JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MICHAL BOBEK

6 päivänä lokakuuta 2021 ( 1 )

Yhdistetyt asiat C-59/18 ja C-182/18

Italian tasavalta (C-59/18) ja

Comune di Milano (C-182/18)

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Asia C-743/19

Euroopan parlamentti

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Kumoamiskanne – Unionin virastot – Euroopan lääkevirasto ja Euroopan työviranomainen – Kotipaikat – SEUT 341 artiklan soveltamisala – Toimivalta päättää virastojen kotipaikasta – Päätökset, joita jäsenvaltioiden edustajat ovat tehneet neuvoston kokousten yhteydessä virastojen kotipaikan sijainnin määrittämiseksi – Oikeudellinen luonne – Toimen tekijä – SEUT 263 artiklan mukainen unionin tuomioistuimen toimivalta – Sitovien vaikutusten puuttuminen unionin oikeusjärjestyksessä

I Johdanto

1. Sen jälkeen, kun Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta oli ilmoittanut aikeestaan erota Euroopan unionista, jäsenvaltioiden hallitusten edustajat valitsivat marraskuussa 2017 Euroopan unionin neuvoston (jäljempänä neuvosto) kokouksen yhteydessä Amsterdamin kaupungin (Alankomaat) korvaamaan Lontoon Euroopan lääkeviraston (jäljempänä EMA) uutena kotipaikkana. Kesäkuussa 2019 jäsenvaltioiden hallitusten edustajat myös päättivät yhteisellä sopimuksella, että äskettäin perustetun Euroopan työviranomaisen (jäljempänä ELA) kotipaikka on Bratislava (Slovakia).

2. Yhdistetyissä asioissa C-59/18 ja C-182/18 (jäljempänä EMA-asiat) Italian tasavalta ja Comune di Milano (Milanon kunta, Italia) riitauttavat jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksen siirtää EMA:n kotipaikka Amsterdamiin. Asiassa C-743/19 (jäljempänä ELA-asia) Euroopan parlamentti riitauttaa jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksen sijoittaa ELA:n kotipaikka Bratislavaan (Slovakia).

3. Näiden kanteiden yhteydessä tulee esille useita tärkeitä kysymyksiä. Ensinnäkin: voidaanko jäsenvaltioiden edustajien kollektiivisesta päätöksestä nostaa kumoamiskanne SEUT 263 artiklan nojalla? Toiseksi: kuuluvatko jäsenvaltioiden edustajien EU:n virastojen kotipaikan sijainnista tekemät päätökset SEUT 341 artiklan soveltamisalaan? Kolmanneksi: millainen oikeudellinen asema jäsenvaltioiden edustajien päätöksillä, joista ei määrätä perussopimuksissa, on unionin oikeudessa? Koska nämä perustuslailliset kysymykset ovat yhteisiä kaikille kolmelle nyt käsiteltävälle asialle, käsittelen niitä yhdessä tässä ratkaisuehdotuksessa.

4. Jäsenvaltioiden hallitusten edustajien tekemän päätöksen jälkeen asetuksessa (EU) 2018/1718 ( 2 ) säädettiin, että EMA:n uusi kotipaikka on Amsterdam. Kyseinen asetus riitautettiin kahdella kanteella, jotka Italian tasavalta (C-106/19) ja Comune di Milano (C-232/19) nostivat. Käsittelen kyseisiä asioita yhdessä rinnakkaisessa ratkaisuehdotuksessa, jonka esitän samana päivänä kuin nyt käsiteltävissä asioissa. ( 3 )

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

5. SEUT 341 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden hallitukset vahvistavat yhteisellä sopimuksella unionin toimielinten kotipaikan.”

6. Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat tekivät 12.12.1992 ETY:n perustamissopimuksen 216 artiklan, EHTY:n perustamissopimuksen 77 artiklan ja Euratomin perustamissopimuksen 189 artiklan nojalla päätöksen Euroopan yhteisöjen toimielinten sekä tiettyjen elinten ja yksikköjen kotipaikan vahvistamisesta (jäljempänä Edinburghin päätös). ( 4 )

7. Edinburghin päätöksen 1 artiklassa vahvistetaan Euroopan parlamentin, neuvoston, komission, unionin tuomioistuimen, talous- ja sosiaalikomitean, tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan investointipankin kotipaikat. Kyseisen päätöksen 2 artiklassa säädettiin, että ”jäsenvaltioiden hallitusten edustajat päättävät yhteisellä sopimuksella muiden perustettujen tai perustettavien laitosten tai yksikköjen kotipaikasta jossakin tulevassa Eurooppa-neuvoston kokouksessa ottaen huomioon edellä olevista määräyksistä kyseisille jäsenvaltioille koituvat edut ja asettaen etusijalle ne jäsenvaltiot, joissa ei tällä hetkellä ole yhteisöjen toimielinten kotipaikkoja”.

8. Amsterdamin sopimuksella EU- ja EUT-sopimuksiin liitetyssä pöytäkirjassa N:o 6 Euroopan unionin toimielinten ja tiettyjen elinten, laitosten ja yksikköjen kotipaikan sijainnista (jäljempänä pöytäkirja N:o 6) määrätään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat, jotka ottavat huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 341 artiklan ja Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen 189 artiklan, palauttavat mieleen ja vahvistavat 8 päivänä huhtikuuta 1965 tehdyn päätöksen ja rajoittamatta vastaisuudessa perustettavien toimielinten, elinten ja yksikköjen kotipaikkaa koskevia päätöksiä, ovat sopineet seuraavista määräyksistä – –: Ainoa artikla a) Euroopan parlamentin kotipaikka on Strasbourg – –. b) Neuvoston kotipaikka on Bryssel.– – c) Komission kotipaikka on Bryssel.– – d) Euroopan unionin tuomioistuimen kotipaikka on Luxemburg. e) Tilintarkastustuomioistuimen kotipaikka on Luxemburg. f) Talous- ja sosiaalikomitean kotipaikka on Bryssel. g) Alueiden komitean kotipaikka on Bryssel. h) Euroopan investointipankin kotipaikka on Luxemburg. i) Euroopan keskuspankin kotipaikka on Frankfurt. j) Euroopan poliisiviraston (Europol) kotipaikka on Haag.”

III Asioiden tausta ja menettely unionin tuomioistuimessa

A Asiat C-59/18 ja C-182/18 (EMA-asiat)

9. Euroopan lääkearviointivirasto perustettiin ihmisille ja eläimille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön luvananto- ja valvontamenettelyistä sekä Euroopan lääkearviointiviraston perustamisesta 22.7.1993 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2309/93. ( 5 )

10. Jäsenvaltioiden valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet päättivät 29.10.1993 yhteisellä sopimuksella, että viraston kotipaikka on Lontoo (Yhdistynyt kuningaskunta). ( 6 )

11. Asetus N:o 2309/93 kumottiin ja korvattiin myöhemmin ihmisille ja eläimille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön lupa- ja valvontamenettelyistä ja Euroopan lääkeviraston perustamisesta 31.3.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 726/2004. ( 7 ) Kyseisellä asetuksella Euroopan lääkearviointivirasto nimettiin uudelleen Euroopan lääkevirastoksi. Kyseisessä asetuksessa ei säädetty Euroopan lääkeviraston kotipaikasta.

12. Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 29.3.2017 SEU 50 artiklan 2 kohdan mukaisesti Eurooppa-neuvostolle aikomuksestaan erota Euroopan unionista.

13. Eurooppa-neuvoston 22.6.2017 pidetyn kokouksen yhteydessä (50 art.) muiden 27 jäsenvaltion valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet hyväksyivät Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja komission puheenjohtajan ehdotuksen pohjalta menettelyn päätöksen tekemiseksi EMA:n ja Euroopan pankkiviranomaisen siirtämisestä (jäljempänä valintasäännöt). ( 8 )

14. Kyseisissä säännöissä todettiin etenkin, että päätös näiden kahden viraston tulevasta kotipaikasta olisi tehtävä oikeudenmukaisessa ja avoimessa päätöksentekoprosessissa, johon kuuluu tiettyihin objektiivisiin kriteereihin perustuvan tarjouskilpailun järjestäminen. Valintasääntöjen 3 kohdassa vahvistettiin kuusi tällaista kriteeriä, nimittäin i) tae siitä, että virasto voidaan perustaa valittuun paikkaan ja että se voi aloittaa toimintansa sinä päivänä, jona Yhdistynyt kuningaskunta eroaa Euroopan unionista; ii) valitun paikan helppopääsyisyys; iii) henkilöstön jäsenten lapsille soveltuvien oppilaitosten olemassaolo; iv) lasten ja puolisoiden asianmukainen pääsy työmarkkinoille sekä sosiaaliturvan ja terveydenhuollon piiriin, v) toiminnan jatkuminen ja vi) maantieteellinen jakautuminen.

15. Valintasäännöissä todettiin, että kriteerit perustuvat analogisesti samoihin kriteereihin kuin erillisvirastoista annetun yhteisen julkilausuman ja yhteisen lähestymistavan ( 9 ) 6 kohdassa on esitetty. Erityisesti on otettava huomioon, että nämä kaksi virastoa ovat jo olemassa ja että on olennaista, että niiden toiminnan jatkuminen varmistetaan.

16. Valintasäännöissä myös todettiin, että päätös tehdään äänestämällä ja että jäsenvaltiot sopivat ennakolta noudattavansa äänestyksen tulosta. ( 10 ) Valintasäännöissä etenkin todettiin, että jos useampi tarjous saa saman korkeimman äänimäärän, päätöksen tekee puheenjohtaja suorittamalla arvonnan saman äänimäärän saaneiden tarjousten välillä. Arvalla noussut tarjous katsotaan valituksi.

17. Komissio julkisti 30.9.2017 arviointinsa jäsenvaltioiden esittämistä 27 tarjouksesta. ( 11 ) Neuvosto julkaisi 31.10.2017 valintasääntöjä täydentävän ilmoituksen äänestykseen liittyvistä käytännön kysymyksistä. ( 12 )

18. Italian tasavallan ja Alankomaiden kuningaskunnan tarjoukset saivat 20.11.2017 saman äänimäärän kolmannella äänestyskierroksella. Alankomaiden kuningaskunnan tarjous hyväksyttiin saman äänimäärän saaneiden tarjousten välillä suoritetun arvonnan seurauksena.

19. Samana päivänä jäsenvaltioiden edustajat valitsivat yleisten asioiden neuvoston 3579. istunnon yhteydessä Amsterdamin kaupungin EMA:n uudeksi kotipaikaksi (jäljempänä EMA-asioissa riidanalainen päätös). Kyseinen päätös annettiin tiedoksi neuvoston istunnon pöytäkirjassa ( 13 ) ja julkaistiin lehdistötiedotteessa. ( 14 ) Sekä pöytäkirjassa että lehdistötiedotteessa todettiin, että ”komissio valmistelee tämänpäiväisen äänestyksen pohjalta säädösehdotukset, jotka on määrä hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä Euroopan parlamentin osallistuessa käsittelyyn. Neuvosto ja komissio ovat sitoutuneet varmistamaan, että säädösehdotukset valmistellaan mahdollisimman pian asian kiireellisyyden vuoksi”.

20. Komissio esitti 29.11.2017 ehdotuksen asetukseksi asetuksen (EY) N:o 726/2004 muuttamisesta EMA:n kotipaikan sijainnin osalta. Asetusehdotuksen perusteluissa todettiin muun muassa, että ”[jäsenvaltiot] valitsivat 20. marraskuuta 2017 yleisten asioiden neuvoston (50 artikla) yhteydessä Amsterdamin, Alankomaat, [EMA:n] uudeksi kotipaikaksi”.

21. Tämän perusteella asetusta N:o 726/2004 muutettiin 14.11.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2018/1718. ( 15 ) Siinä säädetään nyt, että ”viraston kotipaikka on Amsterdam, Alankomaat”. ( 16 )

22. Tätä taustaa vasten Italian tasavalta ja Comune di Milano nostivat kanteen neuvostoa vastaan SEUT 263 artiklan nojalla.

23. Asiassa C-59/18 Italian tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin i) määrää Alankomaiden kuningaskunnan, EMA:n ja muut toimielimet tai elimet toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot, joilla osoitetaan Amsterdamin kaupungin soveltuvuus EMA:n uudeksi kotipaikaksi, ii) kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä vahvistetaan EMA:n uudeksi kotipaikaksi Amsterdam ja iii) osoittaa kotipaikaksi Milanon kaupunki.

24. Neuvosto, jota Alankomaiden kuningaskunta ja komissio tukevat, vaatii, että unionin tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta tai hylkää sen perusteettomana ja velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Jos Italian tasavallan kanne hyväksytään, se myös vaatii, että unionin tuomioistuin pysyttää riidanalaisen päätöksen vaikutukset uuden valintamenettelyn toteuttamiseen asti.

25. Asiassa C-182/18 ( 17 ) Comune di Milano, jota Italian tasavalta ja Regione Lombardia (Lombardian alue, Italia) tukevat, vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin vahvistetaan EMA:n uudeksi kotipaikaksi Amsterdam ja velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

26. Neuvosto, jota Alankomaiden kuningaskunta ja komissio tukevat, vaatii, että unionin tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta tai hylkää sen perusteettomana ja velvoittaa Comune di Milanon korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Jos Comune di Milanon kanne hyväksytään, se myös vaatii, että unionin tuomioistuin pysyttää riidanalaisen päätöksen vaikutukset uuden valintamenettelyn toteuttamiseen asti.

27. Neuvosto esitti 17.4.2018 kummassakin asiassa unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 151 artiklan 1 kohdan mukaisen oikeudenkäyntiväitteen. Unionin tuomioistuin päätti 18.9.2018 tekemällään päätöksellä antaa ratkaisun väitteestä pääasian yhteydessä.

28. Unionin tuomioistuimen varapresidentti hylkäsi 2.7.2018 riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan Comune di Milanon vaatimuksen. ( 18 )

29. Unionin tuomioistuimen presidentti päätti 19.12.2019 yhdistää nämä kaksi asiaa tuomion antamista varten.

30. Kirjallisia huomautuksia esittivät Italian hallitus, Comune di Milano, Regione Lombardia, neuvosto, Alankomaiden hallitus ja komissio.

31. Italian hallitus, Comune di Milano, Regione Lombardia, parlamentti, neuvosto, Tšekin hallitus, Irlanti ja Espanjan, Ranskan, Luxemburgin, Alankomaiden ja Slovakian hallitukset sekä komissio esittivät suullisia lausumia 8.6.2021 pidetyssä istunnossa. Kyseinen istunto järjestettiin yhteisesti nyt käsiteltäville yhdistetyille asioille C-59/18 ja C-182/18, yhdistetyille asioille C-106/19 ja C-232/19 (EMA 2 ‑asiat) ja asialle C-743/19, parlamentti v. neuvosto (ELA:n kotipaikka).

