JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PRIIT PIKAMÄE

23 päivänä huhtikuuta 2020 ( 1 )

Yhdistetyt asiat C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU

FMS ja

FNZ (C‑924/19 PPU) sekä

SA ja

SA junior (C‑925/19 PPU)

vastaan

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ja

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

(Ennakkoratkaisupyyntö – Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Szegedin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari))

Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevat yhteiset menettelyt – Direktiivi 2013/32/EU – Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus – 33 artiklan 2 kohta – Tutkimatta jättämisen perusteet – Kansallinen säännöstö, jonka mukaan hakemus jätetään tutkimatta, jos hakija on saapunut asianomaiseen jäsenvaltioon sellaisen maan kautta, jossa häneen ei kohdistu vainoa eikä vakavan haitan vaaraa, tai jos kyseinen maa takaa riittävän suojelun – 35 artikla, 38 artiklan 4 kohta sekä 40 ja 43 artikla – Direktiivi 2013/33/EU – 2 artiklan h alakohta sekä 8 ja 9 artikla – Turvapaikkamenettely – Palauttamistoimenpide – Menettelysäännöt – Säilöönotto – Säilöönoton kesto – Säilöönoton laillisuus – Tutkinta – Oikeussuojakeino – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla

1. Unionin tuomioistuimella on kahdessa yhdistetyssä asiassa, asioissa C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU, jälleen tilaisuus tarkastella Serbian ja Unkarin rajalla, Röszken kauttakulkualueella oleskelevien kansainvälisen suojelun hakijoiden oikeudellista asemaa. Unionin tuomioistuimelle esitetyt useat ennakkoratkaisukysymykset koskevat direktiivin 2013/32/EU ( 2 ) ja direktiivin 2013/33/EU ( 3 ) tulkintaan liittyviä eri ongelmia, muun muassa sen seurauksia, että kolmas maa ei ota takaisin maahantulijoita, joiden kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty tutkimatta, näiden maahantulijoiden kauttakulkualueelle majoittamisen luonnehdintaa säilöönottoa koskevien unionin oikeuden säännösten kannalta ja heidän oikeuttaan tehokkaaseen oikeussuojaan erityisesti kansallisen tuomioistuimen määräämien turvaamistoimien kautta.

2. Nykyiset muuttoliikkeet ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston hiljattain annettu tuomio Ilias ja Ahmed v. Unkari, ( 4 ) joka koskee juuri Röszken kauttakulkualueella oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten tilannetta, tekevät käsiteltävistä ennakkoratkaisuasioista arkaluonteisia, sillä unionin tuomioistuimen antamilla vastauksilla on kiistaton merkitys sekä oikeudelliselta että humanitaariselta kannalta.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

1. Direktiivi 2013/32

3. Direktiivin 2013/32 6 artiklassa, jonka otsikkona on ”Pääsy menettelyyn”, säädetään seuraavaa: ”1. Kun henkilö tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen viranomaiselle, joka on kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen rekisteröimään tällaiset hakemukset, rekisteröinti tapahtuu kolmen työpäivän kuluessa hakemuksen tekemisestä. – – 2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että henkilöllä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, on tosiasiallinen mahdollisuus jättää se mahdollisimman pian. Jos hakija ei jätä hakemustaan, jäsenvaltiot voivat soveltaa 28 artiklaa. 3. Jäsenvaltiot voivat edellyttää, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset jätetään henkilökohtaisesti ja/tai määrättyyn paikkaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista. – – 5. Kun 1 kohdassa säädettyä määräaikaa on käytännössä erittäin vaikea noudattaa sen takia, että suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä tekee samanaikaisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, jäsenvaltiot voivat säätää, että kyseistä määräaikaa pidennetään kymmeneen työpäivään.”

4. Tämän direktiivin 26 artiklassa, jonka otsikkona on ”Säilöönotto”, säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltiot eivät saa ottaa henkilöä säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän on hakija. Säilöönoton perusteiden ja olosuhteiden sekä säilöönotetuille hakijoille tarjolla olevien takeiden on oltava direktiivin [2013/33] mukaisia. 2. Jos hakija otetaan säilöön, jäsenvaltioiden on varmistettava, että nopea laillisuuden tutkiminen on mahdollista direktiivin [2013/33] mukaisesti.”

5. Saman direktiivin 33 artiklassa, jonka otsikkona on ”Hakemukset, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset”, säädetään seuraavaa: ”1. Niiden tapausten lisäksi, joissa hakemusta ei asetuksen (EU) N:o 604/2013[ ( 5 )] mukaisesti tutkita, jäsenvaltiot eivät ole velvollisia tutkimaan, voidaanko hakijaa pitää henkilönä, joka voi saada kansainvälistä suojelua direktiivin 2011/95/EU[ ( 6 )] mukaisesti, kun hakemukselta katsotaan puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset tämän artiklan mukaisesti. 2. Jäsenvaltiot voivat katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset ainoastaan, jos: a) toinen jäsenvaltio on myöntänyt kansainvälistä suojelua; b) jokin muu maa, joka ei ole jäsenvaltio, katsotaan 35 artiklan mukaisesti hakijan kannalta ensimmäiseksi turvapaikkamaaksi; c) jokin muu maa, joka ei ole jäsenvaltio, katsotaan 38 artiklan mukaisesti hakijan kannalta turvalliseksi kolmanneksi maaksi; d) hakemus on myöhempi hakemus, johon liittyen ei ole ilmennyt tai johon liittyen hakija ei ole esittänyt uusia tosiseikkoja tai perusteita, jotka liittyvät sen selvittämiseen, voidaanko hakijaa pitää direktiivin [2011/95] nojalla kansainvälistä suojelua saavana henkilönä; tai e) hakijasta riippuvainen henkilö jättää hakemuksen sen jälkeen, kun hän on 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti hyväksynyt sen, että hänen tapauksensa käsitellään osana hänen puolestaan jätettyä hakemusta, eikä hakijasta riippuvaisen henkilön tilanteeseen liity mitään seikkoja, jotka muodostaisivat perusteen erilliselle hakemukselle.”

6. Direktiivin 2013/32 35 artiklan, jonka otsikkona on ”Ensimmäisen turvapaikkamaan käsite”, sanamuoto on seuraava: ”Tietty valtio voidaan katsoa tietyn hakijan kannalta ensimmäiseksi turvapaikkamaaksi, jos: a) hänet on tunnustettu tässä valtiossa pakolaiseksi ja tämän suojelun perusteet ovat hänen osaltaan edelleen voimassa; tai b) hän kuuluu tässä valtiossa muuten riittävän suojelun piiriin, palauttamiskiellon periaate mukaan luettuna edellyttäen, että hänet otetaan takaisin tähän valtioon. Soveltaessaan ensimmäisen turvapaikkamaan käsitettä hakijan henkilökohtaiseen tilanteeseen jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon 38 artiklan 1 kohdan. Hakijalla on oltava mahdollisuus riitauttaa ensimmäisen turvapaikkamaan käsitteen soveltaminen hänen henkilökohtaiseen tilanteeseensa.”

7. Tämän direktiivin 38 artiklan, jonka otsikkona on ”Turvallisen kolmannen maan käsite”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jos kolmas maa ei salli kyseisen hakijan saapua alueelleen, jäsenvaltioiden on varmistettava, että hän pääsee menettelyyn II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukaisesti.”

8. Saman direktiivin 43 artiklassa, jonka otsikkona on ”Rajamenettelyt”, säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltiot voivat säätää II luvussa esitettyjen perusperiaatteiden ja takeiden mukaisesti menettelyistä, joita noudattaen jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueilla voidaan ratkaista a) kyseisissä paikoissa tehtyjen hakemusten ottaminen tutkittavaksi 33 artiklan nojalla; ja/tai b) hakemuksen sisältö 31 artiklan 8 kohdan mukaisessa menettelyssä. 2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 kohdassa tarkoitetuissa menettelyissä päätökset tehdään kohtuullisessa ajassa. Jos päätöstä ei ole tehty neljän viikon kuluessa, hakijan on annettava tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle, jotta hänen hakemuksensa voidaan käsitellä tämän direktiivin muiden säännösten mukaisesti. 3. Jos maahan saapuu suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka jättävät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset rajalla tai kauttakulkualueella, minkä vuoksi 1 kohdan säännöksiä on mahdotonta soveltaa käytännössä kyseisissä paikoissa, näitä menettelyjä voidaan soveltaa myös silloin ja niin kauan kuin nämä kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt majoitetaan tavanomaiseen tapaan rajan tai kauttakulkualueen läheisyydessä sijaitseviin tiloihin.”

2. Direktiivi 2013/33

9. Direktiivin 2013/33 8 artiklan, jonka otsikkona on ”Säilöönotto”, sanamuoto on seuraava: ”1. Jäsenvaltiot eivät saa ottaa ketään säilöön vain siitä syystä, että hän on [direktiivin 2013/32] mukainen hakija. 2. Jäsenvaltiot voivat tarpeen mukaan kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa hakijan säilöön, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti. 3. Hakija voidaan ottaa säilöön ainoastaan a) jotta voidaan määrittää tai varmentaa henkilön henkilöllisyys tai kansalaisuus; b) jotta voidaan määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa, erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee; c) jotta menettelyn yhteydessä voidaan tehdä päätös hakijan oikeudesta tulla alueelle; d) jos hänet on otettu säilöön direktiivin 2008/115/EY[ ( 7 )] mukaisen palauttamismenettelyn yhteydessä palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai maasta poistamiseksi ja asianomainen jäsenvaltio voi todeta puolueettomin perustein, mukaan lukien se, että hakijalla on jo ollut mahdollisuus päästä turvapaikkamenettelyyn, että on perusteltua uskoa, että hakija tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen lähinnä viivyttääkseen tai häiritäkseen palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa; e) silloin kun se on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi; f) [asetuksen N:o 604/2013] 28 artiklan mukaisesti. Säilöönoton perusteista on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä. 4. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisessa lainsäädännössä on säännökset säilöönoton vaihtoehdoista, joita ovat esimerkiksi säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden asettaminen tai velvollisuus pysytellä määrätyssä paikassa.”

10. Saman direktiivin 9 artikla, jonka otsikkona on ”Säilöön otetuille hakijoille myönnettävät takeet”, kuuluu seuraavasti: ”1. Hakijan säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytkestoinen, ja hakijaa on pidettävä säilöön otettuna ainoastaan niin kauan kuin 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt perusteet ovat sovellettavissa. Edellä 8 artiklan 3 kohdassa säädettyjen säilöönottoperusteiden vuoksi tärkeät hallinnolliset menettelyt on hoidettava asianmukaisella huolellisuudella. Säilöönoton jatkamista ei voida perustella hallinnollisten menettelyjen viivästymisellä, joka ei johdu hakijasta. 2. Oikeus- tai hallintoviranomaisten on annettava hakijoiden säilöönottomääräykset kirjallisina. Säilöönottomääräyksessä on ilmoitettava määräyksen perusteena olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat. 3. Kun hallintoviranomaiset antavat säilöönottomääräyksen, jäsenvaltioiden on varmistettava viran puolesta tai hakijan pyynnöstä, että oikeusviranomainen tutkii viipymättä säilöönoton laillisuuden. Viran puolesta tehtävän säilöönoton laillisuuden tutkimisesta on päätettävä mahdollisimman nopeasti säilöönoton alkamisesta. Hakijan pyynnöstä siitä on päätettävä mahdollisimman nopeasti asiaankuuluvien menettelyjen aloittamisesta. Jäsenvaltioiden on tätä varten määritettävä kansallisessa lainsäädännössä määräaika laillisuuden tutkimiselle joko viran puolesta ja/tai hakijan pyynnöstä. Mikäli laillisuuden tutkimisen yhteydessä osoittautuu, että säilöön ottamista on pidettävä laittomana, asianomainen hakija on vapautettava välittömästi. 4. Säilöön otetulle hakijalle on ilmoitettava välittömästi kirjallisesti kielellä, jota hän ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, säilöönoton perusteet ja kansallisen lainsäädännön mukaiset menettelyt, joilla säilöönottomääräykseen voidaan hakea muutosta, sekä mahdollisuudesta vaatia maksutonta oikeusapua ja edustusta. 5. Oikeusviranomaisen on tarkasteltava säilöönoton perusteita säännöllisin väliajoin viran puolesta ja/tai hakijan pyynnöstä, varsinkin jos säilöönotto pitkittyy, ilmenee merkityksellisiä seikkoja tai saadaan uusia tietoja, jotka saattavat vaikuttaa säilöönoton laillisuuteen. – –”

B Unkarin oikeus

1. Turvapaikkalaki

11. Turvapaikkaoikeudesta vuonna 2007 annetun lain nro LXXX (menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény, jäljempänä turvapaikkalaki) 5 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa: ”Turvapaikanhakijalla on oikeus a) tässä laissa säädettyjen edellytysten mukaisesti oleskella Unkarin alueella ja erityisen lainsäädännön mukaisesti saada oleskelulupa Unkarin alueelle – –”

12. Turvapaikkalain, sellaisena kuin se on muutettuna 1.7.2018, 51 §:n 2 momentin f kohdassa säädetään uudesta tutkimatta jättämisen perusteesta, joka on määritelty seuraavasti: ”Hakemusta ei voida ottaa tutkittavaksi, jos hakija on saapunut Unkariin sellaisen maan kautta, jossa häneen ei kohdistu vainoa 6 §:n 1 momentin mukaisesti eikä vakavan haitan vaaraa 12 §:n 1 momentin mukaisesti tai jossa on taattu riittävä suojelu.”

