JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ELEANOR SHARPSTON

20 päivänä heinäkuuta 2017 ( 1 )

Asia C-201/16

Majid (myös Madzhdi) Shiri

muu osapuoli:

Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl

(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgerichtshof (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta))

Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Asetuksen (EU) N:o 604/2013 tulkinta – 27 artiklan 1 kohdan mukainen oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – 29 artiklan mukaiset henkilön siirtoa pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta pyynnön vastaanottaneeseen jäsenvaltioon koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja määräajat – Ajankohta, jona 29 artiklan 1 kohdan mukainen määräaika alkaa kulua

1. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä unionin tuomioistuimelta pyydetään jälleen kerran ohjeita Dublin III -asetuksen 27 artiklan 1 kohdassa säädetyn tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden laajuudesta. ( 2 ) Verwaltungsgerichtshof (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) tiedustelee siinä, voiko kansainvälistä suojelua hakeva vedota siihen, ettei jäsenvaltio A (pyynnön esittänyt jäsenvaltio) ole pannut täytäntöön päätöstään siirtää hänet jäsenvaltioon B (pyynnön vastaanottanut jäsenvaltio) Dublin III -asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa säädetyssä määräajassa, vetoamalla kyseisen asetuksen 27 artiklan 1 kohdan mukaisiin oikeuksiinsa. Jos siirtoa ei toteuteta asetetussa määräajassa, miten siinä tapauksessa sovelletaan 29 artiklan 2 kohdan säännöksiä, jotka koskevat pyynnön esittäneen jäsenvaltion ja pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion asemaa?

Dublin III -asetus

2. Dublin III -asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan muun muassa, että olisi voitava määrittää nopeasti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata hakijoille tehokas pääsy kansainvälisen suojelun myöntämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista. Johdanto-osan 19 perustelukappaleessa selitetään, että ”asianomaisten henkilöiden oikeuksien tehokkaan suojelun varmistamiseksi olisi erityisesti [perusoikeuskirjan] ( 3 ) 47 artiklan mukaisesti otettava käyttöön oikeudelliset takeet ja tehokkaat oikeussuojakeinot, jotka koskevat päätöksiä siirtää hakija hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon. Jotta voidaan varmistaa, että kansainvälistä oikeutta noudatetaan, tällaisia päätöksiä koskevien tehokkaiden oikeussuojakeinojen olisi katettava sekä tämän asetuksen soveltamisen tarkastelu että oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin perustuvan tilanteen tarkastelu siinä jäsenvaltiossa, johon hakija siirretään.”

3. Johdanto-osan 32 perustelukappaleessa muistutetaan, että kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden osalta ”jäsenvaltioita sitovat niiden kansainvälisen oikeuden välineiden mukaiset velvoitteet, mukaan lukien Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaankuuluva oikeuskäytäntö”. Johdanto-osan 39 perustelukappaleessa todetaan, että Dublin III -asetuksessa noudatetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.

4. Dublin III -asetuksen 1 artiklan mukaan asetuksessa vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. ( 4 )

5. Dublin III -asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksessa vahvistettu yleinen periaate on, että jäsenvaltioiden on käsiteltävä jokaisen kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön minkä tahansa jäsenvaltion alueella tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio, ja tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä. ( 5 )

6. Kansainvälistä suojelua hakeville on myönnetty tiettyjä oikeuksia sen prosessin aikana, jossa määritetään hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Dublin III -asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa annetaan siten hakijoille tiedonsaantioikeus, joka koskee muun muassa mahdollisuutta hakea siirtopäätökseen muutosta ja tarvittaessa siirron lykkäämistä. Sen 5 artiklan 1 kohdan nojalla hakijoilla on myös oikeus henkilökohtaiseen puhutteluun.

7. Dublin III -asetuksen III luvun otsikko on ”Hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteet”. Asetuksen 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseisiä perusteita sovelletaan siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty III luvussa. Hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään sen tilanteen mukaan, joka oli vallalla hakijan jättäessä ensimmäisen kerran kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa jossakin jäsenvaltiossa (7 artiklan 2 kohta). Järjestyksessä ensimmäisinä ovat alaikäisiä (8 artikla) ja perheenjäseniä (9, 10 ja 11 artikla) koskevat perusteet. Useimmin sovellettava peruste sisältyy 13 artiklan 1 kohtaan ja koskee hakijoita, jotka ovat ylittäneet jäsenvaltion rajan luvattomasti kolmannesta maasta käsin. Tällaisissa tapauksissa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä on vastuussa jäsenvaltio, jossa hakija on tullut ensimmäisen kerran Euroopan unionin alueelle.

8. Hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion velvollisuudet esitetään V luvussa. Niihin kuuluu velvollisuus ottaa takaisin hakija, jonka hakemusta käsitellään ja joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa (18 artiklan 1 kohdan b alakohta). ( 6 )

9. Takaisinottopyyntöjä koskevista järjestelyistä säädetään VI luvun III jaksossa. Siihen sisältyvän 23 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos jäsenvaltio, jossa henkilö on jättänyt uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, katsoo, että toinen jäsenvaltio on vastuussa sen käsittelystä, se voi pyytää tuota toista jäsenvaltiota ottamaan kyseisen henkilön takaisin. Dublin III -asetuksen 25 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion, jolta takaisinottoa on pyydetty, on tehtävä päätös tällaisesta pyynnöstä mahdollisimman nopeasti. ( 7 ) Jollei vastausta anneta määräajassa, takaisinottopyyntö katsotaan hyväksytyksi (25 artiklan 2 kohta).

10. Dublin III -asetuksen VI luvun IV jaksossa esitetään tietyt hakijoita koskevat menettelylliset takeet. Siihen sisältyvän 26 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltion on ilmoitettava siirtopäätöksestä asianomaiselle henkilölle. Tässä ilmoituksessa on oltava tiedot käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista, mukaan lukien oikeus hakea lykkäävää vaikutusta, ja tällaisten oikeussuojakeinojen käyttöön sovellettavista määräajoista ja siirron toteuttamista koskevista määräajoista (26 artiklan 2 kohta).

11. Dublin III -asetuksen 27 artiklan 1 kohdan mukaan hakijalla ”on oltava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin niin, että hänellä on mahdollisuus hakea muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä tuomioistuimessa sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta”. Saman artiklan 3 kohdan mukaan siirtopäätöksiin kohdistuvien muutoksenhaun ja uudelleen käsittelyä koskevien hakemusten osalta jäsenvaltioiden on kansallisessa lainsäädännössään suojeltava hakijan asemaa siirtopäätöstä koskevan muutoksenhaun ollessa vireillä antamalla asianomaiselle henkilölle oikeus jäädä asianomaiseen jäsenvaltioon, kunnes muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä (vaihtoehto a), lykkäämällä siirtoa automaattisesti (vaihtoehto b) tai varmistamalla, että asianomaisella henkilöllä on mahdollisuus pyytää tuomioistuinta lykkäämään siirtopäätöksen täytäntöönpanoa, kunnes hänen muutoksenhakunsa tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä (vaihtoehto c).

