JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PAOLO MENGOZZI

7 päivänä toukokuuta 2015 ( 1 )

Asia C‑88/14

Euroopan komissio

vastaan

Euroopan parlamentti

ja

Euroopan unionin neuvosto

”Kumoamiskanne — SEUT 290 ja SEUT 291 artikla — Delegoitu toimi ja täytäntöönpanotoimi — Asetus (EU) N:o 1289/2013 — Vastavuoroisuusmekanismi”

1. Euroopan komissio vaatii tässä asiassa nostetulla kanteella unionin tuomioistuinta kumoamaan asetuksen N:o 1289/2013 (jäljempänä riidanalainen asetus) ( 2 ) siltä osin kuin siinä säädetään delegoitujen toimien käytöstä vastavuoroisuusmekanismin yhteydessä; se käynnistetään, jos kolmas maa, jonka kansalaisia viisumipakko ei asetuksen N:o 539/2001 ( 3 ) mukaan koske heidän ylittäessään unionin ulkorajoja, asettaa tällaisen vaatimuksen jäsenvaltion kansalaisille.

2. Asianosaisten lausumat tuovat esiin pulmallisia kysymyksiä SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan tulkinnasta ja niiden keskinäisestä yhteydestä. SEUT 290 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu käsite lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän säädöksen muiden kuin keskeisen osien muuttaminen sekä sen harkintavallan laajuus, joka lainsäätäjälle on myönnetty tuomiossa komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑427/12, EU:C:2014:170; jäljempänä biosidivalmisteita koskeva tuomio), kun se päättää, turvaudutaanko delegoitujen toimien vai täytäntöönpanotoimien välineeseen, ovat kysymyksiä, joihin unionin tuomioistuinta pyydetään ottamaan kantaa.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Primaarioikeus

3. Lissabonin sopimuksella otetaan käyttöön hierarkkinen peruste unionin oikeuden muiden kuin primaaristen lähteiden järjestelmässä. Tässä järjestelmässä SEUT 290 ja SEUT 291 artiklalla, joilla on tarkoitus konkretisoida johdetun oikeuden sääntöjä, vahvistetaan virallisesti – Euroopan perustuslakia koskevan sopimuksen ( 4 ) I-36 ja I-37 artiklan perusteella – erottelu delegoidun lainsäädäntötehtävän, joka kuuluu EY 202 artiklan voimassaoloaikana täytäntöönpanovaltaan niin sanotun komiteamenettelyn välityksellä, ( 5 ) ja täytäntöönpanotehtävän välillä.

4. SEUT 290 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävässä säädöksessä voidaan siirtää komissiolle valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia”.

5. SEUT 291 artiklan 1 kohdan mukaan toimivalta toteuttaa unionin oikeudellisesti sitovien toimien täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet kuuluu jäsenvaltioille. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos edellytetään tällaisten toimien yhdenmukaista täytäntöönpanoa, niillä siirretään täytäntöönpanovaltaa komissiolle tai tietyissä tapauksissa neuvostolle.

B Asetus N:o 539/2001

6. Asetuksella N:o 539/2001 vahvistetaan luettelo kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi jäsenvaltioiden ulkorajat ylittäessään (1 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta), ja luettelo kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske sellaisen oleskelun osalta, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana (1 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta). ( 6 ) Nämä luettelot sisältyvät asetuksen liitteisiin I ja II. ( 7 )

7. Asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdassa, sellaisena kuin sitä sovellettiin ennen riidanalaisen asetuksen voimaantuloa, säädettiin yhteisön mekanismista, joka mahdollisti vastavuoroisuuden periaatteen soveltamisen, jos jokin asetuksen liitteessä II luetelluista kolmansista maista päättäisi vaatia viisumia yhden tai useamman jäsenvaltion kansalaisilta. Komissio saattoi tämän mekanismin, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 851/2005, ( 8 ) perusteella tehdä asianomaisen jäsenvaltion ilmoituksen johdosta neuvostolle ehdotuksen kyseisen kolmannen maan kansalaisia koskevan viisumipakon ottamisesta tilapäisesti uudelleen käyttöön; neuvosto päätti ehdotuksesta määräenemmistöllä (1 artiklan 4 kohdan c alakohta). Kyseinen menettely ei estänyt komissiota tekemästä ehdotusta asetuksen muuttamisesta kyseistä kolmatta maata koskevan viittauksen siirtämiseksi liitteessä I vahvistettuun luetteloon (1 artiklan 4 kohdan e alakohta).

C Riidanalainen asetus

8. Riidanalaisella asetuksella tehdään kaksi keskeistä muutosta asetukseen N:o 539/2001. Sillä uudistetaan vastavuoroisuusmekanismia ja otetaan käyttöön ”suojamekanismi”, joka mahdollistaa viisumivapauden voimaantulon tilapäisen keskeyttämisen kolmannen maan kansalaisten osalta.

9. Riidanalaisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdan a alakohdalla muutetaan asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohtaa säätämällä kolmivaiheisesta vastavuoroisuusmekanismista, joka käynnistyy, kuten aiemminkin, sen jäsenvaltion ilmoituksesta, jonka kansalaisten osalta jokin saman asetuksen liitteessä II mainittu kolmas maa on ottanut viisumipakon uudelleen käyttöön. ( 9 )

10. Komissio käynnistää vastavuoroisuusmekanismin ensimmäisen vaiheen, josta säädetään asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan e alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, viimeistään kuuden kuukauden kuluttua edellä mainitun ilmoituksen julkaisemisesta joko antamalla asianomaisen jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan täytäntöönpanotoimen, jolla asianomaisen kolmannen maan tiettyihin kansalaisryhmiin sovellettu viisumivapaus keskeytetään tilapäisesti enintään kuudeksi kuukaudeksi, tai antamalla kertomuksen, jossa arvioidaan tilannetta ja ilmoitetaan syyt, joiden perusteella se päätti olla keskeyttämättä viisumivapautta. Täytäntöönpanotoimet annetaan asetuksen N:o 539/2001 4 a artiklan 2 kohdassa – joka on lisätty riidanalaisen asetuksen 1 artiklan 4 kohdalla – tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen; kyseisessä kohdassa viitataan asetuksen N:o 182/2011 ( 10 ) 5 artiklaan.

11. Vastavuoroisuusmekanismin toista vaihetta sovelletaan 24 kuukauden kuluttua asianomaisen jäsenvaltion tekemän ilmoituksen julkaisemispäivästä, jos kyseessä oleva kolmas maa pitää viisumipakon voimassa. Toisesta vaiheesta säädetään asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella; tuon alakohdan mukaan ”komissio hyväksyy – – delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään tilapäisesti 12 kuukauden ajaksi liitteen II soveltaminen asianomaisen kolmannen maan kansalaisten osalta. Delegoidussa säädöksessä vahvistetaan päivämäärä, joka on ajanjaksolla 90 päivää sen voimaantulosta ja jona liitteen II soveltamisen keskeytys tulee voimaan, – – ja muutetaan liitettä II vastaavasti. Tämä muutos tehdään lisäämällä asianomaisen kolmannen maan nimen kohdalle alaviite, jossa ilmoitetaan, että kyseistä kolmatta maata koskeva viisumivapaus keskeytetään, ja täsmennetään keskeyttämiskausi”. Edellytyksistä, joiden mukaisesti komissiolle myönnetään toimivalta antaa delegoituja toimia, säädetään riidanalaisen asetuksen 1 artiklan 4 kohdalla asetukseen N:o 539/2001 lisätyssä 4 b artiklassa. Toimivaltaa siirretään viideksi vuodeksi alkaen 9.1.2014, ja siirtoa jatketaan ilman eri toimenpiteitä samanpituisiksi kausiksi, jollei Euroopan parlamentti tai neuvosto vastusta jatkamista. Euroopan parlamentti tai neuvosto voi milloin tahansa peruuttaa toimivallan siirron. Tämän lisäksi saman 4 b artiklan 5 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Edellä olevan 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan nojalla annettu delegoitu säädös tulee voimaan ainoastaan, jos Euroopan parlamentti tai neuvosto ei ole neljän kuukauden kuluessa siitä, kun asianomainen säädös on annettu tiedoksi Euroopan parlamentille ja neuvostolle, ilmaissut vastustavansa sitä tai jos sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat ennen mainitun määräajan päättymistä ilmoittaneet komissiolle, että ne eivät vastusta säädöstä – –”.

12. Asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan h alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, mukaan on niin, että jos asianomainen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa kuuden kuukauden kuluessa f alakohdassa tarkoitetun delegoidun toimen voimaantulosta, komissio voi tehdä säädösehdotuksen asetuksen muuttamisesta kyseistä kolmatta maata koskevan viittauksen siirtämiseksi liitteestä II liitteeseen I, ja näin se voi käynnistää vastavuoroisuusmekanismin kolmannen ja viimeisen vaiheen.

13. Riidanalaisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa, jolla asetukseen N:o 539/2001 on lisätty 1 a artikla, otetaan käyttöön mekanismi, joka poiketen siitä, mitä viimeksi mainitun asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, mahdollistaa liitteessä II mainittujen kolmansien maiden kansalaisten viisumivapauden väliaikaisen keskeytyksen hätätilanteissa ( 11 ) asianomaisen jäsenvaltion tekemän ilmoituksen johdosta käynnistetyn menettelyn mukaisesti. Jos komissio tarkasteltuaan ensin ilmoitusta saman 1 a artiklan 3 kohdassa lueteltujen perusteiden pohjalta päättää, ottamalla huomioon keskeyttämisen seuraukset unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä asianomaisen kolmannen maan välisten ulkosuhteiden kannalta, että toimien toteuttaminen on tarpeen, se antaa kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta edellä mainitussa asetuksen N:o 539/2001 4 a artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tarkastelumenettelyn mukaisesti täytäntöönpanotoimen, jolla keskeytetään tilapäisesti asianomaisen kolmannen maan kansalaisia koskeva viisumivapaus kuudeksi kuukaudeksi. Keskeytystä voidaan jatkaa enintään 12 kuukauden ajan, jos komissio on ennen täytäntöönpanotoimen voimassaoloajan päättymistä tehnyt säädösehdotuksen asetuksen N:o 539/2001 muuttamisesta kyseessä olevaa kolmatta maata koskevan viittauksen siirtämiseksi liitteestä II liitteeseen I.

II Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset

14. Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 1.7.2014 antamallaan määräyksellä Tšekin tasavallan väliintulijaksi tukemaan vastaajina olevien toimielimien vaatimuksia.

15. Komissio vaatii unionin tuomioistuinta ensisijaisesti kumoamaan riidanalaisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdan sekä saman asetuksen 1 artiklan 4 kohdan siltä osin kuin sillä lisätään asetukseen N:o 539/2001 uusi 4 b artikla sekä pysyttämään voimassa kumottujen säännösten ja kaikkien niihin perustuvien täytäntöönpanotoimenpiteiden vaikutukset siihen saakka, kunnes ne korvataan kohtuullisen ajan kuluessa perussopimuksen mukaisesti annetuilla toimilla, sekä velvoittamaan vastaajina olevat toimielimet korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Komissio vaatii toissijaisesti siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin katsoo, ettei edellä mainittuja säännöksiä voida erottaa riidanalaisen asetuksen muista osista, riidanalaisen asetuksen kumoamista kokonaisuudessaan pysyttämällä voimassa sen vaikutukset sekä velvoittamaan vastaajina olevat toimielimet korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

16. Parlamentti vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteen sekä velvoittamaan komissio korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Se puoltaa komission vaatimusta riidanalaisen asetuksen vaikutusten pysyttämisestä voimassa siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin päättää hyväksyä kanteen.

17. Neuvosto vaatii unionin tuomioistuinta ensisijaisesti hylkäämään koko kanteen ja velvoittamaan komissio korvaamaan oikeudenkäyntikulut sekä toissijaisesti siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin päättää kumota kokonaan tai osittain riidanalaisen asetuksen, pysyttämään voimassa mainitun asetuksen tai kumottujen säännösten sekä niiden täytäntöön panemiseksi annettujen toimien vaikutukset, kunnes niiden korvaamiseksi tarkoitettu uusi toimi on tullut voimaan kohtuullisen ajan kuluessa.

18. Tšekin tasavalta vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteen ja velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut sekä toissijaisesti siinä tapauksessa, että kanne hyväksytään, pysyttämään voimassa riidanalaisen asetuksen kumottujen säännösten vaikutukset, kunnes ne on korvattu uudella asetuksella.

19. Unionin tuomioistuin on kuullut 9.3.2015 pidetyssä istunnossa osapuolten esittämät suulliset huomautukset.

III Kanne

20. Komissio esittää kanteensa tueksi SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan rikkomiseen perustuvan yhden ainoan kanneperusteen. Se katsoo, että delegoiduilla toimilla ja täytäntöönpanotoimilla on selvästi eri soveltamisala: ensiksi mainittuihin on turvauduttava, mikäli on tarpeen täydentää tai muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen muita kuin keskeisiä osia, kun taas jälkimmäiset on annettava, jos edellytetään unionin oikeudellisesti sitovien toimien yhdenmukaista täytäntöönpanoa. Valinta näiden kahden toimien ryhmän välillä on pelkästään oikeudellinen, ja sen olisi perustuttava oikeusperustan valinnan tavoin objektiivisiin seikkoihin, joihin voidaan kohdistaa tuomioistuinvalvontaa. Käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tarkoitettu delegoitujen toimien käyttö rikkoo SEUT 290 ja SEUT 291 artiklaa, koska viisumivapauden väliaikaista keskeyttämistä koskeva päätös ei ole SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu asetuksen N:o 539/2001 ”täydentämistä” tai ”muuttamista” tarkoittava toimi vaan liittyy pikemminkin mainitun asetuksen täytäntöönpanoon ja merkitsee asetuksessa jo vahvistettujen säännösten soveltamista erityisessä tilanteessa.

21. Ennen komission esittämien yksittäisten argumentaatioiden sekä vastaajina olevien toimielinten ja väliintulijana olevan valtion vasta-argumenttien tarkastelua pidän tarpeellisena pysähtyä hetkeksi mitä kiivainta väittelyä osapuolten kesken aiheuttaneisiin kysymyksiin, jotka koskevat delegoidun lainsäädäntötehtävän ja täytäntöönpanotehtävän välisen, Lissabonin sopimuksella tehdyn erottelun tiettyjä näkökohtia ja joissa käsitellään SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan soveltamisalojen rajaamisen monitahoista aihetta.

A Komission harkintavalta SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan soveltamisalat toisistaan erottavana perusteena

22. Eräs osapuolten välillä eniten väittelyä sekä kirjallisessa menettelyssä että istunnossa aiheuttanut kysymys koski sitä, mikä merkitys komission harkintavallalle olisi annettava vedettäessä rajaa delegoitujen toimien ja täytäntöönpanotoimien välille.

23. Komissio väittää, että mikäli sillä on ainoastaan rajallinen liikkumavara – kuten sen mielestä on asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, perusteella annettavien toimien osalta –, tehtävä, jonka toteuttamista siltä pyydetään, on lähtökohtaisesti pelkästään täytäntöönpanoon liittyvää. Neuvosto puolestaan huomauttaa, ettei harkintavallan antaminen komissiolle kuulu SEUT 290 artiklalla vahvistettuihin lainsäädäntövallan siirron edellytyksiin ja ettei sillä ole siten merkitystä delegoitujen toimien ja täytäntöönpanotoimien välisessä valinnassa. Parlamentin mielestä on sitä vastoin kyse yhdestä niistä seikoista, jotka lainsäädäntövallan käyttäjien on otettava huomioon määritellessään toimivaltaa, joka komissiolle on annettu lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen täytäntöön panemiseksi, mutta tällä seikalla on merkitystä ainoastaan silloin, jos kyseisen toimivallan tarkoituksena on täydentää tai tarkentaa tällaisen säädöksen sisältöä, mutta ei silloin, jos on kyse säädöksen muuttamisesta. Jälkimmäisessä tapauksessa komission harkintavallalla ei näet parlamentin mukaan ole merkitystä, koska on joka tapauksessa valittava delegoitu toimi.

24. Lainsäädäntötehtävien siirto edellyttää jo luonteensa takia – ainakin siltä osin kuin siirron tarkoituksena on antaa toimivaltaa täydentää perussäädöstä täydentävillä oikeussäännöillä – harkintavallan siirtoa lainsäätäjältä siirron saajalle. Vaikka SEUT 290 artiklassa ei tätä nimenomaisesti mainita, valtaan antaa delegoituja täydentäviä toimia liittyy välttämättä tiettyä harkintavallan käyttöä. Tästä seuraa, että jos tällaista harkintavaltaa ei ole, toimintaa, jota komissiota pyydetään suorittamaan, ei aineellisessa mielessä voida sijoittaa delegoidun lainsäädäntötehtävän vaan täytäntöönpanotehtävän piiriin.

25. Täytäntöönpanotehtävälle on lähtökohtaisesti ominaista, että siihen liittyy vähemmän harkintavaltaa kuin lainsäädäntötehtävään, ja siten on mahdollista tunnistaa delegoidut toimet ja täytäntöönpanotoimet toisistaan erottava peruste, jonka mukaan komissiolle on siirretty enemmän tai vähemmän harkintavaltaa. Vaikka tällainen peruste ei sinänsä ole merkitykseltään ratkaiseva – koska se on välttämättä liitettävä joko toiminnalliseen perusteeseen, joka koskee annettavien oikeussääntöjen ja perussäädöksen normatiivisen sisällön välistä suhdetta, ( 12 ) tai koska perussäädöksessä säädösvallan siirron tavoitteille, sisällölle ja laajuudelle asetetut rajat voivat kaventaa huomattavasti komissiolle jätettyä arviointimarginaalia ja pienentää siten käytännössä säädösvallan siirron ja täytäntöönpanovallan välistä eroa – se on kuitenkin tärkeä parametri, joka on otettava huomioon sijoitettaessa tointa jompaankumpaan SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa tarkoitettuun ryhmään. ( 13 )

26. On totta, että biosidivalmisteita koskevassa tuomiossa, jossa unionin tuomioistuinta pyydettiin ensimmäistä kertaa lausumaan SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan soveltamisalojen määrittelystä, ( 14 ) ei ole yhtään nimenomaista viittausta komission harkintavaltaan seikkana, jolla voitaisiin tehdä ero delegoitujen toimien ja täytäntöönpanotoimien välillä. Päätelmä, jonka mukaan lainsäätäjä on kohtuudella voinut katsoa, ettei asetuksen N:o 528/2012 ( 15 ) 80 artiklan 1 kohdan täytäntöönpano edellytä delegoitujen toimien käyttöä ( 16 ) – tähän unionin tuomioistuin päätyi asetuksen säännösten perusteellisen tarkastelun päätteeksi ( 17 ) – perustuu kuitenkin toteamukseen siitä, että kyseisessä artiklassa vahvistettu maksuja koskeva järjestelmä on esitetty ja määritelty riittävän yksityiskohtaisesti lainsäädännön tasolla, ja siten lähinnä toteamukseen komission rajallisesta liikkumavarasta osoituksena siitä, että sille annettu toimivalta on täytäntöönpanovaltaa.

27. Vaikka katson, ettei delegoitujen toimien ja täytäntöönpanotoimien välisessä rajanvedossa voida a priori kiistää komissiolle annetun harkintavallan laajuutta koskevan perusteen merkitystä, paljon kiistanalaisempi on kysymys tällaisen perusteen merkityksellisyydestä tilanteissa, joissa mainitulle toimielimelle on annettu, kuten käsiteltävässä asiassa, toimivalta antaa perussäädöstä muuttavia toimia. Jos näet ilmenee, että kyseistä toimivaltaa voidaan antaa ainoastaan säädösvallan siirrolla, kuten vastaajina olevat toimielimet väliintulijana olevan valtion tukemina väittävät, sillä, liittyykö tähän harkintavaltaa, ei ole olennaista merkitystä SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa määrättyjen välineiden valinnassa. ( 18 )

28. Sen argumentin perusteltavuus, jossa puolletaan näkemystä, että asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdalla, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, komissiolle myönnetty toimivalta on aineellisessa mielessä täytäntöön panevaa, ja jota komissio perustelee sillä, ettei sillä ole lainkaan liikkumavaraa, on siten riippuvainen siitä, mikä merkitys ja laajuus on annettava SEUT 290 artiklan 1 kohtaan sisältyvälle käsitteelle lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän säädöksen muuttaminen.

