Asia C-370/12

Thomas Pringle

vastaan

Government of Ireland ym.

(Supreme Courtin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

”Niitä jäsenvaltioita koskeva vakausmekanismi, joiden rahayksikkö on euro — Päätös 2011/199/EU — SEUT 136 artiklan muuttaminen — Pätevyys — SEU 48 artiklan 6 kohta — Yksinkertaistettu tarkistusmenettely — EVM-sopimus — Talous- ja rahapolitiikka — Jäsenvaltioiden toimivalta”

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (täysistunto) 27.11.2012

Ennakkoratkaisukysymykset – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Yleisesti sovellettavat toimet – Edellytys, jonka mukaan luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden on esitettävä lainvastaisuusväite tai vaadittava ennakkoratkaisupyynnön esittämistä pätevyyden arvioimiseksi – Kansallisten tuomioistuinten velvollisuus soveltaa kansallisia menettelysääntöjä siten, että yleisesti sovellettavien unionin toimien laillisuus voidaan riitauttaa – Rajat – Kysymys, joka koskee sellaisen päätöksen pätevyyttä, jota ei ole riitautettu SEUT 263 artiklan perusteella, joten asiavaltuus nostaa kanne on menetetty tai kumoamiskanteen nostamisen määräajat ovat päättyneet

Lissabonin sopimuksessa on otettu käyttöön EUT-sopimuksen mukaisen tavanomaisen tarkistusmenettelyn lisäksi sellainen yksinkertaistettu tarkistusmenettely SEU 48 artiklan 6 kohdan nojalla, jonka soveltamiselle on asetettu useita edellytyksiä. Koska kyseisten edellytysten noudattamisen valvonta on tarpeen, jotta voidaan todeta, voidaanko yksinkertaistettua tarkistusmenettelyä soveltaa, unionin tuomioistuimen tehtävänä on toimielimenä, joka SEU 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla huolehtii siitä, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia, tutkia SEU 48 artiklan 6 kohtaan perustuvan Eurooppa-neuvoston päätöksen pätevyyttä. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa yhtäältä, että kyseisen 48 artiklan 6 kohdassa määrättyjä menettelysääntöjä on noudatettu, ja toisaalta, että päätetyt muutokset koskevat ainoastaan EUT-sopimuksen kolmatta osaa, mikä merkitsee sitä, etteivät ne johda sopimusten, joihin unioni perustuu, muiden osien määräysten muuttumiseen, ja sitä, että ne eivät lisää unionin toimivaltaa. (ks. 31 ja 33–36 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 39–42 kohta)

