Ei ole mahdollista väittää pätevästi, että kansallisessa tuomioistuimessa nostettu kanne, jolla pyritään sen aikomuksen ja/tai velvollisuuden laillisuuden valvontaan, joka jäsenvaltiolla on panna direktiivi täytäntöön, ja jonka yhteydessä on esitetty kyseisen direktiivin pätevyyttä koskeva ennakkoratkaisupyyntö, on keino kiertää EUT-sopimuksella käyttöön otettu oikeussuojakeinojen järjestelmä. Yksityisten mahdollisuus vedota kansallisissa tuomioistuimissa yleisesti sovellettavan unionin toimen pätemättömyyteen ei näet edellytä, että kyseisen toimen johdosta olisi jo toteutettu kansallisen oikeuden mukaisia täytäntöönpanotoimia. Tältä osin riittää, että kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetaan todellinen oikeudenkäyntiasia, jossa tulee liitännäisesti esille kysymys tällaisen toimen pätevyydestä.

Siitä yhteistyön hengestä, jonka on vallittava ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä, ilmenee, että on välttämätöntä, että kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnössään ne täsmälliset syyt, joiden perusteella se katsoo, että vastauksen saaminen sen kysymyksiin, jotka koskevat tiettyjen unionin oikeuden säännösten tai määräysten tulkintaa tai pätevyyttä, on tarpeen oikeusriidan ratkaisemiseksi. On siis tärkeää, että kansallinen tuomioistuin toteaa erityisesti ne täsmälliset syyt, joiden johdosta se on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä tiettyjen unionin oikeuden säännösten tai määräysten pätevyydestä, ja esittää ne pätemättömyysperusteet, jotka sen mielestä voidaan tämän johdosta hyväksyä. Tällainen vaatimus ilmenee myös unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdasta. Ennakkoratkaisupyynnöissä annetut tiedot eivät ole tarpeen ainoastaan sen vuoksi, että unionin tuomioistuin voi niiden perusteella antaa hyödyllisiä vastauksia, vaan myös siksi, että jäsenvaltioiden hallituksilla ja muilla osapuolilla on niiden perusteella mahdollisuus esittää huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti.

Sähkösavukkeet eivät näet ole samassa tilanteessa kuin tupakkatuotteet. Ensinnäkin niiden koostumuksessa olevat tekijät ovat useilta osin selvästi erilaisia. Toiseksi myös sähkösavukkeiden käyttötapa eroaa huomattavasti tupakkatuotteiden käyttötavasta. Kolmanneksi sähkösavukkeet ovat tupakkatuotteista poiketen melko uusia tuotteita, joiden riskit ihmisten terveydelle on vielä tarkennettava. Unionin lainsäätäjää ei siis voida moittia siitä, että se on loukannut yhdenvertaisen kohtelun ja vapaan kilpailun periaatteita, kun se on päättänyt soveltaa kyseisiin savukkeisiin erillistä oikeudellista järjestelmää, joka on lisäksi lievempi kuin tupakkatuotteisiin sovellettava järjestelmä.

Lisäksi pitää paikkansa, että unionin lainsäätäjän direktiivin 2014/40 20 artiklan mukaisesti vahvistamat toimenpiteet eivät kuulu niihin toimenpiteisiin, joita komissio oli alun perin suunnitellut direktiiviä koskevassa ehdotuksessaan, eikä niistä ole siten suoritettu vaikutustenarviointia. Tällainen vaikutustenarviointi ei kuitenkaan sido parlamenttia eikä neuvostoa. Unionin lainsäätäjä on tämän johdosta vapaa toteuttamaan muita kuin tuossa vaikutustenarvioinnissa kyseessä olleita toimenpiteitä. Pelkästään se, että se on vahvistanut erilaisen toimenpiteen ja mahdollisesti rajoittavamman toimenpiteen kuin komission vaikutustenarvioinnissa suunnittelemat toimenpiteet, ei myöskään voi osoittaa, että se on ylittänyt selvästi ne rajat, jotka johtuvat siitä, mikä oli tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.

