Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

LAILA MEDINA

6 päivänä lokakuuta 2022 ( )

Yhdistetyt asiat C‑438/21 P–C‑440/21 P

Euroopan komissio (C‑438/21 P),

Biogen Netherlands BV (C‑439/21 P) ja

Euroopan lääkevirasto (C‑440/21 P)

vastaan

Pharmaceutical Works Polpharma S.A.

Muutoksenhaku – Ihmisille tarkoitetut lääkkeet – Tecfidera-lääkkeen geneeristä versiota koskeva myyntilupahakemus – EMA:n päätös olla hyväksymättä hakemusta – Euroopan komission aikaisempi päätös, jonka mukaan Tecfidera ei kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm – Lainvastaisuusväite – Direktiivi 2001/83 – 6 artiklan 1 kohdan toinen alakohta – Yleisen myyntiluvan käsite ja tavoitteet – 10 artiklan 1 kohta – Lainmukainen tietosuoja-aika – Asetus (EY) N:o 726/2004 – Unionin lääkelainsäädännön hajautettu soveltaminen – Vastavuoroisen tunnustamisen periaate





I Johdanto

1. Tämä ratkaisuehdotus koskee kolmea valitusta, joissa komissio, Biogen Netherlands (jäljempänä Biogen) ja Euroopan lääkevirasto (jäljempänä EMA) vaativat 5.5.2021 annetun tuomion Pharmaceutical Works Polpharma v. EMA (T-611/18, EU:T:2021:241; jäljempänä valituksenalainen tuomio) kumoamista. Kyseisellä tuomiolla unionin yleinen tuomioistuin kumosi EMA:n 30.7.2018 tekemän päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös), jossa ei hyväksytty Pharmaceutical Works Polpharma S.A:n (jäljempänä Polpharma) Tecfidera – dimethyl fumarate ‑nimisen lääkkeen (jäljempänä Tecfidera) geneeristä versiota koskevaa myyntilupahakemusta.

2. Unionin tuomioistuin on pyytänyt tarkastelemaan kahta oikeudellista kysymystä, jotka ovat suurelta osin yhteisiä näille kolmelle asialle. Tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytäänkin valitusperusteisiin, jotka liittyvät direktiivin 2001/83( ) 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuun yleisen myyntiluvan käsitteeseen ja perusteeseen, jonka unionin yleinen tuomioistuin on nyt käsiteltävissä asioissa määrittänyt sen arvioimiseksi, kuuluvatko kaksi lääkettä samaan yleiseen myyntilupaan. Kyseinen arviointiperuste olisi edellyttänyt lähinnä, että EMA:n tekemän tieteellisen arvioinnin perusteella komissio varmistaa kansallisen toimivaltaisen viranomaisen aiemmin hyväksymän lääkkeen ainesosien terapeuttisen vaikutuksen sen määrittämiseksi, kuuluuko vasta kehitetty tuote samaan yleiseen myyntilupaan.

3. Nämä valitukset tarjoavat unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää vaatimuksia, joita sovelletaan lääkkeen myyntiluvan hyväksymiseen Euroopan unionissa ja sen arvioimiseen, kuuluvatko kaksi lääkettä samaan yleiseen myyntilupaan. Käsiteltävissä asioissa unionin tuomioistuimella on myös tilaisuus määrittää komission, EMA:n ja jäsenvaltioiden viranomaisten toimivaltuuksien keskinäinen suhde tämän arvioinnin yhteydessä ja se, missä määrin direktiivillä 2001/83 ja asetuksella N:o 726/2004( ) keskitetään (tai hajautetaan) unionin lääkelainsäädännön soveltamista.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Direktiivi 2001/83

4. Direktiivin 2001/83 johdanto-osan 9 ja 12 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(9) Kokemus on osoittanut, että on järkevää säätää tarkemmin niistä tapauksista, joissa toksikologisten, farmakologisten tai kliinisten tutkimusten tuloksia ei tarvitse esittää luvan saamiseksi sellaisen lääkkeen saattamiseksi markkinoille, joka on olennaisilta osiltaan samanlainen kuin jo luvan saanut lääke, kun samalla varmistetaan, että innovatiivisia yrityksiä ei saateta epäedulliseen asemaan.

– –

(12) Lukuun ottamatta lääkkeitä, joihin sovelletaan [asetuksessa N:o 2309/93]( ) säädettyä yhteisön keskitettyä luvanantomenettelyä, muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi tunnustettava toisen toimivaltaisen viranomaisen myöntämä lupa saattaa lääke markkinoille jäsenvaltiossa, ellei niillä ole painavia syitä olettaa, että kyseisen lääkkeen salliminen voi aiheuttaa kansanterveydellisen vaaran. Jäsenvaltioiden ollessa eri mieltä lääkkeen laadusta, turvallisuudesta ja tehosta Euroopan lääkearviointiviraston yhteydessä toimivan lääkevalmistekomitean olisi arvioitava kysymys tieteellisesti yhteisön tasolla tehdäkseen yhteisen, asianomaisia jäsenvaltioita velvoittavan päätöksen kaikista riidanalaisista kohdista. Tämä päätös olisi toteutettava nopeaa menettelyä noudattaen, johon sisältyy komission ja jäsenvaltioiden läheinen yhteistyö.”

5. Direktiivin 2001/83 1 artiklaan sisältyvät seuraavat käsitteiden ”lääke” ja ”vaikuttava aine” määritelmät:

”2. ’Lääkkeellä’ [tarkoitetaan]:

a) aineita tai aineiden yhdistelmiä, jotka on tarkoitettu ihmisen sairauden hoitoon tai ehkäisyyn; tai

b) aineita tai aineiden yhdistelmiä, joita voidaan käyttää ihmisiin tai antaa ihmisille joko elintoimintojen palauttamiseksi, korjaamiseksi tai muuttamiseksi farmakologisen, immunologisen tai metabolisen vaikutuksen avulla taikka sairauden syyn selvittämiseksi.

– –

3 a. ’Vaikuttavalla aineella’ [tarkoitetaan]: kaikkia aineita tai aineseoksia, jotka on tarkoitettu käytettäviksi lääkkeiden valmistuksessa ja joista käytettyinä lääkkeen valmistukseen tulee kyseisen lääkkeen vaikuttava ainesosa, jota käytetään elintoimintojen palauttamiseksi, korjaamiseksi tai muuttamiseksi taikka sairauden syyn selvittämiseksi farmakologisen, immunologisen tai metabolisen vaikutuksen avulla.

– –”

6. Direktiivin 2001/83 6 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Lääkettä ei saa saattaa jäsenvaltion markkinoille, ellei sillä ole kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tämän direktiivin mukaisesti antamaa myyntilupaa tai lupaa, joka on annettu noudattaen [asetusta N:o 726/2004] – –.

Kun lääkkeelle on myönnetty ensimmäinen myyntilupa ensimmäisen alakohdan mukaisesti, kaikille myöhemmille vahvuuksille, lääkemuodoille, antoreiteille, pakkaustyypeille sekä kaikille muutoksille ja laajennuksille on myös myönnettävä lupa ensimmäisen alakohdan mukaisesti tai ne on sisällytettävä samaan myyntilupaan. Kaikkien kyseisten myyntilupien katsotaan kuuluvan samaan yleiseen myyntilupaan erityisesti 10 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa.

– –”

7. Direktiivin 2001/83 8 artiklassa säädetään seuraavaa:

”3. Hakemukseen on liitettävä seuraavat liitteen I mukaisesti laaditut ilmoitukset ja asiakirjat:

– –

c) Kaikkien lääkkeen valmistusaineiden laatu ja määrä, mukaan lukien Maailman terveysjärjestön suosittelema kansainvälinen yleisnimi (INN-nimi), kun lääkkeellä on sellainen olemassa, tai kemiallinen nimi;

– –”

8. Direktiivin 2001/83 10 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Poiketen siitä, mitä 8 artiklan 3 kohdan i alakohdassa säädetään, ja rajoittamatta teollisten ja kaupallisten oikeuksien suojaamista koskevan lainsäädännön soveltamista hakijan ei tarvitse toimittaa prekliinisten ja kliinisten tutkimusten tuloksia, jos hän voi osoittaa, että geneerinen lääke on sellaista vertailulääkettä vastaava, jolla on tai on ollut 6 artiklan mukainen lupa jäsenvaltiossa tai [unionissa] vähintään kahdeksan vuoden ajan.

Tämän säännöksen nojalla luvan saanut geneerinen lääke voidaan saattaa markkinoille aikaisintaan kymmenen vuoden kuluttua vertailulääkkeen alkuperäisen luvan myöntämisestä.

– –

Toisessa alakohdassa tarkoitettua 10 vuoden jaksoa pidennetään enintään 11 vuoteen, jos markkinoille saattamista koskevan luvan haltija saa mainitun 10 vuoden jakson ensimmäisten kahdeksan vuoden aikana luvan yhdelle tai useammalle uudelle terapeuttiselle käyttötarkoitukselle, joiden on luvan saamiseksi tehdyssä tieteellisessä arvioinnissa katsottu tuottavan huomattavaa kliinistä hyötyä verrattuna olemassa oleviin hoitomuotoihin.

2. Tässä artiklassa tarkoitetaan:

a) ’vertailulääkkeellä’ 6 artiklassa tarkoitettua, 8 artiklan säännösten mukaisesti luvan saanutta lääkettä;

b) ’geneerisellä lääkkeellä’ lääkettä, joka on vaikuttavien aineiden laadun ja määrän osalta koostumukseltaan samanlainen, jolla on sama lääkemuoto ja jonka biologinen samanarvoisuus vertailulääkkeen kanssa on osoitettu biologista hyväksikäytettävyyttä koskevissa asianmukaisissa tutkimuksissa. Vaikuttavan aineen eri suoloja, estereitä, eettereitä, isomeerejä, isomeerien sekoituksia tai johdannaisia pidetään samana vaikuttavana aineena, elleivät ne ole merkittävällä tavalla erilaisia turvallisuutta ja/tai tehoa koskevilta ominaisuuksiltaan. Tällaisessa tapauksessa hakijan on toimitettava lisätietoja osoittaakseen hyväksytyn vaikuttavan aineen erilaisten suolojen, estereiden tai johdannaisten turvallisuuden ja/tai tehon. Erilaisia lääkeainetta välittömästi vapauttavia suun kautta annosteltavia lääkemuotoja on pidettävä samana lääkemuotona. Hakija voidaan vapauttaa biologista hyväksikäytettävyyttä koskevista tutkimuksista, jos hän voi osoittaa, että geneerinen lääke täyttää asianomaisissa yksityiskohtaisissa ohjeissa määritellyt asiaan kuuluvat perusteet.”

