JULKISASIAMIEHEN KANNANOTTO

JULIANE KOKOTT

13 päivänä kesäkuuta 2014 ( 1 )

Lausuntomenettely 2/13,

jonka Euroopan komissio on pannut vireille

”Unionin tekemät kansainväliset sopimukset — Unionin liittyminen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen (Euroopan ihmisoikeussopimus) — Unionin ja unionin oikeuden erityispiirteiden säilyttäminen — Unionin toimivallan ja sen toimielinten toimivallan säilyttäminen — Unionin osallistuminen kansainvälisellä sopimukselle perustettujen elinten toimintaan — Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan tunnustaminen — Tehokas oikeussuoja yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa”

Sisällys

I – Johdanto II – Liittymisprosessin tähänastiset vaiheet III – Komission lausuntopyyntö IV – Asiaa koskevat oikeussäännöt V – Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen VI – Sisällön arviointi Alustava huomautus A – Unionin toimivallan säilyminen 1. Liittymisellä ei rajoiteta unionin toimivaltaa 2. Liittymisellä ei laajenneta unionin toimivaltaa 3. Unioni ei tarvitse liittymisen johdosta uutta toimivaltaa a) Ennakko-osallistumismenettely b) Ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanoa koskeva velvollisuus c) Oikeussuoja YUTP:n alalla 4. Välipäätelmä B – Unionin toimielinten toimivallan säilyminen 1. Euroopan unionin tuomioistuimen toimivalta a) Unionin tuomioistuimien riidanratkaisumonopoli (SEUT 344 artikla) b) Unionin tuomioistuimien toimivalta unionin oikeuden tulkinnan ja unionin oikeudellisten toimien laillisuuden tutkinnan osalta c) Ihmisoikeussopimuksen kuudennentoista lisäpöytäkirjan vaikutukset unionin tuomioistuimen toimivaltaan d) Välipäätelmä 2. Unionin muiden toimielinten toimivalta a) Yleiset huomautukset b) Unionin institutionaalinen järjestelmä, joka koskee seuraamusten määräämistä kilpailuoikeuden rikkomisista i) Komission institutionaalinen rooli kilpailuviranomaisena ii) Ne bis in idem -periaate iii) Oikeudenkäynnin kohtuullisen keston periaate iv) Yhteenveto C – Unionin ja unionin oikeuden erityispiirteiden säilyttäminen 1. Ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan tunnustaminen a) Yleiset huomautukset b) Sopimusluonnoksen erityiset varotoimet, joilla pyritään varmistamaan unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyys i) Vastuun määrittäminen unionin ja sen jäsenvaltioiden välisessä suhteessa (sopimusluonnoksen 3 artiklan 7 kohta) ii) Sen arvioiminen, onko Euroopan unionin tuomioistuimen ennakko-osallistuminen tarpeen iii) Ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen toimivallan ulottuvuuden välinen ristiriita YUTP:n yhteydessä c) Välipäätelmä 2. Välitöntä oikeusvaikutusta ja unionin oikeuden ensisijaisuutta koskevat periaatteet 3. Järjestely, joka koskee oikean vastaajan määrittämistä ihmisoikeustuomioistuimessa käytävässä menettelyssä a) Tehokkaan valvonnan varmistaminen ihmisoikeussopimuksen valvontajärjestelmässä b) Sen takaaminen, että unionin oikeutta puolustetaan tehokkaasti ihmisoikeustuomioistuimessa i) Se, ettei ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevista menettelyistä ole riittäviä tietoja ii) Ihmisoikeustuomioistuimen toimivalta tutkia niiden pyyntöjen uskottavuus, jotka koskevat osallistumista menettelyyn kanssavastaajana c) Yhteenveto 4. Välipäätelmä D – Varotoimet, jotka on toteutettava, jotta unioni voi osallistua ihmisoikeustuomioistuimen seurantaelinten toimintaan 1. Unionin osallistuminen ihmisoikeustuomioistuimen toimintaan 2. Unionin osallistuminen Euroopan neuvoston ministerikomitean toimintaan 3. Välipäätelmä E – Jäsenvaltioiden aseman huomioon ottaminen ihmisoikeussopimuksen osalta 1. Jäsenvaltioiden asema ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjojen osalta 2. Jäsenvaltioiden asema ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan osalta 3. Jäsenvaltioiden asema niiden ihmisoikeussopimuksen suhteen tekemien kansainvälisoikeudellisten varaumien osalta a) Vastaajan ja kanssavastaajan yhteisvastuuta koskeva periaate b) Ihmisoikeussopimus osana ensisijaisesti sovellettavaa unionin oikeutta 4. Jäsenvaltioiden asema kanssavastaajajärjestelyn osalta 5. Välipäätelmä Loppuhuomautus VII – Kannanotto

I – Johdanto

1. Euroopan unionin suunnitellulla liittymisellä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen ( 2 ) (Euroopan ihmisoikeussopimus, jäljempänä ihmisoikeussopimus) pyritään siihen, että perusoikeuksia noudatetaan Euroopassa tehokkaammin ja yhtenäisemmin. Kyseinen liittyminen johtaa kuitenkin ennen kaikkea siihen, että unionin on itsensä alistuttava useiden tahojen jo pitkään vaatimaan ulkopuoliseen valvontaan perusoikeuksia koskevien perustavanlaatuisten sääntöjen noudattamisen osalta. Tällä tavalla unioni hyväksyy lopulta sen, että siihen sovelletaan niitä samoja sääntöjä, joiden tunnustamista se vaatii toistuvasti myös nykyisiltä ja tulevilta jäsenvaltioiltaan.

2. Suunniteltu ihmisoikeussopimukseen liittyminen on paitsi valtavan poliittisen signaalinsa myös perustuslaillisen ulottuvuutensa vuoksi hanke, jonka merkitys on huomattava. Kyseinen hanke on työllistänyt eurooppalaisia toimielimiä vuosikymmenien ajan yhä uudelleen, ja myös yhteisöjen tuomioistuin on jo kahteen kertaan tarkastellut kyseiseen hankkeeseen liittyviä oikeudellisia näkökohtia. ( 3 )

3. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen SEU 6 artiklan 2 kohdan ( 4 ) perusteella on selvää, että unionilla on toimivalta liittyä ihmisoikeussopimukseen mutta tämän lisäksi jäsenvaltiot ovat myös asettaneet sille velvollisuuden kulkea tätä tietä. Ihmisoikeussopimukseen liittymisen tavoite on siis kyseisestä ajankohdasta lukien ollut unionin oikeudessa perustuslain tasoinen tavoite.

4. Kuten niin usein, yksityiskohdat ovat kuitenkin pirullisia. Millä edellytyksin unioni voi liittyä ihmisoikeussopimukseen ja miten on mahdollista varmistaa, ettei tällaisella liittymisellä vaikuteta unionin oikeuden erityispiirteisiin, unionin toimivaltaan eikä sen toimielinten toimivaltaan? Nämä ovat lyhyesti sanottuna ne oikeuskysymykset, joihin unionin tuomioistuimen on vastattava tässä lausuntomenettelyssä Euroopan komission pyynnöstä. Kyse on siis siitä, että suunnitellun liittymisen ”pienellä painettua osaa”on arvioitava yksityiskohtaisesti sen tarkastamiseksi, onko kyseinen liittyminen sopusoinnussa unionin perussopimusten kanssa. Tämä tutkinta perustuu ”liittymissopimuksen tarkistettuun luonnokseen”, jonka neuvottelijat esittivät Strasbourgissa vuoden 2013 kesäkuussa ihmisoikeuksien johtokomitealle, joka on Euroopan neuvoston toimivaltainen elin.

II – Liittymisprosessin tähänastiset vaiheet

5. Komission 17.3.2010 tekemän suosituksen johdosta Euroopan unionin neuvosto antoi 4.6.2010 valtuutuksen aloittaa neuvottelut unionin liittymiseksi ihmisoikeussopimukseen, nimesi komission neuvottelijaksi ja esitti sille neuvotteluja koskevat ohjeet.

6. Liittymisneuvotteluja käytiin Euroopan neuvoston institutionaalisissa puitteissa eli tarkemmin sanottuna kahdessa Euroopan neuvoston ministerikomitean valtuuttamassa peräkkäisessä työryhmässä. Neuvotteluihin osallistuivat komission ohella myös asiasta kiinnostuneet Euroopan neuvoston jäsenvaltiot, joista jotkin kuuluvat unioniin ja toiset taas eivät.

7. Euroopan neuvoston ihmisoikeuksien johtokomitealle esitettiin vuoden 2013 kesäkuussa neuvotteluja koskeva loppukertomus, ( 5 ) johon oli liitetty liittymissopimuksen tarkistetun luonnoksen ( 6 ) lisäksi vielä muutamia oikeudellisia asiakirjoja koskevia luonnoksia eli luonnos julistukseksi, jonka Euroopan unioni antaa liittymissopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä, luonnos säännöksi, joka lisätään ministerikomitean sääntöihin, luonnos Euroopan unionin ja sopimuspuolen X väliseksi yhteisymmärryspöytäkirjaksi ja luonnos liittymissopimuksen selitysmuistioksi. ( 7 ) Neuvottelijat ovat sopineet, että kyseiset tekstit muodostavat yhdessä kokonaisuuden ja ne ovat kaikki yhtä tarpeellisia, jotta unioni voi liittyä ihmisoikeussopimukseen. ( 8 )

III – Komission lausuntopyyntö

8. Unionin suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen perustuslaillisen ulottuvuuden vuoksi ja oikeusvarmuuden turvaamiseksi komissio pyysi 4.7.2013 päivätyllä kirjelmällä unionin tuomioistuinta antamaan SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaisesti lausunnon seuraavasta kysymyksestä: ”Onko sopimusluonnos, joka koskee Euroopan unionin liittymistä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen, sopusoinnussa perussopimusten kanssa?”

9. Komission lausuntopyyntöön on liitetty sopimusluonnoksen lisäksi myös kaikki muut edellä 7 kohdassa mainitut oikeudellisia asiakirjoja koskevat luonnokset. Kyseiset tekstit ovat valitettavasti kuitenkin saatavilla vain ranskan ja englannin kielellä.

10. Komission lausuntopyyntöä käsiteltiin unionin tuomioistuimessa aluksi kirjallisesti ja tämän jälkeen suullisesti 5. ja 6.5.2014 järjestetyissä istunnoissa. Kirjalliseen vaiheeseen osallistuivat lausuntopyynnön esittäjän komission lisäksi Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti sekä Bulgaria, Tšekki, Tanska, Saksa, Viro, Irlanti, Kreikka, Espanja, Ranska, Kypros, Latvia, Liettua, Unkari, Alankomaat, Itävalta, Puola, Portugali, Romania, Slovakia, Suomi, Ruotsi ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta. Bulgariaa ja Puolaa lukuun ottamatta kyseiset asianosaiset ovat esittäneet myös suullisia huomautuksia, ja istunnoissa olivat lisäksi edustettuina Belgia ja Italia.

IV – Asiaa koskevat oikeussäännöt

11. Unionin ihmisoikeussopimukseen liittymistä koskevat oikeussäännöt ilmenevät SEU 6 artiklasta, EU-sopimukseen ja EUT-sopimukseen liitetystä pöytäkirjasta N:o 8 (jäljempänä pöytäkirja N:o 8) ( 9 ) ja EU-sopimuksen 6 artiklan 2 kohdasta annetusta julistuksesta (jäljempänä julistus N:o 2). ( 10 )

12. EU 6 artiklassa määrätään seuraavaa: ”1. Unioni tunnustaa oikeudet, vapaudet ja periaatteet, jotka esitetään 7 päivänä joulukuuta 2000 hyväksytyssä ja Strasbourgissa 12 päivänä joulukuuta 2007 mukautetussa Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, jolla on sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla. Perusoikeuskirjan määräykset eivät millään tavoin laajenna perussopimuksissa määriteltyä unionin toimivaltaa. Perusoikeuskirjassa esitettyjä oikeuksia, vapauksia ja periaatteita on tulkittava perusoikeuskirjan tulkintaa ja soveltamista koskevien perusoikeuskirjan VII osaston yleisten määräysten mukaisesti ja ottaen asianmukaisesti huomioon perusoikeuskirjassa tarkoitetut selitykset, joissa esitetään näiden määräysten lähteet. 2. Unioni liittyy ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn eurooppalaiseen yleissopimukseen. Liittyminen ei vaikuta perussopimuksissa määriteltyyn unionin toimivaltaan. 3. Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä eurooppalaisessa yleissopimuksessa taatut ja jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuvat perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta.”

13. Pöytäkirjassa N:o 8 määrätään seuraavaa: ”1 artikla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa sopimuksessa Euroopan unionin liittymisestä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn eurooppalaiseen yleissopimukseen on otettava huomioon tarve säilyttää unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet erityisesti seuraavien osalta: a) erityiset menettelysäännöt, joita sovelletaan, jos unioni osallistuu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen seurantaelinten toimintaan; b) tarpeelliset järjestelyt, joilla varmistetaan, että Euroopan unionin ulkopuolisten valtioiden esittämät kanteet sekä yksityiset valitukset osoitetaan tapauksen mukaan asianmukaisesti jäsenvaltioille ja/tai unionille. 2 artikla Edellä 1 artiklassa tarkoitetussa sopimuksessa on varmistettava, ettei unionin liittyminen vaikuta unionin toimivaltaan eikä sen toimielinten toimivaltuuksiin. Sopimuksessa on lisäksi varmistettava, ettei se mitenkään vaikuta jäsenvaltioiden asemaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen ja erityisesti tähän yleissopimukseen liitettyjen pöytäkirjojen osalta, jäsenvaltioiden yleissopimuksen 15 artiklan mukaisesti toteuttamiin, yleissopimuksesta poikkeaviin toimenpiteisiin eikä jäsenvaltioiden yleissopimukseen sen 57 artiklan mukaisesti tekemiin varaumiin. 3 artikla Mikään 1 artiklassa tarkoitetun sopimuksen määräys ei saa vaikuttaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 344 artiklan soveltamiseen.”

