JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MACIEJ SZPUNAR

28 päivänä tammikuuta 2015 ( 1 )

Asia C‑579/13

P ja

S

vastaan

Commissie Sociale Zekerheid Breda

ja

College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen

(Ennakkoratkaisupyyntö – Centrale Raad van Beroep (Alankomaat))

”Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto — Maahanmuuttopolitiikka — Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema — Direktiivi 2003/109/EY — 5 artiklan 2 kohta ja 11 artiklan 1 kohta — Kansallisessa lainsäädännössä määritetty kotoutumisvelvollisuus — Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten yhdenvertainen kohtelu — Oikeasuhteisuus — Sakko”

I Johdanto

1. Esillä olevassa ennakkoratkaisupyynnössä esitetty oikeudellinen kysymys on seuraava: missä laajuudessa unionin maahanmuuttopolitiikkaa koskeva oikeus asettaa rajat sellaisten kansallisten säännösten soveltamiselle, joissa säädetään ulkomaalaisten kotoutumisvelvollisuudesta?

2. Alankomaissa ulkomaalaisille on säädetty kotoutumisvelvollisuus vuonna 2007. Tähän velvollisuuteen liittyy vaatimus hollannin kielen ja yhteiskunnan perustietojen kokeen suorittamisesta. Tämän velvollisuuden täyttämättä jättämisestä määräajassa voidaan tuomita sakkorangaistus.

3. Käsiteltävässä asiassa Centrale Raad van Beroep (Alankomaiden ylin hallintotuomioistuin, jolla on toimivalta muun muassa sosiaaliturvaa koskevissa asioissa) epäilee, koskeeko – ja jos vastaus on myönteinen, millaisin edellytyksin – tämä velvollisuus ulkomaalaisia, jotka ovat oleskelleet laillisesti Alankomaissa pitkään ja joilla on direktiivissä 2003/109/EY ( 2 ) tarkoitettu pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

4. Direktiivin 2003/109 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Oleskelun kesto”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot myöntävät pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat oleskelleet kyseisen jäsenvaltion alueella laillisesti ja yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan välittömästi ennen asiaa koskevan hakemuksen jättämistä.”

5. Direktiivin 2003/109 5 artiklan, jonka otsikko on ”Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisen edellytykset”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot voivat vaatia, että kolmansien maiden kansalaiset täyttävät kansallisen lainsäädännön mukaiset kotouttamisedellytykset.”

6. Direktiivin 2003/109 11 artiklan, jonka otsikko on ”Tasavertainen kohtelu”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Pitkään oleskellutta kolmannen maan kansalaista on kohdeltava tasavertaisesti jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa seuraavilla aloilla: a) palkkatyö tai itsenäinen ammatin harjoittaminen, jos nämä toimet eivät edes satunnaisesti liity julkisen vallan käyttämiseen, sekä palvelus- ja työsuhteen ehdot, irtisanomis- ja palkkausehdot mukaan luettuina; b) yleissivistävä ja ammatillinen koulutus, opintoavustukset ja apurahat mukaan luettuina kansallisen lainsäädännön mukaisesti; – –”.

7. Direktiivin 2003/109 15 artiklan, jonka otsikko on ”Toisessa jäsenvaltiossa oleskelun edellytykset”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot voivat vaatia, että kolmansien maiden kansalaiset noudattavat kansallisen lainsäädännön mukaisia kotouttamistoimenpiteitä. Tätä ehtoa ei sovelleta, kun asianomais[ten] kolmansien maiden kansalaisten on vaadittu vastaavan kotouttamisedellytyksiä voidakseen saada pitkään oleskelleen henkilön aseman 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Asianomaisia henkilöitä voidaan vaatia osallistumaan kielikursseille, sanotun rajoittamatta toisen alakohdan soveltamista.”

B Alankomaiden oikeus

8. Alankomaissa direktiivissä 2003/109 tarkoitetun, pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman myöntämisen edellytyksistä säädetään ulkomaalaislaissa (Vreemdelingenwet).

9. Ulkomaalaislain 21 §:n 1 momentin k kohdan nojalla toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan myöntämistä koskeva hakemus voidaan hylätä, jos ulkomaalainen ei ole läpäissyt kotouttamislain (Wet inburgering, jäljempänä Wi) 7 §:n 2 momentin a kohdassa tarkoitettua koetta tai saanut kyseisen lain 5 §:n 1 momentin c kohdassa tarkoitettua tutkintotodistusta, todistusta tai muuta asiakirjaa.

10. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, kyseinen säännös tuli voimaan 1.1.2007, mutta tosiasiassa sitä on sovellettu 1.1.2010 lähtien. Ennen kyseistä päivämäärää myönnettäessä ulkomaalaiselle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema ei vaadittu kotoutumiskokeen läpäisemistä.

11. Wi:n 3 ja 31 §:ssä säädettiin asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana seuraavaa: ”3 § 1. Kotoutumisvelvollisuus on ulkomaalaisella, joka oleskelee Alankomaissa laillisesti vuoden 2000 ulkomaalaislain 8 §:n a–e tai l kohdassa tarkoitetulla tavalla ja joka a. oleskelee Alankomaissa muussa kuin väliaikaisessa tarkoituksessa – – 31 § ”1. College (kunnanjohtajan ja apulaiskunnanjohtajien neuvosto) määrää hallinnollisen sakon kotoutumisvelvolliselle, joka ei ole läpäissyt kotoutumiskoetta 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun määräajan tai 2 momentin a kohdan perusteella jatketun määräajan kuluessa. 2. Poiketen siitä, mitä 1 momentissa säädetään, a. College jatkaa 7 §:n 1 momentissa tarkoitettua määräaikaa, jos kotoutumisvelvollinen osoittaa, että häntä ei voida moittia siitä, ettei hän ole läpäissyt kotoutumiskoetta, tai b. College myöntää vapautuksen kotoutumisvelvollisuudesta, jos se päätyy katsomaan kotoutumisvelvollisen ilmiselvästi osoittamien ponnistelujen perusteella, että hänen ei ole kohtuullisesti katsoen mahdollista läpäistä kotoutumiskoetta. – –”

12. Wi tuli voimaan 1.1.2007.

13. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ulkomaalaisten, jotka ovat muuttaneet Alankomaihin lain voimaantulon jälkeen, kieli- ja yhteiskuntaopin kokeen määräaika alkaa kulua ensimmäisestä oleskelupäivästä Alankomaissa. Henkilöille, jotka jo oleskelivat lain voimaantulopäivänä jo Alankomaissa, kokeen suorittamisen määräaika vahvistettiin erillisellä hallinnollisella päätöksellä.

III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

14. P on Yhdysvaltojen kansalainen, joka on oleskellut Alankomaissa vuodesta 2002 lähtien. Hän sai 14.11.2008 direktiivissä 2003/109 tarkoitetun pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman.

15. Commissie Sociale Zekerheid Breda (Bredan sosiaaliturvalautakunta, jäljempänä Commissie) ilmoitti P:lle 1.8.2008 tekemällään päätöksellä, joka sittemmin korvattiin 4.8.2009 ja 25.2.2010 tehdyillä päätöksillä, että hänellä on Wi:ssä tarkoitettu kotoutumisvelvollisuus ja että hänen on suoritettava asiaa koskeva koe 30.6.2013 mennessä.

16. P aloitti Commissien järjestämän kotoutumisohjelman, jonka hän keskeytti terveyssyistä 25.8.2008 eikä sittemmin jatkanut.

17. S on Uuden-Seelannin kansalainen, joka on syntynyt entisessä Jugoslaviassa. Hän on asunut vuodesta 2000 lähtien Alankomaissa. Hän sai 8.6.2007 pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman.

