Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 11 päivänä kesäkuuta 1991. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Euroopan yhteisöjen neuvosto. - Titaanioksidijätteitä koskeva direktiivi - Oikeudellinen perusta. - Asia C-300/89.



Oikeustapauskokoelma 1991 sivu I-02867

Ruotsink. erityispainos sivu I-00199

Suomenk. erityispainos sivu I-00211



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet - Oikeudellisen perustan valinta - Perusteet

2. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet - Oikeudellisen perustan valinta - Perustamissopimuksen kahteen määräykseen perustuva toimielimen toimivalta - Päällekkäiset oikeudelliset perustat - Rajat - Päällekkäisyys, joka haittaa parlamentin osallistumista lainsäädäntömenettelyyn

(ETY:n perustamissopimuksen 100 a ja 130 s artikla sekä 149 artiklan 2 kohta)

3. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen - Direktiivi, jonka tarkoituksena on teollisuuden alalla sellaisten kilpailun vääristymien poistaminen, jotka johtuvat jäsenvaltioiden erikseen toteuttamista toimista ympäristön suojelemiseksi - Osallistuminen yhtenäismarkkinoiden toteuttamiseen - Oikeudellinen perusta - Perustamissopimuksen 100 a artikla

(ETY:n perustamissopimuksen 100 a, 130 r ja 130 s artikla; neuvoston direktiivi 89/428/ETY)

Tiivistelmä

1. Yhteisön toimivaltajärjestelmässä toimen oikeudellisen perustan valinta ei voi perustua ainoastaan tietyn toimielimen näkemykseen tavoitellusta päämäärästä, vaan sen on perustuttava tuomioistuimen tutkittavissa oleviin objektiivisiin seikkoihin. Tällaisiin seikkoihin kuuluvat erityisesti toimen tavoite ja sisältö.

2. Jos toimielimen toimivalta perustuu kahteen perustamissopimuksen määräykseen, sen on annettava asiaa koskevat toimet kumpaankin kyseessä olevaan määräykseen perustuen. Kuitenkin silloin kun toisaalta perustamissopimuksen yhden toimivaltaperusteen, kuten 100 a artiklan, mukaan sovelletaan 149 artiklassa määrättyä sellaista yhteistoimintamenettelyä parlamentin kanssa, jonka päätteeksi neuvosto voi tehdä päätöksen määräenemmistöllä aikoessaan hyväksyä parlamentin muotoilemat muutokset, jotka käsitellään uudelleen komissiossa, ja toisaalta toisen määräyksen, kuten 130 s artiklan, mukaan neuvosto voi yksimielisesti tehdä päätöksen ainoastaan Euroopan parlamenttia kuultuaan, oikeudellisten perustojen päällekkäisyys poistaisi yhteistoimintamenettelyn olennaisen ominaisuuden; yhteistoimintamenettelyn tavoitteena on lisätä Euroopan parlamentin osallistumista yhteisön lainsäädäntömenettelyyn. Mainittu osallistuminen on yhteisön tasolla ilmaus perustavanlaatuisesta demokratian periaatteesta, jonka mukaan kansalaiset osallistuvat vallankäyttöön kansanedustuslaitoksen välityksellä. Tästä seuraa, että nyt kyseessä olevassa tapauksessa turvautuminen päällekkäisiin oikeudellisiin perustoihin on poissuljettua, ja näin ollen on määritettävä, kumpi toimivaltaperuste on asianmukainen oikeudellinen perusta.

3. Ottaen huomioon ensinnäkin, että 130 r artiklan 2 kohdan nimenomaisesta sanamuodosta ilmenee, että yhteisön tointa ei voida toteuttaa 130 s artiklan nojalla ainoastaan siksi, että sen yhtenä tavoitteena on ympäristön suojeleminen, ja toisaalta, että toimi, jonka tarkoituksena on lähentää tietyn teollisuudenalan tuotanto-olosuhteita koskevia, ympäristönsuojeluun liittyvät arvioinnit huomioon ottaen annettuja kansallisia sääntöjä, jotka kuitenkin voivat vaikuttaa kilpailua vääristävästi, kuuluu perustamissopimuksen 100 a artiklan soveltamisalaan, koska se vaikuttaa sisämarkkinoiden toteutumiseen, ja lopuksi, että 130 r artiklassa tarkoitetut ympäristönsuojelua koskevat tavoitteet voidaan toteuttaa tehokkaasti 100 a artiklan perusteella annetuin yhdenmukaistamistoimenpitein, on katsottava, että neuvoston olisi pitänyt käyttää menettelytavoista titaanidioksiditeollisuuden jätteiden aiheuttaman pilaantumisen vähentämistä ja mahdollista poistamista koskevien ohjelmien yhdenmukaistamiseksi 21 päivänä kesäkuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/428/ETY toimivaltaperusteena 100 a artiklaa. Neuvosto on virheellisesti käyttänyt 130 s artiklaa, joten mainittu direktiivi on kumottava.