EUT-sopimuksen 136 artiklan muuttamisesta niitä jäsenvaltioita koskevaa vakausmekanismia varten, joiden rahayksikkö on euro, tehty Eurooppa-neuvoston päätös 2011/199 täyttää SEU 48 artiklan 6 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa vahvistetun edellytyksen, jonka mukaan EUT-sopimuksen muuttaminen yksinkertaistetussa tarkistusmenettelyssä voi koskea ainoastaan EUT-sopimuksen kolmannen osan määräyksiä. Ensinnäkin päätöksen 2011/199 1 artikla, jossa säädetään vakausmekanismin perustamisesta lisäämällä 3 kohta SEUT 136 artiklaan, ei voi vaikuttaa unionille SEUT 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa niiden jäsenvaltioiden rahapolitiikan, joiden rahayksikkö on euro, alalla annettuun yksinomaiseen toimivaltaan. Kun otetaan huomioon tavoitteet, jotka pyritään saavuttamaan vakausmekanismilla, niiden saavuttamiseksi säädetyt keinot, yhtäältä kyseisen mekanismin ja toisaalta EUT-sopimuksen talouspolitiikkaa koskevien määräysten välinen läheinen yhteys ja unionin talouden ohjauksen ja hallinnan vahvistamista koskeva sääntelykehys, kyseisen mekanismin perustaminen kuuluu nimittäin talouspolitiikan alaan. Ensinnäkin kyseisellä mekanismilla tavoiteltu päämäärä, joka on koko euroalueen vakauden turvaaminen, poikkeaa selvästi tavoitteesta pitää yllä hintatason vakautta, joka on unionin rahapolitiikan ensisijainen tavoite. Toiseksi päätöksessä 2011/199 täsmennetään kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi säädetyistä keinoista ainoastaan, että vakausmekanismilla myönnetään tarvittaessa rahoitustukea, eikä siinä mainita mitään muuta kyseisen mekanismin toiminnasta. Rahoitustuen myöntäminen jäsenvaltiolle ei selvästi kuulu rahapolitiikan alaan. Toiseksi päätös 2011/199 ei vaikuta unionin toimivaltaan jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamisen alalla. Koska SEUT 2 artiklan 3 kohdassa ja SEUT 5 artiklan 1 kohdassa rajataan unionin rooli talouspolitiikan alalla yhteensovittamistoimenpiteiden toteuttamiseen, EU- ja EUT-sopimusten määräyksissä ei nimittäin myönnetä unionille erityistä toimivaltaa perustaa kyseisessä päätöksessä säädetyn kaltaista vakausmekanismia. Kun otetaan huomioon SEU 4 artiklan 1 kohta ja SEU 5 artiklan 2 kohta, jäsenvaltioilla, joiden rahayksikkö on euro, on näin ollen toimivalta tehdä keskenään päätöksen 2011/199 1 artiklassa säädetyn kaltaisen vakausmekanismin perustamista koskeva sopimus. Kyseiset jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi vapautua velvollisuudestaan noudattaa unionin oikeutta käyttäessään toimivaltaansa tällä alalla. SEUT 136 artiklan 3 kohdan mukaisten tiukkojen ehtojen, jotka koskevat rahoitustuen myöntämistä vakausmekanismilla, tarkoituksena on varmistaa, että kyseinen mekanismi toimii unionin oikeuden mukaisesti eli myös unionin jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamisen yhteydessä toteuttamien toimenpiteiden mukaisesti. (ks. 56, 57, 60, 63, 64, 68–70 ja 72 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

EUT-sopimuksen 136 artiklan muuttamisesta niitä jäsenvaltioita koskevaa vakausmekanismia varten, joiden rahayksikkö on euro, tehdyllä Eurooppa-neuvoston päätöksellä 2011/199 unionille ei anneta minkäänlaista uutta toimivaltaa. Kyseisellä muuttamisella ei nimittäin luoda oikeudellista perustaa, jotta unioni voisi toteuttaa toimen, joka ei ollut mahdollinen ennen kyseisen EUT-sopimuksen muutoksen voimaantuloa. Lisäksi se, että Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyssä sopimuksessa hyödynnetään unionin toimielimiä, erityisesti komissiota ja Euroopan keskuspankkia, ei vaikuta päätöksen 2011/199 pätevyyteen, sillä siinä ainoastaan säädetään siitä, että jäsenvaltiot perustavat vakausmekanismin, eikä siinä lausuta mitään unionin toimielinten mahdollisesta roolista tässä yhteydessä. Tästä seuraa, että päätös 2011/199 täyttää SEU 48 artiklan 6 kohdassa vahvistetun edellytyksen, jonka mukaan EUT-sopimuksen muuttaminen yksinkertaistetussa menettelyssä ei saa johtaa perussopimuksissa unionille annetun toimivallan lisäämiseen. (ks. 73–75 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 84 ja 86 kohta)

SEUT 3 artiklan 1 kohdan c alakohta ja SEUT 127 artikla eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, tekevät Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen (EVM-sopimus) kaltaisen sopimuksen, eivätkä sille, että ne ratifioivat sen. EVM:n toimet eivät nimittäin kuulu kyseisissä EUT-sopimuksen määräyksissä tarkoitetun rahapolitiikan alaan, sillä kyseisen mekanismin tavoitteena ei ole hintatason vakauden ylläpitäminen vaan sen jäsenten eli jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, rahoitustarpeiden täyttäminen, kun niillä on tai niille uhkaa tulla vakavia rahoitusongelmia, jos se on välttämätöntä koko euroalueen ja sen jäsenvaltioiden rahoitusvakauden turvaamiseksi. Tässä tarkoituksessa EVM ei voi vahvistaa euroalueen ohjauskorkoja eikä laskea liikkeeseen euroja, ja sen myöntämä rahoitusapu on rahoitettava kokonaisuudessaan ja SEUT 123 artiklan 1 kohtaa noudattaen maksetulla pääomalla tai rahoitusvälineiden liikkeeseen laskemisella, kuten kyseisen mekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen 3 artiklassa määrätään. EVM:n toimien mahdollinen vaikutus hintatason vakauteen ei ole omiaan horjuttamaan kyseistä toteamusta. Vaikka kyseisen mekanismin toimet voisivat vaikuttaa inflaatiotasoon, tällainen vaikutus on nimittäin ainoastaan toteutettujen talouspoliittisten toimenpiteiden välillinen seuraus. (ks. 95–98 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

