Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Geelhoed 10 päivänä syyskuuta 2002. - The Queen vastaan Secretary of State for Health, ex parte British American Tobacco (Investments) Ltd ja Imperial Tobacco Ltd. - Ennakkoratkaisupyyntö: High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) - Yhdistynyt kuningaskunta. - Direktiivi 2001/37/EY - Tupakkatuotteiden valmistaminen, esittämistapa ja myynti - Pätevyys - Oikeudellinen perusta - EY 95 ja EY 133 artikla - Tulkinta - Sovellettavuus yhteisössä pakattaviin tupakkatuotteisiin, jotka on tarkoitettu kolmansiin maihin vietäviksi. - Asia C-491/01.



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-11453



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

I Johdanto

1. Nyt käsiteltävä High Court of Justicen (Administrative Court) esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee tupakkatuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 5 päivänä kesäkuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/37/EY (jäljempänä direktiivi) pätevyyttä ja tulkintaa.

2. Kyseinen direktiivi poikkeaa lukuisista muista tuotestandardeja sisältävistä yhteisön direktiiveistä yhden merkittävän seikan osalta. Direktiiviä (tai ainakin sen 3 artiklaa) sovelletaan näet paitsi Euroopan unionin sisällä markkinoitaviin tupakkatuotteisiin myös tupakkatuotteisiin, joita valmistetaan Euroopan unionissa mutta viedään kolmansiin maihin.

3. Nyt käsiteltävän asian keskeinen kysymys on se, olisiko direktiivi pitänyt antaa EY 95 artiklan vai EY 133 artiklan nojalla vai olisivatko molemmat artiklat voineet yhdessä olla sen oikeudellisena perustana. High Court of Justice (Administrative Court) tiedustelee lisäksi yhteisöjen tuomioistuimelta direktiivin mahdollista pätemättömyyttä, kun sillä loukataan tiettyjä oikeudellisia periaatteita tai se on ristiriidassa omistusoikeuden kanssa. Lopuksi se pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan direktiivin 7 artiklaa.

4. Nyt käsiteltävä asia liittyy asiaan Saksa vastaan parlamentti ja neuvosto, jossa yhteisöjen tuomioistuin antoi tuomion, jolla kumottiin toinen tupakkatuotteita koskenut direktiivi (jäljempänä tupakkamainonnasta annettu tuomio). Kyseessä oli tupakkatuotteiden mainontaa ja niiden hyväksi tapahtuvaa sponsorointia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 6 päivänä heinäkuuta 1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/43/EY (jäljempänä direktiivi 98/43/EY).

5. Saksan liittotasavalta oli riitauttanut yhteisöjen tuomioistuimessa myös nyt käsiteltävän direktiivin pätevyyden. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin jätti kanteen 17.5.2002 antamallaan määräyksellä tutkimatta, koska se oli nostettu kanneoikeuden käyttämiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen.

6. Nyt käsiteltävä asia antaa mahdollisuuden tarkastella uudelleen yleisellä tasolla toimivaltaa, joka yhteisön lainsäätäjälle annetaan EY 95 artiklassa. Kyseisessä määräyksessä annetaan sille mahdollisuus antaa sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevia oikeussääntöjä. Tässä yhteydessä voidaan esittää erityisesti kaksi kysymystä:

- sisältyykö tähän toimivaltaan mahdollisuus antaa lähinnä kansanterveyden suojelemiseen tähtääviä oikeussääntöjä ja

- voidaanko tätä oikeudellista perustaa käyttää sellaisia tuotteita koskevien oikeussääntöjen antamiseen, jotka kylläkin valmistetaan yhteisössä mutta joita ei ole tarkoitettu markkinoitaviksi sisämarkkinoilla?

Myös EY 133 artiklalla annettu toimivalta liittyy yleisellä tasolla nyt käsiteltävään asiaan. Kyse on siitä, onko yhteisön lainsäätäjällä valtuuksia asettaa rajoituksia tiettyjen tuotteiden viennille kolmansiin maihin sillä perusteella, että ne ovat vaaraksi kansanterveydelle.

II Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Direktiivin säädösosa

7. Direktiivin 3-7 artiklassa säädetään velvoitteista, joita asetetaan tupakkatuotteiden valmistajille ja markkinoijille. Kyseisten artiklojen sisältö esitetään laajasti jäljempänä.

8. Artiklojen sanamuoto on seuraava:

"3 artikla

Savukkeet: tervan, nikotiinin ja hiilimonoksidin enimmäismäärät

1. Jäsenvaltioissa vapaaseen liikkeeseen luovutettavista, kaupan pidettävistä tai valmistettavista savukkeista poltettaessa syntyvät määrät voivat 1 päivästä tammikuuta 2004 alkaen olla enintään:

- tervan osalta 10 mg savuketta kohden,

- nikotiinin osalta 1 mg savuketta kohden,

- hiilimonoksidin osalta 10 mg savuketta kohden.

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetusta päivämäärästä poiketen jäsenvaltiot voivat Euroopan yhteisössä valmistettavien mutta sieltä vietävien savukkeiden osalta soveltaa tässä artiklassa asetettuja raja-arvoja 1 päivästä tammikuuta 2005 alkaen, mutta niiden on joka tapauksessa sovellettava niitä viimeistään 1 päivästä tammikuuta 2007 alkaen.

3. Väliaikaisena poikkeuksena Kreikan tasavallan osalta on edellä 1 kohdassa tarkoitettu määräpäivä sen alueella valmistettavista ja kaupan pidettävistä savukkeista poltettaessa syntyvän tervan osalta 1 päivä tammikuuta 2007.

4 artikla

Mittausmenetelmät

1. Savukkeista poltettaessa syntyvän tervan, nikotiinin ja hiilimonoksidin määrät on mitattava ISO-standardien 4387 (terva), 10315 (nikotiini) ja 8454 (hiilimonoksidi) mukaisesti.

Pakkauksissa olevien tervaa ja nikotiinia koskevien merkintöjen paikkansapitävyys on varmistettava ISO-standardin 8243 mukaisesti.

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut mittaukset on suoritettava tai tarkistettava jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten hyväksymissä ja valvomissa testauslaboratorioissa.

Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle hyväksyttyjen laboratorioiden luettelo, jossa mainitaan hyväksymisperusteet ja käytetyt valvontakeinot, 30 päivään syyskuuta 2002 mennessä sekä aina, kun tiedot muuttuvat.

3. Lisäksi jäsenvaltiot voivat vaatia tupakan valmistajia tai maahantuojia suorittamaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten edellyttämiä muita mittauksia, jotta savukkeista poltettaessa syntyvien muiden aineiden määrät voitaisiin arvioida tuotemerkki- ja tyyppikohtaisesti sekä arvioida näistä muista aineista aiheutuvat terveysvaikutukset, ottaen huomioon muun muassa niiden aiheuttama riippuvuus. Jäsenvaltiot voivat myös vaatia, että edellä 2 kohdassa tarkoitettu hyväksytty testauslaboratorio suorittaa nämä mittaukset.

4. Edellä 3 kohdan mukaisesti suoritettujen mittausten tulokset on toimitettava vuosittain asianomaisille toimivaltaisille kansallisille viranomaisille. Jäsenvaltiot voivat säätää mittaustulosten harvemmasta esittämisestä tapauksissa, joissa tuotteiden koostumus ei ole muuttunut. Jäsenvaltioille on ilmoitettava tällaisista muutoksista.

Jäsenvaltioiden on varmistettava tämän artiklan mukaisesti toimitettavien tietojen levittäminen kaikin asianmukaisin keinoin kuluttajien tietoon, jolloin niiden on kuitenkin tarvittaessa otettava huomioon tiedot, jotka ovat liikesalaisuuksia.

5. Jäsenvaltioiden on toimitettava kaikki tämän artiklan nojalla saadut tiedot vuosittain komissiolle, joka ottaa ne huomioon laatiessaan 11 artiklassa tarkoitetun kertomuksen.

5 artikla

Merkinnät

1. Edellä 4 artiklan mukaisesti mitattavat savukkeista poltettaessa syntyvän tervan, nikotiinin ja hiilimonoksidin määrät on painettava savukepakkausten kylkeen sen jäsenvaltion virallisella kielellä tai virallisilla kielillä, jossa tuote saatetaan markkinoille, siten, että merkintä kattaa kyseisestä pinnasta vähintään 10 prosenttia.

Osuuden on oltava 12 prosenttia niissä jäsenvaltioissa, joissa on kaksi virallista kieltä, ja 15 prosenttia niissä jäsenvaltioissa, joissa virallisia kieliä on kolme.

2. Kussakin tupakkatuotteiden vähittäismyyntipakkauksessa, lukuun ottamatta suussa käytettäväksi tarkoitettuja tupakkatuotteita ja muita kuin poltettavia tupakkatuotteita, on oltava seuraavat varoitukset:

a) Yleisvaroitukset:

1) 'Tupakointi tappaa/Tupakointi on hengenvaarallista', tai

2) 'Tupakointi vahingoittaa vakavasti sinua ja ympärilläsi olevia.'

Näitä yleisiä varoituksia on vuoroteltava tavalla, joka takaa niiden säännöllisen esiintymisen. Varoitus on painettava vähittäismyyntipakkauksen näkyvimmälle pinnalle sekä, läpinäkyviä päällyskääreitä lukuun ottamatta, tuotteen vähittäismyynnissä käytettävien muiden myyntipakkausten ulkopinnalle.

b) Liitteessä I olevasta luettelosta otettu erityisvaroitus.

Näitä erityisvaroituksia on vuoroteltava tavalla, joka takaa niiden säännöllisen esiintymisen.

Tämä varoitus on painettava vähittäismyyntipakkauksen toiselle näkyvimmälle pinnalle sekä, läpinäkyviä päällyskääreitä lukuun ottamatta, tuotteen vähittäismyynnissä käytettävien muiden myyntipakkausten ulkopinnalle.

Jäsenvaltiot voivat määrittää näille pinnoille sijoitettavien varoitusten sijainnin kielivaatimusten noudattamiseksi.

3. Komissio antaa 10 artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen niin pian kuin se on käytännössä mahdollista ja joka tapauksessa viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2002 säännöt värivalokuvien tai muitten kuvien käytölle, joiden avulla voidaan havainnollistaa ja selventää tupakoinnin terveysvaikutuksia varmistaakseen, ettei sisämarkkinoita koskevia säännöksiä heikennetä.

Jos jäsenvaltiot vaativat lisävaroituksia värivalokuvien tai muiden kuvien muodossa, näiden vaatimusten on oltava yllä mainittujen sääntöjen mukaisia.

4. Suussa käytettäväksi tarkoitettujen tupakkatuotteiden, joiden kaupan pitäminen on sallittu tämän direktiivin 8 artiklan nojalla, ja muiden kuin poltettavien tupakkatuotteiden pakkauksissa on oltava seuraava varoitus: 'Tämä tupakkatuote voi vaarantaa terveytesi ja aiheuttaa riippuvuutta.'

Varoitus on painettava vähittäismyyntipakkauksen näkyvimmälle pinnalle sekä, läpinäkyviä päällyskääreitä lukuun ottamatta, tuotteen vähittäismyynnissä käytettävien muiden myyntipakkausten ulkopinnalle.

Jäsenvaltiot voivat määrittää varoituksen sijainnin kyseisellä pinnalla kielivaatimusten noudattamiseksi.

5. Edellä 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun yleisen varoituksen ja 4 kohdassa tarkoitetun muita kuin poltettavia tupakkatuotteita ja suussa käytettäväksi tarkoitettuja tupakkatuotteita koskevan varoituksen on katettava vähintään 30 prosenttia tupakan vähittäismyyntipakkauksen siitä ulkopinnasta, jolle varoitus painetaan. Tämän osuuden on oltava 32 prosenttia, jos jäsenvaltiossa on kaksi virallista kieltä, ja 35 prosenttia, jos jäsenvaltiossa on kolme virallista kieltä. Edellä 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun erityisvaroituksen on katettava vähintään 40 prosenttia tupakkatuotteen vähittäismyyntipakkauksen siitä ulkopinnasta, jolle varoitus painetaan. Tämän osuuden on oltava 45 prosenttia, jos jäsenvaltiossa on kaksi virallista kieltä, ja 50 prosenttia, jos jäsenvaltiossa on kolme virallista kieltä.

Muiden tuotteiden kuin savukkeiden vähittäismyyntipakkausten, joiden näkyvin ulkopinta on yli 75 cm2:n suuruinen, osalta 2 kohdassa tarkoitettujen varoitusten pinta-alan on kuitenkin katettava vähintään 22,5 cm2 kunkin ulkopinnan osalta. Tämän pinta-alan on oltava 24 cm2, jos jäsenvaltiossa on kaksi virallista kieltä, ja 26,25 cm2, jos jäsenvaltiossa on kolme virallista kieltä.

6. Tässä artiklassa edellytettyjen varoitusten ja määriä koskevien merkintöjen tekstit on

a) painettava mustalla lihavoidulla Helvetica-kirjasimella valkoiselle taustalle. Jäsenvaltiot voivat kielivaatimusten täyttämiseksi määrittää kirjasimen pistekoon edellyttäen, että kansallisessa lainsäädännössä täsmennetty kirjasinkoko on sellainen, että se peittää mahdollisimman suuren osan vaaditulle tekstille varatusta alueesta;

b) painettava pienaakkosin lukuun ottamatta varoituksen ensimmäistä kirjainta ja kohtia, joissa kieliopin mukaan on käytettävä suuraakkosia;

c) keskitettävä alueelle, jolle teksti on painettava, yhdensuuntaisesti pakkauksen ylälaidan kanssa;

d) muiden kuin 4 kohdassa tarkoitettujen tuotteiden osalta kehystettävä mustalla rajauksella, jonka leveyden on oltava vähintään 3 millimetriä ja enintään 4 millimetriä, ja joka ei millään tavalla häiritse varoituksen tai annettujen tietojen lukemista;

e) painettava sen jäsenvaltion virallisella kielellä tai virallisilla kielillä, jossa tuote saatetaan markkinoille.

7. Tässä artiklassa edellytettyjen merkintöjen painaminen vähittäismyyntipakkauksen veromerkin päälle on kielletty. Tämän artiklan mukaiset merkinnät on painettava pysyvästi pakkaukseen siten, että niitä ei voi irrottaa, eivätkä muut merkinnät tai kuvat taikka pakkauksen avaaminen saa millään tavalla peittää näitä merkintöjä, tehdä niistä epäselviä tai häiritä niiden lukemista. Merkinnät voidaan kiinnittää muihin tupakkatuotteisiin kuin savukkeisiin tarroilla edellyttäen, ettei näitä tarroja voida irrottaa.