B Asia C-743/19 (ELA-asia)

32. Komissio esitti 13.3.2018 parlamentille ja neuvostolle ehdotuksen asetukseksi Euroopan työviranomaisen perustamisesta (jäljempänä asetusehdotus). ( 19 ) Kyseisen viranomaisen kotipaikka oli tarkoitus mainita asetuksen 4 artiklassa. Tammi- ja helmikuussa 2019 käytyjen toimielinten välisten neuvottelujen kuluessa parlamentti ja neuvosto kuitenkin katsoivat, ettei niillä ollut kaikkia ELA:n kotipaikasta päättämiseen tarvittavia seikkoja, ja siten päättivät lykätä kotipaikan valintaa. Tämän seurauksena ne poistivat 4 artiklan asetusehdotuksesta ja päättivät esittää syyt tälle päätökselle parlamentin, neuvoston ja komission yhteisessä lausumassa, joka liitettäisiin asetusehdotukseen sen hyväksymisen jälkeen.

33. Pysyvien edustajien komitean (Coreper I) kokouksen yhteydessä jäsenvaltioiden hallitusten edustajat hyväksyivät 13.3.2019 yhteisellä sopimuksella menettelyn ja kriteerit ELA:n kotipaikan määrittämiselle. ( 20 ) Valintasäännöistä selvennettiin, että ELA:n kotipaikkaa koskevat kriteerit perustuvat erillisvirastoista vuonna 2012 annetun Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteisen julkilausuman liitteenä olevan yhteisen lähestymistavan kohtaan 6. ( 21 ) Kyseiset kriteerit ovat i) maantieteellinen tasapaino, ii) päivämäärä, jolloin virasto voidaan perustaa valittuun paikkaan sen perustamissäädöksen tultua voimaan, iii) valitun paikan helppopääsyisyys, iv) henkilöstön jäsenten lapsille soveltuvien oppilaitosten olemassaolo ja v) lasten ja puolisoiden asianmukainen pääsy työmarkkinoille sekä sosiaaliturvan ja terveydenhuollon piiriin.

34. Valintasäännöissä myös todettiin, että kaikki tarjoukset toimia viraston isäntämaana osoitetaan neuvoston pääsihteerille, että komission pääsihteerille toimitetaan jäljennös tarjouksesta ja että tarjoukset julkaistaan neuvoston verkkosivulla. Komissio laatii yleisen arvion kaikista tarjouksista ja esittää, missä määrin kussakin tarjouksessa on täytetty mainitut kriteerit. Tämän jälkeen neuvoston pääsihteeristö jakaa arvion jäsenvaltioille ja asettaa sen julkisesti saataville. Seuraavaksi jäsenvaltioiden edustajat käyvät poliittisen keskustelun Coreper I:n kokouksen yhteydessä. Äänestys suoritetaan TSTK-neuvoston istunnon yhteydessä (Luxemburgissa). Valintasääntöjen mukaan äänestys olisi toteutettava peräkkäisinä äänestyskierroksina eikä äänestysprosessissa käytetä arvontaa. Äänestystä jatketaan, kunnes yksi tarjous saa taakseen äänten enemmistön. Samassa kokouksessa jäsenvaltioiden hallitusten edustajat vahvistavat yksimielisesti äänestyksen tulokseen perustuvan päätöksen ELA:n kotipaikasta. ( 22 )

35. Parlamentti hyväksyi 16.4.2019 antamallaan lainsäädäntöpäätöslauselmalla ( 23 ) asetusehdotuksen ensimmäisessä käsittelyssä. Päätöslauselman liitteeseen sisältyy edellä mainittu ( 24 ) parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen lausuma. Kyseisessä lausumassa nämä kolme toimielintä ”panevat merkille, että Euroopan työviranomaisen perustamisasetuksen hyväksymishetkellä työviranomaisen kotipaikan valintaprosessia ei ole vielä saatu päätökseen. – – Euroopan parlamentti ja neuvosto panevat merkille komission aikeen toteuttaa kaikki asianmukaiset toimenpiteet, jotta perustamisasetuksessa säädettäisiin työviranomaisen kotipaikasta, ja varmistamaan, että työviranomainen toimii itsenäisesti mainitun asetuksen mukaisesti”. ( 25 )

36. Komission esitetyistä neljästä tarjouksesta (Sofia (Bulgaria), Nikosia (Kypros), Riika (Latvia) ja Bratislava (Slovakia)) tekemän arvioinnin perusteella jäsenvaltioiden edustajat tarkastelivat näitä tarjouksia Coreperin kokouksen yhteydessä 5.6.2019.

37. Neuvosto hyväksyi parlamentin ensimmäisen käsittelyn kannan 13.6.2019. Ehdotettu asetus annettiin siten SEUT 294 artiklan 4 kohdan mukaisesti. ( 26 )

38. Samana päivänä kyseisen neuvoston kokouksen yhteydessä jäsenvaltioiden hallitusten edustajien enemmistö äänesti Slovakian tarjouksen puolesta. Ne siten antoivat yhteisellä sopimuksella päätöksen (EU) 2019/1199, jonka mukaan ELA:n kotipaikka on Bratislava (jäljempänä ELA-asiassa riidanalainen päätös). ( 27 ) Kyseinen päätös oli tarkoitus julkaista Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja sen oli määrä tulla voimaan päivänä, jona se julkaistaan virallisessa lehdessä.

39. Parlamentti ja neuvosto antoivat 20.6.2019 ELA:n perustamisesta asetuksen (EU) 2019/1149. ( 28 ) Kyseiseen asetukseen ei sisälly ELA:n kotipaikkaa koskevaa säännöstä.

40. Asetus julkaistiin virallisessa lehdessä 11.7.2019. ELA-asiassa riidanalainen päätös, jossa ELA:n kotipaikaksi vahvistettiin Bratislava, julkaistiin puolestaan virallisessa lehdessä 15.7.2019.

41. Tätä taustaa vasten parlamentti nosti neuvostoa vastaan kanteen SEUT 263 artiklan nojalla. Parlamentti vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa ELA-asiassa riidanalaisen päätöksen ja velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

42. Neuvosto, jota kaikki väliintulijoina olevat jäsenvaltiot tukevat, puolestaan vaatii, että unionin tuomioistuin jättää parlamentin nostaman kanteen tutkimatta tai hylkää sen perusteettomana ja velvoittaa parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Neuvosto myös vaatii, että jos unionin tuomioistuin päättää hyväksyä parlamentin kanteen, se pysyttää riidanalaisen päätöksen vaikutukset niin kauan kuin on tarpeen ELA:n uuden kotipaikan määrittämiseksi.

43. Kirjallisia huomautuksia esittivät parlamentti, neuvosto, Belgian, Tšekin ja Tanskan hallitukset, Irlanti sekä Kreikan, Espanjan, Ranskan, Luxemburgin, Unkarin, Alankomaiden, Puolan, Slovakian ja Suomen hallitukset.

44. Italian hallitus, Comune di Milano, Regione Lombardia, parlamentti, neuvosto, Tšekin hallitus, Irlanti ja Espanjan, Ranskan, Luxemburgin, Alankomaiden ja Slovakian hallitukset sekä komissio esittivät suullisia lausumia 8.6.2021 pidetyssä istunnossa. Kyseinen istunto järjestettiin yhteisesti nyt käsiteltävälle asialle C-743/19 sekä yhdistetyille asioille C-59/18 ja C-182/18 (EMA-asiat) ja yhdistetyille asioille C-106/19 ja C-232/19 (EMA 2 ‑asiat).

IV Asian arviointi

45. Tämä ratkaisuehdotus jäsentyy seuraavasti. Ensin tarkastelen SEUT 263 artiklan nojalla kannekelpoisia toimia ja sitä, missä määrin, jos se ylipäätään on mahdollista, jäsenvaltioiden edustajien päätöksistä voidaan nostaa kumoamiskanne unionin tuomioistuimissa (A). Sen jälkeen tutkin SEUT 341 artiklan soveltamisalaa; EMA-asioissa riidanalainen päätös ja ELA-asiassa riidanalainen päätös väitetään annetuiksi sen nojalla (B). Vasta tutkittuani näitä molempia seikkoja yksityiskohtaisesti pystyn arvioimaan mainittuja riidanalaisia päätöksiä sen määrittämiseksi, voidaanko niistä nostaa kanne SEUT 263 artiklan nojalla, ja mikä on niiden oikeudellinen luonne unionin oikeudessa (C).

A Mikä on SEUT 263 artiklan nojalla kannekelpoinen toimi?

46. Euroopan unioni on oikeusunioni. Siinä on luotu kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa Euroopan unionin tuomioistuimen tehtäväksi unionin toimielinten toimien laillisuusvalvonta. ( 29 ) Tässä yhteydessä vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan mukaisen kumoamiskanteen voi nostaa kaikkien toimielinten toteuttamista toimenpiteistä – niiden muodosta riippumatta –, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia. ( 30 )

47. SEUT 263 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla nostettavat kumoamiskanteet voidaan siten ottaa tutkittavaksi, jos ne täyttävät kaksi edellytystä. Ensinnäkin kyseessä on oltava Euroopan unionin toimielinten, elinten ja laitosten antamien toimien riitauttaminen (jäljempänä tekijyyttä koskeva edellytys). ( 31 ) Toiseksi kanteiden on kohdistuttava toimiin, jotka tuottavat sitovia oikeusvaikutuksia (jäljempänä sitovuutta koskeva edellytys). ( 32 )

1. Tekijyyttä koskeva edellytys

48. Kumoamiskanteiden tarkoituksena on varmistaa unionin toiminnan lainmukaisuus. Unionin tuomioistuin on siten toimivaltainen kansallisten toimien osalta ainoastaan poikkeustapauksissa, jos näillä toimilla pelkästään valmistellaan unionin toimielimen lopullisen päätöksen tekemistä hallinnollisessa yhdistelmämenettelyssä ( 33 ) tai jos tästä toimivallasta määrätään yksiselitteisesti perussopimuksissa. ( 34 )

49. Unionin tuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole toimivaltaa tutkia kansallisten viranomaisten toteuttamien toimenpiteiden pätevyyttä. Unionin tuomioistuin on soveltanut tätä logiikkaa sekä toimenpiteisiin, jotka yhden ainoan jäsenvaltion viranomainen on toteuttanut erikseen, ( 35 ) että jäsenvaltioiden kollektiivisiin toimiin, joissa jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä käyttäessään omia toimivaltuuksiaan.

50. Esimerkkeihin jälkimmäisestä ryhmästä kuuluvat etenkin jäsenvaltioiden edustajien päätökset, jotka tehdään tyypillisesti neuvoston kokouksen yhteydessä. ( 36 ) Unionin tuomioistuimen mukaan ”päätökset, joita jäsenvaltioiden edustajat tekevät hallitustensa edustajina eivätkä neuvoston jäseninä, käyttäen siten yhdessä jäsenvaltioiden toimivaltaa, eivät ole [unionin tuomioistuinten] laillisuusvalvonnan alaisia”. ( 37 )

51. Viimeksi mainittu toteamus esitettiin vuonna 1993 annetussa tuomiossa parlamentti v. neuvosto, jossa oli kyse jäsenvaltioiden neuvoston istunnossa tekemästä Bangladeshille annettavaa erityisapua koskevasta päätöksestä, joka sisältyi neuvoston kokouksen pöytäkirjaan omana kohtanaan. Unionin tuomioistuin vahvisti saman lähestymistavan äskettäin jäsenvaltioiden hallitusten edustajien unionin tuomioistuimen jäsenten nimittämisestä SEUT 253 artiklan mukaisesti tekemän päätöksen yhteydessä. ( 38 ) Kyseisessä asiassa todettiin yksiselitteisesti, että merkityksellinen kriteeri, jota unionin tuomioistuin käyttää katsoessaan, ettei unionin tuomioistuimilla ole toimivaltaa käsitellä ja ratkaista jäsenvaltioiden jäsenvaltioina toteuttamista toimista nostettua kannetta, koskee näiden toimien tekijää niiden sitovista oikeusvaikutuksista riippumatta. ( 39 )

52. Tästä seuraa, että ellei jäsenvaltioiden kollektiivisiin päätöksiin sisälly määräystä tai säännöstä, jolla unionin tuomioistuimelle annetaan SEUT 273 artiklan mukainen toimivalta, ( 40 ) jäsenvaltioiden kollektiiviset päätökset eivät kuulu SEUT 263 artiklan mukaisen laillisuusvalvonnan piiriin, kuten SEUT 263 artiklan selkeästä sanamuodosta ja perussopimusten laatijoiden tahdosta ilmenee. ( 41 )

53. Se, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa kansallisiin toimiin nähden, noudattelee perinteistä (tuomioistuinten) tehtäväjakoa Euroopan unionissa. Unionin ja jäsenvaltioiden tuomioistuinten toimivaltajako perustuu nimittäin ensisijaisesti muodolliseen ”isyyteen”. Unionin tuomioistuimen tehtävä on tutkia unionin toimien lainmukaisuus. Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä taas on tutkia jäsenvaltioiden toimet mahdollisesti yhteistyössä unionin tuomioistuimen kanssa silloin, kun niiden sisältö perustuu unionin oikeuteen. ( 42 ) Tämä jaottelu pohjautuu loogisesti kumoamista koskevaan toimivaltaan: unionin tuomioistuimella ei yleensä ole toimivaltaa kumota kansallisia toimia, kun taas kansalliset tuomioistuimet eivät voi kumota unionin toimia. ( 43 )

2. Tekijän uudelleenluokittelu tuomioistuimessa?

54. Tuomiossa parlamentti v. neuvosto kuitenkin asetetaan jossain määrin ehtoja tälle jaottelulle jäsenvaltioiden kollektiivisten toimien osalta. Vaikka toimijat (jäsenvaltiot) olivat ilmoittaneet, että kyseessä oli ”jäsenvaltioiden päätös”, unionin tuomioistuin ei pitänyt tätä päätelmää itsestäänselvyytenä. Sen sijaan se arvioi kyseessä ollutta päätöstä aineellisesti määrittääkseen, olivatko kyseiset toimet todellisuudessa neuvoston päätöksiä. Yhteisöjen tuomioistuin otti tätä varten huomioon päätöksen ”sisällön ja [kyseisen kollektiivisen toimen] tekemiseen liittyvät olosuhteet”. ( 44 )

55. Tämän lähestymistavan omaksuessaan yhteisöjen tuomioistuin pyrki lähinnä varmistamaan, ettei näennäisesti jäsenvaltioiden päätöksellä (joka ei kuulu laillisuusvalvonnan piiriin) peitellä neuvoston päätöstä (joka kuuluu laillisuusvalvonnan piiriin). Tämän lähestymistavan perustana oleva logiikka on se, että muodollisesti jäsenvaltioiden tekemän päätöksen sisältö ja sen tekemiseen liittyvät olosuhteet voivat paljastaa, että päätöksen on todellisuudessa tehnyt neuvosto. Siten unionin tuomioistuin voi määrittää ”ex post facto” toimen todellisen tekijän tapauksissa, joissa tekijän henkilöllisyys on kiistanalainen.

56. Tästä mahdollisuudesta, että unionin tuomioistuin voi myöhemmin ”korjata” toimen muodollisen tekijän ottaen huomioon toimen sisällön ja sen tekemiseen liittyvät olosuhteet, on aiheellista esittää useita huomautuksia.

