JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

22 päivänä lokakuuta 2009 1( )

Asia C‑197/08

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Ranskan tasavalta

ja

asia C‑198/08

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Itävallan tasavalta

sekä

asia C‑221/08

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Irlanti

Vähimmäishinnat – Valmistettu tupakka – Direktiivi 95/59/EY – Terveyden suojelu

I Johdanto

1. Tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena ovat jälleen jäsenvaltion säännökset, joilla vahvistetaan valmistetun tupakan vähimmäishinnat. Komissio pitää niitä muista valmistetun tupakan kulutukseen kohdistuvista veroista kuin liikevaihtoveroista 27.11.1995 annetun neuvoston direktiivin 95/59/EY( ) 9 artiklan 1 kohdan vastaisina ja vetoaa yhteisöjen tuomioistuimen tähänastiseen oikeuskäytäntöön.

2. Vastaajina olevat jäsenvaltiot esittävät lähinnä, että toisin kuin yhteisöjen tuomioistuimen tähänastisessa oikeuskäytännössä on katsottu, vähimmäishintojen vahvistaminen ei ole direktiivin 95/59 vastaista, ja että se on joka tapauksessa perusteltavissa terveydensuojeluun liittyvillä syillä. Ne vetoavat tässä yhteydessä myös Maailman terveysjärjestön tupakoinnin torjuntaa koskevaan puitesopimukseen.( )

II Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Yhteisön oikeus

3. Direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Yhteisöön sijoittautuneet valmistajat tai tarvittaessa näiden yhteisössä toimivat edustajat tai asiamiehet sekä kolmansista maista tuovat maahantuojat saavat vapaasti vahvistaa kullekin tuotteelleen enimmäishinnan noudatettavaksi vähittäismyynnissä kussakin jäsenvaltiossa, jossa nämä tuotteet on tarkoitettu luovutettaviksi kulutukseen.

[Toisen] alakohdan säännös ei kuitenkaan estä soveltamasta hintatason valvontaa tai vahvistettujen hintojen noudattamista koskevaa kansallista lainsäädäntöä, jos se on yhteisön säännösten mukaista.”

B Kansainvälinen oikeus

4. WHO:n puitesopimuksen 6 artiklan otsikkona on ”Tupakan kysynnän vähentämiseen tähtäävät hinnoittelu- ja verotustoimenpiteet”, ja siinä määrätään seuraavaa:( )

”1. Sopimuspuolet tunnustavat, että hinnoittelu- ja verotustoimenpiteet ovat tehokas ja tärkeä keino eri väestönosien ja erityisesti nuorison tupakan kulutuksen vähentämiseksi.

2. Vaikka sopimuspuolilla on suvereeni oikeus määrätä omasta veropolitiikastaan, jokaisen sopimuspuolen pitäisi ottaa huomioon kansalliset tupakanvastaiset terveystavoitteensa ja tarvittaessa panna täytäntöön tai ylläpitää esimerkiksi seuraavanlaisia toimenpiteitä:

a) tupakkatuotteita koskevan veropolitiikan ja tarvittaessa hintapolitiikan toteuttaminen tupakan kulutuksen vähentämiseen tähtäävien terveystavoitteiden saavuttamiseksi – –”

C Kansallinen lainsäädäntö

1. Ranska

5. Ranskan yleisistä verosäännöksistä annettua lakia (Code général des impôts) muutettiin 9.8.2004 annetulla lailla. Sen mukaan savukkeiden myyntiä varten vahvistetaan hinta, jota alempaan hintaan savukkeita ei saa enää myydä. Tämä savukkeiden vähimmäishinta vahvistetaan asetuksella markkinoiden keskihinnan perusteella. Sen lisäksi kansanterveyskoodeksiin (Code de la santé publique) lisättiin kielto, jonka mukaan tupakkatuotteita ei saa myydä sellaiseen erikoistarjoushintaan, joka olisi ristiriidassa kansanterveyteen liittyvien tavoitteiden kanssa.

2. Itävalta

6. Itävallan tupakkalain (Tabakgesetz) 2 §:ään lisättiin vuonna 2006 liittovaltion lailla momentti, jossa terveysasioista vastaavalle liittovaltion ministerille annetaan tupakoinnin ehkäisemiseksi toimivalta vahvistaa asetuksella tupakkatuotteiden vähimmäishinta noudatettavaksi vähittäismyynnissä. Tupakkatuotteiden luovuttaminen kulutukseen näitä vähittäismyynnissä noudatettavia vähimmäishintoja alemmin hinnoin on kielletty. Tästä annetun vähimmäishintojen sääntelyä koskevan asetuksen mukaan savukkeiden vähimmäiskappalehinta on vähittäismyynnissä vähintään 92,75 prosenttia kaikkien päättyneen kalenterivuoden aikana myytyjen savukkeiden painotetusta keskihinnasta.( )

3. Irlanti

7. Valmistetusta tupakasta vuonna 1978 annetun lain (Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Act) 2 §:n 2 momentin i kohdan mukaan asetuksilla voidaan säätää kiellosta, joka koskee valmistetun tupakan myyntiä hintoihin, jotka ovat niin paljon alempia kuin samanlaisen valmistetun tupakan hinnat tiettynä ajankohtana, että myynti näihin alempiin hintoihin merkitsee ministerin mielestä myynninedistämistä.

