Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

TAMARA ĆAPETA

17 päivänä marraskuuta 2022 ( )

Asia C‑123/21 P

Changmao Biochemical Engineering Co. Ltd

vastaan

Euroopan komissio

Valitus – Polkumyynti – Normaaliarvon määrittäminen – Vertailumaamenetelmä – Asetuksen (EU) 2016/1036 2 artiklan 7 kohta – Kiinan liittymistä WTO:hon koskevan pöytäkirjan 15 jakso – Laillisuusvalvonta – Nakajima v. neuvosto





I Johdanto

1. Käsiteltävässä asiassa on kyse Changmao Biochemical Enginering Co. Ltd:n (jäljempänä valittaja) tekemästä valituksesta, jossa se vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan 16.12.2020 annetun unionin yleisen tuomioistuimen tuomion Changmao Biochemical Engineering v. komissio,( ) T-541/18 (jäljempänä valituksenalainen tuomio). Kyseisellä tuomiolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajan nostaman kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan asetus (EU) 2018/921 (jäljempänä riidanalainen asetus),( ) jolla pidettiin voimassa valittajan viinihapon tuontia Kiinasta koskevat polkumyyntitullit.

2. Tämän ratkaisuehdotuksen kannalta merkityksellisin osin( ) valittaja riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksen, jonka mukaan se ei voinut arvioida asetuksen (EU) 2016/1036 (jäljempänä perusasetus),( ) jonka perusteella riidanalainen asetus annettiin, yhteensopivuutta Maailman kauppajärjestön (jäljempänä WTO) sopimusten ja etenkin Kiinan liittymistä WTO:hon koskevan pöytäkirjan( ) (jäljempänä liittymispöytäkirja) kanssa. Tämän valituksen yhteydessä tuleekin esille tärkeitä kysymyksiä, jotka koskevat unionin toimielinten toimiin kohdistuvan unionin tuomioistuimen laillisuusvalvonnan rajoja WTO:n oikeuden valossa.

II Riidan tausta

3. Kiinan hallitus haki 7.12.1995 Maailman kauppajärjestön perustamissopimukseen liittymistä kyseisen sopimuksen artiklan XII mukaisesti. Samana päivänä perustettiin WTO:hon liittymistä käsittelevä työryhmä Kiinalle ja kaikille WTO:n jäsenille hyväksyttävistä liittymisehdoista sopimista varten. Euroopan komissio osallistui näihin neuvotteluihin Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden puolesta.

4. Kiina liittyi WTO:hon 1.12.2001. Osana liittymisprosessiaan Kiina teki useita sitoumuksia, jotka on kirjattu liittymispöytäkirjaan. Kyseiseen pöytäkirjaan sisältyy muun muassa normaaliarvon laskentaa polkumyyntitutkimuksissa koskevia määräyksiä, jotka eroavat WTO:n polkumyyntisopimukseen sisältyvistä säännöistä.

5. Tarkemmin ottaen liittymispöytäkirjan 15 jakson a kohta sisältää sääntöjä, jotka koskevat normaaliarvon määrittämistä polkumyyntimenettelyissä ja joiden avulla WTO:n jäsenen tutkintaviranomainen voi käyttää menetelmää, joka ei perustu pelkästään Kiinan kotimaisten hintojen ja kustannusten kanssa tehtävään vertailuun. Tämän menetelmän käyttämisellä on käytännön merkitystä, koska se tarkoittaa, että tutkintaviranomainen voi jättää huomiotta kiinalaisen tuottajan hinnat ja kustannukset, mikä ei siten anna tarkkaa kuvaa kyseisen tuottajan tosiasiallisesta normaaliarvosta.

6. Liittymispöytäkirjan 15 jakson d kohdan nojalla osan pöytäkirjan määräysten voimassaolon oli tarkoitus päättyä 15 vuoden kuluttua Kiinan liittymisestä WTO:hon. Tämä ajankohta oli 11.12.2016.

7. Komissio julkaisi 19.4.2017 ja siten – mistä asianosaiset ovat yhtä mieltä – liittymispöytäkirjaan sisältyvän 15 vuoden ajanjakson päättymisen jälkeen( ) ilmoituksen Kiinasta peräisin olevan viinihapon tuontiin sovellettavien polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden voimassaolon päättymistä koskevan tarkastelun vireillepanosta.( )

8. Kyseisessä ilmoituksessa komissio ilmoitti asianomaisille osapuolille, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan a alakohdan nojalla normaaliarvo määritettäisiin käyttäen ns. vertailumaamenetelmää.( ) Kyseisen menetelmän käyttäminen oli mahdollista asianomaisessa tutkinnassa, koska perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan b alakohdassa mainitaan ”muiden kuin markkinatalousmaiden, jotka tutkimusta vireille pantaessa ovat WTO:n jäseniä” lisäksi muun muassa Kiina.

9. Käytännössä vertailumaamenetelmän käyttäminen mahdollistaa tuonnin normaaliarvon laskemisen sopivan markkinatalousmaan hintojen perusteella eikä viejämaan kotimaisten hintojen ja kustannusten perusteella, joiden ei katsota määräytyvän markkinatalousolosuhteissa.( ) Tämän menetelmän käyttämistä edellytetään perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan b alakohdassa, elleivät tutkimuksen kohteena olevat tuottajat pysty osoittamaan toimivansa markkinatalousolosuhteissa asianomaisen samankaltaisen tuotteen valmistuksen ja myynnin osalta. Vertailumaamenetelmä eroaakin perusasetuksen 2 artiklan 1–6 kohtaan sisältyvästä tavanomaisesta menetelmästä, jonka mukaan normaaliarvo lasketaan viejämaan kotimaisten hintojen ja kustannusten perusteella.

10. Komissio ilmoitti valittajalle, muille kiinalaisille vientiä harjoittaville tuottajille sekä Kiinan hallitukselle tarkastelun vireillepanosta ja aikomuksestaan käyttää perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan a alakohtaan sisältyvää menetelmää. Yksikään näistä osapuolista ei tehnyt yhteistyötä komission kanssa tarkastelussa.

11. Komissio antoi 28.6.2018 riidanalaisen asetuksen, jolla polkumyyntitullit pidettiin voimassa.( ) Polkumyynnin olemassaolon osalta komissio laski normaaliarvon perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan a alakohdan mukaisesti.( )

III Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne

12. Valittaja nosti 12.9.2018 unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen riidanalaisen asetuksen kumoamiseksi. Valittaja muun muassa väitti lähinnä, että sen viinihapon tuontia koskeva normaaliarvo olisi pitänyt laskea perusasetuksen 2 artiklan 1–6 kohdan perusteella, koska sen 2 artiklan 7 kohdan b alakohtaa (ja siten 2 artiklan 7 kohdan a alakohtaan sisältyvää vertailumaamenetelmää) ei voitu soveltaa Kiinasta peräisiin olevaan tuontiin liittymispöytäkirjan 15 jakson d kohtaan sisältyneen 15 vuoden ajanjakson päättymisen jälkeen.

13. Se siten väitti, että liittymispöytäkirjan vastaisena perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan b alakohtaa ei voitu soveltaa Kiinasta peräisin olevaan tuontiin 11.12.2016 jälkeen. Näin ollen valittaja väitti, ettei komissio voinut turvautua vertailumaamenetelmään, koska siltä ”puuttui oikeusperusta 2 artiklan 7 kohdan soveltamiselle” kyseisessä tutkimuksessa.

