JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

F. G. JACOBS

15 päivänä syyskuuta 2005 1( )

Asia C-301/03

Italian tasavalta

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio





Johdanto

1. EY 159 artiklan mukaan yhteisö tukee sosiaalisen ja taloudellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteiden, muun muassa aluekehityksen, saavuttamista toiminnalla, jota se harjoittaa rahoitusvälineiden, kuten rakennerahastojen,( ) kautta.

2. EY 161 artiklan mukaan neuvosto määrittelee rakennerahastojen tehtävät, ensisijaiset tavoitteet ja rakenteet, ja se vahvistaa rahastoihin sovellettavat yleiset säännöt ja säännökset, jotka ovat tarpeen rahastojen tehokkuuden turvaamiseksi ja eri rahastojen keskinäiseksi sekä rahastojen ja muiden rahoitusvälineiden yhteensovittamiseksi.

3. Tämän perusteella neuvosto antoi rakennerahastoasetuksen,( ) jolla säädellään rakennerahastojen tavoitteita, rakennetta, toimintaa ja täytäntöönpanoa sekä komission ja jäsenvaltioiden tehtäviä ja valtuuksia niiden alalla.

4. Rakennerahastojen avulla tarjottavan tuen osalta – pääasiallisesti rahoitustuen – on säädetty useista eri ohjelmatyön ja täytäntöönpanon vaiheista. Menettelyn viimeisen vaiheen muodostavat ”ohjelma-asiakirjojen täydennykset”. Niissä esitetään yksityiskohtaisesti toimenpiteet, joilla pannaan täytäntöön ”toimenpideohjelmissa” ja ”yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa” määritelty yleinen strategia ja toimintalinjat – kuten kunkin toimenpiteen lopullinen edunsaaja – ja yksilöidään muun muassa sen rahoitustuen määrä, joka tuki kyseessä olevasta tarjotaan. Niitä käytetään siinä vaiheessa, kun rakennerahastojen yhteisrahoittamat erityiset toimenpiteet tai toimet pannaan täytäntöön.

5. Jäsenvaltioiden ja komission välisen tiiviin yhteistyön (tai ”kumppanuuden”) periaatteen – jolle rakennerahastoasetus perustuu – mukaisesti komissio hyväksyy toimenpideohjelmat ja yhtenäiset ohjelma-asiakirjat, mutta asianomaiset jäsenvaltiot tai niiden nimeämät hallintoviranomaiset laativat ja hyväksyvät ohjelma-asiakirjojen täydennykset. Ohjelma-asiakirjojen täydennysten osia voidaan tarvittaessa mukauttaa.( ) Mukautus hyväksytään yleensä( ) kansallisella tasolla, ja siitä vain ilmoitetaan komissiolle.

6. Käsiteltävänä oleva, EY 230 artiklan nojalla nostettu kanne koskee rakennerahastoasetuksessa tarkoitettuja menoja, jotka liittyvät ohjelma-asiakirjojen täydennysten mukautuksiin. Italian tasavalta vaatii kumoamaan useita toisiinsa liittyviä toimia, joissa komissio on vahvistanut kantansa sen osalta, mistä päivästä alkaen tällaiset menot voidaan katsoa tukikelpoisiksi.

7. Italia väittää, että riidanalaisten toimien tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, vaikka niiden väitetään olevan luonteeltaan tulkinnallisia. Niissä asetetaan velvoitteita, joita komissiolla ei ole valtuutta asettaa ja jotka ovat rakennerahastoasetuksen vastaisia, tai joista ei ole asetuksessa säädetty.

8. Komissio väittää, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi. Riidanalaisista toimista ei voida nostaa kannetta EY 230 artiklan nojalla, koska ne eivät tuota eikä niillä ole tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia. Toissijaisesti komissio väittää, että kanne on perusteeton.

9. Italia ja komissio olivat molemmat edustettuina suullisessa käsittelyssä.

Asiaa koskevat yhteisön oikeussäännöt

Rakennerahastoasetus

10. Käsiteltävänä olevan asian kannalta merkitykselliset käsitteet määritellään rakennerahastoasetuksen 9 artiklassa.

11. Asetuksen 9 artiklan e alakohdan mukaan ”tukitoimilla” tarkoitetaan ”rahastojen tukimuotoja”, joita ovat muun muassa ”toimenpideohjelmat tai yhtenäiset ohjelma-asiakirjat”.

12. Asetuksen 9 artiklan f alakohdan mukaan ”toimenpideohjelmalla” tarkoitetaan ”komission hyväksymää asiakirjaa, jolla pannaan täytäntöön yhteisön tukikehys[( )] ja johon sisältyy monivuotisista toimenpiteistä koostuvia yhdenmukaisia toimintalinjoja, joiden toteuttamiseksi voidaan hyödyntää yhtä tai useampaa rahastoa, yhtä tai useampaa muuta olemassa olevaa rahoitusvälinettä sekä Euroopan investointipankkia”.

13. Asetuksen 9 artiklan g alakohdan mukaan yhtenäisellä ohjelma-asiakirjalla tarkoitetaan ”komission hyväksymää yhtenäistä asiakirjaa, johon on koottu yhteisön tukikehykseen ja toimenpideohjelmaan sisältyvät tiedot”.

