Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

3 päivänä maaliskuuta 2022( )

Asia C-620/20 P

International Management Group (IMG)

vastaan

Euroopan komissio

Muutoksenhaku – Varainhoitoasetus – Unionin taloudellisten etujen suojaaminen – Kehitysyhteistyö – Talousarvion toteuttaminen kansainvälisen järjestön harjoittaman välillisen hallinnoinnin kautta – Päätös siitä, että yhteisölle ei uskota talousarvion toteuttamista koskevia tehtäviä, koska sen asemasta vallitsee epäilyjä – Kumoaminen – Korvaus – Sellaisen oikeussäännön, jolla annetaan oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen – Hyvän hallinnon periaate – Kumoamistuomion täytäntöönpano





1. Varainhoitolainsäädäntö mahdollistaa välillisen hallinnoinnin mekanismin käytön unionin talousarviota toteutettaessa. Komissio menetteli näin vuonna 2013 antaessaan tiettyjen kehitysyhteistyörahastojen hallinnoinnin International Management Group -nimiselle yhteisölle (jäljempänä IMG), jonka asema kansainvälisenä järjestönä on tässä yhteydessä kiistanalainen.

2. Komissio jäädytti vuonna 2014 suhteet IMG:hen, koska sen oikeudellisesta asemasta vallitsi epävarmuutta, ja ilmoitti sille vuonna 2015, että ei tekisi sen kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista.

3. IMG valitti näistä komission päätöksistä unionin yleiseen tuomioistuimeen, joka hylkäsi sen vaatimukset.( ) Unionin tuomioistuin hyväksyi kuitenkin muutoksenhaussa IMG:n valituksen, kumosi komission päätökset ja palautti asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä ratkaisi tämän yhteisön esittämän korvausvaatimuksen.( )

4. Kun asia oli palautettu unionin yleiseen tuomioistuimeen, tämä hylkäsi lopuksi vahingonkorvausvaatimuksen.( ) IMG on valittanut tästä unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta.

I Asiaa koskeva lainsäädäntö

5. Viittaan tuomioon C-183/17 P ja C-184/17 P sisältyvään unionin talousarvion välilliseen hallinnointiin sovellettavia varainhoitosäädöksiä koskevaan esitykseen, jota ei ole tarpeen toistaa tässä.

6. Tässä tuomiossa mainitaan asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002( ) (erityisesti sen 53 ja 53 d artiklan); asetuksen (EY, Euratom) N:o 2342/2002( ) (erityisesti sen 43 artiklan); asetuksen N:o 966/2012( ) (erityisesti sen 58 artiklan 1 kohdan sekä 84 ja 86 artiklan) ja delegoidun asetuksen (EU) N:o 1268/2012( ) (erityisesti sen 43 artiklan) sovellettavat säännökset.

II Asioiden taustat

7. Asioiden taustat esitetään yksityiskohtaisesti tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P ja valituksenalaisessa tuomiossa, joihin viittaan.

8. Toistan ensin mainitusta seuraavat seikat:( )

”— IMG:n perustamisasiakirjojen, sellaisina kuin ne sisältyvät unionin tuomioistuimelle esitettyyn oikeudenkäyntiaineistoon, mukaan se on perustettu 25.11.1994 kansainvälisenä järjestönä nimeltään ”International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina”, jonka kotipaikka on Belgrad (Serbia) ja jonka tarkoituksena on mahdollistaa se, että Bosnia ja Hertsegovinan jälleenrakentamiseen osallistuvilla valtioilla on tätä varten siihen tarkoitettu yhteisö. Tuon jälkeen IMG on vähitellen laajentanut toiminta-alaansa, ja se teki 13.6.2012 Belgian kuningaskunnan kanssa sopimuksen kotipaikasta.

— Komissio antoi asetuksen N:o 966/2012 84 artiklan nojalla 7.11.2013 Euroopan unionin yleisestä talousarviosta rahoitettavaa, Myanmarin/Burman hyväksi toteutettavaa vuoden 2013 toimintaohjelmaa koskevan täytäntöönpanopäätöksen C(2013) 7682 (jäljempänä alkuperäinen päätös).

— Kyseisen päätöksen 1 artiklassa säädetään, että Myanmarin/Burman hyväksi toteutettava vuoden 2013 toimintaohjelma, sellaisena kuin se täsmennetään päätöksen liitteissä 1 ja 2, hyväksytään.

— Päätöksen 3 artiklassa säädetään, että talousarvion toteuttamistehtäviä, joita hoidetaan yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa, voidaan uskoa päätöksen liitteissä 1 ja 2 tarkoitetuille yhteisöille, mikäli tästä on tehty valtuutussopimus.

— Saman päätöksen liitteessä 2 kuvataan toinen toimi, joka muodostaa Myanmarin/Burman hyväksi toteutettavan vuoden 2013 toimintaohjelman. Kyseisen liitteen 5 ja 8 jaksossa todetaan, että mainittu toimi muodostuu kaupan kehittämisohjelmasta, jonka kustannukset – joiden määräksi arvioidaan 10 miljoonaa euroa – rahoittaa Euroopan unioni ja jonka täytäntöönpano hoidetaan yhteistyössä IMG:n kanssa. Mainitun liitteen 8.3.1 kohdassa IMG esitetään kansainvälisenä järjestönä, joka toimii jo Myanmarissa/Burmassa ja joka on liityksissä unionin mainitussa valtiossa rahoittamien hankkeiden täytäntöönpanoon.

— OLAF ilmoitti 17.2.2014 komissiolle, että se oli aloittanut tutkimuksen IMG:n asemasta.

— Komission pääsihteeri toimitti 24.2.2014 tämän tiedon kyseisen toimielimen kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääjohtajalle ja pyysi häntä kiinnittämään huomiota mahdollisuuteen toteuttaa turvaamistoimenpiteitä asetuksen N:o 883/2013 7 artiklan 6 kohdan nojalla.

— Kyseinen pääjohtaja toteutti 26.2.2014 turvaamistoimenpiteitä edellä mainitun säännöksen nojalla ja perusteli ne sillä seikalla, että OLAFin alustavassa arvioinnissa oli tullut esiin epäilyksiä IMG:n asemasta (jäljempänä 26.2.2014 toteutetut turvaamistoimenpiteet). Nämä turvaamistoimenpiteet koostuivat pääpiirteissään yhtäältä väliaikaisesta kiellosta tehdä uusia valtuutussopimuksia IMG:n kanssa unionin talousarvion välilliseksi hallinnoimiseksi asetuksen N:o 966/2012 nojalla ja toisaalta väliaikaisesta kiellosta laajentaa valtuutussopimuksia, joita IMG:n kanssa on jo tehty asetuksen N:o 1605/2002 nojalla unionin talousarvion yhteisestä toteuttamisesta.

