Asia C‑526/14

Tadej Kotnik ym.

vastaan

Državni zbor Republike Slovenije

(Ustavno sodiščen esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

”Ennakkoratkaisupyyntö — Pankkisektoria koskevan komission tiedonannon pätevyys ja tulkinta — Direktiivin 2001/24/EY ja direktiivin 2012/30/EU tulkinta — Pankeille finanssikriisin yhteydessä myönnetyt valtiontuet — Vastuunjako — Osakkeenomistajien oman pääoman, hybridipääoman ja huonompisijaisten velkainstrumenttien likvidaatio — Luottamuksensuojan periaate — Omaisuudensuoja — Osakkaiden ja kolmansien etujen suoja — Luottolaitosten tervehdyttäminen ja likvidaatio”

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 19.7.2016

Valtiontukisääntöjen soveltamisesta finanssikriisin yhteydessä pankkien hyväksi toteutettaviin tukitoimenpiteisiin 1 päivästä elokuuta 2013 annetun komission tiedonannon, jolla ei ole välittömiä oikeusvaikutuksia kolmansiin, pätevyyttä koskevat ennakkoratkaisukysymykset täyttävät tutkittavaksi ottamisen edellytykset, koska kysymykset koskevat useita sellaisia unionin oikeussääntöjä osakkeenomistajiin ja huonompisijaisiin velkojiin kohdistuvasta vastuunjakovaatimuksesta, jonka komissio on asettanut tiedonannossaan, jotta pankkisektorilla myönnettyjen valtiontukien voitaisiin SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti katsoa soveltuvan sisämarkkinoille. (ks. 31–34 kohta)

Valtiontukisääntöjen soveltamisesta finanssikriisin yhteydessä pankkien hyväksi toteutettaviin tukitoimenpiteisiin 1 päivästä elokuuta 2013 annettua komission tiedonantoa (Pankkitiedonanto) on tulkittava siten, ettei se sido jäsenvaltioita. Tällaisen tiedonannon antaminen ei näet vapauta komissiota velvollisuudestaan tutkia ne erityiset poikkeukselliset olosuhteet, joihin jäsenvaltio on tietyssä yksittäisessä tapauksessa vedonnut vaatiakseen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan välitöntä soveltamista, eikä velvollisuudestaan perustella se, että se kieltäytyy hyväksymästä tällaista vaatimusta. Tästä seuraa yhtäältä, että pankkitiedonannon sisältämien käytännesääntöjen vahvistamisen vaikutukset rajoittuvat siihen, että komissio rajoittaa itse harkintavaltansa käyttöä niin, että jos jäsenvaltio ilmoittaa näiden sääntöjen mukaisen valtiontukisuunnitelman komissiolle, tämän on lähtökohtaisesti hyväksyttävä suunnitelma. Toisaalta jäsenvaltioilla säilyy mahdollisuus ilmoittaa komissiolle valtiontukisuunnitelmia, jotka eivät täytä tiedonannossa vahvistettuja arviointiperusteita, ja komissio voi hyväksyä tällaisia suunnitelmia poikkeuksellisten olosuhteiden vallitessa. Tästä seuraa, että pankkitiedonannolla ei luoda jäsenvaltioihin kohdistuvia itsenäisiä velvoitteita vaan vahvistetaan pelkästään edellytykset, joilla pyritään takaamaan pankeille finanssikriisin yhteydessä myönnettyjen valtiontukien soveltuvuus sisämarkkinoille ja jotka komission on otettava huomioon käyttäessään SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan perustuvaa laajaa harkintavaltaansa. (ks. 41 ja 43–45 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

