JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PAOLO MENGOZZI

13 päivänä kesäkuuta 2013 ( 1 )

Asia C‑291/12

Michael Schwarz

vastaan

Stadt Bochum

(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Saksa))

”Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue — Jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevat vaatimukset — Asetuksen (EY) N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 444/2009, 1 artiklan 2 kohta — Oikeus henkilötietojen suojaan”

Sisällys

I Johdanto II Asiaa koskevat oikeussäännöt A Unionin lainsäädäntö B Saksan lainsäädäntö III Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa V Oikeudellinen arviointi A Väitetty oikeusperustan riittämättömyys 1. Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, sisältö ja tarkoitus 2. EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltuvuus asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, oikeusperustaksi B Väitetty parlamentin kuulemista koskevan velvollisuuden rikkominen C Henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeuden väitetty loukkaaminen 1. Alustavat huomiot perusoikeuksien asemasta asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, yhteydessä 2. Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdassa säädetyllä velvollisuudella puututaan henkilötietojen suojaa koskevaan perusoikeuteen; tällaisesta puuttumisesta säädetään laissa, ja se edistää unionin tunnustamaa yleisen edun mukaista tavoitetta 3. Oikeuteen puuttumisen oikeasuhtaisuus a) Rajoitus on asianmukainen unionin tunnustaman yleisen edun mukaisen tavoitteen kannalta b) Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohta on välttämätön unionin tunnustaman yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi c) Loppuhuomautukset VI Ratkaisuehdotus

I Johdanto

1. ”Biometristen tietojen käyttö tietojärjestelmissä ei koskaan ole merkityksetön valinta eikä varsinkaan silloin, kun järjestelmä koskee valtavaa määrää henkilöitä. – – [Biometriset tiedot] muuttavat peruuttamattomasti ruumiin ja henkilöllisyyden suhdetta, sillä [niiden] avulla ihmisruumiin piirteistä tulee ’koneellisesti luettavia’ mahdollista myöhempää käyttöä varten. Vaikka biometrisiä tietoja ei voi lukea ihmissilmällä, niitä voidaan lukea ja käyttää soveltuvilla välineillä milloin tahansa ja minne tahansa henkilö meneekin.”

2. Tämä Euroopan tietosuojavaltuutetun muistutus ( 2 ) on erityisen tärkeä, koska unionin tuomioistuimen on nyt annettava ratkaisu jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista 13.12.2004 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2252/2004, ( 3 ) sellaisena kuin se on muutettuna 28.5.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 444/2009 ( 4 ) (jäljempänä asetus N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna) jäsenvaltioille asetetun velvoitteen – jonka mukaan ne saavat myöntää passeja kansalaisilleen vain, jos viimeksi mainituille on asetettu velvollisuus antaa kaksi sormenjälkeään, joiden kuva lisäksi tallennetaan passiin – pätevyydestä erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (jäljempänä perusoikeuskirja) taatun henkilötietojen suojaa koskevaan perusoikeuteen nähden.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin lainsäädäntö

3. Asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdan mukaan ”passeissa ja matkustusasiakirjoissa on oltava tallennusväline, johon on tallennettu kasvokuva. Jäsenvaltioiden on tallennettava niihin myös sormenjäljet yhteentoimivassa muodossa. Tiedot on suojattava, ja tallennusvälineen on oltava kapasiteetiltaan riittävä ja kyettävä takaamaan tietojen eheys, aitous ja luottamuksellisuus.”

4. Asetuksen N:o 444/2009 1 artiklalla muutettiin asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohtaa, joka kuuluu nyt seuraavasti: ”Passeissa ja matkustusasiakirjoissa on oltava erittäin turvallinen tallennusväline, johon on tallennettu kasvokuva. Jäsenvaltioiden on tallennettava niihin myös kaksi sormenjälkeä, jotka otetaan alas painetuista sormista yhteentoimivassa muodossa. Tiedot on suojattava, ja tallennusvälineen on oltava kapasiteetiltaan riittävä ja kyettävä takaamaan tietojen eheys, aitous ja luottamuksellisuus.”

B Saksan lainsäädäntö

5. Huhtikuun 19. päivänä 1986 annetun Saksan passilain (Passgesetz), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 30.7.2009 annetulla lailla, ( 5 ) 4 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa: ”Asetuksen [N:o 2252/2004] mukaisesti passissa, virkapassissa ja diplomaattipassissa on oltava elektroninen tallennusväline, johon on tallennettava valokuva, sormenjäljet, merkintä siitä, millä sormilla jälki on painettu, tiedot sormenjälkien laadusta sekä 2 §:n 2 momentissa mainitut tiedot. Tallennetut tiedot on suojattava niiden luvattomalta lukemiselta, muuttamiselta ja poistamiselta. Liittovaltion laajuista tietopankkia ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuista biometrisistä tiedoista ei perusteta.”

III Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys

6. Schwarz, joka on Saksan kansalainen, haki Stadt Bochumin (Bochumin kaupunki) toimivaltaisilta yksiköiltä passia, mutta kieltäytyi antamasta sormenjälkiään. Kyseiset yksiköt, jotka katsoivat, ettei passia voida myöntää, jollei sormenjälkien antovelvollisuutta noudateta, vetosivat 19.4.1986 annetun passilain, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 30.7.2009 annetulla lailla, 4 §:n 3 momenttiin ja kieltäytyivät 8.11.2007 myöntämästä kyseistä asiakirjaa.

7. Tämän päätöksen johdosta pääasian kantaja on nostanut kanteen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin määräisi Stadt Bochumin myöntämään hänelle passin ottamatta hänen sormenjälkiään. Hän esittää syyksi erityisesti sen, että asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohta, johon perustuu jäsenvaltioiden velvoite ottaa kaksi sormenjälkeä jokaiselta passin hakijalta, on pätemätön.

8. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pääasian kantajan tavoin epävarma siitä, onko EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohta riittävä oikeusperusta asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdan antamiselle. Lisäksi se tiedustelee, onko se, ettei Euroopan parlamenttia kuultu sen jälkeen, kun Euroopan unionin neuvosto muutti sormenjälkien ottamisen alkuperäisessä asetusehdotuksessa tarkoitetusta mahdollisuudesta velvollisuudeksi, menettelyvirhe, joka voi vaikuttaa 1 artiklan pätevyyteen. Lopuksi se huomauttaa, että kyseisen artiklan pätemättömyysperusteena voidaan pitää myös sitä, että sillä loukataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Roomassa 4.11.1950 (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus), 8 artiklasta johtuvaa ja perusoikeuskirjan 8 artiklassa vahvistettua henkilötietojen suojaa koskevaa perusoikeutta.

9. Näissä olosuhteissa Verwaltungsgericht Gelsenkirchen päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimen kirjaamoon 12.6.2012 saapuneella ennakkoratkaisupyynnöllä SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”Onko – – asetuksen [N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 444/2009] 1 artiklan 2 kohta pätevä?”

IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa

10. Unionin tuomioistuimelle ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia pääasian kantaja, Stadt Bochum, Saksan hallitus, Puolan hallitus, parlamentti, neuvosto ja Euroopan komissio.

11. Suulliset huomautuksensa 13.3.2013 pidetyssä istunnossa ovat esittäneet pääasian kantaja, Saksan hallitus, parlamentti, neuvosto ja komissio.