— Sama pääjohtaja lähetti 25.4.2014 IMG:lle kirjeen (jäljempänä 25.4.2014 päivätty kirje), jossa hän ilmoitti mainitulle järjestölle komission asiakirja-aineistoon kuuluvista kolmesta uudesta seikasta, joista ensimmäinen koski sitä, että viisi unionin jäsenvaltioita, joiden IMG väitti olevan järjestön jäseniä, eivät pitäneet itseään tällaisina, toinen sitä, että Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) pääsihteeri oli todennut, että IMG ei ollut YK:n erityisjärjestö, ja kolmas sitä, että IMG:n perustamisasiakirjan allekirjoituksessa paikalla olleiden eräiden valtioiden edustajina toimineiden henkilöiden valtuutuksista on epävarmuutta. Komission kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääjohtaja totesi myös, että kun otetaan huomioon ne epäilykset, joita näistä seikoista oli syntynyt IMG:n aseman suhteen, hän oli ohjeistanut yksiköitään keskeyttämään tilapäisesti IMG:tä koskevilta osin sellaiset menettelyt, jotka mahdollistavat kansainvälisten järjestöjen toteuttavan talousarviotehtäviä.

— Komissio sai 15.12.2014 OLAFin tutkimuksensa päätteeksi laatiman kertomuksen (jäljempänä OLAFin kertomus), joka sisälsi joukon suosituksia. Tässä kertomuksessa OLAF katsoi pääpiirteissään, että IMG ei ollut vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettu kansainvälinen järjestö, ja suositti komissiota määräämään IMG:lle seuraamuksia ja perimään takaisin sille tässä ominaisuudessa maksetut määrät.

— Edellä mainittua päivämäärää seuraavana päivänä komissio antoi 16.12.2014 antamansa päätöksen asetuksen N:o 966/2012 84 artiklan perusteella. Mainitun päätöksen 1 artiklan mukaan alkuperäisen päätöksen liite 2 korvataan uudella liitteellä, jonka 1 ja 4.3 jaksossa todetaan, että mainitussa alkuperäisessä päätöksessä säädetyn kaupan kehittämisohjelman täytäntöönpanoa ei hoideta enää välillisellä hallinnoinnilla IMG:n kanssa vaan Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH:n (jäljempänä GIZ) kanssa.

— Komission oikeudellinen yksikkö laati 16.1.2015 muistion, jonka otsikkona oli ”Oikeudellinen arviointi [IMG:tä] koskevasta [OLAFin kertomuksesta]” (jäljempänä oikeudellisen yksikön muistio).

— Komissio osoitti IMG:lle 8.5.2015 kirjeen, jolla sille ilmoitettiin toimista, joihin komissio aikoi ryhtyä OLAFin kertomuksen johdosta, ja jossa IMG:lle ilmoitettiin, että vaikka valtaosa OLAFin suosituksista ei johda komission toimiin, se oli kuitenkin päättänyt muun muassa, että siihen saakka, kunnes IMG:n asemasta kansainvälisenä järjestönä on täysi varmuus, komission yksiköt eivät tee sen kanssa uusia valtuutussopimuksia, jotka ovat välillistä hallinnointia kansainvälisten järjestöjen kanssa koskevan asetuksessa N:o 966/2012 säädetyn mallin mukaisia. Mainitun kirjeen tämä osa muodostaa 8.5.2015 annetun päätöksen, jota tarkoitetaan tämän tuomion 1 kohdassa.”

III Tuomio C-183/17 P ja C-184/17 P

9. IMG nosti unionin yleisessä tuomioistuimessa kaksi kannetta 16.12.2014 annetusta komission päätöksestä (kanne T-29/15) ja 8.5.2015 annetusta komission päätöksestä (kanne T-381/15). Molemmissa vaadittiin näiden päätösten kumoamista ja jälkimmäisessä korvausta aiheutuneista vahingoista.

10. Unionin yleinen tuomioistuin antoi 2.2.2017 kyseiset tuomiot, joilla se kumosi kanteet T-29/15 ja T-381/15.

11. IMG teki näistä tuomioista kaksi valitusta. Antaessaan niistä ratkaisun tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P unionin tuomioistuin hyväksyi molemmissa toisen valitusperusteen ja kumosi ensimmäisessä oikeusasteessa annetut tuomiot.

12. Unionin tuomioistuimen mielestä unionin yleinen tuomioistuin oli tehnyt oikeudellisen virheen ”perustellessaan [komission] riidanalaisten päätösten antamisen epäilyksillä, joita sillä oli IMG:n asemasta vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettuna kansainvälisenä järjestönä”.( )

13. Unionin tuomioistuimen mukaan seikoilla, joita unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt pitäessään komission esittämiä epäilyksiä perusteltuina, ei voitu perustella niitä oikeudellisesti.( )

14. Unionin tuomioistuin totesi, että näiden kahden asian toisen valitusperusteen hyväksymisellä oli seuraavat seuraukset:

— Unionin yleisen tuomioistuimen tekemä oikeudellinen virhe merkitsi sitä, että tuomiot T-29/15 ja T-381/15 oli kumottava kokonaan.

— Molemmat tapaukset olivat valmiita ratkaistavaksi siinä mielessä, että IMG vaati 16.12.2014 ja 8.5.2015 annettujen päätösten toteamista pätemättömiksi.

— Näissä kahdessa päätöksessä oli sama oikeudellinen virhe kuin tuomioissa T-29/15 ja T-381/15, mistä syystä nekin oli kumottava kokonaisuudessaan.

— IMG:lle 8.5.2015 annetulla päätöksellä aiheutuneiden vahinkojen korvaamista koskeva vaatimus ei sitä vastoin ollut valmis ratkaistavaksi, mistä syystä asia oli palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen.

15. IMG vaati unionin tuomioistuinta tulkitsemaan tuomion C-183/.17 P ja C-184/17 P tuomiolauselman 1–3 kohtaa. Se väitti tässä yhteydessä, että komissio ei voinut olla epävarma sen asemasta kansainvälisenä järjestönä vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön perusteella.

16. Unionin tuomioistuin hylkäsi IMG:n tulkintapyynnön( ) ja täsmensi erityisesti, että se oli tyytynyt toteamaan virheellisiksi komission esittämät epäilyt, jotka liittyivät muutamien oikeudellisten seikkojen perusteella IMG:n asemaan kansainvälisenä järjestönä. Se ei sitä vastoin ollut missään tapauksessa antanut ratkaisua siitä, oliko oikeudellisesti virheettömän ja kaikki merkitykselliset seikat sisältävän tarkastelun perusteella katsottava, että IMG:llä oli tämä asema.( )

IV Valituksenalainen tuomio

17. Unionin yleinen tuomioistuin antoi unionin tuomioistuimen tuomion C-183/17 P ja C-184/17 P perusteella asianosaisten huomautukset saatuaan valituksenalaisen tuomion ja hylkäsi IMG:n vahingonkorvausvaatimuksen, joka liittyi vahinkoihin, joita se väitti 8.5.2015 annetusta päätöksestä aiheutuneen.

18. Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin

— katsoi, että vaatimuksen tutkimisedellytykset eivät täyttyneet siltä osin kuin vaadittiin korvausta useista muistakin vahingoista lisänä niihin, jotka oli mainittu kannekirjelmässä tai joiden luonne oli muuttunut kannekirjelmässä esitetystä. Se jätti konkreettisesti tutkimatta IMG:n vaatimukset saada luontoissuorituksena korvausta tietyistä aineellisista ja aineettomista vahingoista, joita se väitti itselleen aiheutuneen seurauksena 8.5.2015 annetusta päätöksestä.

— otti vaatimuksen tutkittavaksi siltä osin kuin se koski yhtäältä aineellista vahinkoa, joka arvioitiin kolmeksi miljoonaksi euroksi, ja toisaalta aineetonta vahinkoa, joka vahvistettiin symbolisesti yhdeksi euroksi.

— väitti, että vaikka 8.5.2015 annettu päätös oli lainvastainen tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P esitetyistä syistä, sillä ei ollut rikottu mitään ”oikeussääntöä, jolla on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille”. Tästä syystä se piti perusteettomana IMG:n väitettä, jonka mukaan vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön säännöksiä oli tulkittava ”kansainvälisen järjestön” käsitteeseen liittyvien kansainvälisen julkisoikeuden oppien valossa silla tavoin, että niillä annetaan yhteisöille, joille komissio tunnusti tämän aseman, ”saavutettu oikeus” tulla kohdelluksi sellaisina.

— totesi, että vaikka se myönsi, että kansainvälisen järjestön aseman myöntäminen tietylle yhteisölle saattaa olla lopullista kansainvälisessä julkisoikeudessa, SEUT 310 ja SEUT 317 artiklassa tarkoitettu moitteettoman varainhoidon periaate velvoittaa komission toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet suojatakseen unionin taloudellisia etuja erityisesti silloin, jos se uskoo talousarvioon liittyvien toimintojen toteuttamisen kansainvälisille järjestöille.

— lisäsi, että unionin tuomioistuimen tuomiosta C-183/17 P ja C-184/17 P (88–90 kohta) seuraa, että siinäkin tapauksessa, että tietylle yhteisölle tunnustetaan vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettu kansainvälisen järjestön asema, komissio voi kyseenalaistaa tämän aseman jälkikäteen, jos tämä on perusteltua.

— hylkäsi perusteettomana IMG:n väitteen, jonka mukaan oli katsottava, että unionin tuomioistuimen toteama 8.5.2015 annetun päätöksen lainvastaisuus muistutti perusoikeuskirjan 41 artiklassa vahvistetun hyvän hallinnon periaatteen loukkausta ja konkreettisemmin sellaisen velvoitteen laiminlyöntiä, jonka mukaan sen asemaa kansainvälisenä järjestönä oli tutkittava huolellisesti ja puolueettomasti vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön valossa siten, että kaikki merkitykselliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat otetaan huomioon.( )

— totesi lopuksi, että vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön rikkominen IMG:n taholta ei vaikuttanut ”riittävän ilmeiseltä” oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, koska IMG ei ollut osoittanut, että komissiolla ei ollut ollut mitään harkintavaltaa niiden soveltamisessa.

19. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kaiken kaikkiaan sen, että kyseessä olisi sellaisen oikeussäännön, jolla annetaan oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen, mistä syystä IMG:n korvausvaatimus oli hylättävä kokonaan.

V Muut prosessitoimet, jotka mahdollisesti vaikuttavat käsiteltävään asiaan

20. Samaan aikaan kun unionin yleinen tuomioistuin käsitteli asiaa T-381/15 RENV, komissio ja IMG kävivät kirjeenvaihtoa, joka liittyi tuomion C-183/17 P y C-184/17 P täytäntöönpanoon. Tämä kirjeenvaihto osoittaa, että ne tulkitsevat eri tavalla sen oikeudellisia perusteita:

— komission mielestä 14.12.2014 ja 8.5.2015 annettujen päätösten kumoaminen johtui niiden perustelujen puuttumisesta.

— IMG sitä vastoin katsoo, että kumoaminen velvoitti komission myöntämään sille vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitetun kansainvälisen järjestön aseman.

21. Komissio toimitti tämän kirjeenvaihdon yhteydessä IMG:lle 18.7.2019 kirjelmän, jossa se katsoi, että unionin tuomioistuin ei ollut todennut tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P, että IMG olisi kansainvälinen järjestö. Tämän tuomion täytäntöönpano ei siis edellyttänyt ”IMG:n automaattista tunnustamista kansainväliseksi järjestöksi vaan sen oikeudellisen aseman uudelleenarviointia käytettävissä olevien tietojen ja sovellettavan varanhoitolainsäädännön valossa”.( )

22. IMG nosti tästä kirjelmästä unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen (T-645/19), jossa se vaati yhtäältä sen kumoamista ja toisaalta siitä IMG:lle aiheutuneiden vahinkojen korvaamista.

23. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen T-645/19 9.9.2020 antamallaan määräyksellä.( ) IMG teki tästä määräyksestä valituksen C-619/20 P.

24. IMG nosti lopuksi unionin yleisessä tuomioistuimessa komissiota vastaan sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevan uuden kanteen (asia T-752/20, IMG v. komissio, edelleen vireillä), jossa se vaatii korvaamaan aineelliset ja aineettomat vahingot, joita se väitti sille aiheutuneen seurauksena komission ja OLAF:n toiminnasta siihen kohdistetun tutkinnan yhteydessä.

VI Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa kanteen C-620/20 P yhteydessä

25. IMG vaatii, että unionin tuomioistuin

— kumoaa asiassa T-381/15/RENV 9.9.2020 annetun unionin yleisen tuomioistuimen tuomion.

— hyväksyy valittajan ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät vaatimukset uudelleen muotoiltuina, ja näin ollen

– velvoittaa vastapuolen korvaamaan aineelliset ja aineettomat vahingot, sellaisena kuin se on ne esittänyt huomautuksissaan asian T-381/15 RENV käsittelyn jälkeen, sekä

– velvoittaa vastapuolen korvaamaan kaikki oikeudenkäyntikulut.

26. Komissio vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään valituksen ja velvoittamaan IMG:n korvaamaan siihen liittyvät oikeudenkäyntikulut.

27. Unionin tuomioistuin on päättänyt yhdistää valitukset C-619/20 P ja C-620/20 P tuomion antamista varten.

28. Unionin tuomioistuimen ohjeiden mukaisesti tämä ratkaisuehdotus koskee vain asiaa C-620/20 P.

VII Valituksen C-620/20 P tarkastelu

A Alustava huomautus: komission esittämä valitusperuste

29. Komissio ilmoitti 16.6.2021 päivätyllä kirjelmällä unionin tuomioistuimen kirjaamolle seikasta, jota se luonnehti ”merkittäväksi uudeksi tosiseikaksi”, eli siitä, että IMG:lle ilmoitettiin (kielteisestä) arvioinnista, joka koskee sen asemaa kansainvälisenä järjestönä ja joka oli tehty tuomion C-183/17 P ja C-184/17 P panemiseksi täytäntöön vuosien 2002, 2012 ja 2018 varainhoitolainsäädännön valossa.