14. Unionin yleinen tuomioistuin antoi valituksenalaisen tuomion 16.12.2020. Se muistutti, että ”WTO-sopimukset eivät luonteensa ja rakenteensa vuoksi lähtökohtaisesti kuulu niihin normeihin, joihin nähden unionin toimielinten toimien lainmukaisuutta voidaan valvoa”.( )

15. Valittaja ei riitauta tätä ”lähtökohtaista” toteamusta. Valittaja pikemminkin väittää, että sen tilanne kuuluu – valittajan sanoja lainatakseni – edellä mainittua sääntöä koskevan ”ensimmäisen poikkeuksen”, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sen kehittänyt tuomiossa Nakajima,( ) alaan.

16. Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin myönsi, että oikeuskäytännön mukaan unionin toimen lainmukaisuutta voidaan valvoa WTO-sopimusten kannalta kahdessa tilanteessa. Ensinnäkin kyse on tilanteesta, jossa ”Euroopan unionin tarkoituksena on ollut panna täytäntöön erityinen velvoite, johon se on sitoutunut kyseisillä sopimuksilla”( ) (kuten katsottiin olleen tuomion Nakajima perustana olleessa tapauksessa), ja toiseksi tilanteesta, ”jossa kyseessä olevassa unionin toimessa nimenomaisesti viitataan näiden sopimusten tiettyihin määräyksiin”( ) (kuten ilmenee tuomioon Fediol( ) johtaneista olosuhteista).

17. Valittaja ei kiistänyt tuomion Fediol sovellettavuutta, koska kyseessä olevissa unionin toimissa ei viitata nimenomaisesti WTO:n oikeuteen.

18. Unionin yleinen tuomioistuin viittasi tuomioon Rusal Armenal( ) ja katsoi, ettei tuomiota Nakajima voida soveltaa, koska perusasetuksen 2 artiklan 7 kohta on seurausta unionin lainsäätäjän aikomuksesta ottaa käyttöön ”erityinen normaaliarvon laskentaa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen järjestelmä muista kuin markkinatalousmaista, Kiinan kansantavalta mukaan luettuna, peräisin olevaa tuontia varten”.( )

19. Toissijaisesti valittaja esitti unionin yleisessä tuomioistuimessa toisen väitteen, jonka mukaan, jos tuomiota Nakajima ei sovelleta, valittajan olisi voitava hyötyä ”kolmannesta poikkeuksesta”.( ) Valittaja väitti, että sen olisi voitava ”vedota suoraan kansainvälisen sopimuksen määräyksiin,– – jos kyseinen kansainvälinen sopimus mahdollistaa poikkeamisen yleissäännöstä ja unionin oikeudessa käytetään tätä mahdollisuutta, kuten käsiteltävässä asiassa”.( ) Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tämän väitteen ensinnäkin, koska sen mukaan tarkasteltavana ollut tilanne ei eronnut tuomiossa Nakajima tarkastellusta tilanteesta, ja toiseksi, koska se ei pitänyt tällaisen ”uuden” tilanteen olemassaolon hyväksymistä asianmukaisena.( )

20. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei valittaja voinut vedota liittymispöytäkirjaan vastustaakseen perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan soveltamista.( ) Muun muassa tämän perusteella unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajan nostaman kanteen.

IV Menettely unionin tuomioistuimessa

21. Unionin tuomioistuimeen 26.2.2021 tekemässään valituksessa valittaja vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion, hyväksyy sen unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämät vaatimukset ja kumoaa riidanalaisen asetuksen siltä osin kuin se koskee valittajaa sekä velvoittaa komission ja Distillerie Bonollo SpA:n, Industria Chimica Valenzana SpA:n ja Caviro Extra SpA:n (jäljempänä väliintulijat) korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut.

22. Ensimmäinen valitusperuste koskee ensisijaisesti valituksenalaisen tuomion kolmea kohtaa. Ne ovat 64 kohta (jonka mukaan tuomiossa Nakajima kyseessä ollutta tilannetta ei voida soveltaa), 65 kohta (jossa tuomion Rusal Armenal perusteella katsotaan, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohta muodostaa unionin oikeuden mukaisen itsenäisen lähestymistavan muista kuin markkinatalousmaista, Kiina mukaan luettuna, peräisin olevaan tuontiin) ja 74 kohta (jossa hylätään ”kolmatta poikkeusta” koskevat valittajan väitteet).

23. Komissio puolestaan vaatii väliintulijoiden tukemana, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

24. Valittaja, väliintulijat, Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio esittivät huomautuksia 8.9.2022 pidetyssä istunnossa.

V Asianosaisten lausumat

25. Valittajan pääasiallinen väite on, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohta muodostaa tuomiossa Nakajima tarkoitetun aikomuksen panna täytäntöön unionin oikeudessa liittymispöytäkirjan 15 jakson d kohdassa määrätyn ajanjakson päättymisen seuraukset.

26. Tämän väitteensä tueksi valittaja vetoaa lähinnä komission vuonna 2001 esittämän ehdotuksen neuvoston päätökseksi Kiinan liittymisestä WTO:hon (jäljempänä vuoden 2001 ehdotus) perustelujen 54 ja 55 kohtaan.( ) Kyseiset kaksi johdanto-osan perustelukappaletta koskevat Kiinasta peräisin olevan tuonnin normaaliarvon laskentamenetelmää, ja jälkimmäisessä niistä selitetään, että nykyinen lainsäädäntö sisältää ”säännöksiä erityismenettelyistä sovellettavaksi väitettyyn polkumyyntiin liittyvissä tapauksissa, joissa kiinalaiset viejät eivät mahdollisesti vielä toimi tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa. Tämä lainsäädäntö on voimassa enintään 15 vuotta siitä, kun Kiinasta on tullut WTO:n jäsen.”

27. Valittajan mukaan näissä perusteluissa ilmaistaan selkeä tuomiossa Nakajima tarkoitettu unionin lainsäätäjän aikomus rajata perusasetuksen 2 artiklan 7 kohtaan sisältyvän vertailumaamenetelmän käyttö Kiinan osalta ainoastaan 15 vuoden ajaksi. Tästä syystä valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei se voinut tutkia perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan lainmukaisuutta liittymispöytäkirjan 15 jakson kannalta, koska täytäntöönpanoa koskevaa aikomusta ei ollut.

28. Valittaja myös väittää, ettei tuomiota Rusal Armenal sovelleta sen tilanteeseen. Valittajan mukaan kyseinen tuomio koski yksinomaan perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan soveltamista Armenian nimenomaiseen tilanteeseen. Siten unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa esittämä toteamus, jonka mukaan ”perusasetuksen 2 artiklan 7 kohta ilmentää unionin lainsäätäjän tahtoa ottaa kyseessä olevalla alalla käyttöön unionin oikeusjärjestyksessä noudatettava omanlainen lähestymistapa”,( ) koskee yksinomaan sellaisten muiden kuin markkinatalousmaiden tilannetta, jotka eivät ole WTO:n jäseniä. Valittaja katsoo näin ollen, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen ulottaessaan kyseisen tuomion koskemaan Kiinasta peräisin olevan tuonnin tilannetta liittymispöytäkirjan voimassaolon päättymisen jälkeen.

29. Toissijaisesti valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ei tunnistanut sellaisia olosuhteita, jotka mahdollistavat tuomioissa Nakajima ja Fediol kyseessä olleista poikkeuksista erillisen ”kolmannen poikkeuksen” tunnustamisen. Se käsitteli tätä näkemystään yksityiskohtaisesti istunnossa. Valittaja selitti, että käsiteltävän asian olosuhteet eroavat tuomiossa Nakajima kyseessä olleesta tilanteesta, koska perusasetuksen 2 artiklan 7 kohta otettiin käyttöön ennen Kiinan liittymistä WTO:hon. Vuoden 2001 ehdotuksen perustelujen 54 ja 55 kohdan sanamuoto olisi näin ollen ymmärrettävä siten, ettei vertailumaamenetelmän käyttäminen olisi enää mahdollista 15 vuoden kuluttua Kiinan liittymisestä WTO:hon.

