Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

15 päivänä joulukuuta 2022 ( )

Yhdistetyt asiat C‑212/21 P ja C‑223/21 P

Euroopan investointipankki (EIP) C‑212/21 P)

ja

Euroopan komissio (C-223/21 P)

vastaan

ClientEarth

Muutoksenhaku – Ympäristö – Århusin yleissopimus – Asetus N:o 1367/2006 – Hallintotoimien uudelleentarkastelu ympäristöoikeuden nojalla – Euroopan investointipankki – Luotonanto – Unionin tuomioistuinten toimivalta





I Johdanto

1. Voivatko ympäristöjärjestöt riitauttaa Euroopan investointipankin (jäljempänä EIP) luotonannon ympäristölainsäädännön rikkomisen vuoksi? Tästä on kyse nyt käsiteltävässä valituksessa.

2. Unioni on nimittäin ottanut Århus-asetuksessa( ) käyttöön Århusin yleissopimuksen( ) täytäntöön panemiseksi uudelleentarkastelumenettelyn, jonka avulla erityisesti ympäristöjärjestöt voivat vedota siihen, että unionin toimielimet ja elimet ovat rikkoneet unionin ympäristölainsäädännön sääntöjä.

3. ClientEarth, joka on ympäristöalalla toimiva valtioista riippumaton järjestö, pyysi tällä perusteella EIP:tä tarkastelemaan uudelleen sen johtokunnan päätöstä, joka koski biomassalla toimivan sähköntuotantolaitoksen rahoituksen hyväksymistä Espanjassa (jäljempänä riidanalainen päätös). Pankki kieltäytyi kuitenkin tarkastelemasta asiaa uudelleen sillä perusteella, ettei riidanalainen päätös ollut ympäristöoikeuden alaan kuuluva hallintotoimi, jolla olisi ollut oikeudellisesti sitovia ja ulkoisia vaikutuksia (jäljempänä riidanalainen kirje).

4. Unionin yleinen tuomioistuin rajoittui 27.1.2021 antamassaan tuomiossa ClientEarth v. EIP (T-9/19, EU:T:2021:42) (jäljempänä valituksenalainen tuomio) tutkimaan riidanalaisen kirjeen perusteluja. Pankin väitteen, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö on jätettävä tutkimatta myös sen vuoksi, että se on ristiriidassa EIP:llä rahoitusoperaatioidensa suhteen olevan riippumattomuuden kanssa, unionin yleinen tuomioistuin sitä vastoin hylkäsi tutkimatta asiakysymystä, koska se ei sisältynyt näihin perusteluihin.

5. Tämä pankin viimeinen väite on kuitenkin tutkittava viran puolesta, koska se koskee unionin tuomioistuinten toimivaltaa käsitellä nyt käsiteltävä asia. Lisäksi on tutkittava väitteet, joiden nojalla pyritään kiistämään unionin yleisen tuomioistuimen riidanalaisen kirjeen perusteluja koskevat toteamukset.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Århusin yleissopimus

6. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa määrätään, että sopimuspuolet varmistavat, että yleisöön kuuluvilla on mahdollisuus turvautua hallinnollisiin menettelyihin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien riitauttamiseksi, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa. Kyseisen artiklan 4 kappaleen mukaan menettelyiden tulee varmistaa riittävä ja tehokas oikeussuoja ja olla oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita, eivätkä ne saa olla liian kalliita.

B Århus-asetus

7. Århus-asetuksella pannaan täytäntöön muun muassa Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale Euroopan unionin toimielinten ja elinten osalta.

8. Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa määritellään eri käsitteet:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

a) – –

c) ’[unionin] toimielimillä tai elimillä’ julkisia toimielimiä, elimiä, virastoja ja laitoksia, jotka on perustettu perustamissopimuksella tai sen nojalla, – –

f) ’ympäristölainsäädännöllä’ [unionin] lainsäädäntöä, jolla sen oikeusperustasta riippumatta myötävaikutetaan seuraavien [unionin] ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen perustamissopimuksen mukaisesti: ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen, ihmisten terveyden suojelu, luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö ja sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin ja maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin;

g) ’hallintotoimella’ mitä tahansa [unionin] toimielimen tai elimen ympäristölainsäädännön nojalla toteuttamaa yksittäistä toimenpidettä, jolla on oikeudellisesti sitovia ja ulkoisia vaikutuksia;

h) – –”

9. Århus-asetuksen 10 artiklassa säädetään sisäistä uudelleentarkastelua koskevasta menettelystä seuraavaa:

”1. Jokainen valtioista riippumaton järjestö, joka täyttää 11 artiklassa esitetyt edellytykset, on oikeutettu pyytämään sisäistä uudelleentarkastelua siltä [unionin] toimielimeltä tai elimeltä, joka on toteuttanut ympäristölainsäädännön nojalla hallintotoimen, tai väitetyn hallinnollisen laiminlyönnin osalta siltä toimielimeltä tai elimeltä, jonka olisi pitänyt toteuttaa tällainen toimi.

– – Pyynnössä on esitettävä perusteet uudelleentarkastelulle.

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetun [unionin] toimielimen ja elimen on käsiteltävä kaikki tällaiset pyynnöt – – Sen on ilmoitettava perustelunsa kirjallisessa vastauksessa – –

3. – –”

10. Århus-asetuksen 12 artiklan 1 kohdassa viitataan mahdollisuuteen nostaa kanne unionin tuomioistuimissa:

”Sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön 10 artiklan nojalla tehnyt valtioista riippumaton järjestö voi nostaa kanteen Euroopan [unionin] tuomioistuimessa perustamissopimuksen asiaankuuluvien määräysten mukaisesti.”

11. Uudelleentarkastelumenettelyä selostetaan Århus-asetuksen johdanto-osan 19–21 perustelukappaleessa seuraavasti:

”(19) Riittävien ja tehokkaiden oikeussuojakeinojen varmistamiseksi, Euroopan [unionin] tuomioistuimessa perustamissopimuksen nojalla käytettävissä olevat oikeussuojakeinot mukaan lukien, on aiheellista, että [unionin] toimielimelle tai elimelle, joka on toteuttanut kysymyksessä olevan hallintotoimen tai jonka väitetään laiminlyöneen hallintotoimen, annetaan mahdollisuus harkita uudelleen aiempaa päätöstään tai toteuttaa laiminlyöty toimi.

(20) Ympäristönsuojelun alalla aktiivisesti toimivilla valtioista riippumattomilla järjestöillä, jotka täyttävät tietyt edellytykset – – olisi oltava oikeus pyytää [unionin] tasolla sisäistä uudelleentarkastelua [unionin] toimielimessä tai elimessä, kun kyse on tämän toimielimen tai elimen ympäristölainsäädännön nojalla toteuttamasta toimesta taikka laiminlyönnistä ympäristölainsäädännön noudattamisessa.

(21) Jos sisäistä uudelleentarkastelua koskevat aiemmat pyynnöt eivät ole johtaneet tulokseen, asianomaisen valtioista riippumattoman järjestön olisi voitava nostaa kanne [unionin] tuomioistuimessa asiaa koskevien perustamissopimuksen määräysten mukaisesti.”

C EIP:tä koskevat erityissäännökset

12. SEUT 271 artiklassa määrätään erityisistä säännöistä, jotka koskevat unionin tuomioistuimen toimivaltaa EIP:n suhteen:

”Euroopan unionin tuomioistuimella on jäljempänä määrätyin rajoituksin toimivalta ratkaista riidat, jotka koskevat:

a) – –

c) Euroopan investointipankin hallintoneuvoston ratkaisuja. Kanteen asiassa voi nostaa vain jäsenvaltio tai komissio 263 artiklassa määrätyin edellytyksin ja vain sillä perusteella, että pankin perussäännön 19 artiklan 2 ja 5–7 kohdassa määrättyä menettelyä ei ole noudatettu;

d) – –”

13. EIP on SEUT 308 artiklan nojalla unionista erillinen oikeussubjekti. EIP:llä on omat hallinto- ja johtoelimet. Sillä on omat varat ja oma talousarvio.

