JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PEDRO CRUZ VILLALÓN

14 päivänä tammikuuta 2015 ( 1 )

Asia C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber ym.,

Johann Heinrich von Stein ym. ja

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

vastaan

Deutscher Bundestag

(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverfassungsgericht (Saksa))

”Talous- ja rahapolitiikka — 6.9.2012 tehdyn Euroopan keskuspankin neuvoston päätöksen pätevyys — Rahapoliittisten suorien kauppojen (”Outright Monetary Transactions”, OMT) tekniset ominaisuudet — Unionin toimien kansallisen perustuslain mukaisuuden valvonta — Ilman toimivaltaa toteutetut toimet — Valtiosääntöidentiteetti — Vilpitön yhteistyö — Tutkittavaksi ottaminen — Kannekelpoisen toimen luonne ennakkoratkaisumenettelyssä — Euroopan keskuspankin julkinen tiedotustoiminta — Euroopan keskuspankin toimivalta — Hintatason vakaus — Rahapoliittisten välitysmekanismien ennalleen palauttaminen — SEUT 119 artikla sekä SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohta — Poikkeukselliset olosuhteet — Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet — Suhteellisuusperiaate — SEU 5 artiklan 4 kohta — SEUT 123 artikla — Euroalueen jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kielto”

Sisällys

I Asiaan sovellettava lainsäädäntö A Unionin lainsäädäntö B Kansallinen lainsäädäntö II Tosiseikat ja asian käsittely kansallisessa tuomioistuimessa III Unionin tuomioistuimelle esitetty ennakkoratkaisukysymys IV Alustava tarkastelu: Ennakkoratkaisukysymyksen tarkoitukseen liittyvä hankaluus asiaa koskevan Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytännön yhteydessä V Tutkittavaksi ottaminen VI Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: SEUT 119 artikla ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohta sekä EKP:n rahapolitiikkaa koskevat rajoitukset 1. Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat 2. Arviointi a) Alustavat huomautukset i) EKP:n asema ja mandaatti ii) Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet ja OMT-ohjelman kuuluminen niihin – Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet EKP:n mukaan – OMT-ohjelma epätavanomaisena rahapoliittisena toimenpiteenä b) EKP:n toimivalta ja OMT-ohjelma i) OMT-ohjelma sekä unionin ja jäsenvaltioiden talouspolitiikka EKP:n toimivallan rajana – Unionin talouspolitiikka ja rahapolitiikka – OMT-ohjelma tarkasteltuna unionin talouspolitiikan ja rahapolitiikan määrittelyperusteiden kannalta – OMT-ohjelman tavoitteet – Ehdollisuus ja rinnakkaisuus – Valikoivuus – Sääntöjen kiertäminen – Välipäätelmä ii) OMT-ohjelman oikeasuhteisuuden valvonta (SEU 5 artiklan 4 kohta) – OMT-ohjelman perusteena olevien olosuhteiden perustelu oikeasuhteisuuden edellytyksenä – Tarkoitukseen soveltuvuutta koskeva edellytys – Tarpeellisuutta koskeva edellytys – Oikeasuhteisuutta koskeva edellytys käsitteen suppeassa merkityksessä – Välipäätelmä c) Vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen B Toinen ennakkoratkaisukysymys: OMT-ohjelman SEUT 123 artiklan 1 kohdan (euroalueen valtioiden keskuspankkirahoituksen kielto) mukaisuus 1. Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat 2. Arviointi a) Jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kielto (SEUT 123 artiklan 1 kohta) ja EKP:n harjoittama valtioiden velkapapereiden osto b) OMT-ohjelma ja sen yhdenmukaisuus SEUT 123 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon kanssa i) Oikeuksista luopuminen ja sama asema (pari passu) ii) Maksukyvyttömyysriski iii) Velkapapereiden pitäminen niiden erääntymiseen saakka iv) Ostamisen ajankohta v) Kannustaminen ensiostoihin 3. Vastaus toiseen ennakkoratkaisukysymykseen VII Ratkaisuehdotus

1. Euroopan keskuspankki antoi 5.–6.9.2012 pidetyn neuvostonsa kokouksen jälkeen lehdistötiedotteen, jossa kerrottiin päätöksestä, joka koski euroalueen valtioiden liikkeeseen laskemien velkapapereiden ostamista eli niin kutsuttuja rahapoliittisia suoria kauppoja (Outright Monetary Transactions, jäljempänä OMT). Lehdistötiedotteessa kerrottiin yksityiskohtaisesti mainitun velkapapereiden osto-ohjelman perusominaisuuksista. Ohjelmaa koskevien säädösten hyväksyminen jäi kuitenkin vielä kesken, ja näin on ollut aina tähän asti.

2. Mainitussa Euroopan keskuspankin (jäljempänä EKP) lehdistötiedotteessa ilmoitettiin EKP:n olevan valmis ostamaan euroalueen valtioiden velkapapereita jälkimarkkinoilla tietyin edellytyksin. Lyhyesti esitettynä EKP asetti ohjelman soveltamisen edellytykseksi sen, että asianomaisten jäsenvaltioiden on kuuluttava Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin tukiohjelmaan, sekä sen, että tällaiseen ohjelmaan sisältyy mahdollisuus ostoihin ensimarkkinoilla. Lisäksi OMT-ohjelmassa toimet keskittyvät lyhemmän juoksuajan velkapapereihin, määrää koskevia rajoituksia ei aseteta etukäteen, ja samalla siinä hyväksyttiin sama kohtelu (pari passu) yksityisten velkojien kanssa sekä sovittiin näin syntyvien likviditeettivaikutusten poistamisesta kokonaan.

3. Näin siis syntyi kyseinen OMT-ohjelma, jolla on tarkoitus puuttua EKP:n tehtäväksi annetun rahapolitiikan kestävyyden kannalta poikkeuksellisena pidettävään tilanteeseen. Vuonna 2008 alkanut kansainvälinen talouskriisi oli muuttunut vuonna 2010 usean euroalueen valtion velkakriisiksi. Kesällä 2012 sijoittajat epäilivät euron kestävyyttä, jolloin useat euroalueeseen kuuluvat jäsenvaltiot ajautuivat kohti kestämätöntä rahoitustilannetta valtionvelkaansa sovellettujen riskipreemioiden huiman nousun seurauksena. Eurosta luopuminen ja paluu kansallisiin valuuttoihin vaikutti itsensä toteuttavalta ennusteelta. Tässä nimenomaisessa asiayhteydessä EKP julkisti OMT-ohjelman, joka nähtiin yleisesti EKP:n pääjohtaja Draghin muutamia viikkoja aiemmin antaman lupauksen lunastamisena; Draghi oli luvannut tehdä toimivaltansa rajoissa kaikkensa palauttaakseen luottamuksen yhteiseen valuuttaan.

4. Bundesverfassungsgericht (Saksan liittotasavallan perustuslakituomioistuin) on nyt ottanut ensimmäistä kertaa historiassaan yhteyttä unionin tuomioistuimeen SEUT 267 artiklan nojalla ja esittänyt kysymyksiä mainitun OMT-ohjelman laillisuudesta. Kuten jäljempänä käy ilmi, Bundesverfassungsgerichtin esittämät kysymykset niihin liittyvine edellytyksineen aiheuttavat erityisen merkittäviä tulkintavaikeuksia, joihin unionin tuomioistuimen on annettava vastaus.

5. Ensimmäinen huomion arvoinen seikka tässä asiassa liittyy siihen, että Bundesverfassungsgericht pyytää ennakkoratkaisua asiayhteydessä, jota se pitää Saksan liittotasavallan valtiosääntöidentiteettiin (Verfassungsidentität) vaikuttavien, ilman toimivaltaa toteutettujen (ultra vires) unionin toimien valvontana. Bundesverfassungsgerichtin lähtökohtana on, että riidanalainen EKP:n päätös on kansallisen perustuslain ja myös unionin oikeuden perusteella lainvastainen, mutta jatkamatta asian analysointia tämän pidemmälle se siirtää asian unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi unionin oikeuden näkökulmasta.

6. Unionin tuomioistuimen on käsiteltävä myös tutkittavaksi ottamista koskevaa kysymystä, joka keskittyy mahdollisuuteen riitauttaa tuomioistuimissa päätös, joka on annettu tiedoksi ainoastaan pääpiirteittäin lehdistötiedotteen kautta. Sen lisäksi, että päätös käy ilmi pelkästä lehdistötiedotteesta, johon on vaikea kohdistaa pätevyyden valvontaa, nyt käsiteltävän asian olosuhteet, joihin voidaan lisätä julkisen tiedotustoiminnan erityinen rooli keskuspankkien toiminnassa, voivat olla perusteena toisenlaiselle vastaukselle.

7. Pääasian yhteydessä unionin tuomioistuin kohtaa vaikeuksia, jollaisia julkisoikeudelle on aiheutunut perinteisesti hätätilanteissa. Euroalueen hajoamisen mahdollisuuden edessä siltä kysytään, mitkä ovat EKP:n valtuudet, kun EKP:n mandaatti on muihin keskuspankkeihin verrattuna erityisen rajallinen. EKP on väittänyt OMT-ohjelman olevan asianmukainen väline käytettäväksi poikkeustilanteissa, sillä vaikka se on luonteeltaan epätavanomainen ja vaikka siihen liittyy riskejä, sen tarkoituksena on tehdä vain se, mikä on ehdottoman välttämätöntä EKP:n valmiuksien palauttamiseksi niin, että se pystyy jälleen hyödyntämään tehokkaasti rahapoliittisia välineitään. Sitä vastoin pääasian kantajat ja hakija, samoin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, epäilevät, ettei tämä ole ohjelman todellinen tarkoitus, vaan niiden näkemyksen mukaan kyseisen ohjelman viime käden päämääränä on tehdä EKP:stä euroalueen valtioiden viimesijainen luotonantaja.

8. Tässä tilanteessa Bundesverfassungsgericht päätti esittää unionin tuomioistuimelle epäilyksensä OMT-ohjelman perussopimusten mukaisuudesta. Se tiedustelee ensinnäkin, onko kyseinen ohjelma pikemminkin EKP:n mandaatin ulkopuolelle jäävä talouspoliittinen toimenpide kuin rahapoliittinen toimenpide. Toiseksi se tiedustelee, noudatetaanko mainitussa toimenpiteessä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 123 artiklaan sisältyvän keskuspankkirahoituksen kieltoa.

I Asiaan sovellettava lainsäädäntö

A Unionin lainsäädäntö

9. EUT-sopimuksen VIII osasto, jonka otsikko on ”Talous- ja rahapolitiikka”, alkaa seuraavalla artiklalla: ”119 artikla 1. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi jäsenvaltioiden ja unionin toimintaan sisältyy tässä sopimuksessa määrätyin edellytyksin sellaisen talouspolitiikan käyttöön ottaminen, joka perustuu jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviiseen yhteensovittamiseen, sisämarkkinoihin ja yhteisten tavoitteiden määrittelemiseen ja jota harjoitetaan vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti. 2. Sen ohella tähän toimintaa sisältyy perussopimuksissa määrätyin edellytyksin ja niissä määrättyjä menettelyjä noudattaen yhteinen raha, euro, sekä sellaisen yhtenäisen rahapolitiikan ja sellaisen yhtenäisen valuuttapolitiikan määritteleminen ja harjoittaminen, joiden ensisijaisena tavoitteena on pitää yllä hintatason vakautta, ja mainittua tavoitetta kuitenkaan rajoittamatta tukea yleistä talouspolitiikkaa unionissa vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti. 3. Tämä jäsenvaltioiden ja unionin toiminta merkitsee, että seuraavia johtavia periaatteita noudatetaan: vakaa hintataso, terve julkistalous ja rahatalous sekä kestävä maksutase.”

10. Sen jälkeen EUT-sopimuksessa kielletään viranomaisten rahoittaminen seuraavasti: ”123 artikla 1. Tilinylitysoikeudet ja muut sellaiset luottojärjestelyt Euroopan keskuspankissa tai jäsenvaltioiden keskuspankeissa, jäljempänä ’kansalliset keskuspankit’, unionin toimielinten, elinten tai laitosten, jäsenvaltioiden keskushallintojen, alueellisten, paikallisten tai muiden viranomaisten, muiden julkisoikeudellisten laitosten tai julkisten yritysten hyväksi ovat kiellettyjä samoin kuin se, että Euroopan keskuspankki tai kansalliset keskuspankit hankkivat suoraan niiltä velkasitoumuksia. 2. Mitä 1 kohdassa määrätään, ei sovelleta julkisessa omistuksessa oleviin luottolaitoksiin, joita kansallisten keskuspankkien ja Euroopan keskuspankin on kohdeltava samalla tavalla kuin yksityisiä luottolaitoksia keskuspankkirahoituksen osalta.”

11. EKP:n tavoitteet ja perustehtävät on vahvistettu EUT-sopimuksessa seuraavasti: ”127 artikla 1. Euroopan keskuspankkijärjestelmän, jäljempänä ’EKPJ’, ensisijaisena tavoitteena on pitää yllä hintatason vakautta. EKPJ tukee yleistä talouspolitiikkaa unionissa osallistuakseen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa määriteltyjen unionin tavoitteiden saavuttamiseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hintatason vakauden tavoitetta. EKPJ toimii sellaiseen vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti, joka suosii voimavarojen tehokasta kohdentamista, ja se noudattaa sopimuksen 119 artiklassa määrättyjä periaatteita. 2. EKPJ:n perustehtäviä ovat: — unionin rahapolitiikan määritteleminen ja toteuttaminen, — valuuttamarkkinatoimien suorittaminen 219 artiklan mukaisesti, — jäsenvaltioiden virallisten valuuttavarantojen hallussapito ja hoito, — maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistäminen. – –”

12. EKP:n riippumattomuus vahvistetaan ja taataan SEUT 130 artiklassa seuraavasti: ”Käyttäessään sille perussopimuksilla ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännöllä annettuja valtuuksiaan tai suorittaessaan niillä sille annettuja tehtäviään ja velvollisuuksiaan Euroopan keskuspankki tai kansallinen keskuspankki taikka Euroopan keskuspankin tai kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen ei pyydä eikä ota ohjeita unionin toimielimiltä, elimiltä tai laitoksilta, jäsenvaltioiden hallituksilta eikä miltään muultakaan taholta. Unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltioiden hallitukset sitoutuvat kunnioittamaan tätä periaatetta ja pidättymään yrityksistä vaikuttaa Euroopan keskuspankin tai kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin heidän suorittaessaan tehtäviään.”

13. Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyssä pöytäkirjassa N:o 4 luetellaan EKP:n käytössä olevat rahapoliittiset välineet, joista on syytä ottaa nyt käsiteltävässä asiassa esiin seuraava: ”18 artikla Avomarkkina- ja luottotoimet 18.1. EKPJ:n tavoitteiden saavuttamiseksi ja sen tehtävien hoitamiseksi EKP ja kansalliset keskuspankit voivat: — toimia rahoitusmarkkinoilla joko ostamalla ja myymällä suoraan (avistakauppana tai termiinikauppana) tai takaisinostosopimuksella taikka antamalla tai ottamalla lainaksi euro- tai muun valuutan määräisiä saatavia ja siirtokelpoisia arvopapereita sekä jalometalleja; — tehdä luottotoimia luottolaitosten ja muiden markkinaosapuolten kanssa; luottoa annettaessa vakuuksien on oltava riittävät. 18.2. EKP määrittelee omien avomarkkina- ja luottotoimiensa sekä kansallisten keskuspankkien avomarkkina- ja luottotoimien yleiset periaatteet, mukaan lukien sellaisista edellytyksistä tiedottamisen periaatteet, joiden vallitessa ne ovat valmiita toteuttamaan kyseisiä toimia.”

14. Vuonna 1993 ennen EKP:n perustamista, kun siirtyminen talous- ja rahaliittoon oli täydessä vauhdissa, neuvosto antoi 13.12.1993 asetuksen (EY) N:o 3603/93 perustamissopimuksen 104 artiklassa ja 104 b artiklan 1 kohdassa [SEUT 123 artiklassa] (EYVL L 332, s. 1.) tarkoitettujen kieltojen soveltamiseksi tarvittavien määritelmien täsmentämisestä. Tässä menettelyssä kyseisestä asetuksesta on syytä ottaa esiin seuraavat seikat ja säännökset: ”– – jäsenvaltioiden olisi [toteutettava] aiheelliset toimenpiteet perustamissopimuksen 104 artiklassa määrättyjen kieltojen tehokkaaksi ja täydelliseksi soveltamiseksi; erityisesti jälkimarkkinoilla tehtyjä ostoja ei saisi käyttää tämän artiklan tavoitteiden kiertämiseen” – – 1 artikla ”1. Perustamissopimuksen 104 artiklassa tarkoitetaan: a) ’tilinylitysoikeudella’: kaikenlaista voimavarojen asettamista julkisen sektorin käyttöön, joista on seurauksena tai saattaa olla seurauksena alijäämäinen saldo. b) ’muulla luottojärjestelyllä’: i) kaikenlaisia 1 päivänä tammikuuta 1994 voimassa olevia julkisen sektorin saatavia, lukuun ottamatta ennen tätä päivää hankittuja määräaikaisia saatavia; ii) kaikenlaista julkisen sektorin kolmansille antamaa sitoumusten rahoitusta; iii) kaikenlaisia julkisen alan toimenpiteitä, joista seuraa tai saattaa seurata niitä koskeva saatava, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 104 artiklan 2 kohdan soveltamista. – –”

B Kansallinen lainsäädäntö

15. Tässä menettelyssä on syytä ottaa esiin seuraavat Saksan liittovaltion perustuslain (Grundgesetz) säännökset: ”1 § 1. Ihmisarvo on loukkaamaton. Kaikilla julkista valtaa käyttävillä on velvollisuus kunnioittaa ja suojella sitä. 2. Saksan kansa tunnustaa näin ollen loukkaamattomat ja luovuttamattomat ihmisoikeudet jokaisen ihmisyhteisön, rauhan ja oikeudenmukaisuuden perustana kaikkialla maailmassa. 3. Seuraavat perusoikeudet sitovat lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovaltaa käyttäviä välittömästi sovellettavana oikeutena. – – 20 § 1. Saksan liittotasavalta on demokraattinen ja sosiaalinen liittovaltio. 2. Valtiovalta kuuluu kansalle. Kansa käyttää valtaa vaaleissa ja kansanäänestyksissä ja erityisten lainsäädäntövaltaa, täytäntöönpanovaltaa ja tuomiovaltaa käyttävien elinten välityksellä. 3. Lainsäädäntövalta perustuu valtiosääntöön, täytäntöönpanovalta ja tuomiovalta lakiin ja oikeuteen. – – 23 § 1. Saksan liittotasavalta osallistuu Euroopan yhdentymiseen kehittämällä Euroopan unionia, joka on sitoutunut demokraattisiin, oikeusvaltiollisiin, sosiaalisiin ja federatiivisiin periaatteisiin sekä toissijaisuusperiaatteeseen ja takaa tähän perustuslakiin olennaisilta osin rinnastettavan perusoikeuksien suojan. Tätä varten liittovaltio voi siirtää suvereeneja oikeuksia lailla, joka edellyttää Bundesratin hyväksyntää. Euroopan unionin perustamiseen sekä sen perussopimusten ja sellaisten vastaavien määräysten muuttamiseen, joilla muutetaan tai täydennetään tämän perustuslain sisältöä tai mahdollistetaan tällaiset muutokset tai lisäykset, sovelletaan 79 §:n 2 ja 3 momenttia. – – 79 § – – 3. Tämän perustuslain muuttaminen siten, että muutetaan liittovaltion jakoa osavaltioihin, osavaltioiden periaatteellista osallistumista lainsäädäntövallan käyttöön tai 1 ja 20 §:ssä vahvistettuja periaatteita, on kiellettyä. – – 88 § Liittovaltio perustaa valuutta- ja setelipankiksi Bundesbankin. Sen tehtäviä ja toimivaltaa voidaan siirtää Euroopan unionissa Euroopan keskuspankille, joka on riippumaton ja sidottu hintavakauden varmistamisen ensisijaiseen tavoitteeseen.”

16. Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytäntö on kehittynyt siten, että Bundesverfassungsgericht harjoittaa sen nojalla unionin toimielinten ja laitosten toteuttamien toimien perustuslaillisuuden valvontaa, kun kyseessä oleva toimi perustuu toimivallan ilmeiseen ylittämiseen tai vaikuttaa Saksan valtiosääntöidentiteettiin, sellaisena kuin se käy ilmi Saksan perustuslain 79 §:n 3 momentin ”pysyvyyslausekkeesta”.

17. Selvästi ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvontaan eli niin sanottuun ultra vires ‑valvontaan kohdistuvien vaikutusten osalta Bundesverfassungsgericht on todennut 6.7.2010 antamassaan tuomiossa Honeywell, että ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvontaa voidaan harjoittaa vain unionin oikeudelle myönteisellä tavalla. Bundesverfassungsgericht on todennut samoin, että kyseinen valvonta edellyttää unionin oikeuden tulkinnasta annettujen unionin tuomioistuimen ratkaisujen sitovan luonteen tunnustamista.

18. Bundesverfassungsgerichtin mukaan ilman toimivaltaa toteutettujen unionin toimien valvonta on aiheellista ainoastaan silloin, kun on selvää, että unionin toimielimet ja laitokset ovat ylittäneet niille annetun toimivaltansa toimen toteuttaessaan, edellyttäen että kyseessä on ”riittävän ilmeinen” loukkaus, kun huomioon otetaan annetun toimivallan periaate sekä oikeusvaltiollinen lakisidonnaisuuden periaate. ( 2 )

II Tosiseikat ja asian käsittely kansallisessa tuomioistuimessa

19. Vuoden 2010 alusta vuoden 2012 alkuun Euroopan unionin ja euroalueen valtioiden ja hallitusten päämiehet toteuttivat useita toimia, joilla pyrittiin torjumaan maailmantaloutta koettelevan finanssikriisin vakavia seurauksia. Kun finanssikriisi johti valtionvelkakriisiin useissa jäsenvaltioissa, sovittiin muiden aloitteiden ohessa pysyvän Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tarkoituksena säilyttää euroalueen finanssivakaus myöntämällä tukea mekanismissa mukana oleville valtioille.

20. Unionin ja jäsenvaltioiden ponnisteluista huolimatta useiden euroalueen valtioiden velkapapereilta vaaditut riskipreemiot kasvoivat huomattavasti kesällä 2012. Sijoittajien huolestuttua rahaliiton kestävyydestä unionin ja euroalueen valtioiden edustajat painottivat toistuvasti yhteisen valuutan peruuttamattomuutta. Samoihin aikoihin EKP:n pääjohtaja ilmoitti jälkeenpäin jopa kyllästymiseen asti toistetuin sanoin tekevänsä toimivaltansa rajoissa kaiken tarvittavan euron säilyttämiseksi. ( 3 )

21. Useita viikkoja myöhemmin EKP:n neuvosto hyväksyi, kuten 5.–6.9.2012 pidetystä 340. kokouksesta laaditusta pöytäkirjasta käy ilmi, valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla tehtäviä rahapoliittisia suoria kauppoja (viralliselta nimeltään Outright Monetary Transactions) koskevan ohjelman perusominaisuudet. Kuten EKP:n tässä ennakkoratkaisumenettelyssä esittämistä kirjallisista huomautuksista käy ilmi, kyseisessä kokouksessa hyväksyttiin lisäksi luonnos päätökseksi rahapoliittisista suorista kaupoista ja päätöksestä BCE/2010/5 poikkeamiseksi sekä luonnos suuntaviivoiksi rahapoliittisten suorien kauppojen toteuttamisesta. Molempia luonnoksia muutettiin myöhemmin EKP:n neuvoston kokouksissa 4.10.2012 ja 7.–8.11.2012.

22. EKP:n pääjohtaja kertoi EKP:n neuvoston kokouksen jälkeen 6.9.2012 pidetyssä lehdistötilaisuudessa OMT-ohjelman pääominaisuuksista, jotka oli koottu myös samana päivänä annettuun lehdistötiedotteeseen, joka on saatavilla EKP:n verkkosivuilla englanniksi. Lehdistötiedotteessa esitetään OMT-ohjelman tekniset ominaisuudet seuraavasti: ”Kuten 2.8.2012 ilmoitettiin, Euroopan keskuspankin (EKP) neuvosto on tehnyt tänään päätökset valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla toteutettavien eurojärjestelmän rahapoliittisten suorien kauppojen teknisistä ominaisuuksista tavoitteena turvata rahapolitiikan asianmukainen välittyminen ja yhtenäisyys. Näitä toimia kutsutaan rahapoliittisiksi suoriksi kaupoiksi (Outright Monetary Transactions, OMT), ja ne toteutetaan seuraavasti: Ehdollisuus Rahapoliittisten suorien kauppojen välttämättömänä ehtona on Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) tai Euroopan vakausmekanismin (EVM) asianmukaiseen ohjelmaan sisältyvien ehtojen ehdoton ja tosiasiallinen täyttäminen. Kyseiset ohjelmat voivat olla kattavia ERVV:n tai EVM:n makrotalouden sopeutusohjelmia taikka ennalta varautuvia ohjelmia (laajennettuihin ehtoihin perustuva luotto) edellyttäen, että niihin sisältyy ERVV:n tai EVM:n mahdollisuus tehdä ostoja ensimarkkinoilla. Samoin vaaditaan Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) osallistumista maakohtaisten ehtojen suunnitteluun ja ohjelman seurantaan. EKP:n neuvosto harkitsee rahapoliittisia suoria kauppoja, kun ne ovat perusteltuja rahapoliittisista syistä, kunhan ohjelman ehtoja noudatetaan täysimääräisesti, ja lopettaa ne, kun niille asetetut tavoitteet on saavutettu tai jos makrotalouden sopeutusohjelmaa tai ennalta varautuvaa ohjelmaa ei noudateta. EKP:n neuvosto tekee huolellisen harkinnan perusteella päätöksen rahapoliittisten suorien kauppojen aloittamisesta, jatkamisesta ja keskeyttämisestä harkintavaltansa ja rahapoliittisen mandaattinsa mukaisesti. Kattavuus Rahapoliittisia suoria kauppoja harkitaan tulevissa ERVV:n tai EVM:n makrotalouden sopeutusohjelmissa tai ennalta varautuvissa ohjelmissa edellä esitetyn mukaisesti. Niitä voidaan harkita myös niiden jäsenvaltioiden tapauksessa, jotka soveltavat parhaillaan makrotalouden sopeutumisohjelmaa, kun nämä ovat pääsemässä takaisin valtioiden velkapapereiden markkinoille. Kaupat keskittyvät lyhyeen juoksuaikaan ja erityisesti valtioiden velkapapereihin, joiden juoksuaika on yhdestä kolmeen vuoteen. Rahapoliittisten suorien kauppojen koolle ei aseteta ennakkoon määrää koskevia rajoituksia. Velkojien kohtelu Eurojärjestelmä aikoo selventää rahapoliittisia suoria kauppoja koskevalla säädöksellä, että ostaessaan rahapoliittisissa suorissa kaupoissa euroalueen valtioiden liikkeeseen laskemia velkapapereita se hyväksyy velkapapereiden ehtojen mukaisen saman kohtelun (pari passu) kuin yksityiset tai muut velkojat. Likviditeettivaikutusten poistaminen Rahapoliittisten suorien kauppojen myötä syntyvät likviditeettivaikutukset poistetaan täysimääräisesti. Läpinäkyvyys Tiedot rahapoliittisten suorien kauppojen kokonaismäärästä ja markkina-arvosta julkaistaan viikoittain. Rahapoliittisten suorien kauppojen keskimääräinen kesto ja maakohtainen jaottelu julkaistaan kuukausittain. Arvopaperimarkkinoita koskeva ohjelma Rahapoliittisia suoria kauppoja koskevalla tämänpäiväisellä päätöksellä lopetetaan arvopaperimarkkinoita koskeva ohjelma (Securities Markets Programme, SMP). Arvopaperimarkkinoita koskevan ohjelman likviditeettiä lisäävää vaikutusta poistetaan, kuten tähän asti, ja ohjelman kautta ostettujen velkapapereiden omistus jatkuu velkapapereiden erääntymiseen asti.”

23. Useat yksittäiset Saksan kansalaisia olevat kantajat nostivat Bundesverfassungsgerichtissa perusoikeuksien suojaamista koskevan kanteen, joka koskee Saksan liittohallituksen laiminlyöntiä nostaa Euroopan unionin tuomioistuimessa kumoamiskanne rahapoliittisista suorista kaupoista 6.9.2012 annetusta tiedonannosta.

24. Myös Bundestagissa edustettuna oleva poliittinen ryhmittymä Fraktion Die Linke im Deutschen Bundestag (jäljempänä Die Linke) teki Bundesverfassungsgerichtille hakemuksen, jonka mukaan kyseisessä valtioelinten valtiosääntöoikeudellisia riita-asioita koskevassa menettelyssä pitäisi todeta Bundestagin olevan velvollinen vaikuttamaan siihen, että EKP:n 6.9.2012 tiedoksi antama OMT-päätös kumotaan.

III Unionin tuomioistuimelle esitetty ennakkoratkaisukysymys

25. Bundesverfassungsgerichtin ennakkoratkaisupyyntö, joka esitettiin edellä mainittujen yksittäisten kantajien ja parlamentaarisen Die Linke -ryhmän vireille paneman menettelyn yhteydessä, saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 10.2.2014.

26. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti seuraavat kysymykset: ”1) a) Onko rahapoliittisten suorien kauppojen teknisistä ominaisuuksista (Technical Features of Outright Monetary Transactions) 6.9.2012 tehty Euroopan keskuspankin neuvoston päätös ristiriidassa SEUT 119 artiklan ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 17–24 artiklan kanssa, koska siinä ylitetään mainituissa määräyksissä määritetty Euroopan keskuspankin rahapoliittinen mandaatti ja puututaan jäsenvaltioiden toimivaltaan? Ilmeneekö Euroopan keskuspankin mandaatin ylittäminen erityisesti siitä, että 6.9.2012 tehty Euroopan keskuspankin neuvoston päätös aa) liittyy Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin talouspoliittisiin tukiohjelmiin (ehdollisuus), bb) siinä määrätään vain yksittäisten jäsenvaltioiden velkapapereiden ostosta (valikoivuus), cc) siinä määrätään ohjelmaan kuuluvien maiden velkapapereiden ostosta Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin tukiohjelmien lisäksi (rinnakkaisuus), ja dd) sillä saatettaisiin kiertää Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismien tukiohjelmien rajoituksia ja ehtoja (sääntöjen kiertäminen)? b) Onko rahapoliittisten suorien kauppojen teknisistä ominaisuuksista 6.9.2012 tehty Euroopan keskuspankin neuvoston päätös ristiriidassa SEUT 123 artiklassa vahvistetun keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa? Onko SEUT 123 artiklan vastaista erityisesti se, että 6.9.2012 tehdyssä Euroopan keskuspankin neuvoston päätöksessä aa) ei määrätä minkäänlaisista valtioiden velkapapereiden ostoa koskevista määrällisistä rajoituksista (määrät), bb) ei määrätä minkäänlaisesta ajallisesta etäisyydestä ensimarkkinoilla suoritettavien valtioiden velkapapereiden emissioiden ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän jälkimarkkinoilla suorittamien näiden velkapapereiden ostojen välillä (markkinahinnan muodostuminen), cc) sallitaan se, että kaikki ostetut valtioiden velkapaperit pidetään niiden erääntymiseen saakka (puuttuminen markkinoiden toimintaan), dd) ei määrätä mitään erityisiä vaatimuksia ostettavien valtioiden velkapapereiden luottokelpoisuudelle (maksukyvyttömyysriski), ja ee) määrätään Euroopan keskuspankkijärjestelmän sekä yksityisten ja muiden valtioiden velkapapereiden haltijoiden yhdenvertaisesta kohtelusta (velkaleikkaus)? 2) Toissijaisesti sen tapauksen varalta, että unionin tuomioistuin katsoisi, että rahapoliittisten suorien kauppojen teknisistä ominaisuuksista 6.9.2012 tehdystä Euroopan keskuspankin neuvoston päätöksestä ei voida esittää Euroopan unionin toimielimen toimenpiteenä SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa tarkoitettua ennakkoratkaisupyyntöä: a) Onko SEUT 119 ja SEUT 127 artiklaa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 17–24 artiklaa tulkittava siten, että niissä sallitaan – vaihtoehtoisesti tai päällekkäin – se, että eurojärjestelmässä aa) asetetaan valtioiden velkapapereiden oston edellytykseksi se, että on olemassa Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin talouspoliittinen tukiohjelma, jota noudatetaan (ehdollisuus), bb) ostetaan vain yksittäisten jäsenvaltioiden velkapapereita (valikoivuus), cc) ostetaan valtioiden velkapapereita ohjelmaan kuuluvilta mailta Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin tukiohjelmien lisäksi (rinnakkaisuus), ja dd) kierretään Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin tukiohjelmien rajoituksia ja ehtoja (sääntöjen kiertäminen)? b) Onko SEUT 123 artiklaa tulkittava keskuspankkirahoituksen kiellon kannalta siten, että siinä sallitaan – vaihtoehtoisesti tai päällekkäin – se, että eurojärjestelmässä aa) ostetaan valtioiden velkapapereita ilman määrällistä rajoitusta (määrät), bb) ostetaan valtioiden velkapapereita ilman että olisi määrätty lyhintä sallittua ajallista etäisyyttä valtioiden velkapapereiden emissioihin ensimarkkinoilla (markkinahinnan muodostus), cc) pidetään kaikki ostetut valtioiden velkapaperit niiden erääntymiseen saakka (puuttuminen markkinoiden toimintaan), dd) hankitaan valtion velkapapereita ilman luottokelpoisuutta koskevaa vähimmäisvaatimusta (maksukyvyttömyysriski), ee) hyväksytään Euroopan keskuspankkijärjestelmän sekä yksityisten ja muiden valtioiden velkapapereiden haltijoiden yhdenvertainen kohtelu (velkaleikkaus), ja ff) vaikutetaan hinnanmuodostukseen ilmaisemalla ostoaikomukset tai toimimalla muilla tavoin siten, että tämä toiminta on ajallisessa yhteydessä euroalueen jäsenvaltioiden velkapaperiemissioihin (kannustaminen ostoihin ensimarkkinoilla)?”

27. Perusoikeuksien suojaamista koskevan pääasian käsittelyssä kirjallisia huomautuksia esittivät yksittäiset kantajat, Die Linke, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Kyproksen tasavalta, Portugalin tasavalta, Puolan tasavalta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Alankomaat, Espanjan kuningaskunta, Irlannin tasavalta ja Suomen tasavalta sekä EKP, Euroopan parlamentti ja Euroopan komissio.

28. Alustavasti on syytä mainita, että vaikka Euroopan parlamentti on esittänyt kirjallisia ja suullisia huomautuksia, sillä ei ole oikeutta esittää niitä nyt käsiteltävän asian kaltaisessa asiassa kyseessä olevassa menettelyssä. Kyseessä on pätevyyteen liittyvä ennakkoratkaisupyyntö, jossa riidanalaista päätöstä ei ole tehnyt parlamentti, joten sillä ei ole sen perussäännön 23 artiklaan perustuvaa oikeutta osallistua käsiteltävään menettelyyn muuna osapuolena. Unionin tuomioistuimen ei siis pidä ottaa huomioon Euroopan parlamentin esittämiä kirjallisia eikä suullisia huomautuksia.

29. Istunto asianosaisten kuulemiseksi pidettiin 14.10.2014. Siihen osallistuivat osapuolet, jotka olivat esittäneet aiemmin kirjallisia huomautuksia, Kyproksen tasavaltaa ja Suomen tasavaltaa lukuun ottamatta.

IV Alustava tarkastelu: Ennakkoratkaisukysymyksen tarkoitukseen liittyvä hankaluus asiaa koskevan Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytännön yhteydessä

30. Ennakkoratkaisupyynnön (joka koskee nyt käsiteltäviä ennakkoratkaisukysymyksiä) erikoisuutena on laaja johdanto-osa, jossa käsitellään olennaisina pidettyjä kansallisia oikeussääntöjä ja kansallista oikeuskäytäntöä. Tämä erikoisuus ei kuitenkaan liity varsinaisesti kansallisten oikeussääntöjen, tässä tapauksessa muutamien perustuslain säännösten (Saksan perustuslain 20, 23, 38, 79 ja 88 §:n) lainaamiseen vaan siihen, että siinä käydään laajasti läpi Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytäntöä, joka koskee Saksan liittotasavallan Euroopan unionin jäseneksi liittymiseen liittyviä perusteita ja perustuslaillisia rajoja. Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytännölle varatussa ennakkoratkaisupyynnön osassa ( 4 ) tulkitaan sen oman aiemman oikeuskäytännön ulottuvuutta, joka muodostuu lähinnä 12.10.1993 annetusta tuomiosta Maastricht, ( 5 )30.6.2009 annetusta tuomiosta Lissabon ( 6 ) ja 6.7.2010 annetusta tuomiosta Honeywell, ( 7 ) joista viimeksi mainittu edeltää välittömästi nyt käsiteltävää asiaa.

31. Voidaan ajatella, kuten monessa muussakin tapauksessa, että tällaisen ennakkoratkaisupyynnön johdanto-osan tarkoituksena on ainoastaan auttaa unionin tuomioistuinta sijoittamaan esitetyt kysymykset asiayhteyteensä. Näin sillä toki tehdäänkin, vaikkei siinä varsinaisesti tyydytä pelkästään toistamaan kyseistä kansallista oikeuskäytäntöä. Osiossa esitetään samalla näkemyksiä, joita ei voi pitää merkityksettöminä. ( 8 )

32. Mainitun kansallisen oikeuskäytännön esitteleminen tällä tavalla ja sen ulottuvuuden selittäminen alustavasti unionin tuomioistuimelle vaikuttaa nähdäkseni välittömästi käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen. Jäljempänä nähdään, että koko kyseinen oikeuskäytäntö on riittävän monitahoinen, niin että voin muodostaa siitä oman tulkintani varovaisuutta noudattaen. Ennakkoratkaisupyyntöön liittyvistä eriävistä mielipiteistäkin käy ilmi, että tuomion Honeywell soveltamisesta nyt käsiteltävään asiaan on eriäviä näkemyksiä. ( 9 )

33. Mahdollisimman pelkistetysti esitettynä kyseisen, kansalliselle oikeuskäytännölle varatun osan sisällöstä käy ilmi seuraavaa: Tietyissä tilanteissa, joihin ei ole nyt välttämätöntä paneutua tarkemmin, unionin tuomioistuimen vastaus tiettyä unionin toimea koskevaan ennakkoratkaisukysymykseen, jollainen on kyseessä tässäkin tapauksessa, ei ole välttämättä määräävä seikka pääasian ratkaisemisen kannalta. Unionin oikeuteen perustuvan arviointiperusteen sijasta kyseiseen riidanalaiseen toimeen voidaan päinvastoin soveltaa lopulta toista pätevyyttä mittaavaa arviointiperustetta, Saksan perustuslakia, joka kuuluu Bundesverfassungsgerichtin vastuulle.

34. Tarkemmin sanottuna tällaisessa Bundesverfassungsgerichtin asian ratkaisemiseen käyttämässä perustuslaillisessa arviointiperusteessa yhdistyvät sekä Saksan perustuslain muuttumaton sisältö (valtiosääntöidentiteetti, joka käy ilmi perustuslain 79 §:n 3 momentista) että annetun toimivallan periaate (ja siitä ilman toimivaltaa toteutetuille unionin toimille aiheutuvat loogiset seuraukset, jotka käyvät implisiittisesti ilmi perustuslain 23 §:n 1 momentista). Nämä molemmat perustuslailliset arviointiperusteet, jotka eivät missään tapauksessa sulje toisiaan pois, voivat vahvistaa toisiaan, ( 10 ) kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa vaikuttaa tapahtuvan. Tällaisia pätevyyden arviointiperusteita (niin sanottua identiteetin valvontaa ja ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvontaa) voi viime kädessä soveltaa ainoastaan Bundesverfassungsgericht. ( 11 )

35. Tässä yhteydessä on vielä muistettava, että useat ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet valtiot (Alankomaat, Italian tasavalta ja Espanjan kuningaskunta) ovat kyseenalaistaneet ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen ja jopa vastustaneet sitä erilaisin perustein. Jälleen yksinkertaistaen, ennakkoratkaisupyyntö ei ole prosessuaalinen mekanismi, joka olisi tarkoitettu helpottamaan unionin toimien pätevyyden valvontaa, jota kansalliset tuomioistuimet harjoittavat, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa, vaan takaamaan sen, että tällaista valvontaa harjoitetaan vain ainoassa siihen toimivaltaisessa tuomioistuimessa, unionin tuomioistuimessa. Samoin on niin, että jos kansallinen tuomioistuin varaa itselleen viimeisen sanan unionin toimen pätevyyden arvioinnissa, ennakkoratkaisupyynnöllä olisi vain neuvoa-antava luonne ja tällöin poikettaisiin siitä tarkoituksesta, joka sillä on perussopimusten mukaisessa oikeuskeinojärjestelmässä. ( 12 )

36. Kansallisen tuomioistuimen ei ehdottomasti pitäisi pystyä esittämään unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöä, jos pyynnön sisältöön ja käsitteeseen sisältyy mahdollisuus saadun vastauksen tosiasiallisesta sivuuttamisesta. Se ei voi tehdä näin, koska tällaisen tilanteen ei voida katsoa sisältyvän SEUT 267 artiklaan. ( 13 )

37. Esiteltyäni näin hankaluuden, joka liittyy nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen, on todettava, että unionin tuomioistuimen on nähdäkseni käsiteltävä tätä hankaluutta osana esitettyihin kysymyksiin annettavaa vastausta. Huomautan myös kuitenkin, että sen on tehtävä näin vain siltä osin kuin se on tässä tapauksessa välttämätöntä eli siltä osin kuin se vaikuttaa mahdollisuuteen ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen. Esiin otettu Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytäntö on nimittäin kiistatta tärkeä, ja sillä on kiistatta merkittäviä seurauksia, kuten erilaisista oikeuskirjallisuudessa esitetyistä huomautuksista on käynyt jo pitkään riittävällä tavalla ilmi. ( 14 ) Esimerkiksi riittää, kun mainitaan ennakkoratkaisupyynnön 30 kohtaan sisältyvä viittaus, jonka mukaan valtiosääntöidentiteetin ja ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvonnan käsitteet kuuluvat lukuisten jäsenvaltioiden valtiosääntöperinteeseen.

38. Tässä viimeksi mainitussa yhteydessä on varmaa, että monet kansalliset perustuslakituomioistuimet ja ylimmän asteen tuomioistuimet ovat pitäneet hyvin monenlaisella tavalla, joskin lähinnä turvaavassa tarkoituksessa, tarpeellisena muotoilla tai esittää hypoteesin, jota pidetään yleensä melko äärimmäisenä ( 15 ) ja joka koskee mahdollisimman yleisluonteisesti esitettynä integraation taustalla olevan eurooppalaisen ”perustuslaillisen sopimuksen” rikkomista nimenomaan jonkin unionin toimielimen tai laitoksen toteuttaman toimen seurauksena.

39. Samoin kuin muiden vastaavalla tavalla olennaisten kysymysten kohdalla unionin tuomioistuimen ei ole tässä menettelyssä nähdäkseni välttämätöntä tarkastella näiden erilaisten muotoilujen taustalla olevia perusteita – toistan, että niitä pidetään tavallisesti äärimmäisinä – eikä sen ole välttämätöntä tarkastella myöskään sitä, miten yleisiä ne ovat jäsenvaltioissa tai missä määrin ne vastaavat Bundesverfassungsgerichtin esittämiä väitteitä. ”One case at a time”, ( 16 ) tapaus kerrallaan – yhtä varovasti tulisi menetellä myös tässä konkreettisessa tapauksessa. Pyrin selittämään, miksi ajattelen näin.

40. Jäljempänä nähdään, miksei minun ole tarvetta kommentoida erityisesti sitä seikkaa, että nyt on ensimmäinen kerta Bundesverfassungsgerichtin pitkässä historiassa, kun se pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, ellei kommentoinnin arvoisena sitten pidetä sen vahvistamista, että käytäntö alkaa olla tavanomaista. Unionin oikeusjärjestyksen niin sanottu tiivistyminen saa erityisesti jäsenvaltioiden perustuslakituomioistuimet toimimaan yhä useammin SEUT 267 artiklassa tarkoitettujen tuomioistuinten tavoin. ( 17 ) Perustuslakituomioistuinten erityinen asema valtaosassa jäsenvaltioista on voinut aiemmin tarjota tyydyttävän selityksen sille, että perustuslakituomioistuimet ovat ottaneet vain poikkeustapauksessa yhteyttä unionin tuomioistuimeen hakien siltä sekä apua oikeusriitojen ratkaisussa että yhteistyötä unionin oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen takaamiseksi. Yleiskuva alkaa olla nyt toinen, minkä myös nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö vahvistaa.

