JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

21 päivänä lokakuuta 2004 ( )

Asia C-306/03

Cristalina Salgado Alonso

(Juzgado de lo Social n° 3 de Orensen (Espanja) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Lakisääteinen vanhuuseläke – Odotusaika – Ulkomailla ja kotimaassa täyttyneiden vakuutuskausien huomioon ottaminen – Vakuutuskaudet, jotka vain suurentavat oikeutta mutta eivät luo sellaista – Sellaisten kausien huomioon ottaminen, joilta henkilö on saanut 52 vuotta täyttäneille työttömille maksettavaa erityistä työttömyyskorvausta





I Johdanto

1. Pääasian kantaja Cristalina Salgado Alonso on aikaisemmin saanut Espanjassa erityislaatuista työttömyyskorvausta. Korvauksen saamisaikana valtiollinen työvoimaviranomainen maksoi hänen nimissään lakisääteisen eläkevakuutuksen maksuja. Täytettyään 65 vuotta Salgado Alonso hakee nyt lakisääteistä vanhuuseläkettä. Pääasian oikeudenkäynnissä on riidanalaista, onko eläkemaksut, jotka on maksettu aikana, jona Salgado Alonso sai erityistä työttömyyskorvausta, otettava huomioon laskettaessa lakisääteisen vanhuuseläkkeen odotusaikaa ja merkitseekö niiden mahdollinen huomiotta jättäminen, että siirtotyöläisiä syrjitään kansalaisuuden perusteella.

2. Tässä yhteydessä Juzgado de lo Social n° 3 de Orense (jäljempänä myös ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle kaksi ennakkoratkaisukysymystä sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71( ) (jäljempänä asetus N:o 1408/71) tulkinnasta. Nämä kysymykset vastaavat sisällöllisesti asiassa C-225/02, García Blanco,( ) esitettyjä kysymyksiä.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhteisön lainsäädäntö

3. Tässä asiassa sovellettavat yhteisön oikeussäännöt sisältyvät EY 39 artiklaan ja asetukseen N:o 1408/71.

4. Asetuksen N:o 1408/71 1 artiklan r alakohdassa määritellään vakuutuskausien käsite niin, että sillä tarkoitetaan

”maksukausia tai työskentelykausia tai itsenäisen ammatinharjoittamisen kausia, sen mukaan kuin ne on määritelty tai tunnustettu vakuutuskausiksi siinä lainsäädännössä, jonka mukaan ne on täytetty tai niitä pidetään täytettyinä, ja kaikkia kausia, joita käsitellään sellaisina, jos niitä pidetään sanotun lainsäädännön mukaan vakuutuskausia vastaavina; myös virkamiesten erityisjärjestelmän piirissä täyttyneitä kausia pidetään vakuutuskausina”.

5. Asetuksen N:o 1408/71 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jollei tämän asetuksen erityisistä säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltion alueella asuvat henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat jäsenvaltion lainsäädännön mukaan samojen velvoitteiden alaisia ja nauttivat samoja etuja kuin tämän valtion kansalaiset.”

6. Asetuksen N:o 1408/71 45 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa vakuutus- ja asumiskausien huomioon ottamisesta:

”Jos jäsenvaltion lainsäädännön mukaan etuuksia koskevan oikeuden saavuttamiseksi, säilyttämiseksi tai takaisinsaamiseksi järjestelmässä, joka ei ole 2 tai 3 kohdan mukainen erityisjärjestelmä, edellytetään vakuutus- tai asumiskausien täyttymistä, tämän jäsenvaltion toimivaltainen vakuutuslaitos ottaa huomioon tarpeellisessa määrin muiden jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaan täyttyneet vakuutus- tai asumiskaudet, olivatpa ne täyttyneet yleisessä järjestelmässä tai erityisjärjestelmässä ja joko palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana. Nämä kaudet otetaan huomioon ikään kuin ne olisivat sovellettavan lainsäädännön mukaisesti täyttyneitä kausia.”

7. Asetuksen N:o 1408/71 46 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos jäsenvaltion lainsäädännön vaatimat edellytykset oikeudesta etuuksiin eivät täyty, ellei oteta huomioon 45 artiklan ja/tai 40 artiklan 3 kohdan säännöksiä, sovelletaan seuraavia sääntöjä:

a) toimivaltainen laitos laskee sen etuuden teoreettisen määrän, jota kysymyksessä oleva henkilö voisi hakea, jos kaikki vakuutus- tai asumiskaudet, jotka ovat täyttyneet niiden jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen mukaan, joiden alainen palkattu työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja on, olisivat täyttyneet kyseisessä jäsenvaltiossa ja sen soveltaman lainsäädännön mukaan etuuden myöntämispäivänä. Jos tämän lainsäädännön mukaan etuuden määrä on riippumaton täyttyneiden vakuutuskausien kestosta, määrää pidetään tässä a alakohdassa tarkoitettuna teoreettisena määränä;

b) toimivaltainen laitos määrää sen jälkeen etuuden todellisen määrän a alakohdassa tarkoitetun teoreettisen määrän perusteella ja tämän laitoksen soveltaman lainsäädännön mukaan ennen riskin toteutumista täyttyneiden vakuutus- tai asumiskausien keston suhteessa niiden vakuutus- tai asumiskausien kokonaispituuteen, jotka ovat täyttyneet kaikissa kyseessä olevissa jäsenvaltioissa ennen riskin toteutumista.”