14. SEUT 309 artiklassa määritellään EIP:n tehtävä seuraavasti:

”Euroopan investointipankin tehtävänä on unionin edun mukaisesti myötävaikuttaa yhteismarkkinoiden tasapainoiseen ja vakaaseen kehitykseen käyttäen sekä pääomamarkkinoita että omia varojaan. Tätä varten pankki voittoa tavoittelematta myöntää lainoja ja antaa takauksia, jotka helpottavat seuraavien hankkeiden rahoittamista kaikilla talouden aloilla:

a) hankkeet muita heikommin kehittyneiden alueiden kehittämiseksi;

b) sellaiset hankkeet yritysten nykyaikaistamiseksi tai uudelleen järjestämiseksi taikka uusien työtilaisuuksien luomiseksi, jotka johtuvat sisämarkkinoiden toteuttamisesta tai toiminnasta, mutta joita ei niiden laajuuden tai laadun vuoksi ole mahdollista täysin rahoittaa kussakin jäsenvaltiossa käytettävissä olevin varoin;

c) useiden jäsenvaltioiden yhteistä etua koskevat hankkeet, joita ei niiden laajuuden tai laadun vuoksi ole mahdollista täysin rahoittaa kussakin jäsenvaltiossa käytettävissä olevin varoin.

Tehtäväänsä suorittaessaan pankki helpottaa yhteydessä rakennerahastoista ja muista unionin rahoitusvälineistä saatavien avustusten kanssa investointiohjelmien rahoittamista.”

15. EIP:n perussääntö vahvistetaan EU- ja EUT-sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa (N:o 5).

16. EIP:n perussäännön 9 artiklan 1 kohdan mukaan EIP:n hallintoneuvosto valvoo pankin hallinnon asianmukaisuutta ja huolehtii siitä, että pankkia johdetaan perussopimusten ja perussäännön sekä valtuuston vahvistamien yleisten suuntaviivojen mukaisesti. Hallintoneuvosto päättää rahoituksen myöntämisestä ja vahvistaa lainojen korot.

17. EIP:n perussäännön 19 artiklassa määrätään useista menettelyllisistä vaatimuksista:

”2. Komission välityksellä jätetyistä hakemuksista pyydetään sen jäsenvaltion lausunto, jonka alueella investointi aiotaan toteuttaa. Jäsenvaltion välityksellä jätetyistä hakemuksista pyydetään komission lausunto. Yrityksen suoraan jättämä hakemus saatetaan asianomaisen jäsenvaltion ja komission käsiteltäväksi.

Asianomaisten jäsenvaltioiden ja komission on annettava lausuntonsa kahden kuukauden kuluessa. Jos vastausta ei saada tässä ajassa, pankki saa olettaa, ettei kyseistä investointia vastusteta.

3. Hallintoneuvosto ratkaisee niitä rahoitustoimia koskevat asiat, jotka hallitus on saattanut sen käsiteltäviksi.

4. – –

5. Jos hallituksen lausunto on kielteinen, hallintoneuvosto voi myöntää rahoituksen vain yksimielisesti.

6. Jos komissio on antanut kielteisen lausunnon, hallintoneuvosto voi myöntää rahoituksen vain yksimielisesti; tässä äänestyksessä komission nimeämä hallintoneuvoston jäsen pidättyy äänestämästä.

7. Jos sekä hallituksen että komission lausunto ovat kielteisiä, hallintoneuvosto ei saa myöntää kyseistä rahoitusta.

8. – –”

18. EIP:n perussäännön 27 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään tuomioistuimen toimivallasta seuraavaa:

”Pankin ja sen velkojien, lainanottajien tai muiden väliset riidat ratkaistaan toimivaltaisessa kansallisessa tuomioistuimessa, jollei Euroopan unionin tuomioistuimelle annetusta toimivallasta muuta johdu. – –”

19. Hallintoneuvoston 3.2.2009 hyväksymässä ympäristö- ja sosiaalipoliittisista periaatteista ja normeista annetussa lausunnossa (jäljempänä vuoden 2009 lausunto) ja EIP:n 22.9.2015 hyväksymässä ilmastotoimien strategiassa, jolla pyritään ottamaan käyttöön rahoitusta vähähiiliseen ja ilmastonmuutokseen sopeutuvaan talouteen siirtymisen tueksi (jäljempänä ilmastostrategia), määritellään lainaustoiminnan tavoitteet ja ympäristöalan hankkeiden tukikelpoisuusperusteet. Näihin kuuluu erityisesti rahoitettujen hankkeiden yhdenmukaisuus unionin ympäristölainsäädännön kanssa.

III Tosiseikat

20. Riidanalainen rahoitus koskee Curtisin (Teixeiro) kunnassa Coruñan maakunnassa Galiciassa (Espanja) sijaitsevan, 100 kilometrin säteellä kerätystä metsäjätteestä saatavalla biomassalla toimivan ja kapasiteetiltaan noin 50 megawatin sähköntuotantolaitoksen rakentamishanketta (jäljempänä Curtis-hanke).

21. Eri menettelyvaiheiden jälkeen EIP:n hallintoneuvosto hyväksyi 12.4.2018 riidanalaisessa päätöksessä lainaa koskevan rahoitusehdotuksen.

22. EIP ilmoitti 13.4.2018 päivätyllä kirjeellä riidanalaisesta päätöksestä hankkeen toteuttajalle täsmentäen, että Curtis-hankkeen rahoituksen alustava hyväksyntä ei luonut EIP:lle mitään velvollisuutta myöntää lainaa, vaan sen avulla toteuttaja saattoi ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin kyseisen lainan virallistamiseksi.

23. Riidanalainen päätös julkaistiin EIP:n internetsivustolla 28.6.2018.

24. Curtis-hankkeen toteuttaja ja eri rahoittajat, joihin kuuluivat EIP:n lisäksi yksi liikepankki, yksi vientitakuulaitos, yksi kansallinen kehityspankki ja yksi välirahoituslainan antaja, neuvottelivat Curtis-hankkeen rahoitusjärjestelyjen ja ‑ehtojen yksityiskohtaisista säännöistä. Kun lopullisista yksityiskohtaisista säännöistä oli sovittu kaikkien osapuolten kesken ja eri tilintarkastuskertomukset oli saatu valmiiksi, neuvottelujen ja tilintarkastusmenettelyn tulos esitettiin EIP:n hallitukselle lopullisessa muistiossa, jonka hallitus hyväksyi 16.7.2018.

25. EIP:n yksiköt allekirjoittivat 23.7.2018 sisäisen sopimuksen Curtis-hankkeen rahoitussopimusta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Siihen liittyvät sopimusasiakirjat allekirjoitettiin 25.7.2018.

26. Ensimmäinen EIP:n myöntämään rahoitukseen liittyvä maksu suoritettiin 29.8.2018. Curtis-hankkeen rakennustyöt oli tarkoitus saattaa päätökseen ennen vuoden 2019 loppua. Kuten EIP totesi istunnossa antamassaan vastauksessa unionin yleisen tuomioistuimen suulliseen kysymykseen, Curtis-hankkeen toteuttaminen on tämän jälkeen edennyt tavanomaisesti.

27. ClientEarth esitti 9.8.2018 EIP:ssä riidanalaisen päätöksen sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön Århus-asetuksen 10 artiklan mukaisesti.

28. EIP ilmoitti ClientEarthille 30.10.2018 päivätyllä riidanalaisella kirjeellä, jonka olivat allekirjoittaneet EIP:n pääsihteeri ja sen oikeudellisen yksikön apulaisjohtaja, jättävänsä pyynnön tutkimatta. EIP jätti pyynnön tutkimatta sillä perusteella, ettei se koskenut toimea, jota voidaan tarkastella sisäisesti uudelleen, eli Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettua hallintotoimea.

29. Riidanalaisessa kirjeessä EIP väitti ensinnäkin, ettei riidanalaisella päätöksellä ollut oikeudellisesti sitovia ja ulkoisia vaikutuksia eikä sillä voitu luoda oikeuksia kolmannelle osapuolelle. Kyseessä oli ainoastaan EIP:n perussäännön 9 ja 19 artiklassa tarkoitettu sisäinen toimi, joka on välttämätön vastaavan rahoitussopimuksen allekirjoittamiseksi. Siinä ei välttämättä ole allekirjoitusta, eikä sillä luoda vastapuolelle oikeutta vaatia tällaista allekirjoittamista. Riidanalainen päätös ei EIP:n mukaan ollut verrattavissa julkisia hankintoja koskevan tarjouskilpailun ratkaisemispäätökseen, sillä se ei kuulunut julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä säännellyn tai julkiseen tarjouskilpailuun rinnastettavan menettelyn alaan. Se kuuluu pikemminkin EIP:llä perustamissopimusten ja sen perussäännön nojalla olevan kaupallisen ja poliittisen harkintavallan piiriin.

