JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

16 päivänä toukokuuta 2018 ( 1 )

Asia C‑242/17

Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA

vastaan

Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,

Ministero dello Sviluppo Economico ja

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,

sekä muina osapuolina

ED & F Man Liquid Products Italia Srl,

Unigrà Srl ja

Movendi Srl

(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))

Ennakkoratkaisukysymys – Ympäristö – Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistäminen – Bionesteiden kestävyyden takaaminen – Ainetasemenetelmä – Kansalliset kestävyyssertifiointijärjestelmät – Komission hyväksymät vapaaehtoiset kestävyyssertifiointijärjestelmät – Kestävyyssertifikaatin esittämiseen velvoitetut toimijat

1. Tuomiossa E.ON Biofor Sverige ( 2 ) unionin tuomioistuin lausui tiettyjen sellaisten toimenpiteiden vaikutuksesta, joita Ruotsi toteutti biomassasta peräisin olevien biokaasujen kestävyyden todentamiseksi niiden kuuluessa yhteisön sisäisen kaupan piiriin (kaasut kulkivat useiden jäsenvaltioiden alueella olevien kaasuputkistojen kautta).

2. Tämä ennakkoratkaisupyyntö ei koske biokaasuja vaan kestäviä bionesteitä (erityisesti Indonesiasta peräisin olevaa, unionissa kaupan pidettävää ja siellä vapaaseen liikkeeseen luovutettavaa palmuöljyä). Biokaasuja, samoin kuin bionesteitä, valmistetaan biomassasta, mutta ensiksi mainittuja liikenteessä käytettäväksi ja jälkimmäisiä taas muuhun energiakäyttöön kuin liikennettä varten, muun muassa sähköntuotantoon sekä lämmitykseen ja jäähdytykseen.

3. Riita-asiassa on tarpeen tarkastella kahden erityyppisen bionesteiden kestävyyden sertifiointijärjestelmän välistä suhdetta: yhtäältä kansallisten ja toisaalta komission hyväksymien vapaaehtoisten järjestelmien. Unionin tuomioistuimen on erityisesti tulkittava direktiivin 2009/28/EY ( 3 ) 18 artiklan 7 kohdan, luettuna yhdessä komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2011/438 ( 4 ) kanssa, soveltamisalaa.

4. Tämän lähtökohdan mukaisesti tuomiossa on selvitettävä, onko molempia järjestelmiä (kansallisia ja vapaaehtoisia) sovellettava bionesteiden kestävyyden sertifiointiin vaihtoehtoisesti ja poissulkevasti vai ainoastaan täydentävästi.

5. Vastauksella pystytään hälventämään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epävarmuutta siitä, voiko jäsenvaltio vaatia vapaaehtoisiin järjestelmiin kuuluvia talouden toimijoita täyttämään lisävaatimuksia.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

1 Direktiivi 2009/28

6. Direktiivin johdanto-osan 76 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Kestävyyskriteerit ovat tehokkaita vain, jos ne johtavat muutoksiin markkinatoimijoiden käyttäytymisessä. Näitä muutoksia tapahtuu vain, jos kriteerit täyttävistä biopolttoaineista ja bionesteistä saa paremman hinnan kuin kriteerit täyttämättömistä. Kriteerien täyttymisen arvioinnissa käytettävässä ainetasemenetelmässä kestävyyskriteerien mukaisten biopolttoaineiden ja bionesteiden tuotannon sekä biopolttoaineiden ja bionesteiden kulutuksen välillä yhteisössä on fyysinen yhteys, joka mahdollistaa asianmukaisen tasapainon kysynnän ja tarjonnan välillä sekä varmistaa hinnanlisän, joka on suurempi kuin ilman tällaista yhteyttä toimivissa järjestelmissä. Jotta kestävyyskriteerien mukaisia biopolttoaineita ja bionesteitä voitaisiin myydä korkeampaan hintaan, kriteerien täyttymistä arvioitaessa olisi tämän vuoksi käytettävä ainetasemenetelmää. Näin järjestelmä voitaisiin saada pidettyä yhtenäisenä aiheuttamatta kuitenkaan teollisuudelle kohtuutonta rasitetta. Muitakin todentamismenetelmiä olisi kuitenkin harkittava.”

7. Direktiivin 2 artiklan h ja i alakohdassa esitetään seuraavat määritelmät: ”h) ’bionesteillä’ tarkoitetaan biomassasta muuhun energiakäyttöön kuin liikennettä varten, sähkö, lämmitys ja jäähdytys mukaan lukien, tuotettuja nestemäisiä polttoaineita; i) ’biopolttoaineilla’ tarkoitetaan nestemäisiä tai kaasumaisia liikenteessä käytettäviä polttoaineita, jotka tuotetaan biomassasta”.

8. Direktiivin johdanto-osan 65 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Biopolttoaineiden tuotannon olisi oltava kestävää. Tässä direktiivissä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi käytettyjen biopolttoaineiden ja kansallisten tukijärjestelmien piiriin kuuluvien biopolttoaineiden olisi siksi täytettävä kestävyyskriteerit.”

9. Direktiivin 17 artiklassa täsmennetään kestävyyskriteereistä seuraavaa: ”1. Riippumatta siitä, onko raaka-aineet tuotettu yhteisön alueella vai sen ulkopuolella, biopolttoaineista ja bionesteistä peräisin oleva energia otetaan huomioon a, b ja c alakohtaa sovellettaessa ainoastaan, jos ne täyttävät 2–6 kohdassa asetetut kestävyyskriteerit: a) kansallisia tavoitteita koskevien tämän direktiivin vaatimusten täyttymisen arvioiminen; b) uusiutuvan energian velvoitteiden täyttymisen arvioiminen; c) tukikelpoisuuden arvioiminen biopolttoaineiden ja bionesteiden kulutuksen osalta. – – 2. Edellä olevan 1 kohdan a, b ja c alakohtaa sovellettaessa huomioon otettavan biopolttoaineiden ja bionesteiden käytöstä saatavan vähennyksen kasvihuonekaasupäästöissä on oltava vähintään 35 prosenttia. – – 3. Edellä olevan 1 kohdan a, b ja c alakohtaa sovellettaessa huomioon otettavia biopolttoaineita ja bionesteitä ei saa valmistaa raaka-aineesta, joka on hankittu biologiselta monimuotoisuudeltaan rikkaalta maalta – –: – – 4. Edellä olevan 1 kohdan a, b ja c alakohtaa sovellettaessa huomioon otettavia biopolttoaineita ja bionesteitä ei saa valmistaa raaka-aineesta, joka on hankittu maasta, johon on sitoutunut paljon hiiltä – –: – – 5. Edellä olevan 1 kohdan a, b ja c alakohtaa sovellettaessa huomioon otettavia biopolttoaineita ja bionesteitä ei saa tuottaa raaka-aineesta, joka on hankittu maalta, joka oli tammikuussa 2008 turvemaata – –. 6. Hankittaessa yhteisössä viljeltyjä maatalouden raaka-aineita, joita käytetään biopolttoaineiden ja bionesteiden tuotantoon ja jotka otetaan huomioon 1 kohdan a, b ja c alakohtaa sovellettaessa, on noudatettava – – 19 päivänä tammikuuta 2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 liitteessä II olevassa A osassa otsikon ’Ympäristö’ alla ja kyseisessä liitteessä olevassa 9 kohdassa luetelluissa säädöksissä vahvistettuja vaatimuksia ja normeja – –. – – 8. Edellä olevan 1 kohdan a, b ja c alakohtaa sovellettaessa jäsenvaltiot eivät saa muista kestävyyssyistä kieltäytyä ottamasta huomioon tämän artiklan mukaisesti hankittuja biopolttoaineita ja bionesteitä. – –”

10. Direktiivin 18 artiklan (”Biopolttoaineiden ja bionesteiden kestävyyskriteerien noudattamisen todentaminen”) 1–7 kohdassa säädetään seuraavaa: ”1. Kun biopolttoaineet ja bionesteet aiotaan ottaa huomioon 17 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohtaa sovellettaessa, jäsenvaltioiden on vaadittava talouden toimijoita osoittamaan, että 17 artiklan 2–5 kohdassa asetetut kestävyyskriteerit on täytetty. Tätä varten niiden on edellytettävä talouden toimijoilta sellaisen ainetasemenetelmän käyttöä, joka: a) sallii eri kestävyysominaisuudet omaavien raaka-aineiden tai biopolttoaineiden erien yhdistämisen; b) edellyttää, että a alakohdassa tarkoitettujen erien kestävyysominaisuuksia ja kokoa koskevat tiedot ovat jatkuvasti liitettävissä seokseen; ja c) edellyttää kaikkien seoksesta poistettujen erien kokonaisuuden kuvaamista siten, että sillä on samat kestävyysominaisuudet ja sitä on sama määrä kuin kaikkien seokseen lisättyjen erien kokonaisuudella. 2. Komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuosina 2010 ja 2012 kertomuksen edellä 1 kohdassa kuvatun ainetaseeseen perustuvan todentamismenetelmän toiminnasta ja mahdollisuuksista sallia joidenkin tai kaikkien raaka-aineiden, biopolttoaineiden tai bionesteiden osalta muita todentamismenetelmiä. – – 3. Jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että talouden toimijat toimittavat luotettavaa tietoa ja saattavat pyynnöstä jäsenvaltion käyttöön tietojen pohjana käytetyt lähtötiedot. Jäsenvaltioiden on vaadittava talouden toimijoita teettämään riittävän tasoinen riippumaton tarkastus toimitetuille tiedoille ja esittämään todisteet siitä, että näin on tehty. Tarkastuksessa on varmistettava, että talouden toimijoiden käyttämät järjestelmät ovat tarkkoja, luotettavia ja suojattu väärinkäytöksiltä. Tarkastuksessa on arvioitava näytteenottotaajuutta ja ‑menetelmiä sekä lähtötietojen täsmällisyyttä. Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuja tietoja ovat erityisesti tiedot 17 artiklan 2–5 kohdassa tarkoitettujen kestävyyskriteerien noudattamisesta, asianmukaiset ja asiaankuuluvat tiedot toimenpiteistä maaperän, vesien ja ilman suojelemiseksi, huonontuneiden maiden kunnostamiseksi ja liiallisen vedenkulutuksen välttämiseksi alueilla, joiden vesivarat ovat niukat, sekä asianmukaiset ja asiaankuuluvat tiedot toimenpiteistä 17 artiklan 7 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettujen tekijöiden huomioon ottamiseksi. – – Tässä kohdassa säädettyjä velvoitteita sovelletaan riippumatta siitä, ovatko biopolttoaineet tai bionesteet yhteisössä valmistettuja vai tuotuja. – – 4. Yhteisö pyrkii tekemään kolmansien maiden kanssa kahden- tai monenvälisiä sopimuksia, joissa on kestävyyskriteerejä koskevia määräyksiä, jotka vastaavat tämän direktiivin kestävyyskriteerejä koskevia säännöksiä. Jos yhteisö on tehnyt sopimuksia, joissa on määräyksiä 17 artiklan 2–5 kohdassa säädettyjen kestävyyskriteerien soveltamisalaan kuuluvista asioista, komissio voi pitää näitä sopimuksia osoituksena siitä, että kyseisissä maissa viljellyistä raaka-aineista tuotetut biopolttoaineet ja bionesteet täyttävät kyseiset kestävyyskriteerit. – – Komissio voi katsoa, että vapaaehtoiset kansalliset tai kansainväliset järjestelmät, joissa asetetaan vaatimukset biomassatuotteiden tuotannolle, sisältävät 17 artiklan 2 kohdan soveltamisen kannalta tarkkaa tietoa tai osoittavat, että biopolttoaine-erät täyttävät 17 artiklan 3–5 kohdassa asetetut kestävyyskriteerit. – – – – 5. Komissio tekee päätöksiä 4 kohdan nojalla vain, jos kyseinen sopimus tai järjestelmä täyttää asianmukaiset luotettavuudelle, läpinäkyvyydelle ja riippumattomille tarkastuksille asetetut vaatimukset. – – 6. Edellä olevan 4 kohdan mukaiset päätökset tehdään 25 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua neuvoa-antavaa menettelyä noudattaen. Tällaiset päätökset tehdään enintään viideksi vuodeksi. 7. Jos talouden toimija esittää 4 kohdan nojalla tehdyn päätöksen kohteena olevan sopimuksen tai järjestelmän mukaisesti saadut todisteet tai tiedot siltä osin kuin kyseinen päätös kattaa ne, jäsenvaltio ei saa vaatia toimittajalta lisänäyttöä 17 artiklan 2–5 kohdassa tarkoitettujen kestävyyskriteerien täyttymisestä eikä tietoja tämän artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetuista toimenpiteistä. – –”

