Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Mischo 18 päivänä kesäkuuta 1998. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Belgian kuningaskunta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Neuvoston direktiivi 76/464/ETY - Vesiympäristön pilaantuminen - Direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti. - Asia C-207/97.



Oikeustapauskokoelma 1999 sivu I-00275



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1 Komissio on nostanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, koska Belgian kuningaskunta on jättänyt täyttämättä tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY(1) täytäntöönpanoa koskevat velvoitteensa.

2 Tarkemmin sanottuna komissio arvostelee Belgian kuningaskuntaa siitä, että se mainitun direktiivin 7 artiklan vastaisesti ei ole laatinut kanteen liitteessä I lueteltujen 99 aineen osalta pilaantumisen vähentämisohjelmia laatutavoitteineen tai että se ei ole ilmoittanut komissiolle tiivistelmää näistä ohjelmista ja niiden toteuttamista koskevista tuloksista. Näin ollen Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksesta johtuvia jäsenyysvelvoitteitaan.

Direktiivi 76/464/ETY

3 ETY:n perustamissopimuksen 100 ja 235 artiklan perusteella säädetyn direktiivin 76/464/ETY ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, että

"yleiset ja samanaikaiset jäsenvaltioiden toimenpiteet ovat kiireellisesti tarpeen yhteisön vesiympäristön suojelemiseksi erityisesti sellaiselta pilaantumiselta, jota tietyt pysyvät, myrkylliset ja biokertyvät aineet aiheuttavat".

4 Direktiivin 76/464/ETY 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

"Jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet lopettaakseen 1 artiklassa tarkoitettujen vesien pilaamisen liitteen luettelon I aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvilla vaarallisilla aineilla ja vähentääkseen mainittujen vesien pilaamista liitteen luettelon II aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvilla vaarallisilla aineilla, jonka päämäärän saavuttamisessa tämän direktiivin säännökset ovat vasta ensimmäinen askel."

5 Luetteloon I sisältyy tiettyjä yksittäisiä aineita, jotka kuuluvat siinä lueteltuihin aineiden luokkiin ja ryhmiin ja jotka on valittu pääasiassa niiden myrkyllisyyden, pysyvyyden ja biokertyvyyden perusteella. Direktiivin 76/464/ETY 6 artiklan mukaan neuvoston on määrättävä luettelon I aineille raja-arvot, joita päästöstandardit eivät saa ylittää, sekä laatutavoitteet.

6 Direktiivin 76/464/ETY liitteen säännösten mukaan listaan II sisältyy

"- luettelon I aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvat aineet, joiden tämän direktiivin 6 artiklassa tarkoitettuja raja-arvoja ei ole määritelty,

- tietyt yksittäiset aineet ja aineiden luokat, jotka kuuluvat alla lueteltuihin aineiden luokkiin ja ryhmiin,

ja joilla on vesiympäristön kannalta haitallisia vaikutuksia, jotka kuitenkin voidaan rajoittaa tietylle alueelle ja ovat riippuvaisia päästön kohteena olevan veden ominaisuuksista ja sijainnista".

7 Direktiivin 76/464/ETY 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Jotta 1 artiklassa tarkoitettujen vesien pilaamista luettelon II aineilla voidaan vähentää, jäsenvaltioiden on vahvistettava ohjelmat, joiden täytäntöönpanossa niiden on sovellettava erityisesti 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja menetelmiä.

2. Kaikkiin sellaisiin 1 artiklassa tarkoitettuihin vesiin tehtävät päästöt, joiden voidaan epäillä sisältävän jotakin luettelon II ainetta, on oltava asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen etukäteen antama lupa, jossa vahvistetaan päästöstandardit. Tällaisten standardien on perustuttava laatutavoitteisiin, jotka määrätään 3 kohdassa säädetyllä tavalla.

3. Edellä 1 kohdassa tarkoitetuissa ohjelmissa on oltava veden laatutavoitteet, jotka on vahvistettava mahdollisten neuvoston direktiivien mukaisesti.

4. Ohjelmat voivat myös sisältää erityissäännöksiä aineiden tai aineryhmien ja tuotteiden koostumuksesta ja käytöstä, ja niissä on otettava huomioon viimeisin taloudellisesti toteuttamiskelpoinen tekniikka.