8. Valmistetusta tupakasta vuonna 1991 annetun Irlannin asetuksen (Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Regulations) 16 §:n 1 momentissa säädetään, että vähittäismyynnissä ei saada myydä tietyn merkkistä tupakkatuotetta hintaan, joka on alempi kuin muutoin tähän merkkiin sovellettava hinta. Kyseisen asetuksen 17 §:ssä säädetään, että vähittäismyynnissä ei saada myydä tupakkatuotetta tiettyyn hintaan, jos toimivaltainen ministeri on tehnyt lausunnon perusteella sen päätelmän, että tämän tuotteen myyminen tähän hintaan merkitsee myynninedistämistä. Niin sanotussa selventävässä muistiossa (Memorandum of Clarification) selvennetään, että toimenpidettä pidetään myynninedistämisenä, jos savukkeiden myyntihinta alittaa kolmella prosentilla tämän tuoteryhmän painotetun keskihinnan.

III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja esitetyt vaatimukset

9. Komissio katsoo, että edellä mainitut kansalliset säännökset ovat ristiriidassa direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdan kanssa, koska niissä vahvistetaan vähimmäishinnat savukkeiden ja muiden tupakkatuotteiden myynnille. Tästä syystä komissio pani vireille nyt käsiteltävän asian kohteena olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn. Se antoi virallisten huomautusten jälkeen perustellut lausunnot näille jäsenvaltioille 28.6.2006 (Ranskalle), 27.6.2007 (Itävallalle) ja 15.12.2006 (Irlannille). Irlannin osalta se antoi 7.7.2004 vielä toisenkin perustellun lausunnon, joka koski EY 10 artiklan rikkomista.

10. Koska jäsenvaltiot eivät noudattaneet perusteltuja lausuntoja, komissio nosti nyt käsiteltävinä olevat kanteet.

11. Komissio vaatii asiassa C-197/08 yhteisöjen tuomioistuinta

– toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdasta johtuvia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa vähimmäishintajärjestelmän, joka koskee Ranskassa kulutukseen luovutettuja savukkeita, sekä kiellon, jonka mukaan valmistettua tupakkaa ei saada myydä sellaiseen erikoistarjoushintaan, joka on ristiriidassa kansanterveyteen liittyvien tavoitteiden kanssa, ja

– velvoittamaan Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

12. Ranskan tasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuinta

– hylkäämään kanteen ja

– velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

13. Komissio vaatii asiassa C-198/08 yhteisöjen tuomioistuinta

– toteamaan, että Itävallan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdasta johtuvia velvoitteitaan, koska se on antanut ja pitänyt voimassa oikeussääntöjä, joiden mukaan valtio vahvistaa savukkeiden ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäismyyntihinnat ja

– velvoittamaan Itävallan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

14. Itävallan tasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuinta

– hylkäämään komission kanteen perusteettomana ja

– velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

15. Komissio vaatii asiassa C-221/08 yhteisöjen tuomioistuinta

– toteamaan,

– että Irlanti ei ole noudattanut direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdasta johtuvia velvoitteitaan, koska se on säätänyt savukkeiden vähittäismyynnissä noudatettavista vähimmäis‑ ja enimmäishinnoista ja

– että Irlanti ei ole noudattanut EY 10 artiklasta johtuvia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tarvittavia tietoja sovellettavasta Irlannin lainsäädännöstä, jotta komissiolla olisi ollut mahdollisuus täyttää direktiivin 95/59 noudattamisen valvontaa koskevat velvoitteensa, ja

– velvoittamaan Irlannin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

16. Irlanti vaatii yhteisöjen tuomioistuinta

– hylkäämään kanteen ja

– velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

17. Yhteiseen suulliseen käsittelyyn osallistuivat kaikki kolme jäsenvaltiota ja komissio.

18. Tutkin nämä kolme asiaa yhteisessä ratkaisuehdotuksessa, koska niissä tulee esiin olennaisilta osin samoja kysymyksiä.

IV Oikeudellinen arviointi

19. Riidanalaisissa säännöksissä vahvistetaan vähimmäishinnat direktiivissä tarkoitettujen savukkeiden tai muun valmistetun tupakan myynnille. Toisin kuin Irlanti väittää, vähimmäishinnan olemassaolon kannalta ei ole merkitystä, vahvistaako valtion viranomainen hinnan suoraan vai perustuuko hinta markkinoiden keskihintoihin, kuten nyt käsiteltävissä asioissa. Ratkaisevaa on, että missään näistä kolmesta jäsenvaltiosta valmistajat eivät saa myydä valmistettua tupakkaansa sellaista tiettyä hintaa edullisemmin, jota he eivät itse vahvista.( ) Nyt käsiteltävinä olevissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämättä koskevissa asioissa on keskeistä se kysymys, ovatko tällaiset valtion vahvistamat vähimmäishinnat ristiriidassa direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kanssa vai kattavatko 9 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan varaumat nämä vähimmäishinnat.

A Direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdan tulkinta

20. Direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että valmistajat ja maahantuojat saavat vapaasti vahvistaa kullekin tuotteelleen enimmäishinnan noudatettavaksi vähittäismyynnissä.

21. Ennen kuin käsittelen direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tulkintaa, esittelen lyhyesti sääntely-yhteyden, johon tämä säännös kuuluu.