14. Asetuksen 9 artiklan m alakohdan mukaan ohjelma-asiakirjan täydennyksellä tarkoitetaan ”tukitoimen strategian ja toimintalinjojen toteuttamista käsittelevää asiakirjaa, joka sisältää yksityiskohdat toimenpiteen tasolla – – ja jonka jäsenvaltio tai hallintoviranomainen[( )] on laatinut – – ; se on toimitettava komissiolle tiedoksi”. Määritelmässä tarkennetaan, että ohjelma-asiakirjojen täydennyksiä voidaan mukauttaa 34 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

15. Asetuksen 34 artiklan 3 kohdassa säädetään, että hallintoviranomainen ”tarkistaa seurantakomitean pyynnöstä tai omasta aloitteestaan ohjelma-asiakirjan täydennystä muuttamatta kuitenkaan kyseiselle toimintalinjalle tulevan rahaston osuuden kokonaismäärää tai sen erityistavoitteita. Saatuaan seurantakomitean hyväksynnän sen on ilmoitettava kyseisestä tarkistuksesta komissiolle kuukauden kuluessa”. Samassa kohdassa säädetään vielä, että ”komissio päättää yhteisymmärryksessä asianomaisen jäsenvaltion kanssa rahastojen rahoitustukea koskevan päätöksen osiin tehtävistä mahdollisista muutoksista neljän kuukauden kuluessa siitä, kun seurantakomitea on antanut hyväksymisensä”.

16. Ohjelmatyöhön sisältyvien erilaisten asiakirjojen hyväksymistä säädellään pääasiallisesti rakennerahaston 15 artiklalla ”Valmistelu ja hyväksyminen”. Asetuksen 15 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaan ”komissio arvioi jäsenvaltioiden esittämät toimenpideohjelmaehdotukset siltä osin, ovatko ne yhdenmukaisia vastaavan yhteisön tukikehyksen tavoitteiden kanssa ja ovatko ne muiden yhteisön politiikkojen mukaisia”. Tämän jälkeen komissio tekee päätöksen rahastoista myönnettävästä tuesta yhteisymmärryksessä asianomaisen jäsenvaltion kanssa edellyttäen, että ehdotukset täyttävät kaikki rakennerahastoasetuksessa asetetut edellytykset.

17. Asetuksen 15 artiklan 5 kohdan mukaan ”komissio tekee – – yhtenäisiä ohjelma-asiakirjoja koskevan päätöksen yhteisymmärryksessä kyseisen jäsenvaltion kanssa” edellyttäen, että kaikki rakennerahastoasetuksessa asetetut edellytykset täyttyvät.

18. Asetuksen 15 artiklan 6 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltio tai hallintoviranomainen vahvistaa 9 artiklan m alakohdassa määritellyn ohjelma-asiakirjan täydennyksen seurantakomitean suostumuksella, jos ohjelma-asiakirjan täydennys on laadittu rahastoista myönnettävää tukea koskevan komission päätöksen tekemisen jälkeen, tai sen jälkeen kun asianomaisia osapuolia on kuultu, jos se on laadittu ennen rahastoista myönnettävää tukea koskevan päätöksen tekemistä. Jälkimmäisessä tapauksessa seurantakomitea joko vahvistaa ohjelma-asiakirjan täydennyksen tai pyytää sen mukauttamista 34 artiklan 3 kohdan mukaisesti”. Jäsenvaltion on myös toimitettava ohjelma-asiakirjan täydennys komissiolle tiedoksi viimeistään kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun komissio on tehnyt toimenpideohjelman tai yhtenäisen ohjelma-asiakirjan hyväksymistä koskevan päätöksen.

19. Menojen tukikelpoisuutta rahastojen tukeen säädellään 30 artiklalla.

20. Asetuksen 30 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”menoja ei voida pitää tukikelpoisina rahastojen tukeen, jos lopullinen edunsaaja on tosiasiallisesti maksanut ne ennen sitä päivää, jona komissio on vastaanottanut tukipyynnön. Menojen tukikelpoisuuden katsotaan alkavan kyseisestä päivästä”. Samassa säännöksessä säädetään vielä, että ”menojen tukikelpoisuuden päättymispäivä vahvistetaan rahastoista myönnettävää tukea koskevassa päätöksessä”. Missään rakennerahastoasetuksen säännöksessä ei mainita erityisesti ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutoksiin perustuvien menojen tukikelpoisuutta.

21. Rahastoista tosiasiallisesti maksettujen menojen korvauksia säädellään 32 artiklan 2 kohdalla. Siinä säädetään pääasiassa, että jäsenvaltion nimeämä maksuviranomainen todentaa menot ja sen jälkeen pyytää komissiolta korvausta. Komissio voi päättää, ettei pyyntöä voida hyväksyä, jos se ei täytä sille asetettuja edellytyksiä, ja komissio voi vaatia jäsenvaltiota ja maksuviranomaista toteuttamaan tarvittavat toimet tilanteen korjaamiseksi, ennen kuin korvaus myönnetään.

22. Rakennerahastoasetuksen 53 artiklan 2 kohdassa valtuutetaan komissio antamaan muun muassa 30 artiklan soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Näiden täytäntöönpanoa koskevien sääntöjen antamisessa on kuitenkin noudatettava 48 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, jossa puolestaan viitataan 47 artiklan 3 kohtaan, jonka mukaan hallintokomitean toimivaltaa käyttävän aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komitean – ja joissakin tapauksissa neuvoston – on äänestettävä komission ehdotuksesta.

23. Jäsenvaltiot perustavat kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti seurantakomitean valvomaan jokaista yhteisön tukikehystä tai yhtenäistä ohjelma-asiakirjaa ja toimenpideohjelmaa.

24. Seurantakomiteoiden rakenne, asema ja tehtävät määritellään 35 artiklassa. Seurantakomitean pääasiallisena tehtävänä on valvoa kyseisten asiakirjojen täytäntöönpanoa ja huolehtia tukitoimien täytäntöönpanon tehokkuudesta ja laadusta. Seurantakomitean kokoonpano voi vaihdella, mutta jäsenvaltioiden on otettava niihin päteviä paikallisia ja alueellisia viranomaisia, talouselämän osapuolia ja työmarkkinaosapuolia sekä muita tukitoimen tasolla toimivaltaisia elimiä. Seurantakomitean työhön osallistuu myös komission edustaja, tosin vain neuvoa-antavana jäsenenä.

