JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NILS WAHL

15 päivänä lokakuuta 2015 ( )

Asia C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

vastaan

Euroopan komissio

Muutoksenhaku – Sementin ja sen oheistuotteiden markkinat – Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohta – Komission valtuudet pyytää tietoja – Tietojen pyytämiseen käytettävän oikeudellisen välineen valinta – Oikeasuhteisuus – Perustelut

1. Mitkä ovat edellytykset komission toimivallalle vaatia päätöksellä yrityksiä toimittamaan tietoja unionin kilpailusääntöjen mahdolliseen rikkomiseen liittyvässä tutkinnassa ja tämän toimivallan rajat?

2. Nämä keskeiset kysymykset nousevat esille käsiteltäessä valitusta, jonka Schwenk Zement KG (jäljempänä Schwenk Zement tai valittaja) on tehnyt unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta, jossa se hylkäsi kumoamiskanteen asetuksen (EY) N:o 1/2003( ) 18 artiklan 3 kohdan mukaisesti tehdystä päätöksestä, jossa kyseistä yritystä vaadittiin toimittamaan huomattava määrä tietoja.

3. Pitkälti samankaltaisia kysymyksiä nousee esille myös kolmen muun valituksen yhteydessä, joita muut sementtimarkkinoilla toimivat yritykset ovat tehneet unionin yleisen tuomioistuimen kolmesta tuomiosta, joissa se samaten hylkäsi suurimmaksi osaksi kanteet, jotka nämä yritykset olivat nostaneet Schwenk Zementin riitauttamaa päätöstä vastaavista komission päätöksistä. Esitän ratkaisuehdotukseni samana päivänä myös näissä kolmessa muussa asiassa.( ) Tätä ratkaisuehdotusta olisi siten luettava yhdessä näiden muiden ratkaisuehdotusten kanssa.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

4. Asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 23 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Komissiolla on oltava koko yhteisön kattavat valtuudet vaatia tietoja, jotka ovat tarpeen [SEUT 101 artiklassa] kiellettyjen sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen sekä [SEUT 102 artiklassa] kielletyn määräävän aseman väärinkäytön havaitsemiseksi. Yritysten noudattaessa komission päätöstä niitä ei voida pakottaa myöntämään, että ne ovat syyllistyneet rikkomiseen, mutta ne ovat kuitenkin velvollisia vastaamaan asiakysymyksiin ja toimittamaan asiakirjoja siinäkin tapauksessa, että tällaisia tietoja saatetaan käyttää niitä tai toista yritystä vastaan sen toteamiseksi, että rikkominen on tapahtunut.”

5. Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa (”Pyynnöt saada tietoja”) säädetään merkityksellisin osin seuraavaa:

”1. Suorittaakseen tässä asetuksessa sille määrätyt tehtävät komissio voi pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä vaatia yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot.

2. Lähettäessään pelkän tiedonsaantipyynnön yritykselle tai yritysten yhteenliittymälle komissio mainitsee pyynnön oikeusperustan ja tarkoituksen, täsmentää, mitä tietoja tarvitaan, ja vahvistaa määräajan, jonka kuluessa tiedot on annettava, sekä 23 artiklassa säädetyt seuraamukset virheellisten tai harhaanjohtavien tietojen antamisesta.

3. Kun komissio päätöksellään vaatii yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä antamaan tietoja, päätöksessä mainitaan pyynnön oikeusperusta ja sen tarkoitus, yksilöidään vaaditut tiedot ja asetetaan määräaika tietojen antamista varten. Siinä ilmoitetaan myös 23 artiklassa säädetyistä seuraamuksista ja ilmoitetaan lisäksi 24 artiklassa säädetyistä seuraamuksista tai asetetaan viimeksi mainitut seuraamukset. Päätöksessä ilmoitetaan lisäksi oikeudesta hakea päätökseen muutosta [unionin] tuomioistuimelta.

– –”

II Menettelyn tausta

6. Vuosina 2008 ja 2009 komissio teki – asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan nojalla – lukuisia tarkastuksia useiden sementtialalla toimivien yritysten tiloissa. Tarkastusten seurauksena yrityksille lähetettiin vuosina 2009 ja 2010 useita tietojensaantipyyntöjä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan nojalla. Schwenk Zementin tiloja ei tarkastettu, eikä sille lähetetty tietojensaantipyyntöä.

7. Komissio ilmoitti 19.11.2010 päivätyllä kirjeellä Schwenk Zementille aikomuksestaan osoittaa sille tietojensaantipäätös asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla ja toimitti sille luonnoksen kyselylomakkeesta, jonka se aikoi liittää kyseiseen päätökseen. Schwenk Zement esitti huomautuksensa komissiolle 6.12.2010.

