JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

F. G. JACOBS

2 päivänä joulukuuta 2004 ( )

Asia C‑342/03

Espanjan kuningaskunta

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

1. Käsiteltävänä olevassa asiassa Espanja vaatii CN-koodeihin 1604 14 11, 1604 14 18 ja 1604 20 70 kuuluvien tonnikalasäilykkeiden tuontia koskevan tariffikiintiön avaamisesta ja hallinnoinnista 5 päivänä kesäkuuta 2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 975/2003 kumoamista.( )

Riidanalainen asetus ja sen tausta

2. Yhteisö, Thaimaa ja Filippiinit sopivat marraskuussa 2001 neuvotteluista, joissa tarkasteltaisiin sitä, missä määrin Thaimaan ja Filippiinien oikeutetuille eduille koituu kohtuutonta haittaa Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioista (AKT-valtiot) peräisin oleville tonnikalasäilykkeille myönnettävän tullietuuskohtelun seurauksena.

3. Tuona ajankohtana yhteisö myönsi AKT-valtioista peräisin oleville tonnikalasäilykkeille täyden tullivapauden, kun taas Thaimaasta ja Filippiineiltä peräisin olevista tonnikalasäilykkeistä kannettiin 24 prosentin tulli.

4. Kun kaikkia osapuolia tyydyttävää ratkaisua ei löydetty, yhteisö, Thaimaa ja Filippiinit sopivat saattavansa asian Maailman kauppajärjestön (WTO) välitysmenettelyssä ratkaistavaksi.

5. Välittäjä antoi 20.12.2002 lausunnon, jonka mukaan yhteisön olisi avattava Thaimaasta ja Filippiineiltä peräisin oleville tonnikalasäilykkeille tariffikiintiö, jonka määrä vuonna 2003 olisi 25 000 tonnia ja jossa sovellettaisiin 12 prosentin tullia.

6. Tämä toteutettiin EY 133 artiklan nojalla annetulla asetuksella N:o 975/2003 (jäljempänä asetus tai riidanalainen asetus).

7. Tariffikiintiö jaettiin neljään osaan: 52 prosenttia vuotuisesta määrästä Thaimaasta peräisin olevaan tuontiin, 36 prosenttia Filippiineiltä peräisin olevaan tuontiin, 11 prosenttia Indonesiasta peräisin olevaan tuontiin ja 1 prosentti muista kolmansista maista peräisin olevaan tuontiin.

8. Espanja esittää kahdeksan kanneperustetta kumoamiskanteensa tueksi.

Yhteisön suosituimmuusperiaatteen loukkaaminen

9. Espanja väittää, että asetus loukkaa yhteisön suosituimmuusperiaatetta – joka on yksi perustamissopimuksen periaatteista( ) ja yhteisen tullitariffin( ) taustalla –, koska tuollaisia toimenpiteitä voidaan hyväksyä ainoastaan yhteisön tuotannon ollessa riittämätöntä.

10. En hyväksy tuota väitettä. Yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti todennut, että yhteisön suosituimmuusperiaate ei ole oikeudellinen velvoite, jonka loukkaaminen johtaisi kyseessä olevan toimenpiteen pätemättömyyteen.( )

Kilpailun vääristäminen

11. Espanja toistaa, että asetuksen kaltaisia toimenpiteitä voidaan hyväksyä vain, jos yhteisön tuotanto on riittämätöntä tyydyttämään yhteisön markkinat; kun näin ei ole, toimenpiteellä vääristetään markkinoiden kilpailuolosuhteita.

