Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Tizzano 31 päivänä tammikuuta 2002. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta. - Asia C-466/98. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Jäsenvaltio tekee kahdenvälisen niin sanotun open skies -sopimuksen Amerikan yhdysvaltojen kanssa - Sopimus, jonka nojalla Amerikan yhdysvallat voi peruuttaa sellaisten Yhdistyneen kuningaskunnan nimeämien lentoliikenteen harjoittajien liikenneoikeudet, jotka eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan tai sen kansalaisten omistuksessa, tai keskeyttää näiden oikeuksin soveltamisen tai rajoittaa niitä - EY:n perustamissopimuksen 52 artikla (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla). - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Tanskan kuningaskunta. - Asia C-467/98. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Ruotsin kuningaskunta. - Asia C-468/98. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Belgian kuningaskunta. - Asia C-471/98. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Luxemburgin suurherttuakunta. - Asia C-472/98. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Itävallan tasavalta. - Asia C-475/98. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Saksan liittotasavalta. - Asia C-476/98. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Jäsenvaltio tekee kahdenvälisen niin sanotun open skies -sopimuksen Amerikan yhdysvaltojen kanssa ja soveltaa sitä - Lentoliikenteen sisämarkkinoita sääntelevä johdettu oikeus (asetukset N:o 2299/89, N:o 2407/92, N:o 2408/92, N:o 2409/92 ja N:o 95/93) - Yhteisön ulkoinen toimivalta - EY:n perustamissopimuksen 52 artikla (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla) - EY:n perustamissopimuksen 5 artikla (josta on tullut EY 10 artikla).



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-09427



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

Johdanto

1. Komissio on nostanut 18.12.1998 yhteisöjen tuomioistuimessa samanaikaisesti kahdeksan eri kannetta, joissa vastaajina ovat Yhdistynyt kuningaskunta, Tanska, Ruotsi, Suomi, Belgia, Luxemburg, Itävalta ja Saksa. EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) nojalla nostetut kanteet koskevat useita yhteisön oikeuden rikkomisia, jotka johtuvat siitä, että kyseiset valtiot ovat tehneet lentoliikennettä koskevia kahdenvälisiä sopimuksia Amerikan yhdysvaltojen kanssa. Vastaajina olevien valtioiden katsotaan erityisesti

a) tehneen vuosina 1995 ja 1996 Yhdysvaltojen kanssa erityisen pitkälle meneviä sopimuksia lentoliikenteen alalla (ns. open sky -sopimukset) yhteisön ja jäsenvaltioiden välisen ulkoisen toimivallan jakoa koskevien periaatteiden vastaisesti (tämä kanneperuste ei kuitenkaan koske Yhdistynyttä kuningaskuntaa, koska sen Yhdysvaltojen kanssa tekemää sopimusta ei ole pidettävä open sky -sopimuksena);

b) rikkoneen EY:n perustamissopimuksen 52 artiklaa (josta on tullut EY 43 artikla) ottamalla Yhdysvaltojen kanssa tehtyihin kahdenvälisiin sopimuksiin ns. kansallisuuslausekkeen, jolla käytännössä annetaan kummallekin sopimuspuolelle oikeus evätä kyseisten sopimusten mukaiset oikeudet toisen sopimusvaltion nimeämiltä lentoliikenteen harjoittajilta, jotka eivät ole kyseisen valtion kansalaisten omistuksessa tai niiden valvonnassa, tai pitämällä tällaisen kansallisuuslausekkeen edelleen voimassa;

c) toissijaisesti rikkoneen tapauksesta riippuen EY:n perustamissopimuksen 234 artiklan toista kohtaa (josta on tullut EY 307 artiklan toinen kohta) tai EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaa (josta on tullut EY 10 artikla), kun ne eivät ole tehneet voitavaansa saattaakseen Yhdysvaltojen kanssa ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa tai lentoliikennettä koskevan yhteisön lainsäädännön antamista ja erityisesti ennen ns. kolmannen lainsäädäntöpaketin antamista tehdyt sopimukset täysin yhteisön oikeuden mukaisiksi (myöskään tämä kanneperuste ei koske Yhdistynyttä kuningaskuntaa).

2. Nyt käsiteltävien asioiden tärkeyttä ja arkaluonteisuutta ei liene tarpeen enemmälti korostaa. Yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäviksi saatetut kysymykset ovat sekä poliittisesti että taloudellisesti ilmeisen merkittäviä, eivätkä yksinomaan sen vuoksi, että asiat koskevat tavallista useampia jäsenvaltioita tai että ne liittyvät suhteisiin Yhdysvaltojen kanssa, vaan ennen kaikkea niiden vaikutusten vuoksi, joita sopimuksilla on kansainvälisen lentoliikenteen alalla käynnissä olevan uudelleenorganisoinnin perustavanlaatuisiin prosesseihin ja siten myös yhteisön lentoliikenteen harjoittajien strategioihin, kun niiden on toimittava sellaisessa taloudellisessa ympäristössä, johon liittyy markkinoiden globalisoituminen ja kansainvälisen kilpailun koventuminen. Tässä yhteydessä haluaisin kuitenkin korostaa erityisesti sitä, että käsiteltävinä olevat asiat ovat myös oikeudellisesti monelta kannalta erityisen kiinnostavia ja samalla erittäin monitahoisia. Tämä ilmenee erittäin selvästi seuraavilta sivuilta; tässä vaiheessa huomautan ainoastaan, että tämä on tietääkseni ensimmäinen kerta, kun komissio on pannut vireille tällaisia oikeudenkäyntejä jäsenvaltioita vastaan yhteisön ulkoisen toimivallan loukkaamisen vuoksi.

I Asiaa koskeva lainsäädäntö

Yhteisön oikeus

3. Kuten tunnettua, perustamissopimuksessa on määrätty lentoliikenteen osalta erityisestä sääntelystä. EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan 1 kohdassa (josta on tullut EY 80 artiklan 1 kohta) määrätään, että liikennettä koskevan IV osaston (josta on tullut V osasto) määräyksiä sovelletaan ainoastaan rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen; kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan neuvoston tehtävänä on sen sijaan päättää määräenemmistöllä, "annetaanko meri- ja lentoliikennettä koskevia aiheellisia säännöksiä sekä missä laajuudessa ja mitä menettelyä noudattaen niitä annetaan".

4. Edellä mainitun määräyksen täytäntöönpanemiseksi ja lentoliikenteen sisämarkkinoiden asteittaiseksi toteuttamiseksi neuvosto antoi vuosina 1987, 1990 ja 1992 kolme niin sanottua lainsäädäntöpakettia, joilla pyrittiin varmistamaan toisaalta lentoliikenteen palvelujen vapaa tarjoaminen ja toisaalta yhteisön kilpailusääntöjen soveltaminen kyseisellä alalla.

5. Asteittaista toteuttamista koskevan tavoitteen mukaisesti markkinat avattiin ensin osittain kahdella ensimmäisellä lainsäädäntöpaketilla, minkä jälkeen neuvosto vapautti yhteisön sisäisen lentoliikenteen lopulta täydellisesti kolmannella paketilla. Tämä säädöskokonaisuus sisältää muun muassa seuraavat säädökset.

i) Yhteisön lentoliikenteen harjoittajien toimiluvista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2407/92, jossa vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat antaa toimiluvan yhteisöön sijoittautuneille lentoliikenteen harjoittajille ja pitää sen voimassa. Tältä osin on tässä vaiheessa korostettava, että kyseisen asetuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan yhteisöön sijoittautuneet yritykset eivät saa yhteisön alueella kuljettaa lentoteitse matkustajia, postia ja/tai rahtia maksua tai muuta korvausta vastaan, ellei niille ole myönnetty asianmukaista liikennelupaa. Asetuksen 4 artiklassa säädetään lisäksi, että kyseinen lupa voidaan antaa vain kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevalle yritykselle, joka on suurimmaksi osaksi kyseisen valtion kansalaisten omistuksessa ja heidän määräysvallassaan, sanotun rajoittamatta niiden sopimusten ja yleissopimusten soveltamista, joiden sopijapuolena yhteisö on. Kyseinen asetus koskee siis ainoastaan yhteisön lentoliikenteen harjoittajille annettavia yhteisön sisäisiä reittejä koskevia toimilupia.

ii) Yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2408/92. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta voidaan todeta, että asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on sallittava yhteisössä toimivien lentoliikenteen harjoittajien (eli niiden, jotka ovat saaneet asetuksessa N:o 2407/92 tarkoitetun liikenneluvan) käyttää liikenneoikeuksia yhteisön sisäisillä reiteillä; kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään muutamista ajallisesti rajoitetuista (1.4.1997 asti voimassa olevista) poikkeuksista yksinomaan kabotaasiliikenneoikeuksien osalta. Kyseisessä asetuksessa on lisäksi erityissäännöksiä jäsenvaltioiden oikeuksista asettaa julkisen palvelun velvoitteita tietyille reiteille (4-7 artikla), säännellä liikenteen jakamista samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä syrjimättä lentoliikenteen harjoittajia näiden kansallisuuden tai identiteetin perusteella (8 artikla), ja jos ruuhkautumiseen ja/tai ympäristöön liittyviä vakavia ongelmia ilmaantuu, asettaa liikenneoikeuksien käyttämiselle ehtoja, rajoittaa niiden käyttämistä tai kieltää niiden käyttämisen varsinkin silloin, kun liikenne saadaan hoidetuksi tyydyttävästi muilla liikennemuodoilla (9 artikla).

iii) Lentoliikenteen kuljetus- ja rahtimaksuista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2409/92, jossa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita sovelletaan vahvistettaessa kaikkialla yhteisössä suoritettuihin kuljetuksiin liittyvistä lentoliikennepalveluista maksettavia kuljetus- ja rahtimaksuja. Tältä osin on korostettava, että vaikka asetusta ei sovelleta muiden kuin yhteisössä toimivien lentoliikenteen harjoittajien veloittamiin kuljetus- ja rahtimaksuihin (1 artiklan 2 kohdan a alakohta), 1 artiklan 3 kohdassa säädetään kuitenkin, että "ainoastaan yhteisössä toimivilla lentoliikenteen harjoittajilla on oikeus ottaa käyttöön uusia tuotteita tai samanlaisista tuotteista jo veloitettuja hintoja alempia hintoja"; tämä merkitsee selvästi vastaavaa kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajille asetettua kieltoa.

6. Mainittuihin paketteihin kuuluvien säädösten lisäksi yhteisön lainsäätäjä on antanut muitakin säädöksiä lentoliikenteen alalla; tässä vaiheessa mainittakoon erityisesti seuraavat säädökset.

i) Tietokonepohjaisten paikanvarausjärjestelmien käyttöä koskevista käyttäytymissäännöistä 24 päivänä heinäkuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2299/89. Kyseisen asetuksen 1 artiklan mukaan asetusta sovelletaan tietokonepohjaisiin paikanvarausjärjestelmiin, joihin sisältyy lentoliikennetuotteita (Computerised reservation system; jäljempänä TPJ) ja joita tarjotaan käytettäväksi tai käytetään yhteisön alueella riippumatta järjestelmän toimittajan asemasta tai kansallisuudesta, käytettävästä tietolähteestä tai asianomaisen tietokonekeskuksen sijainnista tai niiden lentokenttien maantieteellisestä sijainnista, joiden välillä lentoliikenne suoritetaan. Asetuksen 7 artiklassa säädetään kuitenkin seuraavaa:

"1. Edellä 3-6 artiklassa tarkoitettuja järjestelmän toimittajan velvoitteita ei sovelleta suhteessa kolmannen maan emoyhtiöön siltä osin kuin sen yhteisön ulkopuolella oleva TPJ ei takaa yhteisön lentoliikenteen harjoittajille kohtelua, joka vastaa tässä asetuksessa ja komission asetuksessa (ETY) N:o 83/91 säädettyä kohtelua.

2. Edellä 3 a ja 4 artiklassa sekä jäljempänä 8 artiklassa tarkoitettuja emoliikenteenharjoittajien tai osallistuvan lentoliikenteen harjoittajan velvoitteita ei sovelleta suhteessa yhden tai useamman kolmannen maan lentoliikenteen harjoittajan tai lentoliikenteen harjoittajien määräysvallassa olevaan TPJ:hin siltä osin kuin emoyhtiölle tai osallistuvalle lentoyhtiölle ei myönnetä yhteisön alueen ulkopuolella kohtelua, joka vastaa tässä asetuksessa ja komission asetuksessa (ETY) N:o 83/91 säädettyä kohtelua."

ii) Lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevista yhteisistä säännöistä 18 päivänä tammikuuta 1993 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 95/93. Kyseistä asetusta, jonka taustalla oli periaate, jonka mukaan lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen yhteisön lentoasemilla on suoritettava puolueettomasti, avoimesti ja syrjintää harjoittamatta, sovelletaan myös kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin; asetuksen 12 artiklassa säädetään kuitenkin seuraavaa:

"1. Jos käy ilmi, että kolmas valtio lähtö- ja saapumisaikojen jakamisessa lentoasemilla:

a) ei myönnä yhteisön lentoliikenteen harjoittajille kohtelua, joka vastaa jäsenvaltioiden kolmannen maan lentoliikenteen harjoittajille myöntämää kohtelua, tai

b) ei myönnä tosiasiallisesti yhteisön liikenteenharjoittajille kansallista kohtelua, taikka

c) myöntää muista kolmansista valtioista kotoisin oleville lentoliikenteen harjoittajille suotuisamman kohtelun kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajille,

voidaan toteuttaa aiheelliset toimet tilanteen korjaamiseksi kyseisen tai kyseisten lentoasemien osalta, erityisesti tästä asetuksesta aiheutuvien velvoitteiden täydelliseksi tai osittaiseksi lakkauttamiseksi kyseisestä kolmannesta valtiosta olevan lentoliikenteen harjoittajan suhteen yhteisön oikeuden mukaisesti.

2. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikista oikeudellisista tai tosiasiallisista vakavista vaikeuksista, joita yhteisön lentoliikenteen harjoittajat ovat kohdanneet yrittäessään saada lähtö- ja saapumisaikoja kolmansien maiden lentoasemilta."

Kansainvälinen oikeus

7. Kuten tunnettua, kansainvälistä lentoliikennettä säännellään Chicagossa 7.12.1944 allekirjoitetulla kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimuksella. Nyt käsiteltävän asian kannalta muistutettakoon, että yleissopimuksen 1 artiklan mukaan "jokaisella valtiolla on täydellinen ja yksinomainen herruus oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan". Yleissopimuksen 6 artiklassa määrätään lisäksi, että "aikataulunmukaista kansainvälistä lentoliikennettä saa harjoittaa sopimusvaltion alueen yläpuolella tai alueelle vain sanotun valtion eri luvalla tai muulla valtuutuksella ja niissä olevien ehtojen mukaisesti".