14. Hallitustenvälinen konferenssi, joka hyväksyi Lissabonin sopimuksen, on todennut julistuksessa N:o 2 lisäksi seuraavaa: ”Konferenssi on yhtä mieltä siitä, että unionin liittymisen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen olisi tapahduttava sellaisin menettelyin, että unionin oikeusjärjestyksen erityispiirteet säilytetään. Konferenssi panee tässä yhteydessä merkille Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen välillä säännöllisesti käytävän vuoropuhelun, jota voidaan vahvistaa, kun unioni liittyy mainittuun yleissopimukseen.”

15. Täydennyksen vuoksi on vielä viitattava perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohtaan, jossa määrätään seuraavaa: ”Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevassa eurooppalaisessa yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.”

V – Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen

16. Muutamat asianosaiset ovat esittäneet yksittäisiä epäilyksiä lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamisesta. Niiden arvostelu koskee komission esittämiä selityksiä suunnitelluista unionin sisäisistä täytäntöönpanotoimenpiteistä ihmisoikeussopimukseen liittymisen osalta. Jotkin asianosaiset ovat paheksuneet sitä, että komissio ylipäätänsä esittää tätä kysymystä koskevia selityksiä, kun taas toisten asianosaisten mielestä sen selitykset eivät ole riittävän yksityiskohtaisia.

17. SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaan parlamentti, neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi hankkia unionin tuomioistuimen lausunnon siitä, onko suunniteltu kansainvälinen sopimus sopusoinnussa perussopimusten kanssa. Lausuntomenettelyn tarkoituksena on ehkäistä vaikeuksia, jotka voisivat aiheutua myöhemmistä oikeudenkäynneistä, jotka koskisivat unionia sitovien kansainvälisten sopimusten yhteensoveltuvuutta unionin primaarioikeuden kanssa. ( 11 )

18. Lausuntomenettelyn kohteena voi SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaan olla ”suunniteltu sopimus”, mikä edellyttää sitä, että unionin tuomioistuimella on oltava käytössään riittävästi tietoa itse kyseisen sopimuksen sisällöstä. ( 12 )

19. Käsiteltävässä asiassa komissio on esittänyt unionin tuomioistuimelle sopimusluonnoksen ja liiteasiakirjojen täydellisen tekstin. Kaikkien näiden asiakirjojen perusteella voidaan päätellä selkeästi ja yksiselitteisesti ne edellytykset, joilla unionin on tarkoitus liittyä ihmisoikeussopimukseen, ja erityisesti ne edellytykset, joilla unionin on tarkoitus alistua ihmisoikeussopimuksella käyttöön otettuun tuomioistuinvalvontaa koskevaan järjestelyyn. ( 13 ) Nämä tiedot riittävät sen arvioimiseksi, onko suunniteltu ihmisoikeussopimukseen liittyminen sopusoinnussa perussopimusten kanssa.

20. Se, ettei komissio ole esittänyt unionin tuomioistuimelle tässä menettelyssä mitään luonnoksia suunniteltua liittymissopimusta koskeviksi unionin sisäisiksi täytäntöönpanotoimenpiteiksi, ei estä sen lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamista. Lausuntomenettelyn kohteena on ainoastaan suunniteltu liittymissopimus sellaisenaan eivätkä sellaiset unionin sisäiset täytäntöönpanotoimenpiteet, jotka saattaisivat olla tarpeellisia. Suunniteltuja unionin sisäisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä koskevat tiedot eivät ole tarpeen sopimusluonnoksen ja sen liiteasiakirjojen sisällön ja ulottuvuuden ymmärtämiseksi.

21. Myöskään se, etteivät asianosaiset ole tällä hetkellä yksimielisiä siitä, missä oikeudellisessa muodossa unionin sisäiset täytäntöönpanotoimenpiteet olisi toteutettava ja millaisia niiden olisi oltava sisällöltään, ei estä unionin tuomioistuinta arvioimasta sopimusluonnoksen yhteensopivuutta perussopimusten kanssa. Koska unionin tuomioistuin ei ole menneisyydessäkään edellyttänyt, että kyseessä olevat toimielimet ovat ensin päässeet keskenään lopulliseen yhteisymmärrykseen suunnitellun kansainvälisen sopimuksen konkreettisesta sisällöstä, ( 14 ) se ei sitäkään suuremmalla syyllä voi nyt käsiteltävässä tapauksessa katsoa, että lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen riippuisi siitä, ovatko kyseessä olevat toimielimet päässeet yksimielisyyteen mahdollisten unionin sisäisten täytäntöönpanotoimenpiteiden täsmällisestä muotoilusta.

22. Kun otetaan huomioon toimielinten välisen tasapainon periaate, joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen ( 15 ) (ks. myös SEU 13 artiklan 2 kohta), unionin tuomioistuimen tehtävänä nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä ei voi myöskään olla antaa toimivaltaisille toimielimille tässä vaiheessa kattavia ja yksityiskohtaisia tietoja suunniteltua liittymissopimusta koskevien unionin sisäisten täytäntöönpanotoimenpiteiden sisällöstä.

23. Jos sopimusluonnosta sisällöllisesti arvioitaessa osoittautuu, että sen voimaan saattamiseksi on ehdottoman välttämätöntä antaa tiettyjä unionin sisäisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä, unionin tuomioistuin voi todeta komission lausuntopyyntöön antamassaan vastauksessa tämän olevan edellytys sille, että suunniteltu liittymissopimus on sopusoinnussa perussopimusten kanssa.

24. Komission lausuntopyyntö voidaan kuitenkin kaiken kaikkiaan ottaa tutkittavaksi ilman, että olisi tarvetta ottaa huomioon asianosaisten välillä mahdollisesti olevat erimielisyydet vielä toteutettavien unionin sisäisten täytäntöönpanotoimenpiteiden konkreettisesta sisällöstä.

VI – Sisällön arviointi

Alustava huomautus

25. Unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen johtaa erityiseen, jollei jopa ainutlaatuiseen tilanteeseen, jossa kansainvälinen ylikansallinen järjestö eli Euroopan unioni alistuu toisen kansainvälisen järjestön eli Euroopan neuvoston valvontaan perusoikeuksia koskevien perustavanlaatuisten sääntöjen noudattamisen osalta. Tästä on seurauksena se, että perusoikeuksien noudattamista unionin oikeudessa säännellyillä aloilla eivät vastedes valvo pelkästään kansalliset tuomioistuimet ja unionin tuomioistuimet vaan myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (jäljempänä ihmisoikeustuomioistuin).

26. Varmistaakseen sen, että unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen on sopusoinnussa voimassa olevan unionin primaarioikeuden kanssa, neuvotteludelegaatiot ovat sisällyttäneet sopimusluonnokseen useita sääntelyjä. Toisin kuin joskus oletetaan, unionia ei ole tämän johdosta tarkoitus suosia muihin ihmisoikeussopimuksen sopimuspuoliin nähden, vaan kaavailluilla sääntelyillä on pikemminkin tarkoitus ottaa huomioon unionin ja sen jäsenvaltioiden erityistilanne. Kyseiselle tilanteelle on ominaista myös etenkin se, että Euroopan unionia koskevissa asioissa on usein kyse unionin ja jäsenvaltioiden toimien ja toimivallan monitahoisesta vuorovaikutuksesta, ja erityisesti se, että jäsenvaltiot osallistuvat yleensä unionin oikeuden täytäntöön panemiseen.

27. On selvää, että tämä erityinen ja monitahoinen tilanne on otettava huomioon toteuttamalla perusoikeuksien suojelemisen kannalta tarkoituksenmukaiset varotoimet. Erityisesti on tuotava esiin kolme sopimusluonnoksessa esitettyä uudistusta, joissa on kyse unionin vastuun määrittämisestä, kanssavastaajajärjestelystä ja unionin tuomioistuimen ennakko-osallistumista koskevasta menettelystä.

28. Ensinnäkin unionin vastuusta mahdollisista ihmisoikeussopimuksen rikkomisista sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä todetaan, että ihmisoikeussopimukseen liittymisestä unionille aiheutuvat velvoitteet koskevat vain sen omien toimielinten, elinten ja laitosten tai niiden nimissä toimivien henkilöiden hyväksymiä toimia ja toimenpiteitä tai näiden tekemiä laiminlyöntejä. Sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä määrätään lisäksi, ettei millään ihmisoikeussopimuksen tai sen lisäpöytäkirjan määräyksillä velvoiteta unionia toteuttamaan sellaisia toimia tai hyväksymään sellaisia toimenpiteitä, joihin sillä ei ole toimivaltaa unionin oikeuden nojalla. Sopimusluonnoksen 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä todetaan lopuksi selkeästi, että jäsenvaltion elinten tai niiden nimissä toimivien henkilöiden toteuttamat toimet tai toimenpiteet tai näiden tekemät laiminlyönnit katsotaan kyseisen jäsenvaltion tekemiksi, myös silloin kun ne tapahtuvat unionin oikeutta, EU-sopimuksen ja EUT-sopimuksen nojalla tehdyt päätökset mukaan lukien, sovellettaessa. Unioni voi kuitenkin sopimusluonnoksen 1 artiklan 4 kohdan toisen virkkeen mukaan joutua tällaisissa tapauksissa kanssavastaajana vastaamaan mahdollisista ihmisoikeussopimuksen rikkomisista yhdessä asianomaisen jäsenvaltion tai asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa.

29. Sopimusluonnoksen 3 artiklassa vahvistettu uusi kanssavastaajajärjestely, josta käytetään nykyään myös nimitystä lisävastaajajärjestely, mahdollistaa sen, että tietyissä tapauksissa sekä unioni että yksi tai useampi sen jäsenvaltio voivat olla yhdessä vastaajia ja näin ollen tasavertaisia osapuolia ihmisoikeustuomioistuimessa käytävässä menettelyssä jopa siinä tapauksessa, että valittajan valitus on tehty vain unionia tai vain yhtä tai useampaa sen jäsenvaltiota vastaan. Sopimusluonnoksen 1 artiklan 4 kohdan toisen virkkeen mukaan näin on varsinkin silloin, kun toimi, toimenpide tai laiminlyönti, josta jäsenvaltion elintä moititaan, on tapahtunut unionin oikeutta sovellettaessa.

30. Kanssavastaajajärjestelyyn liittyy kiinteästi sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa käyttöön otettu ennakko-osallistumismenettely. Kyseisen menettelyn, josta käytetään nykyään myös nimitystä ”sisäinen ennakkovalvontamenettely”, tarkoituksena on mahdollistaa se, että unionin tuomioistuin voi oikeusriidassa, joka on saanut alkunsa kansallisissa tuomioistuimissa ja joka ei ole missään vaiheessa ollut SEUT 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisumenettelyn kohteena, ( 16 ) ottaa kantaa unionin oikeuden yhteensopivuuteen ihmisoikeussopimuksen kanssa ennen kuin ihmisoikeustuomioistuin antaa asiassa ratkaisunsa.

31. Nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä on tutkittava kysymystä siitä, voidaanko kyseisellä uudistuksella ja sopimusluonnoksessa määrätyillä muilla uudistuksilla varmistaa unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen tavalla, joka on sopusoinnussa perussopimusten kanssa. Tässä tarkoituksessa on komission lausuntopyynnössä esitettyä jäsentelyä noudattaen tarkasteltava yksitellen niitä erilaisia oikeudellisia vaatimuksia, jotka liittymissopimukselle asetetaan unionin primaarioikeudessa. Sekä unionin vastuuta koskevia sääntöjä että kanssavastaajajärjestelyä ja ennakko-osallistumismenettelyä on tältä osin tarkasteltava erilaisissa asiayhteyksissä. Asiassa on tutkittava erityisesti, — säilyykö unionin toimivalta (A luku) ( 17 ) — säilyykö unionin toimielinten toimivalta ennallaan (B luku) ( 18 ) — säilytetäänkö unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet (C luku) ( 19 ) — onko tarpeelliset varotoimet toteutettu, jotta unioni voi osallistua ihmisoikeussopimuksen seurantaelinten toimintaan (D luku), ( 20 ) ja — onko jäsenvaltioiden asema otettu asianmukaisesti huomioon ihmisoikeussopimuksen osalta (E luku) ( 21 ).

32. Tässä yhteydessä on kiinnitettävä erityistä huomiota myös kysymykseen siitä, onko ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan tunnustaminen sopusoinnussa unionin oikeuden itsenäisyyden kanssa ( 22 ) ja vastaako unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) yhteydessä omaksuman toiminnan tuomioistuinvalvonta niitä vaatimuksia, jotka ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa on asetettu tehokkaan oikeussuojan osalta. ( 23 )

A – Unionin toimivallan säilyminen

33. SEU 6 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaan unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei vaikuta perussopimuksissa määriteltyyn unionin toimivaltaan.

34. Kyseisessä määräyksessä ilmaistaan se jäsenvaltioiden perustavanlaatuinen huolenaihe, joka kulkee punaisena lankana läpi koko Lissabonin sopimuksen ja jossa on kyse siitä, että perusoikeussuojan parantaminen Euroopan tasolla – riippumatta siitä, toteutetaanko se perusoikeuskirjalla vai ihmisoikeussopimukseen liittymisellä – ei saa johtaa sen hienosti tasapainotetun toimivaltajärjestelmän vääristymiseen, johon Euroopan unioni perustuu ja joka on ominaista sen suhteelle jäsenvaltioihin. ( 24 )

35. SEU 6 artiklan 2 kohdan toisella virkkeellä on viime kädessä tarkoitus varmistaa, että unionin liittymisellä ihmisoikeussopimukseen ei kierretä perussopimusten muuttamista koskevia menettelyjä (SEU 48 artikla) eikä unionin ”perustuslakia vastaavaa asiakirjaa” siten rikota. ( 25 )

36. Se, että kaikkien unionin jäsenvaltioiden on ratifioitava suunniteltu liittymissopimus (ks. SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisen alakohdan viimeinen lause), ei merkitse mitenkään sitä, että sen määräyksillä voitaisiin poiketa unionin primaarioikeudesta. Unioni voi pikemminkin tehdä suunnitellun liittymissopimuksen kaltaisen kansainvälisen sopimuksen ainoastaan, jos ja siltä osin kuin kyseinen sopimus on sopusoinnussa perussopimusten kanssa. Jos näin ei ole, perussopimuksia on nimenomaisesti muutettava unionin tasolla ennen kansainvälisen sopimuksen tekemistä. ( 26 ) Unionin toimielimet eivät missään tapauksessa voi hiljaisesti rikkoa unionin primaarioikeutta (”treaty override”) ( 27 ) edes siinä tapauksessa, että unionin jäsenvaltiot auttaisivat sitä tältä osin kansainvälisestä sopimuksesta neuvoteltaessa ja sitä ratifioitaessa.