5. Ohjelmissa on asetettava määräajat niiden täytäntöönpanoa varten.

6. Ohjelmat ja tulokset niiden toteuttamisesta on ilmoitettava komissiolle [tiivistelmänä].

7. Komissio vertailee säännöllisesti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa ohjelmia varmistaakseen, että niiden toteuttaminen on riittävän yhdenmukaista. Pitäessään sitä tarpeellisena komissio tekee neuvostolle tätä varten aiheelliset ehdotukset."(2)

8 Direktiivin 12 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Neuvosto tekee yhdeksän kuukauden kuluessa yksimielisen päätöksen kustakin komission 6 artiklan mukaisesti tekemästä ehdotuksesta - -

2. Komissio tekee, mikäli mahdollista, ensimmäiset 7 artiklan 7 kohdan mukaiset ehdotukset kahdenkymmenenseitsemän kuukauden kuluessa tämän direktiivin tiedoksi antamisesta. Neuvosto päättää asiasta yksimielisesti yhdeksän kuukauden kuluessa."

9 Lopuksi 13 artiklassa säädetään, että direktiivin täytäntöönpanoa varten jäsenvaltioiden on komission tapauksittain esittämästä pyynnöstä toimitettava sille lisätiedot 7 artiklassa tarkoitetuista ohjelmista.

10 Direktiivissä 76/464/ETY, joka tuli voimaan tiedoksiantopäivänään 5.5.1976, ei nimenomaisesti säädetä mitään määräaikaa direktiivistä seuraavien velvoitteiden konkreettiselle täytäntöönpanolle. Belgian kuningaskunta ei kuitenkaan vetoa täytäntöönpanoa koskevan määräajan puuttumiseen mahdollisena perusteluna sen velvoitteen olemassaolon riitauttamiseksi, jonka noudattamatta jättämisestä sitä arvostellaan. Tämä määräajan puuttuminen ei kuitenkaan voi jäsenvaltioiden kannalta katsottuna merkitä sitä, että direktiivin velvoitteet menettävät sitovuutensa. Tämän näkemyksen vahvistaa se, että yhteisöjen tuomioistuimen todetessa Kreikan tasavallan ja Luxemburgin suurherttuakunnan jättäneen noudattamatta direktiivin 76/464/ETY 7 artiklan 2 kohdan mukaiset velvoitteensa se ei edes sivunnut kysymystä määräajan puuttumisesta.(3)

Alustavia huomautuksia

11 Ennen sen selvittämistä, ovatko komission esittämät väitteet perusteltuja, on paikallaan käsitellä kanteen tutkittavaksi ottamista.

12 Asiakirjoista käy nimittäin ilmi, että Belgian hallitus, joka ei muodollisesti tee sitä oikeudenkäyntiväitettä, että esillä oleva kanne olisi jätettävä tutkimatta, kuitenkin viittaa puolustuksekseen erääseen perusteeseen, josta, jos se osoittautuisi pitäväksi, seuraisi kanteen jättäminen tutkimatta.

13 Belgian hallituksen mukaan se, ettei komissio 26.2.1991 annetun virallisen huomautuksen (ja Belgian hallituksen 28.2.1991 siihen antaman vastauksen) jälkeen ennen perustellun lausunnon laatimista 6.8.1996 ollut ryhtynyt asiassa minkäänlaisiin toimiin, oli synnyttänyt Belgian hallituksessa sen käsityksen, että käynnistetty menettely oli keskeytynyt, ja hallitus oli saanut sen vaikutelman, että komissio oli katsonut omien toimiensa olevan perusteettomia.

14 Vastaajana olevan hallituksen tämän perustelun osalta on riittävää todeta, kuten komissio aivan oikein on tehnyt, että yhteisöjen tuomioistuin on katsonut,(4) että "sovellettaessa perustamissopimuksen 169 artiklan oikeussääntöjä, toisin kuin siitä nimenomaisesti poikkeavia 93 artiklan määräyksiä, komissio ei ole sidottu tiettyjen määräaikojen noudattamiseen".

15 Tässä samassa tuomiossa(5) yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että "tiettyjen olettamusten vallitessa 169 artiklassa tarkoitetun oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn liian pitkä kesto on omiaan vaikeuttamaan kyseisen valtion mahdollisuuksia osoittaa vääriksi komission väitteet ja perustelut ja siten omiaan loukkaamaan puolustautumisoikeuksia". Tästä seuraa, että menettelyn liian pitkään kestoon vetoavan valtion on osoitettava, millä tavalla kesto on loukannut puolustautumisoikeuksia.

16 Belgian hallitus kuitenkin vain tyytyy toteamaan, että esillä olevassa asiassa oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely on kestänyt liian kauan ja että siis on ilmeistä, että komission toimettomuus on vaikuttanut Belgian hallituksen puolustautumismahdollisuuksiin, mutta se ei kuitenkaan esitä yhtäkään perustelua tämän osoittamiseksi.

17 Koska Belgian viranomaiset eivät ole esittäneet selvitystä sen osoittamiseksi, että oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn kesto on vaikuttanut kielteisesti niiden mahdollisuuksiin järjestää puolustuksensa, on Belgian kuningaskunnan perustelut tältä osin hylättävä.

