JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PHILIPPE LÉGER

5 päivänä lokakuuta 2006 1( )

Asia C‑173/05

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Italian tasavalta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – ETY:n ja Algerian välinen yhteistyösopimus – Sisilian alueelle asennetuista kaasuputkista kannettava ympäristövero – Tullia vaikutukseltaan vastaava maksu

1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii nyt käsiteltävässä kanteessaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 23, EY 25, EY 26 ja EY 133 artiklan sekä Euroopan talousyhteisön ja Algerian demokraattisen kansantasavallan välillä Algerissa 26.4.1976 allekirjoitetun ja yhteisön nimissä asetuksella (ETY) N:o 2210/78( ) hyväksytyn yhteistyösopimuksen (jäljempänä yhteistyösopimus) 4 ja 9 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut käyttöön ympäristövero jäljempänä ympäristövero, jota kannetaan Sisilian alueen kautta kulkevista metaanikaasua sisältävistä kaasuputkista.

I Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Yhteisön lainsäädäntö

1. Sovellettavat EY:n perustamissopimuksen määräykset

2. EY 23 artiklan nojalla jäsenvaltioiden välinen tulliliitto käsittää yhteisen tullitariffin, jolla pyritään yhtenäistämään tullit, joita kannetaan yhteisön ulkorajoilla kolmansista maista tuotavista tuotteista, jotta vältettäisiin kaikenlainen keinottelu suhteissa näihin maihin ja näiden tuotteiden vapaan liikkuvuuden vääristyminen jäsenvaltioiden välillä.

3. EY 25 artiklassa kielletään tuonti‑ ja vientitullit tai vaikutukseltaan vastaavat maksut jäsenvaltioiden välillä. Kieltoa sovelletaan myös fiskaalisiin tulleihin.

4. EY 133 artiklassa määrätään, että yhteinen kauppapolitiikka perustuu yhtenäisiin periaatteisiin etenkin tullien muuttamisessa ja tulli‑ ja kauppasopimusten tekemisessä. Tämä edellyttää sellaisten kansallisten verotusta ja kaupan alaa koskevien erojen poistamista, jotka vaikuttavat kaupankäyntiin kolmansien maiden kanssa.

2. Yhteistyösopimus

5. Yhteistyösopimuksen tavoitteena on sen 1 artiklan mukaan ”edistää [Algerian demokraattisen kansantasavallan ja Euroopan talousyhteisön] välistä kattavaa yhteistyötä, jolla on tarkoitus edistää Algerian taloudellista ja sosiaalista kehitystä ja sopimuspuolten välisten suhteiden lujittamista. Tätä varten vahvistetaan ja pannaan täytäntöön taloudellisen, teknisen ja rahoitusyhteistyön sekä kaupan alaa koskevia määräyksiä ja toimia.”

6. Kyseisen sopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen mukaan Euroopan talousyhteisön ja Algerian demokraattisen kansantasavallan välisen yhteistyön tarkoituksena on edistää erityisesti

”– –

– Algerian vientituotteiden pitämistä kaupan ja niiden myynnin edistämistä;

– –

– energia-alalla yhteisön yritysten osallistumista Algerian energiavarojen tutkimus‑, tuotanto‑ ja muunto‑ohjelmiin ja kaikkeen toimintaan, jolla näitä varoja hyödynnetään paikan päällä, sekä yhteisön ja Algerian yritysten välisten pitkäaikaisten öljyn, kaasun ja öljytuotteiden toimitussopimusten moitteetonta toteuttamista;

– –”

7. Yhteistyösopimuksen 9 artiklassa määrätään, että ”muiden kuin Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen liitteessä II lueteltujen, Algeriasta peräisin olevien tuotteiden tuonti yhteisöön vapautetaan määrällisistä rajoituksista ja vaikutukseltaan vastaavista toimenpiteistä sekä tulleista ja vaikutukseltaan vastaavista maksuista.”

8. Metaanikaasu kuuluu yhteistyösopimuksen 9 artiklassa tarkoitettuihin tuotteisiin.

B Kansallinen lainsäädäntö

9. Sisilian alueen 26.3.2002 annetun lain nro 2( ) 6 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1. Otetaan käyttöön ympäristövero sellaisten investointien rahoittamiseksi, jotka on tarkoitettu Sisilian alueelle asennettavista, metaanikaasua sisältävistä kaasuputkista ympäristölle aiheutuvien riskien vähentämiseen ja ehkäisemiseen. Tuloilla rahoitetaan hankkeita, joilla pyritään säilyttämään, suojelemaan ja parantamaan ympäristön laatua erityisesti niillä alueilla, joiden kautta nämä putket kulkevat.