18. 24.2.2010 ja 6.5.2010 tehdyillä päätöksillä College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (Amstelveenin kunnan kunnanjohtajan ja apulaiskunnanjohtajien neuvosto) ilmoitti S:lle, että hänellä on kotoutumisvelvollisuus ja että hänen on läpäistävä asiaa koskeva koe 24.8.2013 mennessä.

19. P ja S nostivat kanteet mainituista päätöksistä Rechtbank Bredassa ja Rechtbank Amsterdamissa (Bredan ja Amsterdamin ensimmäisen asteen tuomioistuimet). Kanteet hylättiin Rechtbank Bredan 12.7.2010 ja Rechtbank Amsterdamin 8.9.2011 antamilla tuomioilla.

20. Sekä P että S valittivat edellä mainituista ratkaisuista Centrale Raad van Beroepiin.

21. Valittajat väittävät valituksensa tueksi, että koska heillä on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, heitä pitäisi kohdella samalla samalla lailla kuin Alankomaiden kansalaisia eikä heillä siten pitäisi olla kotoutumisvelvollisuutta. He totesivat myös, että tällaisen velvollisuuden määrääminen pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille on ristiriidassa direktiivin 2003/109 tavoitteiden sekä sen 5 artiklan 2 kohdan ja 11 artiklan 1 kohdan kanssa.

22. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, ettei voida sulkea pois mahdollisuutta, että kotoutumisvelvollisuuden määrääminen pitkään oleskelleille kolmannen maan kansalaisille on direktiivin 2003/109 vastaista. Kyseinen tuomioistuin toteaa, että direktiivin 5 artiklan 2 kohta sallii jäsenvaltion kieltäytyä myöntämästä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa silloin, kun kansallisen lainsäädännön mukaiset kotoutusedellytykset eivät täyty. Lähtökohtaisesti tämän aseman myöntäminen merkitsee, että kyseisen henkilön kotoutuminen on saatettu loppuun. Ei ole siis selvää, voiko jäsenvaltio määrätä kotoutumisvelvollisuuden henkilöille, joille se on jo myöntänyt pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman ja voiko se soveltaa seuraamusta sakon muodossa, jos tämä velvollisuus jätetään täyttämättä.

23. Centrale Raad van Beroep on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”1. Onko direktiivin 2003/109 tavoitetta ja tarkoitusta tai sen 5 artiklan 2 kohtaa ja/tai 11 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, ettei niiden kanssa ole sopusoinnussa kotoutumisvelvollisuuden, johon liittyy sakkoseuraamusjärjestelmä, asettaminen kansallisen lainsäädännön perusteella kolmansien maiden kansalaisille, joilla on pitkään oleskelleen henkilön asema? 2. Onko ensimmäiseen kysymykseen vastattaessa merkitystä sillä, onko kotoutumisvelvollisuus asetettu ennen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamista?”.

IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa

24. Ennakkoratkaisupyyntö jätettiin unionin tuomioistuimen kirjaamoon 15.11.2013.

25. Kirjallisia huomautuksia esittivät: P ja S, Alankomaiden ja Portugalin hallitukset sekä Euroopan komissio. P ja S pyysivät istunnon järjestämistä.

26. P ja S, Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio osallistuivat 5.11.2014 pidettyyn istuntoon.

V Asian tarkastelu

A Alustavat huomautukset

27. Direktiivi 2003/109 on yksi kolmansien maiden kansalaisten asemaa koskevista unionin oikeuden säädöksistä, jotka on annettu Amsterdamin sopimuksella vahvistetun lainsäädäntövallan perusteella. ( 3 ).

28. Mainitulla direktiivillä tavoitellut lainsäädännölliset päämäärät sisältyvät 15.–16.10.1999 pidetyn Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmiin. Päätelmien mukaan muun muassa ulkomaalaisten oikeusasemaa olisi lähennettävä vastaamaan jäsenvaltioiden kansalaisten oikeusasemaa ja erityisesti, että henkilölle, joka on laillisesti oleskellut jäsenvaltiossa tietyn, myöhemmin määriteltävän ajan ja jolla on pitkäaikainen oleskelulupa, olisi annettava kyseisessä jäsenvaltiossa yhdenmukaiset, mahdollisimman lähellä Euroopan unionin kansalaisten nauttimia oikeuksia olevat oikeudet. ( 4 ).

29. Esitettyjen lähtökohtien valossa direktiivillä 2003/109 vahvistetaan vähintään viisi vuotta laillisesti unionissa oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten yksinomaan unionin oikeuteen perustuva erityinen oikeusasema – pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema. ( 5 ).

30. Tällaisen aseman säätäminen luo ulkomaalaisille kansalaisuuteen nähden vaihtoehtoisen muodon – oikeuskirjallisuudessa denizenship vastakohtana citizenshipille – osallistua unionin yhteiskunta- ja talouselämään. ( 6 ).

31. Unionissa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten asema kuuluu edelleen jäsenvaltioiden kansallisen oikeuden soveltamisalaan niiden kysymysten osalta, jotka eivät kuulu unionin sääntelyn piiriin.

32. Erityisesti jäsenvaltiot ovat säilyttäneet vapauden harjoittaa kotouttamispolitiikkaa, jolla pyritään estämään ulkomaalaisten syrjäytymistä ja eriytymistä. ( 7 ). Kotoutumisvelvollisuus voi koskea maahanmuuton eri vaiheita, riippuen siitä, määritelläänkö se (i) maahantulo- ja oleskeluluvan edellytykseksi (ii) pitkäaikaisen oleskeluluvan saamisen edellytykseksi (iii) pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisen edellytykseksi tai (iv) kansalaisuuden saamisen edellytykseksi silloin kun kyseessä on kansalaisuuden myöntäminen.

33. Kyseiseen velvollisuuteen liittyy yleensä tarve osoittaa tietyn asteinen virallisen kielen hallitseminen ja toisinaan myös tietämys kyseisen valtion yhteiskunnasta – sen historiasta, oikeusjärjestyksestä ja arvoista. Eräät jäsenvaltiot edellyttävät kokeen läpäisemistä, jota saattavat edeltää pakolliset oppitunnit. Joissakin jäsenvaltioissa kotouttamiskursseihin osallistuminen on pakollista. ( 8 ).

34. Alankomaiden tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa esittämä ennakkoratkaisukysymys koskee lisäksi mahdollisuutta säätää kotoutumisvelvollisuudesta henkilölle, jolla unionin oikeuden perusteella on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema. Alankomaiden oikeudessa kyseistä velvollisuutta, joka koskee tälläista henkilöä, ei ole määritelty oikeuksien saamisen edellytykseksi, vaan erityisvaatimukseksi, joka on täytettävä kyseisessä valtiossa oleskelusta johtuvan tosiasian vuoksi.

35. Tähän kysymykseen vastaamiseksi on tarkasteltava kahta keskeistä kysymystä. Ensinnäkin on määritettävä, onko kotoutumisvelvollisuuden säätäminen pitkään oleskelleelle kolmannen maan kansalaiselle direktiivin 2003/109 valossa sopusoinnussa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman kanssa. Toiseksi – edellyttäen, että vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä – on määritettävä, missä laajuudessa unionin oikeus rajoittaa jäsenvaltioiden vapautta vaikuttaa tällaisen kotoutumisvelvollisuuden sisältöön.

B Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen kotoutumisvelvollisuuden säätämisen hyväksyttävyys

36. Direktiivin 2003/109 5 artiklan 2 kohdassa säädetään selvästi mahdollisuudesta säätää kansallisen lainsäädännön mukaisista ”kotouttamisedellytyksistä” ehtona pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman myöntämiselle.