II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet

Aloitteet, joita komissio on tehnyt kansainvälisten sopimusten tekemiseksi lentoliikenteen alalla yhteisön toimesta

8. Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltojen välisiä suhteita lentoliikenteen alalla on perinteisesti säännelty kahdenvälisin sopimuksin, joilla annetaan sopimuspuolten nimeämille lentoliikenteen harjoittajille kussakin sopimuksessa vahvistetuin edellytyksin edellä mainitun Chicagon yleissopimuksen 6 artiklan mukaiset valtuutukset.

9. Pyrkiessään korvaamaan kahdenvälisten sopimusten muodostaman kokonaisuuden yhdellä yhteisön Yhdysvaltojen kanssa tekemällä sopimuksella Euroopan komissio pyysi 1990-luvun alusta alkaen useaan kertaan neuvostolta valtuuksia neuvotella Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa tällaisesta lentoliikennettä koskevasta sopimuksesta.

10. Komissio esitti ensimmäisen tämänsuuntaisen pyynnön jo 23.2.1990 tehdessään "ehdotuksen neuvoston päätökseksi kuulemista ja luvan myöntämistä koskevasta menettelystä, joka liittyy sopimuksiin jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden suhteista kaupallisen ilmailun alalla". Myöhemmin eli 23.10.1992 se antoi toisen, hieman muutetun päätösehdotuksen. Molemmissa ehdotuksissa oikeudelliseksi perustaksi esitettiin perustamissopimuksen 113 artiklaa (josta on tullut EY 133 artikla) sillä perusteella, että lentoliikennettä koskevien kansainvälisten sopimusten tekeminen kuuluisi yhteisön kauppapolitiikan alaan.

11. Neuvosto päätti kuitenkin molemmissa tapauksissa olla toteuttamatta komission ehdotuksia. Sen kanta ilmeni selvästi 15.3.1993 hyväksytyissä päätelmissä, joissa täsmennettiin,

- että neuvoston mielestä perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohta oli asianmukainen oikeudellinen perusta kehitettäessä yhteisön ulkopolitiikkaa lentoliikenteen alalla;

- että jäsenvaltioilla säilyi edelleen täysi toimivalta kaikissa suhteissa kolmansien maiden kanssa lentoliikenteen alalla, jollei toimenpiteistä, joita neuvosto on toteuttanut tai toteuttaisi tällä alalla, muuta johdu. Tässä yhteydessä korostettiin kuitenkin, että asianomaisten jäsenvaltioiden oli kahdenvälisissä neuvotteluissa otettava asianmukaisesti huomioon yhteisön oikeudessa asetetut velvoitteet ja hankittava tietoja muiden jäsenvaltioiden intresseistä;

- että yhteisön tasolla olisi voitu käydä neuvotteluja kolmansien maiden kanssa vain, mikäli neuvosto olisi katsonut tällaisen näkemyksen olevan yhteisen intressin mukainen sillä perusteella, että tämä lähestymistapa saattaisi johtaa kaikkien jäsenvaltioiden kannalta parempaan tulokseen kuin saavutettaisiin perinteisellä kahdenvälisten sopimusten järjestelmällä.

12. Komissio toi huhtikuussa 1995 kysymyksen jälleen esiin ja suositteli, että neuvosto tekisi päätöksen, jolla se antaisi komissiolle valtuudet neuvotella Yhdysvaltojen kanssa lentoliikennettä koskevasta sopimuksesta. Tämän uuden pyynnön perusteella neuvosto antoi kesäkuussa 1996 komissiolle rajoitetut valtuudet neuvotella Yhdysvaltojen kanssa yhteistyössä neuvoston nimeämän erityiskomitean kanssa seuraavista seikoista: kilpailusäännöt, lentoliikenteen harjoittajien omistus ja määräysvalta, TPJ, niin sanottu code-sharing, kiistojen ratkaiseminen, leasing, ympäristölausekkeet ja siirtymäajan toimenpiteet. Siltä varalta että Yhdysvallat mahdollisesti esittäisi asiaa koskevan pyynnön, neuvottelut sallittiin ulotettavan myös valtiontukiin ja muihin toimenpiteisiin, joilla pyritään estämään lentoyhtiöiden konkurssit, lähtö- ja saapumisaikojen jakamiseen lentoasemilla, lentoyhtiöiden taloudelliseen ja tekniseen osaamiseen, turvallisuusmääräyksiin, suojelumääräyksiin ja mihin tahansa muuhun alan sääntelyä koskevaan kysymykseen. Sitä vastoin nimenomaisesti täsmennettiin, että valtuudet eivät kattaisi markkinoille pääsyä koskevia neuvotteluja (mukaan lukien code-sharing ja leasing, siltä osin kuin ne koskevat liikenneoikeuksia), kapasiteettia, lentoliikenteen harjoittajien nimeämistä ja veloitettavia hintoja.

13. Edellä mainitut neuvotteluvaltuudet annettiin komissiolle neuvoston istunnossa, jonka pöytäkirjan liitteissä molemmat toimielimet esittivät muutamia kannanottoja. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta on todettava, että näistä kannanotoista yhdessä, jonka molemmat toimielimet esittivät yhteisesti, todettiin, että jotta voitaisiin turvata jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltojen välisten suhteiden jatkuvuus yhteisön neuvottelujen aikana ja jotta voitaisiin määrätä pätevästä vaihtoehdosta tällaisten neuvottelujen mahdollisesti kariutuessa, voimassa ollut kahdenvälisten sopimusten järjestelmä säilytettäisiin ja pidettäisiin voimassa uuden sopimuksen tekemiseen saakka. Erillisessä kannanotossaan komissio totesi omalta osaltaan katsovansa, että toimivalta lentoliikenneoikeuksien osalta kuului yhteisölle.

14. Komissio esitti marraskuussa 1997 uuden pyynnön neuvotteluvaltuuksien antamisesta, mutta neuvosto ei ryhtynyt sen perusteella mihinkään toimenpiteisiin.

15. Todettakoon lisäksi, että tähän mennessä Yhdysvaltojen kanssa ei ole tehty minkäänlaista sopimusta niiden neuvotteluvaltuuksien perusteella, jotka komissiolle annettiin vuonna 1996. Kuten komission kirjelmissä korostetaan, yhteisö teki sen sijaan vuonna 1992 sopimuksen Norjan kuningaskunnan ja Ruotsin kuningaskunnan kanssa siviili-ilmailun alalla, pääsi Sveitsivalaliiton kanssa alaa koskevaan aiesopimukseen ja neuvottelee 12 Euroopan maan (Bulgaria, Tekin tasavalta, Viro, Unkari, Islanti, Latvia, Liettua, Norja, Puola, Romania, Slovakia ja Slovenia) kanssa sopimuksesta, joka koskisi niin sanotun Euroopan yhteisen ilmatilan luomista.

Yhdysvaltojen ja jäsenvaltioiden väliset sopimukset ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

16. Nyt käsiteltäviin asioihin liittyvästä asiakirja-aineistosta ilmenee, että Yhdysvallat esitti vuodesta 1992 lähtien yhteisön eri jäsenvaltioille lentoliikennettä koskevien voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten muuttamista siten, että ne olisivat tietyn erityisen edistyksellisen sopimusmallin (ns. open sky -sopimus) mukaisia. Komission kannekirjelmissä siteerattujen Yhdysvaltojen hallituksen ohjeiden mukaan open sky -sopimuksen pitäisi täyttää erityisesti seuraavat edellytykset:

"1. Vapaa pääsy kaikille reiteille.

2. Rajoittamaton kapasiteetti ja lentotiheys kaikilla reiteillä.

3. Rajoittamattomat reitti- ja liikennöintioikeudet eli oikeus liikennöidä minkä tahansa Yhdysvaltojen paikkakunnan ja minkä tahansa Euroopan maan paikkakunnan välillä ilman välilaskuja ja jatkolentoja, koneenvaihtoa, reittien valinnan joustavuutta, terminaalien jakoa tai viidennen vapauden liikennöintioikeuksia koskevia rajoituksia.

4. Hintojen vahvistaminen kaksinkertaista hylkäämistä koskevan järjestelmän mukaan kolmannen ja neljännen vapauden markkinoilla: (1) yhteisön sisäisillä markkinoilla: oikeus soveltaa samoja hintoja kolmansien maiden markkinoilla; (2) muilla kuin yhteisön markkinoilla: oikeus vahvistaa vapaasti omat hinnat kolmansien maiden markkinoilla siltä osin kuin kolmannen ja neljännen vapauden lentoliikenteen harjoittajilla on tällainen oikeus.

5. Edistyksellinen sopimus tilauslentojen osalta (sovelletaan lennon lähtöpaikasta riippumatta näistä kahdesta maasta sen maan tilauslentoja koskevia sääntöjä, jonka säännöt ovat vähiten rajoittavia).

6. Edistyksellinen rahtia koskeva järjestely (yhtä laajat edellytykset kuin ne, jotka on vahvistettu yhdistettyjä kuljetuksia hoitavien liikenteenharjoittajien osalta).

7. Sopimus tuottojen vaihtamisesta toiseen valuuttaan ja siirtämisestä kotimaahan (lentoliikenteen harjoittajat kykenevät nopeasti ja ilman rajoituksia vaihtamaan tuotot vahvaksi valuutaksi ja siirtämään ne kotimaahan).

8. Code-sharing-sopimuksen mahdollisuus.

9. Välilaskupalveluja koskevat määräykset (lentoliikenteen harjoittajan oikeus suorittaa/valvoa toimintansa tueksi tarvitsemiaan lentokenttäpalveluja).

10. Määräykset, jotka edistävät kaupalliseen toimintaan, liikennöimismaksuihin, reiluun kilpailuun ja intermodaalisiin oikeuksiin liittyvää kilpailua.

11. Nimenomainen sitoumus edistää tietokonepohjaisten paikanvarausjärjestelmien käyttöä ja niihin pääsyä sellaisella tavalla, joka ei ole syrjivä.

(Huom: on selvää, että open sky -sopimukseen sisältyy lentoturvallisuutta ja lentoliikenteen turvaamista koskevia vakiomääräyksiä)."

17. Kuten myös edellä esitetystä ilmenee, täydellinen liikenneoikeuksien vaihto on open sky -tyyppisten sopimusten olennainen ja kuvaava piirre. Ns. kolmannen ja neljännen vapauden oikeuksien - lentoliikenteen harjoittajan oikeus kuljettaa matkustajia lähtömaasta toiseen maahan ja takaisin - vaihdon lisäksi näillä sopimuksilla määrätään myös viidennen vapauden oikeuksien vaihtamisesta eli oikeudesta kuljettaa matkustajia kahden maan välillä kolmannen maan lentokoneella reitillä, jonka lähtöpaikka/saapumispaikka on viimeksi mainitussa maassa. Esimerkin mainitakseni viidennen vapauden oikeuksien vaihto Belgian ja Yhdysvaltojen välillä merkitsee yhdysvaltalaiselle lentoliikenteen harjoittajalle oikeutta lentää reittiä Boston-Bryssel-Berliini tai reittiä Berliini-Bryssel-Boston (jolloin välilaskun aikana voidaan ottaa matkustajia ja päästää heitä pois), edellyttäen tietenkin, että Saksan viranomaiset antavat tähän suostumuksensa siltä osin kuin lento kuuluu niiden toimivaltaan; suostumus puolestaan voidaan antaa erillisillä päätöksillä, tai se voi perustua yleisesti siihen, että Saksa ja Yhdysvallat ovat vaihtaneet samalla tavalla viidennen vapauden oikeuksia. Korostettakoon siis nyt käsiteltävien asioiden kannalta, että mikäli viidennen vapauden oikeuksia vaihdetaan, sillä saatetaan antaa Yhdysvaltojen lentoliikenteen harjoittajille pääsy yhteisön sisäisille reiteille erityisesti, kun siitä on tehty useita samanlaisia sopimuksia Yhdysvaltojen ja yhteisön eri jäsenvaltioiden välillä.

18. Yhdysvallat tehosti vuosina 1993-1994 diplomaattisia ponnistuksiaan joitain Euroopan maita kohtaan. Vuonna 1995 se teki Tanskan, Ruotsin, Suomen, Belgian, Luxemburgin ja Itävallan kanssa sopimukset, joilla muutettiin kyseisten maiden kanssa tehtyjä alaa koskevia jo voimassa olleita sopimuksia open sky -mallin mukaan; vuonna 1996 se teki Saksan kanssa samanlaisen sopimuksen, jolla korvattiin vuonna 1994 neuvoteltu erityinen siirtymäkauden järjestely (jäljempänä tällaisia sopimuksia kutsutaan riidanalaisiksi sopimuksiksi); vuonna 1995 se teki vielä Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa sopimuksen aikaisemmin voimassa olleen kahdenvälisen sopimuksen muuttamisesta mukauttamatta kuitenkaan uutta sopimusta open sky -mallin mukaiseksi (kuten jäljempänä todetaan, komission kanne ei koske tällaista sopimusta eikä se siis ole riidanalainen sopimus).

19. Jo ennen edellä mainittujen sopimusten tekemistä komissio oli kuitenkin 17.11.1994 päivätyllä kirjeellä kehottanut jäsenvaltioita välttämään minkäänlaisia neuvotteluja Yhdysvaltojen kanssa ennen kuin ne olisivat yhdenmukaistaneet omat näkemyksensä ja omaksuneet yhteisen kannan; kirjeessä ehdotettiin lisäksi, että komissio osallistuisi tarkkailijana mahdollisiin Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa käytäviin alustaviin keskusteluihin. Maalis-huhtikuussa 1995 komissio kirjoitti uudelleen vastaajina oleville jäsenvaltioille (Saksaa lukuun ottamatta) korostaen sitä, että Yhdysvaltojen ehdottamat kahdenväliset sopimukset olisivat yhteisön oikeuden kanssa yhteensopimattomia, ja pyysi varmistamaan sen, että tällaisista sopimuksista ei neuvoteltaisi eikä tällaisia sopimuksia tehtäisi.

