Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NICHOLAS EMILIOU

12 päivänä tammikuuta 2023 ( )

Asia C‑747/21 P

PAO Severstal

vastaan

Euroopan komissio





sekä





Asia C‑748/21 P





Novolipetsk Steel PAO

vastaan

Euroopan komissio

Valitus – Polkumyynti – Tiettyjen Kiinasta ja Venäjältä peräisin olevien kylmävalssattujen teräslevytuotteiden tuonti – Lopullinen polkumyyntitulli – Asetus (EY) N:o 1225/2009 – Asetus (EU) 2016/1036 – 9 artiklan 4 kohta – Vahingon poistaminen – Alhaisemman tullin sääntö – Viitehinnan alittavuuden marginaali – Tavoitevoiton laskemisen kannalta merkityksellinen ajanjakso – Harkintavalta – Polkumyyntitullien luonne





I Johdanto

1. Valituksissaan PAO Severstal ja Novolipetsk Steel PJSC(jäljempänä NLMK)( ) – kaksi Venäjän oikeuden mukaan perustettua yhtiötä, jotka toimivat terästuotteiden ja etenkin kylmävalssattujen teräslevytuotteiden valmistuksen ja jakelun markkinoilla – vaativat unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen tuomiot,( ) joissa hylättiin niiden lopullisen polkumyyntitullin käyttöönotosta tiettyjen Kiinan kansantasavallasta ja Venäjän federaatiosta peräisin olevien kylmävalssattujen teräslevytuotteiden tuonnissa ja kyseisessä tuonnissa käyttöön otetun väliaikaisen tullin lopullisesta kantamisesta 29.7.2016 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2016/1328 (jäljempänä riidanalainen asetus)( ) kumoamiseksi nostamat kanteet.

2. Valittajat vetoavat kolmeen (käytännössä samansisältöiseen) valitusperusteeseen. Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tarkastelen tässä ratkaisuehdotuksessa kuitenkin ainoastaan toista valitusperustetta, joka koskee lähinnä polkumyynnillä muista kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 30.11.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1225/2009( ) 9 artiklan 4 kohdassa, joka on olennaisin osin kumottu ja korvattu polkumyynnillä muista kuin Euroopan unionin jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 8.6.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/1036( ) 9 artiklan 4 kohdalla, vahvistetun ”alhaisemman tullin säännön” tulkintaa.

3. Vaikka nyt käsiteltävissä valituksissa tältä osin esille tulevat pääasialliset oikeudelliset kysymykset ovat luonteeltaan melko teknisiä, tiettyjen valittajien esittämien argumenttien käsittelemiseksi on tarpeen palata joihinkin EU:n polkumyyntilainsäädännön ”olemassaoloa koskeviin” kysymyksiin: mikä on polkumyyntitullien luonne ja tarkoitus?

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

4. Asetuksen N:o 1225/2009 9 artiklan 4 kohdassa, joka koski lopullisten tullien käyttöön ottamista ja joka oli voimassa tutkimuksen aikana, säädettiin seuraavaa:

”Jos lopullisesti vahvistetut seikat osoittavat, että on kyse polkumyynnistä sekä sen aiheuttamasta vahingosta ja unionin etu edellyttää toimia – –, komissio ottaa käyttöön lopullisen polkumyyntitullin – – Polkumyyntitullin suuruus ei saa ylittää vahvistettua polkumyyntimarginaalia, ja sen olisi oltava kyseistä marginaalia alhaisempi, jos tämä alhaisempi määrä on riittävä unionin tuotannonalalle aiheutuneen vahingon poistamiseksi.”

5. Asetuksen 2016/1036 9 artiklan 4 kohdan, joka oli voimassa riidanalaisen asetuksen antamisajankohtana, sanamuoto on merkityksellisin osin täysin sama.

III Tosiseikat

6. Saatuaan valituksen Euroopan komissio julkaisi 14.5.2015 ilmoituksen tiettyjen Kiinan kansantasavallasta ja Venäjän federaatiosta peräisin olevien kylmävalssattujen teräslevytuotteiden tuontia koskevan polkumyynnin vastaisen menettelyn vireillepanosta( ) asetuksen N:o 1225/2009 mukaisesti. Polkumyyntiä ja vahinkoa koskeva tutkimus kattoi 1.4.2014 ja 31.3.2015 välisen ajan (jäljempänä tutkimusajanjakso). Vahinkoa koskevaan arvioon vaikuttavien seikkojen tarkastelu kattoi 1.1.2011 ja 31.3.2015 välisen ajanjakson (jäljempänä tarkastelujakso).

