JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

YVES BOT

15 päivänä heinäkuuta 2010 1( )

Asia C‑137/09

Marc Michel Josemans

vastaan

Burgemeester van Maastricht

(Raad van Staten (Alankomaat) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Aineellinen soveltamisala – Huumausaineiden myynti – Paikallisviranomaisen toimenpide, jolla huumekahviloihin pääsy sallitaan ainoastaan Alankomaissa asuville – Huumeturismin torjuminen – SEU 4 ja SEUT 72 artiklasta jäsenvaltioille johtuvat velvoitteet – Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus – 71 artiklan 5 kohta – Kansallisen ja Euroopan yleisen järjestyksen suojaaminen

I Johdanto

A Asian tausta

1. Sovelletaanko Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa vahvistettua palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta myös huumausaineiden myyntiin? Voiko coffeeshopin (jäljempänä huumekahvila) pitäjä toisin sanoen vedota tähän periaatteeseen oikeuttaakseen toimintansa ja voiko jäsenvaltion kansalainen vedota tähän vapauteen mennäkseen käyttämään huumeita toiseen jäsenvaltioon?

2. Näiden yksinkertaisten kysymysten takana on muita arkaluonteisempia kysymyksiä. Onko tarkoituksenamme rakentaa sellainen Eurooppa, jossa huumausaineiden tuottaja, välittäjä tai vastaanottaja voi vapaasti vedota perussopimuksessa taattuihin liikkumisvapauksiin viljelläkseen, kuljettaakseen, tarjotakseen tai käyttääkseen huumeita? Onko nyt rakentamamme vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen tarkoituksena palvella huumekaupan etuja?

3. Lähinnä tällaisia kysymyksiä herättää nyt esillä oleva ennakkoratkaisupyyntö.

4. Tässä asiassa on kyse Alankomaiden kuningaskunnan huumekahviloissa tapahtuvaan kannabiksen myyntiin aiemmin soveltaman suvaitsevan politiikan tiukentamisesta. Burgemeester van Maastricht (Maastrichtin kunnan pormestari), joka on tietoinen tämän politiikan rajat ylittävistä vaikutuksista sekä huumekahviloiden suuren ja yhä kasvavan asiakaskunnan aiheuttamista lukuisista yleisen järjestyksen häiriöistä, on päättänyt sallia näihin kahviloihin pääsyn ainoastaan Alankomaissa asuville (jäljempänä riidanalainen toimenpide). Tällainen toimenpide rikkoisi selvästi perussopimuksessa taattuja liikkumisvapauksia, jos kyseessä olisi tavallinen ravitsemusliike, jossa myytäisiin ainoastaan laillisia kulutustuotteita. Näin ei kuitenkaan ole nyt esillä olevassa asiassa, sillä verrattuna snack-baareihin ja muihin pikaruokaravintoloihin, joissa myydään mukaan otettavia virvoitusjuomia ja voileipiä, huumekahviloiden toiminta keskittyy lähinnä sellaisen huumaavan aineen myyntiin, jonka kauppa on kielletty kaikissa jäsenvaltioissa.

5. Raad van State (Alankomaat) tiedustelee näin ollen unionin tuomioistuimelta, kuuluuko tällainen toimenpide unionin oikeuden ja erityisesti perussopimuksessa taattujen perusperiaatteiden ja -vapauksien aineelliseen soveltamisalaan. Raad van State tiedustelee unionin tuomioistuimelta tarvittaessa, voidaanko tämä toimenpide perustella huumeturismin ja sen mukanaan tuomien haittojen torjumisella.

6. Tässä ratkaisuehdotuksessani esitän ensinnäkin, että paikallisviranomaisen yleisen järjestyssääntönsä perusteella toteuttama toimenpide, jolla huumekahviloihin pääsy sallitaan ainoastaan Alankomaissa asuville, ei kuulu perussopimuksen eikä etenkään palvelujen vapaan tarjoamisen soveltamisalaan. Tältä osin selitän, että SEUT 56 artiklassa tarkoitetulla vapaudella ei missään tapauksessa voida perustella huumaavan aineen kauppaa, johon ei voida soveltaa yhteismarkkinoiden tuomia etuja, vaikka se suvaitaankin yhdessä Euroopan unionin jäsenvaltiossa.

7. Toiseksi ehdotan, että unionin tuomioistuin tutkii täydentävästi ja kansallisen tuomioistuimen kanssa harjoittamansa yhteistyön nimissä, onko riidanalainen toimenpide unionin oikeuden mukainen. Kun otetaan huomioon pääasian kohde ja kaikki kansallisen tuomioistuimen toimittamat tiedot, on nähdäkseni välttämätöntä tulkita niitä unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä, jotka koskevat erityisesti yleisen järjestyksen suojaamista ja huumausaineiden laittoman kysynnän torjuntaa.

8. Tämän arvioinnin perusteella esitän, että tällainen toimenpide, jonka tarkoituksena on torjua huumeturismia ja sen mukanaan tuomaa rikollisuutta, ilmentää paitsi SEU 4 ja SEUT 72 artiklassa valtiolle taattua oikeutta pitää yllä sisäistä yleistä järjestystä myös Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen( ) 71 artiklan 5 kappaleen nojalla sille kuuluvaa velvollisuutta osallistua Euroopan yleisen järjestyksen suojaamiseen.

B Kannabis

9. Kannabista käyttää tällä hetkellä päivittäin noin 4 miljoonaa nuorta eurooppalaista, ja tätä huumausainetta viljellään 19 jäsenvaltiossa. Kun otetaan huomioon, että kannabiksen kulutustottumukset muuttuvat ja markkinoille tulee uusia kannabistuotteita, mielestäni on tässä yhteydessä tärkeää palauttaa mieleen, mikä tämä huume on ja miten se vaikuttaa kuluttajien terveyteen.

1. Kannabislajikkeiden moninaisuus

10. Kannabiksen lehtiä ja kukintoja, joita poltetaan silputtuna tai jauhettuna sellaisenaan tai tupakkaan sekoitettuna, kutsutaan marihuanaksi eli ruohoksi. Hasis tarkoittaa sen sijaan kasvin lehtien ja kypsien kukintojen erittämää hartsia. Se on neljästä kahdeksaan kertaa voimakkaampaa kuin marihuana. Hasiksen sisältämät psykotrooppiset ainesosat ovat kannabinoideja, joista vaikuttavin on delta 9 tetrahydrokannabinoli (jäljempänä THC). Kannabiksen vaikutus alkaa nautitusta 0,05 mg:n suuruisesta THC-annoksesta, ja esimerkiksi yksi marihuanasavuke eli jointti sisältää 2–5 mg THC:tä.

11. THC-pitoisuus vaihtelee huomattavasti tuotteen alkuperän, tuotantokauden ja tuotantomenetelmien perusteella. Pohjois-Afrikasta (erityisesti Marokosta), Aasiasta ja Lähi-idästä peräisin olevien perinteisten laatujen lisäksi kannabiksen myyjät tai välittäjät tarjoavat nykyisin uusia kannabisvalmisteita kuluttajille, jotka eivät useinkaan ole tietoisia näiden valmisteiden lisääntyneestä myrkyllisyydestä.( ) Tutkimusten mukaan maahantuodun marihuanan keskimääräinen THC-pitoisuus on 7 prosenttia ja hasiksen 18,2 prosenttia, kun taas hollantilaisen marihuanan (nederwiet tai hennep) THC-pitoisuus on 20,4 prosenttia ja hollantilaisesta marihuanasta johdetun hasiksen (nederhasj) 39,3 prosenttia.( )

12. Markkinoille on tullut myös uusia ruohosta valmistettuja tuotteita, joihin on lisätty synteettisiä kannabinoideja tai joita on jatkettu myrkyllisillä aineilla, kuten lyijyllä, kenkävoiteella, lasijauholla, lääkkeillä tai jopa hiekalla.( ) Näin saadaan lisättyä myytävän tuotteen painoa ja vahvistettua päihtymyksen vaikutuksia.

2. Ihmisten terveydelle vaarallinen käyttö

13. Kuten jäljempänä todetaan, Alankomaiden hallituksen hyväksymä suvaitseva politiikka perustuu eron tekemiseen niin sanottujen mietojen huumeiden ja kovien huumeiden käytön ja vaarojen välillä, mutta nähdäkseni tämä ero on menettänyt merkityksensä markkinoille tulleiden uusien kannabistuotteiden ja ihmisten terveydelle niiden käytöstä koituvan vaaran vuoksi.

