JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

EVGENI TANCHEV

11 päivänä kesäkuuta 2020 ( 1 )

Asia C-302/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

vastaan

WS

(Ennakkoratkaisupyyntö – Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin, Italia)

Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2011/98/EU – Sellaisten kolmansien maiden kansalaisten oikeudet, joilla on yhdistelmälupa – 12 artikla – Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun sosiaaliturvan osalta – Kansallinen lainsäädäntö, jossa määriteltäessä oikeutta perhe-etuuteen suljetaan pois kolmansien maiden kansalaisten ne perheenjäsenet, jotka eivät asu kyseisessä jäsenvaltiossa

I Johdanto

1. Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin, Italia) pyytää ennakkoratkaisupyynnössään unionin tuomioistuimelta ohjeita kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98/EU ( 2 ) 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkinnasta.

2. Direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa annetaan kolmansien maiden kansalaisille, joilla on yhdistelmälupa, oikeus yhdenvertaiseen kohteluun oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa sosiaaliturvan osalta. Käsiteltävässä asiassa esille tuleva pääasiallinen kysymys koskee sitä, onko kyseinen artikla esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka perusteella kolmansien maiden kansalaisten perheenjäseniä, jotka eivät oleskele kyseisessä jäsenvaltiossa, ei oteta huomioon määritettäessä oikeutta perhe-etuuteen, toisin kuin oleskelujäsenvaltion kansalaisia koskevissa säännöksissä.

3. Käsiteltävä asia tarjoaa näin ollen unionin tuomioistuimelle tilaisuuden kehittää oikeuskäytäntöään, joka koskee yhdistelmäluvan haltijoiden direktiivin 2011/98 12 artiklan mukaista oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun, kun otetaan huomioon 21.6.2017 annettu tuomio Martinez Silva (C-449/16, EU:C:2017:485).

4. Samanaikaisesti käsiteltävän asian kanssa unionin tuomioistuimessa käsitellään myös toista asiaa, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Pitkään oleskelleiden perhe-etuudet) (C-303/19), jossa esitän ratkaisuehdotukseni samana päivänä. Kyseisessä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY ( 3 ) 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan tulkinnasta samankaltaisen kysymyksen, nimittäin onko kolmansien maiden kansalaisiin, joiden perheenjäsenet eivät oleskele oleskelujäsenvaltiossa, sovellettava sama poissulkeminen yhdenmukainen kyseisessä direktiivissä pitkään oleskelleille myönnettävän tasavertaista kohtelua koskevan oikeuden kanssa.

5. Näissä kahdessa asiassa tulee pohjimmiltaan esille uusia kysymyksiä, jotka liittyvät yhdenvertaisen kohtelun soveltamiseen kolmansien maiden kansalaisiin unionin oikeuden nojalla ja direktiivien 2003/109 ja 2011/98 keskinäiseen suhteeseen tältä osin. Niillä voi myös olla vaikutuksia muihin direktiiveihin, joihin sisältyy säännöksiä kolmansien maiden kansalaisten yhdenvertaisesta kohtelusta laillista muuttoliikettä koskevassa EU:n kehyksessä. ( 4 )

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

6. Direktiivin 2011/98 johdanto-osan 20 ja 24 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(20) Kaikilla jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla ja työskentelevillä kolmansien maiden kansalaisilla olisi oltava ainakin yhtäläiset oikeudet, jotka perustuvat yhdenvertaiseen kohteluun isäntäjäsenvaltionsa omien kansalaisten kanssa riippumatta siitä, missä tarkoituksessa tai millä perusteella he ovat alun perin saaneet maahantuloluvan. Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun tässä direktiivissä tarkemmin määritellyillä aloilla olisi myönnettävä paitsi sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joille on myönnetty pääsy johonkin jäsenvaltioon työntekoa varten, myös niille muuta tarkoitusta varten maahan päästetyille, joille on myönnetty pääsy kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoille unionin oikeuden muiden säännösten tai kansallisen oikeuden nojalla; näihin henkilöihin kuuluvat oikeudesta perheenyhdistämiseen 22 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY( ( 5 )) nojalla jäsenvaltioon päästetyt kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenet – –. (24) Kolmansista maista tulleita työntekijöitä olisi kohdeltava yhdenvertaisesti sosiaaliturvan osalta. Sosiaaliturvan alat on määritelty sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29 päivänä huhtikuuta 2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 883/2004( ( 6 )). Tämän direktiivin säännöksiä, jotka koskevat yhdenvertaista kohtelua sosiaaliturvan osalta, olisi sovellettava myös työntekijöihin, joille on myönnetty pääsy johonkin jäsenvaltioon suoraan kolmannesta maasta. Tällä direktiivillä ei kuitenkaan olisi myönnettävä kolmannesta maasta tulleille työntekijöille laajempia oikeuksia kuin ne, jotka voimassa oleva unionin oikeus jo tarjoaa sosiaaliturvan alalla jäsenvaltioiden välisen rajan ylittävässä tilanteessa oleville kolmansien maiden kansalaisille. Tällä direktiivin ei olisi myöskään myönnettävä oikeuksia unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle jäävissä tilanteissa, kuten silloin, kun on kyse kolmannessa maassa oleskelevista perheenjäsenistä. Tällä direktiivillä olisi myönnettävä oikeuksia ainoastaan niiden perheenjäsenten osalta, jotka tulevat kolmansista maista tulleiden työntekijöiden mukana oleskelemaan jäsenvaltiossa perheiden yhdistämisen perusteella, tai niihin perheenjäseniin, jotka jo oleskelevat laillisesti kyseisessä jäsenvaltiossa.”

7. Direktiivin 2011/98 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun”, säädetään seuraavaa: ”1. Edellä 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettuja kolmansista maista tulleita työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa seuraavilta osin: – – e) sosiaaliturvan alat sellaisina kuin ne on määritelty asetuksessa (EY) N:o 883/2004; – – 2. Jäsenvaltiot voivat rajoittaa yhdenvertaista kohtelua, joka perustuu – – b) 1 kohdan e alakohtaan, rajoittamalla tuon alakohdan nojalla myönnettyjä oikeuksia kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta, mutta ne eivät saa rajoittaa niitä työsuhteessa olevien tai vähintään kuuden kuukauden ajan työsuhteessa olleiden ja työttömiksi työnhakijoiksi rekisteröityjen kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta. Lisäksi jäsenvaltiot voivat päättää, ettei 1 kohdan e alakohtaa perhe-etuuksien osalta sovelleta kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä jäsenvaltion alueella enintään kuuden kuukauden ajan, kolmannen maan kansalaisiin, joille on myönnetty maahan pääsy opiskelua varten, tai kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä viisumin perusteella.”

B Italian oikeus

8. Satamaoperaattoreiden hallinnon parantamiseen tähtäävistä sosiaaliturvaa koskevista ja muista kiireellisistä toimenpiteistä 13.3.1988 annetulla asetuksella nro 69 (decreto legge 13 marzo 1988, n. 69 - Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti), joka on muutettuna saatettu laintasoiseksi 13.5.1988 annetulla lailla nro 153 (GURI nro 143, 20.6.1988, jäljempänä laki nro 153/1988) otettiin käyttöön kotitalousavustus (assegno per il nucleo familiare). Kyseisessä pykälässä säädetään seuraavaa: ”1. Työsuhteisille työntekijöille ja eläkkeen ja työn tekemiseen perustuvien taloudellisten etuuksien saajille – –, perhetuet, täydentävät perhetuet ja kaikki muut mitä tahansa kuvausta vastaavat perhe-etuudet – – korvataan tässä pykälässä säädettyjen edellytysten täyttyessä kotitalousavustuksella. 2. Tukea myönnetään eriytetysti kotitalouteen kuuluvien henkilöiden lukumäärän ja kotitalouden tulojen perusteella tämän asetuksen liitteenä olevan taulukon mukaisesti. Taulukossa ilmoitettuja tulorajoja korotetaan – – niiden kotitalouksien osalta, joihin kuuluu henkilöitä, jotka ovat fyysisen tai henkisen vamman tai toimintarajoitteen vuoksi täysin ja pysyvästi kykenemättömiä tekemään ansiotyötä, tai alaikäisiä joilla on pitkäaikaisia vaikeuksia suoriutua tehtävistään ja velvollisuuksistaan oman ikätasonsa mukaisesti. Näitä tulorajoja korotetaan – – jos 1 momentissa tarkoitettu henkilö on leski, eronnut, laillisessa asumuserossa tai naimaton. Jos 6 momentissa tarkoitettuun kotitalouteen kuuluu vähintään kaksi lasta, kuukausittaisen kotitalousavustuksen tulorajoja korotetaan 1.7.1994 alkaen – – kunkin lapsen osalta toisesta lapsesta alkaen. – – 6. Kotitalous muodostuu puolisoista, avio- tai asumuserossa asuvaa puolisoa lukuun ottamatta, ja lapsista tai näihin rinnastettavista henkilöistä – –, jotka ovat alle 18-vuotiaita tai jotka iästä riippumatta ovat fyysisen tai henkisen vamman tai toimintarajoitteen vuoksi täysin ja pysyvästi kykenemättömiä tekemään ansiotyötä. – – 6 bis. Edellä 6 momentissa tarkoitettuun kotitalouteen eivät kuulu ulkomaan kansalaisen puoliso ja lapset ja lapsiin rinnastettavat henkilöt, joilla ei ole kotipaikkaa [Italian tasavallassa], ellei valtio, jonka kansalainen kyseinen henkilö on, myönnä vastavuoroisuuden perusteella samaa kohtelua Italian kansalaisille tai ole tähän sitoutunut perhe-etuuksista tehdyllä kansainvälisellä sopimuksella. Työ- ja sosiaaliturvaministeri vahvistaa ulkoministeriä kuultuaan valtiot, joiden osalta vastavuoroisuuden periaatetta noudatetaan. – –”