8. Jäsenvaltiot voivat säätää, että 2 ja 4 kohdassa tarkoitettuihin varoituksiin liittyy varoituksille varatun alueen ulkopuolella oleva maininta sen antaneesta viranomaisesta.

9. Jotta tupakkatuote voidaan tunnistaa ja jäljittää, on vähittäismyyntipakkaus merkittävä asianmukaisella tavalla, eränumerolla tai vastaavalla tiedolla siten, että tuotteen valmistuspaikka ja -aika voidaan selvittää.

Tämän säännöksen soveltamisen edellyttämät tekniset toimenpiteet hyväksytään 10 artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen.

6 artikla

Täydentävät tuotetiedot

1. Jäsenvaltioiden on vaadittava kaikkia tupakkatuotteiden valmistajia ja maahantuojia toimittamaan niille tuotemerkki- ja tyyppikohtaisen luettelon kaikista tupakkatuotteiden valmistamisessa käytetyistä ainesosista ja niiden määristä.

Luetteloon on liitettävä selvitys syistä, joiden vuoksi ainesosat on sisällytetty tupakkatuotteisiin. Siinä on ilmoitettava niiden tarkoitus ja luokka. Luetteloon on myös liitettävä valmistajan tai maahantuojan käytettävissä olevat toksikologiset tiedot, jotka koskevat näitä ainesosia tapauksen mukaan poltettuna tai polttamattomassa muodossa, ja jotka liittyvät erityisesti niiden terveysvaikutuksiin, ottaen huomioon muun muassa niiden riippuvuutta aiheuttavat vaikutukset. Luettelo laaditaan kunkin tuotteeseen sisältyvän ainesosan painon mukaisessa alenevassa järjestyksessä.

Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetut tiedot on toimitettava vuosittain ja ensimmäisen kerran viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2002.

2. Jäsenvaltioiden on varmistettava tässä artiklassa tarkoitettujen tietojen levittäminen kaikin asianmukaisin keinoin kuluttajien tietoon. Tällöin on kuitenkin otettava asianmukaisesti huomioon tarve suojata sellaisia tuotteen koostumukseen liittyviä tietoja, joita on pidettävä liikesalaisuuksina.

3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kunkin tuotteen ainesosaluettelo, josta käyvät ilmi poltettaessa syntyvät tervan, nikotiinin ja hiilimonoksidin määrät, julkistetaan.

4. Jäsenvaltioiden on toimitettava tämän artiklan nojalla saadut tiedot vuosittain komissiolle, joka ottaa ne huomioon laatiessaan 11 artiklassa tarkoitetun kertomuksen.

7 artikla

Tuotekuvaukset

Sellaisia ilmaisuja, nimityksiä, tavaramerkkejä eikä kuvallisia tai muita merkkejä, jotka luovat vaikutelman, että kyseinen tupakkatuote on vähemmän haitallinen kuin muut, ei 30 päivästä syyskuuta 2003 lukien saa käyttää tupakkatuotteiden pakkauksissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 5 artiklan 1 kohdan soveltamista."

9. Direktiivin 13 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden toimivallasta ja velvoitteista direktiivin voimaantulon jälkeen. Kyseisen artiklan sanamuoto on seuraava:

"1. Jäsenvaltiot eivät saa kieltää tai rajoittaa tämän direktiivin mukaisten tupakkatuotteiden tuontia, myyntiä tai kulutusta niistä poltettaessa syntyvän tervan, nikotiinin tai hiilimonoksidin määrän rajoittamiseen, terveyttä koskeviin varoituksiin ja muihin merkintöihin tai muihin tämän direktiivin vaatimuksiin liittyvistä syistä lukuun ottamatta toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tarkistaa 4 artiklan nojalla toimitetut tiedot.

2. Tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen pitää voimassa tai säätää perustamissopimusta noudattaen sellaisia tupakkatuotteiden valmistusta, maahantuontia, myyntiä ja kulutusta koskevia tiukempia vaatimuksia, jotka ne katsovat tarpeellisiksi kansanterveyden suojelemiseksi, edellyttäen, että kyseiset säännöt eivät rajoita tässä direktiivissä vahvistettujen sääntöjen soveltamista.

3. Jäsenvaltiot voivat edellä 12 artiklassa tarkoitetun yhteisen ainesosaluettelon vahvistamiseen asti säätää sellaisten ainesosien käytön kieltämisestä, jotka lisäävät tupakkatuotteiden riippuvuutta aiheuttavia ominaisuuksia."

B Direktiivin oikeudellinen perusta ja johdanto-osan perustelukappaleet

10. Yhteisön lainsäätäjä on valinnut direktiivin oikeudelliseksi perustaksi EY 95 artiklan ja EY 133 artiklan. Parlamentti lisäsi EY 133 artiklan vasta hyvin myöhäisessä vaiheessa direktiiviä valmisteltaessa, sillä komission ehdotuksessa oli ainoastaan yksi oikeudellinen perusta eli EY 95 artikla.

11. Direktiivin johdanto-osan perustelukappaleissa käsitellään oikeudellisena perustana lähinnä EY 95 artiklaa tai ainakin sisämarkkinoiden toiminnan esteiden poistamista. Lainsäätäjä toteaa direktiivin toisessa ja kolmannessa perustelukappaleessa, että tupakkatuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten välillä on yhä merkittäviä eroja. Nämä erot, jotka haittaavat sisämarkkinoiden toimintaa, on poistettava. Neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että tupakan erityisen haitalliset vaikutukset huomioon ottaen terveyden suojelu olisi asetettava EY 95 artiklan 3 kohdan mukaisesti etusijalle.

12. Sisämarkkinoiden toiminnalle aiheutuviin (potentiaalisiin) esteisiin viitataan useaan kertaan vielä monissa muissakin perustelukappaleissa. Esitän tästä esimerkkeinä vain seuraavat perustelukappaleet:

- seitsemännen perustelukappaleen ensimmäinen virke: "Useat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että jos savukkeita poltettaessa syntyvän hiilimonoksidin suurimmasta sallitusta määrästä ei säädetä yhteisön tasolla, ne säätävät siitä kansallisella tasolla."

- yhdeksännen perustelukappaleen ensimmäinen ja toinen virke: "Savukkeista poltettaessa syntyvän nikotiinin suurimman sallitun määrän rajoittamista koskevien eri jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten välillä on eroja. Nämä erot ovat omiaan muodostamaan kaupan esteitä ja haittaamaan sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa."

13. Ainoastaan direktiivin yhdeksäs perustelukappale koskee vientiä ja kuuluu siten EY 133 artiklan piiriin. Sen sanamuoto on seuraava: "Tämän direktiivin vaikutukset kohdistuvat myös Euroopan yhteisöstä vietäviin tupakkatuotteisiin. Vientijärjestely on yhteisen kauppapolitiikan osa. Terveysvaatimusten on perustamissopimuksen 152 artiklan 1 kohdan ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti muodostettava yhteisön muiden politiikkojen olennainen osa. Olisi annettava säännöt, joilla varmistetaan, ettei sisämarkkinoita koskevia säännöksiä heikennetä."

14. Direktiivin 3 artiklassa säädetään tiettyjen haitallisten aineiden sallituista enimmäismääristä. Sen perustelut esitetään viidennessä, seitsemännessä ja yhdeksännessä perustelukappaleessa. Tervan osalta direktiivissä 90/239/ETY (jäljempänä direktiivi 90/239/ETY) määritetään tervan enimmäismäärä, jonka jäsenvaltioissa myytävät savukkeet saavat sisältää. Tervan määrän vähentäminen on edelleen välttämätöntä, koska terva on karsinogeeni. Hiilimonoksidin osalta "on osoitettu, että savukkeita poltettaessa syntyy hiilimonoksidia sellaisia määriä, jotka vaarantavat terveyttä ja voivat lisätä sydänsairauksien ja muiden terveyshaittojen ilmenemistä". Yhdeksännen perustelukappaleen mukaan nikotiini puolestaan aiheuttaa erityisiä kansanterveysongelmia.

15. Direktiivin 5 artiklan perustelut esitetään 19 perustelukappaleessa, jonka sanamuoto on seuraava: "Varoitusten ja poltettaessa syntyvien aineiden määrien merkitsemisessä on edelleen eroja eri jäsenvaltioissa. Tästä johtuu, että kuluttajilla voi yhdessä jäsenvaltiossa olla paremmat tiedot tupakkatuotteiden vaaroista kuin toisessa. Tällaiset erot eivät ole hyväksyttäviä, ja ne ovat omiaan muodostamaan kaupan esteitä ja haittaamaan tupakkatuotteiden sisämarkkinoiden toimintaa, ja siksi ne olisi poistettava. Voimassa olevaa lainsäädäntöä onkin tämän tavoitteen saavuttamiseksi syytä tehostaa ja selventää samalla kun varmistetaan terveydensuojelun korkea taso."

16. Kansallinen tuomioistuin pyytää toisessa kysymyksessään yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan direktiivin 7 artiklaa. Tätä varten on mainittava 27 perustelukappale, jonka sanamuoto on seuraava: "Tiettyjen ilmaisujen, kuten vähätervainen ('low tar'), erittäin kevyt ('ultra light'), kevyt ('light') ja mieto ('mild'), nimitysten, kuvien sekä kuvallisten tai muiden merkkien käyttö tupakkatuotteiden pakkauksissa saattaa johtaa kuluttajaa harhaan antamalla vaikutelman, että nämä tuotteet olisivat vähemmän vahingollisia, sekä aiheuttaa kulutustapojen muutoksia. Myös tupakointikäyttäytyminen ja riippuvuus, eivätkä ainoastaan tuotteen ennen sen kuluttamista sisältävien tiettyjen aineiden määrät, vaikuttavat sisäänhengitettyjen aineiden määriin. Tämä tosiseikka ei ilmene tällaisten ilmaisujen käytössä, mikä voi näin ollen vaarantaa tässä direktiivissä merkinnöille asetettujen vaatimusten tehokkuuden. Jotta varmistetaan sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja otetaan huomioon ehdotettujen kansainvälisten sääntöjen kehitys, olisi tällainen käyttö kiellettävä yhteisön tasolla, samalla kun annetaan riittävästi aikaa tämän säännön käyttöönottamiselle."

C Tupakkamainonnasta 5.10.2000 annettu tuomio

17. Tupakkamainonnasta 5.10.2000 annettu tuomio, jolla yhteisöjen tuomioistuin kumosi tupakkatuotteiden mainonnasta ja niiden hyväksi tapahtuvasta sponsoroinnista annetun direktiivin, on erityisen merkityksellinen arvioitaessa nyt käsiteltävää asiaa. Herää kysymys, mikä merkitys yhteisöjen tuomioistuimen tuolloin antamalla ratkaisulla saattaa olla nyt käsiteltävässä asiassa riitautetun direktiivin kannalta, kun myös tällä direktiivillä pyritään vähentämään tupakan kulutusta ja sekin perustuu ainakin olennaisilta osin EY 95 artiklaan. Tästä syystä toistan tässä yhteydessä asian oikeudellisen viitekehyksen osalta tärkeimmät näkemykset, jotka yhteisöjen tuomioistuin esitti kyseisessä tuomiossa.

18. Yhteisöjen tuomioistuin määritteli edellytykset, joiden täyttyessä EY 95 artikla voi olla oikeudellisena perustana yhdenmukaistettaessa kyseisiin tuotteisiin sovellettavia standardeja. Nämä edellytykset voidaan esittää lyhyesti seuraavalla tavalla:

- Toimenpiteiden tarkoituksena on oltava sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan edellytysten parantaminen. EY 95 artiklassa ei anneta yhteisön lainsäätäjälle yleistoimivaltaa sisämarkkinoista säätämiseksi.

- Toimenpiteiden tarkoituksena on oltava perusvapauksiin kohdistuvien esteiden tai kilpailun vääristymien poistaminen.

- Vaaran on oltava konkreettinen. EY 95 artiklan käyttäminen oikeudellisena perustana on mahdollista, kun pyritään ehkäisemään sellaisten tulevien kaupan esteiden syntymistä, jotka saattavat aiheutua jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön eriytymisestä, mutta tällaisten esteiden syntymisen on oltava todennäköistä ja kyseisen toimenpiteen tavoitteena on oltava niiden ehkäiseminen.

- Direktiiviin voi sisältyä säännöksiä, jotka edistävät vain välillisesti perusvapauksiin kohdistuvien esteiden poistamista, kun ne ovat tarpeen sellaisten kieltojen kiertämisen estämiseksi, joilla on tällainen tarkoitus.

- Ainoastaan merkittävät kilpailun vääristymät otetaan huomioon.

- Kilpailun vääristymänä on pidettävä kaikkea kilpailumahdollisuuksien rajoittamista, joka koskee kaikkia markkinoilla toimivia jossain jäsenvaltioissa ja joka johtuu esimerkiksi tietyn toimenpiteen kieltämisestä. Tällainen vääristymä ei ole yksistään peruste käyttää EY 95 artiklaa oikeudellisena perustana ankaran kansallisen kiellon laajentamiseksi koskemaan koko Euroopan unionin aluetta.

19. EY 95 artiklan soveltamisedellytysten täyttyessä kansanterveyden suojelu saattaa olla ratkaiseva tekijä tarvittavia valintoja tehtäessä.

20. On varmistettava, että tähän määräykseen perustuvalla toimenpiteellä todellisuudessa edistetään vapaakaupan esteiden ja kilpailun vääristymien poistamista.

21. Yhteisöjen tuomioistuin on arvioinut vapaan liikkuvuuden osalta, että EY 95 artiklan nojalla voidaan antaa oikeussääntöjä, joilla kielletään tupakkatuotteiden mainonta aikakauslehdissä ja sanomalehdissä, mutta että esimerkiksi julisteissa, päivänvarjoissa ja tuhkakupeissa sekä elokuvateattereissa esitettävissä mainosfilmeissä harjoitettavan mainonnan kieltäminen ei vaikuta millään tavoin vapaaseen liikkuvuuteen. Yhteisöjen tuomioistuin näyttää viimeksi mainituissa tapauksissa nojautuneen siihen ajatukseen, että kyseessä ovat lähinnä paikalliset markkinat, mikä ei mielestäni ole itsestään selvää, kun otetaan huomioon tupakkamarkkinoiden kansainvälisyys, ja näihin markkinoihin kuuluvat myynninedistämisvälineiden valmistus ja kauppa. Yhteisöjen tuomioistuin on ottanut huomioon muun muassa sen, että myynninedistämisvälineitä koskevat oikeussäännöt ovat hyvin niukkasanaisia, ja todennut, että jäsenvaltiot voivat antaa niiden osalta ankarampia sääntöjä. Mikäli olen ymmärtänyt yhteisöjen tuomioistuimen näkemyksen oikein, vapaata liikkuvuutta koskevan säännöksen puuttuessa direktiivillä ei voida tosiasiallisesti edistää vapaakaupan esteiden poistamista.

