JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

M. POIARES MADURO

1 päivänä huhtikuuta 2004 ( )

Asia C-276/02

Espanjan kuningaskunta

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Valtiontuki – Yrityksen verojen ja sosiaaliturvamaksujen laiminlyönti – Julkisen vallan toiminta vaikeuksissa olevan yrityksen velkojana





1. Espanjan kuningaskunta vaatii tällä kanteella yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan 14.5.2002 tehdyn komission päätöksen 2002/935/EY Grupo de Empresas Álvarezille myönnetystä tuesta.( ) Espanjalle osoitetun päätöksen mukaan tuki, joka muodostuu Grupo de Empresas Álvarez SA:n (jäljempänä GEA) ja GEA:n tytäryhtiön Vidrios Automáticos del Norte SA:n (jäljempänä Vanosa) jatkuvasta vero- ja sosiaalivakuutusmaksujen laiminlyönnistä, joka alkoi siitä, kun yritykset julistettiin maksukyvyttömiksi (GEA 19.11.1997 ja Vanosa 14.11.1997), ja kesti tammikuuhun 2001 saakka, ei sovellu yhteismarkkinoille.

2. On aiheellista palauttaa mieliin asiayhteys etenkin, kun kumoamisperusteita ei esitetä selvästi yhteisöjen tuomioistuimeen toimitetussa kannekirjelmässä. Sekavuus on ollut syynä menettelyllisiin vaikeuksiin, ja se on selvitettävä ennen asian asiasisällön tutkimista.

I Asiayhteys

A Tukea saaneiden yritysten tilanne

3. GEA on yritys, joka valmistaa ja myy posliini- ja keramiikka-astioita. Vuoteen 1991 saakka se oli yksi Espanjan merkittävimmistä astioiden valmistajista. GEA:n tytäryhtiö Vanosa, joka on täysin GEA:n omistuksessa, valmisti lasipulloja ja lasipurkkeja. Ala, jolla nämä kaksi yritystä toimivat, on ollut vuodesta 1992 lähtien suurissa vaikeuksissa. Tilannetta on kärjistänyt talouskriisi Galician alueella, jolla kyseiset yritykset käsittävä konserni sijaitsee.

4. Näiden ongelmien johdosta Espanjan viranomaiset myönsivät GEA:lle vuosina 1992–1996 rahoituksellista tukea takausten ja suoran tuen muodossa. Vaikka tuki todettiin lainvastaiseksi, koska siitä ei ollut ilmoitettu, komissio katsoi 15.7.1997 antamassaan ensimmäisessä päätöksessä 98/364/EY,( ) että tuki noudatti kuitenkin vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseen myönnettyä valtiontukea koskevia yhteisön suuntaviivoja ja soveltui siten yhteismarkkinoille. Komissio asetti päätöksessään kuitenkin kaksi ehtoa. Ensinnäkin Espanjan viranomaisten oli vastaisuudessa pidätyttävä myöntämästä uutta tukea ja noudatettava hyväksyttyä rakenneuudistussuunnitelmaa täysimääräisesti. Toiseksi niiden oli esitettävä komissiolle puolivuosittain selvitys rakenneuudistussuunnitelman toteutumisen edistymisestä ja GEA:n taloudellisesta tilanteesta.

5. Toinen selvitys rakenneuudistussuunnitelman toteuttamisesta toimitettiin komissiolle 21.5.1999. Siinä komissiolle ilmoitettiin, että Juzgada de Primera Instancia de Vigo (Espanja) oli vuonna 1997 todennut kyseiset yritykset maksukyvyttömiksi yritysten omasta pyynnöstä ja että Agencia Estatal de Administración Tributarian (Espanjan veroviranomainen) ja Tesorería General de la Seguridad Socialin (sosiaaliturvakassa) välillä oli vuonna 1998 tehty kansallisen lainsäädännön mukaisia sopimuksia (jäljempänä sopimukset). Veroviranomaisen ja näiden kahden yrityksen välillä 14.4.1998 tehdyt sopimukset koskivat kyseisten yritysten verovelkojen osittaista mitätöintiä ja jäljellä olevan verovelan maksamisen lykkäämistä sekä sitä varten laadittua pitkän aikavälin maksuohjelmaa. Vanosan ja sosiaaliturvaviranomaisen välillä 6.11.1998 tehdyssä sopimuksessa sovittiin sosiaaliturvaviranomaisen saatavien osittaisesta mitätöinnistä sekä maksamattomien sosiaaliturvamaksujen maksamisen lykkäämisestä ja niitä varten laaditusta maksuohjelmasta. Selvitystä arvioidessaan komissio ei näytä katsoneen, että tuen myöntämiselle asetettuja ehtoja olisi rikottu. Se päätti aloittaa uudelleen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn ainoastaan kilpailijoiden esittämien kantelujen perusteella. Kantelut perustuivat Espanjan viranomaisten toimintaan, sillä kantelijoiden mukaan ne olivat jättäneet perimättä kyseessä olevilta yrityksiltä merkittävän suuren määrän veroja ja sosiaaliturvamaksuja.