9. Direktiivin 2001/83 11 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Valmisteyhteenvedossa tulee olla jäljempänä mainitussa järjestyksessä seuraavat tiedot:

– –

2. vaikuttavat aineet ja apuaineen ainesosat sekä niiden määrät siinä laajuudessa kuin nämä tiedot ovat tarpeen lääkkeen annostelemiseksi oikein. On käytettävä tavanomaista yleisnimeä tai kemiallista kuvausta;

– –”

10. Direktiivin 2001/83 30 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jos samasta lääkkeestä on 8, 10, 10 a, 10 b, 10 c ja 11 artiklan mukaisesti jätetty useita myyntilupahakemuksia ja jos jäsenvaltiot ovat tehneet toisistaan poikkeavia päätöksiä myyntiluvan myöntämisestä, keskeyttämisestä tai peruuttamisesta, jäsenvaltio, komissio tai myyntiluvan hakija tai haltija voi saattaa asian ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä käsittelevän komitean, jäljempänä ’komitea’, käsiteltäväksi 32, 33 ja 34 artiklassa säädetyn menettelyn soveltamiseksi.”

11. Direktiivin 2001/83 31 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1. Unionin etua koskevissa erityistapauksissa jäsenvaltiot tai komissio tai myyntiluvan hakija tai haltija panevat asian vireille komiteassa 32, 33 ja 34 artiklassa säädetyn menettelyn soveltamiseksi ennen kuin myyntilupahakemusta, myyntiluvan peruuttamista väliaikaisesti tai kokonaan taikka myyntiluvan tarpeellisiksi katsottavia muita muutoksia koskeva päätös tehdään.

– –”

12. Direktiivin 2001/83 liitteessä I olevan II osan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos olennaisilta osiltaan samanlaisen lääkkeen vaikuttava aine sisältää saman terapeuttisen osan kuin alkuperäinen hyväksytty valmiste, joka on liitetty eri suolan tai esterin yhdistelmään tai johdannaiseen, on osoitettava, että kyseisen osan farmakokinetiikka, farmakodynamiikka ja/tai toksisuus eivät muutu turvallisuuteen tai tehoon vaikuttavalla tavalla. Mikäli näin ei ole, yhdistelmää pidetään uutena vaikuttavana aineena.”

B Asetus N:o 726/2004

13. Asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan 9 ja 19 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(9) Olisi myös säädettävä vaihtoehtoisesta mahdollisuudesta noudattaa keskitettyä menettelyä ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden osalta tapauksissa, joissa yhtenäisen menettelyn noudattamisesta koituu lisähyötyä potilaalle. Tämä menettely olisi edelleen voitava valita, kun on kyse lääkkeistä, jotka eivät kuulu edellä mainittuihin ryhmiin, mutta joihin liittyy terapeuttinen innovaatio. Lisäksi on syytä antaa mahdollisuus noudattaa tätä menettelyä, kun on kyse lääkkeistä, joihin ei liity innovaatiota mutta joista voi olla hyötyä yhteiskunnalle tai potilaille, mikäli niille myönnetään heti yhteisön laajuinen lupa, esimerkiksi tietyistä lääkkeistä, jotka voidaan luovuttaa käyttöön ilman lääkemääräystä. Tämä mahdollisuus voidaan laajentaa koskemaan yhteisössä hyväksyttyjä geneerisiä lääkkeitä edellyttäen, että tämä ei millään tavoin haittaa vertailulääkkeen arvioinnin myötä aikaansaatua yhdenmukaistamista eikä tämän arvioinnin tuloksia.

– –

(19) [EMA:n] pääasiallisena tehtävänä olisi oltava mahdollisimman korkeatasoisten tieteellisten lausuntojen antaminen yhteisön toimielimille sekä jäsenvaltioille, jotta nämä pystyisivät käyttämään yhteisön lainsäädännöllä niille annettua toimivaltaa lääkkeiden hyväksymisessä ja valvonnassa. Yhteisön myyntilupa olisi myönnettävä vasta sen jälkeen, kun [EMA] on suorittanut yhtenäisen ja mahdollisimman korkeatasoisen, korkean teknologian lääkkeiden laatua, turvallisuutta ja tehoa koskevan tieteellisen arvioinnin. Myyntilupa olisi annettava nopealla menettelyllä, jossa taataan tiivis yhteistyö komission ja jäsenvaltioiden välillä.”

14. Asetuksen N:o 726/2004 3 artiklassa säädetään muun muassa seuraavaa:

”2. Yhteisö voi tämän asetuksen mukaisesti myöntää myyntiluvan lääkkeelle, joka ei ole liitteen mukainen, jos:

– –

b) hakija osoittaa, että lääkkeeseen liittyy merkittävä terapeuttinen, tieteellinen tai tekninen innovaatio tai että luvan myöntämisestä tämän asetuksen mukaisesti on etua potilaille tai eläinten terveydelle koko yhteisössä.

– –

3. Jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat myöntää myyntiluvan yhteisön myyntiluvan saaneen vertailulääkkeen geneeriselle muodolle direktiivin 2001/83/EY ja [direktiivin 2001/82/EY( )] mukaisesti [tietyin] edellytyksin.”

15. Asetuksen N:o 726/2004 14 artiklassa säädetään seuraavaa:

”11. Ihmisille tarkoitettuihin lääkkeisiin, joille on myönnetty myyntilupa tämän asetuksen säännösten mukaisesti, sovelletaan, rajoittamatta teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojaamista koskevan lainsäädännön soveltamista, tietosuojan osalta kahdeksan vuoden suoja-aikaa ja markkinoinnin osalta kymmenen vuoden suoja-aikaa, jota viimeksi mainittua voidaan jatkaa enintään 11 vuoteen, jos myyntiluvan haltija saa mainitun kymmenen vuoden jakson ensimmäisten kahdeksan vuoden aikana luvan yhdelle tai useammalle uudelle terapeuttiselle käyttötarkoitukselle, joiden on voitu luvan saamiseksi tehdyssä tieteellisessä arvioinnissa katsoa tuovan huomattavaa kliinistä hyötyä verrattuna olemassa oleviin hoitomuotoihin.”

16. Asetuksen N:o 726/2004 57 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. [EMA] antaa jäsenvaltioille ja yhteisön toimielimille mahdollisimman korkeatasoista tieteellistä neuvontaa ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden ja eläinlääkkeiden laadun, turvallisuuden ja tehon arviointia koskevista kysymyksistä, jotka toimitetaan sille yhteisön lääkkeitä koskevan lainsäädännön mukaisesti.

– –”

17. Asetuksen N:o 726/2004 60 artiklan sanamuoto on seuraava:

”[EMA] kerää komission pyynnöstä myyntiluvan saaneista lääkkeistä käytettävissä olevat tiedot menetelmistä, joita jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset käyttävät arvioidessaan uuden lääkkeen terapeuttista lisäarvoa.”

III Tosiseikat ja menettelyn kuvaus

A Asian tausta

18. Riita-asian tausta kuvataan valituksenalaisen tuomion 1–51 kohdassa. Tämän ratkaisuehdotuksen tarkoituksiin asian tausta voidaan tiivistää seuraaviin riidattomiin tosiseikkoihin, jotka ovat merkityksellisiä valitusten kannalta.

19. Fumaderm on lääke, jolle Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (lääkkeistä ja lääkinnällisistä laitteista vastaava liittotasavallan virasto, Saksa; jäljempänä BfArM) myönsi myyntiluvan Saksassa vuonna 1994. Fumaderm, joka on dimetyylifumaraattia (jäljempänä DMF) ja erilaisia monoetyylifumaraatin (jäljempänä MEF) suoloja sisältävä kiinteä yhdistelmä, on tarkoitettu psoriaasin hoitoon. Myyntilupaa haki Fumapharm AG ‑niminen yritys, jonka Biogen osti vuonna 2006. Direktiivin 2001/83 10 artiklan 1 kohdan mukaisesti Fumadermin tietosuoja-aika päättyi vuonna 2004. BfArM kuitenkin uusi sen myyntiluvan kesäkuussa 2013.

20. Tecfidera on yhdestä ainesosasta koostuva lääke, joka sisältää ainoastaan DMF:ää eikä MEF:ää. Biogenin pyynnöstä komissio myönsi sille 30.1.2014 myyntiluvan täytäntöönpanopäätöksellä C(2014) 601 final, joka koskee myyntiluvan myöntämistä Tecfidera – dimethyl fumarate ‑nimiselle ihmisille tarkoitetulle lääkkeelle (jäljempänä vuoden 2014 päätös).

21. Arvioidessaan Tecfideraa koskevaa myyntilupahakemusta komissio pyysi EMA:n ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä käsittelevää komiteaa (jäljempänä lääkevalmistekomitea) arvioimaan, ovatko Tecfidera ja Fumaderm, jotka molemmat olivat Biogenin omistuksessa, eri lääkkeitä, jotta se voisi määrittää kyseisen lääkkeen lainmukaisen tietosuoja-aseman.

22. Lääkevalmistekomitean arvioinnin mukaan MEF ja DMF eivät ole sama vaikuttava aine, koska niiden terapeuttinen osa ei ole sama. Se katsoi lisäksi, että Tecfideralla, koska se koostui ainoastaan DMF:stä, ja Fumadermilla, joka koostui DMF:stä ja MEF:n yhdistelmästä, oli erilainen laadullinen koostumus. Lääkevalmistekomitea katsoi siten, että Fumaderm ja Tecfidera olivat eri lääkkeitä.

23. Lääkevalmistekomitean tieteellisten toteamusten perusteella komissio totesi vuoden 2014 päätöksessä, että Tecfidera oli täyttänyt direktiivissä 2001/83 säädetyt vaatimukset ja että sille oli tästä syystä aiheellista myöntää myyntilupa. Komissio myös totesi, ettei Tecfidera kuulu samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tältä osin vuoden 2014 päätöksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

”Lääkkeen ’Tecfidera – dimethyl fumarate’ sisältämä vaikuttava aine dimetyylifumaraatti (DMF) on osa myyntiluvan saanutta Fumaderm-lääkettä, joka sisältää DMF:ää sekä etyylifumaraatin kalsiumsuolaa, etyylivetyfumaraatin magnesiumsuolaa ja etyylivetyfumaraatin sinkkisuolaa (MEF:n suoloja) ja joka kuuluu samalle myyntiluvan haltijalle. [Lääkevalmistekomitea] totesi, että MEF ja DMF ovat molemmat vaikuttavia aineita, mutta eivät sama vaikuttava aine, koska niiden terapeuttinen osa ei ole sama. DMF:ää sisältävä Tecfidera eroaa siten Fumadermista, joka on toinen DMF:ää ja MEF:n suoloja sisältävä jo myyntiluvan saanut lääke. ’Tecfidera – dimethyl fumarate’, jonka myyntilupahakemus perustui direktiivin [2001/83] 8 artiklan 3 kohtaan, ja jo hyväksytty Fumaderm-lääke eivät näin ollen kuulu samaan yleiseen myyntilupaan direktiivin [2001/83] 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti.”

24. Vuoden 2014 päätöksen seurauksena Tecfideralle myönnettiin itsenäinen lainmukainen tietosuoja-aika, joka alkoi kulua kyseisen päätöksen tiedoksiantopäivästä. Muut yritykset eivät siten voineet viitata Tecfideraa koskevaan asiakirja-aineistoon sisältyviin prekliinisiä ja kliinisiä tutkimuksia koskeviin tietoihin kahdeksaan vuoteen tai myydä Tecfideran geneeristä versiota kymmeneen vuoteen.