25. Seurantakomitea muun muassa vahvistaa kaikki ohjelma-asiakirjojen täydennykset tai mukauttaa niitä, tukitoimien seurannassa käytettävät fyysiset ja taloudelliset indikaattorit mukaan luettuina. Sen hyväksyntä on saatava ennen mukautuksen tekemistä. Seurantakomitea myös tutkii kunkin toimenpiteen osana rahoitettavien toimien valintaperusteet ja hyväksyy ne, tarkastelee täytäntöönpanon tuloksia, tarkastelee vuosittaisia ja lopullisia täytäntöönpanokertomuksia ja hyväksyy ne ennen niiden toimittamista komissiolle, tutkii kaikki ehdotukset rahastojen tukea koskevan komission päätöksen sisällön muuttamiseksi ja hyväksyy ne, ja se voi milloin hyvänsä ehdottaa hallintoviranomaiselle tukitoimen mukauttamista tai tarkistamista.( )

26. Aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komitea on 47 artiklan mukaisesti perustettu komitea, joka avustaa komissiota rakennerahastoasetuksen täytäntöönpanossa. Asetuksen 48 artiklan mukaan se muodostuu jäsenvaltioiden edustajista, ja sen puheenjohtajana on komission edustaja. Se voi käyttää joko neuvoa-antavan komitean toimivaltaa tai hallintokomitean toimivaltaa sen käsiteltävänä olevan asian mukaan.

Asian tausta

27. Käsiteltävänä oleva asia tuli esiin komission ja jäsenvaltioiden välisessä kuulemisessa, jossa pyrittiin yksinkertaistamaan toimintapäätösten tekoa rakennerahastojen voimassa olevan sääntelyjärjestelmän puitteissa.

28. Komissio esitti aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komitean 24.7.2002 pitämässä 67. kokouksessa luonnoksen muistioksi ”Rakennepolitiikan hallinnon yksinkertaistamisesta, selkiyttämisestä, koordinoinnista ja joustavuudesta kaudella 2000–2006” (muistio CDRR-03-0013-00). Tämä muistio jaettiin keskustelua varten 7.10.2002 pidetyssä komission jäsenen Barnierin ja jäsenvaltioiden ministerien kokouksessa.

29. Kyseisessä muistiossa komissio ehdotti rahastojen hallinnointimenettelyihin joitakin selvennyksiä ja yksinkertaistuksia, muun muassa sellaisen, joka koskee ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutoksia: jos nämä muutokset – jotka seurantakomiteat voivat vahvistaa – edellyttävät sen tukitoimen mukauttamista, johon ne liittyvät, komission kyseisestä tukitoimesta aiemmin tekemää päätöstä on muutettava tämän mukaisesti. Jäsenvaltion ja komission on näin ollen päästävä yhteisymmärrykseen rakennerahastoasetuksen sovellettavien säännösten mukaisesti. Jos muutokset sen sijaan vaikuttavat vain itse ohjelma-asiakirjan täydennykseen, komission ei tarvitse hyväksyä niitä.

30. Edellä mainitun 67. kokouksen pöytäkirjan mukaan komission edustaja vastasi Italian valtuuskunnan jäsenelle, että ”jos ohjelmaa muutetaan, uuden (tai muutetun) toimenpiteen tukikelpoisuuden alkamispäivä on sama kuin ohjelman, toisin sanoen useimmiten hyväksyttävän ohjelman vastaanottamispäivä”.

31. Pöytäkirjasta ilmenee myös, että puheenjohtaja – komission edustaja – totesi niiden yleisluonteisten huomautusten johdosta, joita Espanjan valtuuskunta esitti komission muistioiden yhä normatiivisemmasta luonteesta, että komission muistioiden tarkoituksena on ”selventää jäsenvaltioille, miten komissio tulkitsee ja soveltaa rakennerahastojen täytäntöönpanoa koskevia sääntöjä. Asiakirjat on tarkoitettu sisäiseen käyttöön, eivätkä ne ole aina lopullisia versioita”.

32. Kyseisen komitean 75. kokouksessa komissio esitti muistion, jonka otsikkona oli ”Date of eligibility when programming documents are amended” (tukikelpoisuuden alkamispäivä, kun ohjelma-asiakirjoja muutetaan). Tässä muistiossa komissio tarkensi, että jos toimenpideohjelmia tai yhtenäisiä ohjelma-asiakirjoja muutetaan, uusien menojen tukikelpoisuus alkaa sinä päivänä, jona komissio on vastaanottanut tukitoimen muutosta koskevan pyynnön – toisin sanoen rakennerahastoasetuksen 30 artiklassa säädettynä päivänä.

33. Ohjelma-asiakirjojen täydennysten osalta muistiossa kuitenkin erotetaan toisistaan kaksi tilannetta.

34. Jos ohjelma-asiakirjan täydennyksen muutos edellyttää yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen tai toimenpideohjelmien muuttamista, sovelletaan tukikelpoisuuden osalta sitä päivämäärää, joka esitetään yhtenäisen ohjelma-asiakirjan tai toimenpideohjelman muutoksen hyväksymispäätöksessä.

35. Jos taas muutos liittyy vain itse ohjelma-asiakirjan täydennykseen, ”seurantakomitea vahvistaa menojen tukikelpoisuuden alkamispäivän, mutta moitteettoman varainhoidon takia se ei voi olla aikaisempi kuin päivämäärä, jona komitea hyväksyy ehdotetun muutoksen”.

36. Tämä muistio on ensimmäinen kumoamiskanteen kohteena oleva toimi (jäljempänä riidanalainen muistio).

37. Myöhemmin Italian Sardinian, Sisilian ja Lazion alueiden seurantakomiteoiden käynnistämien kirjallisten kuulemismenettelyjen yhteydessä komissio lähetti kullekin näistä komiteoista kirjeen, jossa se esitti huomautuksia kunkin komitean käsiteltävinä olevista ohjelma-asiakirjojen täydennyksistä (jäljempänä riidanalaiset kirjeet).

