JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PHILIPPE LÉGER

29 päivänä syyskuuta 2005 1( )

Asia C-274/04

ED & F Man Sugar Ltd

vastaan

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

(Finanzgericht Hamburgin (Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Maatalous – Vientituki – Perusteettomasti saatujen määrien palauttaminen – Seuraamus – Soveltamisedellytykset – Sovellettavaa suurempi tuki – Tilanne, jossa vientituen palauttamista koskevaa vaatimusta ei ole riitautettu – Seuraamuksen riitauttaminen

1. Kun kansallisten viranomaisten ja tuomioistuinten käsiteltäväksi saatetaan seuraamusta koskevasta päätöksestä tehty valitus tai kanne, voivatko ne tarkistaa, onko viejä hakenut maksettavaa suurempaa tukea, vaikka perusteettomasti maksetun summan palauttamista koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi? Mikäli tähän kysymykseen vastataan kieltävästi, onko välttämättä annettava toisenlainen vastaus silloin, kun palauttamista koskevan vaatimuksen lainmukaisuus perustuu yhteisön oikeuden tulkintaan, jonka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut myöhemmin antamassaan tuomiossa?

2. Tällaiset ovat kysymykset, jotka Finanzgericht Hamburg (Saksa) on esittänyt asiassa, jossa asianosaisina ovat ED & F Man Sugar Ltd -niminen yhtiö (jäljempänä valittaja) ja Hauptzollamt Hamburg-Jonas (jäljempänä Hauptzollamt) ja joka koskee maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa säädetyn seuraamuksen soveltamista kyseiseen yhtiöön.( )

3. Nyt esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuimen on täsmennettävä seuraamusta koskevan päätöksen soveltamisedellytykset sekä sen suhde asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 3 kohdan perusteella tehtyyn palauttamista koskevaan vaatimukseen.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhteisön lainsäädäntö

1. Maataloustuotteiden vientitukea koskeva järjestelmä

4. Asetuksessa N:o 3665/87 vahvistetaan vientitukien järjestelmän soveltamista koskevat yhteiset yksityiskohtaiset säännöt ja säädetään erityisesti kyseisten tukien saamista koskevista aineellisoikeudellisista ja menettelyyn liittyvistä säännöistä.

5. Mainitun asetuksen 2 osaston ensimmäisessä luvussa, jonka otsikkona on ”Tukioikeus”, täsmennetään edellytyksiä, jotka taloudellisten toimijoiden on täytettävä saadakseen tällaisen oikeuden. Näihin edellytyksiin kuuluu kyseisen asetuksen 3 artiklan 5 kohdassa säädetty edellytys, joka on sanamuodoltaan seuraava:

”Jotta tuotteet saisivat tukea, käytettävässä vientiasiakirjassa on oltava kaikki tuen laskemisessa tarvittavat tiedot ja erityisesti:

a) tukea myönnettäessä käytettävän nimikkeistön mukainen tuotteiden kuvaus;

b) kyseisten tuotteiden nettopaino tai tarvittaessa määrä tuen laskemisessa huomioon otettavana mittayksikkönä ilmaistuna;

c) siinä määrin kuin tämä on tarpeen tuen laskemisen kannalta, kyseisten tuotteiden koostumus tai viittaus kyseiseen koostumukseen.

– – ”

6. Kun viejä haluaa saada tuen ennakkoa silloin, kun tavarat jalostetaan tai varastoidaan ennen vientiä, tulliviranomaisille on esitettävä maksuilmoitus, jossa on asetuksen N:o 3665/87 25 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti perustuotteiden kuvaus ja määrä sekä saanto.

7. Saman asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Vaihtelevan tai vaihtelemattoman tuen maksaminen edellyttää tuotteen yhteisön tullialueelta viennin lisäksi sitä, että tuote, jollei se ole tuhoutunut kuljetuksen aikana ylivoimaisen esteen vuoksi, on tuotu kolmanteen maahan tai tarvittaessa tiettyyn kolmanteen maahan 12 kuukauden kuluessa vienti-ilmoituksen hyväksymispäivästä:

a) kun tuotteen tosiasiallisesta määräpaikasta on vakavia epäilyksiä

tai

b) kun tuote voidaan jälleen tuoda yhteisöön

– – ”

8. Asetuksen N:o 3665/87 11 artiklassa säädetään palauttamista ja seuraamusta koskevasta järjestelmästä vientituen myöntämisessä todettujen sääntöjenvastaisuuksien ja petoksien tehokkaammaksi torjumiseksi. Asetuksen N:o 2945/94 johdanto-osan ensimmäinen, kolmas ja viides perustelukappale ovat sanamuodoltaan seuraavat:

”yhteisön voimassa olevassa lainsäädännössä säädetään vientitukien maksamisesta ainoastaan objektiivisin perustein, erityisesti vientituotteen määrän, lajin ja ominaisuuksien osalta sekä maantieteellisen määräpaikan osalta; saatujen kokemusten perusteella yhteisön talousarviota vahingoittavien sääntöjenvastaisuuksien ja erityisesti petosten torjuntaa olisi vahvistettava; tässä tarkoituksessa on tarpeen säätää perusteettomasti maksettujen määrien takaisinperinnästä sekä seuraamuksista viejien kannustamiseksi yhteisön lainsäädännön noudattamiseen,

