Asia T-68/03

Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

”Valtiontuki — Helleenien tasavallan Olympic Airways -lentoyhtiölle myöntämä rakenneuudistustuki — Päätös, jolla valtiontuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään se perittäväksi takaisin — Tuen virheellinen käyttäminen — Uudet tuet — Todistustaakka — Oikeus tulla kuulluksi — Yksityinen velkoja -arviointiperuste — Tosiseikkoja koskeva virhe — Ilmeinen arviointivirhe — Perustelut — EY 87 artiklan 1 kohta ja 3 kohdan c alakohta”

Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio (laajennettu toinen jaosto) 12.9.2007 II - 2919

Tuomion tiivistelmä

On lähtökohtaisesti komission asiana esittää päätöksessä, jossa todetaan, että aikaisemmin hyväksyttyä tukea on sovellettu virheellisesti ja että uusia tukia on jätetty ilmoittamatta, näyttö tuen virheellisestä soveltamisesta ja uusien tukien myöntämisestä. EY 88 artiklan 2 ja 3 kohdan määräyksistä nimittäin seuraa, että jollei tätä näytetä toteen, aikaisempi hyväksyvä päätös kattaa olemassa olevan tuen eikä kyseisiä uusia toimenpiteitä voida pitää EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtiontukina. Todistustaakka siitä, että tuki soveltuu EY 87 artiklan 1 kohdasta poiketen yhteismarkkinoille, on sitä vastoin pääsääntöisesti asianomaisella jäsenvaltiolla, jonka on näytettävä toteen, että tämän poikkeuksen edellytykset täyttyvät. Tämä todistustaakan jako kuitenkin edellyttää, että komissiolla ja asianomaisella jäsenvaltiolla olevat menettelylliset velvollisuudet täytetään, kun kyseinen toimielin käyttää toimivaltaansa saadakseen jäsenvaltion toimittamaan sille kaikki tarvittavat tiedot. Erityisesti on todettava, että saadakseen komission hyväksymään uudet tai muutetut tuet perustamissopimuksen säännöistä poiketen, asianomaisen jäsenvaltion on sen yhteistyövelvollisuuden nojalla, joka sillä on komissiota kohtaan EY 10 artiklan perusteella, toimitettava kaikki tiedot, joiden perusteella kyseinen toimielin voi varmistaa, että poikkeuksen edellytykset täyttyvät. Lisäksi komissiolla on oikeus tehdä päätös käytettävissä olevien tietojen perusteella, jos jäsenvaltio yhteistyövelvollisuutensa vastaisesti jättää toimittamatta komissiolle tiedot, joita tämä on pyytänyt siltä joko tutkiakseen, miten uutta tai muutettua tukea on luonnehdittava ja soveltuuko se yhteismarkkinoille, tai varmistuakseen siitä, että aikaisemmin hyväksyttyä tukea käytetään sääntöjenmukaisesti. Ennen tällaisen päätöksen tekemistä komission on kuitenkin kehotettava jäsenvaltiota toimittamaan sille sen asettaman määräajan kuluessa kaikki asiakirjat ja tiedot, jotka ovat tarpeen, jotta komissio voisi käyttää valvontavaltaansa. Ainoastaan siinä tapauksessa, että jäsenvaltio komission määräyksestä huolimatta jättää toimittamatta pyydetyt tiedot, komissiolla on oikeus lopettaa menettely ja tehdä käytettävissään olevien tietojen perusteella tilanteen mukaan päätös siitä, onko tuki olemassa ja soveltuuko se yhteismarkkinoille, tai päätös, jossa todetaan, että aikaisemmin hyväksyttyä tukea käytetään sääntöjenmukaisesti. Asianomaisella jäsenvaltiolla ja komissiolla on nämä menettelylliset velvollisuudet, jotta komissio voisi käyttää valvontavaltaansa riittävän selvien ja täsmällisten tietojen perusteella niin, että samalla taataan, että asianomaisen jäsenvaltion oikeutta tulla kuulluksi kunnioitetaan. (ks. 34–37 kohta)