37. Tätä taustaa vasten nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä on tutkittava, merkitseekö suunniteltu liittymissopimus EU-sopimuksen tai EUT-sopimuksen vastaisesti unionin toimivallan rajoittamista (ks. tästä seuraavaksi 1 jakso) tai unionin toimivallan laajentamista (ks. jäljempänä 2 jakso); lisäksi on tarkasteltava kysymystä siitä, onko unionille annettava mahdollisesti uutta toimivaltaa niiden velvoitteiden johdosta, joihin unioni sitoutuu liittymissopimuksen tehdessään (ks. jäljempänä 3 jakso).

1. Liittymisellä ei rajoiteta unionin toimivaltaa

38. SEU 6 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaan on ensinnäkin varmistettava, ettei unionin liittymisellä ihmisoikeussopimukseen rajoiteta unionin toimivaltaa. Tätä korostetaan lisäksi myös pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä, jonka mukaan liittymissopimuksessa on varmistettava, ettei liittyminen ihmisoikeussopimukseen ”vaikuta” unionin toimivaltaan.

39. Unionin tuomioistuimen käytössä tässä lausuntomenettelyssä olevaan sopimusluonnokseen ja siihen liitettyihin asiakirjoihin ei sisälly mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen rajoittaisi unionin toimivaltaa. Myöskään asianosaiset eivät ole esittäneet huomautuksissaan mitään tämän suuntaista.

40. Unionin ihmisoikeussopimukseen liittävällä kansainvälisellä siteellä asetetaan epäilemättä rajoituksia sille, miten unioni käyttää sillä olevaa toimivaltaa. Yhtenä unionin tekemänä kansainvälisenä sopimuksena ihmisoikeussopimuksella on näet unionin liityttyä ihmisoikeussopimukseen unionin toimielimiin nähden sitovia vaikutuksia (SEUT 216 artiklan 2 kohta).

41. Tällaiset toimivallan käyttöön liittyvät rajoitukset perustuvat kuitenkin sen sääntelyn luonteeseen, jolla perusoikeudet turvataan. Perusoikeuksien omimpana tehtävänä on näet asettaa rajat niin valtiollisten kuin myös kansainvälisten toimielinten toiminnalle yksityisten suojaamiseksi. SEU 6 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen sisältyvä tehtävä liittyä ihmisoikeussopimukseen menettäisi tarkoituksensa, jos unioni ei voisi hyväksyä ihmisoikeussopimuksesta seuraavia rajoituksia toimivallan käytölleen.

42. Unioni soveltaa muutenkin jo nykyään eli ennen virallista liittymistään ihmisoikeussopimukseen kyseiseen sopimukseen perustuvia kriteereitä perusoikeuksien suojeluun, joten ne rajoitukset, jotka ihmisoikeussopimukseen liittymisestä saattaisi tulevaisuudessa seurata unionin toimielinten toimivallan käytölle, ovat yksinomaan sisällöllisesti tarkasteltuina olleet voimassa jo pitkään (ks. erityisesti SEU 6 artiklan 3 kohta ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke). ( 28 )

43. Kaiken kaikkiaan ei siis ole syytä pelätä, että unionin suunnitellulla liittymisellä ihmisoikeussopimukseen rajoitettaisiin unionin toimivaltaa SEU 6 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä ja pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulla tavalla.

2. Liittymisellä ei laajenneta unionin toimivaltaa

44. Lisäksi on tarkasteltava sitä, voiko suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen johtaa sinällään jollain tavalla unionin olemassa olevan toimivallan laajenemiseen. Myös tämä olisi SEU 6 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen nojalla kiellettyä.

45. Unionin toimivallan laajentamista koskevan kiellon, joka on vahvistettu SEU 6 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä, tarkoituksena on viime kädessä varmistaa annetun toimivallan periaatteen noudattaminen. Kuten tiedetään, kyseinen periaate edellyttää, että unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi (SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke ja 2 kohdan ensimmäinen virke) ja että toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille (SEU 4 artiklan 1 kohta ja SEU 5 artiklan 2 kohdan toinen virke).

46. Jo ensimmäisessä ihmisoikeussopimukseen liittymistä koskevassa lausunnossaan yhteisöjen tuomioistuin totesi, että silloisen EY:n perustamissopimuksen missään määräyksessä unionin toimielimille ei anneta yleisesti toimivaltaa antaa säännöksiä ihmisoikeuksien alalla tai tehdä kansainvälisiä yleissopimuksia tällä alalla. ( 29 ) Tämän osalta mitään ei ole muutettu myöskään unionin primaarioikeuteen tämän jälkeen Lissabonin sopimuksen voimaantuloon saakka tehdyillä muutoksilla. Unionilla ei edelläänkään ole mitään yleistä toimivaltaa perus- ja ihmisoikeuksien alalla. Tämän vuoksi se ei voi myöskään saada mitään tällaista toimivaltaa ihmisoikeussopimukseen liittymisensä johdosta. ( 30 )

47. Mahdolliset epäilyt siitä, että suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen saattaisi johtaa tällaiseen unionin toimivallan laajenemiseen, ovat joka tapauksessa perusteettomia. Lukuisat sopimusluonnoksen ja sen liitteenä olevien asiakirjojen muotoilut viittaavat pikemminkin siihen, että kyseisten tekstien laatijat pyrkivät nimenomaan hälventämään nämä huolet heti alkuunsa.

48. Erityisesti sekä sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä että sen 1 artiklan 4 kohdassa varmistetaan, että unionin liittyessä ihmisoikeussopimukseen primaarioikeudessa vahvistettu unionin ja sen jäsenvaltioiden välinen toimivallan ja velvoitteiden jako säilyy ennallaan.

49. Yhtäältä sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä korostetaan, että millään ihmisoikeussopimuksen tai sen lisäpöytäkirjojen määräyksillä ei voida velvoittaa unionia toteuttamaan sellaisia toimia tai hyväksymään sellaisia toimenpiteitä, joihin sillä ei ole toimivaltaa unionin oikeuden nojalla. Kyseisellä määräyksellä varmistetaan, että unionin ei sen vuoksi, että se on jäsenenä ihmisoikeussopimuksessa, tarvitse ryhtyä mihinkään sellaiseen, mihin sillä ei olisi unionin oikeuden nojalla toimivaltaa.

50. Toisaalta sopimusluonnoksen 1 artiklan 4 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltioiden toteuttamia toimia tai toimenpiteitä tai näiden tekemiä laiminlyöntejä ei voida katsoa unionin tekemiksi edes silloin, kun jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta.

51. Toisinaan esitetään kysymys siitä, voisiko sopimusluonnoksen mukainen unionin osallistuminen ihmisoikeussopimuksen seurantaelinten toimintaan merkitä unionin toimivallan laajenemista. Näin ei kuitenkaan ole. Unionin osallistuminen ihmisoikeussopimuksen seurantaelinten toimintaan ei johda siihen, että unionin olisi toimittava jotenkin sille EU-sopimuksessa ja EUT-sopimuksessa annetun toimivallan ulkopuolella. Unionin primaarioikeudessa edellytetään pikemminkin jopa nimenomaisesti, että unioni myötävaikuttaa Strasbourgin toimielinten toimintaan osallistumalla tiettyjen parlamentaarisen yleiskokouksen ja ministerikomitean päätösten tekemiseen tai nimittämällä ehdokkaita ihmisoikeustuomioistuimen tuomarin virkaan (ks. tästä pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan a alakohta).

52. Siltä osin kuin on erityisesti kyse siitä, että ministerikomitea valvoo ihmisoikeustuomioistuimen lopullisten tuomioiden täytäntöönpanoa (ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 2–5 kappale) ja sovintoratkaisun ehtojen täytäntöönpanoa (ihmisoikeussopimuksen 39 artiklan 4 kappale), on todettava, ettei unionin osallistuminen kyseisen elimen toimintaan voi rajoittua pelkästään niihin tapauksiin, jotka koskevat sitä itseään tai sen jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Ulkopuolisen valvonnan – sellaisena kuin se on otettu käyttöön ihmisoikeussopimuksessa – tarkoituksena on pikemminkin juuri se, että jokaisen ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolen tehtävänä on valvoa niitä tapauksia, jotka kuuluvat yhden tai useamman muun sopimuspuolen vastuualueeseen. Unionin kattava osallistuminen kyseiseen vastavuoroiseen valvontajärjestelmään vastaa ulkopuolisen valvonnan henkeä, johon ihmisoikeussopimus perustuu, ja se kuuluu siis välittömästi sen SEU 6 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä vahvistetun velvollisuuden alaan, joka koskee ihmisoikeussopimukseen liittymistä.

53. Lopuksi on huomattava, että suunnitellulla liittymissopimuksella ei oteta ennalta kantaa myöskään siihen kysymykseen, onko – ja missä olosuhteissa – unionilla toimivalta liittyä perus- ja ihmisoikeuksien suojaamiseksi tehtyihin muihin kansainvälisiin sopimuksiin, kuten esimerkiksi olemassa oleviin tai tuleviin ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjoihin. Suunnitellulla ihmisoikeussopimuksen 59 artiklan 2 kappaleen muuttamisella ( 31 ) sopimusluonnoksessa annetaan näet unionille yksinomaan Euroopan neuvoston kannalta katsoen kansainväliseen oikeuteen perustuva mahdollisuus liittyä muihin ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjoihin kuin ensimmäiseen ja kuudenteen lisäpöytäkirjaan, joihin unionin on tarkoitus liittyä jo nykyisessä vaiheessa. Tällaisen liittymisen toteutuminen edellyttää kuitenkin erillisiä liittymisasiakirjoja, ( 32 ) joiden ratifioimiseen unionin sisällä sovelletaan jälleen SEUT 218 artiklan 8 kohdan toisen alakohdan toisessa virkkeessä säädettyä menettelyä.

54. On tosin mahdollista esittää kysymys siitä, saako unioni niin kutsutun ERTA-doktriinin ( 33 ) perusteella yksinomaisen toimivallan tehdä muita kansainvälisiä sopimuksia perus- ja ihmisoikeuksien alalla heti ihmisoikeussopimukseen liittymisensä jälkeen. Ihmisoikeussopimuksesta tulee joka tapauksessa liittymisen johdosta erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä. ( 34 ) Olisi siis teoreettisesti mahdollista väittää, että unioni saa ihmisoikeussopimukseen liittymisensä johdosta SEUT 216 artiklan 1 kohdan, kun sitä tulkitaan yhdessä SEUT 3 artiklan 2 kohdan kanssa, viimeisen vaihtoehdon mukaisesti uuden yksinomaisen ulkoisen toimivallan eli ulkoisen toimivallan, jonka perusteella se voi yksin tehdä tulevaisuudessa kansainvälisiä sopimuksia, jos tällaisten sopimusten tekeminen voi vaikuttaa ihmisoikeussopimuksen määräyksiin osana unionin sisällä voimassa olevia ”yhteisiä sääntöjä” tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Mielestäni tällainen ERTA-vaikutus estetään kuitenkin SEU 6 artiklan 2 kohdan toisella virkkeellä, joka on lex specialis ‑määräys ja jonka mukaan liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei vaikuta perussopimuksissa määriteltyyn unionin toimivaltaan eli toimivaltaan, joka sillä oli ennen liittymistä.

55. Tätä taustaa vastaan ei kaiken kaikkiaan voida katsoa, että suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen johtaisi jonkinlaiseen unionin toimivallan laajenemiseen.

3. Unioni ei tarvitse liittymisen johdosta uutta toimivaltaa

56. Lopuksi on selvitettävä, edellyttääkö liittyminen ihmisoikeussopimukseen sitä, että unioni saa jäsenvaltioiltaan lisätoimivaltaa.

57. Tähän kysymykseen ei varmastikaan voida nykytilassa vastata heti yhdellä kertaa lopullisesti ja sitovasti. Ei näet voida sulkea pois sitä, että ihmisoikeustuomioistuin tulkitsee ihmisoikeussopimuksen tiettyä määräystä tulevaisuudessa tavalla, joka saattaisi edellyttää unionin primaarioikeuden muuttamista.

58. Tällainen tilanne ei kuitenkaan ole kovin todennäköinen, koska yhtäältä unioni käyttää jo nykyään perusoikeuksien suojelussa lähtökohtanaan ihmisoikeussopimukseen perustuvia kriteereitä (ks. erityisesti SEU 6 artiklan 3 kohta ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke) ja toisaalta sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä todetaan selkeästi, ettei ihmisoikeussopimuksella aseteta unionille sellaisia velvoitteita, joiden täyttämiseen sillä ei ole toimivaltaa unionin oikeuden nojalla.

59. Unionin tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä varmistaa, että unioni ei suunnitellulla ihmisoikeussopimukseen liittymisellään sitoudu tietoisesti sellaisiin kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin, joita se ei jo nykyisin voi selvästikään täyttää olemassa olevan toimielinrakenteensa vuoksi.

60. Tässä yhteydessä on tarkasteltava yksityiskohtaisemmin kolmea unionin suunniteltuun ihmisoikeussopimukseen liittymiseen liittyvää näkökohtaa, joita ovat ensinnäkin ennakko-osallistumismenettely (ks. jäljempänä a kohta); toiseksi velvollisuus panna täytäntöön ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot, joissa ihmisoikeussopimuksen rikkominen todetaan (ks. jäljempänä b kohta), ja kolmanneksi problematiikka, joka koskee oikeussuojaa YUTP:n alalla (ks. jäljempänä c kohta).

a) Ennakko-osallistumismenettely

61. Ennakko-osallistumismenettelystä määrätään sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa. Sen mukaan ihmisoikeustuomioistuin varaa tietyin edellytyksin siinä vireillä olevissa menettelyissä unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden lausua tietyn unionin oikeussäännön yhteensopivuudesta ihmisoikeussopimuksen kanssa.