14. Kannabiksen vaarallisuus ja haitallisuus käyttäjien ja yhteiskunnan kannalta on ilmeinen. Vaikka kannabiksen käyttöön liittyvät fyysiset vaikutukset ovat satunnaiskäyttäjällä lähinnä väliaikaisia ja peruutettavissa olevia, ilmenevät kuitenkin heti ensimmäisen savukkeen jälkeen, ne vahvistavat alkoholin ja tupakan vaikutuksia ja voivat aiheuttaa kannabispäihtymyksen, joka voi ajoneuvoa ajettaessa johtaa kohtalokkaisiin seurauksiin. Alankomaiden huumausainepolitiikasta vastaavat neljä ministeriä korostivat nimenomaisesti tätä seikkaa Alankomaiden parlamentille 11.9.2009 osoittamassaan kirjeessä.( )

15. Kuten useat tieteelliset tutkimukset ovat osoittaneet,( ) kannabiksen intensiivinen ja pitkäaikainen käyttö voi aiheuttaa vielä haitallisempia fyysisiä ja psyykkisiä oireita. Kannabis sisältää seitsemän kertaa enemmän tervaa ja hiilimonoksidia kuin tupakka, ja sen jatkuva käyttö altistaa polttajan yhä suuremmassa määrin keuhkosairauksille ja ylempien hengitysteiden syöville.( ) Kannabiksen käyttö aiheuttaa fyysistä ja psyykkistä väsymystä, heikentää keskittymiskykyä ja muistin toimintaa, vaikeuttaa oppimista sekä huonontaa suoriutumista työssä ja opinnoissa. Kannabiksen säännöllinen käyttö voi siten johtaa sosiaalisten suhteiden katkeamiseen, mikä ilmenee aikuisilla suurempana vaikeutena pysyä säännöllisessä ja vakituisessa työssä ja nuorilla koulupoissaoloina, jotka puolestaan ovat syrjäytymisen ja masennuksen taustalla. Kannabiksen käyttö voi lisäksi aiheuttaa psykiatrisia oireita, kuten aistiharhoja. Sen on todettu laukaisevan tiettyjä skitsofrenian muotoja. Skitsofreniasta kärsivien tapauksessa kannabiksen käyttö johtaa varhempiin ja yleisempiin oireisiin, suurempaan sosiaaliseen eristäytymiseen, masennukseen ja itsetuhoisuuteen. On selvää, että nämä riskit kasvavat kulutuksen lisääntyessä ja pitkittyessä, henkilön alttiuden lisääntyessä ja käytetyn kannabismäärän kasvaessa.

16. Kannabiksen käyttö altistaa käyttäjät myös kovemmille huumeille. Vaikka jotkin tahot ovat kritisoineet niin sanottua porttiteoriaa, jonka mukaan mietojen huumeiden käyttö johtaa kovempien aineiden käyttöön, on selvää, että henkilö, jolla on jo kokemusta kannabiksen hallusinogeenisista vaikutuksista, kokeilee muita todennäköisemmin myös kovempia huumeita.

17. Kannabis on ankarasti tuomittu useissa eurooppalaisissa ja kansainvälisissä yleissopimuksissa juuri sen vaarallisuuden ja haitallisuuden vuoksi.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

1. Huumeiden torjunta

a) Sopimus Euroopan unionista ja sopimus Euroopan unionin toiminnasta

18. SEU 3 artiklan 1 kohdan mukaan ”unionin päämääränä on edistää rauhaa, omia arvojaan ja kansojensa hyvinvointia”.

19. SEU 3 artiklan 2 kohdan mukaan ”unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, toteuttaen samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet”.

20. SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaan unioni ”kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on – – yleisen järjestyksen ylläpitäminen”.

21. Unionin toiminta huumeiden torjumiseksi sekä SEUT 67 artiklassa tarkoitetun vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomiseksi perustuu hyvinvoinnin, sosiaalisen yhteenkuuluvuuden sekä ihmisten terveyden ja turvallisuuden tavoitteisiin.

22. Tältä osin unionin toiminta keskittyy lähinnä huumeiden tarjonnan ja kysynnän vähentämiseen, johon liittyvät yhtäältä laittoman huumausainekaupan ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemis- ja torjuntatoimet ja toisaalta huumeriippuvuuden ehkäisemistoimet.

i) Laittoman huumausainekaupan ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuminen

23. SEUT 67 artiklan 3 kohdan mukaan huumausaineiden laitonta kauppaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta torjutaan jäsenvaltioiden poliisi- ja oikeusviranomaisten välisillä tehostetuilla yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteillä sekä jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntöjen lähentämisellä.

24. SEUT 72 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat kuitenkin vastuussa yleisen järjestyksen ylläpitämisestä alueellaan ja sisäisen turvallisuuden suojaamisesta.

25. Laiton huumausainekauppa ja järjestäytynyt rikollisuus kuuluvat nimenomaisesti SEUT 83 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin ”eurooppalaisiin rikoksiin”. Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tämän määräyksen nojalla säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä erityisen vakavan rikollisuuden alalla, joka on rajatylittävää joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta tai sen vuoksi, että niiden torjuminen yhteisin perustein on erityisesti tarpeen.

ii) Huumausaineriippuvuuden torjuminen

26. Huumausaineriippuvuuden torjunta perustuu SEUT 168 artiklan 1 kohtaan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan( ) 35 artiklaan, joissa määrätään, että kaikkien unionin politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa on varmistettava ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu.

27. SEUT 168 artiklan mukaan näillä toiminnoilla on erityisesti täydennettävä huumausaineiden aiheuttamien terveyshaittojen vähentämiseen tähtääviä kansallisia politiikkoja, joihin kuuluu tiedotus- ja ehkäisemistoimia.

b) Schengenin säännöstö

28. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 71 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1. Sopimuspuolet sitoutuvat toteuttamaan kaikenlaisten huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden mukaan lukien kannabiksen epäsuoran ja suoran myynnin sekä näiden tuotteiden ja aineiden myyntiä ja maastavientiä varten tapahtuvan hallussapidon osalta kaikki Yhdistyneiden Kansakuntien olemassa olevien yleissopimusten – – mukaiset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laittoman kaupan estämiseksi ja rankaisemiseksi.

2. Sopimuspuolet sitoutuvat hallinnollisin ja rikosoikeudellisin keinoin estämään kaikenlaisten huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden mukaan lukien kannabiksen laittoman viennin sekä tällaisten tuotteiden ja aineiden myynnin, hankkimisen ja välittämisen sekä rankaisemaan siitä – –

3. Taistellakseen huumausaineiden ja kaikenlaisten psykotrooppisten aineiden mukaan lukien kannabiksen laitonta kauppaa vastaan sopimuspuolet tehostavat henkilöitä ja tavaroita sekä liikkumista ja kulkuvälineitä koskevia tarkastuksia ulkorajoillaan. – –

4. Tämän artiklan määräysten noudattamiseksi sopimuspuolet valvovat erityisesti paikkoja, joita tunnetusti käytetään huumekauppaan.

5. Sopimuspuolet tekevät toimivaltansa rajoissa kaikkensa kaikenlaisten huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden mukaan lukien kannabiksen laittomaan kysyntään liittyvien kielteisten vaikutusten estämiseksi ja niitä vastaan taistelemiseksi. Tässä tarkoituksessa toteutetut toimenpiteet kuuluvat kunkin sopimuspuolen vastuualueeseen.”

29. Yhteinen julistus Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 71 artiklan 2 kappaleesta on liitetty yleissopimuksen päätösasiakirjaan. Julistus kuuluu seuraavasti:

”Jos sopimuspuoli poikkeaa kansallisessa huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden riippuvuuden ehkäisemistä ja hoitamista koskevassa politiikassaan 71 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetusta periaatteesta, kaikki sopimuspuolet toteuttavat tarvittavat rikosoikeudelliset ja hallinnolliset toimenpiteet erityisesti muiden sopimuspuolten alueelle suuntautuvan mainittujen tuotteiden ja aineiden laittoman tuonnin ja viennin estämiseksi ja tukahduttamiseksi.”

c) Johdettu oikeus

30. Neuvoston 29.11.1996 antamassa päätöslauselmassa( ) määriteltiin selkeästi unionin sisäisen huumeturismin ongelma ja esitettiin ensimmäiset toimenpiteet kyseisen ilmiön torjumiseksi.

31. Tämän jälkeen jäsenvaltiot vahvistivat 17.12.1996 hyväksytyssä yhteisessä toiminnassa( ) pyrkivänsä yhdessä päättäväisesti hävittämään laittoman huumausainekaupan torjumalla erityisesti huumeiden laitonta kysyntää, huumausainekaupasta saatavia suuria voittoja sekä huumeturismia.( ) Lisäksi jäsenvaltiot sitoutuivat pitämään rikoksena toisten julkista, millä hyvänsä keinoin tapahtuvaa tahallista kehottamista tai suostuttelua laittomaan huumeiden käyttöön tai valmistamiseen sekä olemaan tässä yhteydessä erityisen tarkkaavaisia erityisesti internetin suhteen.( )

32. Lisäksi 25.10.2004 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2004/757/YOS( ) 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla kukin jäsenvaltio on sitoutunut toteuttamaan tarvittavia toimia rangaistakseen huumausaineiden tuotannosta, valmistuksesta, uuttamisesta, valmistamisesta, tarjoamisesta, kaupan pitämisestä, jakelusta, myynnistä, kaikenlaisesta luovuttamisesta, välityksestä, lähettämisestä, kauttakuljetuksesta, kuljetuksesta, tuonnista ja viennistä, kun tämä toiminta on tahallista ja oikeudettomasti harjoitettua.( )

33. Neuvoston 2.12.2009 hyväksymässä Tukholman ohjelmassa( ) esitetään unionin sisäisen turvallisuuden strategian osalta, että rajatylittäviltä uhkilta suojautumiseksi on olennaisen tärkeää tehostaa EU:n tason toimia samalla, kun tehostetaan niiden yhteensovittamista alueellisten ja kansallisten toimien kanssa. Siinä täsmennetään myös, että järjestäytynyt rikollisuus ja laiton huumausainekauppa asettavat unionin sisäisen turvallisuuden edelleen koetukselle ja että rajatylittävästä rikollisuudesta on tullut kiireellinen haaste, johon on vastattava selkeästi ja kattavasti.( )

34. Unionin toimintakehys muodostuu erilaisista suunnitelmista, joilla pyritään soveltamaan unionin kaudelle 2005–2012 määrittelemää huumeidenvastaista strategiaa. Tämänhetkisessä toimintasuunnitelmassa( ) määritellään viisi ensisijaista tavoitetta, jotka ovat huumeidenvastaisen politiikan koordinointi kansallisesti ja Euroopan tasolla,( ) huumeiden kysynnän vähentäminen, huumeiden tarjonnan vähentäminen ja estäminen, kansainvälinen yhteistyö ja alan tutkimuksen parantaminen.

