JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

CHRISTINE STIX-HACKL

30 päivänä maaliskuuta 2004 ( )

Yhdistetyt asiat C-184/02 ja C-223/02

Espanjan kuningaskunta

vastaan

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto

ja

Suomen tasavalta

vastaan

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto

Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottaminen – Direktiivi 2002/15/EY – Työolot – Itsenäiset kuljettajat – Oikeudellinen perusta – Yleinen yhdenvertaisuusperiaate – Ammatinharjoittamisen vapaus – Oikeasuhteisuus – Perusteluvelvollisuus





Sisällysluettelo





I Johdanto

II Sovellettava lainsäädäntö

III Tutkittavaksi ottaminen

A Asia C-184/02

B Asia C-223/02

IV Perustelut

A Yhteisöjen toimivalta

1. Direktiivin tavoitteita, puuttuvaa toimivaltaa ja oikeudellisia perusteita koskevat kanneperusteet

a) Direktiivin tavoitteet (kolmas kanneperuste asiassa C‑184/02)

i) Tutkittavaksi ottaminen

ii) Perustelujen riittävyys

b) Puuttuvaa toimivaltaa ja valitun oikeudellisen perustan laillisuutta koskeva kysymys (ensimmäinen kanneperuste asiassa C-223/02)

i) EY 137 artiklan 2 kohta

ii) EY 71 artikla

iii) Tarpeettoman oikeudellisen perustan käyttäminen

2. Pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevat säännökset (neljäs kanneperuste asiassa C‑223/02)

a) EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toinen virke

b) EY 157 artiklan 1 kohta

3. Päätelmä

B Ammatinharjoittamisen vapauden periaatteen loukkaaminen (ensimmäinen ja kolmas kanneperuste asiassa C‑184/02 ja kolmas kanneperuste asiassa C‑223/02) sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen (toinen kanneperuste asiassa C‑223/02)

1. Alustavat huomautukset

a) Tarkastelu yhdessä vai erikseen?

b) Ammatinharjoittamisen perusvapaus

c) Selvitystaakan ja todistustaakan jako

2. Perusoikeuteen puuttumisen oikeutuksen edellytykset

a) Oikeasuhteisuus yleisesti

b) Ammatinharjoittamisen vapautta koskeva perusoikeus erityisesti

c) Puuttumisen oikeasuhteisuus

i) Direktiivin tavoite

ii) Soveltuvuus

iii) Tarpeellisuus

iv) Oikeasuhteisuus tavoitteeseen nähden

3. Lopputulos

C Yleinen yhdenvertaisuusperiaate (toinen kanneperuste asiassa C‑184/02)

1. Yleinen yhdenvertaisuusperiaate

2. EY 74 artikla

D Perusteluvelvollisuus (neljäs kanneperuste asiassa C‑184/02 ja viides kanneperuste asiassa C‑223/02)

V Oikeudenkäyntikulut

VI Ratkaisuehdotus

I Johdanto

1. Asioista toinen koskee Espanjan kuningaskunnan maantieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimivien henkilöiden työajan järjestämisestä 11 päivänä maaliskuuta 2002 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2002/15/EY( ) (jäljempänä direktiivi) nostamaa kannetta tämän direktiivin kumoamiseksi kaikilta osin ja toinen Suomen tasavallan nostamaa kannetta sen kumoamiseksi osittain. Tässä menettelyssä yhteisöjen tuomioistuimen on kanneperusteiden lisäksi tarkasteltava myös tiettyjä, osittain uudenlaisia, kummankin kanteen tutkittavaksi ottamista koskevia ongelmia.

II Sovellettava lainsäädäntö

2. Nyt esillä olevien asioiden asiayhteyteen kuuluu ensinnäkin tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta 20 päivänä joulukuuta 1985 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3820/85,( ) jossa säännellään olennaisin osin palkattujen kuljettajien ja muiden kuljettajien ajo- ja lepoaikoja.

3. Lisäksi on mainittava tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 23 päivänä marraskuuta 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/104/EY.( ) Tässä direktiivissä säädettiin muun muassa päivittäisestä ja viikoittaisesta lepoajasta, lepotauoista, viikoittaisesta enimmäistyöajasta, vuosilomasta ja yötyön kestosta, jolloin tietyt toiminta-alueet, kuten tieliikenne, oli jätetty sääntelyn ulkopuolelle. Sen soveltamisala laajennettiin tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annetun direktiivin 93/104/EY muuttamisesta koskemaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolisia toimialoja ja toimintoja 22 päivänä kesäkuuta 2000 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2000/34/EY( ) koskemaan muun muassa tieliikennealaa. Päivittäistä lepoaikaa, lepotaukoja, viikoittaista lepoaikaa ja yötyön kestoa koskevia säännöksiä ei kuitenkaan edelleenkään sovellettu niin sanottuihin ”liikkuviin työntekijöihin”.

4. Direktiivillä 2002/15 puolestaan täydennetään edellä mainittuja säännöksiä ja siinä vahvistetaan viikoittaista enimmäistyöaikaa, lepotaukoja, lepoaikaa ja yötyötä koskevat säännökset.

5. Direktiivin 1 artiklassa, jossa määritellään direktiivin tavoite, säädetään seuraavaa:

”Tämän direktiivin tavoitteena on säätää työaikajärjestelyjä koskevista vähimmäisvaatimuksista maantieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimivien henkilöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemiseksi sekä maantieliikenteen turvallisuuden parantamiseksi ja kilpailuolosuhteissa ilmenevien erojen pienentämiseksi edelleen.”

6. Direktiivin 2 artiklassa säädetään direktiivin soveltamisalasta ja sen 1 kohta kuuluu seuraavasti:

”Tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten palveluksessa oleviin liikkuviin työntekijöihin, jotka osallistuvat asetuksen (ETY) N:o 3820/85 tai sen asemesta AETR-sopimuksen soveltamisalaan kuuluvan maantieliikenteen harjoittamiseen.

Tätä direktiiviä sovelletaan itsenäisiin kuljettajiin 23 päivästä maaliskuuta 2009, sanotun kuitenkaan rajoittamatta seuraavan alakohdan soveltamista.

Komissio esittää viimeistään kaksi vuotta ennen kyseistä päivää kertomuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Kertomuksessa arvioidaan sitä, miten itsenäisten kuljettajien jättäminen soveltamisalan ulkopuolelle vaikuttaa liikenneturvallisuuteen, kilpailun edellytyksiin, ammattikunnan rakenteeseen sekä sosiaalisiin näkökohtiin. Kunkin jäsenvaltion liikenteen toimialan rakenteeseen ja maantieliikenneammatin työympäristöön liittyvät olosuhteet otetaan huomioon. Komissio esittää kertomuksen perusteella ehdotuksen, jolla on tarkoitus joko

– vahvistaa yksityiskohtaiset säännöt, jotka koskevat sellaisten itsenäisten kuljettajien sisällyttämistä direktiivin soveltamisalaan, jotka eivät osallistu maantieliikenteen harjoittamiseen muissa jäsenvaltioissa ja joihin sovelletaan paikallisia rajoituksia objektiivisista syistä, kuten syrjäinen sijainti, suuret sisäiset etäisyydet ja erityinen kilpailuympäristö, tai

– jättää itsenäiset kuljettajat direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.”

7. Direktiivin 3 artiklassa vahvistetaan direktiivissä käytetyt määritelmät. Sen a alakohta sisältää käsitteen ”työaika” määritelmän. Kyseisen alakohdan 2 alakohta kuuluu seuraavasti:

”Itsenäisten kuljettajien osalta samaa määritelmää sovelletaan työn aloittamisen ja lopettamisen väliseen aikaan, jona itsenäinen kuljettaja on työpaikallaan, on asiakkaan käytettävissä ja suorittaa muita tehtäviä tai toimintoja kuin yleistä hallinnollista työtä, joka ei suoraan liity erityisesti kyseiseen kuljetukseen.

Työaikana ei pidetä 5 artiklassa tarkoitettuja taukoja, 6 artiklassa tarkoitettua lepoaikaa sekä, rajoittamatta sellaisen jäsenvaltioiden lainsäädännön tai sellaisten työmarkkinaosapuolten sopimusten soveltamista, joiden mukaan tällaisista ajanjaksoista on maksettava korvaus tai niitä on rajoitettava, tämän artiklan b alakohdassa tarkoitettua varallaoloaikaa.”

8. Kyseisen artiklan e alakohdassa vahvistetaan ”itsenäisen kuljettajan” määritelmä seuraavasti:

”Henkilöä jonka pääasiallisena ammattitoimintana on matkustajien tai tavaroiden kuljettaminen maantieliikenteessä toisen lukuun yhteisön lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla yhteisön luvan tai muun ammatillisen valtuutuksen turvin edellä mainittujen kuljetusten suorittamiseksi, joka voi työskennellä omaan laskuunsa ja joka ei ole sidottu työnantajaan työsopimuksella tai muulla hierarkkisella suhteella, jolla on vapaus järjestellä asiaan kuuluvaa toimintaansa, jonka tulot ovat suoraan riippuvaisia saadusta liikevoitosta ja jolla on vapaus pitää yksin tai yhteistyössä muiden itsenäisten kuljettajien kanssa yllä kauppasuhteita useisiin asiakkaisiin.

Tässä direktiivissä kuljettajia, jotka eivät täytä näitä kriteerejä, sitovat samat velvollisuudet ja he saavat samat oikeudet, jotka direktiivissä on säädetty työntekijöille.”

III Tutkittavaksi ottaminen

A Asia C-184/02

9. Espanjan aloittamassa oikeudenkäynnissä neuvosto ja parlamentti kiistävät kanteen tutkittavaksi ottamisen, koska alkuperäisessä kanteessa vastaajaksi oli mainittu vain neuvosto. Vasta ”fe de erratas” -otsikolla nimetyllä kirjelmällään Espanja pyytää ensimmäisen sivun muuttamista siten, että myös parlamentti nimettäisiin vastaajaksi.

10. Espanjan on aluksi katsottava olevan oikeassa siinä, että säädöstä nimitettiin jo alkuperäisessä kannekirjelmässä parlamentin ja neuvoston säädökseksi. Tässä on kuitenkin kyse oikeudenkäynnin kohdetta koskevista tiedoista, toisin sanoen yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen (jäljempänä työjärjestys) 38 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesta kannekirjelmän välttämättömästä sisällöstä.