8. Asetuksen N:o 1408/71 48 artiklassa säädetään alle vuoden pituisten vakuutus- tai asumiskausien osalta seuraavaa:

”1. Sen estämättä mitä 46 artiklan 2 kohdassa säädetään, jäsenvaltion laitos ei ole velvollinen myöntämään etuuksia sen soveltaman lainsäädännön mukaan täyttyneiden sellaisten kausien osalta, jotka on otettava huomioon riskin toteutumishetkellä, jos:

– sanottujen kausien kesto ei ole yhtä vuotta,

ja

– jos tämän lainsäädännön mukaan oikeutta etuuteen ei saavuteta vain näiden kausien perusteella.

2. Jokaisen muun jäsenvaltion toimivaltainen laitos ottaa huomioon 1 kohdassa tarkoitetut kaudet soveltaessaan 46 artiklan 2 kohtaa, lukuun ottamatta b alakohdan säännöksiä.

3. Jos 1 kohdan säännösten soveltamisen tuloksena olisi vapautus kaikille kyseisten jäsenvaltioiden laitoksille velvoitteistaan, etuudet myönnetään yksinomaan viimeisen sellaisen valtion lainsäädännön mukaan, jonka mukaiset edellytykset täyttyvät, niin kuin kaikki täyttyneet ja 45 artiklan 1–4 kohdan säännösten mukaan huomioon otetut vakuutus- ja asumiskaudet olisivat täyttyneet tämän valtion lainsäädännön mukaan.”

B Kansallinen lainsäädäntö

9. Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Socialin( ) (Espanjan tarkistettu yleinen sosiaaliturvalaki, jäljempänä TRLGSS) 161 §:n 1 momentin b kohdassa säädetään, että vanhuuseläkettä koskevan oikeuden syntyminen edellyttää seuraavien kahden odotusajan täyttymistä:

– yleinen odotusaika, joka tarkoittaa vähintään 15:tä maksuvuotta,

ja

– erityinen odotusaika, joka tarkoittaa kahta maksuvuotta niiden viimeisten 15 vuoden aikana, jotka välittömästi edeltävät vakuutustapahtumaa.

10. Työttömille, jotka ovat täyttäneet 52 vuotta, myönnetään jo ennen lakisääteisen eläkeiän saavuttamista TRLGSS:n 215 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla erityislaatuinen työttömyyskorvaus (subsidio por desempleo; jäljempänä erityinen työttömyyskorvaus). Tämä edellyttää muun muassa, että kyseiset henkilöt voivat osoittaa maksaneensa lakisääteisen työttömyysvakuutuksen maksuja vähintään kuuden vuoden ajan ja että he lisäksi täyttävät kaikki lakisääteisen vanhuuseläkkeen myöntämisen edellytykset eläkeikää lukuun ottamatta.

11. Sen lisäksi, että lakisääteistä työttömyysvakuutusta hoitava laitos (Organismo Gestor del Seguro de Desempleo) maksaa erityisen työttömyyskorvauksen sen saajalle, se maksaa TRLGSS:n 218 §:n 2 momentin perusteella joka kalenterikuukaudelta, jona saajalla on oikeus korvaukseen, saajan nimissä lakisääteisen vanhuuseläkkeen maksuja sosiaalivakuutukseen.

12. Erityisen työttömyyskorvauksen saajan puolesta maksettujen eläkemaksujen vaikutusta rajoitetaan TRLGSS:n 28 lisäsäännöksessä( ) seuraavasti:

”Laitoksen [TRLGSS:n] 218 §:n 2 momentin perusteella suorittamat vanhuuseläkkeen vakuutusmaksut otetaan huomioon vanhuuseläkkeen perustetta ja siihen sovellettavaa prosenttiosuutta laskettaessa. Näillä maksuilla ei missään tapauksessa ole pätevyyttä eikä oikeusvaikutusta, kun on kysymys sen osoittamisesta, että se [TRLGSS:n] 161 §:n 1 momentin b kohdassa vaadittu maksukausien vähimmäiskesto on täyttynyt, jonka on 215 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan oltava näytetty toteen haettaessa työttömyyskorvausta 52 vuotta täyttäneille henkilöille.”

13. Lakisääteisen eläkevakuutuksen maksut, jotka INEM on maksanut erityisen työttömyyskorvauksen saajan nimissä, otetaan hallintokäytännössä kuitenkin huomioon asetuksen N:o 1408/71 48 artiklan kohdan yhteydessä; tämä ilmenee vuonna 1999 annetusta INSS:n ja INEM:n yhteisestä hallinnollisesta määräyksestä.( )

III Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet

Asian tausta

14. Cristalina Salgado Alonso, joka on syntynyt 30.5.1936, teki 7.8.1992 Espanjan valtion työvoimaviranomaiselle Instituto Nacional de Empleolle (jäljempänä INEM) hakemuksen, jossa hän pyysi 52 vuotta täyttäneille työntekijöille tarkoitettua erityistä työttömyyskorvausta. Tähän ajankohtaan mennessä hän oli suorittanut 74 kuukaudelta (runsaan kuuden vuoden ajalta 1964–1970) Saksan lakisääteisen eläkevakuutuksen maksuja, 26 kuukaudelta (runsaan kahden vuoden ajalta vuosina 1971–1975) vapaaehtoisia maksuja Sveitsin lakisääteiseen eläkevakuutukseen ja 182 päivältä (noin kuudelta kuukaudelta vuonna 1992) Espanjan lakisääteisen sosiaalivakuutuksen maksuja.