B Riidanalainen päätös

6. Riidanalaisessa päätöksessä, jonka komissio teki aloittamansa menettelyn päätteeksi, todetaan lähinnä, että GEA:n ja Vanosan maksukyvyttömäksi julistamisen ja tammikuun 2001 välisenä aikana nämä yritykset olivat järjestelmällisesti laiminlyöneet vero- ja sosiaalivakuutusmaksunsa. Komissio toteaa, että Espanjan myöntämästä tuesta Magefesa-konsernille ja sen seuraajille 14.10.1998 tehdyn ja yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Espanja vastaan komissio 12.10.2000 antamassaan tuomiossa( ) vahvistaman komission päätöksen 1999/509/EY( ) mukaisesti jatkuva ja järjestelmällinen sosiaalivakuutusmaksujen sekä huomattavien veromaksujen laiminlyönti maksukyvyttömäksi julistamisen ja sopimusten tekemisen jälkeen vastaa julkisten varojen siirtämistä GEA:lle ja Vanosalle. Komissio jatkaa, että etu, josta kyseessä olevat yritykset hyötyivät kilpailijoidensa kustannuksella yhteisön sisäisessä kaupankäynnissä, johtui siitä, etteivät Espanjan viranomaiset toteuttaneet tarvittavia toimenpiteitä velvoittaakseen yritykset suorittamaan maksunsa. Komission mukaan kyseessä olevien yritysten velkojen määrä on tästä syystä kasvanut huomattavasti, minkä perusteella se katsoo, ettei valtio ole toiminut tässä yksittäistapauksessa kuten huolelliset yksityiset velkojat.

7. Näin ollen komissio katsoo, että se, etteivät Espanjan viranomaiset vaatineet GEA:n ja Vanosan erääntyneiden verojen ja sosiaaliturvamaksujen maksamista, on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Lisäksi se katsoo, ettei kyseessä olevaan tukeen voida soveltaa mitään EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettua poikkeusta. Näin ollen komissio toteaa, ettei kyseessä oleva tuki sovellu yhteismarkkinoille, ja vaatii Espanjan kuningaskuntaa toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet tukien perimiseksi takaisin tuensaajalta.

II Kanneperusteiden tutkittavaksi ottaminen

8. Komissiolle osoittamissaan kirjelmissä osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että kanneperusteena on EY 87 artiklan 1 kohdan rikkominen. Kantaja väittää, että kumoamisperusteita on kolme. Sen mukaan EY:n perustamissopimusta on rikottu ensiksi siten, että sovellettavaksi on valittu väärä oikeudellinen kehys ja sitä on tulkittu virheellisesti. Toiseksi riidanalaisen päätöksen perusteena käytettyjen tosiseikkojen paikkansapitävyyden arvioinnissa on kantajan mukaan tapahtunut virhe, ja kolmanneksi kantaja katsoo, että tosiseikkojen oikeudellinen arviointi on ollut virheellinen.

9. On kuitenkin epäselvää, täyttääkö käsittelyn kuluessa esille otettu neljäs kanneperuste tutkittavaksi ottamisen edellytykset. Kantaja vaatii vastauskirjelmässään riidanalaisen päätöksen osittaista kumoamista sillä perusteella, ettei siinä ole määritelty valtiontuen ajankohtaa. Komissio katsoo, että vaatimukseen sisältyy uusi kanneperuste. Näin ollen se perustaa hylkäävän kantansa yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohtaan, jossa kielletään uuteen perusteeseen vetoaminen asian käsittelyn kuluessa, ellei se perustu kirjallisen käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin.

10. Muistettakoon, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää säännönmukaisesti kaikki perusteet, joihin vedotaan ensimmäistä kertaa vastauskirjelmässä. Se voi toki hyväksyä uuden perusteen esittämisen tässä vaiheessa, mutta kyseessä on oltava jokin seuraavista kolmesta poikkeustapauksesta: perusteella laajennetaan aikaisemmin – nimenomaisesti tai implisiittisesti – kannekirjelmässä esitettyä perustetta,( ) se on oikeusjärjestyksen perusteisiin pohjautuva peruste, joka yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava viran puolesta( ) tai se perustuu asian käsittelyn kuluessa ilmenneeseen uuteen oikeudelliseen seikkaan tai tosiseikkaan.( )

11. Nyt esillä olevassa asiassa on mielestäni kiistatonta, ettei myöhäisessä vaiheessa esitettyä perustetta voida ottaa tutkittavaksi. Mikä on Espanjan hallituksen vastauksessaan esittämän vaatimuksen tarkoitus? Tarkoituksena on arvostella tapaa, jolla komissio on määritellyt ajanjakson, jona tukea on saatu. Peruste on kaksiselitteinen sellaisena kuin kantaja on sen esittänyt. Pelkistettynä se muodostuu kahdesta täysin erillisestä osasta.

12. Toisaalta kantaja väittää, että riidanalaisen päätöksen perusteluissa ei selvästi määritellä ajanjaksoa, jolloin tukea on saatu. Kantajan mukaan päätös on muodollisesti lainvastainen, koska sitä ei ole perusteltu. Tässä muodossa peruste liittyy oikeudelliseen seikkaan, joka on erillinen siitä seikasta, johon liittyvät kannekirjelmässä esitetyt perusteet, jotka kaikki pohjautuvat kyseisen päätöksen aineelliseen laillisuuteen. Kannekirjelmässä esitetyistä perusteista erilliseen, uuteen oikeudelliseen seikkaan pohjautuvan perusteen esittäminen myöhäisessä vaiheessa voidaan mielestäni helposti katsoa uuden perusteen esittämiseksi, eikä sitä voida ottaa tutkittavaksi. Jos yhteisöjen tuomioistuin päättää kuitenkin noudattaa sitä osaa oikeuskäytännöstään, jonka mukaan tällainen peruste on oikeusjärjestyksen perusteisiin pohjautuva peruste, joka yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava viran puolesta,( ) sen tarvitsee ainoastaan todeta, että komissio on noudattanut perusteluvelvollisuuttaan, sillä se on riidanalaisen päätöksen 41–55 perustelukohdassa selvästi ilmoittanut tuen keston ja esittänyt perustelut, joiden mukaisesti se määritteli tuen.( ) Jos oletetaan, että perusteen katsotaan täyttävän tutkittavaksi ottamisen edellytykset, perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskeva peruste ei kuitenkaan ole perusteltu.

