Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

24 päivänä marraskuuta 2022 ( )

Asia C-528/21

M. D.

vastaan

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága

(Ennakkoratkaisupyyntö – Fővárosi Törvényszék (Budapestin alioikeus, Unkari))

Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Rajavalvonta-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka – Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen – Direktiivi 2008/115/EY – Maahantulo- ja oleskelukielto – Alaikäisen unionin kansalaisen vanhempi, joka on kolmannen maan kansalainen – Uhka yleiselle järjestykselle ja kansalliselle turvallisuudelle – Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artikla – Neuvotteluvelvollisuus – Asetus (EY) 1987/2006 – Schengen-alueelle tulon kieltämistä koskeva kuulutus





1. Nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä tiedustellaan muun muassa, onko jäsenvaltion aluetta koskeva maahantulo- ja oleskelukielto,( ) jonka kyseisen jäsenvaltion viranomaiset ovat määränneet kolmannen maan kansalaiselle arvioimatta – kuten vaikuttaa käyneen – tämän henkilökohtaista tilannetta ja erityisesti sitä, että kyseinen henkilö on asianomaisessa jäsenvaltiossa asuvan alaikäisen unionin kansalaisen isä, unionin oikeuden (myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan, jäljempänä perusoikeuskirja) mukainen.

2. Tästä kysymyksestä nousee esille kaksi ongelmaa, jotka liittyvät

– direktiivin 2008/115/EY( ) sovellettavuuteen, kun kolmannen maan kansalainen on oleskellut muualla kuin jäsenvaltion alueella viranomaisten määrätessä maahantulokiellosta.

– oikeasuhteisuuteen, joka on asetuksen (EY) N:o 1987/2006( ) mukaisesti vaatimuksena tallennettaessa toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmään (jäljempänä SIS II) maahantulon tai maassa oleskelun epäämistä koskevia ”kuulutuksia”.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

1. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus( )

3. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, määrätään maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.

Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.”

2. Asetus N:o 1987/2006

4. Asetuksen 21 artiklassa (”Suhteellisuus”) säädetään seuraavaa:

”Ennen kuulutuksen antamista jäsenvaltioiden on määritettävä, onko tapaus asianmukainen ja niin merkityksellinen ja tärkeä, että siitä on tehtävä kuulutus SIS II:ssa.

– –”.

5. Asetuksen 24 artiklassa (”Maahantulon tai maassa oleskelun epäämistä koskevien kuulutusten tekemisen edellytykset”) säädetään seuraavaa:

”1. Maahantulo- tai oleskelukieltoon määrättyjä kolmansien maiden kansalaisia koskevat tiedot tallennetaan järjestelmään kansallisen kuulutuksen perusteella, joka perustuu toimivaltaisten hallintoviranomaisten tai tuomioistuinten kansallisessa lainsäädännössä määrättyjä menettelytapasääntöjä noudattaen ja yksilöllisen arvioinnin perusteella tekemään päätökseen. Kyseisiä päätöksiä koskevassa muutoksenhaussa noudatetaan kansallista lainsäädäntöä.

2. Kuulutus tehdään, kun 1 kohdassa tarkoitettu päätös perustuu yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvaan uhkaan, jonka kolmannen maan kansalaisen läsnäolo jäsenvaltion alueella aiheuttaa. – –

3. Kuulutus saadaan tehdä myös silloin, kun 1 kohdassa tarkoitettu päätös perustuu siihen, että kolmannen maan kansalainen on ollut sellaisen käännytys- tai karkotustoimenpiteen kohteena, jota ei ole kumottu tai keskeytetty ja johon sisältyy tai liittyy maahantulokielto tai tapauksen mukaan oleskelukielto ja joka perustuu kolmannen maan kansalaisen maahantuloon tai oleskeluun liittyvien kansallisten säädösten rikkomiseen.”

3. Direktiivi 2008/115

6. Direktiivin johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kolmansien maiden kansalaisten laittoman oleskelun lopettamiseen sovelletaan oikeudenmukaista ja avointa menettelyä. EU-oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti tämän direktiivin nojalla tehtävät päätökset olisi tehtävä tapauskohtaisesti ja objektiivisin perustein, ja harkinnassa olisi otettava huomioon muitakin seikkoja kuin pelkkä laiton oleskelu. – –”

7. Direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille olisi annettava eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä. – –”

8. Direktiivin 3 artiklan (”Määritelmät”) 2 kohdan mukaan ”laittomalla oleskelulla” tarkoitetaan ”sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa[( )] määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”.

9. Direktiivin 3 artiklan 6 kohdassa määritellään ”maahantulokielto”, jolla tarkoitetaan ”hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen”.

10. Direktiivin 5 artiklassa (”Palauttamiskielto, lapsen etu, perhesuhteet ja terveydentila”) säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on otettava tätä direktiiviä täytäntöön pannessaan asianmukaisesti huomioon

a) lapsen etu,

b) perhesuhteet,

– –”.

11. Direktiivin 11 artiklan (”Maahantulokielto”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto

a) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai

b) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.

Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto.”

B Kansallinen oikeus

12. Käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiä ovat seuraavat:

– Sellaisten henkilöiden maahantulosta ja oleskelusta, joilla on oikeus liikkua ja oleskella vapaasti, vuonna 2007 annetun lain nro I (a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény; Magyar Közlöny 2007/1; jäljempänä vuonna 2007 annettu laki nro I) 33 ja 42 §.

– Kolmansien maiden kansalaisten maahantulosta ja oleskelusta vuonna 2007 annetun lain nro II (a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény Magyar Közlöny 2007/2; jäljempänä vuonna 2007 annettu laki nro II) 43, 44 ja 45 §.

13. Tiettyjen maahanmuuttoa koskevien ja niitä täydentävien lakien muuttamisesta vuonna 2018 annetun lain nro CXXXIII (évi CXXXIII. törvény az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról; Magyar Közlöny 2018/133), joka annettiin 21.12.2018 ja tuli voimaan 1.1.2019, 17 §:llä täydennettiin vuonna 2007 annettua lakia nro I lisäämällä siihen 94 §, jossa säädetään seuraavaa:

”– –

4) Sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelulupa tai pysyvä oleskelulupa, jolla on voimassa oleva Unkarin kansalaisen perheenjäsenen oleskelulupa tai pysyvä oleskelulupa, peruutetaan,

– –

b) jos kolmannen maan kansalaisen oleskelu uhkaa yleistä järjestystä, yleistä turvallisuutta tai Unkarin kansallista turvallisuutta.

– –”.