22. Direktiivissä 95/59 säädetään valmistetun tupakan kulutukseen kohdistuvista veroista. Näiden verojen rakenteesta säädetään direktiivin 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa sekä 16 artiklassa. Niiden mukaan savukkeista kannetaan suhteellinen valmistevero, joka on laskettava ”korkeimman vähittäismyyntihinnan perusteella”, ja erityisvalmistevero ”tuoteyksikköä kohti”. Direktiivin sääntelymekanismin mukaan korkein vähittäismyyntihinta on siten perustana suhteellista valmisteveroa laskettaessa ja kannettaessa.

23. Se, että 9 artiklassa säädetään enimmäishinnasta noudatettavaksi vähittäismyynnissä, selittyy sillä, millä tavoin verot on direktiivin mukaan kannettava. Siinä mainittu enimmäishinta on laskennan perusteena suhteellista valmisteveroa määritettäessä. Mikäli tämä vero vahvistetaan vähittäismyyntihinnan perusteella, enimmäishinnan vahvistamisella varmistetaan, että valmistaja ei ilmoita veronkantohetkellä alempaa myyntihintaa verorasitteensa vähentämiseksi ja myy kuitenkin tavarat myöhemmin kalliimpaan hintaan. Enimmäishinnan määrittäminen on siten verotuksellinen varmistus, jolla on tarkoitus estää tällainen menettely.( )

24. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuodon perusteella on aluksi todettava, että siihen ei sisälly nimenomaista vähimmäishintoja koskevaa kieltoa. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään vain siitä, että valmistajat saavat ”vapaasti” vahvistaa enimmäishinnan noudatettavaksi vähittäismyynnissä.

1. Yhteisöjen tuomioistuimen tähänastinen oikeuskäytäntö

a) Direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdan toinen alakohta

25. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut jo useaan kertaan, että direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säännellystä vapaasta enimmäishintojen vahvistamisesta noudatettavaksi vähittäismyynnissä seuraa valtion vahvistamia vähimmäishintoja koskeva kielto. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut esimerkiksi, että kun viranomaiset asettavat vähittäismyynnissä noudatettavat vähimmäishinnat, tämä johtaa välttämättä siihen, että valmistajat ja maahantuojat eivät voi vahvistaa vapaasti vähittäismyynnissä noudatettavia enimmäishintojaan, koska enimmäishinta ei missään tapauksessa voi olla alempi kuin sitova vähimmäishinta.( )

26. Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että direktiivin tarkoitus vahvistaa tämän tulkinnan 9 artiklasta. Kuten direktiivin johdanto-osan toisesta ja kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee, tämä liittyy valmistetun tupakan valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamispolitiikkaan, jonka tarkoituksena on välttää vääristämästä samaan ryhmään kuuluvilla valmistetun tupakan eri luokilla käytävää kilpailua ja avata siten jäsenvaltioiden kansallisia markkinoita.( )

27. Sen mukaan jäsenvaltioiden säännökset, joissa asetetaan tupakkatuotteille sitovia hintoja, ovat ristiriidassa direktiivin kanssa, koska niillä loukataan valmistajien hinnoitteluvapautta ja vaarannetaan siten vapaa kilpailu.

28. Yhteisöjen tuomioistuin tukeutuu tulkinnassaan erityisesti myös direktiivin johdanto-osan seitsemänteen perustelukappaleeseen, jossa korostetaan, että kilpailun asettamat vaatimukset edellyttävät järjestelmää, jossa hinnat vahvistetaan vapaasti kaikille valmistetun tupakan ryhmille. Sääntö, jonka mukaan hinnat vahvistetaan tupakkakaupassa vapaasti, perustuu johdanto-osan muissakin perustelukappaleissa ilmaistuun periaatteeseen normaalein kilpailun edellytyksin tapahtuvasta tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta.( )

b) Direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan varaumat

29. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa todetaan, että toisen alakohdan säännös ei kuitenkaan estä soveltamasta hintatason valvontaa tai vahvistettujen hintojen noudattamista koskevaa kansallista lainsäädäntöä.

30. Yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut näitä varaumia tähänastisessa oikeuskäytännössään suppeasti eikä ole ymmärtänyt niitä siten, että niissä sallittaisiin valtion vahvistavan vähimmäishintoja.

31. Se korostaa, että kolmannessa alakohdassa mainitut varaumat on sovitettava yhteen toisessa alakohdassa muotoillun vapaata hinnan vahvistamista koskevan perussäännön kanssa.( ) Tästä näkökulmasta tarkasteltuna ilmaisua ”hintatason valvonta” ei voida tulkita niin, että se sisältäisi jäsenvaltioiden toimivallan vahvistaa valmistetun tupakan hinta harkintansa mukaan, koska näin laajan toimivallan käyttämisellä vietäisiin vapaata hinnan vahvistamista koskevalta periaatteelta viime kädessä kokonaan käytännön teho.( )