22. Yhteisöjen tuomioistuin on kilpailuoikeutta tutkiessaan päätellyt, että EY 95 artikla ei ole väline, jota voitaisiin käyttää kilpailun vääristymän poistamiseksi, mikäli tämä edellyttäisi kilpailun ankaraa rajoittamista koko yhteisön alueella.

23. Todettakoon lopuksi, että koska direktiivillä asetettu kielto on yleinen, yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että se ei ole toimivaltainen kumoamaan sitä vain osittain.

III Tosiseikasto ja asian käsittelyn vaiheet

A Pääasia

24. Pääasian kantajat, British American Tobacco (Investments) Limited ja Imperial Tobacco Limited (jäljempänä kantajat) valmistavat Yhdysvalloissa tupakkatuotteita ja kuuluvat alan markkinajohtajiin maailmanmarkkinoilla. Ne myyvät tuotteitaan 180 maassa ja niiden osuus maailmanmarkkinoista on 15,1 prosenttia. Niillä on yli 80 tehdasta 64 maassa, ja niissä 80 000 työntekijää, ja ne valmistavat 800 miljardia savuketta vuodessa. Niiden tärkeimmät kansainväliset tavaramerkit ovat Lucky Strike, Kent, Dunhill ja Pall Mall, joiden lisäksi niillä on muita tärkeitä tavaramerkkejä, kuten Rothmans, Peter Stuyvesant, Benson & Hedges ja John Player Gold Leaf. Kantajien mukaan direktiivin täytäntöönpanolla on huomattavia vaikutuksia niiden ja niiden tytäryhtiöiden toimintaan.

25. Kantajat vaativat 3.9.2001 High Court of Justicea vastustamaan Yhdistyneen kuningaskunnan hanketta panna direktiivi täytäntöön kansallisessa oikeudessa direktiivissä edellytetyllä tavalla. Kansallisessa tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa esitettiin kysymys siitä, mikä oli European Communities Actin 2 §:n 2 momentin merkitys. Kantajien käsityksen mukaan kyseisessä säännöksessä annetaan Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukselle valtuudet panna täytäntöön yhteisön oikeudessa Yhdistyneelle kuningaskunnalle asetetut velvoitteet. Tästä syystä ne vaativat tuomioistuinta toteamaan, että käyttäessään näitä European Communities Actiin perustuvia valtuuksia Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ylittää toimivaltansa, koska itse direktiivi on lainvastainen, minkä vuoksi Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on vapaa yhteisön oikeuteen perustuvasta velvoitteesta, jonka perusteella näiden valtuuksien käyttäminen olisi hyväksyttävää.

26. High Court of Justice antoi 26.2.2002 antamallaan määräyksellä yhtiöille Japan Tobacco Inc. ja JT International SA luvan osallistua oikeudenkäyntiin välintulijoina.

27. Japan Tobacco Inc. on ilmoittanut vaatimustensa koskevan yksinomaan direktiivin 7 artiklaa ja yhtyvänsä pääasian kantajien jo esittämiin kanneperusteisiin.

28. Japan Tobacco Inc. on yksi maailman suurimmista savukkeenvalmistajista. JT International SA on Japan Tobacco Inc:n tytäryhtiö. JT International SA valmistaa savukkeita Saksassa sijaitsevassa tehtaassa ja markkinoi niitä kaikissa yhteisön 15 jäsenvaltiossa. Japan Tobacco Inc. on lisäksi tavaramerkin Mild Seven haltija. Sen mukaan Mild Seven on toiseksi suurin savukemerkki maailmassa. JT International SA:lla on kyseisen tavaramerkin lisenssi yksinoikeudella hallussaan. Mild Sevenin myynti vastaa yli 40:tä prosenttia Japan Tobacco Inc:n kokonaismyynnistä.

29. Kantajat ovat esittäneet seitsemän kanneperustetta direktiivin 2001/37/EY lainvastaisuudesta. Ne on esitetty ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen seitsemässä alakohdassa.

B Ennakkoratkaisukysymykset

30. High Court (Administrative Court) on pyytänyt 6.12.2001 tekemällään välipäätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 19.12.2001, yhteisöjen tuomioistuinta antamaan ennakkoratkaisun seuraavista kysymyksistä:

"1. Onko direktiivi 2001/37/EY kokonaan tai osittain pätemätön seuraavilla perusteilla:

a) EY 95 artikla ja/tai EY 133 artikla eivät ole asianmukaisia oikeudellisia perustoja;

b) EY 95 artiklaa ja EY 133 artiklaa on käytetty oikeudellisena perustana samanaikaisesti;

c) suhteellisuusperiaatetta on loukattu;

d) EY 295 artiklaa on rikottu, omistusoikeutta, joka on perusoikeus, on loukattu ja/tai TRIPS-sopimuksen 20 artiklaa on rikottu;

e) EY 253 artiklaa on rikottu ja/tai perusteluvelvollisuus on laiminlyöty;

f) toissijaisuusperiaatetta on loukattu;

g) harkintavaltaa on käytetty väärin?

2. Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, sovelletaanko parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/37/EY 7 artiklaa ainoastaan Euroopan yhteisössä myytäviin tupakkatuotteisiin vai sovelletaanko sitä myös tupakkatuotteisiin, jotka pakataan Euroopan yhteisössä kolmansiin maihin vietäviksi?"

C Oikeudenkäynti yhteisöjen tuomioistuimessa

31. EY:n tuomioistuimen perussäännön 20 artiklan mukaisesti kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet kantajat, Japan Tobacco, Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio sekä Belgian, Saksan, Suomen, Ranskan, Kreikan, Italian, Luxemburgin, Alankomaiden, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Ruotsin hallitukset. Kantajat, Japan Tobacco, Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio sekä Belgian, Saksan, Suomen, Ranskan, Kreikan, Irlannin, Italian, Luxemburgin, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset ovat esittäneet suullisia lausumiaan 2.7.2001 pidetyssä istunnossa.

D Alustavia huomautuksia

32. Parlamentti huomauttaa, että pääasian kantajat ovat ilmoittaneet, että niiden perusteluja tukisi direktiiviehdotuksesta annettu parlamentin oikeudellisen yksikön luottamuksellinen lausunto. Todistajanlausuntoihin on myös liitetty kaksi erillistä oikeudellisen yksikön lausuntoa. Ne tukevat näkemystään myös parlamentin oikeudellisen valiokunnan lausunnolla.

33. Parlamentti pyytää, että yhteisöjen tuomioistuin ei ottaisi huomioon näitä lausuntoja eikä niissä mainittuja asiakirjoja tai asiakirjoja, joihin niissä viitataan. Se vetoaa tässä yhteydessä ratkaisuehdotukseen, jonka julkisasiamies Jacobs on antanut asiassa Espanja vastaan neuvosto. Julkisasiamies on siinä todennut, että mikäli yhteisön toimielin ei ole antanut nimenomaista lupaa, yhteisöjen tuomioistuimessa ei voida vedota suoraan eikä välillisesti kyseisen toimielimen oikeudellisen yksikön lausuntoon. Tämä olisi näet selvästi vastoin yleistä etua eli vaatimusta riippumattomasta oikeudellisesta kannanotosta. Parlamentti viittaa myös määräykseen, jonka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentti on antanut asiassa Carlsen. Presidentti huomauttaa siinä, että oikeudellisen yksikön lausunnon julkistaminen saattaa aiheuttaa epävarmuutta yhteisön toimien laillisuudesta ja että sillä saattaa olla kielteinen vaikutus toimielinten toimintaan, mikä uhkaisi yhteisön oikeusjärjestyksen tasapainoa ja toimielinten hyvää hallintotapaa. Nämä ovat yleisiä intressejä, joiden suojelu on päättäväisesti varmistettava.

34. Olen puolestani sitä mieltä, että yhteisön lainsäädäntöä valmisteltaessa annettuja oikeudellisia lausuntoja ei täydy kaikissa tapauksissa pitää salaisina. Tällaisten lausuntojen julkistamiseen liittyy myös se merkittävä etu, että se lisää lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyyttä. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että kaikki lausunnot voitaisiin julkistaa. Erottelen tässä yhteydessä toisistaan ensinnäkin oikeudellisten yksiköiden sisäiset lausunnot, joita on voitava antaa vapaasti toimielimen sisäisen kannan määrittämiseksi, ja toiseksi toimielimen ulkopuolelle annettavat virallisemmat lausunnot, kuten tietyissä jäsenvaltioissa Conseil d'État -tyyppisten elinten antamat lausunnot. En näe mitään syytä siihen, miksi jälkimmäisen tyyppiset lausunnot olisi pidettävä salassa. Kuitenkin mielestäni myös sisäiset lausunnot voitaisiin julkistaa erilaisista syistä. Nyt käsiteltävän kaltaisen oikeudenkäynnin asianosaisilla on tällaisissa tapauksissa tietenkin oikeus hyödyntää tällaisissa lausunnoissa käytettyjä perusteluja. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että oikeudellisen yksikön näkemykset voisivat sitoa kyseistä toimielintä.

35. Yhteisöjen tuomioistuin voi arvioida yhteisön lainsäätäjän tahtoa ilman, että se ottaa huomioon nyt käsiteltävässä asiassa esitettyjä asiakirjoja. Tästä syystä ehdotan, että se tutkisi tämän asian pitäen mielessä sen, että nämä lausunnot eivät edusta Euroopan parlamentin näkemystä. Parlamentin pyynnön huomioon ottaminen ei ole muilta osin tarpeen.

IV Oikeudenkäynnin erityisluonne ja asian tutkittavaksi ottaminen

36. Nyt käsiteltävä asia on erityislaatuinen, sillä tämä on ensimmäinen kerta, kun yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään antamaan ratkaisu sellaisten ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä, joita

asianomaiset ovat esittäneet kansallisessa oikeudenkäynnissä direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan aikana. Tilanne oli vastaavanlainen asiassa Imperial Tobacco ym. Kyseisessä asiassa yhteisöjen tuomioistuimen ei kuitenkaan tarvinnut antaa ratkaisua tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä, koska asialla ei muutenkaan ollut enää kohdetta sen jälkeen kun tupakkamainonnasta oli 5.10.2000 annettu tuomio, jolla yhteisöjen tuomioistuin oli kumonnut riidanalaisen direktiivin. Asiassa SMW Winzersekt antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin sitä vastoin vastasi hyvin samantapaiseen kysymykseen. Kyseessä oli sellaisen asetuksen säännös, joka oli sovellettavissa vasta siirtymäkauden päätyttyä. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kyseisen pääasian kantajan ei tarvinnut odottaa siirtymäkauden päättymistä voidakseen vedota kansallisessa tuomioistuimessa siihen, että kyseinen säännös ei ollut sovellettavissa.

37. Ranskan hallituksen ja komission mielestä ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty. Ranskan hallitus katsoo, että direktiivillä ei sinänsä aseteta mitään velvoitteita yksityisille, ja viittaa erityisesti asiassa Salamander ym. vastaan parlamentti ja neuvosto annettuun tuomioon, jossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, että direktiivi, jolla velvoitetaan jäsenvaltiot asettamaan velvollisuuksia taloudellisille toimijoille, ei sellaisenaan, ennen kansallisten täytäntöönpanotoimien toteuttamista ja niistä riippumatta, vaikuta suoraan näiden taloudellisten toimijoiden oikeudelliseen asemaan. Vahinko, jota yksityisille saattaa aiheutua täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa, on jo lähtökohtaisesti asiaan liittyvistä tosiseikoista johtuvaa vahinkoa, eikä sen voida katsoa johtuvan yhteisön oikeudesta. Komissio katsoo lisäksi, että ennen kuin tämä direktiivin täytäntöönpanolle kansallisessa oikeudessa asetettu määräaika on päättynyt, ei ole tarpeen antaa ratkaisua direktiivin pätevyydestä ja tulkinnasta. Mikäli oletetaan, että yksityinen voisi riitauttaa direktiivin pätevyyden kansallisessa tuomioistuimessa ennen täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä, hänelle annettua kannemahdollisuutta voitaisiin lisäksi pitää keinona kiertää EY 230 artiklan määräyksiä ja vääristää EY:n perustamissopimuksella käyttöön otettua muutoksenhakujärjestelmää.

38. Katson omasta puolestani, että ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista koskevassa yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä annetaan vastaus, jota tarvitaan nyt käsiteltävässä asiassa, joka koskee direktiivin täytäntöönpanovaiheessa sen pätevyydestä esitettyjä kysymyksiä.

39. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut kyseisessä oikeuskäytännössä, että kun kansallisen tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset koskevat yhteisön oikeussäännön tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuimen on lähtökohtaisesti annettava ennakkoratkaisu. Kansallisen tuomioistuimen sille esittämä pyyntö voidaan jättää tutkimatta ainoastaan silloin, kun on ilmeistä, että EY 234:n mukaista menettelyä käytetään väärään tarkoitukseen ja että sillä itse asiassa pyritään saamaan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu näennäisen oikeudenkäyntiasian avulla, tai kun on selvää, että yhteisön oikeutta ei suoraan eikä välillisesti sovelleta kyseisen asian olosuhteissa.

40. On siis selvää, että yhteisöjen tuomioistuin ymmärtää laajasti velvoitteensa vastata ennakkoratkaisukysymyksiin, ja se on aina korostanut tässä yhteydessä sitä, että EY 234 artiklalla käyttöön otettu menettely on väline yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön toteuttamiseksi. Tästä seuraa, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta.

41. On toisin sanoen kansallisen tuomioistuimen eikä yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä arvioida sitä, onko ennakkoratkaisukysymysten esittäminen yhteisöjen tuomioistuimelle asianmukaista. Ainoat sille asetetut rajoitukset koskevat sitä, että oikeudenkäyntiasia ei saa olla näennäinen ja kysymysten on koskettava yhteisön oikeuden soveltamista.

42. Mielestäni näiden kahden edellytyksen täyttymisestä ei ole mitään epäilystä nyt käsiteltävässä asiassa. Ensinnäkin oikeudenkäyntiasia on kansallisen oikeuden mukaisesti todellinen, koska sen kohteena ovat Yhdistyneen kuningaskunnan valtuudet soveltaa European Communities Actin 2 §:n 2 momenttia. Toiseksi yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt kysymykset koskevat yhteisön oikeuden soveltamista. Riita ei näet koske yhteisön lainsäädäntöehdotusta vaan direktiiviä, joka on jo annettu ja joka on direktiivin 16 artiklan mukaisesti tullut voimaan julkaisemispäivänään. Sen sisältö on siis varma, kuten myös velvoitteet, jotka siitä seuraavat täytäntöönpanolle kansallisessa oikeudessa asetetun määräajan päättymisen jälkeen.

