JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MELCHIOR WATHELET

7 päivänä toukokuuta 2015 ( 1 )

Asia C‑255/14

Robert Michal Chmielewski

vastaan

Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága

(Ennakkoratkaisupyyntö – Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Míróság (Unkari))

”Euroopan unionin alueelle tuotavan tai sieltä vietävä käteisrahan valvonta — Asetus (EY) N:o 1889/2005 — Ilmoitusvelvollisuuden rikkominen — Seuraamusten oikeasuhteisuus — Pääomien ja maksujen vapaa liikkuvuus”

I Johdanto

1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee sellaisen Unkarin oikeudessa säädetyn hallinnollisen seuraamusmaksun oikeasuhteisuutta, joka määrätään yhteisön alueelle tuotavan tai sieltä vietävän käteisrahan valvonnasta 26.10.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1889/2005 ( 2 ) 3 artiklassa tarkoitetun ilmoitusvelvollisuuden rikkomisesta.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

1. Euroopan unionin perusoikeuskirja

2. Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 artiklan, jonka otsikko on ”Omistusoikeus”, 1 kohdassa vahvistetaan omaisuudensuoja seuraavalla tavalla: ”Jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.”

2. Asetus N:o 1889/2005

3. Asetuksen 1 artiklan, jonka otsikko on ”Tavoite”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Tällä asetuksella täydennetään direktiivin 91/308/ETY rahoitus- ja luottolaitosten sekä tiettyjen ammattiryhmien kautta toteutettavia liiketoimia koskevia säännöksiä siten, että siinä säädetään yhdenmukaiset säännöt [Euroopan unionin] alueelle tuotavaa ja sieltä vietävää käteisrahaa koskevalle toimivaltaisten viranomaisten toteuttamalle valvonnalle.”

4. Sen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmoittamisvelvollisuus”, säädetään seuraavaa: ”1. [Unionin] alueelle saapuvan ja sieltä poistuvan luonnollisen henkilön, joka kuljettaa mukanaan vähintään 10000 euron verran käteisrahaa, on ilmoitettava kyseinen rahamäärä sen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille, jonka kautta hän saapuu [unionin] alueelle tai poistuu sieltä, tämän asetuksen mukaisesti. Ilmoittamisvelvollisuutta ei ole täytetty, jos annetut tiedot ovat virheellisiä tai epätäydellisiä. 2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen on sisällettävä seuraavat tiedot: – – e) käteisrahan alkuperä ja käyttötarkoitus; – –”.

5. Asetuksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”Toimivaltaisten viranomaisten valtuudet”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jos 3 artiklassa säädettyä ilmoittamisvelvollisuutta ei ole täytetty, käteisraha voidaan pidättää hallinnollisella päätöksellä kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen edellytysten mukaisesti.”

6. Asetuksen 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Tietojenvaihto”, säädetään seuraavaa: ”1. Jos on olemassa viitteitä siitä, että käteisrahamäärät liittyvät direktiivissä 91/308/ETY tarkoitettuun käteisrahaliikenteeseen liittyvään laittomaan toimintaan, edellä 3 artiklassa säädetyllä ilmoituksella tai 4 artiklassa säädetyissä tarkastuksissa saadut tiedot voidaan välittää muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Asetusta (EY) N:o 515/97 sovelletaan tarvittavin muutoksin. 2. Jos on olemassa viitteitä siitä, että käteisrahamäärät liittyvät yhteisön taloudellisia etuja haittaavan petoksen tai muun laittoman toiminnan tuottamaan hyötyyn, tiedot välitetään myös komissiolle.”

7. Asetuksen 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Tietojenvaihto kolmansien maiden kanssa”, säädetään seuraavaa: ”Keskinäisen hallinnollisen avun puitteissa jäsenvaltiot tai komissio voivat välittää tämän asetuksen nojalla saadut tiedot kolmansille maille, edellyttäen että tiedot 3 ja/tai 4 artiklan mukaisesti saaneet toimivaltaiset viranomaiset suostuvat siihen ja että henkilötietojen välittämistä kolmansille maille koskevia asiaankuuluvia kansallisia ja yhteisön säännöksiä noudatetaan. Jäsenvaltiot ilmoittavat komissiolle tällaisesta tietojenvaihdosta, kun sillä on erityistä merkitystä tämän asetuksen täytäntöönpanolle.”

8. Asetuksen 9 artiklan, jonka otsikko on ”Seuraamukset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Kukin jäsenvaltio ottaa käyttöön seuraamuksia, joita se soveltaa, jos 3 artiklassa säädettyä ilmoittamisvelvollisuutta ei ole täytetty. Tällaisten seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”

B Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty eurooppalainen yleissopimus

9. Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun yleissopimuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Omaisuudensuoja”, määrätään seuraavaa: ”Jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.”

C Unkarin lainsäädäntö

10. Vuoden 2007 lain nro XLVIII 2 §:ssä säädetään seuraavaa: ”(1) Asetuksen [N:o 1889/2005] 3 artiklassa säädetty ilmoittamisvelvollisuus on täytettävä kirjallisesti. (2) Ilmoituksessa on mainittava asetuksen [N:o 1889/2005] 3 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun käteisrahan omistajan koko nimi ja osoite, asetuksen 3 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetun käteisrahan tarkoitetun vastaanottajan koko nimi ja osoite, sekä [kyseisen] asetuksen 3 artiklan 2 kohdan g kohdassa tarkoitettu ajoneuvo ja, jos kyseessä on moottoriajoneuvo, sen rekisterinumero. – –”

11. Vuoden 2007 lain nro XLVIII 5/A §:ssä säädetään seuraavaa: ”[Unionin] alueelle saapuvien tai sieltä poistuvien luonnollisten henkilöiden, jotka noudattavat virheellisesti tai epätäydellisesti heille asetuksen [N:o 1889/2005] 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä velvollisuutta ilmoittaa hallussaan oleva, asetuksen [N:o 1889/2005] 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu käteisraha taikka jättävät ilmoitusvelvollisuutensa kokonaan täyttämättä, on asetuksen [N:o 1889/2005] 9 artiklan mukaisesti maksettava paikan päällä forinttimääräisenä vahvistettava sakko, jonka määrä on a) 10 prosenttia heidän hallussaan olevan käteisrahan määrästä, jos tämä on vähintään 10000 euroa mutta enintään 20000 euroa, b) 40 prosenttia heidän hallussaan olevan käteisrahan määrästä, jos tämä on vähintään 20000 euroa mutta enintään 50000 euroa, c) 60 prosenttia heidän hallussaan olevan käteisrahan määrästä, jos tämä ylittää 50000 euroa.”

