Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Ruiz-Jarabo Colomer 26 päivänä kesäkuuta 1997. - Maria Antonella Garofalo (C-69/96), Giovanni Pagano (C-70/96), Rosa Bruna Vitale (C-71/96), Francesca Nuccio (C-72/96), Giacomo Cangialosi (C-73/96), Giacoma D'Amico (C-74/96), Giulia Lombardo (C-75/96), Emanuela Giovenco (C-76/96), Caterina Lo Gaglio (C-77/96), Daniela Guerrera (C-78/96) ja Cesare Di Marco (-79/96) vastaan Ministero della Sanità ja Unità sanitaria locale (USL) nº 58 di Palermo. - Ennakkoratkaisupyyntö: Consiglio di Stato - Italia. - EY:n perustamissopimuksen 177 artikla - Toimivalta - Jäsenvaltion tuomioistuin - Kantelu Italian tasavallan prisentille ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä - Consiglio di Staton pakollinen lausunto - Direktiivit 86/457/ETY ja 93/16/ETY - Yleislääkärin erikoistumiskoulutus - Ennen 1.1.1995 saavutetut oikeudet. - Yhdistetyt asiat C-69/96 saakka C-79/96.



Oikeustapauskokoelma 1997 sivu I-05603



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1 Consiglio di Stato on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle kolme ennakkoratkaisukysymystä, joista ensimmäinen koskee käsitettä tuomioistuin, joka on oikeutettu tekemään EY:n perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön, ja joista kaksi muuta koskevat yleislääkärin erityiskoulutuksesta 15 päivänä syyskuuta 1986 annettua neuvoston direktiiviä 86/457/ETY.(1)

2 Tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla on Italian tasavallan presidentille ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä tehty kantelu, joka on luonteeltaan hallinnollinen ja jolla voidaan riitauttaa hallinnollisia päätöksiä (toimenpiteitä ja määräyksiä). Consiglio di Staton on annettava tässä menettelyssä pakollinen lausuntonsa, jota päättävä elin yleensä noudattaa, vaikka se ei ole sitova.(2)

Tosiseikat ja pääasian käsittelyn vaiheet

3 Kantajat ovat italialaisia lääkäreitä, joilla on yliopiston tutkintotodistus suoritetusta tutkinnosta, ammatillisen pätevyyden osoittava todistus sekä 8.8.1991 annetun asetuksen nro 256 mukaisesti myönnetty todistus yleislääkärin erikoistumiskoulutuksesta.

4 Kaikki kantajat hakivat Palermon paikallisessa terveydenhuoltoyksikössä nro 58 avoinna olevaa sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvan yleislääkärin tointa 26.11.1994 päivätyssä Gazzetta Ufficiale della Regione Sicilianassa nro 59 julkaistun ilmoituksen mukaisesti.

5 Paikallisen terveydenhuoltoyksikön johtaja hyväksyi 4.4.1995 tekemällään päätöksellä nro 1495 hyväksyttyjen hakijoiden luettelon. Tässä luettelossa näytti(3) kantajia paremmilla sijoilla olevan muita lääkäreitä, joilla ei ollut erityistä todistusta yleislääkärin erikoistumiskoulutuksesta.

6 Kantajat riitauttivat Italian tasavallan presidentille tekemässään ylimääräisessä muutoksenhaussa:

7 ensinnäkin välittömästi hyväksyttyjen hakijoiden luettelon, koska kantajien mielestä vuonna 1991 annetussa asetuksessa säädetään, että erityinen todistus on 1.1.1995 alkaen edellytyksenä kansalliseen sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvan lääkärin toimeen pääsemiseksi - tämän kuitenkaan rajoittamatta saavutettuja oikeuksia;

8 toiseksi välillisesti(4) 15.12.1994 annetun terveysministerin asetuksen (jossa tunnustettiin kaikkien niiden lääkäreiden "saavutetut oikeudet", jotka olivat oikeutettuja harjoittamaan ammattia 31.12.1994, vaikka heillä ei ollut kyseessä olevaa toista todistusta) eli sen säädöksen, johon paikallisen terveydenhuoltoyksikön johtaja oli päätöksensä perusteena vedonnut.

9 Ennen kuin Consiglio di Stato antoi lausuntonsa sen tietoon saatetusta muutoksenhausta, se katsoi tarpeelliseksi pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua ensinnäkin siitä, voiko se esittää ennakkoratkaisukysymyksiä ylimääräisen muutoksenhaun yhteydessä, ja sen jälkeen siitä, kuinka direktiiviä on tulkittava.

10 Esitetyt ennakkoratkaisukysymykset ovat seuraavanlaisia:

11 Onko perustamissopimuksen 177 artiklassa käytettyä käsitettä "tuomioistuin" tulkittava laajasti eli siten, että se käsittää paitsi kansallisessa oikeusjärjestyksessä nimenomaisesti tuomioistuimiksi määritellyt tuomioistuimet myös hallintolainkäyttömenettelyt, joille on puolueettomuuden, kontradiktoriseen menettelyyn liittyvien takeiden ja niin edelleen lisäksi ominaista se, että niissä tehtyjä päätöksiä ei voida peruuttaa eikä muuttaa, eikä niitä voida riitauttaa muissa hallinto- ja lainkäyttöviranomaisissa?

12 Tarkoitetaanko direktiivin 86/457/ETY 7 artiklan 2 kohdan ilmaisulla "kaikkien niiden lääkäreiden osalta, joilla on 31 päivänä joulukuuta 1994 tällainen oikeus" niitä lääkäreitä, joilla oli teoriassa oikeus päästä palvelussuhteeseen kansallisessa terveydenhuoltojärjestelmässä (työsuhteessa, sopimuslääkäreinä, määräaikaisessa työsuhteessa ja niin edelleen) vai ainoastaan niitä lääkäreitä, jotka olivat jo käytännössä solmineet tällaisen palvelussuhteen?

13 Jos edelliseen kysymykseen vastataan jälkimmäisellä tavalla, onko direktiiviä tulkittava siten, että kansalliset viranomaiset voivat kuitenkin laajentaa käsitteen "saavutetut oikeudet" koskemaan kaikkia niitä lääkäreitä, jotka olivat hankkineet tiettyyn päivään mennessä pelkän ammatillisen kelpoisuuden, vai siten, että käsitteen "saavutetut oikeudet" on ymmärrettävä viittaavan laajempaan pätevyyteen kuin pelkkään ammatilliseen kelpoisuuteen?

Sovellettavat oikeussäännöt

14 Consiglio de Stato on epävarma edellä mainitun direktiivin 86/457/ETY tulkinnasta. Tämä direktiivi on kumottu nimenomaisesti lääkäreiden vapaan liikkuvuuden sekä heidän tutkintotodistustensa, todistustensa ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojensa vastavuoroisen tunnustamisen helpottamisesta 5 päivänä huhtikuuta 1993 annetulla neuvoston direktiivillä 93/16/ETY(5) (jäljempänä direktiivi 93/16/ETY).

