JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

YVES BOT

12 päivänä toukokuuta 2016 ( 1 )

Yhdistetyt asiat C‑78/16 ja C‑79/16

Giovanni Pesce ym. (C‑78/16) ja

Cesare Serinelli ym. (C‑79/16)

vastaan

Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑79/16),

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile,

Commissario Delegato per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario connesso alla Diffusione della Xylella nel Territorio della Regione Puglia,

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali ja

Regione Puglia

(Ennakkoratkaisupyynnöt – Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Latiumin alueellinen hallintotuomioistuin, Italia))

”Ennakkoratkaisupyyntö — Direktiivi 2000/29/EY — Kasvinsuojelu, jonka avulla torjutaan haitallisten organismien kulkeutumista Euroopan unioniin — Toimenpiteistä Xylella fastidiosa ‑organismin unioniin kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseksi annettu täytäntöönpanopäätös 2015/789/EU — Isäntäkasvien poistaminen niiden terveydentilasta huolimatta — Oikeasuhteisuus — Oikeus korvaukseen”

I Johdanto

1. Xylella fastidiosa on fytopatogeeninen bakteeri, joka voi kiinnittymällä monien viljelykasvien tai luonnonvaraisten kasvien suoniin ( 2 ) aiheuttaa niiden kuihtumisen ja kuoleman. ( 3 )

2. Bakteeri on endeeminen Pohjois- ja Etelä-Amerikassa, ( 4 ) ja se havaittiin ensimmäisen kerran Euroopassa lokakuussa 2013 Apulian alueella (Italia) oliivipuissa. Sen jälkeen sen esiintymisestä ilmoitettiin heinäkuussa 2015 Korsikalla (Ranska) eksoottisissa koristepensaissa ja Espanjassa väriherneissä ja tämän jälkeen saman vuoden lokakuussa Alpes-Maritimesin departementissa (Ranska) samoissa pensaissa kuin Korsikalla.

3. Kyseinen bakteeri on geneettisesti monimuotoinen ja sillä on useita alalajeja, joista kukin kiinnittyy eri kasveihin. ( 5 ) Sen luonnollinen leviämistapa on kulkeutuminen pienten hyönteisten mukana, jotka käyttävät ravintonaan tartunnan saaneiden kasvien mahlaa.

4. Italiassa Xylella fastidiosa on vaivannut pääasiallisesti oliivipuuta, joka on Välimeren alueen rannikkovaltioissa hyvin tärkeä taloudellisesti, ( 6 ) kulttuurisesti ( 7 ) ja ympäristöllisesti. Vaikka ennaltaehkäisevät toimet, joihin kuuluu metsänhakkuu, ovat aiheuttaneet tyrmistystä alueilla, joilla bakteeria jo esiintyy, leviämisvaara on aiheuttanut suurta ahdistusta alueilla, jotka ovat vielä säästyneet siltä.

5. Euroopan komissio on turvautunut bakteerin hävittämisessä strategiaan, jolle on ominaista käytettävien järjestelyjen asteittainen tiukentaminen.

6. Helmikuun 2014 ja joulukuun 2015 välisenä aikana hyväksyttiin peräkkäin neljä täytäntöönpanopäätöstä kasveille ja kasvituotteille haitallisten organismien yhteisöön kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseen liittyvistä suojatoimenpiteistä 8.5.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/29/EY ( 8 ) ja erityisesti sen 16 artiklan 3 kohdan kolmannen virkkeen perusteella; kyseisen kohdan mukaan komissio voi antaa ”vaaditut toimenpiteet” erityisesti, jos todetaan kyseisen direktiivin liitteessä I olevan A osan I jaksossa lueteltujen haitallisten organismien, joihin kuuluu Xylella fastidiosa (Well et Raju) ‑bakteeri, esiintyminen.

7. Komissio kielsi 13.2.2014 tekemällään ensimmäisellä täytäntöönpanopäätöksellä 2014/87/EU ( 9 ) istutettavaksi tarkoitettujen kasvien siirrot Leccen provinssista (Italia), määräsi Xylella fastidiosan esiintymistä koskevasta vuosittain tehtävästä virallisesta tutkimuksesta ja määräsi, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos joku tulee tietoiseksi kyseisen bakteerin esiintymisestä tai hänellä on syytä epäillä sen esiintymistä, hänen on ilmoitettava siitä toimivaltaiselle viranomaiselle kymmenen kalenteripäivän kuluessa.

8. Toisella täytäntöönpanopäätöksellään 2014/497/EU, jonka komissio antoi 23.7.2014, ( 10 ) se rajoitti Xylella fastidiosan isäntäkasvien siirtoja ja vahvisti edellytykset niiden tuomiselle unioniin sellaisista kolmansista maista, joissa mainittua bakteeria tiedetään esiintyvän. Kyseisen bakteerin hävittämiseksi ja sen leviämisen estämiseksi komissio lisäksi velvoitti jäsenvaltiot määrittämään tarvittaessa ”rajatut alueet”, jotka koostuvat ”tartuntavyöhykkeestä” ja ”puskurivyöhykkeestä”, joilla jäsenvaltioiden on muun muassa poistettava kaikki tartunnan saaneet kasvit tai kasvit, joissa on oireita mahdollisesta tartunnasta, sekä kaikki kasvit, jotka on määritetty todennäköisesti tartunnan saaneiksi.

9. Kolmannella, 18.5.2015 antamallaan täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2015/789, ( 11 ) jonka perusteena komissio käytti Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen 6.1.2015 julkaisemaa tieteellistä lausuntoa, jossa käsiteltiin Xylella fastidiosa (Wells et al.) ‑organismin kasvien terveydelle aiheuttamaa riskiä, se laajensi ensin luetteloa kyseiselle bakteerille alttiista kasvilajeista ja Etelä-Italian tilanteen huomioon ottaen määräsi, että tartuntavyöhykkeeseen kuului Leccen koko provinssi, että puskurivyöhykkeen leveyden on oltava vähintään 10 kilometriä ja että sen on ympäröitävä tartuntavyöhykettä. Tämän jälkeen komissio täsmensi niiden ”hävittämistoimenpiteiden” luonteen, jotka rajatulla alueella olisi toteutettava, ja velvoitti asianomaisen jäsenvaltion poistamaan välittömästi 100 metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista sekä kasvit, jotka tiedetään tartunnan saaneiksi, ja kasvit, joissa on oireita mahdollisesta tartunnasta tai joiden epäillään saaneen tartunnan, että niiden terveydentilasta huolimatta ”isäntäkasvit”, joiden on määritelty olevan alttiita kyseisen bakteerin eurooppalaisille isolaateille. ( 12 )

10. Komissio totesi, ettei bakteeria voitu enää hävittää Leccen provinssista, ja määräsi, että vastuussa oleva virallinen elin sai päättää soveltaa – hävittämistoimenpiteiden sijaan – pelkkiä ”leviämisen rajoittamista koskevia toimenpiteitä”, joilla pyritään ”minimoimaan bakteeri-inokulaattien määrä – – ja pitämään vektoripopulaatio mahdollisimman vähäisenä”. ( 13 ) Kyseisiin toimenpiteisiin sisältyi pääasiallisesti vähintään kaikkien sellaisten kasvien poistaminen välittömästi, joihin bakteerin oli todettu tarttuneen, jos ne sijaitsivat tartuntavapaiden alueiden läheisyydessä, sellaisten kasvien, joilla on erityistä kulttuurillista, yhteiskunnallista tai tieteellistä arvoa, läheisyydessä tai 20 kilometrin etäisyydellä rajoitusalueen ja muun unionin alueen välisestä rajasta.

11. Lopuksi 17.12.2015 antamallaan neljännellä täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2015/2417 ( 14 ) komissio muutti täytäntöönpanopäätöstä 2015/789 tieteellisen tiedon kehityksen ottamiseksi huomioon ja otti käyttöön pelastussuunnitelmia kunkin jäsenvaltion tasolla kyseisen bakteerin torjunnan tehostamiseksi.

12. Italian viranomaiset ovat hyväksyneet komission päätösten täytäntöönpanon yhteydessä useita toimenpiteitä.

13. Regione Puglia (Apulian alue) toteutti kiireellisistä toimista karanteenia vaativan haitallisen Xylella fastidiosa ‑organismin, joka liitetään ”oliivipuiden nopeaan kuihtumiseen”, ennaltaehkäisemiseksi, valvomiseksi ja hävittämiseksi 29.10.2013 tehdyllä Apulian alueneuvoston päätöksellä nro 2023 (deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 2023 – recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e la eradicazione del batterio da quarantena Xylella fastidiosa associato al ”Complesso del disseccamento rapido dell’olivo”) kiireellisiä toimia kyseisen bakteerin ennaltaehkäisemiseksi ja hävittämiseksi direktiivin 2000/29 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

14. Täytäntöönpanopäätöksessä 2014/497 tarkoitetut toimenpiteet pantiin täytäntöön 26.9.2014 annetulla maatalous-, elintarvike- ja metsäministeriön asetuksella (decreto del Ministro delle Politiche Agricola Alimentari e Forestali). ( 15 )

15. Presidenza del Consiglio dei Ministri (ministerineuvoston puheenjohtajisto) antoi kasvien terveyteen liittyvän poikkeuksellisen hätätilan toteamista koskevasta vaatimuksesta 5.9.2014 tehdyn Apulian alueneuvoston päätöksen nro 1842 (deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 1842 – di richiesta di dichiarazione dello stato di emergenza fitosanitaira straordinaria) johdosta 10.2.2015 päätöksen, jossa todetaan karanteenia vaativan haitallisen Xylella fastidiosa ‑organismin leviämisestä Apulian alueella johtuva hätätila.

16. Corpo Forestale dello Staton (Italian metsänvartijat) Apulian aluepäällikkö nimitettiin tehtävästä vastaavan virkamiehen virkaan 11.2.2015 annetulla ministerineuvoston puheenjohtajiston – väestönsuojeluosasto – määräyksellä nro 225 (ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile n. 225).

17. Tehtävästä vastaava virkamies hyväksyi 16.3.201526.9.2014 annetussa maatalous-, elintarvike- ja metsäministeriön asetuksessa säädettyjen toimenpiteiden nopeutettua täytäntöönpanoa koskevan suunnitelman. Suunnitelmassa ehdotettiin suojelualueen perustamista, jotta voidaan estää bakteerin leviäminen Leccen provinssin pohjoisosaan, ja pahimmin kärsineen alueen hallinnoimiseksi, jotta voidaan turvata Salenton alueen (Italia) oliivinviljely.

18. Täytäntöönpanopäätös 2015/789 pantiin täytäntöön kiireellisistä toimista Xylella fastidiosa (Wells et Raju) ‑organismin ennaltaehkäisemiseksi, valvomiseksi ja hävittämiseksi Italian tasavallan alueella 19.6.2015 annetulla maatalous-, elintarvike- ja metsäministeriön asetuksella (decreto del Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali – recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Wells e Raju) nel territorio della Repubblica italiana). ( 16 )

19. Asetuksen 8 ja 9 §:ssä toistetaan ennen kaikkea kyseisen täytäntöönpanopäätöksen hävittämistoimenpiteitä koskevan 6 artiklan ja sen leviämisen rajoittamista koskevia toimenpiteitä koskevan 7 artiklan sisältö.

20. Lisäksi leviämisen rajoittamista koskevat toimenpiteet asetetaan asetuksessa kyseisten maatilojen omistajien vastuulle, ja Agenzia Regionale per le Attività Irrigue e Forestalilla (kastelusta ja metsistä vastaava alueellinen yksikkö) on oikeus tarvittaessa toimia niiden omistajien puolesta, jotka kieltäytyvät noudattamasta määräyksiä, ja osallistua heidän kuluihinsa.

21. Ministerineuvosto pidensi hätätilan kestoa 180 ylimääräisellä vuorokaudella 31.7.2015 tehdyllä päätöksellä.

22. Tehtävästä vastaava virkamies, joka oli 3.7.2015 esittänyt Orian kunnassa (Italia) toteutettavia hätätoimenpiteitä koskevan tilapäisen suunnitelman, hyväksyi 30.9.2015 uuden valmiussuunnitelman, jossa esitettiin pääasiallisesti 19.6.2015 annetussa asetuksessa tarkoitetut toimenpiteet.

23. Dirigente del Servicio Agricultura della Regione Puglia (Apulian alueen maatalousyksikön johtaja) määräsi 1.10.2015, että niiden maatilojen, joilla on tartunnan saaneita oliivipuita, omistajien on kaadettava tartunnan saaneet puut ja kaikki isäntäkasvit sadan metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista. Kyseisissä poistopäätöksissä, joista ilmoitettiin pääasioiden kantajille 3.10. ja 4.10.2015, määrättiin myös, että mikäli he kieltäytyvät noudattamasta määräyksiä omalta osaltaan, heitä vastaan voidaan suunnata lisäpakotteita, joihin voi sisältyä se, että heidät velvoitetaan vastaamaan Xylella fastidiosan hävittämisen kustannuksista ja että heille määrätään hallinnollinen seuraamus.

