JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

19 päivänä maaliskuuta 2015 ( 1 )

Asia C‑153/14

Minister van Buitenlandse Zaken

vastaan

K ja A

(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (Alankomaat))

”Direktiivi 2003/86/EY — Perheiden yhdistäminen — Kolmansien maiden kansalaiset — 7 artiklan 2 kohta — Kotouttamistoimenpiteet — Virallisen kielen perustaitojen ja maata koskevan tuntemuksen osoittaminen”

I Johdanto

1. Käsiteltävässä asiassa on kyse siitä, voidaanko kolmannen maan kansalaiselta edellyttää, että hän suorittaa hyväksyttävästi jäsenvaltion kieltä ja maantuntemusta käsittelevän kokeen, ennen kuin hänen sallitaan tulla perheenyhdistämisen perusteella kyseiseen jäsenvaltioon, jossa jo oleskelee laillisesti hänen aviopuolisonsa, joka on samoin kolmannen maan kansalainen.

2. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen on tulkittava oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun direktiivin 2003/86 ( 2 ) (jäljempänä perheenyhdistämisdirektiivi) 7 artiklaa ja arvioitava, onko kyseinen koe sallittu ”kotouttamistoimenpide”, jota jäsenvaltio voi mainitun säännöksen nojalla vaatia kolmannen maan kansalaista, joka haluaa muuttaa Alankomaihin, noudattamaan.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

3. Kotouttamistoimenpiteen käsitettä käytetään paitsi perheenyhdistämisdirektiivissä myös pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetussa direktiivissä 2003/109 ( 3 ) (jäljempänä pitkään oleskelleita koskeva direktiivi) ja kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten annetussa direktiivissä 2009/50 ( 4 ) (jäljempänä korkeaa pätevyyttä koskeva direktiivi).

1. Perheenyhdistämisdirektiivi

4. Perheenyhdistämisdirektiivin tavoitteena on sen 1 artiklan mukaan vahvistaa ”edellytykset, joiden täyttyessä – – kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen”.

5. Direktiivin IV luvun otsikko on ”Perheenyhdistämisten edellytykset”. Sen 7 artiklan 2 kohdassa säädetään kotouttamistoimenpiteistä seuraavaa: ”Jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisia noudattamaan kotouttamistoimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäljempänä 12 artiklassa tarkoitettujen pakolaisten ja/tai pakolaisten perheenjäsenten osalta tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainittuja kotouttamistoimenpiteitä voidaan soveltaa vasta, kun asianosaisille henkilöille on myönnetty oikeus perheenyhdistämiseen.”

6. Direktiivin VII lukuun (”Seuraamukset ja muutoksenhaku”) sisältyvässä 17 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Päättäessään hakemuksen hylkäämisestä, oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsentensä maastapoistamisesta jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan.”

2. Pitkään oleskelleita koskeva direktiivi

7. Pitkään oleskelleita koskevan direktiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia, että kolmannen maan kansalainen, joka haluaa saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, täyttää kansallisen lainsäädännön mukaiset ”kotoutumisedellytykset”.

8. Jos jäsenvaltiossa pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen hakee oleskelulupaa toisessa jäsenvaltiossa, kyseinen jäsenvaltio voi pitkään oleskelleita koskevan direktiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaan vaatia, että asianomainen henkilö noudattaa kansallisen lainsäädännön mukaisia kotouttamistoimenpiteitä, sikäli kuin hänen ei ole jo vaadittu täyttävän kotoutumisedellytykset voidakseen saada pitkään oleskelleen henkilön aseman 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

3. Korkeaa pätevyyttä koskeva direktiivi

9. Korkeaa pätevyyttä koskevassa direktiivissä annetaan erityisetuuksia tietyille kolmansien maiden kansalaisille heidän maahanmuuttonsa edistämiseksi. Direktiivin 15 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa: ”[Perheenyhdistämisdirektiivin] – – 7 artiklan 2 kohdasta poiketen kyseisissä kohdissa tarkoitettuja kotouttamisedellytyksiä ja ‑toimenpiteitä voidaan soveltaa vasta sen jälkeen, kun asianomaisille henkilöille on myönnetty oikeus perheen yhdistämiseen.”