2. Unionin kansalaisen perusvapaudet

35. Unionin kansalaisuus takaa kaikille jäsenvaltioiden kansalaisille perusoikeudet ja henkilökohtaiset oikeudet. Euroopan unionin kansalainen voi siis vedota kaikissa unionin oikeuden aineelliseen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa SEUT 18 artiklaan, jossa kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä.( )

36. Nämä tilanteet käsittävät ensinnäkin SEUT 21 artiklan soveltamisalaan kuuluvat tapaukset.( )

37. Tässä määräyksessä vahvistetaan yleisesti jokaisen unionin kansalaisen oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu. Kyseessä on Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklassa vahvistettu perusvapaus, jota unionin kansalaiset voivat käyttää riippumatta siitä, harjoittavatko he taloudellista toimintaa. Unionin alueella liikkuessaan tai oleskellessaan jäsenvaltion kansalainen voi siis vedota SEUT 18 artiklassa vahvistettuun oikeuteen, jonka mukaan hänen kansalaisuuteensa perustuva syrjintä on kielletty.

38. Näihin tilanteisiin kuuluvat myös SEUT 56 artiklassa vahvistetun palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämiseen liittyvät tilanteet.( )

39. Vakiintuneen oikeuskäytännön nojalla on yhtäältä niin, että yritys voi vedota palvelujen( ) tarjoamisen vapauteen siinä maassa, johon se on sijoittautunut, kun se tarjoaa palveluja toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille palvelujen vastaanottajille. Toisaalta tämä oikeus käsittää palvelujen vastaanottajien, kuten matkailijoiden, vapauden hakea palvelu toisesta jäsenvaltiosta rajoituksetta.( ) SEUT 52 artiklan 1 kohdan mukaan, johon SEUT 62 artiklassa viitataan, tätä vapautta voidaan kuitenkin rajoittaa syistä, jotka liittyvät yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden suojeluun.

40. SEUT 18 artiklassa tarkoitettu syrjintäkiellon periaate on pantu täytäntöön ja konkretisoitu tavaroiden vapaan liikkuvuuden alalla. SEUT 34 ja SEUT 35 artiklassa kielletään jäsenvaltioiden väliset tuonnin ja viennin määrälliset rajoitukset sekä kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet. SEUT 36 artiklan mukaan tietyt rajoitukset voivat kuitenkin olla perusteltuja yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta taikka ihmisten terveyden ja elämän suojelemiseksi.

B Kansainväliset sopimukset

41. Huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa vastaan Wienissä 20.12.1988 tehdyssä Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa( ) vahvistetaan ja täydennetään New Yorkissa 30.3.1961 tehdyssä Yhdistyneiden Kansakuntien huumausaineyleissopimuksessa( ) ja Wienissä 21.2.1971 tehdyssä psykotrooppisia aineita koskevassa Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa( ) esitettyjä toimenpiteitä.

42. Kaikki jäsenvaltiot sekä Euroopan unioni ovat Yhdistyneiden Kansakuntien vuoden 1988 yleissopimuksen sopimuspuolia.( )

43. Tämän yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:

”Kunkin sopimuspuolen tulee ryhtyä tarvittaviin toimiin määrätäkseen omassa lainsäädännössään rikoksiksi seuraavat teot, silloin kun niihin syyllistyminen on tahallista:

a) i) vuoden 1961 yleissopimuksen, muutetun vuoden 1961 yleissopimuksen tai vuoden 1971 yleissopimuksen määräysten vastainen huumausaineiden tai psykotrooppisten aineiden tuotanto, valmistus, uuttaminen, valmistaminen, tarjoaminen, kaupaksi tarjoaminen, jakelu, myynti, kaikenlainen luovuttaminen, välitys, lähettäminen, kauttakulkutoimitus, kuljettaminen, tuonti tai vienti;

– –

c) iii) muiden julkinen kehottaminen tai suostuttelu millä hyvänsä keinoin [näiden rikosten] tekoon tai huumausaineiden tai psykotrooppisten aineiden laittomaan käyttöön.”

44. Kannabis sisältyy Yhdistyneiden Kansakuntien vuoden 1998 yleissopimuksessa tarkoitettuun huumausaineiden luetteloon.

C Alankomaiden säännöstö

45. Vuoden 1976 huumausainelain (Opiumwet 1976, jäljempänä huumausainelaki) mukaan huumausaineiden hallussapito, myyminen, viljely, kuljettaminen, valmistus, tuonti ja vienti on kielletty. Edellä mainituista teoista rangaistaan kaikkien huumeiden osalta, mukaan luettuina kannabis ja sen johdannaiset, paitsi jos niitä käytetään lääkintä-, tutkimus- tai koulutustarkoituksiin ja jos tähän on saatu ennakkolupa.

46. Alankomaiden kuningaskunnan käyttöön ottama mietojen huumeiden myymistä ja käyttöä koskeva suvaitseva politiikka on pitkän kehitysprosessin tulos, ja sen suuntaviivat määriteltiin vuonna 1972 Baanin komission hallitukselle antamassa selonteossa( ) ja vuonna 1995 Alankomaiden huumepolitiikan jatkuvuutta ja muutoksia koskevassa selonteossa.( )

47. Tämä politiikka perustuu eron tekemiseen niin sanottujen kovien huumeiden, joista aiheutuu kestämättömiä terveysriskejä ja joihin kuuluvat opioidit, kokaiini, kodeiini, heroiini, ekstaasi, kannabisöljy sekä amfetamiinit ja LSD (luettelo I), ja niin sanottujen mietojen huumeiden välillä, joihin kuuluvat kannabis ja sen johdannaiset ja joiden käyttö ei ole yhtä huolestuttavaa, vaikka niitä pidetäänkin vaarallisina aineina (luettelo II).( )

48. Alankomaiden lainsäätäjän hyväksymä mietoja huumeita koskeva strategia on koviin huumeisiin sovellettavaa strategiaa maltillisempi sillä perusteella, että ensin mainittujen huumeiden käyttöön liittyvät riskit voidaan hyväksyä. Mietojen huumeiden hallussapito henkilökohtaista käyttöä varten ei ole rangaistavaa, ja niiden myynti on suvaittua tarkkaan rajatuissa määrissä ja valvotuissa olosuhteissa. Alankomaiden lainsäätäjän tarkoituksena on näin välttää mietojen huumeiden käyttäjien leimautuminen ja syrjäytyminen, ja se pyrkii myös erottamaan toisistaan kovien huumeiden ja mietojen huumeiden markkinat siten, että niiden välille muodostuu yhteiskunnallinen raja-aita, joka estää siirtymisen mietojen huumeiden käytöstä kovien huumeiden käyttöön.

49. Suvaitseva politiikka on pantu täytäntöön yleisten syyttäjien kollegion antamilla toimintaohjeilla. Näissä toimintaohjeissa, joilla on lainvoima, vahvistetaan Alankomaiden yleisen syyttäjän ensisijaiset tavoitteet huumausainelain rikkomisen johdosta käynnistettävän tutkinnan ja rikosoikeudellisen menettelyn osalta.( ) Oikeusviranomaiset ovat siis käyttäneet valikoivan seuraamuskäytännön soveltamisen perusteena seuraamusten tarkoituksenmukaisuuden periaatetta, eivätkä ne systemaattisesti käynnistä rikosoikeudellisia menettelyjä huumausaineiden pienimuotoisesta myynnistä vaan pitävät ensisijaisena huumekaupasta ja laajamittaisesta rikollisuudesta rankaisemista.

50. Alankomaiden viranomaiset ovat siis suvainneet tehtävään valittujen välittäjien (huisdealer) harjoittaa hamppupohjaisten tuotteiden pienimuotoista myyntiä nuorisotaloissa. Ne ovat myöhemmin ulottaneet suvaitsevan politiikan koskemaan myös huumekahviloita, jotka myyvät kaupallisesti (op commerciële basis) huumausaineita aikuisille.

51. Alankomaiden säännöstön nojalla yleisölle avoimet huumekahvilat ovat pikaruokaravintoloita (majoitus- ja ravintola-ala), kuten snack-baarit tai ranskanperunoita myyvät kioskit, joissa voidaan nauttia elintarvikkeita, mutta joissa alkoholijuomien myynti on kielletty. Paikallisviranomaiset eli kaupunginjohtaja, syyttäjä ja poliisipäällikkö voivat sallia huumekahviloiden perustamisen seuraavilla edellytyksillä.

52. Huumekahvilan perustamiseen on ensinnäkin saatava toimilupa. Huumekahvilassa on noudatettava samoja hallinto- ja hygieniavaatimuksia kuin ravitsemusliikkeissä. Kuten suullisessa käsittelyssä on korostettu, tämä lupa ei sen sijaan kata kannabiksen myyntiä, joka on siis teknisestä näkökulmasta rikos.

