JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PAOLO MENGOZZI

9 päivänä kesäkuuta 2011 ( )

Asia C‑225/10

Juan Pérez García,

José Arias Neira,

Fernando Barrera Castro ja

Dolores Verdún Espinosa, José Bernal Fernándezin oikeudenomistajana,

vastaan

Familienkasse Nürnberg

(Sozialgericht Nürnbergin (Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Asetus (ETY) N:o 1408/71 – Perheavustukset – Useampien jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti maksettavien eläkkeiden saajien huollettavina oleville vammaisille lapsille maksettavat etuudet – Työntekijöiden, joihin sovelletaan useamman jäsenvaltion lainsäädäntöä, orvoille suoritettavat etuudet – Oikeus työskentelyvaltion maksamiin perheavustuksiin – Edunsaajan valitseman toisen rahamääräisen etuuden kanssa yhteensopimattomat asuinpaikkavaltion perheavustukset





1. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymykset koskevat asetuksen (ETY) N:o 1408/71( ) (jäljempänä myös asetus) 77 ja 78 artiklan tulkintaa. Näitä säännöksiä, joihin unionin tuomioistuin on useaan otteeseen ottanut kantaa, on uudistettu täysin asetuksella (EY) N:o 883/2004,( ) jolla asetus N:o 1408/71 on korvattu. Uudet säännökset ovat kuitenkin käsiteltävän asian kannalta merkityksettömiä.

2. Kansallisen tuomioistuimen ratkaistavana oleva asia koskee sitä, onko eräillä Espanjassa asuvilla mutta aikaisemmin Saksassa työskennelleillä espanjalaisilla eläkeläisillä heidän väittämänsä oikeus Saksan lainsäädännön mukaiseen lapsilisään (Kindergeld). Saksan viranomaiset ovat evänneet tämän etuuden sillä perusteella, että pääasian kantajat voivat hakea määrältään suurempaa rahamääräistä etuutta (prestaciones por hijo a cargo) Espanjassa.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

3. Asetuksen 1 artiklan u alakohdassa määritellään seuraavaa:

”i) ’perhe-etuuksilla’ tarkoitetaan kaikkia luontois- tai rahaetuuksia, jotka on tarkoitettu korvaamaan perhekustannuksia, lukuun ottamatta liitteessä II mainittuja erityisiä syntymä- tai adoptioavustuksia;

ii) ’perheavustuksilla’ tarkoitetaan yksinomaan perheenjäsenten lukumäärän ja tapauksen mukaan iän perusteella määräajoin suoritettavia rahaetuuksia”.

4. Asetuksen 77 ja 78 artikla, joita ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämät kysymykset koskevat, on sisällytetty III osaston 8 lukuun, jonka otsikko on ”Etuudet eläkeläisten huollettaville lapsille ja orvoille”.

5. Asetuksen 77 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Ilmaisulla ’etuudet’ tarkoitetaan tässä artiklassa perheavustuksia henkilöille, jotka saavat vanhuus-, työkyvyttömyys-, tai tapaturma- tai ammattitautieläkettä ja tällaisiin eläkkeisiin maksettavia korotuksia tai lisiä tällaisten eläkeläisten lasten suhteen, poikkeuksena lisät, jotka myönnetään tapaturma- tai ammattitautivakuutusjärjestelmistä.

2. Etuudet myönnetään seuraavien sääntöjen mukaisesti riippumatta jäsenvaltiosta, jonka alueella eläkeläinen tai lapset asuvat:

– –

b) eläkeläiselle, joka saa eläkettä useamman kuin yhden jäsenvaltion lainsäädännön mukaan:

i) sen valtion lainsäädännön mukaisesti, jonka alueella hän asuu, edellyttäen, että tarvittaessa huomioon ottaen 79 artiklan 1 kohdan a alakohdan säännökset oikeus yhteen 1 kohdassa tarkoitetuista etuuksista on saavutettu tämän valtion lainsäädännön mukaan – –.”

6. Asetuksen 78 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Ilmaisulla ’etuudet’ tarkoitetaan tässä artiklassa perheavustuksia ja tietyissä tapauksissa orpojen lisä- tai erityisavustuksia.