29. Ennen tämän kysymyksen tarkastelua on kuitenkin syytä pysähtyä hetkeksi toiseen asianosaisten välillä kiistaa aiheuttaneeseen kysymykseen, jossa on tällä kertaa kyse lainsäätäjän harkintavallasta sen päättäessä, minkälaista toimivaltaa komissiolle annetaan perussäädöksen täytäntöönpanoa varten.

B Lainsäätäjän harkintavalta päättää, onko käytettävä delegoituja toimia vai täytäntöönpanotoimia

30. Vastaajina olevat toimielimet, joita väliintulijana oleva valtio tukee tässä kysymyksessä, ovat eri tavoin vedonneet kantansa tueksi lainsäätäjän harkintavaltaan päättää menettelytavoista, joilla säädökset, jotka se hyväksyy lainsäätämisjärjestyksessä, on pantava täytäntöön.

31. Muistutan tästä ennen kaikkea, että lainsäätäjällä on täysi poliittinen harkintavalta, johon ei voida soveltaa tuomioistuinvalvontaa, siinä, päättääkö se siirtää säädösvaltaa. ( 19 ) Säädösvallan siirto ei ole velvollisuus vaan väline tai pikemminkin mahdollisuus, jota lainsäätäjä voi päättää käyttää yksinkertaistaakseen ja nopeuttaakseen normatiivista prosessia sellaisten näkökohtien osalta, jotka eivät ole keskeisiä perussäädöksellä säännellyllä alalla. Vaikka lainsäätäjä ei ole velvollinen siirtämään säädösvaltaansa, sen on kuitenkin noudatettava, jos se päättää näin tehdä, SEUT 290 artiklassa vahvistettuja edellytyksiä, kuten etenkin sitä, ettei keskeisiä poliittisia valintoja voida delegoida, kuten todetaan mainitun artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa. ( 20 )

32. Muistutan lisäksi, että unionin tuomioistuin on todennut biosidivalmisteita koskevan tuomion 40 kohdassa, että lainsäätäjällä ”on harkintavaltaa silloin, kun se päättää antaa komissiolle SEUT 290 artiklan 1 kohdan nojalla siirretyn säädösvallan tai SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla täytäntöönpanovallan”.

33. Sekä neuvosto että parlamentti viittaavat kirjelmissään kyseiseen kohtaan ja siinä esitettyyn periaatteeseen. ( 21 ) Komissio puolestaan kyseenalaistaa sen merkityksellisyyden käsiteltävässä asiassa argumentein, jotka on mielestäni hylättävä. Tuon kohdan muotoilun ja sanamuodon perusteella ei näet voida katsoa, kuten kantajana oleva toimielin esittää, että mainittua periaatetta koskeva toteamus rajoittuisi ainoastaan tapauksiin, joissa on, kuten kyseessä olevaan tuomioon johtaneessa asiassa, selvitettävä, täydennetäänkö täytäntöönpanotoimenpiteellä perussäädöstä SEUT 290 artiklassa tarkoitetulla tavalla, mutta ei myös tapauksiin, joissa, kuten käsiteltävässä asiassa, on tämän määräyksen mukaan kyse täytäntöönpanotoimenpiteen muuttavasta luonteesta.

34. Näin ollen on aiheellista pohtia biosidivalmisteita koskevan tuomion 40 kohdassa lainsäätäjälle annetun harkintavallan laajuutta. Ennen kaikkea minusta näyttää selvältä, että harkintavaltaa on käytettävä SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti. Lainsäätäjän valinnanmahdollisuus ei anna sille toimivaltaa luokitella täytäntöönpanoksi toimia, jotka todellisuudessa merkitsevät delegoitujen lainsäädäntötehtävien hoitoa, ja päinvastoin. Tällainen toimivalta näet tosiasiassa poistaisi delegoidun tehtävän ja täytäntöönpanotehtävän välisen erottelun sekä vääristäisi tässä erottelussa heijastuvaa toimivallan jakoa ja toimielinten välistä tasapainoa. SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa vahvistetaan yhtäältä lainsäädäntövallan käyttäjien erityinen toimivalta ja toisaalta tahot (pääasiassa jäsenvaltiot ja komissio), joille on osoitettu täytäntöönpanotehtävä. Lukuun ottamatta SEUT 291 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja asetuksia, joilla vahvistetaan yleiset säännöt ja periaatteet, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, lainsäädäntövallan käyttäjillä ei ole lähtökohtaisesti mitään roolia kyseisen artiklan soveltamisalaan kuuluvien toimenpiteiden valmistelussa. ( 22 ) Tästä seuraa, että SEUT 290 artiklan nojalla annetut delegoidut toimet eivät voi sisältää SEUT 291 artiklassa tarkoitettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä, eivätkä viimeksi mainitun määräyksen perusteella annetut täytäntöönpanotoimet voi sisältää SEUT 290 artiklan soveltamisalaan kuuluvia yleisesti sovellettavia oikeussääntöjä.

35. En myöskään usko, että unionin tuomioistuin olisi edellä mainitussa biosidivalmisteita koskevan tuomion 40 kohdassa halunnut epäsuorasti myöntää sellaisen ”harmaan alueen” olemassaolon, jolla delegoitujen toimien ja täytäntöönpanotoimien välinen rajanveto saattaa hämärtyä ja jonka sisällä lainsäätäjälle annettua harkintavaltaa käytetään. Unionin tuomioistuin onkin julkisasiamies Cruz Villalònin ratkaisuehdotuksessaan tekemän kehotuksen mukaan välttänyt ottamasta kantaa komission väittämään, jonka mukaan SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan soveltamisalat ovat toinen toisensa poissulkevia.

36. Unionin tuomioistuimen mainitsema harkintavalta sitä vastoin näyttää minusta konkretisoituvan lainsäätäjän mahdollisuudessa päättää, millaisten menettelytapojen mukaisesti (delegoitu toimi vai täytäntöönpanotoimi) lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty säädös olisi pantava täytäntöön. Kun päätös on tehty, lainsäätäjän tehtävänä on mukauttaa vastaavasti perussäädöksen sisältöä ja rakennetta, jotta näiden kahden normitason (lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty säädös ja täytäntöönpanotoimenpide) välille voidaan luoda yhteys, joka näkyy jommassakummassa lähteessä (delegoitu toimi tai täytäntöönpanotoimi).

37. Unionin tuomioistuimen tehtävänä puolestaan on arvioida, onko SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa määrättyjä edellytyksiä noudatettu, toisin sanoen on arvioitava, ovatko kyseessä olevan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen sisältö ja rakenne yhteensopivia sen normatiivisen välineen kanssa, jolla tämä säädös pannaan täytäntöön. Tällä tavalla on minusta tulkittava ilmeistä ristiriitaa, joka on biosidivalmisteita koskevan tuomion 40 kohtaan sisältyvän toteamuksen, jonka mukaan lainsäätäjän käyttämään sille myönnettyyn harkintavaltaan kohdistuva tuomioistuinvalvonta rajoittuu marginaaliseen valvontaan, sekä sen seikan, että mainitun tuomion perustelujen 41–51 kohdassa otetaan käyttöön SEUT 291 artiklassa määrättyjen edellytysten noudattamista koskeva kattava valvonta, välillä. Ehdotetun tulkinnan mukaan unionin tuomioistuimen valvonta rajoittuisi tosiaan ilmeiseen arviointivirheeseen sen osalta, onko lainsäätäjä valinnut delegoitujen toimien vai täytäntöönpanotoimien käytön, kun taas valvonta on kattavaa silloin, kun on kyse siitä, onko lainsäätäjä noudattanut SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan edellytyksiä.

38. Tutkin seuraavaksi, mikä merkitys ja laajuus olisi annettava SEUT 290 artiklan 1 artiklassa tarkoitetulle käsitteelle lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen ”muuttaminen”.

C SEUT 290 artiklassa tarkoitettu lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen ”muuttaminen ”

39. Asianosaisten väittelyssä törmäsivät toisiinsa vastaajina olevien toimielinten ajama muotoseikkoja koskeva ”formalistinen” näkemys, jonka mukaan jokainen perussäädöksen vähäinenkin ja vähämerkityksinen muodollinen muutos edellyttää delegoitua toimea, sekä komission esittämä ”aineellinen” näkemys, jonka mukaan SEUT 290 artiklan soveltamisalaan eivät kuulu muutokset, jotka eivät edellytä komission harkintavaltaa ja jotka eivät muuta kyseisen säädöksen normatiivista sisältöä. Ensiksi mainitun näkemyksen etuna on kaikkien muodollisiin perusteisiin perustuvien näkemysten tavoin se, että sitä on helppo soveltaa ja se on ennakoitavissa. ( 23 ) Vaarana on kuitenkin se, että säädösvallan siirron piiriin sijoitetaan muuttavia toimenpiteitä, jotka ovat tosiasiassa täytäntöön panevia. Jälkimmäisessä näkemyksessä delegoidun toimivallan piiriin sijoitetaan ainoastaan toimenpiteet, jotka aineellisessa mielessä kuuluvat tällaiseen ryhmään, mutta tämä näkemys vaikeuttaa delegoitujen toimien ja täytäntöönpanotoimien välistä valintaa ja tekee siitä mahdollisesti ristiriitaisen tapauksissa, joissa komissiolle on annettu toimivalta perussäädöksen muodolliseen muuttamiseen. Komission näkemyksen noudattaminen merkitsee toisaalta sen myöntämistä, että tietyt lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tekstiin tehtävät muutokset voidaan tehdä täytäntöönpanotoimella.

40. Ennen kuin otan kantaa jommankumman näkemyksen puolesta on aiheellista pysähtyä hetkeksi erääseen toiseen argumenttiin, joka pistää esiin joistakin komission kirjallisten huomautusten kohdista ja jonka perusteella SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu käsite perussäädöksen ”muuttaminen” ei kata (muiden kuin keskeisten) osien lisäämistä kyseisen säädöksen tekstiin.