20. Koska komissio totesi, että asianomaiset jäsenvaltiot eivät olleet noudattaneet kehotusta, komissio lähetti niille kesä-heinäkuussa 1995 EY:n perustamissopimuksen 169 artiklassa tarkoitetut viralliset huomautukset, joissa todettiin niiden loukanneen yhteisön ulkoista toimivaltaa (tekemällä sopimuksia, jotka kuuluivat yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan), rikkoneen sijoittautumisoikeuksia koskevia oikeussääntöjä (ottamalla kyseisiin sopimuksiin ns. kansallisuuslausekkeen tai pitämällä sen voimassa) ja yleisesti laiminlyöneen EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) mukaisen lojaalin yhteistyön velvoitteensa. Vastaavanlainen virallinen huomautus lähetettiin Saksalle toukokuussa 1996.

21. Kaikki jäsenvaltiot vastasivat viralliseen huomautukseen kiistämällä komission esittämät väitteet. Vastaajina olevien hallitusten vastauksista mainittakoon erityisesti Yhdistyneen kuningaskunnan vastaus, jossa paitsi kiistettiin oikeudellisten seikkojen osalta virallisessa huomautuksessa esitetty oikeussääntöjen rikkominen, lisäksi väitettiin tosiseikkojen osalta, että Yhdysvaltojen kanssa ei ollut tehty open sky -tyyppistä sopimusta. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus näet ilmoitti, että Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa vuonna 1995 tehty sopimus, kuten vuonna 1977 tehty edellinen sopimuskaan (tunnetaan Bermuda II -sopimuksena), ei vastannut open sky -sopimusten tyypillisiä piirteitä, joihin kuuluu kapasiteettia, nimettävien paikkakuntien määrää, liikennöitäviä paikkakuntia ja viidennen vapauden oikeuksien vaihtoa koskevien rajoitusten täydellinen poistaminen.

22. Koska komissio ei pitänyt asianomaisten jäsenvaltioiden esittämiä perusteluja vakuuttavina, se osoitti niille 16.3.1998 perustellun lausunnon, jossa pääosin vahvistettiin virallisissa huomautuksissa esitetyt väitteet. Lisäksi se vastasi eri jäsenvaltioiden väitteisiin, joiden mukaan voimassa olleet Yhdysvaltojen kanssa tehdyt sopimukset kuuluivat perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäisen kohdan soveltamisalaan, että vaikka tämä pitäisikin paikkansa, kyseiset valtiot olivat kuitenkin rikkoneet kyseisen määräyksen toista kohtaa, koska ne eivät olleet käyttäneet kaikkia aiheellisia keinoja ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tehtyjen sopimusten mukauttamiseksi yhteisön oikeuteen. Ainoastaan Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevassa menettelyssä komissio on muuttanut merkittävästi väitteitään virallisen huomautuksen jälkeen, sillä se on myöntänyt, että kyseisen jäsenvaltion Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa vuonna 1995 tekemä sopimus ei ollut open sky -mallin mukainen. Näin ollen komissio ei ole katsonut, että Yhdistynyt kuningaskunta olisi loukannut yhteisön ulkoista toimivaltaa vaan että se on rikkonut ainoastaan EY:n perustamissopimuksen 52 artiklaa; koska sijoittautumisoikeuden vastaiseksi väitettyä kansallisuuslauseketta ei ole muutettu seuraavassa vuoden 1995 sopimuksessa, komissio on katsonut Yhdistyneen kuningaskunnan rikkoneen perustamissopimuksen 52 artiklaa ottaessaan saman lausekkeen vuoden 1977 Bermuda II -sopimukseen (sopimukseen, jota on siis pidettävä Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan käsiteltävässä asiassa riidanalaisena sopimuksena). On vielä täsmennettävä, että Yhdistyneelle kuningaskunnalle osoitetussa perustellussa lausunnossa ei ole vedottu perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan rikkomiseen.

23. Koska komissio ei ollut tyytyväinen perusteltuihin lausuntoihin annettuihin vastauksiin, se pani nyt käsiteltävät asiat vireille 18.12.1998 ja vaati yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan perustelluissa lausunnoissa todetut yhteisön oikeuden rikkomiset. Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan vireille pannussa asiassa komissio vaati yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 52 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on tehnyt Bermuda II -sopimuksen, jonka mukaan liikenneoikeudet voidaan peruuttaa tai niiden soveltaminen keskeyttää taikka niitä voidaan rajoittaa siinä tapauksessa, että Yhdistyneen kuningaskunnan nimeämät lentoliikenteen harjoittajat eivät ole kyseisen valtion tai kyseisen valtion kansalaisten omaisuutta, ja soveltaneet kyseistä sopimusta.

24. Muissa asioissa komissio on sitä vastoin vaatinut yhteisöjen tuomioistuinta

- ensisijaisesti toteamaan, että vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät ole noudattaneet perustamissopimuksen ja erityisesti sen 5 ja 52 artiklan mukaisia velvoitteitaan eivätkä johdetun oikeuden (erityisesti asetusten N:o 2407/92, N:o 2408/92, N:o 2409/92, N:o 2299/89 ja N:o 95/93) mukaisia velvoitteitaan neuvotellessaan, parafoidessaan ja tehdessään (sekä ainoastaan Belgiaa ja Luxemburgia koskevissa asioissa soveltaessaan) riidanalaisia sopimuksia;

- mikäli yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että riidanalaisilla sopimuksilla ei muuteta huomattavasti eikä korvata aikaisemmin voimassa olleita sopimuksia, toissijaisesti toteamaan, että vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät ole noudattaneet ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tehtyjen sopimusten osalta perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan ja perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen tehtyjen sopimusten osalta sen 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan (sekä ainoastaan Saksaa koskevassa asiassa johdetun oikeuden mukaisia velvoitteitaan niiden sopimusten osalta, jotka on tehty perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen), koska ne eivät ole poistaneet kyseisten sopimusten perustamissopimuksen (erityisesti 52 artiklan) ja johdetun oikeuden kanssa ristiriidassa olevia määräyksiä tai toteuttaneet kaikkia tätä tarkoitusta varten aiheellisia toimenpiteitä.

25. Vastaajina olevat jäsenvaltiot ovat kiistäneet komission esittämien väitteiden oikeellisuuden vedoten erityisesti seuraaviin seikkoihin (muutamin eroavaisuuksin, jotka esitetään kussakin tapauksessa niiden tarkastelun yhteydessä):

- kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, sillä menettelysääntöjä on rikottu oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn liian pitkän keston vuoksi; virallisen huomautuksen epätarkkuuden ja yleisluonteisuuden vuoksi; sen vuoksi, että perustellussa lausunnossa esitettyjä väitteitä ei ole esitetty virallisessa huomautuksessa ja sen vuoksi, että kanteen kohde on yksilöity epätäsmällisesti;

- yhteisöllä ei ole yksinomaista toimivaltaa tehdä open sky -tyyppisiä sopimuksia Yhdysvaltojen kanssa;

- ns. kansallisuuslauseke on sijoittautumisoikeutta koskevan yhteisön lainsäädännön mukainen;

- joka tapauksessa käsiteltävinä olevissa asioissa on sovellettu perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäistä kohtaa; kyseisen määräyksen toisen kohdan ja perustamissopimuksen 5 artiklan mukaisia velvoitteita ei ole laiminlyöty.

26. Vastaajina olevia valtioita tukee väliintulijana Alankomaat (joka on hyväksytty väliintulijaksi 8.7.1999 annetulla määräyksellä), jota vastaan komissio on niin ikään aloittanut perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, joka on tällä hetkellä oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa ja joka koskee open sky -sopimuksen tekemistä Yhdysvaltojen kanssa.

III Oikeudellinen tarkastelu

27. Ryhtyessäni seuraavaksi tutkimaan nyt käsiteltävissä asioissa esiin tulleita moninaisia kysymyksiä on ensin todettava, että kysymysten joukossa on selviä päällekkäisyyksiä, minkä osoittaa sekin, että komission kussakin asiassa esittämät kannekirjelmät ovat suurelta osin samankaltaisia ja jopa täysin samanlaisia. On siis mielestäni asianmukaista käsitellä seuraavassa näitä asioita yhdessä, kuitenkin siten, että tuon kussakin tapauksessa esiin kunkin yksittäisen asian erityispiirteet. Näin ollen aloitan luonnollisesti käsittelemällä kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä, ja tutkin sen jälkeen kanteiden aineellisen sisällön.

A Tutkittavaksi ottaminen

28. Kuten edellä on jo todettu, vastaajina olevat hallitukset väittävät, että komission kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, ja vetoavat tapauksen mukaan seuraaviin perusteluihin: menettelysääntöjen rikkominen; oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn liian pitkä kesto; virallisen huomautuksen epätarkkuus ja yleisluonteisuus; se, että perustellussa lausunnossa esitettyjä väitteitä ei ole esitetty virallisessa huomautuksessa; kanteen kohteen epätäsmällinen yksilöinti. Näin ollen tutkin väitteet tässä järjestyksessä.

Menettelysääntöjen rikkominen

29. Belgian, Luxemburgin ja Saksan hallitukset katsovat, että kanteet olisi jätettävä tutkimatta menettelysääntöjen rikkomisen vuoksi, koska niiden todellisena tavoitteena ei ole vastaajina olevien valtioiden mahdollisten rikkomisten toteaminen tuomioistuimessa vaan valtuuksien saaminen neuvostolta yhteisön ja Yhdysvaltojen välisten neuvottelujen aloittamiseksi lentoliikennettä koskevan sopimuksen tekemiseksi. Mikäli tämä on komission tavoite, kyseiset hallitukset katsovat, että sen olisi pitänyt toimia neuvostoa eikä jäsenvaltioita vastaan ja joko riitauttaa päätökset, joilla evättiin valtuudet aloittaa neuvottelut tai annettiin valtuudet ainoastaan joiltain osin, taikka nostamalla laiminlyöntikanne.

30. Komissio on kuitenkin mielestäni menetellyt perustellusti vastatessaan tähän väitteeseen vetoamalla yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan "ottaen huomioon komission aseman perustamissopimuksen noudattamisen valvojana, komissio yksin on - - toimivaltainen päättämään, mikä on sopiva hetki jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista koskevan menettelyn aloittamiseksi ja minkä asianomaisen jäsenvaltion tekemisen tai tekemättä jättämisen perusteella menettely on aloitettava". Komissiolla on näet laaja harkintavalta ratkaista, ryhtyykö se jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn jäsenvaltiota vastaan, eivätkä tuomioistuimet voi harjoittaa valvontaansa sen arviointien osalta. Se, että tehdessään näitä arviointeja komissio ottaa huomioon myös mahdollisen langettavan tuomion poliittiset ja oikeudelliset seuraukset (mitä tässä tapauksessa ei ole kuitenkaan näytetty toteen), ei siis sinänsä voi merkitä sitä, että perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty; sitä ei voi myöskään merkitä se, että tavoitelluiksi väitetyt päämäärät voitaisiin saavuttaa myös toisen oikeussuojakeinon avulla, koska useiden teoriassa mahdollisten toimenpiteiden joukosta komissio voi vapaasti valita sen, jota se pitää kussakin tapauksessa asianmukaisimpana.

Oikeudenkäyntiä edeltäneen vaiheen liian pitkä kesto

31. Itävallan hallitus puolestaan vetoaa siihen, että oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely on pitkittynyt kahteen vuoteen yhdeksään kuukauteen ja että sen pitkittyminen on aiheuttanut vastaajana olevassa valtiossa vakavan oikeudellisen epävarmuustilanteen. Vaikka sitä ei sanotakaan nimenomaisesti, vaikuttaa siltä, että kyseinen hallitus pyrkii kiistämään komission kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen lähinnä oikeudenkäyntiä edeltäneen vaiheen liian pitkän keston vuoksi.

32. On kuitenkin muistettava, kuten komissiokin kirjelmissään toteaa, että "yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 169 artiklan oikeussääntöjä sovellettaessa komissio ei ole sidottu tiettyjen määräaikojen noudattamiseen; poikkeuksen muodostaa tilanne, jossa perustamissopimuksen tässä määräyksessä tarkoitetun oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn liian pitkä kesto on omiaan vaikeuttamaan kyseisen valtion mahdollisuuksia osoittaa vääriksi komission väitteet ja perustelut ja siten omiaan loukkaamaan puolustautumisoikeuksia - - . Tästä seuraa, että asianomaisen jäsenvaltion on näytettävä, että asianlaita on tällainen". Koska Itävallan hallitus ei ole väittänyt, että sen omia puolustautumisoikeuksia olisi loukattu menettelyn liian pitkän keston vuoksi, eikä muutenkaan vedonnut sellaisiin seikkoihin, jotka voisivat olla tällaisen loukkaamisen perusteena, katson, että väite on hylättävä.

Virallisen huomautuksen epätarkkuus ja yleisluonteisuus

33. Saksan hallitus arvostelee komissiota myös siitä, että tämä ei ole ilmoittanut virallisessa huomautuksessa riittävän tarkasti sille kohdistamiaan väitteitä eikä varsinkaan ilmoittanut, mitä riidanalaisen sopimuksen määräyksiä olisi pitänyt muuttaa ja millä tavoin. Komissio puolestaan korostaa, että virallisessa huomautuksessa voidaan esittää vain yleisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn taustalla oleva tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskeva tilanne ilman, että tämä merkitsisi kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymättä jäämistä.

34. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on tältä osin todettu, että "ottaen huomioon jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävälle vaiheelle määrätty tarkoitus, virallisen huomautuksen tavoitteena on rajata kiistan kohde ja osoittaa jäsenvaltiolle, jota kehotetaan esittämään huomautuksensa, puolustuksen valmisteluun tarvittavat tiedot". Vaikka mahdollisuus esittää huomautuksia oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa merkitsee jäsenvaltioille perustavanlaatuista puolustautumisen taetta, ei ole sanottu, että tämän puolustautumisoikeuden olisi oltava samanlainen kyseisen menettelyn kaikissa vaiheissa. Yhteisöjen tuomioistuin on erityisesti täsmentänyt, että vaikka "ETY:n perustamissopimuksen 169 artiklassa mainitun perustellun lausunnon tulee sisältää johdonmukainen ja yksityiskohtainen selvitys niistä syistä, joiden johdosta komissio katsoo, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä jonkin sille perustamissopimuksen mukaan kuuluvista jäsenvelvollisuuksista, samoja täsmällisyysvaatimuksia ei [kuitenkaan] voida asettaa virallisen huomautuksen suhteen, joka pakostakin voi olla vain ensimmäinen suppea yhteenveto väitteistä".