B Alankomaiden oikeus

10. Alankomaiden oikeuden mukaan aviopuolison, joka haluaa muuttaa Alankomaihin, on ennen maahantuloa osoitettava, että hänellä on kieliä koskevan yhteisen eurooppalaisen viitekehyksen ( 5 ) tason A1 ( 6 )mukaiset hollannin kielen taidot ja perustason, maata koskeva tuntemus.

11. Tämän osoittamiseksi hänen on suoritettava hyväksyttävästi maksullinen kotoutumiskoe. Kotoutumiskokeeseen ei voi osallistua, ellei ole maksanut 350 euron suuruista koemaksua.

12. Kotoutumiskokeesta voidaan myöntää vapautus vakavan mielenterveydellisen tai fyysisen vamman perusteella.

13. Henkilö, joka haluaa muuttaa perheenjäsenensä luo Alankomaihin, voi myös vedota kohtuullistamislausekkeeseen, jos hän on hyvin erityisten yksilöllisten olosuhteiden vuoksi pysyvästi kykenemätön suorittamaan kokeen hyväksyttävästi ja jos hän osoittaa ryhtyneensä kaikkiin ponnisteluihin, joita häneltä voidaan kohtuudella vaatia kokeen hyväksyttävää suorittamista varten.

14. Myös tiettyjen kolmansien maiden kansalaiset on vapautettu koevelvoitteesta.

III Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset

15. K, joka on Azerbaidžanin kansalainen, ja A, joka on Nigerian kansalainen, haluavat tulla Alankomaihin, jossa oleskelevat jo heidän aviopuolisonsa, jotka ovat samoin kolmannen maan kansalaisia. ( 7 )

16. Saadakseen vapautuksen kotoutumiskokeesta he vetosivat fyysisiin ja henkisiin ongelmiin. Toimivaltainen viranomainen ei kuitenkaan pitänyt niitä riittävän vakavina ja hylkäsi siksi K:n ja A:n hakemukset.

17. Riita-asiaa nyt käsittelevä Raad van State on epävarma kotoutumiskoetta koskevien alankomaalaisten säännösten yhteensopivuudesta perheenyhdistämisdirektiivin kanssa. Se pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin: ”1. a Voidaanko [perheenyhdistämisdirektiivin] 7 artiklan 2 kohdan ilmaisua ’kotouttamistoimenpiteet’ tulkita siten, että jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat vaatia perheenkokoajan perheenjäsentä osoittamaan, että hän osaa kyseisen jäsenvaltion virallista kieltä taitotasolla, joka vastaa kieliä koskevan yhteisen eurooppalaisen viitekehyksen taitotasoa A1, ja että hänellä on kyseisen jäsenvaltion yhteiskunnan perustason tuntemus, ennen kuin kyseiset viranomaiset sallivat asianomaisen perheenjäsenen maahan pääsyn ja siellä oleskelun? 1.b Onko tähän kysymykseen vastattaessa, ja myös 15.11.2011 annetussa Euroopan komission vihreässä kirjassa[ ( 8 )] Euroopan unionissa asuvien kolmansien maiden kansalaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen kuvaillun suhteellisuusperusteen yhteydessä, merkitystä sillä, että ensimmäisen kysymyksen a kohdassa mainitun vaatimuksen sisältävän kansallisen lainsäädännön mukaan maahan pääsyn ja siellä oleskelun sallimista koskeva hakemus jätetään hylkäämättä – lukuun ottamatta tilannetta, jossa perheenjäsen on osoittanut olevansa henkisen tai ruumiillisen vamman takia pysyvästi kykenemätön suorittamaan kotoutumiskoetta – vain siinä tapauksessa, että kyseessä on hyvin erityisten yksilöllisten olosuhteiden yhdistelmä, jonka vuoksi on perusteltua olettaa, että perheenjäsen on pysyvästi kykenemätön täyttämään kotoutumisedellytyksiä? 2. Onko [perheenyhdistämisdirektiivin] ja erityisesti sen 7 artiklan 2 kohdan tavoite, kun edellä mainitussa vihreässä kirjassa kuvaillun kaltainen suhteellisuusperuste otetaan huomioon, esteenä sille, että sellaisen kokeen kustannukset, jolla tutkitaan, täyttääkö perheenjäsen edellä mainitut kotoutumisedellytykset, ovat 350 euroa joka kerralta, kun koe tehdään, ja että kokeeseen valmistautumiseen tarkoitetun paketin kertaluonteiset kustannukset ovat 110 euroa?”

