JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

16 päivänä kesäkuuta 2005 1( )

Yhdistetyt asiat C‑138/03, C‑324/03 ja C‑431/03

Italian tasavalta

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Rakennerahastot – Yhteisrahoitus – Asetukset (EY) N:o 1260/1999 ja (EY) N:o 1685/2000 – Kansallisten toimielinten valtiontukijärjestelmien yhteydessä suorittamien ennakkomaksujen tukikelpoisuutta koskevat säännöt – Näyttö siitä, miten loppukäyttäjä on käyttänyt tuen – Toimet, jotka voivat olla kumoamiskanteen kohteena – Oikeussuojan tarve – Lausunnon antamisen raukeaminen

I Johdanto

1. Tässä oikeudenkäynnissä on kysymys kolmesta kumoamiskanteesta, jotka Italian tasavalta on nostanut Euroopan yhteisöjen komissiota vastaan rakennerahastojen alalla. Näiden kanteiden keskeinen tarkoitus on sen selvittäminen, millä edellytyksillä maksuille, joita jäsenvaltiot ovat suorittaneet tuensaajille (niin sanotuille loppukäyttäjille) EY 87 artiklassa tarkoitettujen valtiontukijärjestelmien yhteydessä, voidaan myöntää tukea yhteisön rakennerahastoista.

2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa on vireillä eräitä muita Italian tasavallan nostamia kumoamiskanteita, jotka koskevat samaa kysymystä.( ) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on toistaiseksi kolmessa näistä tapauksista lykännyt asian käsittelyä siihen saakka, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee nyt käsiteltävänä olevan asian.( )

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

3. Tätä asiaa koskevat oikeussäännöt sisältyvät rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1260/1999( ) (jäljempänä asetus N:o 1260/1999 tai perusasetus) sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista yhteisrahoitettujen toimien tukikelpoisuuden osalta 28 päivänä heinäkuuta 2000 annettuun komission asetukseen (EY) N:o 1685/2000( ) (jäljempänä asetus N:o 1685/2000 tai täytäntöönpanoasetus).

A Perusasetus

4. Asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan, jonka otsikko on ”Maksut”, 1 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa alakohdassa ja 2 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:

”1. Komissio suorittaa rahastoista maksettavan rahoitustuen asiaa koskevan maksusitoumuksen mukaisesti 9 artiklan o alakohdassa määritetylle maksuviranomaiselle.

– –

Maksu voidaan suorittaa ennakkomaksuna, välimaksuna tai loppumaksuna. Välimaksut ja loppumaksut liittyvät tosiasiallisesti suoritettuihin maksuihin ja näiden on vastattava lopullisten edunsaajien suorittamia maksuja, joiden tueksi on esitettävä maksukuitit tai vastaavalla tavalla todistusvoimaiset kirjanpitoasiakirjat.

– –

2. Komissio suorittaa ensimmäisen sitoumuksen yhteydessä maksuviranomaiselle ennakkomaksun. Ennakkomaksun suuruus on 7 prosenttia rahastojen rahoitustuesta kyseiselle tukitoimelle. – – ”

5. Tämän asetuksen 30 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”3. Tukikelpoisiin menoihin sovelletaan asiaan liittyviä kansallisia sääntöjä, paitsi jos on tarpeen, että komissio vahvistaa menojen tukikelpoisuutta koskevat yhteiset säännöt 53 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja menettelyjä noudattaen.”

6. Kyseisen asetuksen 9 artiklassa olevien määritelmien mukaan asetuksessa tarkoitetaan

”j) ’toimenpiteellä’ keinoja, joilla toimintalinja jaksotetaan monivuotiseksi ja jonka avulla toimia voidaan rahoittaa. Kaikki perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetut tukijärjestelmät ja jäsenvaltion nimeämien elinten myöntämät tuet tai tällaisten samaa tarkoitusta palvelevien tukijärjestelmien tai myönnettyjen tukien ryhmät tai niiden yhdistelmät määritellään toimenpiteeksi;

k) ’toimella’ lopullisten edunsaajien toteuttamaa hanketta tai toimintaa;

l) ’lopullisilla edunsaajilla’ toimista vastaavia julkisia tai yksityisiä elimiä tai yrityksiä. Jos kyseessä ovat perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetut tukijärjestelmät ja jos tukea myöntävät jäsenvaltion nimeämät elimet, lopullisia edunsaajia ovat tuen myöntävät elimet;

– –

o) ’maksuviranomaisella’ yhtä tai useampaa kansallista, alueellista tai paikallista viranomaista tai elintä, joiden tehtäväksi jäsenvaltio on antanut laatia ja välittää maksupyyntöjä sekä ottaa vastaan komission suorittamat maksut. Jäsenvaltion on vahvistettava kaikki sen ja maksuviranomaisen välisiä yhteyksiä sekä maksuviranomaisen ja komission välisiä yhteyksiä koskevat yksityiskohtaiset säännöt”.

7. Asetuksen N:o 1260/1999 43 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”olisi taattava moitteeton varainhoito varmistamalla, että menot ovat perusteltuja ja todennettuja – – ”

B Täytäntöönpanoasetus

8. Asetus N:o 1685/2000 perustuu asetuksen N:o 1260/1999 30 artiklan 3 kohtaan. Asetuksen N:o 1685/2000 viidennen perustelukappaleen mukaan komissio katsoo, että ”tiettyjen toimien osalta on tarpeen vahvistaa yhteiset tukikelpoisuutta koskevat säännöt rakennerahastojen yhdenmukaisen ja tasapuolisen toteuttamisen varmistamiseksi yhteisössä”.

9. Nämä tukikelpoisuussäännöt ovat asetuksen N:o 1685/2000 liitteessä. Tosiasiallisesti suoritettuja maksuja koskeva sääntö 1 (jäljempänä tukikelpoisuutta koskeva sääntö 1) sisälsi alkuperäisessä muodossaan muun muassa seuraavat säännökset:

”1 LOPULLISTEN EDUNSAAJIEN MAKSUT

1.1. Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä annetun asetuksen (EY) N:o 1260/1999, jäljempänä ’yleisasetus’, 32 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan tarkoittamassa mielessä lopullisten edunsaajien suorittamien maksujen on oltava rahansiirtoja lukuun ottamatta 1.4 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia.

1.2. Perustamissopimuksen 87 artiklaan perustuvissa tukijärjestelmissä ja jäsenvaltioiden nimeämien yhteisöjen myöntämän tuen osalta tarkoitetaan ’lopullisten edunsaajien suorittamilla maksuilla’ tukea, jonka tukea myöntävät yhteisöt ovat maksaneet eri saajille. Lopullisten edunsaajien suorittamien maksujen on oltava perusteltuja tuen ehtojen ja tavoitteiden kannalta.

1.3. Muissa kuin 1.2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa ’lopullisten edunsaajien suorittamilla maksuilla’ tarkoitetaan maksuja, joita suorittavat sellaiset yleisasetuksen 18 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti ohjelma-asiakirjan täydennyksessä annetun määritelmän mukaiset julkiset tai yksityiset elimet tai yritykset, jotka vastaavat asianomaisesta toimesta.

