JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

29 päivänä marraskuuta 2018 ( 1 )

Asia C-235/17

Euroopan komissio

vastaan

Unkari

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 63 artikla – Pääomien vapaa liikkuvuus – Maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet – Kansallinen säännöstö, jolla korvauksesta säätämättä lakkautetaan oikeushenkilöille tai sellaisille luonnollisille henkilöille aikaisemmin perustetut oikeudet, jotka eivät voi todistaa olevansa maanomistajan lähiomaisia – Unionin tuomioistuimen toimivalta todeta itsenäisesti, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklaa on loukattu

I Johdanto

1. Nyt käsiteltävänä olevalla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteellaan Euroopan komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole noudattanut sijoittautumisvapauden (SEUT 49 artikla), pääomien vapaan liikkuvuuden (SEUT 63 artikla) ja omaisuudensuojan perusoikeuden (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla; jäljempänä perusoikeuskirja) mukaisia velvoitteitaan, koska se on rajoittanut ilmeisen suhteettomasti maa- ja metsätalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeuksia ja käyttöoikeuksia ( 2 ) – erityisesti viljelysmaista vuonna 1994 annetun lain nro LV (termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény, jäljempänä vuoden 1994 viljelysmaalaki) 1.1.2013 voimaan tulleilla säännöksillä, relevanteilla maa- ja metsätalousmaan vaihdannasta vuonna 2013 annetun lain nro CXXII (mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény, jäljempänä maatalousmaasta vuonna 2013 annettu laki) säännöksillä, tietyillä [maatalousmaasta vuonna 2013 annettuun lakiin] liittyvistä erityisistä säännöksistä ja siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain nro CCXII (mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII, törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény, jäljempänä siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annettu laki) säännöksillä ja kiinteistörekisteristä vuonna 1997 annetun lain nro CXLI (ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény, jäljempänä kiinteistörekisterilaki) 94 §:n 5 momentilla.

2. Se, ettei riidanalainen säännöstö sovellu yhteen SEUT 63 artiklassa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden kanssa, on jo johtanut 6.3.2018 annettuun tuomioon SEGRO ja Horváth, ( 3 ) ja tätä kysymystä on käsitelty mainitussa kahdessa yhdistetyssä asiassa esittämässäni ratkaisuehdotuksessa. ( 4 ) Minun ei siis ole syytä esittää uusia pohdintoja tämän kysymyksen osalta, koska unionin tuomioistuin voi mainitun tuomion mukaisesti vain todeta, että unionin oikeutta on rikottu tältä osin.

3. Nyt käsiteltävänä oleva asia koskee kuitenkin toista kysymystä. Muistutan, että kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuimelle oli esitetty kysymys myös siitä, soveltuuko kyseinen säännöstö yhteen perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa. Unionin tuomioistuin ei katsonut tarpeelliseksi käsitellä tätä kysymystä. Komission mukaan unionin tuomioistuimen on kuitenkin tällä kertaa otettava kantaa kyseiseen määräykseen ja sen on vieläpä tehtävä se itsenäisesti suhteessa liikkumisvapauksiin perustuvan arviointiin.

4. Tässä ratkaisuehdotuksessa esitän perustelut sille, miksi mielestäni unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa lausua perusoikeuskirjan 17 artiklasta siten kuin komissio vaatii. Toissijaisesti esitän perustelut sille, miksi riidanalaisen säännöstön tarkastelu tämän määräyksen valossa on mielestäni turhaa. Lopuksi, ja aivan viimeisenä vaihtoehtona, tarkastelen kyseistä säännöstöä mainitun 17 artiklan kannalta, ja tämän tarkastelun lopuksi päättelen, että kyseinen säännöstö ei sovellu yhteen kyseisessä määräyksessä taatun omaisuudensuojan perusoikeuden kanssa.

II Unkarin lainsäädäntö

A Maatalousmaiden hankintaa koskeva lainsäädäntö

5. Vuoden 1994 viljelysmaalaissa säädetään, että luonnolliset henkilöt, jotka eivät ole Unkarin kansalaisia, lukuun ottamatta henkilöitä, joilla on pysyvä oleskelulupa tai joiden pakolaisasema on tunnustettu, ja oikeushenkilöt, olivat ne ulkomaisia tai unkarilaisia, eivät saa hankkia maatalousmaita.

6. Kyseistä lakia muutettiin (vuoden 1994 viljelysmaalain) muuttamisesta vuonna 2001 annetulla lailla nro CXVII (termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény) 1.1.2002 alkavin vaikutuksin siten, että sillä suljettiin pois myös sellaisten luonnollisten henkilöiden, jotka eivät olleet Unkarin kansalaisia, tai oikeushenkilöiden mahdollisuus saada sopimukseen perustuva maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeus. Vuoden 1994 viljelysmaalain 11 §:n 1 momentissa säädettiin siten näiden muutosten jälkeen, että ”käyttö- ja tuotto-oikeuden ja käyttöoikeuden perustamiseen sopimuksella sovelletaan II luvussa säädettyjä omaisuuden hankinnan rajoittamista koskevia sääntöjä. – –”

7. Vuoden 1994 viljelysmaalain 11 §:n 1 momenttia muutettiin sittemmin tiettyjen maataloutta koskevien lakien muuttamisesta vuonna 2012 annetulla lailla nro CCXIII (egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény, jäljempänä vuoden 2012 laki nro CCXIII). Uuden sanamuotonsa mukaan, jossa tämä muutos on otettu huomioon ja joka tuli voimaan 1.1.2013, kyseisessä 11 §:n 1 momentissa säädettiin, että ”sopimukseen perustuva käyttö- ja tuotto-oikeus on mitätön, paitsi jos se on annettu lähiomaiselle”.

8. Lisäksi tiettyjen maataloutta koskevien lakien muuttamisesta vuonna 2012 annetulla lailla nro CCXIII lisättiin vuoden 1994 viljelysmaalakiin uusi 91 §:n 1 momentti, jossa säädetään, että ”1.1.2013 voimassa oleva käyttö- ja tuotto-oikeus, joka on annettu muiden kuin lähiomaisten välillä tehdyllä sopimuksella toistaiseksi tai määräajaksi, joka päättyy 30.12.2032 jälkeen, lakkaa 1.1.2033 suoraan lain nojalla.”

9. Maatalousmaasta vuonna 2013 annettu laki annettiin 21.6.2013 ja se tuli voimaan 15.12.2013. Lain 37 §:n 1 momentissa pidetään voimassa sääntö, jonka mukaan sopimukseen perustuva maa- tai metsätalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeus tai käyttöoikeus on mitätön, paitsi jos se on annettu lähiomaiselle.

10. Kyseisen lain 5 §:n 13 kohdassa määritellään lähiomaisen käsite siten, että se kattaa ”puolisot, sukulaiset suoraan ylenevässä tai alenevassa polvessa, adoptiolapset, puolison lapset, adoptiovanhemmat, appivanhemmat ja sisarukset”.

11. Siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annettu laki annettiin 12.12.2013 ja se tuli voimaan 15.12.2013. Kyseisen lain 108 §:n 1 momentissa, jolla kumottiin vuoden 1994 viljelysmaalain 91 §:n 1 momentti, säädetään, että ”kaikki 30.4.2014 voimassa olevat, muiden kuin lähiomaisten välillä tehtyyn sopimukseen perustuvat toistaiseksi tai määräajaksi, joka päättyy 30.4.2014 jälkeen, annetut käyttö- ja tuotto-oikeudet ja käyttöoikeudet lakkaavat suoraan lain nojalla 1.5.2014.”

12. Kiinteistörekisterilain 94 §:ssä säädetään seuraavaa: ”1. Jotta kiinteistörekisteristä voidaan poistaa [siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain] 108 §:n 1 momentin nojalla lakkaavat käyttö- ja tuotto-oikeudet sekä käyttö-oikeudet (jäljempänä yhdessä käyttö- ja tuotto-oikeudet tässä pykälässä), käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijan, joka on luonnollinen henkilö, on virallisesta huomautuksesta, joka rekisteriviranomaisen on lähetettävä viimeistään 31.10.2014, ilmoitettava 15 päivän kuluessa huomautuksen vastaanottamisesta ministeriön tähän tarkoitukseen laatimalla lomakkeella lähiomaissuhde, joka mahdollisesti liittää hänet henkilöön, joka on ilmoitettu kiinteistön omistajaksi rekisteröinnin perustana olleessa asiakirjassa. Jos ilmoitusta ei tehdä tässä määräajassa, todistusta koskevaa hakemusta ei käsitellä 31.12.2014 jälkeen. – – 3. Jos lähisukulaisuussuhde ei ilmene ilmoituksesta tai jos ilmoitusta ei ole tehty määräajassa, kiinteistörekisteriviranomainen poistaa viran puolesta käyttö- ja tuotto-oikeudet rekisteristä kuuden kuukauden kuluessa sen määräajan päättymisestä, jonka kuluessa ilmoitus oli tehtävä, ja viimeistään 31.7.2015. – –”

B Siviilioikeudellinen lainsäädäntö

13. Vuoden 1959 siviililain nro IV (a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, jäljempänä vanha siviililaki) säännökset olivat voimassa 14.3.2014 asti.

14. Vanhan siviililain 215 §:ssä säädettiin seuraavaa: ”(1) Jos sopimuksen voimaan tuleminen edellyttää kolmannen henkilön suostumusta tai viranomaisen hyväksyntää, sopimus voi tulla voimaan vasta, kun kyseinen suostumus tai hyväksyntä on annettu, mutta osapuolen tahdonilmaukset sitovat niitä. Sopimuspuolet vapautuvat sitoumuksestaan, jos kolmas henkilö tai asianomainen viranomainen ei ota kantaa määräajassa, jonka sopimuspuolet ovat yhdessä asettaneet. – – (3) Jos edellytettyä suostumusta tai hyväksyntää ei anneta, sopimukseen sovelletaan pätemättömyyden oikeusvaikutuksia. – –”

15. Vanhan siviililain 237 §:ssä säädettiin seuraavaa: ”(1) Jos sopimus on pätemätön, on palautettava ennen sopimuksen tekoa vallinnut tilanne. (2) Jos ennen sopimuksen tekoa vallinneen tilanteen palauttaminen on mahdotonta, tuomioistuin voi todeta sopimuksen sovellettavaksi siihen saakka, kunnes se on antanut ratkaisunsa. Pätemätön sopimus voidaan todeta päteväksi, jos pätemättömyyden syy on poistettavissa, erityisesti poistamalla suhteeton etu koronkiskontasopimuksissa, joissa epäsuhta osapuolten suoritusten välillä on ilmeinen. Tällaisessa tilanteessa on määrättävä mahdollisesti ilman vastasuoritusta jäävien suoritusten palauttamisesta.”

16. Vuoden 2013 siviililaki nro V (a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény, jäljempänä uusi siviililaki) tuli voimaan 15.3.2014.

17. Uuden siviililain XIX luvun, jonka otsikko on ”Pätemättömyyden oikeusvaikutukset”, 6:110 ja 6:111 §:ssä säädetään seuraavaa: ”6:110 § [Sopimuksen toteaminen taannehtivin vaikutuksin päteväksi tuomioistuimessa] (1) Tuomioistuin voi todeta pätemättömän sopimuksen päteväksi sopimuksen tekopäivään asti taannehtivin vaikutuksin, jos a) pätemättömyydestä aiheutunut vahinko voidaan poistaa muuttamalla sopimusta asianmukaisesti tai jos b) pätemättömyyden syy on sittemmin poistunut. (2) Jos pätemätön sopimus todetaan päteväksi, sopimuspuolten on täytettävä molemminpuoliset sopimusvelvoitteensa, ja jos sopimusta rikotaan sen jälkeen, kun se on todettu päteväksi, heidän on vastattava vastaavasti kuin jos sopimus olisi ollut pätevä tekohetkestään alkaen. 6:111 § [Osapuolten tahtoon perustuva sopimuksen pätevyys] (1) Sopimuksesta tulee pätevä sopimuksen tekopäivään asti taannehtivin vaikutuksin, jos osapuolet poistavat jälkikäteen pätemättömyyden syyn tai jos he tilanteessa, jossa pätemättömyyden syy on poistunut jostain muusta syystä, vahvistavat, että he haluavat sitoutua sopimukseen. (2) Jos pätemättömästä sopimuksesta tulee pätevä, sopimuspuolten on täytettävä molemminpuoliset sopimusvelvoitteensa, ja jos sopimusta rikotaan sen jälkeen, kun se on vahvistettu päteväksi, heidän on vastattava vastaavasti kuin jos sopimus olisi ollut pätevä tekohetkestään alkaen. (3) Jos osapuolet poistavat pätemättömyyden syyn jälkikäteen ja sopivat, että sopimus on vastaisuudessa pätevä, tätä aikaisempiin suorituksiin sovelletaan pätemättömyyden oikeusvaikutuksia.”

III Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

18. Unkarissa on pitkään rajoitettu ulkomaalaisten oikeutta hankkia maatalousmaita. Siten vuoden 1987 maalaissa nro I (a földről szóló 1987. évi I. törvény) ( 5 ) säädettiin, että ulkomaiset luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat saada tällaisten maiden omistusoikeuden kaupan, vaihdon tai lahjoituksen perusteella vain, jos Unkarin hallitus oli antanut tähän edeltä käsin luvan.

19. Myöhemmin 1.1.1992 voimaan tulleella hallituksen asetuksella ( 6 ) suljettiin pois sellaisten henkilöiden mahdollisuus hankkia maatalousmaata, jotka eivät ole Unkarin kansalaisia, lukuun ottamatta henkilöitä, joilla on pysyvä oleskelulupa tai pakolaisasema. Sittemmin vuoden 1994 viljelysmaalailla tämä kielto laajennettiin koskemaan niin ulkomaisia kuin unkarilaisiakin oikeushenkilöitä.

20. Tässä oikeudellisessa kehyksessä ei sen sijaan säädetty maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien perustamista koskevista erityisistä rajoituksista.