IV Oikeudellinen arviointi

A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

18. Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys on kaksiosainen. Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko Alankomaissa käytettävää kotoutumiskoetta pitää perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna ”kotouttamistoimenpiteenä”. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, loukkaavatko Alankomaiden viranomaiset suhteellisuusperiaatetta, koska perheenjäsenet, jotka haluavat muuttaa Alankomaihin, vapautetaan tästä koevelvoitteesta ainoastaan tiukkojen edellytysten täyttyessä.

1. Alankomaissa käytettävä kotoutumiskoe perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna kotouttamistoimenpiteenä

19. Unionin oikeuden tunnusmerkistönä kotouttamistoimenpiteen käsitettä on tulkittava itsenäisesti.

20. Unionin oikeuteen ei tosin sisälly kotouttamistoimenpiteen käsitteen määritelmää, jonka avulla voitaisiin arvioida, voivatko myös Alankomaissa käytettävän kaltaiset kotoutumiskokeet kuulua sen piiriin. Toimenpiteen käsite on kuitenkin riittävän avoin käsittääkseen myös kotoutumiskokeen. ( 9 )

21. Tätä ei kyseenalaista myöskään se, ettei perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa käytetä kaikissa kieliversioissa samaa sanamuotoa. Useimmissa kieliversioissa ( 10 ) puhutaan kotouttamistoimenpiteistä, kun taas hollanninkielisessä versiossa käytetään ilmaisua ”integratievoorwarden”, joka tarkoittaa kotoutumisedellytyksiä.

22. Yhtäältä juuri hollanninkielisen version sanamuoto voidaan ymmärtää siten, että kotoutumiskoetta voidaan vaatia perheenyhdistämisen edellytyksenä.

23. Toisaalta perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu kotouttamistoimenpide on kulloisenkin kieliversion sanamuodosta riippumatta laadittu perheenyhdistämisen ”edellytykseksi”, mihin perheenyhdistämisdirektiivin IV luvun otsikko viittaa. Asianomaisen jäsenvaltion on siten myös voitava todentaa, että kyseistä kotouttamistoimenpidettä on noudatettu riittävästi ja että IV luvussa tarkoitettu ”perheenyhdistämisten edellytys” siten täyttyy, etenkin kun kolmansien maiden kansalaisten kotoutuminen on yksi direktiivin tavoitteista.

24. Tätä taustaa vasten ei ole käsitteellisesti, sääntelyn systematiikan näkökulmasta eikä teleologisesti pois suljettua, että perheenyhdistämisdirektiivissä tarkoitettu kotouttamistoimenpide käsittää kokeen, jonka avulla osoitetaan kotoutumiseen liittyvän perheenyhdistämisedellytyksen täyttyminen.

25. Se, että tällaista koetta lisäksi voidaan yleensä vaatia etukäteen henkilöltä, joka haluaa muuttaa Alankomaihin, käy ilmi perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 2 kohdan toisesta alakohdasta, jonka mukaan ainoastaan pakolaisten kohdalla kotouttamistoimenpiteiden soveltaminen ennen perheenyhdistämistä ei ole sallittua, ja korkeaa pätevyyttä koskevan direktiivin 15 artiklan 3 kohdasta, jossa säädetään samasta helpotuksesta tähän etuoikeutettuun maahanmuuttajaryhmään kuuluville.

26. Myöskään pitkään oleskelleita koskevasta direktiivistä, jota valmisteltiin samaan aikaan kuin perheenyhdistämisdirektiiviä, ei voida johtaa perusteita, jotka puhuisivat ehdottomasti sitä vastaan, että perheenyhdistämisdirektiivissä tarkoitetut kotouttamistoimenpiteet liittyvät kokeen suorittamiseen hyväksyttävästi.

