Asia C‑612/13 P

ClientEarth

vastaan

Euroopan komissio

”Muutoksenhaku — Oikeus tutustua Euroopan unionin toimielinten asiakirjoihin — Asetus (EY) N:o 1049/2001 — 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta — Ympäristötiedot — Århusin yleissopimus — 4 artiklan 1 ja 4 kappale — Poikkeus tutustumisoikeudesta — Tutkintatoimien tarkoitusten suoja — Yrityksen Euroopan komission pyynnöstä tekemät tutkimukset ympäristöalan direktiivien täytäntöönpanosta — Päätös evätä tutustumisoikeus osittain”

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 16.7.2015

SEUT 216 artiklan 2 kohdan nojalla unionin tekemät kansainväliset sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja ovat näin ollen ensisijaisia kyseisten toimielinten antamiin toimiin nähden. Näin ollen se, että unionin toimi on ristiriidassa tällaisten kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa, voi vaikuttaa kyseisen toimen pätevyyteen. Unionin tuomioistuimet voivat tutkia unionin toimen väitetyn yhteensopimattomuuden kansainvälisen sopimuksen, jonka osapuoli unioni on, määräysten kanssa yksinomaan silloin, kun yhtäältä tämä ei ole tämän sopimuksen luonteen eikä sen yleisen rakenteen vastaista ja kun toisaalta sen määräykset ovat sisältönsä puolesta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä. Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen ensimmäisen kohdan c alakohdassa olevalla viittauksella rikosoikeudelliseen tai kurinpidolliseen tutkintaan tai tämän yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen toisessa kohdassa mainitulla velvollisuudella tulkita suppeasti 4 artiklan 4 kappaleen ensimmäisen kohdan c alakohdassa mainittuja tutustumisoikeuden epäämisperusteita ei voida katsoa asetettavan unionin lainsäätäjälle täsmällistä velvollisuutta. Sitä suuremmalla syyllä näistä määräyksistä ei voida johtaa kieltoa ymmärtää käsite ”tutkinta” sillä tavalla, että otetaan huomioon unionin erityispiirteet, muun muassa komissiolle kuuluva tehtävä tutkia mahdollisia jäsenvaltioiden jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisiä, jotka voivat vahingoittaa perussopimusten ja niiden nojalla hyväksyttyjen unionin sääntöjen asianmukaista soveltamista. Näin ollen kantaja ei voi vedota Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 ja 4 kappaleeseen Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan lainmukaisuuden arvioimiseksi. Lisäksi on tosin totta, että unionin tuomioistuimen on tarvittaessa valvottava unionin toimen lainmukaisuutta maailman kauppajärjestön (WTO) sääntöihin nähden, jos unionin tarkoituksena on ollut panna täytäntöön WTO:n yhteydessä tehtyjen sopimusten mukainen erityinen velvoite taikka jos kyseisessä unionin oikeuden toimessa nimenomaisesti viitataan näiden sopimusten tiettyihin määräyksiin. Asetuksessa N:o 1049/2001, erityisesti sen 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa, ei kuitenkaan viitata lainkaan nimenomaisesti Århusin yleissopimukseen eikä panna täytäntöön siitä johtuvaa erityistä velvoitetta. Näin ollen unionin toimen lainmukaisuuden valvomista WTO:n sääntöihin nähden koskeva periaate ei missään tapauksessa ole merkityksellinen. (ks. 33–37, 42 ja 43 kohta)

