JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

VERICA TRSTENJAK

29 päivänä maaliskuuta 2007 1( )

Asia C‑80/06

Carp Snc di L. Moleri e V. Corsi ja

Associazione Nazionale Artigiani Legno e Arredamenti

vastaan

Ecorad Srl

(Tribunale Ordinario di Novaran (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Direktiivi 89/106/ETY – Komission päätös 1999/93/EY – Se seikka, että päätös on osoitettu jäsenvaltioille – Välitön oikeusvaikutus – Rakennusalan tuotteet – Paniikkisalvalla varustettavat ovet – Vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettely – Päätöksen 1999/93 pätevyys

I Johdanto

1. Nyt käsiteltävän asian kohteena on kolme ennakkoratkaisukysymystä, jotka on esittänyt italialainen alimman oikeusasteen tuomioistuin Tribunale Ordinario di Novara. Kysymykset koskevat rakennusalan tuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelystä annetun neuvoston direktiivin 89/106/ETY 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti ovien, ikkunoiden, ikkunaluukkujen, pimentimien, teollisuusovien ja niihin liittyvien rakennustarvikkeiden osalta 25.1.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/93/EY( ) 2 ja 3 artiklan sekä liitteiden II ja III tulkintaa, niiden soveltamista yksityisten välisissä horisontaaleissa suhteissa sekä niiden pätevyyttä.

2. Nyt käsiteltävät kysymykset on esitetty Tribunale Ordinario di Novaran käsiteltävänä olevassa riidassa, jossa ovat vastakkain kantaja Carp Snc di L. Moleri (jäljempänä Carp) ja vastaaja Ecorad Srl (jäljempänä Ecorad) ja jonka kohteena on paniikkisalvalla varustettavien ovien toimitusta koskevan sopimusrikkomuksen toteaminen.

II Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Yhteisön lainsäädäntö

1. Direktiivi 89/106

3. Rakennusalan tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21.12.1988 annetun neuvoston direktiivin 89/106/ETY 1 artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin kyseinen direktiivi on muutettuna direktiivien 87/404/ETY (yksinkertaiset paineastiat), 88/378/ETY (lelujen turvallisuus), 89/106/ETY (rakennusalan tuotteet), 89/336/ETY (sähkömagneettinen yhteensopivuus), 89/392/ETY (koneet), 89/686/ETY (henkilönsuojaimet), 90/384/ETY (muut kuin itsetoimivat vaa’at), 90/385/ETY (aktiiviset implantoitavat lääkinnälliset laitteet), 90/396/ETY (kaasumaisia polttoaineita käyttävät laitteet), 91/263/ETY (telepäätelaitteet), 92/42/ETY (uudet nestemäisiä tai kaasumaisia polttoaineita käyttävät kuumavesikattilat) ja 73/23/ETY (tietyllä jännitealueella toimivat sähkölaitteet) muuttamisesta 22.7.1993 annetulla neuvoston direktiivillä 93/68/ETY( ) ja EY:n perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisissa säädöksissä säädetyn täytäntöönpanovallan käytössä komissiota avustavia komiteoita koskevien sääntöjen mukauttamisesta neuvoston päätökseen 1999/468/EY 29.9.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1882/2003( ) (jäljempänä direktiivi 89/106), säädetään, että tässä direktiivissä ”rakennusalan tuotteilla” tarkoitetaan tuotteita, jotka valmistetaan käytettäväksi pysyvinä osina rakennuskohteissa mukaan lukien sekä talon‑ että maanrakennustyöt.

4. Direktiivin 89/106 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että 1 artiklassa tarkoitettuja tuotteita, jotka on suunniteltu käytettäväksi rakennuskohteissa, voidaan saattaa markkinoille vain, jos ne sopivat suunniteltuun käyttöönsä eli jos ne ovat ominaisuuksiltaan sellaisia, että rakennuskohde, johon tuotteet liitetään, asennetaan, käytetään tai sijoitetaan, täyttää 3 artiklassa tarkoitetut olennaiset vaatimukset, jos rakennuskohteeseen sovelletaan näitä vaatimuksia sisältäviä määräyksiä ja jos rakennuskohde on suunniteltu ja rakennettu asianmukaisesti.

5. Direktiivin 89/106 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että rakennuskohteissa sovellettavat olennaiset vaatimukset, joilla voi olla vaikutusta tuotteen teknisiin ominaisuuksiin, on annettu tavoitteina kyseisen direktiivin 89/106 liitteessä I. Vaatimukset koskevat mekaanista lujuutta ja vakavuutta, paloturvallisuutta, hygieniaa, terveyttä ja ympäristöä, käyttöturvallisuutta, meluntorjuntaa sekä energiansäästöä ja lämmöneristystä.

6. Direktiivin 89/106 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Standardeja ja teknisiä hyväksymisiä nimitetään tässä direktiivissä ’teknisiksi eritelmiksi’.”

7. Direktiivin 89/106 4 artiklan 2 kohdan sanamuoto on seuraava: ”Jäsenvaltioiden on oletettava tuotteiden olevan käyttöön soveltuvia, jos rakennuskohde, kun se on suunniteltu ja rakennettu asianmukaisesti, niitä käytettäessä täyttää 3 artiklassa tarkoitetut olennaiset vaatimukset, jos tuotteissa on CE-merkintä, joka ilmaisee niiden olevan tämän direktiivin säännöskokonaisuuden mukaisia, mukaan lukien V luvussa säädetyt vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyt ja III luvussa säädetty menettely.”

8. Direktiivin 89/106 4 artiklan 6 kohdan sanamuoto on seuraava: ”CE-merkintä ilmaisee, että tuote täyttää tämän artiklan 2 ja 4 kohdan vaatimukset. Valmistajalla tai yhteisöön sijoittautuneella valmistajan edustajalla on vastuu CE-merkinnän kiinnittämisestä tuotteeseen, siihen kiinnitettyyn etikettiin, pakkaukseen tai tuotteen mukana seuraaviin kauppa-asiakirjoihin.”

9. Direktiivin 89/106 13 artiklan 1 kohdan mukaan valmistaja tai yhteisöön sijoittautunut valmistajan edustaja on vastuussa sen osoittamisesta, että tuotteet vastaavat 4 artiklan tarkoittamassa teknisessä eritelmässä asetettuja vaatimuksia.

10. Direktiivin 89/106 13 artiklan 2 kohdan mukaan tuotteiden, joiden vaatimustenmukaisuus on osoitettava, oletetaan vastaavan 4 artiklassa tarkoitettuja teknisiä eritelmiä. Vaatimustenmukaisuus osoitetaan testauksilla tai muilla todisteilla teknisten eritelmien pohjalta liitteen III mukaisesti.

11. Direktiivin 89/106 13 artiklan 3 kohdan mukaan tuotteen vaatimustenmukaisuuden osoittamiseksi edellytetään, että:

a) valmistajalla on tehtaalla sisäinen laadunvalvontajärjestelmä, jonka avulla varmistetaan, että tuotteet vastaavat asianomaisia teknisiä eritelmiä; tai

b) asiaa koskevissa teknisissä eritelmissä mainittuja tuotteita tai niiden sisäistä laadunvalvontaa valvoo ja arvioi hyväksytty varmentamiselin valmistajan sisäisen laadunvalvontajärjestelmän lisäksi.

12. Direktiivin 13 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Komissio määrittelee tietylle tuotteelle tai tuoteryhmälle suunnitellun 3 kohdassa tarkoitetun menettelyn kuultuaan 19 artiklassa tarkoitettua komiteaa ottaen huomioon:

a) tuotteen merkityksen olennaisten vaatimusten, erityisesti terveyteen ja turvallisuuteen liittyvien vaatimusten, suhteen,

b) tuotteen luonteen,

c) tuotteen ominaisuuksien vaihtelun vaikutuksen sen käyttökelpoisuuteen,

d) tuotteen valmistuksen virheherkkyyden,

liitteessä III säädettyjen tarkempien yksityiskohtien mukaisesti.

Kussakin tapauksessa valitaan vähiten työläs menettely ottaen huomioon turvallisuusseikat.