27. Pitkään oleskelleita koskevan direktiivin mukaan kolmannen maan kansalaiselle voidaan asettaa ensimmäisessä jäsenvaltiossa ”kotouttamisedellytyksiä”, mutta jos hän täyttää kyseiset edellytykset, hänen ei tarvitse noudattaa muita ”kotouttamistoimenpiteitä” toisessa jäsenvaltiossa, jos hän hakee siellä oleskelulupaa.

28. Kotoutumisedellytyksen ja kotouttamistoimenpiteen käsitteiden vastakkaisuudesta julkisasiamies Szpunar päättelee pitkään oleskelleita koskevan direktiivin yhteydessä, ettei pelkillä kotouttamistoimenpiteillä voida säätää ”edellytyksiä” eli ne ”eivät voi olla de jure eivätkä de facto väline, jolla valikoidaan henkilöitä tai valvotaan maahanmuuttoa”. ( 11 )

29. Nyt jäädään odottamaan, yhtyykö unionin tuomioistuin tähän näkemykseen. Tästä riippumatta kotouttamistoimenpiteen käsitettä ei kuitenkaan ole pakko tulkita samalla tavalla perheenyhdistämisdirektiivissä ja pitkään oleskelleita koskevassa direktiivissä. ( 12 ) Tilanteet, joita direktiiveillä säännellään, ovat näet erilaiset.

30. Toimenpiteen ja edellytyksen käsitteellinen erottaminen pitkään oleskelleita koskevassa direktiivissä selittyy pyrkimyksellä estää se, että kolmansien maiden kansalaisten, joilla on pysyvä oleskeluoikeus ja jotka ovat jo suorittaneet hyväksyttävästi kotoutumiskokeen ensimmäisessä jäsenvaltiossa ja siten täyttäneet siellä asetetun kotoutumisedellytyksen, joutuisivat toisessa jäsenvaltiossa suorittamaan uusia kotoutumiskokeita. Perheenjäsenten ensimmäistä kertaa tapahtuva muutto unioniin, joka on perheenyhdistämisdirektiivin kohteena, on sitä vastoin toisenluonteinen. Pitkään oleskelleita koskevassa direktiivissä tehdyn kaltaiselle käsitteelliselle erottamiselle ei sitä vastoin ollut aihetta perheenyhdistämisdirektiivissä, koska siinä on kyse perheenjäsenten muutosta unionin alueelle eikä ollut pelättävissä, että toisaalla jo täyttyneiden kotoutumisedellytysten jälkeen sovellettaisiin uusia kotouttamistoimenpiteitä.

31. Alankomaissa käytettävää kotoutumiskoetta maahantuloedellytyksenä voidaan siten pitkään oleskelleita koskevan direktiivin käsitteistöstä huolimatta pitää perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna kotouttamistoimenpiteenä. ( 13 )

32. Kyseisen Alankomaissa sovellettavan toimenpiteen on kuitenkin oltava oikeassa suhteessa myös tavoiteltuun kotouttamistavoitteeseen, eikä se saa vaarantaa perheenyhdistämisdirektiivin tehokasta vaikutusta, ( 14 ) mitä on tutkittava jäljempänä suhteellisuusperusteen yhteydessä.

2. Alankomaissa käytettävän kotoutumiskokeen oikeasuhteisuus

33. Alankomaiden kuningaskunnan näkemyksen mukaan kotoutumiskokeella pyritään parantamaan myöhemmin seuraavien perheenjäsenten lähtötilannetta Alankomaissa ja siten edistämään heidän kotoutumistaan alankomaalaiseen yhteiskuntaan.

34. Alankomaiden lainsäädännöllä on siten oikeutettuja myöhemmin seuraavien perheenjäsenten kotoutumiseen perustuvia tavoitteita, ( 15 ) ja siinä käytetään näiden tavoitteiden saavuttamiseen soveltuvia keinoja. Kielitaidon hankkiminen on nimittäin kotoutumisen kannalta ratkaisevan tärkeää. ( 16 ) Kielitaito ei ainoastaan paranna kolmansien maiden kansalaisten työllistymismahdollisuuksia, ( 17 ) vaan antaa heille myös mahdollisuuden hakea hätätilanteissa itsenäisesti apua vastaanottavassa maassa. ( 18 ) Perustason, maata koskevan tuntemuksen ansiosta myöhemmin seuraavat perheenjäsenet ovat lisäksi perillä yhteiskuntaelämän tärkeistä perussäännöistä, ( 19 ) minkä ansiosta voidaan välttyä väärinkäsityksiltä ja lain rikkomiselta.