25. Polpharma-lääkeyhtiö, joka kehittää ja myy lääkkeitä, haki vuonna 2017 myyntilupaa Tecfideran geneeriselle versiolle. Hakemuksessaan Polpharma väitti, että Tecfideran lainmukainen tietosuoja-aika oli jo päättynyt, koska sen luvan olisi katsottava kuuluvan samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm.

26. Riidanalaisella päätöksellä EMA ei hyväksynyt Polpharman hakemusta. EMA totesi erityisesti, että vuoden 2014 päätöksen mukaan Tecfidera ja Fumaderm eivät kuuluneet samaan yleiseen myyntilupaan, koska niillä on erilainen laadullinen koostumus vaikuttavien aineiden osalta. EMA viittasi myös vuoden 2014 päätöksen johdanto-osan kolmanteen perustelukappaleeseen sisältyvään toteamukseen ja kieltäytyi hyväksymästä Polpharman myyntilupahakemusta sillä perusteella, ettei Tecfideran lainmukainen tietosuoja-aika ollut päättynyt.

B Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kumoamiskanne ja valituksenalainen tuomio

27. Polpharma nosti riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kannekirjelmällä.

28. Polpharma esitti kumoamisvaatimuksensa tueksi yhden ainoan kanneperusteen, jonka mukaan vuoden 2014 päätös on lainvastainen ja SEUT 277 artiklan mukaisesti on näin ollen todettava, ettei sitä sovelleta. Se katsoi lähinnä, että osoittaakseen, eroavatko Tecfidera ja Fumaderm toisistaan yleisen myyntiluvan kannalta, komission ja EMA:n olisi pitänyt arvioida paitsi Fumadermin ja Tecfideran laadullista koostumusta vaikuttavien aineiden osalta myös MEF:llä Fumadermissa olevaa terapeuttista vaikutusta. Näin ollen se väitti, että riidanalaisella päätöksellä, jossa kieltäydytään hyväksymästä Tecfideran geneeristä versiota koskeva myyntilupahakemus, ei ole oikeudellista perustaa ja että se on kumottava.

29. Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin totesi ensinnäkin, että Polpharman vuoden 2014 päätöksestä esittämä lainvastaisuusperuste voitiin ottaa tutkittavaksi.

30. Unionin yleinen tuomioistuin totesi perusteluissaan muun muassa, ettei Polpharmalla ollut oikeutta nostaa suoraa kumoamiskannetta vuoden 2014 päätöksestä, koska se ei täyttänyt SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa asetettuja merkityksellisiä perusteita. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin katsoi yhtäältä, ettei vuoden 2014 päätös koskenut Polpharmaa erikseen. Toisaalta se totesi, että kyseinen päätös oli sääntelytoimi, joka edellytti täytäntöönpanotoimenpiteitä. Joka tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei Polpharmalla ollut jo syntynyttä ja edelleen voimassa olevaa oikeussuojan tarvetta vuoden 2014 päätöksen kumoamiseen, kuten vakiintuneessa oikeuskäytännössä edellytetään, vaan sen oikeussuojan tarve oli tuleva ja epävarma sinä päivänä, jona sillä olisi ollut oikeus nostaa kumoamiskanne kyseisestä päätöksestä.

31. Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi lainvastaisuusväitteen ja katsoi, että siltä osin kuin riidanalainen päätös perustui vuoden 2014 päätökseen, se on perusteeton ja kumottava.

32. Unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli ensinnäkin yleisen myyntiluvan käsitettä ja sen tavoitteita. Se myös huomautti, että komissio joutui vuoden 2014 päätöksen tekemisen yhteydessä ensimmäisen kerran unionin tasolla tarkastelemaan kysymystä siitä, kuuluivatko yhtäältä luvan saanut kiinteän yhdistelmän sisältävä lääke ja toisaalta kyseisen kiinteän yhdistelmän ainesosaan perustuva yhdestä aineesta koostuva lääke samaan yleiseen markkinoille saattamista koskevaan lupaan vai eivät. Se katsoi lisäksi, että komission oli otettava huomioon, että yhdistelmälääkkeitä koskeva unionin oikeus ja tieteellinen tietämys olivat merkittävästi erilaisia vuonna 1994, kun BfArM myönsi Fumadermille myyntiluvan. Tässä yhteydessä unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissio pyysi perustellusti lääkevalmistekomiteaa arvioimaan, eroaako Tecfideran ainoa vaikuttava aine Fumadermin vaikuttavasta aineesta.

33. Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin huomautti, että Euroopan unionin edun kannalta merkityksellisissä yksittäistapauksissa jäsenvaltiot, komissio, lääkkeen markkinoille saattamista koskevan luvan hakija tai sen haltija voivat saattaa asian lääkevalmistekomitean käsiteltäväksi, ja tämän tehtävänä on unionin tasolla tehdä kyseisestä lääkkeestä oma arviointinsa, joka on riippumaton kansallisten viranomaisten arvioinnista. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan EMA:lla ja komissiolla on myyntilupamenettelyissä siten erityinen tehtävä, jota ei voida verrata kansallisten viranomaisten tehtävään. Vastavuoroisen tunnustamisen periaate ei siten voi olla esteenä sille, että lääkevalmistekomitea tutkii kansallisen viranomaisen aikaisemmat arvioinnit tai suorittaa riippumattoman arvioinnin. Näin on etenkin silloin, kun unionin tasolla haetaan lupaa saattaa markkinoille aine, joka kuuluu ainesosana sellaisen yhdistelmälääkkeen koostumukseen, joka on hyväksytty 15 vuotta aikaisemmin kansallisella tasolla. Kysymys siitä, kuuluiko Tecfidera samaan yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, oli unionin edun kannalta merkityksellinen yksittäistapaus, kun otetaan huomioon yleisesti direktiivin 2001/83 tavoitteet ja erityisesti yleisen myyntiluvan käsite.

34. Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin mainitsi, että vuoden 2014 päätöstä tehtäessä EMA:lla ja komissiolla oli tai saattoi olla käytössään tietoja, jotka olivat omiaan viemään uskottavuuden olettamalta, jonka mukaan MEF:llä, joka kuului ainesosana Fumadermin koostumukseen mutta joka ei sisältynyt Tecfideraan, olisi merkitystä Fumadermissa. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissiolla ei siten ollut oikeutta todeta, että Tecfidera kuuluu eri yleiseen myyntilupaan kuin Fumaderm, varmistamatta tai pyytämättä lääkevalmistekomiteaa varmistamaan, mikä rooli MEF:llä oli Fumadermissa. Koska tällaista selvittämistä ei tehty ja koska komissio ei analysoinut kaikkia merkityksellisiä tietoja, jotka oli otettava huomioon sen toteamiseksi, että Tecfidera ja Fumaderm eivät kuuluneet samaan yleiseen myyntilupaan, unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että vuoden 2014 päätöstä rasittaa ilmeinen arviointivirhe.

IV Asianosaisten vaatimukset unionin tuomioistuimessa

35. Valituksissaan komissio, Biogen ja EMA vaativat, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion, hylkää ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen ja velvoittaa Polpharman korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Tarvittaessa, jos asia ei ole ratkaisukelpoinen, Biogen myös vaatii, että asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen tuomion antamista varten.

36. Polpharma vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valitukset, pysyttää valituksenalaisen tuomion ja velvoittaa valittajat korvaamaan valituksista aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

V Asian tarkastelu

37. Valitustensa tueksi komissio asiassa C‑438/21 P, Biogen asiassa C‑439/21 P ja EMA asiassa C‑440/21 P esittävät kukin neljä valitusperustetta, joiden sisältö on lähes sama.

38. Nämä valitusperusteet koskevat ensinnäkin asian tosiseikkojen huomioon ottamista vääristyneellä tavalla ja etenkin sitä, ettei arvioinnista, jonka BfArM teki vuonna 2013 Fumadermin myyntiluvan uusimisen yhteydessä, tehty oikeita oikeudellisia päätelmiä; toiseksi direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, joka koskee yleisen myyntiluvan käsitettä ja sen tavoitteita, sellaisina kuin niitä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, rikkomista; kolmanneksi unionin lääkelainsäädännön hajautetun soveltamisen järjestelmän, sellaisena kuin se on määritelty direktiivissä 2001/83 ja asetuksessa N:o 726/2004, rikkomista ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen loukkaamista ja neljänneksi tuomioistuinvalvonnan tason rikkomista tieteellisten arviointien ja todisteiden osalta.

39. Lisäksi Biogen väittää myös SEUT 277 artiklaa rikotun, kun kyse on siitä, että unionin yleinen tuomioistuin otti tutkittavaksi Polpharman vuoden 2014 päätöksestä esittämän lainvastaisuusväitteen.

40. Unionin tuomioistuimen pyynnössä keskityn tarkastelussani ensinnäkin yleisen myyntiluvan käsitteen ja sen tavoitteiden, sellaisina kuin niistä säädetään direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdassa, tulkintaan, jota toinen valitusperuste asioissa C‑438/21 P ja C-439/21 ja kolmas valitusperuste asiassa C‑440/21 P koskevat. Lisäksi, koska näihin valitusperusteisiin annettava vastaus riippuu oikeudellisista seurauksista, joita BfArM:n vuonna 2013 tekemällä Fumadermin myyntiluvan uusimisella on katsottava olevan, viittaan tarkastelussani siihen, perustiko unionin yleinen tuomioistuin perustelunsa virheelliseen lähtökohtaan, joka on omiaan vaikuttamaan valituksenalaisen tuomion loppupäätelmään, kuten kolme valittajaa väittävät. Tämä koskee ensimmäistä valitusperustetta asioissa C‑438/21 P ja C‑440/21 P ja kolmatta valitusperustetta asiassa C‑439/21 P.

41. Toiseksi tutkin, saattoiko unionin yleinen tuomioistuin lainmukaisesti todeta direktiivin 2001/83 ja asetuksen N:o 726/2004 sekä vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen nojalla, että komissiolla ja EMA:lla on toimivalta arvioida uudelleen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen kiinteän yhdistelmän sisältävälle lääkkeelle myöntämää myyntilupaa, kun on tehtävä päätös siitä, kuuluuko yhdestä aineesta koostuva lääke, joka sisältää yhtä kyseisen kiinteän yhdistelmän aineista, samaan yleiseen myyntilupaan. Tätä kysymystä koskee kolmas valitusperuste asiassa C‑438/21 P, neljäs valitusperuste asiassa C‑439/21 P ja toinen valitusperuste asiassa C‑440/21 P.

A Direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomiseen perustuva valitusperuste ja unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikkoja koskevan lähtökohdan virheellisyyteen perustuva valitusperuste

42. Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että ”siltä osin kuin käsiteltävän asian erityisistä olosuhteista huolimatta lääkevalmistekomitea ja komissio eivät arvioineet MEF:n roolia Fumadermissa tai pyytäneet BfArM:ltä tätä seikkaa koskevia tietoja”, vuoden 2014 päätökseen ”sisältyy ilmeinen arviointivirhe”.( )

43. Kyseinen päätelmä perustuu muun muassa valituksenalaisen tuomion 282 kohdasta ilmenevään seuraavaan päättelyyn:

”Kun otetaan huomioon [i)] yleisen myyntiluvan tavoitteet, [ii)] yhdistelmälääkkeisiin vuonna 1994 sovelletun unionin oikeuden ja tieteellisen tietämyksen kehittyminen vuosina 1994–2014, [iii)] EMA:n ja komission erityinen tehtävä sekä [iv)] tiedot, jotka olivat tai olisivat voineet olla niiden saatavilla ja jotka olivat omiaan viemään uskottavuuden olettamalta, jonka mukaan MEF:llä oli tietty tehtävä Fumadermissa, on – – todettava, ettei komissiolla ollut oikeutta todeta, että Tecfidera kuuluu eri yleiseen myyntilupaan kuin aiemmin luvan saanut Fumaderm, varmistamatta tai pyytämättä lääkevalmistekomiteaa varmistamaan, oliko BfArM arvioinut MEF:n roolia Fumadermissa – ja tarvittaessa miten se oli arvioinut sitä – tai pyytämättä lääkevalmistekomiteaa varmistamaan, mikä rooli MEF:llä oli Fumadermissa.”

44. Valittajat väittävät, että edellä esitettyä unionin yleisen tuomioistuimen toteamusta rasittavat useat oikeudelliset virheet, koska se merkitsee sitä, että komission ja EMA:n olisi arvioitava uudelleen MEF:n terapeuttista vaikutusta Fumadermissa eli lääkkeessä, jolle on myönnetty kansallinen lupa, ratkaistaessa, kuuluuko Tecfidera samaan yleiseen myyntilupaan.

45. Ne väittävät lähinnä, ettei direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuoto eivätkä yleisen myyntiluvan käsitteen taustalla olevat lainsäädännön tavoitteet tue tällaista uudelleenarviointia koskevaa velvoitetta. Mainitun säännöksen mukaan kahden lääkkeen myyntiluvissa vahvistetun laadullisen koostumuksen vertailu on asianmukainen tapa määrittää, kuuluvatko lääkkeet saman yleisen myyntiluvan piiriin. Ne myös väittävät, että valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin sisällytti lainvastaisesti lääkkeen myyntiluvan hyväksymistä koskevan arvioinnin osaksi sen arviointia, kuuluvatko kaksi lääkettä samaan yleiseen myyntilupaan. Lisäksi valittajien mukaan unionin yleisen tuomioistuimen lähestymistapa johtaisi kahteen erilaiseen yleisen myyntiluvan käsitteeseen sen mukaan, onko lääkkeen myyntilupa myönnetty kansallisella vai Euroopan tasolla. Valittajat myös kiistävät, että on olemassa riski innovaattoreiden väärinkäytöksistä, kun ne hakevat lupaa lääkkeille, jotka koostuvat aineista, joilla ei ole mitään todellista terapeuttista vaikutusta, mikä mahdollistaa lainmukaisten lisäsuoja-aikojen saamisen poistamalla nämä aineet myöhemmästä lääkkeestä.

46. Polpharma kiistää valittajien esittämät perustelut. Se katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin päätteli perustellusti, että sen määrittämiseksi, erosivatko Tecfidera ja Fumaderm lääkkeinä toisistaan, komission oli arvioitava MEF:n terapeuttista vaikutusta Fumadermissa. Polpharma väittää, että kun kyseessä on aiemmin myyntiluvan saaneeseen yhdistelmälääkkeeseen sisältyvän vaikuttavan aineen myyntilupahakemus, tämän yhdistelmän ja yksittäisen vaikuttavan aineen välisen eron olemassaolon arviointi riippuu siitä, onko yhdistelmän yksittäisillä vaikuttavilla aineilla huomattava ja merkityksellinen terapeuttinen vaikutus kyseisessä yhdistelmässä. Tältä osin Polpharma väittää, että on epäasianmukaista pitää kahta tuotetta ”erilaisina” pelkästään sen perusteella, että toinen niistä sisältää tiettyä seosta, jolla on jonkinlainen vertailuvalmisteelta puuttuva farmaseuttinen vaikutus. Muuten myyntiluvan haltija voisi saada liian helposti pitkän lainmukaisen lisätietosuoja-ajan lisäämällä tai poistamalla farmaseuttisesti vaikuttavan mutta kliinisesti merkityksettömän aineen osoittaessaan valmisteelle uuden terapeuttisen käyttötarkoituksen.

1. Direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan sanamuoto

47. Kun tarkastellaan sitä, tukeeko direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan sanamuoto unionin yleisen tuomioistuimen omaksumaa tulkintaa, on aluksi muistutettava, että kyseisen säännöksen ensimmäisessä alakohdassa asetetaan myyntiluvan myöntäminen edellytykseksi minkä tahansa lääkkeen saattamiselle jäsenvaltion markkinoille. Tämän luvan voivat myöntää joko toimivaltaiset kansalliset viranomaiset direktiivin 2001/83 mukaisesti tai komissio asetuksen N:o 726/2004 mukaisesti.

48. Direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa puolestaan säädetään, että ”kun lääkkeelle on myönnetty ensimmäinen myyntilupa ensimmäisen alakohdan mukaisesti, kaikille myöhemmille vahvuuksille, lääkemuodoille, antoreiteille, pakkaustyypeille sekä kaikille muutoksille ja laajennuksille on myös myönnettävä lupa ensimmäisen alakohdan mukaisesti tai ne on sisällytettävä samaan myyntilupaan. Kaikkien kyseisten myyntilupien katsotaan kuuluvan samaan yleiseen myyntilupaan erityisesti [direktiivin 2001/83] 10 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa”.

49. Direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdasta seuraa siten, että sen lisäksi, että siinä asetetaan luvan saaminen edellytykseksi lääkkeen myymiselle Euroopan unionissa, kyseisessä säännöksessä määritellään alkuperäisen lääkkeen myöhemmät kehittämiset, joille myönnettävien lupien katsotaan kuuluvan samaan ”yleiseen myyntilupaan”. Tämä tarkoittaa lähinnä sitä, että näihin myöhempiin kehittämisiin sovelletaan yhtä ainoaa lainmukaista tietosuoja-aikaa, josta säädetään direktiivin 2001/83 10 artiklan 1 kohdassa, alkaen siitä ajankohdasta, jona ensimmäiselle tuotteelle on myönnetty lupa.( )

50. Yleisen myyntiluvan käsitteen määrittävä osatekijä on siten sen läheinen yhteys lääkkeille ja niiden muunnoksille myönnettävään lakisääteiseen tietosuoja-asemaan.( ) Direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toinen alakohtahan lisättiin kyseiseen direktiiviin( ) unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön kodifioimiseksi sellaisten lupien luokkien osalta, joiden tuloksena ei synny erilainen lääke vaan joiden katsottaisiin pikemminkin kuuluvan lääkkeelle myönnetyn alkuperäisen luvan käynnistämään lainmukaiseen tietosuoja-aikaan.( ) Tältä osin kyseisen säännöksen tavoitteena on estää olemassa olevan tuotteen lainmukaisen tietosuoja-ajan pidentäminen pelkkien muunnosten perusteella, jotka eivät ansaitse siitä saatavaa hyötyä.

51. Käsiteltävässä asiassa on tärkeää huomauttaa, että lääkkeen, jolle on myönnetty lupa, laadullisen koostumuksen muuttaminen vaikuttavien aineiden osalta ei vaikuta kuuluvan direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädettyihin erityisiin lupaluokkiin – nimittäin vahvuudet, lääkemuodot, antoreitit, pakkaustyypit sekä muutokset ja laajennukset.

52. Ensinnäkin on katsottava, että nämä luokat on lueteltu tyhjentävästi. Direktiivin 2001/83 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa korostetaan, että 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tarkoituksena on ”säätää tarkemmin niistä tapauksista”, joissa toksikologisten, farmakologisten tai kliinisten tutkimusten tuloksia ei tarvitse esittää luvan saamiseksi sellaisen lääkkeen saattamiseksi markkinoille, joka on olennaisilta osiltaan samanlainen kuin jo luvan saanut lääke. Oikeusvarmuuteen liittyvät näkökohdat innoittivat siten antamaan kyseisen säännöksen, jota olisi tulkittava siten, että siinä määritetään suljettu luettelo luvista, jotka eivät oikeuta itsenäiseen lainmukaiseen tietosuoja-aikaan.

53. Seuraavaksi on selvää, että kahden lääkkeen laadullisen koostumuksen erossa ei ole kyse lääkkeen ”vahvuudesta”; kuten direktiivin 2001/83 1 artiklan 22 alakohdasta ilmenee, tällä käsitteellä tarkoitetaan ”vaikuttavan aineen pitoisuutta, joka on pakkauksen mukaan ilmaistu määrällisesti annosyksikköä, tilavuusyksikköä tai painoa kohden”. Siinä ei ole kyse myöskään ”lääkemuodosta”, toisin sanoen muodosta, jossa lääke on – tabletti, injektioneste, rasva jne.( ) Sillä ei tarkoiteta myöskään ”antoreittiä” eli tapaa, jolla lääke annetaan – suun kautta, suonensisäisesti, ihonalaisesti jne. –,( ) tai ”pakkaustyyppiä” eli eroja lääkemuodossa, vahvuudessa ja lääkkeen pakkauskoossa – esimerkiksi pakkauksessa olevien tablettien määrää.( )

54. Lääkkeen laadullisen koostumuksen muuttamista ei voida myöskään luokitella direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetuiksi ”kaikiksi muutoksiksi ja laajennuksiksi”.

55. Huomautan tältä osin, että asetuksessa N:o 1234/2008( ) kuvataan lääkkeen muutokset, joita on pidettävä alkuperäisen myyntiluvan muutoksena tai laajennuksena.( ) Etenkin vaikuttavien aineiden muutoksista kyseisen asetuksen liitteessä I olevan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että ”vaikuttavan kemiallisen aineen korvaaminen toisella suolalla, esterillä, kompleksilla tai johdannaisella, jonka vaikuttava terapeuttinen osa on sama, kun teho-/turvallisuusominaisuudet eivät ole merkittävästi erilaiset” johtaa myyntiluvan laajentamiseen.( )

56. Kyseisestä määritelmästä seuraa, että jotta lääkkeen muutos tunnustetaan laajennukseksi – eikä uudeksi kehitetyksi tuotteeksi, joka edellyttää itsenäistä myyntilupaa –, kyseisen tuotteen vaikuttavaa ainetta (vaikuttavia aineita) ei voida korvata toisella aineella (toisilla aineilla), jolla on erilainen terapeuttinen osa.( )

57. Tältä osin voi olla aiheellista selittää, että direktiivin 2001/83 1 artiklassa määritellään vaikuttavan aineen käsite niin, että sillä tarkoitetaan kaikkia aineita tai aineseoksia, jotka on tarkoitettu käytettäviksi lääkkeiden valmistuksessa ja joista käytettyinä lääkkeen valmistukseen tulee kyseisen lääkkeen vaikuttava ainesosa. Saman määritelmän mukaan vaikuttavia aineita ovat ne, joita käytetään elintoimintojen palauttamiseksi, korjaamiseksi tai muuttamiseksi taikka sairauden syyn selvittämiseksi farmakologisen, immunologisen tai metabolisen vaikutuksen avulla. Tästä seuraa, että lääkkeen ainesosaa voidaan pitää vaikuttavana aineena, jos sillä on terapeuttinen vaikutus lääkkeessä.

