JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MICHAL BOBEK

29 päivänä heinäkuuta 2019 ( 1 )

Asia C-418/18 P

Puppinck ym.

vastaan

Euroopan komissio

Muutoksenhaku – Toimielimiä koskeva oikeus – Eurooppalainen kansalaisaloite – SEU 11 artiklan 4 kohta – Unionin rahoitus toiminnalle, johon liittyy ihmisalkioiden tuhoamista – Tutkimuspolitiikka – Kansanterveys – Kehitysyhteistyö – Vaadittavat tuenilmaukset saanut eurooppalainen kansalaisaloite – Asetuksen (EU) N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annettu komission tiedonanto – Menestyksekästä eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevat komission velvollisuudet – Tuomioistuinvalvonnan taso

I Johdanto

1. Patrick Grégor Puppinck ja kuusi muuta henkilöä (jäljempänä valittajat) muodostavat eurooppalaisen kansalaisaloitteen ”Uno di noi” (”Yksi meistä”) (jäljempänä eurooppalainen kansalaisaloite) kansalaistoimikunnan. Euroopan komissio rekisteröi eurooppalaisen kansalaisaloitteen. Sen jälkeen kansalaisaloite sai yli miljoona allekirjoitusta. Näin ollen se saavutti asiaankuuluvan raja-arvon ja toimitettiin komissiolle, joka otti vastaan eurooppalaisen kansalaisaloitteen kansalaistoimikunnan jäsenet. Euroopan parlamentissa järjestettiin kuuleminen, jossa keskusteltiin eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta. Lopuksi komissio antoi tiedonannon, jossa se selitti, että se oli päättänyt olla toteuttamatta minkäänlaisia toimia eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteisiin pyrkimiseksi.

2. Valittajat vaativat kyseisen tiedonannon kumoamista unionin yleisessä tuomioistuimessa siinä kuitenkaan onnistumatta. Nyt käsiteltävällä valituksella he riitauttavat unionin yleisen tuomioistuimen antaman tuomion. ( 2 )

3. Eurooppalainen kansalaisaloite on yksi Lissabonin sopimuksen mukanaan tuomista uudistuksista, joilla pyritään edistämään kansalaisten osallistumista demokratian toteuttamiseen Euroopan unionissa. Asetus (EU) N:o 211/2011 ( 3 ) muodostaa eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevan lainsäädäntökehyksen. Kyseistä lainsäädäntövälinettä on jo käsitelty unionin tuomioistuimissa useissa asioissa, jotka liittyivät komission päätöksiin evätä eurooppalaisten kansalaisaloitteiden rekisteröinti. ( 4 )

4. Käsiteltävä asia eroaa mainituista asioista siinä, että se on ensimmäinen unionin tuomioistuimessa vireillä oleva asia, joka koskee komission ”menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen” (joka on toisin sanoen saanut vaadittavan määrän allekirjoituksia) johdosta toteuttamia toimia. ”Yksi meistä” on nimittäin yksi tähän mennessä ainoastaan neljästä eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta, jotka ovat saaneet vaadittavan määrän allekirjoituksia. ( 5 ) Tästä puolestaan herää käsiteltävän asian yhteydessä kaksi tärkeää periaatteellista kysymystä: Ensinnäkin, onko komissio velvollinen esittämään konkreettisia lainsäädäntöehdotuksia menestyksekkään kansalaisaloitteen johdosta? Toiseksi, mitä tuomioistuinvalvonnan tasoa on sovellettava, kun tarkastellaan komission menestyksekkään kansalaisaloitteen johdosta omaksumaa kantaa?

II Unionin asiaa koskevat oikeussäännöt

5. Asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan ”[EU-sopimuksella] vahvistetaan unionin kansalaisuuden merkitystä ja edistetään unionin demokraattista toimintaa muun muassa määräämällä, että kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa eurooppalaisen kansalaisaloitteen kautta. Tämä menettely antaa kansalaisille mahdollisuuden kääntyä suoraan komission puoleen ja pyytää sitä tekemään perussopimusten soveltamista koskeva ehdotus unionin säädökseksi, mikä on samanlainen oikeus kuin Euroopan parlamentille annetaan [SEUT] 225 artiklassa ja neuvostolle mainitun perussopimuksen 241 artiklassa”.

6. Asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Komission olisi tutkittava kansalaisaloite ja annettava sitä koskevat oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä erillisinä. Sen olisi myös kolmen kuukauden kuluessa esitettävä toimet, jotka se aikoo toteuttaa kansalaisaloitteen johdosta. Osoittaakseen, että vähintään miljoonan unionin kansalaisen tukemaa kansalaisaloitetta ja sen mahdollisia jatkotoimia tutkitaan huolellisesti, komission olisi selitettävä selvästi, helppotajuisesti ja yksityiskohtaisesti kaavailemiensa toimien perusteet tai perusteensa sille, ettei se aio toteuttaa mitään toimia. Kun komissio on vastaanottanut kansalaisaloitteen, jota tukee vaadittu määrä allekirjoittajia ja joka täyttää tämän asetuksen muut vaatimukset, järjestäjillä olisi oltava oikeus esitellä tämä aloite unionin tasolla järjestettävässä julkisessa kuulemisessa.”

7. Asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”kansalaisaloitteella” tarkoitetaan ”aloitetta, joka on toimitettu komissiolle tämän asetuksen mukaisesti ja jossa komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään asianmukainen ehdotus asioista, joissa kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä perussopimusten soveltamiseksi, ja jota on tukenut vähintään miljoona osallistumiskelpoista allekirjoittajaa, jotka ovat lähtöisin ainakin yhdestä neljäsosasta jäsenvaltioita”.

8. Asetuksen N:o 211/2011 10 artiklassa säädetään komission suorittamassa kansalaisaloitteen tutkinnassa sovellettavasta menettelystä. Kyseisessä säännöksessä säädetään seuraavaa: ”1. Vastaanotettuaan kansalaisaloitteen 9 artiklan mukaisesti komissio: – – c) antaa kolmen kuukauden kuluessa tiedonannon, jossa esitetään komission oikeudelliset ja poliittiset päätelmät kansalaisaloitteesta sekä toimet, jotka komissio aikoo toteuttaa, ja sen perustelut näiden toimien toteuttamiselle, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle. 2. Tämän artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu tiedonanto annetaan tiedoksi järjestäjille sekä Euroopan parlamentille ja neuvostolle ja se julkistetaan.”

9. Asetuksen N:o 211/2011 11 artiklassa säädetään, että ”edellä 10 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa säädettyjen edellytysten täyttyessä ja 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetyn määräajan kuluessa järjestäjille on annettava mahdollisuus esitellä kansalaisaloite julkisessa kuulemisessa. Komissio ja Euroopan parlamentti varmistavat, että tämä kuuleminen järjestetään Euroopan parlamentissa, tarvittaessa yhdessä unionin niiden muiden toimielinten ja elinten kanssa, jotka saattavat haluta osallistua siihen, ja että komissio on siinä edustettuna asianmukaisella tasolla”.

III Tosiseikat

10. Komissio rekisteröi 11.5.2012 asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti eurooppalaisen kansalaisaloitteen ”Yksi meistä”. ( 6 ) Eurooppalaisen kansalaisaloitteen aihe kuvattiin komission tätä tarkoitusta varten verkkoon perustamassa sähköisessä rekisterissä seuraavasti: ”jokaisen ihmisen arvokkuuden, elämisen oikeuden ja eheyden suojeleminen hedelmöityksestä alkaen Euroopan unionin toimivallan alueilla, joissa tällainen suojelu on erityisen tärkeää”. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteet kuvattiin seuraavasti: ”Ihmisalkio ansaitsee arvokkuuteensa ja eheyteensä kohdistuvan kunnioituksen. Euroopan unionin tuomioistuin lausuu tämän julki Brüstlen tapauksen yhteydessä, jossa ihmisalkio määritetään ihmisen kehityksen alkupisteeksi. Varmistaakseen yhdenmukaisuuden niillä toimivaltansa osa-alueilla, joilla on kysymys ihmisalkion elämästä, Euroopan unionin tulisi kieltää sellainen toiminta, joka edellyttää ihmisalkioiden tuhoamista, erityisesti tutkimuksen, kehitysavun ja yleisen terveydenhuollon piirissä, ja lopettaa tällaisen toiminnan rahoitus.”

11. Kansalaisaloitteen järjestäjien mukaan asiaan kuuluvia perussopimusten määräyksiä olivat SEU 2 ja SEU 17 artikla, SEUT 4 artiklan 3 ja 4 kohta sekä SEUT 168, SEUT 180, SEUT 182, SEUT 209, SEUT 210 ja SEUT 322 artikla.

12. Eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen oli liitetty liiteasiakirja, johon sisältyvässä säädösluonnoksessa esitettiin erityisesti kolmea muutosta Euroopan unionin nykyisiin unionin säädöksiin.

13. Ensiksikin Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annettuun neuvoston asetukseen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 esitettiin lisättäväksi artikla. ( 7 ) Ehdotetussa artiklassa olisi säädetty seuraavaa: ”Euroopan unionin talousarviosta ei osoiteta rahoitusta toimintaan, joka sisältää tai edellyttää ihmisalkioiden tuhoamista.”

14. Toiseksi siinä esitettiin, että tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Horisontti 2020” (2014–2020) annettavaa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta koskevan ehdotuksen 16 artiklan 3 kohtaan lisätään uusi alakohta. ( 8 ) Uuden alakohdan mukaan kyseisen puiteohjelman nojalla myönnettävän rahoituksen ulkopuolelle olisi jätettävä kaikentyyppinen tutkimus, jossa tuhotaan ihmisalkioita muun muassa kantasolujen hankkimista varten, ja tutkimus, johon liittyy myöhemmissä vaiheissa ihmisalkion kantasolujen käyttöä kantasolujen hankkimiseksi.

15. Kolmanneksi esitettiin uuden 5 kohdan lisäämistä kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta 18.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1905/2006 2 artiklaan. ( 9 ) Ehdotetussa kohdassa olisi säädetty seuraavaa: ”Tämän asetuksen nojalla myönnettävää unionin apua ei saa käyttää suoraan tai epäsuorasti abortin rahoittamiseen rahoittamalla organisaatioita, jotka kannustavat aborttiin tai edistävät sitä. Mitään tämän asetuksen viittausta seksuaali- ja lisääntymisterveyteen, terveydenhoitoon, oikeuksiin, palveluihin, hankintoihin, koulutukseen ja tiedotukseen kansainvälisessä väestö- ja kehityskonferenssissa, sen periaatteisiin ja toimintaohjelmaan, Kairon toimintaohjelmaan ja vuosituhannen kehitystavoitteisiin, erityisesti äitiysterveyttä ja -kuolleisuutta koskevaan vuosituhannen kehitystavoitteeseen nro 5, ei saa tulkita siten, että se muodostaa oikeusperustan unionin varojen käytölle abortin rahoittamiseen suoraan tai epäsuorasti.”

16. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestäjät toimittivat aloitteen asetuksen N:o 211/2011 9 artiklan mukaisesti komissiolle 28.2.2014. Komission edustajat ottivat järjestäjät vastaan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti 9.4.2014. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestäjille annettiin 10.4.2014 asetuksen N:o 211/2011 11 artiklan mukaisesti mahdollisuus esitellä aloite Euroopan parlamentissa järjestetyssä julkisessa kuulemisessa.

17. Komissio antoi 28.5.2014 asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla kyseessä olevaa kansalaisaloitetta koskevan tiedonannon ( 10 ) (jäljempänä tiedonanto), jossa se ilmoitti, ettei se antaisi eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa pyydettyjen toimenpiteiden mukaista ehdotusta.

18. Tiedonannon sisältö esitetään valituksenalaisen tuomion 13–30 kohdassa.

IV Valituksenalainen tuomio ja menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa

19. Valittajat vaativat 25.7.2014 nostamassaan kanteessa tiedonannon kumoamista ja toissijaisesti asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan kumoamista.

20. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi 26.11.2015 antamallaan määräyksellä ( 11 ) parlamentin ja neuvoston esittämän oikeudenkäyntiväitteen ja jätti kanteen tutkimatta siltä osin kuin se oli kohdistettu asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, koska kanne oli nostettu SEUT 263 artiklassa määrätyn määräajan päättymisen jälkeen.

21. Tiedonannon osalta kannekirjelmässä esitettiin viisi kumoamisperustetta. Ensimmäisessä kumoamisperusteessaan valittajat vetosivat asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan rikkomiseen sillä, ettei komissio ollut tehnyt eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta säädösehdotusta. Toisessa kumoamisperusteessa, joka oli esitetty toissijaisesti, väitettiin, että tämä komission toimimatta jättäminen merkitsi SEU 11 artiklan 4 kohdan rikkomista. Kolmannen kumoamisperusteen mukaan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohtaa oli rikottu sillä, ettei komissio ollut tiedonannossa esittänyt eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta tekemiään oikeudellisia ja poliittisia päätelmiä erillisinä. Neljännen kumoamisperusteen mukaan komissio oli laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa. Viidennessä kumoamisperusteessaan valittajat väittivät, että komissio oli tehnyt useita arviointivirheitä.

22. Tuomiossaan One of Us ym. v. komissio (jäljempänä valituksenalainen tuomio) ( 12 ) unionin yleinen tuomioistuin ensinnäkin katsoi, että kanne oli jätettävä tutkimatta kantajana olleen European Citizens’ Initiative One of Us -nimisen ryhmittymän osalta, tämän vaikuttamatta kanteen tutkittavaksi ottamiseen niiden seitsemän luonnollisen henkilön osalta, jotka ovat myös olleet nostamassa kannetta ja joista eurooppalaisen kansalaisaloitteen kansalaistoimikunta koostuu. ( 13 ) Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin totesi, että tiedonanto oli kannekelpoinen toimi, josta voidaan nostaa kumoamiskanne. ( 14 ) Lisäksi se hylkäsi valittajien esittämät viisi kumoamisperustetta ja hylkäsi kanteen ( 15 ) sekä velvoitti valittajat vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.

