Asia T-210/02

British Aggregates Association

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Valtiontuet – Kiviaineksiin kohdistuva ympäristövero Yhdistyneessä kuningaskunnassa – Komission päätös olla vastustamatta veroja – Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottaminen – Henkilö, jota asia koskee erikseen – Valikoivuus – Perusteluvelvollisuus – Huolellinen ja puolueeton tutkiminen

Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio (laajennettu toinen jaosto) 13.9.2006

Tuomion tiivistelmä

1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet

(EY 88 artiklan 2 kohta ja EY 230 artiklan neljäs kohta)

2. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet

(EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta ja EY 230 artiklan toinen ja neljäs kohta)

3. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoiva luonne

(EY 87 artiklan 1 kohta)

4. Valtiontuki – Käsite

(EY 6 artikla, EY 87 artiklan 1 kohta ja EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta)

5. Valtiontuki – Käsite

(EY 87 artiklan 1 kohta)

6. Valtiontuki – Komission päätös olla vastustamatta ympäristöveroa alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi

(EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta ja EY 253 artikla)

7. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoiva luonne

(EY 87 artiklan 1 kohta ja EY 91 artikla)

8. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Alustava vaihe ja kontradiktorinen vaihe

(EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohta ja 13 artiklan 1 kohta)

9. Valtiontuki – Hallinnollinen menettely – Komission velvollisuudet – Kantelujen huolellinen ja puolueeton tutkiminen

(EY 88 artiklan 3 kohta)

1. Se seikka, että yritysten yhteenliittymä esitti väitettyä valtiontukea koskevan kantelun komissiolle ja pyysi saada osallistua menettelyyn yrityksenä, jota asia koskee EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei riitä antamaan tälle yritysten yhteenliittymälle sellaisenaan asiavaltuutta, jonka nojalla se voi nostaa kumoamiskanteen riidanalaisesta päätöksestä, jossa päätetään olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä. Erityisesti se seikka, että tämä kantelu ja muut kantelut johtivat komission tarkastelemaan riidanalaisessa päätöksessä valtiontukitoimenpidettä, ei mahdollista tämän yhteenliittymän rinnastamista neuvottelijaan, jonka asemaan tällä päätöksellä on ollut vaikutusta.

(ks. 46 kohta)

2. EY 88 artiklassa määrätyn valtiontukien valvomista koskevan menettelyn yhteydessä on eroteltava yhtäältä tämän artiklan 3 kohdassa käyttöön otettu, tukia koskeva alustava tutkintavaihe, jonka tarkoitus on vain tarjota komissiolle mahdollisuus muodostaa ensimmäinen mielipide siitä, onko kyseessä oleva valtiontuki osittain tai kokonaan yhteismarkkinoille soveltuva, ja toisaalta tämän saman artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tutkintavaihe. Perustamissopimuksessa määrätään, että komissiolla on velvollisuus vasta tämän viimeksi mainitun vaiheen, jonka tarkoitus on mahdollistaa komissiolle täydellisten tietojen saaminen asian kaikista seikoista, yhteydessä vaatia asianomaisia esittämään huomautuksensa.

Kun komissio aloittamatta EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä toteaa saman artiklan 3 kohdan perusteella tehdyllä päätöksellä, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille, niillä, joiden hyväksi kyseisen menettelyn tarjoamat menettelylliset takeet on annettu, on mahdollisuus saada aikaan se, että näitä takeita noudatetaan, vain, jos ne voivat saattaa tämän päätöksen yhteisöjen tuomioistuinten tutkittavaksi. Näistä syistä yhteisöjen tuomioistuimet ovat ottaneet tutkittavaksi kanteen, jossa vaaditaan tällaisen päätöksen kumoamista ja jonka on nostanut EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osapuoli, jota asia koskee, kun tuon kanteen nostaja pyrkii sen nostamisella turvaamaan ne menettelylliset oikeudet, joita sillä tuon viimeksi mainitun määräyksen nojalla on. EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja osapuolia, joita asia koskee ja joilla siis on EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaisesti oikeus nostaa kanne, ovat sellaiset henkilöt, yritykset tai yhteenliittymät, joiden etuihin tuen myöntäminen saattaa vaikuttaa, eli erityisesti tuensaajien kilpailijayritykset ja etujärjestöt.

Jos kantaja sitä vastoin kyseenalaistaa sen, onko tuen arviointia koskeva päätös sellaisenaan perusteltu, pelkästään se seikka, että kantajaa voidaan pitää EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna osapuolena, jota asia koskee, ei riitä siihen, että kanne otettaisiin tutkittavaksi. Kantajan on siis osoitettava, että sillä on erityinen asema, toisin sanoen, että päätös vaikuttaa siihen sille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella se erottuu kaikista muista ja se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu. Asia on näin erityisesti silloin, kun riidanalaisen päätöksen kohteena oleva tuki vaikuttaa huomattavasti kantajan asemaan markkinoilla.

Näin ollen yritysten yhteenliittymän sellainen kanne on otettava tutkittavaksi, jossa kyseenalaistetaan komission alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi tekemä päätös olla vastustamatta valtiontukitoimenpidettä, kun tämä toimenpide on omiaan vaikuttamaan huomattavasti ainakin yhden sen jäsenen asemaan markkinoilla. Tässä tapauksessa yhteenliittymä voi vedota mihin hyvänsä EY 230 artiklan toisessa kohdassa lueteltuun lainvastaisuusväitteeseen eikä vain siihen, joka koskee muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan velvollisuuden rikkomista.

(ks. 49–54 ja 68 kohta)

3. Jotta toimenpiteen katsotaan olevan EY 87 artiklan 1 kohdan mukainen valtiontuki, sillä on muun muassa luotava valikoiva etu vain tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä toimialoja varten. Tässä artiklassa tarkoitetaan nimittäin valtiontukia, jotka vääristävät kilpailua tai uhkaavat vääristää sitä ”suosimalla tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotantoa”. Tältä osin tässä määräyksessä ei tehdä erottelua sellaisen toimenpiteen syiden tai tavoitteiden mukaan, jolla alennetaan yrityksen maksettavana tavallisesti olevia maksuja, vaan siinä määritellään tällainen toimenpide sen vaikutusten mukaan. Tämän seurauksena se, että toimenpide on luonteeltaan vero tai että sen tavoite on taloudellinen tai sosiaalinen, tai se, että tällaisella toimenpiteellä mahdollisesti pyritään suojelemaan ympäristöä tai ihmisten turvallisuutta, eivät riitä, että toimenpiteeseen muitta mutkitta jätetään soveltamatta edellä mainittua artiklaa.

Toimenpiteen valikoivuuden valvonnan yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimet tarkastavat, onko komissio perustellusti katsonut, että yritysten välillä tehty erottelu, joka koskee etuja tai maksuja ja joka kyseessä olevalla toimenpiteellä on otettu käyttöön, kuuluu sovellettavan yleisen järjestelmän luonteeseen tai rakenteeseen. Jos tämä erottelu perustuu muille kuin yleisen järjestelmän tavoitteille, kyseessä olevan toimenpiteen katsotaan lähtökohtaisesti täyttävän EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätty valikoivuuden edellytys.

(ks. 105–107 kohta)

4. Ympäristövero on itsenäinen verotoimenpide, jolle on ominaista sen ympäristönsuojeluun liittyvä tavoite ja sen erityinen määräytymisperuste. Sen mukaisesti tietyistä tavaroista tai palveluista on perittävä veroa, jotta niistä aiheutuvat ympäristökustannukset sisältyvät niiden hintaan ja/tai jotta kierrätystuotteista tulisi kilpailukykyisempiä ja jotta tuottajat ja kuluttajat ohjataan ympäristöystävällisempään toimintaan. Jäsenvaltiot, jotka yhteisön oikeuden tämänhetkisessä tilassa säilyttävät toimivaltansa ympäristöpolitiikan alalla, koska tätä alaa ei ole yhteensovitettu, voivat vapaasti ottaa käyttöön alakohtaisia ympäristöveroja tiettyjen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Jäsenvaltiot voivat muun muassa kysymyksessä olevien eri intressien vertailun yhteydessä vapaasti määritellä ympäristönsuojelua koskevat prioriteettinsa ja määritellä niiden mukaan tavarat tai palvelut, joiden osalta ne päättävät, että ympäristövero on kannettava.

Tästä johtuu, että pääsääntöisesti vain niiden seikkojen perusteella, että ympäristövero muodostaa yksittäisen, tiettyjä tavaroita tai erityisiä palveluita koskevan toimenpiteen ja että sitä ei voida liittää yleiseen, kaikkeen sellaiseen samankaltaiseen toimintaan sovellettavaan verotusjärjestelmään, jonka ympäristövaikutukset ovat samankaltaiset, ei voida katsoa, että samankaltaiseen toimintaan, josta tätä ympäristöveroa ei kanneta, sovelletaan valikoivaa etua. Erityisesti sitä, että tällaisista samankaltaisista toiminnoista ei kanneta tietyistä erityistuotteista kannettavaa ympäristöveroa, ei voida rinnastaa alentamistoimenpiteeseen, jolla poiketaan sellaisten maksujen järjestelmästä, jotka yritysten normaalisti on maksettava, koska ympäristöverolle on nimenomaan ominaista sen oma soveltamisala ja tarkoitus eikä sitä näin ollen voida pääsääntöisesti liittää mihinkään yleiseen järjestelmään.

Koska ympäristöverot ovat luonteensa vuoksi jäsenvaltioiden ympäristöpolitiikkojensa yhteydessä toteuttamia erityistoimenpiteitä ja koska jäsenvaltiot ovat yhdenmukaistamistoimenpiteiden puuttumisen vuoksi säilyttäneet toimivaltansa tällä alalla, komission on tässä oikeudellisessa asiayhteydessä otettava huomioon suorittaessaan ympäristöveroa koskevaa arviointia valtiontukia koskevien yhteisön säännösten kannalta EY 6 artiklassa tarkoitetut ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset. Tässä artiklassa nimittäin määrätään, että nämä vaatimukset on sisällytettävä muun muassa sellaisen järjestelmän määritelmään ja toteuttamiseen, jossa taataan, että kilpailu sisämarkkinoilla ei ole vääristynyt.

Lisäksi valvoessaan komission päätöstä olla aloittamatta EY 88 artiklan 2 kohdan mukaista muodollista tutkintamenettelyä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on komissiolla EY 88 artiklan 3 kohdan soveltamisessa olevan laajan harkintavallan vuoksi rajoituttava tarkastamaan, että menettelysääntöjä ja perustelua koskevia sääntöjä on noudatettu, että riitautetun valinnan tekemistä varten huomioidut tosiseikat ovat aineellisesti paikkansapitävät, että näiden tosiseikkojen arvioimisessa ei ole tehty ilmeistä virhettä ja että harkintavaltaa ei ole väärinkäytetty.

(ks. 114–118 kohta)

5. Arvioitaessa valtiontukia koskevien yhteisön sääntöjen kannalta jäsenvaltion käyttöön ottamaa ympäristöveroa, joka rasittaa pääsääntöisesti neitseellisten kiviainesten – toisin sanoen rakennusalalla ja julkisissa rakennusurakoissa käytettävien perusmateriaalien louhinnassa otettavien kiviainesten – kaupallista hyödyntämistä ja jonka tarkoitus on maksimoida kierrätyskiviainesten tai muiden korvikemateriaalien käyttö neitseelliseen kiviainekseen nähden, edistää neitseellisten kiviainesten järkevää käyttöä ja sisällyttää ympäristöverossa tarkoitettujen kiviainesten louhimisen ympäristökustannukset hintoihin saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti, valtiontukeen viittaavia seikkoja ei liity siihen, että materiaalit, jotka hyödynnetään kaupallisesti, jotta ne voidaan käyttää muussa tarkoituksessa kuin kiviaineksina, eivät kuulu tämän ympäristöveron soveltamisalaan. Näiden materiaalien vapauttamiseen ei nimittäin liity minkäänlaista poikkeusta kyseessä olevan ympäristöveron järjestelmään nähden. Erityisesti päätös ottaa käyttöön ympäristövero vain kiviainesten alalla – eikä yleisesti kaikilla sellaisen louhos- ja kaivostoiminnan aloilla, jonka ympäristövaikutukset ovat samat kuin kiviainesten louhimisella – kuuluu kyseessä olevalla jäsenvaltiolla olevaan toimivaltaan asettaa prioriteetit talous-, vero- ja ympäristöpolitiikan alalla. Tällaisen valinnan perusteella, vaikka se olisikin tehty tiettyjen toimialojen kansainvälisen kilpailukyvyn säilyttämisen toivossa, ei siis voida epäillä ympäristöveron johdonmukaisuutta asetettujen ympäristötavoitteiden kannalta.

Lisäksi kyseessä oleva jäsenvaltio voi vapaasti määritellä ympäristöpolitiikkansa mukaisesti, minkä kiviaineksina käytettävien materiaalien osalta se katsoo, että niitä on aiheellista verottaa, ja sulkea pois tietyt materiaalit ympäristöveron soveltamisalasta asetettujen ympäristötavoitteiden vuoksi myös silloin, kun niitä käytetään kiviaineksina niiden louhimisen jälkeen, siltä osin kuin asetettuihin ympäristötavoitteisiin nähden näiden materiaalien maksusta vapauttaminen mahdollistaa, että niitä käytetään verotettavien neitseellisten kiviainesten korvikkeina, ja voi näin ollen myötävaikuttaa näiden viimeksi mainittujen materiaalien louhimisen ja käytön rationalisointiin.

Lopuksi ympäristöveron soveltaminen tiettyihin materiaaleihin, joita ei ole mahdollista korvata korvikemateriaaleilla, voi kohtuullisesti vastata ympäristöveron tavoitteeseen, joka on neitseellisen kiviaineksen tuotantoon liittyvien ympäristökustannusten sisällyttäminen hintoihin silloin, kun maksun määrä vastaa karkeasti arvioituna kiviainesten louhimiseen liittyviä keskimääräisiä ympäristökustannuksia.