Oikeuskäytännöstä ei mitenkään johdu, että Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettujen tutkintatoimien edellytyksenä olisi komission jäsenten kollegiona tekemä muodollinen päätös. Tutkimuksista, jotka on tehty komission pyynnöstä ja lukuun sen jälkeen, kun kaikkien unionin direktiivien täytäntöönpanon määräaika on päättynyt, ja joiden tarkoituksena on tarkastaa näiden eri direktiivien täytäntöönpanon edistyminen tietyissä jäsenvaltioissa, on todettava, että tällaiset tutkimukset ovat osa komissiolla olevia keinoja sillä SEU 17 artiklan mukaan olevan velvollisuuden, joka koskee unionin oikeuden soveltamisen varmistamista unionin tuomioistuimen valvomana, yhteydessä, ja niiden tarkoituksena on, että komissio voi havaita mahdollisia puutteita jäsenvaltioiden velvollisuudessa panna kyseiset direktiivit täytäntöön ja päättää tarvittaessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamisesta niitä jäsenvaltioita vastaan, joiden se katsoo rikkovan unionin oikeutta. Ne kuuluvat vastaavasti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa olevaan käsitteeseen tutkintatoimet. Lisäksi se seikka, että komissio antoi tällaisten tutkimusten toteuttamisen ulkopuolisen palveluntarjoajan eikä omien yksikköjensä tehtäväksi ja etteivät nämä tutkimukset heijasta tämän toimielimen kantaa eikä se ole niistä vastuussa, ei tarkoita sitä, että komissio olisi tällaisten tutkimusten toteuttamisen tilatessaan noudattanut muuta päämäärää kuin saada näiden tutkimuskeinojen avulla perusteellisia tietoja siitä, onko tiettyjen jäsenvaltioiden lainsäädäntö unionin oikeuden mukainen, jotta se voi paljastaa mahdollisia tämän oikeuden rikkomisia ja aloittaa tarvittaessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kyseistä jäsenvaltiota vastaan. (ks. 60–63 kohta)

Sen perustelemiseksi, että toimielin päättää olla antamatta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 nojalla, kyseinen toimielin voi käyttää tältä osin perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen ryhmiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin. Komission lukuun tehtyjä tutkimuksia, joiden aiheena on useiden unionin direktiivien täytäntöönpano, koskevasta tutustumispyynnöstä on todettava, että siltä osin kuin nämä tutkimukset olivat tutustumisen epäävän päätöksen tekopäivänä jo saaneet komission osoittamaan virallisen huomautuksen jäsenvaltiolle SEUT 258 artiklan ensimmäisen alakohdan nojalla ja ne oli näin ollen siirretty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävään vaiheeseen liittyvään asiakirja-aineistoon, komissio arvioi perustellusti, että näiden tutkimusten ilmaiseminen kokonaisuudessaan olisi voinut muuttaa tämän menettelyn vaiheen luonnetta ja kulkua vaikeuttamalla neuvottelumenettelyä sen itsensä ja tämän jäsenvaltion välillä sekä pyrkimistä sovitteluratkaisuun, joka voi lopettaa väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ilman, että olisi tarpeen turvautua mainitun menettelyn tuomioistuinvaiheeseen. Se katsoi näin ollen perustellusti, että tällainen tietojen ilmaiseminen kokonaisuudessaan olisi vahingoittanut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettua tutkintatoimien tarkoitusten suojaa. Tätä analyysiä ei voida kumota sillä, että riidanalaiset tutkimukset on tehnyt ulkopuolinen yritys ja etteivät ne kuvaa komission kantaa. Tämä ei kuitenkaan päde tutkimuksiin, jotka eivät olleet tutustumisoikeuden epäävän päätöksen tekopäivänä johtaneet siihen, että komissio on lähettänyt kyseiselle jäsenvaltiolle SEUT 258 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla virallisen huomautuksen, ja joiden osalta oli siis kyseisenä päivänä epävarmaa, johtavatko ne jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen aloittamiseen tätä jäsenvaltiota vastaan. Nimittäin kaikissa asioissa, jotka ovat johtaneet yleisen olettaman hyväksymiseen, kyseinen tutustumisoikeuden epääminen koski sellaisten asiakirjojen kokonaisuutta, jotka on selvästi rajattu, koska ne kuuluvat meneillään olevaan hallinnolliseen menettelyyn tai tuomioistuinmenettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon. Tässä tilanteessa komissio ei voinut lainmukaisesti ulottaa luottamuksellisuutta koskevan olettaman piiriä tällaisiin tutkimuksiin. Tällainen perustelu ei nimittäin noudata tällaisen olettaman suppean tulkinnan ja soveltamisen vaatimusta; tämä olettama on poikkeus kyseisen toimielimen velvollisuudesta tutkia konkreettisesti ja tapauskohtaisesti jokainen tutustumispyynnössä tarkoitettu asiakirja sekä yleisemmin periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua unionin toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin. (ks. 68, 69, 72, 73 ja 78–81 kohta)