JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PEDRO CRUZ VILLALÓN

10 päivänä maaliskuuta 2015 ( 1 )

Asia C‑593/13

Presidenza del Consiglio dei Ministri ym.

vastaan

Rina Services SpA,

Rina SpA ja

SOA Rina Organismo di Attestazione SpA

(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (Italia))

”SEUT 49, 51, 52 ja 56 artikla — Sijoittautumisvapaus — Palvelujen tarjoamisen vapaus — Liittyminen julkisen vallan käyttöön — Direktiivi 2006/123/EY — 14 artikla 14 artikla — 16 artikla — Laitokset, jotka vastaavat julkisia rakennusurakoita tekeviä yrityksiä koskevien lakisääteisten edellytysten täyttymisen tarkistamisesta ja varmentamisesta — Kansallinen säännöstö, jonka mukaan kyseisten yhtiöiden sääntömääräisen kotipaikan on oltava Italian alueella — Yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus”

1. Nyt käsiteltävä asia, joka perustuu Italian Consiglio di Staton esittämään ennakkoratkaisupyyntöön, antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden tulkita ja soveltaa käytännössä ensimmäistä kertaa palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY ( 2 ) (jäljempänä palveludirektiivi) ( 3 ) sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia säännöksiä edellä mainittuja vapauksia koskevien EUT-sopimuksen määräysten näkökulmasta.

2. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksessään varsinaisesti sitä, onko sellainen kansallinen säännöstö, jonka mukaan yhtiöillä, jotka haluavat tarjota tiettyjä palveluja (tässä tapauksessa varmentamis- eli sertifiointipalveluja) jossakin jäsenvaltiossa, on oltava sääntömääräinen kotipaikka kyseisessä jäsenvaltiossa, unionin oikeuden mukainen. Vaikka unionin tuomioistuin on jo pitkään tarkastellut vaatimusta, jonka mukaan palveluntarjoajalla on oltava sääntömääräinen kotipaikka (tai luonnollisen henkilön tapauksessa asuinpaikka) tietyssä paikassa, ja todennut sen primaarioikeuden vastaiseksi, ( 4 ), nyt käsiteltävässä asiassa tätä kysymystä on pohdittava käyttäen perusteena palveludirektiiviä, jossa tätä asiaa koskeva vakiintunut oikeuskäytäntö vahvistetaan johdetun oikeuden tasolla. Näin ollen suurin ongelma ei niinkään ole sen selvittäminen, voiko jäsenvaltio käsiteltävän asian kaltaisissa olosuhteissa asettaa varmentamispalvelujen tarjoamiselle alueellaan ehdoksi edellä mainitun vaatimuksen, koska, kuten jäljempänä todetaan, palveludirektiivi on tässä suhteessa selvä siltä osin kuin siinä määritetään, missä määrin edellä mainittujen perusoikeuksien käytön rajoitusta, mitä kyseinen syrjivä vaatimus merkitsee, voidaan perustella nyt käsiteltävässä asiassa. Tätä varten on ensin määritettävä käsiteltävään asiaan sovellettavat direktiivin erityiset säännökset, jotka koskevat joko sijoittautumisoikeutta tai palvelujen tarjoamisen vapautta.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

3. Palveludirektiiviä, jonka tavoitteena on sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan vahvistaa ”yleissäännökset, joiden avulla edistetään palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta niin, että samalla taataan palvelujen korkea laatu”, ei sen 2 artiklan 2 kohdan i alakohdan mukaan sovelleta toimintaan, joka liittyy nykyisessä SEUT 51 artiklassa tarkoitettuun julkisen vallan käyttöön.

4. Kyseisen direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa, jonka otsikko on ”Suhde muihin yhteisön oikeuden säännöksiin”, säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on sovellettava tämän direktiivin säännöksiä noudattaen niitä perustamissopimuksen määräyksiä, joilla säännellään sijoittautumisoikeutta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta.”

5. Mainitun direktiivin III luvussa (”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”) olevassa 14 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan seuraavia vaatimuksia: 1) syrjivät vaatimukset, jotka perustuvat suoraan tai epäsuorasti kansalaisuuteen tai yhtiön kotipaikkaan – –; – – 3) rajoitukset, jotka koskevat palveluntarjoajan vapautta valita pääasiallisen ja toissijaisen toimipaikan välillä, erityisesti palveluntarjoajalle asetettu vaatimus pitää pääasiallinen toimipaikka kyseisen valtion alueella, tai rajoitukset, jotka koskevat vapautta valita toimipisteen, sivuliikkeen tai tytäryhtiön välillä; – –”.

6. Palveludirektiivin 16 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltioiden on kunnioitettava palveluntarjoajien oikeutta tarjota palvelujaan muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon he ovat sijoittautuneet. Jäsenvaltion, jossa palvelu tarjotaan, on varmistettava, että palvelutoiminta voidaan aloittaa ja sitä voidaan harjoittaa jäsenvaltion alueella vapaasti. Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan vaatimuksia, jotka eivät ole seuraavien periaatteiden mukaisia: a) syrjimättömyys: vaatimus ei saa olla suoraan tai välillisesti syrjivä kansalaisuuden taikka oikeushenkilöiden tapauksessa sijoittautumisjäsenvaltion suhteen; b) välttämättömyys: vaatimus on perusteltava yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyden tai ympäristön suojeluun liittyvin syin; c) oikeasuhteisuus: vaatimuksen on oltava omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttaminen, eikä se saa ylittää sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi. 2. Jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa sellaisen palveluntarjoajan vapautta tarjota palveluja, joka on sijoittautunut toiseen jäsenvaltioon, asettamalla seuraavia vaatimuksia: a) palveluntarjoajalle asetettu velvoite toimipaikasta kyseisen jäsenvaltion alueella; – – 3. Jäsenvaltiota, johon palveluntarjoaja siirtyy, ei estetä asettamasta palvelutoiminnan harjoittamista koskevia vaatimuksia, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden, kansanterveyden tai ympäristönsuojelun perusteella ja 1 kohdan mukaisesti. Kyseistä jäsenvaltiota ei myöskään estetä soveltamasta yhteisön lainsäädännön mukaisesti työehtoja koskevia sääntöjään, mukaan luettuna työehtosopimukset. – –”

B Kansallinen oikeus

7. Lokakuun 5. päivänä 2010 annetun tasavallan presidentin asetuksen nro 207/2010 (Decreto del Presidente della Repubblica no 207/2010, jäljempänä asetus nro 207/2010) 64 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa: ”Varmentamislaitoksen asemassa olevat yhtiöt on perustettava osakeyhtiön muodossa ja niiden toiminimeen on nimenomaisesti sisällyttävä ilmaus ’varmentamislaitokset’; niiden sääntömääräisen kotipaikan on oltava Italian tasavallan alueella”.

