Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Ruiz-Jarabo Colomer 18 päivänä huhtikuuta 2002. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Luxemburgin suurherttuakunta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohta - Työntekijöiden vapaa liikkuvuus - EY 43 artikla - Sijoittautumisvapaus - Sosiaaliset edut - Taattu vähimmäistulo. - Asia C-299/01.



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-05899



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Komissio on nostanut Luxemburgia vastaan EY 226 artiklan mukaisen kanteen. Se vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että kyseinen jäsenvaltio ei ole noudattanut työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella annetun asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan ja EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan.

Tätä jäsenvaltiota vastaan nostetussa kanteessa on kyse siitä, että kansallisessa lainsäädännössä on pidetty voimassa taattua vähimmäistuloa koskevan etuuden myöntämisedellytys, jonka mukaan asianomaisen on pitänyt asua tässä maassa tietyn ajanjakson ajan.

I Tosiseikat

2. Komissio sai vuoden 1998 alussa yksityisen kantelun perusteella selville, että Luxemburgin lainsäädännössä asetettiin taattua vähimmäistuloa koskevan etuuden myöntämisedellytykseksi, että henkilö on viimeisen 20 vuoden aikana asunut maassa vähintään 10 vuoden ajan.

Komission yksiköt ottivat yhteyttä kansallisiin viranomaisiin selvittääkseen, onko kyseinen edellytys yhteensopimaton yhteisön lainsäädännön kanssa. Vastauksena ilmoitettiin, että valmisteilla oli lakiesitys edellytyksen poistamiseksi.

3. Komissiolle kuitenkin ilmoitettiin 19.7.1999 päivätyllä kirjeellä, että Conseil d'État oli antanut kielteisen lausunnon ja tästä syystä 29.4.1999 hyväksytyssä laissa oli säilytetty asumisedellytys, joskin asumisajan pituus oli lyhennetty viiteen vuoteen viimeisen 20 vuoden aikana.

II Yhteisön lainsäädäntö

4. Asetuksen N:o 1612/68 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Jäsenvaltion kansalaista ei työntekijänä saa kansalaisuutensa vuoksi saattaa toisen jäsenvaltion alueella kotimaisiin työntekijöihin verrattuna eri asemaan työ- ja palvelussuhteen ehtojen suhteen; tämä koskee erityisesti palkkausta, irtisanomista ja työttömyyden sattuessa paluuta saman alan työhön tai uudelleen työllistämistä.

2. Hänen on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin kotimaisten työntekijöiden.

- - ."

5. EY 43 artiklassa määrätään seuraavaa:

" - -

Jollei pääomia koskevan luvun määräyksistä muuta johdu, sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä oikeus perustaa ja johtaa yrityksiä, erityisesti 48 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuja yhtiöitä, niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia."

III Riidanalainen Luxemburgin lainsäädäntö

6. Yhteisön oikeusjärjestyksen vastaisena pidetään 26.7.1986 annetun lain, jolla vahvistettiin oikeus taattuun vähimmäistuloon, 2 §:n 1 ja 2 momenttia. Kyseisten säännösten mukaan etuus myönnetään kaikille niille 25 vuotta täyttäneille luvan saaneille, joilla on tosiasiallinen koti- ja asuinpaikka Luxemburgissa, joiden tulot alittavat tietyn vahvistetun vähimmäismäärän, jotka ovat valmiita ottamaan vastaan kansallisessa tai ulkomaisessa lainsäädännössä tarjotut mahdollisuudet parantaa tilannettaan ja jotka ovat asuneet Luxemburgissa vähintään viisi vuotta viimeisten 20 vuoden aikana. Asumisedellytyksestä on vapautettu ainoastaan valtiottomat henkilöt ja poliittiset pakolaiset.

IV Hallinnollinen menettely

7. Vaikka etuuden saamiseksi tarvittavan asumisajan pituutta oli lyhennetty, komissio katsoi, että kyseinen lainsäädäntö oli edelleen yhteensopimaton asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdasta ilmenevän palkattujen työntekijöiden ja EY 43 artiklasta ilmenevän itsenäisten ammatinharjoittajien kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon perusperiaatteen kanssa. Tästä syystä se lähetti 6.8.1999 Luxemburgin viranomaisille virallisen huomautuksen, jossa se kehotti niitä esittämään huomautuksensa kahden kuukauden kuluessa.

8. Koska komissio ei saanut tähän vastausta ja koska se ei pitänyt lainsäädännön muutosta koskevaan ilmoitukseen liitettyjä selityksiä vakuuttavina, se lähetti 26.1.2000 Luxemburgin hallitukselle EY 226 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisen perustellun lausunnon, jossa tätä kehotettiin muuttamaan lakia uudelleen.

