Asia T‑297/11

Buzzi Unicem SpA

vastaan

Euroopan komissio

”Kilpailu — Hallinnollinen menettely — Päätös tietojensaantipyynnöstä — Pyydettyjen tietojen tarpeellisuus — Hyvän hallinnon periaate — Perusteluvelvollisuus — Oikeasuhteisuus”

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (seitsemäs jaosto) 14.3.2014

Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa itsessään määritetään tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen perusteluja koskevat oleelliset seikat. Kyseisessä säännöksessä säädetään, että säädetään, että komissio mainitsee pyynnön oikeusperustan ja sen tarkoituksen, yksilöi vaaditut tiedot ja asettaa määräajan tietojen antamista varten. Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa täsmennetään myös, että komissio ilmoittaa myös 23 artiklassa säädetyistä seuraamuksista, että komissio ilmoittaa lisäksi 24 artiklassa säädetyistä seuraamuksista tai asettaa viimeksi mainitut seuraamukset ja että komissio ilmoittaa lisäksi oikeudesta hakea päätökseen muutosta unionin tuomioistuimelta. Komissio ei ole velvollinen ilmoittamaan tällaisen päätöksen adressaatille kaikkia niitä hallussaan olevia tietoja, jotka koskevat oletettuja kilpailusääntöjen rikkomisia, eikä tekemään perusteellista oikeudellista luonnehdintaa kyseisistä rikkomisista, mutta sen on selvästi mainittava ne oletetut seikat, jotka se aikoo tarkistaa. Vaikka päätöksen sanamuoto on hyvin yleisluonteinen ja sitä olisi pitänyt tarkentaa, eli sanamuotoa voidaan tältä osin arvostella, voidaan kuitenkin katsoa, että kun viittausta oletettuihin rikkomisiin luetaan yhdessä menettelyn aloittamista asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan nojalla koskevan päätöksen kanssa, se täyttää selkeyttä koskevan vähimmäisvaatimuksen, minkä perusteella voidaan todeta, että asetuksen 18 artiklan 3 kohdan säännöksiä on noudatettu. (ks. 22, 23, 30 ja 36 kohta)

Asetuksen N:o 1/2003 mukaisessa hallinnollisessa menettelyssä asianomainen yritys voi vasta väitetiedoksiannon lähettämisen jälkeen täysimääräisesti käyttää puolustautumisoikeuksiaan. Jos nimittäin oikeudet ulotettaisiin koskemaan väitetiedoksiannon lähettämistä edeltävää vaihetta, komission suorittaman tutkinnan tehokkuus vaarantuisi, sillä yritys saisi jo alustavan tutkinnan vaiheessa tietoonsa, mitä tietoja komissiolla on ja mitä tietoja siltä on siis vielä mahdollista salata. Komission alustavan tutkinnan aikana toteuttamat tutkintatoimet, erityisesti tarkastustoimet ja tietojensaantipyynnöt, merkitsevät kuitenkin luonteeltaan kilpailusääntöjen rikkomista koskevaa moitetta ja niillä voi olla merkittäviä vaikutuksia kilpailusääntöjen rikkomisesta epäiltyjen yritysten tilanteeseen. Näin ollen on tärkeätä estää se, että puolustautumisoikeudet voisivat peruuttamattomasti vaarantua hallinnollisen menettelyn kyseisen vaiheen aikana, koska toteutetuilla tutkintatoimilla voi olla ratkaiseva merkitys hankittaessa todisteita sellaisista yritysten lainvastaisista toimista, joista ne voivat joutua vastuuseen. Komissiota ei kuitenkaan voida vaatia ilmoittamaan alustavan tutkinnan vaiheessa niiden rikkomisia koskevien olettamien lisäksi, jotka se aikoo tarkistaa, seikkoja, joiden perusteella se on päätellyt, että SEUT 101 artiklaa on mahdollisesti rikottu. Tällaisella velvollisuudella nimittäin vaarannettaisiin oikeuskäytännössä vahvistettu tasapaino tutkinnan tehokkuuden turvaamisen ja kyseisen yrityksen puolustautumisoikeuksien takaamisen välillä. (ks. 26, 27 ja 31 kohta)