30. Komissio ja väliintulijat, joita Euroopan parlamentti ja neuvosto tukivat menettelyn suullisessa vaiheessa, kiistävät nämä perustelut. Ne toteavat lähinnä, ettei käsiteltävä asia kuulu tuomiossa Nakajima tarkasteltuihin olosuhteisiin. Ne väittävät, että vuoden 2001 ehdotuksen perustelut ovat merkityksettömiä arvioitaessa unionin lainsäätäjän aikomusta ottaa perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdassa käyttöön unionin oikeusjärjestyksessä noudatettava omanlainen lähestymistapa, kuten tuomiossa Rusal Armenal katsottiin. Niiden näkemyksen mukaan ainoita merkityksellisiä lähteitä, joiden perusteella voidaan todeta unionin lainsäätäjän aikomus panna täytäntöön tietty WTO-sopimusten soveltamisalaan kuuluva velvoite, olisivat perusasetuksen johdanto-osan perustelukappaleet tai muut asiakirjat, jotka liittyvät itse perusasetuksen hyväksymis- tai muuttamismenettelyyn.

31. Kuten neuvosto selitti istunnossa, se pystyy pohjimmiltaan toimimaan kahdessa eri roolissa: yhtäältä toimiessaan toisena unionin lainsäätäjänä ja toisaalta osallistuessaan kansainvälisellä tasolla käytäviin neuvotteluihin. Kansainvälisten neuvottelujen kuluessa esitettyjä toteamuksia ei siten voida käyttää tämän perusteella hyväksyttyjä toimia saati sellaisia hyväksyttyjä tai muutettuja toimia, jotka eivät liity kyseiseen kansainvälisen oikeuden välineeseen, koskevan unionin lainsäätäjän aikomuksen selittämiseen.

32. Tämän perusteella komissio, jota Euroopan parlamentti ja neuvosto tukivat istunnossa, katsoi, että tuomion Nakajima soveltaminen edellyttää unionin lainsäätäjän selkeää ja nimenomaisesti ilmaistua aikomusta panna täytäntöön tietty WTO-sopimusten mukainen velvoite. Ainoastaan tällaisessa tilanteessa unionin lainsäätäjä viestittäisi aikomuksestaan altistaa itsensä unionin tuomioistuimen laillisuusvalvonnalle. Koska perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdasta ei ilmene tällaista aikomusta, kyseinen säännös ei ilmennä unionin lainsäätäjän tahtoa panna täytäntöön liittymispöytäkirjan 15 jakso. Tästä seuraa niiden mukaan, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa valvoa toimielinten toimen laillisuutta kyseisen pöytäkirjan kannalta.

VI Asian tarkastelu

A Alustavat huomautukset

33. Kansainväliset sopimukset, joiden sopimuspuoli unioni on, kuten WTO-sopimukset, ovat osa unionin oikeusjärjestystä ja sitovat sen toimielimiä. Tämän oikeusjärjestyksen osana kyseiset kansainväliset sopimukset ovat etusijalla unionin johdettuun oikeuteen nähden. Tämä käy ilmi SEUT 216 artiklan 2 kohdasta ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.( )

34. Näin ollen kansainväliset sopimukset, joiden sopimuspuoli unioni on, sitovat sen toimielimiä paitsi kansainvälisen oikeuden ja siihen sisältyvän pacta sunt servanda ‑periaatteen myös unionin perustuslaillisen järjestelmän nojalla. Se, että ne sitovat unionin toimielimiä, on unionin perustuslaillinen valinta.( )

35. Toinen merkityksellinen perustuslaillinen valinta koskee unionin tuomioistuimelle annettua laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaa. Unionin oikeusjärjestyksessä on unionin tuomioistuimen tehtävä ”todeta, mitä laissa säädetään”( ) ja varmistaa, että toimielimet noudattavat lakia. Perussopimuksissa annettiin unionin tuomioistuimelle toimivalta valvoa toimielinten toimien lainmukaisuutta jo Euroopan yhdentymishankkeen alkuvaiheessa.( ) Nykyisin tätä toimivaltaa käytetään joko suoraan kumoamiskanteiden välityksellä (SEUT 263 artikla) tai epäsuorasti ennakkoratkaisumenettelyn (SEUT 267 artikla) ja lainvastaisuusväitteen (SEUT 277 artikla) välityksellä. On tärkeää huomata, että aina tuomiosta Foto-Frost( ) lähtien on ollut selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimella (joka käsittää sekä unionin yleisen tuomioistuimen että unionin tuomioistuimen) on unionin oikeusjärjestyksessä yksinomainen toimivalta valvoa unionin toimielinten toimien lainmukaisuutta.( )

36. Jos nämä kaksi unionin perustuslaillisen järjestelmän kaksi tunnuspiirrettä yhdistetään, tuloksena on unionin tuomioistuimen toimivalta valvoa, noudattavatko unionin toimielimet myös lainsäädäntöä koskevissa valinnoissaan WTO-sopimuksista, jotka ovat osa unionin oikeusjärjestystä ja siten sitovat niitä, johtuvia unionin velvoitteita.

37. Kansainvälisen kaupan järjestelmän poliittisen todellisuuden vuoksi unionin tuomioistuin on kuitenkin jo hyvin varhain( ) epäröinyt käyttää laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaansa, kun kyse on sen arvioimisesta, onko unionin lainsäädäntö yhteensopiva GATT-sopimuksen( ) ja myöhemmin WTO-sopimusten( ) kanssa.

38. Yhteisöjen tuomioistuin selitti syyt tähän pidättyväisyyteen tuomiossa International Fruit Company.( ) Se toi ensin esille GATT-sopimuksen, joka ”perustuu – – periaatteeseen neuvotella ’keskinäisen ja kaikille osapuolille edullisen’ sopimuksen saamisesta” ja jota ”luonnehtii määräysten suuri joustavuus, erityisesti poikkeamista ja poikkeuksellisten vaikeuksien ilmetessä toteutettavia toimenpiteitä koskevien määräysten sekä sopimuspuolten välisten erimielisyyksien sovittelemista koskevan sääntelyn osalta”, erityisluonteen ja rakenteen.( )

39. Yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli GATT-sopimuksen joustavaa luonnetta lähemmin tuomiossa Saksa v. neuvosto( ) ja ulotti myöhemmin samat perustelut koskemaan WTO-sopimuksia tuomiossa Portugali v. neuvosto.( ) Viimeksi mainitussa asiassa yhteisöjen tuomioistuin selitti, että vaikka WTO-sopimuksissa riitojenratkaisujärjestelmää onkin vahvistettu GATT-sopimuksen mukaiseen järjestelmään nähden, riitojen ratkaisusta annettuja sääntöjä ja menettelyjä koskevassa sopimuksessa (jäljempänä DSU) on kuitenkin osapuolten välillä neuvotteluilla tärkeä sija. Siten, vaikka DSU:n nojalla on ”ensisijaisesti” pantava kokonaisuudessaan täytäntöön suositus toimenpiteen saattamisesta yhteensoveltuvaksi kyseessä olevien WTO-sopimusten kanssa, se mahdollistaa erilaiset neuvotteluratkaisut, jotka perustuvat keskinäisesti tyydyttävään hyvitykseen.( )

40. Kun otetaan huomioon tämä WTO-järjestelmän rakenne, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että unionin lainsäädäntöelimiltä poistettaisiin mahdollisuus löytää tällainen neuvotteluratkaisu tai tarjota keskinäisesti tyydyttävää hyvitystä sen sijaan, että unionin oikeus saatetaan yhteensoveltuvaksi WTO-sopimusten kanssa, jos tuomioistuimet voisivat asettaa niille velvollisuuden olla soveltamatta WTO-sopimusten kanssa ristiriidassa olevia unionin oikeusjärjestyksen sääntöjä.( )

41. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen oli pidätyttävä harjoittamasta laillisuusvalvontaa, jottei unionin lainsäätäjää estetä käyttämästä sille WTO-sopimuksissa jätettyä harkintavaltaa. Toimimalla näin yhteisöjen tuomioistuin kunnioitti toimielinten välistä tasapainoa, sellaisena kuin se seuraa WTO-järjestelmästä. Sen näkemyksen mukaan WTO-sopimuksissa jätetään poliittisten elinten tehtäväksi päättää, miten tietty näiden sopimusten mukainen velvoite pannaan täytäntöön, tai jopa olla panematta sen määräyksiä lainkaan täytäntöön.

