JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

M. POIARES MADURO

21 päivänä lokakuuta 2004 ( )

Asia C-141/02 P

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

max.mobil Telekommunikation Service GmbH

Valitus – EY 86 artiklan 3 kohta – Kieltäytyminen ryhtymästä toimenpiteisiin kantelun johdosta – Tutkittavaksi ottaminen – Tuomioistuinvalvonnan luonne ja laajuus





1. Yksityisten nostamat kantelut ovat jo muutaman vuoden ajan moninkertaistuneet kilpailualaa koskevista komission päätöksistä, joilla komissiolle tehdyt kantelut on hylätty. Yhteisöjen tuomioistuin on toistaiseksi ottanut tutkittavaksi nämä kanteet. Aluksi yhteisöjen tuomioistuin otti tutkittavaksi kantelijoiden EY 81 ja EY 82 artiklan soveltamista koskevista päätöksistä nostamat kanteet,( ) mutta laajensi myöhemmin kyseistä oikeuskäytäntöä koskemaan kantelijoita tai kolmansia, joita asia koskee, kun kyseessä oli valtiontukien( ) tai yrityskeskittymien valvonta.( ) Tämän tutkinta-alan laajentamisen ulkopuolelle näyttää jääneen ainoastaan yksi ala: EY 86 artiklassa tarkoitettu julkisten yritysten ja sellaisten yritysten valvonta, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia. Tällä alalla yhteisöjen tuomioistuin on ainoastaan lausunut asiassa Bundesverband der Bilanzbuchhalter vastaan komissio 20.2.1997 annetussa tuomiossa,( )että ”etukäteen ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että voi olla olemassa poikkeuksellisia tilanteita, joissa yksityisellä oikeussubjektilla tai mahdollisesti yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on edistää tiettyjen yksityisten oikeussubjektienkollektiivisia etuja, on asiavaltuus ryhtyä oikeudellisiin toimenpiteisiin sen vuoksi, että komissio on kieltäytynyt tekemästä päätöstä EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisessa valvontatehtävässään”.( )

2. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin pyrki laajentamaan tätä muotoilua asiassa max.mobil vastaan komissio 30.1.2002 annetussa tuomiossa (jäljempänä valituksenalainen tuomio)( ) ja esitteli periaatteen, jonka mukaan kantelut, jotka nostetaan komission päätöksistä olla ryhtymättä toimenpiteisiin EY 86 artiklaan perustuvan kantelun johdosta, otetaan tutkittaviksi. Nyt esillä olevassa valituksessa yhteisöjen tuomioistuinta on pyydetty lausumaan tämän pyrkimyksen yhteensoveltuvuudesta EY:n perustamissopimuksen ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.

I Valitusta koskeva asiayhteys

3. Valituksenalaisesta tuomiosta käy ilmi, että riita-asian taustalla on 11.12.1998 tehty komission päätös olla ryhtymättä toimenpiteisiin kantelun johdosta (jäljempänä riidanalainen päätös), jolla komissiota pyydettiin toteamaan, että Itävallan tasavalta oli rikkonut EY 82 artiklaa ja EY 86 artiklan 1 kohtaa yhdessä tarkasteltuina.

4. Kantelun tekemisen ajankohtana kolme toimijaa jakoi Itävallan GSM-markkinat. Mobilkom Austria AG (jäljempänä Mobilkom) oli ensimmäinen kyseisillä markkinoilla toimiva toimija. Yrityksellä oli lakiin perustuva monopoliasema matkapuhelinpalveluiden markkinoilla max.mobil Telekommunikation Service GmbH:n (jäljempänä max.mobil) markkinoilletuloon asti. Yritys toimii nykyään osakeyhtiönä, ja Itävallan valtio omistaa edelleen osan sen osakkeista. Max.mobil sai tammikuussa 1996 GSM-toimiluvan ja tuli markkinoille saman vuoden lokakuussa. Sitten, voitettuaan elokuussa 1997 pidetyn tarjouskilpailun Connect Austria GmbH tuli markkinoille uutena toimijana. Max.mobil halusi lokakuussa 1997 tekemällään kantelulla pääasiallisesti riitauttaa sen, ettei max.mobililta ja Mobilkomilta ollut vaadittu erisuuruisia maksuja, sekä Mobilkomin Itävallan viranomaisilta saamat etuudet ja tuen.

5. Komissio ilmoitti aikomuksistaan kantelijalle 11.12.1998 päivätyllä kirjeellä (riidanalainen päätös), jossa se täsmensi erityisesti, että ”[siitä, että Mobilkomille ei ole asetettu max.mobilin maksamaa maksua suurempaa maksua] komissio katsoo sen sijaan, että te ette ole esittänyt riittäviä todisteita sellaisesta valtion toimenpiteestä, joka olisi saanut Mobilkomin käyttämään määräävää markkina-asemaansa väärin. Komissio on tähänastisessa ratkaisukäytännössään aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn samankaltaisissa tapauksissa ainoastaan silloin, kun jäsenvaltio on määrännyt uudelle markkinoille tulleelle yritykselle suuremman maksun kuin markkinoilla jo toimivalle yritykselle (ks. GSM-matkapuhelinliikenteen toiselle toiminnanharjoittajalle asetetuista ehdoista Italiassa 4.10.1995 tehty komission päätös, EYVL L 280, 23.11.1995)”.

6. Max.mobil on 22.2.1999 yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen jättämällään kannekirjelmällä nostanut kanteen, jolla se vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista siltä osin kuin siinä hylätään max.mobilin tekemä kantelu. Komissio on esittänyt kannetta vastaan kanteen tutkimatta jättämistä koskevat oikeudelliset perusteet ja toissijaisesti kanteen perusteettomuutta koskevat oikeudelliset perusteet.

7. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on päättänyt antamassaan tuomiossa hylätä kanteen aineellisesti ja on perustellut tämän ratkaisun vaihe vaiheelta. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut ensiksi, että on tarpeen tarkastella kannetta yleisten alustavien toteamusten perusteella. Tältä osin se esittää, että velvollisuus käsitellä kantelu huolellisesti ja puolueettomasti perustuu hyvää hallintotapaa koskevaan oikeuteen, joka tunnustetaan Nizzassa 7.12.2000 julistetun Euroopan unionin perusoikeuskirjan( ) 41 artiklassa.

8. Valituksenalaisen tuomion mukaan tällä velvollisuudella on kaksi perustetta. Se johtuu kyseisen tuomion mukaan ensiksi EY 81 ja EY 82 artiklaa koskevasta sekä EY 87 ja EY 88 artiklaa koskevasta yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan kyseinen oikeuskäytäntö on ulotettava koskemaan myös EY 86 artiklan 3 kohtaa. Tämä laajentaminen perustuu kyseisen tuomioistuimen mukaan siihen, että kyseistä perustamissopimuksen määräystä sovelletaan sen 1 kohdan nojalla aina yhdessä perustamissopimuksen muiden määräysten kanssa, joihin kuuluvat kilpailua koskevat määräykset, joissa vahvistetaan nimenomaisesti kantelun tekijöiden menettelylliset oikeudet. Näin ollen kantaja on yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan vastaavassa tilanteessa kuin mitä tarkoitetaan 6 päivänä helmikuuta 1962 annetun neuvoston asetuksen N:o 17 (perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan ensimmäinen täytäntöönpanoasetus)( ) 3 artiklassa, jonka nojalla se voi tehdä kantelun komissiolle. Toiseksi tämä velvollisuus perustuu komissiolle asetettuun yleiseen valvontavelvollisuuteen. Sitä olisi luonnollisesti sovellettava kaikilla yhteisön oikeuden aloilla, joiden tavoitteena on luoda järjestelmä, joka takaa sen, ettei kilpailu yhteismarkkinoilla ole vääristynyttä ja tähän tavoitteeseen pyritään erityisesti EY 86 artiklassa.

9. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin täsmentää tältä osin, että EY 86 artiklan mukainen menettely ei ole samankaltainen kuin EY 226 artiklan mukainen menettely. Sillä kun komissio ”voi” EY 226 artiklan nojalla aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn jäsenvaltiota vastaan, on kiistatonta, että EY 86 artiklan 3 kohdan nojalla komissio toteuttaa aiheelliset toimenpiteet, ”jos se on tarpeen”. Edellä esitetystä johtuu, että komissiolla ei tällaisissa asioissa ”ole täysin vapaata harkintavaltaa”.

10. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan komission huolellista ja puolueetonta tutkimista koskeva velvollisuus ei kuitenkaan merkitse sitä, että komissiolla ei olisi sille oikeuskäytännössä tunnustettua laajaa harkintavaltaa valita toimiaan ja niiden toteuttamiseksi asianmukaisia keinoja. Tämä vapaus ei kuitenkaan ole rajaton: komissiolla on velvollisuus tutkia yksittäiset kantelut huolellisesti ja puolueettomasti ja toisaalta se on tämän velvollisuuden noudattamista koskevan tuomioistuinvalvonnan alainen. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tekee edellä esitetystä kaksi päätelmää. Ensiksi se päättelee, että kantelijat voivat käyttää oikeussuojakeinoa, jolla pyritään turvaamaan niiden lailliset intressit. Tästä taas seuraa toiseksi, että yhteisöjen tuomioistuimen osuus koskee vain rajallista valvontaa sen selvittämiseksi, että riidanalaiseen toimeen sisältyy ensiarviolta vankat perustelut, että huomioon otetut tosiseikat pitävät paikkansa ja ettei näitä tosiseikkoja ole ilmiselvästi arvioitu väärin.

11. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tarkastelee kanneperusteita nimenomaan edellä esitetyn valossa. Valituksen tutkittavaksi ottamista kyseinen tuomioistuin taas tarkastelee kahdelta samansuuntaiselta tasolta. Pääasiallisesti tuomioistuin katsoo, että toisin kuin valtiontukia koskevassa ratkaisussa, EY 86 artiklan 3 kohdan yhteydessä on hyväksyttävä sellaisten päätösten olemassaolo, joilla kantelut hylätään. Nyt esillä olevassa asiassa on komission mielestä selvää, että riidanalainen päätös voidaan luokitella edellä mainittuihin toimiin. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan kantajalla on päätöksen adressaattina pääasiallisesti asiavaltuus nostaa kanne komissiota vastaan. Jos kuitenkin oletettaisiin, ettei riidanalainen toimi ole luonteeltaan kantelijalle osoitettu päätös, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo lisäksi, että riidanalainen päätös koskee kantajaa suoraan ja erikseen. Tuomioistuin esittää tätä varten kuusi seikkaa, jotka liittyvät päätöksen laatimiseen ja kantajan tosiasialliseen tilanteeseen.

12. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa asiakysymyksestä, että sen valvonta rajoittuu sen tarkastamiseen, että komissio noudattaa velvollisuuttaan tutkia kantelut huolellisesti ja puolueettomasti. Tältä osin riidanalaisen päätöksen sisällön tarkastelussa on ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan käynyt ilmi, että asian kannalta merkitykselliset seikat on otettu asianmukaisesti huomioon. Komissio ei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan ole tehnyt aineellista virhettä todetessaan tosiseikat eikä ilmeistä arviointivirhettä näiden tosiseikkojen oikeudellisessa arvioinnissa. Lisäksi se, että riidanalainen päätös on tehty komission ja kantajan välisten kokousten jälkeen, osoittaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan sitä, että kantaja on voinut ymmärtää kyseisen toimen perustelut. Näin ollen ei voida ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan katsoa, että riidanalaista päätöstä ei olisi EY 253 artiklan mukaisesti riittävästi perusteltu. Näin ollen valitus on hylättävä.

13. Komissio on tehnyt valituksen kyseisen tuomion yhdestä osasta. Se ei kiistä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiakysymyksestä tekemää arviointia. Komissio vaatii valituksenalaisen tuomion kumoamista vain siltä osin kuin siinä todetaan, että kanne otetaan tutkittavaksi. Komissio esittää vaatimukselleen kolme kanneperustetta. Ensiksi komissio kiistää kanteluiden tutkimista koskevan sellaisen oikeuden olemassaolon, jota vastaisi kantelijalle tunnustettu oikeus nostaa kanne siinä tapauksessa, että kantelu hylätään. Toiseksi komissio kieltäytyy tunnustamasta, että riidanalainen päätös on luonteeltaan kantajalle osoitettu päätös. Kolmanneksi komissio katsoo, ettei ole mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että päätös koskee kantajaa erikseen. Kaikilla näillä kanneperusteilla komissio esittää, ettei riidanalaisessa päätöksessä ole otettu huomioon edellä mainitussa asiassa Bundesverband der Bilanzbuchhalter vastaan komissio annetun tuomion ulottuvuutta. Kyseisessä tuomiossa vahvistetaan tällä alalla tilanteet, joissa yksityiset voivat saattaa asian yhteisön tuomioistuinten tutkittavaksi. Max.mobil vaatii vastineessaan esittämissään vaatimuksissa, että valitus on hylättävä, ja tekee lisäksi vastavalituksen, jossa se vaatii valituksenalaisen tuomion kumoamista siltä osin kuin siinä on hylätty sen nostama kanne aineellisilta osin. Ranskan tasavalta on 24.10.2002 annetulla määräyksellä hyväksytty väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.

14. Koska kyseessä on monitahoisia oikeudellisia ongelmia koskeva asia, mielestäni on syytä tarkastella ensin siinä esitettyjä yleisiä kysymyksiä (III). Tällaisella tarkastelulla voidaan selventää valituksessa ja vastavalituksessa esitettyjä eri valitusperusteita valituksenalaista tuomiota vastaan (IV). Ennen tarkastelun aloittamista on kuitenkin vastattava valituksen tutkittavaksi ottamista koskevaan kysymykseen (II).

II Valituksen tutkittavaksi ottaminen

15. Valituksen vastapuoli katsoo, ettei valitusta voida ottaa tutkittavaksi sillä perusteella, että komissio on sen mukaan jo voittanut oikeudenkäynnin kokonaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Valituksen vastapuoli vetoaa tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan toiseen kohtaan, jonka mukaan muutosta voivat hakea kaikki asianosaiset, joiden vaatimukset on kokonaan tai osittain hylätty. Näin ollen on mietittävä, estääkö se, että kanne on hylätty aineellisesti komission ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämien vaatimusten mukaisesti, komissiota esittämästä vaatimusta valituksenalaisen tuomion osittaisesta kumoamisesta.

16. Kysymys ei minusta ole täysin uusi. Asiassa Ranska vastaan Comafrica ym.( ) yhteisöjen tuomioistuin on jo hyväksynyt valituksen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta siltä osin kuin siinä oli hylätty yhden asianosaisen esittämä tutkittavaksi ottamista koskeva oikeudenkäyntiväite, vaikka yhteisöjen tuomioistuin lopulta hylkäsi kanteen perusteettomana tämän asianosaisen vaatimusten mukaisesti. Valituksen vastapuoli katsoo kuitenkin, ettei kyseinen tuomio liity nyt esillä olevaan asiaan. Kyseessä oli valituksen vastapuolen mukaan ”poikkeuksellinen ja harvinainen tilanne” siinä mielessä, että kyseisessä asiassa käsiteltävänä ollutta asetusta tarkasteltiin joukkona yksittäistapauksia koskevia päätöksiä. Kyseisen oikeuskäytännön tarkoituksena oli estää komission vastaisten kanteiden todennäköinen moninkertaistuminen. Valittajan mukaan taas yhteisöjen tuomioistuimen kyseisessä asiassa tekemää ratkaisua voidaan sitä vastoin soveltaa sitäkin suuremmalla syyllä nyt esillä olevaan asiaan sillä perusteella, että komissio ei ole pelkästään riita-asian ulkopuolinen, niin kuin Ranskan tasavalta saattoi olla asiassa Ranska vastaan Comafrica ym., vaan väliintulija.

17. Ennen edellä esitetyn kysymyksen ratkaisemista palauttaisin mieliin, että yhteisöjen tuomioistuimen perussäännössä erotetaan selvästi kaksi eri henkilöryhmää, joilla on oikeus hakea muutosta. Perussäännön 56 artiklan toisen kohdan mukaan muutosta voivat hakea ”kaikki asianosaiset, joiden vaatimukset on kokonaan tai osittain hylätty. Muut väliintulijana olleet kuin jäsenvaltiot ja yhteisöjen toimielimet voivat kuitenkin hakea muutosta ainoastaan silloin, kun yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätös koskee heitä suoraan”. Kun tavanomaisilla valittajilla täytyy olla intressi valittaa, on kiistatonta, että ”yhteisöjen toimielinten ei siis pidä näyttää toteen, että niillä olisi intressi valittaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta”.( ) Tästä seuraa, ettei viimeksi mainituilla ole velvoitetta osoittaa, että valituksen tuloksesta voi olla niille hyötyä.( )

18. Max.mobil väittää kuitenkin, että koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin voi vapaasti ratkaista, ottaako se valituksen tutkittavaksi, yhteisöjen tuomioistuimessa on jätettävä tutkimatta kaikki valitukset, jotka kohdistuvat ainoastaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätelmiin, jotka koskevat ensimmäiselle oikeusasteelle esitetyn kanteen tutkittavaksi ottamista. Se perustaa väitteensä asiassa neuvosto vastaan Boehringer annettuun tuomioon.( )

19. Tätä väitettä ei voida hyväksyä. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole hylännyt kyseisessä tuomiossa valitusta sillä perusteella, että se kohdistui tutkittavaksi ottamista koskevaan päätökseen, vaan sillä perusteella, ettei valituskelpoista päätöstä ollut olemassa. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli kyseisessä tapauksessa voinut, tekemättä oikeusvirhettä, ratkaista ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn tutkittavaksi ottamista koskevan oikeudenkäyntiväitteen. Tässä tapauksessa ei siis ollut asianomaiselle vastaista päätöstä, johon olisi voitu hakea muutosta yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti. Siitä, että yhteisön toimielimet ovat etuoikeutetussa asemassa valituksen osalta, ei seuraa, että ne olisi vapautettu kaikista velvoitteista. Kyseinen tuomio merkitsee sitä, että ennen valituksen tekemistä on yksilöitävä yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettu valituskelpoinen päätös.

20. Tämä sama sääntö on asiassa komissio ja Ranska vastaan TF1 annetussa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa( ) sen omaksutun ratkaisun perusteena, johon max.mobilkin väittää tukeutuvansa. Kyseisessä asiassa laiminlyöntikanteen kohdetta itseään ei enää ollut johtuen ensimmäisessä oikeusasteessa oikeudenkäyntimenettelyssä tapahtuneesta komission kannanotosta. Edellä esitetystä seurasi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi tarpeettomaksi käsitellä kanteen tutkittavaksi ottamista ja että kaikki valitusperusteet väitettyä tutkittavaksi ottamista koskevaa päätöstä vastaan olivat tehottomia, koska kyseistä päätöstä ei ollut.

21. Onko edellä esitetystä silti pääteltävä, että koska päätös on yksilöity, yhteisöjen tuomioistuimen perussäännössä annetaan etuoikeutetulle valittajalle lupa valitukseen pelkästään oikeuden nimissä? Mielestäni tällaista päätelmää vastaan on kaksi syytä, joista toinen on käytännöllinen syy ja toinen oikeudellinen syy. Käytännössä on varmaan hyvän oikeudenkäytön edun mukaista asettaa tiukat rajat valitusten tekemistä koskevalle mahdollisuudelle. Tämä vaatimus on entistä tärkeämpi nykyisessä tilanteessa, jossa yhteisöjen tuomioistuimen asema kassaatiotuomioistuimena laajenee perustamissopimuksessa, sellaisena kuin se on muutettuna Nizzan sopimuksella, määrätyn toimivallan siirtojen vuoksi. On toinenkin tämän suuntainen puhtaasti oikeudellinen perustelu. Yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan toisen ja kolmannen kohdan tarkoituksena on helpottaa tiettyjen valittajien osalta muutoksenhakua. Tässä määräyksessä järjestetään näiden valittajien suhteen poikkeus valituksen tekemistä koskeviin edellytyksiin. Mutta kyseisiin valittajiin sovelletaan edellä mainittua poikkeusta lukuun ottamatta tavanomaista muutoksenhakujärjestelmää. Vaikka valituksessa ei sen luonteen vuoksi ole kyse tosiseikoista, se on kuitenkin riippuvainen asiassa annetusta tuomiosta. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin arvioi tätä oikeussuojatietä käyttäessään ainoastaan oikeudellisia kysymyksiä, edellytyksenä on vielä, että kyseisiä kysymyksiä on käsitelty pääasiaa käsitelleessä tuomioistuimessa pyrkimyksenä ratkaista erityinen riita-asia. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ei ole tässä yhteydessä yleisten ja abstraktien kysymysten käsitteleminen tai antaa ”oikeustieteellistä opetusta”. Tällä tavoin voidaan selittää erityisesti väitetysti virheelliseen oikeudelliseen perusteluun kohdistuvan valituksen tutkimatta jättämistä koskeva sääntö, koska valituksenalainen perustelu osoittautuu olevan ilman suoraa yhteyttä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antamaan ratkaisuun.( ) Tällainen sääntö johtuu kassaatiovalvonnan luonteesta, jossa on kyse yhteisön oikeuden virheettömän tulkinnan ja soveltamisen tarkistamisesta tietyssä yksittäistapauksessa. Tätä sääntöä myös sovelletaan erottelematta kaikkiin valittajiin. Näin ollen on syytä hahmottaa yhteisöjen tuomioistuimen perussäännössä joidenkin valittajien hyväksi määrätty poikkeusjärjestelmä siten, että valituksen tekeminen niiden osalta helpottuu, ja kuitenkin siten, ettei tällä järjestelyllä vääristetä kyseisen valituksen objektiivista tavoitetta.