Luxemburgin hallitus ilmoitti 31.5.2000 päätöksestään muuttaa lakia uudelleen perustellussa lausunnossa annettua kehotusta noudattaakseen, ja tämä suunnitelma toistettiin 15.6.2000 päivätyssä kirjeessä.

9. Komission yksiköt pyysivät 24.7.2000 konkreettisia päivämääriä suunnitellusta aikataulusta samalla kun ne kehottivat kansallisia viranomaisia myöntämään etuuden välittömästi niille muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, joilta se oli evätty asumisedellytyksen täyttymättä jäämisen vuoksi.

Luxemburgin hallitus esitti 26.10.2000 päivätyllä kirjeellään joitakin täsmennyksiä tulevasta laista ja ilmoitti, että sillä oli tarkoitus esittää se parlamentin äänestyksessä hyväksyttäväksi istuntokautena 2000-2001. Se lisäsi, että sovellettavan lainsäädännön puuttuessa vaatimusta oli mahdotonta noudattaa kyseisten kansalaisten hyväksi.

V Oikeudenkäyntimenettely

10. Koska komissio ei saanut ilmoitusta esitetystä lainmuutoksesta, se nosti 26.7.2001 yhteisöjen tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaati kyseisen jäsenvaltion tuomitsemista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vuoksi.

11. Kantaja väittää, että Luxemburgin voimassa oleva lainsäädäntö loukkaa selvästi yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, jolla ei kielletä pelkästään kansalaisuuteen perustuvaa ilmeistä syrjintää, vaan myös kaikki piilevät syrjinnän muodot, jolloin muita erotteluperusteita soveltamalla päädytään tosiasiallisesti samaan lopputulokseen. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tietynpituista jäsenvaltiossa asumista koskeva edellytys on kansalaisuuteen perustuvaa piilevää syrjintää, sillä kyseisen jäsenvaltion kansalaisen on muiden jäsenvaltioiden kansalaisia helpompaa täyttää tämä edellytys. Se, että edellytystä sovelletaan samalla tavoin luxemburgilaisiin, ei muuta tätä arviointia.

Komissio toteaa, että riidanalainen etuus on selvästi sosiaalinen etu, sillä yhteisöjen tuomioistuin katsoi näin asiassa Hoeckx antamassaan tuomiossa, ja näin ollen se on myönnettävä samoin edellytyksin kaikille työntekijöille, jotka ovat jäsenvaltioiden kansalaisia.

EY 43 artiklassa puolestaan taataan kansallinen kohtelu sellaisille jäsenvaltion kansalaisille, jotka haluavat harjoittaa itsenäistä ammattia toisessa jäsenvaltiossa, ja kielletään kaikenlainen kansalaisuuden perusteella tapahtuva syrjintä, joka estää tällaiseen toimintaan ryhtymisen tai sen harjoittamisen.

Komissio vetoaa kanteensa tueksi myös yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Belgia antamaan tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi samankaltaisesta lainsäädännöstä ja samansisältöisestä etuudesta, että oli yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista pitää voimassa asumisjaksoa Belgian alueella koskeva edellytys, jonka täyttyessä muiden jäsenvaltioiden työntekijät voivat saada taatun vähimmäistulon (minimex).

12. Vastineessaan, joka toimitettiin 10.10.2001, Luxemburg vakuuttaa hyväksyneensä 22.3.2000 riidanalaisen kansallisen lainsäädännön muuttamiseksi annetun lakiesityksen. Se kehottaa yhteisöjen tuomioistuinta hylkäämään kanteen tai lykkäämään asian käsittelyä, jotta komissio luopuisi kanteestaan.

13. Komissio luopui vastauskirjelmän esittämisestä ja totesi, ettei asian käsittelyn lykkääminen ollut perusteltua.

14. Koska kumpikaan asianosaisista ei ole esittänyt pyyntöä, jossa yksilöidään syyt, miksi asianomainen haluaa tulla kuulluksi, yhteisöjen tuomioistuin päätti työjärjestyksensä 44 a artiklan mukaisesti ratkaista asian suullista käsittelyä järjestämättä.

VI Kanteen tutkiminen

A. Vaatimus jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamisesta

15. Kantaja viittaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan velvollisuus asua tietyssä jäsenvaltiossa merkitsee kansalaisuuteen perustuvaa ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisten piilevää syrjintää ja jonka mukaan riidanalaisen etuuden kaltaista etuutta on pidettävä sosiaalisena etuna, joka on myönnettävä muiden jäsenvaltioiden kansalaisille samoin edellytyksin kuin maan omille kansalaisille.

