Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Alber 5 päivänä maaliskuuta 1998. - Autotrasporti Librandi Snc di Librandi F. & C. vastaan Cuttica spedizioni e servizi internationali Srl. - Ennakkoratkaisupyyntö: Giudice di pace di Genova - Italia. - Kilpailu - Maantiekuljetukset - Sitova tariffi - Valtion lainsäädäntö - Yleisen edun ja julkisen edun käsitteet. - Asia C-38/97.



Oikeustapauskokoelma 1998 sivu I-05955



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

A Johdanto

1 Esillä olevassa ennakkoratkaisukysymyksessä on uudelleen kysymys siitä, onko maantiekuljetustariffien vahvistamisesta annettu tietty kansallinen lainsäädäntö yhteisön kilpailuoikeuden vastainen. Kysymys tulee esille seuraavanlaisessa yhteydessä.

2 Pääasian vastaajana oleva Cuttica Spedizioni e Servizi Internazionali srl antoi pääasian kantajana olevalle Autotrasporti Librandi Snc:lle toimeksi kuljettaa pääasian vastaajan laskuun kontteja; pääasian vastaaja esitti toimeksiannosta 2 844 000 Italian liiran suuruisen laskun. Tämä määrä vastasi ministeriön päätöksissä vahvistettuja sitovia tariffeja. Vastaaja maksoi kuitenkin ainoastaan 2 300 000 liiraa, joka vastasi yleissopimuksessa sovittua määrää. Kantaja pyysi tämän jälkeen genovalaista rauhantuomaria velvoittamaan vastaajan maksamaan summien erotuksen.

3 Asian kannalta merkitykselliset Italian säännökset ovat sisällöltään seuraavat.

Toisen lukuun tavaroiden maantiekuljetuksia suorittavien kuljettajien kansallisen rekisterin perustamisesta, tavaroiden maantiekuljetuksien säätelemisestä ja tavaroiden maantiekuljetustariffiasteikon vahvistavan järjestelmän luomisesta 6.6.1974 annetun lain nro 298 III osastossa otetaan käyttöön sitovia tariffeja koskeva järjestelmä.

4 Lain 3 §:ssä säädetään keskustoimikunnasta, joka laatii lain 50 §:ssä ja sitä seuraavissa pykälissä säädetyin edellytyksin tariffiasteikon.

5 Lain 52 §:n mukaan tariffi lasketaan säännöllisin väliajoin ottamalla huomioon vastaavan kuljetuspalvelun sellainen keskimääräinen kustannus, johon on sisällytetty liikekulut sellaisessa hyvin hoidetussa yrityksessä, joka tavanomaisella tavalla hyödyntää kuljetuskalustoaan ja markkinatilannetta kohtuullisen tuoton saamiseksi.

6 Lainsäätäjä on antanut tämän pykälän täytäntöönpanemiseksi säännökset tietyistä perusteista keskimääräisen yrityksen määrittämiseksi. Niistä on säädetty Italian tasavallan presidentin 9.1.1978 antaman asetuksen nro 56 3 ja 4 §:ssä.

7 Lain 53 §:ssa säädetään, että

a) keskustoimikunta ehdottaa tariffit kuljetusministeriölle,

b) ministeriö voi ehdotuksista alueiden ja niiden elinkeinoalojen, joita asia koskee, edustajia kuultuaan (näiden lausunto on ainoastaan neuvoa-antava, ei sitova),

- hyväksyä tariffit ja panna ne täytäntöön päätöksellä,

- hylätä keskustoimikunnan ehdotuksen ja palauttaa sen sille yhdessä ministeriön tarpeellisten kannanottojen kanssa uudelleen käsiteltäväksi. Saatuaan uudet ehdotukset ministeriö hyväksyy ne tai jättää ne ottamatta huomioon ja vahvistaa asetuksella keskustoimikunnan ehdotuksesta poikkeavat tariffit.

8 Tariffit vahvistettiin ensimmäisen kerran 18.11.1982 annetulla ministeriön asetuksella. Lisäksi tämän päätöksen 3 §:n mukaan kuljetusyritykset ja käyttäjät saavat tehdä yksittäisiä sopimuksia taloudellisten yleissopimusten perusteella, jotka tehdään kaikkien merkittävimpien, rekisterikeskustoimikunnassa edustettuina olevien kuljetustoiminnan harjoittajien ja käyttäjien välillä.

9 Italiassa 27.5.1993 annetussa laissa nro 162 lainsäätäjä sääti, että sellaisten sopimusten tekeminen ei ole sallittua, jossa määrätään kolmannen lukuun tapahtuvien maantiekuljetusten hinnoista ja ehdoista laissa nro 298 ja sitä koskevissa täytäntöönpanosäännöksissä vahvistetuista hinnoista ja ehdoista sekä 18.11.1982 annetun ministeriön päätöksen 13 §:n mukaisten yleissopimusten määräyksistä poikkeavasti. Tällä säännöksellä ensinnäkin ulotetaan sitovien tariffien järjestelmä koskemaan muita kuin kuljetussopimuksia ja annetaan sitten "yksittäisille sopimuksille" täysi oikeusvaikutus.

10 Ministeriön 2.2.1994 tekemällä päätöksellä lisättiin toimijoiden, joita asia koskee, edustajien eli muiden kuin julkisen vallan edustajien määrää keskustoimikunnassa kahdestatoista seitsemääntoista sillä seurauksella, että tariffiehdotukset laativassa toimikunnassa ne olivat enemmistönä julkisen vallan edustajiin verrattuna.