15. Aluksi Salgado Alonson erityistä työttömyyskorvausta koskeva hakemus hylättiin sillä perusteella, ettei hän ollut täyttänyt vaadittua vähintään 15 vuoden odotusaikaa. Salgado Alonson haettua tähän muutosta eräs Espanjan tuomioistuin myönsi hänelle tämän erityisen työttömyyskorvauksen 30.6.1993. Espanjan hallitus ja pääasian vastaajat selittävät tätä tuomiota pääasiallisesti sillä, että Espanjan tuolloisen oikeuskäytännön mukaan myös lyhyempien ulkomaisten odotusaikojen täyttymistä, kuten Saksassa voimassa olevan viisivuotisen odotusajan täyttymistä, pidettiin samanarvoisena Espanjassa säädetyn 15 vuoden odotusajan kanssa. Oikeuskäytäntö on kuitenkin tällä välin muuttunut yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Martínez Losada ja asiassa Ferreiro Alvite( ) antamien tuomioiden jälkeen.

16. Kun Salgado Alonso sai erityistä työttömyyskorvausta, INEM maksoi TRLGSS:n 218 §:n 2 momentin perusteella hänen puolestaan Espanjan lakisääteisen eläkevakuutuksen maksuja 3 219 päivältä (runsaalta kahdeksalta vuodelta ja yhdeksältä kuukaudelta).

Lakisääteistä vanhuuseläkettä koskeva hakemus

17. Täytettyään 65 vuotta vuonna 2001 Salgado Alonso haki lakisääteistä vanhuuseläkettä Saksan, Sveitsin ja Espanjan sosiaalivakuutuksesta. Hänelle myönnettiin vanhuuseläke Saksassa ja Sveitsissä, mutta Espanjan sosiaalivakuutuslaitos Instituto Nacional de Seguridad Social (jäljempänä INSS) epäsi häneltä vanhuuseläkkeen 21.3.2002 tekemällään päätöksellä. Perusteeksi Salgado Alonsolle ilmoitettiin, ettei hän ole täyttänyt vaadittavaa odotusaikaa ja ettei asetuksen N:o 1408/71 46 artiklan 2 kohtaa voida soveltaa, koska hän on maksanut Espanjassa eläkemaksuja alle vuoden ajan.

18. Salgado Alonso hakee ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa nyt oikeussuojaa sitä vastaan, että hänen lakisääteistä vanhuuseläkettä koskeva hakemuksensa on tällä tavoin hylätty. Hän on nostanut kanteen sekä INSS:ää että Tesorería General de la Seguridad Socialia (jäljempänä TGSS) vastaan vedoten pääasiallisesti siihen, että hänen hyväkseen ei ole otettava huomioon vain sitä alkuperäistä 182 päivän kautta, jolta eläkemaksuja oli maksettu Espanjassa, vaan myös ne eläkemaksut, jotka INEM maksoi hänen puolestaan, kun hän sai erityistä työttömyyskorvausta; tämän johdosta hänelle on tähän mennessä kertynyt Espanjassa kaikkiaan 3 401 maksupäivää (runsaat yhdeksän vuotta ja kolme kuukautta).

19. Pääasian oikeudenkäynnissä on riidanalaista, onko nimenomaan nämä eläkemaksut, jotka on maksettu aikana, jona Salgado Alonso sai erityistä työttömyyskorvausta, otettava huomioon laskettaessa lakisääteisen vanhuuseläkkeen odotusaikaa tai merkitseekö niiden mahdollinen huomiotta jättäminen siirtotyöläisten syrjintää.

Ennakkoratkaisupyyntö

20. Juzgado de lo Social n° 3 de Orense päätti 24.6.2003 tekemällään päätöksellä lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Ovatko EY 12 ja EY 39–EY 42 artikla sekä 14.6.1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 45 artikla esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan vanhuuseläkkeen vakuutusmaksuja, jotka työttömyysvakuutuslaitos on suorittanut työntekijän nimissä ajalta, jona tämä sai määrättyjä työttömyysetuuksia, ei voida ottaa huomioon niin, että ne täyttäisivät kansallisessa lainsäädännössä käyttöön otettuja eri odotusaikoja ja että niiden perusteella syntyisi oikeus vanhuusetuuteen, vaikka tämän työntekijän on sen pitkään kestäneen työttömyytensä vuoksi, jota kyseisillä työttömyysetuuksilla pyritään kompensoimaan, täysin mahdoton saada hyväkseen muita vanhuuseläkkeen vakuutusmaksuja kuin ne, jotka on lainsäädännön mukaan jätettävä huomiotta, minkä seurauksena tämä kansallinen sääntely kohdistuu ainoastaan liikkumisvapautta koskevaa oikeuttaan käyttäneisiin työntekijöihin, joille ei voi syntyä oikeutta kansallisen lainsäädännön mukaiseen vanhuuseläkkeeseen, vaikka edellä mainitun asetuksen 45 artiklan mukaan kyseessä olevien odotusaikojen on katsottava täyttyneen?