II Tosiseikat,( ) pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

14. M. D. on Kosovon serbi, joka saapui Unkariin vuonna 2002. Hän on asunut siitä lähtien Unkarissa puolisonsa ja alaikäisen lapsensa, jotka ovat molemmat Unkarin kansalaisia, sekä äitinsä kanssa. Nämä kaikki ovat M. D:stä taloudellisesti riippuvaisia.

15. M. D. puhuu hyvin unkaria. Hän omistaa Unkarissa yrityksen, kiinteistön ja useita ajoneuvoja. Hänellä on yritys myös Slovakiassa, minkä perusteella hänellä on ollut Slovakiassa liiketoimintaan perustuva oleskelulupa.( )

16. M. D:llä oli ollut oleskelulupa Unkarissa 31.5.2003 lähtien, ja oleskelulupaa oli jatkettu useaan kertaan. Myöhemmin hänelle oli myönnetty väliaikainen oleskelukortti, joka oli voimassa 20.5.2021 saakka, koska hänellä oli alaikäinen lapsi, joka oli Unkarin kansalainen.

17. Hän haki 12.6.2018 pysyvää oleskelukorttia Unkarissa.

18. Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága (ulkomaalaisasioista vastaavan valtakunnallisen valvontaviranomaisen Budapestin ja Pestin alueen paikallisosasto) hylkäsi hakemuksen ensimmäisessä viranomaisasteessa.( )

19. Kyseinen ratkaisu perustui Alkotmányvédelmi Hivatalin (perustuslain turvaamisesta vastaava viranomainen, Unkari) lausuntoon, jonka mukaan M. D. aiheutti todellisen, välittömän ja vakavan uhkan kansalliselle turvallisuudelle, minkä vuoksi hänen oli poistuttava maasta.( )

20. Ulkomaalaisviranomainen totesi 27.8.2018, että M. D:n oleskeluoikeus oli päättynyt, minkä sama viranomainen vahvisti toisessa viranomaisasteessa 26.11.2018.

21. Fővárosi Törvényszék (Budapestin alioikeus, Unkari) kumosi 28.5.2019 kyseisen 26.11.2018 annetun päätöksen( ) ja määräsi ulkomaalaisasioista vastaavat viranomaiset aloittamaan menettelyn uudelleen ja tutkimaan kaikki seikat ottaen erityisesti huomioon sen, että M. D. ja hänen puolisonsa asuivat Unkarissa samassa taloudessa alaikäisen lapsensa, joka oli Unkarin kansalainen, kanssa.

22. Ulkomaalaisviranomainen kieltäytyi uuden menettelyn päätteeksi 29.8.2019 myöntämästä M. D:lle oleskelukorttia. Se korosti, että kun huomioon otetaan 1.1.2019 lähtien voimassa olleet säädösmuutokset, menettely oli käyty vuonna 2007 annetun lain nro I 94 §:n 4 momentin b kohdan perusteella.( ) Se toi lisäksi esille, ettei se voinut sivuuttaa perustuslain turvaamisesta vastaavan viranomaisen lausuntoja, koska tämä oli asiantuntijaviranomainen, eikä sillä ollut tämän suhteen harkintavaltaa.

23. M. D. valitti ulkomaalaisviranomaisen päätöksestä Fővárosi Törvényszékiin. Fővárosi Törvényszék hylkäsi valituksen ja totesi, että ulkomaalaisasioista vastaavat viranomaiset olivat velvollisia pyytämään lausuntoa asiantuntijaviranomaiselta ja että kyseinen lausunto velvoitti niitä.

24. Kúria (ylin tuomioistuin, Unkari) pysytti Fővárosi Törvényszékin tuomion. Kúria katsoi asiantuntijaviranomaisen antaman lausunnon perusteena käytettyjen luottamuksellisten asiakirjojen perusteella, että M. D:n oleskelu Unkarissa aiheutti todellisen ja välittömän uhkan kansalliselle turvallisuudelle. Tämän perustella M. D:n henkilökohtaisen tilanteen arviointi ei olisi voinut johtaa muuhun ratkaisuun.

25. M. D. poistui Unkarin alueelta 24.9.2020.( )

26. Ulkomaalaisviranomainen antoi M. D:lle 14.10.2020 kolmivuotisen maahantulokiellon Unkariin sekä määräyksen kyseiseen kieltoon liittyvän kuulutuksen tallentamisesta SIS II ‑järjestelmään.

27. Kielto perusteltiin seuraavasti:

– M. D:n oleskelu Unkarissa aiheutti uhkan Unkarin kansalliselle turvallisuudelle.( )

– Perustuslain turvaamisesta vastaava viranomainen oli suositellut 30.9.2020 antamassaan ehdotuksessa M. D:n maasta poistamista ja kymmenvuotisen maahantulo- ja oleskelukiellon määräämistä.

28. M. D. valitti maahantulokiellosta Fővárosi Törvényszékiin. Hän väitti, että ulkomaalaisviranomainen oli laiminlyönyt velvollisuutensa selvittää perusteellisesti sekä arvioida ja perustella päätöksessään mainitut tosiseikat ja lainkohdat ja että tämä oli käyttänyt perusteena ainoastaan toisen viranomaisen antamaa ehdotusta. Hän vetosi väitteidensä tueksi kansallisen lainsäädännön ohella direktiivin 2008/115 11 artiklaan.

29. Ulkomaalaisviranomainen vaati kanteen hylkäämistä. Se väitti päätöksensä perustuneen vuonna 2007 annetun lain nro II 43 §:ään, joka on pakottava säännös, jonka mukaan ulkomailla oleskelevan kolmannen maan kansalaiselle on määrättävä erillinen maahantulokielto, jos hänen maahantulonsa ja oleskelunsa uhkaa kansallista turvallisuutta, ja jossa säädetään myös kansallisesta turvallisuudesta vastaavien elinten antamien ehdotusten velvoittavuudesta. Lisäksi koska (perhesiteen perusteella myönnetty) M. D:n oleskelulupa oli jo peruutettu, ulkomaalaisviranomaisella ei ollut myöskään lain mukaan velvollisuutta tutkia hänen perheensä tilannetta.