11. Tämän vaatimuksen lisäksi tulee kuitenkin vielä työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetty vaatimus siitä, että kannekirjelmässä on mainittava ”sen asianosaisen nimi, jota vastaan kanne pannaan vireille”. Tätä säännöstä ei kuitenkaan saada ymmärtää niin, että saadaan mainita vain yksi vastaaja. Yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 21 artiklasta ilmenee nimittäin, että kanteessa on mainittava ”asianosainen, jota vastaan, tai asianosaiset, joita vastaan kanne on nostettu”, jolloin vastaajia voi olla myös useampia.

12. Neuvosto ja parlamentti viittaavat tämän vuoksi perustellusti siihen, että Espanjan riitauttama säädös on parlamentin ja neuvoston EY 251 artiklan mukaisessa yhteispäätösmenettelyssä hyväksymä säädös ja että tällaisessa tapauksessa myös kannekirjelmässä on mainittava molemmat säädöksen hyväksyneet toimielimet.

13. Alkuperäinen kannekirjelmä ei yksiselitteisesti täytä tätä vaatimusta. Tutkittavaksi jää vain se, onko yhteisöjen tuomioistuimelle lähetettyä kirjelmää pidettävä pelkkänä korjauksena eli ”corrigendumina” vai kannekirjelmässä olevan puutteen korjaamiseksi lähetettynä kirjelmänä.

14. Aluksi on tutkittava, onko nyt esillä olevassa asiassa kyseessä pelkkä korjaus tai ”corrigendum”, kuten kirjoitusvirheen korjaaminen. Tähän kategoriaan kuuluu muun muassa väärien lukujen korjaaminen riitautetussa toimenpiteessä. Oikeudenkäynnin kohteen osalta tämän esimerkin lisäksi voidaan esittää myös asianosaisia koskevia esimerkkejä. Näin ollen asianosaisesta käytetty ilmaisu ”Euroopan komissio” voidaan ilman muuta korvata oikealla ilmaisulla ”Euroopan yhteisöjen komissio”. Tällaiset korjaukset ovat täysin sallittuja, myös silloin, kun ne ovat laajempia kuin pelkkien kirjoitusvirheiden korjaaminen.

15. Tässä asiayhteydessä parlamentti ja neuvosto ovat sitä mieltä, että tässä on kyse kannekirjelmän korjaamisesta. Työjärjestyksen 38 artiklan 7 kohdassa sallitaan kuitenkin korjaaminen vain, jollei kanne täytä kyseisen artiklan 3–6 kohdassa asetettuja vaatimuksia. Nyt esillä olevassa asiassa kanne ei kuitenkaan täytä yhtä 1 kohdassa asetettua edellytystä.

16. Parlamentin on katsottava olevan oikeassa siltä osin, että kirjelmän kohteena on yhden vastaajan lisääminen. Nyt esillä olevassa asiassa on siis kyse enemmästä. Kyse on itse alkuperäisen kannekirjelmän muuttamisesta eikä 3–6 kohdassa asetettujen vaatimusten korjaamisesta. Myös Espanja vahvistaa tämän.

17. Kirjelmän luokittelua vastaan pelkäksi ”corrigendumiksi” Espanjan hallituksen esittämällä tavalla puhuu se seikka, että kirjelmä koskee vain kansisivun muuttamista ja siinä jätetään muu osa kannekirjelmästä, erityisesti kantajan vaatimukset, muuttamattomiksi. Myös kanteen julkaisussa Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä ilmoitetaan vastaajaksi vain neuvosto.

18. Ei kuitenkaan voi olla ratkaisevaa, mikä otsikko kantajan kirjelmällä on, vaan ratkaisevaa on sen sisältö. Muussa tapauksessa kantaja voisi itse luokitella kirjelmänsä oikeudellisesti. Tämä johtaisi siihen, että kannekirjelmän muuttaminen kirjoitusvirheen korjaamisen muodossa olisi mahdollista.

19. Kanteen tutkittavaksi ottamisen kannalta voi olla merkitystä sillä, että kannekirjelmää on tulkittava oikeudenkäynnin kohteen valossa. Tätä koskevasta tiedosta oli jo alkuperäisestä kannekirjelmästä pääteltävissä, että kyseessä on parlamentin ja neuvoston säädös. Tämän lisäksi nyt esillä olevassa asiassa ei ole kyseessä yhden vastaajan korvaamisesta toisella eikä vastaajan ilmoittaminen ensimmäistä kertaa, vaan ainoastaan vielä lisäksi yhden vastaajan ilmoittaminen. Tämä on lisäksi riidanalaisen säädöksen toinen laatija.

20. Kun Espanja viittaa siihen, että kannekirjelmä lähetettiin myös parlamentille ja näin ollen sen puolustautumisoikeuksia on kunnioitettu, voidaan tosin tehdä päätelmiä yhteisöjen tuomioistuimen menettelytavasta, mutta se ei vastaa perustavanlaatuiseen kysymykseen kannekirjelmän muuttamisen sallittavuudesta.

21. Lisäargumentti Espanjan nostaman kanteen tutkittavaksi ottamista vastaan voitaisiin saada toisestakin korjaamista koskevasta säännöksestä. Työjärjestyksen 38 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään vain sellaisten puutteiden täydentämisestä, jotka johtuvat 2 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa asetettujen edellytysten noudattamatta jättämisestä.

22. Työjärjestyksen 38 artiklassa nimenomaisesti säädettyjen korjausmahdollisuuksien kokonaistarkastelu johtaa siis siihen, että vain 2–6 kohdassa asetettujen edellytysten täydentämisestä on säädetty nimenomaisesti.

23. Tästä voitaisiin tehdä ensinnäkin se päätelmä, että muita puutteita ei voida korjata. Toiseksi voitaisiin kuitenkin yhtä hyvin ajatella, että korjaamista koskevia säännöksiä voidaan soveltaa analogisesti tapauksiin, joista ei ole säädetty nimenomaisesti.

24. Koska Espanjan hallituksen kirjelmällä oli tarkoitus ilmoittaa yksi vastaaja lisää, olisi lopuksi myös tutkittava, voitaisiinko kyseessä olevaa asiaa pitää kanekirjelmän täydentämisenä. Työjärjestyksen 41 artiklan 1 kohdassa sallitaan jopa nimenomaisesti kanteen täydentäminen. Tämän säännöksen soveltamista vastaan tässä asiassa puhuu kuitenkin se, että täydentämisen sallimisen edellytyksenä on, että alkuperäinen kannekirjelmä täyttää työjärjestyksen vähimmäisvaatimukset. Täydentäminen on erotettava selkeästi puutteiden korjaamisesta. Tämän lisäksi täydentäminen olisi tehtävä vastauksessa.

25. Kaikkien asiassa merkityksellisten seikkojen punninta johtaa kuitenkin siihen tulokseen, että kannekirjelmä vastaa ainakin muutetussa versiossaan työjärjestyksen vaatimuksia ja se on otettava tutkittavaksi.

B Asia C-223/02

26. Parlamentti ja komissio kiistävät Suomen nostaman kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset sillä perusteella, että kannekirjelmä ei täytä työjärjestyksen 38 artiklassa vahvistettuja edellytyksiä siitä, että oikeudenkäynnin kohde ja kantajan vaatimukset on mainittava. Suomi nimittäin vaatii direktiivin kumoamista vain siltä osin kuin se koskee itsenäisiä kuljettajia ilman, että se yksilöisi nimenomaisesti ne säännökset, jotka pitäisi kumota.

27. On siis tutkittava, täyttääkö kannekirjelmä tältä osin työjärjestyksen 38 artiklassa vahvistetut edellytykset.

28. Kannekirjelmän selkeysvaatimuksen osalta komissio toteaa, että kanne on epäselvä, koska siitä ei ilmene, onko kumottava vain ne säännökset, jotka sisältävät nimenomaisesti käsitteen ”itsenäinen kuljettaja”, vai myös joukko muita säännöksiä, joita sovelletaan tähän henkilöjoukkoon.

29. Perussäännöstä tai työjärjestyksestä ei kuitenkaan ilmene, että kannekirjelmässä olisi nimenomaisesti mainittava ne säännökset, joiden kumoamista vaaditaan. Kannekirjelmä täyttää selkeysvaatimuksen myös silloin, kun kanteen kohde on määritelty tai voidaan määritellä muulla tavoin.

30. Suomen kannekirjelmä täyttää tämän edellytyksen, sillä kanteen kohde on selvästi määritelty siltä osin kuin kantajan vaatimus kohdistuu selvästi määriteltyyn osaan direktiivin soveltamisalasta eli ”itsenäisiin kuljettajiin”.

31. Se, että kyseessä on selvästi määritelty osa direktiivistä, käy ilmi itse direktiivistä, jossa on juuri tätä osaa koskeva oma säännöstönsä. Näin ollen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan toisesta virkkeestä ilmenee, että direktiiviä ”sovelletaan itsenäisiin kuljettajiin 23 päivästä maaliskuuta 2009”. Kantajan vaatimuksissa mainittu direktiivin osa on siten selvästi rajattu.

32. Lisäksi on hylättävä myös parlamentin ja komission väite siitä, että kanteessa jätetään yhteisöjen tuomioistuimen tehtäväksi tutkia, mitkä säännökset olisi kumottava. Yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvitse menetellä näin, jos se hyväksyy kanteen kantajan vaatimuksissa esitetyssä laajuudessa ja kumoaa direktiivin esitettyjen vaatimusten mukaisesti.

33. Se, että yhteisöjen tuomioistuin muuttaa direktiiviä kumoamalla sen osittain, ei olennaisesti eroa siitä, että direktiivin nimenomaisesti mainitut artiklat kumotaan. Myös viimeksi mainittu tapaus merkitsee direktiivin muuttamista.

34. Se, että Suomen nostama kanne hyväksyttäisiin, ei merkitse myöskään puuttumista parlamentin ja neuvoston toimivaltaan. Näillä toimielimillä on kumotun säädöksen laatijoina edelleen EY 233 artiklan mukainen velvollisuus toteuttaa ”yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet”.

35. Lopuksi on hylättävä väite siitä, että kanteen hyväksyminen johtaisi siihen, että direktiivi ei koskaan tulisi voimaan itsenäisten kuljettajien osalta. Direktiivin kumoamismenettelyssä annetulla tuomiolla on tällainen vaikutus vain sellaisessa erityisessä tilanteessa, että kanteen kohde koskee säännöksiä, joita ei vielä sovelleta. Kumoamistuomioilla on tavallisesti vielä suurempi vaikutus: niillä kumotaan säännös taannehtivasti.