Sellaisten materiaalien louhimisesta syntyvien sivutuotteiden verottamista, joita ei voida korvata korvikemateriaaleilla, voidaan perustella myös saastuttaja maksaa -periaatteella sekä ympäristöveron tavoitteella pyrkiä kannustamaan kiviainesten rationaalisempaa louhintaa ja käsittelyä siten, että heikkolaatuisten kiviainesten suhteellista osuutta vähennetään.

(ks. 124, 127, 128, 130, 135–137 ja 139 kohta)

6. Valtiontukea koskevan päätöksen perusteluvelvollisuutta ei voida määritellä ainoastaan sen jäsenvaltion tiedontarpeen mukaan, jolle päätös on osoitettu. Erityisesti komission tehtävänä on, kun se hyväksyy toimenpiteen EY 88 artiklan 3 kohdassa määrätyn alustavan tutkinnan päätteeksi, esittää yhteenveto tämän hyväksyvän päätöksen pääasiallisista perusteluista, jotta kolmannet, joita asia koskee, voivat saada tiedon päätöksen perusteluista ja arvioida, onko niiden aiheellista nostaa tätä päätöstä koskeva kumoamiskanne vedotakseen niille EY 88 artiklan 2 kohdassa myönnettyihin menettelyllisiin oikeuksiin.

Erityisesti silloin, kun kyseessä on komission päätös, jolla alustava tutkintamenettely saatetaan päätökseen ja jossa todetaan, ettei kantelijan ilmoittama toimenpide ole valtiontuki, komissiolla on joka tapauksessa velvollisuus selostaa kantelijalle riittävän tarkoin ne syyt, joiden vuoksi kantelussa esitetyt tosiseikat ja oikeudelliset seikat eivät ole riittäneet osoittamaan, että kyseessä on valtiontuki. Komissiolla ei kuitenkaan ole velvollisuutta ottaa kantaa sellaisiin kysymyksiin, jotka eivät selvästi mitenkään liity asiaan tai ovat merkityksettömiä tai selvästi toissijaisia.

Komission päätöksen, jonka mukaan se ei vastusta alakohtaista ympäristöveroa, jonka se on tehnyt alustavan tutkinnan päätteeksi ja jossa esitetään lyhyesti keskeiset toteamukset, joille se perustuu, ei voida katsoa olevan puutteellisesti perusteltu sellaisen kantelijana olevan yhdistyksen kannalta, johon kuuluu valveutuneita taloudellisia toimijoita, kun otetaan huomioon jäsenvaltioilla oleva vapaus määritellä vero- ja ympäristöpolitiikkansa toteuttamalla ympäristöveroja.

(ks. 142, 143 ja 146 kohta)

7. Kun kiviainesten kaupalliseen hyödyntämiseen sovellettava ympäristövero, joka rasittaa tuotteita eikä tuottajien tuloja, on välillinen vero, johon EY 91 artiklan mukaisesti sovelletaan sellaisenaan määrämaassa verotuksen periaatetta, maahantuojia koskevaa vapautusta voidaan perustella verojärjestelmän sisäisellä logiikalla siten, että ei voida katsoa, että sillä myönnetään valikoiva etu maastaviejille, ja että siihen ei sovelleta EY 87 artiklan 1 kohtaa.

Myöntämällä tällaisen vapautuksen kyseessä oleva jäsenvaltio käyttää sille kuuluvaa mahdollisuutta asettaa kyseisen verojärjestelmän rakenteeseen liittyvät seikat etusijalle asetettuihin ympäristötavoitteisiin nähden, eikä sillä, että muut jäsenvaltiot ovat tehneet erilaisia valintoja, ole merkitystä.

(ks. 151–153 kohta)

8. Komissiolla oleva velvollisuus, jonka mukaan sen on tutkittava ennalta mahdollinen lainvastainen valtiontuki kyseisen jäsenvaltion kanssa, tarvittaessa pyytämällä tältä jäsenvaltiolta tietoja, ei vapauta tätä toimielintä sillä olevasta velvollisuudesta aloittaa muodollinen tutkintamenettely muun muassa, jos sillä on saatujen tietojen valossa yhä huomattavia vaikeuksia arvioida kyseistä toimenpidettä. Tällainen velvollisuus on nimittäin suoraan seurausta EY 88 artiklan 3 kohdasta, ja lisäksi se vahvistetaan nimenomaisesti [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohdassa ja 13 artiklan 1 kohdassa, kun komissio toteaa alustavan tutkinnan jälkeen, että lainvastaiseen toimenpiteeseen liittyy epäilyjä sen yhteensopivuuden osalta.

EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely on nimittäin luonteeltaan välttämätön silloin, kun komissiolla on vakavia vaikeuksia sen arvioimisessa, onko tuki yhteismarkkinoille soveltuva. Komissio voi päättää menettelyn EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun alustavaan vaiheeseen ja tehdä sen päätteeksi myönteisen päätöksen tuen soveltuvuudesta ainoastaan, jos se on alustavan tutkinnan perusteella vakuuttunut joko siitä, että kyseinen hanke ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, tai siitä, että vaikka toimenpide määritellään tueksi, se on yhteismarkkinoille soveltuva. Jos komissio sen sijaan on alustavan tutkinnan perusteella tehnyt vastakkaisen päätelmän tai jos se ei ole voinut alustavan tutkinnan perusteella selvittää kaikkia niitä ongelmia, jotka ovat tulleet esiin arvioitaessa hankkeen soveltuvuutta yhteismarkkinoille, komissiolla on velvollisuus hankkia kaikki tarvittavat lausunnot ja aloittaa tätä varten EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely.

Vain sen seikan perusteella, että komissio otti huomioon kyseisen jäsenvaltion intressin nopean päätöksen saamiseen, ei voida olettaa, että tämä toimielin käytti perusteena muita arviointiperusteita kuin sitä, joka liittyy vakavien arviointia koskevien vaikeuksien puuttumiseen, päättääkseen olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä.

(ks. 165, 166 ja 168 kohta)

9. Kun asianomaiset henkilöt ovat toimittaneet komissiolle kanteluita, jotka koskevat valtion toimenpiteitä, joista ei ole tehty ilmoitusta EY 88 artiklan 3 kohdan mukaisella tavalla, tällä toimielimellä on tässä määräyksessä määrätyn alustavan menettelyn yhteydessä perustamissopimukseen sisältyvien perustavanlaatuisten valtiontukimääräysten asianmukaisen soveltamisen turvaamiseksi velvollisuus tutkia nämä kantelut huolellisesti ja puolueettomasti.

Muiden todisteiden puuttuessa vain se seikka, että riidanalainen päätös tehtiin nopeasti, ei mahdollista toteamusta, että tutkinta oli puutteellinen.

(ks. 177 ja 178 kohta)

YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu toinen jaosto)

13 päivänä syyskuuta 2006 ( )

Valtiontuet – Kiviaineksiin kohdistuva ympäristövero Yhdistyneessä kuningaskunnassa – Komission päätös olla vastustamatta veroja – Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottaminen – Henkilö, jota asia koskee erikseen – Valikoivuus – Perusteluvelvollisuus – Huolellinen ja puolueeton tutkiminen

Asiassa T‑210/02,

British Aggregates Association, kotipaikka Lanark (Yhdistynyt kuningaskunta), edustajinaan solicitor C. Pouncey ja asianajaja L. Van Den Hende,

kantajana,

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään J. Flett ja S. Meany, prosessiosoite Luxemburgissa,

vastaajana,

jota tukee

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehinään aluksi P. Ormond, sittemmin T. Harris ja R. Caudwell, avustajinaan aluksi barrister J. Stratford ja barrister M. Hall, sitten M. Hall,

väliintulijana,

jossa on kyse 24.4.2002 tehdyn komission päätöksen K(2002) 1478 lopullinen ”Valtiontuki N 863/01 ─ Yhdistynyt kuningaskunta / Kiviainesvero” osittaista kumoamista koskevasta vaatimuksesta,

EUROOPAN YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN

TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. Pirrung sekä tuomarit A. W. H. Meij, N. J. Forwood, I. Pelikánová ja S. Papasavvas,

kirjaaja: hallintovirkamies J. Plingers,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 13.12.2005 pidetyssä istunnossa esitetyn,

on antanut seuraavan

tuomion

Tosiseikat

1 British Aggregates Association on yhdistys, joka edustaa pieniä, itsenäisiä louhintayhtiöitä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Siihen kuuluu 55 jäsentä, jotka harjoittavat toimintaa yli 100 louhoksessa.

2 Kiviainekset ovat rakeisia, kemiallisesti inerttejä materiaaleja, joita käytetään rakennusalalla ja rakennusurakoissa. Niitä voidaan käyttää sellaisenaan, esimerkiksi täytemaa tai rautatiesepeli, tai sekoitettuna sideaineeseen, kuten sementtiin (näin saadaan betonia) tai asfalttiin. Tiettyjä luonnostaan rakeisia materiaaleja, kuten hiekkaa ja soraa, voidaan saada seulomalla. Muut materiaalit, kuten kova kalliokivi, on murskattava ennen seulomista. Eri käyttötarkoituksiin käytettyjen kiviainesten on vastattava niitä koskevia laatuvaatimuksia, ja alkuperäisen materiaalin fysikaaliset ominaisuudet määrittelevät sen, soveltuuko materiaali suunniteltuun käyttötarkoitukseen. Näin ollen täytemaana käyttämistä koskevat laatuvaatimukset eivät ole yhtä tiukkoja kuin tienpintojen alempia kerroksia koskevat laatuvaatimukset, jotka puolestaan eivät ole yhtä tiukkoja kuin kovaan käyttöön tarkoitettuja pintoja, kuten teiden kulutuspintoja tai rautatiesepeliä, koskevat laatuvaatimukset. Suurempaa määrää erilaisia materiaaleja voidaan käyttää kiviaineksina, kun on kyse käyttötarkoituksista, joita koskevat vaatimukset ovat vähäisemmät, kun taas materiaaleja, jotka vastaavat korkeampia vaatimuksia, on olemassa vähemmän.

Finance Act 2001

3 Finance Act 2001 -nimisen lain (vuoden 2001 talousarviolaki, jäljempänä laki) toisen osan 16–49 §:ssä ja sen liitteissä 4–10 otetaan käyttöön Yhdistyneessä kuningaskunnassa Aggregates Levy (kiviainesvero, jäljempänä AGL tai vero).

4 AGL saatettiin voimaan lain täytäntöönpanoasetuksen säännöksillä 1.4.2002.

5 Lakia muutettiin Finance Act 2002 -nimisen lain (vuoden 2002 talousarviolaki) 129–133 §:llä ja liitteellä 38. Täten muutetuissa säännöksissä säädetään verovapautuksista tiettyjen mineraalien, muun muassa liuskekiven, vuolukiven, kaoliinisaven ja kaoliinin, louhimisen yhteydessä syntyville jätteille (spoils). Lisäksi niissä säädetään siirtymäjaksosta maksun saattamiseksi voimaan Pohjois-Irlannissa.

6 AGL kannetaan 1,60 Englannin punnan suuruisena kaupallisesti hyödynnettävää kiviainestonnia kohden (lain 16 §:n 4 momentti).

7 Lain 16 §:n 2 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään, että AGL on maksettava heti, kun erä verotettavaa kiviainesta saatetaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa kaupallisesti hyödynnettäväksi lain voimaantulopäivästä alkaen. Se koskee siis yhtä lailla maahan tuotuja kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa louhittuja kiviaineksia.

8 Täytäntöönpanoasetuksen 13 §:n 2 momentin a kohdassa tarjotaan yrittäjälle mahdollisuus veronhuojennukseen silloin, kun verotettavat kiviainekset viedään maasta tai kuljetetaan Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolelle ilman muuta käsittelyä.

9 Lain 17 §:n 1 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään seuraavaa:

”’Kiviaineksella’ tarkoitetaan tässä osassa (jollei 18 §:ssä toisin säädetä) kalliokiveä, soraa tai hiekkaa sekä kaikkia niihin väliaikaisesti sekoitettuja tai luonnollisesti sekoittuneita materiaaleja.”

10 Lain 17 §:n 2 momentissa säädetään, että kiviainesta ei veroteta neljässä tapauksessa: jos kiviaines on nimenomaisesti vapautettu verosta; jos sitä on aiemmin käytetty rakennustarkoituksessa; jos siitä on jo kannettu kiviainesvero tai jos se on lain voimaantulopäivänä siirretty pois alkuperäiseltä paikaltaan.

11 Lain 17 §:n 3 ja 4 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään verosta vapauttamisesta tietyissä tapauksissa.

12 Lisäksi lain 18 §:n 1, 2 ja 3 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna, määritetään käyttötavat, jotka on vapautettu verosta, ja materiaalit, joita tämä verosta vapauttaminen koskee.

Hallinnollinen menettely ja oikeudenkäyntimenettely kansallisessa tuomioistuimessa

13 Komissio vastaanotti 24.9.2001 päivätyllä kirjeellä kantelun (jäljempänä ensimmäinen kantelu), jonka esittivät kaksi yritystä, joilla ei ollut mitään yhteyttä kantajaan, ja jossa vaadittiin, että näiden yritysten henkilöllisyyttä ei paljasteta kyseessä olevalle jäsenvaltiolle Euroopan yhteisön perustamissopimuksen [88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Kantelijat katsoivat, että tiettyjen materiaalien poissulkeminen AGL:n soveltamisalasta, vientien vapauttaminen verosta ja Pohjois-Irlantia koskevat poikkeukset muodostivat valtiontukia.

14 Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti komissiolle 20.12.2001 päivätyllä kirjeellä valtiontukijärjestelmästä nimeltään ”Kiviainesveron vaiheittainen käyttöönottaminen Pohjois-Irlannissa”.

15 Komissio toimitti 6.2.2002 päivätyllä kirjeellä tälle jäsenvaltiolle tiivistelmän ensimmäisestä kantelusta ja kehotti sitä yhtäältä esittämään siitä huomautuksensa ja toisaalta toimittamaan lisätietoa AGL:stä, minkä jäsenvaltio teki 19.2.2002 päivätyllä kirjeellä.

