JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

11 päivänä tammikuuta 2007 1( )

Asia C-508/04

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Itävallan tasavalta

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivin 92/43 täytäntöönpano

I Johdanto

1. Tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komissio kritisoi sitä, miten luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY( ) (jäljempänä luontodirektiivi) on pantu täytäntöön Itävallan eri osavaltioissa.

2. Menettely aloitettiin 13.4.2000 esitetyllä lausuntopyynnöllä (virallinen huomautus), ja sitä jatkettiin 17.10.2003 päivätyllä perustellulla lausunnolla. Komissio nosti nyt esillä olevan kanteen 8.12.2004.

3. Useiden Itävallan lainsäädäntöön tämän menettelyn aikana tehtyjen muutosten jälkeen komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, ettei Itävallan tasavalta ole noudattanut velvollisuuksiaan panna asianmukaisesti tai täysimääräisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettua neuvoston direktiiviä 92/43/ETY, koska se ei ole saattanut tämän direktiivin 1 artiklaa, 6 artiklan 1 ja 2 kohtaa, 12 ja 13 artiklaa, 16 artiklan 1 kohtaa ja 22 artiklan b kohtaa täysimääräisesti tai asianmukaisesti osaksi Itävallan kansallista oikeusjärjestystä

2) velvoittaa Itävallan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

4. Itävallan tasavalta vaatii, että

1) kanne hylätään perusteettomana, koska Itävallan oikeusjärjestykseen on tehty muutoksia menettelyn aikana

2) yhteisöjen tuomioistuin velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

II Asian arviointi

5. Kanne on tutkittava sen oikeudellisen tilanteen perusteella, joka oli voimassa komission perustellussa lausunnossa asettaman määräajan umpeutuessa. Koska Itävallan pysyvä edustusto sai perustellun lausunnon 17.10.2003, merkityksellinen ajankohta on 17.12.2003.

6. Itävalta ei kiistä komission väitettä, jonka mukaan Itävalta ei ole saattanut luontodirektiivin 12 ja 13 artiklaa täysimääräisesti tai asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystään, vaan korostaa oikeusjärjestykseensä tehtyjä muutoksia. Sama pätee väitteeseen, joka koskee 16 artiklan 1 kohdan virheellistä täytäntöönpanoa Steiermarkin( ) ja Tirolin osavaltioissa. Koska muutoksia ei kuitenkaan tehty perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen on katsottava toteutuneen.

7. Lisäksi on pantava merkille, että, kuten direktiivin johdanto-osan neljännestä ja yhdennestätoista perustelukappaleesta käy ilmi, uhanalaiset elinympäristöt ja lajit ovat osa yhteisön luonnon perintöä ja niihin kohdistuvat uhat ovat usein maiden rajat ylittäviä, joten suojelua suosivien toimenpiteiden toteuttaminen on kaikkien jäsenvaltioiden vastuulla. Tarkka täytäntöönpano on erityisen tärkeää nyt esillä olevan kaltaisessa asiassa, jossa yhteisen luonnonperinnön hallinnointi on uskottu kullekin jäsenvaltiolle sen alueella.( )

A Luontodirektiivin 1 artikla

8. Komissio moittii Itävaltaa siitä, ettei luontodirektiivin 1 artiklan seuraavia määritelmiä ole pantu täytäntöön Salzburgin osavaltiossa: ”luontotyypin suojelun taso” (e kohta), ”yhteisön tärkeinä pitämät lajit” (g kohta), ”lajien suojelun taso” (i kohta) ja ”erityisten suojelutoimien alue” (l kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että luontodirektiivin 1 artiklassa esitetyt määritelmät on pantava täytäntöön.( )

9. Itävalta väittää puolestaan, että nämä määritelmät on pantu asianmukaisesti täytäntöön toteutettavia toimenpiteitä koskevan säännöksen ja suojelutavoitteiden avulla.

1. Luontodirektiivin 1 artiklan e ja i kohta

10. Nämä molemmat määritelmät koskevat luontotyyppien ja luonnonvaraisten lajien suojelun tasoa sekä sitä, milloin luontotyypin suojelun taso katsotaan suotuisaksi. Kohtien sanamuoto on seuraava:

”e) ’luontotyypin suojelun tasolla’ [tarkoitetaan] eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka koskee luontotyyppiä ja sillä luonteenomaisia lajeja ja joka voi vaikuttaa alueen luontaiseen levinneisyyteen, rakenteeseen ja toimintoihin pitkällä aikavälillä sekä sille luonteenomaisten lajien eloonjäämiseen pitkällä aikavälillä, 2 artiklassa tarkoitetulla alueella.

Luontotyypin ’suojelun taso’ katsotaan ’suotuisaksi’ jos:

– sen luontainen levinneisyys sekä alueet, joilla sitä esiintyy tällä alueella ovat vakaita tai laajenemassa

ja

– erityinen rakenne ja erityiset toiminnot, jotka ovat tarpeen sen säilyttämiseksi pitkällä aikavälillä, ovat olemassa ja säilyvät todennäköisesti ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa

ja

– alueelle luonteenomaisten lajien suojelun taso on suotuisa i kohdassa tarkoitetulla tavalla.