2) Ovatko EY 12 ja EY 39–EY 42 artikla sekä asetuksen N:o 1408/71 48 artiklan 1 kohta esteenä kansallisille säännöksille, joiden mukaan vanhuuseläkkeen vakuutusmaksuja, jotka työttömyysvakuutuslaitos on suorittanut työntekijän nimissä ajalta, jona tämä sai määrättyjä työttömyysetuuksia, ei voida ottaa huomioon niin, että voitaisiin katsoa, että tämän jäsenvaltion lainsäädännön mukaan täyttyneet vakuutus- tai asumiskaudet ovat kokonaispituudeltaan yhden vuoden, vaikka tämän työntekijän on sen pitkään kestäneen työttömyytensä vuoksi, jota kyseisillä työttömyysetuuksilla pyritään kompensoimaan, täysin mahdoton saada hyväkseen muita vanhuuseläkkeen vakuutusmaksuja kuin ne, jotka ovat erääntyneet ja jotka on maksettu työttömyyden aikana, minkä seurauksena tämä kansallinen sääntely kohdistuu ainoastaan liikkumisvapautta koskevaa oikeuttaan käyttäneisiin työntekijöihin, joille ei voi syntyä oikeutta kansallisen lainsäädännön mukaiseen vanhuuseläkkeeseen, vaikka edellä mainitun asetuksen 48 artiklan 1 kohdan mukaan kansallista vakuutuslaitosta ei voida vapauttaa velvollisuudestaan myöntää kansallisia etuuksia?”

Menettely ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen

21. Kuten yhteisöjen tuomioistuimelle on ilmoitettu pääasian vastaajien (INSS ja TGSS) 29.9.2003 päivätyllä kirjeellä, INSS on tehnyt 10.9.2003 Salgado Alonsoa koskevan uuden päätöksen. Tämä päätös, jossa jälleen hylätään Salgado Alonson hakemus lakisääteisen vanhuuseläkkeen myöntämisestä, korvaa 21.3.2003 tehdyn alkuperäisen hylkäävän päätöksen. Hakemuksen hylkäämistä perustellaan nyt sillä, ettei Salgado Alonso täytä TRLGSS:n 161 §:n 1 momentin b kohdan mukaisia lakisääteisiä odotusaikoja; eläkevakuutusmaksuja, jotka on suoritettu Salgado Alonson saadessa erityistä työttömyyskorvausta, ei voida TRLGSS:n 28 lisäsäännöksen mukaan ottaa huomioon tässä yhteydessä. Hylkäävän päätöksen tueksi ei sitä vastoin enää vedota asetuksen N:o 1408/71 48 artiklaan eli siihen tosiseikkaan, että Salgado Alonso on maksanut Espanjassa lakisääteisen vanhuuseläkkeen maksuja alle vuoden ajan.

22. Yhteisöjen tuomioistuimessa ovat kirjallisia ja suullisia huomautuksia esittäneet Salgado Alonso, Espanjan hallitus, komissio sekä INSS ja TGSS yhdessä.

IV Tapauksen tarkastelu

23. Pääasian oikeudenkäynnin taustalla olevan ongelman ydinsisältö on se, että Espanjan lainsäädännön mukaan eläkevakuutusmaksut, jotka valtiollinen työvoimaviranomainen (INEM) on maksanut erityistä työttömyyskorvausta saavien hyväksi, vain suurentavat oikeutta mutta eivät luo sellaista. Tämä ilmenee TRLGSS:n 28 lisäsäännöksestä, jolla on pääasian vastaajien ja Espanjan hallituksen ilmoituksen mukaan pyritty erityisesti selventämään vallitsevaa oikeustilaa.

24. Pääasian vastaajat ja Espanjan hallitus ovat asiaa yhteisöjen tuomioistuimessa käsiteltäessä nimittäin tähdentäneet, että erityistä työttömyyskorvausta saavien on muutenkin jo TRLGSS:n 215 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan täytettävä kaikki lakisääteisen vanhuuseläkkeen myöntämisen edellytykset eläkeikää lukuun ottamatta. Heidän on ennen kaikkea pystyttävä osoittamaan, että TRLGSS:n 161 §:n 1 momentin b kohdassa vaaditut odotusajat ovat täyttyneet. Näiden osapuolten mukaan sen, että INEM maksaa lisää eläkemaksuja sillä aikaa, kun henkilö saa erityistä työttömyyskorvausta, tarkoituksena ei siis enää ole eläkeoikeuden luominen – jonka edellytykset asianomaisten henkilöiden on täytettävä jo muutenkin – vaan pikemminkin eläkeoikeuden jatkuva suurentaminen.( ) Tarkoitus on, että asianomaisille henkilöille annetaan mahdollisuus iäkkäänä kärsitystä työttömyydestä huolimatta vielä kasvattaa odotettavissa olevia eläkeoikeuksiaan, jotta he eivät ”juuttuisi” tasolle, jonka he olivat saavuttaneet työttömyyden alkaessa.