13. Turvapaikkalain 71/A § koskee rajamenettelyä, ja sen 1–7 momentin sanamuoto on seuraava: ”(1) Jos ulkomaan kansalainen tekee hakemuksensa kauttakulkualueella a) ennen kuin hän on saanut luvan tulla Unkarin alueelle tai b) sen jälkeen, kun hänet on viety sellaisen laitoksen portille, joka on tarkoitettu järjestyksen turvaamiseksi valtion rajoista annetussa laissa (az államhatárról szóló törvény) tarkoitetulla rajalla, sen jälkeen kun hänet on otettu kiinni Unkarin ulkorajalta, sellaisena kuin se on määritelty henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä 9.3.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 (Schengenin rajasäännöstö) [(EUVL 2016, L 177, s. 1)] 2 artiklan 2 alakohdassa, tai rajamerkeistä laskettavan kahdeksan kilometrin rajavyöhykkeen sisäpuolella. Tätä lukua sovelletaan, jollei jäljempänä olevista säännöksistä muuta johdu. (2) Hakijalla ei ole rajamenettelyssä 5 §:n 1 momentin a ja c kohdassa säädettyjä oikeuksia. (3) Turvapaikka-asioissa toimivaltainen viranomainen asettaa etusijalle hakemuksen tutkittavaksi ottamista koskevan ratkaisun ja tekee sen viimeistään kahdeksan päivän kuluessa hakemuksen jättämisestä. Turvapaikka-asioissa toimivaltainen viranomainen toteuttaa viipymättä menettelyn kuluessa annetun päätöksen tiedoksi antamiseksi tarvittavat toimenpiteet. (4) Jos hakemuksen jättämisestä on kulunut neljä viikkoa, ulkomaalaisasioissa toimivaltainen viranomainen antaa maahantuloluvan sovellettavan säännöksen mukaisesti. (5) Jos hakemusta ei ole jätettävä tutkimatta, ulkomaalaisasioissa toimivaltainen viranomainen antaa maahantuloluvan sovellettavan säännöksen mukaisesti. (6) Jos hakija on saanut luvan tulla Unkarin alueelle, turvapaikka-asioissa toimivaltainen viranomainen toteuttaa menettelyn yleisten säännösten mukaisesti. (7) Rajamenettelyä koskevia säännöksiä ei sovelleta haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin.”

14. Turvapaikkalain IX/A. luku sisältää säännökset, jotka koskevat laajamittaisen maahantulon aiheuttamaa kriisitilannetta ja joihin kuuluvat 80/I §:n i kohta ja 80/J §:n 4 momentti, joilla poiketaan 71/A §:n ja 5 §:n 1 momentin a ja c kohdan soveltamisesta.

2. Valtion rajoja koskeva laki

15. Valtion rajoista vuonna 2007 annetun lain nro LXXXIX (Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény, jäljempänä valtion rajoja koskeva laki) 15/A. §:ssä säädetään kauttakulkualueen käyttöön ottamista koskevista säännöistä seuraavaa: ”– – (2) Kauttakulkualueella oleva turvapaikanhakija voi tulla Unkarin alueelle, a) jos turvapaikka-asioissa toimivaltainen viranomainen antaa päätöksen hänelle myönnettävästä kansainvälisestä suojelusta b) jos turvapaikkamenettelylle asetetut edellytykset täyttyvät yleisten säännösten mukaisesti tai c) jos asiassa on sovellettava turvapaikkalain 71/A §:n 4 ja 5 momentin säännöksiä. (2a) Laajamittaisen maahantulon aiheuttamassa kriisitilanteessa kauttakulkualueella olevalle turvapaikanhakijalle voidaan antaa lupa tulla Unkarin alueelle 2 momentin a ja b kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa. – –”

3. Kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskeva laki

16. Kolmansien maiden kansalaisten maahantulosta ja oleskelusta vuonna 2007 annetun lain nro II (A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény, jäljempänä kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskeva laki) 62 §:ssä säädetään määrätyn asuinpaikan osoittamisesta seuraavaa: ”(1) Ulkomaalaisasioissa toimivaltainen viranomainen voi määrätä kolmannen maan kansalaisen asumaan määrätyssä paikassa, kun – – f) kyseisestä kolmannen maan kansalaisesta on tehty palauttamispäätös, eikä hänellä ole toimeentuloon tarvittavia aineellisia edellytyksiä eikä asuntoa – – (3) Kolmannen maan kansalaiselle voidaan osoittaa pakollinen asuinpaikka yhteismajoituskeskuksessa tai vastaanottokeskuksessa, jos hän ei kykene itse huolehtimaan toimeentulostaan, hänellä ei ole sopivaa asuntoa, aineellisia edellytyksiä tai riittäviä tuloja eikä kutsua henkilöltä, jonka on huolehdittava hänestä, tai perheenjäseniä, jotka voivat olla velvollisia vastaamaan hänen elatuksestaan. (3a) Laajamittaisen maahantulon aiheuttamassa kriisitilanteessa myös kauttakulkualue voidaan osoittaa pakolliseksi asuinpaikaksi.”

II Tosiseikat, pääasioiden menettelyt ja ennakkoratkaisukysymykset

A Asia C‑924/19 PPU

17. Pääasian valittajina ovat täysi-ikäisiä Afganistanin kansalaisia olevat aviopuolisot, jotka ovat tulleet Serbian kautta Unkariin Röszken kauttakulkualueelle.

18. He tekivät 5.2.2019 kauttakulkualueella turvapaikka-asioista vastaavalle viranomaiselle turvapaikkahakemuksen.

19. Hakemuksensa tueksi pääasian valittajat ilmoittivat lähteneensä noin kolme vuotta aikaisemmin poliittisista syistä Afganistanista Turkkiin kuukauden voimassa olleen viisumin perusteella ja Turkin viranomaisten jatkaneen tämän viisumin voimassaoloaikaa kuudella kuukaudella. Lisäksi he väittivät, että he olivat kulkeneet Bulgarian ja Serbian kautta ennen kuin he tulivat ensimmäisen kerran Unkariin, että he eivät olleet tehneet turvapaikkahakemusta missään muussa maassa ja että heitä ei ollut kohdeltu huonosti eikä heille ollut aiheutettu minkäänlaista haittaa.

20. Samana päivänä turvapaikka-asioista vastaava viranomainen määräsi pääasian valittajien majoituspaikaksi Röszken kauttakulkualueen. He ovat siellä yhä edelleen.

21. Turvapaikka-asioista vastaava viranomainen jätti 25.4.2019 tekemällään hallintopäätöksellä pääasian valittajien turvapaikkahakemuksen tutkimatta – sen sisältöä tutkimatta – ja totesi, ettei heidän tapauksessaan sovelleta palauttamiskiellon periaatetta Afganistanin islamilaisen tasavallan osalta. Se määräsi pääasian valittajat poistettaviksi maasta päätöksellä, johon liitettiin vuoden pituinen maahantulo- ja oleskelukielto sekä maahantulokieltoa ja oleskelukieltoa koskeva kuulutus Schengenin tietojärjestelmässä.

22. Pääasian valittajien turvapaikkahakemus jätettiin tutkimatta turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohdan perusteella, koska he olivat tulleet Unkariin sellaisen maan kautta, jossa heihin ei ollut kohdistunut vainoa, joka oikeuttaisi pakolaisaseman myöntämisen, tai vaaraa vakavasta haitasta, joka oikeuttaisi toissijaisen suojelun, tai koska maassa, jonka kautta he olivat tulleet Unkariin, heille taataan riittävä suojelu (turvallisen kauttakulkumaan käsite).

23. Pääasian valittajat tekivät turvapaikka-asioista vastaavan viranomaisen päätöksestä valituksen, jonka Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Budapestin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari) hylkäsi 14.5.2019 tekemällään päätöksellä antamatta ratkaisua heidän turvapaikkahakemuksestaan. Kyseinen tuomioistuin totesi lisäksi, että johtopäätökset siitä, että Serbian tasavalta ei mahdollisesti ota valittajia takaisin, on tehtävä ulkomaalaisasioita koskevassa menettelyssä.

24. Ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaava viranomainen määräsi tämän jälkeen 17.5.2019 tekemällään päätöksellä pääasian valittajat oleskelemaan kyseisen päätöksen päivämäärästä lukien Röszken kauttakulkualueen ulkomaalaissektorilla kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevan lain 62 §:n 3a momentin nojalla. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan siinä ei mainita perusteita tällaiselle päätökselle ja oikeus riitauttaa tämä päätös tuomioistuimessa on rajattu, sillä ainoastaan kyseiselle viranomaiselle asetetun lakisääteisen tietojenantamisvelvollisuuden noudattamatta jättäminen voidaan riitauttaa yleisessä tuomioistuimessa.

25. Ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaava viranomainen otti samana päivänä yhteyttä Serbiaan palauttamisen osalta toimivaltaiseen poliisiviranomaiseen, jotta tämä toteuttaisi pääasian valittajien takaisin Serbiaan ottamista varten tarvittavat toimenpiteet.

26. Toimivaltainen poliisiviranomainen ilmoitti 23.5.2019, että Serbian tasavalta ei ottanut pääasian valittajia takaisin alueelleen, sillä koska he eivät olleet saapuneet laittomasti Unkarin alueelle Serbian alueelta, Euroopan unionin ja Serbian tasavallan välisen takaisinottosopimuksen 3 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset eivät täyttyneet.

27. Turvapaikka-asioista vastaava viranomainen ei tutkinut valittajien turvapaikkahakemuksen sisältöä huolimatta siitä, että Serbian tasavalta ei ottanut heitä takaisin, koska tämä viranomainen tutkii tällaisen hakemuksen turvapaikkalain 51/A §:n nojalla ainoastaan, jos tutkimatta jättämisen peruste liittyy turvallisen alkuperämaan tai turvallisen kolmannen maan käsitteeseen, kun taas päätös valittajien turvapaikkahakemuksen tutkimatta jättämisestä perustui toiseen tutkimatta jättämisen perusteeseen eli turvallisen kauttakulkumaan käsitteeseen, sellaisena kuin se on määritelty saman lain 51 §:n 2 momentin f kohdassa.

28. Ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaava viranomainen muutti 3. ja 6.6.2019 antamillaan päätöksillä turvapaikka-asioista vastaavan viranomaisen palauttamispäätöksiä kohdemaan osalta ja määräsi pääasian valittajien maasta poistamisesta saatettuina Afganistaniin.

29. Pääasian valittajat vastustivat näitä päätöksiä turvapaikka-asioista vastaavalle viranomaiselle, joka toimi ulkomaalaisasioista vastaavana viranomaisena, esittämällään väitteellä. Heidän väitteensä kuitenkin hylättiin 28.6.2019 tehdyillä päätöksillä. Kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevan lain 65 §:n 3b momentin nojalla päätökseen, jolla ratkaistaan väite, ei voi hakea muutosta.

30. Pääasian valittajat vaativat ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tekemässään valituksessa sitä kumoamaan päätökset, joilla oli hylätty palautuksen kohdemaan muuttamispäätösten täytäntöönpanoa koskeva väite, ja velvoittamaan ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaavan viranomaisen toteuttamaan uuden menettelyn, koska ensinnäkin kyseisiä päätöksiä on pidettävä palauttamispäätöksinä, joihin on voitava hakea muutosta tuomioistuimelta asian tutkimiseksi palauttamiskiellon periaatteen kannalta, ja koska toiseksi palauttamispäätökset eivät ole lainmukaisia. Pääasian valittajien mukaan turvapaikka-asioista vastaavan viranomaisen olisi pitänyt tutkia heidän turvapaikkahakemuksensa sisältö, koska Serbian tasavalta ei ollut ottanut heitä takaisin ja koska turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohta on unionin oikeuden vastainen.

31. Lisäksi pääasian valittajat toimittivat ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle laiminlyöntiä koskevan hallintovalituksen, jossa sitä vaadittiin toteamaan, että turvapaikka-asioista vastaava viranomainen on laiminlyönyt velvollisuutensa, kun se ei ole osoittanut heille kauttakulkualueen ulkopuolella sijaitsevaa oleskelupaikkaa.

32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti käsitellä nämä kaksi asiaa yhdessä.

33. Kyseisen tuomioistuimen mukaan Röszken kauttakulkualue, jossa pääasian valittajat ovat olleet turvapaikkahakemuksensa jättämisestä lähtien, sijaitsee Unkarin ja Serbian välisellä rajalla.

34. Pääasian valittajien tekemästä turvapaikkahakemuksesta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että turvapaikka-asioista vastaava viranomainen ei ole tutkinut tämän hakemuksen sisältöä, sillä hakemuksen tutkimisesta ei ole säädetty tilanteessa, jossa turvapaikkahakemus on jätetty tutkimatta turvallista kauttakulkumaata koskevan tutkimatta jättämisen perusteen vuoksi. Se toteaa lisäksi, että ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaava viranomainen tai pääasian valittajien turvapaikkahakemuksensa tutkimatta jättämisestä tekemän valituksen ensimmäisenä asteena käsitellyt tuomioistuin eivät ole tutkineet kyseisen hakemuksen sisältöä.