– –

2. MENOJEN OSOITTAMINEN

Pääsääntö on, että lopullinen edunsaaja liittää suorittamiensa maksujen kuitteihin alkuperäiset laskut. Jos tämä ei ole mahdollista, maksuihin on liitettävä kirjanpitotositteet, joilla on vastaava todistusarvo. – – ”

10. Tukikelpoisuutta koskevan säännön 1, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 10.3.2004 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 448/2004 (jäljempänä asetus N:o 448/2004) taannehtivasti 5.8.2000 alkaen, 2 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:

”2. MENOJEN OSOITTAMINEN

2.1. Välimaksuina ja loppumaksuina ilmoitettavien, lopullisten edunsaajien suorittamien maksujen tueksi on esitettävä pääsääntöisesti maksukuitit. Jos tämä ei ole mahdollista, maksujen tueksi on esitettävä vastaavalla tavalla todistusvoimaiset kirjanpitoasiakirjat. – – ”( )

Asetuksella N:o 448/2004 ei ole muutoin tehty oleellisia sisällöllisiä muutoksia tässä asiassa merkityksellisiin tukikelpoisuussääntöjen säännöksiin.( )

III Tosiseikat ja asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa

A Asian tausta

11. Komissio toimitti 7.9.2001 jäsenvaltioille ja myös Italian tasavallalle( ) asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa koskevan komission yksiköiden muistion, jossa komissio ottaa kantaa tässä säännöksessä käytettyjen käsitteiden ”tosiasiallisesti suoritetut maksut” ja ”lopullisten edunsaajien suorittamat maksut” tulkintaan (jäljempänä vuoden 2001 muistio).

12. Vuoden 2001 muistion olennainen sisältö – siltä osin kuin sillä on merkitystä nyt esillä olevassa asiassa – on, että komission yksiköiden käsityksen mukaan mahdolliset ennakkomaksut, joita tukea myöntävä kansallinen toimielin (jota kutsutaan myös lopulliseksi edunsaajaksi)( ) suorittaa kansallisten tukijärjestelmien yhteydessä tuensaajalle (jota kutsutaan myös eri saajaksi),( )?( )eivät pääsääntöisesti ole tukikelpoisia, eli komission yksiköiden mukaan rakennerahastot eivät voi osallistua tällaisten menojen rahoittamiseen. Muistion mukaan tällaiset maksut tunnustetaan tukikelpoisiksi vain siinä tapauksessa, että voidaan näyttää toteen, että loppukäyttäjä on käyttänyt ennakkomaksut tosiasiallisesti suoritettuihin menoihin. Toteen näyttäminen edellyttää, että esitetään maksukuitit tai, jos tämä ei ole mahdollista, vastaavalla tavalla todistusvoimaiset kirjanpitoasiakirjat.

13. Pitkän ja laajan kirjeenvaihdon jälkeen kuitenkin osoittautui, että komissio oli jatkossa valmis siihen, että täytäntöönpanoasetusta muuttamalla tällaisista maksuista tehdään tulevaisuudessa tukikelpoisia, jollaisia ne eivät komission mielestä vielä olleet. Komissio teki tässä tarkoituksessa jäsenvaltioiden edustajille – muun muassa aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komiteassa( ) – vuoden 2002 lopussa ehdotuksen( ) asetuksen N:o 1685/2000 liitteessä olevien tukikelpoisuutta koskevien sääntöjen, muun muassa säännössä 1 olevien 1.2 ja 2 kohdan, muuttamiseksi. Komissio ei kuitenkaan saanut ehdotukselle tarvittavaa suostumusta aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komitealta, minkä vuoksi se ilmoitti kyseisen komitean 73. istunnossa 19.2.2003, että se antaa muutoshankkeensa raueta eikä ryhdy enää mihinkään tämänsuuntaisiin toimiin.

14. Aluepolitiikasta vastaava komission jäsen Barnier ilmoitti tästä tuloksesta Italian talous‑ ja valtiovarainministerille Tremontille 14.5.2003 kirjeellä nro 26777.( ) Komission jäsen totesi vielä, että komissio pysyy alkuperäisessä oikeudellisessa kannassaan, jonka mukaan riidanalaiset ennakkomaksut eivät ole tukikelpoisia. Mahdollisesti syntyneen perustellun luottamuksen huomioon ottaen komissio kuitenkin päätti hyväksyä tukikelpoisiksi vielä kaikki ne ennakkomaksut, jotka oli viimeistään 19.2.2003 eli viimeistään aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komiteassa käytyjen neuvottelujen päättymisajankohtana myönnetty lopullisella päätöksellä tai tähän päivämäärään mennessä päättyneen tarjouskilpailumenettelyn yhteydessä.

15. Toisessa, 29.7.2003 päivätyssä kirjeessä nro 26777 a korjattiin 14.5.2003 päivätyssä alkuperäisessä kirjeessä nro 26777 ollut käännösvirhe. Kirjeiden välinen ainoa ero on lauseessa, joka koskee jäsenvaltioiden viimeistään 19.2.2003 suorittamien ennakkomaksujen tukikelpoisuuden yksityiskohtia; alkuperäisessä versiossa käytettiin sanoja ”procedura di gara conclusasi entro la stessa data”,( ) kun taas uudessa kirjeessä käytetään ilmaisua ”procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data”.( ) Komission jäsenen saatekirjeessä korostetaan, että uusi kirje korvaa alkuperäisen kirjeen taannehtivasti 14.5.2003 alkaen.( )

B Asia C‑324/03 ja asia C‑431/03

16. Italian tasavalta riitauttaa asioissa C‑324/03 ja C‑431/03 molemmat äsken mainitut komission jäsenen Barnier’n kirjeet.

17. Asiassa C‑324/03 nostamassaan kanteessa, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 25.7.2003, Italian tasavalta riitauttaa komission jäsenen Barnier’n kirjeen nro 26777( ) ja vaatii, että kirje on kumottava siltä osin kuin siinä evätään tukikelpoisuus ennakkomaksuilta, joita jäsenvaltiot ovat 19.2.2003 jälkeen suorittaneet valtiontukien yhteydessä.

18. Asiassa C‑431/03 nostamassaan kanteessa, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 9.10.2003, Italian tasavalta riitauttaa komission jäsenen Barnier’n kirjeen nro 26777 a( ) ja vaatii, että kirje on kumottava siltä osin kuin siinä evätään tukikelpoisuus ennakkomaksuilta, joita jäsenvaltiot ovat 19.2.2003 jälkeen suorittaneet valtiontukien yhteydessä.

19. Italian tasavalta vaatii molemmissa asioissa lisäksi, että kaikki näiden kirjeiden perustana olevat tai niihin liittyvät toimet on kumottava ja että komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

20. Komissio vaatii kummassakin asiassa, että kanteet on jätettävä tutkimatta tai toissijaisesti hylättävä perusteettomina ja että kantaja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

C Asia C‑138/03

21. Asioiden C‑324/03 ja C‑431/03 asianosaiset kiistelevät kansallisten ennakkomaksujen tukikelpoisuudesta ilman yhteyttä mihinkään konkreettiseen maksupyyntöön, kun taas asiassa C‑138/03 asianosaisten erimielisyyden taustalla on tällainen Italian viranomaisten maksupyyntö.

22. Italian viranomaiset esittivät Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione ‑nimisen niin sanotun toimenpideohjelman( ) yhteydessä Italian talous‑ ja valtiovarainministeriön 23.12.2002 päivätyllä kirjeellä nro 38413 komissiolle pyynnön välimaksun saamiseksi rakennerahastolta. Kirjeessä pyydettiin muun muassa tukia Italian viranomaisten erään valtiontukijärjestelmän yhteydessä loppukäyttäjille suorittamien maksujen osalta.