23. Nyt käsiteltävässä valituksessa valittajat vaativat, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen tuomion, kumoaa tiedonannon ja velvoittaa komission korvaamaan molemmissa oikeusasteissa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

24. Ensimmäisen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen tulkitessaan SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 soveltamisalaa ja merkitystä. Toisen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki virheen jättäessään toteamatta, ettei tiedonannossa annettu oikeudellisia ja poliittisia päätelmiä erillisinä siten kuin asetuksessa N:o 211/2011 edellytetään. Kolmannen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei tarkastellut tiedonantoa vaadituin tavoin perusteellisesti, sillä se suoritti suppean valvonnan, joka koski ilmeistä arviointivirhettä. Neljännessä valitusperusteessaan valittajat väittävät, että vaikka sovellettu valvonta olisikin ollut tasoltaan asianmukainen, unionin yleinen tuomioistuin jätti toteamatta, että tiedonannossa esitetyt syyt täyttivät ilmeiseen arviointivirheeseen liittyvälle testille asetetut edellytykset. Viidennessä ja viimeisessä valitusperusteessaan valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen luonnehtiessaan eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitetta todetessaan, että sen tavoitteena ei ollut ihmisalkion arvokkuuden suojaaminen.

25. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

26. Asianosaiset esittivät näkemyksensä unionin tuomioistuimen 25.3.2019 pidetyssä istunnossa.

V Arviointi

27. Tässä ratkaisuehdotuksessa viittä valitusperustetta käsitellään siinä järjestyksessä, jossa valittajat ne esittivät. Ensimmäiseksi tulkitsen SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 asiaa koskevien säännösten soveltamisalaa ja merkitystä (A). Toiseksi tutkin komission velvollisuutta antaa oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä ”erillisinä” (B). Kolmanneksi tarkastelen kysymystä unionin yleisen tuomioistuimen soveltaman tuomioistuinvalvonnan tasosta (C). Neljänneksi käsittelen komission tiedonannossa väitetysti olevia ilmeisiä arviointivirheitä (D). Viidenneksi ja viimeiseksi tutkin lyhyesti asetuksen N:o 211/2011 tavoitteen virheellistä luonnehdintaa koskevaa valitusperustetta (E).

A Ensimmäinen valitusperuste: SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 tulkinta

28. Valittajat väittävät ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se hylkäsi valituksenalaisen tuomion 118 ja 125 kohdassa heidän ensimmäisen ja toisen kumoamisperusteensa, jotka koskivat SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 soveltamisalaa ja merkitystä. Ensimmäisessä ja toisessa kumoamisperusteessaan valittajat olivat väittäneet unionin yleisessä tuomioistuimessa, että koska komissio ei tehnyt säädösehdotusta eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta, tiedonannolla rikottiin asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohtaa ja toissijaisesti SEU 11 artiklan 4 kohtaa. Valittajat väittävät, että lukuun ottamatta kolmea poikkeuksellista tilannetta, joista ei ollut kyse käsiteltävässä asiassa, komission päätös olla toteuttamatta toimia on asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan vastainen. ( 16 )

29. Valittajat esittävät ensimmäisen valitusperusteensa tueksi useita väitteitä. He ensinnäkin väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan valituksenalaisen tuomion 111 kohdassa, että perussopimuksilla komissiolle osoitettuun ”lähes täyteen yksinoikeuteen” lainsäädäntöaloitteiden esittämiseen ”ei vaikuta – – tietyn kansalaisten vähimmäismäärän [oikeus] tiettyjen edellytysten vallitessa ’kehottaa’ komissiota tekemään asianmukainen ehdotus”. Valittajat väittävät, että valituksenalaisessa tuomiossa ei oteta huomioon eurooppalaisen kansalaisaloitteen erityispiirteitä. Tämä käy ilmi valituksenalaisen tuomion 113 kohdasta, jossa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että ”unionin perussopimusten laatijoiden päätös olla antamatta kansalaisaloitemekanismille lainsäädäntöaloitevaltaa on ilmaistu myös asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa, jossa kansalaisaloiteoikeus ja SEUT 225 artiklaan perustuva parlamentin oikeus ja SEUT 241 artiklaan perustuva neuvoston oikeus rinnastetaan asiallisesti toisiinsa. Parlamentin tai neuvoston pyynnöllä ei voida pakottaa komissiota tekemään ehdotusta säädökseksi – –.”

30. Toiseksi valittajien mukaan SEU 17 artiklan 2 kohta, jonka mukaan ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä unionin säädös voidaan antaa ainoastaan komission ehdotuksesta”, ei tarkoita sitä, että komissiolla olisi rajaton harkintavalta sellaisen ehdotuksen tekemisessä, joka liittyy menestyksekkääseen eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen. Valittajat väittävät, että komission lainsäädäntöaloitevallan mukaista harkintavaltaa on käytettävä menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteiden edistämiseksi. Valittajat vetoavat analogisesti tuomioon neuvosto v. komissio ( 17 ) ja väittävät, että komission päätöksen olla aloittamatta lainsäädäntömenettelyä menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta on perustuttava syihin, joita on ”tuettava vakuuttavilla seikoilla” ja jotka eivät ole ristiriidassa asetuksen N:o 211/2011 tavoitteen kanssa. Valittajien mukaan ainoa keino valvoa harkintavallan käyttöä on luoda oikeuttamisperuste, joka perustuu yleisiin politiikkoihin ja yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin, eikä valituksenalaisessa tuomiossa tarkasteltu ja määritetty eurooppalaisen kansalaisaloitteen yleisen edun mukaisia tavoitteita eikä EU-sopimuksen III osaston ja SEUT 24 artiklan välistä suhdetta, mikä mahdollistetaan asetuksessa N:o 211/2011.

31. Kolmanneksi valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 124 kohdassa todetessaan, että kansalaisaloitemekanismin tavoitteena on kehottaa komissiota tekemään ehdotus säädökseksi. Valittajien mukaan kuka tahansa henkilö voi milloin tahansa kehottaa komissiota toteuttamaan minkä tahansa ehdotetun toimen, ilman että tämä edellyttää miljoonan varmennetun allekirjoituksen keräämistä. He väittävät, että eurooppalaisella kansalaisaloitteella, jonka miljoona kansalaista on allekirjoittanut työläässä virallisessa menettelyssä, johon liittyy huomattavia kustannuksia, on oltava erillinen asema yksittäisen henkilön tai lobbareiden tai vetoomuksen esittäjien tekemään kehotukseen nähden. Valittajien mukaan eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteena on tarttua Euroopan unionin demokratiavajeeseen. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestämiseen liittyvistä kustannuksista ja hankaluuksista aiheutuva rasite viittaa oikeudelliseen virheeseen valituksenalaisessa tuomiossa, koska siinä ei asetettu eurooppalaista kansalaisaloitetta etusijalle pelkkään pyyntöön nähden. Valittajat väittävät erityisesti, että kerättyään aloitteelle lähes kaksi miljoonaa allekirjoitusta he saivat ainoastaan kaksi tuntia kestäneen tapaamisen komission jäsenen kanssa ja kolean vastaanoton sekä Euroopan parlamentissa järjestetyn kuulemisen, jossa äänessä olivat enimmäkseen parlamentin jäsenet, jotka luennoivat kuuntelemisen sijasta. Valittajien mukaan tämä ei ole voinut olla lainsäädäntövallan käyttäjien eurooppalaiselle kansalaisaloitteelle asettama tavoite. Heidän näkemyksensä mukaan eurooppalainen kansalaisaloite muuttuu valituksenalaisessa tuomiossa tyhjäksi lupaukseksi.

32. Seuraavissa kohdissa selitän, miksi ensimmäinen valitusperuste perustuu nähdäkseni SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 virheelliseen tulkintaan. Valittajien tältä osin esittämät väitteet eivät saa tukea asiaa koskevien määräysten ja säännösten sanamuodosta ja syntyhistoriasta (a), eivätkä niitä tue myöskään kansalaisaloitemekanismin systematiikkaan ja asiayhteyteen toimielinten välisessä päätöksentekoprosessissa perustuva tarkastelu (b) ja eurooppalaisen kansalaisaloitteen (asianmukaisesti yksilöidyt) tavoitteet ja tarkoitukset (c). Ensimmäinen valitusperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.

a) SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 sanamuoto ja syntyhistoria

33. Valittajat riitauttavat valituksenalaisen tuomion 124 kohdassa esitetyn kansalaisaloitemekanismin luonnehdinnan komissiolle esitettynä ”kehotuksena” tehdä ehdotus säädökseksi. Kyseisessä kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että kansalaisaloitemekanismin tavoitteena on ”kehottaa komissiota tekemään toimivaltuuksiensa puitteissa ehdotus säädökseksi”.

34. Pelkästään tekstuaalisella tasolla tämä toteamus kuitenkin vastaa uskollisesti unionin primaarioikeuteen sisältyvän eurooppalaisen kansalaisaloitteen perustuslaillisen määritelmän sanamuotoa. SEU 11 artiklan 4 kohdan mukaan vähintään miljoona unionin kansalaista voi tehdä aloitteen, jossa komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään asianmukainen ehdotus.

35. Näin ollen SEU 11 artiklan 4 kohtaan sisältyvä ilmaisu ”aloitteen, jossa – – kehotetaan” ei selvästikään tarkoita ”velvollisuutta tehdä” ehdotus. Sama pätee muihin kieliversioihin. Vaikka joissain kieliversioissa käytetään pakottavampia ilmaisuja, jotka tarkoittavat ”pyytämistä” tai ”kehottamista”, niitä ei tästä huolimatta voida ymmärtää sanojen luontaisessa merkityksessä käskyn antamisena komissiolle. ( 18 )

36. Merkitystä on tietysti myös asiayhteydellä. Näin on etenkin silloin, kun teksti on epäselvä tai sanamuoto moniselitteinen, jolloin asiayhteyden mukaan ”kehotus” voisi tarkoittaa mitä tahansa pelkästä valinnaisesta ehdotuksesta, joka esitetään tiedoksi sille, jolle tiedonanto on osoitettu, piilotettuun, mutta käytännössä jokseenkin selkeään, käskyyn. ( 19 )

37. Tämänkaltainen kontekstisidonnainen analyysi on kuitenkin tuskin merkityksellinen käsiteltävässä asiassa. Ensinnäkin, ellei asiayhteyden ja tarkoituksen anneta syrjäyttää sanojen luonnollista merkitystä, ”kehotus” on valinnainen, eli kyse on jostain, joka ”voidaan” tehdä mutta jota ei ole ”pakko” tehdä. Se tarjoaa mahdollisuuden tai tilaisuuden toimia, mutta ei velvoita toimimaan. Toiseksi käsiteltävässä asiassa yhtäältä tekstin ja toisaalta asiayhteyden ja tarkoituksen välillä ei missään tapauksessa ole ristiriitaa. Sekä asiaa koskevien primaarioikeuden määräysten että johdetun oikeuden säännösten asiayhteys ja tarkoitus vahvistavat sen, että eurooppalaista kansalaisaloitetta ”aloitteena, jossa – – kehotetaan” ei voida tulkita siten, että se sisältää käskyn, joka asettaisi komissiolle velvollisuuden noudattaa tällaista kehotusta, eivätkä ne ole ristiriidassa tällaisen näkemyksen kanssa.

38. SEU 11 artiklan 4 kohdan syntyhistoria vahvistaa tämän käsityksen. Kyseinen määräys juontaa juurensa Euroopan perustuslakia koskevan sopimusehdotuksen 46 artiklan 4 kohtaan. ( 20 ) Kyseisen määräyksen tarkoitus (ratio legis) ei ilmene suoraan valmisteluasiakirjoista, koska eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta ei keskusteltu Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan työryhmien yhteydessä. Se tuli keskusteluihin mukaan vasta myöhemmin melko harvinaislaatuisella tavalla. ( 21 )

39. Käytettävissä olevien dokumentoitujen todisteiden perusteella vaikuttaa kuitenkin siltä, että toisin kuin muut muutokset, jotka liittyivät suoran demokratian välineisiin ja joilla pyrittiin ottamaan käyttöön selkeitä velvollisuuksia komissiolle, ( 22 ) muutos, josta lopulta tuli Euroopan perustuslakia koskevan sopimusehdotuksen 46 artiklan 4 kohta, miellettiin mekanismiksi, jolla tehdään aloitteita komissiolle mutta jossa ei aseteta komissiolle velvollisuutta noudattaa niitä. ( 23 )

40. Tätä lähestymistapaa noudattelee myös se tapa, jolla eurooppalainen kansalaisaloite ilmaistaan lainsäädännössä, kuten SEUT 24 artiklan mukaisesti tapahtui asetuksessa N:o 211/2011. Tämän asetuksen 2 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaan ”kansalaisaloitteella” tarkoitetaan ”aloitetta,– – jossa komissiota kehotetaan – – tekemään asianmukainen ehdotus”. Saman asetuksen 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että menestyksekkään kansalaisaloitteen johdosta komission on annettava tiedonanto, jossa esitetään toimet, jotka komissio aikoo toteuttaa, ja sen perustelut näiden toimien toteuttamiselle, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle. Tätä selventää lisäksi johdanto-osan 20 perustelukappaleeseen sisältyvä lause, joka sisällytettiin parlamentin hyväksyttyä tarkistuksen ( 24 ) ja jonka mukaan komission olisi ”selitettävä – – perusteensa sille, ettei se aio toteuttaa mitään toimia”.