2. Orvon etuudet myönnetään seuraavien sääntöjen mukaisesti riippumatta jäsenvaltiosta, jonka alueella orpo tai hänestä tosiasiallisesti huolehtiva luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö asuu:

– –

b) sellaisen kuolleen palkatun työntekijän tai itsenäisen ammatinharjoittajan orvolle, joka on usean jäsenvaltion lainsäädännön alainen;

i) sen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jonka alueella orpo asuu, edellyttäen, että ottaen tarvittaessa huomioon 79 artiklan 1 kohdan a alakohdan säännökset oikeus yhteen 1 kohdassa tarkoitetuista etuuksista on saavutettu tämän valtion lainsäädännön mukaan; tai

– –

Kuitenkin sen jäsenvaltion lainsäädäntö, jota sovelletaan 77 artiklassa tarkoitettujen etuuksien suorittamiseen eläkeläisen lapselle, jää sovellettavaksi mainitun eläkeläisen kuoleman jälkeen hänen orvoilleen suoritettavien etuuksien suorittamisen osalta.”

7. Asetuksen 5 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on täsmennettävä – – 77 ja 78 artiklassa tarkoitetut etuudet julistuksilla, jotka annetaan tiedoksi ja julkaistaan – –”.

8. Asetuksen 76 artiklalla ei ole välitöntä merkitystä käsiteltävässä asiassa, sillä se koskee työssä olevia työntekijöitä eikä eläkeläisiä. Siihen on kuitenkin viitattu esitetyissä huomautuksissa, ja se on tutkittava ennakkoratkaisukysymysten yhteydessä. Kyseisessä artiklassa, sellaisena kuin se on tällä hetkellä voimassa ja jollaisena sitä sovellettiin myös pääasian tosiseikkojen tapahtumisen aikaan, säädetään seuraavaa:

”1. Jos samana aikana samaa perheenjäsentä varten ja ammatin harjoittamisen perusteella voidaan perhe-etuuksia suorittaa sen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jonka alueella perheenjäsenet asuvat, oikeus perhe-etuuksiin, jotka olisi tarvittaessa 73 tai 74 artiklan mukaan maksettava toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, keskeytetään määrään, josta säädetään ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä.

2. Jos etuuksia ei haeta jäsenvaltiossa, jonka alueella perheenjäsenet asuvat, toisen jäsenvaltion toimivaltainen laitos voi soveltaa 1 kohdan säännöksiä, niin kuin etuudet olisi myönnetty ensiksi mainitussa jäsenvaltiossa.”

9. Viimeisimmässä Saksan esittämässä asetuksen 5 artiklan mukaisessa julistuksessa( ) mainitaan Kindergeld asetuksen 77 ja 78 artiklan soveltamisalaan kuuluvien perheavustusten joukossa.

10. Analogisesti voidaan todeta, että Espanjan kuningaskunnan viimeisimmässä julistuksessa( ) mainitaan kuninkaan asetukseen (decreto legislativo) 1/1994 perustuvat etuudet, joihin kantajilla on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan oikeus Espanjassa, niiden etuuksien joukossa, joihin sovelletaan asetuksen 77 ja 78 artiklaa.

B Saksan oikeus

11. Saksan lainsäädännössä säädetään kaikkia lapsia heidän 19-vuotispäiväänsä saakka koskevasta lapsilisästä (Kindergeld).( ) Erityisten edellytysten (opintojen jatkaminen ilman merkittäviä tuloja ym.) perusteella mainittua avustusta voidaan maksaa 21:n tai jopa 25 vuoden ikään saakka.

12. Sellaisten vammaisten lasten, jotka eivät kykene huolehtimaan itsestään, osalta lapsilisä myönnetään lähtökohtaisesti ilman ikärajoituksia.

13. Lapsilisän määrä tarkistetaan säännöllisesti. Esimerkiksi vuonna 2010 tämä määrä oli 184 eurosta (ensimmäisestä lapsesta) 215 euroon (neljännestä lapsesta eteenpäin) kuukaudessa. Perheavustukset eivät ole yhteensopimattomia mahdollisten muiden vammaisille suoritettavien tukien kanssa.

C Espanjan oikeus

14. Espanjan lainsäädännön mukainen lapsilisä (subsidio por hijo a cargo), johon ennakkoratkaisupyynnössä viitataan ja josta säädetään kuninkaan asetuksella nro 1/94,( ) myönnetään Saksan järjestelmästä osittain poikkeavan järjestelmän mukaisesti. Tarkemmin sanottuna kyseinen avustus maksetaan vain, jos perhe ei saa laissa säädettyä vähimmäistuloa.

15. Samoin kuin Saksassa, Espanjassakaan ei ole kuitenkaan säädetty tulorajoista vammaisten lasten osalta. Jos lisäksi invaliditeetti on yli 65 prosenttia, mitään ikärajoituksia ei sovelleta. Yli 18-vuotiaalle lapselle, jonka invaliditeetti on yli 65 prosenttia, maksettu määrä oli vuonna 2010 339,70 euroa ja vähintään 75 prosentin invaliditeetin tapauksessa 509,60 euroa.