12. On kuitenkin selvää, että kaikki kolmansista maista peräisin olevista tavaroista kannettujen tullien alennukset vaikuttavat kilpailuun noiden tavaroiden ja vastaavien yhteisön tuotteiden välillä jälkimmäisten haitaksi. Espanjan väite tarkoittaisi johdonmukaisesti ajateltuna sitä, että yhteisö ei voisi koskaan alentaa tuontitavaroiden tulleja. Asia ei voi selvästikään olla näin; se olisi joka tapauksessa vastoin EY 131 artiklaa, jossa todetaan, että perustamalla tulliliiton keskenään jäsenvaltiot pyrkivät muun muassa edistämään tulliesteiden alentamista kansainvälisessä kaupassa. Kuten neuvostoa väliintulijana tukeva komissio esittää, tarkempi arviointi johtaa siihen, että tullit itsessään vääristävät kilpailua, kun taas niiden poistaminen luo uudelleen markkinoiden tasapainon.

I Menettelymääräysten rikkominen

13. Espanja katsoo, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön lainsäädäntö- tai hallinnollisissa menettelyissä taatut oikeudet sisältävät erityisesti toimivaltaisen toimielimen velvoitteen tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat.( ) Se väittää, että asetus ei perustu minkäänlaiseen tutkimukseen, joka osoittaisi sen tarpeelliseksi, ja näin ollen se on hyväksytty hallinnollisia menettelymääräyksiä rikkoen.

14. On kuitenkin selvää, että asetus ei ole hallinnollisen menettelyn tulos vaan lainsäädäntömenettelyn tulos. EY 230 artiklassa todetaan, että yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta ratkaista kumoamiskanteita, joiden perusteena on puuttuva toimivalta, olennaisen menettelymääräyksen rikkominen, perustamissopimuksen tai sen soveltamista koskevan oikeussäännön rikkominen taikka harkintavallan väärinkäyttö. Olennaiset menettelymääräykset, joiden rikkominen saattaa johtaa yhteisön lainsäädännön kumoamiseen, eivät sisällä Espanjan tosiasiallisesti esittämää vaatimusta direktiivin vaikutusten arvioimisesta.

15. Joka tapauksessa, kuten asetuksen johdanto-osassa( ) selvästi todetaan, se hyväksyttiin WTO:n välitysmenettelyn pohjalta ja sillä pantiin täytäntöön erityisesti välittäjän suositukset. Välittäjän näkökanta, johon on nimenomaisesti viitattu johdanto-osassa ja jonka Espanja on toimittanut yhteisöjen tuomioistuimeen, osoittaa, että välittäjä tutki pikkutarkasti kyseessä olevia tonnikalasäilykemarkkinoita, ottaen huomioon erityisesti tiedot, jotka koskevat yhteisön tuotantoa ja kulutusta sekä yhteisöjen markkinoiden kapasiteettia ottaa vastaan enemmän tuontitavaraa. Asetuksella säädetyt tariffikiintiöön sovellettava tulli ja tonnimäärä vastaavat suuressa määrin niitä lukuja, joihin välittäjä on päätynyt tuon tutkimuksen valossa. Näin ollen asetusta ei ole hyväksytty harkitsematta sen mahdollista vaikutusta.

II Cotonoun sopimuksen 12 artiklan rikkominen

16. Espanja väittää, että Cotonoun sopimuksen( ) 12 artiklaa on rikottu.

17. Cotonoun sopimuksella pyritään AKT-valtioiden taloudellisen, kulttuurisen ja yhteiskunnallisen kehityksen edistämiseen ja jouduttamiseen tavoitteen ollessa rauhan ja turvallisuuden sekä vakaan ja demokraattisen poliittisen toimintaympäristön edistäminen.

18. Sopimuksen 12 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:

”Jos yhteisö aikoo toimivaltaansa käyttäessään toteuttaa toimenpiteen, jolla voi olla vaikutusta AKT-valtioiden tämän sopimuksen tavoitteisiin liittyviin etuihin, se tiedottaa näille valtioille aikeistaan riittävän ajoissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 96 artiklan soveltamista. Tätä tarkoitusta varten komissio antaa AKT-valtioiden sihteeristölle yhtäaikaisesti tiedoksi tällaisia toimenpiteitä koskevan ehdotuksensa.”