62. Unionin sisällä tämä merkitsee sitä, että unionilla on oltava tarpeellinen toimivalta ottaa käyttöön tällainen ennakko-osallistumismenettely. Unioni olisi estynyt tekemään liittymissopimuksen, jos todettaisiin, ettei sillä ole unionin sisällä oikeudellisia edellytyksiä ottaa käyttöön ennakko-osallistumismenettelyä.

63. Unionin ihmisoikeussopimukseen liittymistä koskevassa julkisessa keskustelussa eräät tahot ovat todellakin esittäneet epäilyksiä siitä, voidaanko ennakko-osallistumismenettely toteuttaa muuttamatta ensin Euroopan unionin perussopimuksia. Nyt vireillä olevassa lausuntomenettelyssä näet Puola on sitä mieltä, että ennakko-osallistumismenettelyn käyttöön ottaminen ei unionin oikeuden nykyvaiheessa ole yhteensopivaa perussopimusten kanssa.

64. Pitää paikkansa, että ennakko-osallistumismenettely ei kuulu niiden EU-sopimuksessa ja EUT-sopimuksessa nimenomaisesti määrättyjen tuomioistuinmenettelyjen piiriin, joiden täytäntöönpano kuuluu toimielimelle Euroopan unionin tuomioistuin (SEU 19 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke). Tämä seikka yksinään ei kuitenkaan oikeuta päättelemään, että primaarioikeus estäisi nykyisessä kehitysvaiheessaan ennakko-osallistumismenettelyn käyttöön ottamisen.

65. Unionin tuomioistuin on näet todennut, että sille voidaan kolmannen valtion kanssa tehdyllä kansainvälisellä sopimuksella myöntää jopa uutta tuomiovaltaa, jollei tällä myöntämisellä vääristetä unionin tuomioistuimen tehtävää sellaisena kuin se käsitetään EU- ja EUT-sopimuksissa. ( 35 )

66. Sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa määrätyn ennakko-osallistumisen osalta on jo kyseenalaista, voidaanko sitä ylipäätänsä pitää unionin tuomioistuimen uutena toimivaltana. On näet täysin mahdollista katsoa, että unionin tuomioistuimen osallistuminen ennakolta ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevaan menettelyyn merkitsee pelkästään uutta tapaa käyttää unionin tuomioistuimilla SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen ja 3 kohdan mukaan jo olevaa lainkäyttötoimivaltaa.

67. Vaikka haluttaisiin katsoa, että ennakko-osallistumismenettelyllä unionin tuomioistuimelle annetaan uutta toimivaltaa, kyse ei ole kuitenkaan toimivallasta, jolla vääristettäisiin unionin tuomioistuimelle perussopimuksissa annetun tehtävän luonnetta. Ennakko-osallistumismenettely vaikuttaa sitä vastoin omalta osaltaan siihen, että unionin tuomioistuin voi hoitaa paremmin sille jo aikojen alusta annettua tehtävää, ja lisäksi sillä – ainakin yhteisöllistettyjen politiikkojen alalla – oleva monopoliasema valvoa unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien laillisuutta säilyy ennallaan. ( 36 )

68. Unionin tuomioistuimen tehtävänä on lähinnä huolehtia siitä, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia (SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen virke). Tätä tehtävää täyttäessään sen on erityisesti tulkittava unionin oikeutta (SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan a ja b alakohta) ja tutkittava unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien laillisuus (SEUT 263 artiklan ensimmäinen kohta ja SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohta).

69. Unionin tuomioistuimelle on olennaisilta osin tarkoitus antaa tämä sama tehtävä – unionin oikeuden tulkinta ja unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien laillisuuden valvonta – myös sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa tarkoitetussa ennakko-osallistumismenettelyssä.

70. Menettelyä koskeva säännöstö, jonka puitteissa unionin tuomioistuin hoitaa kyseistä tehtävää silloin, kun se osallistuu asian käsittelyyn ennakolta, voi varmastikin erota siitä, minkälainen se on pätemättömyyskanteiden tai ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä (SEUT 263 ja SEUT 267 artikla). Erityisesti asian vireille saattamiseen oikeutettujen, menettelyn kulun, mahdollisesti noudatettavien määräaikojen ja unionin tuomioistuimen ratkaisun vaikutusten osalta saattaa olla eroja.

71. Tällaisilla eroilla yksinään ei muuteta unionin tuomioistuimen eikä myöskään muiden ennakko-osallistumismenettelyyn mahdollisesti osallistuvien unionin toimielinten toimivallan luonnetta; niillä ei missään tapauksessa vaikuteta toimivallan luonteeseen siinä määrin, että olisi oikeutettua katsoa, että sopimusluonnos on yhteensopimaton perussopimusten kanssa. ( 37 )

72. Ennakko-osallistumismenettely kuuluu pikemminkin – kuten unionin tuomioistuin on itse huomauttanut – unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen olennaisiin edellytyksiin. ( 38 ) Tällaisen menettelyn luomisella pyritään säilyttämään unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet sekä tuomioistuimen toimivalta (pöytäkirjassa N:o 8 oleva 1 artikla ja 2 artiklan ensimmäinen virke). ( 39 )

73. Tällainen menettely on siis välttämätön osa niitä nyt esillä olevan liittymisen edellyttämiä toimenpiteitä, joiden toteuttamiseen SEU 6 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä ei anneta pelkästään toimivaltaa vaan johon siinä asetetaan myös velvollisuus. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan a alakohdassa edellytetään lisäksi nimenomaisesti vahvistamaan tällaiset ”erityiset menettelysäännöt, joita sovelletaan, jos unioni osallistuu [ihmisoikeussopimuksen] seurantaelinten toimintaan”.

74. Jotta ennakko-osallistumismenettely voidaan konkreettisesti toteuttaa unionin sisällä, Euroopan unionin tuomioistuimen perussääntöä on muutettava tavalla, joka ei ole luonteeltaan kuitenkaan ”perustuslakia tarkistava”, ja kyseinen muutos voidaan siis toteuttaa tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen (SEUT 281 artiklan toinen kohta) tarvitsematta panna vireille muodollista perussopimusten tarkistusmenettelyä (SEU 48 artikla). ( 40 )

75. Mielestäni riittävänä ei kuitenkaan voitaisi pitää sitä, että kyseessä olevat menettelysäännöt otetaan perussääntöön pelkällä suunnitellun liittymissopimuksen hyväksymisestä annetulla neuvoston päätöksellä, koska se merkitsisi SEUT 281 artiklan toisessa kohdassa määrätyn tavallisen lainsäätämisjärjestyksen kiertämistä, eikä annettavilla menettelysäännöillä olisi näin myöskään samaa vaikutusta ja samaa etusijaa kuin perussäännön määräyksillä.

76. Vasta sen jälkeen, kun Euroopan unionin tuomioistuimen perussääntöön on otettu vaadittavat määräykset erityisesti asiavaltuuden, menettelyn kulun ja unionin tuomioistuimen ratkaisun vaikutuksen osalta, ennakko-osallistumismenettely on täysin toiminnallinen ja sen voidaan katsoa kuuluvan SEU 19 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 281 artiklan ensimmäisen kohdan ja SEU 51 artiklan kanssa, mukaan niihin ”perussopimuksissa määrät[tyihin] mui[hin] tapauksi[in]”, joissa unionin tuomioistuin tekee ratkaisun.

b) Ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanoa koskeva velvollisuus

77. Myöskään ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 1 kappaleeseen perustuva velvollisuus panna täytäntöön ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot, joissa unionin toimielinten, elinten tai laitosten todetaan rikkoneen ihmisoikeussopimusta, ei edellytä, että unionille siirretään uutta toimivaltaa.

78. Tällaiset ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot ovat luonteeltaan vahvistavia, eikä ihmisoikeussopimuksessa määrätä konkreettisesti siitä, miten sopimuspuolten on pantava täytäntöön niille osoitetut tuomiot, vaan siinä annetaan niille tässä tarkoituksessa tiettyä liikkumavaraa. ( 41 )

79. Unionin sisällä ihmisoikeustuomioistuimen toteama ihmisoikeussopimuksen rikkominen olisi tavallisesti korjattava siten, että unionin toimielimen riidanalainen oikeudellinen toimi kumotaan tai sitä muutetaan. Unionilla on epäilemättä tarvittava toimivalta antaa tällainen actus contrarius; toimivalta on sama, jonka nojalla kulloinenkin oikeudellinen toimi on aikoinaan annettu. Tämän toimivallan lisäksi kyseeseen tulee unionin tuomioistuimilla oleva toimivalta todeta perussopimuksissa määrätyin edellytyksin unionin oikeudelliset toimet pätemättömiksi (SEUT 263 ja SEUT 267 artikla).

80. Lisäksi on mahdollista, että vasta ihmisoikeustuomioistuimen tuomio edellyttää unionin oikeussäännön antamista tai vahingonkorvauksen myöntämistä. Unionin toimielimet voivat täyttää vaikeuksitta myös tällaisen velvollisuuden niille perussopimuksissa annetun toimivallan nojalla varsinkin, kun sopimusluonnoksen 1 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä todetaan, että ihmisoikeussopimus ei velvoita unionia mihinkään, mihin sillä ei ole perussopimusten nojalla toimivaltaa.

81. Siltä osin kuin ihmisoikeustuomioistuimen toteama ihmisoikeussopimuksen rikkominen olisi seurausta unionin tuomioistuimen antamasta lainvoimaisesta ratkaisusta, tietyissä tapauksissa saattaisi olla tarpeen aloittaa kyseessä oleva tuomioistuinmenettely uudelleen. Tämän johdosta olisi täydennettävä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 44 artiklaa, ( 42 ) mikä voitaisiin toteuttaa SEUT 281 artiklan toisen kohdan nojalla ilman, että vaarana olisi unionin tuomioistuimien tehtävien vääristyminen. Tältä osin pätee soveltuvin osin se, mitä edellä on todettu ennakko-osallistumismenettelystä. ( 43 )

c) Oikeussuoja YUTP:n alalla

82. Kumpaakin edellä tarkasteltua näkökohtaa paljon kiistellympi on kysymys siitä, riittääkö unionin tämänhetkinen toimivalta – tarkemmin sanottuna Euroopan unionin tuomioistuimella toimielimenä oleva toimivalta (SEU 19 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke) – varmistamaan sen, että oikeussuojan taso yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa täyttää ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan vaatimukset. ( 44 )

83. Yhtäältä näet unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisestä on epäilemättä seurauksena se, että unionin on noudatettava kaikilla toiminnan aloillaan, YUTP mukaan lukien, ihmisoikeussopimuksesta johtuvia perusoikeuksia koskevia takeita ja näin ollen myös ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa määrättyä oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan. ( 45 ) Unioni ei voi laiminlyödä näitä velvoitteita edes esittämällä kansainväliseen oikeuteen perustuvan varauman liittymissopimusta allekirjoitettaessa tai ratifioimisasiakirjaa talletettaessa, koska ihmisoikeussopimuksen 57 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan ”yleisluont[e]iset varaumat” eivät ole sallittuja, ( 46 ) eikä myöskään sopimusluonnoksen 11 artiklassa sallita minkäänlaisia varaumia liittymissopimuksen suhteen.

84. Toisaalta unionin sisällä on kuitenkin voimassa periaate, jonka mukaan Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa YUTP:aa koskevien primaarioikeuden määräysten eikä näiden määräysten perusteella annettujen oikeudellisten toimien osalta (SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kuudes virke ja SEUT 275 artiklan ensimmäinen kohta). Unionin tuomioistuimilla voi olla enintään vain poikkeuksellisesti SEUT 275 artiklan toisen kohdan nojalla YUTP:aa koskeva toimivalta; kyseinen toimivalta kattaa yhtäältä niin kutsutun koskemattomuuslausekkeen noudattamisen valvonnan (SEU 40 artikla) ja toisaalta yksityisten nostamat kumoamiskanteet (SEUT 263 artiklan neljäs kohta) rajoittavista toimenpiteistä, jotka neuvosto on toteuttanut YUTP:n yhteydessä.

85. Voidaanko unionin oikeusjärjestyksessä YUTP:n alalla taattua oikeussuojaa pitää ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa tarkoitettuna tehokkaana oikeussuojana, kun otetaan huomioon edellä mainitut unionin tuomioistuimien lainkäyttövaltaa koskevat rajoitukset? Vai sitoutuisiko unioni ihmisoikeussopimukseen liittyessään, sellaisena kuin siitä määrätään sopimusluonnoksessa, YUTP:n alalla sovellettavan oikeussuojan osalta sellaisiin kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin, joiden täyttämiseen sen toimielimillä – eli Euroopan unionin tuomioistuimella – ei ole tarpeellista toimivaltaa? Jos unionin tuomioistuin toteaa, että jälkimmäiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi, unioni ei voisi liittyä ihmisoikeussopimukseen ja tämän lisäksi myös unionin sisällä ilmenisi sellainen aukko oikeussuojajärjestelmässä, joka jo tällä hetkellä olisi erittäin ongelmallinen erityisesti myös perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä vahvistetun vastaavuusvaatimuksen kannalta.

86. Komissio ( 47 ) ehdottaa, että mahdolliset epäilyt, jotka koskevat yksityisten oikeussuojan tehokkuutta YUTP:n alalla, olisi mahdollista hälventää tulkitsemalla erityisen laajasti SEUT 275 artiklan toisen kohdan toista vaihtoehtoa. Sen mielestä kyseinen määräys olisi ymmärrettävä siten, että Euroopan unionin tuomioistuimella on paitsi toimivalta ratkaista yksityisten rajoittavista toimenpiteistä nostamat kumoamiskanteet myös toimivalta käsitellä vahingonkorvauskanteet ja vastata kansallisten tuomioistuimien YUTP:n alalla esittämiin ennakkoratkaisupyyntöihin. Tämän lisäksi se puoltaa sitä, että yksityisten oikeussuojamahdollisuuksia YUTP:n alalla tarkastellaan siten, että niiden piiriin kuuluvat paitsi SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetut toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, myös pelkät konkreettiset toimet (Realakte) eli toimet, joilla ei ole oikeusvaikutuksia.

87. Komissio on suullisessa käsittelyssä todennut vielä, että unionin tuomioistuimet voisivat SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa tarjotussa ensimmäisessä vaihtoehdossa kyseessä olevan SEU 40 artiklan noudattamista koskevan valvonnan kautta huolehtia asianmukaisesta oikeussuojasta YUTP:n alalla.