41. Tästä olen samaa mieltä parlamentin kanssa, kun se katsoo, että normatiivisen toimen ”muuttaminen” kattaa yleisesti ottaen minkä tahansa toimen tekstiin tehtävän muutoksen, olipa kyse toimen jonkin osan poistamisesta, lisäämisestä tai korvaamisesta. SEUT 290 artiklan teksti ei syntyhistoriansakaan valossa mahdollista minusta erilaista tulkintaa.

42. Muistutan tästä, että EY 202 artiklan perusteella käyttöön otetussa komiteamenettelyssä käsite perusasetuksen ”muuttaminen” piti selvästi sisällään normatiivisen täydentämistehtävän (”uusien osien lisääminen”), joka kuului yhden ainoan ”täytäntöönpanovallan” ryhmään. Päätöksen 1999/468 ( 24 ) 2 artiklan 2 kohdan mukaan valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn – joka otettiin käyttöön päätöksellä 2006/512, ( 25 ) jotta parlamentti saattoi lainsäädäntövallan käyttäjänä harjoittaa rajallista valvontaa tiettyjen yhteispäätösmenettelyn mukaisesti annettujen säädösten täytäntöönpanotoimien osalta – oli turvauduttava tapauksissa, joissa komissiolle on annettu toimivalta toteuttaa yleisesti sovellettavia toimenpiteitä, joilla muutetaan perussäädöksen muita kuin keskeisiä osia, myös poistamalla joitakin niistä tai täydentämällä säädöstä lisäämällä uusia muita kuin keskeisiä osia. ( 26 ) Toisaalta tällaisen muotoilun logiikan mukaisesti säädöksen ”täydentäminen” sääntelemällä tällä säädöksellä säännellyn alan yksityiskohtaisia tai teknisiä näkökohtia merkitsee säädöksen muuttamista myös silloin, kun kyseistä täydennystä ei ole tarkoitus sisällyttää säädöksen tekstiin. ( 27 )

43. Toisin kuin päätöksen 1999/468 2 artiklan 2 kohdassa, SEUT 290 artiklan 1 kohdassa – kuten jo Euroopan perustuslakia koskevan sopimuksen I-36 artiklassa – tehdään ero perussäädöstä ”täydentävien” ja ”muuttavien” toimenpiteiden välillä. Kun otetaan huomioon Lissabonin sopimuksen laatijoiden pyrkimys systematisoida ja uudistaa normatiivisen vallan siirtomekanismia unionissa, on loogista ajatella, että erilaisella ilmaisulla pyritään tunnistamaan kaksi toiminnallisesti erillistä delegoitujen toimien ryhmää. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat toimenpiteet, joilla tehdään muodollisia muutoksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tekstiin, ja toinen ryhmä kattaa toimenpiteet, joilla täydennetään sen normatiivista sisältöä itse tekstiin puuttumatta. Tästä näkökulmasta uusien, muiden kun keskeisten osien lisääminen teknisen valinnan mukaan perussäädökseen merkitsee SEUT 290 artiklassa tarkoitettua ”muuttamista”, jos näitä osia liitetään kyseisen säädöksen tekstiin (artiklaosaan tai liitteisiin), ja ”täydentämistä” puolestaan silloin, jos uusia osia ei ole tarkoitus aineellisesti liittää perussäädökseen, vaan niitä on tarkoitus säännellä erillisessä normatiivisessa toimessa. ( 28 ) Se, kumpi tekniikka valitaan, riippuu muun muassa vaaditun täydentämisen laajuudesta: tekstiin tehtävä muutos voi olla parempi vaihtoehto silloin, kun on kyse esimerkiksi säädöksen liitteeseen tehtävistä täsmällisistä lisäyksistä, mutta ei silloin, jos vaaditaan yksityiskohtaisesti jäsenneltyä normistoa.

44. Näin ollen on otettava kantaa komission ajamaan ”aineelliseen” näkemykseen, jonka mukaan, kuten edellä on todettu, SEUT 290 artiklassa tarkoitettuja muutoksia eivät ole sellaiset, jotka eivät edellytä komission harkintavaltaa ja jotka eivät muuta perussäädöksen normatiivista sisältöä.

45. Kuten edellä on todettu, delegoidulle lainsäädäntötehtävälle on ominaista, että siirron saaja käyttää tiettyä harkintavaltaa, joka ei sitä vastoin välttämättä ole luonteenomaista täytäntöönpanotehtävälle. Säädösvallan siirtämiseen toimeenpanoelimelle liittyy yleensä mekanismeja, jotka mahdollistavat eri tavoin sen, että valtiosäännön mukaan lainsäädäntötehtävästä vastaava elin voi valvoa siirretyn säädösvallan käyttöä – ja siten harkintavallan käyttöä – mahdollisesti myös tämän vallan peruuttamisella. Näillä mekanismeilla pyritään tasapainottamaan säädösvallan siirrolle ominaista poikkeamista vallanjaon periaatteesta – poikkeaminen tosin rajoittuu lainsäädännön teknisempiin näkökohtiin – ja varmistamaan tällä tavoin, että unionin oikeudessa, SEU 2 ja SEU 10 artiklassa vahvistettua demokraattista periaatetta ( 29 ) noudatetaan kaikilta osin. Näin ollen mikäli säädösvallan siirron kohteena olevalle elimelle ei ole annettu lainkaan harkintavaltaa, lainsäätäjän toteuttama valvonta menettää täysin merkityksensä, eikä delegoituun lainsäädäntöön turvautuminen ole enää perusteltua, kun kyseinen tehtävä voidaan hoitaa pelkästään täytäntöönpanotoimenpiteen avulla. Tällaisen päättelyn noudattaminen johtaisi siihen, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tekstin muuttaminen, joka on seurausta siitä, että komissio käyttää sidottua harkintavaltaa, jäisi SEUT 290 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle, eikä sitä voitaisi sijoittaa delegoidun lainsäädännön piiriin.

46. Samalla tavoin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tekstin muutos, joka ei vaikuta sen normatiiviseen sisältöön, sikäli kuin normatiivisella sisällöllä tarkoitetaan kaikkia säädöksen sisältämiä oikeussääntöjä, ei näytä edellyttävän säädösvallan siirtoa, koska se ei muuta tuon säädöksen normatiivisia osia.

47. SEUT 290 artiklan 1 kohdan teksti ei kuitenkaan tarjoa tukea perussäädöstä muuttavien toimenpiteiden erottamiseksi toisistaan, vaan siinä näytetään pikemminkin nojautuvan muodolliseen perusteeseen, jonka perusteella kyseisessä määräyksessä tarkoitetuksi ”muuttamiseksi” katsotaan mikä tahansa muodollinen puuttuminen säädöksen tekstiin, minkä seurauksena muuttamistehtävä kuuluisi luonteensa puolesta säädösvallan siirron piiriin. Tästä seuraisi kyseisen tehtävän kannalta se, ettei delegoitu toimi aineellisessa mielessä vastaa täysin delegoitua toimea muodollisessa mielessä, koska aineellisesti täytäntöön paneva normatiivinen toimi voitaisiin tai oikeastaan pitäisi antaa delegoidulla toimella muuttavan luonteensa vuoksi.

48. On perusteltua kysyä, onko muuttamisen käsitteen näin laaja tulkinta, joka antaa lainsäätäjälle käytännössä mahdollisuuden varata itselleen aineellisesti täytäntöön panevien toimien valvonnan, sopusoinnussa SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätyn toimivallanjaon periaatteen sekä perussopimuksilla tavoitellun toimielinten välisen tasapainon kanssa. Täytäntöönpanotehtävä – jota hoidetaan yleensä unionin toimielinjärjestelmän ulkopuolella, koska se on osoitettu lähtökohtaisesti jäsenvaltioille – on näet silloin, kun perussäädös edellyttää yhdenmukaista täytäntöönpanoa, annettu erityistapauksia lukuun ottamatta komissiolle jäsenvaltioiden valvonnassa. Toisaalta SEUT 290 artikla ei kata lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen osiin mahdollisesti sellaisilla toimenpiteillä tehtäviä muutoksia, jotka eivät ole soveltamisalaltaan yleisiä – esimerkiksi sellaisen liitteen päivittämistä, joka ei sisällä tällaisia toimenpiteitä –, eikä siinä siten ilmaista ehdotonta periaatetta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen koskemattomuudesta lainsäätäjän valvontapiirin ulkopuolella.

49. Edellä esitetyn perusteella ja ilman, että käsiteltävän asian olosuhteissa on tarpeen viedä arviointia pidemmälle, katson, että delegoitujen toimien käyttö on välttämätöntä muuten paitsi sellaisissa tapauksissa, joissa selvästi ilmenee, ettei toteutettava muuttava toimenpide jätä minkäänlaista harkintavaltaa komissiolle eikä vaikuta perussäädöksen normatiivisiin osiin. Tällaisen tilanteen piiriin kuuluisi esimerkiksi lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen liitteen päivitys sen jälkeen, kun jäsenvaltiot ovat toimittaneet tietoja, joiden sisältöä komissio ei voi millään lailla asettaa kyseenalaiseksi ja jotka eivät vaikuta säädöksen normatiivisiin osiin. ( 30 )

50. Kaiken edellä esitetyn perusteella tarkastelen jäljempänä komission esittämiä väitteitä riidanalaisen asetuksen, jonka kumoamista se vaatii, säännösten lainvastaisuudesta.

D Komission esittämät väitteet riidanalaisesta asetuksesta

1. Väite, joka perustuu siihen, että asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tarkoitettu delegoitu toimi on aineellisesti luonteeltaan täytäntöön paneva

51. Komissio väittää, että asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tarkoitettua tilapäistä keskeyttämistä, josta päätetään asetukseen sisältyvien perusteiden perusteella, ei voida rinnastaa SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun perussäädöksen muuttamiseen. Komissio huomauttaa, että mainitussa määräyksessä edellytetään, että delegoidulla säädöksellä muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen ”tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia”, ja selvittää, että tämän mahdollistamiseksi kyseisten osien on loogisesti jo oltava perussäädöksessä, jonka normatiivista sisältöä delegoitu toimi siten muuttaa. Riidanalaisessa asetuksessa ei kuitenkaan yksilöidä kolmansia maita, joiden osalta viisumivapauden keskeyttämisestä on määrättävä, vaan vahvistetaan perusteet, joiden pohjalta yksilöinti on tehtävä. Tästä seuraa komission mielestä, että toimella, jolla kyseinen keskeyttäminen otetaan käyttöön, ei muuteta asetukseen N:o 539/2001 jo sisältyviä osia vaan pannaan se vain täytäntöön.

52. Viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 41–43 kohtaan siltä osin kuin kyseinen argumentti on ymmärrettävä siten, ettei alaviitteen lisääminen, josta säädetään asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tuon asetuksen liitteeseen II merkitse SEUT 290 artiklassa tarkoitettua ”muuttamista”, koska tällainen käsite ei kata uusien, muiden kuin keskeisten osien ”lisäämistä” perussäädöksen tekstiin. Tässä vaiheessa tyydyn huomauttamaan, että kolmas maa, jonka kansalaisten osalta asetuksen N:o 539/2001 mainitussa säännöksessä tarkoitetulla delegoidulla toimella keskeytetään tilapäisesti saman asetuksen 1 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu etuoikeusjärjestelmä, sisältyy mainitun asetuksen liitteeseen II. Delegoidulla toimella kyseisen kolmannen maan kansalaisiin sovellettavaan oikeudelliseen järjestelmään tehdään täsmennys niin, että tuon maan nimen kohdalle lisätään alaviite, ja ”muutetaan” näin muodollisesti perusasetuksessa jo ennestään olevaa osaa.

53. Komission argumentaatiota voidaan kuitenkin tulkita myös siten, että toimenpide, jolla keskeytetään tilapäisesti perussäädöksen oikeudellisen järjestelmän joidenkin osien soveltaminen, ei luonteensa puolesta kuulu SEUT 290 artiklan soveltamisalaan, koska sillä ei ”täydennetä” eikä ”muuteta” perussäädöksen osia vaan ainoastaan sovelletaan tämän säädöksen sisältämää sääntelyä ja mukautetaan sitä olosuhteisiin ja tapahtumiin, joita lainsäätäjä ei ole voinut ennustaa kuin ehkä vain abstraktisti. Näin tulkittuna komission argumentaatio nostaa esille kysymyksen, joka on mielestäni käsiteltävän asian pulmallisin, nimittäin kysymyksen siitä, onko asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tarkoitettu toimenpide pelkästään täytäntöön paneva, kun ei oteta huomioon saman asetuksen liitteeseen II alaviitteen lisäämisellä tehtyä muodollista muutosta.

54. Parlamentti ja neuvosto eivät ota nimenomaista kantaa tähän kysymykseen, koska ne molemmat nojautuvat puolustuksessaan argumenttiin, jonka mukaan kyseinen toimenpide kuuluu SEUT 290 artiklan soveltamisalaan sen perusteella, että sillä on asetuksen N:o 539/2001 liitettä II muuttava luonne. Komissio päättelee, että koska vastaajina olevat toimielimet eivät ole ottaneet kantaa tähän kysymykseen, ne myöntävät implisiittisesti sen, että kyseessä oleva toimenpide liittyy tosiasiallisesti toimeenpanoon. On totta, että neuvosto myöntää kirjallisissa huomautuksissaan, jos väkinäiset tulkinnat sivuutetaan, että olisi voitu luoda toisenlainen mekanismi, joka ei edellytä delegoitujen toimien antamista käsiteltävässä asiassa, ja että tällaiseen lopputulokseen olisi päästy liitettä II muodollisesti muuttamatta.

55. Muilta osin todettakoon, että kyseinen mekanismi on otettu käytännössä käyttöön riidanalaisella asetuksella asetukseen N:o 539/2001 lisätyssä 1 a artiklassa. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 13 kohdassa esitetään, kyseisessä artiklassa säädetään järjestelmästä, joka poiketen siitä, mitä asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, mahdollistaa liitteessä II mainittujen kolmansien maiden kansalaisten viisumivapauden keskeytyksen hätätilanteissa kuuden kuukauden ajanjaksoksi, jota voidaan jatkaa vielä 12 kuukaudella. Komissio määrää keskeyttämisestä, joka tuottaa samat vaikutukset kuin saman asetuksen 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa tarkoitettu keskeyttäminen ( 31 ) mutta johon ei liity mainitun asetuksen tekstin muuttamista, asetuksen N:o 182/2011 5 artiklassa tarkoitetun tarkastelumenettelyn mukaisesti annetulla täytäntöönpanotoimella. Edellä mainitussa 1 a artiklassa säädetyn menettelyn kiireellisyys, johon parlamentti vetosi istunnossa vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen, ei minusta ole riittävä peruste sille, että tällaisessa menettelyssä turvaudutaan täytäntöönpanotoimiin. Valitun sääntelyvälineen asianmukaisuutta näet arvioidaan niiden toimenpiteiden luonteen ja vaikutusten perusteella, jotka toteutetaan perussäädöksen täytäntöön panemiseksi. Siten esimerkiksi sen alan arkaluonteisuuteen liittyvät poliittiset syyt, jolla näitä toimenpiteitä on tarkoitus toteuttaa, ( 32 ) eivät vaikuta tähän arviointiin, kuten sitä paitsi vastaajina olevat toimielimet ovat loppujen lopuksi käsiteltävässä asiassa myöntäneet. ( 33 ) Sama pätee kyseessä olevien toimenpiteiden mahdolliseen kiireellisyyteen. Huomautan tästä toisaalta, että Euroopan parlamentin puheenjohtajakokouksen käytännön järjestelyistä delegoitujen säädösten käyttämisessä 3.3.2011 hyväksymän yhteisymmärryksen, jossa esitetään käytännön säännöt ja täsmennykset ja suositukset, joita on sovittu noudatettavan lainsäädäntövallan siirtämiseen SEUT 290 artiklan mukaisesti, VI osastossa määrätään erityisestä kiireellisestä menettelystä, jota sovelletaan delegoitujen toimien antamiseen erityistapauksissa ja määrätyillä aloilla, kuten turvallisuuskysymyksissä, terveydensuojelussa ja juuri ulkosuhteissa, mukaan lukien humanitaarisissa kriiseissä. Tällaisen menettelyn perusteella annettu toimi tulee voimaan välittömästi ja sitä sovelletaan niin kauan kuin parlamentti tai neuvosto ei vastusta sitä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä säädöksessä asetetun määräajan kuluessa.

56. Toisaalta jos ajatellaan, että asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tarkoitettu keskeyttämistoimenpide on, myös riippumatta muutoksesta, jonka toimenpide tuo perussäädökseen, delegoidun toimen kaltainen, edellä esitetyn linjauksen ( 34 ) mukaan olisi myönnettävä, että sillä ”täydennetään” SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tiettyjä asetuksen N:o 539/2001 muita kuin keskeisiä osia. Kaikki käsiteltävän asian asianosaiset kuitenkin hylkäävät tämän näkemyksen.

57. Yleisesti ottaen katson, että toimenpiteet, joissa määrätään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä säädöksessä säädetyn oikeudellisen järjestelmän tiettyjen osien soveltamisen keskeyttämisestä, kuten toimenpiteet, joilla määrätään näiden osien soveltamisen jatkamisesta tai niistä poikkeamisesta, on lähtökohtaisesti ja lukuun ottamatta välttämätöntä tapauskohtaista arviointia, joka toimii ohjenuorana komissiolle käytännössä annetun toimivallan luonteen määrittelyssä, sijoitettava täytäntöönpanotehtävän piiriin. Biosidivalmisteita koskevan unionin tuomioistuimen tuomion 38 ja 39 kohdassa käytettyä ilmausta lainatakseni tällaisella toimenpiteiden luokittelulla pyritään pikemminkin ”täsmentämään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen sisältöä” kuin täydentämään sitä.

58. Lopuksi toteaisin, että yhdyn komission näkemykseen siitä, että asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tarkoitettu keskeyttämistoimenpide merkitsee, kun ei oteta huomioon toimenpiteen perussäädökseen tuomaa muutosta, pelkästään kyseiseen säädökseen sisältyvien säännösten soveltamista ja kuuluu siten täytäntöönpanotoimien ryhmään samalla tavoin kuin vastavuoroisuusmekanismin ensimmäisessä vaiheessa toteutetut toimenpiteet sekä ne, joista päätetään edellä mainitun 1 a artiklan nojalla. Tällaista päätelmää tukee tässä asiassa toisaalta myös komission rajallinen harkintavalta päättää keskeyttämisestä.

59. Viisumivapauden keskeyttämistä koskevien toimenpiteiden, jotka annetaan asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan e alakohdan nojalla, ja toimenpiteiden, jotka annetaan f alakohdan nojalla, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, välillä on kuitenkin olemassa ”laadullinen” ero, joka näkyy siinä, että jälkimmäisillä tehdään muodollinen muutos yhteen kyseisen asetuksen osaan. Tästä on kuitenkin syytä arvioida komission kanteensa tueksi esittämien argumenttien perusteella yhtäältä sitä, voidaanko yksistään tämän eron perusteella oikeuttaa turvautuminen SEUT 290 artiklaan toteutettaessa asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tarkoitettuja toimenpiteitä niiden tosiasiallisesti täytäntöön panevasta luonteesta huolimatta, ja toisaalta sitä, eikö lainsäätäjä ole ylittänyt harkintavaltaansa, joka sillä on tällaisen toimen rakenteen ja sisällön määrittelyssä, kun se on säätänyt, että komission on samalla muutettava perussäädöksen tekstin sisältöä.

2. Argumentti, jonka mukaan delegoitujen toimien käyttöä ei voida perustella sillä, että on säädetty alaviitteen liittämisestä asetuksen N:o 539/2001 liitteeseen II

60. Komissio väittää, ettei se, että asetuksen N:o 539/2001 liitteeseen II lisätään asianomaisen kolmannen maan nimen kohdalle saman asetuksen 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tarkoitettu alaviite, merkitse SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ”muuttamista”, koska se ei vaikuta perussäädöksen oikeudelliseen järjestelmään.