III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

12. Chmielewski jätti 9.8.2012 Serbiasta Unkarin alueelle saapuessaan ilmoittamatta tuoneensa mukanaan yhteensä 147492 euron arvosta käteisrahaa; 249150 Bulgarian levaa (noin 127400 euroa), 30000 Turkin liiraa (noin 6500 euroa) ja 29394 Romanian leuta (noin 13600 euroa),

13. Komission mukaan Chmielewski oli tarkastuksessa ilmoittanut tulliviranomaisille, että hänellä oli hallussaan tämä huomattava rahamäärä, koska hänen tarkoituksenaan oli ollut osta talo Bulgariasta. Hän oli kuitenkin joutunut palaamaan Puolaan tyhjin käsin.

14. Suullisessa käsittelyssä Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (jäljempänä Del-alföldin alueen vero- ja tullihallinto) ilmoitti, että 60 prosenttia (24532000 Unkarin forinttia, HUF) Chmielewskin hallussa olevasta rahamäärästä pidätettiin vuoden 2007 lain nro XLVIII 5/A §:n 1 momentin c kohdassa tarkoitettuna seuraamusmaksuna ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnin perusteella.

15. Del-alföldin alueen vero- ja tullihallinto hylkäsi 4.10.2013 antamallaan päätöksellä Chmielewskin oikaisuvaatimuksen, jolla tämä oli pyytänyt vapautusta seuraamusmaksusta henkilökohtaiseen tilanteeseensa vedoten, ja vahvisti tulliviranomaisen määräämän 24532000 HUF:n hallinnollisen seuraamusmaksun, koska Chmielewski, joka oli jättänyt edellä mainitun rahamäärän ilmoittamatta saapuessaan unionin alueelle, ei ollut noudattanut hänelle asetuksessa N:o 1889/2005 ja vuoden 2007 laissa nro XLVIII asetettua velvollisuutta.

16. Chmielewski nosti päätöksestä kanteen Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságissa (Kecskemétin hallinto- ja työtuomioistuin) ja väitti muun muassa, että vuoden 2007 lain nro XLVIII säännökset ovat unionin oikeuden vastaisia.

17. Tässä tilanteessa Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Vastaako asetuksen [N:o 1889/2005] täytäntöönpanosta annetun [vuoden 2007 lain nro XLVIII] 5/A §:n perusteella määrättävän hallinnollisen seuraamusmaksun määrä kyseisen asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa asetettuja edellytyksiä, joiden mukaan kansallisessa oikeudessa säädettävien seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia sekä samalla oikeassa suhteessa rikkomiseen ja seuraamuksen tarkoitukseen nähden? 2) Rikotaanko [vuoden 2007 lain nro XLVIII] 5/A §:ssä säädetyllä seuraamusmaksun määrällä Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa ja [SEUT] 65 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua pääomien vapaaseen liikkkuvuuteen kohdistuvien peiteltyjen rajoitusten kieltoa?”

IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa

18. Ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimeen 27.5.2014. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Unkarin, Belgian, Espanjan ja Italian hallitus sekä Euroopan komissio.

19. Suullinen käsittely pidettiin 18.3.2015, ja siinä suullisia huomautuksia esittivät Del-alföldin alueen vero- ja tullihallinto, joka ei osallistunut kirjalliseen menettelyyn, Unkarin, Belgian ja Espanjan hallitukset ja komissio.

V Tarkastelu

A Alustavat huomautukset

20. Vaikka unionin oikeudessa ei kielletäkään käteisrahan kansainvälisiä siirtoja, jotta varmistettaisiin SEUT 63 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa taattu pääomien vapaa liikkuvuus, unionin tuomioistuin on jo todennut, ettei se, että kolikoiden, setelien tai sekkien maastavienti edellyttää etukäteen tehtävää ilmoitusta, ole ristiriidassa tämänkaltaisen pääomien vapaan liikkuvuuden kanssa. ( 3 ) Periaate vahvistetaan myös samaan tavoitteeseen tähtäävissä unionin säädöksissä, kuten asetuksessa N:o 1889/2005 ja erityisesti sen 3 artiklassa.

21. Unkarin oikeudessa säädetystä seuraamusmaksusta esitetyn kysymyksen tarkastelussa voidaan näin ollen ottaa huomioon sekä asetuksen N:o 1889/2005 9 artiklan 1 kohta että SEUT 65 artiklan 3 kohta, jossa kielletään pääomien vapaan liikkuvuuden peitellyt rajoitukset.

22. Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan ehdottaa, tarkastelen seuraavaksi yhdessä näitä kahta ennakkoratkaisukysymystä.

B Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

23. Ennakkoratkaisumenettelyn asianosaiset ja muut osapuolet ovat yksimielisiä siitä, että vuoden 2007 lain nro XLVIII 5/A §:n 1 momentissa säädetyt seuraamukset ovat asetuksen N:o 1889/2005 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tehokkaita ja varoittavia. Toisin kuin Unkarin, Belgian, Espanjan ja Italian hallitukset, jotka pitävät näitä seuraamuksia myös oikeasuhteisina, komissio katsoo, että kyseisen momentin b ja c kohdassa säädetty seuraamusmaksu, joka on suuruudeltaan 40 prosenttia, jos ilmoittamatta jätetty määrä on 20 000–50 000 euroa, ja 60 prosenttia, jos kyseinen määrä ylittää 50000 euroa, ei vastaa oikeasuhteisuuden periaatetta.

24. Komissio katsoo tämän epäsuhdan johtuvan siitä, ettei vuoden 2007 lain nro XLVIII 5/A §:n 1 momentissa jätetä kansallisille hallintoviranomaisille ja tuomioistuimille lainkaan harkintavaltaa, jonka avulla seuraamusmaksua määritettäessä voitaisiin ottaa huomioon kunkin yksittäistapauksen olosuhteet, ja siitä, että säädetyt maksut ovat niin suuria, että kansallisessa säännöksessä nähtävästi oletetaan hallinnollisen rikkomuksen tekijän toimineen tahallisesti.

25. Unkarin, Belgian, Espanjan ja Italian hallitukset pitävät vuoden 2007 lain nro XLVIII 5/A §:n 1 momentilla käyttöön otettua seuraamusjärjestelmää oikeasuhteisena sen tehokkuuden ja varoittavuuden vuoksi ja siksi, että seuraamusmaksut on porrastettu ilmoittamatta jätetyn rahamäärän mukaan.

C Arviointi

1. Seuraamusten oikeasuhteisuutta koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

26. Unionin tuomioistuin on antanut jo useita tuomioita seuraamusten oikeasuhteisuudesta tilanteissa, joissa unionin oikeutta on jätetty noudattamatta.

27. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”silloin, kun unionin lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu niiden seuraamusten osalta, joita sovelletaan unionin lainsäädännössä vahvistetussa järjestelmässä säädettyjen edellytysten noudattamatta jättämisen vuoksi, jäsenvaltiot ovat toimivaltaisia valitsemaan niistä asianmukaisilta vaikuttavat seuraamukset. Niiden on kuitenkin käytettävä toimivaltaansa unionin oikeuden ja sen yleisten periaatteiden ja näin ollen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti”. ( 4 )

28. Kuten unionin tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, ”hallinnolliset tai rikosoikeudelliset toimenpiteet eivät nimittäin saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tavoiteltavien päämäärien saavuttamiseksi, eikä seuraamus saa olla rikkomuksen vakavuuteen nähden niin suhteeton, että se muodostuu esteeksi [EUT-sopimuksessa] vahvistetuille vapautuksille. ( 5 )

29. Unionin tuomioistuin on kuitenkin harvoin lausunut mitään konkreettista kussakin tapauksessa kyseessä olleiden kansallisten seuraamusten oikeasuhteisuudesta. Tuomiossa Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64) se tosin teki niin, mutta kyseisessä tapauksessa sääntöjenvastaisuus, josta seuraamus oli määrätty, ei voitu pitää väärinkäytöksenä eikä edes vakavana, kun taas sakon määrä oli erittäin suuri, minkä johdosta unionin tuomioistuin totesi, ettei sakko ollut oikeasuhteinen. ( 6 )

30. Unionin tuomioistuin jättää tavallisesti oikeasuhteisuuden arvioinnin ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle muotoilemalla tarvittavat kriteerit, joita tämä voi soveltaa suorittaakseen arvioinnin oikein. ( 7 )

31. Tuomioon Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407) johtaneessa asiassa yhteisöjen tuomioistuin katsoi (69 kohta), että ”vaikka lainvastaisten tekojen rankaisemisen ja ehkäisemisen vaatimukset voivat olla perusteena sille, että kansallisessa lainsäädännössä vahvistetaan ankaruudeltaan tietyn tasoisia seuraamuksia, [nämä seuraamukset] voivat osoittautua suhteettomiksi ja muodostaa siten esteen edellä mainitulle vapaudelle [kyseisessä tapauksessa henkilöiden ja tavaroiden vapaa liikkuvuudelle] siltä osin kuin niihin sisältyy kiinteämääräisiä sakkoja, jotka vahvistetaan vain ajoneuvon sylinteritilavuuden perusteella ottamatta huomioon ajoneuvon ikää ja korotettuja tulleja, jotka voivat olla kymmenen kertaa kyseisten verojen suuruisia. Seuraamus, jonka ainoana perusteena on sylinteritilavuus, voi nimittäin olla rikkomuksen vakavuuteen nähden suhteeton muun muassa silloin, kun se yhdistetään samasta rikkomuksesta määrättävään toiseen ankaraan seuraamukseen. Näin voi olla myös silloin, kun seuraamus on useita kertoja, esimerkiksi kymmenen kertaa, kyseisten verojen suuruinen”.

32. Silloin, kun kyseessä ovat unionin oikeudessa säädetyt seuraamukset, unionin tuomioistuin luonnollisestikin ratkaisee riidan itse jättämättä sitä kansallisen tuomioistuimen tehtäväksi.

33. Esimerkiksi tuomioon Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664) ( 8 ) johtaneessa asiassa unionin tuomioistuin totesi, että ”unionin toimen oikeasuhteisuutta koskeva ratkaisu ei voi riippua toimen tehokkuusastetta koskevista jälkikäteisistä arvioista. Kun unionin lainsäätäjän on arvioitava annettavinaan olevien säännösten tulevia vaikutuksia, joita ei pystytä tarkasti ennakoimaan, tätä arviointia voidaan pitää virheellisenä vain siinä tapauksessa, että se on näitä säännöksiä annettaessa lainsäätäjän käytettävissä olleiden tietojen valossa ilmeisen virheellinen”. ( 9 )

34. Tällä perusteella unionin tuomioistuin lausui, että ”direktiivissä 2003/87 säädetyn liikapäästöistä maksettavan ylitysmaksun – – ei voida katsoa olevan suhteellisuusperiaatteen vastainen sillä perusteella, että kansallinen tuomioistuin ei voi muuttaa sen määrää”. ( 10 ) Huomattakoon, että tuomiossa Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407) oli jo katsottu, että kiinteämääräiset sakot, jotka vahvistetaan ottamatta huomioon tiettyjä perusteita, ”voivat osoittautua suhteettomiksi” (ks. tuomion 69–71 kohta).

35. Edellä esitettyjen toteamusten perusteella vaikuttaa siltä, että seuraamusten oikeasuhteisuutta koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jossa tämän arvioinnin suorittaminen jätetään kansallisten tuomioistuinten tehtäväksi, perustuu lähinnä kunkin asian konkreettisiin olosuhteisiin, ja siinä otetaan huomioon lainvastaisen teon laatu ja vakavuus, se, kykenevätkö viranomaiset arvioimaan seuraamusjärjestelmän vaikuttavuutta, seuraamuksen laskentatapa ja laskennassa sovellettavat perusteet.

2. Seuraamusten oikeasuhteisuus omaisuudensuojan näkökulmasta

36. Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan toteaa, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tarkastellut rajalla tapahtuvasta käteisrahan ilmoittamatta jättämisestä määrättäviä hallinnollisia seuraamusmaksuja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen pöytäkirjan N:o 1 1 artiklan kannalta.

37. Myös nyt käsiteltävä asia on mielestäni aiheellista tutkia perusoikeuskirjan 17 artiklassa taatun omaisuudensuojan kannalta siksikin, että asetuksen N:o 1889/2005 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan, että kyseisessä asetuksessa ”kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon – – [perusoikeuskirjassa] – – toistetut periaatteet”, ja että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjaa sovelletaan silloin, kun jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta.