30. Tämän vuodesta 2014 lähtien taannehtivasti sovelletun arvioinnin perusteella IMG ei voi toteuttaa unionin talousarviota kansainvälisen järjestön harjoittaman välillisen hallinnoinnin kautta.

31. Komissio katsoo, että tämä seikka saattaisi merkitä sitä, että valituksilla C-619/20 P ja C-620/20 P ei ole enää kohdetta, mistä syystä se vetoaa siihen (uutena) valitusperusteena unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 127 artiklan nojalla.

32. IMG on vastustanut tätä komission vaatimusta ja lisäksi nostanut unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskanteen 8.7.2021 päivättyyn kirjeeseen sisältyvästä komission päätöksestä.( )

33. Komissio vaatii tällä uudella perusteella, että unionin tuomioistuin antaisi nyt ratkaisun siitä, onko IMG kansainvälinen järjestö vai ei, ja toteaa, että valituksella ei ole enää kohdetta.

34. Komission vaatimus on jätettävä tutkimatta tämän valituksen yhteydessä, sillä

— ensinnäkin 8.7.2021 annetun komission päätöksen laillisuus on riitautettu unionin yleisessä tuomioistuimessa asiassa T-509/21, joka on edelleen vireillä.

— toiseksi tämä valitus koskee yksinomaan tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P arvioidun lainvastaisuuden seurauksia. Sen ratkaisemiseksi on päätettävä, aiheuttiko tämä lainvastaisuus unionin vastuun. Tämä kysymys ei menetä olemassaolonsa syytä eikä IMG intressiään ajaa vahingonkorvauskannetta jo menneen tilanteen perusteella yksinomaan siitä syystä, että komissio on päättänyt vuonna 2021, että IMG ei ole unionin varainhoitolainsäädännössä tarkoitettu kansainvälinen järjestö.

— kolmanneksi valituksen kohde ei voi vaihdella valituksenalaisen tuomion mukaan.( )

B Ensimmäinen valitusperuste: tuomion C-183/17 P ja C-184/17 P rikkominen

1. Asianosaisten väitteet

35. IMG väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ei ota valituksenalaisessa tuomiossa huomioon unionin tuomioistuimen ratkaisua tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P.

36. Se katsoo, että sen sijaan, että unionin yleinen tuomioistuin toteaisi 8.5.2015 annetun päätöksen lainvastaisuuden, tämä hyväksyy sen, että komissio voi edelleen kyseenalaistaa sen aseman kansainvälisenä järjestönä siitä huolimatta, että tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P todettiin, että komission epäilykset IMG:n luonteesta olivat perusteettomia.

37. Komissio vastustaa IMG:n perusteluja ja vaatii tämän valitusperusteen hylkäämistä.

2. Oikeudellinen arviointi

38. Unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan toisessa kohdassa määrätään, että ”palauttamistapauksessa unionin yleinen tuomioistuin on sidottu unionin tuomioistuimen asiassa ratkaisemiin oikeusseikkoihin”.

39. Unionin yleinen tuomioistuin ei mielestäni riko tätä määräystä eikä toimi tuomion C-183/17 P ja C-184/17 P sanamuodon vastaisesti, kun se epää IMG:n vaatiman korvauksen todettuaan, että tästä tuomiosta ei seuraa velvollisuutta pitää tätä yhteisöä vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön perusteella toimivaltaisena kansainvälisenä järjestönä, jolle annetaan talousarvion toteuttamista koskevia tehtäviä ja joka voi vastaanottaa vastaavia varoja välillisen hallinnoinnin yhteydessä.

40. Erityisesti, toisin kuin IMG väittää, tuomiosta C-183/17 P ja C-184/17 P ei voida päätellä, että kun komissio on myöntänyt yhteisölle kansainvälisen järjestön aseman, se ei voisi enää harkita asiaa uudelleen.

41. Sitä vastoin tuomiosta C-183/17 P ja C-184/17 P sekä myöhemmästä määräyksestä C-183/17 P-INT voidaan päätellä, että komission tunnustama vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettu kansainvälisen järjestön asema ei ollut lopullinen ja että sitä voitiin tietyin edellytyksin arvioida uudelleen.

42. Tässä yhteydessä määräys C-183/17 P-INT on erityisen kuvaava. Kuten olen jo esittänyt, unionin tuomioistuin rajaa siinä tuomion C-183/17 P ja C-184/17 P merkitystä toteamalla, että se ei ollut antanut ennakkoratkaisua siitä, oliko IMG:llä kaikkien asiaankuuluvien seikkojen tarkastelun jälkeen kansainvälisen järjestön asema. Tämän ratkaiseminen kuului unionin yleiselle tuomioistuimelle.

43. Näin ollen se, että unionin tuomioistuin kumosi unionin yleisen tuomioistuimen tuomion ja komission päätöksen, ei merkinnyt, kuten valituksenalaisessa tuomiossa perustellusti päätellään, sitä, että varainhoitolainsäädännössä myönnettäisiin valittajalle oikeus olla edelleen tunnustettu kansainväliseksi järjestöksi ja siten tehdä komission kanssa valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista.

44. Tähän voitaisiin lisätä, että komissio on velvollinen arvioimaan uudelleen IMG:n kaltaisen kansainvälisen järjestön asemaa ennen kuin sen tehtäväksi annetaan unionin talousarvion varojen välillinen hallinnointi, kun sen luonteesta on epäilyjä.

45. Ensimmäinen valitusperuste on siis hylättävä perusteettomana.

C Toinen valitusperuste: varainhoitolainsäädännössä säädetyn kansainvälisen järjestön käsitteen loukkaaminen

1. Asianosaisten väitteet

46. IMG väittää, että valituksenalaisessa tuomiossa a) tulkitaan virheellisesti varainhoitolainsäädännössä säädettyä kansainvälisen järjestön käsitettä; b) loukataan kansainvälistä tunnustusta ja normatiivista hierarkiaa, eikä c) noudateta tulkintaa, joka tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P esitetään unionin varainhoitolainsäädännöstä.

47. IMG:n mukaan unionin yleinen tuomioistuin on sekoittanut keskenään yhteisön luonnehtimisen kansainväliseksi järjestöksi ja sen kyvyn varmistaa unionin talouden hallinnointi. Komission on huolehdittava unionin talousarvion moitteettomasta varainhoidosta, mutta se ei voi jättää huomiotta kansainvälisen järjestön olemassaoloa eli sitä, että siihen voidaan vedota kansainvälisessä oikeudessa.

48. Komissio kiistää IMG:n perustelujen oikeellisuuden ja vaatii perusteen hylkäämistä tehottomana ja ilmeisen perusteettomana.