Pääasia

18 Komissio arvostelee kannekirjelmässään Belgian kuningaskuntaa siitä, ettei se ainakaan kanteen liitteessä I mainittujen 99 aineen osalta ole laatinut pilaantumisen vähentämisohjelmia laatutavoitteineen.

19 Vastauksena yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen komissio on täsmentänyt, että esillä ole asia koskee vain kyseisiä 99 ainetta.

20 Näin komissio ilmoittaa tekevänsä johtopäätökset sen mukaan, että se on oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä keskittynyt käsittelemään kyseisiä 99 ainetta ja asennoitunut niin, että Belgian kuningaskunnan kanssa käyty näkemystenvaihto koski sitä, että näiden aineiden aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentämistä koskevia ohjelmia ei ole laadittu tai että niistä ei ole tehty ilmoitusta.

21 Komissio korostaa luettelon II johdannosta (joka on mainittu edellä 6 kohdassa) olevan seurauksena, että kyseisten 99 aineen osalta, jotka sinänsä on mainittu luettelossa I, on sovellettava listalla II olevia muita aineita koskevia säännöksiä, koska neuvosto ei vielä ole niiden osalta määrännyt direktiivin 76/464/ETY 6 artiklassa tarkoitettuja päästöjen raja-arvoja ja laatutavoitteita.

22 Koska luetteloon I kuuluu elohopean ja kadmiumin lisäksi lähinnä aineiden luokkia ja ryhmiä, on välttämätöntä ensin määritellä tarkoitetut yksittäiset aineet luokittain ja ryhmittäin ennen kuin päästöjen raja-arvot ja laatutavoitteet voidaan määritellä.

23 Komissio on tässä tarkoituksessa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa laatinut 129 ainetta sisältävän luettelon, joka on liitetty komission 22.6.1982 neuvostolle antamaan tiedonantoon(6) niistä aineista, jotka saattavat olla direktiivin 76/464/ETY luettelossa I tarkoitettuja vaarallisia aineita.

24 Neuvosto, joka on vesien pilaantumisen ehkäisemistä koskevassa 7.2.1983 antamassaan päätöslauselmassa muun muassa katsonut olevan toivottavaa, että muutamien aineiden tutkimista tehostetaan, jotta voitaisiin päättää, onko tarpeellista hyväksyä niitä koskevia erityisdirektiivejä, merkitsi tiedoksi komission tiedonannon ja ilmaisi tyytyväisyytensä direktiivin 76/464/ETY täytäntöönpanon jatkamista koskevaan komission valmistelutyöhön.

25 Tässä päätöslauselmassa neuvosto täsmensi nimenomaan, että komission tiedonantoon sisältyvä 129 aineen luettelo on lähtökohta yhteisön jatkaessa direktiivin 76/464/ETY täytäntöönpanoa ja että ensivaiheessa, ja siinä määrin kuin mahdollista, kiinnitetään erityistä huomiota päätöslauselman liitteenä olevassa luettelossa mainittuihin 11 aineeseen.

26 Sittemmin komission luetteloon on lisätty kolme muuta ainetta, joten luetteloon kuuluu 132 ainetta. Niistä 18:n osalta on kuitenkin annettu neuvoston direktiivit, joissa säädetään päästöjen raja-arvot ja laatutavoitteet, ja 15:n muun osalta komissio on 14.2.1990 tehnyt ehdotuksen, jolla muutettaisiin direktiiviä 76/464/ETY.(7)

27 Esillä oleva kanne koskee siis niitä 99 ainetta, jotka jäävät jäljelle komission edellä mainitun tiedonannon liitteenä olevaan luetteloon, jonka neuvosto 7.2.1983 antamassaan päätöslauselmassa merkitsi tiedoksi.

Kyseisten 99 aineen luettelon asema

28 Belgian kuningaskunta puolestaan periaatteessa kiistää sen, että 99 aineen luettelo olisi oikeudellisesti sitova edes 7 artiklan mukaisten toimenpiteiden osalta. Vastaajana olevan hallituksen mukaan "yhteisön oikeutta on konkretisoitu vain niiden 18 aineen osalta, joista on annettu erityisdirektiivit". Neuvoston 7.2.1983 antama päätöslauselma(8) osoittaa, että 99 aineen luetteloa on pidettävä vain lähtökohtana jatkettaessa yhteisön määrittelytyötä.

29 Belgian hallitus katsoo, että "komissio suorastaan virheellisesti yhdistää toisiinsa puitedirektiivin 76/464/ETY lyhyen ja epätäsmällisen liitteen ja neuvoston poliittisen päätöslausuman, jossa 129 ainetta asetetaan yhteisön tutkimusten jatkamisen lähtökohdaksi ja väliaikaiseksi lähtökohdaksi mahdollisille kansallisille toimenpiteille".