58. Lisäksi on huomattava valittajien huomautusten mukaisesti, että vaikuttavan aineen terapeuttinen osa on se vaikuttavan aineen molekyylin osa, joka potilaalle annostelun jälkeen vastaa sen fyysisestä tai farmakologisesta vaikutuksesta.( ) Tästä syystä vaikuttavat aineet, joilla ei ole samaa terapeuttista osaa, ovat lähtökohtaisesti erilaisia. Lisäksi, jos vaikuttavan aineen muutos altistaa potilaan erilaiselle terapeuttiselle osalle, katsotaan, että on syntynyt uusi lääke, joka eroaa aiemmasta lääkkeestä. Tämä tarkoittaa myös, että lääkkeet, jotka eroavat toisistaan vaikuttavan aineen (vaikuttavien aineiden) osalta, ovat eri lääkkeitä.

59. Unionin tuomioistuin on jo lausunut vaikuttavan terapeuttisen osan merkityksestä vaikuttavien aineiden välisen eron määrittämiselle asiassa SmithKline Beecham.( ) Lisäksi muissa unionin säännöksissä käytetään terapeuttista osaa koskevaa perustetta lääkkeiden samuuden tai erilaisuuden määrittämiseen.( )

60. Edellä esitetyistä näkökohdista seuraa, että lääkkeen laadullisen koostumuksen muutosta vaikuttavien aineiden osalta ei voida sisällyttää mihinkään direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetyistä lupaluokista. Näin ollen lääkkeet, joissa on laadullisia eroja, eivät kuulu samaan yleiseen myyntilupaan.

61. Edellä esitetty tulkinta saa selkeää tukea julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotuksesta Novartis, jota pidän oikeaan osuvana.( )

62. Kyseisessä ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Bobek huomautti, että yleisen myyntiluvan käsite perustuu myyntiluvan haltijan ja vaikuttavan aineen (tai vaikuttavien aineiden) identtisyyteen.( ) Hänen näkemyksensä mukaan on niin, että jos myyntiluvan haltija tai vaikuttava aine muuttuu, sama yleinen myyntilupa ei enää päde.( ) Hän myös totesi, että lääkkeelle, jonka vaikuttava aine on eri kuin alkuperäisessä lääkkeessä, myönnettyä myyntilupaa voidaan tuskin pitää alkuperäisen lääkkeen kehitystyön tuloksena, vaan sitä on pidettävä innovaationa, jonka perusteella hakija voisi saada tuotteelleen poikkeavan lainmukaisen tietosuoja-ajan. Lisäksi hän viittasi Ilmoitukseen markkinoille saattamista koskevan luvan hakijoille( ) ja yksilöi vaikuttavan aineen erottamisen aiemmasta vaikuttavien aineiden yhdistelmästä tilanteeksi, jossa sama yleinen myyntilupa ei päde.( )

63. Valituksenalaisessa tuomiossa omaksutusta näkemyksestä( ) poiketen katson, että tuomiossa Novartis unionin tuomioistuin yhtyi näkemykseen, jonka mukaan yleisen myyntiluvan käsite ei kata lääkkeen laadullisen koostumuksen muutoksia. On varmaa, ettei unionin tuomioistuin lausunut siinä asiasta, joka koskee kiinteän yhdistelmän sisältävää lääkettä ja yhdestä aineesta koostuvaa lääkettä. Mainitussa asiassa kyseessä olleet lääkkeet sisälsivät ainoastaan yhtä vaikuttavaa ainetta, joka oli muuten sama.( ) Unionin tuomioistuin korosti kuitenkin sitä, että saman vaikuttavan aineen terapeuttisen käyttöaiheen muutosta on pidettävä kyseisessä asetuksessa tarkoitettuna muutoksena, mikä merkitsi sitä, että direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla molemmat lääkkeet kuuluivat samaan yleiseen myyntilupaan.( ) Unionin tuomioistuimen tuomiosta voidaan päätellä, että kahden lääkkeen, joiden laadullinen koostumus on erilainen, ei voida katsoa olevan muutoksia ja kuuluvan samaan yleiseen myyntilupaan.

64. Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan sanamuoto osoittaa, ettei yleisen myyntiluvan käsitettä sovelleta lääkkeiden muutoksiin, joilla muutetaan niiden laadullista koostumusta vaikuttavien aineiden osalta. Loogisesti tämä pätee yhdestä aineesta koostuvaan lääkkeeseen, joka sisältää yhtä vaikuttavaa ainetta, ja kiinteän yhdistelmän sisältävään lääkkeeseen, joka koostuu ainakin kahdesta vaikuttavasta aineesta eri terapeuttisine osineen. Niiden laadullisen koostumuksen vertailu on siten soveltuva menetelmä sen määrittämiseksi, kuuluvatko nämä kaksi lääkettä samaan yleiseen myyntilupaan kyseisen säännöksen toisen alakohdan mukaisesti.

2. Yleisten myyntilupien tavoitteet

65. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.( ) Kun tarkastellaan yleisen myyntiluvan käsitettä – ja sen kannalta keskeistä lainmukaista tietosuoja-aikaa –, yleisenä päämääränä on varmistaa oikeudenmukainen tasapaino innovatiivisten yhtiöiden suojaamisen ja geneeristen lääkkeiden myyntiin liittyvien yleisten intressien välillä. Kuten valituksenalaisessa tuomiossa on todettu,( ) tämä tavoite vaarantuisi, jos alkuperäisen lääkkeen valmistaja voisi pidentää loputtomasti lainmukaista tietosuoja-aikaa ja estää tällä tavoin geneeristen lääkkeiden valmistajia käyttämästä kyseistä lääkettä vertailulääkkeenä.

66. Tältä osin huomautan aluksi, että muita tulkintaperiaatteita kuin sanamuotoon perustuvaa tulkintaa, kuten säännöksen asiayhteyteen perustuvaa ja teleologista tulkintaa, on käytettävä, jos sanamuoto on moniselitteinen tai jos sanamuodon mukainen merkitys johtaa järjettömään tulokseen.( ) Sillä ei voida muokata säännöksen sanamuotoa, joka on selkeä, siinä määrin, että heikennetään oikeusvarmuutta ja ennakoitavuutta.

67. Käsiteltävissä asioissa, koska mikään direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuodon osatekijä ei viittaa siihen, että yleisen myyntiluvan käsitettä sovelletaan lääkkeisiin, joiden laadullinen koostumus on erilainen vaikuttavien aineiden osalta, kyseisen säännöksen tavoitteet eivät mielestäni itsessään voi edellyttää muuta kuin lääkkeiden laadullista vertailua arvioitaessa, kuuluvatko ne samaan yleiseen myyntilupaan. Kyseiset tavoitteet eivät myöskään voi luoda komissiolla ja EMA:lle velvollisuutta arvioida uudelleen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen hyväksymän lääkkeen laadullista koostumusta.

68. Olen joka tapauksessa samaa mieltä valittajien kanssa siitä, että direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan päämääriin vetoaminen ei voi oikeuttaa menettelyn, josta unionin lääkelainsäädännössä säädetään nimenomaisesti lääkkeiden alkuperäisen myyntiluvan myöntämiselle Euroopan unionissa, ulottamista koskemaan yleisiä myyntilupia.

69. Lääkkeen laadullinen koostumus vaikuttavien aineiden osalta on nimittäin osa asiakirja-aineistoa, joka myyntiluvan hakijan on toimitettava toimivaltaiselle viranomaiselle direktiivin 2001/83 8 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti. Kyseisen säännöksen mukaan myyntiluvan hakijan on esitettävä ”kaikkien lääkkeen valmistusaineiden laatu ja määrä”. Se on myös osa lääkkeen valmisteyhteenvetoa, joka liitetään sen myyntilupaan direktiivin 2001/83 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja joka oikeuskäytännön mukaan on hyväksyttävä yhdessä myyntiluvan kanssa.( )

70. Lääkkeen laadullisen koostumuksen arvioiminen vaikuttavien aineiden osalta, näiden aineiden farmakologiset vaikutukset ja terapeuttinen vaikutus mukaan lukien, kuuluu siten joko kansallisen tai unionin toimivaltaisen viranomaisen toimivaltaan. Tällä viranomaisella on velvollisuus tutkia hakijan väite, jonka mukaan direktiivin 2001/83 1 artiklassa tarkoitetulla lääkkeen vaikuttavalla aineella tai vaikuttavilla aineilla( ) on farmakologinen, immunologinen tai metabolinen vaikutus, joka voidaan osoittaa. Ellei sitä voida osoittaa, myyntilupaa ei myönnetä.

71. Kiinteän yhdistelmän sisältävän lääkkeen tapauksessa tähän sisältyy sen arvioiminen, onko sen vaikuttavilla aineilla dokumentoitu terapeuttinen vaikutus yhdistelmässä, mikä tarkoittaa myös sitä, että on osoitettava, että yhdistelmän sisältämät vaikuttavat aineet ovat erilaisia. Ellei tätä osoiteta, tuotteelle ei myönnetä lupaa kiinteän yhdistelmän sisältävänä lääkkeenä vaan lääkkeenä, joka sisältää ainoastaan yhtä vaikuttavaa ainetta, kuten valittajatkin esittävät.

72. Tästä seuraa, että päämäärät, joihin perustuu sen tarkastelu, kuuluvatko kaksi lääkettä samaan yleiseen myyntilupaan vai eivät, eivät vaikuta edellyttävän lääkkeen, jolle on myönnetty lupa, laadullisen koostumuksen uudelleenarviointia vaikuttavien aineiden osalta, kunkin kiinteän yhdistelmän lääkkeen sisältämän vaikuttavan aineen dokumentoitu terapeuttinen vaikutus mukaan luettuna. Vaikka onkin niin, kuten komissio esittää, että tämä tarkastelu on riippuvainen siitä, että toimivaltaiset viranomaiset ovat tunnistaneet oikein kunkin näiden tuotteiden vaikuttavat aineet, tämä ei tarkoita, että arvioitaessa, päteekö yleinen myyntilupa, on varmistettava alkuperäisen lääkkeen koostumus vaikuttavan aineen tai vaikuttavien aineiden osalta.