12. Saman luvun VI jakson otsikko on ”Siirrot”. Siihen kuuluvassa 29 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Hakijan tai muun 18 artiklan 1 kohdan c tai d alakohdassa tarkoitetun henkilön siirto pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon tapahtuu pyynnön esittäneen jäsenvaltion kansallisen lain mukaisesti ja sen jälkeen kun asianomaiset jäsenvaltiot ovat päässeet asiasta yhteisymmärrykseen ja heti kun se on käytännössä mahdollista, kuitenkin viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun toinen jäsenvaltio on suostunut pyyntöön ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin tai muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn johdosta annetun lopullisen päätöksen tekemisestä, jos sillä on lykkäävä vaikutus 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti. – – 2. Jos siirtoa ei toteuteta kuuden kuukauden määräajan kuluessa, hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio vapautuu velvoitteestaan ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin, ja vastuu siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Määräaikaa voidaan jatkaa enintään yhteen vuoteen, jos siirtoa ei voida suorittaa asianomaisen henkilön vangitsemisen vuoksi, tai enintään kahdeksaantoista kuukauteen, jos asianomainen henkilö on paennut viranomaisia. 3. Jos henkilön siirtämisessä on tapahtunut virhe tai siirtopäätös on kumottu muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn perusteella siirron toteuttamisen jälkeen, siirron toteuttaneen jäsenvaltion on viipymättä otettava asianomainen henkilö takaisin. – –”

13. Yksityiskohtaisista käytännön säännöistä Dublin III -asetuksen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi säädetään täytäntöönpanoasetuksessa. ( 8 ) Sen 9 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jos jäsenvaltio ei pysty toteuttamaan siirtoa [Dublin III -asetuksen] 29 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista syistä tavanomaisessa kuuden kuukauden määräajassa siitä, kun asianomaista henkilöä koskeva vastaanotto- tai takaisinottopyyntö on hyväksytty, tai muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn johdosta annetun lopullisen päätöksen tekemisestä, jos sillä on lykkäävä vaikutus, sen on ilmoitettava tästä vastuussa olevalle jäsenvaltiolle ennen määräajan päättymistä. Muussa tapauksessa vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä ja muut [Dublin III -asetuksesta] johtuvat velvoitteet säilyvät pyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla mainitun asetuksen 29 artiklan 2 kohdan mukaisesti.”

Tosiseikat, oikeudenkäyntimenettely ja ennakkoratkaisukysymykset

14. Majid (myös Madzhdi) Shiri (jäljempänä myös valittaja) on Iranin kansalainen. Ei ole tarkasti tiedossa, milloin hän lähti Iranista, mutta se vaikuttaa tapahtuneen vuoden 2014 lopulla. Hän saapui Euroopan unioniin Turkin kautta. Shiri saapui Bulgariaan ja jätti siellä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen 19.2.2015. Tämän jälkeen hän siirtyi Itävaltaan ja haki siellä kansainvälistä suojelua 7.3.2015.

15. Itävallan viranomaiset osoittivat 9.3.2015 Bulgarian viranomaisille Dublin III -asetuksen 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla valittajan takaisinottoa koskevan pyynnön. Bulgaria hyväksyi takaisinottopyynnön 23.3.2015.

16. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Itävallan liittovaltion maahanmuutto- ja turvapaikkavirasto, jäljempänä BFA) jätti 2.7.2015 tekemällään päätöksellä Shirin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta. BFA myös määräsi Shirin poistettavaksi maasta ja vahvisti, että hänet voitaisiin siirtää Bulgariaan (jäljempänä BFA:n ensimmäinen päätös). Shiri valitti päätöksestä Bundesverwaltunsgerichtiin (liittovaltion hallintotuomioistuin, Itävalta) ja vaati siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä. Bundesverwaltungsgericht hyväksyi Shirin valituksen 20.7.2015 tekemällään päätöksellä, kumosi BFA:n ensimmäisen päätöksen ja palautti asian BFA:han uudelleen ratkaistavaksi. Se ei lausunut siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämisestä tehdystä hakemuksesta. Palauttaessaan Shirin asian toimivaltaisten viranomaisten käsiteltäväksi kansalliset tuomioistuimet kehottivat BFA:ta tarkastelemaan erityisesti sitä, oliko Shiri haavoittuvassa asemassa, koska hänen terveydestään oli ilmaistu huolta. Kansalliset tuomioistuimet pyrkivät varmistamaan, että Shirin siirtämisestä tehtävä päätös olisi ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ( 9 ) mukainen.

17. BFA jätti 3.9.2015 tekemällään päätöksellä Shirin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen uudelleen tutkimatta (jäljempänä BFA:n toinen päätös). Se katsoi, että Bulgaria oli vastuussa Shirin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, ja määräsi uudelleen hänen maasta poistamisestaan ja siirtämisestään Bulgariaan.

18. Shiri valitti 17.9.2015 tästä päätöksestä Bundesverwaltungsgerichtiin, joka ei ratkaissut valituksessa esitettyä vaatimusta lykkäävän vaikutuksen tunnustamisesta. Shiri vetosi BFA:n ensimmäiseen päätökseen ja väitti, että vastuu hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä oli siirtynyt Itävallalle, koska Dublin III -asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa siirtämiselle säädetty kuuden kuukauden määräaika oli päättynyt eikä hänen siirtoaan Bulgariaan ollut toteutettu. Hän väitti, että siirron täytäntöönpanon määräaika alkoi 23.3.2015 (ajankohta, jona Bulgaria hyväksyi Itävallan esittämän takaisinottopyynnön) ja että kuuden kuukauden määräaika päättyi siten 23.9.2015, koska kansallinen tuomioistuin ei ollut tunnustanut hänen BFA:n ensimmäisestä päätöksestä tekemälleen muutoksenhaulle lykkäävää vaikutusta.

19. Shirin valitus hylättiin 30.9.2015. Bundesverwaltungsgericht katsoi, että BFA:n ensimmäisen päätöksen kumoamisen ja Shirin hakemuksen uudelleen käsiteltäväksi (ja BFA:n toisen päätöksen tekemiseksi) palauttamisen oikeudellisena seurauksena oli, ettei häntä voitu palauttaa Bulgariaan ennen kuin BFA oli käsitellyt hänen hakemuksensa uudelleen. Sen 20.7.2015 antama ratkaisu merkitsi siten Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä 29 artiklan 1 kohdan kanssa, tarkoitettua siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä.

20. Shiri valitti 4.10.2015 Bundesverwaltungsgerichtin ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. ( 10 ) Hän väittää, ettei siirtopäätöksen täytäntöönpano lykkäänny automaattisesti Itävallan lainsäädännön nojalla, koska Itävalta päätti panna Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdan täytäntöön antamalla hakijoille kyseisen 3 kohdan c alakohdassa säädetyn mahdollisuuden pyytää tuomioistuinta lykkäämään siirtopäätöksen täytäntöönpanoa. ( 11 )

21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selventämään, onko kansainvälistä suojelua hakevalla lähtökohtaisesti Dublin III -asetuksen 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin niin, että hänellä on mahdollisuus hakea muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä tuomioistuimessa, sillä perusteella, että vastuu hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä on siirtynyt pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle sen vuoksi, että Dublin III -asetuksen 29 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä 29 artiklan 1 kohdan kanssa, siirrolle asetettu kuuden kuukauden määräaika on päättynyt.

22. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee näin ollen seuraavaa: ”1) Onko [Dublin III -asetuksen] oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin koskevia säännöksiä ja erityisesti asetuksen 27 artiklan 1 kohtaa sen johdanto-osan 19 perustelukappaleen valossa tulkittava siten, että turvapaikanhakija voi vedota siihen, että vastuu hakemuksen käsittelystä on siirtynyt pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle sen vuoksi, että siirrolle asetettu kuuden kuukauden määräaika ([Dublin III -asetuksen] 29 artiklan 2 kohta ja 29 artiklan 1 kohta) on päättynyt? Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi: 2) Siirtyykö [Dublin III -asetuksen] 29 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukainen hakemuksen käsittelyä koskeva vastuu pelkän hyödyntämättömän siirrolle asetetun määräajan kulumisen perusteella, vai edellyttääkö hakemuksen käsittelyä koskevan vastuun siirto määräajan päättymisen perusteella myös sitä, että hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio on kieltäytynyt velvollisuudesta ottaa asianomainen henkilö vastaan tai ottaa hänet takaisin?”

23. Kirjallisia huomautuksia esittivät Shiri, Itävalta, Tšekin tasavalta, Sveitsi, Yhdistynyt kuningaskunta ja Euroopan komissio. Tšekin tasavaltaa ja Sveitsiä lukuun ottamatta kaikki esittivät myös suullisia lausumia 14.3.2017 pidetyssä istunnossa.

Arviointi

Alustavat huomautukset

24. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, Shirin asiassa nousee esille se tärkeä periaatteellinen kysymys, pitäisikö tuomioistuinvalvonnan piiriin kuulua se, ettei jäsenvaltio ole noudattanut kansainvälistä suojelua hakevan henkilön siirtämisestä jäsenvaltiosta A jäsenvaltioon B tehdyn päätöksen täytäntöönpanolle Dublin III -asetuksessa säädettyjä määräaikoja. ( 12 )

25. Shiri pyytää unionin tuomioistuinta tutkimaan tätä periaatteellista kysymystä ratkaistessaan myös laajempia kysymyksiä, kuten sitä, onko Dublin III -asetus yhteensopiva perusoikeuskirjassa vahvistettujen perusvapauksien kanssa. Tämä on asia, joka koskee suoraan itse asetuksen pätevyyttä. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole nimenomaisesti esittänyt tästä kysymystä, se ei kuitenkaan kuulu nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön piiriin. Tätä kysymystä ei myöskään ole tarpeen ratkaista varsinaisiin ennakkoratkaisukysymyksiin vastaamiseksi.

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

26. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko Dublin III -asetuksen oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin koskevia säännöksiä ja erityisesti asetuksen 27 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että hakija voi vedota siihen, että vastuu hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä on siirtynyt pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle (tässä Itävalta) sen vuoksi, että siirrolle kyseisen asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa asetettu kuuden kuukauden määräaika on päättynyt.

27. Shiri, Itävalta, Tšekin tasavalta ja Sveitsi väittävät, että tällaiseen perusteeseen tukeutuva siirtopäätöksen muutoksenhaku tai uudelleen käsittely kuuluu 27 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Myös komissio esitti tämän näkemyksen kirjallisissa huomautuksissaan. Istunnossa komissio kuitenkin muutti kantaansa ja tukee nyt Yhdistynyttä kuningaskuntaa, jonka näkemys on päinvastainen kuin muiden menettelyn osapuolten.

28. Myönnän, ettei Dublin III -asetuksessa määritetä nimenomaisesti 27 artiklan 1 kohtaan sisältyvää oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Asetuksen tarkoitus, systematiikka ja asiayhteys nähdäkseni kuitenkin tukevat näkemystä, jonka mukaan kyseistä säännöstä olisi tulkittava siten, että siihen sisältyy tapaus, jossa jäsenvaltio ei noudata säädettyjä määräaikoja, etenkään siirtopäätöksen täytäntöönpanolle 29 artiklan 1 kohdassa asetettua kuuden kuukauden määräaikaa. ( 13 )

29. Dublin III -asetuksella tehtyjen muutosten (kolmas versio säännöksistä, joissa vahvistetaan perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio) ( 14 ) seurauksena on nähdäkseni syrjäytetty unionin tuomioistuimen tuomio Abdullahi, ( 15 ) joka koskee Dublin II -asetuksen tulkintaa. ( 16 ) Tämän näkemyksen vahvistavat suuren jaoston myöhemmin antamat tuomiot Ghezelbash ( 17 ) ja Karim. ( 18 )

30. Unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Abdullahi, että vastaanottopyyntöä koskeva jäsenvaltioiden välinen sopimus, jonka perusteella jäsenvaltio, johon hakija on ensimmäisen kerran tullut unionin alueelle, on vastuussa kyseisen henkilön kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelemisestä, voidaan riitauttaa vain vedoten siihen, että kyseisen jäsenvaltion turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteisiin liittyy sellaisia systeemisiä puutteita, jotka ovat uskottavia perusteita uskoa, että hakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi, jos hänet siirrettäisiin kyseiseen jäsenvaltioon. ( 19 )

31. Unionin tuomioistuin tarkasteli uudelleen tuomiota Abdullahi ( 20 ) ottaen huomioon muutokset, jotka Dublin III -asetuksella oli tehty Dublin II -asetuksen säännöksiin, tulkitessaan Dublin III -asetuksen 27 artiklan 1 kohtaa tuomiossa Ghezelbash. Siinä unionin tuomioistuin totesi, että i) 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun oikeussuojakeinon on oltava tehokas ja että se koskee sekä tosiseikkoja että oikeudellisia seikkoja; ii) Dublin III -asetukseen ei sisälly mitään rajoitusta niiden väitteiden osalta, joita kansainvälistä suojelua hakeva voi kyseisen säännöksen nojalla esittää; iii) ei ole säädetty mistään erityisestä yhteydestä siirtopäätöstä koskevien oikeussuojakeinojen ja Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdan välillä ja että iv) Dublin III -asetuksen johdanto-osan 19 perustelukappaleessa täsmennetään, että siirtopäätöksiä koskevan tehokkaan oikeussuojakeinon olisi katettava sekä kyseisen asetuksen soveltamisen tarkastelu että oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin perustuvan tilanteen tarkastelu siinä jäsenvaltiossa, johon hakija siirretään. ( 21 )

32. Nämä yleiset periaatteet pätevät myös käsiteltävässä asiassa.

33. Tuomiossa Ghezelbash oli kyse siitä, oliko hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseen tarvittavia III luvun perusteita sovellettu oikein. ( 22 ) Tuomiossa Ghezelbash esitettyjä perusteluja sovellettiin tuomiossa Karim, joka koski sitä, voiko kansainvälistä suojelua hakeva vedota siihen, että Dublin III -asetuksen 19 artiklan 2 kohtaa on sovellettu virheellisesti määritettäessä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota. ( 23 ) Unionin tuomioistuin totesi, että Dublin III -asetuksen 19 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan puitteet, joissa III luvun perusteiden soveltamisen arvioinnin on tapahduttava. ( 24 )

34. On totta, että sekä tuomio Ghezelbash että tuomio Karim koskivat sellaisia Dublin III -asetuksen mukaisen menettelyn osatekijöitä, joita sovelletaan ennen kuin jäsenvaltion viranomaiset tekevät siirtopäätöksen. Shirin tapaus on erilainen siltä osin kuin se koskee menettelyä sen jälkeen, kun tällainen päätös on tehty. ( 25 ) Tämä ei kuitenkaan mielestäni merkitse sitä, että oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin lakkaisi.