41. Asetuksen N:o 211/2011 valmisteluasiakirjoissa todetaan lisäksi nimenomaisesti, että asetus perustuu malliin, jossa ei anneta menestyksekkäille eurooppalaisille kansalaisaloitteille sitovaa luonnetta ja jossa säilytetään komission ”lähes täysi yksinoikeus” lainsäädäntöaloitteiden esittämiseen. ( 25 ) Euroopan parlamentin mietintöä voidaan pitää tämän näkemyksen erityisen merkityksellisenä vahvistuksena. ”Välttääkseen pettymyksen ja turhautumisen (johon eurooppalaista kansalaisaloitetta ympäröivät suuret odotukset saattavat johtaa)” esittelijät korostivat, ”etteivät kaikki menestykselliset aloitteet päädy siihen, että komissio antaa säädösesityksen. Komissiolla toki säilyy yksinoikeus tehdä lainsäädäntöaloitteita, ja loppujen lopuksi juuri se päättää menestyksellisten kansalaisaloitteiden jatkotoimista.” ( 26 )

42. Yhteenvetona voidaan todeta, että sekä asiaa koskevien primaarioikeuden määräysten että johdetun oikeuden säännösten sanamuoto ja syntyhistoria osoittavat selvästi, ettei eurooppalaista kansalaisaloitetta mielletty eikä laadittu siten, että siinä asetettaisiin komissiolle velvollisuus antaa pyydetty ehdotus. Sama seuraa systeemisestä ja institutionaalisesta kontekstista, johon eurooppalainen kansalaisaloite sijoittuu ja jota tarkastelen seuraavaksi.

b) Eurooppalaisen kansalaisaloitteen systeeminen ja institutionaalinen konteksti

43. Osoituksena siitä, ettei menestyksekäs eurooppalainen kansalaisaloite sido komissiota, ovat lisäksi kahdentyyppiset systeemiset perusteet: ensinnäkin ne, jotka liittyvät pelkästään eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevaan järjestelmään, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksessa N:o 211/2011, ja toiseksi ne, jotka liittyvät primaarioikeuden laajempaan järjestelmään ja jotka kuvastavat sitä, miten eurooppalainen kansalaisaloite asianmukaisesti sijoittuu toimielinten välisen päätöksenteon kontekstiin.

44. Kun tarkastellaan asetuksen N:o 211/2011 systematiikkaa, eurooppalaiselle kansalaisaloitteelle lainsäädännössä annettu muoto perustuu siihen, ettei menestyksekäs eurooppalainen kansalaisaloite ole luonteeltaan sitova komissioon nähden. Ensinnäkin asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan, jonka mukaan komission velvollisuutena on ottaa kantaa mutta ei välttämättä noudattaa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa tehtyä ehdotusta (tehtyjä ehdotuksia), pelkkä olemassaolo on jo itsessään jokseenkin selvä osoitus tästä. Toiseksi menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen ei-sitovaan luonteeseen perustuu myös kyseisen säännöksen ja saman asetuksen 4 artiklan välinen rakenteellinen suhde. Jos menestyksekäs eurooppalainen kansalaisaloite nimittäin olisi luonteeltaan sitova, on kyseenalaista, olisiko lainsäätäjä muotoillut niin avoimesti nykyisin asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohtaan sisältyvät rekisteröintiedellytykset. Mainitussa artiklassa asetetaan komissiolle velvollisuus rekisteröidä eurooppalainen kansalaisaloite, ellei sen rekisteröimättä jättämiselle ole ”selviä” perusteita, minkä voitaisiin katsoa vastaavan eräänlaista ”in dubio pro -rekisteröintiä” koskevaa lähestymistapaa. ( 27 )

45. Kun tarkastellaan laajempaa kysymystä eurooppalaisen kansalaisaloitteen yhdistämisestä unionin primaarioikeuden järjestelmään, unionin yleinen tuomioistuin teki tämän systeemisen analyysin valituksenalaisen tuomion 107–113 kohdassa. Valittajat riitauttavat lähinnä valituksenalaisen tuomion 111 kohdassa esitetyt toteamukset, joiden mukaan eurooppalainen kansalaisaloite ei vaikuta komission ”lähes täyteen yksinoikeuteen” lainsäädäntöaloitteiden esittämiseen. Valittajien näkemyksen mukaan menestyksekäs eurooppalainen kansalaisaloite vaikuttaa komission lainsäädäntöaloitevaltaan. Komissio voi käyttää harkintavaltaansa vain edistääkseen eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteita ja voi kieltäytyä noudattamasta eurooppalaisen kansalaisaloitteen ehdotuksia vain, jos se on perusteltua sellaisten vakuuttavien seikkojen perusteella, jotka eivät ole ristiriidassa eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteen kanssa. Tämän lähestymistavan tueksi valittajat viittaavat analogisesti tuomioon neuvosto v. komissio. ( 28 )

46. Ensinnäkin näiden väitteiden, jotka on viime kädessä hylättävä, tarkastelu on syytä aloittaa komission lainsäädäntöaloitevallasta. Tämä komissiolle SEU 17 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 289 artiklassa annettu lainsäädäntöaloitevalta ilmentää toimielinten välisen tasapainon periaatetta. ( 29 ) Toimielinten välinen tasapaino on Euroopan unionille ominainen ja luonteenomainen. Komission ”lähes täysi yksinoikeus” lainsäädäntöaloitteiden esittämiseen, mikä muodostaa merkittävän eron unionin lainsäädäntömenettelyn ja kansallisvaltioiden lainsäädäntömenettelyn välillä, perustuu valtioista ja kansoista muodostuvan Euroopan unionin toimielinrakenteen erityispiirteisiin ja on ”yhteisömetodin” erittäin tärkeä osatekijä. ( 30 ) Tätä ”lähes täyttä yksinoikeutta” on perinteisesti selitetty tarpeella antaa lainsäädäntöaloitevalta riippumattomalle viranomaiselle, joka pystyy määrittämään eurooppalaisen yleisen edun ja joka ei taivu kansallisten vaatimusten tai kansallisten poliittisten keskustelujen mukaisesti jakautuneiden poliittisten ryhmittymien edessä, eri jäsenvaltioiden epätasapainoisella painoarvolla Euroopan parlamentissa tai tarpeella tukeutua erikoistuneen ylikansallisen (ja monikansallisen) hallinnon, jolla on käytettävissään asianmukaiset välineet ja keinot, teknisiin valmiuksiin. ( 31 )

47. Haluamatta arvioida mitenkään tällaisten syiden asianmukaisuutta (edelleen) tai arvioida niitä muutoin, (oikeudellisen) näkemykseni mukaan merkityksellistä on se, että voimassa olevan oikeuden tasolla on selvää, että komissiolle on annettu tietyin poikkeuksin lainsäädäntöaloitevalta. Parlamentti ja neuvosto toimivat perinteisesti ”lainsäädäntövallan käyttäjinä” yhdessä, mutta niillä on lainsäädäntömenettelyn ”käynnistämisen” vaiheessa ainoastaan toimivalta pyytää komissiota tekemään aiheellisia ehdotuksia SEUT 225 ja SEUT 241 artiklan mukaisesti.

48. Aineellisen soveltamisalansa näkökulmasta tarkasteltuna komission lainsäädäntöaloitevaltaan, sellaisena kuin sitä on tulkittu oikeuskäytännössä, kuuluu siitä, tekeekö komissio ehdotuksen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi vai ei, sekä kyseisen ehdotuksen kohteesta, päämäärästä ja sisällöstä päättäminen, sillä komission velvollisuutena on SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti ajaa unionin yleistä etua. ( 32 ) On totta, että oikeuskäytännössä pohditaan mahdollisuutta, että komissiolla voi unionin oikeuden nojalla tietyissä tilanteissa olla velvollisuus tehdä ehdotus. ( 33 ) Kuten komissio on kirjallisissa huomautuksissaan perustellusti todennut, kyseisessä poikkeuksessa tarkoitetaan kuitenkin tilanteita, joissa perussopimuksissa velvoitetaan toimielimet käyttämään toimivaltaansa lainsäädännön antamiseen. ( 34 ) Ei nimittäin voida lähtökohtaisesti sulkea pois sitä, että eurooppalainen kansalaisaloite voi koskea alaa, jolla on olemassa velvollisuus tehdä ehdotus perussopimuksissa annetun tehtävän täyttämiseksi. Jos kyse olisi tällaisesta tilanteesta, toimintavelvollisuus perustuisi kuitenkin viime kädessä kyseiseen tehtävänantoon eikä siihen, että aloite tällaisen ehdotuksen tekemiseen seuraa menestyksekkäästä eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta.

49. Nämä lainsäädäntöaloitevallan olennaiset ominaispiirteet, joihin kuuluvat ehdotuksen tekemisestä ja sen tavoitteesta ja sisällöstä päättäminen, ovat unionin päätöksentekojärjestelmän perustavia osatekijöitä. Ne muodostavat perustan komission riippumattomuudelle ja sen tehtävälle ajaa Euroopan unionin yleistä etua.

50. Valittajien puoltama tulkinta aiheuttaisi ristiriitaa SEU 17 artiklan 1 kohdassa vahvistetun komission tehtävän kanssa ajaa unionin yleistä etua ja tehdä tätä varten tarvittavat aloitteet. Se myös merkitsisi poikkeamista SEU 17 artiklan 3 kohdan mukaisesta komission yleisestä velvollisuudesta käyttää lainsäädäntöaloitevaltaansa täysin riippumattomana. Molemmissa määräyksissä määritellään tapa, jolla komission on käytettävä lainsäädäntöaloitevaltaansa. ( 35 )

51. Jos eurooppalainen kansalaisaloite, joka sai vähintään miljoonan kansalaisen tuen, velvoittaisi komission tekemään aloitteen, komission olisi tosiasiassa pakko noudattaa unionin kansalaisten (joiden lukumäärä olisi mahdollisesti suuri mutta väestön kokonaismäärään suhteutettuna edelleen todennäköisesti melko rajattu) antamia ohjeita. Tämä olisi paitsi ristiriidassa sen SEU 17 artiklan 3 kohdan mukaisen tehtävän kanssa, jonka mukaan komissio hoitaa tehtäväänsä täysin riippumattomana, myös merkitsisi sitä, ettei komissio voisi suorittaa täysin puolueettomasti omaa arviointiaan ajaessaan unionin yleistä etua SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti. On riidatonta, että jälkimmäinen velvollisuus pitää sisällään myös sen, että otetaan huomioon objektiivisia osatekijöitä ja luonteeltaan teknisiä monitahoisia arviointeja samoin kuin muiden kansalaisten ja sidosryhmien, jotka voivat esittää huomautuksia komission aloitteissaan tekemistä valinnoista ja poliittisista vaihtoehdoista olennaisena osana demokraattisten oikeuksiensa harjoittamista, edut ja panos. ( 36 )

52. Komissiolle annettu lainsäädäntöaloitevalta sisältää mahdollisuuden etukäteen tapahtuvaan kuulemiseen ja kaikkien tarpeellisiksi katsottavien tietojen keräämiseen, ( 37 ) mihin voisi liittyä sellaisten etujen ja tietojen huomioon ottaminen, jotka tukevat tietyn menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteista poikkeavia vaihtoehtoja. Niitä monilukuisia toimijoita ja näkökohtia, jotka saattaisivat muuten vaikuttaa unionin päätöksentekoon laatimalla ehdotuksia, ei voida rajata ainoastaan eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen ainoana demokraattisena mekanismina, joka mahdollistaa kansalaisten osallistumisen, kuten SEU 11 artiklasta ilmenee. Kyseisessä artiklassa määrätään eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta, minkä lisäksi siihen sisältyy toimielinten tehtävä antaa kansalaisille ja etujärjestöille mahdollisuus esittää mielipiteitä (1 kohta) ja käydä avointa ja säännöllistä vuoropuhelua etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa (2 kohta) sekä komission tehtävä kuulla laajasti asianomaisia osapuolia varmistaakseen Euroopan unionin toimien johdonmukaisuuden ja avoimuuden (3 kohta).

53. On syytä korostaa, ettei SEU 11 artiklan 4 kohdasta eikä asetuksesta N:o 211/2011 voida päätellä, että komissio on velvollinen edistämään menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteita. Kun otetaan huomioon Euroopan unionin toimielin- ja päätöksentekojärjestelmän erityispiirteet ja nykyinen perustuslaillinen kehys, tämä heikentäisi komission kykyä käyttää johdonmukaisesti lainsäädäntöaloitevaltaansa lainsäädäntöohjelmansa yhteydessä. Jos komissio olisi velvollinen noudattamaan jokaista menestyksekästä eurooppalaista kansalaisaloitetta, ei nimittäin voitaisi sulkea pois jokseenkin arvaamattomia tilanteita, joissa komissio olisi velvollinen tekemään keskenään ristiriitaisia ehdotuksia, jotka perustuvat eurooppalaisiin kansalaisaloitteisiin, joissa tuetaan keskenään vastakkaisia, toisistaan poikkeavia tai päällekkäisiä näkemyksiä. ( 38 )

54. Lisäksi on väkisinkin hämmentävää pohtia, miten kaikki tämä toimisi käytännössä, vaikka se onkin lähtökohtaisesti mahdollista. Istunnossa valittajat väittivät, että vaikka komissio vastustaisikin (mahdollisesti poliittisista syistä) menestyksekästä eurooppalaista kansalaisaloitetta, sen on laadittava vastaava ehdotus ja esitettävä se Euroopan parlamentille keskustelua varten. Olisiko komissio sitten velvollinen tekemään ehdotuksen jokaisesta menestyksekkäästä eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta, myös sellaisista, joiden aiheessa on päällekkäisyyttä mutta joilla on erilainen sisältö? Olisiko komissio velvollinen paitsi tekemään ehdotuksen myös omaksumaan tietyn lähestymistavan ja sisällyttämään siihen kaikki eurooppalaisen kansalaisaloitteen osatekijät? Eikö komissiosta tällöin tulisi eräänlainen”eurooppalaisen kansalaisaloitteen sihteeristö”? Miten ja millä perusteilla arvioitaisiin sitä, ”noudattaako” komission ehdotus eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa annettua tehtävää, kun otetaan huomioon, että tehtävä ilmaistaan usein verrattain abstraktisti toimintaperiaatteena, joka mahdollistaa useita lainsäädännöllisiä valintoja?