11 Näistä Italian säännöksistä oli jo tehty ennakkoratkaisupyyntö asiassa Centro Servizi Spediporto.(1) Kuitenkin siihen aikaan julkisen vallan edustajilla oli keskustoimikunnassa vielä enemmistö.

Yhteisöjen tuomioistuin päätti silloin seuraavasti:

"Jäsenvaltion säännökset, joissa säädetään tavaroiden maantiekuljetustariffit toimikunnan ehdotuksista viranomaisten hyväksyttäviksi ja täytäntöönpantaviksi, eivät ole ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan g kohdan sekä 5, 85 [ja] 86 - - artiklan kanssa, jos tässä toimikunnassa enemmistönä ovat julkisen vallan edustajat ja vähemmistönä ovat edustettuna ne taloudelliset toimijat, joita asia koskee, ja jos tämän toimikunnan on ehdotuksissaan noudatettava tiettyjä julkiseen etuun liittyviä arviointiperusteita ja jos julkinen valta ei lisäksi luovu oikeuksistaan otta[essaan] huomioon ennen ehdotusten hyväksymistä muiden julkisten ja yksityisten toimielinten huomautukset tai [saati] vahvista[essaan] tariffit viran puolesta."

12 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoi lainsäännösten muuttamisen takia tarpeelliseksi esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

"1) Onko perustamissopimuksen 3 artiklan f ja g alakohdan samoin kuin 5, 85 ja 86 artiklan, sellaisina kuin yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut niitä asiassa C-96/94 5.10.1995 antamassaan tuomiossa, kanssa yhteensopiva sellainen kansallinen lainsäädäntö (2.2.1994 annettu ministeriön päätös), jossa säädetään, että viranomainen hyväksyy ja panee täytäntöön toisen lukuun suoritettavien tavaroiden maantiekuljetusten sitovat tariffit sellaisen toimikunnan ehdotuksen perusteella, jonka enemmistö koostuu niiden taloudellisten toimijoiden, joita asia koskee, edustajista?

2) Mikäli vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä, onko perustamissopimuksen 3 artiklan f ja g alakohdan samoin kuin 5, 85 ja 86 artiklan kanssa yhteensoveltuva sellainen kansallinen lainsäädäntö (asetuksen nro 82/93, sittemmin lain nro 162/93, 3 §), jossa maantiekuljetussopimuksiin sovellettavat sitovat tariffit ulotetaan koskemaan myös muita eri palveluja koskevia sopimustyyppejä kuten tarjouskilpailuihin perustuvia sopimuksia ja vuokraussopimuksia?

3) Vastaako 'yleisen edun' käsite, johon yhteisöjen tuomioistuin on viitannut asioissa Reiff ja Delta antamissaan tuomioissa, sitä 'julkisen edun' käsitettä, jonka yhteisöjen tuomioistuin on maininnut vastaavanlaisessa oikeudellisessa tilanteessa asiassa Centro Servizi Spediporto antamassaan tuomiossa?

4) Onko tällainen käsite ('yleinen etu' ja/tai 'julkinen etu') määritelty yhteisön oikeusjärjestyksessä vai kuuluuko sen määrittely eri jäsenvaltioille?

5) Voidaanko katsoa, että tällaisen käsitteen piiriin kuuluu sellainen kansallinen tilanne, jollaisesta on kyse pääasiassa ja

a) jossa tariffeja koskeva ehdotus tehdään kansallisessa lainsäädännössä julkisen edun piiriin kuuluvina pidettyjen ja yleisellä tavalla laissa nro 298/74 määriteltyjen ja sittemmin presidentin asetuksella nro 56/78 täsmennettyjen arviointiperusteiden nojalla, jotka kuitenkin konkreettisesti liittyvät sellaisen 'tyypillisen yrityksen' ominaisuuksiin, joka on määritelty vuoden 1978 asetuksessa (3 ja 4 §) ja joka ei enää ole kyseisillä markkinoilla vallitsevan tilanteen mukainen;

b) kun otetaan lisäksi huomioon, että viranomaisen valta (jota ei ole koskaan käytetty) hylätä komitean ehdotukset ja määrätä tariffeista, mikäli se ei katso komitean uuden ehdotuksenkaan vastaavan ministeriön vaatimuksia, rajoittuu täysin sen tutkimiseen, täyttääkö kyseinen ehdotus ne vaatimukset, joiden määrittelemistä täytäntöönpanosäännöksillä lainsäädännössä edellytettiin vuonna 1974 (lain nro 298/74 53 §) ja jotka annettiin vuonna 1978 (presidentin asetus nro 56/78) ja joita ei ole sen jälkeen saatettu ajan tasalle;

c) kun sitovien tariffien, ja mikä on erityisen huomattavaa, viranomaisten niiden osalta harjoittaman laillisuuden valvonnan perusteena on se, että komitean tariffiehdotus on tehty sellaista 'tyypillistä yritystä' koskevien taloudellisten ja teknisten tietojen perusteella, joka ei enää ole kyseisten markkinoiden kannalta edustava;

d) ja kun lisäksi tämän viranomaisen tehtävänä on tällaisessa yhteydessä taata, että näin määritetty tariffi mahdollistaa sen, että kuljetusyhtiöt saavat 'kohtuulliseksi' määritellyn tuoton (lain nro 298/74 52 §), ja kun tariffi on vahvistettu joustamattoman ja vanhentuneen tosiseikaston nojalla, jota viranomainen ei voi muuttaa, vaikka se ei vastaa todellisuutta, ja kun tämä tosiseikasto ei siten vastaa maantiekuljetusyritysten palveluista aiheutuvia todellisia kuluja?