EY 88 artiklan 2 kohdassa annetaan niille, joita asia koskee ja joihin kuuluvat myös ne, jotka saavat etua kyseessä olevasta toimenpiteestä, oikeus esittää huomautuksensa. Niillä, joita asia koskee, on pelkästään oikeus osallistua hallinnolliseen menettelyyn siinä määrin kuin yksittäistapaukseen liittyvissä olosuhteissa on tarkoituksenmukaista. Se, että niiden, joita asia koskee, näin rajattuja menettelyllisiä oikeuksia kunnioitetaan, on olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen voi johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen. Näin on erityisesti silloin, kun takaisinperittävän tuen tuensaajille ei ole muodollisessa tutkintamenettelyssä todella annettu mahdollisuutta esittää huomautuksiaan, koska komissio ei ole menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tai myöhemmässä vaiheessa yksilöinyt niitä, ja kun ei voida sulkea pois sitä, että menettely olisi saattanut johtaa erilaiseen tulokseen, jollei tällaista sääntöjenvastaisuutta olisi tapahtunut. Koska valtiontukia koskeva menettely aloitetaan kuitenkin ainoastaan asianomaista jäsenvaltiota vastaan, ne, joita asia koskee, eivät lähtökohtaisesti voi vaatia sellaisia puolustautumisoikeuksia, jotka on myönnetty niille henkilöille, joita vastaan menettelyä käydään ja jotka voivat vaatia, että komission on kuultava niitä samalla kontradiktorisella tavalla kuin asianomaista jäsenvaltiota. (ks. 42 ja 43 kohta)

Kun käsitellään EY 230 artiklan nojalla nostettua kumoamiskannetta, yhteisön toimen lainmukaisuutta on arvioitava niiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, jotka olivat olemassa toimen toteuttamisen ajankohtana. Erityisesti on todettava, että komission monitahoisia arviointeja on tutkittava ainoastaan niiden seikkojen perusteella, jotka olivat komission tiedossa sen arvioidessa asiaa. Tästä seuraa, ettei kantaja lähtökohtaisesti ole oikeutettu vetoamaan tosiseikkoihin, jotka eivät olleet komission tiedossa ja joita ei ollut mainittu komissiolle tutkintamenettelyn aikana. Mikään ei sitä vastoin estä asianomaista riitauttamasta lopullista päätöstä sellaisella oikeudellisella perusteella, johon ei ollut vedottu hallinnollisessa menettelyssä. (ks. 72 ja 73 kohta)

EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja 88 artiklan 2 ja 3 kohdan määräyksistä yhdessä, sellaisina kuin ne on pantu täytäntöön valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen yhteisön suuntaviivojen 3.2.2 kohdan b, f ja g alakohdalla sekä 3.2.4 kohdalla, seuraa, että kaikki merkittävät muutokset rakenneuudistussuunnitelmaan, jonka komissio on hyväksynyt rakenneuudistustukea koskevassa päätöksessään, edellyttävät lähtökohtaisesti, että kyseinen jäsenvaltio esittää tarkistetun suunnitelman, joka on tarvittavan yksityiskohtainen, jotta komissio voi arvioida tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille suuntaviivojen 3.2.4 kohdassa asetetut edellytykset huomioon ottaen. Menettelyn osalta on todettava, että kun jotakin tuen hyväksymiselle asetetuista ehdoista ei noudateta, komissio yleensä voi tehdä päätöksen ehdosta poikkeamisesta EY 88 artiklan 2 kohdan mukaista menettelyä uudelleen aloittamatta vain, jos poikkeama alkuperäisestä ehdosta on suhteellisen pieni. Erityisesti silloin, kun rakenneuudistussuunnitelman mukauttaminen herättää epäilyjä tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, komission on käynnistettävä muodollinen uudelleentutkintamenettely sen osalta, soveltuuko kyseinen tuki yhteismarkkinoille. Nämä menettelysäännöt vahvistavat, että jollei rakenneuudistustuen hyväksymisestä tehdyssä päätöksessä hyväksyttyä rakenneuudistussuunnitelmaa ole pantu täytäntöön kokonaisuudessaan, komissio voi tilanteen mukaan sallia tämän suunnitelman merkittävän muuttamisen vain suoritettuaan perusteellisen muodollisen tutkinnan sen osalta, onko kyseisen jäsenvaltion esittämä tarkistettu suunnitelma suuntaviivoissa asetettujen edellytysten mukainen. Jollei kyseinen jäsenvaltio esitä tarkistettua rakenneuudistussuunnitelmaa, komissio ei näin ollen lähtökohtaisesti ole velvollinen eikä kykenevä ottamaan – tuen yhteismarkkinoille soveltuvuutta arvioidessaan – huomioon alkuperäiseen suunnitelmaan tehtyjä mahdollisesti merkittäviä muutoksia kyseisen jäsenvaltion pelkkien aikomusta koskevien ilmoitusten perusteella. (ks. 91–93 kohta)

Komissiolla on laaja harkintavalta EY 87 artiklan 3 kohdan soveltamisessa. Koska yhteisöjen tuomioistuimet eivät voi korvata omalla monitahoisia taloudellisia tosiseikkoja ja olosuhteita koskevalla arvioinnillaan komission suorittamaa arviointia, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harjoittaman valvonnan on tämän vuoksi kohdistuttava vain siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin. (ks. 150 kohta)