9. Direktiivi 2011/98 saatettiin osaksi Italian lainsäädäntöä direktiivin 2011/98/EU täytäntöönpanosta 4.3.2014 annetulla asetuksella nro 40 (Decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40, Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro) (GURI nro 68, 22.3.2014; jäljempänä asetus nro 40/2014).

III Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymys

10. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan WS on kolmannen maan kansalainen, jolla on ollut työntekoa Italiassa koskeva lupa 9.12.2011 alkaen ja asetuksen nro 40/2014 mukainen yhdistelmälupa työntekoa varten 28.12.2015 alkaen. WS:n puoliso ja kaksi lasta asuivat kotimaassaan (Sri Lanka) tammikuusta kesäkuuhun vuonna 2014 ja vuoden 2014 heinäkuusta vuoden 2016. ( 7 )

11. Näiden ajanjaksojen osalta Instituto Nazionale di Previdenza Sociale (kansallinen sosiaaliturvalaitos, Italia, jäljempänä INPS) kieltäytyi maksamasta WS:lle kotitalousavustusta sillä perusteella, että lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentin mukaan kolmansien maiden kansalaisten osalta kyseisen avustuksen laskennassa ei oteta huomioon perheenjäseniä, joiden kotipaikka ei ole Italiassa.

12. WS nosti INPS:n päätöksestä kanteen Tribunale Giudice del Lavoro di Alessandriassa (Alessandrian työoikeudellisten asioiden alioikeus, Italia). Kanteensa tueksi hän väitti, että lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentti on ristiriidassa hänen direktiivin 2011/98 12 artiklan mukaisen yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeutensa kanssa siltä osin kuin kyseisessä lainsäädännössä kohdellaan kolmansien maiden kansalaisia epäsuotuisammin kuin oleskelujäsenvaltion kansalaisia. Kyseinen tuomioistuin hylkäsi kanteen.

13. WS valitti tuomiosta Corte d’appello di Torinoon (Torinon ylioikeus, Italia). Viimeksi mainittu tuomioistuin hyväksyi WS:n kanteen ja katsoi direktiivin 2011/98 12 artiklan perusteella, että lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentti on syrjivä, ja jätti soveltamatta sitä.

14. INPS teki kyseisen tuomion kumoamiseksi kassaatiovalituksen, jossa se esitti yhden ainoan valitusperusteen, joka perustui direktiivin 2011/98 12 artiklan ja asetuksen nro 40/2014 virheelliseen soveltamiseen.

15. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että kotitalousavustus tuki on taloudellinen lisä, jota voivat saada erityisesti kaikki Italiassa työskentelevät henkilöt sillä edellytyksellä, että he kuuluvat kotitalouteen, jonka tulot eivät ylitä määritettyä enimmäismäärää. Tuen määrä lasketaan kotitalouden jäsenten määrän, lasten määrän ja kotitalouden tulojen perusteella. Työnantaja maksaa työntekijöiden avustuksen palkan maksun yhteydessä työntekijän bruttopalkkaan sovellettavan prosenttiosuuden perusteella, minkä jälkeen INPS suorittaa työnantajan maksamien määrien ja niiden sosiaaliturvamaksujen tasauksen, jotka työnantajan on maksettava. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kotitalousavustus kuuluu direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisalaan sen estämättä, että kyseisen tuomioistuimen oikeuskäytännössä kotitalousavustus määritellään sosiaaliturvaetuuksiin ja sosiaalihuoltoon liittyväksi.

16. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomautti muun muassa, että kotitalouden jäsenillä on keskeinen merkitys tukijärjestelmässä ja että heitä pidetään etuuden tosiasiallisina saajina. Se pohtii näin ollen, onko direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohta esteenä lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentin kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan Italian kansalaisten osalta säädetystä poiketen kolmansien maiden kansalaisten perheenjäseniä ei pidetä kotitalouden jäseninä, kun heidän kotipaikkansa ei ole Italiassa ja kun vastavuoroisuuden edellytykset heidän kansalaisuusvaltionsa osalta eivät täyty, kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 ja 24 perustelukappale, joissa viitataan jäsenvaltiossa oleskeleviin perheenjäseniin.

17. Näissä olosuhteissa Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin, Italia) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”Onko 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98/EU 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa ja oleskelua ja työntekoa varten myönnettävän yhdistelmäluvan haltijoiden ja maan kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sellaisen kolmannen valtion kansalaisen, jolla on yhdistelmälupa, perheenjäseniä ei oteta huomioon laskettaessa kotitalouteen kuuluvien henkilöiden lukumäärää kotitalousavustuksen suuruutta määritettäessä, jos he asuvat siinä kolmannessa maassa, josta he ovat peräisin, mutta jäsenvaltion kansalaisten osalta on säädetty toisin?”

18. Kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle esittivät INPS, WS, Italian hallitus ja Euroopan komissio. Nämä osapuolet osallistuivat myös 27.2.2020 pidettyyn istuntoon.

IV Yhteenveto asianosaisten ja muiden osapuolten lausumista

19. INPS:n mukaan ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava kieltävästi. Se väittää, että kolmansien maiden osalta on vaikea tarkistaa samoille perheenjäsenille ulkomailla mahdollisesti maksettavia muita perhe-etuuksia ja perhetilanteen muutoksia, jotka voisivat vaikuttaa oikeuteen saada kotitalousavustusta. Sen näkemyksen mukaan sellaisten perheenjäsenten, jotka eivät asu Italiassa, poissulkeminen lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentissa – jota sovelletaan ainoastaan sellaisten kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät ole tehneet Italian kanssa perhe-etuudet käsittävää kansainvälistä sopimusta tai jotka varaavat Italian kansalaisille vastavuoroisen kohtelun, ja jota ei sovelleta Italian tai unionin kansalaisiin – on siten oikeasuhteista ja perusteltua, koska sen tarkoituksena on estää, että kyseinen tuki ei täyttäisi tehtäväänsä tarjota kotitalouksille tehokasta tukea. Kyseisessä lainsäädännössä myös erotetaan tilanteet, jotka ovat objektiivisesti tarkasteltuina erilaisia, koska jäsenvaltion kansalaisella on pysyvä ja alkuperäinen suhde kyseiseen valtioon, kun taas kolmannen maan kansalaisella on saavutettu ja yleensä väliaikainen suhde jäsenvaltioon.

20. INPS väittää, että lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentti on direktiivin 2011/98 12 artiklan mukainen. INPS:n mukaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdasta sekä johdanto-osan 8, 19, 20, 24 ja 26 perustelukappaleesta seuraa, ettei se, että kolmannesta maasta tullut työntekijä asuu Italiassa, riitä, koska perheenjäsenet saavat kotitalousavustusta ja heidän on siten asuttava maassa. Se myös huomauttaa, että kotitalousavustus eroaa tuomiossa Martinez Silva ( 8 ) tarkastellusta etuudesta, etenkin siksi, että kotitalousavustus pohjautuu työsuhteeseen, se rahoitetaan työnantajien ja työntekijöiden maksamilla pakollisilla maksuilla ja siinä viitataan täsmällisesti kotitalouden jäseniin. Kuten INPS istunnossa korosti, lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentti ei vaikuta kolmannen maan kansalaisen etuutta koskevaan oikeuteen vaan ainoastaan sen määrään ja on yhdenmukainen kolmansien maiden kansalaisten jäsenvaltioihin kotouttamisen edistämistä koskevan direktiivin 2011/98 tavoitteen kanssa.