16. Espanjan lainsäädännössä säädetään kuitenkin, että lapsilisää vähennetään, jos vammaiselle lapselle maksetaan muita vastaavia etuuksia, joihin kuuluu erityisesti vammaisten sopeuttamisesta yhteiskuntaan annetussa laissa nro 13/1982( ) tarkoitettu työkyvyttömyyseläke.

II Tosiseikasto, asian käsittely kansallisissa tuomioistuimissa ja ennakkoratkaisukysymykset

17. Pääasian kantajat ovat Espanjassa asuvia Espanjan kansalaisia. He ovat eläkeläisiä,( ) jotka ovat työskennelleet aikaisemmin Saksassa ja saaneet oikeuden eläkkeeseen Saksan lainsäädännön perusteella. Toisin sanoen he saavat Saksassa eläkettä, joka on myönnetty heille ilman, että olisi tarvinnut laskea yhteen heidän työskentelyaikojaan eri jäsenvaltioissa. Kantajille on yhteistä se, että heillä on huollettavinaan täysikäisiä vammaisia lapsia.

18. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kantajien lapset saavat Espanjassa lakiin 13/1982 perustuvaa työkyvyttömyyseläkettä. Niinpä lapsilisiä ei Espanjan lainsäädännön mukaan voida maksaa.

19. Kantajat ovat tietyltä ajanjaksolta saaneet huollettavina olevien vammaisten lastensa hyväksi Saksan perheavustuksia. Näiden etuuksien maksaminen on kuitenkin myöhemmin keskeytetty, sillä Saksan viranomaisten mukaan kantajat olivat ”saavuttaneet” asetuksen 77 artiklan 2 kohdan b alakohdan i alakohdassa tarkoitetulla tavalla oikeuden perheavustuksiin Espanjassa. Koska heillä on tämä oikeus asuinvaltiossaan, saksalaisten perheavustusten maksamiseen ei mainitun unionin oikeuden säännöksen mukaan ole enää velvollisuutta. Se, että kantajat ovat valinneet Espanjassa etuudet, jotka on säädetty vaihtoehtoisiksi espanjalaisten perheavustusten kanssa, ei vaikuta siihen, että he voisivat halutessaan valita varsinaiset perheavustukset näiden vaihtoehtoisten etuuksien sijaan.

20. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt tämän asian ratkaisemista varten unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko asetuksen – – N:o 1408/71 77 artiklan 2 kohdan b alakohdan i alakohtaa tulkittava siten, että entisen työskentelyvaltion ei tarvitse myöntää perheavustuksia vanhuus-, työkyvyttömyys-, tapaturma- tai ammattitautieläkettä saaville henkilöille, jotka saavat eläkettä useamman kuin yhden jäsenvaltion lainsäädännön mukaan (ns. kahteen tai useampaan eläkejärjestelmään kuuluva eläkeläinen) ja joiden oikeus eläkkeeseen perustuu entisen työskentelyvaltion lainsäädäntöön (’valtionsisäinen’ eläkeoikeus), jos asuinvaltiossa on säädetty vastaavanlaisesta suuremmasta etuudesta, joka on kuitenkin yhteensopimaton asianomaisen henkilön valinnanmahdollisuutensa perusteella valitseman toisen etuuden kanssa?

2) Onko asetuksen – – 1408/71 78 artiklan 2 kohdan b alakohdan i alakohtaa tulkittava siten, että entisen työskentelyvaltion ei tarvitse myöntää perheavustuksia kuolleen työntekijän tai itsenäisen ammatinharjoittajan, joka on ollut usean eri jäsenvaltion lainsäädännön alainen, orvoille, joiden tapauksessa fiktiivinen oikeus orvoneläkkeeseen perustuu entisen työskentelyvaltion lainsäädäntöön (mahdollinen ’valtionsisäinen’ eläkeoikeus), jos asuinvaltiossa on säädetty vastaavanlaisesta suuremmasta etuudesta, joka on kuitenkin yhteensopimaton asianomaisen henkilön valinnanmahdollisuutensa perusteella valitseman toisen etuuden kanssa?

3) Koskeeko tämä myös asetuksen – – N:o 1408/71 77 tai 78 artiklan soveltamisalaan kuuluvaa etuutta, josta on säädetty periaatteessa lasten asuinvaltiossa mutta jota koskevaa valinnanmahdollisuutta ei ole?”