19. Espanja väittää, että vaikka Brysselissä pidettiin 28.1.2003 AKT-valtioiden tonnikala-asiantuntijoiden kokous, se pidettiin ennen kuin komissio antoi 27.3.2003 ehdotuksen asetukseksi,( ) eikä Cotonoun-sopimuksen 12 artiklaa näin ollen noudatettu.

20. Neuvoston mukaan yhteisö tiedotti AKT-valtioille säännöllisesti edistyksestä kyseessä olevassa asiassa. Asia otettiin esille lukuisissa tilaisuuksissa 28.1.2003 pidetyn kokouksen lisäksi, mukaan lukien AKT-valtioiden kanssa 6.5.2002, 1.3.2003 ja 25.3.2003 pidetyt kokoukset. Neuvosto on toimittanut yhteisöjen tuomioistuimeen noiden kokousten pöytäkirjojen kopiot, jotka vahvistavat sen väitteet. Espanja esittää, että myös nuo kokoukset pidettiin ennen asetusehdotuksen tekemistä. Kuten neuvosto kuitenkin huomauttaa, voidaan ajatella, että ehdotuksesta ilmoittaminen sen jälkeen, kun se on hyväksytty, olisi vähemmän hyödyllistä kuin ennakkoilmoituksen antaminen. Lisäksi Espanja mainitsee vastineessaan Cotonoun sopimukseen liittyvät neuvottelut, jotka pidettiin Brazzavillessä (Kongon tasavalta) 31.3.–3.4.2003 ja joiden yhteydessä hyväksyttiin kiistalle ehdotetun ratkaisun vastainen päätöslauselma. Tuosta tosiseikasta voidaan päätellä, että Cotonoun sopimukseen liittyen esitettiin tietoa ja käytiin vuoropuhelua.

21. Näin ollen näyttää siltä, että Cotonoun sopimuksen 12 artiklaa ei ole rikottu.

Etuuskohtelusopimuksen rikkominen

22. Espanjan seuraava kanneperuste koskee yhteisön yhtäältä AKT-valtioiden ja toisaalta valtioiden, jotka kuuluvat – Espanjan käyttämän käsitteen mukaisesti –YEJ (yleinen etuusjärjestelmä) -huumausainejärjestelmän piiriin, kanssa tehtyjen etuussopimusten väitettyä rikkomista. Tällä viitataan ”huumausaineiden tuotannon ja kaupan vastaisen toiminnan erityisjärjestelyihin”, jotka ovat osa neuvoston asetuksessa N:o 2501/2001 nykyisin (ja esillä olevan asian kannalta olennaisena ajankohtana) mainittua yleistä etuusjärjestelmää.( )

23. Espanja esittää, että mainituissa sopimuksissa myönnetään etuuskohtelu, joka mahdollistaa AKT-valtioista ja huumausainejärjestelmän piirissä olevista valtioista peräisin olevien tonnikalasäilykkeiden tuonnin yhteisön markkinoille. Se väittää, että riidanalaisella asetuksella säädetty tariffikiintiö heikentää etuussopimuksia, koska kiintiö mahdollistaa kehittyneistä maista peräisin olevien tonnikalasäilykkeiden kilpailun AKT-valtioista ja YEJ-huumausainejärjestelmän piiriin kuuluvista valtioista peräisin olevan tonnikalan kanssa. Lisäksi nuo sopimukset asettavat tonnikalasäilykkeille ankarampia alkuperäsäännöksiä kuin asetuksen säännökset, ja tässä suhteessa asetuksella säädetyt kiintiöt vahingoittavat valtioita, jotka ovat tehneet etuussopimuksia yhteisön kanssa.

24. Tarkastelen Espanjan tämän kanneperusteen kahta osaa erikseen.

AKT-valtiot

25. Sopimus, johon Espanja vetoaa, on yhteisön ja AKT-valtioiden välillä tehty Cotonoun sopimus.( ) Tuossa sopimuksessa määrätään tullien täydellisestä poistamisesta,( ) kun taas asetuksella avattu tariffikiintiö on 12 prosentin tullin alainen. Tämän vuoksi en näe, kuinka asetus voisi heikentää Cotonoun sopimusta.