15 Tämän vuoksi Consiglio di Staton viittausta direktiivin 86/457/ETY artikloihin on ajankohtaistettava ja tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan direktiivin 93/16/ETY vastaavia artikloja. Tämä ei tuota mitään erityistä ongelmaa, sillä ensin mainitun direktiivin teksti on myöhempine muutoksineen sisällytetty jälkimmäiseen direktiiviin.(6)

16 Direktiivillä 86/457/ETY yritettiin aikanaan täyttää aukkoja, joita direktiiveissä 75/362/ETY ja 75/363/ETY oli yleislääkärin koulutuksen osalta, koska ne eivät sisältäneet mitään säännöksiä yleislääkärin erikoistumiskoulutuksen suorittamisesta annettavista tutkintotodistuksista ja todistuksista tai niistä kriteereistä, joiden mukainen tämän koulutuksen on oltava.

17 Direktiivissä 86/457/ETY tunnustettiin kuitenkin, että yleislääkärin koulutuksen parantamisen ja sitä vastaavan yleislääkärin aseman arvostuksen palauttamisen on edettävä vaiheittain eri jäsenvaltioissa, koska ainoastaan asteittainen lähestymistapa mahdollistaa sen, että voidaan taata täysi johdonmukaisuus. Siten:

18 ensimmäisessä vaiheessa jokaisessa jäsenvaltiossa on otettava käyttöön yleislääkärin erikoistumiskoulutus, joka täyttää vähimmäisvaatimukset laadun ja keston suhteen ja täydentää vähimmäisperuskoulutusta, joka yleislääkärin on hankittava edellä mainitun direktiivin 75/363/ETY mukaisesti;

19 toisessa vaiheessa jäsenvaltioiden on säädettävä, että yleislääkärin toimen harjoittaminen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä edellyttää yleislääkärin erikoistumiskoulutuksen suorittamista.

20 Kun jäsenvaltiot ovat varmistaneet tutkintotodistusten, todistusten ja muiden yleislääkärin erikoistumiskoulutuksen osoittavien asiakirjojen myöntämisen vähimmäisvaatimusten yhteensovittamisen, niiden on tunnustettava vastavuoroisesti tällaiset tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat.

21 Direktiivin 93/16/ETY 30-35 artiklassa säädetään yleislääkärin erikoistumiskoulutukseen liittyvistä erilaisista näkökohdista, sen toteuttamisaikataulusta jäsenvaltioissa ja niiden tutkintotodistusten, todistusten ja muiden asiakirjojen myöntämis- ja tunnustamisedellytyksistä, jotka osoittavat, että tämä koulutus on suoritettu hyväksytysti.

22 Direktiivin 93/16/ETY 36 artiklassa (joka vastaa direktiivin 86/457/ETY 7 artiklaa) viitataan puolestaan vain yleislääkärin ammatin harjoittamiseen kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä. Consiglio di Staton esittämät kaksi ennakkoratkaisukysymystä riidan aineellisista perusteista koskevat juuri tämän artiklan 2 kohtaa.

23 Direktiivin 36 artiklan kahdessa ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:

"24 Jäsenvaltioiden on 1 päivästä tammikuuta 1995 alkaen asetettava edellytykseksi yleislääkärin ammatin harjoittamiselle sen kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä 30 artiklassa tarkoitettu tutkintotodistus, todistus tai muu muodollista kelpoisuutta osoittava asiakirja, jollei saavutettuja oikeuksia koskevista säännöksistä muuta johdu.

Jäsenvaltiot voivat kuitenkin myöntää vapautuksen tämän edellytyksen täyttämisestä henkilöille, jotka parhaillaan suorittavat yleislääketieteen erityiskoulutusta.

25 Jäsenvaltioiden on määriteltävä tunnustamansa saavutetut oikeudet. Jäsenvaltioiden on kuitenkin tunnustettava oikeus harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisen sosiaaliturvajärjestelmänsä piirissä ilman 30 artiklassa tarkoitettua tutkintotodistusta, todistusta tai muuta muodollista kelpoisuutta osoittavaa asiakirjaa kaikkien niiden lääkäreiden osalta, joilla on 31 päivänä joulukuuta 1994 tällainen oikeus 1-20 artiklan perusteella ja jotka ovat kyseiseen päivään mennessä sijoittautuneet ammattiaan varten niiden alueelle 2 artiklan tai 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti."

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: Consiglio di Stato, kantelu Italian tasavallan presidentille ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä ja perustamissopimuksen 177 artiklan mukainen tuomioistuimen käsite

26 Ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä asetetaan tosiasiassa ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta jättämistä koskeva ongelma, sillä jos Consiglio di Statoa ei pidettäisi 177 artiklassa tarkoitettuna tuomioistuimena silloin, kun se toimii ylimääräisen muutoksenhaun yhteydessä, myös sen ensimmäinen kysymys jätettäisiin tutkimatta. Koska Consiglio di Staton ensimmäisen kysymyksen tarkoituksena on juuri sen selvittäminen, pidetäänkö sitä tuomioistuimena, tämä paradoksi voidaan ratkaista ainoastaan vastaamalla tähän kysymykseen.

27 Tämän kysymyksen sanamuoto näyttää ensisilmäyksellä epäsymmetriseltä, sillä sanatarkasti kysymyksessä halutaan tietää, voidaanko tuomioistuimen käsitteeseen sisällyttää yksi tai useampia menettelyjä. Välittömän vastauksen pitäisi olla kielteinen; tuomioistuimen käsitteen ei voida tulkita sisältävän menettelyä, olipa se minkälainen tahansa. Tuomioistuimet ovat määritelmänsä mukaan julkisia elimiä tai yleensä oikeudellisia ratkaisuja antavia laitoksia, jotka toimivat tietyissä menettelyissä. On kuitenkin selvää, ettei toimielimiä ja menettelyjä voida pitää samana asiana.

28 Kysymys on siis muotoiltava uudelleen tai sitä on ainakin tulkittava siten, että menettelyssä toimiva - tekstissä epäsuorasti ilmaistu - toimielin esitetään tarkemmin.

29 Konkreettisesti Consiglio di Stato haluaa ennakkoratkaisupyynnössä olevien perustelujen mukaan itse asiassa tietää, sisältyvätkö perustamissopimuksen 177 artiklan mukaiseen tuomioistuimen käsitteeseen ne elimet, jotka - kuten se itse - antavat pakollisia lausuntoja, joita päätöksen tekevä viranomainen yleensä noudattaa, hallintolainkäyttömenettelyssä, jossa riitautetaan hallintotoimia tai hallinnollisia säädöksiä, kun tällaisen puolueettoman ja kontradiktorisen menettelyn päätteeksi tehdään lopullinen päätös, jota ei voida enää riitauttaa muissa hallinto- tai lainkäyttöelimissä.