53. Alankomaiden yleisen syyttäjän toimintaohjeissa on määritelty edellytykset, joiden täyttyessä kannabiksen myynti huumekahviloissa on suvaittavissa. Nämä edellytykset, joita kutsutaan yleisesti AHOJ-G-kriteereiksi, ovat seuraavat:

– A (affichering): kyseessä olevissa tiloissa ei saa mainostaa huumeita lyhyttä mainintaa lukuun ottamatta

– H (harddrugs): kovia huumeita ei saa tarjota ja/tai myydä

– O (overlast): liikkeestä ei saa aiheutua häiriötä; häiriöllä tarkoitetaan huumekahvilan ulkopuolelle keskittyvästä liikenteestä ja pysäköinnistä aiheutuvaa häiriötä, siihen liittyvää melua ja saasteita sekä alueella liikkuvia asiakkaita tai jopa huumeidenkäyttäjiä

– J (jeugdigen): alaikäisiltä (alle 18-vuotiailta) on pääsy kielletty huumekahviloihin, eikä heille saa myydä huumeita

– G (grote hoeveelheden): liikkeenharjoittaja voi myydä yhdelle henkilölle päivässä enintään 5 grammaa kannabista, mikä on tavanomaisesti omaan käyttöön myyty määrä.

54. Lisäksi huumekahvilassa saa olla myytävänä enintään 500 gramman kannabisvarasto.

55. Tämän politiikan täytäntöönpanosta vastaavat paikallisviranomaiset. Kaupunginjohtaja, syyttäjä ja poliisipäällikkö vahvistavat kolmikantayhteistyössä kunnan ensisijaiset tavoitteet, jotka koskevat mietojen huumeiden myyntiä kunnan alueella. AHOJ-G-kriteerit muodostavat edellä mainitun politiikan vähimmäisperusteet, ja paikallisviranomaiset voivat ottaa käyttöön tiukemman sääntelyn vahvistamalla uusia edellytyksiä, kuten pääasiassa on tapahtunut. Tätä sääntelyä valvoo hallintotuomioistuin.

56. Huumausainelain 13b §:ssä kunnallisviranomaisille myönnetään laaja toimivalta määrätä seuraamuksia tämän lain säännösten rikkomisesta aiheutuvista häiriöistä ja ongelmista.( ) Kaupunginjohtaja voi määrätä huumekahvilan väliaikaisesta tai lopullisesta sulkemisesta, jos kahvilan liikkeenharjoittaja ei noudata edellä mainittuja kriteereitä.

57. Burgemeester van Maastricht on siis päättänyt suvaita kuntansa alueella rajoitetun määrän huumekahviloita toisin kuin muissa kunnissa, joissa rajoituksia ei ole asetettu tai joissa huumekahviloita ei ole lainkaan suvaittu.

58. Kuten toimivaltaiset ministerit huomauttivat syyskuussa 2009, Alankomaiden kuningaskunta on vuodesta 2004 alkaen pyrkinyt tiukentamaan huumekahviloiden perustamista koskevaa lainsäädäntöään ja kiristämään toimia järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi.( ) Alankomaiden kuningaskunnan tarkoituksena on lisäksi ratkaista yhteistyössä kyseessä olevien kuntien kanssa ne ongelmat, joita aiheutuu maan huumepolitiikan rajatylittävistä vaikutuksista, ja vähentää yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen kohdistuvia häiriöitä, jotka johtuvat huumeturistien suuresta ja jatkuvasti kasvavasta määrästä sen alueella. Liikenteeseen ja pysäköintiin liittyvien ongelmien lisäksi asukkaat ovat tehneet useita valituksia paitsi julkisesti kannabista käyttävien asiakkaiden aiheuttamasta melusta ja haitasta myös häiriöstä, jota aiheuttavat huumekahviloiden toiminnan ympärille muodostuneet järjestäytyneet rikollisverkostot sekä alueella oleskelevat välittäjät ja huumeenkäyttäjät, jotka toisinaan jättävät käytettyjä huumeruiskuja rakennusten sisääntuloauloihin ja oleskelevat niissä.( ) Näitä ongelmia esiintyy lähinnä Belgian, Saksan ja Ranskan vastaisilla raja-alueilla. Burgemeester van Maastrichtin istunnossa ilmoittamien tietojen mukaan Maastrichtin kunnan 14 huumekahvilassa käy päivittäin noin 10 000 asiakasta, viikoittain noin 74 000 asiakasta ja vuosittain hieman yli 3,9 miljoonaa asiakasta. Näistä kävijöistä 70 prosenttia ei pormestarin mukaan asu Alankomaissa.

59. Alankomaiden hallituksen mukaan esitetyissä toimenpiteissä on otettava huomioon huumekahviloiden alkuperäinen tavoite, joka on toimia maan asukkaille tarkoitettuina huumausaineiden myyntipisteinä, joista nämä voivat ostaa kannabista ja joissa he voivat tarvittaessa nauttia sitä turvallisessa ja rauhallisessa ympäristössä. Alankomaiden hallituksen kehotuksesta paikallisviranomaiset ovat tiukentaneet sääntelyään rajoittamalla huumekahviloiden määrää alueellaan tai kieltämällä uusien perustamisen, kuten Maastrichtin kunnassa näyttää tapahtuneen.( ) Muissa kunnissa on päätetty rajoittaa liikkeiden aukioloaikoja (sulkemalla ne viikonlopuiksi tai illoiksi) tai rajoittaa myytävän tai varastossa olevan kannabiksen määrää. Joissakin kunnissa on otettu käyttöön välimatkaa koskeva kriteeri, jonka mukaan huumekahvilaa ei voida perustaa tiettyjen laitosten, kuten koulujen tai psykiatristen sairaaloiden, läheisyyteen. Burgemeester van Maastrichtin mukaan näillä toimenpiteillä ei nähtävästi ole pystytty selvästi vähentämään huumeturismia.

60. Riidanalainen toimenpide sijoittuu tähän asiayhteyteen. Tällä toimenpiteellä kielletään huumekahviloihin pääsy muilta kuin Alankomaissa asuvilta henkilöiltä, ja se on kokeilutoimenpide,( ) jolla kunta pyrkii vähentämään huumeturismia ja sen mukanaan tuomia häiriöitä.

61. Maastrichtin kunnan Gemeenteraad (kunnanvaltuusto) hyväksyi 20.12.2005 tämän asuinpaikkaa koskevaan kriteeriin perustuvan riidanalaisen toimenpiteen, ja se tuli voimaan 13.1.2006. Kuten Burgemeester van Maastricht totesi suullisessa käsittelyssä, toimenpiteen soveltamista lykättiin unionin tuomioistuimelle esitetyn ennakkoratkaisupyynnön johdosta.

62. Maastrichtin kunnan poliisin järjestyssääntöjen (Algemene plaatslijke verordening), sellaisena kuin ne olivat voimassa vuonna 2006 (jäljempänä järjestyssäännöt), 2.3.1.3 e §:n 1 momentin mukaan järjestyssääntöjen 2.3.1.1 §:n 1 momentin a kohdan 3 alakohdassa tarkoitetun liikkeen pitäjä ei saa päästää tai antaa liikkeeseen jäädä muita henkilöitä kuin maassa asuvia. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan käsitteellä ”liike” tarkoitetaan yleisölle avointa tilaa, jossa yritys tarjoaa joko automaatteja käyttäen tai ilman niitä elintarvikkeita ja/tai alkoholittomia juomia, joita asiakkaiden ei tarvitse nauttia paikan päällä.( ) Järjestyssääntöjen 2.3.1.1 §:n 1 momentin d kohdan mukaan käsitteellä ”maassa asuva” tarkoitetaan henkilöitä, joiden tosiasiallinen asuinpaikka on Alankomaissa.

63. Järjestyssääntöjen 2.3.1.3 e §:n 2 momentin mukaan Burgemeester voi päättää, että tämän pykälän ensimmäisen alakohdan määräykset eivät päde yhteen tai useampaan kyseisissä järjestyssäännöissä mainittuun liikkeiden lajiin koko kunnassa tai kyseisissä järjestyssäännöissä määritetyssä yhdessä tai useammassa kunnan osassa.

64. Burgemeester van Maastricht määräsi 13.7.2006 tekemällään päätöksellä, että riidanalaista toimenpidettä ei sovelleta mihinkään järjestyssääntöjen 2.3.1.1 §:n 1 momentin a kohdan 3 alakohdassa mainittuun kunnan liikkeeseen, lukuun ottamatta huumekahviloita, teehuoneita ja vastaavia liikkeitä niiden nimityksestä riippumatta.

65. Järjestyssääntöjen 2.3.1.5 a §:n f kohdan mukaan Burgemeester voi määrätä järjestyssääntöjen 2.3.1.1 §:n 1 momentin a kohdan 3 alakohdassa tarkoitetun liikkeen suljettavaksi määräajaksi tai pysyvästi, jos liikkeen pitäjä toimii riidanalaisen toimenpiteen vastaisesti.

III Tosiseikat ja pääasian käsittelyn vaiheet

66. Josemans sai 7.4.1994 tehdyllä päätöksellä luvan harjoittaa Maastrichtissa liiketoimintaa Easy Going -nimisessä huumekahvilassa, jossa alkoholittomien juomien ja elintarvikkeiden lisäksi myydään ja käytetään mietoja huumeita. Luvan myöntämisen ehtona oli järjestyssäännöissä vahvistettujen edellytysten noudattaminen.

67. Maastrichtin kunnan poliisiviranomaiset totesivat 16.2. ja 8.5.2006 tekemissään tarkastuksissa, että liikkeeseen oli päästetty muualla kuin Alankomaissa asuvia unionin kansalaisia riidanalaisessa toimenpiteessä vahvistetun maassa asumista koskevan kriteerin vastaisesti.