6 Toissijaisesti yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään täsmentämään 'yleissopimuksen' käsitettä, jotta kansallinen tuomioistuin voi selvittää, ettei kyseessä ole perustamissopimuksen 85 artiklassa kielletty hintakartelli."

B Kannanotto

Ensimmäinen kysymys

13 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa ensimmäisellä kysymyksellä tietää, voidaanko asiassa Centro Servizi Spediporto annetun tuomion periaatteita - vertaa edellä oleva 11 kohta - soveltaa tähän tapaukseen.

14 Yhteisöjen tuomioistuin katsoi kolmen syyn perusteella, että kysymyksessä ei ollut kartelli. Ensinnäkin se totesi, että julkisen vallan edustajat olivat enemmistönä toimikunnassa. Näin ollen sen täytyi tariffia koskevia ehdotuksia antaessaan ottaa huomioon useita julkiseen etuun liittyviä arviointiperusteita. Kolmanneksi julkinen valta ei ollut siirtänyt toimivaltaansa tariffien vahvistamisen osalta yksityisille taloudellisille toimijoille.(2) Yhteisöjen tuomioistuin katsoi tämän osalta, että keskustoimikunta ainoastaan tekee toimivaltaiselle ministeriölle ehdotukset, ja ministeriön toimivaltaan jää niiden hyväksyminen, hylkääminen tai muuttaminen ennen kuin se määrää ne täytäntöönpantavaksi. Samaten ministeriön on ennen tariffien hyväksymistä tai täytäntöönpantavaksi määräämistä kuultava ehdotuksista alueiden ja niiden elinkeinoalojen, jota asia koskee, edustajia sekä otettava huomioon ministeriöiden välisen hinta-asiain komitean sitovat toimintaohjeet. Tästä seuraa yhteisöjen tuomioistuimen mukaan, että julkinen valta ei ole siirtänyt tariffien vahvistamisen alalla sille kuuluvaa toimivaltaansa yksityisille taloudellisille toimijoille.(3)

15 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy nyt, aiheuttaako se, että julkisen vallan edustajilla ei enää ole enemmistöä komiteassa, joitakin muutoksia tähän kantaan.

16 Pääasian vastaaja katsoo, että asiassa Centro Servizi Spediporto annetussa tuomiossa nimettyjä arviointiperusteita on sovellettava yhdessä ja että niitä ei voida soveltaa vaihtoehtoisesti.

17 Sen mukaan tämä asia poikkeaa Centro Servizi Spediportoa koskevasta asiasta vielä siinä, että siihen aikaan olemassa ollutta sellaista ministeriöiden välistä hinta-asiain komiteaa ei enää ole, jonka toiminta-ohjeita ministeriön täytyi noudattaa tariffeista päättäessään. Voidaan myös ajatella, että käytännössä ministeriö vahvisti aina tariffit taloudellisten perusteiden perusteella ottamatta huomioon lausuntoja, kuten nyt jo kumotun hinta-asiain komitean tai alueiden lausuntoja. Vastaaja katsoo, että julkinen valta vahvistaa niin ikään tariffit todellisuutta vastaamattomien mallien pohjalta.

18 Ranskan hallitus esitti suullisessa käsittelyssä, että keskustoimikunnan osalta tapahtuneen enemmistösuhteiden muuttumisesta huolimatta voidaan ajatella, että kansallinen lainsäädäntö on kilpailusääntöjen mukainen. Tämä on mahdollista ainoastaan silloin, jos valtion edun etusija voidaan riittävissä määrin taata muilla oikeuskäytännössä vahvistetuilla objektiivisilla arviointiperusteilla.

19 Myös Italian hallituksen mukaan asiassa Centro Servizi Spediporto annetussa tuomiossa vahvistettuja periaatteita voidaan soveltaa tähän asiaan. Se, että tariffitoimikunnan kokoonpanoa on muutettu yrittäjien edustajien eduksi, ei muuta tätä. Ratkaisevaa on se, että toimikunnalla on ainoastaan ehdotusoikeus, ja sen on tariffia vahvistettaessa otettava huomioon julkinen intressi. Ministeriön on lopullisista tariffeista päättäessään kuultava alueita ja niiden elinkeinoalojen, joita asia koskee, edustajia. On huomattava vielä, että tariffitoimikunnan ehdotukset eivät sido ministeriötä, ja ministeriö voi omasta aloitteestaan muuttaa jo vahvistettuja tariffeja.

20 Italian hallitus esittää vielä, että hinta-asiankomitea ei tosin enää ole olemassa mutta että sen tilalle on tullut Italian tariffien ja hintojen seurantaelin.

21 Komission mukaan yhteisöjen tuomioistuimen nimeämiä arviointiperusteita ei ole sovellettava yhdessä. Näiden perusteiden tarkoitus on antaa muuttujia, joiden perusteella voidaan arvioida, kuinka pitkälle julkinen intressi on turvattava. Muut julkisen edun turvaamista koskevat Italian lainsäädännön säännökset eli ministeriön valvontavalta ja niiden elinkeinoalojen, joita asia koskee, yhdistysten ja alueiden kuulemisvelvollisuus, eivät ole muuttuneet, mistä seuraa, että yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Centro Servizi Spediporto antamassa tuomiossa esittämät periaatteelliset toteamukset voidaan siirtää koskemaan tätä tapausta. Näin on kuitenkin vain edellyttäen, että jäsenvaltioiden tuomioistuimet takaavat, että säännöksiä valvotaan riittävästi ja että nämä tuomioistuimet varmistavat niiden noudattamisen.