V Oikeudellinen arviointi

12. Tarkastelen kutakin kolmea väitettyä pätemättömyysperustetta vuorollaan. Niihin lukeutuvat oikeusperustan riittämättömyys, se, että asetus N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, on annettu menettelysääntöjen vastaisesti, ja perusoikeuskirjan 8 artiklan väitetty loukkaaminen.

A Väitetty oikeusperustan riittämättömyys

13. Asetuksen N:o 2252/2004, kuten asetuksen N:o 444/2009, oikeusperusta on EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohta, jonka mukaan ”neuvosto toteuttaa 67 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen – – 2) jäsenvaltioiden ulkorajojen ylittämistä koskevat toimenpiteet, joilla vahvistetaan: – – a) vaatimukset ja menettelyt, joita jäsenvaltioiden on noudatettava ulkorajoilla tapahtuvissa henkilötarkastuksissa”.

14. Pääasian kantaja väittää, että EY 18 artiklan 3 kohdassa ( 6 ) kiellettiin yleisesti toimielimiä antamasta EU:n kansalaisten hallussa olevia passeja koskevaa lainsäädäntöä. EU:n kansalaisten hallussa olevia passeja koskeva lainsäädäntö ei hänen mukaansa voi missään tapauksessa perustua pätevästi mainittuun 62 artiklaan, sillä hänen mukaansa pelkästään unionin kansalaisiin rajoittuvat toimenpiteet jäävät kyseisen artiklan mukaisen käsitteen ”ulkorajoilla tapahtuvat henkilötarkastukset” ulkopuolelle. Lisäksi unionin kansalaisille myönnettyjä passeja ei käytetä erityisesti unionin ulkorajoilla tehtäviin tarkastuksiin. Lopuksi hän toteaa, ettei asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdassa säädetty sormenjälkien antovelvollisuus kuulu EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohdassa kuvailtuun toimintaan, koska se ei kuulu käsitteeseen ”vaatimukset” tai ”menettelyt, joita jäsenvaltioiden on noudatettava ulkorajoilla tapahtuvissa henkilötarkastuksissa”.

15. On syytä torjua heti EY 18 artiklan 3 kohtaa koskeva väite. Kyseisellä määräyksellä ainoastaan suljettiin pois se mahdollisuus, että passeja koskevia säännöksiä voitaisiin antaa unionin kansalaisuutta koskevien perustamissopimusten määräysten ja tarkemmin sanottuna EY 18 artiklan 2 kohdan perusteella. EY 18 artiklan 3 kohdasta ei sen sijaan seurannut toimielimiin kohdistuvaa passilainsäädännön antamista koskevaa yleistä kieltoa.

16. Sen sijaan väitettä, joka koskee yksinomaan EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohdan käyttämistä oikeusperustana, on syytä tarkastella lähemmin. Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta on jo tosin nostanut kumoamiskanteen yhteisöjen tuomioistuimessa asetusta N:o 2252/2004 vastaan. ( 7 ) Tämän kanteen yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin käsitteli kysymystä oikeusperustasta ainoastaan hyvin yleisesti. ( 8 ) Vaikuttaa siltä, ettei se missään vaiheessa epäillyt asetuksen N:o 2252/2004 oikeusperustan asianmukaisuutta. Koska mainittu kysymys on esitetty unionin tuomioistuimelle selvästi tämän ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä ja koska se koskee asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdan pätevyyttä, sitä on näin ollen syytä käsitellä perusteellisemmin tässä ratkaisuehdotuksessa.

17. Sen tarkistamiseksi, onko EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohta soveltuva kyseisen säädöksen oikeusperustaksi, on syytä palauttaa mieliin, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Euroopan unionin toimivaltajärjestelmässä ”toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö”. ( 9 ) Sen varmistamiseksi, että EY 62 artiklan 2 kohta on riittävä oikeusperusta asetukselle N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, on siten ensiksi määritettävä kyseisen asetuksen tarkoitus ja sisältö ennen sen tarkistamista, voitiinko tällainen tarkoitus ja sisältö määritellä asianmukaisesti tällaisen oikeusperustan nojalla hyväksytyn asetuksen yhteydessä.

1. Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, sisältö ja tarkoitus

18. Asetuksen N:o 2252/2004 tarkoituksesta todettakoon, että kuten sen otsikostakin ilmenee, sillä vahvistetaan jäsenvaltioiden myöntämien passien turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevat vaatimukset.

19. Biometristen tunnisteiden, kuten kahden sormenjäljen, liittämisellä passeihin ja samanaikaisella passien turvatekijöiden yhdenmukaistamisella pyritään luomaan luotettavampi yhteys passin ja sen haltijan välille sekä torjumaan passien väärentämistä ja väärinkäyttöä; ( 10 ) yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että tämä tavoite on asetuksen N:o 2252/2004 tarkoitus. ( 11 )

20. Lisäksi passeihin liitettäviä biometrisiä tunnisteita koskevien vaatimusten yhdenmukaistamisella pyritään saattamaan kyseisiä tunnisteita koskeva lähestymistapa yhdenmukaiseksi unionissa erityisesti kolmansien maiden kansalaisille myönnettäviä viisumeita koskevien sääntöjen osalta, ( 12 ) jotta unionin kansalaisille myönnettävien passien tekniset turvaominaisuudet yltäisivät ”samalle tasolle kuin yhtenäisessä viisumin kaavassa ja kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisessä kaavassa”. ( 13 )

21. Asetuksen N:o 2252/2004 yhdeksännessä perustelukappaleessa mainitaan ”yhteisten turvavaatimusten ja yhteentoimivien biometristen tunnisteiden käyttöön ottamista” koskeva perustavoite, joka unionin lainsäätäjän mukaan edellyttää, että annetaan säännöt, jotka koskevat kaikkia 14.6.1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehtyä yleissopimusta täytäntöön panevia jäsenvaltioita. ( 14 ) Näin ollen asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, tavoitteena on myös ”yksinkertaistaa rajatarkastuksia” ( 15 ) yhdenmukaistamalla yhteiset turvallisuusstandardit.

22. Mielestäni asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, ensisijainen tarkoitus voidaan ymmärtää ainoastaan asettamalla kyseinen asetus sen järjestelmän laajempaan asiayhteyteen, jossa se on annettu; lisäksi on kiinnitettävä erityistä huomiota suhteeseen, joka sillä on Schengen-sopimukseen perustuvaan järjestelmään. Asetuksen 10–14 perustelukappaleen mukaan asetuksella kehitetään Schengenin säännöstön määräyksiä, minkä yhteisöjen tuomioistuin onkin vahvistanut. ( 16 ) Tämän säännöstön yhteydessä on täsmennetty Schengen-sopimukseen perustuvaan järjestelmään osallistuvien jäsenvaltioiden ulkorajojen yhdennettyyn valvontaan tähtäävä politiikka, tarkemmin sanottuna ulkorajojen ylittämistä koskevat säännöt. On ilmeistä, että niiden matkustusasiakirjojen sisällön ja teknisten turvaominaisuuksien, jotka unionin kansalaisilla on oltava hallussaan ulkorajojen ylittämisen yhteydessä, yhdenmukaistamisella lainsäätäjä pyrkii asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, yhteydessä edistämään kyseisten rajojen turvaamisen laajempaa tavoitetta.