30 Lisäksi Belgian hallitus vielä lainaa komission 22.6.1982 antamaa tiedonantoa(9) osoittaakseen, "että aineiden luettelon laatiminen päätöslauselmalla oli puhtaasti alustavaa ja että sitä oli pidettävä välivaiheena, jonka olisi pitänyt johtaa konkreettisiin direktiiviehdotuksiin ja neuvoston säätämiin erityisdirektiiveihin".

31 Vastauksena Belgian kuningaskunnan esittämiin perusteluihin komissio toteaa toisaalta kannekirjelmästä käyvän ilmi, ettei komissio ole koskaan pitänyt neuvoston päätöslauselmaa oikeudellisesti sitovana ja että toisaalta "se velvoite, jonka noudattamatta jättämisestä Belgian kuningaskuntaa arvostellaan, ei seuraa tästä päätöslauselmasta, vaan direktiivin 76/464/ETY 7 artiklasta ja luettelosta II, johon tässä artiklassa viitataan".

32 Mitä tulee Belgian kuningaskunnan siihen perusteluun, että direktiivi 76/464/ETY olisi vain puitedirektiivi, joka edellyttää neuvoston säätävän erityisdirektiivejä, komissio katsoo, että tämä analyysi on vastoin direktiivillä käyttöön otettua järjestelmää, jossa määritellään kaksi suojatasoa. Ensimmäinen (luettelo II) koskee vesien pilaantumisen vähentämistä(10) määrittelemällä direktiivin 7 artiklan mukaisesti vahvistetut ohjelmat. Toinen suojataso (luettelo I) koskee vesien pilaantumisen estämistä(11) direktiivin 3-6 artiklassa säädetyillä toimenpiteillä.

33 Komissio tekee tästä sen johtopäätöksen, "ettei voida katsoa, että jonkin aineen osalta sovellettavien raja-arvojen määrittämistä koskevien erityisdirektiivien puuttuminen merkitsisi yhteisön oikeuden mukaisten velvoitteiden puuttumista kokonaan".

34 Belgian hallitus toteaa vastauskirjelmässään, että "komissio edelleen tekee virheellisiä johtopäätöksiä direktiivistä ja päätöslauselmasta". Belgian hallituksen mielestä "direktiivi toisaalta on puitedirektiivi, joka edellyttää oikeudellisia päätöksiä sen määrittelemiseksi, mistä aineista liitteissä on kysymys, ja toisaalta on olemassa poliittinen päätöslauselma, jossa yksilöidään 129 ainetta lähtökohdaksi pohdinnoille, joiden tarkoituksena on laatia säädös, jolla vahvistetaan aineiden luettelo".

35 Mielestäni tähän Belgian hallituksen perusteluun kuitenkin sisältyy eräs heikkous.

36 Toisaalta ei kylläkään voida kiistää sitä, että luettelon I aineiden osalta neuvoston on tehtävä "oikeudellisia päätöksiä" sen määrittelemiseksi, mitä yksittäisiä aineita tarkoitetaan. Tämä neuvoston suorittama yksittäisten aineiden määritteleminen on tarpeen vain sen vuoksi, että näihin aineisiin voitaisiin soveltaa direktiivin 76/464/ETY 3-6 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä.

37 Direktiivillä 76/464/ETY käyttöön otetusta järjestelmästä seuraa, että jos neuvosto ei ole määrittänyt päästöjen raja-arvoja, luettelon I aineita on käsiteltävä niin kuin luettelon II aineita sillä seurauksella, että ne voivat direktiivin 7 artiklan mukaisesti olla sellaisen vesien pilaantumisen vähentämisohjelman kohteena, joka jokaisen jäsenvaltion on vahvistettava.

38 Direktiivin 76/464/ETY 7 artiklan säännösten mukaan luettelon II aineiden eli sekä niiden aineiden, jotka kuuluvat luetteloon II vain, jos neuvosto ei ole määrittänyt päästöjen raja-arvoja, että niiden aineiden, jotka varsinaisesti kuuluvat luetteloon, määrittäminen kuuluu erikseen kullekin jäsenvaltiolle. Direktiivissä 76/464/ETY ei nimittäin niiden aineiden määrittämisen osalta, jotka kuuluvat luetteloon II ja joiden pitää sen vuoksi olla vähentämisohjelman kohteena, ole annettu neuvostolle mitään erityistä tehtävää. Yksinomaan jäsenvaltioiden asiana on yksilöidä luettelon II aineiden luokkien ja ryhmien joukosta ne aineet, joilla on merkitystä kussakin jäsenvaltiossa kansallisella tasolla. Tätä valtaa ei kuitenkaan voida tulkita niin, että jäsenvaltioille on annettu vapaus valita aineet, joita ne loppujen lopuksi käsittelevät kansallisessa vähentämisohjelmassaan. Direktiivissä 76/464/ETY ei nimittäin säädetä yhtään poikkeusta, ja sen vuoksi jokainen luettelon II ensimmäiseen luetelmakohtaan kuuluva aine, jolla on merkitystä kansallisella tasolla, on sisällytettävä direktiivin 76/464/ETY 7 artiklan perusteella vahvistettavaan kansalliseen ohjelmaan.