21. Maatalousmaiden hankintaa koskevat rajoitukset laajennettiin kuitenkin koskemaan käyttö- ja tuotto-oikeuksien perustamista näille maille 1.1.2002 voimaan tulleella vuoden 1994 viljelysmaalain muutoksella. ( 7 ) Tämän johdosta oikeushenkilöt tai ulkomaiset luonnolliset henkilöt eivät voineet saada tämän tyyppisiä oikeuksia.

22. Kun Unkari liittyi Euroopan unioniin, sille myönnettiin siirtymäkausi, jonka aikana se sai pitää maatalousmaan hankintaa koskevat rajoitukset voimassa 10 vuoden ajan liittymispäivästä eli 30.4.2014 asti. Jäsenvaltion edellytettiin kuitenkin sallivan 1.5.2004 alkaen sellaisten unionin kansalaisten, jotka ovat asuneet ja harjoittaneet toimintaansa Unkarissa kolmen vuoden ajan, hankkia maatalousmaata samoin edellytyksin kuin Unkarin kansalaisten. ( 8 )

23. Siirtymäkauden päättymishetken lähestyessä Unkarin lainsäätäjä antoi uuden vuoden 1994 viljelysmaalakia muuttavan lain, ( 9 ) jolla kiellettiin yleisesti 1.1.2013 alkaen maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeuksien perustaminen muille kuin lähiomaisille. Kielto pidettiin voimassa vuoden 2013 lopussa annetussa ja 1.1.2014 voimaan tulleessa maatalousmaasta vuonna 2013 annetussa laissa. ( 10 )

24. Säännöksissä, jotka tulivat voimaan 1.1.2013, säädettiin, että tuolloin voimassa olleet käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka on annettu muiden kuin lähiomaisten välillä tehdyllä sopimuksella toistaiseksi tai määräajaksi, joka päättyy 31.12.2032 jälkeen, on lakkautettava lain nojalla 20 vuoden pituisen siirtymäkauden kuluessa. Näiden oikeuksien on siis lakattava suoraan lain nojalla viimeistään 1.1.2033.

25. Siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain, joka tuli voimaan 15.12.2013, 108 §:n 1 momentilla lyhennettiin kuitenkin merkittävästi edellä mainittua siirtymäkautta. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan 30.4.2014 voimassa olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien oli nyt lakattava suoraan lain nojalla 1.5.2014 lukuun ottamatta lähiomaisten välillä tehtyjä sopimuksia.

26. Komissio lähetti 17.10.2014 Unkarille virallisen huomautuksen, jossa se katsoi muun muassa, ( 11 ) että poistamalla tällä tavalla tietyt aiemmin perustetut maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet kyseinen jäsenvaltio on rikkonut SEUT 49 ja SEUT 63 artiklaa sekä perusoikeuskirjan 17 artiklaa. Unkari vastasi viralliseen huomautukseen 18.12.2014 kirjeellä, jolla se kiisti mainitut rikkomiset.

27. Koska komissio ei pitänyt vastausta tyydyttävänä, se antoi 19.6.2015 perustellun lausunnon, jossa se katsoi, että lakkauttamalla ex lege siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin nojalla tietyt käyttö- ja tuotto-oikeudet 1.5.2014 alkaen Unkari on rikkonut edellä mainittuja unionin oikeussääntöjä. Jäsenvaltio vastasi 9.10.2015 ja 18.4.2016 päivätyillä kirjeillä, joissa se totesi, että väitettyjä jäsenyysvelvoitteiden rikkomisia ei ollut tapahtunut.

28. Samaan aikaan kansallinen tuomioistuin, joka oli esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnöt, joiden perusteella annettiin tuomio SEGRO ja Horváth, pani vireille menettelyn Alkotmánybíróságissa (Unkarin perustuslakituomioistuin) muun muassa siitä kysymyksestä, soveltuiko mainittu 108 §:n 1 momentti yhteen Unkarin perustuslain kanssa.

29. Alkotmánybíróság katsoi 21.7.2015 antamassaan tuomiossa nro 25, että kyseinen säännös rikkoo osittain kyseistä perustuslakia, koska kansallinen lainsäätäjä ei ollut säätänyt mekanismista korvausten maksamiseksi niiden maiden omistajille, joille oli perustettu lakkautettuja käyttö- ja tuotto-oikeuksia, ja edellytti lainsäätäjän korjaavan asian 31.12.2015 mennessä. Alkotmánybíróság hylkäsi vaatimuksen muilta osin. Alkotmánybíróságin Unkarin lainsäätäjälle asettama määräaika päättyi ilman, että lainsäätäjä toteutti vaadittuja toimenpiteitä.

IV Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset

30. Käsiteltävänä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne nostettiin 5.5.2017.

31. Komissio vaatii kannekirjelmässään, että unionin tuomioistuin – toteaa, ettei Unkari ole noudattanut SEUT 49 ja SEUT 63 artiklaan sekä perusoikeuskirjan 17 artiklaan perustuvia velvoitteitaan, koska se on ottanut käyttöön säännöstön, jolla rajoitetaan maatalousmaita koskevia käyttö- ja tuotto-oikeuksia, ja – velvoittaa Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

32. Unkari vaatii, että unionin tuomioistuin – hylkää komission kanteen perusteettomana ja – velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

33. Asiassa pidettiin 9.7.2018 istunto, jossa olivat edustettuina komissio ja Unkari.

V Asian tarkastelu

A Tutkittavaksi ottaminen

34. Unkarin hallitus ei ole vastineessaan eikä vastauskirjelmässään väittänyt, että nyt käsiteltävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne olisi jätettävä tutkimatta. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tällaisen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset ovat kuitenkin ehdottomia, mistä syystä unionin tuomioistuimen on tutkittava ne viran puolesta. ( 12 )

35. Perustellun lausunnon ja kannekirjelmän vertailusta ilmenee, että komissio näyttää kannekirjelmässään laajentaneen oikeudenkäynnin kohdetta siitä, miten se oli rajattu ensin mainitussa asiakirjassa, vastoin unionin tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jossa tällainen laajentaminen on kielletty. ( 13 )

36. Tässä yhteydessä huomautan, että komissio moitti perustellussa lausunnossaan Unkaria siitä, että se oli lakkauttanut ex lege, siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentilla, muiden kuin omaisten välillä maatalousmaille perustetut käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka olivat voimassa 30.4.2014.

37. Toisaalta kannekirjelmän johdannossa olevasta vaatimusosasta, jonka sisältö on kerrattu tämän ratkaisuehdotuksen 1 kohdassa, ilmenee, että komission kanne koskee määrällisesti useampia kansallisia säännöksiä kuin vain niitä, jotka riitautettiin perustellussa lausunnossa, ja että nämä säännökset koskevat osin paitsi voimassa olleiden maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien poistamista myös oikeuksien perustamista tällaisille maille. ( 14 ) Lisäksi kannekirjelmänsä lopuksi komissio moittii Unkaria siitä, että se ei ole vain ”poistanut” aiemmin perustettuja käyttö- ja tuotto-oikeuksia, vaan se on yleisemminkin ”rajoittanut” tällaisten maiden käyttö- ja tuotto-oikeuksia.

38. Nämä seikat viittaavat siihen, että sen lisäksi, että kanne koskee siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentista johtuvaa maatalousmaiden tiettyjen, jo voimassa olleiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttamista ex lege, komissio vaatii, että Unkarin todetaan rikkoneen jäsenyysvelvoitteitaan myös sillä perusteella, että se on rajoittanut mahdollisuutta vastaisuudessa perustaa tällaisia oikeuksia siten, että niitä voidaan perustaa pelkästään maanomistajan lähiomaisille.

39. Kun Unkarilta kysyttiin tästä asiasta istunnossa, se totesi, että sen käsityksen mukaan komission kanne koskee lähinnä aiemmin perustettujen käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttamista ex lege. Jäsenvaltio katsoo kuitenkin, että ottaen huomioon komission kanteen tämän ratkaisuehdotuksen kolmessa edeltävässä kohdassa käsitelty monitulkintaisuus, kyseinen kanne ei ole johdonmukainen ja ymmärrettävä. Omalta osaltaan komissio on väittänyt, että se ei ole tarkoittanut muuttaa oikeudenkäynnin kohdetta siitä, miten se oli rajattu perustellussa lausunnossa: kanne koskee pelkästään voimassa olleiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien poistamista.

40. Mielestäni komission kannekirjelmän monitulkintaisuus ei ole riittävän vakava-asteista, jotta kanne olisi jätettävä kokonaisuudessaan tutkimatta. Unkari on voinut käyttää puolustautumisoikeuksiaan ja se on myös myöntänyt ymmärtäneensä, mistä kanteessa on keskeisesti kysymys, eli siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentissa säädetystä maatalousmaiden sellaisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttamisesta ex lege, jotka on perustettu muille kuin maanomistajan lähiomaisille ja jotka ovat olleet voimassa 30.4.2014. Näin ollen mielestäni kanne voidaan ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee pelkästään tätä kysymystä – ja se on siis jätettävä tutkimatta muilta osin.

B Ensimmäinen oikeudellinen peruste (riidanalaisen säännöstön yhteensoveltuvuus SEUT 49 ja 63 artiklan kanssa)

41. Ensimmäisellä oikeudellisella perusteellaan komissio vaatii lähinnä, että unionin tuomioistuin toteaa, että siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentti ei sovellu yhteen SEUT 49 artiklassa määrätyn sijoittautumisvapauden eikä SEUT 63 artiklassa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden kanssa.

42. Tältä osin muistutan, että tuomiossa SEGRO ja Horváth unionin tuomioistuimelta oli kysytty siitä, soveltuiko riidanalainen säännöstö yhteen näiden kahden liikkumisvapauden kanssa. Unionin tuomioistuin katsoi kuitenkin, että säännöstöä oli tutkittava pelkästään suhteessa pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. ( 15 )

43. Tässä asiassa komissio väittää, että unionin tuomioistuimen on tällä kertaa tutkittava riidanalaista säännöstöä suhteessa näihin kahteen liikkumisvapauteen, joihin on vedottu.

44. Komission mukaan kyseinen säännöstö voi nimittäin tapauksesta riippuen loukata jompaakumpaa näistä vapauksista. Siten osa yksityisistä, joihin kyseinen säännöstö vaikuttaa, on hankkinut Unkarissa sijaitsevan maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeuden spekulatiivisin tarkoitusperin, kun taas toiset harjoittavat tämän oikeuden avulla taloudellista toimintaansa. Ensin mainittu tilanne kuuluu pääomien vapaan liikkuvuuden alaan, kun taas jälkimmäisellä on yhteys sijoittautumisvapauteen. Näin ollen on niin, että vaikka tuomiossa SEGRO ja Horváth unionin tuomioistuin saattoi rajoittua tutkimaan – kyseisen tuomion antamiseen johtaneissa asioissa kyseessä olleiden tosiseikkojen perusteella – kyseistä säännöstöä ainoastaan suhteessa pääomien vapaaseen liikkuvuuteen, unionin tuomioistuin ei voi tehdä samoin tässä asiassa. Tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä, joka on luonteeltaan objektiivinen, ( 16 ) tätä samaa säännöstöä on tutkittava yleisesti, ottaen huomioon kaikki ne vapaudet, joita voidaan soveltaa näissä eri tilanteissa.

45. Sen sijaan Unkarin hallituksen kanta on, että nyt käsiteltävässä asiassa ei ole syytä käsitellä tätä kysymystä eri tavalla kuin tuomiossa SEGRO ja Horváth.

46. Olen samaa mieltä kuin Unkarin hallitus. Mielestäni myös tässä asiassa riidanalaista säännöstöä on arvioitava ainoastaan suhteessa SEUT 63 artiklassa taattuun pääomien vapaaseen liikkuvuuteen.

47. On totta, että kyseinen säännöstö johtaa mahdollisesti sovellettavien liikkumisvapauksien päällekkäisyyteen ( 17 ): yhtäältä yksityinen, joka on hankkinut maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeuden harjoittaakseen taloudellista toimintaansa, voisi vedota SEUT 49 artiklassa määrättyyn sijoittautumisvapauteen, koska ”oikeus hankkia, käyttää ja luovuttaa kiinteää omaisuutta toisessa jäsenvaltiossa – – täydentää välttämättömällä tavalla” tätä vapautta; ( 18 ) toisaalta unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kiinteistösijoituksia koskevat kansalliset toimenpiteet kuuluvat SEUT 63 artiklassa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden soveltamisalaan myös silloin, kun kyseisten sijoitusten tarkoituksena on taloudellisen toiminnan harjoittamisen mahdollistaminen. ( 19 )

48. Kuitenkin tällaisessa sovellettavien liikkumisvapauksien päällekkäisyyttä koskevassa tilanteessa unionin tuomioistuin tutkii, ainakin tuoreessa oikeuskäytännössään, onko jompikumpi näistä vapauksista toissijainen toiseen nähden ja voidaanko se liittää siihen. Jos näin on, unionin tuomioistuin noudattaa vanhaa nyrkkisääntöä ”liitännäinen seuraa pääasiaa” ja tutkii riidanalaista säännöstöä ainoastaan suhteessa ensisijaiseen vapauteen. ( 20 ) Tässä yhteydessä sitä, vallitseeko kyseisten vapauksien välillä pääasian ja liitännäisen välinen suhde, ei arvioida niiden yksityisten tilanteen kannalta, joita oikeusriita koskee, vaan ottaen huomioon kyseisen kansallisen säännöstön tarkoitus. ( 21 )

49. Siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin kaltaisesta säännöstöstä on todettava, että mainitun säännöstön pääomien vapaata liikkuvuutta koskeva näkökanta on ensisijainen sen sijoittautumisvapauteen liittyvään näkökantaan nähden. Kyseinen säännöstö nimittäin koskee kiinteistöjen omistusoikeutta ja sitä sovelletaan yleisesti maatalousmaita koskevaan käyttö- ja tuotto-oikeuteen, eikä sitä siten ole rajattu koskemaan tilanteita, joissa tällainen oikeus on perustettu taloudellisen toiminnan harjoittamiseksi. ( 22 ) Näin ollen sijoittautumisvapaudelle tästä säännöstöstä aiheutuvat mahdolliset rajoitukset ovat väistämätön seuraus pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamisesta. Toisin sanoen sijoittautumisvapauden mahdollisia rajoituksia ei voida erottaa pääomien vapaata liikkuvuutta koskevista rajoituksista. ( 23 )

50. Näin ollen riidanalaista säännöstöä ei ole syytä tutkia itsenäisesti SEUT 49 artiklan nojalla. ( 24 ) Toisin kuin komissio väittää, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn objektiivisella luonteella ei voida perustella sitä, että unionin tuomioistuin poikkeaisi sovellettavien vapauksien päällekkäisyyttä koskevasta oikeuskäytännöstään. Sen lisäksi, että tällaista olisi vaikea perustella unionin tuomioistuimen resurssien järkevän käytön kannalta, muistutan, että unionin tuomioistuin ei määrittele pääasian ja liitännäisen välistä suhdetta subjektiivisesti niiden yksityisten tilanteen perusteella, joita riita-asia koskee, vaan objektiivisesti ottaen huomioon riidanalaisen säännöstön tarkoituksen. Huomautan lisäksi, että unionin tuomioistuin on soveltanut tätä oikeuskäytäntöään lukuisissa tuomioissa, joissa se on todennut, että jäsenyysvelvoitteita on rikottu. ( 25 )

51. Edellä esitetyn jälkeen muistutan, että tuomiossa SEGRO ja Horváth unionin tuomioistuin katsoi, että siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin kaltainen säännöstö ei pelkästään rajoita pääomien vapaata liikkuvuutta, vaan sillä voi myös olla välillisesti syrjivä vaikutus kansalaisuuden tai pääomien alkuperän perusteella.

