Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Geelhoed 7 päivänä maaliskuuta 2002. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Espanjan kuningaskunta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Valtiontuet - Asetus N:o1013/97 - Valtion omistamille telakoille myönnettävä tuki - Tuen palauttamiseen velvoittava komission päätös 2000/131/EY - Täytäntöönpanon laiminlyönti. - Asia C-404/00.



Oikeustapauskokoelma 2003 sivu I-06695



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Komissio vaatii esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että koska Espanjan kuningaskunta ei ole toteuttanut asetetussa määräajassa valtiontuesta, jonka Espanja on toteuttanut valtion omistamien telakoiden hyväksi, 26 päivänä lokakuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 2000/131/EY (jäljempänä vuonna 1999 tehty päätös) - jossa todetaan, että tietyt tukitoimet ovat yhteisön oikeuden vastaisia ja yhteismarkkinoille soveltumattomia - noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä, se on rikkonut sille EY 249 artiklan neljännen kohdan ja edellä mainitun päätöksen 2 ja 3 artiklan mukaan kuuluvia velvoitteita.

I Tosiseikat ja menettely

2. Olen selostanut yksityiskohtaisesti tämän asian taustalla olevat tosiseikat asiassa C-36/00, Espanja vastaan komissio, 11.10.2001 antamani ratkaisuehdotuksen 2-12 kohdassa, johon viittaan lyhyyden vuoksi.

3. Todettuaan, että Espanjan kuningaskunnan valtion omistamien telakoiden hyväksi myöntämät erityiset verotukselliset rakenneuudistustuet olivat yhteisön oikeuden vastaisia, komissio teki edellä mainitun vuonna 1999 tehdyn päätöksen. Tämän päätöksen päätösosassa todetaan seuraavaa:

"1 artikla

Valtiontuki, jonka Espanja on myöntänyt omistamilleen telakoille ja jonka määrä on 110 892 743,38 euroa (18 451 miljardia Espanjan pesetaa), ei sovellu yhteismarkkinoille.

2 artikla

1. Espanjan on toteutettava tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta.

2. Tuki on perittävä takaisin kansallisen oikeuden mukaisten menettelyjen mukaisesti. Takaisinperittävään tukeen on lisättävä korko, jota peritään siitä päivästä alkaen, jona tuki asetettiin tuensaajan käyttöön, sen takaisinperintäpäivään saakka. Korko on laskettava aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytetyn viitekoron perusteella.

3 artikla

Espanjan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet."

4. Vuonna 1999 tehty päätös annettiin Espanjan hallitukselle tiedoksi 2.12.1999 päivätyllä kirjeellä. Espanjan hallitus ilmoitti 31.1.2000 päivätyllä kirjeellä saaneensa päätöksen tiedoksi. Se ilmoitti tuossa kirjeessä, että se oli aloittanut yhteistyön Abogacia del Estadon (jäljempänä valtionasiamies) ja valtiovarainministeriön kanssa yhteismarkkinoille soveltumattomaksi todettujen tukien takaisinmaksun toteuttamiseksi. Se totesi lopuksi aikovansa nostaa kumoamiskanteen vuonna 1999 tehdystä päätöksestä. Tuo kanne nostettiin edellä mainitussa asiassa C-36/00.

5. Komissio kehotti 24.3.2000 päivätyllä kirjeellä Espanjan kuningaskuntaa ilmoittamaan, mitä toimia se oli toteuttanut vuonna 1999 tehdyn päätöksen täytäntöönpanemiseksi. Espanjan hallitus vastasi 25.4.2000 päivätyllä kirjeellä, jossa se totesi, että valtionasiamies oli tuolla välin antanut lausuntonsa asiasta, ja että se odotti vielä valtiovarainministeriön ja korkeimman hallinto-oikeuden lausuntoa.

6. Komissio pyysi uudestaan 23.5.2000 päivätyllä kirjeellä Espanjan hallitusta ilmoittamaan tuolla välin vuonna 1999 tehdyn päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteuttamansa toimet. Espanjan hallitus pyysi 14.6.2000 päivätyssä vastauksessaan päätöksen täytäntöönpanotoimista ilmoittamiselle varatun määräajan jatkamista. Se perusteli tätä pyyntöä "hiljattain tapahtuneilla valtion virastojen uudelleenjärjestelyillä". Komissio ilmoitti 22.6.2000 päivätyllä kirjeellä, että se ei hyväksynyt pyyntöä. Komissio nosti Espanjan kuningaskuntaa vastaan 25.10.2000 kanteen, joka saapui yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 7.12.2000.