73. Polpharma väittää, että arvioitaessa, kuuluvatko kiinteän yhdistelmän sisältävä lääke ja yhdestä aineesta koostuva lääke samaan yleiseen myyntilupaan, ei pitäisi vain osoittaa, että kaikki aiemman lääkkeen ainesosat vaikuttavat pelkästään terapeuttisesti. Direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tavoitteet edellyttävät, että ne vaikuttavat ”huomattavasti ja merkityksellisesti” kliiniseltä kannalta. Haluaisin kuitenkin korostaa tältä osin, että unionin yleinen tuomioistuin ei valituksenalaisessa tuomiossa päätellyt, että vuoden 2014 päätöksessä tehtiin ilmeinen virhe siksi, että BfArM ei tutkinut huomattavaa tai merkityksellistä MEF:n vaikutusta Fumadermissa. Unionin yleinen tuomioistuin totesi ainoastaan, että kyseisissä erityisissä olosuhteissa oli epävarmaa, oliko Saksan toimivaltainen viranomainen todella selvittänyt MEF:n roolin kyseisessä lääkkeessä. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin päätteli, että komission olisi pitänyt selvittää se rooli, joka MEF:llä oli Fumadermissa, tai ainakin pyytää tietoja BfArM:lta tästä. Tästä syystä katson, että Polpharman argumentilla ei ole merkitystä nyt käsiteltävien valitusten yhteydessä, koska unionin yleinen tuomioistuin ei juuri hyväksynyt sen argumenttia ensimmäisessä oikeusasteessa.

74. Edellä esitetyt näkökohdat pätevät mielestäni siitä unionin yleisen tuomioistuimen havaitsemasta mahdollisesta riskistä huolimatta, että lääkeyhtiö lisää vaikuttavan aineen, jolla ei ole kliinistä merkitystä, lääkkeessä olevaan yhdistelmään tarkoituksenaan ottaa se pois myöhemmin, jotta syntyy uusi tuote, jolla on erillinen lainmukainen tietosuoja-aika. Sen lisäksi, että tämä riski on konkreettisen näytön puuttumisen vuoksi pelkästään teoreettinen nyt käsiteltävissä asioissa, toimivaltaisten viranomaisen on olettava pystyvän käsittelemään myyntilupia koskevia virheellisiä tai väärinkäyttöön pyrkiviä hakemuksia. Näin ollen tämä manipuloinnin riski ei voi oikeuttaa direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan selkeästä sanamuodosta poikkeamista tai kyseisessä direktiivissä ja asetuksessa N:o 726/2004 määritellyn hajautettujen lupamenettelyjen ja vastavuoroisen tunnustamisen järjestelmän kyseenalaistamista, kuten jäljempänä esitän.

75. Edellä esitetyn perusteella yleisten myyntilupien päämäärien perusteella ei nähdäkseni voida katsoa, että on vaadittava muuta kuin kahden lääkkeen laadullista vertailua arvioitaessa, kuuluvatko ne samaan yleiseen myyntilupaan, eikä voida päätellä, että lääkkeen, jolle on myönnetty lupa, laadullista koostumusta on arvioitava uudelleen komission tai EMA:n päätettäessä siitä, kuuluuko uusi kehitetty valmiste samaan yleiseen myyntilupaan.

3. Unionin yleisen tuomioistuimen mainitsemat ”erityiset olosuhteet”

76. Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa esittämä päätelmä ei lähtökohtaisesti ole välttämättä ristiriidassa edellä mainitun direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan sanamuodon ja tavoitteiden tulkinnan kanssa. Valituksenalaisen tuomion 282 ja 293 kohdan lukeminen yhdessä nimittäin osoittaa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että käsiteltävässä asiassa oli kyse ”erityisistä olosuhteista” – nimittäin siitä, että ottaen huomioon yhdistelmälääkkeisiin sovellettava vuodesta 1994 lähtien voimassa ollut unionin lainsäädäntö oli epävarmaa, oliko BfArM arvioinut MEF:n terapeuttista vaikutusta Fumadermissa myöntäessään sille myyntiluvan. Tämä tarkoittaa lähinnä, että unionin yleisen tuomioistuimen mukaan oli vielä epävarmaa, oliko Saksan kansallinen viranomainen arvioinut vuonna 1994 sitä, oliko MEF todella vaikuttava aine, jolla on dokumentoitu terapeuttinen vaikutus kyseisessä lääkkeessä.( )

77. Jos kuitenkin oletetaan, että kyseisen päätelmän peruslähtökohdat ovat oikeat, valittajat ovat oikeassa väittäessään, että unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut huomioon kyseisen tuomioistuimen asiakirja-aineistoon sisältyvää tosiseikkaa,( ) jolla olisi ollut ratkaiseva vaikutus valituksenalaisen tuomion perustelujen yhteydessä.

78. BfArM ei nimittäin tehnyt viimeistä Fumadermia koskevaa arviointia myöntäessään sille myyntiluvan vuonna 1994 vaan uusiessaan sen kesäkuussa 2013. Tämän seurauksena, toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin oletti valituksenalaisessa tuomiossa, uusi tieteellinen arviointi Fumadermin tehosta ja turvallisuudesta tehtiin ennen vuoden 2014 päätöstä ja tuolloin sovellettavan oikeudellisen kehyksen mukaisesti.

79. Huomautan, että oikeudellinen kehys, jota sovellettiin vuonna 2013 Fumadermin myyntiluvan uusimiseen, sisältää direktiivin 2001/83 24 artiklan, jossa asetetaan kansallisille toimivaltaisille viranomaisille velvoite ottaa tässä arvioinnissa huomioon ”ajantasaistetut laatua, turvallisuutta ja tehoa koskevat asiakirjat, mukaan lukien IX osaston säännösten mukaisesti toimitettuihin ilmoituksiin epäillyistä haittavaikutuksista ja määräaikaisiin turvallisuuskatsauksiin sisältyvien tietojen arviointi sekä tiedot kaikista myyntiluvan myöntämisen jälkeen tehdyistä muutoksista”.( ) Direktiivin 2001/83 117 artiklan 1 kohdan mukaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on kiellettävä lääkkeen toimittaminen ja vedettävä lääke pois markkinoilta, jos sen koostumusta laadun ja määrien suhteen ei ole ilmoitettu. Lisäksi tuolloin sovelletussa Ilmoituksessa hakijoille todettiin, että myyntilupien uusiminen oli tehtävä ”riski-hyötysuhteen uudelleenarvioinnin perusteella”, jota varten myyntiluvan haltijan oli toimitettava ”kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle ajantasaistetut asiakirjat laatua, turvallisuutta ja tehoa koskevista tiedoista”.( )

80. Näin ollen, kuten komissio ja EMA väittävät, vuonna 2013 tehdyn Fumadermin myyntiluvan uusimisen yhteydessä BfArM oli velvollinen ottamaan huomioon kaikki asiaankuuluvat tieteelliset tiedot, jotka tulivat esille vuoden 1994 ja kesäkuun 2013 välisenä aikana, ja soveltamaan tieteellisen tiedon arviointimenetelmiä kesäkuussa 2013 eikä vuonna 1994 sovellettujen vaatimusten mukaisesti. Lisäksi BfArM:n oli sovellettava samaa sääntelykehystä kuin se, jota sovellettiin vuoden 2014 päätökseen, nimittäin vuoden 1996 ohjeita (”1996 Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products”), joita päivitettiin vuonna 2009.( ) Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin nimittäin viittaa näihin ohjeisiin osoittaakseen, että vasta sen jälkeen, kun Fumadermille oli myönnetty myyntilupa vuonna 1994, unionin lainsäädännössä asetettiin velvollisuus osoittaa vaikuttavien aineiden dokumentoitu terapeuttinen vaikutus kiinteän yhdistelmän sisältävässä lääkkeessä.( ) BfArM:n olisi siten pitänyt arvioida vuonna 2013, oliko MEF:llä dokumentoitu terapeuttinen vaikutus Fumadermissa, kuten kyseisessä sääntelykehyksessä edellytetään.

81. Tältä osin täydellisyyden vuoksi on syytä mainita, että BfArM:n tekemästä myyntiluvan uusimisesta säädetään Saksan lääkelain (Arzneimittelgesetz)( ) 31 §:n 3 momentissa, jossa todetaan, että ”[myyntilupaa] – – on jatkettava hakemuksen perusteella – –, edellyttäen ettei kyseessä ole mikään [25 §:n 2 momentin 5a kohdan] mukainen epäämisperuste”. Saksan lääkelain 25 §:n 2 momentissa puolestaan säädetään, että ”toimivaltainen liittovaltion ylemmänasteinen viranomainen voi evätä luvan ainoastaan, jos – – useampaa kuin yhtä vaikuttavaa ainetta sisältävän lääkkeen tapauksessa esitetään riittämättömät perusteet sen osoittamiseksi, että jokainen vaikuttava aine myötävaikuttaa lääkkeen myönteiseen arviointiin, missä yhteydessä tietyn lääkkeen erityispiirteitä olisi tarkasteltava riskiarvioinnissa”.

82. Tästä seuraa, että toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin väitti valituksenalaisessa tuomiossa, ei ollut mitään syytä esittää epäilyjä siitä, oliko BfArM ottanut huomioon, kun Fumadermin myyntilupa uusittiin vuonna 2013, uusimisen ajankohtana sovelletut sääntelyvaatimukset, joiden mukaisesti olisi voitu määrittää, että lääkkeen laadullinen koostumus oli varmistettu asianmukaisesti.

83. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimella ei muutoksenhakumenettelyssä ole lähtökohtaisesti toimivaltaa määrittää tosiseikkoja tai tutkia todisteita, joiden unionin yleinen tuomioistuin on vahvistanut tukevan näitä tosiseikkoja. Tästä periaatteesta voidaan kuitenkin poiketa, jos tietyssä valituksenalaisessa tuomiossa määritetyn tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta. Tämän paikkansapitämättömyyden on kuitenkin ilmettävä toimitetusta aineistosta selvästi ilman, että on tarpeen ryhtyä uudelleen arvioimaan tosiseikastoa ja selvitystä.( )

84. Edellä esitetyn perusteella kehotan unionin tuomioistuinta tuomaan esille mainituista syistä, ettei Fumadermin myyntiluvan uusimista vuonna 2013 tarkasteltu millään tavalla, koska valituksenalaisen tuomion perustelut pohjautuvat siihen virheelliseen lähtökohtaan, että kyseistä lääkettä arviointiin ensimmäisen ja ainoan kerran vuonna 1994. Kehotan näin ollen unionin tuomioistuinta myös katsomaan, ettei käsiteltävässä asiassa ollut kyse unionin yleisen tuomioistuimen mainitsemista ”erityisistä olosuhteista” tavalla, joka viittaa siihen, että Fumadermia koskeva BfArM:n arviointi voisi olla vanhentunut tai että siinä ei olisi sovellettu asiaa koskevia sääntelyyn sisältyviä perusteita.