II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

8. Italian Consiglio di Staton esittämä ennakkoratkaisupyyntö perustuu kolmeen riita-asiaan, joissa ovat asianosaisina yhtäältä Presidenza del Consiglio dei Ministri ja muita Italian julkishallinnon elimiä ja toisaalta Rina Services SpA, Rina SpA ja SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (jäljempänä SOA Rina) (jäljempänä yhdessä Rina-konsernin yhtiöt) ( 5 ) ja jotka koskevat varmentamislaitoksille (Società Organismo di Attestazione, jäljempänä SOA) ( 6 ) Italian oikeudessa asetettua velvoitetta pitää sääntömääräinen kotipaikkansa Italian alueella. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ja muut Italian julkishallinnon elimet valittivat kussakin kolmesta oikeudenkäynnistä Consiglio di Statoon Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazion antamista tuomioista, joissa kyseinen tuomioistuin, joka ei ratkaissut pääasiaa lopullisesti, hyväksyi kaikkien Rina-konsernin yhtiöiden nostamat kanteet, joilla riitautettiin asetuksen nro 207/2010 64 §:n 1 momentin laillisuus.

9. Consiglio di Stato, joka yhdisti kyseessä olevat kolme valitusta ennakkoratkaisupyynnön esittämistä varten, esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Estävätkö perussopimuksen sijoittautumisvapautta (SEUT 49 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapautta (SEUT 56 artikla) koskevat periaatteet sekä direktiivissä 2006/123/EY vahvistetut periaatteet antamasta ja soveltamasta kansallista säännöstöä, jonka mukaan varmentamislaitosten, jotka on perustettu osakeyhtiön muodossa, ’sääntömääräisen kotipaikan on oltava Italian tasavallan alueella’? 2) Onko SEUT 51 artiklassa määrättyä poikkeusta tulkittava siten, että sen piiriin kuuluu sellaisten yksityisoikeudellisten laitosten harjoittaman varmentamistoiminnan kaltainen toiminta, jotka yhtäältä on perustettava osakeyhtiön muodossa ja joiden on toimittava kilpailuun perustuvilla markkinoilla ja jotka toisaalta osallistuvat julkisen vallan käyttöön ja tästä syystä tarvitsevat toiminnalleen valvontaviranomaisen luvan ja ovat tämän tiukassa valvonnassa?”

10. Käsiteltävässä asiassa kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Rina-konsernin yhtiöt, Italian hallitus, Ruotsin hallitus ja Euroopan komissio. Edellä mainitut osapuolet ja Puolan hallitus vastasivat kirjallisesti kysymyksiin, jotka unionin tuomioistuin esitti työjärjestyksensä 61 artiklan 1 kohdan nojalla. Istunnossa, joka pidettiin 2.12.2014 ja jossa osapuolia kehotettiin keskittymään lausumissaan ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, suullisia huomautuksia esittivät samat osapuolet, jotka olivat esittäneet kirjallisia huomautuksia.

III Alustavat huomautukset

11. Riippumatta siitä, mitä toisesta kysymyksestä todetaan, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään, ovatko perussopimuksen (SEUT 49 ja SEUT 56 artikla) ja palveludirektiivin sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat periaatteet esteenä käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan SOA:iden sääntömääräisen kotipaikan on oltava Italian alueella. Ennen kuin vastaan nyt käsiteltävään ennakkoratkaisukysymykseen, on esitettävä muutama alustava huomautus.

12. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodon mukaan kyseessä olevan Italian oikeussäännön yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa arvioidaan kaksiosaisen perusteen mukaisesti: yhtäältä perussopimuksen määräysten ja toisaalta palveludirektiivin säännösten näkökulmasta. Koska kansallinen tuomioistuin kuitenkin esittää unionin tuomioistuimelle tulkintaa koskevan ennakkoratkaisukysymyksen, jossa ei kyseenalaisteta minkään edellä mainitun direktiivin säännöksen pätevyyttä, ja siltä osin kuin – kuten jäljempänä lähemmin tarkasteltuna ilmenee – palveludirektiivillä yhdenmukaistetaan tyhjentävästi sääntelyn kohde nyt käsittelemäni konkreettisen seikan osalta, on kyseessä olevan Italian säännöksen arvioimiseksi riittävää tulkita kyseisen direktiivin säännöksiä. ( 7 ).

13. Sen ratkaisemiseksi, onko ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien ennakkoratkaisukysymysten asiasisältö tutkittava, on tämän jälkeen tarpeen käsitellä aluksi ongelmaa, joka koskee sitä, ettei käsiteltävään asiaan selvästikään liity rajat ylittäviä seikkoja, koska unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että kaikki käsiteltävää asiaa koskevat seikat rajoittuvat yhteen jäsenvaltioon, tässä konkreettisessa tapauksessa Italiaan: käsiteltävän asian kantajina on kolme italialaista yhtiötä, joiden sääntömääräinen kotipaikka on Italiassa ja jotka harjoittavat muun muassa varmentamistoimintaa Italiassa (ja muissa maissa). Ne riitauttavat Italian säännöksen, jossa SOA:n toiminnan harjoittamisen ehdoksi asetetaan vaatimus, että sen sääntömääräinen kotipaikka on Italiassa. Koska oikeudenkäyntiasia vaikuttaa koskevan täysin kansallista tilannetta, on ratkaistava ennen kaikkea, onko unionin tuomioistuimen vastattava Consiglio di Staton esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin.

14. On myönnettävä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä näennäisen yksinkertainen kysymys on tietyltä osin hypoteettinen pääasioiden taustalla olevien konkreettisten tosiseikkojen perusteella. SOA Rina -yhtiöllä, joka on kantajana yhdessä edellä mainituista oikeudenkäyntiasioista ja jonka osakkeenomistajia kaksi muuta kantajaa ovat, on sääntömääräinen kotipaikka Italiassa ja se tarjoaa tälläkin hetkellä varmentamispalveluja Italiassa. Näin ollen kyseessä oleva Italian säännös ei estä SOA Rinaa ja sen osakkeenomistajia harjoittamasta varmentamistoimintaa Italiassa, eikä se lähtökohtaisesti myöskään estä yhtiötä siirtämästä sääntömääräistä kotipaikkaansa kyseisen maan ulkopuolelle ja sijoittautumasta halutessaan toiseen jäsenvaltioon, mutta on varmaa, että siitä hetkestä lähtien, jolloin se tekee niin, se ei voi enää tarjota varmentamispalveluja Italiassa asetuksen nro 207/2010 64 §:n 1 momentin vaikutuksesta.

15. Kuten komissio on lisäksi istunnossa käyttämässään puheenvuorossa korostanut ja kuten tuomiossa Attanasio Group ( 8 ) ja tuomiossa SOA Nazionale Costruttori ( 9 ) jo todettiin, ei voida mitenkään sulkea pois sitä, että muihin jäsenvaltioihin kuin Italiaan sijoittautuneet yritykset olisivat olleet tai olisivat kiinnostuneita varmentamistoiminnan harjoittamisesta kyseisessä maassa. Kuten komissio totesi istunnossa vastauksena sille esitettyyn kysymykseen, nykyinen tilanne on sen käyttämän sanamuodon mukaan ”hypoteettinen” nimenomaisesti käsiteltävän asian kohteena olevassa Italian säännöksessä asetetun jyrkän vaatimuksen vaikutuksesta, mutta ei voida mitenkään sulkea pois sitä, että muihin jäsenvaltioihin on sijoittautunut palveluntarjoajia, joita asetuksen nro 207/2010 64 §:n64 §:n 1 momentti estää tosiasiallisesti tarjoamasta varmentamispalveluja Italiassa.

