JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

11 päivänä joulukuuta 2003 ( )

Asia C-30/02

Recheio – Cash & Carry SA

vastaan

Fazenda Pública / Registo Nacional de Pessoas Colectivas

(Tribunal Tributário de Primeira Instância de Lisboan esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Yhteisön oikeuden vastaiset kansalliset verot ja maksut – Perusteettoman edun palauttaminen – Kanneoikeuden käyttämiselle asetetut kansalliset määräajat – 90 päivän määräaika – Tehokkuusperiaate





I Johdanto

1. Tribunal Tributário de Primeira Instância de Lisboa haluaa tietää, sallitaanko Euroopan unionin oikeusjärjestyksessä 90 päivän määräajan asettaminen verotuspäätösten riitauttamiselle hallintotuomioistuimessa ja näin ollen yhteisön oikeuden vastaisesti suoritettujen verojen palauttamista koskevan kanteen nostamiselle.

2. Tämä oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvä kysymys on yksi monista ennakkoratkaisupyynnöistä, jotka ovat koskeneet sitä, ovatko tietyt kansalliset säännökset yhteisön oikeuden mukaisia; tarkemmin sanottuna nämä säännökset koskevat sellaisten kanteiden nostamisen määräaikaa ja tapaa, joilla pyritään saamaan takaisin kyseisen oikeusjärjestyksen vastaisesti valtion kassaan suoritetut verot ja maksut.

3. Yhteisöjen tuomioistuin on vastannut näihin kysymyksiin antamalla lukuisia tuomioita ja luonut näin syvään juurtuneen oikeuskäytännön, jonka mukaan yhteisön lainsäädännön puuttuessa jäsenvaltioiden tehtävänä on antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan Euroopan unionin oikeusjärjestykseen perustuvat oikeudet. Tälle vallalle on kuitenkin asetettu kaksi rajoitusta:

– Jäsenvaltiot eivät voi asettaa yhteisön oikeuteen perustuvien kanteiden nostamiselle erilaista ja epäedullisempaa määräaikaa kuin kansallisen lainsäädännön rikkomiseen perustuvien vaatimusten esittämiselle.( ) Tämä on ns. vastaavuusperiaate.

– Jäsenvaltiot eivät myöskään voi säännellä oikeussuojakeinoja siten, että tällaisen kanneoikeuden käyttäminen tehdään käytännössä suhteettoman vaikeaksi tai mahdottomaksi. Tämä sääntö tunnetaan yhteisön oikeuden tehokkuusperiaatteena.( )

4. Aiempi oikeuskäytäntö sisältää suuntaviivat, joiden mukaan portugalilaiselle tuomioistuimelle on annettava vastaus.

II Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymys

5. Recheio – Cash & Carry SA (jäljempänä Recheio) nosti osakepääomansa 100 miljoonasta escudosta 1 000 miljoonaan escudoon 5.11.1997 päivätyllä julkisen notaarin vahvistamalla asiakirjalla; tämä toimi rekisteröitiin kansalliseen oikeushenkilörekisteriin (Registo Nacional de Pessoas Colectivas).

6. Kansallinen oikeushenkilörekisteri peri Recheiolta 4.3.1998 yhteensä 2 251 500 escudon suuruisen maksun, joka oli laskettu kansalliselle oikeushenkilörekisterille vahvistetun maksutaulukon (Tabela de Emolumentos do Registo Nacional de Pessoas Colectivas) perusteella.

7. Recheio nosti 11.7.2001 Tribunal Tributário de Primeira Instância de Lisboassa vahvistuskanteen (acção declaratória), joka koski perusteettomasti kannetun verovelan palauttamista; kyseinen tuomioistuin muutti sen viran puolesta verotustointa koskevaksi hallinnolliseksi kanteeksi (impugnação), koska se oli asianmukainen menettely tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.

8. Koska viimeksi mainitun kanteen nostamiselle asetettu määräaika oli tuolloin jo päättynyt, portugalilainen tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:

1. Onko yhteisön oikeuden vastaisena pidettävä sitä, että jäsenvaltio vahvistaa yhteisön oikeuden vastaisesti kannetun maksun palauttamista koskevien kanteiden nostamiselle 90 päivän preklusiivisen määräajan, joka alkaa kulua maksun vapaaehtoisen suoritusajan päättymisestä, jos tällä tehdään takaisinsaantioikeuden käyttäminen suhteettoman vaikeaksi?

2. Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myöntävä, millaista vähimmäismääräaikaa pidetään suhteettoman vaikeaksi tekemistä koskevan kiellon mukaisena?

3. Millaisia perusteita on sovellettava tämän määräajan ratkaisemisessa?

III Asian käsittelyn vaiheet yhteisöjen tuomioistuimessa

9. Recheio, Portugalin tasavalta ja komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia EY:n tuomioistuimen perussäännön 20 artiklan mukaisessa määräajassa.

10. Kirjalliseen vaiheeseen osallistuneiden tahojen edustajat ja asiamiehet esittivät suullisia huomautuksia 13.11.2003 pidetyssä istunnossa.

IV Asiaa koskevat Portugalin oikeussäännöt

11. Portugalin lainsäädännössä hallintotoimet, jollaisia verotuspäätöksetkin ovat, voivat olla mitättömiä tai ne voidaan kumota. Mitättömiä ovat ne hallintotoimet, joissa jokin olennaisista seikoista ei täyty, ja ne hallintotoimet, joiden osalta laissa nimenomaisesti säädetään tällaisesta pätemättömyydestä. Muut hallintotoimet voidaan kumota.( )

12. Osa hallintotoimista kumotaan loukattujen, laissa suojattujen subjektiivisten oikeuksien ja etujen haltijoiden tekemillä hallinnollisilla muutoksenhauilla.( ) Oikeussuojakeinoja on kaksi: valitus (reclamação)( ) ja hierarkkinen muutoksenhaku (recurso hierárquico); viimeksi mainittu muutoksenhaku on valinnainen, jos toimeen voidaan hakea muutosta hallinnollisella kanteella, ja muuten pakollinen.( ) Valituksen määräaika on 15 päivää, valinnaisen hierarkkisen muutoksenhaun määräaika on 30 päivää, ja pakollisen hierarkkisen muutoksenhaun määräaika on sama kuin hallinnollisen kanteen nostamiselle säädetty määräaika.( )

13. Veroasioissa hierarkkinen muutoksenhaku on valinnainen, jollei toisin säädetä, ja siihen sovelletaan 30 päivän määräaikaa.( ) Laissa säädetään myös oikaisuvaatimuksesta (reclamação graciosa), joka on tehtävä 90 päivän määräajassa, mutta määräaika pitenee yhteen vuoteen silloin, kun vaatimus perustuu olennaisten prosessimuodollisuuksien sivuuttamiseen tai verotettavan tapahtuman täysimääräiseen tai osittaiseen puuttumiseen.( ) Oikaisuvaatimuksesta tehtyyn päätökseen voidaan hakea muutosta hierarkkisella muutoksenhaulla ja hierarkkisesta muutoksenhausta tehtyyn päätökseen hallinnollisella kanteella.( )

14. Vero-oikeudellisen menettelyn tavoitteena on laissa suojattujen oikeuksien ja etujen täysimääräinen, tehokas ja oikea-aikainen suoja tällä oikeudenalalla.( ) Verotuspäätös( ) voidaan riitauttaa tuomioistuimessa (impugnação judicial) kanteella, jolla toimi pyritään julistamaan mitättömäksi tai kumoamaan.( ) Vahvistuskanne, jonka tavoitteena on verotusta koskevan oikeuden tai oikeutetun edun tunnustaminen,( ) voidaan nostaa vain silloin, kun se on tarkoituksenmukaisin oikeussuojakeino.( )

15. Toimen riitauttamiselle tuomioistuimessa on asetettu 90 päivän määräaika, joka alkaa kulua verovelan vapaaehtoisen suoritusajan päättymisestä, paitsi jos ennen kanteen nostamista on tehty oikaisuvaatimus, jolloin määräaika lyhenee 15 päivään. Verotuspäätöksen mitättömyyteen perustuva vaatimus voidaan esittää milloin tahansa.( )

16. Vahvistuskanne on nostettava neljän vuoden kuluessa siitä päivästä, jona oikeus on syntynyt tai jona oikeuden tai edun loukkaus on tullut tietoon.( )

V Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu

A Riidan aiheen rajaaminen

17. Riita ei koske sitä, onko kansallisen oikeushenkilörekisterin Recheiolta perimä maksu yhteisön oikeusjärjestyksen vastainen, eikä kyseisen yhtiön oikeutta esittää kansallisessa oikeusjärjestyksessä asianmukaisia vaatimuksia.( )

18. Tribunal Tributário de Primeira Instância de Lisboan mielestä epävarmuus liittyy siihen, hyväksytäänkö yhteisön oikeudessa 90 päivän määräaika sellaisen kanteen nostamiselle, jolla pyritään saamaan takaisin sellaisia perusteettomasti kannettuja veroja ja maksuja, jotka Recheiolta perityn maksun tavoin ovat Euroopan unionin oikeusjärjestyksen vastaisia.