38. Koska perusoikeuskirjan 17 artikla vastaa mainitun yleissopimuksen pöytäkirjan N:o 1 1 artiklaa, asiaa koskevasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä voi olla hyötyä pääasian ratkaisemisessa, kun muistetaan, että perusoikeuskirjan mukaan unioni voi myöntää tätä ”laajempaa suojaa”. ( 11 )

39. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisemia asioita, joissa tosiseikat ovat lähes samanlaiset kuin nyt käsiteltävässä asiassa, on kaikkiaan kolme: asia Ismayilov v. Venäjä ( 12 ), asia Grifhorst v. Ranska ( 13 ) ja asia Moon v. Ranska. ( 14 )

a) Asia Ismayilov v. Venäjä

40. Azerbaidzanin kansalainen Ismayilov saapui 17.11.2002 Moskovaan hallussaan 21348 Yhdysvaltain dollaria, jotka vastasivat hänen äidiltään perimänsä, Bakussa (Azerbaidzan) sijaitsevan talon myyntihintaa. Ismayilov kuitenkin ilmoitti tulliviranomaisille mukanaan olevan vain 48 Yhdysvaltain dollaria, vaikka Venäjän lain mukaan 10000 Yhdysvaltain dollaria ylittävät määrät on ilmoitettava tullissa. Loput rahat löytyivät tullitarkastuksessa hänen matkatavaroistaan. Ismayilov sai syytteen salakuljetuksesta, ja kyseinen rahamäärä takavarikoitiin todisteena. Hänet tuomittiin ehdolliseen vankeusrangaistukseen, ja venäläinen tuomioistuin palautti summan tulliviranomaisille ja tuomitsi sen menetetyksi.

41. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että ”jotta seuraamusta voitaisiin pitää oikeasuhteisena, [omaisuudensuojaan] puuttumisen olisi vastattava todetun rikkomisen eli ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnin eikä esimerkiksi rahanpesurikoksen tai veropetoksen kaltaisen jonkin sellaisen oletetun rikkomisen vakavuutta, jonka ei ole vielä todettu tapahtuneen”. ( 15 )

42. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin lisäsi, ettei menettämisseuraamuksen tarkoituksena ollut korvata valtiolle aiheutunutta taloudellista vahinkoa, ”koska [valtiolle] ei ollut aiheutunut tulonmenetystä siitä, että kantaja jätti ilmoittamatta [kyseisen] rahamäärän, vaan menettämisseuraamuksen tarkoituksena oli varoittaa ja rangaista”. ( 16 )

43. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi, ettei ”[Venäjän] hallitus ole vakuuttavasti osoittanut eikä edes väittänyt, etteikö pelkästään tällä seuraamuksella [eli vangitsemisella] voitaisi saavuttaa sillä tavoiteltua varoittavaa ja rankaisevaa vaikutusta ja ehkäistä ilmoittamisvelvollisuuden noudattamatta jättämistä. Menetetyksi tuomitseminen oli lisäseuraamuksena – – suhteeton, koska kantajalle aiheutui siitä ”kohtuutonta henkilökohtaista haittaa”. ( 17 )

b) Asia Grifhorst v. Ranska

44. Asia Grifhorst v. Ranska muistuttaa nyt käsiteltävää asiaa siten, että siinä kyseessä olleet Ranskan oikeussäännöt (muun muassa tullikoodeksin 464 ja 465 §) olivat nimenomaan ne, joilla asetuksen N:o 1889/2005 3 ja 9 artikla pantiin täytäntöön Ranskassa.

45. Grifhorst joutui 29.1.1006 Ranskan ja Andorran rajalla Ranskan tulliviranomaisten tarkastukseen. Kuten pääasiassa, tulliviranomaiset tiedustelivat häneltä englanniksi ja espanjaksi, oliko hänellä mukanaan ilmoitettavia rahamääriä, mihin hän vastasi kieltävästi. Grifhorst ajoneuvoineen tarkastettiin, ja tulliviranomaiset löysivät auton lokeroista 500000 Alankomaiden guldenia (NLG; 233056 euroa). Kuulustelussa Grifhorst ilmoitti asuvansa Andorrassa ja nostaneensa rahat Crédit d’Andorre -pankista ostaakseen kiinteistön Amsterdamista.

46. Toisin kuin pääasiassa, tulliviranomaiset takavarikoivat koko Grifhorstin hallussa olevan rahamäärän.

47. Sen jälkeen Ranskan viranomaiset – toisin kuin Unkarin viranomaiset käsiteltävässä pääasiassa – pyysivät Grifhorstin toiminnasta tietoja Alankomaiden viranomaisilta, jotka ilmoittivat hänen syyllistyneen muun muassa vuonna 1983 kiristykseen, ihmisryöstöön ja ampuma-aseen hallussapitoon. Lisäksi Alankomaiden viranomaiset täsmensivät, että Grifhorstin tiedettiin ainoastaan harjoittavan kiinteistöalaan liittyvää toimintaa, ettei hänen toiminnastaan Espanjan kuningaskunnassa, Ranskan tasavallassa ja Alankomaiden kuningaskunnassa käynnistetty kansainvälinen rikostutkinta ollut edennyt ja että Grifhorstia epäiltiin rahanpesusta eräiden muiden henkilöiden lukuun, mistä ei kuitenkaan pystytty esittämään konkreettisia lisätodisteita.

48. Grifhorst haastettiin vastaamaan tribunal correctionnel de Perpignaniin (Ranska), joka totesi 8.10.1998 hänet syylliseksi tullikoodeksin 464 §:ssä tarkoitetun käteisrahaa, osakkeita ja arvopapereita koskevan ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyöntiin, tuomitsi summan kokonaisuudessaan menetetyksi ja määräsi hänelle tullikoodeksin 465 §:n nojalla sakon, joka oli puolet ilmoittamatta jätetystä summasta (225000 NLG eli 116828 euroa).

49. Cour d’appel de Montpellier (Ranska) vahvisti Grifhorstin saaman tuomion ja hylkäsi hänen vaatimuksensa ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä unionin tuomioistuimelle. Myös Cour de cassationille (Ranska) tehty valitus hylättiin. Tämän johdosta Grifhorst valitti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen pöytäkirjan N:o 1 1 artiklassa taatun omaisuudensuojansa loukkaamisesta.

50. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi aluksi, että ”ainoa lainvastainen teko, josta [Grifhorstia] [voitiin] syyttää, [oli] se, ettei hän ollut Ranskan ja Andorran rajaa ylittäessään ilmoittanut mukanaan kuljettamaansa rahamäärää[,] eikä hallitus ollut edes väittänyt, että kuljetetut rahat olisi saatu lainvastaisesta toiminnasta tai tarkoitettu tällaiseen toimintaan”. ( 18 )

51. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin yhtyi näkemykseen, jonka komissio esitti Ranskan tasavallalle osoittamassaan perustellussa lausunnossa tullikoodeksin 465 §:n yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa, ja totesi, että ”seuraamuksen on vastattava todetun rikkomisen eli ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnin eikä esimerkiksi rahanpesurikoksen tai veropetoksen kaltaisen jonkin sellaisen oletetun rikkomisen vakavuutta, jonka ei ole vielä todettu tapahtuneen”. ( 19 )

