Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

LAILA MEDINA

15 päivänä syyskuuta 2022 ( )

Asia C-407/21

Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) ja

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

vastaan

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))

Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 267 artikla – Direktiivi 2015/2302 – Matkapaketit ja yhdistetyt matkajärjestelyt – Matkapakettisopimuksen peruuttaminen – Väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet – Covid-19 – Matkustajan matkapaketista suorittamien maksujen palauttamisen luonne – Palautus rahana tai vastaava palautus matkakupongin muodossa – Tilapäinen poikkeus matkanjärjestäjän velvollisuudesta suorittaa palautukset matkustajalle 14 päivän kuluessa matkapakettisopimuksen peruuttamisesta





Johdanto

1. Maailman terveysjärjestö (WHO) julisti Covid-19-epidemian ”pandemiaksi” 11.3.2020. Samana päivänä Covid-19:stä järjestetyssä tiedotustilaisuudessa WHO:n pääjohtaja totesi alkusanoissaan, että Covid-19-pandemia ”ei ole vain kansanterveydellinen kriisi, se on kriisi, joka koskettaa jokaista alaa – –”. Pandemia ja kiireelliset toimet, joita hallitukset koko maailmassa toteuttivat estääkseen viruksen leviämistä, aiheuttivat todellakin ennennäkemätöntä häiriötä. Filosofi Edgar Morin kirjoitti, että vaikka kyseinen pandemia ei suinkaan ole ensimmäinen ihmiskunnan historiassa, sen ”perustavanlaatuinen uutuus” piilee siinä, että se aiheutti ”megakriisin”, joka syntyi poliittisten, taloudellisten, sosiaalisten, ekologisten, kansallisten ja maailmanlaajuisten kriisien yhdistelmän seurauksena.( ) Pandemia on ollut myös suuri haaste lainsäädännölle. Oikeuskirjallisuudessa onkin osuvasti huomautettu, että pandemia on ”stressitesti”( ) sopimuslainsäädännölle siinä mielessä, että se saattaa ”koetella ankarasti nykyisen lainsäädännön soveltuvuutta, kun on löydettävä asianmukaisia keinoja vastata” sen seurauksiin.( )

2. Matkailu oli yksi aloista, joihin Covid-19-pandemialla oli kaikkein vakavimpia ja välittömimpiä vaikutuksia. Sen taloudelliset vaikutukset ovat ”ennennäkemättömät” ottaen huomioon, että matkailu on kolmanneksi suurin vientiala, jonka osuus maailmankaupasta oli 7 prosenttia vuonna 2019, ja että pandemia ”on vaikuttanut sen suunnattoman arvoketjun kaikkiin osiin”.( ) Sulut, ulkonaliikkumiskiellot, matkustuskiellot ja rajojen sulkeminen rajoittivat merkittävästi matkustamisen koko perustaa, joka on liikkumisen vapaus. Rajoituksista, joita hallitukset ottivat käyttöön hillitäkseen viruksen leviämistä, seurasi, että matkanjärjestäjien, liikenteenharjoittajien ja matkailualan yritysten toiminta pysähtyi yleisesti välittömästi. Ne joutuivat lisäksi selviämään laajoista peruutuksista ja palautusvaatimuksista.

3. Käsiteltävä asia koskee tarkemmin ottaen sellaisten kansallisten toimenpiteiden toteuttamista, joilla otettiin käyttöön tilapäisiä poikkeuksia matkapakettisopimuksia koskevaan kuluttajalainsäädäntöön. Riidanalaisissa toimenpiteissä matkanjärjestäjien muun muassa sallittiin palautuksen sijasta antaa matkustajille matkakuponkeja yhtenä keinona selvitä akuuteista likviditeettiongelmistaan. Tämän terveyskriisin asiayhteys huomioon ottaen käsiteltävässä asiassa ei ole kyse pelkästään unionin kuluttajalainsäädäntöön sisältyvien oikeuksien määrittämisestä. Sen yhteydessä tulee esille kysymys, onko nykyinen lainsäädäntökehys enää riittävä Covid-19-pandemian vaikutusten hallitsemiseksi. Käsiteltävä asia sivuaa myös jäsenvaltioiden poikkeusvaltuuksien ulottuvuutta ”pandemian aiheuttaman hätätilanteen” yhteydessä.( )

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Direktiivi 2015/2302

4. Matkapaketeista ja yhdistetyistä matkajärjestelyistä sekä asetuksen (EY) N:o 2006/2004 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/83/EU muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 90/314/ETY kumoamisesta 25.11.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/2302 (EUVL 2015, L 326, s. 1) johdanto-osan 31 ja 40 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:

”(31) [Matkustajilla] olisi myös oltava oikeus purkaa matkapakettisopimus peruutusmaksua suorittamatta, jos väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet vaikuttavat merkittävästi matkapaketin toteuttamiseen. Tällaisiin olosuhteisiin voivat kuulua esimerkiksi sota, muut vakavat turvallisuusongelmat kuten terrorismi, merkittävät riskit ihmisten terveydelle kuten vakavan taudin esiintyminen matkakohteessa tai luonnonkatastrofit kuten tulvat, maanjäristykset tai sääolosuhteet, jotka tekevät mahdottomaksi matkapakettisopimuksessa määritetyn turvallisen matkustamisen kohteeseen.

– –

(40) Jotta maksukyvyttömyyssuoja olisi tehokas, sen olisi katettava ennakoitavissa olevat maksujen määrät, joihin matkanjärjestäjän maksukyvyttömyys vaikuttaa, ja tarvittaessa ennakoitavissa olevat paluukuljetusten kustannukset. – – Tehokkaassa maksukyvyttömyyssuojassa ei kuitenkaan olisi tarpeen ottaa huomioon erittäin vähäisiä riskejä, joita ovat esimerkiksi useiden suurimpien matkanjärjestäjien samanaikainen maksukyvyttömyys, jos tämä vaikuttaisi suhteettomasti suojan kustannuksiin ja heikentäisi näin sen tehokkuutta. Tällaisissa tapauksissa maksujen palautuksia koskeva takuu voi olla rajoitettu.”

5. Kyseisen direktiivin 3 artiklan 12 alakohdan mukaan ”väistämättömillä ja poikkeuksellisilla olosuhteilla” tarkoitetaan ”tilannetta, johon tällaiseen tilanteeseen vetoava osapuoli ei voi vaikuttaa ja jonka seurauksia ei olisi voitu välttää, vaikka kaikki kohtuulliset toimenpiteet olisi toteutettu”.

6. Direktiivin 2015/2302 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhdenmukaistamisen taso”, säädetään seuraavaa:

”Ellei tässä direktiivissä toisin säädetä, jäsenvaltiot eivät saa kansallisessa lainsäädännössään pitää voimassa tai ottaa käyttöön tässä direktiivissä säädetyistä poikkeavia säännöksiä, ei myöskään tiukempia tai sallivampia säännöksiä niin, että matkustajien suojan taso olisi erilainen.”

7. Direktiivin 2015/2302 12 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että matkustaja voi purkaa matkapakettisopimuksen koska tahansa ennen matkapaketin alkamista. Jos matkustaja purkaa matkapakettisopimuksen tämän kohdan nojalla, matkustajaa voidaan vaatia maksamaan asianmukainen ja perusteltu peruutusmaksu matkanjärjestäjälle. – –

2. Sen estämättä, mitä 1 kohdassa säädetään, matkustajalla on oikeus purkaa matkapakettisopimus ennen matkapaketin alkamista peruutusmaksua maksamatta, jos matkakohteessa tai sen välittömässä läheisyydessä vallitsevat väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet, jotka vaikuttavat merkittävästi matkapaketin toteuttamiseen tai jotka vaikuttavat merkittävästi matkustajien kuljetukseen matkakohteeseen. Tämän kohdan nojalla tapahtuvassa matkapakettisopimuksen purkamisessa matkustajalla on oikeus siihen, että hänelle palautetaan kaikki matkapaketista suoritetut maksut, mutta hänellä ei ole oikeutta lisäkorvaukseen.

3. Matkanjärjestäjä voi purkaa matkapakettisopimuksen ja palauttaa matkustajalle kaikki matkapaketista suoritetut maksut, mutta sillä ei ole velvollisuutta maksaa lisäkorvausta, jos

– –

b) väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet estävät matkanjärjestäjää toteuttamasta sopimusta, ja matkanjärjestäjä ilmoittaa matkustajalle sopimuksen purkamisesta ilman aiheetonta viivytystä ennen matkapaketin alkamista.

4. Matkanjärjestäjän on suoritettava kaikki 2 ja 3 kohdan nojalla vaadittavat palautukset tai, 1 kohdan osalta, palautettava maksut, jotka matkustaja on suorittanut tai jotka on matkustajan puolesta suoritettu matkapaketista, vähennettynä asianmukaisella peruutusmaksulla. Tällaiset palautukset tai korvaukset on suoritettava matkustajalle ilman aiheetonta viivytystä ja joka tapauksessa viimeistään 14 päivän kuluttua matkapakettisopimuksen purkamisesta.

– –”

8. Direktiivin 2015/2302 17 artiklan, jonka otsikko on ”Maksukyvyttömyyssuojan tehokkuus ja laajuus”, sanamuoto on seuraava:

”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueelle sijoittautuneet matkanjärjestäjät asettavat vakuuden matkustajien suorittamien tai matkustajan puolesta suoritettujen kaikkien maksujen palauttamiseksi, siltä osin kuin asiaankuuluvia palveluja ei suoriteta matkanjärjestäjän maksukyvyttömyyden vuoksi. – –

– –

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetun vakuuden on oltava tosiasiallinen, ja sen on katettava kohtuudella ennakoitavissa olevat kustannukset. – –

– –”

9. Direktiivin 2015/2302 23 artiklan, jonka otsikko on ”Direktiivin pakottavuus”, 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”2. Matkustaja ei voi luopua hänelle niiden kansallisten toimenpiteiden perusteella kuuluvista oikeuksista, joilla tämä direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä.

3. Sopimusjärjestely tai matkustajan ilmoitus, jolla välittömästi tai välillisesti luovutaan matkustajille tämän direktiivin nojalla kuuluvista oikeuksista tai rajoitetaan niitä tai pyritään kiertämään tämän direktiivin soveltaminen, ei sido matkustajaa.”

Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset

10. Kantajina olevat Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) ja Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) ovat ranskalaisia kuluttajajärjestöjä. Ne riitauttavat useiden toimien laillisuuden, ja näihin toimiin kuuluu tiettyjen turisti- ja lomamatkoja koskevien sopimusten peruuttamisen taloudellisista ehdoista poikkeuksellisissa ja väistämättömissä olosuhteissa tai force majeure -tilanteessa 25.3.2020 annettu asetus nro 2020-315 (l’ordonnance n° 2020-315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure, jäljempänä riidanalainen asetus).

11. Riidanalainen asetus säädettiin Covid-19-pandemian puhkeamisen johdosta toteutettavista kiireellisistä toimenpiteistä 23.3.2020 annetussa poikkeuslaissa (loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19) Ranskan hallitukselle annetun toimivallan perusteella; sen nojalla hallituksella on toimivalta tehdä päätöksiä ”covid-19-epidemian leviämisestä aiheutuvista taloudellisista, rahoituksellisista ja sosiaalisista seurauksista ja taudin leviämisen rajoittamiseksi toteutettujen toimenpiteiden seurauksista selviämiseksi ja erityisesti taloudellista toimintaa harjoittavien luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden toiminnan ja järjestöjen toiminnan lopettamisen sekä tällaisten lopettamisten työllisyysvaikutusten ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi”.

12. Riidanalaisen asetuksen 1 §:n II momentissa säädetään poikkeuksesta matkailulain (code du tourisme) L.211-14 §:n, jolla pannaan täytäntöön direktiivin 2015/2302 12 artiklan 1–4 kohta, tiettyihin säännöksiin. Kyseisessä pykälässä säädetään, että jos matka- ja lomamatkojen myyntisopimus peruutetaan 1.3.2020 ja 15.9.2020 välisenä aikana, ”matkanjärjestäjä tai -välittäjä voi tarjota kaikkien suoritettujen maksujen palautuksen sijasta matkakuponkia”, jonka arvo vastaa kaikkien puretun sopimuksen perusteella suoritettujen maksujen määrää. Matkakuponkia on tarjottava viimeistään kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun sopimuksen peruuttamisesta on ilmoitettu, ja se on voimassa 18 kuukauden ajan. Elinkeinonharjoittajan on palautettava kaikki suoritetut maksut asiakkaalleen vasta, kun kyseinen 18 kuukauden määräaika on päättynyt, jos asiakas ei ole hyväksynyt hänelle tarjottua samanlaista tai vastaavaa palvelua kuin se, josta oli kyse peruutetussa sopimuksessa.

13. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että riidanalaisen asetuksen säännökset annettiin kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluvien palveluntarjoajien kassavirran ja maksukyvyn säilyttämiseksi tilanteessa, jossa yli 7 000 Ranskassa rekisteröityä matkan- ja lomamatkanjärjestäjää olivat erittäin vaikeassa asemassa. Koska Covid-19-pandemialla oli vaikutuksia samanaikaisesti paitsi Ranskassa ja useimmissa Euroopan maissa myös lähes kaikilla mantereilla, lomamatkanjärjestäjiltä tehtyjä tilauksia peruutettiin ennennäkemättömissä määrin eikä uusia tilauksia tehty. Tässä tilanteessa maksujen palauttaminen välittömästi kaikkien peruutettujen palvelujen osalta oli omiaan vaarantamaan kyseisten talouden toimijoiden toiminnan ja siten myös asiakkaiden mahdollisuuden saada palautuksen suorittamistaan maksuista.

14. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös toteaa, että Ranskan matkanjärjestäjien tarjoamien matkakuponkien arvo 15.9.2020, jolloin riidanalaisen asetuksen voimassaolo päättyi, oli arviolta 990 miljoonaa euroa, mikä vastaa noin 10:tä prosenttia alan liikevaihdosta tavanomaisena vuotena.

15. Kantajien ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa esittämien väitteiden mukaan riidanalaisen asetuksen säännökset ovat direktiivin 2015/2302 12 artiklan vastaisia. Kyseisessä artiklassa säädetään matkustajan oikeudesta siinä tapauksessa, että matkapakettisopimus peruutetaan, kyseisen sopimuksen perusteella suoritettujen maksujen palauttamiseen täysimääräisinä 14 päivän kuluessa matkapakettisopimuksen peruuttamisesta. Kantajat väittävät lisäksi, että tällaiset säännökset heikentävät vapaata kilpailua sisämarkkinoilla ja kyseisen direktiivin yhdenmukaistamistavoitetta.

16. Tässä tilanteessa Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko [direktiivin 2015/2302] 12 artiklaa tulkittava siten, että siinä edellytetään, että pakettimatkanjärjestäjä palauttaa sopimuksen peruuttamisen yhteydessä rahana kaikki matkapaketista suoritetut maksut, vai siten, että siinä sallitaan palautuksen suorittaminen vastaavana suorituksena, erityisesti hyvityssitoumuksena, jonka arvo vastaa suoritettujen maksujen yhteenlaskettua määrää?

2) Jos kyseinen palautus on suoritettava rahana, ovatko covid-19-epidemiaan liittyvä terveyskriisi ja sen seuraukset matkanjärjestäjille, joiden liikevaihto on kriisin takia laskenut arviolta 50–80 prosenttia, jotka edustavat yli 7:ää prosenttia Ranskan bruttokansantuotteesta, joiden – siltä osin kuin on kyse pakettimatkanjärjestäjistä – palveluksessa on 30 000 työntekijää Ranskassa ja joiden liikevaihto on lähes 11 miljardia euroa, omiaan oikeuttamaan sen – ja jos ovat, millaisin edellytyksin ja rajoituksin –, että poiketaan väliaikaisesti [direktiivin 2015/2302] 12 artiklan 4 kohdassa säädetystä matkanjärjestäjän velvollisuudesta palauttaa matkustajalle kaikki hänen matkapaketista suorittamansa maksut 14 vuorokauden kuluessa sopimuksen peruuttamisesta?

3) Jos edeltävään kysymykseen vastataan kieltävästi: voidaanko edellä esitetyissä olosuhteissa mukauttaa sellaisen ratkaisun ajallisia vaikutuksia, jolla kumotaan kansallisen lainsäädännön osa, joka on ristiriidassa [direktiivin 2015/2302] 12 artiklan 4 kohdan kanssa?”

17. Kirjallisia huomautuksia esittivät Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) ja Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), Belgian, Tšekin, Tanskan, Ranskan, Italian, Slovakian ja Suomen hallitukset sekä Euroopan komissio. Tanskan ja Suomen hallituksia lukuun ottamatta samat osapuolet olivat myös edustettuina 1.6.2022 pidetyssä istunnossa.

Asian tarkastelu

Ensimmäinen kysymys

18. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että siinä velvoitetaan matkapakettisopimuksen toisena osapuolena oleva matkanjärjestäjä palauttamaan sopimuksen peruuttamisen yhteydessä täysimääräisesti rahana kaikki sopimuksen perusteella suoritetut maksut, vai siten, että siinä sallitaan vaihtoehtoisesti palautuksen suorittaminen etenkin matkakuponkina, jonka arvo vastaa suoritettujen maksujen määrää.

19. Tässä yhteydessä on muistutettava, että direktiivin 2015/2302 12 artiklassa määritetään osapuolten oikeudet ja velvoitteet matkapakettisopimuksen peruuttamisen yhteydessä. Jos kyseessä ovat väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet, kyseisen artiklan 2 ja 3 kohdassa annetaan sekä matkustajalle että matkanjärjestäjälle oikeus peruuttaa matkapakettisopimus siinä säädetyin edellytyksin. Matkapakettisopimuksen peruuttaminen synnyttää matkanjärjestäjän velvoitteen palauttaa täysimääräisesti matkustajan matkapaketista suorittamat maksut. Direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdan mukaan tällaiset palautukset tai korvaukset on suoritettava ”ilman aiheetonta viivytystä ja joka tapauksessa viimeistään 14 päivän kuluttua matkapakettisopimuksen purkamisesta”.

20. Direktiivissä 2015/2302 ei määritellä palautuksen käsitettä, eikä siinä viitata tältä osin nimenomaisesti jäsenvaltioiden lainsäädäntöön. Tällaisessa tapauksessa sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden säännöksen sanamuotoa on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. Tältä osin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että niiden termien merkitys ja ulottuvuus, joita ei ole määritelty unionin oikeudessa, on määriteltävä sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka niillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon se asiayhteys, jossa niitä käytetään, ja sen säännöstön tavoitteet, johon ne kuuluvat.( )

21. Ensinnäkin on huomautettava, että direktiivin 2015/2302 12 artiklan 2 kohdan mukaan ”palautus” käsittää ”kaikki matkapaketista suoritetut maksut”. Se kuvastaa sanan ”palautus” merkitystä arkikielessä, jossa sillä viitataan jollekulle takaisin maksettavaan rahamäärään. Englannin kielessä käsitettä ”refund” käytetään erityisesti silloin, kun maksu on suoritettava, ”etenkin koska on maksettu liikaa tai ei olla tyytyväisiä tuotteeseen tai palveluun”.( ) Sanan ”palautus” ymmärtäminen tällä tavalla vastaa kyseisen säännöksen eri kieliversioita.( )

22. Näin ollen suoritettujen maksujen ”palauttamista” ei voida ymmärtää siten, että matkanjärjestäjä voi lykätä niiden maksamista tarjoamalla esimerkiksi matkakuponkia.

23. Toiseksi tämän merkityksen vahvistaa direktiivin 2015/2302 12 artiklan, joka kuuluu kyseisen direktiivin III lukuun, asiayhteys. Samaan lukuun kuuluvassa direktiivin 2015/2302 11 artiklassa säädetään muiden matkapakettisopimuksen ehtojen muuttamisesta. Kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään, että tietyissä tilanteissa, esimerkiksi jos matkanjärjestäjän on ennen matkapaketin alkamista huomattavasti muutettava mitä hyvänsä direktiivin 2015/2302 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitettujen matkapalvelujen pääominaisuutta, matkustaja voi hyväksyä ehdotetun muutoksen tai peruuttaa sopimuksen peruutusmaksua suorittamatta. Jos matkustaja peruuttaa matkapakettisopimuksen, hän voi hyväksyä matkantarjoajan mahdollisesti tarjoaman korvaavan matkapaketin. Direktiivin 2015/2302 11 artiklan 5 kohdassa säädetään, että jos matkustaja ei hyväksy korvaavaa matkapakettia, matkanjärjestäjän on palautettava kaikki matkustajan suorittamat maksut. Kuten Ranskan hallitus on kirjallisissa huomautuksissaan todennut, kyseinen säännös menettäisi vaikutuksensa, jos matkanjärjestäjä voisi antaa matkustajalle matkakupongin suoritettujen maksujen korvaamisen sijasta. Tästä seuraa, että direktiivin 2015/2302 systematiikassa ”palautus” matkustajalle käsittää hänen oikeutensa saada maksut rahana. Minkään muunlaisen korvaavan matkapaketin tai matkakupongin ei tulisi näin katsoa vastaavan ”palautusta”.

24. Direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdassa säädetään lisäksi, että palautus on suoritettava ”ilman aiheetonta viivytystä ja joka tapauksessa viimeistään 14 päivän kuluttua matkapakettisopimuksen purkamisesta”. Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan toteaa lähinnä, kyseisestä säännöksestä seuraa, että matkustajalla on oikeus saada rahat viipymättä, jotta hän voi käyttää niitä heti ja toiveidensa mukaisesti.

25. Tämä tulkinta saa myös tukea direktiivin 2015/2302 12 artiklan syntyhistoriasta, jonka taustalla on neuvoston direktiiviin 90/314( ) sisältyneiden säännösten nykyaikaistaminen. Neuvoston direktiivin 90/314 4 artiklan 6 kohdassa säädettiin, että jos kuluttaja purkaa sopimuksen, kun sopimuksen ehtoja muutetaan huomattavasti, tai jos järjestäjä kuluttajasta riippumattomasta syystä peruuttaa matkapaketin ennen sovittua lähtöpäivää, kuluttajalla on oikeus joko korvaavaan matkapakettiin tai saada niin pian kuin mahdollista takaisin kaikki sopimuksen perusteella maksamansa rahamäärät. Direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdassa säädetään kuitenkin ainoastaan yhdestä vaihtoehdosta, nimittäin suoritettujen maksujen ”palauttamisesta”. Mikään ei viittaa siihen, että tällainen ”palautus” voidaan korvata vastoin matkustajan tahtoa matkakupongilla tai jollain muulla rahana maksamisen korvaavalla tavalla.

26. Muissa matkustajien ja kuluttajien oikeuksia koskevissa lainsäädäntövälineissä säädetään nimenomaisesti matkakupongista palautuksen muotona, mutta ainoastaan yhtenä matkustajan vaihtoehtona. Tämä pätee asetuksessa (EY) N:o 261/2004 säädettyihin lentomatkustajien oikeuksiin.( ) Kyseisen asetuksen 7 artiklan 3 kohdassa erotetaan toisistaan kaksi mahdollisuutta maksaa korvaus: joko rahana (sähköisenä pankkisiirtona, pankkisiirtona tai sekillä) tai, matkustajan allekirjoitetulla suostumuksella, matkakuponkeina ja/tai muina palveluina. Rautatieliikenteen matkustajien oikeuksien osalta asetuksen N:o 1371/2007( ) 17 artiklan 2 kohdassa säädetään, että korvaus voidaan maksaa matkakuponkeina ja/tai muina palveluina, jos niiden ehdot ovat joustavat (erityisesti voimassaoloaika ja määräpaikka). Korvaus on matkustajan pyynnöstä maksettava rahana. Samasta oikeudesta säädetään meriliikenteen matkustajien osalta asetuksen N:o 1177/2010( ) 19 artiklan 5 kohdassa. Lisäksi direktiivissä 2011/83/EU( ) säädettyjen kuluttajien oikeuksien osalta kyseisen direktiivin johdanto-osan 46 perustelukappaleesta ilmenee selvästi, että palautusta ei olisi suoritettava maksusetelillä, ellei kuluttaja ole käyttänyt maksuseteleitä alkuperäisessä liiketoimessa tai nimenomaisesti suostunut niiden käyttöön.

27. Lisäksi tulkintaa, jonka mukaan palautus, jossa käytetään pakollista matkakuponkia, ei ole yhteensopiva direktiivin 2015/2302 12 artiklan kanssa, tukee kyseisen direktiivin tavoite. Kuten mainitun direktiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, suurin osa matkapaketteja tai yhdistettyjä matkajärjestelyjä ostavista matkustajista on unionin kuluttajalainsäädännössä tarkoitettuja kuluttajia. Direktiivi 2015/2302 on toimenpide, jolla pyritään saavuttamaan kuluttajansuojan korkea taso SEUT 169 artiklan 1 kohdan, SEUT 169 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja SEUT 114 artiklan 3 kohdan mukaisesti, luettuina Euroopan unionin perusoikeuskirjan 38 artiklan valossa.( ) Käsitteen ”palautus” tulkitseminen laajasti siten, että se sisältää matkakupongit, olisi omiaan heikentämään tätä tavoitetta.