24. Giovanni Pesce (asia C‑78/16) ja Cesare Serinelli (asia C‑79/16) sekä näiden kahden asian muut kantajat, jotka kaikki ovat Torchiarolon (Italia) kunnan alueella sijaitsevien maatilojen omistajia, ovat vaatineet Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Latiumin alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) nostamillaan kanteilla asioissa, joissa vastaajina ovat Presidenza del Consiglio dei Ministri (ministerineuvoston puheenjohtajisto) (asia C‑79/16), Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile (ministerineuvoston puheenjohtajisto – väestönsuojeluosasto), Commissario Delegato per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario connesso alla Diffusione della Xylella nel Territorio della Regione Puglia (Xylellan leviämiseen Apulian alueella liittyvän kasvien terveydelle aiheutuvan riskin torjunnasta vastaava virkamies), Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (maatalous-, elintarvike- ja metsäministeriö) sekä Regione Puglia (Apulian alue), poistopäätösten sekä kaikkien sellaisia päätöksiä valmistelevien, niihin liittyvien tai niiden johdosta toteutettujen toimien kumoamista.

25. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, joka epäilee täytäntöönpanopäätöksen 2015/789, jonka perusteella pääasioiden kantajien riitauttamat kansalliset toimenpiteet on toteutettu, pätevyyttä, on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Ovatko direktiivi 2000/29 – – ja erityisesti sen 11 artiklan 3 kohta, 13 c artiklan 7 kohta ja 16 artiklan 1–3 ja 5 kohta sekä suhteellisuusperiaate ja logiikan ja järkevyyden periaatteet esteenä täytäntöönpanopäätöksen 2015/789, sellaisena kuin se on saatettu osaksi Italian lainsäädäntöä [19.6.2015 annetun] asetuksen 8 §:n 2 ja 4 momentilla, 6 artiklan 2 ja 4 kohdan soveltamiselle siltä osin kuin kyseisissä kohdissa säädetään, että kaikki isäntäkasvit niiden terveydentilasta huolimatta on poistettava välittömästi sadan metrin säteellä kasveista, jotka on testattu ja joiden on havaittu olevan mainitun organismin tartuttamia, ja että jäsenvaltion on tehtävä ennen 2 kohdassa tarkoitettujen kasvien poistamista asianmukaiset kasvinsuojelulliset käsittelyt, joilla torjutaan mainitun organismin vektoreita ja kyseisten vektorien isäntinä mahdollisesti toimivia kasveja ja joihin voi tapauksen mukaan kuulua kasvien poistaminen? 2) Ovatko direktiivi 2000/29 – – ja erityisesti sen 16 artiklan 1 kohta, jonka mukaan on toteutettava ’kaikki tarvittavat toimenpiteet kyseisten haitallisten organismien hävittämiseksi, tai jos se on mahdotonta, niiden leviämisen estämiseksi’, esteenä täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohdan, sellaisena kuin se on saatettu osaksi Italian lainsäädäntöä [19.6.2015 annetun] asetuksen 8 §:n 2 momentilla, soveltamiselle, koska kyseisessä kohdassa säädetään, että kaikki isäntäkasvit niiden terveydentilasta huolimatta on poistettava välittömästi sadan metrin säteellä kasveista, jotka on testattu ja joiden on havaittu olevan mainitun organismin tartuttamia? 3) Ovatko direktiivin 2000/29 16 artiklan 1–3 ja 5 kohta sekä suhteellisuusperiaate ja logiikan ja oikeudenmukaisen menettelyn periaatteet esteenä täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2 ja 4 kohdan, sellaisena kuin ne on saatettu osaksi Italian lainsäädäntöä [19.6.2015 annetun] asetuksen 8 §:n 2 ja 4 momentilla, tulkitsemiselle siten, että 2 kohdassa tarkoitettu poistaminen voidaan määrätä toteutettavaksi ennen saman 6 artiklan 3 ja 4 artiklassa säädettyä ennaltaehkäisevää käsittelyä ja siitä riippumatta? 4) Ovatko ennalta varautumisen ja asianmukaisuuden periaatteet ja suhteellisuusperiaate esteenä täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2–4 kohdan, sellaisena kuin ne on saatettu osaksi Italian lainsäädäntöä [19.6.2015 annetun] asetuksen 8 §:n 2 ja 4 momentilla, soveltamiselle, koska kyseisissä kohdissa säädetään, että isäntäkasvit on hävitettävä sadan metrin säteellä [Xylella fastidiosa] ‑organismin tartuttamista kasveista ilman asianmukaista tieteellistä näyttöä, joka osoittaisi varmaksi syy-yhteyden kyseisen organismin esiintymisen ja tartunnan saaneiden kasvien kuihtumisen välillä? 5) Ovatko SEUT 296 artiklan toinen kohta ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan[ ( 17 )] 41 artikla esteenä täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2 ja 4 kohdan soveltamiselle, koska kyseisissä kohdissa säädetään, että kaikki isäntäkasvit niiden terveydentilasta huolimatta on poistettava välittömästi sadan metrin säteellä kasveista, jotka on testattu ja joiden on havaittu olevan mainitun organismin tartuttamia, ilman asianmukaista perustelua? 6) Ovatko asianmukaisuuden periaate ja suhteellisuusperiaate esteenä täytäntöönpanopäätöksen 2015/789, sellaisena kuin se on saatettu osaksi Italian lainsäädäntöä [19.6.2015 annetulla] asetuksella, soveltamiselle, koska kyseisen päätöksen mukaan on poistettava isäntäkasvit niiden terveydentilasta huolimatta, kasvit, jotka tiedetään mainitun organismin tartuttamiksi, sekä kasvit, joissa on oireita [Xylella fastidiosa] ‑organismin mahdollisesti aiheuttamasta tartunnasta tai joiden epäillään olevan mainitun organismin tartuttamia, ilman, että säädetään minkäänlaisista korvauksista kasvien omistajille, jotka eivät ole syyllisiä kyseisen organismin leviämiseen?”

26. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä kyseenalaistetaan täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 pätevyys ja pohditaan taustalla olevaa kysymystä siitä, pystyikö komissio kyseisen päätöksen tekemällä löytämään oikean tasapainon yhtäältä niiden vyöhykkeiden, joilla bakteeria ei vielä esiinny, suojelemista koskevien huolenaiheiden ja toisaalta tartunnan jo saaneilla vyöhykkeillä sijaitsevien maatilojen omistajien tai käyttäjien etujen turvaamisen välillä.

27. Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa, että asianomaisen jäsenvaltion on pantava täytäntöön täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohdassa säädetty kasvien poistamista koskeva toimenpide sen jälkeen, kun kyseisen päätöksen 6 artiklan 4 kohdassa määrätyt kasvinsuojelulliset käsittelyt on tehty, ja ettei viimeksi mainitussa säännöksessä, jonka osalta täyttyvät perusteluvelvollisuuden vaatimukset, säädettyjen eri toimenpiteiden välillä ole ristiriitaa.

28. Totean myös, ettei komissio ole ylittänyt direktiivin 2000/29 16 artiklan 3 kohdan mukaisia täytäntöönpanovaltuuksiaan eikä loukannut ennalta varautumisen periaatetta tai suhteellisuusperiaatetta, kun se on säätänyt isäntäkasvien välittömästä poistamisesta niiden terveydentilasta huolimatta sadan metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista.

29. Väitän, että perusoikeuskirjan 17 artiklasta seuraa, että tuhottujen kasvien omistajilla on oikeus saada korvauksia, jotka ovat kohtuullisia suhteessa kyseisen omaisuuden arvoon, ja ettei sitä, ettei direktiivissä 2000/29 ja täytäntöönpanopäätöksessä 2015/789 oteta kantaa asiaan, voida tulkita kyseisen oikeuden pois sulkevaksi seikaksi. Mielestäni siitä seuraa, että jäsenvaltioiden, jotka hyväksyessään toimenpiteitä täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 soveltamiseksi soveltavat unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti, on otettava käyttöön korvausjärjestelmä.

30. Päättelen tästä, ettei kysymysten tarkastelussa ole tullut esiin mitään sellaista seikkaa, jolla olisi vaikutusta täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 pätevyyteen.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Direktiivi 2000/29

31. Euroopan unionin neuvosto antoi 8.5.2000 direktiivin 2000/29, jolla kodifioidaan kasveille ja kasvituotteille haitallisten organismien yhteisöön kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseen liittyvistä suojatoimenpiteistä 21.12.1976 annettu neuvoston direktiivi 77/93/ETY, ( 18 ) jota oli muutettu useita kertoja. ( 19 )

32. Direktiivin 2000/29 16 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Kunkin jäsenvaltion on viipymättä tiedotettava kirjallisesti komissiolle ja muille jäsenvaltioille alueellaan esiintyvistä haitallisista organismeista, jotka on lueteltu liitteessä I olevan A osan I jaksossa tai liitteessä II olevan A osan I jaksossa, tai jossain alueensa osassa esiintyvistä haitallisista organismeista, jotka on lueteltu liitteessä I olevan A osan II jaksossa tai B osassa tai liitteessä II olevan A osan II jaksossa tai B osassa ja joiden ei aiemmin ole tiedetty esiintyneen alueella. Jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet kyseisten haitallisten organismien hävittämiseksi, tai jos se on mahdotonta, niiden leviämisen estämiseksi. Sen on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille toimenpiteistä, joita se on toteuttanut. 2. Jäsenvaltion on annettava viipymättä kirjallisesti tiedoksi komissiolle ja muille jäsenvaltioille kaikki todetut tai epäillyt niiden haitallisten organismien esiintymiset, joita ei ole lueteltu liitteissä I tai II ja joita ei aiemmin ole tiedetty esiintyvän sen alueella. Sen on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille myös suojatoimenpiteistä, jotka se on toteuttanut tai joita se aikoo toteuttaa. Näiden toimenpiteiden on muun muassa oltava luonteeltaan sellaisia, että ne estävät kyseisen haitallisen organismin leviämisvaaraa muiden jäsenvaltioiden alueelle. Sellaisten kolmansista maista peräisin olevien kasvien, kasvituotteiden ja muiden tavaroiden lähetysten osalta, joiden katsotaan aiheuttavan 1 kohdassa ja tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua haitallisten organismien välitöntä kulkeutumis- tai leviämisvaaraa, kyseisen jäsenvaltion on toteutettava viipymättä tarvittavat toimenpiteet yhteisön alueen suojelemiseksi tältä vaaralta ja ilmoitettava asiasta komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Jos jäsenvaltio arvioi, että on olemassa muu välitön vaara kuin toisessa alakohdassa tarkoitettu, sen on ilmoitettava kirjallisesti komissiolle ja muille jäsenvaltioille viipymättä toimenpiteistä, jotka se toivoisi toteutettavan. Jos se arvioi, että näitä toimenpiteitä ei toteuteta riittävässä määräajassa haitallisen organismin sen alueelle kulkeutumisen tai siellä leviämisen estämiseksi, se voi toteuttaa väliaikaisia toimenpiteitä, joita se pitää tarpeellisina, niin kauan kuin komissio ei ole päättänyt toimenpiteistä 3 kohdan mukaisesti. Komissio esittää neuvostolle selvityksen tämän säännöksen toiminnasta sekä mahdolliset ehdotukset 31 päivään joulukuuta 1992 mennessä. 3. Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa komissio tutkii tilannetta pysyvän kasvinsuojelukomitean kanssa niin pian kuin mahdollista. Tietojen keruu paikalla voidaan suorittaa komission luvalla ja 21 artiklan sopivien säännösten mukaisesti. Komissio seuraa tilanteen kehittymistä, ja tämän saman menettelyn mukaisesti muuttaa tai peruuttaa mainitut toimenpiteet tilanteen kehityksen mukaisesti. Vaaditut tuhoeläinvaaran analysointiin tai 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa alustavaan tuhoeläinvaaran analysointiin perustuvat toimenpiteet, mukaan lukien ne, joiden avulla voidaan päättää, onko jäsenvaltioiden toteuttamat toimenpiteet peruutettava tai muutettava, voidaan antaa 18 artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen. Komissio seuraa tilanteen kehittymistä, ja tämän saman menettelyn mukaisesti muuttaa tai peruuttaa mainitut toimenpiteet tilanteen kehityksen mukaisesti. Niin kauan kuin yhdestäkään toimenpiteestä ei ole päätetty edellä mainitun menettelyn mukaisesti, jäsenvaltio voi pitää voimassa täytäntöön panemansa toimenpiteet. 4. Yksityiskohtaiset säännöt 1 ja 2 kohdan soveltamisesta annetaan tarvittaessa 18 artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen. 5. Jos komissiolle ei ole ilmoitettu 1 tai 2 kohdan nojalla toteutetuista toimenpiteistä tai jos se katsoo toimenpiteiden olevan riittämättömiä, komissio voi ennen pysyvän kasvinsuojelukomitean kokousta toteuttaa alustavan tuhoeläinvaaran analysoinnin perusteella väliaikaisia suojatoimenpiteitä haitallisten organismien hävittämiseksi, tai jos se ei ole mahdollista, leviämisen estämiseksi. Nämä toimenpiteet on annettava mahdollisimman pian pysyvän eläinlääkintäkomitean hyväksyttäviksi, muutettaviksi tai peruutettaviksi 18 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.”