38. Sardinian tapauksessa komissio vahvisti, että – komission kirjeen liitteenä olleen riidanalaisen muistion mukaisesti – jos ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin tehdään muutoksia, ”kuten ne, jotka ovat tämän kirjallisen kuulemisen kohteena”, seurantakomitea määrittelee menojen tukikelpoisuuden alkamispäivän, mutta moitteettoman varainhoidon vaatimusten vuoksi se ei voi missään tapauksessa olla aikaisempi kuin päivämäärä, jona komitea hyväksyy ehdotetun muutoksen.

39. Komissio liitti riidanalaisen muistion myös Lazion seurantakomitealle lähettämäänsä kirjeeseen ja muistutti, että jos ohjelma-asiakirjan täydennyksiin tehdään muutoksia, ”kuten se, joka esitetään tässä kirjallisessa menettelyssä, seurantakomitea määrittelee menojen tukikelpoisuuden alkamispäivän, mutta se ei voi missään tapauksessa olla aikaisempi kuin se päivä, jolloin komitea hyväksyy ehdotetun muutoksen (käsiteltävänä olevassa asiassa kirjallisen menettelyn päättymispäivä). Muutetussa ohjelma-asiakirjan täydennyksessä on vahvistettava niiden uusien menojen tukikelpoisuuden alkamispäivä, joihin asiakirjan muutos vaikuttaa”.

40. Sisilian seurantakomitean osalta komissio pyysi hallintoviranomaista tarkentamaan uudelleen menojen tukikelpoisuuden alkamispäivän ja ottamaan huomioon komission tässä asiassa hiljattain vahvistaman kannan, millä se viittasi epäsuorasti kiistanalaiseen muistioon.

Tutkittavaksi ottaminen

Väitteet

41. Komissio väittää, ettei riidanalaisilla toimenpiteillä ole eikä niillä ole tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin eikä niistä näin ollen voida nostaa kannetta EY 230 artiklan nojalla.

42. Komissio vetoaa pääasiallisesti oikeuskäytäntöön, jonka mukaan toimen, jolla komissio ainoastaan tulkitsee säännöstä tai ilmoittaa aikovansa noudattaa tiettyä menettelytapaa, ei voida katsoa tuottavan oikeusvaikutuksia. Oikeusvaikutuksia ei tuota yhteisön säännöksen tulkinta tai ilmoitus aikeesta vaan niiden soveltaminen yksittäistapauksessa.( )

43. Riidanalaisen muistion osalta komissio viittaa ensin tilanteeseen ja muotoon, jossa se laadittiin. Molemmat osoittavat, ettei sille tarkoitettu Italian väittämää sitovaa luonnetta.

44. Muistiolla on tarkoitus tiedottaa jäsenvaltioille ja kansallisille hallintoviranomaisille perusteista, joita komissio aikoo soveltaa maksupyyntöjä koskevissa päätöksissään, jotta ne tietäisivät, ettei komissio aio rahoittaa sellaisiin ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutoksiin liittyviä menoja, jotka on tehty ennen muistiossa mainittuja päivämääriä. Ainoastaan maksupyyntöjen hylkäämis- ja hyväksymispäätökset voivat tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin ja ovat näin ollen sellaisia, että niistä voidaan nostaa kanne EY 230 artiklan nojalla.

45. Komissio myöntää, että riidanalainen muistio saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden ja hallintoviranomaisten toimintaan. Tämä on kuitenkin asiassa IBM( ) annetun tuomion mukaisesti tosiasiallinen seuraus eikä oikeusvaikutus.

46. Komissio myöntää myös sen, että Italian mainitseman oikeuskäytännön mukaan yksittäisistä toimista, joissa tulkitaan virheellisesti yhteisön oikeuden säännöksiä, voidaan nostaa kanne, jos toimet tämän tulkinnan vuoksi perustavat jäsenvaltioille velvoitteita, joita ei ole säädetty tulkituissa yhteisön säännöksissä tai näiden johdosta annetussa sovellustoimessa. Riidanalainen muistio ei kuitenkaan kuulu tähän luokkaan.

47. Komissio väittää, että riidanalaiset kirjeet ovat vain sellaisia ei-sitovia huomautuksia ja ehdotuksia, jotka on tarkoitettu sellaisiin kirjallisiin kuulemismenettelyihin, jotka seurantakomiteat ovat järjestäneet ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin tehtyjen muutosten johdosta. Tässä kansallisten viranomaisten toimivaltaan kuuluvassa menettelyssä komissiolla ei ole valtuutta antaa mitään oikeudellisesti sitovaa toimea, joka velvoittaa muutosten tekemiseen. Huomautukset ovat luonteeltaan samalla tavalla informatiivisia kuin riidanalainen muistio, ja samoista syistä niistä ei voida nostaa kannetta EY 230 artiklan nojalla.

48. Italia väittää, ettei riidanalaisessa muistiossa rajoituta selventämään menojen tukikelpoisuutta koskevia säännöksiä, vaan siinä asetetaan uusia velvoitteita, joista ei ole säädetty rakennerahastoasetuksessa. Komission antamissaan riidanalaisissa toimissa menojen tukikelpoisuudelle asettamat ehdot ja rajoitukset eivät sisälly asetuksen 30 artiklan 2 kohtaan.

49. Italia väittää, että uhka siitä, että menoja, jotka eivät täytä komission tukikelpoisuusperusteita, ei korvata, ja EY 10 artiklan mukaiset velvoitteet pakottavat jäsenvaltiot antamaan välittömästi uusia säädöksiä riidanalaiseen muistioon sisältyvien sääntöjen noudattamiseksi. Muistio on näin ollen toimi, jolla on tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia.