28. Slovakian hallituksen näkemys eroaa tässä ratkaisuehdotuksessa esitetystä näkemyksestä. Se väittää, että joissain kieliversioissa, kuten englanninkielisessä, erotetaan suoritettujen maksujen palautukset [englanninkielisessä versiossa ”refund”] ja korvaukset [englanninkielisessä versiossa ”reimbursements”]. Sen mukaan kahden eri käsitteen käytöstä seuraa, että korvaukset on maksettava rahana, kun taas palautus voidaan tehdä myös matkakuponkina (matkanjärjestäjän valinnan mukaan). Direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdan englanninkielisessä versiossa viitataan matkanjärjestäjän velvollisuuteen suorittaa kaikki 2 ja 3 kohdan nojalla vaadittavat palautukset [englanninkielisessä versiossa ”refunds”] tai, 1 kohdan osalta, palauttaa [englanninkielisessä versiossa ”reimburse”] maksut, jotka matkustaja on suorittanut matkapaketista, vähennettynä asianmukaisella peruutusmaksulla. Velvollisuus palautukseen [”refund”] syntyy, kun matkapakettisopimus peruutetaan muun muassa direktiivin 2015/2302 12 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyjen väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi. Velvollisuus suorittaa korvauksia [”reimbursements”] syntyy, kun matkustaja peruuttaa matkapakettisopimuksen tapauksen mukaan asianmukaista ja perusteltua peruutusmaksua vastaan.

29. Mikään käsitteiden palautus [refund] ja korvaus [reimbursement] käytössä ei kuitenkaan viittaa siihen, että matkanjärjestäjällä on oikeus tehdä palautus pakollisen matkakupongin muodossa. Kuten edellä 21 kohdassa huomautin, käsite ”refund” tarkoittaa englannin kielessä rahojen palauttamista, ja sitä käytetään etenkin, kun henkilö, joka vaatii rahojaan takaisin, ei ole tyytyväinen tuotteeseen tai palveluun.

30. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jossakin kieliversiossa käytettyä unionin oikeuden säännöksen sanamuotoa ei voida käyttää tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena eikä sille voida antaa etusijaa muihin kieliversioihin nähden.( ) Direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdan ranskan-, kreikan- tai espanjankielisessä versiossa käytetään samaa käsitettä saatujen maksujen palauttamisesta sopimuksen peruuttamisen syystä riippumatta. Näin ollen kahden käsitteen käytöstä ainoastaan joissain kieliversioissa ei voida tehdä päätelmää, joka eroaa siitä, mitä kyseisen direktiivin asiayhteydestä ja tarkoituksesta voidaan selkeästi päätellä.

31. Katson näin ollen, että matkanjärjestäjän velvollisuus suorittaa palautus matkustajalle direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdan mukaisesti käsittää ainoastaan palautuksen rahana eikä siihen kuulu mikään matkanjärjestäjän määrittämä vaihtoehto, etenkään matkakuponki.

32. Matkustaja ei voi luopua oikeudestaan saada palautus rahana. Direktiivin 2015/2302 23 artiklan mukaan matkustaja ei nimittäin voi luopua hänelle niiden kansallisten toimenpiteiden perusteella kuuluvista oikeuksista, joilla kyseinen direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Direktiivin 2015/2302 pakottavuus ei kuitenkaan estä matkanjärjestäjää tarjoamasta matkustajalle valinnaista matkakuponkia, jonka hän voi hyväksyä sen jälkeen, kun palautukseen oikeuttava tapahtuma on ilmennyt. Kuten komission suosituksessa 2020/648( ) selvennetään, vaikka matkanjärjestäjä voi tarjota matkailijalle hinnan palautuksena matkakupongin, ”matkailija säilyttää oikeutensa hinnan palautukseen rahana”. Pakottava matkakuponki ei siten ole yhteensopiva direktiivin 2015/2302 pakottavuuden kanssa.

33. Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että siinä velvoitetaan matkapakettisopimuksen toisena osapuolena oleva matkanjärjestäjä palauttamaan sopimuksen peruuttamisen yhteydessä rahana kaikki suoritetut maksut ja että se estää matkanjärjestäjää suorittamasta palautusta vaihtoehtoisessa muodossa, etenkin matkakuponkina, jonka arvo vastaa suoritettujen maksujen määrää. Kyseinen säännös ei kuitenkaan estä matkustajaa valitsemasta tällaista matkakuponkia sen jälkeen, kun palautukseen oikeuttava tapahtuma on ilmennyt.

Toinen kysymys

34. Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, ovatko Covid-19-epidemiaan liittyvä terveyskriisi ja sen poikkeukselliset seuraukset matkailualalle omiaan oikeuttamaan sen – ja jos ovat, millaisin edellytyksin ja rajoituksin –, että poiketaan matkanjärjestäjän velvollisuudesta palauttaa matkustajalle kaikki hänen matkapaketista suorittamansa maksut 14 päivän kuluessa sopimuksen peruuttamisesta, kuten direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdassa säädetään.

35. Hyödyllisen vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen tarkastelen vuorotellen niiden vaikutusten eri näkökohtia, joita kansanterveysuhalla on direktiivissä 2015/2302 säädettyjen oikeuksien ulottuvuuteen ja käyttöön. Ensimmäinen näkökohta koskee sitä, voivatko jäsenvaltioiden Covid-19-pandemian vuoksi mahdollisesti käyttöön ottamat vapaan liikkuvuuden rajoitukset oikeuttaa poikkeamisen matkanjärjestäjän velvollisuudesta suorittaa palautus. Toinen taas liittyy siihen, onko pandemia tilanne, joka ei kuulu direktiivissä 2015/2302 säädettyjen ”väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden” piiriin. Kolmas koskee direktiivin 2015/2302 sovellettavuutta pandemian yhteydessä. Neljäs näkökohta on se, voiko kansanterveysuhka oikeuttaa poikkeamisen tietystä unionin johdetun oikeuden säännöksestä ylivoimaisen esteen vuoksi.

a) Vapaan liikkuvuuden rajoitukset ja vaikutus unionin johdetun oikeuden mukaisiin oikeuksiin ja velvollisuuksiin

36. Alustava kysymys, jota on tarkasteltava pandemian valossa tehtävän mahdollisen unionin oikeudesta poikkeamisen osalta, liittyy mahdollisten rajoitusten vaikutukseen unionin kansalaisten vapaaseen liikkuvuuteen. Kansanterveyden, yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden suojelu voi oikeuttaa niiden oikeuksien ja vapauksien rajoittamisen, joita unionin oikeudessa annetaan ja jotka koskevat henkilöiden vapaata liikkuvuutta.( ) Yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava uhka voi oikeuttaa rajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen sisärajoille Schengenin rajasäännöstön mukaisesti.( ) Lisäksi ”jäsenvaltio voi äärimmäisen kriittisessä tilanteessa katsoa tarpeelliseksi palauttaa rajatarkastukset vastatoimena tartuntataudin aiheuttamalle riskille”.( ) Kansanterveyden suojelu, joka kuuluu SEUT 168 artiklan 7 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan, voi oikeuttaa vapaan liikkuvuuden lisärajoitusten käyttöönoton. Tällaisia rajoituksia hyväksyttäessä ja sovellettaessa olisi kuitenkin ”noudatettava EU:n oikeuden periaatteita, erityisesti suhteellisuus- ja syrjimättömyysperiaatteita”.( ) Pandemian aikana Euroopan unioni on pyrkinyt välttämään jäsenvaltioiden yksipuolisten toimenpiteiden, jotka aiheuttivat merkittäviä häiriöitä yrityksille ja kansalaisille, vaikutuksia ja lisäämään jäsenvaltioiden välistä koordinointia.( )

37. Käsiteltävässä asiassa tulee erityisesti esille kysymys siitä, voiko perusteltu poikkeaminen vapaasta liikkuvuudesta Euroopan unionissa oikeuttaa samalla tavoin muita poikkeuksia tietystä unionin johdetun oikeuden säännöksestä, jossa edellytetään mahdollisuutta käyttää vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta. Tältä osin on muistutettava, että direktiivillä 2015/2302 yhdenmukaistetaan matkapaketteihin liittyvistä sopimuksista johtuvia oikeuksia ja velvollisuuksia, jotta tällä alalla saataisiin aikaan todelliset kuluttajan sisämarkkinat.( )

38. Covid-19-pandemia sai jäsenvaltiot palauttamaan rajavalvonnan ja ottamaan käyttöön muita kansanterveyttä koskevia toimenpiteitä, jotka vaikuttivat merkittävästi henkilöiden ja palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen. Tällaisessa tilanteessa voitaisiin väittää, että jos jäsenvaltiot voivat poikkeuksellisesti oikeuttaa vapaan liikkuvuuden rajoittamisen, niillä olisi oltava oikeus toteuttaa muita toimenpiteitä yhdenmukaistetun unionin johdetun oikeuden alalla, jossa edellytetään vapaata liikkuvuutta, voidakseen käsitellä kyseiseen vapauteen kohdistuvien rajoitusten ”heijastusvaikutuksia”.

39. Jos näin laaja poikkeus, josta ei määrätä perussopimuksissa, tunnustettaisiin, se heikentäisi vakavasti unionin oikeuden ensisijaisuutta, sitovuutta ja yhtenäistä soveltamista. Jos tästä tehtäisiin loogiset johtopäätökset, tällainen poikkeus voisi merkitä sitä, että kansanterveysuhan aikana unionin oikeutta ei sovelleta.( )

40. Pandemian alusta saakka unionin toimielimet ovat sen sijaan pyrkineet edistämään koordinointia. Yksipuoliset toimenpiteet, joihin tietyt jäsenvaltiot turvautuivat pandemian alussa, tekivät vähitellen tilaa koordinoiduille toimenpiteille.( ) Kuten komissio painottaa yhdessä unionin rokotusstrategiaa koskevassa tiedonannossaan, ”EU:n vahva reagointi covid-pandemiaan on perustunut yhtenäisyyteen ja sisämarkkinoiden toiminnan säilyttämiseen”.( ) On myös huomautettava, että Covid-19-kriisin edellyttämät elvytystoimet ovat johtaneet kaikkien aikojen suurimman elvytyspaketin, NextGenerationEU:n, käyttöönottoon.

41. Edellä esitetyn perusteella katson, etteivät poikkeukset vapaata liikkuvuutta koskevasta unionin oikeudesta voi oikeuttaa poikkeuksia tietystä unionin johdetun oikeuden säännöksestä eivätkä etenkään matkustajien oikeudesta saada palautus, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdassa.

42. Tarkasteltuani tätä alustavaa kysymystä tutkin seuraavaksi, miten Covid-19-pandemian aiheuttama kansanterveysuhka sopii direktiivin 2015/2302 järjestelmään.

b) ”Väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet” ja ”ylivoimainen este”

43. Direktiivin 2015/2302 12 artiklan 2 kohdassa säädetään matkustajan oikeudesta peruuttaa matkapakettisopimus ennen matkapaketin alkamista peruutusmaksua maksamatta, jos ”matkakohteessa tai sen välittömässä läheisyydessä vallitsevat väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet, jotka vaikuttavat merkittävästi matkapaketin toteuttamiseen tai jotka vaikuttavat merkittävästi matkustajien kuljetukseen matkakohteeseen”. Saman artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan myös matkanjärjestäjä voi peruuttaa matkapakettisopimuksen muun muassa, jos ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet” estävät matkanjärjestäjää täyttämästä sopimusta. Kummassakin tapauksessa matkustajalla on oikeus siihen, että hänelle palautetaan kaikki matkapaketista suoritetut maksut. Jotta voidaan määrittää matkustajan oikeus suorittamiensa maksujen palauttamiseen kyseisen direktiivin mukaisesti Covid-19-pandemian yhteydessä, on siksi aluksi tarpeen selvittää, olisiko kyseisen pandemian katsottava yleisesti kuuluvan käsitteeseen ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet”.( )

44. Käsite ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet” määritellään direktiivin 2015/2302 3 artiklan 12 alakohdassa, jonka mukaan sillä tarkoitetaan ”tilannetta, johon tällaiseen tilanteeseen vetoava osapuoli ei voi vaikuttaa ja jonka seurauksia ei olisi voitu välttää, vaikka kaikki kohtuulliset toimenpiteet olisi toteutettu”. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 31 perustelukappaleessa esitetään joitain esimerkkejä mainittuun käsitteeseen kuuluvista tapahtumista, joihin kuuluvat ”merkittävät riskit ihmisten terveydelle kuten vakavan taudin esiintyminen matkakohteessa”. Covid-19-pandemian puhkeaminen aiheutti merkittäviä riskejä ihmisten terveydelle paitsi kyseisessä matkakohteessa myös maailmanlaajuisesti. Pandemia täyttää yleensä ”väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden” määritelmän tunnusmerkit. Se on nimittäin tilanne, johon ei olisi voitu vaikuttaa ja jonka seurauksia ei olisi voitu välttää, vaikka kaikki kohtuulliset toimenpiteet olisi toteutettu.

