JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

21 päivänä huhtikuuta 2016 ( 1 )

Asia C‑189/15

Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) – Fondazione Santa Lucia

vastaan

Cassa conguaglio per il settore elettrico,

Ministero dello Sviluppo economico,

Ministero dell’Economia e delle Finanze ja

Autorità per l’energia elettrica e il gas

(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))

”Verotus — Energiatuotteiden ja sähkön verotus — Verohuojennusten käsite — Valmistusteollisuuden alan energiaintensiiviset yritykset — Sähköjärjestelmän yleisten kulujen vähennysmekanismi”

1. Italiassa, kuten muissakin jäsenvaltioissa, sähköenergian kuluttajat, olivatpa nämä luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, maksavat niin kutsuttuja ”sähköjärjestelmän yleisiä kuluja” kulutuksensa perusteella. Italian lainsäädännössä, jossa säännellään näitä yleisiä kuluja tai kustannuksia, joillekin energiaintensiivisille teollisuudenaloille annetaan mahdollisuus vähentää tällä perusteella suoritetut maksut.

2. Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin) ratkaistavana on oikeusriita, jossa yksikkö, joka ei kuulu energiaintensiivisten valmistusteollisuuden alojen yrityksiin (vaan tuottaa terveyspalveluja), vaatii samaa kohtelua kuin viimeksi mainitut yritykset eli sähköjärjestelmän yleisiä kuluja koskevan maksuosuutensa alentamista. Sen vaatimus hylättiin hallinnollisessa menettelyssä ja ensimmäisen asteen tuomioistuimessa, ja Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin) on ratkaistava asia lopullisesti, minkä vuoksi se on esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön direktiivin 2003/96/EY ( 2 ) ja erityisesti sen 11 ja 17 artiklan tulkinnasta.

3. Unionin tuomioistuimen on ennakkoratkaisupyynnön johdosta tarkasteltava myös direktiivin 2008/118/EY ( 3 ) 1 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan sähkön yhdenmukaistetun valmisteveron lisäksi voidaan tietyin edellytyksin kantaa myös muita välillisiä veroja.

4. Energiaverotuksen alalla on annettu vain vähän unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, ja tässä asiassa tulee esiin kaksi vielä ratkaisematonta ongelmaa: a) voidaanko mekanismia, jonka perusteella sähköjärjestelmän yleiset kulut jaetaan Italian kuluttajien välillä, pitää direktiivissä 2008/118 tarkoitettuna välillisen veron kantamisena ja b) minkä luonteinen on Italian valtion myöntämä etu tietyille energiaintensiivisille yrityksille, joiden lopullinen lasku tällä perusteella on pienempi.

5. Tässä asiassa olennainen kysymys, johon tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään, koskee sitä, merkitseekö sähköjärjestelmän yleisten kulujen maksuvelvollisuus käytännössä veroa, johon sovelletaan direktiivejä 2008/118 ja 2003/96, vai onko kyse päinvastoin mekanismista, jolla kuluttajalta peritään sähkötariffin puitteissa pakollinen rahasuoritus, joka ei kuitenkaan ole veronluonteinen.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

6. Direktiivillä 2003/96 ei yhdenmukaisteta energiatuotteiden ja sähkön valmisteveroja, vaan siinä vahvistetaan tietyt vähimmäisverotasot, joita valtioiden on noudatettava ottamalla huomioon kaikki kannetut välilliset verot (arvonlisäveroa lukuun ottamatta), joita ne ovat päättäneet soveltaa. Direktiivissä 2008/118 taas säädetään yhdenmukaistettujen valmisteverojen, myös energiatuotteisiin ja sähköön sovellettavan valmisteveron, eri osien osittaisesta yhdenmukaistamisesta.

7. Direktiivin 2003/96 4 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Verotasot, joita jäsenvaltioiden on sovellettava 2 artiklassa tarkoitettuihin energiatuotteisiin ja sähköön, eivät saa olla tässä direktiivissä säädettyjä vähimmäisverotasoja alempia. 2. Tässä direktiivissä ’verotasolla’ tarkoitetaan kaikkia kannettuja välillisiä veroja (arvonlisäveroa lukuun ottamatta), jotka lasketaan suoraan tai välillisesti energiatuotteiden tai sähkön määrästä kulutukseen luovutuksen ajankohtana.”

8. Direktiivissä 2003/96 annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus tehdä ero energiatuotteiden ja sähkön verotuksessa sen mukaan, onko ne tarkoitettu yrityskäyttöön vai yksityiseen kulutukseen. Sen 5 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat soveltaa eriytettyjä verokantoja verovalvonnan alaisina seuraavissa tapauksissa, jos ne noudattavat tässä direktiivissä säädettyjä vähimmäisverotasoja ja ovat yhteisön oikeuden mukaisia: – – — 9 ja 10 artiklassa tarkoitettujen energiatuotteiden ja sähkön yrityskäytön ja muun kuin yrityskäytön välillä”.

9. Direktiivin 2003/96 11 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Tässä direktiivissä ’yrityskäytöllä’ tarkoitetaan käyttöä sellaisessa 2 kohdan mukaisesti määritetyssä liiketoimintayksikössä, joka itsenäisesti suorittaa missä tahansa tavaroiden luovutusta ja palvelujen tarjoamista, riippumatta tämän taloudellisen toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta. Taloudellista toimintaa on kaikki tuottajan, kauppiaan tai palvelujen tarjoajan harjoittama toiminta, myös kaivos- ja maataloustoiminta sekä vapaiden ammattien harjoittamiseen kuuluva toiminta. – – 4. Jäsenvaltiot voivat rajoittaa yrityskäyttöön sovellettavan alennetun verotason soveltamisalaa.”

10. Direktiivin 2003/96 17 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Edellyttäen, että tässä direktiivissä säädettyjä verotuksen vähimmäistasoja noudatetaan keskimäärin kunkin yrityksen osalta, jäsenvaltiot voivat soveltaa verohuojennuksia lämmitykseen sekä 8 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdan mukaisiin tarkoituksiin käytettäviin energiatuotteisiin sekä sähköön seuraavissa tapauksissa: a) energiaintensiivisen yrityksen hyväksi. ’Energiaa vaativalla yrityksellä’ [oikeammin: energiaintensiivisellä yrityksellä] tarkoitetaan 11 artiklassa tarkoitettua liiketoimintayksikköä, jossa energiatuotteiden ja sähkön ostot ovat vähintään 3,0 prosenttia tuotantoarvosta tai kannettava kansallinen energiavero on vähintään 0,5 prosenttia jalostusarvosta. Jäsenvaltiot voivat soveltaa tämän määritelmän rajoissa muita tiukempia perusteita, esimerkiksi myynnin arvoa, tuotantoprosessia ja alaa koskevia määritelmiä. – – 2. Poiketen siitä, mitä 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat soveltaa nollaverotusta 2 artiklassa tarkoitettuihin energiatuotteisiin ja sähköön, kun niitä käytetään tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa energiaintensiivisessä yrityksessä. – – 4. Edellä 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuista mahdollisuuksista hyötyvien yritysten on tehtävä 1 kohdan b alakohdan mukaisesti sopimuksia, osallistuttava päästöoikeusjärjestelmiin tai tehtävä vastaavia järjestelyjä. Sopimusten, osallistumisen päästöoikeusjärjestelmiin tai vastaavien järjestelyjen on johdettava ympäristötavoitteiden saavuttamiseen tai parempaan energiatehokkuuteen, jotka jotakuinkin vastaavat sitä, mikä olisi saavutettu, jos olisi noudatettu standardoituja yhteisön vähimmäisverokantoja.”

