JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MICHAL BOBEK

23 päivänä syyskuuta 2020 ( 1 )

Asia C-397/19

AX

vastaan

Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice

(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunalul Bucureşti (Bukarestin alioikeus, Romania))

Ennakkoratkaisupyyntö – Romanian ja Bulgarian liittymisestä Euroopan unioniin tehty sopimus – Yhteistyötä ja seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tehty komission päätös 2006/928/EY – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta – Oikeusvaltion periaate – Tuomioistuinten riippumattomuus – Valtion korvausvastuu – Oikeuslaitoksen jäsenten siviilioikeudellinen vastuu lainkäyttäjän virheestä

I Johdanto

1. Pääasian kantaja AX tuomittiin rikoksesta vankeuteen ensimmäisessä oikeusasteessa, mutta myöhemmin toisen oikeusasteen tuomioistuin vapautti hänet. Hän hakee nyt ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, joka on siviilituomioistuin, Romanian valtiolta korvausta vahingoista, joita hän väittää aiheutuneen rikostuomiostaan sekä oikeudenkäyntiä edeltäneestä tutkintavankeudestaan.

2. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää tässä yhteydessä eri näkökulmista kysymyksiä siitä, onko valtion korvausvastuuta lainkäyttäjän virheestä koskeva määritelmä ja menettely Romaniassa, sellaisena kuin tämä määritelmä on äskettäin muutettuna, yhteensopiva oikeusvaltioperiaatteen kanssa. Nyt käsiteltävä asia liittyy valtion korvausvastuuta koskevaan menettelyyn, jossa vastaajana on Romanian valtio. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmaisee kuitenkin myös epäilyjä, jotka koskevat mahdolliseen seuraavaan vaiheeseen sovellettavia kansallisia oikeussääntöjä: jos valtio olisi tosiaankin velvollinen maksamaan korvauksia, on olemassa mahdollisuus, että valtio nostaa takautumiskanteen tuomioistuinta (tuomaria tai virallista syyttäjää) vastaan. Tällaisessa tapauksessa Ministerul Finanţelor Publice (valtiovarainministeriö) voisi saattaa asian siviilituomioistuimen käsiteltäväksi ja nostaa kanteen, jossa vaadittaisiin toteamaan virheen aiheuttaneen tuomarin tai syyttäjän siviilioikeudellinen vastuu sillä edellytyksellä, että lainkäyttäjän virhe ja siitä aiheutunut vahinko johtuivat vilpillisestä mielestä tai törkeästä tuottamuksesta.

3. Nyt käsiteltävä asia kuuluu ennakkoratkaisupyyntöjen sarjaan, joka koskee niin sanottujen tuomarilakien uudistamisen yhteydessä Romanian oikeusjärjestelmän tiettyihin osatekijöihin tehtyjä muutoksia. Kaikissa näissä tapauksissa ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet kyseenalaistavat kansallisten oikeussääntöjen yhteensopivuuden unionin oikeuden kanssa ja esittävät kysymyksiä komission päätöksellä 2006/928/EY ( 2 ) perustetun yhteistyö- ja seurantamekanismin merkityksestä ja oikeudellisesta arvosta. Olen käsitellyt tätä läpileikkaavaa kysymystä toisessa ratkaisuehdotuksessa, jonka olen antanut tänään yhdistetyissä asioissa Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ja Asociaţia Mişcarea Pentru Apărarea Statutului Procurorilor, PJ sekä asioissa SO ja Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym. ( 3 )

4. Keskityn tässä ratkaisuehdotuksessa näin ollen tulkitsemaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan toista kohtaa ja SEUT 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa valtion korvausvastuuta ja tuomarien siviilioikeudellista vastuuta lainkäyttäjän virheestä koskevien kansallisten oikeussääntöjen kannalta sekä niiden yhteensopivuutta näissä määräyksissä vahvistetun tuomioistuinten riippumattomuutta koskevan periaatteen kanssa.

II Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Unionin oikeus

5. Olen esittänyt asiaa koskevat unionin oikeussäännöt ratkaisuehdotukseni Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ym. 5–12 kohdassa.

B Romanian lainsäädäntö

6. Siviilikoodeksin (Codul civil) 1381 §:ssä säädetään, että vahinko antaa aina oikeuden korvaukseen.

7. Rikosprosessikoodeksin (Codul de procedură penală) 539 §:n 1 momentissa säädetään, että henkilöllä, jota on lainvastaisesti riistetty henkilökohtainen vapaus, on oikeus vahingonkorvaukseen. Kyseisen koodeksin 539 §:n 2 momentin mukaan henkilökohtaisen vapauden lainvastainen riistäminen todetaan tapauksen mukaan virallisen syyttäjän määräyksellä, oikeuksista ja vapauksista päättävän tuomioistuimen tai valmisteluistunnosta vastaavan tuomioistuimen lopullisella päätöksellä taikka asiaa käsittelevän tuomioistuimen lopullisella määräyksellä tai tuomiolla.

8. Rikosprosessikoodeksin 541 §:n sanamuoto on seuraava: ”1. Vahingonkorvauskanteen voi nostaa henkilö, jolla on siihen oikeus 538 ja 539 §:n nojalla, ja tämän henkilön kuoleman jälkeen tällaisen kanteen ajamista saavat jatkaa tai tällaisen kanteen saavat nostaa henkilöt, jotka olivat riippuvaisia vainajasta hänen kuolinhetkellään. 2. Kanne voidaan nostaa kuuden kuukauden kuluessa päivästä, jona lainkäyttäjän virheen tai laittoman vapaudenmenetyksen aiheuttanut tuomioistuimen ratkaisu, syyttäjän määräys tai lainkäyttöviranomaisten määräys on tullut lopulliseksi. 3. Saadakseen korvauksen aiheutuneesta vahingosta korvaukseen oikeutettu henkilö voi nostaa siviilikanteen valtiota vastaan sen lainkäyttöalueen alioikeudessa (Tribunalul), jossa kyseinen henkilö asuu; haaste annetaan tiedoksi valtiolle valtiovarainministeriön välityksellä. – –”

9. Tuomareiden vahingonkorvausvastuusta säädettiin alun perin tuomarien ja syyttäjien ohjesäännöstä annetussa laissa nro 303/2004 (Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor), jota on muutettu tuomarien ja syyttäjien ohjesäännöstä annetun lain nro 303/2004 muuttamisesta ja täydentämisestä annetulla lailla nro 242/2018 (Legea nr. 242/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor). ( 4 )

10. Lain nro 303/2004 96 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 242/2018, säädetään seuraavaa: ”1. Valtio vastaa omalla omaisuudellaan lainkäyttäjän virheistä aiheutuvista vahingoista. 2. Valtion korvausvastuu vahvistetaan laissa säädetyin edellytyksin, eikä se sulje pois tuomareiden ja virallisten syyttäjien vastuuta, vaikka he eivät olisi enää virassa, jos he ovat toimineet tehtävässään vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti 991 §:ssä tarkoitetulla tavalla. 3. Lainkäyttäjän virhe todetaan, jos a) oikeudenkäynnin aikana on määrätty prosessitoimesta selvästi aineellisen oikeuden tai prosessioikeuden sääntöjen vastaisesti ja näin loukattu vakavalla tavalla henkilön oikeuksia, vapauksia ja oikeutettuja etuja sekä aiheutettu vahinkoa, jota ei ole ollut mahdollista korjata tavanomaisella tai ylimääräisellä muutoksenhaulla; b) on annettu selvästi lainvastainen tai oikeudenkäynnin kuluessa kerätyn näytön mukaisen tosiasiallisen tilanteen vastainen lopullinen tuomio ja näin loukattu vakavalla tavalla henkilön oikeuksia, vapauksia ja oikeutettuja etuja sekä aiheutettu vahinkoa, jota ei ole ollut mahdollista korjata tavanomaisella tai ylimääräisellä muutoksenhaulla. 4. Siviiliprosessikoodeksissa, rikosprosessikoodeksissa tai muissa erityislaeissa voidaan säätää lainkäyttäjän virhettä koskevista erityistapauksista. 5. Vahinkoa kärsinyt osapuoli voi hakea vahingonkorvausta ainoastaan valtiolta, jota edustaa valtiovarainministeriö. Toimivalta tutkia siviilioikeudellinen kanne kuuluu kantajan kotipaikan alueen tuomioistuimelle. 6. Valtio suorittaa vahingonkorvauksen yhden vuoden kuluessa tuomioistuimen lopullisen ratkaisun tiedoksiannosta. 7. Valtiovarainministeriön on esitettävä kahden kuukauden kuluessa 6 momentissa tarkoitetun menettelyn yhteydessä tehdyn tuomioistuimen lopullisen ratkaisun tiedoksiannosta Romanian tuomioistuinten tarkastusyksikölle pyyntö sen selvittämiseksi, onko lainkäyttäjän virheen aiheuttanut tuomari tai virallinen syyttäjä, joka on hoitanut omaa tehtäväänsä vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti, lain nro 317/2004 741 §:n mukaisessa menettelyssä, siinä muodossa kuin kyseinen laki on uudelleen julkaistuna ja myöhemmin muutettuna. 8. Valtion on nostettava valtiovarainministeriön edustamana takautumiskanne tuomaria tai virallista syyttäjää vastaan, jos se katsoo edellä 7 momentissa tarkoitetun tuomioistuinten tarkastusyksikön neuvoa-antavan kertomuksen ja oman arviointinsa perusteella, että lainkäyttäjän virhe on aiheutunut siitä, että tuomari tai virallinen syyttäjä on hoitanut omaa tehtäväänsä vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti. Takautumiskanne on nostettava kuuden kuukauden kuluessa tarkastusyksikön kertomuksen tiedoksiantopäivästä. 9. Sen lainkäyttöalueen ylioikeuden (Curtea de Apel) siviilioikeudellisia asioita käsittelevällä jaostolla, jossa vastaaja asuu, on toimivalta käsitellä ja ratkaista takautumiskanne ensimmäisessä oikeusasteessa. Jos tuomari tai syyttäjä, jota vastaan kanne nostetaan, hoitaa tehtäviään kyseisessä ylioikeudessa tai kyseiseen ylioikeuteen liittyvässä syyttäjänvirastossa, takautumiskanne nostetaan kantajan valitsemassa läheisessä muussa ylioikeudessa. 10. Edellä 9 kohdassa kuvatussa oikeudenkäynnissä annettuun ratkaisuun voidaan hakea muutosta ylimmän tuomioistuimen (Înalta Curte de Casație şi Justiție, Romania) toimivaltaiselta jaostolta. 11. Ylin tuomarineuvosto vahvistaa kuuden kuukauden kuluessa tämän lain voimaantulosta edellytykset, määräajat ja menettelyt, jotka koskevat tuomareiden ja virallisten syyttäjien pakollista ammatillista vastuuvakuutusta. Tuomari tai virallinen syyttäjä maksaa vakuutuksen kokonaisuudessaan itse, eikä vakuutuksen puuttuminen voi viivästyttää, vähentää tai sulkea pois tuomarin tai virallisen syyttäjän siviilioikeudellista vastuuta lainkäyttäjän virheestä, joka on aiheutunut siitä, että hän on hoitanut omaa tehtäväänsä vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti.”

11. Asetuksen nro 303/2004 991 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna, määritellään vilpillinen mieli ja törkeä tuottamus seuraavasti: ”(1) Tuomarin tai syyttäjän on katsottava toimineen vilpillisessä mielessä, jos hän tietoisesti rikkoo aineellisen lain tai prosessioikeuden sääntöjä ja joko hänellä on aikomus aiheuttaa haittaa toiselle henkilölle tai hän hyväksyy sen, että sääntöjen rikkomisesta aiheutuu haittaa toiselle henkilölle”. (2) Tuomari tai syyttäjä syyllistyy törkeään tuottamukseen, jos hän tuottamuksellisesti jättää aineellisen lain tai prosessioikeuden sääntöjä noudattamatta vakavalla, kiistattomalla ja anteeksiantamattomalla tavalla.”

III Tosiseikat, asian käsittely kansallisessa tuomioistuimessa ja ennakkoratkaisukysymykset

12. Kantaja pidätettiin, asetettiin tutkintavankeuteen ja tämän jälkeen kotiarestiin 21.1.2015 ja 21.10.2015 välisenä aikana. Näistä toimenpiteistä määräsi ja niitä sittemmin pidensi Tribunalul Bucureștin (Bukarestin alioikeus, Romania) rikosasioita käsittelevä ensimmäinen jaosto, ja Curtea de Apel București (Bukarestin ylioikeus, Romania) pysytti ne.

13. Tribunalul București (Bukarestin alioikeus) tuomitsi 13.6.2017 antamallaan tuomiolla kantajalle neljän vuoden ehdolliseen vankeuteen veronkiertoa koskevasta jatketusta rikoksesta. Kantaja määrättiin myös maksamaan asianomistajalle vahingonkorvausta.

14. Muutoksenhaussa Curtea de Apel București (Bukarestin ylioikeus) vapautti kantajan ja totesi, että tämä ei ollut tehnyt rikosta, josta hänet oli tuomittu ensimmäisessä oikeusasteessa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että tuomioon ei sisältynyt mitään toteamusta, joka olisi liittynyt kantajaa vastaan toteutettujen turvaamistoimien laillisuuteen.

15. Kantaja nosti Romanian valtiota, jota edustaa valtiovarainministeriö (jäljempänä vastaaja), vastaan Tribunalul Bucureștin kolmanteen siviilioikeudellisia asioita käsittelevään jaostoon 3.1.2019 toimittamallaan kirjelmällä kanteen, jossa hän vaatii vastaajan velvoittamista maksamaan 50000 euron korvauksen aineellisista vahingoista ja 1000000 euron korvauksen aineettomista vahingoista. Kantaja esittää, että hänelle on aiheutunut vahinkoa Tribunalul Bucureștin rikosasioita käsittelevän ensimmäisen jaoston virheestä, kun hänet on perusteettomasti tuomittu, hänen vapautensa on riistetty ja hänen vapauttaan on laittomasti rajoitettu rikosoikeudenkäynnin aikana.

16. Valtion puolesta asianosaisena oleva valtiovarainministeriö esitti muun muassa, että kanne on jätettävä tutkimatta ja että se on joka tapauksessa perusteeton, koska valtion siviilioikeudellisen vastuun edellytykset eivät täyty. Kantaja ei ole sen mielestä osoittanut, että turvaamistoimet ja hänen vapauttaan rajoittaneet toimet olisivat olleet lainvastaisia.