21. WS väittää, että direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohta ja yhdenvertaisen kohtelun periaate ovat esteenä kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle. WS:n mukaan lain nro 153/1988 2 §:n nojalla Italiassa työskenteleviä henkilöitä, joihin sovelletaan Italian lainsäädännön mukaista palkkaus- ja korvausjärjestelmää, kohdellaan kotitalousavustuksen osalta eri tavalla kansalaisuuden perusteella: kolmansista maista tulleet työntekijät eivät voi italialaisista työntekijöistä poiketen sisällyttää kotitalouteensa ulkomailla oleskelevia perheenjäseniä, kun kyse on oikeudesta tähän etuuteen ja sen määrän laskemisesta. Koska Italia ottaa kansalaistensa tapauksessa huomioon heidän ulkomailla oleskelevat perheenjäsenensä, sen on tehtävä direktiivin 2011/98 12 artiklan nojalla samoin kolmansien maiden kansalaisten tapauksessa. Muu ratkaisu on direktiivin 2011/98 johdanto-osan 19 perustelukappaleessa ilmaistujen yhdenvertaisuuden ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteiden vastainen.

22. WS väittää, ettei direktiivin 2011/98 johdanto-osan 20 perustelukappale ole merkityksellinen käsiteltävän asian kannalta, koska sen tehtävänä on ulottaa oikeus yhdenvertaiseen kohteluun tiettyihin henkilöihin eikä rajoittaa kyseistä oikeutta. Direktiivin 2011/98 johdanto-osan 24 perustelukappale ei myöskään tule sovellettavaksi, koska kotitalousavustus myönnetään yksinomaan työntekijälle eikä perheenjäsenillä ole oikeutta siihen. WS huomauttaa, että kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenten asuinpaikkaa ei mainita direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, jossa asetetaan yhdenvertaisen kohtelun rajoitukset sosiaaliturvan osalta, eikä saman direktiivin johdanto-osan 24 perustelukappaleen sanamuoto kata tapauksia, joissa ulkomailla oleskelevat perheenjäsenet ovat yksi tekijä määritettäessä etuuksia, joita myönnetään oleskelujäsenvaltiossa oleskelevalle kolmannesta maasta tulleelle työntekijälle. WS arvelee, että jos unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut rajoittaa yhdenvertaista kohtelua tällä tavalla, se olisi tehnyt niin nimenomaisesti eikä viitannut tähän seikkaan pelkästään johdanto-osan perustelukappaleessa.

23. Kuten WS korosti istunnossa, lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentti vaikuttaa kolmannen maan kansalaisen etuutta koskevaan oikeuteen eikä pelkästään sen määrään, jos hänen kaikki perheenjäsenensä oleskelevat ulkomailla. WS:n mielestä ristiriitaa direktiivin 2003/109 kanssa ei myöskään ole, koska kyseisen direktiivin mukainen pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten tasavertainen kohtelu on laaja-alaisempaa kuin direktiivin 2011/98 mukainen yhdistelmäluvan haltijoiden vastaava kohtelu, ja näin ollen se käsittää sosiaaliturvan ja sosiaaliavutukset sekä sosiaalisen suojelun eikä siinä aseteta erityisiä rajoituksia perhe-etuuksien osalta, joten näitä kolmansien maiden kansalaisten ryhmiä kohdellaan kyseisissä kahdessa direktiivissä yleisesti ottaen samalla tavalla. WS lisää, että etuuksia koskevat ulkomailla asuviin perheenjäseniin liittyvät tarkastukset eivät ole yhteydessä yhdenvertaiseen kohteluun eivätkä ne joka tapauksessa muutu sen mukaan, onko kyse Italian kansalaisten ulkomailla asuvista perheenjäsenistä vai kolmansien maiden kansalaisten Italiassa asuvista perheenjäsenistä.

24. Italian hallitus väittää, että direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohta ja yhdenvertaisen kohtelun periaate eivät ole esteenä kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle. Sen mukaan kotitalousavustus rahoitetaan työnantajan lakisääteisillä maksuilla, ja se on siten osa sosiaaliturvaa. Italian hallituksen mukaan syyt siihen, että kolmansien maiden kansalaisten ulkomailla asuvia perheenjäseniä ei oteta huomioon, johtuvat kyseisen etuuden luonteesta, tarkoituksesta ja myöntämisedellytyksistä sekä tavoitteesta estää oikeuspaikkakeinottelun kaltaisia väärinkäytöksiä sosiaaliturvan alalla.

25. Italian hallituksen mukaan tämä poissulkeminen ei ole direktiivin 2011/98 vastaista. Se väittää, että kyseisen direktiivin 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa, jonka alaan kotitalousavustus kuuluu, myönnetään yhdenvertainen kohtelu ainoastaan siinä määritellyille kolmansista maista tulleille työntekijöille. Kyseisellä artiklalla ei siten anneta perheenjäsenille oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun sellaisten kotitalousavustuksen kaltaisten järjestelmien osalta, joiden suoria edunsaajia he ovat. Italian hallituksen mukaan tätä tulkintaa tukevat direktiivin 2011/98 johdanto-osan 24 ja 26 perustelukappale sekä asetuksen (EY) N:o 883/2004 ja asetuksen (EY) N:o 987/2009 ulottamisesta koskemaan niitä kolmansien maiden kansalaisia, joita nämä asetukset eivät yksinomaan heidän kansalaisuutensa vuoksi vielä koske, 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1231/2010 ( 9 ) 1 artikla, jossa todetaan etenkin, että kyseistä asetusta sovelletaan myös perheenjäseniin ”edellyttäen, että heillä on laillinen asuinpaikka jonkin jäsenvaltion alueella”. ( 10 )

26. Italian hallitus huomauttaa, että kun kyse on maassa pitkään oleskelleiden, joilla on direktiivin 2011/98 johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan ”etuoikeutetumpi asema” kuin yhdistelmäluvan haltijoilla, yhdenvertaisesta kohtelusta, direktiivin 2003/109 11 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltio voi rajoittaa kyseistä oikeutta, jos paikkakunta, jossa pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen tai ”perheenjäsenet, joille henkilö vaatii etuuksia” ovat kirjoilla, on asianomaisen jäsenvaltion alueella. Se katsoo näin ollen, että on epäloogista tulkita direktiivin 2011/98 12 artiklaa siten, että siinä myönnetään yhdistelmäluvan haltijoiden perheenjäsenille etuuksia edellytyksillä, jotka ovat vähemmän tiukkoja kuin ne, joita sovelletaan pitkään oleskelleiden perheenjäseniin. Italian hallituksen näkemyksen mukaan tämä ei ole myöskään ristiriidassa tuomion Martinez Silva ( 11 ) kanssa, koska kyseinen tuomio koski toisenlaista etuutta ja kantajan koko perhe asui oleskelujäsenvaltiossa. Kuten Italian hallitus korosti istunnossa, lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentti vaikuttaa tuen määrään eikä sitä koskevaan oikeuteen ja on yhdenmukainen kolmansien maiden kansalaisten jäsenvaltioihin kotouttamisen edistämistä koskevan direktiivin 2011/98 tavoitteen kanssa.

27. Komissio väittää, että direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohta on esteenä kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle. Se huomauttaa, että kotitalousavustus on kyseisessä artiklassa tarkoitettu asetuksen N:o 883/2004 mukainen perhe-etuus ja että WS kuuluu kyseisen artiklan henkilölliseen soveltamisalaan, koska hän on direktiivin 2011/98 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan alaan kuuluva kolmannen maan kansalainen. Komissio myös toteaa, ettei direktiivin 2011/98 12 artiklassa rajoiteta yhdenvertaista kohtelua sosiaaliturvan osalta kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenten asuinpaikan perusteella. WS ei myöskään kuulu niiden poikkeusten piiriin, joista jäsenvaltio voi säätää kyseisen direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, edellyttäen että kyseinen valtio on ilmoittanut selvästi aikovansa vedota niihin, ( 12 ) mitä käsiteltävässä asiassa ei ole tehty. Kuten veroetuuksia koskeva direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdan c alakohta osoittaa, kun unionin lainsäätäjän aikomuksena on rajoittaa yhdenvertaista kohtelua kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenten asuinpaikan perusteella, se tekee näin nimenomaisesti.