2 Täytäntöönpanopäätös 2011/438

11. Täytäntöönpanopäätöksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Vapaaehtoinen järjestelmä International Sustainability and Carbon Certification, joka toimitettiin komissiolle 18 päivänä maaliskuuta 2011 hyväksyntää varten, osoittaa, että biopolttoainetoimitukset täyttävät kestävyyskriteerit, jotka vahvistetaan direktiivin 2009/28/EY 17 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, 17 artiklan 3 kohdan b alakohdassa, 17 artiklan 3 kohdan c alakohdassa, 17 artiklan 4 kohdassa ja 17 artiklan 5 kohdassa sekä direktiivin 98/70/EY 7 b artiklan 3 kohdan a alakohdassa, 7 b artiklan 3 kohdan b alakohdassa, 7 b artiklan 3 kohdan c alakohdassa, 7 b artiklan 4 kohdassa ja 7 b artiklan 5 kohdassa. Järjestelmä sisältää myös tarkat tiedot direktiivin 2009/28/EY 17 artiklan 2 kohdan ja direktiivin 98/70/EY 7 b artiklan 2 kohdan soveltamiseksi. Lisäksi sitä voidaan käyttää direktiivin 2009/28/EY 18 artiklan 1 kohdan ja direktiivin 98/70/EY 7 c artiklan 1 kohdan noudattamisen osoittamiseksi.”

12. Täytäntöönpanopäätöksen 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Päätös on voimassa viisi vuotta sen voimaantulosta.” Tämä määräaika päättyi 9.8.2016.

3 Täytäntöönpanopäätös (EU) 2016/1361 ( 5 )

13. Täytäntöönpanopäätöksellä 2016/1361 komissio tunnusti uudelleen International Sustainability and Carbon Certification ‑järjestelmän direktiivin 2009/28/EY mukaisten kestävyyskriteerien täyttymisen osoittamiseen tarkoitetuksi järjestelmäksi viiden vuoden määräajaksi.

14. Täytäntöönpanopäätöksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa: ”International Sustainability & Carbon Certification ‑järjestelmässä, jäljempänä ’järjestelmä’, joka toimitettiin komissiolle 23 päivänä kesäkuuta 2016 hyväksyntää varten, voidaan osoittaa, että biopolttoaineiden ja bionesteiden valmistukselle järjestelmässä vahvistettujen vaatimusten mukaisesti valmistetut biopolttoaine- ja bioneste-erät täyttävät kestävyyskriteerit, jotka vahvistetaan direktiivin 98/70/EY 7 b artiklan 3, 4 ja 5 kohdassa sekä direktiivin 2009/28/EY 17 artiklan 3, 4 ja 5 kohdassa. – –”

15. Täytäntöönpanopäätös 2016/1361 tuli voimaan 11.8.2016.

B Kansallinen oikeus

1 Vuonna 2011 annettu asetus nro 28 ( 6 )

16. Asetuksen 38 §:ssä säädetään seuraavaa: ”1.1.2012 alkaen – – biopolttoaineet ja – – bionesteet voidaan ottaa huomioon kansallisten tavoitteiden saavuttamiseksi, ja ne voivat päästä tukivälineiden piiriin – – vain, jos ne vastaavat – – direktiivin 2009/30/EY täytäntöön panemiseksi annettavan säädöksen mukaisia kestävyyskriteereitä”.

2 Vuonna 2005 annettu asetus nro 66 ( 7 )

17. Asetuksen 2 §:n 1 momentin i septies kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella nro 55/2011, ( 8 ) mukaan ”talouden toimijan” määritelmä on seuraava: ”Jokainen yhteisöön tai kolmanteen maahan sijoittautunut luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka vastikkeellisesti tai vastikkeetta tarjoaa kolmansille tai asettaa näiden saataville yhteisön markkinoille tarkoitettuja biopolttoaineita tai joka vastikkeellisesti tai vastikkeetta tarjoaa kolmansille tai asettaa näiden saataville raaka-aineita, välituotteita, niiden seoksia tai jätteitä yhteisön markkinoille tarkoitettujen biopolttoaineiden tuotantoa varten.”

18. Tämän saman asetuksen 7 ter §:ssä toistetaan unionin lainsäädännössä vahvistetut kestävyyskriteerit, ja sen 7 quater §:ssä säädetään kansallisesta biopolttoaineiden kestävyyssertifiointijärjestelmästä (Sistema Nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti), johon kaikkien tuotantoketjun osapuolten on kuuluttava, elleivät ne käytä direktiivin 98/70/EY 7 c artiklan 4 kohdassa, sellaisena kuin kyseinen artikla on lisättynä direktiivin 2009/30/EY 1 artiklalla, säädettyä sertifiointisopimusta tai vapaaehtoista sertifiointijärjestelmää.

3 23.1.2012 annettu asetus ( 9 )

19. Asetuksen 2 §:ssä esitetään seuraavat määritelmät: ”– – 2. – – i) kestävyyssertifikaatilla tarkoitetaan toimitusketjun viimeisen toimijan laatimaa ilmoitusta, joka on – – itsesertifiointi – –; ilmoitus sisältää tarvittavat tiedot sen takaamiseksi, että biopolttoaine- tai bioneste-erä on kestävä; – – p) toimitusketjulla eli alkuperäketjulla tarkoitetaan menetelmää, jolla pystytään luomaan yhteys raaka-aineita tai välituotteita koskevien tietojen tai vakuutusten ja lopputuotteita koskevien tietojen tai vakuutusten välille. Tämä menetelmä kattaa kaikki vaiheet raaka-aineiden tuotannosta kulutukseen tarkoitetun biopolttoaineen tai bionesteen toimittamiseen saakka; – – 3. – – talouden toimijan määritelmä sisältää: a) jokaisen Euroopan unioniin tai kolmanteen maahan sijoittautuneen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön, joka vastikkeellisesti tai vastikkeetta tarjoaa kolmansille tai asettaa näiden saataville yhteisön markkinoille tarkoitettuja biopolttoaineita ja bionesteitä, – – sekä b) jokaisen Euroopan unioniin tai kolmanteen maahan sijoittautuneen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön, joka vastikkeellisesti tai vastikkeetta tarjoaa kolmansille tai asettaa näiden saataville raaka-aineita, välituotteita, jätteitä, sivutuotteita tai niiden seoksia yhteisön markkinoille tarkoitettujen biopolttoaineiden ja bionesteiden tuotantoa varten.”

20. Asetuksen 8 §:ssä säädetään seuraavaa: ”1. Vapaaehtoisen järjestelmän, josta on tehty direktiivin 98/70/EY 7 c artiklan, joka lisättiin direktiivin 2009/30/EY 1 artiklalla, 4 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu päätös, kattamien seikkojen osalta talouden toimijoiden, jotka liittyvät tällaisiin vapaaehtoisiin järjestelmiin, on osoitettava toimitusketjussa seuraavana olevalle talouden toimijalle eli tavarantoimittajalle tai käyttäjälle toimitettujen tietojen tai vakuutusten luotettavuus antamalla erän liitteenä todiste tai tiedot, joista näissä järjestelmissä määrätään. Nämä todisteet ja tiedot varmennetaan itsesertifioinnilla – –; – – 4. Jos 1 momentissa tarkoitetut vapaaehtoiset järjestelmät ja 2 momentissa tarkoitetut sopimukset eivät kata kaikkien kestävyyttä ja ainetaseen käyttöä koskevien kriteerien todentamista, toimitusketjuun kuuluvien talouden toimijoiden, jotka liittyvät tällaiseen järjestelmään, on kuitenkin täydennettävä todentamista kansallisen sertifiointijärjestelmän avulla niiden seikkojen osalta, joita ei oteta huomioon mainituissa vapaaehtoisissa järjestelmissä tai sopimuksissa.”

21. Asetuksen 12 §:ssä säädetään seuraavaa: ”1. Poiketen siitä, mitä 8 §:n 1 momentissa säädetään, tätä asetusta sovellettaessa bionesteiden toimitusketjuun kuuluvat talouden toimijat voivat liittyä vapaaehtoisiin järjestelmiin, joista on tehty biopolttoaineita koskevan direktiivin 98/70/EY 7 c artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu päätös, kunhan toimijat noudattavat 2 momentissa säädettyjä ehtoja. 2. Bionesteiden toimitusketjuun kuuluvien toimijoiden, joita tarkoitetaan edellä 1 momentissa, on ilmoitettava koko toimitusketjun ajan erien liitteenä olevassa ilmoituksessa tai sertifikaatissa 7 §:n 5, 6, 7 ja 8 momentissa tarkoitetut tiedot, seuraavin poikkeuksin – –”

II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

22. Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto SpA ‑yhtiö (jäljempänä L.E.G.O.) harjoittaa kirjapainotoimintaa Lavisissa (Trenton maakunta, Trentino Alto Adigen alue, Italia). Se rakensi kirjapainonsa sisälle teholtaan 0,840 megawatin lämpösähkölaitoksen, jossa käytetään polttoaineena bionestettä, tarkemmin sanoen raakapalmuöljyä.