26. Tämän lisäksi Cotonoun sopimuksen mukaiset tariffietuudet eivät ole määrällisten rajoitusten kohteena. Asetuksella puolestaan avataan 25 000 tonnin kiintiö, joka edustaa komission mukaan (mitä Espanja ei ole tältä osin kiistänyt) tuskin 10:tä prosenttia kokonaistuonnista AKT-valtioista ja YEJ-huumausainejärjestelmän piiriin kuuluvista valtioista.

27. Joka tapauksessa ainoa yhteisölle asetettu Cotonoun sopimuksesta johtuva tuontiin liittyvä oikeudellinen velvoite on jättää se tullimaksujen ulkopuolelle; ei ole olemassa säännöstä, joka takaisi edunsaajavaltioille joko etuustariffimarginaalin tai tuonnin minimimäärän verrattuna muista valtioista peräisin olevaan tuontiin. Jopa siinä tapauksessa, että asetuksella olisi Espanjan väittämiä vaikutuksia, ei aikaisempien järjestelyjen kanssa olisi ristiriitaa.

YEJ-huumausainejärjestelmän piiriin kuuluvat valtiot

28. Espanja viittaa yhteisön ja YEJ-huumausainejärjestelmän piiriin kuuluvien valtioiden välillä tehtyyn etuussopimukseen. Itse asiassa, kuten komissio esittää, yhteisön YEJ-huumausainejärjestelmän piiriin kuuluville valtioille myöntämät tariffietuudet eivät ole minkään noiden valtioiden kanssa tehdyn sopimuksen kohteena: ne ovat enemmänkin yksipuolisia etuuksia, jotka yhteisö on myöntänyt edellä viitattujen ”huumausaineiden tuotannon ja kaupan vastaisen toiminnan erityisjärjestelyjen” yhteydessä.( )

29. Nuo järjestelyt sisältävät yhteisen tullitariffin mukaisten tullien suspendoimisen ”tuotteilta, jotka otetaan IV osaston mukaisesti huomioon IV osastossa tarkoitetuissa huumausaineiden tuotannon ja kaupan vastaisen toiminnan erityisjärjestelyissä ja jotka ovat peräisin maasta, joka kuuluu liitteessä I olevan I sarakkeen mukaisesti näiden järjestelyjen edunsaajiin”.( ) Nuo tuotteet eivät kuitenkaan näytä sisältävän tonnikalasäilykkeitä.( )

30. Vaikka yhteisön YEJ-huumausainejärjestelmän perusteella myöntämät etuusjärjestelyt ulottuisivat tonnikalasäilykkeisiin, katson edellä esitetyin, Espanjan Cotonoun sopimusta koskevan kanneperusteen ensimmäiseen kohtaan liittyvin perustein, että riidanalaisella asetuksella ei heikennetä noita järjestelyjä.

Luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen

31. Espanja esittää, että asetuksella loukataan luottamuksensuojan periaatetta. Kyseessä olevalla perustellulla luottamuksella tarkoitetaan ilmeisesti niiden yhteisön toimijoiden luottamusta, jotka ovat tehneet investointeja AKT-valtioihin ja YEJ-huumausainejärjestelmän piiriin kuuluviin valtioihin. Espanja väittää, että asetus vaikuttaa noihin valtioihin tehtyihin investointeihin, millä on haitallisia jälkivaikutuksia niiden talouksille, koska investoinnit voivat lakata, jos ne lakkaavat olemasta kannattavia.

