Asia T-286/15

KF

vastaan

Euroopan unionin satelliittikeskus (EUSK)

Kumoamiskanne ja vahingonkorvauskanne – EUSK:n henkilöstö – Sopimussuhteiset toimihenkilöt – Unionin tuomioistuinten toimivalta – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – SEU 24 artikla – SEUT 263, 268, 270 ja 275 artikla – Perusoikeuskirjan 47 artikla – Yhdenvertainen kohtelu – Päätös 2014/401/YUTP ja päätös 2009/747/YUTP – EUSK:n valituslautakunta – Lainvastaisuusväite – Avustuspyyntö – Hallinnollista tutkimusta koskevat menettelysäännöt – Tehtävästä pidättäminen – Kurinpitomenettely – Erottaminen – Hyvän hallinnon periaate – Puolueettomuusvaatimus – Oikeus tulla kuulluksi – Oikeus tutustua asiakirja-aineistoon – Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Ennenaikaiset vahingonkorvausvaatimukset – Henkinen kärsimys

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu yhdeksäs jaosto) 25.10.2018

Unionin tuomioistuimilla on toimivalta ratkaista Euroopan unionin satelliittikeskuksen (EUSK) ja entisen sopimussuhteisen toimihenkilön välinen riita, jossa entinen toimihenkilö vaatii kumoamaan useita hänelle vastaisia päätöksiä, joihin kuuluvat erityisesti päätökset tehtävästä pidättämisestä, kurinpitomenettelyn aloittamisesta ja erottamisesta, sekä vahingonkorvausta. Tämä toimivalta perustuu riidanalaisten päätösten laillisuuden valvonnan osalta SEUT 263 artiklaan ja sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuun toteutumista koskevien vaatimusten osalta SEUT 268 artiklaan, luettuna yhdessä SEUT 340 artiklan toisen kohdan kanssa, kun otetaan huomioon SEU 19 artiklan 1 kohta ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla. Riidanalaisten päätösten kuuluminen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alalla toimivan laitoksen toiminnan piiriin ei nimittäin yksinään merkitse sitä, että unionin tuomioistuimilta puuttuisi toimivalta riita-asian ratkaisemiseen. SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisessä virkkeessä ja SEUT 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa esitetään kuitenkin poikkeus säännöstä, joka koskee yleistä toimivaltaa, joka SEU 19 artiklassa annetaan Euroopan unionin tuomioistuimelle sen turvaamiseksi, että perussopimusten tulkinnassa noudatetaan lakia, ja niitä on näin ollen tulkittava suppeasti. Samoin on todettava, että vaikka perusoikeuskirjan 47 artiklalla ei voida antaa toimivaltaa Euroopan unionin tuomioistuimelle silloin, kun sillä ei perussopimusten mukaan sitä ole, tehokkaan oikeussuojan periaate edellyttää kuitenkin, että unionin tuomioistuimen toimivallan sulkemista pois YUTP:n alalla tulkitaan suppeasti. Lisäksi päätökset tehtävästä pidättämisestä, kurinpitomenettelyn aloittamisesta ja erottamisesta ovat yksinomaan henkilöstöhallinnollisia toimia, joilla ei niiden perusteiden ja tavoitteiden eikä hyväksymiseen liittyvän tilanteen perusteella ollut tarkoitus SEU 24 artiklan 2 kohdan mukaisesti osaltaan harjoittaa, määritellä tai toteuttaa YUTP:tä eikä erityisesti vastata EUSK:n tehtäviin YUTP:n alalla. Tässä yhteydessä EUSK:n henkilöstösäännöistä tehdyn päätöksen 2009/747 VII osastossa ja liitteessä IX säädetään kurinpitojärjestelmästä, joka muistuttaa EU:n henkilöstösääntöjen VI luvussa ja liitteessä IX säädettyä järjestelmää. Riita-asian on siis nähtävä muistuttavan unionin toimielimen, elimen tai laitoksen sekä sen virkamiesten tai toimihenkilöiden välisiä, YUTP:n alaan kuulumattomia riita-asioita, jotka voidaan viedä unionin tuomioistuimiin SEUT 270 artiklan nojalla. Ei voidakaan katsoa, että unionin tuomioistuimen toimivallasta poikkeaminen YUTP:n alalla ulottuisi niin pitkälle, että sillä suljettaisiin pois unionin tuomioistuimen toimivalta valvoa unionin laitoksen antamien toimien laillisuutta, vaikka unionin tuomioistuin onkin toimivaltainen valvomaan samankaltaisten toimien laillisuutta niiden sisällön, niillä tavoiteltavien tavoitteiden, niiden antamiseen johtaneiden menettelyiden ja niiden antamiseen liittyneen asiayhteyden osalta silloin, kun tarkoitetut toimet koskevat sellaista unionin toimielintä, elintä tai laitosta, jonka toiminta ei liity YUTP:hen. Muunlainen tulkinta sulkisi YUTP:n alalla toimivan unionin laitoksen toimihenkilön unionin toimihenkilöille tarjolla olevan oikeussuojajärjestelmän ulkopuolelle, mikä olisi vastoin yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. (ks. 83–85, 91, 93, 95–97 ja 99 kohta)