2. Oikeudellinen arviointi

49. Tuomion C-183/17 P ja C-184/17 P tuomiolauselman neljännen kohdan nojalla unionin yleisen tuomioistuimen piti asian palauttamisen jälkeen lausua ”[IMG:n] esittämästä vaatimuksesta niiden vahinkojen korvaamiseksi, joita kyseiselle yhteisölle on aiheutettu [8.5.2015 päivättyyn kirjelmään sisältyneellä] komission päätöksellä”.

50. Selventääkseni tätä vaatimusta, unionin yleisen tuomioistuimen piti vain antaa ratkaisu IMG:n asemasta kansainvälisenä järjestönä unionia velvoittavien kansainvälisen oikeuden sääntöjen valossa. Oli riittävää, että se ilmoitti, kuten se teki valituksenalaisen tuomion 78–80 kohdassa, että vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä käytetty kansainvälisen järjestön käsite on kansainvälisessä oikeudessa käytetty käsite mutta että näissä säännöksissä käytetään sitä unionin talousarvion toteuttamisen erityisessä tarkoituksessa.

51. Unionin yleinen tuomioistuin totesi( ) mielestäni osuvasti, että kun komissio tarkastelee kysymystä siitä, onko valittaja kansainvälinen järjestö, valtuutussopimusten tekemiseksi välillisestä hallinnoinnista, ”sen on paitsi otettava huomioon kansainvälisiä järjestöjä koskevan kansainvälisen oikeuden periaatteet myös toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi edellä mainitun [moitteettoman varainhoidon] periaatteen mukaisesti”.( )

52. Näin ollen tässä asiassa kansainvälisessä oikeudessa tarkoitettu IMG:n luonne kansainvälisenä järjestönä ei ole ratkaiseva seikka määritettäessä unionin sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta. Tämä vastuu syntyy ainoastaan silloin, jos unionin tuomioistuimen kumoaman (8.5.2015 annetun) komission päätöksen lainvastaisuutta voidaan pitää sellaisen unionin oikeussäännön, jolla annetaan oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeisenä rikkomisena.

53. Vaikka kansainväliset oikeussäännöt, joihin IMG vetoaa, ovat osa unionin oikeutta, niillä ei myönnetä kansainväliselle järjestölle oikeutta siihen, että sen asemaa ei voitaisi arvioida uudelleen sen jälkeen kun unioni on tunnustanut sen.( ) Komission tehtävä suorittaa uudelleenarviointi, kun todisteita on riittävästi, vastaa tavoitetta varmistaa unionin talousarvion moitteeton varainhoito.

54. Muutoinkaan kansainvälinen järjestö ei voi vaatia, että sen osallistuminen unionin talousarvion varojen välilliseen hallinnointiin tietyn ajanjakson aikana varmistaisi sille tulevaisuudessa oikeuden jatkaa hallinnointia.

55. Komissiolla on vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön nojalla laaja harkintavalta, jonka nojalla se saa valita kansainvälisistä järjestöistä sopivimmat huolehtimaan talousarvionsa varojen välillisestä hallinnoinnista moitteettoman varainhoidon periaatteen vaatimusten mukaisesti.

56. Muut kansainvälisten järjestöjen tunnustamista koskevat IMG:n perustelut ovat tehottomia, koska niiden virheellisenä lähtökohtana on, että unionin tuomioistiun antoi tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P IMG:lle tämän aseman.

57. Kun komissio antoi 8.7.2021 uuden päätöksensä,( ) jonka kumoamista IMG vaatii asiassa T-509/21, tämän unionin yleisessä tuomioistuimessa käytävän menettelyn yhteydessä on joka tapauksessa ratkaistava, voidaanko tätä yhteisöä pitää kansainvälisenä järjestönä unionin talousarvion varojen välillisen hallinnoinnin kannalta. On johdonmukaista, että unionin tuomioistuin ei voi ennakoida tuomiota, jonka unionin yleinen tuomioistuin antaa tämän valituksen perusteella.

58. Toinen valitusperuste on hylättävä, sillä se on yhtäältä perusteeton ja toisaalta tehoton.

D Kolmas valitusperuste: hyvän hallinnon periaatteen loukkaaminen

1. Asianosaisten väitteet

59. IMG väittää unionin yleisen tuomioistuimen tehneen virheen katsoessaan (valituksenalaisen tuomion 90–93 kohdassa), että hyvän hallinnon periaatetta ei ole loukattu tavalla, joka aiheuttaisi sopimussuhteen ulkopuolisen komission vastuun.

60. IMG:n asemaa koskevien epäilyjen perusteettomuus, joka johti siihen, että unionin tuomioistuin kumosi 8.5.2015 annetun komission päätöksen, merkitsee IMG:n mielestä sitä, että tämä toimielin on syyllistynyt lainvastaisuuteen ja loukannut hyvän hallinnon periaatetta (perusoikeuskirjan 41 artikla) jättämällä noudattamatta velvollisuuttaan käsitellä sen tilannetta huolellisesti ja puolueettomasti.

61. Komissio kiistää IMG:n näiden perustelujen oikeellisuuden ja ehdottaa perusteen hylkäämistä.

2. Oikeudellinen arviointi

62. Kolmannen valitusperusteen lähtökohta on epäasianmukainen ja heikentää tukeutumista siihen: siinä päätellään jälleen kerran tuomiosta C-183/17 P ja C-184/17 P, että komission on tunnustettava automaattisesti ja peruuttamattomasti sen asema kansainvälisenä järjestönä unionin talousarvion varojen välillisen hallinnoinnin kannalta.

63. IMG pitää komission 8.5.2015 tekemällään päätöksellä aiheuttamaa lainvastaisuutta hyvän hallinnon periaatteen loukkaamisena ja väittää, että tämä loukkaus aiheuttaa ilman muuta sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymisen.

64. Kuten perustelen yksityiskohtaisemmin käsitellessäni neljättä valitusperustetta (jonka kanssa nyt käsiteltävä peruste on päällekkäinen), pelkkä hyvän hallinnon periaatteen loukkaaminen ei riitä sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymiseen. Viimeksi mainittu edellyttää, että kyseessä on riittävän ilmeinen rikkominen.

65. IMG ei esitä tämän perusteen yhteydessä perusteluja, jotka osoittaisivat riittävän ilmeisen rikkomisen olemassaolon. Se ei erityisesti ilmoita, millä tavoin oikeudelliset virheet ja arviointivirheet, jotka saivat unionin tuomioistuimen kumoamaan 8.5.2015 annetun komission päätöksen, merkitsisivät riittävän ilmeistä hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista (erityisesti toiminnan puolueettomuutta koskevan velvoitteen kannalta).

66. Kolmas valitusperuste on siis hylättävä perusteettomana.

E Neljäs valitusperuste: oikeussäännön, jolla annetaan oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeisen rikkomisen käsitteen virheellinen tulkinta.

