JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ELEANOR SHARPSTON

22 päivänä kesäkuuta 2006 ( )

Asia C-496/04

J. Slob

vastaan

Productschap Zuivel





1. Tässä EY 234 artiklan mukaisessa ennakkoratkaisukysymyksessä, joka esitetään samassa kansallisessa menettelyssä jo annetun ennakkoratkaisun jälkeen,( ) yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään antamaan lisäohjeita maito- ja maitotuotealan lisämaksun soveltamista koskevan asetuksen N:o 536/93( ) tulkinnasta.

2. College van Beroep voor het bedrijfsleven (kaupallisia ja teollisia asioita käsittelevä hallintotuomioistuin), Alankomaat, tiedustelee tässä yhteydessä, voiko jäsenvaltio määrätä tällaisten tuotteiden tuottajalle sellaisia kansallisen lainsäädännön mukaisia kirjanpitovaatimuksia, jotka sisältävät laajempia velvoitteita kuin yhteisön lainsäädännöstä johtuvat velvoitteet, periäkseen lisämaksun tietyn määrän ylittävästä tuotannosta.

Asiaa koskeva yhteisön lainsäädäntö

3. Järjestelmä, jossa määrätään lisämaksu( ) maidolle ja maitotuotteille, otettiin käyttöön vuonna 1984.( ) Sen tarkoituksena oli hillitä maidontuotannon kasvua ja kuitenkin sallia tarpeelliset rakennemuutokset ottaen huomioon yhteisön kansallisten, alueellisten tai keräilyalueiden olosuhteiden erilaisuus.( ) Lisämaksun määräämisen edellytykset esitetään perusasetuksessa. Lisämaksun maksaa maidontuottaja, joka toimittaa ostajalle tai myy sellaisenaan kulutettaviksi maitoa tai maitotuotteita, jotka ylittävät tietyn viitemäärän.( ) Viitemäärien yhteismäärä ei saa ylittää yhteisön kutakin jäsenvaltiota varten vahvistamaa taattua kokonaismäärää.( )

4. Asetuksessa N:o 3950/92( ) säädetty lisämaksuvelvoite oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtuma-ajankohtana; kyseisellä asetuksella lisämaksua (jota koskevan velvoitteen oli määrä päättyä 31.3.1993) jatkettiin vielä seitsemällä vuodella.

5. Asetuksen N:o 3950/92 1 artiklassa säädettiin, että kunkin vuoden huhtikuun 1 päivänä alkavan usean 12 kuukauden pituisen jakson ajaksi otetaan käyttöön lisämaksu, jonka maidontuottajat maksavat ”maidosta tai maitomäärää vastaavasta tuotteesta, joka on toimitettu ostajalle tai myyty suoraan kulutukseen” ja jonka määrät ylittävät taatun kokonaismäärän. Asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan lisämaksu jaetaan niiden tuottajien kesken, jotka ovat vaikuttaneet ylitykseen.

6. Asetuksen 4 artiklassa säädettiin tilakohtaisten viitemäärien myöntämisestä tuottajille.

7. Asetuksen 5 artikla koski valtakunnallisen varaston( ) täydentämistä, jotta ylimääräiset tai erityiset viitemäärät voitaisiin myöntää tuottajille. Tätä varten 5 artiklan toisessa kohdassa säädettiin, että sellaisten tuottajien, jotka eivät olleet myyneet maitoa tai maitotuotteita 12 kuukauden pituisen jakson aikana, käytettävissä olevat viitemäärät siirretään valtakunnalliseen varastoon ja voidaan myöntää uudelleen.

8. Asetuksen N:o 3950/92 täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt vahvistettiin asetuksessa N:o 536/93.( )

9. Johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan asetus N:o 536/93 koski muun muassa lisämaksun perimisen säännöllisyyden tarkistamisen mahdollistavia valvontasääntöjä.

10. Johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

”jäsenvaltioilla on oltava jälkeenpäin käytettävissä asianmukaiset valvontamenetelmät sen tarkistamiseksi, onko lisämaksu peritty ja missä määrin se on peritty voimassa olevien säännösten mukaisesti; tarkistuksiin täytyy kuulua vähintään tietty määrä toimia, jotka on asianmukaista täsmentää”.

11. Asetuksen N:o 536/93 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettiin seuraavaa:

”Suoramyynnin osalta kunkin asetuksen (ETY) N:o 3950/92 1 artiklassa tarkoitetun ajanjakson lopussa tuottajan on tehtävä ilmoituksessa yhteenveto tuotteittain maidon ja/tai maitotuotteiden määristä, jotka on myyty suoraan kulutukseen ja/tai tukkukauppiaille, jalostajille tai vähittäismyyntiä harjoittaville kauppiaille.”

12. Asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Ennen kunkin vuoden 15 päivää toukokuuta tuottajan on esitettävä ilmoituksensa jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle.

Jos määräaikaa ei noudateta, tuottaja on velvollinen maksamaan lisämaksun kaikista maidon tai maitomäärää vastaavan tuotteen määristä, jotka on myyty suoraan ja joiden määrä ylittää hänen käytettävissään olevan viitemäärän tai, jos viitemäärä ei ole ylittynyt, hänen on maksettava sakko, jonka suuruus on sama kuin hänen käytettävissään olevan viitemäärän 0,1 prosentin ylityksestä maksettava lisämaksu. – –

Jos ilmoitusta ei ole tehty ennen 1 päivää heinäkuuta, asetuksen (ETY) N:o 3950/92 5 artiklan toisen kohdan säännöksiä sovelletaan sen jälkeen, kun jäsenvaltion esittämää vaatimusta seurannut 30 päivän määräaika on päättynyt.”