Ensimmäinen kysymys

25. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti selvittää, ovatko asetuksen N:o 1408/71 45 artikla sekä EY 12 ja EY 39 artikla esteenä TRLGSS:n 28 lisäsäännöksen kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan tietyt eläkevakuutuksen maksukaudet voivat vain suurentaa oikeutta mutta eivät luoda sellaista.

1. Asetuksen N:o 1408/71 45 artikla

26. EY 42 artiklan a alakohdassa olevan lainsäädäntötoimeksiannon mukaisesti asetuksen N:o 1408/71 45 artiklassa säädetään, että eläkevakuutuslaitosten on vakuutus- ja asumiskausia laskiessaan otettava huomioon myös sellaiset kaudet, jotka hakija on täyttänyt muissa jäsenvaltioissa. Tällä on tarkoitus viime kädessä estää, että siirtotyöläiset menettäisivät sosiaaliturvaoikeuksia tai -etuja sen vuoksi, että he ovat työskennelleet useammassa kuin vain yhdessä jäsenvaltiossa, sillä mahdollinen oikeuksien tai etujen menettämisen uhka voisi johtaa siihen, etteivät työntekijät halua käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen.( )

27. Kuten muun muassa asetuksen N:o 1408/71 neljännestä perustelukappaleesta kuitenkin ilmenee, tämä sääntely ei johda mihinkään jäsenvaltioiden sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamiseen, vaan kyse on pelkästään yhteensovittamisesta, jossa kunnioitetaan sosiaaliturva-alan kansallisten lainsäädäntöjen ominaispiirteitä.( ) Nyt esillä olevan kaltaisessa tapauksessa tämä ilmenee erityisesti kahdessa suhteessa.

28. Ensinnäkin on todettava, ettei asetuksessa N:o 1408/71 säännellä sitä, voidaanko – ja missä määrin – eläkeoikeus asettaa riippumaan odotusajoista. Jäsenvaltioilla on edelleen toimivalta määritellä sosiaaliturvaetuuksien myöntämisen edellytykset ja tarvittaessa tiukentaa niitä, kunhan asetetuilla edellytyksillä ei harjoiteta ilmeistä tai peiteltyä syrjintää yhteisön työntekijöiden välillä.( )

29. Espanjan lainsäätäjällä on siis edelleen oikeus asettaa lakisääteisen vanhuuseläkkeen myöntämisen edellytykseksi yleinen vähintään 15 maksuvuoden pituinen odotusaika ja erityinen odotusaika, jolla tarkoitetaan kahta maksuvuotta vakuutustapahtumaa välittömästi edeltäneiden 15 vuoden aikana (TRLGSS:n 161 §:n 1 momentin b kohta). Asetuksessa N:o 1408/71 säädetään ainoastaan, että ne tämän odotusajan osat, jotka ovat täyttyneet muiden jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti, on otettava huomioon ikään kuin ne olisivat Espanjan lainsäädännön mukaisesti täyttyneitä kausia (ks. erityisesti asetuksen N:o 1408/71 45 artiklan 1 kohdan toinen virke).( )

30. Nyt esillä olevassa asiassa ei ole mitään perusteita katsoa, että muissa jäsenvaltioissa täytetyt vakuutus- tai asumiskaudet olisi mahdollisesti jätetty huomiotta. Kun Salgado Alonso ei edes siitä huolimatta, että hänen Saksassa ja yhteisön ulkopuolisessa maassa Sveitsissä täyttämänsä eläkevakuutuskaudet on otettu huomioon, ole täyttänyt TRLGSS:n 161 §:n 1 momentin b kohdan mukaista odotusaikaa, minkä myös hänen edustajansa on vahvistanut yhteisöjen tuomioistuimen suullisessa käsittelyssä, hänen lakisääteistä vanhuuseläkettä koskevan hakemuksensa hylkääminen ei voi olla ristiriidassa asetuksen N:o 1408/71 45 artiklan kanssa.

31. Toiseksi on todettava, ettei asetuksessa N:o 1408/71 – eikä myöskään sen 1 artiklan r alakohdassa olevassa legaalimääritelmässä – säännellä, mitkä kaudet tarkkaan ottaen ovat vakuutuskausia. Myös tämä määritellään yksinomaan sen jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa etuuksia haetaan; jäsenvaltiolla on näin ollen oikeus asettaa etuuden myöntäminen riippumaan siitä edellytyksestä, että asianomaiset henkilöt ovat täyttäneet tämän jäsenvaltion omassa lainsäädännössä ”vakuutuskausiksi” luokitellut kaudet.( ) Asetuksessa säännellään pelkästään eri jäsenvaltioissa täyttyneiden vakuutuskausien yhteenlaskemista eikä suinkaan näiden vakuutuskausien muodostumisen edellytyksiä.( )

32. Espanjan lainsäätäjällä on näin ollen edelleen oikeus toimia niin, että tiettyinä kausina maksetut maksut sekä luovat oikeuden että suurentavat sitä ja tiettyinä kausina maksetut maksut sitä vastoin vain suurentavat oikeutta mutta eivät luo sellaista (esim. TRLGSS:n 28 lisäsäännös vaikuttaa viimeksi mainitulla tavalla). Asetuksen N:o 1408/71 45 artiklassa edellytetään vain sen turvaamista, että ulkomailla täyttyneet kaudet otetaan huomioon samalla tavoin kuin Espanjan lainsäädännön mukaisesti täyttyneet kaudet.