– –

3. – – Verotettava tapahtuma on kaasua sisältävien sellaisten kaasuputkien omistaminen, jotka kulkevat Sisilian alueen kautta.

4. Verovelvollisia ovat 3 momentissa tarkoitettujen 1‑tyypin kaasuputkien omistajat, jotka harjoittavat ainakin yhtä seuraavista toiminnoista: kuljetus, jakelu, myynti ja osto.

5. Veroa määritettäessä kaasuputkilla tarkoitetaan kaikkia putkia, putken taipeita, liitoksia, venttiilejä ja muita erikoisosia, joiden muodostama kokonaisuus on tarkoitettu maakaasun kuljettamiseen ja jakeluun.

6. Veron määräytymisperusteena on kuutiometreinä mitattu sellaisten kaasuputkien tilavuus, jotka on luokiteltu maakaasun kuljetukseen ja jakeluun putkia pitkin tarkoitettujen rakenteiden sääntelemisestä turvallisuuden kannalta 24.11.1984 tehdyssä ministeriön päätöksessä 1‑tyypin putkistoiksi [( )].

– –”

II Oikeudenkäyntiä koskeva menettely

10. Komissio pyysi useissa Italian viranomaisille vuosina 2002 ja 2003 osoitetuissa kirjeissä niitä selventämään Sisilian lain 6 §:llä käyttöön otettuun ympäristöveroon liittyvää verotettavaa tapahtumaa ja veron soveltamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä. Italian tasavalta ilmoitti 9.9.2003 päivätyssä vastauksessaan, että ”Sisilian ympäristöveroa ei ollut käytännössä sovellettu Italian oikeusjärjestyksessä”, koska Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Italia) oli katsonut, että tämä laki oli yhteisön oikeussääntöjen vastainen.

11. Komissio katsoi, että Italian tasavallan esittämät huomautukset eivät olleet tosiseikkojen osalta tyhjentäviä eivätkä oikeudellisesti perusteltuja, joten se esitti sille 19.12.2003 päivätyssä kirjeessä virallisen huomautuksen ja kehotti sitä esittämään tätä koskevat huomautuksensa EY 226 artiklan nojalla asetetussa kahden kuukauden määräajassa. Tämän jälkeen Italian tasavalta sai pidennystä tähän määräaikaan 19.4.2004 saakka.

12. Koska komissio ei saanut minkäänlaista vastausta tähän viralliseen huomautukseen määräajan pidentämisestäkään huolimatta, se osoitti 9.7.2004 Italian tasavallalle perustellun lausunnon ja kehotti tätä toteuttamaan tarpeelliset toimenpiteet tämän lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta. Italian tasavalta ei vastannut perusteltuun lausuntoon.

13. Tästä syystä komissio päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.

III Kanne

14. Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 23, EY 25, EY 26 ja EY 133 artiklan sekä yhteistyösopimuksen 4 ja 9 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa riidanalaisen Sisilian lain 6 §:ssä tarkoitetun veron, ja velvoittamaan Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

A Asianosaisten keskeiset lausumat

15. Komissio arvioi aluksi, että Italian tasavalta ei voi vedota Tribunale amministrativo regionale della Lombardian tuomioon, jossa on katsottu, että ympäristövero oli yhteisön oikeuden vastainen, sen osoittamiseksi, että tätä veroa ei enää sovelleta Sisilian alueella. Komissio näet väittää, että on katsottu, että kansallisen lainsäädännön ja yhteisön oikeuden säännösten – myös välittömästi sovellettavien – välistä ristiriitaa ei voida lopullisesti poistaa muuten kuin sellaisilla kansallisilla pakottavilla oikeussäännöillä, joilla on sama asema lainsäädännöllisessä hierarkiassa kuin niillä oikeussäännöillä, joita on muutettava.( ) Komissio lisää vastauskirjelmässään, että Sisilian alueen valtiovarainministeriön 31.12.2004 tekemässä päätöksessä mainitaan luvussa 1611 tulot, jotka saadaan Sisilian alueella olevien kaasuputkien omistajilta kannettavasta verosta. Tämä osoittaa sen mielestä sen, että nyt käsiteltävän asian kohteena oleva vero on edelleen voimassa. Lisäksi se täsmentää, että asiassa Lancry ym. 9.8.1994 annettuun tuomioon( ) liittyvän oikeuskäytännön mukaan EY 25 artiklaan sisältyvä kielto koskee myös paikallisyhteisöjen tai alueellisten yhteisöjen käyttöön ottamia veroja.