32. Sen mukaisesti yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee ”hintatason valvontaa koskevalla kansallisella lainsäädännöllä” tarkoitettavan vain yleistä lainsäädäntöä, jolla on tarkoitus hillitä hintojen nousua.( ) Myöskään sanamuotoa ”vahvistettujen hintojen noudattamista koskeva kansallinen lainsäädäntö” ei pidä ymmärtää siten, että siinä sallittaisiin jäsenvaltioiden vahvistavan vähimmäishinnat. Tämä sanamuoto pitää pikemminkin ymmärtää siten, että siinä tarkoitetaan hintaa, joka on sitova enimmäishinta sen jälkeen kun valmistaja tai maahantuoja on sen vahvistanut ja julkinen viranomainen sen hyväksynyt ja jota on noudatettava enimmäishintana kaikilla jakeluketjun tasoilla kuluttajalle myyntiin asti.( ) Tässä säännöksessä käytetyllä ilmaisulla ”vahvistetut hinnat” tarkoitetaan siten valmistajan vahvistamaa hintaa, ei esimerkiksi valtion vahvistamaa hintaa. Tämän mekanismin tarkoituksena on välttää se, että verotulojen saantia voitaisiin haitata ylittämällä etukäteen ilmoitetut hinnat.( )

2. Välipäätelmä

33. Yhteisöjen tuomioistuimen tähänastisen oikeuskäytännön mukaan valtion valmistetulle tupakalle vahvistamat vähimmäishinnat ovat siten ristiriidassa direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohdan kanssa.

3. Onko syytä muuttaa tähänastista oikeuskäytäntöä?

34. Vastaajina olevat jäsenvaltiot vaativat nyt käsiteltävänä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä yhteisöjen tuomioistuinta harkitsemaan uudelleen tähänastista tulkintaansa 9 artiklan 1 kohdasta. Kun otetaan huomioon sääntely-yhteys ja direktiivin tavoitteet sekä tarkastellaan viimeaikaista kehitystä kansainvälisellä tasolla, vähimmäishintaa koskevia säännöksiä ei voida niiden mielestä enää pitää direktiivin rikkomisena.

a) Direktiivin 95/59 tavoitteita koskevat perustelut

35. Erityisesti Itävallan hallitus väittää, että direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ei pitäisi tulkita vähimmäishintaa koskevaksi kielloksi, kun otetaan sen oikeusperusta huomioon.

36. Itävalta viittaa siihen, että direktiivi 95/59 perustui EY:n perustamissopimuksen 99 artiklaan (josta on tullut EY 93 artikla) ja siten välillisten verojen yhdenmukaistamisesta annettuun perustamissopimuksen määräykseen. Direktiivin soveltamisala on siten täysin vero-oikeudellinen. Vastaajina olevat jäsenvaltiot esittävät lisäksi, että direktiivistä ei voida päätellä, että sitä laadittaessa olisi otettu huomioon terveydensuojeluun liittyviä näkökohtia. Direktiiviä ei siksi voida tulkita siten, että siinä lähtökohtaisesti kiellettäisiin jäsenvaltioiden toimenpiteet, joilla pyritään suojelemaan terveyttä vähimmäishintojen avulla.

37. Tätä Itävallan hallituksen väitettä ei voida pitää täysin perusteettomana. Direktiivin 95/59 oikeusperustana on todellakin välillisten verojen yhdenmukaistamisesta annettu perustamissopimuksen määräys, ja se on siten ensisijaisesti tekninen sääntelyjärjestelmä veron kantamiseksi valmistetusta tupakasta yhteisössä. Sillä yhdenmukaistetaan valmistetun tupakan valmisteverotuksen tapa ja vahvistetaan tässä yhteydessä esimerkiksi, että vähittäismyynnissä noudatettava enimmäishinta on suhteellisen valmisteveron laskentaperustana. Valmistetun tupakan vähimmäishintoja koskevaa kieltoa ei voida ensi arviolta pitää verojen yhdenmukaistamisen osatekijänä.

38. Jäsenvaltioihin on yhdyttävä myös siinä, että direktiivin johdanto-osan mistään perustelukappaleesta ei ilmene, että terveydensuojelua koskevat näkökohdat ja tupakoinnin torjunnan merkitys olisivat vaikuttaneet direktiiviin. Tämä seikka ei yllätä, koska direktiivillä 95/59 lähinnä kodifioitiin vanhempia direktiivejä, jotka ovat peräisin jopa vuodelta 1972. Vuonna 1972 tietoisuus tupakoinnin vaaroista oli vielä heikkoa. Tätä taustaa vasten voitaisiin puoltaa 9 artiklan 1 kohdan tulkintaa, jonka mukaan jäsenvaltioilta ei evätä mahdollisuutta ryhtyä toimenpiteisiin tupakointia vastaan ilman että samalla olisi havaittavissa, että direktiivissä itsessään on otettu kattavasti huomioon tupakoinnin tehokkaan torjunnan näkökohdat. Se, sopivatko tällaiset jäsenvaltioiden toimenpiteet yhteen muun yhteisön oikeuden, erityisesti EY 28 artiklan kanssa, olisi toinen kysymys.

39. Tätä tähänastisesta oikeuskäytännöstä poikkeavaa 9 artiklan 1 kohdan tulkintaa vastaan on kuitenkin tuotava esiin direktiivin sanamuoto, jossa puhutaan nimenomaisesti vähittäismyynnissä noudatettavan enimmäishinnan vapaasta vahvistamisesta. Kun kyseessä ovat valtion vahvistamat vähimmäishinnat, ei voida enää rajattomasti puhua siitä, että valmistaja vahvistaa vapaasti hinnan, kuten yhteisöjen tuomioistuin on perustellusti todennut. Tätä hintaa ei voida enää vahvistaa valtion vähimmäishintaa alemmaksi.