32. Minun on jossain määrin vaikeaa ymmärtää tätä väitettä. Siltä osin kuin siinä esitetään, että yhteisön taloudellisilla toimijoilla voi olla perusteltu luottamus siihen, että AKT-valtioiden ja YEJ-huumausainejärjestelmän piiriin kuuluvien valtioiden taloudet eivät taannu, väite vaikuttaa jotakuinkin erikoiselta. Joka tapauksessa on selvää, että luottamuksensuojaa ei yleisesti loukata sellaisella lainsäädännöllä, jonka hyväksyminen on kuulunut toimielimen harkintavaltaan.

33. Yhteisöjen tuomioistuin on itse asiassa todennut, kuten Espanja on esittänyt, että ”mikään ei kuitenkaan estä sitä, että jäsenvaltio vetoaa kumoamiskanteessaan siihen, että toimielimen toimi loukkaa tiettyjen yksityisten oikeussubjektien perusteltua luottamusta”.( ) Yhteisöjen tuomioistuin esitti kuitenkin tuomion seuraavassa kohdassa, että koska ”yhteisöjen toimielimillä on harkintavaltaa yhteisen kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarpeellisten toimenpiteiden valinnassa, elinkeinonharjoittajat eivät voi perustellusti luottaa sellaiseen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa näiden toimielimien harkintavaltansa rajoissa tekemillä päätöksillä”.( )

34. Käsiteltävänä olevassa asiassa on mielestäni mahdotonta nähdä, kuinka Cotonoun sopimus tai YEJ-huumausainejärjestelmä (vaikka se olisi merkityksellinen) voisi luoda minkäänlaista perusteltua luottamusta siihen, että yhteisö ei avaisi tariffikiintiötä Thaimaasta ja Filippiineiltä peräisin oleville tonnikalasäilykkeille.

Perustelujen puuttuminen

35. Espanja väittää, että asetuksella loukataan EY 253 artiklan vaatimusta siitä, että asetukset on perusteltava. Asetuksen ensimmäisessä perustelukappaleessa viitataan ainoastaan WTO:n välittäjän lausuntoon, joka ei sitonut yhteisöä, eikä asetuksessa käsitellä ongelmaa maailmanlaajuisesti, koska siinä ei tarkastella toimenpiteiden vaikutusta yhteisön säilyketeollisuudelle.

36. Tosiasiassa asetuksen johdanto-osa sisältää kokonaisuudessaan luettuna hyvinkin paljon enemmän kuin ainoastaan viittauksen välittäjän lausuntoon. Johdanto-osa on kokonaisuudessaan seuraava:

”1) Yhteisö, Thaimaa ja Filippiinit sopivat marraskuussa 2001 neuvotteluista, joissa tarkasteltaisiin sitä, missä määrin Thaimaan ja Filippiinien oikeutetuille eduille koituu kohtuutonta haittaa AKT-valtioista peräisin oleville tonnikalasäilykkeille myönnettävän tullietuuskohtelun seurauksena. Kun kaikkia osapuolia tyydyttävää ratkaisua ei löydetty, yhteisö, Thaimaa ja Filippiinit sopivat saattavansa asian välitysmenettelyssä ratkaistavaksi. Välittäjä antoi 20 päivänä joulukuuta 2002 lausunnon, jonka mukaan yhteisön olisi avattava suosituimmuuskohteluun perustuva tariffikiintiö, jonka määrä vuonna 2003 olisi 25 000 tonnia ja jossa sovellettaisiin 12 prosentin arvotullia.

2) Koska yhteisö haluaa ratkaista tämän pitkäaikaisen ongelman, se on päättänyt hyväksyä ehdotuksen. Tästä syystä olisi avattava ylimääräinen tariffikiintiö rajoitetulle määrälle tonnikalasäilykkeitä.

3) Kiintiöstä on tarkoituksenmukaista jakaa maakohtaisia osuuksia maille, joille tonnikalasäilykkeiden toimituksilla on huomattava merkitys; tämä jako voidaan tehdä niiden määrien perusteella, jotka kukin näistä maista on toimittanut muiden kuin etuuskohteluun oikeuttavien järjestelyjen mukaisesti tietyn edustavan ajanjakson aikana. Loppuosan kiintiöstä olisi oltava kaikkien muiden maiden käytettävissä.