23. Edellä mainitun laitoksen rakentamisesta vastasi yritys nimeltä Movendi S.r.l. (jäljempänä Movendi), joka toimi myös välittäjänä (kaupanvälittäjänä) lämpösähkölaitoksen tarvitseman bionesteen hankinnassa.

24. L.E.G.O. pyysi 24.11.2010 valtionyritys Gestore dei servizi energetici SpA:ta (jäljempänä GSE) luokittelemaan sen ”uusiutuvista lähteistä saatavalla energialla toimivaksi laitokseksi”. ( 10 ) Tämän luokituksen saatuaan L.E.G.O. pääsi vihreiden sertifikaattien käyttöön kannustavan järjestelmän piiriin kolmivuotiskaudeksi 2012–2014 ja on saanut kaiken kaikkiaan 14698 vihreää sertifikaattia, joiden arvo on 1610421,58 euroa.

25. Tuote-erät eivät olleet fyysisesti Movendin hallussa, vaan ED & F Man Liquid Products Italia Srl ja Unigrà Srl ‑yhtiöt (jäljempänä yhdessä toimittajayhtiöt) toimittavat ne suoraan L.E.G.O:lle. Istunnossa kyseiset yhtiöt väittivät, että L.E.G.O:lle toimitettu bioneste oli Indonesiasta Ranskan kautta tuotua raakapalmuöljyä, ja siksi kyse oli unionin tullialueella jo vapaaseen liikkeeseen luovutetusta hyödykkeestä.

26. GSE kehotti 19.6.2014 L.E.G.O:ta lähettämään sille Italian lainsäädännössä edellytetyt sertifikaatit. Movendi lähetti sille joitakin asiakirjoja 26.6.2014.

27. GSE sulki 29.9.2014 tekemällään päätöksellä L.E.G.O:n pois kannustinjärjestelmästä, koska yhtiö ei täyttänyt tukijärjestelmän valintaperusteita, ja määräsi perimään siltä takaisin kaikki sille myönnetyt vihreät sertifikaatit.

28. Päätöksen perusteet olivat erityisesti seuraavat: – Vaikka Movendi toimi välittäjänä, eikä laitoksessa polttoaineena käytetty bioneste siten ollut sen hallussa, sitä oli pidettävä 23.1.2012 annetussa asetuksessa tarkoitettuna ”talouden toimijana”, joten sen oli omasta puolestaan annettava kestävyyssertifikaatti jokaisesta bioneste-erästä, sillä toimittajayhtiöiden antamat sertifikaatit eivät olleet riittäviä; – Kestävyyssertifikaateissa oli kuljetuksen suorittamispäivää myöhempi päivämäärä, vaikka 23.1.2012 annetun asetuksen mukaan sertifikaattien oli oltava ”kunkin erän liitteenä”.

29. L.E.G.O. nosti GSE:n päätöksestä kanteen Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia), joka hylkäsi sen vaatimukset 29.1.2016 antamallaan tuomiolla. L.E.G.O. riitautti tämän tuomion viimeisenä oikeusasteena toimivassa Consiglio di Statossa (ylin hallintotuomioistuin, Italia).

30. L.E.G.O. vetoaa valituksensa tueksi seuraaviin väitteisiin: – Movendia ei voida luokitella 23.1.2012 annetussa asetuksessa tarkoitetuksi ”talouden toimijaksi”, koska se toimii vain välittäjänä etsiäkseen L.E.G.O:n lukuun parhaan markkinoilla saatavissa olevan bionestetarjouksen. – Movendi ei myöskään kuulu toimitusketjuun, koska bioneste-erät eivät ole olleet fyysisesti sen hallussa, vaan toimittajayhtiöt ovat luovuttaneet ne suoraan L.E.G.O:lle. – Toimittajayhtiöt kuuluivat vapaaehtoiseen International Sustainability and Carbon Certification ‑järjestelmään (jäljempänä ISCC-järjestelmä), joka on hyväksytty komission täytäntöönpanopäätöksellä 2011/438, ja ne antavat jokaisesta tuote-erästä kestävyyssertifikaatin ja varmistavat tällä tavoin bionesteen täyden jäljitettävyyden. – ISCC-järjestelmän mukaan välittäjä, jonka hallussa tuote ei ole fyysisesti, ei ole velvollinen akkreditoitumaan ja antamaan ympäristökestävyyssertifikaatteja. Olisi vastoin direktiivin 2009/28 18 artiklan 7 kohtaa asettaa lisävelvollisuuksia ja ‑rasitteita talouden toimijalle, joka noudattaa komission päätöksellä hyväksytyn sertifiointi- ja valvontajärjestelmän sääntöjä. – Oletettu ”täydentävä” rooli, joka kansallisella sertifiointijärjestelmällä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan on, suljetaan pois täytäntöönpanopäätöksen 2011/438 sanamuodossa. – Valituksenalainen tuomio on lainvastainen myös siltä osin kuin siinä pidetään pakollisena, että kestävyyssertifikaattien päivämäärä on sama kuin bioneste-erien kuljetuspäivämäärä.

31. GSE on riitauttanut L.E.G.O:n valituksen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa tukeutumalla seuraaviin väitteisiin: – Välittäjät sisältyvät 23.1.2012 annetun asetuksen 2 §:ssä käytettyyn ”talouden toimijan” käsitteeseen, koska ne kuuluvat toimitusketjuun. Näin ollen niiden on täytettävä tuotteen kestävyyden todentamista ja valvontaa koskevat velvollisuudet, jotta pystytään takaamaan sen täysi jäljitettävyys ja estämään muutokset ja väärennökset, joilla ei ole välttämättä yhteyttä tuotteen fyysiseen hallussapitoon. – Toimittajayhtiöiden antamat kestävyyssertifikaatit eivät ole riittäviä, koska ne koskevat vain yhtä toimitusketjun vaihetta. 23.1.2012 annetun asetuksen 8 §:n 4 momentissa säädetään, että jos vapaaehtoisilla akkreditointi- ja sertifiointijärjestelmillä ei pystytä varmistamaan kestävyyskriteereiden täyttä todentamista, toimitusketjun toimijoiden on täydennettävä todentamista kansallisen sertifiointijärjestelmän avulla. Tämä säännös ei ole ristiriidassa unionin säännöstön kanssa, sillä siinä asetetaan jäsenvaltioille vain vähimmäisvaatimukset. – Kestävyyssertifikaatin on 23.1.2012 annetun asetuksen 7 §:n 8 momentin mukaan oltava kunkin tuote-erän ”liitteenä”, ja sen päivämäärän on oltava sama kuin toimituspäivämäärä. Kansallinen lainsäädäntö on etusijalla vapaaehtoiseen järjestelmään nähden, koska sillä varmistetaan laajempi todentaminen.

32. Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat kaksi ennakkoratkaisukysymystä: ”1) Ovatko Euroopan unionin oikeus ja erityisesti direktiivin 2009/28/EY 18 artiklan 7 kohta, kun sitä luetaan yhdessä 19.7.2011 annetun Euroopan komission päätöksen 2011/438/EU kanssa, esteenä 23.1.2012 annettuun ministeriön asetukseen ja erityisesti sen 8 ja 12 §:ään sisältyvälle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään erityisistä velvollisuuksista, jotka ovat erilaisia ja laajempia kuin ne, jotka on täytetty liittymällä edellä mainitun 18 artiklan 4 kohdan mukaisesti annetun Euroopan komission päätöksen kohteena olevaan vapaaehtoiseen järjestelmään? 2) Jos edelliseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko katsottava, että edellä ensimmäisessä kysymyksessä mainittu unionin lainsäädäntö koskee tuotteen toimitusketjuun osallistuvia talouden toimijoita, silloinkin kun nämä toimivat vain kaupanvälittäjinä tai välittäjinä, eikä tuote ole lainkaan niiden hallussa fyysisesti?”

33. Kirjallisessa käsittelyssä huomautuksia esittivät L.E.G.O., GSE, ED & F Man Liquid Products Italia, Italian hallitus ja komissio. Ne kaikki osallistuivat myös 28.2.2018 pidettyyn istuntoon.

III Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

34. Riita-asiassa nousee esiin kysymys bionesteiden kansallisten kestävyyssertifiointijärjestelmien (direktiivin 2009/28 18 artiklan 3 kohta) ja komission saman direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaisesti hyväksymien vapaaehtoisten kansallisten tai kansainvälisten järjestelmien välisestä suhteesta.

35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että voidakseen lausua valituksesta, joka sen on ratkaistava viimeisenä oikeusasteena, on tarpeen selvittää, ovatko unionin lainsäädäntö ja sen täytäntöönpanosta annettu kansallinen lainsäädäntö ristiriidassa keskenään.

36. Sen epäilykset koskevat erityisesti 23.1.2012 annetun asetuksen 8 ja 12 §:ää. Vaikka näissä säännöksissä myönnetään sen arvo, että toimija liittyy vapaaehtoiseen kestävyyssertifiointijärjestelmään (edellyttäen johdonmukaisesti, että järjestelmä on ollut komission päätöksen kohteena), niissä samalla asetetaan kyseiseen järjestelmään kuuluville toimijoille kaksinkertainen ja ristiriitainen velvoite: – Yhtäältä niiden on ”täydennettävä todentamista kansallisen sertifiointijärjestelmän avulla niiden seikkojen osalta, joita ei oteta huomioon mainituissa vapaaehtoisissa järjestelmissä tai sopimuksissa”. – Toisaalta niiden on ”ilmoitettava koko toimitusketjun ajan erien liitteenä olevassa ilmoituksessa tai sertifikaatissa 7 §:n 5, 6, 7 ja 8 momentissa tarkoitetut tiedot”.

37. Ennen molempien ennakkoratkaisukysymysten varsinaista tarkastelua esitän joitakin bionesteiden kestävyyden valvontaan liittyviä huomautuksia, joissa toistetaan ratkaisuehdotuksessa E.ON Biofor Sverige ( 11 ) biokaasujen osalta esittämäni huomautukset tai täydennetään niitä.

A Alustavat huomautukset

38. Direktiivin 2009/28 17 artiklan 2–5 kohdassa esitetään kriteerit, jotka bionesteiden, kuten palmuöljyn, on täytettävä, jotta niitä voidaan pitää kestävinä. Tämä luokitus eli ”ympäristömerkki” on välttämätön edellytys sille, että bionesteen kulutus voidaan ottaa huomioon a) sen määrittämiseksi, täyttävätkö valtiot kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisvelvoitteensa; b) sen arvioimiseksi, täyttyvätkö uusiutuvan energian käyttövelvoitteet, ja c) jotta jäsenvaltiot voivat myöntää biopolttoaineille erityyppisiä tukia uusiutuvan energian kulutuksen tukemiseksi.

