JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MICHAL BOBEK

16 päivänä syyskuuta 2020 ( 1 )

Asia C‑218/19

Adina Onofrei

vastaan

Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris,

Bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris ja

Procureur général près la cour d’appel de Paris

(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour de cassation (ylin tuomioistuin, Ranska))

Ennakkoratkaisupyyntö – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Sijoittautumisvapaus – Pääsy asianajajan ammattiin – Koulutuksesta ja ammatillisesta tutkinnosta myönnettävä erivapaus – Kansallinen käytäntö, jonka mukaan erivapaus voidaan myöntää vain sellaisille julkishallinnon virkamiehille, jotka ovat käyttäneet työssään kansallista oikeutta kyseisen jäsenvaltion alueella ja sen julkishallinnossa

I Johdanto

1. Adina Onofrei (jäljempänä valittaja) on sekä Portugalin että Romanian kansalainen. Hänellä on kaksi maîtrise en droit ‑tutkintoa (oikeustieteen maisteri) Université Paris I ‑yliopistosta ja doctorat en droit ‑tutkinto (oikeustieteen tohtori) Université Paris II ‑yliopistosta. Hän on työskennellyt Euroopan komissiossa hallintovirkamiehenä yli kahdeksan vuotta. Valittaja vaati, että hänet merkitään Ordre des avocats au barreau de Paris’n (jäljempänä Pariisin asianajajayhdistys) ylläpitämään asianajajaluetteloon, ja vetosi yhteen tutkintotodistusta (ja siten pakollista koulutusta) koskevista Ranskan lainsäädännössä säädetyistä erivapauksista; kyseinen erivapaus voidaan myöntää ”A-ura-alueen virkamiehille tai näihin virkamiehiin rinnastettaville henkilöille, jotka ovat vähintään kahdeksan vuoden ajan työskennelleet oikeudellisissa tehtävissä julkishallinnossa tai kansainvälisessä organisaatiossa”.

2. Pariisin asianajajayhdistys hylkäsi valittajan hakemuksen sillä perusteella, ettei hän työskentele Ranskan julkishallinnossa, Ranskan julkishallinto ei ole lähettänyt häntä komennukselle kansainväliseen järjestöön eikä hän ole toiminut oikeudellisissa tehtävissä Ranskan alueella. Pariisin asianajajayhdistyksen päätös vahvistettiin muutoksenhakutuomioistuimessa sillä perusteella, ettei valittaja ollut osoittanut aikaisempaa kokemusta Ranskan oikeudesta. Oikeuskysymyksiin rajoittuvaa valitusta käsittelevä Cour de cassation (ylin tuomioistuin, Ranska) tiedustelee nyt tällaisten kansallisten säännösten yhteensopivuutta SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan kanssa tai pikemminkin sitä, miten niitä olisi tulkittava ja sovellettava käytännössä.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

3. Tiettyjen oikeudellisten ammattien uudistamisesta 31.12.1971 annetun lain nro 71-1130 (Loi no 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, jäljempänä laki nro 71-1130) 11 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Asianajajan ammattiin voi päästä vain seuraavat edellytykset täyttävä henkilö [eli henkilö,]: 1. joka on Ranskan, Euroopan unionin jäsenvaltion tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolen kansalainen – – 2. joka on suorittanut vähintään maîtrise en droit ‑tutkinnon tai vastaavaksi tunnustetun tutkinnon, ellei 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, soveltamiseksi sekä tietyissä viroissa tai tehtävissä Ranskassa toimineista henkilöistä annetuista säännöksistä muuta johdu – – 3. joka on suorittanut asianajajan ammatillisen pätevöitymistutkinnon (CAPA), ellei edellä 2 kohdassa tarkoitetuista säännöksistä muuta johdu, tai jos kyse on [tutkintojen] vastavuoroisesta tunnustamisesta, tämän pykälän viimeisessä momentissa tarkoitetun kokeen 4. jonka ei ole katsottu rikostuomiolla syyllistyneen kunnian, nuhteettomuuden tai hyvien tapojen vastaisiin tekoihin – – 6. jota ei ole asetettu henkilökohtaiseen konkurssiin tai jolle ei ole määrätty muuta seuraamusta – –”.

4. Asianajajan ammatin järjestämisestä 27.11.1991 annetun asetuksen nro 91-1197 (décret no 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat, jäljempänä asetus nro 91-1197) 98 §:ssä säädetään, että ”Asianajajan ammatilliseen pätevöitymiseen tähtäävän teoreettisen ja käytännön koulutuksen sekä tutkinnon suorittamisesta vapautetaan: 1. Notaarit, haaste- ja ulosottomiehet, kauppatuomioistuinten kirjaajat, tuomioistuimen määrääminä yritysten saneeraus- ja selvitysmenettelyissä selvitysmiehinä ja pesänselvittäjinä toimineet sekä aiemmat yhteisomistuksessa olevien kiinteistöjen hoidosta- ja hallinnasta vastanneet lakimiehet, aiemmat teollisoikeuslakimiehet ja aiemmat patenttiasiamiehet, jotka ovat harjoittaneet toimintaansa vähintään viiden vuoden ajan 2. Yliopistonlehtorit, assistentit ja tuntiopettajat, jos heillä on oikeus-, talous- tai hallintotieteen tohtorin tutkinto ja jos he ovat toimineet tässä ominaisuudessa oikeustieteen opettajina viiden vuoden ajan korkea-asteen oppilaitoksessa [(UFR, unité de formation et de recherche, yliopiston tiedekunta)] 3. Yritysten palveluksessa olevat juristit, jotka ovat työskennelleet vähintään kahdeksan vuoden ajan yhden tai useamman yrityksen oikeudellisessa yksikössä 4. Nykyiset ja entiset A-ura-alueen virkamiehet tai näihin virkamiehiin rinnastettavat henkilöt, jotka ovat tässä ominaisuudessa työskennelleet oikeudellisissa tehtävissä vähintään kahdeksan vuoden ajan julkishallinnossa, julkisissa palveluissa tai kansainvälisessä organisaatiossa 5. Lakimiehet, jotka ovat suorittaneet vähintään kahdeksan vuoden ajan oikeudellisia palveluja ammattijärjestölle 6. Asianajajan, asianajajayhdistyksen tai ‑yhteisön palveluksessa taikka Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Ranska)] ja Cour de cassationissa esiintymiseen oikeutetun oikeudenkäyntiasiamiehen toimiston palveluksessa toimivat lakimiehet, jotka ovat työskennelleet vähintään kahdeksan vuoden ajan tässä ominaisuudessa saatuaan edellä mainitun 31.12.1971 annetun lain 11 §:n 2 momentissa tarkoitetun oppiarvon tai suoritettuaan siinä tarkoitetun tutkinnon 7. Kansanedustajan tai senaattorin avustajat, jotka ovat toimineet pääasiallisesti oikeudellisissa tehtävissä ylempinä toimihenkilöinä vähintään kahdeksan vuoden ajan Edellä 3, 4, 5, 6 ja 7 kohdassa tarkoitetut henkilöt ovat voineet toimia useammassa kuin yhdessä näissä säännöksissä säädetyistä tehtävistä, kunhan työskentely on kestänyt yhteensä vähintään kahdeksan vuotta.”

5. Asetuksen 98-1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa: ”Henkilöiden, joihin sovelletaan 98 §:ssä säädettyä erivapautta, on pitänyt menestyksekkäästi suorittaa 69 §:ssä tarkoitetulle valintalautakunnalle koe, jolla selvitetään heidän perehtyneisyytensä ammattieettisiin ja ammatin harjoittamista koskeviin säännöksiin – –”.

III Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

6. Valittajalla, joka on Portugalin ja Romanian kansalainen, on kaksi maîtrise en droit ‑tutkintoa (oikeustieteen maisteri) Université Paris I ‑yliopistosta ja doctorat en droit ‑tutkinto (oikeustieteen tohtori) Université Paris II ‑yliopistosta. Hän on työskennellyt yli kahdeksan vuoden ajan komissiossa hallintovirkamiehenä erityisesti sisämarkkinoiden pääosastolla ja kilpailun pääosastolla. Tänä aikana hän on käsitellyt ensisijaisesti valtiontuki- ja kartelliasioita.

7. Valittaja vaati, että hänet merkitään Pariisin asianajajayhdistyksen ylläpitämään asianajajaluetteloon. Valittaja katsoi täyttävänsä kaikki muut lain nro 71-1130 11 §:n edellytykset, myös sen, jonka mukaan kaikki vaadittavat oikeustieteen tutkinnot on pitänyt suorittaa Ranskassa, ja vetosi asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 momenttiin saadakseen erivapauden muutoin pakollisesta asianajajan ammattiin pätevöittävän tutkinnon suorittamisesta (certificat d’aptitude à la profession d’avocat, CAPA, jäljempänä asianajajatutkinto).

8. Samalla hän myös vaati vapautusta muutoin pakollisesta valmistavasta koulutuksesta, jonka menestyksekkään suorittamisen perusteella asianajajantutkinto myönnetään. Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus ja puheenjohtaja ovat tehneet selkoa siitä, että kyseinen koulutus kestää 18 kuukautta, sisältää harjoittelun asianajotoimistossa ja päättyy loppukokeeseen.

9. Valittaja katsoo, että hänen komissiossa tekemänsä työ täyttää asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdassa säädetyn erivapauden edellytykset.

10. Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus kuitenkin hylkäsi hänen hakemuksensa, koska valittaja ei työskennellyt Ranskan julkishallinnossa eikä hän ollut työskennellyt kansainvälisen järjestön palveluksessa Ranskan julkishallinnon lähettämänä työntekijänä. Lisäksi Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus totesi, ettei hän ollut hankkinut ammatillista kokemustaan Ranskassa.

11. Valittaja riitautti tämän päätöksen Cour d’appel de Paris’ssa (Pariisin ylioikeus, Ranska). Kyseinen tuomioistuin vahvisti päätöksen 11.5.2017 antamallaan tuomiolla. Se katsoi, että valittajan ammatillinen kokemus on arvioitava kyseisen yksittäistapauksen tosiseikkojen kannalta sen selvittämiseksi, vastaako hänen kokemuksensa A-ura-alueen virkamiehiltä edellytettyä koulutusta, valmiuksia ja vastuita. Se totesi myös, että on tarpeen varmistaa asianajajan riittävä perehtyneisyys kansalliseen oikeuteen sen takaamiseksi, että oikeudenkäynnin osapuolet voivat käyttää oikeuksiaan täysimääräisesti, asianmukaisesti ja tehokkaasti.

