Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 31 päivänä toukokuuta 2001. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Italian tasavalta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Työntekijöiden vapaa liikkuvuus - Sijoittautumisvapaus - Palvelujen tarjoamisen vapaus - Yksityiset turva-alan toiminnot - Yksityiset turva-alan yritykset ja valantehneet vartijat - Kansalaisuusedellytys. - Asia C-283/99.



Oikeustapauskokoelma 2001 sivu I-04363



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1. Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Sijoittautumisvapaus - Palvelujen tarjoamisen vapaus - Rajoitukset - Kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan yksityisiä turva-alan toimintoja voivat harjoittaa vain sellaiset yksityiset turva-alan yritykset, joilla on tämän jäsenvaltion kansallisuus, ei voida hyväksyä - Perusteluiden puuttuminen

(EY:n perustamissopimuksen 52 ja 59 artikla (joista on muutettuina tullut EY 43 ja EY 49 artikla) sekä 55 artiklan 1 kohta ja 66 artikla (joista on tullut EY 45 artiklan 1 kohta ja EY 55 artikla))

2. Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Työntekijät - Kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan valantehneinä vartijoina voivat toimia vain tämän valtion kansalaiset, ei voida hyväksyä

(EY:n perustamissopimuksen 48 artikla (josta on muutettuna tullut EY 39 artikla))

3. Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Poikkeukset - Julkishallinnon palvelussuhteen käsite ei sisällä työsuhteita yksityishenkilön tai yksityisoikeudellisen oikeushenkilön palveluksessa

(EY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohta (josta on muutettuna tullut EY 39 artiklan 4 kohta))

Tiivistelmä

1. Jäsenvaltio ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 ja 59 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 43 ja EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt, että yksityisiä turva-alan toimintoja, mukaan luettuina irtaimistojen ja kiinteistöjen valvonta ja vartiointi, voivat harjoittaa sen alueella luvan saatuaan vain sellaiset yksityiset turva-alan yritykset, joilla on tämän jäsenvaltion kansallisuus. Tällainen kansalaisuusedellytys on sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden este, jota ei voida perustella perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisessä kohdassa (josta on tullut EY 45 artiklan ensimmäinen kohta), luettuna tarvittaessa yhdessä perustamissopimuksen 66 artiklan (josta on tullut EY 55 artikla) kanssa, vahvistetulla poikkeuksella.

( ks. 19, 22 ja 28 kohta sekä tuomiolauselma )

2. Jäsenvaltio ei ole noudattanut perustamissopimuksen 48 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 39 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt, että vain asianomaisen luvan saaneet kyseisen jäsenvaltion kansalaiset voivat toimia valantehneinä vartijoina, tämän kansalaisuusedellytyksen estäessä muiden jäsenvaltioiden kansalaisia työskentelemästä valantehneinä vartijoina tässä jäsenvaltiossa.

( ks. 24 ja 28 kohta sekä tuomiolauselma )

3. Perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdassa (josta on muutettuna tullut EY 39 artiklan 4 kohta) mainittu käsite "julkishallinnon palvelussuhde" ei sisällä työsuhteita yksityishenkilön tai yksityisoikeudellisen oikeushenkilön palveluksessa riippumatta työntekijälle kuuluvista tehtävistä.

( ks. 25 kohta )

Asianosaiset

Asiassa C-283/99,

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään aluksi A. Aresu ja M. Patakia ja sittemmin E. Traversa ja M. Patakia, prosessiosoite Luxemburgissa,

kantajana,

vastaan

Italian tasavalta, asiamiehenään U. Leanza, avustajanaan aluksi avvocato dello Stato P. G. Ferri ja sittemmin avvocato dello Stato F. Quadri, prosessiosoite Luxemburgissa,

vastaajana,

jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 39, EY 43 ja EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt, että

- yksityisiä turva-alan toimintoja, mukaan luettuina irtaimistojen ja kiinteistöjen valvonta ja vartiointi, voivat harjoittaa Italian alueella luvan saatuaan vain sellaiset "yksityiset turva-alan liikkeet", jotka ovat kansallisuudeltaan italialaisia,

- vain asianomaisen luvan saaneet Italian kansalaiset voivat toimia "valantehneinä vartijoina",

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. La Pergola sekä tuomarit P. Jann (esittelevä tuomari), L. Sevón, S. von Bahr ja C. W. A. Timmermans,

julkisasiamies: F. G. Jacobs,

kirjaaja: osastopäällikkö D. Louterman-Hubeau,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan asianosaisten 14.12.2000 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,

kuultuaan julkisasiamiehen 15.2.2001 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut EY 226 artiklan nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 29.7.1999 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 39, EY 43 ja EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt, että

- yksityisiä turva-alan toimintoja, mukaan luettuina irtaimistojen ja kiinteistöjen valvonta ja vartiointi, voivat harjoittaa Italian alueella luvan saatuaan vain sellaiset "yksityiset turva-alan liikkeet", jotka ovat kansallisuudeltaan italialaisia

- vain asianomaisen luvan saaneet Italian kansalaiset voivat toimia "valantehneinä vartijoina".