36. Suomen nostama kanne on näin ollen otettava tutkittavaksi.

IV Perustelut

A Yhteisöjen toimivalta

37. Espanja ja Suomi riitauttavat direktiivin ensinnäkin sillä perusteella, että yhteisöltä puuttuu toimivalta antaa sellaisia säännöksiä, jotka direktiivissä vahvistetaan itsenäisten kuljettajien osalta.

1. Direktiivin tavoitteita, puuttuvaa toimivaltaa ja oikeudellisia perusteita koskevat kanneperusteet

a) Direktiivin tavoitteet (kolmas kanneperuste asiassa C‑184/02)

38. Espanja perustelee direktiivin oikeudellista virheellisyyttä sillä, että sillä on sen mukaan kaksinkertaiset tavoitteet eli kuljettajien terveys ja turvallisuus sekä liikenneturvallisuuden parantaminen, jota ei kuitenkaan voida direktiivillä saavuttaa, koska direktiivissä on kyse puhtaasti sosiaalisista säännöksistä ja vieläpä sellaisista, jotka koskevat kuljettajien elin- ja työoloja.

39. Espanja väittää, että direktiivissä ei säädetä kuljettajien ajoajasta, vaan työajasta, muun muassa viikoittaisesta enimmäistyöajasta. Koska asetuksessa säädetään ankarammista säännöistä muun muassa taukojen ja viikoittaisen työajan osalta, direktiivi ei edistä liikenneturvallisuutta. Lisäksi työajan sääntelyyn liittyvä puuttuminen itsenäisten kuljettajien asemaan on perusteetonta.

i) Tutkittavaksi ottaminen

40. Komissio nostaa neuvostoa ja parlamenttia tukevana väliintulijana esiin kysymyksen Espanjan esittämän väitteen tutkittavaksi ottamisesta. Espanja ei nimittäin riitauta kumpaakaan näistä oikeudellisista perustoista, vaan ainoastaan ”kritisoi” direktiivin tavoitteita. Jos Espanjan esittämän väitteen mukaisesti kyseessä olisi sosiaalialan säännös, olisi EY 137 artikla ollut riittävä oikeudelliseksi perustaksi. Koska näin ollen ei olisi pitänyt valita mitään muuta lainsäädäntömenettelyä, kyseessä ei ole menettelyvirhe.

41. Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että virheellinen viittaus yhteisön toimenpiteen toiseen oikeudelliseen perustaan ei kuitenkaan sinänsä merkitse toimenpiteen hyväksymiseen johtaneen menettelyn lainvastaisuutta.( )

42. Espanjan esittämä kolmas kanneperuste voidaan kuitenkin sen esittämien väitteiden sisällön perusteella ymmärtää niin, että direktiivin oikeudellisia perustoja pidetään virheellisinä direktiivillä yksinomaan tavoiteltuun sosiaaliseen päämäärään nähden.

ii) Perustelujen riittävyys

43. Ensi näkemältä näyttäisi siltä, että Espanjan kolmannen kanneperusteen perustelujen riittävyyttä olisi tutkittava yhdessä puuttuvaa toimivaltaa koskevan Suomen esittämän kanneperusteen kanssa. Kuten Espanjan hallitus kuitenkin on suullisessa käsittelyssä nimenomaisesti selventänyt, tämä kanneperuste ei koske oikeudellisen perustan valintaa, vaan se on yhteydessä ammatinharjoittamisen vapautta koskevaan perusvapauteen (ks. tältä osin B kohta).

b) Puuttuvaa toimivaltaa ja valitun oikeudellisen perustan laillisuutta koskeva kysymys (ensimmäinen kanneperuste asiassa C-223/02)

44. Suomi on sitä mieltä, ettei kumpikaan direktiivin oikeudellisista perustoista, toisin sanoen EY 71 artikla tai EY 137 artiklan 2 kohta, ole riittävä. Tosin liikenneturvallisuuden parantamiseksi toteutetut toimenpiteet voidaan toteuttaa EY 71 artiklan nojalla, mutta direktiivin tavoite on toinen, eli terveyden ja turvallisuuden suojeleminen työpaikalla. Tähän liittyen EY 137 artikla olisi oikea oikeudellinen perusta. Tämän määräyksen perusteella ei kuitenkaan voida antaa itsenäisiä ammatinharjoittajia koskevia säännöksiä, kuten direktiivissä tehdään. Siinä olevat itsenäisten kuljettajien työaikaa koskevat säännökset on siten annettu ilman oikeudellista perustaa.

45. Suomi on viikoittaista enimmäistyöaikaa, lepoaikoja ja yötyötä koskevien direktiivin säännösten perusteella sitä mieltä, että direktiivillä ei säädetä ajoajasta, vaan työajasta. Viimeksi mainitulla ei kuitenkaan ole erona ajoaikaan mitään merkitystä liikenneturvallisuuden kannalta. Lisäksi direktiivi koskee toimintoja, jotka eivät Suomen mukaan ole yhteydessä liikenneturvallisuuteen.

46. Tämän lisäksi 2 artiklan 1 kohta osoittaa, että direktiiviä annettaessa ei ole vielä arvioitu työaikojen rajoittamisen vaikutuksia liikenneturvallisuuteen. Ei myöskään ole olemassa tutkimuksia, jotka osoittaisivat, että kuljetuksiin liittyvä muu työ kuin ajaminen vaarantaisi turvallisuutta. Direktiivillä ei myöskään voida estää sitä, että muut tehtävät, jotka eivät kuulu direktiivissä tarkoitettuun työaikaan, aiheuttavat väsymystä.

47. Suomen mielestä myöskään direktiivillä tavoiteltua kilpailuolosuhteissa ilmenevien erojen pienentämisen tavoitetta ei voida saavuttaa EY 71 artiklaan perustuvilla toimenpiteillä. Tämän määräyksen mukaanhan yhteisen liikennepolitiikan tavoitteet on saavutettava ”liikenteen erityispiirteet huomioon ottaen”.

48. Suomen huomautuksista on todettava, että tässä oikeudenkäynnissä ei voi olla kysymys siitä, saako yhteisön lainsäätäjällä olla tietty tavoite, vaan siitä, onko lainsäätäjä antanut riidanalaisen toimenpiteen oikean oikeudellisen perustan nojalla. Tällöin säädöksen tavoitteet ovat vain yksi monista näkökulmista.

49. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön toimivaltajärjestelmässä toimen oikeudellisen perustan valinta ei riipu yksinomaan siitä, mikä toimielimen mielestä on säädöksen tavoite, vaan sen on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuinvalvonnan kohteena.( ) Tällaisiin seikkoihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö.( )

50. Oikeudenkäynnin kohteena olevalla direktiivillä on sen 1 artiklan mukaan useampia tavoitteita: ensinnäkin maantieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimivien henkilöiden turvallisuuden ja terveyden suojeleminen, toiseksi maantieliikenteen turvallisuuden parantaminen ja kolmanneksi kilpailuolosuhteissa ilmenevien erojen pienentäminen.

51. Nämä tavoitteet olisi saavutettava vahvistamalla työajan säätelyä koskevat vähimmäisvaatimukset. Direktiivissä ja erityisesti sen 4–7 artiklassa olevat säännökset viikoittaisesta enimmäistyöajasta, lepotauoista, lepoajasta ja yötyöstä ovat siis keinoja näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

52. Yhteisön lainsäätäjä on käyttänyt kahta oikeudellista perustaa, eli liikennepoliittista ja sosiaalipoliittista perustaa eli EY 71 artiklaa ja EY 137 artiklan 2 kohtaa.

i) EY 137 artiklan 2 kohta

53. Neuvosto voi 137 artiklan 2 kohdan nojalla antaa säännöksiä tiettyjä aloja koskevista vähimmäisvaatimuksista EY 137 artiklan 1 kohdan toteuttamiseksi. EY 137 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa mainitaan yhtenä alana erityisesti työympäristön parantaminen työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelemiseksi.

54. Oikeudenkäynnissä on kiistatonta se, mitä kantajatkin korostavat, että riidanalainen direktiivi on tämän tavoitteen mukainen. Koska direktiiviä kuitenkin sovelletaan myös itsenäisiin kuljettajiin, nousee esiin kysymys siitä, voiko EY 137 artikla olla oikeudellinen perusta vain työntekijöitä koskeville toimenpiteille vai myös itsenäisiä ammatinharjoittajia koskeville toimenpiteille.

55. Tältä osin parlamentti on sitä mieltä, että itsenäisten ammatinharjoittajien sisällyttäminen direktiivin soveltamisalaan on sallittua, ja se perustelee tätä joukolla säädöksiä, joita sovelletaan sekä palkattuihin työntekijöihin että itsenäisiin ammatinharjoittajiin. Parlamentin on katsottava olevan oikeassa siltä osin, että EY 137 artikla on riittävä oikeudellinen perusta palkattujen kuljettajien osalta.

56. Parlamentin mainitsemien säännösten osalta on kuitenkin aluksi lähtökohtaisesti huomattava, että tietystä menneisyydessä sovelletusta käytännöstä ei voida päätellä sen lainmukaisuutta. Parlamentti ei ole myöskään pystynyt esittämään väitteelleen mitään oikeuskäytäntöön perustuvaa todistetta siitä, että yhteisöjen tuomioistuin olisi nimenosaisesti todennut tällaisen menettelyn olevan lainmukaista eli että se mahdollisesti olisi hylännyt vastaavanlaisen kumoamiskanteen taikka todennut ennakkoratkaisumenettelyssä säädöksen pätevyyden.

57. Parlamentti on viitannut muun muassa direktiiviin 92/29,( ) jonka osalta on myös huomattava, että sen 2 artiklan 1 alakohdan b alakohdan mukaan ”jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että – – kuljetettavien lääkkeiden ja lääkintävälineiden määrä riippuu – – työntekijöiden( ) lukumäärästä”. Myös tämän direktiivin perustelukappaleissa viitataan useaan otteeseen työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen.