39. Direktiivin 2009/28 17 artiklan 2–5 kohdassa säädettyjen kestävyyskriteerien johdonmukaisena tarkoituksena on estää ekologisesti merkittävien alueiden ( 12 ) käyttö biomassan tuotantoon bionesteiden valmistusta varten. Direktiivillä 2009/28 yhdenmukaistetaan tyhjentävästi bionesteiden kestävyyskriteerit, ja siksi jäsenvaltiot eivät voi direktiivin 2009/28 17 artiklan 8 kohdan mukaan ottaa käyttöön lisäkriteerejä eivätkä myöskään lakata soveltamasta mitään sen 17 artiklassa säädetyistä kriteereistä. ( 13 )

40. Sen todentamiseksi, että markkinoille saatettu bioneste täyttää nämä kestävyyskriteerit, direktiivissä 2009/28 otettiin käyttöön ainetasemenetelmä ja suljettiin pois muut mahdolliset menetelmät. ( 14 ) Ainetasemenetelmä mahdollistaa eri biopolttoaineiden sekoittamisen niiden myyntiä varten, mutta myös takaa niiden jäljitettävyyden tuotannosta kulutukseen saakka. Myyjä velvoitetaan pitämään hallussaan asiakirjat, joilla todistetaan, että poistettaessa bionestettä jakeluverkosta sinne on syötetty sama määrä direktiivin 2009/28 17 artiklan 2–5 kohdassa säädettyjen kestävyyskriteerien mukaisesti tuotettua bionestettä.

41. Toisin kuin bionesteiden kestävyyskriteerit, jotka on yhdenmukaistettu tyhjentävästi direktiivillä 2009/28, ainetasemenetelmän soveltaminen on yhdenmukaistettu vain osittain ( 15 ) direktiivin 2009/28 18 artiklan 1 kohdassa, jossa asetetaan ainetasemenetelmän käytölle joka tapauksessa seuraavat kolme edellytystä: – On sallittava kestävyysominaisuuksiltaan erilaisten raaka-aine- tai bioneste-erien yhdistäminen. – On edellytettävä, että bionesteiden erien kestävyysominaisuuksia ja kokoa koskevat tiedot ovat jatkuvasti liitettävissä seokseen. – On edellytettävä kaikkien seoksesta poistettujen erien kokonaisuuden kuvaamista siten, että sillä on samat kestävyysominaisuudet ja sitä on sama määrä kuin kaikkien seokseen lisättyjen erien kokonaisuudella.

42. Tämän osittaisen yhdenmukaistamisen perusteella direktiivissä 2009/28 sallitaan ainetasemenetelmän täytäntöönpano vaihtoehtoisesti seuraavien järjestelmien kautta: – Kunkin jäsenvaltion kansallisen viranomaisen direktiivin 2009/28 18 artiklan 3 kohdan mukaisesti vahvistama kansallinen soveltamisjärjestelmä. – Komission direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 ja 5 kohdassa säädettyjen vaatimusten mukaisesti hyväksymät vapaaehtoiset kansalliset ja kansainväliset järjestelmät. – Unionin kolmansien maiden kanssa tekemissä kahden- tai monenvälisessä sopimuksessa määrätyt kansainväliset järjestelmät, jotka komissio on tunnustanut tarkoitukseen sopivaksi.

43. Tällä hetkellä unionilla ei ole kolmansien maiden kanssa voimassa olevia sopimuksia, ja ainetasemenetelmää sovelletaan joko kansallisten järjestelmien (kuten käsiteltävässä asiassa tarkoitettu Italian järjestelmä) tai komission tähän mennessä hyväksymien vapaaehtoisten järjestelmien, kuten ISCC-järjestelmän, kautta. ( 16 )

44. On tärkeää huomata, että direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa tarkasteltiin ainoastaan mahdollisuutta käyttää biopolttoaineita koskevia vapaaehtoisia sertifiointijärjestelmiä mutta ei mahdollisuutta käyttää niitä sen osoittamiseen, että bionesteet täyttävät kestävyysvaatimukset. Direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 kohdan toista alakohtaa muutettiin vasta 15.10.2015 voimaan tulleella direktiivillä (EU) 2015/1513, ( 17 ) jolla kyseistä kohtaa muutettiin siten, että siihen sisällytettiin myös mahdollisuus bionesteiden kestävyyden sertifiointiin komission hyväksymien vapaaehtoisten järjestelmien kautta. ( 18 )

B Vastaus ennakkoratkaisukysymyksiin: Italian bionesteiden sertifiointijärjestelmän ja vapaaehtoisen ISCC-järjestelmän välinen suhde

45. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, onko direktiivin 2009/28 18 artiklan 7 kohta, luettuna yhdessä täytäntöönpanopäätöksen 2011/438 kanssa, esteenä 23.1.2012 annetun asetuksen kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan talouden toimijoille erityisiä velvollisuuksia, jotka ovat erilaisia ja laajempia kuin komission edellä mainitun direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 kohdan perusteella hyväksymässä vapaaehtoisessa bionesteiden kestävyyssertifiointijärjestelmässä säädetyt velvollisuudet.

46. Vastaus tähän kysymykseen edellyttää seuraavien seikkojen ratkaisemista järjestyksessä: – Sovelletaanko täytäntöönpanopäätöstä 2011/438 käsiteltävään asiaan suoraan vai kansallisen lainsäädäntöviittauksen perusteella? – Mikä on vapaaehtoista ISCC-järjestelmää käyttävien toimijoiden oikeudellinen asema? – Voidaanko Italian lainsäädännön kaltaisessa kansallisessa lainsäädännössä säätää muita edellytyksiä vapaaehtoisen järjestelmän edellytysten lisäksi? – Jos nämä kansalliset edellytykset sallitaan, ovatko ne SEUT 34 artiklassa määrätyn kiellon mukaisia?

1 Täytäntöönpanopäätöksen 2011/438 jättäminen soveltamatta suoraan ja viittaaminen siihen kansallisessa lainsäädännössä

47. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että täytäntöönpanopäätöstä 2011/438 sovelletaan pääasian tosiseikkoihin. Tätä toteamusta on kuitenkin täsmennettävä.

48. Täytäntöönpanopäätös 2011/438 annettiin direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 kohdan nojalla, ja komissio voi kyseisen 18 artiklan 4 kohdan perusteella katsoa, että vapaaehtoiset kansalliset tai kansainväliset järjestelmät osoittavat, että biopolttoaine-erät täyttävät direktiivin 2009/28 17 artiklan 3–5 kohdassa säädetyt kestävyyskriteerit tai että ne sisältävät edellä mainitun direktiivin 17 artiklan 2 kohdan mukaiset tarkat tiedot (kasvihuonekaasupäästövähennysten mittaamiseen).

49. Direktiivin 2009/28 18 artiklan 6 kohdan mukaan vapaaehtoisten järjestelmien hyväksymistä koskevat komission päätökset ovat voimassa enintään viisi vuotta.

50. ISCC-järjestelmä esiteltiin komissiolle 18.3.2011, jotta se hyväksyisi sen useita erilaisia biopolttoaineita koskevaksi kattavaksi vapaaehtoiseksi järjestelmäksi. ( 19 ) Komissio hyväksyi järjestelmän arviointinsa päätteeksi ja sisällytti sen lopuksi täytäntöönpanopäätökseen 2011/438. ( 20 )

51. Täytäntöönpanopäätöksen 2011/438 1 artiklan mukaan vapaaehtoinen ISCC-järjestelmä osoittaa, että biopolttoainetoimitukset täyttävät 17 artiklan 2–5 kohdassa säädetyt kestävyyskriteerit, ja lisäksi sitä voidaan käyttää direktiivin 2009/28 18 artiklan 1 kohdan noudattamisen osoittamiseksi.

52. Täytäntöönpanopäätöksessä 2011/438 hyväksytään ISCC-järjestelmä yksinomaan biopolttoaineiden – ei siis bionesteiden – kestävyyden osoittamista varten. Vuonna 2011 direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa mainittiin ainoastaan tämä mahdollisuus. Biopolttoaineiden ja bionesteiden eroista johtuen ( 21 ) edellä mainittua päätöstä, jonka sanamuoto on tältä osin selvä, ei voida tulkita siten, että sitä sovellettaisiin sekä biopolttoaineisiin että bionesteisiin.

53. Mahdollisuus bionesteiden kestävyyden sertifiointiin vapaaehtoisten järjestelmien avulla oli mahdollista vasta sen jälkeen, kun direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 kohdan toista alakohtaa muutettiin antamalla direktiivi 2015/1513, joka tuli voimaan 15.10.2015.

54. L.E.G.O. kuului vihreitä sertifikaatteja koskevaan kannustinjärjestelmään kolmivuotiskautena 2012–2014 ( 22 ) käyttäessään lämpösähkölaitoksensa polttoaineena bionestettä (palmuöljyä) biopolttoaineen sijasta. Toistettakoon, että näin ollen se ei voinut vedota täytäntöönpanopäätökseen 2011/438, jonka perusteella ISCC-järjestelmää käytettiin yksinomaan biopolttoaineiden – ei siis bionesteiden – vapaaehtoisena kestävyyssertifiointijärjestelmänä.

55. Vaikka direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa siis mainittiin vain biopolttoaineiden (eikä bionesteiden) sertifiointi vapaaehtoisten järjestelmien avulla, vuonna 2010 vapaaehtoisista järjestelmistä ja oletusarvoista EU:n biopolttoaineiden ja bionesteiden EU:n kestävyysjärjestelmässä antamassaan tiedonannossa komissio kehotti jäsenvaltioita laajentamaan näiden biopolttoaineiden sertifiointijärjestelmien käytön myös bionesteisiin. ( 23 )

56. 23.1.2012 annetun asetuksen 12 § ( 24 ) voisi olla vastaus tähän komission kehotukseen. Italian hallitus vahvisti istunnossa, että kyseisen pykälän nojalla talouden toimijat saattoivat sertifioida bionesteiden kestävyyden vapaaehtoisilla järjestelmillä, jotka komissio oli hyväksynyt yksinomaan biopolttoaineiden osalta.

57. Unionin tuomioistuimen toimivalta rajoittuu ennakkoratkaisukysymyksen osalta unionin oikeussääntöjen tulkintaan, eikä se voi tulkita jäsenvaltion kansallista oikeutta. Näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, sallittiinko 23.1.2012 annetussa asetuksessa tosiasiallisesti komission hyväksymien vapaaehtoisten biopolttoaineiden sertifiointijärjestelmien (kuten ISCC-järjestelmän) käyttö bionesteiden osalta tosiseikkojen tapahtuma-aikaan.