– –

viejän antamat virheelliset tiedot voivat johtaa perusteettomien tukien maksuun, jos virhettä ei havaita; jos virhe havaitaan, olisi oikeutettua määrätä viejälle seuraamus, johon liittyy siihen määrään suhteutetun summan maksaminen, jonka hän olisi perusteettomasti saanut, jos virhettä ei olisi havaittu, ja jos virheellistä tietoa on annettu tarkoituksellisesti, on myös oikeutettua määrätä ankarammasta seuraamuksesta,

– –

kokemus, todetut sääntöjenvastaisuudet sekä erityisesti petokset osoittavat tämän toimenpiteen olevan tarpeellinen, tarkoituksenmukainen ja riittävän varoittava, ja että sitä on sovellettava yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa.”

9. Asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäinen ja toinen alakohta ovat sanamuodoltaan seuraavat:

”Kun huomataan, että viejä on vientitukea saadakseen hakenut sovellettavaa suurempaa tukea, kyseiselle vientitapahtumalle kuuluva tuki on vietyyn tavaraan sovellettava tuki, josta on vähennetty summa, joka on:

a) puolet haetun tuen ja toteutuneeseen vientiin sovellettavan tuen erotuksesta;

b) kaksi kertaa haetun tuen ja toteutuneeseen vientiin sovellettavan tuen erotus, jos viejä on tarkoituksellisesti antanut vääriä tietoja.

Määrää, joka on laskettu 3 artiklan tai 25 artiklan 2 kohdan mukaisesti annettujen tietojen perusteella, pidetään haettuna vientitukena. Kun vientituen määrä vaihtelee kohteen mukaan, tuen vaihteleva osuus lasketaan 47 artiklan mukaisesti annettujen tietojen perusteella.”

10. Asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään tarkemmin seuraavaa:

”Kun tukea on maksettu perusteettomasti, tuen saajan on palautettava perusteettomasti saamansa tuki – mukaan lukien 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti sovellettavat seuraamukset – maksun ja takaisinmaksun välisen ajan perusteella lasketuilla koroilla korotettuna, sanotun kuitenkaan rajoittamatta velvollisuutta maksaa 1 kohdan neljännessä alakohdassa tarkoitettu negatiivinen määrä – – ”

2. Asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95

11. Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjumiseksi tehokkaammin neuvosto on antanut asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95.( ) Sillä luodaan yhteinen oikeudellinen kehys kaikille yhteisöjen politiikan kattamille aloille.( ) Siinä säädetään niistä yleisistä säännöksistä, jotka koskevat hallinnollisia toimenpiteitä ja seuraamuksia ja joita sovelletaan silloin, kun on tapahtunut yhteisön oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä.( )

12. Kyseisen asetuksen johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan ”yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden toteuttamiseksi päätetyt toimenpiteet ja seuraamukset ovat tukijärjestelmien erottamaton osa – – [ja] niillä on oma tarkoituksensa – – ”.

13. Asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaisesti näiden hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten ”on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia, jotta varmistettaisiin yhteisöjen taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen”.

14. Lisäksi saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikista väärinkäytöksistä seuraa perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin muun muassa siten, että perusteettomasti saadut summat velvoitetaan maksamaan takaisin. Mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa luetellaan lisäksi ne hallinnolliset seuraamukset, jotka voidaan määrätä tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä. Kyseisiin seuraamuksiin kuuluu muun muassa ”perusteettomasti saatua määrää – – suuremman määrän maksaminen”.( )

B Kansallinen lainsäädäntö

15. Hallintomenettelylain (Verwaltungsverfahrensgesetz), joka on annettu 25.5.1976,( ) 48 § koskee lainvastaisten hallintotoimien purkamista. Se on sanamuodoltaan seuraava:

”Lainvastainen hallintotoimi voidaan purkaa kokonaan tai osittain myös sen jälkeen, kun siihen ei voida enää hakea muutosta, siten, että purkamisen vaikutukset koskevat pelkästään tulevaisuutta tai myös mennyttä aikaa. Hallintotoimi, jolla on perustettu tai vahvistettu oikeus tai huomattava oikeudellinen etu (etuja luova hallintotoimi), voidaan purkaa ainoastaan 2–4 momentissa säädetyin rajoituksin.

– – ”

16. Menettelyn uudelleen aloittamista koskeva mainitun lain 51 § on sanamuodoltaan seuraava:

”Viranomaisten on asianomaisen vaatimuksesta päätettävä hallintotoimen, johon ei voida enää hakea muutosta, kumoamisesta tai muuttamisesta, kun

1. hallintotoimen perustana oleva tosiasiallinen tai oikeudellinen tilanne on myöhemmin muuttunut asianomaisen eduksi;

2. on olemassa uusia todisteita, jotka olisivat johtaneet asianomaisen kannalta edullisempaan ratkaisuun;

3. asiassa on olemassa siviiliprosessiasetuksen 580 §:ssä tarkoitettuja menettelyn uudelleen aloittamista puoltavia perusteita.”