III Alustavat toteamukset

21. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymykset on muotoiltu sen olettamuksen mukaan, että sekä Espanjan kuninkaan asetuksessa 1/94 säädetty lapsilisä että Saksan lainsäädännössä säädetty perheavustus kuuluvat asetuksen 77 artiklan (ja 78 artiklan) soveltamisalaan. Kirjallisten ja istunnossa suullisesti esitettyjen huomautusten valossa on kuitenkin tarpeen aluksi tutkia, kuuluvatko ne siihen. Kansallisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin vastaaminen ei olisi tarpeen, jos etuudet eivät kuulu 77 artiklan soveltamisalaan.

22. Kuten asiaa koskevien oikeussääntöjen esittelystä ilmenee, käsitteillä perhe-etuudet ja perheavustukset on asetuksessa selvästi toisistaan poikkeavat merkitykset. Tarkemmin sanottuna 1 artiklan u alakohdassa todetaan, että ”perhe-etuudet” on tarkoitettu ”korvaamaan perhekustannuksia”, mistä syystä niiden myöntämiseen liittyy usein mahdollisia tuensaajia koskevia sosiaalisia tai taloudellisia edellytyksiä. ”Perheavustukset” ovat sen sijaan ”yksinomaan perheenjäsenten lukumäärän ja tapauksen mukaan iän perusteella suoritettavia rahaetuuksia”.

23. Asetuksen 77 artiklan erikoisuus on se, että ”etuudet”, joista siinä puhutaan, ovat yksinomaan ”perheavustuksia”. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on toistuvasti vahvistettu, että 77 artiklan käsite ”perheavustukset” vastaa 1 artiklan u alakohdan käsitettä.( ) Unionin tuomioistuin on erityisesti todennut, että asetuksen 77 artiklan soveltaminen vain perheavustuksiin perustuu siihen, että vain lasten lukumäärään tai ikään liittyviä etuuksia voidaan pitää sellaisina, joiden maksamiseen on velvollinen myös muu kuin edunsaajien asuinvaltio. Sen sijaan muut etuudet, jotka on perhe-etuuksien tavoin tarkoitettu korvaamaan erityisiä perhekustannuksia, ”liittyvät useimmiten läheisesti sosiaaliseen ympäristöön ja näin ollen asianomaisten asuinpaikkaan”.( )

24. Niinpä on tutkittava, ovatko Espanjan lainsäädännön mukainen lapsilisä ja Saksan lainsäädännön mukaiset perheavustukset asetuksessa tarkoitettuja ”perheavustuksia”.

25. Espanjan etuudesta on todettava, että sen taustalla oleva järjestelmä edellyttää edellä esitetyllä tavalla, että lapsilisä myönnetään vain perheille, joiden tulot jäävät tietyn vähimmäistason alle. Tästä syystä lapsilisä eroaa unionin säännöstön mukaisesta perheavustusten perustyypistä, koska ne myönnetään todella paitsi lasten määrään ja ikään liittyvien edellytysten myös perheen tuloja koskevan lisäedellytyksen perusteella.

26. Espanjan lainsäädännössä säädetään vakavasti vammaisten lasten osalta kuitenkin, etteivät tuloja koskevilla edellytyksillä ole merkitystä eikä lasten ikää myöskään oteta huomioon. Toisaalta vammaisuuden asteella on vaikutusta maksettavaan määrään.

27. Saksan osalta voidaan todeta, että perheavustuksia koskeva ”tavanomainen” järjestelmä on epäilyksettä asetuksessa sovelletun mallin mukainen, koska merkitystä on yksinomaan lasten määrällä ja iällä eikä lainkaan perheen tuloilla. Myös Saksan järjestelmä toimii vammaisten lasten osalta kuitenkin toisella tavalla, koska ikää ei enää oteta huomioon.

28. Kuten siis voidaan havaita, niin Espanjan kuin Saksankaan lainsäädännön mukainen järjestelmä ei ole täysikäisten vammaisten lasten osalta täysin sopusoinnussa asetuksessa tarkoitetun ”perheavustusten” käsitteen kanssa. Molemmissa järjestelmissä nimenomaan vammaisuutta koskeva edellytys synnyttää täysikäisten vammaisten lasten tapauksessa oikeuden etuuteen, jota ei lähtökohtaisesti muuten olisi olemassa. Toisin sanoen sekä Espanjan että Saksan lainsäädännön mukaan etuuden myöntämisessä otetaan huomioon kahteen edellytykseen (lasten ikä ja määrä), jotka asetuksen mukaan ovat ainoat edellytykset, jotka voivat ratkaista sen, onko asianomaisella henkilöllä oikeus ”perheavustukseksi” määriteltävissä olevaan etuuteen, nähden täydentävä edellytys (vammaisuus). Se, että Espanjan lainsäädännössä otetaan huollettavien lasten hyväksi maksettavan avustuksen määrän määrittämisessä huomioon myös vammaisuuden aste, merkitsee vielä yhden erotteluperusteen käyttöönottoa.