16 Kantaja nosti 11.2.2002 kanteen High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionissa, jossa se vaati AGL:n kumoamista. Kantaja väitti muun muassa, että AGL:llä rikotaan valtiontukia koskevia yhteisön sääntöjä. High Court of Justice hylkäsi kanteen 19.4.2002 antamallaan tuomiolla mutta myönsi kantajalle oikeuden valittaa tuomiosta Court of Appealiin (England & Wales). Kantaja teki valituksen ja Court of Appeal määräsi asian käsittelyn lykkäämisestä, koska nyt käsiteltävänä oleva kanne nostettiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.

17 Kantaja toimitti tällä välin komissiolle 15.4.2002 päivätyllä kirjeellä AGL:ää koskevan kantelun (jäljempänä kantajan kantelu). Kantaja katsoi, että tiettyjen materiaalien poissulkeminen AGL:n soveltamisalasta ja vientien vapauttaminen verosta olivat valtiontukia. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ilmoittamien Pohjois-Irlantia koskevien poikkeusten osalta kantaja katsoi, että ne eivät olleet yhteismarkkinoille soveltuvat.

Riidanalainen päätös

18 Komissio teki 24.4.2002 päätöksen olla vastustamatta AGL:ää (jäljempänä riidanalainen päätös).

19 Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset antoivat 2.5.2002 riidanalaisen päätöksen tiedoksi kantajalle. Kantaja sai siitä komission virallisen ilmoituksen 27.6.2002 päivätyllä kirjeellä.

20 Komissio katsoo päätöksessään (43 perustelukappale), että veroon ei liity seikkoja, jotka viittaavat EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiseen valtiontukeen siltä osin kuin sen soveltamisalaa voidaan perustella verojärjestelmän logiikalla ja luonteella. Lisäksi komissio katsoo, että Pohjois-Irlannille myönnetty verosta vapauttaminen, josta ilmoitettiin komissiolle, on yhteensopiva yhteismarkkinoiden kanssa.

21 Komissio kuvailee AGL:n soveltamisalaa ja korostaa, että tämä vero kannetaan neitseellisistä kiviaineksista, ”jotka määritellään kiviaineksiksi, jotka on tuotettu luonnollisista mineraalien kertymistä, jotka louhitaan ensimmäistä kertaa”, ja jotka koostuvat ”kalliokiven lohkareista, hiekasta ja sorasta, jotka voidaan käyttää jalostamattomana tai sellaisen mekaanisen käsittelyn jälkeen kuten murskaaminen, pesu ja lajittelu” (8 ja 9 perustelukappale). Poissuljettujen materiaalien ja tavoitteiden osalta komissio toteaa riidanalaisen päätöksen 11–13 perustelukappaleessa seuraavaa:

”AGL:ää ei kanneta materiaaleista, jotka ovat muiden menetelmien sivutuotteita tai jätteitä. Brittiläisten viranomaisten mukaan tällaisia materiaaleja ovat vuolukiven ja kaoliinin jätteet, jätekivi, tuhka, masuuneista peräisin oleva kuona sekä lasin ja kumin jätteet. Sitä ei myöskään kanneta kierrätyskiviaineksista, joita ovat ainakin kerran käytetty kalliokivi, hiekka ja sora (käytetään yleensä rakennusalalla ja rakennusurakoissa).

Brittiläisten viranomaisten mukaan tällaisten materiaalien poissulkemisella AGL:n soveltamisalasta pyritään kannustamaan niiden käyttöä rakennusmateriaaleina ja vähentämään neitseellisten kiviainesten liiallista louhimista, millä näin ollen kannustetaan luonnonvarojen järkevää käyttöä.

Brittiläisten viranomaisten alkuperäiset suunnitelmat perustuvat olettamalle, että AGL mahdollistaa neitseellisten kiviainesten kysynnän määrän vähentämisen keskimäärin 20 000 000 tonnilla vuodessa; Yhdistyneen kuningaskunnan vuosittainen kysyntä on noin 230 000 000 tonnista 250 000 000 tonniin.”

22 AGL:n soveltamisalaa koskevan arvioinnin osalta riidanalaisen päätöksen 29 ja 31 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Komissio toteaa, että AGL kannetaan vain kiviaineksena käytetyn kalliokiven, hiekan ja soran kaupallisesta hyödyntämisestä. Sitä ei kanneta näistä materiaaleista, jos niitä käytetään muussa tarkoituksessa. AGL kannetaan vain neitseellisestä kiviaineksesta. Sitä ei kanneta kiviaineksista, jotka louhitaan muiden menetelmien sivutuotteina tai jätteinä (sivutuotteena saatavat kiviainekset), eikä kierrätyskiviaineksista. Näin ollen komissio katsoo, että AGL koskee vain tiettyjä toimialoja ja tiettyjä yrityksiä. Komissio siis toteaa, että on arvioitava, voidaanko AGL:n soveltamisalaa perustella verojärjestelmän logiikalla ja yleisellä rakenteella.

– – Yhdistynyt kuningaskunta on kansallisen verojärjestelmänsä määrittämistä koskevaa toimivaltaansa käyttäen suunnitellut AGL:n siten, että kierrätyskiviaineksia tai muita neitseellisten kiviainesten korvaavia tuotteita käytetään mahdollisimman paljon ja että neitseellisen kiviaineksen, joka on uusiutumaton luonnonvara, järkevää käyttöä kannustetaan. Kiviainesten louhimisesta aiheutuvia ympäristöhaittoja, joita Yhdistynyt kuningaskunta haluaa AGL:n avulla rajoittaa, ovat meluhaitat, pöly, biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvat haitat ja maiseman pilaantuminen.”

23 Komissio päättelee tästä 32 perustelukappaleessa, että ”AGL on erityisvero, jonka soveltamisala on hyvin rajoitettu, ja jäsenvaltio on sen määritellyt kyseessä olevan toimialan ominaisuuksien mukaan”, ja että ”veron rakenteesta ja soveltamisalasta kuvastuu selvä ero neitseellisen kiviaineksen louhimisen, josta aiheutuu ei-toivottuja ympäristövaikutuksia, ja sivutuotteena saatavan kiviaineksen tai kierrätyskiviaineksen sellaisen tuottamisen välillä, joka merkitsee huomattavaa osuutta kaivauksista tai laillisesti eri tarkoituksissa tehtävistä muista töistä tai käsittelyistä saatavan kalliokiven, soran ja hiekan käsittelystä”.

24 Sellaisten kiviainesten osalta, jotka viedään maasta ilman, että niitä on jalostettu Yhdistyneen kuningaskunnan alueella, riidanalaisen päätöksen 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

” – – tätä ratkaisua voidaan perustella sillä seikalla, että kiviainekset voidaan vapauttaa verosta Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jos ne käytetään verosta vapautetuissa valmistusmenettelyissä (esimerkiksi lasin, muovin, paperin, lannoitteiden ja torjunta-aineiden valmistuksessa). Koska brittiläiset viranomaiset eivät voi tarkkailla kiviainesten käyttöä rajojen ulkopuolella, vientien vapauttaminen verosta on välttämätöntä kiviainesten viejien oikeusvarmuuden takia ja sellaisten kiviainesten vientien epäoikeudenmukaisen kohtelun välttämiseksi, jotka muuten voitaisiin vapauttaa verosta Yhdistyneen kuningaskunnan alueella.”

25 Komissio toteaa lopuksi 34 perustelukappaleessa seuraavaa:

”Tällaisen veron luonteelle ja yleiselle järjestelmälle on ominaista, että sitä ei sovelleta sivutuotteena saatavaan kiviainekseen eikä kierrätyskiviainekseen. Veron kantaminen neitseellisen kiviaineksen louhimisesta vaikuttaa osaltaan uuden kiviaineksen louhimisen vähentymiseen, uusiutumattomien luonnonvarojen käytön vähentymiseen ja ympäristölle haitallisten seurausten vähentymiseen. Komissio on siis sillä kannalla, että joillekin yrityksille AGL:n soveltamisalan määrittelystä mahdollisesti syntyviä etuja voidaan perustella verojärjestelmän luonteella ja yleisellä järjestelmällä.”

Oikeudenkäyntimenettely

26 Kantaja nosti tämän kanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 12.7.2002 toimittamallaan kannekirjelmällä.

27 Samana päivänä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen toimitetulla erillisellä asiakirjalla kantaja vaati, että asia käsitellään ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 a artiklan mukaisessa nopeutetussa käsittelyssä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi tämän vaatimuksen 30.7.2002.

28 Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset toimittivat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen 29.10.2002 väliintulohakemuksen, jossa ne pyysivät saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen vastaajan vaatimuksia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtajan 28.11.2002 antamalla määräyksellä väliintulohakemus hyväksyttiin. Väliintulija toimitti väliintulokirjelmänsä ja muut asianosaiset tätä kirjelmää koskevat huomautuksensa asetetuissa määräajoissa.

29 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (laajennettu toinen jaosto) on päättänyt esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ilman edeltäviä asian selvittämistoimia. Asianosaiset vastasivat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin ja toimittivat vaaditut asiakirjat asetetuissa määräajoissa.

30 Osapuolten lausumat ja vastaukset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin istunnossa, joka pidettiin 13.12.2005.

Asianosaisten vaatimukset

31 Kantaja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin

– kumoaa riidanalaisen päätöksen, paitsi siltä osin kuin siinä tarkastellaan Pohjois-Irlannille myönnettyä poikkeusta

– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

32 Komissio ja väliintulija vaativat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin

– jättää kanteen tutkimatta tai hylkää sen perusteettomana

– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Tutkittavaksi ottaminen

Asianosaisten lausumat

33 Esittämättä virallista oikeudenkäyntiväitettä komissio katsoo, että kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi. Se väittää, että riidanalainen päätös ei koske kantajaa erikseen EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaisella tavalla.

34 Komissio väittää, että riidanalaisen päätöksen kaltainen päätös, jolla hyväksytään tukijärjestelmä, on yleisesti sovellettava lainsäädäntötoimi. Sen klassisen edellytyksen mukaan, että toimen on koskettava kantajaa erikseen (asia C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, tuomio 25.7.2002, Kok. 2002, s. I‑6677), sellainen päätös ei siis koske kantajaa erikseen, jossa jätetään vastustamatta valtiontukea EY 88 artiklan 3 kohdassa määrätyn alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi.

35 Erityisesti kantaja ei komission mukaan osoittanut, että riidanalainen päätös koski erikseen ainakin yhtä sen jäsenistä.

36 Vastineessaan komissio katsoo, että kun se päättää, kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä, on – sen osoittamiseksi, että toimi koskee kantajaa erikseen, – osoitettava, että kyseessä oleva valtiontuki vaikuttaa kantajana olevan yhdistyksen jäsenen kilpailutilanteeseen. Komissio perustelee tätä kantaansa asiassa T‑398/94, Kahn Scheepvaart vastaan komissio, 5.6.1996 annetulla tuomiolla (Kok. 1996, s. II‑477, 43 ja 50 kohta), asiassa T‑188/95, Waterleiding Maatschappij vastaan komissio, 16.9.1998 annetulla tuomiolla (Kok. 1998, s. II‑3713, 60—65 kohta) ja asiassa T‑69/96, Hamburger Hafen- und Lagerhaus ym. vastaan komissio, 21.3.2001 annetulla tuomiolla (Kok. 2001, s. II‑1037, 41 kohta).

37 Komissio esittää vastauksessaan lopullisena kantanaan, että sen arvioimisessa sovellettava arviointiperuste, koskeeko toimi kantajaa erikseen, on se, onko sillä, että komissio tekee päätöksen olla esittämättä vastalauseita, tai sillä, että muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi tehdään lopullinen päätös, oleellista vaikutusta kantajan kilpailuasemaan (asia 169/84, COFAZ v. komissio, tuomio 28.1.1986, Kok. 1986, s. 391, Kok. Ep. VIII, s. 439).

38 Komissio väittää tältä osin, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi edellä mainitussa asiassa Waterleiding Maatschappij v. komissio antamassaan tuomiossa ja asiassa T‑114/00, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum vastaan komissio, 5.12.2002 antamassaan tuomiossa (Kok. 2002, s. II‑5121) virheellisesti, että asiassa C‑198/91, Cook vastaan komissio, 19.5.1993 antamassaan tuomiossa (Kok. 1993, s. I‑2487, Kok. Ep. XIV, s. I-211) ja asiassa C‑225/91, Matra vastaan komissio, 15.6.1993 antamassaan tuomiossa (Kok. 1993, s. I‑3203, Kok. Ep. XIV, s. I-233) yhteisöjen tuomioistuin vahvisti kaksitahoisen arviointiperusteen sen mukaan, tehtiinkö päätös alustavan tutkintamenettelyn vai muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi. Komissio, jota kehotettiin suullisen käsittelyn aikana ilmaisemaan kantansa asian C‑78/03 P, komissio vastaan Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomio 13.12.2005 (Kok. 2005, s. I‑10737), ulottuvuudesta, katsoi, että tässä tuomiossa vahvistetaan julkisasiamies Jacobsin antaman ratkaisuehdotuksen valossa arviointiperuste, joka koskee kyseessä olevan tukijärjestelmän oleellista vaikutusta kantajan kilpailuasemaan.

39 Komissio katsoo, että esillä olevassa asiassa kantaja ei ole esittänyt kannekirjelmässä täsmällistä tietoa yhdenkään jäsenensä osalta, joten ei ole mahdollista osoittaa, että ainakin yhdellä jäsenellä on asiavaltuus.

40 Komissio lisää, että neljää kantajan jäsentä koskevia uusia tosiseikkoja, jotka esitettiin vasta vastauksen yhteydessä, ei voida ottaa tutkittavaksi.

41 Missään tapauksessa näiden uusien tosiseikkojen perustella ei komission mukaan voitu katsoa, että riidanalainen päätös vaikutti oleellisesti kyseessä olevien yritysten kilpailutilanteeseen. Tältä osin komissio väittää, että kantajan esittämät luvut osoittavat, että merkittävimmästä osasta kantajan kahden jäsenen, Torrington Stone Ltd:n ja Cloburn Quarry Co. Ltd:n, toiminnasta ei kanneta veroa. Lisäksi ei ole riittävää, että yritys joutuu heittämään pois jätteinä osan sivutuotteena saatavista materiaaleistaan.