23. Sisällöllisesti ja tarkoituksensa mukaisesti asetus N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, sisältää siten kolmentyyppisiä säännöksiä. Yhtäältä siihen sisältyy säännöksiä, jotka koskevat sormenjälkien antovelvollisuutta sinänsä, poikkeuksia tästä velvollisuudesta ja tapauksia, joissa sormenjälkien otto on mahdotonta. ( 17 ) Toisaalta siihen sisältyy säännöksiä, jotka koskevat passeihin sisältyviä tietoja koskevaa yleistä järjestelmää. ( 18 ) Muut säännökset, samoin kuin kyseisen asetuksen liite, koskevat niiden turvatekijöitä koskevien vähimmäisvaatimusten, joita jäsenvaltioiden on noudatettava myöntäessään passeja, puhtaasti teknisiä näkökohtia. Edes pyrkimättä tyhjentävyyteen mainitsen tässä ainoastaan tallennusvälinettä, tallennustyyppiä, tietojenkeräämismenetelmää, tietoturvamenetelmiä, painatustekniikkaa sekä tietojen lukua ja säilyttämistä koskevia menettelytapoja koskevat tekniset eritelmät. ( 19 ) Asetuksella N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, yhdenmukaistetaan siten ”ne turvallisuutta koskevat vähimmäisvaatimukset, jotka jäsenvaltioiden myöntämien passien – – on täytettävä, ja parannetaan kyseisiä vaatimuksia sekä säädetään näiden asiakirjojen haltijoita koskevien tiettyjen biometristen tunnisteiden liittämisestä kyseisiin [passeihin]”. ( 20 )

2. EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltuvuus asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, oikeusperustaksi

24. Voitiinko edellä kuvaillut seikat hyväksyä EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla? Mielestäni voitiin.

25. Toisaalta asetuksella N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, yhdenmukaistetuilla seikoilla pyritään yhdenmukaistamaan jäsenvaltioiden unionin kansalaisille myöntämien passien sisältö ja turvavaatimukset. Päinvastoin kuin pääasian kantaja väittää, on väärin katsoa, että EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohtaa voidaan käyttää oikeusperustana ainoastaan toimille, jotka koskevat kolmansien valtioiden kansalaisille ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia. Kyseisen 62 artiklan sanamuotoon ei sisälly sellaista rajoitusta, sillä se koskee ainoastaan ”henkilötarkastuksia”. Schengenin säännöstöstä käy lisäksi selvästi ilmi, että myös unionin kansalaisilta edellytetään vähimmäistarkastusta unionin ulkorajojen ylittämisen yhteydessä. ( 21 ) Tämä tarkastus, aivan kuten yleisemmin ulkorajoja koskevien suojatoimien vahvistaminen, on välitön seuraus siitä, että tarkastuksia unionin sisärajoilla ei ole, ja samalla se on ennakkoedellytys liikkumisvapauden täysimääräiselle toteutumiselle unionin alueella. Asetus N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, koskee siten EY 62 artiklan 2 kohdan alakohdassa tarkoitettuja ”ulkorajoilla tapahtuvia henkilötarkastuksia”. ( 22 )

26. Toisaalta jäsenvaltiot velvoitetaan kyseisessä asetuksessa myöntämään passeja, joiden sisältö ja tekniset turvaominaisuudet on yhdenmukaistettu. Näin tekemällä unionin lainsäätäjä varmistaa sen, että unionin kansalaisten tarkastukset ulkorajoilla tapahtuvat samoin perustein ja että kansalliset viranomaiset tarkistavat heidän henkilöllisyytensä eri rajanylityspaikoissa samojen tietojen perusteella. Lainsäätäjä on siten edistänyt edelleen ulkorajojen valvontapolitiikan yhdentämistä. ( 23 ) Siten, että rajavartioston käyttöön annetaan yhtenäinen suojattujen tietojen kokonaisuus unionin kansalaisille unionin rajoilla tehtävien passintarkastusten yhteydessä pyritään parantamaan tarkastusten turvallisuustasoa ja samalla helpotetaan tarkastuksia.

27. Kahden sormenjäljen ottamisen on tosin tapahduttava ennen varsinaista tarkastusta. On ilmeistä, että tämä toimenpide vaikuttaa itse tarkastuksen suorittamiseen. Mielestäni vaikuttaa siten hieman keinotekoiselta väittää, ettei passeihin sisältyviä tietoja, jotka on tarkistettava unionin ulkorajojen ylittämisen yhteydessä, koskevia säännöksiä voitaisi antaa itse tarkastuksiin käytettävän oikeusperustan nojalla. EY 62 artiklan 2 kohdan alakohdan sisältö ja tulkinta edellyttävät – rationaalisesti ajatellen – sen toteamista, että koska velvoite ottaa kaksi sormenjälkeä asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdassa säädetyin edellytyksin on ennakkoedellytys, jota ei voida erottaa unionin kansalaisille tehtävien tarkastusten suorittamisesta ulkorajoilla, se kuuluu käsitteen ”vaatimukset ja menettelyt, joita jäsenvaltioiden on noudatettava ulkorajoilla tapahtuvissa henkilötarkastuksissa” piiriin.

28. Kaikista edellä esitetyistä syistä katson, että EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohta on asianmukainen oikeusperusta asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, antamiselle.

B Väitetty parlamentin kuulemista koskevan velvollisuuden rikkominen

29. Neuvoston piti toteuttaa EY 67 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen toimenpiteet, joiden oikeusperustana on EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohta. Ajankohtana, jona asetus N:o 2252/2004 annettiin, kyseisessä menettelyssä vaadittiin, että parlamenttia oli kuultava. ( 24 ) Pääasian kantaja väittää, ettei tätä menettelyä noudatettu siltä osin kuin parlamenttia kuultiin asetusehdotuksesta, jossa säädettiin ainoastaan jäsenvaltioiden mahdollisuudesta ottaa sormenjäljet, vaikka tämä mahdollisuus muutettiin lopullisessa säädösehdotuksessa velvollisuudeksi ilman, että parlamentti ottaa kantaa tältä osin.

30. On syytä huomauttaa ensiksi, että pääasian kantajan väittämä menettelyvirhe koskee menettelyä, jonka johdosta annettiin asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohta. Kansallisen tuomioistuimen esittämä pätevyyttä koskeva kysymys koskee kuitenkin selvästi asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdan pätevyyttä. ( 25 ) On kiistatonta, että viimeksi mainittu on annettu EY 67 artiklan 2 kohdan tarjoaman mahdollisuuden mukaisesti noudattamalla EY 251 artiklassa tarkoitettua menettelyä, toisin sanoen yhteispäätösmenettelyä. Pääasian kantajan väittämä menettelyvirhe ei voi siten vaikuttaa asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdan pätevyyteen.

31. Näin ollen ja asiaa koskevien kiistojen päättämiseksi haluan kaikesta huolimatta esittää lyhyesti joitakin huomautuksia, joilla osoitan, ettei asetuksen N:o 2252/2004 alkuperäisenkään version 1 artiklan 2 kohtaa ollut annettu menettelysääntöjen vastaisesti.

32. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”vaatimus kuulla – – parlamenttia säädösten antamismenettelyssä perustamissopimuksessa edellytetyissä tilanteissa sisältää vaatimuksen – – parlamentin uudelleen kuulemisesta joka kerta, kun lopullisesti hyväksytty säädös kokonaisuutena tarkasteltuna poikkeaa olennaisilta osin siitä säädösehdotuksesta, josta parlamenttia jo on kuultu”. ( 26 ) Vaikka pitää paikkansa, että komission esittämässä neuvoston asetusehdotuksessa säädettiin ainoastaan jäsenvaltioiden mahdollisuudesta lisätä sormenjäljet passeihin tallennettaviin tietoihin, ( 27 ) ja että tämä mahdollisuus on muutettu velvollisuudeksi asetuksen lopullisessa versiossa, tällainen muutos ei ole sellainen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu olennainen muutos, jonka vuoksi parlamenttia olisi kuultava uudelleen. Kysymys siitä, oliko sormenjälkien ottaminen vapaaehtoista vai pakollista, ei ollut tuolloin olennainen kysymys, sillä parlamentin oli kaikin tavoin otettava huomioon se mahdollisuus, että kaikki jäsenvaltiot saattaisivat käyttää kyseistä mahdollisuutta.

33. Toisaalta unionin tuomioistuimelle toimitetuista kronologisista tiedoista käy ilmi, että asetusehdotus on toimitettu parlamentille 25.2.2004. Neuvostossa saavutettiin 26.10.2004 sormenjälkien ottamista koskeva poliittinen yksimielisyys siitä, että mahdollisuus muutetaan velvollisuudeksi. Neuvosto toimitti parlamentille uuden asiakirjan ja tiedotteen 24.10.2004. Parlamentin lausunto ( 28 ) annettiin 2.12.2004, toisin sanoen vain hieman kyseisen toimittamisen jälkeen, mutta viiteosaan sisältyvällä viittauksella neuvoston uusiin suuntaviivoihin pyritään osoittamaan, että ajankohtana, jona parlamentti antoi lausunnon, sille oli ilmoitettu täysimääräisesti tästä muutoksesta neuvoston lähestymistavassa, ilman että se oli reagoinut millään tavoin tähän muutokseen. Parlamentti ei ole myöskään väittänyt, että sen kuulemista koskevaa velvollisuutta olisi rikottu, eikä kiistänyt istunnossa asetuksen N:o 2252/2004 osalta tehtyjä kuulemismenettelyn toteutumista koskevia selvennyksiä.

34. Näistä syistä ja vaikka olen edelleen vakuuttunut siitä, ettei kysymys menettelyn, jolla asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohta annettiin, laillisuudesta ole pääasian kannalta merkityksellinen, on syytä päätellä, ettei sen, ettei parlamenttia kuultu uudelleen sen jälkeen kun sormenjälkien ottomahdollisuus oli muutettu passeihin tallentamista koskevaksi velvollisuudeksi, perusteella voida päätellä, että kyseinen säännös olisi annettu menettelysääntöjen vastaisesti.

C Henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeuden väitetty loukkaaminen

35. Ennakkoratkaisupyynnössä tyydytään vain toteamaan, että asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohta loukkaa myös ”oikeutta vapaaseen maahantuloon ja maasta poistumiseen ja että se on vastoin kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KPS-sopimus) 17 artiklaa” ilman, että esitetään syitä, joiden vuoksi kyseisen artiklan pätevyyttä olisi tarkasteltava näiden oikeuksien ja periaatteiden perusteella, tai että edes tarkistetaan, ovatko ne merkityksellisiä tällaisen tarkastuksen yhteydessä. Lisäksi menettelyyn unionin tuomioistuimessa osallistuneet asianosaiset ja muut osapuolet, mukaan lukien pääasian kantaja, ovat keskittyneet huomautuksissaan henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeuden loukkaamiseen. Näistä syistä jäljempänä esitettävä arviointi koskee yksinomaan asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdan pätevyyden tarkastelua tämän perusoikeuden kannalta.

36. Perusoikeuskirjan 8 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan, että jokaisella on oikeus ”henkilötietojensa suojaan”. On ilmeistä, että sormenjäljet ovat henkilötietoja. ( 29 ) Tarkemmin sanottuna kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”tällaisten tietojen käsittelyn on oltava asianmukaista ja sen on tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla. Jokaisella on oikeus tutustua niihin tietoihin, joita hänestä on kerätty, ja saada ne oikaistuksi”.

37. Tähän oikeuteen kohdistuvien rajoitusten on oltava perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan vaatimusten mukaisia. Niiden on siten oltava laissa säädettyjä ja kunnioitettava kyseisen oikeuden keskeistä sisältöä ja suhteellisuusperiaatetta; niiden on toisin sanoen oltava välttämättömiä ja vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

38. Ennen kuin käytännössä tutkitaan asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdan pätevyys perusoikeuskirjan 8 artiklaan nähden, haluan muistuttaa, ettei kyseisessä asetuksessa ole sivuutettu perusoikeuskysymystä. Osoitan seuraavaksi, että henkilötietojen suojaa koskevaan perusoikeuteen puuttumisesta – tässä velvollisuudesta ottaa ja tallentaa luettava sormenjälkikuva kahdesta sormesta – säädetään laissa, ja se edistää unionin tunnustamaa yleisen edun mukaista tavoitetta. Lopuksi otan kantaa kyseisen puuttumisen oikeasuhtaisuuteen.

1. Alustavat huomiot perusoikeuksien asemasta asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, yhteydessä

39. Huomautettakoon aluksi, että – kuten asetuksen N:o 2252/2004 kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan – passeihin liittyviä suojattavia tietoja käsiteltäessä sovelletaan direktiiviä 95/46. Kyseisessä direktiivissä, joka mainitaan perusoikeuskirjan 8 artiklaa koskevissa selvityksissä, vahvistetaan joukko perusperiaatteita, jotka myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vahvistanut. ( 30 ) Näiden periaatteiden mukaan on varmistettava tietojen oikeuden- ja lainmukainen käsittely sekä kerääminen määritettyihin, selkeisiin ja laillisiin tarkoituksiin. Tietojen on oltava asianmukaisia ja olennaisia, eivätkä ne saa olla liian laajoja siihen tarkoitukseen, mihin ne on kerätty. Lisäksi niiden on oltava tarkkoja ja ajantasaisia, eikä niitä ole tarkoitettu säilytettäviksi pysyvästi. Direktiivissä säädetään myös periaatteesta, jonka mukaan henkilön on annettava suostumuksensa tietojensa käsittelyyn, ja samalla säädetään myös joukosta poikkeuksia, joihin kuuluu yleistä etua koskevan tai julkisen vallan käyttämiseen liittyvän tehtävän suorittaminen taikka perustellun edun toteuttaminen. ( 31 ) Toinen tärkeä seikka on, että direktiivissä säädetään henkilöiden, joita henkilötietojen käsittely koskee, oikeudesta tutustua joukkoon tietoja, ( 32 ) oikeudesta tietyin edellytyksin vastustaa henkilötietojensa käsittelyä ( 33 ) sekä oikeudesta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. ( 34 )

40. Lisäksi asetuksella N:o 444/2009 käyttöön otetussa asetuksen N:o 2252/2004 1 a artiklassa nimenomaisesti edellytetään, että biometristen tunnisteiden hankkimista koskevissa kansallisissa menettelyissä kunnioitetaan ”[Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] ja Yhdistyneiden Kansakuntien lapsen oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa olevia suojalausekkeita”, ja vaaditaan, että näillä menettelyillä varmistetaan asianomaisten henkilöiden ihmisarvo, mikäli tunnisteiden keräämisen yhteydessä esiintyy ongelmia.