43. Se, mitä yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa Vaneetveld antamassaan tuomiossa - johon komissio vetoaa - ei muuta tilannetta millään tavoin. Yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisessä tuomiossa, että yksityiset eivät voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa direktiiviin, ennen kuin sen täytäntöönpanolle kansallisessa oikeudessa asetettu määräaika on päättynyt. Ennen määräajan päättymistä direktiivillä ei näet voida luoda yksityiselle oikeuksia, joita kansallisen tuomioistuimen olisi suojeltava. Täytäntöönpanolle asetetun määräajan aikana direktiivillä ei voida myöskään asettaa yksityisille velvoitteita. Ainoastaan jäsenvaltioilla on tänä aikana täsmällisesti kuvattuja velvoitteita. Niiden on pantava direktiivi täytäntöön kansallisessa oikeudessa ja pidätyttävä kaikista sellaisista toimenpiteistä, jotka saattaisivat vaarantaa vakavalla tavalla direktiivissä kuvatun tuloksen toteuttamisen.

44. Tämä ei kuitenkaan vielä merkitse sitä, että kansallisella tuomioistuimella ei olisi objektiivisesti arvioiden tarvetta saada vastausta yhteisöjen tuomioistuimelle esittämiinsä ennakkoratkaisukysymyksiin, eikä sitä, että kyseessä olisi näennäinen oikeudenkäyntiasia, jolloin yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvitsisi antaa vastausta.

45. Lisäksi kantajilla on kiistatta intressi saada vastaus yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyihin kysymyksiin. Niiden on näet saatava täysi varmuus oikeuksista ja velvoitteista, joihin ne voivat vedota tai jotka niiden on täytettävä lähitulevaisuudessa ja jotka ovat niiden liiketoiminnalle keskeisiä. On lisäksi todennäköistä, että ne joutuvat ryhtymään yritystoiminnassaan tiettyihin toimenpiteisiin jo ennen täytäntöönpanolle kansallisessa oikeudessa asetetun määräajan päättymistä. Ei ole yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä arvioida ennakkoratkaisumenettelyssä tämän intressin sisältöä tai laajuutta, sillä tämä tehtävä on varattu kansalliselle tuomioistuimelle. Nimenomaan tämä on ero ennakkoratkaisumenettelyn ja EY 230 artiklalla käyttöön otetun suoran kannemenettelyn välillä. Lisättäköön vielä ylimääräisenä huomautuksena, että ei ole myöskään pienintäkään epäilystä siitä, että kantajien intressi on merkittävä. Edelleen ylimääräisenä huomautuksena vastaan vielä Ranskan hallituksen väitteeseen, jonka mukaan kantajien intressi liittyy asian tosiseikkoihin eikä perustu yhteisön oikeuteen. Tämä väite on mielestäni paitsi virheellinen myös yhteisöjen tuomioistuimen kannalta asiaankuulumaton, koska sen arvioiminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä.

46. Tämän perusteella teen sen päätelmän, että yhteisöjen tuomioistuimen on vastattava High Courtin sille esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin, ja tämä ratkaisu on lisäksi linjassa sen kanssa, mitä yhteisöjen tuomioistuin on itse todennut asiassa Winzersekt, joka oli melko samankaltainen kuin nyt käsiteltävä asia.

47. On kuitenkin todettava, että muut ratkaisut - joiden johdosta pyyntö jätettäisiin tutkimatta - merkitsisivät sitä, että yhteisön oikeusjärjestyksessä ei annettaisi mitään tehokasta oikeussuojaa kantajille, mikä olisi ristiriidassa tämän tärkeän yleisen oikeusperiaatteen kanssa, jonka yhteisöjen tuomioistuin on aina tunnustanut kuuluvan kaikille jäsenvaltioille yhteiseen valtiosääntöperinteeseen. Tämä oikeusperiaate on vahvistettu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa, ja Euroopan unioni on esittänyt sen Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa.

48. Tehokasta oikeussuojaa koskevan vaatimuksen osalta huomautettakoon ensinnäkin, että ennakkoratkaisumenettely kuuluu sellaisten oikeussuojakeinojen kokonaisuuteen, jolla on taattava tarpeellinen oikeussuoja yksityisille. Tämän ennakkoratkaisumenettelyn lisäksi perustamissopimuksella on otettu käyttöön suora kanne, jonka jokainen luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi tietyin edellytyksin panna vireille ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.

49. EY 230 artiklassa määrätään kuitenkin, että direktiivin pätevyys voidaan riitauttaa ainoastaan jäsenvaltion, neuvoston tai komission nostamalla suoralla kanteella. Kyseisessä määräyksessä ei siis anneta luonnollisille henkilöille eikä oikeushenkilöille oikeutta riitauttaa direktiivin pätevyyttä yhteisöjen tuomioistuimessa. EY 230 artiklan neljännessä kohdassa mainitaan ainoastaan päätökset ja yhden erityistapauksen osalta asetukset.

50. Se, että EY 230 artiklan neljännessä kohdassa kuvataan äärimmäisen tarkasti tapauksia, joissa luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on kanneoikeus, merkitsee sitä, että perustamissopimuksen laatijat ovat nimenomaisesti halunneet evätä kaikki mahdollisuudet nostaa suora kanne yhteisöjen tuomioistuimessa nyt käsiteltävän kaltaisessa tapauksessa. Tämä selitys on myös linjassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, sillä siinä on tarkasti määritelty edellytykset, jotka yksityisten on osoitettava oman yksityisen intressinsä täyttävän, jotta he voivat panna oikeudenkäynnin vireille yhteisöjen tuomioistuimissa. Yksityisten kanne tutkitaan ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseessä on päätös, joka "koskee heitä tiettyjen, heille ominaisten piirteiden tai sellaisen heille ominaisen tosiasiallisen aseman vuoksi, joka erottaa heidät kaikista muista ja yksilöi heidät samalla tavalla kuin sen, jolle päätös on osoitettu". Tämän oikeuskäytännön mukaisesti pääasian kantajilla ei siten ole tässä tapauksessa oikeutta nostaa suoraa kannetta, koska ne eivät erotu muista tupakkatuotteiden valmistajista, joita direktiivi koskee. Tiivistetysti voidaan todeta, että vaikka EY 230 artiklan neljännessä kohdassa olisi mainittu direktiivit, kantajilla ei kyseisen määräyksen perusteella olisi siinäkään tapauksessa oikeutta nostaa kannetta.

51. Yhteisöjen tuomioistuin on tämän rajoitetun tulkintansa tueksi vedonnut muun muassa siihen, että yksityishenkilö voi aina kääntyä kansallisen tuomioistuimen puoleen, ja tämä voi puolestaan panna ennakkoratkaisumenettelyn vireille. Kansalaisten oikeudet tehokkaaseen oikeussuojaan on taattu ennakkoratkaisumenettelyllä. Tämä merkitsee selvästi sitä, että yhteisön oikeudessa ei tietenkään voida sulkea tätä ennakkoratkaisuvaihtoehtoa ja luoda tällä tavoin oikeudellista tyhjiötä. Näen tilanteen tällä tavoin, vaikka en olekaan vielä käsitellyt sitä kysymystä, otetaanko rajoitetussa tulkinnassa, jonka yhteisöjen tuomioistuin on antanut EY 230 artiklan neljännelle kohdalle, riittävässä määrin huomioon perustuslaillisia oikeuksia, jotka takaavat jokaiselle oikeussubjektille oikeuden saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Asiassa UPA antamassaan ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Jacobs on mielestäni perustellusti esittänyt epäilyksiä, jotka on otettava vakavasti.

52. Toiseksi myös oikeusvarmuuden periaate on otettava huomioon. Asianmukaisesti toimivassa oikeusjärjestyksessä jokaisen, jota asia koskee, on mahdollisimman hyvin tunnettava varmuudella kaikki oikeutensa ja velvoitteensa. Tämä pätee erityisesti silloin, jos kyseessä ovat oikeudet ja velvoitteet, joilla saattaa olla huomattava vaikutus hänen liikeasioittensa hoitamiseen. Tästä syystä on mielestäni merkityksetöntä, ovatko kyseessä oikeudet ja velvoitteet, jotka eivät ole tietyllä hetkellä vielä voimassa, mutta jotka varmuudella tulevat voimaan hyvin pian.

53. Ei ole epäilystäkään siitä, että direktiivin pätevyys voidaan saattaa yhteisöjen tuomioistuimen arvioitavaksi EY:n perustamissopimuksen perusteella vireille pantavassa ennakkoratkaisumenettelyssä, kun henkilö, jota asia koskee ja jolla on perusteltuja epäilyksiä direktiivin pätevyydestä, on nostanut kanteen kansallisessa tuomioistuimessa. On mielestäni oikeusvarmuuden periaatteen vastaista tulkita yhteisön oikeutta siten, että asianomaisen olisi odotettava direktiivin täytäntöönpanolle kansallisessa oikeudessa asetetun määräajan päättymistä ennen kuin hän voisi käyttää tätä oikeussuojakeinoa.

54. Kolmanneksi kantajien vaatimuksen tutkimatta jättäminen saattaisi tässä tapauksessa aiheuttaa niille vahinkoa, koska niiden on jo nyt ryhdyttävä toimenpiteisiin mukauttaakseen tuotantoaan, vaikka myöhemmin saattaisi ilmetä, että direktiivi ei ole pätevä. Vahinkoa kärsineen osapuolen pitäisi silloin yrittää saada vahingonkorvausta joko direktiivin täytäntöönpanotoimet toteuttaneelta jäsenvaltiolta tai suoraan Euroopan yhteisöltä EY 288 artiklan toisessa kohdassa annetun mahdollisuuden perusteella.

55. Yhteisöjen tuomioistuin asettaa erittäin ankaria edellytyksiä sille, että lainvastaisesta lainsäädännöstä aiheutuneista vahingoista myönnettäisiin korvausta. En käsittele tässä lähemmin sitä, millaiset menestymismahdollisuudet on Euroopan yhteisöä vastaan nostetulla vahingonkorvauskanteella. Ei ole mielestäni mahdotonta, että tällainen kanne saattaisi menestyä varsinkin silloin, kun lainvastaisuus johtuu siitä, että yhteisön lainsäätäjä on toteuttanut toimenpiteen, johon EY:n perustamissopimus ei oikeudellisen perustan puuttuessa anna sille toimivaltaa.

56. Tärkeämpää on se, että mikäli kantajien vaatimus jätettäisiin tutkimatta ja niiden pitäisi odottaa uutta oikeudenkäyntiä, jotta direktiivi voitaisiin myöhemmin todeta pätemättömäksi, niille aiheutuisi vahinkoa ilman että ne ovat voineet puuttua asiaan. Päätös ryhtyä toimenpiteisiin, joita direktiivin täytäntöönpano merkitsee - jo ennen kuin direktiivin lainvastaisuus todetaan - ei näet ole yrityksen vapaasti valittavissa, vaan perustuu lakimääräisen velvoitteen täyttämiseen.

57. Oikeussuojajärjestelmä on luotava sellaiseksi, että se tarjoaa keinot estää mahdollisimman hyvin vahingon syntyminen tai ainakin rajoittaa sen määrää. Olisi toisin sanoen epäoikeudenmukaista tulkita EY:n perustamissopimuksen määräyksiä, jotka takaavat mahdollisuuden saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi, siten, että yksityisillä ei olisi niiden perusteella mahdollisuutta rajoittaa vahingon määrää.

V Asiayhteyteen liittyvät seikat

A Yleistä

58. Nyt käsiteltävä asia ei ole erillään muusta ympäristöstä, ja se, miten sitä on arvioitava, riippuu suuressa määrin sen asiayhteydestä. Kyseessä on ensinnäkin aineellinen asiayhteys, jossa tupakkatuotteet valmistetaan, myydään ja kulutetaan. Direktiivi on annettu tässä ympäristössä. Tämän luvun toisessa osassa käsitellään sitä, miten direktiivi on annettu. Kolmas seikka, joka on mielestäni tärkeä, koskee direktiivillä tehtyjä aineellisia muutoksia. Tupakkatuotteiden koostumus ja merkinnät ovat näet jo pitkään olleet yhteisön lainsäätäjän toimien kohteena.

B Aineellinen asiayhteys

59. Tämän oikeudenkäynnin osapuolet ovat toimittaneet yhteisöjen tuomioistuimelle runsaasti asiakirja-aineistoa tupakoinnin vaaroista ja erityisesti yksityiskohtaisia lääketieteellisiä ja luonnontieteellisiä selvityksiä sekä valokuvia runsaan tupakoinnin ihmisille aiheuttamista kärsimyksistä. Ei ole mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä esittää perusteellista ja täsmällistä arviointia tupakoinnin seurauksista. Tässä yhteydessä on riittävää todeta, että kukaan ei enää vakavissaan kiistä sen vaikutusten vaarallisuutta ja että yleinen mielipide tupakoinnista on muuttunut huomattavasti. Nämä kaksi kehityssuuntaa ovat seurausta muun muassa tupakan vahingollisia vaikutuksia koskevan tieteellisen tiedon edistymisestä. Väestö, varsinkin nuoret, tupakoi kuitenkin edelleen runsaasti.

60. Sekä Euroopan unionissa että useissa jäsenvaltioissa harjoitettu tupakanvastainen politiikka sisältää kahdentyyppisiä toimenpiteitä. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat toimenpiteet, joilla pyritään mahdollisuuksien mukaan ehkäisemään tupakointia ja jotka kohdistetaan erityisesti nuoriin. Toiseen ryhmään kuuluvat toimenpiteet, joilla pyritään mahdollisuuksien mukaan rajoittamaan tupakoinnin vahingollisia vaikutuksia. Direktiivillä käyttöön otetut merkintöjä koskevat standardit ovat hyvä esimerkki ensimmäiseen ryhmään kuuluvista poliittisista toimenpiteistä, kun tupakan koostumusta koskevat standardit kuuluvat sitä vastoin jälkimmäiseen ryhmään. Komissio on huomauttanut, että radikaalimpi toimenpide - jolla tupakkatuotteet yksin tein kiellettäisiin - saattaisi olla perusteltu tupakoinnin aiheuttamien vaarojen vuoksi, mutta se ei ole käytännön syistä eikä verotuksellisista ja poliittisistakaan syistä toteutettavissa.

