JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ANTONIO TIZZANO

6 päivänä huhtikuuta 2006 1( )

Asia C‑145/04

Espanjan kuningaskunta

vastaan

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta,

jota tukee väliintulijana

Euroopan yhteisöjen komissio

ja

asia C‑300/04

Eman ja Sevinger

vastaan

College van burgemeester en wethouders van Den Haag

(Raad van Staten (Alankomaat) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Euroopan parlamentti – Vaalit – Euroopassa sijaitsevalla alueella asuvat kolmansien maiden kansalaiset – Gibraltar – Yhteisöön assosioidulla merentakaisella alueella asuvat jäsenvaltion kansalaiset – Aruba – Äänioikeus – Äänioikeuden edellytykset

Sisällys

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Kansainvälinen oikeus

B Yhteisön oikeus

i) Euroopan kansalaisuus

ii) Euroopan parlamentin vaalit

iii) EY:n perustamissopimussopimuksen alueellinen soveltamisala

C Kansallinen oikeus

Asia C‑145/04

Gibraltarin asema

Vuoden 2003 EPRA

Asia C‑300/04

Alankomaiden kuningaskunnan valtiosääntöoikeudellinen järjestelmä

Alankomaiden vaalilaki

II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet

Asia C‑145/04

Asia C‑300/04

III Oikeudellinen tarkastelu

A Alustava huomautus

B Asia C‑145/04

Johdanto

Ensimmäinen väite

i) Alustava huomautus

ii) Yhteisön kansalaisten äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa

iii) Äänioikeuden mahdollinen ulottaminen kolmansien maiden kansalaisiin

iv) Tämän oikeuden laajentamisen edellytykset

v) Äänioikeuden laajentamisen rajat

Toinen väite

C Asia C‑300/04

Johdanto

Neljä ensimmäistä kysymystä

Viides kysymys

IV Oikeudenkäyntikulut asiassa C‑145/04

V Ratkaisuehdotus





1. Asiassa C‑145/04, joka on tullut vireille EY 227 artiklan perusteella, Espanjan kuningaskunta väittää Ison‑Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan rikkoneen yhteisön oikeutta sillä, miten se on järjestänyt Gibraltarin asukkaiden osallistumisen Euroopan parlamentin vaaleihin, ja erityisesti sillä, että se on sallinut myös sellaisten henkilöiden äänestämisen, jotka asuvat tällä alueella mutta eivät ole jonkin jäsenvaltion kansalaisia ja siten unionin kansalaisia.

2. Sen sijaan asiassa C‑300/04 Alankomaiden Raad van State on esittänyt 13.7.2004 tekemällään päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle EY 234 artiklan nojalla viisi kysymystä sen selvittämiseksi, onko jäsenvaltion (tässä tapauksessa Alankomaiden) annettava Euroopan parlamentin vaaleissa äänioikeus henkilöille, jotka kylläkin ovat sen kansalaisia mutta asuvat merentakaisella alueella (tässä tapauksessa Aruballa), johon sovelletaan yhteisöön assosiointia koskevaa erityissääntelyä.

3. Vaikka näissä kahdessa tapauksessa on omat ilmeiset erityispiirteensä, katson, että niitä on aiheellista käsitellä yhdessä, koska mielestäni niille on yhteistä, että niissä tuodaan – vaikkakin eri ellei peräti vastakkaisesta näkökulmasta – esiin tärkeitä kysymyksiä, jotka koskevat äänioikeutta Euroopan parlamentin vaaleissa ja erityisesti äänioikeuden saamista ja sen käyttämisen edellytyksiä.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Kansainvälinen oikeus

4. Nyt esillä olevassa asiassa on aluksi viitattava ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäinen lisäpöytäkirja) 3 artiklaan, jossa määrätään seuraavaa:

”Korkeat sopimuspuolet sitoutuvat järjestämään kohtuullisin väliajoin vapaat ja salaiset vaalit olosuhteissa, jotka takaavat kansalaisten vapaan mielipiteenilmaisun lainsäädäntöelintä valittaessa.”

B Yhteisön oikeus

5. Lisäksi on viitattava kolmeen yhteisön määräysten ja säännösten ryhmään, jotka koskevat unionin kansalaisuutta, Euroopan parlamentin vaaleja ja EY:n perustamissopimuksen alueellista soveltamisalaa.

i) Euroopan kansalaisuus

6. EY 17 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1. Otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää, mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.

2. Unionin kansalaisilla on tässä sopimuksessa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet.”

7. Tältä osin muistutan myös, että ”se, onko henkilö jäsenvaltion kansalainen, määräytyy yksinomaan kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella. Jäsenvaltiot voivat tiedottaakseen asiasta antaa julistuksen siitä, keiden voidaan yhteisön kannalta katsoa olevan niiden kansalaisia, ja tallettaa julistuksen puheenjohtajavaltiolle; jäsenvaltiot voivat tarvittaessa muuttaa julistustaan”.( )

8. EY 19 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 190 artiklan 4 kohdan ja sen soveltamisesta annettujen säännösten soveltamista. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.”( )

ii) Euroopan parlamentin vaalit

9. EY 189 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Euroopan parlamentti, jossa on yhteisöksi yhdistyneiden valtioiden kansojen edustajat, käyttää sille tällä sopimuksella annettuja valtuuksia.”

10. Lisäksi EY 190 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1. Yhteisöksi yhdistyneiden valtioiden kansojen edustajat Euroopan parlamenttiin valitaan yleisillä, välittömillä vaaleilla.

– –

4. Euroopan parlamentti laatii esityksen yleisten, välittömien vaalien toimittamisesta yhdenmukaista menettelyä noudattaen kaikissa jäsenvaltioissa tai kaikille jäsenvaltioille yhteisten periaatteiden mukaisesti.

Neuvosto antaa yksimielisesti, saatuaan Euroopan parlamentin sen kaikkien jäsenten ehdottomalla enemmistöllä antaman puoltavan lausunnon, säännökset, joiden hyväksymistä se suosittaa jäsenvaltioille jäsenvaltioiden valtiosäännön asettamien vaatimusten mukaisesti.”

11. Kuten tunnettua, sen mahdollistamiseksi, että Euroopan parlamentti valitaan yleisillä välittömillä vaaleilla, neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajien 20.9.1976 tekemällä päätöksellä 76/787/EHTY, ETY, Euratom hyväksyttiin säädös edustajien valitsemista Euroopan parlamenttiin yleisillä välittömillä vaaleilla,( ) sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna neuvoston päätöksellä 2002/772/EY, Euratom( ) (jäljempänä vuoden 1976 säädös). Kuten tunnettua, tässä päätöksessä ei oteta käyttöön yhdenmukaista vaalimenettelyä, vaan siinä pelkästään mainitaan eräitä ”kaikille jäsenvaltioille yhteis[iä] periaattei[ta]”, jotka koskevat erityisesti vaalitavan suhteellisuutta (1 artikla), vaalikauden pituutta (5 artikla), parlamentin jäsenyyden kanssa yhteensopimattomia tehtäviä (7 artikla), vaalien toimittamisajankohtaa (10 artikla) ja ääntenlaskennan alkamisajankohtaa (11 artikla).

12. ”Asioihin, joista ei säädetä” vuoden 1976 säädöksessä, jäsenvaltiot saavat edelleen ”soveltaa kansallisia säädöksiä” (päätöksen 2002/772 ensimmäinen perustelukappale).

13. Vuoden 1976 säädöksen 8 artiklassa säädetään nimittäin seuraavaa:

”Jollei tämän säädöksen säännöksistä muuta johdu, vaalit toimitetaan kussakin jäsenvaltiossa kansallisten säännösten mukaan.

Näissä kansallisissa säännöksissä voidaan ottaa huomioon jäsenvaltioiden erityistilanteet, mutta ne eivät saa yleisesti vaikuttaa vaalitavan suhteellisuuteen.”

14. Lopuksi on viitattava vuoden 1976 säädöksen liitteeseen II, jossa määrätään seuraavaa:

”Yhdistynyt kuningaskunta soveltaa tämän säädöksen määräyksiä vain niiltä osin kuin ne koskevat Yhdistynyttä kuningaskuntaa.”

iii) EY:n perustamissopimuksen alueellinen soveltamisala

15. EY 299 artiklassa määritellään perustamissopimuksen alueellinen soveltamisala määräämällä yleisesti, että perustamissopimusta sovelletaan jäsenvaltioihin (1 kohta).

16. On viitattava erityisesti tämän määräyksen 3 ja 4 kohtaan, joissa – siltä osin kuin niillä on merkitystä tässä yhteydessä – määrätään seuraavaa:

”3. Tämän sopimuksen neljännessä osassa määrättyä, assosiointia koskevaa erityissääntelyä sovelletaan tämän sopimuksen liitteessä II lueteltuihin merentakaisiin maihin ja alueisiin.

– –

4. Tämän sopimuksen määräyksiä sovelletaan niihin Euroopassa sijaitseviin alueisiin, joiden suhteista ulkovaltoihin huolehtii jäsenvaltio.

– – ”

17. Asian C‑145/04 osalta on vielä muistutettava, että Gibraltar on Euroopassa sijaitseva alue, jonka suhteista ulkovaltoihin huolehtii Yhdistynyt kuningaskunta, joten EY 299 artiklan 4 kohdan mukaan perustamissopimusta lähtökohtaisesti sovelletaan Gibraltariin.( )

18. Asian C‑300/04 osalta on sitä vastoin tähdennettävä, että Aruba on EY 299 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu merentakainen alue, joka mainitaan perustamissopimuksen liitteessä II.

C Kansallinen oikeus





Asia C‑145/04

Gibraltarin asema

19. Gibraltar, jonka Espanjan kuningas luovutti vuonna 1713 tehdyn Utrechtin sopimuksen X artiklalla Ison-Britannian kruunulle, on ollut vuodesta 1830 lähtien asemaltaan Crown Colony (British Overseas Territory).( ) Kaupungin hallinnosta säädetään tunnetusti vuoden 1969 Gibraltar Constitution Orderissa (Gibraltarin perustuslaki), jonka johdanto-osassa se määritellään ”osaksi Hänen Majesteettinsa dominioita” (part of Her Majesty’s dominions). Vaikka siirtomaan demokraattisesti valituille paikalliselimille on siirretty merkittäviä itsemääräämisoikeuksia, emämaalla on edelleen ulkosuhteita, puolustusta ja yleistä turvallisuutta koskeva toimivalta.

Vuoden 2003 EPRA

20. Yhdistynyt kuningaskunta hyväksyi 8.5.2003 European Parliament (Representation) Act 2003:n (vuoden 2003 laki edustuksesta Euroopan parlamentissa, jäljempänä vuoden 2003 EPRA).

21. Jotta myös Gibraltarin asukkaat voisivat osallistua Euroopan parlamentin vaaleihin (syistä, joita tarkastellaan hieman jäljempänä 31 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa), tämän lain 9 §:ssä perustetaan vaalipiiri (ns. yhdistetty vaalipiiri, Combined Region), johon kuuluvat Gibraltar ja jokin Englannin tai Walesin olemassa oleva vaalipiiri. European Parliamentary Elections (Combined Region and Campaign Expenditure) (United Kingdom and Gibraltar) Order 2004:llä (vuoden 2004 asetus Euroopan parlamentin vaaleista (yhdistetty vaalipiiri ja vaalirahoitus) (Yhdistynyt kuningaskunta ja Gibraltar)) Gibraltar yhdistettiin Englannin lounaiseen vaalipiriin.( )

22. Samassa tarkoituksessa 14 ja 15 §:ssä perustettiin Gibraltaria varten tarvittava äänioikeusrekisteri, josta huolehtii paikallinen viranomainen (Clerk of the House of Assembly of Gibraltar) ja johon on merkittävä äänioikeutetut, jotka aikovat osallistua vaaleihin.

23. Vuoden 2003 EPRA:n 16 §:n 1 momentin mukaan oikeus tulla merkityksi rekisteriin on henkilöillä, jotka täyttävät kaikki seuraavat edellytykset:

– he asuvat Gibraltarilla

– he eivät ole oikeustoimikelvottomia tavalla, joka estää äänestämisen

– he ovat täyttäneet 18 vuotta

– he ovat Euroopan unionin kansalaisia tai erityiset edellytykset täyttäviä kansainyhteisön kansalaisia (Qualifying Commonwealth Citizens; jäljempänä QCC:t).

24. Vuoden 2003 EPRA:n 16 §:n 5 momentin mukaan QCC:inä pidetään henkilöitä,

– jotka saavat Gibraltarin lainsäädännön mukaan saapua Gibraltarille ja oleskella siellä ilman mitään lupaa tai todistusta tai

– joilla on lupa tai todistus, jonka perusteella he saavat saapua Gibraltarille ja oleskella siellä (tai joilla olisi Gibraltarin lainsäädännön mukaan oikeus saada tällainen lupa tai todistus).

25. QCC:t eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia.

Asia C‑300/04

Alankomaiden kuningaskunnan valtiosääntöoikeudellinen järjestelmä

26. Alankomaiden kuningaskunta muodostuu kolmesta valtiollisesta yksiköstä, joilla on kullakin oma perustuslaki ja joista kukin järjestää omat toimielimensä. Nämä yksiköt ovat Alankomaat, Alankomaiden Antillit ja Aruba.