28. Komissio väittää, että direktiivin 2011/98 johdanto-osan 24 perustelukappaleessa ei rajoiteta yhdenvertaisen kohtelun soveltamista vaan selvennetään, ettei kyseisessä direktiivissä itsessään myönnetä oikeuksia tilanteissa, joissa unionin oikeuteen ei sisälly yhdenmukaistettuja sääntöjä. Koska direktiivin 2011/98 mukainen yhdenvertainen kohtelu riippuu oleskelujäsenvaltion kansalaisille kansallisessa lainsäädännössä tunnustetuista oikeuksista, on niin, että jos tällaisessa lainsäädännössä säädetään lain nro 153/1988 2 §:n tapaan perhe-etuuksien myöntämisestä kyseisten kansalaisten ulkomailla asuville perheenjäsenille, tällaiset etuudet on direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisesti myönnettävä myös samassa tilanteessa olevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden perheenjäsenille. Kuten komissio tähdensi istunnossa, direktiivin 2011/98 johdanto-osan 20 perustelukappaleeseen ja asetuksen N:o 1231/2010 1 artiklaan pohjautuvat argumentit ovat perusteettomia, koska ne koskevat tapauksia, joissa perheenjäsenille myönnetään itsenäisiä oikeuksia, eikä direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan ehdotetun tulkinnan ja pitkään oleskelleita koskevan direktiivin 2003/109 11 artiklan 2 kohdan välillä ole ristiriitaa, koska näissä säännöksissä käsitellään erilaisia oikeudellisia tilanteita.

V Asian tarkastelu

29. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää kysymyksessään unionin tuomioistuinta lähinnä lausumaan siitä, onko direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaan kirjattua yhdistelmäluvan haltijoiden yhdenvertaista kohtelua koskevaa periaatetta tulkittava sosiaaliturvan osalta siten, että se on esteenä lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentin kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa kolmannen maan kansalaisen, jolla on yhdistelmälupa, ulkomailla asuvia perheenjäseniä ei oteta huomioon määritettäessä kyseisen kolmannen maan kansalaisen oikeutta perhe-etuuteen mutta oleskelujäsenvaltion kansalaisen ulkomailla asuvat perheenjäsenet otetaan kyseisessä määrityksessä huomioon.

30. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, käsiteltävässä asiassa esitetty ennakkoratkaisukysymys perustuu siihen, että kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohdassa nähtiin, lain nro 153/1988 2 §:n nojalla kotitalous, jonka perusteella tuki määräytyy, koostuu kaikista henkilöistä, jotka ovat erityisessä perhesuhteessa Italiassa asuvaan työntekijään, riippumatta siitä, asuvatko perheenjäsenet Italiassa vai muualla. Kyseisen lain 2 §:n 6 bis momentin mukaan sellaisten henkilöiden tapauksessa, jotka työskentelevät Italiassa ja ovat kolmansien maiden kansalaisia, kotitalous koostuu kuitenkin ainoastaan Italiassa eikä ulkomailla oleskelevista perheenjäsenistä (ellei kyse ole vastavuoroisen kohtelun periaatteesta tai erityisestä sopimuksesta). ( 13 )

31. Huomautan, ettei unionin tuomioistuin ole tähän mennessä tarkastellut käsiteltävässä asiassa esille tulevaa kysymystä. Tähän kysymykseen vastaamiseksi on ensin tarpeen esittää joitain alustavia huomautuksia direktiivistä 2011/98 ja laillista muuttoliikettä koskevasta EU:n kehyksestä sekä 21.6.2017 annetusta tuomiosta Martinez Silva ( 14 ) (A jakso). Sen jälkeen tarkastelen direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkintaa ja selitän, miksi kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö ei mielestäni ole kyseisen säännöksen mukainen (B jakso).

A Alustavat huomautukset

1. Direktiivi 2011/98 ja laillista muuttoliikettä koskeva EU:n kehys

32. On syytä muistaa, että direktiivi 2011/98 on keskeinen oikeudellinen väline niin kutsutussa laillista muuttoliikettä koskevassa EU:n kehyksessä, joka on osa unionin yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. ( 15 ) Laillista muuttoliikettä koskeva EU:n kehys koostuu useista direktiiveistä, joilla säännellään yleisesti kolmansien maiden kansalaisten eri ryhmien maahantulon ja oleskelun edellytyksiä ja heidän oikeuksiaan jäsenvaltioissa maahan pääsyn jälkeen. ( 16 ) Yhdenvertaista kohtelua koskevat säännökset ovat tärkeä osa kyseisiä direktiivejä, ja niillä edistetään yhtä unionin maahanmuuttopolitiikan päätavoitteista, joka on jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukaisen kohtelun varmistaminen, kuten direktiivin 2011/98 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan. ( 17 )

33. Tässä yhteydessä direktiivillä 2011/98 – verrattuna tietyn tyyppisiä kolmansista maista tulleita työntekijöitä koskeviin direktiiveihin ( 18 ) – luodaan jäsenvaltiossa laillisesti työskentelevien ja jäsenvaltioon pääsyn saaneiden kolmansien maiden kansalaisten oikeuksille yhteiset puitteet. ( 19 ) Kyseisellä direktiivillä on kaksi päätavoitetta. Ensimmäisenä päätavoitteena on helpottaa kolmansien maiden kansalaisten pääsyä työskentelyä varten jäsenvaltioihin ottamalla käyttöön yhdistelmälupaa (yhdistetty työ- ja oleskelulupa) koskeva yhden hakemuksen menettely. Toisena päätavoitteena on varmistaa kolmansista maista tulleiden työntekijöiden ja oleskelujäsenvaltion kansalaisten yhdenvertainen kohtelu. ( 20 )

34. Tätä tarkoitusta varten direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettuja kolmansista maista tulleita työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa tietyillä aloilla, joihin kuuluvat e alakohdan mukaiset sosiaaliturvaetuudet, jollei muuta johdu poikkeuksista, joista jäsenvaltiot voivat säätää 12 artiklan 2 kohdan nojalla. Tämä tarkoittaa, että direktiivin 2011/98 12 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on varmistettava, että kolmansien maiden kansalaisia, joilla on yhdistelmälupa, kohdellaan tällaisten etuuksien myöntämisessä lähtökohtaisesti samalla tavalla kuin oleskelujäsenvaltion kansalaisia, jotka ovat heihin rinnastettavassa tilanteessa.

2. 21.6.2017 annettu tuomio Martinez Silva

35. On myös syytä huomauttaa, että 21.6.2017 annettu tuomio Martinez Silva ( 21 ) on merkityksellinen käsiteltävän asian kannalta, vaikka unionin tuomioistuin tarkastelikin kyseisessä tuomiossa eri kysymyksiä. Se perustui italialaisen muutoksenhakutuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisupyyntöön ja oli unionin tuomioistuimen ensimmäinen tilaisuus tulkita direktiivin 2011/98 12 artiklaa.

36. Kyseisessä tuomiossa ( 22 ) unionin tuomioistuin katsoi, että direktiivin 2011/98 12 artikla on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla kolmansien maiden kansalaiset, joilla on yhdistelmälupa, eivät voi saada perhe-etuutta, joka myönnetään oleskelujäsenvaltion kansalaisille, joiden kanssa samassa taloudessa asuu vähintään kolme alaikäistä lasta ja joiden tulot jäävät tietyn rajan alle. Unionin tuomioistuin totesi erityisesti asetusta N:o 883/2004 ja sen edeltäjää, asetusta N:o 1408/71, ( 23 ) koskevan oikeuskäytännön valossa, että kyseessä ollut etuus oli sosiaaliturvaetuus, joka kuuluu asetuksen N:o 883/2004 3 artiklassa tarkoitettuihin perhe-etuuksiin ja kuuluu siten direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisalaan. ( 24 )

37. Unionin tuomioistuin myös katsoi analogisesti pitkään oleskelleiden kansalaisten asemasta annettua direktiiviä 2003/109 koskevan oikeuskäytännön perusteella ( 25 ), että direktiivissä 2011/98 myönnetään kolmansien maiden kansalaisille, joilla on yhdistelmälupa, yhdenvertaista kohtelua koskeva oikeus, joka on pääsääntö, ja luetellaan poikkeukset, joita jäsenvaltiot voivat kyseisestä oikeudesta tehdä edellyttäen, että ne ovat selvästi ilmaisseet tarkoittaneensa nojautua kyseisiin poikkeuksiin. Koska Italia ei ollut ilmaissut tällaista tarkoitusta, ei voitu katsoa, että kyseisen etuuden myöntämistä rajoittavalla kansallisella lainsäädännöllä, joka annettiin ennen direktiivin 2011/98 saattamista osaksi kansallista oikeutta, säädettiin yhdenvertaista kohtelua koskevalle oikeudelle sellaisia rajoituksia, joita jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön saman direktiivin nojalla. ( 26 )

38. Näin ollen tuomiosta Martinez Silva seuraa, että tilanteessa, jossa kansallisesta lainsäädännöstä seuraa, että kolmansien maiden kansalaisia, joilla on yhdistelmälupa, ja oleskelujäsenvaltion kansalaisia kohdellaan eri tavalla myönnettäessä perhe-etuutta myöntämisessä ja jossa mikään poikkeus ei tule sovellettavaksi, on kunnioitettava kyseisille kolmansien maiden kansalaisille direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa annettua oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun. Kyseinen tuomio tukee siten näkemystä, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö on direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan vastainen. Tarkastelen kyseistä tuomiota vielä myöhemmin (ks. jäljempänä 42 ja 46 kohta).

B Direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkinta

1. Yleisiä näkökohtia

39. Aluksi on syytä huomauttaa, että kuten direktiivin 2011/98 johdanto-osan 26 perustelukappaleessa todetaan, jos unionin tason yhdenmukaistamista ei ole suoritettu, on kunkin jäsenvaltion asia säätää edellytykset, joiden perusteella sosiaaliturvaetuuksia myönnetään, sekä näiden etuuksien määrä ja kesto. Tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden olisi kuitenkin noudatettava unionin oikeutta.

40. Tästä seuraa, ettei direktiivi 2011/98 estä jäsenvaltiota esimerkiksi sulkemasta perhe-etuuksien myöntämisen ulkopuolelle työntekijöitä, joiden perheenjäsenet oleskelevat kolmansissa maissa, tai jättämästä näitä perheenjäseniä tällaisten etuuksien määrän laskentaperusteen ulkopuolelle. Direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa kuitenkin edellytetään jäsenvaltioiden varmistavan, että kolmansista maista tulleita työntekijöitä, joilla on yhdistelmälupa, kohdellaan yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa sosiaaliturvan osalta. Siten siltä osin kuin oleskelujäsenvaltion (tässä tapauksessa Italian) lainsäädännössä myönnetään perhe-etuus sen kansalaisille heidän perheenjäsentensä asuinpaikasta riippumatta, kyseisen säännöksen nojalla on kohdeltava lähtökohtaisesti samalla tavalla heihin rinnastettavassa tilanteessa olevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on yhdistelmälupa. Näin ollen vaikuttaa siltä, että se, että tällaisten kolmansien maiden kansalaisten muualla kuin Italiassa asuvia perheenjäseniä ei oteta huomioon kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä, on kyseisen säännöksen vastaista seuraavista syistä.

41. Ensinnäkin on riidatonta, että WS:n kaltainen kolmannesta maasta tullut työntekijä kuuluu direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan henkilölliseen soveltamisalaan ja on siten oikeutettu kyseisen säännöksen nojalla yhdenvertaiseen kohteluun. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, WS:llä on direktiivin 2011/98 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettu yhdistelmälupa, ja hän on saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu kolmannesta maasta tullut työntekijä, jolle on unionin tai kansallisen oikeuden mukaisesti myönnetty pääsy jäsenvaltioon työntekoa varten.

42. Toiseksi on ilmeistä, että kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja Italian hallitus ovat esittäneet, kotitalousavustus on sosiaaliturvaetuus, joka kuuluu asetuksen N:o 883/2004 3 artiklassa tarkoitettuihin perhe-etuuksiin ( 27 ) ja siten direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisalaan. Unionin tuomioistuin nimittäin totesi tämän asetuksen N:o 1408/71 yhteydessä tuomiossa Bettaccini ( 28 ). Tuomion Martinez Silva ( 29 ) perusteella voidaan joka tapauksessa katsoa, että kotitalousavustus täyttää joka tapauksessa direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetut asetuksessa N:o 883/2004 määritellyt perhe-etuuden edellytykset, koska se on rahamääräinen etuus, jonka myöntäminen perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan eikä riipu tapauskohtaisesta tarveharkinnasta, ja jonka tarkoituksena on korvata perheen kuluja.

43. Kolmanneksi on täysin selvää, että kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä kolmansien maiden kansalaisia, joilla on yhdistelmälupa, kohdellaan epäsuotuisammin kuin oleskelujäsenvaltion kansalaisia kotitalousavusta koskevan oikeuden osalta, mikä on kiellettyä direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla. On ilmeistä, että lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentissa säädetään kolmansien maiden kansalaisten osalta järjestelmästä (ellei kyse ole vastavuoroisen kohtelun periaatteesta tai erityisestä sopimuksesta), joka poikkeaa siitä yleisestä järjestelmästä, jota sovelletaan Italian kansalaisiin, joille tukea maksetaan perheenjäsenten asuinpaikasta riippumatta. Kyseisen lainsäädännön nojalla kolmansien maiden kansalaisten perheenjäseniä, jotka eivät asu Italiassa, ei oteta huomioon kotitalouden jäseninä määritettäessä oikeutta kyseiseen tukeen, mutta Italian kansalaisten osalta on toisin. Tämän seurauksena se tuen määrä, jonka kolmannen maan kansalainen voi saada, pienenee tai kyseistä tukea ei makseta lainkaan riippuen siitä, montako perheenjäsentä asuu Italiassa, verrattuna tukeen, jota maksetaan oleskelujäsenvaltion kansalaisille, joiden perheenjäsenet otetaan huomioon, vaikka he eivät asuisi Italiassa.

44. Näin ollen olisi katsottava, vastoin INPS:n ja Italian hallituksen huomautuksia ja kuten WS on todennut, että tällainen kansallinen lainsäädäntö vaikuttaa kolmannen maan kansalaisen kotitalousavustusta koskevaan oikeuteen eikä pelkästään sen määrään, koska kyseisellä lainsäädännöllä evätään tosiasiallisesti kyseisiltä kansalaisilta oikeus kotitalousavustukseen niiden ajanjaksojen osalta, joina kaikki heidän perheenjäsenensä eivät asu Italiassa, kuten käsiteltävän asian olosuhteet osoittavat.

45. On syytä lisätä, että siltä osin kuin INPS kiistää syrjinnän sillä perusteella, että kolmansien maiden kansalaiset, joilla on yhdistelmälupa, ja oleskelujäsenvaltion kansalaiset olisivat erilaisessa tilanteessa siksi, että heidän siteensä kyseiseen valtioon ovat erilaiset, tällaista väitettä ei voida hyväksyä, koska unionin lainsäätäjä on antanut tällaisille kolmansien maiden kansalaisille oikeuden yhdenvertaiseen kohteluun direktiivin 2011/98 12 artiklassa. Sama koskee väitteitä, joita INPS ja Italian hallitus ovat esittäneet tukien valvontaan liittyvistä hankaluuksista, sosiaaliturvaan liittyvien väärinkäytösten estämisestä ja kotitalousavustuksen tehtävän suojelemisesta, koska kuten WS on todennut, ulkomailla asuvien Italian kansalaisten perheenjäsenien osalta ongelmat voivat olla samoja, ja direktiivissä 2011/98 säädetään yhdenvertaisesta kohtelusta.

46. Neljänneksi on kiistatonta, että direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdan b alakohtaan sisältyviä poikkeuksia yhdenvertaisesta kohtelusta sosiaaliturvan ja erityisesti perhe-etuuksien osalta ei sovelleta pääasiassa kyseessä olevassa tilanteessa ja että unionin tuomioistuimelle ei joka tapauksessa ole esitetty tietoja, joiden mukaan Italia olisi ilmaissut tarkoittaneensa nojautua kyseisiin poikkeuksiin tuomion Martinez Silva mukaisesti. ( 30 ) Kuten edellä 7 kohdassa esitettiin, kyseiset poikkeukset liittyvät kolmannesta maasta tulevan työntekijän työsuhteeseen ja oleskelun kestoon vastaanottavassa jäsenvaltiossa, eikä niissä mainita, että jäsenvaltiolla olisi mahdollisuus rajoittaa yhdenvertaista kohtelua kyseisen työntekijän perheenjäsenten asuinpaikan perusteella.

47. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella on näin ollen vahvoja viitteitä siitä, että ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava myöntävästi. Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemat tietyt tekijät ja INPS:n ja Italian hallituksen esittämät tietyt väitteet, käsiteltävässä asiassa tulee kuitenkin esille monimutkaisia kysymyksiä siitä, miten direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön tässä tilanteessa. Käsiteltävän asian mutkikkuus johtuu erityisesti kyseessä olevan etuuden luonteesta ja siitä, että direktiivin 2011/98 tiettyjä säännöksiä voitaisiin tulkita siten, että niissä jätetään kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle sellaiset kolmansien maiden kansalaisten perheenjäsenet, jotka eivät asu vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

2. Muita näkökohtia pääasiassa kyseessä olevan tilanteen valossa

48. Aluksi on todettava, että olen samaa mieltä WS:n ja komission kanssa siitä, että direktiivin 2011/98 12 artiklan yhdenvertaista kohtelua koskevia säännöksiä sovelletaan kyseessä olevan kaltaiseen kansalliseen lainsäädäntöön.