Kansallinen lainsäädäntö

2 Yksityistä turva-alan toimintaa säännellään Italiassa 18.6.1931 annetulla kuninkaan asetuksella nro 773 vahvistetussa Testo unico delle leggi di pubblica sicurezzassa (yleistä turvallisuutta koskeva yhtenäislaki; Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nro 146, 26.6.1931).

3 Testo unicon 133 §:ssä säädetään seuraavaa:

"Julkiset laitokset ja muut yhteisöt sekä yksityishenkilöt voivat käyttää yksityisiä vartijoita irtaimistojensa tai kiinteistöjensä valvontaan tai vartiointiin.

Prefektin luvalla ne voivat myös yhdessä nimittää tällaisia vartijoita kyseisen omaisuuden valvontaan tai vartiointiin."

4 Testo unicon 134 §:ssä säädetään seuraavaa:

"Ilman prefektin lupaa yhteisöillä tai yksityishenkilöillä ei ole oikeutta tarjota irtaimistojen tai kiinteistöjen valvonta- tai vartiointipalveluita eikä tehdä tutkimuksia tai kerätä tietoja yksityishenkilöiden lukuun.

Lupaa ei voida myöntää henkilöille, jotka eivät ole Italian kansalaisia, jotka ovat vajaavaltaisia tai jotka on tuomittu tahallisesta rikoksesta, tämän kuitenkaan rajoittamatta 11 §:n soveltamista.

Lupaa ei voida myöntää toimiin, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä tai oikeuden rajoittaa henkilökohtaista vapautta."

5 Testo unicon 138 §:ssä säädetään seuraavaa:

"Yksityisten vartijoiden on täytettävä seuraavat edellytykset:

1. Heidän on oltava Italian kansalaisia;

- - ."

Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut

6 Koska komissio katsoi, että yksityistä turva-alaa koskeva Italian lainsäädäntö oli yhteisön oikeuden vastainen, se aloitti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn. Pyydettyään Italian tasavaltaa esittämään huomautuksensa asiasta komissio antoi 8.6.1998 perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä jäsenvaltiota toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen tiedoksisaamisesta. Komissio piti Italian hallituksen antamaa vastausta riittämättömänä, joten se nosti käsiteltävänä olevan kanteen.

7 Komissio väittää, että Testo unicon 134 §:ssä asetettu yleinen kansalaisuusedellytys ja 138 §:ssä asetettu turvahenkilöstöä koskeva erityinen kansalaisuusedellytys ovat työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavia esteitä siltä osin kuin ne estävät työntekijöitä, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, ja muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita yrityksiä harjoittamasta yksityisiä turva-alan toimintoja.

8 Komissio viittaa asiassa C-114/97, komissio v. Espanja, 29.10.1998 annettuun tuomioon (Kok. 1998, s. I-6717) ja asiassa C-355/98, komissio v. Belgia, 9.3.2000 annettuun tuomioon (Kok. 2000, s. I-1221) ja väittää, ettei EY:n perustamissopimuksen 55 ja 66 artiklasta (joista on tullut EY 45 ja EY 55 artikla) johtuvia perusteita voida soveltaa yksityisiin turva-alan toimintoihin, sillä yksityiset turva-alan yritykset ja valantehneet vartijat eivät välittömästi ja nimenomaisesti osallistu julkisen vallan käyttöön. Tämä ilmenee sitä paitsi jo Testo unicon 134 §:stä siltä osin kuin siinä säädetään, että yksityisten turva-alan toimintojen harjoittamiseen tarvittavaa lupaa "ei voida myöntää toimintoihin, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä".

9 Italian hallitus kiistää väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen. Se myöntää, että Testo unicon 134 ja 138 §:ssä oleviin kansalaisuuslausekkeisiin saattaa sisältyä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia rajoituksia, mutta väittää, että kyseessä olevien toimintojen ja erityisesti valantehneiden vartijoiden toiminnan ominaispiirteiden vuoksi näiden toimintojen voidaan katsoa merkitsevän julkisen vallan käyttöä, joten kansalaisuusedellytys on perusteltu perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla, luettuna tarvittaessa yhdessä perustamissopimuksen 66 artiklan kanssa.