7. Komissio antoi 10.2.2016 väliaikaisen polkumyyntitullin käyttöönotosta tiettyjen Kiinan kansantasavallasta ja Venäjän federaatiosta peräisin olevien kylmävalssattujen teräslevytuotteiden tuonnissa täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2016/181.( )

8. Myöhemmin, 29.7.2016, komissio antoi riidanalaisen asetuksen. Severstalille määritetty lopullinen polkumyyntitulli oli 34 prosenttia ja NLMK:lle määritetty 36,1 prosenttia.

IV Valituksenalaiset tuomiot

9. Severstal ja NLMK nostivat 28.10.2016 unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskanteet riidanalaisesta asetuksesta. Severstal esitti kuusi kanneperustetta ja NLMK viisi kanneperustetta.

10. Unionin yleinen tuomioistuin antoi 22.9.2021 valituksenalaiset tuomiot, joissa se hylkäsi valittajien kanteet sekä velvoitti ne vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin velvoitti Euroferin, European Steel Associationin ja ASB:n – jotka osallistuivat oikeudenkäyntiin väliintulijoina tukeakseen komission vaatimuksia – vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

V Menettely unionin tuomioistuimessa

11. Asiassa C‑747/21 P tekemässään valituksessa, joka jätettiin 3.12.2021, Severstal vaatii, että unionin tuomioistuin

– kumoaa asiassa T-753/16 annetun tuomion

– ratkaisee asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen

– toissijaisesti palauttaa asian yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi

– velvoittaa komission korvaamaan unionin tuomioistuimessa ja yleisessä tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

12. Komissio vaatii 23.2.2022 päivätyssä vastineessaan, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa Severstalin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

13. Asiassa C‑748/21 P tekemässään valituksessa, joka jätettiin 3.12.2021, NLMK vaatii, että unionin tuomioistuin

– kumoaa asiassa T-752/16 annetun tuomion

– ratkaisee asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen

– toissijaisesti palauttaa asian yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi

– velvoittaa komission korvaamaan unionin tuomioistuimessa ja yleisessä tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

14. Komissio vaatii 23.2.2022 päivätyssä vastineessaan, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa NLMK:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

15. Unionin tuomioistuimen 18.10.2022 tekemällä päätöksellä nämä kaksi asiaa yhdistettiin suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.

16. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 62 artiklan mukaisella prosessinjohtotoimella asianosaisia pyydettiin 24.10.2022 vastaamaan tiettyihin kysymyksiin, kuten ne tekivät 24.11.2022 (komissio) ja 1.12.2022 (valittajat) päivätyillä kirjeillä.

VI Toisen valitusperusteen arviointi

17. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa mainittiin, tarkastelen ainoastaan valittajien toista valitusperustetta.

18. Kyseisessä valitusperusteessa valittajat riitauttavat valituksenalaisten tuomioiden 243–257 kohdan (Severstal) ja 209–223 kohdan (NLMK). Mainituissa kohdissa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi perusteettomana Severstalin kuudennen kanneperusteen ensimmäisen osan ja NLMK:n viidennen kanneperusteen ensimmäisen osan. Näissä perusteissa valittajat olivat väittäneet, että komissio teki riidanalaisessa asetuksessa oikeudellisia virheitä ja ilmeisiä arviointivirheitä määrittäessään vahinkomarginaalin asetuksen N:o 1225/2009 9 artiklan 4 alakohdan (nykyisin asetuksen 2016/1036( ) 9 artiklan 4 kohdan) mukaisesti.

A Asianosaisten lausumat

19. Valittajat väittävät valituksissaan lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen tulkitessaan asetuksen 2016/1036 9 artiklan 4 alakohtaa ja tarkastellessaan sitä, miten komissio on soveltanut tätä säännöstä. Ne myös väittävät, että valituksenalaisten tuomioiden perustelut ovat riittämättömät niiden näistä seikoista esittämien lausumien osalta.