19. Portugalilainen tuomioistuin ei epäile sitä, onko mainittu määräaika vastaavuusperiaatteen mukainen. Se toteaa tämän ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessään, jonka mukaan ”hallinnollista kannetta sovelletaan kaikkiin verotuspäätöksiin riippumatta siitä, perustuvatko ne yhteisön oikeuteen vai kansalliseen lainsäädäntöön”;( ) sen esittämät kysymykset koskevat siis yksinomaan tehokkuusperiaatetta, johon se viittaa ensimmäisen kysymyksen loppuosassa, kun se haluaa selvittää, tehdäänkö 90 päivän määräajan vahvistamisella ”takaisinsaantioikeuden käyttäminen suhteettoman vaikeaksi”.

20. Recheio pyrkii kiitettävästi mutta turhaan osoittamaan kirjallisissa huomautuksissaan, että Portugalin prosessioikeudessa myönnetty määräaika ei ole vastaavuusperiaatteen mukainen, sillä kun kansallinen tuomioistuin on omaa oikeusjärjestystään tulkittuaan todennut, että kyseistä määräaikaa sovelletaan kaikenlaisiin kanteisiin, yhteisöjen tuomioistuimella ei ole mitään sanomista siihen.( )

21. Kyseisen määräajan yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden kanssa on arvioitava yksinomaan tehokkuusperiaatteen kannalta, ja silloinkin on vältyttävä tarkastelemasta sellaisen toissijaisen oikeussuojakeinon – vahvistuskanteen – olemassaoloa, jonka määräaika on neljä vuotta, tai sitä seikkaa, että kanneoikeuden käyttämiselle ei aseteta määräaikaa silloin, kun riitauttaminen perustuu mitättömyyteen. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on päättää, onko tällainen kanne aiheellinen, mikäli yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että yhteisön oikeusjärjestyksen vastaisena on pidettävä Código de Procedimento e de Processo Tributárion 102 §:n 1 momenttiin sisältyvän kaltaista prosessioikeudellista säännöstä.( ) Portugalilaisten tuomioistuinten asiana on myös ratkaista pääasian kohteena olevaan verotuspäätökseen sisältyvän oikeuden loukkauksen luonne ja näin ollen se, onko verotuspäätös riitautettava 90 päivän määräajassa vai muuna ajankohtana.

22. Yhteisöjen tuomioistuimen on siis ratkaistava portugalilaisen tuomioistuimen esittämä täsmällinen kysymys riippumatta siitä, että Recheion vaatimusta voidaan ajaa muilla oikeussuojakeinoilla, joilla on pitempiä määräaikoja.

B 90 päivän määräajan tarkastelu tehokkuusperiaatteen kannalta

1. Tehtävä kuuluu kansallisille tuomioistuimille

23. Tehokkuusperiaatteen osalta yhteisöjen tuomioistuin on monta kertaa ottanut suoraan kantaa konkreettisiin vanhentumisaikoihin tai preklusiivisiin määräpäiviin, joita jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä on asetettu yhteisön oikeuden vastaisesti valtion kassaan suoritettujen maksujen palauttamista koskevien kanteiden nostamiselle. Sen toteamukset ovat olleet luonteeltaan abstrakteja. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin tyytyi toteamaan asioissa Rewe ja Comet antamissaan tuomioissa, että määräaikojen asettaminen oikeussuojakeinojen käyttämiselle, joka on oikeusvarmuuden periaatteen kiistaton ilmentymä, loukkaisi yhteisön oikeutta, jos se tekisi oikeuksien käyttämisen käytännössä mahdottomaksi; näin ei ole silloin, kun asetetaan ”kohtuullisia määräaikoja”.( ) Kun yhteisöjen tuomioistuin on tarkastellut tiettyjä määräaikoja, se on käyttänyt vertailukohtana vastaavuusperiaatetta: edellä mainituissa asioissa Edis ja Spac sekä yhdistetyissä asioissa Prisco ja Caser annettujen tuomioiden mukaan Euroopan unionin oikeusjärjestyksen vastaisena ei ole pidettävä kolmen vuoden pituista preklusiivista määräaikaa, jos tätä määräaikaa sovelletaan samalla tavalla kaikkiin palauttamisvaatimuksiin riippumatta siitä, perustuvatko ne kansalliseen lainsäädäntöön vai yhteisön oikeuteen.( ) Kun yhteisöjen tuomioistuin on arvioinut siirtymistä tietyn pituisesta määräajasta lyhyempään määräaikaan, se on pohtinut yksinomaan edellä mainittua periaatetta: asiassa Aprile annetun tuomion mukaan yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa ei ole sellaisen kansallisen säännöksen soveltaminen, jolla on tarkoitus ottaa käyttöön preklusiivinen määräaika, jonka pituus on ensin viisi vuotta ja sitten kolme vuotta, ja lakata soveltamasta yleistä kymmenen vuoden vanhentumisaikaa.( )