10 Ensinnäkin viranomainen tutkii yksityisten turva-alan yritysten ja valantehneiden vartijoiden toiminnot perusteellisesti lupia myönnettäessä tai peruutettaessa. Lisäksi asianomaisia henkilöitä valvoo heidän toiminnassaan questore eli poliisipäällikkö, jolla on heitä kohtaan kurinpitovaltuudet.

11 Lisäksi valantehneiden vartijoiden on vannottava valansa oikeusviranomaisen eli pretoren edessä, ja vala velvoittaa heitä toimimaan yleisen edun mukaisesti sekä uskollisesti Italian tasavaltaa kohtaan.

12 Valantehneiden vartijoiden tehtävät rikoksia torjuttaessa ja niistä rangaistaessa vastaavat rikospoliisin tehtäviä, ja ne ovat heidän varsinaisia tehtäviään, jotka eivät muodostu pelkästä järjestysvallan avustamisesta. Näihin tehtäviin kuuluu toimivalta ottaa rikoksentekijä kiinni verekseltään, oikeus laatia todistusvoimaisia pöytäkirjoja sekä velvollisuus toimia yhteistyössä poliisiviranomaisten kanssa.

13 Komissio kiistää nämä väitteet todeten yhtäältä, että viranomaisen harjoittama valvonta ja velvollisuus vannoa vala eivät osoita kyseisten toimintojen merkitsevän julkisen vallan käyttöä.

14 Toisaalta on katsottava, että valantehneillä vartijoilla oleva oikeus laatia todistusvoimaisia pöytäkirjoja ja velvollisuus toimia yhteistyössä poliisiviranomaisten kanssa ovat vain avustavia tehtäviä.

15 Rikoksentekijän kiinniotto verekseltään on jaoteltava eri osiin. Kun valantehneet vartijat ottavat rikoksentekijän kiinni verekseltään ja kyse on vakavasta rikoksesta, jonka tekijä poliisiviranomaisten on Italian lainsäädännön mukaan pidätettävä, valantehneet vartijat eivät käytä julkista valtaa perustamissopimuksen 55 artiklassa tarkoitetulla tavalla vaan osallistuvat yleisen turvallisuuden ylläpitoon, johon jokainen voidaan vaatia osallistumaan (ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomion 37 kohta). Sen sijaan kun valantehneet vartijat ottavat rikoksentekijän kiinni verekseltään ja kyse on lievemmästä rikoksesta, jonka tekijä poliisiviranomaisilla on oikeus mutta ei velvollisuutta pidättää, komissio myöntää, että tämän toimivallan käyttö on tavanomaisesti varattu poliisiviranomaisille. Kyseessä on kuitenkin vain epäolennainen osa valantehneiden vartijoiden tavanomaista toimintaa. Näin ollen tämä toimivalta on erotettavissa oleva osa valantehneiden vartijoiden ammatin harjoittamista, eikä sen perusteella voida katsoa, että koko ammatti jäisi vapauksia koskevien perustamissopimuksen määräysten osalta perustamissopimuksen 55 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.

16 Italian hallitus väitti istunnossa, etteivät valantehneet vartijat voi koskaan harjoittaa toimintaansa itsenäisesti vaan he ovat aina palkattuja työntekijöitä, eikä komissio ole kiistänyt tätä. Ei siis ole olemassa valantehneitä vartijoita, jotka harjoittavat ammattiaan itsenäisesti.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

17 On huomattava, että kuten Italian hallitus itse myöntää, Testo unicon 134 ja 138 §:ssä olevat kansalaisuuslausekkeet voivat rajoittaa perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklassa tarkoitettua työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta.

Yksityisten turva-alan toimintojen harjoittamista koskeva kansalaisuusedellytys (Testo unicon 134 §)

18 Aluksi on todettava, että Testo unicon 134 §:ssä vahvistettu kansalaisuusedellytys, joka koskee niitä yhteisöjä ja yksityishenkilöitä, jotka tarjoavat omaisuuden valvonta- tai vartiointipalveluita, tekevät tutkimuksia tai keräävät tietoja yksityishenkilöiden lukuun, estää muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ja yrityksiä harjoittamasta tällaista toimintaa Italian alueella riippumatta siitä, tapahtuisiko se sijoittautumalla Italiaan vai toisesta jäsenvaltiosta käsin.

19 Italian hallitus väittää, esittämättä tältä osin kuitenkaan yksityiskohtia, että Testo unicon 134 §:ssä tarkoitetut toiminnot merkitsevät julkisen vallan käyttöä. Siten on tutkittava, voidaanko Testo unicon 134 §:stä johtuvia, perustamissopimuksessa taattujen vapauksien esteitä perustella perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisessä kohdassa, luettuna tarvittaessa yhdessä perustamissopimuksen 66 artiklan kanssa, vahvistetulla poikkeuksella.

