Asia T-28/16

Saksan liittotasavalta

vastaan

Euroopan komissio

Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Maaseudun kehittäminen – Tilusjärjestelyt ja kylien kunnostukset – Toimien valintaperusteet – Vilpittömän yhteistyön periaate – Toissijaisuus – Luottamuksensuoja – Suhteellisuus – Perusteluvelvollisuus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 3.4.2017

(SEUT 317 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 966/2012 30 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 28 a artikla ja neuvoston asetuksen N:o 1698/2005 2 artiklan c alakohta, 71 artiklan 2 kohta ja 73 artikla)

Kun kyseessä on asetuksen ja niiden kansallisten oikeussääntöjen, joihin siinä viitataan, välinen yhteys, asetuksen välitön sovellettavuus ei ole esteenä sille, että itse asetustekstin perusteella unionin toimielimellä tai jäsenvaltiolla on toimivalta toteuttaa sen soveltamista koskevia toimenpiteitä, ja että tässä tapauksessa tämän toimivallan käyttämistä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä säännellään sen valtion julkisoikeudessa, jota asia koskee. Jos asetus sisältää tällaisen valtuutuksen, tästä ei kuitenkaan seuraa, että jäsenvaltiolla olisi rajaton harkintavalta soveltamissääntöjä vahvistettaessa, eikä sitä, että näiden sääntöjen on oltava tietynsisältöisiä. Jäsenvaltioiden on noudatettava unionin säännöissä, joita erityisesti sovelletaan tässä asiayhteydessä tai jotka jopa muodostavat kyseisen lainsäädäntötoimen konkreettisen oikeusperustan, asetettuja edellytyksiä ja rajoituksia. Tämän osalta Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun asetuksen N:o 1698/2005 johdanto-osan 61 perustelukappaleesta ja 71 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että toissijaisuusperiaatteen mukaisesti menojen tukikelpoisuutta koskevat säännöt vahvistetaan lähtökohtaisesti kansallisella tasolla ja että menot ovat tukikelpoisia vain jos ne ovat aiheutuneet toimista, joista on päätetty toimivaltaisen elimen vahvistamien valintaperusteiden mukaisesti. Tässä yhteydessä on kansallisten viranomaisten tehtävänä noudattaa toimissaan suuntaviivoja ja rajoituksia, jotka on vahvistettu valtuutuksessa, joka niille annetaan asetuksella N:o 1698/2005, yhtäältä vahvistaessaan valintaperusteita kyseisten menojen osalta ja toisaalta soveltaessaan kyseisiä perusteita. Tilusjärjestelyjen ja kylien kunnostusten täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat kuitenkin sellaisia, että niitä voidaan kokonaisuutena säännellä vain kansallisessa oikeudessa. Asetuksessa N:o 1698/2005 ei näet anneta komissiolle mahdollisuutta määrätä menettelystä tai erityisistä lainsäädännöllisistä valinnoista, joiden mukaisesti tilusjärjestelyt ja kylien kunnostukset pitäisi toteuttaa asianomaisessa jäsenvaltiossa. (ks. 43–45, 47 ja 48 kohta)