45. Ranskan hallitus väittää kuitenkin, että pandemia muodostaa ylivoimaisen esteen, jota ei voida rinnastaa kyseisessä direktiivissä säädettyihin ”väistämättömiin ja poikkeuksellisiin olosuhteisiin”. Kyseinen hallitus väittää lähinnä, että Covid-19-pandemian poikkeuksellinen mittakaava tekee siitä tilanteen, joka ylittää ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet”. Tšekin, Italian ja Slovakian hallitukset väittävät, ettei direktiiviä 2015/2302 sovelleta Covid-19-pandemiaan. Jäsenvaltiot ovat siten edelleen toimivaltaisia säätämään kyseisen direktiivin 12 artiklan 4 kohdassa säädetyistä poikkeavista sopimusvelvoitteista.

46. Näkemyksensä tueksi Ranskan hallitus palauttaa mieleen ylivoimaisen esteen käsitteen osatekijät; oikeuskäytännön mukaan ylivoimaisen esteen käsitteen on ymmärrettävä tarkoittavan ”sellaisia epätavallisia ja ennalta arvaamattomia olosuhteita, joihin siihen vetoavan ei ole ollut mahdollista vaikuttaa ja joiden seurauksia ei olisi voitu välttää kaikesta noudatetusta huolellisuudesta huolimatta”.( ) Ranskan hallitus väittää, että käsite ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet” ei ”korvaa täysin” käsitettä ”ylivoimainen este”, joka jää direktiivin 2015/2302 soveltamisalan ulkopuolelle.

47. Tältä osin Ranskan hallitus huomauttaa, ettei ylivoimaisen esteen käsite sisälly direktiivin 2015/2302 12 artiklaan. Se toteaa lisäksi, että direktiivin 2015/2302 3 artiklan 12 alakohtaan sisältyvä käsitteen ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet” määritelmä ei ole täysin sama kuin ylivoimaisen esteen käsitteen määritelmä, koska siinä ei edellytetä, että tällaiset olosuhteet ovat ”epätavallisia ja ennalta arvaamattomia”. Sen näkemyksen mukaan direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohta ja johdanto-osan 31 perustelukappale yhdessä luettuina tukevat päätelmää, jonka mukaan kyseinen direktiivi käsittää poikkeukselliset tapahtumat, jotka ovat paikan ja ajan suhteen yksittäistapauksia ja rajallisia. Ranskan hallitus katsoo, ettei direktiivissä tarkoiteta poikkeuksellisia tapahtumia, joilla on maailmanlaajuista vaikutusta ja maailmanlaajuinen mittakaavaa. Se väittää, että tällainen tulkinta on yhteensopiva direktiivin 2015/2302 12 artiklan, joka perustuu siihen olettamaan, että matkanjärjestäjä pystyy vastaamaan väistämättömistä ja poikkeuksellisista olosuhteista johtuvan sopimuksen peruuttamisen taloudellisista seurauksista, tehokkaan vaikutuksen kanssa. Jos kyseistä säännöstä sovellettaisiin myös sellaisen pandemian yhteydessä, joka pysäyttää matkanjärjestäjän kaupallisen toiminnan kokonaan, tämä olisi ristiriidassa kyseisen direktiivin tavoitteen kanssa, joka on säilyttää yritysten kilpailukyky ja turvata samanaikaisesti kuluttajansuojan korkea taso.

48. Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ylivoimaisen esteen käsitteen sisältö ei ole samanlainen kaikilla unionin oikeuden soveltamisaloilla, vaan sen merkitys on määritettävä sen oikeudellisen yhteyden mukaan, jota sen vaikutusten on tarkoitettu koskevan.( ) Direktiivin 2015/2302 oikeudellisessa yhteydessä ylivoimaisen esteen käsite sisältyy nähdäkseni käsitteeseen ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet”.

49. Alustavana seikkana huomautettakoon, että kuten olen jo maininnut, pandemia täyttää yleisesti ”väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden” määritelmän tunnusmerkistön. Direktiivissä 2015/2302 ei ole viitteitä siitä, että kyseiseen käsitteeseen kuuluva tapahtuma on tästä huolimatta jätettävä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos se on suuren mittakaavan tapahtuma tai erityisen poikkeuksellinen. En ole vakuuttunut siitä, että direktiivin 2015/2302 12 artiklan 2 kohdasta, jossa säädetään matkustajan oikeudesta peruuttaa matkapakettisopimus, jos ”matkakohteessa tai sen välittömässä läheisyydessä vallitsevat väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet”, voidaan tehdä toisenlainen päätelmä. Kyseisessä lauseessa nimittäin painotetaan tarvetta tarkastella tilannetta siellä, missä matkapaketti toteutetaan, nimittäin matkakohteessa, jotta voidaan arvioida väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden vallitsemista. Tämän tarkoituksena ei kuitenkaan ole sulkea ulkopuolelle tapahtumia, jotka esiintyvät paitsi matkakohteessa myös muualla.

50. Seuraavaksi on mielestäni tärkeää huomauttaa, että unionin tuomioistuin suhtautuu varovaisesti liikenteenharjoittajien yrityksiin vedota erityisen poikkeuksellisten olosuhteiden erilliseen luokkaan, jonka perusteella ne voisivat vapautua velvoitteistaan. Mainitsen tältä osin esimerkkinä lentomatkustajien oikeuksia koskevan tapauksen. Tunnetussa tuomiossa McDonagh,( ) joka koski Eyjafjallajökull-tulivuoren purkautumista, unionin tuomioistuin katsoi, että ”asetus N:o 261/2004 ei sisällä mitään viitettä, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että siinä tunnustettaisiin tämän asetuksen 5 artiklan 3 kohdassa mainittujen poikkeuksellisten olosuhteiden lisäksi erillinen ’erityisen poikkeuksellisten olosuhteiden’ luokka niin, että tällaisten olosuhteiden seurauksena lentoliikenteen harjoittaja vapautuisi kaikista velvollisuuksistaan”.( )

51. Tuomiossa McDonagh( ) esitettyjen perustelujen soveltaminen analogisesti direktiiviin 2015/2302 johtaisi siihen päätelmään, ettei mikään kyseisessä direktiivissä tue päätelmää, jonka mukaan siinä tunnustettaisiin 3 artiklan 12 alakohdassa tarkoitettujen ”väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden” lisäksi erillinen olosuhteiden luokka. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska kyseisen direktiivin 4 artiklan mukaan direktiivillä yhdenmukaistetaan täysimääräisesti matkapakettisopimuksen osapuolten oikeudet ja velvollisuudet.

52. Direktiivin 2015/2302 tulkinta siten, että siinä tunnustetaan Covid-19-pandemian kaltaisten erityisen poikkeuksellisten olosuhteiden, jotka jäävät käsitteen ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet” ulkopuolelle, erillinen luokka, voisi johtaa ristiriitaisiin lopputuloksiin, jotka viime kädessä heikentävät direktiivillä 2015/2302 perustetun järjestelmän johdonmukaisuutta. Osapuolilla olisi nimittäin oikeus peruuttaa sopimus, jos matkakohteessa ilmenee ihmisten terveyteen kohdistuva riski, joka vaikuttaa matkapakettisopimuksen täyttämiseen, mutta sopimus sitoisi niitä siinä tapauksessa, että pandemia aiheuttaa merkittävän riskin ihmisten terveydelle, vaikka se vaikuttaisi vakavasti matkapaketin toteuttamiseen. Matkanjärjestäjällä olisi lisäksi oikeus kieltäytyä maksamasta vahingonkorvausta, jos osoitetaan, että matkapakettisopimuksen täyttämistä koskeva sopimusrikkomus johtuu direktiivin 2015/2302 14 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti matkakohteessa vallitsevista ”väistämättömistä ja poikkeuksellisista olosuhteista”, mutta sillä ei olisi tätä oikeutta silloin, kun kyseessä on pandemia.

53. Päättelen tästä, että Ranskan hallituksen ehdottama tulkinta kyseenalaistaisi direktiivin 2015/2302 järjestelmän ja keskeisen tarkoituksen eli sen, että matkustajat ja elinkeinonharjoittajat voivat saada sisämarkkinoista täyden hyödyn ja samalla voidaan varmistaa kuluttajansuojan korkea taso.( ) Se myös aiheuttaisi merkittävää oikeudellista epävarmuutta, koska siinä yritetään erottaa toisistaan yhtäältä tilanteet, joissa on kyse ylivoimaisesta esteestä, ja toisaalta ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet” vetämättä selkeää rajaa niiden välille.

54. Tätä tulkintaa tukee myös direktiivin 2015/2302 syntyhistoria. Direktiivin 90/314 4 artiklan 6 kohdassa säädettiin matkanjärjestäjän mahdollisuudesta peruuttaa sopimus ennen sovittua lähtöpäivää. Tällaisessa tapauksessa matkustajalla oli oikeus saada matkanjärjestäjältä korvaus, jollei ”peruutus muissa kuin ylivaraustapauksissa johdu ylivoimaisesta esteestä eli sellaisista epätavallisista ja ennalta-arvaamattomista seikoista, joihin se osapuoli, joka vetoaa niihin, ei voi vaikuttaa ja joiden seurauksia hän ei kaikkea huolellisuutta noudattamalla olisi voinut välttää”. Matkustajalle ei annettu samanlaista peruuttamismahdollisuutta. Tämä puute korjattiin direktiivillä 2015/2302, jossa annettiin sama oikeus matkustajille. Unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli siis antaa matkapakettisopimuksen osapuolille yhtäläiset oikeudet silloin, kun kyseessä ovat ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet”. Mikään ei viittaa siihen, että tarkoituksena olisi ollut rajoittaa molempien sopimuspuolten peruutusoikeutta jättämällä ylivoimainen este ”väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden” ulkopuolelle.

55. Tältä osin on tärkeää huomauttaa, että komission lainsäädäntöehdotuksessa( ) käytettiin käsitettä ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet”, kun taas kyseiseen ehdotukseen liitetyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa( ) käytetään tietyissä kohdissa ylivoimaisen esteen käsitettä.( ) Lisäksi komission kertomuksessa Euroopan parlamentille ja neuvostolle direktiivin 2015/2302 soveltamisesta selvennetään, että ”’väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden’ käsite korvaa vuoden 1990 direktiivissä käytetyn ’ylivoimaisen esteen’ käsitteen”.( ) Direktiivin 2015/2302 syntyhistorian tarkastelu tukee näin ollen käsitystä siitä, että direktiivin 2015/2302 yhteydessä ylivoimaisen esteen käsite vastaa käsitettä ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet”.

56. Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2015/2302 erityisessä asiayhteydessä käsitteen ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet” ulkopuolelle ei ole jätetty pandemiaa ylivoimaisen esteen muodostavana tilanteena.

c) Direktiivin 2015/2302 sovellettavuus pandemian yhteydessä

57. Belgian, Tšekin, Slovakian ja Italian hallitukset eivät tee eroa ”väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden” ja ylivoimaisen esteen välillä. Ne kuitenkin kyseenalaistavat laajemmin direktiivin 2015/2302 sovellettavuuden pandemian yhteydessä. Ne väittävät lähinnä, että kyseinen direktiivi käsittää paikalliset ja pienimuotoiset väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet, pandemia pois lukien. Niiden mukaan tätä väitettä tukee direktiivin 2015/2302 johdanto-osan 31 perustelukappale, jossa mainitaan esimerkkeinä väistämättömistä ja poikkeuksellisista olosuhteista, jotka antavat oikeuden peruuttaa matkapakettisopimus ennenaikaisesti, ”merkittävät riskit ihmisten terveydelle kuten vakavan taudin esiintyminen matkakohteessa”.( )

58. Kyseisestä perustelukappaleesta ei nähdäkseni voida päätellä, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli rajata direktiivin 2015/2302 sovellettavuus paikallisen tason tapahtumiin. Kyseisessä perustelukappaleessa esitetään ainoastaan suuntaa antava luettelo tilanteista, joissa on kyse väistämättömistä ja poikkeuksellisista olosuhteista. Se vaikuttaa pikemminkin johtavan päinvastaiseen johtopäätökseen kuin se, jota edellä mainitut hallitukset tukevat. Jos vakavan taudin leviäminen matkakohteessa on esimerkki ”väistämättömistä ja poikkeuksellisista olosuhteista”, tämän olisi pädettävä sitäkin suuremmalla syyllä vakavan taudin leviämiseen maailmanlaajuisesti. Samaa päättelyä voidaan soveltaa direktiivin 2015/2302 12 artiklan 2 kohtaan, jossa säädetään matkustajan oikeudesta peruuttaa matkapakettisopimus, jos ”matkakohteessa tai sen välittömässä läheisyydessä vallitsevat väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet, jotka vaikuttavat merkittävästi matkapaketin toteuttamiseen”. Jos matkustajalla on oikeus peruuttaa sopimus, jos paikallisella tasolla vallitsevat väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet, jotka vaikuttavat merkittävästi matkapaketin toteuttamiseen, hänellä olisi sitäkin suuremmalla syyllä oltava sama oikeus, jos tällaiset olosuhteet ovat maailmanlaajuisia ja vaikuttavat merkittävästi matkapaketin toteuttamiseen.