37. Direktiivi ei sen sijaan ratkaise kysymystä, onko kotoutumisvelvollisuuden säätäminen edelleen mahdollista tämän aseman saamisen jälkeen ja missä laajuudessa.

38. Tämän kysymyksen osalta osapuolten käsitykset eroavat toisistaan. Pääasian valittajat ja Portugalin hallitus katsovat, että kotoutumisvelvollisuuden säätäminen pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille ei ole sopusoinnussa direktiivin 2003/109 kanssa. Sen sijaan Alankomaiden hallitus ja komissio osaltaan tunnustavat tällaisen velvollisuuden säätämisen hyväksyttävyyden todeten, että direktiivi ei ratkaise mainittua kysymystä.

39. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, molemmat pääasian valittajat ovat vuosia asuneet Alankomaissa ja ovat ns. vanhoja pitkään oleskelleita kolmansien maiden kansalaisia, sillä he ovat saaneet tämän aseman ennen kuin kotoutumisvelvollisuutta alettiin soveltaa käytännössä. Alankomaiden oikeuden perusteella heidän on kuitenkin läpäistävä kotoutumiskoe. ( 9 ).

40. Alankomaiden tuomioistuin esittää ennakkoratkaisukysymyksessä epäilyjä siitä, voiko henkilöille, joille on jo myönnetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, säätää kotoutumisvelvollisuudesta. Kansallisen tuomioistuimen mielestä kyseisen aseman saaminen tarkoittaa, että kyseinen henkilö on täyttänyt vaatimuksen, joka koskee siteiden osoittamista vastaanottavaan valtioon, kuten direktiivin 2003/109 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa vahvistetaan, toisin sanoen hänen kotoutumisprosessinsa on saatettu loppuun.

41. Totean, että – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustellusti huomauttaa – direktiivin 2003/109 lähtökohtana on, että ajan mittaan kyseisessä jäsenvaltiossa laillisesti ja yhtäjaksoisesti oleskelleen henkilön siteet muodostuvat pysyviksi ja ne osoittavat kyseisen henkilön asettautuneen sinne pysyvästi. Direktiivillä pyritään myöntämään jäsenvaltioihin pysyvästi asettautuneille kolmansien maiden kansalaisille erityisasema, sillä se vahvistaa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemista unionissa. ( 10 ).

42. Mielestäni tämä lähtökohta ei sulje kuitenkaan pois jäsenvaltioiden mahdollisuutta soveltaa kotouttamistoimia pitkään oleskelleisiin kolmansien maiden kansalaisiin.

43. On todettava, että direktiivissä 2003/109 käytetään kahta eri käsitettä kotouttamistoimista. 5 artiklan 2 kohta sallii kotoutusedellytysten ( 11 ) soveltamisen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamiseksi. Direktiivin 15 artiklan 3 kohta, joka koskee pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oikeutta oleskella toisessa jäsenvaltiossa, sallii vastaanottavan valtion säätää kotouttamistoimenpiteitä henkilölle, joka on saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman toisessa jäsenvaltiossa ( 12 ), ellei hän ollut jo velvollinen täyttämään kotoutusedellytykset saadakseen tämän aseman tässä toisessa jäsenvaltiossa. ( 13 ).

44. Mainitun säännöksen tausta vahvistaa tämän tulkinnan. Direktiiviä 2003/109 valmisteltaessa neuvoston tietyt jäsenvaltiot ehdottivat, että 15 artiklassa sana ”toimenpiteet” korvattaisiin sanalla ”edellytykset”, mutta tätä ehdotusta ei otettu käyttöön direktiivin lopullisessa tekstissä. ( 14 ).

45. Myös direktiivin 2003/86 säännökset osoittavat, että on tarpeen tehdä ero kotouttamistoimenpiteiden ja kotoutusedellytysten välillä. Direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohta sallii, että jäsenvaltiot voivat vaatia maahantuloa koskevan hakemuksen perheenyhdistämisen nojalla tehneitä ulkomaalaisia noudattamaan kotouttamistoimenpiteitä. Lainsäätäjä on käyttänyt tässä samaa sanamuotoa kuin direktiivin 2003/109 15 artiklan 3 kohdassa. Kuten julkisasiamies P. Mengozzi direktiivin 2003/09 15 artiklan 3 kohdan säännöksen taustan tarkastelun ja näiden kahden direktiivien säännösten vertailun perusteella toteaa, lainsäätäjä on käyttänyt tietoisesti eri käsitettä kuin kotoutusedellytykset, joiden täyttämistä vaaditaan oikeuksien saamista varten. ( 15 ).

46. Mainitulla erolla on poikkeuksellisen oleellinen merkitys direktiivin 2003/86 soveltamiselle. Kotoutumiskokeen pitäminen ehdottomana edellytyksenä perheenjäsenen maahantuloluvan saamiselle mahdollisesti heikentää perheenyhdistämistä koskevan oikeuden keskeistä sisältöä. ( 16 ).

47. Käsitellyllä erolla on yhtä keskeinen merkitys direktiivin 2003/109 yhteydessä – sellaisille pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille, jotka käyttävät oikeutta oleskella toisessa jäsenvaltiossa, säädetyillä kotouttamistoimenpiteillä ei voida säätää edellytyksiä eli ne eivät voi olla de jure eivätkä de facto väline, jolla valikoidaan henkilöitä tai valvotaan maahanmuuttoa. Muutenhan tällaiset kotouttamistoimet kyseenalaistaisivat unionissa liikkumista koskevan oikeuden, joka on keskeinen osa direktiivissä 2003/109 säädettyä oikeusasemaa.

48. Molemmissa mainituissa säädöksissä on siis tehty ero kotiuttamistoimien välillä, jotka on määritelty oikeuksien saamista tai käyttämistä koskeviksi edellytyksiksi tai toimenpiteiksi, joiden tavoitteena on ainoastaan henkilöiden kotoutumisen helpottaminen. ( 17 ).

49. Mielestäni kotouttamistoimenpiteiden säätäminen pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille ei ole ristiriidassa direktiivin 2003/109 tavoitteiden kanssa, sillä näiden toimenpiteiden tarkoituksena on ainoastaan edistää pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen osallistumista talous- ja yhteiskuntaelämään asuinmaassa.

50. Tällaisten toimenpiteiden hyväksyttävyys tuntuu perustellulta myös direktiivin systematiikan näkökulmasta. Kuten jo edellä totesin, direktiivin 15 artiklan 3 kohta sallii jäsenvaltion – jollei erityisedellytyksistä muuta johdu – säätää kotouttamistoimenpiteistä henkilölle, joka on saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman toisessa jäsenvaltiossa. Samankaltaisten toimenpiteiden säätäminen kyseisessä jäsenvaltiossa pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille, jotka eivät ole käyttäneet oikeutta oleskella toisessa jäsenvaltiossa, ei vaikuta olevan ristiriidassa direktiivin tavoitteiden kanssa.

51. Pääasian valittajat vetoavat pitkään maassa oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten tasavertaisen kohtelun periaatteeseen ja toteavat, että kotoutumisvelvollisuutta ei ole säädetty Alankomaiden kansalaisille eikä muille unionin kansalaisille.

52. En ole vakuuttunut tästä väitteestä, koska kotoutumisvelvollisuuden osalta kolmansien maiden kansalaisten tilanne ei ole rinnastettavissa kyseisen jäsenvaltion kansalaisten eikä muiden unionin kansalaisten tilanteeseen.