35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että tutkimatta jättämisen peruste, johon pääasian valittajien turvapaikkahakemuksen tutkimatta jättäminen perustuu ja joka koskee turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohdassa tarkoitettua turvallisen kauttakulkumaan käsitettä, ei sisälly direktiivissä 2013/32 tyhjentävästi lueteltujen perusteiden luetteloon. Se katsoo näin ollen, että tämä peruste on unionin oikeuden vastainen, ja viittaa tältä osin julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotukseen LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan pääasian valittajien tapauksessa ei ole sellaista oikeussääntöä, jossa edellytettäisiin nimenomaisesti heidän turvapaikkahakemuksensa käsittelemistä uudelleen. Direktiivin 2013/32 38 artiklan 4 kohta samoin kuin turvapaikkalain 51/A §, jolla se on saatettu osaksi Unkarin oikeusjärjestystä, koskevat vain tapausta, jossa hakijaa ei ole mahdollista palauttaa turvalliseen alkuperämaahan tai turvalliseen kolmanteen maahan, eivätkä tapausta, jossa hakijan palauttaminen ”turvalliseen kauttakulkumaahan” on mahdotonta.

37. Se toteaa vielä, että koska Serbian tasavalta on kieltäytynyt ottamasta pääasian valittajia vastaan, turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohdassa säädetty tutkimatta jättämisen peruste on menettänyt merkityksensä, minkä seurauksena turvapaikka-asioista vastaavalla viranomaisella pitäisi olla velvollisuus käsitellä heidän turvapaikkahakemuksensa uudelleen.

38. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että tässä uudessa käsittelyssä kyseinen viranomainen voi vedota direktiivin 2013/32 33 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan b ja c alakohdassa säädettyyn tutkimatta jättämisen perusteeseen. Kun otetaan kuitenkin huomioon tämän direktiivin 35 ja 38 artikla, tulkittuina Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 18 artiklan valossa, se katsoo, että hakemus voidaan jättää tällä perusteella tutkimatta vain, jos kolmas maa ottaa kyseessä olevan henkilön takaisin. Tästä seuraa sen mukaan, että jos on täysin selvää, että maa, jonka alueelle henkilö on poistettava maasta, ei ota hakijaa takaisin, turvapaikka-asioissa toimivaltainen viranomainen ei voi jättää hänen hakemustaan tutkimatta. Tällaisessa tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tällaista hakemusta ei voida pitää direktiivin 2013/32 40 artiklassa tarkoitettuna myöhempänä hakemuksena.

39. Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tällä hetkellä pääasian valittajat kuuluvat vielä direktiivin 2013/32 soveltamisalaan. Se pohtii näin ollen, onko katsottava, että pääasian valittajat on otettu säilöön tässä direktiivissä tarkoitetulla tavalla, ja onko säilöönottoa mahdollisesti pidettävä laillisena, kun tässä tapauksessa kyseisen direktiivin 43 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu neljän viikon määräaika on ylittynyt.

40. Vaikka pääasian valittajilla ei olisi katsottava olevan oikeutta siihen, että heidän turvapaikkahakemuksensa käsitellään uudelleen, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko kuitenkin katsottava, että heidät on otettu säilöön direktiivissä 2008/115 tarkoitetulla tavalla, ja jos näin on, onko tätä säilöönottoa pidettävä kyseisen direktiivin 15 artiklan mukaisena.

41. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tältä osin, että pääasian valittajien tilanne eroaa tilanteesta, joka johti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston 21.11.2019 antamaan tuomioon Ilias ja Ahmed v. Unkari. ( 8 )

42. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on siis taipuvainen katsomaan, että pääasian valittajien sijoittaminen kauttakulkualueen sektorille, joka on varattu niille kolmansien maiden kansalaisille, joiden turvapaikkahakemus on hylätty, merkitsee säilöönottoa, joka ei ole unionin oikeudessa asetettujen vaatimusten mukainen. Se katsoo näin ollen, että sen pitäisi voida perusoikeuskirjan 47 artiklan nojalla turvaamistoimena velvoittaa toimivaltainen kansallinen viranomainen osoittamaan pääasian valittajille hallintolainkäyttömenettelyn päättymiseen saakka kauttakulkualueen ulkopuolella sijaitseva asuinpaikka, joka ei ole säilöönottopaikka.

43. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii vielä siihen päätökseen kohdistuvan oikeussuojakeinon tehokkuutta, jolla ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaava viranomainen on muuttanut kohdemaan osalta pääasian valittajia koskevaa palauttamispäätöstä; kyseinen tuomioistuin pitää sitä uutena palauttamispäätöksenä direktiivin 2008/115 3 artiklan 4 alakohdan ja 12 artiklan 1 kohdan perusteella.

44. Turvapaikka-asioista vastaava viranomainen käsittelee tähän päätökseen kohdistuvan väitteen, vaikka se ei tarjoa unionin oikeudessa vaadittuja puolueettomuuden ja riippumattomuuden takeita, sillä se on osa keskushallintoa, se toimii poliisista vastaavan ministerin alaisuudessa ja kuuluu siten täytäntöönpanovaltaan. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei voi asiaa koskevan Unkarin lainsäädännön perusteella tutkia palauttamispäätöksen muuttamispäätöksen täytäntöönpanoa koskevasta väitteestä tehdyn hallintopäätöksen laillisuutta.

45. Tämä tilanne johtaa kyseisen tuomioistuimen mukaan siihen, että palautuksen kohdemaan muuttamispäätös voitaisiin lopulta pitää voimassa, vaikka tilanteessa, jossa pääasian valittajien osalta olisi toteutettava uusi turvapaikkamenettely, he eivät kuuluisi enää direktiivin 2008/115 vaan direktiivin 2013/32 soveltamisalaan.

46. Tässä tilanteessa Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Szegedin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) [uusi tutkimattajättämisperuste] Voidaanko [direktiivin 2013/32] 33 artiklassa olevia tutkimatta jätettäviä hakemuksia koskevia säännöksiä tulkita siten, että niiden vastainen on kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan hakemus jätetään turvapaikkamenettelyssä tutkimatta, jos hakija on tullut Unkariin sellaisen maan alueelta, jossa häneen ei ole kohdistunut vainoa tai vaaraa vakavasta haitasta, tai jos maa, jonka kautta hakija on tullut Unkariin, takaa riittävän suojelun? 2) [turvapaikkamenettelyn toimittaminen] a) Onko [direktiivin 2013/32] 6 artiklaa ja 38 artiklan 4 kohtaa sekä tämän direktiivin johdanto-osan 34 perustelukappaletta, joka koskee velvollisuutta tutkia kansainvälisen suojelun saamiseksi tehty hakemus, tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 18 artiklan kanssa siten, että jäsenvaltion turvapaikkaviranomaisen on taattava hakijalle mahdollisuus saada turvapaikkamenettely vireille tilanteessa, jossa ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitettuihin tutkimattajättämisperusteisiin vedoten viranomainen ei anna turvapaikkahakemukseen asiaratkaisua ja määrää hakijan poistamisesta kolmanteen maahan, joka ei kuitenkaan ota hakijaa takaisin? b) Jos toisen kysymyksen a kohtaan vastataan myöntävästi, mitä tämä velvollisuus tarkkaan ottaen merkitsee? Merkitseekö se velvollisuutta taata mahdollisuus tehdä uusi turvapaikkahakemus, mihin liittyy kielto soveltaa [direktiivin 2013/32] 33 artiklan 2 kohdan d alakohdassa ja 40 artiklassa tarkoitettuja myöhemmän hakemuksen kielteisiä seuraamuksia, vai sitä, että turvapaikkamenettely on pantava vireille/toimitettava viran puolesta? c) Jos toisen kysymyksen a kohtaan vastataan myöntävästi ja kun otetaan huomioon [direktiivin 2013/32] 38 artiklan 4 kohta, voiko jäsenvaltio tällaisessa uudessa menettelyssä, jos asian tosiseikasto on säilynyt muuttumattomana, arvioida uudelleen hakemuksen tutkimattajättämisperusteet (jolloin sillä on mahdollisuus soveltaa mitä tahansa [direktiivin 2013/32] III luvussa mainituista menettelyistä ja esimerkiksi vedota uudelleen tutkimattajättämisperusteisiin) vai onko sen annettava turvapaikkahakemukseen asiaratkaisu alkuperämaan osalta? d) Seuraako [direktiivin 2013/32] 33 artiklan 1 kohdasta ja 2 kohdan b ja c alakohdasta sekä 35 ja 38 artiklasta, tulkittuina yhdessä perusoikeuskirjan 18 artiklan kanssa, että yksi kumulatiivisista tutkimattajättämisperusteista – jonka perusteella voidaan tehdä tällainen päätös – on se, että kolmas maa ottaa hakijan takaisin, vai onko tämän edellytyksen täyttymisen osalta riittävänä pidettävä sitä, että se tutkitaan vasta tällaista päätöstä täytäntöönpantaessa? 3) [kauttakulkualue säilöönottopaikkana turvapaikkamenettelyissä] Kysymykset ovat merkityksellisiä, jos turvapaikkamenettely on toiseen kysymykseen annetun vastauksen perusteella toimitettava. a) Onko [direktiivin 2013/32] 43 artiklaa tulkittava siten, että sen vastainen on jäsenvaltion lainsäädäntö, joka antaa mahdollisuuden siihen, että hakija on yli neljän viikon ajan säilöönotettuna kauttakulkualueella? b) Onko [direktiivin 2013/32] 26 artiklan perusteella sovellettavan [direktiivin 2013/33] 2 artiklan h alakohtaa tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 6 artiklan ja 52 artiklan 3 kohdan kanssa siten, että sijoittaminen kauttakulkualueelle [direktiivin 2013/32] 43 artiklassa tarkoitettua neljän viikon määräaikaa pidemmäksi ajaksi pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa (vapaaehtoinen lähteminen alueelta mihinkään suuntaan ei ole lain mukaan mahdollista) on katsottava säilöönotoksi? c) Voidaanko [direktiivin 2013/32] 26 artiklan perusteella sovellettavan [direktiivin 2013/33] 8 artiklan mukaisena pitää sitä, että hakija pidetään säilössä yli [direktiivin 2013/32] 43 artiklassa tarkoitetun neljän viikon ajan, jos näin toimitaan vain sen vuoksi, ettei hän kykene taloudellisten edellytysten puuttuessa itse huolehtimaan toimeentulostaan (majoituksestaan ja ruoastaan)? d) Voidaanko [direktiivin 2013/32] 26 artiklan perusteella sovellettavan [direktiivin 2013/33] 8 ja 9 artiklan mukaisena pitää sitä, että [direktiivin 2013/32] 43 artiklassa tarkoitetut neljä viikkoa ylittävä de facto säilössä pitämiseksi muodostuva sijoittaminen ei perustu säilöönottomääräykseen, säilöönottomääräyksen ja säilössä pitämisen jatkamisen lainmukaisuutta ei voida saattaa oikeussuojakeinoin tuomioistuimen arvioitavaksi, eikä de facto -säilöönottamisen tarvetta ja oikeasuhteisuutta tai sen mahdollisia vaihtoehtoja tutkita eikä säilössä pitämisen tarkkaa kestoa ja sen päättymisajankohtaa vahvisteta? e) Voidaanko perusoikeuskirjan 47 artiklaa tulkita siten, että jos tapauksessa on ilmeistä, että kyseessä on lainvastainen säilössä pitäminen, jäsenvaltion tuomioistuin voi turvaamistoimena velvoittaa viranomaisen määräämään kolmannen valtion kansalaisen oleskelemaan hallintolainkäyttömenettelyn päättymiseen saakka kauttakulkualueen ulkopuolella paikasa, jota ei siis voida pitää säilöönottopaikkana? 4) [kauttakulkualue ulkomaalaisten säilöönottopaikkana] Kysymykset ovat merkityksellisiä, jos toiseen kysymykseen annettavan vastauksen perusteella on turvapaikkamenettelyn sijasta toimitettava ulkomaalaisasioita koskeva menettely. a) Onko [direktiivin 2008/115] johdanto-osan 17 ja 24 perustelukappaletta sekä 16 artiklaa tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 6 artiklan ja 52 artiklan 3 kohdan kanssa siten, että majoittaminen kauttakulkualueella pääasiassa vallitsevan kaltaisissa olosuhteissa (vapaaehtoinen lähteminen alueelta mihinkään suuntaan ei ole lain mukaan mahdollista) on katsottava niissä tarkoitetuksi yksilöön kohdistuvaksi vapaudenriistoksi? b) Voidaanko [direktiivin 2008/115] johdanto-osan 16 perustelukappaleen ja 15 artiklan 1 kohdan mukaisena, kun niitä tarkastellaan perusoikeuskirjan 6 artiklan ja 52 artiklan 3 kohdan kannalta, pitää sitä, että kolmannen valtion kansalainen otetaan säilöön vain, koska hänet on määrätty palautettavaksi eikä hän kykene taloudellisten edellytysten puuttuessa itse huolehtimaan toimeentulostaan (asumisestaan ja ruoastaan)? c) Voidaanko [direktiivin 2008/115] johdanto-osan 16 perustelukappaleen ja 15 artiklan 2 kohdan mukaisena, kun niitä tarkastellaan perusoikeuskirjan 6 artiklan, 47 artiklan ja 52 artiklan 3 kohdan kannalta, pitää sitä, että de facto säilössä pitämiseksi muodostuva majoittaminen ei perustu säilöönottomääräykseen, säilöönottamisen ja säilössä pitämisen lainmukaisuutta ei voida saattaa oikeussuojakeinoin tuomioistuimen arvioitavaksi, eikä de facto säilöönottamisen tarvetta ja oikeasuhteisuutta tai sen mahdollisia vaihtoehtoja tutkita? d) Voidaanko [direktiivin 2008/115] 15 artiklan 1 ja 4–6 kohtaa sekä sen johdanto-osan 16 perustelukappaletta tulkita, kun niitä tarkastellaan perusoikeuskirjan 1, 4, 6 ja 47 artiklan kannalta, siten, että niiden vastaista on se, ettei säilössä pitämisen tarkkaa kestoa eikä sen päättymisen tarkkaa ajankohtaa määritetä? e) Voidaanko unionin oikeutta tulkita siten, että jos on ilmeistä, että kyse on lainvastaisesta säilössä pitämisestä, jäsenvaltion tuomioistuin voi turvaamistoimena velvoittaa viranomaisen määräämään kolmannen valtion kansalaisen oleskelemaan hallintolainkäyttömenettelyn päättymiseen saakka kauttakulkualueen ulkopuolella paikassa, jota ei voida pitää säilöönottopaikkana? 5) [tehokkaat oikeussuojakeinot palauttamispäätöksessä ilmoitetun kohdemaan muuttamisesta tehtyyn päätökseen] Onko [direktiivin 2008/115] 13 artiklaa, jonka mukaan kolmannen maan kansalaiselle on annettava mahdollisuus käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja ”palauttamiseen liittyvän päätöksen” osalta, tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että muutoksenhaku kohdemaan muuttamispäätöksestä on käsiteltävä ainakin yhden kerran tuomioistuimessa siinä tapauksessa, ettei jäsenvaltion lainsäädännössä taattuja oikeussuojakeinoja voida pitää tehokkaina?”