16. Edellä esitetyistä syistä nyt käsiteltävä tapaus liittyy mielestäni riittävällä tavalla yhteisön sisäiseen kauppaan. Katson näin ollen, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien ennakkoratkaisukysymysten asiasisältö on tutkittava.

IV Asian tarkastelu

A Toinen ennakkoratkaisukysymys

17. Vastattaessa Consiglio di Staton esittämiin kahteen ennakkoratkaisukysymykseen on aluksi ratkaistava niistä jälkimmäinen, joka koskee SEUT 51 artiklassa määrätyn poikkeuksen (julkisen vallan käyttö) sovellettavuutta SOA:iden harjoittamaan toimintaan; kyseinen poikkeus sisältyy nyt myös palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan i alakohtaan.

18. Unionin tuomioistuin on käytännössä ottanut äskettäin kantaa tähän asiaan tuomiossa SOA Nazionale Costruttori. ( 10 ). Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin on todennut, että niiden syiden takia, jotka siinä tuodaan esiin ja joihin viittaan, ei voida väittää, että SOA:iden varmentamistoiminta liittyi välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön. Sen ansiosta voin nyt siirtyä käsittelemään Consiglio di Staton esittämää ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä, joka on käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä keskeinen.

B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

19. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään lähinnä, ovatko perussopimuksen ja palveludirektiivin sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat periaatteet esteenä kyseessä olevan Italian oikeussäännön kaltaiselle säännökselle (asetuksen nro 207/2010 64 §:n 1 momentti), jonka mukaan SOA:iden sääntömääräisen kotipaikan on oltava Italiassa, jotta ne voivat tarjota varmentamispalveluja. Edellä esitetyistä syistä (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta) on aluksi pohdittava palveludirektiivin sovellettavuutta käsiteltävään asiaan, jolloin nyt käsiteltävään ennakkoratkaisukysymykseen ei ole tarpeen vastata primaarioikeuden näkökulmasta.

1. Palveludirektiivin käyttö arviointiperusteena ja sen joidenkin säännösten yhdenmukaistava luonne

20. Mielestäni palveludirektiiviä sovelletaan aineellisesti nyt käsiteltävään asiaan, koska tässä kyseessä olevia varmentamispalveluja ei ole jätetty sen soveltamisalan ulkopuolelle (ks. kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 ja 3 kohta). Toisaalta edellä mainitut palvelut on nimenomaisesti mainittu kyseisen direktiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleeseen sisältyvässä esimerkkiluettelossa direktiivin aineelliseen soveltamisalaan kuuluvista toimista.

21. Viittasin jo edellä tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohdassa unionin tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan silloin, kun ala on unionin tasolla yhdenmukaistettu tyhjentävästi, kaikkia siihen liittyviä kansallisia toimia on arvioitava suhteessa kyseiseen yhdenmukaistamistoimeen eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin. ( 11 ).

22. Koska palveludirektiivi on luonteeltaan horisontaalinen säädös, joka kattaa laajan valikoiman erilaisia palveluja (kaikki ne, joita ei ole nimenomaisesti jätetty sen aineellisen soveltamisalan ulkopuolelle), sen tarkoituksena ei ole yleisesti yhdenmukaistaa erilaisia palveluja koskevia aineellisia säännöksiä kansallisella tasolla, vaan toteuttaa joidenkin konkreettisten näkökohtien osalta yksittäistapauksissa täydellinen yhdenmukaistaminen, kuten jäljempänä käy ilmi.

23. Vaikka palveludirektiivi ei järin hyvin vastaakaan unionin yhdenmukaistamissäädösten ”perinteistä” mallia, kuten jo huomautin 16.11.2011 esittämässäni ratkaisuehdotuksessa Duomo Gpa ym., ( 12 ), katson, että niiden yksittäisten näkökohtien osalta, jotka yhdenmukaistetaan edellä mainitulla tavalla, kyseessä olevan kansallisen säännöksen yhteensoveltuvuus unionin oikeuden kanssa on arvioitava käyttäen arviointiperusteena kyseistä direktiiviä. ( 13 ).

24. Mielestäni asia on näin palveludirektiivin 14 ja 16 artiklan osalta. Katson, että unionin lainsäätäjä, joka on edellä mainituissa säännöksissä tukeutunut lähinnä ”negatiivisen integraation” tekniikkaan ( 14 ) saadakseen jäsenvaltiot poistamaan lainsäädännöstään palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat perusteettomat rajoitukset, on toteuttanut ”täydellisen” yhdenmukaistamisen, minkä ansiosta edellä mainittuja säännöksiä voidaan käyttää käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisten toimenpiteiden arviointiperusteena.

2. Kyseessä olevan perusvapauden määrittely

25. Kun on todettu, että käsiteltävässä asiassa on asianmukaista soveltaa ensisijaisesti palveludirektiivin säännöksiä siltä osin kuin kyseessä olevat näkökohdat on yhdenmukaistettu tyhjentävästi, on seuraavaksi pohdittava sitä, mitä kyseisen direktiivin erityissäännöstä tai -säännöksiä sovelletaan. On otettava huomioon, että direktiivissä käsitellään omissa luvuissaan palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta (III luku) ja palvelujen vapaata liikkuvuutta (IV luku). Kummassakin luvussa esitetään vaihtelevan yksityiskohtaisesti joko palvelujen tarjoamisen vapauteen tai nimenomaisesti sijoittautumisvapauteen liittyviä edellytyksiä sellaisten ”vaatimusten” muodossa, joita jäsenvaltio ei voi asettaa missään tapauksessa tai joita se voi asettaa vain tietyin edellytyksin. Koska nämä säännökset eivät tietenkään ole yhteneväisiä, on ilmeisen tärkeää selvittää, mitä palveludirektiivin säännöksiä voidaan soveltaa välittömästi nyt käsiteltävässä asiassa.

26. Tämän menettelyn osapuolet ovat pyrkineet ennen kaikkea selvittämään, kummasta perusvapaudesta on kyse, ja soveltamaan sen perusteella asianomaisessa luvussa annettuja säännöksiä. Pääosin ne ovat katsoneet, että kyse on lähtökohtaisesti kummastakin vapaudesta, siis sekä palvelujen tarjoamisen että sijoittautumisen vapaudesta. Italian tasavalta sitä vastoin katsoo, että kyse on yksinomaan sijoittautumisvapaudesta.

27. On kiistatonta, että tarkasteltu kysymys liittyy kansalliseen säännökseen, joka koskee sen yhtiön, joka aikoo tarjota palveluja tietyssä jäsenvaltiossa, sääntömääräisen kotipaikan sijaintipaikkaa. Tältä kannalta tarkasteltuna ja sen perusteella, mitä jäljempänä vielä todetaan, voidaan tuskin kiistää, että kyseessä on sijoittautumista koskeva kysymys.