57. Ensinnäkin muodollista tekijää koskevan arviointiperusteen korjaamista sisällön perusteella voidaan loogisesti soveltaa ainoastaan sen määrittämiseen, antoivatko toimen jäsenvaltiot vai neuvosto/Eurooppa-neuvosto. Tämä johtuu siitä kaksoistehtävästä tai kaksoisroolista, joka jäsenvaltioilla on Euroopan unionin yhdentymisessä sen mukaan, hoitavatko ne hallitustenvälisiä tehtäviä (jäsenvaltioina) vai ylikansallisia tehtäviä (neuvoston tai Eurooppa-neuvoston jäseninä).

58. Kun tarkastellaan muita unionin toimielimiä, toimen todellisen tekijän henkilöllisyydestä ei yksinkertaisesti voi herätä epäilyjä, koska niiden jäsenillä ei ole tällaista kaksoistehtävää. Hyvin harvoissa tapauksissa voisi ehkä syntyä tosiseikkoihin liittyviä kiistoja toimen tekijän henkilöllisyydestä tapauksissa, joissa tietyn asiakirjan alkuperä on epäselvä. Normatiivisella, toimivaltaan perustuvalla tasolla on kuitenkin niin, että kun tekijä on tiedossa, komission toimi on aina komission toimi. Samoin parlamentin toimi on aina parlamentin toimi. Epäilyjä voi herätä ainoastaan neuvoston ja Eurooppa-neuvoston toimien ja jäsenvaltioiden toimien osalta.

59. Tämä huomautus paljastaa kuitenkin tuomiossa parlamentti v. neuvosto käytetyn arviointiperusteen todellisen luonteen. Sanamuotonsa perusteella se vaikuttaa olevan tosiseikkoihin perustuva arviointiperuste (mikä on riidanalaisen toimen sisältö ja mitkä ovat olosuhteet, joissa se annettiin?). Sen todellinen luonne on kuitenkin pikemminkin se, että muodollista tekijää koskevaa arviointiperustetta korjataan normatiivisesti sillä perusteella, kenellä on tosiseikkojen perusteella toimivalta (kenen oli määrä tehdä tietty päätös, kun asiaa koskevia unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä tulkitaan oikein?). Edellä mainittuun kaksoisrooliin palatakseni todellinen kysymys on se, mikä oli oikea rooli, jossa jäsenvaltioiden olisi pitänyt toimia tällaista päätöstä tehdessään. Kun tästä toteamuksesta lähdetään tekemään päätelmiä taaksepäin, voi olla tarpeen ex post facto mukauttaa jäsenvaltioiden antaman toimen tekijää ja osittain sen luonnetta.

60. Toiseksi muodollista tekijää koskevan arviointiperusteen korjaaminen sisällön perusteella on seurausta sen lähestymistavan soveltamisesta toimen todellisen tekijän yksilöimiseen, jota unionin tuomioistuin on käyttänyt ratkaistakseen, onko sellaisilla unionin toimilla sitovia oikeusvaikutuksia, joilla ei ensi näkemältä muotonsa perusteella vaikuta niitä olevan. ( 45 ) Jälkimmäisessä tapauksessa unionin tuomioistuin ei tarkastele pelkästään kyseessä olevan toimenpiteen ”kuorta” vaan lähemmin sen todellista sisältöä ja tarkoitusta varmistaakseen tehokkaan oikeussuojan sellaisia unionin elinten toimia vastaan, jotka voisivat itse asiassa tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia (ei-sitovasta) muodostaan huolimatta. Tekijyyteen sovellettuna tämä lähestymistapa merkitsee sitä, että unionin tuomioistuin varmistaa, ettei kyseessä olevaa toimea ole keinotekoisesti naamioitu toimeksi, joka ei kuulu laillisuusvalvonnan piiriin, pelkästään toteamalla, että jäsenvaltiot ovat toimen tekijöitä.

61. Vuonna 2017 unionin yleinen tuomioistuin sovelsi tätä logiikkaa ja totesi, että ”huolimatta [yhteisestä toimintasuunnitelmasta, jolla oli tarkoitus tehostaa yhteistyötä muuttoliikkeen hallitsemiseksi, annetun] EU:n ja Turkin julkilausuman – – valitettavan epäselvästä sanamuodosta” ( 46 ) kyseisten jäsenvaltioiden edustajat tapasivat Turkin pääministerin Eurooppa-neuvoston ja neuvoston yhteisissä tiloissa näiden jäsenvaltioiden valtionpäämiesten tai hallitusten päämiesten ominaisuudessa. ( 47 )

62. Ennen kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei kyseessä ollutta julkilausumaa ollut pidettävä Eurooppa-neuvoston antamana toimena, se oli tutkinut useita tosiseikkoihin liittyviä tekijöitä, kuten jäsenvaltioiden valtionpäämiesten tai hallitusten päämiesten aiempien tapaamisten luonteen, julkilausuman esittämistavan verrattuna aikaisempiin julkilausumiin, julkilausuman sanamuodon, sisällön ja julkaisumuodon sekä kokoukseen, jossa kyseessä ollut julkilausuma hyväksyttiin, liittyviä asiakirjoja. Unionin yleinen tuomioistuin otti jopa huomioon päivällis- ja lounaskutsut ja katsoi, että kaksi erillistä tapahtumaa (Eurooppa-neuvoston istunto ja kansainvälinen huippukokous) toteutettiin ”oikeudellisesti sekä protokollaltaan ja järjestelyiltään – – erillisinä, mikä tukee sitä, että nämä kaksi tapahtumaa poikkeavat toisistaan oikeudelliselta luonteeltaan”. ( 48 )

63. Unionin yleisen tuomioistuimen määräykset osoittavat mielestäni, miksi on ongelmallista soveltaa samaa lähestymistapaa, jota sovelletaan sen ratkaisemiseksi, onko toimi sitova, korjaamalla muodollista tekijää koskevaa arviointiperustetta sisällön perusteella, kun ratkaistaan toimen tekijä (tai pikemminkin kun se sivuutetaan). Tosiseikkoja ja olosuhteita koskevien todisteiden tutkiminen on mielekästä, kun pyritään osoittamaan sitovien oikeusvaikutusten olemassaolo, koska tällaisessa analyysissa keskitytään toimielimen, jolla on tarvittava toimivalta sitovan toimen antamiseen, toimen olennaisiin ominaispiirteisiin. Näin ei kuitenkaan ole silloin, kun määritetään sitä jokseenkin normatiivista kysymystä, ovatko toimen laatineet jäsenvaltiot vai neuvosto (tai Eurooppa-neuvosto).

64. Lisäksi käytännössä tosiseikkojen tutkiminen tällaista määritystä varten johtaa pakostakin siihen, ettei kyseessä olevan toimen todellisen tekijän henkilöllisyyttä voida todeta yksiselitteisesti. Tämä johtuu siitä, että kaikkien jäsenvaltioiden neuvoston kokouksen yhteydessä tekemä kollektiivinen päätös on tosiseikkojen osalta väistämättä hyvin samankaltainen kuin neuvoston (tai Eurooppa-neuvoston) päätös. Molempia päätöksiä ovat nimittäin todennäköisesti tekemässä samat toimijat (nimittäin jäsenvaltiot), niiden sisältö liittyy unioniin, ne julkaistaan virallisessa lehdessä ja komissio ja neuvosto osallistuvat jossain määrin niiden antamiseen, ainakin neuvoston sihteeristön välityksellä (ja sen oikeudellisen yksikön välityksellä, jos toimi riitautetaan). ( 49 )

65. Lisäksi kaikkein hämmentävintä on ehkä se, että jos (todellisen) tekijyyden arviointiperuste olisi tosiseikkoihin perustuva arviointiperuste (kuka allekirjoitti sopimuksen tai antoi päätöksen) eikä normatiivinen, toimivallasta riippuvainen arviointiperuste (kenen olisi pitänyt allekirjoittaa sopimus ja antaa päätös), silloin tavallisesti odotettaisiin, että esitettävät – ja etenkin unionin tuomioistuinten vaatimat – todisteet ovat sellaisia, jotka ovat suoraan merkityksellisiä ja ratkaisevia asianomaisessa menettelyssä ratkaistavan tosiseikkoja koskevan kysymyksen kannalta. Jos tuomioistuimessa käsiteltävässä riita-asiassa on kyse siitä, ”kuka allekirjoitti asianomaisen asiakirjan”, useimmat tuomioistuimet pyytäisivät yksinkertaisesti asianosaisia esittämään tämän (tarvittaessa luottamuksellisen) asiakirjan nähdäkseen, kenen allekirjoitus siinä on. Vain siinä tapauksessa, ettei asiakirjaa ole tosiasiassa olemassa, ja tämä vahvistetaan asiaa koskevissa todistajanlausunnoissa tai valaehtoisissa vakuutuksissa, saattaisi viime kädessä olla pakko tarkastella päivällisen ruokalistoja. ( 50 )

66. Nyt käsiteltävissä asioissa Italian hallituksen ja Comune di Milanon EMA-asioissa ja parlamentin ELA-asiassa esittämät lausumat havainnollistavat entisestään ”sisältö ja olosuhteet” ‑lähestymistavan tuloksettomuutta määritettäessä, missä roolissa jäsenvaltiot ovat antaneet riidanalaiset päätökset. Senkaltaisista kysymyksistä, onko käytetty neuvoston infrastruktuuria ja välineistöä tai ovatko muut unionin toimielimet olleet jotenkin osallisina päätöksentekomenettelyssä, on vain vähän apua sen tehtävän määrittämisessä, jossa jäsenvaltiot ovat toimineet (tai niiden olisi pitänyt toimia).

67. Tämä seikka korostaa jälleen kerran, että tällaisista tosiseikkoihin liittyvistä tekijöistä ei ole juurikaan ohjenuoraksi tapauksissa, joissa kyse on todellisuudessa toimivallasta. Todellinen kysymys ei ole se, kuka oli toimen tekijä, vaan se, kenen olisi pitänyt olla sen tekijä. Tosiseikkoja koskevat todisteet ovat ensisijaisesti (elleivät ainoastaan) merkityksellisiä niissä tapauksissa, joissa muodollisen tekijän henkilöllisyys ei yksinkertaisesti ole tiedossa ja toimessa itsessään ei siten viitata joko jäsenvaltioihin tai neuvostoon.

68. Kolmanneksi tähän liittyy myös kysymys muodollista tekijää koskevan arviointiperusteen korjaamisen mahdollisesta ”suunnasta”. Toimiiko se, tai pikemminkin pitäisikö sen toimia, molempiin suuntiin? Vuonna 1993 annetussa tuomiossa parlamentti v. neuvosto muodollista tekijää koskevan arviointiperusteen korjaaminen sisällön perusteella perustui ilmeisesti siihen ajatukseen, että unionin tuomioistuimen olisi käytettävä SEUT 263 artiklan mukaista toimivaltaa sellaisten toimien osalta, jotka jäsenvaltiot ovat muodollisesti antaneet ja jotka eivät siten ensi näkemältä kuulu laillisuusvalvonnan piiriin mutta jotka ovat ilmeisesti neuvoston antamia naamioituja toimia. Se, mikä oli aiemmin jätetty muodollisesti laillisuusvalvonnan ulkopuolelle, kuului siten jälleen sen piiriin.

69. Edellä tarkasteltujen unionin yleisen tuomioistuimen määräysten suunta oli kuitenkin juuri päinvastainen. Unionin yleinen tuomioistuin luokitteli sen, mihin ainakin lehdistötiedotteessa viitattiin muodollisesti ”EU:n ja Turkin” välisenä järjestelynä, uudelleen toimeksi, jota ei ollut tosiasiassa antanut neuvosto (tai Eurooppa-neuvosto) vaan jäsenvaltiot. Siten toimi, joka ilmeisesti kuului aiemmin unionin tuomioistuinten toimivaltaan, jätettiin sen ulkopuolelle.

70. Neljänneksi ja viimeiseksi edeltävä tarkastelu alleviivaa arviointiperusteen todellista luonnetta, johon edellä viitattiin: jos tuomiossa parlamentti v. neuvosto sen henkilöllisyyden osalta, jossa jäsenvaltiot toimivat yksittäistapauksessa, kehitetyn arviointiperusteen on tarkoitus olla loogisesti mielekäs, sen on oltava luonteeltaan normatiivinen eikä tosiseikkoihin perustuva. Todellinen kysymys, jota tässä yhteydessä on käsiteltävä, ei koske tekijää (toimen tekevät aina ne samat huoneessa olevat 27 henkilöä) vaan tehtävää, jota he hoitivat antaessaan toimen (toimivatko nämä 27 henkilöä kyseisellä hetkellä neuvostona vai hallitustensa edustajina?). Jälkimmäinen kysymys liittyy siten väistämättä toimivaltaan. Kuuluuko kyseessä oleva toimi jäsenvaltioiden toimivaltaan (jolloin jäsenvaltioiden olisi pitänyt tehdä se toimien jäsenvaltioina) vai unionin toimivaltaan (jolloin jäsenvaltioiden olisi pitänyt tehdä se toimien neuvostona)?

71. Kun tarkastellaan riidanalaisia päätöksiä, olisiko neuvoston katsottava tehneen ne, koska viraston kotipaikasta päättäminen kuuluu unionin toimivaltaan ja tällaisen päätöksen voisivat siten tehdä ainoastaan parlamentti ja neuvosto eivätkä jäsenvaltiot? Näin Italian hallitus ja Comune di Milano pohjimmiltaan katsovat EMA-asioissa. Parlamentti puolestaan ei ole väittänyt, että neuvoston on katsottava tehneen ELA-asiassa riidanalaisen päätöksen sen seikan perusteella, että neuvoston olisi pitänyt tehdä kyseinen päätös. Parlamentti on kuitenkin esittänyt huomattavan määrän perusteluja sille, että toimivaltakysymys on merkityksellinen osatekijä, ja väittänyt, että riidanalaisesta päätöksestä voidaan nostaa kumoamiskanne SEUT 263 artiklan nojalla.

3. Jos tekijä on tiedossa, tekijä säilyy lähtökohtaisesti tekijänä

72. On ehdottomasti niin, että jäsenvaltioiden kollektiivisen toimen (uudelleen)luokittelulla unionin toimivallan perusteella neuvoston toimeksi olisi useita etuja. Ensinnäkin sillä nimittäin suojeltaisiin määrätietoisesti unionin oikeusjärjestyksen integriteettiä varmistamalla unionin toimivallan kunnioittaminen ja toimielinten välinen tasapaino unionissa. Toiseksi se voi tehostaa (unionin tuomioistuinten antamaa) oikeudellista suojaa, sikäli kuin yksittäiset kansalliset tuomioistuimet eivät otaksuttavasti ole täysin toimivaltaisia tutkimaan jäsenvaltioiden kollektiivisten päätösten lainmukaisuutta, vaikka ne ovatkin mahdollisesti toimivaltaisia tutkimaan asianomaisen jäsenvaltion hallituksen osallistumista kollektiiviseen päätöksentekomenettelyyn.

73. Tällaisella muodollista tekijää koskevan arviointiperusteen normatiivisella, toimivaltaan perustuvalla korjaamisella on kuitenkin myös huomattavia haittapuolia. Vaakakupissa nämä haittapuolet painavat huomattavasti enemmän kuin mahdolliset hyödyt.