52. Lisäksi kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin sulki pois sen, että kyseinne säännöstö voitaisiin oikeuttaa niillä perusteilla, joihin Unkarin hallitus oli vedonnut sitä puolustaessaan, ( 26 ) erityisesti, koska se oli suhteeton.

53. Siten tässä ratkaisuehdotuksessa ei ole tarpeen laajemmin käsitellä kyseisen säännöstön yhteensoveltuvuutta SEUT 63 artiklassa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden kanssa. Tältä osin komission ensimmäinen oikeudellinen peruste on kiistatta perusteltu tuomiossa SEGRO ja Horváth esitetyistä syistä, ja pyydänkin lukijaa tutustumaan näihin syihin ja ratkaisuehdotukseeni kyseisissä yhdistetyissä asioissa. ( 27 )

54. On totta, että komissio on vedonnut kannekirjelmässään oikeusvarmuutta ja luottamuksensuojaa koskevien unionin yleisten oikeusperiaatteiden loukkaamiseen sillä perusteella, että riidanalaisessa säännöstössä ei ole säädetty siirtymäkaudesta eikä korvauksesta kyseessä olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien ex lege lakkauttamisen yhteydessä. ( 28 ) Kannekirjelmästä ilmenee kuitenkin, että komissio vetoaa kyseisiin periaatteisiin ”ylimääräisenä perusteena”, pelkkinä lisäargumentteina tarkastellessaan sitä, soveltuuko kyseinen säännöstö yhteen niiden liikkumisvapauksien, joihin on vedottu, kanssa. Koska komission ensimmäinen oikeudellinen peruste perustuu muihin syihin, unionin tuomioistuimen ei ole tarvetta lausua kyseisistä periaatteista. ( 29 ) Istunnossa komissio vahvisti lisäksi, että se ei toivonut kyseisiä periaatteita koskevaa itsenäistä arviointia, ja vetosi muutenkin siihen, että kyseisten periaatteiden noudattamista ei voida arvioida liikkumisvapauksiin perustuvasta arvioinnista erillisesti. Olen täysin samaa mieltä tästä analyysista, kuten esitän jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa. ( 30 )

C Toinen oikeudellinen peruste (riidanalaisen säännöstön yhteensoveltuvuus perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa)

55. Toisella oikeudellisella perusteellaan komissio vaatii lähinnä, että unionin tuomioistuin toteaa, että siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentti on ristiriidassa perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa taatun omistusoikeuden kanssa.

1. Asianosaisten lausumat

56. Komissio väittää, että perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia sovelletaan, kun kansallinen säännöstö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Tästä on kyse, kun kyseinen säännöstö on omiaan rajoittamaan yhtä tai useampaa EUT-sopimuksessa taattua liikkumisvapautta ja asianomainen jäsenvaltio vetoaa yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin tällaisen rajoituksen oikeuttamiseksi.

57. Vaikka unionin tuomioistuin ei käsitellyt perusoikeuksien kunnioittamista koskevaa kysymystä tuomiossa SEGRO ja Horváth, sen on käsiteltävä tätä kysymystä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.

58. Tältä osin komissio väittää, että perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattu omistusoikeus kattaa riidanalaisella säännöstöllä lakkautetut käyttö- ja tuotto-oikeudet. Tämä määräys nimittäin koskee laajasti kaikkia varallisuusarvoisia oikeuksia, joista voidaan oikeusjärjestyksen perusteella johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti.

59. Komission mukaan tähän oikeuteen puututaan pakkolunastusta vastaavalla tavalla silloin, kun oikeus lakkautetaan, peruutetaan tai de facto riistetään, mukaan lukien silloin, kun lakkautetaan vain, kuten tässä asiassa, kaksi omistusoikeuden kolmesta osatekijästä eli käyttöoikeus ja hallintaoikeus.

60. Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa poistamista ei kuitenkaan voida oikeuttaa. Yhtäältä kyseinen poistaminen perustuu siihen virheelliseen yleisolettamaan, että kaikki muiden kuin omaisten väliset käyttö- ja tuotto-oikeussopimukset on tehty tarkoituksessa kiertää sääntöjä, joilla rajoitetaan maatalousmaan omistusoikeuden hankkimista. Toisaalta se on luonteeltaan odottamatonta ja ennakoimatonta, kun vaaditusta siirtymäkaudesta ei ole säädetty samalla kun aiemmin sijoittajille myönnettyä 20 vuoden siirtymäkautta on lyhennetty. Lisäksi on niin, että vaikka katsottaisiin, että oikeuksien poistaminen on oikeutettua, se ei olisi oikeasuhteista.

61. Unkarin hallitus puolestaan väittää, että riidanalaista säännöstöä ei ole tarpeen arvioida erikseen perusoikeuskirjan valossa.

62. Ensinnäkin 21.7.2015 annetusta Alkotmánybíróságin tuomiosta nro 25 ilmenee Unkarin hallituksen mukaan joka tapauksessa, että kyseisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttamista ex lege ei voida verrata pakkolunastukseen. Lisäksi poistaminen on ollut oikeutettua yleisen edun perusteella. Muutenkin niiden siviilioikeudellisten säännösten nojalla, joissa säädetään maanomistajan velvollisuudesta sopia entisen käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan kanssa järjestelystä, jota voidaan vaatia välittömästi käyttö- ja tuotto-oikeuden lakatessa, viimeksi mainittu voi saada oikeudenmukaisen, kattavan ja oikea-aikaisen korvauksen aiheutuneista tappioista.

63. Toiseksi tässä asiassa kyseessä olevat käyttö- ja tuotto-oikeudet eivät Unkarin hallituksen mukaan kuulu perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska ne on hankittu laittomasti ja vilpillisessä mielessä.

2. Asian tarkastelu

a) Alustavia huomautuksia

64. Komission toinen oikeudellinen peruste on poikkeuksellinen. Kyseessä on nimittäin tietääkseni ensimmäinen kerta, kun kyseinen toimielin vaatii, että unionin tuomioistuin toteaa, että jäsenvaltio on rikkonut perusoikeuskirjan määräystä. ( 31 ) Tämän tyyppisestä oikeudellisesta perusteesta oli kuitenkin varoitettu. Komissio totesi jo perusoikeuskirjan täytäntöönpanosta vuonna 2010 antamassaan tiedonannossa, että se aikoo aloittaa ”aina tarvittaessa rikkomismenettelyn sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka unionin oikeutta täytäntöön pannessaan eivät noudata perusoikeuskirjaa”. ( 32 ) Komissio on kuitenkin tähän asti toiminut ilmeisen pidättyvästi. ( 33 )

65. Nyt käsiteltävä asia on ensimmäinen useista kanteista, ( 34 ) joissa komissio vaatii ensimmäisessä oikeudellisessa perusteessaan, että unionin tuomioistuin ottaa kantaa siihen, soveltuuko jäsenvaltion säännöstö yhteen EUT-sopimuksessa taattujen liikkumisvapauksien kanssa, ja tämän jälkeen erillisellä oikeudellisella perusteella, että unionin tuomioistuin arvioi samaa säännöstöä perusoikeuskirjan valossa.

66. Tällaisen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät nosta esiin kysymyksiä SEUT 258 artiklan kannalta. ( 35 ) Kyseisen artiklan mukaan komissio voi nostaa kanteen, jossa se vaatii sen toteamista, että jäsenvaltio ”on jättänyt täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden”. On kiistatonta, että kyseisiin velvollisuuksiin kuuluvat perusoikeuskirjassa taatut oikeudet, joiden oikeudellinen sitovuus on vahvistettu viittauksella SEU 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, jossa perusoikeuskirjalla todetaan olevan ”sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla”.

67. Näin ollen unionin tuomioistuimella on toimivalta todeta, että perusoikeuskirjassa taattuja oikeuksia on loukattu, vain, jos kyseisiä oikeuksia koskevat määräykset sitovat kyseistä jäsenvaltiota kyseessä olevassa tilanteessa. ( 36 ) Nyt käsiteltävässä asiassa tulee siten uudestaan esiin kysymys unionin tuomioistuimen toimivallasta ratkaista, ovatko jäsenvaltiot noudattaneet unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettuja perusoikeuksia.

68. On tärkeää pitää mielessä, mihin asiayhteyteen tämä kysymys liittyy. Se, missä määrin jäsenvaltiot ovat unionin oikeuden nojalla velvollisia noudattamaan perusoikeuksien suojaa koskevia vaatimuksia, on arkaluonteinen ja perustavanlaatuinen valtiosääntöoikeudellinen kysymys, joka koskee unionin toimivallanjakoa. Siitä, että jäsenvaltioiden edellytetään noudattavan toiminnassaan perusoikeuksia sellaisina kuin niistä on määrätty unionin oikeudessa, seuraa, että rajoitetaan kyseisissä jäsenvaltioissa käytettävissä olevia poliittisia ja lainsäädännöllisiä lähestymistapoja, kun taas unionin valta määrätä mahdollisuuksien rajoista vastaavasti vahvistuu. Perusoikeuksiin liittyy siten keskittämisen mahdollisuus. ( 37 ) Lisäksi toimielintasolla kyse on siitä, kuinka laajasti unionin tuomioistuimella ylimpänä tuomioistuimena on toimivalta toimia kansallisten perustuslakituomioistuinten tai Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ( 38 ) sijasta valvottaessa jäsenvaltioiden säännöstöä ja niiden toimintaa perusoikeuksien kannalta.

69. Varmastikin tietoisina näistä kysymyksistä perusoikeuskirjan laatijat rajoittivat nimenomaisesti tilanteita, joissa perusoikeuskirjaa sovelletaan kansallisiin säädöksiin. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan sen määräykset koskevat ”jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta”. Lisäksi perusoikeuskirjassa ja perussopimuksissa todetaan, että perusoikeuskirjalla ei uloteta unionin oikeuden soveltamisalaa unionin toimivaltaa laajemmaksi eikä sillä luoda unionille uutta toimivaltaa tai uusia tehtäviä eikä muuteta perussopimuksissa määriteltyjä toimivaltuuksia ja tehtäviä. ( 39 )

70. Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan Åkerberg Fransson, ( 40 ) että ”perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia on – – noudatettava silloin, kun kansallinen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan” ja että ”sellaisia unionin oikeuden alaan kuuluvia tilanteita ei voi olla, joihin kyseisiä perusoikeuksia ei sovellettaisi”, jolloin ”unionin oikeuden sovellettavuus merkitsee perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien sovellettavuutta”. Näin katsoessaan unionin tuomioistuin vahvisti, että sen unionin yleisiksi oikeusperiaatteiksi tunnustettuihin perusoikeuksiin vetoamista koskevan oikeuskäytännön ja perusoikeuskirjan soveltamisalan välillä on ”historiallinen jatkumo”. ( 41 )

71. Tältä osin muistutan, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tilanteet, joissa unionin oikeusjärjestyksessä tunnustetut perusoikeudet sitovat jäsenvaltioita, voidaan tavallisesti luokitella – vähintään – kahteen kategoriaan.

72. Yhtäältä tuomion Wachauf ( 42 ) julistamisesta alkaen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseiset perusoikeudet sitovat jäsenvaltioita niiden pannessa täytäntöön unionin lainsäädäntöä, joten jäsenvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan sovellettava tätä lainsäädäntöä sellaisin edellytyksin, jotka eivät loukkaa kyseisiä oikeuksia. ( 43 )

73. Toisaalta tuomioon ERT ( 44 ) perustuvan oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun jäsenvaltio poikkeaa kansallisella säännöstöllään unionin oikeudesta ja vetoaa unionin oikeudessa tunnustettuun oikeuttamisperusteeseen puolustaakseen kyseistä säännöstöä, jäsenvaltion osalta voidaan hyväksyä tämä oikeuttamisperuste vain, jos kyseinen säännöstö on näiden samojen perusoikeuksien mukainen.

74. Komissio perustelee toista oikeudellista perustettaan viimeksi mainitulla oikeuskäytännöllä. Komission mukaan tässä asiassa on sovellettava perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohtaa siltä osin kuin Unkari on riidanalaisella säännöstöllään poikennut sijoittautumisvapaudesta ja pääomien vapaasta liikkuvuudesta.

75. Komissio ei kuitenkaan vaadi unionin tuomioistuinta tutkimaan sitä, onko perusoikeuskirjaa mahdollisesti rikottu, siltä kannalta, soveltuuko riidanalaiseen säännöstöön mahdollisesti jokin liikkumisvapauksien, joihin on vedottu, mukainen oikeuttamisperuste – mistä on kysymys ensimmäisessä oikeudellisessa perusteessa – vaan se vaatii unionin tuomioistuinta tutkimaan tätä tästä kysymyksestä itsenäisesti, jotta todettaisiin erikseen, että perusoikeuskirjaa on rikottu. Komission kanta on nimittäin olennaisesti, että kun kansallinen säännöstö, jolla poiketaan jostain liikkumisvapaudesta, on myös omiaan rajoittamaan perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia, perusoikeuskirjan mahdollista rikkomista on tutkittava erikseen.