8. Komissio ilmoitti samana päivänä Schwenk Zementille, että se oli päättänyt aloittaa sitä ja seitsemää muuta sementtialalla toimivaa yritystä koskevilta osin asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan ja asetuksen (EY) N:o 773/2004( ) 2 artiklan mukaisen menettelyn, joka koskisi sellaisia oletettuja SEUT 101 artiklan rikkomisia, jotka liittyivät Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuviin rajoituksiin, markkinoiden jakamiseen, hintojen yhteensovittamiseen ja näihin liittyviin kilpailunvastaisiin menettelytapoihin sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla.

9. Komissio teki 30.3.2011 asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä päätöksen K(2011) 2367 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet) (jäljempänä riidanalainen päätös).

10. Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa säädetään, että suorittaakseen tässä asetuksessa sille määrätyt tehtävät komissio voi pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä vaatia yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot (riidanalaisen päätöksen kolmas perustelukappale). Komissio muistutti ensin, että Schwenk Zementille oli ilmoitettu komission aikomuksesta tehdä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukainen päätös ja että kantaja oli esittänyt huomautuksensa kyselylomakeluonnoksesta (riidanalaisen päätöksen neljäs ja viides perustelukappale), ja vaati sitten päätöksellään kantajaa vastaamaan liitteessä I olevaan kyselylomakkeeseen. Liite I sisälsi 94 sivua ja koostui 11 kysymyssarjasta. Ohjeet kyselylomakkeeseen vastaamista varten sisältyivät riidanalaisen päätöksen liitteeseen II ja käytettävät vastausmallit liitteeseen III.

11. Komissio muistutti myös oletetuista kilpailusääntöjen rikkomisista (riidanalaisen päätöksen toinen perustelukappale), joita se kuvasi seuraavasti: ”oletetut rikkomiset liittyvät kauppavirtojen rajoituksiin Euroopan talousalueella (ETA), mukaan lukien Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuvat rajoitukset, markkinoiden jakaminen, hintojen yhteensovittaminen ja näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla”. Komissio viittasi pyydettyjen tietojen luonteeseen ja määrään sekä oletettujen kilpailusääntöjen rikkomisten vakavuuteen ja katsoi, että Schwenk Zementille oli annettava kahdentoista viikon määräaika ensimmäisiin kymmeneen kysymyssarjaan vastaamista varten ja kahden viikon määräaika yhdenteentoista kysymyssarjaan vastaamista varten (riidanalaisen päätöksen kahdeksas perustelukappale).

12. Riidanalaisen päätöksen päätösosassa määrätään seuraavaa:

”1 artikla

Schwenk Zement KG:n ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti olevien Euroopan unioniin sijoittautuneiden tytäryhtiöiden on toimitettava tämän päätöksen liitteessä I mainitut tiedot päätöksen liitteessä II ja liitteessä III pyydetyssä muodossa määräajassa, joka kysymyksiin 1–10 vastaamiseksi on kaksitoista viikkoa ja kysymykseen 11 vastaamiseksi kaksi viikkoa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta. Kaikki liitteet ovat olennainen osa tätä päätöstä.

2 artikla

Tämä päätös on osoitettu Schwenk Zement KG:lle ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti oleville Euroopan unioniin sijoittautuneille tytäryhtiöille.”

13. Riidanalaisen päätöksen tiedoksi saamisen jälkeen Schwenk Zement pyysi yhdenteentoista kysymyssarjaan vastaamiseen sovellettavan määräajan pidentämistä. Komissio hylkäsi pyynnön.

14. Schwenk Zement toimitti 18.4., 5.5. ja 27.6.2011 vastauksensa komission lähettämään kyselylomakkeeseen.

III Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio

15. Schwenk Zement vaati 10.6.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen.

16. Tuomiossa Schwenk Zement v. komissio (jäljempänä valituksenalainen tuomio)( ) unionin yleinen tuomioistuin: i) kumosi asetuksen (EY) N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä 30.3.2011 tehdyn komission päätöksen K(2011) 2367 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet) päätöksen liitteen I muodostavan kyselylomakkeen yhdettätoista kysymyssarjaa koskevilta osin, ii) velvoitti Schwenk Zementin vastaamaan kahdesta kolmasosasta omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan kaksi kolmasosaa komissiolle aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista sekä velvoitti komission vastaamaan kolmasosasta omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan kolmasosan Schwenk Zementille aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista ja iii) hylkäsi kanteen muilta osin.

IV Menettely unionin tuomioistuimessa ja vaatimukset

17. Unionin tuomioistuimeen 22.5.2014 jättämässään valituskirjelmässä Schwenk Zement vaatii, että unionin tuomioistuin

– kumoaa asiassa T-306/11 annetun tuomion

– kumoaa asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä tehdyn komission päätöksen K(2011) 2367 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet)

– toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä ratkaisee asian uudelleen

– velvoittaa komission korvaamaan valittajalle unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa käydyissä menettelyissä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

18. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

– hylkää valituksen

– toissijaisesti, jos asiassa T-306/11 annettu tuomio kumotaan, hylkää kanteen

– velvoittaa Schwenk Zementin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

19. Schwenk Zement ja komissio esittivät suulliset lausumansa 3.6.2015 pidetyssä istunnossa.

V Valitusperusteiden tarkastelu

20. Schwenk Zement esittää kolme valitusperustetta. Yleisesti ottaen nämä valitusperusteet liittyvät siihen, tulkitsiko unionin yleinen tuomioistuin oikein asetuksen N:o 1/2003 mukaisia komission valtuuksia vaatia tietoja.