16. Lisäksi komissio väittää, että Sisilian lain 6 § koskee ainoastaan yhtä infrastruktuuria eli algerialaiselle yhtiölle kuuluvaa Välimeren läpi kulkevaa putkistoa. Tällä putkistolla on kaksi tarkoitusta eli yhtäältä kaasun jakelu ja kulutus Italian alueella ja toisaalta sen kuljettaminen Italian maaperällä ja vienti toisiin jäsenvaltioihin. Komission mukaan vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että uusien maksujen tai vaikutuksiltaan vastaavien toimenpiteiden käyttöönotto suoraan kolmansista maista tuotaville tavaroille on kiellettyä.( ) Tämän kiellon ulottuvuus on sama kuin yhteisön sisäisen kaupan osalta on todettu.( )

17. Lisäksi komissio arvioi, että ympäristöveron käyttöönotolla rikotaan yhteistä tullitariffia siltä osin kuin tällä verolla muutetaan niiden tullien tasapainoa, joita kannetaan yhteisön ulkorajoilla kolmansista maista tuotavista tuotteista, jolloin saatetaan aiheuttaa keinottelua suhteissa näihin maihin ja vääristymiä tavaroiden vapaassa liikkuvuudessa tai jäsenvaltioiden välisen kilpailun edellytyksissä. Komissio täsmentää lisäksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi soveltaa kauttakulkumaksuja eikä mitään muitakaan maksuja, jotka liittyvät siihen, että tavarat kulkevat sen alueen kautta.( )

18. Lisäksi komissio katsoo, että ympäristöveron todellinen tavoite on kohdistua kuljetettavaan tuotteeseen eikä infrastruktuuriin sellaisenaan. Ympäristöveroon liittyvä verotettava tapahtuma on näet laitoksen omistajuus. Komissio huomauttaa kuitenkin, että veron peruste on niiden kaasua sisältävien kaasuputkien tilavuus. Sisilian lakiin tehdyillä täsmennyksillä rajoitetaan veron kantaminen niihin tapauksiin, jolloin putkissa on kaasua, joten veroa ei sovelleta infrastruktuuriin sellaisenaan.

19. Italian tasavalta puolestaan katsoo, että komissio ei ole ottanut huomioon ympäristöveron muita ominaisuuksia eikä varsinkaan tämän veron tarkoitusta. Italian tasavallan mielestä kyseisen veron ainoana tarkoituksena on näet rahoittaa investointeja, jotka on tarkoitettu metaanikaasua sisältävistä ja Sisilian alueelle asennetuista kaasuputkista ympäristölle aiheutuvien riskien vähentämiseen ja estämiseen. Ympäristöveron tavoitteena on siis panna täytäntöön perustamissopimuksessa ympäristöasioiden osalta mainitut periaatteet ja erityisesti ennalta varautumisen periaate.

20. Italian tasavalta lisää, että riidanalainen vero on suoritettava ainoastaan silloin, jos infrastruktuurissa on tosiasiallisesti kaasua ja jos omistaja harjoittaa kuljetus‑, jakelu‑, myynti‑ ja ostotoimintaa. Tämä menettelytapa vastaa sitä sallittua vaatimusta, jolla pyritään siihen, että veroa kannetaan yksinomaan niissä tapauksissa, joihin liittyy mahdollinen riski ympäristölle. Italian tasavalta esittää vastauskirjelmässään,( ) että veron määrän ja kuljetetun kaasun tilavuuden välinen suhde on pelkkä oikeudenmukainen tekninen parametri, jonka tarkoituksena on suhteuttaa vero tarkoituksenmukaisella ja järkiperäisellä tavalla ympäristölle aiheutuvan riskin todelliseen laajuuteen. Veron vaikutus hintaan on täysin satunnainen ja riippuu kaasuputkien omistajan tahdosta.

21. Komissio esittää vastauskirjelmässään,( ) ”että tullia vaikutukseltaan vastaavan maksun” käsite on objektiivinen yhteisön oikeuden oikeudellinen käsite. Tämä käsite ei siten riipu millään tavoin kansallisen lainsäätäjän aikomuksista ja tavoitteista. Yhteisöjen tuomioistuimelle merkitsevät ainoastaan riidanalaisen kansallisen veron vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen tavarakauppaan. Komissio lisää, että asiassa Simitzi 14.9.1995 annettu tuomio( ) vahvistaa sen, että vaikutukseltaan vastaavat maksut ovat kiellettyjä riippumatta siitä, mikä niiden käyttöönottamisen tavoitteena on ollut tai mihin niistä saatuja tuloja käytetään.

