JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

26 päivänä toukokuuta 2005 1( )

Asia C-94/03

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Vaaralliset kemikaalit ja torjunta-aineet – Rotterdamin yleissopimus – Oikeudellisen perustan valinta – Yhteinen kauppapolitiikka ja ympäristöpolitiikka

I Johdanto

1. Tässä oikeudenkäynnissä Euroopan yhteisöjen komissio riitauttaa Euroopan unionin neuvoston käsityksen siitä, mikä on oikea oikeudellinen perusta erään kansainvälisen yleissopimuksen eli kansainvälisen kaupan kohteina olevia tiettyjä vaarallisia kemikaaleja ja torjunta-aineita koskevan ilmoitetun ennakkosuostumuksen menettelystä tehdyn Rotterdamin yleissopimuksen( ) (jäljempänä yleissopimus) tekemiselle.

2. Komissio katsoo, että oikeudellisena perustana sille, että Euroopan yhteisö liittyi tähän sopimukseen, olisi pitänyt käyttää yhteistä kauppapolitiikkaa (EY 133 artikla), kun taas neuvosto puolustaa sitä ratkaisua, että yleissopimus tehtiin lopulta ympäristöpolitiikan perusteella (EY 175 artiklan 1 kohta), ja se saa tältä osin tukea Euroopan parlamentilta ja viideltä jäsenvaltiolta.

3. Samanaikaisesti käsiteltävässä asiassa C-178/03( ) on kysymys vaarallisten kemikaalien viennistä ja tuonnista 28 päivänä tammikuuta 2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 304/2003( ) oikeudellisen perustan valinnasta. Tällä asetuksella ennen kaikkea pannaan yleissopimus täytäntöön yhteisössä.( )

II Yleissopimus

A Otteita yleissopimuksen perustelukappaleista

4. Erityisesti seuraavilla yleissopimuksen johdanto-osan katkelmilla on merkitystä nyt esillä olevassa asiassa (ensimmäinen, toinen, kolmas, kuudes, seitsemäs, kahdeksas ja yhdestoista perustelukappale): sopimuspuolet

”ovat tietoisia tiettyjen kansainvälisen kaupan kohteina olevien vaarallisten kemikaalien ja torjunta-aineiden haitallisesta vaikutuksesta ihmisten terveyteen ja ympäristöön,

palauttavat mieleen Rio de Janeiron ympäristöä ja kehitystä koskevan julistuksen asiaa koskevat määräykset ja toimintasuunnitelmassa N:o 21 olevan 19 luvun, joka koskee ympäristön kannalta kestävää myrkyllisten kemikaalien käsittelyä, mukaan lukien myrkyllisten ja vaarallisten tuotteiden laittomien kansainvälisten kuljetusten estäminen,

ovat tietoisia Yhdistyneiden Kansakuntien ympäristöohjelman (UNEP) yhteydessä sekä Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestössä (FAO) vapaaehtoisen ilmoitetun ennakkosuostumuksen menettelyn puolesta tehdystä työstä ja siitä, että tätä menettelyä koskevat määräykset vahvistetaan kansainvälisen kaupan kohteina olevia kemikaaleja koskevien tietojen vaihtoa koskevissa UNEP:n muutetuissa Lontoon suuntaviivoissa (jäljempänä ’muutetut Lontoon suuntaviivat’) sekä torjunta-aineiden jakelua ja käyttöä koskevissa FAO:n kansainvälisissä menettelysäännöissä (jäljempänä ’kansainväliset menettelysäännöt’),

– –

tunnustavat, että kemikaaleja koskevia moitteettomia hallintokäytäntöjä olisi edistettävä kaikissa maissa ottamalla huomioon muun muassa kansainvälisissä menettelysäännöissä määrätyt vapaaehtoiset standardit sekä kemikaalien kansainvälistä kauppaa koskevat UNEP:n eettiset säännöt,

haluavat varmistaa, että niiden alueelta viedyt vaaralliset kemikaalit pakataan ja merkitään tavalla, jolla taataan ihmisten terveyden ja ympäristön riittävä suojeleminen muutettujen Lontoon suuntaviivojen ja kansainvälisten menettelysääntöjen periaatteiden mukaisesti,

tunnustavat, että kauppa- ja ympäristöpolitiikkojen olisi tuettava toisiaan kestävän kehityksen saavuttamiseksi,

– –

ovat päättäneet suojella ihmisten terveyttä, myös kuluttajien ja työntekijöiden terveyttä, sekä ympäristöä tiettyjen kansainvälisen kaupan kohteina olevien vaarallisten kemikaalien ja torjunta-aineiden mahdollisilta haitallisilta vaikutuksilta – – .”

5. Tämän ohella on viitattava kansainvälisen kaupan kohteina olevia tiettyjä vaarallisia kemikaaleja ja torjunta-aineita koskevan ilmoitetun ennakkosuostumuksen menettelystä tehdyn Rotterdamin yleissopimuksen hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta 19 päivänä joulukuuta 2002 tehdyn neuvoston päätöksen 2003/106/EY( ) (jäljempänä myös riidanalainen päätös) kolmanteen perustelukappaleeseen. Siinä todetaan seuraavaa:

”Yleissopimus on tärkeä edistysaskel kehitettäessä tiettyjen vaarallisten kemikaalien ja torjunta-aineiden kansainvälisen kaupan sääntelyä, jonka avulla voidaan suojella ihmisten terveyttä ja ympäristöä mahdollisilta haitoilta sekä edistää näiden aineiden ympäristönäkökohtien kannalta järkevää käyttöä.”