68. Järjestyssääntöjen mukaisesti Burgemeester van Maastricht määräsi siis 7.9.2006 tekemällään päätöksellä edellä mainitun liikkeen suljettavaksi määräajaksi.

IV Ennakkoratkaisupyyntö

69. Raad van State päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Kuuluuko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen [toimenpide], joka koskee ulkomailla asuvien pääsyä huumekahviloihin, kokonaan tai osittain [EUT-sopimuksen] soveltamisalaan ja erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden tai palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalaan, tai jopa [SEUT 18] artiklassa, kun sitä luetaan yhdessä [SEUT 21] artiklan kanssa, määrätyn syrjintäkiellon periaatteen soveltamisalaan?

2) Jos asiassa on sovellettava [EUT-sopimuksen] tavaroiden vapaata liikkuvuutta tai palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä, merkitseekö – – kielto päästää ulkomailla asuvia huumekahviloihin tällöin asianmukaista ja oikeasuhteista keinoa huumeturismin ja siihen liittyvän haitan vähentämiseksi?

3) Sovelletaanko [SEUT 18] artiklassa, luettuna yhdessä [SEUT 21] artiklan kanssa, määrättyä unionin kansalaisten kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa sääntelyyn, joka koskee ulkomailla asuvien pääsyä coffee shopeihin, jos ja siinä määrin kuin [EUT-sopimuksen] tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä ei sovelleta?

4) Mikäli kyseistä kieltoa sovelletaan tähän sääntelyyn, onko siinä tehty välillinen ero maassa asuvien ja ulkomailla asuvien henkilöiden välillä oikeutettu ja merkitseekö kielto päästää ulkomailla asuvia henkilöitä coffee shopeihin asianmukaista ja oikeasuhteista keinoa huumeturismin ja siihen liittyvän haitan vähentämiseksi?”

V Asian arviointi

70. Kansallisen tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset sisältävät kaksi varsinaista ongelmaa, joita tarkastelen kumpaakin vuorollaan.

71. Ensimmäiseksi tiedustellaan, kuuluuko paikallisviranomaisen yleisten järjestyssääntöjensä nojalla hyväksymä toimenpide, jonka mukaan pääsy huumekahviloihin sallitaan ainoastaan Alankomaissa asuville, unionin oikeuden ja erityisesti syrjintäkiellon periaatteen, henkilöiden vapaan liikkuvuuden, palvelujen tarjoamisen vapauden ja SEUT 35 artiklassa tarkoitetun tavaroiden vapaan liikkuvuuden aineelliseen soveltamisalaan.

72. Toiseksi tiedustellaan, onko tällaista toimenpidettä pidettävä mahdollisesti jonkin edellä mainitun perusperiaatteen rajoituksena, joka voidaan perustella huumeturismin ja sen mukanaan tuomien haittojen torjumiseen liittyvillä syillä.

A Alustavat huomautukset

73. Ennen kansallisen tuomioistuimen esittämien ennakkoratkaisukysymysten tarkastelua haluan esittää alustavan huomautuksen niistä unionin oikeuden säännöksistä ja määräyksistä, jotka mielestäni edellyttävät tulkintaa.

74. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin määrittelee päätöksessään perussopimuksen neljä määräystä, jotka voivat sen mukaan olla esteenä riidanalaiselle toimenpiteelle. Tältä osin se viittaa SEUT 18 artiklassa vahvistettuun syrjintäkiellon periaatteeseen, SEUT 21 artiklassa tunnustettuun henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaatteeseen, SEUT 35 artiklassa tarkoitettuun tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteeseen ja SEUT 56 artiklassa tarkoitettuun palvelujen vapaan tarjoamisen periaatteeseen.

75. Riidanalaisen toimenpiteen yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa on nähdäkseni näistä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esille ottamista neljästä periaatteesta tutkittava ainoastaan SEUT 56 artiklassa tarkoitetun palvelujen vapaan tarjoamisen näkökulmasta.

76. Kyseessä oleva toimenpide koskee nimittäin lähinnä palvelujen tarjoamista. Järjestyssääntöjen nojalla huumekahvilat ovat yleisölle avoimia ravitsemusliikkeitä, joissa myydään kunnan niille myöntämän toimiluvan mukaisesti elintarvikkeita ja alkoholittomia juomia. Nämä kauppatavarat voidaan nauttia itse paikalla tai ne voidaan ottaa mukaan. Kun asiakkaat ottavat ostamansa kauppatavaran mukaan, kyse on kuitenkin liitännäisestä toiminnasta, joka on tiiviissä yhteydessä myyntiin, eikä sillä voida siis perustella riidanalaisen toimenpiteen tarkastelua tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen ja erityisesti SEUT 35 artiklan valossa.( )

77. Siltä osin kuin palvelujen vapaan tarjoamisen periaate on erityinen ilmaus syrjintäkiellon periaatteesta ja myös erityinen sovellus unionin kansalaisen oikeudesta liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, unionin tuomioistuimen ei myöskään ole tarpeen lausua asiasta SEUT 18 ja SEUT 21 artiklojen valossa.( )

78. Sitä vastoin ehdotan, että unionin tuomioistuin tulkitsee sääntökokonaisuutta, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei nimenomaisesti ole viitannut ennakkoratkaisukysymyksissään.

79. Se, että kansallinen tuomioistuin on muodollisesti esittänyt ennakkoratkaisukysymyksen viittaamalla tiettyyn unionin oikeuden määräykseen tai säännökseen, ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä kansalliselle tuomioistuimelle kaikkia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä kansallisen tuomioistuimen arvioidessa käsiteltävänään olevaa asiaa, vaikka näitä määräyksiä tai säännöksiä ei olisi nimenomaisesti mainittu unionin tuomioistuimelle esitetyissä kysymyksissä. Unionin tuomioistuimen on poimittava kaikista kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyn päätöksen perusteluista ne unionin oikeutta koskevat seikat, joita on syytä tulkita, kun otetaan huomioon riidan kohde.( )

80. Tässä tapauksessa huomautan aluksi, että kansallisen tuomioistuimen esittämä kysymys koskee pikemminkin huumausaineen kuin laillisten kulutustavaroiden myyntiä. Pääasia liittyy suvaitsevasta politiikasta aiheutuviin seurauksiin ja ennen kaikkea toimenpiteisiin, joita voidaan toteuttaa yleisen järjestyksen suojaamiseksi huumeturismin aiheuttamilta häiriöiltä. Nämä huolenaiheet kuuluvat kuitenkin nimenomaisesti SEU 4 ja SEUT 72 artiklan soveltamisalaan ja muodostavat nähdäkseni Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 71 artiklan 5 kohdan nimenomaisen kohteen. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin tulkitsee edellä mainittuja säännöksiä ja määräyksiä antaakseen kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen, jonka ansiosta tämä pystyy arvioimaan riidanalaisen toimenpiteen yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa ja antamaan ratkaisun sen käsiteltäväksi saatetussa oikeusriidassa.

B Riidanalaisen toimenpiteen jättäminen SEUT 56 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle

81. Käytännössä huumekahvilat eroavat snack-baareista ja muista pikaruokaravintoloista, joista asiakkaat ostavat mukaansa virvoitusjuomia ja voileipiä, lähinnä siinä, että niiden pääasiallinen toiminta muodostuu kannabiksen myynnistä ja käytöstä. Kyse on niiden ensisijaisesta tehtävästä, ja tämän asian arvioinnissa on noudatettava uskottavaa ja realistista lähestymistapaa.

82. Onko perussopimuksessa taattua palveluiden vapaan tarjoamisen periaatetta sovellettava huumausaineen myyntiin? Voiko huumekahvilan pitäjä toisin sanoen vedota tähän periaatteeseen oikeuttaakseen toimintansa ja voiko jäsenvaltion kansalainen vedota tähän vapauteen mennäkseen käyttämään huumeita toiseen jäsenvaltioon?

83. Mielestäni näihin kysymyksiin on vastattava kieltävästi.

84. On selvää, että sisämarkkinoiden luomisen ja niihin liittyvän sääntelyn laatimisen yhteydessä tulee esiin joitakin huumausaineisiin liittyviä ongelmia. Vaikka kansainväliset sitoumukset ovat yksiselitteiset, unionin tuomioistuin on kuitenkin joutunut useaan otteeseen vahvistamaan periaatteen, jonka mukaan huumausaineet, kannabis mukaan luettuna, eivät ole kauppatavaroita sanan varsinaisessa merkityksessä eikä niihin sovelleta sisämarkkinoilla sovellettavaa sääntelyä, kun kyse on niiden laittomasta kaupasta.( )

85. Sisämarkkinoiden sääntöjen näkökulmasta kaikki huumausaineet eivät kuulu samaan luokkaan. Ero tehdään kauppatavaroiden luonteen sijasta niiden loppukäytön perusteella. Vakiintuneen oikeuskäytännön nojalla sisämarkkinoita koskevaa lainsäädäntöä sovelletaan siis huumausaineisiin, joita käytetään lääkinnällisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin.( )

86. Tästä ei kuitenkaan ole kyse laittomasti maahan tuotujen tai laittomaan käyttöön tarkoitettujen huumausaineiden tapauksessa. Unionin tuomioistuin vahvisti tämän periaatteen sen jälkeen, kun tietyt jäsenvaltiot pyrkivät soveltamaan tulli- ja verolainsäädäntöä näihin tuotteisiin.