33. Nyt esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole myöskään tältä osin mitään perusteita katsoa, että muissa jäsenvaltioissa täyttyneet vakuutus- tai asumiskaudet olisi mahdollisesti jätetty huomioon ottamatta. Pääasian asianosaiset ovat päinvastoin erimielisiä Espanjassa eikä ulkomailla täyttyneiden maksukausien huomioon ottamisesta. Jos toimivaltainen laitos kieltäytyy tunnustamasta kausia, jotka ovat täyttyneet sen itsensä soveltaman lainsäädännön mukaisesti eli sen omassa järjestelmässä, kyseessä ei ole asetuksen N:o 1408/71 45 artiklan alaisuuteen kuuluva ongelma.

34. Se, että espanjalainen tuomioistuin on aikoinaan myöntänyt Salgado Alonsolle erityisen työttömyyskorvauksen, vaikka tämä ei – tiettävästi – ollut täyttänyt kansallisessa lainsäädännössä vaadittuja odotusaikoja siten kuin TRLGSS:n 215 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetaan yhdessä TRLGSS:n 161 §:n 1 momentin b kohdan kanssa,( ) kuuluu yksinomaan kansallisen lainsäädännön alaan. Kansallisen lainsäädännön mukaan on arvioitava myös sitä, sitooko – ja missä muodossa – tämä aikaisempi kansallisen tuomioistuimen ratkaisu ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta, kun tässä tuomioistuimessa on nyt kysymys samoista odotusajoista (TRLGSS:n 161 §:n 1 momentin b kohta), tällä kertaa kylläkin lakisääteistä vanhuuseläkettä koskevan hakemuksen yhteydessä.

2. EY 39 artikla

35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin olettaa ennakkoratkaisupyynnössään Salgado Alonson käsitykseen yhtyen, että TRLGSS:n 28 lisäsäännöksen kaltainen säännös koskee vain sellaisia työntekijöitä, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Tästä syystä se pyytää ensimmäisessä kysymyksessään myös selvitystä EY 39 artiklan tulkinnasta.

36. Se, että Salgado Alonso käy Espanjan kansalaisena oikeutta espanjalaisia laitoksia vastaan, ei estä EY 39 artiklan soveltamista. Kaikki yhteisön kansalaiset, jotka ovat työntekijöinä käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja työskennelleet toisessa jäsenvaltiossa, nimittäin kuuluvat asuinpaikastaan ja kansalaisuudestaan riippumatta EY 39 artiklan soveltamisalaan.( ) Tämä sopii Salgado Alonsoon, joka on työskennellyt Saksassa.

37. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan( ) EY 39 artiklassa ei kielletä pelkästään kansalaisuuteen perustuvaa ilmeistä syrjintää vaan myös kaikki piilevät syrjinnän muodot, joissa tosiasiallisesti päädytään samaan lopputulokseen muita erotteluperusteita soveltamalla.

38. Jotta kyse olisi syrjinnästä, edellytetään kuitenkin, että toisiinsa rinnastettaviin tilanteisiin sovelletaan erilaisia säännöksiä tai että erilaisiin tilanteisiin sovelletaan samaa säännöstä.( )

39. Käytettävissä olevien tietojen mukaan lakisääteisiä odotusaikoja (TRLGSS:n 161 §:n 1 momentin b kohta) sovelletaan erotuksetta kaikkiin työntekijöihin, siis sekä sellaisiin työntekijöihin, joiden kaikki ansiotoiminta on tapahtunut Espanjassa, että sellaisiin työntekijöihin, jotka ovat ajoittain työskennelleet muissa jäsenvaltioissa siirtotyöläisinä. Erotuksetta sovelletaan myös sääntöä, jonka mukaan erityisen työttömyyskorvauksen saamisen aikana täyttyneet maksukaudet eivät luo oikeutta (TRLGSS:n 28 lisäsäännös), joten eläkemaksuja, jotka INEM on suorittanut ajalta, jona erityistä työttömyyskorvausta on maksettu, ei voida odotusaikoja laskettaessa ottaa huomioon sen enempää siirtotyöläisten hyväksi kuin Espanjassa pysyneiden työntekijöidenkään hyväksi.

40. Siirtotyöläiset ovat myös TRLGSS:n 161 §:n 1 momentin b kohdan mukaisten odotusaikojen ja TRLGSS:n 28 lisäsäännöksen vaikutusten osalta tilanteessa, joka on rinnastettavissa Espanjassa pysyneiden työntekijöiden tilanteeseen. Myöskään Espanjassa pysyneet työntekijät, jotka ovat esimerkiksi pitkään kestäneen työttömyyden vuoksi pystyneet saamaan kokoon vain alle 15 maksuvuotta tai joille on edellisten 15 vuoden aikana kertynyt vähemmän kuin kaksi maksuvuotta, eivät nimittäin täytä näitä odotusaikoja. TRLGSS:n 28 lisäsäännöksen vuoksi myöskään he eivät pysty myöhemmin enää ylittämään odotusajoista muodostuvaa estettä.

41. Tällaisessa tilanteessa ei ole nähtävissä, että siirtotyöläisiin kohdistuisi mitään EY 39 artiklassa tarkoitettua suoraa (ilmeistä) syrjintää.