B Asia C‑925/19 PPU

47. Pääasian valittajina ovat Iranin kansalaisia olevat isä ja tämän alaikäinen lapsi, jotka ovat tulleet Serbian kautta Unkariin Röszken kauttakulkualueelle.

48. He tekivät 5.12.2018 turvapaikkahakemuksen kauttakulkualueella turvapaikka-asioista vastaavalle viranomaiselle.

49. Isä vetosi hakemuksensa tueksi siihen, että hän oli lähtenyt Iranista kaksi ja puoli vuotta aikaisemmin erottuaan puolisostaan, että hän oli kokenut kristinuskon läheiseksi, joskaan häntä ei ole kastettu, ja että hän oli lapsuudessaan ollut perheenjäsentensä harjoittaman seksuaalisen väkivallan kohteena. Hän täsmensi myös, että syyt, joiden vuoksi hänen oli ollut pakko lähteä alkuperämaastaan, eivät ole poliittisia tai liity mahdolliseen kuulumiseen etniseen tai uskonnolliseen vähemmistöryhmään ja että hän oli tullut Unkariin Turkin, Bulgarian ja Serbian kautta.

50. Isä ilmoitti vielä, että lähdettyään Iranista Turkkiin ja vietettyään siellä kymmenen päivää hakematta tässä valtiossa turvapaikkaa hän oli oleskellut noin kolme kuukautta Bulgariassa. Lisäksi hän väitti, että saatuaan tietää, että hänet palautettaisiin Iraniin, jos hän ei tekisi kyseisessä jäsenvaltiossa kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, hän oli vastoin tahtoaan jättänyt turvapaikkahakemuksen. Hän kertoi oleskelleensa myös Serbiassa yli kahden vuoden ajan siellä turvapaikkahakemusta jättämättä.

51. Turvapaikka-asioista vastaava viranomainen määräsi 5.12.2018 pääasian valittajien majoituspaikaksi Röszken kauttakulkualueen. He ovat siellä yhä edelleen.

52. Turvapaikka-asioista vastaava viranomainen jätti 12.2.2019 tekemällään hallintopäätöksellä turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohdan nojalla pääasian valittajien turvapaikkahakemuksen tutkimatta – sen sisältöä tutkimatta – ja totesi, ettei heidän tapauksessaan sovelleta palauttamiskiellon periaatetta. Se määräsi pääasian valittajat poistettaviksi unionin alueelta Serbiaan ja totesi, että pääasian valittajiin ei kohdistunut vakavan haitan vaaraa tai vainoa Turkissa, Bulgariassa ja Serbiassa ja että siellä on taattu heille riittävä suojelu. Tähän päätökseen liitettiin vuoden pituinen maahantulo- ja oleskelukielto.

53. Pääasian valittajat tekivät turvapaikka-asioista vastaavan viranomaisen päätöksestä valituksen, jonka Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság hylkäsi 5.3.2019 tekemällään päätöksellä antamatta ratkaisua heidän turvapaikkahakemuksestaan. Kyseinen tuomioistuin totesi lisäksi, että johtopäätökset siitä, että Serbian tasavalta ei mahdollisesti ota valittajia takaisin, on tehtävä ulkomaalaisasioita koskevassa menettelyssä.

54. Ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaava viranomainen määräsi tämän jälkeen 27.3.2019 tekemällään päätöksellä pääasian valittajat oleskelemaan kyseisen päätöksen päivämäärästä lukien Röszken kauttakulkualueen ulkomaalaissektorilla kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevan lain 62 §:n 3a momentin nojalla. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan siinä ei mainita perusteita tällaiselle päätökselle ja oikeus riitauttaa tämä päätös tuomioistuimessa on rajattu, sillä ainoastaan kyseiselle viranomaiselle asetetun lakisääteisen tietojenantamisvelvollisuuden noudattamatta jättäminen voidaan riitauttaa yleisessä tuomioistuimessa.

55. Ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaava viranomainen otti samana päivänä yhteyttä Serbiaan palauttamisen osalta toimivaltaiseen poliisiviranomaiseen, jotta tämä toteuttaisi pääasian valittajien takaisin Serbiaan ottamista varten tarvittavat toimenpiteet.

56. Toimivaltainen poliisiviranomainen ilmoitti 1.4.2019, että Serbian tasavalta ei ottanut pääasian valittajia takaisin alueelleen, sillä koska he eivät olleet saapuneet laittomasti Unkarin alueelle Serbian alueelta, Euroopan unionin ja Serbian tasavallan välisen takaisinottosopimuksen 3 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset eivät täyttyneet.

57. Turvapaikka-asioista vastaava viranomainen ei tutkinut valittajien turvapaikkahakemuksen sisältöä huolimatta siitä, että Serbian tasavalta ei ottanut heitä takaisin, koska tämä viranomainen tutkii tällaisen hakemuksen turvapaikkalain 51/A §:n nojalla ainoastaan, jos tutkimatta jättämisen peruste liittyy turvallisen alkuperämaan tai turvallisen kolmannen maan käsitteeseen, kun taas päätös valittajien turvapaikkahakemuksen tutkimatta jättämisestä perustui toiseen tutkimatta jättämisen perusteeseen eli turvallisen kauttakulkumaan käsitteeseen, sellaisena kuin se on määritelty saman lain 51 §:n 2 momentin f kohdassa.

58. Ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaava viranomainen muutti 17.4.2019 tekemällään päätöksellä turvapaikka-asioista vastaavan viranomaisen 12.2.2019 tekemään päätökseen sisältynyttä maastapoistamispäätöstä kohdemaan osalta ja määräsi pääasian valittajien maasta poistamisesta saatettuina Iraniin.

59. Pääasian valittajat vastustivat tätä päätöstä turvapaikka-asioista vastaavalle viranomaiselle, joka toimi ulkomaalaisasioista vastaavana viranomaisena, esittämään väitteellä. Heidän väitteensä hylättiin 17.5.2019 tehdyllä päätöksellä. Kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevan lain 65 §:n 3b momentin nojalla päätöksiin, joilla ratkaistaan väitteitä, kun niiden osalta ei sellaisenaan harjoiteta tuomioistuinvalvontaa, ei voi hakea muutosta.

60. Pääasian valittajat vaativat ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tekemässään valituksessa sitä kumoamaan päätökset, joilla oli hylätty palautuksen kohdemaan muuttamispäätösten täytäntöönpanoa koskeva väite, ja velvoittamaan ulkomaalaisasioista ensimmäisenä asteena vastaava viranomainen toteuttamaan uuden menettelyn, koska kyseisiä päätöksiä on pidettävä palauttamispäätöksinä, joihin on voitava hakea muutosta tuomioistuimelta asian tutkimiseksi palauttamiskiellon periaatteen kannalta, ja koska palauttamispäätökset eivät ole lainmukaisia. Pääasian valittajien mukaan turvapaikka-asioista vastaavan viranomaisen olisi pitänyt tutkia heidän turvapaikkahakemuksensa sisältö, koska Serbian tasavalta ei ollut ottanut heitä takaisin ja koska turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohta on unionin oikeuden vastainen.

61. Lisäksi pääasian valittajat toimittivat ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle laiminlyöntiä koskevan hallintovalituksen, jossa sitä vaadittiin toteamaan, että turvapaikka-asioista vastaava viranomainen on laiminlyönyt velvollisuutensa, kun se ei ole osoittanut heille kauttakulkualueen ulkopuolella sijaitsevaa oleskelupaikkaa.

62. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti käsitellä nämä kaksi asiaa yhdessä ja päätti samoista, tämän ratkaisuehdotuksen 33–45 kohdassa esitetyistä syistä lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle samat ennakkoratkaisukysymykset kuin asiassa C‑924/19 PPU.

III Asian käsittely unionin tuomioistuimessa

63. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt näissä yhdistetyissä kahdessa asiassa esitetyn ennakkoratkaisupyynnön käsittelemistä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklassa tarkoitetussa kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä.

64. Unionin tuomioistuin päätti 22.1.2020 tekemällään päätöksellä hyväksyä tämän pyynnön.

65. Pääasioiden valittajat, Unkarin hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjalliset huomautuksensa. Nämä samat osapuolet ja komissio esittivät myös suulliset huomautuksensa 13.3.2020 pidetyssä istunnossa.

IV Asian tarkastelu

A Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen

66. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklalla luotu menettely on unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön väline, jonka avulla unionin tuomioistuin esittää kansallisille tuomioistuimille ne unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joita nämä tarvitsevat ratkaistakseen käsiteltävikseen saatetut asiat. Ennakkoratkaisupyynnön perusteena ei ole neuvoa-antavien lausuntojen esittäminen yleisluonteisista tai hypoteettisista kysymyksistä vaan unionin oikeutta koskevan riita-asian todelliseen ratkaisemiseen erottamattomasti liittyvä tarve. ( 9 )

67. Tässä tapauksessa on korostettava, että kaikki pääasioiden valittajat ovat saattaneet ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi kaksi erillistä valitusta, jotka eroavat kohteeltaan mutta jotka on kuitenkin päätetty yhdistää menettelyä varten, eli – valituksen, jossa sitä vaaditaan kumoamaan päätös kohdemaan muuttamispäätökseen kohdistuvan väitteen hylkäämisestä sekä velvoittamaan toimivaltainen kansallinen viranomainen aloittamaan uusi turvapaikkamenettely – laiminlyöntiä koskevan valituksen, jossa sitä vaaditaan toteamaan, että turvapaikka-asioissa toimivaltainen kansallinen viranomainen on laiminlyönyt velvollisuutensa, kun se ei ole vahvistanut pääasioiden valittajille oleskelupaikkaa kauttakulkualueen ulkopuolella.

68. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäselvähkösti esittämien kysymysten merkityksellisyyttä pääasioiden oikeusriitojen ratkaisun kannalta on arvioitava tässä näin määritellyssä erityisessä asiayhteydessä.

69. Nähdäkseni on kiistatonta, että edellä mainitun kumoamisvaatimusta koskevan valituksen kannalta tällaista merkitystä on viidennellä kysymyksellä, jolla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta sen muuttamispäätökseen kohdistuvan oikeussuojakeinon tehokkuudesta, jonka tutkiminen kuuluu kansallisen oikeuden mukaan tämän päätöksen antaneelle hallintoviranomaiselle ilman mahdollisuutta kyseisen oikeussuojakeinon mahdollista hylkäämistä koskevaan tuomioistuinvalvontaan pelkästään kyseisen päätöksen adressaatin aloitteesta. ( 10 )

70. Jos viidenteen kysymykseen vastataan myöntävästi, on mahdollista katsoa, että myös ensimmäiseen ja toiseen ryhmään kuuluvilla kysymyksillä on merkitystä arvioitaessa pääasioiden valittajien muuttamispäätöksen laillisuudesta esittämien perustelujen sisältöä. Nämä valittajat väittävät, että tämä päätös perustuu heidän turvapaikkahakemuksensa tutkimatta jättämistä koskevaan toteamukseen, joka on tehty unionin oikeuden vastaisella perusteella, joka koskee turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohdassa tarkoitettua turvallisen kauttakulkumaan käsitettä. ( 11 )

71. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi arvioidessaan sitä, mikä näyttää muodostavan edellä mainittuun säännökseen kohdistuvan lainvastaisuusväitteen, ja siitä seuraavaa toimivaltaisen kansallisen viranomaisen velvollisuutta toteuttaa uusi turvapaikkamenettely ottaa huomioon unionin tuomioistuimen vastaukset, jotka koskevat edellä mainitun tutkimatta jättämisen perusteen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa ja yhteensopimattomuuden seurauksia turvapaikkamenettelyn toteuttamisen osalta, sellaisena kuin tähän kysymyksenasetteluun on viitattu ensimmäisessä ja toisessa ennakkoratkaisukysymysten ryhmässä.