II Tosiseikat ja pääasia

17. Valittaja toimitti 12.2.1998 ja 13.2.1998 Saksan toimivaltaiselle tullivirastolle neljä vienti-ilmoitusta, jotka koskivat Puolaan lähetettävää sataa tonnia valkoista sokeria, jota varten valittaja haki vientitukea.

18. Hauptzollamt myönsi neljällä 6.4.1998 tehdyllä päätöksellä valittajalle vientitukea 84 831,16 Saksan markan (DEM) suuruisen summan.

19. Sen jälkeen, kun Zollkriminalamt Kölnin (tullirikoksia käsittelevä virasto) suorittamissa tutkimuksissa oli tullut esille seikkoja, jotka osoittivat, että valkoinen sokeri, joka oli pitänyt viedä Puolaan, Tšekin tasavaltaan ja Sveitsiin, ei ollut saapunut määränpäänä olleisiin kolmansiin maihin, Hauptzollamt totesi valittajan esittämien vastaanottotodistusten tutkimisen yhteydessä, että ne eivät osoittaneet tavaroiden saattamista vapaaseen liikkeeseen Puolassa vaan ainoastaan niiden saattamisen jalostusmenettelyyn.

20. Koska valittaja ei voinut esittää sellaista näyttöä kysymyksessä olevan tuotteen tuonnista määränpäänä olevaan kolmanteen maahan, joka vaaditaan asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla, Hauptzollamt vaati saman asetuksen 11 artiklan 3 kohdan mukaisesti neljällä 17.4.2000 tehdyllä päätöksellä maksetun vientituen palauttamista kokonaisuudessaan. Valittaja maksoi takaisin vaaditun määrän eikä tehnyt valitusta takaisinperimistä koskevista päätöksistä, jotka tulivat lainvoimaisiksi. Tämän jälkeen Hauptzollamt määräsi 5.6.2000 tekemillään neljällä päätöksellä asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan perusteella valittajalle yhteensä 42 415,60 DEM:n suuruisen seuraamuksen.

21. Koska Hauptzollamt hylkäsi valittajan näistä seuraamusta koskevista päätöksistä tekemän oikaisuvaatimuksen, valittaja haki muutosta Finanzgericht Hamburgissa, jossa se vetoaa mainittujen Hauptzollamtin tekemien päätösten lainvastaisuuteen. Se väittää nimittäin, että niiden laillisuus on riippuvainen joitakin viikkoja aikaisemmin tehtyjen takaisinperimistä koskevien päätösten laillisuudesta. Valittajan mukaan mainittujen palauttamista koskevien päätösten laillisuus kyseenalaistetaan tulkinnalla, jonka yhteisöjen tuomioistuin teki asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan a alakohdasta asiassa Emsland-Stärke( ) 14.12.2000 antamassaan tuomiossa sen jälkeen, kun mainitut palauttamista koskevat päätökset olivat saaneet lainvoiman. Kun nimittäin otetaan huomioon kyseinen oikeuskäytäntö, valittaja katsoo, että Hauptzollamt ei ollut oikeutettu vaatimaan mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla vaadittua todistetta tuen maksamisen jälkeen. Valittaja väittää siten, että palauttamista koskeva vaatimus on lainvastainen ja että näin ollen Hauptzollamtilla ei ollut enää oikeutta määrätä valittajalle asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa säädettyä seuraamusta.

22. Hauptzollamt puolestaan väittää, että valittajan olisi aikaisemmin pitänyt vedota väitteisiin, jotka se tuo esille Finanzgericht Hamburgissa takaisinperimistä koskevista päätöksistä tekemässään valituksessa. Koska viimeksi mainitut päätökset ovat tulleet lainvoimaisiksi, Hauptzollamtin mukaan on kiistatonta, että valittaja on hakenut sovellettavaa suurempaa tukea.

III Ennakkoratkaisukysymykset

23. Finanzgericht Hamburg otti huomioon nämä pääasian asianosaisten esittämät väitteet ja päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kaksi ennakkoratkaisukysymystä:

”1) Onko kansallisilla viranomaisilla ja tuomioistuimilla asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tehdystä seuraamusta koskevasta päätöksestä tehtyä valitusta käsitellessään oikeus tutkia, onko viejä hakenut sovellettavaa suurempaa tukea, kun asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 3 kohdan ensimmäiseen alakohtaan perustuva takaisinperimistä koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi ennen seuraamusta koskevan päätöksen tekemistä?

2) Mikäli edelliseen kysymykseen vastataan kieltävästi: Voidaanko asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tehtyä seuraamusta koskevaa päätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä tässä välipäätöksessä kuvatuissa olosuhteissa tutkia, onko viejä hakenut sovellettavaa suurempaa vientitukea, jotta voitaisiin ottaa huomioon tällä välin esitetty tulkinta yhteisön oikeudesta?”

IV Tapauksen tarkastelu

A Ennakkoratkaisukysymysten laajuus

24. Kaiken epäselvyyden poistamiseksi ennakkoratkaisukysymysten tarkoituksesta ja laajuudesta näyttää olevan tarpeen tehdä kaksi huomautusta.