22. Tässä tarkoituksessa ehdotan, että perussäännössä etuoikeutettujen valittajien ryhmän suhteen katsottaisiin, ettei valituksen tutkittavaksi ottamista arvioitaisi ainoastaan suhteessa tuomiolauselmaan, vaan myös suhteessa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa tekemiin oikeudellisiin päätelmiin. Vaikka tuomion tuomiolauselma voisi täysin tyydyttää valittajien vaatimuksia, on voitava sallia, että ne valittavat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tekemistä välitason päätelmistä. Tällaisessa tapauksessa on täytettävä kuitenkin kaksi edellytystä. On tarkastettava, että valituksenalaiset päätelmät johtuvat riitauttamisesta, joka on tehty kyseisen riita-asian yhteydessä, ja että ne liittyvät ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiolauselmassaan antamaan ratkaisuun.( )

23. Jos asian tarkastelua jatketaan tähän suuntaan, ei ole enää tarpeen tarkastella max.mobilin ehdottamalla tavalla( ) valituksenalaisen tuomion osasta mahdollisesti syntyviä seurauksia myöhemmin käsiteltäviin asioihin. Tästä seuraa myös, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valittajan, joka valittaa sellaisista oikeudellisista perusteluista, joihin ei liity minkäänlaista riitauttamista tai joilla ei ole vaikutusta annettuun tuomiolauselmaan, tekemää valitusta ei voida ottaa tutkittavaksi. Vaikka tässä ratkaisussa laajennettaisiinkin valitussyitä tiettyjen valittajien hyväksi, siinä suljetaan kuitenkin pois kaikki valitukset, jotka on tehty pelkästään oikeuden nimissä.

24. Nyt esillä olevasta asiasta käy ilmi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen sen päätelmän kanssa, jonka mukaan se ottaa kanteen tutkittavaksi, on ristiriidassa tutkittavaksi ottamista koskeva oikeudenkäyntiväite, jonka komissio on esittänyt oikeudenkäyntimenettelyssä ensimmäisessä oikeusasteessa. Ensimmäinen riitauttamista koskeva edellytys on näin ollen täytetty. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on ilmeisen selvästi todennut valituksenalaisen päätelmän tarpeelliseksi vaiheeksi kyseisen riita-asian ratkaisemisessa. Vaikka tätä tutkittavaksi ottamista koskevaa päätelmää ei ole tuomion tuomiolauselmassa, se on erottamaton osa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kyseisessä riita-asiassa antamaa oikeudellista ratkaisua. Edellytys valituksenalaisen tuomion osan yhteydestä annettuun ratkaisuun on myös täytetty. Katson näin ollen, että kyseinen valitus on otettava tutkittavaksi.

III Alustavia kysymyksiä

25. Nyt esillä olevan asian yhteydessä tulee jatkuvasti esiin kaksi kysymystä. Ne koskevat yhtäältä EY 86 artiklan ja kyseisellä artiklalla perustamissopimuksen yleiseen järjestelmään perustettujen valvontamenetelmien asemaa sekä toisaalta riidanalaisen päätöksen oikeudellista luonnetta. Näillä kahdella kysymyksellä määritetään hyvin kantelijoiden mahdollisuuteen saattaa asiansa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi liittyvän ongelman eri näkökohtia silloin, kun komissio on kieltäytynyt aloittamasta EY 86 artiklan 3 kohdan mukaista menettelyä.

26. Todettakoon heti, että komissiolle EY 86 artiklan nojalla tunnustettu toimivalta voi mielestäni vaikuttaa suoraan yksityisten intresseihin. Siitä ei kuitenkaan voida päätellä, että kullekin tällaiselle intressille olisi tunnustettava asiavaltuus suhteessa komission päätökseen. Tätä varten on vielä tarkastettava, onko perustamissopimuksessa tutkittavaksi ottamiselle määrätyt edellytykset täytetty.

A EY 86 artiklan 3 kohdassa määrätyn valvonnan asema perustamissopimuksen yleisessä järjestelmässä

27. Toisin kuin muilla kilpailuoikeuden aloilla, valtion kanssa erityissuhteessa olevien yritysten käyttäytymisen valvonnasta ei ole annettu täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä. Tällainen lainsäädännöllinen puute edistää turvautumista analogiaan. On olemassa kaksi yleistä tapaa tarkastella tätä valvontaa: joko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen erityisenä muotona tai kilpailunvastaisten menettelyjen valvonnasta johdettavana menettelynä.

28. Ensimmäisen käsityksen, jota komissio on säännöllisesti puolustanut,( ) mukaan kyseisellä alalla toteutettava valvonta perustuu pääasiallisesti komission ja kyseisen jäsenvaltion väliseen vuoropuheluun. Tästä seuraa, että komission harkintavalta sulkee pois yksityisten oikeuden vaatia komissiota omaksumaan tietynsuuntainen kanta. Kantelun tekijöille ei ole tunnustettu omaa oikeutta, sillä edellä kuvatussa järjestelmässä komission toiminnan kohde on yksinomaan jäsenvaltion ja yhteisön viranomaisten välinen asia. Tätä käsitystä vastaan on esitetty käsitys, jota nyt esillä olevassa asiassa tukee max.mobil ja jonka mukaan EY 86 artiklan nojalla toteutettava valvonta on yhdistettävä kilpailuoikeuteen. Perustamissopimuksen laatijoiden selkeää tahtoa osoittaa tämän käsityksen mukaan se, että kyseinen määräys on sijoitettu yrityksiin sovellettavia kilpailusääntöjä koskevaan lukuun. Tästä taas seuraa, että tähän valvontaan kuuluu olennainen subjektiivinen osa eli että, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on lausunut, sillä ”pyritään – – suojaamaan talouden toimijoita jäsenvaltioiden toimenpiteiltä, joilla ne romuttavat perustamissopimuksessa turvattuja taloudellisia perusvapauksia”.( ) Näin ollen yksityisille tunnustetut subjektiiviset oikeudet rajoittavat komissiolle tällä alalla tunnustettua harkintavaltaa.( )

29. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on valituksenalaisessa tuomiossa omaksunut nimenomaisesti viimeksi mainitun käsityksen. Nähdäkseni yhteisöjen tuomioistuin ei omassa oikeuskäytännössään ole ollut yhtä kategorinen. Asiassa Alankomaat ym. vastaan komissio annetussa tuomiossa( ) yhteisöjen tuomioistuimella oli mahdollisuus lausua, että tällainen harkintavalta voi osoittautua välttämättömäksi, jotta komissio voisi täyttää sille EY 81 – EY 88 artiklassa uskotun tehtävän valvoa kilpailusääntöjen noudattamista. Yhteisöjen tuomioistuin vertaa edellä esitetyllä tavalla toisiinsa toimivaltaa, jota komissio harjoittaa jäsenvaltioihin nähden EY 86 artiklan nojalla tehdyillä päätöksillä, ja komissiolle EY 88 artiklassa määrättyä toimivaltaa.( ) Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin muissa tapauksissa lausunut, että valtiontukien valvonta ”on ainoastaan eräs jäsenvelvoitteen noudattamatta jättämistä koskevan kanteen muunnos”.( )

30. Mielestäni on syytä erottaa toisistaan, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnytkin, EY 86 artiklan 3 kohta ja EY 226 artikla. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on kuitenkin valituksenalaisessa tuomiossa kohdistanut virheellisesti tämän eron komissiolle tunnustetun harkintavallan määrään. Ei voida vakavasti asettaa vastakkain komissiolle tunnustettua vapautta, jonka perusteella komissio ”voi” toimia, ja sitä, että komissiolla on mahdollisuus toimia, ”jos se on tarpeen”. Jos nämä menettelyt on syytä erottaa toisistaan, eron on pikemminkin perustuttava perustamissopimuksessa määrättyjen valvontatoimien käsitteen ja luonteen peruseroihin.( )

31. Kuten yhteisöjen tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus todeta, EY 226 artiklassa määrätyn hallintomenettelyn tarkoituksena on ”antaa jäsenvaltiolle mahdollisuus vapaaehtoisesti noudattaa perustamissopimuksen velvoitteita”.( ) Komission tehtävänä on ainoastaan selventää sellaiseen tulkintaan liittyviä eroavuuksia, joka koskee jäsenvaltiolle perustamissopimuksen nojalla kuuluvia velvoitteita. Komissiolla ei sitä vastoin ole valtaa määritellä lopullisesti jäsenvaltion oikeuksia ja velvollisuuksia taikka antaa jäsenvaltiolle takeita tietyn toiminnan yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa.( ) Komissiolla ei ole valtuutta todeta rikkomista ja kehottaa jäsenvaltiota poistamaan velvoitteiden laiminlyönnin.( ) Edellä esitetystä seuraa, ettei yksityisten sellaisia kanteita voida ottaa tutkittavaksi, jotka koskevat komission kieltäytymistä aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely jäsenvaltiota vastaan.( ) Toisaalta tämä oikeudenkäyntimenettely on ”suljettu yksityisiltä”.( ) Tämän oikeudenkäyntimenettelyn tarkoituksena ei myöskään ole tehdä päätöksiä, joilla yksityisille myönnetään oikeuksia.( ) On näin ollen selvää, ettei jäsenyysvelvoitteiden noudattamista koskevilla menettelyillä ole suoraa oikeudellista yhteyttä yksityisiin.( )

32. EY 86 artiklan 3 kohtaan perustuva komission toimivalta on aivan toisenlainen. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että ”komissiolle myönnettyyn valvontavaltaan sisältyy 90 artiklan 3 kohdan perusteella mahdollisuus täsmentää perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteita”.( ) Tämän valvontavallan laajuus riippuu siis niiden perustamissopimuksen sääntöjen ulottuvuudesta, joiden noudattamisen valvomisesta on kyse.( ) Kun valvontavaltaa sovelletaan yhdessä yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen kanssa, on loogista, että komissiolle tunnustetaan vastaava valta kuin sillä on kyseisten sääntöjen valvomisen yhteydessä. Kyseisissä säännöissä annetaan komissiolle suora valvontavalta yhteismarkkinoilla toimiviin taloudellisiin toimijoihin nähden, ja siihen kuuluu oikeus tehdä toimijoille vastaisia, sitovia päätöksiä.

33. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa Alankomaat ym. vastaan komissio annetussa tuomiossa, että jotta EY 86 artiklan 3 kohdassa komissiolle myönnetyltä toimivallalta ei vietäisi tehokasta vaikutusta, ”komissiolla on tunnustettava olevan toimivalta vahvistaa, että valtion tietty toimenpide on perustamissopimuksen määräysten vastainen, ja esittää, mitä toimenpiteitä asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava täyttääkseen yhteisön oikeudesta aiheutuvat velvoitteet”.( ) Seuraavassa kohdassa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että ”tällaisen toimivallan olemassaolon tunnustaminen on myös välttämätöntä, jotta komissio voi täyttää sille perustamissopimuksen 85–93 artiklassa annetun tehtävän eli kilpailusääntöjen noudattamisen valvonnan”. EY 86 artiklan sovellettuna yhdessä kilpailusääntöjen kanssa tarkoituksena on varmistaa, ettei yksityisten yritysten ja valtion valvomien tai valtion etuuksia nauttivien yritysten välille synny tietyllä alalla vääristymiä. Kyseessä on näin ollen se, että valvotaan perustamissopimuksen sääntöjen kannalta tiettyjä valtion toimenpiteitä, jotka voivat vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla.( )

34. Jos etsitään vastaavuutta perustamissopimuksissa määrätyn jonkin muun menettelyn kanssa, EY 226 artiklan kanssa sitä löytyy vähemmän kuin EHTY:n perustamissopimuksen 88 artiklassa, jossa annetaan komissiolle mahdollisuus määrätä suoraan jäsenvaltioille velvoitteita ja rangaistuksia.( ) On kiistatonta, että kyseisillä yksityisillä on tässä yhteydessä ollut valtuudet saattaa asia yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi silloin, kun komissio on kieltäytynyt määräämästä jäsenvaltiota noudattamaan velvoitteitaan.( )

35. Edellä esitetystä seuraa, että komissiolle EY 226 artiklan yhteydessä myönnetyllä toimivallalla ja EY 86 artiklan yhteydessä myönnetyllä toimivallalla pyritään eri tavoitteisiin ja niihin sovellettavat yksityiskohtaiset säännöt eivät ole samat. Vaikka yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei velvoiteta kummassakaan tapauksessa komissiota toimiin,( ) siinä vaaditaan, että kun komissiolla on, kuten kilpailun alalla välitön päätösvalta, joka vaikuttaa markkinoihin, on yksittäisten, joita päätös koskee, etujen oikeussuoja varmistettava. Tämän suojan ulottuvuus voi vaihdella kyseisten alojen omien erityispiirteiden ja annettujen säännösten mukaan. Tässä yhteydessä on erityisesti otettava huomioon niiden edut, joita komission päätökset koskevat.( ) On kuitenkin tunnustettava kaikilla aloilla, joilla komissiolla on kyseinen toimivalta, henkilöille, joilla on jokin oikeus tai joiden etua päätös erityisesti koskee, mahdollisuus ajaa asiaansa tuomioistuimessa oikeuksiensa tai etujensa hyväksi.( )

B Riidanalaisen toimen oikeudellinen luonne

36. Jotta saataisiin selville, onko riidanalainen päätös kannekelpoinen yhteisöjen oikeuskäytännön mukaan, sen sisältö ja ulottuvuus on määriteltävä tarkoin.

37. Valituksenalaisessa tuomiossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutkii riidanalaista päätöstä pääasiallisesti yksittäisenä kantelun hylkäämispäätöksenä, joka vastaa EY 81 ja EY 82 artiklan yhteyteen kuuluvia kantelun käsittelyn lopettamista koskevia päätöksiä. Komissio sitä vastoin katsoo, että kyseistä kirjettä olisi tarkasteltava toimena, joka ei ole luonteeltaan päätös. Kyseessä on komission mukaan puhtaasti sisäinen toimi, joka osoittaa komission tahtoa tiettynä hetkenä. Siitä, että kyseinen toimi on saatettu kantelijan tietoon, ei komission mukaan seuraa, että sen olisi katsottava olevan luonteeltaan päätös, jolla on pakottavia oikeudellisia vaikutuksia. Ranskan hallitus puolestaan kannattaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toissijaisesti esittämää arviota ja katsoo, että tuossa yhteydessä toteutettu toimi voi olla vain kyseiselle jäsenvaltiolle eikä siis yksityiselle osoitettu päätös. Ranskan hallitus perustaa näkemyksensä tältä osin EY 88 artiklan järjestelmää koskevaan vertailuun ja EY 86 artiklan 3 kohtaan, jonka mukaan aiheelliset päätökset osoitetaan ”jäsenvaltioille”.

38. Yksikään edellä esitetyistä luonnehdinnoista ei täysin vakuuta minua. Ensiksi ensimmäisen oikeusasteen perustana käyttämä vertailu herättää arvostelua. Valituksenalaisen tuomion 67 kohdassa tarkoitettu kantelun käsittelyn lopettamista koskeva päätös on vastaus EY 81 ja EY 82 artiklan soveltamista koskevien asetusten nojalla esitettyyn vaatimukseen. Se päättää menettelyn, jossa luonnollisille ja oikeushenkilöille, jotka vetoavat lailliseen intressiinsä, annetaan tietyt menettelylliset takeet, jotka koskevat oikeutta kantelun tekemiseen ja huomautusten esittämiseen. Yhteisöjen tuomioistuin tunnustaa nimenomaan näiden asetuksen N:o 17( ) 3 artiklassa ja asetuksen (EY) N:o 2842/98( ) 6 artiklassa säädettyjen takeiden perusteella kantelijoille oikeuden saada kantelun hylkäämistä koskeva päätös. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut tällä perusteella asiassa Guérin automobiles vastaan komissio( ), että tämän menettelyn jälkeen ”komission on – – joko käynnistettävä menettely sitä vastaan, jota [kantelu] koskee – – taikka sitten komission on tehtävä lopullinen päätös [kantelun] hylkäämisestä, mistä voidaan nostaa kumoamiskanne yhteisöjen tuomioistuimissa”. Säännöstössä ei tosin ole nimenomaan mainittu tällaista päätöstä. Se on kuitenkin perusteltu kantelijalle EY 85 artiklassa määrätyn valvonnan yhteydessä tunnustetulla oikeudellisella asemalla.

39. Tällaista asemaa ei ole EY 86 artiklan yhteydessä. Vaikka onkin, niin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 51 kohdassa, että vaikka EY 86 artiklan rikkomisesta kantelun tekevän henkilön tilanne on ”vastaava” kuin asetuksen N:o 17 3 artiklassa tarkoitettu tilanne, se ei kuitenkaan ole samanlainen. Vaikka tällä alalla kantelun tekemistä ei ole suljettu pois, sille ei kuitenkaan ole annettu oikeussuojaa. On myös vahvistettu, että kantelu, joka on tehty ilman oikeussuojaa, on yksinkertaisesti vain tosiasiallisesti hyväksytty, eikä siitä voi johtua kantelijalle erityisiä oikeuksia.( ) Nyt esillä olevassa asiassa kantelijalla ei ole ollut muodollista asemaa vaatimusten esittämiseen eikä komission toteuttamaan tarkastelumenettelyyn osallistumiseen. Näin ollen tehdyllä kantelulla ei ole ollut erityistä oikeudellista yhteyttä komissioon. Komission toimi ei oikeudellisesti liity vaatimukseen, johon sillä annettaisiin asianmukainen vastaus. Vaikka riidanalainen toimi johtuu kantelusta, kantelu ei oikeudellisesti ole komission aloittaman menettelyn vireille paneva toimi eikä kantelija ole se, jolle tarkastelun päätteeksi tehty päätös on muodollisesti osoitettu. Kyseisen toimen oikeudellisen luonteen määrittelyä ei näin ollen voida perustaa sen sanamuotoon. Vaikka päätös on suunnattu kantelijalle, sillä ei ole kantelun luokittelussa yksittäisen päätöksen luonnetta.

40. Onko siis uskottava enemmän edellä kuvattua Ranskan hallituksen esittämää väitettä, jonka mukaan riidanalainen päätös on katsottava kyseiselle jäsenvaltiolle osoitetuksi päätökseksi? Jäsenvaltio voi vedota yhteisöjen tuomioistuimen valtiontukien alalla omaksumaan kantaan. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut asiassa komissio vastaan Sytraval ja Brink’s France( ), ettei perustamissopimuksessa yhteisön lainsäädännössä ole asetettu menettelyllisiä sääntöjä valtiontukia koskevien kantelujen käsittelystä, minkä vuoksi komission tällä alalla tekemät päätökset osoitetaan kyseisille jäsenvaltioille. Voisi näyttää siltä, että koska EY 86 artiklan soveltamisalalla sovelletaan soveltuvin osin samoja edellytyksiä, on sovellettava samaa päätelmää. Tällä tavoin ei kuitenkaan otettaisi huomioon EY 88 artiklan ja sen täytäntöönpanoa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen erikoisasemaa.

41. Komission toimet, jotka on toteutettu EY 88 artiklan nojalla, vastaavat jäsenvaltioiden hyväksymien toimenpiteiden tiedoksiantamista tai tarkastelemista koskevaa jatkuvaa velvoitetta. Komissiolla on valtiotukien alalla, toisin kuin EY 86 artiklan 3 kohdan mukaisessa toimivallassa, yksinomainen toimivalta, jota se harjoittaa tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Silloinkin kun komissio päättää ilmoittamatta jätetystä laittomasta tuesta, komission toteuttama tuen tarkastelu kuuluu kyseisen jäsenvaltion kanssa toteutettavaan vuoropuheluun. Tällaisessa tapauksessa komission menettelyä, joka johtaa tuen takaisin perimistä tai yhteisön lainsäädännön mukaisuutta koskevaan päätökseen, ei aloiteta oikeudellisesti sen perusteella, miten komissio on saanut tietää tuesta; päätös on aina vastaus kyseisen jäsenvaltion toimittamiin tietoihin tai huomautuksiin. EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetussa neuvoston asetuksessa( ) on noudatettu tätä näkemystä ja vahvistettu periaate, jonka mukaan kaikki valtiontukia koskevat päätökset on osoitettu asianomaiselle jäsenvaltiolle.

42. EY 86 artiklan 3 kohdan järjestelmään ei kuitenkaan sovelleta EY 88 artiklaan sovellettavia erityisiä edellytyksiä. EY 86 artiklan perusteella annetut komission toimet eivät mitenkään kuulu kyseisten jäsenvaltioiden kanssa käytävän yksinomaisen vuoropuhelun piiriin. Näin ollen ei voida olettaa, että komission toimi, joka koskee valtion toimenpidettä, on välttämättä osoitettu kyseisen toimenpiteen toteuttaneelle jäsenvaltiolle.