35. Tämän oikeuskäytännön mukaan komissio saattoi virallisessa huomautuksessa perustellusti ilmoittaa ainoastaan yhteenvedonomaisesti Saksaa vastaan esittämänsä väitteet ja varata itselleen mahdollisuuden täsmentää niitä yksityiskohtaisemmin perustellussa lausunnossa kyseisen valtion esittämien tietojen ja selvennysten perusteella. Tässä tapauksessa on siis mielestäni riittävää todeta, että virallisen huomautuksen perusteella vastaajana olevalla valtiolla oli tilaisuus yksilöidä riittävän tarkasti riidanalaiset seikat ja valmistautua puolustautumaan komission esittämiä väitteitä vastaan. Sillä ei siis ole rajoitettu kyseisen valtion puolustautumisoikeuksia; sillä on ollut myöhemmin mahdollisuus vastata laajasti perustellussa lausunnossa yksityiskohtaisemmin esitettyihin väitteisiin, eikä perustellun lausunnon täydellisyyttä ole kiistetty tässä oikeudenkäynnissä. Tästä seuraa, että myös tämä väite on hylättävä.

Virallisessa huomautuksessa ei ole mainittu perustellussa lausunnossa esitettyjä seikkoja

36. Itävallan hallitus korostaa vielä sitä, että perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan rikkomista koskeva väite on esitetty ensimmäistä kertaa perustellussa lausunnossa ilman että sitä olisi mainittu virallisessa huomautuksessa; tällä on laajennettu menettelyä perusteettomasti, mikä merkitsee sitä, että kanne on jätettävä tutkimatta kyseisen kanneperusteen osalta. Komissio vastaa, että tarve vedota 234 artiklan toisen kohdan rikkomiseen ilmeni vasta sen jälkeen, kun vastaajana oleva hallitus oli vedonnut viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa kyseisen artiklan ensimmäiseen kohtaan; komissio katsoo joka tapauksessa, että 234 artiklan toisessa kohdassa ainoastaan täsmennetään perustamissopimuksen 5 artiklan mukaisia lojaalin yhteistyön velvoitteita, joiden laiminlyöntiin vedottiin jo virallisessa huomautuksessa.

37. Olen tältä osin jo huomauttanut, että komissio voi perustellussa lausunnossa täsmentää ja esittää yksityiskohtaisemmin virallisessa huomautuksessa yleisluonteisesti esitetyt väitteet; lisättäköön vielä, että tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä silloin, kun täsmennykset tulevat tarpeellisiksi jäsenvaltioiden viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa esittämien perusteluiden vuoksi. Yhteisöjen tuomioistuin on selventänyt näin: " - - vaikka 169 artiklan mukaisessa menettelyssä komission kanteella on oltava sama kohde kuin perustellulla lausunnolla, jonka puolestaan on perustuttava viralliseen huomautukseen, komissio saa perustellussa lausunnossa täsmentää väitteitä, jotka on jo esitetty yleisluonteisemmin virallisessa huomautuksessa. Viralliseen huomautukseen annettava vastaus saattaa näet edellyttää kyseisten väitteiden uudelleen tutkimista."

38. Kuten komissio on huomauttanut, jäsenvaltioiden perustamissopimuksen 234 artiklan toiseen kohtaan perustuva velvoite käyttää kaikkia aiheellisia keinoja poistaakseen ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tehtyjen sopimusten ja yhteisön oikeuden väliset ristiriidat merkitsee jonkinlaista 5 artiklan mukaisen yleisen yhteistyövelvoitteen soveltamista tietyllä erityisalalla. Siitä seuraa, että komissio saattoi perustellussa lausunnossa perustellusti täsmentää, että mikäli olisi sovellettu 234 artiklan ensimmäistä kohtaa, kuten Itävallan hallitus oli väittänyt viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa, lojaalin yhteistyön velvoitteen noudattamatta jättäminen olisi merkinnyt perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan rikkomista. Kun otetaan huomioon, että nimenomaan sama vastaajana oleva hallitus on vedonnut perustamissopimuksen 234 artiklaan ja että kyseisen määräyksen kaksi ensimmäistä kohtaa liittyvät kiinteästi toisiinsa, kyseinen hallitus ei voi väittää, että perustellussa lausunnossa esitetty 234 artiklan toisen kohdan rikkomista koskeva toissijainen väite olisi estänyt sitä puolustautumasta täysimääräisesti oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa. Katson siis, että myös tämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä.

Kanteen kohde

39. Saksan hallitus korostaa lopuksi, että komission kanteessa vedotaan siihen, että yhteisön ulkoista toimivaltaa on loukattu sekä vuoden 1996 sopimuksella että edeltävällä siirtymäkauden järjestelyllä, jolla säänneltiin suhteita Yhdysvaltoihin vuodesta 1994 vuoden 1996 sopimuksen tekemiseen saakka. Tällaisen siirtymäkauden järjestelyn, joka oli vielä voimassa, kun virallinen huomautus annettiin, oikeudelliset vaikutukset olivat kuitenkin lakanneet olemasta voimassa jo ennen perustellun lausunnon antamista, joten vastaajana oleva hallitus katsoo, että se ei olisi saanut olla kanteen kohteena. Komissio sitä vastoin katsoo, että sen on vedottava kaikkiin sääntöjen rikkomisiin, joita ajan kuluessa on tältä osin tapahtunut, riippumatta siitä, olivatko niiden oikeudelliset vaikutukset kannetta nostettaessa jo lakanneet.

40. Saksan hallituksen väite on mielestäni kuitenkin vakuuttava. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan 169 artiklan perusteella nostettavien kanteiden kohteina on oltava sellaiset oikeussääntöjen rikkomiset, jotka ovat vielä meneillään perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eivätkä sellaiset rikkomiset, jotka on lopetettu menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa, sillä muuten kanne on jätettävä tutkimatta. Tästä seuraa, että jos virallinen huomautus koskee siirtymäkauden oikeudellista järjestelyä, jota on jo ennen perustellun lausunnon antamista seurannut lopullinen järjestely, komission toiminnan on koskettava tätä lopullista järjestelyä. Mikäli tilanne ei olisi tämä, yhteisöjen tuomioistuimen olisi oikeuskäytännön vastaisesti annettava ratkaisu sellaisesta järjestelystä, jonka oikeudelliset vaikutukset ovat lakanneet ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä. Katson siis, että komission kannetta ei Saksaa koskevassa asiassa voida tutkia siltä osin kuin se koskee vuoden 1994 siirtymäkauden järjestelyä ja että yhteisöjen tuomioistuimen on näin ollen tutkittava vain vuoden 1996 sopimus.

B Asiakysymys

1. Yhteisön ulkoisen toimivallan loukkaaminen

41. Komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan vastaajina olevien jäsenvaltioiden (Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta) loukanneen yhteisön ulkoista toimivaltaa, kun ne ovat tehneet riidanalaiset sopimukset. Komissio esittää tältä osin kaksi erillistä perustelua: sen, että lausunnon 1/76 mukaan on tarpeellista tehdä tällaiset sopimukset yhteisön tasolla, ja sen, että kyseiset sopimukset vaikuttavat ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla yhteisön kyseisellä alalla antamiin oikeussääntöihin. Tutkin näitä perusteluja erikseen tässä järjestyksessä.

A. Yhteisön lausunnossa 1/76 tarkoitetun yksinomaisen toimivallan loukkaaminen

Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut

42. Komissio vetoaa ensimmäisessä perustelussaan lähinnä siihen, että yhteisöllä on yksinomainen toimivalta neuvotella nyt käsiteltävistä sopimuksista. Vaikka ei ole olemassa nimenomaista oikeudellista perustaa, yhteisölle kuuluu tällainen toimivalta yhteisöjen tuomioistuimen erityisesti lausunnossa 1/76 esittämien periaatteiden perusteella eli siksi, että kyseiset sopimukset ovat tarpeen perustamissopimuksen tavoitteen saavuttamiseksi.

43. Komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin on todennut kyseisessä lausunnossa, että yhteisön ulkoista toimivaltaa voidaan pitää yksinomaisena paitsi oikeussäännöissä tarkoitetuissa tapauksissa myös kaikissa muissa tapauksissa, jotka täyttävät yhteisöjen tuomioistuimen asettamat edellytykset. Tunnetun ERTA-oikeuskäytännön mukaisesti yksinomainen toimivalta on olemassa erityisesti silloin, kun yhteisön sisäisesti on annettu yhteisiä oikeussääntöjä, mutta se on olemassa myös silloin - ja tämä on se seikka, jolla on merkitystä nyt käsiteltävien asioiden kannalta -, kun sisäistä toimivaltaa ei ole käytetty ja sopimuksen tekeminen yhteisön tasolla on kuitenkin tarpeen perustamissopimuksen tavoitteen saavuttamiseksi. Komissio näet muistuttaa siitä, että lausunnon 1/76 mukaan siitä riippumatta, onko yhteisön tasolla annettu sisäisiä erityissäännöksiä, "toimivalta toimia yhteisöä kolmansiin valtioihin nähden sitovasti voidaan joka tapauksessa implisiittisesti johtaa niistä perustamissopimuksen määräyksistä, joissa yhteisön sisäinen toimivalta vahvistetaan, siltä osin kuin se, että yhteisö osallistuu kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, on välttämätöntä jonkin yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi". Siinä tapauksessa yhteisön ulkoisen toimivallan käyttämisen tarpeellisuudesta seuraa siis tällaisen toimivallan syntyminen ja jäsenvaltioiden toimivallan poissulkeminen.

44. Edellä esitettyyn vedoten komissio pyrkii osoittamaan, että nyt käsiteltävissä asioissa riidanalaisilla sopimuksilla yhdysvaltalaisille lentoliikenteen harjoittajille yhteisön sisäisillä reiteillä annetut oikeudet merkitsevät vakavaa syrjintää ja kilpailunvääristymiä yhteisön lentoliikenteen harjoittajien vahingoksi ja yleisemmin tarkasteltuina aiheuttavat yhteismarkkinoille epävakautta. Tästä seuraa lausunnossa 1/76 tarkoitettu tarpeellisuus toimia yhdessä Yhdysvaltoja kohtaan, mikä merkitsee näin ollen yhteisön yksinomaista toimivaltaa neuvotella ja tehdä sitä koskeva sopimus; tämä seuraus ei riipu aikaisemmasta sisäisen toimivallan käytöstä, minkä lisäksi siihen ei vaikuta myöskään se, että neuvosto ei ole antanut komissiolle valtuuksia neuvotella kyseisestä sopimuksesta. Tästä seuraa komission mukaan, että riidanalaisten sopimusten tekemisellä on loukattu yhteisön ulkoista toimivaltaa.

45. Vastaajina olevat jäsenvaltiot vastaavat näihin perusteluihin muutamin eroavaisuuksin lähinnä,

- että neuvoston on arvioitava tapauskohtaisesti perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua mahdollisuutta tehdä lentoliikennettä koskeva yhteisön sopimus, ja nyt käsiteltävässä asiassa neuvosto oli nimenomaisesti katsonut, ettei kyseisen sopimuksen tekeminen Yhdysvaltojen kanssa ollut tarpeen, ja pitänyt parempana voimassa olleen kahdenvälisten sopimusten järjestelmän säilyttämistä;

- että joka tapauksessa lausunnossa 1/76 tarkoitetusta yhteisön ulkoisesta toimivallasta voi tulla yksinomaista vain siten, että tehdään tarpeellisena pidettävä sopimus;

- että komissio ei ole ainakaan osoittanut, että olisi tarpeen tehdä sopimus Yhdysvaltojen kanssa yhteisön tasolla.

Arviointi

46. Todettakoon heti, että en ole samaa mieltä niistä päätelmistä, joita komissio on tehnyt lausunnon 1/76 ja yleisemmin arvioituna yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella yhteisön ulkoisesta toimivallasta.

47. Muistutettakoon aluksi siitä, että yhteisöjen tuomioistuimelta pyydettiin kyseistä lausuntoa muun muassa sen ratkaisemiseksi, oliko yhteisö toimivaltainen tekemään Sveitsin kanssa sopimuksen, jonka sopimuspuolet olivat jo parafoineet "Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamisesta". Perustamissopimuksessa ei määrätty nimenomaisesti tällaisesta toimivallasta eikä voitu myöskään vedota ERTA-oikeuskäytäntöön, koska yhteisö ei ollut sisäisesti antanut yhtään alaa koskevaa oikeussääntöä. Yhteisöjen tuomioistuin halusi lausunnossaan ennen kaikkia selventää, että yhteisön implisiittinen ulkoinen toimivalta voi syntyä paitsi "silloin, kun yhteisön sisäistä toimivaltaa on jo käytetty yhteisen politiikan mukaisten toimenpiteiden toteuttamiseksi", myös silloin, kun "yhteisön sisäiset toimenpiteet toteutettaisiin vasta, kun kansainvälinen sopimus tehdään ja saatetaan voimaan". Kuten edellä on jo todettu, yhteisöjen tuomioistuimen mukaan "toimivalta toimia yhteisöä kolmansiin valtioihin nähden sitovasti voidaan joka tapauksessa implisiittisesti johtaa niistä perustamissopimuksen määräyksistä, joissa yhteisön sisäinen toimivalta vahvistetaan, siltä osin kuin se, että yhteisö osallistuu kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, on välttämätöntä jonkin yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi".

48. Voidaan siis todeta, että yhteisöjen tuomioistuin on tietyssä mielessä soveltanut yhteisön ulkoisen toimivallan alalla perustamissopimuksen 235 artiklan (josta on tullut EY 308 artikla) taustalla olevaa ajatuskulkua, jonka perusteella "jos jokin yhteisön toimi osoittautuu tarpeelliseksi yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi yhteismarkkinoiden toiminnassa eikä tässä sopimuksessa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista, neuvosto antaa aiheelliset säännökset yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan". Koska siis sisäisten toimintaa koskevien valtuuksien puuttuessa neuvosto voi 235 artiklan mukaisin edellytyksin ja siinä määrätyn menettelyn mukaisesti antaa tällaiset valtuudet, mikäli ne ovat tarpeellisia yhteisön jonkin tavoitteen saavuttamiseksi tai mikäli sopimus on tarpeellinen yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi, yhteisö voi (samoin tietyssä määrämuodossa, kuten jäljempänä pyrin osoittamaan) todeta olevansa toimivaltainen tekemään tällaisen sopimuksen johtamalla toimivaltansa implisiittisesti vastaavasta sisäisestä toimivallasta, vaikka sitä ei olisikaan vielä käytetty. Mikäli tällaista vastaavaa sisäistä toimivaltaakaan ei ole, samaan tulokseen voidaan päätyä, kuten käytännössä on toisinaan tapahtunutkin, turvautumalla sopimusta tehtäessä suoraan 235 artiklaan.