– –

i) ’lajin suojelun tasolla’ [tarkoitetaan] eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä 2 artiklassa tarkoitetulla alueella;

Suojelun taso katsotaan ’suotuisaksi’, kun:

– kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana

ja

– lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa

ja

– lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö”

11. Itävalta katsoo, että Salzburgin osavaltion Naturschutzgesetzin (luonnonsuojelulaki) 5 §:n 8 ja 9 momentti sekä 22 a §:n 3 ja 4 momentti kattavat asianmukaisesti nämä määritelmät.

12. Kyseessä olevissa säännöksissä määritellään toteutettavat toimenpiteet ja suojelutavoitteet (5 §:n 8 ja 9 momentti), suojelualueita koskevien asetusten sisältö sekä edellytykset, joiden täyttyessä voidaan poiketa kyseisissä säännöksissä vahvistetuista kielloista ja erityisesti vaikutusten arvioinnista (22 a §:n 3 ja 4 momentti). Suotuisan suojelun tason käsitettä käytetään säännöksissä, mutta sitä ei määritellä erikseen.

13. Luontodirektiivin 1 artiklan e ja i kohdan määritelmiä ei ole pantu täytäntöön, vaan ne ovat pikemminkin olettamina, joihin eri säännökset, joihin on vedottu, perustuvat. Tällä sääntelytekniikalla ei kuitenkaan varmisteta, että kyseiseen lakiin sisältyvien säännösten soveltamisessa tosiasiassa noudatetaan kaikkia määritelmien osatekijöitä. Nämä osatekijät ovat ratkaisevia luontotyyppien ja lajien suojelun laajuuden kannalta.

14. Tämän vuoksi esimerkiksi luontotyyppiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa on otettava huomioon paitsi luontotyypin yleinen tilanne, myös luontotyypin luonteenomaiset lajit, jotka mainitaan 1 artiklan e kohdassa. Näin ollen toimenpiteet, joilla ei pienennetä luontotyypin alaa eikä vaaranneta luontotyypin säilymistä mutta jotka ovat vahingollisia joillekin luontotyypillä luonteenomaisille lajeille, ovat hyvin ratkaisevia luontotyypin suojelun tason kannalta.

15. Tämän vuoksi ei voida katsoa, että luontodirektiivin 1 artiklan e ja i kohta on pantu täysimääräisesti täytäntöön Salzburgin osavaltion luonnonsuojelulain 5 §:n 8 ja 9 momentilla sekä 22 a §:n 3 ja 4 momentilla.

2. Luontodirektiivin 1 artiklan g kohta

16. Luontodirektiivin 1 artiklan g kohdassa säädetään seuraavaa:

”g) ’yhteisön tärkeinä pitämillä lajeilla’ [tarkoitetaan] niitä lajeja, jotka ovat 2 artiklassa tarkoitetulla alueella:

i) uhanalaisia, lukuun ottamatta niitä lajeja, joiden luontainen levinneisyys tällä alueella on rajallinen ja jotka eivät ole uhanalaisia tai vaarantuneita läntisellä palearktisella alueella,

tai

ii) vaarassa, eli niiden siirtyminen uhanalaisten lajien ryhmään on todennäköistä lähitulevaisuudessa, jos uhan aiheuttaneet tekijät pysyvät ennallaan,

tai

iii) harvinaisia, eli niiden kannat ovat pieniä ja, vaikka ne eivät olisikaan tällä hetkellä uhanalaisia tai vaarantuneita, ne saattavat tulla sellaisiksi. Näitä lajeja on rajoitetuilla maantieteellisillä alueilla, tai ne ovat levinneet hajanaisesti suuremmalle alueelle,

tai

iv) paikallisia ja vaativat erityishuomiota elinympäristönsä erityisluonteen vuoksi ja/tai sellaisten mahdollisten seurausten vuoksi, joita niiden hyödyntämisellä voi olla niiden suojelun tasolle.

Nämä lajit luetellaan tai ne voidaan luetella liitteessä II ja/tai liitteessä IV tai V.”

17. Tämä käsite on pantava täytäntöön, koska sitä käytetään luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohtaan sisältyvän tavoitteenasettelun yhteydessä. Kyseessä olevan kohdan nojalla tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin‑ ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen. Kyseessä oleva tavoitteenasettelu on merkityksellinen myös luontodirektiivin 11 artiklan mukaisen seurantavelvollisuuden laajuuden kannalta, ja tämä velvollisuus on pantava täysimääräisesti, selkeästi ja täsmällisesti täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä.( )

18. Itävalta väittää, että kyseessä oleva määritelmä pannaan asianmukaisesti täytäntöön Salzburgin osavaltion luonnonsuojelulain 3 a, 22 a, 22 b, 29 ja 30 §:llä.