16. Luxemburg toteaa vastineessaan, ettei se ota kantaa siihen, onko viiden vuoden asumisedellytys syrjivä, perustelematta sitä mitenkään, ja ilmoittaa olevansa valmis muuttamaan kyseisen edellytyksen sisältämää lakia. Vaikka vastaajana oleva jäsenvaltio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta hylkäämään kanteen sillä perusteella, että se on laatinut lakiesityksen, jonka antamista ei kuitenkaan ole näytetty toteen, katson, että sen menettely vastaa kanteen hyväksymistä.

17. Lisäksi on selvää, että EY 226 artiklan nojalla nostetun kanteen kohde määräytyy komission perustellun lausunnon perusteella ja että vaikka jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen päättyisi saman artiklan toisessa kohdassa asetetun määräajan päättymisen jälkeen, kanteen ajamiseen on edelleen se intressi, että tällä tavoin voidaan saada vahvistettua peruste jäsenvaltion mahdolliselle vastuulle niitä kohtaan, joiden etuihin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen vaikuttaa.

18. Myöskään ehdotus asian käsittelyn lykkäämisestä ei vaikuta perustellulta, sillä tässä tapauksessa ei ole kyse työjärjestyksen 82 a artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetuista olosuhteista, jotka oikeuttaisivat sitä koskevan päätöksen. Joka tapauksessa komissio ei ollut huhtikuuhun 2002 mennessä millään tavoin ilmaissut aikovansa luopua kanteestaan.

19. Koska asiassa on minkäänlaisitta epäilyksittä näytetty toteen, että Luxemburg ei ole noudattanut velvollisuuttaan saattaa asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan säännöksiä ja EY 43 artiklaa osaksi kansallista oikeusjärjestystään perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa, on syytä hyväksyä komission vaatimus ja tuomita Luxemburg jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä sekä velvoitettava se korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

B. Vaatimus siitä, että yhteisöjen tuomioistuin täsmentäisi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamisen seurauksia

20. Kannekirjelmän kohdassa 20 komissio vaatii sen lisäksi, että Luxemburgin valtion todettaisiin laiminlyöneen jäsenyysvelvoitteensa, että yhteisöjen tuomioistuin ilmoittaisi, mitä seurauksia tällä toteamuksella on, jotta yhteisön oikeudessa voitaisiin taata täydet oikeusvaikutukset niille muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, joiden etuihin riidanalainen lainsäädäntö aikaisemmin vaikutti.

Komissio pyysi 24.7.2000 päivätyllä työllisyys- ja sosiaaliasioiden pääosaston kirjeellä Luxemburgin viranomaisilta tietoja toimenpiteistä, joilla riidanalaista etuutta hakeneiden yhteisön kansalaisten tilanne saatettaisiin välittömästi säännönmukaiseksi. Tämän pyyntönsä tueksi komissio vetosi kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon välittömään sovellettavuuteen koko Euroopan unionin alueella ja yhteisön oikeuden etusijaan. Luxemburgin pysyvän edustuston 26.10.2000 päivätyllä kirjeellä komissiolle ilmoitettiin, että tämä on mahdotonta, sillä ei ole olemassa säännöstä, jonka perusteella etuus voitaisiin myöntää yhteisön kansalaisille ilman aiempaa asumista Luxemburgissa koskevan edellytyksen täyttymistä.

21. Vaikka ymmärrän hyvin komission näkemyksen, sen pyyntöä ei kuitenkaan voida hyväksyä jäljempänä esittämistäni syistä.

22. Ensinnäkin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission jäsenvaltiolle esittämässä virallisessa huomautuksessa ja sittemmin perustellussa lausunnossa rajataan oikeudenkäynnin kohde, jota ei sen jälkeen voida enää laajentaa. Se, että asianomaisella jäsenvaltiolla on mahdollisuus esittää huomautuksensa, muodostaa perustamissopimuksen tarkoituksen mukaisen olennaisen takeen, vaikka jäsenvaltio päättäisi olla käyttämättä tätä mahdollisuutta, ja tämän takeen huomioon ottaminen on olennainen menettelymääräys jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista koskevassa menettelyssä. Tämän vuoksi perustellun lausunnon ja komission kanteen on nojauduttava oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aloittavassa virallisessa huomautuksessa esiin tuotuihin perusteisiin.

Vaikka komissiolla ei olekaan velvollisuutta ilmoittaa perustellussa lausunnossa niitä toimenpiteitä, joilla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan korjata, sen on ainakin tähdennettävä, mihin väitteisiin se aikoo perustaa kanteensa. Näin ollen komission on erityisesti ilmoitettava kyseiselle jäsenvaltiolle, että sen on toteutettava tietty toimenpide, jos komissio aikoo perustaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen siihen, ettei tätä toimenpidettä ole toteutettu.