24. Pitää paikkansa, että asioissa Edis ja Spac annettujen tuomioiden oikeudellisten perusteiden mukaan ”kansallinen, preklusiivinen kolmen vuoden määräaika, joka alkaa kulua riitautetun maksun suorituspäivästä, vaikuttaa kohtuulliselta”, joten yhteisön oikeuden vastaista ei ole se, että jäsenvaltio vetoaa siihen.( ) Sen lisäksi, että kyse on sivumennen esitetyistä huomautuksista (obiter dicta), joilla ei ole vaikutusta tuomiolauselmaan, näiltä tautologisilta vakuutteluilta puuttuvat kaikenlaiset perustelut, sillä niissä ei selitetä niitä perusteita, joiden mukaan tämän pituinen määräaika olisi tehokkuusperiaatteen mukainen. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan yhteisön oikeudessa sallitaan kohtuulliset määräajat, ja kolmen vuoden määräaika on kohtuullinen ilman enempiä selittelyjä.

25. Yhteisöjen tuomioistuin menetteli samoin ottaessaan suoraan kantaa siihen, ovatko tietyt jäsenvaltioiden lainsäädännössä yhteisön oikeuteen perustuvien kanteiden nostamiselle asetetut määräajat tehokkuusperiaatteen mukaisia. Se totesi asiassa Bessin ja Salson vastaan Administration des douanes et droits indirects( ) antamassaan tuomiossa, että yhteisön oikeuden vastaista ei ole se, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään pakottava kolmen vuoden vanhentumisaika, jota sovelletaan kaikkiin aiheettomasti kannettujen maksujen palauttamista koskeviin vaatimuksiin.( ) Tämän ratkaisun taustalla on se ajatus, että sallittuja ovat sellaiset menettelyt, jotka eivät käytännössä estä yhteisön oikeusjärjestykseen perustuvien oikeuksien käyttämistä; kolmen vuoden vanhentumisaika on siis ”sellainen lainsäädännöllinen ratkaisu, joka ei loukkaa mainittua vaatimusta”.( )

26. Yhteisöjen tuomioistuin toistaa myös asiassa Haahr Petroleum antamassaan tuomiossa,( ) että yhteisön oikeuden vastaisena ei ole pidettävä viiden vuoden vanhentumisaikaa, vaan sitä ”on pidettävä kohtuullisena”.( )

27. Yhteisöjen tuomioistuin on yhden ainoan kerran yrittänyt perustella ratkaisunsa tunnollisemmin: se arvioi asiassa Grundig Italiana – josta esitin ratkaisuehdotuksen 14.3.2002 – antamassaan tuomiossa, että yhteisön oikeuden mukaisena ei voida pitää 90 päivän määräajan asettamista siirtymiselle kymmenen tai viiden vuoden pituisesta preklusiivisesta määräajasta kolmen vuoden pituiseen preklusiiviseen määräaikaan; tehokkuusperiaatteen noudattamiseksi määräajan on mahdollistettava se, että verovelvollisille jää kohtuullinen aika vedota oikeuteensa palautuksen saamiseen, jos vaatimus on myöhässä uuden järjestelyn mukaan, jotta he voivat valmistella kannettaan ilman hätiköintiä ja pakkoa, joka johtuu velvollisuudesta toimia siinä määrin kiireellisesti, ettei heille annetun ajan pituus ole missään suhteessa siihen aikaan, joka heille oli aluksi annettu.( ) Yhteisöjen tuomioistuin toteaa heti tämän jälkeen, että 90 päivän pituinen määräaika on riittämätön, koska suhteessa alkuperäiseen viiden vuoden määräaikaan ne verovelvolliset, joiden oikeudet ovat syntyneet noin kolme vuotta aiemmin, joutuvat toimimaan kolmen kuukauden kuluessa, vaikka he ajattelivat, että heidän käytettävissään on vielä lähes kaksi vuotta;( ) lopuksi se arvioi, että kuuden kuukauden vähimmäissiirtymäaika on kohtuullinen.( )