74. Ennen kaikkea on todettava, että toisin kuin silloin, kun on kyse toimen luonteesta (sitova tai muunlainen), jolloin sisällön olisi luonnollisesti oltava ensisijainen muotoon nähden, tekijä on aina tekijä. Jos jätetään huomiotta ne harvat tapaukset, joissa tekijä on tosiseikkojen perusteella epäselvä, on vaikea ulottaa sama lähestymistapa koskemaan tapauksia, joissa tekijä on tosiseikkojen perusteella selvä mutta joissa muut toimijat riitauttavat sen pelkästään toimivallan osalta. Ellei kaksoisroolia neuvosto/jäsenvaltiot olisi, tämä kysymys ei tulisi edes esille. Olisi nimittäin jokseenkin outoa, jos joku esimerkiksi nostaisi kanteen komissiota vastaan väittämällä, että kyseisen toimen antoi itse asiassa parlamentti.

75. Toiseksi, kun tarkastellaan erityisesti jäsenvaltioita, on sanomattakin selvää, että unionin oikeuden muodostaman kehyksen ulkopuolella ne ovat suvereeneja. Sääntönä on näin ollen, että jäsenvaltiot voivat toimia vapaasti, jollei unionin oikeuden säännös tai määräys sitä estä.

76. Kolmanneksi: miten unionin toimivalta todettaisiin tällaisessa asiayhteydessä, jossa jäsenvaltiot voivat lähtökohtaisesti toimia vapaasti? Ensinnäkin nykyisin lähes minkä tahansa asian voidaan mahdollisesti katsoa kuuluvan (tietyntyyppiseen) unionin toimivaltaan. Kun tarkastellaan jaetun toimivallan piiriin kuuluvia laajoja aloja, ei ole aina helppo tehtävä määrittää käytännössä, onko unioni jo käyttänyt syrjäyttävällä tavalla oikeuttaan säännellä tiettyä asiaa vai voivatko jäsenvaltiot yhä antaa itsenäisiä säännöksiä. ( 51 ) Olisiko syrjäyttämisvaikutuksen aikaansaamiseksi etenkin tarpeen, että komissio on muodollisesti aloittanut tavanomaisen lainsäätämisjärjestyksen sisällyttäen nimenomaisesti kyseessä olevan asian sen soveltamisalaan, vai riittäisikö sen toteaminen, että kyseistä asiaa säännellään yleisesti unionin oikeudessa?

77. Lisäksi on epäselvää, sovellettaisiinko muodollista tekijää koskevan arviointiperusteen toimivaltaan perustuvaa korjaamista ainoastaan neuvoston kokousten yhteydessä tehtyjen jäsenvaltioiden päätösten tutkimiseen vai myös jäsenvaltioiden päätöksiin, jotka on tehty neuvoston kokousten ulkopuolella. Pitäisikö olla ratkaisevaa, tapasivatko samat 27 henkilöä fyysisesti tai virtuaalisesti Brysselissä tai missä tahansa muualla? On myös vaikea sanoa, voisiko tällainen korjaaminen toimia ainoastaan kaikkien jäsenvaltioiden tekemien päätösten yhteydessä vai myös sellaisten päätösten yhteydessä, jotka on tehnyt vain jäsenvaltioiden enemmistö tai vain muutamat jäsenvaltiot. Ääritapauksissa: voisiko jopa jäsenvaltioiden, jotka osallistuvat kollektiivisesti toisen kansainvälisen järjestön päätöksentekoon, tekemä päätös, jonka sisältö kuuluu osittain unionin toimivaltaan, olla unionin tuomioistuimen SEUT 263 artiklan nojalla harjoittaman valvonnan kohteena?

78. En suinkaan väitä, että näin pitäisi olla. Haluan vain todeta, että käyttökelpoisen arviointiperusteen kannalta näiden tilanteiden erottaminen on vaikeaa. Muodollista tekijää koskevan arviointiperusteen toimivaltaan perustuvaan korjaamiseen liittyy näin ollen, ainakin nähdäkseni, liian monia epävarmuustekijöitä, jotka tekevät sen käytöstä melko epävarmaa ja mielivaltaista ja kokonaisuutena tarkasteltuna jokseenkin haitallista.

79. Näistä syistä en yhdy Italian hallituksen ja Comune di Milanon EMA-asioissa esittämään kokonaislähestymistapaan, jonka mukaan on niin, että koska päätös kotipaikan sijainnista kuuluisi unionille, jäsenvaltioiden tästä asiasta esittämä mikä tahansa lausuma muodostaa automaattisesti neuvoston päätöksen.

80. Sen sijaan ehdotan, että tuomiossa parlamentti v. neuvosto käytettyä logiikkaa sovelletaan ainoastaan poikkeuksellisiin tilanteisiin, joissa toimivalta tehdä tietty päätös – selkeästi määritellyssä ja tyypillisesti jo vireillä olevassa menettelyssä – oli kiistatta neuvostolla unionin toimielimen ominaisuudessa. Vain, jos tällaisessa selkeästi rajatussa menettelyllisessä asiayhteydessä tehdään odottamatta päätös, joka on muodollisesti jäsenvaltioiden päätös, voitaisiin nimittäin harkita kyseisen päätöksen uudelleenluokittelua sen muodollisesta tekijästä huolimatta neuvoston päätökseksi ja siten päätökseksi, johon voidaan kohdistaa valvontaa SEUT 263 artiklan nojalla. Tällaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin olisi sitten kuitenkin sovellettava paljon suppeampaa logiikkaa, jota käytetään tilanteissa, joissa vireillä olevissa menettelyissä kierretään selvästi olemassa olevia sääntöjä, eikä pitäisi katsoa olevan kyse tällaisista tilanteista yksinomaan sillä perusteella, että toimivallassa on abstraktisti päällekkäisyyttä, jos menettelyjä ei ole vireillä.

81. Tällaista poikkeuksellista tilannetta lukuun ottamatta katson, että muodollisesti jäsenvaltioiden päätös on yksinkertaisesti aito jäsenvaltioiden päätös, joka ei kuulu unionin tuomioistuimen SEUT 263 artiklan nojalla harjoittaman valvonnan piiriin. Jos toimen muodollinen tekijä on tiedossa, ei ole unionin tuomioistuimen asia muuttaa sitä. Toimen sisällön, sen tekemiseen liittyvien olosuhteiden tai toimivallan puuttumisen pitäisi toimia ohjenuorana ainoastaan tilanteissa, joissa tosiseikkojen perusteella on aidosti epävarmuutta siitä, ovatko toimen antaneet jäsenvaltiot jäsenvaltioina toimiessaan vai jäsenvaltiot toimiessaan neuvostona. Näitä osatekijöitä ei pidä ottaa huomioon tilanteissa, joissa on kyse pelkästään siitä, että muut toimijat riitauttavat toimen tekijän toimivallan.

82. Tästä seuraa, että lähtökohtaisesti ja etenkin ottaen huomioon perussopimusten nykytila unionin tuomioistuimella ei ole SEUT 263 artiklan nojalla toimivaltaa jäsenvaltioiden edustajien tekemien päätösten osalta.

B SEUT 341 artiklan soveltamisala

83. Unionin tuomioistuimen mukaan jäsenvaltioiden perussopimusten muodostamassa kehyksessä SEUT 253 artiklan nojalla tekemistä päätöksistä ei voida nostaa kumoamiskannetta. ( 52 ) SEUT 341 artikla on laadittu samankaltaisella tavalla, koska ensinnäkin myös se koskee jäsenvaltioiden hallitusten yhteisellä sopimuksella tekemiä päätöksiä ja toiseksi jäsenvaltioilla on kyseisen määräyksen nojalla toimivalta vahvistaa unionin toimielinten kotipaikka. Tästä seuraa siten loogisesti, että SEUT 253 artiklaan sovellettavaa lähestymistapaa sovelletaan myös päätöksiin, jotka jäsenvaltiot ovat tehneet SEUT 341 artiklan asianmukaisella soveltamisalalla.

84. Ratkaiseva kysymys on kuitenkin se, onko jäsenvaltioiden tehtävä päätös unionin virastojen kotipaikasta SEUT 341 artiklan nojalla. Kuuluuko tämän tyyppinen päätös jäsenvaltioille, kuten neuvosto väittää, vai unionin lainsäätäjälle, toisin sanoen parlamentille ja neuvostolle, kuten Italian hallitus, Comune di Milano ja komissio väittävät EMA-asioissa ja kuten parlamentti väittää ELA-asiassa? Jos se kuuluu unionin lainsäätäjälle, mikä on niiden jäsenvaltioiden päätösten oikeudellinen luonne, joissa vahvistetaan unionin virastojen kotipaikan sijainti?

85. ELA-asian asianosaiset ja väliintulijat ovat käsitelleet huomautuksissaan seikkaperäisesti SEUT 341 artiklan soveltamisalaa ja sitä, voisiko se olla pätevä oikeusperusta ELA:n kotipaikkaa koskevan riidanalaisen päätöksen tekemiselle. Vaikka nämä huomautukset esitetään parlamentin esittämän ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä, niiden näkemykset pätevät myös unionin tuomioistuimen toimivaltaa koskevaan asiaan. Unionin tuomioistuin on nimittäin katsonut, että arvio kanteen tutkittavaksi ottamisesta liittyy arvioon, joka on kohdistettava kanteen kohteena olevasta toimesta esitettyihin väitteisiin. ( 53 )

86. Parlamentin mukaan SEUT 341 artikla ei ole asianmukainen oikeusperusta unionin virastojen kotipaikasta päättämiselle, koska kyseistä määräystä sovelletaan ainoastaan toimielimiin. Jos perussopimusten laatijat olisivat tarkoittaneet sisällyttää virastot sen soveltamisalaan, ne olisivat tehneet niin nimenomaisesti. SEUT 341 artiklaa ei kuitenkaan ole koskaan muutettu tällä tavalla. Kun otetaan huomioon pöytäkirjan N:o 6 sanamuoto, kyseisen pöytäkirjan tarkoituksena ei ole voinut olla laajentaa kyseisen määräyksen soveltamisalaa. Sen lisäksi, että toimielimen aiempi käytäntö on merkityksetön SEUT 341 artiklan soveltamisalan määrittämisen kannalta, unionin lainsäätäjä on myös aiemmin tehnyt päätöksiä virastojen kotipaikasta. Siten ei voida väittää, että on yksin jäsenvaltioiden asia tehdä tällainen päätös.

87. Parlamentti kuitenkin katsoo, että päätös viraston perustamisesta kuuluu unionin lainsäätäjälle, joka voi vastaavasti tukeutua asianomaisen politiikan oikeusperustaan. ELA:n perustamista koskeva asetus 2019/1149 annettiin SEUT 46 ja SEUT 48 artiklan perusteella. Mikään ei oikeuta viraston kotipaikasta tehdyn päätöksen erottamista päätöksestä, jolla virasto perustetaan ja jossa määritellään sen tehtävät, organisaatio ja toiminta. Jollei perussopimusten tietyssä määräyksessä toisin määrätä, unionin lainsäätäjän olisi siten tehtävä päätös viraston kotipaikasta. Vaikka päätettäessä viraston maantieteellisestä sijainnista kuvaan tulevat mukaan poliittiset ja symboliset näkökohdat, tämä ei ole mitenkään epätavallista myöskään päätökselle, jolla virasto perustetaan ja jossa määritellään sen tehtävät ja siten sen organisaatio ja toiminta. Siten on loogista ja johdonmukaista, että unionin lainsäätäjän olisi tehtävä päätös kotipaikasta. Joka tapauksessa tämän asian poliittisen arkaluonteisuuden ei pitäisi vaikuttaa perussopimuksissa unionin toimielimille annettuun toimivaltaan.

88. Joitain vähäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta kaikki väliintulijoina olevat jäsenvaltiot yhtyvät neuvoston näkemykseen siitä, että SEUT 341 artiklassa, sen tarkoituksen ja asiayhteyden valossa tulkittuna, annetaan jäsenvaltioille toimivalta päättää unionin virastojen kotipaikasta. Vaikka Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä useissa perussopimusten määräyksissä viitataan nyt nimenomaisesti unionin toimielimiin sekä elimiin ja laitoksiin, niiden määräysten, joissa viitataan ainoastaan ”toimielimiin”, soveltamisalaa ei pitäisi sillä perusteella tulkita. Tätä tulkintaa tukevat kyseisen määräyksen asiayhteys ja historiallinen kehitys. Pöytäkirjassa N:o 6 etenkin vahvistetaan kahden komitean ja yhden viraston kotipaikka. Edinburghin päätöksen 2 artikla puolestaan vahvistaa, että jäsenvaltioiden hallitusten edustajat päättävät tulevien laitosten tai yksikköjen kotipaikasta. Lisäksi monet ennakkotapaukset useiden vuosikymmenten aikana vahvistavat, että jäsenvaltioiden toimivaltaa päättää toimielinten kotipaikasta sovelletaan myös virastoihin. SEUT 341 artiklan suppeassa tulkinnassa poimittaisiin perusteettomasti virastot ja jätettäisiin ne EUT-sopimuksen loppumääräysten soveltamisalan ulkopuolelle.

89. Lisäksi neuvoston mukaan toimivalta tehdä päätös viraston kotipaikasta eroaa toimivallasta säännellä aineellisesti tiettyä alaa. Päätös kotipaikasta on luonteeltaan perustavan erilainen sen poliittisen ja symbolisen ulottuvuuden takia. Päätöstä unionin viraston kotipaikasta ei siten pidä tehdä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Kotipaikan valinnan tuomisella lainsäädännöstä käytävään keskusteluun olisi ristiriitaisia ja haitallisia seurauksia. Viraston maantieteellisestä sijainnista tulisi osa neuvotteluja, ja se vaikuttaisi itse politiikkaa koskevien säännösten sisältöön. Sekä parlamentin että neuvoston äänestyssäännöt eivät myöskään mahdollistaisi asianmukaisen maantieteellisen tasapainon löytämistä.

90. Olen eri mieltä neuvoston kanssa. SEUT 341 artiklaa ei nähdäkseni sovelleta virastoihin.

1. Sanamuoto

91. SEUT 341 artiklan sanamuodossa viitataan ”toimielimiin” sitä sen enempää täsmentämättä. Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien käsite ”toimielimet” on kuitenkin määritelty perustuslaillisesti SEU 13 artiklassa, jossa luetellaan unionin toimielimet. Tästä perussopimuksissa esitetystä oikeudellisesta määritelmästä seuraa selkeästi, että virastot eivät ole toimielimiä.

92. Tällainen tulkittavan käsitteen selkeä, oikeudellinen tai jopa perustuslaillinen määritelmä ei estä tutkimasta lisäksi niiden määräysten yleistä systematiikkaa ja tarkoitusta, joissa kyseinen käsite esiintyy. Sen oikeuttamiseksi, että tuomioistuin ei ota huomioon näin yksiselitteistä perustuslaillista määritelmää, olisi kuitenkin esitettävä asiayhteyteen tai tarkoitukseen perustuvia hyvin vakuuttavia perusteluja, jotka osoittavat, että selkeästi määritellyn käsitteen sanamuodon mukainen ja luontainen tulkinta johtaisi tietyssä asiayhteydessä räikeään epäoikeudenmukaisuuteen tai järjenvastaisuuteen.