19. Nämä säännökset koskevat kuitenkin ainoastaan etujen arviointia ja korvaavia toimia (3 a §), erityisten suojelutoimien eurooppalaista aluetta (22 a ja 22 b §) sekä kasvien suojelua (29 ja 30 §). Yhteisön tärkeinä pitämien lajien käsitettä ei mainita näissä pykälissä lainkaan. Luontodirektiivin 1 artiklan g kohtaa ei näin ollen ole pantu täytäntöön kyseessä olevilla säännöksillä.

3. Luontodirektiivin 1 artiklan l kohta

20. Luontodirektiivin 1 artiklan l kohdan sanamuoto on seuraava:

”l) ’erityisten suojelutoimien alueella’ [tarkoitetaan] jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittamaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, joilla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä.”

21. Itävalta katsoo, että tämä määritelmä on pantu asianmukaisesti täytäntöön Salzburgin osavaltion luonnonsuojelulain 5 §:n 9 momentilla ja 22 a §:llä. Kyseessä olevat säännökset koskevat erityisten suojelutoimien eurooppalaisten alueiden suojelutavoitteita (5 §:n 9 momentti) ja näitä alueita koskevaa suojelujärjestelmää (22 a §). Itävallan huomautuksen lisäksi on otettava huomioon 5 §:n 10 momentissa oleva määritelmä erityisten suojelutoimien eurooppalaisista alueista.

22. Käsitettä ”erityisten suojelutoimien alue” ei käytetä Salzburgin luonnonsuojelulaissa. Sen sijaan laissa käytetään käsitettä ”erityisten suojelutoimien eurooppalainen alue”. Luonnonsuojelulain 5 §:n 10 momentissa ei viitata tässä yhteydessä luontodirektiivin 1 artiklan l kohdan tapaan niihin alueisiin, jotka jäsenvaltiot ovat osoittaneet lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä, vaan alueisiin, jotka sisältyvät komission luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan nojalla laatimaan luetteloon yhteisön tärkeinä pitämistä alueista, ja alueisiin, joita Salzburgin osavaltio on direktiivin 4 artiklan 1 kohdan nojalla ehdottanut otettavaksi tähän luetteloon. Tämä ei kuitenkaan vaaranna määritelmän tarkkaa täytäntöönpanoa, koska tästä seuraa ainoastaan, että erityisten suojelutoimien eurooppalaisia alueita suojataan ajallisesti laajemmin, mikä on suotavaa.

23. Luonnonsuojelulain 5 §:n 10 momenttiin sisältyy ainoastaan viittaus direktiivissä kyseessä oleviin alueisiin, mutta siihen ei sisälly luontodirektiivin 1 artiklan l kohdan kaltaista viittausta alueilla toteutettaviin toimenpiteisiin. Säännöstä on kuitenkin luettava yhdessä 5 §:n 9 momentin kanssa, koska erityisten suojelutoimien eurooppalaisen alueen suojelutavoitteisiin kuuluu tämän perusteella muun muassa direktiivin liitteessä I tarkoitettujen luontotyyppien ja liitteessä II tarkoitettujen eläin‑ ja kasvilajien ”suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai saattaminen ennalleen”. Salzburgin luonnonsuojelulain 22 a §:n 2 momentissa säädetään, että näiden tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettavista toimenpiteistä määrätään osavaltion hallituksen antamassa asetuksessa.

24. Salzburgin luonnonsuojelulain 5 §:n 9 ja 10 momentin sekä 22 a §:n yhteisestä tarkastelusta käy näin ollen ilmi ”erityisten suojelutoimien eurooppalaisen alueen” määritelmä. Tämä käsite sisältää tosiasiassa luontodirektiivin 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ”erityisten suojelutoimien” määritelmän kaikki osatekijät. Luontodirektiivin 1 artiklan l kohdan määritelmä on näin ollen pantu asianmukaisesti täytäntöön Salzburgissa.

B Luontodirektiivin 6 artikla

1. Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohta

25. Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet, ja siinä säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.”

a) Niederösterreich

26. Komissio toteaa, että luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla tarvittavat suojelutoimenpiteet on toteutettava joka tapauksessa eikä vain ”tarvittaessa”. Näin ei ole tehty Niederösterreichin osavaltiossa. Niederösterreichin osavaltion Naturschutzgesetzin (luonnonsuojelulaki) 9 §:n 5 momentissa säädetään, että ”erityisten suojelutoimien eurooppalaisilla alueilla on toteutettava tarvittaessa asianmukaiset hallinnolliset tai sopimusoikeudelliset hoito‑, kehitys‑ ja suojelutoimenpiteet”.

27. Itävalta esittää tämän osalta, että luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa mainitaan ainoastaan ”tarvittavat suojelutoimenpiteet” ja että Niederösterreichin luonnonsuojelulain 9 §:n 5 momenttia on tulkittava siten, että aina, kun suojelutoimenpiteitä tarvitaan, ”tarvittaessa”‑tapauksen edellytykset täyttyvät ja suojelutoimenpiteitä toteutetaan.