30 Jotta tähän kysymykseen voidaan vastata, on ensin tutkittava sitä tehtävää, joka Consiglio di Statolla on Italian tasavallan presidentille tehtävässä ylimääräisessä muutoksenhaussa.

31 Sen mukaan mitä Consiglio di Stato vakuuttaa ennakkoratkaisupyynnössään, tasavallan presidentille tehtävällä ylimääräisellä muutoksenhaulla, sellaisena kuin siitä on säädetty Italian lainsäädännössä (vuonna 1971 annettu tasavallan presidentin asetus nro 119) ja sellaisena kuin sitä on tulkittu useassa Italian Corte costituzionalen päätöksessä ja hallinnollisessa oikeuskäytännössä, on seuraavia piirteitä:

32 Kyseessä on hallintolainkäyttöön kuuluva menettely, jossa noudatetaan kontradiktoriseen menettelyyn liittyviä takeita: kantajalla on puolustautumista varten oikeus tutustua jutun asiakirjoihin ja erityisesti ministeriön Consiglio di Statolle antamaan lausuntoon sekä oikeus saada näistä jäljennökset.

33 Kyseessä on muutoksenhakukeino, joka on vaihtoehtoinen ja rinnakkainen tavallisissa tuomioistuimissa (yleensä alueellisissa hallintotuomioistuimissa) tapahtuvan muutoksenhaun kanssa; tiettyjä toisarvoisia seikkoja (muutoksenhakua koskevien määräaikojen väliset erot; velvollisuus käyttää ensin kaikki "sisäiset" hallinnollisen muutoksenhaun keinot) lukuun ottamatta asian vireillepanoa koskevat edellytykset ovat molemmissa muutoksenhakukeinoissa samat, samoin pyydetty oikeussuoja (vaatimus: oikeudellisesti suojatuksi intressiksi luonnehdittua subjektiivista etua vahingoittavan hallintotoimen kumoaminen; vaatimuksen peruste: hallintotoimen lainvastaisuus); se, joka päättää panna vireille ylimääräisen muutoksenhakumenettelyn, ei voi hakea muutosta alueellisessa hallintotuomioistuimessa ja päinvastoin.

34 Ylimääräisessä muutoksenhaussa tehtävä päätös perustuu yksinomaan oikeudellisiin kriteereihin, eikä päätöstä tehtäessä oteta huomioon harkinnanvaraisia, yleistä etua koskevia perusteita.

35 Päätös - joka muodollisesti tehdään tasavallan presidentin asetuksella asiassa toimivaltaisen ministerin esityksestä - perustuu tosiasiassa Consiglio di Staton lausuntoon, josta voidaan poiketa ainoastaan silloin, kun asia on saatettu aikaisemmin valtioneuvoston käsiteltäväksi.

36 Consiglio di Stato on puolueeton elin, jonka riippumattomuus on taattu valtiosäännössä erityisesti siksi, että sille on samanaikaisesti annettu lainkäyttöön liittyviä tehtäviä.

37 Ylimääräisessä muutoksenhaussa tehtävä päätös on asianosaisia sitova ja sillä on käytännössä oikeusvoimavaikutuksen kaltaisia vaikutuksia; lisäksi sillä on kolmansiin ulottuvia vaikutuksia silloin, kun ylimääräisessä muutoksenhaussa haetaan hallinnollisen asetuksen tai yleisesti sovellettavan hallintotoimen kumoamista.(7)

38 Lopullista päätöstä voidaan muuttaa ainoastaan aineellisten virheiden korjaamiseksi tai haettaessa poikkeuksellisissa tapauksissa päätöksen purkua niiden samojen sääntöjen nojalla, jotka koskevat siviilituomioita, joista ei voi valittaa; näitä poikkeustapauksia lukuunottamatta päätöksen antanut viranomainen ei voi muuttaa tai kumota päätöstä asianosaisen pyynnöstä(8) tai viran puolesta, eikä mikään muu lainkäyttö- tai hallintoviranomainen voi tutkia sitä uudelleen.(9)

39 Kaikkien näiden ominaisuuksien perusteella tasavallan presidentille tehty muutoksenhaku on menettely, jonka historiallinen alkuperä pohjautuu varmasti siihen toimivaltaan, joka hallitsijalla oli extra ordinem, mutta joka on sisällytetty tasavallan oikeusjärjestykseen antamalla tärkeä tehtävä Consiglio di Statolle, jolle on Italian valtiosäännössä annettu julkishallinnon toimintaan liittyviä lainkäyttötehtäviä.(10)

40 Tarkastellessani tätä toimielintä suhteessa niihin kriteereihin, jotka yhteisöjen tuomioistuin on muotoillut tulkitessaan 177 artiklaa,(11) totean, että Consiglio di Stato - elin, joka täyttää epäilemättä ne edellytykset, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitetulle tuomioistuimelle silloin, kun se itse ratkaisee hallintoriitoja - voi esittää ennakkoratkaisukysymyksiä myös silloin, kun se toimii ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä Italian tasavallan presidentille tehdyn kantelun yhteydessä.

41 Consiglio di Stato nimittäin täyttää tämän ylimääräisen muutoksenhaun yhteydessäkin ne edellytykset, jotka edellä mainitussa oikeuskäytännössä on asetettu tuomioistuimille, jotka voivat esittää ennakkoratkaisukysymyksiä:

- se on lakisääteinen toimielin;

- se on pysyvä eikä vain tilapäinen;

- se antaa ratkaisunsa hallintolainkäyttömenettelyssä kontradiktorista menettelyä noudattaen;

- sen päätökset perustuvat oikeussääntöjen soveltamiseen eivätkä vapaaseen harkintaan;(12)

- sen jäsenten, jotka kuuluvat neuvoa-antaviin tai lainkäyttöosastoihin,(13) riippumattomuus ja puolueettomuus on taattu laissa.

42 On totta, että neuvoa-antava tehtävä, joka Consiglio di Statolla on tasavallan presidentille ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä tehdyn kantelun yhteydessä, aiheuttaa tiettyjä vaikeuksia suhteessa toiseen niistä edellytyksistä, jotka yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä yleensä vaaditaan ennakkoratkaisukysymysten esittämisen sallimiseksi. Tarkoitan vaatimusta, jonka mukaan kyseessä on oltava elin, joka käyttää pakottavaa tuomiovaltaa (kuten tuomioistuin, jonka päätökset sitovat asianosaisia); toisin sanoen kyseessä on oltava elin, joka ratkaisee oikeusriitoja käyttäen valtion tuomiovaltaa. Vaikka onkin totta, että Consiglio di Statolla on tämä ominaisuus kiistattomasti silloin, kun se ratkaisee oikeusriitoja, voidaanko sillä katsoa olevan tämä ominaisuus myös silloin, kun se antaa neuvoa-antavia lausuntoja?