11. Direktiivin 2008/118 1 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Tässä direktiivissä vahvistetaan yleinen järjestelmä, joka koskee seuraavien tavaroiden (jäljempänä ’valmisteveron alaiset tavarat’) kulutuksesta välittömästi tai välillisesti kannettavaa valmisteveroa: a) direktiivin 2003/96/EY soveltamisalaan kuuluvat energiatuotteet ja sähkö; b) direktiivien 92/83/ETY ja 92/84/ETY soveltamisalaan kuuluvat alkoholi ja alkoholijuomat; c) direktiivien 95/59/EY, 92/79/ETY ja 92/80/ETY soveltamisalaan kuuluva valmistettu tupakka. 2. Jäsenvaltiot voivat erityistarkoituksissa kantaa myös muita välillisiä veroja valmisteveron alaisista tavaroista, jos nämä verot ovat valmisteveron tai arvonlisäveron perusteen määrittämistä, veron määrän laskentaa sekä verosaatavan syntymistä ja valvontaa koskevien yhteisön verosääntöjen mukaisia, verovapautuksia koskevat säännökset pois lukien. – –”

B Kansallinen lainsäädäntö

12. Italian oikeudessa on toteutettu peräkkäin erinäisiä lainsäädännöllisiä ja hallinnollisia toimia, joilla on muodostettu yksityiskohtainen energiaintensiivisten yritysten hyväksi luotu etujärjestelmä. Kyseessä ovat direktiivin 2003/96 täytäntöönpanosta (attuazione della direttiva 2003/96) 2.2.2007 annettu asetus (decreto legislativo) nro 26 ( 4 ) ja maan talouskasvun kannalta kiireellisiä toimenpiteitä (misure urgenti per la crescita del Paese) koskeva 22.6.2012 annettu asetus (decreto-legge) nro 83 (jäljempänä vuoden 2012 asetus). ( 5 ) Tämän asetuksen 39 §:ssä säädetään seuraavaa: — 1 momentissa, että direktiivin 2003/96 17 artiklassa tarkoitettu energiaintensiivisen yrityksen määritelmä otetaan käyttöön 31.12.2012 mennessä yhdellä tai useammalla ministeriön asetuksella — 2 momentissa, että tällaisiin yrityksiin sovelletaan niille edullista ”valmisteverokantajärjestelmää”, jolla varmistetaan verotulojen säilyminen ja joka ei missään tapauksessa saa merkitä uusia menoja tai lisämenoja julkiselle taloudelle — 3 momentissa, että näiltä yrityksiltä ”sähköjärjestelmän yleisten kulujen” kattamiseksi perittävät maksut muutetaan niille edullisemmiksi.

13. Energiaintensiivisen yrityksen määritelmästä (definizione delle imprese a forte consumo di energia) 5.4.2013 annetulla ministeriön asetuksella (decreto ministeriale) (jäljempänä vuoden 2013 ministeriön asetus) ( 6 ) pannaan täytäntöön vuoden 2012 asetuksen 39 §, ja erityisesti sen 2 §:ssä esitetään direktiivin 2003/96 17 artiklan mukainen energiaintensiivisen yrityksen määritelmä, joka perustuu kulutuksen vähimmäistasoon liittyviin edellytyksiin ja energiakulujen yrityksen toiminnan arvoon kohdistuvaan vaikutukseen. Sen 3 §:ssä säädetään sähköjärjestelmän yleisten kulujen uudelleen määrittämisestä sen jälkeen, kun ministeriön suuntaviivat on annettu. Uudelleenmäärittäminen on toteutettava sähköenergian ”kulutuksen ja hinnan käänteistä suhdetta” noudattaen. Sen 6 §:ssä täsmennetään, että kansallinen sähköalan tasauskassa (Cassa conguaglio per il settore elettrico, jäljempänä tasauskassa) julkaisee vuosittain selvityksen energiaintensiivisistä yrityksistä.

14. Taloudellisen kehityksen ministeriön 24.7.2013 antamilla suuntaviivoilla (jäljempänä vuoden 2013 ministeriön suuntaviivat), joilla pannaan täytäntöön vuoden 2012 asetuksen 39 §:n 3 momentti ja vuoden 2013 ministeriön asetuksen 3 §, annetaan sähkö-, kaasu- ja vesienergiasta vastaavan viranomaisen (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas e il Settore Idrico, jäljempänä AEEG) tehtäväksi määrittää uudelleen ”sähköjärjestelmän yleisten kulujen” kattamiseksi perittävät maksut ja rajoitetaan tällainen etu koskemaan joka tapauksessa ainoastaan sellaisia energiaintensiivisiä yrityksiä, jotka toimivat valmistusteollisuuden alalla.

15. Lokakuussa 2013 AEEG antoi kolme päätöstä, joilla mahdollisuus veroetuun rajattiin koskemaan ainoastaan niitä energiaintensiivisiä yrityksiä, jotka toimivat valmistusteollisuuden alalla, ja näin ollen suljettiin sen piiristä ne yritykset, jotka valittajan tavoin toimivat muilla aloilla. Samaa rajaamisperustetta käytettiin myös tasauskassan hyväksymissä lopullisissa säännöissä.

II Tosiseikat ja menettely kansallisessa tuomioistuimessa

16. Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) – Fondazione Santa Lucia (jäljempänä Fondazione Santa Lucia) on terveyspalveluita tuottava ja lääketieteellistä tutkimusta harjoittava laitos. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan se on direktiivin 2003/96 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu liiketoimintayksikkö.

17. Vuonna 2014 Fondazione Santa Lucia nosti Lombardian Tribunale amministrativo regionalessa (TAR) (alueellinen hallintotuomioistuin) kanteen, jolla se vaati kumoamaan Italian viranomaisten toimet, joilla ne olivat evänneet siltä pääsyn energiaintensiivisten yritysten ( 7 ) kansallisen huojennusjärjestelmän piiriin sillä perusteella, ettei se toimi valmistusteollisuuden alalla.

18. Lombardian TAR hylkäsi kanteen päätöksellään nro 1600/2014, koska sitä ei ollut nostettu määräajassa, eikä se ottanut kantaa aineellisiin kysymyksiin.

19. Fondazione Santa Lucia valitti ensimmäisen asteen tuomioistuimen päätöksestä Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin), jossa se vaati päätöksen kumoamista siltä osin kuin kanne oli jätetty tutkimatta ja toisti perusteet, jotka se oli esittänyt jo TAR:ssä. Valittajan mukaan Italian viranomaisten energiaintensiivisten yritysten hyväksi luoma etujärjestelmä on ristiriidassa direktiivin 2003/96 ja erityisesti sen 11 ja 17 artiklan kanssa.

20. Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin) katsoo, että ensimmäisessä asteessa nostettu kanne olisi pitänyt ottaa tutkittavaksi ja että TAR:n päätöstä on tältä osin muutettava. Aineellisten kysymysten osalta Italian ylin tuomioistuin ei pidä epäselvänä EUT-sopimuksen valtiontukimääräysten (107 ja 108 artikla) soveltamista vaan energiaintensiivisten yritysten hyväksi luodun, sähköjärjestelmän yleisten kulujen maksuosuusjärjestelmän yhteensopivuutta direktiivin 2003/96 kanssa.

21. Tässä yhteydessä Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin) on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat kaksi ennakkoratkaisukysymystä: ”1) Kuuluuko sellainen (pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltainen) kansallinen säännös, joka yhtäältä sisältää direktiivissä esitetyn mukaisen energiaintensiivisen yrityksen määritelmän ja jossa toisaalta varataan tälle yritysten ryhmälle sähköjärjestelmän yleisten kulujen kattamiseen perittäviin maksuihin liittyviä kannustimia (mutta ei kannustimia, jotka liittyisivät energiatuotteiden ja sähkön verotukseen sinänsä) tosiasiallisesti direktiivin 2003/96 soveltamisalaan? Mikäli edelliseen vastataan myöntävästi: 2) Onko unionin lainsäädäntö ja erityisesti direktiivin 2003/96 11 ja 17 artikla esteenä sellaisille (Italian lainsäädännössä voimassa oleville ja tässä ennakkoratkaisupyyntöpäätöksessä kuvatun kaltaisille) lainsäädännöllisille ja hallinnollisille toimille, joilla yhtäältä pyritään luomaan edellä mainitussa 17 artiklassa tarkoitettujen energiaintensiivisten yritysten energiatuotteiden (sähkön) käyttöä koskeva etujärjestelmä ja jolla toisaalta mahdollisuus hyötyä tällaisista eduista rajoitetaan koskemaan ainoastaan niitä paljon energiaa kuluttavia yrityksiä, jotka toimivat valmistusteollisuuden alalla, ja rajataan muuta tuotannollista toimintaa harjoittavat yritykset sen ulkopuolelle?”