1. Asianosaisten väitteet

67. IMG:n mielestä unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut valituksenalaisen tuomion 87–98 kohdassa virheellisesti vaatimusta, jonka mukaan kyseessä on oltava sellaisen oikeussäännön, jolla annetaan oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen, edellytyksenä sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun toteamiselle.

68. Sen mielestä kansainvälisillä järjestöillä, joille komissio tunnustaa mahdollisuuden toteuttaa unionin varojen välillistä hallinnointia, on vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön nojalla oikeus siihen, että komissio ei tutki niiden asemaa jälkikäteen uudelleen.

69. IMG katsoo lisäksi, että komissiolla ei ollut mitään harkintavaltaa ja että jo pelkästään se, että loukataan oikeutta siihen, että sen asemaa ei kyseenalaisteta, merkitsee sellaisen oikeussäännön, jolla annetaan oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeistä rikkomista.

70. Se väittää lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt valituksenalaisen tuomion 90–92 kohdassa virheen, kun se ei ole todennut komission loukanneen hyvän hallinnon periaatetta. Periaatetta loukattiin, koska komissio ei toiminut puolueettomasti, kuten kyseinen periaate edellyttää, mikä merkitsee sellaisen oikeussäännön, jolla annetaan oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeistä rikkomista.

71. Komissio vastustaa IMG:n perusteluja ja vaatii tämän perusteen hylkäämistä samalla kun viittaa siihen, että se on osittain jätettävä tutkimatta, koska se on epäselvä siltä osin kuin kyseessä on hyvän hallinnon periaatteen oletettu loukkaaminen.

2. Oikeudellinen arviointi

72. Jotta SEUT 340 kohdan toisessa kohdassa tarkoitettu sopimussuhteen ulkopuolinen unionin vastuu syntyy, seuraavien edellytysten on unionin tuomioistuimen mukaan täytyttävä:( )

— unionin toimielimen moititun toiminnan lainvastaisuuden on oltava riittävän ilmeinen sellaisen oikeussäännön rikkominen, jolla annetaan oikeuksia luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille;

— vahinko on tosiasiassa syntynyt, ja

— toimielimen toiminnan ja väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys.

73. Jos yksi näistä edellytyksistä jää täyttymättä, kanne on kokonaisuudessaan hylättävä, eikä ole tarpeen tutkia sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun muita edellytyksiä.( )

74. Unionin tuomioistuin toteaa, että ”– – vain yksityisiä suojelevan unionin oikeuden säännön riittävän ilmeinen rikkominen, eikä mikä tahansa rikkominen, voi aiheuttaa sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymisen. Kun unionin toimielimellä tai elimellä on harkintavaltaa, vain se, että kyseessä oleva instanssi ylittää tämän harkintavallan rajat selvästi ja vakavasti, voi muodostaa tällaisen unionin oikeuden riittävän ilmeisen rikkomisen”.( )

75. Kyseessä on siis sellaisen oikeussäännön, jolla annetaan oikeuksia luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, riittävän ilmeinen rikkominen, kun rikkominen on luonteeltaan sellainen, että toimielimen on katsottava jättäneen ilmeisellä ja vakavalla tavalla noudattamatta sen harkintavallalle asetettuja rajoja.

76. Tässä yhteydessä seikkoja, jotka on otettava huomioon, ovat erityisesti rikotun säännön selkeys ja täsmällisyys ja rikotussa säännössä unionin toimielimelle annetun harkintavallan laajuus.( )

77. Silloin, kun unionin toimielimellä on huomattavan vähän tai ei ollenkaan harkintavaltaa, jo pelkän unionin oikeuden rikkomisen voidaan katsoa olevan riittävän ilmeinen rikkominen, minkä vuoksi unionin sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu voi syntyä.( )

78. Toimielimen harkintavallan puuttumisen ja riittävän ilmeisen rikkomisen olemassaolon välillä ei ole kuitenkaan automaattista yhteyttä. Rikkomista voidaan pitää toteennäytettynä vain silloin, kun kyseessä on sääntöjenvastaisuus, jollaiseen tavanomaisesti varovainen ja huolellinen viranomainen ei olisi vastaavissa olosuhteissa syyllistynyt.( )

79. Näiden perusteiden mukaisesti on tutkittava IMG:n tämän valitusperusteen yhteydessä esittämiä väitteitä, joiden mukaan komissio olisi rikkonut sääntöjä kahteen kertaan: yhtäältä rikkonut vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädäntöä ja toisaalta loukannut hyvän hallinnon periaatetta (tai oikeutta hyvään hallintoon).

a) Vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön rikkominen

80. Unionin yleinen tuomioistuin on mielestäni oikeassa todetessaan, että ”vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön välillistä hallinnointia koskevat säännökset, joissa viitataan kansainvälisiin järjestöihin, eivät ole sellaisia oikeussääntöjä, joiden tarkoituksena on antaa yhteisöille, joiden aseman kansainvälisenä järjestönä komissio on tunnustanut, oikeus siihen, ettei kyseistä asemaa kyseenalaisteta – –”.( )

81. Vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännöllä nimittäin

— annetaan komissiolle toimivalta uskoa unionin talousarvion varojen välillinen hallinnointi ulkopuolisille yhteisöille (tässä tapauksessa kansainvälisille järjestöille). Näissä säännöksissä ei anneta näille yhteisöille oikeutta tulla valituiksi välillistä hallinnointia varten eikä taata niiden toiminnan jatkuvuutta unionin talousarvion välillisinä hallinnoijina sen pidemmälle kuin konkreettinen toimeksiantoasiakirja osoittaa.

— annetaan komissiolle laaja harkintavalta ratkaista unionin yleisen edun mukaisesti, minkä kansainvälisten järjestöjen kanssa se haluaa harjoittaa unionin varojen välillistä hallinnointia, kun tämä edellytys täyttyy.( )

— valtuutetaan komissio arvioimaan uudelleen perustellusti näiden yhteisöjen asemaa kansainvälisenä järjestönä tai harkitsemaan uudelleen, onko unionin varojen välillinen hallinnointi edelleen asianmukaista antaa niiden tehtäväksi.( )

82. Näistä lähtökohdista neljännen valitusperusteen tämä osa ei voi menestyä kahdesta syystä:

— Ensinnäkin, kuten edellä totesin, varainhoitolainsäädännössä ei anneta IMG:lle oikeutta olla edelleen tunnustettu kansainväliseksi järjestöksi ja näin ollen tehdä komission kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista.

— Toiseksi, jos hyväksyttäisiin (quod non) se, että tässä lainsäädännössä annetaan tämä oikeus edellä mainituille järjestöille, virheellä, jonka komissio on tehnyt antaessaan 8.5.2015 päätöksensä, ei ylitettäisi ilmeisellä ja vakavalla tavalla sen harkintavallalle asetettuja rajoja.

83. Muistutettakoon, että komissio ilmoitti 8.5.2015 antamassaan päätöksessä IMG:LLE, että kunnes vallitsee ehdoton varmuus siitä, että sillä on kansainvälisen järjestön asema, sen yksiköt eivät tee sen kanssa yhtään uutta valtuutussopimusta kansainvälisen järjestön kanssa suoritettavan välillisen hallinnoinnin mukaisesti.

84. On varmaa, että tässä päätöksessä ei epäilysten osalta esitetty tarkastelua, jossa sitä olisi perusteltu riittävästi, kuten unionin tuomioistuin totesi tuomiossa C-183/17 P ja C-184/17 P. Sen pätemättömyys johtui siitä, että komission sen perustelemiseksi esittämät todisteet olivat riittämättömiä.

85. Tämä puute, joka johtui komission virheellisestä arviosta, ei ollut havaittavissa ensi silmäyksellä vaan vasta sen jälkeen kun oli käyty kontradiktorinen käsittely, jossa esitettiin järkeviä näkökohtia sekä puolesta että vastaan.( ) Ei siis voida väittää, että komissio olisi ylittänyt ilmeisellä tavalla sen harkintavallalle asetetut rajat.

b) Hyvän hallinnon periaatteen loukkaaminen

86. Oikeus hyvään hallintoon (hyvän hallinnon periaate) vahvistetaan perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan ”jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa”.( )

87. Tämä oikeus kuvastaa unionin oikeusjärjestyksen yleistä oikeusperiaatetta.( ) Kuten perusoikeuskirjaa koskevissa selityksissä todetaan,( ) ”perusoikeuskirjan 41 artiklan perustana on, että unioni on oikeusyhteisö, jonka ominaispiirteet ovat kehittyneet oikeuskäytännössä, jolla on vakiinnutettu hyvä hallinto yleisenä oikeusperiaatteena”.

88. Hyvän hallinnon periaatteeseen kuuluvaa huolellisuusvelvollisuutta sovelletaan yleisesti komission toimintaan, ja se merkitsee, että tämän on toimittava huolellisesti ja järkevästi. Kuten unionin tuomioistuin toteaa, ”on mahdollista, että yhteisön hallinto on sopimussuhteen ulkopuolisessa vastuussa lainvastaisesta toiminnasta, kun se ei toimi vaaditulla tavalla huolellisesti ja aiheuttaa tämän vuoksi vahinkoa”.( )

89. Unionin tuomioistuin katsoo, että ”kun asianosainen vetoaa toimivaltaisen toimielimen tekemään ilmeiseen arviointivirheeseen, Euroopan unionin tuomioistuinten on tutkittava, onko kyseinen toimielin tutkinut huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseiseen asiaan liittyvät merkitykselliset seikat eli seikat, joihin asiassa tehdyt päätelmät perustuvat – – Tällainen huolellisuusvelvoite on erottamaton osa hyvän hallinnon periaatetta ja sitä sovelletaan yleisesti unionin hallinnon toimintaan”.( )

90. Unionin yleinen tuomioistuin oli valituksenalaisessa tuomiossa liian lyhytsanainen hylätessään tämän periaatteen soveltamista koskevat IMG:n perustelut seuraavasti:

— ”Tässä ratkaisun kumoamisen ja asian palauttamisen jälkeisessä oikeudenkäyntimenettelyssä valittaja on vedonnut hyvän hallinnon periaatteeseen tukeakseen argumenttia, jonka mukaan komissio ei voinut kyseenalaistaa sen kansainvälisen järjestön asemaa, jonka se oli aikaisemmin tunnustanut. Unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa valittaja väitti, että mainitun periaatteen mukaan komission oli tarkasteltava sen tilannetta huolellisesti ja puolueettomasti kaikkien hyödyllisten tietojen valossa” (90 kohta).

— ”Komissiolla on velvollisuus varmistua sellaisen yhteisön asemasta kansainvälisenä järjestönä, jonka kanssa se tekee valtuutussopimuksen välillisestä hallinnoinnista, silloinkin, kun se on jo tehnyt samanluontoisen sopimuksen kyseisen yhteisön kanssa, koska tällaisen aseman tunnustamista ei voida pitää lopullisesti saavutettuna – – Hyvän hallinnon periaatteen ja moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti – – komissiota ei voida moittia siitä, ettei se tee uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista jonkin yhteisön kanssa silloin, kun tämän asema kansainvälisenä järjestönä voidaan kyseenalaistaa kyseisen toimielimen tietoon saatettujen tätä koskevien seikkojen johdosta” (91 kohta).

— ”Kantaja ei myöskään ilmoita, miltä osin oikeudellinen virhe ja ilmeinen arviointivirhe, jotka ovat saaneet unionin tuomioistuimen kumoamaan riidanalaisen päätöksen, merkitsisivät erityisesti komission puolueetonta toimintaa koskevan velvollisuuden osalta hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista, joka vastaisi edellä 89 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja edellytyksiä ja joka voisi siis aiheuttaa unionin vastuun” (92 kohta).

91. IMG arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä ei olisi kunnioittanut oikeutta hyvään hallintoon, mikä tarkoittaa erityistä oikeutta siihen, että komissio käsittelee sen tilannetta huolellisesti, perusteellisesti ja puolueettomasti. Hyvä osoitus tästä on sen mielestä sen päätösten kumoaminen tuomiolla C-183/17 P ja C-184/17 P.

92. Komissio kiistää tämän syytöksen ja esittää, että lainvastainen käyttäytyminen ei yksin riitä sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun syntymiseen: lisäksi on osoitettava, että toimielin ei ole toiminut huolellisesti tai puolueettomasti, mitä IMG ei ole sen mielestä osoittanut.

93. Sen jälkeen kun tuomio C-183/17 P ja C-184/17 P oli annettu, ei enää ollut kiistanalaista, että komissio oli syyllistynyt lainvastaisuuteen 8.5.2015 antamassaan päätöksessä.

94. Tällainen lainvastainen päätös ei kuitenkaan automaattisesti loukkaa hyvän hallinnon periaatetta (esitettynä siinä muodossa, että oikeussubjekteilla on oikeus siihen, että unionin toimielimet päättävät huolellisesti hänen asioistaan) siinä määrin, että se johtaisi unionin taloudelliseen vastuuseen.

95. On varmaa, että 8.5.2015 annettuun päätökseen sisältyy arviointivirhe, joka koskee sen perusteluna olevia todisteita. Komissio on tehnyt sen käyttäessään harkintavaltaansa tukeutumalla muutamiin mutta ei kaikkiin tekijöihin, jotka jälkikäteen ja tuomioistuimessa nostetun kanteen yhteydessä käydyn kontradiktorisen käsittelyn perusteella osoittautuisivat tarpeellisiksi, jotta voidaan tukea sitä päätelmää, että IMG on kansainvälinen järjestö, tai hylätä se.