B Oikeudellinen arviointi

22. Aluksi on muistutettava siitä, että yhteistyösopimukset sitovat jäsenvaltioita ja että niiden tehtävänä on varmistaa tällaisista sopimuksista aiheutuvien velvoitteiden noudattaminen.( )

23. Lisäksi silloin, kun kyseessä on kolmannen maan kanssa tehty yhteistyösopimus, josta ilmenee, että tästä maasta peräisin olevasta tuotteesta ei saa kantaa tullia eikä vaikutukseltaan vastaavaa maksua, kuten tässä tapauksessa, ei ole olemassa mitään perustetta tulkita tulleja vaikutukseltaan vastaavien maksujen kieltoa eri tavalla kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut yhteisönsisäisen kaupan osalta.( )

24. Näin ollen yhteistyösopimuksen 9 artiklassa tarkoitetulla ilmaisulla ”[tulleja] vaikutukseltaan vastaava maksu” on ymmärrettävä tarkoitettavan yksipuolisesti asetettu[a] vero[a] tai maksu[a], jonka perusteena on valtion rajan ylittäminen, jos se ei ole varsinainen tulli; asia on näin riippumatta veron tai maksun nimikkeestä ja kantamistavasta ja siitä, ettei mainittua veroa tai maksua kanneta valtion eduksi.( )

25. Tällainen vero tai maksu ei kuitenkaan ole tulleja vaikutukseltaan vastaava maksu, jos se on vastike taloudelliselle toimijalle tosiasiallisesti suoritetusta palvelusta tai jos se kannetaan sellaisten tarkastusten vuoksi, joilla pyritään noudattamaan yhteisön oikeudessa asetettuja velvoitteita.( )

26. Tämän jälkeen on arvioitava väitteen perusteltavuutta. Jotta kyettäisiin ratkaisemaan, onko riidanalaisella verolla tulleja vaikutukseltaan vastaavan veron tai maksun ominaisuudet, on aluksi selvitettävä, kohdistuuko tämä vero johonkin tavaraan, ja sen jälkeen tutkittava, kohdistuuko se tähän tavaraan sen vuoksi, että se ylittää rajan.

27. Muistutettakoon aluksi siitä, että Sisilian lain 6 §:n 3 momentin nojalla ympäristöveroon liittyvä verotettava tapahtuma on ”kaasua sisältävien sellaisten kaasuputkien omistaminen, jotka kulkevat Sisilian alueen kautta”.( ) Ensi arviolta voitaisiin ajatella, että vero kohdistuu tiettyyn kuljetusvälineeseen eli kaasuputkeen. On kuitenkin todettava, että se kannetaan kaasuputkista, joissa on tosiasiallisesti kaasua.

28. Italian tasavallan mukaan ympäristövero näet maksetaan ainoastaan silloin, jos on olemassa tosiasiallinen ja konkreettinen ympäristölle mahdollisesti aiheutuvan vahingon riski. Se myöntää, että tällaista mahdollisuutta ei ole silloin, jos kaasuputkessa ei ole kaasua.( )

29. Nämä seikat osoittavat sen, että riidanalainen vero ei kohdistu varsinaisesti kuljetusvälineeseen vaan siinä kuljetettavaan tavaraan eli kaasuun.

30. Korostettakoon toiseksi, että Sisilian lain 6 §:n 4 momentissa täsmennetään, että ”verovelvollisia ovat – – 1‑tyypin kaasuputkien omistajat”. Sisilian lain 6 §:n 6 momentissa viitataan 24.11.1984 tehtyyn ministeriön päätökseen, jonka mukaan 1‑tyypin putket ovat kaasuputkia, joissa paine on yli 24 baria.

31. Italian tasavalta ei kiistä sitä, että on olemassa vain yksi infrastruktuuri, joka vastaa 1‑tyypin kaasuputkien ominaisuuksia, ja että kyseessä on laitos, joka on liitetty Välimeren läpi kulkeviin kaasuputkiin, joilla kuljetetaan maakaasua Algeriasta.