22. Italian, komission ja Fondazione Santa Lucian esitettyä kirjalliset huomautuksensa unionin tuomioistuin päätti ratkaista asian järjestämättä istuntoa asianomaisten kuulemiseksi.

III Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

A Alustava huomautus

23. Ennen kahteen ennakkoratkaisukysymykseen vastaamista on huomattava, ettei kumpikaan niistä koske Italian järjestelmän yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden valtiontukisääntöjen kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, kuten edellä on todettu, ettei se pidä tätä kysymystä epäselvänä vaan jättää sen ennakkoratkaisupyynnön ulkopuolelle.

24. Komissio sitä vastoin viittaa kirjallisissa huomautuksissaan yhä vireillä olevaan menettelyyn kyseisen järjestelmän mukauttamiseksi unionin valtiontukioikeuden kanssa ja ulottaa perustelunsa koskemaan sen yhteensoveltuvuutta. Se uskoo tästä syystä olevan paikallaan, että ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle muistutetaan sen velvollisuuksista tilanteessa, jossa Italia ei ole täyttänyt asianmukaisesti velvollisuuttaan ilmoittaa komissiolle kyseisistä säännöksistä.

25. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei esitä unionin tuomioistuimelle kysymystä unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta siitä huolimatta, että se mainitsee ne ennakkoratkaisupyynnössä (juuri todetakseen, ettei sillä ole tältä osin epäselvyyksiä), mielestäni komission ehdotusta ei ole syytä ottaa huomioon. Unionin tuomioistuimen on nähdäkseni rajoituttava vastaamaan yksinomaan kahteen ennakkoratkaisukysymykseen sellaisina kuin ne on esitetty.

B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: direktiivin 2003/96 soveltaminen energiaintensiivisille yrityksille sähköjärjestelmän yleisten kulujen maksuosuusmekanismin yhteydessä myönnettyihin etuihin

1. Yhteenveto esitetyistä huomautuksista

26. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, kuuluuko Italian lainsäädännössä säännellyn kaltainen energiaintensiivisten yritysten hyväksi luotu etujärjestelmä direktiivin 2003/96 17 artiklan 1 kohdassa käytettyyn verohuojennusten käsitteeseen.

27. Kirjallisia huomautuksia esittäneet osapuolet ovat tältä osin esittäneet erilaisia näkemyksiä. Fondazione Santa Lucian mukaan energiaintensiivisille yrityksille myönnetyt edut on luokiteltava direktiivin 2003/96 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi verohuojennuksiksi, koska niillä on vastaava vaikutus kuin veroedulla.

28. Komissio myöntää, että unionin oikeudessa on vaikeaa tehdä eroa välittömien ja välillisten verojen välillä, mutta katsoo, että energiaintensiivisten yritysten hyväksi luotu etujärjestelmä merkitsee alennusta välillisestä verosta (jälleen unionin oikeuden mukaan), josta lähtökohtaisesti sähköenergian loppukäyttäjä vastaa.

29. Selvittääkseen, voidaanko näitä etuja pitää direktiivin 2003/96 17 artiklassa tarkoitettuina verohuojennuksina, komissio tukeutuu direktiivin 2008/118 1 artiklaan, jonka 1 kohdassa viitataan tietyistä tuotteista, kuten sähköstä, kannettaviin yhdenmukaistettuihin valmisteveroihin. Tämän 1 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi mahdollisuudesta, että jäsenvaltiot ottavat erityistarkoituksissa käyttöön muita lisäveroja (valmisteveron alaisista tavaroista). Komission mukaan Italian myöntämät edut energiaintensiivisille yrityksille kuuluvat tähän luokkaan (joka vastaa yhdenmukaistamattomia välillisiä veroja), ja niiden laillisuutta on arvioitava direktiivissä 2008/118 niiden käyttöön ottamiselle asetettujen edellytysten valossa.

30. Komissio epäilee kuitenkin, merkitseekö osallistuminen sähköjärjestelmän yleisten kulujen tiettyjen osien kattamiseen välillistä verotusta, ja katsoo, että tietyissä tapauksissa edut merkitsevät huojennusta sähköenergian valmisteverosta. On kansallisen tuomioistuimen asiana selvittää, mihin sähköjärjestelmän yleisten kulujen osiin sovelletaan direktiiviä 2003/96 ja sen 17 artiklaa, ja erotettava ne muista osista, joiden maksu voidaan luokitella erityistarkoituksissa kannettavaksi välilliseksi veroksi, johon sovelletaan direktiiviä 2008/118 mutta ei direktiiviä 2003/96 tai sen 17 artiklaa.

31. Italian hallitus ehdottaa vastakkaista ratkaisua kuin komissio. Sen mielestä energiaintensiivisille yrityksille myönnetyt edut ovat tariffiluonteisia toimenpiteitä, jotka eivät kuulu direktiivin 2003/96 soveltamisalaan, eivätkä ne siten merkitse sen 17 artiklassa tarkoitettua verohuojennusta. Verohuojennus on etu, joka vaikuttaa verotuksen tasoon ja pienentää edunsaajan verorasitusta, eikä tästä ole kyse Italian lainsäädännössä.

32. Italian hallituksen mukaan sähköjärjestelmän yleisten kulujen jako ( 8 ) sähköjärjestelmän käyttäjien välillä on Italian direktiivin 92/96/EY ( 9 ) mukaisesti käyttämä mekanismi, jolla rahoitetaan niin kutsuttuja hukkakustannuksia (”stranded costs”, ”coûts échoués”), joita aiheutui sähköalan vapautuessa monissa unionin jäsenvaltioissa. Italian lainsäädännössä näiden kustannusten maksaminen kuuluu sähkönjakeluyrityksille, jotka siirtävät ne loppukäyttäjille.

33. Jakeluyritykset siirtävät kerätyt varat julkiselle laitokselle, tasauskassalle, joka kohdistaa ne kuhunkin niistä yleistä etua koskevista tavoitteista, joiden rahoitus tällä järjestelmällä katetaan. ( 10 ) Italian hallitus esittää kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että velvollisuus maksaa sähköjärjestelmän yleisiä kuluja merkitsee pakollista rahasuoritusta, joka ei kuitenkaan ole veronluonteinen. Ratkaiseva peruste olla luokittelematta sitä veroksi on se, että kerätyt summat eivät siirry valtion budjettiin julkisten tarpeiden rahoittamiseksi, vaan tasauskassa jakaa ne arvioimalla lain mukaisesti kullekin järjestelmän muodostavalle osalle kuuluvan määrän. Sillä ei ole tarkoitus vastata julkiseen tarpeeseen vaan kompensoida tietty kulu.

34. Vaikka Italian hallitus myöntää, ettei tätä tulkintaa voida automaattisesti ekstrapoloida, sen mielestä näin oletetaan unionin oikeudessa, sillä komissio katsoi Italiassa käyttöön otetun yleisten kulujen korvausjärjestelmän sallituksi valtiontueksi. ( 11 ) Lisäksi välillisten verojen ja pakollisten rahasuoritusten, kuten yleisten kulujen, välinen ero ilmenee valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 annettujen komission suuntaviivojen ( 12 ) 167 ja 181 kohdasta.

35. Italian hallitus väittää niin ikään, että sähköjärjestelmän yleisten kulujen maksamismekanismi ei kuulu direktiivissä 2008/118 tarkoitetun valmisteveron käsitteeseen. Sen mielestä tästä direktiivistä voidaan päätellä, että valmistevero on tavaran kulutuksesta sen valmistuksen vuoksi kannettava välillinen vero, ja se peritään tavaran markkinoille saattavalta henkilöltä sen kuluttajille luovuttamisen ajankohtana. Tällä verolla on aina oltava yleinen tavoite, eikä sitä voida kantaa ennalta valituilta taloudellisilta toimijoilta.