27. Tällä tavalla jaetussa Alankomaiden kuningaskunnassa on kuitenkin vain yksi kansalaisuus, joka on kaikilla kuningaskunnan kansalaisilla ja joka on nimenomaan Alankomaiden kansalaisuus.

Alankomaiden vaalilaki

28. Alankomaiden kuningaskunnassa järjestetään Euroopan parlamentin vaalit vain Euroopan mantereella (Alankomaissa) mutta ei saarten alueilla (Antilleilla ja Aruballa). Näitä vaaleja koskevasta menettelystä säädetään Nederlandse Kieswetissä (jäljempänä Alankomaiden vaalilaki), jossa määritellään äänioikeutetut viittaamalla kansallisia parlamenttivaaleja koskeviin säännöksiin.

29. Alankomaiden vaalilain B1 §:ssä säädetään Alankomaiden kansallisen parlamentin vaalien osalta seuraavaa:

”1. Parlamentin alahuoneen jäsenten valintaan osallistuvat ne, jotka ovat alankomaalaisia ehdokkaiden asettamispäivänä ja jotka viimeistään vaalipäivänä täyttävät 18 vuotta, lukuun ottamatta henkilöitä, joiden tosiasiallinen asuinpaikka ehdokkaiden asettamispäivänä on Alankomaiden Antilleilla tai Aruballa.

2. Tämä poikkeus ei koske

a) Alankomaiden kansalaista, joka on asunut Alankomaissa vähintään kymmenen vuoden ajan;

b) Alankomaiden kansalaista, joka työskentelee Alankomaiden julkishallinnossa Alankomaiden Antilleilla tai Aruballa, sekä tällaisen henkilön puolisoa, rekisteröityä kumppania tai avopuolisoa sekä lapsia edellyttäen, että nämä asuvat hänen kanssaan yhteistaloudessa.”

30. Euroopan parlamentin vaalien osalta Alankomaiden vaalilain Y3 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Äänioikeutettuja ovat

a) parlamentin alahuoneen jäsenten vaaleissa äänioikeutetut;

b) muut kuin Alankomaiden kansalaiset, jotka ovat Euroopan unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, edellyttäen, että

1. heillä on ehdokkaiden asettamispäivänä tosiasiallinen asuinpaikka Alankomaissa,

2. he täyttävät 18 vuotta viimeistään vaalipäivänä,

ja

3. he eivät ole menettäneet äänioikeuttaan Alankomaissa tai jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he ovat.”

II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet

Asia C‑145/04

31. Kuten tunnettua, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on Gibraltarilla asuvan Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisen Matthewsin nostaman kanteen johdosta todennut 18.2.1999 antamassaan tuomiossa, että Yhdistynyt kuningaskunta oli rikkonut Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artiklaa, koska se ei ollut järjestänyt Euroopan parlamentin vaaleja Gibraltarilla.( )

32. Koska Yhdistynyt kuningaskunta halusi noudattaa tätä tuomiota, se ehdotti vuonna 2002, että vuoden 1976 säädöksen liitettä II muutettaisiin sen esteen poistamiseksi, joka johtuu siitä, että tässä liitteessä määrätään edellä todetuin tavoin (ks. 14 kohta), että Yhdistynyt kuningaskunta saa soveltaa kyseessä olevia säännöksiä vain Yhdistyneen kuningaskunnan sisällä.

33. Espanjan ehdoton vastustus kuitenkin esti Yhdistyneen kuningaskunnan ehdotuksen hyväksymisen.

34. Neuvoston kokouksessa 18.2.2002 Yhdistynyt kuningaskunta pyysi pöytäkirjaan merkittäväksi lausuman, jonka neuvosto ja komissio panivat merkille ja jossa todetaan seuraavaa:

”Ottaen huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 2 kohdan, jonka mukaan ’unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä, Roomassa 4 päivänä marraskuuta 1950 allekirjoitetussa Euroopan yleissopimuksessa ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä’, Yhdistynyt kuningaskunta, täyttääkseen velvoitteensa panna täytäntöön Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion asiassa Matthews v. Yhdistynyt kuningaskunta, huolehtii tarvittavista muutoksista, jotta Gibraltarin äänestäjäkunta voi äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa samoin ehdoin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan nykyinen äänestäjäkunta ja osana sitä, EU:n lainsäädännön mukaisesti.”( )

35. Esitettyään tämän lausuman Yhdistynyt kuningaskunta antoi vuoden 2003 EPRA:n, jota on tarkasteltu edellä (ks. 20 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

36. Espanjan kuningaskunta kuitenkin reagoi tähän heti väittäen, että sen mielestä tämä laki on yhteisön oikeuden vastainen sen vuoksi, millä tavalla siinä järjestetään Gibraltarin asukkaiden osallistuminen Euroopan parlamentin vaaleihin, ja erityisesti sen vuoksi, että siinä annetaan äänioikeus myös sellaisille tällä alueella asuville henkilöille, jotka eivät ole jonkin jäsenvaltion ja siten unionin kansalaisia.

37. Koska Espanjan väitteitä ei hyväksytty, se päätti 28.7.2003 saattaa asian komission käsiteltäväksi EY 227 artiklan mukaisesti.

38. Sen jälkeen kun komissio oli antanut valtioille, joita asia koskee, tilaisuuden esittää kirjallisesti ja suullisesti huomautuksensa asiasta ja vastapuolen huomautuksista, se antoi seuraavan lausunnon:

”Espanjan kantelun perusteellisen tutkimisen ja 1.10. pidetyn kokouksen johdosta komissio katsoo, että Yhdistynyt kuningaskunta on ulottanut äänioikeuden koskemaan Gibraltarilla asuvia henkilöitä yhteisön oikeudessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan rajoissa. Taustalla olevan kahdenvälisen kysymyksen arkaluonteisuuden huomioon ottaen komissio ei kuitenkaan tässä vaiheessa anna perustamissopimuksen 227 artiklassa tarkoitettua perusteltua lausuntoa, ja se kehottaa osapuolia etsimään sopuratkaisua.”( )

39. Koska Espanja oli tyytymätön komission lausuntoon, se nosti 18.3.2004 kanteen, jossa se vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että

”Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut EY 189, EY 190, EY 17 ja EY 19 artiklan sekä edustajien valitsemisesta Euroopan parlamenttiin yleisillä välittömillä vaaleilla 20 päivänä syyskuuta 1976 tehdyn neuvoston päätöksen 76/787/EHTY, ETY, Euratom liitteenä olevan, edustajien valitsemisesta Euroopan parlamenttiin yleisillä välittömillä vaaleilla annetun vuoden 1976 säädöksen mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut European Parliament (Representation) Act 2003 ‑nimisen säädöksen”.

40. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti on 8.9.2004 antamallaan määräyksellä hyväksynyt komission väliintulijaksi asiassa C‑145/04 tukemaan Yhdistyneen kuningaskunnan vaatimuksia.

41. Yhteisöjen tuomioistuin on kuullut Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusten sekä komission suulliset huomautukset 5.7.2005 pitämässään istunnossa.

Asia C‑300/04

42. Eman ja Sevinger ovat Alankomaiden kansalaisia, joilla on tosiasiallinen kotipaikka Aruban saarella.

43. Koska he halusivat osallistua Euroopan parlamentin vaaleihin, he pyysivät 31.3.2004, että heidät merkittäisiin Alankomaissa tätä varten pidettyyn äänioikeusrekisteriin.

44. College van burgemeester en wethouders van Den Haag hylkäsi 3.5.2004 tekemällään päätöksellä tämän hakemuksen Alankomaiden vaalilain B1 §:n ensimmäisen ja toisen momentin ja Y3 §:n a kohdan perusteella, koska hakijoilla oli tosiasiallinen kotipaikka Aruballa eivätkä he olleet asuneet Alankomaissa vähintään kymmenen vuoden ajan, vaikka he olivatkin Alankomaiden kansalaisia.

45. Eman ja Sevinger valittivat tästä päätöksestä 28.5.2004 Raad van Stateen vedoten siihen, että Alankomaiden vaalilaki oli unionin kansalaisuutta koskevien perustamissopimuksen määräysten vastainen, kun nämä määräykset luetaan yhdessä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artiklan kanssa. Emanin ja Sevingerin mukaan näissä määräyksissä on nimittäin tunnustettu äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa kaikille jäsenvaltion kansalaisille, joihin kuuluvat myös kansalaiset, joilla on kotipaikka merentakaisissa maissa ja merentakaisilla alueilla (jäljempänä myös MMA:t).

46. Vaikka Raad van State ei voinut ratkaista asiaa ennen kesäkuussa 2004 pidettyjä Euroopan parlamentin vaaleja, se on kuitenkin esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle viisi ennakkoratkaisukysymystä tuodakseen esiin omat epäilynsä siitä, oliko äänioikeuden epääminen Emanilta ja Sevingeriltä lainmukaista (ks. jäljempänä 137 kohta).

47. Lisäksi Raad van State pyysi 13.7.2004 päivätyllä kirjeellään, että yhteisöjen tuomioistuin tutkisi esitetyt kysymykset työjärjestyksensä 104 a artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä, kun otetaan huomioon, että Alankomaissa saatetaan määrätä pidettäväksi kansanäänestys ehdotuksesta Euroopan perustuslakia koskevaksi sopimukseksi( ) ja että on vaarana, että valittajat jäävät vaille äänioikeutta myös tässä kansanäänestyksessä.

48. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti hylkäsi tämän pyynnön 23.8.2004 antamallaan määräyksellä, koska pyyntö koski asiaa (perustuslakia koskevaan kansanäänestykseen osallistumisen edellytyksiä), joka ei liittynyt pääasian oikeudenkäyntiin (jossa oli sitä vastoin kysymys äänioikeudesta Euroopan parlamentin vaaleissa), ja koska sen lähtöolettamana oli tapahtuma (tämän kansanäänestyksen määräämistä koskevan lain hyväksyminen), joka ei kyseisenä ajankohtana ollut vielä toteutunut.

49. Raad van State ilmoitti 22.2.2004 päivätyllä kirjeellään yhteisöjen tuomioistuimelle, että laki neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämiseksi Euroopan perustuslakia koskevasta sopimuksesta( ) oli tullut voimaan, minkä vuoksi se pyysi uudelleen, että esitetyt kysymykset käsiteltäisiin nopeutetussa menettelyssä. Uudessa laissa nimittäin säädettiin vastaavalla tavalla kuin Euroopan parlamentin vaaleja koskevassa laissa, että kansanäänestykseen saivat osallistua vain ne, joilla oli äänioikeus Alankomaiden kansallisen parlamentin vaaleissa.

50. Koska nopeutettua menettelyä koskeva pyyntö koski edelleen asiaa, joka ei liittynyt pääasian oikeudenkäyntiin, yhteisöjen tuomioistuimen presidentti hylkäsi 18.3.2005 antamallaan määräyksellä myös tämän jälkimmäisen pyynnön.

51. Asiassa C‑300/04 kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Alankomaiden, Ranskan, Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio.

52. Yhteisöjen tuomioistuin on kuullut Emanin, Alankomaiden, Ranskan, Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusten sekä komission suulliset huomautukset 5.7.2005 pitämässään istunnossa.

III Oikeudellinen tarkastelu

A Alustava huomautus

53. Kuten olen jo huomauttanut, asioissa C‑145/04 ja C‑300/04 on sellaisten erityisten ongelmien, jotka on ratkaistava erikseen, ohella joitakin yhteisiä näkökohtia, joiden vuoksi käsittelen näitä asioita yhdessä.

54. Asiassa C‑145/04, jonka Espanja on pannut vireille EY 227 artiklan nojalla, yhteisöjen tuomioistuinta nimittäin pyydetään muun muassa ratkaisemaan, saiko Yhdistynyt kuningaskunta lainmukaisesti antaa sellaisten henkilöiden äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa, jotka asuvat Gibraltarilla (Euroopassa sijaitseva alue, jossa sovelletaan yhteisön oikeutta) mutta jotka eivät ole jonkin jäsenvaltion kansalaisia ja siten unionin kansalaisia. Ennakkoratkaisuasiassa C‑300/04 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sitä vastoin haluaa pääasiallisesti selvittää, onko jäsenvaltio velvollinen antamaan vaaleissa äänioikeuden henkilöille, jotka ovat tämän valtion kansalaisia ja siten unionin kansalaisia mutta asuvat Aruban kaltaisella alueella, joka on merentakainen alue, johon sovelletaan yhteisöön assosiointia koskevaa erityissääntelyä.

55. Kumpikin asia edellyttää siten – tosin eri näkökulmasta – unionin kansalaisuutta ja Euroopan parlamentin vaaleja koskevien perustamissopimuksen määräysten tulkintaa, erityisesti siltä osin kuin on kysymys äänioikeuden saamisesta ja käyttämisestä.

B Asia C‑145/04





Johdanto

56. Tämä asia liittyy Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä kauan jatkuneeseen erimielisyyteen Gibraltarin herruudesta, ja tietyssä mielessä se on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Matthews antaman tuomion (ks. edellä 31 kohta) luonnollinen jatko. Kuten edellä on muistutettu, tässä tuomiossa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin hyväksyi Gibraltarilla asuvan Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisen kanteen ja katsoi Yhdistyneen kuningaskunnan rikkoneen Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artiklaa, koska se ei ollut järjestänyt Euroopan parlamentin vaaleja Gibraltarilla.

57. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin korosti tässä yhteydessä, että Maastrichtin sopimuksella tehtyjen muutosten johdosta Euroopan parlamentti ”osallistuu erityiseen lainsäädäntöprosessiin, joka johtaa säädösten antamiseen EY:n perustamissopimuksen 189 b ja 189 c artiklan [joista on tullut EY 251 ja EY 252 artikla] perusteella, ja Euroopan yhteisön toiminnan yleiseen demokraattiseen valvontaan siinä määrin, että se on osa ’lainsäädäntöelintä’”( ) Gibraltarin kaltaisilla alueilla, joilla säädöksillä, jotka on annettu Euroopan parlamentin perustavanlaatuisella myötävaikutuksella, on ”välittömiä vaikutuksia”( ) siten, että ”niiden vaikutukset” ilmenevät ”suoraan” ja ”koskevat” alueen väestöä samalla tavoin kuin paikallisten lainsäädäntöelinten antamat säädökset.( )

58. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi edelleen, että tästä syystä Euroopan parlamentin vaalit olisi pitänyt järjestää myös Gibraltarilla. Koska näin ei ollut tapahtunut, ”valittajalta [oli] Gibraltarin asukkaana evätty kaikki mahdollisuudet ilmaista mielipiteensä Euroopan parlamentin jäsenten valinnasta”. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että tällä tavoin ”[oli] loukattu äänioikeuden perusolemusta, sellaisena kuin tämä oikeus [oli] taat[tu] valittajalle [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artiklassa”.( )

59. Kuten edellä on todettu (34 kohta), tämän tuomion johdosta Yhdistynyt kuningaskunta sitoutui 18.2.2002 antamassaan lausumassa tekemään kaiken tarvittavan, ”jotta Gibraltarin äänestäjäkunta voi äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa samoin ehdoin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan nykyinen äänestäjäkunta ja osana sitä”.

60. Lisäksi Yhdistynyt kuningaskunta antoi tätä lausumaa noudattaen vuoden 2003 EPRA:n. Kuten edellä on todettu (ks. 20 kohta ja sitä seuraavat kohdat), tässä laissa perustettiin uusi vaalipiiri, johon kuuluvat Gibraltar ja jokin Englannin tai Walesin olemassa oleva vaalipiiri (ns. yhdistetty vaalipiiri); samoin perustettiin tarvittava äänioikeusrekisteri, josta huolehtii paikallinen viranomainen (Clerk of the House of Assembly of Gibraltar) ja johon on merkittävä äänioikeutetut. Näihin kuuluvat nimenomaan niin sanotut QCC:t (Qualifying Commonwealth Citizens) eli kansainyhteisöön kuuluvien maiden kansalaiset, jotka saavat saapua Gibraltarille ja oleskella siellä ilman mitään lupaa tai todistusta tai joilla on lupa tai todistus, jonka perusteella he saavat saapua Gibraltarille (ks. edellä 24 kohta).

61. Espanjan hallitus esittää EY 227 artiklan nojalla nostamassaan kanteessa vuoden 2003 EPRA:n osalta kaksi väitettä, joista

– ensimmäisessä se vetoaa siihen, että se, että äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa ulotetaan koskemaan QCC:iden kaltaisia henkilöitä, jotka eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia, on EY 17, EY 19, EY 189 ja EY 190 artiklan vastaista, ja

– toisessa se riitauttaa tämän äänioikeuden laajentamisen sekä Gibraltarin sisällyttämisen johonkin Englannin tai Walesin olemassa olevaan vaalipiiriin sen perusteella, että tällä rikotaan vuoden 1976 säädöksen liitettä II ja loukataan velvoitteita, joihin Yhdistynyt kuningaskunta on sitoutunut 18.2.2002 antamassaan lausumassa (ks. edellä 34 kohta).

Ensimmäinen väite

i) Alustava huomautus

62. Tässä väitteessä Espanjan hallitus vetoaa siihen, että systemaattisesti tulkittuina EY 17, EY 19, EY 189 ja EY 190 artiklassa tunnustetaan äänioikeus vain Euroopan unionin kansalaisille ja siten kielletään jäsenvaltioita ulottamasta sitä muihin oikeussubjekteihin. Espanjan hallituksen mukaan tästä seuraa, että Yhdistynyt kuningaskunta on rikkonut näitä määräyksiä myöntäessään äänioikeuden Euroopan parlamentin vaaleissa QCC:iden kaltaisille henkilöille, jotka eivät ole sen kansalaisia.

63. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus kuitenkin torjuu väitteen vedoten siihen, että kyseisen oikeuden haltijoiden yksilöiminen on jätetty täysin jäsenvaltioille. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mielestä Euroopan parlamentin vaalien osalta ”asioihin, joista ei säädetä” yhdenmukaisesti yhteisön oikeudessa, sovelletaan yksittäisten jäsenvaltioiden ”kansallisia säädöksiä” (ks. päätöksen 2002/772 ensimmäinen perustelukappale ja vuoden 1976 säädöksen 8 artikla). Yhteisön lainsäädännön puuttuessa on siis jäsenvaltioiden asiana päättää, ketkä saavat osallistua Euroopan parlamentin vaaleihin, ja ne voivat siten myös ulottaa tämän osallistumisoikeuden koskemaan QCC:iden kaltaisia henkilöitä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan kysymys on loppujen lopuksi sen harkintavallan lainmukaisesta käyttämisestä, joka yhteisön oikeudessa tunnustetaan jäsenvaltioille tällä alalla.

64. Samalla tavoin kuin Espanjan hallitus ja komissio en halua täydellisesti yhtyä käsitykseen, joka johtaa siihen, että valtiolla katsotaan olevan tutkittavana olevalla alalla ehdoton vapaus. Uskon nimittäin, että vaikka tätä alaa koskeva säännöstö on toistaiseksi melko suppea, on mahdollista johtaa yhteisön oikeudesta tiettyjä täsmällisiä ja hyödyllisiä viitteitä tältä osin ja erityisesti yksilöidä eräitä rajoituksia, jotka koskevat jäsenvaltioiden toimivaltaa antaa äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa (tai olla antamatta sitä).

65. Nämä viitteet pätevät mielestäni kahteen suuntaan eli positiivisesti niin, että ne rajoittavat jäsenvaltioiden vapautta evätä tämä oikeus, ja negatiivisesti niin, että ne rajoittavat jäsenvaltioiden oikeutta tunnustaa se.

66. Vaikka tässä asiassa (toisin kuin asiassa C‑300/04) kysymys on pääasiallisesti jälkimmäisestä vaihtoehdosta, tarkastelen erittäin lyhyesti myös ensin mainittua vaihtoehtoa erityisesti sijoittaakseni molempia vaihtoehtoja (ja molempia asioita) koskevan analyysin järjestelmää ja sen taustalla olevia periaatteita koskevaan laajempaan analyysiin.

ii) Yhteisön kansalaisten äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa

67. Aloitan siis tarkastelemalla positiivisia rajoja ja katson, että yhteisön periaatteista ja säännöstöstä kokonaisuutena ja siten myös kansallisiin lainsäädäntöihin mahdollisesti sisältyvistä eriävistä viitteistä riippumatta voidaan johtaa velvollisuus tunnustaa kyseinen äänioikeus jäsenvaltioiden kansalaisille ja näin ollen unionin kansalaisille.

68. Pitää paikkansa, että missään yhteisön määräyksessä tai säännöksessä ei mainita avoimesti ja suoraan, että tämä oikeus kuuluu EY 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin unionin kansalaisten oikeuksiin. Voidaan kuitenkin huomauttaa, että kun EY 19 artiklan 2 kohdassa annetaan jäsenvaltion kansalaiselle oikeus äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa sellaisessa toisessa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaiset, siinä tietyllä tavalla pidetään lähtökohtana, että unionin kansalaisille on annettu kyseinen oikeus. Vastaavalla tavalla voitaisiin samaten argumentoida EY 189 ja EY 190 artiklan perusteella, sillä näissä määrätään, että Euroopan parlamentissa on ”kansojen” ja siten (vähintäänkin) ”yhteisöksi yhdistyneiden valtioiden” kansalaisten edustajia.

69. Nämä ja mahdolliset muut viitteet kuitenkin sivuuttaen katson, että unionin kansalaisten äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa on seurausta ennen kaikkea niistä kansanvallan periaatteista, joihin unioni perustuu,( ) ja – Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen sanoin – erityisesti äänioikeuden yleisyyden periaatteesta, joka on ”nykyään perusperiaate” nykyaikaisissa kansanvaltaisissa järjestelmissä( ) ja joka on myös yhteisön oikeusjärjestyksessä kodifioitu EY 190 artiklan 1 kohdassa ja vuoden 1976 säädöksen 1 artiklassa, joissa määrätään nimenomaan, että edustajat Euroopan parlamenttiin valitaan ”yleisillä, välittömillä vaaleilla”. Tämä sääntö nimittäin puoltaa sitä, että äänioikeus tunnustetaan ”mahdollisimman suurelle määrälle” henkilöitä( ) ja siten ainakin lähtökohtaisesti kaikille valtiollisen yksikön jäsenille.

70. Tämä periaatteen tasoinen viite saa lisäksi tukea siitä, että kyseinen oikeus on Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja erityisesti sen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artiklassa taattu perusoikeus; tässä artiklassa velvoitetaan ”korkeat sopimuspuolet – – järjestämään kohtuullisin väliajoin vapaat ja salaiset vaalit olosuhteissa, jotka takaavat kansalaisten vapaan mielipiteenilmaisun lainsäädäntöelintä valittaessa”. Kysymys on siis ”yhde[stä] ’todella demokraattisen poliittisen järjestelmän’ säilyttämisen kannalta perustavanlaatuise[sta] välinee[stä]”,( ) ja tarkemmin sanottuna ”subjektiivisesta oikeudesta”, joka on ”ratkaisevan tärke[ä] oikeusvaltion ohjaaman todellisen demokratian perusteiden luomiseksi ja turvaamiseksi”.( )

71. Mielestäni voidaan siis todeta, että jo perustavanlaatuisten periaatteiden ja edellä esiin tuotujen määräysten perusteella( ) unionin kansalaisilla on niin sanotusti ”väistämättä” äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa niin, että he kaikki voivat ainakin lähtökohtaisesti käyttää tätä oikeutta. Tältä osin tavallisesti ja lainmukaisesti asetetut mahdolliset rajoitukset (iän, asuinpaikan, vaalikelpoisuuden, esteellisyyden jne. osalta) ovat tosiaankin edelleen mahdollisia samoin kuin erityistilanteiden esiintyminen (kuten niiden, joita tarkastellaan jäljempänä; ks. 153 kohta).

iii) Äänioikeuden mahdollinen ulottaminen kolmansien maiden kansalaisiin

72. Tämän jälkeen siirryn tarkastelemaan samasta yhteisön oikeudesta mahdollisesti aiheutuvia negatiivisia rajoituksia.

73. Tässä asiassa Espanjan hallitus johtaa oikeussäännöistä juuri tämäntyyppisen viitteen. Se väittää erityisesti, ettei jäsenvaltioille ole annettu toimivaltaa antaa äänioikeutta henkilöille, jotka (kuten tässä tapauksessa QCC:t) eivät ole jäsenvaltion ja siten unionin kansalaisia.

74. Espanjan hallitus vetoaa tässä tarkoituksessa EY 17, EY 19, EY 189 ja EY 190 artiklaan sekä vuoden 1976 säädöksen liitteeseen II, joihin on viitattu useaan kertaan. On kuitenkin täsmennettävä, että mainittuihin perustamissopimuksen artikloihin viitataan ensimmäisen väitteen yhteydessä, kun taas liitteeseen II viitataan toisen väitteen yhteydessä. Jäljempänä tarkastelussa säilytän itsekin tämän eron, en pelkästään noudattaakseni kanteen jäsentelyä vaan myös ja ennen kaikkea siksi, että sekä kysymyksen sanamuoto että sen ratkaisu poikkeavat toisistaan näissä kahdessa tapauksessa, kuten jäljempänä nähdään.

75. Espanjan hallitus väittää siis ensinnäkin, että kun EY 17 artiklassa määrätään, että jäsenvaltioiden kansalaiset ovat unionin kansalaisia ja että viimeksi mainituilla on perustamissopimuksessa määrätyt oikeudet, siinä luodaan tiivis yhteys yhtäältä unionin kansalaisuuden ja jäsenvaltion kansalaisuuden välille ja toisaalta unionin kansalaisuuden ja perustamissopimuksessa määrättyjen oikeuksien saamisen välille. Tämän yhteyden perusteella äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa voidaan Espanjan hallituksen mukaan tunnustaa vain unionin kansalaisille. Tämä yhteys saa tukea myös EY 19 artiklan 2 kohdasta, jonka mukaan vain ”unionin kansalaiset” saavat äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa he asuvat mutta jonka kansalaisia he eivät ole.