35. Tällainen ero ei muuta sitä periaatteellista seikkaa, että oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin käsittää oikeuden riitauttaa Dublin III -asetuksen virheellinen soveltaminen. Tämä näkemys on täysin linjassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. ( 26 )

36. Dublin III -asetuksella tehtiin useita muutoksia aiempaan Dublin II -asetuksen mukaiseen sääntelyyn. Sen johdanto-osan 19 artiklassa korostetaan yhtä merkittävistä muutoksista, jotka unionin lainsäätäjä teki parantaakseen yksittäisten hakijoiden suojaa. ( 27 ) Dublin III -asetus poikkeaa siten huomattavasti Dublin II -asetuksesta.

37. On lisäksi tarpeen toteuttaa Dublin III -asetuksen tavoitteet varmistamalla, että sitä sovelletaan tavalla, jonka ansiosta jäsenvaltiot voivat toimia kansainvälisessä oikeudessa määrättyjen velvollisuuksiensa mukaisesti. ( 28 ) Dublin III -asetuksella pyritään myös takaamaan perusoikeuksien noudattaminen. ( 29 ) Oikeus hyvään hallintoon ja tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin (perusoikeuskirjan 41 ja 47 artikla) muodostavat normit, jotka ovat erityisen merkityksellisiä Dublin III -asetuksen 27 artiklan 1 kohdan oikean tulkinnan kannalta. ( 30 )

38. Yhdistynyt kuningaskunta esittää päinvastaisen tulkinnan tueksi useita väitteitä. Se korostaa ensinnäkin, että Dublin III -asetuksen tulkinnassa olisi sovellettava tarkoitukseen perustuvaa lähestymistapaa. Asetuksen keskeinen tavoite on, että minkä tahansa jäsenvaltion alueella tehdyn kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio, kuten 3 artiklan 1 kohdassa säädetään. ( 31 ) Yhdyn tähän väitteeseen, mutta sitä, ettei jäsenvaltio ole noudattanut Dublin III -asetuksessa säädettyjä määräaikoja, koskevan tuomioistuinvalvonnan salliminen ei mielestäni ole ristiriidassa tämän Dublin-järjestelmän perusperiaatteen kanssa.

39. Yhdistynyt kuningaskunta tuo toiseksi esille huolensa siitä, että jos hakijat voivat riitauttaa siirtopäätöksiä sillä perusteella, että tällaisten päätösten täytäntöönpanon määräaika on päättynyt, tämä on ristiriidassa oikeuspaikkakeinottelun estämistä koskevan Dublin III -asetuksen yleisesti tunnustetun tavoitteen kanssa. Siltä osin kuin oikeuspaikkakeinottelun käsite tarkoittaa, että sama hakija tekee useita kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia useissa jäsenvaltioissa, ( 32 ) Dublin III -asetuksessa itsessään säädetään nimenomaisesti tästä kysymyksestä. ( 33 )

40. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos pyynnön esittänyt jäsenvaltio ei toteuta siirtoa kuuden kuukauden määräajan kuluessa, vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä siirtyy sille. Kyseinen henkilö jäisi siten pyynnön esittäneeseen jäsenvaltioon. Tämä seuraus johtuu siitä, miten säännöt toimivat Dublin III -asetuksessa itsessään. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 2 kohdan tarkoitus on kannustaa pyynnön esittänyttä jäsenvaltiota kunnioittamaan yhteistä tavoitetta noudattaa asetettuja määräaikoja, jotta varmistetaan, että hakemukset käsitellään nopeasti ja vältetään sellaisen tilanteen syntyminen, jossa kansainvälistä suojelua hakeva henkilö jätetään ”kiertämään” valtiosta toiseen, kun hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota ei ole määritetty. ( 34 ) Jos Shirin kaltaisessa tilanteessa oleva hakija hakee kansainvälistä suojelua useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa, unionin lainsäätäjä on tietoisesti päättänyt tarjota pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle kannustimen toteuttaa siirto nopeasti. Jos pyynnön esittänyt jäsenvaltio ei täytä tätä keskeistä tavoitetta, tästä seuraa, että hakija jää pyynnön esittäneeseen jäsenvaltioon. Juuri näin lainsäädännön on tarkoitus toimia. Tämä ei kuitenkaan ole sama tai vastaava asia kuin oikeuspaikkakeinottelu.

41. Kolmanneksi, vaikka ero, jonka Yhdistynyt kuningaskunta pyrkii tekemään aineellisten ja menettelyllisten kysymysten välillä, vaikuttaa ensi näkemältä houkuttavalta, se ei kestä lähempää tarkastelua. Tällä erottelulla ei ratkaista käsiteltävänä olevaa kysymystä. Dublin III -asetuksessa säädetyt määräajat koskevat kylläkin menettelyllisiä kysymyksiä, mutta niillä on myös aineellisia seurauksia sekä hakijoille että asianomaisille jäsenvaltioille. Hakijoiden osalta määräajat tarjoavat tiettyä varmuutta, ja niillä on myös aineellisia vaikutuksia sen osalta, mikä jäsenvaltio käsittelee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Määräaikojen aineelliset ja menettelylliset näkökohdat ovat kietoutuneet toisiinsa myös jäsenvaltioiden tapauksessa.

42. Neljänneksi vaikuttaa siltä, että Yhdistyneen kuningaskunnan esittämä huoli kansallisesta menettelyllisestä itsemääräämisoikeudesta esittämä on turha. Se periaatekysymys, joka unionin tuomioistuimen on ratkaistava, ei koske kansallisten menettelysääntöjen toimintaa sinänsä.

43. Hakijan mahdollisuudesta hakea muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä tuomioistuimessa sillä perusteella, että päätöksen täytäntöönpanolle asetettu kuuden kuukauden määräaika on päättynyt, ei seuraa, että kaikki tällaiset hakemukset on väistämättä hyväksyttävä. Katson pikemminkin, että kansalliset tuomioistuimet voivat arvioida ja niiden pitäisi arvioida tällaisen muutoksenhaun asiakysymystä. Näin tehdessään niiden on otettava huomioon kyseessä olevien säännösten tarkoitus. Siirtopäätöksen täytäntöönpanoa koskeva kuuden kuukauden määräaika asetettiin alun perin siksi, että jäsenvaltiot voivat vahvistaa siirron toteuttamisen yksityiskohdat. ( 35 ) Kuten olen jo todennut, sekä määräajan että kannustimen, jolla jäsenvaltioita rohkaistaan noudattamaan määräaikaa, tavoitteena on varmistaa, etteivät hakijat jää tilanteeseen, jossa yksikään jäsenvaltio ei ole halukas tutkimaan heidän kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan. Määritettäessä sitä, onko 29 artiklan 2 kohtaa sovellettava tietyssä tapauksessa, on tarpeen myös selvittää, onko kyseinen henkilö ollut tai onko hän todennäköisesti tältä osin vaarassa. ( 36 )

44. Katson näin ollen, että Dublin III -asetuksen 27 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava siten, että kansainvälistä suojelua hakeva henkilö voi lähtökohtaisesti riitauttaa siirtopäätöksen sillä perusteella, ettei pyynnön esittänyt jäsenvaltio ole toteuttanut siirtoa saman asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa säädetyssä kuuden kuukauden määräajassa.

