93, jolla on nyt esillä olevassa asiassa kysymyksessä olevan ajanjakson jälkeen kumottu asetus N:o 859/89, on otettu huomioon tarjouksien tekijöiden mahdolliset keskinäiset yhteydet. Asetuksen N:o 2456/93 11 artiklan 3 kohdan toinen alakohta on nimittäin ensimmäinen säännös, jossa vaaditaan tarjouksen tekijöiden olevan toisistaan riippumattomia.

34 Tanskan hallitus korostaa myös, että valmisteltaessa asetusta N:o 859/89 oli suunniteltu täsmällisempien perusteiden käyttöön ottamista tarjouskilpailuun osallistumiseen ja tarjouksien tekemiseen oikeutettujen määrittämiseksi. Komissio oli esittänyt naudanliha-alan hallintokomitealle ehdotuksen, jonka mukaan tarjouksen tekemiseen oikeutettuja olisivat olleet ainoastaan sellaiset luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka olivat harjoittaneet nautakarjan kasvatusta tai teurastusta vähintään 24 kuukauden ajan ja jotka oli merkitty viralliseen rekisteriin.

35 Näitä perusteita ei kuitenkaan ollut otettu lopulliseen asetustekstiin jäsenvaltioiden useiden niitä vastustaneiden kannanottojen vuoksi.

36 Tanskan hallituksen mukaan kansallinen viranomainen on joka kerran tarkistanut eri tarjoajien todella olevan oikeudellisesti erillisiä toimijoita. Sitä vastoin näiden eri tarjoajien kuulumista samaan yritysryhmään ei ole valvottu, koska tähän ei ole ollut tarvetta eikä tältä osin oikeudellista perustaakaan.

37 Komissio erottaa toisistaan asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 1 kohdassa käytetyn ilmauksen "tarjouksen tekijä" ja säännöksen 2 kohdan käsitteen "asianomainen". Ymmärrettäessä tarjouksen tekijällä tässä yhteydessä yksinomaan toimijaa, joka on tehnyt tarjouksen, jota ei vielä ole hyväksytty, "asianomaiskäsitteen" käyttöala muodostuu tätä laajemmaksi. Komission mukaan kyseisen asetuksen 9 artiklan 2 kohdassa ilmaistu jokaiseen tarjouksen tekijään kohdistuva kielto esittää useampia kuin yksi tarjous laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden menettäisi tehokkaan vaikutuksensa, jos samalla toimijalla olisi mahdollisuus esittää useita tarjouksia oikeudellisesti toisistaan erillisten, mutta keskenään läheisissä suhteissa olevien tarjoajien välityksellä.

38 Aluksi on pantava merkille oikeusvarmuuden vaatimus, jonka mukaan asianomaisten on pystyttävä saamaan siitä tarkasti selville niille siitä aiheutuvien velvollisuuksien laajuus (ks. vastaavasti asia 348/85, Tanska v. komissio, tuomio 15.12.1987, Kok. 1987, s. 5225, 19 kohta). Komissio ei tämän vuoksi saa EMOTR:n tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä valita sellaista tulkintaa, joka poikkeaa asianomaisten sanojen tavallisesta merkityksestä eikä välttämättä ole tarpeen (ks. vastaavasti asia 349/85, Tanska v. komissio, tuomio 27.1.1988, Kok. 1988, s. 169, 15 ja 16 kohta).

39 Tältä osin asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan viimeisessä virkkeessä rajoitutaan säätämään, että kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti. Tämän säännöksen sanamuoto ei näin ollen ole käytettävissä tukena komission esittämälle tulkinnalle, jonka mukaan ilmausten "asianomainen" ja "tarjouksen tekijä" erilaisen merkityssisällön johdosta näistä jälkimmäiset saisivat esittää ainoastaan yhden tarjouksen jossakin tarjouskilpailussa silloin, kun ne kuuluvat samaan yritysryhmään.