41. Samalla kyseisestä ennakkoratkaisupyynnön alustavasta johdanto-osasta käy ilmi Bundesverfassungsgerichtin aloitteen selkeä poikkeuksellisuus. Ei siis ole lainkaan selvää, että tämän ennakkoratkaisupyynnön esittämistä tulisi pitää merkkinä edellä mainitsemastani tavanomaistumisesta.

42. Kyseisestä oikeuskäytännöstä käy nimittäin ilmi, että käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö on väistämätön seuraus poikkeuksellisena pidetystä tilanteesta, ja tuota poikkeuksellista tilannetta voidaan nyt pitää yksinkertaistetusti ilman toimivaltaa toteutettuna toimena: ennakkoratkaisupyynnössä arvioidaan, että unionin toimielin tai laitos on loukannut ilmeisellä tavalla perussopimuksista johtuvaa toimivaltajärjestystä, mutta arviointia perustellaan kansallisella perustuslailla ja siinä säädetyillä edellytyksillä. Rajaan tarkasteluni koskemaan nyt kyseisen oikeuskäytännön ultra vires ‑ulottuvuutta ja jätän valtiosääntöidentiteettiin liittyvän ulottuvuuden odottamaan.

43. Käsiteltävä asia vastaa täsmälleen edellä kuvattua tilannetta. Kansallinen tuomioistuin toteaa lähtökohtaisesti, että unionin elin on toteuttanut toimen ilman toimivaltaa. ( 18 ) Tarkemmin sanottuna kansallisen oikeuden mukaan kyseessä on ilmeinen ja rakenteellisesti merkittävä, ilman toimivaltaa toteutettu toimenpide, ( 19 ) jolla on tässä tapauksessa vaikutusta lisäksi myös kansallisen valtiosäännön ydinsisältöön. ( 20 )

44. Nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoituksen kannalta on merkityksellistä, että tuomion Honeywell mukaan samanlaisessa tilanteessa, jollain tavalla jo alkaneessa ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvonnassa, on unionin tuomioistuimelle annettava tilaisuus lausua riidanalaisen toimen pätevyydestä ja Bundesverfassungsgerichtin on otettava kyseinen lausuma huomioon ”lähtökohtaisesti sitovana unionin oikeuden tulkintana”. ( 21 )

45. Vielä ei ole aika tarkastella epäilystä siitä, vastaako tämä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käyttämä ilmaisutapa riittävällä tavalla sitä velvollisuutta, joka asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevällä kansallisella tuomioistuimella SEUT 267 artiklan mukaan on. Tärkeää on, että tällä tavalla pääasiaan, joka koskee alun perin ilman toimivaltaa toteutetun toimen valvontaa, sisällytetään saman riidanalaisen toimen pätevyyteen liittyvä unionin tuomioistuimen menettely. Periaate, jonka mukaan unionin tuomioistuimen tehtävänä on tulkita riidanalaisen toimen valvonnan yhteydessä unionin oikeutta kansallista tuomioistuinta sitovalla tavalla, tunnustetaan kiistatta lähtökohtaisesti. Kysymys on kuitenkin ongelmallisempi.

46. Heti perään kiirehditään lisäämään, mikäli ymmärrän oikein, ettei viimeksi mainittu seikka nimittäin sulje pois Bundesverfassungsgerichtin myöhempää valvontaa (”lisäksi”), jos on ”selvää”, että riidanalainen toimi on loukannut annetun toimivallan periaatetta, ja tässä yhteydessä mainittua tilannetta pidetään selvänä, kun se tapahtuu tavalla, joka loukkaa ”nimenomaisesti” mainittua periaatetta ja jota voidaan lisäksi pitää ”riittävän ilmeisenä”. ( 22 ) Jos tulkitsen mainittua kohtaa oikein, on selvää, että kun kansallinen tuomioistuin niin sanotusti sisällyttää ennakkoratkaisukysymyksen ilman toimivaltaa toteutetun toimen lopulliseen arviointiin, aiheutuu ongelmia, joita pidän ennakkoratkaisun tarkoitukseen liittyvinä.

47. Näin ollen välttämättömänä pidetty riidanalaista toimea koskevan ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta, joskin ainoastaan unionin oikeuden näkökulmasta, esitetään molempien tuomioistuinten välisenä ”yhteistyösuhteena”, joka on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä käsite.

48. Tällaisella yhteistyösuhteella ei ole täsmällistä sisältöä, mutta on selvää, että sen väitetään olevan enemmän kuin pelkkää epämääräistä vuoropuhelua tuomioistuinten välillä. Sen viime käden perusteena on ilmeisesti käsitys, jonka mukaan Bundesverfassungsgerichtin velvollisuutena oleva kansallisesta perustuslaista johtuvan perusjärjestyksen toteutuminen on varmistettava aina unionin oikeudelle myönteisellä tavalla eli suhtautumalla avoimesti ja vastaanottavaisesti unionin oikeuteen (”europarechtsfreundlich”); samaan käsitykseen olisi muuten päädytty myös vilpittömän yhteistyön periaatteen kautta (SEU 4 artiklan 3 kohta).

49. Tässä tiivistyy kokonaisuudessaan se moniselitteisyys, joka unionin tuomioistuimella on edessään tässä ennakkoratkaisupyynnössä: Yhtäältä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka on kansallinen perustuslakituomioistuin, ratkaisee asian lopulta SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna ylimpänä oikeusasteena, mikä ilmentää erityistä yhteistyösuhdetta ja yleisenä periaatteena olevaa toimimista niin kutsutulle integraatio-ohjelmalle myönteisellä tavalla. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa yhteyttä unionin tuomioistuimeen, kuten se tuo ilmi, luopumatta kuitenkaan viime käden tehtävästään tulkita oikeutta siltä osin, kuin kyseessä ovat Euroopan unioniin yhdentymiseen sovellettavat sen oman valtion perustuslailliset edellytykset ja rajoitukset. Tämä ristiriita on läsnä kaikkialla nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä, minkä vuoksi sitä on äärimmäisen vaikea jättää kokonaan asian analysoinnin ulkopuolelle.

50. Rajaamalla tarkastelun ongelmaan, jota olen luonnehtinut nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen liittyväksi, aloitan tutkimalla, perustuuko nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö niihin perusolettamiin, joiden pohjalta ennakkoratkaisumenettelyksi nimetty unionin tuomioistuimen menettely, jonka avulla unionin oikeuden takaaminen tuomioistuimissa on toteutettu strategisesti, on rakennettu perussopimuksissa. ( 23 )

51. Jos siis ainoa tapa tulkita nyt käsiteltävää ennakkoratkaisupyyntöä on se, jota Italian tasavalta esittää, ( 24 ) voitaisiin ainoastaan todeta, että ulkomuotoa lukuun ottamatta kyseessä ei ole todellinen SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö vaan jotain muuta, jota olisi joka tapauksessa vaikeaa löytää EUT-sopimuksesta.

52. Ennakkoratkaisupyyntöä ei nimittäin ole koskaan esitetty pelkkänä unionin tuomioistuimelle annettavana tilaisuutena olla yhtä mieltä kansallisen tuomioistuimen kanssa, ja tässä ovat oikeassa muutamat ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet osapuolet, olipa kyseessä ilman toimivaltaa toteutetun toimen arviointi tai muu arviointi, sillä tällöin voi käydä niin, että mahdollinen unionin tuomioistuimen eriävä kanta voi johtaa siihen, että unionin tuomioistuimen antama vastaus menettää merkityksensä. On selvää, ettei lähtökohtaisesti avoin suhtautuminen riidanalaisen toimen tiettyyn yhdenmukaisen tulkintaan muuta tällaista näkemystä. Tässä tilanteessa unionin tuomioistuimelle esitetty pyyntö ennakkoratkaisun antamisesta voi aiheuttaa lisäksi viime kädessä sellaisen ei-toivotun vaikutuksen, että unionin tuomioistuin ajautuu hyvin yksinkertaisesti keskelle kausaalista tapahtumaketjua, joka johtaa Euroopan yhdentymisen taustalla olevan perustuslaillisen sopimuksen rikkomiseen. ( 25 )

53. Tältä kannalta tarkasteltuna ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vaikuttaa antavan ymmärtää edelleen ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvonnan alalla, että riidanalaista toimea koskevat ratkaisuperusteet voivat olla toiset kuin unionin tuomioistuimella (”etteivät ne ole välttämättä täysin yhtenevät”). ( 26 ) Tämän seurauksena Bundesverfassungsgerichtin käsiteltävänä olevasta riita-asiasta tulisi tiettyyn pisteeseen erilainen kuin unionin tuomioistuimen sitä ennen käsittelemä asia. Olen taipuvainen ajattelemaan sekä Bundesverfassungsgerichtin varovaisen ilmaisutavan että sen esittämien väitteiden luonteen vuoksi, ( 27 ) että ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvonnan arviointiperuste on kuitenkin aineellisesti suurelta osin sama.

54. Tässä mielessä nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö voi olla hyvä osoitus asiasta. Merkittävä osa EKP:n riidanalaisen päätöksen pätevyyttä koskevasta ratkaisusta määräytyy nimittäin sen tulkinnan perusteella, joka tehdään EKP:n toimivallan laajuudesta ja erityisesti hintatason vakauden ensisijaisesta tavoitteesta, ja kyseinen käsitehän on olennainen osa sekä EUT-sopimusta (SEUT 127 artiklan 1 kohta) että Saksan perustuslakia (88 §:n loppuosa). Molemmissa tapauksissa pyrittäisiin tulkitsemaan saman käsitteen eli EKP:n ensisijaisena tehtävänä olevan hintatason vakauden ulottuvuutta riippumatta siitä, sisältyykö käsite jompaankumpaan perustavaan oikeussääntöön vai niihin molempiin.

55. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan pääasiassa ei ole kyseessä pelkästään annetun toimivallan periaate (ultra vires) vaan myös Saksan liittotasavallan valtiosääntöidentiteetti, mikä johtuu niistä seurauksista, joita riidanalaisesta toimesta aiheutuu kansalliselle perustuslailliselle elimelle, jonka alkuperäisenä tehtävänä on ilmentää kansan tahtoa. Bundesverfassungsgerichtin omaa ilmaisutapaa käyttäen, ilman toimivaltaa toteutetun toimen valvonta ja identiteetin valvonta yhdistyvät pääasiassa.

56. Näiden kahden tuomioistuimen harjoittamassa valvonnassa käytettyihin toisistaan eriäviin arviointiperusteisiin liittyvä kysymys käy ilmi ennakkoratkaisupyynnön kyseisestä osasta. Nimenomaan identiteetin valvonnan osalta Bundesverfassungsgericht ehdottaa kirjaimellisesti, että ”toimenpiteen tulkinta kuuluu unionin tuomioistuimelle voimassa olevan yhteistyösuhteen perusteella. Bundesverfassungsgerichtille kuuluu sitä vastoin valtiosääntöidentiteetin koskemattoman ydinsisällön toteaminen ja sen tutkiminen, puututaanko toimenpiteellä (unionin tuomioistuimen toteaman tulkinnan mukaan) tähän ydinsisältöön”. ( 28 )

57. Tässä kohti olisi jälleen syytä luetella melkoinen joukko näkökohtia. Tyydyn kuitenkin vain ehdottamaan ilman tarvetta analysoida muita mahdollisia tilanteita, että nyt käsiteltävässä asiassa kaikki vaikuttaa viittaavan siihen, että ilman toimivaltaa toteutetun toimen valvonta ja identiteetin valvonta ovat erottamattomasti yhtä, jolloin kaikki edellä esitetyt hankaluudet, jotka liittyvät unionin tuomioistuimen ja Bundesverfassungsgerichtin harjoittamassa valvonnassa käytettävien arviointiperusteiden erojen hyväksymiseen, ovat edelleen olemassa.

58. Esitän tässä yhteydessä joka tapauksessa pari yleisluonteista huomautusta.

59. Ensinnäkin on nähdäkseni lähes mahdotonta säilyttää unionia tällaisena, kuin se nykypäivänä on, jos siihen aiotaan kohdistaa ehdoton, huonosti määritelty ja käytännössä jokaisen valtion vapaasti käytettävissä oleva varaus niin sanotun valtiosääntöidentiteetin nimissä, jos tämän väitetään vielä eroavan SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta kansallisesta identiteetistä.

60. Tällainen ”identiteettivaraus”, jonka voisivat tehdä ja jota voisivat riippumattomasti tulkita nykyisten peräti 28 jäsenvaltion toimivaltaiset elimet, usein tuomioistuimet, sysäisi unionin oikeusjärjestyksen hyvin todennäköisesti toissijaiseen asemaan ainakin kvalitatiiviselta kannalta. Asiaa tämän tarkemmin käsittelemättä ja arvottamatta sitä lainkaan totean, että nyt käsiteltävän asian ominaisuudet voivat nähdäkseni olla hyvä esimerkki juuri kuvaamastani tilanteesta.

61. Toiseksi en usko, että on tarpeen muistuttaa, että unionin tuomioistuin on ottanut toiminnassaan jo kauan huomioon jäsenvaltioiden yhteisen valtiosääntöperinteen, kun se on hakenut inspiraatiota unionin perustana olevan arvojärjestelmän rakentamiseen. ( 29 ) Tässä yhteisessä valtiosääntöperinteessä unionin tuomioistuin on pyrkinyt mieluummin luomaan oman oikeuskulttuurin, joka perustuu unionin oikeuksiin. Näin unioni on saanut luonteensa paitsi oikeuteen perustuvana yhteisönä, myös valtiosääntökulttuuriin perustuvana yhteisönä. ( 30 ) Tämä yhteinen valtiosääntökulttuuri kuuluu unionin yhteiseen identiteettiin, minkä tärkeänä seurauksena on mielestäni se, että jokaisen jäsenvaltion valtiosääntöidentiteetti, joka on jokaisella valtiolla jossain määrin erityinen, ei voi sijaita valovuosien päässä yhteisestä valtiosääntökulttuurista, näin varovasti ilmaistuna. Sen sijaan hyvin ymmärrettävissä olevasta avoimesta asennoitumisesta unionin oikeuteen (favor Europae) tulisi seurata keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä periaate, jonka mukaan unionin ja jokaisen jäsenvaltion valtiosääntöidentiteetit ovat perusosaltaan yhteneviä.