17. Näissä olosuhteissa Tribunalul București on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko [yhteistyö- ja seurantamekanismipäätöksellä] käyttöön otettua yhteistyö- ja seurantamekanismia pidettävä SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna unionin toimielimen toimena, jota unionin tuomioistuinta voidaan siten pyytää tulkitsemaan? 2) Onko [yhteistyö- ja seurantamekanismipäätöksellä] käyttöön otettu yhteistyö- ja seurantamekanismi erottamaton osa [Romanian liittymissopimusta], ja onko sitä tulkittava ja sovellettava tämän sopimuksen määräysten mukaisesti? Velvoittavatko kyseisen mekanismin yhteydessä laadituissa kertomuksissa esitetyt vaatimukset Romanian valtiota, ja, mikäli tähän vastataan myöntävästi, onko kansallinen tuomioistuin, jonka tehtävänä on soveltaa unionin oikeussääntöjä oman toimivaltansa rajoissa, velvollinen huolehtimaan näiden sääntöjen soveltamisesta ja tarvittaessa jättämään viran puolesta soveltamatta sellaisia kansallisia oikeussääntöjä, jotka ovat kyseisen mekanismin yhteydessä laadituissa kertomuksissa esitettyjen vaatimusten vastaisia? 3) Onko SEU 2 artiklaa, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, tulkittava siten, että Romaniaa koskeva velvollisuus noudattaa – – [yhteistyö- ja seurantamekanismipäätöksellä] käyttöön otetun yhteistyö- ja seurantamekanismin yhteydessä laadituissa kertomuksissa esitettyjä vaatimuksia sisältyy jäsenvaltion velvollisuuteen noudattaa oikeusvaltion periaatteita? 4) Onko SEU 2 artikla, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, ja erityisesti velvollisuus noudattaa oikeusvaltion arvoja esteenä tuomarien ja syyttäjien ohjesäännöstä annetun lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin a kohdan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa määritellään suppeasti ja abstraktisti lainkäyttäjän virheellä tarkoitettavan prosessitoimien toteuttamista aineellisen oikeuden ja prosessioikeuden sääntöjä selvästi rikkovalla tavalla, ilman että täsmennettäisiin rikottujen oikeussääntöjen luonnetta, tällaisten prosessioikeuden sääntöjen aineellista ja ajallista soveltamisalaa, oikeussääntöjen rikkomista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, määräaikaa ja niiden toteamista koskevia menettelyjä tai elintä, joka on toimivaltainen toteamaan tällaisten oikeussääntöjen rikkomisen, millä mahdollistetaan välillisen painostuksen kohdistaminen tuomareihin? 5) Onko SEU 2 artikla, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, ja erityisesti velvollisuus noudattaa oikeusvaltion arvoja esteenä tuomarien ja syyttäjien ohjesäännöstä annetun lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin b kohdan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa määritellään lainkäyttäjän virheellä tarkoitettavan sellaisen lopullisen tuomioistuinratkaisun antamista, joka on selvästi lainvastainen tai oikeudenkäynnin kuluessa kerätyn näytön mukaisen tosiasiallisen tilanteen vastainen, ilman että täsmennettäisiin menettelyä, jossa tällainen ristiriita todetaan, ja määriteltäisiin konkreettisesti tällaisen tuomioistuimen tuomion sekä sovellettavien oikeussääntöjen ja tosiasiallisen tilanteen välisen ristiriidan merkitystä, millä mahdollistetaan oikeuslaitoksen (tuomarit ja viralliset syyttäjät) lain tulkintaan ja todisteharkintaan liittyvän työn estäminen? 6) Onko SEU 2 artikla, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, erityisesti velvollisuus noudattaa oikeusvaltion arvoja, esteenä tuomarien ja syyttäjien ohjesäännöstä annetun lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan oikeuslaitos (tuomarit tai viralliset syyttäjät) on vahingonkorvausvastuussa valtioon nähden pelkästään sillä perusteella, että valtion tekemässä ja mahdollisesti Romanian tuomioistuinten tarkastusyksikön neuvoa-antavassa kertomuksessa on katsottu tuomarin tai syyttäjän syyllistyneen aineelliseen virheeseen tahallisesti tai törkeän tuottamuksellisesti, ilman että hänellä olisi mahdollisuutta käyttää täysimääräisesti omia puolustautumisoikeuksiaan, jolloin mahdollistetaan mielivaltaisella tavalla tuomarin tai syyttäjän aineellisen vastuun tunnustamista valtioon nähden koskevan menettelyn aloittaminen ja vieminen päätökseen? 7) Onko SEU 2 artikla ja erityisesti velvollisuus noudattaa oikeusvaltion arvoja esteenä rikosprosessikoodeksin 539 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen, luettuna yhdessä 541 §:n 2 ja 3 momentin kanssa, kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa annetaan vastaajalle ilman määräaikaa ja implisiittisesti erityinen ylimääräinen muutoksenhakukeino tuomioistuimen tutkintavankeudesta antamaa lopullista ratkaisua vastaan, jos vastaaja on vapautettu asiakysymyksen osalta, ja tämä muutoksenhakuasia käsitellään oikeussääntöjen ennakoitavuuden ja saatavilla olemisen periaatteen, tuomioistuimen erikoistumisen ja oikeusvarmuuden periaatteiden vastaisesti yksinomaan siviilituomioistuimessa, jos tutkintavankeuden lainvastaisuutta ei ole todettu rikostuomioistuimen tuomiolla?”

18. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi ennakkoratkaisupyynnössä kiireellisen menettelyn soveltamista. Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi pyynnön 26.6.2019 tekemällään päätöksellä. Unionin tuomioistuimen presidentti myönsi asian käsittelylle etusijan 19.9.2019 tekemällään päätöksellä.

19. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Puolan ja Romanian hallitukset sekä Euroopan komissio. Yhteinen suullinen käsittely asioiden C-83/19, C-127/19, C-195/19, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., asian C-291/19, SO, ja asian C-355/19, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., kanssa pidettiin 20. ja 21.1.2020, missä yhteydessä seuraavat osapuolet esittivät suullisia lausumiaan: Asociația ‘Forumul Judecătorilor din România’ (tuomarijärjestö), Asociația ‘Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor’ (syyttäjien asemaa puolustava järjestö), ylin tuomarineuvosto, OL, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (syyttäjäviranomainen), Belgian, Tanskan, Alankomaiden, Romanian ja Ruotsin hallitukset sekä komissio. Alankomaiden ja Romanian hallitukset sekä komissio ovat esittäneet suullisia lausumia erikseen nyt käsiteltävän asian osalta.

IV Oikeudellinen arviointi

20. Olen ehdottanut ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen, toiseen ja kolmanteen kysymykseen tänään samanaikaisesti antamani ratkaisuehdotuksen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ym. 120–172 kohdassa vastausta, johon tässä yhteydessä viittaan. Tästä syystä en käsittele tässä ratkaisuehdotuksessa ensimmäisen, toisen ja kolmannen kysymyksen tutkimista koskevien edellytysten täyttymistä enkä niiden asiasisältöä. Keskityn jäljempänä neljänteen, viidenteen, kuudenteen ja seitsemänteen kysymykseen eli valtion korvausvastuuta ja tuomareiden siviilioikeudellista vastuuta koskeviin kysymyksiin.

21. Lisättäköön nyt käsiteltävän asian osalta erikseen, että samalla tavoin kuin asian Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ym. kohteena olleet kansalliset säännökset, ( 5 ) myös tämän asian kohteena olevat kansalliset säännökset kuuluvat yhteistyö- ja seurantamekanismipäätöksen liitteen soveltamisalaan. Valtion korvausvastuuta ja siitä mahdollisesti seuraavaa tuomareiden siviilioikeudellista vastuuta lainkäyttäjän virheestä koskeva järjestelmä sijoittuu tuomareiden riippumattomuuden ja heidän vastuunalaisuutensa risteyskohtaan. Tällä tavoin se voitaisiin varmasti sisällyttää, samalla tavoin kuin osatekijät, joita olen käsitellyt edellä mainitsemissani asioissa antamassani ratkaisuehdotuksessa, velvollisuuteen muuttaa oikeudellista menettelyä ”aiempaa avoimempaan ja tehokkaampaan suuntaan”, kuten yhteistyö- ja seurantamekanismipäätöksen liitteessä todetaan.

22. Tämän ratkaisuehdotuksen rakenne on seuraava. Tutkin aluksi tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten täyttymisen ja ehdotan ennakkoratkaisukysymysten uudelleenmuotoilua (A). Tämän jälkeen käsittelen asiakysymyksen (B), ja siitä aluksi yleisen asiayhteyden (1) ennen kuin käsittelen riidanalaisilta vaikuttavia järjestelmän osatekijöitä tutkiakseni niiden yhteensopivuuden lähinnä perusoikeuskirjan 47 artiklan toisen kohdan kanssa (2).

23. Todettakoon lopuksi, että tämä ratkaisuehdotus koskee valtion korvausvastuuta ja tuomareiden siviilioikeudellista vastuuta. Vaikka kansallinen lainsäädäntö samoin kuin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset liittyvät sekä tuomareiden että syyttäjien siviilioikeudelliseen vastuuseen, nyt käsiteltävän asiaa tosiseikat koskivat yksinomaan lainkäyttäjän virhettä, joka saattaa johtua tuomioistuimen ratkaisusta.

A Ennakkoratkaisukysymysten tutkimista koskevien edellytysten täyttyminen ja niiden uudelleenmuotoilu

1. Tutkimista koskevien edellytysten täyttyminen

24. Romanian hallitus totesi kirjallisissa huomautuksissaan, että nyt käsiteltävässä asiassa mikään ennakkoratkaisukysymyksistä ei täytä tutkimista koskevia edellytyksiä. Neljännen, viidennen ja kuudennen kysymyksen tutkittavaksi ottamisen osalta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemat unionin oikeussäännöt – SEU 2 artikla ja SEU 4 artiklan 3 kohta – ovat merkityksettömiä pääasian oikeudenkäynnin kannalta. Näillä oikeussäännöillä sekä perusoikeuskirjalla on merkitystä vain siltä osin kuin jäsenvaltiot toimivat unionin oikeuden soveltamisalalla. Kuudes kysymys, jossa viitataan lain nro 303/2004 96 §:n 8 momenttiin, ulottuu lisäksi pääasian oikeudenkäynnin kohdetta laajemmalle. Kyseinen säännös liittyy kanteeseen, jossa vaaditaan tuomareita henkilökohtaiseen vastuuseen, mikä ei ole ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan asian kohteena. Se toteaa lopuksi, että seitsemänteen kysymykseen sisältyy perusteettomia näkemyksiä ja siinä esitetään hypoteettinen tulkintakysymys, jolla ei ole mitään merkitystä pääasian oikeudenkäynnin ratkaisemisen kannalta.

25. Komissio on niin ikään esittänyt, että yhdenkään ennakkoratkaisukysymyksen tutkimista koskevat edellytykset eivät täyty. Se korostaa, että lain nro 303/2004 96 §:n kattama menettely on kaksivaiheinen. Ensimmäinen vaihe koskee valtion korvausvastuuta. Jos ensimmäisessä vaiheessa valtion on todettu olevan korvausvastuussa, valtiovarainministeriö voi nostaa toisessa vaiheessa kanteen, jotta kyseisen tuomarin todettaisiin olevan henkilökohtaisesti vastuussa lainkäyttäjän virheen vuoksi. Valtiota vastaan nostetun kanteen menestyminen ei kuitenkaan automaattisesti johda menettelyyn tuomaria vastaan. Näiden seikkojen perusteella komissio esittää, että kuusi ensimmäistä kysymystä on jätettävä tutkimatta, koska unionin oikeussäännöt, joiden tulkintaa pyydetään, koskevat menettelyn toista vaihetta, kun tämä tapaus puolestaan koskee valtion vastuuseen liittyvää ensimmäistä vaihetta. Tämän seurauksena komissio esittää, että pyydetty unionin oikeuden tulkinta ei liity millään tavoin pääasian oikeudenkäynnin tosiseikkoihin eikä kohteeseen. Komissio on lopuksi esittänyt, että myös seitsemännen kysymyksen tutkimista koskevat edellytykset puuttuvat, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt tarvittavia tosiseikkoja, jotta siihen voitaisiin antaa hyödyllinen vastaus.

26. Puolan hallitus on esittänyt huomautuksia vain neljännen, viidennen, kuudennen ja seitsemännen kysymyksen osalta. Puolan hallituksen mielestä näiden kysymysten tutkimista koskevat edellytykset eivät täyty, koska unionin oikeutta ei sovelleta pääasian oikeudenkäynnin kohteena oleviin oikeudellisiin ongelmiin. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyytämä unionin oikeussääntöjen tulkinta ei ole tarpeen asian ratkaisemiseksi. Kysymykset on esitetty asiassa, joka on täysin valtionsisäinen ja liittyy jäsenvaltion yksinomaisen toimivaltansa alalla antamiin kansallisiin oikeussääntöihin. Kantaja ei vaadi pääasian oikeudenkäynnissä vahingonkorvausta unionin oikeuden rikkomisen perusteella. Unionin oikeudessa ei aseteta mitään velvoitteita, jotka koskisivat menettelyä korvauksen hakemiseksi kansallisen lainsäädännön rikkomisesta aiheutuneista vahingoista.

27. Ymmärrän epäilyt, joita erityisesti komissio on esittänyt kuudennen kysymyksen tutkimista koskevien edellytysten täyttymisestä, ja yhdyn niihin osittain. Ehdotan silti kaiken kaikkiaan, että unionin tuomioistuin tutkisi neljännen, viidennen ja kuudennen kysymyksen. Seitsemännen kysymyksen tutkimista koskevat edellytykset eivät sitä vastoin täyty.

28. Ensinnäkin, kuten huomautin ratkaisuehdotuksessani Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ym., ( 6 ) perustelut, jotka liittyvät siihen, että Euroopan unionilla ei ole toimivaltaa lainkäyttäjän virhettä koskevan valtion korvausvastuun alalla, eivät liity niinkään kysymysten tutkimista koskevien edellytysten täyttymiseen vaan unionin tuomioistuimen toimivaltaan. Samoista kyseisessä ratkaisuehdotuksessa esitetyistä syistä esitän, että kysymykset kuuluvat unionin tuomioistuimen toimivaltaan SEUT 267 artiklan nojalla. ( 7 )

29. Toiseksi olen samaa mieltä siitä, että kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on vedonnut SEU 2 artiklaan ja SEU 4 artiklan 3 kohtaan arvioidessaan, ovatko nämä määräykset esteenä riidanalaisille kansallisille säännöksille, se ei ole nojautunut asiaankuuluviin määräyksiin. Jos nämä määräykset mahdollisesti kuitenkin korvattaisiin yhteistyö- ja seurantamekanismipäätöksellä, kun sitä sovelletaan yhdessä perusoikeuskirjan ja/tai SEU 19 artiklan 1 kohdan kanssa, voidaan tuskin väittää, että erityisesti neljännellä ja viidennellä kysymyksellä ei olisi merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan todellisen asian kannalta.