Asianosaiset

Asiassa C-300/89,

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään komission oikeudellisen yksikön virkamiehet Ricardo Gosalbo Bono ja Alain van Solinge, prosessiosoite c/o komission oikeudellisen yksikön virkamies Guido Berardis, Centre Wagner, Kirchberg,

kantajana,

jota tukee

Euroopan parlamentti, asiamiehinään oikeudellinen neuvonantaja Jorge Campinos avustajinaan parlamentin oikeudellisen yksikön virkamiehet Johann Schoo ja Kieran Bradley, prosessiosoite Luxemburgissa parlamentin pääsihteeristö, Kirchberg,

väliintulijana,

vastaan

Euroopan yhteisöjen neuvosto, asiamiehinään johtaja Arthur Alan Dashwood neuvoston oikeudellisesta yksiköstä ja saman yksikön johtava hallintovirkamies Jill Aussant, prosessiosoite c/o Euroopan investointipankin lakiasiainosaston johtaja Jörg Käser, 100 boulevard Konrad Adenauer,

vastaajana,

jossa vaaditaan kumoamaan menettelytavoista titaanidioksiditeollisuuden jätteiden aiheuttaman pilaantumisen vähentämistä ja mahdollista poistamista koskevien ohjelmien yhdenmukaistamiseksi 21 päivänä kesäkuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/428/ETY (EYVL L 201, s. 56),

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,

toimien kokoonpanossa: presidentti O. Due, jaostojen puheenjohtajat G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias ja M. Díez de Velasco sekä tuomarit Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler ja M. Zuleeg,

julkisasiamies: G. Tesauro,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies H. A. Rühl,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan asianosaisten suulliset lausumat 30.1.1991 pidetyssä istunnossa, jonka aikana komission asiamiehinä toimivat R. Gosalbo Bono ja J. Amphoux,

kuultuaan julkisasiamiehen 13.3.1991 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Euroopan yhteisöjen komissio on 28.9.1989 yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon saapuneessa kanteessa vaatinut ETY:n perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla kumoamaan menettelytavoista titaanidioksiditeollisuuden jätteiden aiheuttaman pilaantumisen vähentämistä ja mahdollista poistamista koskevien ohjelmien yhdenmukaistamiseksi 21 päivänä kesäkuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/428/ETY (EYVL L 201, s. 56).

2 Mainitussa direktiivissä, jonka neuvosto antoi yksimielisesti ETY:n perustamissopimuksen 130 s artiklan perusteella, "säädetään - - menettelytavoista olemassaolevien teollisuuslaitosten aiheuttaman pilaantumisen vähentämistä ja mahdollista poistamista koskevien ohjelmien yhdenmukaistamiseksi ja sillä on tarkoitus parantaa kilpailuolosuhteita titaanidioksiditeollisuudessa" (1 artikla). Tässä tarkoituksessa direktiivissä säädetään titaanidioksiditeollisuuden erilaisten jätteiden käsittelyn yhdenmukaistetuista tasoista. Näin ollen erityismenetelmiä käyttävien, olemassa olevien teollisuuslaitosten tiettyjen jätteiden osalta säädetään täydellisestä kiellosta (3 ja 4 artikla). Toisaalta olemassa olevien teollisuuslaitosten jätteiden osalta direktiivissä vahvistetaan haitallisten aineiden enimmäisarvot (6 ja 9 artikla).