76. Toiseksi Espanjan hallitus toteaa, että kun EY 189 ja EY 190 artiklassa määrätään, että Euroopan parlamentissa on ”yhteisöksi yhdistyneiden valtioiden kansojen edustajat”, niissä ei ole tarkoitus viitata yleisesti määrätyllä alueella asuvaan väestöön vaan henkilöihin, joilla on sama kansalaisuus, eli näiden valtioiden kansalaisiin. Se, että useiden jäsenvaltioiden valtiosäännöissä käytetään sanaa kansa merkityksessä kansakunta, on Espanjan hallituksen mukaan selvä todiste tästä.

77. Itse katson QCC:ihin liittyvän erityiskysymyksen (jonka osalta sitä vastoin pidän Espanjan väitteitä perusteltuina, kuten jäljempänä ilmenee) toistaiseksi sivuuttaen, ettei perustamissopimuksen periaatteista ja yleisistä säännöistä voida kantajana olevan hallituksen väittämin tavoin johtaa ehdotonta kieltoa sille, että äänioikeus ulotetaan koskemaan muita kuin jäsenvaltioiden kansalaisia. Näin on syistä, joita yritän seuraavaksi perustella.

78. Totean aluksi, etten pidä tältä osin kovinkaan vakuuttavina päätelmiä, jotka – kuten juuri edellä on nähty – Espanjan hallitus johtaa EY 189 ja EY 190 artiklassa käytetystä ilmaisusta ”yhteisöksi yhdistyneiden valtioiden kansojen edustajat”.

79. Suurta hämmennystä aiheuttaa ennen kaikkea yritys antaa tälle ilmaisulle sellainen merkitys, että kyseessä olisi niin sanotusti ideologinen valinta, samaistamalla näissä artikloissa käytetty sana kansa kansakunnan käsitteeseen. En syvenny tässä mihinkään pitkään teoreettiseen erittelyyn vaan totean pelkästään, että kansakunnalla tarkoitetaan tavallisesti sellaisten henkilöiden muodostamaa kokonaisuutta, joita sitovat yhteen yhteiset perinteet, kulttuuri, kieli, etninen alkuperä, uskonto ja niin edelleen, siitä riippumatta, kuuluvatko he samaan valtio-organisaatioon (ja siten riippumatta heidän asemastaan tämän kansalaisina). Jos näin on, on mielestäni ilmeistä, että tämä ei voi olla se merkitys, jossa sanaa kansa käytetään edellä mainituissa perustamissopimuksen määräyksissä. Tässä tapauksessa tähän sanaan täytyisi nimittäin yhtäältä sisällyttää myös henkilöitä, jotka eivät ole jäsenvaltioiden kansalaisia, koska kansakuntaan kuuluvat kaikki henkilöt, joilla on mainitut yhteiset piirteet, vaikka he historiallisista ja poliittisista syistä kuuluisivat muihin valtioihin. Toisaalta ulkopuolelle pitäisi jättää ne henkilöt (ja jopa kokonaiset yhteisöt), jotka eivät kuulu kansakuntaan vaikka ovat valtion kansalaisia (esimerkiksi etniset ja kielelliset vähemmistöt). On kaikista muista näkökohdista huolimatta selvää, että perustamissopimuksessa ei tahdota tätä ja että käytännössä ei tapahdu näin ja että myöskään kantajana oleva hallitus ei uskoakseni tahdo tätä.

80. Jos ilmaisulle ”yhteisöksi yhdistyneiden valtioiden kansojen edustajat” tarvitsee siis antaa täsmällinen oikeudellinen merkitys (mitä totta puhuakseni epäilen), on paljon uskottavampaa katsoa, että sillä on tarkoitettu viitata nimenomaan kansan käsitteeseen eli määrätyllä alueella poliittisesti järjestäytyneeseen henkilöiden yhteisöön, jonka liittää yhteen kansalaisuudesta muodostuva oikeudellinen side. Voidaan siis katsoa, että kansan käsite ja kansalaisten käsite ovat lähtökohtaisesti päällekkäisiä.

81. Edellä sanotulla on kuitenkin vain vähän tai ei lainkaan merkitystä nyt kyseessä olevan seikan eli Euroopan parlamentin vaaleja koskevan äänioikeuden rajaamisen kannalta. Tämä johtuu siitä, ettei voida katsoa, että tämä päällekkäisyys ulottuisi automaattisesti tietynlaisen siirrettävyyden johdosta myös kansan ja äänestäjäkunnan väliseen suhteeseen niin, että nämä kaksi käsitettä olisivat pakosta ehdottoman yhtäpitäviä ja että jälkimmäistä ei siten saisi ulottaa ensin mainitun rajojen ulkopuolelle.

82. On monta syytä hylätä tällainen päätelmä. Totean pelkästään, että jos päätelmä olisi oikea, olisi hyvin vaikea perustella rajoituksia, jotka – kuten edellä on nähty – ovat tavallisesti välttämättömiä vaalien osalta, ja päinvastoin olisi vaikea ellei peräti mahdotonta perustella sitä, että samat jäsenvaltiot toisinaan toimivat erittäin suurpiirteisesti. Huomioon on lisäksi otettava se paradoksi, että yhtäältä valtiolle tunnustetaan laaja harkintavalta kyseisen valtion kansalaisuuden myöntämisen edellytyksistä, rajoista ja menettelytavoista päättämisen osalta ja siten myös sen osalta, ketkä saavat unionin kansalaisen aseman koko tämän laajuudessa, mutta että toisaalta valtiolta evätään mahdollisuus myöntää pelkästään yksi (vaikka ehkä kaikkein tärkein) tähän asemaan liittyvistä oikeuksista.

83. Jos tämä pitää paikkansa, on katsottava, että kansan/kansalaisen ja äänestäjäkunnan vastaavuutta ei voida pitää ehdottomana ja ehdottomasti huomioon otettavana sääntönä. Tämä vastaavuus merkitsee välttämättä (kuten olen jo todennut), että kansalaisille on pääsääntöisesti tunnustettava äänioikeus, mutta se ei kuitenkaan merkitse samalla sen enempää sitä, että kaikkien kansalaisten on käytettävä äänioikeutta, kuin sitä, että äänioikeus olisi välttämättä varattava yksinomaan kansalaisille.

84. Sen lisäksi, että tämä vastaavuus ei ole mikään ehdoton sääntö, se voi toisin sanoen jäädä toteutumatta kumpaankin suuntaan. Tavallisesti ero kylläkin syntyy siitä, että niiden kansalaisten piiriä, jotka voivat käyttää kyseistä oikeutta, rajoitetaan, koska valtiot yleensä (ja juuri kansalaisten osalta) huolehtivat äänioikeuden käyttämisen ja siten ”äänestäjäkuntaan” kuulumisen edellytysten vahvistamisesta (ks. edellä 71 kohta sekä erityisesti jäljempänä 148 kohta ja sitä seuraavat kohdat asian C‑300/94 osalta). Ei voida kuitenkaan pitää mahdottomana, että kansallisten erityistilanteiden tai lainsäätäjän poliittisten valintojen vuoksi tämä ero saattaa ilmetä myös äänestäjäkunnan laajentamisena.

85. Kuten myös Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio ovat aiheellisesti muistuttaneet, eräiden jäsenvaltioiden kokemus vahvistaa tämän paikkansapitävyyden. Vaikka pääasiallisesti vallitseva suuntaus on, että äänioikeus annetaan vain omille kansalaisille (eräin poikkeuksin), on myös tapauksia, joissa äänestäjäkunta on tosiasiassa määritelty laajemmin.

86. Näin on esimerkiksi juuri Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jossa kaikkiin vaaleihin saavat osallistua paitsi sen kansalaiset myös siellä asuvat Irlannin kansalaiset ja QCC:t eli kansainyhteisön maiden kansalaiset, jotka saavat saapua Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja oleskella siellä ilman, että heiltä vaadittaisiin mitään todistusta tai lupaa, tai joilla on todistus tai lupa, joka oikeuttaa heidät saapumaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja oleskelemaan siellä.

87. Voisin kuitenkin muistuttaa myös useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa käynnissä olevista keskusteluista (ja toisinaan jopa tehdyistä ehdotuksista), jotka koskevat sen tarkoituksenmukaisuutta, että tietyillä edellytyksillä äänioikeus myönnetään (yhteisön ulkopuolisille) ulkomaalaisille, jotka ovat asuneet valtiossa tietyn ajan.

88. Kaiken tämän perusteella katson, että kun EY 189 ja EY 190 artiklassa määrätään, että Euroopan parlamentissa on ”yhteisöksi yhdistyneiden valtioiden kansojen edustajat”, niissä yhtäältä (juuri edellä esitetyistä syistä) ei pidetä selviönä, että kaikilla kyseisten valtioiden kansalaisilla on tosiasiallisesti oikeus äänestää ja saada edustajansa tähän parlamenttiin, eikä toisaalta väistämättä rajoiteta tätä oikeutta koskemaan vain kansalaisia.

89. Tämän jälkeen minun on Espanjan hallituksen muita väitteitä käsittelemään siirtyessäni todettava, ettei se, että EY 19 artiklan 2 kohdan mukaan vain ”unionin kansalaiset” saavat äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa he asuvat mutta jonka kansalaisia he eivät ole, todellakaan osoita tätä viimeistä päätelmää virheelliseksi, kuten Espanjan hallitus väittää. Kysymys on nimittäin erityisestä sääntelystä, joka koskee etua, joka myönnetään pelkästään unionin kansalaisille (tämän edun osalta on todellakin näin) ja jota muut henkilöt eivät voi siten saada. Tällä ei kuitenkaan ole mitään tekemistä sen mahdollisuuden kanssa, että valtio sallii omalla alueellaan näiden muiden henkilöiden käyttävän äänioikeutta.

90. Yleisemmälle tasolle siirryttäessä totean, ettei myöskään EY 17 artikla viittaa toiseen suuntaan kuin tässä on todettu. Kuten Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ja komissio ovat nimittäin todenneet, kun tässä määräyksessä määrätään, että ”unionin kansalaisilla on tässä sopimuksessa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet”, siinä todellakin vahvistetaan, että näille henkilöille tunnustetaan joukko muualla (erityisesti EY 18–EY 21 artiklassa) yksilöityjä oikeuksia. Tämä ei kuitenkaan mitenkään merkitse, että vain unionin kansalaisilla voi olla tällaisia oikeuksia.

91. Tämä ilmenee sitä paitsi itse perustamissopimuksesta, jossa nimenomaisesti ulotetaan eräät näistä oikeuksista unionin kansalaisten piirin ulkopuolelle. Riittää, kun esimerkkinä muistutetaan, että EY 194 ja EY 195 artiklan mukaan oikeus esittää vetoomus Euroopan parlamentille ja kantelu Euroopan oikeusasiamiehelle on ”niillä luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä, joiden asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jossakin jäsenvaltiossa”.

92. Se, että EY 18–EY 21 artiklassa luetellut oikeudet ulotetaan koskemaan myös niitä, jotka eivät ole unionin kansalaisen asemassa, ei siten ole – kuten Espanjan hallitus väittää – poikkeuksellinen ilmiö, joka ”rikkoisi” kansalaisuuden käsitteen yhtenäisyyden. Se, että yhteisön oikeudessa sen sijaan ulotetaan eräät näistä oikeuksista, joita pidetään unionin kansalaisten oikeudellisen tilanteen tunnusmerkkeinä, tämän piirin ulkopuolelle, päinvastoin vahvistaa, että nämä oikeudet eivät väistämättä ole kansalaisten yksinomainen etuoikeus. Tämän lisäksi voidaan edelleen päätellä, että vaikka eräiden oikeuksien osalta tämä laajentaminen toteutetaan yhteisön oikeudessa, ei voida pitää lähtökohtaisesti poissuljettuna, että muiden oikeuksien (kuten juuri äänioikeuden) osalta jäsenvaltio voi toteuttaa laajentamisen itsenäisesti.

93. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, kun tämä laajentaminen on sopusoinnussa yleistä äänioikeutta koskevan kansanvallan periaatteen kanssa, johon myös Euroopan unioni perustuu. Tämä periaate – kuten edellä on todettu (ks. 69 kohta) – nimittäin puoltaa sitä, että äänioikeus tunnustetaan ”mahdollisimman suurelle määrälle” henkilöitä( ) ja siten mahdollisesti myös ulkomaalaisille, jotka ovat sijoittautuneet määrättyyn valtioon( ) ja joihin kansalaisten tavoin tosiasiallisesti sovelletaan kansallisten ja yhteisön lainsäädäntöelinten hyväksymiä säädöksiä.

iv) Tämän oikeuden laajentamisen edellytykset

94. Kun tämä on todettu, on vielä ratkaistava, kuka voi päättää mahdollisesta äänioikeuden laajentamisesta ja millä edellytyksillä sitä voidaan laajentaa.

95. Espanjan hallitus nimittäin katsoo, että jos äänioikeuden laajentaminen sallitaan, siitä päättämisen on kuuluttava yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan ja perustuttava nimenomaisesti itse perustamissopimukseen tai yhteisön johdetun oikeuden säännöksiin. Espanjan hallitus toteaa, että muussa tapauksessa yhteisön oikeusjärjestyksessä voisi olla jopa 25 erilaista säännöstöä, joissa määritellään Euroopan parlamentin äänestäjäkunta ja siten annetaan yhteisön oikeuteen perustuva oikeus, kuten äänioikeus.