22 Asiassa Centro Servizi Spediporto annetusta tuomiosta ilmenee, että vaikka tariffitoimikunnan kokoonpano oli sekä yhteisöjen tuomioistuimen että julkisasiamiehen mielestä merkittävä arviointiperuste niiden tutkiessa sitä, oliko kartelli olemassa, tätä arviointiperustetta ei kuitenkaan saa ottaa huomioon yksinään, vaan yhdessä julkista etua ja julkiselle vallalle jätettävää lopullista päätösvaltaa koskevien arviointiperusteiden kanssa.

23 Pelkästään keskustoimikunnan enemmistösuhteiden muuttamisen johdosta ei voida katsoa, että asiassa olisi rikottu perustamissopimuksen 85 artiklaa. Tosin aikaisemman kokoonpanon osalta voidaan lähteä siitä, että julkisen vallan edustajat varmistavat enemmistönsä avulla julkisen edun huomioon ottamisen keskustoimikunnassa. Muutoksen jälkeen muut arviointiperusteet tulevat siten entistä tärkeämmiksi. Näillä arviointiperusteilla on voitava taata, että jäsenvaltio ei voi toteuttaa sellaisia toimenpiteitä, jotka ovat omiaan vaikuttamaan yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen tehokkaaseen toteutumiseen käytännössä. Jäsenvaltioiden on lojaliteettiperiaatteen (EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan 2 kohta) taattava vilpitön, vääristymätön ja tehokas kilpailu. Ne eivät saa siten määrätä muodostamaan kartellia tai helpottaa tai vahvistaa sellaisen muodostamista. Jäsenvaltioiden tuomioistuinten tehtävänä on siksi tutkia kansalliset oikeussäännökset siltä osin, varmistetaanko niillä todella edellä mainittujen kilpailun perussääntöjen toteutuminen. Tässä asiassa on siten julkista intressiä ja kuulemisvelvollisuuden noudattamista koskevilla arviointiperusteilla korostunut merkitys. Näiden molempien kohtien huomioon ottaminen on toteutettava siten, että ne voidaan hyväksyä - kansallisen tuomioistuimen suorittamassa - valvonnassa eli että niillä varmistetaan kilpailusääntöjen täysi vaikutus, eikä siirretä julkisen vallan oikeuksia muualle.

24 Ensimmäiseen kysymykseen on siten vastattava ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle kansalliselle tuomioistuimelle, että EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan f ja g alakohdan sekä 5, 85 ja 86 artiklan kanssa eivät ole ristiriidassa sellaiset jäsenvaltion säännökset, joissa säädetään, että viranomainen hyväksyy ja panee täytäntöön tavaroiden maantiekuljetustariffit sellaisen toimikunnan ehdotuksen perusteella, jonka enemmistö tosin koostuu niiden taloudellisten toimijoiden, joita asia koskee, edustajista, jos tariffien vahvistamisessa noudatetaan tiettyjä julkiseen etuun liittyviä arviointiperusteita, jotka on määritelty laissa, ja jos julkinen valta ei tämän lisäksi siirrä oikeuksiaan yksityisille taloudellisille toimijoille.

Toinen kysymys

25 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa toisella kysymyksellä tietää, onko EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen kanssa ristiriidassa se, että maantiekuljetussopimuksiin sovellettavia sitovia tariffeja koskeva kansallinen lainsäädäntö ulotetaan koskemaan myös muita eri palveluja koskevia sopimustyyppejä, kuten erityisesti tarjouskilpailuihin perustuvia sopimuksia ja/tai vuokraussopimuksia?

26 Kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessään, että sitovan tariffisääntelyn laajentaminen koskemaan muiden alojen kuin maantiekuljetusten sopimuksia voi johtaa epäyhdenvertaiseen kohteluun, joka ei voi aiheuttaa ainoastaan kansallisten markkinoiden, vaan myös yhteisön markkinoiden vääristymisen. Tariffit lasketaan sellaisten kustannusten perusteella, joita ei edes ole olemassa tiettyjen sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä. Siten asiassa samaistetaan erilaiset tilanteet soveltamalla niihin samaa tariffijärjestelmää.

27 Vastaajan mukaan on otettava huomioon se, että säänneltyjen markkina-alojen edustajat vahvistavat sellaisten alojen hinnat, joilla tavallisesti vallitsee vapaa kilpailu. Sitovien tariffien soveltaminen muihin sopimustyyppeihin olisi siten EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen vastaista.

28 Italian hallituksen ja komission mielestä ei ole mitään syytä käsitellä tätä kysymystä eri tavalla kuin ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen ensimmäistä kysymystä. Ne esittävät, että yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi jo asiassa Centro Servizi Spediporto antamassaan tuomiossa kilpailusääntöjä ministeriön päätöksen nro 82/93 3 §:n suhteen. Niiden mukaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on määritellä, mikä sopimustyyppi pääasian tosiseikkojen arvioimisen perusteella on kysymyksessä. Vaikka tariffien vahvistamisessa on edelleen otettava huomioon julkinen etu, ja jos julkinen valta ei saa edelleenkään siirtää tariffien vahvistamista koskevia oikeuksiaan yksityisille taloudellisille toimijoille, kansallisen lainsäätäjän on harkittava, mihin sopimusmuotoihin tariffeja on sovellettava. Ratkaisevaa on siten se, että ne elinkeinoalan edustajat, joita asia koskee, eivät sovi hinnoista, eivätkä käytä määräävää asemaa väärin.