28. Jos kuitenkin otetaan samalla huomioon kansallisen säännöksen vaikutus perusvapauksiin, näyttää ilmeiseltä, että kyseinen säännös nimenomaisesti estää toiseen jäsenvaltioon sijoittautunutta yhtiötä tarjoamasta palveluja, mutta sillä ei kuitenkaan ole voitu rajoittaa kyseisen yhtiön vapautta sijoittautua tähän toiseen jäsenvaltioon.

29. Sijoittautumisvapaudesta voidaan lyhyesti todeta, että kyseessä olevassa säännöksessä asetetaan abstraktit edellytykset, joiden mukaisesti yhtiö tekee omien etujensa perusteella päätöksen sijoittautumisesta johonkin toiseen jäsenvaltioon. On kuitenkin kiistatonta, ettei säännös ole esteenä oikeudelle sijoittautua mihin tahansa jäsenvaltioon.

30. Palvelujen tarjoamisen vapauteen kansallinen säännös sitä vastoin vaikuttaa ehdottoman kiellon muodossa: toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yhtiö ei voi tarjota varmentamispalveluja Italiassa. ( 15 ).

31. On totta, että sekä palveludirektiivin III että IV luvussa on säännöksiä, joita voidaan soveltaa nyt käsiteltävässä tilanteessa (erityisesti kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 ja 3 alakohta ja 16 artiklan 2 kohdan a alakohta). Voidaan jopa katsoa, että tässä tilanteessa kansallista lainsäädäntöä on arvioitava sekä III että IV luvussa annettujen säännösten perusteella.

32. Kun kuitenkin on kyse kansallisesta säännöksestä, jossa asetetaan yhtäältä yhden perusvapauden käytölle ehdoton este ja toisaalta ainoastaan edellytykset toisen perusvapauden käytölle, kysymystä on mielestäni aluksi tarkasteltava ensiksi mainitun perusvapauden kannalta siten, että jos kysymystä voidaan pitää perusteltuna ensimmäisen vaihtoehdon näkökulmasta, sitä on tarkasteltava myös jälkimmäisen perusvapauden kannalta.

33. Edellä esitetyn perusteella tarkastelen seuraavaksi – palveludirektiivin näkökulmasta siltä osin kuin, kuten jo edellä tämän ratkaisuehdotuksen 25 kohdassa totesin, asiaa koskevilla säännöksillä on toteutettu yksittäistä sääntelyn kohdetta koskeva täydellinen yhdenmukaistaminen – käsiteltävässä asiassa kyseessä olevassa Italian säännöksessä SOA:ille asetettua velvollisuutta pitää sääntömääräinen kotipaikka Italian alueella, jotta ne voivat tarjota kyseisessä maassa varmentamispalveluja.

3. Kyseessä olevan velvollisuuden tarkastelu palveludirektiivin 16 artiklassa säädettyjen ”kiellettyjen vaatimusten” perusteella

34. Tuomion komissio v. Italia ( 16 ) mukaan ”vaatimus, jonka mukaan – – yrityksen – – kotipaikan tai sivuliikkeen on oltava tämän valtion alueella, loukkaa suoraan palvelujen tarjoamisen vapautta, koska muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten on vaatimuksen vuoksi mahdotonta tarjota palveluja kyseessä olevassa jäsenvaltiossa”.

35. Yhtenäismarkkinoiden näkökulmasta ja niiden tavoitteiden toteutumisen mahdollistamiseksi unionin oikeudessa kielletään myös kaikkien sellaisten kansallisten säännösten soveltaminen, joiden vuoksi palvelujen tarjoaminen jäsenvaltioiden välillä on vaikeampaa kuin niiden tarjoaminen pelkästään jäsenvaltion sisällä. ( 17 ).

36. Edellä mainittu palvelujen tarjoamisen vapautta koskeva oikeuskäytäntö sisältyy nyt palveludirektiiviin, jonka 16 artiklassa unionin lainsäätäjä on kodifioinut ne vaatimukset, joita jäsenvaltiot eivät voi asettaa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden palveluntarjoajien palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi omalla alueellaan. Tarkkaan ottaen kyseisen direktiivin 16 artiklan 2 kohtaan sisältyy esimerkkiluettelo tällaisista vaatimuksista, joita on jo aiemmin tutkittu useissa eri tuomioissa.

37. Palveludirektiivin 16 artiklan 2 kohdassa säädetään muun muassa, että ”jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa sellaisen palveluntarjoajan vapautta tarjota palveluja, joka on sijoittautunut toiseen jäsenvaltioon, asettamalla seuraavia vaatimuksia: a) palveluntarjoajalle asetettu velvoite toimipaikasta kyseisen jäsenvaltion alueella”.

38. Palveludirektiivin 14 artiklasta poiketen sen 16 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ei viitata palveluntarjoajalle asetettuun vaatimukseen pitää ”sääntömääräinen kotipaikka” kyseisen valtion alueella, vaan ”palveluntarjoajalle asetettuun velvoitteeseen toimipaikasta kyseisen jäsenvaltion alueella”. Osittain sen vuoksi, että palveludirektiivin 16 artikla vastaa ( 18 ) sen 14 artiklaa, olen kuitenkin taipuvainen tulkitsemaan 16 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvän viittauksen ”toimipaikkaan” siten, että sillä tarkoitetaan oikeushenkilöiden tapauksessa myös sääntömääräistä kotipaikkaa. ( 19 ).

39. Palveludirektiivin täytäntöönpanoa koskevan käsikirjan ( 20 ) mukaan (7.1.3.4 kappale) ”direktiivin 16 artiklan 2 kohdan a alakohta koskee vaatimuksia, joilla muista jäsenvaltioista peräisin olevat palveluntarjoajat velvoitetaan perustamaan toimipaikka sen jäsenvaltion alueelle, jossa niillä on tarkoitus tarjota rajatylittäviä palveluja. Kuten [unionin] tuomioistuin on todennut, tällaisilla vaatimuksilla kielletään [SEUT 56 artiklassa] varjeltu oikeus tarjota rajatylittäviä palveluita, koska niillä tehdään rajatylittävästä palveluntarjonnasta mahdotonta edellyttämällä, että palveluntarjoajalla on pysyvä infrastruktuuri jäsenvaltiossa, jonne palvelut on tarkoitettu”.