61. Tästä syystä seuraavaksi on käsiteltävä tupakkatuotteiden ja erityisesti savukkeiden markkinoita. Nämä markkinat ovat ajan myötä kehittyneet siten, että ne nykyään ylittävät valtioiden rajat, ja paikallisilla mieltymyksillä on yhä vähemmän merkitystä markkinoilla, joita hallitsevat muutamat suuret savukemerkit. Tupakkateollisuudessa keskittyminen on vieläkin merkittävämpää, sillä suurimmat valmistajat myyvät yleensä useita merkkejä markkinoilla. Se, että savukemarkkinat ylittävät valtioiden rajat, ei merkitse sitä, että olisi syntynyt täysin yhtenäiset markkinat. Viranomaiset päinvastoin sääntelevät markkinoita hyvin paljon, joten hintaerot ovat merkittäviä muun muassa kansallisten valmisteverojen vuoksi. Myös mainontaa koskevat säännöt ovat eri valtioissa hyvin erilaiset.

62. Kansallisten markkinoiden väliset suuret hintaerot ovat tehneet niistä hyvin alttiita laittomalle kaupalle ja salakuljetukselle. Vuodelta 1999 peräisin olevassa Maailmanpankin kertomuksessa arvioidaan, että maailmanlaajuisesti 30 prosenttia savukeviennistä tapahtuu salakuljetuksen kautta, ja tämä vastaa noin 355:tä miljardia savuketta.

63. Laittoman kaupan ja salakuljetuksen asema on erittäin merkittävä Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisessä kaupassa ja myös kolmansien maiden kanssa käytävässä kaupassa, mitä ei ole kiistetty tässäkään oikeudenkäynnissä. Mielipiteet eroavat sitä vastoin sen osalta, missä määrin salakuljetus koskee unionissa valmistettuja ja Euroopan markkinoilla (sen jälkeen kun ne on mahdollisesti viety muualle ja jälleentuotu unioniin) laittomasti myytäviä savukkeita, vai ovatko kyseessä pikemminkin kolmansista maista peräisin olevat savukkeet.

64. Esimerkiksi Luxemburgin hallitus väittää, että 97 prosenttia unioniin salakuljetetuista savukkeista on peräisin kolmansista maista. Saksan hallitus puolestaan mainitsee saman prosenttiluvun Saksaan salakuljetettavien savukkeiden osalta. Pääasian kantajat väittävät, että 85 prosenttia savukkeista, joita liikkuu laittomasti Euroopan unionissa, on peräisin kolmansista maista. Komissio sitä vastoin väittää, että unionissa liikkeessä olevien siellä valmistettujen mutta salakuljetettujen savukkeiden markkinaosuus on selvästi yli 15 prosenttia.

65. OLAF:n viimeisimmän toimintakertomuksen mukaan savukkeiden salakuljetus on ongelma, joka koskettaa kaikkia jäsenvaltioita ja useita kolmansia maita ja aiheuttaa huomattavia menetyksiä sekä yhteisön taloudelle että jäsenvaltioiden taloudelle. Savukealan rikolliset toimivat maailmanlaajuisesti ja heillä on merkittävä varallisuus ja erittäin edistyksellinen toimintamalli. Rikos suoritetaan yleensä käytännössä samalla tavalla: useimmiten virheellisillä ilmoituksilla, lainsäädännön kiertämisellä ja varsinaisella salakuljetuksella. Kun jokin jäsenvaltio tai kolmas maa tehostaa savukkeiden alkuperän valvontaa, rikolliset siirtävät toimintansa toiseen jäsenvaltioon tai kolmanteen maahan. Kun otetaan huomioon valtavat voitonmahdollisuudet, rikolliset ovat valmiita siirtämään liiketoimintansa tai varastoimaan savukkeensa tarvittavan ajan, kunnes viranomaisten tarkkaavaisuus herpaantuu ja he kykenevät salakuljettamaan savukkeet yhteisöön. OLAF:n kertomuksessa todetaan lisäksi, että salakuljetetut savukkeet varastoidaan ensin unionissa kunnes ne viedään kolmansiin maihin (tai ilmoitetaan sinne vietäviksi).

66. Tämän oikeudenkäynnin kohteena ovat myös tupakka-alan taloudelliset intressit Euroopan unionissa eli tupakanviljely, jota harjoitetaan lähinnä eteläisissä jäsenvaltioissa, ja niiden teollinen käsittely. Direktiivillä saattaa olla epäedullisia vaikutuksia kyseiseen alaan. Kantajien mukaan direktiivin soveltaminen vientiin aiheuttaa jo yhdelle ainoalle yritykselle 1 800-3 000 työpaikan menetyksen.

C Direktiivin taustaa

67. Direktiivillä on pitkä historia. Tärkeimmät toimenpiteet, jotka sillä toteutetaan (sen 3-7 artiklalla), oli esitetty vaihtoehtoina jo 18.12.1996 päivätyssä tiedonannossa, jossa komissio ehdotti useita eri keinoja, joilla oli tarkoitus tehostaa tupakoinnin vähentämistä yhteisössä.

68. Tämän tiedonannon perusteella annettiin muun muassa parlamentin päätöslauselma, jossa parlamentti suosittelee pakkauksissa ilmoitetun nikotiinimäärän muutosten tarkkaa valvontaa koko unionin alueella. Se kehottaa lisäksi komissiota arvioimaan pakkauksiin painettujen varoitusviestien tehoa. Se tuomitsee lisäksi sen, että unionista viedään kolmansiin maihin heikkolaatuista tupakkaa, joka ei vastaa eurooppalaisia standardeja, millä osaltaan heikennetään kansanterveyden tilaa tietyissä maissa, joissa tilanne on entuudestaan huolestuttava.

69. Euroopan parlamentin ja neuvoston huomautusten perusteella komissio julkaisi lokakuussa 1999 kertomuksen vuoden 1996 tiedonantonsa seurannan tuloksista. Kertomukseen sisältyy selvitys jäsenvaltioiden tupakan kulutuksen vähentämiseksi noudattamasta politiikasta ja käytännöstä.

70. Neuvosto korostaa päätelmissään, jotka se antoi tupakan kulutuksen vähentämisestä, tarvetta kehittää kokonaisvaltainen strategia, joka koostuu tehokkaasta järjestelmästä, jolla voidaan seurata tupakan kulutusta, tupakkaan liittyviä politiikkoja ja niiden vaikutuksia koko yhteisössä sekä yhteisön lainsäädännön toimeenpanoa. Tiettyjä päätelmissä ehdotettuja toimenpiteitä on kehitelty edelleen toimenpiteistä tupakoinnin vähentämiseksi äskettäin annetussa komission ehdotuksessa. Tähän ehdotukseen sisältyy muun muassa tiettyjä aloitteita, jotka koskevat alaikäisten suojelua ja erityisesti myyntiolosuhteista, internetin kautta tapahtuvasta etämyynnistä ja savukeautomaattien käytöstä annettavaa lainsäädäntöä.

71. Euroopan yhteisö on kantanut huolta tupakoinnin vähentämisestä vieläkin pidempään. Jo kesäkuussa 1985 Milanon Eurooppa-neuvosto suositteli eurooppalaisen toimintaohjelman käyttöön ottamista syövän vähentämiseksi. Tämä ohjelma tuli voimaan 7.7.1986. Sillä pyrittiin osaltaan parantamaan Euroopan yhteisön kansalaisten terveyttä ja elämänlaatua vähentämällä syöpätapausten määrää. Toimintaohjelmassa muun muassa asetettiin tupakan kulutuksen vähentäminen ensisijaiseksi tavoitteeksi. Ensimmäiset tupakointia koskevat yhdenmukaistamisdirektiivit annettiin juuri tämän toimintaohjelman täytäntöönpanemiseksi.

72. Direktiivin taustaa on tarkasteltava myös kansainvälisellä tasolla tapahtuneen kehityksen valossa. Tietyt Euroopan unioniin kuulumattomat länsimaat ovat viime vuosina tiukentaneet lainsäädäntöään huomattavasti. Kanada mainittiin oikeudenkäynnin aikana useita kertoja esimerkkinä. Kanada on toteuttanut terveyttä koskevien varoitusten osalta vieläkin ankarampia toimenpiteitä kuin direktiivissä ehdotetaan.

73. Lisäksi parhaillaan käydään Maailman terveysjärjestön piirissä neuvotteluja tupakoinnin vähentämisestä tehtävästä puitesopimuksesta, ja niihin osallistuvat sekä komissio että jäsenvaltiot. Neuvottelupöytäkirjoista ilmenee, että tupakkateollisuus pidetään ajan tasalla puitesopimusta koskevien keskustelujen kulusta ja sillä on tilaisuus esittää tätä koskevat näkemyksensä.

74. Rajoitukset, joita direktiivissä asetetaan tupakkatuotteiden koostumukselle, merkinnöille ja nimityksille, eivät siis kaiken kaikkiaan ole improvisoituja. Niillä on pitkä historia, jossa tupakkateollisuus on ollut tiiviisti mukana. Tämä merkitsee sitä, että tupakkatuotteiden valmistajilla - ja maahantuojilla - Euroopan unionissa on ollut tilaisuus ryhtyä halutessaan tarvittaviin toimenpiteisiin sen mahdollisen vahingon rajoittamiseksi, jota direktiivistä saattaa niille aiheutua.

D Direktiivillä toteutetut aineelliset muutokset

75. Tupakkatuotteiden myyntiä koskevat jo yhteisön oikeussäännöt, joilla pyritään vähentämään tupakoinnista terveydelle aiheutuvia vaaroja. Nämä oikeussäännöt on annettu seuraavilla direktiiveillä:

- tupakkatuotteiden merkintöjä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 13 päivänä marraskuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/622/ETY (jäljempänä direktiivi 89/622/ETY);

- savukkeista poltettaessa syntyvän tervan suurinta sallittua määrää koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 17 päivänä toukokuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/239/ETY;

- televisiotoimintaa koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 3 päivänä lokakuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/552/ETY, ns. televisio ilman rajoja -direktiivi, jossa kielletään kaikenlainen tupakkatuotteiden televisiomainonta.

Näiden direktiivien lisäksi mainittakoon tupakkatuotteiden mainonnasta ja sponsoroinnista annettu direktiivi 98/43/EY. Kuten edellä todettiin, yhteisöjen tuomioistuin on kumonnut kyseisen direktiivin.

76. Olemassa olevaa yhteisön säännöstöä on vahvistettu riidanalaisella direktiivillä. Tämä pätee sekä merkintöjä koskeviin säännöksiin - tupakoitsijoille annettavat varoitukset ovat aikaisempaa hieman uhkaavampia - että tuotteen koostumusta koskeviin säännöksiin. Tervan enimmäismäärien lisäksi säädetään myös nikotiinin ja hiilimonoksidin enimmäismääristä. Lisäksi - ja tämä on aivan uutta lainsäädännössä - enimmäismääriä sovelletaan jatkossa myös niihin yhteisössä valmistettuihin savukkeisiin, jotka on tarkoitettu vietäviksi kolmansiin maihin.

77. Direktiiviin sisältyy lisäksi kaksi velvoitetta, joita on pidettävä uusina. Direktiivin 6 artiklassa velvoitetaan valmistajat ja maahantuojat toimittamaan jäsenvaltioiden viranomaisille luettelon kaikista tupakkatuotteiden valmistamisessa käytetyistä ainesosista ja niiden määristä. Direktiivin 7 artiklassa kielletään sellaisten ilmaisujen käyttö, jotka saattavat luoda tietyn vaikutelman, kuten "mild", "light" tai "ultra-light". Tämä kielto pätee myös silloin, kun tällaiset ilmaisut muodostavat tavaramerkin tai sen osan.

VI Ensimmäisen kysymyksen tarkastelu: oikeudellisen perustan valinta

A Johdanto ja lähestymistapa

78. Ensimmäinen kysymys on olennaisen tärkeä, koska kansallinen tuomioistuin esittää siinä tiettyjä seikkoja, jotka ovat omiaan herättämään epäilyksiä direktiivin pätevyydestä.

79. Yhdistyneen kuningaskunnan, Belgian, Suomen, Ranskan, Irlannin, Italian, Alankomaiden ja Ruotsin hallitusten sekä parlamentin, neuvoston ja komission mielestä direktiivi on pätevä. Pääasian kantajat sekä Kreikan ja Luxemburgin hallitukset sitä vastoin pitävät sitä täysin pätemättömänä. Kantajat väittävät, että direktiivillä ei pyritä parantamaan sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toimivuuden edellytyksiä. EY 133 artiklan valitsemisesta direktiivin oikeudelliseksi perustaksi ne katsovat, että direktiivillä ei pyritä myöskään luomaan yhteistä kauppapolitiikkaa. Luxemburgin hallitus puolestaan katsoo, että direktiivin ainoana tarkoituksena on kansanterveyden suojeleminen ja että lainsäädännön lähentäminen ei tästä syystä ole sallittua. Kreikan hallitus kyseenalaistaa direktiivin pätevyyden vientiin tarkoitettujen savukkeiden osalta. Japan Tobaccon mielestä direktiivin 7 artikla on lainvastainen. Saksan hallitus ei ota kantaa direktiivin muiden säännösten pätevyyteen vaan katsoo, että 3 artiklan ensimmäinen ja toinen kohta eivät ole päteviä, koska niiden vaikutuksesta kielletään vientiin tarkoitettujen savukkeiden tuotanto.

80. Ensimmäisen kysymyksen osalta tutkin aluksi oikeudellisen perustan sekä kysymyksen a ja b kohdat. Ovatko Euroopan parlamentti ja neuvosto toimivaltaisia yhdenmukaistamaan valmistusstandardeja sillä tavoin kuin direktiivissä on menetelty? Sen ratkaisemiseksi, loukataanko direktiivin sisällöllä mahdollisesti oikeusperiaatteita, käsittelen tätä aihetta ratkaisuehdotukseni VII luvussa.

81. Tutkin kansallisen tuomioistuimen kysymykset tämän lähestymistavan mukaisesti. Oikeudenkäynti koskee suurimmaksi osaksi pikemminkin direktiivin 3-7 artiklaan sisältyvien eri velvoitteiden oikeudellista pätevyyttä kuin direktiivin pätevyyttä kokonaisuutena arvioiden. Omaksumani lähestymistapa merkitsee sitä, että tietyt näistä velvoitteista käsitellään useissa kohdissa. Erottelen kuitenkin aineellisesti toisistaan tupakkatuotteiden koostumusta koskevat vaatimukset (direktiivin 3 artikla luettuna yhdessä 4 artiklan kanssa) ja merkintöjä ja annettavia tietoja koskevat velvoitteet (5-7 artikla). Ensin mainittujen osalta tarkastelen oikeudellisen perustan valitsemista ja teen päätelmiä muun muassa toimenpiteiden suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta. Jälkimmäisiä tarkastellessani keskityn sitä vastoin erityisesti suhteellisuusperiaatteeseen ja omistusoikeuteen.

82. Tähän lisättäköön ylimääräinen rajoitus, sillä yhteisöjen tuomioistuimen ei mielestäni tarvitse tutkia erikseen direktiivin 4 ja 6 artiklaa.