33. Direktiivin 2000/29 18 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Komissiota avustaa neuvoston päätöksellä 76/894/ETY[ ( 20 )] perustettu pysyvä kasvinsuojelukomitea – – 2. Jos tähän kohtaan viitataan, sovelletaan päätöksen 1999/468/EY[ ( 21 )] 5 ja 7 artiklassa säädettyä menettelyä. Päätöksen 1999/468 – – 5 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu määräaika vahvistetaan kolmeksi kuukaudeksi. – –”

34. Direktiivin 2000/29 liitteessä I olevan A osan I jakson b kohdassa mainitaan bakteeri Xylella fastidiosa (Well et Raju) niiden haitallisten organismien yhteydessä, joiden kulkeutuminen kaikkiin jäsenvaltioihin ja niissä leviäminen on estettävä.

B Täytäntöönpanopäätös 2015/789

35. Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 1 artiklassa esitetyn määritelmän mukaan käsite ”mainittu organismi” kattaa kaikki Xylella fastidiosan (Wells et al.) eurooppalaiset ja Euroopan ulkopuoliset isolaatit. Kyseisessä artiklassa erotetaan lisäksi toisistaan kyseisen täytäntöönpanopäätöksen liitteessä I luetellut ”mainitut kasvit” ja sen liitteessä II luetellut ”isäntäkasvit”; ensin mainitut ovat kaikki kasveja, joiden tiedetään olevan alttiita mainitulle organismille, kun taas isäntäkasvit ovat kasveja, joiden tiedetään olevan alttiita vain kyseisen bakteerin eurooppalaisille isolaateille.

36. Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Rajattujen alueiden määrittäminen”, säädetään seuraavaa: ”1. Jos mainitun organismin esiintyminen vahvistetaan, asianomaisen jäsenvaltion on rajattava alue välittömästi 2 kohdan mukaisesti – – 2. Rajatun alueen on koostuttava tartuntavyöhykkeestä ja puskurivyöhykkeestä. Tartuntavyöhykkeen on sisällettävä kaikki kasvit, jotka tiedetään mainitun organismin tartuttamiksi, kaikki kasvit, joissa on oireita mainitun organismin mahdollisesti aiheuttamasta tartunnasta, ja kaikki muut kasvit, jotka todennäköisesti ovat kyseisen organismin tartuttamia siksi, että ne sijaitsevat lähellä tartunnan saaneita kasveja tai että niiden tuotantolähde, jos se on tiedossa, on sama kuin tartunnan saaneilla kasveilla tai niistä kasvatetuilla kasveilla. Siltä osin kuin on kyse mainitun organismin esiintymisestä Leccen provinssissa, tartuntavyöhykkeeseen on sisällyttävä vähintään koko provinssi. Puskurivyöhykkeen leveyden on oltava vähintään 10 km, ja sen on ympäröitävä tartuntavyöhykettä. Vyöhykkeiden täsmällisen määrityksen on perustuttava vankkoihin tieteellisiin periaatteisiin, mainitun organismin ja sen vektorien biologiaan, tartunta-asteeseen, vektorien esiintymiseen ja mainittujen kasvien levinneisyyteen kyseisellä alueella. 3. Jos mainitun organismin esiintyminen puskurivyöhykkeellä varmistuu, tartuntavyöhykkeen ja puskurivyöhykkeen rajoja on välittömästi tarkistettava ja muutettava vastaavasti. 4. Komissio laatii jäsenvaltioiden komission täytäntöönpanopäätöksen 2014/917/EU[ ( 22 )] mukaisesti tekemien ilmoitusten perusteella rajatuista alueista luettelon, pitää sen ajan tasalla sekä antaa sen tiedoksi jäsenvaltioille. 5. Jos mainittua organismia ei ole 3 artiklassa tarkoitettujen kartoitusten ja 6 artiklan 7 kohdassa tarkoitetun seurannan perusteella havaittu rajatulla alueella viiden vuoden aikana, alueen rajaaminen voidaan poistaa. Tällöin asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava asiasta komissiolle ja muille jäsenvaltioille. – –”

37. Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Hävittämistoimenpiteet”, säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltioiden, jotka ovat määrittäneet 4 artiklassa tarkoitetun rajatun alueen, on toteutettava kyseisellä alueella 2–11 kohdassa esitetyt toimenpiteet. 2. Asianomaisen jäsenvaltion on 100 metrin säteellä kasveista, jotka on testattu ja joiden on havaittu olevan mainitun organismin tartuttamia, poistettava välittömästi: a) isäntäkasvit niiden terveydentilasta huolimatta; b) kasvit, jotka tiedetään mainitun organismin tartuttamiksi; c) kasvit, joissa on oireita mainitun organismin mahdollisesti aiheuttamasta tartunnasta tai joiden epäillään olevan mainitun organismin tartuttamia. 3. Asianomaisen jäsenvaltion on otettava kustakin tartunnan saaneesta kasvista 100 metrin säteellä olevista mainituista kasveista näytteitä ja testattava ne kasvinsuojelutoimenpiteitä koskevan kansainvälisen standardin ISPM nro 31 – – mukaisesti. 4. Asianomaisen jäsenvaltion on tehtävä ennen 2 kohdassa tarkoitettujen kasvien poistamista asianmukaiset kasvinsuojelulliset käsittelyt, joilla torjutaan mainitun organismin vektoreita ja kyseisten vektorien isäntinä mahdollisesti toimivia kasveja. Näihin käsittelyihin voi tapauksen mukaan kuulua kasvien poistaminen. 5. Asianomaisen jäsenvaltion on tuhottava paikan päällä tai lähellä, tartuntavyöhykkeen sisällä sijaitsevassa tähän tarkoitukseen varatussa paikassa 2 kohdassa tarkoitetut kasvit tai kasvien osat niin, että varmistetaan ettei mainittu organismi leviä. – – 9. Asianomaisen jäsenvaltion on tarvittaessa toteutettava toimenpiteitä sellaisten erityistilanteiden tai ongelmien ehkäisemiseksi, joiden voidaan kohtuudella olettaa estävän, vaikeuttavan tai viivyttävän hävittämistä, etenkin toimenpiteitä, jotka liittyvät kaikkien tartunnan saaneiden tai tartunnan saaneiksi epäiltyjen kasvien saavuttamiseen ja asianmukaiseen hävittämiseen niiden sijainnista, julkisesta tai yksityisestä omistuksesta tai niistä vastaavasta henkilöstä tai organisaatiosta riippumatta. 10. Asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava mahdollisia muita toimenpiteitä, joilla voidaan edistää mainitun organismin hävittämistä, ISPM nro 9:n – – mukaisesti ja soveltaen yhdennettyä lähestymistapaa ISPM nro 14:ssä – – vahvistettujen periaatteiden mukaisesti. – –”

38. Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Leviämisen rajoittamista koskevat toimenpiteet”, säädetään seuraavaa: ”1. Poiketen siitä, mitä 6 artiklassa säädetään, asianomaisen jäsenvaltion vastuussa oleva virallinen elin voi päättää soveltaa 2–6 kohdassa vahvistettuja leviämisen rajoittamista koskevia toimenpiteitä vain Leccen provinssissa – – 2. Asianomaisen jäsenvaltion on poistettava välittömästi ainakin kaikki kasvit, joiden on havaittu olevan mainitun organismin tartuttamia, jos ne sijaitsevat seuraavissa paikoissa: a) 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen paikkojen läheisyydessä; b) sellaisten kasvien läheisyydessä, joilla on erityistä kulttuurillista, yhteiskunnallista tai tieteellistä arvoa; c) 20 km:n etäisyydellä rajoitusalueen rajasta muun unionin alueella. On toteutettava kaikki tarvittavat varotoimet, jotta vältetään mainitun organismin leviäminen poistamisen aikana ja sen jälkeen. 3. Asianomaisen jäsenvaltion on 100 metrin säteellä 2 kohdassa tarkoitetuista kasveista, joiden on todettu olevan mainitun organismin tartuttamia, otettava näytteitä ja testattava isäntäkasvit kasvinsuojelutoimenpiteitä koskevan kansainvälisen standardin ISPM nro 31 mukaisesti. Testaus on suoritettava säännöllisin välein ja vähintään kahdesti vuodessa. 4. Asianomaisen jäsenvaltion on tehtävä ennen 2 kohdassa tarkoitettujen kasvien poistamista asianmukaiset kasvinsuojelulliset käsittelyt, joilla torjutaan mainitun organismin vektoreita ja kyseisten vektorien isäntinä mahdollisesti toimivia kasveja. Näihin käsittelyihin voi tapauksen mukaan kuulua kasvien poistaminen. 5. Asianomaisen jäsenvaltion on tuhottava paikan päällä tai lähellä, rajoitusalueen sisällä sijaitsevassa tähän tarkoitukseen varatussa paikassa 2 kohdassa tarkoitetut kasvit ja kasvien osat niin, että varmistetaan ettei mainittu organismi leviä. 6. Asianomaisen jäsenvaltion on sovellettava asianmukaisia maatalouskäytäntöjä mainitun organismin ja sen vektorien käsittelemiseksi.”

39. Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 8 artiklassa säädetään vähintään 30 km:n levyisen valvontavyöhykkeen määrittämisestä Italiassa.

III Asian arviointi

A Kysymysten tutkittavaksi ottaminen

40. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy esittämillään kuudella kysymyksellä, rikotaanko täytäntöönpanopäätöksellä eri syistä SEUT 296 artiklan toista kohtaa, perusoikeuskirjan 41 artiklaa, direktiivin 2000/29 11 artiklan 3 kohtaa, 13 c artiklan 7 kohtaa ja 16 artiklan 1–3 ja 5 kohtaa sekä oikeasuhteisuuden periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta.

41. Koska pääasioiden kantajat ovat riitauttaneet täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 pätevyyden kansallisessa tuomioistuimessa erityisesti 19.6.2015 annetusta asetuksesta, joka oli annettu suoraan kyseisen täytäntöönpanopäätöksen soveltamiseksi, jonka sanamuoto siinä pääosin toistetaan, nostetun kanteen yhteydessä, on syytä tarkistaa ensin, voidaanko kyseisessä erityistilanteessa esitetyt kysymykset ottaa tutkittaviksi.

42. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuin nimittäin edellyttää, että – jotta asianosainen voisi tehdä unionin toimesta lainvastaisuusväitteen – kyseisellä asianosaisella ei ollut SEUT 263 artiklan nojalla oikeutta suoraan vaatia sen kumoamista unionin tuomioistuimissa. ( 23 )

43. Koska ratkaisu perustuu unionin toimen lopullisuuden kiertämisvaaraan, sitä on kuitenkin sovellettava vain asianosaiseen, joka kansallisessa tuomioistuimessa vetoaa unionin toimen lainvastaisuuteen, vaikka se olisi ilman pienintäkään epäilyä voinut nostaa tästä toimesta kumoamiskanteen, jonka se on jättänyt nostamatta vahvistetussa määräajassa. ( 24 ) Asianosainen, jolla ei voida todeta olleen ilmeistä mahdollisuutta nostaa suoraa kumoamiskannetta päätöksestä, voi siten edelleen välillisesti riitauttaa kyseisen päätöksen laillisuuden.

44. SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”.

45. Koska esillä olevassa asiassa on selvää, etteivät pääasioiden kantajat ole täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 adressaatteja, ottaen huomioon, että päätös on osoitettu jäsenvaltioille, on selvitettävä, koskeeko päätös niitä suoraan ja erikseen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla tai voidaanko kyseistä täytäntöönpanopäätöstä pitää kyseisessä määräyksessä tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä ja joka koskee pääasioiden kantajia suoraan; minusta vaikuttaa siltä, että sen tutkimisen, onko kyseessä sääntelytoimi, on edellettävä sen tutkimista, koskeeko toimi kantajia suoraan ja erikseen.

46. Ensinnäkin on selvää, että täytäntöönpanopäätös 2015/789 on täytäntöönpanotoimenpiteitä edellyttävä sääntelytoimi.

47. Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa ensin, että SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu käsite ”sääntelytoimi” tarkoittaa yleisesti sovellettavia toimia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia lukuun ottamatta. ( 25 )

48. Vaikka käsite ”päätös” määritellään yleensä yksittäistapausta koskevaksi toimeksi, joka sitoo ainoastaan niitä, joille se on osoitettu, ( 26 ) se voi olla luonteeltaan normatiivinen, jos sitä ei sovelleta rajoitettuun joukkoon adressaatteja vaan yleisesti ja abstraktisti määriteltyihin henkilöryhmiin. ( 27 ) Lissabonin sopimuksen tultua voimaan on todettava sitäkin suuremmalla syyllä, että päätös voi olla luonteeltaan normatiivinen, kun otetaan huomioon, että SEUT 288 artiklassa määrätään nimenomaisesti, että toimi voi olla päätös, vaikkei siinä nimetä adressaattia.