SEUT 107–SEUT 109 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä valtiontukisääntöjen soveltamisesta finanssikriisin yhteydessä pankkien hyväksi toteutettaviin tukitoimenpiteisiin 1 päivästä elokuuta 2013 annetun komission tiedonannon (Pankkitiedonanto) 40–46 kohdalle siltä osin kuin näissä kohdissa asetetaan valtiontuen hyväksymisen edellytykseksi vaatimus vastuunjaosta, johon osakkeenomistajat ja huonompisijaisten velkainstrumenttien haltijat osallistuvat. Yhtäältä tällaiset vastuunjakotoimenpiteet voidaan nimittäin ymmärtää keinoiksi estää valtiontukien käyttämistä vain välineenä, jonka avulla kyseisten pankkien rahoitusvaikeuksia kyetään helpottamaan. Toisaalta vastuunjakotoimenpiteillä pyritään takaamaan se, että ennen minkäänlaisen valtiontuen myöntämistä pääomavajeesta kärsivät pankit ponnistelevat yhdessä sijoittajiensa kanssa tämän vajeen pienentämiseksi muun muassa omaa pääomaa hankkimalla ja huonompisijaisten velkojen osuudella, koska tällaisilla toimenpiteillä kyetään rajoittamaan myönnetyn valtiontuen määrää. Päinvastainen ratkaisu saattaisi aiheuttaa kilpailun vääristymistä, koska pankit, joiden osakkeenomistajat ja huonompisijaiset velkojat eivät olisi osallistuneet pankin pääomavajeen pienentämiseen, saisivat valtiontukea yli sen, mikä olisi riittänyt jäljelle jääneen pääomavajeen kattamiseen. Lisäksi niiden ”moraalikatoa” koskevien ongelmien ratkaisemiseksi, jotka liittyvät siihen, että yksilöt ovat taipuvaisia tekemään riskialttiita päätöksiä silloin, kun näiden mahdolliset kielteiset seuraukset tulevat kaikkien yhdessä kannettaviksi, on estettävä se, että pankkeja rohkaistaisiin valtiontuen saamismahdollisuudella käyttämään riskialttiimpia rahoitusinstrumentteja, joista saattaa aiheutua huomattavia tappioita, mikä olisi omiaan aiheuttamaan vakavaa kilpailun vääristymistä ja vaarantamaan sisämarkkinoiden eheyden. Antamalla pankkitiedonannon komissio ei ole puuttunut Euroopan unionin neuvostolle SEUT 108 ja SEUT 109 artiklassa osoitettuihin toimivaltuuksiin. Koska tiedonannossa vahvistetaan vain käytännesäännöt, jotka rajoittavat komission liikkumavaraa SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa sille osoitetun harkintavallan käytössä, sillä ei puututa neuvostolle SEUT 108 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa myönnettyyn valtaan todeta jäsenvaltion pyynnöstä valtiontuki poikkeuksellisissa olosuhteissa sisämarkkinoille soveltuvaksi, eikä sitä ole pidettävä SEUT 109 artiklassa tarkoitetun kaltaisena asetuksena, joka sitoo kaikkia SEUT 288 artiklan toisen kohdan nojalla. (ks. 55–60 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