21. Komission valtuuksiin vaatia tietoja liittyviä keskeisiä säännöksiä ja oikeuskäytäntöä käsitellään samana päivänä esittämässäni ratkaisuehdotuksessa HeidelbergCement AG v. komissio.( )

22. Tätä taustaa vasten tarkastelen seuraavaksi valittajan esittämiä valitusperusteita.

A Oikeudellisen välineen valinnan oikeasuhteisuus

1. Asianosaisten lausumat

23. Kahdessa ensimmäisessä valitusperusteessaan, jotka voidaan tutkia yhdessä, valittaja arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on katsonut, ettei komissio loukannut suhteellisuusperiaatetta tehdessään asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisen tietojensaantipäätöksen.

24. Ensimmäisessä valitusperusteessaan, jolla riitautetaan valituksenalaisen tuomion 45–55 kohta, valittaja väittää, ettei unionin yleinen tuomioistuin huomioinut 18 artiklassa säädettyjen kahden eri välineen keskinäistä hierarkiaa: komissio voi turvautua sitovaan päätökseen vain, jos sillä on perusteltu syy katsoa, ettei pelkkä tietojensaantipyyntö saavuttaisi tavoitettaan, koska adressaatti ei ole ehkä halukas tekemään yhteistyötä.

25. Toisessa valitusperusteessaan, jolla riitautetaan valituksenalaisen tuomion 51–55 kohta, valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin loukkasi suhteellisuusperiaatetta, koska se perusti toteamuksensa yleisiin viittauksiin markkinoihin ja yrityksiin, joita tietojensaantipyynnöt koskivat, sen sijaan että se olisi arvioinut valittajan nimenomaista tilannetta. Valittaja väittää etenkin, ettei unionin yleinen tuomioistuin ottanut huomioon, että se oli ilmoittanut komissiolle jo ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä olevansa valmis tekemään kaikkensa vastatakseen kyselylomakkeeseen mahdollisimman tyhjentävästi ja nopeasti.

26. Komission mukaan tämä valitusperuste olisi hylättävä.

2. Asian tarkastelu

27. Ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä nousee esille kysymys siitä, onko asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa säädetyillä kahdella erilaisella välineellä sisäinen hierarkia tai kronologinen järjestys ja missä tilanteissa komission olisi käytettävä jompaakumpaa näistä välineistä.

28. Aluksi on hyödyllistä muistuttaa, että asetuksessa (ETY) N:o 17( ) säädettiin nimenomaisesti kaksivaiheisesta menettelystä tietojensaantipyyntöjen yhteydessä: komission täytyi lähettää pelkkä pyyntö, ennen kuin se saattoi tehdä sitovan päätöksen.( )

29. Asetuksessa N:o 1/2003, jolla kumottiin asetus N:o 17, kaksivaiheinen menettely on kuitenkin poistettu. Uuden asetuksen 18 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komissio voi ”pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä” vaatia yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot.

30. Unionin lainsäätäjän päätös muuttaa kyseisen säännöksen sanamuotoa vaikuttaa näin ollen erityisen merkittävältä tältä osin.( ) Uudessa säännöksessä ei ole viitteitä siitä, että näillä kahdella välineellä olisi jonkinlainen hierarkia tai kronologinen järjestys. Erityisesti tai-konjunktion käyttö tarkoittaa sitä, että komission tehtävä on tapauskohtaisesti valita väline, jota se pitää tarkoituksenmukaisempana selvityksensä menestyksellisen tekemisen kannalta tapauksen erityispiirteistä riippuen.( )

31. Näihin erityispiirteisiin kuuluu paitsi kyseisen yrityksen halu tehdä yhteistyötä tutkinnassa myös – mikä on vieläkin tärkeämpää – sen todennäköisyys, että yritys tosiasiallisesti tekee yhteistyötä, ja vieläpä komission asettamassa määräajassa. Yrityksen rooli (esimerkiksi epäilty kartellin jäsen, ilmiantaja, kartellin uhri tai pelkkä kolmas osapuoli) voi olla merkityksellinen tämän arvioinnin yhteydessä. Myös sellaisten mahdollisten syiden olemassaolo, joiden vuoksi on tärkeää edetä nopeasti, voi vaikuttaa komission päätökseen valita jompikumpi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa säädetyistä välineistä.