61. Huomautan tästä, että edellä mainitun säännöksen nojalla toteutettavalla toimenpiteellä ei ainoastaan yksilöidä kolmatta maata, joka ei enää takaa viisumijärjestelmän vastavuoroisuutta unionin kansalaisten osalta, konkretisoimalla perussäädöksessä yleisesti ja abstraktisti tarkasteltu tilanne, vaan myös keskeytetään tilapäisesti asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu etuoikeusjärjestelmä kyseisen maan kansalaisten osalta. Tällainen toimenpide vaikuttaa siis suoraan asetuksella N:o 539/2001 säädellyn alan joihinkin näkökohtiin, toisin sanoen kyseessä olevan kolmannen maan lisäämiseen liitteeseen II sekä viisumivapauden täysimääräiseen soveltamiseen tämän maan kansalaisiin.

62. On totta, kuten komissio huomauttaa, että keskeyttäminen olisi tehokas myös tilanteissa, joissa mainitun alaviitteen lisäämisestä ei säädetä ja keskeyttämistä koskeva päätös on tehty täytäntöönpanotoimella, kuten on vastavuoroisuusmekanismin ensimmäisessä vaiheessa sekä asetuksen N:o 539/2001 1 a artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, nojalla toteutettujen toimenpiteiden osalta. Kuten näet ilmenee mainitun asetuksen 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan sanamuodosta, alaviitteessä vain ilmoitetaan viisumivapauden keskeyttämisestä ja ilmoitetaan sen kesto, joten se on pelkästään informatiivinen. Kuten neuvosto itse toteaa kirjallisissa kirjelmissään ja kuten riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ilmenee, tällä pyritään avoimuuteen ja oikeusvarmuuteen.

63. Pidän kuitenkin parlamentin istunnossa tekemää toteamusta oikeana, nimittäin sitä, ettei asetuksen N:o 539/2001 liitteen II muuttamista alaviitteen liittämisellä voida tarkastella keskeyttämistä koskevasta päätöksestä erillään.

64. Tarkemmin sanoen olen sitä mieltä, että säätämällä edellä mainitusta muuttamisesta lainsäätäjä on halunnut liittää keskeyttämistä koskevan päätöksen perussäädöksen ydinosaan. Tämän toimenpiteen ansiosta keskeyttämistä koskevasta päätöksestä tulee olennainen osa kyseistä perussäädöstä, ja tämä johtaa oikeuslähteiden hierarkian muodollisesta näkökulmasta erilaiseen asetelmaan suhteessa vastavuoroisuusmekanismin ensimmäisessä vaiheessa toteutettuihin toimenpiteisiin sekä niihin, joista säädetään suojamekanismin yhteydessä, vaikka näillä on sama normatiivinen morfologia.

65. Näin ollen kun otetaan huomioon keskeyttämistä koskevan päätöksen ja asetuksen N:o 539/2001 tekstin välille alaviitteellä luotu kytkentätehtävä, minusta ei ole mahdollista väittää, kuten komissio tekee, ettei mainitun asetuksen liitteen II muuttaminen, jonka alaviitteen lisääminen saa aikaan, vaikuttaisi asetuksen normatiivisiin osiin. Näin ollen tässä ei ole kyse tämän ratkaisuehdotuksen 49 kohdassa esitetyistä tilanteista, joissa komissiolle siirretty valta muuttaa perussäädöstä voisi jäädä SEUT 290 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.

66. Samalla tavoin minusta on hylättävä komission argumentti, jonka mukaan käsiteltävässä asiassa ei voi olla kyse SEUT 290 artiklassa tarkoitetusta muuttamisesta, kun otetaan huomioon, että komission harkintavalta on sidottua. Tästä on syytä huomauttaa, että riidanalaisella asetuksella käyttöön otetun vastavuoroisuusmekanismin toiselle vaiheelle on epäilemättä ominaista tietty automaattisuus, kuten osoittavat sekä asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, sanamuoto että se, että viisumivapauden tilapäisen keskeyttämisen ainoaksi edellytykseksi on tässä säännöksessä asetettu se, että asianomainen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa 24 kuukauden kuluessa. Kuten komissio kuitenkin panee merkille, saman 4 kohdan d alakohdassa säädetään, että erityisesti f alakohdan mukaisia ”jatkotoimia harkitessaan” komissio ”ottaa huomioon niiden toimenpiteiden tulokset, joita asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut viisumivapauden varmistamiseksi kyseisen kolmannen maan kanssa, b alakohdan mukaisesti toteutetut toimenpiteet ja viisumivapauden keskeyttämisen seuraukset unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä kyseisen kolmannen maan ulkosuhteiden kannalta”. Tästä säännöksestä siis seuraa, että komissiolla on vastavuoroisuusmekanismin toisen vaiheen varsin automaattisesta luonteesta huolimatta kuitenkin tietynasteinen, tosin rajallinen arviointimarginaali f alakohdassa tarkoitetun väliaikaista keskeyttämistä koskevan päätöksen teossa. Myös tästä näkökulmasta katsottuna kyse ei siten ole tämän ratkaisuehdotuksen 49 kohdassa esitetyistä tilanteista.

67. Lopuksi olen sitä mieltä, että asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, nojalla toteutettavan toimenpiteen tosiasiassa täytäntöön panevasta luonteesta huolimatta SEUT 290 artiklassa tarkoitetun sääntelyvälineen käyttö on perusteltua käsiteltävässä asiassa sen muutoksen perusteella, jonka kyseinen toimenpide tuo perussäädökseen.

3. Väitettyä ”muotoseikkoihin liittyvää väärinkäyttöä” koskeva argumentti

68. Komissio väitti kanteessa, että se, että on säädetty mahdollisuudesta liittää asetuksen N:o 539/2001 liitteeseen II alaviite, jolla ilmoitetaan viisumivapauden keskeyttämisestä asianomaisen kolmannen maan osalta, ei merkitse SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ”muuttamista” vaan kyse on pelkästään teknisestä keinosta, jota lainsäätäjä on käyttänyt perustellakseen delegoitujen toimien käyttöä, ja että kyse on siten ”muotoseikkoihin liittyvästä väärinkäytöstä”. Tällainen argumentti, jota käsiteltiin vain hieman kannekirjelmässä ja jota ei myöhemmin toistettu kantajan vastauskirjelmässä, näyttää minusta viittaavaan olettamukseen harkintavallan väärinkäytöstä.

69. Oikeuskäytännön mukaan harkintavaltaa on käytetty väärin ainoastaan, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että toimenpide on tehty yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi tai perussopimuksessa asian käsittelyjärjestykseksi erityisesti määrätyn menettelyn välttämiseksi. ( 35 ) Muista mahdollisista pohdinnoista riippumatta olen siis sitä mieltä, etteivät komission kanteessaan esille tuomat seikat, jotka koskevat asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, tarkoitetun keskeyttämistoimenpiteen aineellisesti täytäntöön panevaa luonnetta, ole sellaisia, että ne voisivat toimia tällaisina viitteinä ja antaa mahdollisuuden katsoa, että lainsäätäjä on säätänyt kyseisessä säännöksessä mainitusta alaviitteen lisäämisestä yksinomaan tai olennaisilta osin täytäntöönpanotoimien käytön välttämiseksi.

4. Väitettyä ilmeistä arviointivirhettä koskeva argumentti

70. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin päättää soveltaa käsiteltävään asiaan biosidivalmisteita koskevassa tuomiossa vahvistettuja periaatteita, ( 36 ) komissio väittää vastauskirjelmässään, että lainsäätäjän päätökseen soveltaa tässä tapauksessa delegoituja toimia liittyy ilmeinen arviointivirhe.

71. Neuvoston esittämä oikeudenkäyntiväite edellä esitetyistä argumentaatioista on mielestäni hylättävä. Toisin kuin tämä toimielin väittää, kyseiset argumentaatiot eivät ole kantajan vastauskirjelmässä myöhässä esitetty uusi kanneperuste vaan kehitelmä kanteen tueksi esitetystä ainoasta perusteesta, joka koskee SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan rikkomista. Toisaalta myös vaikka kyseisiä argumentaatioita olisi pidettävä uutena perusteena, myöhäistä esittämistä voidaan perustella sillä, että argumentaatiot perustuvat periaatteisiin, jotka unionin tuomioistuin on vahvistanut biosidivalmisteita koskevassa tuomiossaan, joka annettiin vasta kanteen nostamisen jälkeen.

72. Pääasian osalta muistutan ennen kaikkea siitä, että unionin tuomioistuin on todennut mainitussa tuomiossa, että lainsäätäjällä ”on harkintavaltaa silloin, kun se päättää antaa komissiolle SEUT 290 artiklan 1 kohdan nojalla siirretyn säädösvallan tai SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla täytäntöönpanovallan”. ( 37 ) Tein tämän ratkaisuehdotuksen 36 kohdassa päätelmän, jonka mukaan tällainen harkintavalta konkretisoituu lainsäätäjän mahdollisuudessa päättää, millaisten menettelytapojen mukaisesti lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty säädös on pantava täytäntöön, mukauttamalla vastaavasti tuon säädöksen sisältöä ja rakennetta.

73. Edellä etenkin 60–67 kohdassa esitetyistä syistä katson, että kun otetaan huomioon asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna perusasetuksella, nojalla annettavien toimien muuttava luonne, SEUT 290 artiklan soveltamista koskevat edellytykset on täytetty käsiteltävässä asiassa. Näin ollen on vielä varmistettava, ettei lainsäätäjän valinta, jonka mukaan vastavuoroisuusmekanismin toinen vaihe on pantava täytäntöön delegoiduilla toimilla, jolloin tässä vaiheessa toteutettavilla toimenpiteillä on muuttava luonne, ylitä harkintavaltaa, joka sillä on perussäädöksen rakenteen ja sisällön määrittelyssä. Tällaisesta tilanteesta voisi olla kyse, jos alaviitteen lisäämisestä säätäminen osoittautuu mielivaltaiseksi tai epäloogiseksi tai se on ristiriidassa sen sääntelyjärjestelmän kanssa, johon se liittyy.

74. Kuten olen jo useaan otteeseen todennut, komission mukaan ensimmäinen epäjohdonmukaisuus on siinä, että sillä ei ole minkäänlaista harkintavaltaa määrätessään viisumivapauden keskeyttämisestä asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, nojalla, mutta sillä on sitä vastoin laaja arviointimarginaali toteuttaessaan täytäntöönpanotoimella vastavuoroisuusmekanismin ensimmäiseen vaiheeseen kuuluvia toimenpiteitä. Kyseisessä säännöksessä sille annetun harkintavallan sidottu luonne tekee tarpeettomaksi asetuksen N:o 539/2001 4 b artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, lainsäätäjille tunnustetun valtuuden vastustaa siirtoa.