39 Vaikka toisaalta on kiistatonta, että 99 aineen luetteloa ei voida pitää oikeudellisesti sitovana pelkästään sen vuoksi, että neuvosto on viitannut siihen päätöslauselmassaan, luettelolle on kuitenkin syytä antaa tietty merkitys. Esillä olevassa asiassa mainittua päätöslauselmaa käytetään vain osoittamaan, että riidanalaiset 99 ainetta tieteelliseltä kannalta katsottuna kuuluvat luettelon I aineiden luokkiin ja ryhmiin. Koska Belgian hallitus ei kuitenkaan ole esittänyt päinvastaista tieteellistä näyttöä, en voi olettaa, että neuvosto olisi, vaikkakin vain päätöslauselmalla, vahvistanut tieteellisesti epätarkkaa luetteloa.

Ohjelmien laatimisvelvollisuus

40 Komission kannekirjelmän liitteessä mainittujen 99 aineen on siis katsottava olevan luettelon II ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettuja aineita, ja niiden pitää sen vuoksi olla vesiympäristön pilaantumisen vähentämisohjelman kohteena.

41 Tältä osin asiakirjoista käy ilmi, että Belgian kuningaskunta ei kiistä velvollisuutta laatia direktiivin 76/464/ETY 7 artiklan perusteella vesien pilaantumisen vähentämisohjelmia. Sen sijaan Belgian viranomaiset katsovat, että ne ovat "toimineet direktiivin 7 artiklan hengen mukaisesti" hyväksymällä sekä liittovaltiotasolla että alueellisella tasolla ohjelmia ja toimenpiteitä ja että "näitä ponnisteluja on pidettävä 7 artiklan 1 kohdan mukaisina vähentämisohjelmina".

42 Belgian kuningaskunta korostaa erityisesti kolmentyyppisiä toimia seuraavasti:

- nykyiset säännökset,

- Pohjanmeren suojelutoimet,

- maatalouden hyvästä tuotantotavasta annetut ohjeet.

43 Belgian kuningaskunta mainitsee nykyisistä säännöksistä yli 50 sektorikohtaista asetusta, jotka sisältävät päästöjä (tai päästöjen raja-arvoja) koskevia sitovia teollisuusalakohtaisia normeja. Lisäksi se mainitsee, että 21.11.1997 annetussa pintaveden peruslaatua koskevassa kuninkaan asetuksessa on vahvistettu tiettyjä 99 aineen luettelon aineita koskevat laatutavoitteet. Tätä asetusta sovelletaan vielä Vallonian hallintoalueella asetettaessa sektorikohtaisia normeja ankarampia erityisedellytyksiä, silloin kun laatutavoitteita ei noudateta. Flanderin hallintoalueella on käytetty samaa menetelmää ja vahvistettu omat laatutavoitteet. Sen lisäksi tällä alueella sovelletaan vaarallisten aineiden myrkyllisyyttä ja niiden myrkyllisyyttä luonnolle käsittelevän tieteellisen komitean ehdottamia laatutavoitteita. Toimivaltaiset alueelliset viranomaiset käyttävät myös, kun muita vaihtoehtoja ei ole, muiden jäsenvaltioiden lainsäädännöissä vahvistettuja tai kirjallisuudessa esitettyjä laatuvaatimuksia.

44 Tämän jälkeen Belgian kuningaskunta huomauttaa lähettäneensä komissiolle asiakirjan nimeltä "Pohjanmeren kuormittuminen", joka koskee vesiympäristöön ja siis Pohjamereen kulkeutuvien 36 aineen päästöjen vähentämistä. Vastaajana olevan hallituksen mukaan 36 aineen valitseminen perustuu tutkimuksiin ja seulontaan, jotka osoittivat, että nämä aineet oli laatutavoitteet huomioon ottaen syytä asettaa etusijalle.

45 Lopuksi Belgian kuningaskunta vetoaa maatalouden hyvää tuotantotapaa koskeviin ohjeisiin, joiden tarkoituksena on vähentää kasvinsuojeluaineiden hajapäästöjä. Nämä ohjeet kattavat myös monia luettelon II aineista, kuten komission kannekirjelmän liitteessä olevaan 99 aineen luetteloon kuuluvia orgaanisia kloori- ja fosforiyhdisteitä.