49. Käsite ”sääntelypäätös” ei siten ole juridisesti ristiriitainen. Lisäksi on todettava, että neuvoston tai komission antaman toimen juridisen luonteen tarkastelu ei riipu ainoastaan sen virallisesta nimestä, vaan siinä on otettava huomioon ennen kaikkea toimen tarkoitus ja sisältö. ( 28 ) Näin ollen täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 luonnehdintaa varten on tutkittava, onko se yleisesti sovellettava.

50. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimi on yleisesti sovellettava, jos sitä sovelletaan objektiivisesti määritellyissä tilanteissa ja sen oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyihin henkilöryhmiin. ( 29 )

51. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on myöskin niin, että toimen yleiseen sovellettavuuteen ja siten sen normatiivisuuteen ei vaikuta se, että on mahdollista vaihtelevalla täsmällisyydellä määritellä niiden oikeussubjektien lukumäärä, joihin toimea sovelletaan tiettynä ajankohtana, tai jopa nimetä nämä oikeussubjektit, jos on selvää, että tällainen soveltaminen perustuu objektiiviseen oikeudelliseen tai tosiasialliseen tilanteeseen, joka toimessa määritellään suhteessa sen tarkoitukseen. ( 30 )

52. Nyt esillä olevassa asiassa on todettava yhtäältä, ettei täytäntöönpanopäätöstä 2015/789 ole annettu lainsäätämisjärjestyksessä, ja toisaalta, että kyseisessä täytäntöönpanopäätöksessä säädetyt velvoitteet on esitetty yleisellä ja abstraktilla tavalla ja osoitettu kaikille jäsenvaltioille, kuten kyseisen täytäntöönpanopäätöksen 21 artiklassa nimenomaisesti säädetään. Huolimatta siitä, että päätös koskee selvemmin Italian tasavaltaa kuin muita jäsenvaltioita ja että täytäntöönpanopäätöksen 7 artikla koskee ainoastaan määrättyä maantieteellistä aluetta, toisin sanoen Leccen provinssia, kyseistä täytäntöönpanopäätöstä ei ole osoitettu rajoitetulle joukolle nimettyjä tai yksilöitävissä olevia adressaatteja, vaan sitä sovelletaan abstraktisti, objektiivisesti kyseisen bakteerin esiintymisen mukaan rajattuihin maantieteellisiin alueisiin. ( 31 ) Lisäksi kyseisellä täytäntöönpanopäätöksellä on kaikissa jäsenvaltioissa välittömiä oikeusvaikutuksia, jotka kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyihin henkilöryhmiin.

53. Tämän jälkeen on syytä todeta, että täytäntöönpanopäätös 2015/789 edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä.

54. Sen arvioimiseksi, edellyttääkö sääntelytoimi täytäntöönpanotoimenpiteitä, on kiinnitettävä huomiota sen henkilön asemaan, joka vetoaa kanneoikeuteen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisen osan perusteella, ( 32 ) ja käytettävä perustana yksinomaan kanteen kohdetta. ( 33 )

55. Tällaisen arvioinnin yhteydessä on lisäksi merkityksetöntä, ovatko kyseiset toimenpiteet luonteeltaan mekaanisia. ( 34 )

56. Nyt käsiteltävässä asiassa sen määrittäminen, edellyttääkö täytäntöönpanopäätös 2015/789 täytäntöönpanotoimia, on tarkistettava, määritetäänkö kyseisessä täytäntöönpanopäätöksessä ne ennaltaehkäisevät toimet, jotka ovat tarpeen kyseisen bakteerin torjumiseksi, vai tarvitaanko tätä varten kansallisten viranomaisten päätös.

57. On riittävää todeta, että täytäntöönpanopäätöksessä 2015/789 velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan toimenpiteitä, joihin kuuluu kyseisen päätöksen 4 artiklan mukaisesti erityisesti niiden alueella tartuntavyöhykkeiden ja puskurivyöhykkeiden määrittäminen sekä tartunnan saaneiden kasvien ja isäntäkasvien hävittäminen tai – mikä koskee vain Leccen provinssia – mahdollinen leviämisen rajoittaminen. Kyseinen täytäntöönpanopäätös on siten pantava täytäntöön kansallisilla toimenpiteillä, joista niiden adressaatit voivat nostaa kanteen.

58. Toiseksi on syytä todeta, ettei täytäntöönpanopäätös 2015/789 koske pääasioiden kantajia erikseen.

59. Se, ettei päätös koske asianomaisia erikseen, voidaan mielestäni todeta suoraan sen toteamuksen perusteella, että kyseinen päätös on luonteeltaan sekä muodollisesti että aineellisesti tarkasteltuna sääntelytoimi, koska kriteeri, jota on käytetty sen määrittämiseen, voiko kyseinen toimi olla – sen abstraktin ulottuvuuden ja niiden tilanteiden objektiivisuuden, joita sillä on tarkoitus säännellä, perusteella – luonteeltaan normatiivinen, sulkee mielestäni pois sen mahdollisuuden, että se voisi koskea pääasioiden kantajia heille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella he erottuvat kaikista muista ja ovat siten yksilöitävissä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu.

60. Koska siihen, että unionin toimen on koskettava asianomaisia sekä suoraan että erikseen, liittyvät edellytykset ovat kumulatiivisia, ei ole esillä olevassa asiassa tarpeen tarkastaa, koskeeko täytäntöönpanopäätös 2015/789 pääasioiden kantajia suoraan.

61. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen ei vaikuta siltä, että pääasioiden kantajilla olisi ollut oikeus nostaa täytäntöönpanopäätöksestä 2015/789 kumoamiskanne. Siitä on pääteltävä, että heillä on oikeus vedota ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kyseisen päätöksen pätemättömyyteen, minkä vuoksi esitetyt kysymykset voidaan ottaa tutkittaviksi.

B Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 pätevyys

1. Ensimmäinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys

62. Ensimmäisellä ja kolmannella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy yhtäältä lähinnä, ovatko täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2 ja 4 kohta pätemättömiä, koska niillä rikotaan direktiivin 2000/29 13 artiklan 3 kohtaa, 13 c artiklan 7 kohtaa ja 16 artiklan 1–3 ja 5 kohtaa, koska niissä säädetään, että isäntäkasvit niiden terveydentilasta huolimatta on poistettava välittömästi sadan metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista ja että asianomaisen jäsenvaltion on tehtävä ennen kasvien poistamista kasvinsuojelulliset käsittelyt, joilla torjutaan mainitun organismin vektoreita ja kyseisten vektorien isäntinä mahdollisesti toimivia kasveja, ja näihin käsittelyihin voi tapauksen mukaan kuulua kasvien poistaminen, ja toisaalta, mikäli kyseistä säännöstä on tulkittava siten, että 2 kohdassa tarkoitettu poistaminen voidaan määrätä toteutettavaksi ennen 3 ja 4 kohdassa säädettyä ennaltaehkäisevää käsittelyä ja siitä riippumatta, onko kyseinen säännös pätemätön direktiivin 2000/29 16 artiklan 1–3 ja 5 kohdan, suhteellisuusperiaatteen ja logiikan periaatteen sekä menettelysääntöjen noudattamisen periaatteen kannalta.

63. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen (C‑79/16) perusteluista ja esitettyjen kysymysten sanamuodosta ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohdan, jonka mukaan tartunnan saaneet kasvit ja isäntäkasvit on niiden terveydentilasta huolimatta poistettava ”välittömästi”, säännösten ja sen 6 artiklan 3 ja 4 kohdan, joissa säädetään näytteiden ottamisesta ja asianmukaisten kasvinsuojelullisten käsittelyjen, joilla torjutaan mainitun organismin vektoreita, tekemisestä etukäteen, säännösten välistä suhdetta.

64. Tarkemmin sanottuna se pohtii, voidaanko hävittämistoimenpiteet määrätä tekemättä etukäteen kasvinsuojelullisia käsittelyjä ja liittyykö näihin kahteen säännösjoukkoon sisäisiä ristiriitaisuuksia, jotka voivat vaikuttaa niiden pätevyyteen.

65. Mielestäni ei ole mitään epäselvyyttä kyseisten säännösten tulkinnasta tai mitään ristiriitaisuuksia, joiden vuoksi niitä ei voitaisi soveltaa.

66. Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan mukaan asianomaisen jäsenvaltion on ”poistettava välittömästi” isäntäkasvit, tartunnan saaneet kasvit ja kasvit, joissa on oireita mainitun organismin mahdollisesti aiheuttamasta tartunnasta tai joiden epäillään saaneen tartunnan, ja ”otettava kustakin tartunnan saaneesta kasvista 100 metrin säteellä olevista mainituista kasveista näytteitä ja testattava ne”; lisäksi ”asianomaisen jäsenvaltion on tehtävä ennen 2 kohdassa tarkoitettujen kasvien poistamista asianmukaiset kasvinsuojelulliset käsittelyt, joilla torjutaan [Xylella fastidiosan] vektoreita ja kyseisten vektorien isäntinä mahdollisesti toimivia kasveja”. Näihin käsittelyihin voi tapauksen mukaan kuulua ”kasvien poistaminen”.

67. Näiden säännösten tulkinta osoittaa, että asianomaisen jäsenvaltion on ennen isäntäkasvien ja tartunnan saaneiden kasvien poistamista tehtävä kasvinsuojelulliset käsittelyt, joilla torjutaan tartunnanlevittäjiä, toisin sanoen imeviä hyönteisiä, jotka käyttävät ravintonaan kasvien ksyleeminesteitä, hävittämällä kyseiset hyönteiset tai poistamalla niille otolliset kasvit. Etukäteen tehtävä kasvinsuojelullinen käsittely vastaa 30.12.2014 annetussa Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen lausunnossa ( 35 ) tarkoitettujen hävittämismenettelyjen logiikkaa; kyseisessä lausunnossa mainitaan, että vaikka ensimmäinen rajatuilla alueilla toteutettava toimenpide on tartunnan saaneiden kasvien mahdollisimman nopea poistaminen, hyönteisten hävittäminen etukäteen on tarpeen, koska tartuntaa levittävät hyönteiset voivat siirtyä tartunnan saaneista kasveista muihin kasveihin. ( 36 )

68. Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 3 kohdan mukaan asianomaisen jäsenvaltion on lisäksi otettava – ilman, että tältä osin on esitetty ajallisia määreitä – tartunnan saaneista kasveista näytteitä ja testattava ne; otettakoon huomioon, että tämä kasviryhmä on suurempi kuin isäntäkasvien ryhmä, koska se vastaa kaikkia kasveja, jotka ovat alttiita kyseisen bakteerin eurooppalaisille ja ei-eurooppalaisille isolaateille.

69. Kasvinsuojelulliset käsittelyt, jotka tehdään etukäteen tartunnanlevittäjien torjumiseksi ja joihin voi sisältyä tartunnanlevittäjille otollisten kasvien poistaminen ja näytteiden ottaminen kaikista mainituista kasveista sekä niiden testaaminen, eivät ole millään tavoin ristiriidassa sen kanssa, että isäntäkasvit ja tartunnan saaneet kasvit tai kasvit, joiden epäillään saaneen tartunnan tai joissa on oireita tartunnasta, poistetaan. Lyhyesti sanottuna täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2–4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet ovat luonteeltaan ja ulottuvuudeltaan erilaisia, ja siltä osin kuin on kyse sen 6 artiklan 2–4 kohdassa tarkoitetuista toimenpiteistä, niitä sovelletaan peräkkäin. Ne eivät siten ole millään tavoin ristiriidassa keskenään.

70. Edellä esitetystä seuraa yhtäältä, että täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklaa on tulkittava siten, että asianomaisen jäsenvaltion on poistettava kasvit sen 2 kohdan mukaisesti sen jälkeen, kun sen 4 kohdassa säädetyt kasvinsuojelulliset käsittelyt on toteutettu, ja toisaalta, ettei ensimmäisen ja kolmannen kysymyksen tarkastelussa ole tullut esiin mitään sellaista seikkaa, jolla olisi vaikutusta täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2–4 kohdan pätevyyteen.

2. Viides ennakkoratkaisukysymys

71. Viidennellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy lähinnä, onko täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohta pätemätön, koska toimenpide, joka koskee isäntäkasvien välitöntä poistamista niiden terveydentilasta huolimatta sadan metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista, ei täytä perusteluvelvollisuuden asettamia edellytyksiä.

72. Tribunale amministrativo regionale per il Lazion mukaan täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 perustelut vaikuttavat riittämättömiltä, koska niissä ei ole mitään mainintaa siitä, että komissio olisi tarkistanut jäsenvaltioihin sovellettavien toimenpiteiden oikeasuhteisuuden.