42 Lopuksi komissio väittää, että vaikka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoisi, että kantajalla olisi asiavaltuus sen seikan vuoksi, että riidanalainen päätös on tehty alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi, ainoa kumoamiskanteen tueksi esitetty peruste, joka voidaan ottaa tutkittavaksi, on se, joka liittyy muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättämiseen. Tällainen menettelyvirhe voidaan nimittäin korjata aloittamalla muodollinen menettely. Kantajalla ei komission mukaan ole kuitenkaan asiavaltuutta lopullisen päätöksen riitauttamiseen.

43 Kantaja väittää, että riidanalainen päätös koskee sitä suoraan ja erikseen sekä sen jäsenten asiavaltuuden takia että sen kantelijan aseman takia. Yksi AGL:n – jolla pyritään muun muassa kannustamaan kierrätyskiviainesten ja muiden verotettavien materiaalien korvikkeiden käyttöä – pääasiallisia tavoitteita on kantajan mukaan markkinoiden rakenteeseen vaikuttaminen. Tällä verolla on näin ollen negatiivinen vaikutus kaikkien kantajan jäsenten, jotka kaikki tuottavat materiaaleja, joista AGL kannetaan, kilpailuasemaan. Tätä tilannetta kuvaillakseen kantaja esitteli vastauskirjelmässään useiden jäsentensä kilpailuasemaa.

44 Kantaja lisää, että komission tekemä erottelu, joka koskee eri kanneperusteiden tutkittavaksi ottamista, on keinotekoinen. Kantaja nimittäin katsoo, että jos kantaja osoittaa komission tehneen ilmeisen arviointivirheen, tämä väistämättä merkitsee, että komissio on kohdannut vaikeuksia, jotka edellyttävät muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

45 Oikeuskäytännön mukaan muut kuin ne, joille päätös on osoitettu, voivat väittää, että päätös koskee niitä erikseen, vain, jos päätös vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella nämä erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (asia 25/62, Plaumann v. komissio, tuomio 15.7.1963, Kok. 1963, s. 199, Kok. Ep. I, s. 181; em. asia Cook v. komissio, tuomion 20 kohta; em. asia Matra v. komissio, tuomion 14 kohta ja viimeisimpänä em. asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 33 kohta).

46 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa seikka, johon kantajana oleva yhdistys vetoaa ja jonka mukaan kantaja esitti AGL:ää koskevan kantelun komissiolle ja pyysi saada osallistua menettelyyn yrityksenä, jota asia koskee EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei riitä antamaan kantajalle omaa asiavaltuutta riitauttaa riidanalainen päätös, jossa päätetään olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä. Erityisesti se seikka, että kantajan kantelu ja ensimmäinen kantelu, jonka kolmannet yritykset tekivät, johti komission tarkastelemaan riidanalaisessa päätöksessä AGL:n soveltamisalaa, ei mahdollista kantajan rinnastamista neuvottelijaan, jonka asemaan tällä päätöksellä on ollut vaikutusta (ks. tältä osin em. asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 56 ja 57 kohta).

47 Sen sijaan kantaja muistuttaa aivan oikein, että sellaisen yhdistyksen nostama kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, joka toimii yhden tai usean sellaisen jäsenensä sijaan, jotka olisivat itse voineet nostaa kanteen, joka olisi otettu tutkittavaksi (yhdistetyt asiat T‑447/93–T‑449/93, AITEC ym. v. komissio, tuomio 6.7.1995, Kok. 1995, s. II‑1971, 60 kohta ja asia T‑266/94, Skibsværftsforeningen ym. v. komissio, tuomio 22.10.1996, Kok. 1996, s. II‑1399, 50 kohta).

48 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle kuuluu siis sen tarkastaminen, voidaanko nyt käsiteltävänä olevassa asiassa katsoa, että riidanalainen päätös koskee erikseen kantajan jäseniä tai ainakin joitakin niistä.

49 Tältä osin on aiheellista muistuttaa, että EY 88 artiklassa määrätyn valtiontukien valvomista koskevan menettelyn yhteydessä on eroteltava yhtäältä tämän artiklan 3 kohdassa käyttöön otettu, tukia koskeva alustava tutkintavaihe, jonka tarkoitus on vain tarjota komissiolle mahdollisuus muodostaa ensimmäinen mielipide siitä, onko kyseessä oleva valtiontuki osittain tai kokonaan yhteismarkkinoille soveltuva, ja toisaalta tämän saman artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tutkintavaihe. Perustamissopimuksessa määrätään, että komissiolla on velvollisuus vasta tämän viimeksi mainitun vaiheen, jonka tarkoitus on mahdollistaa komissiolle täydellisten tietojen saaminen asian kaikista seikoista, yhteydessä vaatia asianomaisia esittämään huomautuksensa (em. asia Cook v. komissio, tuomion 22 kohta; em. asia Matra v. komissio, tuomion 16 kohta; asia C‑367/95 P, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomio 2.4.1998, Kok. 1998, s. I‑1719, 38 kohta ja em. asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 34 kohta).

50 Kun komissio toteaa, aloittamatta EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä, kyseisen artiklan 3 kohdan perusteella tehdyllä päätöksellä, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille, niillä, joiden hyväksi kyseisen menettelyn tarjoamat menettelylliset takeet on annettu, on mahdollisuus saada aikaan se, että näitä takeita noudatetaan, vain, jos ne voivat saattaa tämän päätöksen yhteisöjen tuomioistuinten tutkittavaksi (em. asia Cook v. komissio, tuomion 23 kohta; em. asia Matra v. komissio, tuomion 17 kohta ja em. asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 40 kohta).

51 Näistä syistä yhteisöjen tuomioistuimet ovat ottaneet tutkittavaksi kanteen, jossa vaaditaan EY 88 artiklan 3 kohdan perusteella tehdyn päätöksen kumoamista ja jonka on nostanut EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osapuoli, jota asia koskee, kun tuon kanteen nostaja pyrkii sen nostamisella turvaamaan ne menettelylliset oikeudet, joita sillä tuon viimeksi mainitun määräyksen nojalla on (em. asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 35 kohta).

52 EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja osapuolia, joita asia koskee ja joilla siis on EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaisesti oikeus nostaa kanne, ovat sellaiset henkilöt, yritykset tai yhteenliittymät, joiden etuihin tuen myöntäminen saattaa vaikuttaa, eli erityisesti tuensaajien kilpailijayritykset ja etujärjestöt (em. asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 41 kohta).

53 Jos kantaja sitä vastoin kyseenalaistaa sen, onko tuen arviointia koskeva päätös sellaisenaan perusteltu, pelkästään se seikka, että kantajaa voidaan pitää EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna osapuolena, jota asia koskee, ei riitä siihen, että kanne otettaisiin tutkittavaksi. Kantajan on siis osoitettava, että sillä on erityinen asema edellä mainitussa asiassa Plaumann vastaan komissio tarkoitetulla tavalla. Asia on näin erityisesti silloin, kun kyseessä olevan päätöksen kohteena oleva tuki vaikuttaa huomattavasti kantajan asemaan markkinoilla (em. asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 37 kohta).

54 Nyt käsiteltävänä olevalla kanteella kantaja ei pelkästään riitauta sitä, että komissio kieltäytyi aloittamasta muodollista tutkintamenettelyä, vaan kantaja myös kyseenalaistaa sen, onko riidanalainen päätös perusteltu. Näin ollen on tutkittava, osoittiko kantaja asian kannalta merkityksellisellä tavalla syyt, joiden vuoksi AGL voi vaikuttaa merkittävästi ainakin yhden sen jäsenen asemaan kiviainesmarkkinoilla.

55 Siltä osin kuin ensimmäiseksi on kyse AGL:n aineellisen soveltamisalan rajaamisesta, riidanalaisesta päätöksestä (12 ja 13 perustelukappale) käy selkeästi ilmi, että tämän veron tarkoitus on siirtää osa neitseellisiin kiviaineksiin kohdistuvasta kysynnästä muihin tuotteisiin, jotka vapautetaan verosta, jotta niiden käyttöä kiviaineksina kannustetaan ja jotta neitseellisten kiviainesten louhimista vähennetään. Brittiläisten viranomaisten niiden suunnitelmien mukaan, jotka toistetaan riidanalaisessa päätöksessä ja joita ei ole riitautettu, tämä vero mahdollistaa neitseellisiin kiviaineksiin kohdistuvan kysynnän vähentämisen keskimäärin noin 8–9 prosentilla vuodessa.

56 Koska AGL:llä pyritään muuttamaan yleisesti markkinoiden jakautumista neitseellisten kiviainesten, joista kannetaan veroa, ja korviketuotteiden, jotka on vapautettu verosta, välillä, on vielä tutkittava, voiko AGL aiheuttaa todellisia muutoksia joidenkin kantajan jäsenten kilpailuasemaan.

57 Toisin kuin komissio väittää, kantajan vastauksessaan tältä osin antamia täsmennyksiä, erityisesti joidenkin sen jäsenten tilanteen osalta, ei voida pitää myöhässä esitettyinä työjärjestyksen 48 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Ne nimittäin kuuluvat asianosaisten välillä jatkuneeseen näkemystenvaihtoon. Näissä täsmennyksissä vain täydennetään vastauksena komission esittämiin väitteisiin siitä, että kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi, kanteessa esitettyjä perusteluita, joiden mukaan AGL:llä on kielteinen vaikutus sellaisten kantajan jäsenten kaltaisten yritysten kilpailuasemaan, jotka hyödyntävät kaupallisesti verotettavia materiaaleja. Joka tapauksessa koska yhteisöjen tuomioistuin voi koska tahansa tarkastella viran puolesta kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset, mikään ei estä sitä ottamasta huomioon vastauksessa esitettyjä täydentäviä seikkoja.

58 Näiden vastauksessa esitettyjen täydentävien seikkojen mukaan, joiden paikkansapitävyyttä komissio tai väliintulija eivät ole kiistäneet, tietyt kantajan jäsenet, muun muassa Torrington Stone, Sherburn Stone Co. Ltd ja Cloburn Quarry, ovat verosta vapautettujen materiaalien, joista on tullut kilpailukykyisiä AGL:n käyttöön ottamisen ansiosta, tuottajien suoria kilpailijoita.

59 Erityisesti kantaja totesi, että Torrington Stone, Devonissa toimiva louhintayhtiö, tuotti hiomatonta rakennuskiveä ja pinnoitekiveä, jotka myydään keskimäärin – – GBP:n hintaan tonnilta louhokselta vietynä, ja hiottua rakennuskiveä, joka myydään keskimäärin – – GBP:n hintaan tonnilta louhokselta vietynä. Nämä tuotteet ovat 3–5 prosenttia louhitun kalliokiven määrästä. Loput 95 prosenttia ovat sivutuotteita tai jätteitä, joita tässä tapauksessa ovat tavallinen täytemaa (joka myydään keskimäärin – – GBP:n hintaan tonnilta louhokselta vietynä) ja rikottu täytemaa (joka myydään keskimäärin – – GBP:n hintaan tonnilta louhokselta vietynä). Vain hiottua rakennuskiveä ei veroteta. Ennen AGL:n käyttöön ottamista täytemaat myytiin 50 kilometrin säteelle. Veron käyttöön ottamisen jälkeen niiden kilpailijoita tällä alueella ovat muun muassa yli 80 kilometrin päässä sijaitsevilta kaoliinilouhoksilta peräisin olevat sivutuotteet, joista ei kanneta AGL:ää.

60 Siltä osin kuin on kyse Sherburn Stonesta, joka on muun muassa Yorkshiressä sijaitsevalla Bartonin kaivoksella toimiva louhintayhtiö, kantaja täsmensi, että se tuotti korkeat tekniset laatuvaatimukset täyttäviä materiaaleja, jotka on tarkoitettu korkeat lujuusvaatimukset täyttävän betonin valmistukseen. Näistä tuotteista, jotka ovat 50 prosenttia louhitusta kalliokivestä ja joiden keskimääräinen myyntihinta on – – GBP tonnilta louhokselta vietynä, kannetaan AGL. Louhitusta kalliokivestä jäljelle jäävistä 50 prosentista Sherburn Stone tuottaa hienojakoista soraa ja jäännössavea, joita voidaan käyttää täytemaana ja jotka myydään keskimäärin – – GBP:n hintaan tonnilta, louhokselta vietynä. AGL:n käyttöön ottamisen jälkeen näiden sivutuotteiden myynti on tullut yhä vain hankalammaksi ja niiden varastot ovat kasvaneet liian suuriksi.

61 Cloburn Quarryn, joka on Skotlannissa sijaitsevalla louhoksella toimiva louhintayhtiö, osalta kantaja selitti, että se suuntasi tuotantonsa kestäviin kiviaineksiin, joiden kuljetuskustannukset voivat olla korkeammat. Kaikista näistä tuotteista kannetaan AGL. Korkeat tekniset laatuvaatimukset täyttävä punainen betonisora ja graniitti, joita tämä yritys tuottaa ja joita käytetään muun muassa rautatiesepeleinä tai korkeat lujuusvaatimukset täyttävässä betonissa sekä asfaltin kanssa, myydään – – GBP:n keskihintaan tonnilta louhokselta vietynä, eivätkä materiaalit, joista veroa ei kanneta ja jotka ovat peräisin kaoliinin tai liuskekiven tuotannosta, ole niiden kilpailijoita. Sen sijaan 25 prosenttia Cloburn Carryn louhoksesta otetuista sivutuotteista, jotka ovat suurimmalta osin hienojakoista soraa, joka myydään – – GBP:n keskihintaan tonnilta louhokselta vietynä, ja jota käytetään täytemaana, kilpailevat niiden tuotteiden kanssa, joista veroa ei kanneta.

62 Tässä asiayhteydessä sillä seikalla, johon komissio vetosi osoittaakseen, että verolla ei ole ollut vaikutusta edellä mainittujen yritysten kilpailutilanteeseen, ja jonka mukaan liikevaihdolla mitattuna merkittävin osa niiden toiminnasta ei liity kiviaineksiin eikä siitä täten kanneta veroa, ei ole asian kannalta merkitystä, koska näiden yritysten toiminta kiviainesmarkkinoilla ei ole puhtaasti sivutoimintaa niiden pääasialliseen toimintaan nähden. Joka tapauksessa edellä mainituista luvuista käy ilmi, että sivutuotteiden kaupallinen hyödyntäminen kiviaineksina muodostaa huomattavan osan edellä mainittujen yritysten toiminnasta.