62. Palaan taas ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen liittyvään hankaluuteen ja totean, että ennakkoratkaisupyynnön välineellistämisen riski on riittävän suuri toteutuakseen, kun kyseessä on ilman toimivaltaa toteutetun toimen valvontaan, johon on yhdistetty identiteetin valvonta, liittyvä kansallinen arviointi, ellei vaihtoehtoinen näkemys, jonka avulla mainitusta hankaluudesta voidaan selvitä, ole mahdollinen. Vaihtoehtoinen näkemys on nähdäkseni mahdollinen, kun huomioon otetaan nyt tarkastellun ennakkoratkaisupyynnön lähtökohdat ja samalla hyödynnetään vilpittömän yhteistyön periaatteeseen (SEU 4 artiklan 3 kohta) liittyviä mahdollisuuksia. On siis pyrittävä käyttämään hyödyksi ne hyvät puolet, joita ennakkoratkaisupyyntöön liittyvästä edellä mainitusta moniselitteisyydestä löytyy.

63. On syytä muistaa, että ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta kompromissiratkaisuna, jos asia halutaan ilmaista näin, vaikuttaa kaiken perusteella olevan mitä ilmeisimmin sisällytetty uutuutena Bundesverfassungsgerichtin 6.7.2010 antamaan tuomioon Honeywell, ja sen tarkoituksena, kuten laajalti on tunnustettu, on ylläpitää vuoropuhelua tuomioistuinten välillä siten, että tämä vuoropuhelu jatkuu niin pitkään kuin asian tärkeys sitä vaatii. ( 31 ) Tältä kannalta tarkasteltuna ennakkoratkaisun pyytämiseen sisältyisi vilpitön tarkoitus: unionin tuomioistuimen aikanaan esittämän unionin oikeuden tulkinnan avulla pystytään muodostamaan riittävällä tavalla ratkaisu pääasiassa esitettyihin vaatimuksiin. Toivottuna tuloksena on, että mahdollinen myöhempi perustuslaillisiin arviointiperusteisiin perustuva valvonta ei asian olosuhteissa johtaisi sellaisiin päätelmiin, jotka ovat avoimesti ristiriidassa unionin tuomioistuimen vastauksen kanssa.

64. Lisäksi on selvää, että vilpittömän yhteistyön periaatetta sovelletaan myös tuomioistuimiin, kaksi tässä tärkeässä asiassa osallisena olevaa tuomioistuinta mukaan lukien. ( 32 ) Tämä molemminpuolinen vilpittömyys on sitäkin tärkeämpää niissä tapauksissa, joissa jäsenvaltion ylin tuomioistuin, joka käyttää vastuullisesti perustuslaillista toimivaltaansa ja esittää vilpittömästi tiettyä unionin elimen tekemää päätöstä koskevan huolensa käsittelemättä muita seikkoja sen pidemmälle. Vilpittömän yhteistyön periaate velvoittaa siis kansallista tuomioistuinta, ja sen tehtävänä on antaa sille muoto ja vaikutus. Kyseinen periaate velvoittaa nähdäkseni nyt käsiteltävän asian olosuhteissa myös unionin tuomioistuinta kahdella tavalla.

65. Ensinnäkin aineelliselta kannalta on tarpeen tuoda esiin, että unionin tuomioistuimella on vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti velvollisuus vastata mahdollisimman vilpittömästi sille niin ikään täysin vilpittömästi esitettyyn kysymykseen, eikä tästä saa jäädä pienintäkään epäilystä. Etenkin jos kansallinen tuomioistuin on käyttänyt erityisen selkeää kieltä selittäessään, miten kyseisen toimen pätevyys tai tulkinta aiheuttaa hyvin vakavia epäilyksiä, tämän on tulkittava ilmaisevan kansallisen tuomioistuimen huolen astetta. Ymmärrän Saksan hallituksen vaativan nyt käsiteltävän asian rakentavaa kohtelua juuri tässä merkityksessä. ( 33 )

66. Toiseksi vilpittömän yhteistyön periaate edellyttää unionin tuomioistuimelta erityistä ponnistelua, jotta se voi tarjota vastauksen esitettyyn asiakysymykseen kaikista niistä hankaluuksista huolimatta, joihin on lukuisia kertoja viitattu; nyt on kyse juuri tästä. Unionin tuomioistuimen tulisi siis tarkastella asiaa tietyn hypoteesin pohjalta lopullisessa vastauksessaan.

67. Käytännössä tällainen hypoteesi voisi muodostua siitä, ettei pyyntöä jätetä tutkimatta suoralta kädeltä vaan luotetaan siihen, että kansallinen tuomioistuin pitää unionin tuomioistuimen saaman vastauksen perusteella ja kyseisen vastauksen huomioon ottaen, asian vaikuttamatta sen omien tehtävien hoitamiseen, esitettyyn kysymykseen annettua unionin tuomioistuimen vastausta pääasioiden käsittelyn kannalta määräävänä. Vilpittömään yhteistyöhön kuuluu luottamus, ja tällä luottamuksella voi olla erityinen merkitys nyt käsiteltävässä asiassa. On muistettava, että Bundesverfassungsgericht muotoili nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön siten, että unionin tuomioistuin voi kohtuudella luottaa siihen, että Bundesverfassungsgericht pitää saamaansa vastausta riittävänä ja lopullisena ja että kyseinen vastaus voi yksin riittää siihen, että Bundesverfassungsgerichtilla on riittävät arviointiperusteet pääasioissa esitettyjen vaatimusten ratkaisemiseksi. ( 34 ) Bundesverfassungsgerichtin itsensä tuomiossa Honeywell esittämä etenemissuunnitelma voi vahvistaa tämän näkemyksen. ( 35 )

68. Jos tällaista arviointia tilanteesta pidettäisiin hyväksyttävänä, unionin tuomioistuimen tulisi nähdäkseni keskittyä kyseisen ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen liittyvään ongelmaan ja luopua muista kuin edellä ehdottamastani hypoteesista, sillä niitä voidaan pitää äärimmäisinä, epätodennäköisesti toteutuvina ja viime kädessä riittämättöminä, jotta niiden perusteella voitaisiin kieltäytyä antamasta vastausta ennakkoratkaisupyynnössä esitettyihin asiakysymyksiin.

69. Esitän näin ollen välipäätelmänä, että unionin tuomioistuin toteaa, että ennakkoratkaisupyynnön asiakysymyksiin voidaan antaa vastaus.

V Tutkittavaksi ottaminen

70. Useat jäsenvaltiot ja kyseisessä menettelyssä huomautuksia esittäneet toimielimet ovat ottaneet esiin ongelman, joka liittyy ensisijaisina esitettyjen kysymysten tutkittavaksi ottamiseen, kun kysymys koskee sellaisen toimen, OMT-ohjelman, jolla ei ole oikeudellista vaikutusta kolmansiin, pätevyyttä.

71. Mainitut osapuolet tuovat lyhyesti esitettynä esiin, että 6.9.2012 tehty päätös, jolla EKP:n neuvosto päätti vahvistaa mainittua, vieläkin lopullisesti hyväksymättä olevaa ohjelmaa koskevat keskeiset perusteet, on luonteeltaan keskeneräinen, jopa valmisteleva. Kuten EKP on vahvistanut, kyseisessä kokouksessa hyväksyttiin perusteet muttei varsinaista OMT-ohjelmaa. Kyseisen ohjelman pätevyyden valvonta voidaan tehdä vasta, kun EKP:n neuvosto hyväksyy ohjelman muodollisesti ja julkaisee sen Euroopan keskuspankin perussäännön mukaisin menettelyin.

72. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö voisi lähtökohtaisesti tukea tätä tulkintaa. Kumoamiskanteita koskevassa oikeuskäytännössä kiistetään mahdollisuus nostaa kanne sellaisesta toimesta, jolla ei ole oikeusvaikutusta. ( 36 ) Nimenomaan ennakkoratkaisukysymysten yhteydessä unionin tuomioistuin on jo todennut aiemmin, ettei epätyypillisen julkaisemattoman toimen, jolla ei ole velvoittavaa vaikutusta, pätevyyttä koskevaa ennakkoratkaisupyyntöä voida ottaa tutkittavaksi. ( 37 ) Useiden menettelyyn osallistuneiden mukaan näin on OMT-ohjelman kohdalla, sillä ohjelma annettiin tiedoksi EKP:n pääjohtajan 6.9.2012 pitämässä lehdistötilaisuudessa sekä sen jälkeen annetussa lehdistötiedotteessa, jossa täsmennetään ohjelman keskeiset tekniset ominaisuudet.

73. Jäljempänä luetelluista syistä totean kuitenkin, että OMT-ohjelman pätevyyttä voidaan nähdäkseni arvioida pätevyyttä koskevassa ennakkoratkaisumenettelyssä. Tämän päätelmän taustalla on kaksi erilaista perustetta. Ensinnäkin on nähdäkseni ratkaisevaa, että kyseisellä toimella vahvistetaan yleisluonteisesti unionin elimen yleinen toimintaohjelma. Toiseksi on tarpeen kiinnittää huomiota siihen, miten erityisen tärkeää julkinen tiedotustoiminta on EKP:lle nykyisen rahapolitiikan harjoittamisessa.

74. Toimintansa alusta lähtien unionin tuomioistuin on vaatinut, että toimen riitautettavuus edellyttää, että toimi on luonteeltaan sitova ja että se kykenee tuottamaan oikeusvaikutuksia. ( 38 ) Näiden vaatimusten on täytyttävä samalla kertaa, joskin joissain tapauksissa, kuten suositusten pätevyyden valvontaan liittyvässä ennakkoratkaisumenettelyssä, ne ovat olleet vaihtoehtoisia. ( 39 )

75. Kumpaakin vaatimusta arvioidaan kuitenkin nähdäkseni eri tavoin sen mukaan, kenelle riidanalainen toimi on suoraan osoitettu. Kuten nyt tuon esiin, oikeuskäytännössä sovelletaan joustavammin näitä kahta vaatimusta, kun riidanalainen toimi on yleisen toimintaohjelman suunnittelutoimenpide, joka sitoo varsinaista päätöksen tekevää viranomaista, kuin silloin kun toimeen sisältyvällä toimenpiteellä on oikeutta luova vaikutus oikeudellisissa suhteissa kolmansiin osapuoliin. Perusteena on se, että julkista valtaa käyttävän toimijan yleiset toimintaohjelmat voidaan toteuttaa epätyypillisillä tavoilla ja myös tällöin niillä on kyky vaikuttaa hyvin suoraan yksityisten oikeudelliseen tilanteeseen. Sen sijaan yksityisille suoraan suunnattujen toimenpiteiden on täytettävä tietyt muodolliset ja asiasisältöä koskevat edellytykset, tai muussa tapauksessa niitä pidetään mitättöminä.

76. Tässä kyseessä olevan kaltainen yleinen toimintaohjelma voidaan toteuttaa epätyypillisin menetelmin, se voi olla osoitettu varsinaisen toimen toteuttavalle viranomaiselle, eikä sitä välttämättä ole muodolliselta kannalta ulkopuolelta käsin olemassa, mutta koska se kykenee vaikuttamaan ratkaisevasti kolmansien oikeudelliseen tilanteeseen, on sitä kohdeltava toimena epämuodollista lähestymistapaa soveltaen. Muutoin on vaara, että toimielin vääristelee toimiinsa sovellettavaa järjestelmää ja sitä vastaavia tuomioistuintakeita ja esittelee ulospäin suunnatut toimet naamioimalla ne yleisiksi ohjelmiksi.

77. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on suhtauduttu erityisen joustavasti tämäntyyppisiin yleisiin toimintaohjelmiin, joilla on kyky ulkoisiin vaikutuksiin.

78. Vuonna 1971 annettu tuomio komissio v. neuvosto, jäljempänä ERTA-tuomio, ( 40 ) muodostaa tärkeän lähtökohdan, sillä siinä pohdittiin muun muassa, onko sellainen neuvoston ratkaisu, joka koskee kansainvälisestä sopimuksesta käytävää neuvottelua ja sitä, että jäsenvaltiot tekevät kansainvälisen sopimuksen, kannekelpoinen toimi. Neuvoston mukaan tällainen ratkaisu ei ollut muodoltaan, tavoitteeltaan eikä sisällöltään kannekelpoinen toimi vaan neuvostossa jäsenvaltioiden välillä tehty poliittinen sopimus, jolla ei ole aikomus luoda mitään oikeuksia, asettaa mitään velvoitteita tai muuttaa mitään oikeudellista tilannetta.

79. Tuomiossa todettiin neuvoston esittämien perustelujen arvioinnin yhteydessä, että tuomioistuinvalvonnan kohteeksi voidaan ottaa ”kaikki ne toimielinten toimenpiteet, luonteestaan tai muodostaan riippumatta, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia”. ( 41 ) Riidanalaisen sopimuksen tutkimisen jälkeen tuomiossa otettiin esiin lähinnä kaksi seikkaa: ensinnäkään sopimus ei ollut vapaaehtoinen yhteensovittamisen ilmaus, vaan sillä vahvistettiin pakollinen menettelytapa, ( 42 ) ja toiseksi sopimukseen sisältyvät määräykset voivat ”poiketa perustamissopimuksessa määrätyistä menettelytavoista”. ( 43 )

80. ERTA-tuomiossa (EU:C:1971:32) esitetyn periaatelausuman täydentämiseksi unionin tuomioistuin on kiinnittänyt lisäksi erityistä huomiota niihin olosuhteisiin, joissa riidanalainen toimi on toteutettu. Edellä mainitun objektiivisen seikan lisäksi toimen toteuttamisolosuhteet voivat antaa lisäviitteitä, jotka vahvistavat joko toimen toteuttajan tarkoituksen tuottaa vaikutuksia kolmansiin tai toimen toteuttajan tietoisuuden toimenpiteen mahdollisista ulkoisista vaikutuksista. Yhteisöjen tuomioistuin on tuonut olosuhteiden merkityksen esiin tuomiossa Ranska v. komissio, ( 44 ) jossa hyväksyttiin komission sisäisen ohjeen kannekelpoisuus siksi, että kyseinen ohje erottui pelkästä palvelusohjeesta ”sekä antamisolosuhteiltaan että laadintatavaltaan, sanamuodoltaan ja julkaisutavaltaan”. ( 45 )

81. Käytän mainittua oikeuskäytäntöä taustana siirtyessäni nyt tarkastelemaan, onko toimi, jonka pätevyyttä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee, kannekelpoinen.

82. OMT-ohjelmaan liittyy ainakin sen muodollisen esittelytavan puolesta epätyypillisiä piirteitä. Se on suunniteltu EKP:n neuvostossa 5.–6.9.2012, ja se ilmenee kyseisen kokouksen pöytäkirjasta, jossa viitataan myöhemmin annettavaan, ohjelman teknisistä ominaisuuksista laadittuun lehdistötiedotteeseen. Tekniset ominaisuudet esiteltiin sitten yksityiskohtaisesti EKP:n pääjohtajan pitämässä lehdistötilaisuudessa ja sen jälkeen EKP:n internetsivustolla julkaistussa englanninkielisessä lehdistötiedotteessa. Internetissä tapahtunut ohjelman julkaiseminen ja levittäminen on ainoa saatavilla oleva ”virallinen” kirjallinen teksti OMT-ohjelmasta, ellei oteta huomioon EKP:n tässä menettelyssä esittämiä luonnoksia päätökseksi ja suuntaviivoiksi, jotka ovat edelleen EKP:n sisäisiä asiakirjoja ja odottavat lopullista hyväksymistä ja julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Kyseisissä luonnoksissa kuvataan yksityiskohtaisesti samat asiat, jotka esitettiin lehdistötiedotteessa yleisluonteisesti, joskin melko tarkasti.