88. Kuten useilla asianosaisilla ( 48 ) myös minulla on vahvoja epäilyjä siitä, onko komission omaksuma tulkinta SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa esitetyistä kahdesta vaihtoehdosta sellainen oikeudellisesti hyväksyttävä mahdollisuus, jonka avulla yksityisille voidaan taata ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa tarkoitettu tehokas oikeussuoja YUTP:n alalla.

89. Yhtäältä komissio jättää tulkinnassaan ottamatta huomioon sen, että SEUT 275 artikla perustuu pääsääntöön ja siitä tehtyyn poikkeukseen; komissio muuttaa periaatteen, jonka mukaan unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa YUTP:n alalla, sellaisena kuin se on vahvistettu SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kuudennessa virkkeessä ja SEUT 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa, sisällöltään päinvastaiseksi. Kun toisaalta komissio katsoo, että unionin tuomioistuimella on YUTP:n yhteydessä toimivalta ennakkoratkaisumenettelyjen ja vahingonkorvauskanteiden osalta, se rikkoo sen SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa annetun toisen vaihtoehdon selkeää sanamuotoa, jossa on kyse vain toimivallasta ratkaista kumoamiskanteet, jotka yksityiset ovat nostaneet rajoittavista toimenpiteistä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin edellytyksin, muttei muista kanteiden kohteista tai kannelajeista eikä varsinkaan SEUT 267 artiklassa tarkoitetuista kansallisten tuomioistuimien esittämistä ennakkoratkaisupyynnöistä.

90. Se, ettei komission omaksumaa näkemystä voida hyväksyä, saa vahvistuksen, kun tarkasteluun otetaan mukaan SEUT 275 artiklan syntyhistoria. ( 49 ) Kyseisen määräyksen oli alun perin tarkoitus sisältyä III-376 artiklana Euroopan perustuslaista tehtyyn sopimukseen. Sen muotoilu perustuu olennaisilta osin Eurooppa-valmistelukunnan työhön, joka puolestaan kuvastui Euroopan perustuslakia koskevan sopimusehdotuksen ( 50 ) III-282 artiklassa. Kuten Eurooppa-valmistelukunnan valmisteluasiakirjat osoittavat, unionin tuomioistuimille YUTP:n alalla mahdollisesti annettavasta laajemmasta toimivallasta keskusteltiin aikoinaan seikkaperäisesti, mutta tähän suuntaan menevistä ehdotuksista ei päästy yksimielisyyteen. ( 51 ) Loppujen lopuksi valmistelukunta ja sen jälkeen perustuslakisopimusta ja Lissabonin sopimusta käsitelleet hallitustenväliset konferenssit hyväksyivät mallin, jonka mukaan YUTP:aa kehitetään laajalti hallitusten välillä siten, että unionin tuomioistuimilla on vain tiukasti rajattu toimivalta.

91. Lisäksi sellainen SEUT 275 artiklan tulkinta, jota komissio ehdottaa, johtaisi unionin toimivallan SEU 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja 2 kohdan toisen virkkeen kanssa ristiriidassa olevaan laajentamiseen, tarkemmin sanoen unionin toimielimen eli Euroopan unionin tuomioistuimen lainkäyttövallan laajentamiseen. ( 52 )

92. Myöskään sen komission esiin tuoman oikeuskäytännön nojalla, joka perustuu tuomioihin ”Les Verts”, ”Kadi”, ”Gestoras Pro Amnistía”ja ”Segi”, ( 53 ) ei voida päätellä mitään, millä voitaisiin tukea kyseisen toimielimen omaksumaa näkemystä. Mainituissa tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin tosin korosti, että unioni on oikeusyhteisö eli nykyisin oikeusunioni. Tämän perustavanlaatuisen toteamuksen perusteella unionin tuomioistuin on palauttanut mieliin, että sekä jäsenvaltiot että unionin toimielimet ovat sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteensoveltuvuus unionin perustuslakia vastaavien asiakirjojen eli perussopimusten kanssa. ( 54 ) Se ei ole päätellyt mitenkään tämän perustavanlaatuisen toteamuksen perusteella, että samalla olisi tunnustettava praeter legem sellainen uusi oikeussuojakeino tai menettely unionin tuomioistuimissa, josta primaarioikeudessa ei ole määrätty.

93. On myönnettävä, että unionin tuomioistuin tulkitsi edellä mainituissa asioissa primaarioikeutta tavalla, jolla voitaisiin taata mahdollisimman hyvin perussopimuksissa nimenomaisesti määrättyjen eri menettelyjen käytännön tehokkuus. Se korosti esimerkiksi tuomiossa ”Les Verts”, että ETY-sopimuksen 173 artiklaan perustuva kumoamiskanne voitiin nostaa myös sellaisista parlamentin toimista, joilla oli oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden. ( 55 ) Se tulkitsi tuomiossa ”Gestoras Pro Amnistía” ja tuomiossa ”Segi”vastaavasti EU ( 56 ) 35 artiklan 1 kohtaan perustuvan ennakkoratkaisumenettelyn soveltamisalaa silloisen ”kolmannen pilarin” osalta siten, että kyseistä menettelyä voitiin soveltaa kaikkiin neuvoston toimiin, joilla oli tarkoitus luoda oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden.

94. Nyt tarkasteltavana olevan kysymyksen kannalta valaisevampana voidaan mielestäni kuitenkin pitää sitä seikkaa, että yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyi tuomiossa ”Gestoras Pro Amnistía”ja tuomiossa ”Segi” nimenomaisesti hyväksymästä silloisen ”kolmannen pilarin”yhteydessä sellaisia kannelajeja, joista ei nimenomaisesti ollut määrätty EU-sopimuksessa, sellaisena kuin se oli Amsterdamin sopimuksessa. Se totesi erityisesti tuossa asiayhteydessä, ettei sillä ollut toimivaltaa tutkia vahingonkorvauskannetta. ( 57 ) Tätä oikeuskäytäntöä voidaan ilman muuta soveltaa myös nyt kyseessä olevaan kysymykseen oikeussuojasta entisen ”toisen pilarin” eli YUTP:n yhteydessä, jossa unionin tuomioistuimien toimivalta on perinteisesti vieläkin suppeampi. ( 58 )

95. Tätä taustaa vasten komission ehdottama tulkinta SEUT 275 artiklasta ei ole vakuuttava. Täysin riippumatta siitä, etteivät komission väitteet pidä paikkaansa, on todettava, ettei sen esittämä erityisen laaja tulkinta unionin tuomioistuimien toimivallasta ole millään tavalla myöskään tarpeen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi yksityisille YUTP:n alalla. Toteamuksen, joka on täysin asianmukainen ja jonka mukaan jäsenvaltiot ja unionin toimielimet eivät voi jäädä sellaisen valvonnan ulkopuolelle, jonka kohteena on niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteensoveltuvuus unionin perustuslakia vastaavien asiakirjojen eli perussopimusten kanssa, ei tarvitse kaikissa tapauksissa johtaa välttämättä siihen päätelmään, että unionin tuomioistuimet olisivat toimivaltaisia.

96. Kuten näet SEU 19 artiklan 1 kohta osoittaa, perussopimusten oikeussuojajärjestelmä perustuu kahteen pilariin, joista toisen muodostavat unionin tuomioistuimet ja toisen kansalliset tuomioistuimet. ( 59 ) Jos siis unionin tuomioistuimissa ei ole mahdollista nostaa suoraa kannetta – mikä yleensä on tilanne YUTP:n alalla – toimivalta on ja pysyy kansallisilla tuomioistuimilla. Tämä perustuu itse asiassa annetun toimivallan periaatteeseen, jonka mukaan toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille (SEU 4 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen ja 2 kohdan kanssa). ( 60 )

97. Jäsenvaltioilla on lisäksi SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan nimenomainen velvollisuus säätää tarvittavista oikeussuojakeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi YUTP:n alalla, joka on yksi unionin oikeuteen kuuluva ala. ( 61 )

98. YUTP edellyttää useilta osin jäsenvaltioiden elinten täytäntöönpanotoimia (SEU 26 artiklan 3 kohta, SEU 42 artiklan 3 kohta ja SEU 44 artiklan 1 kohta). Yksityisen mahdollisuudesta kääntyä kansallisten tuomioistuimien puoleen on määrätty muutenkin silloin, kun yksityinen haluaa saattaa tuomioistuinvalvonnan piiriin sellaiset YUTP:n yhteydessä toteutetut toimet, toimenpiteet tai laiminlyönnit, jotka vaikuttavat siihen jollakin tapaa. ( 62 )

99. Jopa silloin, kun unionin omat toimielimet, elimet ja muut laitokset panevat YUTP:n täytäntöön tavalla, joka koskee yksityisiä suoraan ja erikseen, yksityistä ei ole kielletty turvautumasta kansallisiin tuomioistuimiin siltä osin kuin se ei poikkeuksellisesti voi saada oikeussuojaa suoraan unionin tuomioistuimilta SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa tarjotun toisen vaihtoehdon mukaisesti. Jollei Euroopan unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa perussopimusten nojalla, SEUT 274 artiklan mukaan jopa riidat, joissa unioni on itse asianosainen, eivät jää yksittäisten jäsenvaltioiden tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle. Kun otetaan huomioon SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kuudennessa virkkeessä ja SEUT 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa vahvistettu sääntö, tämä voisi olla normaali tilanne YUTP:n alalla.

100. Jos kansalliset tuomioistuimet saavat käsiteltäväkseen tällaisia oikeusriitoja YUTP:n yhteydessä, niillä on velvollisuus soveltaa unionin oikeutta. Tässä yhteydessä niiden on tarvittaessa tutkittava unionin toimielinten, elinten ja laitosten YUTP:n yhteydessä toteuttamien toimien yhteensopivuus ylemmäntasoisen unionin oikeuden kanssa, ja – jos ne toteavat ne unionin oikeuden kanssa yhteensopimattomiksi – jätettävä ne soveltamatta konkreettisessa oikeusriidassa. ( 63 ) Kuten edellä on jo todettu, ( 64 ) unionin tuomioistuimelle ei näet nimenomaan ole myönnetty perussopimuksissa SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kuudennen virkkeen ja SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan mitään toimivaltaa antaa ennakkoratkaisuja YUTP:n alalla yhteisöllistettyjen politiikkojen alasta poiketen. Unionin tuomioistuin ei siis voi YUTP:n yhteydessä vedota monopoliin, joka sillä muuten katsotaan olevan unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnan lainmukaisuuden valvonnan osalta. Sen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, joka perustuu tuomioon Foto-Frost, ( 65 ) ei vastaavasti voida mielestäni soveltaa YUTP:aan. Toisin kuin on tilanne niillä unionin oikeuden aloilla, jotka ovat rakenteeltaan ylikansallisia, YUTP:n alalla ei ole voimassa sellaista yleistä periaatetta, jonka mukaan ainoastaan unionin tuomioistuimet voivat tutkia unionin toimielinten toimien laillisuuden.

101. Poliittisen integraation kannalta on epäilemättä hyvin valitettavaa, ettei unionin tuomioistuimella ole YUTP:aan liittyvien kysymysten osalta toimivaltaa antaa ennakkoratkaisuja ja ettei sillä ole tuomiossa Foto-Frost tarkoitettua monopolia tutkia toimielinten antamien toimien pätevyys, koska tämän johdosta ei ole mahdollista varmistaa, että unionin oikeutta tulkitaan ja sovelletaan yhdenmukaisesti YUTP:n yhteydessä. Tämä on kuitenkin johdonmukainen seuraus siitä, että lainsäätäjä on päättänyt, että YUTP:aa kehitetään edelleen olennaisilta osin hallitusten välillä, ja se ylikansallinen tekijä, joka muodostaa olennaisen osa kaikkea unionin tuomioistuimen toimivaltaa, rajoitetaan suppeasti rajattuihin poikkeustapauksiin, jotka on lueteltu tyhjentävästi SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa.

102. Yksityisten tehokas oikeussuoja, jota ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa edellytetään, voidaan varmistaa myös ilman unionin tuomioistuimella olevaa toimivaltaa antaa ennakkoratkaisu ja ilman sillä olevaa monopolia tutkia toimielinten antamien toimien pätevyys.

103. YUTP:n osalta on siis kaiken kaikkiaan todettava, että unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen voidaan toteuttaa ilman, että Euroopan unionin tuomioistuimelle olisi annettava uutta toimivaltaa, koska YUTP:aan liittyvissä kysymyksissä yksityisten tehokas oikeussuoja turvataan osittain unionin tuomioistuimien (SEUT 275 artiklan toinen kohta) ja osittain kansallisten tuomioistuimien (SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja SEUT 274 artikla) toimesta.

4. Välipäätelmä

104. Kaiken edellä esitetyn perusteella ei siis ole syytä pelätä, että sopimusluonnoksella voitaisiin muuttaa perussopimuksissa vahvistettua unionin toimivaltaa. Myöskään se, miten suunniteltu liittymissopimus pannaan täytäntöön unionin sisällä, ei edellytä uuden toimivallan siirtämistä unionille.

B – Unionin toimielinten toimivallan säilyminen

105. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan ensimmäisestä virkkeestä ja 3 artiklasta seuraa lisäksi, ettei liittyminen ihmisoikeussopimukseen saa vaikuttaa unionin toimielinten toimivaltaan. Kyseistä vaatimusta on tarkasteltava ensisijaisesti Euroopan unionin tuomioistuimen (SEU 19 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke) toimivallan osalta (ks. tältä osin jäljempänä 1 jakso). Täydellisyyden vuoksi käsittelen lopuksi lyhyesti myös muiden unionin toimielinten toimivaltaa (ks. jäljempänä 2 jakso), missä yhteydessä on syytä kiinnittää erityistä huomiota unionin oikeudessa käyttöön otettuun järjestelmään, joka koskee taloudellisten seuraamusten määräämistä kilpailuoikeuden alalla (ks. jäljempänä 2 jakson b kohta).