32. En näin ollen ole samaa mieltä valittajan kanssa siitä, että komissiolla on oikeus tehdä sitova päätös vain, jos sillä on perusteltu syy katsoa, ettei pelkkä tietojensaantipyyntö saavuttaisi tavoitettaan, koska adressaatti ei ole ehkä halukas tekemään yhteistyötä. Lisäksi voi olla muita syitä, jotka saavat komission tekemään välittömästi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun päätöksen. Komissiolla on tältä osin laaja harkintavalta.( )

33. On kuitenkin lähtökohtaisesti mahdollista, että tietyissä tilanteissa komission päätös käyttää sitovaa päätöstä (johon liittyy myös suurempi seuraamusten riski) pelkän pyynnön sijaan voi olla suhteellisuusperiaatteen vastainen.( ) Kuten unionin yleinen tuomioistuin tähdensi, suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten toteuttamilla toimenpiteillä ei saada ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.( )

34. Käsiteltävässä asiassa en kuitenkaan usko, että komissiolla oli mahdollisuus valita kahdesta eri välineestä (pelkkä pyyntö ja sitova päätös), jotka soveltuivat yhtä hyvin tavoitellun päämäärän toteuttamiseen.

35. Valittaja ei ensinnäkään ole esittänyt tekijöitä, jotka kyseenalaistaisivat komission asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisen tietojensaantipäätöksen oikeasuhteisuuden. Pelkästään se, että valittaja oli ilmoittanut komissiolle ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä olevansa valmis tekemään kaikkensa vastatakseen komission kysymyksiin mahdollisimman tyhjentävästi ja nopeasti, tai se, että (toisin kuin muut tutkittavana olevat yritykset) Schwenk Zement ei ollut saanut aiemmin asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan mukaista tietojensaantipyyntöä, eivät nähdäkseni riitä osoittamaan päätöksen suhteettomuutta.

36. Toiseksi, kuten komissio selitti istunnossa, komissiolla oli erityinen syy, jonka vuoksi se päätti osoittaa samanaikaisesti lähes identtisen asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tietojensaantipäätöksen kaikille yrityksille, joiden epäiltiin osallistuneen väitettyyn rikkomiseen. Riidanalaisessa päätöksessä pyydetyt tiedot koostuivat lähinnä tiedoista, joita komissio oli pyytänyt kaikilta kyseisiltä yrityksiltä tarkoituksenaan verrata tietoja keskenään.( ) Komissio voisi verrata tietoja mielekkäällä tavalla vain, jos pyydetyt tiedot annetaan suunnilleen samaan aikaan ja jos ne ovat oikeita ja täydellisiä. Virheet tai viivästykset, vaikka vain yhdenkin vastaajan osalta, olisivat tarkoittaneet sitä, ettei komission suunnittelema vertailu olisi ollut mahdollinen tai ainakaan riittävän luotettava.

37. Tässä tilanteessa komissiolla oli oikeus katsoa, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun sitovan päätöksen tekeminen oli paras keino varmistaa, että pyydetyt tiedot olisivat mahdollisimman täydellisiä ja oikeita ja että ne annettaisiin toivotussa ajassa.

38. Unionin yleistä tuomioistuinta ei mielestäni voida arvostella myöskään siitä, että se on perustanut tästä seikasta esittämänsä toteamukset yleisiin viittauksiin arvioimatta valittajan erityistilannetta. Unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin ottanut arvioinnissaan huomioon, millaisesta komission tutkimuksesta on kyse, ja siihen liittyvien yritysten määrän( ) samoin kuin valittajalta pyydettyjen tietojen määrän.( )

39. Kaikista näistä syistä unionin yleinen tuomioistuin ei mielestäni katsonut virheellisesti, ettei komissio loukannut suhteellisuusperiaatetta tekemällä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun päätöksen saman asetuksen 18 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun pelkän pyynnön sijaan.

40. Näin ollen valittajan ensimmäinen ja toinen valitusperuste on hylättävä.

B Perustelut

1. Asianosaisten lausumat

41. Kolmannessa valitusperusteessaan, jolla riitautetaan valituksenalaisen tuomion 18–44 kohta, Schwenk Zement vetoaa sen periaatteen, jonka mukaan unionin toimiin on sisällyttävä riittävät perustelut, loukkaamiseen kahdesta näkökulmasta. Yhtäältä unionin yleinen tuomioistuin rikkoi sekä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklaa että SEUT 296 artiklaa katsoessaan, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat riittävät. Näin tehdessään se loukkasi suhteellisuusperiaatetta, koska se, ettei tutkimuksen tarkoitusta kuvattu yksityiskohtaisemmin, teki mahdottomaksi sen valvomisen, oliko tietojensaantipyyntö oikeasuhteinen vai ei. Toisaalta valituksenalaisen tuomion perustelut ovat myös riittämättömät: siinä on esitetty ainoastaan lyhyesti syyt, joiden vuoksi valittajan tästä seikasta esittämät väitteet hylättiin.

42. Komission mukaan tämä valitusperuste olisi hylättävä. Se painottaa, että menettely oli edelleen varhaisessa vaiheessa, kun riidanalainen päätös tehtiin. Tietojensaantipyyntö ei voi olla niin yksityiskohtainen kuin mitä edellytetään tutkinnan päätteeksi tehtäviltä päätöksiltä, esimerkiksi väitetiedoksiannolta. Komissio väittää lisäksi, ettei valitusperusteen toista osaa voida ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin valittaja ei selitä selkeästi, miltä osin unionin yleisen tuomioistuimen perustelut eivät olleet riittävän yksityiskohtaisia.