Näin valittu menettely esitetään toimeksiannoissa ja teknisissä eritelmissä tai näitä käsittelevässä julkaisussa.”

13. Direktiivin 89/106 16 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jos jollekin tietylle tuotteelle ei ole 4 artiklassa tarkoitettuja teknisiä eritelmiä, voi tuotteen määrämaana oleva jäsenvaltio yksittäistapauksessa pyynnöstä todeta tuotteen olevan voimassa olevien kansallisten säännösten mukainen, jos tuote osoittautuu hyväksytyksi hyväksytyn tarkastuslaitoksen tuotetta valmistavassa jäsenvaltiossa tekemissä testeissä ja tarkastuksissa, jotka on tehty tuotteen määrämaana olevan jäsenvaltion voimassa olevien tai tämän vastaaviksi tunnustamien menetelmien mukaan.

2. Tuotetta valmistavan jäsenvaltion on ilmoitettava tuotteen määrämaana olevalle jäsenvaltiolle, jonka säännösten mukaisesti testit ja tarkastukset on tehtävä, se tarkastuslaitos, jonka se aikoo hyväksyä tähän tehtävään. Tuotteen määrämaana olevan jäsenvaltion ja tuotetta valmistavan jäsenvaltion on annettava toisilleen kaikki tarvittavat tiedot. Tuotetta valmistavan jäsenvaltion on tietojen vaihdon perusteella hyväksyttävä näin nimetty tarkastuslaitos. Jos jäsenvaltiolla on asian suhteen epäilyjä, sen on perusteltava kantansa ja ilmoitettava tästä komissiolle.

3. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että hyväksytyt tarkastuslaitokset antavat toisilleen kaiken tarvittavan avun.

4. Jos jäsenvaltio toteaa, että hyväksytty tarkastuslaitos ei suorita testejä ja tarkastuksia jäsenvaltion kansallisten säännösten mukaan asianmukaisesti, sen on ilmoitettava tästä sille jäsenvaltiolle, jossa tarkastuslaitos on hyväksytty. Tämän jäsenvaltion on kohtuullisessa ajassa ilmoitettava edellä tarkoitetun ilmoituksen tehneelle jäsenvaltiolle, mihin toimenpiteisiin on ryhdytty. Jos ilmoituksen tehnyt jäsenvaltio ei pidä toimenpiteitä riittävinä, se voi kieltää kysymyksessä olevan tuotteen saattamisen markkinoille ja käytön tai asettaa sille erityisehtoja. Jäsenvaltion on ilmoitettava tästä toiselle jäsenvaltiolle ja komissiolle.”

2. Päätös 1999/93

14. Rakennusalan tuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelystä neuvoston direktiivin 89/106/ETY 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti ovien, ikkunoiden, ikkunaluukkujen, pimentimien, teollisuusovien ja niihin liittyvien rakennustarvikkeiden osalta 25.1.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/93/EY( ) (jäljempänä päätös 1999/93) 2 artiklassa määrätään, että liitteessä II mainittujen tuotteiden vaatimustenmukaisuus on osoitettava menettelyllä, jossa valmistajan vastuulla olevan tehtaan sisäisen laadunvalvontajärjestelmän lisäksi tuotteita tai niiden sisäistä laadunvalvontaa valvoo ja arvioi hyväksytty varmentamiselin.

15. Päätöksen 1999/93 3 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Liitteen III mukainen vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettely esitetään yhdenmukaistettujen standardien toimeksiannoissa.”

16. Päätöksen 1999/93 4 artiklan sanamuoto on seuraava: ”Tämä päätös on osoitettu kaikille jäsenvaltioille.”

17. Päätöksen 1999/93 liitteessä II viitataan seuraaviin tuotteisiin:

”Ovet ja teollisuusovet (niihin liittyvillä tarvikkeilla tai ilman):

– käytettäväksi palo‑ tai savuosastoinnissa ja poistumisteillä – –”

18. Päätöksen 1999/93 liitteessä III annetaan ovien, teollisuusovien ja niihin liittyvien rakennustarvikkeiden vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyn osalta toimeksianto CEN:lle/CENELEC:lle ja määrätään, että sen on määriteltävä vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettely asianomaisiin yhdenmukaistettuihin standardeihin säädettyjen tuotteiden ja käyttötarkoitusten osalta. Ovien ja teollisuusovien osalta kyseisessä liitteessä määrätään, että direktiivin 89/106 liitteessä III olevan 2 kohdan i alakohdan nojalla vaatimustenmukaisuuden osoittamisessa käytetään menetelmänä hyväksytyn varmentamiselimen suorittamaa tuotteen vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmää (ns. järjestelmä nro 1).

B Kansallinen lainsäädäntö

19. Italiassa poistumisteille asennettavien ovien avaamislaitteiden asentamista ja ylläpitoa paloturvallisuuden kannalta koskevat säännökset sisältyvät sisäasiainministeriön 3.11.2004 antamaan asetukseen.( )

III Tosiseikasto, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset

20. Carp asensi toukokuussa 2005 Ecoradin kanssa tekemänsä, kolmen paniikkisalvalla varustettavaksi tarkoitetun alumiinioven toimittamista koskeneen sopimuksen perusteella ensimmäisen oven Ecoradin toimitiloihin.

21. Paniikkisalvalla varustettavat ovet ovat tuotteita, jotka koostuvat kahdesta osasta eli ovesta ja paniikkisalvasta, jotka yhdistetään asennuksen aikana.

22. Ecoradin toimitiloissa suoritetuissa teknisissä tarkastuksissa todettiin, että kyseinen ovi ei täyttänyt päätöksen 1999/93 2 ja 3 artiklassa eikä direktiivissä 89/106 asetettuja olennaisia vaatimuksia. Tästä syystä Ecorad katsoi, että sopimusta ei ollut pantu asianmukaisesti täytäntöön, ja kieltäytyi maksamasta jo asennettua ovea. Lisäksi Ecorad vaati Carpia osoittamaan, että se oli täyttänyt edellytykset, jotka asetetaan vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmässä nro 1 ovien asentamisen osalta. Koska näet asennuksen yhteydessä ei ollut noudatettu vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmää, toimivaltaiset viranomaiset voisivat määrätä Ecoradille seuraamuksia ja velvoitteen vaihtaa asennettu ovi.

23. Koska Ecorad ei maksanut laskua, Carp vaati 1.8.2005 Tribunale Ordinario di Novaraa (jäljempänä kansallinen tuomioistuin) toteamaan sopimusvelvoitteiden laiminlyönnin. Ecorad väitti kansallisen tuomioistuimen oikeudenkäynnissä, että yhdessä sopimuksen ehdoista määrättiin ovien toimittamisen ja asentamisen lisäksi siitä, että ”ovet täyttävät kaikki yhteisön oikeussäännöissä ja kansallisessa oikeudessa asetetut vaatimukset”, ja vaati kansallista tuomioistuinta purkamaan sopimuksen siksi, että ovien toimitussopimusta ei ollut pantu täytäntöön.

24. Koska kansallinen tuomioistuin on katsonut, että asiakysymyksestä annettava ratkaisu koskee yhteisön oikeussäännön tulkintaa, se on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko päätöksen 1999/93/EY 2 ja 3 artiklaa ja sen liitteitä II ja III tulkittava siten, että paniikkisalvoilla varustettavia ovia eivät voi valmistaa toimijat, jotka eivät täytä vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmän nro 1 mukaisia vaatimuksia?

2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ovatko päätöksen 1999/93/EY 2 ja 3 artiklassa ja sen liitteissä II ja III olevat määräykset oikeudellisesti velvoittavia siitä riippumatta, onko Euroopan standardointikomitea (CEN) antanut teknisiä standardeja, kyseisen päätöksen voimaantulopäivästä alkaen sen vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyn tyypin osalta, jota ovien valmistajien on noudatettava paniikkisalvoilla varustettavia ovia valmistaessaan?