2. Asian arviointi

36. Voidaanko sähköjärjestelmän yleisten kulujen jakamista sähköenergian kuluttajien välillä pitää verona, johon on sovellettava direktiivejä 2003/96 ja 2008/118? Jos vastaus on myöntävä, ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys on ratkaistava siten, että energiaintensiivisille yrityksille myönnettävät edut merkitsevät verohuojennusta (minkä jälkeen nähdään, onko se yhteensopiva direktiivin 2003/96 17 artiklan kanssa). Jos vastaus sitä vastoin on kieltävä, se että suoritus ei ole veronluonteinen, merkitsee sitä, että tietyille yrityksille myönnetyt edut eivät ole luonteeltaan myöskään verohuojennuksia eivätkä ne kuulu sähkön välillistä verotusta koskevien direktiivien soveltamisalaan.

37. Tämän ongelman ratkaisemiseksi on ensin selvennettävä direktiiveissä 2003/96 ja 2008/118 vahvistettua näiden verojen oikeudellista suhdetta. ( 13 ) Lähtökohtana on direktiivin 2008/118 1 artiklan 1 kohta, jossa säädetään direktiivillä 2003/96 osittain yhdenmukaistetun energiatuotteiden ja sähkön valmisteveron soveltamisesta. Kyse on verosta, joka ei tosiasiassa ole tämän asian kohteena, koska edut, jotka Italian valtio on myöntänyt energiaintensiivisille yrityksille säätämällä sähköjärjestelmän yleisten kulujen siirtämisestä, eivät vaikuta yhdenmukaistettuun valmisteveroon.

38. Vuoden 2012 asetuksen 39 §:ssä annettiin oikeus toteuttaa energiaintensiivisten yritysten hyväksi kahdenlaisia toimenpiteitä, jotka ovat a) niille edullinen ”valmisteverokantajärjestelmä” (2 momentti) ja b) niin ikään näille yrityksille edullinen ”sähköjärjestelmän yleisten kulujen” kattamiseksi perittävien maksujen muutos (3 momentti). Vuoden 2013 ministeriön asetuksessa ainoastaan kehiteltiin tätä viimeksi mainittua toimenpidettä, mutta sillä ei toteutettu energiaintensiivisten yritysten hyväksi minkäänlaista muutosta sähkön valmisteverokantoihin tai muunlaisia huojennuksia tästä verosta.

39. Poikkeuksena pääsäännöstä, jonka mukaan vain kolme yhdenmukaistettua valmisteveroa hyväksytään, direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus ottaa käyttöön tai pitää voimassa sähkön ”välillisiä veroja” (ts. ylimääräisiä välillisiä veroja, joita ei siis ole yhdenmukaistettu), jos ne täyttävät seuraavat kaksi edellytystä: — Ne kannetaan erityistarkoituksissa. — Ne ovat valmisteveron tai arvonlisäveron perusteen määrittämistä, veron määrän laskentaa sekä verosaatavan syntymistä ja valvontaa koskevien unionin verosääntöjen mukaisia. Tämä yhteensopivuutta koskeva vaatimus ei ulotu verovapautuksia koskeviin säännöksiin. ( 14 )

40. Nämä erityistarkoituksissa kannetut välilliset verot (jäljempänä erityiset välilliset verot) otetaan yhdessä yhdenmukaistetun valmisteveron kanssa huomioon direktiiviä 2003/96 sovellettaessa, sillä sen 4 artiklan 1 kohdan mukaan verotasot, joita jäsenvaltioiden on sovellettava sähköön, eivät saa olla direktiivissä säädettyjä vähimmäisverotasoja alempia, ja sen 2 kohdan mukaan ”verotasolla” tarkoitetaan kaikkia kannettuja välillisiä veroja (arvonlisäveroa lukuun ottamatta), jotka lasketaan suoraan tai välillisesti sähköstä kulutukseen luovutuksen ajankohtana.

41. Tämä tulkinta saa tukea myös direktiivin 2003/96 johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta, jonka mukaan ”on syytä antaa jäsenvaltioiden noudattaa yhteisön vähimmäisverotasoja ottamalla huomioon kaikki kannetut välilliset verot (arvonlisäveroa lukuun ottamatta), joita ne ovat päättäneet soveltaa”. Tästä voidaan päätellä, että direktiivin 2003/96 17 artiklassa tarkoitetut verohuojennukset ovat hyväksyttäviä sekä sähkön yhdenmukaistetusta valmisteverosta että yhdenmukaistamattomista erityisistä välillisistä veroista, joita jäsenvaltiot voivat kantaa sähköstä.

42. Asiassa on näin ollen vielä ratkaistava, onko sähköjärjestelmän yleisten kulujen jakomekanismi yleisesti veronluonteinen, ja jos näin on, voiko sähköjärjestelmän käyttäjille asetettu maksuvelvollisuus kuulua erityisten välillisten verojen luokkaan direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

43. Ensin mainitulta (yleiseltä) kannalta Italian oikeudessa pidetään tämänkaltaista yleisten kulujen maksuvelvollisuutta rahasuorituksena, joka ei ole veronluonteinen, ( 15 ) ja Italian tuomioistuinten oikeuskäytännössä katsotaan, ettei kyse ole verosta.

44. Unionin tuomioistuimen on kuitenkin ratkaistava unionin oikeuden kannalta objektiivisten ominaispiirteiden perusteella, onko kyse verosta, tullista tai maksusta, riippumatta siitä, miten sitä on luonnehdittu kansallisessa oikeudessa. ( 16 ) Näin ollen sähkön käyttäjien välisen sähköjärjestelmän yleisten kulujen jakomekanismin luokittelu direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdan mukaiseksi erityiseksi välilliseksi veroksi on tehtävä unionin oikeuden kannalta.

45. Unionin lainsäädännössä ei ole välillisen veron määritelmää, eikä sitä ole esitetty myöskään unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, joskin eräissä tuomioissa siihen yhdistetään tiettyjä ominaispiirteitä: sitä ei kanneta luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tuloista tai varallisuudesta (kuten välittömiä veroja) vaan tavaran kulutuksesta tai palvelun suorituksesta, ( 17 ) ja se sisällytetään yleensä kuluttajien laskuihin. ( 18 )

46. Unionin tuomioistuin viittasi direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohtaan tuomiossa Kernkraftwerke Lippe-Ems, ( 19 ) jossa se totesi, että tämä säännös, jolla pyritään ottamaan huomioon jäsenvaltioiden verotusperinteiden moninaisuus alalla ja se, että välilliseen verotukseen turvaudutaan usein muun kuin budjettipolitiikan toteuttamiseksi, antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää paitsi vähimmäismääräisestä valmisteverosta myös muista omiin erityisiin päämääriinsä tähtäävistä välillisistä veroista.

47. Direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan poikkeus pääsäännöstä, jonka mukaan sähkön kulutuksesta kannetaan veroa ainoastaan yhdenmukaistetulla valmisteverolla ja arvonlisäverolla, mikä edellyttää suppeaa tulkintaperustetta. Valtioiden harkintavaltaa on lisäksi rajoitettu sillä, että direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan kaksi edellytystä, jotka erityisten välillisten verojen on täytettävä samanaikaisesti (eli erityistarkoitus ja valmisteveroihin tai arvonlisäveroon sovellettavien unionin perussääntöjen noudattaminen). ( 20 )

48. Erityisten välillisten verojen ”erityistarkoituksesta” unionin tuomioistuin on todennut, että näillä veroilla on oltava muu kuin yksinomaan budjettiin liittyvä tavoite. ( 21 ) Tuomiossa Transportes Jordi Besora ( 22 ) se katsoi, että alueellisen julkisyhteisön itsehallinnon vahvistaminen antamalla toimivalta verojen kantamiseen on pelkästään julkistaloudellinen tavoite, joka ei yksinään voi olla erityistarkoitus. ( 23 ) Jotta tämä vero olisi kuulunut erityisten välillisten verojen luokkaan, siitä saatavat tulot olisi pitänyt käyttää mainitun veron kohteena olevien kivennäisöljyjen käyttöön erityisesti liittyvien yhteiskunnallisten ja ympäristökustannusten vähentämiseen siten, että tulojen käytön ja mainitun veron tarkoituksen välillä olisi suora yhteys. ( 24 )

49. Jos sähköjärjestelmän yleisten kulujen jako Italian kuluttajien välillä voidaan sisällyttää erityisten välillisten verojen luokkaan, vaatimus erityistarkoituksesta täyttyisi, sillä ennakkoratkaisupyynnöstä ja Italian hallituksen huomautuksista ilmenevällä tavalla sähköntoimitusyritysten perimät määrät siirretään tasauskassalle, joka puolestaan kohdistaa ne kuhunkin niistä yleistä etua koskevista tavoitteista, jotka on vahvistettu Italian lainsäädännössä. ( 25 ) On joka tapauksessa kansallisen tuomioistuimen asiana tarkastella sähköjärjestelmän yleisten kulujen mekanismin osia ja tarkistaa, onko ne osoitettu laissa säädettyyn tarkoitukseen ja etteivät ne muodosta osaa valtion budjetista julkisina tuloina, jolloin suorituksen perimisen taustalla olevan tavoitteen toteuttaminen ei vaikuta niihin.

50. Sen sijaan on mielestäni perusteltuja syitä olla katsomatta, että Italian sähköjärjestelmän yleisten kulujen rahoittamista koskeva mekanismi täyttäisi toisen vaatimuksen, jonka perusteella se voitaisiin sisällyttää direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Tämän edellytyksen nojalla kyseessä täytyisi olla välillinen vero, jolla on samankaltaiset ominaispiirteet ( 26 ) kuin joko unionissa yhdenmukaistetuilla valmisteveroilla tai arvonlisäverolla. ( 27 )

51. Ennen näiden syiden esittämistä voi olla paikallaan viitata tiettyihin tilanteisiin, joissa unionin tuomioistuin on tarkastellut Italian järjestelmää muistuttavia mekanismeja siltä kannalta, ovatko ne yhteensoveltuvia valtiontukisääntöjen kanssa, minkä vuoksi se ei ole lausunut suoraan siitä, ovatko nämä sähköjärjestelmän yleisten kulujen siirtämistä kuluttajille koskevat mekanismit veronluonteisia vai eivät.

52. Tuomiossa Association Vent De Colère! ym. ( 28 ) unionin tuomioistuin totesi, että lisäkustannusten korvaamista koskevaa järjestelyä, jonka rahoituksesta vastaavat kaikki valtion alueella olevat sähkön loppukäyttäjät ja jonka mukaisesti julkinen laitos jakaa tällä tavoin perityt jäsenvaltion lainsäädännössä määrätyt summat edunsaajayrityksille, on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtion toimenpiteenä tai valtion varoista toteutettuna toimenpiteenä.

53. Määräyksessä Elcogás ( 29 ) se lisäsi samansuuntaisesti, että ”sillä ei ole vaikutusta, että lisäkustannusten korvaamiseen tarkoitetut summat eivät ole peräisin erityisestä sähkön lisätariffista ja että kyseessä oleva rahoitusmekanismi ei suppeassa merkityksessä kuulu kansallisen oikeuden mukaan veron, veron pidätyksen tai veronluonteisen maksun luokkaan”. ( 30 )

54. Unionin tuomioistuin on tarkastellut myös muiden sähköalalla voimassa olevien tariffimekanismien yhteensoveltuvuutta unionin valtiontukisääntöjen kanssa. Toisinaan se on pitänyt niitä veronluonteisina maksuina ja soveltanut niihin oikeuskäytäntöään, joka koskee vaikutukseltaan vastaavien maksujen ja syrjivien sisäisten maksujen kieltoa. Tuomiossa Alcoa Transformazioni v. komissio ( 31 ) se luokitteli yleisesti ja melko epätäsmällisesti veronluonteiseksi maksuksi Italian kuluttajilta laskutetun ylimääräisen määrän, joka koski sähkön suosituimmuustariffin myöntämistä Italian energiavaltaisille teollisuudenaloille, erityisesti Alcoalle kuuluville alumiinitehtaille. Tämän veronluonteisen maksun periminen siirrettiin tasauskassalle, joka korvasi itse Alcoalle ENELille maksetun tariffin ja suosituimmuustariffin erotuksen.

55. Tuomiossa Régis Network ( 32 ) yhteisöjen tuomioistuin kumosi komission päätöksen, jolla radioviestinnän tukirahastolle suoritettavilla, Ranskan lainsäädännössä varsinaisen veron muodossa kannettavilla veronluonteisilla maksuilla rahoitetut, Ranskan myöntämät valtiontuet paikallisradioasemille oli todettu unionin oikeuden kanssa yhteensoveltuviksi. Lisäksi verohallinnon tehtävänä oli määrittää, panna maksuun ja periä maksu kyseisen rahaston lukuun noudattamalla samoja sääntöjä, takuita ja seuraamuksia kuin arvonlisäveron osalta.

56. Koska oikeuskäytännössä vaikutukseltaan vastaavien maksujen ja syrjivien sisäisten maksujen käsitteet on määritelty laajasti, ne on voitu ulottaa koskemaan mitä tahansa jäsenvaltioiden yksipuolisesti säätämää rahasuoritusta riippumatta siitä, ovatko ne veronluonteisia. ( 33 ) Mielestäni on näin ollen paikallaan, että tämän ennakkoratkaisupyynnön perusteella unionin tuomioistuin omaksuu tarkemman kannan (ja jos mahdollista, myös vero-oikeuden kannalta tiukemman kannan) luokitellessaan veronluonteisia maksuja siten, että todellisia veroja ei rinnasteta julkisoikeudellisiin rahasuorituksiin, jotka eivät ole veronluonteisia.

57. Vaikka tämä selvennys ei ole täysin välttämätön valtiontukisääntöjen soveltamiseksi vaikutukseltaan vastaavien maksujen kiellon tai syrjivien sisäisten maksujen tapauksessa, se on mielestäni tarpeen tulkittaessa verotuksen yhdenmukaistamiseksi annettuja direktiivejä, kuten tässä tapauksessa.

58. Mielestäni on kaksi keskeistä perustetta katsoa, ettei se, että sähkön käyttäjät maksavat määrätyssä suhteessa sähköjärjestelmän yleisiä kuluja, perustu verovelvoitteeseen. Ensimmäinen peruste liittyy siihen, että kyseessä on luonteeltaan rahasuoritus, josta on tosin säädetty Italian laissa mutta joka ei ole veronluonteinen. ( 34 ) Vaikka katsottaisiin, että näiden suoritusten kokonaismäärät ovat luonteeltaan valtion varoja, kun niitä arvioidaan mahdollisesti valtiontukena, ne eivät tällä perusteella saa veron muotoa (tai luonnetta).

59. Sähköjärjestelmän yleisten kulujen maksuosuutta ei voida pitää verona tässä tarkastellulta kannalta (eli direktiivien 2003/96 ja 2008/118 osalta), koska sillä ei ole yhdenmukaistetun valmisteveron tai arvonlisäveron kaltaista veron rakennetta. Muistutan, että tämä jälkimmäinen edellytys on välttämätön, jotta se voitaisiin sisällyttää direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen erityisten välillisten verojen luokkaan.