35. Vastaanottavassa jäsenvaltiossa itse suoritetut kieli- ja kotoutumiskurssit voivat tosin olla tehokkaampia kuin ulkomailla annettu opetus. Tämä ei kuitenkaan vaikuta Alankomaiden valitseman ja ennen perheenjäsenen muuttoa toteutetun kotouttamistoimenpiteen tarpeellisuuteen. Alankomaiden kannalta kyse on näet nimenomaisesti myöhemmin seuraavien perheenjäsenten lähtötilanteen parantamisesta. Opetus, joka alkaisi vasta maahantulon jälkeen, ei siten olisi yhtä tehokasta.

36. Kotoutumiskoe on myös rakenteeltaan lähtökohtaisesti asianmukainen. Kieliä koskevan yhteisen eurooppalaisen viitekehyksen tason A1 mukainen kielitaito, jota kotoutumiskokeessa edellytetään, vastaa alkeistasoa, joka on normaalitapauksessa – etenkin vastaavan valmistautumisaineiston ( 20 ) avulla – mahdollista omaksua verrattain helposti.

37. Kun otetaan lisäksi huomioon, että muutossa kolmannesta maasta unioniin on kyse mullistavasta henkilökohtaisesta päätöksestä, on myös johdonmukaista edellyttää perheenjäseniltä, jotka haluavat muuttaa Alankomaihin, että he ovat jo etukäteen perehtyneet vastaanottavan valtion yleispiirteisiin ja sääntöihin, etenkin kun tämä ei ole pelkästään vastaanottavan valtion vaan myös myöhemmin seuraavien omien etujen mukaista.

38. Sen, että tiettyjen kolmansien maiden – esimerkiksi Kanadan ja Amerikan yhdysvaltojen – kansalaisten ei tarvitse suorittaa kotoutumiskoetta, ei tarvitse johtaa Alankomaiden lainsäädännön epäjohdonmukaisuuteen, koska perheenyhdistämisdirektiivin 3 artiklan 4 kohdan a alakohdan nojalla Alankomaiden kuningaskunta voi kahdenvälisten sopimusten perusteella kohdella tiettyjä kolmansia maita direktiivin säännöksiin nähden suotuisammin. Tämän on pädettävä sitäkin suuremmalla syyllä kansallisiin kotouttamistoimenpiteisiin, joiden toteuttamisen unionin lainsäätäjä on jättänyt jäsenvaltioiden harkintavaltaan.

39. Alankomaiden lainsäädäntö ei kuitenkaan sovellu tähän tarkoitukseen silloin, jos sen soveltamisen yhteydessä ei arvioida riittävästi yksittäistapauksen olosuhteita. ( 21 ) Se, että maahantuloa koskevasta hakemuksesta päätettäessä ratkaisevaa on tapauskohtainen arviointi, seuraa perheenyhdistämisdirektiivin 17 artiklasta, jonka mukaan on otettava asianmukaisesti huomioon muun muassa perhesiteiden luonne ja kiinteys.

40. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan velvollisuudesta suorittaa kotoutumiskoe on vapautettu kokonaan suotuisammin kohdeltujen kolmansien maiden kansalaisten ohella hakijat, joilla on vakava vamma. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lisäksi viitannut kohtuullistamislausekkeeseen, jonka soveltaminen edellyttää, että hakija on hyvin erityisten yksilöllisten olosuhteiden vuoksi pysyvästi kykenemätön suorittamaan kokeen hyväksyttävästi ja että hän osoittaa ryhtyneensä kaikkiin ponnisteluihin, joita häneltä voidaan kohtuudella vaatia kokeen hyväksyttävää suorittamista varten.

41. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on arvioida, mitkä tapausryhmät voivat Alankomaiden lainsäädännön mukaan kuulua tämän kohtuullistamislausekkeen piiriin.