72. On totta, ettei ennakkoratkaisupyynnöissä ole esitetty kovin täsmällisesti tällaisessa yhteydessä sovellettavia Unkarin prosessioikeuden säännöksiä. On kuitenkin syytä palauttaa mieleen se, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. ( 12 )

73. Kolmannessa ja neljännessä ryhmässä vaihtoehtoisesti esitetyillä kysymyksillä pyritään selvittämään, onko pääasioiden valittajien majoittaminen kauttakulkualueen sektorille säilöönottoa, joka täyttää direktiivien 2013/32 ja 2013/33 tai direktiivin 2008/115 asiaa koskevissa säännöksissä asetetut edellytykset, siitä riippuen, sovelletaanko kyseisten valittajien tilanteeseen kahta ensimmäistä vai viimeksi mainittua säädöstä.

74. Nämä kysymykset liittyvät selvästi toimivaltaisen kansallisen viranomaisen mahdollista laiminlyöntiä pääasioiden valittajien oleskelupaikan määräämisessä koskevaan pääasioiden ratkaisuun. Lisäksi näihin kysymyksiin vastaamiseksi ja samalla kyseisten oikeusriitojen ratkaisemiseksi on nähdäkseni ensin määritettävä pääasioiden valittajien oikeudellinen asema edellisessä kohdassa esitetyllä tavalla, mistä voidaan päätellä ensimmäiseen ja toiseen ryhmään kuuluvien kysymysten olevan merkityksellisiä pääasioiden oikeusriitojen ratkaisulle, kun niitä tarkastellaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi niin ikään saatetun laiminlyöntiä koskevan valituksen kannalta.

75. Tästä seuraa, että kaikkiin esitettyihin kysymyksiin on vastattava ( 13 ) ja että ensin on vastattava viidenteen kysymykseen, koska siihen annettava vastaus ratkaisee sen, onko ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella toimivalta tutkia kohdemaan muuttamispäätöksen kumoamiseksi tehty valitus.

B Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin palautuksen kohdemaan muuttamispäätöksen osalta

76. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy viidennellä kysymyksellään, onko direktiivin 2008/115 13 artiklaa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan toimivaltaisen hallintoviranomaisen päätökseen muuttaa palauttamispäätöksessä ilmoitettu kohdemaa voidaan hakea muutosta, mutta tämä sama viranomainen käsittelee kyseisen muutoksenhaun ilman mahdollisuutta tuomioistuinvalvontaan pelkästään kyseisen päätöksen adressaatin aloitteesta.

77. On huomattava, että toimivaltainen kansallinen viranomainen jätti Iranin kansalaisia olevien pääasian valittajien turvapaikkahakemuksen tutkimatta 12.2.2019 annetulla päätöksellä, jolla määrättiin näiden henkilöiden maasta poistamisesta Serbiaan saatettuina Serbian ja Unkarin rajalle ja määrättiin vuoden pituinen maahantulokielto. Samansisältöinen päätös annettiin Afganistanin kansalaisia olevien pääasian valittajien osalta 25.4.2019. Molemmissa tapauksissa on kyse yhdestä monitahoisesta hallintopäätöksestä, jossa yhdistyvät kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättäminen sekä palauttamis- ja maastapoistamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, mikä on lähtökohtaisesti direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan säännösten mukaista.

78. Serbian tasavallan kieltäydyttyä ottamasta pääasioiden valittajia takaisin molempia kyseessä olevia päätöksiä muutettiin kohdemaan osalta siten, että edellä mainittua maata koskeva merkintä korvattiin Iranilla tai Afganistanilla asianomaisten kansalaisuuden mukaisesti. Maastapoistamispäätöstä muutettiin vastaavasti. Mielestäni on katsottava, että jokainen muuttamispäätös merkitsee uutta palauttamis- ja maastapoistamispäätöstä, jonka osalta pääasioiden valittajilla on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino direktiivin 2008/115 12 artiklan 1 kohdan ja 13 artiklan 1 kohdan säännösten mukaisesti.

79. Tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen on sellaisen päätöksen adressaattina, jossa tälle asetetaan paluuvelvoite ja jossa määrätään tämän palautuksesta, tässä tapauksessa siirrosta saatettuna Serbian ja Unkarin rajalle, kohdemaan nimeäminen on päätöksen olennainen ja pakollinen osatekijä. Palauttamiskiellon periaatteen, joka velvoittaa jäsenvaltioita niiden pannessa direktiiviä 2008/115 täytäntöön sen 5 artiklan mukaisesti, noudattamista on nimittäin arvioitava tämän tiedon kannalta. Tämä velvollisuus huomioon ottaen maastapoistamista (varsinaista kuljetusta pois jäsenvaltiosta) ei voida toteuttaa määrittämättömään kohteeseen vaan ainoastaan määrättyyn palautuksen kohdemaahan. Muuttaessaan palauttamis- ja maastapoistamispäätöksessä ilmoitettua kohdemaata toimivaltainen kansallinen viranomainen on tehnyt uuden päätöksen, joka on sen adressaatille vastainen ja joka on siis voitava riitauttaa direktiivin 2008/115 13 artiklan mukaisesti.

80. On todettava, että tästä riitauttamisesta on säädetty kansallisessa oikeudessa, tässä tapauksessa kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevan lain 65 §:n 3b momentissa, jossa säädetään väitteestä, joka on tehtävä 24 tunnin kuluessa muuttamispäätöksen tiedoksi antamisesta päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, ja kyseisen pykälän mukaan ”täytäntöönpanoa koskevasta väitteestä annettuun päätökseen ei voi hakea muutosta”. ( 14 )

81. Onko tätä väitettä mahdollista pitää direktiivin 2008/115 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tehokkaana oikeussuojakeinona? Kyseisen säännöksen mukaan ”asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle on annettava mahdollisuus käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja, jotta hän voi hakea muutosta” hänen osaltaan annettuun ”palauttamiseen liittyvään päätökseen tai hakea päätöksen uudelleen käsittelyä toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai hallintoviranomaisessa tai muussa toimivaltaisessa elimessä, jonka jäsenet ovat puolueettomia ja riippumattomia”.

82. Edellä mainitun säännöksen sanamuoto voi herättää kysymyksiä, ja voidaankin pohtia, täyttyykö oikeussuojakeinon tehokkuutta koskeva edellytys pelkästään sillä, että palauttamis- ja/tai maastapoistamispäätös voidaan riitauttaa toimivaltaisessa hallintoviranomaisessa, kun puolueettomuuden ja riippumattomuuden vaatimusta koskeva täsmennys liittyy vain ”toimivaltaisen elimen” eli kolmannen ja viimeisen tässä säännöksessä tarkoitetun elimen jäseniin. ( 15 )

83. Direktiivin 2008/115 13 artiklan 1 kohdan ranskankielisen version sanamuodon mukainen tulkinta, jonka mukaan kyseinen täsmennys liittyy kuhunkin mainituista muutoksenhakuelimistä tai vain kahteen viimeksi mainittuun, on mahdollinen sen vuoksi, että siinä käytetään rinnastuskonjunktiota ”ou” (tai), joka yhdistää toisiinsa samanarvoiset lauseenjäsenet valinnaisina eikä toisiaan täydentävinä jäseninä. Tässä tapauksessa tällä konjunktiolla yhdistetään kolmea muutoksenhakuelintä koskeva maininta vaihtoehtoisessa muodossa siten, että kullakin niistä on mahdollisuus käsitellä kyseisiä oikeussuojakeinoja, jolloin voidaan katsoa, että lauseen, joka alkaa sanalla ”composée” [lause, joka alkaa ilmaisulla ”jonka jäsenet”], voi liittyä kuhunkin mainittuun viranomaiseen tai elimeen erikseen. ( 16 )

84. Vaikka direktiivin 2008/115 13 artiklan 1 kohdan espanjankielinen versio (”ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia”) ja englanninkielinen versio (”before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence”) muistuttavat sen ranskankielistä versiota, vironkielisessä versiossa (”pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud”) ja italiankielisessä versiossa (”– – dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza”) vaatimus puolueettomuudesta ja riippumattomuudesta näyttää sitä vastoin liittyvän vain mainitun kolmannen muutoksenhakuelimen jäseniin. Direktiivin 2008/115 13 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaisesta tulkinnasta ei siten saada yksiselitteistä vastausta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, sillä muista poikkeavalle yksittäiselle kieliversiolle ei voida antaa etusijaa muihin kieliversioihin nähden. ( 17 ) Näin ollen huomioon on otettava sen säädöksen yleinen systematiikka, jonka osa kyseinen säännös on, sekä unionin lainsäätäjän tavoite. ( 18 )

85. Asiayhteyttä koskevasta tulkinnasta on korostettava, että direktiivissä 2008/115 on tarkoitus ottaa huomioon Euroopan neuvoston ministerikomitean ”palauttamista koskevat 20 suuntaviivaa”, joihin sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa viitataan. Viidennen suuntaviivan, jonka otsikkona on ”Maastapoistamispäätökseen kohdistuva oikeussuojakeino”, 1 kohdan mukaan ”maastapoistamispäätöksessä tai maastapoistamispäätökseen johtavassa menettelyssä on annettava asianomaiselle henkilölle mahdollisuus käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja toimivaltaisessa viranomaisessa tai elimessä, jonka jäsenet ovat puolueettomia ja riippumattomia”. ( 19 )

86. Lisäksi direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan sanamuodon mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus toimia siten, että kaikkien palauttamispäätösten osalta noudatetaan paitsi tämän säädöksen III luvussa säädettyjä menettelyllisiä takeita myös ”[unionin] lainsäädännön asiaa koskevia muita säännöksiä”, mikä käsittää mielestäni välttämättä perusoikeuskirjan määräykset ja erityisesti sen oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin koskevan 47 artiklan, johon viitataan tässä ratkaisuehdotuksessa. Tällaisesta velvollisuudesta on nimenomaisesti säädetty siinä tapauksessa, että palauttamispäätös tehdään samanaikaisesti kuin toimivaltainen kansallinen viranomainen hylkää ensimmäisessä asteessa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Sitä on myös sovellettava pääasioiden tilanteen kaltaisessa tilanteessa, jossa sama viranomainen on tehnyt palauttamispäätöksen muuttamispäätöksen erillisellä hallinnollisella toimella. ( 20 )

87. Teleologisen tulkinnan osalta on korostettava, että SEUT 79 artiklan 2 kohdan mukaisesti direktiivin 2008/115 tavoitteena on, kuten sen johdanto-osan 2 ja 11 perustelukappaleesta ilmenee, ottaa käyttöön tehokas maastapoistamis- ja palauttamispolitiikka, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin ja oikeudellisiin takeisiin, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen. ( 21 )

88. Erityisesti direktiivin 2008/115 13 artiklassa säädettyjen palauttamispäätöksiin liittyvien oikeussuojakeinojen piirteet on määritettävä siten, että ne vastaavat perusoikeuskirjan 47 artiklaa, jonka ensimmäisen kohdan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava mainitussa artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. ( 22 )

89. Perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa määrätään lisäksi, että jokaisella on oikeus oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa. Kyseisen oikeuden kunnioittaminen edellyttää, että sellaisen hallintoviranomaisen, joka ei itse täytä riippumattomuudelle ja puolueettomuudelle asetettuja edellytyksiä, päätöstä valvoo myöhemmin tuomioistuin, jolla täytyy olla muun muassa toimivalta tutkia kaikki merkitykselliset kysymykset. Riippumattomuuden käsite, joka kuuluu erottamattomasti tuomioistuimen tehtävään, merkitsee ennen kaikkea sitä, että kyseinen elin on ulkopuolinen siihen viranomaiseen nähden, joka on tehnyt muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen. ( 23 ) Tätä ominaisuutta ei selvästi ole tässä tapauksessa, sillä kohdemaan muuttamispäätökseen kohdistetun muutoksenhaun käsittely kuuluu kyseisen päätöksen antaneen hallintoviranomaisen tehtäviin.

90. Tämä tulkinta saa tukea perusoikeuskirjan 47 artiklan selityksistä, joiden mukaan tämän artiklan ensimmäinen kohta perustuu Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 13 artiklaan, jossa taataan oikeus ”tehokkaaseen oikeussuojakeinoon kansallisen viranomaisen edessä”. ( 24 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, jonka oikeuskäytäntö on otettava huomioon perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan nojalla, on katsonut tuomiossa de Souza Ribeiro v. Ranska, ( 25 ) että kun on esitetty puolustettavissa oleva väite, jonka mukaan maastapoistaminen voi loukata ulkomaalaisen oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa, luettuna yhdessä sen 8 artiklan kanssa, edellytetään, että valtio antaa asianomaiselle henkilölle tosiasiallisen mahdollisuuden maastapoistamispäätöksen tai oleskeluluvan epäämispäätöksen riitauttamiseen ja siihen, että riittävät riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet tarjoava toimivaltainen kansallinen elin tutkii asian kannalta merkitykselliset kysymykset riittävän perusteellisesti menettelyssä, jossa annetaan asianmukaiset menettelylliset takeet.

91. On todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien tietojen mukaan kansallisessa oikeudessa on tosin säädetty mahdollisuudesta tuomioistuinvalvontaan sellaisen hallintoviranomaisen päätöksen osalta, joka koskee kohdemaan muuttamispäätöksestä esitettyä väitettä. Tämän täsmennyksen mukaan syyttäjäviranomainen valvoo lain soveltamisesta vastuussa olevien hallintoviranomaisten tai muiden elinten, jotka eivät ole lainkäyttöelimiä, antamien sellaisten lopullisten yksittäistapauksia koskevien hallintopäätösten tai -toimien taikka täytäntöönpanopäätösten tai -toimien laillisuutta, jotka eivät ole olleet tuomioistuinvalvonnan kohteena. Syyttäjä voi tapauksessa, jossa lain rikkominen on vaikuttanut hallintopäätöksen sisältöön, kehottaa ulkomaalaisasioissa toimivaltaista kansallista viranomaista lopettamaan tämän rikkomisen, ja mikäli näin ei tapahdu, saattaa asiassa annetun lopullisen päätöksen tuomioistuimen käsiteltäväksi, mutta hänellä ei ole oikeutta tarkastella uudelleen ulkomaalaisasioissa toimivaltaisen kansallisen viranomaisen päätöstä.