SEUT 263 artiklan viidennen kohdan mukaan unionin elinten ja laitosten perustamissäädöksissä voidaan säätää erityisistä edellytyksistä ja menettelysäännöistä, jotka koskevat luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostamaa kannetta kyseisten elinten tai laitosten sellaisten säädösten johdosta, joiden tarkoituksena on tuottaa näitä henkilöitä koskevia oikeusvaikutuksia. Euroopan unionin satelliittikeskuksen (EUSK) henkilöstösäännöistä tehdystä päätöksestä 2009/747 on todettava, että kyseistä määräystä ei voida tulkita siten, että siinä myönnettäisiin neuvostolle oikeus jättää kokonaan unionin tuomioistuinten tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle EUSK:n johtajan antamat toimet, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia EUSK:n sisäisessä toiminnassa, antamalla valituslautakunnalle yksinomainen toimivalta ratkaista EUSK:n ja sen henkilöstön välisiä riitoja ilman, että päätöksistä voisi valittaa, kuten EUSK:n henkilöstösääntöjen 28 artiklan 6 kohdassa on säädetty. Sellaisen tulkinnan hyväksyminen loukkaisi unionin tuomioistuinten toimivaltaa huolehtia siitä, että ”perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia”, kuten SEU 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisessa virkkeessä edellytetään. SEUT 263 artiklan viidennessä kohdassa tarkoitettujen ”erityisten edellytysten ja menettelysääntöjen” on tulkittava tarkoittavan sitä, että unionin elin tai laitos määrittää oikeudenkäyntiä edeltävät, pelkästään sisäisesti sovellettavat edellytykset ja menettelysäännöt muun muassa itsevalvontamekanismin toiminnasta tai unionin tuomioistuimissa käytävän menettelyn valmistelemiseksi, tai sellaisen menettelyn välttämiseksi toteutettavan sovittelumenettelyn toimintaa. Näin ollen EUSK:n henkilöstösääntöjen 28 artiklan 6 kohta on ristiriidassa perussopimusten, erityisesti SEU 19 artiklan ja SEUT 256 artiklan kanssa, sillä sen mukaan valituslautakunta on pakollisesti ja yksinomaisesti toimivaltainen ratkaisemaan EUSK:n ja sen toimihenkilöiden väliset riidat, vaikka unionin yleinen tuomioistuin onkin toimivaltainen ratkaisemaan ensimmäisenä oikeusasteena tämäntyyppiset kanteet. (ks. 106, 107 ja 109 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 115 kohta)