60. Toisin kuin veroista, julkisoikeudellisista rahasuorituksista ei saada tuloja, jotka muodostavat osan valtion budjettia ja joilla täytetään julkisia – yleisiä tai erityisiä – tarpeita, jotka kansallisten viranomaisten on rahoitettava. Unionin tuomioistuin on pitänyt tätä seikkaa (”tulojen” synnyttämistä ”viranomaisille”) veroille ominaisena seikkana. ( 35 )

61. Italian sähköjärjestelmä (ei verottaja) perii sähkön kuluttajilta määriä, joilla on tarkoitus kattaa joitakin kyseiseen järjestelmään kuuluvia kuluja lainsäätäjän päätöksen mukaisesti. Niitä hallinnoiva julkinen laitos (tasauskassa) toimii pelkkänä säästö- ja korvauskassana, jolle tulot siirretään jaettaviksi Italian laissa ennalta säädetyllä tavalla. Saatujen tulojen vastaanottajat eivät ole julkisia laitoksia vaan tiettyjä yrityksiä tai muita tällä samalla mekanismilla katettuja kuluja vastaavien maksujen saajia. Sähköjärjestelmän yleisten kulujen kattamiseksi perityt summat eivät siten ole tuloja, jotka siirretään valtion tai sen joidenkin elinten budjettiin ja joilla sen jälkeen katettaisiin tietty meno. ( 36 ) Teknis-juridisessa mielessä niitä on siten vaikeaa luokitella veroiksi.

62. Toinen peruste tälle samalle kannalle on se, että kansalliset veroviranomaiset eivät puutu sähköjärjestelmän yleisten kulujen jakomekanismiin eivätkä ne voi käyttää tavanomaisia veronsaajan valtuuksiaan. Kun kuluttaja ei maksa osuutta, jonka myyntiyritys sisällyttää tämän sähkölaskuun sähköjärjestelmän yleisten kulujen nojalla (ja joka tämän jälkeen siirretään tasauskassalle), verohallinnon virkamiehet eivät ryhdy toimenpiteisiin: mahdollinen erimielisyys yrityksen ja käyttäjän välillä ratkaistaan myös tältä osin yleisessä tuomioistuimessa.

63. Tämänkaltaista rahasuoritusta ei voida pitää direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna erityisenä välillisenä verona, jos sen tukena ei ole perimis- ja seuraamusjärjestelmää, johon liittyvät verohallinnon valtuudet, joilla taataan arvonlisäveron ja yhdenmukaistettujen tai yhdenmukaistamattomien valmisteverojen tehokas kantaminen. Italian sähköjärjestelmän yleisten kulujen mekanismista puuttuu ”verovalvontaa” koskeva järjestelmä, joka olisi rinnastettavissa arvonlisäveron ja yhdenmukaistettujen valmisteverojen osalta edellytettyyn järjestelmään, kuten kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti vaaditaan, jotta jäsenvaltiot voivat kantaa välillisiä veroja valmisteveron alaisista tuotteista, kuten sähköstä.

64. Katson siis, että a) sähköjärjestelmän yleisten kulujen rahoitusmekanismia ei ole pidettävä direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna erityisenä välillisenä verona ja b) tämän seurauksena ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemien kaltaisissa Italian säännöksissä energiaintensiivisten yritysten hyväksi vahvistettu etujärjestelmä ei kuulu direktiivin 2003/96 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun verohuojennusten käsitteeseen. Tämän vuoksi jäsenvaltio voi päättää energiaintensiivisten yritysten hyväksi etujärjestelmästä, jos se on unionin valtiontukioikeuden mukainen. ( 37 )

65. Jos unionin tuomioistuin vastoin ehdotustani arvioisi, että Italiassa sähköjärjestelmän yleisten kulujen kattamiseksi käytetty mekanismi on veronluonteinen, sitä olisi pidettävä direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna erityisenä verona, jolloin siihen sovellettaisiin direktiiviä 2003/96. Tässä tapauksessa energiaintensiiviset yritykset voisivat saada hyväkseen direktiivin 2003/96 17 artiklassa tarkoitetut verohuojennukset, sillä kyseisen säännöksen mukaan ja loogisesti siinä määritellyissä rajoissa sekä sähkön yhdenmukaistettuun valmisteveroon että yhdenmukaistamattomiin välillisiin veroihin perustuvaa verorasitusta on pienennettävä.

C Toinen ennakkoratkaisukysymys: yksinomaan valmistusteollisuuden alan energiaintensiivisiä yrityksiä suosivan kansallisen verohuojennusjärjestelmän yhteensoveltuvuus direktiivin 2003/96 kanssa

66. Olen ehdottanut ensimmäiseen kysymykseen vastattavan, että sähköjärjestelmän yleisten kulujen maksamismekanismi ei kuulu direktiivin 2008/118 soveltamisalaan, ja tästä voidaan johtaa, että se jää myös direktiivin 2003/96 soveltamisalan ulkopuolelle. Jos unionin tuomioistuin hyväksyy nämä perustelut, sen ei ole tarpeen käsitellä toista ennakkoratkaisukysymystä.

67. Otan siihen kuitenkin toissijaisesti kantaa siltä varalta, että unionin tuomioistuin katsoisi, että Italian sähkönkuluttajien osallistumista sähköjärjestelmän yleisten kulujen kattamiseen voidaan pitää yhtenä direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista erityisistä välillisistä veroista ja että siihen voidaan näin ollen soveltaa direktiiviä 2003/96.

68. Tämän tilanteen osalta toiseen kysymykseen ei uskoakseni ole kovin vaikeaa vastata. Direktiivin 2003/96 5 artiklassa annetaan jäsenvaltioille oikeus tehdä ero sähkön verotuksessa sen mukaan, onko se tarkoitettu yrityskäyttöön vai yksityiseen kulutukseen. Sen 11 artiklan 1 kohdan mukaan yrityskäytöllä tarkoitetaan käyttöä liiketoimintayksikössä, joka harjoittaa toisessa alakohdassa määriteltyä taloudellista toimintaa, jota on ”kaikki tuottajan, kauppiaan tai palvelujen tarjoajan harjoittama toiminta, myös kaivos- ja maataloustoiminta sekä vapaiden ammattien harjoittamiseen kuuluva toiminta”. Energiaintensiiviset yritykset, jotka hyötyvät Italian lainsäädännöstä, käyttävät kiistatta sähköä taloudellisessa toiminnassaan yrityskäyttöön.

69. Direktiivin 2003/96 11 artiklan 4 kohdassa annetaan lisäksi jäsenvaltioille oikeus ”rajoittaa yrityskäyttöön sovellettavan alennetun verotason soveltamisalaa”. Säännöksessä niille annetaan siis vapaus rajata pienempi verorasitus joihinkin mutta ei kaikkiin tuotannonaloihin. Italian lainsäädännön kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jossa rajoitetaan tämä yrityskäyttö pelkästään valmistusteollisuuden alaan, on nähdäkseni direktiivin 2003/96 mukainen.

70. Lisäksi direktiivin 2003/96 17 artiklan 1 kohdassa annetaan jäsenvaltioille oikeus soveltaa verohuojennuksia sähkön kulutukseen tiettyjen energiaintensiivisten yritysten hyväksi ( 38 ) ja annetaan jälleen kerran jäsenvaltioille vapaus ”soveltaa – – muita tiukempia perusteita, esimerkiksi myynnin arvoa, tuotantoprosessia ja alaa koskevia määritelmiä”.

71. Italian lainsäädäntö liittyy tähän direktiivin 2003/96 säännökseen, koska siinä esitetään energiaintensiivisen yrityksen määritelmä (jota direktiivissä käytetään) ja lisäksi 17 artiklan 1 kohdan mukaista harkintavaltaa käyttäen annetaan veroetuja vain valmistusteollisuuden alalla toimiville yrityksille. Se, että muiden alojen yritykset (kuten terveyspalvelujen alan yritykset, joihin Fondazione Santa Lucia kuuluu) jätetään veroetujen ulkopuolelle, ei ole mitenkään kiellettyä direktiivissä 2003/96. Kyse ei voi olla syrjinnästä, kun yleisiin luokkiin turvautuen tietyt yritykset (valmistusteollisuuden alan yritykset) erotetaan toisista ennalta määrättyjen objektiivisten seikkojen perusteella, kuten sen perusteella, kuuluuko yritys sellaisen taloudellisen toiminnan alaan, jolla lainsäätäjän mielestä tarvitaan erityisiä toimenpiteitä.