92. On kuitenkin korostettava, että perusoikeuskirjan oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin koskevassa 47 artiklassa, joka riittää itsessään ja jota ei tarvitse täsmentää unionin oikeuden tai kansallisen oikeuden säännöksillä, annetaan yksityisille oikeus, johon he voivat vedota sellaisenaan. ( 26 ) Kun otetaan huomioon tämä asianomaiselle henkilölle tunnustettu subjektiivinen oikeus, mielestäni on katsottava, että kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan kohdemaan muuttamisesta annetun hallintoviranomaisen päätöksen adressaatti ei voi vaatia sen osalta tuomioistuinvalvontaa vaan sitä voi vaatia ainoastaan kolmas, ei täytä direktiivin 2008/115 13 artiklassa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, asetettuja oikeussuojakeinon tehokkuuden vaatimuksia.

93. Tässä yhteydessä direktiivin 2008/115 13 artiklan muutoksenhakuelinten luetteloa koskevan sanamuodon yksiselitteisyyden kunnioittamiseksi ehdotetaan katsottavan, että tässä säännöksessä, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, tarkoitetun oikeussuojakeinon tehokkuus on varmistettu myös tilanteessa, jossa muutosta haetaan elimeltä, joka ei ole lainkäyttöelin, edellyttäen, että sen jäsenet ovat riippumattomia ja puolueettomia. ( 27 )

94. Tässä vaiheessa pohdintojani haluan kiinnittää unionin tuomioistuimen huomion vaikeuteen nivoa edellä suositeltu ratkaisu yhteen niiden viimeaikaisten tuomioiden kanssa, jotka koskevat direktiivin 2013/32 46 artiklan ja direktiivin 2008/115 13 artiklan, luettuina perusoikeuskirjan 18 artiklan, 19 artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan valossa, tulkintaa tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden sisällön määrittämiseksi tilanteessa, jossa on haettu muutosta palauttamispäätökseen, joka on tehty välittömästi kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisen jälkeen erillisenä hallintopäätöksenä, ( 28 ) sekä tilanteessa, jossa on tehty valitus ensimmäisenä oikeusasteena annetusta tuomiosta, jolla vahvistetaan päätös kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisestä ja asetetaan paluuvelvoite. ( 29 )

95. Näissä tuomioissa unionin tuomioistuin katsoo, että tehokas oikeussuoja, joka edellä mainituilla säännöksillä ja määräyksillä tarjotaan kansainvälisen suojelun hakijalle sellaista päätöstä vastaan, jolla hänen hakemuksensa on hylätty ja jolla hänelle on asetettu paluuvelvoite, kattaa välttämättä keinon saada asia tuomioistuimen käsiteltäväksi, ( 30 ) ja tällä oikeussuojakeinolla on tarvittaessa suoraan lain nojalla lykkäävä vaikutus tilanteessa, jossa asianomainen henkilö joutuu vaaraan epäinhimillisestä tai ihmisarvonsa vastaisesta kohtelusta, mutta se ei kuitenkaan velvoita ottamaan käyttöön käsittelyä kahdessa oikeusasteessa eikä antamaan oikeussuojakeinolle suoraan lain nojalla lykkäävää vaikutusta.

96. Tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että ”merkitystä on vain sillä, että on olemassa keino saada asia tuomioistuimen käsiteltäväksi”, jolloin on täytettävä perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettu oikeussuojakeinon tehokkuutta koskeva vaatimus, mikä johtaa mielestäni yhteensovittamisvaikeuksiin direktiivin 2008/115 13 artiklan sanamuodon kanssa, joka on yksiselitteinen ainakin siltä osin kuin muutoksenhakuelimeksi nimetään hallintoviranomainen tai muu toimivaltainen elin, ja näissä olosuhteissa kysymyksiin tämän johdetun oikeuden säännöksen pätevyydestä sinänsä.

97. Tässä tilanteessa nämä kaksi lähestymistapaa on nähdäkseni mahdollista sovittaa yhteen yksinkertaisesti täsmentämällä edellä mainittua unionin tuomioistuimen viimeaikaista oikeuskäytäntöä ja toteamalla, että direktiivin 2008/115 13 artiklassa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, kansainvälisen suojelun hakijalle annettu suoja sellaista päätöstä vastaan, jolla hänen hakemuksensa on hylätty ja jolla hänelle on asetettu samassa hallintopäätöksessä tai myöhemmin erillisessä hallintopäätöksessä paluuvelvoite, kattaa ainakin yhden oikeussuojakeinon tuomioistuimessa tilanteessa, jossa kyseisen oikeussuojakeinon käsittelystä kansallisen oikeuden mukaan vastaavan hallintoviranomaisen tai muun toimivaltaisen elimen jäsenet eivät ole puolueettomia ja riippumattomia. ( 31 )

98. Edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 2008/115 13 artiklaa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että jäsenvaltiot velvoitetaan siinä säätämään oikeussuojakeinosta palauttamispäätöksessä ilmoitetun kohdemaan muuttamispäätöstä vastaan vähintään yhdessä oikeusasteessa, jos kyseisen oikeussuojakeinon käsittelystä vastaavan hallintoviranomaisen tai muun toimivaltaisen elimen jäsenet eivät ole puolueettomia ja riippumattomia.

99. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, jonka tehtävänä on toimivaltansa puitteissa soveltaa unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä ja varmistaa niiden täysi vaikutus, on tarkistettava, voidaanko pääasioissa kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä tulkita näiden unionin oikeuden vaatimusten mukaisesti, tai jätettävä soveltamatta kaikki direktiivin 2008/115 lopputuloksen kanssa ristiriidassa olevat kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevan lain säännökset, erityisesti 65 §:n 3b momentti, ja käsiteltävä pääasioiden valittajien tekemä valitus.

C Turvalliseen kauttakulkumaahan perustuva tutkimatta jättämisen peruste

100. On selvää, että toimivaltainen kansallinen viranomainen on jättänyt tutkimatta kaikkien pääasioiden valittajien kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset turvapaikkalain 1.7.2018 voimaan tulleen 51 §:n 2 momentin f kohdan nojalla, jonka sanamuoto on seuraava: ”Hakemusta ei voida ottaa tutkittavaksi, jos hakija on saapunut Unkariin sellaisen maan kautta, jossa häneen ei kohdistu vainoa 6 §:n 1 momentin mukaisesti eikä vakavan haitan vaaraa 12 §:n 1 momentin mukaisesti tai jossa on taattu riittävä suojelu.”

101. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta, onko tämä säännös yhteensopiva unionin oikeuden kanssa, mitä toinen unkarilainen tuomioistuin on jo kysynyt asiassa LH (Tompa) (C‑564/18), ja Unkarin hallitus ilmoittaa nyt käsiteltävissä asioissa esittämissään huomautuksissa ainoastaan vahvistavansa edellä mainitussa asiassa ilmaisemansa kannan.

102. Unionin tuomioistuin katsoi 19.3.2020 antamassaan tuomiossa, jossa se noudatti julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotusta, ( 32 ) että direktiivin 2013/32 33 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, tässä tapauksessa turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohdalle, jonka mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan jättää tutkimatta sillä perusteella, että hakija on saapunut asianomaisen jäsenvaltion alueelle sellaisen valtion kautta, jossa häneen ei kohdistu vainoa tai vakavan haitan vaaraa tai jossa on taattu riittävä suojelu. Todettuaan, että direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdassa oleva luettelo tutkimatta jättämisen perusteista on tyhjentävä, unionin tuomioistuin katsoi, että edellä mainitulla kansallisella säännöstöllä ei voida katsoa pantavan täytäntöön mitään kyseisistä perusteista. Tämä johtopäätös on tehtävä myös nyt käsiteltävissä asioissa.

D Valittajien oikeudellinen asema

1. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen ulottuvuus

103. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämällä toisella kysymyksellä pyritään lähinnä selvittämään pääasioiden valittajien osalta noudatettava menettely tilanteessa, jossa kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset on jätetty tutkimatta ”turvallista kauttakulkumaata” koskevan tutkimatta jättämisen perusteen nojalla ja jossa kyseisen maan toimivaltaiset viranomaiset ovat sen jälkeen kieltäytyneet ottamasta näitä valittajia takaisin alueelleen.

104. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, onko toimivaltainen kansallinen viranomainen velvollinen tällaisessa tilanteessa direktiivin 2013/32 6 artiklan ja 38 artiklan 4 kohdan mukaisesti, kun niitä luetaan perusoikeuskirjan 18 artiklan valossa, toteuttamaan turvapaikkamenettelyn (toisen kysymyksen a kohta), ja jos on, merkitseekö tämä velvollisuus sitä, että kyseisen viranomaisen on ainoastaan turvattava pääasioiden valittajille mahdollisuus tehdä uusi turvapaikkahakemus, jota ei voida pitää myöhempänä hakemuksena, vai onko kyseisen viranomaisen aloitettava viran puolesta uusi turvapaikkamenettely (toisen kysymyksen b kohta), ja voiko se tässä yhteydessä soveltaa muita tutkimatta jättämisen perusteita vai onko sen arvioitava kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteltavuutta (toisen kysymyksen c kohta). Unionin tuomioistuinta pyydetään myös täsmentämään, mitä säännöstöä sovelletaan direktiivin 2013/32 35 ja 38 artiklassa tarkoitettuun vaatimukseen siitä, että hakija otetaan kyseiseen kolmanteen maahan tai otetaan takaisin kyseiseen kolmanteen maahan (toisen kysymyksen d kohta).

105. Kun otetaan huomioon edellä mainittujen ennakkoratkaisukysymysten ja erityisesti niissä tarkoitettujen direktiivin 2013/32 artiklojen sanamuoto, luettuina ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näistä kysymyksistä esittämien selitysten valossa, nähdäkseni unionin tuomioistuimelta ei kysytä kohdemaan muuttamispäätöksen mahdollisen kumoamisen seurauksista, kun edellä mainittu lainvastaisuusväite on todettu perustelluksi. Mielestäni unionin tuomioistuinta pyydetään toisin sanoen ainoastaan täsmentämään sen vaikutuksia, että Serbian viranomaiset eivät ole ottaneet pääasioiden valittajia takaisin, heidän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelyyn direktiivin 2013/32 asiaa koskevien säännösten perusteella turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohdassa olevan tutkimatta jättämisen perusteen lainvastaisuutta koskevasta toteamuksesta ja siihen liittyvistä seurauksista riippumatta.

106. On syytä tuoda esille, että Unkarin hallitus tyytyy huomautuksissaan väittämään, että maastapoistamisen epäonnistuminen sen vuoksi, että asianomainen kolmas maa kieltäytyy ottamasta hakijoita takaisin, ei voi synnyttää velvollisuutta toteuttaa turvapaikkamenettely, joka on lopullisesti päättynyt kansallisen tuomioistuimen vahvistettua kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen. Mielestäni tällä väitteellä ei ole muuta tarkoitusta kuin välttää oikeudellinen keskustelu seurauksista, jotka koskevat kieltäytymistä takaisinottamisesta, joka voi jo määritelmänkin mukaan tapahtua vasta sitä koskevan nimenomaisen pyynnön jälkeen, kun kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkimatta jättämistä koskeva toteamus on saanut lainvoiman. ( 33 )

2. Seuraukset siitä, että Serbian tasavalta ei ole ottanut pääasioiden valittajia takaisin

107. On huomattava, että kuten ennakkoratkaisupyynnössä todetaan, maahan ottamista tai takaisin maahan ottamista koskeva vaatimus sisältyy direktiivin 2013/32 35 ja 38 artiklaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin väittää tätä viimeksi mainittua säännöstä koskevan analogiapäätelmän perusteella, että koska Serbian tasavalta ei ole ottanut hakijoita takaisin, toimivaltaisella Unkarin viranomaisella pitäisi olla velvollisuus toteuttaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely.

108. Sen tarkistamiseksi, voiko näin olla, on esitettävä joitakin alustavia huomautuksia asiayhteydestä, johon takaisinottoa koskeva vaatimus liittyy, ennen kaikkea direktiivin 2013/32 35 ja 38 artiklan paikasta direktiivin systematiikassa ja niiden sisällöstä.

109. Nämä säännökset sisältyvät direktiivin 2013/32 III luvun (”Ensimmäiseen päätökseen liittyvät menettely”) III jaksoon, ja niissä määritellään ensimmäisen turvapaikkamaan ja turvallisen kolmannen maan käsitteet tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdassa säädettyjen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättämisen perusteiden soveltamista varten.