63 Ottaen huomioon edellä mainitut, kantajan esittämät eri seikat on siis aiheellista katsoa, että kantaja on osoittanut, että riidanalaisella valtion toimenpiteellä saattoi olla vaikutusta tiettyjen sen jäsenten kilpailutilanteeseen ja että näillä jäsenillä on siis asiavaltuus komission sen päätöksen riitauttamiseen, jolla se päätti olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä; on myös katsottava, että tämä vaikutus oli luonteeltaan oleellinen.

64 Tästä seuraa, että oikeudenkäyntiväite, jonka komissio on esittänyt tämän kanteen osalta siltä osin kuin kanne koskee sitä, että riidanalaisessa päätöksessä hyväksyttiin AGL:n aineellisen soveltamisalan rajaaminen, on hylättävä.

65 Siltä osin kuin toiseksi on kyse vientien vapauttamisesta, kantaja väittää, että tällä vapauttamisella on myös kielteinen vaikutus sen niiden jäsenten kilpailuasemaan, jotka vievät vähän tai eivät lainkaan toisin kuin niiden merkittävimmät kilpailijat Yhdistyneen kuningaskunnan markkinoilla. Kantajan mukaan vientien vapauttaminen verosta nimittäin luo näille kilpailijoille, ja muun muassa Glensandan louhoksella toimivalle louhosyhtiölle, jolta yli 90 prosenttia vientiin menevästä kiviaineksesta on peräisin, sen edun, että niille ei aiheudu tappioita siirrettäväksi niiden Yhdistyneessä kuningaskunnassa markkinoimien tuotteiden hintaan. Kantajan jäsenet joutuvat sen sijaan myymään verotettavat kiviaineksensa tappiolla ja siirtämään verorasituksen muihin tuotteisiinsa.

66 Niiden lisätietojen perusteella, jotka kantaja on esittänyt vastauksena ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin, voidaan katsoa, että vientien vapauttaminen verosta voi vaikuttaa oleellisesti ainakin yhden kantajan jäsenen kilpailuasemaan. Kantaja nimittäin toteaa, ilman että komissio tai väliintulija ovat tätä kiistäneet, että sellaisen korkeat tekniset laatuvaatimukset täyttävän graniitin markkinoilla, jota käytetään muun muassa rautatiesepelinä (johon sovelletaan AGL:ää), Cloburn Quarry on Glensandan louhoksen, joka myös sijaitsee Skotlannissa, suora kilpailija. Kuten kantaja toteaa vastauskirjelmässään ilman että muut osapuolet ovat tätä kiistäneet, 50 prosenttia Glensandan louhoksen tuotannosta suuntautuu vientiin. Kantaja päättelee tästä, että alhaiset tekniset laatuvaatimukset täyttävien materiaalien vientien vapauttaminen tarjoaa siis tällä louhoksella toimintaansa harjoittavalle louhosyhtiölle kilpailuedun korkeat tekniset laatuvaatimukset täyttävien kiviainesten markkinoilla Skotlannissa siltä osin kuin – toisin kuin Cloburn Quarry, joka myy Yhdistyneessä kuningaskunnassa tappiolla alhaiset tekniset laatuvaatimukset täyttävät kiviaineksensa ja siirtää tämän tappion korkeat tekniset laatuvaatimukset täyttävien materiaaliensa hintaan – AGL:n kokonaismäärää, jonka Glensandan louhos joutuu vyöryttämään kotimaan markkinoiden asiakkailleen, vähennetään suhteessa puolella siihen summaan nähden, jonka sellainen kilpailija joutuu vyöryttämään, joka ei harjoita vientiä.

67 Näin ollen oikeudenkäyntiväite, jonka komissio on esittänyt tästä kanteesta siltä osin kuin kanne koskee vientien verosta vapauttamisen hyväksymistä riidanalaisessa päätöksessä, on myös hylättävä.

68 Kaikista edellä esitetyistä syistä on myös hylättävä komission toissijainen väite, jonka mukaan komission sellaisen päätöksen kumoamista koskevan kanteen yhteydessä, jolla komissio päätti olla vastustamatta valtiontukitoimenpidettä ja joka tehtiin valtiontukia koskevan alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi, voidaan ottaa tutkittavaksi vain kanneperuste, joka koskee muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan velvollisuuden rikkomista. Koska joidenkin kantajan jäsenten asemaan markkinoilla on vaikutettu huomattavasti, kantaja voi tässä tapauksessa vedota mihin hyvänsä EY 230 artiklan toisessa kohdassa lueteltuun lainvastaisuusväitteeseen (ks. em. asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 37 kohta).

69 Kanne on siis otettava tutkittavaksi kaikkien kanneperusteiden osalta.

Asiakysymys

70 Kantaja vetoaa kanteensa tueksi ensimmäiseksi siihen, että EY 87 artiklan 1 kohtaa on rikottu, toiseksi siihen, että perustelut ovat puuttuvat, kolmanneksi siihen, että komissio on laiminlyönyt velvollisuuttaan aloittaa muodollinen tutkintamenettely, ja neljänneksi siihen, että kyseinen toimielin on laiminlyönyt velvollisuuksiaan alustavan tutkinnan aikana. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että kaksi ensimmäistä kanneperustetta on aiheellista yhdistää.

EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista ja perustelujen puuttumista koskevat kanneperusteet

Asianosaisten lausumat

71 Kantaja muistuttaa alustavasti, että tuen valikoivuutta koskeva edellytys täyttyy, kun verojärjestelmässä kohdellaan tämän järjestelmän tavoitteisiin nähden keskenään rinnastettavissa tilanteissa olevia toimijoita eri tavoin, mitä ei voida perustella järjestelmän luonteella tai yleisellä rakenteella (asia C‑143/99, Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, tuomio 8.11.2001, Kok. 2001, s. I‑8365, 41 ja 42 kohta).

72 Erityisesti edellä mainitussa asiassa Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi kantajan mukaan, että energiankulutuksesta perittävästä ympäristöverosta vapauttamiseen, joka oli myönnetty yrityksille, joiden kulutus ylitti tiettyjä rajoja, liittyi valtiontuille ominaisia seikkoja, koska tämä verosta vapauttaminen myönnettiin vain aineellisia tuotteita tuottaville yrityksille. Kantaja toteaa tältä osin, että Adria-Wien Pipeline oli palveluita tarjoava yhtiö, joka ei kilpaillut niiden yritysten kanssa, joille verosta vapautus oli myönnetty.

73 Käsiteltävänä olevassa asiassa AGL:n määrittäminen poikkeukselliseksi verorasitukseksi pikemminkin kuin poikkeukselliseksi veroetuudeksi on kantajan mukaan vain muodollinen seikka, eikä se muuta asiasta tehtyä arviota. Tältä osin komission perustelut, jotka perustuvat AGL:n alakohtaiseen soveltamiseen, ovat hyvin lähellä julkisasiamies Mischon edellä mainitussa asiassa Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke esittämässä ratkaisuehdotuksessa (Kok. 1999, s. I‑8369) esittämää arviointia. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin poikkesi tuomiossaan julkisasiamiehen arvioinnista, jossa todettiin, että kyseessä ollut verojärjestelmä ei ollut luonteeltaan valikoiva ensinnäkin, koska se, että veroa ei kanneta, ei muodosta poikkeusta sääntöön, toiseksi, koska eri kohteluissa oli kyse eri toimialoista, ja kolmanneksi, koska veron soveltamisala perustui objektiivisille arviointiperusteille.

74 Tässä asiassa komissio teki kantajan mukaan ilmeisen arviointivirheen päättäessään, että AGL:n aineellisen ja maantieteellisen soveltamisalan rajaaminen oli perusteltua tämän verojärjestelmän logiikan ja luonteen mukaan siten, että AGL ei ollut EY 87 artiklan 1 kohdan mukainen valtiontuki.

75 Siltä osin kuin ensimmäiseksi on kyse verotettavien ja verosta vapautettujen materiaalien välisestä erosta, kantaja arvostelee komissiota ensin siitä, että se ei ole määritellyt objektiivisesti riidanalaisessa päätöksessä kyseessä olevia neitseellisen kiviaineksen markkinoita.

76 Seuraavaksi kantaja käyttää pääasiallisena perusteena neitseellisten materiaalien välistä erottelua perusmateriaaleihin, jotka ovat louhoksen pääasiallisia tuotteita, ja sivutuotteena saataviin materiaaleihin, jotka ovat perusmateriaalien louhimisesta väistämättä syntyviä, arvoltaan heikkoja ylijäämätuotteita.

77 Kantaja on sillä kannalla, että kyseessä olevan verojärjestelmän logiikka merkitsi, että AGL:ää sovelletaan perusmateriaaleihin, joita käytetään kiviaineksena, joka voidaan korvata korviketuotteilla (louhosten tai kaivosten sivutuotteet, kierrätetyt tuotteet tai muut korvikemateriaalit). Verosta olisi sen sijaan vapautettava perusmateriaalit, joita ei voida korvata, ja tällaisten perusmateriaalien louhinnan yhteydessä syntyvät sivumateriaalit. Näiden kahden viimeksi mainitun materiaalin luokkien verotuksen, kun ei ole olemassa perusmateriaaleja korvaavia materiaaleja, vaikutuksena ei nimittäin ole kysynnän siirtyminen ympäristölle vähemmän haitallisiin korvikkeisiin.

78 Kantaja myöntää, että laissa – jossa laaditaan luettelo verotettavista materiaaleista ja verosta vapautetuista materiaaleista – ei käytetä termejä ”perusmateriaalit” ja ”sivutuotteet” ja että edellä mainitut määritelmät eivät ole ainoat mahdolliset määritelmät. Kantaja kuitenkin arvostelee komissiota siitä, että se käytti näitä termejä riidanalaisessa päätöksessä määrittelemättä niitä, mistä on syntynyt sekaannusta.

79 Lisäksi komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä (29 perustelukappale) virheellisesti, että AGL:ää ”ei sovelleta kiviaineksiin, jotka louhitaan muiden menetelmien ylijäämätuotteina tai jätteinä (sivutuotteena saatavat kiviainekset)”. Joitakin sivutuotteena saatavia kiviaineksia (kuten kalkin tai sementin valmistusta varten louhitun kalkkikiven sivutuotteet tai lasinvalmistuksessa käytettävän kvartsihiekan ottamisen yhteydessä syntyvät sivutuotteet) kuitenkin verotetaan. Edellä mainittu toteamus merkitsee kantajan mukaan siis sitä, että komissio on arvioinut AGL:n luonnetta ilmeisen virheellisellä tavalla. Lisäksi riidanalainen päätös perustuu AGL:stä tehtyyn arvioon sellaisena kuin siitä on laissa säädetty.

80 Lisäksi AGL:n tarkoitusten osalta komissio viittasi riidanalaisessa päätöksessä väliintulijan tavoin vain ympäristöä koskeviin huolenaiheisiin, jotka liittyvät kiviaineksina käytettävien materiaalien louhimiseen.

81 Toisin kuin komissio väittää, veron soveltamisalan rajaaminen ei kuitenkaan vastaa tavoitetta, joka on kiviaineksen tuottamisen ympäristökustannusten sisäistäminen ja kierrätettyjen materiaalien tai muiden korvikemateriaalien käytön suosiminen louhimisesta ympäristölle aiheutuvien haitallisten seurausten vähentämistä varten. Tältä kannalta tarkasteltuna lailla säädetään samanlaisten tapausten erilaisesta kohtelusta.

82 Ensimmäiseksi AGL:ää ei kanneta merkittävästä perusmateriaalien ryhmästä – muun muassa savesta, liuskekivestä, kaoliinista, kaoliinisavesta ja vuolukivestä – ja niiden sivutuotteista. Näiden materiaalien louhimisen ympäristövaikutukset ovat samat kuin verotettavien materiaalien, kuten kalkkikiven tai graniitin, ympäristövaikutukset. Jotkut näistä perusmateriaaleista, kuten laattojen valmistuksessa käytetty kaoliinisavi tai tiilten valmistuksessa käytetty vuolukivi, voidaan kuitenkin korvata materiaaleilla, jotka otetaan sellaisilla alueilla sijaitsevista louhoksista, joiden ympäristö on vähemmän vahingoittuvaista, tai sivutuotteina saatavilla materiaaleilla erityyppisten laattojen valmistamista varten ja kevytbetonitiilten, joilla tiiliä korvataan, valmistamista varten.

83 Lisäksi sellaiset materiaalit kuten heikkolaatuinen vuolukivi ja liuskekivi sekä savi, kaoliini ja kaoliinisavi, joita otetaan useilta Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitsevilta louhoksilta ja jotka käytetään perusmateriaaleina kiviaineksina, vapautetaan verosta, vaikka ne voidaan korvata korvikemateriaaleilla. Tältä osin kantaja väittää, että komission ja väliintulijan se väite on virheellinen, jonka mukaan nämä materiaalit vapautetaan verosta, koska ne eivät ole kiviaineksia. Kantaja täsmentää, että termillä ”kiviainekset” tarkoitetaan materiaalin lopullista käyttöä eikä erityistä materiaalien ryhmää. Edellä mainittuja verosta vapautettuja materiaaleja on kantajan mukaan käytetty vähän kiviaineksina Yhdistyneessä kuningaskunnassa muun muassa niiden kuljetuskustannusten vuoksi. Niiden verosta vapauttaminen kuitenkin suosii tällaisten perusmateriaalien käyttöä kiviaineksina.

84 Näiden materiaalien poissulkemista AGL:n soveltamisalasta ei siis voida perustella AGL:n luonteella tai yleisellä rakenteella. Kantaja vetoaa tältä osin edellä mainitussa asiassa Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke annettuun tuomioon (52 ja 53 kohta) ja yhdistetyissä asioissa T‑269/99, T‑271/99 ja T‑272/99, Diputación Foral de Guipúzcoa ym. vastaan komissio, 23.10.2002 annettuun tuomioon (Kok. 2002, s. II‑4217, 62 kohta).