B Yhteenveto yleissopimuksen keskeisistä määräyksistä

6. Yleissopimuksen keskeisistä määräyksistä voidaan esittää seuraava – yksinkertaistettu – yhteenveto

7. Yleissopimuksen tavoitteena on sen 1 artiklan mukaan ”edistää osapuolten välistä yhteistä vastuuta ja yhteistyötä tiettyjen vaarallisten kemikaalien kansainvälisessä kaupassa ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi mahdollisilta haitoilta sekä myötävaikuttaa ympäristönäkökohtien kannalta järkevään kemikaalien käyttöön helpottamalla kemikaalien ominaisuuksia koskevien tietojen vaihtoa määräämällä kansallisesta kemikaalien tuontiin ja vientiin sovellettavasta päätöksentekomenettelystä sekä ilmoittamalla kyseisistä päätöksistä osapuolille”.( )

8. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi yleissopimuksessa alistetaan tiettyjen, sopimuspuolten yhtäpitävästi vaarallisiksi luokittelemien kemikaalien kansainvälinen kauppa niin sanottuun Prior Informed Consent -menettelyyn (ilmoitetun ennakkosuostumuksen menettely; jäljempänä PIC-menettely). Kyseisten kemikaalien luettelo on yleissopimuksen liitteenä III.( ) Tätä PIC-menettelyä säännellään tarkemmin yleissopimuksen 10 ja 11 artiklassa. Menettelyn keskeinen sisältö on, että yleissopimuksen sopimuspuolet ilmoittavat vastavuoroisesti käytännöistään, joita ne kulloinkin soveltavat kyseessä olevien kemikaalien tuontiin.( ) Lisäksi jokainen sopimuspuoli sitoutuu ilmoittamaan näin saadut muiden sopimuspuolten tuontikäytäntöjä koskevat tiedot alueensa taloudellisille toimijoille ja varmistamaan, että niitä noudatetaan.

Yleissopimuksen 10 artiklan 9 kohdassa määrätään lisäksi seuraavaa:

”Osapuolen, joka – – päättää kieltää kemikaalin tuonnin tai sallia kemikaalin tuonnin ainoastaan tietyin edellytyksin, on samanaikaisesti, jollei se ole jo tehnyt tätä, kiellettävä tai saatettava samojen edellytysten alaiseksi:

a) kemikaalin tuonti kaikkialta;

b) kemikaalien tuotanto kotimaan käyttöä varten.”

9. Myös muiden kemikaalien eli kemikaalien, jotka eivät kuulu liitteen III perusteella PIC-menettelyn soveltamisalaan, osalta yleissopimuksen 5 artiklan 1–4 kohdassa määrätään vastavuoroisen ilmoittamisen menettelystä, jossa sopimuspuolet ilmoittavat kemikaaleja koskevista kansallista kielloistaan ja ankarista sääntelyistään.( ) Yleissopimuksen 12 artiklassa velvoitetaan jokainen sopimuspuoli, jonka alueelta viedään tällaista sen kieltämää tai ankarasti sääntelemää kemikaalia, tekemään tästä viennistä vastaanottajamaalle (niin sanotulle tuojaosapuolelle) ilmoitus (vienti-ilmoitus).

10. Yleissopimuksen 13 artiklassa määrätään pääasiallisesti, että kemikaalien viennissä on sovellettava pakkausmerkintävaatimuksia, joilla varmistetaan riittävien tietojen saanti ihmisten terveydelle tai ympäristölle aiheutuvista riskeistä ja vaaroista.( )

11. Yleissopimuksen 14 artiklassa sopimuspuolilta edellytetään tämän yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvia kemikaaleja koskevien tietojen vaihtoa, kun taas yleissopimuksen 11 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 16 artiklassa sopimuspuolia kehotetaan antamaan teknistä apua erityisesti kehitysmaille ja siirtymätalouden maille; tämän teknisen avun tarkoituksena on kemikaalien hallinnoimiseen tarvittavien infrastruktuurien ja valmiuksien kehittäminen kemikaalien koko elinkaarta varten.

12. Yleissopimuksen 15 artiklan 2 kohdan mukaan kunkin sopimuspuolen on varmistettava mahdollisuuksien mukaan, että tiedot, jotka koskevat kemikaalien käsittelyä ja onnettomuuksien hallintaa sekä vaihtoehtoja, jotka ovat ihmisten terveyden ja ympäristön kannalta turvallisempia kuin liitteessä III luetellut erityisen vaarallisiksi luokitellut ja PIC-menettelyn soveltamisalaan kuuluvat kemikaalit, ovat asianmukaisesti yleisön saatavilla.