73. On muistutettava, että vaikka SEUT 296 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseisen toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen toteuttaneen unionin toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden, perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia. ( 37 )

74. Perusteluvelvollisuuden noudattamista arvioitaessa on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Kun kyseessä on yleisesti sovellettavaksi tarkoitettu toimi, kuten pääasioissa, riittää, kun perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään. Jos riitautetusta toimesta ilmenee, mihin tavoitteeseen toimielin pääasiallisesti pyrkii, on tarpeetonta vaatia erityisiä perusteluja jokaisesta sen tekemästä teknisestä valinnasta. ( 38 )

75. Esillä olevassa asiassa täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 johdanto-osan 1–3 perustelukappaleen perusteella voidaan ymmärtää, minkä vuoksi toteutetut hävittämistoimenpiteet on ulotettu koskemaan kaikkia isäntäkasveja sadan metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista. Kyseiset toimenpiteet ovat nimittäin linjassa sen kyseisissä 1–3 perustelukappaleessa ilmaistun yleisen tavoitteen kanssa, jonka mukaan hävittämistoimenpiteitä olisi vahvistettava uusista taudinpurkauksista tehtyjen havaintojen perusteella ja olisi varmistettava, ettei Xylella fastidiosa leviä muualle unioniin, ja olisi otettava huomioon Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen 30.12.2014 ja 20.3.2015 antamat uudet tieteelliset lausunnot, joissa laajennettiin luetteloa kyseiselle bakteerille alttiista kasvilajeista, samalla kun ”oikeasuhteisuuden varmistamiseksi” rajattiin tietyt toimenpiteet koskemaan yksinomaan isäntäkasveja.

76. Näistä näkökohdista seuraa, että täytäntöönpanopäätös 2015/789 täyttää SEUT 296 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden mukaiset edellytykset.

3. Toinen ennakkoratkaisukysymys

77. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy lähinnä, onko täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohta pätemätön, koska sillä rikotaan direktiivin 2000/29, erityisesti sen 16 artiklan 1 kohdan, säännöksiä, koska siinä säädetään, että isäntäkasvit on niiden terveydentilasta huolimatta poistettava välittömästi 100 metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista.

78. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tarkasteltuaan direktiivin 2000/29 johdanto-osan 11 ja 37 perustelukappaletta ja sen 1 artiklan 2 kohtaa, 11 artiklan 3 kohtaa, 16 artiklan 1 ja 5 kohtaa, 22 artiklaa ja 23 artiklan 2 kohtaa sekä sen liitteessä IV olevan A osan I jakson 17, 20, 23.1 ja 37 kohtaa, ettei kyseisessä direktiivissä ole säännöksiä, joiden nojalla voidaan edes ennalta ehkäisevässä tarkoituksessa tuhota terveitä kasveja, jotta estettäisiin haitalliseksi todetun ja luokitellun organismin mahdollinen leviäminen, ja että sillä kokonaisuudessaan pyritään päinvastoin suojelemaan organismeja, jotka eivät ole vielä saaneet tartuntaa. Kyseisessä direktiivissä käyttöön otetun järjestelmän mukaan tuhoaminen tai raivaaminen kohdistuu ainoastaan sellaisiin kasveihin, jotka ovat tutkimuksen perusteella osoittautuneet tartunnan jo saaneiksi tai joilla on vähintään sellaisia objektiivisia ja havaittavia oireita, joiden perusteella voidaan johdonmukaisesti epäillä, että ne ovat saattaneet saada tartunnan. Täytäntöönpanopäätöksessä 2015/789 säädetään kuitenkin sellaisten kasvien poistamisesta, joilla ei ole oireita tartunnasta.

79. Pääasioiden kantajat ovat väittäneet kirjallisissa huomautuksissaan ja istunnossa vastaavasti, ettei hävittämisen käsite ole synonyymi kaatamiselle ja että direktiivin 2000/29 16 artiklassa tarkoitettu hävittäminen liittyy yksinomaan haitallisiin organismeihin, niin että ainoastaan tartunnan saaneet kasvit voidaan kaataa.

80. Koska täytäntöönpanopäätös 2015/789 on annettu ainoastaan direktiivin 2000/29 ja erityisesti sen 16 artiklan 3 kohdan neljännen virkkeen nojalla, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämässä kysymyksessä on kyse siitä, annetaanko direktiivissä komissiolle toimivalta velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan hävittämistoimenpiteitä, jotka kohdistuvat terveisiin kasveihin, vai onko kyseinen toimielin päinvastoin ylittänyt kyseiset toimenpiteet antaessaan direktiivin mukaisen toimivaltansa, joka sillä on direktiivissä esitettyjen sääntöjen täytäntöönpanon yhteydessä.

81. Tämä kysymys ei siten koske sen päätöksen laillisuutta, jolla unionin lainsäätäjä myöntää komissiolle EY 202 artiklan kolmannen luetelmakohdan mukaisen täytäntöönpanovallan, vaan täytäntöönpanotoimen, toisin sanoen direktiivin 2000/29 16 artiklan 3 kohtaan perustuvan täytäntöönpanopäätöksen 2015/789, laillisuutta, sikäli kuin kyseinen toimielin on mahdollisesti ylittänyt täytäntöönpanotoimivaltansa.

82. Ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa EY 202 artiklan kolmanteen luetelmakohtaan sisältyvä ilmaus ”täytäntöönpanovalta” kattoi toimivallan panna täytäntöön unionin tasolla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty unionin toimi tai tiettyjä sen säännöksiä sekä tietyissä tapauksissa toimivallan antaa normatiivisia toimia, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen muita kuin keskeisiä osia.

83. Lissabonin sopimuksella otettiin käyttöön täytäntöönpanovallan ja siirretyn säädösvallan välinen erottelu. Kun komissiolle annetaan SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla täytäntöönpanovalta, komission on täsmennettävä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen sisältö sen varmistamiseksi, että se pannaan yhdenmukaisesti täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa. Kun komissiolle annetaan siirretty säädösvalta SEUT 290 artiklan 1 kohdan nojalla, komissiolla on valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia.

84. Minusta vaikuttaa selvältä, että direktiivin 2000/29 16 artiklan 3 kohdassa komissiolle annettu toimivalta antaa ”vaaditut toimenpiteet” kyseisen artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa on kyseisen erottelun mukaista täytäntöönpanovaltaa. Lisäksi totean, että SEUT 291 artiklan 4 kohdan määräysten mukaisesti toimi on luonnehdittu ”täytäntöönpanopäätökseksi”.

85. SEUT 290 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 291 artiklan 2 kohdasta seuraa yhdessä, ettei komissio voi täytäntöönpanovaltaa käyttäessään muuttaa eikä täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea silloinkaan, kun kyse on sen muista kuin keskeisistä osista. ( 39 )

86. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että komission täytäntöönpanovallalle on ominaista huomattava harkintavalta; lukuun ottamatta valvontaa, jolla pyritään varmistamaan, ettei komissio ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä tai käyttänyt väärin harkintavaltaansa, se voi vapaasti määrittää, mikä on tarpeellista perussäännöstöllä tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Unionin tuomioistuimen säännöllisesti käyttämän muotoilun mukaan – mikä pätee sekä Lissabonin sopimuksen voimaantuloa edeltävään että sen jälkeiseen aikaan – ”komissiolla on täytäntöönpanovaltansa, jonka rajoja on arvioitava erityisesti kyseessä olevan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen keskeisten yleistavoitteiden perusteella, yhteydessä valta toteuttaa kaikki kyseisen toimen täytäntöönpanon kannalta tarpeelliset tai hyödylliset soveltamistoimet sillä edellytyksellä, että ne eivät ole ristiriidassa mainitun toimen kanssa”. ( 40 )

87. Lisäksi on syytä huomauttaa, että komission täytäntöönpanovaltaa käytetään nyt esillä olevassa asiassa tuhoeläinvaaran torjumiseksi toteutettavien toimenpiteiden arvioinnissa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaisella alalla, jolla unionin lainsäätäjän edellytetään tekevän monitahoisia arviointeja nopeasti muuttuvien teknisten ja tieteellisten tietojen mukaan, tuomioistuin voi valvoa lainsäätäjän toimivallan käyttöä vain rajoitetusti. Sen tehtävänä on valvoa ainoastaan, ettei toimivaltaa käytettäessä ole tehty ilmeistä arviointivirhettä, ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin tai ettei unionin lainsäätäjä ole selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajoja. ( 41 ) Unionin tuomioistuin on päätellyt tämän perusteella, että tämäntyyppisillä aloilla toteutettu toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen. ( 42 )

88. Tarkastelen täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 laillisuutta komissiolle annetun valtuuden valossa ottamalla huomioon kyseisen harkintavallan ja siitä johtuvan rajoitetun tuomioistuinvalvonnan.

89. Direktiivin 2000/29 johdanto-osan neljännestä, viidennestä ja kuudennesta perustelukappaleesta sekä 1 artiklasta ilmenee, että direktiivillä pyritään erityisesti takaamaan korkea kasvinsuojelun taso sen torjumiseksi, että unioniin kulkeutuu haitallisia organismeja kolmansista maista tuotavien tuotteiden mukana. ( 43 )

90. Niiden sääntöjen lisäksi, jotka koskevat kolmansista maista peräisin olevien kasvien kulkeutumista ja leviämistä unionissa, toteutetaan toimenpiteitä haitallisten organismien esiintymisen ja leviämisen valvomiseksi siinä tapauksessa, että niitä saapuu unionin alueelle. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetään siten muun muassa, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille alueellaan esiintyvistä haitallisista organismeista, kuten Xylella fastidiosa ‑bakteerista, jotka on lueteltu kyseisen direktiivin liitteessä I olevan A osan I jaksossa.

91. Tämän ilmoituksen jälkeen jäsenvaltioiden ja komission on direktiivin 2000/29 mukaan yhdessä toteutettava tarvittavat toimenpiteet. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet kyseisten haitallisten organismien hävittämiseksi tai leviämisen estämiseksi, kun taas komissiolle annetaan kyseisen direktiivin 16 artiklan 3 kohdassa toimivalta antaa ”vaaditut toimenpiteet”, ja nimenomaisesti sisällytetään kyseiseen toimivaltaan, joka on siten myös velvollisuus, toimivalta peruuttaa tai muuttaa jäsenvaltioiden tekemiä päätöksiä.

92. Direktiivin 2000/29 16 artiklan 3 kohdan sanamuoto on yleinen, eikä siitä voi seurata toteutettavien toimenpiteiden soveltamisalan mahdollista rajaamista pelkästään tartunnan jo saaneita kasveja koskeviin toimenpiteisiin. Kyseisessä säännöksessä päinvastoin sallitaan erotuksetta kaikki toimenpiteet, jotka ovat tarpeen haitallisten organismien hävittämiseksi tai leviämisen estämiseksi, niin että jos sellaisten organismien hävittäminen tai leviämisen estäminen edellyttää sekä tartunnan saaneiden kasvien tuhoamista että läheisyydessä sijaitsevien terveiden kasvien tuhoamista, myös tämä toimenpide kuuluu komissiolle annettujen valtuuksien piiriin.

93. Direktiivin 2000/29 16 artiklan 3 kohdan sanamuoto ei siis tue millään tavoin pääasioiden kantajien ehdottamaa suppeaa tulkintaa. Myöskään kyseisen direktiivin 11 artiklan 3 kohta tai 13 c artiklan 7 kohta, joilla ei ole merkitystä arvioitaessa komission täytäntöönpanovallan laajuutta, eivät tue sitä, ottaen huomioon, että se perustuu yksinomaan kyseisen direktiivin 16 artiklan 3 kohtaan. Kyseisistä kahdesta säännöksestä yhdessä luettuina ei missään tapauksessa ilmene, että niistä seuraisi jokin niihin kasveihin, joita kyseiset tuhoamistoimet voivat koskea, liittyvä rajoitus.

94. Näin ollen komissio ei ylittänyt direktiivin 2000/29 mukaisia haitallisten organismien hävittämistä tai niiden leviämisen estämistä koskevia valtuuksiaan, kun se antoi täytäntöönpanopäätöksen 2015/789.

4. Neljäs ennakkoratkaisukysymys

95. Neljännellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy pääasiallisesti, onko täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan 2–4 kohta pätemätön, koska sillä rikotaan ennalta varautumisen ja asianmukaisuuden periaatteita ja suhteellisuusperiaatetta.

96. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tältä osin esittämät epäilyt liittyvät siihen, että täytäntöönpanopäätöksessä 2015/789 on säädetty hävittämistoimenpiteistä, jotka koskevat sekä tartunnan saaneita kasveja että kaikkia terveitä kasveja sadan metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista, vaikkei sen mukaan ole tieteellistä varmuutta bakteerin ja oliivipuiden nopeaan kuihtumiseen johtavan syndrooman välisestä syy-yhteydestä eikä kyseisen bakteerin haitallisuudesta isäntäkasveille.