3) Onko päätöksen 1999/93/EY 2 ja 3 artiklan ja sen liitteiden II ja III katsottava olevan suhteellisuusperiaatteen vastaisina pätemättömiä siltä osin kuin niissä asetetaan kaikille valmistajille velvollisuus noudattaa vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyä nro 1, jotta ne voisivat käyttää CE-merkintää ovissa, jotka on varustettu paniikkisalvoilla (ja niissä annetaan teknisten standardien vahvistamista koskeva toimeksianto CEN:lle)?”

25. Carp, Ecorad, Itävallan hallitus ja komissio esittivät huomautuksiaan kirjallisessa käsittelyssä.

26. Carp, Ecorad ja komissio esittivät suulliset huomautuksensa ja vastasivat yhteisöjen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin 25.1.2007 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.

IV Oikeudellinen arviointi

A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

1. Asianosaisten lausumat

27. Carp väittää, että direktiivin 89/106 mukaan rakennustarvikkeita, jotka on tarkoitettu jonkin tuotteen, kuten ovien ja teollisuusovien, erottamattomaksi osaksi, voidaan saattaa markkinoille ainoastaan siinä tapauksessa, että ne soveltuvat siihen käyttöön, johon ne on tarkoitettu, että ne täyttävät selittävissä asiakirjoissa kuvatut olennaiset vaatimukset ja että ne valmistetaan yhdenmukaisten standardien mukaisesti.

28. Carp täsmentää, että paniikkisalvalla varustettavat ovet täytyy valmistaa siten, että ne voidaan avata nopeasti ulospäin pelkällä salvan painalluksella. Niiden tarkoituksena on nopeuttaa ihmisten pääsyä poistumaan tiloista vaaran uhatessa. Nämä ovet ovat siten erilaisia kuin ovet, jotka on tarkoitettu käytettäväksi palo‑ tai savuosastoinnissa ja jotka ovat tulenkestäviä. Niiden tarkoituksena on estää tulen ja savun leviäminen tiloista muihin tiloihin. Carp katsoo kuitenkin, että päätöksessä 1999/93 edellytetään varmentamiselimen toimenpiteitä, jotta voidaan osoittaa ovien ja teollisuusovien (salvalla varustettujen tai varustamattomien) ja itse salpojen vaatimustenmukaisuus.

29. Ecorad väittää, että direktiivin 89/106 liitteessä II olevasta 2 kohdasta ja päätöksestä 1999/93 on selvästi pääteltävissä, että sen tyyppisiin oviin, jotka on tarkoitus varustaa nyt käsiteltävän asian kohteena olevan kaltaisella paniikkisalvalla, sovelletaan vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmää nro 1.

30. Itävallan hallitus väittää, että päätöksen 1999/93 2 artikla, luettuna yhdessä liitteen II kanssa, koskee ovia, teollisuusovia ja ikkunoita, jotka on tarkoitettu käytettäväksi palo‑ tai savuosastointiin, ja ovia, teollisuusovia ja ikkunoita, jotka on tarkoitettu käytettäväksi poistumisteillä, sekä tarvikkeita, jotka on tarkoitettu käytettäväksi palo‑ tai savuosastoinnissa ja poistumisteillä, mutta siinä ei sitä vastoin viitata paniikkisalvalla varustettaviin oviin eikä itse salpoihin. Paniikkisalvalla varustettavat ovet eivät näet ole samoja kuin paloturvaovet. Paniikkisalvalla varustettavia ovia varten ei ole myöskään vielä olemassa yhdenmukaistettuja standardeja, joten niitä voivat valmistaa myös sellaiset valmistajat, jotka eivät täytä vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyn nro 1 mukaisesti vahvistettuja vaatimuksia.

31. Komissio huomauttaa, että direktiivi 89/106 ja päätös 1999/93 koskevat rakennusalan tuotteita eivätkä tällaisten tuotteiden valmistajia tai asentajia, sillä rakennusalan tuotteiden on täytettävä olennaiset turvallisuusvaatimukset. Vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmä nro 1 koskee tuotetta eikä valmistajaa, koska tämä järjestelmä osoittaa sen, voidaanko tuotetta käyttää siihen käyttötarkoitukseen, johon se on valmistettu, eikä sitä, onko valmistaja sopiva valmistamaan tällaisia tuotteita. Direktiiviä 89/106 ja päätöstä 1999/93 ei voida myöskään soveltaa pääasian kohteena olevan kaltaisiin tosiasiallisiin tilanteisiin, koska asiaan ei liity rajatylittäviä osatekijöitä. Paniikkisalvalla varustettavia ovia varten ei ole olemassa teknisiä erittelyjä, jotka sisältäisivät olennaisia vaatimuksia, yhdenmukaistettuja standardeja, eurooppalaisia teknisiä hyväksymisiä tai kansallisia standardeja, jotka olisi ilmoitettu komissiolle. Ainoastaan paniikkisalpojen osalta on hyväksytty yhdenmukaistettu standardi EN 1125 ”Lukot ja rakennushelat. Kokoontumis‑ ja liiketilojen poistumisreiteille tarkoitetut avauspuomilla avattavat poistumisovien lukkolaitteet. Vaatimukset ja testausmenetelmät” (rakennusalan tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21.12.1988 annetun neuvoston direktiivin 89/106/ETY täytäntöönpanoon liittyvä komission tiedonanto).( )

2. Julkisasiamiehen näkemykset

32. Ennen kuin ryhdytään käsittelemään ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä, on selvennettävä, että komission väitteet, joiden mukaan direktiivi 89/106 ja päätös 1999/93 koskevat rakennusalan tuotteita eivätkä tällaisten tuotteiden valmistajia tai asentajia, mistä syystä rakennusalan tuotteiden on oltava olennaisten turvallisuusvaatimusten mukaisia, ei pidä paikkaansa. Direktiivi 89/106 ja päätös 1999/93 ovat oikeussääntöjä. Oikeussäännöillä säännellään oikeussubjektien välisiä suhteita eikä pelkkien oikeusobjektien välisiä suhteita. Niillä voidaan säännellä oikeussubjektien välisiä suhteita tiettyjen oikeusobjektien osalta, ja niihin kuuluvat myös rakennusalan tuotteet, joita valmistajan on tehtävä ja joihin sovelletaan myös vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyä. Edellä mainittujen kahden lainsäädäntötoimen säännöksillä ja määräyksillä pyritään sääntelemään valmistajien ja jäsenvaltioiden välisiä suhteita rakennusalan tuotteiden erityisten teknisten ja fyysisten ominaisuuksien osalta.( )

33. Ennen ensimmäiseen kysymykseen vastaamista on täsmennettävä, että ns. uuden lähestymistavan (new approach)( ) mukaiset direktiivit, joihin myös direktiivi 89/106 kuuluu, eivät sisällä yksityiskohtaisesti kaikkia tietyn tuotteen turvallisuuteen liittyviä vaatimuksia,( ) vaan niissä kuvataan abstraktisti esimerkiksi kuluttajansuojan kannalta se turvallisuuden vähimmäistaso, johon tietyn tuotteen on päästävä.( )

34. Direktiivin 89/106 rakenne eroaa muiden uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien rakenteesta erityisesti sen vuoksi, että siinä vahvistetaan ainoastaan menettelyt. Rakennusalan tuotteiden olennaisista vaatimuksista( ) määrätään tulkinta-asiakirjoissa ja niihin perustuvissa yhdenmukaistetuissa standardeissa tai Euroopan teknisen hyväksymisen antamista koskevissa suuntaviivoissa.( ) On myös muistettava, että direktiivi 89/106 eroaa muista uuden lähestymistavan mukaisista direktiiveistä siinä, että siinä säädetään, että kyseisen direktiivin nojalla laadittujen yhdenmukaistettujen standardien on tarkoitus tulla jäsenvaltioita sitoviksi sen jälkeen, kun ne on julkaistu ja kun siirtymäaika on päättynyt.( ) Oikeuskirjallisuuden mukaan direktiivin 89/106 täytäntöönpano saavutetaan vain vähitellen, kun yksittäisiä tuotteita tai tuoteryhmiä koskevat yhdenmukaistetut standardit julkaistaan. Niin kauan kuin nämä standardit eivät ole tulleet voimaan, sovelletaan vastaavia kansallisia standardeja.( ) Tästä syystä päätöksen 1999/93 mukaista rakennusalan tuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyn tutkimusta ei voida suorittaa ilman yhteisön teknisten määräysten lyhyttä kuvausta.