28. Yhteisöjen tuomioistuimen kantaan on olemassa yksinkertainen selitys: kun kanneoikeuden käyttämiselle asetetut määräajat lasketaan vuosissa, ne mahdollistavat selvästi yhteisön oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien tehokkaan käyttämisen, joten enempiä perusteluja ei tarvita. Kun taas on kyse lyhyemmistä, kuukausien tai päivien pituisista määräajoista, arviointi niiden soveltuvuudesta ei ole yhtä selvä, vaan se täytyy perustella.

29. Kuten huomautin asiassa Grundig Italiana esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, tämä arviointi ei kuulu yhteisöjen tuomioistuimelle, vaan selviä tapauksia( ) lukuun ottamatta kansallisen tuomioistuimen on tehtävä se.( ) Se, onko konkreettinen määräaika tehokkuusperiaatteen mukainen, voidaan ratkaista arvioimalla ”kaikkia niitä tosiasiallisia ja oikeudellisia, muodollisia ja aineellisia edellytyksiä, jotka perusteettoman edun palauttamista koskevien kanteiden on täytettävä kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan. Lopullinen vastaus voidaan antaa vain tämän kokonaisnäkemyksen perusteella, joka on ainoastaan [kansallisilla] tuomioistuimilla.”( )

30. Yhteisöjen tuomioistuin on esittänyt vastaavan tulkinnan muulloinkin, sillä asiassa Dilexport annetun tuomion mukaan kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää, onko yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttäminen sovellettavien menettelysääntöjen vuoksi käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa;( ) tämä kattaa kanneoikeuden käyttämiselle, tällaisten menettelysääntöjen mukaan ensimmäiselle toimelle, asetetun määräajan.

31. On mahdollista, että asiassa Grundig Italiana oli riittävästi seikkoja, joiden perusteella yhteisöjen tuomioistuin rohkeni tehdä arvioinnin; kyseessä oli siirtyminen viiden vuoden pituisesta preklusiivisesta määräajasta kolmen vuoden pituiseen preklusiiviseen määräaikaan, joten ne verovelvolliset, joiden oikeudet olivat syntyneet noin kolme vuotta aiemmin, joutuivat käytännössä toimimaan kolmen kuukauden kuluessa, vaikka he ajattelivat, että heidän käytettävissään on vielä lähes kaksi vuotta.( ) Tuossa asiassa esitetty näkemys ei kuitenkaan ilmeisesti vaikuta kaikkiin kansallisiin oikeusjärjestelmiin vaan ainoastaan Italian oikeusjärjestelmään, sillä siinä arvioitiin ainoastaan Italian menettelysääntöjä; ennakkoratkaisusta puuttui siis yleinen ja objektiivinen pohjavire, joka sillä on oltava, jotta se voisi täyttää olennaisen tehtävänsä eli taata yhteisön oikeuden yhdenmukaisen tulkinnan, ja siitä tuli vain tiettyä oikeusjärjestystä koskeva yksittäinen selitys.

32. On totta, kuten yhteisöjen tuomioistuinkin on useaan otteeseen myöntänyt, että lainvastaisesti kannettujen verojen ja maksujen riitauttamista koskeva järjestelmä ja perusteettomasti suoritettujen verojen ja maksujen palauttamista koskeva järjestelmä on toteutettu eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Siksi on vaikeaa arvioida abstraktisti, onko asiassa Grundig Italiana kyseessä olevan kaltainen 90 päivän siirtymäaika tehokkuusperiaatteen mukainen, koska määräajan pituuden ohella on arvioitava monia muita seikkoja, kuten seuraavia seikkoja: voiko henkilö itse valmistella vaatimuksensa vai tarvitaanko asianajajaa; voiko kantaja esiintyä tuomioistuimessa itse vai onko hänellä oltava edustaja; täytyykö viimeksi mainitussa tapauksessa julkisen notaarin vahvistaa edustaja; edellyttääkö kanteen nostaminen oikeushenkilöiltä erityissopimusta, jossa käsitellään tarvittaessa määräaikoja, ehtoja ja muotoja; tarvitseeko ennen kanteen nostamista esittää vaatimus asianomaisille viranomaisille; onko tällä vaatimuksella lykkäävää vaikutusta; onko viranomaisille ilmoitettava etukäteen aikomuksesta hakea muutosta tuomioistuimessa. Ehtojen luetteloa voitaisiin vielä jatkaa, ja niiden vaikeuksia ja kuluja voitaisiin pohtia kussakin jäsenvaltiossa.