20. Valittajat etenkin arvostelevat unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se hyväksyi komission valitseman unionin tuotannonalan tavoitevoiton, 9,9 prosenttia, kun komissio laski ”viitehinnan alittavuuden marginaalin” asetuksen 2016/1036 9 artiklan 4 kohdan soveltamiseksi. Valittajat korostavat, että vaikka tutkimusajanjakso kattoi 1.4.2014 ja 31.3.2015 välisen ajan, komissio palasi useita vuosia taaksepäin vuoteen 2008 yksilöidäkseen viimeisimmän ”edustavan vuoden” tavoitevoiton määrittämiseksi. Valittajien mukaan unionin yleisen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan tarkastelujakson (tässä tapauksessa 1.1.2011–31.3.2015) ajalliset rajat eivät sido komissiota sen valitessa viimeisintä edustavaa vuotta, on luottamuksensuojan periaatteen vastainen.

21. Valittajat väittävät lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin teki ilmeisen virheen hyväksyessään komission lähestymistavan. Valittajien mukaan komission yksilöimä ajanjakso ei ole riittävän edustava, koska se on ajallisesti liian kaukana. Ne myös katsovat, että se valittiin mielivaltaisesti, koska uudemmat ajanjaksot olivat riittävän edustavia. Valittajat myös väittävät, että ne olivat esittäneet ensimmäisessä oikeusasteessa väitteitä osoittaakseen riidanalaisen asetuksen ristiriitaisuuden: finanssikriisin käsittämät vuodet otettiin huomioon selvitettäessä, oliko unionin tuotannonalalle aiheutunut vahinkoa, muttei määritettäessä saman tuotannonalan tavoitevoittoa. Tätä komission valikoivaa lähestymistapaa ei voida valittajien mukaan pitää hyväksyttävänä asetuksen 2016/1036 säännösten nojalla, eikä unionin yleinen tuomioistuin selittänyt riittävästi syitä siihen, miksi se hylkäsi niiden tästä esittämät väitteet.

22. Valittajat väittävät edelleen, ettei unionin yleinen tuomioistuin arvioinut asianmukaisesti ”vahingon” osatekijää muun muassa siksi, ettei se tarkastellut niiden väitettä, jonka mukaan unionin tuotannonalan tuotantokustannusten alenemisen (johon komissio vetosi arvioidessaan aiheutunutta vahinkoa) olisi muiden tekijöiden ohella liityttävä vuoden 2012 maailmanlaajuisesta finanssikriisistä seuranneeseen tilanteeseen.

23. Komissio puolustaa valituksenalaisia tuomioita. Sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin käsittelee riittävästi valittajien esittämiä väitteitä ja selittää, miksi komissio ei tehnyt virhettä valitessaan vuoden 2008 edustavimmaksi vuodeksi tavoitevoiton laskemista varten. Komissio korostaa etenkin harkintavaltaa, jota sillä on asetuksen 2016/1036 9 artiklan 4 kohdan nojalla, ja toteaa, että riidanalaisessa asetuksessa tavoitevoiton määrittämiseksi valittu menetelmä on unionin yleisen tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön( ) mukainen.

24. Komissio lisää, että luottamuksensuojan periaatteen väitettyä loukkaamista koskeva väite on sekä jätettävä tutkimatta (koska sitä ei esitetty ensimmäisessä oikeusasteessa) että perusteeton (valittajille ei missään vaiheessa annettu vakuutteluja siitä tavasta, jolla komissio tekisi arviointinsa). Komissio katsoo lisäksi, että jotkin valittajien toisen valitusperusteensa yhteydessä esittämät väitteet ovat tehottomia, koska niissä kyseenalaistetaan polkumyynnillä tapahtuneen tuonnin ja unionin tuotannonalalle aiheutuneen vahingon välistä syy-yhteyttä koskeva komission arviointi. Valittajat eivät kuitenkaan – komissio huomauttaa – kyseenalaistaneet unionin yleisen tuomioistuimen syy-yhteyden olemassaolosta esittämiä toteamuksia.( )

B Asian tarkastelu

25. Valittajat esittävät toisen valitusperusteensa yhteydessä kolmenlaisia väitteitä.

26. Jäljempänä esitettävistä syistä en pidä näitä väitteitä vakuuttavina.

1. Luottamuksensuoja

27. Ensinnäkin luottamuksensuojan periaatteen väitettyä loukkaamista koskevaa väitettä ei – kuten komissio perustellusti toteaa – voida ottaa tutkittavaksi, koska sitä ei esitetty unionin yleisessä tuomioistuimessa eikä siihen siten voida vedota ensimmäisen kerran muutoksenhakumenettelyssä.( )

28. Valittajat eivät joka tapauksessa selitä, millä tavalla ja missä olosuhteissa komissio on antanut niille vakuutteluja, saati täsmällisiä vakuutteluja, menetelmästä ja kriteereistä, joilla se määrittäisi tavoitevoiton. Tältä osin on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on nimittäin vain yksityisellä, jolle kansallisen hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat sen antamiin toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä peräisin oleviin täsmällisiin, ehdottomiin ja yhtäpitäviin vakuutteluihin.( ) Tämä väite on siten joka tapauksessa perusteeton.

