Asia T-574/14

European Association of Euro-Pharmaceutical Companies (EAEPC)

vastaan

Euroopan komissio

Kilpailu – Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Lääkkeiden rinnakkaiskauppa – Sopimus, jossa tehdään ero jälleen myynnissä Espanjassa laskutettavien hintojen ja viennissä muihin jäsenvaltioihin laskutettavien hintojen välillä – Kantelun uudelleenkäsittelyä koskeva pyyntö unionin tuomioistuimen ja unionin yleisen tuomioistuimen antamien tuomioiden johdosta – SEUT 266 artikla – Kantelun hylkääminen – Unionin edun puuttuminen – Kilpailunvastaisen käytännön loppuminen – Jatkuvien kilpailunvastaisten vaikutusten puuttuminen – Jäsenvaltion kilpailuviranomaisen toimivalta käsitellä asia – Kantelun tutkimiseen liittyvät velvollisuudet – SEUT 105 artikla – Asetuksen (EY) N:o 1/2003 7 artikla – Kantelijan menettelylliset oikeudet – Perusteluvelvollisuus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 26.9.2018

(SEUT 263 artikla; neuvoston asetukset N:o 17 ja N:o 1/2003)

Kumoamiskanne – Kumoamistuomio – Vaikutukset – Komission poikkeuslupahakemusta koskevan päätöksen kumoaminen – Velvollisuus tehdä uusi päätös asetuksen N:o 17 nojalla ilmoitetusta sopimuksesta ja käyttää lähtökohtana ilmoituspäivää – Asetuksen N:o 1/2003, jossa ei enää säädetä ilmoitusmenettelystä, voimaantulo – Ei vaikutusta

SEUT 266 artiklassa määrätään tuomioistuinten ja hallintoviranomaisen välisestä toimivallan jaosta, ja sen mukaan toimielimen, joka on päättänyt kumotusta toimesta, on määritettävä, mitä toimenpiteitä kumoamistuomion täytäntöön paneminen edellyttää. Unionin tuomioistuinten antamilla kumoamistuomioilla on heti lopullisiksi tultuaan ehdoton oikeusvoimavaikutus. Oikeusvoimavaikutus ei liity ainoastaan tuomioistuimen antamien kumoamistuomioiden tuomiolauselmaan, vaan se ulottuu kyseisen tuomion perusteluihin, jotka ovat tuomion tuomiolauselman välttämätön tuki ja joita ei tämän takia voida erottaa tuomiolauselmasta. Oikeusvoimavaikutus ulottuu kuitenkin ainoastaan niihin tosiasia- ja oikeuskysymyksiin, jotka tuomioistuimen ratkaisulla nimenomaisesti tai väistämättä on ratkaistu. SEUT 266 artikla velvoittaa toimielintä, joka on päättänyt kumotusta toimesta, ainoastaan siinä laajuudessa, mikä on välttämätöntä kumoamistuomion täytäntöönpanemisen varmistamiseksi. (ks. 48–50 kohta)

Unionin oikeuden toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat erotettavissa muusta toimesta. Tämä edellytys ei täyty, jos toimen osittainen kumoaminen johtaisi sen pääsisällön muuttumiseen, mitä on arvioitava objektiivisen arviointiperusteen eikä sellaisen subjektiivisen arviointiperusteen perusteella, joka liittyy kyseessä olevan toimen antaneen elimen poliittiseen tahtoon. Menettely, jossa kumottu toimi korvataan, on aloitettava alusta nimenomaan siitä menettelyvaiheesta alkaen, jossa lainvastaisuus oli tapahtunut, eikä toimen kumoaminen vaikuta välttämättä valmisteleviin toimiin. Sellaisen toimen kumoaminen, jolla päätetään useita vaiheita käsittävä hallinnollinen menettely, ei välttämättä johda riidanalaisen toimen toteuttamista edeltävän koko menettelyn pätemättömäksi toteamiseen, riippumatta kumoamistuomion aineellisista tai menettelyä koskevista perusteluista. Toimen toteuttajan on korvaavan toimen toteuttaakseen pidettävä siten lähtökohtanaan sitä ajankohtaa, jolloin se oli toteuttanut kumotun toimen. Se voi kuitenkin vedota uudessa päätöksessään muihin perusteisiin kuin niihin, joihin se oli perustanut ensimmäisen päätöksensä. Lisäksi se ei ole velvollinen ottamaan uudestaan kantaa alkuperäisen päätöksen niihin osiin, joihin ei ole puututtu kumoamistuomiossa. (ks. 51 ja 52 kohta)