30. Toisin kuin komissio on esittänyt, neljäs ja viides kysymys koskevat siis nimenomaan lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin a ja b kohtaan sisältyvää lainkäyttäjän virheen määritelmää, kun sitä sovelletaan valtion korvausvastuuta koskevassa oikeudenkäynnin vaiheessa, joka on täsmälleen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oikeudenkäynnin asiayhteys. Näissä olosuhteissa vaikuttaa siltä, että kysymykset, jotka liittyvät tuomioistuimen riippumattomuutta koskevan unionin periaatteen vaikutuksiin arvioitaessa valtion korvausvastuuta koskevaa järjestelyä, tosiaankin koskevat tapaukseen liittyviä aineellisia kysymyksiä.

31. Myönnettäköön, että tilanne on erilainen kuudennen kysymyksen osalta. Vaikka tässä kysymyksessä siteerataan lain nro 303/2004 96 §:n 3 momenttia, se koskee todellisuudessa (tästä seuraavaa) tuomioistuimen jäsenten siviilioikeudellista vastuuta, josta säädetään kyseisen lain 96 §:n 7–10 momentissa. Tällä tavoin tosiaankin viittaus siihen, että valtiovarainministeriö saattaisi ehkä jonain päivänä panna vireille takautumiskanteen sellaista tuomaria vastaan, jonka väitetään tehneen lainkäyttäjän virheen, mikäli tällä hetkellä vireillä oleva valtion korvausvastuuta koskeva kanne ensin menestyisi, on ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa tällä hetkellä vireillä olevan oikeudenkäynnin kannalta pelkän hypoteesin tasolla.

32. Unionin tuomioistuimen äskettäin antaman tuomion Miasto Łowicz perusteella voitaisiin myös esittää, että vastaaminen kuudenteen kysymykseen ei ole nyt käsiteltävän asian yhteydessä tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi antaa tuomion. ( 8 ) Jos näet se, että useat tuomarit ovat kurinpitomenettelyn kohteena ja nimenomaan tuomarit, jotka ovat esittäneet ennakkoratkaisupyyntöjä vireillä olevissa tapauksissa, ovat alustavalta kurinpitotutkinnalta vaikuttavien tutkimusten kohteena, ( 9 ) ei riitä tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymiseen, olisi sitä suuremmalla syyllä vaikeaa ajatella, miten kuudes kysymys voisi ikinä täyttää näitä edellytyksiä.

33. Ymmärrän kuitenkin toteamuksen, jonka unionin tuomioistuin esitti tuomiossa Miasto Łowicz, tarkoittavan ongelmaa, joka koskee sitä, että esitetyt erittäin laajat kysymykset ja nimenomaiset tapaukset, joissa kysymykset tulivat esiin, eivät ole yhteydessä toisiinsa. On näet mahdotonta, että mikään tuomioistuin, myöskään unionin tuomioistuin, tutkisi abstraktisti väitetyn kurinpitomenettelyn poliittisen väärinkäytön hyvin vähäisillä tiedoilla. Unionin tuomioistuin ei ole kansainvälinen neuvoa-antava elin, joka voi vapaasti kommentoida poliittista tilannetta ja suositella parhaita käytäntöjä. Unionin tuomioistuin voi todeta tiettyjen sääntöjen tai periaatteiden rikkomisen. Mutta jotta näin voisi tapahtua, on esitettävä erityisiä argumentteja tai jopa näyttöä. Tilanne on tällainen erityisesti silloin, jos tosiasiallisesti esitetään, että tietyt säännöt tai käytännöt ovat erilaisia kuin paperilla väitetään. ( 10 )

34. En siis tulkitsisi tuomiota Miasto Łowicz siten, että siinä kiellettäisiin se, mitä voitaisiin ehkä osuvimmin kutsua nimellä ”lainkäyttäjän itsepuolustus”, eli tilanne, jossa tuomari, jonka käsiteltävänä on tietty asia, jonka asiakysymys liittyy tiiviisti unionin oikeuteen sen perinteisessä merkityksessä, tuo esiin laajempia rakenteellisia ongelmia, jotka liittyvät kansallisiin menettelyihin tai toimielimiin, koska uskoo niiden tuovan kenties esiin ongelmia, jotka liittyvät hänen oikeudelliseen riippumattomuuteensa. ( 11 ) Tämä merkitsisi näet varsin radikaalia poikkeamista unionin tuomioistuimen käytännöstä, sillä se on aina varsin suvaitsevaisesti hyväksynyt sen, että tällaiset yleiset kysymykset, jotka ulottuvat tietyn asian rajojen ulkopuolelle, voidaan ottaa tutkittavaksi, ja tukeutunut perinteisesti siihen, että jäsenvaltioiden tuomioistuinten esittämien kysymysten on oletettava olevan merkityksellisiä. ( 12 )

35. Kun kaikki nämä selvennykset otetaan huomioon, ehdotan, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuudes kysymys otettaisiin tutkittavaksi lähinnä kolmesta syystä.

36. Ensinnäkin luontainen yhteys on olemassa. Ensimmäinen vaihe, joka koskee oikeudenkäyntiä valtiota vastaan – mukaan lukien lainkäyttäjän virheen määritelmä – on portti ja condition sine qua non toiseen vaiheeseen, joka koskee tuomarin mahdollista henkilökohtaista vastuuta. Lisäksi vaikuttaa siltä, että lain nro 303/2004 96 §:n 3 momenttiin sisältyvällä lainkäyttäjän virheen määritelmällä on merkitystä menettelyn molempien vaiheiden kannalta. Mahdolliseen toiseen vaiheeseen tulee tämän jälkeen lisäyksenä vain tarve osoittaa kyseiseen tuomariin liittyvät subjektiiviset seikat, jotka osoittavat joko vilpillisen mielen tai törkeän tuottamuksen lain nro 303/2004 991 §:n mukaisesti.

37. Toiseksi riippumatta tästä käytetyn avainkäsitteen sisällöllisestä päällekkäisyydestä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ilmaisemien huolten takana näyttää nimenomaan olevan yhteys valtion korvausvastuuta koskevan menettelyn ja sen myöhemmän takautumiskanteen välillä, jonka valtiovarainministeriö mahdollisesti nostaa lainkäyttäjän virheen aiheuttanutta tuomaria vastaan. Se, seuraako valtiota vastaan nostetun vahingonkorvauskanteen menestymisestä ”automaattisesti” kanteen nostaminen tuomaria vastaan vai ei, on lisäksi kysymys, jota asianosaiset ovat käsitelleet ja joka näyttää olevan ratkaisematta.

38. Kolmanneksi nimenomaan tämä aineellinen ja prosessuaalinen yhteys kahden vaiheen välillä on avain koko tapauksen arviointiin. Lähinnä valtion mahdollisuus nostaa lopuksi takautumiskanne yksittäistä tuomaria vastaan on näet se kysymys, josta voidaan keskustella tuomioistuinten riippumattomuuteen mahdollisesti liittyvän ongelman yhteydessä. Kun otetaan huomioon myös valtion korvausvastuuta (unionin oikeuden rikkomisesta) koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, ei ole sitä vastoin välittömästi selvää, miten se rakenteellinen tilanne, onko yksityisellä tosiasiassa mahdollisuus vaatia valtiota vastuuseen lainkäyttäjän virheestä, merkitsisi välittömästi mahdollista uhkaa yksittäisen tuomarin riippumattomuudelle. ( 13 )

39. Todettakoon lopuksi, että olen kuitenkin komission ja Romanian hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että seitsemäs kysymys on jätettävä tutkimatta.

40. Seitsemäs kysymys koskee sitä, onko unionin oikeus esteenä rikosprosessikoodeksin 539 §:n 2 momentin, luettuna yhdessä kyseisen koodeksin 541 §:n 2 ja 3 momentin kanssa, kaltaiselle säännökselle, jossa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan annetaan vastaajalle ilman määräaikaa tutkintavankeuden lainvastaisuutta koskeva erityinen ylimääräinen muutoksenhakukeino siviilituomioistuimessa, jos vastaaja on vapautettu asiakysymyksen osalta ja jos tutkintavankeuden lainvastaisuutta ei ole todettu rikostuomioistuimen tuomiolla. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa siihen, että tällä loukataan periaatetta, jonka mukaan oikeussääntöjen pitää olla ennakoitavissa ja saatavilla, tuomareiden erikoistumisen periaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta.

41. Ennakkoratkaisupyyntöön ei kuitenkaan sisälly mitään selitystä erityisistä syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt tämän kysymyksen ja pitää sitä välttämättömänä pääasian oikeudenkäynnissä. Ennakkoratkaisupyynnössä ainoastaan siteerataan rikosprosessikoodeksin 539 §:n 2 momenttia ja 541 §:n 2 ja 3 momenttia. Ennakkoratkaisukysymyksessä ei esitetä minkäänlaisia selityksiä tai asiayhteyttä kyseisille säännöksille, vaan se sisältää arvioivan tulkinnan näistä säännöksistä. Tämä tulkinta on varsin epäselvä eikä perustu kyseisten kansallisten oikeussääntöjen sanamuotoon. Tällä kysymyksellä kehotetaan siten unionin tuomioistuinta vahvistamaan tietty tulkinta kansallisesta lainsäädännöstä ( 14 ) antamatta tarvittavia tietoja riidanalaisten säännösten merkityksestä pääasian oikeudenkäynnin kannalta.

42. Seitsemäs kysymys ei siis täytä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan vaatimuksia.

2. Kysymysten uudelleenmuotoilu

43. Neljännessä, viidennessä ja kuudennessa kysymyksessä tiedustellaan lähinnä SEU 2 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan tulkintaa sen arvioimiseksi, ovatko kyseiset oikeussäännöt esteenä riidanalaisille kansallisille oikeussäännöille. Neljäs ja viides kysymys koskevat lainkäyttäjän virheen määritelmän eri osatekijöitä valtion korvausvastuuta koskevan oikeudenkäynnin kannalta, ja kuudes kysymys koskee takautumiskannetta, jonka valtiovarainministeriö voi nostaa siviilituomioistuimessa tämän virheen aiheuttaneen tuomarin siviilioikeudellisen vastuun toteamiseksi.

44. Nämä kysymykset pitäisi mielestäni ensinnäkin käsitellä yhdessä. Ne koskevat sellaisen järjestelyn eri osatekijöitä ja vaiheita, joka saattaisi viime kädessä johtaa siviilioikeudellisen vastuun syntymiseen yksittäisen tuomarin tekemän lainkäyttäjän virheen vuoksi. Viimeksi mainittu kysymys on tosiaankin se, jota voitaisiin edellä tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten täyttymisen vaiheessa esitettyjen kaltaisista syistä ( 15 ) pitää mahdollisesti ongelmallisena tuomioistuimen riippumattomuuden kannalta.

45. Toiseksi katson kuitenkin, että nämä kysymykset on muotoiltava uudelleen, jotta niihin kyettäisiin antamaan hyödyllinen vastaus. Sovellettavan unionin oikeuden osalta näissä kysymyksissä on viitattu yksinomaan SEU 2 artiklaan ja SEU 4 artiklan 3 kohtaan. On mielestäni katsottava, että niissä viitataan perusoikeuskirjan 47 artiklan toiseen kohtaan sekä mahdollisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan.

46. Vaikka ennakkoratkaisupyynnön kysymyksissä ei mainita SEU 19 artiklan 1 kohtaa, sen perusteluissa viitataan siihen laajasti. Tämän lisäksi huolet, jotka ovat kaikkien ennakkoratkaisukysymysten taustalla, perustuvat seurannaisvaikutuksiin, joita valtion korvausvastuuta koskevalla oikeudenkäynnillä saattaa olla tuomioistuinten riippumattomuuteen, jos niitä seuraa tämän jälkeen yksittäistä tuomaria vastaan nostettava takautumiskanne. Tämä periaate vahvistetaan sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa. Molemmat oikeussäännöt muodostavat siten erityisemmän oikeudellisen kehyksen, joten niissä ilmaistaan täsmällisesti SEU 2 artiklassa vahvistetut oikeusvaltion arvot. ( 16 )

47. Siltä osin kuin kyseessä on perusoikeuskirjan 47 artiklan toisen kohdan ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan välinen suhde nyt käsiteltävän asian kohteena olevan kaltaisessa asiassa, olen jo esittänyt yksityiskohtaisesti, miksi tarkastelisin ensisijaisesti perusoikeuskirjan 47 artiklan toista kohtaa, joka on vahvistettu asianmukaiseksi arviointiperusteeksi ja tehty sovellettavaksi joihinkin Romanian oikeusjärjestelmän organisaation osatekijöihin yhteistyö- ja seurantamekanismipäätöksellä ja liittymisasiakirjalla. ( 17 ) Nämä seikat ovat mielestäni sovellettavissa myös nyt käsiteltävään asiaan. Romanian on näet katsottava soveltavan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden kattamilla erityisillä aloilla, joten on sovellettava perusoikeuskirjan 47 artiklan toista kohtaa. ( 18 )

48. Ennakkoratkaisukysymykset koskevat lisäksi tuomioistuimen riippumattomuutta ”kokonaisuutena”. Siten ne tuovat selvästi esiin läpileikkaavan kysymyksen, jolla on merkitystä sellaisten tuomioistuinten riippumattomuuden kannalta, joita saatetaan pyytää antamaan ratkaisu unionin oikeuden soveltamisesta tai tulkinnasta. ( 19 ) Vaikka voidaan jälleen ehkä ihmetellä, mitä lisäarvoa samanaikainen ellei jopa yksinomainen vetoaminen SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan voisi tuoda nyt käsiteltävän asian kaltaiseen asiaan oikeusperustan tai analyyttisen terävyyden kannalta, ( 20 ) ei voida kiistää sitä, että nyt käsiteltävä asia kuuluisi varmasti neljännen ja viidennen kysymyksen osalta ( 21 ) myös tämän oikeussäännön soveltamisalaan.