2. Finanssikriisin vaikutukset unionin tuotannonalaan

29. Toiseksi olen myös samaa mieltä komission kanssa siitä, että valittajien väitteet, joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole i) arvioinut oikein finanssikriisin vaikutuksia unionin tuotannonalan asemaan ja/tai ii) selittänyt tyydyttävästi syitään valittajien tältä osin esittämien väitteiden hylkäämiseen, ovat tehottomia.

30. Siltä osin kuin unionin yleisen tuomioistuimen vahingon olemassaolosta ja syy-yhteydestä esittämiä toteamuksia ei ole riitautettu valituksessa, valittajien väitteet – perusteltavuudestaan riippumatta – eivät nimittäin voisi missään tapauksessa johtaa valitustenalaisten tuomioiden kumoamiseen.

3. Asetuksen 2016/1036 9 artiklan 4 kohdan tulkinta

31. Kolmanneksi, ja mikä tärkeintä, unionin yleinen tuomioistuin ei mielestäni tehnyt oikeudellista virhettä tulkitessaan asetuksen 2016/1036 9 artiklan 4 kohtaa. Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään jättänyt valituksenalaisissa tuomioissa selittämättä, miksi se oli eri mieltä valittajien tästä esittämien väitteiden kanssa.

32. Asetuksen 2016/1036 9 artiklan 4 kohdassa vahvistetaan muun muassa ”alhaisemman tullin sääntö”, jonka mukaan ”polkumyyntitullin suuruus ei saa ylittää vahvistettua polkumyyntimarginaalia, vaan sen olisi oltava kyseistä marginaalia alhaisempi, jos alhaisempi tullin määrä on riittävä unionin tuotannonalalle aiheutuneen vahingon poistamiseksi”.

33. Asetukseen 2016/1036 ei kuitenkaan sisälly mitään menetelmää tai kriteerejä ”vahinkomarginaalin” määrittämiseksi. Tästä seuraa, että unionin viranomaisilla on tältä osin laaja harkintavalta. Ne voivat näin ollen valita vapaasti menetelmän, jota ne pitävät asianmukaisimpana tietyissä olosuhteissa, edellyttäen että se on etenkin perusteltu, että sitä sovelletaan objektiivisesti ja johdonmukaisesti ja että se johtaa siten uskottaviin tuloksiin.

34. Unionin viranomaiset ovat käytännössään itse asiassa käyttäneet tähän tarkoitukseen useita erilaisia menetelmiä.( ) Joissain tapauksissa vahinkomarginaali on määritetty vertaamalla tuonnin jälleenmyyntihintoja unionin tuotannonalan tosiasiallisiin hintoihin (”hinnan alittavuuden” menetelmä). Toisissa tapauksissa on kuitenkin katsottu, ettei tällainen vertailu antaisi riittäviä viitteitä vahinkomarginaalista, koska tuonnin vaikutuksesta ilmeni merkittävää unionin tuotannonalan myyntihintojen alenemista.( )

35. Tällaisissa tapauksissa komissio turvautui ”viitehinnan alittavuuden” menetelmään: vahinkomarginaali lasketaan vertaamalla tosiasiallisia tuontihintoja ”tavoitehintaan”, joka edustaa hintaa, joka unionin tuotannonalan voitaisiin kohtuudella odottaa veloittavan unionin markkinoilla, joilla ei esiinny polkumyynnillä tapahtuvaa tuontia. Tämän hypoteettisen hinnan määrittämiseksi unionin tuotannonalan tuotantokustannuksiin lisätään ”tavoitevoitto”, jolla tarkoitetaan voittomarginaalia, jota voitaisiin kohtuudella odottaa silloin, kun ei esiinny polkumyynnillä tapahtuvaa tuontia.