96. En pidä myöskään tätä Espanjan hallituksen väitettä vakuuttavana. Siinä nimittäin jätetään huomiotta, että moitittu säännöstöjen erilaisuus on ennen kaikkea seurausta tilanteesta, jonka sekä perustamissopimus itse että yhteisön lainsäätäjä ovat laillistaneet.

97. Kuten tunnettua, perustamissopimuksessa on annettu Euroopan parlamentin tehtäväksi laatia esitys yleisten, välittömien Euroopan parlamentin vaalien toimittamisesta ”yhdenmukaista menettelyä noudattaen kaikissa jäsenvaltioissa tai kaikille jäsenvaltioille yhteisten periaatteiden mukaisesti”, minkä jälkeen neuvoston on hyväksyttävä tämä esitys ja sitä on suositettava jäsenvaltioille, jotta ne hyväksyisivät sen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti (EY 190 artiklan 4 kohta).

98. On kuitenkin tunnettua, että yhdenmukaiseen menettelyyn ei ole ainakaan tähän mennessä vielä päästy. Edustajien valitsemisesta Euroopan parlamenttiin annetussa vuoden 1976 säädöksessä, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna päätöksellä 2002/772, on noudatettu jälkimmäistä EY 190 artiklan 4 kohdassa mainittua vaihtoehtoa, ja näin ollen siinä pelkästään mainitaan eräitä ”yhteis[iä] periaattei[ta]”,( ) jotka koskevat erityisesti vaalitavan suhteellisuutta (1 artikla), vaalikauden pituutta (5 artikla), parlamentin jäsenyyden kanssa yhteensopimattomia tehtäviä (7 artikla), vaalien toimittamisajankohtaa (10 artikla) ja ääntenlaskennan alkamisajankohtaa (11 artikla).

99. Kaikkiin muihin ”asioihin, joista ei säädetä” vuoden 1976 säädöksessä, jäsenvaltiot saavat edelleen ”soveltaa kansallisia säädöksiä” (päätöksen 2002/772 ensimmäinen perustelukappale). Säädöksen 8 artiklassa nimittäin todetaan, että ”jollei tämän säädöksen säännöksistä muuta johdu, vaalit toimitetaan kussakin jäsenvaltiossa kansallisten säännösten mukaan” ja näissä ”voidaan ottaa huomioon jäsenvaltioiden erityistilanteet”.

100. Tästä seuraa, että tähän mennessä jäsenvaltioiden välillä ei ole ollut eikä ole vastaavuutta niiden sääntöjen osalta, joissa määritellään, kenellä on äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa, kuten ei myöskään vaalikelpoisuuden osalta, koska säädöksen 7 artiklassa luetellaan joitakin Euroopan parlamentin jäsenyyden kanssa yhteensopimattomia tehtäviä mutta viitataan muutoin yksittäisiin jäsenvaltioihin siltä osin kuin on kysymys muista mahdollisista yhteensopimattomuuden (mutta myös vaalikelpoisuuden puuttumisen) syistä.

101. Mielestäni tässä asiayhteydessä ja ennen vaaleja koskevan yhdenmukaisen lain hyväksymistä jäsenvaltiolta ei voida evätä toimivaltaa määritellä tätä jäsenvaltiota koskevilta osin, kenellä on äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa, niin että se mahdollisesti myös laajentaa (tai kuten jäljempänä todetaan, supistaa) äänioikeuden haltijoiden piiriä valtion omien kansalaisten piiriin nähden ja valtion oman oikeusjärjestyksen erityispiirteet huomioon ottaen.

v) Äänioikeuden laajentamisen rajat

102. Tätä toimivaltaa ei tietenkään voida käyttää rajoituksetta sekä yleisesti sen vuoksi, että Euroopan parlamentin vaalit eivät ole yksittäisen jäsenvaltion asia, vaan niillä on merkitystä ja vaikutuksia koko unionille, että erityisesti sen vuoksi, että niistä samoista yhteisön säännöksistä ja määräyksistä, joita on tähän mennessä tarkasteltu, ilmenee selvästi, että niissä pidetään ”tavanomaisena” tilanteena sitä, että äänioikeus koskee unionin kansalaisia.

103. Katson siten, että tätä toimivaltaa voidaan käyttää vain poikkeuksellisesti ja vain sellaisissa rajoissa ja sellaisin edellytyksin, jotka ovat yhteensoveltuvia yhteisön oikeuden kanssa. Tämä merkitsee, että on joka tapauksessa varmistettava yhteisön oikeusjärjestyksen yleisten periaatteiden – kuten tässä tapauksessa erityisesti kohtuusperiaatteen, suhteellisuusperiaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen – noudattaminen sekä tietenkin alaa koskevien yhteisön erityisten säännösten ja määräysten (kuten esimerkiksi niiden, jotka koskevat Yhdistynyttä kuningaskuntaa vuoden 1976 säädöksen liitteen II mukaan; tämän liitteen osalta ks. jäljempänä 112 kohta ja sitä seuraavat kohdat) noudattaminen.

104. Vastaavasti pidän näiden periaatteiden mukaisena esimerkiksi sen mahdollisuuden poissulkemista, että äänioikeus ulotetaan koskemaan henkilöitä, joilla ei ole mitään tosiasiallista sidettä yhteisöön, ja tämä vastaa myös järjestelmän logiikkaa ja on mielestäni sopusoinnussa niiden määräysten kanssa, joissa – kuten edellä on todettu (91 kohta) – juuri tämän arviointiperusteen perusteella ulotetaan kansalaisten oikeudet koskemaan muita henkilöitä.

105. Käsitykseni mukaan on samaten asianmukaista, että – edellä mainittuja arviointiperusteita johdonmukaisesti noudattaen – kyseisen oikeuden laajentaminen rajoitetaan koskemaan tapauksia, joissa samasta laajennuksesta on säädetty myös kansallisen parlamentin vaalien osalta.

106. Tämä ei kylläkään vähennä niitä epäsymmetrioita, jotka johtuvat siitä, että loppuun asti viety yhteisön säännöstö puuttuu edelleen. On siten jäsenvaltioita, joissa saavat äänestää tässä valtiossa asuvat ulkomaalaiset ja/tai kolmansissa maissa asuvat kyseisen jäsenvaltion kansalaiset, kun taas toisissa jäsenvaltioissa jompikumpi tilanne tai molemmat niistä ovat poissuljettuja. Aivan kuten toisaalta eräissä jäsenvaltioissa tietyn ikäiset kansalaiset tai kansalaiset, joita koskevat tietyt tehtävien yhteensopimattomuutta tai vaalikelpoisuuden puuttumista koskevat ehdot, saavat äänestää tai tulla valituiksi ja toisissa taas eivät.

107. Toistan, että kaikki tämä on kuitenkin alaa koskevan yhteisön säännöstön epätäydellisyydestä johtuva kielteinen seuraus, mutta se ei kuitenkaan kummassakaan tapauksessa merkitse, että tätä säännöstöä rikottaisiin.

108. Kaikista näistä syistä katson näin ollen, että EY 17, EY 19, EY 189 ja EY 190 artikla eivät lähtökohtaisesti ole esteenä sille, että Yhdistynyt kuningaskunta – sen mukaisesti, mitä on säädetty kansallisten lainsäädäntöelimen vaalien osalta – antaa äänioikeuden Euroopan parlamentin vaaleissa QCC:iden kaltaisille henkilöille, jotka eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan eivätkä muiden jäsenvaltioiden kansalaisia mutta asuvat Yhdistyneessä kuningaskunnassa tai Gibraltarin kaltaisella alueella, jota se edustaa ulkosuhteissa.

109. Tämän päätelmän valossa myös Espanjan hallituksen väite, jonka mukaan Yhdistynyt kuningaskunta ei vuoden 1982 julistuksessa sisällytä QCC:itä niihin henkilöryhmiin, joita on pidettävä yhteisön oikeudessa tarkoitettuina ”Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisina”,( ) menettää luonnollisesti merkityksensä. Tämä johtuu siitä, että tähän mennessä käyty keskustelu koskee juuri äänioikeuden antamista muille henkilöille kuin näille kansalaisille.

110. Tältä osin voidaan siten käsittääkseni katsoa, että Espanjan väitettä, jonka mukaan äänioikeuden ulottaminen QCC:iden kaltaisiin henkilöihin on lainvastaista, koska sillä rikotaan EY 17, EY 19, EY 189 ja EY 190 artiklaa, ei voida hyväksyä.

111. Tältä osin on vielä ratkaistava, onko sama väite perusteeton vuoden 1976 säädöksen liitteen II väitetyn rikkomisen osalta. Kuten olen jo maininnut (ks. edellä 74 kohta), kysymys on tätä näkökulmaa koskevilta osin esitetty eri muodossa, ja kanteessa se itse asiassa liittyy tiiviisti Espanjan toiseen väitteeseen, joten käsittelen sitä seuraavaksi tämän väitteen yhteydessä.

Toinen väite

112. Toisessa väitteessään Espanja väittää, että vuoden 2003 EPRA:lla on rikottu vuoden 1976 säädöstä ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen 18.2.2002 antamaa lausumaa, kun sillä on sisällytetty Gibraltar olemassa olevaan Yhdistyneen kuningaskunnan vaalipiiriin.

113. Tältä osin Espanjan hallitus muistuttaa heti aluksi, että liitteen II mukaan Yhdistynyt kuningaskunta saa soveltaa vuoden 1976 säädöksen määräyksiä Euroopan parlamentin vaaleihin ”vain niiltä osin kuin ne koskevat Yhdistynyttä kuningaskuntaa”, joten se ei saa soveltaa niitä tämän ohella Gibraltariin, joka ei kuulu eikä ole koskaan kuulunut Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Tämä ei tarkoita, etteikö Yhdistyneen kuningaskunnan olisi noudatettava asiassa Matthews annettua tuomiota ja siten järjestettävä Euroopan parlamentin vaalit myös siirtomaassa, mutta Espanjan mukaan sen on tätä tehdessään noudatettava niitä menettelytapoja, jotka Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on itse maininnut 18.2.2002 antamassaan lausumassa, eli toimittava niin, että ”Gibraltarin äänestäjäkunta voi äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa samoin ehdoin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan nykyinen äänestäjäkunta ja osana sitä”.( )

114. Kantajana oleva hallitus toisin sanoen katsoo, että pannakseen asiassa Matthews annetun tuomion täytäntöön rikkomatta liitettä ja vuonna 2002 annettua lausumaa Yhdistyneen kuningaskunnan olisi pitänyt sisällyttää olemassa olevaan vaalipiiriin ei suinkaan Gibraltarin aluetta vaan pelkästään se Gibraltarin äänestäjäkunta, jolla on Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisuus, ja että sen olisi pitänyt tehdä näin ottamatta siirtomaan viranomaisia millään tavalla mukaan vaalimenettelyyn.

115. Yhteenvetona voidaan siis todeta, että kantajana olevan hallituksen mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan ei olisi pitänyt

– muodostaa Euroopan parlamentin vaaleja varten uutta vaalipiiriä, jossa Gibraltar yhdistetään johonkin Englannin tai Walesin vaalipiiriin (vuoden 2003 EPRA:n 9 §) ja joka siten tosiasiallisesti liittää siirtomaan alueen Yhdistyneen kuningaskunnan alueeseen

– sallia äänestämistä Gibraltarilla (15 §)

– ulottaa tätä äänioikeutta äänestäjiin, jotka eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan tai unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisia (16 §)

– perustaa Gibraltarille paikallisen viranomaisen pitämää äänioikeusrekisteriä (13 ja 14 §)

– tunnustaa Gibraltarin tuomioistuimille mitään toimivaltaa.

116. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, jota komissio tukee tältä osin, vastaa näihin väitteisiin, että vuoden 1976 säädöksen liitettä II on tulkittava perusoikeuksien mukaisesti, sellaisina kuin nämä taataan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja sellaisina kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut niitä asiassa Matthews antamassaan tuomiossa. Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmän kaltaisessa järjestelmässä, joka perustuu alueellisiin vaalipiireihin, ei toisaalta olisi ollut mahdollista järjestää vaaleja Gibraltarilla (ja siten turvata äänioikeuden käyttämistä) muutoin kuin muodostamalla yhdistetty vaalipiiri, jossa siirtomaa liitetään olemassa olevaan Yhdistyneen kuningaskunnan vaalipiiriin. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus toteaa edelleen, että tästä samasta syystä oli myös tarpeen perustaa Gibraltarille äänioikeusrekisteri sekä tunnustaa mahdollisuus nostaa vaaleja koskevia kanteita siirtomaan tuomioistuimissa. Se, että samanlainen toimivalta olisi annettu Yhdistyneessä kuningaskunnassa tuhansien kilometrien päässä oleville viranomaisille, olisi ollut ristiriidassa menettelyn tarkoituksenmukaisuutta ja läpinäkyvyyttä koskevien perustavanlaatuisten vaatimusten kanssa.