Nyt esillä olevassa asiassa komissio ei kuitenkaan ole kehottanut Luxemburgin hallitusta, ei virallisessa huomautuksessa eikä myöskään tammikuussa 2000 antamassaan perustellussa lausunnossa, saattamaan välittömästi säännönmukaiseksi niiden muiden jäsenvaltioiden kansalaisten tilannetta, joilta se on evännyt taattua vähimmäistuloa koskevan etuuden sillä perusteella, että nämä eivät täyttäneet asumisedellytystä. Asiakirja-aineiston mukaan kyseinen pyyntö esitettiin vasta heinäkuussa 2000 työllisyys- ja sosiaaliasioiden pääosaston kirjeessä, kun Luxemburgin viranomaiset olivat jo vastanneet perusteltuun lausuntoon ja esillä olevan oikeudenkäynnin kohde oli rajattu.

23. Toiseksi on todettava, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamisesta aiheutuvat seuraukset ilmenevät EY 228 artiklasta: jäsenvaltion on toteutettava yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet.

Näillä toimenpiteillä ei pelkästään korjata kansallisen lainsäädännön tulevaan kohdistuvia vaikutuksia, vaan silloin kun tuomiolla on taannehtivia oikeusvaikutuksia, niillä on poistettava myös kielteiset vaikutukset, joita on aiheutunut siitä lähtien, kun ristiriita yhteisön oikeussäännön kanssa sai alkunsa. Kuten tiedetään, jäsenvaltioiden on vastattava yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamastaan vahingosta. Tämä velvollisuus perustuu muun muassa EY 10 artiklaan, jonka nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia niiden velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi ja joihin kuuluu myös velvoite poistaa lainvastaiset seuraukset, jotka aiheutuvat yhteisön oikeuden rikkomisesta.

Oikeuskäytännön mukaan tulkinta, jonka yhteisöjen tuomioistuin antaa jostain yhteisön oikeuden säännöksestä tai määräyksestä, selventää ja täsmentää säännöksen tai määräyksen merkitystä ja soveltamisalaa sellaisena kuin säännöstä tai määräystä olisi pitänyt tulkita ja soveltaa sen voimaantulohetkestä lähtien.

Tähän on lisättävä, että jäsenvaltio ei ole pyytänyt yhteisöjen tuomioistuinta rajoittamaan tuomion ajallisia vaikutuksia, kuten se olisi voinut tehdä.

24. Jos jäsenvaltion todetaan tässä asiassa jättäneen noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, kuten ehdotan, ja se jatkaa laiminlyöntiään eikä saata säännönmukaiseksi vahinkoa kärsineiden tilannetta ennen lainmuutoksen voimaantuloa, komissiolla on mahdollisuus nostaa uusi kanne yhteisöjen tuomioistuimessa. Vuoden 1998 alusta, jolloin komissiolle tehtiin yksityinen kantelu, siihen asti, kunnes uusi laki tulee sovellettavaksi, on kulunut useita vuosia, joiden aikana jäsenvaltio on nähtävästi jatkanut yhteisön oikeuden rikkomista.

Mielestäni ei voida hyväksyä sitä, että tässä tilanteessa jäsenvaltio yrittää kansallisen lainsäädännön puuttumisella puolustella sitä, että se epää alueellaan asuvilta muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta yhdenvertaisen kohtelun, etenkin kun yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt hyvin samankaltaisia etuuksia asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina verotukseen liittyvinä etuina ja useat jäsenvaltiot on tuomittu asumisedellytyksen asettamisesta etuuden saamiseksi. Niiden olisi päinvastoin hyvin helppoa välttää yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan pelkästään olemalla säätämättä asiasta tai lykkäämällä kaikin tavoin kansallisten säännösten antamista.

25. Esitetyillä perusteilla katson, ettei asiassa ole syytä suostua komission pyyntöön siitä, että yhteisöjen tuomioistuin täsmentäisi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta toteamuksesta aiheutuvia seurauksia.

VII Ratkaisuehdotus

26. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, että Luxemburgin suurherttuakunta ei ole noudattanut työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan ja EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt kansallisessa lainsäädännössään voimassa taattua vähimmäistuloa koskevan etuuden myöntämisedellytyksen, jonka mukaan asianomaisen on täytynyt asua maassa viiden vuoden ajan

2) velvoittaa kyseisen jäsenvaltion korvaamaan oikeudenkäyntikulut.