49. Tätä taustaa vasten on hyvä muistuttaa siitä, että unionin tuomioistuimen tehtävänä on tulkita kaikkia unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä, joita kansalliset tuomioistuimet tarvitsevat ratkaistessaan niiden käsiteltäväksi saatettuja asioita, vaikka näitä säännöksiä ja määräyksiä ei olisi nimenomaisesti mainittu kansallisten tuomioistuinten unionin tuomioistuimelle esittämissä kysymyksissä. ( 22 )

50. Tästä syystä esitän, että ennakkoratkaisukysymykset muotoillaan uudelleen siten, että niissä tiedustellaan, onko perusoikeuskirjan 47 artiklan toista kohtaa ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansallisille oikeussäännöille, jotka liittyvät lainkäyttäjän virheeseen perustuvan valtion korvausvastuun toteamista koskevaan menettelyyn, kuten lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentille, kun otetaan huomioon lainkäyttäjän virheen määritelmä valtion korvausvastuuta koskevan oikeudenkäynnin yhteydessä ja niiden mahdolliset seurannaisvaikutukset myöhemmässä siviilioikeudenkäynnissä, jossa valtio saattaa nostaa takautumiskanteen lainkäyttäjän virheen aiheuttanutta tuomaria vastaan.

B Asiakysymys

51. Esitän aluksi riidanalaisten kansallisten oikeussääntöjen oikeudellisen ja tällä hetkellä suureksi osaksi tuntemattoman operatiivisen asiayhteyden (1). Tämän jälkeen käsittelen uuden lainsäädäntökehyksen riidanalaisilta vaikuttavia osatekijöitä (2) eli lainkäyttäjän virheen perustana olevien osatekijöiden määritelmän moitittua epämääräisyyttä valtion korvausvastuun kannalta (a), ennen kuin pohdin väitettyjä puutteita, jotka koskevat tästä seuraavan tuomareiden siviilioikeudellisen vastuun toteamista koskevan menettelyn prosessuaalista kehystä (b).

1. Asiayhteys

52. On otettava huomioon kolme osatekijää: kokonaisvaltainen lainsäädännöllinen asiayhteys, jossa riidanalaiset muutokset tehtiin (a), niiden arviointi ja ongelmat, joita useat kansainväliset elimet ovat tuoneet esiin, ja elinten suositusten luonne (b), ja se, että uutta menettelyä ja järjestelmää ei ole käytännössä lainkaan sovellettu kansallisella tasolla (c).

a) Kokonaisvaltainen lainsäädännöllinen asiayhteys

53. Lain nro 303/2004 96 §:ää, joka on kansallinen säännös, johon kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset liittyvät, muutettiin vuonna 2018 lailla nro 242/2018.

54. Kuten komissio ja Romanian hallitus ovat selittäneet kirjallisissa huomautuksissaan, lainkäyttäjän virheen määritelmän tämänhetkinen sanamuoto perustuu kuitenkin alkuperäisen tekstiluonnoksen muutoksiin, jotka tehtiin vastauksena Curtea Constituțională Românian (perustuslakituomioistuin, Romania) kahteen peräkkäiseen päätökseen, joilla todettiin asianomaisen säännöksen aikaisemmat luonnokset perustuslainvastaisiksi. ( 23 ) Romanian hallitus on selventänyt, että toisin kuin lain kaksi edellistä versiota, sen kolmas versio on läpäissyt perustuslainmukaisuutta koskevan tutkimuksen mainitussa perustuslakituomioistuimessa. ( 24 )

55. Sen lisäksi, että lailla nro 234/2018 ( 25 ) tehtiin edellä mainittuja muutoksia lakiin nro 234/2018, sillä muutettiin ylimmästä tuomarineuvostosta annettua lakia nro 317/2004 lisäämällä siihen uusi pykälä – 741 § – jossa säädetään menettelystä, jolla tuomioistuinten tarkastusyksikkö arvioi valtiovarainministeriön pyynnöstä, toimiko lainkäyttäjän virheen tehnyt tuomari tai syyttäjä vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti. ( 26 )

56. Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistosta ilmenee, että ennen vuonna 2018 tehtyä muutosta valtion korvausvastuu lainkäyttäjän virheestä voitiin lain nro 303/2004 säännösten mukaisesti todeta vain silloin, jos tuomarin rikosoikeudellinen tai kurinpidollinen vastuu oli aikaisemmin todettu lopullisella tuomiolla. ( 27 ) Tämän jälkeen säädettiin, että valtio voisi nostaa takautumiskanteen tuomaria vastaan, jos tämä oli toiminut törkeän tuottamuksellisesti tai vilpillisessä mielessä, ilman että olisi täsmennetty toimivaltaista viranomaista tai menettelyä. ( 28 )

57. Lailla nro 303/2004 on siten tehty kaksi merkittävää rakenteellista muutosta tuomareiden vahingonkorvausvastuuta koskeneeseen aikaisempaan järjestelyyn. Sillä on ensinnäkin muutettu vaatimuksia, jotka koskevat kanteiden nostamista lainkäyttäjän virheeseen perustuvan valtion korvausvastuun perusteella. Enää ei tarvita lopullista rikostuomiota tai kurinpitomenettelyssä tehtyä päätöstä, jossa vahvistettaisiin lainkäyttäjän virhe, ennen kuin on mahdollista nostaa kanne valtion korvausvastuun perusteella. Lainkäyttäjän virheen olemassaolo vahvistetaan suoraan valtiota vastaan käytävässä menettelyssä lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentissa äskettäin vahvistettujen perusteiden mukaisesti.

58. Toiseksi valtion mahdollisuuksia nostaa takautumiskanne sellaista tuomaria vastaan, jonka ratkaisu on johtanut valtion korvausvastuuseen, ei jätetä enää pelkästään valtion harkintavallan varaan ilman lisätäsmennyksiä, kuten aiemmin ilmeisesti jätettiin. Lain 96 §:n 7–10 momentissa vahvistetaan uusi menettely, jossa valtiovarainministeriö on nimetty toimivaltaiseksi viranomaiseksi. Kyseisen ministeriön on saatettava asia kahden kuukauden kuluessa tuomioistuinten tarkastusyksikön käsiteltäväksi, ja sen on puolestaan arvioitava, aiheuttiko lainkäyttäjän virheen tuomari hoitamalla tehtäviään vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti. Jos valtiovarainministeriö katsoo tämän neuvoa-antavan kertomuksen ja oman arviointinsa perusteella, että lainkäyttäjän virhe oli tehty vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti, sen on nostettava takautumiskanne tuomaria vastaan sen lainkäyttöalueen ylioikeuden siviilioikeudellisia asioita käsittelevässä jaostossa, jossa vastaajana olevalla tuomarilla on kotipaikka (tai läheisessä ylioikeudessa, jos vastaaja on kotipaikkansa ylioikeuden tuomari).

59. Romanian hallitus väitti suullisessa käsittelyssä, että lain nro 303/2004 muutosten tarkoituksena oli varmistaa tehokas oikeussuoja yksityisille. Kun tarkastellaan aikaisempaa prosessuaalista järjestelyä, voitaisiin tosiaankin pohtia, näkisikö yksityinen oikeussubjekti tällaisen järjestelmän oikeudenmukaisena ja hänen oikeuksiaan tehokkaasti suojaavana. Jos ymmärrän aikaisemman järjestelmän oikein, siinä edellytettiin, että kyseiselle tuomarille olisi ensin langetettu joko lopullinen rikostuomio tai kurinpitoseuraamus, jotta yksityinen oikeussubjekti olisi edes saanut luvan nostaa kanteen valtion korvausvastuun toteamiseksi (mikä on nyt ensimmäinen vaihe). Mutta jos järjestelmä oli tosiaan tällainen, olisi varsin yllättävää, jos kukaan yksityinen oikeussubjekti olisi koskaan kyennyt saamaan korvausta valtiolta. Tuomarille aikaisemmin langetettu tuomio, joka sisältää luonnollisesti myös sen, että osoitetaan petoksen ja/tai törkeän tuottamuksen subjektiiviset osatekijät, on valtion korvausvastuun syntymiselle hyvin korkea kynnys. Tällainen malli alkaa muistuttaa objektiivista vastuuta tietystä lopputuloksesta, etenkin jos korvausvastuu ymmärretään osaksi kokonaisjärjestelmää, jolla säännellään julkisen vallan käytöstä johtuvista virheistä aiheutuvaa valtion vastuuta. ( 29 ) Lisäksi on varsin selvää, että on epätodennäköistä, että mikään tällainen kanne (olipa kyseessä rikoskanne tai kurinpitomenettelyn aloittaminen), sen vireillepano ja ajaminen, olisi kenenkään vahingon aiheutumiseen vetoavan yksityisen oikeussubjektin saatavilla, koska hänen käytettävissään olevat oikeussuojakeinot riippuisivat täysin valtion viranomaisten toimista.

60. Samalla tavoin vaikuttaa myös siltä, että valtion takautumiskanne yksityistä oikeussubjektia vastaan on aina ollut osa voimassa olevaa lakia. Oletan kuitenkin, että samoin kuin monessa muussa jäsenvaltiossa, tämä kannemahdollisuus oli joutunut pölyttymään kansallisen perustuslain ullakolle, jota on harvoin tutkittu ja joita ei käytännössä ole koskaan käytetty. Ainoa seikka, joka näyttää kuitenkin muuttuneen, on se, että toisin kuin aikaisemmassa järjestelmässä, jossa tämä kannemahdollisuus oli olemassa mutta ei ollut minkäänlaista menettelyä sitä varten, nyt menettely on otettu käyttöön.

b) Kansainvälisten elinten suorittama arviointi ja niiden suositukset

61. Vaikka raportit, joita komissio on laatinut yhteistyö- ja seurantamekanismin yhteydessä, eivät ole sisältäneet mitään erityisiä suosituksia, jotka liittyisivät tuomareiden aineellista vastuuta koskeviin uusiin säännöksiin, nämä säännökset on sisällytetty tuomareita koskevien lakien uudistuksen ongelmallisiin osatekijöihin, ( 30 ) missä näkyvät huolet, joita Euroopan neuvoston Demokratiaa oikeusteitse ‑komissio (jäljempänä Venetsian komissio) ja lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä (jäljempänä GRECO) ovat esittäneet. ( 31 ) Venetsian komissio, GRECO ja Euroopan neuvoston eurooppalaisten tuomareiden konsultatiivinen neuvosto (jäljempänä CCJE) ovat näet arvostelleet lailla nro 242/2018 käyttöön otettuja tuomareiden ja syyttäjien siviilioikeudellista vastuuta koskevia säännöksiä.

62. Venetsian komissio totesi, että lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin tämänhetkinen sanamuoto täytti lainkäyttäjän virheen tyydyttävän määritelmän päävaatimukset. ( 32 ) Se piti kuitenkin ongelmallisena, että ylin tuomarineuvosto jätetään menettelyn ulkopuolelle ( 33 ) ja että päärooli annetaan valtiovarainministeriölle. Tämä johtuu siitä, että valtiovarainministeriö on oikeuslaitoksen ulkopuolinen toimija ja että ei ole olemassa perusteita ”omalle arvioinnille”, johon ministeriön pitäisi perustaa päätöksensä tuomioistuinten tarkastusyksikön selvityksen lisäksi, jotta se voi panna vireille takautumiskanteen tuomaria vastaan. Vaikka Venetsian komissio toteaa, että koska tappio kohdistuu valtion julkisiin varoihin, valtiovarainministeriö voi todellakin olla kantajana, se korostaa tästä syystä, että sillä ei pitäisi kuitenkaan olla mitään osuutta arvioitaessa lainkäyttäjän virheen olemassaoloa tai syitä. ( 34 )

63. Venetsian komissio on myös huomauttanut, että ylimmän tuomarineuvoston poissulkemista pitäisi tarkastella muiden säännösten, kuten Secția pentru investigarea infracțiunilor din justițien (lainkäytön yhteydessä tehtyjen rikkomusten tutkinnasta vastaava jaosto, jäljempänä tutkintajaosto) perustamisen yhteydessä. Venetsian komitea katsoi kaiken kaikkiaan, että nämä eri osatekijät voisivat johtaa tuomareiden painostamiseen ja saattaisivat vaarantaa oikeuslaitoksen riippumattomuuden. ( 35 ) Tästä syystä Venetsian komissio ohjeisti, että takautumiskanne, jolla pyritään saamaan tuomari siviilioikeudelliseen vastuuseen, olisi suositeltavaa nostaa vasta sen jälkeen, kun kurinpitomenettely ylimmässä tuomarineuvostossa on viety päätökseen. ( 36 )

64. GRECO suositteli ensimmäisessä raportissaan, että tuomareiden vastuuseen lainkäyttäjän virheistä vaikuttavia muutoksia ”tarkasteltaisiin siten, että varmistetaan asianomaisten sääntöjen riittävä selkeys ja ennakoitavuus ja vältetään se, että niistä tulee uhka oikeuslaitoksen riippumattomuudelle.” ( 37 ) Kun GRECO arvioi seurantaraportissa lain nro 303/2004 96 §:n lopullista sanamuotoa, se katsoi, että kyseistä suositusta ei ollut pantu täytäntöön. Se huomautti, että kyseisellä oikeussäännöllä käyttöön otettu henkilökohtaista vastuuta koskeva järjestelmä on kyseenalainen, koska se heikentää tuomarien riippumattomuutta täytäntöönpanovallan käyttäjästä. GRECO muistutti näkemyksestään, jonka mukaan tuomioistuimen jäsenillä pitäisi olla ”toiminnallinen immuniteetti”, ja totesi, että lainkäyttäjän virheitä pitäisi mieluummin käsitellä muutoksenhaussa ylempään tuomioistuimeen tai kurinpitoasiana, joka käsitellään tuomioistuimen sisällä. GRECO piti ongelmallisena sitä, että valtion takautumiskanne on pakollinen; että viranomaiset eivät ole ottaneet käyttöön lisätakeita tuomareihin kohdistuvaa painostusta koskevan riskin varalta; ylimmän tuomarineuvoston jättämistä tämän menettelyn ulkopuolelle ja valtiovarainministeriön merkittävää roolia lainkäyttäjän virheen olemassaolon ja syiden arvioinnissa. ( 38 )

65. CCJE korosti lopuksi Venetsian komission ja GRECOn jo mainitsemien seikkojen lisäksi sitä, että se vahvisti tuomareiden täyden toiminnallisen immuniteetin. Tämän elimen mielestä vain vilpillisen mielen pitäisi johtaa tuomareiden vastuuseen mistään lainkäyttäjän virheistä, ja se hylkäsi sen, että törkeä tuottamus voisi olla perusteena tuomareiden aineelliselle vastuulle, koska kyseisen käsitteen tulkintaan ja soveltamiseen liittyy käytännön vaikeuksia. ( 39 ) CCJE suositteli, että lainkäyttäjän virheen määritelmää täydennettäisiin toteamalla selvästi, että tuomarit eivät ole vastuussa, ellei heidän vilpillistä mieltään tai törkeää tuottamustaan ole vahvistettu asianmukaisessa menettelyssä.

c) Järjestelmän (käytännön) toiminta?