76. En yhdy tähän näkemykseen. Kuten esitin ratkaisuehdotuksessani SEGRO ja Horváth, ( 45 ) ERT-oikeuskäytännön nojalla unionin tuomioistuin ei voi tutkia sitä kysymystä, onko perusoikeuskirjassa taattua perusoikeutta mahdollisesti loukattu, eikä myöskään oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden, joihin komissio on vedonnut ensimmäisessä oikeudellisessa perusteessaan, noudattamista koskevaa kysymystä ( 46 )liikkumisvapauksien loukkaamista koskevasta kysymyksestä erillään. Mielestäni tässä ratkaisuehdotuksessa on kuitenkin tarpeen eritellä yksityiskohtaisemmin ne syyt, joiden vuoksi olen tätä mieltä.

b) ERT-oikeuskäytännön olemassaolon syy ja rajat

77. On muistutettava, että asia, joka johti tuomioon ERT (EU:C:1991:254), koski kreikkalaista säännöstöä, jolla kansalliselle toiminnanharjoittajalle myönnettiin radio- ja televisiomonopoli. Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettiin joukko kysymyksiä, jotka koskivat tällaisen monopolin yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ( 47 ) 10 artiklan kanssa, jossa taataan oikeus sananvapauteen.

78. Kyseisellä säännöstöllä oli syrjiviä vaikutuksia muista jäsenvaltioista peräisin olevien lähetysten vahingoksi. Se oli siten yhteensoveltumaton EY 59 artiklassa (josta on tullut SEUT 56 artikla) määrätyn palvelujen vapaan liikkuvuuden kanssa, ellei se ollut perusteltu jonkin EY 56 ja EY 66 artiklassa nimenomaisesti määrätyn oikeuttamisperusteen, ( 48 ) eli yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden, perusteella. ( 49 )

79. Tässä vaiheessa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artikla oli yhteisöjen tuomioistuimen mielestä merkityksellinen. Vaikka se muistutti, että sen tehtäviin ei kuulunut sellaisten kansallisten säännöstöjen, jotka eivät kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan, arvioiminen kyseisen yleissopimuksen kannalta, ( 50 ) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kyseisessä asiassa sen oli käsiteltävä perusoikeuksia. ( 51 )

80. Tarkemmin ottaen siltä osin kuin Helleenien tasavalta aikoi vedota EY 56 ja EY 66 artiklan määräyksiin riidanalaisen lainsäädännön oikeuttamiseksi, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ”näiden yhteisön oikeudessa sallittujen oikeuttamisperusteiden osalta tulkinnassa” oli ”otettava huomioon yleiset oikeusperiaatteet ja erityisesti perusoikeudet”. Näin ollen kyseiseen säännöstöön voitiin soveltaa kyseisissä määräyksissä tarkoitettuja poikkeuksia ainoastaan ”silloin kun se [oli] niiden perusoikeuksien mukainen, joiden noudattamista [unionin] tuomioistuin valvoo” ( 52 ) ja joihin kuuluu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa taattu sananvapaus, joka on otettu osaksi unionin oikeusjärjestystä yleisenä oikeusperiaatteena. ( 53 ) Toisin sanoen perusoikeuksien noudattaminen on yksi niistä edellytyksistä, joiden on täytyttävä, jotta yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä koskevia oikeuttamisperusteita voidaan soveltaa. ( 54 )

81. Ensisilmäyksellä ERT-oikeuskäytäntö ei perustu yhtä ilmeiseen logiikkaan kuin tuomio Wachauf, ( 55 ) joka koskee tilanteita, joissa jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta.

82. Wachauf-oikeuskäytäntö nimittäin ilmentää selvästi logiikkaa, joka on saanut unionin tuomioistuimen tunnustamaan perusoikeudet erottamattomaksi osaksi unionin oikeusjärjestystä: ( 56 ) yhtäältä yksityisiä on suojeltava unionin oikeudenvastaiselta puuttumiselta heidän oikeuksiinsa; toisaalta jäsenvaltioilla ei voi olla oikeutta valvoa unionin toimintaa omien perustuslaillisten kriteeriensä mukaan, sillä muuten loukattaisiin unionin oikeuden yhtenäisyyttä, ensisijaisuutta ja tehokkuutta. Kansallisia kriteerejä ei siten sovelleta, mutta sen sijaan unionin tuomioistuin on tunnustanut ”jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen” perustuvat perusoikeudet osaksi niitä yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista se valvoo. ( 57 ) Koska useimpien unionin politiikkojen täytäntöönpano on jäsenvaltioiden vastuulla, on välttämätöntä ulottaa unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettujen perusoikeuksien soveltaminen jäsenvaltioihin silloin, kun ne toimivat näin unionin ”edustajina”. Sen jälkeen, kun unionin politiikka on pantu täytäntöön, on unionin vastuulla varmistua siitä, että jäsenvaltiot eivät loukkaa perusoikeuksia sen nimissä. ( 58 )

83. Sen sijaan ”ERT-tilanteessa” kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä asianomainen jäsenvaltio ei pane täytäntöön unionin politiikkaa vaan kansallista politiikkaa, joka kuuluu sen toimivaltaan. ( 59 ) Tällöin on yksinkertaisesti niin, että toimiessaan näin kyseinen jäsenvaltio sattuu ”törmäämään” – tahallaan tai ei – unionin oikeussääntöön, kuten esimerkiksi EUT-sopimuksessa taattuihin liikkumisvapauksiin, ja pyrkii oikeuttamaan toimintatapansa. ( 60 )

84. Näin ollen minusta näyttää siltä, että ERT-oikeuskäytännön taustalla vaikuttaa kolme toisiinsa liittyvää, mutta kuitenkin erillistä, normatiivista oikeuttamisperustetta, jotka muodostavat sen olemassaolon syyn.

85. Ensinnäkin se, missä määrin jäsenvaltiot voivat pätevästi poiketa liikkumisvapauksista, on kiistatta unionin oikeuden alaan kuuluva kysymys. ( 61 ) Tämän mahdollisuuden ulottuvuus riippuu kyseisiä vapauksia koskevien perussopimusmääräysten tulkinnasta, eivätkä jäsenvaltiot voi määritellä sitä omien arvojensa perusteella, sillä muuten loukattaisiin kyseisten vapauksien tehokkuutta ja niiden yhtenäistä soveltamista kaikissa jäsenvaltioissa. Kyseisen mahdollisuuden rajat on määriteltävä unionin periaatteiden ja arvojen perusteella. ( 62 )

86. Toiseksi tuomio ERT heijastaa periaatetta, jonka mukaan unionin oikeutta, mukaan lukien liikkumisvapauksia koskevia perussopimusten määräyksiä, on aina tulkittava niiden perusoikeuksien valossa, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo. Jos unionin tuomioistuin katsoisi kyseisiä perusoikeuksia loukkaavan kansallisen säännöstön hyväksyttäväksi näiden vapauksien kannalta, merkitsisi se nimittäin sen hyväksymistä, että vastoin edellä mainittua tulkintaperiaatetta kyseisillä vapauksilla voisi olla tällaiset loukkaukset sietävä merkitys. ( 63 )

87. Lisäksi tietyissä olosuhteissa ratkaisun antaminen liikkumisvapauksia koskevassa oikeudenkäynnissä edellyttää, että asiaa tarkastellaan perusoikeuksien nojalla. Nimittäin tietyt oikeuttamisperusteet liittyvät erottamattomasti perusoikeuskysymyksiin. Näin on erityisesti silloin, kun jäsenvaltio vetoaa puolustuksekseen yleiseen turvallisuuteen liittyvään perusteeseen tai kansalliseen oikeusjärjestykseensä kuuluvaan perusoikeuteen. ( 64 ) Ajatellaanpa esimerkiksi asiaa, joka johti tuomioon Society for the Protection of Unborn Children Ireland (SPUC). ( 65 ) Muistutan, että tässä asiassa oli kyse Irlannin säännöstöstä, jossa kiellettiin minkäänlaisen tiedon antaminen mahdollisuudesta tehdä abortti – joka oli kielletty Irlannin perustuslaissa aivan viime aikoihin asti – toisessa jäsenvaltiossa. Jos ajatellaan, että unionin tuomioistuin olisi tässä tuomiossa katsonut, toisin kuin se teki, että kyseisellä säännöstöllä rajoitetaan palvelujen vapaata liikkuvuutta, unionin tuomioistuimen olisi pitänyt käsitellä Irlannin esittämää oikeuttamisperustetta, joka perustui oikeuteen elämään sellaisena kuin siitä oli säädetty Irlannin perustuslaissa. Tässä yhteydessä olisi ollut erityisen vaikeaa, metodologisella ja normatiivisella tasolla, välttää kyseisen oikeuden ja sananvapauden välistä punnintaa. ( 66 )

88. Myöhemmissä tuomioissaan, erityisesti tuomiossa Familiapress, ( 67 ) unionin tuomioistuin on ulottanut ERT-oikeuskäytäntönsä koskemaan tilanteita, joissa jäsenvaltio pyrkii oikeuttamaan liikkumisvapauksista poikkeamisen vetoamalla EUT-sopimuksessa nimenomaisesti määrätyn oikeuttamisperusteen – yleinen järjestys, yleinen turvallisuus, kansanterveys – sijasta johonkin niistä kirjoittamattomista oikeuttamisperusteista, jotka on tunnustettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä – ja joita kutsutaan ”pakottaviksi vaatimuksiksi”, ”yleistä etua koskeviksi pakottaviksi syiksi” tai ”yleistä etua koskeviksi tavoitteiksi”.

89. Tämä oli merkittävä laajennus, joka oli mielestäni kuitenkin perusteltu. Ei nimittäin ole syytä erotella tilanteita, joissa jäsenvaltio vetoaa nimenomaisesti EUT-sopimuksessa määrättyyn poikkeukseen, tilanteista, joissa se vetoaa kirjoittamattomaan oikeuttamisperusteeseen. ( 68 ) Kummassakin tilanteessa jäsenvaltio tukeutuu EUT-sopimuksen määräykseen, jossa tällainen poikkeus on sallittu – kirjoittamattomien oikeuttamisperusteiden osalta kyse on itse vapaata liikkuvuutta koskevasta säännöstä – ja joihin pätee täysin sama logiikka: kyseistä määräystä ”tulkit[aan] yleiset oikeusperiaatteet ja erityisesti perusoikeudet huomioon ottaen”. ( 69 )

90. Edellä esitetyistä pohdinnoista seuraa, että ERT-oikeuskäytäntö perustuu liikkumisvapauksia koskevien perussopimusmääräysten tulkintaan perusoikeuksien mukaisesti. Perusoikeuksien tarkastelulla on tarkoitus ratkaista kysymys siitä, onko kyseisiä liikkumisvapauksia noudatettu. ( 70 ) Tämän oikeuskäytännön perusteella voidaan hylätä oikeuttamisperuste, johon jäsenvaltio on vedonnut, sillä perusteella, että unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettua perusoikeutta on loukattu. ( 71 )

91. Näin ollen ERT-oikeuskäytännön yhteydessä on niin, että perusoikeuksia ja liikkumisvapauksia koskevat kysymykset liittyvät erottamattomasti toisiinsa. Tästä seuraa, että mielestäni niin metodologisella kuin normatiivisellakaan tasolla näitä kahta kysymystä ei ole mahdollista erottaa toisistaan, kuten komissio tässä asiassa ehdottaa.

92. Perusoikeuskirjan voimaantulo ei ole unionin tuomioistuimen tähän mennessä antamissa tuomioissa horjuttanut tätä analyysia. Tältä osin muistutan, että unionin tuomioistuin vahvisti tuomiossaan Pfleger ym., ( 72 ) että ERT-oikeuskäytäntöä sovelletaan myös perusoikeuskirjan yhteydessä. Tarkemmin ottaen tässä tuomiossa unionin tuomioistuin katsoi, että ”sitä, että jäsenvaltio soveltaa unionin oikeudessa määrättyjä poikkeuksia oikeuttaakseen EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoittamisen, on – – pidettävä perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna unionin oikeuden soveltamisena”. ( 73 )

93. Perusoikeuskirjan perusteella annetuissa tuomiossa Berlington Hungary ym., ( 74 ) tuomiossa AGET Iraklis ( 75 ) ja tuomiossa Global Starnet, ( 76 ) unionin tuomioistuin sovelsikin ERT-oikeuskäytäntöä täysin oikeaoppisesti, ottaen perusoikeudet huomioon tarkastellessaan mahdollista kyseisten kansallisten säännöstöjen oikeuttamisperustetta sovellettavien liikkumisvapauksien kannalta.

94. On totta, että tuomiossa Pfleger ym. ( 77 ) unionin tuomioistuin erotteli muodollisella tasolla kysymyksen, joka koski kyseessä olleen kansallisen säännöstön perusoikeuskirjan 15–17 artiklan mukaisuutta, liikkumisvapauksia koskevasta kysymyksestä. Mielestäni tästä tuomiosta ei kuitenkaan voida päätellä mitään yksiselitteistä. Yhtäältä kyseinen kansallinen säännöstö saattoi olla oikeutettu liikkumisvapauksien kannalta, sillä unionin tuomioistuin jätti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi tutkia, oliko se oikeasuhteinen. ( 78 ) Tässä yhteydessä kyseisen säännöstön täydentävä tarkastelu perusoikeuskirjan määräysten valossa oli oikeutettua ERT-näkökulmasta. Toisaalta unionin tuomioistuin katsoi, ettei ollut tarpeen tarkastella konkreettisesti erikseen kyseisiä perusoikeuskirjan määräyksiä, sillä se totesi, että jos kansallinen säännöstö merkitsi suhteetonta rajoitusta palvelujen tarjoamisen vapaudelle, se olisi automaattisesti ristiriidassa kyseisten määräysten kanssa, jolloin tällainen tarkastelu ei ollut tarpeen. ( 79 ) Näin ollen – kuten totesin jo ratkaisuehdotuksessani SEGRO ja Horváth ( 80 ) – tuomio Pfleger ym. ( 81 ) luo korkeintaan epätietoisuuden siitä, voidaanko perusoikeuskirjan väitettyä rikkomista tutkia itsenäisesti liikkumisvapauksien loukkaamista koskevasta kysymyksestä.

c) Seikat, joiden vuoksi unionin tuomioistuimen tulisi mielestäni olla menemättä ERT-oikeuskäytäntöä pidemmälle

95. Mielestäni komission toinen oikeudellinen peruste ei perustu ERT-oikeuskäytännön yksinkertaiseen logiikkaan. Tämä peruste merkitsee mielestäni kyseisen oikeuskäytännön uudenlaista laajentamista, ehkä jopa vääristämistä.