II Arviointi asiasta

7. Komissio on perustellut kannettaan lyhyesti. Se toteaa, että Espanjan hallitus on tosiaan aloittanut toimet vuonna 1999 tehdyn päätöksen täytäntöönpanemiseksi pyytämällä valtiovarainministeriön ja valtionasiamiehen lausunnot asiasta, mutta se ei ole tämän jälkeen, ennen sille osoitettua 22.6.2000 päivättyä komission kirjettä eikä sen jälkeen toteuttanut mitään muita toimia kyseisen tuen takaisinperimiseksi.

8. Komissio katsoo, että yhteisöjen tuomioistuimen tätä koskevan oikeuskäytännön valossa Espanjan hallitus ei voi vedota "päätöksen täytäntöönpanon täydelliseen mahdottomuuteen". Komission mukaan Espanjan kuningaskunnan 25.4.2000 päivätyssä kirjeessä esittämä väite, jonka mukaan ei ollut oikeudellisesti selvää, olivatko verot, jotka oli kannettu niistä summista, jotka kyseisten telakoiden on vuonna 1999 tehdyn päätöksen nojalla palautettava, palautuskelpoisia, ei muodosta täytäntöönpanon täydellistä mahdottomuutta. Sen mukaan mikään ei estä perimästä takaisin näitä summia vähennettyinä kannettujen verojen määrällä, sillä varauksella, että vähennys voidaan myöhemmin peruuttaa, mikäli tämä on korkeimmalta hallinto-oikeudelta saatavan lausunnon mukaan tarpeen.

9. Komissio ei myöskään hyväksy sitä, että valtion virastojen uudelleenjärjestely olisi pätevä syy yhteisön oikeuden vastaisesti myönnetyn tuen takaisinperimisen viivästymiselle. Organisatoristen muutosten ei voida katsoa muodostavan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettua "täydellistä mahdottomuutta". Espanjan hallitus ei myöskään perustele 14.6.2000 päivätyssä kirjeessään, miksi uudelleenjärjestelyt viivyttäisivät takaisinperintää.

10. Komissio toteaa lopuksi, että on selvää, ettei Espanjan hallitus ollut toteuttanut mitään täytäntöönpanotoimia vuonna 1999 tehdyssä päätöksessä asetetun määräajan päättyessä eli kahden kuukauden kuluttua siitä, kun se annettiin tiedoksi 2.12.1999 Espanjan hallitukselle. Espanjan hallitus ei ollut myöskään täytäntöönpannut päätöstä komission sille 24.3.2000 päivätyssä kirjeessä myöntämän ylimääräisen 20 arkipäivän määräajan päättyessä.

11. Espanjan hallitus esittää kaksi perustetta, joiden nojalla komission kanne on sen mukaan hylättävä.

12. Se toteaa ensiksikin, että komissio ei ole odottanut kohtuullista aikaa ennen kuin se on todennut kaikkine siihen liittyvine oikeudellisine seurauksineen, että Espanja ei ole täyttänyt velvoitettaan täytäntöönpanna vuonna 1999 tehty päätös. Se viittaa tämän osalta komission menettelyyn Italiaa kohtaan asioissa C-350/93, komissio vastaan Italia, tuomio 4.4.1995 (Kok. 1995, s. I-699) ja C-280/95, komissio vastaan Italia, tuomio 29.1.1998 (Kok. 1998, s. I-259). Noissa asioissa komissio odotti toisessa neljä ja toisessa kaksi vuotta sen jälkeen, kun kyseiset päätökset, joiden nojalla yhteisön oikeuden vastaisesti myönnetty tuki oli perittävä takaisin, oli annettu tiedoksi.

13. Esillä olevassa asiassa komissio on sitä vastoin odottanut vain joitakin kuukausia ennen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamista. Espanjan hallituksen mukaan tämä eriarvoinen kohtelu on sitäkin räikeämpää, koska komissio - toisin kuin asiassa C-280/95 - ei ollut varoittanut etukäteen tukien myöntämistä koskevan menettelyn kuluessa, ettei se hyväksyisi erityistä verotuksellista tukea, jonka se totesi tämän jälkeen vuonna 1999 tehdyssä päätöksessä yhteismarkkinoille soveltumattomaksi. Vasta kun koko tuenmyöntämismenettely ja siihen liittyvä telakoiden rakenneuudistus oli saatettu päätökseen, se oli ilmaissut vastustuksensa. Espanjan hallitus viittaa tämän osalta asiassa C-36/00 esittämiinsä kanneperusteisiin. Se toteaa lopuksi, että komissio on nostanut esillä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen epätavallisen ja kohtuuttoman lyhyen ajan kuluttua. Espanjan viranomaisilla ei ole ollut edes aikaa hankkia päätöksen täytäntöönpanemiseksi tai siitä aiheutuvien sosiaalisten seurausten arvioimiseksi tarvittavia oikeudellisia lausuntoja.