3 Oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että kanteen kohteena oleva direktiivi perustuu komissiolle 18.4.1983 esitettyyn ehdotukseen direktiiviksi, joka perustuu ETY:n perustamissopimuksen 100 ja 235 artiklaan. Euroopan yhtenäisasiakirjan tultua voimaan komissio muutti ehdotuksensa oikeudelliseksi perustaksi ETY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan, joka lisättiin Euroopan yhtenäisasiakirjalla. Neuvosto vahvisti kuitenkin 24. ja 25.11.1988 pitämässään kokouksessa yhteisen kannan, jolla tuleva direktiivi pyrittiin perustamaan ETY:n perustamissopimuksen 130 s artiklaan. Vaikka Euroopan parlamentti, jota neuvosto kuuli 130 s artiklan mukaisesti, esitti vastaväitteitä, koska se katsoi komission ehdottaman oikeudellisen perustan olevan asianmukainen, neuvosto antoi kyseessä olevan direktiivin 130 s artiklan perusteella.

4 Komissio, joka katsoi, että direktiivin 89/428/ETY oikeudellinen perusta ei ole pätevä, koska sen perustana on käytetty 130 s artiklaa 100 a artiklan sijasta, nosti nyt kyseessä olevan kumoamiskanteen.

5 Euroopan parlamentille annettiin 21.2.1990 annetulla määräyksellä lupa tulla väliintulijana tukemaan kantajan vaatimuksia.

6 Asiaa koskevia tosiseikkoja, menettelyn kulkua sekä yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjä kirjallisia huomautuksia koskevat tarkemmat tiedot ilmenevät suullista käsittelyä varten laaditusta kertomuksesta. Oikeudenkäyntiasiakirjojen näitä osia käsitellään jäljempänä vain, mikäli se on tarpeen tuomioistuimen perustelujen selvittämiseksi.

7 Komissio, jota Euroopan parlamentti tukee, nojautuu kanteessaan siihen, että direktiivin, vaikkakin sillä edistetään ympäristön suojelemista, "päätavoite" tai "painopiste" on kilpailuolosuhteiden parantaminen titaanidioksiditeollisuudessa. Se on siis 100 a artiklassa tarkoitettu sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskeva toimenpide, jonka toimivaltaperusteena olisi pitänyt käyttää 100 a artiklaa.

8 Komissio täsmentää, että 100 a ja 130 s artiklan teksteistä ilmenee nimenomaisesti, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset ovat erottamaton osa 100 a artiklan perusteella toteutettavaa yhdenmukaistamistyötä. Sen mukaan tästä seuraa, että 100 a artikla, joka koskee sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa, on erityismääräys (lex specialis) suhteessa 130 s artiklaan, jota ei itsessään ole tarkoitettu mainitun tavoitteen toteuttamiseen.

9 Neuvosto taas väittää, että direktiivin 89/428/ETY oikea oikeudellinen perusta on 130 s artikla. Se myöntää, että mainitulla artiklalla pyritään myös yhdenmukaistamaan kilpailuolosuhteita kyseisellä teollisuudenalalla ja näin ollen edistämään sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa; kuitenkin neuvoston mukaan kanteen kohteena olevan direktiivin "painopiste" on titaanidioksidin valmistusprosessin jätteiden aiheuttaman pilaantumisen poistaminen.Tällainen tavoite kuuluu sen mukaan 130 r artiklassa tarkoitettuihin tavoitteisiin, joihin pyritään 130 s artiklan nojalla määrätyin toimenpitein.

10 Ensinnäkin on huomattava, että yhteisön toimivaltajärjestelmässä toimen oikeudellisen perustan valinta ei voi perustua ainoastaan tietyn toimielimen näkemykseen tavoitellusta päämäärästä, vaan sen on perustuttava tuomioistuimen tutkittavissa oleviin objektiivisiin seikkoihin (katso asia 45/86, komissio v. neuvosto, tuomio 26.3.1987, Kok. 1987, s. 1493). Tällaisiin seikkoihin kuuluvat erityisesti toimen tavoite ja sisältö.

11 Tavoitteen osalta direktiivin 89/428/ETY 1 artikla osoittaa, että sen tarkoituksena on toisaalta yhdenmukaistaa pilaantumisen vähentämistä ja mahdollista poistamista koskevat ohjelmat olemassa olevien titaanidioksiditeollisuuden laitosten jätteiden osalta ja toisaalta parantaa kilpailuolosuhteita mainitulla alalla. Sillä on siis kaksi tavoitetta: ympäristön suojeleminen ja kilpailuolosuhteiden parantaminen.