42. Tuomioistuinten pidättyvyyden tarpeellisuutta tuki lisäksi se, että EU:n tärkeimmät kauppakumppanit eivät alistaneet lainsäädäntö- ja toimeenpanoelimiään WTO-sopimusten kannalta tehtävälle laillisuusvalvonnalle.( )

43. Näiden kahden huolenaiheen – WTO-järjestelmän sisäänrakennettu joustavuus ja poliittinen todellisuus, jossa unionin kauppakumppanit eivät estä toimielimiään käyttämästä tätä joustoa – perusteella yhteisöjen tuomioistuin päätteli, että ”WTO-sopimukset eivät – – periaatteessa kuulu niihin normeihin, joihin nähden yhteisöjen tuomioistuin valvoo yhteisön toimielinten toimenpiteiden lainmukaisuutta”.( )

44. Haluan selventää tämän oikeuskäytännön seurauksia. Siitä seuraavaa unionin poliittisten toimielinten harkintavaltaa, johon sisältyy mahdollisuus valita WTO-sopimusten määräysten tietty tulkinta ja asianomaisia seurauksia arvioituaan tarvittaessa päättää poiketa WTO-sopimusten mukaisista unionin velvoitteista,( ) ei pitäisi ymmärtää väärin unionin tuomioistuimen päätökseksi luopua kokoaan etuoikeudestaan varmistaa, että unionin kansainvälisiä velvoitteita kunnioitetaan.

45. Tämä ei ole perustuslaillisesti mahdollista; se horjuttaisi unionin lainkäyttöelinten ja poliittisten toimielinten välistä tasapainoa.( )

46. Tästä pääsenkin siihen komission istunnossa esittämään ilmeiseen väärinkäsitykseen, jota Euroopan parlamentti ja neuvosto ilmeisesti tukevat. Näiden toimielinten näkemyksestä poiketen tuomioissa Nakajima ja Fediol tarkastellut tilanteet, joissa unionin säädösten pätevyyttä päätettiin arvioida WTO:n oikeuden valossa, eivät ole ”poikkeuksia” laillisuusvalvontaa koskevan toimivallan ilmeisestä puuttumisesta kyseisellä alalla.( ) Unionin tuomioistuimen näissä tapauksissa harjoittamaa laillisuusvalvontaa koskeva toimivalta ei perustu unionin poliittisten toimielinten hyvää tarkoittavaan lainsäädännölliseen päätökseen palauttaa unionin tuomioistuimelle toimivalta tutkia niiden säädöksiä WTO:n oikeuden kannalta. Kuten olen selittänyt, unionin ”tavanomaisessa” perustuslaillisessa järjestelmässä tätä ei voida hyväksyä, koska unionin tuomioistuimelle annettu laillisuusvalvontaa koskeva toimivalta perustuu suoraan perussopimuksiin. Kyseiset kaksi tilannetta ovat pikemminkin tapauksia, joissa unionin tuomioistuin katsoi, ettei se heikentäisi WTO:n tasolla tarvittavaa poliittista harkintavaltaa, jos se arvioisi unionin poliittisten toimielinten säädösten pätevyyttä.

47. Tämä tuomion Nakajima väärinymmärrys ei ole suinkaan ainoa laatuaan unionin oikeudessa vaan pikemminkin ennakkotapauksiin perustuvaan järjestelmään erottamattomasti kuuluva piirre.( ) Unionin tuomioistuimen tuomioilla luodaan oikeuskäytäntöä, ja alkuperäisessä tuomiossa selitettyjä sääntöjä sovelletaan sitten myöhemmissä tuomioissa samankaltaisissa muttei täysin samanlaisissa tilanteissa. Tämän prosessin valitettava haittapuoli on se, että ajan saatossa oikeuskäytäntö menettää yhteytensä alkuperäiseen asiayhteyteen ja, mikä tärkeämpää, sen taustalla oleviin perusteluihin.

48. Näin ollen on toisinaan tarpeen tarkastella uudelleen asioita, joihin vedotaan usein. Tässä valossa tarkasteltuna tuomiota Nakajima lukiessa on vaikea havaita sellaisia perusteluja, jotka viittaisivat siihen, että unionin tuomioistuimen tarkoituksena oli ottaa käyttöön ”poikkeus” muutoin olemattomaan laillisuusvalvontaa koskevaan toimivaltaan. Mainitussa tuomiossa oli kyse tietyille Japanista peräisin oleville tulostimille määrätyistä polkumyyntitulleista, jotka kyseessä oleva vientiä harjoittava tuottaja pyrki riitauttamaan vetoamalla suoraan GATT:n polkumyyntikoodiin. Neuvosto kiisti yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan tutkia (silloisen) perusasetuksen pätevyyttä sillä perusteella, että se saattaisi olla kyseisen sopimuksen vastaista. Se väitti, että tämä seurasi unionin tuomioistuimen aiemmasta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan GATT-sopimuksella ei ole välitöntä oikeusvaikutusta.( ) Yhteisöjen tuomioistuin käsitteli ensin välitöntä oikeusvaikutusta koskevaa väitettä. Se selitti, että kantajana ollut Nakajima ei vedonnut polkumyyntikoodin määräysten välittömään oikeusvaikutukseen vaan että kyseinen osapuoli itse asiassa kyseenalaisti sivumennen, lainvastaisuusväitteellä, (silloisen) uuden perusasetuksen sovellettavuuden.( ) Kysymys WTO:n määräysten välittömästä oikeusvaikutuksesta voidaan erottaa ja olisi erotettava siten kysymyksestä, joka koskee unionin tuomioistuimen toimivaltaa valvoa unionin toimielinten säädösten laillisuutta.( )

49. On aiheellista huomauttaa, että tuomion Nakajima taustalla oleva tilanne on samankaltainen kuin käsiteltävässä asiassa. Valittaja riitauttaa suoraan riidanalaisen asetuksen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla. Samanaikaisesti se väittää liitännäisesti, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohtaa ei voida soveltaa Kiinasta peräisin olevaan tuontiin, koska se ei ole liittymispöytäkirjan mukainen.