Toinen ennakkoratkaisukysymys

45. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ohjeita Dublin III -asetuksen 29 artiklan 2 kohdan tulkinnasta. ( 37 ) Tilanteessa, jossa pyynnön esittänyt jäsenvaltio ei pane siirtopäätöstä täytäntöön 29 artiklan 1 kohdassa säädetyssä kuuden kuukauden määräajassa, vapautuuko pyynnön vastaanottanut jäsenvaltio velvollisuudestaan käsitellä kyseisen henkilön kansainvälistä suojelua koskeva hakemus yksinomaan siksi, että määräaika on päättynyt? Vai onko olemassa lisäedellytys, jota sovelletaan ennen kuin vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle, nimittäin se, onko pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion ilmoitettava pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle siitä, että se kieltäytyy nyt ottamasta takaisin kansainvälistä suojelua hakevaa henkilöä?

46. Shiri, komissio, Sveitsi ja kaikki tässä menettelyssä kirjallisia huomautuksia esittäneet jäsenvaltiot Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta ovat yhtä mieltä siitä, ettei Dublin III -asetuksen 29 artiklan 2 kohtaa pitäisi tulkita siten, että siinä asetetaan tällainen lisäedellytys. Yhdistynyt kuningaskunta sitä vastoin väittää, ettei määräajan päättyminen sinänsä riitä siirtämään vastuuta hakemuksen käsittelystä pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle ja että kyseisen henkilön kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely on pyynnön esittäneen jäsenvaltion harkintavallassa.

47. Olen tästä eri mieltä.

48. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 2 kohdan sanamuotoon (”Jos siirtoa ei toteuteta kuuden kuukauden määräajan kuluessa, hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio vapautuu velvoitteestaan ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin, ja vastuu siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle – –”) ei sisälly siihen viittaavaa ilmausta, että lainsäätäjä olisi ottanut käyttöön lisäedellytyksen pyynnön esittäneen jäsenvaltion ja pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion välisessä menettelyssä. Yhdistynyt kuningaskunta tukeutuu sanamuotoon ”vastuu siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle” osoituksena siitä, että pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion on ryhdyttävä toimiin ennen kuin se vapautuu velvollisuuksistaan. Tällä ilmauksella tarkoitetaan mielestäni kuitenkin pelkästään sitä, että vastuu siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle, kun kuuden kuukauden määräaika on päättynyt. Säännöksen sanamuodosta ei ilmene, että menettelyssä olisi 29 artiklan 1 kohdassa säädetyn kuuden kuukauden määräajan päättymisen lisäksi toinen (määrittelemätön) vaihe, jonka on täytyttävä, jotta vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Vastuun siirtyminen seuraa 29 artiklan 2 kohdan soveltamisesta sinänsä.

49. Tämä näkemys on täysin yhdenmukainen säännöksen tarkoituksen kanssa. ( 38 )Lisäedellytyksen käyttöönotto pyynnön esittäneen jäsenvaltion ja sen vastaanottaneen jäsenvaltion välisessä menettelyssä on ristiriidassa käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion nopeaa määrittämistä koskevan tavoitteen kanssa. Se olisi myös ristiriidassa Dublin-järjestelmän yhden keskeisen tavoitteen eli sen varmistamisen kanssa, ettei hakijaa jätetä tilanteeseen, jossa yksikään jäsenvaltio ei ota vastuuta hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä.

50. Huomautan myös, että Dublin III -asetuksen sääntelyjärjestelmässä tämä velvollisuus siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle, jos se ei noudata vastaanottopyynnöille (22 artiklan 7 kohta) ja takaisinottopyynnöille (25 artiklan 2 kohta) asetettuja määräaikoja. Kummassakaan säännöksessä ei aseteta mitään lisäedellytystä. Olisi tämän järjestelmän vastaista ottaa tällainen edellytys käyttöön, jos pyynnön esittänyt jäsenvaltio ei noudata siirtopäätöksen täytäntöönpanolle asetettua määräaikaa (29 artiklan 1 ja 2 kohta). Kuten Itävalta, Tšekin tasavalta ja Sveitsi huomauttavat, Dublin-järjestelmän laajempi systematiikka osoittaa, ettei valtioiden välisessä menettelyssä ole tällaista lisäedellytystä. Mitään siihen viittaavaa ei käy ilmi Dublin-täytäntöönpanoasetuksen 9 artiklan 2 kohdasta.

51. Katson näin ollen, että Dublin III -asetuksen 29 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että pyynnön esittäneen jäsenvaltion ja pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion välisten siirtoon liittyvien järjestelyjen osalta 29 artiklan 1 kohdassa säädetyn kuuden kuukauden määräajan päättyminen sinänsä riittää siihen, että vastuu kyseisen henkilön kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle.

Shirin tapaus

52. Shirin tapauksessa esille nousee se hankala kysymys, miten Dublin III -asetuksen 27 artiklan 1 kohtaan sisältyviä, hakijan oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin koskevia sääntöjä olisi tulkittava yhdessä 29 artiklan kanssa, jossa säädetään siirtopäätösten täytäntöönpanoa koskevista järjestelyistä ja määräajoista.

53. Shiri väittää, että siirtopäätöksen täytäntöönpanon määräaika alkoi hänen tapauksessaan kulua 23.3.2015, kun Bulgarian viranomaiset hyväksyivät Itävallan viranomaisten esittämän takaisinottopyynnön. Hänen mukaansa tämä määräaika päättyi kuusi kuukautta myöhemmin 23.9.2015. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 2 kohdan nojalla tästä seuraa, ettei Shiriä voida siirtää Bulgariaan: kyseinen jäsenvaltio on vapautunut velvollisuudestaan ottaa hänet takaisin, koska siirtoa ei toteutettu säädetyssä kuuden kuukauden määräajassa. Lyhyesti sanottuna Shiri väittää, että siirtopäätöksen täytäntöönpano on nyt myöhäistä. Hän lisää, ettei Bundesverwaltungsgericht antanut ratkaisua hänen hakemuksestaan siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämiseksi.

54. Tilanne ei nähdäkseni ole yhtä suoraviivainen kuin Shiri väittää.

55. Kun tutkitaan hänen tapaukseensa liittyviä olosuhteita, on ensinnäkin tarpeen erottaa Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdan säännökset, jotka koskevat siirtopäätösten täytäntöönpanon lykkäämistä, ja 29 artiklaan sisältyvät säännökset, jotka koskevat tällaisten päätösten täytäntöönpanoon liittyviä järjestelyjä ja määräaikoja, ennen kuin tutkitaan, miten näitä säännöksiä voitaisiin tulkita yhdessä.

56. Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on kansallisessa laissaan säädettävä siirtopäätösten täytäntöönpanon lykkäämisestä. Jäsenvaltiot voivat valintansa mukaan joko i) antaa asianomaiselle henkilölle oikeuden jäädä asianomaiseen jäsenvaltioon, kunnes muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä, ( 39 ) ii) säätää, että siirto lykkääntyy automaattisesti, ( 40 ) tai iii) varmistaa, että asianomaisella henkilöllä on mahdollisuus pyytää tuomioistuinta lykkäämään siirtopäätöksen täytäntöönpanoa, kunnes hänen muutoksenhakunsa tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä. ( 41 ) Sen taustalla, että jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten annetaan päättää, lykkäävätkö ne siirtopäätöksen täytäntöönpanoa, on tavoite lujittaa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden oikeusturvatakeita niin, että he voivat paremmin puolustaa oikeuksiaan. ( 42 )

57. Dublin III -asetuksen 27 artiklan 1 ja 3 kohdan sanamuoto ja niiden yleiset tavoitteet eivät ulotu sen sääntelemiseen, miten 29 artiklassa säädetyt määräajat toimivat. Jos siirtopäätös kuitenkin riitautetaan, kuten Shirin tapauksessa, on tarpeen tulkita molempia säännöksiä tavalla, joka on johdon- ja yhdenmukainen sääntelyjärjestelmän kanssa. Yleisesti, jos kansainvälistä suojelua hakeva riitauttaa siirtopäätöksen sillä perusteella, ettei asianomainen jäsenvaltio ole noudattanut Dublin III -asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa säädettyä kuuden kuukauden määräaikaa, nämä säännökset toimivat käsittääkseni jäljempänä kuvatulla tavalla. On syytä muistaa, että tällainen riitauttaminen tehdään sen jälkeen, kun on tehty päätös hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisestä III luvun perusteiden mukaisesti. Hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (Shirin tapauksessa Bulgaria) on velvollinen ottamaan hakijan takaisin. ( 43 )

58. Voi olla, että Itävallassa siirtopäätökset ovat täytäntöönpanokelpoisia heti, kun toimivaltaiset viranomaiset tekevät ne: tämän määrittäminen on kansallisen lainsäädännön alaan kuuluva asia.

59. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa säädetään, että hakijan siirto pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta (tässä Itävalta) hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon (tässä Bulgaria) tapahtuu pyynnön esittäneen jäsenvaltion kansallisen lain mukaisesti ja sen jälkeen, kun asianomaiset jäsenvaltiot ovat päässeet asiasta yhteisymmärrykseen ja heti kun se on käytännössä mahdollista, kuitenkin viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun toinen jäsenvaltio on suostunut pyyntöön ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin (jäljempänä ensimmäinen edellytys), tai muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn johdosta annetun lopullisen päätöksen tekemisestä, jos sillä on lykkäävä vaikutus 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti (jäljempänä toinen edellytys). Ensimmäinen edellytys perustuu siihen olettamaan, että on ainoastaan vahvistettava siirron toteuttamisen yksityiskohdat, muun muassa sen ajankohta. ( 44 ) Toinen edellytys perustuu siihen olettamaan, että kyseinen jäsenvaltio käyttää Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä siirtopäätösten täytäntöönpanon lykkäämiseksi.

60. Lisään, että 29 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos henkilön siirtämisessä on tapahtunut virhe tai siirtopäätös on kumottu muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn perusteella siirron toteuttamisen jälkeen, siirron toteuttaneen jäsenvaltion on viipymättä otettava asianomainen henkilö takaisin. Jos siirtopäätöksen täytäntöönpanoa lykätään, kunnes muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä, 29 artiklan 3 kohtaan ei luonnollisestikaan tarvitse turvautua. ( 45 ) Vaikka siirtopäätöksen täytäntöönpanoa ei lykätty Shirin osalta, hän jäi tosiasiallisesti Itävaltaan. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 3 kohta ei siten ole merkityksellinen.

61. Shirin tapaus ei solahda helposti 29 artiklan 1 kohdassa esitettyyn ensimmäiseen eikä sen paremmin toiseenkaan edellytykseen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin ratkaistava se monitahoinen kysymys, miten Dublin III -asetuksen säännökset ja kansallisen lainsäädännön asiaa koskevat säännökset nivoutuvat toisiinsa ja miten niitä on sovellettava, jotta voidaan ratkaista Shirin BFA:n siirtopäätöksestä tekemä muutoksenhaku. Esitän tästä seuraavat huomautukset.

62. Kun tarkastellaan BFA:n ensimmäistä päätöstä, vaikka Itävalta on pannut Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdan täytäntöön siltä osin kuin siinä säädetään, että hakijat voivat pyytää tuomioistuinta lykkäämään siirtopäätöksen täytäntöönpanoa, osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, ettei tällaista tuomioistuimen päätöstä annettu Shirin tapauksessa. Tosiasiassa hän sai kuitenkin jäädä Itävaltaan. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 1 kohdan mukainen määräaika siirron toteuttamiselle alkoi kulua 23.3.2015. Määräajan kuluminen pysähtyi, kun BFA:n ensimmäinen päätös kumottiin 20.7.2015. Tästä ajankohdasta alkaen ei ollut täytäntöön pantavaa siirtopäätöstä: kansallinen tuomioistuin palautti Shirin tapauksen BFA:han uudelleenkäsittelyä varten. ( 46 ) Dublin III -asetuksessa ei säädetä siitä, onko BFA:n ensimmäisen päätöksen kumoavalla tuomioistuimen ratkaisulla vaikutuksia ex nunc (jolloin päätös olisi mitätön 20.7.2015 eli ratkaisun antamispäivästä alkaen) vai ex tunc (ikään kuin BFA:n ensimmäistä, 2.7.2015 päivättyä päätöstä ei olisi tehty). Tämä asia kuuluu täysin Itävallan lainsäädännön alaan.

63. Koska siirtopäätöstä ei ollut olemassa (ainakaan) 20.7.2015 alkaen, 29 artiklan 1 kohdan ensimmäinen sen paremmin kuin toinenkaan edellytys ei täyttynyt kyseisenä ajankohtana. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 2 kohdasta ei siten seuraa, että Bulgaria olisi vapautunut velvollisuudestaan ottaa Shiri takaisin.

64. Kun tarkastellaan BFA:n toista, 23.9.2015 (kuuden kuukauden määräajan päättymisajankohta) tehtyä päätöstä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, etteivät Bulgarian viranomaiset ole olleet uudelleen yhteydessä takaisinottopyynnön osalta. Tämä ei ole yllättävää, koska asetuksessa ei ole mitään, mikä edellyttäisi Bulgarian vahvistavan takaisinottopyynnön hyväksymisen.

65. Shirin tapaus ei tästä huolimatta ole yhdenmukainen ensimmäisen tai toisen edellytyksen perustana olevan olettamuksen kanssa. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 1 kohdasta ei ilmene, milloin määräaika siirtopäätöksen täytäntöönpanolle alkaa kulua tällaisessa tilanteessa. Kyseisen säännöksen sanamuodosta seuraa, että ensimmäisen edellytyksen perustana on, että sitä sovelletaan tilanteissa, joissa ei ole haettu muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä tuomioistuimessa 27 artiklan 1 kohdan nojalla. Siten, edellyttäen että vahvistetaan siirron toteuttamisen yksityiskohdat, siirtopäätös on tosiasiassa varma. ( 47 ) Tämä ei selvästikään päde Shirin tapaukseen, jossa on ollut peräkkäisiä tuomioistuinmenettelyjä ja BFA:n toisesta päätöksestä on parhaillaan vireillä muutoksenhaku. Mainittua päätöstä on vielä arvioitava asiakysymyksen osalta. Shirin tapaus ei näin ollen kuulu tämän edellytyksen piiriin.