Asetuksessa N:o 17 aikaisemmin säädetyn hallinnollisen lupamenettelyn soveltamisaikana vain komissiolla oli oikeus antaa päätös SEUT 101 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun poikkeushakemuksen seurauksena eikä sillä ollut harkintavaltaa päättää tällaisen hakemuksen käsiteltäväksi ottamisesta tai käsittelemättä jättämisestä. Oikeuskäytännön mukaisesti myöskään sillä, että asetuksella N:o 1/2003, jolla 1.5.2004 lukien säännellään SEUT 101 ja SEUT 102 artiklassa määrättyjen kilpailusääntöjen täytäntöönpanoa, on poistettu aiempi ilmoitusmenettely, ei ole seurauksia sellaisen tuomion täytäntöönpanolle, jolla hyväksytään kumoamisvaatimus. Kumoamistuomion mukaan komissiolla oli velvollisuus ratkaista poikkeuslupahakemus vain ”siltä osin kuin asia [oli] edelleen vireillä komissiossa”. Toisin sanoen komissio olisi vapautunut tästä velvollisuudesta vain siinä tapauksessa, että hakija olisi peruuttanut hakemuksensa. (ks. 57 ja 58 kohta)

Asetuksen N:o 1/2003 7 artiklassa ei anneta kantelijalle oikeutta vaatia komissiota antamaan lopullista päätöstä väitetyn rikkomisen olemassaolosta tai puuttumisesta eikä myöskään velvoiteta komissiota jatkamaan kaikesta huolimatta menettelyä lopullisen päätöksen antamiseen asti. Asian tutkimisen jatkamista koskevaa unionin etua arvioidessaan komission on kiinnitettävä huomiota kaikkiin merkityksellisiin oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin. Jotta komissio voisi parhaalla mahdollisella tavalla täyttää tehtävänsä valvoa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan noudattamista, sen on erityisesti arvioituaan vaaditulla huolellisuudella kantelijan sille esittämiä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja verrattava keskenään tapahtuneeksi väitetyn kilpailusääntöjen rikkomisen merkitystä yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta, sitä todennäköisyyttä, että se voi todeta rikkomisen tapahtuneen, ja sitä, miten laajoja tarpeelliset tutkimukset olisivat. On kuitenkin niin, että koska kanteluun liittyvän unionin edun arviointi perustuu kunkin yksittäisen asian olosuhteisiin, ei ole syytä rajoittaa niiden arviointiperusteiden lukumäärää, joita komissio voi käyttää, eikä toisaalta ole myöskään syytä edellyttää komissiolta sitä, että se nimenomaisesti käyttäisi tiettyjä arviointiperusteita. Kun otetaan huomioon, että kilpailuoikeuden kaltaisella alalla ne tosiseikat ja oikeussäännöt, jotka määrittävät yksittäistä asiaa, voivat vaihdella huomattavastikin tapauksesta riippuen, on mahdollista soveltaa etukäteen määriteltyjen velvoittavien arviointiperusteiden sijaan hyvinkin erilaisia arviointiperusteita taikka soveltaa uusia arviointiperusteita tai antaa etusija yhdelle ainoalle arviointiperusteelle tämän unionin edun arvioimiseksi. Komissio voi tehdä kantelun hylkäävän päätöksen riittävän unionin edun puuttumisen vuoksi joko ennen tutkinnan aloittamista tai tutkintatoimenpiteiden toteuttamisen jälkeen, jos se tulee tähän johtopäätökseen menettelyn tässä vaiheessa. Komission harkintavalta ei ole kuitenkaan rajaton. Asian tutkimisen jatkamista koskevaa unionin etua arvioidessaan komission on yhtäältä kiinnitettävä huomiota kaikkiin merkityksellisiin oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin, jotta se voi päättää kantelua koskevista jatkotoimenpiteistä. Komission on etenkin tutkittava huolellisesti kaikki ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka kantelija saattaa sen tietoon. Silloin kun toimielimillä on laaja harkintavalta, unionin oikeusjärjestyksessä annettujen takeiden noudattamisella hallinnollisissa menettelyissä on vieläkin perustavanlaatuisempi merkitys, ja tällaisiin takeisiin kuuluu muun muassa toimivaltaisen toimielimen velvollisuus yksittäistapauksessa tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki sen käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat. (ks.71–76 kohta)