50. Hylätäkseen neuvoston toisen väitteen, jonka mukaan tuomioistuinvalvonta ei ollut mahdollista, yhteisöjen tuomioistuin tukeutui tuomiossa Nakajima niihin tuomion International Fruit Company osiin, joissa korostettiin GATT-sopimuksen sitovaa vaikutusta (silloiseen) yhteisöön.( ) Sen jälkeen yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli mahdollisia perusteita laillisuusvalvonnasta pidättäytymiselle mutta totesi päinvastoin, että (silloisen) perusasetuksen johdanto-osan perustelukappaleissa selitettiin, että kyseinen asetus ”annettiin olemassa olevien kansainvälisten velvoitteiden ja erityisesti yleissopimuksen 6 artiklasta ja polkumyynnin ehkäisemistä koskevasta koodista seuraavien velvoitteiden mukaisesti”.( ) Tämän perusteella yhteisöjen tuomioistuin päätteli, että ”uusi perusasetus, jonka lainmukaisuuden kantaja on asettanut kyseenalaiseksi, on annettu yhteisön kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi; yhteisön on näin ollen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan varmistettava, että yleissopimuksen määräyksiä ja sen täytäntöönpanotoimenpiteitä noudatetaan”.( )

51. ”Näissä olosuhteissa”( ) mikään ei estänyt yhteisöjen tuomioistuinta harjoittamasta laillisuusvalvontaa.

52. Myöhemmässä oikeuskäytännössä, joka tukeutui tuomioon Nakajima, sanamuoto ”näissä olosuhteissa” muuttui joko muotoon ”kahdessa tilanteessa” tai ”kahdessa poikkeuksellisessa tilanteessa”.( )

53. Mielestäni ei voitaisi hyväksyä sitä, että tuomiossa Nakajima kyseessä ollutta tilannetta pidettäisiin ”poikkeuksena” väitetystä yleissäännöstä, jonka mukaan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa valvoa unionin toimien laillisuutta WTO-oikeuden alalla.( )

54. Unionin tuomioistuimen toimivalta valvoa unionin toimien lainmukaisuutta perustuu perussopimuksiin, eivätkä toimielimet voi johdetun oikeuden säädöksellä rajoittaa tätä unionin tuomioistuimen toimivaltaa.( ) Jos unionin tuomioistuimen laillisuusvalvontaa koskeva toimivalta olisi riippuvainen niiden toimielinten etukäteen antamasta luvasta, joita kyseisen tuomioistuimen on tarkoitus valvoa, tämä tekisi laillisuusvalvontaa koskevasta toimivallasta merkityksettömän.

55. Lisäksi tämän suuntaisten perustelujen esittäminen olisi melkein sama asia kuin jos oletettaisiin, että unionin poliittisilla toimielimillä ei ole aikomusta noudattaa kansainvälisiä velvoitteitaan, elleivät ne selvästi totea näin, esimerkiksi hyväksymällä toimenpiteitä, joissa ilmaistaan nimenomaisesti niiden valmius noudattaa unionin kansainvälisiä velvoitteita. Tätä olisi vaikea sovittaa yhteen SEUT 216 artiklan 2 kohdalla luodun perustuslaillisen kehyksen samoin kuin unionin kansainvälisiä suhteita koskevien poliittisten tavoitteiden kanssa, sellaisina kuin ne ilmenevät SEU 3 artiklan 5 kohdasta.

56. Lähtökohtana on päinvastoin aina oltava, että unioni lähtökohtaisesti halusi noudattaa kansainvälisiä sitoumuksiaan sen toimielinten käyttöön ottamasta lainsäädäntövälineestä riippumatta. Kun lähtökohdaksi otetaan tämä olettama, unionin tuomioistuin voi ratkaista, onko sen poikkeuksellisesti rajoitettava laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaansa tietyssä asiassa kyseisen kansainvälisen sopimuksen luonteen ja rakenteen sekä unionin kauppapolitiikan toimiin liittyvien laajempien poliittisten näkökohtien vuoksi.

57. Kun otetaan huomioon kansainvälisen kaupan järjestelmän realiteettien tunnustaminen, on näin ollen täysin oikeudellisesti mahdollista – ja toisinaan jopa tarkoituksenmukaista –, että unionin poliittisille toimielimille annetaan mahdollisuus tulkita unionin tekemää WTO-sitoumusta ilman, että unionin tuomioistuin kohdistaa siihen valvontaa, ja tarvittaessa päättää tietoisesti poiketa tästä velvoitteesta. Tämä harkintavalta on kuitenkin poikkeuksellista ja mahdollista vain, koska kyseessä oleva tietty kansainvälinen sopimus mahdollistaa sen. WTO-sopimukset ovat tällaisia kansainvälisiä sopimuksia.

58. Siten tarkastellessaan WTO-sopimuksia ja niiden joustavaa luonnetta ja rakennetta unionin tuomioistuimen oli mahdollista luoda kumottavissa oleva olettama,( ) jonka mukaan sen olisi rajoitettava laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaansa. Tästä syystä käytetään ilmaisua ”lähtökohtaisesti”, kun unionin tuomioistuin päättää olla valvomatta unionin toimen laillisuutta WTO:n oikeuden kannalta. Ainoastaan tässä erityisessä asiayhteydessä tuomiota Nakajima voidaan tulkita siten, että siinä otetaan käyttöön ”poikkeus”.

59. Tuomiota Nakajima itsessään voidaan nimittäin tulkita laajemmin tai suppeammin. Se voidaan helposti rajata, kuten toimielimet totesivat istunnossa, koskemaan tilanteita, joissa unionin lainsäätäjä lähetti selkeän viestin aikovansa soveltaa WTO:n oikeutta. Näissä olosuhteissa unionin tuomioistuimella ei ole mitään syytä rajoittaa laillisuusvalvontaansa, koska ”ei ole uhkaa joutua siihen noloon tilanteeseen, että eri yksiköt vastaavat monin eri tavoin yhteen kysymykseen”.( ) Väitän, että on itse asiassa olemassa jonkin verran näyttöä siitä, että unionin tuomioistuin tulkitsee kyseistä tuomiota näin suppeasti.( )

60. Tuomiota Nakajima voitaisiin kuitenkin yhtä hyvin tulkita laajemmin siten, että unionin tuomioistuimen olisi valvottava johdetun oikeuden lainmukaisuutta kaikissa tilanteissa, joissa se voi katsoa, ettei unionin lainsäätäjän tarkoituksena ollut poiketa WTO-velvoitteistaan. Oikeuskäytännössä on myös näyttöä, joka viittaa siihen, että tämä on oikea tulkinta tuomiosta Nakajima.( )

61. Jos tuomion Nakajima sovellettavuutta rajataan, on nähdäkseni oltava tilaa sellaisille muille tilanteille, joissa unionin tuomioistuin saattaa päättää valvoa unionin toimielinten toimien lainmukaisuutta unionin WTO-sopimuksissa tekemien sitoumusten valossa. Tuomiota Nakajima (ja tuomiota Fediol) ei voitaisi näin pitää ”ainoina” tilanteina, joissa unionin tuomioistuin voi päättää käyttää valvontavaltuuksiaan WTO:n oikeuden valossa.

62. Yksi tilanne, jossa unionin tuomioistuin katsoi, että tuomiota Nakajima – tulkitaanpa sitä sitten laajasti tai suppeasti – ei sovelleta, oli tuomiossa Rusal Armenal kyseessä ollut tilanne. Mainitussa asiassa unionin tuomioistuin katsoi, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohta ilmentää unionin oikeusjärjestyksessä noudatettavaa omanlaista lähestymistapaa (ainakin sen kysymyksen osalta, miten muita kuin markkinatalousmaita kohdellaan muun muassa siltä osin kuin kyse on normaaliarvon laskemisesta polkumyyntitutkimuksia varten).( )

63. Jos tuomio Nakajima voidaan ymmärtää tilanteeksi, jossa voidaan päätellä, että unionin tarkoituksena oli noudattaa WTO-sääntöjä, tuomio Rusal Armenal on vastaavasti ymmärrettävä tilanteeksi, jossa unioni on ehkä halunnut – mutta ei välttämättä – pysyä uskollisena WTO-sitoumuksilleen. Jälkimmäinen tilanne oikeuttaa sen, että unionin tuomioistuin pidättyy käyttämästä laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaansa WTO-järjestelmän erityistä luonnetta ja rakennetta koskevan perustelun perusteella.