25. Ensimmäinen huomautus koskee Hauptzollamtin asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisesti tekemien palauttamista ja seuraamusta koskevien päätösten perusteita. Jotta kansalliselle tuomioistuimelle voidaan nimittäin antaa asian ratkaisun kannalta hyödyllinen vastaus, katson, että on syytä tarkastella ennakkoratkaisukysymyksiä suhteessa pääasian tosiseikkoihin.

26. Siten ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä käy ilmi, että Hauptzollamt perusteli vientituen takaisinperimistä sillä seikalla, että valittaja ei kyennyt esittämään asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan nojalla vaadittua näyttöä siitä, että Puolaan viety sokeri saatettiin vapaaseen liikkeeseen.( )

27. Seuraamusta koskevan päätöksen osalta näyttää siltä, että Hauptzollamt on katsonut, että seuraamuksen soveltamisedellytykset täyttyivät siltä osin kuin viejä, joka ei ollut riitauttanut takaisinperimistä koskevaa vaatimusta, oli epäsuorasti myöntänyt hakeneensa sovellettavaa suurempaa tukea.( ) Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisäksi useaan otteeseen täsmentää, että viejä esitti täsmälliset tiedot vienti-ilmoituksissaan, minusta näyttää siltä, että seuraamusta koskevan päätöksen perustetta ei ole esitetty selvästi.( )

28. Toinen huomautus koskee valittajan väitettä siitä, että Hauptzollamtin esittämä palauttamista koskeva vaatimus on lainvastainen edellä mainitussa asiassa Emsland-Stärke myöhemmin annetun tuomion nojalla.

29. On pantava merkille, että vaikka yhteisöjen tuomioistuin katsoi kyseisessä tuomiossa, että asetuksen (ETY) N:o 2730/79( ) 10 artiklan 1 kohdassa säädetty vaatimus, joka koskee näyttöä kyseessä olevan tuotteen saattamisesta vapaaseen liikkeeseen tuontimaana olevassa kolmannessa maassa, voidaan asettaa ainoastaan ennen vientituen myöntämistä,( ) yhteisöjen tuomioistuin katsoi myös, että tuki on palautettava, jos toimivaltaiset kansalliset viranomaiset toteavat, että vientitoiminnassa on kyse väärinkäytöstä, joka johtuu viejän halusta saada yhteisön säännöstön soveltamisesta johtuva etuus luomalla keinotekoisesti sen saamiseksi vaadittavat edellytykset.( )

30. Kun otetaan huomioon pääasiassa kyseessä olevan toiminnan tosiasialliset olosuhteet, katson, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on tarvittaessa ja kansallisten menettelyä koskevien sääntöjen mukaisesti ja ottaen huomioon yhteisöjen tuomioistuimen tällä välin antama, asiaan vaikuttavaa oikeussääntöä koskeva tulkinta harkita, onko kyseinen palauttamista koskeva vaatimus laillinen.( )

31. Näiden huomautusten jälkeen tarkastelen aivan ensin ensimmäistä kysymystä ja sen jälkeen tarvittaessa toista.

B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

32. Ensimmäisellä kysymyksellään Finanzgericht Hamburg tiedustelee, onko kansallisilla viranomaisilla ja tuomioistuimilla oikeus tarkistaa asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tehdystä seuraamusta koskevasta päätöksestä tehtyä valitusta tai oikaisuvaatimusta käsitellessään, onko viejä hakenut sovellettavaa suurempaa tukea, kun kyseisen asetuksen 11 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti tehty palauttamista koskeva päätös perustuu mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan nojalla vaaditun sellaisen todisteen puuttumiseen, joka koskee tuotteen tuontia määränpäänä olevaan kolmanteen maahan, ja kun tämä päätös on tullut lainvoimaiseksi ennen seuraamusta koskevan päätöksen tekemistä.

33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, onko viejällä oikeus riitauttaa asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen alakohtaan perustuva seuraamusta koskeva päätös silloin, kun kyseinen päätös on tehty vientituen palauttamista koskevan sellaisen vaatimuksen jälkeen, joka perustuu todisteen puuttumiseen tuotteen saattamisesta määränpäänä olevan kolmannen maan markkinoille, ja kun viejä ei ole riitauttanut palauttamista.

34. Toisin sanoen Finanzgericht Hamburg kysyy, osoittaako vientituen palauttamista koskeva päätös, jota ei ole riitautettu, asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn kyseisen seuraamuksen soveltamisedellytysten täyttyneen.

35. Katson, että tällaista johtopäätöstä ei ole mahdollista tehdä ja että ensimmäiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi.

36. Katson nimittäin, että seuraamusta koskevaa päätöstä ei voida tehdä siinä nyt käsiteltävänä olevan asian kaltaisessa tapauksessa, että taloudellinen toimija ei ole onnistunut esittämään asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan nojalla edellytettyä näyttöä tuotteen saattamisesta vapaaseen liikkeeseen määränpäänä olevassa kolmannessa maassa.