29 Ensiksi on todettava, että yhteisöjen tuomioistuin käsitteli jo asiassa Centro Servizi Spediporto näitä kysymyksiä.(4)

30 Tariffien vahvistamisessa huomioon otettavien arviointiperusteiden osalta yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Centro Servizi Spediporto esittämät toteamukset soveltuvat myös tähän aiemmin 24 kohdassa tehtyine tarkennuksineen, jotka johtuivat tariffitoimikunnan enemmistösuhteiden muuttumisesta.

31 Yhteisöjen tuomioistuin totesi vielä asiassa Centro Servizi Spediporto, että tältä osin ei voitu katsoa, että kansalliset säännökset, joilla säädetään tavaroiden maantiekuljetustariffien vahvistaminen julkisen vallan tehtäväksi, johtaisi siihen, että taloudelliset toimijat asetetaan yhteiseen määräävään markkina-asemaan, jolle on ominaista keskinäisen kilpailun puuttuminen.(5)

32 Tätä periaatteellista ratkaisua ei ole syytä muuttaa myöskään tässä tapauksessa. Tosin Italian lainsäädännön mukaan vahvistetaan tariffit myös sellaisille sopimustyypeille, jotka eivät ole puhtaita kuljetussopimuksia. Kansallinen lainsäätäjä on kuitenkin katsonut sopivaksi sisällyttää sitovien tariffien soveltamisalaan muun muassa kuljetussopimuksen yhteydessä tehtävät tarjouskilpailuihin perustuvat sopimukset ja vuokraussopimukset. Näiden tariffien vahvistamisen yhteydessä on edelleen otettava huomioon julkiseen etuun liittyvät laissa määritellyt arviointiperusteet, ministeriö voi hylätä keskustoimikunnan ehdotuksen, ja alueiden ja elinkeinoalojen, joita asia koskee, ja yhdistysten kuuleminen on pakollista.

33 Näistä syistä EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan f ja g alakohdan sekä 5, 85 ja 86 artiklan kanssa ei ole ristiriidassa sellainen jäsenvaltion säännöstö, jossa maantiekuljetussopimuksissa sovellettavat sitovat tariffit ulotetaan koskemaan myös muita eri palveluja koskevia sopimustyyppejä, kuten tarjouskilpailuihin perustuvia sopimuksia ja/tai vuokraussopimuksia, jos tämän lainsäädännön osalta otetaan huomioon edellä mainitut julkiseen etuun liittyvät arviointiperusteet ja jos julkisen vallan lopullista päätösvaltaa koskevaa oikeutta ei luovuteta.

Kolmas kysymys

34 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa tällä kysymyksellä tietää, vastaako yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Reiff ja Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft(6) antamissaan tuomioissa mainitsema yleisen edun käsite yhteisöjen tuomioistuin vastaavanlaisessa oikeudellisessa tilanteessa asiassa Centro Servizi Spediporto antamassaan tuomiossa käyttämää julkisen edun käsitettä.

35 Ennakkoratkaisupäätöksessä on perusteltu ratkaisun saamisen merkitys asiassa annettavan päätöksen kannalta sillä, että pääasian vastaaja on esittänyt, että tariffien vahvistamisperusteilla ei varmisteta yleisen edun huomioon ottamista keskustoimikunnan ehdotuksissa. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin käyttänyt yhteisön oikeuden kilpailusääntöjen tulkinnassa sekä yleisen edun että julkisen edun käsitettä.

36 Pääasian vastaajat esittävät, että koska kansallisen oikeuden mukaan näillä käsitteillä tarkoitetaan asiayhteydestä riippuen hiukan erilaisia asioita, näin voisi olla myös yhteisön oikeudessa.

37 Asiassa Reiff tariffitoimikunta ei voinut vahvistaa tariffeja pelkästään kuljetustoiminta-alan etujen mukaisesti. Niiden vahvistamisessa oli pikemminkin otettava huomioon myös maatalousalan ja keskisuurten yritysten ja taloudellisesti heikompien ja liikenteen kannalta syrjässä sijaitsevien alueiden edut. Kyseisessä asiassa soveltavaksi tulleen Saksan lain päämääränä on pyrkiä parhaisiin mahdollisiin liikennepalveluihin, lähentää kuljetustoimintaa harjoittavien tahojen kilpailuedellytyksiä ja jakaa kansantaloudellisesti järkevällä tavalla tehtävät. Laissa säädetään näiden päämäärien saavuttamiseksi, että vilpillisen kilpailun estämiseksi eri kuljetustoimintaa harjoittavien tahojen palvelukset ja niistä perittävät maksut sovitetaan yhteen maantie-, rautatie- ja sisävesikuljetusten nähden. Mikäli tariffilautakunnan päättämät tariffit eivät ole yleisen edun mukaisia, toimivaltainen liittovaltion ministeriö saa vahvistaa rahtimaksut tariffilautakunnan sijasta. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut tämän osalta, että kansalliset tariffien vahvistamista koskevat säännökset eivät ole EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen vastaisia muun muassa silloin, kun kyseisten valiokuntien jäsenet ovat riippumattomia asiantuntijoita, jotka vahvistavat kuljetusmaksut yleisen edun mukaisin perustein. Yleisen edun käsite voi siten ainoastaan tarkoittaa kaikkien niiden, joita asia koskee, etuja eli siten myös erityisesti muiden taloudellisten toimijoiden kuin kuljetusyrittäjien etuja sekä epäsuotuisten alueiden etuja.