83. Direktiivin 4 artiklan osalta todettakoon, että mittausmenetelmistä säätäminen on ainoastaan välttämätön seuraus 3 artiklassa enimmäismäärien osalta asetetuista velvoitteista. Tällaisten tervaa, nikotiinia ja hiilimonoksidia koskevien standardien asettamisella ei näet olisi mitään mieltä, ellei sääntöihin liittyisi mittausmenetelmiä. Se, että 4 artiklan 3 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus määrätä toimenpiteistä muiden aineiden osalta, ei heikennä millään tavoin tätä päätelmää. Toisin kuin kantajien esityksestä ilmenee, 4 artiklan 3 kohdassa ei aseteta erikseen kaupan estettä. Siihen sisältyvillä säännöksillä ainoastaan vahvistetaan jäsenvaltioiden harkintavaltaa sellaisen seikan yhteydessä, jonka osalta direktiivissä ei säädetä lainsäädännön lähentämisestä.

84. Syy, jonka vuoksi katson, että direktiivin 6 artiklaa ei pidä tutkia erikseen, on aivan toisenlainen. Direktiivin 6 artiklasta ei ole näet esitetty erikseen yhtään kanneperustetta. Kantajien väitettä, jonka mukaan kyseisessä artiklassa ei pyritä sisämarkkinoiden toteuttamiseen ja asianmukaiseen toimintaan vaan pikemminkin kansanterveyden suojelemiseen, tutkitaan riittävästi VI luvun C osassa direktiivin 6 artiklan säännöksistä riippumatta.

B Alustavia huomautuksia oikeudellisesta perustasta

85. Kuten edellä on jo todettu, direktiivi perustuu sekä EY 95 artiklaan että EY 133 artiklaan. Näitä kahta oikeudellista perustaa ei voida kuitenkaan tässä tapauksessa pitää samanarvoisina. Riidanalaisen direktiivin laatijoiden osalta lähtökohtana oli EY 95 artikla, mutta koska ne eivät olleet varmoja, kykenisivätkö ne nojautumaan kyseiseen määräykseen määritelläkseen myös vientiin Euroopan unionin ulkopuolelle tarkoitettuja savukkeita koskevat standardit, ne lisäsivät toisen oikeudellisen perustan eli EY 133 artiklan direktiivin tämän erityisen seikan osalta.

86. Ne ovat direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa selittäneet, miksi direktiiviä sovelletaan vientiin. Ainoastaan kyseisen perustelukappaleen viimeisellä virkkeellä perustellaan lainsäädäntöä. Neuvosto ja parlamentti ilmaisevat siinä halunsa välttää sisämarkkinoita koskevien säännösten heikentämisen. Ne ovat istunnossa lisänneet, että direktiiviä sovelletaan vientiin, jotta päästäisiin kahteen erottamattomasti toisiinsa liittyvään tavoitteeseen. Ensimmäinen tavoite, jonka vuoksi EY 95 artiklan käyttäminen oikeudellisena perustana on perusteltua, on laittoman kaupan vastustaminen ja sisämarkkinoiden suojeleminen. Toinen koskee itse savukkeiden vientiä. EY 133 artiklaa on käytetty oikeudellisena perustana tämän jälkimmäisen tavoitteen saavuttamiseksi. Oletan, että ainoastaan ensimmäinen tavoite ilmenee direktiivin johdanto-osan perustelukappaleista.

87. Kun yhteisöjen tuomioistuin tutkii oikeudellista perustaa koskevan valinnan perusteltavuutta, sen on otettava huomioon valittujen kahden oikeudellisen perustan eri painoarvo ja perustelut, joita yhteisön lainsäätäjä on esittänyt perustellakseen valintansa. Aluksi on tutkittava, voidaanko direktiivi kokonaisuudessaan perustaa EY 95 artiklaan. Tämän tarkastelun asianmukaiseksi toteuttamiseksi on vastattava kahteen olennaiseen kysymykseen:

- Voidaanko lainsäädäntö, jolla pyritään (muun muassa) kansanterveyden suojeluun, perustaa EY 95 artiklaan?

- Voiko lainsäädännöllä, joka perustuu EY 95 artiklaan, olla tavoitteena muun muassa vientiin ja kolmansiin maihin tarkoitettujen tuotteiden valmistuksen säänteleminen?

Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, direktiivi on pätemätön, mutta mikäli toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, tällä ei ole välttämättä samaa vaikutusta, sillä tällöin pitäisi vastata vielä lisäkysymykseen siitä, voiko EY 133 artikla olla täydentävä oikeudellinen perusta, jonka nojalla direktiivin soveltamisalaa voidaan laajentaa kolmansiin maihin suuntautuvaan vientiin. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin vastaisi toiseen kysymykseen myöntävästi, sen pitäisi kuitenkin käsitellä EY 133 artiklaa, sillä riippumatta siitä, tarvitsiko yhteisön lainsäätäjä EY 133 artiklaa täydentäväksi oikeudelliseksi perustaksi, se on joka tapauksessa käyttänyt sitä.

88. EY 133 artiklan käyttöä oikeudellisena perustana koskeva tarkastelu sisältää seuraavat kysymykset:

- Oliko sallittua käyttää tässä tapauksessa kahta oikeudellista perustaa eli käyttää EY 133 artiklaa EY 95 artiklaa täydentävänä perustana?

- Voidaanko EY 133 artiklaa käyttää tässä tapauksessa kolmansiin maihin suuntautuvaan vientiin tarkoitettujen tuotteiden valmistusta koskevien sääntöjen oikeudellisena perustana? Tähän kysymykseen vastatakseen yhteisöjen tuomioistuimen on joka tapauksessa tutkittava johdanto-osan 11 perustelukappaleen sisältöä.

- Mikäli on katsottava, että EY 95 artikla on yksinään riittävä oikeudellinen perusta koko direktiiville, mikä on oikeudellinen seuraamus EY 133 artiklan virheellisestä käyttämisestä?

C EY 95 artikla ja kansanterveyden suojelu

1. Esitetyt lausumat

89. Pääasian kantajat väittävät, että yhteisön lainsäätäjä ei ollut toimivaltainen toteuttamaan kansanterveyttä koskeneita yhdenmukaistamistoimenpiteitä. EY 152 artiklan 1 kohdassa määrätään, että kaikkien yhteisön politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa varmistetaan ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu. Tämän jälkeen EY 152 artiklassa ilmoitetaan, mitä yhteisö voi tehdä kansanterveyden alalla yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai niiden toimintaa täydentäen. EY 152 artiklan 4 kohdan c alakohdassa poissuljetaan yhdenmukaistamistoimenpiteet. Luxemburg yhtyy tähän kantajien näkemykseen.

90. Kantajien mukaan EY 95 artiklaa voidaan käyttää oikeudellisena perustana ainoastaan sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan edistämiseksi, sillä ne pitävät kyseisessä määräyksessä lueteltuja tavoitteita keinoina edistää kauppaa eikä rajoittaa sitä. Ne muistuttavat, että direktiivi 98/43/EY kumottiin huolimatta siitä, että sen laatijat ilmaisivat johdanto-osan perusteluissa myös halunsa edistää sisämarkkinoita. Kantajat vetoavat lähinnä siihen, että nyt käsiteltävässä asiassa riidanalainen direktiivi on peitelty kansanterveyden suojeluun tähtäävä toimenpide, joka perustuu samaan ajatukseen kuin Maailman terveysjärjestön tupakoinnin torjuntaa koskeva puitesopimushanke, johon viitataan johdanto-osan 13 perustelukappaleessa.

91. Kantajat väittävät, että sisämarkkinoiden toteuttamista ei missään tapauksessa voida käyttää perusteluna, jonka vuoksi direktiivillä tervamääristä annettuja standardeja voitaisiin pitää hyväksyttävinä. Direktiivillä 90/239/ETY on näet yhdenmukaistettu tervan enimmäismääriä koskevat säännöt täydellisesti, mikä estää uusien kaupan esteiden ilmenemisen. Riidanalaisen direktiivin laatijoilla ei siten ollut toimivaltaa vähentää tervan enimmäismääriä entisestään sisämarkkinoiden toteuttamisen nimissä. Kantajat lisäävät niin ikään, että vaikka yhteisön lainsäätäjä olisi ollut toimivaltainen antamaan uusia tervamääriä koskevia oikeussääntöjä kansanterveyteen vedoten, tällaiset säännöt olisi ainakin pitänyt perustaa uuteen tietoon, jonka puolestaan olisi pitänyt perustua tieteellisiin tutkimustuloksiin.

92. Kantajat väittävät vielä, että direktiivin laatijoilla ei ollut lainkaan toimivaltaa vahvistaa myöskään nikotiinin ja hiilimonoksidin enimmäismääriä, sillä mikään yksipuolinen kansallinen toimenpide ei aiheuttanut konkreettista kaupan rajoitusten uhkaa. Tämän lisäksi ne katsovat, että tosiseikat osoittavat virheelliseksi johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen, jossa viitataan eroihin nikotiinin suurimmissa sallituissa määrissä.

93. Yksikään muista tässä oikeudenkäynnissä huomautuksiaan esittäneistä osapuolista ei ole tukenut tätä perustelua ja väittänyt, että EY 95 artiklassa ei sallittaisi direktiivin laatijoiden toteuttavan yhdenmukaistamistoimenpiteitä kansanterveyden suojelun yhteydessä. Ne ovat päinvastoin hylänneet nämä perustelut melko yksimielisesti. Tämä pätee sekä toimivaltaa koskeviin yleisiin perusteluihin että direktiiviä vastaan esitettyihin erityisiin perusteluihin. Ne eivät kuitenkaan ole kaikki yhtä mieltä siitä, mikä on direktiivin pääasiallinen tavoite, sisämarkkinoiden toteuttaminen vai kansanterveyden suojelu. Irlannin hallitus on istunnossa jopa todennut, että molemmat tavoitteet ovat yhtä tärkeitä.

2. Oikeuskäytäntö

94. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Alankomaat vastaan parlamentti ja neuvosto antamassaan tuomiossa (jäljempänä bioteknologiatuomio) esittänyt laajan tulkinnan mahdollisuudesta käyttää EY 95 artiklaa oikeudellisena perustana, kun sääntelyn tavoitteena ei ole yksinomaan sisämarkkinoiden esteiden poistaminen. Siteeraan sitä seuraavassa: "Toimenpiteen hyväksymisessä käytettävä oikeudellinen perusta on määritettävä kyseisen toimenpiteen päätarkoituksen perusteella - - . Vaikka direktiivillä selvästikin pyritään edistämään geenitekniikan alan tutkimus- ja kehitystyötä Euroopan yhteisössä, direktiivillä pyritään tähän tavoitteeseen poistamalla niitä oikeudellisia esteitä, joita sisämarkkinoilla aiheutuu jäsenvaltioiden lainsäädännön ja oikeuskäytännön eroista, jotka voivat rajoittaa tämän alan tutkimus- ja kehitystoimintaa ja saattaa sen epätasapainoon. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen ei näin ollen ole pelkästään liitännäinen tai toissijainen direktiivin tavoite, vaan se on katsottava direktiivin pääsisällöksi. Se, että direktiivillä pyritään myös tavoitteeseen, joka kuuluu perustamissopimuksen 130 ja 130 f artiklan piiriin, ei tässä tilanteessa merkitse sitä, että perustamissopimuksen 100 a artiklaa ei olisi saatu käyttää direktiivin oikeudellisena perustana."

95. Kun lainsäädännöllä pyritään suojelemaan kansanterveyttä, yhteisön lainsäätäjän toimivalta antaa sääntöjä EY 95 artiklan nojalla on vähintään yhtä laaja, mutta kuten tupakkamainonnasta annetusta tuomiosta ilmenee, se ei ole kuitenkaan rajoittamaton. Vaikka ei ole välttämätöntä, että sääntöjen tavoitteena on poistaa vapaakaupan esteet, niillä on joka tapauksessa todellisuudessa edistettävä näiden esteiden poistamista. Mikäli kyseessä saattavat olla tulevat esteet, niiden ilmenemisen on kuitenkin oltava uskottavaa.

96. Yhteisöjen tuomioistuin näyttää siis pitävän lainsäädännön sisältöä (eli sen kohdetta) merkityksellisempänä kuin lainsäätäjän tavoittelemaa päämäärää. Mainittakoon esimerkkinä se, miten julkisasiamies Tesauro on ns. titaanidioksiditapauksessa antamassaan ratkaisuehdotuksessa lieventänyt tavoitteen ja kohteen välistä eroa. Hän katsoo kaiken kaikkiaan, että niiden erolla on vain terminologinen merkitys. Lainsäädännön kohteen määrittämiseksi on näet otettava huomioon myös sen päämäärä, joka voidaan ymmärtää vain lainsäädännön sisällön ja vaikutusten perusteella. Tämä päämäärä on otettava huomioon nimenomaan sen vuoksi, että vältettäisiin se vaara (ja moite), että arviointi perustuisi subjektiiviseen perusteeseen (eli käsitykseen, jonka toimielin muodostaa lainsäädännön tavoitteista).

3. Yleistä

97. Suuri osa esitetyistä huomautuksista koskee direktiivin ensimmäistä tavoitetta. Onko se lähinnä sisämarkkinoiden toteuttaminen vai kansanterveyden suojeleminen? Ensi arviolta jälkimmäinen näyttäisi olevan pääasiallinen tavoite erityisesti sen vuoksi, että direktiivi kuuluu osana yhteisön toimenpiteiden kokonaisuuteen, jolla pyritään vastustamaan tupakointia. Sillä, että johdanto-osan perustelukappaleissa viitataan useissa kohdin sisämarkkinoihin, vaikuttaa mielestäni tässä yhteydessä vähemmän merkitykselliseltä. Viittaukset ovat siinä pikemminkin ainoastaan EY 95 artiklan käytön perustelemiseksi kuin direktiivin todellisen päämäärän kuvaamiseksi. Sitä, mitä esitän EY 95 artiklasta oikeudellisena perustana, on siten arvioitava tässä valossa.

98. Päättelen oikeudenkäynnin aikana esitetyistä huomautuksista sekä oikeuskäytännöstä, että jotta voitaisiin ratkaista mahdolliset epäilykset yhteisön lainsäätäjän toimivallasta antaa nyt käsiteltävän kaltainen direktiivi, on lähinnä vastattava seuraavaan kysymykseen: merkitseekö EY 95 artikla, jota sovelletaan silloin, kun lainsäädännön kohteena on sisämarkkinoiden toteuttaminen ja toiminta, sitä, että myös tämän lainsäädännön pääasiallisena tavoitteena on oltava sisämarkkinat? Vai onko noudatettava Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen kantaa, kun se viitaten tupakkamainonnasta annettuun tuomioon väittää, että EY 95 artiklaa voidaan käyttää myös sellaisen toimenpiteen oikeudellisena perustana, jonka keskeisenä tavoitteena ei ole sisämarkkinoiden edistäminen vaan kansanterveyden suojelu?