42. Jotta kyse olisi siirtotyöläisten välillisestä (peitellystä) syrjinnästä, edellytetään, että on vähintäänkin vaarana, että TRLGSS:n 28 lisäsäännöksellä kohdellaan erityisesti Espanjaan palanneita siirtotyöläisiä (tosiasiallisesti) huonommin.( ) Vain silloin, kun pystytään – tarpeen vaatiessa tilastotietoihin tukeutuen – näyttämään toteen, että siirtotyöläisten ja Espanjassa pysyneiden työntekijöiden välillä on tällainen epäsuhta, voi EY 39 artikla olla esteenä TRLGSS:n 28 lisäsäännöksen kaltaiselle sääntelylle.

43. Välillistä syrjintää osoittava seikka voisi olla esimerkiksi se, että kotimaahansa palaavat siirtotyöläiset joutuvat siellä alttiiksi pitkään kestävän työttömyyden uhalle huomattavasti useammin kuin työntekijät, jotka ovat työskennelleet vain Espanjassa. Tällöin heidän olisi nimittäin vaikeampi saada enää kerättyä mahdollisesti puuttuvia eläkevakuutuksen maksukausia, ja TRLGSS:n 28 lisäsäännös vaikuttaisi heihin voimakkaammin kuin Espanjassa pysyneisiin työntekijöihin.

44. Sen enempää ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin( ) kuin asian käsittelyyn osallistuneetkaan( ) eivät ole kuitenkaan tuoneet esiin konkreettisia perusteita, jotka voisivat tukea väittämää, jonka mukaan Espanjan oikeustilan kielteiset seuraukset kohdistuvat voimakkaampina siirtotyöläisiin kuin henkilöihin, jotka eivät ole lainkaan käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Kansallisen tuomioistuimen kuuluu tarpeen vaatiessa tehdä tältä osin vaadittavat toteamukset.

45. Totean vain sivuhuomautuksena, ettei kysymys ole myöskään mistään työntekijän vapaan liikkuvuuden kielletystä rajoittamisesta, jos jossakin jäsenvaltiossa sovelletaan pidempiä odotusaikoja kuin toisessa jäsenvaltiossa tai jos tietyt maksukaudet voivat tässä jäsenvaltiossa vain suurentaa oikeutta mutta eivät luoda sellaista. Perustamissopimuksessa ei nimittäin taata työntekijälle, että sosiaaliturvaa säännellään kaikissa jäsenvaltioissa samalla tavalla. Koska EY 42 artiklassa ja asetuksessa N:o 1408/71 määrätään ja säädetään vain jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädännön yhteensovittamisesta eikä yhdenmukaistamisesta, sosiaaliturvajärjestelmien välillä voi edelleen olla aineellisia ja menettelyllisiä eroavaisuuksia.( ) Maksukausien yhteenlaskemista koskevalla periaatteella varmistetaan tällaisia eroavaisuuksia silmällä pitäen, etteivät siirtotyöläiset menetä mitään sosiaaliturvaoikeuksia tai -etuja.

3. EY 12 artikla

46. Koska jo EY 39 artikla on pääasian oikeudenkäynnissä relevantti määräys, EY 12 artiklassa olevaa yleistä syrjintäkieltoa ei sovelleta.( )

4. Välipäätelmä

47. Edellä esiin tuoduista syistä sen enempää asetuksen N:o 1408/71 45 artikla kuin EY 39 ja EY 12 artiklakaan eivät ole esteenä Espanjan TRLGSS:n 28 lisäsäännöksen kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan tietyt eläkevakuutuksen maksukaudet voivat vain suurentaa oikeutta mutta eivät luoda sellaista.

B Toinen kysymys

48. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa pääasiallisesti selvittää, onko silloin, kun määritetään vakuutus- ja asumiskausia siten kuin asetuksen N:o 1408/71 48 artiklassa tarkoitetaan, otettava huomioon vain kaudet, jotka luovat oikeuden, vai myös kaudet, jotka vain suurentavat sitä.

1. Ennakkoratkaisukysymyksen merkityksellisyys asian ratkaisun kannalta

49. Sen arvioiminen, onko ennakkoratkaisukysymyksellä merkitystä asian ratkaisun kannalta, kuuluu kylläkin lähtökohtaisesti yksin kansalliselle tuomioistuimelle. Yhteisöjen tuomioistuin voi kuitenkin poikkeustapauksissa tutkia ne olosuhteet, joiden vallitessa kansallinen tuomioistuin on esittänyt sille ennakkoratkaisupyynnön. Ajatus yhteistoiminnasta, jonka on oltava ennakkoratkaisutoiminnan lähtökohtana, edellyttää kansallisen tuomioistuimen ottavan puolestaan huomioon sen, että yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on myötävaikuttaa lainkäyttöön jäsenvaltioissa eikä antaa neuvoa-antavia lausuntoja yleisluonteisista tai hypoteettisista kysymyksistä.( )