14. Toiseksi Espanjan hallitus kiistää sen, että se ei olisi noudattanut velvoitteitaan kanteen nostamishetkellä, koska se oli toteuttanut kaikki toimet pannakseen päätöksen täytäntöön kansallisen oikeuden mukaisesti. Se selostaa tämän väitteensä osalta, että takaisin perittävän tuen oikeudellinen luonne ei ollut selvä kansallisen oikeuden mukaan. Tämän vuoksi sen oli ensin pyydettävä valtiovarainministeriöltä lausunto. Tämän jälkeen oli selvitettävä, pitikö liikaa maksettua tukea vaatia takaisin hallinto-oikeudellisessa vaiko siviilioikeudellisessa menettelyssä. Valtionasiamiehen lausunnon mukaan tämän kysymyksen osalta oli pyydettävä korkeimmalta hallinto-oikeudelta lausunto. Espanjan hallitus ilmoitti tästä komissiolle 25.4.2000 päivätyssä kirjeessään. Komissio ei reagoinut Espanjan viranomaisten ilmoitukseen siitä, että ne halusivat noudattaa oikeaa kansallisen oikeuden mukaista menettelyä, vaan se ainoastaan myönsi Espanjalle 20 arkipäivää lisäaikaa ennen kuin se nosti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.

15. Arvioidessani esillä olevaa komission nostamaa kannetta rajoitun tutkimaan pelkästään sen kohdetta, eli sitä, että Espanjan hallituksen väitetään laiminlyöneen täytäntöönpanna vuonna 1999 tehdyn päätöksen, koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimia kyseisille telakoille perusteettomasti myönnetyn tuen takaisinperimiseksi, tai se ei ole toteuttanut näitä toimia ajoissa. Jätän tässä yhteydessä nimenomaisesti käsittelemättä kysymykset, jotka ovat tulleet esille Espanjan hallituksen vuonna 1999 tehdystä päätöksestä nostaman kumoamiskanteen yhteydessä asiassa C-36/00. Viittaan niiden osalta tuossa asiassa 11.10.2001 antamaani ratkaisuehdotukseen.

16. Huomautan vielä alustavasti, että asiassa C-36/00 nostetulla kumoamiskanteella ei ole EY 242 artiklan mukaan lykkäävää vaikutusta. On totta, että yhteisöjen tuomioistuin voi tämän artiklan nojalla määrätä kanteen kohteena olevan päätöksen täytäntöönpanon lykättäväksi, jos se katsoo, että olosuhteet sitä edellyttävät. Espanjan kuningaskunta ei kuitenkaan ole pyytänyt tätä asiassa C-36/00 eikä esillä olevassa asiassa. Näin ollen on todettava, että vuonna 1999 tehty päätös sitoo kaikilta osin Espanjan kuningaskuntaa.

17. Yhteisön oikeuden vastaisesti myönnetyn tuen takaisinperimistä koskevan velvoitteen tarkoituksena on yhteisöjen tuomioistuimen ja yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palauttaa ennen yhteisön oikeuden vastaisesti myönnetyn tuen suorittamista vallinnut asiantila. Tämä tarkoittaa konkreettisemmin sitä, että kaikki ne edut, jotka on myönnetty yhteisön oikeuden vastaisella viranomaistoimella ja joilla vääristetään kilpailua, on poistettu. Tämä huolenaihe on myös niiden tiukkojen edellytysten taustalla, jotka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut jäsenvaltioilla olevan yhteisön oikeuden vastaisesti myönnettyjen tukien takaisinperimistä koskevan velvoitteen osalta. Yhteisöjen tuomioistuin onkin hyväksynyt päteväksi perusteluksi ainoastaan "täydellisen mahdottomuuden" panna päätös asianmukaisesti täytäntöön.