32. Ympäristövero koskee siten ainoastaan Algeriasta tuotavaa kaasua.

33. Täsmennettäköön lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuin on vaikutukseltaan vastaavien maksujen yhteydessä rinnastanut maakunnan rajan kansalliseen rajaan.( ) Tästä syystä sillä ei ole merkitystä, että raja, jonka tavara ylittää, on Algerian ja Sisilian alueen välinen raja.

34. Näiden seikkojen perusteella on todettava, että tulleja vaikutukseltaan vastaavan maksun määritelmän perusteena olevat osatekijät täyttyvät tässä tapauksessa.

35. Veron tarkoitus ei mielestäni kyseenalaista tätä päätelmää.

36. Italian tasavalta väittää näet vastinekirjelmässään,( ) että ympäristöveron tarkoituksena on rahoittaa investointeja, jotka on tarkoitettu ympäristöriskien vähentämiseen ja estämiseen. Tämä vero on sen mukaan siis otettu käyttöön yksinomaan ympäristön suojelemiseksi erityisesti ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti.

37. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut useaan kertaan, että tulleja koskeva kielto on yleinen ja ehdoton. Näin ollen tullit ja vaikutukseltaan vastaavat maksut kielletään riippumatta tavoitteesta, jonka vuoksi ne on määrätty, tai niistä saatujen tulojen käyttötarkoituksesta.( )

38. Katson, että tämä sääntö on sovellettavissa myös veroon, joka on otettu käyttöön ennalta varautumisen periaatteen nimissä, kuten tässä tapauksessa.

39. Korostettakoon lisäksi, että Italian tasavalta ei ole esittänyt mitään seikkaa selittääkseen sen, miksi algerialainen kaasu, jota kuljetetaan 1‑tyypin kaasuputkessa, olisi niin erityisen vaarallista, että riidanalaisen veron kaltaisen veron käyttöönotto olisi tarpeellista.

40. Huomautettakoon lisäksi, että Italian tasavalta ei ole osoittanut, että riidanalainen vero kuuluisi oikeuskäytännössä esitettyihin poikkeustapauksiin, jotka on mainittu tämän ratkaisuehdotuksen 25 kohdassa, eli että se olisi vastike taloudelliselle toimijalle tosiasiallisesti suoritetusta palvelusta tai että se kannettaisiin sellaisten tarkastusten vuoksi, joilla pyritään noudattamaan yhteisön oikeudessa asetettuja velvoitteita.

41. Komissio arvioi kannekirjelmässään vielä, että riidanalaisen veron käyttöönotto olisi myös EY 23 ja EY 25 artiklan vastaista. Sen mielestä Sisilian lain 6 § on yhteisen tullitariffin periaatteiden vastainen, koska ”sillä otetaan käyttöön tuontitullia (tuonti yhteisöön) tai vientitullia (vienti muihin jäsenvaltioihin) vaikutukseltaan vastaava vero”.( )

42. En ole tältä osin samaa mieltä.

43. Mielestäni riidanalainen vero ei voi kohdistua tavaraan sekä silloin, kun se ylittää Algerian ja Sisilian alueen välisen rajan, että silloin, kun se kulkee maakunnan läpi kulutettavaksi muiden jäsenvaltioiden alueella. Kun otetaan huomioon tämän ratkaisuehdotuksen 27 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetyt näkemykset, vero tulee mielestäni kannettavaksi vain silloin, kun tavara ylittää Algerian ja Sisilian alueen välisen rajan. Sen jälkeen kun riidanalainen vero on suoritettu, kaasu liikkuu vapaasti kaasuputkessa joko maakuntaan tai muihin jäsenvaltioihin.

44. Näiden seikkojen perusteella katson, että yhteistyösopimuksen 4 ja 9 artiklan rikkomista koskeva väite on perusteltu ja että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne on muilta osin hylättävä.

45. Koska väite on todettu perustelluksi, Italian tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten ja yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti.

IV Ratkaisuehdotus

46. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, että Italian tasavalta ei ole noudattanut Euroopan talousyhteisön ja Algerian demokraattisen kansantasavallan välillä Alger’ssa 26.4.1976 allekirjoitetun ja yhteisön puolesta neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2210/78 26.9.1978 hyväksytyn yhteistyösopimuksen 4 ja 9 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut käyttöön ympäristöveron, jota kannetaan Algeriasta peräisin olevasta metaanikaasusta, joka on joko tarkoitettu saatettavaksi vapaaseen liikkeeseen Sisilian alueella tai vietäväksi muihin jäsenvaltioihin ja

2) velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.