Komissiota sitoo perusteluvelvollisuus sen kieltäytyessä jatkamasta kantelun käsittelyä. Perustelujen on oltava riittävän täsmälliset ja yksityiskohtaiset, jotta unionin yleisen tuomioistuimen on mahdollista tehokkaasti valvoa tapaa, jolla komissio on käyttänyt harkintavaltaansa määritellessään asioiden tärkeysjärjestystä, joten komission on esitettävä päätöksen tosiasiaperusteet sekä ne oikeudelliset pohdinnat, joilla komissio on tehnyt kyseisen päätöksen. Komissiolle kantelujen käsittelemisen yhteydessä kuuluvan harkintavallan käyttämisen valvonta unionin tuomioistuimissa ei saa johtaa siihen, että unionin tuomioistuimet korvaavat unionin etua koskevan komission arvioinnin omalla arvioinnillaan, vaan tuomioistuinvalvonnan tarkoituksena on sen selvittäminen, ettei riidanalainen päätös perustu asiallisesti virheellisiin tosiseikkoihin tai ettei siihen liity oikeudellista virhettä, ilmeistä arviointivirhettä tai harkintavallan väärinkäyttöä. Unionin yleisen tuomioistuimen tehtävä ei nimittäin ole korvata unionin etua koskevaa komission arviointia omalla arvioinnillaan tarkastelemalla sitä, olisiko komission pitänyt muiden kuin riidanalaisen päätöksen perusteena olevien arviointiperusteiden perusteella päätyä siihen, että asian tutkimisen jatkaminen on unionin edun mukaista. Kantelujen hylkäämisten osalta on myös niin, että komission arvioinnit SEUT 101 tai SEUT 102 artiklan rikkomista koskevista väitteistä edellyttävät monitahoisten taloudellisluonteisten arviointien tekemistä etenkin silloin, kun komissio suorittaa tulevaisuuteen kohdistuvaa tarkastelua, johon liittyvä unionin tuomioistuinten valvonta kohdistuu vain siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät aineellisesti paikkansa, ettei ole tapahtunut ilmeistä arviointivirhettä ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin. (ks. 77 ja 78 kohta)

Toimen perustelujen on oltava kyseisen toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. (ks. 91 kohta)

Kantelun seurauksena aloitetussa menettelyssä ei ole kyse asianomaisten yritysten välisestä kontradiktorisesta menettelystä, vaan kyseessä on menettely, jonka komissio aloittaa pyynnöstä hoitaessaan tehtäväänsä huolehtia kilpailusääntöjen noudattamisesta. Tästä seuraa, että menettelyn kohteena olevat yritykset ja kantelun tehneet yritykset eivät ole samanlaisessa menettelyllisessä tilanteessa ja että viimeksi mainitut eivät voi vedota puolustautumisoikeuksiin. Kantelijoiden on sen sijaan voitava suojata oikeutetut etunsa komission aloittaman menettelyn yhteydessä ja siten voitava osallistua siihen tiiviisti, vaikka kantelijoiden menettelylliset oikeudet eivät vastaa laajuudeltaan komission aloittaman tutkinnan kohteena olevien yritysten puolustautumisoikeuksia. Kolmannet eivät voi väittää, että niillä on oikeus tutustua komission hallussa olevaan asiakirja-aineistoon samanlaisin edellytyksin kuin menettelyn kohteena olevat yritykset. Kantelijoiden tutustumisoikeus rajoittuu asiakirjoihin, joiden perusteella komissio on tehnyt alustavan arvionsa, eikä se ole yhtä laaja kuin se asiakirja-aineistoon tutustumisoikeus, joka on myönnetty henkilöille, yrityksille ja yhteenliittymille, joille komission väitetiedoksianto on osoitettu, ja joka kattaa kaikki asiakirjat, jotka komissio on saanut, laatinut tai kerännyt tutkimuksen kuluessa. (ks. 93 kohta)

Komissio voi päättää, ettei ole tarkoituksenmukaista ryhtyä toimenpiteisiin sellaisen kantelun osalta, jossa tuodaan esiin sittemmin lopetettuja menettelytapoja. Lisäksi komissio voi katsoa, ettei asiaan enää liity riittävää unionin etua, jos kyseiset yritykset sopivat muuttavansa käyttäytymistään yleisen edun kannalta katsottuna suotuisammaksi. Komissio ei kuitenkaan voi nojautua yksin siihen seikkaan, että väitetyistä EUT-sopimuksen vastaisista menettelytavoista on luovuttu, kun se päättää lopettaa unionin edun puuttumisen vuoksi tällaisia menettelytapoja koskevan kantelun käsittelyn, vaan sen on ensin tarkistettava, että kilpailua rajoittavat vaikutukset eivät jatku ja että unionilla ei ole etua kantelun tutkimiseen kilpailunvastaisten menettelytapojen vakavuuden tai niiden vaikutusten jatkumisen vuoksi. Tätä toteamusta sovelletaan ainoastaan niissä tapauksissa, joissa komissio tukeutuu päätöstä tehdessään siihen, että kilpailuvastaisiksi väitetyistä menettelyistä on luovuttu. (ks. 109 ja 115 kohta)

Kun otetaan huomioon asetuksella N:o 1/2003 käyttöön otettu komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten yhteistyöjärjestelmä, on todettava, ettei komissio tee arviointivirhettä olettaessaan, että kansallisilla viranomaisilla on kyky panna tehokkaasti täytäntöön unionin lainsäädännön muodostavat säännöt, normit ja politiikat. (ks. 127 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 124–135 kohta)