2. Sääntely-yhteys ja systematiikka

93. Tällaisia vastakkaisia vakuuttavia perusteluja ei mielestäni ole kuitenkaan esitetty. Itse asiassa SEUT 341 artiklan sanamuodon mukainen tulkinta saa lisätukea kyseisen määräyksen sääntely-yhteydestä ja systematiikasta.

94. Ensinnäkin Lissabonin sopimuksella on muutettu useita perussopimusten määräyksiä ja erotettu näin unionin toimielimet muista ”unionin elimistä tai laitoksista”. Useita unionin tuomioistuimen toimivaltaa koskevia määräyksiä on muutettu siten, että viimeksi mainitut kuuluvat selvästi sen piiriin. ( 54 ) Lissabonin sopimuksella myös Euroopan keskuspankille (jäljempänä EKP) asetettu luottojärjestelyjä koskeva kielto ( 55 ) on ulotettu koskemaan ”unionin toimielimiä, elimiä tai laitoksia” ja laajennettu Euroopan oikeusasiamiehen harjoittamaa epäkohtien valvontaa. ( 56 ) Samaan tapaan myös Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä erotetaan nykyisin unionin toimielimet, elimet ja laitokset. Tämä pätee etenkin sen 23 ja 40 artiklaan: toimielimet voivat olla väliintulijoina kaikissa unionin tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa, kun taas unionin elimet ja laitokset voivat olla väliintulijoina, jos ne pystyvät osoittamaan, että asian ratkaisu koskee niiden etua.

95. Pohjimmiltaan on selvää, että perussopimuksia on muutettu riittävän äskettäin toimielimistä erillisten unionin ”elinten tai laitosten” itsenäisen olemassaolon tunnustamiseksi. Tällaisessa perussopimusten muodostamassa sääntely-yhteydessä toimielinten käsitettä ei voida, tai ei ainakaan voida enää, yksinkertaisesti tulkita laajasti.

96. Neuvoston mukaan sitä, että EUT-sopimuksen yleisiä määräyksiä ja loppumääräyksiä – joihin SEUT 341 artikla kuuluu – ei ole muutettu ja että niissä viitataan ainoastaan ”toimielimiin”, ei pitäisi tulkita perussopimusten laatijoiden aikomukseksi kaventaa niiden soveltamisalaa. Koska nämä määräykset ovat luonteeltaan horisontaalisia ja niitä voidaan siten soveltaa poikkialaisesti koko perussopimukseen, näitä yleisiä määräyksiä ja loppumääräyksiä olisi todellisuudessa tulkittava laajasti.

97. Olen tästä eri mieltä. Ei ole mitään systematiikkaan liittyvää, luontaista syytä siihen, miksi yleiset määräykset ja loppumääräykset olisi erotettava ja niitä olisi tulkittava eri tavalla kuin muita perussopimusten määräyksiä. Lisäksi SEUT 341 artiklaa koskeva neuvoston väite ei ole konkreettisesti kovinkaan vakuuttava.

98. SEUT 342 artiklaa, joka koskee unionin toimielimissä käytettäviä kieliä koskevaa sääntelyä, ( 57 ) sovelletaan itse asiassa ainoastaan unionin toimielimiin. Virastojen perustamisesta annetuissa asetuksissa usein säädetään, että näihin virastoihin sovelletaan toimielimissä käytettäviä kieliä koskevista järjestelyistä 15.4.1958 annetun neuvoston asetuksen N:o 1 ( 58 ) säännöksiä. On kuitenkin myös asetuksia, joissa sisäiset kielijärjestelyt jätetään viraston hallintoneuvoston päätösvaltaan. ( 59 ) Mikä tärkeämpää, viraston kielijärjestely voi erota toimielimissä käytettävästä kielijärjestelystä, kuten unionin tuomioistuin on vahvistanut. ( 60 )

99. Ainoa poikkeus, joka vaikuttaa ainakin ensi näkemältä tukevan neuvoston esittämiä väitteitä, on SEUT 340 artiklan toinen kohta. Unionin tuomioistuin on tulkinnut tätä unionin sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevaa määräystä siten, että kyseisessä määräyksessä tarkoitetulla toimielimen käsitteellä ei tarkoiteta yksinomaan SEU 13 artiklan 1 kohdassa lueteltuja unionin toimielimiä, vaan siihen sisältyvät myös kaikki muut perussopimuksilla perustetut unionin elimet ja laitokset, joiden tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden toteuttamiseen. ( 61 )

100. Lähemmässä tarkastelussa osoittautuu, että tällainen tulkinta on kuitenkin perusteltu sekä SEUT 340 artiklan toisen kohdan sanamuodon että logiikan perusteella. Kun tarkastellaan SEUT 340 artiklan toisen kohdan sanamuotoa, siinä itse asiassa todetaan, että ”unioni korvaa toimielintensä ja henkilöstönsä tehtäviään suorittaessaan aiheuttaman vahingon”. Jos ”henkilöstö” tai toisin sanoen unionin yksittäiset virkamiehet ja toimihenkilöt sisältyvät jo mainitun määräyksen sanamuotoon, loogisesti myös kaikkien virastojen, viranomaisten tai muiden elinten, jotka muodostavat yhtäältä unionin toimielimen ja toisaalta unionin yksittäisen virkamiehen tai toimihenkilön välisen asteikon, on sitäkin suuremmalla syyllä kuuluttava siihen. Kun tarkastellaan kyseisen määräyksen logiikkaa, olisi eriskummallista tulkita tätä määräystä, jossa tarjotaan yksityisille tärkeä oikeussuojakeino unionin oikeudellisena yksikkönä mahdollisesti tekemiä vääryyksiä vastaan, näin silmiinpistävän kaavamaisella tavalla, joka pohjimmiltaan tarkoittaa sitä, että vastuussa voivat olla ainoastaan toimielimet ja henkilöstö mutta eivät virastot tai muut elimet, vaikka ne sisältyvät selvästi jo implisiittisesti siihen osana unionin edustajien asteikkoa, koska kyseisessä määräyksessä viitataan nimenomaisesti tämän asteikon ääripäihin.

101. SEUT 340 artiklan toinen kohta käsittää siten kiistatta virastot. Se on kuitenkin yksinkertaisesti hyvin erilainen määräys sekä sanamuodoltaan että logiikaltaan. Tämä selvennys huomioon ottaen en voi mitenkään hyväksyä väitettä, jonka mukaan on niin, että koska SEUT 341 artikla tulee SEUT 340 artiklan jälkeen – osana erilaisten yleisten määräysten ja loppumääräysten ryhmää –, molempia on automaattisesti tulkittava täsmälleen samalla tavalla niiden objektiivisista eroista huolimatta.

102. Katsonkin, että se seikka, että Lissabonin sopimuksella ei muutettu SEUT 341 artiklaa, kun taas useimpia muita saman luonteisia määräyksiä muutettiin siten, että niiden soveltamisalaan sisällytettiin nimenomaisesti ”unionin elimet tai laitokset”, tarkoittaa sitä, että SEU 13 artiklassa esitettyä toimielinten määritelmää voidaan tuskin sivuuttaa.

103. Toiseksi tämä näkemys saa lisätukea laajemman kokonaisuuden kannalta tarkasteltuna: unionin toimielimet eroavat perustuslaillisesti unionin elimistä tai laitoksista. Toimielimet on perustettu perussopimuksilla. Ne hoitavat laajoja perussopimuksissa määriteltyjä tehtäviä niillä unionin oikeuden alaan kuuluvilla aloilla, joilla unionilla on toimivaltaa. Mikä tärkeintä, niiden perustamisesta ja tehtävistä määrätään suoraan perussopimuksissa itsessään. Toimielinten sääntelyjärjestelmä on siten itsenäinen eikä edellytä johdettua oikeutta. Siten on hyvin loogista, että SEUT 341 artiklassa määrättyä erityistä perustuslaillista menettelyä sovelletaan toimielinten kotipaikkaa koskeviin päätöksiin. Mistä muualta odottaisi löytävänsä joko perussopimuksella perustetun toimielimen kotipaikan tai ainakin menettelyn sen sijainnin vahvistamiseksi kuin perussopimuksesta itsestään? Kun otetaan huomioon tämän kysymyksen historiallisesti huomattava arkaluonteisuus, on yhtä lailla ymmärrettävää, että jäsenvaltioiden on tehtävä päätös yksimielisesti.

104. Virastoja ei sitä vastoin tavallisesti perusteta perussopimuksilla. Ne perustetaan johdetulla oikeudella tavanomaisessa lainsäätämisjärjestyksessä tietyn unionin politiikan täytäntöönpanon yhteydessä. Niiden tehtävä on enimmäkseen hallinnollinen ja rajoittuu selkeästi suppeasti määriteltyyn erikoisalaan. Politiikkoja koskevat merkitykselliset perussopimusten aineelliset määräykset muodostavat oikeusperustan näiden virastojen perustamiselle. ( 62 ) Puhtaasti perussopimusten kannalta tarkasteltuna ei siis ole mitään ehdotonta, systeemistä tarvetta, miksi niiden kotipaikan valinnasta olisi yhtäkkiä määrättävä perussopimusten määräyksessä.

105. Kolmanneksi tältä osin en myöskään ymmärrä, miten käsitteelliseltä kannalta viraston kotipaikan sijainnista tehtävä päätös olisi eri asia kuin kyseisen viraston perustaminen – kuten neuvosto ja väliintulijoina olevat jäsenvaltiot ovat esittäneet. Kotipaikan sijainti kuuluu mielestäni viraston organisaatioon, josta säädetään kyseisen viraston perustamisesta annetussa lainsäädäntövälineessä. Ei ole mitään selkeää rakenteellista perustetta sille, miksi ensinnäkin kotipaikkaa koskeva päätös tehtäisiin eri sääntelyjärjestelmässä kuin päätös viraston perustamisesta ja miksi toiseksi ensiksi mainittu päätös tehtäisiin noudattaen samaa oikeudellista kaavaa kuin toimielinten tapauksessa, toisin sanoen SEUT 341 artiklan nojalla.

106. Neuvosto väittää, että viraston kotipaikkaa koskeva päätös on poliittinen. En luonnollisestikaan kiistä sitä, että tällaisella päätöksellä todellakin on poliittinen ulottuvuus. On kuitenkin epäselvää, miksi parlamentti, joka edustaa Euroopan kansalaisia, ei pystyisi tekemään tällaista päätöstä tai miksi neuvosto itse unionin toimielimenä, jossa jäsenvaltioiden edustajat kokoontuvat ministeritasolla, ei voisi päättää tästä asiasta. Pidän väitettä, jonka mukaan parlamentilla ei ole parhaita mahdollisia edellytyksiä tehdä poliittisia päätöksiä, vähintäänkin melko paradoksaalisena. ( 63 )

107. Viraston kotipaikan sijainnista tehtävää päätöstä voidaan joka tapauksessa tuskin pitää puhtaasti poliittisena päätöksenä, ainakaan jos molemmissa nyt käsiteltävissä asioissa mainituille kriteereille on tarkoitus antaa mitään painoarvoa. Asianomaisissa valintasäännöissä on määritetty useita kriteereitä, jotka ovat kaikki luonteeltaan pikemminkin teknisiä, nimittäin päivämäärä, jolloin virasto voidaan perustaa valittuun paikkaan, valitun paikan helppopääsyisyys, henkilöstön jäsenten lapsille soveltuvien oppilaitosten olemassaolo ja lasten ja puolisoiden asianmukainen pääsy työmarkkinoille sekä sosiaaliturvan ja terveydenhuollon piiriin. ( 64 ) Maantieteellinen tasapaino vaikuttaa olevan ainoa kriteeri, joka on luonteeltaan ensisijaisesti poliittinen.

108. Tästä seuraa, että päätöksiä unionin virastojen kotipaikasta, kun otetaan huomioon niiden sekamuotoinen luonne, voivat hyvinkin tehdä parlamentti ja neuvosto tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, joka käynnistyy komission ehdotuksesta.

3. Menneisyys

109. Kun tarkastellaan neuvoston SEUT 341 artiklan syntyhistoriasta, pöytäkirjan N:o 6 ja Edinburghin päätöksen vaikutuksista sekä toimielinten aiemmasta käytännöstä esittämiä väitteitä, yksikään näistä väitteistä ei ole riittävän vakuuttava, jotta se voisi kumota jo SEUT 341 artiklan sanamuotoon, sääntely-yhteyteen ja systematiikkaan perustuvan tulkinnan.

110. Ensinnäkin SEUT 341 artiklan kehityksestä voidaan todeta, että sen sisältö on säilynyt samana jo vuodesta 1951 lähtien. ( 65 ) Ainoa ero on siinä, että käsite ”yhteisön toimielinten” on korvattu käsitteellä ”unionin toimielinten”. On tärkeää huomata, ettei tätä määräystä muutettu Lissabonin sopimuksella siten, että siihen olisi nimenomaisesti sisällytetty unionin elimet tai laitokset. ( 66 )

111. Toiseksi neuvosto ja ELA-asiassa etenkin Luxemburgin hallitus ovat tukeutuneet laajalti pöytäkirjaan N:o 6 ja Edinburghin päätökseen, joka tehtiin Eurooppa-neuvoston kokouksen yhteydessä vuonna 1992, sen tueksi, että virastot kuuluvat SEUT 341 artiklan soveltamisalaan.

112. Kun tarkastellaan pöytäkirjaa N:o 6, on totta, että siinä vahvistetaan paitsi toimielinten kotipaikka myös kahden komitean ja yhden viraston eli Europolin kotipaikka. Siten on selvää, että näiden elinten kotipaikka on kirjattu primaarioikeuteen. Pöytäkirjassa N:o 6 ei kuitenkaan suinkaan määrätä, että jäsenvaltioiden on vahvistettava kaikkien (mahdollisten tulevien) virastojen kotipaikka SEUT 341 artiklan perusteella, vaan aivan päinvastoin. Hyväksyessään kyseisen pöytäkirjan (siten muuttaessaan perussopimuksia niissä määrätyn tarkistusmenettelyn mukaisesti) jäsenvaltiot selvästikin katsoivat, että niiden kollektiivinen päätös oli kirjattava perussopimuksiin, jotta se tuottaa oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa.

113. Kun tarkastellaan Edinburghin päätöstä, sen 2 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden hallitusten edustajat päättävät yhteisellä sopimuksella muiden perustettujen tai perustettavien laitosten tai yksikköjen kotipaikasta jossakin tulevassa Eurooppa-neuvoston kokouksessa ottaen huomioon edellä olevista määräyksistä kyseisille jäsenvaltioille koituvat edut ja asettaen etusijalle ne jäsenvaltiot, joissa ei tällä hetkellä ole yhteisöjen toimielinten kotipaikkoja”. ( 67 ) Tästä toteamuksesta ilmenee, että jäsenvaltioiden hallitusten edustajat halusivat varata itselleen mahdollisuuden päättää virastojen (”muiden – – laitosten tai yksikköjen”) kotipaikasta samassa laajuudessa kuin niille annetaan SEUT 341 artiklassa nimenomaisesti ja selkeästi toimivalta päättää toimielinten kotipaikasta.