Siltä osin kuin Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun asetuksen N:o 1698/2005 2 artiklan e alakohdassa olevalla toimen määritelmällä tarkoitetaan hanketta, sopimusta tai järjestelyä tai muuta tointa, jonka yksi tai useampi tuensaaja panee täytäntöön tavalla, joka mahdollistaa maaseudun kehittämiseksi vahvistettujen tavoitteiden saavuttamisen, se on erittäin laaja, mikä mahdollistaa varmistumisen siitä, että huolimatta asianomaisten toimien lajien moninaisuudesta ja siitä, mikä on riidanalaisen kansallisen menettelyn erityinen tilanne, lainsäädännössä edellytetty valinta on pantu täytäntöön asianmukaisella tavalla. Heti kun tilusjärjestelyt ja kylien kunnostukset kuuluvat hankkeeseen, sopimukseen, järjestelyyn tai muuhun toimeen, joka on tarkoitettu konkreettisesti toteutettavaksi, niitä on pidettävä toimina, ja niihin on siten sovellettava valintaperusteita siten kuin asetuksen N:o 1698/2005 säännöksissä säädetään. Sitä vastoin on katsottava, että siltä osin kuin asetuksen N:o 1698/2005 2 artiklan d alakohdan ”toimenpiteen” käsitteellä tarkoitetaan joukkoa toimia, joilla toimintalinja pyritään panemaan täytäntöön, sitä on pidettävä abstraktina sellaisten toimien ryhmänä, joita jäsenvaltioiden on sallittua valita kehitysohjelmaansa, kun ne etenevät jonkin asetuksessa N:o 1698/2005 mainitun neljän toimintalinjan toteuttamisessa. Tilusjärjestely on siis toimenpide, kun sillä tarkoitetaan yleistä toimintaa, jolla järkiperäistetään maatalousmaiden käyttöä. Sama pätee kylien kunnostukseen, kun sillä tarkoitetaan yleistä toimintaa, jolla kohennetaan elämänlaatua maaseutuympäristössä. Sitä vastoin siitä hetkestä lähtien, jona tilusjärjestely tai kylän kunnostus kuuluu yksilöitävissä olevaan toimeen, joka liittyy esimerkiksi maantieteelliseen paikkaan tai yksilöityyn yksilöiden yhteisöön, sitä on pidettävä toimena. (ks. 51–53 kohta)

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdasta, luettuna yhdessä saman asetuksen 2 artiklan c alakohdan kanssa, ilmenee, että menojen, joita aiheutuu tilusjärjestelyjen tai kylien kunnostusten kaltaisten toimien yhteydessä, on aiheuduttava valintaperusteiden mukaisesti. Kuten asetuksen N:o 1698/2005 73 artiklasta nimenomaisesti ilmenee, komission tehtävänä on varmistaa moitteeton varainhoito EY 274 artiklan, jonka määräykset on otettu SEUT 317 artiklaan, mukaisesti unionin toimielinten jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteuttaman hallinnon puitteissa. Vaikka moitteettoman varainhoidon periaatetta ei voida tiivistää yksinomaan kirjanpitoon liittyväksi määritelmäksi, se edellyttää kuitenkin sitä, että määrärahat käytetään taloudellisuuden, vaikuttavuuden ja tehokkuuden periaatteiden mukaisesti, ja viimeksi mainittu periaate edellyttää, että käytetyillä varoilla saavutetaan parhaat mahdolliset tulokset, kuten ilmenee Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun asetuksen N:o 1605/2002, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna, 28 a artiklasta sekä unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä annetun asetuksen N:o 966/2012 30 artiklasta. Näiden periaatteiden noudattaminen edellyttää sitä, että hyväksyttyjen valintaperusteiden avulla kyetään rahoittamaan ensisijaisesti toimia, jotka vastaavat parhaiten maaseudun kehittämisen tavoitteita, sellaisina kuin ne ilmenevät asetuksessa N:o 1698/2005 mainituista neljästä toimintalinjasta. Kun otetaan huomioon unionin ja jäsenvaltioiden välinen yhteistyö, vaikka kansalliset viranomaiset voivat tässä yhteydessä määrittää valintaperusteiden luettelon vapaasti, ilman että se välttämättä sisältää toimien pisteytysjärjestelmää tai lukuihin perustuvaa luokittelua, luettelon on kuitenkin mahdollistettava niiden toimien määrittäminen, joiden on ansioidensa perusteella ensisijaisesti saatava tukea maaseuturahastosta. Tässä yhteydessä toimien tukikelpoisuusperusteet on erotettava valintaperusteista. Tukikelpoisuusperusteiden perusteella voidaan enintään todeta, että toimet täyttävät olennaiset edellytykset, jotta niille voidaan myöntää rahoitusta maaseuturahastosta, kuten sen, että ne kuuluvat yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden päälinjoihin, sellaisina kuin kansalliset viranomaiset ovat ottaneet ne käyttöön, mutta niillä ei yksilöidä toimia, jotka on ansioidensa perusteella ensisijaisesti rahoitettava. (ks. 62–64, 66, 68 ja 69 kohta)