4) Asianmukaisin menetelmä tariffikiintiön optimaalisen käytön varmistamiseksi on noudattaa kiintiön jakamisessa vapaaseen liikkeeseen luovutusta koskevien ilmoitusten vastaanottamispäivien mukaista aikajärjestystä.

5) Kiintiön tehokkaan hallinnoinnin varmistamiseksi on syytä vaatia alkuperätodistuksen esittämistä tärkeimmistä toimittaja- ja edunsaajamaista eli Thaimaasta, Filippiineiltä ja Indonesiasta peräisin olevien tonnikalasäilykkeiden tuonnissa.

6) Tämän asetuksen täytäntöönpanemiseksi tarvittavista toimenpiteistä olisi päätettävä menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28 päivänä kesäkuuta 1999 tehdyn neuvoston päätöksen 1999/468/EY mukaisesti.”

37. Nuo perustelukappaleet näyttävät muodostavan täysin riittävät perustelut, täyttäen täysin yhteisöjen tuomioistuimen asettaman vaatimuksen siitä, että kun kyseessä on soveltamisalaltaan yleinen toimenpide, riittää, kun perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään.( ) On totta, että kuten Espanja väittää, johdanto-osassa ei käsitellä toimenpiteiden vaikutusta yhteisön säilyketeollisuudelle. Koska sitä ei kuitenkaan vaadita, tuo puute ei ole kumoamisperuste.

III Harkintavallan väärinkäyttö

38. Espanja väittää lopulta, että asetus on mitätön, koska harkintavaltaa on käytetty väärin siltä osin kuin kiintiö myönnettiin edunsaajavaltioille mielivaltaisesti, eikä mukaan otettu ainoastaan Thaimaata ja Filippiinejä vaan myös Indonesia, ja loppuosa jätettiin kolmansille maille. Espanja katsoo, että asetuksessa säädetyt prosenttiosuudet ovat vastoin kiintiön varsinaista tarkoitusta ja että ne näyttävät olevan enemmänkin poliittisten neuvottelujen tulos. Se väittää edelleen, että noiden etuustariffien myöntäminen luo vaarallisen ennakkotapauksen, joka aiheuttaa lukuisia vaatimuksia samanlaisesta kohtelusta valtioista, jotka katsovat, että yhteisön ja YEJ-huumausainejärjestelmän piiriin kuuluvien valtioiden välillä tehdyt etuussopimukset vahingoittavat niitä. Tämän lisäksi AKT-valtiot ja YEJ-huumausainejärjestelmän piiriin kuuluvat valtiot saattavat katsoa, että niitä on syrjitty alkuperäsäännöksissä olevien erojen vuoksi, ja siten toisaalta saattaa tämän ongelman WTO:n ratkaistavaksi.

39. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpidettä tehtäessä harkintavaltaa on käytetty väärin ainoastaan, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että toimenpide on tehty yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muiden kuin vastaajana olevan toimielimen esittämien päämäärien saavuttamiseksi tai perustamissopimuksessa erityisesti määrätyn menettelyn välttämiseksi.( ) Espanja ei ole esittänyt tuollaisia todisteita. Mielestäni Espanjan viimeinen kanneperuste on hylättävä ilman, että on tarpeen ottaa huomioon komission selvityksiä (jotka vaikuttavat ensi näkemältä vakuuttavilta) siitä, miksi Espanjan tältä osin tekemät väitteet ovat perusteettomia.

Ratkaisuehdotus

40. Näillä perusteilla katson, että yhteisöjen tuomioistuimen tulisi

1) hylätä kanne

2) velvoittaa Espanjan kuningaskunta korvaamaan oikeudenkäyntikulut lukuun ottamatta komission kuluja, koska komission on väliintulijana vastattava omista kuluistaan.