114. Edinburghin päätöksen 2 artikla huomioon ottaen olen näin ollen samaa mieltä siitä, että vaikuttaa todellakin siltä, että valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet ovat saattaneet harkita SEUT 341 artiklan soveltamisalan ulottamista koskemaan virastoja. Sivumennen sanoen vaikuttaa itse asiassa myös siltä, että antaessaan kyseisen artiklan sen tekijät myönsivät, että SEUT 341 artikla ei käsittänyt virastoja (jos se olisi käsittänyt ne, miksi olisi ollut tarpeen laatia vastaava erityinen pöytäkirja?).

115. Olen kuitenkin eri mieltä siitä, mitä oikeudellisia päätelmiä Edinburghin päätöksen 2 artiklasta on tehtävä. Kyseinen säännös on nähdäkseni luonteeltaan jäsenvaltioiden välinen kansainvälinen sopimus. Koska Edinburghin päätös tehtiin SEU 48 artiklassa määrättyjen tarkistusmenettelyjen ulkopuolella, sitä ei voida pitää pätevänä tapana muuttaa SEUT 341 artiklaa. Sillä ei siten ole sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä (mikä ei estä sitä, että sillä on tällaisia vaikutuksia kansainvälisessä oikeudessa).

116. Selvyyden vuoksi todettakoon, että Edinburghin päätöksen kaltaisella jäsenvaltioiden edustajien päätöksellä, jota ei tehty unionin oikeuden määräyksen tai säännöksen nojalla, on oikeudellista arvoa unionin oikeudessa vain siltä osin kuin sen sisältö on sisällytetty muodollisesti unionin oikeuteen siinä määrättyjen tai säädettyjen menettelyjen mukaisesti. ( 68 ) Aiemmin tämä ”sisällyttäminen” on yleensä tapahtunut pöytäkirjan hyväksymisen muodossa, mistä merkittäviä esimerkkejä ovat pöytäkirja N:o 22 Tanskan asemasta, joka hyväksyttiin sen jälkeen, kun kyseinen jäsenvaltio oli kieltäytynyt ratifioimasta Maastrichtin sopimusta, ( 69 ) tai pöytäkirja Lissabonin sopimusta koskevista Irlannin kansan huolenaiheista. ( 70 )

117. Kun tarkastellaan Edinburghin päätöstä, ainoastaan sen 1 artikla sisällytettiin unionin oikeuteen pöytäkirjalla N:o 6, joten siitä tuli unionin oikeutta vuonna 1999 Amsterdamin sopimuksen, johon tämä uusi pöytäkirja oli liitetty, voimaantulon myötä. Kyseisen päätöksen 2 artiklaa ei sen sijaan ole tietääkseni koskaan sisälly mihinkään viralliseen unionin oikeuden välineeseen, ei edes (tulkinta)selitykseen. Se ei ole siten osa primaarioikeutta eikä johdettua oikeutta. ( 71 )

118. Tästä seuraa, että Edinburghin päätöksen 2 artiklalle voidaan antaa unionin oikeudessa enintään poliittista arvoa, ei missään tapauksessa oikeudellista arvoa. Se voitaisiin korkeintaan ottaa huomioon perussopimusten tulkintavälineenä. ( 72 )

119. Joka tapauksessa on pidettävä mielessä, että Edinburghin päätöksen tekijät eivät tehneet sen 2 artiklasta primaarioikeuden osaa. Näin ollen kyseisessä säännöksessä esitetyt tulkintaohjeet eivät voi missään tapauksessa olla ristiriidassa SEUT 341 artiklan sanamuodon, asiayhteyden, systematiikan ja tarkoituksen kanssa.

120. Kolmanneksi neuvosto on tukeutunut paljolti virastojen toimipaikasta päättämistä koskevaan toimielinten aiempaan käytäntöön sen väitteensä tueksi, että tällaisia päätöksiä on usein tehty jäsenvaltioiden edustajien päätöksellä SEUT 341 artiklan mukaisesti. Pähkinänkuoressa neuvoston näkemyksen mukaan se, että viimeisten vuosikymmenten aikana on muotoutunut tietty toimielinten käytäntö paitsi vahvistaa, että SEUT 341 artikla kattaa virastot, myös oikeuttaa tämän käytännön nykyisin ja ilmeisesti tekee siitä myös pysyvän tulevaisuudessa.

121. Olen tästä eri mieltä. Yhtäältä en yksinkertaisesti voi hyväksyä tätä näkemystä pelkästään tosiseikkoja koskevalla, empiirisellä tasolla. Kun otetaan huomioon kaikki unionin tuomioistuimen tietoon nyt käsiteltävissä asioissa saatetut tiedot, päätöksiä unionin virastojen tai elinten kotipaikasta on ilmeisestikin tehty melko monilla eri tavoilla.

122. On totta, että aiemmin useiden virastojen tapauksessa jäsenvaltiot tekivät päätöksen niiden kotipaikan sijainnista eikä sitä tehty viraston perustamisesta annetussa asetuksessa. Tämä koski etenkin vuonna 1993 yhdeksää virastoa, joihin kuului EMA:n edeltäjä, ( 73 ) vuonna 2004 yhdeksää muuta virastoa ja toimistoa, ( 74 ) vuonna 2009 energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastoa ( 75 ) ja viimeksi ELA:ta ja Euroopan kyberturvallisuuden teollisuus-, teknologia- ja tutkimusosaamiskeskusta. ( 76 ) On huomattava, että joidenkin näiden virastojen tapauksessa niiden kotipaikka myös mainittiin myöhemmin asetuksessa, jolla ne perustettiin. ( 77 )

123. Aiemmin on kuitenkin ollut myös käytäntönä, että virastojen kotipaikasta päätti unionin lainsäätäjä, nimittäin neuvosto, joka toimi aluksi yksin, ja sittemmin unionin perussopimusten kehityksen myötä parlamentti ja neuvosto yhdessä. Tämä koski etenkin 1970-luvulla perustettuja unionin aivan ensimmäisiä virastoja, nimittäin Cedefopia ( 78 ) ja Eurofoundia. ( 79 ) Näin toimittiin myös myöhemmin Frontexin, ( 80 ) Euroopan kalastuksenvalvontaviraston ( 81 ) ja viimeksi maailmanlaajuisen finanssikriisin jälkeen perustettujen kolmen viraston tapauksessa (Euroopan pankkiviranomainen, Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen ja Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen). ( 82 ) Sama pätee yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) soveltamisalaan kuuluviin virastoihin, joiden kotipaikan päätti jäsenvaltioiden sijasta neuvosto (yksin). ( 83 )

124. Näiden kahden tapauksen lisäksi unionin viraston kotipaikasta päättämiseen on myös käytetty muita tapoja, joskin harvemmin. Näin oli esimerkiksi CEPOLin tapauksessa, jossa – mikä oli jokseenkin epätavallista – päätöksen tekivät tosiasiallisesti useat, vaihtuvat toimijat. ( 84 )

125. On selvää, että tapa, jolla virastojen kotipaikasta on päätetty, on vaihdellut viime vuosikymmenien aikana. On mahdotonta yksilöidä selkeästi yhtä toimielinten käytäntöä. Toimielinten käytäntö on itse asiassa kehittynyt jatkuvasti aina ensimmäisten virastojen perustamisesta lähtien.

126. Vaikka olisikin mahdollista yksilöidä yksi johdonmukainen käytäntö, jota vuosien saatossa on noudatettu – quad non –,mitä normatiivista merkitystä tällaisella toteamuksella on nyt käsiteltävän asian kannalta?

127. Tästä seikasta olen eri mieltä neuvoston kanssa. Euroopan unionissa, joka on oikeusunioni, ratkaiseva on mielestäni nykyinen perussopimusten muodostama kehys eikä aiempi käytäntö. Unionin lainsäätäjällä on ainakin minun nähdäkseni velvollisuus huolehtia siitä, että lainsäädäntö on relevanttia ja kohtuullisen ajantasaista ja että siinä otetaan huomioon sosiaalinen ja yhteiskunnallinen kehitys. ( 85 ) On kuitenkin aivan eri asia väittää pohjimmiltaan, että nykyisiä perussopimuksia on tulkittava (uudelleen) jonkin aiemman käytännön huomioon ottamiseksi ja jatkamiseksi perustuslaillisista muutoksista huolimatta. Yksinkertaistettuna nykyistä perustuslakia ei tarvitse yhdenmukaistaa aiemman käytännön kanssa vaan juuri päinvastoin: nykyinen ja tuleva käytäntö on yhdenmukaistettava nykyisen perustuslaillisen kehyksen kanssa.

128. Tästä herää kuitenkin kysymys: mikä on SEUT 341 artiklan nykyinen tarkoitus? Tarkastelen seuraavaksi tätä kysymystä.

4. (Nykyinen) tarkoitus

129. Neuvoston mukaan SEUT 341 artiklan tulkinta, jossa virastot jäisivät sen soveltamisalan ulkopuolelle, veisi kyseiseltä määräykseltä kaiken tehokkaan vaikutuksen (effet utile). Toimielinten toimipaikasta on jo päätetty primaarioikeudessa. Ei voida katsoa, että SEUT 341 artiklalle näin jäävä vaikutus tarkoittaisi päätöksen tekemistä toimielinten kotipaikan muuttamisesta, koska neuvoston näkemyksen mukaan tällaiset päätökset olisi tehtävä SEUT 48 artiklan tarkistusmenettelyjen eikä SEUT 341 artiklan mukaisesti.

130. Nyt käsiteltävä asia on mielestäni osoitus juuri siitä, että vaikutukseen liittyvät väitteet – ja mitkä tahansa muut tarkoitukseen liittyvät oikeudelliset perustelut yleisesti – voivat olla ongelmallisia. Tämä johtuu siitä, että tällaiset perustelut – niin nyt käsiteltävässä asiassa kuin yleisestikin – voivat johtaa mihin tahansa haluttuun lopputulokseen sen tarkoituksen perusteella, joka päätetään valita.

131. SEUT 341 artiklan nykyinen tarkoitus tai lisäarvo riippuu yksinkertaisesti intressistä, tavoitteesta tai arvosta, joka kyseiselle määräykselle päätetään antaa. SEUT 341 artiklalla ei ole mitään ilmeistä vaikutusta itsessään, erikseen luettuna. Tämän intressin tai arvon on tultava muualta. Kuten asianosaisten ja väliintulijoiden erilaiset kannat nyt käsiteltävässä asiassa osoittavat, tietyn valitun arvon perusteella lopputulos voi nimittäin olla päinvastainen.

132. Jos ensinnäkin annetaan painoarvoa kotipaikasta tehtävien päätösten poliittiselle ulottuvuudelle yleisesti, kuten neuvosto on korostanut, ja myös jos katsotaan, että ainoastaan jäsenvaltiot voivat tehdä tällaisen päätöksen, ( 86 ) SEUT 341 artiklaa voitaisiin tulkita laajasti. Tältä osin kyseiselle määräykselle annettava tarkoitus olisi käytännössä jäsenvaltioiden päätöksentekovallan suojelu (tarkoitus nro 1).

133. Toiseksi suppeampi tulkinta, jota parlamentti puoltaa ELA-asiassa, olisi välttämätön parlamentin (ja unionin toimielinten) aseman vahvistamiseksi ja siitä syystä, että päätös viraston kotipaikasta on välttämätön osa päätöstä, jolla virasto perustetaan valvomaan unionin politiikkojen täytäntöönpanoa. Tällaisessa tapauksessa tarkoituksena olisi suojella parlamentin, ja mahdollisesti myös muiden unionin toimielinten, asemaa (tarkoitus nro 2).

134. Kolmanneksi tarkoitus, joka liittyy edelliseen kohtaan mutta ilmaistaan jossain määrin systeemisemmin, on unionin oikeusjärjestyksen (sisäisen) integriteetin säilyttäminen. Päätöksiä, jotka olisi tehtävä unionin etujen mukaisesti ja sen nimissä, ei saisi tehdä tämän järjestelmän ulkopuolella eikä siirtää tosiasiassa sen ulkopuolelle siten, että järjestelmän ulkopuolella saavutettu lopputulos tuodaan sitten takaisin tähän järjestelmään. Juuri tämä tarkoitus edellyttää SEUT 341 artiklan tulkitsemista siten, ettei se käsitä virastoja (tarkoitus nro 3).

135. Neljänneksi SEUT 341 artikla vaikuttaa edellyttävän yksimielisyyttä. Jos sen tulkinnan tarkoituksena on säilyttää unionin päätöksentekomenettelyjen käyttökelpoisuus tai jopa parantaa sitä, jäsenvaltioiden yksimielisyyden saavuttaminen voi olla vaikeampaa kuin tapauksissa, joissa samat edustajat päättävät asiasta neuvostona ja joissa päätöksentekoon sovelletaan tiettyjä (lievempiä) vaatimuksia vaadittavan enemmistön osalta. Tämäkin olisi syy tulkita SEUT 341 artiklaa mahdollisimman suppeasti (tarkoitus nro 4).

136. Viidenneksi ja viimeiseksi SEUT 341 artiklan tulkinnan tarkoituksena voisi olla (myös) vaalia sellaisen oikeusvaltioon perustuvan unionin periaatteita, jossa ”unionin oikeuden määräysten ja säännösten noudattamisen varmistamiseen tarkoitetun tehokkaan tuomioistuinvalvonnan itse olemassaolo kuuluu erottamattomana osana oikeusvaltioon”. ( 87 ) Jos asia on näin, kuten Italian hallitus pohjimmiltaan istunnossa esitti, SEUT 341 artiklaa on tulkittava mahdollisimman suppeasti, koska sen soveltamisesta seuraa, ettei laillisuusvalvonta ole mahdollista ainakaan unionin tuomioistuimessa (tarkoitus nro 5).

137. Yleisesti mutta myös nyt käsiteltävän asian kaltaisissa erityistilanteissa tuomioistuimen, unionin tuomioistuin mukaan luettuna, ei mielestäni ole viisasta asettaa yhtä tarkoitusta etusijalle muihin nähden. Sen sijaan olisi pysyteltävä perussopimusten melko selkeässä sanamuodossa ja systematiikassa. Jos jokin tarkoitus nimittäin olisi asetettava etusijalle muihin nähden, unionin tuomioistuinten näkökulmasta tämän tarkoituksen olisi loogisesti oltava unionin järjestelmän integriteetin ja toiminnan vaaliminen.