43 Ratkaisuun voidaan periaatteessa päätyä noudattamalla kahta erilaista näkökantaa:

44 ensimmäisessä, ehdottoman muodollisessa näkökannassa tämä ominaisuus kiistetään sellaiselta elimeltä, jolla on hallintomenettelyssä, jossa tietty toimi riitautetaan, vain neuvoa-antavia tehtäviä eikä päätöksentekovaltaa;

45 toisessa näkökannassa otetaan huomioon yleisempiä näkökohtia ja myönnetään, että elin, jolla on Consiglio di Staton ominaisuudet, voi säilyttää luonteensa tuomioistuimena jopa silloin, kun se ei itse ratkaise asiaa, vaan antaa lausuntoja hallintotoimien riitauttamista koskevassa menettelyssä, joka on niinkin erikoinen kuin Italian tasavallan presidentille tehty ylimääräinen muutoksenhaku, jossa tavallisesti noudatetaan mainittuja lausuntoja.

46 Ensimmäisen näkökannan tueksi voisin lainata 5.3.1986 annettua yhteisöjen tuomioistuimen määräystä,(14) jolla yhteisöjen tuomioistuin jätti tutkimatta Commissione consultiva per le infrazioni valutarien esittämän ennakkoratkaisukysymyksen todeten, että "yhteisöjen tuomioistuimelle voi ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla esittää ennakkoratkaisukysymyksen vain jäsenvaltion tuomioistuin, joka antaa ratkaisunsa oikeudelliseen päätökseen päättyvässä menettelyssä. Näin ei ole tässä tapauksessa, koska Commissione consultivan tehtävänä ei ole oikeusriitojen ratkaiseminen vaan lausuntojen antaminen hallintomenettelyssä".

47 Katson kuitenkin, että ne erityispiirteet, joita on Commissione consultiva per le infrazioni valutariella ja joita korostettiin asiassa Greis Unterweger annetussa määräyksessä(15) sekä joita on hallintomenettelyllä, jossa Commissione consultiva antoi lausuntonsa, ovat erilaisia kuin ne erityispiirteet, joita on tasavallan presidentille tehtävällä ylimääräisellä muutoksenhaulla ja Consiglio di Staton toiminnalle tässä yhteydessä. Tämän vuoksi määräyksen ratkaisevaa perustetta ei voida soveltaa tähän muutoksenhakuun eikä tähän toimintaan.

48 Toista näkökantaa voidaan tukea asiassa Nederlandse Spoorwegen 27.11.1973 annetulla tuomiolla,(16) jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että Nederlandse Raad van Staate voi esittää ennakkoratkaisukysymyksiä ennenkuin se antaa lausuntonsa - joka ei ole oikeudellisesti sitova - hallintotoimien riitauttamista koskevissa menettelyissä, joissa lopullinen päätös kuuluu Alankomaiden hallitsijalle.

49 On totta, että asiassa Nederlandse Spoorwegen annettu tuomio ei sisällä tällöin esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen nimenomaisia perusteluja; ongelmaa ei ole edes mainittu tuomion oikeudellisissa perusteluissa. Näitä perusteluja on etsittävä yhteisöjen tuomioistuimen noudattamasta ratkaisuehdotuksesta, jonka julkisasiamies Mayras(17) esitti ja jossa hän käsitteli tätä ongelmaa nimenomaisesti ehdottaen asian tutkittavaksi ottamista.

50 Julkisasiamies Mayrasin ratkaisuehdotuksessa todettiin tältä osin pääasiassa, että valtiosäännössä vahvistettu Nederlandse Raad van State, jonka puolueettomuutta ja riippumattomuutta ei kiistetty, avusti Alankomaiden hallitsijaa, joka oli justice retenue -järjestelmään perustuvan oikeudellisen toimivallan nimellinen haltija. Nederlandse Raad van Statella oli samanaikaisesti sekä neuvoa-antavia tehtäviä että tuomiovaltaa: toimiessaan neuvoa-antavana elimenä se antoi lausuntonsa asianosaisten kontradiktorisen kuulemisen jälkeen muutoksenhakumenettelyssä sui generis, joka oli erilainen kuin muut hallinnolliset muutoksenhakumenettelyt ja jossa hallitsija(18) saattoi tarvittaessa kumota tiettyjä hallintotoimia.

51 Tämän asian ja nyt käsiteltävän asian väliset yhtäläisyydet ovat silminnähtäviä. Yhdenmukaisuus on kiistaton sekä tekijän näkökulmasta (elimen luonne ja kokoonpano) että asiallisesta näkökulmasta (tehtävä, joka täytetään antamalla lausunto erityisessä hallintotoimien ja hallinnollisten säädösten riitauttamista koskevassa menettelyssä) katsoen. Jollei siis esitetä painavia perusteita sille, että perustamissopimuksen 177 artiklan tulkintaa koskevassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä omaksuttua suuntausta olisi muutettava, asiassa Nederlandse Spoorwegen annetussa tuomiossa sovellettua ratkaisua on sovellettava periaatteessa myös nyt käsiteltävässä asiassa.

52 Myönnän kuitenkin, että tämä ratkaisu sisältää ainakin kaksi heikkoa kohtaa:

53 yhtäältä päätöksentekoelin ei juridisesti ole Consiglio di Stato vaan Italian tasavallan presidentti, jolla ei ole tuomioistuimelle kuuluvaa tehtävää;

54 toisaalta huolimatta yhdenmukaisuudesta tuomioistuimissa käytävien muutoksenhakumenettelyjen kanssa, ylimääräinen muutoksenhaku on kuitenkin hallinnollinen menettely, jonka puitteissa Consiglio di Stato ei voi esimerkiksi esittää Corte costituzionalelle perustuslain vastaisuutta koskevia kysymyksiä, koska siihen on tämän valtion tuomioistuimilla yksinomainen toimivalta.

55 Ensimmäinen huomautus, jonka painoarvo on kiistaton, voidaan torjua, jos tarkastellaan sitä materiaalista asemaa eikä vain sitä muodollista asemaa, joka Consiglio di Statolla on ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä. Vaikka onkin totta, että tasavallan presidentti tekee nimellisesti lopullisen päätöksen, Consiglio di Staton lausunto määrää tosiasiassa tämän päätöksen sisällön. Neuvoa-antavan elimen pakollisella lausunnolla on siten käytännössä avainrooli muutoksenhaun johdosta tehdyssä päätöksessä.