85. Lopuksi, koska unionin yleisen tuomioistuimen päätelmä valituksenalaisen tuomion 293 kohdassa( ) ei voi olla myöskään perusteltu käsiteltävän asian ”erityisten olosuhteiden” valossa eikä se perustu ”yleisten myyntilupien” direktiivissä 2001/83 määriteltyyn sanamuotoon tai tavoitteisiin, katson, että yhtäältä asioissa C‑438/21 P ja C‑439/21 P esitetty toinen valitusperuste ja asiassa C‑440/21 P esitetty kolmas valitusperuste ja toisaalta asioissa C‑438/21 P ja C‑440/21 P esitetty ensimmäinen valitusperuste ja asiassa C‑439/21 P esitetty kolmas valitusperuste on hyväksyttävä.

B Annetun toimivallan periaatteeseen ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen loukkaamiseen perustuva valitusperuste

86. Kuten edellä todettiin, valituksenalaisen tuomion 282 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että ”kun otetaan huomioon – – EMA:n ja komission erityinen tehtävä”,( ) komission olisi pitänyt pyytää lääkevalmistekomiteaa varmistamaan MEF:n rooli Fumadermissa joko itse tai BfArM:n kautta.

87. Tämä toteamus pohjautuu valituksenalaisen tuomion 219–238 kohdassa tehtyyn tarkasteluun, jossa unionin yleinen tuomioistuin tutki useita direktiivin 2001/83 ja asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan perustelukappaleita ja säännöksiä, jotka tukevat sen päätelmää, jonka mukaan komissiolla ja EMA:lla on erityinen rooli, jonka vuoksi niiden olisi pitänyt pyrkiä varmistamaan MEF:n terapeuttinen vaikutus Fumadermissa.

88. Samoissa valituksenalaisen tuomion kohdissa unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että ”vastavuoroisen tunnustamisen periaate, johon EMA vetoaa, ei voi – – olla esteenä sille, että kun keskitetyssä menettelyssä on jätetty myyntilupahakemus, lääkevalmistekomitea tutkii kansallisen viranomaisen aiemmin tekemät arvioinnit tai toteuttaa oman riippumattoman arviointinsa”.

89. Valittajat riitauttavat molemmat toteamukset. Ne väittävät ensinnäkin, että valituksenalaisen tuomion päättely on ilmeisen virheellinen, kun otetaan huomioon direktiivin 2001/83 ja asetuksen N:o 726/2004 säännökset, joihin unionin yleinen tuomioistuin tukeutui. Toiseksi ne esittävät, että merkityksellisessä unionin lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä hyväksytään nimenomaisesti periaate aiempien tieteellisten arviointien – erityisesti kansallisten toimivaltaisten viranomaisten tekemien arviointien – vastavuoroisesta tunnustamisesta, mutta unionin yleisen tuomioistuimen lausumat ovat ristiriidassa tämän kanssa.

90. Polpharma puolestaan katsoo, että unionin yleisen tuomioistuimen lausumat eivät ole mitenkään ristiriidassa unionin lääkelainsäädännön hajautetun soveltamisen järjestelmän toiminnan kanssa. Sen mukaan unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu ei aseta kyseenalaiseksi BfArM:n arviointia Fumadermista, koska kansallinen tuomioistuin ei koskaan tehnyt arviointia tämän lääkkeen yleisen myyntiluvan laajuudesta. Lisäksi se väittää, että valittajien argumentit perustuvat unionin yleisen tuomioistuimen mainitsemien direktiivin 2001/83 ja asetuksen N:o 726/2004 säännösten suppeaan tulkintaan.

1. Direktiivin 2001/83 ja asetuksen N:o 1974/2006 säännökset, joihin unionin yleinen tuomioistuin on tukeutunut

91. On tärkeää ymmärtää ensinnäkin, että lainkäytöllisen toimivallan ylittämisen välttämiseksi minkä tahansa Euroopan unionin toimielimen tai viraston on saatava toimivaltansa säädöksellä ja esitettävä oikeusperusta tehtävälle päätökselle. Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin tukeutui kolmenlaisiin säännöksiin osoittaakseen velvollisuuden arvioida yleisen myyntiluvan yhteydessä uudelleen kansallisen viranomaisen alkuperäisen lääkkeen laadullisesta koostumuksesta vaikuttavien aineiden osalta tekemän arvioinnin oikeellisuutta tai varmistaa se. Nämä säännökset ovat seuraavat:

– ensinnäkin direktiivin 2001/83 johdanto-osan 12 perustelukappale ja 30 artiklan 1 kohta sekä asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan 17 perustelukappale, joka koskee erimielisyyksien ratkaisua

– toiseksi direktiivin 2001/83 31 artikla, joka koskee asian vireillepanoa lääkevalmistekomiteassa; ja

– kolmanneksi asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan 19 perustelukappale sekä 57 artiklan 1 kohta ja 60 artikla, jotka koskevat EMA:n velvollisuutta antaa mahdollisimman korkeatasoista tieteellistä neuvontaa ja komissiolle annettua toimivaltaa kerätä jäsenvaltioilta tietoja uusien lääkkeiden ”terapeuttisesta lisäarvosta”.

92. Koska direktiivissä 2001/83 tai asetuksessa N:o 726/2004 ei myönnetä komissiolle ja EMA:lle nimenomaista toimivaltaa, unionin yleisen tuomioistuimen mainitsemiin säännöksiin ei voida vedota – edes yhdessä luettuina – ja väittää, että komissiolla oli käsiteltävässä asiassa toimivalta arvioida uudelleen laadullista arviointia, jonka BfArM oli tehnyt myöntäessään myyntiluvan Fumadermille tai varsinkaan uusiessaan luvan vuonna 2013.

93. Ensiksi mainituissa johdanto-osan perustelukappaleissa ja säännöksissä – nimittäin direktiivin 2001/83 johdanto-osan 12 perustelukappaleessa ja 30 artiklan 1 kohdassa sekä asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan 17 perustelukappaleessa – viitataan siihen, että on tärkeää ratkaista keskitetyssä arviointi- ja päätöksentekojärjestelmässä erimielisyydet, joita jäsenvaltioiden välille saattaa syntyä luvan myöntämisestä tietylle lääkkeelle vastavuoroisen tunnustamisen menettelyssä ja hajautetussa menettelyssä. Kyseiset säännökset koskevat tarkemmin ottaen tilannetta, jossa jäsenvaltiot ovat eri mieltä toisen jäsenvaltion kansallisen viranomaisen tekemästä myyntiluvan myöntämisestä mahdollisen vakavan kansanterveydellisen vaaran perusteella. Ainoastaan siinä tapauksessa, että kansanterveydellisen vaaran yhteydessä asianomaiset jäsenvaltiot eivät pysty ratkaisemaan erimielisyyttä, asia on saatettava EMA:n käsiteltäväksi direktiivin 2001/83 29 artiklan 4 kohdan perusteella.

94. Nyt käsiteltävät asiat koskevat sitä vastoin lääkettä, jolle on myönnetty myyntilupa vain yhdessä jäsenvaltiossa. Siten ei ollut mitään vastavuoroisen tunnustamisen menettelyä tai hajautettua menettelyä, ei kiistaa Fumadermin vaikutuksista ihmisten terveyteen eikä jäsenvaltioiden välistä erimielisyyttä, joka oikeuttaisi direktiivin 2001/83 29 artiklan 4 kohdan soveltamisen.

95. Mainitun toisen säännösryhmän yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin viittasi direktiivin 2001/83 31 artiklan 1 kohtaan, joka koskee menettelyä, jossa unionin etua koskevissa erityistapauksissa asia voidaan panna vireille lääkevalmistekomiteassa. Kuten komissio ja EMA selittävät kirjallisissa huomautuksissaan, kyseinen menettely koskee tuotteita, joille on myönnetty lupa useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa. Se voidaan aloittaa ”unionin etua koskevissa erityistapauksissa”, kun ”jäsenvaltiot tai komissio tai myyntiluvan hakija tai haltija panevat asian vireille [lääkevalmistekomiteassa] – – ennen kuin myyntilupahakemusta, myyntiluvan peruuttamista väliaikaisesti tai kokonaan taikka myyntiluvan tarpeellisiksi katsottavia muita muutoksia koskeva päätös tehdään”.

96. Huomautan, että direktiivin 2001/83 31 artiklan 1 kohdan soveltamisalaa käsiteltiin unionin yleisen tuomioistuimen tuomiossa August Wolff ja Remedia v. komissio,( ) jossa katsottiin, että käsite ”unionin etu” saa täyden merkityksen vain, kun samalle lääkkeelle myönnetään lupia useissa jäsenvaltioissa ja lääkkeen vaikuttavaan aineeseen liittyy epävarmuutta. Kyseistä käsitettä voidaan soveltaa tilanteissa, joissa lääkkeelle on myönnetty lupa useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa. Asiaa ei voida panna vireille direktiivin 2001/83 31 artiklan 1 kohdan mukaisesti sellaisten tuotteiden osalta, joille on myönnetty lupa vain yhdessä jäsenvaltiossa.

97. Näin ollen direktiivin 2001/83 31 artiklan 1 kohta ei nähdäkseni tue yhteyttä, jonka unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt tämän säännöksen ja sen komission toimivallan välille, jonka mukaisesti komissio voi varmistaa sellaisen tuotteen asiakirja-aineiston, jolle on myönnetty lupa yksinomaan yhdessä jäsenvaltiossa.

98. Kolmannen säännösryhmän, jonka unionin yleinen tuomioistuin on maininnut, osalta viitataan asetuksen N:o 726/2004 60 artiklaan, joka liittyy niiden tietojen keräämiseen, joita jäsenvaltioilla on käytettävissään uuden lääkkeen terapeuttisen lisäarvon arvioimiseksi hinnoittelua ja korvausta koskevissa asioissa. Mielestäni on selvää, ettei kyseisessä säännöksessä anneta komissiolle toimivaltaa varmistaa tieteellistä arviointia, joka tehtiin kansallisella tasolla, jotta lääke voitaisiin saattaa markkinoille kyseisen jäsenvaltion alueella.

99. Samaan tapaan asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan 19 perustelukappale ja 57 artiklan 1 kohta eivät tue toimivaltaa, jonka unionin yleinen tuomioistuin on katsonut kuuluvan komissiolle ja EMA:lle. Johdanto-osan 19 perustelukappaleen ensimmäisessä virkkeessä todetaan pelkästään, että EMA:n tehtävänä olisi oltava ”mahdollisimman korkeatasoisten tieteellisten lausuntojen antaminen [unionin] toimielimille sekä jäsenvaltioille”. Kyseisessä virkkeessä siten edellytetään, että EMA noudattaa tieteellisen huippuosaamisen vaatimuksia antaessaan lausuntoja niiden menettelyjen yhteydessä, joissa sille annetaan tällainen toimivalta. Siinä ei kuitenkaan anneta EMA:lle mitään toimivaltaa tältä osin jäsenvaltioihin nähden. Asetuksen N:o 726/2004 57 artiklan 1 kohdassa puolestaan määritetään laatuvaatimus ja asetetaan EMA:lle velvollisuus antaa neuvontaa lääkkeiden laadun, turvallisuuden ja tehon arviointia koskevista kysymyksistä. Kyseisen säännöksen sanamuodosta käy kuitenkin ilmi, että kyseistä vaatimusta ja velvollisuutta sovelletaan ”[kysymyksiin], jotka toimitetaan sille [unionin] lääkkeitä koskevan lainsäädännön mukaisesti”, mikä tarkoittaa, että nimenomaisen toimivallan on perustuttava asetukseen N:o 726/2004, jotta sen 57 artiklan 1 kohtaa voidaan soveltaa.