Luottamuksensuojan periaatetta ja omaisuudensuojaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä valtiontukisääntöjen soveltamisesta finanssikriisin yhteydessä pankkien hyväksi toteutettaviin tukitoimenpiteisiin 1 päivästä elokuuta 2013 annetun komission tiedonannon (Pankkitiedonanto) 40–46 kohdalle siltä osin kuin näissä kohdissa asetetaan valtiontuen hyväksymisen edellytykseksi vaatimus vastuunjaosta, johon osakkeenomistajat ja huonompisijaisten velkainstrumenttien haltijat osallistuvat. Luottamuksensuojan periaatteen osalta on yhtäältä huomattava, etteivät kyseessä olevien pankkien osakkeenomistajat ja huonompisijaiset velkojat olleet saaneet komissiolta minkäänlaisia takeita siitä, että se hyväksyisi valtiontuen näiden pankkien pääomavajeen poistamiseksi. Toiseksi näille sijoittajille ei myöskään ollut vakuutettu, etteivät tietyt niistä toimenpiteistä, joiden avulla komission hyväksymän valtiontuen saajina olevien pankkien pääomavajeesta oli tarkoitus selviytyä, vaikuttaisi haitallisesti niiden sijoituksiin. Vaikka onkin niin, että luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin perusperiaatteisiin, talouden toimijat eivät kuitenkaan voi perustellusti luottaa valtiontukiin pankkisektorin kaltaisella alalla, jolla tukien tarkoitus edellyttää jatkuvaa sopeutumista taloudellisen tilanteen vaihteluihin. Siihen, pitäisikö jäsenvaltioilla olla käytettävissään siirtymäkausi voidakseen sopeutua niihin uusiin vaatimuksiin, jotka komissio on vahvistanut vastuunjaolle, johon osakkeenomistajat ja huonompisijaiset velkojat osallistuvat, on todettava, että pakottava yleinen etu voi estää siirtymätoimenpiteiden toteuttamisen sellaisten tilanteiden varalta, jotka ovat syntyneet ennen uuden sääntelyn voimaantuloa mutta joiden kehitys ei ole vielä päättynyt. Tavoitetta taata rahoitusjärjestelmän vakaus ja samalla välttää julkisten menojen liiallinen kasvu ja minimoida kilpailun vääristymät on pidettävä tällaisen ensisijaisen yleisen edun mukaisena. Omaisuudensuojan osalta todettakoon, että vastuunjakoa koskevia toimenpiteitä voidaan toteuttaa myös vapaaehtoisesti osakkeenomistajien toimesta tai luottolaitoksen ja sen huonompisijaisten velkojien sopimuksella, mitä ei voida pitää puuttumisena niiden omistusoikeuteen. Lisäksi koska pankkien osakkeenomistajat vastaavat pankin veloista sen yhtiöpääoman määrään asti, sen, että pankkitiedonannon 40–46 kohdassa edellytetään, että pankin pääomavajeen poistamiseksi osakkeenomistajien on ennen valtiontuen myöntämistä katettava pankin kärsimiä tappioita yhtä laajalti kuin silloin, jos tukea ei olisi myönnetty, ei voida katsoa loukkaavan osakkeenomistajien omaisuudensuojaa. Pankkien osakkeenomistajien tappiot olisivat joka tapauksessa yhtä suuret riippumatta siitä, perustuvatko ne konkurssiin julistamiseen tuomioistuimen tuomiolla valtiontuen myöntämättä jättämisen vuoksi vai tällaisen tuen myöntämismenettelyyn, jossa ennakkoedellytyksenä on vastuunjako Huonompisijaisten velkojien osalta todettakoon, että huonompisijaiset velkainstrumentit ovat rahoitusinstrumentteja, joilla on tiettyjä sekä velkatuotteiden että oman pääoman ehtoisten arvopapereiden ominaisuuksia, mikä merkitsee sitä, että tilanteessa, jossa tällaisten instrumenttien liikkeelle laskija on maksukyvytön, niiden haltijat tyydytetään tavanomaisessa asemassa olevien velkojien jälkeen mutta ennen osakkeenomistajia. Vastuunjakotoimenpiteet, jotka ovat pääomavajeesta kärsivälle pankille myönnettävän valtiontuen myöntämisen edellytyksenä, eivät voi loukata huonompisijaisten velkojien omaisuudensuojaa tavalla, jota niiden ei olisi tarvinnut kärsiä konkurssimenettelyssä, joka olisi seurannut tällaisen tuen myöntämättä jättämisestä. (ks. 62, 64, 66–70, 74–76 ja 78–80 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)