41. Asetuksessa N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettyjä suojatoimia on siten tarkasteltava yhdessä direktiivin 95/46 ja siinä olevien Euroopan ihmisoikeussopimusta ja ihmisarvoa koskevien viittausten kanssa. Kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdan pätevyyden tarkastelu on siten suoritettava pitämällä mielessä nämä olennaiset seikat.

2. Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdassa säädetyllä velvollisuudella puututaan henkilötietojen suojaa koskevaan perusoikeuteen; tällaisesta puuttumisesta säädetään laissa, ja se edistää unionin tunnustamaa yleisen edun mukaista tavoitetta

42. On ilmeistä, että yhtäältä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten velvollisuudella ottaa sormenjäljet asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdassa kuvatuin edellytyksin, niiden tallentamisella ja käytöllä passeissa sekä rajavartijoiden mahdollisuudella lukea nämä tiedot ilman asianomaisen suostumusta puututaan perusoikeuskirjan 8 artiklassa tunnustettuun oikeuteen. Hakijat eivät nimittäin voi vastustaa sormenjälkiensä ottoa ja tallennusta ilman, että he menettävät mahdollisuutensa saada passi, jota liikkuminen suurimmassa osassa kolmansia valtioita edellyttää.

43. Toisaalta on ensiksi huomautettava, että sormenjälkien ottovelvollisuus on katsottava perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi ”lailla” rajoittamiseksi, koska siitä säädetään asetuksen N:o 2252/2204, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdassa, joka täyttää myös riittävän hyvin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetyt saatavuutta, selkeyttä ja ennakoitavuutta koskevat edellytykset. ( 35 )

44. Toiseksi on niin, että, kuten olen jo edellä todennut, ( 36 ) asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, yleinen keskeinen tavoite on ulkorajojen turvaaminen toteuttamalla kyseisten rajojen yhdennettyyn valvontaan tähtäävää politiikkaa. Siten, että tallennetut sormenjäljet liitettiin passissa olevaan suojattuun tallennusvälineeseen, pyritään lisäksi luomaan luotettavampi yhteys passin ja sen haltijan välille sekä vaikeuttamaan väärentämistä ja väärinkäyttöä ja siten laitonta maahanmuuttoa. Lainsäätäjän toimet olivat lisäksi sitäkin merkittävämpiä, kun otetaan huomioon vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen asteittainen toteuttaminen, ( 37 ) sekä sen vuoksi, ettei tarkastuksia ole unionin sisärajoilla, kuten olen jo todennut.

45. Mielestäni on selvää, että kaikilla näillä ”alatavoitteilla” osallistutaan edellä mainitun yleistavoitteen toteuttamiseen. On siten todettava, että asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdalla, jossa asetetaan velvollisuus ottaa kaksi tallennettavaa sormenjälkeä käytettäviksi passeissa, edistetään unionin tunnustamaa yleisen edun mukaista tavoitetta.

3. Oikeuteen puuttumisen oikeasuhtaisuus

46. Henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeuden rajoituksen on lisäksi oltava suhteellisuusperiaatteen mukainen – toisin sanoen sen on oltava välttämätön ja vastattava tosiasiallisesti asetettua tavoitetta.

a) Rajoitus on asianmukainen unionin tunnustaman yleisen edun mukaisen tavoitteen kannalta

47. Pääasian kantaja kiistää tässä yhteydessä sen, että velvollisuus ottaa sormenjäljet passia hakevilta unionin kansalaisilta olisi sopiva keino asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, ja epäilee väitettä, että se edistäisi tehokkaasti ulkorajojen turvaamista. Kiteyttäen hän väittää, että valittu biometrinen menetelmä on erittäin epätyydyttävä ja joka tapauksessa sen soveltuvuus on hyvin rajoitettu niiden unionin kansalaisten kannalta, joilta sormenjälkiä ei voida ottaa sairauden, vamman tai palovamman vuoksi. Menetelmällä ei hänen mukaansa voida taata asetetun tavoitteen toteutumista, koska tallennussiru on hajoamisherkkä ja se säilyy huomattavasti lyhyemmän ajan kuin passi on voimassa. Lisäksi tämän menetelmän virheprosentti on korkea, eikä se ole riittävän varma, jotta passin ja sen oikean haltijan välinen yhteys voitaisiin taata ehdottoman luotettavasti.

48. On kuitenkin ilmeisen kiistatonta, että biometristen tietojen lisääminen passiin tekee sen väärentämisen monimutkaisemmaksi ja samalla passin oikean haltijan tunnistamisen varmemmaksi, koska unionin ulkorajoilla tarkastuksista vastaavilla viranomaisilla on siten käytettävissään kaksi biometristä tietoa kasvokuvan lisäksi. ( 38 ) On myös kiistatonta, että kyseessä olevat biometriset tiedot ovat harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta tietoja, joiden avulla voidaan yksilöidä ja tunnistaa henkilöitä.

49. Menetelmän virhealttiutta koskevasta väitteestä on perusteltua todeta, että tunnistaminen sormenjälkiä vertaamalla ei ole 100-prosenttisen varma tunnistusmenetelmä ja että sen virheprosentti on näin ollen suurempi kuin 0 prosenttia. ( 39 ) Kukaan ei myöskään väittäisi, ettei passin, jonka tekninen kuvaus on asetuksessa N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, kaltaista asiakirjaa voitaisi väärentää. On selvää, että unionin lainsäätäjä toimi tehtävänsä edellyttämällä tavalla, kun se pyrki vaikeuttamaan väärentäjien tehtävää lisäämällä kaksi biometristä tietoa ja tehostamalla passien turvatekijöiden yhdenmukaistamista. Toisin sanoen se, että valittu biometrinen menetelmä on virhealtis ja ettei se takaa sitä, ettei passia voitaisi mitenkään väärentää tai tuhota, ei tee siitä sopimatonta asetetun tavoitteen toteutumisen kannalta, koska – muistutettakoon – tähän mennessä ei ole luotu ainoatakaan täysin varmaa menetelmää. Lisäksi tätä virhealttiutta kompensoivat tietyiltä osin sormenjälkien ottovelvollisuuteen tehdyt lievennykset. Unionin lainsäätäjä on muun muassa säätänyt poikkeuksesta, jota sovelletaan sellaisiin henkilöihin, kuten lapsiin, joiden kohdalla sormenjälkien ottaminen ei olisi tyydyttävä tunnistuskeino. ( 40 )

b) Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohta on välttämätön unionin tunnustaman yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi

50. Tässä yhteydessä on varmistettava, että toimielimet ovat saattaneet ”keskenään harmoniseen tasapainoon – – unionin intressin” ( 41 ) yhdistää ulkorajojensa turvallisuuden vahvistamisen ja loukkauksen, joka kohdistuu passia hakevien unionin kansalaisten henkilötietojen suojaan. ”Henkilötietojen suojaa koskevat poikkeukset ja rajoitukset on toteutettava täysin välttämättömän rajoissa” ( 42 ) siten, ettei ole mitään muuta toimenpidettä, joka on yhtä tehokas mutta vähemmän loukkaava kuin se, jolla poiketaan henkilötietojen suojaa koskevasta perusoikeudesta.