97. Lisäksi on todettava, ettei minkään objektiivisen seikan perusteella voida katsoa, että täsmälleen sadan metrin – eikä sitä pienempi – säde riittäisi saavuttamaan tavoitellun päämäärän, koska jos kyseinen etäisyys on hyväksytty, kuten näyttää olevan, sen vuoksi, että bakteeritartuntaa levittävät hyönteiset eivät pysty lentämään kasvista toiseen, jos etäisyys on tätä suurempi, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen on kuitenkin huomauttanut 26.11.2013 antamassaan lausunnossa, että tuuli voi kuljettaa tartuntaa levittäviä hyönteisiä pitkiä matkoja, ja 6.1.2015 antamassaan lausunnossa, että tiedot, joiden perusteella voidaan määrittää, mille etäisyydelle tartuntaa levittävät hyönteiset voivat lentää, ovat riittämättömiä.

98. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan täytäntöönpanopäätös 2015/789 ei siten perustu sellaisiin varmoihin tieteellisiin tietoihin, joilla komission tekemät valinnat voitaisiin perustella, eikä sen yhteydessä ole tehty toimien toteuttamatta jättämiseen liittyvän riskin ja mahdollisten seurausten arviointia. Siinä ei sen mukaan esitetä, minkä vuoksi valitut toimenpiteet ovat asianmukaisia, eikä arvioida muiden, vähemmän radikaalien vaihtoehtoisten toimenpiteiden olemassaoloa.

a) Alustavat huomautukset

99. Aluksi on syytä punnita tarkkaan niitä tosiseikkoja, joiden mukaan pääasiassa kyseessä olevien toimien, jotka on toteutettu senhetkisten tieteellisten tietojen perusteella, laillisuutta on valvottava.

100. Muistutan lähtökohdasta, jonka mukaan unionin toimen laillisuutta on arvioitava toimen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella. ( 44 ) Mielestäni useissa unionin tuomioistuimen viimeaikaisissa tuomioissa voidaan kuitenkin havaita alkava oikeuskäytännön suuntaus, johon liittyy kyseisen periaatteen lieventyminen, kun hyväksytään se, että joissakin erityisissä olosuhteissa voidaan ottaa huomioon myös myöhempiä tosiseikkoja.

101. Viimeaikainen ja erityisen hyvin aiheeseen liittyvä esimerkki kyseisestä oikeuskäytännöstä esitetään 6.10.2015 annetussa tuomiossa Schrems, ( 45 ) koska unionin tuomioistuin on katsonut, että komission päätöksen, jossa todetaan, että kolmas maa turvaa siirrettyjen henkilötietojen tietosuojan riittävän tason, pätevyyden tutkimisessa ”on lisäksi otettava huomioon päätöksen tekemisen jälkeiset olosuhteet”. ( 46 ) Kyseinen ratkaisu on perusteltu tietosuojan tason riittävyyttä koskevan päätöksen, jota komission on arvioitava säännöllisesti kolmannessa maassa vallitsevan tosiasiallisen ja oikeudellisen tilanteen mukaan, erityisluonteen vuoksi.

102. Unionin tuomioistuin on 23.12.2015 antamassaan tuomiossa Scotch Whisky Association ym. ( 47 ) katsonut vastaavasti, että kansallisen lainsäädännön, joka ei ole vielä tullut voimaan, laillisuusvalvonnan yhteydessä kansallisen tuomioistuimen, jonka on arvioitava tämän lainsäädännön yhdenmukaisuutta unionin oikeuden kanssa sen ajankohdan mukaan, jona se antaa ratkaisun, ( 48 ) on otettava huomioon kaikki tiedot, jotka ovat sen tiedossa, ”sitäkin suuremmalla syyllä – – tilanteessa, – – jossa on tieteellistä epävarmuutta siitä, mitkä ovat [kyseisessä] lainsäädännössä – – säädettyjen toimenpiteiden todelliset vaikutukset”. ( 49 ) Unionin tuomioistuin on käyttänyt tämän ratkaisun perusteena 9.2.1999 annetussa tuomiossaan Seymour-Smith ja Perez ilmaistua periaatetta, ( 50 ) jonka mukaan unionin oikeuden vaatimuksia on noudatettava ”kaikkina asian kannalta merkityksellisinä ajankohtina, riippumatta siitä, onko kyseessä toimenpiteen hyväksyminen, täytäntöönpano vai soveltaminen esillä olevaan asiaan”. ( 51 )

103. Yhteisöjen tuomioistuin oli katsonut aiemmin, että kun jäsenvaltio hyväksyy ihmisten ja eläinten terveyden suojelupolitiikkaan liittyvää kansallista lainsäädäntöä, sen on tarkistettava lainsäädäntöä, jos ilmenee, että hyväksymiseen johtaneet syyt ovat myöhemmin muuttuneet muun muassa saatavilla olevien tieteellisten tutkimustietojen kehityksen seurauksena. ( 52 )

104. Unionin tuomioistuin on katsonut ennalta varautumisen periaatteen soveltamisesta, että tilanteessa, jossa uudet seikat muuttavat riskiä koskevaa käsitystä tai osoittavat, että kyseistä riskiä voidaan torjua olemassa olevia toimenpiteitä vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, unionin toimielinten ja erityisesti komission, jolla on aloiteoikeus, on huolehdittava siitä, että lainsäädäntöä mukautetaan uusien tietojen mukaisesti. ( 53 )

105. Lopuksi on kiinnostavaa todeta, että unionin tuomioistuin on katsonut 8.9.2011 antamassaan tuomiossa Monsanto ym., ( 54 ) että vaikka kansallisilla tuomioistuimilla, joissa on nostettu kanteita jäsenvaltioiden muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista 22.9.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1829/2003 34 artiklan nojalla toteuttamista hätätoimenpiteistä, ( 55 ) on toimivalta arvioida tällaisten toimenpiteiden laillisuutta muun muassa kyseisessä asetuksessa säädettyjen aineellisten edellytysten osalta niin kauan kuin tältä osin ei ole tehty päätöstä unionin tasolla, silloin, kun tehty päätös koskee yksittäistapausta, tällaiseen päätökseen sisältyvät arvioinnit tosiseikoista ja oikeudellista seikoista sitä vastoin sitovat tuomioistuimia, joiden on arvioitava kansallisella tasolla toteutettujen tilapäisten toimenpiteiden laillisuutta. ( 56 ) Kyseinen tuomio, joka on perusteltu unionin oikeuden ensisijaisuutta ja yhdenmukaisuutta koskevien vaatimusten vuoksi, velvoittaa siten ottamaan huomioon unionin tasolla tehtyihin päätöksiin sisältyvät arvioinnit tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista, vaikka ne olisivat myöhempiä kuin ne kansalliset toimenpiteet, joiden laillisuus on riitautettu.

106. Ehdotan ratkaisua, joka kuuluu perinteisen oikeuskäytännön suuntauksen ja tämän uuden suuntauksen, jossa kannatetaan myöhempien seikkojen huomioon ottamista, yhtymäkohtaan. Kyseisen ratkaisun mukaisesti toimen antamisen jälkeiset uudet seikat eivät voi olla peruste sen taannehtivalle pätemättömäksi toteamiselle, mutta ne voivat tilanteen mukaan olla esteenä sille, että kyseisen toimen nojalla toteutetut toimenpiteet pannaan täytäntöön laillisesti.

107. Vaikka mielestäni uudet tieteelliset tiedot, jotka mahdollisesti sulkevat pois Xylella fastidiosa ‑organismin kasvien terveydelle aiheuttaman riskin olemassaolon, voivat olla perusteena sille, ettei täytäntöönpanopäätöstä 2015/789 ja myöhempiä kansallisia päätöksiä voida enää panna täytäntöön, mielestäni voidaan – komission tekemien valintojen varmistamiseksi jälkeenpäin – ottaa huomioon myös niiden tieteellisten tietojen kehittyminen, jotka mahdollisesti päinvastoin osoittavat varmaksi sen riskin, joka on määritetty mahdolliseksi ajankohtana, jona hävittämistoimenpiteet on määrätty.

108. Edellä esitetyn perusteella en rajoitu – vastatakseni ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin – pelkästään täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 antamisajankohtana tiedossa olleisiin tieteellisiin tietoihin.

b) Ennalta varautumisen periaatteen noudattaminen

109. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjän on noudatettava ennalta varautumisen periaatetta, jonka mukaan on niin, että kun on epävarmaa, onko olemassa vaaroja tai minkä laajuisia nämä vaarat ovat, suojatoimenpiteitä voidaan toteuttaa odottamatta, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin. ( 57 )

110. Lisäksi on todettava, että kun sen vuoksi, että tehdyt tutkimukset eivät ole vakuuttavia, osoittautuu mahdottomaksi määrittää varmasti, onko väitetty vaara olemassa tai kuinka merkittävä se on, mutta todellinen vahinko kansanterveydelle on todennäköinen siinä tilanteessa, että vaara toteutuisi, ennalta varautumisen periaatteen nojalla on oikeus toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä. ( 58 )

111. Ennalta varautumisen periaate vahvistaa siten unionin lainsäätäjän toimintaa, jos ympäristöriskin tai ihmisten, eläinten tai kasvien turvallisuuteen kohdistuvan riskin olemassaolosta on epävarmuutta, kun kyseinen epävarmuus ei johdu täydellisestä tietämättömyydestä vaan tieteelliseen arviointiin perustuvista yksityiskohtaisista seikoista.

112. Onko komissio loukannut kyseistä periaatetta, kun se on säätänyt, että jäsenvaltioiden on hävitettävä isäntäkasvit sadan metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista?

113. Mielestäni ei ole.

114. Pääasioiden kantajat riitauttavat olennaisilta osin sen, että on määrätty niin vakava toimenpide ilman, että on tieteellistä varmuutta kyseisen bakteerin ja oliivipuiden kuihtumisen välisestä syy-yhteydestä.

115. On syytä todeta, että tämä kanneperuste perustuu ennalta varautumisen periaatteen virheelliseen tulkintaan; kyseisellä periaatteella ei kielletä kaikkia toimenpiteitä tapauksissa, joissa tieteellistä varmuutta ei ole, vaan se päinvastoin oikeuttaa unionin toimielinten toiminnan myös tilanteessa, jossa tieteellistä varmuutta ei ole. Perinteisesti on katsottu, että kyseinen periaate ei perustu pidättäytymiseen vaan toimintaan epävarmassa tilanteessa.

116. Vaikka Xylella fastidiosan ja oliivipuiden nopeaan kuihtumiseen johtavan syndrooman välistä syy-yhteyttä ei ollut näytetty toteen 6.1.2015 annetussa lausunnossa, lausunnossa oli kuitenkin tuotu esiin merkittävä vastaavuus bakteerin ja kyseisen taudin esiintymisen välillä. Sille, että bakteerin leviämisestä ehkä aiheutuu riski, oli siten riittävästi näyttöä senhetkisen tieteellisen tiedon perusteella, jotta ennalta varautumisen periaatteen soveltaminen oli perusteltua.

117. Lisäksi 17.3.2016 annetun lausunnon myötä riski muuttui mahdollisesta varmaksi. ( 59 ) Lausunnossa todetaan, että viimeaikaiset tutkimustulokset osoittavat, että Xylella fastidiosan”De Donno” ‑isolaatti aiheuttaa oliivipuiden nopeaan kuihtumiseen johtavan syndrooman oireita ja että kyseessä on siten kyseisen taudin taudinaiheuttaja. ( 60 )

118. On vielä määritettävä, ovatko täytäntöönpanopäätöksessä 2015/789 säädetyt toimenpiteet oikeasuhteisia.

c) Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen

119. Sen tarkistamiseksi, onko komissio noudattanut suhteellisuusperiaatetta direktiivin 2000/29 16 artiklan 3 kohdan mukaista toimivaltaansa käyttäessään, on tarkistettava se, soveltuivatko sen täytäntöönpanopäätöksessään 2015/789 käyttöön ottamat keinot kyseessä olevan päämäärän saavuttamiseen, ja se, ettei niillä ylitetty sitä, mikä oli tarpeen sen saavuttamiseksi.

120. Siltä osin kuin on kyse ensinnäkin siitä, voidaanko pääasiassa kyseessä olevalla toimenpiteellä saavuttaa tavoiteltu päämäärä, on syytä huomauttaa, että Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen totesi 6.1.2015 antamassaan lausunnossa, että oireettomat isäntäkasvit ja oireettomat tai lievät tartunnat saattoivat jäädä havaitsematta yksinomaan silmämääräiseen tarkastukseen tai jopa laboratoriotesteihin perustuvissa tutkimuksissa sen vuoksi, että sairaus saattoi olla varhaisvaiheessa tai bakteeri esiintyi kasvissa epätasaisesti. Lähtien toteamuksesta, että tartuntaa levittävät hyönteiset levittävät sairautta kasvista toiseen ja että on olemassa itämisaika tartunnanaiheuttajien aiheuttaman bakteerin siirtymisen ja oireiden ilmaantumisen tai sen mahdollisuuden välillä, että bakteeri voidaan havaita kasvissa, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen katsoi, että hävitettäessä kasveja, joilla tartunta on todettu, on keskeisen tärkeää tuhota myös kaikki niiden lähistöllä sijaitsevat muut kasvit.