28. Sekä luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa että Niederösterreichin luonnonsuojelulain 9 §:n 5 momentissa käytetään käsitettä ”tarvittaessa”. Tällä käsitteellä viitataan kuitenkin Niederösterreichin luonnonsuojelulain säännöksessä yleisesti suojelutoimenpiteisiin, kun taas direktiivissä sen kohteena ovat erilaiset suojeluvälineet.

29. Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla suojelutoimenpiteitä on toteutettava, kun niitä tarvitaan. Ainoastaan kyseessä olevien toimenpiteiden valinnassa voidaan käyttää harkintaa. Niederösterreichin luonnonsuojelulain 9 §:n 5 momentin sanamuodon nojalla sen sijaan suojelutoimenpiteitä ei ole pakko toteuttaa vaan niitä on toteutettava ainoastaan ”tarvittaessa”. Epäselväksi jää kuitenkin, missä tapauksessa toimenpiteitä on toteutettava.

30. Näin ollen ei voida katsoa, että Niederösterreichin luonnonsuojelulain 9 §:n 5 momentilla pannaan asianmukaisesti täytäntöön velvollisuus toteuttaa tarvittavia suojelutoimenpiteitä kaikissa tapauksissa.

31. Myöskään Itävallan väite, jonka mukaan kansallista säännöstä on tulkittava siten, että suojelutoimenpiteitä toteutetaan silloin, kun niitä tarvitaan, ei muuta tätä asiaa. Se, että kansallista lainsäädäntöä tulkitaan direktiivin mukaisesti ei yksin voi olla sillä tavalla riittävän selvää ja täsmällistä, että sillä täytettäisiin oikeusvarmuuden vaatimukset.( ) Myöskään pelkällä hallinnollisella käytännöllä, jota viranomainen voi halutessaan muuttaa, ei voida asianmukaisesti täyttää yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteita.( ) Tämä pätee erityisesti silloin, kun tarkka täytäntöönpano on erityisen tärkeää, kuten luontodirektiivin yhteydessä.( )

b) Oberösterreich

32. Komissio katsoo, ettei Oberösterreichin osavaltion Natur‑ und Landschaftsschutzgesetzin (luonnonsuojelulaki) 15 §:n 2 momentin 1 kohdalla panna asianmukaisesti täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaa. Oberösterreichin luonnonsuojelulain kyseessä olevassa säännöksessä säädetään seuraavaa:

”Osavaltion hallitus voi laatia suojelualueille (11 §), suojelluille palstoille (12 §), erityisten suojelutoimien eurooppalaisille alueille (24 §) tai luonnonsuojelualueille (25 §) suojelusuunnitelmia, joissa yksilöidään kaikki toimet, jotka on yleisen edun vuoksi toteutettava 1 momentin nojalla ja jotka eivät vaikeuta merkittävästi kyseisten maa-alueiden sallittua taloudellista hyödyntämistä.”

33. Komissio toteaa, että hoitosuunnitelmien eli suojelusuunnitelmien antaminen riippuu viranomaisten harkinnasta. Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla sen sijaan lainsäädännöllisten, hallinnollisten tai sopimusoikeudellisten toimenpiteiden toteuttaminen on pakollista toisin kuin käyttösuunnitelmien laatiminen.

34. Itävalta toteaa tältä osin, että jäsenvaltiot voivat vapaasti valita toteutettavien toimenpiteiden luonteen, koska direktiivin 6 artiklan 1 kohdan muotoilu ”tarvittaessa” ei viittaa pelkästään käyttösuunnitelmien tekemiseen vaan myös ”tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin tai sopimusoikeudellisiin toimenpiteisiin”.

35. Kuten Itävalta esittää, on aivan totta, että direktiivissä jätetään tässä yhteydessä jäsenvaltioille jonkin verran harkintavaltaa toimintatavan valintaan. Oberösterreichin luonnonsuojelulain 15 §:n 2 momentin muotoilu ei kuitenkaan sulje pois sitä, että osavaltion harkintavalta voisi ulottua myös siihen, toteutetaanko suojelutoimenpiteitä ylipäänsä. Kuten edellä on jo todettu, tässä asiassa jäsenvaltioilla ei ole harkintavaltaa.( ) Jo tämän perusteella kyseessä olevalla säännöksellä ei panna luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaa asianmukaisesti täytäntöön.

36. Komissio riitauttaa myös poikkeuksen, jonka mukaan suunnitelluilla toimenpiteillä ei saa merkittävästi vaikeuttaa kyseessä olevien maa-alueiden taloudellista hyödyntämistä. Tämä poikkeus ei sisälly luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaan. Itävalta väittää tässä yhteydessä, että taloudellinen hyödyntäminen on ”sallittua” ainoastaan silloin, kun se on suojelualueeseen sovellettavien suojelusäännösten mukaista.

37. Kyseessä olevassa kansallisessa säännöksessä ei ensinnäkään täsmennetä, mitä ”sallittu” taloudellinen hyödyntäminen on. Itävallan esittämä tulkinta voi kyllä olla mahdollinen, mutta on myös mahdollista, että laillisesti harjoitettu taloudellinen hyödyntäminen estää tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamisen. Kyseessä oleva säännös on näin ollen vähintäänkin epäselvä, eikä sillä panna luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaa riittävän tarkasti täytäntöön.