29. On huomattava kuitenkin, kuten olen edellä todennut, että sekä Espanjan kuningaskunta että Saksan liittotasavalta ovat asetuksen 5 artiklan nojalla antamissaan julistuksissa ilmoittaneet asetuksen 77 ja 78 artiklan soveltamisalaan kuuluvien etuuksien joukossa Espanjan lainsäädännön mukaisen lapsilisän ja Saksan lainsäädännön mukaiset perheavustukset.

30. Tässä yhteydessä on todettava, että oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikkei jättäminen sisällyttämättä asetuksen 5 artiklassa tarkoitettuun julistukseen riitä sulkemaan pois tällaisen etuuden kuulumista 77 artiklan soveltamisalaan, tällaiseen julistukseen sisällytetyt etuudet sen sijaan kuuluvat automaattisesti 77 artiklan soveltamisalaan. Toisin sanoen valtio ei voi sen jälkeen, kun se on sisällyttänyt etuuden julistukseensa, välttää velvoitteitaan väittämällä, ettei etuus täytä asetuksessa säädettyjä 77 artiklan soveltamisalaan kuulumisen edellytyksiä.( )

31. Niinpä tästä seuraa, että lähtökohtaisesti sekä Espanjan kuningaskunta että Saksan liittotasavalta ovat velvollisia lapsilisän ja täysikäisille vammaisille lapsille suoritettavan perheavustuksen asetuksen 77 artiklassa tarkoitetuiksi ”perheavustuksiksi”.

32. Komissio on istunnossa väittänyt toistuvasti, että Espanjan etuuksia on arvioitava niiden objektiivisten ominaisuuksien perusteella ottamatta huomioon niiden nimityksiä tai sitä, että ne on ilmoitettu 5 artiklan nojalla. Tätä näkemystä ei voida hyväksyä.

33. Ensinnäkin molemmat jäsenvaltiot ovat edellä havaitun mukaisesti myöntäneet oikeuden mainittuihin etuuksiin. Tämä seikka ei itsessään ratkaise sitä, kumman näistä valtioista on maksettava ne, vaan se edellyttää yksinkertaisesti, että näitä kahta kyseessä olevaa valtiota koskevissa tilanteissa on sovellettava 77 ja 78 artiklan säännöksiä sen ratkaisemiseksi, kumman valtion on suoritettava etuudet. Espanjan ja Saksan välisten suhteiden osalta on vielä todettava, että tämän on tapahduttava siitä riippumatta, onko kyse Saksassa työskennelleistä Espanjan kansalaisista (kuten käsiteltävässä asiassa) tai toisinpäin.

34. Toiseksi on todettava, että komission kannattamaan näkemykseen sisältyy riski siitä, että asetuksen 5 artiklalta ja siinä säädetyltä ilmoittamisvelvoitteelta riistetään lähes kokonaan niiden tehokas vaikutus. On totta, että asetuksessa tarkoitettu ”perheavustusten” käsite on unionin oikeuden käsite, joka selitetään asetuksen 1 artiklassa. On kuitenkin myös totta, että oikeuskäytännössä on edellä esitetyllä tavalla todettu,( ) että tämä käsite kattaa yhtäältä jäsenvaltioiden 5 artiklan nojalla ilmoittamat etuudet sekä toisaalta muut etuudet, joilla ilmoittamatta jättämisestä huolimatta on 1 artiklan u alakohdassa tarkoitetut ”perheavustusten” ominaisuudet.

35. Komission tulkintatavan noudattaminen uhkaisi lisäksi johtaa sellaiseen lapsilisäjärjestelmän sirpaloitumiseen, jota ei voida hyväksyä. Esimerkiksi käsiteltävässä asiassa myös Saksan perheavustukset olisi kaikella todennäköisyydellä suljettava asetuksen 77 ja 78 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle silloin, kun ne suoritetaan perheille, joissa on täysikäisiä vammaisia lapsia.( ) Voitaisiin kysyä, kuinka moni eri jäsenvaltioiden myöntämistä ja 5 artiklan nojalla ilmoittamista ”perheavustuksista” vastaisi epäilyksettä 1 artiklan u alakohdassa esitettyä määritelmää, jos ne tutkittaisiin komission kannattamalla tavalla.