30. EIP väitti toiseksi, ettei riidanalaista päätöstä tehty ympäristölainsäädännön nojalla, siten kuin se on määritelty Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa.

31. Kolmanneksi riidanalaisessa kirjeessä vastataan perusteeseen, jonka mukaan EIP oli sitoutunut edistämään ympäristötavoitteita omien varojensa käyttöönoton yhteydessä. Tällainen sitoumus ei ollut riittävä sen päätelmän tekemiseksi, että se hyväksyi Curtis-hankkeen rahoituksen tai muun EIP:n perussäännön mukaisesti hyväksytyn hankkeen rahoituksen suoraan unionin ympäristölainsäädännön perusteella. Tällaisella väitteellä laajennetaan EIP:n mukaan keinotekoisesti ja sen institutionaalisen ja perussäännön mukaisen tehtävän kanssa yhteensopimattomalla tavalla unionin lainsäädännön rajat Århus-asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.

IV Oikeudenkäyntimenettely

32. ClientEarth nosti riidanalaisesta kirjeestä kanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa. EIP, jota komissio tukee, vaati kanteen hylkäämistä.

33. Unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen kirjeen 27.1.2021 antamallaan valituksenalaisella tuomiolla ClientEarth v. EIP (T-9/19, EU:T:2021:42).

34. Unionin yleinen tuomioistuin jätti tällöin tutkimatta puolustautumisperusteen, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö oli jätettävä tutkimatta myös sillä perusteella, että se oli ristiriidassa sen riippumattomuuden kanssa, joka EIP:llä on rahoitusoperaatioidensa suhteen. Tähän väitteeseen on vedottu riidanalaisessa kirjeessä vain ”epämääräisesti ja yleisesti” osana perustelua, jonka vuoksi riidanalainen päätös ei ollut hallintotoimi (erityisesti valituksenalaisen tuomion 90–92 kohta).

35. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että EIP oli menetellyt virheellisesti katsoessaan, ettei riidanalainen päätös ollut luonteeltaan ympäristöön liittyvä (valituksenalaisen tuomion 117 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja ettei sillä ollut oikeudellisesti sitovia ja ulkoisia vaikutuksia (valituksenalaisen tuomion 149 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

36. EIP (asia C‑212/21 P) ja komissio (asia C‑223/21 P) tekivät valituksen.

37. EIP vaatii, että unionin tuomioistuin

1) ottaa valituksen tutkittavaksi ja toteaa sen perustelluksi

2) kumoaa valituksenalaisen tuomion kokonaisuudessaan, sellaisena kuin se ilmenee tuomiolauselmasta

3) hylkää kanteen, mikäli unionin tuomioistuin katsoo asian ratkaisukelpoiseksi

4) velvoittaa ClientEarthin korvaamaan molemmille asianosaisille valitusmenettelystä ja menettelystä ensimmäisessä oikeusasteessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

38. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

1) kumoaa valituksenalaisen tuomion

2) velvoittaa ClientEarthin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

39. ClientEarth sitä vastoin vaatii, että unionin tuomioistuin

1) hylkää molemmat valitukset ja

2) velvoittaa EIP:n ja Euroopan komission korvaamaan ClientEarthin oikeudenkäyntikulut.

40. Osapuolet osallistuivat kirjalliseen menettelyyn ja 20.10.2022 pidettyyn suulliseen käsittelyyn.

V Oikeudellinen arviointi

41. Aluksi on tutkittava pankin ja komission väite, jonka mukaan EIP:n hallintoneuvoston luottojen myöntämistä koskevien päätösten valvonta jää lähes kokonaan tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle eikä unionin tuomioistuimella näin ollen ole tässä asiassa toimivaltaa (A kohta). Seuraavaksi tutkin, onko unionin yleinen tuomioistuin katsonut perustellusti, että EIP:n hallintoneuvoston riidanalainen päätös oli ympäristölainsäädännön mukainen hallintotoimi (B kohta).

A Unionin tuomioistuimen toimivalta

42. Pankki ja komissio vastustavat kiivaasti sitä, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 86–92 kohdassa hylännyt niiden EIP:n primaarioikeudessa vahvistettua tehtävää ja roolia koskevat väitteet riidanalaisen kirjeen perustelujen lainvastaisena laajentamisena.

43. Tästä unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 89 ja 90 kohdassa, ettei riidanalaiseen kirjeeseen sisältyvissä perusteluissa ole esitetty näitä väitteitä itsenäisenä perusteluna. Pankki oli päinvastoin vedonnut tähän ajatukseen vain marginaalisesti osoittaakseen, ettei riidanalainen päätös ole ympäristölainsäädännön mukainen hallintotoimi. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 91 kohdassa ymmärrettävästi, että tämän väitteen huomioon ottaminen riidanalaisen kirjeen itsenäisenä perusteluna merkitsisi kiellettyä( ) perustelujen korvaamista.

44. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että nämä pankin ja komission väitteet olisivat vailla merkitystä tässä oikeudenkäynnissä. Toisin kuin pankki väittää, unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa tutkia viran puolesta kaikkea primaarioikeuden rikkomista.( ) EIP:n tehtävään liittyvät väitteet herättävät kuitenkin epäilyjä siitä, voivatko unionin tuomioistuimet ylipäänsä ratkaista nyt käsiteltävän asian. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 150 artiklan ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 129 artiklan mukaan kyseiset tuomioistuimet voivat tai niiden pitää ottaa tällaiset epäilyt huomioon omasta aloitteestaan.( )

45. Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin ei ole lausunut tästä kysymyksestä, ja se ilmeisesti katsoo, että sen toimivalta perustuu SEUT 263 artiklan neljänteen kohtaan,( ) koska riidanalainen kirje on osoitettu ClientEarthille.

46. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuinten toimivallan tutkiminen on kuitenkin välttämätöntä, koska SEUT 271 artikla sisältää erityisiä sääntöjä, jotka koskevat niiden toimivaltaa käsitellä tiettyjä EIP:tä koskevia menettelyjä. Aluksi on siis tutkittava, onko riidanalainen kirje kannekelpoinen toimi Århus-asetuksen muodostamassa asiayhteydessä, ja tämän jälkeen on tutkittava, muuttavatko mainitut EIP:tä koskevat erityissäännöt tätä päätelmää. Tämä kysymys on erotettava kysymyksestä, joka koskee sitä, onko riidanalainen päätös ympäristölainsäädännön mukainen hallintotoimi, mitä tarkastelen jäljempänä B kohdassa.

1. Riidanalaisen kirjeen kannekelpoisuus

47. SEUT 263 artiklan nojalla nostetun kumoamiskanteen kohteena voivat oikeudellisesta muodostaan riippumatta olla kaikki sellaiset unionin toimielinten ja elinten toimet, joilla on tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia( ) ja jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi.( ) Tätä varten mainittuja vaikutuksia on arvioitava kyseisen toimen sisällön kaltaisten objektiivisten kriteerien perusteella ottamalla tarvittaessa huomioon toimen antamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta.( )

48. Riidanalaisella kirjeellä hylättiin Århus-asetuksen 10 artiklan 1 kohtaan perustuva uudelleentarkastelua koskeva pyyntö. Kyseisen säännöksen mukaan tietyt valtioista riippumattomat järjestöt ovat oikeutettuja saattamaan perustellulla pyynnöllä vireille hallintotoimen sisäisen uudelleentarkastelun siinä unionin toimielimessä tai elimessä, joka on toteuttanut sen ympäristölainsäädännön nojalla.

49. Århus-asetuksen johdanto-osan 19 perustelukappaleesta ilmenee, että tällä valvonnalla pyritään varmistamaan riittävä ja tehokas oikeussuoja myös unionin tuomioistuimessa käytävissä menettelyissä. Oikeus uudelleenkäsittelyyn on olemassa Århus-asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa ja johdanto-osan 20 perustelukappaleessa määritellyllä valtioista riippumattomalla järjestöllä. Jos pyyntö ei ole johtanut tulokseen, asianomaisen valtioista riippumattoman järjestön olisi 12 artiklan ja johdanto-osan 21 perustelukappaleen mukaisesti voitava nostaa kanne unionin tuomioistuimessa EUT-sopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisesti.

50. Århus-asetuksen 10 ja 12 artiklaan perustuva uudelleentarkastelumenettely mahdollistaa siten sen, että valvottavaa toimea koskevan ympäristölainsäädännöllisen ryhmäkanteen SEUT 263 artiklan neljännestä kohdasta johtuvat esteet voidaan voittaa.

51. SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat nostaa kanteen heille osoitetusta toimesta tai toimesta, joka koskee heitä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee heitä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Toimi, jonka uudelleentarkastelua ympäristöjärjestö pyytää, ei kuitenkaan yleensä koske sitä suoraan ja erikseen, eikä se näin ollen voi täyttää 263 artiklan neljännen kohdan vaatimuksia.

52. Uudelleentarkastelupyynnön vuoksi unionin toimivaltainen elin osoittaa kuitenkin päätöksen kyseisen pyynnön esittäneelle ympäristöjärjestölle, joka voi sen jälkeen riitauttaa päätöksen unionin tuomioistuimissa. Århus-asetuksen 10–12 artiklassa säädetyssä uudelleentarkastelumenettelyssä vahvistetaan näin ollen menettelylliset edellytykset, joiden nojalla ympäristöjärjestöillä on mahdollisuus riitauttaa välillisesti ympäristölainsäädännön nojalla tehdyt hallintotoimet.

53. Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti vahvistanut uudelleentarkastelumenettelyn tämän toimintatavan eikä ole jättänyt mitään epäilystä sen yhteensopivuudesta SEUT 263 artiklan määräysten kanssa.( ) Lainsäätäjä on tällä välin jopa huomattavasti laajentanut tämän menettelyn soveltamista tähän oikeuskäytäntöön vedoten.( )

54. Unioni panee Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen täytäntöön tällä sisäisellä uudelleentarkastelumenettelyllä ja mahdollisuudella nostaa kanne. Kyseisen kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mahdollisuus turvautua hallinnollisiin menettelyihin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.

55. Pankki hylkäsi riidanalaisella kirjeellä ClientEarthin pyynnön, joka koski EIP:n hallintoneuvoston riidanalaisen päätöksen uudelleentarkastelua. Pankki ei tosin pitänyt pyyntöä perusteettomana, mutta sen mielestä se oli jätettävä tutkimatta, koska riidanalainen päätös ei ollut Århus-asetuksen 10 artiklassa tarkoitettu ympäristölainsäädännön nojalla toteutettu hallintotoimi. Pyynnön tällaisen tutkimatta jättämisen on kuitenkin lähtökohtaisesti oltava kannekelpoinen perusteettomana hylkäyksen tavoin.

56. Jos asianomainen toimielin tai laitos kieltäytyy virheellisesti uudelleentarkastelusta, Århus-asetuksen 10 artiklassa vahvistettua ympäristöjärjestöjen oikeutta pyytää uudelleentarkastelua loukattaisiin. Kantajan etuihin vaikuttaisi kannekelpoisia toimia koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla selvästi sen oikeusaseman muutos, tässä tapauksessa oikeuden sisäiseen uudelleentarkasteluun epääminen.

57. Tästä seuraa, että pankin riidanalainen kirje on lähtökohtaisesti SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.

2. Unionin tuomioistuinten toimivallan rajoittaminen SEUT 271 artiklalla

58. SEUT 271 artiklan c alakohdalla muutetaan kuitenkin EIP:n hallintoneuvoston ratkaisuja koskevaa oikeussuojajärjestelmää. Sen mukaan ratkaisut voi riitauttaa vain jäsenvaltio tai komissio SEUT 263 artiklassa määrätyin edellytyksin ja vain sillä perusteella, että pankin perussäännön 19 artiklan 2 ja 5–7 kohdassa määrättyä menettelyä ei ole noudatettu.( )

59. Jäljempänä esitän, että tämä rajoitus on esteenä sellaisen Århus-asetuksen 12 artiklaan perustuvan kanteen tuomioistuinvalvonnalle, jonka kohteena on EIP:n hallintoneuvoston ratkaisun asiasisällön tutkiminen uudelleen (tästä a kohdassa). Nyt käsiteltävän kanteen kohteena on kuitenkin ainoastaan riidanalaisen päätöksen oikeudellinen luonnehdinta, jotta pankki voisi tutkia sen sisäisen uudelleentarkastelun yhteydessä. SEUT 271 artiklan c alakohta ei ole esteenä sisäiselle uudelleentarkastelulle (tästä b kohdassa).

a) Unionin tuomioistuimet eivät valvo riidanalaisen päätöksen asiasisältöä

60. Vaikka kanteen kohteena ei muodollisesti ole SEUT 271 artiklan c alakohdassa tarkoitettu hallintoneuvoston ratkaisu, se vaikuttaa kuitenkin välillisesti tällaiseen ratkaisuun, koska riidanalaisessa kirjeessä hylätään ClientEarthin pyyntö, joka koskee hallintoneuvoston riidanalaisen päätöksen uudelleentarkastelua. Uudelleentarkastelupyynnön kohteena on Århus-asetuksen 10 artiklan mukaan toimen, jonka uudelleentarkastelua pyydetään, uudelleenarviointi.( ) Unionin tuomioistuimen mukaan pyynnön tarkoituksena on siis saada todetuksi, että kyseessä oleva toimi on lainvastainen tai perusteeton.( )

61. Jos pankki siis olisi perustellut pyynnön hylkäämistä riidanalaisessa kirjeessä sillä, että riidanalainen päätös oli lainmukainen ja perusteltu, käsiteltävänä olevalla kanteella pyrittäisiin välillisesti näiden toteamusten ja näin ollen riidanalaisen päätöksen laillisuuden tai perusteltavuuden tuomioistuinvalvontaan.

62. Tällainen EIP:n hallintoneuvoston ratkaisujen asiasisällön välillinen valvonta unionin tuomioistuimissa olisi ristiriidassa SEUT 271 artiklan c alakohdan kanssa,( ) sillä näissä määräyksissä tarkoitetuissa tapauksissa unionin tuomioistuinten toimivalta on selvästi rajatumpaa kuin SEUT 263 artiklassa.

63. Nämä rajoitukset koskevat ensinnäkin mahdollisten kantajien joukkoa. SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa sallitaan kaikkien asetetut edellytykset täyttävien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden nostamat kanteet, kun taas EIP:n hallintoneuvoston ratkaisut voivat SEUT 271 artiklan c alakohdan nojalla nimenomaisesti riitauttaa ainoastaan jäsenvaltiot tai komissio. Tämä sulkee pois muiden henkilöiden mahdollisuuden nostaa kanne.

64. Lisäksi SEUT 271 artiklan c alakohdassa rajoitetaan unionin tuomioistuinten sisällön valvontaa koskevaa toimivaltaa myös jäsenvaltioiden ja komission nostamien kanteiden yhteydessä.

65. SEUT 263 artiklan toisen kohdan mukaan kanteen perusteena voi olla toimivallan puuttuminen, olennaisen menettelymääräyksen rikkominen, perussopimusten tai niiden soveltamista koskevan oikeussäännön rikkominen tai harkintavallan väärinkäyttö.

66. SEUT 271 artiklan c alakohdan mukaan EIP:n hallintoneuvoston ratkaisuja koskevan kanteen voi sitä vastoin nostaa vain EIP:n perussäännön 19 artiklan 2 ja 5–7 kohdassa määrättyjen muotomääräysten rikkomisen perusteella. Näiden säännösten mukaan pankin on ilmoitettava jäsenvaltioille ja komissiolle rahoitusta koskevista hakemuksista. Jos komissio tai EIP:n hallitus antaa kielteisen lausunnon, hallintoneuvosto voi myöntää rahoituksen vain yksimielisesti; jos molemmat lausunnot ovat kielteisiä, rahoitus ei ole sallittua. Koska kyse on komission ja hallintoneuvostossa edustettuna olevien jäsenvaltioiden menettelyllisistä oikeuksista, on myös loogista sallia vain niiden kanne.

67. Pankin ja komission mukaan EIP:n myöntämän rahoituksen tuomioistuinvalvonnan rajoittaminen selittyy sillä, että EIP toimii rahoitusten yhteydessä muiden markkinoilla toimivien pankkien tapaan.( ) Muiden pankkien rahoituspäätöksiin ei kuitenkaan sovelleta tuomioistuinvalvontaa.

68. Tuomioistuinvalvonnan rajoitusten on koskettava myös Århus-asetuksen 12 artiklassa säädettyä kanneoikeutta. Kyseisessä artiklassa sallitaan perussopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisesti nostetut kanteet eli erityisesti SEUT 263 artiklaan perustuva kumoamiskanne. Pankki korostaa kuitenkin perustellusti, että myös 271 artiklan c alakohta on merkityksellinen määräys. Koska siinä suljetaan pois hallintoneuvoston ratkaisuihin ympäristöjärjestöjen aloitteesta kohdistuva tuomioistuinvalvonta ja kielletään lisäksi se, että unionin tuomioistuimet valvovat ratkaisujen asiasisältöä, myöskään Århus-asetuksen 12 artiklassa ei voida sallia välillisesti tällaista valvontaa.