50. Asetuksen N:o 1408/71 48 artiklan tulkinnalla oli alun perin merkitystä asian ratkaisun kannalta, sillä päätös, jolla INSS hylkäsi Salgado Alonson hakemuksen, perustui muun muassa tähän säännökseen. Päätöstä on kuitenkin tällä välin muutettu perustelujen osalta. Nyt Salgado Alonson eläkehakemuksen hylkääminen ei enää perustu asetuksen N:o 1408/71 48 artiklaan, mikä vastaa INSS:n ja INEM:n yhteistä hallintokäytäntöä.( ) Tämän vuoksi tämän säännöksen tulkintaan liittyvä ongelma on enää vain hypoteettinen, eikä sillä ole enää merkitystä pääasian oikeusriidan ratkaisun kannalta. Ennakkoratkaisupyyntö on tältä osin siis rauennut, eikä siihen ole enää tarpeen vastata.( )

2. Aineellinen arviointi

51. Tämän vuoksi seuraavaksi käsitellään lyhyesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisessa kysymyksessään esiin tuomaa oikeudellista ongelmaa vain toissijaisesti ja täydellisyyden vuoksi.

52. Asetuksen N:o 1408/71 48 artikla on laadittu sellaisia tapauksia silmällä pitäen, joissa vakuutettu kylläkin täyttää sovellettavat odotusajat (ulkomailla täyttyneiden kausien tunnustamisen johdosta)( ), mutta tämä eläkeoikeus on (pro rata -periaatteen vuoksi)( ) niin pieni, että se johtaisi niin sanotun pieneläkkeen maksamiseen. Tällaisten eläkkeiden määrittämiseen ja maksamiseen liittyvän hallinnollisen taakan välttämiseksi asianomainen eläkevakuutuslaitos vapautetaan velvoitteistaan (48 artiklan 1 kohta), ja toiset laitokset ottavat kyseiset maksukaudet huomioon sen sijasta (48 artiklan 2 ja 3 kohta).

53. Jos asetuksen N:o 1408/71 48 artiklan 1 kohtaa tulkittaisiin niin, että se ei kata kaikkia maksukausia vaan ainoastaan tietyt kaudet eli kaudet, jotka luovat oikeuden, todennäköisyys kasvaa, että henkilölle kertyy pelkästään pieneläke ja että eläkevakuutuslaitos näin ollen vapautuu velvoitteistaan. Jos esimerkiksi Salgado Alonson tapauksessa vakuutuskaudeksi tunnustettaisiin pelkästään se vuonna 1992 kertynyt 182 päivän pituinen maksukausi, joka on arvioitu sellaiseksi, joka luo oikeuden, seurauksena olisi tällainen pieneläke; tilanne olisi toinen, jos huomioon otettaisiin myös INEM:n vastuulla ollut maksukausi, josta kertyy vielä 3 219 päivää, sillä tässä tapauksessa eläke ei olisi enää pieneläke.

54. Se, että laitos vapautetaan pieneläkkeitä koskevista velvoitteistaan ja että rasitus tämän seurauksena siirtyy muiden jäsenvaltioiden laitoksille (asetuksen N:o 1408/71 48 artiklan 2 ja 3 kohta), voi kuitenkin aina olla vain ehdottoman poikkeuksellista. Muiden jäsenvaltioiden laitoksia ei nimittäin voida velvoittaa alistumaan siihen, että jonkin jäsenvaltion laitos vapautuu niiden kustannuksella velvoitteistaan pelkästään jättämällä huomioon ottamatta maksukausia. Jotta muiden jäsenvaltioiden laitoksiin kohdistuva rasitus pidettäisiin mahdollisimman pienenä, asetuksen N:o 1408/71 48 artiklaa on tulkittava niin, että siinä otetaan huomioon kaikki maksukaudet, mukaan lukien kaudet, jotka pelkästään suurentavat oikeutta mutta eivät luo sellaista.

55. Myös asetuksen N:o 1408/71 48 artiklan lainsäädännöllinen asiayhteys puoltaa sitä, että huomioon on otettava kaikki maksukaudet, myös sellaiset, jotka vain suurentavat oikeutta. Asetuksen N:o 1408/71 48 artiklalla nimittäin poiketaan tämän asetuksen 46 artiklan 2 kohdasta. Tämän vuoksi 48 artiklan tulkinnan on oltava sopusoinnussa 46 artiklan 2 kohdan kanssa, joka puolestaan koskee eläkeoikeuksien konkreettisen määrän laskemista( ) mutta ei etuutta koskevan oikeuden olemassaolon perusedellytyksiä.( ) Eläkeoikeuksien konkreettista määrää laskettaessa on tietenkin otettava huomioon myös kaudet, jotka vain suurentavat oikeutta mutta eivät luo sellaista.

56. Silloin, kun määritetään vakuutus- ja asumiskausia siten kuin asetuksen N:o 1408/71 48 artiklassa tarkoitetaan, on tämän vuoksi otettava huomioon kaikki maksukaudet, myös sellaiset, jotka eivät luo oikeutta vaan vain suurentavat sitä.

V Ratkaisuehdotus

57. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Juzgado de lo Social n° 3 de Orensen sille esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Sen enempää sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 45 artikla kuin EY 39 ja EY 12 artiklakaan eivät ole esteenä Espanjan TRLGSS:n 28 lisäsäännöksen kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan tietyt eläkevakuutuksen maksukaudet voivat vain suurentaa oikeutta mutta eivät luoda sellaista.

Muilta osin ennakkoratkaisupyyntöön ei tarvitse enää vastata.