36. Mikä tärkeintä, viitehinnan alittavuuden menetelmä oli riidanalaisessa asetuksessa tosiasiallisesti sovellettu menetelmä, sillä komission mukaan asianomaisista maista tuli koko tarkastelujakson ajan merkittäviä määriä tuontia, joka vaikutti kielteisesti unionin tuotannonalan kannattavuuteen.( )

37. Valittajat eivät kiistä tämän menetelmän asianmukaisuutta käsiteltävässä asiassa. On joka tapauksessa huomautettava, että unionin tuomioistuin piti tähän menetelmään turvautumista hyväksyttävänä jo niinkin varhain kuin 1980-luvun puolivälissä.( )

38. Valittajat riitauttavat itse asiassa ainoastaan tavan, jolla tätä menetelmää sovellettiin riidanalaisessa asetuksessa. Ne eivät etenkään hyväksy ajanjaksoa, jota komissio käytti tavoitevoiton määrittämiseksi, ja arvostelevat unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se todennut komission lähestymistapaa virheelliseksi eikä käsitellyt riittävästi niiden tästä esittämiä väitteitä.

39. Riidanalaisen asetuksen 155 perustelukappaleessa komissio totesi, että ”vuodet 2005–2008 vaikuttavat olevan edustavia tavoitevoiton määrittämistä varten, koska niihin ei kohdistunut talouskriisin vaikutuksia – – eivätkä niille olleet ominaisia poikkeuksellisen suotuisat markkinaolosuhteet. – – näinä vuosina tulleen tuonnin määrä osoittaa lisäksi, että kilpailu oli voimakasta.”

40. Valituksenalaisten tuomioiden 251–257 (asia T-753/16) ja 217–223 kohdassa (asia T-752/16) unionin yleinen tuomioistuin totesi lähinnä, että valitessaan viimeisimpiä edustavia vuosia unionin tuotannonalan tavoitevoiton määrittämistä varten tarkastelujakson ajalliset rajat eivät sitoneet komissiota. Tavoitehinnan laskemiseen käytettävän voittomarginaalin on oltava – näin unionin yleinen tuomioistuin totesi – korkeintaan sen voittomarginaalin suuruinen, jonka unionin tuotannonala voisi kohtuudella odottaa saavansa ”tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa, joissa ei esiinny polkumyynnillä tapahtuvaa tuontia”. Laajan harkintavaltansa puitteissa komissiolla on siten unionin yleisen tuomioistuimen mukaan oikeus katsoa, että viimeisin edustava vuosi on tapauksen mukaan tarkastelujakson ulkopuolella. Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin selitti, miksi valittajat eivät sen näkemyksen mukaan olleet osoittaneet mitään näyttöä, joka osoittaisi komission tehneen ilmeisen arviointivirheen, kun se ei ottanut vuoden 2008 jälkeisiä vuosia huomioon edustavimpien vuosien määrittämisessä.

41. Valittajat arvostelevat kolmea näiden tuomioiden kohtien näkökohtaa. En kuitenkaan pidä mitään niiden väitteistä vakuuttavana.

42. Ensinnäkin katson, että valittajien väitteitä, joiden mukaan unionin yleisen tuomioistuimen arviointia rasittaa ”ilmeinen virhe” sillä perusteella, että komission määrittämät edustavimmat vuodet eivät olleet riittävän edustavia ja/tai että ne valittiin mielivaltaisesti, ei voida ottaa tutkittavaksi. Näissä väitteissä ei tuoda esille mitään oikeuskysymystä, eikä viittaaminen väitettyihin virheisiin ”ilmeisinä” paranna niiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.

43. Tältä osin on muistettava, että unionin yleisen tuomioistuimen väitetysti tekemä tosiseikkojen virheellinen arviointi ei lähtökohtaisesti ole asia, joka voidaan pätevästi tuoda esille muutoksenhaussa, paitsi jos asianosaiset vetoavat selvitysaineiston huomioon ottamiseen vääristyneellä tavalla.( ) Näin ei ole nyt käsiteltävissä valituksissa.

44. Toiseksi katson, että valituksenalaisten tuomioiden perustelut ovat siltä osin riittävät, miksi unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajien väitteet asetuksen 2016/1036 9 artiklan 4 kohdan virheellisestä tulkinnasta tai soveltamisesta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuomion perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä unionin yleisen tuomioistuimen päättely siten, että asianosaisille selviävät ratkaisun syyt ja että unionin tuomioistuin voi tutkia sen laillisuuden.( )

45. On selvää, että valituksenalaisten tuomioiden 251–257 kohdassa (asia T-753/16) ja 217–223 kohdassa (asia T-752/16) esitetään lyhyesti mutta riittävästi syyt, joiden vuoksi unionin yleinen tuomioistuin ei pitänyt komission tekemään edustavimpien vuosien määrittämiseen kohdistuvaa valittajien arvostelua vakuuttavana.