12 Mitä tulee direktiivin 89/428/ETY sisältöön, siinä kielletään olemassa olevien alan teollisuuslaitosten jätteiden päästöt tai velvoitetaan vähentämään niitä tarkkojen standardien mukaan; lisäksi mainitussa direktiivissä säädetään määräajoista eri toimenpiteiden toteuttamiseksi. Koska direktiivissä siis asetetaan velvoitteita, jotka koskevat titaanidioksidin tuotantoprosessissa syntyvien jätteiden käsittelyä, sillä sekä vähennetään pilaantumista että luodaan yhtenäisemmät tuotanto-olosuhteet ja näin ollen myös kilpailuolosuhteet, ottaen huomioon että jätteiden käsittelyä koskevilla kansallisilla säännöillä, joita direktiivillä pyritään yhdenmukaistamaan, on vaikutusta titaanidioksiditeollisuuden tuotantokustannuksiin.

13 Tästä seuraa, että tavoitteensa ja sisältönsä mukaan - sellaisina kuin ne ilmenevät direktiivin sanamuodosta - direktiivi koskee sekä ympäristönsuojelua että kilpailuolosuhteiden erojen poistamista, ilman että näitä voidaan erottaa toisistaan.

14 Perustamissopimuksen 130 s artiklassa määrätään, että neuvosto päättää toimista, joihin yhteisö ryhtyy ympäristön osalta. Perustamissopimuksen 100 a artiklan 1 kohdassa taas määrätään, että neuvosto toteuttaa sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi. Perustamissopimuksen 8 a artiklan 2 kohdan mukaan mainitut markkinat käsittävät "alueen, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus taataan". Perustamissopimuksen 2 ja 3 artiklan mukaan tällaisten markkinoiden edellytyksenä ovat vääristymättömät kilpailuolosuhteet.

15 Jotta 8 a artiklassa esitetyt perusvapaudet toteutuisivat, jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten väliset erot on yhdenmukaistettava niillä aloilla, joilla on vaarana, että mainitut erot luovat tai pitävät yllä vääristyneitä kilpailuolosuhteita. Tämän vuoksi 100 a artiklan nojalla yhteisö voi toteuttaa siinä määrättyä menettelyä noudattaen toimenpiteitä jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi.

16 Tästä seuraa, että ottaen huomioon kyseessä olevan direktiivin tavoite ja sisältö, sillä on sekä perustamissopimuksen 130 s artiklassa tarkoitetun ympäristöalan toimen että perustamissopimuksen 100 a artiklassa tarkoitetun, sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevan yhdenmukaistamistoimenpiteen piirteet.

17 Kuten yhteisöjen tuomioistuin on 27.9.1988 antamassaan tuomiossa (asia 165/87, komissio v. neuvosto, Kok. 1988, s. 5545) todennut, toimielimen, jonka toimivalta perustuu kahteen perustamissopimuksen määräykseen, on päätettävä toimistaan kummankin kyseessä olevan määräyksen nojalla. Mainittua oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida soveltaa nyt kyseessä olevassa tapauksessa.

18 Toisen kyseessä olevista toimivaltaperusteista - eli 100 a artiklan - mukaan sovelletaan 149 artiklassa määrättyä yhteistoimintamenettelyä ja toisen eli 130 s artiklan mukaan neuvosto voi yksimielisesti tehdä päätöksen ainoastaan Euroopan parlamenttia kuultuaan. Tällaisessa tapauksessa useamman oikeudellisen perustan käyttämisestä seuraisi, että yhteistoimintamenettelyn tarkoitus jäisi toteutumatta.

19 Tältä osin on syytä muistuttaa, että yhteistoimintamenettelyssä neuvosto tekee päätöksensä määräenemmistöllä, kun se aikoo hyväksyä Euroopan parlamentin muotoilemat muutokset yhteiseen kantaansa, jonka komissio käsittelee muutetussa muodossa uudelleen; päätös on tehtävä yksimielisesti silloin, kun neuvosto aikoo tehdä päätöksen parlamentin hylättyä yhteisen kannan tai kun neuvosto aikoo muuttaa komission uudelleen käsittelemää ehdotusta. Mainittu yhteistoimintamenettely vaarantuisi olennaiselta osaltaan, jos neuvoston pitäisi sen vuoksi, että 100 a ja 130 s artiklaa käytetään samanaikaisesti oikeudellisena perustana, tehdä aina yksimielinen päätös.