50. Italia vetoaa yhteisöjen tuomioistuimen tuomioihin sarjassa kanteita, joilla Ranska on riitauttanut komission toimet, joilla se vahvistaa ”menettelytavan” jäsenvaltioille,( ) kaksi tulkitsevaa tiedonantoa( ) ja komission virkamiehille annetut ”sisäiset ohjeet”.( )

Asian arviointi

51. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanne voidaan nostaa kaikista toimielinten toimista, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, niiden luonteesta ja muodosta riippumatta.( )

52. Italia on jäsenvaltio, eikä sen tarvitse osoittaa, että sillä on oikeudellinen intressi EY 230 artiklan nojalla nostetun kanteen lopputuloksen suhteen, joten sen ei mielestäni tarvitse osoittaa, että asia vaikuttaa sen omiin etuihin.( )

53. Kysymys kuuluukin, olisivatko riidanalaiset toimet voineet itsessään ja sellaisinaan muuttaa kolmannen osapuolen oikeudellista tilannetta – eli oikeuksia ja velvoitteita tietyllä hetkellä.

54. Tutkimattajättämispäätöksen tekemistä vaikeuttavat kuitenkin vielä lukuisat muut seikat.

55. Riidanalaiset toimet eivät näytä täyttävän täysin perusteita, jotka oikeuskäytännössä on vahvistettu toimille, jotka tuottavat tai joiden tarkoituksena on tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin. Niiden voitaisiin oikeuskäytännön mukaan enemmänkin katsoa ennakoivan myöhemmin tehtäviä päätöksiä, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia,( ) ja esittävän komission ”aikomuksen noudattaa tiettyä menettelytapaa”.( )

56. Tätä päätelmää tukee sekä riidanalaisten toimien tosiasiallinen ja oikeudellinen asiayhteys että toimien aineellisen sisällön arviointi.

57. Tosiasiallinen ja oikeudellinen asiayhteys viittaa siihen, ettei riidanalaiselle toimelle tarkoitettu mitään sitovaa vaikutusta.

58. Riidanalainen muistio laadittiin aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komiteassa käydyn yleisen keskustelun tuloksena. Se ei pohjautunut mihinkään tiettyyn säännökseen, eikä sitä julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Ennen kuin se jaettiin jäsenvaltioille, komissio teki komitean 67. kokouksessa( ) täysin selväksi, että se oli tarkoitettu sisäiseen käyttöön, että sitä saatettiin vielä muuttaa ja että se vain kuvasti komission kantaa. Komissio on lisäksi johdonmukaisesti väittänyt, ettei sen tarkoituksena ole koskaan ollut antaa muistiolle rakennerahastoasetuksen 30 artiklasta poikkeavia oikeusvaikutuksia – siksi siinä ei ole minkäänlaista viittausta oikeusperustaan.

59. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kolme riidanalaista kirjettä lähetettiin toimivaltaisille seurantakomiteoille osana niiden ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin tehdyistä muutoksista käynnistämää kirjallista kuulemismenettelyä. Kuten Italia itse esitti aineellisten kysymysten osalta ja kuten rakennerahaston 15 artiklan 6 kohdasta, 34 artiklan 3 kohdasta ja 35 artiklasta yhdessä selkeästi ilmenee, komissiolla on tällaisessa menettelyssä vain neuvoa-antava tehtävä,( ) eikä sillä ole valtuutta antaa mitään oikeudellisesti sitovaa toimea, joka edellyttäisi kansallisilta viranomaisilta muutoksia.

60. Myöskään aineellisesti tarkastellen riidanalaisilla toimilla ei vaikuttaisi olevan omia rakennerahastoasetuksesta poikkeavia oikeusvaikutuksia. Ne eivät vaikuta jäsenvaltioiden aineellisiin tai menettelyllisiin oikeuksiin, sillä ne eivät oikeudellisesti estä niitä esittämästä komissiolle sellaisten menojen korvausta koskevia maksupyyntöjä, jotka eivät täytä riidanalaisessa muistiossa esitettyjä tukikelpoisuuden vaatimuksia. Jäsenvaltioiden oikeudellinen tilanne ei siis muutu. Komission on edelleenkin käsiteltävä kaikki pyynnöt ja tehtävä niistä lopullinen päätös rakennerahastoasetuksen 35 artiklan mukaisesti. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut samankaltaisissa asioissa,( ) tällaiset lopulliset päätökset, joilla maksu hylätään, tuottaisivat niitä oikeusvaikutuksia, joita Italia väittää riidanalaisen muistion tuottavan.

61. Toisaalta päätös tutkimatta jättämisestä olisi monella tavalla epätyydyttävä.

62. Kuten Italia väittää ja komissio myöntää, kansalliset viranomaiset voivat joutua muuttamaan sisäisiä sääntöjään ja menettelyjään noudattaakseen riidanalaisia toimia – tämä olisi hyvinkin todennäköistä, kun otetaan huomioon riidanalaisten kirjeiden määräävä ja yksiselitteinen sanamuoto( ) sekä riidanalaisen muistion yleinen luonne. Komission toimintaa voidaan tältä osin arvostella.

63. Lisäksi, kuten aineellisten kysymysten tarkastelussa tullaan yksityiskohtaisemmin havaitsemaan, riidanalainen muistio vaikuttaa ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutosten osalta poikkeavan selkeästi rakennerahastoasetuksen ainoasta säännöksestä, jossa vahvistetaan perusteet menojen tukikelpoisuudelle eli 30 artiklan 2 kohdasta. Jos näin on, komissio ei rajoitu vain selittämään säännöksen mahdollista merkitystä, vaan se lisää perusteen, jota rakennerahastoasetus ei ensi arviolta tue.

64. Yksinomaan näiden seikkojen perusteella riidanalainen muistio vaikuttaa menevän rakennerahastoasetuksessa asetettuja edellytyksiä pitemmälle, ja Italian mainitseman oikeuskäytännön mukaan riidanalaisten toimien tarkoituksena voitaisiin katsoa olevan oikeusvaikutuksien tuottaminen.