Niiden takeiden yhteensovittamisesta samanveroisiksi, joita jäsenvaltioissa vaaditaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 54 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetuilta yhtiöiltä niiden jäsenten sekä ulkopuolisten etujen suojaamiseksi osakeyhtiöitä perustettaessa sekä niiden pääomaa säilytettäessä ja muutettaessa, annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 29, 34, 35 ja 40–42 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä valtiontukisääntöjen soveltamisesta finanssikriisin yhteydessä pankkien hyväksi toteutettaviin tukitoimenpiteisiin 1 päivästä elokuuta 2013 annetun komission tiedonannon (Pankkitiedonanto) 40–46 kohdalle siltä osin kuin näissä kohdissa asetetaan valtiontuen hyväksymisen edellytykseksi vaatimus vastuunjaosta, johon osakkeenomistajat ja huonompisijaisten velkainstrumenttien haltijat osallistuvat. Pankkitiedonantoon ei näet ole otettu lainkaan erillisiä määräyksiä oikeudellisista menettelyistä, joita noudattaen sen 40–46 kohdassa mainitut vastuunjakotoimenpiteet on toteutettava. Näin ollen on niin, että vaikka jäsenvaltiot saattavat ehkä joutua tietyssä tilanteessa toteuttamaan tämänkaltaisia vastuunjakotoimenpiteitä ilman yhtiön yhtiökokouksen hyväksyntää, tämä ei kuitenkaan voi saattaa kyseenalaiseksi pankkitiedonannon pätevyyttä direktiivin 2012/30 säännösten kannalta arvioituna. Direktiivi 2012/30 kuuluu niihin toimenpiteisiin, joilla sijoittamisvapautta on toteutettu sisämarkkinoilla ja joiden päätavoitteena on osakkaiden ja kolmansien etujen suojaaminen. Toimenpiteet, joista siinä säädetään tämän suojan takaamiseksi, koskevat osakeyhtiöiden tavanomaista toimintaa. Sitä vastoin toimenpiteet, jotka koskevat osakkeenomistajien ja huonompisijaisten velkojien osallistumista vastuunjakoon, ovat poikkeustoimia, kun valtion viranomaiset ovat päättäneet niiden käyttöön ottamisesta. Niitä voidaan toteuttaa vain jäsenvaltion vakavan taloudellisen häiriötilan korjaamiseksi, järjestelmäriskien välttämiseksi ja rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamiseksi. Vaikka on selvästi yleisen edun mukaista varmistaa koko unionissa sijoittajien vahva ja yhtenäinen suoja, tätä etua ei voida pitää kaikissa olosuhteissa ensisijaisena rahoitusjärjestelmän vakauden varmistamiseen liittyvään yleiseen etuun nähden. (ks. 84–88 kohta, 91 ja 94 kohta sekä tuomiolauselman 4 kohta)

Valtiontukisääntöjen soveltamisesta finanssikriisin yhteydessä pankkien hyväksi toteutettaviin tukitoimenpiteisiin 1 päivästä elokuuta 2013 annettua komission tiedonantoa (Pankkitiedonanto) on tulkittava siten, että hybridipääoman tai huonompisijaisten velkainstrumenttien muuntamistoimilla tai niiden pääoma-arvon alentamistoimilla ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseessä olevan pankin pääomavajeen poistamiseksi. Tiedonannon 44 kohdan mukaan siinä tapauksessa, ettei pankki täytä vähimmäispääomavaatimuksia, mikä merkitsee sitä, ettei pankin tappioita kyetä kattamaan pelkästään omalla pääomalla, huonompisijaiset velkainstrumentit on näet periaatteessa muunnettava pääomaksi tai niiden pääoma-arvoa on alennettava ennen valtiontuen myöntämistä kyseiselle pankille. Lisäksi 44 kohdassa todetaan, ettei valtiontukea saa myöntää ennen kuin oma pääoma ja huonompisijaiset velkainstrumentit on käytetty täysimääräisesti mahdollisten tappioiden kattamiseen. Jäsenvaltioiden ei siis tarvitse velvoittaa vaikeuksissa olevia pankkeja ennen minkäänlaisen valtiontuen myöntämistä muuntamaan huonompisijaisia velkainstrumentteja omaksi pääomaksi tai alentamaan niiden pääoma-arvoa tai käyttämään näitä instrumentteja täysimääräisesti tappioiden kattamiseen. Myönnettävän tuen ei tällaisessa tapauksessa voida kuitenkaan katsoa rajoittuvan välttämättömimpään, kuten pankkitiedonannon 15 kohdassa edellytetään. Jäsenvaltio ja myönnettävän valtiontuen saajina olevat pankit ottavat näin riskin siitä, että komissio antaa niille päätöksen, jossa tuet todetaan sisämarkkinoille soveltumattomiksi. (ks. 97, 100 ja 102 kohta sekä tuomiolauselman 5 kohta)