75. Tältä osin pitää paikkansa, että komissiolla on vastavuoroisuusmekanismin ensimmäisessä vaiheessa enemmän harkintavaltaa, vaikka se ei täysin puutu toisesta vaiheesta, kuten edellä on jo voitu todeta. ( 38 )

76. Kuten vastaajina olevat toimielimet väittävät, päätöstä soveltaa delegoituja toimia toisessa mutta ei ensimmäisessä vaiheessa voidaan perustella sillä, että tässä toisessa vaiheessa määrättävällä keskeyttämistoimenpiteellä on laajempi ulottuvuus, ja sen vaikutukset ovat väliaikaisuutta lukuun ottamatta aineellisesti samat kuin jos asianomainen kolmas maa poistettaisiin asetuksen N:o 539/2001 liitteessä II tarkoitetusta luettelosta, mistä taas on kyse vastavuoroisuusvaiheen kolmannessa ja viimeisessä vaiheessa, joka pannaan täytäntöön lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä säädöksellä. Tällainen mekanismi on luotu yhtenäiseksi prosessiksi, jolle on luonteenomaista toimenpiteet, joiden tehoa nostetaan asteittain ja jotka vastaavat oikeuslähteiden hierarkiassa eri tasoilla olevia normatiivisia välineitä. Tästä näkökulmasta katson, ettei SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa määrättyjen normatiivisten tehtävien välisestä hämärtymisestä sinänsä kerro se komission mainitsema seikka, että asetuksen N:o 539/2001 4 b artiklassa säädetty, saman asetuksen 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan nojalla annettavia toimia koskeva veto-oikeus onkin lopulta, kun otetaan huomioon komissiolla tässä vaiheessa oleva sidottu harkintavalta, tietynasteista lainsäätäjän välillistä valvontavaltaa suhteessa siihen, kuinka kyseinen toimielin harjoittaa harkintavaltaansa, jota sillä on vastavuoroisuusmekanismin ensimmäisessä vaiheessa.

77. Tarkasteltaessa komission argumenttia, jonka mukaan asetuksen N:o 539/2001 4 b artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, säädetyt toimivallan siirtoa koskevat edellytykset, toisin sanoen mahdollisuus peruuttaa siirto sekä sen ajallinen rajoittaminen, ovat niin ikään seikkoja, jotka puhuvat delegoitujen toimien käytön epäloogisuuden puolesta, koska vastavuoroisuusmekanismin toiminta ei ole mahdollinen ilman mainitun asetuksen 1 artiklan 4 kohdan f alakohdassa tarkoitettua toimenpidettä, tyydyn huomauttamaan, että edellä mainitut edellytykset ovat juuri niitä, jotka on nimenomaisesti mainittu SEUT 290 artiklan 2 kohdassa, ja että siten niistä säätämiseen ei liity mitään tavanomaisuudesta poikkeavaa, kun otetaan huomioon lainsäätäjän päätös turvautua mainitussa artiklassa tarkoitettuun sääntelyvälineeseen. Huomautan lisäksi, että asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan i alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, mukaan mainitun säännöksen f alakohdassa tarkoitettu menettely ei vaikuta komission oikeuteen esittää milloin tahansa säädösehdotus asetuksen muuttamisesta asianomaista kolmatta maata koskevan viittauksen siirtämiseksi liitteestä II liitteeseen I. Tästä seuraa, että vastavuorisuusmekanismi voisi päätyä kolmanteen vaiheeseensa myös silloin, kun toista vaihetta ei ole pantu täytäntöön.

78. Komissio mainitsee joukon teknisiä ongelmia, jotka johtuvat alaviitteen lisäämisestä ( 39 ) ja jotka sen mukaan ovat niin ikään osoitus lainsäätäjän valinnan epäloogisuudesta. Vaikka tässä mielessä on selvää, että alaviitteen lisääminen jättää vielä melkoisesti ratkaisemattomia kysymyksiä siitä, millaista menettelyä olisi noudatettava komission mainitsemissa olosuhteissa – kuten muuten osoittaa myös vastaajina olevien toimielinten ehdottamien ratkaisujen kirjavuus –, en kuitenkaan usko, että kyseiset ongelmat voisivat vaikuttaa kysymykseen siitä, onko delegoitujen toimien käyttö käsiteltävässä asiassa oikeutettua.

79. Edellä esitetyn perusteella olen sitä mieltä, etteivät komission esittämät argumentit mahdollista päätelmää, jonka mukaan se, että lainsäätäjä on päättänyt pitää vastavuoroisuusmekanismin toisen vaiheen yhteydessä toteutettavia toimenpiteitä luonteeltaan muuttavina sekä turvautua niiden täytäntöönpanossa SEUT 290 artiklassa tarkoitettuun välineeseen, tarkoittaisi, että se olisi ylittänyt harkintavaltansa, joka sillä on perustoimen rakenteen ja sisällön määrittelyssä. Lisään toisaalta edellä jo todettuun, että alaviitteiden lisääminen asetuksen N:o 539/2001 liitteeseen II sisältyvän kolmannen maan nimen kohdalle on tunnusomaista itse liitteen rakenteelle, koska kyse on välineestä, jota lainsäätäjä käyttää säännöllisesti tarkentaakseen kyseessä olevan maan kansalaisia koskevan viisumivapauden laajuutta tai ilmoittaakseen viisumivapauteen mahdollisesti sovellettavista edellytyksistä.

E Kanteen perusteltavuutta koskevat päätelmät

80. Kaikkien edellä esitettyjen näkökohtien perusteella kanne on mielestäni perusteeton. Komission ensisijaisesti ja toissijaisesti esittämät kumoamista koskevat vaatimukset on siten hylättävä pääasian osalta. Jos unionin tuomioistuin päättää toisin ja toteaa, että kanne on perusteltu, katson, että komission ensisijaisesti esittämä osittaista kumoamista koskeva vaatimus on otettava tutkittavaksi, koska riidanalaisen asetuksen ne säännökset, joiden kumoamista vaaditaan, ovat selvästi erotettavissa asetuksen muista osista, kuten sitä paitsi myös kaikki käsiteltävän asian asianosaiset toteavat.

IV Ratkaisuehdotus

81. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen, velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut sekä toteaa, että Tšekin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: italia.

( 2 ) Luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta 11.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1289/2013 (EUVL L 347, s. 74).

( 3 ) Neuvoston 15.3.2001 antama asetus (EY) N:o 539/2001 (EYVL L 81, s. 1).

( 4 ) Allekirjoitettu Roomassa 29.10.2004 (EUVL C 310, s. 1).

( 5 ) Ks. biosidivalmisteita koskevan tuomion 36 kohta.

( 6 ) Sellaisena kuin asetus on muutettuna henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006, Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, neuvoston asetusten (EY) N:o 1683/95 ja (EY) N:o 539/2001 sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 767/2008 ja (EY) N:o 810/2009 muuttamisesta 26.6.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 610/2013 (EUVL L 182, s. 1).

( 7 ) Asetuksen N:o 539/2001 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan näiden luetteloiden vahvistaminen edellyttää eri perusteiden tapauskohtaista arviointia; perusteet koskevat erityisesti ”laitonta maahanmuuttoa, yleistä järjestystä ja turvallisuutta sekä Euroopan unionin ulkosuhteita kolmansiin maihin”. Samalla on otettava huomioon alueelliseen yhtenäisyyteen ja vastavuoroisuuteen liittyvät seikat. Tällaisiin perusteisiin viittaaminen on vahvistettu uusien perusteiden maininnan ohella asetuksella N:o 509/2014, jossa säädetään siitä, että asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan eteen lisätään 9.6.2014 alkaen ”-1 artikla”, jonka sanamuoto on seuraava: ”Tämän asetuksen tarkoituksena on määrittää ne kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi, sekä ne kolmannet maat, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, arvioimalla tapauskohtaisesti eri perusteita, jotka liittyvät muun muassa laittomaan maahanmuuttoon, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, taloudellisiin etuihin erityisesti matkailun ja ulkomaankaupan kannalta sekä unionin ulkosuhteisiin näiden kolmansien maiden kanssa erityisesti ihmisoikeuksiin ja perusvapauksiin liittyvien seikkojen sekä alueelliseen yhtenäisyyteen ja vastavuoroisuuteen liittyvien seikkojen osalta.”

( 8 ) Luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, annetun asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta vastavuoroisuusmekanismin osalta 2.6.2005 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 851/2005 (EUVL L 141, s. 3).

( 9 ) On mielenkiintoista huomata, että vastavuoroisuusmekanismin osalta komission ehdotuksessa tyydyttiin esittämään asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan c alakohtaan muutos, joka mahdollistaisi tämän säännöksen muodostaman toissijaisen oikeusperustan poistamisen korvaamalla neuvoston päätös ehdotuksesta kyseisen kolmannen maan kansalaisia koskevan viisumipakon ottamisesta tilapäisesti uudelleen käyttöön unionin lainsäätäjän toimella (KOM(2011) 290 lopullinen/2).

( 10 ) Yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, 16.2.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 182/2011 (EUVL L 55, s. 13).

( 11 ) Hätätilanteisiin mahdollisesti johtavat tilanteet luetellaan asetuksen N:o 539/2001 1 a artiklan 2 kohdassa.

( 12 ) Tätä suhdetta korostetaan biosidivalmisteita koskevan unionin tuomioistuimen tuomion 38 ja 39 kohdassa, joissa täsmennetään, että ”siirretyn säädösvallan antaminen koskee sellaisten sääntöjen vahvistamista, jotka muodostavat osan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä perustoimella määriteltyä säännöstöä”, mutta jos lainsäätäjä puolestaan ”antaa komissiolle – – täytäntöönpanovallan, komission on sitä vastoin täsmennettävä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen sisältö sen varmistamiseksi, että se pannaan yhdenmukaisesti täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa”. Ks. myös tuomio parlamentti v. komissio (C‑65/13, EU:C:2014:2289, 39–46 kohta) sekä julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑427/12, EU:C:2013:871, 76 ja 77 kohta).