23. Komissio ilmoitti 20.1.2003 päivätyllä kirjeellään nro 100629( ) Italian viranomaisille, ettei kysymystä tukijärjestelmien yhteydessä suoritettujen ennakkomaksujen tukikelpoisuudesta ollut vielä ratkaistu lopullisesti. Aluepolitiikan pääosasto oli kuitenkin nyt päättänyt, että vastaavat määrät vähennetään maksupyynnöistä. Italian viranomaisia vaadittiin tämän mukaisesti ilmoittamaan suorittamiensa ennakkomaksujen määrä, ja sen tekemän maksupyynnön käsittely keskeytettiin toistaiseksi.

24. Tämän jälkeen komissio ilmoitti Italian viranomaisille 3.3.2003 päivätyllä kirjeellään nro 102627,( ) ettei niiden suorittamia 3 163 570,18 euron suuruisia ennakkomaksuja hyväksytä tukikelpoisiksi ja että ne sen vuoksi vähennetään tuesta.

25. Italian tasavallan asiassa C‑138/03 nostama kanne, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 27.3.2003, kohdistuu edellä mainittuihin kirjeisiin nro 100629 ja nro 102627. Italian tasavalta vaatii, että molemmat kirjeet ja kaikki niiden perustana olevat tai niihin liittyvät toimet on kumottava ja että komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

26. Sen jälkeen kun tämä kanne oli nostettu, komissio kuitenkin ilmoitti Italian viranomaisille 23.5.2003,( ) että se on nyt määrännyt riidanalaisen määrän maksettavaksi ja siten ”peruuttanut” kirjeisiinsä nro 100629 ja nro 102627 sisältyvän hylkäävän päätöksen. Komissio perusteli tätä viittaamalla komission jäsenen Barnier’n 14.5.2003 päivättyyn kirjeeseen nro 26777,( ) joka oli lähetetty tällä välin ja jonka mukaan luottamuksensuojan voitiin katsoa koskevan viimeistään 19.2.2003 suoritettuja ennakkomaksuja.

27. Tämän jälkeen komissio todella suoritti 5.6.2003 vastaavan 3 163 570,18 euron suuruisen jälkimaksun.

28. Tämän perusteella komissio pyytää, että asia C‑138/03 poistettaisiin yhteisöjen tuomioistuimen rekisteristä.

D Asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa

29. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 26.1.2004 antamalla määräyksellä asiat C‑138/03, C‑324/03 ja C‑431/03 yhdistettiin mahdollista suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.

30. Yhteinen suullinen käsittely oli 21.4.2005. Tässä tilaisuudessa asianosaisten kanssa keskusteltiin myös siitä, oliko lausunnon antaminen asiassa C‑138/03 rauennut (työjärjestyksen 91 artiklan 3 kohta yhdessä 92 artiklan 2 kohdan kanssa).

IV Asian arviointi

A Asia C‑138/03

31. Asiassa C‑138/03 komissio on ”vaatinut” ainoastaan asian poistamista yhteisöjen tuomioistuimen rekisteristä.

32. Asian rekisteristä poistamista ei voi sellaisenaan vaatia. Se, että yhteisöjen tuomioistuimen presidentti määrää asian poistamisesta, on pelkkä menettelytekninen seuraus siitä, että oikeudenkäynnin kohteesta tehdään sovinto oikeudenkäynnin ulkopuolella (työjärjestyksen 77 artikla) tai että kanne peruutetaan (työjärjestyksen 78 artikla).

33. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa asianosaiset eivät kuitenkaan ole ilmoittaneet, että ne olisivat sopineet asian oikeudenkäynnin ulkopuolella, eikä kannetta ole myöskään peruutettu. Italian tasavalta päinvastoin ajaa kannettaan edelleen ja pitäytyy vaatimuksissaan. Asian rekisteristä poistamiselle ei siis ole edellytyksiä.

34. Jos komission ”vaatimusta” tulkitaan sen mukaisesti, mihin sillä pyritään, se voidaan ymmärtää yhteisöjen tuomioistuimelle tehdyksi aloitteeksi, että tämä katsoisi, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa työjärjestyksen 92 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Komission kirjallisista ja suullisista väitteistä nimittäin ilmenee komission katsovan, että asia on tällä välin jäänyt vaille kohdetta.

35. Komissio nimittäin tosiaankin ilmoitti Italian viranomaisille 23.5.2003, että se oli nyt määrännyt riidanalaisen määrän maksettavaksi ja ”peruuttanut” kirjeisiinsä nro 100629 ja nro 102627 sisältyvän hylkäävän päätöksen; myöhemmin riidanalainen määrä maksettiin jälkimaksuna. Kaikki edellytykset sille, että lausunnon antamisen asiassa katsotaan työjärjestyksen 92 artiklan 2 kohdan mukaisesti raukeavan, ovat siten täyttyneet.

36. Italian tasavalta kuitenkin on komission vastineeseen antamassaan vastauksessa ja suullisessa käsittelyssä tähdentänyt olevan välttämätöntä, että esiin tuodut oikeudelliset kysymykset selvitetään kattavasti ja lopullisesti, jotta estettäisiin, että komissio tekee vastaisuudessa nyt riitautettujen päätösten kaltaisia päätöksiä eli päätöksiä, joissa se epää rakennerahastojen yhteisrahoituksen kansallisten tukijärjestelmien yhteydessä suoritetuilta maksuilta.( ) Italian tasavalta viittaa tällaisten maksujen tukikelpoisuuden osalta edelleen vallitsevaan oikeudelliseen epävarmuuteen.( )

37. Italian hallituksen väitteiden ajatussisältö siis on, että sillä on siitä huolimatta, että riidanalainen määrä maksettiin jälkimaksuna, edelleenkin kanteen nostamiseen oikeuttava oikeussuojan tarve etenkin, kun sen samankaltaisissa tapauksissa myöhemmin tekemien maksupyyntöjen osalta on vaarana, että tilanne toistuu.

38. Tältä osin on aluksi todettava, että Italian tasavallan toteamuksia oikeussuojan tarpeen jatkumisesta ei esitetty myöhässä. Työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdasta nimittäin seuraa, että asian käsittelyn kuluessa saa vielä vedota uuteen perusteeseen, jos se perustuu kirjallisen käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin. Nämä edellytykset täyttyvät nyt esillä olevassa asiassa. Italian tasavallan kanne oli nimittäin saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen jo 27.3.2003. Vasta sen jälkeen eli 23.5.2003 komissio muutti kantaansa kirjeellä nro 106837, ja riidanalainen määrä suoritettiin lopulta jälkimaksuna 5.7.2003. Tästä aiheutunut tilanteen muutos oli siten tapahtunut kanteen nostamisen jälkeen, joten Italian tasavalta oli voinut ottaa sen huomioon vasta vastauskirjelmässään.

39. Yhteisöjen tuomioistuimet ovat tämän kysymyksen osalta jo useaan kertaan katsoneet, että tointen, joita ei tosin ole kumottu muodollisesti mutta joiden alkuperäinen kohde on kuitenkin jo hävinnyt, kumoamiseen voi vielä olla tarvetta. Esimerkiksi yrityskeskittymiin osallistuneet voivat nostaa komission kieltopäätöksistä kumoamiskanteen tai jatkaa sen ajamista vielä silloinkin, kun ne ovat kiellon vaikutuksesta jo luopuneet ilmoitetusta fuusiohankkeesta. Kantajan oikeussuojan tarve voi tällaisissa ja samankaltaisissa tapauksissa johtua esimerkiksi yhteisön toimielimen (oletetusti) lainvastaisen toiminnan uusimisvaarasta.( ) Kumoamiskanne voi lisäksi olla perusta myöhemmälle vahingonkorvauskanteelle.( ) Oikeuskäytännössä on korostettu myös vaatimusta, että yhteisön toimielinten toiminta on oikeusyhteisössä voitava saattaa tuomioistuinten tutkittavaksi.( )

40. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kuitenkin eräs erityispiirre. Komissio ei ole pelkästään maksanut riidanalaista rahamäärää jälkimaksuna. Se on lisäksi 23.5.2003 päivätyssä kirjeessään nro 106837 jo itse nimenomaisesti kumonnut (”peruuttanut”) riitautetut päätökset. Tämän vuoksi nyt riitautetut toimet eivät ole enää olemassa, toisin kuin vaikkapa toimet, joista oli kysymys edellä mainituissa esimerkeissä muun muassa yrityskeskittymien valvonnan osalta. Ei siis ylipäänsä ole enää mitään sellaista tointa, joka voisi vielä olla kumoamiskanteen kohteena.