58. Näistä lähtökohdista käsin tutkin unionin oikeuden soveltamista ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle esitetyissä kahdessa vaihtoehtoisessa tapauksessa.

2 ISCC-järjestelmän soveltaminen kansallisen lainsäädäntöviittauksen perusteella

59. Täytäntöönpanopäätöksen 2016/1361 voimaantulopäivästä 11.8.2016 alkaen komissio hyväksyi edelleen vapaaehtoisen ISCC-järjestelmän biopolttoaineiden kestävyyssertifiointijärjestelmäksi ja laajensi sen ensimmäistä kertaa koskemaan myös bionesteitä. Koska tämä riita-asia koskee ajallisesti vain kolmivuotiskauteen 2012–2014 kohdistuvien kannustimien kumoamista, täytäntöönpanopäätös 2016/1361 ei vaikuta millään tavoin sen ratkaisemiseen.

60. Kuten edellä kuitenkin panin merkille, vapaaehtoisen ISCC-järjestelmän käyttöä bionesteiden osalta olisi voitu perustella 23.1.2012 annetun asetuksen 12 §:llä. Jos näin olisi, palmuöljyn toimittajayhtiöt ja L.E.G.O. olisivat voineet perustellusti kuulua edellä mainittuun vapaaehtoiseen järjestelmään.

61. Tällöin olisi ratkaistava, sallitaanko direktiivin 2009/28 18 artiklan 7 kohdassa se, että ISCC-järjestelmän kaltaista vapaaehtoista sertifiointijärjestelmää soveltavat toimijat käyttävät samanaikaisesti tai toissijaisesti Italian kansallista sertifiointijärjestelmää, vai onko kyseinen säännös esteenä sille. Italian hallitus väittää, että edellä mainitussa direktiivin säännöksessä sallitaan esimerkiksi Italian sertifiointijärjestelmässä määrätyn kaltaiset kestävyyden valvontaa koskevat lisävaatimukset.

62. Italian hallituksen väitteen hyväksyminen sellaisenaan merkitsisi kansallisen järjestelmän soveltamista yleisesti (eli kaikissa tapauksissa) edellyttäen, että se olisi vapaaehtoista järjestelmää ”tiukempi”. Tällainen seuraus kuitenkin heikentäisi talouden toimijoiden kannustimia liittyä vapaaehtoisiin järjestelmiin, joiden tarkoituksena on välttää kohtuuttoman rasitteen aiheuttaminen teollisuudelle edistämällä toimivien ratkaisujen löytämistä bionesteiden kestävyyskriteerien täyttymisen todentamiseksi. ( 25 )

63. 23.1.2012 annetun asetuksen 8 §:n 4 momentissa mahdollistetaan lisävaatimusten asettaminen vapaaehtoiseen järjestelmään kuuluvalle talouden toimijalle, jos vapaaehtoinen järjestelmä ”[ei] kata kaikkien kestävyyttä ja ainetaseen käyttöä koskevien kriteerien todentamista”. Tässä säännöksessä tarkoitetun mahdollisuuden olisi lähtökohtaisesti toteuduttava vain harvoissa tapauksissa, koska johdonmukaisuuden vuoksi komissio yleisesti hyväksyy direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 kohdan nojalla vapaaehtoiset järjestelmät, joissa käytetään ainetasemenetelmää ja sertifioidaan kaikkien kestävyyskriteerien täyttyminen. ( 26 )

64. Komission mukaan ( 27 ) on kuitenkin mahdollista hyväksyä vapaaehtoisia järjestelmiä, joissa paitsi käytetään ainetasemenetelmää myös hyväksytään vain joidenkin vaatimusten, jotka koskevat bionesteiden kestävyyttä, sertifioiminen. Tällaisessa tilanteessa mikään ei estä soveltamasta täydentävää kansallista sertifiointijärjestelmää niiden kestävyysvaatimusten noudattamisen osoittamiseksi, jotka eivät kuulu vapaaehtoisen järjestelmän alaan. Näin tulkittuna 23.1.2012 annetun asetuksen 8 §:n 4 momenttia ei voitaisi kritisoida.

65. Tässä kohdassa on palautettava mieleen, että bionesteiden kestävyysvaatimuksia koskevia valvontamenettelyjä ei ole yhdenmukaistettu tyhjentävästi. Direktiivin 2009/28 18 artiklassa säädetään velvollisuus käyttää ainetasemenetelmää ja noudattaa sitä sovellettaessa vähimmäisedellytyksiä, mutta siinä ei ole otettu käyttöön yhdenmukaistettua menettelyä yhteisössä. ( 28 )

66. Näin ollen talouden toimijoiden on valittava jompikumpi 18 artiklassa säädetyistä (kansallisista tai komission hyväksymistä vapaaehtoisista) sertifiointijärjestelmistä. Tämän valinnan perusteella voidaan todeta seuraavaa: – Jos toimijat valitsevat komission hyväksymän kattavan vapaaehtoisen järjestelmän (johon toisin sanoen sisältyvät todisteet kaikista kestävyysvaatimuksista), jäsenvaltiot eivät voi asettaa toimijoille lisävaatimuksia, koska se kielletään direktiivin 2009/28 18 artiklan 7 kohdassa. Tilanne on sama, jos kansallisessa oikeussäännössä laajennetaan komission hyväksymän vapaaehtoisen järjestelmän käyttö koskemaan järjestelmän soveltamisalan ulkopuolelle jääviä tapauksia. – Jos toimijat sitä vastoin liittyvät vapaaehtoiseen mutta kuitenkin myös komission hyväksymään osittaiseen järjestelmään, täydentävää kansallista järjestelmää on mahdollista soveltaa muissa kuin vapaaehtoisen järjestelmän piiriin kuuluvissa tapauksissa. – Jos toimija liittyy vapaaehtoiseen järjestelmään, jota komissio ei ole hyväksynyt, jäsenvaltio voi vaatia toimijaa noudattamaan täysimääräisesti kaikkia kansallisen sertifiointijärjestelmän vaatimuksia.

67. Pääasiassa palmuöljyn toimittajayhtiöt ja L.E.G.O. kuuluivat vapaaehtoiseen ISCC-järjestelmään vuosina 2012–2014. Vaikka tätä valintaa voidaan bionesteiden osalta perustella 23.1.2012 annetun asetuksen 18 §:n 4 momentin soveltamisella, kyseessä on edellä mainitsemistani tilanteista ensimmäinen, tai paremminkin yksi sen vaihtoehtoisista muodoista. Kyse on vapaaehtoisen sertifiointijärjestelmän käytöstä bionesteiden osalta siten, että kansallisessa lainsäädännössä viitataan komission päätökseen, jossa sallitaan edellä mainitun järjestelmän käyttö yksinomaan biopolttoaineiden osalta.

68. Vapaaehtoinen ISCC-järjestelmä on kattava järjestelmä, joka mahdollistaa kaikkien kestävyyskriteerien täyttämisen sertifioinnin ja ainetasemenetelmän käytön. Tämä vahvistetaan täytäntöönpanopäätöksen 2011/438 1 artiklassa, jonka mukaan tämä järjestelmä osoittaa, että biopolttoainetoimitukset täyttävät direktiivin 2009/28 17 artiklan 2–5 kohdassa säädetyt kestävyyskriteerit, ja lisäksi sitä voidaan käyttää direktiivin 2009/28/EY 18 artiklan 1 kohdan noudattamisen osoittamiseksi. ISCC-järjestelmän käyttöä selittävissä asiakirjoissa ( 29 ) myös osoitetaan sen olevan kattava vapaaehtoinen järjestelmä.

69. Direktiivin 2009/28 18 artiklan 7 kohdassa vahvistetaan olettama niiden bionesteiden vapaasta liikkuvuudesta, joiden kestävyys sertifioidaan kattavalla vapaaehtoisella järjestelmällä, joten jos talouden toimija esittää kyseisen järjestelmän mukaisesti saadut todisteet tai tiedot, jäsenvaltio ei saa vaatia toimittajalta lisänäyttöä 17 artiklan 2–5 kohdassa tarkoitettujen kestävyyskriteerien täyttymisestä eikä tietoja mainitun artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetuista toimenpiteistä.

70. Näin ollen direktiivin 2009/28 18 artiklan 7 kohta on esteenä sellaisen 23.1.2012 annetun asetuksen kaltaisen kansallisen lainsäädännön soveltamiselle, jonka mukaan komission biopolttoaineiden osalta hyväksymää ja kansallisella lainsäädännöllä bionesteisiin laajennettua kattavaa vapaaehtoista järjestelmää käyttävien toimijoiden on täytettävä kansallisessa kestävyyssertifiointijärjestelmässä määrätyt tiukemmat vaatimukset.

3 Kansallisen sertifiointijärjestelmän soveltaminen

71. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että 23.1.2012 annetun asetuksen 12 §:n nojalla vapaaehtoista ISCC-järjestelmää ei voitu soveltaa bionesteisiin tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, kyseessä on kolmas edellä kuvatuista tilanteista eli se, että talouden toimijat käyttävät vapaaehtoista järjestelmää, jota komissio ei ole hyväksynyt bionesteiden, kuten palmuöljyn, kestävyyden sertifiointia varten.

72. Tässä tilanteessa jäsenvaltio voi vaatia bionesteen tuotanto- ja markkinointiketjuun kuuluvia talouden toimijoita täyttämään kansallisen sertifiointijärjestelmän vaatimukset täysimääräisesti tai osittain.

73. ISCC-sertifiointijärjestelmää nähden käsiteltävässä asiassa oli kaksi lisävaatimusta, joiden täyttämistä Italian viranomaiset vaativat: – Yhtäältä kestävyyssertifikaattien oli oltava bioneste-erien liitteenä, eli niiden päivämäärän oli oltava sama kuin kuljetuspäivämäärä. – Toisaalta kaikkien liiketoimen osapuolina olevien talouden toimijoiden, mukaan lukien pelkät välittäjät, oli esitettävä nämä sertifikaatit, vaikka bioneste ei olisikaan fyysisesti ollut niiden hallussa.

74. Ensimmäisessä vaatimuksessa on kyse ISCC-järjestelmän vaatimuksia tiukemmasta vaatimuksesta (ISCC-järjestelmässä sallitaan todistuksen toimittaminen myöhemmässä vaiheessa). Mielestäni vaatimus ei kuitenkaan ole ristiriidassa minkään direktiivin 2009/28 säännöksen kanssa, ja lisäksi katson sen olevan tarkoituksenmukainen ainetasemenetelmän soveltamiseksi bionesteiden kestävyyden valvontaan.

75. Tämä vaatimus mahdollistaa nimittäin bionesteen tuotanto- ja markkinointiketjun paremman valvonnan ja helpottaa niiden erien jäljitettävyyttä, joihin sovelletaan ainetasemenetelmää sen todentamiseksi, että direktiivin 2009/28 17 artiklan 2–5 kohdassa säädetyt kestävyyskriteerit täyttyvät.