SEUT 3 artiklan 2 kohta, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät saa tehdä keskenään sopimusta, joka voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta, ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, tekevät Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen (EVM-sopimus) kaltaisen sopimuksen, eikä sille, että ne ratifioivat sen. Koska jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, ovat perustaneet Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) unionin ulkopuolella, se, että Euroopan vakausmekanismi (EVM) on ottanut hoitaakseen ERVV:lle annetut tehtävät, ei nimittäin yhtäältä voi vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Vaikka Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen (EVM-sopimus) johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, että EVM on ottanut muiden tehtävien ohessa hoitaakseen tehtävät, jotka oli siihen asti annettu väliaikaisesti Euroopan rahoituksenvakautusmekanismille (ERVM), joka oli perustettu SEUT 122 artiklan 2 kohdan perusteella, myöskään tämä seikka ei toisaalta voi vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. EVM:n perustaminen ei nimittäin vaikuta unionin toimivaltaan myöntää SEUT 122 artiklan 2 kohdan perusteella tapauskohtaista taloudellista apua jäsenvaltiolle, kun on todettu, että luonnonkatastrofit tai poikkeukselliset tapahtumat, joihin jäsenvaltio ei voi vaikuttaa, ovat aiheuttaneet viimeksi mainitulle vaikeuksia tai vakavasti uhkaavat aiheuttaa sille suuria vaikeuksia. Lisäksi on todettava, ettei SEUT 122 artiklan 2 kohdassa eikä missään muussakaan EU- ja EUT-sopimusten määräyksessä myönnetä unionille erityistä toimivaltaa perustaa EVM:n kaltaista pysyvää vakausmekanismia, joten jäsenvaltiot voivat toteuttaa tällä alalla toimenpiteitä, kun SEU 4 artiklan 1 kohta ja SEU 5 artiklan 2 kohta otetaan huomioon. (ks. 101–105 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

SEUT 2 artiklan 3 kohta, SEUT 119–SEUT 121 artikla ja SEUT 126 artikla eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, tekevät Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen (EVM-sopimus) kaltaisen sopimuksen, eivätkä sille, että ne ratifioivat sen. Jäsenvaltioilla on nimittäin toimivalta tehdä keskenään EVM-sopimuksen kaltainen vakausmekanismin perustamista koskeva sopimus, kun sopimuksen osapuolina olevien jäsenvaltioiden tällaisen sopimuksen yhteydessä tekemät sitoumukset ovat unionin oikeuden mukaisia. Tässä yhteydessä EVM:n tavoitteena ei ole jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittaminen, vaan se muodostaa rahoitusmekanismin. Vaikka kyseisen mekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen 3 artiklan, 12 artiklan 1 kohdan ja 13 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiolle, joka on kyseisen mekanismin jäsen, annettavaan rahoitusapuun sovelletaan tiukkoja ehtoja, jotka ovat tarkoituksenmukaisia valitun rahoitusapuvälineen kannalta ja jotka voivat olla makrotalouden sopeutusohjelman muodossa, määrätyt ehdot eivät kuitenkaan muodosta jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamisen välinettä, vaan niiden tarkoituksena on varmistaa se, että EVM:n toimet sopivat yhteen muun muassa SEUT 125 artiklan ja unionin toteuttamien yhteensovittamistoimenpiteiden kanssa. Lopuksi EVM-sopimus ei myöskään vaikuta neuvoston toimivaltaan antaa SEUT 126 artiklan 7 ja 8 kohdan perusteella suosituksia jäsenvaltiolle, jolla on liiallinen alijäämä. (ks. 109–114 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

SEUT 122 artiklan kohteena on ainoastaan unionin myöntämä taloudellinen apu eikä jäsenvaltioiden myöntämä taloudellinen apu. Euroopan vakausmekanismin perustaminen ei vaikuta siihen, että unioni käyttää toimivaltaa, joka sille on annettu kyseisessä määräyksessä. (ks. 119–122 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