85 Toiseksi muista perusmateriaaleista kannetaan kantajan mukaan AGL:ää, vaikka niitä ei voida korvata korvikemateriaaleilla. Kantaja mainitsee punertavan soran, jota käytetään erikoisen värinsä vuoksi jalankulkuväylien ja pyöräteiden päällysteenä; kantaja mainitsee myös korkeat tekniset laatuvaatimukset täyttävät kiviainekset, kuten katujen päällysteinä käytettävät materiaalit, tai korkeat tekniset laatuvaatimukset täyttävän graniitin, jota käytetään rautatiesepelinä, sekä vähän kutistuvan tai erittäin lujan betonin valmistuksessa käytettävät kiviainekset. Näiden eri materiaalien teknisten ominaisuuksien vuoksi niiden korvaaminen korvikemateriaaleilla on miltei mahdotonta. Koska ne ovat kalliimpia, niitä ei käytetä täytemaana.

86 Kolmanneksi AGL kannetaan useiden verosta vapautettujen perustuotteiden – kuten sementin ja laastin valmistukseen tarkoitetun kalkkikiven, hiottujen kivien ja teolliseen käyttöön (esimerkiksi lasin valmistukseen) tarkoitetun kvartsihiekan tai kalkkikiven – sivutuotteista. Näitä perusmateriaaleja ei kuitenkaan voida korvata korvikemateriaaleilla.

87 Kantajan mukaan nämä epäjohdonmukaisuudet komission esiin tuomassa verojärjestelmän logiikassa ja luonteessa osoittavat, että AGL:n soveltamisalasta käy todellisuudessa ilmi pyrkimys vapauttaa tietyt toimialat verosta niiden kilpailukyvyn suojaamiseksi. Tätä tukevat kantajan mukaan useat Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten tekemät toteamukset, muun muassa ne, jotka tehtiin kiviainesten verotusta koskevan asetuksen vaikutusten arvioinnin yhteydessä, jotka ovat kannekirjelmän liitteenä ja joissa korostetaan, että ”tietyt [verosta vapautetut] materiaalit ovat maailmanlaajuisen kaupankäynnin kohteena olevien sellaisten tuotteiden tärkeitä ainesosia, joiden Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitseville tuottajille aiheutuu kilpailullista haittaa maahantuojiin nähden sekä viennin yhteydessä”; Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat esittäneet näitä toteamuksia myös ympäristöveroja Euroopan unionissa koskevan, samoin kannekirjelmän liitteenä olevan tutkimuksen yhteydessä.

88 Toiseksi kantaja väittää, että kiviainesten viennin verosta vapauttaminen on myös ristiriidassa AGL:n väitettyjen ympäristötavoitteiden kanssa. Kantajan mukaan tällä verosta vapauttamisella pyritään vain säilyttämään brittiläisten tuottajien kilpailukyky vientimarkkinoilla. Ympäristöveroja koskevissa asioissa saastuttaja maksaa -periaate on kuitenkin keskeinen peruste tuen olemassaolon arvioinnissa (julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus asiassa C‑126/01, GEMO, tuomio 20.11.2003, Kok. 2003, s. I-13769, I‑13772). Tältä osin kantaja riitauttaa komission vastineessaan esittämän perustelun, jonka mukaan AGL on välillinen kulutusvero. Tätä perustelua ei ole esitetty riidanalaisessa päätöksessä, ja se on kantajan mukaan lisäksi virheellinen. Lisäksi sillä ei voida perustella vientien verosta vapauttamista, kuten voidaan todeta esimerkiksi Ruotsissa käyttöön otetusta kiviainesverosta, jossa ei säädetä vientien verosta vapauttamisesta. Koska kiviainesveroilla pyritään ratkaisemaan kiviainesten tuottamiseen liittyvät ympäristöä koskevat huolenaiheet, niihin ei normaalisti pitäisi liittyä kaksinkertaisen verotuksen uhkaa. Riidanalaisen päätöksen niiden perusteluiden osalta, jotka koskevat sitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät valvo vientiin suuntautuvien kiviainesten määräpaikkaa, kantaja katsoo, että ne ovat virheelliset. Kantajan mukaan on nimittäin helppoa erotella verosta vapautettuihin menetelmiin tarkoitetut kiviainekset niistä, joihin veroa sovelletaan, niiden kemiallisten ominaisuuksien avulla.

89 Lopuksi kantaja väittää, että kanteen kohteena olevan päätöksen perustelut ovat puutteelliset. Komission on otettava kantaa edellä mainittuihin erilaisiin kohteluihin, jotka eivät sovellu yhteen AGL:n väitettyjen tavoitteiden kanssa siltä osin kuin niiden osalta ei voida todeta, että ne ”eivät selvästi mitenkään liity asiaan tai ovat merkityksettömiä tai selvästi toissijaisia” (em. asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 64 kohta).

90 Komissio kiistää nämä perustelut. Se väittää, että toimialakohtaisen toimenpiteen tapauksessa valikoivuutta koskeva edellytys täyttyy, kun toimenpiteellä myönnetään poikkeuksellinen etu (asia C‑75/97, Belgia v. komissio, ns. Maribel-tapaus, tuomio 17.6.1999, Kok. 1999, s. I‑3671, 32 ja 33 kohta ja em. asia Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, tuomion 48 kohta). Sen sijaan sellainen järjestelmä ei voi muodostaa valtiontukea, jossa tietylle toimialalle asetetaan poikkeuksellinen maksu. Se ei nimittäin ole uhka sisämarkkinoille, joita valtiontukia koskevilla säännöillä pyritään suojaaman.

91 Poikkeuksellinen vero ei komission mukaan ole valtiontuki edellyttäen, että sitä sovelletaan jollakin tietyllä toimialalla tai että siihen liittyvät säännökset kuuluvat järjestelmän luonteeseen tai yleiseen rakenteeseen.

92 Nyt esillä olevassa asiassa AGL on komission mukaan poikkeuksellinen vero, joka rasittaa määriteltyä ja rajallista toimialaa, joka on neitseellisten kiviainesten kaupallisen hyödyntämisen toimiala. Sillä ei myönnetä yhtäkään valikoivaa etua eikä se näin ollen houkuttele Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sijoittajia tai uusia työnantajia; sillä ei pois suljeta muista jäsenvaltioista peräisin olevia kiviaineksia Britannian markkinoilta eikä sillä tueta vientiä. Näin ollen AGL ei kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan määräysten, joissa valtiontuet määritellään, soveltamisalaan vaan perustamissopimuksen niiden määräysten soveltamisalaan, joita sovelletaan verotukseen. Edellä mainitussa asiassa Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke annettu tuomio, johon kantaja vetoaa, ei siis ole nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellinen.

93 Lakiin kyseessä olevan tukisuunnitelman ilmoittamisen jälkeen tehtyjen muutosten osalta, jotka kantaja on tuonut esiin, komissio täsmentää, että sille on ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä ilmoitettu kirjallisesti ja myöhemmin suullisesti lain muuttamista koskevista ehdotuksista.

94 Komission mukaan AGL:ään ei liity valtiontukeen viittaavia seikkoja siltä osin kuin verosta vapautettuja materiaaleja koskevat poikkeukset, joihin on viitattu, kuuluvat järjestelmän luonteeseen tai rakenteeseen.

95 Ensimmäiseksi komissio kiistää kantajan esiintuomat epäjohdonmukaisuudet AGL:n soveltamisalan osalta. Komissio väittää, että AGL kannetaan vain neitseellisistä kiviaineksista.

96 Lisäksi tietyt muun muassa niiden alhaisempien hintojen vuoksi kiviaineksina käytettävät materiaalit vapautetaan komission mukaan verosta siksi, että se on järjestelmän luonteelle ja yleiselle rakenteelle ominaista siltä osin kuin näillä materiaaleilla voidaan korvata neitseellisiä kiviaineksia.

97 Sen sijaan kalkkikivi ja hiekka, jotka ovat perusmateriaalin louhimisen sivutuotteita ja joita käytetään kiviaineksina, voidaan korvata kierrätyskiviaineksilla tai muilla korvikemateriaaleilla, minkä vuoksi on perusteltua, että niistä kannetaan AGL:ää. Lisäksi se, että niistä kannetaan veroa, kuvastaa myös toivomusta ottaa huomioon niiden louhimisesta aiheutuvat ympäristökustannukset.

98 Siltä osin kuin tiettyjen materiaalien vapauttamista voidaan komission mukaan perustella järjestelmän luonteella tai rakenteella, sen seikan perusteella, johon kantaja on vedonnut ja jonka mukaan nämä materiaalit kilpailevat niiden kiviainesten kanssa, joihin veroa sovelletaan, ei voida katsoa, että järjestelmään liittyy valtiontuelle ominaisia seikkoja.

99 Toiseksi myös vientien verosta vapauttaminen on komission mukaan AGL:n logiikan mukaista.

100 Lopuksi komissio katsoo, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat riittävät.

101 Väliintulija yhtyy komission esittämiin huomautuksiin. Se korostaa, että AGL on suunniteltu siten, että voidaan taata, että neitseellisten kiviainesten ottamisen ympäristövaikutukset heijastuvat hinnoissa. Tämän veron ensisijainen tavoite on väliintulijan mukaan kannustaa sellaisten korvaavien tuotteiden käyttöä kuin kierrätyskiviainekset tai muut neitseellisten kiviainesten korvikemateriaalit ja edistää kiviainesten tehokasta käyttöä ja korvaavien tuotteiden kehittämistä. Toissijainen tavoite on kilpailukyvyn ylläpitäminen Yhdistyneessä kuningaskunnassa siten, että tuontituotteista on maksettava veroa ja viennit vapautetaan verosta.

102 AGL:n rakenne ja soveltamisala ovat väliintulijan mukaan yhteensopivat verojärjestelmän yleisen rakenteen ja luonteen kanssa, kuten edellä mainitussa High Court of Justicen 19.4.2002 tekemässä ratkaisussa on vahvistettu. Tavoitteidensa mukaisesti vero kannetaan kaikista neitseellisistä kiviaineksista. Sitä ei kanneta materiaaleista, joita käytetään muissa tarkoituksissa kuin kiviaineksina, eikä jätteistä, jotka ovat peräisin muista käsittelymenetelmistä.

103 Erityisesti kaoliinista ja kaoliinisavesta ei kanneta AGL:ää, koska ne eivät ole kiviaineksia. Myös niistä irtoava sora ja jäte tai muut sivutuotteet on vapautettu verosta, jotta niiden käyttöä neitseellisten kiviainesten korvikkeina kannustetaan. Liuskekivi, kivihiili, ruskohiili ja vuolukivi eivät väliintulijan mukaan ole neitseellisinä kiviaineksina käytettäviä kiviaineksia. Niiden jätteet muodostuvat samasta materiaalista, minkä vuoksi ne vapautetaan myös verosta. Kalkkikivestä kannetaan veroa, koska se kuuluu neitseellisten kiviainesten luokkaan. Sen sivutuotteista, jotka ovat mineralogisesti identtisiä, kannetaan näin ollen myös veroa. Vain kalkin tai sementin valmistuksessa käytettävä kalkkikivi on väliintulijan mukaan verosta vapautettu materiaali.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

104 Nyt esillä olevassa asiassa kiista koskee valikoivuuskriteerin soveltamista, jonka komissio on riidanalaisessa päätöksessä tehnyt todetessaan, että kyseessä ei ole valtiontuki, koska ”AGL:n soveltamisala on perusteltua verojärjestelmän logiikan ja luonteen vuoksi” (43 perustelukappale).

105 On aiheellista muistuttaa, että jotta toimenpiteen katsotaan olevan EY 87 artiklan 1 kohdan mukainen valtiontuki, sillä on muun muassa luotava valikoiva etu vain tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä toimialoja varten. Tässä artiklassa tarkoitetaan nimittäin valtiontukia, jotka vääristävät kilpailua tai uhkaavat vääristää sitä ”suosimalla tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotantoa”.

106 Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 87 artiklan 1 kohdassa ei tehdä erottelua sellaisen toimenpiteen syiden tai tavoitteiden mukaan, jolla alennetaan yrityksen maksettavana tavallisesti olevia maksuja, vaan siinä määritellään tällainen toimenpide sen vaikutusten mukaan. Tämän seurauksena se, että toimenpide on luonteeltaan vero tai että sen tavoite on taloudellinen tai sosiaalinen, tai se, että tällaisella toimenpiteellä mahdollisesti pyritään suojelemaan ympäristöä tai ihmisten turvallisuutta, eivät riitä, että toimenpiteeseen muitta mutkitta jätetään soveltamatta edellä mainittua artiklaa (ks. sosiaaliturvamaksuja koskevien valikoivien vapautusten osalta asia 173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974, Kok. 1974, s. 709, 27 ja 28 kohta ja em. Maribel-tapaus, tuomion 25 kohta; valikoivan, pienille ja keskisuurille yrityksille hyötyajoneuvokannan uudistamista varten ympäristön suojelemiseksi ja tieturvallisuuden parantamiseksi myönnetyn korkotuen osalta asia C‑409/00, Espanja v. komissio, tuomio 13.2.2003, Kok. 2003, s. I‑1487, 46 kohta ja asia T‑5/99, CETM v. komissio, tuomio 29.9.2000, Kok. 2000, s. II‑3207, 53 kohta).

107 Toimenpiteen valikoivuuden valvonnan yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimet tarkastavat, onko komissio perustellusti katsonut, että yritysten välillä tehty erottelu, joka koskee etuja tai maksuja ja joka kyseessä olevalla toimenpiteellä on otettu käyttöön, kuuluu sovellettavan yleisen järjestelmän luonteeseen tai rakenteeseen. Jos tämä erottelu perustuu muille kuin yleisen järjestelmän tavoitteille, kyseessä olevan toimenpiteen katsotaan lähtökohtaisesti täyttävän EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätty valikoivuuden edellytys (ks. tältä osin em. asia Italia v. komissio, tuomion 33 kohta; em. Maribel-tapaus, tuomion 33 ja 39 kohta ja em. asia Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, tuomion 49 kohta). Kantajalle kuuluu riittävän näytön esittäminen (ks. tältä osin em. asia Espanja v. komissio, tuomion 53 kohta ja yhdistetyt asiat T‑127/99, T‑129/99 ja T‑148/99, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomio 6.3.2002, Kok. 2002, s. II‑1275).