58. Siitä väitteestä, että itsenäisiä ammatinharjoittajia koskevien sosiaaliturvasäännösten antamista koskeva tähänastinen käytäntö puoltaa nyt esillä olevassa asiassa valittuja oikeudellisia perustoja, on syytä muistuttaa, että erotuksena parlamentin kuvailemaan käytäntöön asetuksen N:o 1408/71 soveltamisalaa laajennettiin( ) ottamalla oikeudelliseksi perustaksi EY:n perustamissopimuksen 235 artikla (nykyisin EY 308 artikla).

59. EY 137 artiklan sovellettavuuden ulottamisesta itsenäisiin ammatinharjoittajiin on aluksi viitattava EY 137 artiklan 1 kohdan nimenomaiseen sanamuotoon, jossa nimenomaisesti puhutaan työntekijöistä. Tämä pätee huolimatta siitä, että komissio on perustellusti todennut eri kieliversioissa, erityisesti suomenkielisessä versiossa, olevista eroista.

60. Sen vuoksi, että EY 137 artikla koskee työntekijöitä, sillä on liittymä primäärioikeudessa, erityisesti EY 39 ja EY 43 artiklassa, tehtyyn itsenäisten ammatinharjoittajien ja työntekijöiden väliseen eroon.

61. Lopuksi siitä väitteestä, ettei ole olemassa vastaavia tieteellisiä tutkimuksia tiettyjen tehtävien vaikutuksesta kuljettajan tilaan, on ensinnäkin viitattava komission tekemään tutkimukseen. Toiseksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä on pääteltävissä, että ”yhteisön lainsäädäntötoiminta erityisesti sosiaalipolitiikan alalla ei voi koskea yksinomaan tilanteita, joiden osalta on esitettävissä tieteellisesti toteennäytettyjä perusteluja”.( )

62. ”Tieteellinen kehitys ei ole ainoa peruste, jolla yhteisön lainsäätäjä voi päättää yhteisön lainsäädännön mukauttamisesta, sillä sen on tällä alalla käyttämänsä harkintavallan puitteissa otettava huomioon myös muita perusteita – – .”( )

63. Tästä kaikesta seuraa, että EY 137 artikla ei ole kelvollinen oikeudellinen perusta sosiaalilainsäädännölle, jota sovelletaan itsenäisiin kuljettajiin. Tämän vuoksi on seuraavaksi tutkittava, voidaanko direktiivin säännökset, jotka eivät voi perustua EY 137 artiklaan, antaa EY 71 artiklan nojalla.

ii) EY 71 artikla

64. Direktiivi ei sisältönsä puolesta kuulu teknisiin tai tuotteita koskeviin yhdenmukaistamissäädöksiin, vaan organisatorisiin tai henkilöitä koskeviin.

65. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhteisön lainsäätäjä ei saa EY 71 artiklaan perustuvalla toimenpiteellä säädellä myös alueita, joka koskevat samanaikaisesti sosiaalipolitiikkaa ja liikenneturvallisuutta.( )

66. Kuten komissio ja parlamentti osuvasti toteavat, direktiivi täydentää asetusta N:o 3820/85 siltä osin kuin viimeksi mainitussa ei säännellä yhtä niistä syistä, joilla on negatiivisia vaikutuksia liikenneturvallisuuteen, eli liian pitkiä ajoaikoja.

67. Direktiiviä sitä vastoin on tarkoitus soveltaa myös muihin liikenneturvallisuutta koskeviin negatiivisiin vaikutuksiin. Koska niiden syynä ei ole ainoastaan moottoriajoneuvojen kuljettaminen, eli koska turvallisuus vaarantuu myös, vaikka asetusta noudatetaankin, oli otettava mukaan myös muut tehtävät, jotka voivat aiheuttaa kuljettajan liiallisen väsymyksen.

68. Oikeuskäytännöstä voidaan päätellä, että työaikana ei ole pidettävä ainoastaan ajoaikaa, vaan myös muita tehtäviä, jotka voivat vaikuttaa ajamiseen.( ) Näin ollen direktiivissä säädetään ajoajan ylittävän työajan rajoittamisesta.

69. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan työaikaa koskevan sääntelyn ja työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden välillä on tällainen yhteys.( ) Näin ollen ”aika, jonka kuljettaja käyttää siirtyäkseen paikkaan, jossa hän ottaa haltuunsa ajopiirturilla varustetun ajoneuvon, voi vaikuttaa ajoon siinä määrin kuin se vaikuttaa kuljettajan väsymystilaan”.( )

70. Direktiivillä toteutettua ajoajan sääntelyä voidaan näin ollen pitää EY 71 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna toimenpiteenä liikenneturvallisuuden parantamiseksi.

71. Kuten direktiivin 1 artiklasta ilmenee, direktiiviä sovelletaan ”maantieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimiviin henkilöihin” erottelematta heitä heidän työoikeudellisen asemansa perusteella.

72. Parlamentti ja komissio korostavat perustellusti, että erilaisella asemalla ei saa olla merkitystä direktiivin tavoitteiden kannalta. Ajokuntoa koskevat vaarat ovat olemassa nimittäin siitä riippumatta, kuljettaako kuljettaja ajoneuvoa palkattuna työntekijänä vai itsenäisenä kuljettajana.( )

73. Myös kilpailuolosuhteissa ilmenevien erojen pienentämisen tavoitteeseen liittyvät toimenpiteet voidaan toteuttaa EY 71 artiklan nojalla. Jos katsottaisiin, että kyseisen artiklan 1 kohdan c alakohtaa ei voida pitää riittävänä oikeudellisena perustana, olisi tällainen löydettävissä ainakin 1 kohdan d alakohdasta. Tämän määräyksen mukaan yhteisön lainsäätäjä voi nimittäin ”antaa muut aiheelliset säännökset”.

74. EY 71 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukainen toimivaltaperuste on yleislausekkeena niin laajasti muotoiltu, että se toimii myös direktiivin säännösten kelvollisena oikeudellisena perustana.

75. Se, että kanteen kohteena olevan direktiivin kaltaisella toimella on useita tavoitteita, jotka perustuvat useampaan oikeudelliseen perustaan eli EY 71 artiklan 1 kohdan c ja d alakohtaan, ei estä sitä, että direktiivi on lainmukainen, koska myös useampien toimien yhdistely säädöksessä on sallittua.

iii) Tarpeettoman oikeudellisen perustan käyttäminen

76. Edellä tarkastelluista seikoista ilmenee, että itsenäisten kuljettajien osalta direktiivin oikeudellisena perustana on voinut olla ainoastaan EY 71 artikla. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sellaisen oikeudellisen perustan esittäminen, joka ei ole välttämätön, voi olla lainvastaista.( ) Koska nyt esillä oleva menettely koskee itsenäisiä kuljettajia koskevaa oikeudellista perustaa, mutta EY 137 artiklan oikeudellinen perusta, joka ei tätä varten ole välttämätön, voisi kuitenkin olla välttämätön palkattujen kuljettajien osalta, tätä kysymystä ei ole tarkasteltava lähemmin. EY 137 artiklan välttämättömyys suhteessa palkattuihin kuljettajiin ei nimittäin ole oikeudenkäynnin kohteena.

2. Pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevat säännökset (neljäs kanneperuste asiassa C‑223/02)

77. Suomi väittää neljännellä kanneperusteellaan, että yhteisöjen lainsäätäjä on rikkonut EY 137 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen ja EY 157 artiklan määräyksiä, joilla suojellaan pieniä ja keskisuuria yrityksiä, kun se on sisällyttänyt direktiivin soveltamisalaan itsenäiset kuljettajat. Direktiivin rajoitukset kohdistuvat sen mukaan tosiasiallisesti nimenomaan näihin yrityksiin, koska niillä vaikutetaan niiden kilpailukykyyn suuriin yrityksiin nähden. Suurilla yrityksillä on nimittäin käytettävissään työntekijöitä, jotka voivat käyttää koko työaikansa ajoneuvojen kuljettamiseen eikä heidän tarvitse itsenäisten kuljettajien tavoin hoitaa muita tehtäviä. Lisäksi direktiivillä haitataan myös pienten ja keskisuurten yritysten perustamista. Näin tätä alaa muutetaan suuria yrityksiä suosivaksi.

a) EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toinen virke

78. Komission mukaan on aluksi viitattava EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan rajoitettuun merkitykseen riidanalaiselle direktiiville. Tämän määräyksen toiseen virkkeeseen sisältyvä määräys koskee nimittäin vain direktiivejä, joiden oikeudellisena perustana on ainoastaan EY 137 artikla. Koska nyt esillä olevan direktiivin oikeudellisena perustana on kuitenkin myös EY 71 artikla, voi EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toisella virkkeellä olla vain rajoitettu vaikutus.

79. Koska Suomi riitauttaa vain itsenäisten kuljettajien sisällyttämisen direktiivin soveltamisalaan, mutta direktiivi voidaan tältä osin perustaa yksinomaan EY 71 artiklaan, EY 137 artiklan 2 kohtaa ei tässä yhteydessä sovelleta lainkaan.

80. Näin ollen on tarpeetonta tutkia tarkemmin EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen normatiivista merkitystä. Jos yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin on sitä mieltä, että direktiiviä on arvioitava myös itsenäisten kuljettajien suhteen EY 137 artiklan 2 kohdan valossa, on tutkittava myös sen normatiivista merkitystä.

81. EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen tässä asiassa sovellettavassa versiossa määrätään, että direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.

82. Tältä osin nousee esille kysymys siitä, onko tämä määräys pelkkä ohjelmalauseke vai onko sillä tämän lisäksi sellaista normatiivista sisältöä, joka sitoo yhteisön lainsäätäjää.

83. Normatiivista vaikutusta vastaan tai vain vähäisen normatiivisen vaikutuksen puolesta puhuu saksankielisen kieliversion sanamuoto (sollen keine – – vorschreiben). Vastaavasti saksankielisessä oikeuskirjallisuudessa esiintyy useimmiten se mielipide, että EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toinen virke on ohjelmalauseke.