56 Toisen huomautuksen osalta voidaan todeta, että vaikka myönnetään, että tasavallan presidentille tehty ylimääräinen muutoksenhaku ei ole luonteeltaan ehdottoman oikeudellinen, se on edellä erittelemieni ominaisuuksien perusteella kansallisen oikeuden näkökulmasta hyvin lähellä tuomioistuinmenettelyjä.(19) Kyseessä ei ole pelkkä hallinnollinen muutoksenhaku,(20) jossa tehtävä lopullinen päätös olisi vuorostaan riitautettavissa tuomioistuimissa.

57 Tämä viimeinen huomio saa minut asettumaan tietyin rajoituksin Consiglio di Staton esittämän ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisen puolelle. Se seikka, että lopullista päätöstä, (jonka tekee muodollisesti tasavallan presidentti ja joka perustuu aineellisesti tämän neuvoa-antavan elimen lausuntoon) johon ei kohdistu mitään myöhempää tuomioistuinvalvontaa, ei voida riitauttaa, on ratkaiseva seikka, jonka vuoksi ennakkoratkaisukysymysten esittäminen on sallittava. Tällaisiin päätöksiin johtavan ylimääräisen muutoksenhaun yhteydessä esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten tutkimatta jättäminen voisi heikentää yhteisön oikeuden yhtenäistä soveltamista: tällaisissa muutoksenhakumenettelyissä toimivilla elimillä - jotka ovat toimivaltaisia ratkaisemaan näitä menettelyjä viimeisessä asteessa kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan - ei olisi mahdollisuutta pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua tiettyjen yhteisön säädösten tulkinnasta tai niiden pätevyydestä.

58 Huoli perustamissopimuksen 177 artiklan tehokkaasta vaikutuksesta on ollut perustana tietyissä yhteisöjen tuomioistuimen tuomioissa, joiden mukaan sellaisten elinten esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä voidaan ottaa tutkittaviksi, joiden luonnetta tuomioistuimena voidaan epäillä: siten yhteisöjen tuomioistuin tutki asiassa Broekmeulen 10.10.1981 antamassaan tuomiossa(21) ennakkoratkaisukysymykset, jotka oli esittänyt hollantilainen muutoksenhakuelin, joka oli perustettu lääkärien yhdistyksen yhteyteen ja jonka tehtävänä oli tehdä päätöksiä rekisteröitymisestä, johon lääkärin ammatin harjoittamisoikeus perustui oikeudellisessa järjestelmässä, jossa ei käytännössä ollut säädetty mahdollisuudesta hakea muutosta tavallisilta tuomioistuimilta.

59 On totta, että Italian tasavallan presidentille tehtävä ylimääräinen muutoksenhaku ei ole missään tapauksessa ainoa keino puolustaa oikeuksia ja intressejä, joihin voidaan vaikuttaa hallintotoimilla: päinvastoin oikeussuojan saamista koskeva yleinen periaate koskee kaikkia asianosaisia. Mutta on myös totta, että Italian oikeusjärjestyksen omaleimaisuuden johdosta ylimääräisen muutoksenhaun muodostama muutoksenhakumekanismi on lakiin perustuva menettely, jolla on samoja vaikutuksia kuin tavallisella oikeussuojakeinolla. Kun tähän lisätään se, että tällaisessa muutoksenhaussa tehtävään lopulliseen päätökseen vaikuttaa käytännössä puolueettoman ja riippumattoman elimen antama lausunto, joka perustuu "pelkkään objektiivisen oikeuden soveltamiseen", minusta vaikuttaa siltä, että 177 artiklan soveltamisen edellytykset täyttyvät.

60 Lyhyesti todettuna, koska ne vastaväitteet, joilla ennakkoratkaisupyynnön tutkimista voidaan vastustaa, eivät ole tarpeeksi painavia, ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ottaa pyynnön tutkittavaksi ennakkoratkaisua pyytävän elimen ja pääasiaa koskevan menettelyn erityispiirteiden vuoksi.

61 On tärkeää korostaa, että tämä ratkaisu perustuu ylimääräisen muutoksenhaun erikoispiirteisiin, joihin olen viitannut: sitä ei siis voida ulottaa koskemaan muita hallinnollisia muutoksenhakumenettelyjä, joissa tehtävien päätösten laillisuutta voidaan valvoa tuomioistuimissa, eikä niitä menettelyjä, joissa Consiglio di Stato antaa lausunnon suorittaessaan tavallisia neuvoa-antavia tehtäviään.

Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys

62 Koska ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys liittyvät läheisesti toisiinsa, niihin on mielestäni annettava yksi yhteinen vastaus. Käsittelen niitä kuitenkin siinä järjestyksessä, jossa ne esitettiin.

63 Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä Consiglio di Stato pyytää direktiivin 86/457/ETY 7 artiklan 2 kohdan tulkintaa suhteessa tiettyjen lääkäreiden saavutettuihin oikeuksiin. Edellä mainituista syistä on katsottava, että tulkittava säännös on direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohta.

64 Konkreettisesti ennakkoratkaisua pyytänyt elin kysyy, rajoittuuko oikeus harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä - mikä edellä mainitun 36 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen nojalla on tunnustettava niiden osalta, joilla " - - on 31 päivänä joulukuuta 1994 tällainen oikeus 1-20 artiklan perusteella ja jotka ovat kyseiseen päivään mennessä sijoittautuneet ammattiaan varten niiden alueelle 2 artiklan tai 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti" - niihin, joilla oli tosiasiallinen palvelussuhde kansallisessa terveydenhuoltojärjestelmässä.

65 Ennen kaikkea minun on huomautettava, että pääasian tosiseikat liittyvät pelkästään valtionsisäisiin tilanteisiin. Periaatteessa mikään niiden osatekijä ei liity työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen, jäsenvaltioiden kansalaisten vapauteen sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle, palvelujen tarjoamisen vapauteen eikä muiden jäsenvaltioiden myöntämien tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen tunnustamiseen.

66 Sikäli kuin kyse on nimittäin Italian viranomaisten myöntämien tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen arvioinnista(22) Italian kansallisessa sosiaaliturvajärjestelmässä avoinna olevan lääkärin toimen täyttämismenettelyssä, mikään ei liitä tätä kysymystä yllä mainitsemiini vapauksiin tai ulkomaisten asiakirjojen tunnustamiseen.

67 Ottaen huomioon, että direktiivissä 93/16/ETY pyritään kehittämään juuri näihin vapauksiin liittyviä perustamissopimuksen periaatteita,(23) yhteisöjen tuomioistuimen vastauksessa voidaan rajoittua ilmoittamaan Consiglio di Statolle, että 49 artiklaa (työntekijöiden vapaa liikkuvuus), 52 artiklaa ja 57 artiklaa (tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen vastavuoroinen tunnustaminen sijoittautumisvapauden puitteissa) ei sovelleta sellaisiin tilanteisiin, joiden kaikki osatekijät kuuluvat yhden jäsenvaltion alueelle.(24)

68 Luulen kuitenkin, että tällaisella vastauksella ei voida poistaa kaikkia niitä epäilyksiä, jotka Consiglio di Stato esittää ennakkoratkaisupyynnössään. Tämän vuoksi minusta vaikuttaa sopivammalta, kuten komissiokin on ehdottanut, antaa Consiglio di Statolle direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohdan oikea tulkinta, sikäli kuin tässä säännöksessä viitataan lääkäreihin, joilla on tiettyjä saavutettuja oikeuksia, jotka jäsenvaltioiden on tunnustettava.