117. Omasta puolestani totean heti, että nyt esillä olevassa asiassa ei ole kiistetty, että ennen asiassa Matthews annettua tuomiota edellä tarkastellussa liitteessä II (ks. 113 kohta) sallittiin Yhdistyneen kuningaskunnan järjestää Euroopan parlamentin vaalit ainoastaan Yhdistyneen kuningaskunnan alueella. Ei ole kuitenkaan myöskään kiistetty, että tämän tuomion johdosta Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on velvollinen järjestämään Euroopan parlamentin vaalit myös Gibraltarilla ja että sen on siten annettava tähän tarvittava lainsäädäntö.

118. Kun tämä on todettu, on heti kysyttävä, voiko Yhdistynyt kuningaskunta toimia esiin tuoduin tavoin, vaikka edellä mainittua liitettä II ei ole virallisesti muutettu. Mielestäni sitä, että vastaus tähän kysymykseen on myöntävä, ei voida kyseenalaistaa, jos otetaan huomioon se etuoikeutettu asema, joka yhteisön oikeusjärjestyksessä annetaan perusoikeuksien suojaamiselle.

119. Kuten tunnettua, Euroopan unionin perustamissopimuksen F artiklan 2 kohdassa (josta on tullut EU 6 artiklan 2 kohta), jossa on omaksuttu melkein kirjaimellisesti selvä oikeuskäytännön linja, joka on otettu jo osaksi Euroopan yhtenäisasiakirjan johdanto-osaa, todetaan, että ”unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä, Roomassa 4 päivänä marraskuuta 1950 allekirjoitetussa Euroopan yleissopimuksessa ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä”.

120. Vakiintuneessa ja pitkäaikaisessa oikeuskäytännössä on samalla tavoin vahvistettu, että ”perusoikeudet ovat erottamaton osa yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo” tukeutuen ”jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen ja kansainvälisiin ihmisoikeuksia koskeviin asiakirjoihin, joiden syntyyn jäsenvaltiot ovat vaikuttaneet tai joihin ne ovat liittyneet”. Euroopan ihmisoikeussopimuksella on tässä tarkoituksessa ”erityinen merkitys”.( )

121. Tästä seuraa, että yhteisön oikeusjärjestyksessä ensisijaisesti ”sekä yhteisön että jäsenvaltioiden” ”on kunnioitettava” tällä tavalla tunnustettuja perusoikeuksia( ) ja että tämän vuoksi yhteisön oikeusjärjestyksessä ei voida ”hyväksyä sellaisia toimia, joissa ei kunnioiteta” näitä oikeuksia.( )

122. On lisättävä, että tämä pitää erityisesti paikkansa nyt esillä olevassa asiassa, koska nyt lähtökohtana on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio, jossa on käsitelty nimenomaan kysymystä äänioikeudesta Euroopan parlamentin vaaleissa suhteessa Gibraltarin asemaan ja todettu, että ”yleissopimusta on rikottu”, mikä johtuu ”vuoden 1976 säädöksen, johon Yhdistynyt kuningaskunta on liittynyt, liitteestä”( ) ja muodostuu siitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiselta on ”Gibraltarin asukkaana evätty kaikki mahdollisuudet ilmaista mielipiteensä Euroopan parlamentin jäsenten valinnasta”.( )

123. Kuten myös asianosaiset pääsääntöisesti myöntävät, tämän johdosta Yhdistynyt kuningaskunta ei siitä huolimatta, että liitettä II ei muutettu, ainoastaan voinut vaan sen piti toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet sen takaamiseksi, että tätä perusoikeutta noudatetaan täydellisesti ja tehokkaasti.

124. Kun tämä on todettu, on seuraavaksi arvioitava nimenomaisesti näiden toimenpiteiden lainmukaisuutta ottaen huomioon edellä mainitut Espanjan väitteet.

125. Tältä kannalta katsottuna kyseessä oleva Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädäntö voidaan mielestäni hyväksyä vain osittain. Pidän edellä mainittujen periaatteiden mukaisina ja siten lainmukaisina seuraavia osia: yhdistetyn vaalipiirin muodostaminen, vaalien toimittaminen Gibraltarilla, äänioikeusrekisterin perustaminen – samaten Gibraltarilla – ja lopuksi sen mahdollisuuden tunnustaminen, että vaaleista voidaan nostaa kanteita siirtomaan tuomioistuimissa. Sitä vastoin pidän lainvastaisena sen sallimista, että QCC:iden kaltaiset henkilöt, jotka eivät ole unionin kansalaisia, saavat äänestää.

126. Tämän selventämiseksi totean seuraavaa. Yhdistetyn vaalipiirin osalta katson Yhdistyneen kuningaskunnan ja komission tavoin, että sen kaltaisessa järjestelmässä, joka on voimassa Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja jossa äänestäjät äänestävät alueellisissa suhteellisissa vaalipiireissä, ainoa mahdollinen ratkaisu, jolla äänioikeus voidaan ulottaa Gibraltarin äänestäjiin, on, että jokin jo olemassa olevista Yhdistyneen kuningaskunnan vaalipiireistä muotoillaan uudelleen niin, että se sisältää myös siirtomaan. Koska Gibraltarille ei – äänioikeutettujen vähäisen määrän vuoksi – voida muodostaa itsenäistä vaalipiiriä, Yhdistynyt kuningaskunta ei voinut tehdä muuta kuin ”laajentaa” jotakin olemassa olevaa vaalipiiriä niin, että se kattaa siirtomaan. Espanjan kuningaskunta ei ole osoittanut näitä arviointeja virheellisiksi eikä osoittanut, mikä konkreettinen vaihtoehto Yhdistyneellä kuningaskunnalla oli.

127. Niiden muiden toimenpiteiden osalta, jotka liittyvät erottamattomasti äänestykseen siirtomaassa (rekisterin perustaminen, tuomioistuinten toimivallan tunnustaminen, äänestyksen suorittaminen siirtomaan alueella), katson, että Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio ovat edelleen oikeassa huomauttaessaan, että kysymys on toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen äänioikeuden tehokkuuden takaamiseksi. Olen tosiaan itsekin sitä mieltä, että asiassa Matthews annettua tuomiota ei olisi pantu täytäntöön täydellisesti ja oikein, jos äänestäjät olisi pakotettu matkustamaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan tai suorittamaan äänestykseen liittyvät toimenpiteet (äänioikeusrekisteriin rekisteröityminen, äänestäminen, mahdolliset kanteet) kirjeitse. Kyseisen oikeuden käyttäminen olisi nimittäin tällöin ollut liian vaikeaa ja vaivalloista ja ehkä myös vähemmän läpinäkyvää. Kuten komissio on korostanut, olisi toisaalta ollut perusteetonta velvoittaa Gibraltarin äänestäjät äänestämään kirjeitse, koska tätä menettelytapaa käytetään yleensä vain, jollei ole muita mahdollisia ratkaisuja (esimerkiksi sairaalapotilaiden, vankien ja ulkomailla asuvien äänioikeutettujen tapauksessa).( )

128. Tämän jälkeen minun on sitä vastoin poikettava Yhdistyneen kuningaskunnan ja komission kannasta siltä osin kuin on kysymys äänioikeuden ulottamisesta QCC:iden kaltaisiin henkilöihin, jotka eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan eivätkä unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisia. Katson nimittäin, että vaatimus perusoikeuden käyttämisen turvaamisesta ei edellytä tällaista äänioikeuden laajentamista ja että tämän vaatimuksen vuoksi ei siten ole perusteltua poiketa liitteestä II.

129. Kuten olen edellä todennut, tällainen poikkeaminen voidaan sallia vain, jos ylemmäntasoinen oikeussääntö, kuten juuri perusoikeuden suojaamiseksi annettu oikeussääntö, edellyttää sitä. Nyt esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole kysymys tämän kaltaisesta oikeudesta.

130. Kuten olen edellä yrittänyt osoittaa, pitää nimittäin paikkansa, että nykyaikaisten demokraattisten järjestelmien kehittyminen mahdollistaa määrätyillä edellytyksillä sen, että poliittiseen osallistumiseen liittyvät oikeudet voidaan ulottaa koskemaan valtioon sijoittautuneita ulkomaalaisia (ks. edellä 93 kohta). Pitää kuitenkin myös paikkansa, että tämä mahdollisuus on edelleenkin seurausta vapaasta poliittisesta valinnasta, jollaista on kuitenkin toistaiseksi harvoin tehty jäsenvaltioiden käytännössä. Näissä olosuhteissa kansallisessa vaalilainsäädännössä voidaan siten täysin lainmukaisesti evätä kolmansien valtioiden kansalaisilta äänioikeus ilman, että tästä aiheutuisi – kuten olen muistuttanut – mitään vaaraa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa asetettujen periaatteiden loukkaamisesta.( )

131. Tästä seuraa, että vaikka useaan kertaan esiin tuoduista syistä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa edellytetään, että unionin kansalaiset saavat osallistua Gibraltarilla järjestettäviin Euroopan parlamentin vaaleihin, ja sallitaan liitteestä II poikkeaminen tältä osin, samaa ei voida sanoa sitä vastoin siltä osin kuin on kysymys kolmansien maiden kansalaisten, joita QCC:t nimenomaan ovat, osallistumisesta näihin vaaleihin. Liitteessä oleva kielto tosiaankin pysyy voimassa näiden henkilöiden osalta, joten Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännön säännös, jossa sallitaan tällainen osallistuminen, on lainvastainen.

132. Tästä syystä katson, että Espanjan toinen väite on hyväksyttävä siltä osin kuin siinä vedotaan siihen, että se, että Gibraltarilla annetaan äänioikeus QCC:iden kaltaisille henkilöille, jotka eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan tai unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisia (vuoden 2003 EPRA:n 16 §:n 1 ja 5 momentti), on lainvastaista, koska sillä rikotaan liitettä II.

133. Tämän vuoksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut vuoden 1976 säädöksen liitteen II mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut äänioikeuden Euroopan parlamentin vaaleissa Gibraltarilla QCC:iden kaltaisille henkilöille, jotka eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan eivätkä unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisia (vuoden 2003 EPRA:n 16 §:n 1 ja 5 momentti).

C Asia C‑300/04





Johdanto

134. Kuten olen jo todennut, myös ennakkoratkaisuasia C‑300/04 koskee äänioikeutta Euroopan parlamentin vaaleissa. Tämä asia on nimittäin saanut alkunsa niistä nimenomaisista Alankomaiden vaalilain säännöksistä, joiden mukaan kyseisen valtion kansalaisten äänioikeus riippuu siitä, missä valtion osassa he asuvat.

135. Kuten edellä on todettu (ks. 26 ja 27 kohta), Alankomaiden kuningaskunnan valtiosääntöoikeudellisella järjestelmällä on kaksi erityispiirrettä, sillä yhtäältä kuningaskunta on jaettu kolmeen valtiolliseen yksikköön eli Alankomaihin, Alankomaiden Antilleihin ja Arubaan ja toisaalta on säädetty yhdestä jakamattomasta kansalaisuudesta, joka on nimenomaan Alankomaiden kansalaisuus.

136. Tällaiset erityispiirteet heijastuvat äänioikeuksien antamiseen kansalaisille. Alankomaiden vaalilain mukaan Alankomaiden parlamentin vaaleihin saavat nimittäin osallistua vain Alankomaiden kansalaiset, jotka asuvat Alankomaissa tai kolmansissa valtioissa, mutta eivät sitä vastoin Alankomaiden kansalaiset, jotka asuvat Alankomaiden Antilleilla tai Aruballa( ) (B1 §:n ensimmäinen ja toinen momentti). Sama sääntö koskee myös Euroopan parlamentin vaaleja, koska äänioikeus näissä on vain niillä, joilla on äänioikeus Alankomaiden lainsäädäntöelimen vaaleissa (Y3 §:n a alakohta).

137. Nimenomaan näiden säännösten perusteella Emania ja Sevingeriä, jotka ovat Aruballa asuvia Alankomaiden kansalaisia, ei kirjattu äänioikeusrekistereihin, eivätkä he siten voineet äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa kesäkuussa 2004. Alankomaiden Raad van State on juuri tästä äänioikeuden epäämisestä alkunsa saaneen oikeudenkäynnin yhteydessä päättänyt kääntyä yhteisöjen tuomioistuimen puoleen EY 234 artiklan perusteella ja esittää seuraavat kysymykset:

”1) Sovelletaanko perustamissopimuksen toista osaa henkilöihin, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia ja joilla on asuin‑ tai kotipaikka alueella, joka kuuluu EY 299 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin MMA:ihin ja jolla on erityiset suhteet tähän jäsenvaltioon?

2) Jos tähän vastataan kieltävästi, saavatko jäsenvaltiot EY 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä määrätty huomioon ottaen pitää kansalaisinaan henkilöitä, joilla on asuin‑ tai kotipaikka EY 299 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa MMA:ssa?

3) Onko EY 19 artiklan 2 kohtaa, kun se luetaan yhdessä EY 189 artiklan ja EY 190 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkittava siten, että jos henkilö on unionin kansalainen, jolla on asuin‑ tai kotipaikka MMA:ssa, hänellä on ilman muuta äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa, lukuun ottamatta sellaisia poikkeuksia, jotka eivät ole kansallisissa oikeusjärjestyksissä epätavallisia ja jotka liittyvät muun muassa äänioikeuden menettämiseen rikosoikeudellisten tuomioiden ja oikeustoimikelpoisuuden puuttumisen vuoksi?