38. Lisäksi säännöksen muotoilu herättää kysymyksen siitä, missä määrin taloudelliset perusteet voidaan ylipäänsä ottaa huomioon luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisia suojelutoimenpiteitä toteutettaessa.

39. Yhteisöjen tuomioistuin on ottanut toistaiseksi kantaa ainoastaan mahdollisuuteen ottaa huomioon muita kuin luontoon liittyviä etuja suojelualueiden valinnassa lintudirektiivin( ) 4 artiklan ja luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan nojalla. Tässä valinnassa ja erityisten suojelualueiden rajaamisessa ei saa ottaa huomioon direktiivin muissa kohdissa mainittuja muita kuin ekologisia vaatimuksia.( ) Tätä voidaan yleistää siten, että muita kuin ekologisia etuja ei voida lähtökohtaisesti ottaa huomioon, ellei niistä nimenomaisesti säädetä luontodirektiivissä – ja siten luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa.( )

40. Julkisasiamies Fennelly sen sijaan lähtee selvästikin siitä, että luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamisessa on löydettävä tasapaino ekologisten vaatimusten ja ”taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten vaatimusten sekä alueellisten ja paikallisten erityispiirteiden” välille luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdan nojalla.( )

41. Tätä näkemystä puoltaa muun muassa tarve ottaa suojelutoimenpiteiden toteuttamisessa huomioon suhteellisuusperiaate, joka kuuluu yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön nojalla yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin.( ) Tarvittaessa luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan( ) yhteydessä on näin ollen sovellettava saman artiklan 4 kohdan vaatimuksia. Näin ollen tarvittavia suojelutoimenpiteitä toteutettaessa voidaan ottaa huomioon myös taloudelliset vaatimukset, kuten muutkin luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdan mukaiset vaatimukset eli sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

42. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että laillisen taloudellisen hyödyntämisen painoarvo olisi automaattisesti suojelutavoitteita suurempi, vaikka näin voidaan päätellä Oberösterreichin luonnonsuojelulain 15 §:n 2 momentin 1 kohdasta. Sen sijaan on aina tutkittava vaihtoehdot ja tarkasteltava erikseen kutakin tapausta ja tarvittaessa lisätoimenpiteitä, joilla varmistetaan Natura 2000 ‑vaatimusten noudattaminen. Kyseessä olevalla säännöksellä ei näin ollen tämän perusteella panna asianmukaisesti täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaa.

2. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta

43. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan sanamuoto on seuraava:

”Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.”

44. Komissio väittää, ettei tätä direktiivin säännöstä panna täytäntöön Tirolin Naturschutzgesetzin (luonnonsuojelulaki) säännöksillä. Komissio huomauttaa, että myös LGBl:n nrossa 50/2004 käyttöön otettu Tirolin luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentti on yleinen tavoitesäännös, jonka sisältö ei ole verrattavissa luontodirektiivin perustelukappaleiden sisältöön.

45. Itävalta toteaa, ettei Tirolin luonnonsuojelulakiin sisälly erillistä säännöstä, jossa säädettäisiin nimenomaisesti heikentämiskiellosta. Tämä kielto otetaan kuitenkin Itävallan mukaan huomioon erityisesti Natura 2000 ‑alueiden yhteydessä käyttöön otetussa Tirolin luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentissa.

46. Tässä yhteydessä on ensinnäkin pantava merkille, että edellä mainittu Tirolin luonnonsuojelulain 14 §, kuten myös esimerkiksi sen 22 a §, otettiin käyttöön vasta tarkistetulla lailla LGBl:n nrossa 50/2004 eli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan umpeuduttua. Niillä ei näin ollen ole merkitystä tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen arvioinnissa. Komission asiaa koskevalla väitteellä on ilmeisesti tarkoitus ainoastaan täydentää perusteluja, kuten voidaan päätellä erityisesti komission kannekirjelmään sisältyvästä viittauksesta, joka koskee Tirolin luonnonsuojelulain tarkistetun 14 §:n voimaantulon ajankohtaa. Komission väite on näin ollen hyväksyttävä siltä osin kuin siinä vaaditaan toteamaan, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta on pantu puutteellisesti täytäntöön Tirolin luonnonsuojelulain säännöksillä sellaisina kuin ne ovat viimeksi muutettuina LGBl:n nrossa 89/2002.

47. Mitä tulee oikeudelliseen tilanteeseen ennen Tirolin luonnonsuojelulain 14 §:n käyttöönottoa, Itävalta ei kiistä väitettä, jonka mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta on pantu puutteellisesti täytäntöön, minkä vuoksi tämä kanneperuste on hyväksyttävä.