69 Lisäksi on otettava huomioon, että direktiivi 93/16/ETY on yhteisön säädös, jolla pyritään yhteensovittamaan koulutusta ja lääkärin ammatin harjoittamisen edellytyksiä koskevia jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.(25) Sen yhdenmukainen tulkinta on siis kiistattomasti yhteisön edun mukaista.

70 Edellä kuvatun direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on tunnustettava oikeus harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä tiettyjen lääkäreiden osalta. Tästä samasta säännöksestä, sen varsinaisesta merkityksestä ja asemasta direktiivissä johtuu, että nämä lääkärit voivat olla ainoastaan sellaisia, joille toisessa jäsenvaltiossa annetut tutkintotodistukset, todistukset tai muut muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat on tunnustettu vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

71 Lääkäreiden, joiden osalta on tunnustettava oikeus harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä, on nimittäin täytettävä kaksi kumulatiivista edellytystä:

72 Vaikka lääkäreillä ei ole tutkintotodistusta, todistusta tai muuta yleislääkärin pätevyyden osoittavaa asiakirjaa, heillä on 31.12.1994 oltava oikeus harjoittaa yleislääkärin ammattia direktiivin 93/16/ETY 1-20 artiklan perusteella (eli koska heille toisessa jäsenvaltiossa annetut lääkärin muodollisen kelpoisuuden osoittavat asiakirjat oikeuttavat siihen);

73 heidän on 31.12.1994 oltava sijoittautuneita vastaanottavan jäsenvaltion alueelle, jossa heidän muodollisen kelpoisuutensa osoittavat asiakirjat olisi tunnustettu direktiivin 93/16/ETY 2 artiklan(26) tai 9 artiklan 1 kohdan(27) nojalla.

74 On siis selvää, että direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohdassa halutaan turvata ainoastaan niiden lääkäreiden saavutettuja oikeuksia, jotka olivat 31.12.1994 sijoittautuneet vastaanottavaan jäsenvaltioon, jossa heille toisessa jäsenvaltiossa, heidän kotivaltiossaan, annettujen tutkintotodistusten, todistusten tai muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vaikutukset oli ensin tunnustettu. Sen sijaan näitä säännöksiä ei sovelleta esillä olevan asian kaltaiseen tapaukseen, jossa ei ole kyse mistään edellä mainitusta tilanteesta sen vuoksi, että kyse on Italiassa myönnetyistä asiakirjoista, joiden vaikutuksista ainoastaan tämän valtion kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä olevien lääkärin toimien suhteen on kyse.

75 Tämän perusteen esittämisen jälkeen on merkityksetöntä, ovatko nämä lääkärit jo solmineet tosiasiallisen palvelussuhteen kansallisessa sosiaaliturvajärjestelmässä vai oliko niillä päinvastoin vain pelkkä teoreettinen oikeus solmia tällainen palvelussuhde, mitä toinen ennakkoratkaisukysymys koskee. Jäsenvaltioiden on tunnustettava näissä kummassakin tapauksessa ne oikeudet, jotka sellaiset lääkärit, jotka ovat täyttäneet aikaisemmin esitetyt kaksi edellytystä, ovat saavuttaneet ennen 1.1.1995, siten että heidän on sallittava harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä.

76 Viittaus saavutettuihin oikeuksiin liittää toisen ja kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen toisiinsa. Kun toinen kysymys koskee tiettyjen lääkäreiden saavutettuja oikeuksia, ennakkoratkaisua pyytänyt elin haluaa viimeisessä ennakkoratkaisukysymyksessään saada näiden oikeuksien yleistä ulottuvuutta koskevan tulkinnan.

77 Consiglio di Stato on muotoillut kolmannen kysymyksensä vain sellaista tapausta varten, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa toiseen kysymykseen lääkäreiden saavutettujen oikeuksien tarkoittavan ainoastaan niiden lääkäreiden oikeuksia, jotka olivat jo 31.12.1994 tosiasiallisesti solmineet palvelussuhteen kansallisessa sosiaaliturvajärjestelmässä.

78 Ottaen huomioon toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastaus, jossa vastustetaan direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen lääkäreiden oikeuksien suppeaa tulkintaa, kolmanteen kysymykseen ei tarvitse vastata. Komissio ja Italian hallitus ovat tästä asiasta samaa mieltä.

79 Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle elimelle annettaisiin tästä huolimatta sille hyödyllisiä yhteisön säädöksen tulkintaperusteita, minulla ei ole mitään sitä vastaan, että yhteisöjen tuomioistuin lausuu mielipiteensä direktiivin 93/16/ETY 36 artiklassa mainitusta käsitteestä "saavutetut oikeudet", koska Consiglio di Staton epävarmuus koskee juuri sitä.

80 Kuten olen esittänyt, direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on 1.1.1995 alkaen asetettava edellytykseksi yleislääkärin ammatin harjoittamiselle sen kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä tämän asetuksen 30 artiklassa tarkoitettu tutkintotodistus, todistus tai muu muodollista kelpoisuutta osoittava asiakirja. Kuitenkin tätä vaatimusta sovelletaan vain "jollei saavutettuja oikeuksia koskevista säännöksistä muuta johdu"; saavutettujen oikeuksien määrittäminen kuuluu jäsenvaltioille, (direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohdan ensimmäinen virke) paitsi että niiden on joka tapauksessa tunnustettava tiettyjen lääkäreiden, joiden tilannetta olen jo tutkinut vastauksessani toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, oikeudet.

81 Yhteisön oikeudessa jäsenvaltioille annettu oikeus määritellä saavutetut oikeudet sisältää siis vain yhden, 36 artiklan 2 kohdassa mainitun rajoituksen. Kun tätä rajoitusta noudatetaan, kukin jäsenvaltio voi määrätä mielensä mukaan siitä, kenen saavutetut oikeudet harjoittaa yleislääkärin ammattia sen kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä sen on tunnustettava ja millä edellytyksillä, ottaen huomioon jokaisen tapauksen erityispiirteet ennen 1.1.1995.

82 Lukuun ottamatta velvollisuutta taata direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen lääkärien saavutetut oikeudet, tämä säännös ei siis sisällä muita kriteerejä tai ohjeita, jotka rajoittaisivat jäsenvaltioiden oikeutta määritellä sitä, kuka on tämän artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettujen oikeuksien haltija.