SEUT 270 artiklaa ei sovelleta Euroopan unionin satelliittikeskuksen (EUSK) ja sen henkilöstön välisiin riitoihin. Kyseisen määräyksen mukaan Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista unionin ja sen henkilöstön väliset riidat EU:n virkamiehiin sovellettavista henkilöstösäännöistä ja unionin muuta henkilöstöä koskevista palvelussuhteen ehdoista johtuvin rajoituksin ja edellytyksin. Unionin muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen 1 artiklasta, 1 a artiklan 2 kohdasta ja 3 a artiklan 1 kohdan b alakohdasta yhdessä luettuina ilmenee, että niitä sovelletaan unionin elimen tai laitoksen sopimussuhteisiin toimihenkilöihin ainoastaan, jos siitä on säädetty kyseisen elimen tai laitoksen perustamissäädöksessä. Kun kyse on EUSK:n sopimussuhteisista toimihenkilöistä, EUSK:sta annetussa päätöksessä 2014/401 tai EUSK:n henkilöstösäännöistä annetussa päätöksessä 2009/747 ei kummassakaan säädetä EU:n henkilöstösääntöjen ja muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen soveltamisesta. Näin ollen EUSK:n toimihenkilön kumoamiskanne kuuluu SEUT 263 artiklan soveltamisalaan ja hänen vaatimuksensa sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun toteutumisesta kuuluu SEUT 268 artiklan soveltamisalaan. (ks. 122 ja 123 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 125 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 141 ja 143 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 155–157 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 164–166 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 173 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 175 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 176 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 177 kohta)

EUSK:n toimihenkilöä koskevien, virkavelvollisuuksien laiminlyönnistä esitettyjen väitteiden seurauksena tehtävän hallinnollisen tutkimuksen tarkoituksena on vahvistaa niiden tekojen aineellinen paikkansapitävyys, joista häntä moititaan, ja siinä on siksi yritettävä huolellisesti ja puolueettomasti saada selville kaikki kyseistä tapausta koskevat yksityiskohtaiset ja merkitykselliset tiedot. Tältä osin kun EUSK:n johtajalle on tehty kantelu, jolla kyseenalaistetaan toimihenkilön yleinen käyttäytyminen, jota pidetään muun muassa työpaikkakiusaamisena, tutkijan tehtävänä on pyytää kantelun tekijöitä esittämään näyttöä väitetyistä tosiseikoista sekä arvioida niiden yksityiskohtaisuus ja yhdenpitävyys ennen niiden mahdollista oikeudellista arviointia. Näin ollen silloin, kun tutkija osoittaa kantelun tekijöille työpaikkakiusaamiskyselyn, jonka kysymykset koostuivat useista vaihtoehdoista, jotka pääosin vastasivat työpaikkakiusaamisen tunnusmerkit todennäköisesti täyttäviä yleisiä käyttäytymisen muotoja, kyseisellä aloitteella ei siis ole tarkoitus pyrkiä vahvistamaan väitettyjen täsmällisten tosiseikkojen aineellista paikkansapitävyyttä, vaan pyytää kyselyn saaneita kertomaan yleisluontoisesti ja abstraktisti tuntemuksistaan toteamistaan kantajan käyttäytymisen muodoista. Pitää paikkansa, että EUSK:lla on paljon harkintavaltaa itse tutkimuksen aloittamisen suhteen ja päättäessään sen käytännön toteuttamistavoista. Osoittaessaan kyseisen toimihenkilön kanssa päivittäin työskenteleville henkilöille häntä koskevan monivalintakyselyn, jossa hänet mainitaan nimeltä, EUSK ei kuitenkaan noudattanut unionin laitoksen ja sen toimihenkilön välisessä riita-asiassa vaadittavaa varovaisuutta ja huolellisuutta. (ks. 198–201 kohta)

Hallinnollisessa tutkimuksessa, joka toteutetaan kantelun johdosta, hallinnolla on velvollisuus punnita kahta mahdollisesti keskenään ristiriitaista oikeutta, eli kantelun kohteena olevan henkilön oikeutta käyttää puolustautumisoikeuksiaan ja kantelun tekijän oikeutta siihen, että hänen kantelunsa tutkitaan asianmukaisesti, jolloin tätä kantelun tekijän oikeutta ilmentää hallinnolle kuuluva luottamuksellisuusvelvollisuus, jonka nojalla sen on pidätyttävä kaikista toimenpiteistä, jotka saattaisivat vaarantaa kyseisen tutkimuksen tulokset. Keskenään ristiriitaisia oikeuksia ei kuitenkaan ole punnittu, sillä hallinnollisen tutkimuksen tulokset oli jo saatu, joten todistajanlausuntojen paljastaminen kantelun kohteena olevalle henkilölle ei olisi voinut haitata tutkimuksen asianmukaista sujumista. (ks. 221 ja 222 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 225, 229 ja 230 kohta)