72. Yhdyn täysin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arviointiin, jonka mukaan direktiivin 2003/96 17 artiklassa annetaan kansallisille viranomaisille mahdollisuus valita seuraavista: a) olla soveltamatta kannustimia yhdenkään energiaintensiivisen yrityksen hyväksi, b) soveltaa niitä kaikkien energiaintensiivisten yritysten hyväksi tai c) soveltaa niitä ainoastaan joidenkin tietyillä kansallisten viranomaisten yksilöimillä aloilla toimivien energiaintensiivisten yritysten hyväksi, erityisten yleistä etua palvelevien päämäärien saavuttamiseksi.

73. Jos unionin tuomioistuin katsoo, että Italian lainsäädännössä säännellyn sähköjärjestelmän yleisten kulujen mekanismin kaltainen mekanismi on erityinen välillinen vero, direktiivin 2003/96 17 artiklassa annetaan jäsenvaltioille oikeus säätää tästä verosta huojennuksia energiaintensiivisille yrityksille ja rajata ne valmistusteollisuuden alan yrityksiin.

IV Ratkaisuehdotus

74. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin, Italia) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

( 1 ) Alkuperäinen kieli: espanja.

( 2 ) Energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27.10.2003 annettu neuvoston direktiivi (EUVL L 283, s. 51).

( 3 ) Valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä ja direktiivin 92/12/ETY kumoamisesta 16.12.2008 annettu neuvoston direktiivi (EUVL L 9, s. 12).

( 4 ) GURI nro 68, 22.3.2007.

( 5 ) GURI nro 147, 26.6.2012.

( 6 ) GURI nro 91, 18.4.2013.

( 7 ) Ennakkoratkaisupyynnössä käytetään neologismia ”energiasyöpöt yritykset”, ja se kuvaa mielestäni hyvin niiden yritysten tilannetta, joiden toiminnan harjoittaminen edellyttää intensiivistä energiankulutusta.

( 8 ) Ennakkoratkaisupyynnössä (s. 17/24) todetaan, että sähköjärjestelmän yleiset kulut ovat kustannuksia, jotka yksilöidään laissa yleisen edun vuoksi ja jotka asetetaan käyttäjien, yritykset mukaan lukien, maksettavaksi määrätyssä suhteessa sisällyttämällä tämä osuus (sähkö)laskuun.

( 9 ) Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19.12.1996 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL L 27, s. 20).

( 10 ) Ilmoitetut tavoitteet ovat seuraavat: ydinvoimaloiden käytöstä poistaminen ja ydinpolttoainekierron sulkeminen; energiantuotanto uusiutuvista energialähteistä; erityisten tariffijärjestelmien rahoittaminen; tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoittaminen; sähkösitoumus epäedullisessa asemassa oleville asiakkaille, edut energiaintensiivisille yrityksille; korvaus pienille sähköyrityksille; energiatehokkuuden edistämistoimenpiteet; korvaus paikallisyhteisöille, joihin on sijoitettu ydinvoimaloita; kuljetus- ja jakelukustannusten epätasapainon korvaaminen ja palvelun laadun parantamista koskevat toimenpiteet.

( 11 ) Komission päätös C(2004) 4333/8, 1.1.2004.

( 12 ) EUVL 2014, C 200, s. 1.

( 13 ) Valmisteverojen alalla yhdistyvät erityisdirektiivit, joilla yhdenmukaistetaan valmisteveron alaisten tuotteiden veron perusteet ja vähimmäisverokannat (kuten direktiivillä 2003/96 kivennäisöljyjen ja sähkön osalta), ja yleinen direktiivi, jossa vahvistetaan valmisteveron alaisten tuotteiden valmistukseen, hallussapitoon, liiikkumiseen ja valvontaan sovellettava yleinen järjestelmä (direktiivi 2008/118). Ks. Maitrot de la Motte, A., Droit fiscal de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2012, s. 386–; Becker, F; Cazorla, L. M; Martínez-Simancas, J., Los tributos del sector eléctrico, Aranzadi, Pamplona, 2013; Rozas Valdés, J. A., ”El modelo español de sistema financiero eléctrico a la luz del derecho comunitario”, Quincena fiscal, 2015, nro 3, s. 55–84.

( 14 ) Tämä säännös ei ole kovin selkeä alaa koskevan oikeuskirjallisuuden mukaan. Ks. esim. Berlin, D., Politique fiscale, osa I, Commentaire J. Mégret, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2012, s. 561.

( 15 ) Tästä syystä vuoden 2012 asetuksen 39 §:n 3 momentti ja vuoden 2013 ministeriön suuntaviivat käsittävät sähköjärjestelmän yleisten kulujen osalta energiaintensiivisille yrityksille myönnetyt edut niiden verohuojennusten lisäksi, jotka Italian valtio voi myöntää niille ja joista säädetään vuoden 2012 asetuksen 39 §:n 2 momentissa, mutta niissä ei kehitellä tai sovelleta niitä.

( 16 ) Tuomio Test Claimants in the FII Group Litigation (C-446/04, EU:C:2006:774, 107 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Myös unionin tuomioistuin on todennut, että vapautuksia koskevia direktiivin 2003/96 säännöksiä on tulkittava itsenäisesti niiden sanamuoto ja kyseisellä direktiivillä tavoitellut päämäärät huomioon ottaen (tuomio Systeme Helmholz, C-79/10, EU:C:2011:797, 19 kohta ja tuomio Jan de Nul, C-391/05, EU:C:2007:126, 20–23 kohta).

( 17 ) Tuomio Kernkraftwerke Lippe-Ems (C-5/14, EU:C:2015:354, 56 kohta).

( 18 ) Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella sovellettua sähköntoimitusmaksua luonnehdittiin välilliseksi veroksi, koska se oli suunniteltu ja otettu käyttöön siinä tarkoituksessa, että se vyörytetään loppukuluttajalle, ja toimittajat sisällyttivät sen laskuihin kuluttajille, tässä tapauksessa unionin toimielimille (tuomio komissio v. Belgia, C-163/14, EU:C:2016:4, 39 ja 48 kohta).

( 19 ) Tuomio C-5/14 (EU:C:2015:354, 58 ja 59 kohta) ja analogisesti tuomio komissio v. Ranska (C-434/97, EU:C:2000:98, 18 ja 19 kohta).

( 20 ) Nämä perussäännöt vaikuttavat veron perusteen määrittämiseen, veron määrän laskentaan sekä verosaatavan syntymiseen ja valvontaan (niihin eivät sisälly verovapautuksia koskevat säännökset).

( 21 ) Ks. tuomio komissio v. Ranska (C-434/97, EU:C:2000:98, 19 kohta); tuomio EKW ja Wein & Co. (C-437/97, EU:C:2000:110, 31 kohta) ja tuomio Hermann (C‑491/03, EU:C:2005:157, 16 kohta).

( 22 ) Tuomio C-82/12 (EU:C:2014:108, 20 ja 21 kohta). Ks. myös tuomio EKW ja Wein & Co. (C-437/97, EU:C:2000:110, 30 kohta) ja tuomio komissio v. Ranska (C‑434/97, EU:C:2000:98, 26 kohta). Ensin mainitussa tuomiossa kyseessä ollut oikeusriita koski itsehallintoalueen valtion soveltaman verokannan ohella soveltamaa verokantaa sellaisen Espanjassa tiettyjen kivennäisöljyjen vähittäiskaupasta kannetun veron osalta, jolla oli tarkoitus rahoittaa itsehallintoalueille tietyillä aloilla siirretyn toimivallan käyttö.

( 23 ) Tuomio EKW ja Wein & Co. (C-437/97, EU:C:2000:110, 33 kohta) ja tuomio Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, 25 kohta).

( 24 ) Tuomio Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, 30–32 kohta) ja julkisasiamies Wahlin samassa asiassa esittämä ratkaisuehdotus (C‑82/12, EU:C:2013:694, 28–30 kohta).