49. En ole ensinnäkään vakuuttunut INPS:n ja Italian hallituksen väitteistä, joiden mukaan direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohta ei koske kotitalousavustusta, koska kyseinen artiklan alaan kuuluvat ainoastaan kolmansien maiden kansalaiset, joilla on yhdistelmälupa, eikä heidän perheenjäsenensä, jotka ovat kyseisen tuen saajia.

50. On syytä muistaa, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sekä INPS, WS ja Italian hallitus ovat esittäneet, että kotitalousavustusta voivat saada kaikki Italiassa työskentelevät henkilöt edellyttäen, että he kuuluvat kotitalouteen, jonka tulot eivät ylitä määritettyä raja-arvoa. Tuen maksaa lisäksi työnantaja, ja se rahoitetaan maksuperusteisella järjestelmällä. Näin ollen on katsottava, että oikeus kyseiseen tukeen liittyy kolmannesta maasta tulleen työntekijän, jolla on yhdistelmälupa, asemaan ja se kuuluu direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisalaan.

51. Myönnän, että kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenet ovat kotitalousavustuksen edunsaajia, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, INPS ja Italian hallitus ovat todenneet. Yleisesti ottaen perhe-etuuden luonteeseen nimittäin kuuluu, että se hyödyttää perhettä. ( 31 ) Unionin tuomioistuimelle esitettyjen tietojen mukaan on kuitenkin niin, että vaikka perheenjäsenet ovat kyseisen tuen edellytys ja hyötyvät siitä, oikeus tähän tukeen myönnetään kuitenkin lähtökohtaisesti kolmannesta maasta tulleelle työntekijälle, jolla on yhdistelmälupa, eikä hänen perheenjäsenilleen. Tämän perusteella tällainen työntekijä on direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla oikeutettu yhdenvertaiseen kohteluun niiden edellytysten osalta, jotka asetetaan vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisille kyseisen tuen saamiseksi.

52. Toiseksi direktiivin 2011/98 johdanto-osan 20 perustelukappale on nähdäkseni merkityksetön käsiteltävän asian kannalta. Kuten edellä 6 kohdasta ilmenee, direktiivin 2011/98 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan erityisesti, että oikeus yhdenvertaiseen kohteluun olisi myönnettävä paitsi sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joille on myönnetty pääsy johonkin jäsenvaltioon työntekoa varten, myös niille muuta tarkoitusta varten maahan päästetyille, joille on myönnetty pääsy kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoille; näihin henkilöihin kuuluvat muun muassa oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun direktiivin 2003/86 nojalla jäsenvaltioon päästetyt kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenet.

53. Direktiivin 2011/98 johdanto-osan 20 perustelukappaleesta ilmenee siten, että kolmansista maista tulleiden työntekijöiden, joilla on työ- ja oleskelulupa, perheenjäsenet kuuluvat direktiivin 2011/98 yhdenvertaista kohtelua koskevien säännösten piiriin saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla. Käsiteltävästä asiasta poiketen kyseinen johdanto-osan perustelukappale koskee siten tilannetta, jossa kolmannesta maasta tulleen työntekijän, jolla on yhdistelmälupa, perheenjäsenet hyötyvät suoraan ja omissa nimissään direktiivin 2011/98 12 artiklan mukaisesta oikeudesta yhdenvertaiseen kohteluun. ( 32 )

54. Kolmanneksi direktiivin 2011/98 johdanto-osan 24 perustelukappale ei nähdäkseni tue sellaista kyseisen direktiivin 12 artiklan tulkintaa, jolla rajoitetaan kolmansista maista tulleille työntekijöille annetun yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeuden soveltamista käsiteltävän asian olosuhteissa. Kuten edellä 6 kohdasta ilmenee, kyseisessä johdanto-osan perustelukappaleessa todetaan erityisesti, että direktiivillä 2011/98 ”ei olisi myöskään myönnettävä oikeuksia unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle jäävissä tilanteissa, kuten silloin, kun on kyse kolmannessa maassa oleskelevista perheenjäsenistä. Tällä direktiivillä olisi myönnettävä oikeuksia ainoastaan niiden perheenjäsenten osalta, jotka tulevat kolmansista maista tulleiden työntekijöiden mukana oleskelemaan jäsenvaltiossa perheiden yhdistämisen perusteella, tai niihin perheenjäseniin, jotka jo oleskelevat laillisesti kyseisessä jäsenvaltiossa.”

55. On syytä huomata, että edellä mainittu direktiivin 2011/98 johdanto-osan 24 perustelukappaleen sanamuoto ei toistu kyseisen direktiivin säännöksissä eikä kyseisen direktiivin syntyhistoria tarjoa juurikaan viitteitä kyseisen johdanto-osan perustelukappaleen merkityksestä. ( 33 ) Kuten komissio on todennut, vaikuttaa kuitenkin siltä, että tämän sanamuodon avulla kyseisellä johdanto-osan perustelukappaleella pyritään selventämään, että direktiivissä 2011/98 ei itsessään anneta oikeuksia kolmansien maiden kansalaisille, joilla on yhdistelmälupa, tilanteissa, joissa unionin oikeuteen ei sisälly yhdenmukaistettuja sääntöjä. Direktiivin 2011/98 johdanto-osan 24 perustelukappaletta voidaan näin mielestäni tulkita siten, että jäsenvaltioiden ei edellytetä direktiivin perusteella myöntävän perhe-etuuksia perheenjäsenille, jotka eivät asu vastaanottavassa jäsenvaltiossa. ( 34 ) Kyseisessä johdanto-osan perustelukappaleessa ei ole kuitenkaan mitään viitteitä siitä, että jäsenvaltiot vapautettaisiin velvoitteestaan varmistaa, että kolmansien maiden kansalaisia, joilla on yhdistelmälupa, kohdellaan direktiivin 2011/98 12 artiklan nojalla yhdenvertaisesti, kun tällaisia etuuksia myönnetään kansallisessa lainsäädännössä asetettujen vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisia koskevien edellytysten perusteella. ( 35 )

56. Tätä tulkintaa tukee erityisesti se, kuten edellä 46 kohdassa mainitaan, ettei direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa mainita kolmansista maista tulleiden työntekijöiden perheenjäsenten asuinpaikkaa niiden poikkeuksien joukossa, joita jäsenvaltiot voivat säätää yhdenvertaista kohtelua koskevaan oikeuteen sosiaaliturvan ja etenkin perhe-etuuksien osalta. Lisäksi kyseisen artiklan 2 kohdan c alakohdassa, jossa säädetään poikkeuksesta yhdenvertaiseen kohteluun veroetuuksien osalta, viitataan kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenten asumiseen vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Olisi näin ollen epäloogista, jos ulkomailla asuvien perheenjäsenten katsottaisiin jäävän direktiivin 2011/98 12 artiklan yhdenvertaista kohtelua koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle.

57. Tämä tulkinta vaikuttaa myös johdonmukaiselta direktiivin 2011/98 asiayhteyden kanssa. Tältä osin on syytä huomauttaa, että laillista muuttoliikettä koskevan EU:n kehyksen muihin direktiiveihin sisältyy johdanto-osan perustelukappaleita, joiden sanamuoto on tietyin osin samankaltainen kuin direktiivin 2011/98 johdanto-osan 24 perustelukappaleen ja joissa todetaan, että kyseisellä direktiivillä ei myönnetä oikeuksia unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolella jäävissä tilanteissa, kuten esimerkiksi silloin, kun perheenjäsenet asuvat kolmannessa maassa, ( 36 ) ja joissa samanaikaisesti korostetaan, että yhdenvertaista kohtelua koskevaa oikeutta sovelletaan sosiaaliturvan osalta kyseisten direktiivien soveltamisalaan kuuluviin henkilöihin. ( 37 ) Joissain direktiiveissä myös säädetään perhe-etuuksiin liittyviä nimenomaisia yhdenvertaista kohtelua koskevia poikkeuksia, jotka kytkeytyvät kyseessä olevan kolmansien maiden kansalaisten ryhmän vastaanottavassa jäsenvaltiossa viettämän ajan pituuteen ( 38 ) ilman, että niissä mainitaan kyseisen kansalaisen perheenjäsenten asuinpaikkaa.