59. Unionin lainsäätäjä voi kuitenkin säätää osapuolten erilaisista oikeuksista ja velvollisuuksista väistämättömissä ja poikkeuksellisissa olosuhteissa häiriön mittakaavan mukaan. Huomautan tältä osin, että direktiivi 2015/2302 annettiin tulivuoren purkauksesta syntyneen tuhkan vuonna 2010 aiheuttaman kriisin jälkeen, joka vaikutti merkittävästi matkailualaan. Vaikka tämä vaikutus ei olekaan verrattavissa Covid-19-pandemian vaikutukseen, se tarjosi lainsäätäjälle tilaisuuden muuttaa sääntöjä vastaavasti. Näin on esimerkiksi siltä osin kuin on kyse matkanjärjestäjän velvollisuudesta vastata majoituskustannuksista enintään kolmen yön ajalta matkustajaa kohti, jos matkustajan paluuta ei ole mahdollista turvata matkapakettisopimuksessa sovitun mukaisesti väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi (direktiivin 2015/2302 13 artiklan 7 kohta). Näin ollen voidaan mielestäni perustellusti päätellä, että jos unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut rajoittaa matkustajan oikeutta saada maksut palautettua 14 päivän kuluessa sopimuksen peruuttamisesta, jos väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet aiheuttavat tietynasteista häiriötä, tai sulkea tämä oikeus taikka säätää siitä toisin, se olisi tehnyt näin nimenomaisesti.

60. Tšekin ja Slovakian hallitukset ovat lisäksi väittäneet, että direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdan mukaista matkanjärjestäjän velvollisuutta palauttaa maksut matkustajalle ei sovelleta maksukyvyttömyyssuojan rajoitettu ulottuvuus huomioon ottaen. Direktiivin 2015/2302 17 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta varmistaa, että niiden alueelle sijoittautuneet matkanjärjestäjät asettavat vakuuden matkustajien suorittamien tai matkustajan puolesta suoritettujen kaikkien maksujen palauttamiseksi, siltä osin kuin asiaankuuluvia palveluja ei suoriteta matkanjärjestäjän maksukyvyttömyyden vuoksi. Tämän vakuuden ”on oltava tosiasiallinen, ja sen on katettava kohtuudella ennakoitavissa olevat kustannukset”.( ) Direktiivin 2015/2302 johdanto-osan 40 perustelukappaleessa todetaan, että tehokkaassa maksukyvyttömyyssuojassa ”ei kuitenkaan olisi tarpeen ottaa huomioon erittäin vähäisiä riskejä, joita ovat esimerkiksi useiden suurimpien matkanjärjestäjien samanaikainen maksukyvyttömyys, jos tämä vaikuttaisi suhteettomasti suojan kustannuksiin ja heikentäisi näin sen tehokkuutta”. Kyseisen perustelukappaleen mukaan tällaisissa tapauksissa ”maksujen palautuksia koskeva takuu voi olla rajoitettu”. Kyseiset kaksi hallitusta väittävät, että matkustajat eivät saisi maksujaan takaisin tilanteissa, joissa matkanjärjestäjät laiminlyövät velvoitteensa laajasti, koska heidän saataviaan ei ole suojattu.

61. Tältä osin direktiivin 2015/2302 17 artiklasta ilmenee, että matkanjärjestäjän velvollisuus asettaa vakuus suoritettujen kaikkien maksujen palauttamiseksi käsittää tilanteen, jossa asiaankuuluvia palveluja ei suoriteta matkanjärjestäjän maksukyvyttömyyden vuoksi. Tämä tarkoittaa, että palautusvaatimus on suojattu, kun likviditeettiongelma johtuu matkanjärjestäjän maksukyvyttömyydestä. Pandemian tapauksessa likviditeettiongelmat johtuvat kuitenkin laajamittaisista peruutuspyynnöistä, jotka voivat sitten johtaa maksukyvyttömyyteen. Tästä syystä matkakuponkeja koskevassa komission suosituksessa todetaan, että jos matkanjärjestäjästä tulee maksukyvytön, ”monet matkailijat – – eivät välttämättä saa minkäänlaista takaisinmaksua, koska heidän vaatimuksiaan matkanjärjestäjältä – – ei ole turvattu”.( )

62. Siitä, ettei direktiivillä 2015/2302 yhdenmukaisteta maksukyvyttömyyssuojaa palautusvaatimuksia vastaan tällaisissa tilanteissa, ei myöskään voida päätellä, ettei kyseisen direktiivin 12 artiklan 4 kohtaa voida soveltaa. Laajemmin tarkasteltuna direktiivillä 2015/2302 ei yhdenmukaisteta matkanjärjestäjien uudelleenjärjestelytoimenpiteitä tai konkurssisuojaa. On totta, että koska maksukyvyttömyyttä koskevaa aineellista oikeutta ei ole yhdenmukaistettu unionin oikeuden tasolla, se kuuluu yhä nykyisin laajalti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Niiden on kuitenkin käytettävä tätä toimivaltaa noudattaen unionin oikeutta, myös EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia.( ) Näin ollen kaikissa toimissa, joita jäsenvaltiot ottavat käyttöön helpottaakseen matkanjärjestäjien likviditeettiongelmia, olisi kunnioitettava direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdassa säädetyn maksujen palauttamista koskevan matkustajan oikeuden keskeistä sisältöä. Näissä toimissa olisi lisäksi noudatettava valtiontukilainsäädäntöä.

63. Valtiontukilainsäädännön osalta matkakuponkeja koskevassa komission suosituksessa muistutetaan, että jäsenvaltioiden on mahdollista tarjota liikenne- ja matkailualan toimijoille likviditeettitukea sen varmistamiseksi, että Covid-19-pandemian puhkeamisesta johtuvat palautusvaatimukset voidaan täyttää. Kyseisessä suosituksessa viitataan tilapäisiin puitteisiin valtiontukitoimenpiteille( ) perustana tällaisen likviditeettituen yhteensopivuudelle unionin valtiontukisääntöjen kanssa.

64. Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiiviä 2015/2302 voidaan soveltaa Covid-19-pandemian yhteydessä.

d) Kansanterveysuhka syynä, jonka perusteella yksityiset voivat poiketa tietystä unionin johdetun oikeuden säännöksestä

65. Seuraava tarkasteltava kysymys koskee sitä, voivatko matkanjärjestäjät vedota vakavan kansanterveysuhan ilmetessä ylivoimaiseen esteeseen poiketakseen unionin johdetun oikeuden säännöksestä. Tarkemmin ottaen Ranskan hallitus väitti, ettei direktiivin 2015/2302 12 artiklassa suljeta pois mahdollisuutta soveltaa ylivoimaisen esteen periaatetta, sellaisena kuin se on kehitetty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Se viittaa tältä osin tuomioon Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka( ) (jäljempänä tuomio Billerud) ja määräykseen Luxaviation.( )

66. Asia, jossa tuomio Billerud annettiin, koski yrityksiä, joille määrättiin seuraamuksia, koska ne eivät olleet palauttaneet hiilidioksidi-päästöoikeuksiaan ajoissa. Kyseiset yritykset väittivät, että väitetty laiminlyönti oli perustunut sisäiseen hallinnolliseen virheeseen. Unionin tuomioistuin viittasi aiempaan oikeuskäytäntöönsä tuomiossa Ferreira Valsabbia v. komissio( ) ja katsoi, että ”vaikka tästä ei ole annettu erityistä säännöstä, voidaan – – katsoa, että kyse on ylivoimaisesta esteestä, kun jollain ulkopuolisella syyllä, johon oikeussubjektit vetoavat, on niin vastustamattomia ja väistämättömiä seurauksia, että kyseisten henkilöiden on objektiivisesti arvioiden mahdotonta noudattaa velvollisuuksiaan”.( ) Se myös totesi samassa tuomion kohdassa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava, ovatko kyseiset toimijat kaikesta huolellisuudesta, jota ne ovat noudattaneet asetettujen määräaikojen noudattamiseksi, huolimatta kohdanneet epätavallisia ja ennalta arvaamattomia olosuhteita, joihin niiden ei ole ollut mahdollista vaikuttaa.( )

67. Tuomion Billerud asiayhteydestä ilmenee, että ylivoimaista estettä koskeva puolustautumisperuste, sellaisena kuin se tunnustettiin kyseisessä tuomiossa, koskee rajallista mahdollisuutta poiketa oikeudellisista seurauksista, joita unionin oikeuden mukaisen velvoitteen laiminlyönnillä on. Tarkastelen seuraavaksi, ovatko kyseisessä tuomiossa esitetyt perustelut merkityksellisiä käsiteltävän asian yhteydessä, joka koskee poikkeamista unionin oikeuden tietystä säännöksestä johtuvasta velvollisuudesta ylivoimaisen esteen perusteella.

68. Edellä tarkasteluni b ja c alajaksoissa olen katsonut, että ylivoimaista estettä koskeva tilanne kuuluu direktiivin 2015/2302 soveltamisalaan ja yleisesti käsitteeseen ”väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet”. Direktiiviin 2015/2302 sisältyy jo erityissäännöksiä, jotka koskevat sopimussuhdetta, jos kyseessä ovat väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet. Näihin säännöksiin kuuluvat kyseisen direktiivin 12 artiklan 2 ja 3 kohta, joissa säädetään matkustajan tai matkanjärjestäjän oikeudesta peruuttaa sopimus, jos kyseessä ovat väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet. Sopimuksen peruuttamisella on 12 artiklan 4 kohdan nojalla se vaikutus, että se synnyttää matkanjärjestäjän velvollisuuden palauttaa matkustajalle kaikki maksut, jotka tämä on suorittanut matkapaketista, ilman aiheetonta viivytystä ja joka tapauksessa viimeistään 14 päivän kuluttua matkapakettisopimuksen peruuttamisesta.

69. Se, että direktiiviin 2015/2302 sisältyy erityissäännöksiä väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden vaikutuksesta sopimussuhteeseen, ei välttämättä tarkoita, ettei tuomiota Billerud voida soveltaa. Näin on siksi, että pandemian tapauksessa väistämättömät ja poikkeukselliset olosuhteet paitsi estivät matkanjärjestäjiä täyttämästä sopimusta myös vaikuttivat merkittävästi niiden hallinnollisiin valmiuksiin käsitellä peruuttamispyyntöjä ja taloudellisiin valmiuksiin suorittaa palautuksia. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna tuomiossa Billerud vahvistetun periaatteen soveltaminen voisi olla edelleen mahdollista. Kyseinen periaate voidaan ymmärtää siten, että se mahdollistaa tietynasteisen toleranssin lainsäädännön tiukan soveltamisen suhteen.( ) Covid-19:n vaikutuksia kuluttajalainsäädäntöön ja -politiikkaan tarkastelleet tutkijat( ) ovat kehittäneet käsitteen ”yhteiskunnallinen ylivoimainen este” (”societal force majeure”) kuvastamaan ”pandemian kollektiivista vaikutusta kaikkiin asiaan liittyviin etuihin”. Kyseisen käsitteen keskeisenä sisältönä on sen myöntäminen, että pandemialla on ollut vakava ja odottamaton vaikutus sekä kuluttajiin että yrityksiin ja että siitä on tullut huolenaihe koko yhteiskunnalle.

70. Tällaisessa tilanteessa ylivoimaisen esteen periaatetta, kun kyse on tuomiossa Billerud vahvistetusta tilanteesta, jossa unionin oikeuden noudattaminen on objektiivisesti arvioiden mahdotonta, voitaisiin soveltaa, jotta annetaan erittäin rajoitettu mahdollisuus vapautua väliaikaisesti unionin johdetun oikeuden yhdenmukaistetulla alalla säädetyn velvoitteen noudattamisesta. Matkanjärjestäjät voisivat siinä tapauksessa vedota ylivoimaiseen esteeseen silloin, kun kaikesta huolellisuudesta, jota ne ovat noudattaneet direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdassa asetettujen määräaikojen noudattamiseksi, huolimatta pandemialla on vastustamattomia ja väistämättömiä seurauksia, jotka johtavat väliaikaisesti ylitsepääsemättömiin vaikeuksiin siinä määrin, että kyseisten henkilöiden on objektiivisesti arvioiden mahdotonta noudattaa kyseisestä säännöksestä johtuvia velvoitteitaan.( ) Tältä osin voitaisiin ottaa huomioon todellinen konkurssiriski, joka uhkaa ylivoimaiseen esteeseen vetoavan matkanjärjestäjän olemassaoloa.( ) Matkanjärjestäjät voivat vedota ylivoimaiseen esteeseen ainoastaan sen ajan, joka tarvitaan näiden vaikeuksien ratkaisemiseksi.( ) Kun otetaan huomioon nämä rajoitukset, ylivoimaisen esteen yleisen periaatteen soveltaminen tilanteessa, jossa unionin oikeuden noudattaminen on objektiivisesti arvioiden mahdotonta matkapakettisopimuksen yhteydessä, ei merkitse yleistä vapautuslauseketta (tai avointa valtakirjaa). Se voi mahdollistaa ainoastaan väliaikaisen poikkeaminen tiukoista määräajoista ja ainoastaan siksi ajaksi, joka on tarpeen asianmukaisten palautusten suorittamiseksi.