49. Palaan jäljempänä näihin vastaavuuksiin. Tässä vaiheessa korostettakoon, että päätelmät, joita komissio tekee mainitusta oikeuskäytännöstä, perustuvat mielestäni siihen virheelliseen käsitykseen, että yhteisöjen tuomioistuin olisi todetessaan yhteisön olevan lausunnossa 1/76 tarkoitetussa tapauksessa toimivaltainen vahvistanut myös sen, että tällainen toimivalta on automaattisesti yksinomaista. Mikäli edellä esitettyjä lainauksia sitä vastoin luetaan tarkasti, niistä ilmenee pikemminkin, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut ainoastaan, että niissä tapauksissa asiaa koskevien oikeussääntöjen puuttuessakin tiettyä alaa koskevan sopimuksen tarpeellisuus saattaa antaa yhteisölle oikeuden vaatia omaa ulkoista toimivaltaa. Kuitenkin ainoastaan konkreettinen tarpeellisuuden tunnustaminen eli kyseisen toimivallan tosiasiallinen käyttäminen tekee toimivallasta yksinomaisen; tämä johtuu samoista syistä, joiden perusteella tällainen toimivalta tavallisestikin todetaan: se, että jäsenvaltiot tekisivät samaa alaa koskevia kansainvälisiä sitoumuksia, saattaisi vaarantaa sen yhteisön tavoitteen saavuttamisen, jonka vuoksi sopimusta on todellisuudessa pidetty tarpeellisena.

50. Tätä päätelmää tukevat mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen useat ratkaisut, joissa on täsmennetty lausunnon 1/76 merkitystä ja ulottuvuutta edellä esitetyltä kannalta. Niissä on huomautettu, että mikäli "kansainvälisen sopimuksen tekeminen on tarpeen sellaisten perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi, joita ei voida saavuttaa erillisillä oikeussäännöillä", lausunnon 1/76 mukaan "yhteisö voi olla ulkoisesti toimivaltainen sisäisen toimivallan perusteella, vaikka asiasta ei olisi ensin annettu sisäistä säädöstä, ja tällainen ulkoinen toimivalta voi muodostua yksinomaiseksi" (näin lausunnossa 2/92; samaa sanamuotoa on käytetty myöhemmässä lausunnossa 1/94).

51. Edellä esitetyn osoittavat kuitenkin todeksi mielestäni erityisesti ne ongelmat, joita komission kanta herättää silloin, kun pohditaan, miten sopimuksen tarpeellisuutta olisi arvioitava ja kenen tehtävänä se olisi siinä tapauksessa, että yhteisö ei ole vielä käyttänyt siihen liittyvää toimivaltaa (jos toimivaltaa on nimittäin jo käytetty, tilanteeseen pätevät normaalit yhteisön toimielinten toiminnan laillisuutta koskevat valvontamekanismit). Mikäli olen ymmärtänyt komission nyt käsiteltävissä asioissa esittämän kannan oikein, se merkitsee sitä, että arviointi voitaisiin suorittaa lähes abstraktilla tavalla siten, että mitään ennalta vahvistettuja sääntöjä tai menettelyjä ei tarvitsisi noudattaa. Tämän kannan mukaan jäsenvaltiot voisivat itse suorittaa tämän arvioinnin (tai niiden pikemminkin pitäisi tehdä se), kun niiden on päätettävä sopimuksen tekemisestä tai tekemättä jättämisestä. Tätä arviointia valvoisi kuitenkin komissio, joka voisi tietenkin päätyä toisenlaiseen tulokseen ja siis riitauttaa ratkaisun yhteisön toimivallan loukkaamisena, mikäli valtiot olisivat päättäneet tehdä sopimuksen. On kuitenkin edelleen täysin epäselvää, kuka olisi voinut laillisesti vahvistaa tällaisen toimivallan olemassaolon, millä perusteilla ja mitä toimivaltaa käyttäen. Jäsenvaltiot eivät näet ole voineet sitä tehdä, koska niillä ei ole sellaista toimivaltaa; eivät myöskään komissio tai neuvosto omalta osaltaan, koska ne osallistuvat kyllä yksinään tämän toimivallan käyttämiseen, mutta niillä ei ole monopolia luoda tällaista toimivaltaa; ei mielestäni myöskään yhteisöjen tuomioistuin, koska tällaisissa tapauksissa siltä voidaan hyvinkin pyytää ratkaisua toimivaltaisten toimielinten toimien tai laiminlyöntien lainmukaisuudesta, mutta se ei voi korvata näiden toimielinten toimia tai laiminlyöntejä omalla arvioinnillaan.

52. Mikäli komission kanta hyväksyttäisiin, järjestelmään otettaisiin siis vakavia epävarmuus- ja häiriötekijöitä, koska sopimuksen tarpeellisuutta koskeva arviointi jäisi sellaisen melko moniselitteisen mekanismin varaan, joka kuitenkin olisi pohjimmiltaan yksipuolinen ja mielivaltainen, eikä tällaisen päätelmän tekeminen olisi edes edellä tutkitun oikeuskäytännön perusteella mahdollista. Vaikuttaa sen sijaan siltä, että tästä oikeuskäytännöstä ja ennen kaikkea järjestelmän itsensä rakenteesta olisi pääteltävä, että todettaessa sopimuksen tarpeellisuus ei voida jättää huomiotta toimivaltaisten toimielinten tätä koskevaa arviointia ja kutakin tilannetta koskevia menettelyjä ja että ainoastaan tällainen sääntöjenmukainen ja konkreettinen arviointi voi johtaa yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan. Täsmennän vielä, että mielestäni sopimuksen tarpeellisuus on todettava vastaavan sisäisen toimivallan käyttämistä koskevan menettelyn mukaisesti, mikäli siitä on jo säädetty; mikäli näin ei ole, se on tehtävä perustamissopimuksen 235 artiklan mukaisessa menettelyssä.

53. Palatakseni vastaavuuksiin, joihin olen viitannut edellä juuri 235 artiklan yhteydessä, totean, että kyseisessä määräyksessä ei yksinomaan viitata toimen tarpeellisuuteen yhteisön toimivallan perusteena, vaan siinä määrätään täsmällisistä edellytyksistä ja menettelyistä tällaisen tarpeellisuuden toteamiseksi ja siis myös sen toteamiseksi, voiko se olla toimivallan perusteena. Nyt käsiteltävissä asioissa olisi mielestäni toimittava samalla tavalla. On mielestäni lisäksi ilmeistä, että mikäli perustamissopimuksessa on annettu tietyille toimielimille harkintavaltaa ja määrätty sen käyttöön liittyvistä menettelytavoista, tästä seuraa, että yhtäkään niistä ei voida sivuuttaa ja että varsinkaan mikään toinen elin ei voi toimia näiden toimielinten sijasta kyseistä toimivaltaa käytettäessä. Voidaan keskustella, mahdollisesti oikeudenkäyntivaiheessakin, siitä, onko sopimuksen tarpeellisuutta koskeva arviointi suoritettu (tai laiminlyöty) käytännössä lainmukaisesti vai ei; ei voida kuitenkaan jättää huomiotta sitä, että toimivalta arvioinnin suorittamiseen kuuluu perustamissopimuksessa määrätyille toimielimille ja että arviointi on tehtävä siinä yksilöityjen sääntöjen mukaisesti. Muussa tapauksessa järjestelmään saatettaisiin tuoda epävarmuustekijöitä ja jopa mielivaltaisuutta yhteisön ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallanjakoon (tai, mikä vielä pahempaa, katsottaisiin yhteisöjen tuomioistuimen pyrkineen tällaisten tekijöiden luomiseen) sekä muutettaisiin perustamissopimuksen mukaisia menettelyjä ja toimielinten välistä tasapainoa.

54. Edellä esitetystä on siten pääteltävä, että siihen saakka kun näin ollen toimivaltaiset toimielimet eivät ole asianmukaisesti ja konkreettisesti todenneet sopimuksen tarpeellisuutta ennalta vahvistetulla tavalla, yhteisöllä ei voi olla yksinomaista toimivaltaa; tästä syystä jäsenvaltioilla on vapaus tehdä asianomaista alaa koskevia kansainvälisiä sitoumuksia, kunhan ne noudattavat perustamissopimuksen 5 artiklassa määrättyä lojaalia yhteistyötä yhteisön toimielinten kanssa koskevaa velvollisuutta, kuten jäljempänä vielä todetaan.

55. Käsiteltäviin asioihin palatakseni, tähän mennessä esitetyn perusteella vaikuttaa kiistattomalta, että tässä tapauksessa yhteisö ei ole käyttänyt ulkoista toimivaltaa, joka olisi perustunut lausunnossa 1/76 tarkoitetulla tavalla tarpeeseen tehdä lentoliikennettä koskeva sopimus Yhdysvaltojen kanssa. Kuten on näet todettu, useista komission tekemistä asiaa koskeneista ehdotuksista huolimatta neuvosto ei ole osoittanut yhtyvänsä sen näkemykseen sopimuksen tarpeellisuudesta. Aluksi se jopa epäsi komission pyytämät neuvotteluvaltuudet ja vasta kesäkuussa 1996 eli riidanalaisten sopimusten tekemisen jälkeen antoi komissiolle rajoitetut valtuudet, ilman että yhteisö olisi kuitenkaan onnistunut tekemään sopimusta Yhdysvaltojen kanssa. Koska siis riidanalaisten sopimusten tekemisen tarpeellisuuden arviointia koskevissa menettelyissä ei ole päästy myönteiseen tulokseen, edellä esitetyn perusteella ei voida väittää, että yhteisölle olisi katsottu tässä asiassa syntyneen lausunnossa 1/76 tarkoitettu yksinomainen toimivalta.

56. Ei myöskään voida väittää komission tavoin, että neuvosto on muissa tapauksissa pitänyt erillisten lentoliikennettä koskevien sopimusten tekemistä kolmansien maiden kanssa tarpeellisena. Vaikka jätettäisiinkin huomiotta mahdolliset eri tilanteiden väliset erot ja niiden perusteiden erilaisuus, joiden perusteella neuvosto on kyseisissä tapauksissa saattanut toimia, tämä väite voitaisiin helposti kumota, koska voitaisiin nimenomaan sen perusteella, että neuvosto on toiminut eri tavoin, päätellä, että se ei ole pitänyt sopimuksen tekemistä Yhdysvaltojen kanssa tarpeellisena.

57. Kuten edellä on jo korostettu, neuvoston arvio voitaisiin tietenkin todeta lainvastaiseksi. Mutta siinä tapauksessa, kuten eri jäsenvaltiot ovat nyt käsiteltävissä asioissa huomauttaneet, olisi riitautettava neuvoston asiaa koskeva päätös tai nostettava edellytysten täyttyessä laiminlyöntikanne kyseistä toimielintä vastaan. Koska tällaisiin oikeudenkäynteihin ei ole ryhdytty, neuvoston päätöksiä (tai mahdollisesti sen toimettomuutta) on pidettävä lainmukaisina; niiden pätevyyttä ei ainakaan voida kyseenalaistaa epäsuorasti tai muissa kuin asiaankuuluvissa menettelyissä. Komission olisi siis pitänyt nostaa kanne neuvostoa vastaan riitauttaen tämän päätöksen olla pitämättä Yhdysvaltojen kanssa tehtävää sopimusta tarpeellisena, jolloin yhteisölle ei siis ole syntynyt tätä koskevaa yksinomaista toimivaltaa. Juuri tästä syystä komissiolla ei ole oikeutta nostaa kannetta jäsenvaltioita vastaan yhteisön toimivallan rikkomisesta, kun tällaista toimivaltaa ei ole syntynyt.

58. Edellä esitetyn perusteella katson, että nyt käsiteltävissä asioissa yhteisöllä ei voi olla lausunnossa 1/76 tarkoitettua yksinomaista toimivaltaa tehdä lentoliikennettä koskevia sopimuksia Yhdysvaltojen kanssa ja että vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät siis ole loukanneet tätä toimivaltaa.

B. ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetun yhteisön yksinomaisen toimivallan loukkaaminen

Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut

59. Toinen väite, jonka komissio on esittänyt osoittaakseen, että tässä tapauksessa on loukattu yhteisön yksinomaista ulkoista toimivaltaa, perustuu edellä mainittuun ERTA-oikeuskäytäntöön ja erityisesti siihen, että riidanalaisten sopimusten kohteena olevalla alalla on annettu yhteisön oikeussääntöjä.

60. Muistutettuaan siitä, että ERTA-tuomion mukaan "aina silloin kun yhteisö antaa - - säännöksiä, joilla otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä, olivatpa ne missä muodossa tahansa, jäsenvaltioilla ei ole enää yksittäistä tai edes yhteistä oikeutta sopia kolmansien valtioiden kanssa näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden sisältöä muuttavista velvoitteista", komissio korostaa, että tilanne on juuri tällainen nyt käsiteltävissä asioissa. Yhteisö on näet nyttemmin antanut täydellisen kokonaisuuden yhteisiä sääntöjä, joilla pyritään toteuttamaan lentoliikenteen sisämarkkinat ja joilla säännellään erityisesti pääsyä yhteisön sisäisille reiteille ja otetaan käyttöön tarpeelliset järjestelyt kilpailun vääristymisen estämiseksi. Komissio huomauttaa, että nämä säännöt eivät koske yksinomaan yhteisön lentoliikenteen harjoittajia, vaan niitä sovelletaan - ainakin osittain - myös kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin. Se, että jäsenvaltiot tekevät open sky -tyyppisiä kahdenvälisiä sopimuksia, on siis omiaan vaikuttamaan kielteisesti sisämarkkinoiden toimintaan siltä osin kuin ne ovat näiden yhteisten sääntöjen kohteena, joten sillä loukataan yhteisön toimivaltaa ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Vastaukseksi jäsenvaltioiden väitteeseen, jonka mukaan riidanalaiset sopimukset eivät ole kuitenkaan ristiriidassa johdetun oikeuden minkään tietyn säännöksen kanssa, komissio esittää, että vaikka näin olisikin, yhteisöllä on tällä alalla yksinomainen toimivalta, joten tätä toimivaltaa on loukattu jo sillä, että jäsenvaltiot ovat tehneet sopimuksen, jonka kohteena on yhteisten sääntöjen kattama ala.