13. Asetuksen N:o 536/93 7 artiklassa säädettiin tämän asian kannalta merkityksellisiltä osilta seuraavaa:

”1. Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki tarpeelliset toimenpiteet periäkseen lisämaksun myydyn maidon tai myytyjen maitomäärää vastaavien tuotteiden määristä, jotka ylittävät jommankumman asetukse[ssa] (ETY) N:o 3950/92 – – tarkoitetuista määristä. Tästä syystä:

– –

f) tuottajien, joilla on käytettävissään suoramyynnin viitemäärä, on pidettävä jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen käytettävissä vähintään kolmen vuoden ajan 12 kuukauden pituiselta ajalta toisaalta varastokirjanpito, josta ilmenee suoraan kulutukseen ja/tai tukkukauppiaille tai vähittäiskauppaa harjoittaville kauppiaille myyty määrä maitoa ja/tai maitotuotteita, sekä toisaalta luettelo eläimistä, joita käytetään tilan maidontuotantoon – – ja tositteet, joiden avulla tätä varastokirjanpitoa voidaan valvoa.

– –

3. Jäsenvaltio tarkistaa myydyn maidon tai maitomäärää vastaavien tuotteiden määrien kirjanpidon oikeellisuuden ja valvoo tästä syystä maidon kuljetuksia tiloilla keräilyn aikana ja tarkastaa paikan päällä:

– –

b) sellaisten tuottajien osalta, joilla on suoramyynnin viitemäärä, 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen luotettavuuden ja 1 kohdan f alakohdassa tarkoitetun varastokirjanpidon.”

14. Komission asetuksella (EY) N:o 1392/2001( ) kumottiin asetus N:o 536/93 31.3.2002 alkaen (toisin sanoen asian kannalta merkityksellisen ajankohdan jälkeen). Asetuksen N:o 392/2001 6 artiklan 1 kohdassa toistetaan asetuksen N:o 536/93 4 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta.

15. Asetuksen N:o 1392/2001 6 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään lisäksi seuraavaa:

”Jäsenvaltio voi säätää, että suoramyyntiä varten viitemäärän saaneen tuottajan on ilmoitettava tarvittaessa, että hän ei ole myynyt maitoa kyseessä olevana kautena.”( )

16. Vasta kun asetuksella N:o 595/2004 kumottiin ja korvattiin asetus N:o 1392/2001, yhteisön säännöissä esitettiin ensimmäisen kerran erityisvaatimus, jonka mukaan tuottajien on pidettävä varastokirjanpitoa, josta ilmenevät ”maidon tai maitotuotteiden – – myynti tai siirto sekä tuotetut tuotteet, joita ei ole kuitenkaan myyty tai siirretty”.( )

Asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö

17. Vuoden 1993 Regeling superheffingin (vuonna 1993 annettu lisämaksuasetus, jäljempänä Regeling superheffing)( ) 26 §:ssä, jolla lisämaksujärjestelmä saatettiin osaksi Alankomaiden lainsäädäntöä asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana, säädetään, että Productschap Zuivelin (maito- ja maitotuotealan markkinointijärjestö, jäljempänä Productschap) tehtävänä on lisämaksun vahvistaminen, määrääminen ja periminen.

18. Regeling superheffingin 29 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”1. – – tuottaja on asetuksen (ETY) N:o 536/93 4 artiklan ja Productschapin vahvistamien sääntöjen mukaisesti velvollinen ilmoittamaan Productschapille kaikki maidon tai maitoa vastaavien tuotteiden määrät, jotka se on myynyt kuluneena maksukautena suoraan kulutukseen – – , tuotekohtaisesti yksilöityinä.”

19. Regeling superheffingin 31 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1. – – tuottajalla, joka – – on tai voi olla velvollinen maksamaan lisämaksun, on velvollisuus pitää varastokirjanpitoa asetuksen (ETY) N:o 536/93 7 artiklan ja Productschapin vahvistamien sääntöjen mukaisesti.

2. Productschap voi oma-aloitteisesti vahvistaa toimitetut määrät, mikäli – – 1 momentissa – – ja 29 §:n 1 momentissa tarkoitettuja velvollisuuksia ei ole noudatettu tai mikäli niitä on Productschapin mielestä noudatettu puutteellisesti.”

20. Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing ‑nimisen asetuksen( ) (lisämaksusta annetun asetuksen soveltamisesta vuonna 1994 annettu asetus, jäljempänä Zuivelverordening) 11 §:n 1 momentissa esitetään Productschapin Regeling superheffingin 31 §:n mukaisesti antamat säännöt. Siinä säädetään seuraavaa:

”Tuottaja on velvollinen pitämään kirjaa kaikesta yrityksensä tai tilansa toiminnasta siten, että maidon tuotantoa, varastossa olevaa maitoa ja vastaanotettua ja myytyä käsiteltyä tai jalostettua maitoa koskevat määrät sekä näihin liittyvät taloudelliset tiedot ovat tarkastettavissa kaikkina aikoina, sekä säilyttämään näitä tietoja vähintään kolmen vuoden ajan.”

Asian käsittely kansallisessa tuomioistuimessa

21. Slob on maidontuottaja Alankomaissa. Maksukautena 1996/1997 hänellä oli käytettävissään 647 910 kilon tilakohtainen viitemäärä maidon suoraa kulutukseen myyntiä varten.