46. Kolmanneksi katson, että valittajien riidanalaisen asetuksen väitetystä epäjohdonmukaisuudesta, jota unionin yleinen tuomioistuin ei tarkastellut, esittämä arvostelu on perusteetonta. Se, miksi katson näin, vaatii lisäselvennystä.

a) Alhaisemman tullin säännön tulkinta ja soveltaminen

47. Huomautan aluksi, että alhaisemman tullin sääntö – jota komissio käytti käsiteltävissä asioissa – on perusteltu oikeudenmukaista kaupankäyntiä ja oikeasuhteisuutta koskevien näkökohtien perusteella, minkä lisäksi monet pitävät sitä loogisena seurauksena siitä, että polkumyyntitulleja voidaan sekä EU:n( ) että WTO:n( )sääntöjen mukaan määrätä vain, kun polkumyynnillä tuodut tuotteet ovat aiheuttaneet (tai uhkaavat aiheuttaa) vahinkoa kansalliselle tuotannonalalle. ( )

48. Tämä näkökohta tarjoaa erinomaisuuden tilaisuuden selittää, miksi valittajien unionin yleisen tuomioistuimen ja siten komission alhaisemman tullin säännön tulkintaan kohdistama arvostelu ei ole perusteltua. Tämän kannalta voi osoittautua hyödylliseksi, kuten tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa mainittiin, ottaa askel taaksepäin ja keskittyä joihinkin unionin polkumyyntilainsäädännön perusteisiin.

49. Ainakin jo 1800-luvun alusta lähtien( ) on tuhlattu paljon mustetta yrityksissä selvittää polkumyyntilainsäädännön todellista ”sielua”. Mikä on tämän lainsäädännön taloudellinen peruste? Minkä tyyppiseen kaupalliseen menettelyyn sen olisi kohdistuttava ja miksi?

50. Nämä ovat eittämättä kiehtovia aiheita kansainväliseen kauppaan erikoistuneiden juristien, taloustieteilijöiden ja poliittisten päättäjien keskusteluihin. Käsiteltävässä asiassa olisi kuitenkin sivuutettava kaikkein syvällisimmät filosofiset ja taloudelliset näkökohdat ja tarkasteltava EU:n polkumyyntilainsäädäntöä ”normatiivisen oikeuspositivismin” linssien läpi. Yksinkertaistettuna meidän olisi keskityttävä polkumyyntitullien luonteeseen ja tarkoitukseen, sellaisina kuin ne ymmärretään unionin oikeusjärjestyksessä.

51. ”Polkumyynti” on pohjimmiltaan pelkästään yksi hintasyrjinnän muoto.( ) Unionin oikeudessa tätä käytäntöä ei – ainakaan absoluuttisesti – kielletä eikä yleisemmin pidetä lainvastaisena. Sitä kuitenkin pidetään epäoikeudenmukaisena silloin, kun se aiheuttaa (tai uhkaa aiheuttaa) vahinkoa kotimaiselle tuotannonalalle. Kun näin tapahtuu, Euroopan unioni voi, jos se pitää sitä asianmukaisena, reagoida toteuttamalla toimenpiteitä, joilla on tarkoitus torjua näitä kielteisiä vaikutuksia.

52. Siten EU:n järjestelmässä polkumyyntitullit eivät ole sanktioita, joilla on tarkoitus rangaista polkumyynnistä vastuussa olevia yrityksiä niiden aiemmasta toiminnasta.( ) Ne eivät ole myöskään toimenpiteitä, joilla pyritään korvaamaan aiheutunut tosiasiallinen vahinko.( ) Polkumyyntitullien käyttöön ottaminen on ”puolustautumis- ja suojatoimenpide polkumyynnistä syntyvää vilpillistä kilpailua vastaan”,( ) ja sen tarkoituksena on vastaisuudessa ”estää polkumyyntituonti tai tehdä siitä taloudellisesti epäkiinnostavaa”.( ) Polkumyyntitullit ovat siten pelkästään kauppaan liittyviä toimenpiteitä (toisin sanoen toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on säännellä tiettyjen tavaroiden tuontia), joilla on tulevaisuuteen suuntautuva tarkoitus: korjata epätasapaino kansallisilla markkinoilla.( )

53. Jos asia on näin, ei ole suinkaan kohtuutonta – toisin kuin valittajat ovat väittäneet – että tietyissä olosuhteissa tarkasteluajanjakso ja edustavimmat vuodet eivät välttämättä vastaa toisiaan. Näillä käsitteillä on nimittäin erilainen tehtävä, ja niiden määrittäminen edellyttää siten komissiolta erilaisten parametrien tarkastelua.