33. Tämä monimuotoisuus ja muut erityispiirteet, joita vertailevaan yhteisön oikeuteen perehtyneiden on helppo kuvitella, aiheuttavat sen, että yhteisön oikeusjärjestyksessä on suojattava yksityisille oikeussubjekteille annetut oikeudet;( ) näiden oikeuksien suojaamiseksi sovellettavat kansalliset menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin vastaaviin kansallisiin kanteisiin sovellettavat menettelysäännöt, eikä niitä saa käytännössä tehdä mahdottomiksi tai suhteettoman vaikeiksi.( )

34. Kuten totesin jo asiassa Grundig Italiana esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, kansallisten tuomioistuinten on näiden seikkojen vuoksi täsmennettävä ”kohtuullisen määräajan” epämääräistä oikeudellista käsitettä, johon yhteisön oikeuskäytännössä viitataan, jotta tehokkuusperiaatteen voitaisiin katsoa toteutuvan, lukuun ottamatta ääritapauksia, joissa arvioinnissa ei tarvitse ottaa huomioon kunkin kansallisen järjestelmän konkreettisia edellytyksiä siksi, että määräaika on selvästi riittävä tai että määräajan lyhyys vaikuttaa kiistattomalta; tuolloin ei ole mitään estettä sille, että yhteisöjen tuomioistuin tekee arvioinnin.

35. Ei siis tunnu johdonmukaiselta, että julistettuaan tietyn määräajan riittämättömäksi yhteisöjen tuomioistuin vahvisti asiassa Grundig Italiana antamassaan tuomiossa vähimmäisajan, jonka se katsoi riittävän yhteisön oikeuteen perustuvien kanteiden nostamista koskevan oikeuden tehokkaan käyttämisen varmistamiseksi; on vaikea sanoa, ottaako se tällöin itselleen yhteisön vai italialaisen lainsäätäjän tehtäviä. Sitä paitsi edellä mainitussa tuomiossa ei perustella, miksi kuuden kuukauden määräaika on valittu tai miksi sitä pidetään riittävänä. Siinä vain esitetään, että näin ”tavanomaista huolellisuutta noudattavat verovelvolliset voivat saada tiedon uudesta järjestelmästä ja valmistella sekä panna vireille vaatimuksensa olosuhteissa, jotka eivät vaaranna heidän menestymismahdollisuuksiaan”.( ) Miksi kolmen kuukauden määräaika ei ole sopiva, mutta kuuden kuukauden määräaika on? Asiassa Grundig Italiana annettu tuomio perustuu siis voluntarismiin ja virheelliseen käsitykseen ennakkoratkaisumenettelystä. EY 234 artiklan mukaan yhteisöjen tuomioistuimen on tulkittava yhteisön oikeutta ja annettava kansallisille tuomioistuimille täsmällisiä suuntaviivoja sen soveltamiseksi, mutta sillä ei ole oikeutta puuttua viimeksi mainittuun oikeudelliseen tehtävään; muuten jätetään huomioon ottamatta, että tämä tuomioistuinten välisen yhteistyön väline perustuu siihen, että toimivaltajakoa on ehdottomasti kunnioitettava.( ) Itse asiassa yhteisöjen tuomioistuin menettelee tällaisia näkemyksiä esittäessään samalla tavoin kuin suorassa kanteessa, kun se ottaa itselleen perustamissopimuksen määräyksistä huolimatta täyden harkintavallan ja puuttuu kansallisen tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan ratkaista pääasia.( ) EY 234 artiklan järjestelmä nojautuu säännösten yhdentämisen ja soveltamisen väliseen eroon, jolloin kansallisen tuomioistuimen oikeutettu toimivalta voidaan sovittaa yhteen yhteisön oikeuden tarpeellisen yhdenmukaisuuden kanssa, kuten Robert Lecourt jo vuosia sitten totesi.( ) Tämän tehtävän suorittaminen edellyttää toimivaltajaon ehdotonta kunnioittamista.( ) On totta, että tulkitsemisen ja soveltamisen välinen ero on mitä hienovaraisin, sillä on vaikeaa tulkita säännöstä soveltamatta sitä tai soveltaa säännöstä tulkitsematta sitä, mutta yhteisöjen tuomioistuimen on vältyttävä asettumasta kansallisen tuomioistuimen asemaan ja tyydyttävä ennakkoratkaisupyyntöä koskevan päätöksen rajoissa antamaan täsmällisiä vastauksia.( ) Ami Barav( ) on todennut, että vaikka yhteisöjen tuomioistuin on juhlallisesti vakuuttanut kunnioittavansa kansallisten tuomioistuinten toimivaltuuksia, todellisuus on hyvin toisenlainen.( )