48. Lisäksi on huomattava, ettei myöskään tarkistetulla (LGBl. nro 50/2004) Tirolin luonnonsuojelulailla panna asianmukaisesti täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan osalta, että kansallisessa lainsäädännössä on oltava nimenomainen säännös, jossa toimivaltaiset viranomaiset velvoitetaan estämään luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen, koska muutoin kansalliseen lainsäädäntöön liittyy oikeudellista epävarmuutta niiden velvoitteiden osalta, joita kyseisten viranomaisten on noudatettava.( ) Sama pätee 6 artiklan 2 kohdan mukaiseen lajien häiritsemiskieltoon.

49. Tirolin luonnonsuojelulain 14 § ja 22–24 § eivät täytä tätä vaatimusta. Tirolin luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momenttiin sisältyy ainoastaan yleinen tavoite ”varmistaa luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa saattaminen ennalleen niiden luontaisella levinneisyysalueella”. Siitä huolimatta, ettei lajeja koskevaa häirintäkieltoa mainita luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa, siinä vaaditaan elinympäristöjen heikentymisen ja niitä koskevien häiriöiden estämistä. Myöskään lajeja koskevaa häirintäkieltoa ei panna täytäntöön Tirolin luonnonsuojelulain 23 §:llä, koska se ei koske suojelualueella eläviä lajeja eli liitteessä II tarkoitettuja lajeja ja luontotyypille ominaisia lajeja, vaan luontodirektiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa tarkoitettuja 12 artiklan nojalla suojeltavia lajeja.

C Luontodirektiivin 16 artikla

50. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan sisältyvät lajien suojelua koskevat poikkeukset. Siinä säädetään seuraavaa:

”Jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä:

a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;

b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;

c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;

d) näiden lajien tutkimus‑ ja koulutus‑, uudelleensijoittamis‑ ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;

e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

– – .”

1. Niederösterreich

51. Komissio arvostelee Niederösterreichin osavaltion luonnonsuojelulain 20 §:n 4 momenttia ja 21 §:ää siitä, että niissä ei viitata ”suojelun suotuisan tason säilyttämiseen”, ja siitä, että niihin ei sisälly tyhjentävää luetteloa edellytyksistä, joiden nojalla luontodirektiivin 12–15 artiklasta voidaan poiketa.

52. Itävalta väittää, että luontodirektiivin edellyttämä suojelun taso on varmistettu, koska kansallisten viranomaisten on meneteltävä direktiivin säännösten mukaisesti ja otettava huomioon lainsäädännön yhdenmukaisen täytäntöönpanon perusteella myös metsästyslaissa vahvistetut perusteet. Itävalta katsoo, että tämän vuoksi poikkeuslupia myönnetään käytännössä hyvin rajoitetusti, mikä on vahvistettu myös korkeimman oikeuden oikeuskäytännössä.

53. Kuten edellä on jo todettu, direktiivin mukainen hallintokäytäntö ei riitä varmistamaan täytäntöönpanoa.( ) Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut sekä luontodirektiivin 16 artiklasta( ) että vastaavasta lintudirektiivin 9 artiklasta,( ) edellytykset, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat poiketa direktiivissä asetetuista kielloista, on mainittava yksiselitteisesti kansallisessa lainsäädännössä. Luontodirektiivin 16 artiklaa on tulkittava tässä yhteydessä suppeasti, koska siinä määritellään täsmällisesti edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa direktiivin 12, 13 ja 14 artiklasta sekä 15 artiklan a ja b kohdasta.( )

54. Niederösterreichin luonnonsuojelulain 20 §:n 4 momentin muotoilun mukaan poikkeukset voidaan sallia, ”kun suojeltuja kantoja ei merkittävästi vaaranneta”. Luontodirektiivin 16 artiklassa poikkeamisen edellytyksenä on kuitenkin, ettei se ”haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä”. Luonnonsuojelulain 20 §:n 4 momentin muotoilun vuoksi on vaarana, ettei kiellettyä haittaa pidetä merkittävänä silloinkaan, kun kyseessä olevan kannan suojelun taso ei ole suotuisa. Kun suojelun taso ei ole suotuisa, tämänkaltainen haitta on 16 artiklan vastainen.

55. Poikkeusoloissa myös silloin, kun suojelun taso ei ole suotuisa, voidaan yleisen edun mukaisista pakottavista syistä poiketa lajien suojelua koskevasta oikeudellisesta kiellosta,( ) mutta kannan merkittävää vaarantumista koskevan perusteen yhteydessä ei edellytetä tällaisia oloja.

56. Lisäksi kyseessä olevan lain 20 §:n 4 momentissa mainitaan esimerkkinä ainoastaan yksi hyväksyttävä poikkeamisperuste, joka koskee poikkeamista ”erityisesti tutkimus‑ ja opetustarkoituksessa”. Siinä ei näin ollen luetella tyhjentävästi poikkeamisperusteita.

57. Itävalta viittaa edelleen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan. Kuten lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla, myös tämän säännöksen nojalla jäsenvaltiot voivat poiketa säännöksistä salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa. Itävalta toteaa perustellusti, ettei poikkeamiseen tämän säännöksen nojalla tarvita perustetta.