51. Unionin tuomioistuimessa käydyissä keskusteluissa vahvasti esiin noussut kysymys koski sitä, oliko lainsäätäjän valinta sormenjälkivertailuun perustuvan biometrisen menetelmän puolesta perusteltu. Pääasian kantajan mukaan lainsäätäjä ei ole täsmentänyt ja esittänyt nimenomaan tilastollisesti niitä syitä, joiden vuoksi se katsoi asetusten N:o 2252/2004 ja N:o 444/2009 antamisajankohtana välttämättömäksi velvoittaa jäsenvaltiot liittämään passeihin kaksi sormenjälkeä. Viime kädessä kantaja vastustaa koko biometrisen menetelmän käyttöä, kasvokuvaa lukuun ottamatta, ja jopa tarvetta yksilöidä unionin kansalaiset niin täsmällisesti unionin ulkorajoilla. ( 43 ) Häntä kuohutti erityisesti mahdollisuus ottaa sormenjälkikuva talteen passinhaltijoiden tietämättä, mikä hänen mukaansa tekee tiedoista loppujen lopuksi melko suojattomia, ( 44 ) koska myös arkielämämme tarjoaa paljon tilaisuuksia jättää sormenjälkikuvia jälkeemme. Tallennussirun riittämättömän turvatason vuoksi ei myöskään voida taata sitä, että vain kansalliset viranomaiset lukevat biometrisiä tietoja. Lisäksi perusoikeuskirjan 8 artiklassa taattuun perusoikeuteen puututaan aivan liian voimakkaasti, koska ensinnäkin se vaikuttaa kaikkiin unionin kansalaisiin kymmenen vuoden ajan, toisin sanoen passin koko voimassaoloajan, toiseksi puuttuminen toistuu jokaisen ulkorajoilla tehtävän tarkastuksen yhteydessä, kolmanneksi on olemassa todellinen riski siitä, että biometriset tiedot säilyvät biometristen tietojen rekisteröintijärjestelmässä, ja neljänneksi sormenjälkitunnistuksella voi olla epätoivottuja vaikutuksia, ja siihen liittyy tiettyjen henkilöryhmien leimautumisen riski. Kaikista näistä syistä Schwarz katsoo, ettei perusoikeuteen puuttumisella ole minkäänlaista yhteyttä unionin ulkorajoilla tehtävien tarkastusten yhteydessä tosiasiallisesti esiintyviin vaikeuksiin sen enempää unionin kansalaisten tunnistamisen kuin sellaisten tapausten torjunnan kannalta, joissa unionin alueelle pyritään laittomasti väärennetyllä passilla.

52. Vaikka pitää paikkansa, ettei asetuksen N:o 2252/2004 perusteluissa juuri esitetä niitä syitä, joiden vuoksi lainsäätäjä päätti sormenjälkikuvien liittämisestä, siinä selitetään kuitenkin selvästi tarve yhdenmukaistaa unionin kansalaisten passeihin sovellettava lähestymistapa kolmansien valtioiden kansalaisille myönnettäviin matkustusasiakirjoihin sovellettavan lähestymistavan kanssa. ( 45 ) Sormenjälkien liittämisestä viimeksi mainittuihin asiakirjoihin oli jo säädetty. ( 46 ) Lisäksi perusteluissa viitataan myös Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) työn tuloksiin; myös se ”on valinnut kasvokuvan ensisijaiseksi yhteentoimivaksi biometriseksi tunnisteeksi ja sormenjälki- ja/tai iiriskuvan”. ( 47 ) Joka tapauksessa kaikissa aihepiiristä annetuissa tietosuojavaltuutetun ( 48 ) tai 29 artiklalla perustetun tietosuojatyöryhmän ( 49 ) lausunnoissa, jotka koskevat muiden biometristen tietojen kuin kasvokuvan liittämistä, on varoitettu toimielimiä biometristen tietojen käyttöön liittyvistä riskeistä yleisesti, mutta ei ole koskaan kyseenalaistettu sormenjälkikuvavalintaa sinänsä. Kaikissa näissä lausunnoissa on yksimielisesti muistutettu siitä, että biometrisille tiedoille ominainen arkaluonteisuus edellyttää erityisiä suojatoimia, mutta niissä ei ole koskaan esitetty, että sormenjälkien valitseminen ylimääräiseksi matkustusasiakirjoihin liitettäväksi biometriseksi tiedoksi olisi täysin merkityksetöntä. Koska periaatteessa jokainen voi helposti toimittaa sormenjälkikuvansa ja koska sormenjäljet ovat ainutlaatuisia ominaispiirteitä, lainsäätäjä saattoi mielestäni perustellusti katsoa, että sormenjäljet ovat biometrisiä tunnisteita, joiden avulla voidaan luoda luotettavampi yhteys passin ja sen haltijan välille samalla kun ne vaikeuttavat väärentämistä ja väärinkäyttöä.

53. Vaikuttaa siltä, ettei voida myöskään hyväksyä olettamusta unionin lainsäätäjän ilmeisestä virheestä – ja vain siitä voitaisiin määrätä seuraamus silloin kun unionin lainsäätäjällä on, kuten nyt tarkasteltavassa asiassa, ”kehittyvän monitahoisen tekniikan yhteydessä – – laajaa harkintavaltaa muun muassa arvioitaessa hyvin monitahoisia tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja niiden toimenpiteiden luonteen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, joihin se ryhtyy” ( 50 ) – etenkään, kun unionin tuomioistuin ei voi tällaisessa asiayhteydessä korvata omalla arvioinnillaan arviointia, jonka tekee lainsäätäjä, jolle kyseinen tehtävä annetaan perustamissopimuksessa.

54. Siltä osin kuin kyse on henkilötietojen suojaa koskevaa perusoikeutta vähemmän loukkaavien toimenpiteiden olemassaolosta, iiristunnistuksen käyttöä ei voida pitää vähemmän loukkaavana. Lisäksi siihen sisältyy tiettyjä haittoja, jotka liittyvät sekä tämän – patentoidun – menetelmän kustannuksiin että värikalvoskannauksesta aiheutuvaan terveysriskiin tai unionin ulkorajoilla tehtävien tarkastusten hidastumiseen iiristunnistuksen edellyttämän samankaltaisuusvertailun vuoksi. ( 51 ) Pelkän kasvokuvan käyttö puolestaan loukkaa vähemmän kyseistä oikeutta, mutta kun otetaan huomioon, ettei kuvaa käytettäessä voida huomioida ulkonäön muuttumista, kasvokuvan käyttö ei ole valvontaviranomaisille aivan yhtä tehokas keino henkilön henkilöllisyyden ja sen varmistamiseksi tarvittaessa, että passin esittävä henkilö on sen oikea haltija.