36. Edellä mainituista syistä ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Tribunal Tributário de Primeira Instância de Lisboalle samoin sanoin, joita komissio käytti kirjallisissa huomautuksissaan:

yhteisön oikeuden ja erityisesti sen tehokkuusperiaatteen vastaisena on pidettävä jäsenvaltion säännöksiä, joissa vahvistetaan yhteisön oikeuden vastaisesti kannettujen verojen ja maksujen palauttamista koskevien kanteiden nostamiselle määräaika, jolla tehdään takaisinsaantioikeuden käyttäminen käytännössä suhteettoman vaikeaksi, ja

kansallisen tuomioistuimen asiana on ratkaista, onko kansallisessa oikeusjärjestyksessä asetettu määräaika kohtuullinen ja edellä mainitun periaatteen mukainen, arvioimalla kaikki tosiasialliset ja oikeudelliset, muodolliset ja aineelliset seikat, jotka kanteen on täytettävä.

2. Toissijaisesti

37. Jos yhteisöjen tuomioistuin katsoo tarpeelliseksi ratkaista pääasiassa esitetyn vaatimuksen sekä tutkia Código de Procedimento e de Processo Tributário 102 §:n 1 momentissa tarkoitetun 90 päivän määräajan kaltaisen konkreettisen ja erityisen määräajan aiheellisuuden, lienee syytä todeta, että pääasian tosiseikkojen ja ennakkoratkaisupyyntöä koskevan päätöksen rajoissa väistämättä vajavaisen Portugalin oikeusjärjestyksen tuntemuksen perusteella tämä määräaika on kohtuullinen ja että se on mahdollistanut Recheiolle oikeuksien erittäin tehokkaan käyttämisen.

38. Edellä mainitun säännöksen a alakohdan mukaan määräajan alkamispäivä on verotuspäätöksen mukaisen maksun vapaaehtoisen suoritusajan päättymistä seuraava päivä; suoritusaika on yleensä 30 päivää maksun tiedoksi antamisesta.( ) Pääasiassa riitautettu maksu perittiin 4.3.1998, joten periaatteessa vapaaehtoinen maksuaika päättyi suurin piirtein( ) 15.4.1998; kyseinen yhtiö saattoi siis nostaa hallinnollisen kanteen noin 19.8.1998 saakka.( )

39. Määräaika, joka todellisuudessa kestää miltei viisi ja puoli kuukautta (riidanalaisen maksun tiedoksi antamisesta siihen päivään, jona toimen riitauttamiselle tuomioistuimessa asetettu määräaika päättyi), ei vaikeuta eikä estä pääasiassa kyseessä olevien oikeuksien tehokasta käyttämistä.

40. Ensiksikin on syytä palauttaa mieleen, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön( ) mukaan yhteisön oikeuden vastaista ei ole se, että jäsenvaltio ei palauta direktiivin vastaisesti kannettuja veroja tai maksuja sen vuoksi, että oikeus palautukseen on menetetty sellaisen kansallisen määräajan päättymisen vuoksi, joka alkaa kulua kyseisten verojen tai maksujen maksamispäivästä, ja näin on siitä riippumatta, onko direktiivi pantu asianmukaisesti täytäntöön kyseisenä ajankohtana.( ) Kuten totesin jo asiassa Edis esittämässäni ratkaisuehdotuksessa,( ) tämä ratkaisu, jolla pyritään tasapainoon tehokkaan oikeussuojan ja oikeusvarmuuden periaatteen välillä, ei ole kovin hyvä verovelvollisille, jotka joutuvat maksamaan yhteisön oikeuden vastaista veroa, mutta niin kauan kuin tästä asiasta ei ole yhdenmukaista säännöstä, jäsenvaltioiden asiana on jo useampaan kertaan lueteltujen ehtojen mukaisesti päättää palautuskanteille asetettavista edellytyksistä.( )