37. Tästä voidaan siten tehdä se johtopäätös, että mikäli takaisinperimistä koskeva päätös on tehty mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan rikkomisen perusteella, sen seuraamuksen soveltamisedellytyksen täyttymistä, jonka mukaan viejä on hakenut sovellettavaa suurempaa tukea, ei ole voitu tutkia. Katson lisäksi, että tällaisen edellytyksen täyttymistä ei voida johtaa pelkästään siitä seikasta, että taloudellinen toimija ei ole riitauttanut kyseistä takaisinperimistä koskevaa vaatimusta.

38. Olen siten sitä mieltä, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa kansallisten viranomaisten ja tuomioistuinten on voitava tutkia, täyttyvätkö seuraamuksen soveltamisedellytykset, ja erityisesti niiden on voitava tutkia, onko viejä hakenut sovellettavaa suurempaa tukea.

39. Perustan tämän arvion yhtäältä asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sisältöön ja toisaalta mainitun asetuksen tavoitteeseen.

1. Asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta ja 3 kohdan ensimmäinen alakohta

40. On syytä muistuttaa, että asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraamuksen soveltamisesta silloin, ”kun huomataan, että viejä on vientitukea saadakseen hakenut sovellettavaa suurempaa tukea – – ”. Tämän säännöksen mukaisesti kyseiselle vientitapahtumalle kuuluva tuki on tuki, josta on vähennetty summa, joka on joko puolet haetun tuen ja toteutuneeseen vientiin sovellettavan tuen erotuksesta( ) tai kaksi kertaa tämä erotus, jos viejä on tarkoituksellisesti antanut vääriä tietoja( ).

41. Toisin kuin palauttamista koskeva vaatimus, jolla pyritään pelkästään perimään takaisin perusteettomasti saatu taloudellinen etuus, seuraamusta koskeva päätös merkitsee siis joko sovellettavan tuen määrän huomattavaa vähentämistä tai rahamääräisen rangaistuksen suorittamista.( ) Näin ollen kyseisellä seuraamuksella voidaan määrätä yritykselle sellainen erityisen raskas rahallinen rasitus, joka voi tietyissä tapauksissa vaarantaa sen elinkelpoisuuden.( )

42. Näin ollen minusta näyttää ratkaisevalta laillisuusperiaatteen ja oikeusvarmuuden periaatteen mukaisesti turvata taloudelliselle toimijalle riittävä oikeussuoja tulkitsemalla suppeasti asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on useaan otteeseen katsonut, oikeusvarmuuden tarve on otettava erityisen tarkasti huomioon silloin, kun kyseessä olevalla lainsäädännöllä voi olla taloudellisia seurauksia taloudelliselle toimijalle.( )

43. Ensinnäkin asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan sanamuodossa käytetyistä ilmaisuista seuraa, että seuraamusjärjestelmän soveltamisala rajoittuu sellaiseen tilanteeseen, jossa huomataan, että ”viejä on vientitukea saadakseen hakenut sovellettavaa suurempaa tukea”.( )

44. Tällä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymyksissään sellaisenaan toistamalla soveltamisedellytyksellä on oma määritelmänsä.

45. Nimittäin ”haettua vientitukea” koskeva käsite on määritelty mainitun säännöksen toisessa alakohdassa ”määräksi, joka on laskettu [asetuksen N:o 3665/87] 3 artiklan tai 25 artiklan 2 kohdan mukaisesti annettujen tietojen perusteella”. Kyseisten artiklojen mukaisesti näitä tietoja ovat tiedot, jotka sisältyvät käytettävään vientiasiakirjaan tuen saamiseksi, ja ne koskevat erityisesti tuotteiden kuvausta, niiden painoa sekä koostumusta.( ) Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Käserei Champignon Hofmeister 14.4.2005 antamassaan tuomiossa, ”asiakirja tai asiakirjat, jotka sisältävät 3 artiklassa tai 25 artiklan 2 kohdassa säädetyt tiedot, joiden perusteella vientituen määrä lasketaan, muodostavat hakemuksen, joka virheellisten tietojen takia johtaa mainitun 11 artiklan 1 kohdassa säädetyn seuraamuksen soveltamiseen”.( )

46. Siten asetuksen N:o 2945/94 johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa, joka toistaa asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohtaa, todetaan, että ”viejän antamat virheelliset tiedot voivat johtaa perusteettomien tukien maksuun, jos virhettä ei havaita; jos virhe havaitaan, olisi oikeutettua määrätä viejälle seuraamus, johon liittyy siihen määrään suhteutetun summan maksaminen, jonka hän olisi perusteettomasti saanut, jos virhettä ei olisi havaittu, ja jos virheellistä tietoa on annettu tarkoituksellisesti, on myös oikeutettua määrätä ankarammasta seuraamuksesta”. Yhteisöjen lainsäätäjä asettaa siten viejälle, joka toimii maataloustuotteiden tuotanto-, jalostus- tai vientiketjun viimeisenä toimijana, täsmällistä ilmoitusta koskevan velvollisuuden.