53. Tämä ennakkoratkaisupyyntö koskee myös ulkomaalaisia, joilla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema. Direktiivin 11 artiklan 1 kohdan valossa pitkään oleskellutta kolmannen maan kansalaista on kohdeltava yhdenvertaisesti jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa monilla tässä säännöksessä mainituilla aloilla – kuten palkkatyö tai itsenäisen ammatin harjoittaminen, yleissivistävä ja ammatillinen koulutus, sosiaaliturva sekä tavaroiden ja palvelujen saatavuus. Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun sovelletaan siis ennen kaikkea tietyillä direktiivin 2003/109 ( 18 ) 11 artiklan 1 kohdassa mainituilla aloilla. Tämän säännöksen tarkoitus on direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa, jonka mukaan pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemaa olisi lähennettävä vastaamaan jäsenvaltion kansalaisten asemaa, mutta ei yhdennettävä heidän asemaansa.

54. Mielestäni on selvää, että kansalliset säännökset, joilla säädettäisiin kotoutumisvelvollisuus edellytykseksi pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman jatkamiselle tai siihen liittyvien oikeuksien käyttämiselle, olisivat ristiriidassa sekä direktiivin 2003/109 9 artiklan kanssa, jossa säädetään tämän aseman peruuttamista tai menettämistä koskevista edellytyksistä, että direktiivin 5 artiklan 2 kohdan kanssa, joka sallii kotoutusedellytysten säätämisen ainoastaan ehtona tämän aseman saamiselle.

55. Erolla sen välillä, onko kotoutumisvelvollisuus kotoutumista koskeva toimenpide vaiko edellytys, on siten käsiteltävässä asiassa ratkaiseva merkitys.

56. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan käsiteltävässä asiassa sovellettavissa kansallisissa säännöksissä ei nimenomaisesti säädetä, että kotoutumiskokeen suorittaminen on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman käyttämistä koskeva edellytys. Tämän velvollisuuden täyttämättä jättäminen ei aiheuta pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman menettämistä eikä rajoituksia tämän aseman suomiin oikeuksiin. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kansallisen oikeuden perusteella ainoa kielteinen seuraus on sakon määrääminen.

57. En siis sulje pois sitä, että Alankomaiden oikeuden nojalla kotoutumisvelvollisuutta voidaan pitää direktiivissä 2003/109 tarkoitettuna kotouttamistoimenpiteenä.

58. Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivi 2003/109, varsinkaan sen 5 artiklan 2 kohta ja 11 artiklan 1 kohta, ei estä kotouttamistoimenpiteiden säätämistä sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joilla on kyseisessä jäsenvaltiossa saatu pitkään oleskelleiden henkilöiden asema, ( 19 ), jos näiden toimenpiteiden tarkoitus on ainoastaan helpottaa kyseisen henkilön kotoutumista eivätkä ne ole tämän aseman säilyttämistä tai siihen liittyvien oikeuksien käyttämistä koskeva selvä tai peitelty edellytys.

59. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta tähdennän, että edellä esitetyn tulkinnan soveltamiseksi ei ole merkitystä sillä, onko kotoutumisvelvollisuus säädetty ennen kuin kyseinen henkilö on saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, vaiko myöhemmin. Jos jäsenvaltio ei ole vahvistanut, että mainittu velvollisuus on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisedellytys, se ei voi peruuttaa tätä päätöstä ja ottaa käyttöön kyseisen aseman säilyttämistä tai siihen liittyvien oikeuksien käyttämistä koskevaa edellytystä sellaisten henkilöiden osalta, joille kyseinen asema on myönnetty. Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisesta lähtien tällaista henkilöä koskevien kotouttamistoimien tulisi rajoittua kotouttamista koskeviin toimenpiteisiin . ( 20 ) .

60. Seuraavaksi on tarkasteltava missä määrin unionin oikeus rajoittaa jäsenvaltioiden vapautta määrätä tällaisten kotouttamistoimenpiteiden sisällöstä.

C Arviointi sellaisten kansallisten säännösten, joilla säädetään pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen kotoutumisvelvollisuudesta, yhdenmukaisuudesta unionin oikeuden kanssa

1. Kyseisten säännösten arviointiperusteet unionin oikeuteen nähden

61. Kuten olen edellä todennut, direktiivi 2003/109 sallii jäsenvaltioiden säätää kansallisen lainsäädännön mukaisesta kotoutumisvelvollisuudesta (5 artiklan 2 kohta ja 15 artiklan 3 kohta), mutta toimenpiteiden sisällöstä eikä soveltamisedellytyksistä ei anneta ohjeita, vaan tämän kysymyksen osalta viitataan kansalliseen oikeuteen.

62. Millaisin perustein arvioidaan siis kansallisten kotoutumisvelvollisuutta säätelevien säännösten yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa?

63. Tähän kysymykseen vastaamiseksi on tarkasteltava, kuuluvatko mainitut kansalliset säännökset unionin oikeuden soveltamisalaan. Jos vastaus on myöntävä, ne tulisi arvioida sekä unionin oikeuden tavoitteiden tai tehokkaan vaikutuksen loukkaamista koskevan kiellon kannalta että myös suhteellisuusperiaatteen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) takaamien perusoikeuksien noudattamisvelvollisuuteen nähden.

64. Totean, että direktiivillä 2003/109 otetaan käyttöön uusi oikeusasema unionin alueella oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, minkä johdosta tätä asemaa on tarpeen säännellä kokonaisvaltaisesti.

65. Tässä tilanteessa itse/pelkästään väitteestä, että kotouttamistoimet kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan, ei voida ainakaan päätellä, että ne ovat säilyttäneet täyden vapauden tällä alalla. Jäsenvaltioiden toimivallan käyttäminen voi olla valvonnan kohteena unionin oikeuden suhteen silloin, kun se vaikuttaa unionin oikeusjärjestyksessä myönnettyihin ja suojeltuihin oikeuksiin. ( 21 ).

66. Unionin tuomioistuin on todennut direktiivin 2003/109 nojalla myönnettävien lupien ja asiakirjojen maksuista, että vaikka jäsenvaltioillla on harkintavalta näiden maksujen määrää määrittäessään, ne eivät voi soveltaa kansallista lainsäädäntöä, jolla saatetaan vaarantaa direktiivillä tavoiteltujen päämäärien toteuttaminen ja estää näin sen tehokas vaikutus ( 22 ).

67. Mielestäni on selvää, että kun jäsenvaltio käyttää selvästi direktiivissä 2003/109 säädettyä mahdollisuutta, asiaa koskevat kansalliset säännökset kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan.

68. Näin on silloin, kun kansalliset säännökset säätävät kotoutusedellytyksistä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisen yhteydessä, toteuttaen direktiivin 2003/109 5 artiklan 2 kohdassa selvästi säädettyjä oikeuksia. Tässä yhteydessä on lisäksi huomioitava seikka, että pitkään oleskelleen henkilön aseman saaminen vaatii, että noudatetaan direktiivillä 2003/109 vahvistettua erityistä menettelyä, joka määrittää kattavasti tällaisen aseman saamista koskevat edellytykset. ( 23 ).

69. Vastaavasti unionin oikeuden soveltamisalaan epäilemättä kuuluu kansallisia säännöksiä, jotka säätävät kotouttamistoimenpiteistä henkilölle, joka on saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman toisessa jäsenvaltiossa direktiivin 2003/109 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

70. Kuuluuko unionin oikeuden soveltamisalaan myös käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännös, jolla säädetään kotoutumisvelvollisuudesta tässä jäsenvaltiossa pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille eli sellaisille, jotka eivät ole käyttäneet oikeutta oleskella toisessa jäsenvaltiossa?