2. Asian tarkastelu

43. Aluksi on todettava, että pidän komission nyt tarkasteltavan valitusperusteen toisesta osasta esittämiä väitteitä perusteltuina. Siinä valittaja vetoaa valituksenalaisen tuomion perustelujen riittämättömyyteen. Valittaja ei kuitenkaan ole yksilöinyt valituksessaan eikä suullisissa huomautuksissaan riittävän täsmällisesti niitä tuomion kohtia, joihin sen arvostelu kohdistuu, eikä arvostelun syitä. Valittaja pelkästään väittää, että valituksenalaisessa tuomiossa käsitellään liian ”suppeasti” sen kanneperustetta, joka koski riidanalaisen päätöksen perusteluja.

44. Tällainen väite on ilmeisen riittämätön, jotta unionin tuomioistuin voisi valvoa valituksenalaisen tuomion laillisuutta. On lähes ironista, että valittaja moittii valituksenalaisen tuomion suppeutta, vaikka sen valitus kärsii tältä osin samasta ongelmasta.

45. Katson joka tapauksessa, että valituksenalaisen tuomion 18–44 kohdassa esitetään riittävästi syyt, joiden vuoksi unionin yleinen tuomioistuin piti riidanalaisen päätöksen perusteluja riittävinä.

46. Katson sitä vastoin, että Schwenk Zementin kolmannen valitusperusteen ensimmäinen osa, joka koskee riidanalaisen päätöksen perusteluja, on perusteltu.

47. Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan mukainen unionin toimielinten toimien perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan ja että perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen toteuttaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia näiden syiden laillisuuden. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, ovatko toimen perustelut SEUT 296 artiklan mukaisia, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt.( )

48. Kun tarkastellaan asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan mukaisia päätöksiä, joissa määrätään tarkastuksesta, unionin tuomioistuin on äskettäin vahvistanut, ettei komissio ole velvollinen ilmoittamaan tarkastuspäätöksen adressaatille kaikkia niitä hallussaan olevia tietoja, jotka koskevat tutkittavana olevia kilpailunrajoituksia, eikä tekemään perusteellista oikeudellista luonnehdintaa kyseisistä kilpailunrajoituksista, kunhan komissio selvästi mainitsee ne oletetut seikat, jotka se aikoo selvittää. Vaikka komission on ilmoitettava mahdollisimman täsmällisesti etsinnän kohde ja seikat, joihin tarkastus kohdistuu, ei sitä vastoin ole välttämätöntä, että tarkastuspäätöksessä rajataan täsmällisesti kyseiset markkinat tai tehdään tarkka oikeudellinen luonnehdinta oletetuista kilpailusääntöjen rikkomisista tai ilmoitetaan ajanjakso, jonka kuluessa kilpailusääntöjä on rikottu, kunhan kyseinen tarkastuspäätös sisältää edellä kuvatut olennaiset seikat. Tarkastukset tehdään yleensä tutkinnan alussa, joten komissiolla ei vielä siinä vaiheessa ole täsmällisiä tietoja näistä seikoista. Tarkastuksen tarkoituksena on nimenomaan kerätä näyttöä epäillystä kilpailusääntöjen rikkomisesta, jotta komissio voi tarkistaa epäilyjensä paikkansapitävyyden ja esittää yksityiskohtaisemman oikeudellisen arvion.( )

49. Näitä periaatteita voidaan nähdäkseni soveltaa – soveltuvin osin – asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisiin päätöksiin, joissa vaaditaan tietoja. Molemmilla toimilla on ilmeisesti sama tarkoitus, ja niillä kerätään tietoa. Vaikka kyseisiä kahta säännöstä ei ole muotoiltu täysin samalla tavalla, säännösten verrattain suuri yhtäläisyys tukee myös niiden yhdenmukaista tulkitsemista.( )

50. Edellä esitetty huomioon ottaen keskeinen kysymys on se, onko unionin yleinen tuomioistuin tutkinut oikein riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyttä. Toisin sanoen esille nousee seuraava kysymys: kun otetaan huomioon menettelyvaihe, jossa riidanalainen päätös tehtiin, ovatko kyseessä olevat perustelut riittävän selvät, jotta yhtäältä päätöksen adressaatti voi käyttää puolustautumisoikeuksiaan ja arvioida velvoitettaan tehdä yhteistyötä komission kanssa ja jotta toisaalta unionin tuomioistuimet voivat harjoittaa laillisuusvalvontaa?

51. Tähän kysymykseen on mielestäni vastattava kieltävästi.

52. Valituksenalaisen tuomion 37 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisen päätöksen perustelujen sanamuoto on ”hyvin yleisluonteinen ja sitä olisi pitänyt tarkentaa, eli sanamuotoa voidaan tältä osin arvostella”. Tätä voidaan tuskin kiistää: perustelut eivät ole riittävän yksityiskohtaiset kolmen tärkeän näkökohdan osalta. Viittaan tällä erityisesti oletettujen rikkomusten kuvaukseen, rikkomisten maantieteelliseen ulottuvuuteen ja rikkomisten kohteena oleviin tuotteisiin.