65. Myös prosessiekonomian periaate ja oikeusvarmuusperiaate tukevat tutkittavaksi ottamista.

66. Kuten Italia totesi suullisessa käsittelyssä, päätös tutkimatta jättämisestä vain lykkäisi riidanalaisten toimien pätevyyden tutkimista yhteisöjen tuomioistuimessa, mikä olisi prosessiekonomian periaatteen vastaista. Jos asia päätetään jättää tutkimatta huolimatta selkeästä sanamuodosta, jolla komission kanta ilmaistaan riidanalaisissa toimissa, komission ilmoittamasta aikomuksesta soveltaa tätä tulkintaa ja riidanalaisen muistion yleisestä luonteesta, jäsenvaltiot joutuisivat odottamaan, että komissio selkeästi hylkää jonkin maksupyynnön, ennen kuin ne voivat nostaa uuden kanteen samoin perustein kuin käsiteltävänä olevassa asiassa.

67. Tämä pitkittäisi riidanalaisen muistion aiheuttamaa oikeudellisen epävarmuuden tilaa.( ) Jotkin jäsenvaltiot saattaisivat jättää pyytämättä korvausta menoista, jotka yhteisöjen tuomioistuin voisi myöhemmässä tuomiossaan todeta tukikelpoisiksi. Toiset jäsenvaltiot saattaisivat kuitenkin jättää riidanalaisen muistion huomiotta, jatkaa maksupyyntöjen esittämistä ja riitauttaa yhteisöjen tuomioistuimessa komission mahdollisen hylkäyspäätöksen. Tällainen tilanne ei ainakaan edistä oikeusvarmuutta. Tarkastelemalla riidanalaisten toimien aineellista sisältöä käsiteltävänä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuin selkeyttäisi oikeudellista tilannetta, turvaisi oikeusvarmuuden ja välttyisi tulevilta oikeuskäsittelyiltä.

68. Tässä yhteydessä on syytä mainita lähestymistapa, jonka Ranskan Conseil d’État on omaksunut samankaltaisessa asiassa kansallisella tasolla. Aiemmasta kannastaan poiketen se on hyväksynyt sen, että tulkintaohjeiden laillisuutta voidaan tutkia Ranskan hallinto-oikeuden nojalla, ”jos niissä omaksuttu velvoittava tulkinta niiden lain tai alemmantasoisten säädösten merkityksestä tai soveltamisalan laajuudesta, jotka ovat tulkinnan kohteena, on virheellinen tai vahvistetaan sääntö, joka on korkeamman tason oikeussäännön vastainen”.( ) Lähestymistavan muutoksen perusteena vaikuttaa olleen tarve turvata oikeusvarmuus. Conseil d’État katsoi, että oikeudellinen tilanne oli syytä selventää mahdollisimman varhaisessa vaiheessa myöhempien oikeusriitojen välttämiseksi, koska virkamiehillä on tapana soveltaa tulkintaohjeita pikemmin kuin sääntöä, jota niillä selitetään.( )

69. Tällainen ennakoiva lähestymistapa saattaisi käytännössä olla mielekäs sellaisten yleisten toimien osalta, kuten käsiteltävänä olevat toimet, joilla näyttää olevan tarkoitus tuottaa yleisiä oikeusvaikutuksia ja jotka todennäköisesti vaikuttavat lukuisiin tuleviin oikeudenkäynteihin. Kanteen tutkittavaksi ottaminen olisi siis hyödyllisempää kuin sen aineellisten kysymysten tutkinnan lykkääminen myöhemmäksi.

70. Kaikista edellä esitetyistä seikoista huolimatta olen sitä mieltä, että kanne pitäisi vallitsevan oikeuskäytännön pohjalta jättää tutkimatta. Selkeiden oikeusvaikutusten puuttuminen suhteessa kansallisiin viranomaisiin kallistaa vaa’an vastaajan hyväksi.

71. Vaikka sitovan vaikutuksen vaikutelmalla on selkeästi merkitystä, se ei saisi olla ratkaisevassa asemassa käsiteltävänä olevassa asiassa. Yhteisön rakennerahastojen hallintoon osallistuvat jäsenvaltiot ja kansalliset viranomaiset tuntevat rakennerahastoasetuksen mukaiset menetelmät ja kykenevät tekemään komission asiakirjoista oikeudellisen arvioinnin, joka menee pelkkää vaikutelmaa syvemmälle. Lainsäädäntöä heikommin tuntevat yksityishenkilöt sen sijaan eivät välttämättä kykenisi samanlaiseen arviointiin.( )

72. Tämä näkökohta on erityisen merkityksellinen käsiteltävänä olevassa asiassa, koska – kuten Italia itse toteaa aineellista sisältöä koskevissa huomautuksissaan – rakennerahastoasetuksessa ei näytä olevan oikeusperustaa, joka valtuuttaisi komission esittämään omasta aloitteestaan sitovan tulkinnan 30 artiklan 2 kohdasta. Koska tällaisen toimivallan ei voida vain olettaa olevan olemassa ilman erityistä säännöstä( ) ja koska vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näkemykset, joita komissio esittää jäsenvaltioiden viranomaisille aloilla, joilla sillä ei ole toimivaltaa tehdä sitovia päätöksiä, ovat pelkkiä mielipiteitä vailla oikeusvaikutuksia,( ) jäsenvaltioilla oli oikeuskäytännön pohjalta kohtuullisen selkeä oikeudellinen tilanne oikeusasemansa määrittelemiseksi tässä asiassa.