84. Sitä vastoin muut kieliversiot puhuvat normatiivisen vaikutuksen puolesta. Tämä pätee erityisesti romaanisten kielten kieliversioihin( ) sekä tanskan-, ruotsin- ja englanninkielisiin kieliversioihin.( ) Myös kreikan-( ) ja suomenkielisistä( ) kieliversioista voidaan päätellä tällainen vaikutus yhteisön lainsäädännön yhteydessä yleistyneen indikatiivin käytön perusteella. Mutta vaikka katsottaisiinkin, että EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toisella virkkeellä on normatiivinen vaikutus, se on rajoitettu. Näin ollen tässä määräyksessä vain mainitaan tietyt toimenpiteet, kuten taloudelliset tai oikeudelliset rasitukset, joilla voitaisiin vaikuttaa ammatinharjoittamisen vapauteen, jolloin ottamalla huomioon pienten tai keskisuurten yritysten ”perustaminen tai kehittäminen” katetaan ammatinharjoittamisen vapauden molemmat ilmenemismuodot eli taloudellisen toiminnan aloittaminen ja harjoittaminen. EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toisella virkkeellä ei kuitenkaan liene ammatinharjoittamisen vapauden yleisen oikeusperiaatteen ylittävää normatiivista vaikutusta.

85. Kuten EY 137 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toista virkettä edeltänyttä perustamissopimuksen 118 a artiklan 2 kohdan toista alakohtaa koskevasta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä( ) käy ilmi, tämän määräyksen kanssa ei ainakaan ole ristiriidassa pieniä ja keskisuuria yrityksiä velvoittavien toimenpiteiden toteuttaminen. Tämän on pädettävä myös nyt kyseessä olevaan kuljetussektoriin.

86. Koska direktiivissä otetaan huomioon ne vaikutukset, joita siinä toteutetulla työajan sääntelyllä voi olla pienille ja keskisuurille yrityksille, siinä täytetään myöskin edellä mainitussa oikeuskäytännössä vahvistettu edellytys.

87. Näin ollen parlamentin toteuttamasta, direktiivin 3 artiklan a alakohdan 2 alakohdan mukaisesta työajan sääntelystä ilmenee, että työaikana ei pidetä työtä, ”joka ei suoraan liity erityisesti kyseiseen kuljetukseen”. Tämä poikkeus koskee kuitenkin juuri itsenäisiä kuljettajia eli pienille ja keskisuurille yrityksille ominaisia tehtäviä. Muut tehtävät, joita sekä itsenäisten että palkattujen kuljettajien on suoritettava, on sitä vastoin luettava työajaksi niiden vaikutusten vuoksi, joita niillä on direktiivin tavoitteisiin.

88. Lisäksi huomautettakoon vielä parlamentin mainitsemasta pienille ja keskisuurille yrityksille koituvasta edusta. Se muodostuu siitä, että itsenäisiin kuljettajiin ei sovelleta työaikaan kuulumattomien tehtävien osalta niitä työoikeudellisia rajoituksia, joita sovelletaan työntekijöihin, kun taas suurissa yrityksissä hallinnollisissa tehtävissä työskenteleviin työntekijöihin sovelletaan vielä muita säännöksiä.

89. Viitattakoon lopuksi vielä Amsterdamin sopimukseen, joka myös sisältää pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevan määräyksen. Hallitusten välisessä konferenssissa hyväksytyssä julistuksessa N:o 26 ”Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 118 artiklan 2 kohdassa” määrätään, että ”yhteisön tarkoituksena sen asettaessa vähimmäisvaatimuksia työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelulle ei ole olosuhteisiin nähden aiheettomalla tavalla syrjiä pienten ja keskisuurten yritysten työntekijöitä”. Myöskään tästä ei kuitenkaan ilmene normatiivisia rajoja, jotka olisivat esteenä oikeudenkäynnin kohteena olevan direktiivin pätevyydelle.

b) EY 157 artiklan 1 kohta

90. EY 157 artiklan 1 kohdan toisen kohdan toisessa luetelmakohdassa määrätään, että teollisuuden alalla yhteisön toiminnalla pyritään edistämään kaikkialla yhteisössä yritysten, erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten, aloittamisen ja kehittämisen kannalta suotuisaa toimintaympäristöä.

91. Täydellisyyden vuoksi on pienten ja keskisuurten yritysten yhteydessä mainittava myös EY 157 artiklan 3 kohta, jonka mukaan komissio myötävaikuttaa 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseen sopimuksen muiden artiklojen nojalla harjoittamallaan politiikalla ja toiminnalla. Näiden kummankin määräyksen osalta nousee esille kysymys siitä, voidaanko niitä ylipäänsä soveltaa oikeudenkäynnin kohteena olevaan direktiiviin. EY 157 artiklan 3 kohta voidaan tosin ymmärtää ensi näkemältä yleislausekkeeksi, jonka mukaan myös muiden kuin teollisuutta koskevan osaston määräysten nojalla annetuilla säädöksillä on edistettävä 1 kohdan tavoitteiden saavuttamista. Tämän huomioon ottamista koskevan määräyksen vaikutus on tosin rajoitettu.

92. Kyseisen 1 kohdan mukaiset tavoitteet palvelevat tiettyä päämäärää. Näin ollen EY 157 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tavoiteluettelon johdantolauseessa (”tällöin – – ”) viitataan EY 157 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen alakohtaan.

93. EY 157 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta( ) koskee kuitenkin yksiselitteisesti vain teollisuuden kilpailukykyä eikä talouden muiden alojen, kuten kuljetusalan, kilpailukykyä.

94. Tässä yhteydessä on tarkasteltava Suomen esittämää väitettä siitä, että maantiekuljetukset ovat erottamaton osa yritysten toiminnan välttämätöntä infrastruktuuria. Tämä toteamus sisältää väittämän tiekuljetusten taloudellisesta merkityksestä yleensä, mutta se ei muuta sitä seikkaa, että oikeudenkäynnin kohteena olevaa direktiiviä ei arvioida EY 157 artiklan perusteella.

3. Päätelmä

95. Direktiivin oikeudellista perustaa ja pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevien määräysten rikkomista koskevat Suomen kanneperusteet on näin ollen hylättävä perusteettomina.

B Ammatinharjoittamisen vapauden periaatteen loukkaaminen (ensimmäinen ja kolmas kanneperuste asiassa C‑184/02 ja kolmas kanneperuste asiassa C‑223/02) sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen (toinen kanneperuste asiassa C‑223/02)

96. Ammatinharjoittamisen vapauden periaatteen loukkaamista koskevilla Espanjan ja Suomen väitteillä on joitakin yhtäläisyyksiä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevien Suomen väitteiden kanssa. Tämän osalta Suomi väittää, että asiassa on rikottu EY 5 artiklan kolmatta kohtaa, jonka mukaan yhteisön toiminnassa ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi.

1. Alustavat huomautukset

a) Tarkastelu yhdessä vai erikseen?

97. Kanneperusteet kumuloituvat siltä osin kuin ammatinharjoittamisen vapauden loukkaamisen tarkastelun yhteydessä on tarkasteltava myös oikeasuhteisuutta (oikeasuhteisuuden liitännäinen tai sen olennaisen osan muodostava tarkastelu).

98. Näin ollen herää kysymys siitä, onko tehtävä ”kaksinkertainen oikeasuhteisuuden tarkastelu”, toisin sanoen onko oikeasuhteisuutta tarkasteltava myös itsenäisenä periaatteena.

99. Voitaisiin nimittäin väittää, että perusoikeuden tarkastelun yhteydessä voi etualalla olla oikeasuhteisuuden subjektiivis-oikeudellinen tehtävä eli oikeussuojan antaminen, kun taas oikeasuhteisuuden tarkastelu erikseen tapahtuu objektiivis-oikeudellisella tavalla. Viimeksi mainitun yhteydessä oikeasuhteisuuden funktiona on toimielinten toimivallan rajaaminen, toisin sanoen siinä tutkitaan lakiasäätävän elimen toiminta-alan laajuutta.

100. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tätä suhteellisuusperiaatteen tehtävään perustuvaa erottelua ei kuitenkaan suosita, koska yhteisöjen tuomioistuin tarkastelee oikeasuhteisuutta perusoikeuksien väitetyn loukkaamisen kyseessä ollessa objektiivis-oikeudellisen tehtävän kannalta, joten siitä ei voida saada tukea erilliselle tarkastelulle.

101. Yhteistä tarkastelua ei voida jättää suorittamatta myöskään sillä perusteella, että Suomen esittämät väitteet suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta eroavat osittain Espanjan esittämistä väitteistä.

102. Ratkaisevaa on ennen kaikkea se, että tarkastelun kohde on kummassakin tapauksessa sama: itsenäisten kuljettajien sisällyttäminen direktiivin soveltamisalaan. Koska yhteistä ei ole ainoastaan riidanalaisen säännöksen tavoite vaan myös kyseessä olevat oikeushyvät sekä niiden loukkaaminen, oikeasuhteisuuden yksittäisten edellytysten tarkastelun lopputuloksen olisi oltava olennaisin osin sama.

103. Näiden seikkojen vuoksi direktiivin sisällöllisesti kaksinkertainen tarkastelu suhteellisuusperiaatteen valossa ei vaikuta asianmukaiselta.

b) Ammatinharjoittamisen perusvapaus

104. Ammatinharjoittamisen perusvapauden loukkaamista koskevien Espanjan ja Suomen väitteiden osalta on viitattava yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan tämä perusvapaus kuuluu yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin.

105. Espanja tuo ammatinharjoittamisen vapauden lisäksi perustellusti esiin yrittämisen oikeuden tai yrittäjänvapauden (”liberdad de empresa”). Vaikka yhteisöjen tuomioistuin onkin käyttänyt yksittäistapauksissa yritysvapauden( ) taikka kaupankäynnin vapaan harjoittamisen( ) perusoikeuden käsitettä, niitä ei saada pitää ammatinharjoittamisen vapaudesta taikka taloudellisen toiminnan harjoittamisen vapaudesta( ) erillisenä oikeutena, vaan ainoastaan terminologisena poikkeamana.

c) Selvitystaakan ja todistustaakan jako

106. Ennen kuin tutkitaan sisällöllisesti direktiivin yhteensoveltuvuutta perusoikeuksien kanssa on tarkasteltava Espanjan esiin tuomaa todistustaakan jakoa. Tällöin on hylättävä Espanjan näkemys siitä, että kantajan on näytettävä toteen vain oikeuksiin puuttuminen ja vastaajana olevan toimielimen niihin puuttumisen oikeutus. Yhteisön oikeudesta ei löydy mitään tukea tällaiselle jaolle. Ennemminkin se on ristiriidassa sen yleisen periaatteen kanssa, joka ilmenee perustamissopimuksessa, tuomioistuimen perussäännössä ja työjärjestyksessä vahvistetusta, kumoamiskanteiden yhteydessä sovellettavasta oikeussuojajärjestelmästä, jonka mukaan kantajan on näytettävä toteen, että sen väite oikeuksien loukkaamisesta on perusteltu.