4) Ovatko EY 17 artikla ja EY 19 artiklan 2 kohta, kun ne luetaan yhdessä ja otetaan huomioon lisäpöytäkirjan 3 artiklan 1 kohta, sellaisena kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sitä tulkinnut, esteenä sille, että henkilöillä, jotka eivät ole unionin kansalaisia, on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa?

5) Asetetaanko yhteisön oikeudessa vaatimuksia sen osalta, miten oikeudentila on korjattava, jos kansallinen tuomioistuin – muun muassa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen edellä oleviin kysymyksiin antamien vastausten perusteella – katsoo, että henkilöt, joilla on asuin‑ tai kotipaikka Alankomaiden Antilleilla ja Aruballa ja jotka ovat Alankomaiden kansalaisia, on jätetty väärin perustein rekisteröimättä 10.6.2004 pidettyjä vaaleja varten?”

Neljä ensimmäistä kysymystä

138. Ennen kuin näitä kysymyksiä ryhdytään tarkastelemaan analyyttisesti, on todettava, että eräiden kysymysten sanamuoto ei ole mielestäni täysin selvä, joten niiden todellisesta merkityksestä jää jonkin verran epäilyjä.

139. En viittaa tällä ensimmäiseen kysymykseen, jossa Raad van State kysyy selvästi, sovelletaanko perustamissopimuksen toista osaa henkilöihin, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia ja joilla on asuin‑ tai kotipaikka merentakaisella alueella, jolla on erityiset suhteet tähän valtioon.

140. Heti seuraavaksi Raad van State kuitenkin kysyy, voiko valtio siinä tapauksessa, että tähän kysymykseen vastataan kieltävästi (eli sananmukaisesti siinä tapauksessa, että katsotaan, että perustamissopimuksen toista osaa ei sovelleta kyseisiin henkilöihin) pitää tämän valtion kansalaisina henkilöitä, joilla on asuin‑ tai kotipaikka mainitun kaltaisella alueella (toinen kysymys).

141. Jollen ole ymmärtänyt väärin, on mielestäni valittava jompikumpi seuraavista vaihtoehdoista. On joko niin, että kysymys koskee – kuten näyttää – henkilöitä, jotka ovat ensimmäisessä kysymyksessä kuvaillussa tilanteessa, jolloin kysymys on käsitykseni mukaan hyödytön, koska nämä henkilöt ovat jo kyseisen valtion kansalaisia. Toinen vaihtoehto on, että kysymyksen on sen sanamuodosta huolimatta tarkoitus koskea henkilöitä, jotka kylläkin asuvat edellä mainitulla alueella mutta eivät ole tämän valtion kansalaisia, ja että siinä kysytään siten, voidaanko heille myöntää tällainen kansalaisuus yhdessä tästä seuraavien perustamissopimuksen toisen osan mukaisten oikeuksien kanssa. Jos näin on, ihmettelen, mikä yhteys kysymyksellä on nyt tarkasteltavana olevaan tapaukseen, koska nyt on kysymys henkilöistä, joilla on jo tämä kansalaisuus.

142. Pidän epäselvänä myös kolmatta kysymystä, jolla Raad van State haluaa selvittää, onko EY 19 artiklan 2 kohtaa, kun se luetaan yhdessä EY 189 ja EY 190 artiklan kanssa, tulkittava siten, että se, että henkilö on unionin kansalainen, jolla on asuinpaikka MMA:ssa, antaa äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden Euroopan parlamentin vaaleissa.

143. Kuten myös Alankomaiden, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset ovat huomauttaneet, EY 19 artiklan 2 kohdalla ei itse asiassa ole merkitystä nyt esillä olevassa tapauksessa. Olen nimittäin jo todennut, että tämän määräyksen mukaan ”jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole,” samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla. Tässä tapauksessa ne, jotka vaativat äänioikeutta, ovat kuitenkin Alankomaiden kansalaisia, jotka asuvat Alankomaiden kuningaskunnassa (tai paremmin sanottuna eräällä tämän kuningaskunnan alueella), eli henkilöitä, jotka asuvat valtiossa, jonka kansalaisia he ovat. Näillä henkilöillä ei siten ole mitään perustetta vedota tähän määräykseen, eikä ole nähtävissä, mitä hyötyä on esittää sitä koskeva kysymys.

144. Pidän merkityksettömänä myös neljättä kysymystä, jolla Raad van State haluaa selvittää, ovatko EY 17 artikla ja EY 19 artiklan 2 kohta, kun ne luetaan yhdessä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artiklan kanssa, esteenä sille, että henkilöille, jotka eivät ole unionin kansalaisia, tunnustetaan äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa. Kuten edellä on jo todettu ja kuten myös Alankomaiden hallitus ja komissio ovat huomauttaneet, nyt esillä olevassa asiassa henkilöt, jotka pyytävät sen tunnustamista, että heillä on äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa, ovat Alankomaiden kansalaisia ja siten unionin kansalaisia. Näiden henkilöiden vireille paneman pääasian ratkaisemiseksi ei siten ole tarpeen selvittää, voidaanko tämä oikeus mahdollisesti antaa myös muille kuin kansalaisille.( )

145. Jos edellä esiin tuodut epäilyt sivuutetaan, ennakkoratkaisupyynnöstä käy tosiasiassa selvästi ilmi eräs ongelma, ja tähän ongelmaan on annettava vastaus Raad van Statelle. Yhteisöjen tuomioistuimen on siis selvitettävä, voiko jäsenvaltio, joka antaa omille kansalaisilleen, jotka asuvat tämän valtion Euroopassa sijaitsevalla alueella (samoin kuin niille, jotka asuvat kolmansissa maissa), äänioikeuden kansallisissa vaaleissa ja sitä kautta äänioikeuden Euroopan parlamentin vaaleissa, evätä tämän oikeuden omilta kansalaisiltaan, jotka sitä vastoin asuvat valtion sellaisessa osassa, joka on yhteisöön assosioitu merentakainen alue.

146. Kun keskeinen kysymys määritellään näin, ensimmäisen kysymyksen osalta voidaan heti huomauttaa, että henkilöt, jotka ovat jonkin jäsenvaltion kansalaisia, ovat unionin kansalaisia ja että heillä siten on lähtökohtaisesti ja asuinpaikasta riippumatta kaikki oikeudet, jotka tällaisilla kansalaisilla on yhteisön oikeuden perusteella, mukaan lukien tietenkin kaikki perustamissopimuksen toisessa osassa mainitut oikeudet.

147. Kuten olen yrittänyt edellä osoittaa asiaa C‑145/04 tarkasteltaessa (ks. edellä 67–71 kohta), näihin oikeuksiin on sisällytettävä oikeus äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa, ja tämän vuoksi on lähtökohtaisesti katsottava, että jäsenvaltioiden kansalaisilla ja siten unionin kansalaisilla on tämä oikeus juuri yhteisön oikeuden perusteella.

148. Samaten edellä mainittua asiaa tarkasteltaessa olen yrittänyt osoittaa, että tietyissä rajoissa ja määrätyillä edellytyksillä yhteisön oikeusjärjestys ei estä jäsenvaltioita laajentamasta kyseisen oikeuden haltijoiden piiriä ja siten sallimasta myös kolmansien maiden kansalaisten äänestämistä (ks. edellä 72–107 kohta). Nyt esillä olevassa asiassa on sitä vastoin pohdittava, voivatko jäsenvaltiot – ja millä edellytyksillä – päinvastoin ja sanoisin myös poikkeuksellisesti rajoittaa sitä, kenellä tämä oikeus on, ja sulkea joitakin omien kansalaistensa ryhmiä sen ulkopuolelle.

149. Syistä, jotka yritän tuoda esiin jäljempänä, uskon, että myös tässä tapauksessa vastauksen on oltava myöntävä.

150. Pidän lähtökohtana olettamaa, johon uskoakseni muut yhtyvät ja jonka mukaan perustamissopimuksessa ei ole viety jäsenvaltioilta toimivaltaa määrätä oman kansalaisuutensa alaa, vaan jäsenvaltioilla ”kansainvälisen oikeuden mukaan” päinvastoin on edelleen tämä toimivalta, mutta ne tosin ovat velvollisia käyttämään sitä ”yhteisön oikeutta noudattaen”.( ) Tästä seuraa, että aina, kun perustamissopimuksessa viitataan ”jäsenvaltioiden kansalaisiin”, se, onko henkilö jäsenvaltion kansalainen ja siten unionin kansalainen, ei voi ainakaan yhteisön oikeuden nykytilassa määräytyä yhteisön oikeuden itsenäisten arviointiperusteiden perusteella, vaan se riippuu ”yksinomaan kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön” säännöksistä, joita voidaan ajan myötä myös muuttaa.( )

151. Kun EY 17 artiklassa todetaan, että ”unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus”, ja että ”unionin kansalaisilla on [perustamis]sopimuksessa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet”, siinä tosiasiassa pelkästään viitataan jäsenvaltioiden kansalliseen lainsäädäntöön unionin kansalaisuuden henkilöllisen soveltamisalan määrittelemiseksi. Yhteisön oikeusjärjestyksessä toisin sanoen pidetään kansallista lainsäädäntöä lähtökohtana ja sellaisena käytetään sitä määriteltäessä, ketkä ovat unionin kansalaisia.

152. Tämä viittaus ei tarkkaan ottaen kuitenkaan koske yksinomaan sen rajaamista, kenellä on unionin kansalaisen asema, vaan myös tähän asemaan liittyvien oikeuksien mahdollista jäsentelyä. Tarkoitan tällä sitä, että relevanttiin kansalliseen lainsäädäntöön on viitattava paitsi sen selvittämiseksi, onko henkilö unionin kansalainen, myös sen todentamiseksi, onko tällä henkilöllä kaikki tähän asemaan liittyvät oikeudet sen mukaisesti, mitä kansallisessa oikeusjärjestyksessä mahdollisesti säädetään.

153. On toisin sanoen katsottava, että kun jäsenvaltion lainsäädännössä rajoitetaan kansalaisuuteen perustuvia oikeuksia objektiivisilla perusteilla (jotka liittyvät esimerkiksi valtion valtiosääntöoikeudelliseen rakenteeseen, kuten tässä tapauksessa), yhteisön oikeusjärjestyksessä omaksutaan nämä rajoitukset myös unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien jäsentelemiseksi, jollei yhteisön oikeusjärjestyksen perustavanlaatuisten periaatteiden noudattamisesta muuta johdu.

154. Nyt esillä olevassa asiassa tämä merkitsee, että yhteisön oikeudessa pidetään lähtökohtana paitsi valintoja, joita Alankomaiden kuningaskunta on tehnyt kansalaisuutensa myöntämisen osalta, myös tästä johdettujen oikeuden sisäisiä jäsentelyjä, jotka tämä valtio on päättänyt tehdä niiden erityissuhteiden osalta, jotka sitovat sen Aruban ja Alankomaiden Antillien alueisiin. Alankomaiden kuningaskunta olisi nimittäin voinut antaa kansalaisuuden pelkästään emämaan kansalaisille tai jäsennellä kansalaisuuden edelleen ja eri tavalla emämaan kansalaisten ja MMA:iden asukkaiden välillä. Alankomaiden kuningaskunta sitä vastoin on suvereniteettinsa alaan kuuluvista syistä valinnut, että se ottaa käyttöön kansalaisuuden, joka on muodollisesti jakamaton mutta todellisuudessa eriytetty siltä osin kuin on kysymys kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien (joihin kuuluu äänioikeus sekä kansallisella että yhteisön tasolla) käyttämisestä.

155. Yhteisön oikeudessa on siten pakko tunnustaa tällainen kyseisen valtion kansalaisen aseman jäsentely. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, kun tämä jäsentely ei ilmene rajoituksina, jotka koskisivat (pelkästään) yhteisön oikeudessa annettujen oikeuksien käyttöä, vaan se heijastaa tarkalleen kansallisella tasolla olemassa olevia rajoituksia.

156. Muistutan toisaalta, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tunnustanut, että äänioikeuksia voidaan rajoittaa ”väestöryhmien tai ‑luokkien” osalta sillä ehdolla, että säädetyillä rajoituksilla pyritään lainmukaiseen päämäärään keinoilla, jotka ovat oikeassa suhteessa, ja että rajoituksilla ei saa supistaa kyseisiä oikeuksia ”siinä määrin, että niiden keskeiseen sisältöön puututaan ja että ne menettävät tehokkuutensa”.( )

157. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on erityisesti todennut, että sopimusvaltiot saavat käyttää asuinpaikkaa äänioikeutettujen rajaamisen perusteena ja että on siten sallittua, että ne tunnustavat tämän oikeuden vain ”henkilöille, joilla on riittävän tiiviit tai pitkäkestoiset yhteydet maahan”.( ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tältä osin korostanut, että mahdollisuus jättää äänioikeuden ulkopuolelle henkilöt, jotka eivät asu maassa, on perusteltu erinäisistä ”syistä”, joihin kuuluu nimenomaan se seikka, että valittavien ”poliittisten elinten toimet eivät kohdistu suoraan” kansalaiseen, joka ei asu maassa, ja se, että yleisemmällä tasolla ”maan jokapäiväiset ongelmat eivät kosketa yhtä suoraan tai yhtä jatkuvasti” tällaista henkilöä kuin maassa asuvaa henkilöä.( )

158. Käsitykseni mukaan Alankomaiden vaalilaissa käyttöön otetut rajoitukset ovat yleisesti ottaen näiden toteamusten mukaisia. Tässä laissa äänioikeus nimittäin jäsennetään käyttäen perusteena nimenomaan Alankomaiden kansalaisten asuinpaikkaa niin, että äänioikeus vaaleissa (Alankomaiden vaaleissa ja sitä kautta Euroopan parlamentin vaaleissa) evätään niiltä, jotka asuvat kuningaskunnan sellaisessa osassa (Aruballa tai Alankomaiden Antilleilla), jota valittavien parlamenttien eli Alankomaiden parlamentin ja Euroopan parlamentin hyväksymät säädökset eivät koske suoraan.