Komissiolle asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa asetettu velvollisuus ilmoittaa päätöksessään pyynnön oikeusperusta ja tarkoitus on perustavanlaatuinen vaatimus, jotta yritykset, joilta tietoja pyydetään, sekä tietävät tietojen pyytämisen olevan perusteltua että voivat ymmärtää yhteistyövelvoitteensa laajuuden niin, että ne säilyttävät edelleen puolustautumisoikeutensa. Tästä seuraa, että komissio voi vaatia vain sellaisten tietojen ilmoittamista, joiden avulla se voi tarkistaa kilpailusääntöjen rikkomista koskevat olettamat, joiden perusteella tutkimus tehdään ja jotka ilmoitetaan tietojensaantipyynnössä. Komission laajan tutkinta- ja tarkastustoimivallan perusteella sen tehtävänä on arvioida kyseessä olevilta yrityksiltä pyytämiensä tietojen tarpeellisuus. Unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamasta valvonnasta, joka koskee tätä komission arviointia, on muistutettava, että käsitettä ”tarvittavat tiedot” on tulkittava niiden tavoitteiden perusteella, joita varten kyseiset tutkintavaltuudet on annettu komissiolle. Siten edellytys tietojensaantipyynnön ja mahdollisen rikkomisen välisestä yhteydestä täyttyy, kun tässä menettelyn vaiheessa kyseisellä pyynnöllä voidaan legitiimisti katsoa olevan yhteys oletettuun rikkomiseen niin, että komissio voi kohtuudella olettaa, että se voi asiakirjan avulla määrittää väitetyn rikkomisen olemassaolon. (ks. 28 ja 85 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 43 ja 44 kohta)

Koska asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa tarkoitettujen ”tietojen” toimittamisen on ymmärrettävä tarkoittavan paitsi asiakirjojen toimittamista myös velvollisuutta vastata näitä asiakirjoja koskeviin kysymyksiin, komission toimivalta ei rajoitu pelkkään sellaisten tietojen toimittamista koskevan pyynnön esittämiseen, jotka ovat olemassa ilman asianomaisen yrityksen muita toimenpiteitä. Komissio voi näin ollen laillisesti esittää yritykselle kysymyksiä, jotka edellyttävät pyydettyjen tietojen esittämistä tietyssä muodossa. Tämän toimivallan käyttämistä rajoittaa kuitenkin velvollisuus noudattaa ainakin kahta periaatetta. Yhtäältä yritystä ei voida sille osoitetuilla kysymyksillä pakottaa myöntämään, että se on syyllistynyt kilpailusääntöjen rikkomiseen. Toisaalta vastausten antaminen näihin kysymyksiin ei saa merkitä kyseiselle yritykselle tutkimuksen tarpeiden kannalta suhteetonta rasitetta. (ks. 56 ja 57 kohta)

Yritykselle, joka on sellaisen päätöksen adressaatti, jolla pyydetään tietoja asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei voida myöntää absoluuttista vaitiolo-oikeutta. Tällaisen oikeuden myöntäminen ylittäisi näet sen, mikä on tarpeen yritysten puolustautumisoikeuksien turvaamiseksi, ja se estäisi perusteettomasti komissiota hoitamasta tehtäväänsä valvoa kilpailusääntöjen noudattamista sisämarkkinoilla. Vaitiolo-oikeus voidaan myöntää ainoastaan siltä osin kuin asianomaisen yrityksen olisi annettava vastauksia, joiden seurauksena sen olisi myönnettävä sellainen kilpailusääntöjen rikkominen, josta komission on hankittava selvitys. Komissiolla on näin ollen oikeus asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan tehokkaan vaikutuksen turvaamiseksi velvoittaa yritykset toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot yritysten tiedossa mahdollisesti olevista seikoista ja yritysten hallussa olevat kyseisiä asioita koskevat asiakirjat, vaikka kyseisten asiakirjojen perusteella kilpailua rajoittava menettelytapa voitaisiin näyttää toteen. Tämä komissiolla oleva tietojensaantioikeus ei ole ristiriidassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 ja 2 kappaleen eikä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Se ei myöskään ole ristiriidassa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan kanssa. Sillä, että asianosainen on velvollinen vastaamaan puhtaasti tosiseikkoja koskeviin komission kysymyksiin ja täyttämään komission pyynnöt jo olemassa olevien asiakirjojen toimittamisesta, ei voida loukata Euroopan unionin perusoikeuskirjan 48 artiklan 2 kohdassa vahvistettua puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevaa perusoikeutta eikä perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettua oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaa oikeutta, joiden soveltamisella taataan kilpailuoikeuden alalla vastaava suoja kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa. Mikään ei nimittäin estä sitä, jolle tietojensaantipyyntö on esitetty, näyttämästä toteen myöhemmin hallinnollisessa menettelyssä tai unionin yleisen tuomioistuimen oikeudenkäynnissä, että sen vastauksissaan esittämillä seikoilla tai toimittamilla asiakirjoilla on toinen merkitys kuin se, minkä komissio niille antaa. (ks. 60–62 kohta)