64. Siten, jos tuomiota Rusal Armenal sovelletaan, tuomiota Nakajima ei sovelleta.

65. Edellä esitetyn perusteella on tarpeen tutkia, onko käsiteltävässä asiassa syitä, joiden vuoksi unionin tuomioistuimen olisi pidätyttävä valvomasta perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan lainmukaisuutta liittymispöytäkirjan valossa.

B Ensimmäisen valitusperusteen arviointi

66. Väitteensä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei se voi päättää perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan sovellettavuudesta (soveltamattomuudesta) tutkiakseen sen väitettyä yhteensopimattomuutta liittymispöytäkirjan 15 jakson kanssa, tueksi valittaja esittää kaksi eri perustelua. Yhtäältä valittaja väittää, että tuomiota Nakajima sovelletaan käsiteltävään asiaan. Toisaalta se väittää, että tuomiota Rusal Armenal ei sovelleta siihen.

67. Olisi mahdollista suorittaa tämä tarkastelu käänteisessä järjestyksessä ja arvioida ensin, voidaanko tuomiota Rusal Armenal soveltaa. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 64 kohdassa selitettiin, jos tähän vastataan myöntävästi, se tarkoittaisi automaattisesti, ettei tuomiota Nakajima sovelleta. Täydellisyyden vuoksi arvioin kuitenkin molempia perusteluja erikseen.

68. Ensimmäisessä perustelussaan valittaja väittää, että sen tilanne on rinnastettavissa tuomiossa Nakajima kyseessä olleeseen tilanteeseen. Se väittää, että vuoden 2001 ehdotus ja etenkin sen perustelujen 54 ja 55 kohta osoittavat unionin lainsäätäjän selkeän aikomuksen panna liittymispöytäkirjan 15 jakson d kohta täytäntöön perusasetuksessa.

69. Vuoden 2001 ehdotuksen merkityksellisyys voidaan hylätä varsin ytimekkäästi. Jos tuomiota Nakajima tulkitaan suppeasti, unionin tuomioistuin käyttää laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaansa vain, jos säädöksestä itsestään ilmenee nimenomaisesti, että unionin lainsäätäjän aikomuksena oli panna unionin oikeudessa täytäntöön tiettyjä velvoitteita, joihin unioni on sitoutunut WTO-sopimuksilla.( )

70. Tällaista aikomusta panna liittymispöytäkirja täytäntöön ei voida osoittaa perusasetuksen osalta. Kuten komissio, väliintulijat, Euroopan parlamentti ja neuvosto selittivät sekä kirjallisesti että istunnossa, vuoden 2001 ehdotuksella ei ole mitään yhteyttä perusasetuksen hyväksymiseen johtaneeseen lainsäädäntömenettelyyn tai sen 2 artiklan 7 kohtaan siinä muodossa kuin sitä sovellettiin tutkinnan aikana. Valittaja ei kyennyt kiistämään tätä selitystä. Samanaikaisesti kyseisen säädöksen sanamuodossa sen enempää kuin valmisteluasiakirjoissakaan ei mainita mitään aikomusta panna täytäntöön liittymispöytäkirjan 15 jakso.

71. Jos tuomio Nakajima ymmärretään laajasti eli siten, että sen mukaan laillisuusvalvontaa on harjoitettava aina, kun unionin tuomioistuin voi päätellä, ettei lainsäätäjä halunnut poiketa WTO-velvoitteistaan, valittajan väitettä WTO:n tasolla ilmaistuista aikomuksista ei kuitenkaan voida sivuuttaa täysin. Samanaikaisesti on katsottava, että oletettu aikomus, joka ilmaistaan ainoastaan yhdessä komissio laatimassa valmisteluasiakirjassa ja jota ei toisteta neuvoston toimessa, jolla unioni teki asianomaiset sitoumukset liittymispöytäkirjassa, tai toisen lainsäätäjän eli parlamentin toimesta, riittää tuskin ratkaisevan toteamuksen esittämiseen tästä. Kuten neuvosto perustellusti selitti istunnossa, kansainvälisten neuvottelujen kuluessa esitetyistä lausunnoista ei voida, ainakaan sellaisinaan, päätellä toimielinten sisäisesti hyväksymien toimien taustalla olevaa lainsäädäntöön liittyvää aikomusta.

72. Valittaja ei myöskään pystynyt esittämään mitään muuta viitettä unionin lainsäätäjän aikomuksesta olla poikkeamatta liittymispöytäkirjasta. Kuten parlamentti huomautti istunnossa, perusasetusta on muutettu useita kertoja vuodesta 2001 lähtien, toisin sanoen liittymispöytäkirjan voimaantulon jälkeen. Yhdessä muutoksessa sen tekstiä muutettiin kuvastamaan liittymispöytäkirjan 15 jakson d kohdassa tarkoitetun 15 vuoden ajanjakson päättymistä, eikä muutossäädösten asiaa koskevista johdanto-osan perustelukappaleista tai valmisteluasiakirjoista löydy mitään viitettä aikomuksesta mukauttaa perusasetusta vastaavasti.( )

73. Käsiteltävän asian tilanne eroaa siten tuomioon Nakajima johtaneesta tilanteesta. Ei voida katsoa, että unionin lainsäätäjän aikomuksena olisi ollut panna liittymispöytäkirja täytäntöön perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdassa, eikä voida päätellä, ettei se aikonut poiketa liittymispöytäkirjasta kyseisellä säännöksellä.

74. Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 64 kohdassa esittämä toteamus ei siten ole virheellinen.

75. Tästä päästäänkin valittajan esittämään toiseen perusteluun, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin totesi virheellisesti, että tuomiota Rusal Armenal sovelletaan käsiteltävässä asiassa ja että sen perusteella voidaan katsoa, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan erityisluonnetta sovelletaan myös Kiinaan liittymispöytäkirjan 15 jakson d kohtaan sisältyvän ajanjakson päättymisen jälkeen.

76. Jos voidaan katsoa, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohta muodostaa erityissääntelyn, jonka unionin lainsäätäjä antoi Kiinasta peräisin olevan tuonnin normaaliarvon laskemista varten, kuten tuomiossa Rusal Armenal todettiin Armeniasta peräisin olevan tuonnin tapauksessa, laillisuusvalvonta ei nimittäin ole tarpeen.

77. Tuomiossa Rusal Armenal tarkasteltiin sitä, onko asetuksen (EY) N:o 384/96( ) (tuolloin sovellettu perusasetus) 2 artiklan 7 kohta, luettuna yhdessä sen johdanto-osan perustelukappaleiden kanssa, ymmärrettävä siten, että sen tarkoituksena on panna täytäntöön tiettyjä WTO:n polkumyyntisopimuksesta johtuvia velvoitteita.