159. Eman on kuitenkin eri mieltä. Hän on nimittäin väittänyt istunnossa, että Euroopan parlamentin myötävaikutuksella hyväksytyt säädökset koskevat Arubaa, koska – jos olen oikein ymmärtänyt – paikallinen lainsäätäjä tukeutuu näihin säädöksiin, kun sen on säädettävä tällä saarella voimassa olevia lakeja. Jos olen edelleen ymmärtänyt oikein, näin on tapahtunut esimerkiksi säästämisen osalta. Aruban lainsäätäjä on tällä alalla vapaaehtoisesti pitänyt paikallisen lainsäädännön mallina yhteisön lainsäädäntöä, joten viimeksi mainittua tavallaan sovelletaan tällä alueella, vaikkakin vain välillisesti. Emanin mukaan Euroopan parlamenttia on tämän johdosta pidettävä osana Aruban ”lainsäädäntöelintä”, jonka vaaleihin, joita tarkoitetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artiklassa, myös Aruban saarella asuvien Alankomaiden kansalaisten on osallistuttava.

160. Mielestäni tätä kantaa ei voida hyväksyä.

161. Tyydyn muistuttamaan, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on asiassa Matthews todennut, että siihen, että Euroopan parlamenttia voitaisiin pitää ”lainsäädäntöelimenä” tietyn alueen osalta, ei riitä, että Euroopan parlamentin perustavanlaatuisella myötävaikutuksella annetuilla säädöksillä on tällä alueella vain epäsuora vaikutus, kuten yhteisön toimenpiteillä on Aruballa. On sen sijaan tarpeen (kuten oli juuri tuossa asiassa kyseessä olleessa Gibraltarin tapauksessa), että näiden toimenpiteiden ”vaikutukset” ilmenevät kyseisellä alueella ”suoraan” ja ”koskevat [alueen] väestöä” samalla tavalla kuin paikallisen lainsäädäntöelimen antamat säädökset.( )

162. Ei ole kuitenkaan olemassa Euroopan parlamentin säädöksiä, joilla olisi tämäntyyppisiä vaikutuksia Arubaan. Kuten Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset ja komissio ovat perustellusti muistuttaneet, yhteisön oikeuden kannalta katsottuna Aruba on merentakainen alue, jolla ei pääsääntöisesti sovelleta perustamissopimuksen määräyksiä eikä johdetun oikeuden säännöksiä,( ) oli nämä sitten annettu Euroopan parlamentin perustavanlaatuisella myötävaikutuksella tai ilman sitä. EY 299 artiklan 3 kohdan mukaan Aruban saareen sovelletaan nimittäin vain niitä perustamissopimuksen neljännen osan määräyksiä, joissa määrätään MMA:iden yhteisöön assosiointia koskevasta erityissääntelystä (EY 182–EY 188 artikla), sekä niitä erityisiä toimenpiteitä, jotka neuvosto on toteuttanut säännelläkseen tätä assosiointia koskevia menettelyjä ja sääntöjä (ks. EY 187 artikla).( )

163. Edellä esiin tuoduista näkökohdista ilmenee siis, että jäsenvaltio voi sen erityinen valtiosääntöoikeudellinen järjestelmä huomioon ottaen – lähtökohtaisesti – tunnustaa äänioikeuden kansallisissa vaaleissa ja sitä kautta Euroopan parlamentin vaaleissa omille kansalaisilleen, jotka asuvat valtion Euroopassa sijaitsevalla alueella, ja sitä vastoin evätä tämän oikeuden omilta kansalaisiltaan, jotka asuvat valtion sellaisessa osassa, joka on yhteisöön assosioitu merentakainen alue.

164. Tämän jälkeen on kuitenkin heti yhdyttävä komissioon siltä osin, että tarkasteltavana olevaan Alankomaiden lainsäädäntöön liittyy myös ongelma, joka koskee sen yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden kanssa. Tämä lainsäädäntö on nimittäin omiaan loukkaamaan erästä yhteisön oikeusjärjestyksen perusperiaatetta eli yhdenvertaisuusperiaatetta, jonka mukaan – kuten tunnettua – unionin kansalaisille on taattava, että ”samassa tilanteessa olevat henkilöt voivat – – saada osakseen saman – – kohtelun”,( ) ainakin jollei erilaista järjestelyä ”voida objektiivisesti perustella”.( )

165. Tarkkaan katsottuna tässä lainsäädännössä ei nimittäin anneta äänioikeutta Euroopan parlamentin vaaleissa vain Alankomaissa vaan myös kolmansissa maissa asuville Alankomaiden kansalaisille ja evätään se vain niiltä Alankomaiden kansalaisilta, jotka asuvat Aruballa tai Alankomaiden Antilleilla. Tällä tavoin siinä annetaan tämä oikeus Alankomaiden kansalaisille, jotka asuvat Alankomaihin ja yhteisöön nähden kolmansissa maissa, mutta evätään se mainituilla saarilla asuvilta Alankomaiden kansalaisilta, vaikka nämä ovat samassa tilanteessa kuin muut (koska hekin ovat Alankomaiden ulkopuolella asuvia Alankomaiden kansalaisia) ja voivat jopa ylpeillä sillä, että he asuvat alueilla, joilla on erityiset siteet Alankomaihin ja yhteisöön.

166. Kyseessä olevalla Alankomaiden lainsäädännöllä on tämän lisäksi toinenkin ja todella järjenvastainen seuraus. Alankomaiden hallitus on nimittäin istunnossa myöntänyt, että vaikka yhtäältä tässä lainsäädännössä evätään äänioikeus Aruballa ja Alankomaiden Antilleilla asuvilta Alankomaiden kansalaisilta, toisaalta siinä annetaan heille tämä oikeus, jos he muuttavat näiltä saarilta ja asettuvat asumaan kolmanteen valtioon. Tästä seuraa esimerkiksi, että jos Aruban asukas pysyy tällä saarella, hän ei voi äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa, mutta hän voi sitä vastoin tehdä niin, jos hän muuttaa vaikka lopullisestikin kolmanteen maahan.

167. Todetun erilaisen kohtelun perustelemiseksi ei tässä asiayhteydessä käsittääkseni voida vedota siihen, että Alankomaiden lainsäätäjä pyrkii sillä turvaamaan äänioikeuden niille Alankomaiden kansalaisille, jotka Alankomaista lähdettyään mahdollisesti haluavat myöhemmin palata sinne. Tällainen perustelu on nimittäin vaikea sovittaa yhteen sen kanssa, että tämä oikeus taataan myös Arubalta lähtöisin oleville Alankomaiden kansalaisille, jotka eivät ole milloinkaan olleet Euroopassa ja jotka kuitenkin asuvat vakituisesti kolmannessa maassa. Ei siten ole ymmärrettävissä, miksi kyseinen oikeus pitäisi evätä pelkästään niiltä Alankomaiden kansalaisilta, jotka asuvat edelleen Aruban saarella.

168. Edellä esitetty huomioon ottaen voidaan mielestäni näin ollen katsoa, että yhteisön oikeus ja erityisesti yleinen yhdenvertaisuusperiaate on esteenä sille, että jäsenvaltio, joka antaa äänioikeuden kansallisissa vaaleissa ja sitä kautta Euroopan parlamentin vaaleissa omille kansalaisilleen, jotka asuvat tämän valtion Euroopassa sijaitsevalla alueella, ja niille, jotka asuvat kolmansissa maissa, epää ilman objektiivista perustetta äänioikeuden Euroopan parlamentin vaaleissa omilta kansalaisiltaan, jotka asuvat tämän valtion sellaisessa toisessa osassa, joka on yhteisöön assosioitu merentakainen alue.

Viides kysymys

169. Viidennellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin kysyy lopuksi, asetetaanko yhteisön oikeudessa vaatimuksia sen suhteen, ”miten oikeudentila on korjattava” sellaisen henkilön osalta, jota ei ole yhteisön oikeuden vastaisen kansallisen säännöksen perusteella kirjattu äänioikeusrekistereihin ja joka ei siten ole saanut osallistua Euroopan parlamentin vaaleihin.

170. Tältä osin myönnän, että minun on vaikea ymmärtää, mihin Alankomaiden Raad van State viittaa puhuessaan ”aikaisemman tilan korjaamisesta”. Ihmettelen erityisesti, ajatteleeko Raad van State aineettomien vahinkojen mahdollista korvaamista, vaalitulosten korjaamista, vaalien uusimista vai jotain muuta.

171. Koska ei ole olemassa tätä alaa koskevaa yhteisön lainsäädäntöä, katson joka tapauksessa Alankomaiden hallituksen ja komission tavoin, että kansallisen lainsäädännön todetun lainvastaisuuden korjaamisessa mahdollisesti käytettävien keinojen säänteleminen kuuluu jäsenvaltioiden lainsäädännön piiriin.

172. Tässä on kuitenkin noudatettava niitä tunnettuja rajoituksia, jotka yhteisöjen tuomioistuin on aikojen kuluessa asettanut yhteisön oikeussääntöihin perustuvien oikeuksien takaamisen osalta. Tämän sääntelyn on näin ollen noudatettava niin sanottua vastaavuusperiaatetta (takeet ”eivät – – saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia”) ja suojan tehokkuuden periaatetta (suojaan ei saa kohdistaa sellaisia rajoituksia, joiden johdosta oikeuden ”käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa”).( )

173. Edellä todetun perusteella katson, että ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle on vastattava, että koska ei ole olemassa yhteisön lainsäädäntöä, kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestyksen asiana on säätää keinoista, joilla oikeudentila voidaan korjata sellaisen henkilön osalta, jota ei ole yhteisön oikeuden vastaisen kansallisen säännöksen perusteella kirjattu äänioikeusrekistereihin ja joka ei siten ole saanut osallistua Euroopan parlamentin vaaleihin. Näiden korjauskeinojen on oltava vastaavuus‑ ja tehokkuusperiaatteiden mukaisia.

IV Oikeudenkäyntikulut asiassa C‑145/04

174. Koska katson asiassa C‑145/04, että sekä Espanjan kuningaskunta että Yhdistynyt kuningaskunta häviävät asian osittain, on mielestäni oikeudenmukaista ehdottaa samalla tavoin, että kumpikin vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

175. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaan myös komission, joka on asiassa väliintulijana, on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

V Ratkaisuehdotus

176. Edellä esitetyn perusteella ehdotan yhteisöjen tuomioistuimelle, että se toteaa seuraavaa:

– asiassa C‑145/04:

1) Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajien säädöksestä edustajien valitsemisesta Euroopan parlamenttiin yleisillä, välittömillä vaaleilla 20 päivänä syyskuuta 1976 tekemän päätöksen 76/787/EHTY, ETY, Euratom liitteen II mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut äänioikeuden Euroopan parlamentin vaaleissa Gibraltarilla Qualifying Commonwealth Citizenien kaltaisille henkilöille, jotka eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan eivätkä unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisia (European Parliament (Representation) Act 2003:n 16 §:n 1 ja 5 momentti).

2) Kanne hylätään muilta osin.

3) Espanjan kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan.

4) Komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

– asiassa C‑300/04:

1) Yhteisön oikeus ja erityisesti yleinen yhdenvertaisuusperiaate on esteenä sille, että jäsenvaltio, joka antaa äänioikeuden kansallisissa vaaleissa ja sitä kautta Euroopan parlamentin vaaleissa omille kansalaisilleen, jotka asuvat tämän valtion Euroopassa sijaitsevalla alueella tai jotka asuvat kolmansissa maissa, epää ilman objektiivista perustetta äänioikeuden Euroopan parlamentin vaaleissa omilta kansalaisiltaan, jotka asuvat tämän valtion sellaisessa toisessa osassa, joka on yhteisöön assosioitu merentakainen alue.

2) Koska ei ole olemassa yhteisön lainsäädäntöä, kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestyksen asiana on säätää keinoista, joilla oikeudentila voidaan korjata sellaisen henkilön osalta, jota ei ole yhteisön oikeuden vastaisen kansallisen säännöksen perusteella kirjattu äänioikeusrekistereihin ja joka ei siten ole saanut osallistua Euroopan parlamentin vaaleihin. Näiden korjauskeinojen on oltava vastaavuus‑ ja tehokkuusperiaatteiden mukaisia.