54. ”Tarkasteluajanjakson” tarkoituksena on yksilöidä merkityksellisiä suuntauksia unionin kotimarkkinoilla ja tutkia unionin tuotannonalan tilanteen kehittymistä siltä osin kuin asetuksen N:o 2016/1036 3 artiklan 2 kohdan mukaisen vahingon toteaminen tarkoittaa tavallisesti sitä, että tuotannonalan tilanne on heikentynyt tietyn ajan kuluessa.( ) Koska silloin, kun (tosiasiallista tai mahdollista) vahinkoa ei ole, polkumyyntitoimenpiteille ei ole perustetta, vaikuttaa perustellulta, että vahingon olemassaolon arviointi suoritetaan mahdollisimman ajankohtaisten( ) ja riittävän pitkää ajanjaksoa koskevien tietojen perusteella.( )

55. Käänteisesti tavoitevoiton määrittämisessä käytettävien ”edustavimpien vuosien” ei tarvitse perustua ajankohtaisiin tietoihin, jos tällaiset tiedot eivät anna riittävää kuvaa siitä, mitä tarvitaan oikeudenmukaisen kilpailun palauttamiseksi tutkimusajanjakson jälkeen. Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi tuomiossa EFMA – johon se perustellusti viittasi valituksenalaisten tuomioiden 249 kohdassa (asia T-753/16) ja 215 kohdassa (asia T-752/16) –, voittomarginaali, jota on käytettävä laskettaessa tavoitehintaa, saa olla korkeintaan sen voittomarginaalin suuruinen, jonka unionin tuotannonala ”voi kohtuudella odottaa saavansa tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa, joissa ei esiinny polkumyynnillä tapahtuvaa tuontia”.( )

56. Tämä on mielestäni järkevä lähestymistapa juuri alhaisemman tullin säännön perusteiden valossa, etenkin kun asiaa tarkastellaan edellä käsiteltyjen unionin polkumyyntilainsäädännön perusperiaatteiden valossa. Tässä yhteydessä on täysin selvää, että määrittääkseen tavoitevoiton komissio voi päättää tarkastella kotimarkkinoiden aiempaa kehitystä, jotta se voi määrittää viimeisimmän vuoden (viimeisimmät vuodet), jona (joina) kilpailu oli tavanomaista. Tämä voi nähdäkseni hyvinkin tarkoittaa sellaisen ajanjakson valintaa, jona polkumyynnillä ei ollut vielä vaikutuksia eikä ollut muita poikkeuksellisia tai tilapäiviä olosuhteita, jotka olisivat vaikuttaneet unionin tuotannonalan (tavanomaisiin) voittomarginaaleihin.

57. Tältä osin huomautan, että myös unionin lainsäätäjä piti tällaista lähestymistapaa perusteltuna, sillä se pitkälti kodifioi sen asetuksen 2016/1036 7 artiklan 2 c kohdassa.( ) Tällaista lähestymistapaa on myös pidetty asiaa koskevien WTO:n määräysten mukaisena.( )

58. Unionin yleinen tuomioistuin ei siten tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, etteivät tarkastelujakson ajalliset rajat sido komissiota sen valitessa viimeisimpiä edustavia vuosia tavoitehinnan määrittämiseksi. Riidanalainen asetus ei a fortiori ole nähdäkseni tältä osin epäjohdonmukainen tai ristiriitainen.

59. Edellä esitetyn perusteella katson, että kaikki valittajien toisen valitusperusteensa tueksi esittämät väitteet on joko jätettävä tutkimatta tai ovat perusteettomia.

VII Ratkaisuehdotus

60. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää PAO Severstalin asiassa C‑747/21 P ja Novolipetsk Steel PJSC:n (NLMK) asiassa C‑748/21 P esittämän toisen valitusperusteen.