121. Päätöksestä määrittää säde sadaksi metriksi tartunnan saaneista kasveista on syytä huomauttaa, että vaikka Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen on maininnut jatkuvan epävarmuuden, joka koskee ihmisen toimista johtuvan tartunnan roolia ja leviämistä tuulen mukana, sekä tartuntaa levittävien hyönteisten, joiden kautta bakteeri yleensä ainoastaan tarttuu, lentomatkaa koskevien tietojen riittämättömyyden, se on kuitenkin todennut, että kyseiset hyönteiset lentävät yleensä lyhyitä, enintään 100 metrin matkoja, vaikka ne voivat luultavasti kulkeutua tuulen mukana pidempiäkin matkoja.

122. Minusta vaikuttaa siltä, että nämä Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen kaksi toteamusta ovat syy, jonka vuoksi komission päätös hävittää sekä tartunnan saaneet kasvit että isäntäkasvit niiden terveydentilasta huolimatta alueelta, jolla tartunnan saaneesta puusta terveeseen puuhun tapahtuvan sairauden leviämisen todennäköisyys on suurin, oli perusteltu. Vaikkei tietenkään ole varmaa, että bakteerin leviäminen voidaan pysäyttää lopullisesti ja kokonaan komission määräämällä toimenpiteellä, vaikuttaa kuitenkin siltä, että se on omiaan pienentämään tehokkaasti leviämisriskiä.

123. Vastatakseni pääasioiden kantajien istunnossa esittämään vastalauseeseen, joka koski sitä paradoksia, että on säädettävä hävittämistoimenpiteistä tartunta-alueilla, joissa tartuntoja on vähemmän, samalla kun säästetään Leccen provinssi, jossa tartuntoja on eniten, ja toteutetaan siellä pelkkiä leviämisen rajoittamista koskevia toimenpiteitä, totean lisäksi, että kyseinen erilainen kohtelu vaikuttaa todellisuudessa perustellulta. Kuten komissio on huomauttanut täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa, bakteeria ei voida enää hävittää Leccen provinssista, koska se on jo niin sitkeästi juurtunut sinne. Lisäksi kuten Italian hallitus totesi istunnossa, kyseinen ero selittyy Leccen provinssin maantieteellisellä sijainnilla; Lecce sijaitsee aivan Italian eteläosassa ja on meren ympäröimä lukuun ottamatta pohjoisrajaansa.

124. Toiseksi siltä osin kuin on kyse siitä, ylittääkö pääasiassa kyseessä oleva toimenpide sen, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, on syytä huomauttaa, että vaikuttaa siltä, ettei täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 antamisajankohtana ollut olemassa muita, vähemmän rajoittavia toimenpiteitä bakteerin hävittämiseksi. Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen totesi nimittäin 6.1.2015 antamassaan lausunnossa, ettei ollut olemassa mitään sellaista käsittelyä, jonka avulla sairaat kasvit voitaisiin parantaa avomaaolosuhteissa, ja että vaikka viljelyjärjestelmien, kuten karsimisen, lannoituksen tai kastelun, muutoksilla olisikin jonkinasteinen vaikutus kyseiseen sairauteen, ne eivät riittäisi parantamaan kasveja. Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen, joka on tutkinut erityisesti oliivipuiden leikkaamisen tehokkuutta, on huomauttanut, että ”Apuliassa tartunnan saaneiden oliivipuiden perusteellinen leikkaaminen on johtanut uusien versojen syntyyn kasvin juurella – –, mutta tähän mennessä ei ole osoitettu, että kyseinen menetelmä parantaisi kasvit tehokkaasti ja estäisi niiden kuoleman”. ( 61 )

125. Tässä tilanteessa ei ole osoitettu, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se on säätänyt isäntäkasvien hävittämisestä niiden terveydentilasta huolimatta sadan metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista.

C Kuudes ennakkoratkaisukysymys

126. Kuudennella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy pääasiallisesti, onko täytäntöönpanopäätös 2015/789 pätemätön, koska sillä loukataan asianmukaisuuden periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta, koska sen mukaan poistettavia kasveja ovat isäntäkasvit niiden terveydentilasta huolimatta, kasvit, jotka tiedetään Xylella fastidiosan tartuttamiksi, sekä kasvit, joissa on oireita mahdollisesta tartunnasta tai joiden epäillään olevan mainitun organismin tartuttamia, ilman, että säädetään minkäänlaisista korvauksista kasvien omistajille, jotka eivät ole syyllisiä kyseisen bakteerin leviämiseen.

127. Unionin tuomioistuin on jo lausunut useita kertoja unionin oikeuden täytäntöönpanon yhteydessä annetuista kansallisista toimenpiteistä omistajille aiheutuneiden vahinkojen korvaamisesta.

128. Klassista sikaruttoa koskevaa unionin lainsäädäntöä koskevan, 6.4.1995 annetun tuomion Flip ja Verdegem ( 62 ) mukaan toimenpiteitä kyseisen sairauden torjumiseksi koskevassa unionin lainsäädännössä ei ole tarkoitettu määrätä näiden toimenpiteiden asianomaisille omistajille aiheutuneista taloudellisista seurauksista ja erityisesti korvauksista näille omistajille. ( 63 ) Koska unionilla ei ole tätä asiaa koskevia säännöksiä, jää kansallisten viranomaisten määräyksestä kyseisen sairauden torjumiseksi teurastettujen sikojen omistajille suoritettava korvaus kunkin jäsenvaltion toimivaltaan. ( 64 )

129. Oikeuskäytäntö on vahvistettu 10.7.2003 annetussa tuomiossa Booker Aquaculture ja Hydro Seafood, ( 65 ) joka koski unionin lainsäädäntöä vähimmäistoimenpiteistä tiettyjen kalatautien torjumiseksi. Todettuaan, että unionin lainsäätäjä voi sillä maatalouspolitiikan alalla olevan laajan harkintavallan yhteydessä katsoa, että on sopivaa maksaa osittainen tai täysi korvaus niiden viljelylaitosten omistajille, joissa on hävitetty tai teurastettu eläimiä, se katsoi, ettei voitu päätellä, että unionin oikeuteen sisältyisi yleinen periaate, joka velvoittaisi korvauksen myöntämiseen kaikissa olosuhteissa. ( 66 )

130. Unionin tuomioistuin toisti uudelleen kyseisen oikeuskäytännön 22.5.2014 antamassaan tuomiossa Érsekcsanádi Mezőgazdasági, ( 67 ) joka koski unionin lainsäädäntöä toimenpiteistä lintuinfluenssan torjumiseksi, ja täsmensi samalla, että sitä on sovellettava myös kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa, ”kun otetaan huomioon etenkin se, että – – kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet ovat vähemmän vakavia kuin [10.7.2003] annetussa tuomiossa Booker Aquaculture ja Hydro Seafood[ ( 68 )] kyseessä olleet hävittämis- ja teurastamistoimenpiteet”. ( 69 )

131. Oikeudellinen ympäristö on kuitenkin muuttunut perusteellisesti 6.4.1995 annetun tuomion Flip ja Verdegem (C‑315/93, EU:C:1995:102) ja 10.7.2003 annetun tuomion Booker Aquaculture ja Hydro Seafood (C‑20/00 et C‑64/00, EU:C:2003:397) jälkeen.

132. Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien on ollut tärkeää – siltä osin kuin on kyse perusoikeuksista – soveltaa perusoikeuskirjaa, jossa vahvistetaan omaisuudensuoja ja oikeus oikeudenmukaiseen korvaukseen omaisuuden riistämisestä. Sen 17 artiklan 1 kohdan mukaan ”keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä”.

133. Perusoikeuskirjan 17 artiklaa koskevien selitysten, ( 70 ) jotka on SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan mukaan otettava huomioon perusoikeuskirjan tulkinnassa, mukaan kyseinen 17 artikla vastaa Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa.

134. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artikla sisältää kolme ”erillistä” mutta ”täydentävää” normia. Niistä ensimmäisessä, joka ilmaistaan ensimmäisen kohdan ensimmäisessä virkkeessä, ilmaistaan omaisuudensuojan kunnioittamisen periaate, joka on luonteeltaan yleinen, kun taas kaksi muuta normia koskevat omaisuudensuojan loukkaamista koskevia erityisiä tilanteita. Toinen normi, joka esitetään saman kohdan toisessa virkkeessä, koskee omaisuuden riistämistä ja asettaa sille tiettyjä edellytyksiä. Toiseen kohtaan kirjatussa kolmannessa normissa annetaan jäsenvaltioille toimivalta saattaa voimaan lait, joiden ne katsovat olevan tarpeen omaisuuden käytön sääntelemiseksi. ( 71 )

135. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin edellyttää joka tapauksessa oikeasuhteisuutta koskevan vaatimuksen noudattamista; kyseinen vaatimus konkretisoituu sen ”oikean tasapainon” periaatteessa, joka on luotava yleistä etua ja omaisuudensuojaa koskevien vaatimusten välille. ( 72 )

136. Kun kyseessä on toimenpide, jolla riistetään henkilöltä hänen omaisuuttaan, oikea tasapaino edellyttää väistämättä – ”poikkeuksellisia olosuhteita” lukuun ottamatta – tasoltaan ”kohtuullisen” korvauksen maksamista. Omaisuuden käyttöä koskevan lainsäädännön piiriin kuuluvissa tai sellaisissa tilanteissa, joita ei voida luokitella mihinkään tiettyyn luokkaan, tarve varmistaa yleistä etua ja henkilön perusoikeuksien suojaamista koskevien vaatimusten välinen ”oikea tasapaino” ratkaistaan eri tavalla, koska korvauksen maksaminen omistajalle on tällöin ainoastaan yksi niistä seikoista, jotka on otettava huomioon kyseisten intressien välistä ”oikeaa tasapainoa” koskevassa kokonaisarvioinnissa. ”Oikea tasapaino” rikkoutuu, kun henkilölle aiheutuu tavoiteltuun yleisen edun mukaiseen päämäärään nähden suhteeton ”erityinen ja kohtuuton” rasite ( 73 ) ilman, että kyseistä rasitusta hyvitetään maksamalla asianmukainen korvaus.

137. Ilman, että on tarpeen selvittää, merkitseekö se, että kasvit hävitetään niiden terveydentilasta huolimatta 100 metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista, omaisuuden riistämistä, koska se on rinnastettavissa varsinaiseen tosiasialliseen pakkolunastustoimenpiteeseen, on riittävää todeta, että kyseinen toimenpide on väistämättä pääasioiden kantajien omaisuudensuojaan puuttumista. Kun otetaan huomioon sen erityisen vahingolliset seuraukset kyseisille omistajille, vaikuttaa siltä, että kyseisellä toimenpiteellä voidaan luoda oikea tasapaino yleistä etua ja omaisuudensuojaa koskevien vaatimusten välille vain, jos omistaja voi saada korvauksen. Perusoikeuskirjan 17 artiklasta seuraa näin ollen, että kyseisten intressien välisen oikean tasapainon varmistamiseksi kaadettujen kasvien omistajilla on oikeus saada korvaus, joka on kohtuullinen kyseisen omaisuuden arvoon nähden.

138. Koska oikeus korvaukseen johtuu suoraan perusoikeuskirjan 17 artiklasta, sitä, ettei direktiivissä 2000/29 ja täytäntöönpanopäätöksessä 2015/789 oteta kantaa asiaan, ei voida tulkita kyseisen oikeuden pois sulkevaksi seikaksi. Näin ollen pääasioiden kantajat eivät voi moittia unionin lainsäätäjää siitä, että se on loukannut asianmukaisuuden periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta, koska se ei ole säätänyt korvausjärjestelmästä.

139. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. On syytä huomauttaa, että jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta kyseisen määräyksen mukaisesti hyväksyessään hävittämistä tai leviämisen estämistä koskevia toimenpiteitä täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 soveltamiseksi; täytäntöönpanopäätös puolestaan on annettu direktiivin 2000/29 soveltamiseksi. ( 74 ) Jäsenvaltioiden on tämän vuoksi perusoikeuskirjan 17 artiklan mukaisesti otettava käyttöön järjestelmä, josta myönnetään kyseisille omistajille korvaus, joka on kohtuullinen suhteessa tuhottujen kasvien arvoon.

140. Totean lisäksi, että kuten komissio korostaa, jäsenvaltioiden järjestelmille voidaan – sellaisen vahingon korjaamiseksi, joka on tapahtunut sen johdosta, että omaisuudensuojaa on loukattu yleisen edun nimissä – myöntää unionin yhteisrahoitusta asetuksen (EU) N:o 652/2014 mukaisesti. ( 75 )

141. Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei esitettyjen kysymysten tarkastelussa ole tullut esiin mitään sellaista seikkaa, jolla olisi vaikutusta täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan pätevyyteen.