58. Myös tätä poikkeusta voidaan luontodirektiivin 16 artiklan nojalla hyödyntää ainoastaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella. Näitä edellytyksiä ei mainita Niederösterreichin luonnonsuojelulain 20 §:n 4 momentissa.

59. Lisäksi Niederösterreichin luonnonsuojelulain 20 §:n 4 momentissa olisi edellytettävä, että noudatetaan tiettyjä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyjä edellytyksiä eli että haitta sallitaan tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti. Erityisesti ”rajoitetusti” olisi määriteltävä riittävän täsmällisesti.( ) Luonnonsuojelulain 20 §:n 4 momentilla ei panna täytäntöön myöskään näitä vaatimuksia.

60. Itävalta ei voi kiistää Niederösterreichin luonnonsuojelulain 20 §:n 4 momenttia koskevia väitteitä vetoamalla metsästyslain säännöksiin. Metsästyksen menetelmistä ja välineistä on kyllä säädetty, mutta kyseessä olevat säännökset koskevat ainoastaan metsästystä, eikä komissio siten myöskään käsittele niitä kanteessaan. Sillä, että sovelletaan luonnonsuojelulain 20 §:n 4 momenttia, voidaan kuitenkin muulla kuin metsästyksen alalla rikkoa luontodirektiivin 12–16 artiklaa.

61. Niederösterreichin luonnonsuojelulain 21 §:ssä, jonka komissio on niin ikään riitauttanut, lajien suojelua koskevien kieltojen ulkopuolelle jätetään taloudellinen hyödyntäminen sekä hyödyntäminen maa‑ ja metsätaloustarkoituksessa. Nämä poikkeuslausekkeet eivät kuitenkaan päde nimenomaisesti suojeltavien kasvien ja eläinten tahalliseen vahingoittamiseen.

62. Luontodirektiivin 16 artiklassa ei säädetä lajien suojelua koskevista poikkeuksista, jotka perustuvat taloudelliseen hyödyntämiseen tai hyödyntämiseen maa‑ ja metsätaloustarkoituksessa. Niederösterreichin luonnonsuojelulain 21 §:ssä säädetyt poikkeukset eivät kuitenkaan päde kasvien ja eläinten tahalliseen vahingoittamiseen, koska kyse on poikkeussäännöstä tehtävästä poikkeuksesta. Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a–c alakohdan sekä 13–15 artiklan mukaiset kiellot edellyttävät tahallista vahingoittamista tai vahingoittamisen mahdollisuuden hyväksymistä.( ) Tämän vuoksi pelkästään tahatonta toimintaa koskevat 21 §:n säännökset eivät voi olla direktiivin kyseessä olevien säännösten vastaisia. Direktiivin 16 artiklan mukaisten vaatimusten noudattamista ei näin ollen ole tarpeen tutkia.( )

63. Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan tapauksessa tilanne on toinen. Siihen sisältyvä kielto ei edellytä lisääntymis‑ tai levähdyspaikkojen heikentämisen tai hävittämisen tahallisuutta.( ) Tämän vuoksi Niederösterreichin luonnonsuojelulain 21 §:ään sisältyvien, lintujen suojelua koskevien poikkeusten on oltava perusteltuja 16 artiklan nojalla. Luonnonsuojelulain 21 § ei täytä tätä vaatimusta, koska siinä ei mainita 16 artiklan 1 kohdan a–e alakohdassa tarkoitettuja muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista, kantojen suotuisan suojelun tasoon säilyttämistä koskevaa haittaa ja erityisiä poikkeuksia.

64. Itävalta vetoaa lopuksi Niederösterreichin luonnonsuojelulain 21 §:n osalta metsästyslain säännöksiin, joita on sen mukaan noudatettava. Vaikka kansalliset viranomaiset noudattaisivatkin metsästyslainsäädännön mukaisia vaatimuksia, kyseisellä lainsäädännöllä ei luoda oikeudellista tilannetta, joka olisi suojelun tason ja oikeusvarmuuden osalta verrattavissa sellaiseen lainsäädäntönormiin, johon sisältyy tyhjentävä luettelo sallituista poikkeamisperusteista. Metsästyslain 95 §:ään, johon Itävalta vetoaa, ei sisälly vastaavaa perusteiden luetteloa. Siinä ainoastaan kielletään joidenkin metsästysmenetelmien käyttö tiettyjen lajien osalta. Kanneperuste, joka koskee luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa, on hyväksyttävä kokonaisuudessaan.

2. Salzburg

65. Komissio väittää, ettei Salzburgin osavaltion luonnonsuojelulain 34 §:ssä ja Salzburgin osavaltion Jagdgesetzin (metsästyslaki) 104 §:n 4 momentissa tarkoitetuissa poikkeuksissa edellytetä kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä, vaan niissä edellytetään ainoastaan, ettei kyseisten lajien tai riistaeläinten suojelun tasoa huononneta. Komissio katsoo, että tämä muotoilu on ristiriidassa sen luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdassa säädetyn velvoitteen kanssa, jonka mukaan suotuisan suojelun taso on pyrittävä saattamaan ennalleen.