47. Näin ollen näyttää siltä, että seuraamusta koskevan päätöksen soveltamisala rajoittuu tapaukseen, jossa viejä on erehdyksessä tai tarkoituksellisesti esittänyt vienti-ilmoituksessaan epätäsmällisiä tietoja. Toisin sanoen en katso, että tällainen seuraamus voitaisiin määrätä siinä tapauksessa, kuten on tilanne pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa, että taloudellinen toimija ei ole onnistunut esittämään asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan nojalla edellytettyä näyttöä tuotteen maahantuontia koskevien tullausmuodollisuuksien täyttämisestä määränpäänä olevassa kolmannessa maassa. Päinvastaisen kannan hyväksyminen toisi mielestäni esille useita ongelmia.

48. Aivan ensin, kuten olen jo korostanut, kyseinen tulkinta on aivan ilmeisesti laillisuusperiaatteen ja oikeusvarmuuden periaatteen vastainen. Sillä nimittäin päädyttäisiin laajentamaan asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan sanamuotoa ja antamaan mainitulle artiklalle laajempi ulottuvuus kuin yhteisön lainsäätäjä on epäilemättä tarkoittanut. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin seuraa, että ”seuraamus, myös muu kuin rikosoikeudellinen, voidaan määrätä vain siinä tapauksessa, että sillä on selvä ja yksiselitteinen oikeudellinen perusta”.( ) Näin ollen siinä tapauksessa, että yhteisön lainsäätäjä olisi halunnut soveltaa seuraamusta muihin tilanteisiin, se olisi todennäköisesti huolehtinut siitä, että kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 kohtaan olisi tältä osin tehty täsmennys, koska kyseinen teksti on yksi mainitulla asetuksella perustetun järjestelmän perussäännöksistä.

49. Toiseksi olen sitä mieltä, että tällainen tulkinta voi olla ristiriidassa sen seuraamuksen suhteellisuutta koskevan periaatteen kanssa, josta muistutetaan asetuksen N:o 2945/94 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa ja asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 1 kohdan lisäksi myös yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.( ) Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin useita kertoja korostanut niitä vaikeuksia, joita viejät voivat kohdata yrittäessään saada tulliasiakirjat tuojamaana olevan kolmannen maan viranomaisilta, joita vastaan niillä ei ole käytössään minkäänlaisia painostuskeinoja.( ) Näin ollen seuraamuksen soveltaminen ei olisi mielestäni tässä tapauksessa asianmukaista niiden vaikeuksien takia, joita taloudelliset toimijat kohtaavat yrittäessään hankkia asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan nojalla edellytettyjä todisteita.

50. Lopuksi kyseisellä tulkinnalla ollaan mielestäni vaarassa loukata seuraamuksen yhtenäisen soveltamisen periaatetta, josta muistutetaan asetuksen N:o 2945/94 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa, siltä osin kuin Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin on todennut suuria eroja jäsenvaltioiden välillä saapumista koskevien todisteiden tarkastamisessa ja hyväksymisessä.( )

51. Näin ollen asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen ja toisen alakohdan sanamuodosta seuraa, ettei seuraamusta voida määrätä siinä tapauksessa, että taloudellinen toimija ei ole esittänyt kyseisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdan nojalla vaadittavaa näyttöä. Näissä olosuhteissa katson, että toimivaltainen kansallinen viranomainen ei voi tutkia mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan rikkomiseen perustuvan palauttamista koskevan vaatimuksen yhteydessä, onko viejä hakenut sovellettavaa suurempaa tukea.

52. Toiseksi olen sitä mieltä, ettei seuraamusta koskevan päätöksen soveltamisedellytysten täyttymistä voida johtaa pelkästään siitä seikasta, että taloudellinen toimija ei ole riitauttanut edellä mainittua palauttamista koskevaa päätöstä.

53. Nimittäin se seikka, ettei palauttamista koskeva vaatimus ole lainkaan antanut viejälle aihetta hakea muutosta ja se on tullut lainvoimaiseksi, ei kuitenkaan merkitse sitä, että kyseinen toimija on hakenut asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa tarkoitettua sovellettavaa suurempaa tukea.

54. Lisäksi palauttamista koskevasta päätöksestä tehdyn valituksen puuttuminen ei voi mielestäni itsestään johtaa seuraamusta koskevan päätöksen soveltamiseen. On nimittäin korostettava, että seuraamus on suunniteltu siten, että sitä voidaan soveltaa itsenäisesti riippumatta kaikista takaisinperimistä koskevista vaatimuksista, joten sitä ei voida pitää pelkästään liitännäisenä toimena.

55. Siten asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ilmaisuista seuraa, että toimivaltainen kansallinen viranomainen voi tehdä seuraamusta koskevan päätöksen niin pian kuin ”huomataan”, että viejä on hakenut sovellettavaa suurempaa tukea.

56. Näin ollen seuraamus voidaan määrätä ennen kuin taloudelliselle toimijalle on maksettu koko vientitukea. Kuten yhteisöjen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu saman säännöksen tulkintaa koskeva asia, on jo korostanut, asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodosta seuraa, ”ettei yhteisön lainsäätäjä ole tarkoittanut seuraamusta – – sovellettavaksi sen jälkeen, kun yhteisön talousarviolle on vientituen perusteettoman suorittamisen johdosta aiheutunut taloudellinen tappio, vaan aikaisemmassa vaiheessa, kun viejä on – vaikka tahattomastikin – antanut virheellisiä tietoja vientitukihakemuksessa”.( )

57. Kuitenkin seuraamusta koskeva päätös voidaan tehdä myös vientituen maksamisen jälkeen. Tässä tilanteessa voi ilmetä kaksi eri tapausta.