61. Vastaajina olevat jäsenvaltiot puolestaan vastaavat tietyin eroavaisuuksin, joihin palaan myöhemmin, lähinnä,

- että komissio ei ole eritellyt täsmällisesti, kuten sen olisi pitänyt, minkä yhteisön oikeussääntöjen kanssa riidanalaiset sopimukset ovat ristiriidassa;

- että perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdassa annetaan neuvostolle laajaa harkintavaltaa päättää, "annetaanko meri- ja lentoliikennettä koskevia aiheellisia säännöksiä sekä missä laajuudessa ja mitä menettelyä noudattaen niitä annetaan", ja että tätä harkintavaltaa käyttäessään se on harkitusti välttänyt erityisten säännösten antamista kolmannen maan lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön markkinoille ja jäsenvaltioiden lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön ulkopuolisille markkinoille. Tällaiset seikat kuuluvat siis edelleen jäsenvaltioiden toimivaltaan, eikä niitä voida implisiittisesti siirtää yhteisön toimivallan piiriin;

- että yhteisön lainsäädännössä ei säädetä lentoliikenteen alan täydellisestä yhdenmukaistamisesta, joten on vielä useita muitakin seikkoja kuin kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien pääsy yhteisön markkinoille, joita ei säännellä yhteisön tasolla;

- että myöskään tästä syystä ei voi olla mitään ristiriitaa riidanalaisten sopimusten ja lentoliikennettä koskevan yhteisön lainsäädännön välillä;

- että riidanalaisilla sopimuksilla ei missään tapauksessa tehdä olennaisia muutoksia aikaisemmin voimassa olleisiin kahdenvälisiin sopimuksiin, jotka tehtiin ennen niiden johdetun oikeuden säännösten antamista, joihin komissio vetoaa, ja useissa tapauksissa jopa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa tai asianomaisten jäsenvaltioiden liittymistä yhteisöön; tästä seuraa, että vaikka kyseisten sopimusten määräykset olisivatkin ristiriidassa yhteisön oikeussääntöjen kanssa, ne kuuluisivat kuitenkin perustamissopimuksen 234 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisen poikkeuksen piiriin.

Oikeudellinen arviointi

62. Jätän hetkeksi sivuun viimeksi esitetyn kysymyksen perustamissopimuksen 234 artiklan mahdollisesta soveltamisesta palatakseni siihen jäljempänä (109 kohta ja sitä seuraavat kohdat), sillä nyt tarkasteltavan kanneperusteen arvioimiseksi on ensin tutkittava ERTA-oikeuskäytännön ulottuvuutta ja merkitystä. Vasta tämän tarkastelun jälkeen kyetään ratkaisemaan, voivatko riidanalaiset sopimukset vaikuttaa kyseisessä oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla yhteisön lainsäätäjän antamiin yhteisiin oikeussääntöihin ja missä määrin ne saattavat niihin vaikuttaa.

a) Yleistä

63. Kuten tunnettua, ERTA-tuomio merkitsi perustavanlaatuista askelta yhteisön toimivaltaa ulkosuhteissa koskeneen määritelmän kannalta. Kuten olen edellä useaan kertaan todennut, siinä vahvistettiin erityisesti periaate, jonka mukaan tällainen toimivalta ei ole olemassa yksinomaan niissä tapauksissa, joista perustamissopimuksessa on nimenomaisesti määrätty, vaan se voidaan myös implisiittisesti päätellä yhteisölle annetun sisäisen toimivallan perusteella, koska "perustamissopimuksen määräysten toteuttamisessa ei voida erottaa yhteisön sisäisten toimenpiteiden järjestelmää ulkosuhteita koskevien toimenpiteiden järjestelmästä".

64. Yhteisöjen tuomioistuin on kehittänyt tätä periaatetta erityisesti yhteismarkkinoiden yhtenäisyyden suojelemiseksi ja yhteisön oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen takaamiseksi ja täsmentänyt, että mikäli yhteisö on tosiasiallisesti käyttänyt omaa sisäistä toimivaltaansa ja siis antanut yhteisiä oikeussääntöjä, sen rinnakkaisesta ulkoisesta toimivallasta on tullut yksinomaista, jolloin jäsenvaltiot menettävät oikeuden sopia "kolmansien valtioiden kanssa näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden sisältöä muuttavista velvoitteista. Sitä mukaa kuin näitä yhteisiä sääntöjä otetaan käyttöön, yhteisö yksin voi ottaa vastuulleen ja panna täytäntöön sitoumukset, joista on sovittu kolmansien valtioiden suhteen ja jotka vaikuttavat yhteisön oikeusjärjestyksen soveltamisalaan kokonaisuudessaan". Toistettakoon, että tällä pyritään estämään "yhteisön yleisen edun puolustamiseksi" se, että yhteisön toiminnan yhtenäisyys voitaisiin vaarantaa sisäisten toimien ja ulkosuhteissa niiden perusteella toteutettavien toimien välisen epäyhdenmukaisuuden vuoksi. Mikäli näet jäsenvaltiot voisivat pidättää itsellään "rinnakkaisen toimivallan pyrkiäkseen erikseen turvaamaan omat intressinsä ulkosuhteissa" ja "suhteissaan kolmansiin valtioihin omaksua yhteisön aikomasta kannasta eroavia kantoja, vääristettäisiin yhteisön toimielinrakennetta, vaarannettaisiin luottamussuhteet yhteisössä ja estettäisiin yhteisöä täyttämästä tehtäväänsä yhteisen edun puolustamisessa".

65. Tämän oikeuskäytännön merkitystä ja ulottuvuutta on sittemmin vahvistettu ja selvennetty tarkemmin useissa yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuissa. Niistä on mainittava erityisesti hyvin tunnettu lausunto 1/94, jossa täsmennetään, että "edes liikenteen alalla yhteisön yksinomainen ulkoinen toimivalta ei sinänsä johdu yhteisön toimivallasta antaa sääntöjä sisäisellä tasolla. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on ERTA-tuomiossa korostanut - - , jäsenvaltiot - toimivatpa ne yksin tai yhdessä - menettävät oikeutensa sopia velvoitteista kolmansien maiden suhteen sitä mukaa kuin yhteisiä sääntöjä, joihin nämä velvoitteet voivat vaikuttaa, otetaan käyttöön. Vain siltä osin kuin sisäisesti otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä, yhteisön ulkoinen toimivalta tulee yksinomaiseksi".

66. Nyt käsiteltävien asioiden osalta on erityisesti korostettava, että tässä oikeuskäytännössä on aina täsmennetty, että yhteisten oikeussääntöjen antamisen jälkeen jäsenvaltiot menettävät oikeuden sopia kolmansien maiden kanssa "velvoitteista, jotka vaikuttavat" näihin oikeussääntöihin, tai samaisessa ERTA-tuomiossa käytetyn toisen ilmaisun mukaan "näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden sisältöä muuttavista velvoitteista". Nyt käsiteltävien asioiden asianosaisten välinen väittely on keskittynyt juuri siihen, millaisia "vaikutuksia" kansainvälisillä velvoitteilla ERTA-oikeuskäytännön mukaan pitäisi olla yhteisiin oikeussääntöihin. Ensinnäkin jäsenvaltiot katsovat, että kyseisestä oikeuskäytännöstä seuraa niille ainoastaan kielto sopia kansainvälisistä velvoitteista, jotka ovat jollain tavoin ainakin potentiaalisessa ristiriidassa yhteisten oikeussääntöjen kanssa; toisaalta komissio katsoo, että kiellon kannalta ei ole tarpeen, että yhteiset säännöt ja kansainväliset velvoitteet ovat ristiriidassa, koska riittää, että nämä velvoitteet kuuluvat yhteisten sääntöjen kattamaan alaan.

67. Olen puolestani komission kanssa samaa mieltä siitä, että ERTA-oikeuskäytännössä ei yksinomaan katsota, että jäsenvaltiot eivät voi sopia yhteisten oikeussääntöjen kanssa ristiriidassa olevista kansainvälisistä velvoitteista, varsinkin kun tällainen toiminta merkitsisi erillistä yhteisön oikeuden rikkomista, joka olisi sanktioitavissa myös ERTA-oikeuskäytännöstä riippumatta. Viimeksi mainitussa oikeuskäytännössä sen sijaan määrätään selkeästi siitä, että jäsenvaltiot eivät saa sopia edes velvoitteista, jotka vain saattavat vaikuttaa yhteisiin oikeussääntöihin. Samalla tavoin todetaan, mikäli mahdollista vielä yksiselitteisemmin, muissa merkittävissä ennakkotapauksissa. Mainitsen tässä yhteydessä ainoastaan lausunnon 2/91, johon komissio on niin ikään viitannut ja jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi yhteisöllä olevan yksinomainen toimivalta sitoutua Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksen tiettyjen määräysten mukaisiin velvoitteisiin jo sen vuoksi, että yleissopimus koski alaa, jota jo suureksi osaksi säänneltiin yhteisön direktiiveillä, "vaikka ei [olisikaan] olemassa mitään ristiriitaa yleissopimuksen määräysten ja - - direktiivien säännösten välillä".

68. Tämän jälkeen on kuitenkin vielä selvitettävä, milloin ja millä edellytyksillä jäsenvaltioiden tekemä sopimus on omiaan vaikuttamaan yhteisiin oikeussääntöihin. Tältä osin on jälleen kerran pidettävä lähtökohtana ERTA-tuomiota. Kuten edellä on todettu, yhteisöjen tuomioistuin on todennut kyseisessä tuomiossa yhteisöllä olevan yksinomainen toimivalta päättää kansainvälisessä tieliikenteessä käytettävien ajoneuvojen miehistöjen työstä tehtävästä Euroopan sopimuksesta (ERTA) jo yksistään sen vuoksi, että "ERTAn sisältö kuuluu asetuksen (ETY) N:o 543/69 soveltamisalaan". Tämä johtui juuri siitä, että mikäli jäsenvaltiot olisivat tehneet sopimuksen, jonka kohteena olisi ollut ala, jota jo säänneltiin yhteisön tasolla, se olisi jo sellaisenaan voinut vaikuttaa asetukseen N:o 543/69.

69. Samaa näkemystä on noudatettu yhteisöjen tuomioistuimen myöhemmissä ratkaisuissa. Edellä esimerkiksi totesin, että yhteisöjen tuomioistuin totesi lausunnossa 2/91 yhteisöllä olevan yksinomainen toimivalta sitoutua ILO:n yleissopimuksen tiettyjen määräysten mukaisiin velvoitteisiin, koska ne kuuluivat alaan, jota jo suurelta osin kattoivat yhteisön säännöt, ja tästä syystä ne olivat "luonteeltaan sellaisia, että ne vaikuttavat näillä direktiiveillä annettuihin yhteisön sääntöihin". Yhteisöjen tuomioistuin on samoin lausunnossa 1/94 todennut näin: " - - jos yhteisö on sisällyttänyt sisäisiin lainsäädäntötoimiinsa kolmansien maiden kansalaisten kohtelua koskevia lausekkeita tai on antanut toimielimilleen nimenomaisesti valtuudet neuvotella kolmansien maiden kanssa, sillä on yksinomainen ulkoinen toimivalta näiden toimien kattamalla alalla. Tämä pätee joka tapauksessa - myös sellaisen nimenomaisen lausekkeen puuttuessa, jolla toimielimet valtuutetaan neuvottelemaan kolmansien maiden kanssa - myös silloin, kun yhteisö on täydellisesti yhdenmukaistanut säännöt, jotka koskevat itsenäiseen ammattiin ryhtymistä, sillä se, että jäsenvaltioilla säilyisi oikeus neuvotella kolmansien maiden kanssa, voisi vaikuttaa näin annettuihin yhteisön sääntöihin edellä mainitussa ERTA-tuomiossa tarkoitetulla tavalla." Vastaavasti ratkaistessaan sitä, oliko yhteisöllä yksinomainen toimivalta osallistua OECD:n neuvoston korjattuun kolmanteen päätökseen kansallisesta kohtelusta, yhteisöjen tuomioistuin arvioi lausunnossa 2/92 yksinomaan sitä, oliko "kolmannen päätöksen soveltamisalalla jo annettu sisäisiä säädöksiä ulkomaisessa määräysvallassa olevien yritysten kohtelusta tai säädöksiä antaen yhteisön toimielimille toimivallan neuvotella kolmansien maiden kanssa tai säädöksiä, joilla yhdenmukaistetaan säännökset itsenäisestä ammatinharjoittamisesta eri jäsenmaissa".

70. Kuten huomataan, yhteisöjen tuomioistuin ei ole näissä ennakkotapauksissa pysähtynyt arvioimaan sitä, olisiko olemassa erityisiä syitä, joiden vuoksi kansainvälisten sitoumusten tekeminen voisi todellisuudessa vaikuttaa jollain tavoin yhteisön oikeussääntöihin. Sen poissulkemiseksi, että jäsenvaltiot voisivat tehdä tällaisia sitoumuksia, yhteisöjen tuomioistuin on sitä vastoin pitänyt riittävänä sitä, toistaakseni sen itsensä käyttämät ilmaisut, että ne "kuuluvat yhteisön oikeussäännöillä jo säänneltyyn alaan", "liittyvät yhteisön säädöksillä jo suureksi osaksi säänneltyyn alaan", "vastaavat edellä mainittuja säädöksiä" tai että "sopimusten kohteena oleva ala on jo sisäisen lainsäädännön sääntelemä". Tämä johtuu siis siitä, että jo "se, että jäsenvaltioilla säilyisi oikeus neuvotella [näillä samoilla aloilla] kolmansien maiden kanssa, voisi vaikuttaa näin annettuihin yhteisön sääntöihin edellä mainitussa ERTA-tuomiossa tarkoitetulla tavalla" (lausunto 1/94), riippumatta neuvottelujen kohteena olevien sopimusten sisällöstä ja siitä, ovatko ne mahdollisesti ristiriidassa yhteisten oikeussääntöjen kanssa.