IV Ratkaisuehdotus

142. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale amministrativo regionale per il Lazion esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: Toimenpiteistä Xylella fastidiosa (Wells et al.) ‑organismin unioniin kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseksi 18.5.2015 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2015/789 6 artiklaa on tulkittava siten, että asianomaisen jäsenvaltion on poistettava kasvit sen 2 kohdan mukaisesti sen jälkeen, kun on toteutettu sen 4 kohdassa säädetyt kasvinsuojelulliset käsittelyt, joilla torjutaan bakteerin vektoreita. Esitettyjen kysymysten tarkastelussa ei ole tullut esiin mitään sellaista seikkaa, jolla olisi vaikutusta täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 6 artiklan pätevyyteen.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) Bakteeri kehittyy kasvien ksyleemissä, jossa se muodostaa aggregaatteja, jotka tukkivat lopulta suonet ja haittaavat mahlan virtausta.

( 3 ) En tarkastele tässä vaiheessa kysymystä bakteerin ja kuihtumisen välisestä syy-yhteydestä, johon palaan jäljempänä.

( 4 ) Kyseistä bakteeria, joka vaikutti vakavasti kalifornialaisiin viinitiloihin 1800-luvun lopussa, kuvaili ensimmäisen kerran kasvipatologi Newton B. Pierce vuonna 1892 (ks. Pierce, N. B., ”The California vine disease”, U.S. Department of Agriculture, Division of Vegetable Pathology, Bulletin nro 2), mistä tulee viiniköynnösten nopeaan kuihtumiseen johtavalle syndroomalle annettu nimi ”Pierce’s disease ‑tauti”.

( 5 ) Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) ajan tasalle saattamaan luetteloon sisältyy 359 kasvilajia, jotka ovat alttiita kyseiselle bakteerille (ks. Xylella fastidiosan isäntäkasveja koskevan tietokannan päivitys 20.11.2015, saatavilla tämän ratkaisuehdotuksen laatimisajankohtana EFSA:n sivustolla osoitteessa http://www.efsa.europa.eu/en/efsajournal/pub/4378).

( 6 ) Kun otetaan huomioon oliivintuotannon tärkeys kyseessä olevilla alueilla. Euroopan unionin osuus koko maailman oliiviöljyn tuotannosta on nimittäin yli 75 %. Pelkästään Espanjan kuningaskunnan, joka on maailman suurin tuottaja, osuus on 45 % kyseisestä tuotannosta. Italian tasavalta on maailman toiseksi suurin tuottaja.

( 7 ) Perinteisesti oliivipuu symboloi voimakkaasti monia hyviä asioita Välimeren maissa. Gabriele D’Annunzio on kirjoittanut seuraavaa (D’Annunzio, G., ”Agli olivi”):

”Olivi, alberi sacri, o voi che intenti nel terribile ardor meridiano, udite il mare – –, [”Oliivipuut, pyhät puut, voi teitä, hurjassa keskipäivän kuumuudessa, valppaina, kuunnelkaa merta – –,]

– – versate la pace che v’irradia, l’inclita pace, nel cuor mio, benigni, [– – vuodattakaa sydämeeni se mahtava rauha jota säteilette, te hyväntahtoiset]

– – o voi, – –, ne l’azzurro immenso gravi di tale maestà ch’io penso l’antichissima dea Pallade Atena!” [– – suunnattomassa sinessä, majesteettisuudessanne vakavina tuotte mieleeni antiikin Pallas Athene -jumalattaren!”]

( 8 ) EUVL 2000, L 169, s. 1. Direktiivi sellaisena kuin se on muutettuna 28.11.2002 annetulla neuvoston direktiivillä 2002/89/EY (EUVL 2002, L 355, s. 45; jäljempänä direktiivi 2000/29).

( 9 ) Toimenpiteistä organismin Xylella fastidiosa (Well et Raju) unionissa leviämisen estämiseksi annettu täytäntöönpanopäätös (EUVL 2014, L 45, s. 29).

( 10 ) Toimenpiteistä Xylella fastidiosa (Well et Raju) ‑organismin unioniin kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseksi annettu täytäntöönpanopäätös (EUVL 2014, L 219, s. 56).

( 11 ) Toimenpiteistä Xylella fastidiosa (Well et al.) ‑organismin unioniin kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseksi annettu täytäntöönpanopäätös (EUVL 2015, L 125, s. 36).

( 12 ) Ks. täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 1 artiklan c alakohta.

( 13 ) Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 johdanto-osan seitsemäs perustelukappale.

( 14 ) Täytäntöönpanopäätöksen 2015/789 muuttamisesta annettu täytäntöönpanopäätös (EUVL 2015, L 333, s. 143).

( 15 ) GURI nro 239, 14.10.2014.

( 16 ) GURI nro 148, 29.6.2015, jäljempänä 19.6.2015 annettu asetus.

( 17 ) Jäljempänä perusoikeuskirja.

( 18 ) EYVL 1977, L 26, s. 20.

( 19 ) Direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 26.5.1999 annetulla komission direktiivillä 1999/53/EY (EYVL 1999, L 142, s. 29).

( 20 ) Pysyvän kasvinsuojelukomitean perustamisesta 23.11.1976 tehty päätös (EYVL 1976, L 340, s. 25).

( 21 ) Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehty päätös (EYVL 1999, L 184, s. 23).

( 22 ) Neuvoston direktiivin 2000/29/EY täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä siltä osin kuin on kyse haitallisten organismien esiintymistä koskevista jäsenvaltioiden ilmoituksista sekä toimenpiteistä, joita jäsenvaltiot ovat toteuttaneet tai aikovat toteuttaa, 15.12.2014 annettu täytäntöönpanopäätös (EUVL 2014, L 360, s. 59).

( 23 ) Ks. mm. tuomio 9.3.1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, 17 kohta).

( 24 ) Ks. mm. tuomio 5.3.2015, Banco Privado Português ja Massa Insolvente do Banco Privado Português (C‑667/13, EU:C:2015:151, 30 kohta).

( 25 ) Ks. vastaavasti tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 58, 60 ja 61 kohta).

( 26 ) Ks. vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan ”asetuksen ja päätöksen välisenä erotteluperusteena on se, onko kyseessä yleisesti sovellettava toimi” (ks. mm. tuomio 17.3.2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 27 ) Ks. vastaavasti Kovar, R., ”L’identification des actes normatifs en droit communautaire”, teoksessa Dony, M. ja de Walsche, A., Mélanges en hommage à Michel Waelbroeck, Bruylant, Bryssel, 1999, s. 387, jonka mukaan ”l’application du principe du ’dépassement de l’apparence’ vaut également pour les décisions adressées aux États membres qui sont susceptibles d’avoir une portée normative – – lorsque ces décisions s’appliquent à un ensemble de personnes par référence à une situation objective de fait ou de droit définie en relation de la finalité de ces actes” [”ns. ulkoisten seikkojen sivuuttamisen periaatteen soveltaminen koskee myös jäsenvaltioille osoitettuja päätöksiä, joilla voi olla normatiivinen ulottuvuus – –, jos kyseisiä päätöksiä sovelletaan joukkoon henkilöitä suhteessa kyseisten toimien tarkoitukseen määritellyn objektiivisen tosiseikaston tai oikeudellisen tilanteen perusteella”] (s. 395).

( 28 ) Ks. vastaavasti tuomio 14.12.1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes ym. v. neuvosto (16/62 ja 17/62, EU:C:1962:47, s. 918).

( 29 ) Ks. tuomio 18.1.2007, PKK ja KNK v. neuvosto (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 17.3.2011, AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, 51 kohta).

( 30 ) Ks. mm. määräys 28.6.2001, Eridania ym. v. neuvosto (C‑352/99 P, EU:C:2001:364, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 31 ) Oikeuskäytännöstä ilmenee, että tekstiin sisältyvät väliaikaiset tai alueelliset rajoitukset tai poikkeukset ovat erottamaton osa sitä säännöstöä, johon ne kuuluvat, ja niillä on harkintavallan väärinkäyttötapauksia lukuun ottamatta sama oikeudellinen luonne kuin mainitulla säännöstöllä (ks. vastaavasti tuomio 29.6.1993, Gibraltar v. neuvosto, C‑298/89, EU:C:1993:267, 18 kohta).

( 32 ) Ks. tuomio 19.12.2013, Telefónica v. komissio (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, 30 kohta) ja tuomio 10.12.2015, Kyocera Mita Europe v. komissio (C‑553/14 P, EU:C:2015:805, 44 kohta).

( 33 ) Ks. tuomio 19.12.2013, Telefónica v. komissio (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, 31 kohta) ja tuomio 10.12.2015, Kyocera Mita Europe v, komissio (C‑553/14 P, EU:C:2015:805, 45 kohta).

( 34 ) Ks. tuomio 28.4.2015, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 41 ja 42 kohta) ja tuomio 10.12.2015, Kyocera Mita Europe v. komissio (C‑553/14 P, EU:C:2015:805, 46 kohta).

( 35 ) Ks. “Scientific Opinion on the risk to plant health posed by Xylella fastidiosa in the EU territory, with the identification and evaluation of risk reduction options”, joka on saatavilla Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen internetsivustolla.

( 36 ) Ks. kyseisen lausunnon 4.6.8 kohta.

( 37 ) Ks. vastaavasti tuomio 18.6.2015, Viro v. parlamentti ja neuvosto (C‑508/13, EU:C:2015:403, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 38 ) Ks. vastaavasti tuomio 18.6.2015, Viro v. parlamentti ja neuvosto (C‑508/13, EU:C:2015:403, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 39 ) Ks. tuomio 15.10.2014, parlamentti v. komissio (C‑65/13, EU:C:2014:2289, 45 kohta).

( 40 ) Ks. mm. tuomio 15.10.2014, parlamentti v. komissio (C‑65/13, EU:C:2014:2289, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 41 ) Ks. tuomio 22.5.2014, Glatzel (C‑356/12, EU:C:2014:350, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 42 ) Ks. analogisesti tuomio 1.3.2016, National Iranian Oil Company v. neuvosto (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 43 ) Se oli direktiivin 77/93, joka korvattiin direktiivillä 2000/29, tarkoitus (ks. vastaavasti tuomio 30.9.2003, Anastasiou ym., C‑140/02, EU:C:2003:520, 45 kohta).

( 44 ) Ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, parlamentti v. neuvosto (C‑595/14, EU:C:2015:847, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 45 ) C‑362/14, EU:C:2015:650.

( 46 ) 77 kohta.

( 47 ) C‑333/14, EU:C:2015:845.

( 48 ) 63 kohta.

( 49 ) 64 kohta.

( 50 ) C‑167/97, EU:C:1999:60.

( 51 ) 45 kohta.

( 52 ) Ks. vastaavasti tuomio 19.9.1984, Heijn (94/83, EU:C:1984:285, 18 kohta) ja tuomio 13.3.1986, Mirepoix (54/85, EU:C:1986:123, 16 kohta).

( 53 ) Ks. tuomio 11.7.2013, Ranska v. komissio (C‑601/11 P, EU:C:2013:465, 110 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 54 ) C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553.

( 55 ) EUVL 2003, L 268, s. 1.

( 56 ) Tuomio 8.9.2011, Monsanto ym. (C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553, 78–80).

( 57 ) Ks. mm. tuomio 17.12.2015, Neptune Distribution (C‑157/14, EU:C:2015:823, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 58 ) Ks. mm. tuomio 17.12.2015, Neptune Distribution (C‑157/14, EU:C:2015:823, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 59 ) Ks. ”Scientific opinion on four statements questioning the EU control strategy against Xylella fastidiosa”, joka on saatavilla Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen internetsivustolla.

( 60 ) Ks. kyseisen lausunnon 10 ja 11 kohta.

( 61 ) Ks. kyseisen lausunnon 97 kohta.

( 62 ) C‑315/93, EU:C:1995:102.

( 63 ) 25 kohta.

( 64 ) 30 kohta.

( 65 ) C‑20/00 ja C‑64/00, EU:C:2003:397.

( 66 ) 85 kohta.

( 67 ) C‑56/13, EU:C:2014:352.

( 68 ) C‑20/00 ja C‑64/00, EU:C:2003:397.

( 69 ) Tuomio 22.5.2014, Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C‑56/13, EU:C:2014:352, 49 kohta).

( 70 ) Ks. perusoikeuskirjan selitykset (EUVL 2007, C 303, s. 17).

( 71 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.9.1982, Sporrong ja Lönnroth v. Ruotsi (CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, 61 kohta).

( 72 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.9.1982, Sporrong ja Lönnroth v. Ruotsi (CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, 69 kohta).

( 73 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.9.1982, Sporrong ja Lönnroth v. Ruotsi (CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, 73 kohta).

( 74 ) Olen tältä osin eri mieltä 22.5.2014 annetun tuomion Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C‑56/13, EU:C:2014:352) 55 kohdassa esitetystä ratkaisusta.

( 75 ) Elintarvikeketjuun, eläinten terveyteen ja eläinten hyvinvointiin, kasvien terveyteen ja kasvien lisäysaineistoon liittyvien menojen hallinnointia koskevista säännöksistä, neuvoston direktiivien 98/56/EY, 2000/29/EY ja 2008/90/EY, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 178/2002, (EY) N:o 882/2004, (EY) N:o 396/2005, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/128/EY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 muuttamisesta sekä neuvoston päätösten 66/399/ETY, 76/894/ETY ja 2009/470/EY kumoamisesta 15.5.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2014, L 189, s. 1).