83. OMT-ohjelma on kiistatta päätös, jolla on täsmällinen sisältö, josta on keskusteltu kaksi päivää ja jonka pääpiirteet EKP:n neuvosto on hyväksynyt. Ohjelman perusominaisuuksien julkaiseminen sekä lehdistötilaisuudessa että kirjallisesti EKP:n internetsivuilla vahvistavat niin ikään EKP:n ilmeisen tahdon antaa tiedoksi se, mitä sen neuvostossa oli aiemmin sovittu. Kyseessä on yleinen toimintaohjelma, sillä siinä vahvistetaan ne edellytykset, joita noudattaen EKP toimii, kun rahapoliittisten välitysmekanismien toiminta on häiriintynyt, mutta lisäksi se on toimenpide, jolla on välitöntä ulkoista vaikutusta. Muussa tapauksessa sitä ei olisi annettu tiedoksi mahdollisimman laajasti lehdistötilaisuudessa eikä sen teknisiä ominaisuuksia olisi julkaistu EKP:n internetsivuilla.

84. OMT-ohjelmaan liittyvät olosuhteet näyttävät lisäksi vahvistavan sen, että EKP:n tarkoituksena oli puuttua markkinoiden toimintaan, joskin epätavanomaisella tavalla, pelkästään antamalla ohjelma tiedoksi. Edellä mainittu EKP:n pääjohtajan 26.7.2012 Lontoossa pitämä puhe, jossa ilmoitettiin kaikkien yhteisen valuutan pelastamiseksi tarvittavien toimenpiteiden antamisesta, EKP:n neuvoston kokouksen jälkeen 2.8. pidetty lehdistötilaisuus sekä monien jäsenvaltioiden silloinen tilanne valtionvelan markkinoilla vahvistavat sen, ettei EKP:n tarkoituksena ollut OMT-ohjelman tiedoksi antaessaan pelkästään kertoa vielä keskusteluvaiheessa olevan aloitteen eteen tehdystä sisäisestä työstä vaan myös tuottaa välittömästi vaikutuksia ilmoittamalla sellaisen mahdollisesti kunnianhimoisen ohjelman syntymisestä, jolla pyritään väitetysti torjumaan joitakin rahapoliittisiin välitysmekanismeihin tuolloin liittyneitä hankaluuksia. Tämän osoittaa se merkittävä vaikutus, joka ohjelman tiedoksi antamisella oli kaikkien viitteiden perusteella rahoitusmarkkinoihin ja joka EKP:n ja komission mukaan jatkuu vieläkin yli kahden vuoden kuluttua.

85. Lisäksi on tärkeää tuoda esiin, ettei OMT-ohjelma merkitse pelkän yksittäisen toimen tiedoksi antamista, vaan sillä on annettu tiedoksi vastaisuutta varten kokonainen normatiivinen ohjelma, johon liittyy suhteellisen täsmällisiä ehtoja ja joka on tarkoitukseltaan sääntelevä. Ohjelman sisällön perusteella voidaan lisätä, ettei EKP antanut 6.9.2012 tiedoksi vähäistä päätöstä. Päinvastoin, tuolloin kerrottiin yksityiskohtaisesti euroalueelle selkeästi ulottuvasta toimenpiteestä, joka on tarkoitettu keskeneräisestä luonteestaan huolimatta pitkäaikaiseksi.

86. Tässä yhteydessä on viitattava toiseen olosuhteeseen, jota pidän olennaisena tutkittavaksi ottamista vastaan esitettyjen väitteiden hylkäämiseksi. On välttämätöntä pitää mielessä, että nyt käsiteltävässä asiassa on kyseessä keskuspankin julkinen tiedotustoimi, joka kattaa rahapoliittisen toimintaohjelman. Keskuspankkien julkisia tiedotustoimia ei voi verrata muiden toimielinten, ei luonteeltaan poliittisten eikä teknisten, tiedotustoimiin. Viimeisten 30 vuoden aikana keskuspankit ovat kehittyneet merkittävällä tavalla, mikä on vaikuttanut niiden käyttämiin rahapoliittisiin välineisiin, jollainen julkisesta tiedotustoiminnasta on asiantuntijoiden yksimielisen näkemyksen mukaan tullut.

87. Keskuspankkien julkinen tiedotuspolitiikka on tunnustetusti muuttunut yhdeksi nykyisen rahapolitiikan keskeisistä väylistä. Rationaalista käyttäytymistä markkinoilla on mahdotonta ennustaa, joten EKP:n julkisen tiedotustoiminnan (viestintästrategian) kaikkien mahdollisuuksien hyödyntäminen on tehokas keino välttää tietyissä odotuksissa turhautuminen ja varmistaa rahapolitiikan tehokkuus. ( 46 ) Näiden elinten arvovallan ja niiden käytettävissä olevan tiedon sekä tavanomaisiin rahapoliittisiin välineisiin perustuvien valtuuksien vuoksi keskuspankkien edustajien tiedoksiannoilla, lausunnoilla ja lausumilla on yleensä erittäin tärkeä merkitys nykyisessä rahapolitiikassa. ( 47 )

88. On kiistatonta, että myös EKP on sisällyttänyt tiedotustoiminnan keskeisiin rahapoliittisiin välineisiinsä. EKP on itsekin tunnustanut aiemmin, mitä kukaan ei ole kiistänyt, että sen säännöllisesti harjoittama julkinen tiedotustoiminta on keskeinen osa sen toimintaa, sillä siinä ilmoitetaan sen toiminnan keskeiset linjat tai välitetään tiettyjä näkemyksiä, joista voivat käydä ilmi EKP:n tulevat toimet. ( 48 ) Tämä EKP:lle hyvin luonteenomainen ja tyypillinen seikka määrittää nähdäkseni erittäin merkittävällä tavalla 6.9.2012 tapahtuneen OMT-ohjelman tiedoksi antamisen kaltaisen toimen luonteen.

89. Kun huomioon otetaan EKP:n tiedotuspolitiikan edellä mainittu ulottuvuus, on vielä pidettävä mielessä, että vaihtoehtoiseen päätelmään, jonka mukaan OMT-ohjelman kaltaisesta toimesta ei voida nostaa kannetta, liittyy vaara siitä, että merkittävä joukko EKP:n päätöksiä joutuisi kaiken tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle pelkästään sillä perusteella, ettei niitä ole vielä hyväksytty muodollisesti eikä julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Jos toimenpiteellä voi olla vaikutuksia, vaikka sitä ei ole julkaistu virallisesti tyypillisessä muodossaan, ja jos sen kaikkien ulkoisten vaikutusten aikaan saamiseksi riittää, että se on annettu tiedoksi lehdistötilaisuudessa tai lehdistötiedotteessa, perussopimusten mukainen säädösjärjestelmä ja tuomioistuinvalvonta vaarantuisivat merkittävällä tavalla, ellei toimenpiteen laillisuutta voitaisi valvoa.

90. Edellä esitetyn perusteella erityisesti, kun kyseessä ovat tämäntyyppiset EKP:n toimet, joissa julkiset tiedotustoimet saavat erityisen merkityksen rahapolitiikan tehokkuuden kannalta, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tiedustelun kohteena oleva toimi, sellaisena kuin se annettiin tiedoksi 6.9.2012, on sen sisällön, mahdollisten objektiivisten vaikutusten ja toimenpiteen hyväksymisen olosuhteiden vuoksi nähdäkseni sellainen toimielimen toteuttama toimi, jonka pätevyydestä voidaan esittää kysymys SEUT 267 artiklaan perustuvassa ennakkoratkaisumenettelyssä.

91. Näin ollen pätevyyttä koskevien ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista vastaan esitetyt väitteet on hylättävä, eikä tällöin ole välttämätöntä ottaa kantaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toissijaisesti esittämään tulkintaa koskevaan ennakkoratkaisukysymykseen.

VI Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: SEUT 119 artikla ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohta sekä EKP:n rahapolitiikkaa koskevat rajoitukset

92. Ensimmäisessä kysymyksessään Bundesverfassungsgericht pohtii EKP:n 6.9.2012 tiedoksi antaman OMT-ohjelman pätevyyttä ja tiedustelee unionin tuomioistuimelta nimenomaisesti, onko kyseinen toimenpide ristiriidassa SEUT 119 artiklan ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa ja puututaanko sillä jäsenvaltioiden toimivaltaan.

93. Bundesverfassungsgericht esittää ennakkoratkaisupyyntöpäätöksessään laajat ja yksityiskohtaiset perustelut ja päättelee sitten, että on olemassa riittävät perusteet katsoa EKP:n hyväksyneen talouspoliittisen toimenpiteen eikä rahapoliittista toimenpidettä, ja arvioi samalla, että EKP:n toimintaan sovellettavaa annetun toimivallan periaatetta on loukattu. Bundesverfassungsgericht ottaa OMT-ohjelmasta esiin neljä seikkaa, jotka sen mukaan vahvistavat edellä mainitun loukkaamisen: ehdollisuus, valikoivuus, rinnakkaisuus ja sääntöjen kiertäminen. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esiin ottamista huolenaiheista käyvät yleisluonteisemmin ilmi EKP:n toimivallan rajoihin liittyvä kysymys, kun kyseessä on kesäkuukausina 2012 vallinneen poikkeuksellisen tilanteen kaltainen tilanne.

1. Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

94. Kaikki pääasian kantajat ja hakija ovat lähtökohtaisesti yhtä mieltä siitä, että perussopimuksia on tulkittava siten, että EKP:n 6.9.2012 tiedoksi antaman kaltainen ohjelma on talouspoliittinen toimenpide. Kantajien ja hakijan mukaan OMT-ohjelma ylittää mandaatin, joka sitoo EKP:n ensisijaisesti hintatason vakauden ylläpitämisen tavoitteeseen, sillä kyseessä oleva toimenpide vaikuttaa välittömästi asianomaisten jäsenvaltioiden rahoituslähteisiin, minkä vuoksi riidanalainen toimenpide sijoittuu talouspolitiikan alaan. Kantajat ja hakija vetoavat toistuvasti tuomioon Pringle, ( 49 ) jonka mukaan EVM:n luominen on talouspoliittinen toimenpide ja jossa kiistetään sen olevan rahapoliittinen toimenpide. Koska EVM:llä ja OMT-ohjelman kaltaisella ohjelmalla on yhteisiä piirteitä, kantajien ja hakijan näkemyksen mukaan myös viimeksi mainittua on pidettävä talouspoliittisena toimenpiteenä.

95. Sekä Gauweiler että Huber ottavat erityisesti esiin, että OMT-ohjelman todellisena tavoitteena ei ole palauttaa rahapoliittisia välitysmekanismeja ennalleen vaan pelastaa euro kyseisten valtioiden velkaa koskevan yhteisvastuun avulla, mikä on vastoin perussopimuksia siltä osin, kuin jäsenvaltiot joutuvat ottamaan vastuuta muiden jäsenvaltioiden veloista. Vastaava toimenpide ylittää selvästi unionin ja jäsenvaltioiden talouspolitiikalle annettavan tuen, jota EKP voi perussopimusten mukaan toteuttaa.

96. Von Stein kiistää puolestaan, että korot olisivat olleet keinotekoisia valtioiden velkapapereiden markkinoilla OMT-ohjelman tiedoksiantoa edeltäneiden kuukausien aikana. Mainitut korot vastaavat hänen mukaansa aidosti markkinahintaa, johon EKP puuttuu ja jota se manipuloi keinotekoisesti ilmoittaessaan olevansa valmis ostamaan tiettyjen jäsenvaltioiden velkapapereita. Tällainen markkinoita muuttava toiminta ei vastaa sitä mandaattia, joka annetaan EKP:lle perussopimuksissa ja joka koskee hintatason vakauden ylläpitämistä.

97. Bandulet painottaa, ettei OMT-ohjelmalla voida paikata rahaliiton rakenteellisia puutteita. Hänen mukaansa EKP:llä ei ole missään tapauksessa toimivaltaa, sillä ohjelma rikkoo päinvastoin kansanvallan ja kansan itsemääräämisoikeuden periaatetta.

98. Liittopäivien Die Linke ‑ryhmä kyseenalaistaa niin ikään EKP:n toimivallan hyväksyä OMT-ohjelma, joskin se käyttää muita perusteluja. Die Linke ottaa esiin ne taloudelliset seuraukset, joita useissa jäsenvaltioissa toteutetuista peräkkäisistä tukiohjelmista on aiheutunut. Sen mukaan tällainen vaikutus vahvistaa, että tukemalla kyseisiä pelastuskeinoja OMT-ohjelman toteuttamalla EKP sekaantuu jäsenvaltioiden talouspolitiikkaan. Se myös kyseenalaistaa useisiin Euroopan unionin perusoikeuskirjan määräyksiin vedoten unionin ja EKP:n toimet tukiohjelman kohteena olevissa valtioissa.

99. Kaikki menettelyyn osallistuneet valtiot sekä EKP ja komissio pitävät erilaisin vivahtein OMT-ohjelmaa, sellaisena kuin se tunnetaan lehdistötiedotteen kautta, rahapoliittisena toimenpiteenä, joka kuluu perussopimuksilla EKP:lle annettuun toimivaltaan.

100. Mainitut valtiot ja toimielimet ovat niin ikään yhtä mieltä siitä, että EKP:llä on oikeus käyttää laajaa harkintavaltaa rahapolitiikkaa määritellessään ja harjoittaessaan. Unionin tuomioistuimen olisi niiden mukaan tunnustettava tämä harkintavalta ja hyväksyttävä ne tavoitteet, jotka EKP on ilmoittanut OMT-ohjelman tiedoksi antaessaan. Valtiot ja toimielimet myöntävät, että näiden tavoitteiden yhteydessä EKP voi hyväksyä epätavanomaisia rahapoliittisia toimenpiteitä edellyttäen, että tämä on ehdottoman välttämätöntä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Sekä Puolan tasavallan että Espanjan kuningaskunnan mukaan OMT-ohjelma vastaa suhteellisuusperiaatteeseen kuuluvia osatekijöitä.

101. Valtiot ja toimielimet kiistävät niin ikään yksimielisesti, vastoin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemystä, että tuomio Pringle (EU:C:2012:756) johtaisi päätelmään, jonka mukaan OMT-ohjelma on talouspoliittinen toimenpide. Niiden mukaan kyseisessä tuomiossa Pringle myönnetään, että talouspolitiikka ja rahapolitiikka liittyvät tiiviisti yhteen siten, että talouspoliittinen toimenpide voi vaikuttaa rahapolitiikkaan ja päinvastoin, ilman että toimenpiteen luonne muuttuu. Nyt käsiteltävässä asiassa se seikka, että OMT-ohjelmalla voi olla vaikutusta talouspolitiikkaan, ei tee ohjelmasta sinänsä talouspoliittista toimenpidettä.