108 Lisäksi komissio on toistanut tämän oikeuskäytännön valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen 10.12.1998 annetussa tiedonannossa (EYVL C 384, s. 3).

109 Nyt esillä olevassa asiassa on aiheellista tarkastella, onko kyseessä oleva vero luonteeltaan ja ominaisuuksiltaan valikoiva, edellä mainitussa oikeuskäytännössä esiin tuotujen arviointiperusteiden mukaisesti. Osoittaakseen, että nämä arviointiperusteet täyttyvät, kantaja vetoaa siihen, että yhtäältä AGL:n aineellisen soveltamisalan määritteleminen ja toisaalta vientien verosta vapauttaminen ovat epäjohdonmukaiset esitettyjen ympäristötavoitteiden kannalta.

– AGL:n aineellinen soveltamisala

110 Alustavasti on aiheellista tutkia kantajan esittämä väite, jonka mukaan komissio – joka vain viittasi laissa laadittuun verotettavien materiaalien luetteloon – käytti todellisuudessa perusteena AGL:n aineellisen soveltamisalan virheellistä määritelmää, mikä kantajan mukaan johti siihen, että riidanalaisessa päätöksessä arvioitiin tämän veron luonnetta ilmeisen virheellisesti.

111 Ensinnäkään kantaja ei esitä yhtäkään painavaa seikkaa, jonka perusteella voidaan olettaa, että riidanalainen päätös perustuu AGL:n tarkasteluun sellaisena kuin se on laadittuna lain alkuperäisessä versiossa. Vaikka onkin totta, että kun AGL:stä tehtiin ilmoitus 20.12.2001 päivätyllä kirjeellä, lain asian kannalta merkityksellisiä säännöksiä, joilla tämä vero otetaan käyttöön, ei vielä ollut muutettu, on kuitenkin todettava, että ilmoituskirjeessä komissiolle annettiin selkeästi tieto siitä, että vuoden 2002 talousarviolaissa tultaisiin tekemään muutoksia ja että suunniteltua hanketta, joka tämän kirjeen sanamuodon mukaan olisi osa vuoden 2002 talousarviolakia, ei vielä ollut laadittu. Lisäksi riidanalaisessa päätöksessä ja tietyissä asiakirja-aineiston seikoissa vahvistetaan, että komissio otti myöhemmin huomioon nämä muutokset riidanalaisen päätöksen antamista varten, erityisesti siltä osin kuin niissä otetaan käyttöön poikkeus, joka koskee kivihiilen, ruskohiilen, liuskekiven ja vuolukiven louhimisesta aiheutuvia jätteitä tai lain 18 §:n 3 momentissa mainittuja materiaaleja. Komissiolle 19.2.2002 osoittamassaan kirjeessä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset nimittäin selittivät vastauksena komission esittämään kysymykseen, että näistä materiaaleista tiettyjen verosta vapauttamisella pyritään mahdollistamaan niiden käyttö neitseellisten kiviainesten korvikkeina. Lisäksi riidanalaisesta päätöksestä käy ilmi (muun muassa 11 ja 29 perustelukappale), että komissio otti huomioon näiden jätteiden verosta vapauttamisen.

112 Seuraavaksi on hylättävä myös se kantajan väite, jonka mukaan erityisesti riidanalaisen päätöksen 29 perustelukappaleesta käy ilmi, että komissio teki virheen katsoessaan, että kaikki kalliokiven, hiekan tai soran ottamisesta peräisin olevat sivutuotteet tai jätteet oli vapautettu verosta. Tulkinta, jota kantaja ehdottaa riidanalaisen päätöksen 29 perustelukappaleesta – jossa säädetään, että AGL:ää ”ei kanneta kiviaineksista, jotka on louhittu muiden menetelmien sivutuotteina tai jätteinä (sivutuotteina saatavat kiviainekset)” –, perustuu nimittäin ”sivutuotteina saatavien kiviainesten” käsitteen tulkintaan, joka eroaa komission koko riidanalaisessa päätöksessä tästä käsitteestä tekemästä tulkinnasta. Vastaajan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamista vastauksista käy ilmi, että se käytti ”peruskiviainesten” käsitettä osoittamaan ensisijaisesti kiviaineksia, joista AGL kannetaan, ja ”sivutuotteina saatavien kiviainesten” käsitettä viitatakseen lähinnä verosta vapautettuihin kiviaineksiin, jotka on tarkkaan määritelty laissa. Kantaja sen sijaan käyttää näitä termejä – joiden osalta on selvää, että asianosaisten mukaan ne voivat kattaa erilaisia käsitteitä – erotellakseen yhtäältä louhoksen pääasiallisen toiminnan kohteena olevat tuotteet (perusmateriaalit) ja toisaalta sivutuotteet, jotka ovat peräisin perusmateriaalien louhimisesta (sivutuotteina saatavat materiaalit). Näin ollen riidanalaisen päätöksen rakenteen mukaisesti ja komission antamien selitysten valossa riidanalaisen päätöksen 29 perustelukappaleen riidanalaisessa säännössä vain ilmoitetaan, että AGL:ää ei kanneta ensimmäisen louhimisen sivutuotteista tai jätteistä silloin, kun ne on vapautettu verosta lailla, sellaisena kuin tämä laki on muutettuna. Tätä 29 perustelukappaleesta tehtyä tulkintaa tukee se seikka, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset esittivät komissiolle 19.2.2002 osoittamassaan kirjeessä selkeästi ja täsmällisesti ne syyt, joiden vuoksi heikompilaatuisista kiviaineksista, joita ovat tiettyjen verosta vapautettujen kiviainesten sivutuotteet (ks. jäljempänä 137 kohta), kannettiin AGL:ää.

113 Näin ollen kantajan väite, jonka mukaan riidanalainen päätös perustuu AGL:n aineellisen soveltamisalan virheelliselle määrittelylle, on hylättävä.

114 Siltä osin kuin on kyse väitteestä, jonka mukaan AGL:n soveltamisala ei ole johdonmukainen sen ympäristönsuojeluun liittyvien tavoitteiden kanssa, alustavasti on huomautettava, että maksua voidaan pitää ympäristöverona, ”jos sen veropohjalla on selkeä kielteinen vaikutus ympäristöön”, kuten komissio on todennut 26.3.1997 ympäristöveroista ja julkisista ympäristömaksuista yhtenäismarkkinoilla antamassaan tiedonannossa (KOM(97) 9 lopullinen, 11 kohta). Ympäristövero on siis itsenäinen verotoimenpide, jolle on ominaista sen ympäristönsuojeluun liittyvä tavoite ja sen erityinen määräytymisperuste. Sen mukaisesti tietyistä tavaroista tai palveluista on perittävä veroa, jotta niistä aiheutuvat ympäristökustannukset sisältyvät niiden hintaan ja/tai jotta kierrätystuotteista tulisi kilpailukykyisempiä ja jotta tuottajat ja kuluttajat ohjataan ympäristöystävällisempään toimintaan.

115 Tältä osin on aiheellista korostaa, että jäsenvaltiot, jotka yhteisön oikeuden tämänhetkisessä tilassa säilyttävät toimivaltansa ympäristöpolitiikan alalla, koska tätä alaa ei ole yhteensovitettu, voivat vapaasti ottaa käyttöön alakohtaisia ympäristöveroja tiettyjen, edellisessä kohdassa mainittujen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Jäsenvaltiot voivat muun muassa kysymyksessä olevien eri intressien vertailun yhteydessä vapaasti määritellä ympäristönsuojelua koskevat prioriteettinsa ja määritellä niiden mukaan tavarat tai palvelut, joiden osalta ne päättävät, että ympäristövero on kannettava. Tästä johtuu, että pääsääntöisesti vain niiden seikkojen perusteella, että ympäristövero muodostaa yksittäisen, tiettyjä tavaroita tai erityisiä palveluita koskevan toimenpiteen ja että sitä ei voida liittää yleiseen, kaikkeen sellaiseen samankaltaiseen toimintaan sovellettavaan verotusjärjestelmään, jonka ympäristövaikutukset ovat samankaltaiset, ei voida katsoa, että samankaltaiseen toimintaan, josta tätä ympäristöveroa ei kanneta, sovelletaan valikoivaa etua.

116 Erityisesti sitä, että tällaisista samankaltaisista toiminnoista ei kanneta tietyistä erityistuotteista kannettavaa ympäristöveroa, ei voida rinnastaa toimenpiteeseen, jolla alennetaan näillä toimialoilla perittäviä maksuja ja joka on samankaltainen kuin muun muassa edellä mainituissa asioissa Espanja vastaan komissio, CETM v. komissio ja Diputación Foral de Álava ym. vastaan komissio annetuissa tuomioissa kyseessä olleet toimenpiteet. Toisin kuin ympäristövero, jolle nimenomaan on ominaista sen oma soveltamisala ja tarkoitus (ks. edellä 114 kohta) ja jota ei näin ollen voida liittää mihinkään yleiseen järjestelmään, edellä mainituilla maksujen alentamistoimenpiteillä poikettiin sellaisten maksujen järjestelmästä, jotka yritysten normaalisti oli maksettava. Kahdessa ensimmäisessä edellä mainituissa asioissa annetuista tuomioista kyseessä oli korkotuen muodossa toteutettu sellaisten maksujen alennus, jotka tavallisissa kaupankäynnin olosuhteissa ovat seurausta yritysten tarpeesta uudistaa hyötyajoneuvojaan. Tämän maksujärjestelmän yhteydessä se seikka, että näillä korkotuilla, jotka lisäksi myönnettiin vain pienille ja keskisuurille yrityksille, pyrittiin suosimaan hyötyajoneuvokannan uudistamista ympäristön suojelemiseksi ja tieturvallisuuden parantamiseksi, ei ollut riittävä, jotta olisi voitu katsoa, että tämä etu liittyi erilliseen järjestelmään, jonka osalta kantaja ei lisäksi edes maininnut, mikä se on (em. asia CETM v. komissio, tuomion 53 ja 54 kohta). Kolmannessa edellä mainituissa asioissa annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kyseessä oleva verohyvitys, joka suosii ainoastaan yrityksiä, joilla on huomattavat taloudelliset varat, oli ristiriidassa kyseessä olevan jäsenvaltion verojärjestelmälle ominaisten periaatteiden kanssa (tuomion 166 kohta).

117 Koska ympäristöverot ovat luonteensa vuoksi jäsenvaltioiden ympäristöpolitiikkojensa yhteydessä toteuttamia erityistoimenpiteitä ja koska jäsenvaltiot ovat yhdenmukaistamistoimenpiteiden puuttumisen vuoksi säilyttäneet toimivaltansa tällä alalla, komission on tässä oikeudellisessa asiayhteydessä otettava huomioon suorittaessaan ympäristöveroa koskevaa arviointia valtiontukia koskevien yhteisön säännösten kannalta EY 6 artiklassa tarkoitetut ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset. Tässä artiklassa nimittäin määrätään, että nämä vaatimukset on sisällytettävä muun muassa sellaisen järjestelmän määritelmään ja toteuttamiseen, jossa taataan, että kilpailu sisämarkkinoilla ei ole vääristynyt.

118 Lisäksi on aiheellista muistuttaa, että valvoessaan komission päätöstä olla aloittamatta EY 88 artiklan 2 kohdan mukaista muodollista tutkintamenettelyä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on komissiolla EY 88 artiklan 3 kohdan soveltamisessa olevan laajan harkintavallan vuoksi rajoituttava tarkastamaan, että menettelysääntöjä ja perustelua koskevia sääntöjä on noudatettu, että riitautetun valinnan tekemistä varten huomioidut tosiseikat ovat aineellisesti paikkansapitävät, että näiden tosiseikkojen arvioimisessa ei ole tehty ilmeistä virhettä ja että harkintavaltaa ei ole väärinkäytetty (em. asia Matra v. komissio, tuomion 25 kohta ja em. asia Skibsværftsforeningen ym. v. komissio, tuomion 169 ja 170 kohta).

119 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on siis arvioitava kaikkien näiden toteamusten valossa, ylittikö komissio harkintavaltansa rajat katsoessaan riidanalaisessa päätöksessä, että AGL:n soveltamisalan rajoittaminen oli perusteltua esitettyjen ympäristönsuojelutavoitteiden vuoksi.

120 Tältä osin esillä oleva riita-asia eroaa kiistasta, joka ratkaistiin edellä mainitussa asiassa Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke annetussa tuomiossa, johon kantaja on vedonnut. Tässä asiassa yhteisöjen tuomioistuinta ei pyydetty tarkastelemaan ympäristöveron aineellisen soveltamisalan rajaamista, kuten nyt esillä olevassa asiassa, vaan tällaista maksua – joka oli otettu käyttöön vuoden 1996 Strukturanpassungsgesetzin (rakennemuutoksista annettu Itävallan laki) yhteydessä ja joka kannettiin yritysten maakaasun ja sähköenergian kulutuksesta – koskevasta osittaisesta vapauttamisesta, joka myönnettiin vain aineellisia hyödykkeitä valmistaville yrityksille.

121 Edellä mainitussa asiassa riitautettu erottelu ei siis koskenut sitä, minkä tyyppisistä tuotteista kyseinen ympäristövero kannettiin, vaan sitä, toimivatko teollisuuden käyttäjät kansantalouden primääri- ja sekundaarisektorilla vai eivät. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että sitä, että edut myönnetään yrityksille, joiden pääasiallinen toiminta muodostuu aineellisten hyödykkeiden valmistuksesta, ei voida perustella vuoden 1996 Strukturanpassungsgesetzillä luodun verojärjestelmän luonteella tai yleisellä rakenteella. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että siltä osin kuin aineellisia hyödykkeitä valmistavien yritysten ja palveluja tarjoavien yritysten energiankulutus on yhtä vahingollista ympäristölle, Strukturanpassungsgesetzin taustalla olevat ympäristönsuojelutavoitteet eivät oikeuta näiden kahden sektorin kohtelemista eri tavalla. Tässä asiayhteydessä yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi muun muassa Itävallan hallituksen perustelun, joka liittyy ajatukseen säilyttää aineellisia hyödykkeitä valmistavien yritysten kilpailukyky ja jonka mukaan sitä, että kyseessä olevat ympäristöverot palautettiin osittain vain näille yrityksille, voitiin perustella sillä, että ne olisivat vaikuttaneet näihin yrityksiin suhteessa enemmän kuin muihin yrityksiin (tuomion 44, 49 ja 52 kohta).