69. Tällaista Århus-asetuksen 12 artiklan tulkintaa ei voi horjuttaa myöskään Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale, joka on tarkoitus panna täytäntöön ensin mainitulla säännöksellä.( ) On totta, että 9 artiklan 3 kappaleessa ei määrätä EIP:tä koskevasta poikkeuksesta. Toisin kuin komissio väittää, tämä unionin kansainvälisen oikeuden mukainen velvoite on lähtökohtaisesti otettava huomioon tulkittaessa johdettua oikeutta ja erityisesti tulkittaessa Århus-asetuksen 12 artiklan kaltaista säännöstä, jolla tällainen velvoite on tarkoitus panna täytäntöön.( ) SEUT 271 artiklan c alakohdan vaatimukset ovat kuitenkin osa primaarioikeutta ja ne ovat siis ensisijaisia unionin kansainvälisen oikeuden mukaisiin velvoitteisiin nähden,( ) mitä pankki perustellusti korostaa.

70. Jos pankki olisi hylännyt uudelleentarkastelua koskevan pyynnön sillä perusteella, että riidanalainen päätös oli sen mukaan lainmukainen ja perusteltu, unionin tuomioistuimet eivät olisi toimivaltaisia käsittelemään ClientEarthin tästä päätöksestä nostamaa kannetta.

b) Unionin tuomioistuinten suorittama riidanalaisen päätöksen oikeudellisen luonnehdinnan valvonta

71. SEUT 271 artiklan c alakohta ei kuitenkaan sulje pois unionin tuomioistuinten toimivaltaa käsitellä nyt käsiteltävä kanne.

72. Kanne ei nimittäin tosiasiallisesti koske välillisesti riidanalaista päätöstä, sillä ei ole tarpeen ratkaista, oliko se lainmukainen tai perusteltu. Sen kohteena on pikemminkin vain se, miten EIP luonnehti riidanalaista päätöstä EIP:n toimesta, kun se katsoi, ettei kyseessä ole Århus-asetuksessa tarkoitettu ympäristölainsäädännön mukainen hallintotoimi.

73. Sen, ettei ole kyse riidanalaisen päätöksen välillisestä riitauttamisesta, osoittaa jo sekin, että päätös on pätevä riippumatta käsiteltävänä olevan kanteen lopputuloksesta ja ettei sitä epäillä tässä oikeudenkäynnissä edes välillisesti. Nyt käsiteltävän kanteen menestyminen voi johtaa vain siihen, että pankin on toteutettava riidanalaisen päätöksen sisäinen uudelleentarkastelu. Se ei vaikuta siihen, voidaanko tämän tarkastelun tuloksen riitauttaa tuomioistuimessa.

74. Nyt käsiteltävän kanteen jättäminen SEUT 271 artiklan c alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle vastaa myös perusoikeuskirjan 47 artiklan 1 kohdassa vahvistettua perusoikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan. Århus-asetuksen 10 artiklan mukainen oikeus sisäiseen uudelleentarkasteluun on nimittäin unionin oikeudessa taattu oikeus, joten käsiteltävä kanne kuuluu tämän perusoikeuden suojan alaan. Perusoikeuskirjan 47 artiklalla ei voida tosin antaa toimivaltaa unionin tuomioistuimelle silloin, kun sitä ei sillä perussopimusten mukaan ole.( ) SEUT 271 artiklan c alakohdassa määrätyn kaltaista oikeussuojan rajoitusta on kuitenkin perusoikeuskirjan 47 artikla huomioon ottaen tulkittava suppeasti.( )

75. Tällainen sisäinen uudelleentarkastelu on lisäksi sopusoinnussa pankin tehtävän ja roolin kanssa.

76. Pankin väitteestä, jonka mukaan uudelleentarkastelun riski ja siitä aiheutuvat viivästykset estäisivät sen rahoitustoiminnan tai kenties tekisivät siitä jopa mahdotonta, ClientEarth vastaa perustellusti, ettei pankki esitä riittävästi näyttöä väitteidensä tueksi. Päinvastoin menettely riidanalaisesta päätöksestä rahoitussopimukseen osoittaa,( ) että jos päätös olisi julkaistu nopeasti, sisäistä uudelleentarkastelua varten olisi ollut käytettävissä noin kaksi kuukautta.

77. Tämä väite on myös ristiriidassa pankin käytännön kanssa, koska se tosiasiallisesti jo tarkastelee myöntämäänsä rahoitusta uudelleen kantelujen perusteella, myös ympäristölainsäädännön alaan kuuluvien seikkojen suhteen. Se ilmoitti tästä Euroopan oikeusasiamiehelle vuonna 2008.( ) Jopa riidanalaista rahoitusta koskevat ympäristöväitteet ovat jo olleet tällaisen uudelleentarkastelun kohteena.( ) Oikeusasiamies voi lisäksi valvoa tämän menettelyn soveltamista.( ) Myös Århusin yleissopimuksen valvontakomitea (Aarhus Convention Compliance Committee, jäljempänä valvontakomitea)( ) voi valvoa EIP:n rahoitustoimintaa.( )

78. Toisin kuin pankki väittää, sisäisellä uudelleentarkastelulla on itsellään arvoa myös ilman myöhempää tuomioistuinvalvontaa. Århus-asetuksen johdanto-osan 19 perustelukappaleen mukaan toimielimille ja elimille olisi nimittäin annettava mahdollisuus tarkastella alkuperäistä päätöstään uudelleen. Johdanto-osan 20 perustelukappaleessa tunnustetaan ympäristöjärjestöjen oikeus sisäiseen uudelleentarkasteluun.

79. Oikeus sisäiseen uudelleentarkasteluun on lisäksi Århusin yleissopimuksen( ) ja unionin ympäristölainsäädännön taustalla olevan yleisön osallistumista koskevan periaatteen erityinen muoto. Tämä menettely mahdollistaa nimittäin sen, että osa yleisöstä, eli ympäristöjärjestöt, voivat pyyntönsä perusteluissa esittää vastalauseita kyseessä olevasta toimenpiteestä ja näin ollen edistää sen parantamista. Sisäisestä uudelleentarkastelusta voi siten olla jopa pankille etua, sillä rahoituksen ympäristölainsäädännölliset ongelmat koskevat säännöllisesti myös hankkeen taloudellisia näkökohtia.

80. Lisäksi on katsottava, että tietoisuus myöhemmän uudelleentarkastelun riskistä edistää kunkin hankkeen ympäristönäkökohtien huolellisempaa tutkimista ennen rahoituspäätöksen tekemistä. Tällaisella perusteellisemmalla alustavalla tutkimuksella voidaan puolestaan vähentää riskiä joutua yllätetyksi uudelleentarkastelua koskevaan pyyntöön liittyvillä vastaväitteillä ja helpottaa uudelleentarkastelua koskevien pyyntöjen nopeaa käsittelyä.

81. Tämä SEUT 271 artiklan c alakohdan tulkinta ainakin lähenee lopulta myös Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa esitettyjä vaatimuksia. Vaikuttaa tosin epävarmalta, voidaanko rahoituksen sisäisellä uudelleentarkastelulla saavuttaa 9 artiklan 4 kappaleessa edellytetyn tehokkaan oikeussuojan taso yleissopimuksen soveltamisalalla ja voidaanko sitä näin ollen pitää 9 artiklan 3 kappaleessa tarkoitettuna hallinnollisena menettelynä viranomaisten toimien tutkimiseksi uudelleen.( ) Sisäinen uudelleentarkastelu on kuitenkin aina parempi vaihtoehto kuin valvonnan puuttuminen.

82. SEUT 271 artiklan c alakohta ei siis ole esteenä sille, että unionin tuomioistuimet panevat täytäntöön Århus-asetuksen 10 artiklaan perustuvan oikeuden EIP:n hallintoneuvoston päätösten sisäiseen uudelleentarkasteluun.

83. Näin ollen nyt käsiteltävänä oleva kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, ja unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti katsonut olevansa toimivaltainen. Sen vuoksi on selvitettävä, onko EIP jättänyt uudelleentarkastelua koskevan pyynnön perustellusti tutkimatta.