107. Koska Espanjan väite koskee perusoikeuksiin puuttumisen lisäksi niiden loukkaamista, sen on myös perusteltava riittävästi tämä loukkaamista koskeva väite.

108. Sama pätee Suomen väitteeseen, jonka mukaan direktiivillä loukataan suhteellisuusperiaatetta. Yhteisöjen tuomioistuimen käytäntö osoittaa, että se olettaa lähtökohtaisesti lainsäädäntötoimenpiteiden, erityisesti neuvoston ja parlamentin toteuttamien toimien, olevan suhteellisuusperiaatteen mukaisia.

109. Lopuksi kumoamiskanteita koskevasta yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisusta voidaan yleisesti päätellä, että kantajan on näytettävä toteen, että sen yhteisön toimielimen, jonka antama säädös riitautetaan, suorittama oikeudellinen luonnehdinta on virheellinen.( )

2. Perusoikeuteen puuttumisen oikeutuksen edellytykset

a) Oikeasuhteisuus yleisesti

110. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate, joka kuuluu yhteisön oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin, edellyttää, että yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Kun on mahdollista valita useista tarkoituksenmukaisista toimenpiteistä, on valittava vähiten rajoittava; toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät myöskään saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.( )

b) Ammatinharjoittamisen vapautta koskeva perusoikeus erityisesti

111. Aluksi on lähdettävä siitä, että ammatinharjoittamisen vapauden periaate ”ei takaa ehdottomia oikeuksia” vaan sitä ”on arvioitava sen tehtävän perusteella, joka [sillä] on yhteiskunnassa”. ”Tämän vuoksi ammatin harjoittamisen vapautta – – voidaan rajoittaa sillä edellytyksellä, että nämä rajoitukset ovat todellisuudessa yleisen edun mukaisten Euroopan yhteisön tavoitteiden mukaisia ja että ne eivät merkitse suhteetonta ja sietämätöntä puuttumista, jolla vahingoitettaisiin tällä tavoin taattujen oikeuksien keskeistä sisältöä.”( )

112. Aluksi on tutkittava, puututaanko direktiivillä itsenäisen kuljettajan ammatinharjoittamisen vapauteen eli tällä perusoikeudella taattuun suojaan. Jos näin olisi, olisi tämän jälkeen tutkittava tällaisen puuttumisen oikeutusta. Jos sitä ei ole, puuttuminen on lainvastaista, toisin sanoen sillä loukataan perusoikeutta.

113. Espanjan ja Suomen väittämästä puuttumisesta ammatinharjoittamisen vapauteen on todettava, että työaikaa koskevan sääntelyn ja erityisesti viikoittaista enimmäistyöaikaa koskevan sääntelyn käyttöönottamisella tosiasiallisesti muutetaan kilpailuasetelmaa, koska tällaista rajoitusta ei ole aikaisemmin ollut. Kuten Suomi perustellusti toteaa, työ merkitsee myös itsenäisille kuljettajille pääoman ohella olennaista tuotantotekijää. Kyseessä olevien kuljettajien toimintaa rajoitetaan työaikaa sääntelemällä siten, että heidän käytettävissään olevaa ajoaikaa on rajoitettu.

114. Lisäksi puuttumiseksi katsotaan myös työajan kirjaamista koskeva velvollisuus. Tältä osin herää kysymys siitä, kuuluuko se ylipäänsä ammatinharjoittamisen vapauden perusoikeuden suojan alueeseen. Vaikka tämän velvollisuuden katsottaisiinkin merkitsevän puuttumista tähän vapauteen, se voidaan ainakin luokitella oikeasuhteiseksi, kun otetaan huomioon siihen liittyvät suhteellisen vähäiset rajoitukset.

115. Direktiivillä ei ainakaan missään tapauksessa puututa ammatinharjoittamisen vapauden keskeiseen sisältöön, koska se koskee vain tällaisen oikeuden harjoittamisen yksityiskohtaisia sääntöjä vaarantamatta sen ydintä. Direktiivi ei nimittäin johda itsenäisten kuljettajien taloudellisen toiminnan poissulkemiseen.

116. Edellä todetusta ilmenee, että direktiivillä toteutettu puuttuminen ei vaikuta itsenäisten kuljettajien ammatinharjoittamisen vapauden keskeiseen sisältöön.

117. Parlamentti ja neuvosto katsoivat liikenneturvallisuuden tavoitteen saavuttamiseksi olevan olennaista, että myös itsenäiset kuljettajat sisällytetään työaikoja koskevan sääntelyn soveltamisalaan. Näin ollen direktiivin sisältämät työaikarajoitukset eivät ole riidanalaisen säännöksen tavoitteisiin verrattuna ”ilmeisen suhteettomia”.( )

118. Jos tyydytään lainsäädäntötoimen tarkastelulle tyypilliseen alhaiseen kontrollitasoon eli jos otetaan lähtökohdaksi, että puuttuminen ei saa olla ”ilmeisen suhteetonta”,( ) olisi muu oikeasuhteisuuden tarkastelu tarpeetonta.

119. Mielestäni tässä asiassa pitäisi kuitenkin oikeasuhteisuutta tarkastella syvemmin. Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin jatkanut tarkastelua toisessa asiassa tultuaan siihen tulokseen, että säädöksellä ei puututa ammatinharjoittamisen vapauden keskeiseen sisältöön ja tutkinut sitä, ovatko kyseisten säännösten tavoitteet yleisen edun mukaisia, ja sitä, ettei niillä puututa suhteettomasti asianomaisten henkilöiden eli itsenäisten kuljettajien tilanteeseen.( )

c) Puuttumisen oikeasuhteisuus

120. Puuttuminen suojattuihin oikeushyviin, kuten ammatinharjoittamisen vapauteen, on oikeutettua silloin, kun se on oikeasuhteista. Tätä varten sen on ensinnäkin oltava yleisen edun mukaista, toiseksi sen on oltava soveltuva tämän tavoitteen saavuttamiseksi, kolmanneksi sen on oltava tätä varten tarpeen ja neljänneksi oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden.

121. Muistutettakoon tässä yhteydessä, että direktiivillä ei säännellä kaikkien kuljetusalalla toimivien itsenäisten ammatinharjoittajien työaikaa, vaan ainoastaan niiden, jotka toimivat itsenäisinä kuljettajina.

i) Direktiivin tavoite

122. Ensiksi on siis tutkittava, ovatko direktiivin tavoitteet yleisen edun mukaisia. Komissio, neuvosto ja parlamentti viittaavat tältä osin liikenneturvallisuuteen sekä turvallisuuden ja terveyden suojeluun.

123. Näitä tavoitteita painotetaan direktiivin neljännessä perustelukappaleessa ja erityisesti sen 1 artiklassa. Sen mukaan direktiivin tavoitteena on säätää työaikajärjestelyjä koskevista vähimmäisvaatimuksista maantieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimivien henkilöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemiseksi sekä maantieliikenteen turvallisuuden parantamiseksi ja kilpailuolosuhteissa ilmenevien erojen pienentämiseksi edelleen.

124. Nämä direktiivin tavoitteet ovat epäilyksettä yleisen edun mukaisia.

ii) Soveltuvuus

125. Direktiivin säännösten soveltuvuudesta sen 1 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamisessa on otettava lähtökohdaksi, että maantieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimivien henkilöiden työajan rajoittamista koskevat säännökset edesauttavat turvallisuutta heidän käyttämillään teillä sekä heidän itsensä ja muiden tiellä liikkujien turvallisuutta ja terveyttä.

126. Itsenäisiin kuljettajiin on kuitenkin pädettävä sama kuin palkattuihin kuljettajiinkin. Nämä henkilöryhmät eivät nimittäin eroa toisistaan ajotehtävissään. Sillä, että palkatuilla kuljettajilla on erilainen juridinen asema, ei ole liikenneturvallisuuden kannalta mitään merkitystä.

iii) Tarpeellisuus

127. Kun tarkastellaan direktiivin säännösten tarpeellisuutta, on tutkittava sitä, ovatko ne tarpeellisia direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi vai onko olemassa muita, vähemmän rajoittavia keinoja, jotka ovat yhtä tehokkaita. Näin ollen kyseessä on vaihtoehtoisten säännösten etsiminen ja arvioiminen.

128. Tältä osin Suomi on todennut, että asetuksessa N:o 3820/85 asetettu ajoajan rajoitus on riittävä ja että tätä pidemmälle menevät työajan rajoitukset eivät ole välttämättömiä. Lisäksi asetuksen N:o 3820/85 noudattamista olisi valvottava tarkemmin.

129. Joka tapauksessa on hylättävä Suomen väite siitä, että direktiivi ei ole tarpeen itsenäisille kuljettajille sen vuoksi, että heitä ei ole suojeltava suhteessa työnantajaan. Direktiivin tavoitteet eivät nimittäin ole itsenäisten kuljettajien osalta sosiaalipoliittisia vaan liikennepoliittisia.

130. Vaikkei olekaan vaikeaa luokitella pelkästään ajoajan rajoituksia lievemmäksi keinoksi, pysyy avoimena kysymys siitä, ovatko asetuksessa N:o 3820/85 säädettyjen rajallisten rajoitusten kaltaiset rajoitukset yhtä tehokkaita kuin direktiivillä toteutettu työajan rajoittaminen.

131. Koska palkattujen kuljettajien ja itsenäisten kuljettajien työ ei rajoitu tehtäviin, joihin sovelletaan asetusta N:o 3820/85, mutta koska sen ulkopuolelle jäävillä töillä kuitenkin on vaikutusta kuljettajan henkilökohtaiseen tilaan ja siten liikenneturvallisuuteen, tässä asetuksessa säädetyt rajoitukset eivät voi olla riittäviä.