18. Päätöksen asianmukainen täytäntöönpano edellyttää myös, että täytäntöönpano tapahtuu asetetussa määräajassa. Se määräaika, jossa vääristyneet kilpailuolosuhteet on palautettava ennalleen, ei ole tietenkään vailla taloudellista merkitystä. Tietyillä herkillä markkinoilla yritykset, jotka ovat saaneet yhteisön oikeuden vastaista tukea, voivat vääristää kilpailuolosuhteita siten, että sillä on pysyviä vaikutuksia koko kilpailurakenteeseen. Tästä syystä velvollisuus noudattaa yhteisön oikeuden vastaisesti myönnettyjen tukien takaisinperimiselle asetettuja määräaikoja palvelee myös EY 87 artiklalla suojeltua etua eli sitä, ettei kilpailua rajoiteta yhteisön markkinoilla. Päättelen tästä, että niitä tiukkoja edellytyksiä, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut perusteltaessa sitä, että velvollisuutta periä tuki takaisin ei ole noudatettu tai että sitä ei ole noudatettu asianmukaisesti, on sovellettava myös silloin, kun velvoitetta ei ole noudatettu asetetussa määräajassa. Myös tällaisessa tapauksessa sovelletaan "täydellistä mahdottomuutta" koskevaa edellytystä.

19. Tämän edellytyksen nojalla Espanjan hallituksen ensimmäistä perustetta eli sitä, että komissio on nostanut kanteen esillä olevassa asiassa epätavallisen ja kohtuuttoman nopeasti verrattuna muihin tapauksiin, ei voida hyväksyä. Tällaisella perusteella ei ole näytetty toteen, että vuonna 1999 tehdyn päätöksen täytäntöönpano asetetussa määräajassa olisi ollut "täydellisen mahdotonta". Tämä toteamus riittää kyseisen perusteen hylkäämiseksi.

20. Tämän lisäksi totean vielä seuraavaa. EY 88 artiklan 2 kohdan toisen kohdan mukaan komissio voi saattaa asian suoraan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos jäsenvaltio ei noudata päätöstä asetetussa määräajassa. Tällä määräyksellä ei millään tavoin estetä komissiota valvomasta tiukasti sitä, että päätöksessä, jolla se velvoittaa jäsenvaltion perimään yhteisön oikeuden vastaisesti myönnetyn tuen takaisin, asetettua määräaikaa noudatetaan. Kuten olen todennut edellä 18 kohdassa, saattaa olla painavia syitä sille, että tätä valvotaan tiukasti. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi, perustellakseen omaa velvoitteiden noudattamatta jättämistään, vedota siihen, että komissio on jossakin toisessa asiassa "sallinut" velvoitteen noudattamatta jättämisen jatkuvan pidemmän aikaa.

21. Espanjan hallitus vetoaa tämän perusteensa tueksi lopuksi väitteisiin, jotka koskevat komission toimia tai laiminlyöntejä sen valvoessa Espanjan valtion omistamien telakoiden osalta toteutettavaa rakenneuudistusta ja sen rahoittamista julkisin varoin. Nämä väitteet on esitetty asiassa C-36/00 ja niillä pyritään riitauttamaan vuonna 1999 tehdyn päätöksen pätevyys. Esillä olevassa asiassa, jossa on kyseessä kyseisen päätöksen täytäntöönpano, niihin ei voida vedota sen perustelemiseksi, että Espanjan hallitus on jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan.

22. Espanjan hallitus vetoaa toisessa perusteessaan pääasiallisesti siihen, että se ei voinut panna päätöstä täytäntöön tarvittavalla huolellisuudella sille asetetussa kahden kuukauden määräajassa, kun otetaan huomioon yhteisön oikeuden vastaisesti myönnettyihin valtion tukiin kansallisen oikeuden mukaan liittyvä oikeudellinen epävarmuus ja vaikeudet. Se perustelee tätä väitettään sillä, että sen oli ensin saatava valtiovarainministeriön, valtionasiamiehen ja korkeimman hallinto-oikeuden lausunto asiasta.

23. Katson, ettei tämä väite ole perusteltu.

24. Yhteisöjen tuomioistuin on järjestelmällisesti hylännyt täydellistä mahdottomuutta koskevat perusteet tapauksissa, joissa jäsenvaltiot ovat tyytyneet ilmoittamaan komissiolle päätöksen täytäntöönpanoon liittyvistä poliittisista ja oikeudellisista vaikeuksista, toteuttamatta mitään konkreettisia toimia kyseisiä yrityksiä kohtaan saadakseen tuen perityksi takaisin, ja esittämättä komissiolle mitään ehdotusta siitä, miten nämä ongelmat voitaisiin ratkaista. Päätöksen määräajassa tapahtuvan täytäntöönpanon täydellistä mahdottomuutta koskeva väite ei siis voi perustua pelkästään oletettuihin vaikeuksiin. Päinvastoin tällaista perustetta on tuettava näytöllä siitä, että yritykset periä tuki takaisin ovat tapahtuneet vilpittömässä mielessä ja tiiviissä yhteistyössä komission kanssa EY 10 artiklan mukaisesti mahdollisten esteiden voittamiseksi, mutta ovat epäonnistuneet.