12. Cour d’appel de Paris luetteli tämän jälkeen ne asian kannalta merkitykselliset toimet, joissa valittaja oli työskennellyt Euroopan komission yksiköissä. Tämän jälkeen se teki selkoa erityisesti niistä tehtävistä, joita valittaja hoiti näissä toimissa. Tämän perusteella Cour d’appel de Paris totesi, ettei näihin tehtäviin liittynyt Ranskan oikeuden soveltamista, joten ei voitu katsoa, että valittaja olisi tosiasiallisesti näyttänyt työskennelleensä millään kansallisella oikeudenalalla. Siten valittajan hankkima oikeudellinen työkokemus ei täyttänyt asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan edellytyksiä.

13. Valittaja teki kyseisestä tuomiosta kassaatiovalituksen Cour de cassationiin oikeuskysymysten osalta. Hänen mukaansa Cour d’appel de Paris’n tuomiossa tulkittiin asianomaista erivapautta liian suppeasti. Valittaja katsoo, että tulkinnassa, jonka mukaan henkilön edellytetään käyttäneen työssään Ranskan oikeutta ja Ranskassa hankittua työkokemusta, jätetään huomiotta se, että unionin oikeus on osa kansallista oikeutta. Tämä johtaa välilliseen syrjintään Ranskan julkishallinnon virkamiesten hyväksi unionin julkishallinnon virkamiesten kustannuksella ja muodostaa työntekijöiden vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisvapauden rajoituksen. Vaikka valittaja myöntääkin, että tavoite varmistaa oikeudenkäynnin osapuolten oikeuksien tehokas puolustus on oikeutettu, tähän tarkoitukseen käytetyt keinot eivät ole asianmukaisia, ja niillä ylitetään se, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Tältä osin valittaja riitautti tavan, jolla hänen ammatillista kokemustaan oli arvioitu. Hän väitti, että se, että häntä olisi pyydetty esittämään näyttö ammattitaidostaan, olisi ollut vähemmän rajoittava keino tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

14. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, ettei voida olla varmoja siitä, voidaanko kyseistä sääntelyä pitää työntekijöiden vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisvapauden rajoituksena. Sen näkemyksen mukaan asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdassa asetetaan kyseessä olevalle erivapaudelle kolme kumulatiivista edellytystä, joiden mukaan hakijoiden on pitänyt i) olla Ranskan julkishallinnon palveluksessa, ii) hankkia ammatillinen kokemus Ranskassa ja iii) käyttää työssään Ranskan oikeutta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa lisäksi, ettei asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdassa edellytetä, että hakija esittää näytön kansallisia tuomioistuimia tai niissä käytäviä menettelyjä koskevista tiedoistaan.

15. Cour de cassation päätti näin ollen lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko periaate, jonka mukaan Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksella, josta on muutettuna tullut sopimus Euroopan unionin toiminnasta, on perustettu oma, jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin nivoutunut oikeusjärjestys, jota kansallisten tuomioistuinten on sovellettava, esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan asianajajan ammattiin pääsyltä lähtökohtaisesti edellytetystä koulutuksesta ja tutkinnosta myönnettävän erivapauden edellytykseksi, että erivapauden hakija on riittävän perehtynyt Ranskan kansalliseen oikeuteen, ja rajataan näin pois mahdollisuus ottaa huomioon vastaava perehtyneisyys yksinomaan Euroopan unionin oikeuteen? 2) Ovatko SEUT 45 ja SEUT 49 artikla esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa varataan mahdollisuus asianajajan ammattiin pääsyltä lähtökohtaisesti edellytetystä koulutuksesta ja tutkinnosta myönnettävään erivapauteen tietyille kyseisen jäsenvaltion julkishallinnon virkamiehille, jotka ovat toimineet tässä ominaisuudessa Ranskassa oikeudellisissa tehtävissä julkishallinnon tai kansainvälisen organisaation palveluksessa, ja evätään mahdollisuus tällaiseen erivapauteen Euroopan unionin nykyisiltä tai entisiltä virkamiehiltä, jotka ovat toimineet tässä ominaisuudessa oikeudellisissa tehtävissä yhdellä tai usealla Euroopan unionin oikeuden alalla Euroopan komission palveluksessa?”

16. Kirjallisia huomautuksensa ovat asiassa esittäneet valittaja, Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus ja puheenjohtaja, Kreikan ja Ranskan hallitukset ja komissio. Kreikan hallitusta lukuun ottamatta mainitut osapuolet ovat esittäneet myös suullisia huomautuksia 17.9.2020 pidetyssä istunnossa.

IV Arviointi

17. Tämän ratkaisuehdotuksen rakenne on seuraava. Keskityn aluksi asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdasta seuraaviin täsmällisiin edellytyksiin ja tarkastelen tässä yhteydessä lähemmin myös ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien ennakkoratkaisukysymysten tavoitteita (A). Sen jälkeen tutkin kyseessä olevien edellytysten, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne kuvannut, yhteensopivuutta SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan kanssa (B).

A Alustavat huomautukset

18. Ennen sen arvioimista, onko pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä oleva kansallinen sääntely yhteensopiva unionin oikeuden kanssa, on tietenkin tehtävä selkoa siitä, mistä se tosiasiallisesti muodostuu. Tämä ei valitettavasti ole varsin helppoa nyt käsiteltävässä asiassa, kuten seuraavasta jaksosta käy ilmi.

1. Asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohtaan perustuvat vaatimukset

19. Lain nro 71-1130 11 §:n 3 kohdassa säädetään, että mahdollisuus harjoittaa asianajajan ammattia Ranskassa edellyttää, tietyin poikkeuksin, asianajajatutkintoa. Asetuksen nro 91-1197 98 §:ssä säädetään näistä poikkeuksista kyseisen tutkinnon osalta.

20. Pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevasta erivapaudesta säädetään asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdassa. Sen sanamuodossa asetetaan seuraavat kolme edellytystä: se myönnetään i) ”A-ura-alueen virkamiehille tai näihin virkamiehiin rinnastettaville henkilöille”, ii) jotka ovat työskennelleet ”oikeudellisissa tehtävissä vähintään kahdeksan vuoden ajan” ja iii) jotka ovat työskennelleet näissä tehtävissä ”julkishallinnossa, julkisissa palveluissa tai kansainvälisessä organisaatiossa”.

21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on huomauttanut, että oikeuskäytännössä tämän erivapauden ymmärretään edellyttävän, että hakijat täyttävät kolme kumulatiivista edellytystä: hakija on i) Ranskan julkihallinnon virkamies, ii) työskennellyt oikeudellisissa tehtävissä Ranskan alueella ja iii) käyttänyt työssään Ranskan oikeutta.

22. Minun on myönnettävä, etten ensi näkemältä ymmärrä, mihin asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan sanamuotoon sisältyvistä edellytyksistä tällainen oikeuskäytäntö ja tällaiset edellytykset perustuvat. Pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä oleva konkreettinen yksittäistapaus sen paremmin kuin ilmeisesti laajempi soveltamiskäytäntö kansallisella tasollakaan eivät varsinaisesti auta tulkitsijaa ymmärtämään, mitä edellytyksiä kansallisella tasolla voidaan todellisuudessa soveltaa asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan nojalla.

23. Kun tarkastellaan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevaa konkreettista tapausta, totean ensinnäkin, että Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus hylkäsi valittajan hakemuksen, koska hän ei ollut Ranskan julkishallinnon virkamies eikä häntä ollut lähetetty tässä ominaisuudessa komennukselle kansainväliseen järjestöön. Lisäksi Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus vetosi yleisesti ”Cour de cassationin oikeuskäytäntöön” ja korosti tältä osin, ettei valittaja myöskään ollut hankkinut ammatillista kokemustaan Ranskan alueella.

24. Toiseksi, vaikka Cour d’appel de Paris vahvisti hylkäävän päätöksen, se perusti ratkaisunsa muuhun perusteeseen, nimittäin siihen, ettei valittaja täyttänyt vaatimusta Ranskan oikeuden käyttämisestä työssä. Mainittu tuomioistuin katsoi, että tässä yhteydessä merkitykselliseksi katsottava työskentely Ranskan oikeuden alalla on arvioitava in concreto. Suoritettuaan tällaisen arvioinnin Cour d’appel de Paris totesi, ettei valittaja ollut esittänyt näyttöä Ranskan oikeuteen liittyvästä työkokemuksesta.

25. Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että jotta kyseessä olevaa erivapautta voidaan soveltaa, kantajien on täytettävä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 21 kohdassa esitetyt kolme kumulatiivista edellytystä.

26. Yleisemmällä tasolla se, miten kyseessä oleva erivapausmekanismi tarkasti ottaen toimii, ei juurikaan selkiydy niiden kansallisesta oikeuskäytännöstä saatujen esimerkkien avulla, joita ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja menettelyn osapuolet ovat esittäneet. Näistä esimerkeistä ilmenee, että asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan edellytysten tulkinnassa on omaksuttu huomattavan monenlaisia lähestymistapoja.

27. Ensinnäkin kun tarkastellaan vaatimusta työskentelystä Ranskan julkishallinnon virkamiehenä, Ranskan hallitus on painokkaasti kiistänyt tämän edellytyksen olemassaolon. Se väitti, että sen näkemyksen mukaan tällainen edellytys ei perustu lain nro 71-1130 11 §:ään, jossa ainoastaan mainitaan työskentely Ranskassa, ( 2 ) eikä asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohtaan, jossa viitataan lähtökohtaisesti ”A‑ura-alueen” virkamiehiin rinnastettaviin henkilöihin (ranskaksi ”les personnes assimilées”).

28. Osa käsiteltävässä asiassa esitetyistä oikeuskäytännön esimerkeistä koskee Yhdistyneiden kansakuntien tai Euroopan unionin virkamiesten tekemiä hakemuksia. ( 3 ) Syyt näiden hakemusten hylkäämiseen vaikuttavat nimittäin perustuvan siihen, ettei hakija ole työskennellyt Ranskan oikeuden alalla tai ettei hän täytä alueellista edellytystä, eivätkä siihen, ettei hakija ole tai ole ollut Ranskan julkishallinnon palveluksessa. Huomautan kuitenkin myös, että Cour d’Appel d’Aix-en-Provence (ylioikeus, Aix-en-Provence, Ranska) myönsi, että kyseessä olevat edellytykset täytti Monacon ruhtinaskunnan virkamies, joka oli Ranskan kansalainen. Kyseinen tuomioistuin totesi istunnossa keskustellussa ratkaisussaan, että Monacon oikeus on hyvin samankaltaista kuin Ranskan oikeus ja että hakijan suorittamia tehtäviä voitiin pitää sellaisina, joita A-ura-alueen ranskalaiset virkamiehet tai heihin rinnastettavat henkilöt hoitavat. ( 4 ) Erivapaus myönnettiin siten henkilölle, joka ei selvästikään ollut Ranskan julkishallinnon virkamies.

29. Asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan sanamuodon mukaan kyseessä olevaa erivapautta voidaan soveltaa myös virkamiehiin, jotka ovat työskennelleet kansainvälisessä järjestössä. On epäselvää, sovelletaanko tätä keneen tahansa (Ranskassa sijaitsevan) kansainvälisen järjestön virkamieheen vai sovelletaanko sitä ainoastaan henkilöihin, jotka työskentelevät tai ovat työskennelleet Ranskan julkishallinnon palveluksessa ja jotka on lähetetty komennukselle kansainväliseen järjestöön. Pariisin asianajajayhdistyksen hallituksen pääasiassa tekemä päätös vaikuttaa perustuvan viimeksi mainittuun tulkintatapaan.

30. Toiseksi, kun tarkastellaan alueellista edellytystä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selitti, että sitä voidaan soveltaa myös, kun työskentely oikeudellisissa tehtävissä on tapahtunut kansainvälisessä järjestössä. Tällaisen käsityksen on tulkittu perustuvan lain nro 71-1130 11 §:n 2 kohtaan. Kyseinen säännös koskee erivapautta oikeustieteen tutkintoa koskevasta vaatimuksesta, ja siinä täsmennetään asian kannalta merkityksellisin osin, että sitä sovelletaan henkilöihin, jotka ovat toimineet tietyissä tehtävissä Ranskassa. Vaikuttaa siltä, että kansallisessa oikeuskäytännössä viitattiin kyseiseen säännökseen myös, kun kyse oli asianajajatutkintoa koskevasta erivapaudesta, vaikka tästä ei ole mainintaa asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdassa.

31. Toimivaltaiset Ranskan viranomaiset käyttivät ymmärtääkseni samankaltaista perustelua ( 5 ) yritysten palveluksessa olevia juristeja (asetuksen nro 91-1197 98 §:n 3 kohta ( 6 )) ja oikeudellisissa tehtävissä ammattijärjestöille työskennelleitä juristeja (saman asetuksen 98 §:n 5 kohta ( 7 )) koskevien erivapauksien osalta. Kuten 98 §:n 4 kohtaakin, saman pykälän 3 ja 5 kohtaa tulkittiin siis siten, että niissä säädetään alueellisesta edellytyksestä, vaikkei sellaista niissä ole, toisin kuin lain nro 71-1130 11 §:n 2 momentissa. ( 8 )

32. Kun tarkastellaan kolmanneksi edellytystä, joka koskee Ranskan oikeuden käyttämistä työssä, tästä on ilmeisesti katsottu, että vaikka käsitteen ”Ranskan oikeus” voidaan tulkita kattavan unionin oikeuden, sitä ei voida rajata viimeksi mainittuun. Käsitteen ”Ranskan oikeus” tällainen tulkinta, yhdistettynä tarpeeseen tulkita kyseessä olevaa erivapautta suppeasti, on nähdäkseni johtanut unionin virkamiesten hakemusten toistuvaan hylkäämiseen.

33. Kansallinen oikeus, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen esittänyt, sitoo unionin tuomioistuinta. Näin ollen arvioin seuraavaksi kyseisten kolmen (kumulatiivisen) edellytyksen – sellaisina kuin ne on esitetty ennakkoratkaisupyynnössä ja vahvistettu (uudelleen) kirjallisissa selvennyksissä, jotka Cour de cassation ja sen procureur général (syyttäjänvirasto) ovat toimittaneet unionin tuomioistuimen pyynnöstä – yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.

34. Tässä yhteydessä haluan kuitenkin mainita kaksi seikkaa, joihin palaan tämän ratkaisuehdotuksen lopussa. Ensinnäkin erivapauksia koskevien edellytysten, sellaisina kuin niistä on säädetty asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdassa, ja niiden, joita käytännössä ilmeisesti on sovellettu, välillä vaikuttaa olevan jonkinlainen ristiriita. Toiseksi huomautan, että näitä edellytyksiä on sovellettu käytännössä huomattavan monilla eri tavoilla, eikä kyse tässä ole vain siitä, että erilaiset tosiseikat ovat johtaneet erilaisiin lopputuloksiin, vaan siitä, että eroavuudet johtuvat näiden oikeudellisten edellytysten tulkinnasta.

2. Ennakkoratkaisukysymysten uudelleenmuotoilu

35. Ensimmäisessä kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkastelee asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohtaan perustuvaa vaatimusta, jonka mukaan hakijalta edellytetään perehtyneisyyttä Ranskan oikeuteen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, onko tässä edellytyksessä otettu asianmukaisesti huomioon se, että unionin oikeus on itse asiassa erottamaton osa jäsenvaltioiden kansallista oikeutta.

36. Ennakkoratkaisupyynnöstä ja unionin tuomioistuimelle esitetyistä huomautuksista ilmenee ensinnäkin, että kysymyksen sanamuodossa esiintyvä käsite ”perehtynyt Ranskan kansalliseen oikeuteen” olisi pikemminkin ymmärrettävä ”työskentelyksi Ranskan oikeuden alalla”.

37. Käsiteltävässä asiassa esitetyistä kirjallisista ja suullisista huomautuksista näet ilmenee, ettei kyseistä erivapautta hakevien perehtyneisyyttä Ranskan oikeuteen arvioida millään tavalla. Ainoa koe, joka heidän ilmeisesti on läpäistävä, koskee asetuksen nro 91-1197 98-1 §:n mukaan ammattieettisiä sääntöjä. ( 9 )

38. Toiseksi katson, ettei käsiteltävässä asiassa ole tarpeen käsitellä ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä erikseen. Unionin oikeusjärjestyksen ja kansallisten oikeusjärjestysten välisen suhteen luonne ja se, missä määrin ne ovat nivoutuneet toisiinsa ja vastavuoroisesti toisistaan riippuvaisia, on tietenkin kiehtova kysymys. Käsiteltävän asian kohde ei kuitenkaan edellytä syventymistä tähän kysymykseen, joka on Galilein Dialogin kaltaisen pohdinnan arvoinen. Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevassa tapauksessa kysymys tulee itse asiassa esille paljon rajatummassa asiayhteydessä, joka koskee sitä, mitä voitaisiin kohtuudella pitää merkityksellisenä kokemuksena oikeudellisista tehtävistä arvioitaessa sitä, voidaanko hakija hyväksyä asianajajayhdistyksen jäseneksi jäsenvaltiossa. Käytännön syistä vastausta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen on näin tarkasteltava yhdessä toisen kysymyksen kanssa, – joskin paljon kapeammasta ja pragmaattisesta näkökulmasta.

39. Nämä tekijät huomioon ottaen katson siis, että näitä ennakkoratkaisukysymyksiä on tarkoituksenmukaista tarkastella yhdessä siten, että niissä tiedustellaan, ovatko ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaamat kolme edellytystä, joita sovelletaan asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan nojalla, SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan mukaisia.

B Yhteensopivuus SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan kanssa

40. Aluksi on syytä muistuttaa, ettei käsiteltävä asia kuulu direktiivin 98/5/EY soveltamisalaan. ( 10 ) Kyseinen sääntely koskee ainoastaan asianajajia, jotka ovat pätevöityneet kotivaltiossaan. ( 11 ) Käsiteltävä asia koskee edellytyksiä asianajajan ammatin harjoittamisen aloittamiselle jäsenvaltiossa.

41. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan, että ”kun tiettyyn ammattiin pääsyn edellytyksiä ei ole yhdenmukaistettu, jäsenvaltioilla on oikeus määritellä tämän ammatin harjoittamisen edellyttämät tiedot ja pätevyys”. ( 12 )

42. Unionin oikeudessa on kuitenkin asetettu rajat kyseisen toimivallan käytölle. Kansalliset säännökset eivät saa olla esteenä – käsiteltävän asian kannalta merkityksellisten – SEUT 45 ja SEUT 49 artiklassa taattujen perusvapauksien tehokkaalle käytölle. ( 13 )

43. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tekee selkoa siitä, että asianajajan ammattia voidaan harjoittaa Ranskassa sekä itsenäisenä ammatinharjoittajana että työsuhteessa. Kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä on siten arvioitava näiden kummankin perustamissopimuksen määräyksen kannalta. Olennaisilta osiltaan arviointi, etenkin kun kyse on rajoituksista ja niiden oikeuttamisperusteista, on pitkälti sama kummankin määräyksen osalta.

1. Syrjintä vai ammattiin pääsyn este?

44. Käsiteltävä asia koskee henkilöä, jonka tarkoituksena ei ole siirtyä työympäristöstä toiseen kahden jäsenvaltion välillä. Valittaja haluaa turvata mahdollisuuden siirtyä komission virkamiehen tehtävistä harjoittamaan asianajajan ammattia jäsenvaltiossa.

45. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin virkamies on siirtotyöläinen. ”Muussa jäsenvaltiossa kuin kotimaassaan työskentelevä [unionin] kansalainen ei [näet] lakkaa olemasta – – työntekijä sen vuoksi, että hän työskentelee kansainvälisessä järjestössä – –”. ( 14 ) Saman on pädettävä unionin kansalaisille SEUT 49 artiklassa annettujen oikeuksien käytön osalta.

46. Käsiteltävässä asiassa katson, ettei ole juurikaan tarpeen keskustella siitä, ovatko siinä kyseessä olevat vaatimukset välillisesti syrjiviä ja/tai rajoitetaanko niillä vapaata liikkuvuutta, sillä nähdäkseni niiden osalta on kyse kummastakin näistä.

47. Ensinnäkin, kun tarkastellaan välillistä syrjintää koskevaa väitettä, huomautan, että valittajalla on Romanian ja Portugalin kansalaisuus.