22. Alankomaiden toimivaltainen viranomainen tarkasti Slobin tilan joulukuussa 1997. Tarkastuksessa kävi ilmi, että toisaalta tuotetun maidon määrän, joka oli laskettu hänen tilansa lypsykarjan koon perusteella maksukauden 1996/1997 osalta, ja toisaalta sen maidon määrän, jonka Slob oli Productschapille antamansa ilmoituksen mukaan myynyt, välillä oli noin 250 000 kilon ero.( )

23. Slob myönsi eron. Hän väitti jalostaneensa ylimääräisen maidon voiksi saadakseen kirnupiimää juuston valmistukseen. Hän kertoi tuhonneensa näin tuotetun voin, yhteensä 10 000 kiloa,( ) heti valmistuksen jälkeen kaatamalla sen tunkiokuoppaan.

24. Slob korosti, ettei voita myyty tukkukauppiaalle eikä suoraan kuluttajalle.

25. Alankomaiden kirjallisten huomautusten mukaan Slob väitti lisäksi, ettei hän pitänyt varastokirjanpitoa voin tuotannosta ja tuhoamisesta, koska kirjanpitoedellytys koski ainoastaan tuotettua juustoa.( )

26. Productschap esitti 1.10.1999 Regeling superheffingin 31 §:n 2 momentin mukaisesti oman arvionsa maidon ja muiden maitotuotteiden määristä, jotka Slob oli toimittanut suoraan kulutukseen maksukautena 1996/1997. Se ilmoitti Slobille, että tämän oli maksettava 180 976,77 Alankomaiden guldenin (noin 82 124 euron) lisämaksu asetuksen N:o 536/93 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

27. Slob vastusti kyseistä päätöstä. Productschap päätti 4.4.2000 vähentää lisämaksun määrää mutta piti muutoin kiinni päätöksestään. Se vahvisti, ettei minkäänlaista varastokirjanpitoa ollut pidetty noin 250 000 maitokilosta.( ) Tämän seurauksena Productschap katsoi, ettei Slob ollut maksukautena 1996/1997 pitänyt asianmukaista ja kattavaa kirjanpitoa maidon ja maitotuotteiden tuotannosta, varastosta ja toimituksista asetuksen N:o 536/93 7 artiklan, Regeling superheffingin 31 §:n 1 momentin ja Zuivelverordeningin 11 §:n mukaisesti.

28. College van Beroep voor het bedrijfsleveniin – joka on esittänyt tämän ennakkoratkaisupyynnön – tehdyssä (ensimmäisessä) valituksessa, joka koski 4.4.2000 tehtyä päätöstä, Slob väitti, ettei asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 kohdan f alakohta velvoittanut häntä pitämään kirjaa tuotteista, joita ei ollut myyty ja jotka oli tuhottu.

29. Slob kiisti myös Productschapin väitteen, jonka mukaan voitiin päätellä, että Slob oli myynyt voin, koska sen tuhoamisesta ei ollut kirjanpitoa.

30. Productschap väitti, että Slobin edellytettiin pitävän kirjaa kyseisestä maidosta.

31. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli epävarma asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan tulkinnasta. Tämän vuoksi se esitti yhteisöjen tuomioistuimelle Slob I -tapauksessa seuraavan kysymyksen:

”Voidaanko asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 kohdan f alakohdasta päätellä, että tuottajalla on velvollisuus pitää kirjanpitoa, josta käy ilmi muun muassa tilalla tuotetun maidon ja/tai maitotuotteiden saatavuus, tuotanto, varastointi, käyttö, jalostaminen ja hävittäminen, ja että tässä ’varastokirjanpidossa’ on lisäksi mainittava kuukausittain tuotekohtaisesti myydyn maidon ja/tai maitotuotteiden määrä, vai asetetaanko tässä säännöksessä ainoastaan velvollisuus rekisteröidä edellä mainitut myyntiä koskevat tiedot?”

32. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi tähän kysymykseen 12.2.2004 seuraavasti:

”Maito- ja maitotuotealan lisämaksun soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 9 päivänä maaliskuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 536/93 7 artiklan 1 kohdan ensimmäistä virkettä ja f alakohtaa on tulkittava niin, että varastokirjanpidosta, jota tuottajan on pidettävä, on ilmettävä ainoastaan kuukausittain tuotekohtaisesti myydyt määrät maitoa ja/tai maitotuotteita.”

33. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomiossaan seuraavaa:

”Aluksi on syytä täsmentää, että ainoastaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on niiden kysymysten kohteen määritteleminen, jotka se on aikonut esittää yhteisöjen tuomioistuimelle. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi tutkia pääasian asianosaisen vaatimuksesta kysymyksiä, joita kansallinen tuomioistuin ei ole sille esittänyt. Jos kansallinen tuomioistuin katsoo oikeusriidan käsittelyn kuluessa, että yhteisön oikeuden tulkinnasta on saatava lisätietoja, kansallisen tuomioistuimen asiana on uusien kysymysten esittäminen yhteisöjen tuomioistuimelle – – .

Ennakkoratkaisukysymyksen kohteena ei ole jäsenvaltioiden mahdollinen toimivalta, josta on keskusteltu istunnossa, antaa lainsäädäntöä, jossa velvoitetaan sen alueelle sijoittautuneet maidontuottajat kirjanpitoon, joka ylittää tulkittavasta säännöksestä seuraavan velvollisuuden.”( )

34. Tämän vuoksi yhteisöjen tuomioistuin ei käsitellyt tätä kysymystä Slob I ‑tapauksessa.

35. Toisessa käsittelyssä, joka pidettiin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa 1.10.2004, Productschap totesi, että kysymyksessä olevan voin määrien arvio ei perustunut ainoastaan asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 kohdan f alakohtaan vaan lisäksi ja siitä riippumatta siihen, ettei valittaja ollut noudattanut Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momenttia. Productschapin mukaan tämä säännös perustuu asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 ja 3 kohdasta seuraavaan jäsenvaltioiden yleiseen velvollisuuteen toteuttaa valvontatoimenpiteitä sen takaamiseksi, että lisämaksu peritään asianmukaisesti, ja tarkastaa paikan päällä, että maidon tai maitomäärää vastaavien tuotteiden myynti on kirjattu oikein, sekä erityisesti niiden velvollisuuteen tarkastaa varastokirjanpidon luotettavuus.