73. Vielä tärkeämpää on,( ) että vaikka riidanalaiset toimet saattavat vaikuttaa kansallisten viranomaisten toimintaan, ne eivät itsessään muuta minkään kolmannen osapuolen, etenkään kansallisten viranomaisten, oikeusasemaa. Tärkein oikeuskäytännössä vahvistettu edellytys ei näin ollen täyty. Se, että nämä viranomaiset saattavat muuttaa tapaa, jolla ne käsittelevät ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutoksia koskevia menoja, välttääkseen maksuhakemusten hylkäämisen uhan, on ainoastaan tosiasiallinen seuraus.( ) Lisäksi mainittakoon se, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, ettei toimen sitomatonta luonnetta voida asettaa kyseenalaiseksi sillä perusteella, että kansallinen viranomainen, jolle se on osoitettu, on antanut kansallisia lakeja sen johdosta( ) tai noudattanut sitä.( )

74. Lisäksi katson, että olosuhteet ovat käsiteltävänä olevassa asiassa erilaiset kuin niissä asioissa, joihin Italia on viitannut kanteensa tueksi.( ) Kaikissa kyseisissä asioissa komissio vastusti tutkittavaksi ottamista samankaltaisin perustein kuin käsiteltävänä olevassa asiassa. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin otti ne kaikki tutkittaviksi ja katsoi, että riidanalaisilla toimilla oli tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia niiden yhteisön sääntöjen lisäksi tai vastaisesti, joita niillä oli tulkittu tai täydennetty. Tällä perusteella yhteisöjen tuomioistuin totesi toimet pätemättömiksi.

75. ”Käytännesääntöjä” koskeneessa asiassa( ) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että säännöillä, joilla komissio tarkensi jäsenvaltioille tietystä yhteisön säännöksestä seuraavia velvoitteita, asetettiin erityisiä velvoitteita, jotka menivät pitemmälle kuin kyseisessä säännöksessä sallittiin.

76. Samanlaisia perusteita käytettiin kahdessa asiassa, jotka koskivat tulkintaohjeita, jotka komissio antoi yhteisön primaari- tai sekundaarilainsäädäntöön perustuvien velvoitteiden tarkentamiseksi. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei tiedonannoissa rajoituttu selkeyttämään niiden aiheena olleita määräyksiä, vaan niissä asetettiin uusia velvoitteita jäsenvaltioille.( ) Yhteisöjen tuomioistuin kumosi molemmat tulkintaohjeet, koska komissiolla ei ollut oikeusperustaa antaa tällaisia toimia.

77. Tilanne on käsiteltävänä olevassa asiassa sikäli erilainen, että riidanalaisessa muistiossa ei aseteta uusia velvoitteita jäsenvaltioille. Siinä ei vaadita niitä muuttamaan sisäisiä menettelyjään tai estetä niitä esittämästä maksupyyntöjä, jotka eivät täytä komission perusteita tukikelpoisuudelle.

78. Yhteisöjen tuomioistuin painotti ”käytännesääntöjä” koskeneessa asiassa erityisesti niitä komission suullisessa menettelyssä esittämiä lausumia, joiden mukaan jäsenvaltio saattoi rikkoa käytännesääntöjä rikkomatta samalla sitä asetuksen säännöstä, jota niillä oli tarkoitus tulkita.( ) Tällä lausumallaan se myönsi, että sääntöjen oli tarkoitus tuottaa asetuksesta riippumattomia oikeusvaikutuksia, millä näyttää olleen ratkaiseva asema yhteisöjen tuomioistuimen päätöksessä. Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio on sitä vastoin koko ajan väittänyt, ettei riidanalaisella muistiolla ollut tarkoitus tuottaa omia oikeusvaikutuksia, eikä komissio ole missään vaiheessa väittänyt, että sitä voitaisiin rikkoa rikkomatta samalla rakennerahastoasetusta, jota sillä tulkitaan.

79. On myös syytä tuoda esiin, että eräässä tulkintaohjeita koskeneessa asiassa yhteisöjen tuomioistuin painotti, että tiedonanto oli annettu, koska neuvosto ei ollut päässyt yksimielisyyteen direktiivistä, jolla oli tarkoitus täydentää perustamissopimuksen asiaan liittyneiden määräysten soveltamisalaa, antaen ymmärtää, että tiedonanto oli tosiasiassa tarkoitettu tulemaan direktiivin sijaan.( ) Tästä ei ole kysymys käsiteltävänä olevassa asiassa.

80. ”Sisäisten ohjeiden”( ) katsottiin tuottavan oikeusvaikutuksia, koska niissä annettiin komission virkamiehille valvontavaltuudet suhteessa jäsenvaltioihin ja esitettiin yksityiskohtaiset menettelyt niiden täytäntöönpanemiseksi, vaikka kyseisessä asiassa tarkastellussa asetuksessa ei säädetty tällaisesta toimivallasta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi ”sisäiset ohjeet” pätemättömiksi, koska komissiolla ei ollut toimivaltaa tehdä lisäyksiä kyseisten yhteisöjen sääntöjen tekstiin.( ) Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio ei kuitenkaan anna riidanalaisilla toimilla itselleen uusia toimivaltuuksia, joilla se voisi asettaa velvoitteita kansallisille viranomaisille.

81. Vaikka oikeuskäytännössä onkin tulkittu laajasti kannekelpoisia toimia, käsiteltävänä olevassa asiassa päätös tutkittavaksi ottamisesta olisi mielestäni vakiintuneen oikeuskäytännön vastainen ja aiheuttaisi siten epävarmuutta. Haluan myös painottaa, ettei ratkaisuehdotukseni estä nostamasta kannetta myöhemmin. Jos komissio hylkää maksupyynnön sillä perusteella, ettei siinä noudateta tukikelpoisuuden alkamispäivää, sellaisena kuin se on tulkittu riidanalaisessa muistiossa, päätöksestä voi selkeästi nostaa kanteen EY 230 artiklan nojalla. Italian käsiteltävänä olevassa asiassa esiin tuomat kysymykset voitaisiin ratkaista tällaisen kanteen yhteydessä. Tehokkaan oikeussuojan periaate, joka on mielestäni yhteisön toimielinten toimien kannekelpoisuutta koskevan oikeuskäytännön ytimessä, on turvattu.