35. Kun valmistaja saattaa tuotteen ensi kertaa markkinoille, siihen sovelletaan kaikkia tavaroiden vapaata liikkuvuutta yhteismarkkinoilla koskevia EY:n perustamissopimuksen määräyksiä.( ) Nämä määräykset koskevat erityisesti kolmea alaa eli teknisiä standardeja ja määräyksiä, markkinoille pääsyä ja valvontaa markkinoilla.( ) Näihin oikeussääntöihin kuuluvat myös tuotteiden teknistä turvallisuutta koskevat säännökset.( )

36. Valmistajalla, joka valmistaa tuotteita, jotka se haluaa saattaa markkinoille, on kaksi tapaa mukauttaa tuotteensa teknisissä määräyksissä edellytettyihin teknisiin ja fyysisiin ominaisuuksiin. Ensimmäisen menetelmän perusteella tuotteet voidaan lähinnä valmistaa teknisten standardien mukaisiksi.( ) Toisen menetelmän mukaan tuotteet voidaan sitä vastoin valmistaa siten, että itse tuotteet täyttävät tietyissä määräyksissä,( ) erityisesti teknistä yhdenmukaistamista koskevien direktiivien liitteissä vahvistetut olennaiset vaatimukset. Tämä toteamus ei kuitenkaan päde silloin, jos standardit ovat pakottavia.

37. Niitä tuotteita, jotka on valmistettu yhdenmukaistettujen teknisten standardien mukaisesti, koskee teknisten ja fyysisten ominaisuuksien vaatimustenmukaisuutta koskeva olettama, kuten määrätään teknisissä määräyksissä ja erityisesti teknisistä yhdenmukaistamisista annetuissa direktiiveissä. Riitatilanteessa tuotteen vaatimusten vastaisuutta koskeva todistustaakka kuuluu vastapuolelle( ) eikä valmistajalle.

38. Nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että ovia, jotka on tarkoitus varustaa paniikkisalvalla, koskevat yhdenmukaistetut standardit eivät ole vielä sovellettavissa, kuten myös komissio ja Carp huomauttavat. CEN( ) antoi komission antaman toimeksiannon( ) perusteella 3.2.2006 yhdenmukaistetun EN-standardin( ) 14351-1:2006, johon sisältyvät ovia, teollisuusovia, ikkunoita ja pimentimiä koskevat olennaiset vaatimukset. Tämä yhdenmukaistettu standardi tulee voimaan 1.1.2009. Kun otetaan huomioon yleinen tempus regit actum ‑periaate, tätä standardia ei voida pitää sovellettavana lakina nyt käsiteltävässä asiassa. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä myönnetään nimenomaan teknisten sääntöjen osalta( ) poikkeus tempus regit actum ‑periaatteesta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi siten asiassa Unilever Italia antamassaan tuomiossa,( ) että kansallisen tuomioistuimen on yksityisten välisessä sopimusoikeudellisia oikeuksia ja velvoitteita koskevassa riita-asiassa jätettävä soveltamatta sellaista kansallista teknistä määräystä, joka on annettu direktiivin 83/189/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 94/10/EY (jäljempänä direktiivi 83/189), 9 artiklassa säädetyn, teknisen määräyksen antamisen lykkäämistä koskevan määräajan aikana.

39. On kuitenkin korostettava, että asia Unilever Italia koski teknisiä määräyksiä. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisessä tuomiossa nimenomaisesti, että kyseessä ei ollut sellaisen direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti kansallisessa oikeudessa, jolla vahvistettaisiin yksityisten oikeuksia. Asian Unilever kohteena oli tilanne, jossa direktiivillä 83/189 ei millään tavoin määritelty sen oikeussäännön aineellista sisältöä, jota kansallisen tuomioistuimen piti soveltaa käsiteltävänään olleen riidan ratkaisuun. Direktiivillä ei luotu yksityisille oikeuksia eikä velvollisuuksia.( ) Kansallisella säännöksellä eli lailla nro 313 oli kuitenkin selvästi rikottu direktiivin 83/189 menettelysäännöksiä, joissa säädetään määräajasta, jonka aikana jäsenvaltiot eivät saa antaa samanlaisia sääntöjä.

40. Koska yhdenmukaistettuja standardeja, jotka koskisivat paniikkisalvalla varustettavia ovia, ei voida vielä soveltaa, on selvitettävä näiden ovien yhteensopivuus direktiivin 89/106 liitteessä I määrättyjen olennaisten vaatimusten kanssa erityisen osoittamismenettelyn avulla. Kyseisessä direktiivissä ei kuitenkaan säännellä varmennusmenettelyjä eikä vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyjä täydellisesti ja tyhjentävästi. Komissio vahvistaa kaikkien rakennusalan tuotteiden osalta direktiivin 89/106 20 artiklan perusteella ja yhteistyössä rakennusalan pysyvän komitean kanssa vaatimustenmukaisuuden osoittamisen asianmukaisimman moduulin.( ) Direktiivin 89/106 liitteessä III vahvistetaan ainoastaan vaatimustenmukaisuuden valvonnan keinot,( ) jotka voidaan tämän jälkeen yhdistää valmisteltaessa vaatimustenmukaisuuden osoittamisen moduuleja tietyn tuotteen osalta. Direktiivin 89/106 liitteessä III olevassa 2 kohdassa määrätään erilaisista vaatimustenmukaisuuden osoittamisen keinoista, joihin sisältyy erilaisia vaatimustenmukaisuuden valvontamenetelmien yhdistelmiä. Moduulit eivät sinänsä ole pakottavia,( ) sillä komissio voi tehdessään päätöksen rakennusalan tarvikkeiden vaatimustenmukaisuuden osoittamisesta vahvistaa erilaisia vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyjen yhdistelmiä. Komission päätös, joka koskee vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyn/menettelyiden valitsemista, tehdään yleensä yhdessä yhdenmukaistettuja standardeja koskevan toimeksiannon antamista koskevan päätöksen kanssa.( )

41. Neuvoston päätöksessä 90/683/ETY( ) määrättiin, että teknistä yhdenmukaistamista koskevilla direktiiveillä säännellyt teolliset tuotteet voidaan saattaa markkinoille ainoastaan, jos ne on varustettu CE-merkinnällä.

42. Tämä päätös on kumottu ja korvattu neuvoston päätöksellä 93/465/ETY,( ) johon sisältyy CE-merkinnän osalta samankaltaisia säännöksiä.( ) Neuvoston päätöksen 93/465/ETY perusteella vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyn olennainen tavoite on antaa viranomaisille mahdollisuus varmistua siitä, että markkinoille saatettavat tuotteet täyttävät direktiivien säännöksissä esitetyt vaatimukset, erityisesti käyttäjien ja kuluttajien terveyden ja turvallisuuden suhteen.( ) Tällaiset direktiivien säännökset sisältyvät erityisesti liitteisiin, joissa vahvistetaan olennaiset vaatimukset, jotka ovat pakottavia.( ) Kyseisessä päätöksessä vahvistetaan yleissääntö, jonka mukaan tuotteiden vaatimustenmukaisuutta on arvioitava kahdessa vaiheessa eli tuotteiden suunnitteluvaiheessa ja valmistusvaiheessa, ja tuotteen on läpikäytävä molemmat vaiheet ennen kuin se voidaan saattaa markkinoille, jos tulokset ovat hyväksyttäviä.( ) Voidaan siis puhua pakottavista vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyistä.