46 Komissio esittää vastauksenaan, että Belgian säännöksistä annetuista tiedoista käy ilmi, että "Flanderin hallintoalueella valvotaan 62 ainetta soveltamalla samanaikaisesti päästöjen raja-arvoja ja ympäristön laatutavoitteita". Komissio jatkaa, että Brysselissä ja Valloniassa kuitenkin on samanlaisessa valvonnassa vain 36 ainetta. Komissio päättelee tästä, että "Belgian kuningaskunta ei ole vielä hyväksynyt koko alueelleen tyydyttäviä toimenpiteitä, joilla voitaisiin vähentää sitä pilaantumista, jota aiheuttavat 63 niistä 99 aineesta, joita rikkomismenettely koskee, eikä se myöskään ole väittänyt, että näitä aineita ei esiinny sen alueella".

47 Belgian kuningaskunnan Pohjanmeren suojelussa toteuttamien toimenpiteiden osalta komissio korostaa aluksi, että mainituista 36 aineesta 13 on sellaisia direktiivin 76/464/ETY liitteessä olevan luettelon I aineita, joiden osalta päästöjen raja-arvot on vahvistettu neuvoston direktiiveillä, ja että jäljelle jää 23 luettelon II ainetta, mitä ei voida pitää riittävänä. Komissio vetoaa vielä siihen, että asiakirjassa "Pohjanmeren kuormittuminen" ei, toisin kuin direktiivin 76/464/ETY 7 artiklassa edellytetään, säädetä yhtäkään vesien laatutavoitetta.

48 Belgian esittämästä, maatalouden hyvästä tuotantotavasta annettuja ohjeita koskevasta perustelusta komissio toteaa, että se ei kiistä näiden ohjeiden vähentävän vesien pilaantumista. Komissio kuitenkin aivan oikein huomauttaa, että "Belgian viranomaiset eivät ole esittäneet mitään tietoja, jotka mahdollistaisivat sellaisen johtopäätöksen, että niiden toteuttamien toimenpiteiden riittämättömyys tai epätäydellisyys tällä tavalla - - korjautuisi tai sitä vähennettäisi" ja että viranomaiset eivät ole "täsmentäneet, sisältyykö näihin ohjeisiin laatutavoitteita, mitä aineita ne tarkkaan ottaen koskevat jne.".

49 Koska edellä esitetystä kuitenkin käy ilmi, että direktiivin 76/464/ETY 7 artiklan mukaan laadittavien pilaantumisen vähentämisohjelmien pitää joka tapauksessa kattaa ne 99 ainetta, joita esillä oleva kanne koskee, katson, että Belgian kuningaskunta on jättänyt noudattamatta direktiivin 7 artiklan mukaiset velvoitteensa.

50 On siis todettava, että Belgian kuningaskunta ei ole vahvistanut koko kansallisen alueensa kattavia, direktiivin 76/464/ETY liitteessä olevan luettelon II aineiden ja erityisesti kannekirjelmän liitteenä olevaan luetteloon kuuluvien 99 aineen aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentämisohjelmia.

51 Tähän toteamukseen asian käsittelyä ei kuitenkaan vielä voida lopettaa, koska komissio sen ongelman lisäksi, mitä aineita ohjelman pitäisi koskea, arvostelee Belgian kuningaskuntaa kanteessaan myös sillä perusteella, ettei se ole muodollisesti vahvistanut yhtään ohjelmaa. Komission mukaan direktiivissä 76/464/ETY "asetetaan vähimmäisvaatimukseksi sellainen ohjelman täytäntöönpanotoimia koskevan asiakirjan laatiminen ja hyväksyminen, jossa kuvataan pilaantumisen vähentämistä koskeva yhtenäinen politiikka". Koska mitään ohjelmaa ei muodollisesti ole hyväksytty, komission mielestä on vaikeata arvioida sitä, onko jokin ohjelma tosiasiallisesti pantu täytäntöön, ja jos vastaus on myöntävä, on vaikea arvioida ohjelman sisältöä ja tehokkuutta.

52 Belgian kuningaskunta kiistää komission tämän tulkinnan korostamalla, että "direktiivi ei miltään osin anna aihetta tällaiseen rajoittavaan tulkintaan, jolle ei ole mitään oikeudellista perustetta ja joka muutoin on vastoin perustamissopimuksessa olevaa direktiivin määritelmää, jonka mukaan direktiivi on väline, jolla yhdenmukaistetaan saavutettavat tulokset ja jätetään keinot jäsenvaltioiden valittaviksi". Tältä osin asiakirjoista käy ilmi, että Belgian viranomaisten mukaan edellä mainitut sektorikohtaiset asetukset eivät korvaisi ohjelmallisuutta, vaan päinvastoin muodostaisivat sen välttämättömän osan. Lisäksi päästölupa, joka on kaikissa tapauksissa pakollinen, on sen mukaan sektorikohtaisiin asetuksiin implisiittisesti sisältyvän ohjelmallisuuden konkretisointia.