38 Yhteisöjen tuomioistuin päätyi asiassa Delta samanlaisten perusteiden perusteella samaan tulokseen kuin asiassa Reiff.

39 Myös asiassa Centro Servizi Spediporto antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin viittasi asioissa Reiff ja Delta antamiinsa tuomioihin.(7) Se viittasi siihen, että laatiessaan ehdotuksiaan keskustoimikunnan on noudatettava eräitä julkista etua koskevia arviointiperusteita, jotka on määritelty laissa ja täsmennetty mainitussa Italian tasavallan presidentin antamassa asetuksessa nro 56, mutta yhteisöjen tuomioistuin ei tutkinut lähemmin kysymystä siitä, oliko Italian säännöksissä määritelty julkisen edun arviointiperusteet. Lain nro 298 52 ja 53 §:stä käy kuitenkin ilmi, että tariffit on vahvistettava markkinatilanne huomioon ottaen sellaisiksi, että ne takaavat kohtuullisen tuoton, ja että ministeriön on kuultava alueita sekä elinkeinoalojen, joita asia koskee, yhdistysten edustajia.

40 Verrattaessa nyt näitä kolmea tuomiota keskenään käy ilmi, että yhteisöjen tuomioistuin on kulloinkin tutkinut, onko tariffitoimikunta ottanut tariffeja vahvistaessaan huomioon myös muiden kuin komiteassa edustettuina olevien taloudellisten toimijoiden edut, ja onko ministeriö tariffeista päättäessään ottanut vielä kerran huomioon elinkeinoalojen, joita asia koskee, yhdistysten edustajien ja alueiden intressit. Siten on oltava olemassa peruste, jonka nojalla voidaan varmistaa, että kokonaisuuden intressit voivat olla etusijalla yksittäisten taloudellisten toimijoiden intresseihin nähden. Yhteisöjen tuomioistuin kokosi näiden intressien huomioon ottamisen ja varmistamisen yhteen käyttämällä yleisen edun tai julkisen edun käsitettä. Siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin määritellyt molemmat käsitteet samojen arviointiperusteiden perusteella, on seurattava, että nämä käsitteet myös vastaavat toisiaan.

41 Kolmanteen kysymykseen on ennakkoratkaisupyynnön tehneelle tuomioistuimelle vastattava siten, että yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Reiff ja Delta antamissaan tuomioissa mainitsema yleisen edun käsite vastaa yhteisöjen tuomioistuimen vastaavanlaisessa oikeudellisessa tilanteessa asiassa Centro Servizi Spediporto antamassaan tuomiossa käyttämän julkisen edun käsitettä.

Neljäs kysymys

42 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa ensimmäisellä kysymyksellä tietää, onko "yleisen edun" ja "julkisen edun" käsitteet määritelty yhteisön oikeusjärjestyksessä, vai kuuluuko niiden määrittely yksittäisille jäsenvaltioille?

43 Cuttica esittää, että kyseiset käsitteet on määriteltävä yhteisön oikeusjärjestyksen perusteella. Tariffien vahvistamisperusteet eivät saa vaihdella jäsenvaltioittain. Toimivan kilpailun varmistamiseksi myös jäsenvaltioiden välillä on tarpeen, että tariffit vahvistetaan jäsenvaltioissa samojen arviointiperusteiden perusteella. Ainoastaan siten voidaan välttää kilpailun vääristymät jäsenvaltioiden välisessä kaupassa.

44 Ranskan hallituksen ja komission mukaan kansallisten lainsäätäjien tehtävänä on määritellä, mitä käsitteillä yleinen etu tai julkinen etu kulloinkin tarkoitetaan. Kansallinen lainsäätäjän on kuitenkin huolehdittava arviointiperusteita vahvistaessaan siitä, että julkinen valta valvoo edelleen niiden noudattamista tehokkaasti myös siksi, että yhteisön oikeuden säännösten rikkominen pystytään estämään.

45 Tämä kanta on sisällöllisesti oikea. Ensiksi on todettava, että yhteisöjen tuomioistuin on käyttänyt käsitteitä "yleinen etu" tai "julkinen etu" aina kartellien tutkinnan yhteydessä. Yhteisöjen tuomioistuin on katsoessaan, että kysymyksessä ei ole kartelli, perustellut asian muun muassa siten, että tariffien vahvistamisessa oli otettava huomioon jäsenvaltioiden lainsäädännössä määritellyt yleistä etua tai julkista etua koskevat arviointiperusteet. Tällaisen käsittelyn yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan ole yhdessäkään antamassaan ratkaisussa esittänyt yhteisön oikeuden mukaisia arviointiperusteita näiden käsitteiden määrittelemiseksi. Lisäksi yleisen edun ja julkisen edun käsitteitä ei nimetä eikä määritellä missään tämän asian kannalta merkityksellisissä yhteisön oikeuden säännöksissä. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohdasta käy ilmi, jäsenvaltiot ovat velvollisia varmistamaan kilpailusääntöjen käytännön vaikutuksen. Valtion toimenpiteet on toteutettava siten, että niiden osalta pidetään ohjenuorana yhteisön päämääriä ja politiikkaa. Valtion toiminnalla ei saada estää, rajoittaa, eikä vääristää vilpitöntä, vääristämätöntä ja tehokasta kilpailua. Yhteisön oikeuden kilpailusääntöjen noudattaminen on varmistettava asianmukaisilla toimenpiteillä siinä tapauksessa, että sinänsä vapaata kilpailua säännöstellään viranomaisten toimenpiteillä. Näiden arviointiperusteiden - julkinen etu ja julkisen vallan oikeuksien siirtämättä jättäminen - kilpailusäännösten periaatteita täsmällisempi määrittely yhteisön oikeusjärjestyksessä ei tällöin ole tarpeen. Käsitteiden määrittely on jätettävä jäsenvaltioille jo toissijaisuusperiaatteen perusteella. Kansallisista määrittelyistä saattaa tosin seurata, että annetut määritelmät poikkeavat jonkun verran toisistaan jäsenvaltioittain, mutta samalla niissä voidaan ottaa huomioon erityiset kansalliset ja alueelliset intressit. Jäsenvaltioiden tehtävänä on siten tutkia, voidaanko julkisen edun ja julkisen vallan oikeuksien siirtämättä jäämisellä lopullisesti varmistaa se, että kilpailusäännöt vaikuttavat tehokkaasti, ja jos voidaan, missä määrin.