132. Suomi toteaa kilpailuolosuhteissa ilmenevien erojen pienentämisen tavoitteesta, että direktiivissä ei edes yksilöidä, miten sillä edistettäisiin tämän tavoitteen toteutumista. Komissio viittaa perustellusti siihen, että juuri itsenäisten kuljettajien sisällyttäminen direktiivin soveltamisalaan on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Jos itsenäisiin kuljettajiin sovellettaisiin eri säännöksiä kuin palkattuihin kuljettajiin, olisi olemassa vaara siitä, että palkattuihin kuljettajiin sovellettavia direktiivin säännöksiä kierrettäisiin siten, että tällaisten kuljettajien oikeudellista asemaa muutettaisiin.

iv) Oikeasuhteisuus tavoitteeseen nähden

133. Itsenäisiin kuljettajiin sovellettavien säännösten oikeasuhteisuuden asianmukaisuuden osalta tavoitteeseen nähden on viitattava siihen, että tässä on kyseessä olennaisin osin sääntelyyn liittyvien rajoitusten punninta suhteessa niillä saataviin hyötyihin, toisin sanoen tavoiteltuihin päämääriin nähden. Tätä varten on ensiksi tutkittava ja arvioitava asiaan liittyvät oikeushyvät.

134. Direktiivin tavoitteena on kilpailuolosuhteissa ilmenevien erojen pienentämisen lisäksi liikenneturvallisuus ja siten kaikkien liikenteessä olevien elämän ja terveyden suojeleminen, ei siis pelkästään kyseessä olevien kuljettajien.

135. Direktiivillä vaikutetaan itsenäisten kuljettajien vapaaseen taloudelliseen toimintaan, jonka harjoittamiseen käytettävää aikaa ei tähän asti ole paljoa rajoitettu. Tämän vaikuttamisen astetta ei kuitenkin ole arvioitava erityisen suureksi, kuten puuttumista koskeva analyysi osoittaa. Tämä ilmenee muun muassa siitä, että itsenäisen kuljettajan kaikkia tehtäviä ei pidetä työaikaan kuuluvina eikä niitä sen vuoksi ole rajoitettu. Niinpä direktiivin 3 artiklan a alakohdan 2 alakohdassa säädetään, että tiettyä ”yleistä hallinnollista työtä” ei lasketa viikoittaiseen työaikaan. Tämä koskee kuitenkin juuri sellaista työtä, joka on yrittäjille tyypillistä.

136. Oikeudenkäynnissä on tältä osin viitattu eri kieliversioihin ja siihen, että hollannin-, ruotsin- ja suomenkielisistä kieliversioista puuttuu töitä koskeva lisäys ”parhaillaan suoritettavaa”. On huomattava, että nämä kieliversiot ovat siltä osin yhteneväisiä, että niissä puhutaan ”kyseisestä” kuljetuksesta. Useimmissa kieliversioissa puhutaan sitä vastoin loogisesti kuljetuksista, jotka ovat ”matkalla” eli joita siis parhaillaan suoritetaan. Tämä ero on kuitenkin siinä mielessä oikeudellisesti merkityksetön, että molemmat kieliversioryhmät sisältävät samaa tarkoittavan täsmennyksen.

137. Sääntelyn asianmukaisuutta itsenäisten kuljettajien osalta puoltaa vielä toinenkin seikka. Oikeuskäytännön mukaan sääntelyn suhteellisuuden arviointi riippuu myös siitä, otetaanko kyseisessä säännöksessä huomioon kyseessä olevien talouden toimijoiden tilanne.( )

138. Riidanalainen direktiivi täyttää tämän vaatimuksen, koska parlamentti ja neuvosto ovat ottaneet huomioon itsenäisten kuljettajien tilanteen siten, että ne ovat säätäneet tämän henkilöryhmän osalta direktiivin myöhemmästä voimaantuloajasta.

139. Tavoitteen eli suojatun oikeushyvän painoarvosta on todettava, että kyseessä on oikeushyvä, jolla yhteisön oikeudessa on suurin painoarvo, eli ihmisten elämä ja terveys. Tällöin sen lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuin jättää jäsenvaltioille terveyden suojelun alalla suuren liikkumavaran, se on myös hyvin pidättyväinen terveyspoliittisten kuluttajansuojaa( ) taikka tuoteturvallisuutta( ) koskevien yhteisön toimenpiteiden valvonnassa.

140. Yhteisöjen tuomioistuin harjoittaa vähäistä valvontaa juuri niissä tapauksissa, joissa on kyse yhteisön lainsäätäjän vastaavien toimenpiteiden tarkastelusta, koska parlamentilla ja neuvostolla on tältä osin normatiivista harkintavaltaa.( ) Yhteisöjen tuomioistuin on ilmaissut tämän liikennepolitiikan alalla nimenomaisesti seuraavasti:

”Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on myös todettu tuomioistuinten edellisessä kohdassa mainittuihin edellytyksiin kohdistamasta valvonnasta, että yhteisön lainsäätäjällä on yhteisen liikennepolitiikan alalla laaja sääntelyvalta antaessaan tarkoituksenmukaisia yhteisiä sääntöjä.”( )

141. Kaikkien näiden näkökohtien kokonaistarkastelu siis osoittaa, että itsenäisiä kuljettajia koskeva sääntely ei ole suhteeton.

3. Lopputulos

142. Näissä olosuhteissa on todettava, että parlamentti ja neuvosto eivät ole tämän direktiivin antaessaan loukanneet ammatinharjoittamisen vapauden perusoikeutta eivätkä suhteellisuusperiaatetta. Ensimmäinen ja kolmas kanneperuste asiassa C‑184/02 ja toinen sekä kolmas kanneperuste asiassa C‑223/02 on tämän vuoksi hylättävä perusteettomina.

C Yleinen yhdenvertaisuusperiaate (toinen kanneperuste asiassa C‑184/02)

143. Espanja väittää toisella kanneperusteellaan, että yhdenvertaisen kohtelun periaatetta eli yleistä yhdenvertaisuusperiaatetta on loukattu ja EY 74 artiklaa on rikottu.

1. Yleinen yhdenvertaisuusperiaate

144. Espanja väittää, että yleistä yhdenvertaisuusperiaatetta on loukattu, ja se toteaa, että itsenäiset kuljettajat ovat eri asemassa kuin palkatut kuljettajat, koska heidän on suoritettava myös muita tehtäviä, kuten sopimusneuvotteluja, taloudellisten etujen valvomista ja kirjanpitotehtäviä. Heillä ei myöskään ole kiinteää palkkaa eivätkä he saa samaa suojaa kuin työntekijät. Lisäksi palkatut kuljettajat voivat käyttää koko työaikansa ajoneuvon kuljettamiseen. Direktiivillä asetetaan sen mukaan siis itsenäisille kuljettajille vain velvoitteita antamatta heille myös oikeuksia. Direktiivi vaikeuttaa myös pienten kuljetusyritysten perustamista. Kun itsenäiset kuljettajat sisällytetään direktiivin soveltamisalaan, se johtaa heidän ja palkattujen kuljettajien yhdenvertaiseen kohteluun. Näin ollen erilaisia tilanteita kohdeltaisiin samalla tavoin, mikä ei kuitenkaan ole objektiivisesti perusteltua.

145. Kun vastataan kysymykseen siitä, loukkaako direktiivi yleistä yhdenvertaisuusperiaatetta, on lähtökohdaksi otettava yhteisöjen tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa ei menetellä eri tavalla ja erilaisissa tilanteissa ei menetellä samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella.( )

146. Aluksi on myös tutkittava, kuuluuko tutkittavana oleva asia yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen suojaamisalaan. Näin ollen on muodostettava verrokkiryhmiä ja tutkittava niiden kohtelua. Lopuksi on tutkittava, onko erilaisten ryhmien samanlaiselle kohtelulle oikeutusta.

147. Suojaamisalasta on todettava, että soveltamisedellytykset täyttyvät sekä henkilölliseltä – kyseessä ovat yhteisön yrittäjät – että asialliselta – yhteisön oikeuden soveltamisala – kannalta.

148. Toisiinsa verrattavista ryhmistä on todettava, että vastakkain ovat itsenäiset kuljettajat ja palkatut kuljettajat.

149. Yleistä yhdenvertaisuusperiaatetta loukattaisiin vain silloin, jos näitä ryhmiä kohdeltaisiin samalla tavalla, vaikka ne ovatkin erilaisia, eikä tällainen kohtelu olisi objektiivisista syistä perusteltua.

150. Ratkaisevaa ei kuitenkaan ole se, että kumpikin ryhmä olisi kaikilta näkökannoilta samanlainen, vaan vain sääntelyn kohteen kannalta.

151. Itsenäisillä kuljettajilla ja palkatuilla kuljettajilla on sekä joitakin yhtäläisyyksiä että tiettyjä eroja. Viimeksi mainittuihin kuuluvat muun muassa työoikeudellinen asema ja yrittäjille tyypilliset tehtävät.

152. Kuten komissio ja neuvosto toteavat, itsenäiset kuljettajat ja palkatut kuljettajat ovat kuitenkin siltä osin samassa asemassa, että molemmat ryhmät suorittavat ajotehtäviä liikennekuljetusten alalla.

153. Kun Espanja väittää, että tämä oikeuttaa vain ajoaikoja koskevien samojen säännösten, mutta ei työaikoja koskevien samojen säännösten soveltamisen, on korostettava, että tämän väitteen perustana on virheellinen olettama siitä, että vain tiettyjä toimintoja eli ajoaikoja pitäisi rajoittaa ajallisesti. Yhteisön lainsäätäjän tavoitteena on kuitenkin ollut rajoittaa ajallisesti myös muita toimintoja, joita tieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimivat henkilöt suorittavat.

154. Itsenäiset kuljettajat eivät kuitenkaan ole verrattavissa palkattuihin kuljettajiin vain ajamisen osalta vaan myös muiden tehtävien osalta, kuten lastauksen ja purkamisen sekä ajoneuvon puhdistuksen ja huollon osalta.

155. Niiden tehtävien suhteen, joita itsenäinen kuljettaja hoitaa yrittäjänä, hän ei kuitenkaan ole samassa asemassa kuin palkatut kuljettajat. Tältä osin häneen sovelletaan kuitenkin myös erityisiä säännöksiä. Komissio, neuvosto ja parlamentti viittaavat perustellusti 3 artiklan a alakohdan 2 alakohtaan, jonka mukaan tiettyjä tehtäviä ei lasketa työaikaan kuuluviksi.