58. Neljänneksi en ole myöskään vakuuttunut väitteistä, joita INPS ja Italian hallitus esittivät asetuksen N:o 1231/2010 perusteella. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, ( 39 ) asetuksella N:o 1231/2010 pyritään ulottamaan asetuksen N:o 883/2004 ja asetuksen N:o 987/2009 henkilöllinen soveltamisala koskemaan niitä kolmansien maiden kansalaisia, joita nämä asetukset eivät yksinomaan heidän kansalaisuutensa vuoksi vielä koske. Asetuksen N:o 1231/2010 1 artiklan mukaan mainittuja asetuksia sovelletaan niihin kolmansien maiden kansalaisiin, joita nämä asetukset eivät yksinomaan heidän kansalaisuutensa vuoksi vielä koske, sekä heidän perheenjäseniinsä ja heidän jälkeensä eläviin edellyttäen, että heillä on laillinen asuinpaikka jonkin jäsenvaltion alueella ja että he ovat tilanteessa, jonka kaikki osatekijät eivät rajoitu yhteen jäsenvaltioon. Asetuksella N:o 1231/2010 pyritään siten antamaan näille kolmansien maiden kansalaisille mahdollisuuksien mukaan samat oikeudet kuin ne, joita unionin kansalaisilla on asetuksen N:o 883/2004 nojalla. ( 40 )

59. Kuten WS ja komissio ovat todenneet, asetuksen N:o 1231/2010 soveltamisalaan kuuluvat siten tilanteet, joissa perheenjäsenille annetaan oikeuksia, jotka perustuvat heidän perhesuhteeseensa kyseisten kolmansien maiden kansalaisten kanssa ja heidän unionissa asumiseensa. Koska asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaan sisältyvä yhdenvertaista kohtelua koskeva säännös ulotetaan tällaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, asetuksen N:o 1231/2010 myötä laillista muuttoliikettä koskevissa EU-direktiiveissä, mukaan luettuna direktiivi 2011/98, säädettyjä poikkeuksia yhdenvertaiseen kohteluun sosiaaliturvan alalla ei voida soveltaa, ( 41 ) mikä selittää direktiivin 2011/98 johdanto-osan 25 perustelukappaleeseen sisältyvän viittauksen kyseiseen asetukseen. Kuten komissio huomautti, asetuksen N:o 1231/2010 mukaan jäsenvaltiot eivät siten voi myöntää perhe-etuuksia kansalaisilleen, joiden perheenjäsenet asuvat ulkomailla, ja evätä tällaiset etuudet samassa tilanteessa olevilta maahan tulleilta kolmansien maiden kansalaisilta. Tämän perusteella en näe, miten asetus N:o 1231/2010 auttaisi direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkinnassa, kuten INPS ja Italian hallitus käsiteltävässä asiassa ovat esittäneet.

60. Viidenneksi en havaitse mitään ilmeistä epäjohdonmukaisuutta direktiivin 2003/109 kanssa. On syytä huomata, että direktiivin 2011/98 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan i alakohdan kanssa, todetaan, että kyseinen direktiivi ei koske pitkään oleskelleita kolmansien maiden kansalaisia, ”koska heillä on etuoikeutetumpi asema ja erityinen ’pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa’”. Kyseiset säännökset koskevat siten direktiivin 2011/98 soveltamisalaa eivätkä erityisesti yhdenvertaista kohtelua. Käsiteltävässä asiassa ehdottomassani direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkinnassa ei joka tapauksessa aseteta yhdistelmäluvan haltijoita parempaan asemaan pitkään oleskelleisiin kolmansien maiden kansalaisiin nähden, vaan sillä pikemminkin varmistetaan, että kolmansien maiden kansalaisia ja vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisia kohdellaan yhdenvertaisesti kyseisen direktiivin mukaisen perhe-etuutta koskevan oikeuden osalta, kuten ehdotan myös direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan tulkinnasta ratkaisuehdotuksessani C-303/19.

61. Lisäksi on todettava, että kuten komission äskettäisessä laillista muuttoliikettä koskevaa EU:n kehystä käsittelevässä arvioinnissa yksilöitiin, ( 42 ) kuhunkin direktiiviin sisältyy yhdenvertaista kohtelua koskevia erilaisia sääntöjä ja erityisiä rajoituksia, jotka pitkälti kuvastavat niiden soveltamisalaan kuuluvien kolmansien maiden kansalaisten ryhmien ja heidän oleskelunsa keston eriyttämistä sekä kyseisen direktiivin lainsäädäntöhistoriaa. Minusta vaikuttaa näin ollen siltä, että vaikka pitkään oleskelleiden yleistä kohtelua voidaan yleisesti pitää etuoikeutettuna yhdistelmäluvan haltijoihin nähden, mistä osoituksena on se, ettei perhe-etuuksien osalta ole säädetty erityisestä poikkeuksesta ja yhdenvertainen kohtelu käsittää direktiivin 2003/109 11 artiklan nojalla sosiaaliturvan ja ‑avun sekä sosiaalisen suojelun, sellaisena kuin se on määritelty kansallisessa lainsäädännössä, sosiaaliturvaa koskevan yhdenvertaisen kohtelun täsmällinen soveltaminen pitkään oleskelleisiin verrattuna yhdistelmäluvan haltijoihin riippuu asianomaisesta tilanteesta. ( 43 )

62. En myöskään ole vakuuttunut INPS:n ja Italian hallituksen väitteistä, joiden mukaan kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö on yhdenmukainen kolmansien maiden kansalaisten jäsenvaltioihin kotouttamisen edistämistä koskevan direktiivin 2011/98 tavoitteen kanssa. Kuten mainitun direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, tämä tavoite saavutetaan varmistamalla kolmansien maiden kansalaisten, joilla on yhdistelmälupa, yhdenvertainen kohtelu, joka on yksi direktiivin 2011/98 päätavoitteista, kuten edellä 33 kohdassa todettiin.

63. On myös syytä huomauttaa, että kuten direktiivin 2011/98 johdanto-osan 19 perustelukappaleesta ilmenee, mainittuun direktiiviin sisältyvien yhdenvertaista kohtelua koskevien säännösten tarkoituksena on luoda yhdenvertaiset vähimmäistoimintaedellytykset unionissa ja tunnustaa, että tällaiset kolmansien maiden kansalaiset osallistuvat unionin talouden rakentamiseen tekemällä työtä ja maksamalla veroja ja että kolmansien maiden kansalaisia olisi siten kohdeltava jäsenvaltion kansalaisiin rinnastettavalla tavalla, jotta rajoitetaan näiden kahden ryhmän välistä epäoikeudenmukaista kilpailua. Kun otetaan huomioon käsiteltävän asian olosuhteet, joissa kolmannen maan kansalainen, jolla on yhdistelmälupa, on oleskelujäsenvaltion kansalaiseen rinnastettavassa tilanteessa ja on etenkin osallistunut sen talouden rakentamiseen tekemällä työtä, on mielestäni täysin direktiivillä 2011/98 tavoiteltujen kotouttamista ja yhdenvertaista kohtelua koskevien tavoitteiden mukaista, että kyseistä kansalaista kohdellaan yhdenvertaisesti kotitalousavustusta koskevan oikeuden osalta direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla.

64. Edellä esitetyn perusteella katson, että kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan kolmannen maan kansalaisen, jolla on yhdistelmälupa, ulkomailla asuvia perheenjäseniä ei oteta huomioon määritettäessä kyseisen kolmannen maan kansalaisen oikeutta perhe-etuuteen mutta oleskelujäsenvaltion kansalaisen ulkomailla asuvat perheenjäsenet otetaan kyseisessä määrityksessä huomioon, on ristiriidassa direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa.

VI Ratkaisuehdotus

65. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa Corte suprema di cassazionen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: 66. Kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98/EU 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka perusteella kolmannen maan kansalaisen, jolla on yhdistelmälupa, ulkomailla asuvia perheenjäseniä ei oteta huomioon määritettäessä kyseisen kolmannen maan kansalaisen oikeutta perhe-etuuteen mutta oleskelujäsenvaltion kansalaisen ulkomailla asuvat perheenjäsenet otetaan kyseisessä määrityksessä huomioon, on ristiriidassa direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) EUVL 2011, L 343, s. 1.

( 3 ) EUVL 2004, L 16, s. 44.

( 4 ) Ks. erityisesti tutkimusta, opiskelua, harjoittelua, vapaaehtoistyötä, oppilasvaihto-ohjelmaa tai koulutushanketta ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä 11.5.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/801 (uudelleenlaadittu) (EUVL 2016, L 132, s. 21) 22 artikla, jossa viitataan direktiivin 2011/98 12 artiklaan sisältyviin yhdenvertaista kohtelua koskeviin säännöksiin. Ks. lisäksi jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 32 kohta.

( 5 ) EUVL 2003, L 251, s. 12.

( 6 ) EUVL 2004, L 166, s. 1.

( 7 ) WS:n ja Italian hallituksen huomautusten mukaan WS:n vaimo ja kaksi lasta eivät asuneet Italiassa tammikuun 2014 ja kesäkuun 2015 välisenä aikana, ja tämän ajanjakson jälkeen he muuttivat Italiaan, jossa he nyt asuvat laillisesti. Koska nämä seikat kuuluvat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimivaltaan, en tarkastele niitä lähemmin.

( 8 ) Tuomio 21.6.2017 (C-449/16, EU:C:2017:485).