Koska sähkösavukkeilla ihmisten terveyteen olevista vaikutuksista on ollut erimielisyyttä kansainvälisellä tasolla ja koska tieteellinen näyttö nikotiinin sähköisten annostelulaitteiden tehokkuudesta tupakoinnin lopettamistapana on rajallista eikä sen perusteella voida tehdä johtopäätöksiä, unionin lainsäätäjän oli noudatettava ennalta varautumisen periaatetta. Kun unionin lainsäätäjä näet tältä osin päätti omistaa sähkösavukkeiden ja täyttösäiliöiden markkinoille saattamiselle erityisen säännöstön, sen tarkoituksena oli yhtäältä huolehtia sisämarkkinoiden moitteettomasta toiminnasta kyseisten tuotteiden osalta pitäen lähtökohtana varsinkin nuorten terveyden suojelun korkeaa tasoa ja toisaalta täyttää tupakoinnin torjuntaa koskevan Maailman terveysjärjestön puitesopimuksen mukaiset unionin velvoitteet. Kun unionin lainsäätäjä toimi tällä tavalla, se ei ylittänyt selvästi sillä tällä alalla olevan harkintavallan rajoja.

Velvollisuus toimittaa direktiivin 2014/40 20 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan d alakohdan nojalla tietoja nikotiinin annostuksesta ja imeytymisestä, kun tuotetta käytetään tavanomaisissa tai kohtuudella ennakoitavissa olevissa oloissa, on lisäksi riittävän täsmällinen, koska ilmoitettavat tiedot eivät selvästikään koske yksittäisten käyttäjien yksilöllistä nikotiinin annostusta ja imeytymistä vaan sähkösavuketta käytettäessä tavanomaisesti odotettavissa olevia vähimmäis-, keski- ja enimmäisarvoja. Unionin lainsäätäjä voi sitä paitsi turvautua yleiseen oikeudelliseen kehykseen, jota on tämän jälkeen tarvittaessa täsmennettävä. Käsiteltävässä tapauksessa juuri komission on kyseisen direktiivin 20 artiklan 13 kohdan mukaisesti annettava täytäntöönpanosäädökset, joilla vahvistetaan muun muassa kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetyn ilmoituksen yhteinen malli. Ei siis voida katsoa, että unionin lainsäätäjä olisi loukannut oikeusvarmuuden periaatetta.

Siitä, ylitetäänkö mainitulla velvollisuudella se, mikä on tarpeellista kyseisen päämäärän saavuttamiseksi, on todettava yhtäältä, että vaihtoehtoinen toimenpide eli se, että unionin tasolla vahvistetaan sähkösavukkeisiin ja täyttösäilöihin sovellettavat yhteiset normit, ei ollut tuossa vaiheessa toteutettavissa oleva toimenpide, sillä tällaisten normien laatiminen edellyttää tavallisesti sitä, että kyseessä olevasta tuotteesta on olemassa riittävän seikkaperäisiä tietoja, joita unionin lainsäätäjällä ei ollut direktiiviä 2014/40 antaessaan. Kyseisen direktiivin 20 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyllä kuuden kuukauden määräajalla pyritään toisaalta antamaan toimivaltaisille viranomaisille riittävästi aikaa tutkia kaikki ne tiedot, jotka valmistajat ja maahantuojat ovat niille toimittaneet.