46 Edellä olevan perusteella ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen neljänteen kysymykseen on vastattava, että käsitteiden "yleinen etu" ja "julkinen etu" määrittäminen ja valvonta kuuluu kunkin yksittäisen jäsenvaltion toimivaltaan.

Viides kysymys

47 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa viidennellä kysymyksellä tietää, onko kysymyksessä julkista etua koskevat arviointiperusteet myös, jos lainsäädännön perusteeksi asetetaan tyypillinen yritys, joka ei enää ole kyseisillä markkinoilla vallitsevan tilanteen mukainen, jos säännöksiä ei ole saatettu ajan tasalle vuoden 1978 jälkeen, jos toimivaltaiset viranomaiset tutkivat ehdotetun tariffin sellaisen tyypillisen yrityksen taloudellisten ja teknisten tietojen perusteella, joka ei enää ole kyseisten markkinoiden kannalta edustava, ja jos tariffin on mahdollistettava se, että kuljetusyhtiöt saavat kohtuulliseksi määritellyn tuoton. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on siten epävarma, voidaanko tällaisten edellytysten perusteella vielä katsoa, että tariffit vahvistetaan ottamalla huomioon julkista etua koskevat arviointiperusteet.

48 Komissio katsoo, että vaikka edellä kuvatun tilanteen osalta ei olekaan varmaa, vastaavatko arviointiperusteet relevanttien markkinoiden todellisuutta, kansallisen lainsäätäjän tehtävänä on kuitenkin vahvistaa julkista etua koskevat arviointiperusteet ja kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on valvoa, että niitä noudatetaan.

49 Kuten neljänteen kysymykseen annetusta vastauksesta käy ilmi, pääsääntöisesti jäsenvaltioilla on kyseisellä alalla toimivalta määritellä tariffien vahvistamisperusteet. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltiot voivat määrätä, mitkä intressit elinkeinoalojen yhdistysten toimikunnassa olevien edustajien on otettava huomioon omien intressiensä ohella. Samoin pääsääntöisesti jäsenvaltioiden tehtäväksi jää määrätä, mitä intressejä tariffeista päättävien viranomaisten on lisäksi sisällytettävä tariffitoimikunnan ehdotuksiin. Pääsääntöisesti kyseisen jäsenvaltion lainsäädännöllisen vapauden piiriin jää päättää siitä, mikä konkreettinen markkinatilanne vaikuttaa tariffien vahvistamiseen, ja minkä seikkojen se haluaa vaikuttavan tariffien vahvistamiseen. Jos lainsäädännön perusteeksi asetetaan tyypillinen yritys, sen määritelmän osalta ei saada ottaa ohjenuoraksi pelkästään yhtä yritysryhmää ja sen erityisintressejä, vaan sen täytyy voida edustettavuutensa ansiosta heijastaa alan kaikkien yrittäjien intressejä.

50 Näin ollen toimivaltaisten kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on selvittää, voidaanko kansallisen säännöstön perusteella estää kartellin mahdollisuus, otetaanko julkinen etu todella huomioon sekä eivätkö viranomaiset ole siirtäneet toimivaltaansa yksityisille taloudellisille toimijoille. Toimivaltaisen tuomioistuimen päätöksessä on pyrittävä asettamaan kilpailulle sellaiset rajat, jotka vastaavat kansallisessa oikeudessa ja yhteisön oikeudessa asetettuja vaatimuksia.

Kuudes kysymys

51 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa kuudennella kysymyksellä tietää, miten käsite 'yleissopimus' on ymmärrettävä, jotta kansallinen tuomioistuin voi selvittää, ettei kyseessä ole perustamissopimuksen 85 artiklassa kielletty hintakartelli.

52 Kansallinen tuomioistuin perusteli kysymyksen esittämistä sillä, että vastaaja oli esittänyt, että maksettu palkkio oli niiden yhdistysten ja kuljetustoiminnan harjoittajien, jotka olivat rekisterikeskustoimikunnassa edustettuina, ja käyttäjien yhdistysten välillä tehdyn yleissopimuksen mukainen. Kantaja oli kuitenkin väittänyt, että tämä sopimus ei sitonut sitä sellaisenaan, koska kantaja ei kuulunut allekirjoittaneisiin yhdistyksiin, minkä vuoksi ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa tietää, missä tapauksissa yleissopimukset ovat yhteisön oikeuden mukaan sallittuja ja sitovat siten myös sopimuksen allekirjoittaneisiin yhdistyksiin kuulumatonta kolmatta.