66. Olen selostanut kansallisen ja kansainvälisen asiayhteyden varsin yksityiskohtaisesti korostaakseni kahta tärkeää seikkaa ja lisätäkseni vielä yhden seikan.

67. Ensinnäkin kansallinen asiayhteys: lakiin nro 303/2004 tehtiin muutokset ajanjaksona, joka vaikuttaa kaiken kaikkiaan varsin vaikealta Romanian oikeuslaitoksen kannalta. ( 40 ) Ellei tuomioistuin halua antaa langettavaa tuomiota ajallisen yhteyden perusteella, on kuitenkin aina tarpeen tarkastella yksityiskohtaisesti, mikä täsmällisesti on muuttunut ja miksi. Jos tutkitaan yksityiskohtia tarkemmin, vaikuttaa ensinnäkin siltä, että aikomuksena oli erottaa valtion korvausvastuu siitä, että edellytettäisiin, että tuomari on ensin tuomittu rikos- tai kurinpitomenettelyssä. Kun siis otetaan huomioon näiden kahden menettelyn eri tavoitteet ja tarkoitukset, tämä on varmasti hyvin ymmärrettävää, jos uskotaan, että yksityiset oikeussubjektit voisivat ainakin toisinaan saada jonkinlaisen korvauksen valtion korvausvastuun perusteella. Toiseksi takautumiskanteen mahdollisuudelle, joka on aina ollut olemassa mutta johon ei ilmeisesti aikeisemmin liittynyt mitään menettelyä eikä siten valvontaa, annettiin ennakoitava, ennustettava kehys.

68. Toiseksi, mikä on tarkalleen ottaen vikana tällaisissa muutoksissa? Kun edellisessä jaksossa siteerattuja eri kansainvälisten elinten antamia arvokkaita suosituksia tutkitaan huolellisesti, havaitaan, että niihin sisältyvät suositukset ovat normatiivisia, tulevaisuuteen kohdistuvia ja siinä mielessä poliittisia. Erityisesti CCJE näyttää selvästi hyväksyneen normatiivisen näkemyksen siitä, mitä valtioiden tällä alalla antamien lakien pitäisi sisältää. Näissä raporteissa valtiota moititaan siten lähinnä sen vuoksi, että sen omaksuma malli ei vastaa kansainvälisen elimen toiveita ja odotuksia, ja viitataan mahdolliseen väärinkäyttöön.

69. Tällä en tietenkään halua vähätellä arvokasta apua, jota tällaisista raporteista voi koitua valtiolle, joka etsii sopivia malleja. Haluan pikemminkin korostaa, että unionin tuomioistuimen on suoritettava erilainen arviointi, joka ei voi perustua etukäteen esitettyihin normatiivisiin näkemyksiin, jotka jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä pitäisi omaksua. Unionin tuomioistuimen arviointi voi perustua vain jälkikäteen vahvistettuihin tosiseikkoihin tai ainakin kohtuullisen uskottaviin perusteluihin, jotka koskevat todellista toimintaa ja järjestelmän toimivuutta ja jotka voivat tämän jälkeen johtaa abstraktiin mutta silti selvästi toteen näytettyyn toteamukseen, joka koskee oikeudellista yhteensopimattomuutta lakisääteisen velvoitteen laiminlyönnin perusteella.

70. Kansainvälisten elinten edellä mainitut raportit ovat kuitenkin huomattavan suppeita yksityiskohtaisuudeltaan nimenomaan siltä osin, mikä nimenomaisesti on vikana tällaisessa mallissa, joka koskee valtion korvausvastuuta, jota mahdollisesti seuraa yksittäistä tuomaria vastaan nostettava takautumiskanne. Raporttien sisältöä kuvaa ehkä parhaiten CCJE:n suositus, jossa todetaan lähinnä, että mikä tahansa malli, joka ei sisällä tuomioistuimen jäsenten täyttä ”toiminnallista immuniteettia”, on ongelmallinen. Tämä on todellakin selvästi esitetty normatiivinen näkemys siitä, mihin riippumattomuuden ja vastuun välisen tasapainon pitäisi sijoittua. ( 41 ) Se on tuskin kuitenkaan sellaisenaan osoitus siitä, miten jäsenvaltiossa käytössä olevan riidanalaisen mallin kaltainen malli olisi täsmällisesti ilmaistuna ristiriidassa tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimusten kanssa, ellei kansalliseen prosessuaaliseen ja institutionaaliseen autonomiaan liittyvää olettamaa haluta muuttaa tyhjäksi hokemaksi.

71. Kolmanneksi ja lopuksi on myös tärkeää huomata, että kuten Romanian hallitus vahvisti suullisessa käsittelyssä, kyseisiä kansallisia säännöksiä ei tähän mennessä ole käytännössä sovellettu. Ymmärsin, että ei ole tosiasiallisesti tapauksia, joissa olisi edetty toiseen vaiheeseen, jossa valtiovarainministeriö olisi nostanut takautumiskanteen yksittäistä tuomaria vastaan tuomioistuinten tarkastusyksikön kertomuksen perusteella sen jälkeen kun yksityinen oikeussubjekti on menestyksellisesti saanut valtiolta korvauksen valtion korvausvastuun perusteella.

72. Tämä on ymmärrettävää vuonna 2018 voimaan tulleen järjestelmän osalta. Tällä on kuitenkin kaksi muutakin seurausta. Yhtäältä seuraavassa jaksossa tehtävässä aineellisessa arvioinnissa useat järjestelmän osatekijät pysyvät olettamuksina, koska niitä ei ole käytännössä sovellettu.

73. Toisaalta tämä seikka rajoittaa rakenteellisesti sitä, millainen sääntöjenmukaisuutta koskeva tarkastelu voidaan suorittaa nyt käsiteltävässä asiassa. Tämän vuoksi unionin tuomioistuin voi tarkastella vain sääntelykonseptia – mallia sellaisena kuin se on kirjattu paperille. Kuten esitin rinnakkaisessa ratkaisuehdotuksessani, ( 42 ) kun tuomioistuin tarkastelee sääntöjenmukaisuutta tosiasiasiallisesti abstraktilla tavalla, se voi suorittaa arvioinnin kolmella tavalla: i) pelkän sääntelykonseptin perusteella eli ”paperilla”, ii) konseptien yhdistelmän tai konseptin soveltamisen perusteella, jolloin abstraktin mallin tiettyjen osatekijöiden tulkintaa korjataan tarkastelemalla niitä jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksen muiden ongelmallisten säännösten yhteydessä tai mukauttamalla tulkintaa soveltamiskäytännön mukaan, tai mahdollisesti iii) pelkän käytännön perusteella.

74. Koska tietoa ei ole (iii) tai sitä on hyvin vähän (ii), seuraavassa esittämäni arviointi koostuu väistämättä (i) tiiviistä kokeilusta, joka koskee sitä, (ii) milloin sääntelykonseptin osatekijöitä mahdollisesti tarkasteltaisiin kansallisten sääntöjen tai menettelyn muiden osatekijöiden yhteydessä. On kuitenkin edelleen niin, että ei ole olennaisilta osin konkreettista asiayhteyttä, joka voisi osoittaa, että malli ei toimi paperilla esitetyllä tavalla, kun sitä ei ole käytännössä sovellettu eikä sitä koskevia perusteluja ole esitetty edes kansallisen tuomioistuimen tässä asiassa esittämässä ennakkoratkaisupyynnössä.

2. Oikeudellinen arviointi

75. Lukuun ottamatta periaatteellista toteamusta, jonka mukaan valtion on vastattava unionin oikeuden rikkomisesta tuomioistuimessa yksityisille aiheutuneet vahingot, ja sitä, että tätä vastuuta koskevat edellytykset on tosiasiallisesti yhdenmukaistettu, ( 43 ) unionin oikeuteen ei sisälly muita sääntöjä, jotka koskisivat joko valtion korvausvastuuta lainkäyttäjän virheistä yleisesti tai tuomareiden siviilioikeudellista vastuuta.

76. Lähtökohtana on siten jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaate ja se, että niiden oikeusjärjestelmien organisointi, mukaan lukien lainkäyttäjän virheistä seuraavaa korvausvastuuta koskevat säännöt, kuuluvat niiden toimivaltaan. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että jäsenvaltioiden on täytettävä unionin oikeuteen, erityisesti perusoikeuskirjan 47 artiklan toiseen kohtaan (kun ne toimivat sen soveltamisalalla), perustuvat velvoitteensa ja joka tapauksessa SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan perustuvat velvoitteensa. ( 44 )

77. Näiden seikkojen perusteella käsittelen ensin ongelmat, joita lainkäyttäjän virheen määritelmä on tuonut esiin valtion korvausvastuuta koskevissa oikeudenkäynneissä (a). Tarkastelen tämän jälkeen tällaisen lainkäyttäjän virheen toteamisen vaikutuksia mahdolliseen myöhempään menettelyyn, jossa valtio voi valtiovarainministeriön edustamana nostaa kanteen yksittäisen tuomarin siviilioikeudellisen vastuun toteamiseksi, jos tämä on toiminut vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti (b).

a) Lainkäyttäjän virheen määritelmä valtion korvausvastuun kannalta

78. Lain nro 303/2004 96 §:n 1 momentissa, sellaisena kuin kyseinen laki on muutettuna, vahvistetaan lähtökohdaksi valtion korvausvastuu lainkäyttäjän virheestä. Sen 2 momentissa todetaan tämän jälkeen, että valtion korvausvastuu ei sulje pois vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti toimineiden tuomareiden (myöhempää) vastuuta, vaikka he eivät olisi enää tehtävässään. Kyseisen pykälän 5 momentin mukaan vahinkoa kärsineiden on nostettava kanne yksinomaan valtiota vastaan, ja valtiota edustaa valtiovarainministeriö.

79. Lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentissa määritellään lisäksi lainkäyttäjän virhe, joka voidaan tehdä kahdessa eri tilanteessa: a) oikeudenkäynnin kuluessa toteutettujen prosessitoimien yhteydessä ja b) lopullisen tuomion antamisen yhteydessä. Molemmissa tilanteissa lainkäyttäjän virheellä on kolme ominaispiirrettä: i) prosessitoimen yhteydessä on selvästi rikottu aineellisia oikeussääntöjä tai prosessisäännöksiä tai lopullinen tuomio on selvästi lainvastainen tai oikeudenkäynnin kuluessa kerätyn näytön mukaisen tosiasiallisen tilanteen vastainen, ii) tällainen prosessitoimi tai lopullinen tuomio merkitsee yksityisen oikeuksien, vapauksien tai perusteltujen intressien vakavaa loukkausta ja iii) aiheuttaa haittaa, jota ei ole ollut mahdollista korjata tavanomaisella tai ylimääräisellä muutoksenhaulla.

80. Tästä määritelmästä ilmenee, että valtion korvausvastuu lainkäyttäjän virheestä hyväksytään prosessitoimien seurauksena mutta myös lopullisten tuomioiden sisällön osalta, mukaan lukien lain tulkinta ja näytön arviointi. Lisäksi, kuten Romanian hallitus esitti kirjallisissa huomautuksissaan selittäessään Romanian perustuslakituomioistuimen oikeuskäytäntöä, valtion korvausvastuuta koskevaa järjestelyä voidaan pitää ”välittömänä ja objektiivisena”, eikä se riipu tuomarin (joka toimii vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti) käyttäytymisestä (sen subjektiivisista osatekijöistä).

81. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kyseenalaistaa tässä asiayhteydessä ja valtion korvausvastuuseen kuuluvassa ensimmäisessä vaiheessa edellä kuvatun ”lainkäyttäjän virheen” määritelmän yhteensopivuuden unionin oikeuden kanssa. Vaikka ennakkoratkaisupyynnössä ei esitetä mitään perusteluja, jotka selittäisivät ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tätä koskevaa epävarmuutta, neljännen kysymyksen sanamuodosta seuraa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin a kohdan määritelmä on liian suppea ja abstrakti. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tässä kysymyksessä erityisesti, että tässä säännöksessä ei yksilöidä tällaiseen virheeseen johtaneiden rikottujen säännösten luonnetta tai ulottuvuutta ja että siinä ei vahvisteta lain säännösten rikkomisen toteamista koskevia menetelmiä, määräaikoja ja menettelyjä eikä tosiasiallista viranomaista, joka on toimivaltainen toteamaan tällaisen rikkomisen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä tämä aiheuttaa sen vaaran, että oikeuslaitosta painostetaan epäsuorasti.

82. Lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin b kohdan osalta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen huolet, jotka ilmenevät viidennen kysymyksen sanamuodosta, perustuvat siihen, että kyseisessä säännöksessä ei määritellä erikseen, mitä tarkoitetaan viittauksella sovellettavien oikeussääntöjen ja tosiasiallisen tilanteen väliseen ”ristiriitaan”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä tästä aiheutuu se vaara, että tuomioistuinta estetään tulkitsemasta lakia ja arvioimasta näyttöä.

83. Yhdyn komission suullisessa käsittelyssä esittämään näkemykseen, jonka mukaan edellä mainittu määritelmä ei vaikuta sinänsä ongelmalliselta. Kun tarkastelen sitä sellaisenaan, en ymmärrä, miten lainkäyttäjän virheen tällainen määritelmä voisi aiheuttaa sen vaaran, että lainkäyttäjää painostettaisiin välillisesti. Jos jokin mahdollinen ongelma voitaisiin löytää tällä (varsin suppealla) tavalla kuvatusta lainkäyttäjän virheen abstraktista määritelmästä valtion korvausvastuun kannalta, se olisi pikemminkin päinvastainen kuin mihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa.