53 Vaikka direktiivissä 76/464/ETY ei anneta ohjelman määritelmää, mielestäni komission tulkinta tuntuu paremmin vastaavan yhteisön lainsäätäjän tahtoa. Lainsäätäjä on käyttämällä sanaa "ohjelma" halunnut asettaa jäsenvaltioille velvollisuuden, joka on muutakin kuin velvollisuus hyväksyä vain yksittäisiä veden pilaantumisen vähentämiseen tähtääviä toimenpiteitä.

54 Kansallisten viranomaisten ja yhteisön toimielinten kokonaistoiminnan suunnittelu vaikuttaa suuressa määrin ympäristön suojeluun.(12)

55 Juuri tämä ajatus jäsenvaltioiden toiminnan suunnittelemisesta merkitsee velvollisuutta vahvistaa ohjelmia. On siis kysymys siitä, että laaditaan vesiympäristön pilaantumisen osalta yleisiä toimintasuunnitelmia, joihin sisällytetään jo toteutetut ja vielä toteutettavat konkreettiset toimenpiteet, kuten Belgiassa annetut sektorikohtaiset asetukset.

56 Jos sivuutetaan edellä esitetty arvostelu, Belgian kuningaskunnassa toteutettu sääntely on kieltämättä hyödyllinen keino vähentää ajan myötä pilaantumista. Belgian viranomaiset ovat itsekin kuitenkin myöntäneet, että sektorikohtaiset asetukset vain heijastavat implisiittistä ohjelmallisuutta. Implisiittistä ohjelmallisuutta, jota sisältyy sektorikohtaisiin asetuksiin, ei kuitenkaan voida pitää direktiivin 76/464/ETY 7 artiklan mukaisena ohjelmana.

57 Tätä johtopäätöstä vahvistaa vielä se, että 7 artiklan 6 ja 7 kohdassa säädetään komission ja kaikkien jäsenmaiden välisestä, kansallisia ohjelmia koskevasta yhteistyöstä, jopa yhteensovittamisesta. Koska vesiympäristön pilaantuminen on valtiorajat ylittävää, ympäristön suojelu ja erityisesti yhteisön vesiympäristön pilaantumisen vähentäminen välttämättä edellyttää jäsenvaltioiden toiminnan yhteensovittamista. Direktiivin 76/464/ETY 7 artiklassa säädettyä kansallisten ohjelmien vertailua ei kuitenkaan voitaisi tehdä implisiittisten ohjelmien perusteella.

58 Ennen ratkaisuehdotukseni antamista on kuitenkin vielä tutkittava kahta muuta vastaajana olevan hallituksen esittämää perustelua.

59 Toisaalta Belgian kuningaskunta vetoaa ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24 päivänä syyskuuta 1996 annettuun neuvoston direktiiviin 96/61/EY.(13) Tämän direktiivin hyväksyminen vahvistaa "sen, että luettelo ei ole oikeudellisesti sitova", koska se korvaa muutamia direktiivin 76/464/ETY säännöksiä, erityisesti 7 artiklan 2 kohdan, joka koskee etukäteislupaa. Lisäksi direktiivissä 96/61/EY pyritään ensimmäisen kerran määrittelemään yhteisön tasolla ne aineet, joita sääntely koskee. Belgian kuningaskunta pahoittelee, että kyseinen säädösteksti ei kuitenkaan tarjoa kaivattua selvyyttä ja viitteellisyytensä vuoksi pikemminkin vain pahentaa sitä oikeudellista ja teknistä epävarmuutta, joka on ollut olemassa direktiivistä 76/464/ETY alkaen.

60 On kuitenkin pakko todeta, että direktiivissä 96/61/EY ei muuteta jäsenvaltioiden velvollisuutta laatia pilaantumisen vähentämisohjelmia, koska siinä muutetaan uusien laitosten osalta vain lupasäännöksiä, joiden pitää vastaisuudessa "käsittää päästöjen raja-arvot pilaaville aineille, erityisesti liitteessä III luetelluille".(14) Direktiivistä 96/61/EY ei myöskään käy ilmi, että yhteisön lainsäätäjä olisi halunnut muuttaa direktiivin 76/464/ETY liitettä.