13. Yleissopimus ei 15 artiklansa 4 kohdan mukaan vaikuta sopimuspuolten oikeuteen toteuttaa tiukempia toimenpiteitä ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi, jos tällaiset toimenpiteet noudattavat tämän yleissopimuksen määräyksiä ja ovat kansainvälisen oikeuden mukaisia.

III Asian tausta, asianosaisten vaatimukset ja asian käsittelyn vaiheet

A Asian tausta

14. Yleissopimus hyväksyttiin Rotterdamissa 10.9.1998 ja allekirjoitettiin yhteisön puolesta 11.9.1998.

15. Komissio ehdotti 24.1.2002 neuvostolle yleissopimuksen hyväksymistä käyttäen ehdotuksensa perustana EY 133 artiklaa yhdessä EY 300 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisen virkkeen ja 3 kohdan ensimmäisen alakohdan kanssa.( )

16. Neuvosto hyväksyi 19.12.2002 yleissopimuksen Euroopan yhteisön puolesta. Komission ehdotuksesta poiketen neuvosto kuitenkin päätti tässä yhteydessä yksimielisesti ja Euroopan parlamenttia EY 300 artiklan 3 kohdan perusteella kuultuaan, että hyväksymispäätöksen oikeudellisena perustana käytetään EY 133 artiklan sijasta EY 175 artiklan 1 kohtaa.

17. Kuten yleissopimuksen 25 artiklan 3 kohdassa määrätään, Euroopan yhteisö antoi yleissopimuksen hyväksymistä koskevaa asiakirjaa tallettaessaan lisäksi ilmoituksen toimivaltansa laajuudesta yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa.( ) Myös tässä ilmoituksessa viitataan EY 175 artiklan 1 kohtaan eikä EY 133 artiklaan.

18. Euroopan yhteisön lisäksi myös useimmat Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat yleissopimuksen sopimuspuolia.( ) Kysymys siitä, eikö yhteisöllä jo tuolloin mahdollisesti ollut niin sanotun AETR-oikeuskäytännön( ) mukaan yksinomainen toimivalta yleissopimuksen tekemiseen,( ) menee komission kanteen ulkopuolelle, eikä sitä siten tarvitse tarkastella nyt esillä olevassa asiassa.

B Asianosaisten vaatimukset ja oikeudenkäyntimenettely yhteisöjen tuomioistuimessa

19. Komissio vaatii 27.2.2003 nostamassaan kumoamiskanteessa EY 230 artiklan perusteella, että yhteisöjen tuomioistuin

– kumoaa kansainvälisen kaupan kohteina olevia tiettyjä vaarallisia kemikaaleja ja torjunta-aineita koskevan ilmoitetun ennakkosuostumuksen menettelystä tehdyn Rotterdamin yleissopimuksen hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta 19 päivänä joulukuuta 2002 tehdyn neuvoston päätöksen 2003/106/EY ja

– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

20. Neuvosto vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

– hylkää kanteen ja

– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

21. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti hyväksyi 16.7.2003 antamallaan määräyksellä Euroopan parlamentin, Ranskan tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Itävallan tasavallan, Suomen tasavallan sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.

22. Kaikki asianosaiset ja väliintulijat ovat esittäneet huomautuksia kirjallisessa käsittelyssä, ja komissio, parlamentti, neuvosto ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat esittäneet huomautuksia myös 7.4.2005 pidetyssä suullisessa käsittelyssä, joka oli yhteinen asian C-178/03 kanssa.

IV Asian arviointi

23. Komissio vetoaa kanteessaan vain yhteen kumoamisperusteeseen eli siihen, että yleissopimuksen hyväksymiselle yhteisön puolesta on valittu väärä oikeudellinen perusta. Komissio väittää näin ollen, että EY:n perustamissopimusta on rikottu siten kuin EY 230 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetaan.

24. Oikean oikeudellisen perustan valinnalla on huomattavaa käytännön merkitystä ja institutionaalista, jopa perustuslaillista merkitystä.( ) Kuten tunnettua, siitä ei riipu pelkästään se, mitä lainsäädäntömenettelyä sovelletaan (parlamentin osallistumisoikeudet, neuvoston yksimielisyys tai määräenemmistö),( ) vaan myös se, onko yhteisön lainsäädäntötoimivalta ja toimivalta kansainvälisen sopimuksen tekemiseen yksinomaista vai onko yhteisön jaettava se jäsenvaltioiden kanssa.( )

A Oikeudellisen perustan valintaa koskevat arviointiperusteet

25. Asianosaiset ovat pääasiallisesti yksimielisiä niistä abstrakteista arviointiperusteista, joiden mukaisesti valitaan oikea oikeudellinen perusta yleissopimuksen hyväksymiselle.

26. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuinvalvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö.( )

27. Jos yhteisön tointa tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää.( )

28. Yhteisön tointa hyväksyttäessä voidaan tämän mukaisesti käyttää perustana yhteistä kauppapolitiikkaa (EY 133 artikla) silloinkin, kun toimella on sen kauppapoliittisen painopisteen ohella vielä muitakin tarkoituksia, esimerkiksi kehitysyhteistyöpoliittisia tarkoituksia,( ) ulko- ja turvallisuuspoliittisia tarkoituksia,( ) ympäristönsuojeluun liittyviä intressejä( ) tai terveydensuojeluun liittyviä intressejä.( ) Tämä pitää paikkansa sitäkin suuremmalla syyllä, koska yhteistä kauppapolitiikkaa koskevat määräykset perustuvat avoimeen ja dynaamiseen lähestymistapaan, joka ei mitenkään rajoitu pelkästään ulkomaankaupan perinteisiin näkökohtiin.( ) Erityisesti ympäristönsuojelun ja terveydensuojelun osalta on todettava, että jo EY 6 artikla ja EY 152 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta osoittavat, että ne ovat kaikkia aloja koskevia kysymyksiä, jotka on otettava huomioon kaikissa muissa yhteisön politiikoissa ja siten myös yhteisessä kauppapolitiikassa.

29. Kääntäen voidaan kuitenkin todeta, että myös kansainväliset sopimukset, joiden painopiste on ympäristöpolitiikan alalla, voivat toissijaisesti vaikuttaa kauppaan. Kuitenkin niin kauan kuin tällaisten sopimusten ympäristöpoliittinen näkökulma on määräävä, niiden hyväksymisen on perustuttava EY 175 artiklan 1 kohtaan eikä EY 133 artiklaan.( )

30. Yhteisöjen tuomioistuin on rajatessaan sitä, milloin kansainvälisten sopimusten oikeudellisena perustana on mahdollista käyttää yhteistä kauppapolitiikkaa (EY 133 artikla) ja milloin ympäristöpolitiikkaa (EY 175 artikla), ottanut käyttöön arviointiperusteeksi suoran ja välittömän vaikutuksen.( ) Jollei kansainvälinen sopimus, jolla pyritään ympäristöpoliittisiin tavoitteisiin, siis vaikuta kauppaan suoraan ja välittömästi, sopimuksen perustana on käytettävä EY 175 artiklaa, ja päinvastaisessa tapauksessa sen perustana on käytettävä EY 133 artiklaa.( ) Kauppaan kohdistuvien suorien ja välittömien vaikutusten ei tässä yhteydessä välttämättä tarvitse muodostua kaupan edistämisestä tai helpottamisesta, jotta kansainvälinen sopimus kuuluisi EY 133 artiklan soveltamisalaan, vaan tähän pikemminkin riittää, että sopimus on ”asiakirja, joka on tarkoitettu ennen kaikkea – – kaupan edistämiseen, helpottamiseen tai sääntelyyn”.( )

31. Tämä huomioon ottaen on nyt tutkittava, mikä nyt esillä olevassa asiassa on yleissopimuksen painopiste sen sisällön, tarkoituksen ja asiayhteyden mukaan ja ovatko vaikutukset, joita yleissopimuksella mahdollisesti on kauppaan, suoria ja välittömiä (tältä osin ks. jäljempänä osa B). On myös tarkasteltava täydentävästi, miten se, että oletettaisiin, että yleissopimuksen osalta ei olisi pitänyt käyttää vain yhtä vaan kahta oikeudellista perustaa, vaikuttaisi yleissopimuksen hyväksymisen pätevyyteen (tältä osin ks. jäljempänä osa C).

B Yleissopimuksen sisältö, tavoitteet ja asiayhteys

32. Asianosaiset ovat erimielisiä siitä, mihin politiikan alaan yleissopimus on sisältönsä, tavoitteidensa ja asiayhteytensä mukaan luokiteltava. Komission kanta on, että yleissopimus kuuluu pääasiallisesti yhteisen kauppapolitiikan soveltamisalaan, kun taas neuvosto katsoo väliintulijoiden tukemana, että kyseessä on etupäässä ympäristöpoliittinen toimi. Molemmat asianosaiset viittaavat nyt käsiteltävänä olevassa asiassa pääasiallisesti samoihin näkökohtiin kuin samanaikaisesti käsiteltävässä asiassa C-178/03.

33. Totean heti, etten pidä komission kantaa vakuuttavana.

34. Pitää kylläkin paikkansa, että yleissopimuksen sanamuodossa on yhteyksiä kauppapolitiikkaan. Sekä yleissopimuksen nimessä että johdanto-osassa( ) ja useissa artikloissa mainitaan kansainvälinen kauppa, kauppapolitiikka sekä tuonti ja vienti. Yleissopimuksen sanamuodossa on kuitenkin vähintään yhtä vahvoja yhteyksiä ympäristöpolitiikkaan. Yleissopimuksen johdanto-osa( ) ja erityisesti 1 artikla koskevat ympäristönsuojelua, kestävää kehitystä, ihmisten terveyden suojelua, kemikaaleja koskevien moitteettomien hallintokäytäntöjen edistämistä ja ympäristönäkökohtien kannalta järkevää kemikaalien käyttöä; yleissopimuksen 16 artiklassa viitataan kemikaalien koko elinkaaren mittaiseen hallinnointiin.