43. Näin ollen nyt käsiteltävänä olevassa asiassa esille tulevan päätöksen tarkoituksena on ainoastaan todeta tietyn tilanteen tosiseikat suhteessa kilpailusääntöihin. Komissio toteaa, ettei EY 82, kun sitä luetaan yhdessä EY 86 artiklan kanssa, voida soveltaa kyseiseen tilanteeseen. Komissio vertaa tällä päätöksellä tiettyä tilannetta tiettyihin perustamissopimuksen sääntöihin ja tekee siitä omaan asemaansa perustamissopimuksen täytäntöönpanon valvojana johtuvat päätelmät. Tällaista päätöstä ei sinänsä ole lainkaan osoitettu tietylle henkilölle eikä sillä vastata sellaisen kantelijan esittämään vaatimukseen, joka olisi saanut oikeuden tällaisen vastauksen saamiseksi sen kummemmin, kuin siinä ei määrätä jäsenvaltiota käyttäytymään tietyllä tavalla. Se, että se on tehty kantelussa mainittujen seikkojen perusteella ja että siinä on kyse tietyn jäsenvaltion toimenpiteestä, ei muuta sen luonnetta, jonka mukaan siinä tuodaan esiin perustamissopimuksen tiettyjen määräysten soveltuvuutta koskeva objektiivinen oikeudellinen tilanne. Tästä huolimatta kyseinen toimi voi tuottaa oikeudellisia vaikutuksia kyseiselle valtiolle ja kyseisille yksityisille.

44. Yhteisön toimen kannekelpoisuuden määrittämiseksi on otettava huomioon sen vaikutukset eikä sen tarkoitusta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 230 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat kaikki toimielinten toteuttamat toimenpiteet, joilla on oikeusvaikutuksia.( ) Tämä pätee erityisesti silloin, kun kyseisen toimen vaikutuksesta estetään tai aiheutetaan sellaisten sääntöjen vahvistamista tai sellaisten käyttäytymisten omaksumista, joilla muutetaan tiettyjen henkilöiden oikeusasemaa selvästi. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on voinut todeta tältä osin, että vaikka komission jäsenen tiedonanto, ettei tietty yrityskeskittymä ollut yhteisönlaajuinen, ei ollut osoitettu tietylle yksilöidylle adressaatille, se koski jäsenvaltioita, joiden toimivalta kyseiseen toimenpiteeseen nähden siten vahvistettiin, keskittymään osallistuneita yrityksiä, jotka oli näin vapautettu ilmoittamasta kyseisestä toimenpiteestä, sekä komissiota itseään, jonka käyttäytymistä kyseinen tiedonanto vastedes ohjasi.( )

45. Mielestäni nyt esillä olevassa asiassa on kiistatonta, että riidanalaisella toimella on oikeusvaikutuksia kyseiselle jäsenvaltiolle, jolle on vakuutettu, ettei se ole komission kantelussa ilmoitetuista seikoista aloittaman valvontamenettelyn kohteena. Lisäksi valtion toimenpiteen kohteena olevalta yritykseltä ja kolmansilta, joita toimenpide koskee, viedään mahdollisuus saada päätös, joka koskee kyseisen toimenpiteen yhteensoveltuvuutta perustamissopimuksen sääntöjen kanssa. Koska tällaisella päätöksellä voi olla oikeusvaikutuksia yksityisille kyseisillä markkinoilla, niitä voi olla myös kieltäytymisellä tällaisen päätöksen tekemisestä. Edellä esitetyn perusteella katson, että riidanalainen päätös on luonteeltaan päätös, josta voidaan nostaa kumoamiskanne.

46. Edellä esitetystä ilmenee selvästi kaksi seikkaa. Toisin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, kantelijan asiavaltuus ei johdu siitä, että riidanalainen päätös on osoitettu kantelijalle. Toisaalta kuitenkin yksittäiset intressit, joihin kyseinen päätös vaikuttaa, voivat vaatia oikeussuojaa.( ) Näin ollen on vielä tutkittava, onko kantajalla nyt esillä olevassa asiassa kolmantena osapuolena menettelyyn ja riidanalaiseen päätökseen nähden asiavaltuus toimia EY 230 artiklan neljännessä kohdassa annettujen edellytysten mukaisesti.

IV Valitusperusteiden arviointi

47. Valitusperusteet koskevat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätöstä ottaa kanne tutkittavaksi. Suurin vaikeus liittyy kantajan asiavaltuuden olemassaoloon.

48. Asiavaltuuden vahvistaminen edellyttää kantajan ja riidanalaisen toimen välistä erityistä yhteyttä. EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaan kantajan on osoitettava, että kanteen kohteena oleva toimi koskee kantajaa suoraan ja erikseen. Valituksenalaisessa tuomiossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin näyttää päättelevän sen perusteella, että riidanalainen päätös vaikuttaa kantelijan asemaan suoraan, kantajalla olevan oikeus kanteen nostamiseen kyseisestä päätöksestä yhteisöjen tuomioistuimissa. Mielestäni tällä päätelmällä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on ottanut käyttöön perustamissopimuksessa määrätylle kannejärjestelmälle vieraan lähestymistavan. Tässä järjestelmässä tunnustetaan asiavaltuus ainoastaan kantajalle, jolla on erityiset ominaisuudet, jotka yksilöivät kantajan vastaavalla tavalla kuin toimen kohteena olevan henkilön. Vaikka yhteisön tuomioistuin osoittaisi kilpailualan oikeudenkäynnissä joustavuutta arvioidessaan kyseistä tutkittavaksi ottamisen edellytystä, se ei kuitenkaan hyväksy, että edellytystä ei sovellettaisi.( )

49. Nyt esillä olevassa asiassa on aivan selvää, että päätös olla aloittamatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä kyseistä jäsenvaltiota vastaan vaikuttaa suoraan Itävallan GSM-markkinoilla toimivien yritysten tilanteeseen ja kantaja kuuluu näihin yrityksiin. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että riidanalainen päätös koskisi kantajaa erikseen.

50. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä sillä, että henkilöllä on erikseen oikeussuojan tarve, tarkoitetaan nimenomaan sellaisia tunnusomaisia erityispiirteitä tai tosiasiallista tilannetta, joilla kantaja voidaan yksilöidä vastaavalla tavalla kuin se, jolle kyseinen toimi on osoitettu.( ) Valituksenalaisen tuomion mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin esittää löytävänsä tällaisen oikeussuojan tarpeen yhtäältä komissiolle asetetusta velvollisuudesta tutkia kantajan tekemä kantelu ja vastata siihen muodollisesti ja toisaalta useista kantajan tosiasiallista tilannetta koskevista seikoista.

51. Komissio on esittänyt kaksi väitettä tätä arviointia vastaan. Komissio katsoo yleisesti, ettei tässä asiassa ole sellaista oikeutta saada kantelu tutkituksi, josta voi johtua kantelijalle asiavaltuus. Erityisesti komissio katsoo, ettei ole osoitettu yksityisen olevan tosiasiallisessa tilanteessa, jonka perusteella se voitaisiin yksilöidä oikeudellisesti riittävästi.

A Kantelijan oikeus saada kantelunsa tutkituksi

52. Valituksen alaisen tuomion 56 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että kyseinen oikeus voidaan johtaa komissiolle asetetusta velvollisuudesta tutkia kantelut huolellisesti ja puolueettomasti. Tämän näkemyksen mukaan oikeus saada kantelunsa tutkituksi loisi kantelijalle laillisia intressejä, joille on annettava oikeussuoja. Tästä seuraisi kyseisen näkemyksen mukaan oikeus riitauttaa komission päätös toimia tai jättää toimimatta.

53. Yhteisöjen tuomioistuin on kyllä toistamiseen todennut, että toimen toteuttamista koskevassa menettelyssä tunnustettu oikeus antaa kyseisen oikeuden haltijalle tunnusomaisia erityispiirteitä, joiden perusteella sillä on oikeus nostaa kyseisestä toimesta kanne.( ) On näin ollen tiedettävä, onko tällainen oikeus olemassa EY 86 artiklan yhteydessä.

54. Kun yhteisöjen tuomioistuin on joutunut ottamaan kantaa tähän seikkaan, se ei ole tyytynyt siihen, että on olemassa joitakin epämääräisesti määriteltyjä menettelyllisiä oikeuksia, jotta kanneoikeus voidaan tunnustaa. Yhteisöjen tuomioistuin vaatii yleensä, että kanteen tueksi esitettävien oikeuksien on oltava riittävän ”täsmällisiä”.( ) Tämä pätee tapaukseen, jossa yksityisten oikeudet johtuvat asetuksesta,( ) tai tapaukseen, jossa ne voidaan johtaa suoraan perustamissopimuksen määräyksistä.( ) Asiassa Metro vastaan komissio annettu tuomio, jonka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on maininnut valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa, on erityisesti tämänsuuntainen. Kyseisessä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin toteaa hyvän oikeudenkäytön periaatteen perusteella, että yhteisön asetuksessa luonnollisille tai oikeushenkilöille tunnustetut lailliset intressit eivät ole tehokkaita, jos niiltä puuttuu oikeussuoja.( ) Tässä tapauksessa kyseessä olevat ”lailliset intressit” ovat niiden henkilöiden intressejä, joilla on asetuksen N:o 17 3 artiklan nojalla oikeus kannella ja joille on tunnustettu useita menettelyllisiä oikeuksia. Ei ole sellaista EY 86 artiklaan liittyvää lainsäädäntöä, jolla suojattaisiin tällaisia intressejä ja tunnustettaisiin näiden intressien haltijoille oikeuksia, jotka vastaisivat EY 81 ja EY 82 artiklan yhteydessä myönnettyjä oikeuksia.( ) Näin ollen on virheellistä todeta, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, että kyseistä oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa samoin edellytyksin EY 86 artiklan 3 kohdan yhteydessä.

55. Koska sellaista säännöstä tai määräystä, jossa valittajille myönnettäisiin menettelyllisiä oikeuksia julkisten tai vastaavien yritysten valvonnan yhteydessä, ei ole, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin perustaa näkemyksensä yleiseen huolellista ja puolueetonta tutkimista koskevaan velvollisuuteen, joka on vahvistettu oikeuskäytännössä ja jota on perusteltu komissiolle kuuluvalla yleisellä valvontavelvollisuudella. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arvioinnista kokonaisuudessaan seuraa, että kyseinen tuomioistuin pyrkii tekemään näistä velvollisuuksista yleissääntöjä, jotka olisivat yhteisöoikeuden yläpuolella ja voisivat rajoittaa komissiolle tunnustettua harkintavaltaa ja perustaa kantelun tekijöille kanneoikeuden.