B Valitukset

84. Pankin ja komission valitukset eivät koske ainoastaan EIP:n hallintoneuvoston päätöksen uudelleentarkasteltavuutta vaan myös sitä, onko riidanalainen päätös Århus-asetuksen 10 artiklassa tarkoitettu ympäristölainsäädännön nojalla toteutettu hallintotoimi. Jos oletetaan, että hallintotoimi on olemassa, edellä esitetyn perusteella on sovellettava 10 artiklassa säädettyä sisäistä uudelleentarkastelua koskevaa menettelyä, vaikka tämän uudelleentarkastelun tuloksesta ei voida Århus-asetuksen 12 artiklan mukaisesti nostaa kannetta SEUT 271 artiklan c alakohdan nojalla.

85. Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaan hallinnollisella toimella tarkoitetaan kaikkia ympäristölainsäädännön piiriin kuuluvia yksittäistapauksia koskevia toimenpiteitä (tästä 2 kohdassa), joita unionin toimielin tai elin toteuttaa (tästä 1 kohdassa) ja jolla on oikeudellisesti sitovia ja ulkoisia vaikutuksia (tästä 3 kohdassa).

1. EIP:n viranomaistoimet?

86. Pankki ja komissio kiistävät ensinnäkin sen, että riidanalainen päätös olisi hallintotoimi, koska EIP on toiminut pankkina eikä viranomaisena.

87. Siltä osin kuin näillä perusteluilla pyritään jälleen siihen, että EIP:n erityinen rooli ja tehtävä ovat esteenä unionin tuomioistuinten harjoittamalle valvonnalle, on viitattava unionin tuomioistuinten toimivaltaa koskeviin toteamuksiin.

88. Tämä väite on lisäksi yllättävä, koska Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen mukaan kannekelpoisia ovat paitsi viranomaisten toimet tai laiminlyönnit, joilla rikotaan kansallisen ympäristölainsäädännön säännöksiä, myös yksityisten toimet ja laiminlyönnit.

89. Pankin ja komission väitteet ovat Århus-asetuksen johdanto-osan 18 perustelukappaleen valossa kuitenkin jossain määrin uskottavampia: tämän määräyksen mukaan asetus koskee yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen täytäntöönpanon yhteydessä ainoastaan viranomaisten toimia ja laiminlyöntejä.

90. Tämä ajatus sisältyy myös niiden elinten määritelmään, joiden toimia voidaan tarkastella sisäisesti uudelleen. Århus-asetuksen 10 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaan kyse on unionin toimielimistä ja elimistä, mikä epäilemättä sisältää EIP:n.( ) Mainitun 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa määritetään näiksi kuitenkin kaikki perussopimuksella tai sen nojalla perustetut julkiset toimielimet, elimet, virastot tai laitokset. Lainsäätäjä on sisällyttänyt elinten luokittelemisen ”julkisiksi” Århus-asetuksen johdanto-osan seitsemänteen perustelukappaleeseen. Sen mukaan Århusin yleissopimuksessa viranomaiset määritellään laajasti, ja perusajatuksena on, että luonnollisten henkilöiden ja heidän järjestöjensä oikeudet on aina otettava huomioon julkista valtaa (public authority, autorité publique) käytettäessä.

91. Tästä pankki ja komissio katsovat perustellusti, että EIP ei käytä sopimuksessa määritellyn rahoituksen yhteydessä julkista valtaa siten kuin tarkoitetaan julkisten pakkokeinojen yhteydessä.

92. EIP:llä on – kuten muissakin asiayhteyksissä( ) – kaksi ominaisuutta: Se toimii kuten yksityinen osapuoli mutta hoitaa julkisen palvelun tehtäviä. SEUT 309 artiklan mukaan sillä pyritään nimittäin unionin edun mukaisesti myötävaikuttamaan sisämarkkinoiden tasapainoiseen ja vakaaseen kehitykseen. Se sisältää myös julkisen vallan käytön.

93. Kun EIP hoitaa rahoitustoiminnassaan viranomaisen tehtäviä ja harjoittaa julkista valtaa, se on Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu julkinen elin.

94. Tällä Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan tulkinnalla varmistetaan, että Århus-asetuksella pannaan asianmukaisesti täytäntöön Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen d kohta, koska kuten ClientEarth perustellusti korostaa, yleissopimuksen mukaan alueellisen taloudellisen yhdentymisen elimiä, jotka ovat unionin tavoin yleissopimuksen sopimuspuolia, on pidettävä viranomaisina.

95. Näin ollen pankki ei ole riitauttanut Århusin valvontakomitean näkemystä yleissopimuksen soveltamisesta siihen,( ) ja se toteaa omaa valitusmenettelyään koskevassa julkaisussaan, että sen toiminta voidaan riitauttaa tässä komiteassa.( )

96. Pankin ja komission väite, jonka mukaan EIP ei ole toiminut viranomaisena riidanalaista päätöstä tehdessään, on näin ollen hylättävä.

2. Ympäristölainsäädännön nojalla toteutettu toimenpide

97. Pankki ja komissio kiistävät myös sen, että riidanalainen päätös olisi ympäristölainsäädännön nojalla toteutettu toimenpide.

98. Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaan hallintotoimia voivat olla ainoastaan ympäristölainsäädännön nojalla toteutetut toimenpiteet. Asetuksen 10 artiklassa sallitaan ainoastaan ympäristölainsäädännön nojalla toteutettujen hallintotoimien sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö.

99. Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa määritellään ympäristölainsäädännöksi unionin lainsäädäntö, jolla sen oikeusperustasta riippumatta myötävaikutetaan unionin ympäristöpolitiikan primaarioikeudessa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseen: ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen, ihmisten terveyden suojelu, luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö ja sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin ja maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin.

100. EIP:n hallintoneuvosto toteutti riidanalaisen päätöksen EIP:n perussäännön 9 artiklan 1 kohdan ja 19 artiklan 3 kohdan nojalla, joissa ei viitata siihen, että niiden on myötävaikutettava unionin ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen.

101. Unionin yleinen tuomioistuin totesi kuitenkin valituksenalaisen tuomion 122–124 kohdassa, että vuoden 2009 lausunto ja ilmastostrategia( ) on rinnastettava Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettuun ympäristölainsäädäntöön. Näillä perusteilla pankki nimittäin huolehtii siitä, että sen rahoitustoiminta myötävaikuttaa unionin ympäristötavoitteisiin.

102. Unionin yleinen tuomioistuin on siis tiivistänyt valituksenalaisen tuomion 140 kohdassa arviointinsa riidanalaisesta päätöksestä tältä osin siten, että sen sisältämää toteamusta, jonka mukaan Curtis-hanke täyttää tietyt EIP:n hankkeiden tukikelpoisuudelle asetetut ympäristönsuojeluperusteet, on pidettävä ympäristölainsäädännön nojalla toteutettuna toimenpiteenä.

103. Pankki ja komissio sitä vastoin väittävät, etteivät nämä perusteet ole edes muotonsa puolesta Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettuja säännöksiä (tästä b kohdassa). Perusteet eivät missään tapauksessa ole ainakaan oikeudellisesti sitovia (tästä c kohdassa).

104. Katson kuitenkin, ettei näitä hankalia kysymyksiä ole tarpeen ratkaista käsiteltävässä asiassa, sillä käsitettä ”ympäristölainsäädännön nojalla toteutettu toimenpide” on tulkittava unionin oikeuden ja Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen ympäristöpoliittisten tavoitteiden valossa siten, että se käsittää kaikki toimenpiteet, jotka voivat olla ympäristölainsäädännön vastaisia (tästä a kohdassa).

a) Ympäristölainsäädännön rikkominen

105. Käsite ”ympäristölainsäädännön nojalla toteutettu toimenpide” näyttää merkityksensä mukaan käsittävän vain toimet, jotka perustuvat ympäristölainsäädäntöön tai joilla se pannaan täytäntöön. Näin ymmärrettynä sillä tarkoitetaan implisiittisesti, että on olemassa muiden oikeudellisten alojen toimenpiteitä, jotka eivät ole ympäristölainsäädännön nojalla toteutettuja toimenpiteitä. Tällöin ratkaisevaa olisi todellakin se, ovatko päätöksentekoperusteet, joihin riidanalainen päätös perustuu, luonteeltaan ympäristölainsäädäntöön perustuvia.