35. Sisällön osalta on kylläkin yhdyttävä komission ja myös neuvoston kantaan, jonka mukaan PIC-menettely – jota säännellään tarkemmin 10 ja 11 artiklassa – muodostaa yleissopimuksen ydinsisällön. PIC-menettely ei komission käsityksen vastaisesti kuitenkaan ole ensisijaisesti kauppapolitiikan väline, vaan se on päinvastoin tyypillinen ympäristöpolitiikan väline, kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut jo lausunnossa 2/00.( ) Toisin kuin komissio väittää, sitä, miten lausunnossa 2/00 arvioidaan Cartagenan pöytäkirjan mukaista PIC-menettelyä, voidaan soveltaa PIC-menettelyyn nyt esillä olevassa asiassa. PIC-menettely nimittäin palvelee myös nyt kyseessä olevien vaarallisten kemikaalien osalta ”ensisijaisesti tietojen vaihtoa kemikaalien käyttöön liittyvistä hyödyistä ja riskeistä, ja sillä tähdätään siihen, että tieteellisten, teknisten, taloudellisten ja oikeudellisten tietojen vaihto edistäisi myrkyllisten aineiden ympäristönäkökohtien kannalta järkevää käyttöä”.( )?( )

36. Tiettyjen, sopimuspuolten yhtäpitävästi vaarallisiksi luokittelemien kemikaalien( ) kansainvälinen kauppa on näin ollen vain PIC-menettelyn ulkoinen liittymäkohta. Tämän menettelyn varsinainen kohde ei nimittäin ole ensisijaisesti vaarallisten aineiden kaupan edistäminen, helpottaminen tai edes säänteleminen( ) vaan vain se, että sopimuspuolet tiedottavat vastavuoroisesti kulloinkin soveltamistaan tuontikäytännöistä (yleissopimuksen 10 artiklan 7 ja 10 kohta),( ) mihin liittyy näin saatujen tietojen ilmoittaminen taloudellisille toimijoille, joita asia koskee (yleissopimuksen 11 artiklan 1 kohdan a alakohta).

37. PIC-menettelyllä samoin kuin tiettyjen kemikaalien osalta vienti-ilmoitusmenettelyllä (yleissopimuksen 12 artikla) on tarkoitus ennen kaikkea estää, että sopimuspuoli – erityisesti kehitysmaa – joutuu tilanteeseen, että sinne tuodaan vaarallisia kemikaaleja ilman, että sillä olisi sitä ennen ollut tilaisuutta toteuttaa ympäristön ja ihmisten terveyden suojelemiseksi tarpeellisia toimia.( )

38. PIC-menettely voi ainakin epäsuorasti sitä kautta, että taloudellisia toimijoita, joita asia koskee, informoidaan edellä mainituin tavoin (yleissopimuksen 11 artiklan 1 kohdan a alakohta), auttaa lisäämään eri maissa voimassa olevien säännösten läpinäkyvyyttä ja siten mahdollisesti helpottaa vaarallisten kemikaalien kauppaa. Toisaalta yleissopimus voi myös tehdä kaupasta viejälle kalliimpaa esimerkiksi silloin, kun sitä vaaditaan täyttämään vienti-ilmoituksen edellyttämät muodollisuudet (yleissopimuksen 12 artikla).( )

39. Jollei tällaisia kauppaan kohdistuvia epäsuoria vaikutuksia oteta huomioon, yleissopimuksessa ei varsinaisesti ole mitään kauppapoliittisia sääntelyjä. Yleissopimuksessa ei etenkään anneta mitään sopimuspuolten yhteisiä sääntöjä vaarallisten kemikaalien tuonnille ja viennille. Siinä ei ole mitään määräyksiä sen osalta, onko sopimuspuolten – ja millä edellytyksillä – sallittava vaarallisten kemikaalien tuonti tai kiellettävä se tai saavatko ne kieltää sen. Yhtä vähän on annettu määräyksiä tuotteiden vastavuoroisesta tunnustamisesta. Kullakin sopimuspuolella on edelleen täysin vapaus sallia vaarallisen kemikaalin tuonti, kieltää se tai sallia se vain tietyin edellytyksin (yleissopimuksen 10 artiklan 1 ja 2 kohta, 4 kohdan a alakohta ja 6 kohta). Muut sopimuspuolet auttavat sitä vain siten, että ne myötävaikuttavat siihen (”varmistavat”), että viejät noudattavat vastaanottajamaan voimassaolevaa oikeutta (yleissopimuksen 11 artiklan 1 kohdan b alakohta). Muutoin yleissopimuksessa sellaisenaan liitetään kunkin sopimuspuolen tuontikäytäntöön vain kauppaan epäsuorasti vaikuttava oheisseuraus siten, että siinä kielletään sopimuspuolia harjoittamasta maahantuotujen vaarallisten kemikaalien alkuperään perustuvaa syrjintää( ) ja velvoitetaan sopimuspuolet kohtelemaan maahantuotuja vaarallisia kemikaaleja samalla tavoin kuin kotimaisia vaarallisia kemikaaleja( ) (yleissopimuksen 10 artiklan 9 kohta).