71. Mielestäni tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi.

72. Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema itsessään perustuu ainoastaan unionin oikeuteen. Tässä tilanteessa eron tekeminen muuttavien ja kyseisessä jäsenvaltiossa pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten välillä eli niiden välillä, jotka ovat käyttäneet, ja niiden välillä, jotka eivät ole käyttäneet oikeutta liikkua unionissa, ei ole oleellista unionin oikeuden soveltamisalan määrittämisen kannalta. Silloinkaan kun pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen ei ole käyttänyt oikeutta oleskella toisessa jäsenvaltiossa, ei ole kyseessä täysin sisäinen tilanne.

73. Katson siis, että kansalliset säännökset, joilla säädetään kotoutumisvelvollisuudesta henkilölle, jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan riippumatta siitä, onko kyseinen henkilö käyttänyt oikeutta oleskella toisessa jäsenvaltiossa.

74. Edellä mainittu ratkaisulla on merkitystä myös, kun määritetään unionin oikeuden soveltamisen rajat perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ( 24 ). Mainittu perusoikeuskirjan määräys nojaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan unionin oikeusjärjestyksessä taattuja perusoikeuksia voidaan soveltaa kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin. ( 25 ).

75. Tämä toteamus epäilemättä koskee tilannetta, jolloin jäsenvaltio vetoaa selkeästi direktiivin säännöksissä säädettyyn tai itse direktiivin systematiikkaan perustuvaan täytäntöönpanon mahdollisuuteen – kuten nyt tarkasteltavassa tapauksessa.

76. Sillä, että ne direktiivin 2003/109 säännökset, jotka koskevat kotouttamista koskevia edellytyksiä ja toimenpiteitä, viittaavat kansalliseen oikeuteen, ei ole suurta merkitystä. Unionin tuomioistuimella on ollut jo tilaisuus todeta, että määritettäessä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oikeuksien laajuutta direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettuihin sosiaaliavun toimenpiteisiin nähden myös perusetuuksien ulottuvuuden osalta – jäsenvaltioiden pitäisi noudattaa perusoikeuskirjan suojaamia perusoikeuksia, vaikka kyseisessä direktiivin säännöksessä viitataan kansalliseen oikeuteen. ( 26 ).

77. Muistutan, että unionin tuomioistuin on jo arvioinut kansallisia säännöksiä, joilla säädetään kotouttamistoimenpiteistä silloin, kun maahantulo tapahtuu perheenyhdistämisen perusteella, ja on tarkastellut, ovatko ne perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja oikeasuhteisia. ( 27 ). Tarkastelu tosin perustui Turkin kanssa tehdyn assosiaatiosopimuksen nojalla myönnettyyn sijoittaumisvapauteen. Vastaavien perusteiden soveltaminen kotouttamistoimenpiteiden arvioinnissa ei pitäisi kuitenkaan olla kiistanalaista myöskään siksi, että ne on säädetty alalla, jota maahanmuuttoa koskevat unionin direktiivit sääntelevät.

78. Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella katson, että kansalliset säännökset, joilla säädetään pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten kotouttamistoimenpiteistä, kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan, myös perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

2. Kotouttamistoimenpiteiden oikeasuhteisuuden arviointi

79. Kuten edellä totesin, sen johdosta että SEUT 79 artiklan 4 kohta sulkee pois unionin toimivallan kotoutumista koskevan lainsäädännön yhdenmukaistamisesta, tuntuu perustellulta todeta, että unionin oikeudessa jäsenvaltioille on annettu harkintavaltaa.

80. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa käyttää niille tunnustettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin tämän direktiivin tavoitetta ja tehokasta vaikutusta. ( 28 ). Unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvien kansallisten säännösten pitäisi olla myös suhteellisuusperiaatteen mukaisia: kotoutumisvelvollisuus olisi määriteltävä asianmukaisesti, jotta taataan tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. ( 29 ).

81. Silloin, kun kotoutumisvelvollisuus koskee pitkään oleskelleita kolmansien maiden kansalaisia, se ei saa vaikeuttaa liikaa heidän asemaansa liittyvien oikeuksien käyttöä. Kotoutumisvelvollisuus ei voi estää käyttämästä oikeutta palkkatyöhön tai itsenäiseen ammatin harjoittamiseen sekä yleissivistävään ja ammatilliseen koulutukseen. Tässä on olennaista mahdollisuus osallistua iltakursseille. On huomioitava myös koulutuksen kustannukset ja mahdollisuus hyötyä materiaalisen avun järjestelmistä. ( 30 ). Maksut, joilla on huomattava taloudellinen vaikutus sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka täyttävät direktiivissä 2003/109 näiden oleskelulupien myöntämiselle säädetyt edellytykset, voisivat estää näitä kansalaisia käyttämästä kyseisessä direktiivissä annettuja oikeuksia, kyseenalaistaen sen tavoitteen. ( 31 ).

82. Sen jälkeen, kun olen tarkastellut, ovatko pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten kotoutumiselle säädetyt vaatimukset sellaisenaan suhteettomia, on lisäksi verrattava niitä vaatimuksiin, joita sovelletaan silloin kun on kyse kansalaisuuden myöntämisestä. Vaatimusten, joilla säädellään pitkään oleskelleita kolmansien maiden kansalaisia, pitäisi olla alhaisempia – ei missään tapauksessa korkeampia – kuin kansalaisuuden saamisen yhteydessä sovellettavien vaatimusten. ( 32 ).

83. Sovellettavien toimenpiteiden pitää olla perusoikeuskirjan suojelemien perusoikeuksien mukaisia. Erityisesti on huomioitava oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen (perusoikeuskirjan 7 artikla) sekä ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapauteen (perusoikeuskirjan 10 artikla), syrjintäkielto (perusoikeuskirjan 21 artikla) ( 33 ), lapsen oikeudet (perusoikeuskirjan 24 artikla) samoin kuin ikääntyneiden henkilöiden (25 artikla) ja vammaisten oikeudet (perusoikeuskirjan 26 artikla).

84. Vaikka kansallisten säännösten arviointi mainittujen periaatteiden näkökulmasta kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan, unionin tuomioistuin voi antaa tällaisessa arvioinnissa tarvittavia tulkintaohjeita.

85. Tällaisen arvioinnin tekemisen yhteydessä on ennen kaikkea huomioitava se, ovatko kansalliset säännökset direktiivin 2003/109 perusteella kotoutumista koskevia edellytyksiä vaiko myös kotouttamistoimenpiteitä. Vaikka kummassakaan direktiiveistä 2003/86 ja 2003/109 ei anneta tältä osin nimenomaisia ohjeita, on silti selvää, että ”kotouttamistoimenpiteet” on katsottava vähemmän rajoittaviksi kuin kotoutusedellytykset. ( 34 ).

86. Kotouttamistoimenpiteiden – toisin kuin kotoutusedellytysten – tarkoitus on ainoastaan helpottaa kyseisen henkilön osallistumista talous- ja yhteiskuntaelämään kyseisessä asuinvaltiossa eivätkä ne missään tapauksessa voi olla väline, jolla valitaan maahanmuuttajia tai valvotaan maahanmuuttoa. ( 35 ).

87. Mikä tarkoitus mainitussa asiayhteydessä on kotoutumiskokeen läpäisyä koskevalla velvollisuudella?

88. Koe on tapa arvioida kyseisen henkilön tietämyksen tasoa. Siinä käytetään kynnystä, jonka avulla voidaan valita säädetyt vaatimukset täyttävät henkilöt, ja lähdetään siitä, että tietyt henkilöt eivät täytä näitä vaatimuksia. Silloin, kun valtio järjestää kokeen, se epäilemättä on valinnan väline. joka nojaa hallinnon säätämiin perusteisiin.