SEUT 123 artikla, jonka mukaan tilinylitysoikeudet ja muut sellaiset luottojärjestelyt Euroopan keskuspankissa tai jäsenvaltioiden keskuspankeissa unionin ja jäsenvaltioiden viranomaisten ja laitosten hyväksi ovat kiellettyjä samoin kuin se, että niiltä hankitaan suoraan velkasitoumuksia, ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, tekevät Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen kaltaisen sopimuksen, eikä sille, että ne ratifioivat sen. SEUT 123 artikla on nimittäin erityisesti suunnattu Euroopan keskuspankille ja jäsenvaltioiden keskuspankeille. Se, että jäsenvaltio tai jäsenvaltioiden ryhmä myöntää taloudellista apua toiselle jäsenvaltiolle, ei siis kuulu kyseisen kiellon piiriin. (ks. 123, 125 ja 128 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

SEUT 125 artikla, jonka mukaan unioni tai jäsenvaltio ”ei ole vastuussa [toisen jäsenvaltion] – – sitoumuksista” eikä ”ota vastatakseen [niistä]”, ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, tekevät Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen (EVM-sopimus) kaltaisen sopimuksen, eikä sille, että ne ratifioivat sen. Vaikka SEUT 125 artiklassa kielletään unionia ja jäsenvaltioita myöntämästä rahoitusapua, joka vaikuttaa haitallisesti kyseistä apua saavan jäsenvaltion kannustamiseen terveen finanssipolitiikan noudattamiseen, kyseisessä määräyksessä ei nimittäin sen sijaan kielletä yhtä tai useaa jäsenvaltiota myöntämästä tällaista apua jäsenvaltiolle, kun kyseinen jäsenvaltio on yhä vastuussa omista sitoumuksistaan velkojilleen, sillä edellytyksellä, että tällaiseen apuun liittyvät ehdot ovat omiaan kannustamaan viimeksi mainittua toteuttamaan tervettä finanssipolitiikkaa. EVM-sopimuksesta on todettava, että EVM ei ensinnäkään takaa saajana olevan jäsenvaltion velkoja. Viimeksi mainittu on yhä vastuussa taloudellisista sitoumuksistaan velkojilleen, koska kyseisen mekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen 13 artiklan 6 kohdan mukaan saajana olevan jäsenvaltion on korvattava kyseiselle mekanismille kyseisen sopimuksen 14–16 artiklan perusteella myönnetty rahoitusapu ja kyseisen sopimuksen 20 artiklan 1 kohdan mukaan korvattavaan määrään lisätään asianmukainen marginaali. Samoista syistä EVM ei ota siten, että se ostaisi joukkovelkakirjalainoja ensimarkkinoilla, mikä voidaan rinnastaa lainan myöntämiseen, vastatakseen saajana olevan valtion velasta. Lisäksi ainoastaan liikkeeseenlaskijana oleva jäsenvaltio on vastuussa veloista, jotka on otettu siten, että EVM:n jäsenvaltion joukkovelkakirjalainoja on ostettu jälkimarkkinoilla. Toiseksi vakaustukea voidaan myöntää ainoastaan silloin, kun se on välttämätöntä koko euroalueen ja sen jäsenvaltioiden rahoitusvakauden turvaamiseksi, ja tällaisen tuen myöntämiselle asetetaan tiukat, valitun rahoitusapuvälineen kannalta tarkoituksenmukaiset ehdot, joiden tarkoituksena on muun muassa taata se, että jäsenvaltiot jatkavat tervettä finanssipolitiikkaa. Lopuksi on todettava, että jos EVM:n jäsenvaltio laiminlyö pääoman maksuvaatimukseen perustuvan maksun suorittamisen ja kaikille muille jäsenille esitetään tarkistettu korotettu pääoman maksuvaatimus, velvoitteensa laiminlyönyt kyseisen mekanismin jäsenvaltio on yhä velvollinen maksamaan osuutensa pääomasta. EVM:n muut jäsenet eivät siis takaa velvoitteensa laiminlyöneen jäsenen velkaa. EVM:n kaltainen mekanismi ja siihen osallistuvat jäsenvaltiot eivät näin ollen ole vastuussa vakaustuen saajana olevan jäsenvaltion sitoumuksista eivätkä myöskään ota vastatakseen niistä SEUT 125 artiklassa tarkoitetulla tavalla. (ks. 130, 136–143 ja 145–147 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