40. Myös yleissopimuksen muiden määräysten ottaminen mukaan tarkasteluun vahvistaa vaikutelmaa, että kyse on välineestä, jonka painopiste on ympäristöpoliittinen eikä kauppapoliittinen. Sopimuspuolten välinen tietojen vaihto (yleissopimuksen 14 artikla), vastavuoroinen tekninen apu (yleissopimuksen 11 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 16 artikla) ja kemikaaleja koskevien tietojen saattaminen yleisön saataville (yleissopimuksen 15 artiklan 2 kohta) eivät nimittäin palvele vaarallisten kemikaalien kaupan edistämistä, helpottamista tai edes sääntelyä. Kuten jo näiden määräysten sanamuodosta ilmenee, niillä pikemminkin pyritään ensisijaisesti suojelemaan ympäristöä ja sen ohella myös ihmisten terveyttä.

41. Ensivaikutelman vastaisesti myöskään yleissopimuksen 13 artiklaan sisältyvät määräykset kemikaalien pakkausmerkinnöistä ja saatetiedoista eivät ole kauppapoliittisia vaan ympäristöpoliittisia määräyksiä. Tuotteiden pakkausten ja saatetietojen lähentäminen tai vastavuoroinen tunnustaminen, joista muuten on yleisesti kysymys, eivät nimittäin ole niissä etualalla kemikaalien liikkuvuuden varmistamiseksi tai niiden markkinoille pääsyn edistämiseksi.( ) Tarkoituksena on pikemminkin vain tyydyttää yleisön tarve saada tietoja riskeistä ja/tai vaaroista, joita kyseessä olevien kemikaalien käyttö aiheuttaa ihmisten terveydelle tai ympäristölle. Tämän mukaisesti yleissopimuksessa asetetaan ylipäänsä vain se ympäristöpoliittinen tavoite, että kemikaalit varustetaan pakkausmerkinnöillä ja saatetiedoilla, mutta jätetään näitä pakkauksia ja saatetietoja koskevien konkreettisten sisällöllisten vaatimusten asettaminen sopimuspuolten kansallisen oikeuden tehtäväksi.

42. Yleissopimuksen tavoitteiden osalta on todettava, että yleissopimuksen 1 artiklan mukaan etualalla ovat ympäristöpoliittiset seikat eli yhteisen vastuun edistäminen, terveyden ja ympäristön suojeleminen mahdollisilta haitoilta, vaarallisten kemikaalien ominaisuuksia koskevien tietojen vaihdon helpottaminen sekä näiden kemikaalien ympäristönäkökohtien kannalta järkevä käyttö. Myös yleissopimuksen johdanto-osa vahvistaa, että ympäristöpoliittisilla seikoilla on tällainen suuri painoarvo, sillä jo sen ensimmäisessä perustelukappaleessa viitataan haitalliseen vaikutukseen, joka tietyillä kansainvälisen kaupan kohteina olevilla vaarallisilla kemikaaleilla ja torjunta-aineilla on ihmisten terveyteen ja ympäristöön, ja myös sen seitsemännessä, yhdeksännessä ja yhdennessätoista perustelukappaleessa käsitellään pääasiallisesti ympäristönsuojelua. Kuudes ja kahdeksas perustelukappale ovat samansuuntaisia, sillä ne on omistettu kemikaaleja koskevien moitteettomien hallintokäytäntöjen edistämiselle ja kestävän kehityksen tavoitteelle.

43. Tavoitteita koskevissa määräyksissäkin tosin viitataan kansainväliseen kauppaan, erityisesti yleissopimuksen johdanto-osan toisessa, kahdeksannessa ja yhdeksännessä perustelukappaleessa sekä 1 artiklan sanamuodossa. Myös tässä yhteydessä kauppa on kuitenkin pikemminkin yleissopimuksen varsinaisiin ympäristöpoliittisiin tavoitteisiin liittyvä seikka, eikä sillä ole mitään merkittävää itsenäistä painoarvoa näiden tavoitteiden joukossa. Kysymys on ympäristösopimuksesta, jolla on kauppapoliittisia yhteyksiä, eikä kauppapoliittisesta sopimuksesta, jolla on ympäristöpoliittisia yhteyksiä.( )

44. Sama päätelmä on väistämätön, kun tarkastellaan yleissopimuksen asiayhteyttä. Yleissopimusta ei tehty esimerkiksi Maailman kauppajärjestön (WTO) puitteissa, vaan se rakentuu Yhdistyneiden Kansakuntien ympäristöohjelmassa (UNEP) ja Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestössä (FAO) tehdylle työlle.( ) Nämä molemmat instituutiot antoivat alkusysäyksen yleissopimusta koskeville neuvotteluille, ja ne hoitavat nyt 19 artiklan 3 kohdan nojalla sihteeristön tehtäviä sopimuspuolten lukuun. Lisäksi yleissopimuksessa itsessään katsotaan, että se on 1992 Rio de Janeirossa (Brasilia) pidetyn Yhdistyneiden Kansakuntien ympäristö- ja kehityskonferenssin jatkotoimenpide; ympäristöä ja kehitystä koskevaan Rion julistukseen( ) sekä Agenda 21 -toimintaohjelman 19 lukuun( ) viitataan yleissopimuksessa nimenomaisesti.( ) Myöhemmältä ajalta on viitattava lisäksi Johannesburgissa (Etelä-Afrikka) vuonna 2002 pidetyssä kestävän kehityksen huippukokouksessa hyväksyttyyn toimintaohjelmaan, jossa vedotaan Rotterdamin yleissopimuksen nopean ratifioinnin ja täytäntöönpanon puolesta.( ) Yhteisön sisäisesti merkitystä on lisäksi 22.7.2002 hyväksytyllä kuudennella ympäristöä koskevalla toimintaohjelmalla;( ) tällä toimintaohjelmalla, joka itse perustuu EY 175 artiklaan, on aihepiiriensä osalta useita yhtymäkohtia yleissopimukseen,( ) ja sen mukaan yleissopimuksen nopea ratifiointi kuuluu yhteisön ympäristöpolitiikan ensisijaisiin toimiin.( )