138. Toiseksi on joka tapauksessa myönnettävä, etten pidä neuvoston vaikuttavuudesta esittämää väitettä vakuuttavana. Yhtäältä on tosin totta, että unionin toimielinten kotipaikat on jo vahvistettu. SEUT 341 artiklan mahdollisuudet on siten – jossain määrin – jo suureksi osaksi käytetty. Tämä lopputulos määräytyi kuitenkin jo artiklan kohteen perusteella. Toisaalta se, ettei virastojen voida katsoa kuuluvan SEUT 341 artiklan soveltamisalaan, ei tee kyseisestä määräyksestä käyttökelvotonta. SEUT 341 artikla käsittää selvästi toimielimet, mikä varmistaa, että kyseinen määräys on edelleen toiminnassa ja merkityksellinen toimielinten kannalta. Se on nimittäin edelleen voimassa, ja sitä voidaan mahdollisesti soveltaa uuden toimielimen kotipaikasta tehtävään päätökseen ( 88 ) ja ennen kaikkea päätökseen muuttaa nykyisen toimielimen kotipaikkaa. ( 89 ) Siten ei voida väittää, että SEUT 341 artikla menettää kokonaan sisältönsä, jos sen ei katsottaisi käsittävän unionin elimiä tai laitoksia. Joka tapauksessa se, että SEUT 341 artiklan soveltamisala vaikuttaa nykyisin melko suppealta, ei ole pätevä syy laajentaa tätä soveltamisalaa keinotekoisesti määräyksen sanamuodon vastaisesti.

139. Kolmanneksi ja viimeiseksi olen edelleen ymmälläni neuvoston yleisestä väitteestä, jonka mukaan virastojen on kuuluttava SEUT 341 artiklan soveltamisalaan, koska päätökset niiden kotipaikasta ovat poliittisesti arkaluonteisia ja näin ollen on pidettävä kiinni SEUT 341 artiklassa edellytettävästä yksimielisyydestä.

140. Samaan aikaan vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei yksimielisyyden vaatimus ilmeisestikään täyttynyt kummassakaan nyt käsiteltävässä asiassa. Kun tarkastellaan etenkin nyt käsiteltävissä asioissa riidanalaisia päätöksiä, kumpaankaan niistä ei ollut tarkoitus soveltaa yksimielisyyden vaatimusta. Molemmissa valintasäännöissä nimittäin määrättiin, että päätös EMA:n ja ELA:n kotipaikasta tehtäisiin yksinkertaisella ääntenenemmistöllä.

141. Tosiseikkojen osalta ja siltä osin kuin kyse on EMA:sta, Italian hallitus totesi istunnossa, että päätöstä kotipaikasta ei tehty kaikkien jäsenvaltioiden yhteisellä sopimuksella. Italian hallitus korosti useaan otteeseen, ettei se koskaan hyväksynyt tätä päätöstä.

142. Tässä kohden neuvoston puoltaman julkituodun, systeemisen tarkoituksen ja todellisuuden välinen ristiriita kasvaa niin suureksi, ettei sitä voi enää sivuuttaa. Neuvosto on toistuvasti todennut, että unionin tuomioistuimen olisi tulkittava SEUT 341 artiklaa laajasti siten, että se käsittää virastot, jotta suojellaan yksimielisyyttä edellyttävän päätöksenteon erityistä poliittista luonnetta. Neuvosto itse kuitenkin poikkesi aina tilaisuuden tullen tästä samasta menettelystä ja valitsi sen sijaan yksinkertaisen ääntenenemmistön.

143. Kaikista näistä syistä katson, että SEUT 341 artiklaa ei sovelleta virastojen ja muiden unionin elinten tai laitosten kotipaikasta tehtävään päätökseen.

C Riidanalaisten päätösten oikeudellinen luonne

144. Kun tarkastellaan riidanalaisia päätöksiä, vaikuttaa siltä, että ne eivät ole peiteltyjä neuvoston päätöksiä. Ne ovat aitoja jäsenvaltioiden päätöksiä, joiden osalta unionin tuomioistuimella ei siten ole toimivaltaa SEUT 263 artiklan nojalla (A). Koska riidanalaiset päätökset ovat jäsenvaltioiden perussopimusten muodostaman kehyksen ulkopuolella tekemiä päätöksiä, niillä ei kuitenkaan ole sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä (B).

1. Peiteltyjä neuvoston päätöksiä?

145. EMA-asioissa Italian hallitus väittää, että kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen sisältö ja sen tekemiseen liittyneet olosuhteet, neuvosto teki riidanalaisen päätöksen. Ensinnäkin olosuhteet, joissa riidanalainen päätös tehtiin, osoittavat sen mukaan, että kyseessä oli neuvoston päätös, koska se tehtiin neuvoston tiloissa ja neuvoston toimielinrakenteiden, nimittäin puheenjohtajan, pääsihteeristön, oikeudellisen yksikön ja Coreperin, tuella. Lisäksi useat unionin toimielimet, etenkin Eurooppa-neuvosto ja komissio, osallistuivat EMA:n uuden kotipaikan valintamenettelyyn. Riidanalainen päätös tehtiin myös tosiasiallisesti enemmistösäännön mukaisesti. Tämä lähestymistapa on tyypillinen neuvoston päätöksentekomenettelylle ja eroaa selvästi jäsenvaltioiden yhdessä tekemästä hallitustenvälisestä päätöksestä, koska viimeksi mainitut tehdään yksimielisesti (”yhteisellä sopimuksella”).

146. Toiseksi Italian hallitus katsoo, että päätös unionin virastojen kotipaikasta kuuluu kiistatta unionin yksinomaiseen toimivaltaan, kuten ilmenee erityisesti komission ehdotuksesta asetuksen N:o 726/2004 muuttamiseksi. Tällaista toimivaltaa ei voida käyttää jäsenvaltioiden toimella. Jos unionin tuomioistuimen ei katsota olevan toimivaltainen, tämä merkitsisi Italian hallituksen mukaan neuvoston päätösten vapauttamista unionin tuomioistuinten harjoittamasta laillisuusvalvonnasta aina, kun jäsenvaltiot pitävät unionin menettelyihin ja toimivaltaan liittyviä asioita todellisuudessa ”hallitustenvälisinä”. Riidanalaista päätöstä olisi siten pidettävä neuvoston päätöksenä.

147. Neuvosto puolestaan väittää, että riidanalainen päätös on jäsenvaltioiden edustajien tekemä päätös. Kyseinen päätös tehtiin jäsenvaltioiden edustajien EMA:n aiemmasta kotipaikasta 29.10.1993 tekemän päätöksen muuttamiseksi. Yleisemmällä tasolla unionin virastojen kotipaikasta tehtävät päätökset eivät neuvoston mukaan kuulu unionin toimivaltaan eivätkä siten tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen.

148. ELA-asiassa parlamentin mukaan neuvosto on päätöksen tekijä. Päätöksen allekirjoitti neuvoston puheenjohtaja. Toimen antamista edeltänyt päätöksentekomenettely perustui neuvoston hallintorakenteisiin, muun muassa Coreperiin.

149. Neuvosto katsoo – ja kuten kaikki väliintulijoina olevat jäsenvaltiot pohjimmiltaan vahvistivat –, että kyseessä on SEUT 341 artiklan nojalla tehty jäsenvaltioiden edustajien päätös. Se, että päätöksentekomenettely tapahtui neuvoston tiloissa neuvoston pääsihteeristön, jonka tehtävänä on hallitustenvälisen toiminnan hallinnollinen avustaminen, avustuksella ja että unionin toimielin osallistui riidanalaisen päätöksen aikaansaamiseen, ei muuta sitä päätelmää, että riidanalainen päätös on luonteeltaan jäsenvaltioiden toimi. Vaikka neuvosto oli siis koolla 13.6.2019, kyse oli kahdesta erillisestä kokouksesta, jotka järjestettiin erillisten oikeudellisten, protokollaa koskevien ja organisatoristen menettelyjen mukaisesti. Kun tarkastellaan sitä seikkaa, että neuvoston puheenjohtaja allekirjoitti riidanalaisen päätöksen, jäsenvaltioiden hallitusten edustajat olivat neuvoston mukaan antaneet Romanian (joka toimi tuolloin neuvoston puheenjohtajavaltiona) tehtäväksi varmistaa, että päätöksentekomenettely toimii asianmukaisesti.

150. Neuvoston ei nähdäkseni voida katsoa tehneen kumpaakaan riidanalaista päätöstä.

151. Ensinnäkin, kuten edellä selitettiin, ( 90 ) toimen sisältö ja sen tekemiseen liittyneet olosuhteet voivat toimia ohjenuorana varmistettaessa, kuka on kyseisen toimen muodollinen tekijä silloin, kun tekijä ei ole tiedossa. Nyt käsiteltävissä asioissa on kuitenkin selvää, että riidanalaiset päätökset ovat muodollisesti jäsenvaltioiden päätöksiä. Kantajien molemmissa asioissa esittämä väite on jälleen normatiivinen: niiden mukaan neuvoston olisi pitänyt tehdä kyseiset päätökset jäsenvaltioiden sijasta.

152. Kun tarkastellaan tosiseikkoja, ELA-asiassa riidanalainen päätös on muodollisesti jäsenvaltioiden edustajien päätös, joka julkaistiin tällaisena virallisessa lehdessä. ( 91 ) Se, että riidanalainen päätös julkaistiin itse asiassa virallisen lehden L-sarjassa, on eittämättä itsessään ongelmallista. ( 92 ) Nämä ongelmat eivät kuitenkaan – ja samanaikaisesti – liity aitouteen. Virallinen lehti, jossa asiakirjan alussa on maininta ”jäsenvaltioiden päätös”, ei ole mikään jossain internetissä julkaistu pelkkä sekava lehdistötiedote, jonka tapauksessa voi herätä epäilyjä siitä, mitä kyseinen lehdistötiedote tarkasti ottaen koskee.

153. En myöskään pidä ratkaisevan tärkeänä väitettä, jonka mukaan asiakirjan allekirjoitti virallisesti neuvoston puheenjohtaja. On totta, että jos asiaa tarkastellaan jälleen muodolliselta kannalta, olisi todennäköisesti perusteltua, että tällaisen päätöksen allekirjoittavat kaikki jäsenvaltioiden edustajat. Se, että neuvoston puheenjohtaja allekirjoitti riidanalaisen päätöksen, vaikuttaa kuitenkin olevan linjassa sen koordinointitehtävän kanssa, jonka valtionpäämiehet ja hallitusten päämiehet antoivat hänelle valintasäännöissä. Olen lisäksi samaa mieltä siitä – kuten neuvosto istunnossa lähinnä väitti –, että käytännössä on järkevää antaa ”julkisen notaarin” tehtävä tämän tyyppisissä kollektiivisissa päätöksissä maalle, joka toimii unionin puheenjohtajana päätöksentekohetkellä.

154. EMA-asioissa riidanalainen päätös puolestaan annettiin tiedoksi neuvoston istunnon pöytäkirjassa ja julkaistiin lehdistötiedotteessa. ( 93 ) Jäsenvaltioiden edustajat eivät tehneet sen osalta virallista päätöstä, joka olisi julkaistu virallisessa lehdessä. Vaikka riidanalaista päätöstä itsessään ei virallistettukaan tällä tavalla, siinä todetaan tästä huolimatta selkeästi, että se on jäsenvaltioiden päätös. Sekä pöytäkirjassa että lehdistötiedotteessa todetaan yksiselitteisesti, että päätöksen tekivät jäsenvaltioiden edustajat.

155. Sivumennen sanoen sitä, ettei neuvoston voida katsoa tehneen riidanalaista päätöstä, tukee myös asetuksen 2018/1718 antaminen myöhemmin. Kyseisen asetuksen olemassaolo osoittaa, että valintasääntöjen mukaisesti ( 94 ) riidanalaisen päätöksen tekivät todellisuudessa jäsenvaltioiden edustajat. Neuvosto osallistui sen tekemisen tässä ominaisuudessa vasta myöhemmin, yhdessä parlamentin kanssa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jotta EMA:n perustamisasetukseen lisättäisiin jäsenvaltioiden äänestystulosta kuvastava maininta viraston uudesta kotipaikasta.

156. Olipa kyse sitten ELA:n tai EMA:n kotipaikasta, muiden toimielinten osallistumisesta päätöksentekomenettelyyn – erityisesti komission, joka arvioi tarjouksia, ja neuvoston, joka osallistui siihen puheenjohtajansa, pääsihteeristönsä ja yleisemmin omien toimitilojensa välityksellä – voidaan tuskin päätellä, että neuvosto olisi tosiasiassa tehnyt riidanalaiset päätökset. Kun otetaan huomioon neuvoston ja jäsenvaltioiden, joista neuvosto koostuu, kaksoisluonne, logiikkaa (”se, mitä neuvoston tiloissa tapahtuu, on neuvoston), joka saattaisi toimia muiden toimielinten tapauksessa (”se, mitä komission tiloissa tapahtuu, on komission), on tuskin mahdollista ulottaa koskemaan neuvostoa. ( 95 )

157. Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioilla on niillä aloilla, jotka eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, oikeus antaa unionin ulkopuolella toimielimille jäsenvaltioiden yhteisen toiminnan yhteensovittamisen kaltaisia tehtäviä, kunhan nämä tehtävät eivät vääristä näille toimielimille EU- ja EUT-sopimuksissa annettua toimivaltaa. ( 96 )

158. Toiseksi, kuten edellä selitettiin, virastojen perustaminen kuuluu unionin toimivaltaan, ja siitä päätetään tavallisesti tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Saman olisi pädettävä virastojen kotipaikkaan ”perustamispaketin” osana. ( 97 ) Parlamentin ja neuvoston olisi siten loogisesti tehtävä tällainen päätös eikä jäsenvaltioiden.

159. Unionin toimivalta tässä asiassa koskee kuitenkin ainoastaan viraston toimipaikan sitovaa valintaa unionin oikeuden nojalla. Sama voi tuskin päteä toimeen, joka on luonteeltaan unionin oikeudessa ei-sitova poliittinen lausuma uuden unionin viraston perustamisesta ja jossa myös mainitaan, missä sen kotipaikan olisi ihannetapauksessa sijaittava.