40. Tosiasiallisesti palveludirektiivin 16 artiklaa sovelletaan vain muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palveluntarjoajiin, jotka haluavat suorittaa palveluja siinä jäsenvaltiossa, jonne palvelut on tarkoitettu. Jos tämä velvoittaa ne sijoittautumaan kyseiseen jäsenvaltioon palvelun suorittamista varten, se merkitsee, että niiltä evätään nimenomaisesti oikeus palvelujen tarjoamiseen muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, johon ne ovat sijoittautuneet. ( 21 ). Katson, ettei tällä viitata yksinomaan velvoitteeseen sijoittaa sääntömääräinen kotipaikka siihen valtioon, jossa palveluja tarjotaan, vaan että se on yksi palveludirektiivin 16 artiklan16 artiklan 2 kohdan a alakohtaan kuuluvista tapauksista, koska sitä on pidettävä yhtenä niistä seikoista, jotka kuuluvat kyseisen direktiivin 4 artiklan 5 alakohdassa tarkoitettuun pysyvään infrastruktuuriin, jonka avulla sijoittautuminen määritellään. ( 22 ). Kuten tuomiossa komissio v. Italia ( 23 ) on jo todettu, ”sen velvollisuuden osalta, jonka mukaan – – on oltava pysyvä kotipaikka kansallisella tai paikallisella tasolla, on todettava, että jos hyväksymistä koskevalla vaatimuksella rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta, sen vaatimisella, että yrityksellä on oltava pysyvä toimipaikka tässä jäsenvaltiossa, tosiasiassa estetään tämän vapauden käyttäminen. Tällaisella vaatimuksella tehdään tyhjäksi [SEUT 56] artiklan tehokas vaikutus; tämän artiklan päämääränä on nimenomaisesti poistaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset, jotka koskevat sellaisia henkilöitä, jotka eivät ole sijoittautuneet sen jäsenvaltion alueelle, jossa palvelua tarjotaan”. ( 24 ).

41. Näin ollen Italian säännöstössä vahvistetaan selvästi syrjivä vaatimus, joka sisältyy palveludirektiivin 16 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti kiellettyihin vaatimuksiin, koska sillä estetään muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita yhtiöitä tarjoamasta varmentamispalveluja Italiassa, elleivät ne siirrä sääntömääräistä kotipaikkaansa kyseiseen maahan. Tämän jälkeen on vielä tutkittava, voidaanko hyväksyä ne syyt, joihin Italian hallitus vetoaa käsiteltävän asian kohteena olevan toimenpiteen perusteeksi.

4. Kyseessä olevan toimenpiteen mahdollinen perusteltavuus

42. Italian hallitus vetoaa useisiin syihin, joilla kyseessä oleva toimenpide voidaan sen mielestä perustella. Sen mukaan ”yhtenäisen hyväksymisjärjestelmän moitteettoman toiminnan ja tehokkuuden edellytyksenä on – – laajojen valvonta- ja seuraamusvaltuuksien käyttöön perustuva jatkuva valvonta – –. Tämä valvontajärjestelmä on välttämätön, jotta voidaan turvata yleinen etu, jonka unionin tuomioistuin on todennut kuuluvan niihin pakottaviin syihin, joilla voidaan perustella perusvapauksien rajoittamista, koska nämä syyt liittyvät palvelujen vastaanottajien suojaamiseen – –, kuten se, että taataan sellaisen kaupallisen tai taloudellisen edun puuttuminen, joka voisi johtaa SOA:iden harjoittamaan puolueelliseen tai syrjivään toimintaan. Kyseinen valvonta ei koske ainoastaan yhtiön osakas- ja hallintorakennetta, vaan myös sen edustajia ja työntekijöitä, joiden on Italian lain nojalla annettava henkilökohtaiset takeet puolueettomuudestaan – –, joilla ei saa olla etuja yrityksissä, jotka suorittavat julkisia tai yksityisiä tehtäviä, tai jotka eivät saa olla muuten sellaisessa asemassa, että siihen liittyy mahdollinen eturistiriita” (Italian hallituksen huomautusten 37–39 kohta).

43. Italian hallitus toteaa vielä, että ”SOA:iden toimintaa koskevien aineellisten sääntöjen lisäksi myös valvontajärjestelyjen tehokkuudella pyritään ottamaan huomioon yleistä etua koskevat ilmeiset pakottavat syyt: unionin tuomioistuimen jo toteama palvelujen vastaanottajien suojelu sekä tietenkin yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden suojaaminen” (huomautusten 44 kohta). Italian hallituksen mukaan tällaisen valvonnan tehokkuus riippuu valvojan ja valvottavan välisestä alueellisesta läheisyydestä, samoin kuin mahdollisuudesta turvautua valtion käytössä oleviin pakkokeinoihin.

44. Italian hallitus selvensi istunnossa, että koska julkishallinto on SOA:iden toiminnan välillinen vastaanottaja, myös niiden toiminnan valvonnasta edellisessä kohdassa esitetyn mukaisesti tulee yleistä järjestystä koskeva kysymys.

45. Italian hallituksen mukaan yleisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen vaarantuminen johtuu SOA:iden harjoittaman toiminnan luonteesta: kyseisten yritysten riippumattomuuden takaaminen asiakkaidensa erityisiin etuihin nähden sekä sen takaaminen, ettei niillä ole yhteyksiä rikollisuuteen – molemmilla takeilla on keskeinen merkitys palvelujen (välillisten ja välittömien) vastaanottajien suojelun kannalta – edellyttävät tiukkaa valvontaa. Sen mukaan kyseisen valvonnan tehokkuus voidaan taata vain pitämällä SOA:iden sääntömääräinen kotipaikka Italiassa.

46. Palveludirektiivin 16 artiklan 1 ja 3 kohdassa luetellaan nimittäin joitakin syitä, joilla voidaan tietyissä olosuhteissa perustella jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet, joilla se rajoittaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palveluntarjoajan palvelujen tarjoamisen vapautta. Näihin syihin kuuluvat muun muassa yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus.

47. Tässä yhteydessä on aluksi muistutettava unionin tuomioistuimen (primaarioikeutta koskevasta) vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka nojalla selvästi syrjivä toimenpide – jonka kaltaista tarkastellaan nyt käsiteltävässä asiassa ja joka perustuu palveluja tarjoavan oikeushenkilön sääntömääräisen kotipaikan sijaintiin – on sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa vain, jos se perustuu yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden tai kansanterveyden turvaamista koskeviin syihin. ( 25 ).

48. Katson, että – samoin kuin palveludirektiivin 3 artiklan 3 kohta näyttää vahvistavan – myös kyseisen direktiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja 3 kohdan säännöksiä on tulkittava tällä tavoin. Käsiteltävässä asiassa on siis tutkittava sitä, onko kyseessä oleva (palveludirektiivin 16 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti kielletty) syrjivä toimenpide mahdollisesti perusteltu niiden yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvien syiden perusteella, joihin Italian hallitus vetoaa huomautuksissaan ja istunnossa.

49. Kuten muun muassa tuomiossa komissio v. Espanja ( 26 ) on jo todettu ja kuten komissio on istunnossa huomauttanut, turvautuminen yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen oikeutusperusteena (molempia käsitteitä on tulkittava suppeasti) edellyttää todellista ja riittävän vakavaa uhkaa, joka kohdistuu yhteiskunnan perustavanlaatuiseen intressiin. ( 27 ).