55. Toiseksi Euroopan parlamentilla on SEUT 225 ja neuvostolla SEUT 241 artiklan nojalla toimivalta pyytää komissiota tekemään aiheellisia ehdotuksia, ja komissiolle asetetaan kyseisissä määräyksissä velvollisuus ilmoittaa perustelunsa, jollei se tee ehdotusta. On totta, että SEU 11 artiklan 4 kohdan ilmaisu ”voi tehdä aloitteen, jossa Euroopan komissiota kehotetaan” eroaa SEUT 225 ja SEUT 241 artiklassa käytetystä ilmaisusta ”pyytää”. Vaikka kyseisten määräysten sanamuoto ei olekaan täysin sama ja jättää näin ollen tulkinnanvaraa, asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa ilmaistaan lainsäätäjän aikomus asettaa eurooppalainen kansalaisaloite samaan asemaan neuvoston ja parlamentin kanssa antamalla unionin kansalaisille oikeus, joka on samankaltainen kuin näille toimielimille annettu oikeus.

56. Valittajien esittämä tulkinta horjuttaisi tätä tasapainoa. Se tarkoittaisi, että yli miljoonan kansalaisen tuen kerännyt eurooppalainen kansalaisaloite saisi aloiteoikeuden, joka olisi laajempi kuin suoraan demokraattisilla vaaleilla valitun Euroopan parlamentin ja myös demokraattisesti – joskin epäsuorasti – legitimiteettinsä saavan neuvoston aloiteoikeus. Käytännössä pienelle (kovaääniselle) ryhmälle unionin kansalaisia annettaisiin enemmän painoarvoa kuin niille kahdelle unionin toimielimelle, jotka saavat oikeutuksensa suoraan ja välillisesti (mahdollisesti) kaikilta unionin kansalaisilta.

57. Tässä kohden on syytä selventää, missä määrin yhtäältä parlamentin ja neuvoston aloiteoikeus ja toisaalta eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen liittyvä aloiteoikeus ovat samankaltaisia. Unionin tuomioistuimen varapresidentin määräyksessä, joka koski eurooppalaisen kansalaisaloitteen kansalaistoimikunnan väliintulohakemusta jäsenvaltion ja komission välisessä asiassa, todettiin, ettei ehdotettua eurooppalaista kansalaisaloitetta voida kohdella samalla tavalla kuin unionin toimielinten säädösehdotuksia, joista määrätään EUT-sopimuksen kuudennen osan I osaston 1 lukuun sisältyvissä toimielimiä koskevissa yleisissä määräyksissä ja joiden antamiseen sovelletaan saman I osaston 2 luvussa määrätyn tavallisen lainsäätämisjärjestyksen sääntöjä. ( 39 )

58. Tämä toteamus on luettava ja ymmärrettävä oikeassa asiayhteydessään. Se koski Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan toisen kohdan, jonka mukaan luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt eivät voi olla väliintulijoina jäsenvaltioiden ja unionin toimielimien välisissä asioissa, tulkintaa. Eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen liittyvien menettelyllisten oikeuksien ja niiden unionin toimielinten menettelyllisten oikeuksien, joita viimeksi mainituilla on unionin tuomioistuimissa käsiteltävissä, luonteeltaan ”perustuslaillisissa” asioissa, samankaltaisuuden puute on aivan eri asia kuin näiden aloiteoikeuksien yleinen systeeminen, perustuslaillinen tehtävä. Toisin sanoen siitä, että sovellettaessa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön tiettyjä määräyksiä erilaisiin toimijoihin sovelletaan erilaisia asiavaltuutta ja väliintuloa koskevia sääntöjä, voidaan tuskin johtaa yleistä, perustuslaillista toteamusta niiden aloiteoikeuksien vertailukelvottomuudesta sinänsä.

59. Valittajat vetoavat väitteidensä tueksi analogisesti myös tuomioon neuvosto v. komissio. ( 40 ) Heidän mukaansa se, ettei menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta ole tehty säädösehdotusta, voidaan oikeuttaa ainoastaan vakuuttavilla seikoilla, jotka eivät ole eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteen vastaisia.

60. Tuomiossa neuvosto v. komissio unionin tuomioistuin totesi, että valta, joka komissiolla on peruuttaa jo esitetty ja muodollisesti lainsäädäntömenettelyyn asetettu ehdotus, ei ”anna kyseiselle toimielimelle lainsäädäntömenettelyssä veto-oikeutta, mikä olisi ristiriidassa annettua toimivaltaa ja toimielinten välistä tasapainoa koskevien periaatteiden kanssa”. Unionin tuomioistuin myös lisäsi, että ”jos komissio sen jälkeen, kun se on tehnyt ehdotuksen tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, päättää peruuttaa kyseisen ehdotuksen, sen pitää esittää parlamentille ja neuvostolle peruuttamisen syyt, joita sen on tuettava vakuuttavilla seikoilla, jos nämä syyt kiistetään”. ( 41 )

61. Siten tosiseikkojen osalta tuomio neuvosto v. komissio koski tilannetta, jossa komissio pyrki peruuttamaan säädösehdotuksen sen jälkeen, kun se oli itse aloittanut päätöksentekomenettelyn. En näe, miten kyseiseen tuomioon voitaisiin viitata analogisesti nyt käsiteltävässä asiassa, joka koskee eri asiaa ja eri toimijoita. Komission menestyksekästä eurooppalaista kansalaisaloitetta koskeva kanta, joka edeltää komission ehdotuksen tekemistä ja lainsäädäntömenettelyn alkamista, eroaa täysin loogisesti tilanteesta, jossa komissio on itse jo tehnyt ehdotuksen ja käynnistänyt päätöksentekomenettelyn muissa toimielimissä.

62. Nämä näkökohdat vahvistavat mielestäni sen, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan valituksenalaisen tuomion 124 kohdassa, että kansalaisaloitemekanismin tavoitteena on kehottaa komissiota tekemään toimivaltuuksiensa puitteissa ehdotus säädökseksi, samalla kun komissiolle on annettu huomattavan laaja harkintavalta lainsäädäntöaloitevaltansa käytössä. Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään todennut valituksenalaisen tuomion 111 kohdassa virheellisesti, että oikeus kansalaisaloitteen tekemiseen ei vaikuta komission lainsäädäntöaloitevaltaan.

c) Eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoite ja tarkoitus

63. Valittajat myös väittävät, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa esittämät perustelut johtavat siihen, että eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta tulee kuollut kirjain eikä sillä ole minkäänlaista lisäarvoa. Valittajat tosiasiassa väittävät, että jos heidän tulkintaansa SEU 11 artiklan 4 kohdasta ja asetuksesta N:o 211/2011 ei hyväksytä (toisin sanoen, jos vahvistetaan, että poikkeustilanteita lukuun ottamatta menestyksekkäällä eurooppalaisella kansalaisaloitteella ei aseteta komissiolle velvollisuutta tehdä säädösehdotus), kansalaisaloitemekanismilta riistetään tehokas vaikutus.

64. Sikäli kuin tällä väitteellä ei pelkästään laajenneta valittajien esittämää edellistä väitettä, joka vain esitetään uudelleen abstraktimpana, se ei myöskään vakuuta hyvin yksinkertaisesta syystä: eurooppalaisella kansalaisaloitteella ei ole koskaan väitetty olevan sellaista tavoitetta, johon valittajat vetoavat. Näin vaarannettaisiin oletettavasti pikemminkin tavoite, johon valittajat haluaisivat eurooppalaisella kansalaisaloitteella pyrittävän, eikä tavoitetta, johon sillä objektiivisesti tarkasteltuna oli tarkoitus pyrkiä. Suoraan sanoen valittajat ehdottavat eräänlaista tarkoituksen muutosta väittämällä, että jäniksen tehokas vaikutus heikentyisi, jos sitä ei tulkittaisi kyyhkyseksi. Ellei käytetä jonkinlaista todellakin kehittynyttä taikuutta ja saada yleisö uskomaan, että jäniksen katsomisen tavoite ja tarkoitus on nähdä kyyhkynen, jänis pysyy kuitenkin jäniksenä.

65. Tavoitetta, joka lainsäätäjällä oli (tuolloin) mielessään, kun eurooppalainen kansalaisaloite otettiin käyttöön, on jo käsitelty pääpiirteittäin edellä. ( 42 ) Olettaen, että verrattain tuoreissa perussopimusten tasoisissa ja johdetun oikeuden teksteissä oli mahdollista korvata lainsäätäjän alkuperäinen tahto (erilaisella ja uudella) ajanmukaisella tahdolla, en siltikään näe, miksi eurooppalaisella kansalaisaloitteella pitäisi nykyään olla erilainen tavoite.

66. Arvioitaessa eurooppalaisen kansalaisaloitteen tarkoitusta merkityksellisiä ovat kansalaisaloitteen laajemmat tavoitteet, sellaisina kuin ne ilmenevät nykyisin voimassa olevasta primaarioikeuden järjestelmästä.

67. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen käyttöönottoon Lissabonin sopimuksessa johtivat Euroopan tulevaisuutta käsittelevässä valmistelukunnassa käydyt keskustelut, ja se on osa laajempaa pyrkimystä juurruttaa kansanvalta, joka on SEU 2 artiklan mukaan unionin perustana oleva arvo, unionin toimielinjärjestelmän ytimeen. EU-sopimuksen II osasto, joka edeltää III osastoon sisältyviä erityisiä määräyksiä unionin toimielimistä, koskee ”Määräyksiä demokratian periaatteista”, joihin kuuluu myös eurooppalaisen kansalaisaloitteen perustan muodostava SEU 11 artiklan 4 kohta.

68. Tässä kokonaiskehyksessä SEU 11 artiklan 4 kohta on osa laajempaa Euroopan unionin demokraattista järjestelmää, jonka yksi tärkeä osatekijä se on. SEU 10 artiklan 1 kohdan mukaan unionin toiminta perustuu edustuksellisen demokratian periaatteeseen, jossa Euroopan parlamentti edustaa suoraan kansalaisia unionin tasolla, kuten SEU 10 artiklan 2 kohdassa todetaan.

69. Tätä visiota edustuksellisesta demokratiasta täydennetään ja vahvistetaan primaarioikeudessa ottamalla käyttöön osallistavan ja keskustelevan demokratian välineitä SEU 10 artiklan 3 kohdassa ja SEU 11 artiklassa, johon eurooppalainen kansalaisaloite on kirjattu. Kuten oikeuskäytännössä on jo todettu, eurooppalainen kansalaisaloite on erityisesti osallistavan demokratian väline, joka liittyy SEU 10 artiklan 3 kohdassa määrättyyn kansalaisten oikeuteen osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa. ( 43 )

70. Samansuuntaisesti johdetun oikeuden tasolla, kuten asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan ensimmäisessä ja toisessa perustelukappaleessa todetaan, mainitun asetuksen tavoitteena on rohkaista kansalaisten osallistumista ja tehdä Euroopan unionista helpommin lähestyttävä. ( 44 )

71. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoite edistää kansalaisten osallistumista demokraattiseen prosessiin ja kansalaisten ja unionin toimielinten välistä vuoropuhelua ei merkitse niistä jo olemassa olevista tekijöistä irrottautumista, joista toimielinten välinen tasapaino lainsäädäntömenettelyssä koostuu, eikä komission yksinomaisesta lainsäädäntöaloitevallasta luopumista. Se, että lisätään tai kannustetaan osallistumista olemassa oleviin demokraattisiin rakenteisiin, ei ole sama asia kuin näiden rakenteiden sivuuttaminen tai korvaaminen.

72. Vaikuttaa näin ollen siltä, että kansalaisaloitemekanismin aito tarkoitus on jokseenkin erilainen kuin valittajat ovat esittäneet. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen ”lisäarvoa” ja/tai ”tehokasta vaikutusta” voidaan arvioida asianmukaisesti vasta, kun on yksilöity oikea perustuslaillinen ja institutionaalinen kehys.

73. Jos kansalaisaloitemekanismia arvioidaan asianmukaisessa valossa, se on kaikkea muuta kuin vaikutukseton. SEUT 24 artiklan toimeksiannon mukaisesti asetuksessa N:o 211/2011 ilmaistaan yli miljoonan kansalaisen oikeus kehottaa komissiota tekemään säädösehdotus useissa säännöksissä, jotka sisältävät erityisesti komissiolle konkreettisia ja yksityiskohtaisia velvoitteita, jotka ovat laajempia kuin jo olemassa olevat kansalaisten ja unionin toimielinten väliset vuorovaikutuskanavat. Eurooppalainen kansalaisaloite tuottaa siten lisäarvoa ainakin seuraavilla neljällä eri tasolla: i) julkisen keskustelun edistäminen; ii) enemmän näkyvyyttä tietyille teemoille tai huolenaiheille; iii) etuoikeutettu pääsy unionin toimielimiin, minkä ansiosta näitä huolenaiheita voidaan käsitellä määrätietoisesti, ja iv) oikeus saada toimielimeltä perusteltu vastaus, mikä helpottaa julkista ja poliittista valvontaa.

74. Ensinnäkin eurooppalainen kansalaisaloite muodostaa pysyvän ja virallisen keinon, jonka avulla kansalaiset voivat järjestäytyä tietyn kysymyksen ympärille. Se tarjoaa heille foorumin, jonka avulla he voivat käynnistää ja julkistaa aloitteen ja kerätä tukea aloitteelle muilta kansalaisilta eri jäsenvaltioissa. Näin se toimii välineenä, jolla tuodaan yhteen eri jäsenvaltioiden kansalaisia kiinnostavia kysymyksiä ja edistetään unionin julkisen tilan vahvistamista. Toiseksi asetuksella N:o 211/2011 myös varmistetaan menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen avoimuus ja näkyvyys, sillä kyseisen asetuksen 10 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kansalaisaloite on julkaistava viipymättä rekisterissä. Kolmanneksi eurooppalainen kansalaisaloite antaa pääsyn lainsäädäntömenettelyn käynnistämisestä vastaavaan toimielimeen eli komissioon. Asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että vastaanotettuaan kansalaisaloitteen 9 artiklan mukaisesti komissio vastaanottaa järjestäjät ”asianmukaisella tasolla” antaakseen näille mahdollisuuden antaa yksityiskohtainen selvitys kysymyksistä, jotka kansalaisaloitteella tuodaan esiin. Asetuksen N:o 211/2011 11 artiklan mukaan eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestäjille on annettava mahdollisuus esitellä kansalaisaloite julkisessa kuulemisessa parlamentissa. Asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa komissio velvoitetaan esittämään tiedonannossa oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta sekä toimet, jotka se aikoo toteuttaa, ja sen perustelut näiden toimien toteuttamiselle, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle. Asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 2 kohdan mukaan tiedonanto annetaan tiedoksi järjestäjille sekä Euroopan parlamentille ja neuvostolle ja se julkistetaan.