( 25 ) Italian hallituksen mukaan valtion budjettiin sisältyy ainoastaan prosentti sähköjärjestelmän yleisten kulujen osasta A2, joka on tarkoitettu ydinvoimaloiden käytöstä poistamisen kuluihin.

( 26 ) Samankaltaisuus, ei identtisyys, on riittävää, sillä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään ainoastaan yhdenmukaisuutta unionin oikeuden verotuksen systematiikan kanssa. Ks. vastaavasti tuomio EKW ja Wein & Co. (C‑437/97, EU:C:2000:110, 47 kohta).

( 27 ) Tämä edellytys merkitsee sitä, että asiassa on osoitettava samankaltaisuuksia valmisteverojen tai arvonlisäveron kanssa, mutta ei molempien, sillä kyse on välillisistä veroista, joilla on täysin eri ominaispiirteet. Kuten tuomiossa EKW ja Wein & Co. (C‑437/97, EU:C:2000:110, 44 kohta) on todettu, ”arvonlisäverolla ja valmisteverolla on kuitenkin joitakin keskenään ristiriitaisia ominaispiirteitä. Arvonlisävero lasketaan suhteellisena osuutena niiden tavaroiden hinnasta, joista sitä kannetaan, kun taas valmistevero lasketaan lähtökohtaisesti tuotteen määrän perusteella. Lisäksi arvonlisäveroa kannetaan jokaisessa tuotanto- ja jakeluportaassa (edellisen liiketoimen yhteydessä syntynyt arvonlisäverovelka on lähtökohtaisesti vähennyskelpoinen), kun taas valmisteverosaatava syntyy, kun veronalaiset tuotteet luovutetaan kulutukseen (ilman vastaavaa vähennysmekanismia). Lisäksi arvonlisävero on yleisluonteinen, kun taas valmisteveroa kannetaan ainoastaan tietyistä tuotteista”.

( 28 ) Tuomio C-262/12 (EU:C:2013:851, 28 ja 37 kohta).

( 29 ) Määräys C-275/13 (EU:C:2014:2314, 31 kohta). Espanjan Tribunal Supremo (ylin yleinen tuomioistuin) oli tässä tapauksessa pitänyt epäselvänä, olivatko Elcogásin saamat summat peräisin valtion varoista, koska rahoitusmekanismi ei suppeassa merkityksessä kuulunut veron, veron pidätyksen tai veronluonteisen maksun luokkaan vaan sähköjärjestelmän lisäkustannuksen luokkaan.

( 30 ) Asiassa Elcogás kyseessä ollut Espanjan järjestely muistuttaa kovasti Italian sähköjärjestelmän yleisten kulujen järjestelmää, sillä sähköenergian kuluttajiin ja kuljetus- ja jakeluverkon käyttäjiin sovellettu lopullinen tariffi käsitti osan, jolla yhdessä energian hinnan kanssa voitiin korvata sekä toimitettu energia ja verkon käyttö velkojina oleville sähköalan yrityksille että muut ”järjestelmän kiinteät kulut”, joihin kuului osuus Elcogásille. Lisäksi sähköenergian kuluttajien ja verkon käyttäjien rahoittama ”yhteinen rahasto” jaettiin tämän jälkeen maksuunpanomekanismin avulla, jota hallinnoi valtiollinen laitos, joka keräsi nämä varat ja laski ja suoritti laillisten perusteiden mukaisesti ilman minkäänlaista harkintavaltaa kullekin järjestelmän edunsaajalle kuuluvat määrät (määräys Elcogás, C‑275/13, EU:C:2014:2314, 15 ja 16 kohta). Ks. vastaavasti myöhemmin annettu määräys Alcoa Transformazioni v. komissio (C‑604/14 P, EU:C:2016:54).

( 31 ) C‑194/09 P, EU:C:2011:497, 14 kohta.

( 32 ) C-333/07, EU:C:2008:764.

( 33 ) Ks. esim. julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Essent Netweerk Noord (C‑206/06, EU:C:2008:33, 40–44 kohta), jossa hän luokittelee veronluonteiseksi maksuksi (joka kuuluu vaikutukseltaan tulleja vastaavan maksun tai sisäisen veron käsitteeseen) lisämaksun, jota perittiin Alankomaissa tilapäisesti sähkönkulutuksen mukaan ja josta kertyvä tuotto verkonhaltijoiden oli tilitettävä yhtiölle, joka oli kotimaisten sähköntuottajien yhteinen tytäryhtiö. Tämän yhtiön oli mainitun säännöksen nojalla pidätettävä osa tästä maksutuotosta niiden hukkakustannusten kattamiseen, jotka olivat seuraus investoinneista, jotka kyseinen yhtiö tai kyseiset sähköntuottajat toteuttivat ennen markkinoiden avaamista kilpailulle, ja tilitettävä mahdollinen yli menevä osa valtiolle. Julkisasiamies Mengozzin mukaan esillä oleva lisämaksu poikkeaa perinteisestä verosta eräiden ominaispiirteidensä vuoksi (ratkaisuehdotuksen 41 kohta).

( 34 ) Ks. Lavilla Rubira, J. J., ”Prestaciones patrimoniales públicas no tributarias impuestas a las empresas que operan en el sector eléctrico”, s. 69–102 ja Gómez-Ferrer Rincón, R., ”Las prestaciones patrimoniales de carácter público y naturaleza no tributaria”, s. 31–67, teoksessa López Ramón, F. (toim.), Las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias y la resolución extrajudicial de conflictos, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2015.

( 35 ) Tuomiossa Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864, 143 kohta) todetaan unionin päästökauppajärjestelmästä, että ”toisin kuin polttoaineenkulutukseen kohdistuvalla tullilla, verolla tai maksulla – direktiivissä 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2008/101, säädetyllä järjestelmällä ei ole tarkoitus synnyttää viranomaisille tuloja eikä sillä myöskään voida mitenkään vahvistaa määrää, joka kulutettua polttoainetonnia kohti on maksettava kaikilta kalenterivuonna lennetyiltä lennoilta, soveltamalla etukäteen määriteltyjä veron perustetta ja verokantaa” (kursivointi tässä). Vastakkaispäätelmänä tästä toteamuksesta voidaan katsoa, että veron olemassaolo edellyttää unionin oikeudessa, että siitä syntyy julkisia tuloja.

( 36 ) Tuomiossa CIBA (C-96/08, EU:C:2010:185, 23 kohta) unionin tuomioistuin tarkasteli ammattikoulutusmaksua, joka yhtiöiden oli maksettava palkkakustannustensa perusteella. Tästä maksusta saadut tulot kohdistettiin työmarkkinarahaston alarahastoon, josta myönnettiin tukia ammatillisille oppilaitoksille Unkarissa. Unionin tuomioistuimen mukaan se, että maksu suoritetaan valtion yleisen talousarvion ulkopuoliseen rahastoon, jonka varat on tarkoitettu erityiseen käyttöön, ei merkinnyt sitä, että sen olisi katsottava jäävän verotuksen ulkopuolelle. Maksulla saadut varat olivat kyseisessä tapauksessa Unkarin viranomaisten saamia julkisia tuloja, joiden ainoana erityispiirteenä oli se, että ne oli kohdistettu talousarvion erityiseen osaan.

( 37 ) Unionin tuomioistuin on todennut direktiivin 2003/96 soveltamisalan ulkopuolelle jätettyjen energiatuotteiden osalta, että jäsenvaltiot voivat lähtökohtaisesti verottaa niitä, kunhan ne toimivaltaansa käyttäessään noudattavat unionin oikeutta (tuomio Fendt Italiana, C-145/06 ja C-146/06, EU:C:2007:411, 38 ja 41 kohta ja tuomio X, C‑426/12, EU:C:2014:2247, 30 kohta).

( 38 ) Konkreettisesti tarkoitetaan ”11 artiklassa tarkoitettua liiketoimintayksikköä, jossa energiatuotteiden ja sähkön ostot ovat vähintään 3,0 prosenttia tuotantoarvosta tai kannettava kansallinen energiavero on vähintään 0,5 prosenttia jalostusarvosta”.