48. SEUT 45 artiklalla (ja myös SEUT 49 artiklalla) ”ei kielletä ainoastaan kansalaisuuteen perustuvaa avointa syrjintää, vaan myös kaikki peitellyn syrjinnän muodot, joissa muita erotteluperusteita soveltaen päädytään tosiasiassa samaan lopputulokseen”. ( 15 ) Välillisestä syrjinnästä on kyse, jos kansallisen oikeuden säännöksen ”vaikutukset kohdistuvat ominaislaatunsa vuoksi enemmän siirtotyöläisiin kuin kotimaisiin työntekijöihin ja jos säännös sen vuoksi sisältää vaaran erityisesti siirtotyöläisten joutumisesta huonompaan asemaan”. ( 16 )

49. Olen samaa mieltä valittajan ja komission kanssa siitä, että kyseessä olevat vaatimukset vaikuttavat luonnollisestikin väistämättä enemmän muihin kuin Ranskan kansalaisiin, kuten valittajaan. Voidaan kohtuudella olettaa, että useimmat Ranskan julkishallinnon virkamiehet ovat Ranskan kansalaisia. Siten, vaikka sovellettava sääntö perustuu johonkin muuhun kriteeriin kuin kansalaisuuteen (työskentelyyn Ranskan julkishallinnossa, ei Ranskan kansalaisuuteen), tällainen sääntö merkitsee selkeästi kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää.

50. Istunnossa Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus ja sen puheenjohtaja painottivat, ettei päätös valittajan hakemuksesta perustunut hänen kansalaisuuteensa ja että se olisi ollut täysin sama, jos hän olisi Ranskan kansalainen.

51. En pidä tätä toteamusta merkityksellisenä. Sen arvioimiseksi, onko kyse mahdollisesta välillisestä syrjinnästä, riittää, että valittaja voi mahdollisesti joutua huonompaan asemaan suojan kohteena olevan perusteen (tässä kansalaisuuden) vuoksi. Sillä seikalla, että joku muu voisi myös olla samassa tilanteessa, vaikkei kuulu suojan kohteena olevaan ryhmään, ei ole todellisuudessa ole merkitystä sen toteamisen kannalta, että olemassa on sääntö, jolla suositaan välillisesti omia kansalaisia.

52. Ranskan hallitus sekä Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus ja puheenjohtaja pitävät lisäksi mahdottomana sitä, että käytännön työskentelyä koskevat vaatimukset voitaisiin katsoa välilliseksi syrjinnäksi, koska oikeudellisissa tehtävissä Ranskassa työskentelevät ja siksi Ranskan oikeuteen perehtyneet henkilöt ja tällaisissa tehtävissä jossakin muussa jäsenvaltiossa (tai komission palveluksessa) työskentelevät henkilöt, jotka eivät siis ole perehtyneet Ranskan oikeuteen, eivät ole toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa asianajajan ammattiin pääsyn kannalta, koska heidän oikeudellinen osaamisensa liittyy eri oikeusjärjestyksiin.

53. Olen tästä eri mieltä.

54. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tilanteiden rinnastettavuutta on arvioitava sen kansallisen lainsäädännön, jolla kyseessä oleva erottelu on luotu, tarkoituksen ja päämäärän kannalta sekä tarvittaessa sen alan periaatteiden ja tavoitteiden kannalta, johon kyseinen kansallinen lainsäädäntö kuuluu. ( 17 )

55. Valitusta abstraktiotasosta riippuen tämä tarkoittaa käsiteltävässä asiassa joko sen arviointia, ovatko Ranskan virkamiehet ja komission virkamiehet toisiinsa rinnastettavissa, kun kyse on hakemuksesta tulla merkityksi ranskalaisen asianajajayhdistyksen asianajajaluetteloon (yleinen päämäärä), tai vaihtoehtoisesti, ovatko nämä kaksi henkilöryhmää toisiinsa rinnastettavissa juuri sen erivapauden osalta, johon valittaja vetoaa (erityinen päämäärä).

56. Yleisen päämäärän osalta en näe, miksei kenen tahansa juristin voitaisi katsoa yleisesti ottaen olevan rinnastettavissa toiseen juristiin, kun kyse on asianajajaluetteloon merkitsemisestä ja pääsystä asianajajan ammattiin.

57. Erivapauden erityisen päämäärän osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että asettamalla asianajajan ammattiin pääsylle käsiteltävässä asiassa tarkasteltavia edellytyksiä, tällä erivapaudella pyritään takaamaan oikeudenkäynnin osapuolten tehokas puolustus ja näin hyvä oikeudenkäyttö.

58. Jos tätä tavoitetta todellakin tarkastellaan in concreto, kuten jotkin tässä ratkaisuehdotuksessa mainitut tahot ovat esittäneet, ( 18 ) ranskalaisten virkamiesten ja unionin virkamiesten tilanteet ovat nähdäkseni rakenteellisesti rinnastettavissa toisiinsa. Ratkaisevaa on – näiden tahojen mukaan – näyttö työskentelystä Ranskan oikeuden alalla eikä olettama siitä. Jos kuitenkin vain oletettaisiin, että yksinomaan ranskalainen virkamies tuntee Ranska oikeutta, tätä millään tavoin tutkimatta, tällaisella olettamalla – johon liittyy omat ongelmansa – ei voitaisi kuitenkaan kyseenalaistaa näiden ryhmien vertailukelpoisuutta, kun otetaan huomioon kyseisen erivapauden tarkoitus eli sen varmistaminen, että henkilöllä, jolle erivapaus myönnetään, on tosiasiallisesti asianajajan ammatin harjoittamisessa tarvittavat valmiudet.

59. Joka tapauksessa tämä tarkastelu osoittaa kaksi asiaa. Ensinnäkin tällaiset näkökohdat liittyvät tosiasiassa jo tietyn edellytyksen oikeuttamisperusteisiin eivätkä yleiseen vertailukelpoisuuteen. Vertailukelpoisuus mielletään tavallisesti melko laajasti, juuri siksi, ettei pohdinta siirtyisi oikeuttamisperusteista vertailukelpoisuuden alueelle, koska kummassakin ryhmässä esiin tuotavat argumentit ovat suurelta osin luonteeltaan samanlaisia. ( 19 ) Toiseksi jäsenvaltion tällaisessa asiayhteydessä tekemiä lainsäädännöllisiä valintoja ei voida pitää ratkaisevina. Jos näin olisi, kansallisessa lainsäädännössä käyttöön otetut luokittelut johtaisivat siihen, ettei vertailukelpoisuutta voisi olla unionin tasolla, mikä estäisi kaiken uudelleentarkastelun. ( 20 )

60. Nämä näkökohdat huomioon ottaen en voi muuta kuin vahvistaa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kolme edellytystä, joiden täyttyessä asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 momenttia sovelletaan, johtavat todellakin välilliseen syrjintään Ranskan kansalaisten hyväksi, kun kyse on asianajajan ammatin harjoittamisesta Ranskassa.

61. Toiseksi olen valittajan ja komission kanssa samaa mieltä myös siitä, että nämä edellytykset muodostavat myös esteen asianajajan ammattiin pääsylle Ranskassa.

62. SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan soveltamisala ei rajoitu kansalaisuuteen perustuvaan välittömään tai välilliseen syrjintään. Nämä määräykset ovat esteenä myös toimenpiteille, jotka – vaikka niitä sovelletaan ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää – ”voivat haitata sitä, että unionin kansalaiset käyttävät perustamissopimuksessa taattuja perusvapauksia, tai jotka tekevät niiden käytöstä vähemmän houkuttelevaa”. ( 21 )

63. Asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan soveltaminen on omiaan estämään henkilöitä, jotka haluavat käyttää vapaata liikkuvuuttaan tai sijoittautumisvapauttaan, lähtemästä kotijäsenvaltiostaan (tai käsiteltävässä asiassa Euroopan unionin palveluksesta) työskennelläkseen asianajajina työsuhteessa tai itsenäisenä ammatinharjoittajana Ranskassa tai saavat heidät luopumaan siitä.

64. Asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan soveltamisedellytyksillä, jotka koskevat työskentelyä Ranskan julkishallinnossa, Ranskan alueella hankittua ammatillista kokemusta ja työskentelyä Ranskan oikeuden alalla, rajoitetaan siten SEUT 45 artiklan mukaista työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja SEUT 49 artiklan mukaista sijoittautumisvapautta.

2. Oikeuttamisperusteet

65. Riippumatta siitä, tutkittaanko kyseessä olevia vaatimuksia välillisenä syrjintänä vai vapaan liikkuvuuden esteinä, on joka tapauksessa tarpeen selvittää, voidaanko ne oikeuttaa jollakin perustamissopimuksessa luetelluista oikeutetuista tavoitteista tai yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä. Lisäksi kyseessä olevalla sääntelyllä on voitava taata tämän tavoitteen saavuttaminen, eikä sillä saa ylittää sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi. ( 22 )

66. Käsiteltävässä asiassa on esitetty, että kyseessä olevan erivapauden tavoitteena on oikeudenkäynnin osapuolten oikeuksien tehokas puolustus ja hyvä oikeudenkäyttö. Tältä osin, ja kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, kuluttajansuoja, joka koskee muun muassa oikeudellisten palvelujen vastaanottajia, ja toisaalta hyvän oikeudenkäytön suojaaminen ovat sellaisia tavoitteita, joita voidaan pitää yleiseen etuun liittyvinä pakottavina syinä, joilla voidaan perustella perusvapauksien rajoittaminen. ( 23 )

67. Olen täysin samaa mieltä. Huomautan myös, ettei yksikään menettelyn osapuolista kiistä tällaisten tavoitteiden, joilla voidaan varmastikin perustella asianajajan ammattiin pääsyä jäsenvaltiossa rajoittavia toimenpiteitä ja edellytyksiä, hyväksyttävyyttä.

68. On kuitenkin vielä tutkittava, täyttävätkö kyseiset edellytykset ne oikeasuhteisuuden vaatimukset, joiden mukaisesti on tutkittava ilmoitettujen päämäärien ja niiden saavuttamiseksi valittujen keinojen välistä suhdetta. Tässä yhteydessä on syytä tarkentaa, että i) kuluttajien, tässä tapauksessa oikeudellisten palvelujen vastaanottajien suojan ja ii) hyvän oikeudenkäytön osalta käsiteltävän kaltaisessa asiassa on pohjimmiltaan kyse siitä, mitä on pidettävä sen kannalta merkityksellisenä kokemuksena, että henkilölle, joka haluaa harjoittaa asianajotoimintaa jäsenvaltiossa, muodostuvat edellytykset toimia kohtuudella arvioiden itsenäisesti tässä järjestelmässä, sillä kyseisen erivapauden soveltaminen vapauttaa hakijat siltä edellytetystä oikeudellisesta koulutuksesta ja sen päätteeksi suoritettavasta loppukokeesta.