36. Haluan myös mainita, ettei Espanjan kuningaskunta ole kirjallisissa huomautuksissa eikä istunnossa kiistänyt etuuksien, joista säädetään kuninkaan asetuksessa 1/1994, kuulumista asetuksen 77 ja 78 artiklan soveltamisalaan. On myös todettava, että vaikka tällainen luokittelu olisi käsiteltävässä asiassa Espanjan kannalta merkityksetön, se saattaisi muussa tapauksissa sen sijaan merkitä sitä, että tämän jäsenvaltion olisi maksettava etuuksia, joita sen ei olisi tarvinnut maksaa, ellei etuus kuuluisi mainittujen 77 ja 78 artiklan soveltamisalaan.

37. Lopuksi on vielä huomattava, että unionin tuomioistuin on antanut runsaasti sellaisia ratkaisuja, joissa molempien käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien etuuksien on ainakin implisiittisesti todettu kuuluvan asetuksen 77 ja 78 artiklan soveltamisalaan.( )

38. Olen kaiken edellä esitetyn perusteella sitä mieltä, että molempien etuuksien, espanjalaisen ja saksalaisen, voidaan käsiteltävässä asiassa esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten ratkaisemisen kannalta katsoa kuuluvan 77 artiklan soveltamisalaan. Kyse on sitä paitsi päätelmästä, johon myös ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on merkityksellisen kansallisen lainsäädännön tutkimisen perusteella implisiittisesti tehnyt.

IV Ensimmäinen ja toinen kysymys

39. Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys on muotoiltu lähes samoin sanoin ja niissä viitataan kahteen säännökseen (asetuksen 77 ja 78 artikla), jotka puolestaan ovat lähes identtiset sitä lukuun ottamatta, että toinen koskee eläkkeellä olevia työntekijöitä ja toinen orpoja. Nämä kaksi kysymystä on siten tutkittava yhdessä.

40. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee näillä kysymyksillä sitä, voivatko jäsenvaltion viranomaiset pääasian tilanteen kaltaisissa olosuhteissa perustellusti kieltäytyä maksamasta perheavustuksia ulkomailla asuvalle entiselle työntekijälle (tai hänen orvoilleen), jos hän on asuinvaltiossaan oikeutettu perheavustuksiin mutta ei saa niitä, koska on valinnut asuinvaltion maksaman vaihtoehtoisen, näiden perheavustusten kanssa yhteensopimattoman etuuden.( )

41. Tutkin seuraavaksi ensimmäisen, 77 artiklaa koskevan kysymyksen siten, että otan huomioon 77 ja 78 artiklan identtisyyden, jolloin siitä tehtäviä päätelmiä voidaan soveltaa myös jälkimmäiseen artiklaan ja siten toiseen kysymykseen.

42. Kysymyksen esittämisen syy on siinä, että asetuksen 77 artiklan mukaan perheavustukset maksaa lähtökohtaisesti asuinvaltio, jos eläkeläisellä on oikeus etuuksiin useiden jäsenvaltioiden lainsäädännön perusteella. Tämä kuitenkin edellyttää, että oikeus niihin on ”saavutettu” viimeksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy olennaisilta osin sitä, voidaanko käsiteltävässä asiassa katsoa, että oikeus perheavustuksiin on ”saavutettu” Espanjassa, vaikka avustuksia ei ole saatu, koska pääasian kantajat voivat saada maksun, jos he luopuvat valitsemistaan vaihtoehtoisista etuuksista.

43. Ensi katsomalta, kun otetaan huomioon säännöksen sanamuoto, kysymys ei näyttäisi aiheuttavan suuria ongelmia. Voitaisiin katsoa, että jotta oikeutta voitaisiin pitää asetuksen 77 artiklassa tarkoitetulla tavalla ”saavutettuna”, riittäisi, että mahdollinen edunsaaja voisi hakemuksesta saada etuuden. Tästä näkökulmasta sillä, ettei hakemusta ole esitetty, ja sillä, että edunsaaja on valinnut vaihtoehtoisen etuuden, ei olisi merkitystä, sillä molemmissa tapauksissa perheavustusten saamatta jääminen on seurausta edunsaajan valinnasta, ja oikeus olisi joka tapauksessa ”saavutettu”.