42. Direktiivin tavoitteiden valossa kohtuullistamislauseke – ja samalla kotoutumiskoetta koskeva Alankomaiden lainsäädäntö – on kuitenkin asianmukainen vain, jos siinä otetaan huomioon hakijan yksilöllinen tilanne ja eritoten hänen kielitaitonsa ja koulutusmahdollisuutensa ja jos hakija vapautetaan koevelvoitteesta, jos on osoitettu, ettei sen suorittamista voida kohtuudella vaatia.

43. Tässä yhteydessä merkityksellisiä voivat olla hakijan terveydentilan, kognitiivisten valmiuksien ja koulutustason ohella myös sellaiset tekijät kuin hakijalle ymmärrettävän valmistautumisaineiston saatavuus, kokeeseen valmistautumisesta aiheutuvat kustannukset ja siihen kuluva aika.

44. Kaikissa tapauksissa ei voida odottaa, että esimerkiksi perheenjäsen, joka haluaa muuttaa Alankomaihin ja joka ei osaa yhtäkään niistä 18 kielestä, joilla kokeeseen valmistautumisessa käytettävä opetusaineisto on saatavilla, opettelee ensin yhden opetuskielistä voidakseen sen jälkeen aloittaa sen avulla varsinaisen valmistautumisen kokeeseen.

45. Lisäksi epäonnistuminen kotoutumiskokeessa ei saa automaattisesti johtaa maahantulon epäämiseen, jos yksittäistapauksessa on perusteita, jotka tästä huolimatta edellyttävät maahantulon sallimista. Jos Alankomaiden lainsäädäntö mahdollistaa erityisesti kohtuullistamislausekkeella näiden seikkojen yksityiskohtaisen huomioimisen, perheenyhdistämisdirektiivi ei ole esteenä sille.

46. Tämän toteaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia.

47. Kyseinen direktiivi ja suhteellisuusperiaate eivät siten ole esteenä pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisen kotouttamistoimenpiteen soveltamiselle, jos siihen sisältyvä koevelvoite raukeaa tapauksissa, joissa perheenjäsenen, joka haluaa muuttaa Alankomaihin, ei hänen yksilöllinen tilanteensa huomioon ottaen voida kohtuudella odottaa suorittavan koetta tai jos yksittäistapauksen erityisten olosuhteiden vuoksi on perusteita, jotka edellyttävät maahantulon sallimista siitä huolimatta, ettei koetta ole suoritettu hyväksyttävästi. Tämän arvioiminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia.

B Toinen ennakkoratkaisukysymys

48. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko perheenyhdistämisdirektiivi esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kotoutumiskokeen kustannukset ovat 350 euroa joka kerralta, kun koe tehdään, ja kokeeseen valmistautumiseen tarkoitetun opetusaineiston kertaluonteiset kustannukset ovat 110 euroa.

49. Alankomaiden kuningaskunnan mukaan maksut vastaavat tosiasiallisesti aiheutuvia kustannuksia ja ovat siksi oikeasuhteisia. Jos hakijalla ei ole riittävästi varoja maksujen maksamiseksi, tilanne voidaan ottaa huomioon soveltamalla kohtuullistamislauseketta.

50. Perheenyhdistämisdirektiivissä ei säädetä, voivatko jäsenvaltiot periä maksuja ja jos voivat, missä laajuudessa, jos ne käyttävät direktiivin 7 artiklan 2 kohdan mukaista mahdollisuuttaan ja vaativat kolmansien maiden kansalaisia noudattamaan kotouttamistoimenpiteitä. Kansallisella lainsäätäjällä on näin ollen tietty liikkumavara menettelyllisen autonomian rajoissa.

51. Maksujen tarkoituksena tai seurauksena ei saa kuitenkaan olla esteen luominen perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämiselle, koska muutoin direktiivillä tavoitellulle päämäärälle aiheutuisi haittaa. ( 22 ) Jos maksuilla on huomattava taloudellinen vaikutus asianomaisille henkilöille, ne voisivat estää kolmansien maiden kansalaisia käyttämästä direktiivissä annettua oikeutta perheenyhdistämiseen. ( 23 )