71. Seuraava tarkasteltava kysymys koskee sitä, voisiko ylivoimaisen esteen periaate tilanteessa, jossa unionin johdetun oikeuden noudattaminen on objektiivisesti arvioiden mahdotonta, antaa matkanjärjestäjille mahdollisuuden lykätä maksujen palauttamista matkakupongin muodossa. Sopimuksen näkökulmasta tarkasteltuna ehdotus matkakupongin antamisesta merkitsee eräänlaista sopimuksen mukauttamista. Matkakupongin tarjoamisen vaikutuksesta sopimussuhde säilyy. Matkakuponki nimittäin lykkää sopimuksen täyttämistä myöhempään ajankohtaan, kun olosuhteet mahdollistavat matkustamisen. Tällaisen sopimuksen mukauttamisen yhteensopivuus direktiivin 2015/2302 kanssa riippuu matkakupongin nimenomaisista erityispiirteistä.

72. Käsiteltävässä asiassa matkakuponki, jolla on riidanalaisessa asetuksessa kuvatut erityispiirteet, ei vaikuta yhteensopivalta direktiivin 2015/2302 kanssa. Tarkemmin ottaen tällaisen matkakupongin tarjoaminen ei vaikuta säilyttävän sopimuspuolten välistä tasapainoa ylivoimaisen esteen muodostava tilanne huomioon ottaen. Vaikuttaa pikemminkin siltä, että se asettaa toisen sopimuspuolen, nimittäin matkustajan, epäedulliseen asemaan. Kuten oikeuskirjallisuudessa on todettu, ”on kohtuutonta pakottaa asiakas rahoittamaan toista sopimuspuolta, kun hän ei halua tehdä näin”.( ) Näin on etenkin, kun otetaan huomioon matkakupongin voimassaoloaika, joka on 18 kuukautta. Vasta kyseisen ajanjakson päättyessä matkustajalla on mahdollisuus käyttää palautusoikeuttaan, eikä silloin ole mitään takeita matkanjärjestäjän maksukyvystä. Lisäksi on matkustajan tehtävä toteuttaa tarvittavat toimet saadakseen rahansa kyseisen ajanjakson päättyessä. Sopimuksen uudelleen neuvottelemisen olisi hyödytettävä molempia osapuolia. Oikeuskirjallisuudessa huomautetaankin perustellusti, että matkanjärjestäjien ja kuluttajien olisi ”molempien hyödyttävä matkakuponkijärjestelmästä” ja että näin on silloin, ”jos matkanjärjestäjät tarjoajat kuluttajalle jotain sen lisäksi, mihin heillä on lakisääteisesti oikeus”.( )

73. Viime kädessä ylivoimaista estettä koskevan tilanteen seurauksena tehtävä sopimusjärjestely riippuu kunkin tapauksen olosuhteista lojaliteettiperiaate huomioon ottaen.( ) Pandemian yhteydessä, etenkin aivan sen alussa, sopimuksen peruuttamisen vaikutusta toiseen sopimuspuoleen ei voida jättää täysin huomiotta. Kun otetaan huomioon peruutusten laajuus, niillekin matkajärjestäjille, joilla oli taloudelliset valmiudet palauttaa maksut kaikille matkustajille, olisi annettava ainakin jonkin verran aikaa suoritettujen maksujen palauttamisen käsittelemiseksi.( ) Komissio myönsi istunnossa, että pandemian alkuvaiheessa valtaosa matkustajista reagoi tilanteeseen pragmaattisesti eikä odottanut saavansa palautusta tavanomaisissa olosuhteissa sovellettavassa tiukassa 14 päivän määräajassa. He olisivat valmiita odottamaan kohtuullisen ajan, edellyttäen että heille annetaan riittävästi tietoa palautuksen saamisen ehdoista. Matkapakettisopimuksen molempien osapuolten olisi siten pyrittävä toimimaan ”vastuullisesti ja oikeudenmukaisesti”.( )

74. Edellä esitetyn perusteella katson, että yksittäinen matkanjärjestäjä voi vedota ylivoimaiseen esteeseen tilanteissa, joissa kaikesta huolellisuudesta, jota on noudatettu määräaikojen noudattamiseksi, huolimatta Covid-19-pandemialla on ollut vastustamattomia ja väistämättömiä seurauksia, jotka ovat johtaneet väliaikaisesti ylitsepääsemättömiin vaikeuksiin siinä määrin, että kyseisen matkanjärjestäjän on objektiivisesti arvioiden mahdotonta suorittaa direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdassa mukaista palautusta. Matkanjärjestäjä voi vedota ylivoimaiseen esteeseen ainoastaan sen ajan, joka tarvitaan näiden vaikeuksien ratkaisemiseksi. Ylivoimaiseen esteeseen vetoaminen tilanteessa, jossa unionin oikeuden noudattaminen on objektiivisesti arvioiden mahdotonta, ei kuitenkaan anna matkanjärjestäjille mahdollisuutta antaa matkakuponkia, jolla on riidanalaisessa asetuksessa kuvatut erityispiirteet.

d) Kansanterveysuhka syynä, jonka perusteella jäsenvaltiot voivat poiketa tietystä unionin johdetun oikeuden säännöksestä

75. Jos katsotaan, että tuomiossa Billerud esitettyjä perusteluja voidaan soveltaa, kun yksittäisen matkanjärjestäjän on Covid-19-pandemian vuoksi objektiivisesti arvioiden mahdotonta noudattaa velvollisuutta palauttaa kaikki matkustajan suorittamat maksut 14 päivän kuluessa, tämä ei olisi vielä riittävä vastaus käsiteltävässä asiassa. Se ei nimittäin koske yksityisten osapuolten välistä riita-asiaa. Käsiteltävä asia koskee sellaisen säännöksen lainmukaisuutta, jolla jäsenvaltio päättää toteuttaa toimenpiteen, jolla poiketaan unionin johdetusta oikeudesta Covid-19-pandemian vuoksi. Katson näin ollen, ettei tuomiossa Billerud esitettyjä toteamuksia voida soveltaa automaattisesti jäsenvaltioihin.

76. Kun tarkastellaan tilannetta, jossa jäsenvaltio ei ole noudattanut unionin oikeutta, on muistutettava, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden yhteydessä unionin tuomioistuin on poikkeuksellisesti hyväksynyt ylivoimaisen esteen perusteena, joka oikeuttaa tällaisen noudattamatta jättämisen. Asiaa koskevassa oikeuskäytännössä tarkasteltiin lähinnä unionin oikeuden toimenpiteen täytäntöönpanon laiminlyöntiä( ) tai unionin johdetussa oikeudessa asetetun tietyn velvoitteen noudattamatta jättämistä.( ) Kyseisen oikeuskäytännön mukaan ”jäsenvaltio, jolla on hetkellisesti ylitsepääsemättömiä vaikeuksia, joiden vuoksi se ei pysty täyttämään unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan, voi vedota force majeure -tilanteeseen ainoastaan sen ajan, joka tarvitaan näiden vaikeuksien ratkaisemiseksi”.( )

77. Käsiteltävässä asiassa velvoite, josta pyritään poikkeamaan, ei kuulu jäsenvaltiolle vaan matkanjärjestäjälle, joten voitaisiin väittää, ettei jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin kanteisiin sovellettavaa oikeuskäytäntöä voida soveltaa. Jos tuomiota Billerud voidaan soveltaa erittäin moniin matkanjärjestäjiin ja jos se vaikuttaa erittäin huomattavaan määrään sopimuksia, tämä voisi kuitenkin viitata systeemiseen ongelmaan ja siihen, että tarvitaan riittävästi aikaa löytää ”systeeminen” ratkaisu pandemian vaikutusten käsittelemiseksi.( ) Jos jäsenvaltiolla on tällaisessa tilanteessa väliaikaisesti ylitsepääsemättömiä vaikeuksia soveltaessaan oikeusjärjestyksessään säännöstä, jolla pannaan täytäntöön unionin johdettua oikeutta, sillä olisi myös oltava poikkeuksellisesti oikeus vedota ylivoimaiseen esteeseen.

78. Ylivoimaista estettä koskevan perusteen analogiseen soveltamiseen tilanteeseen, jossa poiketaan unionin johdetun oikeuden tietystä säännöksestä, olisi sovellettava erityisen tiukkoja takeita. Sitä ei tulisi ymmärtää yleisenä vapautuslausekkeena tai avoimena valtakirjana, jonka perusteella voidaan poiketa unionin oikeudesta. Se koskee hyvin poikkeuksellista, soveltamisalaltaan rajoitettua ja väliaikaista poikkeusta, jos unionin johdetun oikeuden noudattaminen on objektiivisesti arvioiden mahdotonta. Katson näin ollen, että kun kyseessä on Covid-19-pandemian kaltainen ”ennennäkemätön terveysuhka”,( ) jäsenvaltio voi vedota ylivoimaiseen esteeseen oikeuttaakseen pandemian vuoksi toteutettavan poikkeustoimenpiteen, jos sillä on väliaikaisesti ylitsepääsemättömiä vaikeuksia, jotka estävät sitä noudattamasta velvoitettaan soveltaa oikeusjärjestyksessään unionin johdetun oikeuden tiettyä säännöstä. Jäsenvaltio voi kuitenkin vedota ylivoimaiseen esteeseen ainoastaan sen ajan, joka tarvitaan näiden vaikeuksien ratkaisemiseksi. Ylitsepääsemättömien vaikeuksien ratkaisemiseen valittujen keinojen on oltava yleisen suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Ylivoimaiseen esteeseen vetoavan jäsenvaltion on osoitettava, että poikkeukseen turvautuminen on tarpeen kyseisen tilanteen aiheuttamien ylitsepääsemättömien vaikeuksien ratkaisemiseksi. Tältä osin jäsenvaltiolle ei pitäisi jäädä muuta vaihtoehtoa kuin poiketa väliaikaisesti unionin lainsäädännöstä.

79. Käsiteltävässä asiassa Ranskan hallitus väittää, että sen oli pakko ottaa käyttöön poikkeus unionin lainsäädännöstä ja tarkemmin ottaen sallia matkanjärjestäjien antaa matkakuponki sen sijaan, että ne palauttaisivat maksut heti, estääkseen näiden matkanjärjestäjien laajamittaiset konkurssit. Esitän tältä osin seuraavat huomautukset. Pandemian alkuvaiheessa jäsenvaltiot kohtasivat suuria haasteita, jotka liittyivät niiden väestön terveyteen ja talouteen. Näiden olosuhteiden vuoksi jäsenvaltioiden hallitusten oli määritettävä tietty määrä painopistealueita, suojeltava haavoittuvassa asemassa olevia, tuettava työttömäksi jääneitä ja samalla varmistettava, että yritykset, jotka kärsivät pandemiasta eniten, eivät romahtaneet. Istunnossa Tšekin hallitus korosti, että terveysuhka edellytti jäsenvaltioiden ryhtyvän toimiin monilla aloilla ja tasapainottavan uudelleen asiaan liittyviä etuja olosuhteet huomioon ottaen. Tällaisessa tilanteessa jäsenvaltion voisi olla oikeutettua keskeyttää – laajuudeltaan ja ajallisesti rajoitetusti – tiettyjen sopimusperusteisten oikeuksien käyttäminen ajaksi, joka on ehdottoman välttämätön, jotta sopimuspuolet voivat mukautua uuteen ja ennennäkemättömään tilanteeseen tai jotta hallitus voi löytää asianmukaisia ratkaisuja. Tällaiset ratkaisut voisivat kannustaa sopimusten jatkamiseen, jotta vältetään maksuvalmiuskriisit taloudessa, asettamatta kohtuutonta rasitetta matkustajille, joilla on oikeus suorittamiensa maksujen palauttamiseen.( )

80. Ranskan hallitus väittää, että riidanalaista poikkeustoimenpidettä voitiin soveltaa ainoastaan matkapakettisopimuksiin, jotka oli peruttu 1.3.2020 ja 15.9.2020 välisenä aikana. Sitä ei jatkettu kyseisen ajanjakson jälkeen, koska katsottiin, että matkailualalle oli annettu riittävästi aikaa sopeutua uuteen tilanteeseen. On totta, että poikkeus oli väliaikainen sikäli, että se käsitti ainoastaan sopimukset, jotka oli peruttu edellä mainitun kuuden kuukauden ajanjakson aikana. Kuten komissio suullisissa huomautuksissaan seikkaperäisesti korosti, riidanalaisella asetuksella kuitenkin rajoitettiin taannehtivasti matkustajien saavuttamaa ja pakottavaa oikeutta saada jo maksamansa rahat takaisin. Kun otetaan huomioon tällainen merkittävä vaikutus kuluttajasopimukseen, ei riitä, että vedotaan siihen, että toimenpide oli voimassa ainoastaan tietyn ajan. Sitä on tarkasteltava erityisen tarkasti. Tältä osin viittaan riidanalaisessa asetuksessa säädetyn matkakuponkijärjestelmän kahteen erityispiirteeseen, jotka yhdessä taannehtivan vaikutuksen kanssa voivat osoittaa, että sillä ylitettiin se, mikä oli tarpeen pandemian matkapakettisopimusten peruuttamiseen kohdistuvan vaikutuksen ratkaisemiseksi. Ensimmäinen erityispiirre on palautuksen saamista koskevan oikeuden keskeyttämisen kesto. Riidanalaisessa asetuksessa säädetään, että matkanjärjestäjä voi tarjota matkakuponkia viimeistään kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun sopimuksen peruuttamisesta on ilmoitettu, ja että se on voimassa 18 kuukautta. Kuluttaja voi käyttää oikeuttaan saada suoritetut maksut takaisin rahana vasta, kun tämä 18 kuukauden määräaika on päättynyt. Käytännössä riidanalaisessa asetuksessa lykätään matkustajan oikeutta saada jo maksamansa rahat takaisin 18–21 kuukaudeksi sopimuksen peruuttamisesta. Ranskan hallitus ei selittänyt, miksi matkustajilta oli tarpeen evätä heidän direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdasta johtuva oikeutensa vähintään 18 kuukaudeksi matkakupongin antamisesta.