1. Euroopan unionin tuomioistuimen toimivalta

106. Euroopan unionin tuomioistuimen – jonka on huolehdittava siitä, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia (SEU 19 artiklan 1 kohta) – roolilla on perustavanlaatuinen merkitys perussopimuksilla käyttöön otetussa oikeusjärjestyksessä. ( 66 ) Unionin suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen kannalta on tarkasteltava erityisesti kahta seikkaa, joita ovat yhtäältä unionin tuomioistuimien riidanratkaisumonopoli (ks. jäljempänä a kohta) ja toisaalta unionin tuomioistuimien toimivalta unionin oikeutta tulkittaessa ja unionin oikeudellisten toimien laillisuutta tutkittaessa (ks. jäljempänä b kohta). Näiden seikkojen lisäksi on lyhyesti käsiteltävä ihmisoikeussopimuksen 16. lisäpöytäkirjaa (ks. jäljempänä c kohta).

a) Unionin tuomioistuimien riidanratkaisumonopoli (SEUT 344 artikla)

107. SEUT 344 artiklan mukaan unionin jäsenvaltiot sitoutuvat ”ratkaisemaan perussopimusten tulkintaa tai soveltamista koskevat riidat vain perussopimuksissa määrätyllä tavalla”. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseinen määräys merkitsee sitä, että Euroopan unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta ratkaista kaikki jäsenvaltioiden väliset oikeusriidat siltä osin kuin niissä on kyse unionin oikeudesta ( 67 ) (ks. tästä SEUT 259 artikla). Näin on oltava sitäkin suuremmalla syyllä myös unionin ja yhden tai useamman sen jäsenvaltion välisten oikeusriitojen osalta (ks. erityisesti SEUT 258 artikla, SEUT 263 artiklan toinen kohta, SEUT 265 artiklan ensimmäinen kohta ja SEUT 268 artikla). Jäsenvaltiot ovat toisin sanoen antaneet unionin oikeuteen perustuvien riitojensa ratkaisemiseksi unionin tuomioistuimille riidanratkaisumonopolin, jonka primaarioikeudellisena perustana on SEUT 344 artikla.

108. Kyseisen perustavanlaatuisen tehtävän suojaamiseksi pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 3 artiklassa määrätään, ettei mikään suunnitellun liittymissopimuksen määräys saa vaikuttaa SEUT 344 artiklan soveltamiseen.

109. Tässä yhteydessä näyttää olevan syytä tarkastella erityisesti ihmisoikeussopimuksen 33 artiklassa määrättyä valtiovalitusmenettelyä, ( 68 ) jonka mukaan jokainen sopimuspuoli voi ilmoittaa ihmisoikeustuomioistuimelle, että sen mielestä jokin toinen sopimuspuoli on rikkonut ihmisoikeussopimuksen ja sen pöytäkirjojen määräyksiä. ( 69 ) Jälkimmäistä määräystä on arvioitava yhdessä ihmisoikeussopimuksen 55 artiklan kanssa, jonka mukaan sopimuspuolet sitoutuvat pääsääntöisesti olemaan saattamatta muille kuin ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetuille sovitteluelimille ratkaistavaksi valitusteitse ihmisoikeussopimuksen tulkintaan tai soveltamiseen liittyvän kiistan.

110. Sen jäsenvaltioille SEUT 344 artiklasta seuraavan velvollisuuden, jonka mukaan niiden on turvauduttava unionin oikeuteen perustuvissa oikeusriidoissa yksinomaan unionin tuomioistuimeen, ja sen ihmisoikeussopimuksen 55 artiklassa vahvistetun velvollisuuden, joka koskee ihmisoikeussopimukseen liittyvien oikeusriitojen saattamista valtiovalituksella ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi, välillä on selvästi jännitteitä. Unionin liittymisen johdosta näet – kuten edellä on jo huomautettu – ihmisoikeussopimuksesta tulee erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä ( 70 ) (ks. myös SEUT 216 artiklan 2 kohta). Komission yllättävästä näkemyksestä poiketen on hyvin todennäköistä, että kyseisen liittymisen jälkeen unionin jäsenvaltioiden välille tai jäsenvaltioiden ja unionin välille syntyy unionin oikeuden soveltamisalalla oikeusriitoja ihmisoikeussopimuksen tulkinnasta tai soveltamisesta.

111. Sillä, että tällaisen oikeusriidan ratkaiseminen edellyttää ihmisoikeussopimuksen 33 artiklan mukaisen valtiovalitusmenettelyn vireille panemista ihmisoikeustuomioistuimessa, loukattaisiin unionin tuomioistuimen yksinomaista toimivaltaa, ja se olisi siis ristiriidassa SEUT 344 artiklan kanssa.

112. Kyseinen ongelma oli jo täysin tiedossa neuvoteltaessa unionin suunnitellusta liittymisestä ihmisoikeussopimukseen. Sen ratkaisemiseksi sopimusluonnokseen otettiin 5 artikla, jonka mukaan Euroopan unionin tuomioistuimessa käytäviä menettelyjä ”ei pidä tulkita [ihmisoikeussopimuksen] 55 artiklassa tarkoitetuiksi riitojenratkaisumenettelyiksi”. Selitysmuistiossa täsmennetään tämän sopimusluonnoksen määräyksen osalta, että ”[ihmisoikeussopimuksen] 55 artikla ei estä soveltamasta SEUT 344 artiklassa määrättyä oikeussääntöä”. ( 71 )

113. Se, miten selitysmuistiossa tulkitaan sopimusluonnoksen 5 artiklaa, ratkaisee siis ihmisoikeussopimuksen 55 artiklan ja SEUT 344 artiklan välisen mahdollisen ristiriidan siinä mielessä, että unioni ja sen jäsenvaltiot voivat saattaa niiden välillä mahdollisesti ilmenevät oikeusriidat, jotka koskevat ihmisoikeussopimuksen tulkintaa ja soveltamista, myös jatkossa unionin tuomioistuimien käsiteltäviksi, eikä niillä ole velvollisuutta panna ihmisoikeustuomioistuimessa vireille ihmisoikeussopimuksen 33 artiklan mukaista valtiovalitusmenettelyä.

114. Sopimusluonnoksessa tai sen liiteasiakirjoissa ei kuitenkaan tosiasiassa suljeta pois sitä mahdollisuutta, että unionin jäsenvaltiot saattavat niiden välisen unionin oikeuteen perustuvan oikeusriidan, joka koskee ihmisoikeussopimuksen tulkintaa ja soveltamista, kaikesta huolimatta valtiovalituksella ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi, vaikka niillä ei olisikaan siihen mitään kansainväliseen oikeuteen perustuvaa velvollisuutta ihmisoikeussopimuksen 55 artiklan, kun sitä tulkitaan yhdessä sopimusluonnoksen 5 artiklan kanssa, perusteella.

115. Jos halutaan varmistaa, että ihmisoikeussopimukseen liittyvissä unionin oikeuteen perustuvissa oikeusriidoissa unionin jäsenvaltiot eivät missään olosuhteissa loukkaa tällä tavalla unionin tuomioistuimen yksinomaista toimivaltaa, suunnitellussa liittymissopimuksessa olisi – mahdollisesti Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen ( 72 ) 282 artiklan antaman esimerkin mukaan – oltava sopimusluonnoksen 5 artiklaa yksityiskohtaisempi säännöstö, jonka mukaan on paitsi niin, että ihmisoikeussopimuksen 33 artikla ei vaikuta SEUT 344 artiklan soveltamiseen, myös niin, että SEUT 344 artikla on ensisijainen ihmisoikeussopimuksen 33 artiklaan nähden. Ihmisoikeustuomioistuimessa tästä huolimatta tehtyjen valtiovalitusten osalta voitaisiin siten esittää tutkimatta jättämistä koskeva väite. Ihmisoikeustuomioistuimelle olisi lisäksi ennen kuin se antaa ratkaisunsa siinä vireillä olevassa unionin jäsenvaltioiden välisessä valtiovalitusmenettelyssä – ainakin epäselvissä tapauksissa – asetettava velvollisuus antaa unionin tuomioistuimelle ennakko-osallistumismenettelyn kautta tilaisuus ottaa kantaa siihen, onko menettelyn kohteena SEUT 344 artiklassa tarkoitettu unionin oikeuteen perustuva riita.

116. Näin laajakantoinen säännöstö, joka ei myöskään vastaa mitään tavallista käytäntöä kansainvälisissä sopimuksissa, ei mielestäni ole kuitenkaan ehdottoman välttämätön SEUT 344 artiklan käytännön tehokkuuden varmistamiseksi ja näin ollen unionin tuomioistuimen riitojenratkaisumonopolin säilyttämiseksi.

117. Mutta tähän liittyy muutakin. Jos nyt käsiteltävässä tapauksessa haluttaisiin ottaa käyttöön nimenomainen säännöstö, joka koskee ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevien valtiovalitusten tutkimatta jättämistä ja SEUT 344 artiklan ensisijaisuutta, ennakkoedellytyksenä suunnitellun liittymissopimuksen yhteensopivuudelle unionin primaarioikeuden kanssa, tämä merkitsisi implisiittisesti sitä, että lukuisissa unionin aiemmin tekemissä kansainvälisissä sopimuksissa olisi puute, koska niissä ei määrätä mistään tällaisesta lausekkeesta.

118. Mielestäni SEUT 344 artiklan käytännön tehokkuuden turvaamiseksi on riittävää, että niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka saattavat unionin oikeuteen perustuvat oikeusriitansa muiden kansainvälisten elinten kuin Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, on mahdollista panna vireille jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely (SEUT 258–SEUT 260 artikla), ( 73 ) jonka yhteydessä voidaan tarvittaessa päättää myös välitoimista (SEUT 279 artikla). ( 74 )

119. Olen tämän vuoksi kaiken kaikkiaan sitä mieltä, että sopimusluonnos ei tuo esiin mitään oikeudellisia ongelmia SEUT 344 artiklan kannalta, kun sitä tulkitaan yhdessä pöytäkirjassa N:o 8 olevan 3 artiklan kanssa.

120. Jos unionin tuomioistuin olisi kuitenkin sitä mieltä, että SEUT 344 artiklan käytännön tehokkuus on varmistettava paremmin kuin miten se on nykyisin toteutettu sopimusluonnoksessa, se voisi todeta, että unionin suunniteltu ihmisoikeussopimukseen liittyminen on yhteensopiva perussopimusten kanssa ainoastaan, jos unioni ja sen jäsenvaltiot antavat unionin liittymisen yhteydessä julistuksen. Kyseisessä julistuksessa unionin ja jäsenvaltioiden olisi ilmoitettava muihin ihmisoikeussopimuksen sopimuspuoliin nähden kansainvälisoikeudellisesti sitovalla tavalla, etteivät ne aio keskenään panna ihmisoikeustuomioistuimessa vireille ihmisoikeussopimuksen 33 artiklaan perustuvia menettelyjä ihmisoikeussopimuksen mahdollisten rikkomisten vuoksi, jos riidan kohde koskee unionin oikeuden soveltamisalaa. ( 75 )

b) Unionin tuomioistuimien toimivalta unionin oikeuden tulkinnan ja unionin oikeudellisten toimien laillisuuden tutkinnan osalta

121. Riippumatta siitä unionin tuomioistuimilla SEUT 344 artiklan perusteella olevasta riidanratkaisumonopolista, jota edellä on juuri tarkasteltu, unionin tuomioistuimilla on Euroopan unionin tuomioistuinjärjestelmässä tehtävänä tulkita unionin oikeutta viimeisenä asteena sitovasti, ja sillä on monopoliasema ( 76 ) sen valvoessa unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien laillisuutta. ( 77 )

122. Lähtökohtaisesti mikään ei tältä osin muutu myöskään unionin suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen jälkeen. Ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot, joissa ihmisoikeussopimuksen rikkominen todetaan, ovat näet puhtaasti vahvistavia ja niissä jätetään kulloinkin kyseessä olevalle sopimuspuolelle tiettyä harkintavaltaa niiden täytäntöönpanon osalta (ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 1 kappale). ( 78 ) Ihmisoikeustuomioistuin ei myöskään ota tuomioissaan kantaa sitovaan tulkintaan tai kyseessä olevien sopimuspuolten oikeussääntöjen pätevyyteen. ( 79 ) Se pikemminkin vain tulkitsee ihmisoikeussopimusta ja toteaa siinä vahvistettujen perusoikeuksien mahdolliset loukkaukset.

123. Ihmisoikeustuomioistuin ei kuitenkaan voi välttää tarkastelemasta tuomioissaan kyseessä olevien sopimuspuolten kansallista oikeutta, jos tämä on tarpeen, jotta se voi ottaa kantaa ihmisoikeussopimuksessa taattujen perusoikeuksien loukkaamista koskevaan väitteeseen. Ihmisoikeustuomioistuimen on tuomioissaan nojauduttava välttämättä kansallisten oikeussääntöjen sisällön ja ulottuvuuden määrätynlaiseen tulkintaan. Vain tällä tavalla se voi esimerkiksi arvioida järkevästi, täyttävätkö kansallisessa oikeusjärjestyksessä säädetyt oikeussuojakeinot vaatimukset, jotka koskevat oikeutta ”tehokkaaseen oikeussuojakeinoon”(ihmisoikeussopimuksen 13 artikla), ja onko tietyistä ihmisoikeussopimuksen perusoikeuksia koskevista rajoituksista ”säädetty laissa” kansallisessa oikeusjärjestyksessä (ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappale, 8 artiklan 2 kappale, 9 artiklan 2 kappale, 10 artiklan 2 kappale ja 11 artiklan 2 kappale). ( 80 ) Ihmisoikeustuomioistuin on tässä tarkoituksessa tarkastellut jo aikaisemmin antamissaan ratkaisuissa myös unionin oikeutta ja unionin tuomioistuimen sen osalta antamaa oikeuskäytäntöä. ( 81 )

124. Jotta voidaan varmistaa, että tällaisissa tilanteissa unionin tuomioistuimien toimivalta säilyy ja ihmisoikeussopimuksen valvontajärjestelmän sisällä noudatetaan samalla toissijaisuusperiaatetta, sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa määrätään ennakko-osallistumismenettelystä. Kyseisen määräyksen mukaan silloin, kun ihmisoikeustuomioistuimessa on vireillä menettely, jossa unioni on kanssavastaajana, unionin tuomioistuimelle on annettava riittävästi aikaa tutkia unionin oikeussäännön yhteensopivuutta ihmisoikeussopimuksen kanssa, jos se ei ole vielä suorittanut tällaista tutkintaa.