69. Pyrin siten seuraavaksi selvittämään jokaisen kyseessä olevan kolmen vaatimuksen, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne esittänyt, osalta, voidaanko tällaisen vaatimuksen katsoa olevan sekä asianmukainen että tarpeen ilmoitetun päämäärän eli sen varmistamisen kannalta, että henkilöillä, jotka haluavat kyseisen erivapauden, on riittävästi asianajajan ammatin kannalta merkityksellistä kokemusta?

a) Työskentely Ranskan julkishallinnon palveluksessa

70. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 27 ja 28 kohdassa todettiin, työskentelyä Ranskan julkishallinnon palveluksessa koskevan edellytyksen täsmällisestä ulottuvuudesta on esitetty erilaisia tulkintoja.

71. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että tämä vaatimus on todellakin ymmärrettävä siten, että työskentely Ranskan julkishallinnossa pidetään erillään työskentelystä missä tahansa muussa julkishallinnossa, onpa kyse sitten Euroopan unionista tai toisesta valtiosta.

72. Ranskan hallitus kuitenkin kiistää tämän tulkinnan. Sen näkemyksen mukaan tätä vaatimusta on tulkittava laajasti siten, että siihen sisältyvät Ranskan julkishallinnon lisäksi myös Euroopan unionin julkishallinto tai kansalliset julkishallinnot. Ranskan hallituksen mukaan Euroopan komission henkilöstön AD‑palkkaluokan viroissa toimivat henkilöt voisivat myös sisältyä asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdassa käytetyn käsitteen ”A-ura-alueen virkamiehiin rinnastettavat henkilöt (personnes assimilées)” alaan. Ranskan hallitus selitti istunnossa, ettei viimeksi mainittua ryhmää ole määritelty selkeästi. Selvää on vain, että käsitteen ulkopuolelle jäävät B- ja C‑ura-alueiden virkamiehet, samalla kun se oletettavasti kattaa virkamiehet, joita ei voida luokitella johonkin A-, B- ja C‑ura-alueista, kuten vankeinhoitolaitoksen hallinnossa tai armeijan palveluksessa työskentelevät virkamiehet.

73. Käsiteltävässä asiassa vaikuttaa siltä, että Pariisin asianajajayhdistyksen hallituksen päätöksessä omaksuttu tulkinta oli se, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ehdottanut. Cour d’Appel de Paris’n ratkaisu oli sitä vastoin linjassa sen kanssa, mitä Ranskan hallitus esittää: se, ettei valittaja selvästikään työskennellyt tai ollut työskennellyt Ranskan julkishallinnon palveluksessa, ei estänyt kyseistä tuomioistuinta arvioimasta in concreto hänen aiempaa työkokemustaan.

74. Unionin tuomioistuimen asiana ei ole lausua kansallisen lainsäädännön tulkinnasta. Esitän kuitenkin tästä kolme huomautusta.

75. Ensinnäkin, jos lopulta omaksutaan suppea tulkinta, joka tarkoittaa itse asiassa sitä, että työskentely Ranskan julkishallinnon palveluksessa johtaa erivapauden automaattiseen myöntämiseen, ilman että todellisuudessa tutkittaisiin in concreto asianajajan ammatin kannalta merkityksellistä työskentelyä Ranskan oikeuden alalla, tällaista edellytystä ei nähdäkseni voitaisi pitää asianmukaisena ilmoitetun tavoitteen saavuttamisen kannalta. Kun otetaan huomioon A-ura-alueeseen kuuluvien virkamiesten määrä ja vaihteleva ja toisinaan suppea toimenkuva, joka tyypillisesti liittyy työskentelyyn tietyillä hallinnonaloilla, olisi todella vaikea hyväksyä olettama siitä, että kaikilla näillä henkilöillä olisi automaattisesti asianajajan ammattiin tarvittava kokemus ja valmiudet, etenkin kun kyse on tämän ammatin yleisluonteisesta ja itsenäisestä harjoittamisesta itsenäisenä ammatinharjoittajana. Erivapauden myöntämistä automaattisesti pelkästään sillä perusteella, että henkilö on työskennellyt Ranskan julkishallinnon palveluksessa olisi siksi pidettävä ainakin tavoiteltuihin päämääriin nähden liian sallivana.

76. Toiseksi Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus ja puheenjohtaja toteavat, ettei tapaan, jolla erivapaus myönnetään, liity minkäänlaista automatismia ja että kaikki erivapautta koskevat hakemukset tutkitaan in concreto. Totean, että kaikki osapuolet olivat istunnossa yksimielisiä siitä, että hakemusta olisikin arvioitava konkreettisesti tosiseikkojen perusteella. Osapuolilla oli kuitenkin erilaisia näkemyksiä siitä, mitä tarkasti ottaen olisi tutkittava in concreto, mitä tarkastellaan jäljempänä kolmannen vaatimuksen osalta.

77. Katson joka tapauksessa, että vaikka siihen ei liittyisikään automatismia, vaatimuksella, joka koskee työskentelyä Ranskan julkishallinnon palveluksessa, ylitetään se, mikä on tarpeen edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi. Tavoitteena on varmistaa, että henkilöillä, jotka haluavat kyseisen erivapauden, on sillä tavoin merkityksellinen käytännön tuntemus Ranskan oikeudesta, että he voivat harjoittaa asianajotoimintaa. Tämän tavoitteen kytkeminen suoraan työskentelyyn Ranskan julkishallinnon palveluksessa johtaa, kuten edellä todettiin, kuitenkin liian laaja-alaiseen tulkintaan ranskalaisten virkamiesten osalta ja liian kapea-alaiseen tulkintaan kenen tahansa sellaisen henkilön osalta, joka ei ole ranskalainen virkamies. On nähdäkseni selvää, että Ranskan oikeutta voidaan käyttää ja sen tuntemus voidaan hankkia myös muualla kuin Ranskan julkishallinnossa. Ei varmastikaan voida sulkea pois, että Euroopan komissiossa on virkamiehiä, jotka ovat voineet työskennellä Ranskan oikeutta koskevien asioiden parissa tai jopa panna työnantajansa lukuun vireille oikeudenkäyntejä ranskalaisissa tuomioistuimissa.

78. Viimeksi mainitusta näkökulmasta tarkasteltuna Ranskan julkishallinnossa työskentelyä koskevalla edellytyksellä rajoitettaisiin kyseessä olevia vapauksia enemmän kuin on tarpeen, koska sillä suljettaisiin pois hakijat, jotka eivät ole olleet Ranskan julkishallinnon palveluksessa mutta jotka ovat tosiasiallisesti voineet hankkia hakemuksensa kannalta merkityksellisen kokemuksen. ( 24 )

79. Kolmanneksi todettakoon, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuomaan ensimmäiseen edellytykseen liittyvä ongelma poistuu tästä huolimatta kokonaan, jos – kuten Ranskan hallitus esittää – kyseessä olevaa vaatimusta tulkitaan laajasti siten, että se käsittää myös EU:n virkamiehet siltä osin kuin heitä voidaan pitää ”A-ura-alueen virkamiehiin rinnastettavina muina henkilöinä”. Tämä tarkoittaisi, ettei tällaisia henkilöitä suljettaisi automaattisesti pois kyseessä olevan erivapauden myöntämistä harkittaessa ja että myös näiden henkilöiden pätevyyden osalta voitaisiin arvioida in concreto heidän aiempaa kokemustaan oikeudellisista tehtävistä.

80. Tässä vaiheessa esitän siis (tietyin varauksin ehdollisesti), että SEUT 45 ja SEUT 49 artikla ovat esteenä Ranskan julkishallinnon palveluksessa työskentelyä koskevalle vaatimukselle, jonka täyttymistä edellytetään asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan nojalla erivapauden myöntämiseksi asianajajan ammatin harjoittamiselta edellytetystä koulutuksesta ja asianajajantutkinnosta, siltä osin kuin tämän vaatimuksen soveltaminen ei käytännössä anna mahdollisuutta selvittää, ovatko henkilöt, jotka eivät ole olleet Ranskan julkishallinnon palveluksessa, hankkineet edellytetyn kokemuksen tehtävistä (kansallisen) oikeuden parissa.

b) Alueellinen vaatimus

81. Alueellista vaatimusta sovelletaan ymmärtääkseni itsenäisesti, ja sen on täytyttävä kumulatiivisesti yhdessä kahden muun vaatimuksen kanssa. Katson myös, että tätä vaatimusta tulkitaan siten, että sen mukaan hakijan on pitänyt hankkia edellytetty kokemus Ranskan oikeudesta asuessaan työnsä vuoksi Ranskassa. Edellytettyä kokemusta ei voida toisin sanoen koskaan saada, jos hakijan julkinen työnantaja on sijoittautunut Ranskan alueen ulkopuolelle, vaikka hakija voisikin tosiasiallisesti käyttää työssään Ranskan oikeutta joko ranskalaisissa tuomioistuimissa ja siten Ranskan alueella tai työskentelemällä muutoin Ranskan oikeuteen liittyvien asioiden parissa.

82. Jos näin todellakin on, tällaiseen vaatimukseen liittyvät nähdäkseni samat ongelmat kuin ne, jotka yksilöitiin Ranskan julkishallinnossa työskentelyä koskevan vaatimuksen osalta mahdollisina ongelmakohtina, niin kuin edellä on todettu. ( 25 ) Ongelmana on tähän välttämättä liittyvä automaattisuus, joka ei yksinkertaisesti ole ilmoitetun päämäärän mukainen.

83. Tätä huomautusta tukee lisäksi asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan loppuosa, josta ilmenee, että kyseinen erivapaus voidaan myöntää, ainakin tämän säännöksen sanamuodon pintapuolisen tarkastelun perusteella, hakijoille, jotka vetoavat kansainvälisessä organisaatiossa hankittuun kokemukseen. Ei ole poissuljettua, että työskennellessään UNESCOn tai OECD:n kaltaisten järjestöjen, joiden päämajat sijaitsevat Ranskassa, palveluksessa henkilö voi käsitellä Ranskan oikeuden alaan kuuluvia asioita ja hoitaa riita-asioita ranskalaisissa tuomioistuimissa. Jos erivapauden myöntäminen olisi tällaisissa tapauksissa automaattista (ja jos lisäksi myönnettäisiin ehkä vain tällaisten organisaatioiden palvelukseen lähetetyille Ranskan julkishallinnon palveluksessa oleville), kyseessä oleville vaatimuksille asetettuja tavoitteita voitaisiin tuskin saavuttaa.