81. Toinen erityispiirre on se, että matkustajille ei tarjota mitään etua sen tasapainottamiseksi, että toimenpiteellä puututaan vakavasti heidän oikeuteensa saada palautusta. Riidanalaisella asetuksella käyttöön otettu matkakuponkijärjestelmä nimittäin pakotti matkustajat kantamaan riskin pandemian vaikutuksista matkapakettisopimukseen ilman, että tätä riskiä olisi tasapainotettu jollain toimenpiteellä. Tältä osin pidän erityisen merkityksellisenä yhtä European Law Instituten Covid-19-kriisiä silmällä pitäen laatimaa periaatetta , joka liittyy ylivoimaiseen esteeseen ja kohtuuttomiin seurauksiin (”Force Majeure and Hardship”) ja jonka sanamuoto on seuraava: ”Solidaarisuusperiaatteen mukaisesti valtioiden olisi varmistettava, että riskiä sopimussuhteiden häiriintymisen seurauksista, kuten matkajärjestelyjen peruuttamisesta, ei kanna yksinomaan toinen sopimuspuoli, erityisesti kuluttaja tai pk-yritys.”( ) Toisin sanoen ”liian suuri kaatuakseen” -argumenttia ei pitäisi hyväksyä, jos siitä aiheutuu haittaa kuluttajan asemassa olevalle kansalaiselle.

82. Soveltuvien vaihtoehtojen osalta on asianmukaista viitata matkakuponkeja koskevaan komission suositukseen, jossa on erityinen tukitoimia ja valtiontukea käsittelevä jakso.( ) Siinä korostetaan jäsenvaltioiden mahdollisuutta ottaa käyttöön erityisiä liikenne- ja matkailualan toimijoille tarkoitettuja tukiohjelmia sen varmistamiseksi, että covid-19-pandemiasta johtuviin korvausvaatimuksiin vastataan. Jos liikenne- ja matkailualan toimijat tarvitsevat yleistä likviditeettitukea, suosituksen mukaan jäsenvaltiot voivat myös päättää ottaa käyttöön ohjelmia likviditeettituen tarjoamiseksi niille. Tältä osin suosituksessa viitataan tilapäisiin puitteisiin, joissa tarjotaan perusta tällaisen likviditeettituen yhteensoveltuvuudelle valtiontukea koskevien unionin vaatimusten kanssa.

83. Tilapäisissä puitteissa, joita on muutettu kuusi kertaa peräkkäin, tarjotaan monia tukimuotoja, joita voidaan arvioida SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan( ) tai SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla.( ) Erityisesti matkailualan yrityksille maksettavista korvauksista tilapäisissä puitteissa selvennetään, että jäsenvaltiot voivat ilmoittaa tällaisista korvaustoimenpiteistä ja komissio arvioi ne suoraan SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.( ) Korostan, että komissio on sitoutunut varmistamaan, että päätökset tehdään ”nopeasti”.( ) Useat jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet tilapäisiä puitteita ja ilmoittaneet matkapakettien järjestäjien tukemiseksi käyttöön otettuja erityisiä valtiontukitoimenpiteitä, jotka komissio hyväksyi tilapäisten puitteiden tai perussopimuksen mukaisesti.( )

84. Vaikuttaa näin ollen siltä, että unionin oikeudessa tarjottiin jäsenvaltioille vaihtoehtoisia välineitä matkanjärjestäjien likviditeettiongelmien ratkaisemiseksi. Tätä tukee Tanskan hallituksen huomautuksissaan mainitsema esimerkki matkailualaa koskevan tukilainajärjestelmän (Rejsegarantifonden) hyväksymisestä. Vastauksissaan unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen istuntoon osallistuneet jäsenvaltioiden hallitukset esittivät oman kantansa mahdollisuuteen perustaa samankaltainen rahasto. Ranskan hallitus väitti, ettei Tanskan hallituksen tekemää ratkaisua ollut mahdollista soveltaa Ranskassa, koska vastaavaa rahastoa ei ollut olemassa ennen terveyskriisiä. Ranskan hallitus etenkin selitti, että Ranskassa vakuutusliiketoiminta rajoittuu takaajana toimimiseen eikä sen yhteydessä voida lainata rahaa ilman lupaa.

85. Arvioitaessa vaihtoehtoja, joita kullakin jäsenvaltiolla on käytettävissään tukeakseen matkanjärjestäjiä pandemian vuoksi, on tarpeen ottaa huomioon kunkin maan rakenteelliset erot. Tässä prosessissa jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti vilpittömän yhteistyön periaatetta. Kyseinen periaate sitoo sekä jäsenvaltioita että unionin toimielimiä. Tilanteessa, jossa jäsenvaltio ilmoittaa komissiolle merkittävistä vaikeuksista, joita sillä on kansanterveysuhan vuoksi sovellettaessa unionin oikeuden tiettyä säännöstä tai määräystä, komissiolla on velvollisuus ottaa nämä vaikeudet asianmukaisesti huomioon ja auttaa kyseistä jäsenvaltiota. Näin on etenkin, koska unionin oikeuteen ei sisälly omaa yleistä ”hätätilanteita koskevaa unionin sääntelyjärjestelmää”.( )

86. On myös huomautettava, että pandemian ensimmäisinä kuukausina unionin oikeudessa ei ollut erityistä lainsäädäntöä matkakupongeista, joita annetaan vaihtoehtona peruutettujen kuljetus- ja matkapakettisopimusten korvaamiselle.( ) Komissio julkaisi verkkosivullaan 5.3.2020 ja sitten päivitettyinä 19.3.2020 ohjeet direktiivin 2015/2302 soveltamisesta Covid-19-tilanteessa. Ohjeissa vahvistetaan matkailijan oikeus saada takaisin suorittamansa maksut kokonaisuudessaan, mutta todetaan lisäksi, että matkailija voi vaihtoehtoisesti hyväksyä matkakupongin.( ) Komission jäsen Reynders vahvisti kaikille jäsenvaltioille osoitetussa, 27.3.2020 päivätyssä kirjeessä matkustajan oikeuden palautukseen. Hän ehdotti, että matkanjärjestäjät voisivat tarjota matkakuponkeja, edellyttäen että matkustajat voivat valita, hyväksyvätkö he matkakupongin. Hän myös korosti, että jäsenvaltioiden olisi toteutettava toimenpiteitä, jotta voidaan lisätä matkustajien luottamusta matkakupongin valitsemiseen.( )

87. Tällä välin useat jäsenvaltiot pyysivät komissiota keskeyttämään maksujen palauttamista 14 päivän kuluessa koskevan oikeuden soveltamisen ja/tai korvaamaan sen tilapäisellä matkakuponkiratkaisulla.( ) Sen sijaan komissio toisti kantansa siihen, että kuluttajien oikeuksien soveltamista ei pitäisi keskeyttää ja ”ettei se suostuisi kuluttajansuojan tason alentamista koskeviin vaatimuksiin”.( ) Komissio antoi matkakuponkeja koskevan tiedonantonsa 13.5.2020. Kyseisessä tiedonannossa komissio tunnustaa täysin pandemiasta johtuvien peruutusten vakavat vaikutukset, matkanjärjestäjien likviditeettiongelmat ja riskin siitä, että monet matkailijat eivät välttämättä saa minkäänlaista takaisinmaksua, koska heidän vaatimuksiaan matkanjärjestäjältä tai liikenteenharjoittajalta ei ole turvattu. Suosituksen mukaan ratkaisuna näihin ongelmiin on se, että matkakupongeista tehdään houkuttelevampia matkustajille. Jotta voitaisiin lisätä matkakuponkien houkuttelevuutta, komissio kehotti jäsenvaltioita harkitsemaan sellaisten ohjelmien käyttöönottoa, joilla tuetaan liikenne- ja matkailualan toimijoita unionin valtiontukisääntöjen mukaisesti. Komissio ehdotti, että jäsenvaltiot voisivat myös harkita väliaikaisten valtiontukitoimenpiteiden toteuttamista tilapäisissä puitteissa määritetyin edellytyksin.

88. Istunnossa komissio väitti, että muilla oikeudenaloilla( ) unionin toimielimet pitivät tarpeellisena ja perusteltuna ehdottaa unionin lainsäätäjälle, että säädetään poikkeuksesta unionin johdetun oikeuden erityissäännöksiin. Näin ei kuitenkaan päätetty tehdä direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdan osalta. Komissio selitti, että direktiivin 2015/2302 muuttaminen vaikuttaisi taannehtivasti kuluttajien saavutettuihin oikeuksiin. Lisäksi komissio huomautti, että noin puolet jäsenvaltioista ei pitänyt kyseisen direktiivin muuttamista ehdottoman välttämättömänä ja pystyi hoitamaan tilanteen eri tavalla. Tehdystä poliittisesta valinnasta riippumatta katson, että kun otetaan huomioon vakavat huolenaiheet, joita useat jäsenvaltiot ovat tuoneet esille matkapakettisopimusten laaja-alaisten peruutusten vaikutuksista, voitaisiin odottaa, että (suosituksen sijasta) esitetään säädösehdotus tilanteen käsittelemiseksi koordinoidusti. Pelkästään tämä huomio ei kuitenkaan tarkoita, että jäsenvaltiot voivat vapaasti ottaa käyttöön yksipuolisen poikkeuksen unionin oikeudesta, millä ylitetään se, mikä on ehdottoman välttämätöntä ylivoimaisesta esteestä selviämiseksi.

89. Viimeinen huomautus liittyy siihen, mitä tästä kaikesta on otettava opiksi tulevaisuutta silmällä pitäen. Covid-19-pandemian yhteydessä esille tulleiden ongelmien tarkastelun tarpeellisuus näkyy matkapaketteja koskevien unionin nykyisten sääntöjen parhaillaan käynnissä olevassa uudelleentarkastelussa. Kuten uudessa kuluttaja-asioiden toimintaohjelmassa todetaan, komissio on sitoutunut tekemään vuoteen 2022 mennessä ”perusteellisemman analyysin siitä, varmistaako matkapaketteja koskeva nykyinen sääntelykehys, myös maksukyvyttömyyssuojan osalta, edelleen vahvan ja kattavan kuluttajansuojan kaikkina aikoina”.( ) Komissio kuitenkin selventää, että arvioinnin tavoitteena ”ei ole heikentää kuluttajansuojaa”.