55. Väitteestä, joka koskee kolmansien tai kolmansien valtioiden mahdollisuutta ottaa tiedot talteen, ( 52 ) huomautan ainoastaan, että ensin mainitussa tapauksessa riskit eivät vaikuta mielestäni pienemmiltä yksinomaan kasvokuvaan perustuvassa järjestelmässä. Kolmansia valtioita koskevasta näkemyksestä olen kantajan kanssa eri mieltä siitä, että asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohta lisäisi unionin kansalaisille aiheutuvaa väärinkäytön riskiä kyseisissä valtioissa. Tässä yhteydessä on riittävää todeta, ettei unionilla ole mahdollisuutta vaikuttaa niiden muodollisuuksien, jotka sen kansalaisten on täytettävä siirtyäkseen kolmansien valtioiden alueelle, määrittämiseen.

c) Loppuhuomautukset

56. Sormien, joista on otettava ja tallennettava kuva, määrä on rajattu kahteen. Velvollisuus koskee ainoastaan niitä unionin kansalaisia, jotka haluavat matkustaa unionin sisärajojen ulkopuolelle. Tietoja on käytettävä vain tarkkaan määritettyihin tarkoituksiin: asetuksessa N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään, että tietoja saa käyttää ”ainoastaan” passin aitouden ”toteamiseksi” ja haltijan henkilöllisyyden ”varmistamiseksi”. ( 53 ) Tiedot sisältyvät ainoastaan passiin liitettyyn suojattuun tallennusvälineeseen, mikä merkitsee, että lähtökohtaisesti unionin kansalainen on ainoa sormenjälkikuvansa haltija. On merkille pantavaa, etteivät jäsenvaltiot voi käyttää mainittua asetusta oikeusperustana perustaakseen tietokantoja, joihin nämä tiedot on tallennettu. ( 54 ) Lisäksi sormenjälkikuva tallennetaan passiin ainoastaan rajoitetuksi ajaksi eli passin voimassaoloajaksi.

57. On joka tapauksessa todettava, ettei sormenjälkien vastaavuutta varmisteta järjestelmällisesti, vaan satunnaisesti, esimerkiksi jos kasvokuvaan ja passin tietoihin perustuvalla tarkastuksella ei ole voitu täysin poistaa epäilyjä passin aitoudesta ja/tai sen haltijan henkilöllisyydestä. Tunnisteet – jotka suojataan – ottaa pätevä ja tähän valtuutettu henkilökunta, ( 55 ) ja tietoja ( 56 ) voivat lukea ainoastaan toimivaltaiset viranomaiset, joilla on hallussaan asianmukaiset laitteet. Henkilöllä, jonka sormenjäljet on otettu ja tallennettu, on oikeus tarkistaa tiedot ja pyytää niiden korjaamista tai poistamista. ( 57 ) Lopuksi todettakoon, että kyseisen menetelmän ja tekniikan puutteista ja rajoituksista mahdollisesti seuraavien haittojen rajoittamiseksi on säädetty, että ”vastaamattomuus ei sellaisenaan vaikuta passin – – kelpoisuuteen ulkorajojen ylittämistä varten”, ( 58 ) ja lisäksi seuraavia ryhmiä varten on otettu käyttöön poikkeusjärjestelmä: alle 12-vuotiaat lapset, henkilöt, jotka eivät fyysisten rajoitteiden vuoksi pysty antamaan sormenjälkiä, ja henkilöt, joilta ei tilapäisen syyn vuoksi voida ottaa sormenjälkiä. ( 59 ) Vahvistamalla tällaisia poikkeuksia tai vapautuksia unionin lainsäätäjä on pyrkinyt suojelemaan ihmisarvoa.

58. Sormenjälkivertailuun perustuva tunnistaminen on siis todellakin menetelmä, jolla on rajoituksensa, enkä voi väittää, että asetuksella N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, on otettu käyttöön järjestelmä, jonka avulla voitaisiin ehdottomasti sulkea pois kaikki riskit, myös väärinkäyttöön ja väärentämiseen liittyvät. Kaikki edellä esitetyt näkökohdat ja toteutetut varotoimet huomioon ottaen katson, että lainsäätäjä on toteuttanut kaikki tarvittavat toimenpiteet taatakseen mahdollisuuksien mukaan passin myöntämiseen vaadittavien henkilötietojen asianmukaisen ja laillisen käsittelyn. On kiistatonta, että se on punninnut harkitusti asiaan liittyviä unionin intressejä niiden välisen vaaditun tasapainon saavuttamiseksi.

59. Edellä esitetyn perusteella asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdasta seuraava henkilötietojen suojaa koskevaan perusoikeuteen selvästi kohdistuva puuttuminen on katsottava oikeasuhtaiseksi.

VI Ratkaisuehdotus

60. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Gelsenkirchenin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: Esitetyn kysymyksen tutkinnassa ei ole tullut esiin mitään sellaista seikkaa, jolla olisi vaikutusta jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista 13.12.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 28.5.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 444/2009, 1 artiklan 2 kohdan pätevyyteen.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) Lausunto, annettu 23.3.2005, ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi viisumitietojärjestelmästä (VIS) ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevasta jäsenvaltioiden välisestä tietojenvaihdosta (EUVL C 181, s. 13).

( 3 ) EUVL L 385, s. 1.

( 4 ) EUVL L 142, s. 1.

( 5 ) BGBl. I, s. 2437.

( 6 ) Kyseisessä kohdassa määrättiin seuraavaa: ”mitä [EY 18 artiklan] 2 kohdassa määrätään, ei koske passeja, henkilötodistuksia, oleskelulupia tai muita niihin rinnastettavia asiakirjoja koskevia määräyksiä eivätkä sosiaaliturvaa tai sosiaalista suojelua koskevia määräyksiä – –”. Tämä artikla on kumottu Lissabonin sopimuksella.

( 7 ) Ks. asia C-137/05, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 18.12.2007 (Kok., s. I-11593).

( 8 ) Em. asia Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomion 54 ja 56 kohta. Julkisasiamies ei kyseenalaistanut oikeusperustan riittävyyttä: ks. julkisasiamies Trstenjakin em. asiassa Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto antaman ratkaisuehdotuksen 69 kohta.

( 9 ) Ks. mm. asia C-411/06, komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 8.9.2009 (Kok., s. I-7585, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 10 ) Ks. asetuksen N:o 2252/2004 toinen ja kolmas perustelukappale ja asetuksen N:o 444/2009 toinen perustelukappale. Vaikka asetuksen N:o 2252/2004 kolmannen perustelukappaleen mukaan passien turvatekijöiden yhdenmukaistaminen ja biometristen tunnisteiden liittäminen niihin esitetään erikseen, neljännen perustelukappaleen mukaan asetuksella yhdenmukaistetaan ”turvatekijät, biometriset tunnisteet mukaan luettuina”.

( 11 ) Em. asia Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomion 58 kohta.

( 12 ) Ks. asetuksen N:o 2252/2004 ensimmäinen perustelukappale ja asetuksen N:o 444/2009 ensimmäinen perustelukappale.

( 13 ) Ks. EU:n kansalaisten passien turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista annetun neuvoston asetusehdotuksen (KOM(2004) 116 lopullinen, 18.2.2004, s. 4) perusteluosa.

( 14 ) Schengenin säännöstö – Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (EYVL 2000 L 239, s. 19, jäljempänä Schengenin sopimus).

( 15 ) Asetuksen N:o 444/2009 neljäs perustelukappale.

( 16 ) Em. asia Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomion 67 kohta.

( 17 ) Ks. asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2, 2 a ja 2 b kohta.

( 18 ) Kuten tarkistusoikeus sekä tietojen keräämistä ja säilyttämistä sekä tiedon lukua koskevat edellytykset: ks. asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 artikla.

( 19 ) Ks. asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 1 ja 2 kohta, 2 artikla, 3 artiklan 2 kohta, 4 artiklan 2 ja 3 kohta sekä liite I.

( 20 ) Em. asia Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomion 59 kohta.