84. Ensinnäkin lähtökohtana on, riippumatta tätä alaa koskevista kansallisista eroavaisuuksista, että valtion korvausvastuu lainkäyttäjän toimista tunnustetaan laajasti jäsenvaltioissa. ( 45 ) Unionin oikeudessa ei suljeta pois sitä, että valtion voitaisiin katsoa olevan vastuussa oikeuslaitoksen tehtäviään hoitaessaan aiheuttamista vahingoista. ( 46 ) Unionin oikeudessa itse asiassa edellytetään, että valtio on korvausvastuussa (ainakin) unionin oikeuden rikkomisista. Kuten tuomiossa Köbler todettiin, ”sellaisen oikeussuojakeinon olemassaolon, jonka avulla voidaan tietyillä edellytyksillä korjata tuomioistuimen virheellisen päätöksen vahingolliset vaikutukset, voitaisiin yhtä lailla katsoa vahvistavan oikeusjärjestyksen laatua ja siis loppujen lopuksi tuomioistuinten arvovaltaa”. ( 47 )

85. Toiseksi nyt käsiteltävän asian kohteena oleva määritelmä sisältää useita osatekijöitä, jotka koskevat sellaisen lainkäyttäjän virheen ulottuvuutta, joka saattaa aiheuttaa valtion korvausvastuun syntymisen. ( 48 ) Näyttää siltä, että vain ilmeiset virheet voivat olla edellä mainitun määritelmän mukaisia lainkäyttäjän virheitä, jonka määritelmässä mainitaan ”selvästi aineellisen oikeuden tai prosessioikeuden sääntöjen vastaisesti” tai ”selvästi lainvastainen tai oikeudenkäynnin kuluessa kerätyn näytön mukaisen tosiasiallisen tilanteen vastainen” lopullinen tuomio. Unionin tuomioistuin on todennut tästä toisessa asiayhteydessä, että sillä, että rajoitetaan valtion korvausvastuuta koskemaan ainoastaan sitä poikkeustapausta, että tuomioistuin on selvällä tavalla rikkonut sovellettavaa oikeutta, varmistetaan tuomioistuintoiminnan erityisen luonteen sekä oikeutettujen oikeusvarmuuden vaatimusten huomioon ottaminen. ( 49 ) Riidanalaisella määritelmällä rajoitetaan lisäksi lainkäyttäjän virheen olemassaoloa viittaamalla aiheutetun vahingon vakavuuteen (”on loukattu vakavalla tavalla henkilöiden oikeuksia, vapauksia ja oikeutettuja etuja”). Edellytetään myös syy-yhteyttä (”aiheutettu vahinkoa”). Lisäksi on olemassa viimesijaiseen keinoon liittyvä vaatimus, koska edellytetään, että vahinkoa ei ole ollut mahdollista korjata”tavanomaisella tai ylimääräisellä muutoksenhaulla”.

86. Jos todettuja edellytyksiä tulkittaisiin sellaisenaan, vaikuttaisi itse asiassa pikemminkin siltä, että valtion korvausvastuun edellytykset koskisivat vain lopullisia ratkaisuja, joissa tehdyt ilmeiset virheet johtivat suoraan yksityishenkilölle aiheutuneeseen vakavaan vahinkoon. Jos tilanne olisi tosiaankin tällainen, silloin esitettävä kysymys ei välttämättä olisi se, ovatko nämä edellytykset liian laajoja, jotta niitä saatetaan käyttää väärin yksittäisten tuomareiden painostamiseksi heidän tekemissään yksittäisissä päätöksissä, vaan valtion korvausvastuun osalta se, eivätkö tällaiset varsin suppeat valtion korvausvastuun edellytykset tee korvauksen saamisen valtiolta yksityisille suhteettoman vaikeaksi tai jopa käytännössä mahdottomaksi.

87. Korvausvastuu vahingosta, joka on aiheutettu lainkäytön yhteydessä, liittyy välttämättä oikeuteen saada asia tuomioistuinten käsiteltäväksi ja tehokasta oikeussuojaa koskevaan oikeuteen. ( 50 ) Tällä perusteella valtion korvausvastuun edellytykset, jotka ovat liian suppeita, voivat sellaisenaan muodostua ongelmallisiksi, jos ei ole mitään mahdollisuutta nostaa suoraa kannetta tuomareita itseään vastaan siviilioikeudellisen vastuun perusteella.

88. Kuten näet tuomiossa Traghetti del Mediterraneo todettiin, ”vaikka – – ei voida pitää poissuljettuna, että kansallisessa oikeudessa täsmennetään rikkomisen luonteeseen tai vakavuuteen liittyvät kriteerit, joiden on täytyttävä, jotta valtiolle voi syntyä vastuu kansallisen ylimmän oikeusasteen tuomioistuimen syyksi luettavasta [unionin] oikeuden rikkomisesta, näissä kriteereissä ei voida missään tapauksessa asettaa vaatimuksia, jotka ovat ankarampia kuin vaatimukset, jotka seuraavat edellytyksestä, jossa on kyse sovellettavan oikeuden rikkomisesta selvällä tavalla”. ( 51 )

89. Unionin tuomioistuin on niin ikään todennut, että valtion vastuuta vahingoista, joita aiheutuu yksityisille siitä, että kansallinen ylimmän oikeusasteen tuomioistuin rikkoo unionin oikeutta, koskevan unionin oikeuden periaatteen kanssa on ristiriidassa kansallinen lainsäädäntö, jossa tällainen jäsenvaltion korvausvastuu suljetaan yleisesti pois sen vuoksi, että kyseessä oleva rikkominen on seurausta kyseisen tuomioistuimen suorittamasta oikeussääntöjen tulkinnasta tai tosiseikkojen tai todisteiden arvioinnista, samoin kuin kansallinen lainsäädäntö, jossa rajoitetaan tämän vastuun syntyminen tapauksiin, joissa on kyse tuomarin tahallisuudesta tai törkeästä tuottamuksesta, jos tällaisella rajoituksella suljetaan pois kyseessä olevan jäsenvaltion korvausvastuu muissa tapauksissa, joissa on rikottu sovellettavaa oikeutta selvällä tavalla. ( 52 ) Tämä periaate on myös esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään, että mainitun tuomioistuimen antama vahinkoa aiheuttanut päätös on ensin kumottu, kun tällainen kumoaminen on käytännössä mahdotonta. ( 53 )

90. Kansallinen tuomioistuin on kolmanneksi arvostellut lainkäyttäjän virheen määritelmän tiiviyttä ja abstraktisuutta. Minun täytyy kuitenkin myöntää, että olen hieman ihmeissäni tästä. Millä muulla tavalla voitaisiin määritellä lainkäyttäjän virhe, joka voi tosiaankin olla rajattoman moninainen? Tuskin ainakaan luettelemalla tyhjentävästi toimet, jotka yksin voivat merkitä lainkäyttäjän virhettä. Tällaisesta säännöksestä tulisi pian puhelinluettelon paksuinen opus, kun jatkuvasti löydettäisiin uusia toimia, joita ei ole vielä otettu luetteloon. Siten samalla tavoin kuin esimerkiksi tuomarin kurinpitorikkomuksen määritelmä, myös lainkäyttäjän virheen määritelmä voi olla rakenteeltaan vain yleisluonteinen ja hieman abstrakti määritelmä, jossa käytetään epämääräisiä oikeudellisia käsitteitä. ( 54 ) Tämä puolestaan tosiaankin korostaa sen tulkinnan tärkeyttä ja sitä, että asianomaiset kansalliset tuomioistuimet ja viranomaiset tuntevat sen tulkinnan. Tällaista käytäntöä ei ole kuitenkaan ollut tähän mennessä tai sitä ei ole ainakaan ole tuotu unionin tuomioistuimen tietoon.

91. Tämän seurauksena perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa vahvistettu tuomioistuinten riippumattomuutta koskeva unionin periaate ei mielestäni lähtökohtaisesti estä lainkäyttäjän virheen määritelmää, joka perustuu valtion korvausvastuun osalta nyt käsiteltävän asian yhteydessä esitettyjen kaltaisiin osatekijöihin.

b) Vaikutukset tuomareiden siviilioikeudelliseen vastuuseen

1) Yleistä

92. Yhtäältä valtion korvausvastuuta koskevan järjestelmän ja toisaalta oikeuslaitoksen jäsenten henkilökohtaisen siviilioikeudellisen tai kurinpidollisen vastuun erottaminen on ratkaisevan tärkeää tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteen näkökulmasta. Valtion korvausvastuuta lainkäyttäjän virheestä koskevan järjestelmän perustaminen edustaa lainkäyttäjän virhettä koskevien tehokkaiden oikeussuojakeinojen periaatteen ja tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteen välistä kompromissia. Se mahdollistaa korvauksen suorittamisen vahinkoa kärsineille yksityisille samalla kun tuomareita suojellaan vahinkoa kärsineiden yksityisten heitä vastaan nostamilta suorilta kanteilta.

93. Jo tuomiossa Köbler käsiteltiin jäsenvaltioiden esittämiä perusteluja, joissa viitattiin siihen, että valtion korvausvastuuta koskevan unionin oikeuden periaatteen laajentaminen koskemaan tuomioistuinten toimia tai laiminlyöntejä saattaisi vaarantaa tuomioistuinten riippumattomuuden. Mainitussa tuomiossa vastattiin näihin perusteluihin, että ”kyseinen vastuuperiaate ei koske tuomarin henkilökohtaista vastuuta vaan valtion korvausvastuuta. Ei kuitenkaan vaikuta siltä, että mahdollisuus vedota tietyillä edellytyksillä valtion korvausvastuuseen tuomioistuinten sellaisten päätösten johdosta, joissa rikotaan [unionin] oikeutta, sisältäisi erityisiä riskejä siltä osin, että asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevän tuomioistuimen riippumattomuus saatettaisiin kyseenalaiseksi”. ( 55 ) Kuten julkisasiamies Léger huomautti kyseisessä asiassa antamassaan ratkaisuehdotuksessa, tuomioistuinten riippumattomuutta koskevaa kysymystä ei pitäisi esittää valtion korvausvastuujärjestelmän vaan tuomarien henkilökohtaisen vastuujärjestelmän perustamisen yhteydessä. ( 56 )

94. Nimenomaan toinen vaihe, johon kuuluu tuomareiden mahdollinen henkilökohtainen vastuu, on ratkaisevan tärkeä tuomioistuimen riippumattomuuden kannalta. Tämä ei tarkoita sitä, että valtion korvausvastuuta koskeva ensimmäinen vaihe olisi täysin merkityksetön. Mutta uhka on todellakin etäisempi. Arvioitaessa toista vaihetta tuomioistuinten riippumattomuutta koskevan unionin periaatteen ulkoiset seikat edellyttävät, että säännöillä, jotka koskevat tuomareiden siviilioikeudellista vastuuta, joka liittyy siihen, että valtio voi suoraan periä vahinkoa kärsineille maksamansa korvaukset, on varmistettava, että tuomareita suojataan sellaiselta ulkoiselta painostukselta, joka voi vaarantaa heidän päätöksentekonsa riippumattomuuden ja vaikuttaa heidän ratkaisuihinsa. ( 57 ) Kun pidetään mielessä näiden kahden menettelyn välinen eksistentiaalinen yhteys, koska myöhempi menettely ei voi olla olemassa ilman sitä edeltävää menettelyä, on otettava asianmukaisesti huomioon myös niiden välisen yhteyden taso samoin kuin erityiset yksityiskohtaiset säännöt, jotka koskevat aineellisia vaatimuksia ja prosessuaalisia takeita, joita tuomareille annetaan valtiota vastaan nostettavien korvausvastuuta koskevien oikeudenkäyntien yhteydessä.

95. Lähtökohtaisesti tuomioistuimen riippumattomuus ei varmasti ole sama asia kuin tuomioistuimen immuniteetti siviilioikeudellista vastuuta tai kurinpitovastuuta vastaan. Tuomioistuinten riippumattomuuden periaate ei mielestäni estä sitä, että valtio voi nostaa takautumiskanteen erityistapauksissa. Tällainen mahdollisuus tuo vastuullisuutta tuomioistuinlaitokseen, mikä on myös ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan säilyttää suuren yleisön luottamus oikeusjärjestelmään.

96. Tämä näkemys saa vahvaa tukea oikeusvertailusta. Lukuun ottamatta jäsenvaltioita, jotka kuuluvat common law ‑oikeusjärjestelmään, johon on todellakin juurtunut tuomioistuimen immuniteettia koskeva perinne tuomioistuimen riippumattomuuden takeena, ( 58 ) valtion korvausvastuu lainkäyttäjän aiheuttamista vahingoista on varsin laajalti tunnustettu, kuten edellä todettiin. Erityisesti silloin, jos tällainen valtion korvausvastuu on olemassa, useat jäsenvaltiot (vaikkakaan eivät kaikki niistä) antavat valtiolle mahdollisuuden periä maksetut summat asianomaiselta tuomarilta, useimmiten tapauksissa, joissa vallitsee raskauttavia seikkoja, kuten vilpillinen mieli tai törkeä tuottamus.

97. Kansalliset ratkaisut vaihtelevat tältä osin suuresti siltä osin kuin kyseessä on tuomareiden siviilioikeudellinen ja henkilökohtainen vastuu. Joissain (Manner-Euroopan) oikeusjärjestyksissä sovelletaan yleistä järjestelyä, joka koskee takaisinperintää sekä virkamiehiltä että tuomareilta. Muissa asetetaan lisävaatimuksia ja ‑takeita, kuten aikaisempi rikos- tai kurinpitotuomio taikka tuomarin maksettavaksi tulevien korvausten määrän yläraja. Joissain oikeusjärjestyksissä valtion suorittamien vahingonkorvausten osittainen takaisinperiminen voidaan suorittaa itse rikos- tai kurinpitomenettelyssä. ( 59 ) Nämä eroavuudet osoittavat, että vastuunalaisuuden ja tuomioistuinten riippumattomuuden välinen tasapaino ymmärretään varsin eri tavoin eri oikeusjärjestyksissä sen mukaan, millaisia ovat oikeudelliset perinteet ja valtiosääntöoikeudelliset käsitteet, jotka koskevat valtiovallan jakoa sekä valtiovallan haltijoiden välisiä kontrollimekanismeja (”checks and balances”). Ainoa yhteinen nimittäjä on ehkä se, että tällaiset tilanteet eivät itse asiassa ole yleisiä ja tuomareiden henkilökohtaista vastuuta koskevat kansalliset säännöt ovat itse asiassa jääneet pölyttymään kansallisen perustuslain ullakolle.