87. Asiassa Horvath, jonka huumausaineiden (heroiinin) kaupasta koviin rangaistustulleihin tuomitut saksalaiset huumekauppiaat saattoivat yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, antamassaan tuomiossa( ) yhteisöjen tuomioistuin vahvisti periaatteen, jonka mukaan yhteistä tullitariffia ei voida soveltaa tuotteisiin, joiden maahantuontia ja liikkeeseen laskemista koskee kaikissa unionin jäsenvaltioissa ehdoton kielto. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että ”yhteisen tullitariffin käyttöönoton jälkeen jäsenvaltiolla ei ole enää toimivaltaa kantaa tulleja huumausaineista, jotka on salakuljetettu – – mutta kyseisellä jäsenvaltiolla on kuitenkin edelleen täysi vapaus käyttää rikosoikeudellisia keinoja tehtyjä rikkomuksia vastaan kaikkine niine erityisesti rahallisine seurauksineen, joita näistä voi aiheutua”. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan huumausaineiden salakuljetus ei oikeuta tullimaksujen perimiseen vaan yksinomaan puhtaasti rikosoikeudellisiin kansallisiin seuraamuksiin.

88. Tämä oikeuskäytäntö on myöhemmin vahvistettu ja sitä on täsmennetty. Asioissa Wolf( ) ja Einberger( ) antamissaan tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kielto kantaa tulleja huumausaineista johtuu siitä, että huumausaineita ei voida saattaa taloudelliseen vaihdantaan unionissa. Yhteisöjen tuomioistuin täsmensi nimittäin, että ”tullivelkaa ei synny sellaisten huumausaineiden tuonnissa, jotka eivät ole toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan kohteena niiden käyttämiseksi lääkinnällisiin ja tieteellisiin tarkoituksiin”.( ) Yhteisöjen tuomioistuin erotti näin toisistaan lääkinnällisiin ja tieteellisiin tarkoituksiin sallittua käyttöä varten maahantuodut huumausaineet sekä laittomasti maahan salakuljetetut huumausaineet. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että huumausaineiden tuonti unioniin ei liity millään tavalla tullilainsäädännön tavoitteisiin. Tullilainsäädännöllä pyritään SEU 3 artiklassa mainittuihin tavoitteisiin, ja sillä on siten edistettävä kansainvälisen kaupan kehittämistä ja kaupan esteiden poistamista.( ) Näin ollen tullilainsäädäntöä voidaan soveltaa huumausaineisiin ainoastaan silloin, kun ne kuuluvat taloudelliseen vaihdantaan unionissa, eli silloin kun ne tuodaan maahan laillisesti. Koska muihin huumausaineisiin liittyvä toiminta on laitonta eikä se voi kilpailla minkään laillisen toiminnan kanssa, huumausaineisiin ei sovelleta yhteistä tullitariffia, joka on kauppatavaroiden arvon lainmukainen arviointiperusta.

89. Yhteisöjen tuomioistuin sovelsi tätä ratkaisua joitakin vuosia myöhemmin arvonlisäveroon. Vaikka verotuksen neutraalisuuden periaate, johon arvonlisäveroa koskeva direktiivi perustuu, estää yhteisöjen tuomioistuimen mukaan laillisten ja laittomien liiketoimien yleisen eriyttämisen, tähän periaatteeseen on kuitenkin tehtävä poikkeus tapauksessa, jossa tiettyä toimintaa koskeva kielto on niin ehdoton, että mitään kilpailua ei voi syntyä laillisen toiminnan kanssa.

90. Koska huumausaineiden laiton kauppa unionissa ei liity millään tavoin yhteisen arvonlisäverojärjestelmän tavoitteisiin ja koska sitä koskee ehdoton kielto, se ei voi kilpailla minkään muun, laillisen toiminnan kanssa eikä siitä näin ollen voida periä veroa.( ) Tätä ratkaisua on sovellettu useaan otteeseen eri tilanteissa, kuten morfiinin jälleenmyynnissä kolmanteen valtioon sen jälkeen, kun se on tuotu unioniin,( ) tai amfetamiinien myynnissä unionin alueella.( ) Asiassa Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat antamassaan tuomiossa( ) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tätä päättelyä voidaan soveltaa myös hamppuun perustuvien huumausaineiden laittomaan luovutukseen, sillä vaikka ne ”luokitellaan tietyissä jäsenvaltioissa ’pehmeiksi huumeiksi’, niihin sovelletaan [unionissa] lakiin perustuvaa tuontiin ja myyntiin kohdistuvaa ehdotonta kieltoa”.( )

91. Tätä oikeuskäytäntöä, joka perustuu huumausaineiden erityispiirteisiin ja unionin tavoittelemiin päämääriin, voidaan nähdäkseni erinomaisesti soveltaa myös nyt esillä olevassa asiassa.

92. Euroopan tulli- ja verolainsäädännön tavoin palvelujen vapaan tarjoamisen periaate tarjoaa unionille keinon, jonka avulla se pystyy saavuttamaan itselleen asettamansa tavoitteet. Tämän periaatteen on erityisesti tuettava rauhan, unionin omien arvojen ja sen kansojen hyvinvoinnin edistämiseen perustuvan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomista.( ) Tämän tavoitteen saavuttamiseksi palvelujen vapaalla tarjoamisella on voitava parantaa unionin kansalaisten elämänlaatua siten, että heidän saatavilleen saatetaan parhaimman laatuisten tuotteiden ja palvelujen valikoima edullisimpaan hintaan. Sillä on lisäksi annettava unionin kansalaisille mahdollisuus elää yhteiskunnassa, jossa tasapainoinen ja kestävä taloudellinen ja yhteiskunnallinen kehitys on turvattu. Kuten SEUT 168 artiklasta käy selvästi ilmi, palvelujen vapaan tarjoamisen yhteydessä on lisäksi varmistettava ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu ja erityisesti vähennettävä huumeiden haitallisia vaikutuksia unionin kansalaisten terveydelle.

93. Edellä mainitun perusteella kannabiksen myyntiä ei voida millään tavoin oikeuttaa. Tämä toiminta, joka on kielletty kaikissa jäsenvaltioissa, johtaa yhä monipuolisempien huumausaineiden käytön yleistymiseen lainsäädännön tiukentamisesta huolimatta. Myynnin suvaitseminen johtaa siihen, että todistetusti ihmisten terveyteen haitallisesti vaikuttavan huumausaineen käyttö yleistyy kaikkien sosiaaliluokkien keskuudessa. Kannabis vaikuttaa ihmisen elintärkeisiin sosiaalisiin ja kognitiivisiin toimintoihin, kuten keskittymiskykyyn ja tarkkaavaisuuteen, kärjistää joitakin psyykkisiä terveysongelmia, kuten ahdistusta ja masennusta, sekä johtaa tällä tavoin kannabiksen käytöstä aiheutuvan hoidon tarpeen jatkuvaan lisääntymiseen.

94. Tällainen toiminta, jota oli tarkoitus harjoittaa tarkkaan määritellyissä rajoissa, aiheuttaa lisäksi edellä kuvattuja yleisen järjestyksen häiriöitä. Huumeturismiin liittyvät haitat uhkaavat yhtä lailla unionin kansalaisten turvallisuutta ja hyvinvointia, ja niillä voidaan Alankomaiden yleisen syyttäjän toimintaohjeiden mukaisesti perustella huumekahviloiden ehdoton sulkeminen.

95. Edellä mainittujen haittojen taustalla on myös muita ilmiöitä, jotka nekin ovat näiden toimintaohjeiden vastaisia.

96. Ensinnäkin internet tarjoaa uuden mahdollisuuden huumeiden dynaamisempaan maailmanlaajuiseen mainostamiseen, vaikka mainostaminen on lähtökohtaisesti kielletty huumekahviloissa. Samalla kun tämä väline on tehostanut viestintää ja tiedonvaihtoa, sen avulla mainostetaan myös huumekahviloita ja edistetään näin laittomien huumeiden myyntiä ja käyttöä. Tietyillä huumekahviloilla on omat internetsivustonsa, joilla esitetään liikkeessä tarjolla oleva ”huumausainelista” ja joilla tarjotaan myös kannabiksen tai sen siementen kotiinkuljetuspalvelua. Palvelut on luetteloitu yksityiskohtaisesti, maksutapahtumat on varmennettu ja kotiinkuljetus tapahtuu huomaamattomasti. On selvää, että tällainen mainostus kannustaa paitsi kannabiksen käyttöön myös sen laittomaan viljelyyn, mikä on nähdäkseni täysin vastoin niitä sitoumuksia, jotka jäsenvaltiot tekivät Yhdistyneiden Kansakuntien vuoden 1988 yleissopimuksessa ja yhteisessä toiminnassa 96/750.( )

97. Toiseksi on niin, että vaikka kovien huumeiden myynti on kielletty huumekahviloissa, kahvilat ovat kuitenkin huumeiden välittäjien pääasiallinen kiinnostuksen kohde, ja ne pikemminkin edistävät kuin estävät siirtymistä mietojen huumeiden käytöstä koviin huumeisiin. Tältä osin voidaankin pohtia, onko vahvan kannabiksen, jota on jatkettu lyijyn, kenkävoiteen tai jopa vanhentuneiden lääkkeiden kaltaisilla myrkyllisillä aineilla, intensiivinen ja pitkäaikainen käyttö yhtä vakava uhka ihmisten terveydelle ja hyvinvoinnille kuin LSD:n käyttö.