Päätöksen perustelujen on sisällyttävä itse päätökseen, eikä komission jälkikäteen esittämiä selityksiä voida poikkeustapauksia lukuun ottamatta ottaa huomioon. Tästä seuraa, että päätöksen itsessään on oltava riittävä eikä sen perusteluina voida pitää sellaisia kirjallisia tai suullisia selityksiä, jotka on annettu jälkeenpäin kyseistä päätöstä koskevan kanteen jo ollessa yhteisöjen tuomioistuinten käsiteltävänä. (ks. 254 kohta)

Maksuhelpotuksia ei voida luonnehtia valtiontueksi pelkästään sen perusteella, että julkinen velkoja on myöntänyt ne harkinnanvaraisesti. Lisäksi edellytetään, että myönnetyt maksuhelpotukset ovat selvästi merkittävämpiä kuin ne, jotka velalliseensa nähden vastaavassa tilanteessa oleva yksityinen velkoja olisi myöntänyt, kun huomioon otetaan erityisesti velan suuruus, julkisen velkojan käytettävissä olevat oikeussuojakeinot, mahdollisuudet, että velallisen tilanne paranee, jos velallisen sallitaan jatkaa toimintaansa, sekä velkojan riskit tappioiden kasvamisesta, jos toiminta jatkuu. Tältä osin perustamissopimuksessa määritelty valtiontuen käsite on oikeudellinen ja sitä on tulkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Tämän takia yhteisöjen tuomioistuinten on lähtökohtaisesti valvottava kokonaisvaltaisesti sitä, kuuluuko jokin toimenpide EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, ottaen huomioon niiden käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät konkreettiset seikat samoin kuin komission suorittaman teknisen tai monitahoisen arvioinnin. On kuitenkin todettava, että kun komission arviointi, joka koskee sitä, onko toimenpide yksityinen velkoja -arviointiperusteen mukainen, edellyttää monitahoista taloudellista arviointia, minkä vuoksi komissiolla on laaja harkintavalta, tuomioistuinvalvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että riidanalaisen ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, ettei näitä tosiseikkoja ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei etenkään voi korvata komission taloudellista arviointia omalla arvioinnillaan. (ks. 283–285 kohta)

Siltä osin kuin on kysymys komission valtiontukipäätöksestä, sen perusteluissa ei voida pelkästään todeta, että kyseessä oleva toimenpide on valtiontukea, vaan niissä on viitattava konkreettisiin tosiseikkoihin, jotta ne, joita asia koskee, voivat tehokkaasti esittää oman kantansa väitettyjen tosiseikkojen ja olosuhteiden paikkansapitävyydestä ja merkityksellisyydestä ja jotta yhteisöjen tuomioistuimet voivat tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut EY 253 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös sen asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. (ks. 286 ja 287 kohta)

Yhdessäkään yhteisön oikeuden säännöksessä ei edellytetä, että komission on, kun se määrää yhteismarkkinoille soveltumattomaksi todetun tuen palautettavaksi, vahvistettava palautettavan tuen täsmällinen määrä. On nimittäin riittävää, että komission päätös sisältää sellaiset tiedot, joiden nojalla sen adressaatti voi itse suuremmitta vaikeuksitta määrittää tuon summan. Komissio saattaa siis pätevästi todeta pelkästään kyseisen tuen palauttamisvelvollisuuden ja jättää kansallisten viranomaisten huoleksi laskea palautettavien summien täsmällisen määrän. Tältä osin etu, jonka velallinen saa siitä, ettei julkinen velkoja puutu saatavansa maksamatta jättämiseen tai sen viivästymisiin, muodostuu lähtökohtaisesti juuri tämän velan määrästä vapautumisesta tai velan määrän maksun viivästymisestä siitä lähtien, kun velka erääntyy. Etu ei välttämättä ole yhtä suuri kuin summa, jonka yksityinen velkoja olisi voinut periä, jos se olisi lakannut sallimasta maksun laiminlyöntiä tai viivästymistä. Näin ollen sen toteamiseksi, onko velallinen saanut etua, komission on pelkästään selvitettävä, olisiko vastaavassa tilanteessa oleva yksityinen velkoja viimeistään päätöksen tekoajankohtana ilmeisesti lakannut sallimasta maksun laiminlyöntiä tai viivästymistä. Tämän tutkiminen ei edellytä sen tarkan ajankohdan määrittämistä, jona tämä yksityinen velkoja olisi lakannut sallimasta maksun laiminlyöntiä tai viivästymistä ja ryhtynyt toimenpiteisiin saadakseen maksun saatavastaan. (ks. 291, 293 ja 294 kohta)