13. Toisaalta kantaja kyseenalaistaa täysin kiistanalaisen tuen keston. Se moittii komissiota nimenomaisesti siitä, että se on katsonut tukiajanjakson alkaneen maksukyvyttömyysmenettelyjen aloituspäivästä, vaikka nämä menettelyt ja niiden johdosta tehdyt sopimukset ovat osa velkojen perintätoimista luopumisia, jotka komissio hyväksyi ensimmäisessä, vuonna 1997 tekemässään päätöksessä 98/364. Komissio katsoo kantajan väitteestä, että ongelmana on ainoastaan sen määrittely, miten suurista määristä tuki koostuu, ja että tämä ongelma liittyy riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanon seuraavaan vaiheeseen. Mielestäni on kuitenkin perustellumpaa katsoa, että tukijakson alkamishetken ja sen keston määrittely liittyy suoraan tuen luonteen määrittelyyn. Tämä peruste liittyy siis kannekirjelmässä esitettyjen perusteiden tavoin EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomiseen. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että peruste voitaisiin ottaa tutkittavaksi.

14. Jos tutkittavaksi ottamista koskevat edellytykset täyttyisivät, olisi epäilemättä täysin perusteltua kyseenalaistaa kanneperusteen perusteltavuus. Tällöin olisi todettava, että tukijakson alkamishetki voidaan määrittää eri tavoin. Periaatteessa tuki voi muodostua vasta, kun riidanalaista etua on saatu. Näin ei kuitenkaan välttämättä ole, jos etua on myönnetty vastoin komission tekemää tuen hyväksymispäätöstä. Tässä tapauksessa nimittäin hyväksyttyjen toimenpiteiden laillisuus liittyy läheisesti komission vahvistamien, kyseistä valtiota koskevien edellytysten täyttämiseen. Kun voidaan osoittaa, että jokin valtio ei ole täyttänyt sitä koskevia velvoitteita ja edellytyksiä, voidaan katsoa, että valtiontueksi on luokiteltava ilmoittamatta jätettyjen tukien (nyt esillä olevassa asiassa velkojen perimisestä luopuminen sopimusten teon jälkeen) lisäksi ne toimenpiteet, joiden toteuttamista ei ollut vastustettu perustamissopimuksen sääntöjen nojalla niiden tutkimishetkellä (nyt esillä olevassa asiassa maksukyvyttömyysmenettelyistä johtuvat velkojen perimisestä luopumiset ja menettelyjen johdosta tehdyt sopimukset).( )

15. Kyseisessä asiassa tätä ei kuitenkaan tarvitse selvittää. Toisin kuin kantaja väittää, väite ei nimittäin pelkästään tue kannekirjelmän perusteita. Se on itsessään peruste, joka on perusteltu ja jota tukevat sellaiset oikeudelliset seikat ja tosiseikat, jotka eroavat kannekirjelmän tueksi esitetyistä seikoista. Vaikka peruste ei ole täysin irrallinen kannekirjelmässä esitetystä kumoamissyystä, tällä tavoin muodostuva peruste on täysin erillinen siinä esitetyistä perusteista. Näin ollen se osaltaan laajentaa oikeudenkäynnin kohdetta hetkellä, jona kohde on jo määritelty ja sitä ei periaatteessa voida enää laajentaa. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällaisessa tapauksessa kantaja on ehdottomasti menettänyt oikeutensa.( )

16. Lisättäköön, että nyt esillä olevassa asiassa ei voida soveltaa työjärjestyksessä tarkoitettua poikkeusta: mihin tahansa perusteeseen vedotaankin, ei voida katsoa, että peruste pohjautuu asian käsittelyn kuluessa ilmenneeseen uuteen oikeudelliseen seikkaan tai tosiseikkaan. Ei nimittäin ollut mitään estettä sille, että väitetty lainvastaisuus olisi voitu havaita heti riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen.

17. Edellä esitetyn perusteella tukiajanjakson määrittelyn puuttumiseen pohjautuvaa perustetta ja sen kahta osaa ei voida ottaa tutkittavaksi.

III EY 87 artiklan 1 kohdan rikkominen ja tuen määrittely valtiontueksi

18. Kumoamiskanteensa tueksi kantaja vetoaa kolmeen kanneperusteeseen. Ensimmäisellä perusteella hän riitauttaa vaikeuksissa oleville yrityksille tarkoitettuihin tukitoimenpiteisiin sovellettavan oikeudellisen kehyksen ja oikeudelliset perusteet. Kantajan mukaan niistä nimittäin johtuu, että kaikki maksukyvyttömyysmenettelyt ovat valtiontukea. Jos oletetaan, että kyseinen oikeudellinen kehys pidetään voimassa, kantaja riitauttaa toisella perusteella sen väitteen, että Espanjan viranomaiset eivät ryhtyneet toimiin ajanjaksolla, jona verot ja sosiaaliturvamaksut jätettiin maksamatta. Kolmannella perusteella kantaja kyseenalaistaa komission arvion Espanjan viranomaisten toiminnasta.

19. Ensimmäisellä perusteella kyseenalaistetaan yksityistä velkojaa koskevan arviointiperusteen merkityksellisyys vaikeuksissa olevien yritysten kohtelua koskevissa tutkimuksissa, kun taas kaksi muuta perustetta pohjautuvat virheisiin, joita väitetään tehdyn nyt esillä olevassa asiassa kyseistä arviointiperustetta sovellettaessa.

A Oikeudellinen virhe: yksityisen velkojan arviointiperusteen merkityksellisyys valtiontuen käsitteen määrittelyssä

20. Kantaja katsoo ensinnäkin, että moitittu toiminta johtuu konkursseista annetun kansallisen lainsäädännön tavanomaisesta soveltamisesta. Samoja menettelyjä olisi sen mukaan voitu soveltaa mihin tahansa samassa tilanteessa olevaan yritykseen. Kantaja väittää, että komission riidanalaisessa päätöksessään soveltamien arviointipuitteiden nojalla olisi kyseenalaistettava yleinen lainsäädäntö eikä yksittäisiä toimenpiteitä, kuten valtiontukia koskevassa yhteisön lainsäädännössä edellytetään. Näin ollen riitautettaviksi voisivat joutua kaikki jäsenvaltioiden käyttöön ottamat konkurssin estämismenettelyt.

21. On totta, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että perusteeksi sille, että kyseistä sääntelyä on pidettävä tukena, ei riitä se, että valtio mahdollisesti menettää verotuloja erityishallintoa koskevan menettelyn soveltamisen johdosta sen vuoksi, että erilliset täytäntöönpanotoimenpiteet ovat ehdottoman kiellettyjä ja että kyseisellä yrityksellä ei ole velvollisuutta maksaa menettelyn ajalta velkojensa korkoja, mistä seuraa velkojille tulojen menetyksiä. Syynä on se, että tällainen seuraus aiheutuu nimittäin välttämättä kaikista sellaisista sääntelyistä, joissa vahvistetaan puitteet maksukyvyttömän yrityksen ja sen velkojien välisten suhteiden järjestämiselle, eikä tästä voida automaattisesti päätellä, että kyseisestä sääntelystä aiheutuu lisäkustannuksia, joista julkinen valta vastaa suoraan tai välillisesti niin, että tällä annetaan kyseisille yrityksille tietty etu.( ) Tietyissä olosuhteissa tietyn valtion toiminta konkurssimenettelyn yhteydessä voi kuitenkin olla EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea.( ) Yhteisöjen tuomioistuin on todennut näin tarkastellessaan julkisten velkojien päätöstä olla vaatimatta selvitystilaan asettamista Magefesa-konserniin kuuluvien yritysten tapauksessa, jotka olivat laiminlyöneet verotukselliset velvoitteensa toiminnan keskeytymiseen asti.( )

22. Kuten komissio esittää, nyt esillä olevan asian oikeudellinen kehys voidaan selvästi johtaa tästä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja erityisesti asiassa Magefesa annetusta tuomiosta. Riidanalaisessa päätöksessä komissio ei missään vaiheessa väitä katsovansa, että aloitetut konkurssin estämismenettelyt ja tehdyt sopimukset tai edes julkisille velkojille niistä aiheutuneet menetykset olisivat valtiontukea. Päätöksessä ei kyseenalaisteta kansallista konkurssilainsäädäntöä eikä konkurssin estämismenettelyjä sellaisinaan. Tässä yhteydessä ei ole riitautettu sitä, että julkisilla velkojilla oli käytössään eri toimintakeinoja kyseisten yritysten velvoittamiseksi maksamaan maksunsa ja harkintavaltaa valita sovellettavat keinot. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan riittää, että osoitetaan käytettävissä olleen erityisiä toimenpiteitä.( ) Tuen ei oleteta olevan peräisin yleisestä edusta, jota voidaan saada kansallisen lainsäädännön nojalla, vaan erityisestä ja valikoivasta edusta, jota on syntynyt sovellettaessa kansallista lainsäädäntöä nyt esillä olevassa asiassa.( )

23. Arvioidakseen viranomaisten toimintaa nyt esillä olevan asian kaltaisissa asioissa yhteisöjen tuomioistuin on ottanut käyttöön komission testaaman menetelmän, jossa viranomaisten toimintaa verrataan siihen, kuinka huolellinen yksityinen velkoja olisi toiminut samanlaisissa olosuhteissa.( ) On pohdittava, olisiko yksityinen velkoja samanlaisissa olosuhteissa tehnyt samat sopimukset, ryhtynyt samoihin velan mitätöintitoimiin ja suhtautunut samalla tavoin sopimusten hallinnointiin. Jos kyseessä oleva yritys pystyy näiden toimien ansiosta selviämään ohimenevästä kriisistä niin, että siitä on etua velkojalle, toimet voidaan hyväksyä. Jos toimilla kuitenkin halutaan ainoastaan pelastaa kannattamaton ja markkinaolosuhteisiin sopeutumaton yritys, niitä ei voida hyväksyä, sillä ne ovat ristiriidassa taloudellisten tehokkuusnäkökohtien ja yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan kanssa.

24. Riidanalaisessa päätöksessään komissio muistuttaa perustellusti, ettei yksityisen velkojan arviointiperustetta pidä sekoittaa yksityistä sijoittajaa koskevaan arviointiperusteeseen, joka on klassisempi käsite yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.( ) Sijoittaja pyrkii saamaan kyseessä oleville yrityksille antamalleen tuelle tuottoa, kun taas velkojan tarkoituksena on saada perittyä saatavansa maksuvaikeuksissa olevalta velalliselta.( ) Sijoittaja voi valita sille kannattavimmalta tuntuvan sijoituksen. Teoriassa pääoma, jonka sijoittaja on valmis sijoittamaan yritykseen, on käytettävissä samoin edellytyksin kaikilla markkinatoimijoilla. Näin ei kuitenkaan ole velkojan tilanteessa. Velkoja on jo erityissuhteessa velalliseen yritykseen, jolle se voi olla valmis myöntämään uusia etuja velkojen mitätöinnin tai pitkän aikavälin maksuohjelman muodossa. Tässä tapauksessa panoksena olevaa pääomaa ei ole ”tarjolla markkinoilla”. Se ei ole muiden talouden toimijoiden käytettävissä samoin edellytyksin. Tällaista pääomaa myönnetään ainoastaan kahden osapuolen etujen perusteella. Koska nämä tilanteet eroavat toisistaan, mielestäni myös viranomaisten ja yksityisen toimijan toimintaa on arvioitava eri tavoin. Sijoitustilanteessa vertailu tapahtuu ”tavanomaisissa markkinaolosuhteissa”. Jos pääomaa myönnetään sijoittajan kannalta hyvin ehdoin, esimerkiksi vaikeuksissa olevalle yritykselle, siten, että sijoittaja saa sijoituksestaan tuottoa suhteellisen pitkällä aikavälillä, kyseessä ei ole etu eikä kilpailu vääristy. Velkojan ja velallisen suhteessa tilanne on erilainen. Vertailu voidaan tehdä ainoastaan ”samanlaisissa markkinaolosuhteissa”.( ) Velallisten yritysten tilannetta ei pidä arvioida markkinoilla olevien kilpailijoiden tilanteeseen vaan samoissa ongelmissa olevien yritysten tilanteeseen verrattuna. Tällaisessa tilanteessa ei pidä pohtia ainoastaan sitä, onko taloudellista etua saatu, sillä se on kiistatonta,( ) vaan sitä, onko kyseinen etu ”valikoivaa” etua siinä mielessä, että sen ansiosta tiettyyn yritykseen sovelletaan etuuskohtelua vastoin kaikkia taloudellisten tehokkuusnäkökohtien mukaisia perusteluja.( ) Tässä tapauksessa ratkaiseva arviointiperuste ei siis ole sen selvittäminen, onko taloudellista etua syntynyt, vaan vastaako tämä etu suotuisampaa kohtelua kuin minkä yksityinen velkoja olisi myöntänyt velalliselle yritykselle samanlaisissa olosuhteissa.

25. Kummassakin tapauksessa yksityisen toimijan arviointiperusteeseen perustuva vertailumenetelmä voidaan hyväksyä. Tällainen menetelmä on yhteensopiva perustamissopimuksessa tarkoitetun yleisen tavoitteen kanssa, jonka mukaisesti on vältettävä, että tietyt talouden eturyhmät saavat keinotekoista etua ja tällä tavoin etuusaseman.( ) On kuitenkin syytä ottaa huomioon ne eri edellytykset, joiden mukaan menetelmää voidaan soveltaa. Menetelmän tehtävä ja tarkoitus eroavat sen mukaan, sovelletaanko sitä sijoittajan vai velkojan tapauksessa.

26. Nyt esillä olevassa asiassa komission soveltamia oikeudellista kehystä ja oikeudellista menettelyä ei nähdäkseni ole aihetta arvostella vakavasti. Ne ovat yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuvan erottelun ja perusteiden mukaisia. Ainoa kysymys, jota on todella pohdittava, on sen selvittäminen, kuinka komission mainitsemaa asiaa Magefesa koskevaa oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa nyt esillä olevan asian olosuhteisiin, kun otetaan huomioon julkisten viranomaisten toiminta. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kunkin tapauksen konkreettisilla seikoilla on erityistä merkitystä arvioitaessa sitä, onko tietty etu valtiontukea.( )

27. Tästä voidaan esittää ensimmäinen päätelmä. Oikeudellista virhettä ei ole pystytty osoittamaan, eikä ensimmäinen kanneperuste ole näin ollen perusteltu.

B Huolellisen yksityisen velkojan arviointiperusteen soveltamisessa tapahtunut virhe

28. Kantajan mukaan virhe johtuu tosiseikkojen osittaisesta huomioon ottamisesta. Tämä virhe puolestaan johtaa siihen, että komissiolle toimitettujen tosiseikkojen oikeudellisessa arvioinnissa tapahtui virhe.