52. Tämän jälkeen Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi, että 465 §:n sanamuotoa oli muutettu vuonna 2004 komission perustellun lausunnon johdosta. Säännöksen uuden sanamuodon mukaan menettämisseuraamus ei ollut enää automaattinen; se voitiin määrätä ilmoittamatta jätetyn rahamäärän takavarikolle säädetyn korkeintaan kuuden kuukauden määräajan päätyttyä vain, jos oli aihetta tai perusteltuja syitä olettaa, että asianomainen henkilö oli syyllistynyt muihin tullikoodeksin rikkomisiin. Sakon määräksi säädettiin 25 prosenttia rahamäärästä, jota rikkominen koski. ( 20 )

53. Näin ollen Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että ”[vuoden 2004 lain muutoksella käyttöön otetun kaltaisella] – – järjestelmällä [voitiin] säilyttää tasapaino yleisen edun mukaisten vaatimusten ja yksilön perusoikeuksien suojan välillä”, ( 21 ) kun taas ”menettämisseuraamuksen määräämistä yhdessä sakon kanssa ei voitu tehtyyn laiminlyöntiin nähden pitää oikeasuhteisena”. ( 22 )

c) Asia Moon v. Ranska

54. Asiassa Moon v. Ranska käsiteltiin samoja kysymyksiä kuin asiassa Grifhorst v. Ranska. Ainoa merkittävä ero oli, että sakon määräksi vahvistettiin 25 prosenttia ilmoittamatta jätetystä rahamäärästä.

55. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin vahvisti asiassa Grifhorst v. Ranska antamassaan tuomiossa omaksumansa kannan toteamalla, että takavarikoinnin ja sakon yhteenlaskettu vaikutus oli 125 prosenttia ilmoittamatta jätetystä rahamäärästä, mitä oli pidettävä suhteettomana. ( 23 )

3. Asetuksen N:o 1889/2005 4 artiklan 2 kohdassa ja 9 artiklan 1 kohdassa käyttöön otettu seuraamusjärjestelmä

56. Kuten komissio toteaa, asetuksen N:o 1889/2005 tavoitteena on täydentää unionin lainsäädäntöön perustuvaa järjestelmää, jolla estetään rahanpesu varmistamalla unionin rajat ylittävälle käteisrahaliikenteelle tietyn tasoinen valvonta, sekä kerätä tietoja tällaisesta liikenteestä. ( 24 )

57. Asetuksella N:o 1889/2005 käyttöön otetussa valvontajärjestelmässä säädetään velvollisuudesta ilmoittaa viranomaisille kaikki vähintään 10000 euron suuruiset rahamäärät. ( 25 ) Tämän ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä on kyseisessä järjestelmässä määrättävä ”tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia” seuraamuksia, jotka jäsenvaltioiden on otettava käyttöön sisäisessä oikeusjärjestyksessään ( 26 ) ja joiden lisäksi ilmoittamatta jätetty käteisraha voidaan pidättää hallinnollisella päätöksellä kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen edellytysten mukaisesti. ( 27 )

58. Järjestelmän rakenteesta ilmenee siis selvästi, että – kuten komissio toteaa – jäsenvaltioiden käyttöön ottamilla seuraamuksilla rangaistaan ainoastaan todetusta rikkomisesta eli ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä, ei jostakin rahanpesurikoksen tai veropetoksen kaltaisesta sellaisesta oletetusta teosta, jonka ei ole vielä todettu tapahtuneen.

59. Kuten asetuksen N:o 1889/2005 ( 28 ) 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa todetaan, kansallisten viranomaisten on – kuten Ranskan viranomaiset tekivät asiassa Grifhorst v. Ranska – aina selvitettävä ilmoittamatta jätetyn käteisrahan alkuperä ja käyttötarkoitus, mitä on helpotettu asetuksen 6 ja 7 artiklaan otetuilla tietojenvaihtoa koskevilla säännöksillä.

60. Suullisessa käsittelyssä Del-alföldin alueen vero- ja tullihallinto toi esille, että tulliviranomaisten on erittäin vaikea kerätä rajalla todisteita ilmoittamatta jätettyyn käteisrahaan liittyvistä rikostunnusmerkistön täyttävistä teoista, kuten rahanpesusta tai veropetoksista. Asetuksen N:o 1889/2005 4 artiklan 2 kohdassa säädetään kuitenkin juuri tämän tehtävän helpottamiseksi siitä, että käteisraha voidaan tilapäisesti pidättää hallinnollisella päätöksellä.

61. Jos ilmoittamatta jätetyn käteisrahan alkuperän ja käyttötarkoituksen laillisuus on näytetty, kuten asioassa Ismayilov v. Venäjä ( 29 ) ja asiassa Moon v. Ranska, ( 30 ) tai jos laillisuutta ei kyetä kiistämään, kuten asiassa Grifhorst v. Ranska, ( 31 ) voidaan määrätä ainoastaan kansallisessa lainsäädännössä asetuksen N:o 1889/2005 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti säädetty seuraamus eli tässä tapauksessa seuraamusmaksu.

62. Jos kuitenkin kyseisen käteisrahan alkuperä tai käyttötarkoitus on kansallisen lainsäädännön mukaisesti osoitettu lainvastaiseksi, voidaan määrätä menettämisseuraamus, johon voidaan yhdistää jäsenvaltion lainsäädännössä asetuksen N:o 1889/2005 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti säädetty seuraamus.

63. Täsmennettäköön, että koska seuraamusmaksu ei koske ilmoittamatta jätetyn käteisrahan alkuperää tai käyttötarkoitusta, sen määrä ei voi vaihdella sen mukaan, onko kyseisen rahamäärän alkuperä tai käyttötarkoitus lainmukainen vai ei.

64. Yhteenvetona on siis todettava Euroopan ihmisoikeustuomioistumen tavoin, että jotta ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä määrätty seuraamusmaksu olisi oikeasuhteinen, sen on ”vastattava todetun laiminlyönnin eli ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnin vakavuutta”. ( 32 )

4. Vuoden 2007 lain nro XLVIII yhteensopivuus asetuksen N:o 1889/2005 kanssa

a) Yleistä

65. Heti aluksi on huomautettava, että – kuten komissio suullisessa käsittelyssä totesi – jäsenvaltioiden asetuksen N:o 1889/2005 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti säätämissä seuraamuksissa on suuria eroja sekä sakkojen laskentatavan (tietty prosenttiosuus ilmoittamatta jätetystä rahamäärästä tai toimivaltaisten viranomaisten lakisääteisten ala- ja ylärajojen mukaisesti määräämä sakko) että sakkojen määrän osalta (Viron 1200 euron suuruisesta sakosta Saksan enintään 1 miljoonan euron suuruiseen sakkoon).