84. Katson siten (ja, kuten edellä, tietyn varauksin) tässä vaiheessa, että SEUT 45 ja SEUT 49 artikla ovat esteenä alueelliselle vaatimukselle, jonka täyttymistä edellytetään asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan mukaan asianajajan ammatin harjoittamiselta edellytetystä koulutuksesta ja asianajajan tutkinnosta myönnettävältä erivapaudelta.

c) Ranskan oikeuden käyttäminen

85. Ranskan oikeuden käyttämistä koskeva edellytys liittyy ymmärtääkseni asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdassa nimenomaisesti ilmaistuun vaatimukseen ”oikeudellisten tehtävien” (ranskankielisessä alkutekstissä ”activités juridiques”) suorittamisesta.

86. Tältä osin onkin korostettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on lähtökohtaisesti tunnustettu, että asianajajan ammatin harjoittamisen kannalta on tärkeää, että henkilö on käyttänyt työssään kansallista oikeutta ja että hän on perehtynyt kansalliseen oikeuteen. ( 26 ) Siten vaatimusta, jonka mukaan hakijan on täytynyt hankkia riittävästi asian kannalta merkityksellistä kokemusta oikeudellisista tehtävistä, jotta hänelle voidaan myöntää erivapaus alan käytännön kokemusta koskevasta tavanomaisesta vaatimuksesta ennen asianajajaluetteloon merkitsemistä, voidaan lähtökohtaisesti pitää asianmukaisena ja tarpeellisena rajoituksena.

87. Tilanne ei kuitenkaan ole näin selvä käsiteltävässä asiassa. Itse asiassa juuri sen aiemman oikeudellisia tehtäviä koskevan kokemuksen, jota asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, kohde jää jokseenkin hämäräksi sekä sisällöllisesti että menettelyllisesti.

88. Ensinnäkin, samalla kun kansallisessa lainsäädännössä pyritään kaikin tavoin varmistamaan välttämätön jousto, jota tarvitaan kaikkia elämänaloja edustavien henkilöiden hakemusten käsittelemiseksi, epäselväksi jää, mitä käsitteellä ”oikeudellisten tehtävien suorittamisesta” tarkasti ottaen edellytetään.

89. Oikeudellisten tehtävien käsitteen intuitiivisen tulkinnan mukaan tämä käsite voisi olla ”hallinnollisten tehtävien” vastakohta. Etenkin Pariisin asianajajayhdistyksen hallituksen ja puheenjohtajan esittämistä selityksistä käy kuitenkin ilmi, että kyse on itse asiassa sentyyppisten oikeudellisten tehtävien suorittamisesta, jotka takaavat, että ammatillinen kokemus on todellakin valmistanut hakijan asianajajan ammatin harjoittamista varten.

90. Asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan sanamuoto ei kuitenkaan viittaa kansallisen oikeuden käyttämiseen. Näin on loogisesti silloin, kun kyse on hakijoista, jotka ovat A-ura-alueen virkamiehiä ja jotka ovat toimineet oikeudellisissa tehtävissä kansainvälisissä organisaatioissa tai jotka ovat suorittaneet tällaisia tehtäviä pääasiallisesti tai myös muilla oikeudenaloilla, kuten unionin oikeuden tai kansainvälisen oikeuden alalla, työskennellessään Ranskassa. Istunnossa käydystä keskustelusta näet ilmenee, että toimiminen oikeudellisissa tehtävissä unionin oikeuden alalla voidaan (tai jopa täytyy) ottaa huomioon tätä tarkoitusta varten, vaikka jääkin epäselväksi, missä määrin tämä kokemus voi korvata kansallista oikeutta koskevan kokemuksen puutetta.

91. Epäselväksi jää mielestäni myös se, riittääkö työskentely millä tahansa oikeudenalalla täyttämään asetetun vaatimustason. Tästäkin käytiin istunnossa jonkin verran keskustelua – joka ei kuitenkaan johtanut yksiselitteiseen lopputulokseen – ja jossa esitettiin myös esimerkkejä henkilöistä, jotka ovat saattaneet työskennellä vain hyvin suppealla oikeudenalalla koko kyseisen kahdeksan vuoden jakson ajan, ( 27 ) ja kannanottoja siihen, edellytetäänkö todellisuudessa laajempialaista kokemusta.

92. Ei ole myöskään selvää, onko hakijan osoitettava, että hänellä on kokemusta riita-asioiden hoidosta ranskalaisissa tuomioistuimissa ja kuinka laajalti, vai riittääkö muu (kuin riita-asioiden hoitoon liittyvä) kokemus. Totean, että Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus ja puheenjohtaja vaikuttavat kannattavan ensimmäistä vaihtoehtoa, mutta käsiteltävässä asiassa esitetyt esimerkit oikeuskäytännöstä eivät ole eksplisiittisiä eivätkä muutenkaan yksiselitteisiä tässä suhteessa. ( 28 )

93. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen voidaan siis antaa hyödyllinen vastaus vain tässä asiayhteydessä. ( 29 ) Kun tarkastellaan vaaditun kokemuksen sisältöä, jos asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan soveltamisesta vastaavat kansalliset viranomaiset edellyttäisivät johdonmukaisesti kaikilta erivapautta hakeneilta kokemusta Ranskan oikeudesta, olipa kyse riita-asioiden hoidosta ranskalaisissa tuomioistuimissa tai kokemuksesta yksinomaan tähän oikeudenalaan läheisesti liittyviltä oikeudenaloilta olisi täysin loogista, ettei pelkästään unionin oikeutta koskevaa käytännön kokemusta otettaisi huomioon. Jos sitä vastoin mikä tahansa kokemus oikeudellisista tehtävistä lähes millä tahansa kansallisen oikeuden alalla, mukaan luettuina oikeudenalat, jotka eivät juurikaan liity riita-asioiden hoitamiseen, ei ole mitään syytä sivuuttaa kokemusta, joka on hankittu asian kannalta merkityksellisillä oikeudenaloilla yksinomaan unionin oikeudesta. ( 30 )

94. Toiseksi, kun tarkastellaan menettelyä, jossa tutkitaan Ranskan oikeuden käyttämistä koskevan edellytyksen täyttymistä, Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus ja puheenjohtaja sekä Ranskan hallitus selittävät, että tämä selvitetään in concreto kussakin yksittäistapauksessa. Hakemuksen vastaanottaa ensin Pariisin asianajajayhdistyksen palveluksessa oleva asianajaja, jonka tehtävänä on tarkistaa, onko hakemukseen liitetty kaikki tarvittavat asiakirjat, kehottaa hakijaa tarvittaessa täydentämään sitä ja laatia hakemuksesta muistio. Tämän jälkeen hakemus siirretään asianajajayhdistyksen jäsenistä ja entisistä jäsenistä koostuvan komitean käsiteltäväksi ja osoitetaan yhdelle heistä, joka sitten haastattelee hakijaa ja antaa lausuntonsa asiasta komitealle. Komitea joko hyväksyy hakemuksen tai, jos tämä ei ole mahdollista, siirtää asian hallintoelimelle, jossa hakijaa voidaan kuulla. Tämä hallintoelin tekee sitten asiassa virallisen päätöksen, johon voidaan hakea muutosta tuomioistuimelta. Pariisin asianajajayhdistyksen neuvoston ja puheenjohtajan mukaan tällainen yksilöllinen ja yksityiskohtainen arviointi sulkee pois kaiken automaattisuuden. Tämän näkemyksensä tueksi kyseinen osapuoli viittasi istunnossa useisiin esimerkkeihin Pariisin asianajajayhdistyksen tekemistä hylkäävistä päätöksistä, jotka koskivat hakijoita, jotka eivät pystyneet osoittamaan suorittaneensa oikeudellisia tehtäviä pysyvästi, riittävästi, suoraan tai henkilökohtaisesti. ( 31 )

95. Etenkin istunnossa esitetyn selityksen perusteella ymmärrän asian niin, että in concreto ‑arvioinnin tavoitteena on selvittää, onko hakija suorittanut ”oikeudellisia tehtäviä” erotuksena muusta työskentelystä. Yksikään menettelyn osapuolista ei vaikuta tämän osalta kiistävän sitä, että tällainen in concreto ‑arviointi todellakin tehdään, vaikka – kuten edellä jo todettiin ja edellä kuvatusta tutkintamenettelystä huolimatta – sen täsmällinen laajuus jääkin jossain määrin epämääräiseksi. ( 32 )

96. Yhteenvetona on todettava, että merkityksellistä kokemusta Ranskan oikeudesta koskeva vaatimus on yleisellä tasolla edellytys, joka voi olla sekä asianmukainen että tarpeen ilmoitettujen tavoitteiden kannalta. Korostan tarkoituksella Ranskan oikeutta: jos henkilö haluaa työskennellä oikeudellisissa tehtävissä oikeusjärjestelmässä ja saada erivapauden kyseisessä järjestelmässä asianajajaliiton jäseneksi pääsyyn yleisesti sovellettavasta vaatimuksesta, joka koskee edellytettyä koulutusta ja sen menestyksellistä suorittamista loppukokeen muodossa, on sekä täysin asianmukaista että tarpeen edellyttää kohtuullista käytännön kokemusta tässä oikeusjärjestelmässä.

97. Onpa järjestelmässä tältä osin asetettu vaatimus sitten minkä tyyppinen tahansa, sekä tällaiset edellytykset että niiden soveltaminen on määriteltävä ennakoitavalla ja johdonmukaisella tavalla kaikkien ammattiin hakevien osalta. Jälkimmäisestä toteamuksesta voidaan siirtyä tämän ratkaisuehdotuksen viimeiseen, kaikkia tarkasteltuja vaatimuksia yhteisesti koskevaan näkökohtaan, jota on tarpeen tarkastella erikseen.

3. Johdonmukaiset ja ennakoitavat edellytykset

98. Käsiteltävän asian tosiseikasto on jokseenkin erityislaatuinen. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen alussa esittämissäni alustavissa huomautuksissa jo todettiin ( 33 ) – ja sitä seuranneessa tarkastelussa edelleen selvennettiin –, asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan nojalla sovellettavat edellytykset ovat jossain määrin vaihtelevia, minkä lisäksi kyseisen säännöksen sanamuoto ei tarjoa niille kovinkaan vankkaa perustaa. Lisäksi, kuten komissio asiaankuuluvasti istunnossa totesi, kaikkia kyseessä olevia edellytyksiä nähtävästi sovelletaan melko lailla joustavasti.