106. Tämä tulkinta johtaisi kuitenkin siihen paradoksaaliseen lopputulokseen, että toimenpiteiden, joiden tavoitteet liittyvät ympäristölainsäädäntöön, ympäristölainsäädännön mukaisuutta valvottaisiin tiukemmin kuin toimenpiteiden, joilla ei ole tällaista tavoitetta. Tällöin on pelättävissä, että viimeksi mainitut toimenpiteet voivat vaikuttaa huomattavasti enemmän ympäristöön kuin ensin mainitut, koska ympäristölainsäädäntöön liittyvän tavoitteen yhteydessä ympäristönsuojeluun kiinnitetään todennäköisesti enemmän huomiota kuin ilman tällaista tavoitetta.

107. Ainakin sellaisia unionin toimia, jotka voivat rikkoa ympäristölainsäädäntöä, on siis pidettävä myös Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdan määritelmässä tarkoitettuina ympäristölainsäädännön nojalla toteutettuina toimenpiteinä eli toimenpiteinä, joilla niiden oikeusperustasta riippumatta myötävaikutetaan unionin ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen.

108. Jos käsitettä ”ympäristölainsäädännön nojalla toteutetut toimenpiteet” tulkitaan tällä tavalla, Århus-asetuksen uudelleentarkastelumenettelyllä päästään lähemmäksi sen tavoitetta eli Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen täytäntöönpanoa. Kuten myös Århus-asetuksen johdanto-osan 18 perustelukappaleessa todetaan, tässä määräyksessä ei edellytetä ainoastaan ympäristötavoitteiden saavuttamiseen myötävaikuttavien toimenpiteiden valvontaa vaan pikemminkin mahdollisuutta valvoa toimia, jotka voivat rikkoa ympäristölainsäädäntöä.( )

109. Lainsäätäjä on – tosin vasta sen jälkeen, kun valituksenalainen tuomio on annettu – selventänyt asetuksen N:o 2021/1767( ) yhdeksännessä perustelukappaleessa ja 1 artiklan 1 kohdassa, että käsitettä ”ympäristölainsäädännön nojalla toteutetut toimenpiteet” on tulkittava tällä tavalla.

110. Tämä tulkinta on myös sen merkityksen mukainen, joka primaarioikeudessa annetaan ympäristönsuojelulle. Vaikka SEUT 191 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan unioni varmistamaan korkeatasoinen suojelu ympäristölainsäädännöllistä toimivaltaa käyttäessään, SEUT 11 artiklassa edellytetään lisäksi, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset sisällytetään unionin politiikkojen määrittelyyn ja toteuttamiseen. Perusoikeuskirjan, joka unionin aina on otettava huomioon, 37 artiklassa edellytetään, että unionin politiikkoihin sisällytetään ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen. Näin ollen unionin ympäristölainsäädännön noudattaminen kuuluu sen kaikille toimielimille ja elimille riippumatta siitä, käyttävätkö ne ympäristölainsäädännöllistä toimivaltaa.

111. Pankki tosin väittää perustellusti, ettei unionin ympäristölainsäädännöstä yleisesti johdu velvoitteita, jotka pankkien olisi otettava huomioon hankkeita rahoittaessaan. Nämä velvoitteet koskevat nimittäin pääsääntöisesti hankkeiden toteuttajia.

112. Unionin elimenä EIP:tä koskee kuitenkin tiukemmat unionin lainsäädännön noudattamista koskevat velvoitteet kuin muita pankkeja.( ) Sen unionin tavoitteiden saavuttamiseen myötävaikuttamista koskevan tehtävän( ) kanssa olisi yhteensopimatonta, että sen rahoitustoiminta heikentäisi unionin tavoitteita, esimerkiksi siten, että se rahoittaisi hankkeita, jotka rikkovat unionin ympäristölainsäädäntöä. Käsiteltävässä asiassa ei ole tarpeen lausua siitä, onko pankilla tätä koskevaa harkintavaltaa vai onko sen kieltäydyttävä rahoittamasta hankkeita ainoastaan ilmeisten rikkomisten yhteydessä. Riidanalainen päätös on nimittäin ympäristölainsäädännön nojalla toteutettu toimenpide, jos on mahdollista, että sillä rikotaan unionin ympäristölainsäädäntöä.

113. Sitä vastoin pankin väite, jonka mukaan valtioista riippumattoman järjestön on riitautettava riidanalainen hanke suoraan, esimerkiksi nostamalla hankkeen hyväksymistä koskeva kanne, ei vakuuta. Unionin tuomioistuimen asiaa koskevasta oikeuskäytännöstä( ) huolimatta ei ole varmaa, että tällainen kanne toimivaltaisissa kansallisissa tuomioistuimissa olisi ylipäänsä mahdollista ja tehokasta.

114. Kysymys siitä, missä määrin ClientEarthin konkreettisesti esittämät väitteet koskevat unionin ympäristölainsäädännön noudattamista tai muita seikkoja, ei ole tämän oikeudenkäynnin kohteena, koska riidanalaiseen kirjeeseen ei sisälly mitään tätä koskevia tietoja. Näin ollen ei ole myöskään tarpeen määrittää, ovatko tällaiset muut seikat Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitetun lainsäädännön kohteena.

115. Mielestäni olisi sen vuoksi hyödyllistä, että unionin tuomioistuin korvaa edellä esitetyillä näkökohdilla unionin yleisen tuomioistuimen päättelyn, joka koskee sitä, onko vuoden 2009 lausunnon ja ilmastostrategian ratkaisuperusteita pidettävä ympäristölainsäädäntönä.

116. Tarkastelen jäljempänä pankin ja komission näitä unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksiä koskevia väitteitä ainoastaan siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin noudata tätä lähestymistapaa.

b) Ympäristöoikeus ainoastaan lain muodossa

117. Komission ja pankin mukaan ainoastaan SEUT 289 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien toimien eli lainsäädäntömenettelyn yhteydessä annettujen sääntöjen voidaan katsoa olevan ympäristölainsäädäntöä.

118. Pankin ja komission väite vaikuttaa hyväksyttävältä Århus-asetuksen tiettyjen kieliversioiden perusteella, sillä Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdan englanninkielisessä versiossa käytetään saksankielisestä käsitteestä ”Rechtsvorschriften” käsitettä ”legislation”, ja myös ranskankielisessä versiossa käytetään käsitettä ”disposition législative”. Saksankielisessä versiossa käytetty käsite ”Rechtsvorschriften” ei sitä vastoin rajoitu muodollisiin lakeihin. Se kattaa päinvastoin kaikki oikeudellisesti sitovat säännöt, ja se voi siis sisältää pankin arviointiperusteita, joita ei ole annettu muodollisina lakeina.

119. Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdan englannin-, ranskan- ja saksankielisten versioiden välisten erojen vuoksi on muistutettava, että unionin oikeuden säännösten tai määräysten eri kieliversioita on tulkittava yhtenäisesti,( ) jolloin mikään kieliversio ei ole etusijalla muihin kieliversioihin nähden.( ) Unionin oikeuden tekstin erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen säännöstön systematiikan ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on.( )

120. Kuten olen jo todennut,( ) sisäistä uudelleentarkastelua koskevan menettelyn tarkoituksena on panna täytäntöön Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale. Yleissopimuksen 22 artiklan mukaan yleissopimus on todistusvoimainen englannin, ranskan ja venäjän kielillä. Edellä mainituilla kahdella unionin virallisella kielellä ei – toisin kuin Århus-asetuksessa – viitata muodollisiin lakeihin vaan ainoastaan lainsäädäntöön,( ) mutta venäjänkielisessä versiossa näytetään viitattavan pikemminkin muodollisiin säännöksiin.( )

121. Ratkaisevaa on se, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen on tarkoitus myötävaikuttaa ympäristön tehokkaaseen suojeluun kyseisen yleissopimuksen asiayhteydessä. Sillä, vahvistetaanko ympäristölainsäädännölliset vaatimukset muodollisissa laeissa tai muissa säännöksissä, ei ole merkitystä tämän tavoitteen kannalta. Århus-asetuksen johdanto-osan 18 perustelukappaleen englannin- ja ranskankielisissä versioissa viitataan vastaavasti yleisesti ympäristöön liittyvään lainsäädäntöön.( )

122. Näin ollen merkitystä ei ole sillä, miten hallintoneuvoston riidanalaisessa päätöksessä soveltamat ympäristönsuojelulliset perusteet on vahvistettu, vaan niiden oikeudellisella sitovuudella.

c) Tukikelpoisuusperusteiden sitovuus

123. Pankki ja komissio kiistävät kelpoisuusperusteiden sitovuuden.

124. Valituksenalaisen tuomion 124 ja 140 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin rinnastaa EIP:n soveltamat perusteet Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettuun unionin ympäristölainsäädäntöön, koska ne muodostavat puitteet EIP:n lainojen myöntämiseen liittyvälle toiminnalle unionin oikeuden ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi.