98. Koska ratkaisut ovat siis varsin erilaisia, useat kansainväliset elimet ovat esittäneet joitakin tätä koskevia standardeja. Nämä suositukset näyttävät kuitenkin tosiasiallisesti vaihtelevan kansainvälisen elimen luonteen ja tyypin mukaan. Jakolinja näyttää hieman yksinkertaistaen kulkevan tuomareiden itsensä kansainvälisellä tasolla laatimien standardien ja jäsentensä ammatillisilta taustoilta monimuotoisempien elinten ja laitosten esittämien standardien välillä. Yhtäältä on siis esimerkiksi CCJE:n selkeä kanta, joka puoltaa laajaa tai jopa täyttä toiminnallista immuniteettia. ( 60 ) Toisaalta Venetsian komissio on tiivistänyt näkemyksensä lausunnossaan nro 924/2018 seuraavasti: ”tuomareiden ei pitäisi yleensä joutua vastuuseen takautumiskanteen yhteydessä, jos he hoitavat lainkäyttötehtäväänsä laissa määriteltyjen ammatillisten standardien mukaisesti (toiminnallinen immuniteetti)” ja ”tuomareiden korvausvastuu on hyväksyttävissä silloin, kun tuomari on toiminut tahallisesti tai törkeän tuottamuksellisesti.” ( 61 )

99. Joidenkin kansainvälisten elinten tästä nimenomaisesta seikasta esittämiin näkemyksiin, erityisesti niihin, joita ei kontrolloida poliittisissa prosesseissa, joissa valtion muut valtiovallan haltijat olisivat edustettuina kansainvälisellä tasolla ja pystyisivät tosiasiallisesti vaikuttamaan niiden hyväksymiseen, pitäisi suhtautua (varsin suurin) varauksin. Asianmukainen tasapaino tuomioistuinten riippumattomuuden ja tuomioistuinten vastuunalaisuuden välillä saavutetaan todennäköisesti usein toimivallan jaon yhteydessä käytävässä kivuliaassa ja hitaassa kahden- tai monenvälisessä keskustelussa, jossa yhden valtiovallan haltijan toisinaan yksipuolisia näkemyksiä muut haltijat todellakin tarkistavat ja tasapainottavat.

100. Katson kaiken kaikkiaan, että tuomioistuinten riippumattomuutta koskeva unionin periaate ei lähtökohtaisesti sulje pois sitä mahdollisuutta, että tapauksissa, joissa lainkäyttötehtävien hoitamisessa aiheutuneet vahingot ovat johtaneet valtion korvausvastuuseen, valtio pyrkii perimään maksetut summat asianomaiselta tuomarilta, jos hän on toiminut vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti. Koska jäsenvaltioissa käytettävissä olevat kansalliset mallit ovat hyvin erilaisia, ei yksinkertaisesti voida myöskään väittää, että tuomioistuinten riippumattomuutta koskeva unionin periaate merkitsisi sitä, että olisi sovellettava tiettyä korvausvastuuta koskevaa järjestelyä, joka edellyttäisi esimerkiksi jo aiemmin langetettua rikostuomiota tai kurinpitoseuraamusta, tai jopa sitä, että lainkäyttäjän vastuusta voitaisiin määrätä ainoastaan kyseisissä rikosoikeudenkäynneissä tai kurinpitomenettelyissä.

101. Merkitystä pitäisi sen sijaan olla valitun viitekehyksen laadulla ja siihen sisältyvillä takeilla. Mikä tahansa malli onkaan, tähän malliin sisältyvillä säännöillä, kuten säännöillä, jotka koskevat tuomareiden siviilioikeudellista vastuuta silloin, kun valtiolla on mahdollisuus pyrkiä perimään takaisin korvaukset, joita on maksettu vahinkoa kärsineille henkilöille, on varmistettava, että tuomareita suojellaan painostukselta, joka on omiaan heikentämään riippumatonta lainkäyttöä ja vaikuttamaan heidän päätöksiinsä. Edellä esitetyistä syistä, koska ei ole olemassa mitään kansallista soveltamiskäytäntöä, joka voisi viitata mihinkään tosiasialliseen väärinkäyttöön, keskityn seuraavassa pelkästään sääntelykonseptin abstraktiin tarkasteluun yhdessä sen kanssa, että tuomareiden korvausvastuuta koskevat säännöt mahdollisesti liittyisivät muihin sääntöihin, joita on äskettäin annettu tuomioistuimia koskevien vuoden 2018 lakien uudistuksen alalla. ( 62 )

2) Riidanalaiset osatekijät

102. Kuten totesin tarkastellessani kysymysten tutkimista koskevien edellytysten täyttymistä tässä tapauksessa, ennakkoratkaisupyyntö on erityisen niukkasanainen siltä osin kuin kyseessä on niiden syiden selittäminen, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin esitti kysymyksensä. Vaikka pääasian oikeudenkäynti koskee valtion korvausvastuuta, joka liittyy väitettyyn laittomaan vapaudenriistoon, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei erityisesti ole antanut mitään selitystä, joka koskisi lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin mukaisen lainkäyttäjän virheen yleisen määritelmän ja valtion korvausvastuuta rikosoikeudenkäynneissä koskevien, rikosprosessilain 539 ja 541 §:ään sisältyvien erityissäännösten välistä suhdetta.

103. Tämä tosiseikka on perusteluna ehdotukselleni, jonka mukaan seitsemäs kysymys on jätettävä tutkimatta. Sillä on merkitystä myös neljänteen, viidenteen ja kuudenteen kysymykseen annettavan vastauksen kannalta. Siksi jäljempänä esittämäni selvityksen lähtökohtana on, että lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentilla tosiaan on merkitystä pääasian oikeudenkäynnin kannalta.

104. Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kyettäisiin antamaan hyödyllinen vastaus, on kolme erilaista asiaryhmää, jotka on hyödyllistä ottaa huomioon ja jotka ovat tulleet esiin asianosaisten lausumista sekä istunnossa: voidaanko tuomareiden siviilioikeudelliseen vastuuseen johtaviin subjektiivisiin osatekijöihin hyväksyttävästi sisällyttää vilpillinen mieli tai törkeä tuottamus (i), onko takautumiskanteen ajamisesta tehtävää päätöstä koskevalle menettelylle tarvittavat takeet (ii), ja kunnioitetaanko kyseisessä menettelyssä asianomaisten tuomareiden puolustautumisoikeuksia, kun otetaan huomioon suppea yhteys menettelyyn, jossa päätetään lainkäyttäjän virhettä koskevasta valtion korvausvastuusta (iii).

i) Vilpillinen mieli tai törkeä tuottamus

105. Lain nro 303/2004 96 §:n 7 momentissa säädetään, että valtio voi nostaa takautumiskanteen lainkäyttäjän virheen aiheuttanutta tuomaria vastaan vain, jos hän on toiminut vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti. Nämä käsitteet määritellään lain nro 303/2004 991 §:ssä, joka sijaitsee tämän lain jaksossa, joka koskee tuomareiden ja syyttäjien kurinpitovastuuta. Jotta valtion korvausvastuu toteutuu ensimmäisessä vaiheessa, edellytetään mielestäni lainkäyttäjän virhettä, jossa täyttyvät kaikki joko lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin a kohdassa tai b kohdassa vahvistetut edellytykset. Jotta takautumiskanne tuomaria vastaan menestyisi toisessa vaiheessa, edellytetään tämän jälkeen näiden vaatimusten lisäksi subjektiivista osatekijää, joka todetaan kyseisen yksittäisen tuomarin osalta, joko vilpillisen mielen tai törkeän tuottamuksen muodossa.

106. Jos näin todellakin on, minun on yhdyttävä komission ja Romanian hallituksen tältä osin esittämiin lausumiin. Se, että takautumiskanne on mahdollinen tapauksissa, joissa on kyseessä vilpillinen mieli tai törkeä tuottamus, ei edelleenkään ole sinänsä ongelmallista. Nämä käsitteet määritellään laissa tavalla, joka ei näytä poikkeavan näiden käsitteiden yleisesti hyväksytyistä määritelmistä. Lain nro 303/2004 991 §:n 1 momentissa säädetään, että vilpillinen mieli on kyseessä silloin, jos tuomari ”tietoisesti rikkoo aineellisen lain tai prosessioikeuden sääntöjä ja joko hänellä on aikomus aiheuttaa haittaa toiselle henkilölle tai hän hyväksyy sen, että sääntöjen rikkomisesta aiheutuu haittaa toiselle henkilölle.” Kyseisen lain 991 §:n 2 momentin mukaan kyseessä on törkeä tuottamus, jos tuomari ”tuottamuksellisesti jättää aineellisen lain tai prosessioikeuden sääntöjä noudattamatta vakavalla, kiistattomalla ja anteeksiantamattomalla tavalla.” Lisäksi vaikuttaa siltä, että tehtävän hoitaminen vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti voi niin ikään merkitä tämän lain 99 §:n t kohdassa tarkoitettua kurinpitorikkomusta mahdollisesta rikosvastuusta riippumatta ja silloinkin, kun teko ei täyttäisi rikoksen tunnusmerkkejä.

107. Unionin tuomioistuimessa ei ole esitetty selityksiä siitä, mikä tarkalleen ottaen olisi väärin tällaisessa määritelmässä, eikä ole osoitettu, että lainkäyttäjän tulkinta näistä käsitteistä herättäisi epäilyksiä niiden käytännön sovelluksesta tai viittaisi väärinkäyttöön. Jos argumenttia, jonka mukaan ”tuomioistuimen aito riippumattomuus” edellyttää täyttä toiminnallista immuniteettia, ei hyväksytä, vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti aiheutettuja vahinkoja koskevan vastuun tunnustaminen vastaa sitä, mikä näyttää tosiaankin olevan yleinen standardi, kuten Venetsian komissiokin korostaa. ( 63 )

108. En edelleenkään ymmärrä, miksi tuomioistuinten riippumattomuutta koskevan unionin periaatteen mukaisilla vaatimuksilla pitäisi pyrkiä poikkeamaan tästä tasapainosta. Kun tuomareita suojataan tehokkaasti kaikilta suorilta korvauskanteilta ottamalla valtion korvausvastuu käyttöön ainoaksi mahdolliseksi väyläksi, jonka avulla yksityiset voivat vaatia vahingonkorvausta, suppeampi mahdollisuus siihen, että valtio perii korvauksen takaisin todella poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa tuomari on tosiasiallisesti käyttänyt harkintavaltaansa väärin ( 64 ) ja syyllistynyt törkeään tuottamukseen, asettaa tuomioistuimen toiminnan vastuulle huolellisuusstandardin, jonka yhteydessä ainoastaan vakavat rikkomiset voivat synnyttää tuomarin siviilioikeudellisen vastuun.

109. Kiistanaiheena eivät näytä tässä tapauksessa olevan kuitenkaan niinkään tuomioistuimen jäsenten siviilioikeudellisen vastuun aiheuttavat aineelliset edellytykset vaan pikemminkin menettely, jonka perusteella valtiovarainministeriö voi panna kantajana kanteen vireille toisessa vaiheessa. Käsittelen tätä seuraavaksi.

ii) Valtiovarainministeriö kantajana?

110. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on huomauttanut, että toisessa vaiheessa, jossa on vahvistettava, tekikö virheen tuomioistuimen jäsen, joka toimi vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti, lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentissa vahvistetut säännöt ovat ilmeisen mielivaltaisia, koska tuomioistuimen jäsenet korvausvastuu on jätetty yksinomaan valtion määritettäväksi.

111. Alankomaiden hallitus esitti suullisessa käsittelyssä, että tuomioistuimen jäsenten siviilioikeudellista vastuuta koskeva uusi järjestelmä on ongelmallinen, jos täytäntöönpanovallalla on harkintavaltaa ja ratkaiseva asema takautumiskanteen nostamisessa. Alankomaiden hallitus huomauttaa myös, että kyseistä järjestelmää on tarpeen tarkastella Romanian tuomioistuinjärjestelmän uudistusten kokonaisarvioinnin valossa.

112. Komissio puolestaan esittää, että vaikka tuomareiden korvausvastuu heidän toimittuaan vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti ei ole sellaisenaan ongelmallinen, on kuitenkin välttämätöntä tarjota joitain prosessuaalisia takeita. Sen mielestä se, että riippumaton tuomioistuin tutkii takautumiskanteen, on jo prosessuaalinen tae. On myös tarpeen, että edellytyksiin, joiden täyttyessä takautumiskanne nostetaan, liittyy erityisiä takeita. Komissio toteaa tässä yhteydessä, että on olemassa eri mahdollisuuksia. Takautumiskanteen nostamista voitaisiin rajoittaa koskemaan tapauksia, joissa tuomarin rikosoikeudellinen tai kurinpidollinen vastuu on jo todettu lopullisella päätöksellä. Toinen mahdollinen tae voisi olla se, että takautumiskanteen nostaminen jätetään riippumattoman lainkäyttöelimen, kuten ylimmän tuomarineuvoston tehtäväksi. Komissio esittää, että tässä tapauksessa riidanalaiset säännökset eivät varmista näiden takeiden toteutumista, koska valtiovarainministeriö voi nostaa takautumiskanteen oman harkintavaltansa perusteella ja koska tuomioistuinten tarkastusyksikön lausunto on täysin neuvoa-antava. Tältä osin komission näkemys vastaa joitain GRECOn ja Venetsian komission huomautuksia. ( 65 )

113. Näistä seikoista ilmenee, että pääasialliset huolet, jotka liittyvät tuomareiden siviilioikeudellista korvausvastuuta koskeviin uusiin säännöksiin, liittyvät siihen, että kaksi elintä osallistuu prosessiin, joka johtaa valtion päätökseen nostaa takautumiskanne: valtiovarainministeriö ja tuomioistuinten tarkastusyksikkö.

114. Lain nro 303/2004 96 §:n 7 momentin mukaan valtiovarainministeriön on saatettava asia tuomioistuinten tarkastusyksikön käsiteltäväksi kahden kuukauden kuluessa siitä, kun valtion korvausvastuuta lainkäyttäjän virheestä koskeva lopullinen tuomio on annettu tiedoksi. Mainittu elin voi lain nro 317/2004 741 §:ssä vahvistetun menettelyn mukaisesti määrittää, aiheuttiko lainkäyttäjän virheen vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti toiminut tuomari. Lain nro 303/2004 96 §:n 8 momentin nojalla valtion on kuuden kuukauden kuluessa tuomioistuinten tarkastusyksikön neuvoa-antavan kertomuksen tiedoksiantopäivästä valtiovarainministeriön edustamana nostettava takautumiskanne, jos se katsoo edellä mainitun kertomuksen ja ”oman arviointinsa” perusteella, että lainkäyttäjän virheen aiheutti tuomari, joka toimi vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti.

115. Heti aluksi on mielestäni tärkeää korostaa yhtä seikkaa: jos ymmärsin kansalliset oikeussäännöt oikein, valtiovarainministeriön tehtävänä on ratkaista vain se, nostaako se takautumiskanteen ja aloittaako se siten toisen vaiheen. Valtiovarainministeriö on siis käytännössä vain mahdollinen kantaja menettelyssä, joka pitäisi käydä riippumattomassa tuomioistuimessa. Ministeriö voi lisäksi toimia vain, jos toisessa riippumattomattomassa tuomioistuimessa käydyn toisen oikeudenkäynnin jälkeen on tehty lopullinen tuomioistuimen päätös ja vahvistettu, että kyseessä tosiaankin oli lainkäyttäjän virhe ja valtion korvausvastuu syntyi.