SEU 13 artiklan 2 kohta, jossa määrätään muun muassa, että kukin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti, ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, tekevät Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen (EVM-sopimus) kaltaisen sopimuksen, eikä sille, että ne ratifioivat sen, koska se, että EVM-sopimuksessa annetaan komissiolle, Euroopan keskuspankille ja unionin tuomioistuimelle uusia tehtäviä, sopii yhteen niiden toimivallan kanssa, sellaisena kuin se on määritetty perussopimuksissa. Jäsenvaltioilla on nimittäin niillä aloilla, jotka eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, oikeus antaa unionin ulkopuolella toimielimille jäsenvaltioiden yhteisen toiminnan yhteensovittamisen tai rahoitusavun hallinnoinnin kaltaisia tehtäviä, kunhan nämä tehtävät eivät vääristä näille toimielimille EU- ja EUT-sopimuksissa annettua toimivaltaa. Komissiolle ja Euroopan keskuspankille EVM-sopimuksessa annetut tehtävät ovat tällaisia tehtäviä. Kyseisiin niille EVM-sopimuksen yhteydessä annettuihin tehtäviin ei sisälly omaa päätöksentekovaltaa. Kyseiset tehtävät eivät myöskään vääristä kyseisille toimielimille perussopimuksissa annettua toimivaltaa, sillä komissio ajaa yleistä etua SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja Euroopan keskuspankki antaa tukensa unionin yleiselle talouspolitiikalle SEUT 282 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Se, että unionin tuomioistuimelle annetaan EVM-sopimuksen 37 artiklan 3 kohdassa toimivalta, perustuu suoraan SEUT 273 artiklaan. Viimeksi mainitun artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista jokainen jäsenvaltioiden välinen riita, joka on yhteydessä perussopimusten kohteeseen, jos asia saatetaan sen käsiteltäväksi välityssopimuksen nojalla. Vaikka on totta, että unionin tuomioistuimen toimivalta edellyttää SEUT 273 artiklan mukaan välityssopimusta, mikään ei, kun kyseisessä määräyksessä tavoiteltu päämäärä otetaan huomioon, ole esteenä sille, että tällainen hyväksyntä annetaan etukäteen viittaamalla kokonaiseen etukäteen määriteltyjen riitojen ryhmään EVM-sopimuksen 37 artiklan 3 kohdan kaltaisella lausekkeella. Lisäksi EVM-sopimuksen tulkintaan tai soveltamiseen liittyvä riita voi vaikuttaa myös unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkintaan tai soveltamiseen. Lopuksi on todettava, että vaikka on totta, että unionin tuomioistuimen toimivalta edellyttää SEUT 273 artiklan mukaan myös sitä, että ainoastaan jäsenvaltiot ovat unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun riidan osapuolia, riitaa, jonka osapuolena on EVM, voidaan pitää SEUT 273 artiklassa tarkoitettuna jäsenvaltioiden välisenä riitana, koska EVM muodostuu ainoastaan jäsenvaltioista. (ks. 153, 158–165, 171, 172 ja 174–177 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

Tehokasta oikeussuojaa koskeva yleinen periaate, joka on taattu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa, ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, tekevät Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen (EVM-sopimus) kaltaisen sopimuksen, eikä sille, että ne ratifioivat sen. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. Saman artiklan 2 kohdan mukaan perusoikeuskirjalla ei uloteta unionin oikeuden soveltamisalaa unionin toimivaltaa laajemmaksi eikä luoda unionille uutta toimivaltaa tai uusia tehtäviä eikä muuteta perussopimuksissa määriteltyjä toimivaltaa ja tehtäviä. Unionin tuomioistuimen on siten tulkittava perusoikeuskirjan valossa unionin oikeutta unionille myönnetyn toimivallan rajoissa. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan sovella unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, kun ne perustavat EVM:n kaltaisen vakausmekanismin, jonka perustamiseen EU- ja EUT-sopimuksissa ei ole annettu unionille erityistä toimivaltaa. (ks. 179 ja 180 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)