Asia T‑402/06

Espanjan kuningaskunta

vastaan

Euroopan komissio

”Koheesiorahasto — Asetus (EY) N:o 1164/94 — Katalonian alueella (Espanja) toteutetut ympäristöalan infrastruktuurihankkeet — Taloudellisen tuen osittainen peruuttaminen — Julkiset palveluhankinnat ja rakennusurakat — Sopimuksen tekemisen perusteet — Taloudellisesti edullisin tarjous — Yhdenvertainen kohtelu — Avoimuus — Poikkeuksellisen alhainen tarjous — Menojen tukikelpoisuus — Rahoitusoikaisujen määritteleminen — Asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 2 kohta — Oikeasuhteisuus”

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 16.9.2013

(EY 5 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1164/94 8 artiklan 1 kohta sekä liitteessä II olevan H artiklan 2 kohta; komission asetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 1 ja 2 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 65–67 kohta)

Hankintaviranomaisten on noudatettava avoimuusperiaatetta, jonka pääasiallisena tarkoituksena on taata, ettei hankintaviranomainen harjoita suosintaa tai käytä mielivaltaa. Erityisesti silloin, kun hankintasopimuksen tekeminen riippuu julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/37 30 artiklan 2 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 92/50 36 artiklan 2 kohdan mukaisesta taloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittelemisestä, hankintaviranomaisen on tarjouspyyntöasiakirjoissa määriteltävä ja yksilöitävä sopimuksen tekomenettelyssä sovellettavat arviointiperusteet. Näillä säännöksillä pyritään siten takaamaan se, että yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatetta noudatetaan siinä vaiheessa, jossa tarjouksia arvioidaan tarkoituksena sopimuksen tekeminen. Vaikka hankintaviranomaista ei oikeuskäytännössä ole kielletty täysin ja ehdottomasti määrittelemästä tarjousten tekemiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen yksityiskohtaisemmin jotakin sopimuksenteossa käytettävää arviointiperustetta, joka on jo aiemmin annettu tarjoajille tiedoksi, on kuitenkin niin, että tällainen jälkikäteismäärittely on mahdollista vain silloin, kun kolmea kumulatiivista edellytystä noudatetaan tarkasti. Ensinnäkin tämä a posteriori ‑määrittely ei saa muuttaa tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa määriteltyjä sopimuksen tekemisen perusteita; toiseksi tällainen menettelytapa ei saa sisältää tekijöitä, jotka olisivat voineet vaikuttaa tarjousten valmisteluun, jos niistä olisi tiedetty tarjouksia valmisteltaessa; ja kolmanneksi tällaista menettelytapaa noudatettaessa ei ole saatu ottaa huomioon tekijöitä, jotka saattaisivat vaikuttaa syrjivästi johonkin tarjoajista. Keskihintamenetelmän soveltaminen edellyttää sitä, että sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen kannalta olennainen, ellei jopa ratkaiseva tekijä eli keskihinta, johon kaikkia tarjouksia on niiden hankintaviranomaiselle saapumisen jälkeen verrattava, on määriteltävä a posteriori. Koska tarjoajat eivät tarjouksia tehdessään tiedä keskihintaa, niiltä salataan edellä mainitun toisen edellytyksen tarkoittamalla tavalla tekijä, joka olisi erityisesti voinut vaikuttaa tarjousten valmisteluun, jos siitä olisi tiedetty tarjouksia valmisteltaessa. (ks. 71–73 kohta)

Vaikka julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 92/50 36 artiklan 1 kohdan a alakohdassa – ja vastaavasti julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ‐ annetaan hankintaviranomaiselle mahdollisuus valita ne sopimuksen tekemistä koskevat arviointiperusteet, joita se haluaa soveltaa, tämä mahdollisuus koskee kuitenkin ainoastaan niitä arviointiperusteita, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Taloudellisesti edullisin tarjous voidaan määritellä siten, että se on jätettyjen eri tarjousten joukosta se, jonka hinta-laatusuhde on paras, kun otetaan huomioon hankinnan kohteen mukaan määritellyt perusteet. Niinpä silloin kun hankintaviranomaiset päättävät tehdä hankintasopimuksen taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, niiden täytyy arvioida tarjouksia määritelläkseen niistä sen, joka hinta-laatusuhteeltaan on paras. Vaikka taloudellisesti edullisin tarjous ei siis ole aina se, jonka hinta on alin, on todettava, että tilanteessa, jossa kaikki tarjoukset ovat täysin tasavertaisia, kun huomion otetaan kaikki muut merkitykselliset perusteet mukaan lukien tekniset, kaikkein halvinta tarjousta on pidettävä välttämättä taloudelliselta kannalta edullisempana kuin kalliimpaa tarjousta. (ks. 76 ja 77 kohta)

Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 30 artiklan 4 kohdassa edellytetään välttämättä, että hankintaviranomainen tarkastaa poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset kontradiktorisessa menettelyssä, koska siinä hankintaviranomaiselle asetetaan velvollisuus pyytää – saatuaan kaikki tarjoukset ja ennen tarjouskilpailun ratkaisemista – kirjallisesti täsmennyksiä sellaisen tarjouksen eri osista, jota se konkreettisesti epäilee poikkeuksellisen alhaiseksi, ja tämän jälkeen arvioida tätä tarjousta niiden selvitysten perusteella, jotka kyseinen tarjoaja on toimittanut vastauksena tähän pyyntöön. On nimittäin olennaisen tärkeää, että kullakin tarjoajalla, jonka epäillään tehneen poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, on mahdollisuus esittää asianmukaisesti kantansa tältä osin ja toimittaa kaikki selvitykset tarjouksensa eri osista sellaisena ajankohtana, joka ajoittuu välttämättä kaikkien kirjekuorten avaamisen jälkeiseen aikaan ja jolloin tarjoaja tietää paitsi kyseisessä urakassa sovellettavan poikkeuksellista tarjousta koskevan kynnyksen ja sen, että sen tarjous on osoittautunut poikkeuksellisen alhaiseksi, myös sen, mistä erityisistä kohdista hankintaviranomainen haluaa selvityksiä. Kyseinen tulkinta on ainoa, joka on sekä mainitun direktiivin 30 artiklan 4 kohdan sanamuodon että tarkoituksen mukainen. Yhtäältä jo kyseisen ehdottomaksi laaditun säännöksen sanamuodosta ilmenee, että hankintaviranomaisen on ensinnäkin yksilöitävä epäilyksenalaiset tarjoukset ja toiseksi annettava asianomaisille yrityksille mahdollisuus osoittaa tarjoustensa asiallisuus pyytämällä näiltä tarpeellisiksi katsomansa täsmennykset ja kolmanneksi arvioitava asianomaisten yritysten toimittamien selvitysten merkityksellisyys ja neljänneksi tehtävä päätös näiden tarjousten hyväksymisestä tai hylkäämisestä. Näin ollen voidaan katsoa, että direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen poikkeuksellisen alhaisten tarjousten kontradiktorista tarkastusmenettelyä koskevat edellytykset täyttyvät ainoastaan, jos kaikki edellä kuvaillut vaiheet suoritetaan peräkkäin. Toisaalta se, että hankintaviranomainen ja tarjoaja vaihtavat näkemyksensä todellisessa kontradiktorisessa menettelyssä asianmukaisena ajankohtana tarjouksia tutkittaessa, on eräs direktiivin perustavanlaatuinen edellytys, jolla pyritään välttämään hankintaviranomaisen mielivaltaisuus ja takaamaan yritysten välinen terve kilpailu. (ks. 90 ja 91 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 100–103 kohta)

Unionin tuomioistuimen unionin oikeuden säännölle antamalla tulkinnalla ainoastaan valaistaan tietyn säännön merkitystä ja ulottuvuutta ja täsmennetään, miten se olisi täytynyt ymmärtää ja miten sitä olisi pitänyt soveltaa sen voimaantulosta lähtien. Tästä seuraa, että näin tulkittua sääntöä voidaan ja täytyy soveltaa myös oikeussuhteisiin, jotka ovat syntyneet ja jotka on perustettu ennen kyseistä tuomiota, ja että unionin tuomioistuin voi vain poikkeustapauksissa, unionin oikeusjärjestykseen erottamattomasti kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen, ryhtyä rajoittamaan kaikilla asianomaisilla henkilöillä olevaa mahdollisuutta vedota unionin tuomioistuimen tulkitsemaan oikeussääntöön vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. (ks. 104 kohta)

Suhteellisuusperiaatteen kannalta erityisesti niiden velvoitteiden täyttämättä jättämisestä, joiden noudattamisella on keskeinen merkitys unionin oikeuden järjestelmän moitteettomalle toiminnalle, voidaan määrätä seuraamukseksi unionin lainsäädännön perusteella myönnettävän oikeuden, kuten oikeuden taloudelliseen tukeen, menettäminen. Rahoitusoikaisujen laskennassa ei kuitenkaan ole mahdollista ottaa huomioon säästöjä, jotka on väitetysti saatu rikkomalla unionin julkisten hankintojen alalla merkityksellisiä sääntöjä. Jäsenvaltio, jonka viranomaiset ovat ottaneet käyttöön sääntöjenvastaisen hankintajärjestelmän, ei voi vedota tällaiseen lainvastaiseen menettelyyn omaksi edukseen. Tältä osin rahoitusoikaisujen tarkoituksena on palauttaa tilanne, jossa 100 prosenttia koheesiorahastosta korvattaviksi ilmoitetuista menoista on asiassa sovellettavien kansallisten ja unionin sääntöjen mukaisia. Koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 8 artiklan 1 kohdassa vahvistetun yhdenmukaisuusperiaatteen mukaan ainoastaan ne menot, jotka on suoritettu asiaan vaikuttavien säännösten mukaisesti, maksetaan unionin talousarviosta. Tämän vuoksi heti, kun komissio havaitsee jäsenvaltion suorittamissa maksuissa unionin oikeuden säännösten rikkomisia, sen velvollisuutena on oikaista jäsenvaltion esittämät tilit. (ks. 119, 124 ja 125 kohta)

Kun toimielin antaa käytännesääntöjä, joilla on tarkoitettu olevan vaikutuksia hallinnon ulkopuolella, ja julkaisemalla ne ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, oikeusvarmuuden periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta. Näin ollen ei voi olla suljettu pois, että tietyin edellytyksin ja aina käytännesääntöjen sisällön mukaan tällaisilla yleisesti sovellettavilla käytännesäännöillä voi olla oikeusvaikutuksia, eikä hallinto voi poiketa niistä yksittäisessä tapauksessa perustelematta tätä syillä, joiden on oltava yhteensopivia yleisten oikeusperiaatteiden, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tai luottamuksensuojan periaatteen kanssa, sillä edellytyksellä, että tällainen lähestymistapa ei ole ristiriidassa muiden unionin oikeuden ylemmäntasoisten sääntöjen kanssa. (ks. 130 kohta)