Euroopan unionin satelliittikeskuksen (EUSK) henkilöstösäännöistä tehdyn päätöksen 2009/747 liitteessä IX olevaan 18 artiklaan perustuva, toimihenkilön pidättämistä tehtävästään koskeva päätös, joka on tehty vakavaa virheellistä menettelyä koskevan syytöksen vuoksi, on epäsuotuisa yksittäinen toimenpide, jota tehtäessä on sen vuoksi noudatettava puolustautumisoikeuksia, erityisesti oikeutta tulla kuulluksi. Näin ollen tehtävistä pidättämistä koskeva päätös on asianmukaisesti toteennäytettyjä erityisiä tilanteita lukuun ottamatta tehtävä vasta sen jälkeen, kun kyseiselle toimihenkilölle on annettu mahdollisuus ilmaista tehokkaasti näkemyksensä häntä vastaan puhuviksi katsotuista seikoista, joihin toimivaltainen viranomainen aikoo perustaa päätöksensä. Tämän osalta yhtäältä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan säännöksistä ilmenee, että jokaisella on oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ottaen huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset. Tästä seuraa, että EUSK:n toimihenkilöllä on oikeus tutustua työnantajansa hallussa oleviin tietoihin, joiden avulla hänen voisi olla mahdollista ymmärtää niiden väitteiden sisältöä, joilla kyseistä tehtävästä pidättämistä perustellaan, voidakseen osoittaa muun muassa, että väitetyt toimintatavat eivät kuulu hänen vastuualueeseensa, ne eivät ole riittävän vakavia tehtävästä pidättämistä koskevan päätöksen tekemiseksi, ne eivät ole luonteeltaan riittävän todennäköisiä tai ne ovat selvästikin vailla minkäänlaista pohjaa, joten asianomaisen toimihenkilön pidättäminen tehtävästä olisi näin ollen laitonta. Perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa taatun, kuulluksi tulemista koskevan oikeuden noudattamisen kannalta on toisaalta yhtä välttämätöntä, että siinä vaiheessa, jossa asianomaista toimihenkilöä kehotetaan esittämään huomatuksensa, hallinto ilmoittaa hänelle riittävän yksityiskohtaisesti johtopäätöksistä, joita se saattaa tehdä kyseessä olevien tietojen perusteella. Tässä yhteydessä tietojen luovuttamatta jättäminen kyseiselle toimihenkilölle ei ole perusteltavissa tarpeella turvata tekoja, josta mainittua toimihenkilöä moititaan, koskevan hallinnollisen tutkimuksen tehokkuus, sillä tehtävästä pidättämistä koskevan päätöksen tekemisajankohtana tutkimukset oli jo saatettu päätökseen ja EUSK:n johtajalle oli jätetty tutkimusraportti. (ks. 235–237 kohta)

Kun unioni toimii työnantajana, sillä on laajempi vastuu, joka ilmenee velvollisuutena korvata henkilöstölleen vahingot, jotka ovat aiheutuneet unionin työnantajan ominaisuudessa toteuttamasta lainvastaisesta toiminnasta. Unionin virkamies tai toimihenkilö nimittäin on, toisin kuin muut yksityishenkilöt, sidoksissa siihen toimielimeen, elimeen tai laitokseen, jonka palveluksessa hän on, sellaisen juridisen työsuhteen kautta, jolle on ominaista erityisten vastavuoroisten oikeuksien ja velvollisuuksien tasapaino, jonka pääasiallisena tarkoituksena on säilyttää luottamussuhde, jonka on oltava olemassa hallinnon ja sen alaisten virkamiesten ja toimihenkilöiden välillä, jotta kansalaisille voidaan taata, että unionin toimielimille, elimille ja laitoksille kuuluvat yleistä etua koskevat tehtävät suoritetaan asianmukaisesti. Vaikka nämä periaatteet kehitettiin SEUT 270 artiklan ja EU:n henkilöstösääntöjen 90 ja 91 artiklan nojalla nostettujen kanteiden yhteydessä, niitä on syytä soveltaa soveltuvin osin Euroopan unionin satelliittikeskuksen ja sen henkilöstön välisissä riita-asioissa. (ks. 245 ja 246 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 250–254 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 256, 258, 259 ja 261 kohta)