61 Toisaalta Belgian kuningaskunta katsoo, että neuvoston tutkittavana olevalla direktiiviehdotuksella, jossa pyritään laatimaan vesipolitiikkaan liittyvien yhteisöjen toimien kokonaiskehys ja jossa säädettäisiin muun muassa direktiivin 76/464/ETY kumoamisesta, vahvistetaan sen esittämät perustelut. Tämän ehdotuksen tarkistetun version, joka on annettu jäsenvaltioille tutkittavaksi, sivulla 3 esitetään "se, mikä tässä direktiivissä (ja siis sen käsittelyssä) oli ongelmallista", ja todetaan seuraavaa: "Eräs direktiivin 76/464/ETY ongelmista on se, ettei ole mitään keinoa tunnistaa direktiivin liitteessä luetelluista 129 aineesta ne aineet, joille oli toiminnassa asetettava etusija. Kaikkien vaarallisia aineita koskevien ohjelmien onnistumisen ja uskottavuuden kannalta on olennaista, että aineita käsitellään helposti hallittavina erinä, että etusijalle asettamisen perusteet ovat avoimet ja selkeät ja että yhteisö kokonaisuudessaan hyväksyy näiden perusteiden mukaan valitut aineet perustamissopimuksessa määrättyjen menettelyjen mukaisesti. Komission on sen vuoksi esitettävä erillinen ehdotus parhaan etusijan saavien aineiden luetteloksi, johon sisältynee noin 30 vaarallista ainetta, jotka hyväksytään perustamissopimuksen menettelyjen mukaisesti. Komissio esittää tämän luettelon joulukuussa 1998."

62 En voi salata sitä, että tämä Belgian kuningaskunnan esittämä perustelu ei jätä minua välinpitämättömäksi. Direktiiviehdotuksen 13 artiklassa nimittäin säädettäisiin jäsenvaltiot laatimaan toimenpideohjelma valuma-alueittain. Näiden ohjelmien toteuttamisajankohta olisi 31.12.2004. Lisäksi sen direktiiviehdotuksen viimeisen version mukaan, jonka Belgian kuningaskunta on liittänyt asiakirjoihin, direktiivi 76/464/ETY todellakin kumottaisiin uuden direktiivin voimaantulopäivästä alkaen.

63 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä kuitenkin seuraa, että "se, että neuvoston käsiteltäväksi on saatettu ehdotus, joka toteutuessaan tarkoittaisi, että oikeudenloukkausta ei enää ole, ei voi poistaa tästä loukkauksesta vastuussa olevien jäsenvaltioiden velvollisuutta noudattaa voimassa olevia yhteisön säännöksiä"(15).

Ratkaisuehdotus

64 Edellä esitetyn perusteella ehdotan yhteisöjen tuomioistuimelle, että se

- toteaa, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY 7 artiklan vastaisesti ei ole hyväksynyt kanteen liitteessä lueteltujen 99 aineen osalta pilaantumisen vähentämisohjelmia laatutavoitteineen ja koska se ei ole ilmoittanut komissiolle tiivistelmää näistä ohjelmista ja niiden toteuttamista koskevista tuloksista;

- velvoittaa Belgian kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

(1) - EYVL 1976, L 129, s. 23.

(2) - Lainausta on korjattu hakasuluissa olevin osin yhteisöjen tuomioistuimessa, koska direktiivin suomenkielinen käännös on epätarkka.

(3) - Ks. yhdistetyt asiat C-232/95 ja C-233/95, komissio v. Kreikka, tuomio 11.6.1998 (Kok. 1998, s. I-3401) ja asia C-206/96, komissio v. Luxemburg, tuomio 11.6.1998 (Kok. 1998, s. I-3401).

(4) - Ks. asia C-96/89, komissio v. Alankomaat, tuomio 16.5.1991 (Kok. 1991, s. I-2461, 15 kohta).

(5) - Tuomion 16 kohta.

(6) - EYVL 1982, C 176, s. 4.

(7) - EYVL 1990, C 55, s. 7.

(8) - Mainittu edellä 24 kohdassa.

(9) - Mainittu edellä 23 kohdassa.

(10) - Alkutekstissä sana on alleviivattu.

(11) - Alkutekstissä sana on alleviivattu.

(12) - Ks. julkisasiamies Cosmasin ratkaisuehdotus 19.3.1998, joka on esitetty asiassa C-298/97, komissio v. Espanja, tuomio 28.5.1998 (Kok. 1998, s. I-3301, 11 kohta).

(13) - EYVL 1996, L 257, s. 26.

(14) - Direktiivin 9 artiklan 3 kohta.

(15) - Asia C-236/88, komissio v. Ranska, tuomio 12.7.1990 (Kok. 1990, s. I-3163, 19 kohta).