75. Valittajat kuitenkin väittävät, että eurooppalaisen kansalaisaloitteen olisi johdettava (suoraan) keskusteluun lainsäädäntömenettelyn yhteydessä ja ennen kaikkea demokraattisen oikeutuksen saaneessa toimielimessä – parlamentissa.

76. Olen jo edellä tarkastellut jokseenkin yksityiskohtaisesti, miksi eurooppalaista kansalaisaloitetta ei perustuslaillisen ja institutionaalisen rakenteensa kannalta luotu keinoksi sivuuttaa olemassa oleva lainsäädäntömenettely vaan tätä menettelyä ruokkivaksi välineeksi. ( 45 ) Tästä näkökulmasta tarkasteltuna eurooppalaisella kansalaisaloitteella luodaan institutionaalinen mekanismi, jolla kansalaisten poliittinen panos voidaan kanavoida toimielimille, jotka ovat nyt ja myös tulevaisuudessa vastuussa lainsäädäntömenettelystä, myös sen käynnistämisestä.

77. Valittajien väite, joka koskee suoraa pääsyä demokraattisen oikeutuksen saaneeseen toimielimeen, nimittäin parlamenttiin, (tai tällaisen pääsyn puuttumista) ja sen suoraa osallistumista asian käsittelyyn, on jokseenkin hämmentävä. On syytä korostaa jälleen, että eurooppalaisen kansalaisaloitteen asema lainsäädännössä antaa menestyksekkään aloitteen kansalaistoimikunnan jäsenille mahdollisuuden suoraan pääsyyn parlamenttiin. Asetuksen N:o 211/2011 11 artiklan mukaan järjestäjille on annettava mahdollisuus esitellä kansalaisaloite parlamentin julkisessa kuulemisessa. Tämä menettelyn nimenomainen osatekijä otettiin käyttöön tarkistuksella, jonka parlamentti itse teki asetuksen N:o 211/2011 käsittelyn aikana. ( 46 ) Eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta keskusteleminen parlamentissa antaa kansalaisryhmälle mahdollisuuden lisätä tietoisuutta heitä kiinnostavista kysymyksistä kyseisessä toimielimessä, mikä myös mahdollistaa sen, että parlamentti tai jotkut sen jäsenistä ryhtyvät toimiin heidän aloitteensa johdosta. Parlamentti voi kannattaa eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteita ja edistää niitä käyttämällä omaa toimivaltaansa pyytää komissiota tekemään ehdotus, jos se saa taakseen vaadittavan enemmistön. ( 47 )

78. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen erityinen lisäarvo ei siten välttämättä koostu lopputuloksen varmuudesta vaan niistä keinoista ja mahdollisuuksista, joita sillä luodaan. Se antaa kansalaisille mahdollisuuden osallistua esittelemällä aloitteensa komissiolle ja Euroopan parlamentissa järjestettävässä kuulemisessa ja panemalla näin vireille poliittisen keskustelun toimielimissä, ilman että on tarpeen odottaa lainsäädäntömenettelyn käynnistymistä. ( 48 ) Eurooppalaisen kansalaisaloitteen menestystä ei näin ollen mitata pelkästään sillä, johtaako se virallisen ehdotuksen tekemiseen, vaan myös sen käynnistämällä demokraattisella keskustelulla. ( 49 )

79. Sivuhuomautuksena todettakoon vielä, että se, ettei eurooppalaisella kansalaisaloitteella ole sitovia vaikutuksia toimielimeen, jolle se on osoitettu, ei ole poikkeuksellista. Se sopii hyvin malliin, jossa aloitteita ”tuodaan asialistalle” ja joka eroaa ”suoria kansalaisaloitteita” koskevista järjestelmistä, joissa äänestäjät päättävät ehdotuksesta suoraan kansanäänestyksessä. ( 50 ) Kuten edellä jo todettiin, ( 51 ) eurooppalaisen kansalaisaloitteen institutionaalinen rakenne on aina kuulunut ensiksi mainittuun eikä jälkimmäiseen ryhmään. Vaikka kansalliset aloitteet, joilla asioita tuodaan esityslistalle, voivat antaa pääsyn kansallisiin parlamentteihin aloiteoikeuden omaavien kansallisten toimielinten ominaisuudessa, Euroopan unionin sui generis -järjestelmässä eurooppalainen kansalaisaloite osoitetaan samaan tapaan toimielimelle, jolle on annettu lainsäädäntöaloitevalta, kuten edellä todettiin.

80. Kaikesta edellä esitetystä käy ilmi, että eurooppalainen kansalaisaloite on paljon enemmän kuin pelkkä symbolinen nyökkäys osallistavan demokratian suuntaan. Se on institutionaalinen väline, jonka avulla voidaan tuoda esiin kansalaisryhmän kannalta kiinnostavia poliittisia kysymyksiä. Se auttaa kiteyttämään nämä kysymykset eri jäsenvaltioiden yhteisinä Euroopan etua koskevina asioina. Se antaa näkyvyyttä kansalaisia huolestuttaville asioille, jotka eivät välttämättä ole vielä toimielinten asialistalla tai Euroopan parlamentissa edustettuina olevien poliittisten ryhmien asialistalla. Se antaa suoran pääsyn toimielimeen, jolla unionin erityisessä sui generis -toimielinjärjestelmässä on lainsäädäntöaloitevalta. Lisäksi eurooppalainen kansalaisaloite velvoittaa kyseisen toimielimen – komission – harkitsemaan vakavasti ja arvioimaan menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen ehdotuksia sekä tekemään näin julkisesti ja julkisen valvonnan alla. Tällä varmistetaan, että eurooppalaisen kansalaisaloitteen sisältöä tarkastellaan ja siitä keskustellaan julkisesti demokraattisilla vaaleilla valitussa Euroopan parlamentissa. Kaikki nämä syyt korostavat sitä, että vaikka eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevassa järjestelmässä, sellaisena kuin siitä nyt määrätään primaarioikeudessa ja säädetään johdetussa oikeudessa, komissiolla ei olekaan velvollisuutta tehdä ehdotusta, sillä on kiistatonta lisäarvoa sui generis -mekanismina, jolla erilaisia kysymyksiä voidaan tuoda asialistalle.

81. Valittajien väitteillä ei pystytä osoittamaan, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa SEU 11 artiklan 4 kohdasta ja asetuksesta N:o 211/2011 esittämä tulkinta on kansalaisaloitemekanismin (asianmukaisesti määritellyn) tavoitteen tai tehokkaan vaikutuksen vastainen.

82. Valittajien esittämät väitteet tuovat pikemminkin päivänvaloon hieman toisenlaisen ongelman: käytettyään kansalaisaloitemekanismia menestyksekkäästi ja oltuaan sen seurauksena vuorovaikutuksessa asianomaisten toimielinten kanssa valittajat käytännössä riitauttavat osallistumiskokemuksensa aineellisen lopputuloksen. He ovat tyytymättömiä paitsi komission poliittiseen päätökseen olla tekemättä ehdotusta myös keskusteluun, jota käytiin heille parlamentissa järjestetyssä kuulemisessa. Vuorovaikutusta komission kanssa (tapaamista komission jäsenen kanssa) valittajat kuvaavat omin sanoin ( 52 ) koleaksi, kun taas parlamentin jäsenet olivat valittajien mukaan kiinnostuneempia luennoimisesta kuin kuuntelemisesta. Tässä vaiheessa voidaan jättää avoimeksi se, mitä tällaiset väitteet kertovat demokratian olemuksen kunnioittamisesta, nimittäin siitä, että voidaan olla eri mieltä yksittäisestä poliittisesta lopputuloksesta, samalla kun kunnioitetaan harkintaprosessia ja siihen osallistuvia toimielimiä.

83. Kaikista edellä esitetyistä näkökohdista on kuitenkin pääteltävä, että kun SEU 11 artiklan 4 kohtaa ja asetusta N:o 211/2011 tulkitaan asianmukaisesti, eurooppalainen kansalaisaloite on kaikkea muuta kuin ”kuollut kirjain”. Näiden välineiden kirjain vain kertoo jotain muuta kuin valittajat haluaisivat sen kertovan.

84. On paikallaan esittää vielä yksi loppuhuomautus. Valittajien esittämän ensimmäisen valitusperusteen arviointi johti eurooppalaisen kansalaisaloitteen asianmukaisen aseman, joka sillä nyt on Euroopan unionin lainsäädäntömenettelyssä, tulkitsemiseen kansalaisaloitteen sanamuodon ja (historiallisen ja nykyisen) asiayhteyden sekä sen tavoitteen ja tarkoituksen perusteella. Vaikka tässä ratkaisuehdotuksessa korostetaan myönteisessä valossa joitain eurooppalaisen kansalaisaloitteen uusia piirteitä, siinä ei esitetä eurooppalaista kansalaisaloitetta täydellisenä mekanismina, joka tarjoaa ihmeratkaisun demokraattista legitimiteettiä koskeviin Euroopan unionin väitettyihin tai todellisiin puutteisiin esimerkiksi kuromalla umpeen kansalaisten ja unionin toimielinten välistä väitettyä etäisyyttä. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen nykyiseen asemaan toimielinjärjestelmässä liittyvistä useista näkökohdista on esitetty (enemmän tai vähemmän rakentavaa) arvostelua oikeuskirjallisuudessa. ( 53 ) Sen lainsäädäntökehyksestä keskusteltiin myös äskettäin toimielimissä, ( 54 ) ja siihen tehtiin muutos. ( 55 ) Nämä keskustelut liittyvät loogisesti myös keskusteluun mahdollisista muutoksista komission rooliin ja sen muiden toimielinten pyyntöön perustuvan lainsäädäntöaloitevallan asemaan.

85. Siten keskusteltaessa mahdollisesta tulevasta toimielinrakenteesta ja -järjestelmästä esille voi nousta useita muita, ehkä parempiakin, vaihtoehtoja, joilla pyritään samoihin tai myös erilaisiin tavoitteisiin. Käsiteltävä asia koskee kuitenkin kansalaisaloitemekanismia, sellaisena kuin siitä määrätään EU-sopimuksessa ja sitä kehitetään edelleen asetuksessa N:o 211/2011. Palatakseni vielä aiemmin jo esittämääni vertauskuvaan on unionin lainsäätäjän asia halutessaan päättää, että jäniksen tilalle tulee kyyhkynen tai vaikka kissa tai valas.

86. Edellä esitetyn perusteella katson, että ensimmäinen valitusperuste on hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.

B Toinen valitusperuste: oikeudellisten ja poliittisten syiden erottaminen toisistaan

87. Toisessa valitusperusteessaan valittajat väittävät, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin myönsi, ettei komissio ole esittänyt tiedonannossa kansalaisaloitteesta tekemiään ”oikeudellisia” ja ”poliittisia” päätelmiä erillisinä, kuten asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa edellytetään, unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan valituksenalaisen tuomion 128 ja 132 kohdassa, että johdanto-osan 20 perustelukappale on asian kannalta merkityksetön. Valittajien mukaan johdanto-osan perustelukappaleilla on oma asemansa unionin oikeuden aineellisten säännösten tulkinnassa. Johdanto-osan 20 perustelukappaleessa tulkitaan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohtaa, eikä se ole ristiriidassa kyseisen säännöksen kanssa. Oikeudellisten ja poliittisten päätelmien erottaminen toisistaan on lisäksi tärkeää, jotta unionin tuomioistuin voi tarkastella näitä kahta ryhmää.

88. Komissio katsoo, ettei valituksenalaisessa tuomiossa ole tehty oikeudellista virhettä, ja väittää toissijaisesti, että tiedonannossa on tosiasiallisesti esitetty sen oikeudelliset ja poliittiset päätelmät erillisinä.

89. Valituksenalaisen tuomion 128 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin säädöksen johdanto-osalla ei ole sitovaa oikeusvaikutusta eikä johdanto-osaan voida vedota kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on selvästi niiden sanamuodon vastainen. ( 56 )

90. Tämän oikeuskäytännön perusteella unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 129 ja 130 kohdassa, että koska asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa mainittua velvollisuutta oikeudellisten ja poliittisten päätelmien esittämiseen erillisinä ei ole toistettu asetuksen 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, komissiolla ei ole tällaista velvollisuutta kyseisessä säännöksessä tarkoitettua tiedonantoa laatiessaan. Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin lisäsi valituksenalaisen tuomion 131 kohdassa, että joka tapauksessa on niin, että vaikka komissiolla olisi oikeudellisesti tarkastellen velvollisuus esittää oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä erillisinä, tämän velvollisuuden laiminlyönti ei voisi johtaa tiedonannon kumoamiseen, koska kyse on vain muotovaatimuksesta.

91. Unionin yleisen tuomioistuimen perustelut, jotka koskevat johdanto-osan perustelukappaleiden asemaa unionin säädösten tulkinnassa koskevan oikeuskäytännön soveltamista nyt käsiteltävässä asiassa, ovat mielestäni todellakin oikeudellisesti virheellisiä. Tämä virhe ei kuitenkaan vaikuta tuomion tuomiolauselmaan, joka voidaan asianmukaisesti pysyttää unionin yleisen tuomioistuimen perusteluissa esitettyjen oikeudellisten lisäperusteiden nojalla.