40. Kyseisen säännöksen toinen alakohta, jonka mukaan valmistaja vahvistaa vapaasti enimmäishinnan noudatettavaksi vähittäismyynnissä, on lisäksi oleellinen osa direktiivin erityistä sääntelyjärjestelmää valmisteverojen osalta. Jotta tällainen sääntelymekanismi olisi perustamissopimuksen kannalta sovitettavissa yhteen vapaan kilpailun ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden kanssa, on vastaavasti ehdottoman tärkeää, että valmistajat vahvistavat vapaasti hinnat noudatettavaksi vähittäismyynnissä. Jos näet jäsenvaltio vahvistaa vähimmäishinnan, aiheutuu se vaara, että kohdellaan epäedullisemmin muiden jäsenvaltioiden valmistajia, jotka haluavat siirtää kustannusetunsa alempien vähittäismyynnissä noudatettavien enimmäishintojen kautta kilpailuun. Vähimmäishinnan vahvistamisella neutraloitaisiin maahantuodun tuotteen alemmasta tuotantohinnasta johtuva kilpailuetu.

41. Ainoastaan sillä, että valmistaja saa vapaasti vahvistaa enimmäishinnan noudatettavaksi vähittäismyynnissä, varmistetaan siis, että direktiivissä säädetty verotusjärjestelmä ei johda sivuvaikutuksena kilpailun vääristymiseen ja tavaroiden liikkuvuudelle aiheutuvaan haittaan ja ole siten ristiriidassa EY 93 artiklan yhdenmukaistamistavoitteen kanssa.

42. Direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa selvennetään, että taloudellinen liitto, jossa harjoitetaan tervettä kilpailua ja joka ominaisuuksiltaan vastaa sisämarkkinoita, edellyttää valmistetun tupakan alalla, ettei jäsenvaltioiden tämän alan tuotteiden kulutukseen kohdistama verotus vääristä kilpailun edellytyksiä eikä estä näiden tuotteiden vapaata liikkuvuutta yhteisössä. Myöskään suhteellisen valmisteveron laskentaperustan määrittelytapa (enimmäishinta noudatettavaksi vähittäismyynnissä) ei kuitenkaan saa johtaa siihen, että vapaa kilpailu vääristyy. Tämä saavutetaan direktiivissä sillä, että valmistajat vahvistavat vapaasti enimmäishinnan noudatettavaksi vähittäismyynnissä. Samansuuntaisesti korostetaan myös direktiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa, että kilpailun asettamat vaatimukset edellyttävät järjestelmää, jossa hinnat vahvistetaan vapaasti.

43. Näiden seikkojen perusteella vaikuttaa siltä, että yhteisöjen tuomioistuimen valitsema tulkinta direktiivin 9 artiklan 1 kohdasta on näin ollen täysin puolustettavissa. Mielestäni ei siis ole mitään syytä poiketa tähänastisesta oikeuskäytännöstä. Tässä yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon myös se, että molemmat nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta merkitykselliset yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot on annettu varsin hiljattain. Niistä poikkeamista vastaan voidaan siten vedota myös oikeuskäytännön yhtenäisyyden ja oikeusvarmuuden periaatteisiin.( )

b) Oikeuskäytännön muuttaminen WHO:n puitesopimuksen ja neuvoston suosituksen perusteella?

44. Jäsenvaltiot perustelevat poikkeamista tähänastisesta oikeuskäytännöstä vetoamalla myös WHO:n tupakoinnin torjuntaa koskevaan puitesopimukseen, joka hyväksyttiin yhteisön puolesta 2.6.2004 tehdyllä neuvoston päätöksellä.( )

45. Jäsenvaltiot viittaavat tämän lisäksi 2.12.2002 annettuun neuvoston suositukseen tupakoinnin ehkäisemisestä ja aloitteista tupakoinnin torjunnan tehostamiseksi.( )

46. WHO:n puitesopimuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti sen sopimuspuolet tunnustavat, että hinta- ja verotoimenpiteet ovat tehokkaita ja merkittäviä keinoja tupakoinnin vähentämiseksi eri väestöryhmissä, erityisesti nuorten keskuudessa. Sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jokaisen sopimuspuolen on toteutettava, mikäli se on asianmukaista, toimenpiteitä, jotka voivat käsittää muun muassa veropolitiikan ja mahdollisesti tupakkatuotteiden hintapolitiikan täytäntöönpanon.

47. Pitää paikkansa, että yhteisön johdetun oikeuden säännöksiä on tulkittava mahdollisuuksien mukaan yhteisön kansainvälisten sopimusten mukaisesti. Nämä sopimukset näet sitovat toimielimiä EY 300 artiklan 7 kohdan nojalla. Niitä ei saa rikkoa johdetun oikeuden säännöksillä; ne ovat ensisijaisia johdettuun oikeuteen nähden.( )

48. WHO:n puitesopimuksessa korostetaan sitä merkitystä, joka on annettu nyttemmin tupakoinnin torjumiselle terveyden suojelemiseksi. Siinä selvitetään monia erilaisia keinoja, joita valtioilla on käytettävissään tupakointia vastaan. Siinä yhteydessä 6 artiklasta seuraa, että hintapolitiikkaa pidetään veropolitiikan rinnalla yhtenä toimintavaihtoehtona. Valmistetun tupakan vähimmäishinnat voidaan lukea hintapolitiikan käsitteen piiriin.