25. Espanjan hallituksen esittämään toiseen perusteeseen on esillä olevassa asiassa sovellettava niitä tiukkoja edellytyksiä, jotka julkisasiamies Fennelly on asiassa C-280/95 tiivistänyt yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.

26. Espanjan hallituksen ja komission 2.12.1999 lähtien käymästä kirjeenvaihdosta ei käy ilmi muuta, kuin että Espanjan hallitus on pyytänyt kolmelta eri viranomaiselta lausuntoa päätöksen täytäntöönpanoon liittyvistä mahdollisista oikeudellisista ongelmista. Se pyysi tätä tarkoitusta varten 25.4.2000 ja 14.6.2000 päivätyillä kirjeillä määräajan jatkamista, kun täytäntöönpanolle 2.2.2000 vahvistettu määräaika oli jo reippaasti ylitetty.

27. Espanjan hallituksen kirjeistä ei käy ilmi mitään konkreettista yritystä periä yhteisön oikeuden vastaista tukea takaisin valtion omistamilta telakoilta tai ne omistavalta julkiselta holdingyhtiöltä. Tällaisen toimen olisi pitänyt olla täysin mahdollista, kun otetaan huomioon, että kyseiset telakat ovat valtion omistuksessa ja toimivat valtion omistaman holdingyhtiön johdolla. Kyseisestä kirjeenvaihdosta ei myöskään käy ilmi, että Espanjan hallitus olisi toiminut ripeästi pyytäessään lausuntoja asiasta, esimerkiksi ilmoittamalla, että sen lausuntopyynnöt olivat kiireellisiä tai asettamalla niihin vastaamista varten määräajan.

28. Espanjan hallituksen yli puoli vuotta päätöksen tiedoksiannosta 2.12.1999 esittämä väite, jonka mukaan viivästys johtui valtion virastojen uudelleenjärjestelystä, ei myöskään puolla sitä, että se olisi toiminut ripeästi. Toisin kuin tavallisen kauppiaan, joka voi sulkea liikkeensä "remontin vuoksi", valtionhallinnon on huolehdittava julkisista velvoitteistaan sisäisestä uudelleenjärjestelystä huolimatta. Tämä pätee myös, kun valtionhallinnolle kuuluvat julkiset velvoitteet perustuvat yhteisön oikeuteen.

29. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella on todettava, että myös Espanjan hallituksen toinen peruste on perusteeton, ja että komission kanne, jossa se vaatii toteamaan, että Espanjan hallitus on jättänyt noudattamatta velvoitettaan panna vuonna 1999 tehty päätös täytäntöön, on perusteltu.

30. Lisäksi totean vielä, ettei asiaan liittyvistä asiakirjoista käy ilmi mitään muita toimia, joita Espanjan hallitus olisi toteuttanut päätöksen täytäntöönpanemiseksi ennen kuin komissio nosti 25.10.2000 nyt esillä olevan kanteen. Espanjan hallituksen puolustuksekseen esittämässä perusteessa tehdään yhteenveto niistä oikeudellisista ongelmista, joita päätöksen täytäntöönpanosta aiheutuisi Espanjan oikeuden mukaan. Asiaan liittyvistä asiakirjoista ei myöskään käy ilmi, että se olisi ryhtynyt kyseisten yritysten osalta mihinkään toimenpiteisiin tuomioistuinteitse tai muulla tavoin. Niistä ei myöskään käy ilmi, että Espanjan hallitus olisi vuoden 2000 kesäkuun jälkeen millään tavalla yrittänyt yhteistyössä komission kanssa löytää ratkaisua, jonka avulla se olisi tehokkaasti voinut poistaa kilpailuedut, joista kyseiset telakat yhä hyötyvät yhteisön oikeuden vastaiseksi todetun tuen johdosta.

31. Komissio vaatii kanteessaan myös, että Espanjan kuningaskunta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska komission kanne on perusteltu, on tämä vaatimus syytä hyväksyä työjärjestyksen 69 artiklan nojalla.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa seuraavasti:

1) Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut sille EY 249 artiklan neljännen kohdan ja valtiontuesta, jonka Espanja on toteuttanut valtion omistamien telakoiden hyväksi, 26 päivänä lokakuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 2000/131/EY 2 ja 3 artiklan mukaan kuuluvia velvoitteita, koska se ei ole toteuttanut asetetussa määräajassa edellä mainitun päätöksen, jossa todetaan, että tietyt tukitoimet ovat yhteisön oikeuden vastaisia ja yhteismarkkinoille soveltumattomia, noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä.

2) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.