99. Käsiteltävässä asiassa tutkitut kolme edellytystä ovat muotoutuneet oikeuskäytännössä. Niiden johdonmukaisuuteen ja ennakoitavuuteen liittyy ongelmia, etenkin kun niitä tarkastellaan niiden rajoitusten valossa, joita niistä aiheutuu perussopimuksissa taattuihin vapauksiin. Johdonmukaisuutta koskevan vaatimuksen osalta unionin tuomioistuin on todennut, että perussopimuksissa taattujen vapauksien rajoituksilla on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen. ( 34 ) Kun tarkastellaan ennakoitavuuden edellytystä, ennakoitavuus tietenkin kasvaa, kun tällaiset rajoitukset määritellään selkeästi yleisesti sovellettavilla oikeussäännöillä.

100. En tietenkään väitä, etteikö oikeuskäytännöllä voitaisi saavuttaa riittävää johdonmukaisuutta ja että tähän voidaan päästä ainoastaan lainsäädäntöteitse. Esimerkiksi sellaisissa vaativammissa tilanteissa, jossa oikeuksiin voidaan kohdistaa rajoituksia vain säätämällä niistä ”lailla”, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, ettei tällaista rajoitusta tarvitse välttämättä määritellä lainsäädännössä, vaan sen käyttöön ottaminen voi tapahtua myös oikeuskäytännön välityksellä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan ilmaisu ”säädettävä lailla” merkitsee kuitenkin sitä, että tällaisten oikeussääntöjen on oltava ”riittävän helposti saatavilla” ja että ”oikeussääntöä ei voida pitää ’lakina’, ellei sitä ole muotoiltu riittävän tarkasti, jotta oikeussubjektit voivat toimia sen mukaan”. ( 35 )”Oikeusnormien, joihin oikeuksiin tai vapauksiin puuttuminen perustuu, olisi [näet] oltava riittävän helposti saatavilla ja täsmällisiä, ja niiden soveltamisen olisi oltava ennakoitavissa”. Tässä yhteydessä ”sääntö on ’ennakoitavissa’, kun se antaa suojaa viranomaisten mielivaltaisia toimia vastaan”. ( 36 )

101. On kuitenkin tilanteita, joissa unionin tuomioistuin on asettanut tiukempia vaatimuksia sovellettavien sääntöjen ennakoitavuudelle. ( 37 ) Jos jätetään huomiotta tilanteet, joissa on kyse erilaisista vapaudenriistoon liittyvistä asioista, joihin on tietenkin sovellettava tiukempia vaatimuksia, ( 38 ) näin ei kuitenkaan ole ammattiin pääsylle asetettujen edellytysten määrittelyn osalta. Vaikka voidaankin varmasti hyväksyä se, että tällaisia vaatimuksia täsmennettäisiin oikeuskäytännössä, ennakoitavuuden peruslähtökohtaa (eli saatavuutta ja täsmällisyyttä) on silti noudatettava. ( 39 )

102. Kun käsiteltävässä asiassa tarkasteltavia edellytyksiä arvioidaan näiden perusteiden mukaisesti, on jokseenkin vaikea nähdä, miten ne voisivat täyttää nämä vaatimukset. Mielestäni on mahdotonta sivuuttaa huomattavaa ristiriitaa, joka vallitsee yhtäältä kirjoitettujen sääntöjen, sellaisina kuin ne ovat asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdassa, ja toisaalta sen välillä, miten näitä sääntöjä sovelletaan niiden edellytysten valossa, joita käsiteltävässä asiassa on tarkasteltu, kun otetaan huomioon ne monet epäselvyydet, joita liittyy siihen, mitä nämä edellytykset itse asiassa tarkoittavat ja miten niitä on sovellettu.

103. Tunnustan luonnollisestikin sen huomattavan laajan vapauden, joka jäsenvaltioilla on määritellä harkintansa mukaan asianajajan ammatin kaltaiseen säänneltyyn ammattiin pääsyn edellytykset ja myös näihin edellytyksiin sovellettavat poikkeukset, varmistaakseen sen, että ammattiin voivat päästä ainoastaan henkilöt, jotka antavat takeet edellytetyistä valmiuksista.

104. Tarkoituksenani ei myöskään ole kiistää jäsenvaltioiden toimivaltaa vahvistaa tarvittaessa hyvinkin tiukkoja arviointiperusteita kansallista oikeutta koskevalle kokemukselle ja sen tuntemukselle, kuten Ranskan hallitus korosti istunnossa, ja valvoa niiden noudattamista, jotta voidaan tehokkaasti vahvistaa oikeudenkäyntien osapuolten oikeuksien suojaa ja varmistaa hyvä oikeudenkäyttö.

105. Tässä jaksossa ja ratkaisuehdotuksessa esitetyt huomautukset eivät suinkaan perustu sellaiseen näkemykseen, että kansallisiin asianajajaliittoihin olisi annettava mahdollisimman laaja pääsy myös sellaisille henkilöille, jotka eivät täytä asetettuja vaatimuksia ja jotka eivät siten voi antaa tarvittavia takeita oikeudenkäynnin osapuolten oikeuksien suojan ja hyvän oikeudenkäytön osalta. Asia on itse asiassa pikemminkin päinvastoin. Jäsenvaltiolla on nähdäkseni täysi oikeus asettaa kansalliseen asianajajaliittoon pääsemiseltä edellytetylle ammatilliselle kokemukselle korkeatasoiset vaatimukset, ja se voi halutessaan vaatia paitsi käytännön kokemusta kansallisesta oikeudesta myös käytännön kokemusta riita-asioiden hoitamisesta ja esiintymisestä kansallisissa tuomioistuimissa.

106. Tässä ratkaisuehdotuksessa omaksumani näkemys on toinen: päättääpä jäsenvaltio asettaa miten tiukat vaatimukset tahansa, sen on toimittava johdonmukaisesti ja avoimesti asettamalla kaikille hakijoille, sekä omille kansalaisilleen että muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, samat ennakoitavissa olevat edellytykset, joita sovelletaan samalla tavalla. Jäsenvaltio voi päättää olla salliva tai tiukka, mutta sen on tehtävä se syyllistymättä syrjintään. Jäsenvaltio ei kuitenkaan voi – ottamalla käyttöön järjestelmän, joka perustuu olettamiin, jotka liittyvät ainoastaan rajoitetusti ilmoitettuun tavoitteeseen merkitykselliseksi katsottavasta työkokemuksesta (joka ei sellaisenaan ole sidottu tiettyyn kansalaisuuteen) – soveltaa käytännössä järjestelmää, joka vaikuttaa kaikkien unionin tuomioistuimen menettelyssä esille tuotujen tosiseikkojen perusteella melko sallivalta sen omien kansalaisten osalta mutta paljon tiukemmalta tai jopa poissulkevalta muiden jäsenvaltioiden kansalaisten osalta.

107. Korostan vielä kerran jäsenvaltioilla näissä kysymyksissä olevan harkintavallan laajuutta mutta katson, että tätä harkintavaltaa on käytettävä siten, että jäsenvaltioiden asettamat edellytykset täyttävät edellä esitetyt vaatimukset, jotta niitä voidaan pitää selkeästi määriteltyinä kriteereinä, joiden perusteella hakijat kykenevät saamaan tiedon siitä, mitä heiltä odotetaan ja millä perusteella ja minkä edellytysten mukaisesti heidän hakemuksensa tutkitaan ja ratkaistaan.

V Ratkaisuehdotus

108. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa Cour de cassationin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: SEUT 45 ja SEUT 49 artikla ovat esteenä Ranskan julkishallinnon palveluksessa työskentelyä koskevalle vaatimukselle ja alueelliselle vaatimukselle, joiden täyttymistä edellytetään asetuksen nro 91-1197 98 §:n 4 kohdan nojalla erivapauden myöntämiseksi asianajajan ammatin harjoittamiselta edellytetystä koulutuksesta ja asianajajantutkinnosta, siltä osin kuin näiden vaatimusten soveltaminen ei käytännössä anna mahdollisuutta selvittää, ovatko henkilöt, jotka ovat olleet Euroopan komission virkamiehiä, hankkineet edellytetyn kokemuksen tehtävistä kansallisen oikeuden parissa. SEUT 45 ja SEUT 49 artikla ovat joka tapauksessa esteenä sille, että säännellyn ammatin harjoittamiselle asetetaan jäsenvaltiossa edellytyksiä, jotka eivät perustu johdonmukaisiin ja ennakoitavissa oleviin kriteereihin ja joista kaikki kiinnostuneet hakijat eivät voi kohtuudella varmistua etukäteen.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) Ymmärrän tämän viittauksena lain nro 71-1130 11 §:n 2 kohtaan, jossa säädetään oikeustieteen tutkintoa koskevasta mahdollisesta erivapaudesta, joka voidaan myöntää henkilöille, jotka ovat työskennelleet tietyissä tehtävissä Ranskassa.

( 3 ) Ks. esim. Cour d’appel de Paris’n tuomio 12.5.2016, nro 15/1546; Cass. 1ère Civ, tuomio 14.12.2016, nro 15-26.635, FR:CCASS:2016:C101411; Cass. 1ère Civ, tuomio 11.5.2017, nro 16-17.295, FR:CCASS:2017:C100576 ja Cass. 1ère Civ, tuomio 5.7.2017, nro 16-20.441, FR:CCASS:2017:C100576.

( 4 ) Cour d’Appel d’Aix-en Provencen tuomio 2.4.2015, nro 14/15403.

( 5 ) Jonka perustuslainmukaisuuden Conseil Constitutionnel (perustuslakituomioistuin, Ranska) vahvisti 6.7.2016 antamassaan tuomiossa nro 2016-551 QPC, FR:CC:2016:2016.551.QPC.

( 6 ) Cass. 1ère Civ, tuomio 28.3.2008, nro 06-21.051, Bulletin 2008 I No 90 ja Cass. 1ère Civ, tuomio 14.1.2016, nro 15-11.305, FR:CCASS:2016:C100036.

( 7 ) Cass. 1ère Civ, tuomio 14.12.2016, nro 14-25.800, FR:CCASS:2016:C101410.

( 8 ) Samaa alueellista vaatimusta sovellettiin myös erivapauteen, joka koskee tiettyjä yliopisto-opettajia asetuksen nro 91-1197 98 §:n 2 kohdan nojalla. Cass, 1ère Civ, tuomio 15.7.1999, nro 97-13.079, Bulletin 1999 I No 235, s. 152.

( 9 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 5 kohta.

( 10 ) Asianajajan ammatin pysyvän harjoittamisen helpottamisesta muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jossa ammatillinen pätevyys on hankittu, 16.2.1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 1998, L 77, s. 36).