Unionin oikeudessa ei ole myöskään kielletty sellaisten sähkösavukkeiden markkinoille saattamista, joiden nesteessä on nikotiinia yli 20 mg/ml. Kuten direktiivin 2014/40 20 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta, kun sitä luetaan kyseisen direktiivin johdanto-osan 36 perustelukappaleen kanssa, ilmenee, tällaisia tuotteita voidaan näet tarvittaessa pitää kaupan unionissa ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön säännöistä annetulla direktiivillä 2001/83 ja lääkinnällisistä laitteista annetulla direktiivillä 93/42 käyttöön otetuin edellytyksin ja niissä vahvistettuja menettelyjä noudattaen. Kun unionin lainsäätäjä sääti tällaisesta mahdollisuudesta, se otti huomioon tiettyjen kuluttajien tarpeet turvautua riippuvuutensa tai tottumustensa vuoksi tupakoinnin lopettamisen apuna sähkösavukkeisiin, joiden nikotiinipitoisuus ylittää direktiivin 2014/40 20 artiklan 3 kohdan b alakohdassa sallitun pitoisuuden. Unionin lainsäätäjä on siten punninnut eri intressejä ottamalla huomioon useita tekijöitä ja ylittämättä laajan harkintavaltansa rajoja. Ei siis ole ilmeistä, että kun unionin lainsäätäjä antoi direktiivin 2014/40 20 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan, se toimi mielivaltaisesti tai ylitti selvästi rajat, jotka johtuvat siitä, mikä on soveltuvaa sen tavoitteleman päämäärän saavuttamiseen ja sitä varten tarpeellista.

Siltä osin kuin on kyse täyttösäiliöön sähkösavuketta varten pakatusta nikotiinia sisältävästä nesteestä on todettava siitä, voidaanko tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä annetun direktiivin 2014/40 20 artiklan 3 kohdan a, b ja f alakohdassa asetetuilla vaatimuksilla saavuttaa kyseisen direktiivin päämäärää, jona on saman direktiivin 1 artiklan mukaan helpottaa tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa pitäen lähtökohtana varsinkin nuorten terveyden suojelun korkeaa tasoa, että sähkösavukkeiden ja täyttösäiliöiden koostumuksen yhdenmukaistamisesta annetuilla säännöillä voidaan lähtökohtaisesti poistaa kyseisten tavaroiden vapaan liikkumisen rajoitukset. Kyseisen direktiivin 2014/40 20 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa säädetyillä vaatimuksilla voidaan lisäksi rajoittaa nikotiinin altistumiseen liittyviä vaaroja. Myös ne ovat siis omiaan varmistamaan ihmisten terveyden suojelun korkean tason.

Ensimmäiseksi näet eräiden niistä tiedoista määrä ja luonne, joiden on oltava erillisessä lehtisessä ja joita ovat esimerkiksi tiedot kontraindikaatiosta, erityisille riskiryhmille suunnatuista varoituksista ja mahdollisista haittavaikutuksista, ovat sellaisia, että on melko epätodennäköistä, että ne voitaisiin esittää riittävän näkyvästi ja luettavasti pelkästään kyseessä olevan tuotteen pakkauksessa, varsinkin, kun pakkauksessa on direktiivin 2014/40 20 artiklan 4 kohdan b alakohdan mukaan oltava luettelo kaikista kyseisen tuotteen sisältämistä ainesosista ja vaaditut terveysvaroitukset. Kuluttajilla on toiseksi sellaisen tuotteen pakkauksesta erillisen lehtisen johdosta, jossa on mainitut tiedot, käytössään kyseiset tiedot myös sen jälkeen, kun he ovat heittäneet mainitun pakkauksen menemään.