53. Oletetuista rikkomisista riidanalaisen päätöksen toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”oletetut rikkomiset liittyvät kauppavirtojen rajoituksiin – –, mukaan lukien – – tuontiin – – kohdistuvat rajoitukset, markkinoiden jakaminen, hintojen yhteensovittaminen ja näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat”. Tämä kuvaus mahdollisista rikkomisista vaikuttaa paitsi melko epämääräiseltä (”kauppavirtojen rajoituksiin”, ”mukaan lukien – – tuontiin – – kohdistuvat rajoitukset”) myös kaiken kattavalta (”näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat”). Viittauksella ”markkinoiden jakamiseen” ja ”hintojen yhteensovittamiseen” – joka on hyvin yleinen – ei juurikaan rajata täsmällisemmin komission epäilemän menettelytavan luonnetta. Useimpiin kartelleihin sisältyy itse asiassa markkinoiden jakamisen ja hinnoista sopimisen osatekijöitä. Käytännössä komission kuvaus vaikuttaisi käsittävän valtaosan SEUT 101 artiklassa kielletyistä sopimuksista.

54. Oletettujen rikkomisten maantieteellisestä soveltamisalasta riidanalaisessa päätöksessä mainitaan kauppavirtojen rajoitukset ETA:ssa, mukaan lukien ETA:n ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin ETA:han kohdistuvat rajoitukset. Pitää paikkansa, ettei 18 artiklan mukaisessa päätöksessä tarvitse määritellä merkityksellisten markkinoiden maantieteellistä ulottuvuutta,( ) mutta komissio olisi kaiketi voinut viitata ainakin muutamiin maihin, joita oletettu rikkominen koski. Erityisesti on epäselvää, käsittivätkö markkinat, joita rikkominen mahdollisesti koski, koko ETA:n vai ainoastaan osia siitä, ja jos, niin mitkä osat.

55. Riidanalainen päätös on vieläkin vaikeaselkoisempi, kun siinä selitetään tutkinnan kohteena olevat tuotteet. Käytännössä merkitykselliseksi tuotteeksi yksilöidään ainoastaan sementti, sillä – muilta osin – päätöksessä viitataan ”[sementin] oheistuotteiden markkinoihin”. Kuvaus on tältäkin osin äärimmäisen epämääräinen (miten läheisesti oheistuotteiden on liityttävä sementtiin), minkä lisäksi se käsittää mahdollisesti kaikentyyppiset tuotteet, jotka liittyvät valittajan toimintaan (myyjänä tai ostajana).

56. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan( ) riidanalaisen päätöksen vähäistä yksityiskohtaisuutta lieventää osittain se, että siinä viitataan nimenomaisesti menettelyn aloittamista koskevaan komission päätökseen, johon sisältyi lisätietoa oletettujen rikkomisten maantieteellisestä ulottuvuudesta ja niiden kohteena olevista tuotteista.

57. Tässä yhteydessä voitaisiin kyseenalaistaa, pitäisikö tällaisen kahden päätöksen lukeminen yhdessä olla sallittua.

58. Unionin toimilla, joissa määrätään velvoitteita, joilla puututaan henkilöiden tai yritysten yksityisen toiminnan piiriin ja joiden noudattamatta jättämiseen liittyy ankarien taloudellisten seuraamusten riski, olisi lähtökohtaisesti oltava itsenäiset perustelut.( ) Näille henkilöille tai yrityksille on tärkeää antaa mahdollisuus ymmärtää tällaisen toimen syyt ilman liiallisia tulkintaponnisteluja,( ) jotta ne voivat käyttää oikeuksiaan tehokkaasti ja ajoissa. Tämä pätee etenkin toimiin, joissa viitataan nimenomaisesti aiempiin toimiin, joiden perustelut eroavat sen perusteluista. Mikä tahansa merkittävä ero näiden kahden toimen välillä voi aiheuttaa epävarmuutta toimen adressaatille.

59. Edellä esitetystä huolimatta katson, että poikkeuksellisesti käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin oli oikeassa todetessaan, että riidanalaisen päätöksen perusteluja voidaan lukea yhdessä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen perustelujen kanssa. Kyseiset kaksi päätöstä tehtiin saman tutkinnan yhteydessä, ja ne koskevat selvästi samoja oletettuja rikkomisia. Ne myös tehtiin lyhyen ajan sisällä. Mikä tärkeämpää, kyseisten kahden päätöksen perustelut eivät vaikuta eroavan merkittävästi toisistaan. Näin ollen katson, että käsiteltävässä asiassa ensimmäistä päätöstä voitaisiin pitää toisen päätöksen asiayhteytenä, josta adressaatin täytyi olla tietoinen.( )

60. Vaikka on totta, että ensimmäisessä päätöksessä määritettiin huomattavasti yksityiskohtaisemmin oletettujen rikkomisten maantieteellinen ulottuvuus (siinä lueteltiin jäsenvaltiot, joita rikkomiset mahdollisesti koskivat), siinä ei määritetty yhtä täsmällisesti rikkomisten luonnetta ja tuotteita, joita ne koskivat. Erityisesti sementin ja sen oheistuotteiden käsitteen selitys päätöksen sivulla 4 olevassa alaviitteessä kattaa mahdollisesti hyvin suuren joukon erilaisia tuotteita.