40 Yhteisön lainsäädäntö on sisältänyt säännöksiä tarjouksen tekijöiden välisistä suhteista vasta asetuksen N:o 2456/93 voimaantulon jälkeen. Jos komission esittämä asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan tulkinta hyväksyttäisiin, tämä tarkoittaisi asetuksen N:o 2456/93 11 artiklan taannehtivaa soveltamista.

41 Kanteen kohteena olevaa päätöstä ei kuitenkaan ole kyseisen Tanskan hallituksen esittämän perusteen johdosta kumottava, koska päätös on asianmukaisesti perusteltavissa muilla tosiseikoilla ja oikeudellisilla näkökohdilla.

42 EMOTR:n kokonaisselvityksestä varainhoitovuodelta 1991 kävi nimittäin ilmi, että eri yhtiöt olivat tarjonneet merkittäviä naudanlihamääriä muiden yhtiöiden nimissä, että vakuuksia olivat antaneet muut yhtiöt kuin alkuperäiset osallistujat, että maksuja oli suoritettu muille kuin tarjouksia tehneille yhtiöille ja että nimien, osoitteiden, telekopio- ja telexnumeroiden, vakuuksien ja maksujen järjestelmällisen vertailun tuloksena oli ollut vahvistettavissa monien yksittäisten tarjousten olevan peräisin samalta taholta.

43 Nämä olosuhteet olivat omiaan herättämään vakavia epäilyksiä sen tarjoajille asetetun kiellon kiertämisestä, joka koski useamman tarjouksen esittämistä laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden tekemällä välikäsien avulla useampia itse asiassa yhdeltä ja samalta toimijalta peräisin olevia tarjouksia. Kun otettiin huomioon yhteisön ja jäsenvaltioiden välinen toimivallanjako yhteisen maatalouspolitiikan alalla, nämä seikat edellyttivät jäsenvaltioilta tarkastuksia ja valvontatoimenpiteitä.

44 EMOTR:sta myönnettävän rahoituksen hallinnointi nimittäin perustuu pääosin kansallisiin viranomaisiin, joiden tehtävänä on valvoa yhteisön lainsäädännön tarkkaa noudattamista. Komissio ei harjoita tässä kansallisten ja yhteisön viranomaisten väliseen luottamukseen perustuvassa järjestelmässä mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen lisäksi tosiasiallisesti olisi mahdotonta taata. Yksinomaan interventioelimet pystyvät tarjoamaan enimmäisostohinnan ja tarvittaessa vähennyskertoimen määrittämiseen tarpeelliset tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot (ks. vastaavasti asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomio 10.11.1993, Kok. 1993, s. I-5611, 11 kohta).

45 Ollessaan ryhtymättä tällaisiin tutkimuksiin Tanskan kuningaskunta ei ole noudattanut sille asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan nojalla kuuluvia velvollisuuksiaan (ks. asia C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, tuomio 2.6.1994, Kok. 1994, s. I-2283, 16-18 kohta).

46 Tässä säännöksessä, joka on maatalouden alalla ilmaus jäsenvaltioille EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa asetetuista velvoitteista, nimittäin määritellään periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta (ks. yhdistetyt asiat 146/81, 192/81 ja 193/81, BayWa ym., tuomio 6.5.1982, Kok. 1982, s. 1503, 13 kohta). Siinä asetetaan jäsenvaltioille yleinen velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista (ks. asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, Kok. 1990, s. I-2321, 16 ja 17 kohta).

47 EMOTR ei toisaalta ole vedonnut ainoastaan asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan noudattamatta jättämiseen. Se on myös tuonut esiin, että tämän tuomion 42 kohdassa tarkastelluilla menettelykäytännöillä loukattiin kieltoa siirtää tarjouskilpailuun perustuneita oikeuksia ja velvollisuuksia (asetuksen N:o 859/89 12 artiklan 2 kohta), kunkin tarjoajan velvollisuutta antaa vakuus (9 artiklan 4 kohdan c alakohta) sekä velvollisuutta vastaanottaa maksu henkilökohtaisesti (15 artikla) (kokonaisselvityksen s. 103 ja s. 104).