71. Edellä esitetystä on siis pääteltävä, että jäsenvaltiot eivät lähtökohtaisesti missään tapauksessa voi tehdä kansainvälisiä sopimuksia niillä aloilla, joilla on annettu yhteisiä oikeussääntöjä, edes siinä tapauksessa, että sopimukset ovat täysin kyseisten oikeussääntöjen mukaisia, koska "kaikki yhteisön toimielinten ulkopuolella tehdyt aloitteet" ovat "yhteismarkkinoiden yhtenäisyyden ja yhteisön oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen vastaisia". Ymmärrän, että tällainen päätelmä saattaa joistakuista vaikuttaa ja on vaikuttanutkin liian jäykältä ja jopa liian muodolliselta; en kuitenkaan ymmärrä, miten voitaisiin järkevällä ja uskottavalla tavalla supistaa sen ulottuvuutta aiheuttamatta vahinkoa periaatteiden ja järjestelmän johdonmukaisuudelle ja ennen kaikkea yhteisten toimenpiteiden yhtenäisyyttä ja yhdenmukaisuutta koskevalle perustavanlaatuiselle vaatimukselle, johon yhteisöjen tuomioistuin on tukeutunut omassa asiaa koskevassa oikeuskäytännössään, kuten on jo todettukin.

72. Mikäli tässä näkemyksessä pysytään, on kuitenkin johdonmukaisesti tehtävä muitakin päätelmiä tästä oikeuskäytännöstä. On ennen kaikkea katsottava, että niillä aloilla, joilla on annettu yhteisiä sääntöjä, jäsenvaltiot eivät voi tehdä kansainvälisiä sopimuksia, vaikka niiden sanamuoto olisi täysin sama kuin yhteisten oikeussääntöjen tai niissä viitattaisiin yhteisiin oikeussääntöihin. Samanlaisten sopimusten tekeminen voisi näet vaarantaa yhteisön oikeuden yhtenäisen soveltamisen kahdellakin eri tavalla: ensinnäkin sen vuoksi, että yhteisten oikeussääntöjen toistaminen sopimuksissa ei merkitsisi takeita siitä, kuten komissiokin huomauttaa, että kyseisiä oikeussääntöjä myöhemmin todella sovelletaan yhdenmukaisella tavalla, ja varsinkaan siitä, että niihin sisäisesti mahdollisesti tehtävät muutokset siirretään täysimääräisesti ja oikea-aikaisesti sopimuksiin, ja toiseksi sen vuoksi, että tämä toistaminen koskisi kuitenkin yhteisten oikeussääntöjen luonteen ja oikeudellisen järjestelmän muuttamista, mihin liittyisi myös voimakas ja konkreettinen vaara siitä, että ne eivät enää kuuluisi yhteisöjen tuomioistuimen perustamissopimuksen nojalla harjoittaman valvonnan piiriin.

73. Mainituista oikeuskäytännön viitteistä on johdettavissa toinenkin seuraus, jolla on erityistä merkitystä nyt käsiteltävien asioiden kannalta. On katsottava, että jäsenvaltiot eivät voi tehdä kansainvälisiä sitoumuksia sellaisella alalla, jota säännellään yhteisillä oikeussäännöillä, eivät edes niiden mahdollisten ristiriitojen poistamiseksi, joita näiden oikeussääntöjen ja niiden ennen kyseisten oikeussääntöjen antamista tekemien sopimusten välillä on. Edes vaatimus taata yhteisön oikeuden täysimääräinen ja asianmukainen soveltaminenkaan ei näet voi olla hyväksyttävä peruste jäsenvaltioiden erilliselle toimenpiteelle, koska tällainen toimenpide saattaisi myös "vaikuttaa" yhteisiin oikeussääntöihin ja aiheuttaa vahinkoa yhteismarkkinoiden yhtenäisyydelle ja yhteisön oikeuden yhdenmukaiselle soveltamiselle.

74. Vastaavanlaisissa tapauksissa juuri yhteisön, joka on saanut yksinomaisen toimivallan kyseisellä alalla yhteisten oikeussääntöjen antamisen jälkeen ja jolla siis yksin on valtuudet neuvotella ja tehdä sopimuksia, joilla pyritään mukauttamaan jäsenvaltioiden aiemmin tekemät sopimukset näihin oikeussääntöihin, on lähtökohtaisesti täytettävä tämä edellytys. Mikäli myöhemmin ilmenee, että yhteisö ei sisäisistä tai ulkoisista syistä kykene tekemään samanlaisia sopimuksia suoraan, edellytetään perustamissopimuksen periaatteiden ja 5 artiklan mukaan yhteistyötä yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä, jotta jäsenvaltiot voivat muuttaa olemassa olevat sopimukset yhteisön intressien mukaisiksi ja niitä noudattaen. Jäsenvaltioiden pitää mielestäni tässä yhteydessä ennen kaikkea kääntyä yhteisön toimielinten puoleen saadakseen, mikäli mahdollista, luvan neuvotella itse tarvittavista muutoksista mahdollisesti yhteisön tasolla sovittujen toimintalinjojen ja yksityiskohtien mukaisesti. Mikäli vaikeudet jatkuvat, niiden pitää jatkaa tällä tasolla sopivimman ratkaisun etsimistä sen varmistamiseksi, että mainittuja periaatteita noudatetaan mahdollisimman tarkoin, ja työskennellä taas kerran tiiviissä yhteistyössä yhteisön toimielinten kanssa ja toimia siinä yhteydessä yhdessä sopimuspuolia kohtaan. Kuten neuvosto on itsekin todennut vuoden 1993 päätelmissään, niiden pitäisi joka tapauksessa ottaa huomioon yhteisön oikeudessa asetetut velvoitteet ja hankkia tietoa muiden jäsenvaltioiden intresseistä. Myös yhteisön toimielinten pitäisi tietenkin omasta puolestaan tarjota jäsenvaltioille yhteistyötä asianmukaisten ratkaisujen etsimisessä ja auttaa niitä mahdollisuuksien mukaan myös neuvottelujen aikana.

75. Tämän jälkeen on vielä huomautettava siitä, että tähän mennessä esitettyjen vaihtoehtojen eli kahden äärivaihtoehdon, joita ovat varmasti yhteisten oikeussääntöjen kanssa ristiriidassa olevat sopimukset (jotka ovat joka tapauksessa lainvastaisia) ja yhteisten oikeussääntöjen kohteena olevaa alaa koskevat sopimukset (jotka ovat ERTA-oikeuskäytännön perusteella varmasti lainvastaisia), välillä on laaja sellaisten sopimusten muodostama välialue, jotka eivät kuulu mainittuihin vaihtoehtoihin, mutta joita tämä oikeuskäytäntö kuitenkin koskee, koska ne saattavat vaikuttaa yhteisiin oikeussääntöihin. En pyri tässä vaiheessa määrittelemään tätä aluetta, koska se olisi vaikeaa, vaan viittaan tältä osin ainoastaan esimerkinomaisesti sopimuksiin, jotka koskevat yhteisillä oikeussäännöillä säännellyille aloille läheisiä seikkoja, tai sopimuksiin, jotka siitä huolimatta, että ne koskevat alaa, joka on suureksi osaksi tällaisten oikeussääntöjen sääntelemä, liittyvät kuitenkin sellaisiin seikkoihin, joista ei ole annettu säännöksiä (tai niitä ei ole vielä annettu). Näissä tapauksissa sopimuksen mahdollista vaikutusta yhteisiin oikeussääntöihin on arvioitava siten, että kunkin tapauksen erityispiirteet otetaan huomioon; on siis kussakin tapauksessa arvioitava, onko sopimus käytännössä joiltain osin ristiriidassa yhteisten oikeussääntöjen kanssa tai voiko se jollain tavoin vaikuttaa niiden asianmukaiseen soveltamiseen tai muuttaa niiden sisältöä.

76. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta todettakoon, että tällainen arviointi on tehtävä erityisesti niissä tapauksissa, joissa yhteisön sisäisistä asioista annetuilla yhteisön oikeussäännöillä säännellään yksinomaan sitä, miten yhteisön oikeussubjektit harjoittavat tiettyä toimintaa yhteisön sisällä, kun taas kansainvälisillä sopimuksilla määrätään siitä, miten yhteisön oikeussubjektit harjoittavat samaa toimintaa kolmansissa maissa tai miten kolmansien maiden oikeussubjektit harjoittavat kyseistä toimintaa yhteisössä. Näissä tapauksissa sopimukset koskevat muita kuin yhteisön tasolla säänneltyjä tilanteita, eikä siis voida olettaa, että ne vaikuttaisivat automaattisesti yhteisiin oikeussääntöihin. Koska nämä alueet liittyvät kuitenkin ilmiselvästi toisiinsa, on tehtävä tarkka tutkimus sen ratkaisemiseksi, voivatko sopimusmääräykset vaikuttaa yhteisten oikeussääntöjen asianmukaiseen soveltamiseen tai muuttaa niiden ulottuvuutta tai jopa olla ristiriidassa niiden kanssa. Mikäli näin on, on näet tietenkin pääteltävä, että sopimukset saattavat vaikuttaa yhteisiin oikeussääntöihin ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.

77. On kuitenkin huomattava, että tällaisen vaikutuksen toteennäyttämiseksi ei ole riittävää viitata yleisiin taloudellisiin vaikutuksiin, joita sopimuksilla saattaisi olla sisämarkkinoiden toimintaan; sen sijaan on ilmoitettava täsmällisesti ne yhteisön lainsäädännön kohdat, joita kyseiset sopimukset saattaisivat vaarantaa. Esimerkkinä tästä on nimenomaan open sky -sopimusten osalta lausunto 1/94, jossa oli kyseessä sellaisella alalla annettu yhteisön lainsäädäntö, jolla ei säännelty myös ulkosuhteita; tässä asiassa käsiteltiin nimenomaan jäsenvaltioiden toimivaltaa tehdä sopimuksia, jotka saattaisivat vaikuttaa tähän lainsäädäntöön. Siinä tilanteessa komissio väitti, että valtion toimivallan pitäisi olla poissuljettua jo sen vuoksi, että "vapaus antaa jäsenvaltioiden harjoittaa ulkopolitiikkaa kolmansien maiden kanssa tehtävien kahdenvälisten sopimusten muodossa väistämättä johtaa palvelukaupan vääristymiseen ja sisämarkkinoiden asteittaiseen heikentymiseen". Tämän perustelun ei kuitenkaan katsottu riittävän sellaisen päätelmän tekemiseksi, että jäsenvaltioilla ei ole oikeutta tehdä kyseistä alaa koskevia sopimuksia. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tältä osin ei riittänyt komission esittämä yleinen vääristymien aiheutumista koskeva vaara, koska tällaiset vääristymät olisi helposti voitu välttää muulla tavoin; yhteisöjen tuomioistuin huomauttaa erityisesti, että "mikään perustamissopimuksessa ei estä toimielimiä järjestämästä antamissaan yhteisissä säännöissä yhteisiä toimia suhteessa kolmansiin maihin tai määräämästä jäsenvaltioiden määrätynlaisesta käyttäytymisestä ulkosuhteissa".

b) Riidanalaisten sopimusten vaikutusta yhteisön lainsäädäntöön koskeva erityinen arviointi

78. Tämän jälkeen tutkin yhteisön lainsäädäntöä, johon riidanalaiset sopimukset komission mielestä vaikuttavat, ja arvioin edellä esitettyjen periaatteiden perusteella, onko tällainen vaikutus todellisuudessa olemassa ja onko sopimukset siis tehty yksinomaista toimivaltaa loukaten.

79. On lisäksi tehtävä vielä kaksi lyhyttä alustavaa täsmennystä. Ensinnäkin on mielestäni erittäin tärkeää huomauttaa, että tutkimuksen kohteena ovat yksinomaan riidanalaisilla sopimuksilla tehtyjen muutosten aiheuttamat ongelmat. Voitaisiin teoriassa jäljempänä (110 kohta ja sitä seuraavat kohdat) esitetyistä syistä käsitellä myös aikaisemmin voimassa olleiden sopimusten sellaisten määräysten mahdollista vaikutusta, joita ei ole muutettu myöhemmillä sopimuksilla, mutta mielestäni nämä määräykset eivät todellisuudessa voi aiheuttaa ongelmia, vaikka tästä on esitetty muunkinlaisia näkemyksiä.

80. On vielä muistettava, että komissio on pannut nyt käsiteltävät asiat vireille sen vuoksi, että joidenkin jäsenvaltioiden todettaisiin jättäneen noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ja esitettävä yhteisöjen tuomioistuimelle tarpeelliset seikat, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta". Tässä tapauksessa olisi siis selvitettävä, onko komissio esittänyt riittävää näyttöä siitä, että yhteisön ulkoista toimivaltaa on loukattu väitetyllä tavalla.

i) Vaikutus asetuksiin N:o 2407/92 ja N:o 2408/92

81. Komissio väittää ensinnäkin, että riidanalaiset sopimukset ovat asetusten N:o 2407/92 ja N:o 2408/92 kanssa yhteensopimattomia. Ensin mainittu koskee toimilupien antamista lentoliikenteen harjoittajille ja jälkimmäinen yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsyä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille. Komission mukaan kyseisissä asetuksissa yksilöidään tyhjentävästi pääsyä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille koskevat ehdot, jotka koskevat siis kaikkia, sekä yhteisön että kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajia. Sen mielestä yhteensopimattomuus johtuu siis siitä, että riidanalaisissa sopimuksissa määrätään viidennen vapauden oikeuksien vaihdosta ja annetaan juuri kyseisten seitsemän sopimuksen yhteisvaikutuksesta oikeus lentää yhteisön sisäisillä reiteillä myös sellaisille yhdysvaltalaisille lentoliikenteen harjoittajille, jotka eivät täytä asetuksen N:o 2407/92 mukaisia vaatimuksia. Tästä syystä riidanalaisten sopimusten tekeminen siis vaikuttaa kyseisiin kahteen yhteisön asetukseen.

82. Minusta väite perustuu kuitenkin kyseisten kahden asetuksen epätäsmälliseen tulkintaan. Kuten vastaajina olevat hallitukset ovat korostaneet, neuvosto on antaessaan kyseiset asetukset päättänyt perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdan nojalla pelkästään siitä, että yhteisön lentoliikenteen harjoittajille taataan pääsy yhteisön sisäisille reiteille, mutta kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien osalta ei ole otettu kantaa. Asetuksessa N:o 2408/92 säädetään nimittäin, että "jäsenvaltioiden on sallittava yhteisössä toimivien lentoliikenteen harjoittajien käyttää liikenneoikeuksia yhteisön sisäisillä reiteillä" (3 artiklan 1 kohta), ja täsmennetään, että "yhteisön lentoliikenteen harjoittajalla [tarkoitetaan] lentoliikenteen harjoittajaa, jolla on voimassaoleva toimilupa, jonka jäsenvaltio on antanut - - asetuksen (ETY) N:o 2407/92 mukaisesti" (2 artiklan b kohta). Asetuksen N:o 2408/92 minkään säännöksen perusteella ei siis voida päätellä, että sillä haluttaisiin säännellä myös yhteisön sisäisten liikenneoikeuksien antamista muille kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajille (tai varsinkaan kieltää sitä) eli lentoliikenteen harjoittajille, joilla ei ole asetuksessa N:o 2407/92 tarkoitettua toimilupaa. Jäsenvaltioiden mahdollisuutta antaa kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajille lupa päästä yhteisön sisäisille reiteille ei siis ole millään tavoin rajoitettu asetuksella N:o 2408/92, kuten sitä ei ole myöskään rajoitettu asetuksella N:o 2407/92, jossa yksinomaan vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat antaa toimilupia yhteisöön sijoittautuneille lentoliikenteen harjoittajille ja pitää ne voimassa.

83. Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisten sopimusten ja asetusten N:o 2407/92 ja N:o 2408/92 ei voida katsoa olevan ristiriidassa komission väittämällä tavalla, koska niillä säännellään erilaisia tilanteita. Tästä huolimatta on pohdittava edellä esitetyn valossa, voisivatko valtioiden riidanalaisilla sopimuksilla antamat sitoumukset vaikuttaa mainittuihin kahteen asetukseen siinä mielessä, että ne vaikuttaisivat niiden asianmukaiseen soveltamiseen tai muuttaisivat niiden sisältöä. Korostettakoon kuitenkin erillään siitä, mitä jäljempänä esitetään kyseisistä sopimuksista väitteiden mukaan aiheutuvista kilpailunvääristymistä ja syrjinnästä, että komissio ei ole esittänyt mitään todisteita osoittaakseen, että tällaista mahdollisesti tapahtuu tässä tapauksessa, kuten sen olisi pitänyt. Tämän ensimmäisen seikan osalta ei siis ole näytetty toteen, että sopimukset voisivat vaikuttaa ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla asetusten N:o 2407/92 ja N:o 2408/92 säännöksiin.

84. Huomautettakoon vielä, koska komissio viittaa tähän kysymykseen, että päätelmäni olisi saattanut olla erilainen, mikäli kyseisissä sopimuksissa olisi määrätty edellytyksistä, joiden täyttyessä voidaan antaa toimilupia yhteisöön sijoittautuneille lentoliikenteen harjoittajille ja pitää ne voimassa, koska nämä edellytykset on vahvistettu yhteisön tasolla asetuksen N:o 2407/92 4 artiklassa "sanotun rajoittamatta niiden sopimusten ja yleissopimusten soveltamista, joiden sopijapuolena yhteisö on". Koska riidanalaisissa sopimuksissa ei ole kuitenkaan määrätty mitään tältä osin, ei mielestäni voida myöskään tämän seikan osalta todeta kyseisten sopimusten vaikuttavan asetuksen N:o 2407/92 säännöksiin.

ii) Vaikutus yhteismarkkinoiden normaaliin toimintaan

85. Kuten edellä on korostettu, komissio väittää toiseksi, että riidanalaisilla sopimuksilla on annettu sopimuspuolina oleville jäsenvaltioille (varsinkin liikenneoikeuksien osalta) erityisiä etuja, joista väistämättä seuraa kilpailunvääristymiä ja syrjintää, jotka saattavat kyseenalaistaa jo sisämarkkinoiden käsitteenkin. Komissio katsoo lisäksi, että sisämarkkinoiden kilpailun tasapainoa on häiritty sillä, että riidanalaisilla sopimuksilla annetaan pääsy yhteisön sisäisille reiteille sellaisille yhdysvaltalaisille lentoliikenteen harjoittajille, joita eivät koske kaikki yhteisön lentoliikenteen harjoittajille asetetut säännöt.

86. On kuitenkin heti huomautettava, että komissio nojautuu mainituissa väitteissä hyvin yleisiin perusteluihin selventämättä täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti, mitä tällainen väitetty syrjintä ja väitetyt kilpailunvääristymät sisältävät ja mitkä ovat ne yhteisön velvoitteet, joilta yhdysvaltalaiset lentoliikenteen harjoittajat välttyvät riidanalaisten sopimusten ansiosta. Kanteet voitaisiin siis hylätä nyt tarkasteltavan seikan osalta jo sen vuoksi, että komissio ei ole näyttänyt näitä seikkoja toteen.

87. Tästä riippumatta vaikuttaa siltä, että komissio loppujen lopuksi ainoastaan esittää uudelleen ne perustelut, jotka yhteisöjen tuomioistuimelle on esitetty jo lausunnon 1/94 yhteydessä ja jotka yhteisöjen tuomioistuin tuolloin hylkäsi. Kuten olen todennut, myös tuolloin komissio väitti osoittaakseen yhteisöllä olevan yksinomainen toimivalta GATS-sopimuksen tekemiseen esimerkiksi, että "vapaus antaa jäsenvaltioiden harjoittaa ulkopolitiikkaa kolmansien maiden kanssa tehtävien kahdenvälisten sopimusten muodossa väistämättä johtaa palvelukaupan vääristymiseen ja sisämarkkinoiden asteittaiseen heikentymiseen. Komission mukaan matkailija aloittaa lentomatkansa sellaisen jäsenvaltion lentokentältä, joka on tehnyt kolmannen maan ja sen lentoyhtiön kanssa "open skies" -tyyppisen kahdenvälisen sopimuksen, joka mahdollistaa paremman laatu-hinta-suhteen tarjoamisen liikenteen alalla". Kuten edellä on todettu, yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi kuitenkin tämän perustelun ja katsoi, että tähän oli "riittävää vastata, että mikään perustamissopimuksessa ei estä toimielimiä järjestämästä antamissaan yhteisissä säännöissä yhteisiä toimia suhteessa kolmansiin maihin tai määräämästä jäsenvaltioiden määrätynlaisesta käyttäytymisestä ulkosuhteissa". Koska ei ole annettu yhteisön lainsäädäntöä, jolla säänneltäisiin suhteita kolmansiin maihin tietyllä alalla, ne erot, joita saattaisi mahdollisesti aiheutua jäsenvaltioiden tässä tarkoituksessa tekemistä erilaisista kansainvälisistä sopimuksista, ja ne taloudelliset vaikutukset, joita siitä saattaisi aiheutua sisämarkkinoille, eivät sellaisenaan ole riittäviä syitä katsoa, että jäsenvaltioilla ei ole oikeutta tehdä tällaisia sopimuksia.

88. Näin ollen myös tämä komission perustelu on mielestäni hylättävä.

iii) Vaikutus asetukseen N:o 2409/92

89. Komissio väittää edelleen, että riidanalaisilla sopimuksilla tehdyt muutokset ovat koskeneet myös yhteisön sisäisillä reiteillä sovellettavia hintoja eli alaa, joka sittemmin on siirtynyt yhteisön yksinomaisen toimivallan piiriin, koska jo ennen kyseisten sopimusten tekemistä alaa säänneltiin yhteisön sisällä erityissäännöksin, jotka koskivat myös kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajia. Kantaja korostaa tarkemmin sanoen sitä, että asetuksella N:o 2409/92 vahvistetaan edellytykset, joiden on täytyttävä, ja menettelyt, joita on noudatettava, vahvistettaessa kuljetus- ja rahtimaksuja lentoliikennepalveluista, jotka liittyvät yhteisön koko alueella suoritettuihin kuljetuksiin, ja että vaikka sitä ei sovelleta muiden kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajien kuljetus- ja rahtimaksuihin (1 artiklan 2 kohdan a alakohta), sen 1 artiklan 3 kohdassa säädetään kuitenkin, että "ainoastaan yhteisössä toimivilla lentoliikenteen harjoittajilla on oikeus ottaa käyttöön uusia tuotteita tai samanlaisista tuotteista jo veloitettuja hintoja alempia hintoja", joten siinä vahvistetaan, vaikkakin välillisesti, vastaava kielto kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajille.

90. Vastaajina olevat hallitukset vastaavat lähinnä, että riidanalaisten sopimusten määräykset eivät ole ristiriidassa mainitun asetuksen N:o 2409/92 1 artiklan 3 kohdan kanssa; jotkin niistä korostavat joka tapauksessa, että juuri kaikkien tätä koskevien epäilysten poistamiseksi Yhdysvaltojen kanssa tehtyihin sopimuksiin lisättiin lauseke, jossa edellytetään kaikkien sopimuspuolten noudattavan kyseistä säännöstä yhteisön sisäisillä reiteillä veloitettavien hintojen osalta.

91. Minä puolestani huomautan heti aluksi, että kun asetuksen N:o 2409/92 1 artiklan 3 kohdassa rajoitetaan nimenomaisesti oikeus ottaa yhteisössä käyttöön "samanlaisista tuotteista jo veloitettuja hintoja alempia hintoja" ainoastaan yhteisössä toimiviin lentoliikenteen harjoittajiin, siinä välillisesti mutta yksiselitteisesti evätään tämä oikeus muilta kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajilta, joten niitä kielletään ottamasta käyttöön tällaisia hintoja. Komissio on siis oikeassa väittäessään, että kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien hinnoitteluvapautta yhteisön sisällä on tällä tavoin rajoitettu merkittävästi ja että rajoitus johtuu yhteisön lainsäädännöstä, joka ulottuu sellaisiin seikkoihin, joita on perinteisesti säännelty lentoliikennettä koskevilla kahdenvälisillä sopimuksilla.

92. Edellä esitetyn näkemyksen mukaisesti tällaisen säännöstön käyttöön ottamisesta seuraa siis yhteisön yksinomaisen toimivallan syntyminen säännöstön kattamalla alalla. Kuten edellä on esitetty, lausunnossa 1/94 todettiin, että "jos yhteisö on sisällyttänyt sisäisiin lainsäädäntötoimiinsa kolmansien maiden kansalaisten kohtelua koskevia lausekkeita - - , sillä on yksinomainen ulkoinen toimivalta näiden toimien kattamalla alalla". Vaikka siis yhteisön tasolla ei ole annettu tyhjentävää säännöstöä kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien soveltamista hinnoista, tällaisten lentoliikenteen harjoittajien hinnoitteluvapaudelle asetetun rajoituksen pitäisi mielestäni merkitä sitä, että nämä kysymykset kuuluvat yhteisön ulkoiseen toimivaltaan, mikäli halutaan tehdä ne ankarat päätelmät, joita ERTA-oikeuskäytännössä edellä tarkastelluin tavoin edellytetään. Tästä seuraa, että sen jälkeen kun asetus N:o 2409/92 annettiin, jäsenvaltiot eivät ole enää saaneet tehdä kansainvälisiä sitoumuksia lentoliikenteen hinnoista, joita muut kuin yhteisön lentoliikenteen harjoittajat soveltavat yhteisön sisällä, sillä muuten vaikutetaan asetuksen ulottuvuuteen.

93. Tässä tapauksessa on kuitenkin käynyt juuri näin, koska kaikilla riidanalaisilla sopimuksilla on muutettu esitetyllä tavalla aikaisemmin voimassa olleiden kahdenvälisten sopimusten hinnoittelua koskevaa järjestelyä pääosin yhtäläisin perustein. Muutokset on tehty määriltään ja teknisiltä toteuttamistavoiltaan eri tavoin (esimerkiksi aikaisemmin voimassa olleet määräykset on joissain tapauksissa korvattu uusilla ja joissain tapauksissa niitä on vain muutettu), mutta kaikissa tapauksissa riidanalaisiin sopimuksiin sisältyy erityismääräyksiä Yhdysvaltojen nimeämiin lentoliikenteen harjoittajiin (myös yhteisön sisäisillä reiteillä) sovellettavasta hinnoittelujärjestelystä. Tästä siis seuraa, että yhteisön ulkoista toimivaltaa on loukattu ainakin tältä osin.

94. Toisaalta tätä päätelmää ei mielestäni voida horjuttaa sillä, kuten erityisesti Suomi ja Belgia ovat väittäneet, että joissain riidanalaisista sopimuksista on tehty muutoksia, jotka eivät juurikaan ole vaikuttaneet aikaisemmin voimassa olleeseen hinnoittelujärjestelyyn. Mielestäni näet ei pidä tarkastella muutosten suuruutta, sillä periaatetasolla ei ole merkitystä, ovatko ne suuria vai pieniä; tällä saattaa olla merkitystä sen kannalta, miten vakavalla tavalla yhteisön toimivaltaa on loukattu, mutta ei sen kannalta, onko sitä ylipäänsä loukattu.

95. Ratkaiseva ei mielestäni ole myöskään se joidenkin vastaajina olevien hallitusten korostama seikka, että joillain riidanalaisilla sopimuksilla tehdyistä muutoksista pyrittiin nimenomaan asetuksen N:o 2409/92 soveltamisen huomioon ottamiseen estämällä se, että sopimuspuolten nimeämillä lentoliikenteen harjoittajilla olisi ollut mahdollisuus vahvistaa kyseisen asetuksen vastaisia hintoja (esimerkiksi Tanskan, Ruotsin, Suomen ja Itävallan tekemät sopimukset) tai myöskään myöhemmin annettavien yhteisön asetusten, jotka "eivät ole rajoittavampia" kuin aikaisempi asetus, vastaisia hintoja (Saksan tekemä sopimus). Kuten komissio on näet huomauttanut, ensin mainitun kaltainen lauseke ei ole omiaan takaamaan, että asetusta N:o 2409/92 aina sovelletaan sen voimassa olevan sanamuodon mukaisesti, eikä sillä siis varmisteta asetuksen mahdollisten myöhempien muutosten huomioon ottamista; sen sijaan jälkimmäisen kaltaisella sopimuslausekkeella (jonka Saksa on ottanut sopimukseen) ratkaistaan tämä ongelma vain osittain, koska siinä viitataan ainoastaan sellaisten asetuksen N:o 2409/92 jälkeen annettavien asetusten soveltamiseen, jotka eivät ole "rajoittavampia" kuin tämä.

96. Tällaisista seikoista riippumatta on kuitenkin korostettava, että ulkoista toimivaltaa on loukattu jo sillä, että aikaisemmin voimassa olleita kahdenvälisiä sopimuksia on muutettu sellaisilta osin, jotka sittemmin olivat tulleet yhteisön ulkoisen toimivallan piiriin, koska yhteisön sisäisesti oli annettu yhteisiä oikeussääntöjä. Kuten olen edellä (ks. 73 kohta) todennut, myöskään tarve taata yhteisten oikeussääntöjen (tässä tapauksessa asetuksen N:o 2409/92) täysimääräinen ja asianmukainen soveltaminen ei voi olla hyväksyttävä peru