96. Komissio ei vaadi sen enempää eikä vähempää kuin että unionin tuomioistuin lausuu perusoikeuskirjassa taatusta perusoikeudesta sellaisen kansallisen säännöstön yhteydessä, joka on jo unionin primaarioikeuden vastainen. Hyväksyessään tai päinvastoin hylätessään toimivaltansa ottaa kantaa komission toiseen oikeudelliseen perusteeseen unionin tuomioistuin valitsee kahden erillisen perusoikeuksien roolia ”poikkeamistilanteissa” koskevan tulkintatavan väliltä.

97. Ensimmäisen tulkintatavan mukaan – sen, joka ilmenee tuomiosta ERT – unionin tuomioistuin ei ratkaise ”poikkeamistilanteissa” perusoikeuskysymyksiä sellaisenaan, kuten perustuslakituomioistuin tekisi. Unionin tuomioistuin käsittelee tällaista kysymystä siltä osin kuin se on tarpeen sen selvittämiseksi, onko jäsenvaltiolla perusteita poiketa erityisesti jostain liikkumisvapaudesta. Toisin sanoen unionin tuomioistuin ottaa kantaa perusoikeuskysymyksiin silloin, kun ne kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan funktionaalisesti ymmärrettynä.

98. Toisen tulkintatavan mukaan – sen, jota komissio ehdottaa tässä tapauksessa – perusoikeuksien noudattamisen valvonta on erotettava liikkumisvapauksien kunnioittamista koskevasta kysymyksestä. Kyseisten vapauksien rajoittaminen toimii porttina perusoikeuskirjan soveltamisalalle. Raottamalla tätä porttia jäsenvaltio sitoutuu noudattamaan siinä olevaa perusoikeuksien luetteloa, ja unionin tuomioistuimella on toimivalta lausua itsenäisesti siitä, soveltuuko asianomainen kansallinen säännöstö yhteen näiden kunkin perusoikeuden kanssa.

99. Komission mukaan jäsenvaltioiden lainsäädännön tutkiminen perusoikeuskirjan nojalla nyt käsiteltävänä olevan asian kaltaisissa asioissa on tarpeen sen varmistamiseksi, että oikeusvaltioperiaatetta noudatetaan kyseisissä valtioissa. Perusoikeuskirjan rikkomisen toteaminen tällaisissa asioissa olisi niiden yksityisten kannalta, joihin kyseinen lainsäädäntö vaikuttaa, oikeusvaltioperiaatteen konkreettinen ilmentymä. Lisäksi perusoikeuskirjan soveltaminen tällä tavalla vahvistaisi perusoikeuskirjan näkyvyyttä ja unionin oikeuden legitimiteettiä kaikkien unionin kansalaisten silmissä.

100. Mielestäni unionin tuomioistuimen tulee pitää kiinni ensimmäisestä tulkintatavasta eikä lähteä mukaan komission toivomaan tulkintatapaan.

101. Ensinnäkin on muistutettava, että unionin oikeusjärjestyksessä unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon noudattaminen on aivan yhtä tärkeä oikeusvaltioperiaatteen osatekijä kuin perusoikeuspolitiikan edistäminenkin. ( 82 ) Tästä riippuu sen hyväksyttävyys, että unionin tuomioistuin puuttuu kansalliseen politiikkaan niiden perusoikeuksien nojalla, joiden noudattamista se valvoo.

102. Mielestäni asianmukaisen toimivallanjaon näkökulmasta on niin, että mitä enemmän unionilla on toimivaltansa nojalla käytössään politiikkoja ja välineitä, joilla säädetään yhteisistä säännöistä tietyllä alalla, sitä hyväksyttävämpää on, että unioni edellyttää tällä alalla, että perusoikeuksia noudatetaan sellaisina kuin niistä on määrätty unionin oikeudessa. Muistutan kuitenkin, että poikkeamistilanteessa asianomainen jäsenvaltio toimii lähtökohtaisesti alalla, jolla ei ole olemassa kyseistä kysymystä koskevaa yhdenmukaistavaa, harmonisoivaa tai edes koordinoivaa unionin välinettä. Kyseinen jäsenvaltio soveltaa kansallista politiikkaa, joka kuuluu sen toimivaltaan. Tällöin sovelletaan vain liikkumisvapautta eli negatiivista harmonisointisääntöä, riippumatta siitä, kuinka tärkeä se on. Toisin sanoen unionin oikeuden roolina on olla kehys jäsenvaltioiden toimivallalle soveltaa kansallisen politiikkansa valintoja, mutta jäsenvaltioiden toimivalta ei tässä yhteydessä perustu unionin oikeuteen ( 83 )eikä unionin oikeudessa määrätä siitä, miten kyseistä toimivaltaa on käytettävä. ( 84 )

103. Tästä huolimatta, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 85–87 kohdassa on huomautettu, ERT-oikeuskäytännölle on normatiiviset perusteet: (1) tarve varmistua liikkumisvapauksien yhtenäisyydestä ja tehokkuudesta, (2) velvollisuus tulkita EUT-sopimusta olosuhteista riippumatta siten, että kunnioitetaan perusoikeuksia, ja (3) tarve lausua näistä oikeuksista ratkaisun antamiseksi liikkumisvapauksia koskevassa oikeudenkäynnissä.

104. Jos sen sijaan noudatetaan komission tässä asiassa ehdottamaa tulkintatapaa, nämä oikeuttamisperusteet eivät enää päde: (1) on vaikea perustella sitä, että asiaan liittyy liikkumisvapauksien yhtenäisyyteen ja tehokkuuteen kohdistuva vaara, joka olisi korjattava, koska kansallinen säännöstö on joka tapauksessa ristiriidassa kyseisten vapauksien kanssa, (2) kyse ei ole enää EUT-sopimuksen tulkinnasta perusoikeuksien mukaisesti vaan perusoikeuden soveltamisesta itsenäisesti, ja (3) perusoikeuksien alaan puuttuminen ei ole tarpeen ratkaisun antamiseksi kyseisiä vapauksia koskevassa oikeudenkäynnissä. Jäljelle jää vain ”unionin oikeuden soveltamisalaa” koskeva argumentti, jossa tätä soveltamisalaa ei ymmärretä funktionaalisesti vaan puhtaan muodollisesti: on poikettu unionin oikeudesta, joten perusoikeuskirjaa voidaan soveltaa. En kuitenkaan ole varma, että tämä argumentti on riittävä normatiivinen oikeuttamisperuste oikeuttamaan sen, että unionin tuomioistuin valvoo kansallista politiikkaa perusoikeuksien, joiden noudattamista se valvoo, perusteella. ( 85 )

105. Toiseksi perusoikeuskirjan voimaantulolla ei voida oikeuttaa unionin tuomioistuimen toimivallan ulottamista koskemaan perusoikeuksia ”poikkeamistilanteissa”. Tältä osin minun on vain muistutettava, että perusoikeuskirjalla ei nimenomaisesti ollut tarkoitus laajentaa unionin toimivaltuuksia. ( 86 ) ERT-oikeuskäytännön soveltamisalan laajentaminen merkitsisi sitä paitsi historian kääntämistä päälaelleen, kun otetaan huomioon perusoikeuskirjan antamisprosessi.

106. On muistettava, että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan se sitoo jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne ”soveltavat” unionin oikeutta, liittyi vähintäänkin riitaisa laatimisprosessi, jonka aikana tuli esiin pelko siitä, että unionin tuomioistuin soveltaisi perusoikeuskirjaa laajasti kansallisen lainsäädännön valvonnassa. ( 87 ) Kuten kaikki tietävät, lopputulos on monitulkintainen: yhtäältä kyseisen määräyksen lopullinen sanamuoto näyttää sulkevan ”poikkeamistilanteet” pois, mutta toisaalta perusoikeuskirjan ohella julkaistuissa selityksissä ( 88 ) mainitaan tuomio ERT. Tästä prosessista ilmenee kuitenkin selvästi toivomus, että perusoikeuskirjaa sovellettaisiin pidättyvästi kansalliseen politiikkaan: perusoikeuskirjaa sovelletaan ennen kaikkea unionin toimielimiin, elimiin ja laitoksiin ja ”ainoastaan” tietyissä, rajatuissa tapauksissa jäsenvaltioihin. Ottaen huomioon perusoikeuskirjan laatijoiden mainitun 51 artiklan 1 kohdassa valitsema sanamuoto, ja huolimatta perusoikeuskirjan selityksistä, tämä pidättyvä suhtautuminen on paikallaan erityisesti ”poikkeamistilanteissa”.

107. Näin ollen tuomiossaan Åkerberg Fransson ( 89 ) unionin tuomioistuin saattoi perustellusti vahvistaa, että sen toimivalta perusoikeuksien alalla jatkui, ( 90 ) ja varmistua näin siitä, että perusoikeuskirjan ja unionin yleisten oikeusperiaatteiden soveltamisalan välillä oli tervetullut vastaavuus. Sen sijaan perusoikeuskirjan laatijoiden tarkoituksen kanssa olisi vaikea sovittaa yhteen sitä, että ”poikkeamistilanteissa” mentäisiin pidemmälle kuin ennen perusoikeuskirjan antamista. En varsinkaan ole varma siitä, että kansallisen säännöstön tutkiminen suhteessa perusoikeuskirjassa taattuihin perusoikeuksiin, kun tämä ei ole tarpeen liikkumisvapauksia koskevan kysymyksen ratkaisemiseksi, olisi perusoikeuskirjan laatijoiden perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa asettaman rajoituksen taustalogiikan mukaista. Vielä huonommin tähän logiikkaan sopisi se, jos esimerkiksi tilanteessa, jossa tavaroiden vapaata liikkuvuutta on rajoitettu, kansallista lainsäädäntöä ryhdyttäisiin arvioimaan erikseen ja itsenäisesti jonkin työntekijöiden perusoikeuden kannalta, kuten esimerkiksi perusoikeuskirjan 31 artiklan kannalta (”Oikeudenmukaiset ja kohtuulliset työolot ja työehdot”).

108. Kolmanneksi on muistutettava, että unionissa perusoikeuksia suojataan monitasoisella järjestelmällä, johon kuuluvat myös kansalliset valtiosäännöt ja Euroopan ihmisoikeussopimus, jonka osapuolia kaikki jäsenvaltiot ovat. ( 91 )

109. Näin ollen se, että unionin tuomioistuin ei ”poikkeamistilanteessa” ota kantaa perusoikeuksia koskevaan kysymykseen, ei systeemisellä tasolla merkitse, että unionin kansalaisten perusoikeuksien suojassa olisi aukkoja. Unionin kansalaisilla on käytössään kansallisia muutoksenhakukeinoja, ja kun kaikki nämä keinot on käytetty, he voivat valittaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen.

110. Näin ollen perusoikeuksien alalla unionin tuomioistuimen tulisi keskittyä toimimaan niillä aloilla, jotka aidosti kuuluvat sen toimivaltaan ja joita ovat ennen kaikkea unionin oma toiminta ja jäsenvaltioiden toiminta niiden pannessa unionin politiikkoja täytäntöön. ( 92 ) Tällä alalla unionin tuomioistuimen tulee täyttää tehtävänsä mahdollisimman tehokkaasti. ( 93 ) Toisaalta kun on kyse ”poikkeamistilanteesta”, onko todellakin unionin ja unionin tuomioistuimen vastuulla puuttua asiaan, kun se ei ole tarpeen liikkumisvapauksia koskevan kysymyksen ratkaisemiseksi ja unionin oikeuden yhtenäisyyden tai tehokkuuden varmistamiseksi?

111. Unionin oikeuden ylimpänä tulkitsijana unionin tuomioistuimen tehtävänä on varmistua siitä, että perusoikeuksia kunnioitetaan unionin toimivallan alalla. ( 94 ) Unionin tuomioistuimella, toisin kuin kansallisilla perustuslakituomioistuimilla ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella, ei ole nimenomaista mandaattia rangaista jäsenvaltioita niiden mahdollisista perusoikeusloukkauksista. Näin ollen en voi muuta kuin ehdottaa unionin tuomioistuimelle, että se tulkitsee suppeasti perusoikeuksia koskevaa toimivaltaansa ”poikkeamistilanteissa”.

112. Edellä esitetyn perusteella ehdotan ensisijaisesti, että unionin tuomioistuin hylkää komission toisen oikeudellisen perusteen.

d) Toissijaisesti: miksi perusoikeuskirjan 17 artiklan tutkiminen erikseen ei ole tarpeen tässä asiassa

113. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin katsoo, että sillä on toimivalta lausua komission toisesta oikeudellisesta perusteesta, ehdotan toissijaisesti, että siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin erillinen tutkiminen suhteessa perusoikeuskirjan 17 artiklaan olisi joka tapauksessa turhaa.

114. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee nimittäin, että kansallisella säännöstöllä, jolla rajoitetaan liikkumisvapauksia, rajoitetaan myös perusoikeuskirjan 15 (”Ammatillinen vapaus ja oikeus tehdä työtä”), 16 (”Elinkeinovapaus”) ja 17 artiklassa (”Omistusoikeus”) taattuja oikeuksia. Lisäksi siltä osin kuin kyseistä rajoitusta ei voida oikeuttaa kyseisiin liikkumisvapauksiin nähden, perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrätyn nojalla ( 95 ) se ei myöskään ole hyväksyttävä mainitun 15, 16 ja 17 artiklan kannalta. ( 96 )

115. Komissio esittää kuitenkin, että vaikka yleisesti ottaen erillinen tarkastelu perusoikeuskirjan 15 ja 16 artiklan nojalla ei ole oikeutettua – koska kyseisten oikeuksien sisältö vastaa EUT-sopimuksessa taattujen liikkumisvapauksien sisältöä – tällainen tarkastelu on tarpeen tässä asiassa, koska perusoikeuskirjan 17 artiklan sisältö on kattavampi kuin pääomien vapaan liikkuvuuden tai sijoittautumisvapauden sisältö.