56. Tällainen pyrkimys voi mielestäni johtaa vain epäonnistumiseen. Mielestäni tällaiset velvollisuudet eivät voi olla perustana yksityisen oikeudelle saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. EY 211 artiklaan perustuvalta yleiseltä valvontavelvollisuudelta puolestaan puuttuu selvästi perusteet vahvistaa kantajalle kuuluvat oikeudet. Pelkästään tällaisesta yleisestä velvollisuudesta ei voida johtaa EY 86 artiklan yhteydessä kantelun tekijöiden hyväksi erityisoikeutta. Huolellista ja puolueetonta tutkimista koskevasta velvollisuudesta on todettava, että vaikka myönnän, että komissiolla on tällainen velvollisuus,( ) se ei mielestäni kuitenkaan ole merkityksellinen käsiteltäessä kanteen tutkittavaksi ottamista. Tällaisella velvollisuudella on objektiivinen ulottuvuus. Vaadittua huolellista ja puolueetonta tutkimista ei tehdä ottaen huomioon kantelun tekijä, vaan hyvän oikeudenkäytön ja perustamissopimuksen sääntöjen moitteetonta soveltamista koskevan yleisen edun perusteella.( ) Tässä mielessä kyseistä velvollisuutta ei voida verrata oikeuksiin, joita voidaan myöntää asianomaisille, joille annetaan oikeus osallistua suoraan niitä koskevien toimien toteuttamista koskevaan menettelyyn, kuten oikeus tulla kuulluksi ja oikeus tutustua asiakirjoihin. Edellä esitetystä seuraa, että toisin kuin viimeksi mainitut oikeudet, kyseisestä velvollisuudesta ei seuraa subjektiivista oikeutta saada päätös kantelun hylkäämisestä eikä näin ollen oikeutta nostaa kanne tällaisesta päätöksestä.( )

57. Katson näin ollen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut virheellisesti, että huolellista ja puolueetonta tutkimista koskeva velvollisuus sellaisenaan voi antaa kantelijoille oikeuden kanteen nostamiseen EY 86 artiklan yhteydessä. Perustamissopimuksen järjestelmässä on virheellistä todeta, että komissiolle kuuluvasta velvollisuudesta aiheutuu yksityisille oikeussuoja. Kanneoikeus on vahvistettava kyseisen henkilön erityistilannetta koskevan arvioinnin perusteella.( ) On näin ollen hyödytöntä yrittää kiertää tätä järjestelmää ottamalla lähtökohdaksi, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on pyrkinyt tekemään valituksenalaisen tuomion 56 ja 57 kohdassa, hyvä oikeudenkäyttö tai sellainen perusoikeus, joka koskee oikeutta saattaa asiansa tehokkaalla tavalla tuomioistuimen käsiteltäväksi.

B Kantajan erityinen tilanne

58. Komissio kiistää ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen lisäksi tekemän arvioinnin, jossa todetaan, että riidanalainen päätös koskee joka tapauksessa kantajaa suoraan ja erikseen.

59. Todettakoon aluksi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei arvioinnissaan ota huomioon asiaa koskevaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. On todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei perusta tuomiotaan tältä osin oikeuskäytäntöön, jonka mukaan yksityisellä voi olla vain ”poikkeuksellisissa tilanteissa” asiavaltuus nostaa kanne tuomioistuimessa silloin, kun komissio kieltäytyy tekemästä päätöstä EY 86 artiklan 3 kohdassa sille määrätyn valvontavelvollisuuden yhteydessä.( ) Valituksenalaisessa tuomiossa ei ole nimenomaista arviointia siitä, mitkä voivat olla kantajan mahdollisia ”poikkeuksellisia tilanteita”.

60. Tässä suhteessa vastapuoli vetoaa turhaan asiassa TF1 vastaan komissio 3.6.1999 annettuun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioon.( ) Ei pidä paikkaansa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi johtanut suoraan EY 86 artiklan 3 kohdasta kantelijoille myönnetyn suojatun aseman, joka on sama kuin EY 81 ja EY 82 artiklan yhteydessä myönnetty suoja. Vaikka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on kyseisessä asiassa myöntänyt, että EY 86 artiklan 3 kohdalla pyritään suojelemaan taloudellisia toimijoita, se on kuitenkin asettanut kantajan nostaman kanteen tutkittavaksi ottamista koskevan tutkimuksensa edellytykseksi poikkeuksellisen tilanteen, jossa kantaja voi olla edellä mainitussa asiassa Bundesverband der Bilanzbuchhalter vastaan komissio annetun tuomion mukaisesti.( )

61. On kuitenkin vielä selvitettävä, voidaanko yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellä esitetyllä tavalla vahvistettuja rajoja soveltaa silloin, kun käsitellään kantelijoiden oikeutta saattaa asiansa EY 86 artiklan yhteydessä yhteisöjen tuomioistuinten käsiteltäväksi.

62. Palautettakoon mieliin, että edellä mainitussa asiassa Bundesverband der Bilanzbuchhalter vastaan komissio annetun tuomion mukaan ”etukäteen ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että voi olla olemassa poikkeuksellisia tilanteita, joissa yksityisellä oikeussubjektilla tai mahdollisesti yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on edistää tietynlaisten yksityisten oikeussubjektien kollektiivisia etuja, on asiavaltuus ajaa asiaansa tuomioistuimessa sen vuoksi, että komissio on kieltäytynyt tekemästä päätöstä perustamissopimuksen 90 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisessa valvontatehtävässään”.( ) Millaista tilannetta tällaiset tilanteet vastaavat? Yhteisöjen tuomioistuin ei ole tuomiossaan katsonut tarpeelliseksi täsmentää tätä seikkaa.

63. Mielestäni ei voida ajatella, että yhteisöjen tuomioistuin olisi edellä esitetyllä muotoilulla halunnut vähentää kantajan velvollisuutta osoittaa, että sillä on suoraan ja erikseen intressi riitautetun toimen kumoamiseen. Yhteisöjen tuomioistuimen aikomus käy selvästi ilmi kohdasta, johon edellä mainittu muotoilu on sijoitettu. Yhteisöjen tuomioistuin toteaa ensin, että asiassa Alankomaat ym. vastaan komissio annetusta tuomiosta johtuu, että yksityisellä voi tarvittaessa olla oikeus nostaa EY 230 artiklan neljännen kohdan mukainen kumoamiskanne.( ) Kyseisessä asiassa yksityinen oli komission kyseenalaistaman valtion toimenpiteen edunsaajana ollut julkinen yritys. Kyseisessä tapauksessa kanteen tutkittavaksi ottamisessa ei ollut ongelmia, sillä se, että riitautettu toimi koski kantajaa suoraan ja erikseen, oli näyttämättä selvä. Tilanne on aivan toinen asiassa Bundesverband der Bilanzbuchhalter vastaan komissio. Tässä asiassa Saksan oikeusjärjestelmään kuuluva ammattialajärjestö oli nostanut kanteen komission kieltäytymisestä ottaa käsiteltäväksi kyseisen järjestön esittämä kantelu, jolla kyseenalaistettiin veroneuvojan ammatista annettu saksalainen laki. Kantajan ja riidanalaisen päätöksen välillä ei ollut ilmeistä yhteyttä. Tässä tapauksessa ainoastaan poikkeukselliset tilanteet voivat olla perusteena oikeudelle nostaa kanne komission päätöksestä jättää kantelu silleen.

64. Näyttää siltä, että yhteisöjen tuomioistuimen tarkoittamien tilanteiden poikkeuksellinen luonne johtuu yksinkertaisesti vaikeudesta määritellä tällaisissa tapauksissa sen yksityisen asema, jota toimi koskee erikseen. Kuten edellä on todettu, kolmansilla, joiden etua toimi koskee, ei ole suojattuja oikeuksia, joihin ne voisivat vedota kanteen tueksi. Näiden oikeuksien puuttuessa on vaikeaa johtaa tosiasiallisesta tilanteesta erikseen oleva asiavaltuus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. On kuitenkin kiistatonta, että pelkkä kilpailusuhde kantajan ja riitautetun valtion toimenpiteen edunsaajan välillä ei sellaisenaan perusta tällaista ominaisuutta.( ) Näin ollen on syytä vedota lisäksi kantajan ”erityisiin olosuhteisiin”( ) tai ”erityiseen tilanteeseen”,( ) joiden perusteella kantaja erottuu kaikista muista asianomaisista toimijoista.

65. Edellä esitetty päätelmä on yhteneväinen julkisasiamies Mischon asiassa komissio ja Ranska vastaan TF1 esittämän ratkaisuehdotuksen kanssa.( ) Päätelmä on entistä perustellumpi sen jälkeen, kun yhteisöjen tuomioistuin on lausunut asiassa Unión de Pequeños Agricultores vastaan neuvosto 25.7.2002 annetussa tuomiossa,( ) että kyseistä edellytystä erikseen olevasta asiavaltuudesta ei voida poistaa ilman, että ylitettäisiin yhteisöjen tuomioistuimille perustamissopimuksella myönnetty toimivalta.

66. Seuraavaksi on vielä tarkasteltava kriteeriä, jonka perusteella voidaan todeta erikseen oleva oikeussuojan tarve kyseisissä olosuhteissa. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että asia koskee kantajaa erikseen silloin, kun valituksenalaisen toimen laatija on ottanut huomioon kantajan erityisen tilanteen toimea toteuttaessaan.( ) Tämän pitää mielestäni olla ratkaiseva kriteeri.

67. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin esittää tässä suhteessa valituksenalaisessa tuomiossa eri seikkoja, jotka eivät kaikki ole yhtä ratkaisevia.( ) Tuomiossa palautetaan mieliin erityisesti, että valituksenalainen toimi on komission vastaus kantajan kanteluun ja että komissio oli järjestänyt useita kokouksia kantajan kanssa. Mutta koska kantajalla ei ollut ehdottomasti suojattuja menettelyllisiä oikeuksia, kyseisiä seikkoja ei voitu katsoa ratkaiseviksi. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa lisäksi, että merkittävä osa kantajan toiminnasta kilpailee kyseisessä toimessa tarkoitetun valtion toimenpiteen edunsaajana olevan yrityksen toiminnan merkittävän osan kanssa. Mutta kilpailusuhde ei ole riittävä peruste. Ratkaisevaa näyttää kyseisessä asiassa olevan kantajan erillistä asiavaltuutta arvioitaessa se, että komissio on perustanut päätöksensä siihen seikkaan, että Mobilkomille ja max.mobilille määrätyt maksut olivat yhtä suuret. Päätöksen perustana on näin ollen ollut vertailu, joka suoritettiin kantajalle määrätyn summan ja julkiselle toimijalle määrätyn summan välillä. Tilanne on todella poikkeuksellinen, sillä tällaisessa tapauksessa komission päätös perustuu suurelta osin kantajan erityisen tilanteen huomioon ottamiseen.( ) Näin ollen on selvää, ettei max.mobil ole tavanomaisen kilpailijan tilanteessa, vaan riidanalainen päätös koskee sitä erikseen.