100. Kaikista edellä kuvatuista syistä unionin yleinen tuomioistuin ei ollut oikeutettu katsomaan, että komissiolla ja EMA:lla on ”erityinen tehtävä”, joka nimenomaisesti antaisi kummallekin oikeuden – tai jossa jopa asetettaisiin niille velvollisuus – arvioida uudelleen kiinteän yhdistelmän sisältävän lääkkeen myyntilupaa, jonka kansallinen toimivaltainen viranomainen on myöntänyt sen jälkeen, kun on tehty päätös siitä, kuuluuko yhdestä aineesta koostuva lääke, joka sisältää yhtä kyseisen kiinteän yhdistelmän aineista, samaan yleiseen myyntilupaan.

2. Lääkkeiden aiempien arviointien vastavuoroisen tunnustamisen periaate

101. Toiseksi on tärkeää huomata, että unionin yleinen tuomioistuin on itse todennut oikeuskäytännössään, että direktiivi 2001/83 ja asetus N:o 726/2004 ”muodostavat yhden yhdenmukaistetun järjestelmän lääkelupiin sovellettavassa aineellisessa oikeudessa”, minkä yhteydessä ”lääkkeiden on [– kansallisesta tai unionin –] menettelystä riippumatta täytettävä samat aineelliset vaatimukset, ja niille voidaan vaatia samaa suojaa”. ( ) Lääkkeiden aiempien arviointien vastavuoroisen tunnustamisen periaate juontaa juurensa siitä, että sekä unionin viranomaisten että kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on sovellettava samoja täysin yhdenmukaistettuja sääntöjä, joilla pyritään luomaan lääkkeiden yhteismarkkinat, kuten EMA on todennut.

102. Huomautan, että lääkkeen hyväksymisessä noudatettavasta – kansallisesta tai keskitetystä – menettelystä riippumatta unionin lääkelainsäädännön yhtenäistetty luonne heijastuu myös asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan 14 perustelukappaleesta. Kyseisessä perustelukappaleessa todetaan, että ”olisi säädettävä, että [direktiivien 2001/83 ja 2001/82] laatua, turvallisuutta ja tehoa koskevia arviointiperusteita sovelletaan lääkkeisiin, joille on myönnetty [unionin] lupa, ja olisi voitava arvioida kaikkien lääkkeiden riski-hyötysuhde markkinoille saattamisen yhteydessä, lupaa uusittaessa ja aina kun toimivaltainen viranomainen katsoo sen aiheelliseksi”.

103. Aiempien tieteellisten arviointien vastavuoroisen tunnustamisen periaatteesta voidaan todeta, että EMA:n esittämällä tavalla asetuksen N:o 726/2004 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan, että komissio voi hyväksyä keskitetysti geneerisiä lääkkeitä, jos vertailulääkkeen on hyväksynyt joko komissio keskitetyssä menettelyssä tai kansallinen toimivaltainen viranomainen vastavuoroisen tunnustamisen menettelyssä tai hajautetussa menettelyssä. Geneerisen lääkkeen keskitetyn hyväksymisen yhteydessä komissio ei saisi haitata vertailulääkkeen – joko keskitetyn tai kansallisen – hyväksymisen myötä aikaansaatua yhdenmukaistamista.

104. Aiempien tieteellisten arviointien vastavuoroisen tunnustamisen periaate ilmenee myös tuomioista, jotka unionin tuomioistuin on antanut asioissa Synthon( ) ja Astellas.( ) Ensimmäisessä näistä unionin tuomioistuin hylkäsi tulkinnan, jonka mukaan jäsenvaltio, jolle on tehty vastavuoroista tunnustamista koskeva hakemus, voi silloinkin, kun kyse ei ole direktiivin 2001/83 29 artiklassa tarkoitetusta kansanterveydellisestä vaarasta, ryhtyä arvioimaan uudelleen tietoja, jotka koskevat sitä, ovatko lääkkeet olennaisilta osiltaan samanlaisia, ja joiden perusteella vertailujäsenvaltio päätyi hyväksymään lyhennetyn hakemuksen. Unionin tuomioistuimen mukaan tällainen tulkinta on direktiivin 2001/83 28 ja 29 artiklan sanamuodon vastainen, minkä lisäksi sillä estetään näiden säännösten tehokas vaikutus. Jos nimittäin jäsenvaltio, jota on pyydetty tunnustamaan toisen jäsenvaltion jo antama lupa, voisi asettaa tällaisen tunnustamisen edellytykseksi sen, että lupahakemus arvioidaan toistamiseen kokonaan tai osittain, tämä veisi kaiken merkityksen unionin lainsäätäjän käyttöön ottamalta keskinäisen tunnustamisen menettelyltä ja vaarantaisi vakavasti direktiivin 2001/83 tavoitteiden toteuttamisen.( ) Vaikka mainittu tuomio koskee riitaa, jossa oli kyseessä eri jäsenvaltioiden kansalliset viranomaiset, samaa tulkintaa tulisi soveltaa, kun kyseessä ovat komissio ja EMA.

105. Tuomiosta Astellas ilmenee, että muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisilla tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa arvioida geneeristen lääkkeiden valmistajan hakemuksesta, onko päätös, jolla tunnustetaan toisissa jäsenvaltioissa myönnettyjä myyntilupia, direktiivin 2001/83 mukainen. Vastaavaa lähestymistapaa voidaan soveltaa a fortiori unionin elimiin, nimittäin komissioon ja EMA:an, joiden ei pitäisi riitauttaa jäsenvaltioiden tekemiä päätöksiä, ellei sovellettavassa lainsäädännössä nimenomaisesti toisin säädetä. Kuten komissio esittää, tuomiosta Astellas ilmenee selvästi, että geneeristä lääkettä valmistavalla yrityksellä, joka hakee myyntilupaa tuotteelleen – joko kansallisella tai unionin tasolla –, on mahdollisuus riitauttaa päätös, jolla alkuperäiselle lääkkeelle on myönnetty myyntilupa, sen jäsenvaltion kansallisissa tuomioistuimissa, jossa kyseinen myyntilupa myönnettiin. Tämä mahdollisuus koskee myös päätöstä uusia kansallisten viranomaisten myöntämä myyntilupa, minkä ansiosta on mahdollista riitauttaa kyseisen viranomaisen asianomaisen lääkkeen laadullisesta koostumuksesta tekemä arviointi.

106. Edellä esitetyn perusteella on selvää, että Euroopan unioni ja jäsenvaltioiden viranomaiset ovat molemmat velvollisia tunnustamaan samaa lääkettä tai asiakirja-aineistoa koskevat aikaisemmat tieteelliset arvioinnit, ellei ole kansanterveyteen liittyviä erityisiä syitä – esimerkiksi tuotteen turvallisuutta koskevia epäilyjä –, jotka johtavat uuden uudelleenarvioinnin tekemiseen. Kuten jo totesin, tämä päätelmä perustuu siihen, että on olemassa yksi ja sama säännöstö, jonka on tarkoitus johtaa samaan lopputulokseen ja joka tästä syystä poistaa tarpeen tarkistaa toimivaltaisten viranomaisten aiemmat arvioinnit.

107. Edellä mainituista syistä vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta on tulkittava nyt käsiteltävissä asioissa siten, että se estää velvoittamasta komissiota ja EMA:ta varmistamaan MEF:n terapeuttista merkitystä Fumadermissa, koska tämä merkitsisi kyseisen lääkkeen, jolle BfArM oli myöntänyt myyntiluvan, laadullisen koostumuksen uudelleenarviointia.

108. Lisäksi, kun otetaan huomioon ensinnäkin se, ettei komissiolle ja EMA:lle ole annettu tältä osin nimenomaista toimivaltaa direktiivissä 2001/83 ja asetuksessa N:o 726/2004, katson, ettei unionin yleinen tuomioistuin voinut lainmukaisesti todeta, että komissiolla ja EMA:lla oli toimivalta arvioida uudelleen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen kiinteän yhdistelmän sisältävälle lääkkeelle myöntämää myyntilupaa sen jälkeen, kun oli tehty päätös siitä, kuuluuko yhdestä aineesta koostuva lääke, joka sisältää yhtä kyseisen kiinteän yhdistelmän aineista, samaan yleiseen myyntilupaan.

109. Unionin tuomioistuimen olisi näin ollen hyväksyttävä kolmas valitusperuste asiassa C‑438/21 P, neljäs valitusperuste asiassa C‑439/21 P ja toinen valitusperuste asiassa C‑440/21 P.

C Loppuhuomautukset

110. Tämän ratkaisuehdotuksen 85 ja 109 kohdassa ehdotan, että unionin tuomioistuin hyväksyy valitusperusteet, jotka perustuvat ensinnäkin direktiivin 2001/83 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan virheelliseen soveltamiseen ja sellaisten erityisten olosuhteiden puuttumiseen, jotka oikeuttaisivat unionin yleisen tuomioistuimen päätelmän valituksenalaisessa tuomiossa, ja toiseksi annetun toimivallan periaatteen ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen loukkaamiseen. Näin ollen valituksenalainen tuomio tulisi kumota.

111. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan on niin, että jos unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu kumotaan, unionin tuomioistuin voi antaa lopullisen ratkaisun, jos asia on ratkaisukelpoinen. Näin on mielestäni nyt käsiteltävissä asioissa. Ilman kyseisiä virheitä unionin yleinen tuomioistuin olisi päätynyt siihen, että komissio oli oikeassa todetessaan vuoden 2014 päätöksessä, että Fumaderm ja Tecfidera eivät eri lääkkeinä kuuluneet samaan yleiseen myyntilupaan. Näin Polpharman ensimmäisessä oikeusasteessa esittämä lainvastaisuusväite olisi hylätty ja riidanalaista päätöstä ei olisi kumottu.

112. Lopuksi unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista, jos valitus hyväksytään ja unioni tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti. Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan muutoksenhakumenettelyissä saman työjärjestyksen 184 artilan 1 kohdan nojalla, mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska nyt käsiteltävissä asioissa valittajat ovat vaatineet Polpharman velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Polpharman olisi mielestäni hävittävä asia, Polpharma olisi velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakuasteessa, ja olisi määrättävä, että Polpharma vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VI Ratkaisuehdotus

113. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin

– kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen (laajennettu seitsemäs jaosto) 5.5.2021 antaman tuomion Pharmaceutical Works Polpharma v. EMA (T-611/18, EU:T:2021:241)

– hylkää Pharmaceutical Works Polpharman kanteen ensimmäisessä oikeusasteessa, ja

– velvoittaa Pharmaceutical Works Polpharman korvaamaan oikeudenkäyntikulut.