89. En sen sijaan näe, miten pakollinen kielikoe tai koe yhteiskuntaa koskevasta tietämyksestä voisi edistää kotouttamistoimenpiteillä tavoiteltua päämäärää – kyseisen henkilön yhteiskuntaan osallistumisen helpottamista. Tämä koskee erityisesti pidempään laillisesti kyseisessä jäsenvaltiossa oleskellutta henkilöä, jolla tämän johdosta on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema ja jolla riippumatta kielitaidosta ja kyseisen valtion yhteiskuntaa koskevasta tietämyksestä on jo tietty sosiaalinen verkosto.

90. Tällaiselle henkilölle asetettu velvollisuus suorittaa määräajassa kotoutumiskoe kyseenalaistaisi kotouttamista koskevat toimenpiteet, joiden pitäisi olla yhteiskuntaan sosiaalistumista tukevia toimia eikä säätää kyseisessä jäsenvaltiossa oleskeluun liittyviä valintaedellytyksiä.

91. Velvollisuus suorittaa koe on sitäkin puutteellisempi väline henkilöille, joilla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, kun – kuten tuntuu ilmenevän ennakkoratkaisupyynnössä esitetystä Alankomaiden järjestelmästä ( 36 ) – se on ainoa kyseisen henkilön kotoutumisastetta osoittava peruste.

92. Tiettyyn ympäristöön sitoo siellä pitkään asuneen henkilön epäilemättä kotoutumisverkosto, joka liittyy avioliittoon, perheeseen, naapurielämään, harjoitettuun ammattiin, harrastukseen tai vapaaehtoisjärjestöissä toimintaan. Kotouttamistoimenpide, joka ei salli tällaisten olosuhteiden erillistä arviointia tunnustaen ainoastaan kotoutumiskokeen tuloksen, on suhteeton verrattuna kyseisen henkilön osallistumista yhteiskuntaelämään koskevaan tavoitteeseen.

93. Tuntuu, ettei mahdollisuus soveltaa kotoutumiskoetta maahanmuuttajien kotoutumista helpottavana toimenpiteenä ole niiden lähtökohtien mukainen, joihin neuvoston 2004 hyväksymät ja ns. Tukholman ohjelmassa vahvistetut Euroopan unionissa toteutettavaa maahanmuuttajien kotouttamispolitiikkaa koskevat yhteiset perusperiaatteet perustuvat. ( 37 ).

94. Yhteisissä periaatteissa määritetään, että kotouttaminen on dynaaminen, kahdensuuntainen keskinäisen mukautumisen prosessi, johon kaikki jäsenvaltioiden maahanmuuttajat ja asukkaat osallistuvat, ja kulttuurien välisen vuoropuhelun edistämistä. Asiakirjan mukaan perustiedot vastaanottavan yhteiskunnan kielestä, historiasta ja valtioelimistä ovat välttämättömiä kotoutumisen kannalta; näiden perustietojen antaminen maahanmuuttajille on onnistuneen kotoutumisen edellytys. Erilaiset tässä tarkoituksessa kansallisella ja unionin tasolla suositellut toimenpiteet eivät kuitenkaan käsitä kotoutumiskokeita tai -testejä. ( 38 ).

95. Mielestäni tämä ei tarkoita, että kotouttamistoimenpiteillä ei voida säätää mitään velvollisuuksia pitkään oleskelleelle kolmannen maan kansalaiselle. Nämä velvollisuudet eivät saisi kuitenkaan liittyä tarpeeseen osoittaa etukäteen säädetty yhteiskuntaa koskevan tietämyksen tai kielitaidon taso kokeella tai valintatestillä. ( 39 ).

96. Totean, että vastaava näkemys – jonka mukaan kotouttamistoimenpiteet eivät voi käsittää tulosta koskevaa velvoitetta, kuten kokeen suorittamista koskeva velvollisuus – on ilmaistu ammattikirjallisuudessa. ( 40 ).

97. Mainituista syistä katson, että direktiivin 2003/109 valossa kotouttamistoimenpiteet – toisin kuin kotoutusedellytykset – eivät mielestäni voi käsittää velvollisuutta läpäistä kotoutumiskoe.

3. Seuraamuksen oikeasuhteisuus

98. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymystä on tarkasteltava erikseen siltä osin kuin se koskee mahdollisuutta soveltaa seuraamuksia kotoutumisvelvollisuuden täyttämättä jättämisen osalta.

99. Mielestäni tätä kysymystä on pidettävä hypoteettisena, koska sekä ennakkoratkaisupyynnöstä että osapuolten huomautuksista ilmenee, että kenellekään pääasian valittajista ei ole määrätty sakkoa.

100. Kuitenkin sen johdosta, että menettelyn aikana siitä käytiin selkeän näkemyseron ( 41 ) sävyttämää keskustelua, esitän muutaman tätä asiaa koskevan huomautuksen.

101. Seuraamus korostaa kotouttamistoimien pakollisuutta, niiden roolia hallinnon käyttämänä valvonnan välineenä, hälventäen kotoutusedellytyksen ja kotouttamistoimenpiteen välistä rajaa. Mahdollisuuteen määrätä seuraamus liittyy valtion huomattava puuttuminen sellaisten henkilöiden tilanteeseen, joilla on unionin oikeuden suojaama pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema.

102. Direktiivin 2003/109 perusteella tuntuu olevan vaikea perustella seuraamusten määräämistä pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille, jotta he noudattaisivat kotouttamistoimenpiteitä.

103. Mainitussa tilanteessa ainoa selvästi sallittu taloudellisen painostuksen muoto on määräys palauttaa kotouttamistoimien järjestämisestä aiheutuneet kulut, kun kyseinen henkilö ei noudata kotouttamistoimenpiteitä ilman perustelua.

104. Kuitenkin – toisin kuin ilmenee komission kannasta käsiteltävässä asiassa – en sulje pois myöskään mahdollisuutta määrätä sakkoseuraamus henkilölle, joka sitkeästi välttelee hänelle kotouttamistoimenpiteiden yhteydessä määrätyn velvollisuuden täyttämistä. Rangaistuksen pitäisi kuitenkin olla rikkomukseen nähden oikeasuhteinen ja huomioida syyt, joiden johdosta tällaista tekoa pidetään epätoivottuna. ( 42 ). Kun määritetään sakon suuruutta, on otettava lisäksi huomioon se, että maahanmuuttajien aineellinen asema on yleensä alhaisempi kuin keskimäärin kyseisessä jäsenvaltiossa. Seuraamusten soveltamisen tulisi olla rajattua ajallisesti ja koskea toistuvia tekoja. On myös tarkasteltava, onko taloudellinen seuraamus luonteeltaan rankaiseva, mikä osoittaisi tarpeen ottaa huomioon perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohta, jonka mukaan rangaistus ei saa olla epäsuhteessa rikoksen vakavuuteen. ( 43 ).

105. Nämä ohjeet tuntuvat olevan keskeisiä käsiteltävässä asiassa, sillä – kuten Alankomaiden hallituksen istunnossa esittämistä huomautuksista ilmenee – Alankomaissa sakko kotoutumisvelvollisuuden täyttämättä jättämisestä langetettavan sakon määrä on huomattava, 1000 euroa, ja jos koetta ei suoriteta uutena määräaikana, se voidaan määrätä uudelleen, ilman mitään seuraamuksen kumulaatiota koskevaa rajoitusta ”uusimistapauksissa”. Sen johdosta, että sakko on suuri eikä sen soveltamista ole rajoitettu, jos kotoutumisvelvollisuuden täyttämisen laiminlyöminen toistuu, olisi lisäksi tarkasteltava, onko seuraamusuhka tiettyjen henkilöiden osalta syy lähteä pois kyseisestä jäsenvaltiosta, mikä selkeästi kyseenalaistaisi direktiivissä 2003/109 säädetyn pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman.