122 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kantaja väittää kanteensa tueksi, että niiden materiaalien määritteleminen, joihin AGL:ää sovelletaan, ei vastaa esitettyjä ympäristötavoitteita vaan siitä käy ilmi, että todellisuudessa tietyt sektorit on haluttu vapauttaa verosta ja että niiden kilpailukyky on haluttu suojata.

123 Näin ollen on tarkasteltava epäjohdonmukaisuuksia, joita kantaja väittää AGL:n aineellisen soveltamisalan määrittelyyn liittyvän.

124 Tässä tapauksessa kirjeestä, jolla ilmoitus tehtiin, ja riidanalaisesta päätöksestä (5, 16 ja 31 perustelukappale) nimenomaisesti ilmenee, että AGL:n pääasiallinen tarkoitus on yhtäältä maksimoida kierrätyskiviainesten tai muiden korvikemateriaalien käyttö neitseelliseen kiviainekseen nähden ja edistää neitseellisten kiviainesten, jotka ovat uusiutumattomia luonnonvaroja, järkevää käyttöä. Toisaalta kirjeessä, jolla ilmoitus tehtiin, ja riidanalaisessa päätöksessä viitataan myös, paljon implisiittisemmin, saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti ympäristökustannusten sisällyttämiseen hintoihin, kun niissä todetaan AGL:n tavoitteiden määrittelemisen yhteydessä, että ”kiviainesten, joita maksu koskee, louhimisen ympäristökustannukset kattavat meluhaitat, pölyn, biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvat haitat ja maisemalliset vaikutukset”. Näitä tavoitteita selvennetään Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten komissiolle 19.2.2002 osoittamassa kirjeessä.

125 Riidanalaisessa päätöksessä (8 perustelukappale) neitseelliset kiviainekset määritellään ”kiviaineksiksi, jotka on tuotettu luonnollisista mineraalien kertymistä, jotka louhitaan ensimmäistä kertaa”, ja ”kiviksi, hiekaksi ja soraksi, jotka voidaan käyttää jalostamattomana tai sellaisen mekaanisen käsittelyn jälkeen kuin murskaaminen, pesu ja lajittelu”.

126 Asianosaisten mukaan on selvää, että termillä ”kiviainekset” ei tarkoiteta erityistä sellaisten materiaalien ryhmää, jotka määritellään vain niiden fysikaalis-kemiallisten ominaisuuksien mukaan. Materiaalin (kalliokivi, hiekka tai sora) käyttö kiviaineksena riippuu myös sen hinnasta ja kuljetuskustannuksista. On myös selvää, että tietyt verosta vapautetut materiaalit, kuten heikkolaatuinen vuolukivi ja liuskekivi sekä savi, kaoliini ja kaoliinisavi, käytetään tietyissä tapauksissa louhinnan jälkeen ensimmäistä kertaa kiviaineksina.

127 AGL on siis ympäristövero, joka rasittaa pääsääntöisesti neitseellisten kiviainesten – toisin sanoen rakennusalalla ja julkisissa rakennusurakoissa käytettävien perusmateriaalien louhinnassa otettavien kiviainesten – kaupallista hyödyntämistä tiettyjä laissa täsmennettyjä materiaaleja lukuun ottamatta. On aiheellista tarkastella tämän soveltamisalan johdonmukaisuutta asetettuihin ympäristötavoitteisiin nähden (ks. edellä 124 kohta).

128 Ensimmäiseksi on todettava, että materiaalit, jotka hyödynnetään kaupallisesti, jotta ne voidaan käyttää muussa tarkoituksessa kuin kiviaineksina, eivät kuulu AGL:n soveltamisalaan. Toisin kuin kantaja väittää, niiden verosta vapauttamiseen ei siis liity minkäänlaista poikkeusta kyseessä olevan ympäristöveron järjestelmään nähden. Erityisesti päätös ottaa käyttöön ympäristövero vain kiviainesten alalla – eikä yleisesti kaikilla sellaisen louhos- ja kaivostoiminnan aloilla, jonka ympäristövaikutukset ovat samat kuin kiviainesten louhimisella – kuuluu kyseessä olevalla jäsenvaltiolla olevaan toimivaltaan asettaa prioriteetit talous-, vero- ja ympäristöpolitiikan alalla. Tällaisen valinnan perusteella, vaikka se olisikin tehty tiettyjen toimialojen kansainvälisen kilpailukyvyn säilyttämisen toivossa, ei siis voida epäillä AGL:n johdonmukaisuutta asetettujen ympäristötavoitteiden kannalta (ks. edellä 115 kohta).

129 Tässä yhteydessä kantajan esittämät perustelut, jotka liittyvät sellaisten materiaalien maksusta vapauttamiseen kuin parempilaatuinen liuskekivi ja vuolukivi sekä kaoliinisavi, kaoliini, kivihiili ja ruskohiili, jotka pääsääntöisesti eivät sovellu käytettäviksi kiviaineksina niiden fysikaalisten ominaisuuksien vuoksi tai niiden hinnan vuoksi, eivät ole nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiä.

130 Toiseksi on aiheellista todeta, että kyseessä oleva jäsenvaltio saattoi vapaasti määritellä ympäristöpolitiikkansa mukaisesti, minkä kiviaineksina käytettävien materiaalien osalta se katsoi, että niitä on aiheellista verottaa, ja sulkea pois tietyt materiaalit – muun muassa heikkolaatuisen vuolukiven ja liuskekiven sekä saven ja kaoliinin ja kaoliinisaven jätteet – AGL:n soveltamisalasta asetettujen ympäristötavoitteiden vuoksi myös silloin, kun niitä käytetään kiviaineksina niiden louhimisen jälkeen. Tältä osin väliintulijan ja komission esittämä selitys, jonka mukaan näiden materiaalien – joita on tähän asti käytetty vähän kiviaineksina niiden korkeiden kuljetuskustannusten vuoksi – maksusta vapauttaminen mahdollistaa, että niitä käytetään verotettavien neitseellisten kiviainesten korvikkeina, ja voi näin ollen myötävaikuttaa näiden viimeksi mainittujen materiaalien louhimisen ja käytön rationalisointiin, on hyväksyttävä asetettuihin ympäristötavoitteisiin nähden.

131 AGL:n soveltamisalasta ja Yhdistyneen kuningaskunnan komissiolle 19.2.2002 osoittamasta kirjeestä seuraa, että AGL:n käyttöön ottamisella pyrittiin nimenomaan vähentämään ja rationalisoimaan kiviaineksina tavallisesti käytettyjen niiden materiaalien louhimista, jotka muodostavat 70 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa louhituista mineraaleista, muun muassa suosimalla niiden korvaamista kierrätetyillä tuotteilla tai muilla verosta vapautetuilla neitseellisillä materiaaleilla, kuten liuskekiven, vuolukiven, saven, kaoliinin tai kaoliinisaven soralla ja jätteellä.

132 Lisäksi komissio osoitti, ilman että kantaja on tätä kiistänyt, että Walesissa sijaitsevissa kaivosjätekasoissa on huomattavat varastot usein vanhaa liuskekiven soraa (tai heikkolaatuista liuskekiveä) ja Devonissa ja Cornwallissa on huomattavat varastot kaoliinia ja kaoliinisavea. Näitä varastoja pidetään tällä hetkellä jätteenä, ja ne ovat maisemalle epäedullisia. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten 19.2.2002 päivättyyn kirjeeseen sisältyvien tietojen mukaan jotkut niistä sijaitsevat kansallispuistojen alueella. Näiden materiaalien kaupallisen hyödyntämisen verosta vapauttaminen, jotta niitä käytettäisiin kiviaineksina, tekee niistä kilpailukykyisiä muihin neitseellisiin kiviaineksiin verrattuna ja mahdollistaa näin ollen varastojen käyttämisen. Lisäksi komissio täsmensi suullisessa käsittelyssä, että kalkkikiveä voidaan louhiaa siten, että siitä ei synny paljon jätteitä, toisin kuin liuskekiveä, joka on helposti särkyvää ja jonka louhimisessa syntyy väistämättä huomattavia määriä jätettä.

133 Tässä asiayhteydessä kantajan perustelu, joka liittyy liuskekiven, vuolukiven, saven, kaoliinin tai kaoliinisaven louhimisen ympäristövaikutuksiin, ei ole riittävä, jotta voitaisiin todeta, että näiden materiaalien verosta vapauttaminen on ristiriidassa asetettujen ympäristötavoitteiden kanssa ja että sillä myönnetään näin ollen selektiivinen etu asianomaisille toimialoille. Tältä osin kantaja ei ole esittänyt yhtäkään vakuuttavaa seikkaa, jonka perusteella voitaisiin epäillä sitä, että kansallisen lainsäätäjän päätös soveltaa AGL:ää vain sellaisten kiviainesten kaupalliseen hyödyntämiseen, joiden louhimista pidetään pääasiallisena syynä ympäristön pilaantumiseen, kuten 19.2.2002 päivätystä kirjeestä käy ilmi, on perusteltu.

134 Näin ollen on aiheellista katsoa, että tiettyjen kiviaineksina käytettyjen neitseellisten materiaalien verosta vapauttaminen ei ole ristiriidassa esitettyjen ympäristötavoitteiden kanssa ja että sitä voidaan järkevästi perustella AGL:n luonteella ja yleisellä rakenteella.

135 Kolmanneksi on tarkasteltava kantajan perusteluita, jotka koskevat sitä, että AGL:n soveltaminen muun muassa korkeat tekniset laatuvaatimukset täyttäviin kiviaineksiin (ajoratojen päällysteenä käytetyt materiaalit, rautatiesepelinä käytetty graniitti ja vähän kutistuvassa tai äärimmäisen kestävässä betonissa käytetyt sorat) ja punaiseen betonisoraan (jota käytetään jalankulkuteiden tai pyöräilyteiden päällysteenä), joita ei ole mahdollista korvata korvikemateriaaleilla, on epäjohdonmukaista. Kuten kantaja väittää, näiden materiaalien – joita ei käytetä täytemaana niiden korkeamman hinnan vuoksi – verotuksen vaikutuksena ei tietenkään voi pääsääntöisesti olla, että kysyntä siirtyy kierrätyskiviainesten kaltaisiin korvikemateriaaleihin siten, että neitseellisen kiviaineksen louhiminen vähenee. On kuitenkin todettava, että tällä verotuksella voidaan kohtuullisesti vastata yhteen AGL:n tavoitteista, joka on neitseellisen kiviaineksen tuotantoon liittyvien ympäristökustannusten sisällyttäminen hintoihin.

136 Tältä osin on korostettava, että nyt esillä olevassa asiassa maksun määrä, joka on 1,60 GBP verotettavalta kiviainestonnilta, vastaa karkeasti arvioituna kiviainesten louhimiseen Yhdistyneessä kuningaskunnassa liittyviä keskimääräisiä ympäristökustannuksia, joiden määräksi on arvioitu 1,80 GBP tonnilta vuoden 2001 huhtikuussa laaditussa kertomuksessa, jonka kantaja on esittänyt, annettujen tietojen mukaan; tämän kertomuksen, jonka otsikko on ”Study on the Economic and Environmental Implications of the use of Environmental Taxes and Charges in the European Union and its Member States” (ympäristöverojen ja -maksujen taloudellisia vaikutuksia ja ympäristövaikutuksia Euroopan unionissa ja sen jäsenvaltioissa koskeva tutkimus), on laatinut Ecotec Research & Consulting. Kertomuksessa korostetaan sitä, että on tärkeää, että maksun määrä on riittävä. Edellä esitetyt seikat vahvistavat siis, että kyseessä olevien materiaalien verottamista voidaan perustella saastuttaja maksaa -periaatteen vaatimuksilla.

137 Saastuttaja maksaa -periaatteella voitiin perustella myös sellaisten materiaalien louhimisesta syntyvien sivutuotteiden verottamista, joita ei voida korvata korvikemateriaaleilla, ja erityisesti niiden heikkolaatuisten kiviainesten verottamista, jotka syntyvät sementin ja kalkin tuottamiseen tarkoitetun kalkkikiven, hiottujen kivien ja lasinvalmistuksessa käytettävän kvartsihiekan louhimisen sivutuotteina, kuten Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten 19.2.2002 päivätystä kirjeestä käy ilmi. Lisäksi näiden tuotteiden verottamista voidaan perustella myös tavoitteella – johon väliintulija on myös vedonnut edellä mainitussa kirjeessä – pyrkiä kannustamaan kiviainesten rationaalisempaa louhintaa ja käsittelyä siten, että heikkolaatuisten kiviainesten suhteellista osuutta vähennetään. Tätä suhteellista osuutta, joka vaihtelee louhosten välillä, kuten kantaja korostaa, voidaan nimittäin muuttaa yhden ja saman louhoksen osalta. Komissio on kuitenkin korostanut tältä osin muun muassa vastineessaan, että heikkolaatuisten kiviainesten ja korvaamattomien kiviainesten, joiden sivutuotteita ensin mainitut ovat, hintojen välinen ero on melko pieni, mitä kantaja ei ole kiistänyt.

138 Tästä on selkeästi seurauksena, että kantajan perustelut, jotka liittyvät AGL:n aineellisen soveltamisalan määrittelyn väitettyihin epäjohdonmukaisuuksiin asetettujen ympäristötavoitteiden kannalta, ovat kokonaisuudessaan täysin perusteettomat.

139 Kantaja ei siis ole osoittanut, että riidanalaisessa päätöksessä on ilmeinen arviointivirhe siltä osin kuin siinä todetaan, että AGL:n aineelliseen soveltamisalaan ei liity valtiontukea.

140 Tässä vaiheessa on arvioitava kanneperustetta, joka liittyy riidanalaisen päätöksen puuttuviin perusteluihin AGL:n aineellisen soveltamisalan arvioinnin osalta. Kantaja väittää tältä osin, että komissio jätti perustelematta sitä erilaista kohtelua AGL:n kantamisen osalta, jota juuri on tarkasteltu.

141 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 253 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt