Kun komissio toteuttaa sille EY 211 artiklassa annettua tehtävää, sen asiana on huolehtia siitä, että perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan, ja tarkistaa, ovatko jäsenvaltiot toimineet näiden määräysten mukaisesti. Jos komissio katsoo, että jäsenvaltio ei ole noudattanut mainittuja määräyksiä, sen asiana on arvioida tähän valtioon kohdistettavien toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta, määrittää ne määräykset, joita se katsoo jäsenvaltion rikkoneen, ja valita ajankohta, jolloin se aloittaa jäsenvaltiota vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, eikä niillä näkökohdilla, joilla on ratkaiseva merkitys tässä valinnassa, ole vaikutusta komission kanteen tutkittavaksi ottamiseen. Kun tämä harkintavalta otetaan huomioon, komissio voi vapaasti kohdistaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn vain joihinkin niistä jäsenvaltioista, jotka ovat yhteisön oikeuden noudattamisen kannalta vastaavassa tilanteessa. Se voi siis erityisesti päättää aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia menettelyjä muita jäsenvaltioita vastaan myöhemmässä vaiheessa saatuaan tiedon ratkaisusta, johon ensimmäisissä menettelyissä on päädytty.

Jäsenvaltio ei jätä noudattamatta EY 43 ja EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se pitää voimassa lainsäädännön, jossa oikeus pitää yksityistä vähittäismyyntiapteekkia on varattu proviisoritutkinnon suorittaneille luonnollisille henkilöille ja hoitoyhtiöille, joiden osakkaina on yksinomaan proviisoreja.

Tällaisessa kansallisessa säännöstössä on kyllä kyse mainituissa artikloissa tarkoitetusta rajoituksesta, koska – EY 43 artiklan osalta – sillä estetään muilta taloudellisilta toimijoilta pääsy tähän itsenäiseen toimintaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa ja koska – EY 56 artiklan osalta – sillä estetään muiden jäsenvaltioiden sijoittajia, jotka eivät ole proviisoreja, hankkimasta osakkuuksia tällaisista yhtiöistä.

Tällainen rajoitus voidaan kuitenkin oikeuttaa kansanterveyden suojelulla, tarkemmin sanoen tavoitteella, jolla pyritään turvaamaan väestön varma ja laadukas lääkehuolto.

Tämän osalta on todettava, että lääkkeiden terapeuttisista vaikutuksista, jotka erottavat lääkkeet olennaisesti muista tavaroista, seuraa, että jos lääkkeitä käytetään tarpeettomasti tai väärin, ne voivat vakavasti vahingoittaa terveyttä ilman, että potilas kykenee tiedostamaan sen niitä ottaessaan. Lääkkeiden liiallinen tai virheellinen käyttö aiheuttaa lisäksi taloudellisten varojen tuhlausta, joka on vahingollista varsinkin, kun lääkealasta aiheutuu huomattavia kustannuksia ja kun sen on vastattava kasvaviin tarpeisiin, kun taas terveydenhoitoon käytettävissä olevat taloudelliset varat eivät käytettävästä rahoitusmuodosta riippumatta ole rajoittamattomat. Nämä taloudelliset varat ovat siis suorassa yhteydessä lääkealalla toimivien taloudellisten toimijoiden voittoihin, sillä kyseessä olevat sairausvakuutuslaitokset korvaavat lääkkeiden määräämisen useimmissa jäsenvaltioissa.

Näiden kansanterveyteen ja sosiaaliturvajärjestelmien rahoitustasapainoon kohdistuvien riskien perusteella jäsenvaltiot voivat asettaa lääkkeiden vähittäisjakelusta vastaaville henkilöille tiukkoja vaatimuksia, erityisesti lääkkeiden markkinointia koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen ja voitontavoittelun osalta. Erityisesti on katsottava, että ne voivat varata lääkkeiden vähittäismyynnin lähtökohtaisesti proviisoreille niiden takeiden vuoksi, jotka heidän on esitettävä, ja niiden tietojen vuoksi, jotka heidän on kyettävä antamaan kuluttajille.

Tämän osalta on katsottava, että kun otetaan huomioon jäsenvaltioilla oleva toimivalta päättää siitä, kuinka laajasti kansanterveyttä on suojattava, jäsenvaltiot voivat vaatia, että lääkkeiden jakelusta vastaavat proviisorit, joilla on todellinen ammatillinen riippumattomuus. Jäsenvaltiot voivat myös toteuttaa toimia, joilla voidaan poistaa tämän riippumattomuuden heikennyksen riski tai vähentää tällaista riskiä, kun tällainen heikennys olisi omiaan vaikuttamaan väestön lääkehuollon varmuuteen ja laatuun.

Henkilöillä, jotka eivät ole proviisoreja, ei lähtökohtaisesti ole samaa koulutusta, kokemusta ja vastuuta kuin on proviisoreilla, eikä heidän tarjoamansa takeet siis vastaa proviisorien antamia takeita, joten jäsenvaltio voi katsoa käyttäessään harkintavaltaansa, että se, että apteekkia ei pidä proviisori vaan henkilö, joka ei ole proviisori, voi merkitä riskiä kansanterveydelle, erityisesti lääkkeiden vähittäisjakelun varmuudelle ja laadulle, koska voitontavoittelulla ei tällaisessa toiminnan harjoittamisessa ole sellaista koulutuksen, ammatillisen kokemuksen ja proviisoreille kuuluvan vastuun kaltaista vastapainoa, joka on ominaista proviisorien toiminnalle.

Koska ei ole osoitettu, että EY 43 ja EY 56 artiklassa taattuja vapauksia vähemmän rajoittavalla toimella, joka ei olisi muiden kuin proviisorien poissulkemista koskeva sääntö, voitaisiin turvata väestön lääkehuollon varmuus ja laatu yhtä tehokkaasti kuin soveltamalla kyseistä sääntöä, kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä voidaan taata siinä asetetun tavoitteen toteutuminen, eikä se ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi.

Erityisesti on huomattava, että jäsenvaltio voi katsoa, että on olemassa riski, että proviisorien ammatillista riippumattomuutta suojaavaa lainsäädäntöä ei noudateta tai että sitä kierretään käytännössä. Väestön lääkehuollon varmuuteen ja laatuun kohdistuvia riskejä ei voida poistaa yhtä tehokkaasti myöskään sillä keinolla, että asetettaisiin velvollisuus ottaa vakuutus, sillä tällainen toimi ei välttämättä estäisi kyseessä olevaa apteekin pitäjää käyttämästä vaikutusvaltaa työsuhteessa oleviin proviisoreihin.

(ks. 44–48, 51, 52, 55–59, 61–63, 87, 88 ja 105 kohta)