53 Komissio esittää, että asiassa ei olisi käsiteltävä sitä, mitä yleissopimusta pääasian asianosaisten sopimussuhteessa on sovellettava, vaan pikemminkin sitä, voiko yleissopimus sitoa myös sen tekemiseen osallistumatonta taloudellista toimijaa. Tällä kysymyksellä ei ole merkitystä yhteisön oikeuden kannalta. Näin ollen yksin kansallisen tuomioistuimen on arvioitava pääasian tosiseikat tämän kysymyksen suhteen.

54 Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Centro Servizi Spediporto antamansa tuomion 29 kohdassa käsitellyt mahdollisuutta tehdä yleissopimuksia 18.11.1982 annetun ministeriön päätöksen 13 §:n perusteella. Se toteaa pelkästään, että tällä mahdollisuudella ei ole kilpailua rajoittavaa vaikutusta, vaan sillä mahdollistetaan eräät poikkeamiset muuten sitovista tariffeista, mikä on siten omiaan lisäämään kilpailumahdollisuuksia. Kuten julkisasiamies Léger on ratkaisuehdotuksensa 33 kohdassa todennut, niillä ei ole kilpailua rajoittavaa vaikutusta, vaan niillä päinvastoin lisätään yritysten toimintamahdollisuuksia sallimalla poikkeus tariffiasteikkojen soveltamisesta.

55 Valtioiden toimielinten on siten määriteltävä "yleissopimuksen" käsite ja tutkittava sitä sekä varmistettava, että sitä sovelletaan sääntöjen mukaisesti. Sen takia yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvitse ottaa kantaa siihen, voidaanko yleissopimuksen ehtoja soveltaa sen tekemiseen osallistumattomaan yritykseen, vaan siihen vastaaminen jää yksinomaan kansalliselle tuomioistuimelle.

C Ratkaisuehdotus

56 Ehdotan, että kysymyksiin vastataan seuraavasti:

1) EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan f ja g alakohdan sekä 5, 85 ja 86 artiklan kanssa eivät ole ristiriidassa sellaiset jäsenvaltion säännökset, joissa säädetään, että viranomainen hyväksyy ja panee täytäntöön tavaroiden maantiekuljetustariffit sellaisen toimikunnan ehdotuksen perusteella, jonka enemmistö tosin koostuu niiden taloudellisten toimijoiden, joita asia koskee, edustajista, jos tariffien vahvistamisessa noudatetaan tiettyjä julkiseen etuun liittyviä arviointiperusteita, jotka on määritelty laissa, ja jos julkinen valta ei tämän lisäksi siirrä oikeuksiaan yksityisille taloudellisille toimijoille.

2) EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan f ja g alakohdan sekä 5, 85 ja 86 artiklan kanssa eivät ole ristiriidassa sellaiset jäsenvaltion säännökset, joissa maantiekuljetussopimuksissa sovellettavat sitovat tariffit ulotetaan koskemaan myös muita eri palveluja koskevia sopimustyyppejä, kuten tarjouskilpailuihin perustuvia sopimuksia ja/tai vuokraussopimuksia, jos tämän lainsäädännön osalta otetaan huomioon edellä mainitut julkiseen etuun liittyvät arviointiperusteet ja jos julkiselle vallalle lopullista päätösvaltaa koskevaa oikeutta ei luovuteta.

3) Yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Reiff ja Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft antamissaan tuomioissa mainitsema yleisen edun käsite vastaa yhteisöjen tuomioistuimen vastaavanlaisessa oikeudellisessa tilanteessa asiassa Centro Servizi Spediporto antamassaan tuomiossa käyttämän julkisen edun käsitettä.

4) Käsitteiden "yleinen etu" ja "julkinen etu" määrittäminen ja valvonta kuuluu kunkin yksittäisen jäsenvaltion toimivaltaan.

5) Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on selvittää, voidaanko kansallisen lainsäädännön perusteella estää kartellin mahdollisuus, otetaanko julkinen etu todella huomioon sekä eivätkö viranomaiset ole siirtäneet toimivaltaansa yksityisille taloudellisille toimijoille. Toimivaltaisen tuomioistuimen päätöksessä on pyrittävä asettamaan kilpailulle sellaiset rajat, jotka vastaavat kansallisessa oikeudessa ja yhteisön oikeudessa asetettuja vaatimuksia.

(1) - Asia C-96/94, Centro Servizi Spediporto, tuomio 5.10.1995 (Kok. 1995, s. I-2883).

(2) - Edellä alaviitteessä 1 mainittu asia C-96/94, tuomion 26 kohta.

(3) - Edellä alaviitteessä 1 mainittu asia C-96/94, tuomion 26-30 kohta.

(4) - Edellä alaviitteessä 1 mainittu asia C-96/94, tuomion 17 kohta.

(5) - Edellä alaviitteessä 1 mainittu asia C-96/94, tuomion 34 kohta.

(6) - Asia C-185/91, Reiff, tuomio 17.11.1993 (Kok. 1993, s. I-5801) ja asia C-153/93, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, tuomio 9.6.1994 (Kok. 1994, s. I-2517).

(7) - Edellä alaviitteessä 1 mainittu asia C-96/94, tuomion 22 kohta.