99. Näihin kysymyksiin vastaamiseksi on tutkittava yleisellä tasolla EY 95 artiklassa yhteisön lainsäätäjälle annettua toimivaltaa.

100. Mikäli keskitytään olennaiseen, on selvitettävä, onko yhteisöllä velvoite puuttua asioihin silloin, kun ilmenee (tai saattaa ilmetä) kaupan este, jolloin asioihin puuttuminen tarkoittaisi bioteknologiatuomion mukaan kyseisen esteen poistamista. EY 95 artiklalla annetaan tähän toimivalta. Tässä yhteydessä ei ole merkityksellistä se, onko kaupan este yhteisön lainsäätäjän toimenpiteen tärkein syy. Se, että perustamissopimuksella luodaan erityistä toimivaltaa, jonka perusteella yhteisön lainsäätäjä kykenee toteuttamaan toimenpiteitä erityisten politiikkojen alalla, kuten EY 152 artiklassa tarkoitetulla kansanterveyden alalla, ei myöskään muuta tätä päätelmää.

101. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että tämä toimivalta olisi rajaton. Vaikka tuomioistuin toteaa, että toimenpide kohdistuu kaupan estettä vastaan, se voi tietyssä yksittäistapauksessa selvittää, onko yhteisön lainsäätäjä käyttänyt toimivaltaansa lainmukaisesti. Se voi joka tapauksessa tutkia, ajetaanko lainsäädännöllä todellisuudessa yhteisön oikeudessa tunnustettua yleistä etua. Tämän jälkeen tuomioistuin tutkii, onko lainsäätäjän toimenpide tietyssä yksittäistapauksessa todellisuudessa sellainen, että se edistää kaupan esteen poistamista. Se voi tutkia myös mahdollista perustamissopimuksella annetun toimivallan väärinkäyttöä sekä muidenkin kuin niiden oikeusperiaatteiden loukkaamista, jotka kansallinen tuomioistuin mainitsee kysymyksissään. Palaan oikeusperiaatteisiin myöhemmin tässä ratkaisuehdotuksessa.

4. Toimivallan luonne

102. Kehittelen seuraavaksi asian tarkastelua näistä lähtökohdista, ja aloitan EY 95 artiklaan perustuvan toimivallan luonteesta.

103. EY 95 artiklassa ei anneta yhteisön lainsäätäjälle yleistä toimivaltaa yhdenmukaistaa kansallista lainsäädäntöä. EY 95 artiklassa määrätään ainoastaan toimivallasta toteuttaa sisämarkkinoiden toteuttamista koskevia toimenpiteitä lainsäädännön lähentämiseksi. EY 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinat toteutetaan poistamalla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittavat esteet jäsenvaltioiden väliltä. EY:n perustamissopimuksessa määrätään kahdesta täydentävästä keinosta näiden esteiden poistamiseksi. Koska käsittelen edelleen vain tavaroiden vapaata liikkuvuutta, ensimmäinen keino on EY 28 ja EY 29 artiklan mukainen tuonnin ja viennin määrällisten rajoitusten ja vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden kielto, mukaan lukien tästä kiellosta tehtävät poikkeukset, joista määrätään EY 30 artiklassa tai jotka on tunnustettu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Toinen keino on EY 95 artiklassa yhteisön lainsäätäjälle annettu toimivalta poistaa jäljellä olevat esteet - tai esteet, joita syntyy sen vuoksi, että kansallinen lainsäätäjä käyttää EY 28 ja EY 29 artiklassa määrätystä kiellosta myönnettyjä poikkeuksia. Nimenomaan kansalliset lainsäädäntötoimenpiteet, joilla pyritään suojelemaan tiettyjä tunnustettuja yleisiä etuja, kuten kansanterveyttä, ovat ylivoimaisesti yleisimpiä kaupan esteiden aiheuttajia.

104. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhteisöjen lainsäätäjän tähän liittyvä toimivalta syntyy vasta sillä hetkellä, jona esteet todellisuudessa ilmenevät, tai ainakin vasta sillä hetkellä, jona tulee todennäköiseksi, että esteitä ilmenee tulevaisuudessa.

105. Palatakseni jälleen nyt käsiteltävään asiaan kansalliset toimenpiteet, joilla säädetään tupakkatuotteiden koostumuksen tai tuotekuvauksen rajoituksista, muodostavat jo sellaisenaan EY 29 artiklassa tarkoitetun viennin määrällisen rajoituksen. EY 30 artikla on kuitenkin hyväksyttävä perustelu tällaiselle kansalliselle toimenpiteelle, kun sen tarkoituksena on suojella kansanterveyttä. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisen toimenpiteen on lisäksi täytettävä tietyt muut edellytykset kuten suhteellisuusvaatimus. Nyt käsiteltävässä asiassa, jossa on kyseessä tupakoinnin vähentäminen, tällainen toimenpide vaikuttaisi lähtökohtaisesti hyväksyttävältä, mikäli se toteutettaisiin kansallisella tasolla.

106. Vaikka edellisessä kohdassa kuvatun kaltainen kansallinen toimenpide olisi perusteltavissa EY 30 artiklalla, se on kuitenkin kaupan este. Yhteisön lainsäätäjällä on oikeus toteuttaa toimenpiteitä tämän esteen poistamiseksi, jolloin se kuitenkin ottaa kansallisen lainsäätäjän tavoitteleman yleisen edun (eli tässä tapauksessa kansanterveyden) suojelun päämäärän omaksi päämääräkseen. Sisämarkkinoiden toteuttaminen saattaa toisin sanoen johtaa siihen, että tiettyä yleistä etua - kuten tässä tapauksessa kansanterveyttä - suojellaan Euroopan unionin tasolla, mikä ei kuitenkaan vielä tee sisämarkkinoihin liittyvästä intressistä yhteisön lainsäädännön tärkeintä tavoitetta. Sisämarkkinoiden toteuttamisella ainoastaan määritellään taso, jolla toista yleistä etua suojellaan.

107. Tämä yhteisön lainsäätäjän toimivalta on välttämätön Euroopan yhteisössä toteutettavan yhdentymisen kannalta. Viittaan tässä yhteydessä EU 2 artiklaan, jossa todetaan, että Euroopan unionin keskeinen tavoite on luoda alue, jolla ei ole sisäisiä rajoja, sekä EY 2 artiklaan, joka on artikla, jonka perusteella yhteismarkkinat on luotu. On vaikea ymmärtää, että alueella, jolla ei ole sisäisiä rajoja, tai yhteismarkkinoilla asetettaisiin jäsenvaltioiden välistä kauppaa estäviä ehtoja. Mikäli yhteisön lainsäätäjällä ei olisi valtuuksia puuttua sellaisessa tapauksessa asiaan, yhteisöltä puuttuisi tärkeä keino tällaisten ehtojen poistamiseksi. Menen vieläkin pidemmälle: perustamissopimuksessa jopa velvoitetaan yhteisön lainsäätäjä toteuttamaan toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä sisämarkkinoiden toteuttamiseksi ja sen asianmukaisen toiminnan kannalta.

108. Kuten olen edellä todennut, toimenpiteen tarkoitus ei ole ratkaiseva seikka. Tässä yhteydessä yhteisön toimivalta on verrattavissa toimivaltaan, jota Yhdysvaltain liittovaltion viranomaisilla on osavaltioiden välisen kaupan osalta. Yhdysvaltain Supreme Court on todennut, että sillä, että ulospäin näkyvä tavoite (nyt käsiteltävässä tapauksessa kansanterveys) on liittovaltion tasoisen toimenpiteen (nyt käsiteltävässä tapauksessa EY:n direktiivin) pääasiallinen tai tärkein tavoite, ei ole juurikaan merkitystä, kunhan sillä osaltaan riittävällä tavalla edistetään hyväksyttävän tavoitteen (nyt käsiteltävässä tapauksessa sisämarkkinoiden) toteutumista. Yhteisön lainsäätäjän toimivalta on mielestäni toiminnallista toimivaltaa, joka on välttämätön sisämarkkinoiden toteuttamiseksi.

109. Kaiken kaikkiaan siihen kysymykseen vastaamiseksi, onko Euroopan yhteisö toimivaltainen toteuttamaan tietyn toimenpiteen, joka koskee sisämarkkinoiden toteuttamista, yhteisöjen tuomioistuin tutkii, kohdistuuko tämä toimenpide suoraan jäsenvaltioiden välisen kaupan esteeseen. Viittaan tässä yhteydessä tupakkamainonnasta annetun tuomion 84 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin.

110. Pääasian kantajat viittaavat erityiseen toimivaltaan, jota yhteisöllä on kansanterveyden alalla. Ne toteavat erityisesti, että EY 152 artiklan 4 kohdan c alakohdassa poissuljetaan kokonaan kansallisen lainsäädännön yhdenmukaistaminen. Niiden mukaan yhdenmukaistamisen salliminen EY 95 artiklan nojalla olisi keino kiertää EY 152 artikla.

111. Tätä tulkintaa EY 152 artiklasta ei voida hyväksyä. Kun Maastrichtin sopimuksen laatijat sisällyttivät kansanterveyttä koskevan osaston EY:n perustamissopimukseen, niiden tarkoituksena oli nimenomaan antaa yhteisön lainsäätäjälle toimivaltaa aloilla, joilla sillä ei siihen mennessä ollut sitä vielä ollut. Kyseessä olivat muun muassa kansanterveyteen liittyvät toimenpiteet, jotka eivät olleet suorassa yhteydessä sisämarkkinoiden toimintaan.

112. Tästä uuden toimivallan sisällyttämisestä perustamissopimukseen ei tietenkään missään tapauksessa voi seurata sitä, että Euroopan yhteisöltä evättäisiin lainsäädäntöväline, joka sillä oli ollut käytössään siihen saakka ja jonka avulla se kykeni suojelemaan kansanterveyttä tehokkaasti. Tällainen seuraus olisi ristiriidassa EY 152 artiklan tavoitteen kanssa, joka on antaa yhteisölle tiettyä toimivaltaa kansanterveyden alalla (eikä ottaa sitä siltä pois), minkä lisäksi se loukkaisi EY 152 artiklan 1 kohdassa esitettyä periaatetta, jonka mukaan kaikissa yhteisön politiikoissa ja toiminnoissa varmistetaan kansanterveyden korkeatasoinen suojelu.

113. Mikäli EY 95 artiklaan perustuvaa toimivaltaa ei voitaisi käyttää kansanterveyttä koskevien sääntöjen yhdenmukaistamiseen, sisämarkkinoiden toteuttamiseltakin vietäisiin lisäksi merkittävä väline. Kuten olen jo edellä todennut, usein nimenomaan ne hyväksyttävät toimenpiteet, joita kansalliset viranomaiset toteuttavat kansanterveyden suojelemiseksi, ovat niitä toimenpiteitä, joista aiheutuu kaupan esteitä.

114. EY 152 artiklalla täydennetään kaiken kaikkiaan sitä toimivaltaa, joka annettiin jo EY:n perustamissopimuksella, ja erityisesti EY 95 artiklalla luotua toimivaltaa. EY 152 artiklan 4 kohdan c alakohdassa mainittu poikkeus merkitsee ainoastaan sitä, että EY 152 artikla ei voi olla oikeudellisena perustana kansallista lainsäädäntöä yhdenmukaistettaessa, mutta se ei vaikuta muihin perustamissopimuksen mukaisiin oikeudellisiin perustoihin. EY 152 artiklan 4 kohdan c alakohta ei rajoita asiallisesti kansanterveyttä koskevan kansallisen lainsäädännön yhdenmukaistamista koskevaa toimivaltaa.

5. Toimivallan käyttämisestä

115. Tarkastelen seuraavaksi tapaa, jolla yhteisön lainsäätäjä on käyttänyt toimivaltaansa.

116. Todettakoon ensin muutamia alustavia seikkoja. Kuten olen edellä todennut, EY:n perustamissopimuksessa velvoitetaan yhteisön lainsäätäjä toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet sisämarkkinoiden toteuttamista ja asianmukaista toimintaa varten. Tämän velvoitteen täyttämiseksi sillä on tarvitsemansa harkintavalta. Se voi siten itse arvioida yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteiden asianmukaisuutta ja ratkaista, missä tapauksissa se haluaa menetellä niin. Tässä yhteydessä sen on ratkaistava, onko sen valitsema keino tehokkain tietyn yleisen edun suojelemiseksi, ja arvioitava tavoiteltavaa suojelun tasoa. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi puuttua tähän alustavaan arviointiin, vaan sen on valvottava, että yhteisön lainsäätäjä ei ole ylittänyt harkintavaltansa rajoja.

117. Ensimmäinen raja on lainsäädännön odotettavissa olevia vaikutuksia koskeva rajoitus. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EY 95 artiklan nojalla toteutetun toimenpiteen on todellisuudessa vaikutettava sisämarkkinoiden toteutumiseen. Konkreettisemmin ilmaistuna on selvitettävä, onko toimenpide sellainen, että se osaltaan poistaa olemassa olevia tai tulevaisuudessa ainakin todennäköisesti syntyviä kaupan esteitä. Muistutettakoon siitä, että yhteisöjen tuomioistuin kumosi direktiivin 98/43/EY tupakkamainonnasta antamallaan tuomiolla, koska kaikki kyseisen direktiivin säännökset eivät täyttäneet tätä edellytystä, vaan tietyt niistä eivät koskeneet jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Tilanne on erilainen nyt käsiteltävässä asiassa, koska riippumatta valmistuskiellosta, johon palaan jäljempänä, kaikki riidanalaiset toimenpiteet koskevat valtioiden välistä tupakkatuotteiden kauppaa.

118. Toinen raja johtuu EY 95 artiklan nojalla toteutetun yhteisön toimenpiteen (pääasiallisesta) tavoitteesta eli tässä tapauksessa kansanterveyden suojelemisesta. Kun yhteisöjen lainsäätäjä käyttää EY 95 artiklaa, se ottaa tämän yleisen edun suojelemisen kansallisen lainsäätäjän toimivallan piiristä itselleen. Siitä, että myös EY:n perustamissopimuksessa tunnustetun yleisen edun, kuten tässä tapauksessa kansanterveyden, suojeleminen viedään kansallisen toimivallan piiristä, ei kuitenkaan voi seurata sitä, että tätä etua suojeltaisiin heikommin sen vuoksi, että yhteisön lainsäätäjä kykenisi ottamaan huomioon ainoastaan markkinoiden intressit.