49. Poikkeaminen tähänastisesta oikeuskäytännöstä ei voi mielestäni kuitenkaan perustua puitesopimukseen. WHO:n puitesopimus on näet muotoiltu hintatoimenpiteiden osalta liian avoimeksi, jotta puitesopimuksen perusteella direktiivin 95/59 9 artiklan 1 kohtaa pitäisi tulkita toisin.

50. WHO:n puitesopimukseen ei näet sisälly konkreettista velvoitetta korottaa valmistetun tupakan hintaa erityisesti hintatoimenpiteillä. Yleissopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa määrätään ainoastaan siitä, että sopimuspuolten on toteutettava, ”mikäli se on asianmukaista”, ”esimerkiksi” toimenpiteitä, jotka voivat käsittää veropolitiikan ja ”tarvittaessa tupakkatuotteiden hintapolitiikan” täytäntöönpanon.

51. Puitesopimuksessa ei siten aseteta sopimuspuolille valmistettuun tupakkaan liittyvän hintapolitiikan osalta mitään konkreettisia velvoitteita vaan ainoastaan kuvataan mahdollisia toimintavaihtoehtoja, jotka eivät ole sitovia.

52. Myöskään neuvoston suosituksesta 2003/54, johon jäsenvaltiot viittaavat, ei seuraa muuta. Sen 7 kohdassa suositellaan, että jäsenvaltiot hyväksyvät ja toteuttavat asianmukaisia tupakkatuotteiden hintatoimenpiteitä tupakoinnin hillitsemiseksi. Tälläkään suosituksella ei voida perustella tarvetta poiketa tähänastisesta valmistetun tupakan vähimmäishintojen sallittavuutta koskevasta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Neuvoston suosituksella ei ole ensinnäkään oikeudellisesti sitovia vaikutuksia, ja toiseksi se ei voi olla myöskään epäselvän sanamuotonsa vuoksi direktiivin toisenlaisen tulkinnan perustana.

4. Välipäätelmä

53. On siis katsottava, että jäsenvaltioiden säännökset ovat ristiriidassa 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kanssa.

B Oikeuttaminen terveydensuojelullisin perustein?

54. Jäsenvaltiot puolustavat kansallisia toimenpiteitään vähimmäishinnan käyttöön ottamiseksi myös EY 30 artiklan mukaisilla terveydensuojelullisilla perusteilla. Ne viittaavat hintakilpailuun, joka on johtanut halpojen savukkeiden suurempaan tarjontaan. Tämä ei ole terveyspoliittisesti toivottavaa. Ne haluavat siksi korottaa halpojen savukkeiden hintaa ottamalla vähimmäishinnat kohdennetusti käyttöön.

1. Dogmaattinen luokittelu

55. On kuitenkin pohdittava sitä, voivatko jäsenvaltiot ylipäänsä vedota EY 30 artiklaan. EY 30 artiklassa mainitaan näet yleistä etua koskevat syyt, jotka oikeuttavat poikkeamisen EY 28 artiklasta (tavaroiden vapaa liikkuvuus). Nyt käsiteltävässä asiassa on kyseessä kuitenkin direktiivin 95/59 9 artiklan rikkomisen oikeuttaminen. Kun ala on yhdenmukaistettu johdetussa oikeudessa tyhjentävästi, jäsenvaltio ei voi vedota terveyden suojelua koskevaan oikeuttamisperusteeseen direktiiviä vastaan.( ) Muiden kuin EY 28 artiklassa mainittujen toimenpiteiden rikkomista ei voida myöskään perustella EY 30 artiklalla.( ) Komissio ei kuitenkaan ole vedonnut nyt käsiteltävässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä EY 28 artiklan rikkomiseen. Tämä kysymys ei siten ole oikeudenkäynnin kohteena.

56. Yhteisöjen tuomioistuin totesi silti asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa,( ) jonka kohteena oli niin ikään jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskenut menettely valmistetun tupakan vähimmäishintojen vuoksi, ensin, että jäsenvaltion toimenpiteet olivat direktiivin 95/59 vastaisia, minkä jälkeen se tutki ne vielä EY 30 artiklassa mahdollisesti annetun oikeutuksen kannalta.( ) Tämä tutkinta voidaan ymmärtää niin, että direktiivin tulkintaa tuetaan asian tosiseikaston tutkimisella primaarioikeuden kannalta.( ) Tällä yhteisöjen tuomioistuin selvensi, että myös tosiseikkojen arviointi yksinomaan primäärioikeuden perusteella, jonka yhteydessä EY 30 artiklan mukaista oikeutusta piti tutkia, olisi johtanut kuitenkin samaan lopputulokseen, jonka mukaan jäsenvaltion toimenpide ei ollut hyväksyttävissä.

57. Tämän perusteella tutkin seuraavaksi lyhyesti EY 28 ja EY 30 artiklaa.

2. Terveydensuojelun sisällön tutkiminen

58. Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että loppukuluttajille suunnatussa myynnissä maahantuoduille savukkeille asetettu vähimmäishinta on joka tapauksessa EY 28 artiklassa tarkoitettu vaikutukseltaan vastaava toimenpide, jos hinta on vahvistettu siten, että alemmista valmistushinnoista johtuva kilpailuetu neutraloituu.( ) Tämä tulee tässä tapauksessa kysymykseen. Tästä ei voida kuitenkaan esittää tyhjentäviä lausumia, koska EY 28 artiklan rikkominen ei ole tämän oikeudenkäynnin kohteena.