116. En pidä tätä argumenttia kovin vakuuttavana. Ensinnäkin huomautan, että tämän ratkaisuehdotuksen 114 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä unionin tuomioistuin ei ole erotellut perusoikeuskirjan 15, 16 ja 17 artiklaa, mielestäni seuraavasta yksinkertaisesta syystä: omistusoikeus on, vastaavasti kuin ammatillinen vapaus ja elinkeinovapauskin, liikkumisvapauksilla suojattu taloudellinen oikeus, jolloin näiden oikeuksien asiasisällöt ovat – jos ei täysin, niin ainakin suureksi osaksi – päällekkäisiä. ( 97 ) Erityisesti on niin, kuten muistutin tarkastellessani ensimmäistä oikeudellista perustetta, ( 98 ) että kansallisella lainsäädännöllä, jolla rajoitetaan mahdollisuutta saada omistusoikeus, erityisesti kiinteistön omistusoikeus, tai jolla säädetään sen käytöstä, rajoitetaan pääomien vapaata liikkuvuutta (pääasiallisesti) ja sijoittautumisvapautta (liitännäisesti).

117. Tässä asiassa, jossa on kyse siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin kaltaisesta lainsäädännöstä, voidaan puhua täydestä päällekkäisyydestä omistusoikeuden ja pääomien vapaan liikkuvuuden välillä.

118. Tuomiossa SEGRO ja Horváth unionin tuomioistuin nimittäin katsoi, että lainsäädännöllä, jonka mukaan maatalousmaahan sopimuksin saadut käyttö- ja tuotto-oikeudet lakkaavat, rajoitetaan ”jo pelkästään lainsäädännön tarkoituksen perusteella” oikeutta pääomien vapaaseen liikkuvuuteen, koska kyseisellä lainsäädännöllä ”asianomaiselta evätään – – sekä mahdollisuus jatkaa hankkimansa oikeuden käyttämistä – – että mahdollisuus oikeuden luovuttamiseen”. ( 99 ) Näillä samoilla perusteilla on pääteltävä, että riidanalaiseen säännöstöön liittyy perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa kielletty ”omaisuuden riistäminen”. ( 100 )

119. Lisäksi kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin katsoi, että riidanalaista säännöstöä ei voitu oikeuttaa SEUT 63 ja SEUT 65 artiklan nojalla, ottaen huomioon erityisesti seikat, jotka olivat omiaan osoittamaan, että säännöstö ei soveltunut yhteen perusoikeuskirjan 17 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa, eli yhtäältä se, että toimenpiteitä, joilla kyseisiä käyttö- ja tuotto-oikeuksia olisi rajoitettu vähemmän, olisi voitu toteuttaa Unkarin asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi, ( 101 ) ja toisaalta se, että säännöstössä ei ollut säädetty asianmukaisesti mekanismista korvausten maksamiseksi kyseisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoille. ( 102 )

120. Toisin sanoen tarkastelut, jotka on suoritettava sen toteamiseksi, että SEUT 63 artiklassa ja perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattuihin oikeuksiin on puututtu, ja että tätä puuttumista ei voida oikeuttaa, perustuvat samoihin tekijöihin ja johtavat olennaisesti samaan lopputulokseen.

121. Tässä yhteydessä se keinotekoisuus, joka liittyisi riidanalaisen säännöstön erilliseen tutkimiseen perusoikeuskirjan 17 artiklan nojalla sen jälkeen, kun sitä on jo arvioitu SEUT 63 artiklan nojalla, ilmenee myös siitä, että asianosaiset esittävät toisen oikeudellisen perusteen yhteydessä käytännössä samat argumentit kuin ensimmäisen oikeudellisen perusteen yhteydessä – tai vain viittaavat niihin.

122. En myöskään ole vakuuttunut komission väitteestä, jonka mukaan riidanalaisen säännöstön tutkiminen erikseen perusoikeuskirjan 17 artiklan nojalla on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että yksityisillä on vahvempi asema kansallisissa tuomioistuimissa, erityisesti mahdollisten Unkarin valtiota vastaan nostettavien vahingonkorvauskanteiden yhteydessä.

123. Epäilen nimittäin vahvasti, mitä lisäarvoa se, että unionin tuomioistuimen tuomiossa mahdollisesti todettaisiin, että perusoikeuskirjan 17 artiklaa on rikottu, toisi asianomaisille yksityisille. Heidän etujaan suojataan jo SEUT 63 artiklalla, joka on määräys, jolla on välitön oikeusvaikutus, johon voidaan vedota kansallisessa tuomioistuimessa. Viimeksi mainitun artiklan nojalla riidanalaista säännöstöä ”vaivaavat” samat puutteet, jotka on kielletty 17 artiklassakin – omaisuuden riistäminen ilman korvausta – ja vastaavasti se avaa yksityisille oikeuden asianmukaiseen korvaukseen oikeudenriistostaan. Lyhyesti sanottuna unionin tuomioistuin ei laiminlyö tehtäväänsä turvata yksityisten unionin oikeuteen perustuvia oikeuksia, vaikka se ei ota kantaa mainittuun 17 artiklaan. Erityisesti mahdollisten valtion vahingonkorvausvastuuta koskevien kanteiden osalta on niin, että unionin oikeudessa säädetyt tätä koskevat edellytykset ( 103 ) ovat omiaan täyttymään jo sillä perusteella, että riidanalainen säännöstö ei sovellu yhteen SEUT 63 artiklan kanssa. Tässä yhteydessä siitä, että vedotaan useampaan unionin oikeusnormiin, ei seuraa, että kyseiset yksityiset voisivat vedota suurempaan heille aiheutuneeseen vahinkoon.

124. Tällaista riidanalaisen säännöstön tutkimista perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan nojalla ei voida mielestäni suorittaa myöskään vain siinä tarkoituksessa, että komissio voisi mahdollisessa myöhemmässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä vaatia, että Unkarille asetetaan merkittävämpi sakko tai rajoitus. Koska EUT-sopimuksessa taatut liikkumisvapaudet ovat unionin primaarioikeuden perustavanlaatuisia normeja, yhdenkin tällaisen vapauden rikkomista pidetään jo itsessään ”vakavana” laskettaessa taloudellisia seuraamuksia. ( 104 ) En näe, mitä sen toteaminen, että omistusoikeutta on rikottu, toisi lisää kyseiseen laskelmaan tässä asiassa.

125. Lisäksi kyseisen 17 artiklan 1 kohdan itsenäinen tutkiminen ei ole välttämätöntä pelkästään sillä perusteella, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely on objektiivinen menettely ja että tästä syystä on komission tehtävänä määrittää ne oikeussäännöt, joita jäsenvaltion väitetään rikkoneen, kun taas unionin tuomioistuimen on tutkittava, onko kyseistä jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntiä tapahtunut vai ei. ( 105 )

126. Tältä osin on muistutettava, että SEUT 258 artiklassa perustetulla menettelyllä pyritään saamaan todettua jäsenvaltion käyttäytyminen, joka rikkoo unionin oikeutta. Kyseisen menettelyn tavoitteena on tällaisten rikkomisten ja niiden seurausten tosiasiallinen poistaminen. ( 106 ) Kuitenkin tässä asiassa, kuten olen yrittänyt osoittaa, SEUT 63 artikla ja perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta suojaavat samoja etuja ja niillä kielletään samat kansallisen lainsäädännön puutteet. Näin ollen vastauksen antaminen pelkästään ensin mainitun artiklan nojalla riittää tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

127. Muutenkin tietääkseni ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä unionin tuomioistuin ei tutki kansallista säännöstöä täydellisyyden vuoksi perusoikeuskirjan kannalta, jos kyseinen säännöstö on jo jonkin muun unionin oikeuden säännön vastainen. ( 107 ) Tuomio SEGRO ja Horváth on esimerkki tästä lähestymistavasta. Tämä on mielestäni hyvä tuomioistuinkäytäntö ( 108 ), ja minusta olisi valitettavaa, jos siitä luovuttaisiin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä.

e) Viimeisenä vaihtoehtona kaikelle edellä esitetylle: riidanalaisen säännöstön arviointi perusoikeuskirjan 17 artiklan nojalla

128. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei ole samaa mieltä kanssani ja päättää tutkia riidanalaista säännöstöä perusoikeuskirjan 17 artiklan nojalla, esitän – viimeisenä vaihtoehtona kaikelle edellä esitetylle – seuraavaa.

1) Alustavia huomautuksia

129. Omaisuudensuojan perusoikeus on jo pitkään ollut yksi unionin yleisistä oikeusperiaatteista, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo. ( 109 ) Nykyään tämä oikeus on kirjattu perusoikeuskirjan 17 artiklaan, jonka 1 kohdassa ( 110 ) määrätään, että ”jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.”

130. Perusoikeuskirjan selityksissä todetaan, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti sen 17 artiklan 1 kohdassa tunnustetulla omistusoikeudella on sama merkitys ja kattavuus kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklalla. ( 111 ) Näin ollen ensin mainitun artiklan tulkinnassa on sitouduttava merkitykseen, jonka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antaa viimeksi mainitulle artiklalle. ( 112 )

131. Jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa esitän näiden kahden määräyksen perusteella perustelut sille, miksi mielestäni siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentilla lakkautetut käyttö- ja tuotto-oikeudet ovat ”omaisuutta”, (2) joka on hankittu ”laillisesti”, (3) ja miksi riidanalainen säännöstö merkitsee sellaista puuttumista kyseisiin oikeuksiin, jota on pidettävä ”omaisuuden riistämisenä” (4) ja jota ei voida oikeuttaa (5).

2) Omaisuuden käsite

132. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa koskevan oikeuskäytännön ja unionin tuomioistuimen perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohtaa koskevan oikeuskäytännön mukaan omaisuudensuojan perusoikeudella suojatun omaisuuden käsitteen ulottuvuus on itsenäinen, eli riippumaton siitä, miten sitä on luonnehdittu kansallisessa oikeudessa, eikä se rajoitu omaisuuteen sanan ahtaassa merkityksessä. ( 113 )

133. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan sen selvittämiseksi, omistaako henkilö ”omaisuutta”, on tutkittava, onko hänelle syntynyt asian olosuhteiden perusteella, joita arvioidaan kokonaisuutena, Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa suojattu ”merkittävä intressi”. Kyseisellä artiklalla suojataan paitsi ”varsinaista omaisuutta” myös kaikkia ”varallisuusarvoisia oikeuksia”, mukaan lukien sellaisia saatavia, joiden perusteella kyseinen henkilö voi väittää, että hän kansallisen lainsäädännön perusteella vähintäänkin oikeutetusti ja järkevästi odottaa saavansa tosiasiallisesti nauttia omistusoikeudesta. ( 114 )

134. Unionin tuomioistuin on puolestaan katsonut, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa omaisuudella tarkoitetaan kaikkia ”varallisuusarvoisi[a] oikeuksi[a]”, joista voidaan oikeusjärjestyksen perusteella johtaa ”saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti”. ( 115 ) Vaikka tämä kriteeri eroaa muotoilultaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen esittämästä muotoilusta, suojatut edut ovat mielestäni asiallisesti samat.

135. Tämän unionin tuomioistuimen käyttämän kriteerin mukaan on niin, että sen ratkaisemiseksi, ovatko tässä asiassa kyseessä olevat käyttö- ja tuotto-oikeudet suojattua ”omaisuutta”, on selvitettävä, täyttyykö kaksi edellytystä, eli yhtäältä, ovatko kyseiset oikeudet varallisuusarvoisia, ja toisaalta, voidaanko kyseisistä oikeuksista johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti.

136. Ensimmäisestä edellytyksestä huomautan – kuten komissiokin – että käyttö- ja tuotto-oikeus antaa haltijalleen osittaisen hallintaoikeuden toisen omistamaan esineeseen. Kyseiseen oikeuteen liittyy nimittäin oikeus käyttää esinettä (usus) ja kerätä sen tuotot (fructus), vaikka oikeus määrätä esineestä (abusus) jää sen omistajalle – jota tämän tällä tavalla rajoitettujen oikeuksien perusteella kutsutaan pelkän omistusoikeuden haltijaksi. ( 116 ) Tästä syystä käyttö- ja tuotto-oikeutta pidetään perinteisesti omistusoikeuden yhtenä osatekijänä tai rajoitettuna esineoikeutena, joka on luokiteltava henkilörasitteeksi. ( 117 )

137. Oikeus nauttia esineestä tällä tavalla on haltijansa kannalta kiistatta osa hänen varallisuuttaan ja sillä on näin ollen varallisuusarvo. Lisäksi muistutan, että tässä asiassa kyseessä olevat käyttö- ja tuotto-oikeudet koskevat maatalousmaita ja ne mahdollistavat kyseisten maiden hyödyntämisen. Osalla tällaisista oikeuksista on siten merkittävä varallisuusarvo. Tältä osin, toisin kuin Unkarin hallitus näyttää ehdottavan, sillä, miksi kyseessä olevat käyttö- ja tuotto-oikeudet on perustettu sopimuksella ja niiden haltijoille on lähtökohtaisesti annettu vain osittainen kyseisten maiden hallintaoikeus, ei ole merkitystä. ( 118 )

138. Tätä tulkintaa ei horjuta Unkarin hallituksen istunnossa esittämä väite, jonka mukaan tämän tyyppiset käyttö- ja tuotto-oikeudet eivät ole siirrettävissä eikä niillä siten kyseisen hallituksen mukaan ole markkina-arvoa.