36. Productschap väitti, että Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentti velvoittaa tuottajan selvittämään kirjanpidossaan, mitkä määrät voita on valmistettu sekä mihin tarkoitukseen se on käytetty, myös siinä tapauksessa, että voi tuhotaan tai käytetään eläinten ravinnoksi.

37. Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella oli epäselvyyttä siitä, oliko jäsenvaltiolla asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 ja 3 kohdan nojalla oikeus asettaa tuottajille 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan mukaisen varastokirjanpitovelvoitteen lisäksi Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentissa säädetyn kaltainen velvoite.

38. Tämän vuoksi se on lykännyt asian käsittelyä toisen kerran ja pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua kahteen seuraavaan kysymykseen:

”1) Onko asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 ja 3 kohtaa tulkittava siten, että tässä säännöksessä annetaan jäsenvaltiolle toimivalta antaa lainsäädäntöä, jossa velvoitetaan sen alueelle sijoittautuneet maitotuotteiden tuottajat kirjanpitoon, joka ylittää saman artiklan 1 kohdan f alakohdasta seuraavan velvollisuuden?

2) Mikäli tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi ja kun otetaan huomioon säännös, jonka mukaan tuottajalla on velvollisuus ilmoittaa kirjanpidossaan, mitkä määrät voita on valmistettu sekä mihin tarkoitukseen se on käytetty, myös siinä tapauksessa, että voi tuhotaan tai käytetään eläinten ravinnoksi, onko katsottava, että tämä kuuluu jäsenvaltiolle tällä tavoin vahvistetun toimivallan rajoihin?”

39. Slob, komissio ja Alankomaat, jotka kaikki osallistuivat myös suulliseen käsittelyyn, esittivät kirjallisia huomautuksia.

Huomautukset

40. Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset voidaan tiivistää seuraavasti.

41. Slobin mukaan asetusta N:o 536/93 ei voida tulkita siten, että siinä myönnetään jäsenvaltioille toimivalta määrätä kansallisessa lainsäädännössä maitotuotteita koskevaan varastokirjanpitoon kohdistuvia lisävaatimuksia.

42. Kun otetaan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen varhaisessa oikeuskäytännössä vahvistetut yleiset periaatteet, Slob toteaa, että lisämaksua koskevilla säännöksillä on oltava yhtä velvoittava vaikutus kaikissa jäsenvaltioissa,( ) ja muistuttaa, että koska yhteisön asetuksia sovelletaan sellaisenaan, jäsenvaltiot eivät yleensä saa toteuttaa toimenpiteitä, joilla niiden sisältöä muutettaisiin tai niiden säännöksiin tehtäisiin lisäyksiä.( ) Asetuksilla N:o 3950/92 ja N:o 536/93 ei nimenomaisesti myönnetä jäsenvaltioille toimivaltaa antaa lisäsääntöjä; lisäksi vakavien taloudellisten seuraamusten järjestelmää, jota kyseisten asetusten nojalla sovelletaan tuottajiin, on sovellettava yhdenmukaisesti kaikkialla yhteisössä. Koska jäsenvaltioiden velvoitteena on soveltaa lisämaksujärjestelmää huolellisesti, yksittäiset jäsenvaltiot eivät voi ottaa käyttöön lisävaatimuksia. Muut jäsenvaltiot kuin Alankomaat eivät ole määränneet ankarampia kirjanpitovaatimuksia maksukaudeksi 1996/1997. Yhteisön on tarvittaessa annettava yksityiskohtaisempia sääntöjä.

43. Alankomaiden mukaan asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana sovelletuissa yhteisön säännöissä ei säännelty riittävästi maidontuotannon varastokirjanpitoa Alankomaissa. Ongelma johtuu siitä, että maidontuotannon harjoittajiin kyseisessä jäsenvaltiossa lukeutuu suuria lypsykarjatiloja, joiden tuotanto myydään kokonaan tai suurelta osin suoraan kulutukseen. Toisaalta yhteisön järjestelmä perustuu oletukseen, että ainoastaan hyvin pieniä määriä myydään suoraan kulutukseen.

44. Alankomaat esittää kaksi ensisijaista väitettä. Ensiksikin jäsenvaltioiden on voitava suorittaa petosten torjunnan kannalta riittävät maidon ja maitotuotteiden tuotantoon kohdistuvat tarkastukset. Koska Alankomaiden tilanne on erityinen siellä harjoitetun suoramyynnin vuoksi, Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momenttia tarvitaan takaamaan, että keräilyn ja suoramyynnin osalta toimitetut tiedot ovat täsmällisiä. Muutoin yhteisölle saattaisi aiheutua varsin kielteisiä taloudellisia seuraamuksia – joita jäsenvaltioiden on EY 280 artiklan mukaan( ) torjuttava. Slob I -tapauksessa yhteisöjen tuomioistuin ei sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että valvontamekanismi saattaa olla riittämätön.( ) Asetuksen N:o 595/2004 24 artiklan 6 kohta on nyt täyttänyt aukon yhteisön tasolla.