102. Puolan tasavallan hallitus, komissio ja EKP toteavat OMT-ohjelman aiheuttamista keinotekoisista muutoksista hintoihin valtioiden velkapapereiden markkinoilla, että hintojen muuttaminen on kaikelle rahapolitiikalle ominainen tavoite, sillä kyseisen politiikan olennaisena tarkoituksena on vaikuttaa markkinoihin toimenpiteillä, joilla muutetaan tiettyä käyttäytymistä, mutta tavoitteena on kuitenkin aina täyttää EKP:lle annettu mandaatti, tässä tapauksessa hintatason vakauden ylläpitäminen.

103. Saksan liittotasavalta esittää puolestaan periaatteellisesti OMT-ohjelman olevan tiedossa olevien edellytysten perusteella laillinen mutta painottaa, että tällä hetkellä se on annettu ainoastaan tiedoksi ja että ohjelman konkreettinen soveltaminen on välttämätöntä ottaa huomioon sen arvioimiseksi, onko kyseessä tosiasiallisesti talouspoliittinen vai rahapoliittinen toimenpide. Saksan liittotasavallan mukaan EKP:llä on joka tapauksessa laaja harkintavalta ja perussopimuksia loukataan ainoastaan siinä tapauksessa, että jokin toimenpide kuuluu selvästi talouspolitiikan alaan. Se tuo samoin esiin, että unionin tuomioistuimen olisi soveliasta määrittää perusteet, joita noudattaen OMT-ohjelmaa voidaan soveltaa yhdenmukaisella tavalla perussopimusten ja mahdollisuuksien rajoissa myös Saksan liittotasavallan perustuslaillisten perusrakenteiden kanssa.

104. EKP puolustaa OMT-ohjelman laillisuutta ja perustaa väitteensä kesällä 2012 vallinneisiin olosuhteisiin. Tuolloin pelko euron säilymisestä levisi sijoittajien keskuudessa ja pakotti korottamaan merkittävästi monien jäsenvaltioiden velkapapereista maksettavia korkoja. Tässä tilanteessa EKP vetoaa siihen, että se menetti kykynsä toteuttaa rahapolitiikkaa tavanomaisten rahapoliittisten välitysmekanismien kautta, kun valtioiden velkapapereiden markkinoiden pirstaloituneisuus yhdistettynä useiden valtioiden (ja edelleen myös kyseisten valtioiden finanssilaitosten) rahoitusvaikeuksiin esti EKP:n tavanomaisten rahapoliittisten impulssien normaalin välittymisen. EKP:n mukaan tällä seikalla voidaan perustella epätavanomaisen rahapoliittisen toimenpiteen, kuten OMT-ohjelman, hyväksyminen. Niin ikään EKP:n mukaan ohjelman tarkoituksena ei ole lyhyesti esitettynä helpottaa tiettyjen jäsenvaltioiden rahoituksen saantia tai asettaa niiden talouspolitiikalle ehtoja vaan poistaa edellä mainittujen EKP:n rahapoliittisten välitysmekanismien häiriöt.

105. EKP kiistää, että OMT-ohjelman teknisten ominaisuuksien taustalla olisi talouspoliittinen toimenpide. Sen mukaan mainittu ehdollisuus on välttämätöntä sen välttämiseksi, että OMT-ohjelman toteuttamisella rohkaistaan asianomaisia jäsenvaltioita luopumaan taloudellisen perustan parantamiseksi tarvittavien rakenneuudistusten toteuttamisesta. EKP väittää samoin, että toimenpiteiden valikoivuus kuuluu olennaisesti OMT-ohjelmaan, sillä välitysmekanismien häiriintyminen aiheutui tiettyjen valtioiden velkapapereista perittävien korkojen nousun seurauksena. EKP toteaa vielä, että OMT-ohjelma sisältää takeet, joilla taataan ohjelman yhteys rahapolitiikkaan ja ohjelman sovittaminen perussopimuksissa EKP:lle annettuihin valtuuksiin.

2. Arviointi

a) Alustavat huomautukset

106. Ennen Bundesverfassungsgerichtin esittämän kysymyksen varsinaista tarkastelua on tarpeen tutkia kahta käsiteltävän asian kannalta merkittävää seikkaa: EKP:n asemaa ja mandaattia, sellaisina kuin ne on määritelty perussopimuksissa, sekä epätavanomaisten rahapoliittisten toimenpiteiden käsitettä. Niistä molemmista on apua arvioitaessa OMT-ohjelman kaltaisen ohjelman, joka kuuluu EKP:n mukaan edellä mainittuihin epätavanomaisiin rahapoliittisiin toimenpiteisiin, laillisuutta.

i) EKP:n asema ja mandaatti

107. EKP käyttää perussopimusten mukaisesti unionille yksinomaan kuuluvaa toimivaltaa rahapolitiikan alalla. EKP ja kansalliset keskuspankit muodostavat EKPJ:n, jonka päätehtävänä on varmistaa hintatason vakaus, sanotun rajoittamatta talouspolitiikkaa tukevia toimenpiteitä. ( 50 ) Muista keskuspankeista poiketen EKP:lle on näin ollen luonteenomaista, että sitä sitoo selkeä mandaatti, jolla on tiivis yhteys inflaation torjuntaan. Maastrichtin sopimuksen taustalla olevia valmistelutöitä ( 51 ) sekä rahapolitiikkaa koskevaa historiantutkimusta ( 52 ) tarkastelemalla vahvistuu, että tämä mandaatti on ollut tärkeä EKPJ:n luomiseen johtaneissa neuvotteluissa.

108. Sen lisäksi, että EKP:llä on tiivis yhteys hintatason vakauden takaamisen päämäärään, sille on luonteenomaista merkittävä riippumattomuus sekä toiminnan että organisaation tasolla. ( 53 ) Perussopimuksissa toistetaan useissa kohdissa EKP:n kaikkien toimien riippumattomuus, johon voidaan lisätä EKPJ:n ja EKP:n perussäännön muuttamisessa sovellettavien menettelyjen huomattava jäykkyys, mikä poikkeaa sen ympärillä olevista keskuspankeista, joita säänteleviä oikeussääntöjä kansallinen parlamentti voi muuttaa. ( 54 ) Näin ei ole EKP:n kohdalla, vaan sen perussäännön muuttaminen edellyttää perussopimusten muuttamista. ( 55 ).

109. Kansallisten keskuspankkien tapaan myös EKP:n riippumattomuuden tarkoituksena on niin ikään pitää se etäällä poliittisesta keskustelusta, ja sen on ehdottomasti kiellettyä ottaa ohjeita tai määräyksiä vastaan muilta toimielimiltä tai jäsenvaltioilta. ( 56 ). Tämä poliittisesta toiminnasta erossa pitäminen on välttämätöntä myös rahapolitiikalle ominaisen vahvasti teknisen luonteen ja huomattavan pitkälle menevän erikoisalan osaamisen vuoksi. ( 57 )

110. Perussopimuksissa rahapolitiikan suunnittelu ja toteutus annetaan nimittäin yksin EKP:n tehtäväksi, ja tätä varten sen käyttöön annetaan tärkeitä keinoja, joiden avulla se voi hoitaa tehtävänsä. Näiden keinojen avulla EKP:n käytettävissä on samalla kertaa sekä erityisen arvokasta asiantuntemusta että tietoa, jonka avulla se voi toteuttaa tehtävänsä tehokkaammin ja joka vahvistaa samalla ajan kuluessa sen teknisiä valmiuksia ja mainetta. Nämä ominaispiirteet ovat perustavan tärkeitä sen varmistamiseksi, että rahapoliittiset impulssit myös siirtyvät tosiasiallisesti talouteen, sillä – kuten edellä on todettu – yksi nykyisten keskuspankkien tehtävä on odotusten ohjailu, ja tässä tekninen asiantuntemus, maine ja julkinen tiedotustoiminta ovat perustavan tärkeitä välineitä.

111. Edellisen väistämättömänä seurauksena EKP:n on voitava käyttää laajaa harkintavaltaa suunnitellessaan ja toteuttaessaan unionin rahapolitiikkaa. ( 58 ) Tuomioistuinten on näin ollen EKP:n toimintaa valvoessaan vältettävä se vaara, että ne astuvat EKP:n tontille ja harhautuvat hyvin tekniselle maaperälle, jossa tarvitaan ehdottomasti sellaista erikoisosaamista ja kokemusta, jota perussopimusten mukaan on ainoastaan EKP:llä. EKP:n toiminnan tuomioistuinvalvonnan on siis oltava pakollisen luonteensa ohella intensiteetiltään huomattavan rajallista. ( 59 )

112. On tärkeää tuoda vielä esiin, että EKP:n rahapolitiikkaa toteutetaan, kuten edellä on todettu, erilaisten rahapoliittisten välityskanavien tai välitysmekanismien kautta, joiden avulla EKP puuttuu markkinoiden toimintaan ja täyttää mandaattinsa, hintatason vakauden varmistamisen. ( 60 ) Rahapolitiikkaa harjoittaessaan EKP valvoo ja ohjaa euroalueen talouden rahaperustaa antamalla tarvittavia ”impulsseja” lähinnä vahvistamalla korkoja, jotka heijastuvat myöhemmin rahoitusmarkkinoilta aina yrityksiin ja kotitalouksiin asti. ( 61 )

113. Näin ollen välitysmekanismien asianmukaisen toiminnan varmistamiseksi EKPJ:n ja EKP:n perussäännössä annetaan EKPJ:lle nimenomainen toimivalta toteuttaa ”rahapoliittisia tehtäviä ja toimia”. Näistä toimista nyt käsiteltävän asian kannalta ovat merkityksellisiä ne, joista on säädetty perussäännön 18 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan EKP ja kansalliset keskuspankit voivat ”toimia rahoitusmarkkinoilla joko ostamalla ja myymällä suoraan (avistakauppana tai termiinikauppana) tai takaisinostosopimuksella taikka antamalla tai ottamalla lainaksi euro- tai muun valuutan määräisiä saatavia ja siirtokelpoisia arvopapereita sekä jalometalleja”.

114. Kuten nyt nähdään, OMT-ohjelman kaltaisen ohjelman ei voida kuitenkaan väittää kuuluvan EKP:n tavanomaisiin rahapoliittisiin toimiin. OMT-ohjelmassa käytetään muodollisesti yhtä edellä luetelluista rahapoliittisista toimista, mutta tämä tapahtuu ehdoin, jotka ovat niin epätavallisia, että toimen voidaan katsoa olevan ”epätavanomainen rahapoliittinen toimenpide”. Seuraavaksi käsittelen sitä, mihin kyseisellä käsitteellä käytännössä viitataan, miten EKP on perustellut sitä ja miltä osin kyseessä on perussopimusten mukainen laillinen keino.

ii) Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet ja OMT-ohjelman kuuluminen niihin

– Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet EKP:n mukaan

115. EKP puolustaa OMT-ohjelman laillisuutta väittämällä sen olevan toimenpide, jolla on tarkoitus poistaa unionin rahapoliittisten välitysmekanismien häiriöt. Kuten edellä selvitettiin, näillä rahapoliittisilla välitysmekanismeilla ei ole välitöntä vaikutusta, vaan ne muodostavat kehyksen, joiden kautta EKP lähettää joukon ”impulsseja”, joiden on tarkoitus ulottua reaalitalouteen. EKP:n mukaan rahapolitiikkaan voivat vaikuttaa välitysmekanismien ulkoiset tekijät, jotka saattavat haitata EKP:n antamien impulssien asianmukaista toimintaa: esimerkiksi kansainvälinen poliittinen tai taloudellinen kriisi tai öljynhinnan merkittävä muutos saattavat heikentää pahoin niiden impulssien tehoa, joita EKP antaa rahapoliittisten välitysmekanismien kautta.

116. Tämäntyyppisen tilanteen aiheutuessa EKP pitää itseään toimivaltaisena puuttumaan tilanteeseen omilla välineillään näissä välitysmekanismeissa olevan häiriön poistamiseksi. Tällöin kyseessä ovat EKP:n tavanomaisista käytännöistä poikkeavat toimet, sillä kyseessä ei ole tavallinen toimi vaan häiriön poistaminen ja sen jälkeinen varsinaisten rahapoliittisten välineiden ennalleen palauttaminen. ( 62 )

117. Sekä EKP että ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet jäsenvaltiot puolustavat sitä, että tämäntyyppisten epätavanomaisten toimenpiteiden käyttäminen osana rahapolitiikkaa on laillista. Asiakirja-aineiston perusteella valtaosa keskuspankeista on nimittäin käyttänyt kyseisen laista toimenpidettä vuonna 2008 alkaneen kansainvälisen finanssikriisin aikana, ( 63 ) ja näin on tehnyt myös EKP, kuten nyt käsiteltävästä menettelystä käy ilmi. ( 64 ) EKP:n ja kyseisten jäsenvaltioiden näkemyksen mukaan perussopimukset eivät estä EKP:n toimivaltaa palauttaa rahapoliittiset välineensä ennalleen olosuhteissa, joissa välitysmekanismien normaali toiminta häiriintyy merkittävästi. Komission näkemyksen mukaan tämä toimivalta on perussopimusten mukaista, kunhan sitä käytetään varovaisesti ja siihen liittyy takeita.

118. Näistä olettamista käsin on tarkasteltava OMT-ohjelman täsmällistä luonnetta sellaisena, kuin se esitettiin 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa.

– OMT-ohjelma epätavanomaisena rahapoliittisena toimenpiteenä

119. OMT-ohjelma kuuluu muodollisesti toimiin, joista on määrätty edellä mainitussa EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 18 artiklan 1 kohdassa. On selvää, että mainitussa määräyksessä annetaan EKPJ:lle toimivalta hankkia saatavia ja siirtokelpoisia arvopapereita ennen kaikkea siksi, että EKP:n käytössä olisi välineitä, joiden avulla se voi valvoa rahaperustaa hintatason vakauden ylläpitämiseen liittyvänä tavanomaisena keinona.

120. Välittömästi on kuitenkin syytä lisätä, että OMT-ohjelmassa käytetään perussäännön 18 artiklan 1 kohdan toimivaltaa EKP:n toimissa sovelletusta normaalista käytännöstä poikkeavalla tavalla. On selvää, että yhteen tai useampaan euroalueen valtioon kohdistettuna valikoivana toimenpiteenä, jossa ostetaan rajoituksetta kyseisten valtioiden velkapapereita luottaen siihen, että niiden rahoitusehdot paranevat markkinoilla, on kaukana EKP:n tavallisesta menettelystä.