76. Mielestäni on järkevää, että kansallisessa järjestelmässä velvoitetaan esittämään bionesteiden kestävyyssertifikaatit erien siirtyessä yhdeltä toimijalta toisen haltuun. Näiden sertifikaattien antaminen ja esittäminen myöhemmin voidaan hyväksyä ISCC-järjestelmän kaltaisessa vapaaehtoisessa järjestelmässä, mutta mielestäni ei ole mitään syytä välttämättä noudattaa tällaista käytäntöä kansallisissa sertifiointijärjestelmissä.

77. Kyseinen vaatimus ei myöskään näytä rajoittavan merkittävästi unionin sisäistä bionesteiden kauppaa eikä unionin ja kolmansien valtioiden välistä kauppaa.

78. Toisen lisävaatimuksen yhteensoveltuvuus direktiivin 2009/28 kanssa on ongelmallisempaa, koska kyseisen vaatimuksen nojalla velvollisuus kestävyyssertifikaattien esittämiseen koskee kaikkia talouden toimijoita, mukaan lukien pelkät välittäjät, joiden hallussa bioneste-erät eivät fyysisesti ole.

79. Asianosaisten väitteet tämän vaatimuksen yhteensopivuudesta direktiivin 2009/28 kanssa poikkeavat toisistaan. Italian hallitus ja GSE pitävät vaatimusta yhteensopivana, kun taas komission, L.E.G.O:n ja toimittajayhtiöiden mielestä se on ristiriidassa edellä mainitun direktiivin sanamuodon ja sisällön kanssa.

80. Mielestäni Italian valtion toimivalta ottaa käyttöön kansallinen järjestelmä ja soveltaa sitä tukee GSE:n ja Italian hallituksen väitettä.

81. Direktiivin 2009/28 18 artiklan 1 kohdassa esitetään talouden toimijan käsite sitä kuitenkaan määrittelemättä. On siis jäsenvaltioiden tehtävä täsmentää, mitkä talouden toimijat ovat velvollisia osoittamaan bionesteiden kestävyyden. ( 30 ) Jäsenvaltioiden tehtävänä on myös (18 artiklan 3 kohta) toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että talouden toimijat toimittavat luotettavaa tietoa ja saattavat jäsenvaltion käyttöön tietojen pohjana käytetyt lähtötiedot. Toimijoiden on myös suoritettava toimitetuille tiedoille riittävän tasoinen riippumaton tarkastus ( 31 ) ja esitettävä todisteet siitä, että näin on tehty.

82. Mielestäni jäsenvaltiot voivat tässä sanamuodossa laaditun säännöksen nojalla sisällyttää kansallisiin bionesteiden kestävyyssertifiointijärjestelmiinsä käsiteltävässä asiassa riitautetun vaatimuksen. Mielestäni ei ole mitään estettä sille, että pelkät välittäjät velvoitetaan toimittamaan pyydetyt asiakirjat, koska välittäjien katsotaan olevan osa bionesteiden jakeluprosessia.

83. Tässä prosessissa on varmistettava tuotteen ominaisuuksien tuntemus ja noudattaminen koko alkuperäketjussa ainetasemenetelmää käyttäen. ( 32 ) Mielestäni asiakirjojen toimitusvelvollisuutta ei voida pitää kohtuuttomana silloin, kun on kyse niin monimutkaisista tuotanto- ja jakeluketjuista kuten Indonesiasta peräisin olevan ja Ranskasta Italiaan L.E.G.O:lle toimitettavaksi kuljetetun palmuöljyn tuotanto- ja jakeluketjusta.

84. Mielestäni tämä toimenpide on omiaan myös vähentämään petoksen riskiä ja varmistamaan, että ainoastaan kestävyyskriteerit täyttävät bionesteet, joihin on sovellettu ainetasemenetelmää, saavat kulutustukea ja otetaan huomioon kasvihuonekaasupäästövähennyksiä koskevassa laskelmassa.

85. Näin ollen direktiivin 2009/28 18 artiklan 7 kohta ei ole esteenä sille, että pelkkiin välittäjiin sovelletaan kansallisen bionesteiden kestävyyden todentamisjärjestelmän vaatimuksia edellyttäen, että ne eivät kuulu komission edellä mainitun direktiivin 18 artiklan 4 kohdan nojalla hyväksymään tai kansallisen lainsäädäntöviittauksen perusteella sovellettavaan vapaaehtoiseen sertifiointijärjestelmään.

4 Sen vaatimuksen yhteensoveltuvuus SEUT 34 artiklan kanssa, että pelkkiin välittäjiin sovelletaan kansallista bionesteiden kestävyyden todentamisjärjestelmää

86. Se, että kansallinen tuomioistuin on muodollisesti esittänyt ennakkoratkaisukysymyksen viittaamalla tiettyyn unionin oikeuden määräykseen tai säännökseen, ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä kansalliselle tuomioistuimelle kaikkia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä kansallisen tuomioistuimen arvioidessa käsiteltävää asiaa, vaikka se ei olisi kysymyksiään esittäessään viitannut siihen. Unionin tuomioistuimen on poimittava kaikista kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnön perusteluista ne unionin oikeutta koskevat seikat, joita on syytä tulkita, kun otetaan huomioon riidan kohde. ( 33 )

87. Sen jälkeen kun pelkkien välittäjien velvollisuus noudattaa kansallista bionesteiden kestävyyden todentamisjärjestelmää todettiin direktiivin 2009/28 mukaiseksi, on tarpeen tutkia, rikkooko tämä vaatimus SEUT 34 artiklan mukaista kieltoa, vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt tätä nimenomaista kysymystä.

88. Unionin tuomioistuin on todennut, että lainsäädännön, jolla pannaan osittaista yhdenmukaistamista koskeva direktiivi täytäntöön kansallisessa oikeudessa, on oltava primäärioikeuden mukaista. ( 34 ) Sitä vastoin kun on kyse tyhjentävästä yhdenmukaistamisesta, kansallisia toimenpiteitä on arvioitava suhteessa kyseiseen yhdenmukaistamistoimeen eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin. ( 35 )

89. Riidanalainen velvollisuus on tutkittava tämän oikeuskäytännön perusteella, koska direktiivin 2009/28 18 artiklassa yhdenmukaistetaan osittain kansalliset lainsäädännöt, jotka koskevat bionesteiden kestävyyskriteerien noudattamisen todentamisjärjestelmiä. ( 36 )

90. Pyritään siis selvittämään, muodostaako kansallinen lainsäädäntö, jossa velvoitetaan bionesteen toimitusketjuun pelkkinä välittäjinä osallistuvat toimijat, joiden hallussa tuote ei fyysisesti ole, esittämään sertifikaatit, tämän tyyppisen hyödykkeen yhteisön sisäiselle kaupalle esteen, joka on yhteensoveltumaton SEUT 34 artiklassa määrätyn kiellon kanssa. ( 37 )

91. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 34 artiklassa kiellettyinä jäsenvaltioiden välisinä määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavina toimenpiteinä pidetään kaikkia kansallisia toimenpiteitä, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti. ( 38 ) Tässä tapauksessa yhteisön sisäistä kauppaa on rajoitettu, koska kyseessä on Indonesiassa tuotettu hyödyke (palmuöljy), joka on tuotu luovutettavaksi vapaaseen liikkeeseen EU:ssa ja varastoitu Ranskaan, josta se kuljetettiin Italiaan myytäväksi L.E.G.O:lle.

92. Se, että Italiassa pelkät välittäjät, joiden hallussa bioneste ei fyysisesti ole, velvoitetaan esittämään todentavat sertifikaatit kyseisen hyödykkeen kestävyydestä, vaikeuttaa sen tuontia sekä muista jäsenvaltioista että kolmansista maista. Ilman tällaista velvollisuutta sen markkinoille saattaminen olisi helpompaa ja edistettäisiin yhteisön sisäistä sekä kolmansien valtioiden kanssa käytävää kauppaa.

93. Samalla tavoin ( 39 ) siis kansallinen lainsäädäntö muodostaa bionesteiden kaupan esteen, jota voidaan pitää SEUT 34 artiklan vastaisena tuonnin määrällisiä rajoituksia vastaavana toimenpiteenä. Kyse ei olisi kaupan esteestä, jos kyseinen velvollisuus koskisi Italian lainsäädännön mukaan vain niitä toimitusketjun toimijoita, joiden hallussa bionesteet fyysisesti ovat.

94. Voidaanko tätä rajoitusta näin ollen perustella jollakin SEUT 36 artiklassa luetelluista yleistä etua koskevista syistä tai pakottavista vaatimuksista? Kummassakin tapauksessa kansallisen toimenpiteen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaan sellainen, että sillä voidaan taata sillä tavoiteltavan tavoitteen toteutuminen, eikä sillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi. ( 40 )

95. Velvollisuutta voidaan perustella ympäristönsuojelulla ja erityisesti tavoitteella edistää bionesteiden käyttöä uusiutuvana energiana, ( 41 ) mikä auttaa vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä, jotka ovat yksi pääasiallisista syistä ilmastonmuutokseen, jota vastaan unioni ja sen jäsenvaltiot ovat sitoutuneet taistelemaan. ( 42 )

96. Edistettäessä ympäristönsuojelua se, että tuetaan uusiutuvia energialähteitä yleisesti ja bionesteitä erityisesti, myötävaikuttaa myös välillisesti ihmisten, eläinten ja kasvien terveyden ja elämän suojeluun, ja nämä ovat SEUT 36 artiklassa lueteltuja yleistä etua koskevia syitä. ( 43 )

97. Lisäksi se, että poikkeuksetta kaikki kestävien bionesteiden tuotannossa ja jakelussa toimivat talouden toimijat noudattavat alkuperäketjumenetelmää, mikä varmistetaan käyttämällä ainetasemenetelmää, auttaa osaltaan torjumaan petoksia. Samoin se estää näiden bionesteiden markkinoille saattamisen niihin liittyvien lakisääteisten etujen avulla, joten niitä eivät saa ne bionesteet, jotka eivät täytä kestävyyskriteerejä. Tämän kaltaista kansallista lainsäädäntöä voidaan siis perustella ympäristönsuojelulla ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytöllä.