48 Näillä perusteilla EMOTR arvostelee tanskalaisia tarjouksen tekijöitä tarjousten riippumattomuuden periaatteen loukkaamisesta; tämän sekä asetuksen N:o 859/89 edellä mainituista säännöksistä että sen 9 artiklan 6 kohdasta (tarjouksien luottamuksellisuus) ja vielä asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 6 kohdasta (kaikkien asiasta kiinnostuneiden yhtäläinen osallistumismahdollisuus) ilmenevän periaatteen noudattaminen on olennaista kaikkien tarjouskilpailumenettelyjen säännönmukaisuuden ja tehokkuuden kannalta. Vaikka kyseinen periaate ei estäkään useiden samaan yritysryhmään kuuluvien yhtiöiden samanaikaista osallistumista johonkin tarjouskilpailuun, sen kanssa ristiriidassa sitä vastoin on, että nämä samat yhtiöt sopivat keskenään kunkin niistä esittämän tarjouksen ehdoista ja muusta sisällöstä, koska menettely on vaarassa vääristyä tämän seurauksena.

49 Edellä esitetyistä syistä ensimmäinen kanneperuste on syytä hylätä.

EMOTR:lle aiheutumatta jäänyt vahinko

50 Toisessa kanneperusteessaan Tanskan hallitus esittää, ettei EMOTR ole kärsinyt mitään vahinkoa. Päättäessään Tanskan kuningaskunnan naudanlihan interventio-ostoihin varainhoitovuosina 1991 ja 1992 käytetyiksi ilmoittamien menojen lineaarisesta alentamisesta kahdella prosentilla komissio on näin ollen ryhtynyt korjaukseen, jolle ei ole oikeudellisia perusteita.

51 Tältä osin Tanskan hallitus painottaa komissiolla olevan käytettävissään muitakin tiedonlähteitä markkinoilla vallitsevasta tilanteesta kuin jäsenvaltioiden sille ilmoittamat interventio-ostotarjoukset. Tanskan hallitus viittaa yhteisön edustavilla markkinoilla todettujen täysikasvuisten nautojen hintojen määrittämisestä ja eräiden muiden nautojen hintaselvityksestä yhteisössä 18 päivänä maaliskuuta 1977 annettuun komission asetukseen (ETY) N:o 610/77 (EYVL L 77, s. 1).

52 On syytä tuoda esiin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artiklassa annetaan komissiolle oikeus hyväksyä EMOTR:sta maksettavaksi ainoastaan sellaiset menot, jotka on maksettu eri maataloustuotteita koskevien säännösten mukaisesti, sekä jättää jäsenvaltioiden vastattaviksi kaikki muut menot, muiden muassa ne summat, jotka kansalliset viranomaiset ovat virheellisesti katsoneet olevansa oikeutettuja suorittamaan yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä (ks. asia 11/76, Alankomaat v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok. 1979, s. 245, 8 kohta; asia 18/76, Saksa v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok. 1979, s. 343, 7 kohta ja em. asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomion 14 kohta).

53 Vaikka komissiolle siten kuuluukin sen osoittaminen, että yhteisön säännöksiä on rikottu, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia (ks. vastaavasti asia 49/83, Luxemburg v. komissio, tuomio 12.7.1984, Kok. 1984, s. 2931, 30 kohta).

54 Nyt esillä olevassa tapauksessa tämän tuomion 42-47 kohdasta ilmenee, että komissio on osoittanut Tanskan kuningaskunnan rikkoneen useampia yhteisön maatalousalan säännöksiä.