20 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että kyseinen poikkeus on rajoitettava koskemaan vain sellaisia toimintoja, jotka sellaisenaan liittyvät välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön (ks. mm. em. asia komissio v. Espanja, tuomion 35 kohta ja em. asia komissio v. Belgia, tuomion 25 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut, että vartiointiyritysten ja turva-alan yritysten toiminta ei yleensä välittömästi ja nimenomaisesti liity julkisen vallan käyttöön (em. asia komissio v. Belgia, tuomion 26 kohta; ks. myös em. asia komissio v. Espanja, tuomion 39 kohta).

21 Italian hallitus ei ole esittänyt mitään syytä, jonka vuoksi Italiassa vallitsevan tilanteen osalta tehtävän arvioinnin olisi poikettava edellä mainittuun oikeuskäytäntöön johtaneista arvioinneista. Turva-alan yrityksessä työskentelevillä valantehneillä vartijoilla olevaa toimivaltaa ottaa rikoksentekijä kiinni verekseltään koskevan väitteen osalta on riittävää todeta, että kuten julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen 45 kohdasta ilmenee, vartijoilla ei ole suurempaa oikeutta kuin kenellä tahansa yksityishenkilöllä.

22 On siis todettava, että perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisessä kohdassa, luettuna tarvittaessa yhdessä perustamissopimuksen 66 artiklan kanssa, vahvistettua poikkeusta ei sovelleta esillä olevassa asiassa. Näin ollen Testo unicon 134 §:ssä vahvistettu, yksityisiä turva-alan toimintoja koskeva kansalaisuusedellytys on sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden este, jota ei voida perustella.

Valantehneenä vartijana työskentelyä koskeva kansalaisuusedellytys

(Testo unicon 138 §)

23 Valantehneiden vartijoiden osalta Italian hallitus täsmensi istunnossa, etteivät he voi toimia itsenäisinä ammatinharjoittajina vaan he ovat aina palkattuja työntekijöitä. Testo unicon 138 §:ssä säädettyä kansalaisuusedellytystä ja sen mahdollista perustelua on siis arvioitava ainoastaan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevan esteen näkökulmasta.

24 Tältä osin on aluksi huomattava, että Testo unicon 138 §:ssä vahvistettu kansalaisuusedellytys estää muiden jäsenvaltioiden kansalaisia työskentelemästä valantehneinä vartijoina Italiassa.

25 On tämän jälkeen todettava, että toisin kuin sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevissa perustamissopimuksen määräyksissä, työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevassa perustamissopimuksen 48 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa ei määrätä julkisen vallan käyttöön liittyviä toimintoja koskevia poikkeuksia. Perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdassa täsmennetään vain, että tämän artiklan määräykset eivät koske julkishallinnon palvelussuhteita. Kuten julkisasiamies korostaa ratkaisuehdotuksensa 26 kohdassa, käsite "julkishallinnon palvelussuhde" ei sisällä työsuhteita yksityishenkilön tai yksityisoikeudellisen oikeushenkilön palveluksessa riippumatta työntekijälle kuuluvista tehtävistä. Siten on kiistatonta, että valantehneet vartijat eivät kuulu julkishallinnon piiriin. Perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohtaa ei siis sovelleta esillä olevassa asiassa.

26 Italian hallitus ei sitä paitsi ole esittänyt mitään yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvää syytä, jonka vuoksi työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevat poikkeukset olisivat perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan nojalla perusteltuja.

27 Näin ollen Italian hallituksen esittämät väitteet siitä, että valantehneet vartijat osallistuvat julkisen vallan käyttöön, ovat tehottomia.

28 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt, että

- yksityisiä turva-alan toimintoja, mukaan luettuina irtaimistojen ja kiinteistöjen valvonta ja vartiointi, voivat harjoittaa Italian alueella luvan saatuaan vain sellaiset yksityiset turva-alan yritykset, jotka ovat kansallisuudeltaan italialaisia

- vain asianomaisen luvan saaneet Italian kansalaiset voivat toimia valantehneinä vartijoina.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

29 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja Italian tasavalta on hävinnyt asian, viimeksi mainittu on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)

on antanut seuraavan tuomiolauselman:

1) Italian tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 39, EY 43 ja EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt, että

- yksityisiä turva-alan toimintoja, mukaan luettuina irtaimistojen ja kiinteistöjen valvonta ja vartiointi, voivat harjoittaa Italian alueella luvan saatuaan vain sellaiset yksityiset turva-alan yritykset, jotka ovat kansallisuudeltaan italialaisia

- vain asianomaisen luvan saaneet Italian kansalaiset voivat toimia valantehneinä vartijoina.

2) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.