98. Nähdäkseni on myös niin, että vaikka liikkeenharjoittaja voi lähtökohtaisesti myydä enintään 5 grammaa kannabista yhdelle henkilölle päivässä (Alankomaiden hallituksen mukaan tämä on henkilökohtaiseen käyttöön tavanomaisesti tarkoitettu määrä), kyseinen henkilö voi kuitenkin vapaasti käydä Maastrichtin kunnan 13 muussa huumekahvilassa ja hankkia näin huomattavasti suuremman määrän kannabista kuin mitä hänen henkilökohtaiseen käyttöönsä on tavanomaisesti tarkoitettu.

99. Tämän toiminnan valvomiseen liittyy lisäksi ristiriitoja.

100. Vaikka kannabiksen myynti suvaitaan Alankomaiden yleisen syyttäjän toimintaohjeissa asetetuissa rajoissa, huumausaineiden viljely, kuljettaminen, valmistus, tuonti ja vienti on edelleen kielletty huumausainelaissa, ja niistä määrätään rangaistusseuraamuksia, joten huumekahvilan pitäjä hankkii huumausaineet omalla vastuullaan, kuten Alankomaiden hallitus totesi suullisessa käsittelyssä ja myönsi samalla unionin tuomioistuimelle antamissaan vastauksissa, että kyseessä oleva järjestelmä on ”oikeudelliselta kannalta katsoen – – lähes mahdoton selittää”. Politiikalla ei ole säännelty mitään näistä ”toimintaketjuista”, joten sillä edistetään laitonta kauppaa ja lisätään vaaraa siitä, että huumekahviloissa myyty kannabis on erittäin huonolaatuista ja jatkettua.

101. Järjestyssääntöjen mukaan huumekahviloiden asiakkaiden ei myöskään tarvitse nauttia kannabista itse paikalla,( ) vaan he voivat ottaa sen mukaan. Vaikka jotkut asiakkaat ostavat pienen määrän kannabista omaan käyttöönsä, toiset ostavat sitä enemmän ja altistuvat siten huumausaineiden laittomasta tuonnista ja viennistä määrättäville rangaistusseuraamuksille, toisin kuin Alankomaissa asuvat asiakkaat.

102. Suullisessa käsittelyssä esitettyjen tietojen mukaan Alankomaiden kuningaskunnan harjoittaman suvaitsevan politiikan rajat käyvät hyvin ilmi oikeudenkäynnistä, jonka Alankomaiden viranomaiset panivat vireille 3.11.2009 Belgian rajalla Terneuzenissa sijaitsevaa CheckPoint‑nimistä huumekahvilaa vastaan. Tällä huumekahvilalla oli yli 200 kilogramman kannabisvarasto, ja siellä kävi päivässä yli 3 000 pääasiassa belgialaista ja ranskalaista asiakasta, joita palveltiin vuoronumeron perusteella. Yhteensä 17:ää henkilöä syytetään järjestäytyneeseen rikollisryhmään kuulumisesta, huumekaupasta ja erityisesti kannabiksen viennistä, sillä he myivät kannabista ulkomaalaisille.

103. Näiden seikkojen perusteella voidaan tarvittaessa päätellä, ettei kannabiksen myynti edistä millään tavalla unionin kansalaisten hyvinvointia vaan siitä aiheutuu vakavia yleisen järjestyksen häiriöitä ja sillä horjutetaan laillisen taloudellisen toiminnan perusteita mahdollistamalla rikollisjärjestöjen pääsy markkinoille. Huumausaineita viljelevä, tuottava, valmistava, kuljettava, maahantuova, maastavievä, tarjoava tai mihin tahansa tarkoitukseen luovuttava henkilö on niin selvästi sisämarkkinoiden laillisen taloudellisen ympäristön ulkopuolella, että häntä vastaan on nostettava syytteet sen sijaan, että hänen annettaisiin hyötyä yhteismarkkinoiden tarjoamista eduista.

104. Tämä toiminta, vaikka se suvaitaankin yhdessä jäsenvaltiossa, ei siis voi missään tapauksessa kuulua palvelujen vapaan tarjoamiseen soveltamisalaan sellaisena kuin tämä vapaus taataan SEUT 56 artiklassa.

105. Vastakkaisen kannan hyväksyminen ja Josemansin esittämien väitteiden tukeminen tarkoittaisi sen myöntämistä, että perussopimuksessa taatuilla liikkumisvapauksilla on loppujen lopuksi tarkoitus kattaa kaikki elintarvikkeet, joille voidaan määrittää markkina-arvo, ja kaikki palvelut, joita markkinoilla voidaan tarjota, niiden laillisuudesta ja jäsenvaltioiden antamista sitoumuksista riippumatta. Perusvapauksien käyttämisen turvin huumausaineen kauppa olisi siis laillista. Tällainen päättely on hylättävä, sillä sitä voitaisiin samalla tavoin soveltaa ihmiskauppaan, alaikäisten prostituutioon ja jopa lapsipornografiaan, mikä olisi täysin ristiriidassa oikeusvaltioperiaatteeseen ja perusoikeuksien kunnioittamiseen perustuvan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomisen kanssa.

106. Näin ollen katson, että riidanalainen toimenpide, jolla sallitaan huumekahviloihin pääsy ainoastaan Alankomaissa asuville henkilöille, ei kuulu SEUT 56 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalaan.

107. Mielestäni tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa sillä, että huumekahvilat myyvät myös laillisia kulutustavaroita, kuten elintarvikkeita ja alkoholittomia juomia.

108. Nyt esillä olevassa asiassa on noudatettava uskottavaa ja realistista lähestymistapaa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys ei liity niinkään liitännäistuotteiden myyntiin vaan huumausaineen myyntiin pääsääntöisesti omaa käyttöä varten. Huumekahviloiden tarkoituksena ei nimittäin ole olla tavanomainen kahvila, jonne asiakkaat tulevat juomaan virvoitusjuomia tai ostamaan voileivän, vaan tarjota hyvin erityislaatuinen paikka, jossa asiakkaat voivat ostaa ja nauttia kannabista. Tämä omaleimaisuus, jota ei voida jättää huomiotta, käy erittäin selvästi ilmi kahdesta toteamuksesta.

109. Ensimmäinen toteamus koskee nyt esillä olevassa asiassa esiin tulevan ongelman luonnetta. Ongelma liittyy tosiasiassa seuraamuskäytäntöön, joka perustuu sen seuraamusten tarkoituksenmukaisuuden periaatteen arviointiin, jolla suvaitseva politiikka on perusteltu kansallisesti Alankomaiden kuningaskunnan oikeusviranomaisten asettamien edellytysten mukaisesti. Tämä arviointi kohdistuu kuitenkin ainoastaan kannabiksen myyntiin, sillä teen myyntiin ei ole koskaan liittynyt rikollisuutta eikä siitä määrätä myöskään mitään rikosoikeudellisia seuraamuksia. Laillisten kulutustuotteiden myynnin arviointi on nähdäkseni tarpeetonta ja muodostaa mielestäni keinotekoisen ongelman.

110. Toinen toteamus liittyy huumekahviloiden perustamiseen sinänsä. Muista pienruokailualan liikkeistä poiketen huumekahvilan avaaminen edellyttää toimiluvan saamisen lisäksi ennen kaikkea sitä, että kaikki AHOJ-G-kriteerit täyttyvät. Tämäntyyppisten liikkeiden avaamisen ja toiminnan jatkamisen edellytyksenä on ainoastaan näiden kriteerien noudattaminen. Kukin edellä mainituista kriteereistä ilmentää kuitenkin erikseen näiden liikkeiden omaleimaisuutta, ja niiden perusteella voidaan päätellä, että huumekahviloiden toiminta muodostuu käytännössä ainoastaan kannabiksen myynnistä ja nauttimisesta. Josemansin esittämät rahoitustiedot vahvistavat tämän tosiseikan. Vuoden 2010 ensimmäisen kolmanneksen aikana kannabiksen myynnistä syntynyt liikevaihto Easy Going -huumekahvilassa oli yhteensä 10 miljoonaa euroa, kun taas pienruokatuotteiden myynnistä saatu liikevaihto oli 552 400 euroa.( ) Kuten Alankomaiden hallitus vahvisti suullisessa käsittelyssä, pienruokatuotteiden myynnin osuus Maastrichtin kunnan huumekahviloiden kokonaisliikevaihdosta on yleensä noin 2,5–7,1 prosenttia (Easy Going ‑huumekahvilan tapauksessa 5,5 prosenttia) eli suhteellisen pieni. Mielestäni on ilmeistä, että kymmeniä tai jopa satoja kilometrejä Maastrichtiin matkannut turisti tulee huumekahvilaan ostaakseen sieltä hasista tai marihuanaa sen sijaan, että hän joisi siellä pelkästään teetä, kun otetaan lisäksi huomioon, että Maastrichtin kunnassa on yli 500 pikaruokaravintolaa.( )

111. Kun otetaan huomioon se, että laillisten kulutustuotteiden myynti on häviävän pientä ja liitännäistä, olisi mielestäni keinotekoista tarkastella riidanalaisen toimenpiteen yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa näiden kahden toiminnan osalta erikseen. Jos väitettäisiin, että tällainen toimenpide voi rajoittaa liitännäispalvelun tarjoamisen vapautta, vaarana olisi, että perussopimuksen sääntöjä voitaisiin loppujen lopuksi käyttää huumekaupan etujen ajamiseen.

112. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa, että paikallisviranomaisen yleisten järjestyssääntöjensä nojalla hyväksymä toimenpide, jolla huumekahviloihin pääsy sallitaan ainoastaan Alankomaissa asuville, ei kuulu SEUT 56 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalaan.