20 Näin ollen yhteistoimintamenettelyn tarkoitus eli Euroopan parlamentin toimivaltuuksien lisääminen yhteisön lainsäädäntömenettelyn osalta vaarantuisi. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on 29.10.1980 antamissaan tuomioissa (asia 138/79, Roquette Frères v. neuvosto, Kok. 1980, s. 3333, 33 kohta ja asia 139/79, Maizena v. neuvosto, Kok. 1980, s. 3393, 34 kohta) todennut, mainittu osallistuminen on yhteisön tasolla ilmaus perustavanlaatuisesta demokratian periaatteesta, jonka mukaan kansalaiset osallistuvat vallankäyttöön kansanedustuslaitoksen välityksellä.

21 Tästä seuraa, että nyt kyseessä olevassa tapauksessa päällekkäisten oikeudellisten perustojen eli 100 a ja 130 s artiklan käyttäminen on poissuljettua; näin ollen on määritettävä kumpi artikla on asianmukainen oikeudellinen perusta.

22 Tältä osin on syytä huomata ensinnäkin, että perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdan toisen lauseen mukaan "ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisön muun politiikan määrittelyyn ja toteuttamiseen". Mainittu periaate tarkoittaa, että yhteisön tointa ei voida toteuttaa 130 s artiklan nojalla ainoastaan siksi, että myös sen tavoitteena on ympäristön suojeleminen.

23 Seuraavaksi on syytä huomata, kuten yhteisöjen tuomioistuin on 18.3.1980 antamissaan tuomioissa (asia 91/79, komissio v. Italia, Kok. 1980, s. 1099, 8 kohta ja asia 92/79, komissio v. Italia, Kok. 1980, s. 1115, 8 kohta) todennut, että ympäristöä koskevia arviointeja edellyttävät säännökset ja määräykset voivat olla taakkana yrityksille, joihin niitä sovelletaan, ja että koska kyseisen alan kansallisia säännöksiä ei ole lähennetty, kilpailu voi vääristyä huomattavasti. Tästä seuraa, että toimi, jonka tarkoituksena on lähentää tietyn teollisuudenalan tuotanto-olosuhteita koskevia kansallisia sääntöjä kilpailun vääristymien poistamiseksi mainitulla alalla, vaikuttaa sisämarkkinoiden toteutumiseen ja kuuluu näin ollen 100 a artiklan, joka on erityisen aiheellinen sisämarkkinoiden toteuttamiseksi, soveltamisalaan.

24 Lopuksi on syytä huomata, että 100 a artiklan 3 kohdassa velvoitetaan komissio perustamaan ehdotuksensa sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevista toimenpiteistä jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentämiseksi suojelun korkeaan tasoon, erityisesti ympäristönsuojelun alalla. Mainitussa kohdassa todetaan siis nimenomaisesti, että 130 r artiklassa tarkoitetut ympäristönsuojelua koskevat tavoitteet voidaan toteuttaa tehokkaasti 100 a artiklan perusteella annetuin yhdenmukaistamistoimenpitein.

25 Kaikista edellä esitetyistä arvioinneista seuraa, että kanteen kohteena olevan direktiivin olisi pitänyt perustua ETY:n perustamissopimuksen 100 a artiklaan, ja näin ollen mainittu direktiivi on kumottava.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

26 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska neuvosto on hävinnyt asian, neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, mukaan lukien väliintulijan oikeudenkäyntikulut.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

on antanut seuraavan tuomiolauselman:

1) Menettelytavoista titaanidioksiditeollisuuden jätteiden aiheuttaman pilaantumisen vähentämistä ja mahdollista poistamista koskevien ohjelmien yhdenmukaistamiseksi 21 päivänä kesäkuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/428/ETY kumotaan.

2) Neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, mukaan lukien väliintulijan oikeudenkäyntikulut.