41. Tällaisella pyrkimyksellä tasapainoon verovelvollisten oikeuksien ja yleisen edun välillä estetään hallintopäätöksiä joutumasta epämääräiseksi ajaksi sellaisen Damokleen miekan alle, jonka muodostaa toimen mahdollinen riitauttaminen tuomioistuimessa, joten Portugalin prosessioikeudessa hallinto-oikeudellisen menettelyn aloittamiselle vahvistettua määräaikaa voidaan pitää kohtuullisena. Määräaika on riittävä, jotta verotuspäätöksen tultua tietoon voidaan päättää sen riitauttamisesta, täyttää kaikki tarvittavat tosiasialliset ja oikeudelliset seikat sekä valmistella asianmukaista vaatimusta.( ) Jos tarkastellaan muiden jäsenvaltioiden asiaa koskevia säännöksiä, voidaan havaita, että määräajat ovat pituudeltaan samankaltaisia( ) ja että määräaikojen soveltuvuuteen oikeussuojan kannalta ei liity epävarmuutta kyseisissä oikeusjärjestelmissä.

42. Lisäksi on kiistatonta, että kansalliseen lainsäädäntöön perustuviin kanteisiin on sovellettava samoja määräaikoja kuin yhteisön oikeusjärjestykseen perustuviin kanteisiin, joten periaatteessa ei voida väittää päinvastaista.

43. Se, että viranomaisilla on veroasioissa pitemmät määräajat valtuuksiensa käyttämiseen,( ) ei tarkoita, etteikö verovelvollisille hallinnollisen kanteen nostamiseen myönnetyssä 90 päivän määräajassa otettaisi huomioon yhteisön oikeuden tehokkuussääntöä. Yhtäältä viranomaisten ja verovelvollisten toimintaa ohjaavat periaatteet ja tavoitteet ovat täysin erilaisia, joten arviointi määräaikojen riittävyydestä ei riipu siitä, että viranomaisilla on käytettävissään toimenpiteisiin pitempiä määräaikoja. Toisaalta tällä alalla ei noudateta ehdotonta yhdenvertaisuutta: on ilmeistä, ettei viranomaisiin ja kansalaisiin pidä soveltaa samoja sääntöjä. Verojen perimistä koskevan oikeuden menettämiseen ja verovelan vanhentumiseen sovelletaan aivan erilaisia sääntöjä kuin tiettyjen määräaikojen asettamiseen kansalaisten kanneoikeudelle. Recheio pyrkii kiitettävästi perustelemaan vaatimuksensa kirjallisissa huomautuksissaan, mutta se sekoittaa toisiinsa erilaiset oikeudelliset käsitteet, kuten oikeuksien menettämisen ja vanhentumisen, ja se aiheuttaa epäselvyyttä jättäessään mainitsematta, että Portugalin viranomaiset voivat kumota laissa suojattuja oikeuksia ja etuja perustavat pätevät toimet vain siltä osin kuin ne vaikuttavat epäedullisesti niihin, joille toimet on osoitettu,( ) ja että pätemättömät toimet on kumottava kanneoikeudelle asetetussa määräajassa.( )

VI Ratkaisuehdotus

44. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Tribunal Tributário de Primeira Instância de Lisboan esittämiin kysymyksiin seuraavasti:

Yhteisön oikeuden ja erityisesti sen tehokkuusperiaatteen vastaisena on pidettävä jäsenvaltion säännöksiä, joissa vahvistetaan yhteisön oikeuden vastaisesti kannettujen verojen ja maksujen palauttamista koskevien kanteiden nostamiselle määräaika, jolla tehdään takaisinsaantioikeuden käyttäminen käytännössä suhteettoman vaikeaksi.

Kansallisen tuomioistuimen asiana on ratkaista, onko kansallisessa oikeusjärjestyksessä asetettu määräaika kohtuullinen ja edellä mainitun periaatteen mukainen, arvioimalla kaikki tosiasialliset ja oikeudelliset, muodolliset ja aineelliset seikat, jotka kanteen on täytettävä.

45. Toissijaisesti, mikäli yhteisön oikeuden soveltamisen arviointi katsotaan pääasian olosuhteissa tarpeelliseksi EY 234 artiklan määräyksistä huolimatta, ehdottaisin seuraavaa vastausta:

Yhteisön oikeuden vastaisena ei ole pidettävä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen määräajan vahvistamista yhteisön oikeuden vastaisesti kannettujen verojen ja maksujen palauttamista koskevien kanteiden nostamiselle, jos määräaikaa sovelletaan myös kansalliseen lainsäädäntöön perustuviin palauttamisvaatimuksiin.