C Riidanalaisen toimenpiteen yhteensoveltuvuus kansallisen yleisen järjestyksen ja Euroopan yleisen järjestyksen ylläpitoon perustuvien jäsenvaltion velvoitteiden kanssa

113. Kun otetaan huomioon nyt esillä olevan asian merkitys unionin toiminnan kannalta, tässä vaiheessa on nähdäkseni välttämätöntä tulkita yhteistyössä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kanssa niitä unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä, jotka koskevat erityisesti yleisen järjestyksen suojaamista ja huumausaineiden laittoman kysynnän torjumista.

114. Riidanalaisen toimenpiteen tavoitteena on torjua huumeturismin kaltaista kivuliasta ilmiötä. Huumeturismin taustalla on tarkastusten lakkauttaminen unionin sisärajoilla, ja se on yleistynyt Alankomaiden kuningaskunnan kannabiksen käyttöön ja myyntiin suvaitsevasti suhtautuvan politiikan johdosta.

115. Tämä ilmiö aiheuttaa merkittäviä ongelmia Alankomaissa ja etenkin maan rajaseuduilla ja muodostaa jopa maan asukkaiden ”asumis- ja elinoloihin kohdistuvan uhan, jota on mahdotonta hyväksyä”.( ) Riidanalaisen toimenpiteen tarkoituksena onkin lieventää liikenteestä ja pysäköinnistä aiheutuvia ongelmia sekä vähentää huumeidenkäyttäjien aiheuttamaa melua ja haittaa ja heidän oleskeluaan rakennusten sisääntuloauloissa. Sillä pyritään myös löytämään ratkaisu huumeiden välittäjien ja narkomaanien sekä järjestäytyneiden rikollisryhmien läsnäolosta kunnassa aiheutuviin häiriöihin ja väkivaltaisuuksiin.( )

116. Riidanalaisen toimenpiteen hyväksyminen on tältä osin perusteltua SEU 4 ja SEUT 72 artiklan nojalla. Muistutan, että näiden määräysten mukaan jäsenvaltiot ovat vastuussa yleisen järjestyksen ylläpitämisestä alueellaan ja että vakiintuneen oikeuskäytännön nojalla ne voivat edelleen vapaasti määritellä kansallisten tarpeidensa mukaisesti yleisen järjestyksen ylläpitämisen edellyttämät toimenpiteet.( ) Vaikka on kiistatonta, että yleisen järjestyksen käsitettä on tulkittava suppeasti ja että siihen voidaan vedota ainoastaan, kun kyse on yhteiskunnan perusluonteista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta, ei ole epäilystäkään siitä, etteikö huumeturismi mukanaan tuomiensa ongelmien vuoksi kuuluisi tämän käsitteen alaan.( )

117. Huumeturismi aiheuttaa kuitenkin myös unionin yleiseen järjestykseen liittyviä vakavia ongelmia. Tämä harhaanjohtava nimitys tarkoittaa tosiasiassa kansainvälistä huumausainekauppaa, ja se lisää unionin sisäistä turvallisuutta uhkaavaa järjestäytynyttä rikollisuutta, kuten neuvosto totesi Tukholman ohjelmassa.( ) Nämä vaikutukset ovat sitäkin vakavampia, koska niillä heikennetään naapurijäsenvaltioiden käyttöön ottamien rajoittavampien toimenpiteiden tehokkuutta. Huumeturismi on kiistämättä sinällään eurooppalainen ja kansainvälinen ilmiö, ja jäsenvaltiot ovat sitoutuneet torjumaan sitä juuri näillä tasoilla.

118. Kuten oikeuskäytännössä on todettu, että vaikkei olekaan olemassa ”yhtenäistä arvoasteikkoa, joka koskisi sellaisen käyttäytymisen arvioimista, jota voidaan pitää yleisen järjestyksen vastaisena”,( ) yksi unionin tavoitteista on kuitenkin luoda vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, jolla unionin kansalaisille taataan SEU 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti korkea turvallisuuden taso. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltiot pyrkivät päättäväisesti torjumaan huumeturismia kaikissa sen ilmenemismuodoissa eri toimintatapojen yhdistelmän avulla.

119. Niiden kahden- ja monenvälisten sopimusten, joita vuoden 1996 päätöslauselmassa kehotettiin tekemään,( ) ja yhteisessä toiminnassa 96/750( ) tarkoitetun poliisi- ja tulliviranomaisten käytäntöjen lähentämisen lisäksi jäsenvaltiot ovat sitoutuneet toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet estääkseen laittoman huumausainekaupan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen nojalla.

120. Tämän yleissopimuksen 71 artiklan 5 kappaleessa määrätään erityisesti, että jäsenvaltioilla on velvollisuus tehdä toimivaltansa rajoissa kaikkensa huumausaineiden, erityisesti kannabiksen, laittoman kysynnän ja siihen liittyvien kielteisten vaikutusten estämiseksi ja torjumiseksi. Tämän määräyksen mukaan tähän tarkoitukseen hyväksyttyjen toimenpiteiden toteuttaminen ”kuuluu kunkin sopimuspuolen vastuualueeseen”. Näin ollen on todettava, että riidanalainen toimenpide on täysin tämän sitoumuksen mukainen.( )

121. Riidanalaisella toimenpiteellä pyritään rajoittamaan edellä mainittuja vaikutuksia tilanteessa, jossa huumeturismi lisääntyy jatkuvasti ja rapauttaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen perustaa. Se on siten niiden velvoitteiden mukainen, jotka jäsenvaltioiden on täytettävä SEU 4 ja SEUT 72 artiklan sekä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 71 artiklan 5 kappaleen nojalla. Juuri ja ainoastaan nämä artiklat muodostavat oikeudellisen perusteen toimenpiteen välttämättömälle yhteensoveltuvuudelle.

122. On kiistatonta, että huumeturismi aiheuttaa tai ainakin edistää laitonta huumausaineiden rajat ylittävää kauppaa samalla, kun se tuo mukanaan muuta rikollisuutta. Näin ollen näiden ilmiöiden torjumisen on oltava sekä unionin oikeudessa tavoiteltu keskeinen päämäärä että jokaisen jäsenvaltion yhteinen huolenaihe. Unionin lainsäätäjä on ymmärtänyt tämän, ja Amsterdamin sopimuksen( ) ja myöhemmin Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä laittoman huumausainekaupan ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta on vihdoin saanut uusia ulottuvuuksia. Unionin lainsäätäjä on tietoinen siitä, että kyse on erityisen vakavan rikollisuuden alasta, joka on rajat ylittävää joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta tai sen vuoksi, että niiden torjuminen yhteisin perustein on erityisesti tarpeen, ja pitää välttämättömänä varmistaa tällaisten toimintojen ja niihin sovellettavien seuraamusten määrittelyä koskevien kansallisten lainsäädäntöjen vähimmäistason yhdenmukaistamisen.( ) Edellä mainituilla määräyksillä huumausaineiden laiton kauppa sisällytettiin niin sanottujen eurooppalaisten rikosten luetteloon, ja Tukholman ohjelman sanamuodon mukaan nämä eurooppalaiset rikokset ovat siltä osin kuin ne muodostavat uhan unionin sisäiselle turvallisuudelle, kuten muistamme, ”kiireellinen haaste, johon on vastattava selkeästi ja kattavasti”.( ) Tästä syystä riidanalainen toimenpide on mielestäni perusteltu jo pelkästään Euroopan yleisen järjestyksen säilyttämistä koskevan velvollisuuden vuoksi, vaikka sisäiseen yleiseen järjestykseen liittyviä ongelmia ei olisikaan.

123. Kun otetaan huomioon se, että tämä toimenpide ilmentää valtiolle myönnettyä oikeutta ylläpitää sisäistä yleistä järjestystään mutta myös sen velvollisuutta suhteessa muihin jäsenvaltioihin osallistua Euroopan yleisen järjestyksen suojaamiseen antamiensa sitoumusten mukaisesti, tätä toimenpidettä on nyt esillä olevassa asiassa pidettävä perusteltuna edellä mainittujen määräysten nojalla.

124. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, että SEU 4 artiklan, SEUT 72 artiklan ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 71 artiklan 5 kappale eivät ole esteenä sellaiselle paikallisviranomaisen yleisten järjestyssääntöjensä nojalla toteuttamalle toimenpiteelle, jonka mukaan huumekahviloihin pääsy sallitaan ainoastaan Alankomaissa asuville, kun tämä toimenpide ilmentää kyseisellä viranomaisella olevaa oikeutta suojata sisäistä yleistä järjestystä huumeturismin aiheuttamilta ongelmilta ja/tai sillä olevaa velvollisuutta osallistua Euroopan yleisen järjestyksen suojaamiseen.

VI Ratkaisuehdotus

125. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Raad van Staten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Paikallisviranomaisen yleisten järjestyssääntöjensä nojalla hyväksymä toimenpide, jonka mukaan huumekahviloihin pääsy sallitaan ainoastaan Alankomaissa asuville, ei kuulu SEUT 56 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalaan.

2) SEU 4 artikla, SEUT 72 artikla sekä tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä 14.6.1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn, Schengenissä 19.6.1990 allekirjoitetun yleissopimuksen 71 artiklan 5 kappale eivät ole esteenä tällaiselle toimenpiteelle, kun se ilmentää viranomaisella olevaa oikeutta suojata sisäistä yleistä järjestystä huumeturismin aiheuttamilta ongelmilta ja/tai sillä olevaa velvollisuutta osallistua Euroopan yleisen järjestyksen suojaamiseen.