43. Kyseisestä direktiivin 89/106 2 artiklan 1 kohdasta ilmenee selvästi, että rakennustarvikkeet voidaan saattaa markkinoille ainoastaan siinä tapauksessa, että ne täyttävät olennaiset vaatimukset. Kyseisen direktiivin 4 artiklan 6 kohdasta, luettuna yhdessä 4 artiklan 2 kohdan kanssa, ilmenee sen sijaan, että rakennusalan tuotteeseen tehty CE-merkintä osoittaa, että tuote täyttää olennaiset vaatimukset. Oikeuskirjallisuudessa katsotaan siis, että myös rakennusalan tuotteet voidaan saattaa markkinoille ainoastaan siinä tapauksessa, että ne on varustettu CE-merkinnällä.( ) CE-merkintä osoittaa, että tuote soveltuu saatettavaksi markkinoille yhteisön sisällä.( )

44. Päätöksessä 1999/93 vastataan kysymykseen siitä, täyttääkö tietty rakennustarvike olennaiset vaatimukset, sellaisina kuin niistä määrätään direktiivin 89/106 liitteessä I. Se, ovatko ovet tai teollisuusovet (niihin liittyvillä tarvikkeilla tai ilman), jotka on tarkoitettu käytettäväksi palo- tai savuosastoinnissa ja poistumisteillä, vaatimusten mukaisia, osoitetaan päätöksen 1999/93 2 artiklan mukaisesti sellaisen menettelyn perusteella, jossa valmistajan vastuulla olevan tehtaan sisäisen laadunvalvontajärjestelmän lisäksi tuotteita tai niiden sisäistä laadunvalvontaa valvoo ja arvioi varmentamiselin. Päätöksen 1999/93 liitteessä III määrätään nimenomaisesti vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmästä nro 1 sellaisten ovien (niihin liittyvillä tarvikkeilla tai ilman) osalta, jotka on tarkoitettu käytettäväksi palo- tai savuosastoinnissa ja poistumisteillä.

45. Lopuksi on vielä selvitettävä, ovatko paniikkisalvalla varustettavat ovet päätöksen 1999/93 liitteissä II ja III tarkoitettuja sellaisia ovia tai teollisuusovia (niihin liittyvillä tarvikkeilla tai ilman), jotka on tarkoitettu käytettäväksi palo‑ tai savuosastoinnissa ja poistumisteillä.

46. Carp ja Ecorad ovat selvittäneet yhteisöjen tuomioistuimessa järjestetyssä istunnossa yhteisöjen tuomioistuimen nimenomaisesta pyynnöstä, että kyseiset paniikkisalvalla varustettavat ovet ovat yhdistelmätuote, joka koostuu ovesta ja paniikkisalvasta. Tällaisen tuotteen tarkoituksena on helpottaa nopeata poistumista rakennuksesta. Lisäksi Carp ja Ecorad ovat selventäneet, että salvat on vuodesta 2003 lähtien pitänyt varustaa CE-merkinnällä. Carp ja komissio ovat myös lisänneet yhteisöjen tuomioistuimen nimenomaisesta kysymyksestä, ilman että Ecorad olisi kiistänyt näiden toteamusten paikkansapitävyyttä, että paniikkisalvalla varustettavissa ovissa on kokonaisuutena oltava CE-merkintä eli koko tuotteella, joka toimii ulko-ovena( ) poistumistiellä tai jopa hätäuloskäyntinä kyseisestä rakennuksesta, on oltava CE-merkintä.

47. Jotta kyettäisiin määrittelemään paniikkisalvalla varustettavat ovet päätöksessä 1999/93 tarkoitetuiksi teollisuusoviksi, joissa on lukitus käytettäväksi poistumisteillä, Carpin ja Ecoradin istunnossa esittämä toteamus, jonka mukaan pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevat myydyt ovet toimivat ulko-ovina, joilla on tarkoitus helpottaa nopeaa poistumista tiloista, on erittäin tärkeä, samoin kuin osittain myös Ecoradin istunnossa esittämä toteamus, jonka mukaan ovet on tarkoitettu käytettäväksi poistumisteillä hätätilanteita varten. Tässä konkreettisessa tapauksessa riittää, että riidan kohteena olevat ovet, jotka Carp on valmistanut ja jotka on tarkoitettu asennettaviksi ulko-oviksi, joilla helpotetaan nopeaa poistumista tiloista, voivat kuulua päätöksen 1999/93 liitteissä II ja III tarkoitettuihin oviin (niihin liittyvillä tarvikkeilla), jotka on tarkoitettu käytettäväksi poistumisteillä.

48. Tästä syystä ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisisi Tribunale Ordinario di Novaran esittämän ensimmäisen kysymyksen siten, että päätöksen 1999/93 2 ja 3 artiklaa ja liitteitä II ja III on tulkittava siten, että markkinoille ei voida saattaa paniikkisalvalla varustettavia rakennusten ulko-ovia, joita ei ole varmennettu vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmällä nro 1.

B Toinen ennakkoratkaisukysymys

1. Asianosaisten lausumat

49. Carp väittää, että päätös 1999/93 on osoitettu yksinomaan jäsenvaltioille ja että siitä ei aiheudu pakottavia vaikutuksia yksittäisille oikeussubjekteille, koska se velvoittaa EY 249 artiklan nojalla niitä, joille se on osoitettu. Komissio on tehdessään edellä mainitun päätöksen ainoastaan noudattanut velvollisuutta määritellä vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmät eri ovityyppejä varten direktiivin 89/106 perusteella ja vahvistanut kyseisellä päätöksellä tietyn tuotteen tai tuoteryhmän vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyn tyypin direktiivin 89/106 säännösten mukaisesti. Komissio antaa CEN:lle toimeksiannon teknisten standardien toteuttamiseen, ja sen perusteella CEN esittää teknisissä eritelmissä olennaiset vaatimukset tietylle tuotteelle ja samalla vahvistaa vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyn. Kun yhdenmukaistettu standardi hyväksytään, jäsenvaltiot panevat sen täytäntöön omassa oikeusjärjestyksessään. Teknisistä vaatimuksista tulee valmistajien kannalta pakottavia vasta tämän täytäntöönpanon myötä.

50. Ecorad huomauttaa, että komissio on soveltanut direktiivin 89/106 13 artiklan 4 kohtaa tehdessään päätöksen 1999/93. Lisäksi se väittää päätöksen vaikutusten osalta EY 249 artiklaan viitaten, että päätöksellä on pakollinen vaikutus ja että se velvoittaa kaikkia, joille se on osoitettu. Jäsenvaltioille osoitettu päätös on osittain samanlainen kuin direktiivi, koska siinä edellytetään jäsenvaltioiden omaksuvan tarkoin määritellyn menettelytavan ja panevan sen täytäntöön kansallisessa oikeudessaan. Jos päätökseen sen sijaan sisältyy välittömästi sovellettavia määräyksiä, niillä on kansallisessa oikeudessa välitön oikeusvaikutus.

51. Päätös 1999/93 tehtiin, jotta annettaisiin tekninen standardi, jolla voi olla vaikutuksia yksityisten oikeuksiin. Tällä päätöksellä on määritelty vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettely yhden tuoteryhmän osalta. On kiistatonta, että jäsenvaltioiden on pantava yhdenmukaistettu standardi täytäntöön omassa kansallisessa oikeusjärjestyksessään sitten, kun se on annettu, mutta päätöksellä 1999/93 on vaikutuksia jo sitä ennen. Yksityisille osoitetut päätökset ovat sellaisinaan välittömästi sovellettavia, ja niillä on välitön vaikutus jäsenvaltioissa. Päätös 1999/93 on velvoittava ja välittömästi sovellettava Italian markkinoilla toimiviin valmistajiin nähden.

52. Itävallan hallitus katsoo, että toisen kysymyksen ratkaiseminen ei ole tarpeen.

53. Komissio katsoo, että päätöksen 1999/93 2 artiklaa ja liitettä II on sovellettava, jos on olemassa direktiivissä 89/106 tarkoitettuja teknisiä eritelmiä. Se viittaa kuitenkin päätöksen 1999/93 3 artiklaan ja liitteeseen III ja katsoo, että niitä ei sovelleta, jos yhdenmukaistettuja standardeja ei ole. Komissio on yhteisöjen tuomioistuimen istunnossa selventänyt yhteisöjen tuomioistuimen nimenomaisesta pyynnöstä myös, että päätöksellä 1999/93 ei ole velvoittavaa vaikutusta yksityisten välillä. Ne voivat vedota tuomioistuimessa ainoastaan kansallisiin säännöksiin, joilla tämä päätös on pantu täytäntöön.