98. On kuitenkin tutkittava, onko Italian lainsäädäntö oikeasuhteista eli onko se omiaan takaamaan tavoiteltavan tavoitteen toteutumisen ylittämättä kuitenkaan sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

99. On mielestäni jokseenkin selvää, että toimenpide on omiaan takaamaan tavoiteltavan tavoitteen toteutumisen. Kuten edellä totesin, toimenpiteellä edistetään näiden bionesteiden alkuperäketjun mahdollisimman laajaa suojaa alkaen niiden tuotannosta energiakäyttöön saakka, etenkin kun menettely niiden markkinoille saattamiseksi on monimutkainen (kuten edellä jo todettiin, indonesialainen palmuöljy varastoidaan Ranskassa ja sen jakelu tapahtuu Italiassa). Toistan, että petosten torjumiseksi ja bionesteiden kestävyysvaatimusten täyttämisen varmistamiseksi vaikuttaa mielestäni asianmukaiselta ja jäsenvaltion kannalta käyttökelpoiselta ratkaisulta, että se voi sisällyttää kyseisen toimenpiteen edellä mainitun kestävyyden todentamista koskevaan kansalliseen järjestelmäänsä.

100. Oikeasuhteisuuden arvioinnissa on lisäksi tutkittava, ettei asianmukainenkaan toimenpide ylitä sitä, mikä on tarpeen sille asetetun tavoitteen saavuttamiseksi. Komissio katsoo tältä osin, ettei ole tarpeen velvoittaa pelkkiä välittäjiä täyttämään bionesteiden kestävyyden kansallisen todentamisjärjestelmän vaatimuksia, koska kyseessä on pelkkä trader, jonka hallussa tuote ei fyysisesti ole. Koska ainetasemenetelmällä varmistetaan tuotteen fyysinen jäljitettävyys, kansallisen järjestelmän velvoitteet koskevat vain tuotetta valmistavia, myyviä, varastoivia ja ostavia talouden toimijoita, joiden hallussa tuote on fyysisesti, koska ainoastaan niillä on valmius tuotteen muuttamiseen.

101. Tämä väite, johon L.E.G.O. ja toimittajayritykset tukeutuvat, ei vakuuta minua. Kuten Italian hallitus ja GSE selvästi tuovat esiin, myös välittäjä osallistuu bionesteiden markkinointiketjuun ja voi syyllistyä bionesteen kestävyyttä koskevaan petokseen, vaikkei tuote olisi fyysisesti sen hallussa.

102. Istunnossa todettiin, että Movendilla oli bionesteen omistusoikeus ja että bionesteen omistajana tuote oli täysimääräisesti sen käytettävissä. Mikään ei lähtökohtaisesti estänyt sitä myymästä tuotetta, sekoittamasta sitä muihin kuin kestäviin tuotteisiin tai muuttamasta sen koostumusta, koska – toistan – sillä oli kaikki hyödykkeen täyteen omistusoikeuteen perustuvat oikeudet. Näiden riskien mahdollisuus on mielestäni riittävä peruste sille, että järjestelmässä määrättyjen velvoitteiden ulottamista tähän oikeushenkilöön (tai muihin markkinointiketjun välittäjiin) voidaan pitää oikeasuhteisena, vaikka se voi aiheuttaa niille ylimääräistä hallinnollista rasitetta.

103. Näin ollen katson, että kansallisen lainsäädännän vaatimus, jonka mukaan pelkkien välittäjien, joiden hallussa tuote ei ole fyysisesti, on täytettävä bionesteiden kestävyyden kansallisen todentamisjärjestelmän vaatimukset, on yhteensopiva SEUT 34 artiklassa määrätyn, tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden kiellon kanssa.

IV Ratkaisuehdotus

104. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Statolle seuraavasti: 1) Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28/EY 18 artiklan 7 kohta – on esteenä sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamiselle, jonka mukaan komission biopolttoaineiden osalta hyväksymään ja kansallisella lainsäädännöllä bionesteisiin laajennettuun kattavaan vapaaehtoiseen järjestelmään kuuluvien toimijoiden on täytettävä kansallisessa kestävyyssertifiointijärjestelmässä määrätyt tiukemmat vaatimukset – ei ole esteenä sille, että bionesteiden kestävyyden kansallisessa todentamisjärjestelmässä vaaditaan asiakirjatodisteet myös pelkkinä välittäjinä toimitusketjuun osallistuvilta talouden toimijoilta, joiden hallussa bioneste ei ole fyysisesti, silloin kun kyseiset toimijat eivät kuulu komission hyväksymään tai kansallisen lainsäädäntöviittauksen perusteella sovellettavaan vapaaehtoiseen järjestelmään. 2) SEUT 34 artikla ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan pelkkien välittäjien, joiden hallussa tuote ei ole fyysisesti, on täytettävä bionesteiden kestävyyden kansallisessa todentamisjärjestelmässä määrätyt vaatimukset kyseistä järjestelmää sovellettaessa. 3) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiveissä 2009/28/EY ja 2009/30/EY vahvistettujen kestävyyskriteerien täyttymisen osoittamiseen käytettävän International Sustainability and Carbon Certification ‑järjestelmän hyväksymisestä 19.7.2011 annettua komission täytäntöönpanopäätöstä 2011/438/EU voitiin soveltaa yksinomaan biopolttoaineiden – ei siis bionesteiden – kauppaan, jollei edellä mainitulla päätöksellä hyväksyttyä vapaaehtoista järjestelmää voida jonkin jäsenvaltion lainsäädännön nojalla laajentaa bionesteisiin, minkä tarkistaminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: espanja.

( 2 ) Tuomio 22.6.2017 (C‑549/15, EU:C:2017:490).

( 3 ) Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2009, L 140, s. 16).

( 4 ) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiveissä 2009/28/EY ja 2009/30/EY vahvistettujen kestävyyskriteerien täyttymisen osoittamiseen käytettävän International Sustainability and Carbon Certification ‑järjestelmän hyväksymisestä 19.7.2011 annettu päätös (EUVL 2011, L 190, s. 79).

( 5 ) International Sustainability & Carbon Certification ‑järjestelmän hyväksymisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiveissä 98/70/EY ja 2009/28/EY vahvistettujen kestävyyskriteerien täyttymisen osoittamiseen 9.8.2016 annettu komission päätös (EUVL 2016, L 215, s. 33).

( 6 ) Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta annetun direktiivin 2009/28/EY täytäntöönpanosta 3.3.2011 annettu asetus nro 28 (Decreto legislativo, 3 marzo 2011, n. 28, Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE; GURI nro 71, 28.3.2011).

( 7 ) Bensiinin ja dieselpolttoaineiden laadusta annetun direktiivin 2003/17/EY täytäntöönpanosta 21.3.2005 annettu asetus nro 66 (Decreto legislativo 21 marzo 2005, n. 66, Attuazione della direttiva 2003/17/CE relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel; GURI nro 96, 27.4.2005).

( 8 ) Direktiivin 98/70/EY muuttamisesta bensiinin, dieselin ja kaasuöljyn laatuvaatimusten osalta sekä kasvihuonekaasupäästöjen seurantaan ja vähentämiseen tarkoitetun mekanismin käyttöönottamisen osalta, neuvoston direktiivin 1999/32/EY muuttamisesta sisävesialusten käyttämien polttoaineiden laatuvaatimusten osalta ja direktiivin 93/12/ETY kumoamisesta annetun direktiivin 2009/30/EY täytäntöönpanosta 31.3.2011 annettu asetus nro 55 (Decreto legislativo, 31 marzo 2011, n. 55, Attuazione della direttiva 2009/30/CE, che modifica la direttiva 98/70/CE, per quanto riguarda le specifiche relative a benzina, combustibile diesel e gasolio, nonchè l’introduzione di un meccanismo inteso a controllare e ridurre le emissioni di gas a effetto serra, modifica la direttiva 1999/32/CE per quanto concerne le specifiche relative al combustibile utilizzato dalle navi adibite alla navigazione interna e abroga la direttiva 93/12/CEE; GURI nro 97, 28.4.2011).

( 9 ) Kansallisesta biopolttoaineiden ja bionesteiden sertifiointijärjestelmästä 23.1.2012 annettu ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriministeriön asetus (Decreto del ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, 23 gennaio 2012, Sistema nazionale di certificazione per biocarburanti e bioliquidi; GURI nro 31, 7.2.2012). Jäljempänä 23.1.2012 annettu asetus.

( 10 ) GSE on valtionyritys, joka vastaa uusiutuviin lähteisiin perustuvan energian tuotantotukien hallinnoinnista Italiassa.

( 11 ) Ratkaisuehdotus 18.1.2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:25, 40–49 kohta).

( 12 ) Esimerkiksi biologiselta monimuotoisuudeltaan rikkaat maat (aarniometsä tai muu puustoinen maa, luonnonsuojelualueet tai harvinaisten, uhanalaisten tai erittäin uhanalaisten ekosysteemien tai lajien suojelualueet, erittäin monimuotoiset ruohoalueet) tai maa, johon on sitoutunut paljon hiiltä (kosteikot ja metsämaa tai maa, jolla kasvaa hyvin korkeita puita) ja turvemaa.

( 13 ) Komissio esitti tämän näkemyksen tiedonannossaan EU:n biopolttoaineiden ja bionesteiden kestävyysjärjestelmän täytäntöönpanosta käytännössä sekä biopolttoaineiden laskentasäännöistä (EUVL 2010, C 160, s. 8).

( 14 ) Erityisesti suljettiin pois mahdollisuus käyttää tunnistetietojen säilyttämiseen perustuvaa menetelmää, joka estää biopolttoaineiden sekoittamisen keskenään tai muunlaisten polttoaineiden kanssa, ja luovutuskelpoisiin sertifikaatteihin perustuvaa menetelmää (book and claim ‑menetelmä), jonka avulla toimittajat voisivat osoittaa bionesteen kestävyyden ilman, että on lainkaan tarpeen todentaa sen jäljitettävyyttä. Näiden kolmen menetelmän etuja ja haittoja koskevaan vertailevaan tutkimukseen voi tutustua seuraavassa artikkelissa: Van de Staaij, J., Van den Bos, A., Toop, G., Alberici, S. ja Yildiz, I., ”Final report for Task 1 in the context of the project ENER/C1/2010-431”, Analysis of the operation of the mass balance system and alternatives, 2012.

( 15 ) Komission tiedonannossa vapaaehtoisista järjestelmistä ja oletusarvoista EU:n biopolttoaineiden ja bionesteiden EU:n kestävyysjärjestelmässä (EUVL 2010, C 160, s. 1) esitetään lisätäsmennyksiä ainetasemenetelmän soveltamissäännöistä bionesteiden alkuperäketjun varmentamismenetelmänä, jolla pystytään varmistamaan kestävyyskriteerien noudattamisen jäljitettävyys tuotantovaiheesta loppukulutukseen saakka. Komissio korosti, että ainetasemenetelmä on järjestelmä, jossa ”erille” on osoitettu ”kestävyysominaisuuksia”, ja että jos kestävyysominaisuuksiltaan erilaisia eriä yhdistetään, kunkin erän koko ja kestävyysominaisuudet ovat liitettävissä seokseen. Jos seos jaetaan, kuhunkin siitä erotettuun erään voidaan liittää mikä tahansa kestävyysominaisuusyhdistelmä (koot ilmoitettava), kunhan seoksesta erotettujen erien joukon kestävyysominaisuusyhdistelmien koot ovat samat kuin seoksessa.