Ratkaisuehdotus

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

83 Perustamissopimuksen 177 artiklaa on tulkittava siten, että yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava ennakkoratkaisukysymykset, jotka Italian Consiglio di Staton kaltainen elin esittää silloin, kun se antaa pakollisen lausunnon sellaisessa hallintotoimien riitauttamista koskevassa menettelyssä kuin tasavallan presidentille tehty ylimääräinen muutoksenhaku.

84 Lääkäreiden vapaan liikkuvuuden sekä heidän tutkintotodistustensa, todistustensa ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojensa vastavuoroisen tunnustamisen helpottamisesta 5 päivänä huhtikuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiolle annetaan harkintavaltaa sen määrittelemiseksi, kenellä on ennen 1.1.1995 saavutettu oikeus harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä. Lääkäreiden, jotka täyttävät edellä mainitun kohdan toisessa virkkeessä mainitut edellytykset, on kuitenkin kuuluttava näiden oikeudenhaltijoiden joukkoon huolimatta siitä, olivatko he solmineet tosiasiallisen palvelussuhteen yllä mainitussa sosiaaliturvajärjestelmässä 31.12.1994.

(1) - EYVL L 267, s. 26.

(2) - Tämän ylimääräisen muutoksenhakukeinon piirteet, joita analysoin tuonnempana, tekevät siitä ainutlaatuisen eri jäsenvaltioissa sovellettaviin hallintotoimia koskeviin muutoksenhakukeinoihin verrattuna. Ainoastaan Alankomaiden oikeusjärjestyksessä säädetään vastaavasta muutoksenhakukeinosta, jossa päätösvalta kuuluu hallitsijalle Nederlandse Raad van Staten annettua pakollisen, mutta sitomattoman lausunnon asiasta: nykyään tämä menettely on rajoittunut vain julkisoikeudellisten elinten välisiin riita-asioihin.

(3) - Consiglio di Stato korosti itse tämän seikan epävarmuutta katsoen, että kantajien kantelu ei ole selkeä tältä osin.

(4) - Käytetty menettelytapa on hyvin tunnettu useissa oikeusjärjestyksissä. Riitautettaessa hallintotoimi välittömästi riitautetaan samaan aikaan välillisesti säädös, johon se pohjautuu.

(5) - (EYVL L 165, s. 1). Direktiivin 93/16/ETY 44 artiklassa säädetään seuraavaa:

"Liitteessä III olevassa A osassa luetellut direktiivit kumotaan, tämän kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioiden velvollisuuksia silta osin, kuin kyse on liitteessä III olevassa B osassa luetelluista päivistä direktiivien saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Viittauksia kumottuihin direktiiveihin pidetään viittauksina tähän direktiiviin, ja niitä luetaan liitteeseen IV merkityn vastaavuustaulukon mukaisesti."

(6) - Direktiivin 93/16/ETY johdanto-osan mukaan siinä pyritään järkevyyden ja selvyyden vuoksi kodifioimaan lääketieteen tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta sekä toimenpiteistä sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokkaan käyttämisen helpottamiseksi 16 päivänä kesäkuuta 1975 annettu neuvoston direktiivi 75/362/ETY (EYVL L 167, s. 1) ja lääkärintointa koskevien lakien, asetusten ja määräysten yhteensovittamisesta 16 päivänä kesäkuuta 1975 annettu neuvoston direktiivi 75/363/ETY (EYVL L 167, s. 14), joita molempia on muutettu merkittävästi useaan otteeseen. Sen lisäksi, että siinä yhdistetään nämä direktiivit yhdeksi tekstiksi, siihen sisällytetään edellä mainittu direktiivi 86/457/ETY.

(7) - Ylimääräisessä muutoksenhaussa tehtävällä päätöksellä ei suppeassa merkityksessä ole oikeusvoimavaikutusta; tämä on Italian oikeuskäytännössä enemmistönä oleva kanta. Tätä päätöstä varten ei myöskään ole erityistä täytäntöönpanokeinoa, joten hallinnon mahdollisesti kieltäytyessä noudattamasta sitä olisi välttämätöntä nostaa kanne hallintotuomioistuimessa.

(8) - Consiglio di Staton mukaan kolmannet osapuolet voisivat valittaa päätöksestä, mutta tämä koskee pääasiassa myös oikeudellisia päätöksiä, koska oikeusvoimavaikutus ei voi kohdistua kolmansiin. Kuitenkin ylimääräisessä muutoksenhaussa annettavalla päätöksellä on välittömiä ja sitovia oikeusvaikutuksia kolmansia kohtaan, kuten f kohdassa todettiin.

(9) - Italian oikeusjärjestyksessä on olemassa usean tyyppisiä hallintolainkäyttöön liittyviä päätöksiä, jotka ovat puolueettomien ja riippumattomien elinten tekemiä ja jotka tehdään kontradiktorisessa menettelyssä, mutta Consiglio di Staton mukaan näissä tapauksissa on aina olemassa muutoksenhakuoikeus (siviili- tai hallinto)tuomioistuimeen. Siten ylimääräinen muutoksenhaku eroaa tältä osin muista hallinnollisista muutoksenhakumenettelyistä. Perustuslaillisesta näkökulmasta on tapana sanoa, että hallinnollinen päätös, joka ei ole tuomioistuinvalvonnan alainen, on tässä ainutlaatuisessa tapauksessa perusteltu, koska asianosaisilla (ei yksin muutoksenhakijalla vaan myös vastapuolilla) on oikeus valita muutoksenhaku tuomioistuinteitse, niin että jos ylimääräinen muutoksenhaku johtaa päätökseen, se johtuu siitä, että kaikki asianosaiset ovat hyväksyneet tämän päätöstyypin ja siten epäsuorasti luopuneet muutoksenhausta tuomioistuimessa.

(10) - Tältä osin Cassarino, S., Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Milano, 1990, s. 52.

(11) - Ks. muun muassa asia 61/65, Vaassen-Göbbels, tuomio 30.6.1966 (Kok. 1966, s. 377); asia 14/86, Pretore di Salò, tuomio 11.6.1987 (Kok. 1987, s. 2545); asia 338/85, Pardini, tuomio 21.4.1988 (Kok. 1988, s. 2041); asia C-24/92, Corbiau, tuomio 30.3.1993 (Kok. 1993, s. I-1277); asia C-393/92, Almelo ym., tuomio 27.4.1994 (Kok. 1994, s. I-1477, 21 kohta) ja yhdistetyt asiat C-74/95 ja C-129/95, Procura della Repubblica v. X, tuomio 12.12.1996 (Kok. 1996, s. I-6609).