50. Jotta käsiteltävässä asiassa tarkoitetun kaltaista toimenpidettä, joka on esteenä palvelujen tarjoamisen vapaudelle syrjivän vaatimuksen soveltamisen takia, voidaan pitää perusteltuna yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, on aluksi tarpeen määrittää se Italian yhteiskunnan perustavanlaatuinen intressi, joka syrjivällä toimenpiteellä halutaan turvata, ja sen jälkeen se, kohdistuuko kyseiseen intressiin todellinen ja vakava uhka, ellei kyseistä toimenpidettä sovelleta.

51. Käsiteltävässä asiassa se perustavanlaatuinen intressi, johon Italian hallitus vetoaa ja jonka turvaaminen edellyttää, että Italiassa varmentamispalveluja tarjoavien yhtiöiden sääntömääräinen kotipaikka sijaitsee kyseisessä maassa, on tarve suojella SOA:iden palvelujen vastaanottajia – sekä välittömiä vastaanottajia eli niitä yrityksiä, jotka hakevat varmentamista voidakseen osallistua julkisiin rakennusurakoihin Italian lainsäädännön vaatimusten mukaisesti, että välillisiä vastaanottajia eli hankintaviranomaisia.

52. Vaikka katsottaisiin, että jäsenvaltio, joka harkintavaltaansa käyttäen määrittelee yleisen järjestyksen vaatimukset kansallisten tarpeidensa mukaisesti, ( 28 ), voisi nimetä varmentamispalvelujen vastaanottajien suojelun yhteiskuntansa perustavanlaatuiseksi intressiksi, jonka perusteella se voi vedota yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen oikeuttamisperusteena, pelkästään kyseisen seikan perusteella ei voida arvioida, onko kyseessä yleistä järjestystä koskeva syy. Myös toisen oikeuskäytännössä määrätyn edellytyksen on joka tapauksessa täytyttävä, toisin sanoen edellä mainittuun intressiin on kohdistuttava todellinen ja vakava uhka, ellei kyseessä olevaa toimenpidettä sovelleta (palveludirektiivin johdanto-osan 41 perustelukappaleen sanamuodon mukaan kyseistä intressiä on uhattava ”todellinen ja riittävän vakava vaara”).

53. Italian hallituksen mukaan yhtenäisen hyväksymisjärjestelmän moitteettoman toiminnan edellytyksenä on jatkuva valvonta palvelujen vastaanottajien yleisten etujen suojaamiseksi; valvonnassa käytetään tarkastuksia ja seuraamuksia, joiden tehokkuus voidaan varmistaa vain, jos SOA:iden sääntömääräinen kotipaikka on Italiassa.

54. Mielestäni ei voida väittää, että varmentamispalvelujen vastaanottajien suojeluun kohdistuisi käsiteltävän asian olosuhteissa todellinen ja vakava uhka siksi, että jos SOA:iden sääntömääräinen kotipaikka sijaitsisi toisessa jäsenvaltiossa, Italian viranomaisten olisi mahdotonta valvota tehokkaasti kyseisten yritysten toimintaa ja niiden riippumattomuutta asiakkaidensa erityisiin etuihin nähden.

55. Kaikkia johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneita tai siinä palveluja tarjoavia yrityksiä voidaan valvoa ja niille voidaan määrätä seuraamuksia riippumatta siitä, missä niiden sääntömääräinen kotipaikka sijaitsee. ( 29 ). Palveludirektiivin 28 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin sisältyy nimenomaisesti hallinnollista yhteistyötä ja jäsenvaltioiden keskinäistä avunantoa koskevia säännöksiä, joiden tarkoituksena on palveluntarjoajien ja niiden tarjoamien palvelujen valvonta, kuten sekä komissio että Ruotsin hallitus ovat istunnossa korostaneet. Kyseisten säännösten mukaan jäsenvaltiot voivat esittää toisilleen tarkistusten, tarkastusten ja tutkimusten suorittamista koskevia pyyntöjä (palveludirektiivin 28 artiklan 3 kohta3 kohta).

56. Tämä seikka osoittaa mielestäni myös sen, ettei käsiteltävän asian kohteena oleva toimenpide ole välttämätön asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, koska – kuten komissio on huomautuksissaan ja suullisessa käsittelyssä korostanut – sen saavuttamiseksi on olemassa vähemmän rajoittavia keinoja, joista osasta on nimenomaisesti säädetty palveludirektiivissä.

57. Kaiken edellä esitetyn perusteella katson lopuksi, ettei ole olemassa yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyviä syitä, joilla voitaisiin perustella käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen toimenpide, jonka mukaan SOA:iden ”sääntömääräisen kotipaikan on oltava [Italian] tasavallan alueella”.

58. Näin ollen katson, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että palveludirektiivin 16 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan niiden yhtiöiden, jotka haluavat tarjota varmentamispalveluja, sääntömääräisen kotipaikan on sijaittava sen jäsenvaltion alueella, jonne palvelut on tarkoitettu.

V Ratkaisuehdotus

59. Ehdotan edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Statolle seuraavasti: 1) Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 16 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan niiden yhtiöiden, jotka haluavat tarjota varmentamispalveluja, sääntömääräisen kotipaikan on sijaittava sen jäsenvaltion alueella, jonne palvelut on tarkoitettu. 2) Varmentamislaitosten (SOA) harjoittama varmentamistoiminta ei liity välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: espanja.

( 2 ) EUVL L 376, s. 36.

( 3 ) Tarkalleen ottaen unionin tuomioistuin ei tuomiossa Duomo Gpa ym. (C-357/10–C-359/10, EU:C:2012:283) tutkinut kyseisessä asiassa kyseessä olevan säännöksen yhteensoveltuvuutta sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien palveludirektiivin säännösten kanssa, koska se katsoi, ettei direktiiviä voitu soveltaa ajallisesti. Tämä oli tilanne myös tuomiossa De Clerq ym. (C-315/13, EU:C:2014:2408). Tuomiossa Femarbel (C-57/12, EU:C:2013:517) ei käsitelty kysymystä edellä mainitun direktiivin 14–18 artiklan sovellettavuudesta, kuten ei myöskään tuomiossa Libert ym. (C-197/11 ja C-203/11, EU:C:2013:288) eikä tuomiossa Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C-539/11, EU:C:2013:591), koska direktiiviä ei voitu soveltaa asiallisesti. Tuomiossa OSA (C-351/12, EU:C:2014:110) todettiin, ettei edellä mainitun direktiivin 16 artiklaa voida soveltaa tekijänoikeuksiin eikä lähioikeuksiin kyseisen direktiivin 17 artiklan 11 kohdan säännösten nojalla. Lopuksi unionin tuomioistuimella oli tuomiossa Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (C-119/09, EU:C:2011:208) tilaisuus tulkita palvelujen laatua koskevaan palveludirektiivin lukuun sisältyvää 24 artiklaa, mutta tässäkään tapauksessa ei tutkittu sen 14–18 artiklaa.