92. On totta, että sen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, johon valituksenalaisessa tuomiossa tukeudutaan, johdanto-osassa ei voida poiketa kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä, joita niissä tulkitaan, eikä niihin voida vedota näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on selvästi niiden sanamuodon vastainen, lisäämällä esimerkiksi uusia vaatimuksia, joita säädöksen säädösosaan ei sisälly. Näin ollen johdanto-osan perustelukappaleet eivät luonnollisestikaan ole itsessään operatiivisia säännöksiä.

93. Näitä kahta selkeää ryhmää (”vastaavaa säännöstä” ei ole ja selkeä ristiriita sanamuodon kanssa) lukuun ottamatta johdanto-osan perustelukappaleet yleisesti ovat kuitenkin tärkeä tulkinnan osatekijä, sillä niissä esitetään auktoritatiivisesti lainsäätäjän tahto, ja ne toimivat yhdessä sen nimenomaisen säännöksen kanssa, jota ne vastaavat. Tällä tavoin johdanto-osan perustelukappaleita käytetään usein teleologisessa tulkinnassa säädöstekstiin sisältyvän säännöksen selventämiseksi tai sen tulkinnan täsmentämiseksi. ( 57 ) Jos johdanto-osan perustelukappaleita käytetään tällä tavalla, on kuitenkin täysin selvää, että tulkinnan ja sen, ettei johdanto-osan perustelukappaleen perusteella lisätä uusia velvoitteita, välinen raja voi hämärtyä vaarallisesti. ( 58 )

94. Käsiteltävässä asiassa ainoa ratkaiseva ero asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja johdanto-osan 20 perustelukappaleen sanamuodossa on se, että johdanto-osan 20 perustelukappaleessa käytetty sana ”erillisinä” ei esiinny kyseisen artiklan tekstissä. Muilta osin niiden sanamuoto on kuitenkin käytännössä sama (komission on annettava oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä kolmen kuukauden kuluessa).

95. Sanamuodossa on siten vivahde-ero. Kun otetaan huomioon kyseessä olevien säännösten looginen soveltamisala, tätä tuskin voidaan kuitenkaan pitää johdanto-osan perustelukappaleen ja artiklan välisenä ristiriitana. Koska tällaista ristiriitaa ei ole, ja ottaen huomioon edellä esitetty unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, ei olisi mitenkään mahdoton ajatus tulkita asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuotoa siten, että siihen sisältyy sana ”erillisinä”.

96. Mielestäni näin ei kuitenkaan pitäisi tehdä seuraavista syistä.

97. Käsite ”erillisinä” voitaisiin ymmärtää kahdella eri tavalla: joko siten, että sekä oikeudellisten että poliittisten päätelmien on sisällyttävä tiedonantoon, ja/tai siten, että ne molemmat on paitsi mainittava myös erotettava fyysisesti sen tekstissä. ( 59 )

98. Johdanto-osan 20 perustelukappale otettiin käyttöön asetusta N:o 211/2011 koskevien neuvottelujen kuluessa tehdyllä Euroopan parlamentin tarkistuksella, samalla kun 10 artiklaan sisällytettiin viittaus ”oikeudellisiin ja poliittisiin” päätelmiin. Tarkistuksen perusteluissa pelkästään viitataan siihen, että ”komission reaktion – – olisi oltava sekä oikeudellisesti että poliittisesti perusteltu”. ( 60 )

99. Kun otetaan huomioon johdanto-osan 20 perustelukappaleen asiayhteys ja tarkoitus, se voitaisiin ymmärtää siten, että siinä tähdennetään komission velvollisuutta esittää selkeästi luonteeltaan oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä niin, että kansalaiset voivat ymmärtää tällaisten näkökohtien erilaisen luonteen. Tällä tavalla asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohtaan sisältyvä velvollisuus esittää eksplisiittisesti oikeudelliset ja poliittiset päätelmät liittyy niiden perustelujen laatuun ja sisältöön, jotka komissio esittää vastauksena menestyksekkääseen eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen. Tämä on linjassa sen tarpeen kanssa, sellaisena kuin se kuvataan johdanto-osan 20 perustelukappaleessa, että komission olisi ”selitettävä selvästi, helppotajuisesti ja yksityiskohtaisesti kaavailemiensa toimien perusteet” ja samoin esitettävä ”perusteensa sille, ettei se aio toteuttaa mitään toimia”. Tällainen tehostettu perusteluvelvollisuus on paitsi olennainen menettelymääräys myös tae ja todiste menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen perusteellisesta, vakavasta ja yksityiskohtaisesta tarkastelusta.

100. Tällä tavalla asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohta, tulkittuna yhdessä johdanto-osan 20 perustelukappaleen kanssa, tarkoittaa yksinkertaisesti sitä, että komission perusteluihin on sisällyttävä sekä oikeudelliset että poliittiset näkökohdat ja että lukijan on pystyttävä ymmärtämään, kummista on kulloinkin kyse. Minun on kuitenkin vaikea puoltaa kaavamaista tulkintaa, jonka mukaan komissio on edellä mainitun vaatimuksen lisäksi velvollinen jakamaan tiedonantonsa eri jaksoihin, jotka on otsikoitava ”oikeudelliset näkökohdat” ja ”poliittiset näkökohdat”, ja jonka mukaan tämän velvollisuuden noudattamatta jättäminen johtaisi tiedonannon automaattiseen kumoamiseen.

101. Tähän on lisäksi yksi käytännöllinen syy: oikeudellisten ja poliittisten päätelmien fyysinen erottaminen toisistaan eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevan menettelyn tässä vaiheessa on jokseenkin keinotekoista, ja sitä voi olla vaikea toteuttaa.

102. Ensinnäkin ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen oikeudellinen arviointi tapahtuu ensisijaisesti 4 artiklan 2 kohdan mukaisena rekisteröintiajankohtana, kun komissio tarkastaa, että aloite on SEU 2 artiklan arvojen mukainen, samoin kuin oman toimivaltansa tehdä pyydetty ehdotus. Koska rekisteröinti voidaan tämän tutkinnan perusteella evätä ainoastaan tietyissä ”selvissä” tapauksissa, oikeudellinen arviointi on mahdollista vielä siinä vaiheessa, kun tiedonanto annetaan 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla. Tässä oikeudellisessa arvioinnissa voidaan lisäksi tarkastaa yhteensopivuus muiden unionin säädösten kanssa. Kyseisessä vaiheessa on kuitenkin luonnollista, että komission tiedonantoon sisältyvä arviointi on todennäköisesti suurimmaksi osaksi luonteeltaan poliittista, koska päätös toimien toteuttamisesta menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta on pohjimmiltaan poliittinen. Oikeudelliset päätelmät rajoittuvat siten tässä vaiheessa todennäköisesti voimassa olevan lainsäädännön kuvaukseen, joka muodostaa tarvittavan viitekontekstin poliittisten päätelmien tekemiselle.

103. Toiseksi, vaikka näin ei olisikaan ja oikeudellisten päätelmien luonnetta voitaisiin tulkita laajemmin, eurooppalaisen kansalaisaloitteen viimeisessä vaiheessa, kun komissio on velvollinen tarkastelemaan aloitteen asiakysymystä jokseenkin seikkaperäisesti, saattaa olla vaikea todeta kategorisesti, mitkä perusteista ovat luonteeltaan oikeudellisia ja mitkä poliittisia. Ellei oikeudellisten näkökohtien käsite rajoitu pelkästään asiaa koskevan lainsäädännön ja kansainvälisten velvoitteiden (joiden tulkinnan voitaisiin joka tapauksessa jo sanoa sisältävän jonkinlaista poliittista arviointia) kuivakkaan toistamiseen, useat tässä aineellisen arvioinnin vaiheessa esitettävät perusteet ovat todennäköisesti transitiivisia.

104. Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että tiedonanto täyttää 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan, luettuna yhdessä johdanto-osan 20 perustelukappaleen kanssa, vaatimukset. Siinä esitetään komission päätelmät tavalla, joka mahdollistaa siihen sisältyvien päätelmien oikeudellisen ja poliittisen luonteen ymmärtämisen. Kuten komissio huomauttaa, tiedonannon 2 jaksossa, jonka otsikko on ”Tilannekatsaus”, esitetään lainsäädännön tila. Sen 3 jaksossa, jonka otsikko on ”Eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa esitettyjen pyyntöjen arviointi”, selitetään eurooppalaisen kansalaisaloitteen poliittista arviointia. Lisäksi valittajat eivät ole missään vaiheessa väittäneet, että he eivät pystyneet yksilöimään tiedonannossa esitettyjen komission näkökohtien poliittista tai oikeudellista luonnetta.

105. Valituksenalaisen tuomion 128–131 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin tukeutuu johdanto-osan 20 perustelukappaleen tulkintaan, jonka mukaan siinä asetetaan pelkästään muotovaatimus ja tämän perusteella johdanto-osan 20 perustelukappaleen ja 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan välillä on ilmeinen ristiriita. Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 92–96 kohdassa esitetyistä syistä katson, että tällaiset perustelut ovat oikeudellisesti virheellisiä.

106. On kuitenkin myös selvää, että valituksenalaisen tuomion tuomiolauselma on edelleen pätevä, koska se perustuu asianmukaisesti edellä tämän ratkaisuehdotuksen 97–105 kohdassa selitettyihin oikeudellisiin perusteisiin.

107. Näin ollen, koska valituksenalaisen tuomion tuomiolauselma on edelleen perusteltu, toinen valitusperuste on hylättävä tehottomana.

C Kolmas valitusperuste: tuomioistuinvalvonta

108. Kolmannessa valitusperusteessaan valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 170 kohdassa todetessaan, että komission päätöksen olla tekemättä lainsäädäntöehdotusta eurooppalaisen kansalaisaloitteen perusteella on unionin yleisessä tuomioistuimessa kohdistettava ainoastaan suppea valvonta, jolla pyritään ainoastaan selvittämään, rasittaako kyseistä päätöstä ilmeinen arviointivirhe.

109. Valittajien mukaan ei voida tietää, onko tiedonannossa ilmeisiä virheitä, koska ei ole esitetty arviointiperustetta, jonka perusteella voitaisiin erottaa toisistaan ilmeiset ja muut kuin ilmeiset virheet. Valittajien näkemyksen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on asettanut riman liian alas ja pidättänyt itselleen oikeuden määrittää vapaasti, täyttyykö tämä edellytys vai ei. Valittajat lisäksi väittävät, että on ristiriitaista katsoa, että tiedonannon perusteluihin on voitava kohdistaa valvontaa, jos valvonnan taso on näin heikko ja epämääräinen. He myös katsovat, että käsiteltävä asia eroaa asiasta Rica Food, ( 61 ) jonka unionin yleinen tuomioistuin mainitsi merkityksellisenä ennakkotapauksena ”ilmeisiä virheitä” koskevan edellytyksen soveltamisessa. Kyseisessä asiassa käsiteltiin vaikeasti hahmotettaviin taloudellisiin etuihin liittyviä muiden kuin unionin kansalaisten oikeuksia, toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa, jossa on kyse selkeästi määriteltyyn demokraattiseen oikeuteen liittyvistä unionin kansalaisten oikeuksista. Valittajat tiivistävät unionin yleisen tuomioistuimen kannan seuraavasti: ”koska yhteisöllä on laaja harkintavalta Antilleilta peräisin olevan sokerin osalta, sillä on myös oltava laaja harkintavalta sellaisen eurooppalaisen kansalaisaloitteen hylkäämisen osalta, johon se ei suhtaudu myötämielisesti”.

110. Komissio väittää, että kolmas valitusperuste on hylättävä perusteettomana. Ainoastaan rajoitettu tuomioistuinvalvonta on yhteensopivaa komission lainsäädäntöaloitevallan kanssa. Komissio viittaa tuomioon Schönberger v. parlamentti ( 62 ) ja väittää lisäksi, että olisi epäjohdonmukaista, jos asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla annettuun tiedonantoon kohdistettaisiin täysimääräistä valvontaa, samalla kun parlamentin siitä tekemät päätökset, miten vetoomusta olisi käsiteltävä, eivät kuulu lainkaan tuomioistuinvalvonnan piiriin.

111. Tämän valitusperusteen yhteydessä esille tulee ratkaiseva kysymys sen valvonnan tasosta, jota unionin tuomioistuinten olisi kohdistettava tiedonantoon, johon sisältyy komission päätös toteuttaa tai olla toteuttamatta toimia menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta. Tämä asia liittyy väistämättä ensimmäisessä valitusperusteessa esille tulleisiin kysymyksiin, joiden tutkinta vahvisti, ettei komissiolla ole velvollisuutta tehdä menestyksekkäässä eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa ehdotettua säädösehdotusta.

112. Valituksenalaisen tuomion 170 kohta, johon tässä valitusperusteessa esitetty arvostelu kohdistuu, sisältyy osaan, jossa unionin yleinen tuomioistuin tutki valittajien ensimmäisessä oikeusasteessa esittämää viidettä kumoamisperustetta. Valituksenalaisessa tuomiossa todetaan ensin, että komissiolle on annettava laaja harkintavalta lainsäädäntöaloitevaltansa käytössä ja siten päättäessään siitä, toteuttaako se toimia menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta vai ei, ( 63 ) minkä jälkeen sen 170 kohdassa määritetään tiedonantoon sovellettavan tuomioistuinvalvonnan laajuus ja taso. Kyseisen kohdan mukaan tiedonantoon ”on unionin yleisessä tuomioistuimessa kohdistettava suppea valvonta, jolla tähdätään tiedonannon perustelujen riittävyyden arvioinnin lisäksi selvittämään muun muassa, rasittaako kyseistä päätöstä ilmeinen arviointivirhe”. Unionin yleinen tuomioistuin viittasi tässä yhteydessä analogisesti unionin tuomioistuimen tuomioon Rica Foods ( 64 ) asian kannalta merkityksellisenä oikeuskäytäntönä.

113. Valittajien väitteissä ei ole nähdäkseni osoitettu, että edellä lainatussa valituksenalaisen tuomion kohdassa olisi oikeudellinen virhe.