125. Kuten unionin tuomioistuin on itse todennut muistiossaan, ( 82 ) tällaisella ennakko-osallistumismenettelyllä voidaan lähtökohtaisesti turvata unionin tuomioistuimien toimivalta unionin liittyessä ihmisoikeussopimukseen ja se on tämän kannalta lisäksi myös välttämätön.

126. On kuitenkin vielä tutkittava, etteivät ennakko-osallistumisen edellytykset, sellaisina kuin ne on vahvistettu sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa, ole liian rajoittavia siten, että unionin tuomioistuimien toimivalta saattaa vaarantua. Nämä edellytykset voidaan jakaa kolmeen seuraavaan ryhmään: — ennakko-osallistumismenettelyn soveltamisala liittyy erottamattomasti kanssavastaajan asemaan siten, että unionin tuomioistuin voi alusta pitäen osallistua menettelyyn ennakolta ainoastaan, jos unioni on kanssavastaajana ihmisoikeustuomioistuimessa — ennakko-osallistumisesta määrätään vain niitä tapauksia varten, joissa unionin tuomioistuin ei ole vielä tutkinut kysymyksessä olevan unionin oikeussäännön yhteensopivuutta ihmisoikeussopimuksen kanssa — ennakko-osallistumisen kohteena on kyseisen unionin oikeussäännön yhteensopivuus niiden ihmisoikeussopimuksessa tunnustettujen perusoikeuksien kanssa, joihin ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevassa menettelyssä vedotaan.

127. Ensinnäkin se, että ennakko-osallistumismenettelyn soveltamisala liittyy unionin asemaan kanssavastaajana, on mielestäni unionin tuomioistuimien toimivallan turvaamisen kannalta asianmukaista. Kyseisestä liittymästä voidaan tosin tehdä se vastakkaispäätelmä, että unionin tuomioistuin ei voi osallistua menettelyyn ennakkoon, jos valitus ihmisoikeustuomioistuimessa on pantu vireille unionia itseään vastaan vastaajana tai jos unioni ei ylipäätänsä ole osapuolena ihmisoikeustuomioistuimessa käytävässä menettelyssä joko vastaajana tai kanssavastaajana. Kummassakaan viimeksi mainitussa tapauksessa se, ettei ennakko-osallistuminen ole mahdollista, ei kuitenkaan merkitse sitä, että unionin tuomioistuimien toimivaltaan voitaisiin puuttua.

128. Jos näet unioni on itse vastaajana, se, ettei oikeusriidan kohde voi tulla ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi ennen kuin unionin tuomioistuimilla on toimivaltansa mukaisesti ollut tilaisuus tarkastella kyseessä olevan unionin oikeussäännön tulkintaa ja laillisuutta, varmistetaan jo vaatimuksella siitä, että kaikki unionin sisäiset oikeussuojakeinot on käytetty ensin loppuun (ihmisoikeussopimuksen 35 artiklan 1 kappale). Jos unioni ei sitä vastoin ole vastaaja eikä kanssavastaaja – ja näin ollen ihmisoikeustuomioistuimessa käytävän menettelyn osapuoli –, ei ole tarvetta huolestua siitä, että unionin tuomioistuimien toimivaltaan puututtaisiin, koska tuomio, jonka ihmisoikeustuomioistuin antaa, ei ole unionia sitova, vaikka siinä olisikin esitetty unionin oikeutta koskevia toteamuksia (ks. ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan 1 kappale).

129. Yhtä vähän unionin tuomioistuimien toimivalta voi toiseksi vaarantua sen johdosta, että ennakko-osallistuminen on rajattu tapauksiin, joissa unionin tuomioistuimet eivät vielä ole ottaneet kantaa kyseessä olevan unionin oikeussäännön yhteensopivuuteen ihmisoikeussopimuksen kanssa. Jos näet unionin tuomioistuimet ovat jo kertaalleen ottaneet lainvoimaisessa ratkaisussa kantaa johonkin konkreettiseen oikeuskysymykseen, joka tulee myöhemmin esiin ihmisoikeustuomioistuimessa vireille pannussa valituksessa, ne ovat jo käyttäneet toimivaltaansa. ( 83 ) Tällaisessa acte éclairé ‑tapauksessa edes unionin jäsenvaltioiden ylimmän oikeusasteen tuomioistuimilta ei näet odotettaisi, että ne saattavat asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Saman on pädettävä ihmisoikeustuomioistuimen ja unionin tuomioistuimien välisessä suhteessa.

130. Ongelmallista on kolmanneksi sitä vastoin se, että sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdan mukaan ennakko-osallistumisen kohde on rajattu kysymyksiin, jotka koskevat unionin oikeuden yhteensopivuutta (saksaksi: Vereinbarkeit, ranskaksi: compatibilité, englanniksi: compatibility) niiden ihmisoikeussopimuksessa tunnustettujen perusoikeuksien kanssa, joihin ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olevassa menettelyssä vedotaan. Kuten edellä on näet todettu, ( 84 ) unionin tuomioistuimien toimivalta ei millään tavalla rajoitu unionin oikeuden oikeussääntöjen laillisuuden tutkintaan vaan se koskee aivan ratkaisevalla tavalla myös niiden tulkintaa. Tällä unionin tuomioistuimien tulkintaa koskevalla toimivallalla on erityistä merkitystä juuri perusoikeuksia koskevien kysymysten yhteydessä, koska suurimmassa osassa tapauksia jo tulkinnalla voidaan varmistaa, että kyseessä oleva unionin oikeussäännös ei ole ristiriidassa perusoikeuksien kanssa. ( 85 ) Tämä pätee sekä unionin primaarioikeuden määräyksiin että johdetun oikeuden säännöksiin.

131. Toisin kuin komissio näyttää katsovan, ( 86 ) unionin tuomioistuimien toimivaltaa loukattaisiin merkittävästi, jos ennakko-osallistumismenettelyn kohde rajattaisiin puhtaasti laillisuutta tai pätevyyttä koskeviin kysymyksiin ikään kuin unionin tuomioistuimella olisi ainoastaan mahdollisuus valita mustan ja valkoisen välillä.

132. Onneksi sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa oleva viittaus ”tutkinut – – yhteensopivuutta” on sellaisenaan riittävän avoin, jotta sen voidaan katsoa sisältävän myös unionin oikeuden tulkintaa koskevat kysymykset ja jotta unionin tuomioistuimen ennakko-osallistuminen on mahdollista unionin oikeussääntöjen ihmisoikeussopimuksen mukaisen tulkinnan varmistamiseksi.

133. Kuten selitysmuistiosta kuitenkin ilmenee, sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu ”yhteensopivuuden tutkiminen”merkitsee unionin johdetun oikeuden osalta vain sitä, että unionin tuomioistuin ratkaisee unionin toimielinten, elinten ja laitosten antamiin oikeudellisiin toimiin sisältyvän oikeussäännön ”pätevyyden”. ( 87 )

134. Se, että selitysmuistiossa rinnastetaan tällä tavalla toisiinsa johdetun oikeuden ”pätevyyttä”ja ”yhteensopivuutta” koskevat kysymykset, herättää huomattavia epäilyjä siitä, onko ennakko-osallistumisen asiallinen soveltamisala, sellaisena kuin se määritellään sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kappaleessa, todellakin riittävä unionin tuomioistuimien toimivallan säilyttämiseksi. Jotkin asianosaiset ovat tosin pyrkineet vähättelemään selitysmuistion merkitystä sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdan tulkinnan kannalta. Tämä ajattelutapa ei kuitenkaan ole vakuuttava, koska selitysmuistio muodostaa osan neuvoteltua kokonaispakettia unionin liittymiseksi ihmisoikeussopimukseen ja sille on sen laatijoiden mukaan annettava sama merkitys kuin sopimukselle itselleen. ( 88 )

135. Edellä mainitut epäilyt ennakko-osallistumismenettelyn ulottuvuudesta voidaan lopultakin poistaa ainoastaan sellaisella selvennyksellä, jonka mukaan unionin tuomioistuimelle sopimusluonnoksen 3 artiklan 6 kohdan mukaan annettava mahdollisuus tutkia ennakko-osallistumisen perusteella unionin oikeuden yhteensopivuus ihmisoikeussopimuksen kanssa kattaa paitsi unionin oikeuden primaarioikeuteen myös johdettuun oikeuteen liittyvät tulkintakysymykset. Tällainen selvennys on mielestäni tarpeen oikeusvarmuuden turvaamiseksi. Katson tästä syystä, että sopimusluonnosta voidaan pitää yhteensopivana perussopimusten kanssa ainoastaan sillä edellytyksellä, että tällainen selvennys esitetään.

c) Ihmisoikeussopimuksen kuudennentoista lisäpöytäkirjan vaikutukset unionin tuomioistuimen toimivaltaan

136. Lopuksi on lyhyesti käsiteltävä ihmisoikeussopimuksen kuudettatoista lisäpöytäkirjaa. Asianosaiset ovat nyt vireillä olevan lausuntomenettelyn suullisessa vaiheessa ottaneet unionin tuomioistuimen jäsenten esittämien kysymysten johdosta lyhyesti kantaa niihin vaikutuksiin, jotka kyseisellä pöytäkirjalla on mahdollisesti unionin tuomioistuimen toimivaltaan.

137. Tuossa kuudennessatoista lisäpöytäkirjassa, jonka vain seitsemän unionin jäsenvaltiota on tähän mennessä allekirjoittanut ( 89 ) ja jota yksikään niistä ei ole vielä ratifioinut, määrätään sellaisen vapaaehtoisen ”ennakkoratkaisupyyntömenettelyn” käyttöön ottamisesta ihmisoikeussopimusjärjestelmässä, jonka perusteella eräät ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolten ylimmät tuomioistuimet voisivat pyytää ihmisoikeustuomioistuimelta sellaista lausuntoa ihmisoikeussopimuksen tulkinnasta, joka ei ole sitova.

138. Aluksi on todettava, ettei kuudestoista lisäpöytäkirja ole sellaisenaan nyt vireillä olevan lausuntomenettelyn kohteena, koska se ei kuulu niihin oikeudellisiin asiakirjoihin, joihin unionin on sopimusluonnoksen mukaan tarkoitus liittyä.

139. Ei voida kuitenkaan sulkea pois sitä, etteikö kuudestoista lisäpöytäkirja voisi välillisesti vaikuttaa unionin tuomioistuimen tehtävään, vaikka unioni ei sitä itse ratifioisikaan ja siihen kuuluisivat vain muutamat sen jäsenvaltioista. Kuten edellä on jo huomautettu, ihmisoikeussopimuksesta tulee näet unionin liittyessä ihmisoikeussopimukseen sellaisenaan erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä, joten unionin tuomioistuimella on toimivalta tulkita sitä ennakkoratkaisumenettelyn (SEUT 267 artikla) perusteella. ( 90 ) Unionin tuomioistuimella oleva tehtävä tulkita ihmisoikeussopimusta unionin sisällä voisi kuitenkin vaarantua sen johdosta, että niiden jäsenvaltioiden ylimmät tuomioistuimet, jotka ovat ratifioineet ihmisoikeussopimuksen kuudennentoista lisäpöytäkirjan, saattaisivat ihmisoikeussopimuksen määräysten perusteella pyrkiä saattamaan ihmisoikeussopimuksen tulkintaa koskevat kysymykset pikemminkin ihmisoikeustuomioistuimen kuin unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi.

140. Tämä ilmiö ei kuitenkaan ole viime kädessä mikään seuraus unionin liittymisestä ihmisoikeussopimukseen. Myös siinä tapauksessa, ettei unioni liity suunnitellulla tavalla ihmisoikeussopimukseen, sellaisten jäsenvaltioiden tuomioistuimet, jotka ovat ratifioineet kuudennentoista lisäpöytäkirjan, voivat ihmisoikeussopimuksen tulkintaa koskevissa perusoikeuskysymyksissä kääntyä ihmisoikeustuomioistuimen puoleen sen sijaan, että ne esittäisivät unionin tuomioistuimelle aineellisesti samat kysymykset perusoikeuskirjan tulkinnasta.

141. Tämän ongelman ratkaisemiseksi on riittävää viitata SEUT 267 artiklan kolmanteen kohtaan, jossa vahvistetaan jäsenvaltioiden viimeisen oikeusasteen tuomioistuimien velvollisuus esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö. SEUT 267 artiklan kolmas kohta on ensisijainen kansalliseen oikeuteen ja näin ollen myös ihmisoikeussopimuksen kuudennentoista lisäpöytäkirjan kaltaisiin unionin yksittäisten jäsenvaltioiden mahdollisesti ratifioimiin kansainvälisiin yleissopimuksiin nähden. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden viimeisen oikeusasteen tuomioistuimien on – siltä osin kuin niiden ratkaistavana on unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluva oikeusriita – käännyttävä perusoikeuskysymysten osalta ensisijaisesti unionin tuomioistuimen puoleen ja noudatettava ensisijaisesti sen antamia ratkaisuja.

d) Välipäätelmä

142. Lyhyestä sanottuna on vielä todettava, ettei sopimusluonnos vaikuta Euroopan unionin tuomioistuimen toimivaltaan tavalla, joka olisi yhteensopimaton pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan ensimmäisen virkkeen kanssa, edellyttäen, että ennakko-osallistumismenettelyn soveltamisalaa selvennetään tämän kannanoton 135 kohdassa esitetyllä tavalla.

2. Unionin muiden toimielinten toimivalta

143. Unionin muiden toimielinten ja erityisesti parlamentin, Eurooppa-neuvoston, neuvoston ja komission toimivallan osalta ei ole selvää, missä määrin unionin liittyminen ihmisoikeussopimukseen voisi vaikuttaa niihin. Unionin tuomioistuimessa käydyssä lausuntomenettelyssä ei ole tullut esiin mitään sellaisia seikkoja, jotka voisivat olla osoituksena mahdollisesta toimivaltaan vaikuttamisesta.

a) Yleiset huomautukset

144. Yleisesti on huomattava, että unionin ihmisoikeussopimukseen liittymisen seurauksena kaikkien sen toimielinten on toimivaltaansa käyttäessään noudatettava ihmisoikeussopimuksessa taattuja ihmisoikeuksia ja perusvapauksia. Tämä on kuitenkin, kuten muualla on jo todettu, ( 91 ) sellainen välttämätön ja tavoiteltu seuraus ihmisoikeussopimukseen liittymisestä, jota ei saa sekoittaa pöytäkirjassa N:o 8 olevan 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuun toimivaltaan vaikuttamiseen.