( 4 ) Kuten julkisasiamies Mayras totesi ensimmäisestä tätä kysymystä käsitelleestä asiasta 13.11.1974 esittämässään ratkaisuehdotuksessa Van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:121), joka koski säännöstä, jossa vapaan ammatin harjoittaja velvoitettiin asumaan Alankomaissa voidakseen tarjota siellä neuvonantajan palveluja, ”tällainen vaatimus on väistämättä – – esteenä sille, että johonkin muuhun valtioon kuin Alankomaihin sijoittautunut neuvonantaja tarjoaisi palvelujaan yksityishenkilöille Alankomaiden tuomioistuimissa. Näin ollen se loukkaa palvelujen tarjoamisen vapautta yhteismarkkinoilla” (kursivointi tässä). Tämä lähestymistapa vahvistettiin tuomiossa Van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:134), jossa todettiin ensimmäisen kerran, että kansallisessa lainsäädännössä olevalla, vakinaista asuinpaikkaa valtion alueella koskevalla vaatimuksella ei voida estää toisen jäsenvaltion alueelle sijoittautuneiden henkilöiden palvelujen tarjoamista silloin, kun palvelujen tarjoamiselle ei sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä ole asetettu mitään erityisvaatimusta. Ks. myös mm. tuomio komissio v. Italia (C‑439/99, EU:C:2002:14, 30 kohta) ja komissio v. Italia (C‑279/00, EU:C:2002:89, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 5 ) Rina SpA omistaa 99 prosenttia SOA Rinan osakkeista, kun taas Rina Services SpA omistaa loput 1 prosenttia.

( 6 ) On muistettava, että SOA:t ovat voittoa tavoittelevia yrityksiä, joiden tehtävänä on tarjota varmentamispalveluja. Sertifioinnin saaminen joltakin tällaiselta yritykseltä on välttämätön edellytys sille, että asianomaiset henkilöt voivat osallistua julkisia rakennusurakoita koskeviin hankintamenettelyihin Italian säännöstön mukaisesti. Kyseisessä säännöstössä säädetään erityisesti, että SOA:t tarkistavat varmentamismenettelyn alaisten yritysten teknisen ja taloudellisen kapasiteetin, lausuntojen todenperäisyyden ja sisällön, niiden henkilöiden esittämät todistukset ja asiakirjat, joille todistus annetaan, sekä hakijan tai tarjouksen tekijän henkilökohtaiseen tilanteeseen liittyvien edellytysten noudattamisen. Yritykset, jotka haluavat osallistua julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyihin, ovat lain mukaan velvollisia turvautumaan SOA:iden varmentamispalveluihin. Varmentamistoimintansa yhteydessä SOA:iden on toimitettava asianmukaiset tiedot Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniturelle (julkisten rakennusurakoiden, julkisten palveluhankintojen ja julkisten tavaranhankintojen valvontaviranomainen), joka valvoo varmentamistoiminnan säännönmukaisuutta. SOA:ihin voidaan soveltaa seuraamuksia, jos ne laiminlyövät voimassa olevassa kansallisessa säännöstössä säädettyjä velvoitteitaan.

( 7 ) On muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun ala on unionin tasolla yhdenmukaistettu tyhjentävästi, kaikkia siihen liittyviä kansallisia toimia on arvioitava suhteessa kyseiseen yhdenmukaistamistoimeen eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin (ks. mm. tuomio Tedeschi v. Denkavit, 5/77, EU:C:1977:144, 35 kohta; tuomio Parfümerie-Fabrik 4711, C‑150/88, EU:C:1989:594, 28 kohta; tuomio Vanacker ja Lesage, C‑37/92, EU:C:1993:836, 9 kohta; tuomio Hedley Lomas, C‑5/94, EU:C:1996:205, 18 kohta; tuomio Compassion in World Farming, C‑1/96, EU:C:1998:113, 47 kohta; tuomio komissio v. Italia, C‑112/97, EU:C:1999:168, 54 kohta; tuomio Monsees, C‑350/97, EU:C:1999:242, 24 kohta; tuomio DaimlerChrysler, C‑324/99, EU:C:2001:682, 32 kohta; tuomio National Farmers’Union, C‑241/01, EU:C:2002:604, 48 kohta; tuomio Linhart ja Biffl, C‑99/01, EU:C:2002:618, 18 kohta; tuomio Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, C-309/02, EU:C:2004:799, 53 kohta 53 kohta; tuomio Roby Profumi, C‑257/06, EU:C:2008:35, 14 kohta ja tuomio Lidl Magyarország, C‑132/08, EU:C:2009:281, 42 kohta). Ks. myös julkisasiamies Geelhoedin 4.7.2002 esittämän yhdistetyn ratkaisuehdotuksen (EU:C:2002:419) komissio v. Itävalta (C‑221/00) ja Sterbenz ja Haug (C‑421/00, C‑426/00 ja C‑16/01) 45 kohta, jossa julkisasiamies korostaa oikeuskäytännön tiettyä johdonmukaisuuden puutetta tältä osin (ratkaisuehdotuksen 44 kohta44 kohta).

( 8 ) C-384/08, EU:C:2010:133, 24 kohta.

( 9 ) C-327/12, EU:C:2013:827, 48 kohta.

( 10 ) C-327/12, EU:C:2013:827, 52 kohta.

( 11 ) Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 7 mainittu oikeuskäytäntö.

( 12 ) C‑357/10–C‑359/10, EU:C:2011:736, 61 kohta.

( 13 ) Luonnollisesti tämä vaikutus syntyy vain niiden palvelujen osalta, joita ei ole jätetty nyt käsiteltävän direktiivin aineellisen soveltamisalan ulkopuolelle.

( 14 ) Ks. mm. Barnard, C.: ”Unravelling the Services Directive”, Common Market Law Review 45, 2008, s. 382 ja 383.

( 15 ) Mielestäni tätä päätelmää ei millään tavoin muuta Italian hallituksen perustelu, jonka mukaan tässä asiassa palvelujen tarjoamisen vapauden esteenä on kyseessä olevassa Italian kansallisessa säännöksessä asetettu toinen vaatimus, jota ei ole tarkasteltu pääasiassa ja jonka nojalla yhtiö voi toimia SOA:n asemassa Italiassa vain, jos se perustetaan osakeyhtiön muodossa ja sen yksinomaisena toimialana on varmentamistoiminnan harjoittaminen. Yhtiön joutuessa keskittämään kaiken toimintansa yksinomaisesti kyseiselle alalle ei Italian hallituksen mukaan voida ajatella, että se tarjoaisi alan palveluja Italiassa tilapäisesti sijoittautumispaikastaan, vaikka se voisikin sijaita kyseisen maan ulkopuolella. Riippumatta siitä seikasta, ettei tämä lisävaatimus, johon Italian hallitus vetoaa, ole Consiglio di Staton esittämän ennakkoratkaisukysymyksen kohteena, katson joka tapauksessa, että yksinomaisuutta koskeva vaatimus ja niiden palvelujen tilapäinen luonne, joita toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yhtiö voi tarjota Italiassa, eivät välttämättä ole keskenään ristiriidassa, minkä näyttää vahvistavan palveludirektiivin 25 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan b alakohta, jonka mukaan yksinomaisuutta koskeva vaatimus ei välttämättä liity vain toiseen edellä mainituista vapauksista siten, että se sulkisi pois toisen.