114. Ennen valituksenalaisessa tuomiossa sovelletun tuomioistuinvalvonnan tason arvioimista on syytä palauttaa aluksi mieleen kyseisestä tuomiosta seuraavan tuomioistuinvalvonnan laajuus.

115. Valittajien riitauttamassa tuomion kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi painokkaasti, että tiedonantoon on kohdistettava tuomioistuinvalvontaa. Tämän toteamuksen voitaisiin sanoa lujittavan merkittävästi eurooppalaisen kansalaisaloitteen asemaa. Se toimii tuomioistuimen antamana takeena siitä, että komissio tarkastelee menestyksekästä eurooppalaista kansalaisaloitetta riittävästi. Voitaisiin ainoastaan lisätä, että tällainen toteamus oli kaukana selviöstä, kuten asiaa käsittelevä aiempi oikeuskirjallisuus vahvistaa. ( 65 )

116. Lisäksi valituksenalaisessa tuomiossa on vahvistettu, että tuomioistuinvalvonta koskee sekä tiedonantoon sisältyvien perustelujen riittävyyttä että arviointia, joka muodostaa sen aineellisen sisällön perustan.

117. Kuten komissio toteaa huomautuksissaan, tämä kanta on ristiriidassa sen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jossa käsitellään vetoomuksen käsittelyä koskevan parlamentin päätöksen tuomioistuinvalvontaa. Unionin tuomioistuin nimittäin totesi, että päätös, mihin toimenpiteisiin vetoomuksen suhteen on ryhdyttävä, jää tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle, koska parlamentilla on laaja poliittisluonteinen harkintavalta sen suhteen. ( 66 ) Käänteisesti, vaikka valituksenalaisessa tuomiossa tunnustetaan komission laaja harkintavalta tältä osin, siinä ei katsota, että tiedonantoon sisältyvä arviointi on poliittisluonteinen päätös, joka jää tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle. ( 67 )

118. Tämä on mielestäni täysin perusteltua. Tämä määrätietoinen lähestymistapa kuvastaa oikein eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestelmää ja tavoitteita. Demokratiaperiaatetta ilmentävän kansalaisaloitemekanismin ratkaiseva merkitys, eurooppalaisen kansalaisaloitteen menestymiselle asetetut pakottavat vaatimukset ja asetuksessa N:o 211/2011 säädetyt menettelylliset takeet kaikki oikeuttavat sen, että vaikka asiaan liittyykin merkittävää poliittisluonteista harkintavaltaa, unionin tuomioistuinten harjoittama valvonta kattaa paitsi perustelujen riittävyyden myös niiden perusteiden todentamisen, joihin komission päätös perustuu. ( 68 )

119. Se, kuuluvatko asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti annetut tiedonannot tuomioistuinvalvonnan piiriin, liittyy näet erottamattomasti kyseisessä asetuksessa komissiolle tässä eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevan menettelyn viimeisessä vaiheessa asetettuihin velvollisuuksiin. Komission on esitettävä selvästi, yksityiskohtaisesti ja kattavasti kantansa perustelut. Perusteluihin on sisällyttävä sekä oikeudellisia että poliittisia näkökohtia. Asetuksen N:o 211/2011 10 artiklassa asetetut velvollisuudet eivät kuitenkaan ole luonteeltaan pelkästään menettelyllisiä, vaan niihin kuuluu myös velvollisuus tarkastella menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen ehdotuksia asianmukaisesti ja perusteellisesti.

120. Valvonnan tason osalta valituksenalaisessa tuomiossa omaksutaan kaksi erilaista lähestymistapaa. Ensinnäkin siinä todetaan, että unionin tuomioistuinten on arvioitava perustelujen riittävyyttä. Tämän osatekijän, joka on, kuten edellä todettiin, menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen synnyttämä erittäin tärkeä toimielimen velvollisuus, ( 69 ) arviointi ei rajoitu pelkästään ilmeisten virheiden tutkimiseen. Kyse on siten täysimääräisestä valvonnasta. Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että valvonnan on lisäksi käsitettävä sen selvittäminen, rasittaako kyseistä päätöstä ilmeinen arviointivirhe.

121. Tältä osin valittajat riitauttavat tähän toiseen osatekijään, nimittäin komission tiedonantoon sisältyvään aineelliseen arviointiin, sovelletun valvonnan tason. Valittajat keskittyvät arvostelussaan erityisesti valituksenalaisessa tuomiossa mainittuun oikeuskäytäntöön, johon unionin yleinen tuomioistuin perustaa valitsemansa tuomioistuinvalvonnan tason. Valittajat tähdentävät valituksenalaisessa tuomiossa kyseessä olleen tilanteen ja tuomiossa Rica Foods tarkastellun tilanteen välisiä eroja arvostellakseen unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa soveltamaa tuomioistuinvalvonnan tasoa.

122. Valittajien tältä osin esittämä arvostelu on mielestäni virheellinen.

123. On syytä korostaa, että ilmeisten arviointivirheiden tutkimiseen rajoittuva tuomioistuinvalvonnan taso koskee tilanteita, joissa unionin toimielimillä on oltava laaja harkintavalta erityisesti silloin, kun ne toteuttavat toimenpiteitä ”aloilla, joilla niiltä edellytetään poliittisten valintojen tekemistä”. ( 70 ) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen harjoittaman valvonnan intensiteetti nimittäin vaihtelee toimielimille annetun harkintavallan mukaan. ( 71 )

124. Tässä yhteydessä, toisin sanoen viitatessaan asianmukaiseen valvonnan tasoon unionin yleinen tuomioistuin mainitsi tuomion Rica Foods asian kannalta merkityksellisenä oikeuskäytäntönä. Mainitussa asiayhteydessä viittaus on täysin asianmukainen, koska sillä on – toisin kuin valittajat väittävät – vähän tekemistä kyseisen asian kohteen kanssa, vaan se mainitaan osoituksena asianmukaisesta valvonnan tasosta yleisesti. Sivuhuomautuksena voitaisiin jopa lisätä, että viittaus juuri kyseiseen asiaan oli hyvin valittu, koska kyseisessä asiassa tarkasteltiin nimenomaista kysymystä silloisen yhteisöjen ensimmäisen asteen tuomioistuimen poliittisen harkintavallan osalta harjoittaman valvonnan tasosta, kuten julkisasiamies Légerin samassa asiassa esittämästä ratkaisuehdotuksesta ilmenee. ( 72 )

125. Siten yleisesti aloilla, joilla komissiolla on hyvin laaja harkintavalta, kuten ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä todettiin, vastaava tuomioistuinvalvonnan taso on rajoitettu. Tämä harkintavalta on ennen kaikkea poliittisluonteista, mutta se voi myös edellyttää komissiolta monitahoisia arviointeja, kun se päättää käyttää (tai olla käyttämättä) lainsäädäntöaloitevaltaansa.

126. Joka tapauksessa, kun muistetaan, että tiedonantoon sisältyvän komission päätöksen, jossa se päätti olla tekemättä eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa pyydettyä ehdotusta, ydin perustuu ensisijaisesti poliittisluonteiseen arviointiin, ( 73 ) ja kun oletetaan, että tällaisen luontaisesti poliittisen päätöksen olisi ylipäätään kuuluttava tuomioistuinvalvonnan piiriin, en näe, miten tällaiseen arviointiin voitaisiin kohdistaa tiukkaa tuomioistuinvalvontaa rikkomatta rajoja, joita toimielinten välisen tasapainon periaate asettaa etenkin unionin toimeenpanovallan käyttäjän ja unionin tuomioistuinten välille.

127. Rajatun tuomioistuinvalvonnan tekee nimittäin välttämättömäksi komission lainsäädäntöaloitevaltaan, johon liittyy erottamattomasti erilaisten etujen yhteensovittamista ja poliittisten vaihtoehtojen valintaa, sisältyvä poliittinen liikkumavara. Tämä liikkumavara seuraa myös sitä, toteuttaako komissio toimia menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta, ja jos toteuttaa, niin miten, koskevan komission tiedonantoon sisältyvän keskeisen arvioinnin – joka on osa sen lainsäädäntöaloitevaltaa – poliittisesta luonteesta. Unionin tuomioistuimet eivät voi korvata komission, jonka on ilmoitettava päätöksestään aloittaa päätöksentekomenettely käyttämällä aloiteoikeuttaan, tekemää poliittista arviointia omalla arvioinnillaan.

128. Kolmas valitusperuste on näin ollen nähdäkseni hylättävä perusteettomana.

D Neljäs valitusperuste: ilmeiset arviointivirheet

129. Neljännessä valitusperusteessaan valittajat väittävät, että vaikka unionin yleisen tuomioistuimen soveltama valvonnan taso olisikin ollut oikea, unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komission tiedonannossa esittämiin perusteluihin ei sisältynyt ilmeistä virhettä.

130. Valittajat moittivat komission tiedonannon viittä kohtaa, joita heidän mukaansa rasittavat tällaiset ilmeiset arviointivirheet.

131. Ensinnäkin valittajat vetoavat tuomioon Brüstle ( 74 ) ja väittävät, että on selvästi epäjohdonmukaista kieltää sellaisten keksintöjen patentointi, jotka edellyttävät ihmisalkioiden tuhoamista, ja samanaikaisesti rahoittaa samaa tutkimusta.

132. Valittajien tuomiosta Brüstle tekemät päätelmät menevät paljon pitemmälle kuin mistä mainitussa asiassa oli varsinaisesti kyse.

133. Kuten komissio aivan oikein huomauttaa, kyseinen tuomio koski yksinomaan patentoitavuuden kysymystä. Direktiivin 98/44/EY, ( 75 ) jota kyseisessä asiassa tulkittiin, tarkoituksena nimittäin ”ei ole säännellä ihmisalkioiden käyttöä tieteellisen tutkimuksen yhteydessä. Direktiivin kohteena on vain bioteknologian keksintöjen patentoitavuus.” ( 76 ) Patentoitavuuden pois sulkeminen ei liity tietyn alan tieteellisen tutkimuksen tai sen rahoittamisen kieltämiseen. ( 77 ) Se, ettei patentoitavuus ole mahdollista tietyllä alalla, tarkoittaa, että on mahdotonta saada yksinoikeutta keksinnön kaupalliseen hyödyntämiseen, mikä on aivan eri asia kuin kysymykset, joita nousee esille tieteellisen tutkimuksen ja sen eri sovellusten yhteydessä.

134. Unionin yleinen tuomioistuin ei näin ollen tehnyt virhettä todetessaan valituksenalaisen tuomion 173 kohdassa, että tiedonannon 2.1 kohdan lopussa olevaa komission päätelmää, jonka mukaan tuomiossa Brüstle ei tarkasteltu kysymystä siitä, voitiinko tämän tyyppistä tutkimusta suorittaa ja rahoittaa, ei rasita ilmeinen arviointivirhe.

135. Toiseksi valittajat väittävät olevan itsestään selvää, että on mahdotonta saattaa tasapainoon alkion oikeutta elämään ja ihmisalkion kantasolujen tutkimukseen liittyviä etuja. Ihmisarvon käsite tekee mahdottomaksi tällaisen tasapainon aikaansaamisen. Valittajat väittävät näin ollen, että tiedonannossa todettiin ilmeisen virheellisesti, että ”alkion oikeudellista asemaa ei ole tarpeen selventää”.

136. Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että tämä väite on tehoton. Se ei kohdistu unionin yleisen tuomioistuimen perustelujen kohtaan, jossa tämä arvioi valittajien viidennessä kumoamisperusteessaan esittämiä väitettyjä arviointivirheitä, vaan yhteen unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksista, jotka se esitti neljännestä, perusteluvelvollisuuden väitettyä rikkomista koskeneesta kumoamisperusteesta. Valituksenalaisen tuomion 156 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin nimittäin tutki perustelujen riittävyyttä.

137. Kolmanneksi valittajat ovat esittäneet useita väitteitä, joissa lähinnä riitautetaan ihmisalkion kantasolujen tutkimusta koskevat unionin yleisen tuomioistuimen perustelut. Valittajat väittävät, että tiedonantoon sisältyvässä toteamuksessa, jonka mukaan niin kutsuttu kolmoislukitus (triple lock system) muodostaa eettisesti pätevän perusteen tutkimushankkeen arvioinnille, on kyse ilmeisestä arviointivirheestä. Valittajien mukaan komission väite siitä, että tällainen järjestelmä, joka mahdollistaa sellaisten tutkimushankkeiden rahoittamisen, jotka ovat laittomia 27:ssä 28 jäsenvaltiosta, on tiukkojen normien mukainen, on paitsi ilmeisen virheellinen myös suorastaan absurdi. Tässä yhteydessä valittajat väittävät, että unionin yleisen tuomioistuimen lähestymistapa toisistaan poikkeaviin eettisiin näkökohtiin muodostaa oikeudellisen virheen, koska tuomioistuimen tehtävä ei ole menestyksekkään eurooppalaisen kansalaisaloitteen osalta määrittää kilpailevien sosioeettisten kysymysten ansioita, mikä kuuluu tuomioistuinten sijasta poliittisille päätöksentekijöille. Valittajat lisäksi väittävät, että unionin yleisen tuomioistuimen kanta itsessään on epäeettinen. Se on omaksunut puhtaaseen subjektivismiin perustuvan lähestymistavan, jossa komission näkemyksistä pyritään tekemään sellaisia, ettei niitä voida osoittaa vääriksi. Valittajat myös esittävät, että unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama valvonta oli puutteellista, koska se ei tutkinut kaikkia valittajien väittämiä arviointivirheitä. Tältä osin valittajat moittivat sitä, että vaikka valituksenalaisessa tuomiossa käsitellään tuomiota Brüstle, siinä ei tarkastella lähemmin komission kolmoislukituksesta esittämiä väitteitä.

138. Edellä esitetyt valittajien väitteet ovat perusteettomia. Ne vaikuttavat perustuvan unionin yleisen tuomioistuimen tuomion virheelliseen tulkintaan.