139. Mahdolliset lakiin tai sopimukseen perustuvat kyseisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien siirrettävyyttä koskevat rajoitukset ( 119 ) eivät nimittäin vaikuta siihen, että kyseiset oikeudet ovat luonteeltaan varallisuusarvoisia oikeuksia. Tältä osin riittää, että huomautan, että maanomistajat ovat selvästikin luovuttaneet kyseiset oikeudet käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoille sopimussuhteen nojalla. Kuten Unkarin hallitus on istunnossa myöntänyt, kyseisten oikeuksien perustamisesta on maksettu taloudellinen vastike. Nämä seikat itsessään osoittavat, että näillä oikeuksilla on varallisuusarvo. ( 120 )

140. Toisesta edellytyksestä on todettava, että on hyödytöntä muistuttaa, että koska käyttö- ja tuotto-oikeus on esineoikeus, sen haltijalle kyseisen oikeuden perusteella syntyvät oikeudet ovat yksinoikeuksia eli niihin voidaan vedota kaikkia muita vastaan. ( 121 ) Näin ollen on ilmeistä, että tässä asiassa kyseessä olevista käyttö- ja tuotto-oikeuksista voidaan johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti.

3) Edellytys, joka koskee kyseisen omaisuuden hankkimista laillisesti

141. Muistutan, että Unkarin hallituksen mukaan riidanalaisella säännöstöllä lakkautettuihin käyttö- ja tuotto-oikeuksiin ei sovelleta perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa annettua suojaa, koska niiden hankinta oli sovellettavien siviilioikeudellisten sääntöjen kannalta laitonta ja alun perinkin pätemätöntä.

142. Nimittäin yhtäältä siltä osin kuin kyseiset oikeudet on annettu ennen 1.1.2002 muille kuin Unkarissa asuville henkilöille, se, että nämä henkilöt saattoivat hankkia kyseiset oikeudet, edellytti sovellettavan kansallisen vaihdannan valvontaa koskevan lainsäädännön nojalla vaihdantaviranomaisen, eli Unkarin kansallispankin, myöntämää lupaa. Mainitun laitoksen antaman tiedon mukaan on kuitenkin niin, että yhtään vaihdantalupaa ei ole koskaan haettu maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeuden hankkimiseksi. Jos tällaista lupaa ei ole saatu, kyseessä olevia käyttö- ja tuotto-oikeuksia ei kuitenkaan ole perustettu pätevästi.

143. Toisaalta sopimukset, joilla kyseiset käyttö- ja tuotto-oikeudet on perustettu, on Unkarin hallituksen mukaan tehty vilpillisesti tarkoituksessa kiertää sitä laissa säädettyä kieltoa, jonka mukaan luonnolliset henkilöt, joilla ei ole Unkarin kansalaisuutta, ja oikeushenkilöt eivät saa hankkia maatalousmaan omistusoikeutta.

144. Tältä osin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseisellä määräyksellä suojataan ainoastaan ”laillisesti hankittua” omaisuutta. Tätä edellytystä ei mainita Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa. Näin ollen tätä edellytystä ei mielestäni tule tulkita liian laajasti – jottei aliteta viimeksi mainitulla määräyksellä tarjotun suojan tasoa. Näin ollen on mielestäni niin, että kyseisen edellytyksen on katsottava täyttyvän, kun kyseisen omaisuuden hankintaa voidaan kohtuudella pitää pätevänä ja laillisena aina riidanalaisten toimenpiteiden, joilla tilanteeseen puututtiin, toteuttamiseen saakka, ottaen huomioon kyseisen omaisuuden haltijoiden oikeutetut odotukset.

145. Tässä asiassa riidanalaisella säännöstöllä lakkautettujen käyttö- ja tuotto-oikeuksien hankintoja alun perinkin rasittavaksi väitetystä pätemättömyydestä on todettava, että en ole ensinnäkään vakuuttunut siitä, että Unkarin hallitus olisi tosiasiallisesti osoittanut, että siviilioikeudellisia sääntöjä on tulkittava siten kuin se väittää.

146. Nimittäin siitä, että lakkautettujen käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijat eivät olisi hankkineet vaihdantaviranomaisen lupaa, on todettava, että vanhan siviililain 215 §:n 1 ja 3 momentista ilmeni kylläkin, että jos sopimuksen voimaan tuleminen edellyttää viranomaisen hyväksyntää, sopimukseen sovelletaan pätemättömyyden oikeusvaikutuksia, jos kyseistä hyväksyntää ei saada.

147. Yhtäältä kuitenkin – kuten komissio väittää ja kuten Unkarin hallitus on itsekin myöntänyt vastauksessaan perusteltuun lausuntoon – yhdessäkään Unkarin tuomioistuimen antamassa tuomiossa ei ole katsottu, että se, ettei valuutanvaihtoviranomaisen lupaa ole hankittu, olisi puute, jonka perusteella olisi katsottava, että jokin käyttö- ja tuotto-oikeussopimus olisi alun perinkin ollut pätemätön.

148. Toisaalta komission mukaan Unkarin tuomioistuinten vanhan siviililain 237 §:n 1 ja 2 momenttia koskevasta oikeuskäytännöstä ilmenee, että ennen kuin tuomioistuin toteaa jonkin tietyn sopimuksen pätemättömäksi, tuomioistuimen on selvitettävä, onko kyseisestä sopimuksesta mahdollista tehdä pätevä, ja näin toimitaan, jos pätemättömyysperuste on poistunut sopimuksen tekemisen jälkeen, esimerkiksi silloin, kun sovellettavia sääntöjä on muutettu. Velvollisuus hankkia vaihdantalupa kumottiin 16.6.2001 alkavin vaikutuksin varallisuusarvoisten oikeuksien hankintojen osalta. ( 122 ) Komission mukaan tästä seuraa, että vaikka sopimukset, joilla kyseiset käyttö- ja tuotto-oikeudet perustettiin, olisivat saattaneet tietyllä hetkellä olla pätemättömiä sillä perusteella, että tällaista lupaa ei ollut annettu, niistä olisi jälkikäteen voinut tulla päteviä mainittuna päivänä. ( 123 ) Tämä tulkinta kansallisesta lainsäädännöstä vaikuttaa minusta täysin järkeenkäyvältä.

149. Väitetystä pätemättömyysperusteesta, joka liittyy maatalousmaan hankintaa koskevien rajoitusten kiertämiseen, on siitäkin todettava, että Unkarin hallitus ei ole viitannut sellaiseen kansalliseen tuomioon, jossa käyttö- ja tuotto-oikeus olisi todettu lainvastaiseksi tällä perusteella. Sen sijaan komissio on vedonnut Kúrian (ylin tuomioistuin, Unkari) tuomioon, jossa kyseinen tuomioistuin katsoi lähinnä, että pelkästään sitä, että perustetaan maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeus, ei voida itsessään pitää tällaisena kiertämisenä.

150. Toiseksi vaikka Unkarin hallituksen esittämä tulkinta kansallisen siviilioikeuden säännöksistä olisikin oikea, tämä ei estäisi sitä, että kyseisiä käyttö- ja tuotto-oikeuksia pidetään ”laillisesti hankittuna” omaisuutena, ottaen huomioon oikeutetut odotukset, joita oikeuksien haltijoille on olosuhteiden perusteella voinut syntyä.

151. Tältä osin muistutan, että niiden vuosina 1991 ja 1994 tehtyjen lakimuutosten jälkeenkin, joilla kiellettiin maatalousmaan hankinta luonnollisilta henkilöiltä, joilla ei ole Unkarin kansalaisuutta, ja oikeushenkilöiltä, kuka tahansa saattoi oletettavasti edelleenkin vapaasti hankkia käyttö- ja tuotto-oikeuden tällaisille maille. Vuoden 1994 viljelysmaalakia muutettiin vasta 1.1.2002 alkaen siten, ettei tällaisilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä ollut enää mahdollisuutta perustaa maatalousmaihin liittyviä käyttö- ja tuotto-oikeuksia myöskään sopimuksin. Tässä kanteessa tarkoitetut oikeudet ovat kuitenkin oikeuksia, jotka oli perustettu ennen mainittua päivää.

152. Siten – kuten komissio väittää – nyt käsiteltävät käyttö- ja tuotto-oikeudet oli perustettu, ainakin näennäisesti, laillisesti, ja toimivaltaiset viranomaiset olivat kirjanneet ne varauksetta kiinteistörekisteriin. Tämä kirjaus on ratkaiseva seikka, ( 124 ) kun otetaan huomioon sen merkitys todistelun tasolla ( 125 ) ja siltä osin, miten kyseisiin oikeuksiin voidaan vedota kolmansia vastaan. ( 126 ) Lisäksi kukaan ei ollut kyseenalaistanut kyseisten oikeuksien lainmukaisuutta ennen riidanalaisen säännöstön antamista – eli potentiaalisesti useiden vuosien aikana. ( 127 )

153. Näin ollen Unkarin hallitus ei voi kiistää tällaisten oikeutettujen odotusten olemassaoloa vetoamalla kyseisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoiden vilpilliseen mieleen. Vilpillistä mieltä ei nimittäin oleteta, vaan se on todistettava. ( 128 ) Kuten komissio esittää, Unkarin hallitus ei voi vain todeta abstraktisti, käsittelemättä asiaa tapauskohtaisesti, että kaikki sellaiset käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijat, jotka eivät ole maanomistajan lähiomaisia ja jotka ovat vain käyttäneet voimassa olleen lainsäädännön heille tarjoamia mahdollisuuksia, ovat toimineet vilpillisin mielin.

4) Omaisuuden riistämisen käsite

154. Kuten Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklakin, ( 129 ) perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta sisältää kolme erillistä normia eli yleissäännön (ensimmäinen virke, ”Jokaisella on oikeus nauttia – – omaisuudesta – –”), omaisuuden riistämistä koskevan säännön (toinen virke, ”Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan – –”) ja omaisuuden käytön sääntelyä koskevan säännön (kolmas virke, ”Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla – –”).

155. Kuten jo totesin, riidanalainen säännöstö merkitsee mielestäni puuttumista niiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien, joita kyseinen säännöstö koskee, haltijoiden omaisuudensuojan perusoikeuteen, ja tätä puuttumista on pidettävä kyseisen omaisuuden riistämisenä (mainitun 17 artiklan 1 kohdan toinen virke).

156. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että tällaisesta riistämisestä on kyse, kun omistusoikeus siirtyy omaisuuden muodollisen viemisen perusteella. ( 130 )

157. Yhtäältä riidanalaisella säännöstöllä, jolla on lakkautettu ex lege tietyt maatalousmailla voimassa olleet käyttö- ja tuotto-oikeudet, on selvästi viety kyseiset oikeudet niiden haltijoilta. Heiltä on tosiasiallisesti riistetty heidän oikeutensa käyttää kyseisiä maita (usus) ja kerätä niiden tuotot (fructus). ( 131 )

158. Toisaalta sen jälkeen, kun kyseiset käyttö- ja tuotto-oikeudet oli lakkautettu, näillä henkilöillä kyseisiin maatalousmaihin nähden olleet omistusoikeuden osat – usus ja fructus – on siirretty – tai tarkemmin ottaen, ne ovat palanneet – maanomistajille. Kuten komissio perustellusti esittää, sillä seikalla, että tämä siirto on hyödyttänyt yksityisiä eikä itse valtiota – mainittuja maanomistajia – ei ole merkitystä. ( 132 )

159. Näin ollen mielestäni tässä tapauksessa on kyse omaisuuden riistämisen molemmista osatekijöistä – viemisestä ja siirrosta.

5) Mahdollisuus oikeuttaa tällainen omaisuuden riistäminen

160. Riidanalaisen säännöstön mahdollista oikeuttamisperustetta koskeva kysymys edellyttää aluksi sovellettavaa metodia koskevaa selvennystä.

161. Tältä osin Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan yhteydessä omaisuuden riistämistä merkitsevän toimenpiteen oikeutusta arvioidaan siten, että aluksi selvitetään – kuten kyseisessä artiklassa määrätään – onko omaisuus riistetty ”julkisen edun nimissä” ja ”laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti”.

162. Tämän jälkeen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyjen vaatimusten mukaisesti on selvitettävä, onko kansallinen lainsäätäjä huolehtinut ”oikeudenmukaisesta tasapainosta yhteisön yleisen edun mukaisten vaatimusten ja yksilön perusoikeuksien suojan edellytysten välillä”, mikä merkitsee, että varmistutaan siitä, että ”käytetyt keinot ja tavoite, jota henkilön omaisuuden riistotoimenpiteellä tavoitellaan, ovat järkevässä suhteessa”. ( 133 )

163. Sen selvittämiseksi, onko käsiteltävän omaisuuden riistäminen oikeudenmukaisen tasapainon mukaista, unionin tuomioistuimen on erityisesti tutkittava, aiheutuuko siitä ”kohtuuton taakka” asianomaiselle yksityiselle. ( 134 ) Tämän arvioinnissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tarkastelee korvausta koskevia edellytyksiä. ( 135 ) Kyseisen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jos ”omaisuuden arvoon kohtuullisessa suhteessa olevaa määrää” ei makseta, ( 136 ) omaisuuden riistäminen merkitsee yleensä liian pitkälle menevää loukkausta, ja se, että minkäänlaista korvausta ei makseta, voi olla oikeutettua 1 artiklan soveltamisalalla vain poikkeuksellisissa olosuhteissa. ( 137 ) Suhteellisuutta koskevan edellytyksen täyttämiseksi on lisäksi niin, että kyseinen korvaus on suoritettava kohtuullisen ajan kuluessa. ( 138 )

164. Perusoikeuskirjan järjestelmässä asiat näyttävät monimutkaistuvan. Yhtäältä perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan omaisuuden riistämistä merkitsevä toimenpide voidaan toteuttaa vain (1) yleisen edun sitä vaatiessa, (2) kun siitä on säädetty laissa, ja (3) siten, että suoritetaan ”oikeudenmukainen” korvaus ”kohtuullisessa ajassa” – näillä kahdella viimeksi mainitulla osatekijällä on kodifioitu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä esitetyt vaatimukset.