(12) - Corte costituzionale on 31.12.1986 antamassaan tuomiossa nro 298/1986 todennut ylimääräisen muutoksenhaun luonteesta seuraavaa: "Valtion päämiehelle tehtävää ylimääräistä muutoksenhakua koskevien voimassa olevien säännösten mukaan se on luonteeltaan erityislaatuinen ja poikkeuksellinen menettely, (tuomio nro 31/1975 ja nro 148/1982) koska se on hallintolainkäyttömenettelyyn kuuluva muutoksenhakukeino, jonka yhteydessä hallintotoimen pätevyyttä koskeva riita ratkaistaan tuomioistuinlaitoksen ulkopuolella. Sen erityiset ominaisuudet sekä selkeä yhdenmukaisuus ja yhteydet lainkäytön kanssa vähentävät sen hallinnollista luonnetta; sen lopputulosta - presidentin asetuksen muodossa annettua päätöstä - ei voida rinnastaa muodollisesti ja aineellisesti tuomioistuimen tekemiin oikeudellisiin (tai 'paraoikeudellisiin') päätöksiin, mutta sitä ei voida myöskään pitää aktiivisena hallintotoimena, koska siinä pyritään pelkästään objektiivisen oikeuden soveltamiseen (tai joka tapauksessa toteuttamaan kunkin hallinnonalan omista intresseistä erillistä yleistä intressiä); nämä kaikki ovat seikkoja, joiden perusteella tämä muutoksenhakukeino eroaa tavallisista hallinnollisista muutoksenhakukeinoista." Kursivoitu tässä.

(13) - Consiglio di Staton jäsenet eivät kuulu samanaikaisesti sekä neuvoa-antaviin että lainkäyttöosastoihin vaan he vuorottelevat eri osastoilla.

(14) - Asia 318/85, Greis Unterweger, yhteisöjen tuomioistuimen määräys 5.3.1986 (Kok. 1986, s. 955, 4 kohta).

(15) - Seikat, jotka yhteisöjen tuomioistuin otti huomioon, olivat seuraavia: " - - Commissione consultiva per le infrazioni valutarie on Italian valtiovarainministeriön alainen elin; - - sen tehtävänä on antaa perusteltu lausunto niistä sanktioista, joita valtiovarainministerin on määrättävä henkilöille, jotka ovat rikkoneet valuutan siirtoon sovellettavaa Italian lainsäädäntöä - - sen kokoonpano muodostuu puheenjohtajasta ja muutamasta korkeasta virkamiehestä - - sovellettavan lainsäädännön mukaan Commissionella ei ole velvollisuutta järjestää kontradiktorista menettelyä, jossa asianosainen tai hänen asiamiehensä voisi esittää huomautuksensa - - asianosainen ei voi itse viedä asiaa Commissioneen, joka kokoontuu vain niiden valtionelinten pyynnöstä, jotka ovat todenneet rikkomukset - - Commissionen lausunto ei sido ministeriä, joka voi vapaasti joko noudattaa tai olla noudattamatta sitä. Lisäksi on huomautettava, että asianosaiset voivat riitauttaa valtiovarainministerin Commissionen lausunnon johdosta määräämät sanktiot tavallisissa tuomioistuimissa, joilla on tältä osin täysi oikeudellinen toimivalta."

(16) - Asia 36/73, Nederlandse Spoorwegen, tuomio 27.11.1973 (Kok. 1973, s. 1299).

(17) - Ks. edellä alaviitteessä 16 mainittu tuomio (Kok. 1973, s. 1318).

(18) - Lopullisen päätöksen oli tosiasiassa tehnyt toimivaltainen ministeri, joka saattoi poiketa Nederlandse Raad van Staten lausunnosta vain oikeusministerin suostumuksella tai tämän puuttuessa pääministerin suostumuksella.

(19) - Artikkelissaan "Ricorso Straordinario e interpretazione della normativa comunitaria" (Giornale di diritto amministrativo nro 1/1997, s. 69 ja sitä seuraavat sivut) Aldo Sandulli korosti, että ylimääräinen muutoksenhaku liittyy harmonisella tavalla siihen monimutkaiseen oikeussuojajärjestelmään, joka on hallintotoimen kohteena olevan henkilön käytössä: näiden seikkojen analysointi osoittaa hänen mukaansa, että "ylimääräisessä muutoksenhaussa noudatettavan menettelyn ja tavanomaisen hallintotoimen riitauttamista koskevan menettelyn välinen yhteys on suuri".

(20) - Ks. Corte costituzionalen tältä osin esittämät huomiot edellä alaviitteen 12 lopussa.

(21) - Asia 246/80, Broekmeulen, tuomio 10.10.1981 (Kok. 1981, s. 2311, 8 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

(22) - Vastauksena yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kysymykseen Italian hallitus vakuutti, että kaikki kantajat olivat saaneet todistuksensa Italiassa.

(23) - Direktiivin 93/16/ETY johdanto-osassa mainitaan oikeudellisena perustana " - - Euroopan talousyhteisön perustamissopimus ja erityisesti sen 49 artikla, 57 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan ensimmäinen ja kolmas virke sekä 66 artikla".

(24) - Ks. tältä osin hiljattain annettu tuomio asiassa C-134/95, USSL nro 47 di Biella, tuomio 16.1.1997 (Kok. 1997, s. I-195).

(25) - Lääkärin ammatin ja lääketieteeseen liittyvien ammattien harjoittamisen edellytysten yhteensovittaminen eri jäsenvaltioissa on perustamissopimuksen 57 artiklan 3 kohdan mukaan näitä ammatteja koskevien rajoitusten asteittaisen poistamisen edellytys.

(26) - Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa: "Jokaisen jäsenvaltion on tunnustettava sellaiset tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat, jotka on annettu jäsenvaltioiden kansalaisille toisessa jäsenvaltiossa 23 artiklan mukaisesti ja jotka on mainittu 3 artiklassa, siten, että kyseinen pätevyystodistus antaa jäsenvaltion alueella saman oikeuden lääkärintoimen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen kuin jäsenvaltion itsensä antamat pätevyystodistukset."

(27) - Direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: " - - jäsenvaltioiden on tunnustettava riittäväksi todisteeksi niiden jäsenvaltioiden kansalaisten osalta, joiden tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta lääketieteessä osoittavat asiakirjat eivät täytä kaikkia 23 artiklassa koulutukselle säädettyjä vähimmäisvaatimuksia, sellaiset kyseisissä jäsenvaltioissa annetut tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta lääketieteessä osoittavat asiakirjat, jotka on annettu koulutuksesta, joka on alkanut ennen: - - ja joiden liitteenä on todistus siitä, että asianomaiset ovat tosiasiallisesti ja luvallisesti harjoittaneet mainittua toimintaa ainakin kolme peräkkäistä vuotta todistuksen antamista edeltäneiden viiden vuoden aikana".