( 21 ) Ks. henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 7 artikla (EUVL L 105, s. 1). Kyseinen 7 artikla on peräisin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 6 artiklasta. Neuvosto oli ilmoittanut, että EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohta oli mainitun soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan asianmukainen oikeusperusta (ks. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisen oikeusperustan vahvistamisesta kullekin Schengenin säännöstöön kuuluvalle määräykselle ja päätökselle 20.5.1999 tehdyn neuvoston päätöksen liite A (EYVL L 176, s. 17)).

( 22 ) Henkilötodistusten jättäminen asetuksen N:o 2252/2004 soveltamisalan ulkopuolelle vahvistaa tämän päätelmän (ks. asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 3 kohta, joka ei ole muuttunut asetuksen N:o 444/2009 antamisen jälkeen).

( 23 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohta.

( 24 ) EY 67 artiklan 1 kohta.

( 25 ) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys koskee selkeästi ja nimenomaisesti asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdan muutettua versiota. Lisäksi unionin tuomioistuin esitti istunnossa kysymyksiä Saksan hallitukselle. Viimeksi mainittu totesi, että vaikka Schwarzilta evättiin passi vuonna 2007 – toisin sanoen ennen kyseisen muutetun version voimaantuloa – pääasian ratkaisemisen kannalta merkityksellinen lainsäädäntö on pääasian kantajan ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa nostaman kanteen tyypin yhteydessä sovellettavien kansallisten prosessisääntöjen mukaan ajankohtana, jolloin kyseinen tuomioistuin antaa ratkaisun, sovellettava lainsäädäntö.

( 26 ) Ks. laajasta oikeuskäytännöstä mm. asia C-392/95, parlamentti v. neuvosto, tuomio 10.6.1997 (Kok., s. I-3213, 15 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 27 ) Ks. tämän asetusehdotuksen 1 artiklan 2 kohta.

( 28 ) Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselma komission ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (P6_TA(2004)0073).

( 29 ) Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (EYVL L 281, s. 31) 2 artiklan a kohdassa esitetyn määritelmän ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toteamuksen (ks. asia S. ja Marper v. Yhdistynyt kuningaskunta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 4.12.2008, valitus nro 30562/04 ja valitus nro 30566/04, 81 kohta) mukaan.

( 30 ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen soveltamista aihetta koskevista yleisistä periaatteista ks. asia M.K. v. Ranska, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 18.4.2013, valitus nro 19522/09, 33 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

( 31 ) Vastaavasti direktiivin 95/46 6 ja 7 artikla.

( 32 ) Direktiivin 95/46 12 artikla.

( 33 ) Direktiivin 95/46 14 artikla.

( 34 ) Direktiivin 95/46 22 artikla.

( 35 ) Näistä vaatimuksista ks. em. asia M.K. v. Ranska, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Puuttumista, josta ei ko. tuomioistuimen mukaan ollut säädetty laissa, koskevasta esimerkistä ks. asia Shimovolos v. Venäjä, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.6.2011, valitus nro 30194/09, 67 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

( 36 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohta.

( 37 ) Ks. EY 61 artikla.

( 38 ) Koska passin voimassaoloaika on periaatteessa kymmenen vuotta, voidaan helposti todeta, ettei tällainen kuva ole kovin luotettava tai ainakaan riittävä keino varmistua passin oikeasta haltijasta, koska ulkonäkö voi muuttua.

( 39 ) ”Normaaliksi” virhemarginaaliksi arvioitiin vuonna 2005 0,5–1 % (ks. edellä alaviitteessä 2 mainitun 23.3.2005 annetun tietosuojavaltuutetun lausunnon 3.4.3 kohta).

( 40 ) Ks. asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 a kohdan a alakohta.

( 41 ) Yhdistetyt asiat C-92/09 ja C-93/09, Volker und Markus Schecke ja Eifert, tuomio 9.11.2010 (Kok., s. I-11063, 77 kohta).

( 42 ) Em. asia Volker und Markus Schecke ja Eifert, tuomion 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

( 43 ) Todettuaan kirjelmissään, että iiristunnistus on toimenpide, jolla loukataan vähemmän Euroopan unionin perusoikeuskirjan 8 artiklassa vahvistettua perusoikeutta, Schwarz täsmensi kantaansa istunnossa ja ilmoitti unionin tuomioistuimelle, että ainoa hyväksyttävä pakollinen biometrinen henkilötunnistusmenetelmä on kasvokuva. Hän totesi myös, että unionin ulkorajoilla tehtävissä tarkastuksissa ainoastaan henkilön kansalaisuuden tarkastaminen on merkityksellistä ja ettei henkilöllisyyden täydellinen todentaminen ole tarpeen.

( 44 ) Schwarz vetosi sekä väärentäjistä että kolmansista valtioista aiheutuviin riskeihin, jotka liittyvät siihen, että rajoilla tehtävien passintarkastusten yhteydessä passeista saatetaan ottaa talteen unionin kansalaisten sormenjälkikuvia, ja kuvien käyttöä voi olla vaikea valvoa.

( 45 ) Ks. edellä alaviitteessä 13 tarkoitetun asetusehdotuksen 4 ja 8 kohta sekä tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohta.

( 46 ) Ks. em. asetusehdotuksen 8 kohta.

( 47 ) Ibid., asetusehdotuksen 8 kohta.

( 48 ) Edellä alaviitteessä 2 mainittu, 23.3.2005 annettu lausunto; 19.10.2005 annettu lausunto ehdotuksesta neuvoston päätökseksi toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä sekä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä sekä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi ajoneuvojen rekisteröintitodistusten myöntämisestä vastaavien jäsenvaltioiden yksiköiden pääsyn sallimisesta toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmään (SIS II) (EUVL 2006 C 91, s. 38); 27.10.2006 annettu lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi diplomaatti- ja konsuliedustustoille annetun yhteisen konsuliohjeiston muuttamisesta biometristen tunnisteiden käyttöönoton ja viisumihakemusten vastaanoton ja käsittelyn järjestämistä koskevien määräysten osalta (EUVL C 321, s. 38) ja 26.3.2008 annettu lausunto ehdotuksesta asetukseksi N:o 444/2009 (EUVL C 200, s. 1).

( 49 ) Tietosuojatyöryhmän lausunto 3/2005, annettu 30.9.2005, asetuksen [N:o 2252/2004] soveltamisesta.

( 50 ) Asia C-343/09, Afton Chemical, tuomio 8.7.2010 (Kok., s. I-7027, 28 kohta).

( 51 ) Puhumattakaan siitä, ettei iiristunnistuksenkaan virhemarginaali ole missään tapauksessa 0.

( 52 ) Tässä yhteydessä pääasian kantaja yhtyi istunnossa Bundesverfassungsgerichtin 30.12.2012 antamassaan päätöksessä ilmaisemaan huoleen (1BvR 502/09).

( 53 ) Asetuksen 4 artiklan 3 kohta.

( 54 ) Ks. asetuksen N:o 444/2009 viides perustelukappale. Jos jäsenvaltiot päättävät perustaa sellaisen tietokannan, kansalliset tuomioistuimet, mukaan lukien perustuslakituomioistuimet ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, voivat tarvittaessa tutkia, onko se henkilötietojen suojaa koskevan kansallisen oikeuden mukainen.

( 55 ) Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 a artikla.

( 56 ) Jotka on suojattu julkisella salausavaimella.

( 57 ) Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 artiklan 1 kohta.

( 58 ) Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 artiklan 3 kohta.

( 59 ) Asetuksen N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 a ja 2 b kohta.