44. On kuitenkin muistettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on asetuksen 76 artiklan 1 kohdan osalta toistuvasti todettu, ettei etuuden maksamiseen ole ”velvollisuutta”,( ) jos mahdollinen edunsaaja ei etuuden saamista koskevan oikeuden olemassaolosta huolimatta esimerkiksi hakemuksen esittämättä jättämisen vuoksi saa sitä.( ) Lainsäätäjä on osittain myös reaktiona unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön lisännyt 76 artiklaan 2 kohdan,( ) jonka voimassa olevassa versiossa säädetään, että siitä, ettei etuuteen oikeutettu esitä hakemusta, seuraa sen sijaan, että jäsenvaltio voi toimia niin kuin valtio, jolle hakemus olisi esitettävä, olisi jo myöntänyt etuudet.

45. Unionin tuomioistuin on lisäksi äskettäin täsmentänyt, että mainittu oikeuskäytäntö pätee edelleen tätä aihealuetta koskeviin analogisiin säännöksiin, joita ei ole muutettu, vaikka sitä ei selvästikään voida enää lainsäätäjän toimien jälkeen soveltaa asetuksen 76 artiklan 1 kohtaan.( )

46. Mainittujen unionin tuomioistuimen tuomioiden perusteella ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kaksi ensimmäistä kysymystä olisi näin ollen ratkaistava siten, ettei pääasian kantajien, jotka ovat valinneet Espanjassa perheavustuksiin nähden vaihtoehtoisen ja erilaisen etuuden, katsota ”saavuttaneen” mainitussa jäsenvaltiossa oikeutta perheavustuksiin.

47. Sen väitteen tueksi, ettei edellä mainittua oikeuskäytäntöä voida soveltaa asetuksen 77 artiklan 1 kohtaan, voitaisiin kuitenkin esittää kaksi argumenttia.

48. Ensinnäkin voidaan vedota 76 ja 77 artiklan välillä oleviin sanastollisiin eroavuuksiin. Kuten edellä on havaittu, 76 artiklassa puhutaan lainsäädännön ”mukaisista” (”dovute” eli suoritettavista) etuuksista,( ) kun taas 77 artiklan tämän asian kannalta merkityksellisessä osassa viitataan ”saavutettuun” oikeuteen. Tämä eroavuus säilyy muuttumattomana säännöksen eri kieliversioissa. Niinpä voitaisiin katsoa, että unionin tuomioistuimen kehittelemää 76 artiklaa koskevaa oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa seuraavaan artiklaan sillä perusteella, että se koskee eri tilannetta. Tästä näkökulmasta katsottuna lainsäätäjän päätös muuttaa vain 76 artiklaa ja jättää 77 artikla ennalleen voisi selittyä sillä, että lainsäätäjä ei ole pitänyt tarpeellisena muuttaa jälkimmäistä säännöstä.

49. Toiseksi on mahdollista vaihtoehtoisesti ehdottaa 76 artiklan 2 kohtaa koskevan tulkinnan analogista soveltamista myös 77 artiklaan, mikä mahdollistaa edellä esietyllä tavalla sen, että valtio toimii niin kuin etuus olisi jo tosiasiallisesti myönnetty toisessa jäsenvaltiossa, mitä ei kuitenkaan ole tapahtunut yksinomaan siitä syystä, ettei hakemusta ole esitetty. Erityisesti Saksan hallitus on kirjallisissa huomautuksissaan ehdottanut tätä ratkaisua ja vedonnut erityisesti näissä kahdessa artiklassa säänneltyjen tilanteiden vertailukelpoisuuteen ja lainsäätäjän tahdon valossa tehtävään, 76 artiklaan vuonna 1989 tehdyn lisäyksen teleologiseen tulkintaan.

50. Vaikka ymmärrän ja osittain myös jaan juuri mainittujen argumenttien taustalla olevan huolen, ne eivät mielestäni vakuuta, varsinkin kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö.

51. Ensimmäisestä argumentista voidaan todeta, että sanastolliset eroavuudet kahden tutkittavan säännöksen välillä eivät ole riittävän selvät, jotta niiden välillä voitaisiin tehdä ero oikeuskäytännössä muodostettujen periaatteiden soveltamisen kannalta. On huomattava, että unionin tuomioistuin ei ole asetuksen 76 artiklan tulkinnassa kiinnittänyt huomiota niinkään sanastollisiin yksityiskohtiin vaan pääsääntöisesti tulkinnut säännöstä hyvin pragmaattisesti ja keskittynyt ainoastaan siihen, saako asianomainen henkilö etuuden vai ei.( ) Lisäksi unionin tuomioistuin on korostanut säännöksen tulkinnassa usein tarvetta tulkita säännöstä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta edistävästi.( ) Katson myös, että Saksan hallitus näyttää sulkeneen pois mahdollisuuden tehdä tällainen ero ja ehdottanut sen sijaan toista vaihtoehtoa eli 76 artiklan 2 kohdan soveltamista analogisesti.