58. Ensimmäisessä tapauksessa toimivaltainen kansallinen viranomainen voi todeta tiedot virheellisiksi ja päättää vaatia perusteettomasti saadun määrän palauttamista ja lisäksi myös päättää seuraamuksen soveltamisesta. Tästä tapauksesta säädetään nimenomaisesti asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, jossa, muistutettakoon tässä, säädetään, että ”kun tukea on maksettu perusteettomasti, tuen saajan on palautettava perusteettomasti saamansa tuki – mukaan lukien 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti sovellettavat seuraamukset – – ”.( ) Ilmaisun ”mukaan lukien” käyttö merkitsee mielestäni, että palauttamista koskevaa vaatimusta ja seuraamusta koskevaa päätöstä voidaan tässä tapauksessa soveltaa kumulatiivisesti.

59. Mikään asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodossa ei kuitenkaan ilmaise sitä, kuinka palauttamista koskeva järjestelmä ja seuraamusta koskeva järjestelmä sopivat näissä olosuhteissa yhteen. Totean ainoastaan, että kyseisen säännöksen sanamuodossa ei ole mitään sellaista seikkaa, joka osoittaisi, että palauttamista koskeva päätös olisi merkitykseltään ensisijainen ja että siihen nähden seuraamusta koskeva päätös olisi liitännäinen.

60. Tällaisessa tilanteessa olen siten sitä mieltä, että jokaisen toimivaltaisen kansallisen viranomaisen tehtävänä on sille vientitukijärjestelmän täytäntöönpanon yhteydessä annetun menettelyllisen itsemääräämisoikeuden mukaisesti viejälle myönnetyt oikeudet ja takeet säilyttäen tehdä kyseisiä päätöksiä.

61. Toisessa tapauksessa toimivaltainen kansallinen viranomainen voi määrätä seuraamuksen epätäsmällisen ilmoituksen perusteella, vaikka palauttamista koskeva päätös on jo tehty toisella perusteella. Näin ollen kyse on mielestäni kahdesta erillisestä toimesta, joiden on sellaisenaan voitava olla kansallisten viranomaisten ja tuomioistuinten laillisuusvalvonnan kohteena.

62. On siten todettava, että asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sisältö estävät sen, että seuraamuksen soveltamisedellytyksen, jonka mukaan viejä on hakenut sovellettavaa suurempaa tukea, täyttyminen tutkitaan saman asetuksen 5 artiklan 1 kohdan rikkomiseen perustuvan palauttamista koskevan vaatimuksen yhteydessä tai johdetaan pelkästään siitä seikasta, että viejä ei ole riitauttanut kyseistä palauttamista koskevaa päätöstä.

63. Tätä arviointia näyttää minusta vahvistavan asetuksen N:o 3665/87 tavoite.

2. Asetuksen N:o 3665/87 tavoite

64. Asetuksen N:o 3665/87 tarkoituksesta, sellaisena kuin se on ilmaistu asetuksen N:o 2945/94 otsakkeessa ja johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa ja viidennessä perustelukappaleessa, käy selvästi ilmi, että asetuksen tavoitteena on torjua vientitukien alalla havaittuja sääntöjenvastaisuuksia ja petoksia perustamalla yhtäältä perusteettomasti maksettujen määrien palauttamista koskeva järjestelmä ja toisaalta seuraamusjärjestelmä.( ) Asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaisesti yhteisön lainsäätäjä on antanut kummallekin keinolle ”oman tarkoituksensa”.

65. Ensinnäkin asetuksen N:o 2945/94 johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee, että hallinnollisen seuraamuksen käyttöönotto johtuu yhteisön lainsäätäjän erityisestä halusta tehostaa kansallisten viranomaisten vienti-ilmoituksissa havaitsemien sääntöjenvastaisuuksien ja petoksien torjuntaa. Nimittäin, kuten olen jo korostanut, kyseisen asiakirjan perusteella toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tutkivat tukea koskevan oikeuden olemassaolon ja laskevat kyseisen oikeuden määrän. Koska tukea koskevien hakemusten lukumäärä on liian suuri, jotta ne voitaisiin alistaa järjestelmälliselle ja täydelliselle valvonnalle, ja koska olemassa olevien tarkastusten tehostamista on vaikeaa suunnitella, yhteisön lainsäätäjä on siten asettanut taloudellisen rangaistuksen uhalla taloudelliselle toimijalle täsmällistä ilmoitusta koskevan velvollisuuden.

66. Toiseksi minusta näyttää siltä, että seuraamusta koskeva päätös on suunniteltu siten, että sitä voidaan soveltaa itsenäisesti.