90. Edellä esitetyn perusteella katson, että toiseen kysymykseen on vastattava siten, että Covid-19-pandemiaan liittyvä terveyskriisi ja sen poikkeukselliset vaikutukset matkailualaan voivat oikeuttaa väliaikaisen poikkeamisen matkanjärjestäjän velvollisuudesta palauttaa matkustajalle kaikki hänen matkapaketista suorittamansa maksut 14 päivän kuluessa matkapakettisopimuksen peruuttamisesta, kuten direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdassa säädetään, ainoastaan sen ajan, jonka jäsenvaltio tarvitsee ratkaistakseen ylitsepääsemättömät vaikeudet, jotka estävät sitä soveltamasta kansallista säännöstä, jossa asetetaan tällainen velvollisuus. Tällaisten vaikeuksien ratkaisemiseen valittujen keinojen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Ylivoimaiseen esteeseen vetoavan jäsenvaltion on osoitettava, että poikkeukseen turvautuminen on tarpeen kyseisen tilanteen aiheuttamien ylitsepääsemättömien vaikeuksien ratkaisemiseksi. Tältä osin on tarpeen varmistaa, ettei unionin oikeudesta poikkeamiseen turvautumiselle ole olemassa vaihtoehtoista toimenpidettä. Riidanalaisessa asetuksessa kuitenkin ylitetään nähtävästi se, mikä on tarpeen ja oikeasuhteista ylitsepääsemättömien vaikeuksien ratkaisemiseksi, etenkin kun otetaan huomioon sen taannehtiva vaikutus, palautuksen saamista koskevan oikeuden keskeyttämisen kesto ja se, ettei matkustajalle tarjota mitään etua tasapainottamaan taannehtivaa vaikutusta hänen matkapakettisopimuksesta johtuviin oikeuksiinsa.

Kolmas kysymys

91. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuimen mukaan direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä riidanalaisella asetuksella säädetyn kaltaiselle poikkeukselle, lähinnä, voidaanko toisessa kysymyksessä mainituissa olosuhteissa mukauttaa sellaisen ratkaisun ajallisia vaikutuksia, jolla kumotaan kansallisen lainsäädännön osa, joka on ristiriidassa kyseisen säännöksen kanssa.

92. Tältä osin on muistutettava, että ainoastaan unionin tuomioistuin voi poikkeustapauksissa ja oikeusvarmuutta koskevista pakottavista syistä lykätä tilapäisesti unionin oikeuden säännön syrjäyttävää vaikutusta sen kanssa ristiriidassa olevaan kansallisen oikeuden sääntöön nähden. Jos nimittäin kansallisilla tuomioistuimilla olisi toimivalta antaa kansallisille säännöksille etusija, vaikka vain väliaikaisesti, siihen unionin oikeuteen nähden, jota niillä rikotaan, heikennettäisiin unionin oikeuden yhtenäistä soveltamista.( )

93. Unionin tuomioistuin voi siten ainoastaan poikkeustapauksissa unionin oikeusjärjestykseen kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen rajoittaa kaikkien asianomaisten henkilöiden mahdollisuutta vedota sen tulkitsemaan oikeussääntöön vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. Jotta tällaisesta rajoituksesta voidaan päättää, kahden olennaisen edellytyksen, eli asianomaisten vilpittömän mielen ja vakavien vaikeuksien uhan, on täytyttävä.( )

94. Käsiteltävässä asiassa, kun tarkastellaan vilpittömän mielen periaatetta koskevaa ensimmäistä edellytystä, voitaisiin väittää, että Ranskan hallitus toimi ottaen tämän periaatteen asianmukaisesti huomioon ainakin pandemian alkuvaiheissa ja ainakin siihen saakka, kunnes matkakuponkeja koskeva komission suositus julkaistiin. On totta, että komissio ilmaisi kantansa pandemian puhjettua.( ) Kyseisessä, 5.3.2020 annetussa kertomuksessa (jota päivitettiin 19.3.2020) oli kuitenkin kyse ”epävirallisista ohjeista”.( ) Komissio myönsi kirjallisissa huomautuksissaan, että sen oli käsiteltävä monia vaikeuksia, jotka liittyivät unionin lainsäädännön riittämättömyyden aiheuttamiin ongelmiin kriisin synnyttämissä erityisolosuhteissa. Näiden vaikeuksien käsittelemiseksi komissio piti tarpeellisena esittää kiireellisiä lainsäädäntöehdotuksia, jotta tilanteeseen voitaisiin sopeutua väliaikaisesti. Kuten olen maininnut toista kysymystä koskevassa tarkastelussani,( ) useat jäsenvaltiot pyysivät direktiivin 2015/2302 osalta komissiota keskeyttämään maksujen palauttamista 14 päivän kuluessa koskevan oikeuden soveltamisen ja/tai korvaamaan sen tilapäisellä matkakuponkiratkaisulla.

95. Komissio toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että sen yksiköt arvioivat pandemian alussa, olisiko aiheellista toteuttaa erityistoimenpiteitä matkanjärjestäjien suojaamiseksi. Komissio päätti lopulta, ettei vastaavaa lainsäädäntöehdotusta ollut tarpeen esittää. Kuten komissio selitti istunnossa, yksi ratkaisevista tekijöistä tämän päätöksen taustalla oli huoli siitä, että ehdotus vaikuttaisi taannehtivasti matkustajien tekemiin sopimuksiin. Komissio antoi sen sijaan matkakuponkeja koskevan suosituksen.

96. Edellä kuvattu tapahtumien kulku osoittaa mielestäni, että ainakin pandemian alkuvaiheessa jäsenvaltioilla oli perusteltuja syitä katsoa, että olemassa olevaa lainsäädäntökehystä saatettaisiin mukauttaa COVID-19-pandemian olosuhteet huomioon ottaen. Olen näin ollen samaa mieltä Belgian hallituksen kanssa siitä, että Ranskan hallitus toimi vilpittömässä mielessä, ainakin pandemian alkuvaiheessa, kun se päätti antaa riidanalaisen asetuksen. Komission julkaistua matkakuponkeja koskevan suosituksensa Ranskan hallituksen päätös pitää riidanalainen asetus edelleen voimassa ei vaikuta enää vakuuttavalta.

97. Edellä 93 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä unionin tuomioistuimen tuomion ajallisten vaikutusten rajoittamiselle asetettu toinen edellytys koskee ”vakavien vaikeuksien uhan” osoittamista. Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, että Ranskan matkanjärjestäjien tarjoamien matkakuponkien arvo 15.9.2020, jolloin riidanalaisen asetuksen voimassaolo päättyi, oli arviolta 990 miljoonaa euroa, mikä vastaa noin 10:tä prosenttia alan liikevaihdosta tavanomaisena vuotena. Se, että matkanjärjestäjillä oli likviditeettiongelmia pandemian alussa, ei kuitenkaan tarkoita, että niillä on tällaisia ongelmia edelleen. Tältä osin on huomautettava, että yli kaksi vuotta riidanalaisen asetuksen voimaantulosta ja kaksi vuotta sen voimassaolon päättymisestä (15.9.2020) jäsenvaltioilla on käytettävissään vakiintuneita taloudellisia keinoja lieventääkseen pandemian koettelemien matkanjärjestäjien likviditeettitarpeita.( ) Voi olla, että matkanjärjestäjien on maksettava korkoa palautuksille, joita ei suoritettu riidanalaisen asetuksen ollessa vielä voimassa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sen enempää kuin Ranskan hallituskaan ei kuitenkaan tarkastellut tätä näkökohtaa tai sitä, johtaisiko tämä ”vakavien vaikeuksien uhkaan”.

98. Koska käsiteltävässä asiassa ei ole osoitettu, että on olemassa tässä ratkaisuehdotuksessa omaksutusta tulkinnasta johtuvien vakavien vaikeuksien uhka, ja koska edellä 93 kohdassa mainitut edellytykset ovat kumulatiivisia, tuomion ajallisia vaikutuksia ei ole rajoitettava.( )

99. Täydellisen vastauksen antamiseksi on huomautettava, että unionin tuomioistuin on tunnustanut tapauskohtaisesti ja poikkeuksellisesti kansalliselle tuomioistuimelle toimivallan mukauttaa unionin oikeuden vastaiseksi katsotun kansallisen säännöksen kumoamisen vaikutuksia unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettujen edellytysten mukaisesti.( )

100. Unionin tuomioistuin on tunnustanut tällaisen mahdollisuuden, kun kyseessä oli ”pakottava syy”, joka liittyy ympäristönsuojeluun, edellyttäen että oikeuskäytännössä määritellyt tietyt edellytykset täyttyvät.( ) Unionin tuomioistuin on myös tunnustanut poikkeuksellisesti mahdollisuuden pysyttää ympäristölainsäädännön alaa koskevien toimenpiteiden vaikutukset, jos vaikutusten pysyttäminen on perusteltua sellaisten pakottavien syiden vuoksi, jotka liittyvät tarpeeseen estää sellainen todellinen ja vakava vaara, että sähköntoimitus kyseisessä jäsenvaltiossa keskeytyy, jota ei voida torjua muilla keinoilla ja vaihtoehdoilla erityisesti sisämarkkinoilla.( ) Vaikutusten pysyttäminen voi kestää vain ajan, joka on ehdottoman tarpeen tämän lainvastaisuuden korjaamiseksi. Tämän oikeuskäytännön soveltaminen edellyttää näin ollen, että on olemassa ”todellinen ja vakava vaara, että sähköntoimitus – – keskeytyy”.

101. Käsiteltävässä asiassa on vaikea väittää, että on olemassa pakottava syy, joka on ainakin rinnastettavissa sähköntoimitukseen jäsenvaltiossa. Riidanalainen asetus ei myöskään ole enää voimassa. Näin ollen, kuten komissio lähinnä totesi, unionin tuomioistuimen tuomion ajallisten vaikutusten rajoittaminen käsiteltävässä asiassa ei antaisi hallinnolle mahdollisuutta korjata todettua rikkomista. Sen sijaan se johtaisi unionin oikeuden rikkomisen laillistamiseen de facto.

102. On myös huomautettava, että riidanalaisen asetuksen kumoamisen käytännön seuraukset ovat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia. Unionin tuomioistuimen käytettävissä oleviin asiakirjoihin ei sisälly tietoa siitä, millaisia vaikutuksia kumoamisella tarkasti ottaen olisi matkanjärjestäjiin. Kumoamisen taloudelliset vaikutukset eivät joka tapauksessa yksin riittäisi oikeuttamaan unionin tuomioistuimen tuomion ajallisten vaikutusten rajoittamista.( )

103. Edellä esitetyn perusteella katson, että kolmanteen kysymykseen on vastattava, ettei direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdan vastaisen kansallisen lainsäädännön kumoamisesta annettavan ratkaisun ajallisia vaikutuksia ole aiheellista mukauttaa.

Ratkaisuehdotus

104. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Matkapaketeista ja yhdistetyistä matkajärjestelyistä sekä asetuksen (EY) N:o 2006/2004 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/83/EU muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 90/314/ETY kumoamisesta 25.11.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/2302 12 artiklan 4 kohtaa

on tulkittava siten, että

siinä velvoitetaan matkanjärjestäjä palauttamaan matkapakettisopimuksen peruuttamisen yhteydessä rahana kaikki suoritetut maksut ja se estää matkanjärjestäjää suorittamasta palautusta vaihtoehtoisessa muodossa, etenkin matkakuponkina, jonka arvo vastaa suoritettujen maksujen määrää. Kyseinen säännös ei kuitenkaan estä matkustajaa valitsemasta tällaista matkakuponkia sen jälkeen, kun palautukseen oikeuttava tapahtuma on ilmennyt.

2) Covid-19-pandemiaan liittyvä terveyskriisi ja sen poikkeukselliset vaikutukset matkailualaan voivat oikeuttaa väliaikaisen poikkeamisen matkanjärjestäjän velvollisuudesta palauttaa matkustajalle kaikki hänen matkapaketista suorittamansa maksut 14 päivän kuluessa matkapakettisopimuksen peruuttamisesta, kuten direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdassa säädetään, ainoastaan sen ajan, jonka jäsenvaltio tarvitsee ratkaistakseen ylitsepääsemättömät vaikeudet, jotka estävät sitä pitämästä voimassa kansallista säännöstä, jossa asetetaan tällainen velvollisuus. Tällaisten vaikeuksien ratkaisemiseen valittujen keinojen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Ylivoimaiseen esteeseen vetoavan jäsenvaltion on osoitettava, että poikkeukseen turvautuminen on tarpeen kyseisen tilanteen aiheuttamien ylitsepääsemättömien vaikeuksien ratkaisemiseksi. Tältä osin on tarpeen varmistaa, ettei unionin oikeudesta poikkeamiseen turvautumiselle ole olemassa vaihtoehtoista toimenpidettä. Riidanalaisessa asetuksessa kuitenkin ylitetään nähtävästi se, mikä on tarpeen ja oikeasuhteista ylitsepääsemättömien vaikeuksien ratkaisemiseksi, etenkin kun otetaan huomioon riidanalaisen toimenpiteen taannehtiva vaikutus, palautuksen saamista koskevan oikeuden keskeyttämisen kesto ja se, ettei matkustajalle tarjota mitään etua tasapainottamaan taannehtivaa vaikutusta hänen matkapakettisopimuksesta johtuviin oikeuksiinsa.

3) Direktiivin 2015/2302 12 artiklan 4 kohdan vastaisen kansallisen lainsäädännön kumoamisesta annettavan ratkaisun ajallisia vaikutuksia ei ole aiheellista mukauttaa.