( 11 ) Tuomio 13.11.2003, Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612, 45 kohta).

( 12 ) Ks. esim. tuomio 10.12.2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 17.12.2015, X-Steuerberatungsgesellschaft (C‑342/14, EU:C:2015:827, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 13 ) Ks. SEUT 45 artiklasta (tuolloin EY 39 artikla) tuomio 10.12.2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 14 ) Ks. esim. tuomio 3.10.2000, Ferlini (C‑411/98, EU:C:2000:530, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 16.12.2004, My (C‑293/03, EU:C:2004:821, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen tämän periaatteellisen toteamuksen osalta); tuomio 16.2.2006, Öberg (C‑185/04, EU:C:2006:107, 12 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 21.1.2016, komissio v. Kypros (C‑515/14, EU:C:2016:30, 45 kohta). Ks. myös tuomio 30.4.2019, Wattiau v. parlamentti (T-737/17, EU:T:2019:273, 82 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

( 15 ) Ks. esim. tuomio 28.6.2012, Erny (C‑172/11, EU:C:2012:399, 39 kohta); tuomio 5.12.2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken (C‑514/12, EU:C:2013:799, 25 kohta) tai tuomio 5.2.2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, 30 kohta).

( 16 ) Tuomio 23.5.1996, O’Flynn (C‑237/94, EU:C:1996:206, 20 kohta).

( 17 ) Ks. vastaavasti tuomio 7.3.2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 26.6.2018, MB (Sukupuolenvaihdos ja vanhuuseläke) (C‑451/16, EU:C:2018:492, 42 kohta) ja tuomio 22.1.2019, Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43, 42 kohta).

( 18 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 11, 12 ja 24 kohta.

( 19 ) Ks. myös ratkaisuehdotukseni Hornbach-Baumarkt (C‑382/16, EU:C:2017:974, 131 kohta), joka osoittaa, miten unionin tuomioistuimen neljän perusvapauden yhteydessä tekemässä perinteisessä arvioinnissa tarkastellaan pohjimmiltaan samoja perusteita vertailukelpoisuuden (jos sitä tarkastellaan erikseen) ja oikeuttamisperusteiden (oikeasuhteisuuden) osalta.

( 20 ) Ks. ratkaisuehdotukseni MB (C‑451/16, EU:C:2017:937, 47 kohta), jossa korostan, että tällainen arviointi kiertää väistämättä kehää eikä anna todellisuudessa mahdollisuutta uudelleentarkasteluun, jos olisi katsottava, että vertailukelpoisuus määräytyy ennalta kansallisessa lainsäädännössä vahvistettujen luokittelujen perusteella.

( 21 ) Ks. esim. tuomio 7.5.1991, Vlassopoulou (C‑340/89, EU:C:1991:193, 15 kohta); tuomio 5.2.2015, komissio v. Belgia (C‑317/14, EU:C:2015:63, 22 kohta) tai tuomio 20.12.2017, Simma Federspiel (C‑419/16, EU:C:2017:997, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tähän liittyvää oikeuskäytäntöä koskevasta yhteenvedosta ks. myös ratkaisuehdotukseni Krah (C‑703/17, EU:C:2019:450, 53–85 kohta).

( 22 ) Ks. esim. tuomio 31.3.1993, Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 12.9.2013, Konstantinides (C‑475/11, EU:C:2013:542, 50 kohta) tai tuomio 13.7.2016, Pöpperl (C‑187/15, EU:C:2016:550, 29 kohta).

( 23 ) Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen perustelemisesta ks. tuomio 18.5.2017, Lahorgue (C‑99/16, EU:C:2017:391, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio 12.12.1996, Reisebüro Broede (C‑3/95, EU:C:1996:487, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 25.7.1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, 16 kohta).

( 24 ) Ks. vastaavasti esim. tuomio 7.5.1991, Vlassopoulou (C‑340/89, EU:C:1991:193, 15 kohta); tuomio 13.11.2003, Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 10.12.2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 17.12.2009, Rubino (C‑586/08, EU:C:2009:801, 34 kohta). Ks. myös tuomio 12.5.2005, komissio v. Italia (C‑278/03, EU:C:2005:281, 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 25 ) Lisäksi komissio epäilee, vaaditaanko alueellista sidonnaisuutta todellakin Ranskan julkishallinnossa työskenteleviltä, jotka harjoittavat tointaan Ranskan alueen ulkopuolella. Se viittaa tässä yhteydessä Cour d’appel de Paris’n 12.5.2016 antamaan tuomioon nro 15/15468, jossa katsottiin, ettei syrjintä voi perustua Ranskan julkishallinnossa työskentelevien ja kansainvälisten virkamiesten erotteluun, koska nämä kaksi asemaa ilmentävät erilaisia valmiuksia.

( 26 ) Ks. tuomio 10.12.2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771, 46 kohta) ja tuomio 22.12.2010, Koller (C‑118/09, EU:C:2010:805, 39 kohta).

( 27 ) Tältä osin valittaja viittasi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tuomioihin, joissa todetaan asetuksen nro 91-1197 98 §:n 3 kohtaan sisältyvän, yritysten palveluksessa toimivia juristeja koskevan erivapauden yhteydessä, ettei hakijan voida edellyttää toimineen useilla eri oikeudenaloilla. Ks. Cass. 1ère Civ, tuomio 13.2.1996, pourvoi No 94-13.856, Bulletin 1996 I No 131 s. 93; Cass. 1ère Civ, tuomio 26.1.1999, pourvoi No 96-14.188, non publié au bulletin ja Cass. 1ère Civ, tuomio 11.2.2010, pourvoi No 09-11.324, non publié au bulletin.

( 28 ) Lisäksi valittaja viittasi Conseil national des barreaux’n (kansallisen asianajajaliiton hallitus) ja Commission Règles et usages’n (kansallisen asianajajaliiton sääntöjä ja käytäntöjä käsittelevä elin) 18.1.2018 laatimaan lausuntoon, joka ei vaikuta kovinkaan yksiselitteiseltä tältä osin. Kyseisessä asiakirjassa todetaan seuraavaa: ”Asianajajaluetteloon merkitsemistä koskevan hakemuksen vastaanottaneen asianajajayhdistyksen on otettava selvää siitä, millaisia työtehtäviä todellisuudessa on suoritettu tukeutumalla näyttöön oikeudellisesta työkokemuksesta asiakasneuvonnasta, oikeudellisten asiakirjojen laadinnasta ja riita-asioiden hoidosta. Näytöksi, joka hakijan on esitettävä, katsotaan lähtökohtaisesti työnantajan tai entisten työnantajien antamat todistukset.” Korostan tässä tai-konjunktion käyttöä.

( 29 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 38 kohta.

( 30 ) Jos kuvitteelliseksi esimerkiksi otetaan vaikkapa se, että Juran departementissa sijaitsevassa Saint-Claudessa työskentelevä verovirkailija, jolla on kahdeksan vuoden työkokemus yksinomaan arvonlisäveroasioista ja joka ei ole koskaan esiintynyt ranskalaisessa tuomioistuimissa valtion asiamiehenä, voi saada asetuksen 91-1197 98 §:n 4 kohdassa tarkoitetun erivapauden, koska hänen katsottaisiin toimineen ”oikeudellisissa tehtävissä”, pitäisi tämän päteä myös sellaiseen komission virkamieheen, joka on työssään käsitellyt yksinomaan unionin oikeuteen liittyviä asioita ja joka ei ole koskaan esiintynyt ranskalaisissa tuomioistuimissa. Näin on yksinkertaisesti siksi, että kun otetaan huomioon tällaisen rajoituksen ilmoitettu tavoite (edellä tämän ratkaisuehdotuksen 68 ja 69 kohta), kumpikin tapaus on yhtä lähellä Ranskan oikeuden alalla hankittua kokemusta riita-asioiden hoidosta (tai pikemminkin yhtä kaukana siitä).

( 31 ) Pariisin asianajajayhdistyksen hallitus ja puheenjohtaja viittasivat tältä osin asiaan Cass. 1ère Civ, tuomio 22.1.2014, pourvoi No 12-26.622, FR:CCASS:2014:C100056, ja asiaan Cass. 1ère Civ, tuomio 8.12.2009, pourvoi No 08-70.088, non publié au bulletin.

( 32 ) Ks. edellä 10 ja 23 kohta, joista ilmenee, että pääasian valittajan osalta tämä arviointi vaikuttaa rajoittuneen sen toteamiseen in concreto, että hän ei ollut Ranskan julkishallinnon virkamies.

( 33 ) Ks. erityisesti edellä tämän ratkaisuehdotuksen 34 kohta.

( 34 ) Ks. esim. tuomio 6.11.2003, Gambelli ym. (C‑243/01, EU:C:2003:597, 67 kohta); tuomio 10.3.2009, Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 18.5.2017, Lahorgue (C‑99/16, EU:C:2017:391, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 29.7.2019, komissio v. Itävalta (Rakennustekniikan insinöörit, patenttiasiamiehet ja eläinlääkärit) (C‑209/18, EU:C:2019:632, 94 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestön avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 35 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 26.4.1979, The Sunday Times v. Yhdistynyt kuningaskunta (nro 1), valitus nro 6538/74 (CE:ECHR:1980:1106JUD000653874, 47–49 kohta (Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleesta ja sananvapaudesta)). Ks. myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan osalta esitettyjä kommentteja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä näissä kysymyksissä, julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus Scarlet Extended (C‑70/10, EU:C:2011:255, 94–100 kohta).

( 36 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 11.6.2020, Markus v. Latvia, valitus nro 17483/10 (CE:ECHR:2020:0611JUD001748310, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen (rikosoikeudellisesta seuraamuksesta ja omistusoikeuden rajoittamisesta)).

( 37 ) Tuomio 15.3.2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213). Ks. myös tuomio 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, 46 kohta).

( 38 ) Tuomio 15.3.2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, 42 ja 43 kohta), jonka mukaan ”ainoastaan säännös, joka on yleisesti sovellettava, voi täyttää selvyyden, ennakoitavuuden, saatavuuden ja erityisesti mielivallalta annettavan suojan vaatimukset”.

( 39 ) Ks. analogisesti esim. tuomio 26.11.2014, Mascolo ym. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2401, 88 kohta); tuomio 11.4.2019, Cobra Servicios Auxiliares (C‑29/18, C‑30/18 ja C‑44/18, EU:C:2019:315, 45 ja 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 7.10.2019, Safeway (C‑171/18, EU:C:2019:839, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 19.12.2019, GRDF (C‑236/18, EU:C:2019:1120, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).