52. Tämä vaara on käsiteltävässä asiassa olemassa.

53. Ilmoitetun suuruiset maksut voivat suuressa osassa maailmaa merkitä huomattavaa taloudellista rasitetta, kun otetaan huomioon kyseisen osan kansalaisten tulot henkeä kohden. Niillä voidaan siten yksittäistapauksessa luoda kohtuuton este, josta aiheutuu haittaa perheenyhdistämisdirektiivillä tavoitellulle päämäärälle ja sen tehokkaalle vaikutukselle, etenkin kun koemaksu on suoritettava jokaiselta kokeen yrityskerralta. Tällaisissa tapauksissa apuna voitaisiin käyttää muun muassa maksuvapautuksia tai -lykkäyksiä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuin on tutkittava, onko tämä Alankomaiden lainsäädännön mukaan mahdollista ja jos on, missä määrin.

54. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava, että perheenyhdistämisdirektiivi on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaiseen kotoutumiskokeeseen liittyy maksuja, jos kyseiset maksut ja niiden periminen ovat omiaan estämään perheenjäseniä, jotka haluavat muuttaa Alankomaihin, käyttämästä oikeutta perheenyhdistämiseen.

V Ratkaisuehdotus

55. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: 1) Oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun direktiivin 2003/86/EY 7 artiklan 2 kohta ja suhteellisuusperiaate eivät ole esteenä pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisen kotouttamistoimenpiteen soveltamiselle, jos siihen sisältyvä koevelvoite raukeaa tapauksissa, joissa perheenjäsenen, joka haluaa muuttaa Alankomaihin, ei hänen yksilöllinen tilanteensa huomioon ottaen voida kohtuudella odottaa suorittavan koetta tai jos yksittäistapauksen erityisten olosuhteiden vuoksi on perusteita, jotka edellyttävät maahantulon sallimista siitä huolimatta, ettei koetta ole suoritettu hyväksyttävästi. Tämän arvioiminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia. 2) Direktiivi 2003/86/EY on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaiseen kotoutumiskokeeseen liittyy maksuja, jos kyseiset maksut ja niiden periminen ovat omiaan estämään perheenjäseniä, jotka haluavat muuttaa Alankomaihin, käyttämästä oikeutta perheenyhdistämiseen.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: saksa.

( 2 ) Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/86/EY (EUVL L 251, s. 12).

( 3 ) Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44).

( 4 ) Kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten 25.5.2009 annettu neuvoston direktiivi 2009/50/EY (EUVL L 155, s. 17).

( 5 ) Ks. tästä http://www.coe.int/t/dg4/linguistic/source/framework_en.pdf.

( 6 ) Tasoa A1 (alkeistaso) kuvataan internetsivulla http://www.europaeischer-referenzrahmen.de seuraavasti: ”Ymmärtää ja käyttää tuttuja arkipäivän ilmauksia ja perustason sanontoja, joiden tavoitteena on yksinkertaisten, konkreettien tarpeiden tyydyttäminen. Pystyy esittäytymään ja esittelemään muita. Pystyy vastaamaan itseään koskeviin kysymyksiin ja kysymään vastaavia kysymyksiä muilta, esimerkiksi missä he asuvat, keitä he tuntevat ja mitä heillä on. Pystyy käymään yksinkertaisia keskusteluja, jos puhekumppani puhuu hitaasti ja selvästi ja on valmis auttamaan.”

( 7 ) Aviopuolisoiden kansalaisuus ei käy ilmi ennakkoratkaisupyynnöstä. Vastaavien viitteiden puuttuessa jäljempänä kuitenkin oletetaan, ettei kyse ole henkilöistä, joiden oikeusasemaan vaikuttavat unionin kolmansien maiden kanssa tekemät erityiset sopimukset (vrt. tuomio Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066).

( 8 ) KOM(2011) 735 lopullinen.

( 9 ) Asianmukaisen kielitaidon osoittamisesta perheenyhdistämisen edellytyksenä ks. Itävallan tasavallan kanta (neuvoston asiakirja 10857/02, 9.8.2002, s. 12, alaviite 3, ja neuvoston asiakirja 14272/02, 26.11.2002, s. 12, alaviite 1).

( 10 ) Esimerkiksi direktiivin bulgarian-, englannin-, espanjan-, italian-, kreikan-, portugali-, puolan-, ranskan-, ruotsin saksan-, slovakin-, suomen-, tšekin-, unkarin- ja vironkielisissä versiossa.