78. Kyseisen tuomion perustelut voidaan tiivistää kolmeen vaiheeseen. Ensinnäkin yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli sitä, oliko asetuksen N:o 384/96 johdanto-osan viides perustelukappale, jossa selitetään, että ”yhteisön lainsäädäntö olisi mahdollisimman hyvin saatettava [uuden polkumyyntisopimuksen] mukaiseksi”, riittävän täsmällinen, jotta se ilmentää yhteisön lainsäätäjän aikomusta panna kyseinen sopimus täytäntöön yhteisön oikeudessa. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan näin ei ollut.( ) Toiseksi yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli nimenomaisesti asetuksen No 384/96 2 artiklan 7 kohtaa. Se huomautti kyseisen asetuksen johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenevän, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli ollut ottaa käyttöön ”erityinen normaaliarvon laskentaa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen järjestelmä muista kuin markkinatalousmaista – – peräisin olevaa tuontia varten”, joka poikkeaa asetuksen N:o 384/96 2 artiklan 1–6 kohtaan sisältyvistä normaaliarvon laskemista koskevista tavanomaisista säännöistä.( ) Lopuksi yhteisöjen tuomioistuin totesi, ettei polkumyyntisopimukseen sisälly erityissääntöjä muista kuin markkinatalousmaista. Asetuksen N:o 384/96 2 artiklan 7 kohdan ja polkumyyntisopimuksen 2 artiklan ei siten voitu katsoa vastaavan toisiaan.( ) Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin päätteli, että asetuksen N:o 384/96 2 artiklan 7 kohta ”ilmentää unionin lainsäätäjän tahtoa ottaa kyseessä olevalla alalla käyttöön unionin oikeusjärjestyksessä noudatettava omanlainen lähestymistapa”.( )

79. Voidaanko tätä päättelyä soveltaa automaattisesti käsiteltävän asian tilanteeseen?

80. Ensinnäkin asetus N:o 384/96 (tuomiossa Rusal Armenal sovellettu perusasetus) korvattiin ensin asetuksella (EY) N:o 1225/2009 ja sitten asetuksella 2016/1036 (jota sovelletaan käsiteltävässä asiassa). Toiseksi tuomio Rusal Armenal koski Armeniasta eikä Kiinasta peräisin olevaa tuontia. Yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli siten asetusta N:o 384/96 koskevan laillisuusvalvonnan mahdollisuutta polkumyyntisopimuksen muttei liittymispöytäkirjan valossa.

81. Tuomiota Rusal Armenal ei nähdäkseni voida soveltaa automaattisesti käsiteltävään asiaan. Kiinasta peräisiin olevaa tuontia koskevaa polkumyyntisääntelyä voidaan kuitenkin mielestäni luonnehtia EU:lle ominaiseksi lainsäädännölliseksi valinnaksi käyttämällä samaa logiikkaa, jota yhteisöjen tuomioistuin sovelsi tuomiossa Rusal Armenal.

82. Kun tarkastellaan näiden kahden tilanteen ensimmäistä eroavaisuutta, tuomiossa Rusal Armenal sovelletun perusasetuksen ja käsiteltävässä asiassa sovellettavan perusasetuksen asiaa koskevat säännökset eivät eroa toisistaan joitakin tämän tarkastelun kannalta merkityksettömiä näkökohtia lukuun ottamatta. Lisäksi asetuksen N:o 384/96 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa, jota tarkasteltiin tuomiossa Rusal Armenal, selitetään, että sen tarkoituksena oli saattaa yhteisön johdettu oikeus ”mahdollisimman hyvin” polkumyyntisopimuksen mukaiseksi. Sitä vastoin asetuksen 2016/1036 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan unionin lainsäädäntö olisi ”mahdollisimman hyvin” saatettava polkumyyntisopimuksen mukaiseksi. En näe näissä sanamuodoissa mitään merkittävää eroa, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että unionin aikomuksena oli soveltaa polkumyyntisopimusta muttei välttämättä kaikkia sen määräyksiä.

83. Toinen ero tuomiossa Rusal Armenal tarkastellun tilanteen ja käsiteltävän asian tilanteen välillä voi olla se, että tällä kertaa perusasetuksen pätevyyttä pyritään arvioimaan WTO:n (merkittävän) jäsenen liittymispöytäkirjan eikä polkumyyntisopimuksen perusteella.

84. Tämä ero voi olla merkityksellinen useilla tavoilla. Yhtäältä tuomiossa Rusal Armenal esitettyä toteamusta, jonka mukaan polkumyyntisopimukseen ei sisälly erityissääntöjä muista kuin markkinatalousmaista, jolloin sitä ei voida katsoa pannun täytäntöön perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdalla, ei voida soveltaa, jos laillisuusvalvontaa harjoitetaan liittymispöytäkirjan valossa. Liittymispöytäkirjan 15 jakson d kohdassa käytetään sanamuotoa ”markkinatalous”, ja sen 15 jakson a kohdassa määrätään Kiinasta peräisin olevan tuonnin erilliskohtelun valitsemisesta tietyin edellytyksin.( ) Tämä tukee näkemystä, jonka mukaan perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan b alakohdalla ja saman kohdan a alakohdassa sovelletulla menetelmällä, joka koskee normaaliarvon laskemista muiden kuin markkinatalousmaiden tapauksessa, pannaan täytäntöön liittymispöytäkirja Kiinan osalta.

85. Toisaalta, vaikka perusasetuksen (eri versioissaan) johdanto-osan perustelukappaleissa kehotettiin saattamaan unionin lainsäädäntö ”mahdollisimman hyvin” polkumyyntisopimuksen mukaiseksi, yhdessäkään sen johdanto-osan perustelukappaleessa ei mainita liittymispöytäkirjaa. Tämän perusteella voidaan katsoa, että Kiinasta peräisin olevan tuonnin normaaliarvon laskemista koskeva sääntely on unionin oikeusjärjestyksessä noudatettava omanlainen sääntely ja ettei sen tarkoituksena ole panna kyseistä pöytäkirjaa täytäntöön.

86. Jos lisäksi otetaan huomioon toimielinten istunnossa esittämät väitteet, joiden mukaan Kiinan omanlainen kohtelu EU:ssa edelsi sen liittymistä WTO:hon eikä muuttunut sen jälkeen, olen taipuvainen tulkitsemaan perusasetuksen 2 artiklan 7 kohtaa unionissa Kiinan osalta noudatettavana omanlaisena sääntelynä liittymispöytäkirjan olemassaolosta ja sitovasta luonteesta huolimatta.

87. Tämä päätelmä oikeuttaa unionin yleisen tuomioistuimen päätöksen olla käyttämättä laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaansa.

88. Lisäksi polkumyyntisopimuksen tapaan liittymispöytäkirja muodostaa WTO-sopimusten erottamattoman osan.( ) Sellaisena sitä on kohdeltava aivan kuten mitä tahansa muuta näiden sopimusten osaa. Kuten sekä unionin yleisen tuomioistuimen menettely( ) että käsiteltävän asian istunto vahvistavat, valittaja ei kiistä tätä. Näin ollen WTO-järjestelmän joustavaa luonnetta, jota käytetään oikeuttamisperusteena tuomioistuimen laillisuusvalvonnasta pidättymiselle, voidaan soveltaa myös liittymispöytäkirjaan.