106. Edellä esitetyt näkökohdat tukevat Alankomaiden oikeudessa kotoutumisvelvollisuuden noudattamatta jättämisestä säädetyn sakkoseuraamuksen pitämistä suhteettomana sekä sen suuruuden että soveltamisedellytysten näkökulmasta.

VI Ratkaisuehdotus

107. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Hoge Raad der Nederlandenin (Alankomaat) esittämään kysymykseen seuraavasti: 1. Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/109/EY ei estä, että jäsenvaltio säätää kotouttamistoimenpiteitä olevista velvollisuuksista sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joilla on kyseisessä jäsenvaltiossa saatu pitkään oleskelleiden henkilöiden asema. Tällaisten toimenpiteiden tarkoituksena voi olla ainoastaan helpottaa kyseisen henkilön kotoutumista eivätkä ne voi olla kyseisen aseman säilyttämistä tai siihen liittyvien oikeuksien käyttämistä koskeva edellytys. Suhteellisuusperiaatteen nojalla kotouttamistoimenpiteet eivät voi suhteettomasti vaikeuttaa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaan liittyvien oikeuksien täytäntöönpanoa ja niiden pitäisi olla myös asianmukaisia, jotta taataan kotoutumisen helpottamiseen perustuvan päämäärän saavuttaminen eikä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Erityisesti, pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisille säädetyt kotouttamistoimenpiteet eivät voi käsittää velvollisuutta läpäistä kotoutumiskoe yhteiskuntaa koskevasta tietämyksestä. 2. Edellä esitetyn tulkinnan soveltamisen kannalta ei ole merkitystä sillä, onko kyseinen kotoutumisvelvollisuus asetettu ennen kuin kyseinen henkilö on saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: puola.

( 2 ) Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/109/EY (EUVL L 16, s. 44), sellaisena kuin se on muutettuna 11.5.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2011/51/UE (EYVL L 132, s. 1).

( 3 ) Ks. myös oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/86/EY (EUVL L 251, s. 12); kolmansien maiden kansalaisten opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten tapahtuvan maahanpääsyn edellytyksistä 13.12.2004 annettu neuvoston direktiivi 2004/114/EY (EUVL L 375, s. 12); kolmansien maiden kansalaisten erityisestä maahanpääsymenettelystä tieteellistä tutkimusta varten 12.10.2005 annettu neuvoston direktiivi 2005/71/EY (EUVL L 289, s. 15) ja kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten 25.5.2009 annettu neuvoston direktiivi (EUVL L 155, s. 17).

( 4 ) Ks. direktiivin 2003/109 johdanto-osan toinen perustelukappale sekä komission tiedonanto: maahanmuutto, kotouttaminen ja työllisyys (KOM(2003)336, 3.6.2003).

( 5 ) Sellaisten jäsenvaltiossa laillisesti työskentelevien kolmansien maiden kansalaisten, jotka eivät vielä ole pitkään oleskelleita kolmansien maiden kansalaisia, oikeusasemaa säännellään suppeammin 13.12.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2011/98/EU (EUVL L 343, s. 1).

( 6 ) Englannin kielen 'denizen' (jonka yksi merkitys tarkoittaa kansalaistettua ulkomaalaista) on otettu käyttöön maahanmuuton problematiikkaa koskevassa kirjallisuudessa kansalaisten ja ulkomaalaisten välisen aseman määrittelemiseksi. Ks. Hammar, T., Democracy and the Nation State: Aliens, Denizens, and Citizens in a World of International Migration, Aldershot – Avebury 1990.

( 7 ) SEUT 79 artiklan 4 kohta sulkee pois unionin toimivallan ulkomaalaisten kotoutumista tukevien kansallisten säännösten yhdenmukaistamisen yhteydessä.

( 8 ) Ks. komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin 2003/109/EY soveltamisesta (KOM(2011)585, s. 3).

( 9 ) Kansallinen tuomioistuin toteaa, että valittaja S on syntynyt entisessä Jugoslaviassa eikä voida sulkea pois, että hän on myös Kroatian kansalainen; valittajan asianajaja vahvisti kyseisen tiedon unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa. Tässä tapauksessa S ei ole kotoutumisvelvollinen, koska hän on saanut unionin kansalaisen aseman Kroatian Euroopan unioniin liittymispäivänä. Totean lisäksi, että se, että valittaja on unionin kansalainen, sulkee pois myös kotoutumisvelvollisuuden täyttämättä jättämisestä johtuvan seuraamuksen soveltamisen vieläpä liittymistä edeltävän ajanjakson osalta.

( 10 ) Ks. tuomio Tahir (C-469/13, EU:C:2014:2094, 32 kohta).

( 11 ) Direktiivin puolankielinen versio eroaa muista kieliversioista (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 7 kohta), sillä 15 artiklan 3 kohdassa ensimmäisessä sekä toisessa alakohdassa käytetään samaa kotouttamistoimien käsitettä. Käytän tässä ratkaisuehdotuksessa käsitteitä kotouttamistoimenpiteet tai kotoutusedellytykset viitatessani kyseiseen säännökseen. Myöhemmin annetun direktiivin puolankielisessä versiossa 2009/50 käytetään direktiivin 2003/86 yhteydessä käsitteitä kotoutumista koskevat edellytykset ja toimenpiteet.

( 12 ) Vertaa vastaavasti saksaksi, englanniksi ja ranskaksi: Integrationsanforderungen – Integrationsmaßnahmen, integration conditions – integration measures, conditions d’intégration – mesures d’intégration. Direktiivin 2003/109 hollanninkielisessä versiossa sen sijaan käytetään yhtä käsitettä integratievoorwaarden eikä se sisällä kyseistä eroa, joka kuitenkin esiintyy direktiivin 2009/50 15 artiklan 3 kohdassa (integratievoorwaarden en -maatregelen).

( 13 ) Direktiivin 2003/109 15 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan mukaan poikkeuksellisesti voidaan vaatia osallistumaan kielikursseille.

( 14 ) Ks. julkisasiamies P. Mengozzin ratkaisuehdotus asiassa Dogan (C-138/13, EU:C:2014:287, 51 kohta) ja viittaus neuvoston puheenjohtajan 14.3.2003 päivättyyn kirjeeseen (neuvoston asiakirja nro 7393/1/03 REV-1, s. 5).

( 15 ) Ks. julkisasiamies P. Mengozzin ratkaisuehdotus asiassa Dogan (EU:C:2014:287, 51–56 kohta). Myös direktiivin 2009/50 15 artiklan 3 kohta viittaa kotoutumista koskeviin edellytytyksiin ja toimenpiteisiin. Vertaa myös direktiivin 2004/114 7, 10 ja 11 artiklan säännökset, joissa on opiskelijoiden maahantulo- ja oleskelulupien valinnaiset ”edellytykset” (opiskelijan velvollisuus osoittaa, että hänellä on riittävä kielitaito) sekä tietyt palkattomia harjoittelijoita ja vapaaehtoistyöntekijöitä koskevat vaatimukset (kielikurssin suorittaminen).

( 16 ) Unionin tuomioistuimella ei ole vielä ollut tilaisuutta ratkaista, estääkö direktiivi 2003/86 tällaisen kokeen läpäisyvelvollisuuden säätämisen ennen maahantuloa, ks. julkisasiamies P. Mengozzin ratkaisuehdotus asiassa Dogan (EU:C:2014:287, 59 kohta sekä komission asiakirjat, joihin kyseisen ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 52 viitataan). Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on todennut, että tällaisen velvollisuuden säätäminen maahantulolupaa tai perheenyhdistämisen yhteydessä tapahtuvan oleskelun jatkamista koskevaksi edellytykseksi on ristiriidassa Euroopan perusoikeuskirjan 19 §:n 6 kohdan kanssa (ks. työasiakirja 15.7.2014”Euroopan unionin oikeuden ja Euroopan sosiaalisen peruskirjan välinen suhde”, 76 kohta).