45. Toiseksi jäsenvaltioilla on tällaisten tarkastusten suorittamiseksi toimivalta määrätä asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädettyjä vaatimuksia täydentäviä vaatimuksia, joiden perusteella ne voivat täyttää kyseisten säännösten mukaiset velvoitteensa edellyttäen, että ne tässä yhteydessä noudattavat lisämaksun systematiikkaa ja tarkoitusta sekä yhteisön yleisiä oikeusperiaatteita.

46. Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentilla edistetään lisämaksujärjestelmän ensisijaista tarkoitusta, joka on ylituotannosta rankaiseminen.( ) Tilanteessa, jossa asetuksen N:o 3950/92 mukainen järjestely on tuomittu epäonnistumaan, jäsenvaltio on velvollinen toteuttamaan toimenpiteet, joilla varmistetaan lisämaksun periminen.( )

47. Nyt kyseessä oleva kansallinen säännös ei ole vastoin yhteisön yleisiä oikeusperiaatteita. Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentissa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen sen lainmukaisesti tavoitellun päämäärän takaamiseksi suhteellisuusperiaatteen mukaisesti; lisäksi tuottajat olivat tietoisia siinä esitetyistä vaatimuksista, joten voidaan todeta, että oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita on noudatettu.

48. Komissio katsoo, että jäsenvaltiot voivat asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 kohdan nojalla määrätä Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentissa esitetyn kaltaisia täydentäviä kirjanpitovaatimuksia, jotka ylittävät sen, mitä 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa esitetään. Tällainen tulkinta on yhteneväinen asetuksen N:o 536/93 päämäärän kanssa, koska se tarjoaa keinot taata lisämaksujärjestelmän tehokkuuden ja torjua petoksia ja koska se on sopusoinnussa jäsenvaltioille 7 artiklan 1 kohdan nojalla kuuluvan kaikkien tarpeellisten valvontatoimenpiteiden toteuttamista koskevan velvoitteen kanssa. Asianomaisen jäsenvaltion tehtävänä on osoittaa tiukempien sääntöjen tarpeellisuus ja laatia tarvittaessa kyseiset säännöt. Kyseistä toimivaltaa käytettäessä on noudatettava mielivaltaisten toimenpiteiden toteuttamista koskevaa kieltoa, harkintavallan väärinkäyttöä koskevia sääntöjä ja yhteisön yleisiä oikeusperiaatteita, kuten suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta.

Oikeudellinen arviointi

49. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensisijaisesti, sisältyykö asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 ja 3 kohtaan kattava luettelo kirjanpitovelvoitteista, jotka maidon tai maitomäärää vastaavan tuotteen tuottajille voidaan määrätä, vai voidaanko kyseisiä velvoitteita täydentää Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentin kaltaisilla kansallisilla säännöillä asetetuilla vaatimuksilla.

50. Yhteisöjen tuomioistuin on jo tarkastellut asiassa Penycoed( ) ja yhdistetyissä asioissa Cooperativa Lattepiù( ) antamissaan tuomioissa, voivatko jäsenvaltiot suorittaessaan lisämaksujärjestelmään liittyviä velvoitteita toteuttaa muita kuin asetusten N:o 3950/92 ja N:o 536/93 säännöksissä tarkoitettuja toimenpiteitä. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi kummassakin tapauksessa, että EY 10 artikla velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan lisätoimia, joiden avulla varmistetaan lisämaksun asianmukainen periminen.( )

51. Asiassa Penycoed antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi siten, että EY 10 artiklaan perustuvaan velvollisuuteen sisältyy tarvittaessa oikeus ryhtyä oikeudellisiin toimenpiteisiin suoraan tuottajaa vastaan maksettavana olevan summan perimiseksi.( ) Yhdistetyissä asioissa Cooperativa Lattepiù antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuimen oli päätettävä, oliko asetuksen N:o 3950/92 ja asetuksen N:o 536/93 mukaan sallittua, että jäsenvaltio korjaa jälkikäteen maidontuottajille myönnettyjä viitemääriä ja näin ollen oikaisee maksettavien lisämaksujen määriä. Ennen myöntävän vastauksen antamista tähän kysymykseen yhteisöjen tuomioistuin selvitti, ovatko tällaiset toimenpiteet mainittujen säännösten sanamuodon ja päämäärän, lisämaksujärjestelmän tavoitteiden ja yleisen systematiikan sekä yhteisön yleisten oikeusperiaatteiden, erityisesti suhteellisuusperiaatteen ja oikeusvarmuutta ja luottamuksensuojaa koskevien periaatteiden, mukaisia.( )

52. Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään käsiteltävänä olevassa asiassa lisäksi tarkastelemaan, voiko jäsenvaltio toteuttaa muita lisämaksun perimisen valvontatoimia kuin ne, jotka esitetään asetusten N:o 3950/92 ja N:o 536/93 asiaa koskevissa säännöksissä.

53. Yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Cooperativa Lattepiù omaksuma jäsennelty lähestymistapa on hyödyllinen myös tässä yhteydessä.

54. Yhteisöjen tuomioistuimelta tiedustellaan ensiksi, onko Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momenttiin sisältyvän kaltainen velvoite asetusten N:o 3950/92 ja N:o 536/93 asiaa koskevien säännösten sanamuodon mukainen.

55. Aluksi huomautan, että (asetusta N:o 536/93 edeltäneen) asetuksen N:o 1546/88( ) 19 artiklan 1 kohdassa säädettiin hyvin väljästi, että ”jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat lisätoimenpiteet, a) jotta ne voivat varmistaa lisämaksujen perimisen, erityisesti valvontatoimenpiteet ja toimet, joilla varmistetaan osapuolten tiedonsaanti niille määrättävistä sakkorangaistuksista tai hallinnollisista seuraamuksista, jos ne eivät noudata tämän asetuksen säännöksiä”.