Kysymyksiin, joita komissio voi yrityksille esittää, annettavat vastaukset on erotettava toisistaan sen mukaan, voidaanko ne luokitella puhtaasti tosiseikkoja koskeviin vastauksiin vai ei. Ainoastaan silloin, kun kysymystä ei voida luokitella puhtaasti tosiseikkoja koskevaksi, on tutkittava, merkitseekö siihen vastaaminen sellaisen kilpailusääntöjen rikkomisen myöntämistä, josta komission on hankittava selvitys. Tältä osin on erotettava toisistaan kaksi erityyppistä tilannetta. Yhtäältä silloin, jos komissio toteaa, että kilpailusääntöjä on rikottu, tukeutuen olettamaan siitä, ettei todettuja tosiseikkoja voida selittää muuten kuin kilpailua rajoittavalla käyttäytymisellä, unionin tuomioistuinten on kumottava kyseessä oleva päätös, jos kyseessä olevat yritykset esittävät perustelut, jotka valaisevat komission toteamia tosiseikkoja eri tavalla ja joiden perusteella komission esittämä tosiseikkojen selitys, jonka perusteella se totesi kilpailusääntöjä rikotun, voidaan korvata toisella uskottavalla selityksellä. Tällaisessa tapauksessa ei nimittäin voida katsoa, että komissio olisi esittänyt selvityksen kilpailuoikeuden rikkomisen olemassaolosta. Yrityksellä ei ole vaitiolo-oikeutta sellaisten kysymysten perusteella, joita ei voida pitää puhtaasti tosiseikkoja koskevina ja jotka johtaisivat sellaisen vastauksen antamiseen, jota koskevan komission omaksuman tulkinnan kyseinen yritys voi tällä tavoin riitauttaa. Toisaalta silloin, kun komissio on osoittanut, että yritys oli osallistunut sellaisiin yritysten välisiin kokouksiin, jotka ovat luonteeltaan selvästi kilpailunvastaisia, kyseisen yrityksen tehtävänä on esittää muu selitys näiden kokousten sisällöstä. Samalla tavoin silloin, kun komissio tukeutuu todisteisiin, jotka lähtökohtaisesti ovat riittäviä osoittamaan kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolon, ei riitä, että kyseessä oleva yritys vetoaa sellaisen seikan mahdollisuuteen, joka voisi vaikuttaa kyseisten todisteiden todistusvoimaan, jotta komissiolla olisi velvollisuus osoittaa, että tämä seikka ei ole voinut vaikuttaa todisteiden todistusvoimaan. Ottamatta huomioon tapauksia, joissa kyseessä oleva yritys ei voinut toimittaa tällaista todistetta komission käyttäytymisen vuoksi, päinvastoin kyseisen yrityksen tehtävänä on osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla yhtäältä sen seikan olemassaolo, johon se vetoaa, ja toisaalta se, että tämä seikka kyseenalaistaa niiden todisteiden todistusvoiman, joihin komissio tukeutuu. Yrityksellä on väistämättä vaitiolo-oikeus sellaisiin kysymyksiin nähden, joiden tarkoituksena on tällaisten tietojen toimittaminen komissiolle tai jotka johtavat tällaisten tietojen toimittamiseen komissiolle. Ellei näin olisi, yritys joutuisi näet myöntämään sellaisen kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolon, josta komission on hankittava selvitys. (ks. 63 ja 75–77 kohta)