156. Jotta itsenäisten kuljettajien erityisolosuhteet voidaan ottaa huomioon, säädetään direktiivin 2 artiklan 1 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa, että komissio arvioi muun muassa sitä, miten itsenäisten kuljettajien jättäminen soveltamisalan ulkopuolelle vaikuttaa liikenneturvallisuuteen, kilpailun edellytyksiin ja ammattikunnan rakenteeseen. Tämän arvioinnin perusteella komission ja siten myös neuvoston ja parlamentin pitäisi pystyä vahvistamaan itsenäisten kuljettajien direktiivin soveltamisalaan sisällyttämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt.

157. Tämän vuoksi Espanjan väite siitä, että direktiivissä kohdellaan erilaisia tilanteita samalla tavoin, ei pidä paikkaansa. Itsenäisiä kuljettajia ja palkattuja kuljettajia kohdellaan nimittäin samalla tavoin vain siltä osin kuin he ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.

158. Voidaan siis unohtaa erilaisten tilanteiden samanlaisen kohtelun oikeutusta koskeva tarkastelu.

159. Sen, että itsenäisten kuljettajien ja palkattujen kuljettajien erilainen kohtelu on oikeudellisesti sallittua ja että nyt jo menetellään näin, osoittaa Espanjan viittaus Espanjassa voimassa olevaan itsenäisten kuljettajien viikoittaiseen työaikaan, joka on pidempi kuin palkatuilla kuljettajilla, mikä ilmenee siitä, että palkattuihin kuljettajiin sovelletaan työehtosopimuksen perusteella ankarampia säännöksiä.

2. EY 74 artikla

160. EY 74 artiklan rikkomista koskevan Espanjan väitteen osalta on aluksi tutkittava tämän määräyksen normatiivinen sisältö. Tämän määräyksen mukaan tämän sopimuksen nojalla toteutetuissa kuljetusmaksuja ja -ehtoja koskevissa toimenpiteissä otetaan huomioon liikenteenharjoittajien taloudellinen tilanne.

161. Tämä määräys on kiistatta osoitettu yhteisöjen toimielimille, eli myös parlamentille ja neuvostolle yhteisön lainsäätäjinä.

162. EY 74 artiklan tavoitteena on, että toimenpide ei ole yksinomaan tiellä liikkujien taikka muiden yleisten etujen mukainen.

163. EY 74 artiklan määräyksen sisällön osalta on kuitenkin kyseenalaista, koskeeko se vain toimenpiteitä, joiden kohteena ovat välittömästi kuljetusmaksut ja -ehdot, vaiko myös sellaisia toimenpiteitä, jotka korottavat kustannuksia ja jotka siten vaikuttavat kuljetusyritysten kannattavuuteen eli välillisesti maksuihin.

164. Vaikka Espanjan tavoin katsottaisiin, että tämä määräys koskee myös toimenpiteitä, joilla on välillisiä vaikutuksia kuljetusmaksuihin, on kuitenkin korostettava, että EY 74 artiklan oikeusvaikutus ei ole absoluuttinen, vaan siinä edellytetään toimenpiteellä tavoitellun päämäärän arviointia. Tämä ilmenee jo EY 74 artiklan sanamuodosta, jonka mukaan ”otetaan huomioon – tilanne”. Kyseessä on siis – pelkkä – huomioon ottamista koskeva määräys.

165. Direktiivi vastaa tätä määräystä erityisesti, koska sen 2 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa velvoitetaan komissio laatimaan ja esittämään kertomus siitä, miten itsenäisten kuljettajien jättäminen soveltamisalan ulkopuolelle vaikuttaa liikenneturvallisuuteen, kilpailun edellytyksiin, ammattikunnan rakenteeseen sekä sosiaalisiin näkökohtiin.

166. Kuten komissio perustellusti korostaa, myös 3 artiklan a alakohdan 2 alakohdassa oleva työajan määritelmä viittaa siihen, että kuljetusyrittäjä erityispiirteet otetaan huomioon.

167. Tämän vuoksi EY 74 artiklaan perustuva kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

D Perusteluvelvollisuus (neljäs kanneperuste asiassa C‑184/02 ja viides kanneperuste asiassa C‑223/02)

168. Espanja ja Suomi väittävät myös, että EY 253 artiklassa määrättyä perusteluvelvollisuutta ei ole noudatettu.

169. Espanja perustelee olennaisten menettelymääräysten rikkomisesta esittämäänsä väitettä siten, että itsenäisten kuljettajien sisällyttämistä direktiivin soveltamisalaan ei ole perusteltu asianmukaisesti. Itsenäisten kuljettajien jättämistä toistaiseksi direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle koskeva kahdeksas perustelukappale on sekava eikä se ole olosuhteet huomioon ottaen vakuuttava.

170. Suomen mukaan ei puutu ainoastaan soveltamisalaan sisällyttämistä koskeva perustelu, vaan myös niiden ongelmien kuvailu, jotka pitäisi ratkaista direktiivin avulla, kuten kilpailuolosuhteissa ilmenevien erojen pienentäminen.

171. Aluksi on tarkasteltava parlamentin väitettä siitä, että alkuperäisen ehdotuksen perustelu pätee myös lopulta annettuun säädökseen siltä osin kuin nämä ovat sisällöllisesti samanlaisia.

172. Suomen väite siitä, että säädöksen lopulliseen versioon on sisällyttävä sen perustelut, pitää paikkansa. Tämä ilmenee jo EY 253 artiklan sanamuodosta ” – – direktiivit, jotka Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat yhdessä, – – perustellaan”. Siitä ilmenee nimittäin, että perustelujen on sisällyttävä toimielinten hyväksymään versioon. Komission vastaavien ehdotusten osalta EY 253 artiklassa velvoitetaan hyväksytyissä säädöksissä viittaamaan niihin. Tämä viittaaminen ei kuitenkaan korvaa perusteluja.

173. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu siitä, minkälaisesta toimesta on kysymys. Kun kyseessä ovat soveltamisalaltaan yleiset toimet, kuten nyt esillä olevassa asiassa, riittää, kun perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään.( )

174. Riidanalaisen direktiivin kahdessa ensimmäisessä perustelukappaleessa kuvaillaan oikeudellinen kokonaistilanne, ja sen 11 ja 12 perustelukappaleessa on yötyön rajoittamisen välttämättömyyttä koskeva erityinen perustelu.

175. Näin ollen direktiivissä on kuvailtu selvästi ja riittävästi sen antamiseen johtanut kokonaistilanne.( )

176. Direktiivi täyttää myös vaatimuksen siitä, että yhteisön tällä toimenpiteellä tavoittelemat päämäärät on ilmoitettava. Direktiivin neljännen perustelukappaleen mukaan ne ovat liikenneturvallisuuden sekä asianomaisten henkilöiden terveyden ja turvallisuuden varmistaminen. Direktiivin kuudennesta kahdeksanteen perustelukappaleessa määritetään sitten tarkemmin nämä henkilöt, jolloin palkatut kuljettajat ja itsenäiset kuljettajat mainitaan erikseen. Tosin vain palkattujen kuljettajien osalta on erityinen työajan määritelmää koskeva perustelu, mikä kuitenkin voidaan selittää sillä, että itsenäiset kuljettajat on tarkoitus sisällyttää direktiivin soveltamisalaan vasta myöhemmin komission kertomuksen perusteella. Muilta osin itsenäisiin kuljettajiin sovelletaan samoja säännöksiä siitä hetkestä lähtien, kun heidät sisällytetään direktiivin soveltamisalaan. Näin ollen heitä koskee myös neljäs perustelukappale, jossa mainitaan direktiivin tavoitteet.

177. Lisäksi itsenäisten kuljettajien direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jättäminen olisi perusteltava erikseen, kuten komissio perustellusti huomauttaa. Kuten asetus N:o 3820/85 osoittaa, itsenäisten kuljettajien mukaan lukeminen on kuljetusalalla nimittäin sääntö.

178. Muiden yksityiskohtien tätä pidemmälle menevä perustelu ei ole välttämätöntä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nimittäin ”edellytyksenä ei kuitenkaan ole, että näissä perusteluissa esitetään kaikki asiaan liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat”.( )

179. Koska direktiivistä ilmenevät pääosin yhteisön toimielimen tavoitteet, olisi kohtuutonta vaatia erityistä perustelua.( ) Koska kyseessä on direktiivi eli yleisesti sovellettava säädös, parlamentilla ja neuvostolla ei myöskään ollut velvollisuutta ilmoittaa perusteluissaan tarkempia tietoja.( )

180. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä lisäksi mainitusta siitä edellytyksestä, että perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita asia koskee, selviävät sen syyt,( ) ei saada tehdä sitä päätelmää, että itsenäiset kuljettajat ovat perustelujen sääntöjenmukaisuuden arvioinnin vertailukohta.

181. Sitä vastaan, että direktiivin osalta yksityisiä olisi pidettävä ”henkilöinä, joita toimenpide koskee”, puhuu oikeuskäytännössä perusteluvelvollisuudelle asetettu tavoite eli oikeussuojan säilyttäminen. Yksityisten osalta oikeussuojakeinot ovat kuitenkin direktiivien osalta vahvasti rajoitetut.( )

182. Kuten parlamentti perustellusti korostaa, riidanalainen säädös on direktiivi, joka on EY 249 artiklan mukaan osoitettu jäsenvaltioille. Näin ollen ne ovat niitä, joita toimenpide koskee. Itsenäisiä kuljettajia on pidettävä vain henkilöinä, joita kunkin jäsenvaltion täytäntöönpanotoimenpiteet koskevat.

183. Perusteluvelvollisuuden liian tiukkoja vaatimuksia vastaan puhuu vielä sekin seikka, että Espanja ja Suomi jäsenvaltioina osallistuivat tiiviisti lainsäädäntömenettelyyn. Tällaisessa tapauksessa yhteisöjen tuomioistuin lähtee nimittäin siitä, että jäsenvaltiot ”tuntevat tämän vuoksi tämän [säädöksen] taustalla olevat syyt”.( )

184. Perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä koskeva kanneperuste on tämän vuoksi hylättävä perusteettomana.

V Oikeudenkäyntikulut

185. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Espanjan kuningaskunta ja Suomen tasavalta ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska parlamentti ja neuvosto ovat sitä vaatineet. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan komissio, joka on asiassa väliintulijana, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VI Ratkaisuehdotus

186. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin tekee seuraavanlaisen ratkaisun:

1) Kanne hylätään.

2) Espanjan kuningaskunta ja Suomen tasavalta korvaavat oikeudenkäyntikulut.

3) Komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.