52. Myöskään tätä toista vaihtoehtoa ei mielestäni voida hyväksyä. Asetuksen 76 artiklan 2 kohtaa on mainitun oikeuskäytännön valossa tarkasteltava kaikilta osin asetuksen mukaista etuutta koskevaa oikeutta rajoittavana säännöksenä. Niinpä kyseistä säännöstä on tulkittava suppeasti.( ) Lisäksi unionin tuomioistuin on äskettäin suhtautunut kielteisesti tämän säännöksen analogiseen soveltamiseen tilanteessa, joka vastaa monelta osin käsiteltävän asian tilannetta.( )

53. Ensimmäistä ja toista kysymystä koskevan tarkasteluni päätteeksi ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee nämä kysymykset siten, että se toteaa, etteivät jäsenvaltion, jossa edunsaajat ovat kansallisen lainsäädännön perusteella saavuttaneet oikeuden eläkkeeseen, viranomaiset voi pääasian kaltaisessa tilanteessa evätä 77 tai 78 artiklassa tarkoitetulla tavalla maksettavaa etuutta, jos asuinvaltiossa on säädetty määrältään suuremmasta vastaavasta etuudesta, joka on kuitenkin yhteensopimaton asianomaisen henkilön valinnan mahdollisuuttaan käyttämällä valitseman toisen etuuden kanssa.

V Kolmas ennakkoratkaisukysymys

54. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kolmannella kysymyksellään sitä, onko kahteen ensimmäiseen kysymykseen annettava vastaus erilainen, jos perheavustuksia, vaikka ne lähtökohtaisesti myönnetään, ei voida asuinvaltiossa konkreettisesti saada, koska niiden kanssa yhteensopimaton vaihtoehtoinen etuus on ainoa mahdollinen siten, ettei mahdollisilla edunsaajilla ole edes mahdollisuutta valita viimeksi mainittujen sijasta perheavustuksia.

55. Kysymys on esitetty, vaikkakaan ei eksplisiittisesti, siltä varalta, että unionin tuomioistuin katsoisi, että ensimmäisessä ja toisessa kysymyksessä kuvatussa tilanteessa (valintaoikeus perheavustusten ja muiden etuuksien, jotka edunsaaja on valinnut, välillä) työskentelyvaltio (tässä tapauksessa Saksa) voisi kieltäytyä maksamasta perheavustuksia.

56. Koska ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kysymykseen kahteen ensimmäiseen kysymykseen päinvastaisella tavalla kolmanteen kysymykseen annettava vastaus seuraa automaattisesti kahteen ensimmäiseen annettavasta vastauksesta. Jos oikeutta Saksan perheavustuksiin ei menetetä, kun mahdolliset edunsaajat eivät saa Espanjan perheavustuksia valintansa vuoksi, sitä suuremmalla syyllä ei oikeutta voi menettää, jos valinnan mahdollisuutta ei ole. Tällaisessa tapauksessa ei voida edes sanoa, että henkilöillä on oikeus saada perheavustuksia Espanjassa: ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää itsekin, että sen näkemyksen mukaan Saksan perheavustusten maksamisen olisi jatkuttava.

57. Niinpä ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen siten, että se toteaa kahteen ensimmäiseen kysymykseen annettavan vastauksen koskevan myös sitä tilannetta, jossa perheavustuksia ei voida asuinvaltiossa maksaa, vaikka niistä on teoriassa säädetty, myöskään edunsaajien tätä koskevan valinnan vuoksi.

VI Ratkaisuehdotus

58. Näillä perusteilla ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee Sozialgericht Nürnbergin esittämät ennakkoratkaisukysymykset seuraavasti:

1) Jäsenvaltion, jossa edunsaajat ovat kansallisen lainsäädännön perusteella saavuttaneet oikeuden eläkkeeseen, viranomaiset eivät voi evätä sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 77 tai 78 artiklassa tarkoitetulla tavalla maksettavaa etuutta jos asuinvaltiossa on säädetty määrältään suuremmasta vastaavasta etuudesta, joka on kuitenkin yhteensopimaton asianomaisen henkilön valinnan mahdollisuuttaan käyttämällä valitseman toisen etuuden kanssa.

2) Tämä koskee myös sitä tilannetta, jossa perheavustuksia ei voida asuinvaltiossa maksaa, vaikka niistä on teoriassa säädetty, myöskään edunsaajien tätä koskevan valinnan vuoksi.