61. Katson kuitenkin, että se, että päätöksen perustelut saattavat olla liian yleiset tai jossain määrin epämääräiset tiettyjen näkökohtien osalta, ei johda päätöksen pätemättömyyteen, jos adressaatti ja unionin tuomioistuimet voivat päätöksen muiden osien perusteella ymmärtää riittävän selvästi, mitä tietoja komissio pyytää ja miksi.( ) Kysymysten aihe voi antaa, vaikka vain välillisesti tai implisiittisestikin, lisävalaistusta perusteluille, joita ei ole välttämättä laadittu riittävän täsmällisiksi. Erittäin täsmällisistä ja kohdennetuista kysymyksistä ilmenee väistämättä komission tutkimuksen laajuus. Tämä pätee mielestäni erityisen hyvin toimiin, jotka on toteutettu menettelyn varhaisessa vaiheessa, kun tutkimuksen laajuutta ei ole määritetty kokonaan ja lopullisesti ja sitä voi olla tarpeen rajoittaa tai laajentaa myöhemmin kerättyjen tietojen perusteella.

62. Nyt tarkasteltavassa tapauksessa asia on itse asiassa päinvastoin. Schwenk Zementille esitettiin poikkeuksellisen paljon kysymyksiä, ja niissä käsitellään hyvin erityyppistä tietoa. On mielestäni erittäin vaikea tunnistaa yhdistävää tekijää monissa kyselylomakkeeseen sisältyvissä kysymyksissä.( ) Lisäksi jotkin kysymykset eivät vaikuta olevan täysin linjassa menettelyn aloittamista koskevassa aiemmassa päätöksessä esitettyjen toteamusten kanssa: esimerkiksi kysymykset 3 ja 4 (jotka edellyttävät erityisen huomattavaa tietomäärää yli 10 vuoden ajalta) eivät koske pelkästään niitä jäsenvaltioita, joihin rikkomiset mahdollisesti ulottuvat menettelyn aloittamista koskevan päätöksen mukaan.

63. Jos joitakin näistä kysymyksistä yhdistävä tekijä olisi yrityksen tulo- ja menorakenteen kokonaisvaltainen kartoittaminen, jotta komissio voi analysoida sitä ekonometrisillä menetelmillä (verraten sitä muiden sementtialalla toimivien yritysten vastaaviin tietoihin), voidaan kysyä, onko näin laaja ja kaiken kattava tietojensaantipyyntö ylipäätään asianmukainen asetuksen 18 artiklan nojalla. Ellei komission hallussa ole konkreettisia todisteita, jotka viittaavat tuomittavaan menettelyyn, jolle tällainen analyysi voisi antaa tarvittavaa tukea, tällainen tietojensaantipyyntö vaikuttaisi tarkoituksenmukaisemmalta asetuksen N:o 1/2003 17 artiklan mukaisen alakohtaisen tutkinnan yhteydessä.

64. Tässä tilanteessa olen samaa mieltä valittajan kanssa siitä, että komission tietojensaantipyynnön tarkoitus ei ollut riittävän selvä ja yksiselitteinen. Näin ollen kyseisen yrityksen oli liian vaikea ymmärtää oletettuja rikkomisia, jotta se voisi arvioida yhteistyötä komission kanssa koskevan velvoitteensa laajuutta ja tarvittaessa käyttää puolustautumisoikeuksiaan esimerkiksi kieltäytymällä vastaamasta kysymyksiin, joita se piti lainvastaisina. Näin on varsinkin, koska jotkin kysymykset koskivat tietoja, jotka eivät koostuneet pelkistä tosiseikoista ja joihin sisältyi arvottamista,( ) ja toiset kysymykset taas olivat verrattain epämääräisiä.( ) Näiden kysymysten osalta valittaja ei siten voinut helposti sulkea pois riskiä siitä, että se myötävaikuttaisi vastauksilla oman syyllisyytensä toteamiseen.( )

65. Tätä yksityiskohtaisuuden puuttumista ei voida – kuten komissio väittää – oikeuttaa sillä, että riidanalainen päätös tehtiin tutkinnan varhaisessa vaiheessa. Päätös tehtiin lähes kolme vuotta tutkinnan aloittamisen jälkeen. Komissio oli tänä aikana tehnyt useita tarkastuksia ja lähettänyt jo erittäin yksityiskohtaisia tietojensaantipyyntöjä, joihin kyseiset yritykset olivat vastanneet. Vaikka kyseiset tarkastukset ja tietojensaantipyynnöt eivät koskeneetkaan Schwenk Zementiä, tutkimus oli oletettavasti edennyt verrattain pitkälle silloin, kun komissio teki riidanalaisen päätöksen. Itse asiassa muutamia kuukausia ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä komissio katsoi, että se oli kerännyt riittävästi tietoa aloittaakseen asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan ja asetuksen N:o 773/2004 2 artiklan mukaisen menettelyn myös Schwenk Zementin osalta. Näiden tietojen avulla komission olisi pitänyt pystyä esittämään yksityiskohtaisemmat perustelut riidanalaisessa päätöksessä.

66. Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että perusteluilta vaadittava yksityiskohtaisuus määräytyy muun muassa niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla on hallussaan, kun 18 artiklassa tarkoitettu päätös tehdään.( ) Tämä kuitenkin merkitsee nähdäkseni väistämättä sitä, että perusteluja, jotka saatetaan hyväksyä tutkinnan alussa tehdyssä päätöksessä (toisin sanoen päätöksessä, jossa yritystä vaaditaan suostumaan tarkastukseen 20 artiklan nojalla, tai aivan ensimmäisessä 18 artiklan 3 kohdan mukaisessa tietojensaantipäätöksessä), eivät olisi välttämättä yhtä hyväksyttäviä päätöksessä, joka on tehty tutkinnan paljon myöhäisemmässä vaiheessa, kun komissiolla on kattavammin tietoa oletetuista rikkomisista.

67. Tässä tilanteessa on mielestäni anteeksiantamatonta, että kaikista komission tutkimuksen ensimmäisinä vuosina keräämistä tiedoista ja riidanalaisessa päätöksessä pyydetyistä merkittävistä ponnisteluista huolimatta Schwenk Zement jätettiin edelleen pimentoon komission tutkimuksen täsmällisestä laajuudesta.

68. Katson lisäksi, että valittaja on oikeassa väittäessään, että komissio on näin vaikeuttanut merkittävästi riidanalaisen päätöksen laillisuusvalvontaa unionin tuomioistuimissa. Kuten olen selittänyt yksityiskohtaisemmin ratkaisuehdotuksessani HeidelbergCement v. komissio,( ) kun otetaan huomioon riidanalaiseen päätökseen sisältyvät niukat tiedot oletetuista rikkomisista (vaikka sitä luettaisiin menettelyn aloittamista koskevan päätöksen taustaa vasten), unionin tuomioistuimen on vaikea todentaa pyynnön tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien vaatimusten täyttymistä.( ) Pyynnön tarpeellisuuden osalta unionin tuomioistuimen on tarkoitus arvioida, onko oletetun rikkomisen ja pyydettyjen tietojen välinen vastaavuussuhde riittävän läheinen oikeuttaakseen komission pyynnön. Pyynnön oikeasuhteisuuden osalta unionin tuomioistuimen on määritettävä, ovatko yritykseltä vaadittavat ponnistelut oikeutettuja yleisen edun nimissä ja ovatko ne liiallisia vai ei.

69. Näistä syistä katson, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut ja soveltanut virheellisesti SEUT 296 artiklaa ja asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohtaa tietojensaantipäätökseltä vaadittavien perustelujen osalta. Näin ollen valituksenalainen tuomio on kumottava siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi mainitun tuomion 18–44 kohdassa esitetyistä syistä, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat riittävät.

VI Tarkastelun seuraukset

70. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi. Se voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen. Se voi myös palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

71. Olen edellä todennut, että valittajan esittämä kolmas valitusperuste on hyväksyttävä ja valituksenalainen tuomio kumottava.

72. Kun otetaan huomioon käytettävissä olevat tosiseikat ja näkemystenvaihto unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa, unionin tuomioistuimen on mielestäni mahdollista ratkaista asia lopullisesti.

73. Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamassaan kanteessa valittaja esitti viisi kanneperustetta riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi.

74. Edellä esitetyn perusteella riidanalainen päätös oli lainvastainen, koska siihen ei sisältynyt asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisia perusteluja (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 41–69 kohta). Tämä oikeudellinen virhe sinänsä on riittävä koko päätöksen kumoamiseksi. Katson näin ollen, ettei ole tarpeen tutkia, ovatko muut valittajan ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät kanneperusteet perusteltuja.

VII Oikeudenkäyntikulut

75. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

76. Jos unionin tuomioistuin yhtyy valituksesta esittämääni arvioon, unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 137, 138 ja 184 artiklan mukaisesti komission olisi korvattava molemmissa oikeusasteissa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

VIII Ratkaisuehdotus

77. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin

– kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 14.3.2014 antaman tuomion Schwenk Zement v. komissio (T-306/11, EU:T:2014:123)

– kumoaa asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä tehdyn komission päätöksen K(2011) 2367 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet)

– velvoittaa komission korvaamaan unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa käydyissä menettelyissä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.