68. Onko syytä ottaa huomioon yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Bundesverband der Bilanzbuchhalter vastaan komissio esittämä varaus, jonka mukaan yksityinen ei missään tapauksessa voi pyrkiä tällaisella kanteella pakottamaan välillisesti kyseistä jäsenvaltiota antamaan yleisesti sovellettavaa lakia? Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa, kyseisessä asiassa käsiteltävänä oleva toimenpide poikkeaa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa asiassa käsitellystä toimenpiteestä. Kantaja pyrkii nyt esillä olevassa asiassa kyseenalaistamaan valtion toimenpiteet, joilla yksittäisille toimijoille on määrätty maksut. Tätä varausta ei näin ollen voida soveltaa.

69. Lisäksi katson, että vaikka voikin olla perusteltua ottaa huomioon niiden intressien luonne, joihin toimella saatetaan vaikuttaa yksityisille myönnettyä suojaa toteutettaessa,( ) tällaisen suojan olemassaolon kyseenalaistamista ei voida millään tavalla perustella. Tässä suhteessa merkittävää on ainoastaan yhteisön riidanalaisen toimen luonne. Riidanalaisen päätöksen kohteena olevan valtion toimenpiteen luonnetta ei voida ottaa huomioon poistamatta perustamissopimuksessa määrätyn valvonnan tehokkuuden tehokasta vaikutusta.

C Osittainen ratkaisuehdotus

70. Edellä esitetyn perusteella ilmenee, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätelmä, jonka mukaan ”kantajan asiavaltuus seuraa siitä, että sille on osoitettu riidanalainen päätös, jolla komissio on päättänyt olla ryhtymättä EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan 3 kohdan mukaisiin toimenpiteisiin Itävallan tasavaltaa vastaan matkapuhelinalan toimilupamaksujen suuruuden osalta”, on virheellinen. Siltä osin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että kyseinen päätelmä riittää osoittamaan, että kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, se tekee oikeudellisen virheen.

71. Edellä mainittu virhe ei kuitenkaan ole luonteeltaan sellainen, että se aiheuttaisi valituksenalaisen tuomion kumoamisen tältä osin, koska voidaan osoittaa, että riidanalainen päätös koskee EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaisesti kantajaa suoraan ja erikseen. Asia on mielestäni tällä alalla näin silloin, kun kantaja erottuu selkeästi mahdollisista kolmansista, joita riitautettu toimi myös koskee. Nyt esillä olevassa asiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arvio osoittaa, että riidanalainen päätös oli tehty ottaen suoraan huomioon kantajalle aiheutunut tilanne. Tällä perusteella kyseisestä päätöksestä voitiin nostaa kumoamiskanne. Näin ollen on todettava, ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ole syyllistynyt oikeudelliseen virheeseen todetessaan, että kanne voitiin ottaa käsiteltäväksi ja vastavalituksen vaatimukset oli hylättävä.

V Arviointi vastavalituksen perusteista

72. Vastapuoli kiistää vastavalituksellaan pääasiana olevasta kanteesta tehdyn arvion ja esittää kolme valitusperustetta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen arvioinnissa tekemistä virheistä.

73. Jotta kyseisiä valitusperusteita voitaisiin arvioida hyvin, on käsiteltävä ensin uudestaan yhteisön tuomioistuinten harjoittaman valvonnan luonnetta. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 58, 59 ja 73 kohdassa olevista toteamuksista, jotka koskevat tuomioistuinvalvonnan puitteita, ilmenee jonkinlaista sekaannusta, joka vaikuttaa nyt esillä olevassa asiassa käytettyyn valvontatapaan.

A Tuomioistuinvalvonnan luonne

74. Sekaannuksen välttämiseksi on mielestäni syytä erottaa seuraavat kaksi seikkaa toisistaan: tuomioistuinvalvonnan laajuus yhtäältä ja toisaalta kyseisen valvonnan menetelmien ja perusteiden laajuus.

1. Valvonnan laajuus

75. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan EY 86 artiklan 3 kohdan nojalla annettua toimea koskevan valvonnan yhteydessä ”tuomioistuimella on ainoastaan rajoitettu valvontatehtävä”,( ) ja tuomioistuimen ”valvonnan ala on rajoitettu ja sen laajuus vaihteleva. Huomioon otettujen tosiseikkojen paikkansapitävyys kuuluu täysimääräiseen tuomioistuinvalvontaan, kun taas näiden tosiseikkojen lähtökohtainen arvioiminen ja lisäksi toimenpiteiden toteuttamisen tarpeen arvioiminen kuuluvat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen rajoitettuun valvontaan”.( )

76. Edellä esitetyt väitteet pitävät paikkansa vain osittain.

77. On kiistatonta, että komissiolle myönnetyn toimivallan kilpailusääntöjen mukaiseen käyttämiseen kuuluu monimuotoisten taloudellisten seikkojen arviointeja.( ) Tästä seuraa, että tuomioistuimen on otettava tämä luonne huomioon ja rajoitettava harjoittamaansa tällaisten arviointien valvontaa.( ) Tästä huolimatta valvonta on tällä tavoin ymmärrettynä täysimääräistä laillisuuden valvontaa siinä mielessä, että se liittyy kaikkiin tuomioistuimen säännönmukaisesti kumoamiskanteen yhteydessä valvomiin virheisiin. Tällaisessa tapauksessa tuomioistuinvalvonta koskee sitä, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että muotomääräyksiä ja menettelyllisiä sääntöjä on noudatettu, että tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin.( )

78. Näin ollen on virheellistä todeta, että tuomioistuinvalvonta on soveltamisalaltaan rajoitettu. Rajoitus ei koske valvonnan laajuutta vaan intensiivisyyttä. Tuomioistuin rajoittuu arvioimaan, onko perustamissopimusta tai sen soveltamista koskevia oikeussääntöjä loukattu ilmeisesti. Se pyrkii etsimään sovelletun oikeuden noudattamisessa ja merkityksellisten tosiseikkojen arvioinnissa tehdyt ilmeiset virheet. Toisaalta ottaen huomioon komissiolle tässä yhteydessä myönnetty harkintavalta tuomioistuinvalvonnan tehtävänä ei ole valvoa ”annetun toimen tarvetta”. Toimielimen harkintavaltaan kuuluvan toimenpiteen tarkoituksenmukaisuuden arviointi ei kuulu puhtaan laillisuuden valvonnan piiriin sen intensiivisyydestä riippumatta. Se kuuluu niiden poliittisten ja hallintoviranomaisten yksinomaiseen harkintavaltaan, joiden tehtäväksi perustamissopimuksessa on määrätty yhteisön säännösten antaminen.( )

79. Vaikka komission harkintavaltansa perusteella toteuttamiin toimiin sovellettava tuomioistuinvalvonta onkin erityistä, tämä erityisyys on sijoitettava toisaalle. Tämä erityisyys liittyy niiden sääntöjen luonteeseen, joihin valvontaa harjoitettaessa viitataan, toisin sanoen niihin lähteisiin, joiden perusteella toteutettujen toimien laillisuutta arvioidaan.( )

2. Valvontaperusteet

80. Kaikissa niissä tapauksissa, joissa komissiolla on harkintavalta sen täyttäessä tehtäviään yhteisön hallinnollisena viranomaisena, yhteisöjen tuomioistuimet ovat rikastuttaneet valvontaansa uusilla keinoilla. Näitä uusia keinoja yhteisöjen tuomioistuimet ovat ottaneet ensimmäisen kerran käyttöön asiassa Technische Universität München 21.11.1991 annetussa tuomiossa. ( ) Tässä asiassa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että hallinnollisessa menettelyssä, johon liittyy monimutkaisia arviointeja, ”on kuitenkin erityisen tärkeää, että hallinnollisissa menettelyissä noudatetaan yhteisön oikeusjärjestyksessä annettuja takeita. Näihin takeisiin kuuluvat erityisesti toimivaltaisen toimielimen velvoite tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat – – ja oikeus siihen, että päätöksessä esitetään riittävät perustelut”.( ) Vastaavat takeet on ulotettu koskemaan kaikkia kilpailusääntöjen soveltamista koskevia menettelyjä. Edellä esitetty on lisäksi perustana Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklalle, johon ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin viittaa valituksenalaisessa tuomiossa.( )

81. Oikeuskäytännössä nämä takeet esitetään keinona asettaa rajat komission harkintavallalle ja toisaalta suojata kolmansia, joiden etuihin toimi vaikuttaa mutta joilla ei ole vastaavaa menettelyllistä suojaa kuin niillä henkilöillä, joille tehdyt päätökset on osoitettu. Tältä osin komissio katsoo virheellisesti, että nämä takeet ovat vain seurausta kilpailuoikeudessa tunnustetuista menettelyllisistä oikeuksista. Yhteisöjen tuomioistuin erottaa nykyään vakiintuneessa oikeuskäytännössään näiden takeiden soveltamisen yksityisille myönnettyjen menettelyllisten oikeuksien soveltamisesta.( )

82. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on perustellusti valvonut näiden takeiden soveltamista sellaisessa tapauksessa, jossa komissio on kieltäytynyt käsittelemästä edelleen EY 86 artiklan 3 kohdan mukaista kantelua. Sitä vastoin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimella ei ollut oikeutta päätellä tästä, että valvonnan oli erityisesti rajoituttava koskemaan sen varmistamista, ”että – – toimeen sisältyy lähtökohtaisesti vankat perustelut, joista ilmenee, että asian kannalta merkitykselliset seikat on otettu huomioon”.( )

83. Tällainen näkemys ei ole yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettujen valvontaperusteiden mukainen. Kaksi virheellisyyttä vaikuttaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arvioon tältä osin. Ensiksi valituksenalaisessa tuomiossa ei oteta huomioon, että aina kun komissio käyttää harkintavaltaansa kilpailusääntöjen soveltamisessa, ”lähtökohtaisesti vankat perustelut” eivät sovellu tapaukseen. Esillä olevassa asiassa toteutetun toimen luonne on epäilemättä otettava huomioon. Mutta joka tapauksessa EY 253 artiklassa vaadituista perusteluista ”on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden”.( ) Näin ollen pelkkä perustelujen johdonmukaisuuden valvonta ei riitä; on vielä varmistettava, että toimen laatija on kuvannut riittävästi arvionsa perustana olevia olosuhteita ja syitä.

84. Toiseksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin näyttää katsovan, että tarve, joka perustuu huolellista ja puolueetonta tutkintaa koskevaan velvollisuuteen, ottaa huomioon asian merkitykselliset asiakirjat, kuuluu pelkästään siihen yhteyteen, jossa tutkitaan perusteluvelvollisuuden noudattamista. On kiistatonta, että nämä kaksi velvollisuutta kuuluvat kahteen eri ryhmään oikeudellisia perusteita. Riittäviä perusteluja koskeva velvollisuus on otettava huomioon valituksenalaiseen toimeen sovellettavia muotosääntöjä tutkittaessa. Toimessa itsessään on esitettävä toimen toteuttamiseen johtaneet syyt. Sitä vastoin kantelun puolueetonta käsittelyä koskeva velvollisuus kuuluu riidanalaisen päätöksen aineellisen laillisuuden tutkintaan. Se merkitsee sitä, että jotta valvonnan kohteena oleva toimi on pätevä, oikeudellisesti ilmeisesti virheetön luonnehdinta ei riitä, vaan on vielä tutkittava huolellisesti kaikki tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka voivat olla tämän toimen oikeuttamisperusteina.

85. Edellä esitetystä seuraa, että ”on tutkittava samanaikaisesti”, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa, ”kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyömistä, ja kanneperuste, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä sen osalta, onko [EY 82 ja EY 86] artiklaa rikottu vai ei”. Tällaisella lähestymistavalla aiheutetaan sekaannusta valituksen kohteena olevan toimen syiden arvioinnin ja perustelun arvioinnin välille. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut asiassa komissio vastaan Sytraval ja Brink’s France, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon valvontansa puitteita, kun se ei ole tehnyt edes muodollisesti ”tarpeellisessa määrin eroa päätöksen perustelemista koskevan vaatimuksen ja päätöksen aineellista oikeudenmukaisuutta koskevan vaatimuksen välillä”.( )

86. Vielä on tutkittava, onko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan, ettei riidanalaiseen päätökseen ole liittynyt rikkomista suhteessa kumpaankaan perusteeseen erikseen tarkasteltuina.

B Tuomioistuinvalvonnan harjoittaminen

87. Vastapuoli esittää kolme väitettä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen aineellisista kysymyksistä tekemää arviointia vastaan.

1. Tosiseikkoja koskeva virhe

88. Ensiksi vastapuoli väittää, ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ole ottanut huomioon useita tosiseikkoja, joilla voidaan vahvistaa, etteivät max.mobilin ja Mobilkomin suorittamat maksut olleet todellisuudessa määrältään yhtä suuret.

89. Palautettakoon mieliin, ettei yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ole valituksen yhteydessä esittää kantaansa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tekemästä tosiseikkojen arviosta, jollei kyseisiä tosiseikkoja ole vääristetty.( ) Nyt esillä olevassa asiassa vääristämistä ei ole lainkaan osoitettu. Ei ole nimittäin kiistetty sitä, että kyseisten toimijoiden suorittamat maksut ovat muodollisesti samat. Ottaen huomioon, että riidanalainen päätös perustuu tosiseikkoihin, joiden aineellisia seikkoja ei ole kiistetty, on todettava, ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ole tehnyt mitään virhettä. Edellä esitetystä seuraa, että tämä valitusperuste on hylättävä ilmeisen perusteettomana.

90. Päättelyllään, jolla vastapuoli pyrkii toteamukseen, että on olemassa ero asianomaisten toimijoiden suorittamien maksujen määrissä Mobilkomille myönnetyn alennuksen ja lykkäyksen johdosta, vastapuoli väittää itse asiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tehneen virheen asian kannalta merkityksellisten tosiseikkojen oikeudellisessa luonnehdinnassa. Tätä kysymystä on näin ollen käsiteltävä toisen oikeudellisen perusteen yhteydessä.

2. Tosiseikkojen oikeudellisen luonnehdinnan valvonnassa tehty oikeudellinen virhe

91. Toiseksi vastapuoli esittää oikeudellisen perusteen, joka koskee selvästi virheellistä oikeudellista arviointia. Vastapuolen mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen olisi pitänyt tunnustaa, että kahden perusteellisesti erilaisen tilanteen eli vastapuolen ja Mobilkomin tilanteiden samanlainen kohtelu merkitsee perustamissopimuksessa kiellettyä syrjintää.

92. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on perustanut valituksenalaisen tuomion 75 kohdassa arvionsa kokonaan komission riidanalaisessa päätöksessä esittämiin seikkoihin, toisin sanoen siihen, että molemmat toimijat ovat suorittaneet yhtä suuret maksut ja että komission tekemä päätelmä on ollut yhdenmukainen komission aiemman käytännön kanssa. Nämä seikat riittävät ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle sen toteamiseksi, ettei komissio ollut tehnyt ilmeistä arviointivirhettä.

93. Näin toimiessaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on kuitenkin vastapuolen mukaan jättänyt huomiotta valvonnan rajat, joiden se on itse katsonut itseään sitovan. Itse asiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tehtävänä on valvoa ilmeisen arviointivirheen osalta huolellista ja puolueetonta tutkintaa koskevan velvollisuuden noudattamista. Tällaisen velvoitteen perusteella on kaikkia kantelijan komission arviointia varten toimittamia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja tutkittava huolellisesti. Nyt esillä olevassa asiassa olosuhteet olivat sellaiset, että, kuten erityisesti valituksenalaisen tuomion 30–34 kohdasta käy ilmi, Mobilkomille oli mahdollisesti myönnetty rahoituksellisia etuuksia, että Mobilkomille myönnetyn toimiluvan arvon väitettiin olevan suurempi ja että eri taloudellisia toimijoita oli kohdeltava yhdenvertaisesti myönnettäessä toimilupia kyseisille markkinoille.

94. Käsittelemättä päätelmää, johon tällaisen tarkastamisen olisi pitänyt johtaa, ja erityisesti sitä, oliko komissio jättänyt toteamatta ilmeisen syrjinnän kyseisessä tilanteessa,( ) käy selvästi ilmi, että jättäessään valvomatta sen, oliko komissio ottanut huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat, jotka sille oli toimitettu, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen.

3. Perustelujen puuttumisen valvonnassa tehty oikeudellinen virhe

95. Lopuksi vastapuoli moittii ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta oikeudellisen virheen tekemisestä, kun se on todennut, että riidanalainen päätös oli EY 253 artiklassa asetettujen vaatimusten mukaisesti riittävästi perusteltu.

96. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 79 kohdassa, että perustelut ovat olleet riittävät sillä perusteella, että kantaja on voinut ymmärtää riidanalaisen päätöksen perusteluosassa esitetyt syyt. Edellä esitetty perustuu siihen, että ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä järjestettiin useita kokouksia kantajan ja komission välillä tilanteessa, jonka kantaja tunsi.

97. On kiistatonta, että arvioitaessa sitä, onko päätöstä perusteltu riittävästi, ”on otettava huomioon paitsi päätöksen toimenpiteen sanamuoto myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt”.( ) Oikeuskäytännössä tällä asiayhteyden huomioon ottamisella voidaan perustella kohtuullisuutta perusteluvaatimusten tiukkuudessa, erityisesti ”saavutetun tiedon” perusteella. Jos on syytä uskoa, että kantaja pystyy tietämään komission lopulta tekemän päätöksen syyt, voidaan nimittäin katsoa, että perustelua koskeva vaatimus on kantajan suhteen täytetty.( ) Tällaista arviota on kuitenkin sovellettava varovasti, jotta ei kyseenalaistettaisi niiden, joita asia koskee, suojelua.( ) Siitä, että ne, joita asia koskee, ovat todella saaneet tiedon, ei saa olla mitään epäilyjä. Missään tapauksessa tehdyn päätöksen riittävänä perusteluna ei voida tyytyä aiempiin päätöksiin tehtyyn viittaukseen( ) tai väliintulijoina olevien väitteisiin.( ) Edellä esitetty pätee sitäkin suuremmalla syyllä silloin, kun komissiolla on laaja harkintavalta monimutkaisissa taloudellisissa tilanteissa. Tällaisessa tapauksessa henkilöillä, joita asia koskee, on oikeutettu intressi saada tietää asianmukaisesti syyt, jotka ovat johtaneet komission antamaan kyseisen toimen.( ) Tällainen intressi on tunnustettava niiden lisäksi, joille toimi on osoitettu, myös henkilöille, joita toimi koskee suoraan ja erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.( )

98. Nyt esillä olevassa asiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin perustaa arvionsa täysin kantajan kantelun käsittelyn yhteydessä komissiolle toimittamiin täydentäviin kirjelmiin. Tällainen asian arviointi on ilmeisen virheellinen. EY 253 artiklassa määrätty velvollisuus edellyttää sen lisäksi, että tunnetaan se asiayhteys, jossa päätös on tehty, myös, että tunnetaan päätökseen johtaneet syyt. Vaikka päätöksentekoon liittyneiltä henkilöiltä voidaan vaatia tietyssä määrin tulkitsemista, ei heidän kuitenkaan voida edellyttää kyseisessä asiassa käsiteltävän päätöksen syiden päättelemistä sen taustaa ja asiayhteyttä koskevista tiedoista. Edellä esitetystä seuraa, ettei riitä, toisin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, että kantajalle on annettu mahdollisuus ymmärtää kyseiset syyt. Vähintään on varmistettava, että kyseiset syyt on toimitettu kantajalle jossakin päätöksenteon vaiheessa. Jättäessään tämän seikan tarkastamatta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen.

VI Tiivistelmä

99. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että valituksenalaisessa tuomiossa on oikeudellisia virheitä. Valituksen tutkittavaksi ottamiseen ensimmäisessä oikeusasteessa liittyvät virheet voidaan melko helposti korjata muuttamalla perusteluja, minkä jälkeen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätelmä valituksen tutkittavaksi ottamisesta näyttää oikeudellisesti perustellulta. Tämä ei kuitenkaan päde valituksen asiakysymysten tutkimista koskeviin virheisiin. Koska kyseisiä virheitä ei voida korjata, on valitus hyväksyttävä. Yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan, jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, yhteisöjen tuomioistuin julistaa yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätöksen mitättömäksi. Se voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

100. Koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole arvioinut, missä määrin komissio on ottanut huomioon kaikki asian asiakirjat, eikä tarkastanut, onko kyseistä toimea perusteltu riittävästi ottaen huomioon sen antamisen edellytykset, riita-asiaa ei voida ratkaista. Asia palautetaan näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaistavaksi, ja oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

VII Ratkaisuehdotus

101. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaa seuraavan tuomion:

1) Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-54/99, max.mobil vastaan komissio, 30.1.2002 antama tuomio kumotaan.

2) Asia palautetaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

3) Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.