119. Yhteisön lainsäätäjän on tehtävä pääosin samat valinnat kuin kansallisen lainsäätäjän, jonka sijaan se tulee. Sen on näet tehtävä tiettyjä arviointeja, joiden on johdettava siihen, että markkinaosapuolten taloudelliselle vapaudelle asetetaan tiettyjä ehtoja. Tässä yhteydessä sen on otettava huomioon sekä taloudellisten toimijoiden taloudellinen vapaus että tarve suojella tiettyjä yleisiä etuja.

120. Yhteisön lainsäätäjän harkintavalta on erityisen suuri silloin, kun on kyseessä kansanterveyden suojeleminen. Se ei tältä osin eroa kansallisesta lainsäätäjästä, kun tämä käyttää EY 30 artiklassa sille annettua harkintavaltaa. Tähän arviointiin vaikuttavat näet useat seikat. Suojelutoimenpiteiden välttämättömyys ei riipu ainoastaan tieteellisestä tiedosta, jota on käytettävissä tietyistä terveysvaaroista, vaan myös näiden vaarojen sosiaalisesta ja poliittisesta arvioinnista. Tämä pätee myös toimenpiteen valintaan. Ainoat vähimmäisedellytykset, jotka EY:n perustamissopimuksessa asetetaan yhteisön lainsäätäjälle tämän toteuttamien toimenpiteiden sisällön osalta, ovat ennalta varautumisen periaatteen noudattaminen ja pyrkiminen suojelun korkeaan tasoon (EY 95 artiklan 3 kohta). Sen on kaikissa tapauksissa otettava huomioon mahdollinen tieteelliseen tietoon perustuva kehitys.

121. Kolmannen rajan asettavat oikeusperiaatteet, muun muassa suhteellisuusperiaate, johon palaan VII luvun A osassa.

122. Tiivistän vielä edellä esitetyn: yhteisön lainsäätäjän toimivalta perustuu sisämarkkinoiden toteuttamiseen. Se voi kuitenkin käyttää sitä yleisen edun, kuten tässä tapauksessa kansanterveyden, suojelemiseen. Toteutettavien toimenpiteiden on oltava sellaisia, että ne tosiasiallisesti edistävät vapaan liikkuvuuden esteiden poistamista, ovatpa nämä esteet olemassa tai ennakoitavissa. Kun yhteisön lainsäätäjä käyttää toimivaltaansa, sen on suoritettava sama arviointi kuin kansallisen lainsäätäjän, joka haluaa asettaa markkinaosapuolten taloudelliselle vapaudelle tiettyjä ehtoja suojellakseen kansanterveyttä.

6. Jo yhdenmukaistettujen valmistusstandardien vahvistaminen

123. Pääasian kantajat kiistävät sen, että yhteisön lainsäätäjällä olisi toimivalta vahvistaa jo yhdenmukaistettuja valmistusstandardeja EY 95 artiklan nojalla. Niiden mukaan olemassa olevilla standardeilla taataan jo markkinoiden yhtenäisyys, eikä niiden vahvistamisella ole mitään tekemistä sisämarkkinoiden toteuttamisen kanssa. Kun tätä näkemystä tarkastellaan erillään muusta asiayhteydestä, se ei ole virheellinen, koska ei ole enää olemassa vaaraa, että jäsenvaltioiden lainsäädännössä olisi tältä osin eroja. Se ei sen sijaan saa mitään tukea yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, eikä se olisi mahdollistakaan, kuten olen edellä esittänyt.

124. Koska kansallinen lainsäädäntö on yhdenmukaistettu, yleisen edun suojeleminen on siirtynyt yhteisön lainsäätäjän toimivallan piiriin eikä kansallinen lainsäätäjä ole enää toimivaltainen. Yhteisön lainsäätäjä voi kuitenkin täyttää tehtävänsä asianmukaisesti ainoastaan siinä tapauksessa, että sen sallitaan mukauttavan lainsäädäntöä olosuhteiden muutosten tai tieteellisen kehityksen mukaisesti.

Se ei siis saa hoitaa tehtäväänsä staattisesti vaan sen on hoidettava sitä pikemminkin dynaamisesti.

125. Tähän dynaamisuuteen on viitattu jo perustamissopimuksessa, sillä EY 95 artiklan 3 kohdassa määrätään, että toimielinten on otettava huomioon kaikki tieteelliseen tietoon perustuva uusi kehitys. Toisin kuin kantajat väittävät, EY 95 artiklassa ei edellytetä sitä, että tieteellistä kehitystä olisi tapahtunut, vaan siinä määrätään, kuten olen 120 kohdassa jo todennut, ainoastaan siitä, että mahdollinen tieteelliseen tietoon perustuva kehitys on otettava huomioon.

126. Yleisemmällä tasolla voidaan todeta, että lainsäädäntötoiminta on dynaamista. Lainsäätäjän tehtävänä ei näet ole yksinomaan lainsäädännön laatiminen vaan myös sen mukauttaminen kehitykseen ja sosiaalisiin muutoksiin. Mikäli se ei menettele näin, lainsäädäntö saattaa vanhentua eikä se enää vastaa vaatimuksia, joita sille voidaan oikeutetusti asettaa.

127. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on oikeudenkäynnin aikana erittäin perustellusti todennut, että mikäli yhteisön lainsäätäjä kykenisi antamaan lainsäädäntöä vain yhden kerran, lainsäädäntö olisi vaarassa "fossilisoitua". Jo tämä ilmaisu yksinään osoittaa, että kantajien näkemyksellä olisi käytännössä järjenvastaisia seurauksia.

7. Riidanalainen direktiivi

128. Yhteisöjen tuomioistuimen on käytännössä rajoitettava tutkimuksensa siihen, onko yhteisön lainsäätäjä kyennyt kohtuudella suorittamaan arvioinnin, joka sen tehtäväksi kuuluu. Jätän valmistusstandardit tässä vaiheessa vielä hieman syrjään.

129. Tarkastellaan ensin asiayhteyttä, jossa direktiivi on annettu. Useissa jäsenvaltioissa tupakoinnin vähentäminen on aihe, jolle poliitikot ja johtohenkilöt antavat suuren merkityksen. Vaikka vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioiden kesken vallitsee tietty yksimielisyys tupakointia koskevien sääntöjen vahvistamisesta - erityisesti sen ansiosta, että tupakoinnin haitalliset vaikutukset tunnetaan paremmin - tämä ei vielä merkitse sitä, että sama yksimielisyys vallitsisi siitä, miten tätä kysymystä pitäisi käytännössä käsitellä, minkä ovat osoittaneet myös ne toisistaan poikkeavat mielipiteet, joita jäsenvaltiot ovat esittäneet tämän oikeudenkäynnin aikana. Näkemykset tuntuvat poikkeavan huomattavasti ajankohdan ja paikan mukaan, mikä aiheuttaa käytännössä sen vaaran, että kansalliset lait poikkeavat toisistaan erityisesti siltä osin kuin on kyse savukkeissa sallittavista haitallisten aineiden määristä.

130. Tästä syystä vaikuttaa ilmeiseltä, että lähtökohtana olevaan kysymykseen on vastattava myöntävästi, eli että yhteisön lainsäätäjä kykeni kohtuudella arvioimaan kyseessä olleita intressejä. Se on ensinnäkin toimivaltainen, koska lainsäädännön kohteena on jäsenvaltioiden välinen tavarakauppa. Toiseksi se pyrkii suojelemaan yhteisön oikeudessa tunnustettua yleistä etua, eikä ole epäilystäkään suojelun korkeasta tasosta, koska savukkeiden koostumusta ja merkintöjä koskevia standardeja on huomattavasti tiukennettu. Kolmanneksi voidaan olettaa, että tätä alaa koskevat jäsenvaltioiden lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset poikkeavat - tai ainakin käytännössä uhkaavat poiketa - toisistaan. Johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, että useat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että jos savukkeita poltettaessa syntyvän hiilimonoksidin suurimmasta sallitusta määrästä ei säädetä yhteisön tasolla, ne säätävät siitä kansallisella tasolla.

131. Seitsemäs perustelukappale ansaitsee lisäksi erityishuomion, sillä vaikuttaa siltä, että se perustuu kyselylomakkeeseen, jonka jäsenvaltiot ovat täyttäneet komission pyynnöstä. Tämän kyselyn tulosten perusteella ei voida suoraan päätellä, että kansallisella tasolla olisi konkreettisia lainsäädäntösuunnitelmia. Yksikään jäsenvaltioista ei ole ilmoittanut suunnittelevansa olemassa olevan kansallisen lainsäädännön muuttamista. Ei ole kuitenkaan mielestäni mitään syytä epäillä yhteisön lainsäätäjän toimivaltaa toteuttaa toimenpiteitä tällä alalla EY 95 artiklan nojalla. Tilanne on näet seuraava:

- Kyselystä ilmenee, että tietyt jäsenvaltiot - Ranska, Italia, Alankomaat, Yhdistynyt kuningaskunta ja Ruotsi - tukevat kiivaasti hanketta ankaroittaa tupakkatuotteiden valmistusstandardeja entisestään. Ne suosivat kuitenkin sitä, että lainsäädäntö annetaan Euroopan tasolla.

- Tästä jäsenvaltioiden asenteesta ei ole mitään epäilystä. Ne antavat selvästi etusijan tupakoinnin vähentämiseksi toteutettaville toimenpiteille ja pitävät tätä kysymystä poliittisesti ja sosiaalisesti merkittävänä.

Mikäli yhteisön lainsäätäjän pitäisi pysyä tällaisessa tilanteessa toimettomana, jäsenvaltiot kaikesta päätellen valitsisivat itselleen houkuttelevimman vaihtoehdon eli vahvistaisivat oikeussääntöjä kansallisella tasolla. Täysin vastakkainen näkemys saattaisi merkitä sitä, että jäsenvaltioiden mieltymys yhteisön tasolla tapahtuvaan sääntelyyn - ja niiden luopuminen toteuttamasta kaupan esteenä olevia kansallisia toimenpiteitä - aiheuttaisi sen, että yhteisön lainsäätäjä ei olisi toimivaltainen, koska ei olisi olemassa sellaisia kansallisia toimenpiteitä, jotka olisivat kaupan esteenä.

132. Lisättäköön ylimääräisenä huomautuksena, että jo silloin kun direktiivi annettiin, Belgia, Espanja ja Portugali sovelsivat nikotiinin enimmäismäärää koskevia kansallisia standardeja. Myös pääasian kantajat ovat korostaneet tätä, mutta ne ovat todenneet tältä osin, että käytännössä kansallisilla standardeilla ei ole mitään vaikutusta, koska kansallisissa laeissa säädettyjä enimmäismääriä ei voida ylittää terva- ja nikotiinimäärien biokemiallisen suhteen vuoksi. Nämä olemassa olevat kansalliset lait eivät siten voi aiheuttaa kaupan esteitä. Pidän kantajien tätä väitettä uskottavana - eikä sitä ole myöskään kiistetty tosiseikkojen osalta. Direktiivin yhdeksännen perustelukappaleen kahdessa ensimmäisessä virkkeessä ilmaistuilla perusteluilla ei siten voida perustella yhdenmukaistamistoimenpidettä. Tällä aukolla ei kuitenkaan välttämättä ole seurauksia nyt käsiteltävässä asiassa, koska potentiaalisten kaupan esteiden olemassaolo on riittävän todennäköistä.

D EY 95 artikla ja kolmansiin maihin suuntautuvaan vientiin tarkoitettu tuotanto

1. Esitetyt lausumat

133. Tärkein väite, joka on esitetty oikeudenkäynnin aikana direktiiviin otettua (ainakin osittain) kolmansiin maihin suuntautuvaan vientiin tarkoitettuihin savukkeisiin sovellettavaa valmistuskieltoa vastaan, on seuraava: tämä kielto ei edistä millään tavoin tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteiden poistamista tai takaa sitä, että sisämarkkinoita koskevia sääntöjä ei kierretä. Kreikan hallitus viittaa lisäksi tässä yhteydessä EY 14 artiklaan. Saksan hallitus puolestaan lisää, että valmistuskielto on lähtökohtaisesti sallittavissa ainoastaan silloin, jos tämä valmistaminen itsessään aiheuttaa vaaran. Nyt käsiteltävässä tapauksessa kiellolla ei sen mielestä edistetä sisämarkkinoiden toteuttamista eikä kansanterveyttä Euroopan unionissa.

134. Muut huomautuksiaan esittäneet osapuolet sitä vastoin tulkitsevat tätä valmistuskieltoa myönteisesti sen niiden mielestä todellisen vaaran vuoksi, että kolmansiin maihin suuntautuvaan vientiin tarkoitettuja savukkeita kaikesta huolimatta myydään Euroopan unionissa joko laittoman jälleentuonnin vuoksi tai siksi, että ne eivät koskaan ole yhteisön alueelta lähteneetkään. Yhteisöjen tuomioistuimessa käyty keskustelu liittyy lähinnä laitonta kauppaa ja valmistuskiellon soveltuvuutta sen poistamiseen koskeviin näkemyksiin.

135. Kun jätetään huomiotta moninaiset numerotiedot, joita on esitetty oikeudenkäynnin aikana ja jotka useissa tapauksessa ovat toisilleen vastakkaisia ja liittyvät sekä savukkeiden lailliseen että laittomaan kauppaan, valmistuskieltoa vastaan esitetyt väitteet voidaan tiivistää seuraavasti:

- toimenpide ei ole asianmukainen, koska ylivoimaisesti suurin osa Euroopan unionissa laittomasti kulutettavista savukkeista on peräisin kolmansista maista;

- savukkeiden laittoman kaupan syntyminen johtuu korkeista valmisteveroista ja halusta kiertää ne. Ongelma ei liity mitenkään savukkeiden koostumukseen tai niiden merkintöihin.

- laitonta kauppaa vastaan voidaan taistella tehostetulla valvonnalla.

136. Näiden väitteiden vastapainoksi on esitetty muita väitteitä, jotka puhuvat valmistuskiellon puolesta:

- muun muassa neuvosto on vedonnut siihen, että vaikka laittomasti myytävien savukkeiden prosenttiosuus on hyvin vähäinen, tämä ei vielä merkitse sitä, että tämän laittoman kaupan absoluuttinen määrä olisi myös vähäinen;

- OLAF:n toimintakertomus vahvistaa savukkeiden salakuljetusongelman vakavuuden;

- jäsenvaltioiden harjoittaman valvonnan tehostaminen ei ole asianmukainen ratkaisu Euroopan unionin avointen markkinoiden sisällä.

2. Lähestymistapa

137. Herää kysymys, oliko yhteisön lainsäätäjä tässä tapauksessa toimivaltainen antamaan lainsäädäntöä savukkeiden valmistuksesta EY 95 artiklan nojalla, vaikka tuotanto on tarkoitettu vientiin, jolloin lainsäädännön kohteena ovat tuotteet, joita ei koskaan myydä sisämarkkinoilla tai joita ei ainakaan ole tarkoitus