66. Tätä taustaa vasten Unkarissa säädetyn kaltainen seuraamusmaksujärjestelmä, jossa maksun määrä on porrastettu ilmoittamatta jätetyn rahamäärän suuruuden mukaan, ei mielestäni sinänsä vaikuta lainvastaiselta.

b) Muut tekijät kuin itse seuraamusmaksu

67. Mielestäni tietyt muut tähän järjestelmään sisältyvät tekijät vaikuttavat kuitenkin asetuksen N:o 1889/2005 vastaisilta.

68. Koska Unkarin lainsäädännössä ei – kuten Del-alföldin alueen vero- ja tullihallinto suullisessa istunnossa vahvisti – ole käytetty asetuksen N:o 1889/2005 4 artiklan 2 kohdassa tarjottua mahdollisuutta pidättää ilmoittamatta jätetty käteisraha hallinnollisella päätöksellä, Unkarin viranomaiset eivät takavarikoineet väliaikaisesti Chmielewskiltä Serbian ja Unkarin välisellä rajalla löytynyttä käteisrahaa. ( 33 )

69. Vaikka Chmielewskin todetaan ilmoittaneen Unkarin tulliviranomaisille, että hänen hallussaan oleva rahamäärä oli tarkoitettu talon ostamiseen Bulgariasta, mutta joutuneen palaamaan Puolaan tyhjin käsin, asiakirja-aineistosta ei ilmene, että Unkarin viranomaiset olisivat mitenkään yrittäneet selvittää kyseisen käteisrahan alkuperää. Ne olisivat voineet pyytää siihen virka-apua Puolan viranomaisilta, mitä ne eivät kuitenkaan tehneet. Ne eivät näin soveltaneet asetuksen N:o 1889/2005 3 artiklan 2 kohdan e alakohtaa.

70. Koska asetuksen N:o 1889/2005 keskeisenä tavoitteena on tehostaa rahanpesun ja veropetosten torjuntaa erityisesti jäsenvaltioiden välisellä yhteistyöllä, josta säädetään sen 6 artiklassa, jäsenvaltioiden on ehdottomasti tutkittava kyseisen käteisrahan alkuperä ja käyttötarkoitus tyytymättä pelkästään ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnin toteamiseen ja sen sanktioimiseen, mikä puolestaan edellyttää sitä, että summa voidaan tilapäisesti pidättää tämän tutkinnan ajaksi.

71. Sen sijaan, että vuoden 2007 lailla nro XLVIII olisi vahvistettu edellytykset, joiden täyttyessä ilmoittamatta jätetty käteisraha voidaan pidättää hallinnollisella päätöksellä asetuksen N:o 1889/2005 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti, vaikuttaa siltä, että asetuksen täytäntöön panemiseksi mainitulla lailla käyttöön otetussa järjestelmässä seuraamusmaksujen porrastuksella on pelkästään pyritty ottamaan huomioon se mahdollisuus, että ilmoittamatta jätetyn käteisrahan alkuperä ja käyttötarkoitus ovat lainvastaisia.

72. Tällainen järjestelmä, jossa käteisrahan alkuperän tai käyttötarkoituksen oletettu lainvastaisuus liitetään ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyöntiin ilmoittamatta jätetyn rahamäärän mukaan määräytyvällä seuraamusmaksulla, vaikuttaa mielestäni asetuksen N:o 1889/2005 3 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan vastaiselta.

73. Vuoden 2007 laki nro XLVIII, jossa ei esitetä kysymystä ilmoittamatta jätetyn käteisrahan alkuperästä ja käyttötarkoituksesta eikä mahdollisteta sen tilapäistä pidättämistä hallinnollisella päätöksellä, jotta Unkarin viranomaiset voisivat päättää, onko rahat määrättävä menetettäväksi, ( 34 ) ei vastaa asetuksessa vahvistettuja sääntöjä ja vaarantaa sen tehokkuuden.

74. Tilanteessa, joissa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ei ole enää mahdollista määrätä ilmoittamatta jätettyä käteisrahaa väliaikaiseen takavarikkoon, jotta se voitaisiin tuomita menetetyksi siinä tapauksessa, että sen alkuperän tai käyttötarkoituksen lainvastaisuus on osoitettu, on tutkittava, onko määrätty seuraamusmaksu oikeasuhteinen, ottamalla huomioon edellä mainitut ongelmat, jotka liittyvät vuoden 2007 lain nro XLVIII yhteensoveltuvuuteen asetuksen N:o 1889/2005 kanssa.

c) Seuraamusmaksun ja ilmoittamatta jätetyn käteisrahan määrän välinen automaattinen yhteys

75. Vuoden 2007 lain nro XLVIII 5/A §:llä käyttöön otetussa seuraamusmaksujärjestelmässä ei jätetä toimivaltaisille viranomaisille valtaa harkintansa mukaan poiketa seuraamusmaksun ennalta säädetystä määrästä. Lisäksi seuraamusmaksu suurenee automaattisesti ilmoittamatta jätetyn rahamäärän suuruuden mukaan (se on 10 prosenttia, jos määrä on 10 000–20 000 euroa, 40 prosenttia, jos määrä on 20 000–50 000 euroa, ja 60 prosenttia, jos määrä ylittää 50000 euroa).

76. Seuraamusmaksun suuruus määräytyy siis yksinomaan ilmoittamatta jätetyn rahamäärän suuruuden perusteella.

77. Komissio moittii järjestelmää siitä, ettei se anna toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuutta ottaa huomioon kunkin yksittäistapauksen olosuhteita, kuten esimerkiksi sitä, onko ilmoittamatta jättäminen tahallista tai toistuvaa, mikä voisi komission mukaan johtaa seuraamusmaksun alenemiseen tai jopa sen peruuttamiseen, jos rikkomuksen tekijä kykenisi myöhemmin esittämään näytön siitä, että ilmoittamatta jätetyn rahamäärän alkuperä ja käyttötarkoitus olivat laillisia. Komissio katsoo, että tällaisessa tapauksessa yleistä etua ei vahingoitettaisi ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä huolimatta.

78. En ole aivan vakuuttunut tästä moitteesta, vaikka äsken totesinkin, että asetuksessa N:o 1889/2005 velvoitetaan selvittämään kyseisen rahamäärän alkuperä ja käyttötarkoitus asetuksen N:o 1889/2005 4 artiklan 1 kohdassa säädetyssä tarkastuksessa.

79. Vaikka asetus N:o 1889/2005 ei olekaan esteenä komission ehdotuksen mukaiselle järjestelmälle, jossa kansalliset tulli- tai oikeusviranomaiset voivat ottaa huomioon kunkin yksittäistapauksen olosuhteet, katson, ettei tällainen järjestelmä saa missään tapauksessa johtaa siihen, että ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä jätetään määräämättä asetuksen N:o 1889/2005 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu seuraamus, sillä kyseisessä kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltiot ”ottavat käyttöön seuraamuksia, joita ne soveltavat, jos 3 artiklassa säädettyä ilmoittamisvelvollisuutta ei ole täytetty”.