110. Direktiivin 2013/32 35 artiklassa säädetään, että ”ensimmäistä turvapaikkamaata” koskevaa perustetta sovelletaan, jos hakija on jo tunnustettu tässä valtiossa pakolaiseksi ja tämän suojelun perusteet ovat hänen osaltaan edelleen voimassa tai jos hän kuuluu tässä valtiossa muuten riittävän suojelun piiriin, palauttamiskiellon periaate mukaan luettuna, edellyttäen, että hänet otetaan takaisin tähän valtioon. Direktiivin 2013/32 38 artiklassa säädetään, että ”turvallista kolmatta maata” koskevaa perustetta sovelletaan lähinnä silloin, kun jäsenvaltiot voivat kohtuudella olettaa, että hakija pyrkii sen vuoksi, että hänellä on kolmanteen maahan riittävä yhteys, sellaisena kuin se määritellään kansallisessa oikeudessa, saamaan tässä kolmannessa maassa suojelua, edellyttäen, että hakija on siellä turvassa. Jos turvallinen kolmas maa ei anna hakijan tulla alueelleen, jäsenvaltioiden on varmistettava, että tämä henkilö voi saattaa vireille uuden tutkintamenettelyn kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelyä varten.

111. Vaatimus varmistetusta takaisinotosta on siten yksi ”ensimmäistä turvapaikkamaata” koskevaan perusteeseen perustuvan päätöksen antamisen kumulatiivisista edellytyksistä, kun taas se, otetaanko hakija ”turvalliseen kolmanteen maahan” tai takaisin turvalliseen kolmanteen maahan, on tarkistettava vasta silloin, kun samannimiseen perusteeseen perustuva päätös pannaan täytäntöön, minkä direktiivin 2013/32 johdanto-osan 43 ja 44 perustelukappaleen yksiselitteinen sanamuoto osoittaa. Katson joka tapauksessa, että tällä maahan ottamista tai takaisin maahan ottamista koskevalla vaatimuksella on keskeinen asema sekä ”ensimmäistä turvapaikkamaata” että ”turvallista kolmatta maata” koskevan perusteen tarkoituksen toteuttamisessa.

112. Ensimmäisen turvapaikkamaan ja turvallisen kolmannen maan käsitteiden tarkoituksena on nähdäkseni se, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen saaneiden jäsenvaltioiden viranomaiset voivat siirtää vastuun kansainvälisen suojelun tarpeen tutkimisesta toiselle maalle. Tämän maan toimivaltaisten viranomaisten vastaavasta velvollisuudesta tutkia tämän hakemuksen sisältö seuraa mielestäni välittömästi asianomaisille henkilöille syntyvä subjektiivinen oikeus siihen, että heidän hakemuksensa sisältö tutkitaan sitä koskevassa menettelyssä. Toisin sanoen tämä oikeus merkitsee sitä, että hakemuksen sisältö ”tutkitaan, on tutkittu tai voidaan tutkia jossakin”. ( 34 )

113. Mielestäni juuri tarve varmistaa tämän oikeuden kunnioittaminen oikeuttaa sen, että direktiivin 2013/32 35 ja 38 artiklaan sisällytetään vaatimus siitä, että hakija otetaan takaisin ”ensimmäisen turvapaikkamaan” alueelle tai että hän voi tulla ”turvalliseen kolmanteen maahan”. Katson ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ilmaiseman kannan mukaisesti, että koska turvallisen kauttakulkumaan käsite on lähellä turvallisen kolmannen maan käsitettä, vaikkei sitä voida pitää täysin sitä vastaavana, ( 35 ) direktiivin 2013/32 38 artiklaa sovelletaan sen oikeusvaikutuksiin, että Serbian viranomaiset eivät ota pääasioiden valittajia takaisin.

114. Näiden vaikutusten täsmällisen yksilöinnin osalta totean, että – toisin kuin tämän direktiivin 35 artiklan osalta – se, ettei takaisinotto ole varmaa, ei estä soveltamasta siihen sisältyvää tutkimatta jättämisen perustetta, minkä osoittaa kyseisen direktiivin johdanto-osan 44 perustelukappaleen sanamuoto ja erityisesti siinä käytetty ilmaisu ”perusteita katsoa, että hakija otetaan” turvalliseen kolmanteen maahan ”tai otetaan takaisin” turvalliseen kolmanteen maahan. ( 36 ) Jos kyseisen maan toimivaltaiset viranomaiset eivät kuitenkaan salli hakijan saapua alueelleen sen jälkeen, kun ”turvallista kolmatta maata” koskevaa tutkimatta jättämisen perustetta on sovellettu, direktiivin 2013/32 38 artiklan 4 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltion, jossa hakemus on jätetty, toimivaltaiset viranomaiset varmistamaan, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen uusi tutkintamenettely on mahdollista saattaa vireille.

115. Katson näin ollen, että turvapaikka-asioista vastaavan viranomaisen on tässä tapauksessa noudatettava velvollisuutta, joka on sisällöltään sama kuin kyseisessä säännöksessä asetettu velvollisuus.

116. Siltä osin kuin on arvioitava, merkitseekö tällainen velvollisuus sitä, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on ainoastaan varmistettava hakijalle mahdollisuus tehdä uusi hakemus, vai sitä, että menettely on aloitettava uudelleen viran puolesta, mielestäni direktiivin 2013/32 38 artiklan 4 kohdan sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella ei saada yksiselitteistä vastausta. Vaikka ranskankielinen versio voi antaa ymmärtää, että menettelyn aloittaminen edellyttää asianomaisen henkilön tekemää uutta hakemusta (”les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure – –”), espanjankielinen versio (”los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento – –”), vironkielinen versio (”tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt – –”), englanninkielinen versio (”Member States shall ensure that access to a procedure is given – –”) ja portugalinkielinen versio (”os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento – –”) voitaisiin sitä vastoin ymmärtää siten, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on aloitettava kyseessä olevien kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittely uudelleen.

117. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee vakiintuneesti, että silloin kun sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella ei voida tehdä selvää johtopäätöstä, kyseessä olevan säännöksen sisältö on määritettävä systemaattisen ja teleologisen lähestymistavan perusteella.

118. Siltä osin kuin kyse on direktiivin 2013/32 38 artiklan 4 kohdan asiayhteydestä, en ymmärrä, miten edellä mainittua ensimmäistä tulkintaa, joka perustuu olettamaan siitä, että henkilö menettää kansainvälisen suojelun hakijan asemansa heti, kun hänen hakemuksensa on jätetty tutkimatta, voitaisiin pitää yhteensopivana itse hakijan määritelmän kanssa, sellaisena kuin se on vahvistettu direktiivin 2013/32 2 artiklan c alakohdassa. Tämän säännöksen mukaan hakijalla tarkoitetaan nimittäin ”kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, josta ei ole vielä tehty lainvoimaista päätöstä”, ( 37 ) ja lainvoimaisen päätöksen käsitteen on saman direktiivin 2 artiklan e alakohdan mukaan ymmärrettävä viittaavan ”päätökseen siitä, myönnetäänkö kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle direktiivin [2011/95] mukainen pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema”. Tästä seuraa, että maahantulija menettää kansainvälisen suojelun hakijan asemansa vasta silloin, kun tehdään päätös olla myöntämättä pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa eli päätös, jolla hakemus hylätään perusteettomana. ( 38 ) Koska pääasioiden valittajien tekemien hakemusten hylkäämispäätökset ovat sen sijaan tutkimatta jättämistä koskevia päätöksiä eivätkä hakemuksen perusteltavuutta koskevia päätöksiä, valittajat eivät niiden seurauksena menetä turvapaikanhakijan asemaansa.

119. Ensimmäinen mainittu tulkinta ei ole mielestäni myöskään sovitettavissa yhteen maahan ottamista tai takaisin maahan ottamista koskevan vaatimuksen tavoitteen kanssa, sellaisena kuin olen määritellyt sen tämän ratkaisuehdotuksen 112 kohdassa, eli tavoitteen varmistaa, että vastuu kansainvälisen suojelun tarpeen tutkimisesta todella siirretään toisen maan toimivaltaisille viranomaisille, ja siten varmistaa, että asianomaisten henkilöiden subjektiivista oikeutta siihen, että heidän hakemuksensa sisältö tutkitaan sitä koskevassa menettelyssä, kunnioitetaan. Jos unionin tuomioistuin vahvistaisi tällaisen tulkinnan, kaikkien kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkintamenettely päätettäisiin tilanteessa, jossa henkilöä ei oteta maahan tai oteta takaisin maahan, ilman että toimivaltainen kansallinen viranomainen olisi arvioinut, onko alun perin tehty hakemus perusteltu.

120. Nähdäkseni myös kyseessä olevan säännöksen teleologinen tulkinta puoltaa ensimmäisen tulkinnan hylkäämistä. Siltä osin kuin se merkitsisi kansainvälistä suojelua koskevan menettelyn aloittamista täysin tyhjästä (ex nihilo), tämä tulkinta ei mielestäni vastaa vaatimusta siitä, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset on käsiteltävä nopeasti, eli vaatimusta, joka ilmenee nimenomaisesti direktiivin 2013/32 johdanto-osan 18 perustelukappaleesta (”on sekä jäsenvaltioiden että kansainvälistä suojelua hakevien edun mukaista, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ratkaistaan mahdollisimman nopeasti – –”) ( 39 ) ja joka on myös huomattavan määrän sen muita säännöksiä taustalla. Tältä osin on huomattava, että myös säännöksissä, joissa ei aseteta toimivaltaisille kansallisille viranomaisille tiukkoja määräaikoja menettelytoimien toteuttamiseksi, säädetään yleensä, että ne on toteutettava ”mahdollisimman pian”. Hyvä esimerkki tästä on direktiivin 2013/32 31 artiklan 2 kohta, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian”.

121. Mielestäni velvoittamalla toimivaltainen kansallinen viranomainen aloittamaan uudelleen alkuperäisen hakemuksen käsittely voidaan varmistaa kansallisten menettelyjen parempi tehokkuus sovellettaessa turvallista kolmatta maata koskevaa tutkimatta jättämisen perustetta. Tämä velvollisuus antaisi tälle viranomaiselle enemmän vastuuta tässä soveltamisessa, kun sen olisi arvioitava perusteellisesti, onko perusteita katsoa, että hakija otetaan kyseiseen kolmanteen maahan tai otetaan takaisin kyseiseen kolmanteen maahan. Mielestäni on merkille pantavaa, että unionin tuomioistuin on äskettäin täsmentänyt tuomiossa Ibrahim ym., että kun toissijaista suojelua myöntänyt jäsenvaltio epää järjestelmällisesti pakolaisaseman ilman todellista tutkimista hakijoilta, jotka kuitenkin täyttävät tämän aseman saamisen edellytykset, ja kun nämä hakijat tämän jälkeen tekevät uuden turvapaikkahakemuksen toisessa jäsenvaltiossa, tämä viimeksi mainittu jäsenvaltio voi hylätä hakemuksen direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdan a alakohdan perusteella, mutta ensin mainitun jäsenvaltion tehtävänä on aloittaa uudelleen pakolaisaseman myöntämistä koskeva menettely. ( 40 )

122. Näin ollen olen taipuvainen pitämään parempana direktiivin 2013/32 38 artiklan 4 kohdan tulkintaa, jonka mukaan tilanteessa, jossa hakijaa ei oteta maahan tai oteta takaisin maahan, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on otettava asianomaisen henkilön jo tekemää kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta koskeva asia uuteen käsittelyyn. ( 41 ) Tämä hakemus pitäisi katsoa kyseisen direktiivin 6 artiklassa tarkoitetuksi jo jätetyksi hakemukseksi ja siihen pitäisi soveltaa sen II luvussa tarkoitettuja periaatteita ja takeita.

123. Täsmennettäköön tältä osin, että siltä osin kuin kyse on hakemuksen uudesta käsittelystä, toimivaltaisen kansallisen viranomaisen päätös voi perustua uudelleen tutkimatta jättämisen perusteeseen, kunhan se ei ole turvapaikkalain 51 §:n 2 momentin f kohtaan perustuva unionin oikeuden vastainen peruste. On selvää, ettei tämä täsmennys ole ristiriidassa direktiivin 2013/32 38 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun maahan ottamista tai takaisin maahan ottamista koskevan vaatimuksen tavoitteen kanssa, koska mahdollinen uusi päätös, joka perustuu johonkin toiseen saman direktiivin 33 artiklan 2 kohdassa luetelluista tutkimatta jättämisen perusteista, sen b alakohdassa tarkoitettu peruste mukaan lukien, ei sulkisi pois pääasioiden valittajien tekemän hakemuksen sisällön tutkimista, jota on tässä tapauksessa vain siirretty ja joka muissa tapauksissa on oletettavasti jo suoritettu.

124. Joka tapauksessa on todettava, että vaikka unionin tuomioistuin katsoisi tulevassa tuomiossaan, että direktiivin 2013/32 38 artiklan 4 kohdan soveltamisen seurauksena asianomaisten henkilöiden on tehtävä uusi kansainvälistä suojelua koskeva hakemus, tätä hakemusta ei voitaisi pitää direktiivin 2013/32 2 artiklan q alakohdassa tarkoitettuna myöhempänä hakemuksena, joka voitaisiin mahdollisesti jättää tutkimatta tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdan d alakohdan perusteella. ( 42 ) Direktiivin 2013/32 2 artiklan q alakohdassa tarkoitetusta myöhemmän hakemuksen määritelmästä nimittäin ilmenee, että tähän käsitteeseen perustuvaa tutkimatta jättämisen perustetta voidaan soveltaa vain, jos ensimmäisestä hakemuksesta on tehty ”lainvoimainen päätös”; ( 43 ) joka on edellä todetun mukaisesti synonyymi ”perusteltavuutta koskevalle päätökselle”. Kun ensimmäinen hakemus on – kuten tässä tapauksessa – jätetty tutkimatta sen tutkimatta jättämistä koskevalla päätöksellä, direktiivin 2013/32 38 artiklan 4 kohdan mukaisesti tehtyä uutta hakemusta ei voida pitää ”myöhempänä hakemuksena” kyseisen tutkimatta jättämisen perusteen soveltamiseksi.