1. Tosiseikkoja koskeva aineellinen virhe

29. Jotta voitaisiin selvittää, olivatko Espanjan viranomaiset toimineet tässä yksittäistapauksessa kuten riittävän huolelliset velkojat, on tiedettävä, mitä toimia ne tosiasiassa toteuttivat. Espanjan hallitus katsoo kuitenkin, että riidanalaisesta päätöksestä eivät käy täysin selväksi ne tosiseikat, jotka olivat komission tiedossa. Näin ollen Espanjan hallitus katsoo, että tämä päätös tehtiin sellaisten olosuhteiden perusteella, jotka eivät olleet komission väitteiden mukaiset.

30. On muistettava, että kumoamiskanteen kohteena olevan säädöksen tai päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava niiden antamisajankohtana vallinneiden tosiseikkojen pohjalta ja tuolloin voimassa olleiden oikeussääntöjen perusteella.( ) Tästä säännöstä johtuu, että valtiontukiasioissa komissiota ei voida moittia siitä, että se ei ole ottanut huomioon tosiseikkoja, joita ei ole saatettu sen tietoon moititun toiminnan tutkimisen aikana.( ) Yhteisöjen tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta käy kuitenkin ilmi, että Espanjan hallituksen väitteiden tueksi esitettyyn kirjelmään sisältyi useita seikkoja, joista ei ollut tiedotettu komissiolle tutkintaa koskevan hallinnollisen menettelyn aikana. Näihin seikkoihin ei voida vedota tehokkaasti yhteisöjen tuomioistuimessa esitetyn perusteen tueksi joko siksi, että ne tapahtuivat riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen,( ) tai siksi, että niistä ei ollut ilmoitettu päätöksentekijälle ajoissa.( ) Tosiseikkoja koskevaan virheeseen pohjautuvaa perustetta ei voida ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin siinä vedotaan edellä mainittuihin seikkoihin.

31. Vaikka kirjelmä sisältää enemmän tietoja kuin komission tutkintamenettelyssä keräämä asiakirja-aineisto, yhteisöjen tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista käy kuitenkin ilmi, että komission asiakirja-aineisto on kattavampi kuin riidanalaisen päätöksen perusteella voidaan olettaa.( ) Näyttää nimittäin siltä, ettei kyseisessä päätöksessä ole yksityiskohtaisesti mainittu toteutettuja ulosmittauksia ja takavarikointeja sekä realisoituja kiinnityksiä. Päätöksessään komissio ainoastaan ilmoittaa kiinteän omaisuuden ulosmittauksesta ja omaisuuserien takavarikoinnista.( )

32. Onko riidanalainen päätös todettava lainvastaiseksi? Kantaja on tätä mieltä, sillä se katsoo, että edellä mainitut seikat ovat osoituksena sen toiminnasta ja viranomaisten huolellisuudesta konkurssimenettelyjen hallinnoinnissa. Komissio kiistää, että näiden seikkojen huomioon ottaminen riittäisi sen tekemän analyysin muuttamisen perusteeksi. Tällä tavoin osapuolet itse asiassa muuttavat tarkastelun kohdetta. Niiden mielestä olennaista on pikemminkin seikkojen arviointitapa. Väitetyn lainvastaisuuden katsotaan johtuvan tosiseikkojen oikeudellisen arvioinnin virheellisyydestä aineellisen virheen sijaan.

33. Tässä asiassa on kuitenkin myönnettävä, että komissio voi käyttää jonkin verran harkintavaltaa merkityksellisten tosiseikkojen toteennäyttämisessä ja valinnassa. Komissiota voidaan moittia ainoastaan siitä, että se jätti ilmoittamatta tietyistä olosuhteista, jotka voisivat olla hyödyllisiä analyysin laatimisessa. Ei kuitenkaan näytä siltä eikä kantaja myöskään ole väittänyt, että riidanalainen päätös perustuisi aineellisesti paikkansapitämättömiin tai vääristeltyihin tosiseikkoihin. Tällaisessa tilanteessa se, että tosiseikkoja ei ole täsmennetty perusteissa, ei pelkästään riitä tekemään päätöksen päätösosasta lainvastaista. Näin ollen tosiseikkoja koskevaan virheeseen pohjautuva peruste on hylättävä.

2. Tosiasioiden oikeudellisen arvioinnin virheellisyys

34. On esitettävä seuraava kysymys: voidaanko niiden tosiseikkojen perusteella, jotka komissio saattoi saada tietoonsa tutkintamenettelyn aikana, päätellä, etteivät Espanjan viranomaiset olleet toimineet riittävän huolellisesti? Toisin sanoen, voidaanko yksittäistapauksen kaikkien olosuhteiden perusteella ja myös niiden seikkojen perusteella, joita ei ole ilmoitettu päätöksen perusteluissa, muuttaa näistä olosuhteista tehtyä arviointia? Tämä on vielä syytä varmistaa.