Vaikka jakelupaikkojen postinumeroita, määräpaikkoja ja toimituspaikkoja koskevien tietojen ja tuotteen jakelupaikasta toimitusosoitteeseen kulkemia etäisyyksiä koskevien tietojen kaltaiset tiedot ovat luonteeltaan sellaisia, että ne ovat komission saatavilla, ne täydentävät loogisella tavalla tietoja, jotka ovat ainoastaan kyseisen yrityksen tiedossa. Näin ollen näiden tietojen mahdollinen julkisuus ei merkitse sitä, etteivät ne voisi olla asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tarpeellisia (ks. 87 ja 88 kohta)

Jotta tietojensaantipyyntö olisi suhteellisuusperiaatteen mukainen, ei ole riittävää, että pyydetty tieto liittyy tutkimuksen kohteeseen. Yritykselle asetettu velvoite toimittaa tietoja ei myöskään saa merkitä tälle yritykselle tutkimuksen tarpeiden kannalta suhteetonta rasitetta. Tästä on pääteltävä, että päätös, jossa vaaditaan sen adressaattia toimittamaan uudelleen jo aikaisemmin pyydettyjä tietoja sillä perusteella, että ainoastaan osa näistä tiedoista on komission mielestä virheellisiä, voi merkitä tälle yritykselle tutkimuksen tarpeiden kannalta suhteetonta rasitetta, ja päätös saattaa siten olla ristiriidassa sekä suhteellisuusperiaatteen että tarpeellisuusvaatimuksen kanssa. Komissio voi nimittäin tällaisessa tapauksessa määrittää tarkasti tiedot, joiden se katsoo kyseisen yrityksen olevan tarpeen oikaista. Pyrkimys helpottaa yritysten toimittamien tietojen käsittelemistä ei myöskään voi oikeuttaa sitä, että näille yrityksille asetetaan velvollisuus toimittaa komission jo hallussa olevia tietoja uudessa muodossa. Vaikka yrityksillä on velvollisuus myötävaikuttaa aktiivisesti tutkimuksen suorittamiseen, mikä merkitsee sitä, että niiden on annettava komissiolle kaikki tutkimuksen kohdetta koskevat tiedot, tämä velvollisuus aktiiviseen myötävaikuttamiseen ei voi ulottua komission hallussa jo olevien tietojen muokkaamiseen. Komission päätöstä, jossa pyydetään toimittamaan aikaisemmin jo toimitettuja tietoja täsmällisempiä tietoja, on pidettävä perusteltuna tutkimuksen tarpeiden kannalta. Kaikkien sellaisten tietojen hankkiminen, jotka ovat merkityksellisiä kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolon tai sen puuttumisen vahvistamiseksi, voi merkitä sitä, että komissio pyytää yrityksiä täsmentämään tai esittämään entistä yksityiskohtaisemmin tiettyjä tosiseikkoja koskevia tietoja, jotka on jo aikaisemmin toimitettu komissiolle. Näin ollen sen seikan, että tietojensaantipyynnön tarkoituksena on joko uusien tai entistä yksityiskohtaisempien tietojen hankkiminen, perusteella pyydettyjä tietoja voidaan pitää tarpeellisina. (ks. 97–99, 101 ja 104 kohta)

Unionin oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. Komissio voi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdan nojalla pyytää yritykseltä tietoja pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä ilman, että tässä säännöksessä edellytettäisiin päätöksen tekemiseksi sitä edeltävää pelkkää pyyntöä. Valinta, joka komission on tehtävä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan mukaisen pelkän tietojensaantipyynnön ja asetuksen 18 artiklan 3 kohdan mukaisen tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen välillä, kuuluu unionin tuomioistuinten harjoittaman suhteellisuusperiaatteen noudattamista koskevan valvonnan alaan. Tämän valvonnan on riiputtava tarpeesta selvittää asianmukaisesti tosiseikat kunkin tapauksen erityispiirteet huomioon ottaen. (ks. 118–121 kohta)