( 9 ) EUVL 2010, L 344, s. 1.

( 10 ) Italian hallitus viittaa tältä osin tuomioon 24.1.2019, Balandin ym. (C-477/17, EU:C:2019:60).

( 11 ) Tuomio 21.6.2017 (C-449/16, EU:C:2017:485).

( 12 ) Komissio viittaa tältä osin tuomioon 21.6.2017, Martinez Silva (C-449/16, EU:C:2017:485).

( 13 ) On syytä huomata, että kuten WS esitti, vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee ennakkoratkaisukysymyksessä kolmannen maan, josta perheenjäsenet ovat peräisin, kyseessä olevasta kansallisesta lainsäädännöstä ilmenee, että tämä kysymys tulee esille myös, jos perheenjäsenet asuvat muissa maissa kuin Italiassa.

( 14 ) C-449/16, EU:C:2017:485.

( 15 ) Ks. SEUT:n V osaston 2 luku, erityisesti SEUT 79 artikla.

( 16 ) Yleiskatsauksesta tähän ks. esim. komission Laillista muuttoliikettä koskevan EU:n lainsäädännön toimivuustarkastus, SWD(2019) 1055 final, 29.3.2019 (jäljempänä komission toimivuustarkastus). Kuten siinä todetaan, laillista muuttoliikettä koskeva EU:n kehys käsittää seuraavat direktiivit: 1) perheenyhdistämisestä annettu direktiivi 2003/86; 2) pitkään oleskelleista kolmansien maiden kansalaisista annettu direktiivi 2003/109; 3) kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten 25.5.2009 annettu neuvoston direktiivi 2009/50/EY (EUVL 2009, L 155, s. 17); 4) yhdistelmäluvista annettu direktiivi 2011/98; 5) kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä kausityöntekijänä työskentelyä varten 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/36/EU (EUVL 2014, L 94, s. 375); 6) kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä 15.5.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/66/EU (EUVL 2014, L 157, s. 1) ja 7) tutkimusta, opiskelua, harjoittelua, vapaaehtoistyötä, oppilasvaihto-ohjelmaa tai koulutushanketta ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä 11.5.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/801, jolla kumottiin ja korvattiin kolmansien maiden kansalaisten opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten tapahtuvan maahanpääsyn edellytyksistä 13.12.2004 annettu neuvoston direktiivi 2004/114/EY (EUVL 2004, L 375, s. 12) ja kolmansien maiden kansalaisten erityisestä maahanpääsymenettelystä tieteellistä tutkimusta varten 12.10.2005 annettu neuvoston direktiivi 2005/71/EY (EUVL 2005, L 289, s. 15).

( 17 ) Ks. SEUT 79 artiklan 1 kohta; ks. myös SEUT 67 artiklan 2 kohta.

( 18 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 16.

( 19 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 16 mainittu komission toimivuustarkastus, s. 26.

( 20 ) Ks. direktiivi 2011/98, erityisesti sen 1 artikla ja johdanto-osan 30 perustelukappale; ks. myös komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista annetusta direktiivistä 2011/98/EU, COM(2019) 160 final, 29.3.2019, s. 1. Lähemmin ks. esim. Friðriksdóttir, B., What Happened to Equality? The Construction of the Right to Equal Treatment of Third-Country Nationals in European Union Law on Labour Migration, Brill Nijhoff, 2017, s. 193–226 ja Iglesias Sanchez, S., ”Single Permit Directive 2011/98/EU” teoksessa Hailbronner, K. ja Thym, D. (toim.), EU Immigration and Asylum Law – A Commentary, 2. painos, C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016, s. 880–927.

( 21 ) C-449/16, EU:C:2017:485.

( 22 ) Ks. tuomio 21.6.2017, Martinez Silva (C-449/16, EU:C:2017:485, 9, 30 ja 31 kohta).

( 23 ) Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1408/71 (EYVL 1971, L 140, s. 2).

( 24 ) Ks. tuomio 21.6.2017, Martinez Silva (C-449/16, EU:C:2017:485, 20–25 kohta).

( 25 ) Ks. tuomio 21.6.2017, Martinez Silva (C-449/16, EU:C:2017:485, 29 kohta, jossa viitataan analogisesti tuomioon 24.4.2012, Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, 86 ja 87 kohta).

( 26 ) Ks. tuomio 21.6.2017, Martinez Silva (C-449/16, EU:C:2017:485, 30 kohta).

( 27 ) Ks. tältä osin asetuksen N:o 883/2004 9 artiklan mukainen Italian tasavallan ilmoitus, jossa laissa nro 153/1988 säädetty kotitalousavustus luokitellaan kyseisen asetuksen 3 artiklan mukaiseksi perhe-etuudeksi ja joka on saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=868&intPageId=2285&langId=en, s. 5.

( 28 ) Ks. tuomio 22.9.1994 (C-301/93, EU:C:1994:341, erityisesti 6, 18 ja 19 kohta); ks. myös julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus Bettaccini (C-301/93, EU:C:1994:139, 16 ja 17 kohta).

( 29 ) Ks. tuomio 21.6.2017 (C-449/16, EU:C:2017:485, 20–23 kohta). Asetuksen N:o 883/2004 yhteydessä ks. myös esim. tuomio 2.4.2020, FV ja GW (Rajatyöntekijän puolison lapsi) (C-802/18, EU:C:2020:269, 35–38 kohta).

( 30 ) Ks. tuomio 21.6.2017 (C-449/16, EU:C:2017:485, 29 kohta).

( 31 ) Ks. tältä osin Strban, G., ”Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them?”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2016, s. 775, 782 ja 783.

( 32 ) Ks. myös tältä osin direktiivin 2011/98 johdanto-osan 21 perustelukappale.

( 33 ) Huomautan erityisesti, että direktiivin 2011/98 johdanto-osan 24 perustelukappaleen viimeinen virke on ilmeisesti lisätty verrattain myöhään päätöksentekomenettelyssä ja ettei erityistä selitystä sen lisäämiselle ole julkisesti saatavilla. Ks. tältä osin asiakirja 15657/10, 12.11.2010, s. 17 ja 18; asiakirja 8130/11, 29.3.2011, s. 8 ja asiakirja 11527/11, 10.6.2011, s. 15 ja 16. Ks. myös edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 36.

( 34 ) Ks. vastaavasti Verschueren, H., ”Employment and social security rights of third-country nationals under the EU labour migration directives”, European Journal of Social Security, 2018, s. 100 ja 107.

( 35 ) Tältä osin, kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, unionin säädöksen johdanto-osalla ei ole sitovaa oikeudellista arvoa, eikä johdanto-osaan voida vedota kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on selvästi niiden sanamuodon vastainen. Ks. esim. tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 76 kohta).

( 36 ) Laillista muuttoliikettä koskevassa EU:n kehyksessä tällainen sanamuoto juonsi juurensa direktiivin 2005/71 johdanto-osan 16 perustelukappaleeseen. Se vaikuttaa perustuneen Itävallan ehdotukseen, jonka mukaan kyseisellä direktiivillä ”ei voida antaa oikeuksia yhteisön oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle jäävissä tilanteissa, kuten silloin, kun on kyse kolmannessa maassa oleskelevista perheenjäsenistä”. Ks. esim. asiakirja 10243/04, 22.6.2004, s. 12, alaviite 1.

( 37 ) Ks. erityisesti direktiivin 2014/36 johdanto-osan 46 perustelukappale ja direktiivin 2016/801 johdanto-osan 55 perustelukappale.

( 38 ) Ks. tältä osin direktiivin 2014/36 23 artiklan 2 kohdan i alakohta ja johdanto-osan 46 perustelukappale; direktiivin 2014/66 18 artiklan 3 kohta ja johdanto-osan 38 perustelukappale sekä direktiivin 2016/801 22 artiklan 2 kohdan b alakohta ja johdanto-osan 56 perustelukappale.

( 39 ) Ks. tuomio 24.1.2019, Balandin ym. (C-477/17, EU:C:2019:60, erityisesti 24 ja 25 kohta).

( 40 ) Ks. tältä osin julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Balandin ym. (C-477/17, EU:C:2018:783, 42–57 ja erityisesti 46 kohta).

( 41 ) Ks. tältä osin edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 16 mainittu komission toimivuustarkastus, erityisesti liite 5, s. 108–110 ja Cornelissen, R., ”Regulation 1231/2010 on the inclusion of third-country nationals in EU social security coordination: Reach, limits and challenges”, European Journal of Social Security, 2018, s. 86 ja 91–93.

( 42 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 16 mainittu komission toimivuustarkastus, erityisesti s. 41 ja 42.

( 43 ) Ks. tältä osin edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 34 mainittu Verschueren, s. 108.