80. Lisäksi vuoden 2007 laissa nro XLVIII säädetyn kaltaisia järjestelmiä, jotka eivät salli kunkin yksittäistapauksen olosuhteiden huomioon ottamista, ei mielestäni pelkästään tästä syystä voida pitää asetuksen N:o 1889/2005 vastaisina. Miksi toimivaltaisille viranomaisille olisi jätetty harkintavaltaa, jos kerran unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli varmistaa, että ilmoittamatta jättämisestä muodostuva hallinnollisen säännöksen vastainen teko voidaan todeta helposti ja erillään muista rikoksista, kuten rahanpesusta, terrorismin rahoittamisesta, veropetoksista, rikoshyödyn saamisesta, varkauksista, huumekaupasta tai salakuljetuksesta, ja myös kaikenlaisista teon tahallisuutta koskevista seikoista riippumatta?

81. Nähdäkseni jäsenvaltioilla on oikeus ottaa käyttöön seuraamusmaksujärjestelmä, joka on yksinkertainen, tehokas ja varoittava ja jossa kaikkia asianosaisia kohdellaan samalla tavalla, ja varata tapauskohtaisen tutkinnan suorittaminen muiden lainvastaisten tekojen kuin ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnin sanktiointiin.

d) Pääasiassa määrätyn seuraamusmaksun oikeasuhteisuus

82. Vaikka sakko, jonka suuruus on porrastettu ilmoittamatta jätetyn käteisrahan määrän mukaan, on tavoitteensa toteuttamiseen soveltuva eli ilmoittamisvelvollisuuden noudattamiseen kannustava ja sen noudattamatta jättämistä sanktioiva toimenpide, en pidä Unkarin lainsäädännössä määritetyn porrastuksen suurinta seuraamusmaksua oikeasuhteisena. En väitä – kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin näyttää tekevän ( 35 ) – että kaikkiin ilmoittamatta jätettyihin rahamääriin olisi sovellettava samaa prosenttiosuutta (käsiteltävässä tapauksessa 25 prosenttia), mutta mielestäni 60 prosentin seuraamusmaksun periminen koko 50000 euroa ylittävästä rahamäärästä – mihin lienee syynä oletus muiden lainvastaisten tekojen tai tällaisen tarkoituksen olemassaolosta – on luonteeltaan menettämisseuraamus, joka määrätään pelkästä ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä, eikä sillä kyetä luomaan tasapainoa yleisen edun mukaisten vaatimusten ja perusoikeuskirjan 17 artiklassa taatun omaisuudensuojan välille.

83. Päätän tarkasteluni kahteen huomautukseen. Vaikken pidäkään tätä ratkaisevana, muistutan komission maininneen suullisessa käsittelyssä, ettei yksikään niistä jäsenvaltioista, jotka ovat Unkarin tavoin päättäneet periä seuraamusmaksun tiettynä prosenttiosuutena ilmoittamatta jätetystä rahamäärästä, ole määrännyt näin suuresta prosenttiosuudesta, vaan osuudet vaihtelevat 5 prosentista 50 prosenttiin, ja viimeksi mainittua osuutta sovelletaan eräässä jäsenvaltiossa ainoastaan poikkeusellisten olosuhteiden vallitessa.

84. Lisäksi huomautan, että kyseisen rahamäärän tuomitsemista kokonaan menetettäväksi olisi pidettävä täysin oikeasuhteisena siinä tapauksessa, ettei sen alkuperää ja käyttötarkoitusta pystytä osoittamaan laillisiksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden seuraamusten määräämistä samassa yhteydessä mahdollisesti todetuista muista rikkomisista.

VI Ratkaisuehdotus

85. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: Yhteisön alueelle tuotavan tai sieltä vietävän käteisrahan valvonnasta 26.10.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1889/2005 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä vuoden 2007 lain nro XLVIII 5/A §:n 1 momentin c kohdassa säädetyn kaltaiselle seuraamusmaksulle, jossa maksun suuruudeksi on vahvistettu 60 prosenttia ilmoittamatta jätetystä rahamäärästä, jos tämä ylittää 50000 euroa, mutta jossa ei säädetä mahdollisuudesta pidättää tällainen rahamäärä sen alkuperän ja käyttötarkoituksen selvittämisen edellyttämän tutkinnan suorittamisen ajaksi.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) EYVL L 309, s. 9.

( 3 ) Ks. tuomio Bordessa ym. (C‑358/93 ja C‑416/93, EU:C:1995:54, 31 kohta) ja tuomio Sanz de Lera ym. (C‑163/94, C‑165/94 ja C‑250/94, EU:C:1995:451, 39 kohta).

( 4 ) Tuomio Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, 67 kohta). Ks. vastaavasti myös tuomio Amsterdam Bulb (50/76, EU:C:1977:13, 33 ja 35 kohta); tuomio komissio v. Kreikka (C‑210/91, EU:C:1992:525, 19 kohta); tuomio Siesse (C‑36/94, EU:C:1995:351, 21 kohta); tuomio de Andrade (C‑213/99, EU:C:2000:678, 20 kohta); tuomio Ntionik ja Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410, 54 kohta) ja tuomio Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, 53 kohta).

( 5 ) Tuomio komissio v. Kreikka (C‑210/91, EU:C:1992:525, 20 kohta). Ks. Vastaavasti myös tuomio Casati (203/80, EU:C:1981:261, 27 kohta); tuomio Luisi ja Carbone (286/82 ja 26/83, EU:C:1984:35, 34 ja 35 kohta); tuomio komissio v. Kreikka (68/88, EU:C:1989:339, 24 kohta); tuomio Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, 67 kohta); tuomio Ntionik ja Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410, 53 kohta) ja tuomio Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, 53 kohta).

( 6 ) Ks. tuomio Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, 55–58 kohta). Ks. erityisesti tuomion 56 kohta, jossa unionin tuomioistuin katsoo, että ”näin ollen Unkarin seuraamusjärjestelmä vaikuttaa suhteellisuusperiaatteen vastaiselta esimerkiksi pääasian oikeudenkäynnin taustalla olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa tarkastetuista 15 piirturilevystä vain yhdessä on ollut puutteelliset merkinnät siten, ettei niissä ollut matkamittarin lukemaa ajon päättyessä” ja ettei ”pääasian oikeudenkäynnin kohteena oleva merkinnän tekemättä jättäminen ole voinut olla väärinkäytös, kun piirturilevyltä puuttunut merkintä oli kuitenkin rahtikirjassa”. Ks. myös 58 kohta, jossa unionin tuomioistuin huomauttaa, että ”rankaisutoimenpide ei saa olla ylimitoitettu”, ja toteaa sitten, että sakon rahamäärä” on lähes yhtä suuri kuin palkatun työntekijän keskimääräinen nettokuukausitulo Unkarissa”.