56. Mikään asetuksen N:o 3950/92 1 ja 2 artiklassa tai asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa ei nimenomaisesti estä kansallisia viranomaisia määräämästä lisätoimenpiteitä. Asetuksen N:o 536/93 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa päinvastoin säädetään, että jäsenvaltioilla on oltava jälkeenpäin käytettävissä asianmukaiset valvontamenetelmät sen tarkistamiseksi, onko lisämaksu peritty ja missä määrin se on peritty voimassa olevien säännösten mukaisesti, ja että tarkistuksiin täytyy kuulua ”vähintään tietty määrä” toimia, jotka on asianmukaista täsmentää. Asetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava ”kaikki” tarpeelliset toimenpiteet periäkseen vaaditun lisämaksun; lisäksi kyseisessä kohdassa esitetään useita vaatimuksia tällaisten tarkastusten helpottamiseksi.( ) Asetuksen 7 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan tarkistamaan myydyn maidon tai maitomäärää vastaavien tuotteiden määrien kirjanpidon oikeellisuus ja suorittamaan tätä varten säädetyt tarkistukset.

57. Asetuksen 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa täsmennetään siten yhteisön tasolla vähimmäismäärä valvontatoimenpiteitä. Näitä toimenpiteitä voidaan täydentää ylimääräisillä kansallisilla toimenpiteillä lisämaksun perimiseksi edellyttäen, että kyseiset kansalliset toimenpiteet ovat todellakin ”tarpeellisia” ja yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden mukaisia. Tällainen tulkinta vastaa johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa olevaa täsmennystä, jonka mukaan ”vähintään tietty määrä toimia – – on asianmukaista täsmentää” yhteisön lainsäädännössä, samalla kun jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus toteuttaa täydentäviä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on taata ”asianmukaiset valvontamenetelmät sen tarkistamiseksi, onko lisämaksu peritty ja missä määrin se on peritty voimassa olevien säännösten mukaisesti”.

58. Toiseksi yhteisöjen tuomioistuimelta tiedustellaan, onko Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentti lisämaksujärjestelmän tavoitteiden ja yleisen systematiikan mukainen. Asetusten N:o 3950/92 ja N:o 536/93 asiaa koskevien säännösten tulkinta, jota olen juuri kuvaillut, on lisämaksujärjestelmällä tavoiteltujen päämäärien mukainen; näihin kuuluu luonnollisestikin lisämaksun tehokkaan perintäkeinon käyttöönotto. Kuten julkisasiamies Geelhoed huomautti asiassa Penycoed( ) antamassaan ratkaisuehdotuksessa, jäsenvaltioiden viranomaisten maksun perimiseen liittyvien toimivaltuuksien tarkoituksena on varmistaa, että jäsenvaltiot soveltavat lisämaksujärjestelmää siten, ettei tästä aiheudu yhteisön varojen menetystä, sekä taata, että järjestelmän täytäntöönpano tapahtuu yhdenmukaisesti, jotteivät kilpailuolosuhteiden eroavuudet vaikuttaisi maidontuotantoon yhteismarkkinoilla. Jos jäsenvaltio voi osoittaa, että ylimääräinen tarkastus on tarpeen, jotta se voi täyttää velvollisuutensa yhteisöä kohtaan, ja että sen ehdottama toimenpide on oikeasuhteinen, sillä on toimivalta määrätä kyseinen tarkastus.

59. Kolmanneksi yhteisöjen tuomioistuimelta tiedustellaan, onko Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentti suhteellisuusperiaatteen sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden mukainen. Vaikka tämän kysymyksen ratkaiseminen kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle, yhteisöjen tuomioistuin voi antaa hyödyllisiä ohjeita.

60. En ole Slobin kanssa samaa mieltä siitä, että Alankomaiden määräämät ylimääräiset kirjanpidolliset toimenpiteet olisivat kohtuuttomia. Tätä kysymystä on tarkasteltava kolmessa osassa.( )

61. Ensiksikin ylimääräisellä tarkastuksella pyritään takaamaan maidon ja maitotuotteiden tuotannon tehokas valvonta Alankomaissa, mikä vaikuttaa lainmukaiselta päämäärältä.

62. Toiseksi kysymystä siitä, onko Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentissa säädetty ylimääräinen tarkastus tarpeellinen, voidaan tarkastella seuraavasti. Alankomaat on selostanut, että Alankomaiden maidontuotanto poikkeaa tiettyjen piirteiden – maidon suoramyynnin määrän – osalta yhteisön maidontuotannosta yleensä. Slob ja komissio eivät ole kiistäneet kyseisen väitteen todenmukaisuutta. Ei ole myöskään esitetty (tällaisen suoramyynnin yhteydessä), että Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentissa säädetyn kaltaista ilmoitettuun maidontuotantoon kohdistettavaa lisätarkistusta ei tarvita sen toteamiseksi, onko tuottajan ilmoitus todenmukainen. Yhteisön lainsäätäjä on todellakin sen jälkeen ottanut käyttöön juuri tällaisen lisätarkistuksen( ) yhteisön tasolla. Kyseisen aineiston – joka on kaikki, mitä yhteisöjen tuomioistuimelle on toimitettu – perusteella katson, että Alankomaat oli oikeassa arvioidessaan, että tällainen ylimääräinen tarkastus oli tarpeellinen.