160. Mikä on ehkä vielä merkittävämpää, kun otetaan huomioon virastojen kotipaikasta päättämistä koskevassa toimivaltakysymyksessä aiemmin ja yhä edelleen esiintyvät vaihtelut, ( 98 ) nyt käsiteltäviin asioihin ei sovellu logiikka, joka saattaisi ehkä nähdäkseni oikeuttaa poikkeuksellisesti sen, että unionin tuomioistuin ”luokittelee uudelleen” ex post facto toimen tekijyyden. ( 99 )

161. Virastojen kotipaikkaa koskeva toimielinten aiempi käytäntö osoittaa, että asianomaisten toimijoiden välillä on ollut jo pitkään erimielisyyttä sovellettavasta laista. Vuonna 2012 parlamentti, neuvosto ja komissio nimittäin katsoivat, että ”valtion- tai hallitusten päämiesten tasolla kokoontuvien jäsenvaltioiden edustajien yhteisellä sopimuksella tai neuvostossa [tehdään poliittinen päätös] viraston toimipaikasta”. ( 100 ) Vuonna 2017 komissio totesi EMA:n tulevan toimipaikan yhteydessä, että ”viraston kotipaikan sijaintia koskeva kysymys kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan”. ( 101 ) Vuonna 2018 parlamentti ja neuvosto poistivat ELA:n perustamisasetusta koskevasta ehdotuksesta ( 102 ) viraston kotipaikkaa koskevan säännöksen ja jättivät nähtävästi sitä koskevan päätöksen tekemisen jäsenvaltioiden edustajien tehtäväksi. Vuonna 2019 laatimassaan kertomuksessa, jota neuvosto oli pyytänyt sen jälkeen, kun parlamentti oli pyytänyt virastojen kotipaikan sijaintia koskevan menettelyn tarkistamista, komissio viittasi ensin siihen, että sijainnin valinnassa oli ollut erilaisia käytäntöjä vuodesta 2012 lähtien, ja katsoi, että ”yhteisen lähestymistavan periaatteet luovat hyvän perustan virastojen toimipaikkoja koskevalle päätöksenteolle ja varmistavat, että isäntäjäsenvaltiot vastaavat virastojen erityistarpeisiin”. ( 103 )

162. Tällaisessa asiayhteydessä, kun otetaan huomioon, että unionin perussopimusten muodostaman kehyksen nykytilassa päätös virastojen kotipaikasta kuuluu unionin toimielimille eikä jäsenvaltioille, jäsenvaltioiden aiemman käytännön, jossa ne ovat itse päättäneet virastojen kotipaikasta senkin jälkeen, kun tätä perussopimusten muodostamaa kehystä oli muutettu Lissabonin sopimuksella, voidaan ehkä katsoa olevan jossain määrin praeter legem muttei selkeästi contra legem. ( 104 )

163. Katson näin ollen, että on mahdotonta katsoa ex post facto neuvoston tehneen riidanalaiset päätökset. Ne ovat jäsenvaltioiden edustajien kollektiivisia päätöksiä, joiden osalta unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa SEUT 263 artiklan nojalla.

2. Unionin oikeuden mukaiset riidanalaisten päätösten oikeusvaikutukset

164. Viimeksi mainittuun päätelmään liittyy kuitenkin hyvin tärkeä selvennys, joka johtuu suoraan SEUT 341 artiklan soveltamisalasta, sellaisena kuin se on kuvattu edellä. Riidanalaiset päätökset ovat jäsenvaltioiden päätöksiä. Niitä ei kuitenkaan voida pitää SEUT 341 artiklan nojalla tehtyinä päätöksinä, koska kyseisessä määräyksessä ei anneta jäsenvaltioille toimivaltaa päättää virastojen kotipaikasta. Tästä seuraa, että riidanalaiset päätökset ovat jäsenvaltioiden päätöksiä, jotka on tehty perussopimusten muodostaman kehyksen ulkopuolella.

165. On totta, että jäsenvaltioiden SEUT 253 artiklan nojalla tekemistä samankaltaisista päätöksistä unionin tuomioistuin on katsonut, että sillä ”[ei] ole merkitystä, toimivatko jäsenvaltioiden hallitusten edustajat perussopimusten tai muiden oikeuslähteiden, kuten kansainvälisen oikeuden, puitteissa”. ( 105 ) En mene sen tarkemmin siihen, onko se todellakin täysin merkityksetöntä SEUT 263 artiklan mukaisen unionin tuomioistuimen toimivallan kannalta, mitä epäilen vakavasti. Tämän kysymyksen käsittelyllä ei kuitenkaan ole merkitystä käsiteltävien asioiden kannalta, koska nyt tarkasteltavista jäsenvaltioiden päätöksistä ei määrätä perussopimuksissa.

166. On kuitenkin selvää, että jäsenvaltioiden toiminta perussopimusten muodostaman kehyksen sisällä ja jäsenvaltioiden toiminta tämän kehyksen ulkopuolella on erotettava sen määrittämiseksi, tuottaako jäsenvaltioiden päätös sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa. Jos jäsenvaltioiden päätöksestä määrätään perussopimuksissa, se tuottaa kiistatta sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa perussopimusten nojalla. Sitä vastoin, kuten komissio ja myös parlamentti perustellusti totesivat EMA-asioissa, jäsenvaltioiden päätös asiassa, jossa perussopimuksissa ei määrätä niiden toiminnasta, ei tuota sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa, koska sitä ei ole sisällytetty tavalla tai toisella unionin oikeusjärjestykseen.

167. Samaan tapaan kuin edellä selitettiin Edinburghin päätöksen yhteydessä, jäsenvaltioiden edustajien päätökset, joita ei ole tehty unionin oikeuden määräyksen tai säännöksen nojalla, eivät ole osa unionin oikeutta. Ne eivät tuota sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä. Jotta ne tuottaisivat sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä, niiden sisältö on sisällytettävä unionin oikeuteen siinä säädettyjen tai määrättyjen menettelyjen mukaisesti. ( 106 )

168. Sama logiikka pätee luonnollisesti riidanalaisiin päätöksiin. Koska niiden tekemiseen ei valtuuteta eikä siitä määrätä tai säädetä unionin oikeudessa, joko SEUT 341 artiklassa tai missä tahansa muussa unionin oikeuden säännöksessä tai määräyksessä, ne eivät siten tuota sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa. Ne jäävät niin sanotusti unionin oikeusjärjestyksen porteille (ante portas). Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö tällainen jäsenvaltioiden päätös voisi mahdollisesti tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia kansainvälisessä oikeudessa. Vaikka riidanalaiset päätökset voivatkin sitoa ne hyväksyneitä jäsenvaltioita suhteessa toisiinsa kansainvälisen oikeuden nojalla, ne siis eivät sido jäsenvaltioita, jotka eivät hyväksyneet niitä, eivätkä unionin toimielimiä unionin oikeuden nojalla.

169. Riidanalaisilla päätöksillä on kiistatta tiettyä poliittista merkitystä, koska niillä annetaan poliittinen sysäys uusille oikeudellisille toimille unionin oikeusjärjestyksessä. Voitaisiin etenkin odottaa, rebus sic stantibus, että jäsenvaltioiden näissä päätöksissä esittämä kanta on tulevaisuudessa myös neuvoston kanta. Riidanalaiset päätökset eivät kuitenkaan sido oikeudellisesti neuvostoa, kun se osallistuu myöhemmin tavallisen lainsäätämisjärjestykseen. Se voi muuttaa mieltään tilanteen kehityksen mukaan. Uuden viraston institutionaalisen mallin tietyistä osatekijöistä voidaan tehdä poliittinen kompromissi lainsäädäntömenettelyssä.

170. Riidanalaiset päätökset voivat tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä vain, jos niistä tulee tavalla tai toisella osa unionin oikeutta. Tällaisten päätösten (ei-sitova) sisältö saatetaan etenkin sisällyttää unionin lainsäädäntömenettelyn seurauksena (sitoviin) johdetun oikeuden säädöksiin. Tällaisesta ”sisällyttämistä” koskevasta toimesta voidaan sitten kuitenkin nostaa kumoamiskanne, jos SEUT 263 artiklan edellytykset täyttyvät.

171. Asetuksen 2018/1718, jolla EMA-asioissa, joissa Comune di Milano ja Italian tasavalta nostivat kanteet, ( 107 ) riidanalaisen päätöksen sisältö on sisällytetty unionin oikeuteen, riitauttaminen on esimerkki jälkimmäisestä tilanteesta. Unionin ”sisällyttämistoimea” ei kuitenkaan voida pitää pelkkänä vahvistavana toimena, kun otetaan huomioon, ettei jäsenvaltioiden päätös tuota sitovia oikeusvaikutuksia. Samasta syystä jäsenvaltioiden päätöstä ei voida pitää unionin sisällyttämistoimea valmistelevana toimena. Juuri unionin sisällyttämistoimi on loogisesti sitova, ja sitä voidaan siten mahdollisesti tutkia unionin oikeuden nojalla.

172. Kun tarkastellaan toista tilannetta, jossa jäsenvaltioiden päätöksen sisältöä ei ole sisällytetty perustamissäädökseen tai mihinkään muuhun asian kannalta merkitykselliseen unionin sitovaan säädökseen, SEUT 263 artiklaan ei ole mahdollista vedota jossain (myöhemmässä) vaiheessa. Tässäkään tapauksessa jäsenvaltioiden päätös ei kuitenkaan tuota sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa. Tästä seuraa ELA:n osalta, että jos mainintaa kotipaikasta ei sisällytetty unionin oikeuden säädökseen, päätös sijoittaa ELA:n kotipaikka Bratislavaan ei voi tuottaa oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä ennen kuin tästä sijainnista on päätetty virallisesti unionin toimessa. Toisin sanoen unionin oikeuden kannalta ELA:n kotipaikan sijainti Bratislavassa on, ainakin tällä hetkellä, yksinkertaisesti tosiasia.

173. Loppuhuomautuksena todettakoon, että jäsenvaltioita voidaan nähdäkseni yleisesti tuskin estää toimimasta perussopimusten muodostaman kehyksen ulkopuolella, myös unioniin liittyvissä asioissa, jos ne haluavat niin tehdä. Nehän ovat suvereeneja. Tämän kehyksen ulkopuolelle menemisestä kuitenkin seuraa (mikä ei ehkä tule täysin yllätyksenä, ainakaan kun otetaan huomioon fysiikan lait) juuri se, että huomaa olevansa sen ulkopuolella.

174. Sen ulkopuolellakin voidaan tietysti esittää ei-sitovia toteamuksia siitä, mitä kehyksen sisällä pitäisi ihannetapauksessa tapahtua. Unionin oikeusjärjestys ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöhän antavat useille toimijoille, unionin toimielimet mukaan luettuina, sitovien toimien antamisvallasta erillisen vallan kannustaa ja suostutella eli toteuttaa erilaisia ei-sitovia (soft law) toimenpiteitä. ( 108 ) Jos tämä on tosiasiassa mahdollista unionin toimielimille, joita sitoo annetun toimivallan periaate, sitä on voitava a fortiori soveltaa suvereeneihin jäsenvaltioihin, vaikka kyse olisikin unionin oikeuteen kuuluvista asioista.

175. Se seikka, ettei jäsenvaltioiden päätös kuulu unionin tuomioistuimen SEUT 263 artiklan mukaiseen toimivaltaan, ei kuitenkaan tarkoita, että tällainen päätös jäisi kokonaan unionin tuomioistuimen toimivallan ulkopuolelle. Jos sivuutetaan tilanteet, joissa niistä ”tulee unionin oikeutta”, jäsenvaltioiden toimet, jotka toteutetaan perussopimusten muodostaman kehyksen ulkopuolella, kuuluvat nimittäin edelleen unionin oikeuden alaan mutta mahdollisesti erilaisten oikeudellisten keinojen, esimerkiksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn ( 109 ) tai tulkintaa koskevien ennakkoratkaisupyyntöjen, alaan. ( 110 )

176. Yhteenvetona voidaan todeta, ettei mikään estä jäsenvaltioita tekemästä tiettäväksi kollektiivista näkemystään uuden unionin viraston tarpeellisuudesta, sen yleisestä toiminnasta ja tehtävien rajaamisesta, viraston kotipaikan toivottu sijainti mukaan luettuna, ennen kuin tätä koskeva lainsäädäntömenettely aloitetaan unionissa. Vaikka jäsenvaltiot toimivatkin myöhemmin yhtenä rintamana neuvostossa, ne saattavat nimittäin jo ilmaista poliittiset mieltymyksensä tällä tavalla. Kuten myös parlamentti. Tällaisen viraston perustaminen, sen kotipaikan sitova valinta mukaan luettuna, on kuitenkin asia, joka kuuluu unionin oikeuden ja sen omien sisäisten lainsäädäntömenettelyjen, tyypillisesti tavallisen lainsäätämisjärjestyksen, alaan. Jollain tapaa tämä on tuskin yllättävää. Perustettava virastohan on unionin eikä jäsenvaltioiden virasto.

V Oikeudenkäyntikulut

177. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

178. Muodollisesti on niin, että nyt käsiteltävissä asioissa Comune di Milano ja Italian tasavalta EMA-asioissa ja parlamentti ELA-asiassa ovat hävinneet asian, koska on osoitettu, ettei unionin tuomioistuin ole toimivaltainen tutkimaan riidanalaisia päätöksiä.

179. Kun otetaan kuitenkin huomioon, että i) neuvoston ei voida sanoa voittaneen asiaa asiakysymyksen osalta, että ii) tämä on ollut monitahoinen, erottamattomasti toimielimiin liittyvä riita-asia, jossa on ollut yhtä lailla kyse aiemmista tapauksista kuin sääntöjen selventämisestä tulevaisuutta varten, ja että iii) unionin tuomioistuin yhdisti osan asioista ja piti sen jälkeen yhteisen istunnon kaikille viidelle asialle, minkä vuoksi oikeudenkäyntikulujen kohdentaminen tarkasti kuhunkin yksittäiseen asiaan saattaa olla hyvin monimutkaista, mielestäni on oikeudenmukaisempaa ja kohtuullisempaa soveltaa poikkeuksellisesti unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohtaa ja velvoittaa (kaikki) asianosaiset vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

180. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan nojalla väliintulijat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VI Ratkaisuehdotus

181. Yhdistetyissä asioissa C-59/18, Italia v. neuvosto, ja C-182/18, Comune di Milano v. neuvosto, ehdotan, että unionin tuomioistuin – katsoo, ettei se ole toimivaltainen jäsenvaltioiden edustajien Euroopan unionin neuvoston istunnon yhteydessä tekemän päätöksen osalta, jossa Euroopan lääkeviraston uudeksi kotipaikaksi valittiin Amsterdam (Alankomaat) – velvoittaa Comune di Milanon (Italia), Italian tasavallan ja neuvoston vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan – velvoittaa kaikki väliintulijat vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

182. Asiassa C-743/19, parlamentti v. neuvosto, ehdotan, että unionin tuomioistuin – katsoo, ettei se ole toimivaltainen Euroopan työviranomaisen toimipaikan sijainnista 13.6.2019 annetun jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yhteisellä sopimuksella hyväksymän päätöksen (EU) 2019/1199 osalta – velvoittaa parlamentin ja neuvoston vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan – velvoittaa väliintulijat vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) Asetuksen (EY) N:o 726/2004 muuttamisesta Euroopan lääkeviraston kotipaikan sijainnin osalta 14.11.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2018, L 291, s. 3).

( 3 ) Ratkaisuehdotukseni Italian tasavalta ja Comune di Milano v. neuvosto ja parlamentti (jäljempänä EMA 2 ‑asiat) (yhdistetyt asiat C-106/19 ja C-232/19).

( 4 ) EYVL 1992, C 341, s. 1.

( 5 ) EYVL 1993, L 214, s. 1.

( 6 ) Jäsenvaltioiden hallitusten valtion- tai hallitusten päämiesten tasolla kokoontuneiden edustajien yhteisellä sopimuksella tehty päätös Euroopan yhteisöjen tiettyjen elinten ja yksikköjen sekä Europolin kotipaikan vahvistamisesta (EYVL 1993, C 323, s. 1).

( 7 ) EUVL 2004, L 136, s. 1.

( 8 ) Neuvoston asiakirja XT 21045/17 – Menettely päätöksen tekemiseksi Euroopan lääkeviraston ja Euroopan pankkiviranomaisen siirtämisestä Yhdistyneen kuningaskunnan unionista eroamisen yhteydessä.

( 9 ) Council Document 11450/12 – Endorsement of the Joint State