2. Julkisasiamiehen näkemykset

54. Aluksi on todettava, että käytännössä komission päätös, joka koskee vaatimustenmukaisuuden osoittamismenetelmän tai ‑menetelmien valintaa, tehdään yleensä samaan aikaan kuin päätös standardeja koskevan toimeksiannon antamisesta,( ) ja se osoitetaan jäsenvaltioille.

55. EY 249 artiklaan sisältyy luettelo yhteisön oikeuden säädöstyypeistä.( ) Kyseisen artiklan neljännessä kohdassa määrätään, että päätös velvoittaa kaikilta osiltaan niitä, joille se on osoitettu. Kyseisessä artiklassa määritellään päätöksen oikeudellinen vaikutus mutta ei sen oikeudellista luonnetta. Tästä syystä kysymys, jolla kansallinen tuomioistuin tiedustelee, ovatko päätöksen 1999/93 2 ja 3 artiklan ja liitteiden II ja III määräykset oikeudellisesti pakottavia, on ymmärrettävä siten, että sillä tiedustellaan, onko tällä päätöksellä välitön oikeusvaikutus. Kansallisen tuomioistuimen esittämän kolmannen kysymyksen osalta toista kysymystä ei voida vastakohtaispäätelmänä tulkita siten, että sillä tiedusteltaisiin, onko päätös pätevä. Tästä syystä on tutkittava, onko kaikille jäsenvaltioille osoitetulla päätöksellä välitön oikeusvaikutus ja onko tämä vaikutus vertikaalinen vai myös horisontaalinen.

56. Yhteisön oikeudessa erotetaan säädösten välittömän oikeusvaikutuksen osalta toisistaan täysi välitön vaikutus ja osittainen välitön oikeusvaikutus. Täydellä välittömällä oikeusvaikutuksella tarkoitetaan sitä, että yhteisön säädöksellä luodaan oikeuksia yksityisten välisessä suhteessa (horisontaalinen välitön oikeusvaikutus), oikeuksia yksityisen ja jäsenvaltion välisessä suhteessa jäsenvaltioon nähden (vertikaalinen välitön oikeusvaikutus ylöspäin) ja oikeuksia valtion ja yksityisen välisessä suhteessa yksityiseen nähden (välitön vertikaalinen oikeusvaikutus alaspäin). Osittainen välitön oikeusvaikutus luo ainoastaan yksityiselle oikeuksia jäsenvaltioon nähden (välitön vertikaalinen oikeusvaikutus ylöspäin).( )

57. EY 249 artiklan nojalla päätös voidaan osoittaa yksityisille tai yhdelle jäsenvaltiolle taikka kaikille jäsenvaltioille.( )

58. Kun päätös on osoitettu tietyille yksityisille ja sen oikeudellisena perustana on EY 249 artiklan neljäs kohta, se voidaan rinnastaa hallintotoimeen.( ) Tästä syystä oikeuskirjallisuudessa väitetään, että tietyille yksityisille osoitettu päätös on tätä yksittäistapausta koskeva oikeudellinen toimi,( ) jolla ei ole yleistä ja abstraktia vaikutusta.( ) Koska päätös, joka on osoitettu tietylle yksityiselle tai tietyille yksityisille, ei edellytä jäsenvaltioilta kansallista lainsäädäntötoimea, jotta sen sisältö pantaisiin täytäntöön kansallisessa oikeudessa, päätöksellä voi olla adressaattien ja jäsenvaltion välisessä suhteessa välitön oikeusvaikutus,( ) johon nämä voivat vedota oikeudenkäynnissä kansallisissa tuomioistuimissa.( )

59. Päätös, joka on osoitettu kaikille jäsenvaltioille, on vaikutuksiltaan yleinen toimi.( ) Päätöksen 1999/93 sisältö muistuttaa enemmän direktiivin kuin kollektiivisen päätöksen sisältöä,( ) sillä kollektiivinen päätös koskee yksittäisiä suhteita.( )

60. Jos toimielinten tekemän päätöksen tarkoituksena on yhdenmukaistaa yhteisön oikeuden soveltamista, tällainen päätös osoitetaan yleensä kaikille jäsenvaltioille. Tällaisen päätöksen vaikutus on jäsenvaltioissa yleinen ja abstrakti.( ) Jos tällaista tilannetta verrataan kansalliseen oikeuteen, yhteisön toimielimen päätös, joka on osoitettu kaikille jäsenvaltioille, on sisällöltään samanlainen kuin ohje, jonka hallitus hyväksyy hallintoviranomaisiin nähden jonkin oikeussäännön täytäntöön panemiseksi. Jäsenvaltioiden on pantava tämä päätös täytäntöön kansallisessa oikeudessa. Päätöksen 1999/93 1 ja 2 artiklassa siis ilmoitetaan jäsenvaltioille, miten direktiivi 89/106 on pantava täytäntöön ovien, ikkunoiden, pimentimien, teollisuusovien ja rakennustarvikkeiden vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyssä. Tästä syystä 1 ja 2 artiklan sisältö on samankaltainen kuin direktiivin.

61. Yhteisöjen tuomioistuin on selventänyt, että ”jäsenvaltioille osoitetuilla päätöksillä on sen jäsenvaltion, jolle päätös on osoitettu, kaikkia elimiä velvoittava luonne, sen tuomioistuimet mukaan lukien. Tästä seuraa, että yhteisön oikeuden ensisijaisuuden – – nojalla – – kansallisten tuomioistuinten on pidättäydyttävä kaikkien sellaisten valtionsisäisen oikeuden säännösten – – soveltamisesta, joiden soveltaminen voisi estää yhteisön päätöksen täytäntöönpanon.”( )

62. Jäsenvaltioille osoitetuilla päätöksillä on tietyin edellytyksin välitön oikeusvaikutus, johon myös kolmannet osapuolet voivat vedota tuomioistuimessa.( )

63. Oikeuskäytännössä on kehitetty 1970‑luvun alusta teoria, jonka mukaan ”olisi ristiriidassa perustamissopimuksen 189 artiklassa( ) päätökselle annetun velvoittavuuden kanssa, jos henkilöillä, joita asia koskee, ei yleisesti olisi mahdollisuutta vedota päätöksessä asetettuun velvoitteeseen. Erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa yhteisön viranomaiset ovat päätöksellään velvoittaneet jäsenvaltion tai kaikki jäsenvaltiot toimimaan tietyllä tavalla, tällaisen säädöksen tehokas vaikutus (effet utile) heikentyisi, jos tämän jäsenvaltion yksityiset eivät voisi vedota tällaiseen päätökseen tuomioistuimessa ja kansalliset tuomioistuimet eivät voisi ottaa sitä huomioon yhteisön oikeuden osana. Vaikka päätöksen vaikutukset voivat olla erilaisia kuin säännöksen vaikutukset, ero ei estä sitä mahdollisuutta, että lopputulos eli yksityisten oikeus vedota säädökseen tuomioistuimessa voi olla samanlainen molemmissa tapauksissa”.( )

64. Jäsenvaltioille osoitetun päätöksen välittömän sovellettavuuden edellytyksenä on se, että päätöksestä johtuva jäsenvaltion velvollisuus on ”ehdoton sekä riittävän selkeä ja täsmällinen, jotta sillä voisi olla välittömiä oikeusvaikutuksia jäsenvaltioiden ja yksityisten välisissä suhteissa”.( ) ”Se, että päätöksessä annetaan jäsenvaltioille, joille se on osoitettu, mahdollisuus poiketa päätöksen selvistä ja täsmällisistä määräyksistä, ei voi sinänsä poistaa näiden määräysten välitöntä oikeusvaikutusta. Tällaisilla määräyksillä voi erityisesti olla välitön oikeusvaikutus, jos niistä poikkeaminen voidaan saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi.”( )

65. Edellä mainitun oikeuskäytännön tutkimuksen perusteella voidaan todeta, että päätöksiä koskevassa oikeuskäytännössä on käsitelty ainoastaan vertikaalista välitöntä oikeusvaikutusta ylöspäin eli yksityisen oikeutta vedota tuomioistuimessa päätöksen vaikutukseen suhteessa siihen jäsenvaltioon tai niihin jäsenvaltioihin, jolle tai joille päätös on osoitettu. Nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että Carp voisi riitatilanteessa julkisvaltaa käyttävien italialaisten oikeussubjektien kanssa – eli Italian valtiota vastaan – vedota tuomioistuimessa niihin päätöksen 1999/93 määräyksiin, jotka koskevat olennaisten vaatimusten täyttymistä paniikkisalvalla varustettavien ovien osalta. Nyt käsiteltävässä konkreettisessa tilanteessa on kuitenkin kyseessä kahden yksityisoikeudellisen oikeussubjektin välinen asia. Käsiteltävänä on siten kysymys, joka koskee kaikille jäsenvaltioille osoitetun päätöksen 1999/93 horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta.