63. Lopuksi todettakoon, ettei sellaisen kirjanpidon edellyttäminen, jossa täsmennetään kaikkien – myös varastoitavien tai tuhottavien – tuotteiden määräpaikka, ylitä sitä, mikä on tarpeen lisämaksun perimiseksi. Voidakseen suorittaa kyseisen tehtävän tehokkaasti jäsenvaltioiden on voitava puuttua tilanteisiin, joihin liittyy merkittävä riski siitä, että maitoa myydään ilman kirjanpitoa. Jäsenvaltioiden on lisäksi EY 280 artiklan 1 kohdan mukaan suojattava yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä ja muulta laittomalta toiminnalta kyseisen artiklan mukaisesti toteutettavilla toimenpiteillä. Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentissa säädetty kirjanpitovelvoite on tarkoituksenmukainen keino torjua kyseisiä riskejä, sillä se edellyttää tuottajilta kirjanpitoa kaikesta yrityksensä tai tilansa toiminnasta ”siten, että maidon tuotantoa, varastossa olevaa maitoa ja vastaanotettua ja myytyä käsiteltyä tai jalostettua maitoa koskevat määrät – – ovat tarkastettavissa kaikkina aikoina – – ”.

64. En ole vakuuttunut myöskään Slobin väitteestä, jonka mukaan lisätoimenpiteet ovat vastoin oikeusvarmuuden periaatetta, koska ne vaarantavat asetuksen N:o 536/93 yhdenmukaisen soveltamisen. Kuten olen todennut, jäsenvaltioilla on toimivalta täydentää kyseisellä säännöksellä asetettuja kirjanpitovaatimuksia. Juuri sen vuoksi, että ylimääräisten sääntöjen avulla on täydennettävä, ei muutettava, yhteisön tasolla asetettuja vaatimuksia, yhteisön sääntöjen yhdenmukainen soveltaminen ei vaarannu.

65. Siltä osin kuin kyse on luottamuksensuojaan perustuvasta väitteestä ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessä todetaan, että kansallisen lainsäädännön mukaan Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentilla tuottaja velvoitetaan selvittämään kirjanpidossaan, mitkä määrät voita on valmistettu sekä mihin tarkoitukseen ne on käytetty, myös siinä tapauksessa, että voi tuhotaan tai käytetään eläinten ravinnoksi. Kaikkien maidontuottajien, joihin sovelletaan Alankomaiden lainsäädäntöä, olisi tämän vuoksi katsottava kirjanpitovelvollisuuden koskevan itseään. He eivät voi yllättyä siitä, että heidän odotetaan täyttävän kyseisen vaatimuksen, eikä luottamuksensuojan periaatetta siten loukata.

66. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentin mukaiset tuottajien velvollisuudet täydentävät lainmukaisesti asetuksen N:o 536/93 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädettyjä valvontatoimenpiteitä.

67. Minun on lopuksi tarkasteltava Slobin suullisessa käsittelyssä esittämää tärkeää väitettä. Slob pyrki erottamaan käsiteltävänä olevan asian asiasta Penycoed ja yhdistetyistä asioista Cooperativa Lattepiù( ) toteamalla, että tässä tapauksessa ylimääräiset kansalliset säännöt eivät ainoastaan täytä aukkoa, vaan lisäksi ne muuttavat lisämaksun tosiasiallista määräytymisperustetta. Tämä johtuu siitä, ettei Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentissa määrätä lisämaksua suoramyyntiä koskevan kirjanpidon perusteella vaan tarkastelemalla tuotantolukuja. Productschapin päätöksen johdosta Slob oli siten velvollinen maksamaan lisämaksun yksinomaan kansallisen lainsäädännön perusteella. Hän väitti, että koska lisämaksu voidaan määrätä ainoastaan yhteisön lainsäädännön (tarkemmin sanottuna asetuksen N:o 3950/92) perusteella, se oli laiton.

68. Olen Slobin kanssa samaa mieltä siitä, että lisämaksu määrätään asetuksessa N:o 3950/92 säädettyjen edellytysten perusteella. Sitä ei voida lainmukaisesti määrätä kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen ylimääräisten edellytysten perusteella. Maksuvelvollisuutta koskevan uuden oikeusperustan vahvistaminen ylittäisi selkeästi jäsenvaltioiden asetuksen N:o 3950/92 ja asetuksen N:o 536/93 mukaiset toimivaltuudet.

69. Asetuksen N:o 3950/92 1 artiklan mukaan lisämaksu on maksettava ”maidosta[, joka] on toimitettu ostajalle tai myyty suoraan kulutukseen”. Lisäksi 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, että lisämaksu jaetaan niiden tuottajien kesken, jotka ovat vaikuttaneet ylitykseen.

70. Asetuksessa N:o 536/93 esitettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen tarkoituksena on taata, että jäsenvaltiot voivat tarkistaa, että lisämaksu on todella peritty voimassa olevien sääntöjen (eli asetuksen N:o 3950/92) mukaisesti.( ) Ne eivät sinänsä muodosta perustaa lisämaksun määräämiselle. Erityisesti jos jäsenvaltio (lainmukaisesti) säätää sellaisia kansallisen lainsäädännön mukaisia lisävaatimuksia, jotka täydentävät asetuksessa N:o 536/93 säädettyjä valvontatoimenpiteitä, kyseiset lisävaatimukset eivät itsessään muodosta oikeusperustaa lisämaksun määräämiselle.

71. Millaisia seurauksia aiheutuu tuottajalle, joka ei ole noudattanut tällaisia kansallisen lainsäädännön mukaisia lisävaatimuksia? Minusta vaikuttaa siltä, että tältä osin voidaan hahmotella kaksi täysin erilaista tilannetta.