( 13 ) Ks. vastaavasti Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan täytäntöönpanosta annettu komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle (KOM(2009) 673 lopullinen, 2.3 kohta, jäljempänä vuonna 2009 annettu komission tiedonanto SEUT 290 artiklan täytäntöönpanosta) sekä säädösvallan siirron seurannasta ja komission täytäntöönpanovallan käytön valvonnasta jäsenvaltioissa 4.12.2013 hyväksytty parlamentin mietintö (A7-0435/2013), jonka 1 kohdan 11. luetelmakohdassa todetaan seuraavaa: ”Yleisesti ottaen delegoituja säädöksiä olisi käytettävä, kun perussäädös antaa komissiolle huomattavasti harkintavaltaa täydentää perussäädöksessä asetettua oikeudellista kehystä.” Ks. lisäksi Cruz Villalónin ratkaisuehdotus komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑427/12, EU:C:2013:871, 62 kohta).

( 14 ) Unionin tuomioistuin lausui tuomiossa Yhdistynyt kuningaskunta v. parlamentti ja neuvosto (C‑270/12, EU:C:2014:18, 77–86 kohta) ainoastaan siitä, vahvistetaanko SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa yksi ainoa oikeudellinen kehys, joka mahdollistaa tietyn delegoitavan toimivallan tai täytäntöönpanovallan antamisen yksinomaan komissiolle, vai onko unionin lainsäätäjä voinut tarkoittaa muita järjestelmiä, joilla toimivaltaa siirrettäisiin unionin elimille tai laitoksille. Julkisasiamies Jääskinen on puolestaan esittänyt kyseistä asiaa koskevassa ratkaisuehdotuksessaan (C‑270/12, EU:C:2013:562) muutamia ajatuksia SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan soveltamisalojen erottamisesta toisistaan (ks. erityisesti 75–88 kohta).

( 15 ) Biosidivalmisteiden asettamisesta saataville markkinoilla ja niiden käytöstä 22.5.2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 528/12 (EUVL L 167, s. 1).

( 16 ) Ks. perustelujen 52 kohta.

( 17 ) Ks. perustelujen 41–51 kohta.

( 18 ) Huomautan, että komissio näyttää useissa kanteensa kohdissa rajaavan kyseisen perusteen merkityksen ainoastaan tilanteisiin, joissa perussäädöksen täytäntöönpano käsittää jonkinmuotoista sääntelyn täydentämistä.

( 19 ) Vuonna 2009 annetussa komission tiedonannossa SEUT 290 artiklan täytäntöönpanosta todetaan seuraavaa: ”Lainsäätäjä voi vapaasti antaa kattavia säädöksiä tietyllä alalla luottaen siihen, että komissio huolehtii niiden yhdenmukaisesta täytäntöönpanosta antamalla täytäntöönpanosäädöksiä. Vaihtoehtoisesti lainsäätäjä voi antaa kyseisellä alalla vain muutamia säädöksiä ja antaa komissiolle tehtäväksi täydentää alan sääntelyä delegoiduilla säädöksillä.”

( 20 ) Unionin tuomioistuin on vahvistanut tuomiosta Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide v. Köster (25/70, EU:C:1970:115) alkaen periaatteen, jonka mukaan perussäädöksen keskeisten osien määrittely kuuluu lainsäätäjälle.

( 21 ) En voi olla havaitsematta tiettyä ristiriitaisuutta neuvoston ja parlamentin argumentaatioissa, kun ne yhtäältä muistuttavat biosidivalmisteita koskevalla tuomiolla lainsäätäjälle annetusta harkintavallasta ja toisaalta toteavat, että mikäli lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen täytäntöönpano edellyttää sen muuttamista, SEUT 290 artiklan soveltaminen on ainoa mahdollinen vaihtoehto. Tämä ristiriitaisuus näkyy itse asiassa selvemmin neuvoston kirjelmissä, kun taas parlamentti korostaa ennen kaikkea lainsäätäjän harkintavaltaa tämän arvioidessa muutoksen tarpeellisuutta.

( 22 ) Lukuun ottamatta SEUT 291 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tilannetta, jossa neuvostolle annetaan täytäntöönpanovaltaa.

( 23 ) Komissio on itse maininnut tämän viimeksi mainitun tavoitteen vuonna 2009 antamassaan tiedonannossa SEUT 290 artiklan täytäntöönpanosta; ks. johdanto-osan ensimmäinen kohta.

( 24 ) Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehty neuvoston päätös (EYVL L 184, s. 23). Tämä päätös, joka pysyi voimassa 28.2.2011 asti, on kumottu SEUT 291 artiklan 3 kohdan nojalla annetulla asetuksella N:o 182/2011.

( 25 ) Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä tehdyn päätöksen 1999/468/EY muuttamisesta 17.7.2006 tehty neuvoston päätös (EUVL L 200, s. 11).

( 26 ) Normatiivisen täydentämistehtävän sisällyttäminen perussäädöksen ”muuttamisen” käsitteeseen ilmenee selvästi päätöksen 1999/468 2 artiklan 2 kohdan kieliversioiden enemmistössä (ks. esim. englannin-, espanjan-, ranskan- ja saksankieliset versiot). Italiankielisen version muotoilu on sitä vastoin tässä mielessä epäselvä ja sitä paitsi kieliopin vastainen. Ks. kuitenkin päätöksen 2006/512 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen italiankielinen versio sekä päätöksen 1999/468 johdanto-osan 7 a perustelukappaleen, joka on lisätty päätöksellä 2006/512, italiankielinen versio. Unionin tuomioistuin on 1970-luvulta lähtien vahvistanut niiden täytäntöönpanotoimien laillisuuden, joilla muutetaan perussäädöksen joitakin osia, mikäli tällainen toimivalta käy selvästi ja nimenomaisesti ilmi kyseisestä säädöksestä (ks. tuomio CAM v. komissio (100/74, EU:C:1975:152, 26–29 kohta), jossa oli kyse komission asetuksella vahvistetusta maatalousalalla markkinointivuosina 1974 ja 1975 sovellettavien neuvoston vahvistamien hintojen muuttamisesta) eikä niillä muuteta tai loukata kyseisellä perussäädöksellä vahvistettuja keskeisiä periaatteita (tuomio Eridania v. Ministro per l’agricoltura e le foreste (230/78, EU:C:1979:216, 9 kohta) ja tuomio parlamentti v. neuvosto (C‑417/93, EU:C:1995:127, 28–33 kohta)). Ks. kuitenkin tuomio parlamentti v. neuvosto (C-93/00, EU:C:2001:689), jossa unionin tuomioistuin kumosi asetuksen, jolla neuvosto oli täytäntöönpanovaltaa käyttäessään jatkanut asetuksessa N:o 820/97 säädettyjen vapaaehtoista merkintäjärjestelmää koskevien sääntöjen voimassaoloa, koska mainitun asetuksen muuttamista ei ollut hyväksytty ”vastaavanlaisella oikeudellisella perustalla kuin se oli annettu, toisin sanoen perustamissopimuksen nojalla ja noudattaen siinä määrättyä päätöksentekomenettelyä” (tuomion 42 kohta).

( 27 ) Ks. esim. vireillä olevat asiat C-506/14, C-389/14, C-391/14 ja C-393/14.

( 28 ) Ks. vastaavasti vuonna 2009 annettu komission tiedonanto SEUT 290 artiklan täytäntöönpanosta (2.3 kohta) ja täsmällisemmin 24.6.2011 laadittuun tiedotteeseen (SEC) 855 sisältyvät komission yksiköille laaditut suuntaviivat nimeltä ”Lissabonin sopimuksen täytäntöönpano. Delegoidut säädökset” (jäljempänä vuonna 2011 laaditut komission yksiköiden suuntaviivat), suuntaviivojen 34 kohta.

( 29 ) Kuten julkisasiamies Jääskinen on korostanut ratkaisuehdotuksen Yhdistynyt kuningaskunta v. parlamentti ja neuvosto (C‑270/12, EU:C:2013:562) 85 kohdassa, kyseinen periaate varmistetaan myös rajoittamalla lainsäädäntövallan siirtäminen yksistään komissiolle, joka on viime kädessä vastuussa parlamentille.

( 30 ) Esimerkki toistetaan vuonna 2011 laadittujen komission yksiköiden suuntaviivojen 37 kohdassa.

( 31 ) Keskeyttäminen koskee kaikkia asianomaisen kolmannen maan kansalaisia eikä vain joitakin ryhmiä, kuten sitä vastoin edellytetään asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan e alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, nojalla annettavien täytäntöönpanotoimien osalta.

( 32 ) Ks. vuonna 2011 laaditut komission yksiköiden suuntaviivat, 33 kohta.

( 33 ) Ne voivat kuitenkin alkuvaiheessa vaikuttaa perussäädöksen rakenteen ja sisällön määrittelyyn.

( 34 ) Ks. edellä 43 kohta.

( 35 ) Tuomio Walzstahl-Vereinigung ja Thyssen v. komissio (140/82, 146/82, 221/82 ja 226/82, EU:C:1984:66, 27 kohta); tuomio Lux v. tilintarkastustuomioistuin (69/83, EU:C:1984:225, 30 kohta) ja tuomio Fédesa ym. (C-331/88, EU:C:1990:391, 24 kohta).

( 36 ) Kuten edellä on todettu, komissio väittää, ettei kyseisiä periaatteita voida soveltaa käsiteltävän asian olosuhteissa (ks. edellä 33 kohta).

( 37 ) Biosidivalmisteita koskevan tuomion 40 kohta.

( 38 ) Ks. edellä 66 kohta.

( 39 ) Komission mukaan ei ole selvää, minkä menettelyn mukaan on mahdollista muuttaa alaviitettä tai poistaa se tapauksissa, joissa sitä edellytetään asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella asetuksella, toisin sanoen silloin, kun komissio on tehnyt ehdotuksen asianomaista kolmatta maata koskevan viittauksen siirtämisestä mainitun asetuksen liitteestä II liitteeseen I tai kun kolmas maa ottaa uudelleen käyttöön vastavuoroisuuden.