139. Valituksenalaisen tuomion 176 kohdassa, johon valittajien moitteet lähinnä kohdistuvat, unionin yleinen tuomioistuin ensin esitti pääpiirteissään eurooppalaisen kansalaisaloitteen ja komission erilaisten eettisten lähestymistapojen olennaiset piirteet huomauttamalla, että ”riidanalaisessa kansalaisaloitteessa omaksutun eettisen lähestymistavan mukaan ihmisalkio on ihminen, jonka ihmisarvoa ja oikeutta elämään on kunnioitettava, kun taas komissio on tiedonannossaan lähtenyt siitä, että huomioon otetaan ihmisalkioiden oikeus elämään ja ihmisarvoon mutta kuitenkin niin, että samalla otetaan huomioon ihmisalkioiden kantasoluihin kohdistuvan tutkimuksen tarpeet, koska tämä tutkimus voi tarjota käyttöön hoitokeinoja tällä hetkellä parantumattomiksi katsottuihin tai hengenvaarallisiin sairauksiin – –”. Tämän jälkeen se päätteli, että ”ei siis voida katsoa, että komission eettinen lähestymistapa perustuisi ilmeiseen arviointivirheeseen tämän kysymyksen osalta, eikä kantajien väitteillä ja niiden perusteluilla, jotka perustuvat erilaiseen eettiseen lähestymistapaan, ole osoitettu, että tällainen virhe olisi tehty”.

140. On ilmeistä, ettei unionin yleinen tuomioistuin puoltanut mitään kantaa tai esittänyt mitään eettistä näkemystä, jota voitaisiin arvostella siitä, että sillä ”juridisoidaan” poliittisia valintoja. Toisin kuin valittajat väittävät, unionin yleisen tuomioistuimen tuomiossa nimenomaisesti suojellaan poliittista harkintavaltaa, joka komissiolle nykyisessä toimielinten päätöksentekojärjestelmässä kuuluu myös silloin, kun eurooppalainen kansalaisaloite on saanut tuekseen riittävän määrän allekirjoituksia. Tutkiessaan sitä, sisältyikö tiedonantoon ilmeistä arviointivirhettä, unionin yleinen tuomioistuin pelkästään viittasi siihen, että valittajat puoltavat eettistä näkemystä, joka poikkeaa komission kannattamasta näkemyksestä.

141. Tässä päättelyssä ei ole mitään moitittavaa. Kuten komissio perustellusti huomautti, sovellettavan tuomioistuinvalvonnan tason mukaisesti tässä lähestymistavassa korostetaan komission poliittista harkintavaltaa sen arvioidessa nykyisen lainsäädäntökehyksen riittävyyttä ja asianmukaisuutta yhtenä niiden perustelujen osatekijänä, jotka tukevat sen päätöstä olla käyttämättä harkintavaltaansa käyttää sille kuuluvaa lainsäädäntöaloitevaltaa kyseessä olevassa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa ehdotetulla tavalla.

142. Valituksenalaisen tuomion 176 ja 177 kohtaan sisältyvät unionin yleisen tuomioistuimen perustelut kattavat näin ollen mielestäni riittävästi valittajien esittämät väitteet. En näe mitään syytä käsitellä näitä väitteitä laajemmin, koska niissä joko moititaan komission harkintavaltaansa käyttäessään tekemiä arvovalintoja tai arvostellaan unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se ole esittänyt eettisiä näkemyksiä ja tukenut tiettyjä arvoja, mitä sillä ei ollut mitään syytä tehdä.

143. Neljänneksi valittajat väittävät, että toteamus, jonka tueksi ei ole esitetty mitään näyttöä ja jonka mukaan unionin veronmaksajien rahoittama aborttien tekeminen edesauttaa aborttien määrän vähentämistä, on ilmeisen paradoksaalinen.

144. Tämä väite on tehoton, sikäli kuin se ei vaikuta sen unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksen pääasialliseen vaikuttimeen, jolla se otti kantaa valittajien kehitysyhteistyöhön liittyvistä komission näkökohdista esittämään arvosteluun. ( 78 ) Tämä väite vaikuttaa joka tapauksessa perustuvan tiedonannon jokseenkin kyseenalaiseen tulkintaan, koska siihen ei sisälly tällaista toteamusta. ( 79 )

145. Viidenneksi valittajat väittävät, että unionin yleisen tuomioistuimen tuomiossa on esitetty heidän väitteensä väärin, kun sen 164 kohdassa todetaan, että ”he väittävät myös, ettei vuosituhannen kehitystavoitteita (MDG) eikä kansainvälisen väestö- ja kehityskonferenssin (ICPD) toimintaohjelmaa voida pitää oikeudellisesti velvoittavina sitoumuksina vaan poliittisina tavoitteina”. Valittajat halusivat sen sijaan tuoda esille, että komissio oli virheellisesti väittänyt näihin asiakirjoihin sisältyvän oikeudellisesti velvoittavia sitoumuksia, mikä oli komission tekemä ilmeinen virhe.

146. Vaikka tämä väite ymmärrettäisiin siten, että siinä väitetään unionin yleisen tuomioistuimen tehneen virheen, kun se ei todennut, että komission toteamus, jonka mukaan vuosituhannen kehitystavoitteet ja ICPD:n toimintaohjelma sisältävät oikeudellisesti velvoittavia sitoumuksia, oli ilmeinen virhe, tämä väite ei voi menestyä, koska komission tiedonantoon ei sisälly tällaista toteamusta. Tällä väitteellä ei näin ollen osoiteta, että unionin yleisen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan valituksenalaisen tuomion 164 kohdassa esitetyt valittajien väitteet eivät osoita ilmeisten arviointivirheiden olemassaoloa, olisi oikeudellisesti virheellinen.

147. Kaikki edellä esitetyt seikat huomioon ottaen neljäs valitusperuste on mielestäni hylättävä osittain tehottomana ja osittain perusteettomana.

E Viides valitusperuste: eurooppalaisen kansalaisaloitteen virheellinen luonnehdinta

148. Viidennessä valitusperusteessaan valittajat väittävät, että valituksenalaisen tuomion 156 kohtaa, jonka mukaan ei ollut tarpeen käsitellä väitettä siitä, onko ihmisalkio ihminen, rasittaa oikeudellinen virhe.

149. Valittajien mukaan eurooppalaisen kansalaisaloitteen tarkoitus, tavoite ja perusteet ilmenevät sen aiheesta, jota aloitteessa kuvataan seuraavasti: ”jokaisen ihmisen arvokkuuden, elämisen oikeuden ja eheyden suojeleminen hedelmöityksestä alkaen – –”. Valittajien mukaan unionin yleinen tuomioistuin päätyi tähän päätelmään, koska se luonnehti virheellisesti eurooppalaisen kansalaisaloitteen tarkoitusta katsoessaan, ettei sen tavoitteena ole ihmisalkion suojaaminen ihmisenä vaan yksinkertaisesti se, että komissio tekisi unionin lainsäätäjälle kyseiset kolme ehdotusta säädöksiksi.

150. Komission mukaan yksityiseltä taholta peräisin olevan asiakirjan tulkinta koskee tosiseikkojen arviointia eikä se ole – lukuun ottamatta sitä tapausta, että tuomioistuimelle esitetty selvitys on otettu huomioon vääristyneellä tavalla – sellainen oikeuskysymys, joka kuuluisi unionin tuomioistuimen muutoksenhakuasteena harjoittaman valvonnan piiriin. ( 80 )

151. En ole vakuuttunut siitä, voidaanko kysymystä (menestyksekkään) eurooppalaisen kansalaisaloitteen aiheen määrittelystä luonnehtia asianmukaisesti tosiseikkoja koskevaksi kysymykseksi yksityiseltä taholta peräisin olevan asiakirjan tapaan. Vaikka se, mitä mihinkin on kirjattu, on tietysti tosiseikkoja koskeva kysymys, näiden tosiseikkojen suoranainen oikeudellinen luonnehdinta asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan mukaisen ”rekisteröitävyyden” yhteydessä, samoin kuin eurooppalaisen kansalaisaloitteen käsittelyn muut myöhemmät vaiheet, ei selvästikään koske pelkästään tosiseikkoja. Lisäksi voitaisiin tuskin väittää, että eurooppalainen kansalaisaloite on samankaltainen kuin esimerkiksi kahden yksityisen osapuolen neuvottelema sopimus, jonka unionin tuomioistuimet sitten ottaisivat huomioon kilpailulainsäädännön yhteydessä. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen yhteydessä yksityiset osapuolet vaihtavat ja arvioivat jatkuvasti (käytännössä useita peräkkäisiä) asiakirjoja unionin toimielinten kanssa.

152. Niin kiehtovaa kuin keskustelu tosiseikkojen ja oikeuskysymysten välisestä rajaviivasta voisikin yleisesti ottaen olla, käsiteltävän asian yhteydessä se olisi nähdäkseni myös täysin tarpeetonta. Valituksenalaisessa tuomiossa ei ole luonnehdittu eurooppalaisen kansalaisaloitteen tarkoitusta millään tavalla virheellisesti.

153. Valittajat väittävät pohjimmiltaan, ettei komission olisi pitänyt tulkita eurooppalaista kansalaisaloitetta siten, että se edellytti vain sitä, mitä nimenomaisesti pyydettiin (liitteeseen sisältyvät kolme konkreettista lainsäädäntöehdotusta), vaan sen olisi myös pitänyt tulkita eurooppalaisen kansalaisaloitteen aihetta siten, että siinä pyydetään nimenomaisesti ottamaan eksplisiittisesti oikeudellisesti kantaa siihen, ovatko alkiot ihmisiä.

154. Olen tästä eri mieltä.

155. Asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 1 kohdan mukaan pyytääkseen eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröintiä sen järjestäjien on ilmoitettava liitteessä II esitetyt tiedot. Kyseisen liitteen mukaan näitä ovat ehdotetun kansalaisaloitteen nimi (enintään 100 merkkiä) (1), aihe (enintään 200 merkkiä) (2) ja tavoitteiden kuvaus (enintään 500 merkkiä) (3). Järjestäjät voivat lisäksi halutessaan – ja vapaaehtoisuuteen perustuen – esittää luonnoksen säädökseksi.

156. Kyseessä olevan eurooppalaisen kansalaisaloitteen mukaan sen 3 kohdan mukaisena selkeästi määritettynä tavoitteena on ”kieltää sellainen toiminta, joka edellyttää ihmisalkioiden tuhoamista, erityisesti tutkimuksen, kehitysavun ja yleisen terveydenhuollon piirissä, ja lopettaa tällaisen toiminnan rahoitus”. ( 81 ) Näihin tavoitteisiin oli liitetty asiaa koskeva säädösehdotus.

157. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on jo korostanut ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan mukaisen rekisteröinnin yhteydessä, että on tärkeää, että komissio tutkii huolellisesti ja puolueettomasti kaikki seikat, kun eurooppalaisen kansalaisaloitteen järjestäjät toimittavat ehdotuksensa liiteasiakirjalla tarkempia tietoja ehdotetun kansalaisaloitteen aiheesta, tavoitteista ja taustasta. ( 82 ) Kaikki nämä seikat on lisäksi otettava asianmukaisesti huomioon asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisessa komission tiedonannossa.

158. Näissä molemmissa vaiheissa eurooppalaisella kansalaisaloitteella on loogisesti samat tavoitteet. Käsiteltävässä asiassa komissio ymmärsi eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteet siinä esitettyjen nimenomaisten ehdotusten perusteella ja päätteli näin ollen, että ehdotettu kansalaisaloite voidaan rekisteröidä, koska sen tavoitteet täyttivät asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan edellytykset. Pidän väitettä, jonka mukaan komission olisi samanaikaisesti (tai lisäksi) pitänyt ymmärtää eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteet myös aloitteen edellä mainitun aiheen perusteella, erittäin kummallisena, koska tämä olisi aivan hyvin voinut tarkoittaa sitä, ettei kansalaisaloitteen tavoite olisi täyttänyt asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan edellytyksiä.

159. Siten pähkinänkuoressa komissiota moititaan tosiasiassa siitä, ettei se tulkinnut eurooppalaisella kansalaisaloitteella olevan sen nimenomaisten, selkeästi määriteltyjen tavoitteiden lisäksi myös sen nimestä johdettua erillistä tavoitetta. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen tällainen tulkinta olisi todennäköisesti tapahtunut sen vahingoksi, koska kyseinen tavoite (tai mahdollisesti koko kansalaisaloite) olisi tämän seurauksena pitänyt jättää rekisteröimättä. On myönnettävä, että koen jokseenkin vaikeaksi yksilöidä sellaista komission valtaa, joka oikeuttaisi sen esittämään asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti ehdotuksen Euroopan unionin säädökseksi, jossa ratkaistaan kysymys siitä, onko ihmisalkio ihminen.

160. Tässä tilanteessa ei voida todeta, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 156 kohdassa, jossa se totesi, että riidanalaisen kansalaisaloitteen tavoitteena ei ollut ihmisalkion oikeudellisen aseman määritteleminen tai selkeyttäminen vaan se, että komissio esittäisi unionin lainsäätäjälle kyseiset kolme ehdotusta.

161. Katson näin ollen, että viides valitusperuste on hylättävä perusteettomana.

VI Oikeudenkäyntikulut

162. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan, jota sovelletaan saman työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

163. Komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Valittajat ovat nähdäkseni hävinneet asian. Valittajat olisi siksi velvoitettava korvaamaan tähän muutoksenhakumenettelyyn liittyvät oikeudenkäyntikulut.

VII Ratkaisuehdotus

164. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin – hylkää valituksen – velvoittaa valittajat vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komissiolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) Tuomio 23.4.2018, One of Us ym. v. komissio (T-561/14, EU:T:2018:210).

( 3 ) Kansalaisaloitteesta 16.2.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2011, L 65, s. 1) (jäljempänä asetus N:o 211/2011).

( 4 ) Ks. tuomio 12.9.2017, Anagnostakis v. komissio (C-589/15 P, EU:C:2017:663) ja tuomio 7.3.2019, Izsák ja Dabis v. komissio (C-420/16 P, EU:C:20