( 16 ) C-279/00, EU:C:2002:89, 17 kohta.

( 17 ) Ks. tuomio Safir (C‑118/96, EU:C:1998:170, 23 kohta) ja tuomio komissio v. Tanska (C-150/04, EU:C:2007:69, 38 kohta).

( 18 ) Kuten Cornils korostaa, vastaavuus on olemassa siltä osin kuin palveludirektiivin 14 ja 15 artiklan normatiivinen sisältö – lukuun ottamatta kyseisiin säännöksiin sisältyviä kiellettyjä tai arvioitavia vaatimuksia, jotka eivät nimenomaisesti liity sijoittautumisvapauteen ja joihin tekijän mukaan kuuluvat muun muassa 14 artiklan 1 alakohdassa mainitut kansalaisuutta ja asuinpaikkaa koskevat vaatimukset – ulottuu sekä jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin että siellä tilapäisesti toimiviin palvelujentarjoajiinpalvelujentarjoajaiin. Nimenomaan tästä syystä 14 artiklassa todetaan, että jäsenvaltiot ”eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan” eikä että ne ”eivät saa asettaa sijoittautumisen ehdoksi alueellaan”. Kuten edellä mainittu tekijä toteaa, kiellettyjä vaatimuksia, joita jäsenvaltiot eivät saa asettaa niihin sijoittautuneille palveluntarjoajille, ei voida soveltaa myöskään niissä toimiviin palveluntarjoajiin, jotka ovat sijoittautuneet muihin jäsenvaltioihin (Cornils, M.: ”Artikel 9 – Genehmigungsregelungen”, teoksessa Schlachter ja Ohler (toim.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie. Nomos, Baden-Baden, 2008, s. 173, 11 luku ja ”Artikel 14 – Unzulässige Anforderungen”, ibidem, s. 239, 2 luku).

( 19 ) Ks. myös Schmidt-Kessel, M.: ”Artikel 16 – Dienstleistungsfreiheit”, teoksessa Schlachter ja Ohler (toim.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie. Nomos, Baden-Baden, 2008, s. 274, 45 ja 48 luku, jossa kirjoittaja tulkitessaan palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan a alakohtaa samastaa oikeushenkilöiden tapauksessa jäsenvaltion, jonne ne ovat sijoittautuneet (niedergelassen), niiden sääntömääräisen kotipaikan (Satzungssitz) sijaintipaikkaan. Samalla tavalla asiaa on tulkinnut myös Espanjan lainsäätäjä laatiessaan palvelutoiminnan aloittamisen ja harjoittamisen vapaudesta 23.11.2009 annettua lakia 17/2009 (Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; BOE nro 283, 24.11.2009), jolla palveludirektiivi saatettiin osaksi Espanjan oikeutta (ks. erityisesti kyseisen lain 5 § luettuna yhdessä sen 12 §:n 3 momentin kanssa).

( 20 ) Komission käsikirja palveludirektiivin täytäntöönpanosta (suomenkielinen toisinto osoitteessa http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_fi.pdf) ei ole oikeudellisesti sitova asiakirja, mutta siitä voi olla apua kyseisen direktiivin säännösten tulkinnassa.

( 21 ) Ks. mm. tuomio Parodi (C-222/95, EU:C:1997:345, 31 kohta); tuomio komissio v. Saksa (C‑493/99, EU:C:2001:578, 19 kohta); tuomio komissio v. Italia (C-279/00, EU:C:2002:89, 17 kohta) ja tuomio Fidium Finanz (C-452/04, EU:C:2006:631, 46 kohta).

( 22 ) Ks. tuomio komissio v. Ranska (C‑334/94, EU:C:1996:90, 19 kohta), jossa rinnastetaan toisiinsa kotipaikka ja päätoimipaikka.

( 23 ) C-439/99, EU:C:2002:14, 30 kohta.

( 24 ) Ks. myös julkisasiamies Alber’in 4.10.2001 esittämän ratkaisuehdotuksen komissio v. Italia (C‑279/00, EU:C:2001:516) 30 kohta, jossa hän viitatessaan vaatimukseen, jonka mukaan yrityksellä on oltava kotipaikka tai sivutoimipiste Italiassa, jotta se saa harjoittaa tilapäisen työvoiman välitystä, toteaa, että ”onpa kyseessä kotipaikka tai sivutoimipiste, se on joka tapauksessa kiinteä toimipaikka – –. Kiinteän toimipaikan edellyttäminen taloudellisen toiminnan aloittamiseksi jäsenvaltiossa merkitsee sitä, että palvelujen tarjoamisen vapaudella, jonka tavoitteena on poistaa sellaisia henkilöitä koskevat palvelujen tarjoamisen vapauden esteet, jotka eivät ole sijoittautuneet kyseiseen maahan, ei ole käytännön vaikutusta”.

( 25 ) Ks. mm. tuomio Bond van Adverteerders (352/85, EU:C:1988:196, 31 ja 32 kohta); tuomio Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, 11 kohta); tuomio komissio vs. Alankomaat (C-353/89, EU:C:1991:325, 15 kohta); tuomio Federación de Distribuidores Cinematográficos (C‑17/92, EU:C:1993:172, 15 kohta ja sitä seuraavat kohdat); tuomio Ciola (C-224/97, EU:1999:212, 13 kohta ja sitä seuraavat kohdat); tuomio komissio v. Espanja (C‑153/08, EU:C:2009:618, 37 kohta) ja tuomio Blanco ja Fabretti (C‑344/13 ja C‑367/13, EU:C:2014:2311, 38 kohta).

( 26 ) C‑114/97, EU:C:1998:519, 46 kohta.

( 27 ) Siitä, mikä katsotaan ”yhteiskunnan perustavanlaatuiseksi intressiksi”, ks. esim. tuomio Van Duyn (41/74, EU:C:1974:133, 17 kohta) (kuuluminen tiettyyn ryhmään tai järjestöön, joka vaarantaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden) ja tuomio Calfa (C-348/96, EU:C:1999:6, 22 kohta) (huumausaineiden käyttö). Ks. myös palveludirektiivin johdanto-osan 41 perustelukappale: ”Yleisen järjestyksen käsite sellaisena kuin se on yhteisöjen tuomioistuimen tulkitsemana kattaa yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavalta todelliselta ja riittävän vakavalta vaaralta suojaamisen, ja siihen voi sisältyä erityisesti kysymyksiä, jotka liittyvät ihmisarvoon, alaikäisten ja heikommassa asemassa olevien aikuisten suojeluun ja eläinten hyvinvointiin. Yleisen turvallisuuden (public security) käsitteeseen sisältyy vastaavasti yleiseen turvallisuuteen (public safety) liittyviä kysymyksiä.”

( 28 ) Ks. tuomio Rutili (36/75, EU:C:1975:137, 26 kohta).

( 29 ) Ks. analogisesti tuomio komissio v. Espanja (C-114/97, EU:C:1998:519, 47 kohta).