Direktiivin 2014/40 20 artiklan 5 kohdassa asetetulla sähkösavukkeita ja niiden täyttösäiliöitä koskevalla kaupallisen viestinnän ja sponsoroinnin kiellolla voidaan näet saavuttaa päämäärä, jona on varmistaa yhtenäisen järjestelmän soveltaminen sähkösavukkeiden kauppaan sisämarkkinoilla turvaamalla samalla ihmisten terveyden suojelun korkea taso, kun otetaan huomioon kyseiseen tuotteeseen liittyvä epävarmuus ja ennalta varautumisen periaatteesta ilmenevät vaatimukset. Yhtäältä näet direktiivin johdanto-osan 43 perustelukappaleesta ilmenee, että kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen erot, jotka koskevat sähkösavukkeiden mainostamista ja sponsorointia, rajoittavat tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja palvelujen tarjonnan vapautta aiheuttaen merkittävää kilpailun vääristymisriskiä. Jollei unionin tasolla toteuteta toimenpiteitä, mainitut erot todennäköisesti vain kasvavat tulevina vuosina, kun otetaan huomioon sähkösavukkeiden ja täyttösäiliöiden kasvavat markkinat. Toisaalta mainitun direktiivin 20 artiklan 5 kohdan mukaan on mahdollista rajoittaa kuluttajien ja varsinkin nuorten, jotka ovat erityisen herkkiä mainonnalle, altistumista sähkösavukkeiden ostoa ja kulutusta koskeville kaupallisille kehotuksille, siten, että kuluttajat altistuvat vähemmän kyseisten tuotteiden ihmisten terveydelle mahdollisesti aiheuttamille tunnetuille ja potentiaalisille vaaroille.

Tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä annetun direktiivin 2014/40 20 artiklan 7 kohta, jossa sähkösavukkeiden ja täyttösäiliöiden valmistajille ja maahantuojille asetetaan velvollisuus toimittaa jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille vuosittain tiettyjä tietoja, joiden avulla viimeksi mainitut voivat seurata markkinoiden kehitystä, ei ole ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen ja oikeusvarmuuden periaatteen kanssa.

Kyseinen velvollisuus ei näet ole suhteeton pelkästään siitä syystä, ettei tupakkatuotteiden valmistajilla ja maahantuojilla ole mitään vastaavaa velvollisuutta, koska tupakkatuotteista – joiden osalta toimivaltaisilla viranomaisilla on jo käytössään yksityiskohtaisia tietoja sen vuoksi, että ne ovat olleet markkinoilla jo pitkään ja niistä on tehty tieteellisiä tutkimuksia – poiketen sähkösavukkeiden ja täyttösäiliöiden markkinoille saattamista voitiin tai sitä jopa piti valvoa tarkemmin kyseisten tuotteiden uutuuden ja niiden käyttäjille aiheutuviin, ihmisten terveyteen kohdistuviin vaaroihin liittyvän epävarmuuden vuoksi. Lisäksi tiedot, jotka sähkösavukkeiden ja täyttösäiliöiden valmistajien ja maahantuojien on direktiivin 2014/40 20 artiklan 7 kohdan mukaan toimitettava, liittyvät välittömästi niiden liiketoimintaan, joten niillä on itsellään parhaimmat mahdollisuudet toimittaa kyseiset tiedot. Kyseisillä tiedoilla on lisäksi ilmeistä merkitystä noiden tuotteiden valmistajien ja maahantuojien liiketoimintastrategioiden kehittymiselle, joten on todennäköistä, että nämä keräävät niitä usein itsekin. Ei siis ole ilmeistä, että kyseisellä velvollisuudella näille valmistajille ja maahantuojille asetetaan selvästi kohtuuton rasite.

Siitä epätarkkuudesta, joka liittyy direktiivin 2014/40 20 artiklan 7 kohdan ii alakohdassa tarkoitettuun velvollisuuteen toimittaa tietoja eri kuluttajaryhmien mieltymyksistä, on lisäksi todettava, että yhtäältä ei ole tarpeen, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä toimessa itsessään esitetään teknisluonteiset tarkennukset, kuten muun muassa määritellään se tapa, jota kulloisenkin tiedon keräämiseen on sovellettava, ja toisaalta jäsenvaltioiden tehtävänä on silloin, kun tältä osin ei ole annettu säännöstöä unionin tasolla, valita luotettava menetelmä asiaa koskevien velvollisuuksien täyttämiseksi.

(ks. 132, 136, 137, 139 ja 140 kohta)