145. Siltä osin kuin lausuntomenettelyyn osallistuneet unionin toimielimet ja jäsenvaltiot ovat ottaneet kantaa siihen, kuka määrittelee tulevaisuudessa sen näkemyksen, jonka unioni omaksuu ihmisoikeussopimuksen tai Euroopan neuvoston elimissä, ja kuka edustaa niissä unionia, kyse on ongelmista, jotka on ratkaistava siinä vaiheessa, kun suunniteltua liittymissopimusta koskevat unionin sisäiset täytäntöönpanotoimenpiteet saavat konkreettisen muotonsa. Tässä yhteydessä mahdollisesti esiin tuleva jonkin toimielimen toimivaltaan kohdistuva rajoitus ei näet perustu liittymissopimukseen itseensä vaan yksinomaan täytäntöönpanotoimenpiteisiin. Tähän liittyviä oikeuskysymyksiä on näin ollen arvioitava tulevissa oikeudenkäynneissä ( 92 ) eikä sitä voida ottaa – edes varmuuden vuoksi – nyt vireillä olevan lausuntomenettelyn kohteeksi, koska nuo kysymykset olisivat puhtaasti hypoteettisia.

b) Unionin institutionaalinen järjestelmä, joka koskee seuraamusten määräämistä kilpailuoikeuden rikkomisista

146. Unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa asianosaiset ovat lausuneet lyhyesti siitä, edellyttääkö unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen unionin toimielinten olemassa olevan toimivallan muuttamista tai muiden järjestelmällisten mukautusten tekemistä unionin kilpailuoikeuden alalla ja tarkemmin sanottuna määrättäessä taloudellisia seuraamuksia SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan rikkomisista. Tässä yhteydessä tarkastellaan ensiksi Euroopan komission institutionaalista roolia kilpailuviranomaisena, toiseksi ne bis in idem ‑periaatetta ja kolmanneksi oikeudenkäynnin kohtuullista kestoa koskevaa periaatetta.

i) Komission institutionaalinen rooli kilpailuviranomaisena

147. Kun SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa sovelletaan unionin tasolla, komissio toimii kilpailuviranomaisena ja sillä on toimivalta määrätä yrityksille ja yritysten yhteenliittymille tuntuvia taloudellisia seuraamuksia (sakkoja ja uhkasakkoja) saattamatta asiaa ensin tuomioistuimen käsiteltäväksi (ks. SEUT 103 artiklan 2 kohdan a alakohta, SEUT 105 artikla sekä asetuksen (EY) N:o 1/2003 ( 93 ) 23 ja 24 artikla). Tällä komission institutionaalisella roolilla ( 94 ) on perussopimusten järjestelmässä erityistä merkitystä, joka liittyy läheisesti perustavanlaatuiseen tehtävään taata Euroopan sisämarkkinoiden toiminta.

148. Jotkin väittävät, että tällainen järjestelmä, joka perustuu siihen, että viranomainen määrää hallinnollisia seuraamuksia, olisi ongelmallinen ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa taatun oikeudenmukaista rikosoikeudenkäyntiä koskevan oikeuden kannalta.

149. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön nykytilan perusteella tällaiset epäilykset eivät kuitenkaan ole perusteltuja. Kuten ihmisoikeustuomioistuin on näet todennut, hallinnolliset seuraamukset ja myös kilpailuoikeuden alalla määrättävät seuraamukset kuuluvat tosin ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa vahvistettujen rikosoikeuden alalla noudatettavien menettelyllisten takeiden soveltamisalaan. Ne eivät kuitenkaan kuulu rikosoikeuden ”kovaan ytimeen” – olisi mahdollista myös sanoa, että ne yksinomaan muistuttavat rikosoikeudellisia seuraamuksia ( 95 ) –, mistä on seurauksena se, että ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa vahvistettuja rikosoikeudellisia takeita ei tarvitse välttämättä soveltaa täysimääräisesti. ( 96 )

150. Ihmisoikeustuomioistuin on äskettäin todennut nimenomaisesti, että viranomainen voi määrätä sakkoja kartelleja koskevan kiellon rikkomisesta, jos asianomainen yritys voi saattaa sitä vastaan tehdyn kartellilainsäädäntöön perustuvan sakkopäätöksen sellaisen lainkäyttöelimen käsiteltäväksi, jolla on täysi harkintavalta (saksaksi ”vollumfänglicher Prüfungsbefugnis”, ranskaksi ”pleine juridiction”, englanniksi ”full jurisdiction”). Kyseinen edellytys täyttyy Euroopan unionin oikeussuojajärjestelmässä, kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ( 97 ) sekä ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön ( 98 ) perusteella voidaan päätellä.

151. Unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei siis edellytä ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan kannalta mitään institutionaalisia muutoksia siihen järjestelmään, joka koskee taloudellisten seuraamusten määräämistä kilpailuoikeuden alalla.

ii) Ne bis in idem -periaate

152. Myöskään ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleessa vahvistetun kaksinkertaisen seuraamuksen kiellon (ne bis in idem ‑periaate) kannalta katsoen unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei edellytä sitä, että SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan täytäntöönpanoa koskevaa unionin oikeuden järjestelmää muutetaan. Sopimusluonnos ei näet koske lainkaan ihmisoikeussopimuksen seitsemättä lisäpöytäkirjaa. Unioni ei siis sitoudu ihmisoikeussopimukseen liittyessään mihinkään kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin ne bis in idem ‑periaatteen osalta. Tällä hetkellä suunnitellun ihmisoikeussopimukseen liittymisen kannalta ne bis in idem ‑periaatteen osalta ei siis olisi mitään neuvottelutarvetta, vaikka – vastoin näkemystäni ( 99 ) – haluttaisiin lähteä siitä, että se, miten kyseinen oikeusperiaate ymmärretään unionin kilpailuoikeudessa, ei vastaa tällä hetkellä (vielä) täysimääräisesti sitä, miten ihmisoikeustuomioistuin on ymmärtänyt sen rikosasioissa.

iii) Oikeudenkäynnin kohtuullisen keston periaate

153. Lopuksi on todettava oikeudenkäynnin kohtuullisen keston periaatteesta, joka voidaan samalla tavalla johtaa ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleesta, että sen tunnustetaan olevan yleisesti voimassa unionin oikeudessa (ks. perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohta ja 47 artiklan 2 kohta) ja että unionin tuomioistuinta on jo usein pyydetty valvomaan sen noudattamista erityisesti kilpailuasioissa.

154. Pelkästään sen perusteella, että useissa yksittäistapauksissa on pitänyt todeta, että komissio on kilpailuviranomaisena ( 100 ) tai unionin yleinen tuomioistuin tuomioistuinvalvontaa ensimmäisessä oikeusasteessa harjoittavana elimenä ( 101 ) loukannut kyseistä periaatetta, ei sinänsä voida päätellä, että suunniteltu ihmisoikeussopimukseen liittyminen edellyttää institutionaalisten muutosten tekemistä unionin sisällä.

155. Ratkaisevaa on mielestäni pikemminkin, että unionin toimielinten osalta toteutetaan kaikki tarvittavat varotoimet, jotta menettelyn kohtuullisen keston periaatteen mahdolliset loukkaukset voidaan ehkäistä ja jotta sen loukkaamisesta määrätään tehokkaat seuraamukset. Mielestäni ei ole olemassa mitään sellaista konkreettista seikkaa, josta ilmenisi, ettei tällaisiin toimiin olisi ryhdytty. ( 102 )

iv) Yhteenveto

156. Komission ja neuvoston tavoin olen siis kaiken kaikkiaan sitä mieltä, että unionin suunniteltu liittyminen ihmisoikeussopimukseen voidaan toteuttaa tarvitsematta muuttaa unionin toimielinten olemassa olevaa toimivaltaa tai ryhtyä muihin järjestelmällisiin mukautuksiin kilpailuoikeuden alalla.

C – Unionin ja unionin oikeuden erityispiirteiden säilyttäminen

157. Liittymissopimuksessa on pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan mukaan otettava lisäksi huomioon tarve ”säilyttää unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet”. Myös julistuksen N:o 2 ensimmäisessä virkkeessä ilmaistaan perustavanlaatuinen toivomus siitä, että ”unionin oikeusjärjestyksen erityispiirteet säilytetään”.

158. Pöytäkirjassa N:o 8 ja julistuksessa N:o 2 mainituilla erityispiirteillä tarkoitetaan erityisesti seuraavia kahta seikkaa: yhtäältä unionin liittymisellä ihmisoikeussopimukseen ei saa rajoittaa unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä ja toisaalta kyseinen liittyminen on toteutettava ottamalla huomioon unionin ominaispiirteet monitasoisena järjestelmänä.

159. Unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyyden osalta on huomattava, että Euroopan unionin perussopimuksilla on otettu käyttöön omanlainen uusi oikeusjärjestys eli itsenäinen oikeusjärjestys. Sen suojaaminen on muodostanut jo yli 50 vuoden ajan yhden unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kulmakivistä, ( 103 ) ja se tunnustetaan nykyään yleisesti. Mainittu itsenäisyys ei ole ominaista ainoastaan unionin oikeudelle suhteessa jäsenvaltioiden oikeuteen vaan se on otettava huomioon myös suhteessa kolmansiin valtioihin ja kansainvälisiin järjestöihin: jos unioni tekee kansainvälisen sopimuksen, on varmistettava, ettei sillä loukata unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä. ( 104 )

160. Unionin ominaispiirteisiin monitasoisena järjestelmänä kuuluu nyt merkityksellisessä asiayhteydessä ennen kaikkea se, että toimivalta ja velvoitteet on unionin sisällä jaettu lukuisten primaarioikeuteen ja johdettuun oikeuteen sisältyvien oikeussääntöjen mukaisesti kansallisten ja unionin elinten välillä.

161. Jäljempänä tarkastellaan sitä, kunnioitetaanko sopimusluonnoksessa näitä unionin ja unionin oikeuden erityispiirteitä. Pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1 artiklan perusteella tässä yhteydessä on näet kiinnitettävä huomiota erityisesti kolmeen seikkaan, joita ovat — se, että unioni tunnustaa ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan (1 jakso), ( 105 ) — välitöntä oikeusvaikutusta ja unionin oikeuden ensisijaisuutta koskevat periaatteet (2 jakso) ( 106 ) sekä — menetelmät, jotka koskevat oikean vastaajan määrittämistä ihmisoikeustuomioistuimessa käytävissä menettelyissä (3 jakso). ( 107 )

1. Ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan tunnustaminen

162. Aluksi on tarkasteltava unionin ja unionin oikeuden erityispiirteiden (pöytäkirjassa N:o 8 oleva 1 artikla) yhteydessä sitä, voidaanko kyseisiin erityispiirteisiin puuttua sillä, että unioni tunnustaa suunnitellusti ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan. Komissio ei yllättävästi ole lausuntopyynnössään maininnut sanaakaan tästä kysymyksestä, jolla on perustavanlaatuista merkitystä sopimusluonnoksen oikeudellisen arvioinnin kannalta. Kysymystä on kuitenkin tarkasteltu perusteellisesti asianosaisten kesken unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa.

a) Yleiset huomautukset

163. Sitä, että unioni kuuluu ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan piiriin, ei ole vahvistettu nimenomaisesti sopimusluonnoksen missään kohdassa. Kyseinen luonnos merkitsee kuitenkin välttämättä sitä, että unioni, kuten kaikki muutkin ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolet, tunnustaa ihmisoikeussopimukseen liittyessään ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan. ( 108 )

164. Useiden asianosaisten omaksuman näkemyksen mukaisesti haluan korostaa sitä, että kyseinen perusoikeuksia koskevien perustavanlaatuisten sääntöjen noudattamisen ulkopuolista tuomioistuinvalvontaa koskeva tekijä merkitsee suurinta muutosta tämänhetkiseen oikeudelliseen tilanteeseen verrattuna, ja sitä pidetään yleisesti unionin suunnitellusta ihmisoikeussopimukseen liittymisestä saatavana todellisena lisäarvona. ( 109 ) Tässä yhteydessä sitä, että unioni tunnustaa ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan, ei saisi nähdä pelkkänä alistumisena ( 110 ) vaan mahdollisuutena vahvistaa unionin tuomioistuimen ja ihmisoikeustuomioistuimen välillä kahtena aidosti eurooppalaisena tuomioistuimena jo nykyään käytävää vuoropuhelua perusoikeuksista (ks. vastaavasti myös julistuksen N:o 2 toinen virke). Tämä yhteistyö johtaa parhaassa mahdollisessa tapauksessa perusoikeussuojan vahvistumiseen Euroopassa, ja sillä edistetään näin myös unionin perustana olevien perusarvojen toteutumista (SEU 2 artikla).

165. Kuten pöytäkirjan N:o 8 1 artiklan a alakohdassa olevasta nimenomaisesta viittauksesta ”erityi[siin] menettelysään[töihin], joita sovelletaan, jos unioni osallistuu [ihmisoikeussopimuksen] seurantaelinten toimintaan”, selkeästi ilmenee, myös Lissabonin sopimuksen laatijat lähtivät siitä, että unioni tunnustaa ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövallan, jos liittymissopimuksessa toteutetaan varotoimet, joilla unionin ja unionin oikeuden erityispiirteet voidaan säilyttää.

166. Unionin tuomioistuin on vastaavasti jo todennut, että se, että unionin tuomioistuin alistuu kansainvälisen sopimuksen tekemällä sellaisen kansainvälisen tuomioistuimen lainkäyttövaltaan, jonka tehtävänä on tulkita ja soveltaa kyseisen yleissopimuksen määräyksiä, ei lähtökohtaisesti ole yhteensopimatonta unionin oikeuden kanssa. ( 111 )

167. Koska ihmisoikeustuomioistuimen ja unionin tuomioistuinten perusoikeuskysymyksissä antamat ratkaisut ovat jo nykyään suuressa määrin yhdensuuntaisia, sen, että ihmisoikeustuomioistuimen lainkäyttövalta tunnustetaan muodollisesti seurauksena unionin liittymisestä ihmisoik