67. Yhteisön lainsäätäjä on nimittäin todennut, että pelkkä perusteettomasti maksettujen määrien palauttaminen ei tehokkaalla tavalla suojaa yhteisön taloudellisia etuja. Yhtäältä palauttamisella ei voida välttää sitä, ettei yhteisön varoille aiheudu vahinkoa, koska määritelmän mukaan siitä voidaan määrätä ainoastaan tuen maksamisen jälkeen. Toisaalta palauttamisella ei voida myöskään saada taloudellisia toimijoita luopumaan harkitsemattomien tai moitittavien menettelytapojen käyttöönotosta.

68. Seuraamusta koskevan järjestelmän toteuttamisella vastataan siten näihin kahteen huolenaiheeseen. Ensinnäkin sen avulla voidaan paremmin suojata yhteisön taloudellisia etuja, koska, kuten olen jo todennut, seuraamus voidaan määrätä siitä ajankohdasta lähtien, jolloin virheelliset tiedot voivat aiheuttaa vahinkoa, toisin sanoen hyvinkin ennen tuen myöntämistä taloudelliselle toimijalle.

69. Toiseksi, kuten asetuksen N:o 2945/94 johdanto-osan toinen ja viides perustelukappale osoittavat, kyseisen seuraamuksen on siten oltava ”varoittava”. Toisin kuin palauttamista koskevalla vaatimuksella seuraamuksen soveltamisella ei pyritä palauttamaan tilannetta lainmukaiseksi eikä korvaamaan vahinkoa tai poistamaan lainvastaisen toimen seurauksia vaan tuomitsemaan huolimattomuudesta johtunut tai tahallinen oikeudenvastainen menettely.

70. Kun otetaan huomioon asetuksen N:o 3665/87 tarkoitus ja ne erilliset ja itsenäiset tavoitteet, joihin palauttamista koskevalla vaatimuksella ja seuraamusta koskevalla päätöksellä pyritään, mielestäni on selvää, että mainitun asetuksen 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti määrättyä seuraamusta on pidettävä itsenäisenä soveltamistoimena, joka kyseisellä asetuksella toteutetun järjestelmän yhteydessä turvaa täysimääräisesti yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen. Mikäli katsotaan, että seuraamusta koskeva päätös on palauttamista koskevaan päätökseen nähden pelkkä liitännäinen toimi, tämä on omiaan viemään ensin mainitulta päätökseltä sen täyden tehokkuuden, mikä olisi vastoin yhteisön lainsäätäjän tavoitetta.

71. Näin ollen katson, että asetuksen N:o 3665/87 tavoite estää sen, että seuraamuksen soveltamisedellytyksen, jonka mukaan viejä on hakenut sovellettavaa suurempaa tukea, täyttyminen tutkitaan saman asetuksen 5 artiklan 1 kohdan rikkomiseen perustuvan palauttamista koskevan vaatimuksen yhteydessä tai johdetaan pelkästään siitä seikasta, ettei viejä ole hakenut muutosta kyseiseen palauttamista koskevaan päätökseen.

72. Edellä esitetyn perusteella katson siten, että mikään ei estä sitä, että kansalliset viranomaiset ja tuomioistuimet tutkivat seuraamusta koskevan päätöksen laillisuusvalvonnan yhteydessä, onko viejä asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla tosiasiallisesti hakenut sovellettavaa suurempaa tukea.

73. Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että kansallisilla viranomaisilla ja tuomioistuimilla on oikeus asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tehdystä seuraamusta koskevasta päätöksestä tehtyä valitusta käsitellessään oikeus tutkia, onko viejä hakenut sovellettavaa suurempaa tukea, kun takaisinperimistä koskeva päätös perustuu mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan nojalla vaaditun sellaisen todisteen puuttumiseen, joka koskee kyseessä olevan tuotteen tuontia määränpäänä olevaan kolmanteen maahan, ja kun tämä päätös on tullut lainvoimaiseksi ennen seuraamusta koskevan päätöksen tekemistä.

C Toinen ennakkoratkaisukysymys

74. Ennakkoratkaisupyynnön tehnyt tuomioistuin on esittänyt tämän kysymyksen ainoastaan siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen annettava vastaus olisi kieltävä. Kun otetaan huomioon se vastaus, jota olen tuohon kysymykseen yhteisöjen tuomioistuimelle ehdottanut, katson, ettei toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ole tarpeen vastata.

V Ratkaisuehdotus

75. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Finanzgericht Hamburgin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Kansallisilla viranomaisilla ja tuomioistuimilla on oikeus maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen N:o 3665/87 muuttamisesta perusteettomasti maksettujen summien ja seuraamusten osalta 2.12.1994 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2945/94, 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tehdystä seuraamusta koskevasta päätöksestä tehtyä valitusta käsitellessään oikeus tutkia, onko viejä hakenut sovellettavaa suurempaa tukea, kun asetuksen N:o 3665/87, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 2945/94, 11 artiklan 3 kohdan ensimmäiseen alakohtaan perustuva takaisinperimistä koskeva päätös perustuu mainitun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan nojalla vaaditun sellaisen todisteen puuttumiseen, joka koskee tuotteen tuontia määränpäänä olevaan kolmanteen maahan, ja kun tämä päätös on tullut lainvoimaiseksi ennen seuraamusta koskevan päätöksen tekemistä.