165. Toisaalta perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohtaa sovelletaan ”yleisenä poikkeusmääräyksenä”. Kyseisen määräyksen mukaan omistusoikeuden käyttämistä voidaan rajoittaa (4) ainoastaan lailla, (5) kyseisen oikeuden ”keskeistä sisältöä” kunnioittaen ja (6) noudattaen suhteellisuusperiaatetta, joka puolestaan edellyttää, että kyseinen rajoittaminen on (a) välttämätöntä ja (b) vastaa tosiasiallisesti unionin tunnustamaa yleisen edun mukaista tavoitetta tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

166. Kuitenkin siihen perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdasta ilmenevään vaatimukseen nähden, jonka mukaan perusoikeuskirjan mukaisen suojan taso ei saa osoittautua matalammaksi kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa määrätty suojan taso, minusta näyttää siltä, että mainitut lukuisat edellytykset voidaan jakaa ryhmiin seuraavasti: – omaisuuden riistämisestä on säädettävä laissa [edellytykset (2) ja (4)], – riistämisellä on pyrittävä yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen [edellytykset (1) ja (6.b)], – riistämisen on oltava oikeasuhteista kyseiseen tavoitteeseen nähden [edellytys (6.a)], ja – on maksettava omaisuuden arvoon kohtuullisessa suhteessa oleva korvaus kohtuullisessa ajassa [edellytykset (3) ja (5)]. ( 139 )

167. Näin ollen tässä asiassa riidanalaista säännöstöä on arvioitava näiden neljän edellytyksen valossa.

i) Lakisääteisyyttä koskeva vaatimus

168. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ilmaisu ”laissa määrättyjen” merkitsee, että kyseisen omaisuuden riistämisen edellytysten ja toteuttamistapojen on oltava määritelty riittävän ymmärrettävillä, tarkoilla ja ennakoitavilla kansallisilla oikeusnormeilla. ( 140 )

169. Tässä asiassa riidanalaisessa säännöstössä ilmoitetaan ymmärrettävästi, tarkasti ja ennakoitavasti sellaisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien poistamisesta, jotka on perustettu maatalousmaille sellaisille henkilöille, jotka eivät ole maiden omistajan lähiomaisia. Unkarin laissa on lisäksi määritelty tarkasti, ketkä ovat tällaisia lähiomaisia. ( 141 ) Katson näin ollen, että puheena oleva ensimmäinen edellytys täyttyy.

ii) Yleisen edun mukaisen tavoitteen olemassaolo

170. Kyseisen riistämisen oikeuttavan ”julkiseen etuun” liittyvän syyn olemassaolon osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuin jättää Euroopan ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolina oleville valtioille paljon harkintavaltaa. Kyseinen tuomioistuin kunnioittaa sitä, miten kansallinen lainsäätäjä tulkitsee ”julkisen edun” edellytyksiä, ellei osoittaudu, että kansallisen lainsäätäjän arviolta ”selvästi puuttuu järkevä perusta”. ( 142 )

171. Muistutan, että Unkarin hallitus on vedonnut kolmeen eri tavoitteeseen riidanalaisen säännöstön oikeuttamiseksi, eli maatalouspoliittiseen tavoitteeseen, pyrkimykseen määrätä seuraamuksia valuuttavalvonnan alalla sovellettavan kansallisen säännöstön rikkomisesta ja yleiseen järjestykseen perustuvaan haluun torjua väärinkäytösluonteiset hankintakäytännöt. ( 143 )

172. Ottaen huomioon harkintavalta, joka jäsenvaltioille on jätettävä tältä osin, tällaisia tavoitteita voidaan mielestäni pitää perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa ja 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina unionin tunnustamina yleisen edun mukaisina tavoitteina.

iii) Riidanalaisen säännöstön oikeasuhteisuus

173. Pääsääntöisesti unionin tuomioistuimen on – Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tavoin – jätettävä omaisuuden riistämisen oikeasuhteisuuden osalta harkintavaltaa kansalliselle lainsäätäjälle. ( 144 )

174. Tästä huolimatta on niin, että vaikka otetaan huomioon myös kyseinen harkintavalta, olen sitä mieltä, että riidanalaista omaisuuden riistämistä ei voida pitää oikeasuhteisena Unkarin tavoittelemiin tavoitteisiin nähden.

175. Yhtäältä näyttövelvollisuus siitä, että kyseessä olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttaminen ex legeoli oikeasuhteista, on mielestäni ollut kyseisellä jäsenvaltiolla. Se ei kuitenkaan ole aidosti esittänyt todisteita tästä, vaan se on lähtökohtaisesti tyytynyt perustelemaan sitä, että kyseiset käyttö- ja tuotto-oikeudet olivat lainvastaisia.

176. Komissio on toisaalta muutenkin viitannut siihen, että tietyillä vähemmän drastisilla toimenpiteillä kuin kyseessä olevan kaltaisella lakkauttamisella ex lege olisi päästy Unkarin tavoittelemiin tavoitteisiin. Maatalouspoliittisen tavoitteen osalta olisi ollut mahdollista vaatia, että käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija pysyttää kyseisen maan maatalouskäytössä harjoittamalla siellä tarvittaessa itse tosiasiallista maataloutta siten, että tilan elinkelpoisuus varmistetaan. Pyrkimyksestä määrätä seuraamuksia valuuttavalvontaa koskevan kansallisen säännöstön mahdollisista rikkomuksista on todettava, että pelkät sakot olisivat riittäneet. Yleiseen järjestykseen perustuvasta halusta torjua väärinkäytösluonteiset hankintakäytännöt on todettava, että sillä ei voida oikeuttaa kyseisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien poistamista tutkimatta tapauskohtaisesti, liittyykö niihin tosiasiallisesti petosta. ( 145 ) Muutenkaan näillä tavoitteilla ei mielestäni voida oikeuttaa kyseisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien poistamista näin lyhyellä siirtymäajalla. ( 146 )

iv) Korvaussäännöt

177. Muistutan, että riidanalaisessa säännöstössä ei säädetä erityismekanismista korvausten maksamiseksi sellaisille käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoille, joilta nämä oikeudet on viety. Kyseiset oikeudenhaltijat voivat ainoastaan saada vahingonkorvauksen maanomistajilta sellaisen siviilioikeuden sääntöjen mukaan tehtävän järjestelyn perusteella, joka on tehtävä käyttö- ja tuotto-oikeuden lakatessa. ( 147 )

178. Komissio ja Unkarin hallitus ovat erimielisiä siitä, mitä nimenomaisia sääntöjä tältä osin on sovellettava, ja siitä, kuinka kattavan vahingonkorvauksen käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija voi saada maanomistajalta. Komissio katsoo, että tältä osin sovelletaan uuden siviililain 5:150 §:n 2 momenttia, ( 148 ) jossa säädetään ainoastaan käyttö- ja tuotto-oikeuden lakatessa maksettavasta korvauksesta sellaisten poikkeuksellisten ennallistamis- ja korjaustöiden kustannuksista, jotka käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija on toteuttanut, ja jonka maksaa periaatteessa maanomistaja. Unkarin hallitus sen sijaan väittää, että tältä osin sovelletaan uuden siviililain 6:180 §:n 1 momentissa säädettyä, ( 149 ) jossa säädetään sen seurauksen selvittämisestä, että sopimusta ei voida oikeudellisesti toteuttaa, ja täydentävästi voidaan tarvittaessa soveltaa mainitun 5:150 §:n 2 momentin mukaista järjestelyä. Kaiken kaikkiaan Unkarin hallituksen mukaan käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija voi saada vahingonkorvauksen, joka vastaa määrältään osuutta siitä rahallisesta vastikkeesta, jonka hän oli alun perin suorittanut käyttö- ja tuotto-oikeudesta, sekä niitä hänen investointejaan – työkalut, istutukset jne. – jotka ovat nostaneet tilan arvoa. Komissio vastaa tähän, että missään tapauksessa tällainen vahingonkorvaus ei kata investointeja, joille ei voida määritellä välitöntä arvoa mutta jotka käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija on toteuttanut odottaen, että hän saa jatkossakin nauttia kyseisestä maasta, eikä tulonmenetyksiä.

179. Mielestäni on niin, että riippumatta siitä, mitä Unkarin siviililain säännöstä sovelletaan, säädetyt korvaussäännöt eivät vastaa perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaisia edellytyksiä – ja näin on, jälleen kerran, jäsenvaltioille tältä osin jätettävästä harkintavallasta huolimatta.

180. Ensinnäkin on nimittäin niin, että siviilioikeudellisissa säännöissä, joihin on näin vedottu, käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijalle asetetaan velvollisuus periä korvaus, johon hänellä on oikeus, menettelyissä, jotka voivat osoittautua pitkiksi ja kalliiksi. ( 150 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on kuitenkin yleensä todettu, että kansallinen säännöstö, jossa ei säädetä vaadittavan korvauksen automaattisesta maksamisesta ja jossa edellytetään, että asianomainen yksityinen vetoaa oikeuksiinsa tällaisessa tuomioistuinmenettelyssä, ei täytä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaisia edellytyksiä. ( 151 )

181. Lisäksi on niin, että kyseisissä siviilioikeudellisissa säännöissä ei taata sitä, että käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija saa omaisuutensa arvoon kohtuullisessa suhteessa olevan korvauksen. ( 152 ) Kyseisten sääntöjen nojalla käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija voi saada takaisin enintään osuuden alun perin maksetusta vastikkeesta – jossa ei näin ollen oteta huomioon käyttö- ja tuotto-oikeuden todellista arvoa päivänä, jona se lakkautettiin ex lege – ja tiettyjen kyseisiin maihin kohdistuvien investointien määrän. Lisäksi siltä osin kuin tässä asiassa omaisuus, joka on viety käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoilta, on ollut heidän ”työvälineensä”, korvauksen olisi ehdottomasti katettava tämä erityinen tappio, mikä tarkoittaa, että olisi korvattava paitsi oikeuksien poistamispäivään mennessä toteutuneet tappiot myös kohtuullisen arvion mukaisena tappio, joka vastaa sitä lisäosaa tulevista tuotoista, jonka käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijat olisivat saaneet maan käytöstä, jos heidän oikeuksiaan ei olisi lakkautettu. ( 153 )

182. Lisäksi tällaisten korvaussääntöjen vuoksi käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan on kannettava se riski, että maanomistaja on maksukyvytön eikä voi suorittaa kyseistä vahingonkorvausta. ( 154 )

183. Edellä esitettyyn nähden olen sitä mieltä, että siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentti ei sovellu yhteen perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan kanssa.

VI Ratkaisuehdotus

184. Kaikkeen edellä esitettyyn nähden ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että: 1) Koska Unkari on lakkauttanut ex lege maa- ja metsätalousmaan vaihdannasta vuonna 2013 annettuun lakiin nro CXXII liittyvistä erityisistä säännöksistä ja siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain nro CCXII (mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény) 108 §:n 1 momentin nojalla oikeushenkilöille tai sellaisille luonnollisille henkilöille, jotka eivät voi todistaa olevansa maanomistajan lähiomaisia, aiemmin perustetut maa- ja metsätalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet ja käyttöoikeudet, Unkari ei ole noudattanut SEUT 63 artiklan mukaisia velvoitteitaan. 2) Kanne hylätään muilta osin.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) Jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa viittaan yksinkertaisuuden nimissä ilmaisuilla ”käyttö- ja tuotto” ja ”käyttö- ja tuotto-oikeus” erotuksetta sekä käyttö- ja tuotto-oikeuksiin niiden ahtaassa merkityksessä että käyttöoikeuksiin ja ilmaisulla ”maatalousmaa” paitsi maatalousmaihin myös metsätalousmaihin.

( 3 ) C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, jäljempänä tuomio SEGRO ja Horváth.

( 4 ) Ratkaisuehdotus SEGRO ja Horváth (C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2017:410).

( 5 ) Vuoden 1987 maalain nro I 38 §:n 1 momentti, sellaisena kuin se on täsmennettynä vuoden 1987 maalain nro I soveltamisesta 30.7.1987 annetulla ministerineuvoston asetuksella nro 26 (26/1987. (VII. 30.) MT rendelet a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról) ja myöhemmin 7.7.1989 annetulla ministerineuvoston asetuksella nro 73 (a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet módosításáról szóló 73/1989. (VII. 7.)).

( 6 ) 27.12.1991 annetun hallituksen asetuksen nro 171 (a külföldiek ingatlanszerzéséről 171/1991. (XII. 27.) Korm.) 1 §:n 5 momentti.

( 7 ) Lakia muutettiin [vuoden 1994 viljelysmaalain] muuttamisesta vuonna 2001 annetulla lailla nro CXVIII.

( 8 ) Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan (EUVL 2003, L 236, s. 33) liitteessä X olevan 3 luvun 2 kohdan ja maatalousmaan hankintaa Unkarissa koskevan siirtymäkauden pidentämisestä 20.12.2010 annetun komission päätöksen 2010/792/EU (EUVL 2010, L 336, s. 60) nojalla.

( 9 ) Tiettyjen maataloutta koskevien lakien muuttamisesta vuonna 2012 annettu laki nro CCXIII.

( 10 ) Lain 37 §:n 1 momentti.

( 11 ) Virallisessa huomautuksessa komissio moitti Unkaria myös siitä, että se oli siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 60 §:n 5 momentin nojalla sallinut 25.2.2014 alkaen sellaisten yli 20 vuoden määräajaksi tehtyjen maatalousmaiden vuokrasopimusten yksipuolisen irtisanomisen, jotka oli tehty ennen 27.7.1994. Komissio vaikuttaa sittemmin luopuneen tästä oikeudellisesta perusteesta, jota ei mainita perustellussa lausunnossa.

( 12 ) Ks. mm. tuomio 9.9.2004, komissio v. Kreikka (C-417/02, EU:C:2004:503, 16 kohta); tuomio 1.2.2007, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C-199/04, EU:C:2007:72, 20 kohta) ja tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola (C-336/16, EU:C:2018:94, 42 kohta). Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ei ole selvää siltä osin, onko ehdottomien prosessinesteiden tutkiminen viran puolesta vapaaehtoista vai pakollista. Kuitenkin sekä ehdottomien oikeussääntöjen pakottavuus että yksityisten yhdenvertaisuuteen tuomioistuimissa ja asianosaisten menettelylliseen yhdenvertaisuuteen liittyvät perusteet puoltavat sen pakollisuutta (ks. Clausen, F., Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne, Thèses, Bruylant, 2018, s. 455–472).

( 13 ) SEUT 258 artiklaan perustuvan kanteen kohde rajataan kyseisessä artiklassa tarkoitetussa oikeudenkäyntiä edeltävässä