89. Tuomion Rusal Armenal logiikan sovellettavuudesta Kiinasta peräisin olevaan tuontiin on lisäksi olemassa selkeä ja äskettäinen ennakkotapaus. Tarkastelematta Armenian ja Kiinan tilanteiden mahdollisia eroja unionin tuomioistuin tukeutui tuomioon Rusal Armenal tuomiossaan Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals v. komissio.( ) Käsitellessään väitteitä, jotka olivat käytännössä samansisältöisiä kuin valittajan käsiteltävässä asiassa esittämät, unionin tuomioistuin katsoi, ettei liittymispöytäkirjan 15 jaksoon voitu vedota täytäntöönpanoasetuksen, jossa sovelletaan perusasetuksen 2 artiklan 7 kohtaa Kiinasta peräisin olevaan tuontiin, pätevyyden riitauttamiseksi, koska kyseinen artikla ilmentää unionin oikeusjärjestyksessä noudatettavaa omanlaista lähestymistapaa.( )

90. Tuomio Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals v. komissio koski eittämättä tosiseikkoja, jotka erosivat hieman käsiteltävän asian tosiseikoista. Toisin kuin käsiteltävässä asiassa, tutkinta aloitettiin ennen liittymispöytäkirjan 15 jakson d kohtaan sisältyvän 15 vuoden ajanjakson päättymistä.( )

91. Unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa tekemää päätelmää voidaan kuitenkin soveltaa laajemmin kuin vain tietyn yksittäistapauksen tosiseikkoihin: tuomion Rusal Armenal logiikan on katsottava soveltuvan perusasetuksen 2 artiklan 7 kohtaan yleisesti( ) eikä pelkästään siihen nimenomaiseen tosiseikkoja koskevaan ja oikeudelliseen kehykseen, jossa kyseinen tuomio annettiin. Ei ole viitteitä siitä, että unionin tuomioistuin olisi tuomiossa Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals v. komissio pitänyt tutkimuksen aloittamisajankohtaa merkityksellisenä.

92. Valittaja ei pystynyt istunnossa selittämään, miten tämä erilainen ajoitus johtaisi erilaiseen päätelmään, kuten että käsiteltävässä asiassa perusasetuksen 2 artiklan 7 kohta ei enää muodostaisi unionin oikeusjärjestyksessä noudatettavaa omanlaista sääntelyä.

93. Siten joulukuun 2016 jälkeenkin perusasetuksen 2 artiklan 7 kohtaa on pidettävä unionin oikeusjärjestyksessä noudatettavana omanlaisena sääntelynä, jossa tietyistä maista, Kiina mukaan lukien, peräisin olevan tuonnin normaaliarvo lasketaan eri tavalla.

94. Se, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan, sellaisena kuin sitä sovelletaan Kiinasta peräisin olevaan tuontiin, muodostaa erityisen unionin sääntelyn, ei kuitenkaan itsessään merkitse sitä, että tämä sääntely on liittymispöytäkirjan 15 jakson vastainen. Se tarkoittaa vain, että unionin tuomioistuin voi päättää pidättyä harjoittamasta unionin sääntelyn ja liittymispöytäkirjan 15 jakson yhteensopivuuteen kohdistuvaa laillisuusvalvontaa.

95. Näin ollen on katsottava, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan luonne omanlaisena unionin sääntelynä on syy, jonka perusteella unionin tuomioistuin voi pidättyä valvomasta toimielinten toimien lainmukaisuutta liittymispöytäkirjaan nähden ennen sen 15 jakson d kohtaan sisältyvän ajanjakson päättymistä tai sen jälkeen. Samasta syystä unionin tuomioistuimen tehtävä ei ole tulkita liittymispöytäkirjan 15 jakson d kohdan vaikutuksia sen määrittämiseksi, oliko kyseinen määräys, ja jos niin miltä osin, edelleen voimassa 11.12.2016 jälkeen ja antoivatko nämä mahdollisesti edelleen voimassa olevat osat komissiolle mahdollisuuden käyttää vertailumaamenetelmää valittajan kaltaisten kiinalaisten tuottajien tuonnin normaaliarvon laskemiseen.( )

96. Tästä seuraa, ettei ole mitään syytä katsoa, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 65 kohdassa esittämä päätelmä on virheellinen.

97. Tarkastelen vielä lyhyesti valittajan toissijaisesti esittämää väitettä, joka koskee tuomioissa Nakajima ja Fediol tarkasteltuihin poikkeuksiin nähden erillisen ”kolmannen poikkeuksen” väitettyä olemassaoloa. Tämän väitteen osalta valittaja vetoaa jälleen vuoden 2001 ehdotukseen ja väittää, että on olennaista katsoa, että perusasetuksen 2 artiklan 7 kohtaa, joka oli voimassa ennen kyseisen ehdotuksen antamista, olisi tulkittava siten, ettei sitä enää sovellettu Kiinasta peräisin olevaan tuontiin 11.12.2016 lähtien.

98. Kuten olen jo selittänyt, en lähtökohtaisesti näe mitään syytä, miksi unionin tuomioistuin ei päättäisi muissa tilanteissa, jotka eroavat tuomioissa Nakajima ja Fediol tarkastelluista, harjoittaa laillisuusvalvontaa WTO:n oikeuden valossa. Tällaisen päätöksen taustalla olisi oltava arviointi, jonka mukaan on selvää, ettei unionin lainsäätäjän aikomuksena ollut poiketa WTO:n oikeudesta. Minun on kuitenkin myönnettävä, etten parhaalla tahdollanikaan pysty ymmärtämään, miten valittajan näkemys ”kolmannesta poikkeuksesta” tarkasti ottaen toimisi tai miten se eroaa tuomiossa Nakajima tarkastellusta poikkeuksesta.

99. Käyttäen mielikuvitusta apua ainoa tapa, jolla voisin ymmärtää valittajan kirjallisesti ja istunnossa esittämät selitykset, on siten, että ne eivät liity kysymykseen perusasetuksen 2 artiklan 7 kohdan soveltamattomuudesta, koska se ei ole liittymispöytäkirjan mukainen, vaan pikemminkin yhdenmukaista tulkintaa koskevaan kysymykseen. Kuten komissio istunnossa perustellusti painotti, kysymys yhdenmukaisesta tulkinnasta, joka esitettiin (ja hylättiin) unionin yleisessä tuomioistuimessa, ei ole muutoksenhaun kohteena.( ) Unionin tuomioistuin ei siten voi tarkastella tätä väitettä.( )

100. Haluan kuitenkin tuoda esille näkemykseni, jonka mukaan samoja syitä, joiden perusteella unionin tuomioistuin voi pidättyä käyttämästä laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaansa, on sovellettava yhtä lailla unionin tuomioistuimen velvoitteeseen tulkita unionin lainsäädäntöä (tässä perusasetusta) WTO:n oikeuden (tässä liittymispöytäkirjan) mukaisesti. Kuten unionin oikeusjärjestyksen sisäisessä osassa katsotaan, yhdenmukaista tulkintaa koskeva velvoite edellyttää, että tulkinnasta vastaava tuomioistuin tekee kaiken mahdollisen löytääkseen ratkaisun, joka on sen unionin oikeussäännön mukainen, johon nähden se tulkitsee toista oikeussääntöä.( ) Sisäisissä asioissa tämä on velvoite tulkinta kansallisen oikeuden säännöstä tai määräystä unionin oikeuden mukaisesti.

101. Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa unionin tuomioistuimen olisi kuitenkin tehtävä kaikki mahdollinen tulkitakseen unionin oikeutta WTO:n oikeuden valossa ainoastaan sillä rajoituksella, ettei unionin oikeutta tulkita ”contra legem”. Jos unionin tuomioistuimen käsitys WTO:n oikeudesta eroaisi sitten unionin lainsäätäjän käsityksestä tai jos unionin lainsäätäjä tosiasiallisesti halusi poiketa WTO:n oikeudesta muttei tuonut sitä nimenomaisesti ilmi (minkä ei pitäisi olla yllätys), yhdenmukainen tulkinta estäisi käyttämästä tarvittavaa harkintavaltaa, jotta poliittiset toimielimet voisivat käyttää kaikkia niitä DSU:n ominaisuuksia, jotka edellyttävät poliittista liikkumavaraa. Tämä olisi unionin tuomioistuimen laillisuusvalvontaa koskevan toimivallan rajoittamisen oikeuttamista koskevan logiikan vastaista.

102. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa esittämä toteamus ei ole nähdäkseni myöskään virheellinen.

VII Ratkaisuehdotus

103. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää ensimmäisen valitusperusteen.