59. Jäsenvaltioiden mielestä vähimmäishinnat ovat tupakkamarkkinoilla tarpeellisia. Ainoastaan siten voidaan tehokkaasti korottaa valmistetun tupakan hintoja, mikä puolestaan johtaa kulutuksen pienenemiseen etenkin nuorten keskuudessa.

60. Tupakoinnin ehkäiseminen ja tupakan kulutuksen vähentäminen ovat merkittäviä terveydensuojeluun liittyviä näkökohtia. Useimmat vältettävissä olevat kuolemantapaukset Euroopan unionissa johtuvat tupakoinnista.( ) Erityisesti nuorten suojelemiselle on annettava tässä yhteydessä suuri merkitys. Tupakoinnin vastaiset toimenpiteet ovat olleet erityisesti viime vuosina jäsenvaltioiden ja Euroopan yhteisön terveyspolitiikassa keskeisessä asemassa. Tupakoinnin vastustaminen on siten epäilyksettä hyväksyttävä tavoite.

61. Ratkaisevaa on se, ovatko riidanalaiset toimenpiteet tarpeellisia tämän tavoitteen saavuttamiseksi vai onko olemassa tavoitteeseen yhtä hyvin sovellettavia mutta vähemmän rajoittavia vaihtoehtoja. Siinä yhteydessä on otettava huomioon, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko suhteellisuusperiaatetta noudatettu kansanterveyden alalla, on otettava huomioon se, että jäsenvaltio voi päättää siitä tasosta, jolla se aikoo suojella kansanterveyttä, ja siitä tavasta, jolla kyseinen taso on saavutettava. Jäsenvaltioilla on tältä osin laaja harkintavalta.( )

62. Yhteisöjen tuomioistuin teki yhdessä tupakkatuotteiden vähimmäishintoja koskeneessa tuomiossa sen päätelmän, että vähimmäishinnat eivät ole tarpeen terveydensuojelun takaamiseksi. Kansanterveyden suojelun tavoite voidaan saavuttaa asianmukaisella tavalla valmistetun tupakan ankarammalla verotuksella, jolla ei loukata hintojen vapaan vahvistamisen periaatetta. Jäsenvaltiot voivat näet direktiivin 16 artiklan nojalla vapaasti vahvistaa valmistetun tupakan verotuksen kokonaisrasitteen.( ) Nämä perustelut pätevät myös nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.

63. Jäsenvaltiot väittävät sitä vastoin, että valmistajat ja maahantuojat voisivat vastata veronkorotukseen alentamalla voittomarginaaliaan. Yhteisöjen tuomioistuin on käsitellyt myös tätä väitettä jo aikaisemmassa oikeuskäytännössään. Se viittaa perustellusti siihen, että jäsenvaltiot voivat reagoida voittomarginaalien supistumiseen korottamalla verotasoa voimakkaammin, jolloin valmistajat eivät viime kädessä kykene välttämään veronkorotuksella tavoiteltua hinnan korottamista.( )

64. Valmistajien ja maahantuojien mahdollisuus olla ottamatta tuotteisiinsa kohdistuvien valmisteverojen korotuksia hintoihin rajoittuu näet joka tapauksessa niiden voittomarginaalin suuruuteen, joten valmisteverojen korotukset näkyvät välttämättä vähittäismyyntihinnoissa ennemmin tai myöhemmin. Valmisteverojen korotukset ovat siis lievempi keino kuin vähimmäishinnat, jotka eivät siten ole tarpeellisia.

3. Välipäätelmä

65. Välipäätelmänä on todettava, että komission kanteet ovat perusteltuja, koska jäsenvaltiot ovat rikkoneet direktiiviä 95/59 vahvistamalla valmistetun tupakan vähimmäishintoja.

C Asian C-221/08, komissio vastaan Irlanti, erityispiirteet

66. Lopuksi on käsiteltävä vielä kahta muuta väitettä, jotka komissio on esittänyt ainoastaan asiassa C‑221/08, komissio vastaan Irlanti.

1. Enimmäishintojen vahvistaminen

67. Komissio väittää, että tupakan hintoja koskevissa Irlannin säännöksissä säädetään myös enimmäishinnoista, koska tupakkatuotteen hinta ei saa ylittää painotettua keskihintaa kolmella prosentilla. Irlanti on viitannut vastineessaan siihen, että Irlannin säännöksissä ei säädetä valmistettua tupakkaa koskevasta pakollisesta enimmäishinnasta.

68. Komissio viittaa vastauskirjelmässään siihen, että se on nojautunut tältä osin Irlannin edustajan komission kanssa järjestetyssä tapaamisessa esittämiin lausumiin. Selvityksen perusteella komissio ei näytä kuitenkaan enää haluavan pysyttäytyä lausumassaan, jonka mukaan Irlannissa olisi olemassa tällainen enimmäishinta valmistetulle tupakalle. Se korostaa kuitenkin, että se ei olisi tehnyt tällaista virheellistä päätelmää, jos Irlanti olisi tehnyt oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä riittävästi yhteistyötä komission kanssa. Tästä syystä komissio on selventänyt suullisessa käsittelyssä, että se ei haluaisi peruuttaa kannettaan tältä osin.