125. Tätä johtopäätöstä tukee muun muassa direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 kohdan sanamuoto, jonka mukaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on voidakseen tehdä päätöksen myöhemmän hakemuksen tutkittavaksi ottamisesta tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaisesti alustavassa tutkinnassa tarkistettava, onko ilmennyt tai onko hakija esittänyt uusia seikkoja tai perusteita, ”jotka liittyvät sen selvittämiseen, voidaanko hakijaa pitää direktiivin [2011/95] nojalla kansainvälistä suojelua saavana henkilönä”. Tämä sanamuoto viittaa siihen, että tällaisen luokittelun oikeuttaminen edellyttää, että asianomaisten henkilöiden alkuperäinen hakemus on täytynyt jo tutkia ja hylätä perusteettomana. ( 44 )

126. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että direktiivin 2013/32 38 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että tilanteessa, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty tutkimatta ”turvalliseen kauttakulkumaahan” perustuvan tutkimatta jättämisen perusteen nojalla ja jossa viimeksi mainittu maa kieltäytyy päästämästä hakijoita alueelleen, toimivaltainen kansallinen viranomainen on tämän perusteen lainvastaisuudesta ja siihen liittyvistä seurauksista riippumatta velvollinen jatkamaan viran puolesta turvapaikkahakemuksen tutkintamenettelyä ja voi tässä yhteydessä soveltaa jotakin direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdassa säädetyistä tutkimatta jättämisen perusteista.

127. Lisäksi on niin, että kun varmistettu takaisinotto on yksi direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun ”ensimmäistä turvapaikkamaata” koskevaan perusteeseen perustuvan päätöksen antamisen kumulatiivisista edellytyksistä, se, otetaanko hakija ”turvalliseen kolmanteen maahan” tai takaisin turvalliseen kolmanteen maahan, on tarkistettava vasta silloin, kun saman direktiivin 33 artiklan 2 kohdan c alakohtaan sisältyvään samannimiseen perusteeseen perustuva päätös pannaan täytäntöön.

E Säilöönotto

128. Koska ennakkoratkaisukysymysten toiseen ryhmään kuuluvien kysymysten tarkastelussa on päädytty katsomaan, että pääasioiden valittajia pitäisi pitää kansainvälisen suojelun hakijoina, jotka kuuluvat direktiivin 2013/32 soveltamisalaan, on seuraavaksi tarkasteltava ennakkoratkaisukysymysten kolmanteen ryhmään kuuluvia kysymyksiä, jotka kaikki koskevat säilöönottoon liittyviä ongelmia ja joista neljällä ensimmäisellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta, onko pääasioissa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva direktiivin 2013/32 26 artiklan, luettuna perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan valossa, ja direktiivin 2013/32 43 artiklan sekä direktiivin 2013/33 8 ja 9 artiklan kanssa siltä osin kuin kyseinen lainsäädäntö mahdollistaa sen, että kansainvälisen suojelun hakija voidaan ottaa lainvastaisesti säilöön. ( 45 ) Unkarin hallituksen huomautuksista ilmenee selvästi, että se kiistää direktiivin 2013/32 43 artiklan sovellettavuuden tässä tapauksessa, ja se on välttämättä tarkistettava heti alkuun.

1. Direktiivin 2013/32 43 artiklan sovellettavuus

129. Direktiivin 2013/32 johdanto-osan 38 perustelukappaleessa korostetaan ensin perustellusti, että monet kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset tehdään jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueella ennen kuin hakijan maahantulosta on tehty päätös, minkä jälkeen siinä todetaan, että jäsenvaltioiden olisi voitava säätää menettelyistä, joissa tutkitaan edellytykset ottaa hakemus tutkittavaksi tai hakemuksen sisältö ja jotka mahdollistavat sen, että tällaisista hakemuksista tehdään tarkasti määritellyissä olosuhteissa päätös kyseisissä paikoissa.

130. Direktiivin 2013/32 43 artiklan tarkoituksena on nimenomaan antaa jäsenvaltioille mahdollisuus säätää tämän direktiivin II luvussa esitettyjen perusperiaatteiden ja takeiden mukaisesti menettelyistä, joita noudattaen jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueilla voidaan ratkaista – kyseisissä paikoissa tehtyjen hakemusten ottaminen tutkittavaksi kyseisen direktiivin 33 artiklan nojalla ja/tai – hakemus aineellisesti direktiivin 2013/32 31 artiklan 8 kohdan mukaisessa menettelyssä.

131. Unionin lainsäätäjä, joka on ilmeisen huolissaan rajalla oleviin laitoksiin tai kauttakulkualueelle – valitettavasti liian usein erittäin epävarmoihin olosuhteisiin – majoitettujen kansainvälisen suojelun hakijoiden kohtalosta, on vahvistanut direktiivin 2013/32 43 artiklan 2 kohdassa lyhyen neljän viikon pituisen määräajan, jossa jäsenvaltioiden on tehtävä päätös kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkittavaksi ottamisesta tai sisällöstä, ja määrittänyt tällaisen määräajan noudattamatta jättämisen seurauksen, jona on kyseisten hakijoiden oikeus tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle, jotta heidän hakemuksensa voidaan käsitellä direktiivin muiden säännösten mukaisesti.

132. Unkarin hallitus väittää, että pääasioiden valittajien kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkintamenettely ei ole direktiivin 2013/32 43 artiklassa tarkoitettu rajamenettely, jolla ei siis ole merkitystä tässä tapauksessa, ja se vastaa direktiivissä 2013/32 säädettyjä yleistä turvapaikkamenettelyä koskevia sääntöjä sillä ainoalla erotuksella, että menettely on toteutettu rajalla sijaitsevalla kauttakulkualueella, joka on vastaavaksi ajaksi määrätty näiden henkilöiden asuinpaikaksi.

133. On selvää, että pääasioiden valittajiin on sovellettu vuoden 2017 lain nro XX, jolla muutettiin merkittävästi turvapaikkalakia ja etenkin säädettiin erityisistä poikkeusmenettelyistä laajamittaisen maahantulon aiheuttamassa kriisitilanteessa, voimaantulosta seuranneita Unkarin oikeussääntöjä. Turvapaikkalain 80/I §:n i kohdassa ja valtion rajoja koskevan lain 15/A §:n 2a momentissa poiketaan niiden kansallisten säännösten soveltamisesta, joiden perusteella kauttakulkualueella oleva turvapaikanhakija voi tulla Unkarin alueelle, jos tämän hakemuksen jättämisestä on kulunut neljä viikkoa, ja joissa turvapaikka-asioissa toimivaltainen kansallinen viranomainen velvoitetaan toteuttamaan menettely yleisten säännösten mukaisesti.

134. Kyseessä olevan kansallisen oikeuden, jossa säädetään direktiivin 2013/32 niin sanottujen yleisten menettelysääntöjen soveltamisesta rajalla sijaitseviin yksiköihin vastaanotettujen maahantulijoiden kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin, erityisluonteesta esitetyllä pelkällä väitteellä ei ole merkitystä. Direktiivin 2013/32 43 artiklan sovellettavuutta ei voida mielestäni tehokkaasti kiistää esittämällä näennäisiä ja tarkoituksellisen moniselitteisiä perusteluja.

135. On syytä korostaa, että unionin lainsäätäjä on antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden sijoittaa kansainvälisen suojelun hakijat rajoilleen ja käsitellä tehdyt hakemukset siellä nopeasti siten, että tutkittavaksi ottamisen edellytysten arviointia ei ole rajoitettu mutta hakemuksen sisällön arvioinnin on tapahduttava rajoitetun toimivallan puitteissa eli direktiivin 2013/32 31 artiklan 8 kohdassa luetelluissa tilanteissa. Tämän direktiivin 43 artiklassa määritellään siten erottamattoman kokonaisuuden muodostava säännöstö, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat turvautua rajamenettelyihin ainoastaan, jos ne noudattavat siinä säädettyjä edellytyksiä ja takeita, mikä on vastoin Unkarin hallituksen tulkintaa niin sanotusta à la carte -säännöstöstä, jonka perusteella se voi toteuttaa olennaisesti tällaisia menettelyjä mutta samalla vapautua niille asetetuista rajoista.

136. Tässä tapauksessa on kiinnitettävä huomiota toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tosiasiallisesti toteuttamaan menettelyyn ja erityisesti menettelyn alueelliseen soveltamisalaan, joka on perustavanlaatuinen seikka menettelyn määrittelemiseksi direktiivin 2013/32 43 artiklan kannalta. Tältä osin on selvää, että – pääasioiden valittajien kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset on tehty Röszken kauttakulkualueella turvapaikkalain 80/J §:n 1 momentin nojalla, jonka mukaan turvapaikkahakemukset on jätettävä henkilökohtaisesti toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle ja yksinomaan kauttakulkualueella poikkeustapauksia lukuun ottamatta – toimivaltainen kansallinen viranomainen on vahvistanut pääasioiden valittajien asuinpaikan Röszken kauttakulkualueelle turvapaikkalain 80/J §:n 5 momentin mukaisesti, jossa säädetään, että kyseinen viranomainen osoittaa turvapaikanhakijalle kauttakulkualueen tämän oleskelupaikaksi siihen asti, kunnes Dublin-asetuksen ( 46 ) mukainen siirtopäätös tai päätös, johon ei voida enää hakea muutosta, on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi – turvapaikkamenettely on kokonaisuudessaan toteutettu kauttakulkualueen sisällä, mukaan luettuna pääasioiden valittajien, jotka eivät ole missään vaiheessa poistuneet kyseiseltä alueelta, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättämistä koskevan päätöksen tiedoksianto.

137. Näiden konkreettisten ja objektiivisten seikkojen vuoksi mielestäni on täysin selvää, että pääasioiden valittajien jättämien kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkintamenettely kuuluu direktiivin 2013/32 43 artiklan soveltamisalaan.

2. Direktiivin 2013/32 43 artiklan soveltaminen

138. Neljän ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodosta on todettava seuraavan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vetoaa kussakin niistä siihen, että kansainvälisen suojelun hakijat ovat oleskelleet kauttakulkualueella yli neljän viikon ajan, joka on direktiivin 2013/32 43 artiklassa turvapaikkamenettelylle säädetty enimmäisaika.

139. Kyseisten ennakkoratkaisukysymysten täsmällistä sisältöä määritettäessä on mielestäni vaikeaa ymmärtää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämää yhteyttä neljän viikon määräajan ylittämisen ja säilöönoton käsitteen välillä, jolla tarkoitetaan direktiivin 2013/33 2 artiklan h alakohdan mukaan sitä, että jäsenvaltio sulkee hakijan tiettyyn paikkaan, jossa hakijalta on viety hänen liikkumisvapautensa. Näiden kysymysten sanamuoto ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen niistä esittämät huomautukset antavat ymmärtää, että kyseisen tuomioistuimen mukaan kansainvälisen suojelun hakijoiden majoittaminen yli neljän viikon ajaksi kauttakulkualueelle merkitsee säilöönottoa, kun otetaan huomioon tämän alueen erityispiirteet.

140. Vaikka direktiivin 2013/33 10 artiklan 5 kohdasta ja 11 artiklan 6 kohdasta ilmenee, että kansainvälisen suojelun hakija voidaan ottaa säilöön rajavartioasemalla tai kauttakulkualueella, nähdäkseni rajamenettelyihin ja säilöönottomenettelyihin sovelletaan erillisiä säännöstöjä. Se, että direktiivin 2013/32 43 artiklan 2 kohdassa sallitaan hakijan neljän viikon oleskelu kauttakulkualueella, jotta tämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinta voidaan toteuttaa, ei merkitse sitä, että jos kyseisen määräajan päättymistä seuraavana päivänä hakemusta ei ole ratkaistu, edelleen kauttakulkualueella olevan hakijan tilanne voitaisiin rinnastaa säilöön otetun henkilön tilanteeseen. Vaikka direktiivin 2013/32 43 artiklan 2 kohdassa säädetyn neljän viikon määräajan ylittäminen ei ole välttämätön eikä varsinkaan riittävä edellytys kauttakulkualueelle majoitetun hakijan säilöönottoa koskevalle toteamukselle, tällä seikalla on kuitenkin tietty merkitys asianomaisen henkilön tilanteen kokonaisarvioinnissa sen säilöönotoksi määrittelyä varten.

141. Kansainvälisen suojelun hakijan pitäminen kauttakulkualueella neljän viikon määräajan jälkeen ( 47 ) ja vastaavasti tämän pääsyn epääminen Unkarin alueelle, mikä on kansallisen lainsäädännön perusteella sallittua, merkitsevät asianomaisen henkilön liikkumisvapauden rajoitusta, joka vastaa jäljempänä tarkastelluissa kyseisen alueen majoitusolosuhteissa sitä, että tällaista tilannetta on pidettävä tosiasiallisena säilöönottona.

142. Laajamittaisen maahantulon aiheuttamassa kriisitilanteessa sovellettavan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuuden arviointi edellyttää, että sitä tarkastellaan ottaen huomioon direktiivin 2013/32 43 artiklan 3 kohta, joka koskee sen erityisen tilanteen seurauksia, jossa maahan saapuu suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka jättävät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset rajalla tai kauttakulkualueella. Direktiivin