55 Komissio on sitä paitsi esittänyt, kuinka tanskalaisten tarjouksen tekijöiden oikeudenvastaisesta käyttäytymisestä oli saattanut seurata, että yhteisön viranomaiset olivat arvioineet markkinoita virheellisesti ja tämän johdosta mahdollisesti ostaneet liian suuria määriä naudanlihaa asianmukaista korkeammin hinnoin. Se on tällä tavoin osoittanut yhteisön talousarvion kannalta todennäköisesti aiheutuneen vahinkoa. Komissiolle ei ole asetettava tätä laajempia vaatimuksia, koska sillä ei ole mahdollisuutta ryhtyä järjestelmällisiin valvontatoimiin ja koska tietyillä markkinoilla vallitsevan tilanteen arviointi riippuu jäsenvaltioiden kokoamista tiedoista (ks. em. asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomion 17 kohta).

56 Tanskan hallitus ei sen sijaan ole pystynyt osoittamaan, että sen moitittavasta menettelystä ei olisi aiheutunut EMOTR:n menojen kasvua. Sen asetusta N:o 610/77 koskevien perustelujen osalta riittää, kun todetaan, että vaikka komission käyttöön annettaviksi tässä asetuksessa säädetyt tiedot tosin ovatkin tarpeen ratkaistaessa, onko interventiotoimiin syytä ryhtyä, interventiotoimien yhteydessä käytettävät hinnat ja ostettavat määrät silti vahvistetaan saatujen tarjousten pohjalta, aivan kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 63 kohdassa perustellusti esittänyt.

57 Edellä esitettyjen perustelujen vuoksi toinen kanneperuste on syytä hylätä.

Kanteen kohteena olevan päätöksen perustelujen puuttuminen

58 Kolmannessa kanneperusteessaan Tanskan hallitus tuo esiin, että kanteen kohteena oleva päätös ei täytä sen perusteluille EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan nojalla asetettavia vaatimuksia, sillä päätöksestä ei käy selvästi ilmi, minkä vuoksi kustannusten siirtämistä EMOTR:n vastattaviksi koskenut vaatimus on hylätty.

59 On pantava merkille, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu kyseessä olevan toimen luonteesta ja siitä asiayhteydestä, jossa toimi on tehty (ks. asia 327/85, Alankomaat v. komissio, tuomio 25.2.1988, Kok. 1988, s. 1065, 13 kohta ja asia C-54/91, Saksa v. komissio, tuomio 22.6.1993, Kok. 1993, s. I-3399, 10 kohta).

60 Tältä osin riittää, kun todetaan, ettei tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia päätöksiä ole perusteltava yksityiskohtaisesti, koska ne tehdään kokonaisselvityksen tai -selvitysten sekä asianomaisen jäsenvaltion ja komission välisen koko kirjeenvaihdon perusteella, mikä osoittaa asianomaisen hallituksen osallistuneen kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntevan sen syyn, jonka vuoksi komissio ei ole katsonut kyseisten summien kuuluvan EMOTR:n vastattaviksi (asia 347/85, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 24.3.1988, Kok. 1988, s. 1749, 60 kohta).

61 Nyt esillä olevassa tapauksessa komission hylkäävän päätöksen perustelut käyvät ilmi kokonaisselvityksestä varainhoitovuodelta 1991. Ryhdyttyään vuonna 1992 valvontatoimiin komissio on lisäksi ilmoittanut Tanskan hallitukselle niihin perustuen tämän menettelyyn kohdistamastaan arvostelusta.

62 Tämän vuoksi kolmas kanneperuste on perusteettomana hylättävä.

63 Edellä esitettyjen perusteiden johdosta kanne on kokonaisuudessaan hylättävä.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

64 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska Tanskan kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(viides jaosto)

on antanut seuraavan tuomiolauselman:

65 Kanne hylätään.

66 Tanskan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

(1) - Suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska EYVL:ssä ei ole julkaistu suomenkielistä tekstiä.