66. Shiri on hakenut muutosta BFA:n toiseen päätökseen. Lykkäävää vaikutusta de jure ei ole, koska kansalliset tuomioistuimet eivät ole antaneet ratkaisua hakemuksesta, jonka Shiri teki Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdan täytäntöön panevien kansallisten säännösten nojalla. Myöskään 29 artiklan 1 kohdan toisen edellytyksen vaatimukset eivät siten täyty Shirin tapauksessa. ( 48 ) Tämä voi johtua siitä, että pelkästään muutoksen hakeminen siirtopäätökseen riittää varmistamaan, ettei kyseistä henkilöä siirretä toiseen jäsenvaltioon Itävallan lainsäädännön nojalla, tai Itävallassa voi olla yleisenä käytäntönä, ettei lykkäävää vaikutusta koskevista hakemuksista anneta ratkaisua (kuten Shiri väittää). ( 49 ) Shirin tapaus osoittaa, että lainsäädännössä on aukko.

67. Dublin III -asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa nähdäkseni säädetään, että siirron täytäntöönpanon määräaika alkaa kulua vasta, kun siirron toteuttamisesta on periaatteessa sovittu ja se on varmistettu ja kun vahvistettavina ovat enää sen toteuttamisen menettelytavat. ( 50 ) Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, jos siirtopäätöksestä tehtyä muutoksenhakua käsittelevä kansallinen tuomioistuin ei ole vielä antanut ratkaisua asiakysymyksestä ja sen käsittelyä on lykätty, koska on esitetty ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle. Siirtopäätöksen täytäntöönpano ei voi olla varmaa ennen tällaisen menettelyn saamista päätökseen.

68. Katson näin ollen, että Shirin tapauksen olosuhteissa siirron toteuttamisen määräaika voi alkaa kulua vasta, kun siirron toteuttamisesta on periaatteessa sovittu ja se on varmistettu ja kun vahvistettavina ovat enää sen toteuttamisen menettelytavat. Tämä on asia, joka toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on selvitettävä pyynnön esittäneen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Kansainvälistä suojelua hakevan henkilön siirto pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta pyynnön vastaanottaneeseen jäsenvaltioon olisi toteutettava mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun siirtopäätöstä koskevan muutoksenhaun tai uudelleenkäsittelyn asiakysymyksestä on annettu ratkaisu.

Ratkaisuehdotus

69. Edellä esitetyn perusteella katson, että unionin tuomioistuimen olisi vastattava Verwaltungsgerichthofin kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 tulkinnasta esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: – Asetuksen N:o 604/2013 27 artiklan 1 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua hakeva henkilö voi lähtökohtaisesti riitauttaa siirtopäätöksen sillä perusteella, ettei pyynnön esittänyt jäsenvaltio ole pannut tällaista päätöstä täytäntöön asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa säädetyssä kuuden kuukauden määräajassa. – Asetuksen N:o 604/2013 29 artiklan 2 kohdan mukaan saman artiklan 1 kohdassa säädetyn määräajan päättyminen sinänsä riittää siihen, että pyynnön esittänyt jäsenvaltio on vastuussa kyseisen henkilön kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) Kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013 (EUVL 2013, L 180, s. 31; jäljempänä Dublin III -asetus). Ks. jäljempänä 29 kohta aiemmista asioista ja alaviite 12 kolmesta vireillä olevasta asiasta.

( 3 ) Euroopan unionin perusoikeuskirja (EUVL 2010, C 83, s. 389; jäljempänä perusoikeuskirja).

( 4 ) Dublin III -asetusta sovelletaan Sveitsiin Sveitsin valaliiton ja Liechtensteinin ruhtinaskunnan kanssa tehdyn sopimuksen ja pöytäkirjan nojalla, jotka tulivat voimaan 1.3.2008 (EUVL 2008, L 53, s. 5). Ne hyväksyttiin 28.1.2008 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2008/147/EY (EUVL 2008, L 53, s. 3) ja 24.10.2008 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2009/487/EY (EUVL 2009, L 161, s. 6). Islanti ja Norja soveltavat Dublin-järjestelmää Euroopan unionin kanssa tehtyjen kahdenvälisten sopimusten perusteella, jotka hyväksyttiin 15.3.2001 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2001/258/EY (EYVL 2001, L 93, s. 38). Ks. lisäksi ratkaisuehdotukseni A.S. ja Jafari (C-490/16 ja C-646/16, EU:C:2017:443, 23 kohta ja alaviite 32).

( 5 ) 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään saman artiklan 1 kohdan yleistä periaatetta koskevasta poikkeuksesta, jos hakija on mahdotonta siirtää jäsenvaltioon, joka on alun perin nimetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi, koska on perusteltuja syitä katsoa, että kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun.

( 6 ) 18 artiklan 1 kohdassa säädetyt velvollisuudet lakkaavat, jos hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio voi osoittaa, että asianomainen henkilö on poistunut jäsenvaltioiden alueelta vähintään kolmen kuukauden ajaksi (19 artiklan 2 kohta).

( 7 ) Jos takaisinottopyyntö perustuu Eurodac-järjestelmästä saatuihin tietoihin, tämä määräaika rajoitetaan kahteen viikkoon.

( 8 ) Asetuksen (EY) N:o 343/2003 soveltamista koskevista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 1560/2003 muuttamisesta 30.1.2014 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 118/2014 (EUVL 2014, L 39, s. 1; mainituista kahdesta komission täytäntöönpanoasetuksesta käytetään jäljempänä yhteisesti nimitystä Dublin-täytäntöönpanoasetus).

( 9 ) Allekirjoitettu Roomassa 4.11.1950 (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus).

( 10 ) Asiakirja-aineistoa tarkasteltuani voin vahvistaa, että Shirin oikeudelliset avustajat allekirjoittivat valituksen kyseisenä päivänä, mutta vaikuttaa siltä, että valitus jätettiin 6.10.2015.

( 11 ) Ennakkoratkaisupyynnöstä ei ilmene, onko Itävalta päättänyt panna täytäntöön vaatimuksen säätää kansallisessa lainsäädännössä hakijan aseman suojelemisesta, kunnes siirtopäätöstä koskevan muutoksenhaun käsittelyn tulos on selvillä, ottamalla käyttöön Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdan b vai c alakohdan mukaisia toimia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisupyyntöpäätöksen 9 kohdassa, että Itävallassa on pantu täytäntöön 27 artiklan 3 kohdan b alakohta (jonka mukaan siirto lykkääntyy automaattisesti). Se kuitenkin toteaa myös, että muutoksenhaulla (Beschwerde) ”siirtopäätöksestä ei – – ole automaattisesti lykkäävää vaikutusta, vaan Bundesverwaltungsgerichtin on tarkasteltava perusteellisesti, onko lykkäävä vaikutus tunnustettava”. Tämä kuvaus sopii 27 artiklan 3 kohdan c alakohdan sanamuotoon ja viittaa siihen, että Itävalta on valinnut kyseisen vaihtoehdon. Ks. lisäksi jäljempänä 52–58 kohta.