( 17 ) Ks. julkisasiamies P. Mengozzin ratkaisuehdotus asiassa Dogan (EU:C:2014:287, 53 kohta).

( 18 ) 11 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ulottaa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen koskemaan aloja, jotka eivät kuulu 1 kohdan soveltamisalaan.

( 19 ) Muistutan, että direktiivin 2003/109 15 artiklan 3 kohta sääntelee sellaisten kolmansien maiden kansalaisten, joilla on toisessa jäsenvaltiossa saatu pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, tilannetta.

( 20 ) Kuten asiakirja-aineistosta ilmenee, tämä koskee valittaja P:tä, joka sai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman 14.11.2008 eli sen jälkeen kun Wi oli jo 1.1.2007 astunut voimaan sekä kun 1.8.2008 oli tehty hallinnollinen päätös, jolla määrättiin erillinen määräaika kokeen suorittamiselle. Muistutan, että kotoutumiskokeen suorittaminen hyväksytysti ei ollut Alankomaissa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisen edellytyksenä ennen 1.1.2010.

( 21 ) Jäsenvaltioiden toimivallan käyttäminen kansalaisuuden menettämistä koskevien edellytysten määrittelyn yhteydessä, ks. tuomio Rottmann (C-135/08, EU:C:2010:104, 48 kohta).

( 22 ) Tuomio komissio v. Alankomaat (C‑508/10, EU:C:2012:243, 64–65 kohta).

( 23 ) Ks. tuomiot Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, 66 kohta) ja Tahir (EU:C:2014:2094, 27 kohta).

( 24 ) Direktiivin 2003/109 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan siinä noudatetaan erityisesti perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita – totaemus on nykyisin menettänyt itsenäisen merkityksensä, koska SEU 6 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan perusoikeuskirjalla on sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla.

( 25 ) Ks. tuomio Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, 19 kohta).

( 26 ) Ks. tuomio Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, 81 kohta).

( 27 ) Ks. tuomio Dogan (C‑138/13, EU:C:2015:2066, 37–38 kohta), Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta (EYVL 1972, L 293, s. 3).

( 28 ) Ks. vastaavasti direktiivin 2003/86 yhteydessä, tuomio Chakroun (C-578/08, EU:C:2010:117, 43 kohta) sekä julkisasiamies P. Mengozzin ratkaisuehdotus asiassa Noorzia (C-338/13, EU:C:2014:288, 61 kohta).

( 29 ) Ks. tuomio Siragusa (C-206/13, EU:C:2014:126, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 30 ) Tämä edellytys on olennainen myös silloin kun saadaan pitkään oleskelleen henkilön asema, koska direktiivin 2003/109 johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan taloudelliset syyt eivät saisi olla perusteena kieltäytymiselle myöntämästä tätä asemaa, eikä niiden voida katsoa olevan yhteydessä asiaa koskeviin ehtoihin.

( 31 ) Tuomio komissi v. Alankomaat (EU:C:2012:243, 70 kohta).

( 32 ) Ks. komission kertomus (KOM(2011)585, s. 4, 28.9.2011) ja tuomio komissio v. Alankomaat (EU:C:2012:243, 78 kohta).

( 33 ) Direktiivin johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa mainitaan tarve noudattaa syrjintäkieltoa sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, etniseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, geneettisiin ominaisuuksiin, kieleen, uskontoon tai vakaumukseen, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen katsomatta.

( 34 ) Ks. julkisasiamies P. Mengozzin ratkaisuehdotus asiassa Dogan (EU:C:2014:287, 52 kohta).

( 35 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 48 kohta.

( 36 ) Ennakkoratkaisupyynnössä mainituista Alankomaiden säännöksistä käy ilmi, että poikkeuksellisesti kotoutumisvelvollisuus ei koske muun muassa henkilöitä, jotka ovat alle 16-vuotiaita tai vähintään 65-vuotiaita, jotka ovat oppivelvollisuusikäisinä asuneet Alankomaissa vähintään kahdeksan vuoden ajan, joilla on asianmukainen tutkintotodistus, todistus tai muu asiakirja tai jotka ovat osoittaneet hallitsevansa hollannin kielen riittävässä määrin suullisesti ja kirjallisesti (Wi:n 5 §:n 1 momentti).

( 37 ) Ks. 19.11.2004 (neuvoston asiakirja nro 14615/04) ja 11.12.2009 (neuvoston asiakirja nro 17024/09) annetut neuvoston päätelmät sekä komission tiedonanto – Yhteinen toimintasuunnitelma kotouttamiselle – Puitteet kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiselle Euroopan unionissa (KOM(2005)389, 1.9.2005).

( 38 ) Ehdotetut kansallisen tason toimenpiteet koskevat muun muassa kieli- ja kansalaiskursseja, koulutuksia, neuvontaohjelmia, joissa huomioidaan maahanmuutttajien erilaiset tilanteet, heidän koulutustaustansa ja aiempi tietämys kyseisestä maasta.

( 39 ) Esimerkkeinä tällaisista toimista, jotka eivät perustu valintakokeeseen, voidaan mainita velvollisuus osallistua kielikursseille, yhteiskuntaa ja oikeutta käsitteleville oppitunneille, kulttuuriluennoille tai tapaamisiin kyseisen yhteiskunnan merkkihenkilöiden kanssa.

( 40 ) Ks. E. Bribosia, S. Ganty, ”Arret Dogan: quelle légalité pour les tests d’intégration civique?”, Journal de droit européen, 2014, Nr 213, s. 378 sekä laajasti alaviitteessä 19 käsitelty doktriini, s. 379. Eräät asiantuntijat katsovat, että kotouttamistoimenpiteiden käsite – toisin kuin kotoutusedellytykset, jotka edellyttävät kuria ja seuraamuksia – voi myös tarkoittaa, että niihin ei voi sisältyä mitään pakollisia vaatimuksia eikä seuraamuksia, ks. S. Carrera, ”Integration of Immigrants in EU Law and Policy”, teoksessa: L. Azoulai, K. de Vries, EU Migration Law: Legal Complexities and Political Rationales, Oxford University Press 2014, s. 159.

( 41 ) Komissio katsoo, että suhteellisuusperiaatteen perusteella ainoa mahdollinen seuraamus on kotouttamistoimien kulujen palauttamista koskeva määräys – sen sijaan Alankomaiden hallitus katsoo, että enintään 1000 euron sakko on oikeasuhteinen.

( 42 ) Enimmäisrangaistuksen kotouttamistoimenpiteiden noudattamatta jättämisestä ei pitäisi olla suurempi kuin rangaistukset, joita sovelletaan vastaavissa rikkomuksissa, jotka koskevat kansalaisten yhteiskunnallisia velvollisuuksia, esimerkiksi äänestysvelvollisuuden tai lipun salkoonnostovelvollisuuden jättämistä täyttämättä.

( 43 ) Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 7 artiklan soveltamisalaa sellaisten seuraamusten yhteydessä, jotka eivät kuulu rikosoikeuden ydinsisältöön, erityisesti tuomio 23.11.2006 Jussila v. Suomi (valitus nro 73053/01, 43 kohta) sekä – rangaistuksen oikeasuhteisuudesta – tuomio 7.6.2012 Segame SA v. Ranska (valitus nro 4837/06, 59 kohta).