66. Oikeuskirjallisuudessa väitetään, että päätöksillä, jotka on osoitettu kaikille jäsenvaltioille, ei ole horisontaalisia välittömiä oikeusvaikutuksia.( ) Oikeuskirjallisuudessa tehdään tämä päätelmä, kun siinä todetaan, että direktiivien horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta koskevaa oikeuskäytäntöä sovelletaan ”laajasti (largement)” myös jäsenvaltioille osoitettuihin päätöksiin.( ) Direktiivien horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta koskevassa oikeuskäytännössä on perinteisesti katsottu vahvasti, että ”direktiivi ei sellaisenaan voi luoda velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille ja että direktiivin säännökseen ei näin ollen sellaisenaan voida vedota tällaista henkilöä vastaan”.( ) Tästä syystä edes ”sellaista direktiivin säännöstä, joka on selkeä, täsmällinen ja ehdoton ja jolla pyritään myöntämään yksityisille oikeussubjekteille oikeuksia ja asettamaan heille velvollisuuksia, ei voida soveltaa sellaisenaan yksityisten oikeussubjektien välisessä oikeudenkäynnissä”.( ) Näin ollen oikeuskirjallisuudessa huomautetaan, että oikeuskäytännön mukaan on kiellettyä, että yksityinen voisi vedota tuomioistuimessa toista yksityistä vastaan direktiivin säännöksiin, vaikka ne täyttäisivät välitöntä vaikutusta varten vaaditut edellytykset.( )

67. Yhteisöjen tuomioistuin on soveltanut direktiiviä kahden yksityisen välisessä horisontaalisessa suhteessa äskettäisessä oikeuskäytännössään, erityisesti asiassa Mangold antamassaan tuomiossa.( ) Se oli todellisuudessa ensimmäinen asia, jossa yhteisöjen tuomioistuin antoi ratkaisun ikään perustuvasta syrjinnästä. Nyt käsiteltävässä asiassa pitäisi mielestäni tutkia erityisesti asiassa Mangold annetun tuomion 74 ja 75 kohtaa. Yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion tuomiolauselman 2 kohdassa seuraavaa: ”Yhteisön oikeutta ja erityisesti yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27 päivänä marraskuuta 2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/78/EY (jäljempänä direktiivi 2000/78)( ) 6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, joka oikeuttaa rajoituksetta tekemään määräaikaisia työsopimuksia, kun työntekijä on täyttänyt 52 vuotta, ellei ole olemassa läheistä liittymää saman työnantajan kanssa aikaisemmin tehtyyn toistaiseksi voimassa olleeseen työsopimukseen. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskevan yleisen oikeusperiaatteen täysi vaikutus jättämällä soveltamatta kaikki sen kanssa ristiriidassa olevat kansallisen lain säännökset, vaikka mainitun direktiivin täytäntöönpanoa koskeva määräaika ei ole vielä päättynyt.”( ) Koska riita keskittyi asiassa Mangold työsuhteen kestoa rajoittaneen sopimuslausekkeen pätevyyteen, tuomion tuomiolauselman edellä mainittua 2 kohtaa on tulkittava siten, että kansallinen tuomioistuin ei voi kahden yksityisen oikeussubjektin eli työntekijän ja työnantajan välisessä pääasian riidassa soveltaa yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa olevaa kansallista oikeussääntöä.

68. Yhteisöjen tuomioistuin on tehnyt tämän päätelmän perustelemalla asiaa seuraavasti: ”– – direktiivissä 2000/78 itsessään ei ole säädetty periaatteesta, joka koskee yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa. Tämän direktiivin 1 artiklan mukaan sen ainoana tarkoituksena nimittäin on ’luoda yleiset puitteet uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiselle’, ja näihin syrjintämuotoihin liittyvää kieltoa koskeva periaate pohjautuu, kuten käy ilmi mainitun direktiivin johdanto-osan ensimmäisestä ja neljännestä perustelukappaleesta, erilaisiin kansainvälisiin asiakirjoihin ja jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen.”( )

69. ”Ikään perustuvan syrjinnän kielto on siten katsottava yhteisön oikeuden yleiseksi periaatteeksi.”( ) Asiassa Mangold annettu tuomio voidaan rinnastaa ratkaisuihin, joihin on päädytty erityisesti Saksan perustuslakioikeudessa teorialla, joka koskee perusoikeuksien välillistä vaikutusta kolmansiin nähden (mittelbare Drittwirkung der Grundrechte).( ) Saksan oikeuskirjallisuudessa esitetään, että sihteerien työsopimukseen sisältyvä sopimuslauseke, jossa määrätään sopimuksen purkautumisesta avioliiton solmimistilanteessa, on mitätön.( ) Lausekkeen mitättömyyttä perustellaan sillä, että siihen sisältyvä määräys on Saksan perustuslain (Grundgesetz, jäljempänä GG) 6 §:n ensimmäisessä momentissa vahvistetun perusperiaatteen ydinsisällön vastainen.( ) GG:n 6 §:n säännöstä sovelletaan johtavana periaatteena yleislausekkeita laadittaessa. Saksan siviililakikirjan (Bürgerliches Gesetzbuch, jäljempänä BGB) 138 §:n 1 momenttiin sisältyy yleislauseke, joka koskee oikeustoimia, jotka ovat hyvien tapojen vastaisia.( ) Kansallisen tuomioistuimen on noudatettava valtion perustavanlaatuista päätöstä suojella avioliittoa ja perhettä. Sen on tulkittava sopimusten pätevyyttä koskevia säännöksiä perusoikeuksien valossa,( ) mistä syystä sen on todettava työsopimuksen sellainen määräys mitättömäksi, joka on ristiriidassa avioliiton ja perheen suojelun kanssa, koska se on yleisen järjestyksen ja yhteiskunnan perustavanlaatuisten moraalisten periaatteiden vastainen.

70. Nämä perustelut pätevät vastaavasti myös asiassa Mangold annettuun tuomioon. Yhteisöjen tuomioistuin on pyrkinyt korostamaan ikään perustuvan syrjinnän kieltoa ja täsmentämään, mikä on mahdollinen työntekijöiden oikeussuoja, jos kyse on tällaisesta syrjinnästä. Ikään perustuvan syrjinnän kielto on yhteisön oikeudessa tehty perustavanlaatuinen ratkaisu, vaikka se sisältyykin direktiiviin, jolla ei periaatteessa ole horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta. Jäsenvaltioiden on EY 10 artiklan nojalla noudatettava samanlaista arvoja koskevaa ratkaisua. Jäsenvaltioiden elinten ja niiden valtuuttamien julkista valtaa käyttävien oikeussubjektien on noudatettava yksityisten välisiä suhteita koskevissa päätöksissään myös arvoja koskevia ratkaisuja ja yhteisön oikeuteen sisältyviä päätöksiä. Tämä on asiassa Mangold annetun tuomion ratio legis. Tämä tuomio on ohjenuorana kansallisille tuomioistuimille riita-asioissa, jotka koskevat ikään perustuvaa syrjintää, jos kansallisessa oikeudessa ei anneta sille samaa suojaa kuin yhteisön oikeudessa. Tästä syystä ei ole mitään perusteltua syytä olla soveltamatta myös muilla aloilla vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan direktiivien säännöksillä ja jäsenvaltioille osoitetuilla päätöksillä ei ole horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta.