72. Ensimmäisessä tilanteessa kyseinen tuottaja ei ole noudattanut kirjanpitovelvollisuutta; toimivaltainen kansallinen viranomainen toteaa kuitenkin, että tarkasteltaessa todisteita kokonaisuudessaan ei ole perusteltua päätellä, että tuottaja olisi vastuussa ”maidosta[, joka] on toimitettu ostajalle tai myyty suoraan kulutukseen” ja joka ylittää hänelle asetuksen N:o 3950/92 4 artiklan nojalla myönnetyn tilakohtaisen viitemäärän. Kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten perusteella vaikuttaa uskottavalta, että maitotilallisen maidontuotannon taso vastaa tuottajan ilmoitusta, jonka kyseinen tilallinen on antanut( ) ”maidon ja/tai maitotuotteiden määristä, jotka on myyty suoraan kulutukseen ja/tai tukkukauppiaille, jalostajille tai vähittäismyyntiä harjoittaville kauppiaille”.( ) Myös suoramyyntiä koskeva kirjanpito on luotettava. Tuottaja ei (tässä tilanteessa) lukeudu niihin tuottajiin, ”jotka ovat vaikuttaneet ylitykseen” (asetuksen N:o 3950/92 2 artiklan 1 kohta). Tämän vuoksi häntä ei voida asetuksen N:o 3950/92 nojalla vaatia maksamaan lisämaksua; mielestäni olisi lisäksi laitonta vaatia häntä tekemään niin.

73. Tällaisessa tilanteessa Productschapilla ei olisi näin ollen oikeutta käyttää Regeling superheffingin 31 §:n 2 momentin mukaisia valtuuksiaan vahvistaa toimitetut määrät ja määrätä niitä vastaava lisämaksu, jos ylimääräisiä kansallisia sääntöjä ei noudateta.( ) Productschapilla olisi kuitenkin oikeus määrätä asianmukainen ja oikeasuhteinen seuraamus kysymyksessä olevalle maanviljelijälle (kansallisen) kirjanpitovelvoitteen laiminlyönnin johdosta.

74. Jälkimmäisessä tilanteessa kansallisen lainsäädännön mukaisen ylimääräisen kirjanpitovelvoitteen laiminlyönti täydentää muita, asetuksen N:o 536/93 7 artiklan mukaisesti suoritetun valvonnan yhteydessä saatuja todisteita. Yhdessä tarkasteltuina todisteet heikentävät sen ilmoituksen luotettavuutta, jonka tuottaja on antanut kysymyksessä olevan maitotilallisen harjoittamasta suoramyynnistä. Tuotantolukuja ei käytetä lisämaksun perimisen perustan muuttamiseksi (mikä olisi todella laitonta, kuten olen todennut) vaan tärkeän lisätarkistuksen antamiseksi suoramyyntiä koskevan kirjanpidon todenmukaisuudesta. Tällaisessa tilanteessa kansalliset viranomaiset voivat perustellusti päätellä, että kysymyksessä oleva tuottaja on ollut vastuussa ”maidosta[, joka] on toimitettu ostajalle tai myyty suoraan kulutukseen” ja joka ylittää hänen asetuksen N:o 3950/92 4 artiklan mukaisen tilakohtaisen viitemääränsä. Ne voivat tämän vuoksi katsoa hänen lukeutuvan tuottajiin, jotka ovat vaikuttaneet kyseisessä jäsenvaltiossa maidontuotannon osalta tapahtuneeseen (oletettuun) ylitykseen. Näin ollen ne voivat vaatia häntä suorittamaan lisämaksun.

75. Jos käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät olosuhteet todetaan tarkemmin tarkasteltaessa tällaisiksi, mikään ei estä Productschapia käyttämästä Regeling superheffingin 31 §:n 2 momentin mukaisia valtuuksiaan vahvistaa maidon määrä, joka on katsottava toimitetuksi, eikä vaatimasta Slobia suorittamaan tämän perusteella määritettävää lisämaksua.

76. Kansallisen tuomioistuimen, joka yksin on toimivaltainen ratkaisemaan pääasian, asiana on tutkia kansallisen viranomaisen päätös ja sen perustana käytetyt todisteet ja arvioida, onko lisämaksu määrätty lainvastaisesti (ensimmäinen tilanne) vai lainmukaisesti (toinen tilanne).

Ratkaisuehdotus

77. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa College van Beroep voor het bedrijfslevenin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:

1) Komission asetuksen (ETY) N:o 536/93 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa annetaan jäsenvaltiolle toimivalta antaa lainsäädäntöä, jossa velvoitetaan sen alueelle sijoittautuneet maitotuotteiden tuottajat kirjanpitoon, joka ylittää saman artiklan 1 kohdan f alakohdasta seuraavan velvollisuuden, edellyttäen, että tällainen lisävaatimus on tarpeen ja että se on yhteisön yleisten oikeusperiaatteiden, erityisesti suhteellisuusperiaatteen sekä oikeusvarmuutta ja luottamuksensuojaa koskevien periaatteiden, mukainen.

2) Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyn aineiston perusteella Zuivelverordeningin 11 §:n 1 momentin kaltaisen kansallisen toimenpiteen on katsottava täyttävän kyseiset arviointiperusteet. Tapauksissa, joissa tällaista kansallista sääntöä ei noudateta, jäsenvaltio voi määrätä asianmukaisen seuraamuksen. Kansallisen tuomioistuimen, joka yksin on toimivaltainen ratkaisemaan pääasian, asiana on kuitenkin taata, että mahdollisen lisämaksun määräämisen perustana on ainoastaan neuvoston asetus (ETY) N:o 3950/92.