( 7 ) Ks. mm. tuomio Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, 70 kohta) ja tuomio Ntionik ja Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410, 54 kohta).

( 8 ) Asia koski kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY (EYVL L 275, s. 32) 16 artiklan 3 kohdassa säädetyn kiinteämääräisen ylitysmaksun lainmukaisuutta; maksun suuruus oli 100 euroa kutakin sellaista laitoksen toiminnasta aiheutunutta hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohti, jonka osalta toiminnanharjoittaja ei ole palauttanut päästöoikeuksia.

( 9 ) Ks. 37 kohta.

( 10 ) Ks. edellä alaviitteessä 8 mainitun tuomion 38 kohta.

( 11 ) Ks. perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohta.

( 12 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Ismayilov v. Venäjä, 6.11.2008 (ei julkaistu kokoelmassa Recueil des arrêts et décisions, saatavana unionin tuomioistuimen Internet-sivustolla http://hudov.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-89412).

( 13 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Grifhorst v. Ranska, 26.2.2009 (ei julkaistu kokoelmassa Recueil des arrêts et décisions, saatavana unionin tuomioistuimen Internet-sivustolla http://hudov.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-91448).

( 14 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Moon v. Ranska, 9.7.2009 (ei julkaistu kokoelmassa Recueil des arrêts et décisions, saatavana unionin tuomioistuimen Internet-sivustolla http://hudov.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-93522).

( 15 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Ismayilov v. Venäjä, 6.11.2008, 38 kohta (ranskankielinen käännös kirjoittajan): ”in order to be considered proportionate, the interference should correspond to the gravity of the infringement, namely the failure to comply with the declaration requirement, rather than to the gravity of any presumed infringement which had not however been actually established, such as an offence of money laundering or tax evasion”.

( 16 ) Ibid (ranskankielinen käännös kirjoittajan): ”the confiscation measure was not intended as pecuniary compensation for damage – as the State had not suffered any loss as a result of the applicant’s failure to declare the money – but was deterrent and punitive in its purpose”.

( 17 ) Ibid (ranskankielinen käännös kirjoittajan): ”It has not been convincingly shown or indeed argued by the Government that that sanction alone was not sufficient to achieve the desired deterrent and punitive effect and prevent violations of the declaration requirement. In these circumstances, the imposition of a confiscation measure as an additional sanction was, in the Court’s assessment, disproportionate, in that it imposed an ’individual and excessive burden’ on the applicant”.

( 18 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Grifhorst v. Ranska, 26.2.2009, 98 kohta.

( 19 ) Ks. edellä alaviitteessä 18 mainitun tuomion 102 kohta.

( 20 ) Ks. edellä alaviitteessä 18 mainitun tuomion 103 kohta.

( 21 ) Ibid.

( 22 ) Ks. edellä alaviitteessä 18 mainitun tuomion 105 kohta.

( 23 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Moon v. Ranska, 9.7.2009, 48–52 kohta.

( 24 ) Ks. asetuksen N:o 1889/2005 1 artikla ja johdanto-osan toinen ja kolmas perustelukappale.

( 25 ) Ks. asetuksen N:o 1889/2005 3 artiklan 1 kohta.

( 26 ) Ks. asetuksen 9 artiklan 1 kohta.

( 27 ) Ks. asetuksen 4 artiklan 2 kohta. Täsmennettäköön, että pidättämisen on oltava ainoastaan tilapäistä, ja se voi kestää ainoastaan sen ajan, joka on ehdottoman tarpeellinen sen selvittämiseksi, onko ilmoittamatta jätetty rahamäärä tuomittava menetetyksi.

( 28 ) Tässä yhteydessä huomauttaisin sekä unionin tuomioistuimelle että ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, että vuoden 2007 lain nro XLVIII 2 §:n 2 momentti, jossa lueteltujen ilmoituksessa vaadittavien tietojen joukossa ei mainita käteisrahan alkuperää ja käyttötarkoitusta, poikkeaa asetuksen N:o 1889/2005 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan nimenomaisesta sanamuodosta ja on siten sivuutettava.

( 29 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohta. Ismayilovin hallusta Venäjän rajaa ylitettäessä löytynyt rahamäärä vastasi hänen äidiltään perimänsä Bakussa (Azerbaidzan) sijaitsevan talon myyntihintaa.

( 30 ) Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Moon v. Ranska, 9.7.2009, 9 ja 12 kohta. Ranskan ja Sveitsin rajalla tehdyssä tullitarkastuksessa Moon täsmensi, että hänen hallussaan oleva rahamäärä (28240 Englannin puntaa) oli lainattu Genevessä sijaitsevalta yhtiöltä ja että sillä oli tarkoitus ostaa talo Ranskasta tai, jollei sellaista löytyisi, urheiluauto Englannista. Tribunal correctionnel de Thonon-les-Bains (Ranska), jonne Moon kutsuttiin saapumaan oikeuteen, totesi Moonin näyttäneen toteen, että hänen tulonsa ja henkilökohtainen varallisuutensa olivat riittävän suuret, jotta hänen hallussaan saattoi olla tällainen rahamäärä.

( 31 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 47 ja 50 kohta. Vaikka Grifhorstia oli Alankomaiden viranomaisten mukaan aiemmin epäilty rikollisesta toiminnasta, nämä täsmensivät, että Grifhorstin tiedettiin ainoastaan harjoittavan kiinteistöalaan liittyvää toimintaa ja ettei kansainvälisessä rikostutkinnassa ollut löydetty konkreettisia todisteita rikoksesta.

( 32 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Ismayilov v. Venäjä, 6.11.2008, 38 kohta, tuomio Grifhorst v. Ranska, 26.2.2009, 98 ja 102 kohta ja tuomio Moon v. Ranska, 9.7.2009, 49 kohta.

( 33 ) Tämä voi yllättää, koska on varsin outoa, että Chmielewski aikoi käyttää talon ostamiseen Bulgariasta pääasiallisesti Romanian leuja ja Turkin liiroja, eikä ilmeisesti osannut selittää, miksi hän vaaransi näin suuren rahasumman tekemällä pitkän junamatkan (Puolasta Bulgariaan ja takaisin) se mukanaan sen sijaan, että olisi hoitanut asian pankkisiirrolla.

( 34 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 68 kohta.

( 35 ) Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Grifhorst v. Ranska, 26.2.2009, 103 kohta. Ks. vastaavasti myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Moon v. Ranska, 9.7.2009, 48–52 kohta.