( 11 ) Ratkaisuehdotus P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:39, 47 kohta).

( 12 ) Ks. kuitenkin ratkaisuehdotus P ja S (EU:C:2015:39, 46 kohta).

( 13 ) Tälle käsitteen tulkinnalle eivät ole esteenä primaarioikeudelliset näkökohdat eikä Euroopan ihmisoikeussopimus, jonka 8 artiklaan direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa viitataan. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa ei siten myönnetä aviopuolisoille ehdotonta oikeutta tulla maahan tiettyyn valtioon tai oleskella siellä; ks. tästä ratkaisuehdotukseni parlamentti v. neuvosto (C‑540/03, EU:C:2005:517, 63–67 kohta); asia Boultif v. Sveitsi (valitus nro 54273/00, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 2.8.2001, Recueil des arrêts et décisions 2001-IX, 39 kohta) ja asia Gül v. Sveitsi (valitus nro 23218/94, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.2.1996), jonka 38 kohdassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin painottaa seuraavaa: ”Article 8 – – cannot be considered to impose on a State a general obligation to – – authorise family reunion in its territory.” Ks. myös äskettäin asia Biao v. Tanska (valitus nro 38590/10, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 25.3.2014, 53 kohta).

( 14 ) Ks. julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotuksen Dogan (EU:C:2014:287) 56 kohta, jonka mukaan ”ilmaisu ’kotouttamistoimenpiteet’ on näet riittävän laaja sisältääkseen myös ’velvollisuuksia saavuttaa tietty tulos’, kuitenkin sillä edellytyksellä, että ne ovat oikeassa suhteessa [perheenyhdistämisdirektiivin] 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun kotouttamistavoitteeseen – – ja että direktiivin tehokas vaikutus ei vaarannu”.

( 15 ) Ks. direktiivin johdanto-osan 15 perustelukappale ja 4 artiklan 5 kohta.

( 16 ) Ks. maahanmuuttajien kotouttamispolitiikkaa Euroopan unionissa koskevien yhteisten perusperiaatteiden (neuvoston asiakirja 14615/04, 19.11.2004, s. 16) 4 kohta, jonka mukaan perustiedot vastaanottavan yhteiskunnan kielestä, historiasta ja valtioelimistä ovat välttämättömiä kotoutumisen kannalta.

( 17 ) Ks. Euroopan komissio, Eurooppalainen toimintasuunnitelma kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten, KOM(2011) 455 lopullinen, s. 5.

( 18 ) Saksan hallitus huomautti suullisessa käsittelyssä, että tämä on tärkeä näkökohta esimerkiksi pakkoavioliitossa elävien naisten kohdalla, koska jos tällaisilla naisilla on jo maahan tullessaan peruskielitaito, he pystyvät paremmin auttamaan itseään hätätilanteissa.

( 19 ) Perustietoja Alankomaiden yhteiskunnasta käsittelevään koeosuuteen sisältyy käytännön kannalta tärkeitä kysymyksiä esimerkiksi siitä, onko naisilla ja miehillä Alankomaissa samat oikeudet, onko kirkko ja valtio erotettu toisistaan Alankomaissa tai minkäikäisinä alkaa lasten oppivelvollisuus.

( 20 ) Alankomaiden kuningaskunta antaa käyttöön itseopiskelupaketin, jonka avulla voidaan valmistautua kokeeseen. Paketti on saatavilla 18 kielellä ja on siten – Alankomaiden hallituksen suullisessa käsittelyssä esittämien toteamusten mukaan – ensi lukemalta ymmärrettävä noin 75 prosentille kokeeseen osallistuvista.

( 21 ) Ks. tuomio Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, 38 kohta).

( 22 ) Ks. tuomio komissio v. Irlanti (C‑216/05, EU:C:2006:706, 43 kohta) ja tuomio komissio v. Alankomaat (C‑508/10, EU:C:2012:243, 69 kohta).

( 23 ) Ks. tuomio komissio v. Irlanti (C‑216/05, EU:C:2006:706, 44 kohta) ja tuomio komissio v. Alankomaat (C‑508/10, EU:C:2012:243, 70 kohta).