( 16 ) Järjestelmiin voi tutustua osoitteessa https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.

( 17 ) Bensiinin ja dieselpolttoaineiden laadusta annetun direktiivin 98/70/EY ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin 2009/28/EY muuttamisesta 9.9.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2015, L 239, s. 1).

( 18 ) Direktiivin 2009/28 18 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan uusi sanamuoto oli seuraava: ”Komissio voi katsoa, että vapaaehtoiset kansalliset tai kansainväliset järjestelmät, joissa asetetaan vaatimukset biomassatuotteiden tuotannolle, sisältävät 17 artiklan 2 kohdan soveltamisen kannalta tarkkaa tietoa ja/tai osoittavat, että biopolttoaine- tai bioneste-erät täyttävät 17 artiklan 3, 4 ja 5 kohdassa asetetut kestävyyskriteerit, ja/tai että materiaaleja ei ole tarkoituksellisesti muutettu tai poistettu käytöstä, jotta materiaalierä tai sen osa kuuluisi liitteen IX soveltamisalaan. Komissio voi katsoa, että nämä järjestelmät sisältävät tarkat tiedot, joita tarvitaan tiedotettaessa toimenpiteistä, joihin on ryhdytty sellaisten alueiden suojelemiseksi, jotka tarjoavat kriittisissä tilanteissa tärkeitä ekosysteemipalveluita (kuten valuma-alueiden suojelu ja eroosion hallinta), sekä tiedotettaessa maaperän, vesien ja ilman suojelemiseksi toteutetuista toimenpiteistä, huonontuneiden maiden kunnostamisesta, liiallisen vedenkulutuksen välttämisestä alueilla, joiden vesivarat ovat niukat, ja 17 artiklan 7 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetuista tekijöistä. Komissio voi myös tunnustaa sellaiset harvinaisten, uhanalaisten tai erittäin uhanalaisten ekosysteemien tai lajien suojelualueet, jotka tunnustetaan kansainvälisissä sopimuksissa tai jotka kuuluvat hallitustenvälisten järjestöjen tai Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton laatimiin luetteloihin, 17 artiklan 3 kohdan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitetuiksi alueiksi.”

( 19 ) ISCC-järjestelmän toimintaa koskevat asiakirjat ovat saatavana komission verkkosivustolla osoitteessa https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.

( 20 ) Täytäntöönpanopäätöksen 2011/438 johdanto-osan kahdeksannen ja yhdeksännen perustelukappaleen mukaan ISCC-järjestelmä kattoi riittävästi direktiivissä 2009/28 vahvistetut kestävyyskriteerit, ja siinä sovellettiin kyseisen direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa säädettyjen vaatimusten mukaista ainetasemenetelmää. ISCC-järjestelmän arvioinnista kävi myös ilmi, että järjestelmä täytti asianmukaiset luotettavuudelle, läpinäkyvyydelle ja riippumattomille tarkastuksille asetetut standardit ja direktiivin 2009/28 liitteessä V esitetyt menetelmiä koskevat vaatimukset.

( 21 ) Viittaan direktiivin 2009/28 2 artiklan h alakohdassa molemmista tuotteista esitettyihin määritelmiin. Molempia tuotetaan biomassasta, mutta biopolttoaineilla tarkoitetaan vain liikenteessä käytettäviä nestemäisiä tai kaasumaisia polttoaineita, kun taas bionesteet ovat muuhun energiakäyttöön kuin liikennettä varten tuotettuja nestemäisiä polttoaineita.

( 22 ) Täytäntöönpanopäätös 2011/438 oli sen 2 artiklan mukaan voimassa viisi vuotta sen voimaantulosta (eli 10.8.2011–9.8.2016).

( 23 ) Tiedonannon 2.5 kohdassa (”Bionesteitä koskevat vapaaehtoiset järjestelmät”) todettiin seuraavaa: ”Bionesteiden osalta komissio ei voi nimenomaisesti tunnustaa vapaaehtoisia järjestelmiä maasidonnaista kriteeriä koskevan tarkan tiedon lähteiksi – –. Jos komissio kuitenkin katsoo vapaaehtoisen järjestelmän tarjoavan tarkkaa tietoa biopolttoaineista, komissio rohkaisee jäsenvaltioita hyväksymään kyseiset järjestelmät myös bionesteiden osalta.”

( 24 ) Palautan mieliin tämän säännöksen sanamuodon: ”1. Poiketen siitä, mitä 8 §:n 1 momentissa säädetään, tätä asetusta sovellettaessa bionesteiden toimitusketjuun kuuluvat talouden toimijat voivat liittyä vapaaehtoisiin järjestelmiin, joista on tehty biopolttoaineita koskevan direktiivin 98/70/EY 7 c artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu päätös, kunhan toimijat noudattavat 2 momentissa säädettyjä ehtoja.”

( 25 ) Direktiivin 2009/28 johdanto-osan 76 perustelukappale ja täytäntöönpanopäätöksen 2011/438 johdanto-osan kolmas perustelukappale.

( 26 ) Tämä käy ilmi komission selittävästä taulukosta, joka on saatavana osoitteessa https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/voluntary_schemes_overview_dec17.pdf.

( 27 ) Vapaaehtoisista järjestelmistä ja oletusarvoista EU:n biopolttoaineiden ja bionesteiden EU:n kestävyysjärjestelmässä annettu komission tiedonanto, jonka mukaan ”vapaaehtoisen järjestelmän olisi katettava direktiivissä säädetyt kestävyyskriteerit kokonaan tai osittain”.

( 28 ) Ks. 18.1.2017 esittämäni ratkaisuehdotus E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:25, 57 kohta) ja tuomio 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, 40 kohta). Viimeksi mainitussa tuomiossa todetaan, että ”kun otetaan huomioon direktiivin 2009/28 18 artiklan 1 kohdan a–c alakohdassa luetelluissa kriteereissä käytettyjen ilmaisujen yleisluonteisuus, ei myöskään voida katsoa, että mainitulla säännöksellä olisi suoritettu ainetasemenetelmään liittyvän todentamismenetelmän täydellinen yhdenmukaistaminen. Kyseisistä alakohdista johtuu päinvastoin, että jäsenvaltiot säilyttävät harkintavallan ja toimintamarginaalin, kun niiden on täsmällisemmin määritettävä ne konkreettiset edellytykset, jotka talouden toimijoiden käyttöön ottamien ainetasemenetelmien on täytettävä”.

( 29 ) Ks. erityisesti ISCC-asiakirja Assessment of International Sustainability & Carbon Certification system (ISCC), 2016, joka on saatavana osoitteessa https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.

( 30 ) Tätä harkintavaltaa voidaan käyttää myös vapaaehtoisten järjestelmien tapauksessa määritettäessä velvollisuuden piiriin kuuluvia toimijoita, ja komission on otettava se huomioon arvioidessa toimijoita.

( 31 )

( 32 ) Vapaaehtoisista järjestelmistä ja oletusarvoista EU:n biopolttoaineiden ja bionesteiden EU:n kestävyysjärjestelmässä annetun komission tiedonannon 2.2.3 kohdassa todetaan, että ”biopolttoaineiden/bionesteiden tuotantoketjussa on tyypillisesti monta vaihetta pellolta polttoainejakeluun. Raaka-aine muutetaan usein ensin joksikin välituotteeksi ja sitten vasta lopputuotteeksi. Direktiivin vaatimusten noudattaminen on osoitettava suhteessa lopputuotteeseen. Tämän osoittamiseksi väittämät on tehtävä suhteessa käytettyyn raaka-aineeseen ja/tai käytettyihin välituotteisiin”. Siinä todetaan myös, että ”raaka-aineita tai välituotteita koskeva tieto tai niitä koskevat väittämät yhdistetään lopputuotteita koskeviin väittämiin ns. alkuperäketjumenetelmällä (chain of custody). Alkuperäketju sisältää yleensä kaikki vaiheet raaka-ainetuotannosta polttoaineen saattamisesta kulutukseen. Direktiivissä alkuperäketjumenetelmäksi on vahvistettu ainetasemenetelmä”.

( 33 ) Tuomio 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, 72 kohta) ja tuomio 27.10.2009, ČEZ (C‑115/08, EU:C:2009:660, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 34 ) Tuomio 12.10.2000, Ruwet (C‑3/99, EU:C:2000:560, 47 kohta) ja tuomio 18.9.2003, Bosal (C‑168/01, EU:C:2003:479, 25 ja 26 kohta). Jos tyhjentävä yhdenmukaistaminen tehdään direktiiveillä, joissa sallitaan tiukemmat kansalliset suojatoimenpiteet, unionin tuomioistuin katsoo myös, että niiden on oltava SEUT 34–SEUT 36 artiklassa määrätyn kiellon mukaisia (tuomio 16.12.2008, Gysbrechts ja Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, 33–35 kohta).

( 35 ) Tuomio 1.7.2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 36 ) Tuomio 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, 76 ja 77 kohta).

( 37 ) Ks. 18.1.2017 antamani ratkaisuehdotus E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:25, 72 kohta) ja tuomio 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, 78 kohta).

( 38 ) Ks. erityisesti tuomio 11.7.1974, Dassonville (8/74, EU:C:1974:82, 5 kohta); tuomio 1.7.2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, 66 kohta); tuomio 11.9.2014, Essent Belgium (C‑204/12–C‑208/12, EU:C:2014:2192, 77 kohta) ja tuomio 29.9.2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, 96 kohta).

( 39 ) Direktiivin 2009/28 18 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan mukaan ”tässä kohdassa säädettyjä velvoitteita sovelletaan riippumatta siitä, ovatko biopolttoaineet tai bionesteet yhteisössä valmistettuja vai tuotuja”.

( 40 ) Ks. erityisesti tuomio 1.7.2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, 76 kohta) ja tuomio 11.12.2008, komissio v. Itävalta (C‑524/07, EU:C:2008:717, 54 kohta).

( 41 ) Ks. tuomio 13.3.2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, 73 kohta); tuomio 11.9.2014, Essent Belgium (C‑204/12–C‑208/12, EU:C:2014:2192, 91 kohta) ja tuomio 29.9.2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, 84 kohta).

( 42 ) Ks. tuomio 26.9.2013, IBV & Cie (C‑195/12, EU:C:2013:598, 56 kohta); tuomio 11.9.2014, Essent Belgium (C‑204/12–C‑208/12, EU:C:2014:2192, 92 kohta) ja tuomio 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, 85 ja 88 kohta).

( 43 ) Tuomio 13.3.2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, 75 kohta); tuomio 1.7.2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, 80 kohta) ja tuomio 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, 89 kohta).