35. Espanjan hallitus väittää, että soveltaessaan huolellisen yksityisen velkojan arviointiperustetta komissio ei ole ottanut riittävästi huomioon toimivaltaisten viranomaisten toteuttamia toimia, joilla on ollut tarkoitus varmistaa sopimusten teon jälkeen syntyneiden velkojen periminen. Jotkin toimet, kuten kiinteän omaisuuden ja kiinteistöjen ulosmittaus, sosiaaliturvaviranomaisen toteuttamaa pankkitalletusten takavarikointia koskevat pyynnöt vuonna 2001 sekä yhtiöiden asuntojen, GEA:n tavaramerkkien ja kyseisten yritysten tärkeimpien asiakkaiden saatavien ulosmittaus, jonka veroviranomainen toteutti vuosina 1999–2001, oli Espanjan viranomaisten mukaan jätetty huomioimatta. Tämä virhe johti viranomaisten mukaan komission tekemään virheelliseen arviointiin, jonka mukaan ”Espanja ei toteuttanut toimenpiteitä, joista säädetään Espanjan lainsäädännössä (erilliset pakkoperintämenettelyt), estääkseen yrityksiä jatkamasta toimintaansa maksamatta verojaan tai sosiaalivakuutusmaksujaan”.( ) Näihin väitteisiin komissio vastaa, että toimenpiteet toteutettiin liian myöhäisessä vaiheessa ja että ne olivat joka tapauksessa tehottomia. Komission mielestä se, että toimenpiteillä olisi voitu estää kyseisten yritysten velkamäärän huomattava kasvu sopimusten teon jälkeen, osoittaa viranomaisten toimineen puutteellisesti. Ne eivät hyödyntäneet kaikkia etuoikeutetun velkojan ominaisuudessa käytössään olleita oikeudellisia keinoja estääkseen näiden yritysten maksujen laiminlyönnin. Tällaisessa tilanteessa viranomaisten olisi pitänyt käyttää mahdollisuuttaan vaatia mainittujen yritysten asettamista konkurssiin ja niiden omaisuuden realisointia.

36. Ennen kuin esitän ratkaisuni tästä riita-asiasta haluan palata hetkeksi huolellisen yksityisen velkojan arviointiperusteen riidanalaiseen määritelmään. ”Yksityisen velkojan” käsite on pysynyt oikeuskäytännössä salaperäisenä varsinkin, kun sellaisen julkisen velkojan tapauksessa, jolla on etuoikeutettuja saatavia, kyseinen käsite korvataan ”hypoteettisen yksityisen velkojan” käsitteellä.( ) Tällä kuvitteellisen velkojan käsitteellä on mielestäni tarkoitus korostaa olennaista ominaisuutta. ”Markkinataloudessa toimiva huolellinen yksityinen velkoja” on tehokas talouden toimija, joka pystyy määrittelemään parhaat keinot tietyn tavoitteen saavuttamiseksi, eli saataviensa perimiseksi, ja käyttämään näitä keinoja.

37. Tämä tehokkuutta koskeva ominaisuus tarkoittaa erityisesti sitä, että velkoja ottaa huomioon kaikki tekijät, jotka liittyvät sitä sitovaan sopimussuhteeseen.( ) Kantajan väittäessä, että komissio antoi eräässä toisessa päätöksessään samanlaiseen kysymykseen vastakkaisen vastauksen, komissio vastaa sille perustellusti, että kyseisen asian olosuhteet olivat täysin erilaiset. Toisin kuin riidanalaisessa päätöksessä, kantajan mainitsemassa päätöksessä todettiin sosiaaliturvarahaston ja veroviranomaisen toimineen aktiivisesti ja neuvokkaasti.( )

38. Täsmennettäköön myös, ettei arviointiperuste edellytä, että viranomaiset jättäisivät huomioon ottamatta muut konkurssimenettelyn yhteydessä tavoiteltavat tavoitteet. Ne voivat vapaasti ottaa huomioon ”työpaikkojen säilyttämiseen liittyvän yleisen ja yhteiskunnallisen edun”,( ) kuten nyt esillä olevassa asiassa. Tällä huomioon ottamisella on kuitenkin merkitystä ainoastaan EY 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tuen soveltuvuutta tutkittaessa. Tutkittaessa, onko tuki valtiontukea, valtion toimintaa ei punnita tavoitteiden arvon tai merkityksellisyyden perusteella, vaan sen perusteella, kuinka tehokkaita olivat toteutetut toimenpiteet, joiden tarkoituksena oli turvata valtion edut velkojana. Viranomaisten toimintaa on arvioitava tässä yhteydessä ainoastaan tästä näkökulmasta.

39. Lisäksi on aiheellista hyväksyä, ettei yksityisen velkojan arviointiperuste edellytä, että velkoja vaatii vaikeuksissa olevan yrityksen välitöntä asettamista konkurssiin.( ) Periaatteessa Espanjan viranomaisia ei voida moittia siitä, että ne halusivat välttää kyseessä olevien yritysten toiminnan lakkauttamisen. Voidaan hyvin kuvitella, että on varakkaan yksityisen velkojan edun mukaista ylläpitää velallisen yrityksen toimintaa tietyn ajanjakson ajan, jos välittömästä selvitystilaan asettamisesta aiheutuvat kustannukset osoittautuvat suuremmiksi kuin tuen antamiseen liittyvät kustannukset. Kukin velkoja vertailee toisaalta yrityksen pikaisesta selvitystilaan asettamisesta mahdollisesti saatavaa voittoa ja toisaalta voittoa, joka on mahdollista saada, kun velkoja luopuu väliaikaisesti saataviensa perimisestä ja sallii velallisen jatkaa toimintaansa.

40. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on mielestäni vähintään kolmen edellytyksen täytyttävä, jotta saatavien perimisestä voidaan luopua. Ensiksikin yrityksen taloudellinen elinkelpoisuus ja sen taloudellisen aseman parantuminen on lähtökohtaisesti pystyttävä toteamaan.( ) Toiseksi on kaikin keinoin estettävä uusien luottojen saanti ja uusien velkojen syntyminen.( ) Kolmanneksi valtion on pystyttävä luottamaan siihen, että se saa perittyä saatavansa kohtuullisen ajan kuluessa.( )

41. Kun näitä arviointipuitteita sovelletaan nyt esillä olevassa asiassa, havaitaan, että Espanjan hallituksen väitteet ovat ilmeisen hataralla pohjalla. Siinä vaiheessa, kun sopimukset oli tehty, yritysten voitiin vielä olettaa olevan elinkelpoisia ja voitiin luottaa siihen, että saatavat saataisiin perittyä kohtuullisessa ajassa, mutta vaikuttaa siltä, että tuolloin ei turvauduttu kaikkein tehokkaimpiin menettelyihin uusien velkojen syntymisen estämiseksi. Tehokkuuden ja huolellisuuden puuttuminen käy ilmi kolmella tapaa.

42. Ensiksikin se ilmenee siitä, että keinot otettiin käyttöön liian myöhäisessä vaiheessa. Kantajan mainitsemat ulosmittaukset ja takavarikoinnit, jotka toteutettiin maksukyvyttömyysmenettelyn johdosta, aloitettiin vasta vuoden 2000 lopulla eli yli kolme vuotta yritysten maksukyvyttömäksi julistamisen jälkeen. Kun Espanjan viranomaiset lopulta päättivät irtisanoa sopimukset ja jatkaa pakkoperintämenettelyjä, saatavien perimisestä oli tullut erittäin epätodennäköistä kasautuneiden velkojen vuoksi.( ) Toimien viivästyminen on sitäkin selvempää, kun otetaan huomioon, että osapuolet ovat myöntäneet, että yksityiset velkojat olivat julkisia velkojia ripeämmin vaatineet kiinnitysten realisointia ja Vanosan hakemista konkurssiin. Toiseksi huolellisuuden puute johtuu käytettyjen keinojen tehottomuudesta. Asiakirja-aineistosta käy ilmi, että ulosmittausten ja takavarikointien vaikutus oli hyvin vähäinen. Toisin kuin kantaja väittää, julkisten velkojien harjoittama pelkkä ”painostus” ei riitä korvaamaan suoran toiminnan puuttumista. Tällaisen painostuksen todelliset vaikutukset ovat hypoteettiset, ja lisäksi ainoa mahdollinen vaikutus, johon viitataan (yritysten sulkeminen), ei liity mitenkään tavoiteltuun päämäärään eli saatavien perimiseen. Tehottomuudesta ja huolellisuuden puutteesta on lisäksi osoituksena se, etteivät Espanjan viranomaiset hankkineet tarvittavia tietoja. Se, ettei Espanjan kuningaskunta pystynyt toimittamaan täsmällisiä tietoja maksamatta jääneiden verojen määrästä, on jo osoitus eräänlaisesta huolimattomuudesta. On lisäksi kiistatonta, etteivät viranomaiset pystyneet ilmoittamaan varmasti, mikä oli kyseisten yritysten toiminnallinen tilanne. Toisin kuin kantaja väittää, tämä ei oikeuta GEA:n verovelvoitteiden laiminlyöntiä, sillä tietojen puuttuminen on osoitus toimivaltaisten viranomaisten valppauden puutteesta.

43. Kantaja väittää lopuksi, että sopimukset olisi voitu irtisanoa nopeammin, jos toimivaltaiset viranomaiset olisivat toimineet huolellisemmin. Huolellisuuden puute johtuu kantajan mukaan saatavien perintää koskevan hallintojärjestelmän toimintatavasta.( ) Oikeuskäytännössä on kuitenkin vahvistettu, ettei väitetyillä käytännön vaikeuksilla ja hallinnollisilla syillä voida perustella sitä, ettei perustamissopimuksen perussäännöissä edellytettyjä toimenpiteitä( ) ja tässä tapauksessa rakenneuudistukseen tarkoitettua tukea koskevan myöntämispäätöksen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä ole toteutettu.

44. Edellä mainitun ja aiempien tapahtumien perusteella on vaikeaa olla toteamatta, että huolellisen velkojan edun mukaista olisi ollut irtisanoa sopimukset ja hakea kyseiset yritykset konkurssiin mahdollisimman nopeasti. Muistettakoon, että näiden yritysten tilannetta oli tutkittava rakenneuudistussuunnitelman yhteydessä, ja suunnitelman täytäntöönpanon ehtona oli, ettei uutta tukea myönnetä myöskään maksamattomien velkojen perinnästä luopumisen muodossa.( ) Sen tosiasian perusteella, että sopimuksia rikottiin heti niiden tekemisen jälkeen, voitiin mielestäni riittävän hyvin päätellä, kuinka tilanteessa olisi pitänyt toimia. Valtiontukea on se, etteivät Espanjan viranomaiset ryhtyneet riittäviin toimiin, vaikka heille oli ilmoitettu tilanteesta.

45. Kun otetaan asianmukaisesti huomioon nyt käsiteltävänä olevan asian olosuhteet, katson, että komissio on soveltanut oikein yksityisen velkojan arviointiperustetta. Oikeudellisen arvioinnin virheellisyyteen pohjautuva peruste on muiden tarkasteltujen perusteiden tavoin hylättävä.

IV Ratkaisuehdotus

46. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) hylkää kanteen

2) velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.