45. Yhteenvetona voidaan siis todeta seuraavaa. Kun huomioon otetaan yleissopimuksen sisältö ja tavoitteet sekä asiayhteys, jossa se tehtiin, on katsottava, että sen painopiste ei ole yhteisen kauppapolitiikan alalla vaan ympäristöpolitiikan alalla. Yleissopimuksen – täysin mahdolliset – vaikutukset vaarallisten kemikaalien kansainväliseen kauppaan ovat pikemminkin epäsuoria kuin suoria.( ) Näin ollen yhdyn neuvoston ja sitä tukevien väliintulijoiden käsitykseen, jonka mukaan yleissopimuksella on hyväksymisensä oikeudellisen perustan osalta enemmän yhtäläisyyksiä Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirjan( ) kanssa kuin Energy Star -sopimuksen( ) kanssa. Oli siis oikein, että yleissopimuksen hyväksymisen perustana käytettiin EY 175 artiklan 1 kohtaa eikä EY 133 artiklaa.( )

46. Komissio väittää vielä, että on pelättävä sisämarkkinoihin kohdistuvaa vakavaa haittaa ja kaupan vääristymiä, jos EY 175 artiklan 1 kohta hyväksytään oikeudelliseksi perustaksi EY 133 artiklan sijasta. Tällöin nimittäin jäsenvaltiot voisivat yhteisön yksinomaisen toimivallan puuttuessa antaa yksipuolisesti ankarampia säännöksiä vaarallisten kemikaalien tuonnista ja viennistä ja myös kiertää yhteisön tasolla jo olemassa olevat säännökset, jotka koskevat vaarallisten aineiden luokitusta, pakkausta ja merkintöjä.

47. Tältä osin on aluksi todettava, että ympäristöpolitiikan alalla yhteisöllä voi niin sanotun AETR-oikeuskäytännön mukaan hyvinkin olla yksinomainen ulkoinen toimivalta.( ) Siitä, oliko tilanne tämä nyt kyseessä olevan yleissopimuksen tekemisen osalta, ei kuitenkaan loppujen lopuksi tarvitse lausua. Jäsenvaltioiden on nimittäin jaetun toimivallan alallakin noudatettava voimassa olevaa yhteisön oikeutta käyttäessään niille jäänyttä toimivaltaa. Ne eivät saa tällöin rikkoa sen enempää voimassa olevaa johdettua oikeutta kuin primaarioikeuttakaan eivätkä etenkään loukata EY:n perustamissopimuksessa taattuja perusvapauksia ja rikkoa EY 95 artiklan 4–10 kohtaa. Tämä ilmenee yhteisön oikeuden ensisijaisuutta koskevasta periaatteesta. Komission väite on näin ollen perusteeton.

48. Kaiken kaikkiaan katson siis, että komission kanne on perusteeton ja että se on siten hylättävä.

C Kahden oikeudellisen perustan käyttäminen

49. Tulos olisi sama siinäkin tapauksessa, että katsottaisiin, että yleissopimuksen perustana ei olisi pitänyt käyttää vain yhtä vaan itse asiassa kahta oikeudellista perustaa eli samalla EY 175 artiklan 1 kohtaa ja EY 133 artiklaa.

50. Tosiasiassa on mahdollista, että toimella on useita relevantteja oikeudellisia perustoja, nimittäin silloin kun poikkeuksellisesti näytetään toteen, että toimella on useampi samanaikainen tarkoitus, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden toisarvoinen ja välillinen.( )

51. Nyt esillä olevassa asiassa kahden oikeudellisen perustan käyttäminen tulisi kyseeseen, jos oletettaisiin, että kauppapoliittisilla ja ympäristöpoliittisilla näkökohdilla on yleissopimuksessa sama painoarvo( ) ja että yleissopimusta ei siten – vastoin edellä puollettua käsitystä – voitaisi yksiselitteisesti luokitella kummankaan politiikan alaan.

52. Tältä osin on aluksi todettava, että yhtäältä kauppapoliittisten sopimusten ja toisaalta ympäristöpoliittisten sopimusten tekemisessä kulloinkin noudatettavien menettelyjen erot eivät ole ylitsepääsemättömiä.( ) Kauppapoliittisten sopimusten osalta parlamentille kylläkin pääsääntöisesti toimitetaan vain epävirallisesti tieto( ) ilman, että sillä olisi perustamissopimuksen mukaan minkäänlaista muodollista osallistumisoikeutta, kun taas EY 300 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan parlamentin kuuleminen ennen ympäristöpoliittisten sopimusten tekemistä on pakollista. Mikään ei kuitenkaan estä neuvostoa kuulemasta parlamenttia vapaaehtoisesti myös kauppapoliittisten sopimusten osalta.( )

53. Ratkaisevaa on tosin, että yleissopimuksen hyväksymisen kumoaminen tulisi kysymykseen vain siinä tapauksessa, että virhe, jonka väitetään tapahtuneen oikeudellisen perustan valinnassa, oli enemmän kuin pelkkä muodollinen virhe.