30. Tässä tilanteessa Fővárosi Törvényszék esittää unionin tuomioistuimelle neljä ennakkoratkaisukysymystä, joista tässä toistetaan kaksi ensimmäistä:

”1) Onko direktiivin [2008/115] 5 ja 11 artiklaa ja SEUT 20 artiklaa tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 7, 20, 24 ja 47 artiklan kanssa siten, että niiden vastaiseksi on katsottava jäsenvaltiossa noudatettu käytäntö, jossa lainsäädäntöuudistusta sovelletaan myös sellaisissa aiemmin vireille pannuissa menettelyissä, jotka on aloitettu uudelleen tuomioistuimen määräyksestä, kun lainsäädäntöuudistuksesta seuraa, että kolmannen maan kansalaiseen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, sovelletaan huomattavasti epäedullisempia menettelysääntöjä, jopa niin, että tällainen henkilö voi menettää asemansa henkilönä, jota ei voida palauttaa edes yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, eli aseman, jonka henkilö on saanut oleskelunsa pituuden perusteella, tai että jatkossa hänen hakemuksensa pysyvän oleskeluluvan saamiseksi saman tosiseikaston perusteella hylätään kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, että hänelle myönnetty oleskelukortti peruutetaan ja hänelle määrätään tämän jälkeen maahantulo- ja oleskelukielto ilman, että asianomaisen henkilökohtaista tai hänen perheensä tilannetta arvioitaisiin missään näistä menettelyistä – erityisesti kun otetaan huomioon se, että kyseessä on alaikäisen Unkarin kansalaisen huoltaja –, eli päätöksiä, jotka johtavat joko perheen hajoamiseen tai sitten siihen, että unionin kansalainen, joka on alaikäisen lapsensa kanssa kolmannen maan kansalaisen perheenjäsen, joutuu poistumaan jäsenvaltiosta?

2) Onko direktiivin 2008/115 5 ja 11 artiklaa sekä SEUT 20 artiklaa tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 7 ja 24 artiklan kanssa siten, että niiden vastaiseksi on katsottava jäsenvaltiossa noudatettu käytäntö, jonka mukaan ennen maahantulo- ja oleskelukiellon antamista kolmannen maan kansalaisen henkilökohtaista ja hänen perheensä tilannetta ei tutkita viittaamalla siihen, että kyseisen henkilön, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, oleskelusta aiheutuu todellinen, välitön ja vakava vaara kansalliselle turvallisuudelle?”

III Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa

31. Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 26.8.2021. Asia hyväksyttiin käsiteltäväksi kiireellisessä menettelyssä.

32. Kirjallisia huomautuksia esittivät Tšekin ja Unkarin hallitukset sekä Euroopan komissio.

33. Unionin tuomioistuin pyysi 25.3.2022 erinäisiä lisäselvityksiä ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta, joka välitti pyynnön pääasian asianosaisille. Sekä M. D. että ulkomaalaisviranomainen vastasivat esitettyihin kysymyksiin.

34. Istunto pidettiin 21.9.2022, ja siihen osallistuivat Unkarin hallitus ja komissio.

IV Asian tarkastelu

35. Unionin tuomioistuimen ohjeiden mukaisesti tässä ratkaisuehdotuksessa tarkastellaan kahta ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä.

36. Tarkastelen niitä yhdessä, koska niiden sisältö on osittain yhtenevä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää olennaisilta osin, onko SEUT 20 artiklaa sekä direktiivin 2008/115 5 ja 11 artiklaa, luettuina yhdessä perusoikeuskirjan 7, 20, 24 ja 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että ne estävät jäsenvaltiota peruuttamasta sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskeluoikeutta, joka on sellaisen unionin kansalaisen perheenjäsen, joka ei ole käyttänyt liikkumisvapauttaan, ja määräämästä hänelle maahantulokieltoa alueelleen, kun huomioon otetaan, että kyseisen henkilön toiminnasta aiheutuu todellinen, välitön ja vakava uhka kansalliselle turvallisuudelle, tutkimatta kyseisen henkilön henkilökohtaista tai hänen perheensä tilannetta, vaikka hänellä on alaikäinen lapsi, joka on asianomaisen jäsenvaltion kansalainen.

37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo esille, että tilanteessa on sovellettu kolmannen maiden kansalaisille epäedullisempaa lainsäädäntömuutosta sellaisen menettelyn päätteeksi, joka on aloitettu aiemman lainsäädännön voimassaolon aikana. Nähdäkseni tämä ajallinen seikka ei vaikuta annettavaan vastaukseen unionin oikeuden näkökulmasta. Lisäksi edellä kuvattujen tosiseikkojen mukaan lainsäädäntömuutosta sovellettiin oleskelukortin epäämiseksi, ja tämä päätös on edellä mainittujen oikeuden päätösten nojalla lopullinen.

A Tutkittavaksi ottaminen

38. Unkarin hallitus kiistää juuri viimeksi mainitun seikan perusteella kysymysten ja ratkaistavana olevan riidan kohteen välisen yhteyden. Se väittää, että kysymyksillä viitataan aiemman, lopullisesti päätetyn menettelyn aikana sovellettuihin oikeussääntöihin, ja kyseinen menettely on eri kuin nyt vireillä oleva menettely. Ennakkoratkaisupyyntö on sen mukaan siten hypoteettinen.( )

39. Unkarin hallitus lisää, että taustalla olevassa kanteessa on kyse maahantuloa ja oleskelua Unkarissa koskevasta erillisestä päätöksestä eikä kyseisen päätöksen osalta sovelleta direktiiviä 2008/115 eikä perusoikeuskirjaa, joten kyseisten oikeussääntöjen tulkinta ei ole tarpeen kanteen ratkaisemiseksi.

40. Unkarin hallituksen esittämällä vastaväitteellä on perusteensa, sillä – kuten olen korostanut – kansalliset päätökset, joiden mukaan M. D:llä ei ollut oikeutta saada oleskelulupaa tai säilyttää aiempaa oleskelulupaansa Unkarissa, olivat lopullisia, eivätkä asianomaiset tuomioistuimet olleet pyytäneet ennakkoratkaisua, kun ne olivat pysyttäneet kyseiset päätökset.( )

41. Tämä ei merkitse kuitenkaan sitä, ettei ennakkoratkaisupyyntö olisi merkityksellinen oikeusriidan kannalta: koska oikeusriita koskee sitä, onko Unkarin määräämä maahantulokielto pätevä,( ) esitetyt epäilykset ovat perusteltuja myös siinä tapauksessa, ettei direktiiviä 2008/115 eikä perusoikeuskirjaa (kyseiseen direktiiviin liittyviltä osin) sovellettaisi, kuten jäljempänä ehdotan.

B Direktiivin 2008/115 sovellettavuus

42. Ennakkoratkaisukysymysten sanamuodosta ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei epäile direktiivin 2008/115 sovellettavuutta. Sen sijaan komissio ja Unkarin hallitus kiistävät osittain yhtenevin perustein kyseisen direktiivin soveltamisen käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa:

– Komission mukaan direktiiviä 2008/115 sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa laittomasti. Tilanne ei ole tämä, jos henkilö ei oleskele asianomaisessa jäsenvaltiossa silloin, kun maahantulokiellosta määrätään.( )

– Unkarin hallitus esittää samansuuntaiset perustelut.( ) Se lisää, etteivät määrätyn kiellon perusteet liity maahanmuuttoon ja että huomioon otetaan palauttamiskäsikirja,( ) jonka 11 kohtaan Unkarin hallitus vetoaa väitteensä tueksi. ( ) Maahantulokielto on erillinen,( ) ja siten siihen sovelletaan kansallista lainsäädäntöä.

43. Jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevaan kolmannen maan kansalaiseen, jonka oleskelu muuttuu laittomaksi hänelle myönnetyn oleskeluluvan peruuttamisen takia, on nähdäkseni sovellettava direktiivin 2008/115 säännöksiä.

44. Direktiivissä 2008/115 ei ole kuitenkaan mitään nimenomaista mainintaa siitä, miten laittomasti oleskelevan ulkomaalaisen poistuminen alueelta vaikuttaa direktiivin soveltamiseen.

45. Direktiivi 2008/115 ei mielestäni kata tätä mahdollisuutta, sillä sitä sovelletaan ainoastaan kolmansien maiden kansalaisiin, jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella,( ) direktiivissä itsessään annetun määritelmän mukaisesti.

46. Vaatimus kolmannen maan kansalaisen oleskelusta jäsenvaltion alueella perustuu välillisesti direktiivin 2 artiklan 1 kohtaan, jonka soveltamisalaan kuuluvat ”jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset”.

47. Kolmansien maiden kansalaisten ”laiton oleskelu”( ) kyseisellä alueella on siten välttämätöntä, jotta direktiiviä 2008/115 voidaan soveltaa. Oleskelun laittomaksi luonnehtimisen kannalta oleskelun syyllä tai kestolla ei ole merkitystä.( )

48. Jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivissä 2008/115 toteuttamaan toimia sellaisten kolmansien maiden kansalaisten suhteen, jotka oleskelevat siis laittomasti kyseisen jäsenvaltion alueella.( ) Jos jäsenvaltio havaitsee laittoman oleskelun alueellaan, sen on tehtävä siitä loppu mahdollisimman pian.( ) Pääsäännön mukaan palauttamispäätös on tehtävä 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti,( ) ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista”.( )

49. Epäselvyydet voivat johtua siitä, että tosiasiassa kolmansien maiden kansalaisten maahantulo voidaan kieltää kahdella eri tavalla: a) kielto liittyy direktiivin 2008/115 mukaisesti annettuun palauttamispäätökseen tai b) kielto määrätään kansalliseen turvallisuuteen perustuvilla tai muilla vastaavilla syillä kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolella.

50. Näiden kieltojen välisen eron vuoksi on suositeltavaa käydä läpi direktiivin 2008/115 soveltamisalaan kuuluviin maahantulokieltoihin sekä sen soveltamisalan ulkopuolelle jääviin maahantulokieltoihin liittyvät seikat.

1. Direktiivin 2008/115 soveltamisalaan kuuluvat maahantulokiellot

51. Direktiiviin 2008/115 sisältyy joukko säännöksiä, joilla pyritään panemaan kolmansien maiden kansalaisten laittoman maahanmuuton torjuntaa koskeva unionin politiikka täytäntöön.

52. Direktiivin tavoitteena on yhteisten sääntöjen määrittäminen palauttamiselle, maastapoistamiselle, pakkokeinojen käytölle, säilöönotolle ja maahantulokiellolle, jotta taataan, että kolmansien maiden kansalaisten laittoman oleskelun lopettamiseen sovelletaan oikeudenmukaisia ja avoimia menettelyjä.( )

53. Direktiivissä 2008/115 säädetään erilaisista toisiinsa tiiviisti liittyvistä menettelyistä: keskitetystä menettelystä, palauttamispäätökseen liittyvästä menettelystä ja muista palauttamispäätökseen liittyvistä toimista sekä toimista, joita voidaan tai täytyy toteuttaa palauttamispäätöksen jälkeen.

54. Näiden toimien tarkoituksena on valmistella palautusta ja varmistaa sen toteutuminen a) vahvistamalla paluuvelvoitteen vapaaehtoista noudattamista koskeva määräaika, b) turvaamalla pakkotäytäntöönpanoon liittyvät olosuhteet ja c) ulottamalla palauttamispäätöksen vaikutus Schengen-alueelle SIS II ‑järjestelmään tallennettujen maahantulokieltojen avulla.( )

55. Tässä järjestelmässä maahantulokielto on toimenpide, jolla parannetaan unionin palauttamispolitiikan tehokkuutta takaamalla, että laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen ei voi tiettynä aikana maastapoistamisensa jälkeen enää laillisesti palata jäsenvaltioiden alueelle.( ) Maahantulokielto antaa palauttamispäätökselle eurooppalaisen ulottuvuuden.( )

56. Direktiivin 2008/115 perusteella maahantulokielto

– edellyttää palauttamispäätöstä siten, että jos palauttamispäätöstä ei ole tehty, maahantulokieltoa ei voida määrätä.( ) Näin säädetään kyseisen direktiivin 3 artiklan 6 alakohdassa ja 11 artiklan 1 kohdassa.

– liittyy väistämättä palauttamispäätökseen, kun vapaaehtoiselle maastapoistumiselle myönnettyä määräaikaa tai maastapoistumisvelvoitetta ei ole noudatettu.( )

– tuottaa omia oikeudellisia vaikutuksiaan vasta, kun palauttamispäätös on pantu täytäntöön vapaaehtoisesti tai pakotetusti.( )

– ei voi säilyä voimassa palauttamispäätöksen peruuttamisen jälkeen.( )

2. Direktiivin 2008/115 soveltamisalan ulkopuolelle jäävät maahantulokiellot

57. Jäsenvaltiot säilyttävät toimivallan estää kolmansien maiden kansalaisten saapuminen alueelleen muissakin tilanteissa kuin niissä, joissa tehdään direktiivin 2008/115 mukainen palauttamispäätös laittoman oleskelun perusteella.

58. Kuten olen jo tuonut esille, kyseiset tilanteet (joille on ominaista reagointi toimintaan, joka uhkaa yleistä järjestystä, yleistä turvallisuutta tai kansallista turvallisuutta tai joka vaikuttaa kansainvälisiin suhteisiin ja jonka tekijät eivät oleskele jäsenvaltion alueella) eivät sisälly direktiivin 2008/115 soveltamisalaan.

59. Nämä maahantulokiellot eivät liity direktiivin 2008/115 soveltamisalaan kuuluvaan palauttamispäätökseen. Niissä noudatetaan kansallisen lainsäädännön säännöksiä (mahdollisesti kansainvälisestä oikeudesta tai tietyistä unionin päätöksistä johtuvia säännöksiä),( ) ei siis direktiiviä 2008/115.( )

60. Myös tämäntyyppinen maahantulokielto on SIS II ‑järjestelmän maahantulokieltoluetteloon merkitsemistä koskevan päätöksen perusteena, sillä se perustuu uhkaan, jonka kolmannen valtion kansalaisen oleskelu jäsenvaltion alueella aiheuttaa. Kuulutuksen tallentaminen SIS II ‑järjestelmässä on tällöin pakollista.( )

3. Maahantulokiellon rajallinen maantieteellinen soveltamisala

61. Jäsenvaltion määräämän maahantulo- ja oleskelukiellon perusteesta riippumatta sen maantieteellinen soveltamisala on rajallinen, jos henkilöllä, jota kielto koskee, on oikeus oleskella laillisesti jossain toisessa jäsenvaltiossa.

62. Koska maahantulokiellon virallinen vahvistaminen ja sen ”yleiseurooppalainen” käytännön vaikutus ovat sidoksissa siihen perustuvan kuulutuksen tallentamiseen SIS II ‑järjestelmään, kuulutus on poistettava SIS II ‑järjestelmästä, jos kiellolla ei voi olla tällaista vaikutusta.

63. Jos kolmannen maan kansalaisella on siis SIS II ‑järjestelmään kuuluvan valtion oleskelulupa, Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdassa määrätään, että oleskeluluvan myöntäneen valtion ja kuulutuksen SIS II ‑järjestelmään tallentaneen valtion( ) on neuvoteltava keskenään sen selvittämiseksi, onko oleskeluluvan peruuttamiseen olemassa riittävät perusteet. Jos lupa säilytetään voimassa, kuulutuksen tallentaneen jäsenvaltion on peruutettava kuulutus.

64. Viimeksi mainitussa tapauksessa kyseinen jäsenvaltio voi edellä mainitun yleissopimuksen mukaisesti merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloonsa.( )

4. Maasta poistuminen ennen kansalliseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvaa palauttamispäätöstä ja maahantulokieltoa

65. Jos jäsenvaltiossa laittomasti oleskeleva henkilö poistuu sen alueelta ennen, kuin kyseisen jäsenvaltion viranomaiset tekevät tähän liittyvän päätöksen, direktiivissä 2008/115 tarkoitettu palauttamispäätös menettää merkityksensä: kun kolmannen maan kansalainen ei oleskele kyseisen jäsenvaltion alueella, ei palauttamispäätöksen tekeminen ole tarpeen.( )

66. Direktiivin 2008/115 säännöksistä voidaan siten päätellä nähdäkseni seuraavaa: a) niissä määritellään laiton oleskelu sellaisen henkilön oleskeluksi alueella, joka ei täytä (tai ei enää täytä) maahantulon, maassa asumisen tai oleskelun edellytyksiä, ja b) niissä säädetään jäsenvaltion alueella oleskelevaan henkilöön sovellettavista menettelyistä.

67. Tämä toteamus on lisäksi johdonmukainen sen järjestelmän kanssa, jossa kaikki jäsenvaltiot velvoitetaan tekemään alueellaan havaitsemastaan laittomasta oleskelusta loppu mahdollisimman pian.

68. Ratkaisu on nähdäkseni sama niin silloin, kun asianomainen henkilö poistuu maasta ennen sen menettelyn aloittamista, jossa tehdään laittomaan oleskeluun liittyvä päätös, kuin silloin, kun asianomainen poistuu maasta kyseisen menettelyn aikana mutta ennen päätöksen tekemistä. Viimeksi mainitussa tilanteessa menettely menettää kohteensa: (jäsenvaltiossa, jossa menettely käydään) ei tapahdu laitonta oleskelua, josta olisi tehtävä loppu palauttamispäätöksellä tai muulla tavoin edellytysten täyttyessä.

69. Se, mitä prosessuaalisia seurauksia tällaisella ratkaisulla on kansallisessa oikeusjärjestyksessä (asian käsittelyn päättyminen, asian raukeaminen tai muu vastaava), määräytyy lähtökohtaisesti kansallisen lainsäädännön perusteella.( )

70. Edellä kuvattua tilannetta ei pidä sekoittaa tilanteeseen, jossa kolmannen maan kansalaisen olinpaikka ei ole tiedossa mutta on viitteitä siitä, että hän oleskelee edelleen kyseisellä alueella. Tällöin on nähdäkseni tehtävä palauttamispäätös in absentia ‑menettelyssä.( )

71. Jos edellä kuvattuun perusteeseen perustuvaa palauttamispäätöstä ei ole tehty, on todettava pelkästään, ettei mitään direktiivin 2008/115 11 artiklassa tarkoitetuista maahantulokielloista voida määrätä.( )

72. Kuten olen tuonut esille, tuossa tilanteessa jäsenvaltio, joka katsoo kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä tarpeelliseksi estää sellaisen kolmannen maan kansalaisen maahantulon, joka ei oleskele enää sen alueella, voi tehdä näin kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti.

73. Pidän tätä näkemystä ensisijaisena suhteessa siihen näkemykseen, että direktiivin 2008/115 soveltamista jatkettaisiin kolmannen maan kansalaiseen, joka lopettaa laittoman oleskelun (eli poistuu maasta) menetettyään oleskeluoikeutensa kyseisen jäsenvaltion alueella ennen tähän liittyvän päätöksen tekemistä.

74. Viimeksi mainitun näkemyksen puolesta puhujat katsovat, että tällaiseen maahantulokieltoon sovelletaan direktiiviä 2008/115, sillä kyseessä on tietynlainen kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvien menettelyiden jatkumo.

75. Näkemys on houkutteleva: henkilöön sovellettaisiin yhdenmukaistettuihin sääntöihin perustuvaa järjestelmää, jonka nojalla myös muuhun syyhyn kuin laittomaan maahanmuuttoon perustuva maahantulokielto olisi määrättävä direktiivin 2008/115 (menettelyllisiä ja asiasisältöön liittyviä) periaatteita ja vaatimuksia noudattaen.

76. Tällaisessa tulkinnassa on kuitenkin omat ongelmansa. Ensinnäkin se olisi ristiriidassa edellä mainittujen direktiivin 2008/115 2 artiklan ja 11 artiklan 1 kohdan kanssa. Kyseisellä direktiivillä tähdätään kolmansien maiden kansalaisten laittoman oleskelun lopettamiseen, ei sellaisten asioiden ratkaisemiseen, joissa viranomaisen toiminta ei ole enää tarpeen (se on muuttunut tarpeettomaksi) nimenomaisesti siksi, että laiton oleskelu alueella on päättynyt.

77. Toiseksi muistutan, että direktiivin 2008/115 välittömänä tarkoituksena ei ole jäsenvaltioiden yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden ja kansallisen turvallisuuden suojeleminen, vaikka nämä intressit siinä mainitaankin.( ) Jos hyväksytään, että direktiiviä sovelletaan näihin syihin perustuviin maahantulokieltoihin, jotka eivät liity palauttamispäätökseen, rinnastuisi direktiivin 1 artiklassa mainittu tarkoitus kyseisten intressien välittömään turvaamiseen.

78. Kolmanneksi direktiivin 2008/115 tarkoituksena ei ole yhdenmukaistaa kokonaisuudessaan jäsenvaltioiden sääntöjä ulkomaalaisten oleskelusta, vaan se koskee ainoastaan palauttamispäätösten (oikeammin laittoman oleskelun päättävien päätösten) tekemistä ja täytäntöönpanoa.( ) Tässä tarkasteltu tulkinta edellyttäisi jäsenvaltioilta, etteivät niiden määräämät maahantulokiellot, joiden peruste on jokin muu kuin maahanmuutto ja jotka eivät liity palauttamispäätökseen,

– poikkea ominaisuuksiltaan (kesto ja henkilöllinen soveltamisala) varsinaisessa direktiivissä 2008/115 tarkoitetuista kielloista,

– liity muihin tilanteisiin kuin niihin, joista säädetään kyseisessä direktiivissä,

silloin, kun kyseinen kielto kohdistuu kolmannen maan kansalaiseen, joka on oleskellut, muttei oleskele enää, laittomasti sen alueella.

79. Ensin mainittu este saattaisi olla ylitettävissä tiettyyn pisteeseen saakka, sillä direktiivin 2008/115 nykyisessä sanamuodossa mainitaan siis yleinen järjestys, yleinen turvallisuus ja valtion turvallisuus (esimerkiksi 11 artiklan 2 kohta), ja nämä voivat vaikuttaa kiellon kestoon ja henkilölliseen soveltamisalaan.( )

80. Kyseiset käsitteet ovat direktiivissä 2008/115 itsenäisiä, kuten kaikki unionin oikeuden käsitteet, joiden määrittelemistä unionin lainsäätäjä ei ole jättänyt jäsenvaltioille (vaikka niitä ei määriteltäisi direktiivissä itsessään). On perusteltua kyseenalaistaa niiden vastaavuus suhteessa kansallisiin käsitteisiin tai ainakin niiden käyttötavan täydellinen samanlaisuus, kun huomioon otetaan toisistaan eroavat asiayhteydet eli yhtäältä unionin asiayhteys( ) ja toisaalta kansallinen asiayhteys.

81. Toisen esteen osalta painotan, että direktiivissä 2008/115 säädetään ainoastaan palauttamispäätökseen liittyvistä maahantulokielloista. Siinä ei säädetä maahantulokielloista tilanteessa, jossa laittomasti asianomaisella alueella oleskelevalla kolmannen maan kansalaisella on jonkin jäsenvaltion oleskelulupa( ) tai jossa hänen asiastaan vastaa sopimuksen nojalla jokin muu jäsenvaltio kuin se, jossa hänet on otettu kiinni.( )

82. Jäsenvaltio voi kuitenkin olla edelleen kiinnostunut (tai jopa velvollinen) kieltämään sellaisen ulkomaalaisen pääsyn alueelleen, joka on poistunut sen alueelta direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen mukaisesti, riippumatta siitä, millainen päätös kyseisestä henkilöstä tehdään missä tahansa muussa jäsenvaltiossa, joka on ottanut huolehtiakseen hänen asiastaan. Unionin tuomioistuin muistuttaa edellytysten noudattamisesta, ja tähän kuuluu jokaisen jäsenvaltion velvollisuus yleisen järjestyksen ylläpitämiseen omalla alueellaan sekä sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden suojaaminen.( )

5. Sovellettavuus käsiteltävässä asiassa

83. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksen mukaan M. D. poistui Unkarin alueelta, ennen kuin hänestä tehtiin palauttamispäätös. Jos tämä pitää paikkaansa, edellä esitettyjen seikkojen perusteella on todettava, ettei direktiiviä 2008/115 voitu soveltaa hänelle myöhemmin määrättyyn Unkaria koskevaan maahantulokieltoon.

84. Jos M. D:llä on ollut Slovakian myöntämä oleskelulupa, kun hänelle määrättiin Unkaria koskeva maahantulokielto, kummankin jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten olisi pitänyt käydä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdassa määrättyjä neuvotteluja viimeistään silloin, kun kuulutus tallennettiin SIS II ‑järjestelmään maahantulokiellon perusteella.( )

85. Ristiriidan välttämiseksi Unkarin olisi pitänyt poistaa maahantulokielto SIS II ‑järjestelmästä, jollei Slovakia olisi neuvottelujen jälkeen peruuttanut virallisesti M. D:n oleskelulupaa. Unkari saattoi kuitenkin säilyttää hänet kansallisessa maahantulokieltoluettelossaan.

C Maahantulokielto ja sitä edeltävä henkilökohtaisen tilanteen ja perheen tilanteen arviointi

86. Voidaanko kolmannen maan kansalaisen maahantulo jäsenvaltion alueelle kieltää kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä tutkimatta kyseisen henkilön henkilökohtaista tilannetta ja perheen tilannetta?

87. Vastaus tähän kysymykseen on nähdäkseni kieltävä sekä silloin, jos kieltoon sovelletaan direktiiviä 2008/115, että silloin, jos direktiiviä ei sovelleta mutta asianomainen henkilö on sellaisen alaikäisen vanhempi, joka on kiellosta määränneen jäsenvaltion kansalainen.

88. Valtiot voivat itsemääräämisoikeutta koskevan perinteisen erioikeutensa nojalla rajoittaa muiden kuin omien kansalaistensa liikkumisvapautta kieltämällä näiltä pääsyn alueelleen tai poistamalla nämä alueeltaan.

89. Tätä periaatetta ei kyseenalaisteta kansainvälisissä sopimuksissa eikä unionin oikeudessa. Niissä voidaan kuitenkin täsmentää tai mukauttaa kyseistä oikeutta tietyissä tilanteissa ja asettaa velvollisuus arvioida asianomaisen henkilön yksilöllinen tilanne tai muita merkityksellisiä tekijöitä.

90. Käsittelen tätä toteamusta unionin oikeuden osalta kahdesta eri näkökulmasta.

1. Jos direktiiviä 2008/115 sovelletaan

91. Jos jäsenvaltion aluetta koskevaan maahantulokieltoon sovelletaan direktiiviä 2008/115, vastaus perustuu yksinkertaisesti kyseisen direktiivin 5 artiklaan, jonka mukaisesti kyseisen jäsenvaltion on otettava huomioon lapsen etu ja perhesuhteet.

92. Vastaavaa todetaan direktiivin 2008/115 johdanto-osan perustelukappaleissa:( )

– Johdanto-osan 24 perustelukappaleessa todetaan yleisesti, että direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita.

– Johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa muistutetaan jäsenvaltioiden velvollisuudesta tehdä tapauskohtaisia päätöksiä.

– Johdanto-osan 22 perustelukappaleessa mainitaan, että direktiiviä sovellettaessa jäsenvaltioiden olisi otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu ja perhe-elämän kunnioittamisen periaate.

93. Edellä mainituilla direktiivin kohdilla( ) on merkitystä myös silloin, kun maahantulokielto on liitettävä palauttamispäätökseen direktiivin 2008/115 11 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdan mukaisesti. Asianomaisen henkilön henkilökohtaisella tilanteella on lisäksi merkitystä kiellon kestoa määritettäessä.( )

94. Näissä tilanteissa kyseinen arviointi sisältyy toiseen arviointiin, joka koskee varsinaista palauttamispäätöstä, sekä direktiivin 2008/115 11 artiklan 1 kohdan a alakohdan tilanteessa arviointiin, joka toteutetaan, jotta vapaaehtoiselle maastapoistumiselle ei tarvitse myöntää määräaikaa kyseisen direktiivin 7 artiklan 4 kohdan nojalla.

95. Unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin 2008/115 5 artiklan tavoitteen perusteella kyseistä artiklaa ei voida tulkita suppeasti.( ) Muistutan erityisesti lapsen edun osalta, että lapsen etua on noudatettava sovellettaessa kyseistä direktiiviä lapseen, ja myös sovellettaessa kyseistä direktiiviä lapsen vanhempaan.( )

2. Jos direktiiviä 2008/115 ei sovelleta

96. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ne käyttävät toimivaltaansa myös omaan toimivaltaansa kuuluvilla aloilla niin, etteivät ne toimi vastoin unionin oikeutta.( )

97. Etenkin kun kyseessä on kolmansien maiden kansalaisten asuminen jäsenvaltion alueella, kyseisen jäsenvaltion toteuttamilla toimenpiteillä ei pidä evätä unionin kansalaisilta tosiasiallista mahdollisuutta käyttää unionin kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan.( )

98. Se, että kolmannen maan kansalaiselle ei myönnetä oleskeluoikeutta, voi haitata unionin kansalaisuuden tehokasta vaikutusta. Näin on silloin, kun kyseisen kolmannen maan kansalaisen ja unionin kansalaisen, joka on hänen perheenjäsenensä, välillä on sellainen riippuvuussuhde, että ensin mainitun oleskelun kieltäminen jäsenvaltiossa pakottaisi viimeksi mainitun lähtemään ensin mainitun mukana ja lähtemään koko unionin alueelta.( )

99. Unionin tuomioistuin on selventänyt, että tällaisen riippuvuussuhteen olemassaolon arviointi alaikäisen kansalaisen osalta( ) velvoittaa ottamaan huomioon kysymyksen alaikäisen lapsen huoltajuudesta ja siitä, vastaako se vanhempi, joka on kolmannen maan kansalainen, lain mukaan kyseisen lapsen elatuksesta ja huolehtiiko tämä vanhempi lapsesta taloudellisesti ja tunnetasolla.( )

100. Riippuvuussuhteen toteamisen jälkeen kolmannen maan kansalainen voi poikkeuksellisesti vaatia SEUT 20 artiklan perusteella, että hänelle myönnetään (unionin kansalaisen oleskeluoikeudesta) johdettu oleskeluoikeus, josta määrätään kyseisessä artiklassa.

101. On kuitenkin muistettava, ettei johdettu oleskeluoikeus ole ehdoton. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus olla myöntämättä johdettua oleskeluoikeutta tietyissä olosuhteissa, joista voidaan nostaa esille erityisesti yleisen järjestyksen ylläpitäminen ja yleisen turvallisuuden turvaaminen.( )

102. Kansallista turvallisuutta koskevilla perusteilla voidaan rajoittaa erityisesti SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden myöntämistä. Tämä edellyttää, että kyseisten perusteiden on oltava seikkoja, jotka vaikuttavat aidosti kansalliseen turvallisuuteen, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on kyseistä käsitettä tulkinnut.( )

103. Tällä on kuitenkin rajansa, kuten unionin tuomioistuin on niin ikään toistuvasti todennut.( ) Tässä yhteydessä sen oikeuskäytännössä todetaan seuraavaa:( )

– Käsitteitä ”yleinen järjestys” ja ”yleinen turvallisuus” on unionin kansalaisten tai heidän perheenjäsentensä oleskeluoikeuteen kohdistuvan poikkeuksen perusteena tulkittava suppeasti.( )

– Kolmannen maan kansalaisen on merkittävä todellista, välitöntä ja riittävän vakavaa uhkaa yleiselle järjestykselle, eikä tämän toteamiseksi ole riittävää, että kolmannen maan kansalainen on saanut aiempia rikostuomioita asianomaisessa jäsenvaltiossa.( )

– Jäsenvaltion on otettava huomioon muun muassa ”asianomaisen henkilön oma käyttäytyminen, se, kuinka kauan asianomainen henkilö on oleskellut kyseisen jäsenvaltion alueella, ja kyseisen oleskelun laillisuus, tehdyn rikoksen luonne ja vakavuus, se, kuinka vaarallinen asianomainen henkilö on nykyisin yhteiskunnalle, – – kyseessä olevien lasten ikä ja heidän terveydentilansa sekä heidän perhe- ja taloudellinen tilanteensa”.( )

104. Jos näiden seikkojen tutkimisen jälkeen yleiseen turvallisuuteen ja erityisesti kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvat vaarat ovat arvioinnin perusteella edelleen olemassa( ) ja jäsenvaltion viranomaiset ja mahdollisesti näiden viranomaisten päätöksiä valvovat tuomioistuimet ovat vahvistaneet tämän, voidaan kolmannen maan kansalaiselle määrätä maahantulokielto.

3. Sovellettavuus käsiteltävässä asiassa

105. Asianosaisten esittämien huomautusten ja kaikkien asiaan liittyvien seikkojen perusteella uskallan väittää, että M. D:n ja hänen alaikäisen lapsensa, joka on Unkarin kansalainen, välillä on riippuvuussuhde, jonka perusteella M. D. voisi vaatia SEUT 20 artiklan mukaista johdettua oleskeluoikeutta, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava.

106. Olen eri mieltä erityisesti Unkarin hallituksen kanssa, kun se perusteli, ettei tällaista riippuvuussuhdetta ole olemassa, väittämällä, että myös alaikäisen äiti asuu Unkarissa ja on velvollinen huolehtimaan lapsen huollosta vanhempainvastuun kantajana.( )

107. M. D:llä oli oleskeluoikeus Slovakiassa, joka on ilmeisesti peruutettu. Tämän vuoksi voidaan ajatella, että jos häneltä evätään oleskeluoikeus Unkarissa, tämän seurauksena hänen alaikäisen lapsensa olisi lähdettävä koko unionin alueelta.

108. On kuitenkin niin, että vaikka M. D:llä voisi olla SEUT 20 artiklan mukainen johdettu oleskeluoikeus, hänen saapumisensa Unkariin ja oleskelunsa Unkarissa olisi kiellettävä kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, kuten olen jo esittänyt, jos edellä mainittujen seikkojen tarkastelun, joka on unionin oikeuden mukaan pakollista, perusteella osoittautuu, että kyseisiä syitä on pidettävä välttämättä ensisijaisina.

109. Minulla ei ole kaikkia kyseiseen tarkasteluun tarvittavia tietoja, vaan tämä tarkastelu on Unkarin viranomaisten ja näiden tekemiä päätöksiä valvovien tuomioistuinten tehtävä.( )

D Kuulutuksen tallentaminen SIS II ‑järjestelmään. Oikeasuhteisuus

110. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset koskevat tässä merkityksellisin osin maahantulokiellon määräämistä, eivätkä maahantulokiellon myöhempää tallentamista SIS II ‑järjestelmään.

111. Esitän tätä seikkaa koskevat näkemykseni siltä varalta, että unionin tuomioistuin katsoisi, että ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voisi olla hyödyllistä antaa ohjeita maahantulokiellon merkitsemisestä SIS II ‑järjestelmään, vaikkei tämä ole ottanut aihetta esille.

112. Muiden jäsenvaltioiden täytyy olla tietoisia maahantulokiellosta, jotta kiellolla olisi käytännössä vaikutusta.( ) Jotta jäsenvaltioilla olisi käytettävissään tiedot muiden jäsenvaltioiden määräämistä palauttamispäätöksiin liittyvistä kielloista, palauttamispäätökset voivat näkyä SIS II ‑järjestelmässä( ) asetuksen N:o 1987/2006( ) nojalla, jos lisäksi seuraavat kaksi edellytystä täyttyvät:

– Kuulutuksen perusteena olevan päätöksen on antanut toimivaltainen viranomainen (hallinto- tai oikeusviranomainen) kansallisessa lainsäädännössä määrättyjä menettelyjä noudattaen yksilöllisen arvioinnin perusteella.( )

– Kuulutuksen antava jäsenvaltio on todennut, että tapaus on ”asianmukainen ja niin merkityksellinen ja tärkeä, että siitä on tehtävä kuulutus SIS II:ssa”.( )

113. Kun molemmat edellytykset täyttyvät, maahantulon tai maassa oleskelun epäämistä koskevan kuulutuksen tallentaminen SIS II ‑järjestelmään on kuitenkin pakollista, ”kun – – päätös perustuu yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvaan uhkaan, jonka kolmannen maan kansalaisen läsnäolo jäsenvaltion alueella aiheuttaa” (asetuksen N:o 1987/2006 24 artiklan 2 kohta).( )

114. Kuulutuksen tallentamista koskee siis joka tapauksessa asetuksen N:o 1987/2006 21 artiklassa säädetty oikeasuhteisuutta koskeva edellytys. Arvioinnin tarkoituksenmukaisuus edellyttää, että se on tehtävä ennen kyseessä olevan kuulutuksen tallentamista, vaikka asetuksessa ei tästä nimenomaisesti mainitakaan.( )

115. Kyseinen vaatimus on perusteltu, sillä maahantulon epäämistä koskevan kuulutuksen tallentaminen voi vaikuttaa henkilöiden oikeuksiin, myös perusoikeuksiin.( ) Sillä on ilmeisiä seurauksia Schengen-alueelle pääsyn kannalta,( ) ja näiden seurausten yhteydessä se voisi ainakin mahdollisesti vaikuttaa muihin oikeuksiin, kuten yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen.

116. Oikeasuhteisuuden periaatteen soveltamista tallennettaessa kuulutuksia SIS II ‑järjestelmään, kun kuulutuksen tallentaminen on pakollista (asetuksen N:o 1987/2006 24 artiklan 2 kohdan nojalla), on kuitenkin täsmennettävä. Voitaisiin väittää, että tällaisissa tilanteissa unionin lainsäätäjä on ratkaissut etukäteen oikeasuhteisuuden arvioinnin kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen vakavina pidettyjen menettelyjen osalta.

117. Lisään, että joka tapauksessa asetuksen N:o 1987/2006 21 artiklassa edellytetty oikeasuhteisuuden arviointi koskee kuulutuksen tallentamista, ei kuulutuksen antamisen perusteena olevaa päätöstä (kieltoa).( )

118. Oikeasuhteisuuden arvioinnin kielteinen lopputulos voi johtaa viime kädessä siihen, ettei maahantulon epäämistä koskevaa kuulutusta tallenneta SIS II ‑järjestelmään.

119. Tuolloin kuulutuksen taustalla oleva päätös säilyy kaikesta huolimatta voimassa. Jos kyseessä on kolmannen maan kansalaiselle määrätty maahantulokielto sillä perusteella, että kyseinen henkilö on uhka yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle, kansalliselle turvallisuudelle, kansanterveydelle tai kansainvälisille suhteille, myös sen ”yleiseurooppalainen” vaikutus säilyy muuttumattomana, vaikka kuulutuksen puuttumisen takia muiden Schengen-alueen valtioiden on vaikeampi saada siitä tieto.

V Ratkaisuehdotus

120. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että Fővárosi Törvényszékin esittämiin ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan seuraavasti:

Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2008/115/EY on tulkittava siten, että

sitä ei sovelleta, kun jäsenvaltion viranomaiset määräävät maahantulo- ja oleskelukiellon kolmannen maan kansalaiselle, joka ei oleskele kyseisen jäsenvaltion alueella ja josta ei ole tehty palauttamispäätöstä, sillä perusteella, että kyseinen henkilö voi olla uhka kansalliselle turvallisuudelle. Vastaavasti myöskään Euroopan unionin perusoikeuskirjaa ei sovelleta.

SEUT 20 artiklaa on tulkittava siten, että ennen kyseisen maahantulo- ja oleskelukiellon määräämistä jäsenvaltion viranomaisten on tutkittava maahantulo- ja oleskelukieltoon määrättävän henkilön henkilökohtainen tilanne ja perheen tilanne, kun kyseinen henkilö on sellaisen alaikäisen vanhempi, joka on asianomaisen jäsenvaltion kansalainen, sekä kiellon vaikutus unionin kansalaisuuteen erottamattomasti liittyvien tai siitä johtuvien oikeuksien käyttämiseen.