96. En näe tässä riittävän ilmeistä hyvän hallinnon periaatteen loukkausta.

97. Huolellisuusvelvoitteen laiminlyöntiä ei voida todeta ottamatta huomioon sitä alaa, niitä edellytyksiä taikka sitä asiayhteyttä, joissa mainittu velvoite koskee unionin toimielintä.( )

98. Komissio toimi tarkoituksenaan suojata unionin talousarvion moitteetonta varainhoitoa, mikä on ominaista huolelliselle hallinnolle julkisten varojen hoidossa. Toistettakoon, että vaikka epäilyksiä IMG:n asemasta kansainvälisenä järjestönä (ja siten sen kyvystä huolehtia unionin varojen välillisestä hallinnoinnista) ei ollut kyseisenä ajankohtana perusteltu riittävästi, ei voida kiistää, että tilanteeseen liittyi tätä koskevaa epävarmuutta.

99. Pitää paikkansa, että komissio ei ollut innokas keräämään vuonna 2015 kaikkia tietoja IMG:n todellisesta luonteesta ja että se antoi tästä syystä päätöksen riittämättömin perustein, kuten unionin tuomioistuin totesi. Sitä voidaan arvostella siitä, että se ei suorittanut tuolloin sen kaltaista perusteellisempaa tutkimusta kuin se oli tehnyt antaessaan uuden päätöksen 8.6.2021 osoittaakseen, että IMG ei ole kansainvälinen järjestö.

100. Komission ei olisi pitänyt odottaa päivämäärään 8.6.2021 saakka selvittääkseen lopullisesti, oliko IMG kansainvälinen järjestö vai ei. On varmaa, että se pyysi IMG:ltä tietoja ja että tämä yhteisö ei toimittanut sille toivottuja tietoja, mistä syystä sen piti kääntyä niiden valtioiden puoleen, joiden oletettiin olevan tämän yhteisön jäseniä, jotta nämä ilmoittaisivat sille osallistumisestaan yhteisöön. Parempi hallinnollinen huolellisuus olisi ollut toivottavaa, mutta en havaitse sen käyttäytymisessä hyvää hallintoa koskevaan oikeuteen liittyvän komission huolellisuusvelvoitteen riittävän ilmeistä laiminlyöntiä, joka voisi aiheuttaa sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun.( )

101. Sopimussuhteen ulkopuolista unionin toimielinten vastuuta koskevassa järjestelmässä, joka on vähemmän ankara kuin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuva, päätöksen kumoaminen saattaisi mahdollisesti sellaisenaan aiheuttaa velvollisuuden korvata aiheutuneet vahingot.

102. Näin ei tapahdu silloin, jos tätä sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta ei aiheuta mikä tahansa sellaisen unionin oikeussäännön rikkominen, jolla suojellaan yksityisiä, vaan riittävän ilmeinen rikkominen. Lisäksi ”kun unionin toimielimellä tai elimellä on harkintavaltaa, vain se, että kyseessä oleva instanssi ylittää tämän harkintavallan rajat selvästi ja vakavasti, voi muodostaa tällaisen unionin oikeuden riittävän ilmeisen rikkomisen”,( ) eikä näin ole tapahtunut tässä asiassa, kuten olen jo huomauttanut.

103. Katson siis, että vaikka komissio toimi ilman sellaisia todisteita, jotka olisivat olleet tarpeen, kun se antoi 8.5.2015 päätöksensä, se ei syyllistynyt riittävän ilmeiseen rikkomiseen jättäessään huolellisuusvelvollisuutensa täyttämättä. Vaikka sen virhe on kiistaton, sitä ei voida pitää anteeksiantamattomana,( ) eivätkä myöskään sen päätelmät olleet kohtuuttomia,( ) vaikka sitä voitiin moittia siitä, ettei se ollut esittänyt enempää todisteita niiden tukemiseksi.

104. Kaiken kaikkiaan neljäs valitusperuste on hylättävä perusteettomana.

F Viides, kuudes ja seitsemäs valitusperuste: rikkomiset, jotka liittyvät IMG:lle aiheutuneeseen vahinkoon

1. Asianosaisten väitteet

105. IMG vetoaa viidennessä valitusperusteessaan siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on loukannut valituksenalaisen tuomion 40 kohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa mainittujen vaatimusten osalta luontoissuorituksena suoritettavan korvauksen periaatetta, laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa, jättänyt noudattamatta tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ja rikkonut työjärjestyksensä 76 artiklan e alakohtaa ja 84 artiklan 1 kohtaa.

106. IMG väittää kuudennessa valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa ja rikkonut työjärjestyksensä 76 artiklan e alakohtaa ja 84 artiklan 1 kohtaa valituksenalaisen tuomion 40 artiklan neljännessä luetelmakohdassa mainittujen vaatimusten osalta.

107. IMG vetoaa seitsemännessä valitusperusteessaan siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on loukannut aineettoman vahingon osalta luontoissuorituksena suoritettavan korvauksen periaatetta, laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa ja rikkonut työjärjestyksensä 76 artiklan e alakohtaa ja 84 artiklan 1 kohtaa sen lisäksi, että se on loukannut tuomioistuimen täyttä tuomiovaltaa.

108. Komissio vastustaa näitä kolmea perustetta ja vaatii niiden hylkäämistä.

2. Oikeudellinen arviointi

109. Unionin tuomioistuimen on mielestäni hylättävä nämä kolme valitusperustetta tehottomina, jos se hylkää edelliset perusteet.

110. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että ”unioni on – – sopimussuhteen ulkopuolisessa vastuussa ainoastaan, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: unionin toimielimen moitittu toiminta on lainvastaista, vahinko on tosiasiassa syntynyt ja toimielimen toiminnan ja väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys – – jos yksi näistä edellytyksistä jää täyttymättä, kanne on kokonaisuudessaan hylättävä, eikä ole tarpeen tutkia sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun muita edellytyksiä – –”.( )

111. Edellä olen pyrkinyt perustelemaan, että asiassa ei ole rikottu riittävän ilmeisellä tavalla oikeussääntöä, jolla annetaan oikeuksia IMG:lle. Koska ensimmäinen edellytys, joka on välttämätön sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymiseksi, ei täyty, ei ole tarpeen antaa ratkaisua vahingon tosiasiallisuudesta eikä vahingon määrästä.

112. Ehdotan siis, että viides, kuudes ja seitsemäs valitusperuste hylätään tehottomina.

VIII Oikeudenkäyntikulut

113. Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdassa, jota sovelletaan muutoksenhakumenettelyssä sen 184 artiklan 2 kohdan nojalla, määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

114. Koska IMG on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.

IX Ratkaisuehdotus

115. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin

1) jättää tutkimatta komission esittämän uuden valitusperusteen.

2) hylkää ensimmäisen, kolmannen ja neljännen valitusperusteen perusteettomina.

3) hylkää toisen valitusperusteen osittain perusteettomana ja osittain tehottomana.

4) hylkää viidennen, kuudennen ja seitsemännen valitusperusteen tehottomina.

5) toteaa, että International Management Group vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja velvoittaa sen korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut, tämän toimielimen esittämään uuteen valitusperusteeseen liittyviä kuluja lukuun ottamatta.