54. Yhteisöjen tuomioistuin on esimerkiksi pitänyt puhtaasti muodollisena virheenä sitä, että säädöstä annettaessa oli virheellisesti käytetty kahta oikeudellista perustaa yhden oikeudellisen perustan sijasta.( ) Tämän kuuluisi pitää paikkansa myös päinvastaisessa tapauksessa, jossa yhteisön lainsäätäjää arvostellaan siitä, ettei sen olisi pitänyt käyttää vain yhtä vaan pikemminkin kahta oikeudellista perustaa. Yhteisön tointa ei nimittäin voida kumota pelkästään sen johdosta, että sen perustelukappaleissa on virheellinen viittaus oikeudelliseen perustaan tai oikeudellisiin perustoihin, vaan oikeudellisen perustan valinnan yhteydessä tapahtuneen virheen on pikemminkin täytynyt aiheuttaa pidemmälle meneviä vaikutuksia erityisesti siten, että se on johtanut lainvastaisen menettelyn käyttämiseen( ) tai muutoin vaikuttanut haitallisesti asiaan osallisten toimielinten oikeudelliseen asemaan.

55. Nyt esillä olevassa asiassa parlamenttia kuultiin EY 300 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella. Parlamentin menettelylliset oikeudet oli siis turvattu. EY 133 artiklan käyttäminen oikeudellisena lisäperustana ei olisi voinut luoda parlamentille mitään lisäoikeuksia, vaan jo EY 300 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuoto osoittaa, että parlamentin menettelylliset oikeudet ovat kauppapoliittisten sopimusten osalta suppeammat kuin esimerkiksi ympäristöpoliittisten sopimusten osalta.( )

56. Ei ole myöskään nähtävissä mitään konkreettisia viitteitä siitä, että se, ettei EY 133 artiklaa käytetty oikeudellisena lisäperustana, olisi heikentänyt komission asemaa neuvottelijana.( ) Yhteisöllä tosin on edelleen yksinomainen toimivalta yhteisen kauppapolitiikan (EY 133 artikla) osalta,( ) kun taas ympäristöpolitiikan osalta (EY 175 artikla) yhteisö lähtökohtaisesti jakaa toimivaltansa jäsenvaltioiden kanssa;( ) vain jälkimmäisessä tapauksessa jäsenvaltiot siis istuvat neuvottelupöydässä komission rinnalla, kun taas ensin mainitussa tapauksessa neuvottelujen käyminen kuuluu yksin komissiolle. Se, että EY 133 artiklaa käytetään oikeudellisena lisäperustana, voi siis vahvistaa komission menettelyllistä asemaa aina silloin, kun kyseessä oleva sopimus kattaa useita osa-alueita, jotka voidaan erottaa toisistaan ja joista ainakin yhden voidaan katsoa kuuluvan yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan.( ) Nyt esillä olevan kaltaisessa tapauksessa ei kuitenkaan ole nähtävissä, että yleissopimuksen eri määräykset voitaisiin tällä tavoin erottaa toisistaan. Yleissopimus pikemminkin muodostaa yhden yhtenäisen kokonaisuuden, joten EY 133 artiklan käyttö toisena oikeudellisena perustana EY 175 artiklan 1 kohdan ohella ei olisi voinut parantaa komission neuvotteluasemaa, eikä se, ettei sitä käytetty oikeudellisena perustana, heikentänyt komission neuvotteluasemaa.

57. Vaikka siis oletettaisiin, että kauppa- ja ympäristöpoliittiset näkökohdat ovat yhtä suuressa määrin esillä riidanalaisessa yleissopimuksessa, se, ettei EY 133 artiklaa käytetty oikeudellisena lisäperustana, oli pelkkä muodollinen virhe, joka ei voi tehdä riitautetun toimen kumoamisesta perusteltua. Neuvoston ratkaisun, että yleissopimus hyväksytään EY 175 artiklan 1 kohdan perusteella yhdessä EY 300 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisen virkkeen ja 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella, kumoamiseen ei siis ole syytä myöskään tältä kannalta katsottuna.

V Oikeudenkäyntikulut

58. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on neuvoston vaatimusten mukaisesti velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

59. Tästä poiketen työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdasta seuraa, että Euroopan parlamentti toimielimenä, joka on asiassa väliintulijana, sekä ne viisi jäsenvaltiota, jotka samaten ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VI Ratkaisuehdotus

60. Edellä todetun perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Kanne hylätään.

2) Euroopan parlamentti, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Itävallan tasavalta, Suomen tasavalta sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat kukin omista oikeudenkäyntikuluistaan. Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut muilta osin.