41. Lisäksi Italian tasavalta on nyttemmin saavuttanut päämäärän, jota se tavoittelee kumoamiskanteella ja joka on riitautettujen tointen kumoaminen. Yhteisöjen tuomioistuin ei EY 230 artiklan mukaisessa menettelyssä pysty antamaan Italian tasavallalle tämän laajempaa oikeussuojaa. Se ei etenkään voi tällaisessa menettelyssä antaa esiin tuotuihin oikeudellisiin kysymyksiin vastauksia, joilla ei ole yhteyttä johonkin riitautettuun toimeen. Tämä nimittäin johtaisi abstraktia oikeudellista ongelmaa selvittävään oikeudelliseen lausuntoon, jollaisen antamiseen yhteisöjen tuomioistuimella ei ole toimivaltaa EY:n perustamissopimukseen perustuvassa oikeussuojajärjestelmässä, jossa kannetyypit on lueteltu tyhjentävästi. Italian tasavalta voi vasta, jos komissio myöhemmin jälleen hylkää (osittain) Italian viranomaisten maksupyynnön, saada asian perustana olevat oikeudelliset kysymykset selvitettyä kumoamiskanteella.( )

42. Katson tämän perusteella, että Italian tasavallalla ei kyseessä olevassa tapauksessa enää ole mitään oikeussuojan tarvetta jatkaa kumoamiskanteensa ajamista. Asian C‑138/03 kanne on jäänyt vaille kohdetta sen johdosta, että komissio on nimenomaisesti kumonnut (”peruuttanut”) riidanalaiset kirjeet, joten voidaan työjärjestyksen 92 artiklan 2 kohdan perusteella todeta, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa.( )

B Asiat C‑324/03 ja C‑431/03

1. Kanteiden tutkittavaksi ottaminen

43. Komissio väittää sekä asian C‑324/03 että asian C‑431/03 osalta, etteivät niiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyty.

a) Asia C‑324/03

44. Asiassa C‑324/03 komissio katsoo, ettei komission jäsenen Barnier’n 14.5.2003 päivätty kirje nro 26777, joka on kanteen perustana, ole kannekelpoinen toimi kahdesta syystä. Ensinnäkin se on pelkkä mielipiteenilmaus, ja toiseksi siinä ainoastaan vahvistetaan se, mikä ilmenee jo vuoden 2001 muistiosta.( )

45. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 230 artiklan mukainen kumoamiskanne saadaan nostaa kaikista toimenpiteistä, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi.( ) Ratkaistaessa, onko toimenpide EY 230 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, on kiinnitettävä huomiota sen sisältöön, koska toimenpiteen muodolla ei ole tältä osin merkitystä.( )

46. Komission jäsenen Barnier’n riitautetun kirjeen sisällössä voidaan erottaa kaksi osaa. Ensimmäisessä osassa komissio ilmoittaa, että se – aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komiteassa käytyjen neuvottelujen epäonnistumisen jälkeen – pitäytyy tähänastisessa oikeudellisessa kannassaan, jonka mukaan ennakkomaksuihin, joita kansalliset toimielimet ovat suorittaneet tukijärjestelmien yhteydessä, ei pääsääntöisesti ole mahdollista saada tukea rakennerahastoista. Kirjeen toisessa osassa viitataan tämän jälkeen edellä mainittuun poikkeussääntelyyn, jonka mukaan viimeistään 19.2.2003 suoritettuja ennakkomaksuja pidetään vielä tukikelpoisina luottamuksensuojan perusteella.

47. Italian tasavallan kanne ei koske viimeksi mainittua toteamusta, jonka mukaan viimeistään 19.2.2003 suoritetut maksut hyväksytään. Kanteessa ei myöskään arvostella kyseisen konkreettisen määräpäivän valintaa. Kanteella pikemminkin pyritään keskeisesti siihen, että edellä mainittu kirje kumottaisiin siltä osin kuin siinä edelleenkin evätään kansallisten toimielinten ennakkomaksuilta tukikelpoisuus tavanomaisessa tapauksessa eli määräpäiväsääntelyn soveltamisalan ulkopuolella.( ) Arvostelu ei siis toisin sanoen kohdistu vasta käyttöön otettuun ja kantajalle edulliseen poikkeussääntelyyn vaan uudelleen vahvistettuun ja kantajalle epäedulliseen komission yleiseen oikeudelliseen kantaan, jonka mukaan kansallisten toimielinten suorittamat ennakkomaksut eivät pääsääntöisesti – eivätkä siten myöskään 19.2.2003 jälkeen – ole tukikelpoisia. Italian tasavalta ei asiallisesti siis riitauta komission jäsenen Barnier’n kirjeen toista osaa vaan ensimmäisen osan.

48. Kannetta, jolla on tällainen kohde, ei kuitenkaan voida ottaa tutkittavaksi, koska se ei kohdistu EY 230 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuun kannekelpoiseen toimeen.

49. Komission jäsenen Barnier’n kirjeen todellisuudessa riitautetussa ensimmäisessä osassa nimittäin vain ilmaistaan toistamiseen – ilmeisen kiistanalainen – komission oikeudellinen näkökanta siitä, mitenolemassa olevia säännöksiä( )tulkitaan; kirjeessä – kuten jo vuoden 2001 muistiossa – on loppujen lopuksi kysymys ennen kaikkea ”tosiasiallisesti suoritettujen maksujen” ja ”lopullisten edunsaajien suorittamien maksujen” määrittelemättömien oikeudellisten käsitteiden tulkinnasta. Kirjeessä siis vahvistetaan uudelleen, että ennakkomaksuille, joita kansalliset toimielimet ovat suorittaneet tukijärjestelmien yhteydessä, ei komission käsityksen mukaan pääsääntöisesti voi saada yhteisrahoitusta rakennerahastoista, paitsi jos esitetään näyttö siitä, miten tuki on käytetty loppukäyttäjän tasolla.

50. Tämäntyyppiset olemassa olevien säännösten tulkintaa koskevat toteamukset ovat pelkkiä mielipiteenilmauksia, jotka eivät ole luonteeltaan päätöksiä.( ) Näillä toteamuksilla ei aiheuteta saati pyritä aiheuttamaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voisivat vaikuttaa Italian tasavallan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi. Kirjeellä ei pyritä nyt viemään kantajalta olemassa olevaa oikeudellista asemaa, esimerkiksi oikeutta saada tukia rakennerahastoista, eikä myöskään vaikeuttamaan sen toteutumista lisäedellytyksillä.( ) Kirjeessä pikemminkin oletetaan, ettei tällaista oikeudellista asemaa ja oikeutta ole milloinkaan ollut olemassa.

51. Myöskään sillä, että käyttöön otettiin määräpäivä 19.2.2003, ei ole mitään sellaista vaikutusta, että sitomattomasta mielipiteenilmauksesta tulisi päätös, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia. On kylläkin kiistatonta, että määräpäivä parantaa kantajan oikeusasemaa 19.2.2003 päättyvän ajanjakson osalta, koska siihen sovelletaan käyttöön otettua uutta poikkeussääntelyä.( ) Tässä asiassa merkityksellisen ajan eli 19.2.2003 jälkeisen ajan osalta kantajan oikeusasema sitä vastoin säilyy muuttumattomana, sillä komissio on jo aikaisemminkin pitänyt tältä ajalta maksettuja ennakkomaksuja pääsääntöisesti tukikelvottomina, ja se pitää niitä edelleenkin tukikelvottomina. Myöskään nyt käyttöön otettu määräpäivä ei muuta tätä mitenkään.

52. Riitautetussa kirjeessä komissio ainoastaan ilmoittaa (toistamiseen), miten se on aikoo jatkossa toimia toimivaltuuksiaan käyttäessään( ) eli millaisia ratkaisuja se aikoo tulevaisuudessa tehdä, kun sille esitetään maksupyyntöjä. Jäsenvaltioihin kohdistuu sitovia oikeusvaikutuksia vasta sitten, kun komission ilmoitus toteutuu yksittäistapauksia koskevissa konkreettisissa päätöksissä, joita tehdään jäsenvaltioiden maksupyyntöjen osalta.( )

53. Jo tällainen ilmoitus voi kylläkin tilanteen mukaan sitoa viranomaista itseään (Selbstbindung) ja johtaa hallintokäytännön syntymiseen.( ) Hallintokäytäntökin voidaan kuitenkin saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi vain sikäli kuin sitä sovelletaan konkreettisesti yksittäistapaukseen; hallintokäytännöstä ei voida nostaa kumoamiskannetta abstraktisti ilman yhteyttä johonkin yksittäistapausta koskevaan päätökseen.( )

54. Vaikka oletettaisiin, että komission jäsenen Barnier’n kirje ei ole pelkkä komission mielipiteenilmaus ja ilmoitus vaan oikeudellisesti sitova päätös, jonka sisältönä on, ettei 19.2.2003 jälkeen suoritettuja ennakkomaksuja vastedes enää hyväksytä, kirjeen tämä osa ei vielä tämänkään johdosta välttämättä ole kannekelpoinen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nimittäin kumoamiskanne, joka on nostettu päätöksestä, jossa pelkästään vahvistetaan aikaisempi päätös, jota ei ole riitautettu määräajassa, on jätettävä tutkimatta.( ) On katsottava, että kyse on tällaisesta pelkästä aiemman päätöksen vahvistamisesta, kun riitautetussa toimessa ei ole mitään uutta verrattuna aiempaan päätökseen ja kun sen hyväksymistä ei ole edeltänyt tämän aiemman päätöksen adressaatin tilanteen uudelleen arviointi.( )

55. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tilanne on seuraava. Kirjeen riitautetussa ensimmäisessä osassa oleva komission toteamus, jonka mukaan kansallisten tukijärjestelmien yhteydessä suoritetut ennakkomaksut eivät pääsääntöisesti ole tukikelpoisia, ei ole uusi. Toteamus on esitetty jo vuoden 2001 muistiossa, joka on toimitettu muun muassa myös kantajalle,( ) ja myös 20.1.2003 päivätyssä komission kirjeessä nro 100629.( ) Jos tämäntyyppistä toteamusta halutaan – vastoin nyt puollettua käsitystä – pitää päätöksen luonteisena, kannekelpoisena toimena on johdonmukaisuuden vuoksi pidettävä jo vuoden 2001 muistiota eikä vasta tässä asiassa riidanalaista komission jäsenen Barnier’n kirjettä, jossa pelkästään toistetaan ja vahvistetaan tämä toteamus.

56. Komission jäsenen Barnier’n kirjeen toinen osa tosin kiistattomasti sisältää määräpäivän sisältävän poikkeussääntelyn muodossa olevan uudistuksen. Kyseessä on kuitenkin tiukkaan rajattu erityismääräys, joka koskee vanhoja tapauksia eli jäsenvaltioiden viimeistään 19.2.2003 suorittamia maksuja. Siinä ei ole mitään ”uutta”, joka liittyisi ainoan tässä asiassa riidanalaisen kysymyksen eli 19.2.2003 jälkeen suoritettujen maksujen tukikelpoisuutta koskevan kysymyksen arviointiin. Jäsenvaltioiden oikeudellinen asema niiden maksujen osalta, joita ne ovat suorittaneet tämän määräpäivän jälkeen, ei tämän johdosta parane eikä huonone vaan pysyy ennallaan.

57. Ei ole myöskään mitään viitteitä siitä, että ennen riitautetun kirjeen lähettämistä oikeudellinen tilanne olisi arvioitu uudelleen ja että komissio olisi vielä kerran harkinnut tähänastista kantaansa. Komissio oli vuoden 2001 muistion lähettämisestä alkaen pikemminkin aina pitäytynyt samassa oikeudellisessa kannassa, jonka mukaan kansallisten toimielinten tukijärjestelmien yhteydessä suorittamat ennakkomaksut eivät voimassa olevan lainsäädännön mukaan pääsääntöisesti ole tukikelpoisia. Komissio kylläkin oli tällä välin tuloksettomasti yrittänyt saada tätä lainsäädäntöä muutettuatulevan ajan osalta;( ) sikäli kuin on nähtävissä, komissio ei kuitenkaan tässä yhteydessä missään vaiheessa kyseenalaistanut omaa kantaansa olemassa olevan lainsäädännön tulkinnan osalta.

58. Myöskään riitautetussa komission jäsenen Barnier’n kirjeessä itsessään ei millään tavalla viitata siihen, että komissio olisi yleisesti kyseenalaistanut tähänastisen kantansa. Kirjeen toisessa osassa pelkästään otetaan käyttöön tiukkaan rajattu poikkeussääntely, joka koskee vanhoja tapauksia eli viimeistään 19.2.2003 suoritettuja maksuja. Kirjeen ensimmäisen osan mukaan kirjeessä muutoin vahvistetaan vielä kerran nimenomaisesti komission tähänastinen oikeudellinen kanta.

59. Vaikka siis haluttaisiin – vastoin nyt puollettua käsitystä – olettaa, että komission jäsenen Barnier’n kirjeen riitautetulla ensimmäisellä osalla on sitova oikeusvaikutus, kirjeessä kuitenkin korkeintaan vahvistetaan se, mikä jo muutoinkin ilmenee vuoden 2001 muistiosta. Kirje ei näin ollen ole tältä osin kannekelpoinen.

60. Myöskään yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot, joihin Italian tasavalta on vedonnut, eivät saa minua päätymään mihinkään muuhun käsitykseen.

61. Ensinnäkin asiassa Herpels annetun tuomion( ) osalta on todettava, että tällä asialla kylläkin on tiettyä yhtäläisyyttä nyt esillä olevan asian kanssa, koska sekä siinä että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa hyväksyttiin poikkeussääntely kohtuullisuussyistä; asiassa Herpels komissio oli myöntänyt kanteen nostaneelle virkamiehelle henkilökohtaisen tasoituskorvauksen palkkaan, kun taas nyt esillä olevassa asiassa komissio on luottamuksensuojaan liittyvistä syistä ottanut käyttöön poikkeussääntelyn, joka koskee tukien myöntämistä rakennerahastoista. Suurempi merkitys on kuitenkin asioiden välisillä eroilla; ensinnäkin on todettava, että asiassa Herpels asiantila oli yhteisöjen tuomioistuimen toteamusten mukaan arvioitu uudelleen, ja tämä oli tapahtunut useassa vaiheessa, mikä ilmeni kantajalle peräjälkeen lähetetyistä lukuisista erisisältöisistä kirjeistä. Kuten edellä on osoitettu, nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei sitä vastoin ole mitään viitteitä siitä, että komissio olisi missään vaiheessa perustavanlaatuisesti harkinnut uudelleen olemassa olevan lainsäädännön tulkintaa koskevaa mielipidettään. Komission tämä kanta on pitkän ajan ja pitkään kestäneen kirjeenvaihdon kuluessa aina pysynyt muuttumattomana, ja komissio on viimeksi toistanut tämän kannan nyt riitautetussa komission jäsenen Barnier’n kirjeessä. Toiseksi on todettava, että asiassa Herpels uusi henkilökohtaisesti myönnetty tasoituskorvaus tuli korvauksetta aikaisemman ulkomaankorvauksen sijaan, joten ulkomaankorvauksen poistaminen ja tasoituskorvauksen myöntäminen liittyivät toisiinsa kiinteästi kuin mitalin kaksi puolta. Nyt esillä olevassa asiassa tilanne on toisenlainen, sillä kuten edellä on mainittu, riitautetulla kirjeellä ei suinkaan korvata komission tähänastista kantaa yleisesti uudella kannalla, vaan sillä pelkästään otetaan käyttöön tiukkaan rajattu poikkeussääntely vanhoja tapauksia varten, kun taas tulevan ajan osalta komissio pitäytyy tähänastisessa kannassaan, jonka mukaan ennakkomaksut eivät pääsääntöisesti ole tukikelpoisia.

62. Asioissa Ranska vastaan komissio annetut neljä tuomiota,( ) joihin Italian tasavalta on vedonnut, puhuvat yhtä vähän sen puolesta, että komission jäsenen Barnier’n kirje olisi kannekelpoinen. Vaikka jätettäisiin huomiotta, että näissä tuomioissa sekoitetaan onnettomalla tavalla sen tutkiminen, ovatko tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttyneet, ja sen tutkiminen, onko kanne perusteltu, on nimittäin todettava, että niiden perustana olevat asiat eroavat nyt käsiteltävinä olevista asioista aivan oleellisesti myös sisällön osalta. Kuten julkisasiamies Tesauro on todennut, kussakin näistä asioista oli kysymys toimesta, josta ”ilmenee täysin yksiselitteisesti, että sillä halutaan sitoa toimen adressaatteja”,( ) ja joka voi olla esimerkiksi toimintaohjeisto, jossa asetetaan kansallisille viranomaisille konkreettisia velvollisuuksia ja määräaikoja. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa C‑324/03 tilanne on sitä vastoin se, että komission jäsenen Barnier’n riitautettu kirje perustui alusta alkaen havaittavasti komission olettamaan, että riidanalaisiin maksuihin ei ole muutenkaan missään vaiheessa ollut oikeutta saada tukea rakennerahastoilta. Kuten edellä on jo todettu, kirjeellä ei näin ollen lainkaan pyritty viemään tällaista oikeutta tai vaikeuttamaan sen toteutumista lisäedellytyksillä, eikä kirje muuttanut Italian tasavallan oikeudellista asemaa millään tavalla.( )

63. Tämän vuoksi katson komission tavoin, että asiassa C‑324/03 nostetun kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat.

b) Asia C‑431/03

64. Asiassa C‑431/03 komissio väittää, että kanne on jätettävä tutkimatta vireilläolovaikutuksen vuoksi, koska Italian tasavalta on nostanut samasta oikeudenkäynnin kohteesta kanteen jo asiassa C‑324/03. Lisäksi komissio toistaa tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista koskevat väitteensä, jotka se on esittänyt jo asiassa C‑324/03.

65. Komission jäsenen Barnier’n saatekirjeen mukaan 29.7.2003 päivätyllä kirjeellä nro 26777 a oli tarkoitus yksinomaan korjata 14.5.2003 päivätyssä aikaisemmassa kirjeessä nro 26777 ollut käännösvirhe.

66. Se, että kirjeellä oli tämä tarkoitus, ei vielä yksinään estä sitä, että uuteenkin kirjeeseen voi sisältyä kannekelpoinen toimi eli päätöksenluonteinen toimi, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia. On nimittäin täysin mahdollista, että käännösvirheen korjaamisen varjolla annetaan päätöksen luonteiselle aikaisemmalle toimelle täysin eri sisältö kuin se, joka on alun perin annettu tiedoksi. Tällaisessa tapauksessa sen, jota asia koskee, on voitava saada oikeussuojaa päätöksen uutta sisältöä vastaan. Näin on etenkin silloin, kun korjattu osa on – kuten nyt esillä olevassa asiassa – eräs kirjeen ratkaisevista kohdista, jolla muotoillaan viimeistään 19.2.2003 suoritettuja maksuja koskevaa uutta poikkeussääntelyä tarkemmin.

67. Nyt esillä olevassa asiassa voidaan kuitenkin loppujen lopuksi jättää avoimeksi, onko juuri kyseessä olevan osan sanamuodon korjaus kannekelpoinen toimi. Italian tasavallan kanne ei asiassa C‑431/03 – kuten ei myöskään asiassa C‑324/03 – ylipäänsä kohdistu kirjeen tähän osaan. Kanteet, jotka ovat tältä osin sanamuodoltaan identtiset, nimenomaan eivät kohdistu vasta käyttöön otettuun ja Italian tasavallalle muutoin edulliseen poikkeussääntelyyn eivätkä sen konkreettiseen ilmenemismuotoon vaan uudelleen vahvistettuun ja Italialle epäedulliseen komission yleiseen oikeudelliseen kantaan, jonka mukaan kansallisten toimielinten suorittamat ennakkomaksut eivät pääsääntöisesti ole tukikelpoisia. Asiassa C‑431/03 nostettu kanne kohdistuu näin ollen yksinomaan kirjeen nro 26777 a siihen osaan, joka on identtinen alkuperäisen kirjeen nro 26777 kanssa ja jota ei ole muutettu.

68. Se, mitä edellä on todettu asiasta C‑324/03,( ) pätee näin ollen vastaavasti asiaan C‑431/01, joten Italian tasavallan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat jo senkin vuoksi, ettei se kohdistu sitovia oikeusvaikutuksia aiheuttavaan päätökseen vaan ainoastaan komission mielipiteenilmaukseen tai ilmoitukseen, joka ei voi olla EY 230 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Vaikka haluttaisiin olettaa, että komission jäsenen Barnier’n kirjeellä on sitovia oikeusvaikutuksia, kyseessä voi olla ainoastaan vuoden 2001 muistion (uusi) vahvistus, joka ei puolestaan ole pelkkänä toistavana sääntelynä kannekelpoinen.

69. Komissio on lisäksi huomauttanut paikkansapitävästi, että kanne on jätettävä tutkimatta myös vireilläolovaikutuksen vuoksi. Yhteisöjen tuomioistuin on useaan kertaan todennut, että myöhempi kanne on jätettävä tutkimatta, jos se koskee samoja asianosaisia kuin jo vireillä oleva aikaisempi kanne ja jos sillä pyritään saman toimen kumoamiseen samoin kanneperustein kuin tällä aikaisemmalla kanteella.( )

70. Tässä tapauksessa tilanne on seuraava. Italian tasavallan asioissa C‑324/03 ja C‑431/03 nostamat kanteet koskevat samoja asianosaisia, perustuvat samoihin kanneperusteisiin (jotka ovat suurimmaksi osaksi jopa identtisiä sanamuodoltaan)( ) ja niillä pyritään komission jäsenen Barnier’n erään kirjeen saman, muuttumattomana pysyneen osan kumoamiseen. Se, että oikeusriidan kohteesta on vireillä kanne asiassa C‑324/03, on siis esteenä asiassa C‑431/03 nostetun kanteen tutkittavaksi ottamiselle.

71. Tämän vuoksi katson komission tavoin, että myös asiassa C‑431/03 nostetun kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat.

2. Kanteiden aineellinen tutkiminen

72. Molemmissa asioissa (C‑324/03 ja C‑431/03) vedotaan aineellisesti ennen kaikkea asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan sekä tukikelpoisuutta koskevassa säännössä 1 olevien 1 ja 2 kohdan rikkomiseen.( ) Asianosaiset ovat erimielisiä siitä, voidaanko – ja millä edellytyksillä – yhteisön rakennerahastoista myöntää tukia myös kansallisten toimielinten suorittamille ennakkomaksuille. Kysymys on tarkemmin sanottuna siitä, voiko komissio asettaa jäsenvaltioiden pyytämien väli‑ tai loppumaksujen (asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan toinen virke) suorittamisen edellytykseksi, että kansallisten ennakkomaksujen käytöstä esitetään todisteet. Italian hallituksen mielestä tällä rikotaan edellä mainittuja perusasetuksen ja täytäntöönpanoasetuksen säännöksiä.

73. Koska edellä on todettu, että molempien kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat, otan jäljempänä kantaa tähän ongelmaan vain toissijaisesti. Totean heti, että pidän komission käsitystä vakuuttavampana kuin Italian tasavallan käsitystä.

74. Asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan sanamuodon mukaan ei kylläkään ole periaatteessa lainkaan poissuljettua, että rakennerahastoista myönnetään tukea myös ennakkomaksuille, joita lopulliset edunsaajat( ) ovat suorittaneet loppukäyttäjille. Tämän säännöksen toisen virkkeen mukaan nimittäin riittää, että jäsenvaltiot ilmoittavat menot komissiolle tukena, jolloin näiden menojen on vastattava lopullisten edunsaajien suorittamia maksuja. Maksujen ja menojen käsitteet ovat mahdollisimman laajoja. Yhteisön lainsäätäjä ymmärtää maksut-sanan yläkäsitteeksi, joka kattaa ennen kaikkea myös ennakkomaksut.( )

75. Asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan toisesta virkkeestä ilmenee kuitenkin samaten, että tukikelpoisia ovat vain kansallisten toimielinten tosiasiallisesti suorittamat menot, jotka liittyvät komission välimaksuihin tai loppumaksuihin, ja tämäkin pitää paikkansa vain silloin, kun tällaisten menojen tueksi esitetään maksukuitit tai vastaavalla tavalla todistusvoimaiset kirjanpitoasiakirjat. Tukikelpoisuutta koskevassa säännössä 1 olevassa 2 kohdassa täsmennetään tätä säännöstä edelleen. Tämän kohdan mukaan on pääsääntöisesti esitettävä maksukuitit, ja jollei tämä ole mahdollista, voidaan käyttää vastaavalla tavalla todistusvoimaisia kirjanpitoasiakirjoja.

76. Edellä kuvailtu sääntely perustuu kustannusten korvaamisen periaatteeseen.( ) Yhteisön rakennerahastoista on tarkoitus korvata pääsääntöisesti vain sellaiset kansallisten toimielinten menot, joiden käytöstä on jo olemassa näyttö. Ei siis riitä, että kansallinen toimielin (lopullinen edunsaaja) on ylipäänsä suorittanut maksuja, vaan on myös pystyttävä näyttämään toteen, mihin näin myönnetyt tuet on konkreettisesti käytetty.

77. Kustannusten korvaamisen periaatteella pyritään minimoimaan yhteisön talousarvioon kohdistuvat taloudelliset riskit. On estettävä se, että yhteisö myöntää ensin tukia rakennerahastoista mutta ei pysty myöhemmin saamaan niitä takaisin, jos tuet käytetään tarkoituksensa vastaisesti, tai pystyy saamaan ne takaisin vain vaikeuksin. Viime kädessä näin pyritään ottamaan huomioon moitteettoman varainhoidon periaate (EY 274 artikla). Tämä moitteettoman varainhoidon ja menoja koskevien tositteiden (ja siten loppujen lopuksi käyttöä koskevien todisteiden) esittämistä koskevan vaatimuksen välinen tiivis yhteys ilmenee erityisen selvästi asetuksen N:o 1260/1999 43 perustelukappaleesta.

78. Kansalliset toimielimet saavat tietenkin edelleen suorittaa loppukäyttäjille omista varoistaan ennakkomaksuja eli maksuja, joiden käytöstä ei vielä ole mitään konkreettista näyttöä. Italian tasavalta on todennut paikkansapitävästi, että loppukäyttäjän puuttuvan rahoituskyvyn vuoksi on usein tarpeellista, että sille myönnetään tämäntyyppisiä ennakkomaksuja sen varmistamiseksi, että tuettujen hankkeiden toteuttaminen alkaa kitkattomasti.( ) Tällaisessa tapauksessa riski siitä, että etukäteen maksettua tukea ei ehkä käytetä oikeaan tarkoitukseen ja että se täytyy sen vuoksi myöhemmin periä takaisin, on kuitenkin kyseisellä jäsenvaltiolla eikä yhteisöllä. Vain kansalliset toimielimet nimittäin pystyvät ennakkomaksun maksuajankohtana arvioimaan, takaako loppukäyttäjä, että tuki käytetään oikeaan tarkoitukseen. Tappionriskin on vastaavasti oltava kansallisilla toimielimillä eikä yhteisöllä, ja mahdolliseen takaisinperimiseen liittyvien vaikeuksien on rasitettava kansallisia toimielimiä. Asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan toisen virkkeen mukaan yhteisön rakennerahastoista voidaan joka tapauksessa myöntää tukia vasta sitten, kun maksukuitit tai vastaavalla tavalla todistusvoimaiset kirjanpitoasiakirjat ovat käytettävissä eli kun kansallisten toimielinten ennakolta maksamat tuet on käytetty johonkin konkreettiseen käyttötarkoitukseen ja tukien käytöstä on olemassa todisteita.

79. Vaikka jäsenvaltiot siis saavat myöntää loppukäyttäjille kansallisista varoista ennakkomaksuja laajemmin, yhteisö itse poikkeaa rakennerahastojaan hallinnoidessaan vain hyvin rajoitetusti kustannusten (jälkikäteisen) korvaamisen periaatteesta. Asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan 2 kohdasta nimittäin ilmenee, että ennakkomaksut, joita komissio voi suorittaa jäsenvaltioille rakennerahastojen varoista, voivat olla enintään 7 prosenttia rahastojen rahoitustuesta kyseiselle tukitoimelle. Yhteisön talousarvio ottaa siis vain tässä laajuudessa vastatakseen riskistä, että rakennerahastojen varoja ei käytetä oikeaan tarkoitukseen ja että ne sen vuoksi mahdollisesti joudutaan myöhemmin perimään takaisin. Perusasetuksen mukaan komissio saa myöntää rakennerahastoista varoja vain tällaisiin ennakkomaksuihin ilman, että sille samalla jo esitetään todisteita varojen käytöstä. Kaikkiin muihin maksuihin ja erityisesti tukien myöntämiseen rakennerahastoista välimaksuina ja loppumaksuina, mistä on kysymys nyt esillä olevassa asiassa, sovelletaan sitä vastoin poikkeuksetta asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan toista virkettä ja näin ollen periaatetta, jonka mukaan kustannusten korvaaminen edellyttää käyttöä koskevien todisteiden esittämistä.

80. Sallimalla, että yhteisö voisi myös väli‑ ja loppumaksujensa yhteydessä myöntää rakennerahastoista tukia sellaisiin kansallisten toimielinten menoihin, joiden käytöstä ei (vielä) ole todisteita, kierrettäisiin asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan 2 kohdan toista virkettä ja siihen sisältyvää rajoitusta, jonka mukaan yhteisön talousarvioon kohdistuva riski on 7 prosenttia rahastojen rahoitustuesta kyseiselle tukitoimelle.

81. Väitteet, joilla Italian tasavalta perustelee sitä, ettei sen, että lopullisten edunsaajien kansallisten tukijärjestelmien yhteydessä suorittamille ennakkomaksuille saa yhteisrahoitusta, pitäisi edellyttää todisteita maksujen käytöstä, eivät saa minua vakuuttuneeksi.

82. Pitää kylläkin paikkansa, että perusasetuksessa – siltä osin kuin sillä on tässä yhteydessä merkitystä – erotetaan kaksi tukivarojen käyttömahdollisuutta, ensinnäkin niin sanotut toimet, joista lopulliset edunsaajat vastaavat itse,( ) ja toiseksi niin sanotut toimenpiteet, joihin kuuluvat erityisesti myös tukijärjestelmät.( )

83. Myös kansallisten toimielinten suorittamista maksuista esitettäviä todisteita koskevat vaatimukset ovat pintapuolisesti tarkasteltuna erilaiset näissä kahdessa tapauksessa. Kun on kysymys toimista, komissiolle on esitettävä todisteet maksuista, joita lopulliset edunsaajat suorittavat yrityksille, joiden vastuulle ne ovat antaneet toimen toteuttamisen (tukikelpoisuutta koskevassa säännössä 1 oleva 1.3 kohta), kun taas silloin, kun on kysymys kansallisista tukijärjestelmistä, tositteet on esitettävä lopullisten edunsaajien loppukäyttäjille suorittamista tukimaksuista (tukikelpoisuutta koskevassa säännössä 1 oleva 1.2 kohta).

84. Lähemmin tarkasteltuna molempiin maksutyyppeihin (sekä toimien että tukijärjestelmien yhteydessä suoritettaviin maksuihin) kuitenkin sovelletaan samalla tavalla kustannusten korvaamisen periaatetta ja siten viime kädessä vaatimusta, että suoritettujen menojen käytöstä on esitettävä todisteet. Tukikelpoisuutta koskevassa säännössä 1 olevasta 2 kohdasta – jota sovelletaan molempiin rakennetukityyppeihin, kun otetaan huomioon sen asema sääntöjen systematiikassa – nimittäin ilmenee, että kummassakin tapauksissa vaaditaan pääsääntöisesti maksukuitit tai, jos tämä ei ole mahdollista, vastaavalla tavalla todistusvoimaiset kirjanpitoasiakirjat.( )

85. Kun on kysymys kansallisten tukijärjestelmien yhteydessä toteutettavista tukitoimenpiteistä, maksukuitteja ja vastaavalla tavalla todistusvoimaisia kirjanpitoasiakirjoja ei kylläkään yleensä ole olemassa vielä lopullisten edunsaajien ja loppukäyttäjien välisessä suhteessa vaan vasta loppukäyttäjien ja sellaisten neljänsien, joiden suorituksiin loppukäyttäjät viime kädessä käyttävät tuet, välisessä myöhemmässä suhteessa. Toisin kuin Italian tasavalta katsoo, järjestelmän tarkoitus kuitenkin edellyttää nimenomaan, että myös loppukäyttäjien ja neljänsien välistä suhdetta koskevat tositteet esitetään tällä tavalla. Tukikelpoisuutta koskevassa säännössä 1 olevan 1.2 kohdan toisen virkkeen mukaan lopullisten edunsaajien suorittamien maksujen on nimittäin oltava perusteltuja kyseessä olevan tuen ehtojen ja tavoitteiden kannalta. Tällaiseksi näytöksi ei voi riittää, että todistetaan, että loppukäyttäjälle on suoritettu maksu, vaan edellytetään pikemminkin myös näyttöä siitä, miten loppukäyttäjä on konkreettisesti käyttänyt tuen. Kuten edellä on jo todettu, tämä näyttö on yleensä esitettävä maksukuiteilla ja toissijaisesti vastaavalla tavalla todistusvoimaisilla kirjanpitoasiakirjoilla (tukikelpoisuutta koskevassa säännössä 1 oleva 2 kohta).

86. Italian tasavalta on suullisessa käsittelyssä kysymykseni johdosta vielä todennut, ettei se yleisellä tasolla kyseenalaista sitä, että kansallisten tukijärjestelmien yhteydessä suoritettujen maksujen käyttöä koskevien todisteiden esittäminen on välttämätöntä. Kysymys on pikemminkin ajankohdasta, jolloin nämä käyttöä koskevat todisteet on esitettävä.

87. Tässä yhteydessä on muistutettava, että kustannusten korvaamista koskevalla periaatteella on nimenomaan tarkoitettu vapauttaa yhteisön talousarvio siitä riskistä, että tukea maksetaan menoille, joiden käytöstä ei ole vielä esitetty todisteita. Jäsenvaltiot voivat vasta silloin, kun niiden kansallisten tukijärjestelmien yhteydessä suorittamien maksujen käytöstä on todisteet, hakea tähän tarkoitukseen tukea rakennerahastoista eli pyytää komissiolta välimaksuja tai loppumaksuja. Ennen tätä ajankohtaa jäsenvaltiot voivat turvautua vain niihin – määrältään 7 prosentiksi rahastojen rahoitustuesta rajoitettuihin – rahavaroihin, jotka komissio asettaa niiden käytettäviksi ennakkomaksuina ja jotka luonnollisestikin ovat nostettavissa ilman käyttöä koskevia todisteita (asetuksen N:o 1260/1999 32 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ensimmäinen virke yhdessä 2 kohdan kanssa).

88. Tämän huomioon ottaen katson kaiken kaikkiaan, että komissio toimii lainmukaisesti, kun sen mukaan kansallisten toimielinten tukijärjestelmien yhteydessä suorittamia ennakkomaksuja koskevien tukien myöntämisen edellytyksenä on käyttöä koskevien todisteiden esittäminen. Italian tasavallan nostamat kanteet ovat näin ollen myös perusteettomia sen lisäksi, että niiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat.

V Oikeudenkäyntikulut

89. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Italian tasavalta on hävinnyt asiat C‑324/03 ja C‑431/03, se on komission vaatimusten mukaisesti velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut kummassakin asiassa.

90. Sitä vastoin asiassa C‑138/03, jossa lausunnon antaminen on rauennut, yhteisöjen tuomioistuin määrää työjärjestyksen 69 artiklan 6 kohdan nojalla oikeudenkäyntikuluista harkintansa mukaan. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska se on alun perin toiminut tavalla, joka on antanut Italian tasavallalle aihetta kanteen nostamiseen, ja on vasta kanteen nostamisen jälkeen kumonnut molemmat riitautetut päätökset sekä maksanut riidanalaisen rahamäärän jälkimaksuna.

VI Ratkaisuehdotus

91. Edellä todetun perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

– katsoo asiassa C‑138/03, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa, ja velvoittaa Euroopan yhteisöjen komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut

– asioissa C‑324/03 ja C‑431/03 jättää kanteen tutkimatta ja velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.