( 12 ) Ks. myös ratkaisuehdotukseni A.S. ja Jafari (C-490/16 ja C-646/16, EU:C:2017:443) ja Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:480), joissa ei ole vielä annettu tuomiota, sekä ratkaisuehdotukseni Hasan (C-360/16), jota ei ole vielä esitetty.

( 13 ) Ks. ratkaisuehdotukseni A.S. ja Jafari (C-490/16 ja C-646/16, EU:C:2017:443, 244–247 kohta) ja ratkaisuehdotukseni Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:480, 77–110 kohta).

( 14 ) Ks. yksityiskohtaisempi kuvaus äskettäin esittämässäni ratkaisuehdotuksessa Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:480, 79 kohta).

( 15 ) Tuomio 10.12.2013 (C-394/12, EU:C:2013:813).

( 16 ) Niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 343/2003 (EUVL 2003, L 50, s. 1; jäljempänä Dublin II -asetus – joka puolestaan korvattiin Dublin III -asetuksella). Tuomio Abdullahi koski Dublin II -asetuksen 19 artiklan 2 kohdan, jossa säädettiin oikeudesta hakea muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä sillä perusteella, että pyynnön vastaanottanut jäsenvaltio hyväksyy sille esitetyn kansainvälistä suojelua hakevan henkilön vastaanottopyynnön, tulkintaa.

( 17 ) Tuomio 7.6.2016 (C-63/15, EU:C:2016:409).

( 18 ) Tuomio 7.6.2016 (C-155/15, EU:C:2016:410).

( 19 ) Tuomio 10.12.2013 (C-394/12, EU:C:2013:813, 62 kohta).

( 20 ) Tuomio 10.12.2013 (C-394/12, EU:C:2013:813).

( 21 ) Tuomio 7.6.2016 (C-63/15, EU:C:2016:409, ks. 36, 37 ja 38 kohta).

( 22 ) Viisumien myöntämistä koskevat perusteet esitetään Dublin III -asetuksen 12 artiklan 1 ja 4 kohdassa.

( 23 ) Dublin III -asetuksen 19 artiklassa vahvistetaan säännöt, joita sovelletaan, jos jäsenvaltio myöntää hakijalle oleskeluluvan, jolloin siitä tulee hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (19 artiklan 1 kohta). Tämä vastuu lakkaa, jos hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio voi osoittaa, että asianomainen henkilö on poistunut jäsenvaltioiden alueelta vähintään kolmen kuukauden ajaksi, jollei hänellä ole hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion myöntämää voimassa olevaa oleskelulupaa (19 artiklan 2 kohta).

( 24 ) Tuomio 7.6.2016, Karim (C-155/15, EU:C:2016:410, 23 kohta).

( 25 ) Ks. jäljempänä 25 kohta.

( 26 ) Tuomio 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, 40–44 kohta).

( 27 ) Tuomio 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, 45–52 kohta). Ks. lisäksi komission 3.12.2008 esitetty ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (KOM(2008) 820 lopullinen), s. 6 ja 7.

( 28 ) Johdanto-osan 32 perustelukappale.

( 29 ) Johdanto-osan 39 perustelukappale.

( 30 ) Ks. ratkaisuehdotukseni Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:480, 104 kohta ja alaviite 97).

( 31 ) Shirin tapauksessa säännöt, joilla määritetään hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, sisältyvät Dublin III -asetuksen 29 artiklaan. Kyse ei ole III luvun perusteiden soveltamisesta: ks. edellä 34 kohta.

( 32 ) Ymmärrän oikeuspaikkakeinottelun käsitteen niin, että sillä tarkoitetaan turvapaikkamenettelyjen väärinkäyttöä siten, että sama henkilö hakee turvapaikkaa useammasta jäsenvaltiosta vain voidakseen pidentää oleskeluaan jäsenvaltioiden alueella: ks. KOM(2008) 820 lopullinen, 3.12.2008, s. 4. Tätä käsitettä käytetään myös laajemmassa merkityksessä kolmansien maiden kansalaisista, jotka haluavat jättää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa tietyssä jäsenvaltiossa. En kuitenkaan käytä oikeuspaikkakeinottelua siinä mielessä tässä ratkaisuehdotuksessa. Kuten olen todennut ratkaisuehdotukseni Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:480) 69 kohdassa ja alaviitteessä 66, ilmaisun ”forum shopping” jälkimmäistä käyttöä on arvosteltu harhaanjohtavaksi ja epäasianmukaiseksi. Ks. The reform of the Dublin III Regulation (Euroopan parlamentin kansalaisoikeuksien sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden politiikkayksikön LIBE-valiokunnalle tilaama tutkimus), s. 21.

( 33 ) Dublin III -asetuksen 23–25 artikla.

( 34 ) Dublin III -asetuksen johdanto-osan viides perustelukappale.

( 35 ) Tuomio 29.1.2009, Petrosian ym. (C-19/08, EU:C:2009:41, 40 ja 41 kohta).

( 36 ) Ks. lisäksi ratkaisuehdotukseni Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:480, 96–98 kohta).

( 37 ) Ks. myös ratkaisuehdotukseni A.S. ja Jafari (C-490/16 ja C-646/16, EU:C:2017:443, 248–257 kohta).

( 38 ) Ks. edellä 40 kohta.

( 39 ) Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdan a alakohta.

( 40 ) Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdan b alakohta.

( 41 ) Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdan c alakohta; ks. lisäksi edellä 20 kohta ja alaviite 11.

( 42 ) KOM(2008) 820 lopullinen, 3.12.2008, s. 7.

( 43 ) Dublin III -asetuksen 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla Bulgaria (pyynnön vastaanottanut jäsenvaltio) on velvollinen ottamaan Shirin takaisin 23, 24, 25 ja 29 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti.

( 44 ) Tuomio 29.1.2009, Petrosian ym. (C-19/08, EU:C:2009:41).

( 45 ) Vaikka on epäilemättä tarkoituksenmukaista, että on olemassa säännös, joka antaa toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden korjata virheet, 29 artiklan 3 kohtaa olisi nähdäkseni käytettävä poikkeuksena eikä sääntönä, jolla hakijoita pompotellaan jäsenvaltioiden välillä, koska se ei ole yhdenmukainen sen tavoitteen kanssa, että siirrot toteutetaan perusoikeuksia ja ihmisarvoa täysimääräisesti kunnioittaen (ks. Dublin III -asetuksen johdanto-osan 24 perustelukappale ja 29 artiklan 1 kohdan toinen alakohta).

( 46 ) Ks. edellä 16 kohta.

( 47 ) Ks. edellä 59 kohta.

( 48 ) Vaikka Dublin III -asetuksen 27 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua päätöstä ei ole tehty, Shirin on tosiasiassa annettu jäädä Itävaltaan.

( 49 ) On komission asia arvioida, onko olemassa sellainen hallintokäytäntö, joka täyttää tietyt vakiintuneisuutta ja yleisyyttä koskevat edellytykset, ja pitäisikö sen nostaa SEUT 258 artiklan mukainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne: ks. analogisesti tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti (C-494/01, EU:C:2005:250, 28 kohta; ks. myös julkisasiamies Geelhoedin samassa asiassa esittämä ratkaisuehdotus (C-494/01, EU:C:2004:546, 48 kohta).

( 50 ) Tuomio 29.1.2009, Petrosian ym. (C-19/08, EU:C:2009:41, 45 kohta).