66. Itävalta esittää puolustuksekseen, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan käsitteellä ”säilyttäminen” tarkoitetaan ainoastaan suotuisan suojelun tason ylläpitämistä eikä sen ennalleen saattamista. Itävallan mukaan se, että poikkeuslupaa myönnettäessä suotuisan suojelun taso vaadittaisiin saattamaan ennalleen, olisi järjestelmän systematiikan vastaista ja käytännössä mahdotonta.

67. Tosiasiassa termillä ”säilyttäminen” tarkoitetaan pikemminkin suojelun tason ylläpitämistä. Sen mukaisesti ylläpidettävä suojelun taso on kuitenkin luontodirektiivin 1 artiklan i kohdassa tarkoitettu suotuisan suojelun taso. Tästä seuraa, että jos tässä tarkoitettua suotuisan suojelun tasoa ei ole vielä saavutettu, luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisia poikkeuksia ei lähtökohtaisesti voida hyväksyä poikkeusoloissa.

68. Kansallisessa säännöksessä ei oteta tätä seikkaa riittävästi huomioon, sillä siinä poikkeukset sallitaan niissäkin tapauksissa, joissa ”kyseisten lajien suojelun tasoa – – ei saa huonontaa”, ilman että kannan säilyttämisen ehdotonta tavoitetta sidottaisiin suotuisaan suojelun tasoon.

69. Komissio väittää lisäksi, että Salzburgin luonnonsuojelulain 34 §:n nojalla poikkeuksia voidaan hyväksyä juomateollisuuden (1 momentin 2 kohta) ja laitosten perustamisen (1 momentin 9 kohta) osalta. Itävalta ei kiistä tätä väitettä vaan ilmoittaa uusista lakimuutoksista.

70. Tämä kanneperuste on hyväksyttävä kokonaisuudessaan.

D Luontodirektiivin 22 artikla

71. Luontodirektiivin 22 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on tämän direktiivin säännösten soveltamiseksi:

a) – –

b) varmistettava, että epäluontaisten lajin tahallinen istuttaminen niiden alueella säännellään siten, että se ei aiheuta haittaa luontotyypeille niiden luontaisella levinneisyysalueella eikä luontaiselle luonnonvaraiselle eläimistölle tai kasvistolle, ja jos se katsotaan tarpeelliseksi, kiellettävä tällainen istuttaminen. Arvioinnin tulokset on annettava komitealle tiedoksi;

c) – – .”

72. Komissio väittää, että Niederösterreichin luonnonsuojelulain 17 §:n 5 momentissa sallitaan poikkeaminen istuttamista eli epäluontaisten kasvien ja eläinten edistämistä koskevasta kiellosta, sikäli kuin se ei ”pysyvästi vahingoita” luonnonvaraisten eläin‑ ja kasvilajien luontaisia (geneettisiä) ominaisuuksia tai luontotyypin elinvoimaisuutta tai omaleimaisuutta. Tällä säännöksellä otetaan näin ollen käyttöön uusi peruste, joka ei sisälly direktiiviin.

73. Komission väite on hyväksyttävä. Toisin kuin direktiiviin, kansalliseen säännökseen ei sisälly kaikenlaista vahingoittamista koskevaa ehdotonta kieltoa, vaan siinä kielletään ainoastaan pysyvien vahinkojen aiheuttaminen luonnonvaraisten eläin‑ ja kasvilajien luontaiselle elinympäristölle istuttamalla tahallisesti alueelle sille epäluontaisia lajeja. Direktiiviä ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön tämän osalta.

III Oikeudenkäyntikulut

74. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Siltä osin kuin kanne on edelleen vireillä, komissio on suureksi osaksi voittanut asian, minkä vuoksi Itävalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 5 kohdan nojalla sama pätee myös kanneperusteisiin, jotka komissio on peruuttanut. Tältä osin Itävalta on aiheuttanut kanteen, koska kansallista lainsäädäntöä on vasta myöhässä mukautettu vastaamaan yhteisön oikeuden vaatimuksia. Itävalta on näin ollen velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut kokonaisuudessaan.

IV Ratkaisuehdotus

75. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Itävallan tasavalta ei ole noudattanut EY 10 ja EY 249 artiklan sekä luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 23 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön seuraavia säännöksiä:

– 1 artiklan e, g ja i kohta Salzburgin osavaltiossa

– 6 artiklan 1 kohta Niederösterreichin ja Oberösterreichin osavaltioissa

– 6 artiklan 2 kohta Tirolin osavaltiossa

– 12 artikla Steiermarkin ja Tirolin osavaltioissa

– 13 artikla Kärntenin, Steiermarkin ja Tirolin osavaltioissa

– 16 artiklan 1 kohta Niederösterreichin, Salzburgin, Steiermarkin ja Tirolin osavaltioissa

– 22 artiklan b kohta Niederösterreichin osavaltiossa.

2) Kanne hylätään muilta osin.

3) Itävallan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.