116. Siten valtiovarainministeriön päätöksentekoon liittyvä harkintavalta näyttää käytännössä olevan sijoitettu kahden riippumattoman siviilituomioistuimen väliin. Tällaisessa tilanteessa on edelleen hieman vaikeaa havaita, mitä nimenomaista vikaa on lähtökohtaisesti ratkaisussa, joka antaa julkisten varojen hallinnoijalle, jonka on täytynyt maksaa korvaus vahinkoa kärsineelle yksityiselle yhden siviilituomioistuimen riippumattoman arvioinnin perusteella, kantajan asema, jonka perusteella tämä mahdollisesti nostaa takautumiskanteen sellaista tuomaria vastaan, joka on saattanut aiheuttaa tämän vahingon vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti. ( 66 ) Ministeriö ei voi myöskään itse päättää siviilioikeudellista vastuuta koskevasta asiasta – se päättää ainoastaan siitä, saattaako asian toiseen (riippumattomaan) tuomioistuimeen.

117. Mitä muita riittäviä takeita tällaisessa järjestelmässä pitäisi olla sitä vastaan, että julkista valtaa mahdollisesti käytetään väärin painostamalla tuomareita? Ensinnäkin ajatus siitä, että täytyy olla joitain lisätakeita, viittaa siihen, että kyseisessä jäsenvaltiossa käsittely kahdessa riippumattomien tuomioistuinten oikeusasteessa, joilla kaikki oikeussuojakeinot ovat käytettävissä, ( 67 ) ei riitä estämään rakenteellista väärinkäyttöä. Jos tämä on tosiaankin lähtöolettama, millaista tuomioistuimen riippumattomuutta tällaisessa järjestelmässä pitäisi edes suojella? Käsittely kahdessa oikeusasteessa on altis väärinkäytölle, mutta jos lisätään kolmas taso, tällä kertaa kenties kurinpitomenettelyn muodossa, kaikki on hyvin? Lisäksi ajatus, jonka mukaan valtion korvausvastuuta koskevan menettelyn ensimmäiseen vaiheeseen voitaisiin vaikuttaa päättämällä valikoivasti, milloin takautumiskanne nostetaan, jotta tämän jälkeen voitaisiin painostaa yksittäistä tuomaria, perustuu myös rakenteellisesti hieman omituiseen olettamaan siitä, että kyseessä olisi omien etujensa vastaisesti toimiva jäsenvaltio, joka olisi valmis vaikuttamaan omiin tuomioistuimiinsa omaksi vahingokseen ja siten tosiasiallisesti kannustaisi niitä tuomitsemaan valtion suorittamaan yksittäisiä vahingonkorvauksia, jotta se voisi tämän jälkeen toisessa vaiheessa painostaa yksittäisiä tuomareita.

118. Oli miten oli, en edelleenkään ymmärrä, miten unionin oikeusjärjestyksessä, jossa kunnioitetaan jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta ja jäsenvaltioiden välistä institutionaalista monimuotoisuutta, kansallinen järjestelmä, jossa tuomareiden mahdollinen siviilioikeudellinen korvausvastuu voidaan todeta vasta sen jälkeen, kun on käyty kaksi erillistä oikeudenkäyntikierrosta (riippumattomissa) siviilituomioistuimissa ja jossa on kansallisen järjestelmän mukaan käytettävissä muutoksenhakumahdollisuus ja oikeussuojakeinoja, olisi sellaisenaan ristiriidassa tuomioistuinten riippumattomuutta koskevan unionin periaatteen kanssa.

119. Voitaisiin tietenkin ajatella muitakin institutionaalisia tai prosessuaalisia rakenteita. Tuomarin vahingonkorvausvastuu, perustuipa se siviilioikeuteen tai kurinpitomenettelyyn, voisi riippua yksinomaan oikeuslaitoksessa kurinpitomenettelyjä ratkaisevan elimen lopullisesta päätöksestä. Tämä voi tosiaankin olla tietyissä olosuhteissa johdonmukaisempi ja suositeltavampi institutionaalinen lähestymistapa, joka takaa kurinpitomenettelyn ja siviilioikeudellista vastuuta koskevan menettelyn johdonmukaisuuden. ( 68 ) Nämä seikat, jotka puoltavat oletettavasti parempaa institutionaalista mallia, eivät kuitenkaan automaattisesti tarkoita sitä, että tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimuksia loukattaisiin pelkästään siitä syystä, että harkitaan muita institutionaalisia malleja. ( 69 ) Tuomioistuinten riippumattomuutta koskevan unionin periaatteen vaatimusten näkökulmasta ratkaisevaa ei näet niinkään ole se, tekeekö lopullisen päätöksen kurinpitoelin, siviilituomioistuin vai rikostuomioistuin, vaan sen riippumattomuus.

120. Kun tutkitaan tarkemmin erityisesti valtiovarainministeriön asemaa sen ratkaistessa, olisiko takautumiskanne nostettava, näyttää vallitsevan jonkin verran epäselvyyttä siitä, mitä nämä säännöt tarkalleen ovat. Ymmärrän tämän osaksi johtuvan siitä, että tätä koskevaa käytäntöä ei ole. Romanian hallitus esitti ensin, että kannetta ei nosteta automaattisesti. Romanian hallitus selitti kuitenkin istunnossa, että tuomioistuinten tarkastusyksikön kertomus, jossa todetaan lainkäyttäjän virheen aiheutuneen vilpillisestä mielestä tai törkeästä tuottamuksesta, on edellytyksenä takautumiskanteen nostamiselle.

121. Sen sijaan, että valtiovarainministeriölle asetettaisiin velvoite kanteen nostamiseen, vaikuttaa näin ollen siltä, että lain nro 303/2004 96 §:n 7 momentissa säädetään järjestelmällisestä menettelystä, joka valtiovarainministeriön on aloitettava saattamalla asia tuomioistuinten tarkastusyksikön käsiteltäväksi joka kerta, kun lainkäyttäjän virheeseen perustuva valtiota vastaan nostettu kanne menestyy. Tämä tarkoittaa sitä, että valtion korvausvastuu johtaa automaattisesti tutkintaan, jossa tarkastellaan, onko tuomari toiminut vilpillisessä mielessä tai törkeän tuottamuksellisesti, mikä tämän jälkeen kiteytetään kertomuksessa.

122. Mielestäni tämä on sellaisenaan riittävä tae sillä edellytyksellä, että päätöksen joko valtion korvausvastuusta tai tuomarin mahdollisesta myöhemmästä siviilioikeudellisesta korvausvastuusta tapauksissa, joihin liittyy vilpillinen mieli tai törkeä tuottamus, voi tehdä vain riippumaton tuomioistuin. Kun otetaan huomioon kansallisen lainsäätäjän selvä toive asettaa kantajan harkintavallalle ennen toista vaihetta lisätakeita, tuomioistuinten tarkastusyksikön osallistuminen ylimmän tuomarineuvoston riippumattomana elimenä, joka vastaa kurinpidollisista tutkimuksista oikeuslaitoksessa, on seikka, joka on omiaan lisäämään järjestelmän takeita. Tälle on kuitenkin kaksi edellytystä: ensinnäkin tuomioistuinten tarkastusyksikön itsensä täytyy olla riippumaton. Toiseksi sen laatiman selvityksen on sidottava valtiovarainministeriötä, jos se tekee kielteisen päätelmän.

123. Kuten totesin ratkaisuehdotuksessani Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ym. ensimmäisen edellytyksen osalta, vaikka tuomioistuinten tarkastusyksikkö ei anna ratkaisua kurinpitoasioissa, on varsin selvää, että sen tutkintavaltuuksista aiheutuu jonkin verran painostusta henkilöille, joiden tehtävänä on antaa ratkaisu asiassa, riippumatta takeista, joita kurinpitomenettelyssä lopullisen päätöksen tekevä elin tarjoaa. ( 70 ) Tästä syystä nyt käsiteltävän asian kohteena olevan kaltaisessa järjestelmässä on mielestäni välttämätöntä, että elin, joka vastaa asiantuntija-arvioinnin antamisesta vilpillisen mielen tai törkeän tuottamuksen osalta, on itse kohtuullisessa määrin puolueeton. Ennakkoratkaisupyynnössä tai asianosaisten toimesta ei ole kuitenkaan esitetty unionin tuomioistuimelle perusteluja, jotka voisivat herättää epäilyksiä tuomioistuinten tarkastusyksikön puolueettomuudesta tältä osin. ( 71 )

124. Toisesta edellytyksestä voidaan todeta, että vaikka unionin tuomioistuin nimenomaisesti pyysi selvennyksiä istunnossa, on edelleen epävarmaa, voiko valtiovarainministeriö nostaa kanteen, vaikka tuomioistuinten tarkastusyksikön kertomuksessa todetaan, että vilpillistä mieltä tai törkeää tuottamusta ei ole ollut. Romanian hallitus selitti istunnossa, että vaikka tämä ei ilmene säännöksen sanamuodosta, vilpillisen mielen tai vakavan laiminlyönnin toteaminen tuomioistuinten tarkastusyksikön kertomuksessa on edellytyksenä sille, että valtiovarainministeriö voi nostaa takautumiskanteen.

125. Sillä edellytyksellä, että viimeksi mainittu tosiaankin pitäisi paikkansa, mikä kansallisen tuomioistuimen on viime kädessä varmistettava, järjestelmä ei ainoastaan antaisi välttämättömiä takeita (siitä, että lainkäyttäjän henkilökohtaisen vastuun toteamiselle on kaikissa tapauksissa asetettu varsin tiukkoja edellytyksiä ja että ainoastaan riippumaton tuomioistuin voi todeta sen), vaan siihen sisältyisi myös näiden takeiden ohella lisätakeita (esim. siitä, että ministeriön on toisen vaiheen kantajana täytettävä erityiset edellytykset, jotta se voi nostaa takautumiskanteen tällaisessa riippumattomassa tuomioistuimessa).

iii) Puolustautumisoikeudet

126. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut ennakkoratkaisupyynnössä, että tuomarilla ei ole tilaisuutta käyttää täysimääräisesti puolustautumisoikeuksiaan. Kansallinen tuomioistuin katsoo ensinnäkin, että ensimmäisessä vaiheessa, jossa ovat asianosaisina yksinomaan vahinkoa kärsinyt yksityishenkilö kantajana ja valtio vastaajana, tuomioistuimen jäsen, jota asia tosiasiallisesti koskee, ei osallistu menettelyyn. Tämä on omiaan heikentämään audi alteram partem ‑periaatetta ja tuomarin puolustautumisoikeuksia myöhemmissä menettelyissä, joissa valtio saattaa hakea korvausta suoraan tuomarilta, koska lainkäyttäjän virheen olemassaoloon liittyvä oikeudellinen asia ratkaistaan ensimmäisen vaiheen aikana.

127. Komissio esitti istunnossa, että lainkäyttäjän virheen toteaminen ei voi johtaa tuomarin korvausvastuuseen, jos kyseinen tuomari ei kykene esittämään näkemystään menettelyssä, jonka päätteeksi kyseinen virhe todetaan. Tuomaria pitäisi kuulla myös menettelyssä, jonka tarkoituksena on todeta valtion korvausvastuu lainkäyttäjän virheestä.

128. Romanian hallitus selvensi suullisessa käsittelyssä, että vastaajana oleva tuomari voi vaatia korvausvastuutaan koskevassa menettelyssä uudelleen käsiteltäviksi kaikki toteamukset, jotka koskevat lainkäyttäjän virhettä ja jotka sisältyvät valtion korvausvastuusta annettuun tuomioon. Tuomari voi lisäksi osallistua väliintulijana valtiota vastaan käytävään menettelyyn.

129. Pahoin pelkään, että unionin tuomioistuimelta on tämän nimenomaisen kysymyksen osalta liian vähän tietoa. Ei ole selvää, onko tuomioistuin, joka antaa tuomion lainkäyttäjän virheestä ensimmäisessä vaiheessa, velvollinen hyväksymään väliintulohakemukset. On epäselvää, mikä on tuomarin prosessuaalinen asema tässä oikeudenkäynnissä. Lopuksi on epäselvää, miten siviilituomioistuimen ensimmäisessä vaiheessa lainkäyttäjän virheen olemassaolosta esittämä lopullinen toteamus otetaan huomioon toisessa vaiheessa, koska asia on tosiaankin kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä ensimmäisessä vaiheessa eikä toisessa vaiheessa. Kaiken kaikkiaan lainkäyttäjän virheen täsmällinen aineellinen määritelmä näyttää olevan sama molemmissa vaiheissa: toisessa vaiheessa lisätään subjektiivinen osatekijä, joka liittyy vilpilliseen mieleen tai törkeään tuottamukseen, mutta se koskee samaa lainkäyttäjän virhettä.

130. Katson joka tapauksessa, että tuomarin, jota vastaan on toisessa vaiheessa nostettu siviilioikeudellista korvausvastuuta koskeva kanne, on kyettävä riitauttamaan jokainen osatekijä. joka liittyy tapaukseen: kaikki määritelmän osatekijät, jotka liittyvät hänen väitetyn lainkäyttäjän virheensä toteamiseen lain nro 303/2004 96 §:n 3 momentin nojalla sekä hänen aikomuksensa (tai sen puuttumisen) suhteessa kyseiseen virheeseen lain nro 303/2004 991 §:n nojalla. Miten tällainen täysimääräinen puolustautumisoikeus on täsmälleen toteutettava rakenteessa, johon kuuluu kaksi oikeudenkäyntiä, on tosiaankin ratkaistava kansallisessa lainsäädännössä. Selvää on vain seuraus, joka ei voi tapahtua, eli se, että tuomari olisi vastaajana toisessa vaiheessa, vaikka hän ei olisi osallistunut missään merkittävässä asemassa ensimmäiseen vaiheeseen, ja joutuisi hyväksymään siinä tilanteessa, että lainkäyttäjän virhe on jo ratkaistu ensimmäisessä vaiheessa, jossa tosiasiallisesti ratkaistaisiin ennakolta hänen henkilökohtaisen korvausvastuunsa.

131. On kansallisen tuomioistuimen tehtävänä ratkaista, mahdollistavatko kansalliset prosessisäännökset, joita sovelletaan valtion nostaman takautumiskanteen yhteydessä, asianomaiselle tuomarille tällaiset täysimääräiset puolustautumisoikeudet. Jos näin ei ole, on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä tulkita kansallisia prosessisäännöksiä perusoikeuskirjan 47 artiklan puolustautumisoikeuksia koskevien vaatimusten mukaisesti, jotta tuomarille annetaan joko vahinkoa kärsineen osapuolen ja valtion välisessä menettelyssä tai joka tapauksessa viimeistään valtion ja asianomaisen tuomarin välisessä oikeudenkäynnissä mahdollisuus esittää näk