82. Edellä esitetyn perusteella katson, että yhteisöjen tuomioistuimen tulisi jättää kanne tutkimatta, koska sillä haetaan sellaisten toimien kumoamista, jotka eivät tuota ja joilla ei ole tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia.

Aineellinen sisältö

83. Tarkastelen kuitenkin Italian väitteiden aineellista sisältöä siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että riidanalaiset toimet tuottavat sitovia oikeusvaikutuksia, ja päättää ottaa asian tutkittavaksi.

Väitteet

84. Italia esittää kolme pääasiallista perustetta kumoamiselle.

85. Ensiksi se väittää, että riidanalaiset toimet annettiin rakennerahastoasetuksen 15 ja 34 artiklassa säädetyn komission ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon vastaisesti. Komissio hyväksyy yhtenäiset ohjelma-asiakirjat ja toimenpideohjelmat, mutta jäsenvaltiot hyväksyvät ohjelma-asiakirjojen täydennykset, ne kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Komissio on näin ollen ylittänyt sille rakennerahastoasetuksessa vahvistetun toimivallan.

86. Toiseksi Italia väittää, että rakennerahastoasetuksen 30 artiklaa on rikottu. Asetuksen 30 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan menojen tukikelpoisuuden alkamispäivä päiväksi, jona komissio on vastaanottanut maksupyynnön, sallimatta tähän minkäänlaisia poikkeuksia. Tätä päivää pitäisi siis soveltaa myös silloin, kun ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin tehdyt muutokset eivät edellytä yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen tai toimenpideohjelmien muuttamista.

87. Kolmanneksi Italia väittää, että riidanalaisella muistiolla ei ole oikeusperustaa, että komissio on syyllistynyt harkintavallan väärinkäyttöön rikkomalla olennaisia menettelymääräyksiä ylittämällä toimivaltansa ja rikkomalla työjärjestyksen määräyksiä.

88. Italia väittää lisäksi, ettei riidanalaiseen muistioon sisältynyt minkäänlaista viittausta oikeusperustaan, että ainoaan säännökseen, joka olisi voinut tarjota oikeusperustan riidanalaiselle muistiolle, eli rakennerahastoasetuksen 53 artiklaan, sisältyviä edellytyksiä ei täytetty ja että sen hallussa olevista asiakirjoista voidaan todeta, että riidanalainen muistio annettiin komission päätöksentekoa koskevan työjärjestyksen vastaisesti.

Asian arviointi

89. Aloitan tarkastelemalla toiseksi esitettyä perustetta eli väitettä rakennerahastoasetuksen 30 artiklan 2 kohdan rikkomisesta.

90. On ilmeistä, että rakennerahastoasetuksen ainoa säännös, jossa käsitellään menojen tukikelpoisuutta, on 30 artikla. Tukikelpoisuuspäivistä 30 artiklan 2 kohdassa todetaan selkeästi, että menojen tukikelpoisuuden alkamispäivä on päivä, jona komissio on vastaanottanut tukipyynnön. Kun otetaan huomioon, ettei asetuksessa ole erityistä säännöstä, jossa esitettäisiin erilainen peruste menoille, jotka liittyvät ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutoksiin, sekä 30 artiklan 2 kohdan yksiselitteinen sanamuoto, on vaikea hyväksyä komission näkemys, jonka mukaan rakennerahastoasetuksessa sallitaan sen riidanalaisissa toimissa omaksuma tulkinta. Vahvistamalla menojen tukikelpoisuuden alkamispäiväksi jonkin muun päivän kuin sen, joka selkeästi säädetään 30 artiklan 2 kohdassa, komissio on mielestäni mennyt pitemmälle kuin asetuksessa sallitaan.

91. Tätä päätelmää tukee niiden perusteiden tarkastelu, joita on esitetty väitteelle siitä, ettei komissiolla ollut valtuutta antaa riidanalaista muistiota.

92. Olen Italian kanssa samaa mieltä siitä, että vain rakennerahastoasetuksen 53 artiklan 2 kohdan voitaisiin tulkita antavan komissiolle tällaisen toimivallan.( ) On kuitenkin kiistatonta, ettei kyseisessä säännöksessä säädettyä menettelyä ole noudatettu. Tästä seuraa, että komissio on myös rikkonut olennaista menettelymääräystä antamalla riidanalaisen muistion menettelyllä, jota se noudatti.

93. Myös Italian väite oikeusperustan puuttumisesta on mielestäni perusteltu. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuus edellyttää, että kaikkien toimien, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, sitovuus johtuu jostain yhteisön oikeussäännöstä, joka on nimenomaisesti ilmaistava toimenpiteen oikeusperustana ja jonka mukaan toimenpiteen oikeudellinen muoto määräytyy.( )

94. Riidanalaisessa muistiossa ei ole viittausta oikeusperustaan. Jos yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että sillä oli tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia, komissio on rikkonut oikeusvarmuusperiaatetta antamalla tällaisen toimen ilmoittamatta selkeästi yhteisön oikeussäännöstä, johon sen sitova luonne perustuu.

95. Riidanalainen muistio kumottaisiin yksin tällä perusteella, joten on turhaa alkaa analysoida sen sisältöä tai tutkia tarkemmin Italian muita perusteita.

96. Jos yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että riidanalaiset kirjeet tuottavat oikeusvaikutuksia, nekin on kumottava, koska niissä viitataan ja ne perustuvat pätemättömään toimeen.

Oikeudenkäyntikulut

97. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi erityisistä syistä poiketa pääsäännöstä, jonka mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Käsiteltävänä olevassa asiassa Italialla oli mielestäni perusteltu syy kanteen nostamiseen komission toimen johdosta. Katson näin ollen, että kummankin osapuolen tulisi vastata omista kuluistaan.

Ratkaisuehdotus

98. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) jättää kanteen tutkimatta;

2) määrää, että kumpikin osapuoli vastaa omista kuluistaan.