69. Koska komissio ei kuitenkaan enää itse pidä kiinni väittämästään, jonka mukaan Irlannissa vahvistetaan enimmäishintoja valmistetulle tupakalle, tämä väite ei voi enää olla arvioinnin kohteena. Komission kanne on hylättävä tältä osin. Sillä, johtuuko tämä väite Irlannin riittämättömästä yhteistyöhalukkuudesta oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, on merkitystä ainoastaan sen kannalta, onko Irlanti rikkonut EY 10 artiklaa, mikä on tutkittava seuraavaksi.

2. EY 10 artiklan rikkominen

70. Komission mielestä Irlanti on rikkonut EY 10 artiklaa, kun se ei ole esittänyt tarvittavia tietoja sovellettavasta Irlannin lainsäädännöstä, jotta komissiolla olisi ollut mahdollisuus täyttää velvollisuutensa valvoa direktiivin 95/59 noudattamista.

71. Jäsenvaltioiden on EY 10 artiklan mukaan toimittava vilpittömässä mielessä yhteistyössä komission kanssa tämän EY 226 artiklan perusteella aloittaman tutkinnan yhteydessä ja toimitettava komissiolle kaikki sen tätä tarkoitusta varten pyytämät tiedot.( )

72. Komissio vaati 29.7.2002 ja 1.10.2002 päivätyillä kirjeillään Irlantia antamaan tietoja senhetkisestä tupakan hintoja koskeneesta Irlannin lainsäädännöstä. Komissio ei saanut niihin mitään vastausta. Tästä syystä komissio pani vireille direktiivin 95/59 rikkomista koskevan menettelyn lisäksi myös jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, joka perustui EY 10 artiklan rikkomiseen. Se osoitti 17.10.2003 Irlannille virallisen huomautuksen. Perusteltu lausunto seurasi 7.7.2004, ja siinä asetettiin Irlannille kahden kuukauden määräaika kirjeen vastaanottamisesta lukien. Irlannin viranomaiset vastasivat vasta 10.12.2004.

73. Kyseenalaista on jo se, ovatko 10.12.2004 päivätyssä kirjeessä annetut tiedot riittävä vastaus. Joka tapauksessa tämä kirje saapui liian myöhään.

74. Irlanti puolustautuu sillä, että komissio on saanut sittemmin riittävät tiedot. Tämä lausuma ei ole kuitenkaan omiaan oikeuttamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä.

75. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen arvioiminen, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on tehtävä ottaen huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.( ) Kanteeseen liittyy edelleen oikeussuojan tarve myös silloin, jos jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen lopetetaan perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen. Nyt käsiteltävässä asiassa Irlannin vastaus on annettu määräajan päätyttyä.

76. Näin ollen komission kanne, joka koskee EY 10 artiklan rikkomista, on hyväksyttävä.

V Oikeudenkäyntikulut

77. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Ranskan tasavalta ja Itävallan tasavalta ovat hävinneet asian kaikilta osin, Irlanti on hävinnyt asian olennaisin osin. Ranskan tasavalta, Itävallan tasavalta ja Irlanti on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.

VI Ratkaisuehdotus

78. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asiat seuraavasti.

79. Asiassa C-197/08:

1) Ranskan tasavalta ei ole noudattanut muista valmistetun tupakan kulutukseen kohdistuvista veroista kuin liikevaihtoveroista 27.11.1995 annetun neuvoston direktiivin 95/59/EY 9 artiklan 1 kohdasta johtuvia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa vähimmäishintajärjestelmän, joka koskee Ranskassa kulutukseen luovutettuja savukkeita, sekä kiellon, jonka mukaan valmistettua tupakkaa ei saada myydä sellaiseen erikoistarjoushintaan, joka on ristiriidassa kansanterveyteen liittyvien tavoitteiden kanssa.

2) Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

80. Asiassa C-198/08:

1) Itävallan tasavalta ei ole noudattanut muista valmistetun tupakan kulutukseen kohdistuvista veroista kuin liikevaihtoveroista annetun direktiivin 95/59/EY 9 artiklan 1 kohdasta johtuvia velvoitteitaan, koska se on antanut ja pitänyt voimassa oikeussääntöjä, joiden mukaan valtio vahvistaa savukkeiden ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäismyyntihinnat.

2) Itävallan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

81. Asiassa C-221/08:

1) Irlanti ei ole noudattanut muista valmistetun tupakan kulutukseen kohdistuvista veroista kuin liikevaihtoveroista 27.11.1995 annetun neuvoston direktiivin 95/59/EY 9 artiklan 1 kohdasta johtuvia velvoitteitaan, koska se on antanut säännöksiä savukkeiden vähittäismyynnissä noudatettavista vähimmäishinnoista.

2) Irlanti ei ole noudattanut EY 10 artiklasta johtuvia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tarvittavia tietoja sovellettavasta Irlannin lainsäädännöstä, jotta komissiolla olisi ollut mahdollisuus täyttää direktiivin 95/59 noudattamisen valvontaa koskevat velvoitteensa.

3) Kanne hylätään muilta osin.

4) Irlanti velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.