71. Päätöksen 1999/93 horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta koskeva kysymys on erotettava sopimuksen täytäntöönpanon laiminlyöntiä tai puutteellista täytäntöönpanoa koskevasta kysymyksestä. Kysymys siitä, sisältääkö sellaisten paniikkisalvalla varustettavien ovien toimittaminen, joita ei ole varmennettu vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyllä nro 1, sopimuksen täyttämättä jättämisen tai ainakin sopimuksen virheellisen täytäntöönpanon, ei yhteisön oikeuden mukaan liity vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmän nro 1 soveltamiseen yksityisten välisissä suhteissa. Yhteisön oikeuden mukaan rakennustarvikkeiden vaatimustenmukaisuuden pakollinen ja siten velvoittava osoittaminen koskee ainoastaan valmistajan ja jäsenvaltion välistä suhdetta eikä kahden yksityisen oikeussubjektin välistä suhdetta.

72. Tästä syystä ehdotan yhteisöjen tuomioistuimelle, että se ratkaisisi Tribunale Ordinario di Novaran esittämän toisen kysymyksen siten, että se toteaisi, että päätöksen 1999/93 2 ja 3 artiklaa sekä liitteitä II ja III on tulkittava siten, että niillä ei ole horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta kahden yksityisen välisessä riidassa eikä niissä sallita sitä, että jompikumpi osapuoli voisi yksityisten välisessä riidassa vedota tuomioistuimessa päätökseen 1999/93 vastapuolta vastaan.

C Kolmas ennakkoratkaisukysymys

1. Asianosaisten lausumat

73. Carp väittää, että päätös 1999/93 on pätemätön, ja huomauttaa tämän osalta, että velvollisuutta soveltaa päätöksessä 1999/93 tarkoitettua vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmää nro 1 ei ole perusteltu. Päätöstä ei ole perusteltu, joten se on EY 253 artiklan vastainen. Lisäksi päätös on ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen ja vapaan kilpailun periaatteen kanssa.

74. Carp väittää suhteellisuusperiaatteen osalta ennen kaikkea, että paniikkisalvalla varustettavat ovet on lähinnä tarkoitettu helpottamaan ihmisten poistumista tiloista. Se huomauttaa myös, että salvat, jotka on tarkoitettu asennettaviksi oviin, on jo varustettu CE-merkinnällä. Tästä syystä vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettely CE-merkinnän saamiseksi on järjestettävä siten, että taataan ovien turvallisuus eikä vaikuteta suhteettomasti valmistajien toimintaan. Vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettely nro 1, jossa edellytetään varmentamiselimen toimenpidettä, ei ole tarkoituksenmukainen eikä välttämätön keino taata paniikkisalvalla varustettujen ovien turvallisuus, koska sama turvallisuuden taso voidaan taata muilla direktiivissä 89/106 säädetyillä vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyillä, jotka ovat valmistajan kannalta halvempia ja joilla taataan se, että valmistettu tuote on teknisten eritelmien mukainen.

75. Carpin mielestä päätös 1999/93 on myös EY 2 ja EY 98 artiklassa vahvistetun vapaan kilpailun periaatteen vastainen, koska sillä luodaan joillekin oikeussubjekteille etuoikeuksia, joilla muutetaan ja rajoitetaan kilpailua markkinoilla. Käsityöläisillä ja pienillä yrityksillä ei ole riittäviä varoja soveltaa vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyä nro 1 ovien valmistamiseen, joten niiden on pakko lopettaa niiden valmistaminen. Toisaalta tästä hyötyvät suuret ja keskisuuret yritykset, joilla on ollut pitkään ISO 9000 ‑sertifikaatti, joka vastaa vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelyn nro 1 vaatimuksia.

76. Ecorad ei ota kantaa kolmanteen kysymykseen vaan jättää asian yhteisöjen tuomioistuimen päätettäväksi.

77. Komissio ja Itävallan hallitus katsovat, että kolmatta kysymystä ei ole tarpeen ratkaista.

2. Julkisasiamiehen näkemykset

78. Aluksi on korostettava, että ”yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta”.( ) Jos esitetyt kysymykset koskevat yhteisön oikeuden tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuin on siten lähtökohtaisesti velvollinen ratkaisemaan ne.( )

79. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”yhteisöjen tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että kansallisen tuomioistuimen pyytämällä yhteisön oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos yhteisöjen tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin”.( )

80. Yhteisöjen tuomioistuimen vastaamisesta kolmanteen kysymykseen ei ole tässä tapauksessa hyötyä pääasian ratkaisemisen kannalta.

81. Kansallinen tuomioistuin on esittänyt pääasian oikeudenkäynnin yhteydessä kolme kysymystä. Toinen ja kolmas kysymys liittyvät läheisesti toisiinsa. Kolmas kysymys, joka koskee päätöksen 1999/93 tulkintaa, riippuu toiseen kysymykseen annetusta täsmällisestä ja määritellystä vastauksesta. Päätöksen 1999/93 pätevyyttä koskevan kolmannen kysymyksen ratkaisemisella olisi merkitystä pääasian oikeudenkäynnin kannalta ainoastaan siinä tapauksessa, että toinen kysymys ratkaistaisiin siten, että päätöksellä 1999/93 olisi horisontaalinen välitön oikeusvaikutus, jolloin se olisi yksityisiä velvoittava yksityisten välisissä riidoissa. Koska päätöksellä 1999/93 ei ole tällaista vaikutusta, sitä ei sovelleta yksityisten välisissä oikeudenkäynneissä eikä heidän välisissään suhteissa, joten tämän päätöksen pätevyyttä koskevalla kysymyksellä ei ole merkitystä ratkaistaessa pääasian oikeudenkäyntiä kansallisessa tuomioistuimessa.

82. Tästä syystä ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisisi Tribunale Ordinario di Novaran esittämän kolmannen kysymyksen toteamalla, että päätöksen 1999/93 pätevyyttä ei tarvitse tutkia.

V Ratkaisuehdotus

83. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaisi Tribunale Ordinario di Novaran esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavan vastauksen:

1) Rakennusalan tuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelystä annetun neuvoston direktiivin 89/106/ETY 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti ovien, ikkunoiden, ikkunaluukkujen, pimentimien, teollisuusovien ja niihin liittyvien rakennustarvikkeiden osalta 25.1.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/93/EY 2 ja 3 artiklaa ja liitteitä II ja III on tulkittava siten, että markkinoille ei voida saattaa paniikkisalvalla varustettavia rakennusten ulko-ovia, joita ei ole varmennettu vaatimustenmukaisuuden osoittamisjärjestelmällä nro 1.

2) Rakennusalan tuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelystä annetun neuvoston direktiivin 89/106/ETY 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti ovien, ikkunoiden, ikkunaluukkujen, pimentimien, teollisuusovien ja niihin liittyvien rakennustarvikkeiden osalta 25.1.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/93/EY 2 ja 3 artiklaa sekä liitteitä II ja III on tulkittava siten, että niillä ei ole horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta kahden yksityisen välisessä riidassa eikä niissä sallita sitä, että jompikumpi osapuoli voisi yksityisten välisessä riidassa vedota tuomioistuimessa kyseiseen päätökseen vastapuolta vastaan.

3) Ei ole tarpeen antaa ratkaisua rakennusalan tuotteiden vaatimustenmukaisuuden osoittamismenettelystä annetun neuvoston direktiivin 89/106/ETY 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti ovien, ikkunoiden, ikkunaluukkujen, pimentimien, teollisuusovien ja niihin liittyvien rakennustarvikkeiden osalta 25.1.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/93/EY pätevyydestä.