125. Vuoden 2009 lausunnossa määritellyt EIP:n ympäristö- ja sosiaalipoliittiset periaatteet ja normit sisältävät hyvin laajat tavoitteet. Niiden mukaan EIP soveltaa kaikissa rahoitustoimissa asianmukaisia normeja ja huolehtii siitä, että kaikki sen rahoittamat hankkeet ovat ympäristöön liittyviltä ja sosiaalisilta näkökohdiltaan hyväksyttäviä.( ) EIP ei rahoita myöskään hankkeita, jotka eivät täytä kyseisessä periaateasiakirjassa määriteltyjä ympäristö- ja yhteiskunnallisia vaatimuksia. Niillä tarkoitetaan myös hankkeita, jotka eivät ole tällä hetkellä kansallisella ja Euroopan unionin tasolla voimassa olevan ympäristö- ja sosiaalilainsäädännön mukaisia.( )

126. EIP ei luonnehdi vuoden 2009 lausuntoa oikeudelliseksi toimeksi vaan ”periaateasiakirjaksi”,( ) mutta se on kuitenkin mainittujen perusteiden sitovan muotoilun vuoksi rajoittanut sitoumuksellaan rahoitusta koskevaa harkintavaltaansa. Tähän sitoumukseen on yhdenvertaisen kohtelun ja luottamuksensuojan periaatteiden nojalla voitava vedota sitä vastaan ainakin siihen saakka, kunnes se nimenomaisesti muuttaa näitä perusteita tai luopuu niistä.( )

127. Tästä seuraa, että ainakin riittävän selkeitä velvoitteita sisältävät tukikelpoisuusperusteet ovat Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitetulla tavalla sitovia ja siten pankkia koskevia oikeudellisia sääntöjä.

128. Näin ollen pankin ja komission väite, jonka mukaan tukikelpoisuusperusteet eivät ole sitovia, on myös perusteeton, ja se on näin ollen hylättävä.

3. Riidanalaisen päätöksen oikeudellinen sitovuus ja ulkoinen vaikutus

129. Pankki ja komissio kiistävät lopuksi sen, että riidanalainen päätös olisi oikeudellisesti sitova ja että sillä olisi ulkoisia vaikutuksia.

130. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tästä valituksenalaisen tuomion 170 kohdassa, että riidanalainen päätös ei vastannut oikeudellista sitoumusta luoton myöntämiseen tilapäiselle erillisyhtiölle, koska mainittuun hankkeeseen liittyi edelleen muita teknisiä, taloudellisia ja finanssipoliittisia näkökohtia, jotka oli tarkastettava. Se tuotti kuitenkin tiettyjä lopullisia oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin, etenkin suhteessa kyseisen hankkeen toteuttajaan, siltä osin kuin siinä todettiin, että mainitulle hankkeelle voidaan myöntää EIP:n rahoitusta hankkeen ympäristöön liittyvien ja sosiaalisten näkökohtien valossa. Sen ansiosta hankkeen toteuttajan oli näin ollen mahdollista toteuttaa tarvittavat jatkotoimenpiteet sille myönnettävän lainan virallistamiseksi.

131. Oikeudellinen sitovuus ja ulkoinen vaikutus ovat osa Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettua hallintotoimen määritelmää. Lainsäätäjä on näillä kahdella tekijällä ottanut vaikutteita SEUT 263 artiklan soveltamisessa käytettävästä lopullisten ja valmistelevien toimenpiteiden välisestä rajasta. Toimenpiteet, joilla vahvistetaan hallinnollisen menettelyn päätteeksi lopullisesti asianomaisen elimen kanta ja joilla on tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin, ovat siten lähtökohtaisesti kannekelpoisia toimia, mutta sellaisia eivät ole monivaiheisten menettelyjen välivaiheen toimenpiteet, joilla valmistellaan lopullista päätöstä ja joilla ei ole tällaisia sitovia oikeusvaikutuksia.( )

132. Koska riidanalaisessa päätöksessä vain valmisteltiin rahoitussopimusta eikä siinä vielä annettu oikeutta rahoituksen myöntämiseen, pankki ja komissio katsovat, että on kyse välivaiheen toimenpiteestä, josta ei voida nostaa kannetta.

133. Tämä riidanalaisen päätöksen tulkinta on kuitenkin liian pintapuolinen.

134. Lopullisten päätösten ja välivaiheen toimenpiteiden välisen eron syynä on nimittäin se, että kumoamiskanne toimista, joilla ilmaistaan väliaikainen näkemys, voisi aiheuttaa sen, että unionin tuomioistuimilla olisi velvollisuus arvioida kysymyksiä, joihin kyseisellä toimielimellä ei vielä ole ollut mahdollisuutta ottaa kantaa. Tästä seuraisi pääasian argumentoinnin ennakoiminen sekä hallinnollisen menettelyn ja unionin tuomioistuimissa tapahtuvan asian käsittelyn eri vaiheiden sekoittuminen. Tällaisen kanteen hyväksyminen olisi vastoin komission ja unionin tuomioistuinten toimivallan jakoa koskevaa järjestelmää ja SEUT-sopimuksella perustettua oikeussuojakeinojen järjestelmää sekä hyvän oikeudenkäytön ja hallinnollisen menettelyn sääntöjenmukaisen kulun vaatimuksia.( )

135. Riidanalaista päätöstä riitautettaessa eri vaiheiden välillä ei ole sekaannusvaaraa. Riidanalaisessa päätöksessä vahvistettiin nimittäin lopullisesti hallintoneuvoston kanta. Näin ollen se oli pankissa siten sisäisesti sitova, että se sitoi pankin elimiä rahoitusta koskevien jatkopäätösten yhteydessä. Poikkeaminen olisi edellyttänyt, että hallintoneuvosto aloittaa menettelyn uudelleen ja tekee toisen päätöksen.

136. Toisin kuin ensi arviolta vaikuttaa, riidanalainen päätös lisäksi ainakin voi vaikuttaa rakennuttajan etuihin. Se nimittäin velvoitti hankkeen toteuttajan noudattamaan hankkeen ympäristöön liittyvien ja sosiaalisten näkökohtien toteuttamista koskevia tiettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä ja rajoitti siten sen suunnittelun vapautta.

137. Riidanalaisen päätöksen kannekelpoisuutta ei myöskään kiistää sillä, että sen sijaan voitaisiin nostaa kanne rahoitussopimuksesta. On totta, että tietyissä tapauksissa menettelyn lopettamisesta tehdystä päätöksestä nostettu kanne tarjoaa riittävän oikeussuojan.( ) Ei ole kuitenkaan varmaa, että Århus-asetuksen 10 artiklassa säädetty sisäinen uudelleentarkastelumenettely antaisi pankille mahdollisuuden kyseenalaistaa rahoitussopimuksensa rakennuttajan kanssa. On siis tarkoituksenmukaisempaa suorittaa uudelleentarkastelu ennen tämän sopimuksen tekemistä.

138. Täydellisyyden vuoksi on huomautettava, että toisin kuin pankki ja komissio väittävät, SEUT 271 artiklan c alakohdalla ei ole vaikutusta riidanalaisen päätöksen oikeudelliseen sitovuuteen ja ulkoiseen vaikutukseen. Kuten ClientEarth perustellusti väittää, nämä kysymykset on nimittäin erotettava siitä, missä määrin tietty toimenpide voi olla tuomioistuinvalvonnan kohteena.

139. Unionin yleinen tuomioistuin totesi siis perustellusti, että riidanalainen päätös oli Århus-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettu oikeudellisesti sitova toimenpide, jolla on ulkoisia vaikutuksia. Pankin ja komission tätä koskevat väitteet on näin ollen hylättävä.

4. Päätelmä

140. Yhteenvetona on todettava, että pankin ja komission valitukset eivät ole perusteltuja ja ne on näin ollen hylättävä.

VI Oikeudenkäyntikulut

141. Jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin päättää oikeudenkäyntikuluista (työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohta).

142. Työjärjestyksen 138 artiklan, jota valituksen käsittelyyn sovelletaan saman työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

143. Koska ClientEarth on vaatinut valittajien velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja valittajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan ClientEarthille valituksista aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

VII Ratkaisuehdotus

144. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Valitukset hylätään.

2) Euroopan investointipankki ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan ClientEarthille valituksista aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.