121. Kuten 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa kuvataan, OMT-ohjelmassa EKP puuttuu toiminnallaan valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoille ja ostaa sellaisten tukiohjelmaan kuuluvien euroalueen valtioiden velkapapereita, joilla oletetaan olevan vaikeuksia maksaa velkansa takaisin. OMT-ohjelman taustalla olevana oletuksena on ulkoisen tekijän vaikutuksesta aiheutunut häiriö rahapoliittisissa välitysmekanismeissa. EKP:n mukaan tämä häiriötekijä on euroalueen tietyiltä valtioilta vaadittujen riskipreemioiden suhteellisen äkillinen ja käytännössä sietokyvyn ylittävä nousu, joka on lähtökohtaisesti epäjohdonmukainen kyseisten valtioiden todelliseen makrotaloudelliseen tilanteeseen verrattuna ja joka näin ollen estää EKP:tä siirtämästä tehokkaasti antamiaan impulsseja ja täyttämästä näin hintatason vakauden takaamista koskevaa mandaattiaan.

122. Edellä esitetyn perusteella OMT-ohjelmaa voidaan näin ollen pitää epätavanomaisena rahapoliittisena toimenpiteenä, millä on vaikutusta toimenpiteen valvonnan näkökulmasta katsottuna.

b) EKP:n toimivalta ja OMT-ohjelma

123. Edellä esitettyjen huomautusten jälkeen keskityn kahteen seikkaan, jotka on syytä ottaa huomioon, jotta Bundesverfassungsgerichtin esittämään ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen voidaan vastata kattavasti.

124. Ensinnäkin on arvioitava, voidaanko OMT-ohjelman kaltainen ohjelma luokitella rahapoliittiseksi toimenpiteeksi vai onko kyseessä pikemminkin talouspoliittinen toimenpide, joka ei kuulu EKP:n toiminnan alaan, ja tässä on otettava huomioon yksitellen ne tekniset ominaisuudet, joita Bundesverfassungsgericht painottaa. Sen jälkeen, mikäli OMT-ohjelma voidaan luokitella rahapoliittiseksi toimenpiteeksi, kuten tulen esittämään, on arvioitava OMT-ohjelmaa suhteellisuusperiaatteen kannalta SEU 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä.

i) OMT-ohjelma sekä unionin ja jäsenvaltioiden talouspolitiikka EKP:n toimivallan rajana

– Unionin talouspolitiikka ja rahapolitiikka

125. Kuten olen edellä todennut, Bundesverfassungsgericht tiedustelee, onko EKP OMT-ohjelman hyväksyessään toteuttanut talouspoliittisen toimenpiteen eikä rahapoliittista toimenpidettä ja loukannut näin SEUT 119 artiklan 1 kohdassa annettua neuvoston ja jäsenvaltioiden toimivaltaa.

126. Unionin primaarioikeudessa SEUT 119 artiklan 1 kohdassa kuvataan suppeasti yksin unionin vastuulla olevan talouspolitiikan tärkeimmät osatekijät toteamalla, että se perustuu ”jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviiseen yhteensovittamiseen, sisämarkkinoihin ja yhteisten tavoitteiden määrittelemiseen ja [sitä] harjoitetaan vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti”. Vaikka kyseinen määräys on yleisluonteinen ja siitä syystä epätäsmällinen, siihen sisältyvät kuitenkin ne perustekijät, joilla määritellään unionin toimivaltaan kuuluvat talouspolitiikan näkökohdat.

127. Perussopimuksissa ei sen sijaan määrätä mitään yksin unionille kuuluvasta rahapoliittisesta toimivallasta. Tämän toteamus käy ilmi tuomiosta Pringle, jossa unionin tuomioistuimen oli pakko käyttää ainoana vertailuperusteena EUT-sopimuksessa vahvistettuja rahapolitiikan tavoitteita. ( 65 ) Unionin rahapolitiikan päätavoite, hintatason vakaus, sekä unionin yleisen talouspolitiikan tukeminen ovat rahapolitiikan määritelmän pääperuste (SEUT 127 artiklan 1 kohta ja SEUT 282 artiklan 2 kohta). Tämä vahvistettiin edellä mainitussa tuomiossa Pringle, jossa ainoana käytettynä perusteena ratkaistaessa, kuuluiko perussopimuksen muutos rahapolitiikan alaan, olivat kyseisellä politiikalla tavoitellut päämäärät.

128. Vaikka perussopimuksiin sisältyvät perusteet ovat ensi näkemältä niukkoja, unionin oikeudesta löytyy hyödyllisiä välineitä tulkinnan avuksi, kun on määritettävä, kuuluuko päätös unionin talouspolitiikan vai rahapolitiikan alaan.

129. On syytä huomauttaa, vaikka se voikin tuntua itsestään selvältä, että on tärkeää tuoda esiin rahapolitiikan olevan osa yleistä talouspolitiikkaa. Näiden politiikkojen välinen jako unionin oikeudessa on perussopimusten rakenteesta ja unionissa käytettävän toimivallan horisontaalisesta ja vertikaalisesta jakamisesta johtuva vaatimus, mutta taloudelliselta kannalta voidaan väittää, että kaikki rahapoliittiset toimenpiteet kuuluvat laajempaan yleisen talouspolitiikan alaan. Unionin tuomioistuin on ottanut tämän politiikkojen välisen yhteyden esiin, samoin kuin julkisasiamies Kokott todetessaan kannanotossaan Pringle, ettei talouspoliittista toimenpidettä voida lukea rahapoliittiseksi toimenpiteeksi vain sillä perusteella, että sillä voi olla välillisesti vaikutuksia euron vakauteen. ( 66 ) Tämä päättely pätee täysin myös vastakkaiseen suuntaan, kuten EKP, komissio ja valtaosa menettelyyn osallistuneista jäsenvaltioista ovat esittäneet, sillä rahapoliittinen toimenpide ei muutu talouspoliittiseksi toimenpiteeksi pelkästään sillä perusteella, että sillä voi olla välillisesti vaikutuksia unionin ja jäsenvaltioiden talouspolitiikkaan.

130. Perussopimuksessa ei määritellä tarkemmin unionin rahapolitiikkaa, mikä on johdonmukaista rahapolitiikan roolia koskevan, tarkoitukseen perustuvan käsityksen kannalta: rahapolitiikkaa ovat kaikki ne toimenpiteet, jotka toteutetaan varsinaisten rahapoliittisten välineiden kautta. Jos toimenpide kuuluu siis välineisiin, jotka on lainsäädännön mukaan tarkoitettu rahapolitiikan harjoittamiseen, oletuksena on, että tällainen toimenpide on unionin rahapolitiikan harjoittamisen tulos. Kyseinen olettama voi luonnollisesti vääristyä, esimerkiksi jos toimenpiteellä tavoitellaan muita tavoitteita kuin niitä, jotka on lueteltu yksiselitteisesti SEUT 127 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 282 artiklan 2 kohdassa.

131. Myös muut rahapolitiikkaan liittyvät EUT-sopimuksen määräykset sisältävät viitteitä, jotka voidaan lisätä kyseisen politiikan määritelmään. SEUT 123 ja SEUT 125 artiklassa, joita käsittelen tarkemmin toisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelun yhteydessä, kielletään tiukasti valtioiden rahoittaminen niin keskuspankkirahoitukseen perustuvien toimenpiteiden kuin valtioiden välisten siirtojen kautta. Kyseiset kiellot vahvistavat, että vaikka rahaliitto on osa yhteisvastuullisuuden periaatteeseen perustuvaa unionia (SEU 2 artikla), ( 67 ) sillä pyritään myös rahoitusvakauden ylläpitämiseen, minkä vuoksi se perustuu verotuksen kurinalaisuuden ja avustamiskiellon periaatteisiin. ( 68 )

132. Jotta siis EKP:n toimenpide kuuluisi tosiasiallisesti rahapolitiikan alaan, sen on edistettävä nimenomaisesti hintatason vakauden ylläpitämistä koskevaa päätavoitetta ja se on toteutettava perussopimuksissa nimenomaisesti määrätyn rahapoliittisen välineen avulla eikä sillä saa kyseenalaistaa verotuksen kurinalaisuuden ja avustamiskiellon ehdottomia vaatimuksia. Jos kyseiseen toimenpiteeseen liittyy yksittäisiä talouspoliittisia näkökohtia, tämä on yhdenmukaista EKP:n mandaatin kanssa vain silloin, jos kyseisellä toimenpiteellä tuetaan talouspolitiikkaan kuuluvia toimenpiteitä ja jos se liittyy EKP:n ensisijaiseen tavoitteeseen.

– OMT-ohjelma tarkasteltuna unionin talouspolitiikan ja rahapolitiikan määrittelyperusteiden kannalta

133. Nyt keskityn edellä esittämiini perusteisiin ja arvioin, onko OMT-ohjelma luonteeltaan rahapoliittinen vai talouspoliittinen toimenpide. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ottanut esiin monia seikkoja, jotka voisivat osoittaa kyseessä olevan talouspoliittinen toimenpide; käsittelen kyseisiä seikkoja yksitellen. Sitä ennen on kuitenkin tärkeää palauttaa mieleen ne tavoitteet, jotka EKP on esittänyt OMT-ohjelman perusteeksi ja jotka Bundesverfassungsgericht on kyseenalaistanut ja pääasian kantajat ja hakija ovat kiistäneet. Sen jälkeen kun mainitut perusteet on käsitelty ja arvioitu oikeudellisesti, tarkastelen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen erityisesti esiin ottamia seikkoja: ehdollisuutta, rinnakkaisuutta, valikoivuutta ja sääntöjen kiertämistä.

– OMT-ohjelman tavoitteet

134. Kuten EKP esittää yksityiskohtaisesti kirjallisissa huomautuksissaan, vuoden 2012 kesällä euroalueen taloudessa vallitsivat poikkeukselliset olosuhteet: useilta jäsenvaltioilta vaadittiin liian suuria riskipreemioita, valtioiden velkapapereiden markkinoiden volatiliteetti oli suurta, pankkienvälisten markkinoiden luotot pirstaloituivat ja yritysten rahoituskustannukset kasvoivat kaikkien edellisten seurauksena. Näihin tapahtumiin vaikutti voimakkaasti myös markkinoiden kasvava pelko yhteisen valuutan hypoteettisesta purkamisesta yhden tai useamman mukana olevan maan valikoivan poislähdön tai suoran yhteisestä valuutasta luopumisen ja kansallisiin valuuttoihin palaamisen seurauksena. Näitä tosiseikkoja ei ole yksikään tämän ennakkoratkaisumenettelyn osapuolista kiistänyt merkittävällä tavalla.

135. EKP:n mukaan edellä kuvatut olosuhteet häiritsivät rahapolitiikan tavanomaisten välineiden toimintaa. Valtionvelkojen korot määritettiin kiinnittämällä huomiota annetun luoton laadun sijasta velallisen sijaintipaikkaan. Euroalueen valtioiden liikkeeseen laskemiin velkapapereihin sovellettavien korkojen alueellinen pirstaloituminen, joka ei kaikissa tapauksissa vastannut asianomaisten valtioiden makrotaloudellisia perusteita, aiheutti EKP:n mukaan vakavan esteen sen rahapolitiikalle, joka perustui erilaisten välityskeinojen tai ‑mekanismien käyttöön. Samalla kun valtioiden velkapapereiden markkinat, yksi rahapolitiikan keskeisistä välitysmekanismeista, kärsi vakavista häiriöistä, EKP väitti menettävänsä suuren osan siitä harkintavallasta, joka sillä oli käytettävissään perussopimuksissa annetun tehtävän täyttämiseksi.

136. Edellä mainitut olosuhteet huomioon ottaen OMT-ohjelmalla oli EKP:n mukaan kaksi tavoitetta, yksi välitön ja toinen välillinen: ensinnäkin sillä pyrittiin alentamaan jäsenvaltion velkapapereilta vaadittuja korkoja ja sen jälkeen normalisoimaan korkopreemiot ja palauttamaan tätä kautta EKP:n rahapoliittiset välineet ennalleen.

137. Osa pääasian kantajista väittää, ettei edellä esitetty ollut EKP:n tavoitteena, vaan EKP pyrki pelastamaan yhteisen valuutan muuttumalla jäsenvaltioiden viimesijaiseksi luotonantajaksi ja paikkaamaan näin joitakin rahaliiton rakenteessa olevia puutteita. Näille väitteille ei mielestäni ole päteviä perusteita. Se, että EKP:n Kuukausikatsauksesta lokakuussa 2012 käy ilmi 6.9.2012 annettuun tiedonantoon kulminoituneiden toimenpiteiden yhteydessä OMT-ohjelman ja euron pysyttämisen välinen yhteys, ei nähdäkseni ole riittävä peruste kyseenalaistaa ohjelman tavoitteiden johdonmukaista ja toistuvaa puolustamista, jota EKP on tehnyt ohjelman tiedoksi antamisesta aina tähän menettelyyn asti. ( 69 )

138. Kun siis huomioon otetaan tosiseikat ja EKP:n ilmoittama tarkoitus, on nähdäkseni riittävät perusteet todeta, että OMT-ohjelman tavoitteet voidaan lähtökohtaisesti hyväksyä laillisina. Kesällä 2012 vallinneet olosuhteet vaikuttavat kiistattomilta, samoin kuin monien valtioiden velkapapereiden markkinoiden tilanne, mihin on lisättävä EKP:n huomattava liikkumavara tosiseikkojen arvioinnissa.

139. Yhteenvetona totean, että OMT-ohjelman tavoitteet voidaan nähdäkseni hyväksyä EKP:n esittämin edellytyksin, kun lähtökohtaisesti tunnustetaan, että EKP:n tarkoituksena oli OMT-ohjelman tiedoksi antaessaan pyrkiä saavuttamaan rahapoliittinen tavoite. Kokonaan toinen kysymys on se, että OMT-ohjelman sisällön arviointi voi johtaa päinvastaiseen tulokseen. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa esiin useita näkökohtia, jotka tekevät OMT-ohjelmasta sen näkemyksen mukaan talouspoliittisen toimenpiteen; keskityn seuraavaksi näihin näkökohtiin.

– Ehdollisuus ja rinnakkaisuus

140. Bundesverfassungsgericht käsittelee kahta seikkaa, jotka voidaan arvioida yhdessä. OMT-ohjelman ehdoksi on asetettu yhteen tai useampaan valtioon, jonka velkapapereita ostetaan jälkimarkkinoilla, kohdistuvan tukiohjelman olemassaolo, ja samalla EKP sitoo OMT-ohjelman tavoitteet kyseisen tukiohjelman tavoitteisiin, mikä vahvistaa Bundesverfassungsgerichtin mukaan sen, että EKP:n toiminta sijoittuu talouspolitiikan, ei rahapolitiikan, alalle. ( 70 ) Samaa ovat esittäneet kaikki pääasian kantajat ja hakija, tosin eivät aina samoin perusteluin, mutta kuitenkin samoin lopputuloksin.

141. EKP väittää, että OMT-ohjelmaa käytetään ainoastaan sillä edellytyksellä, että euroalueen valtioon kohdistuu EVM:n tai