JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

29 päivänä huhtikuuta 2004 ( )

Asia C-385/02

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Italian tasavalta

Julkiset rakennusurakat – Direktiivi 93/37/ETY – Hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt – Neuvottelumenettelyn noudattaminen julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta – Alkuperäisen sopimuksen tekemisestä alkavan kolmen vuoden määräajan laskeminen – Oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuuden edellytysten puuttuminen





I Johdanto

1. Tässä oikeudenkäynnissä on kysymys jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta menettelystä, jossa komissio arvostelee Italian tasavaltaa siitä, että tämä ei ole kolmea julkista rakennusurakkaa koskevaa sopimusta tehdessään noudattanut julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/37/ETY( ) (jäljempänä direktiivi 93/37).

2. Kysymys on varsinaisesti siitä, saadaanko sellaisiin uusiin rakennustöihin, jotka ovat samanlaisten aikaisempien rakennusurakoiden toistamista, soveltaa neuvottelumenettelyä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta ja millä edellytyksillä tätä menettelyä voidaan soveltaa. Direktiivissä 93/37 säädetään tältä osin kolmen vuoden määräajasta, ja tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on keskeisesti kysymys siitä, miten tämä määräaika käytännössä lasketaan. Italian tasavalta vetoaa siihen, että sen valitsema laskutapa perustuu anteeksiannettavaan erehdykseen.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

3. Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 ja 4 kohdassa asetetaan tämän menettelyn oikeudelliset puitteet. Näissä kohdissa säädetään seuraavaa:

”3) Hankintaviranomaiset voivat rakennusurakoita koskevia sopimuksia tehdessään noudattaa neuvottelumenettelyä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta seuraavissa tapauksissa:

– –

b) teknisistä tai taiteellisista taikka yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä rakennustyöt voidaan antaa vain tietylle urakoitsijalle;

c) sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä hankintaviranomaiselle ennalta arvaamattomista syistä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi 2 kohdassa tarkoitetuille avoimille tai rajoitetuille menettelyille taikka neuvottelumenettelyille asetettuja määräaikoja voida noudattaa. Seikat, jotka esitetään äärimmäisen kiireen perusteiksi, eivät missään tapauksessa saa johtua hankintaviranomaisista;

– –

e) uudet rakennustyöt ovat samanlaisen, saman hankintaviranomaisen ensimmäisen sopimuksen sopimuspuolena olevalle yritykselle antaman rakennusurakan toistamista, ja uudet rakennustyöt ovat samanlaisia kuin perushanke, josta ensimmäinen sopimus tehtiin 4 kohdassa tarkoitettuja menettelyjä noudattaen.

Ensimmäisen hankkeen tarjouskilpailun yhteydessä on annettava ilmoitus siitä, että tätä menettelyä saatetaan noudattaa, ja hankintaviranomaisten on otettava huomioon lisäurakoiden ennakoitu kokonaisarvo 6 artiklan säännöksiä soveltaessaan. Tätä menettelyä voidaan noudattaa vain kolmen vuoden kuluessa alkuperäisen sopimuksen tekemisestä.

4) Kaikissa muissa tapauksissa hankintaviranomaisten on tehtävä julkisia rakennusurakoita koskevat sopimuksensa noudattaen avointa menettelyä tai rajoitettua menettelyä.”

4. Direktiivin 93/37 ensimmäisessä ja toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 26 päivänä heinäkuuta 1971 annettua neuvoston direktiiviä 71/305/ETY – – on muutettu merkittävästi useita kertoja; selvyyden ja järkiperäisyyden vuoksi mainittu direktiivi olisi yhdistettävä,

valtion, alueellisten tai paikallisten viranomaisten ja muiden julkisoikeudellisten laitosten jäsenvaltioissa tekemiin julkisia rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvän sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden toteuttamiseksi samanaikaisesti on sekä poistettava niitä koskevat rajoitukset että sovitettava yhteen julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten kansalliset tekomenettelyt”.

5. Direktiivin 93/37 kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”neuvottelumenettelyä on pidettävä poikkeuksellisena, ja sen vuoksi sitä on noudatettava vain tietyissä erityistapauksissa”.

6. Direktiivin kymmenennen perustelukappaleen ensimmäisessä virkkeessä todetaan seuraavaa:

”todellisen kilpailun kehittyminen julkisten rakennusurakoiden alalla edellyttää jäsenvaltioiden hankintaviranomaisten hankintoja koskevien ilmoitusten yhteisönlaajuista julkisuutta”.

III Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

7. Magistrato per il Pô di Parma, joka on Italian aikaisemman Ministero dei lavori pubblicin (yleisten töiden ministeriö; nykyinen infrastruktuuri- ja liikenneministeriö) aluevirasto, teki vuonna 1997 kolmea julkista rakennusurakkaa koskevat sopimukset.( ) Sopimukset koskivat seuraavien tulvasuojaushankkeiden täydentäviä osia:

– Parma-joen tulvavesien laajentumisaltaan rakennustöiden loppuunsaattaminen Parman kunnassa sijaitsevassa Maranossa

– Enza-joen laajentumisaltaan asennus- ja loppuunsaattamistyöt ja

– Terdoppio-joen ja Scolmatoren kanavan tulviensäännöstelytyöt Ceranon lounaispuolella.

8. Ensin mainitun osan arvo oli 37 miljardia Italian liiraa (ITL), toisen 21 miljardia ITL ja kolmannen 19,5 miljardia ITL, joten ne ylittivät kiistattomasti direktiivin 93/37 6 artiklassa säädetyn 5 miljoonan ecun alarajan.

9. Töiden suorittamista koskevat sopimukset tehtiin neuvottelumenettelyssä ilman, että sopimusta koskevaa ilmoitusta olisi julkaistu ennalta, niiden samojen urakoitsijoiden kanssa, joille aikaisemmat osat oli annettu jo 80‑luvulla. Aikaisemmissa osissa oli kysymys

– Parma-jokea koskevasta, 22.12.1988 tehdyn sopimuksen mukaisesta rakennusurakasta

– Enza-jokea koskevasta, 26.10.1982 tehdyn sopimuksen mukaisesta rakennusurakasta ja

– Terdoppio-jokea koskevasta, 20.5.1988 tehdyn sopimuksen mukaisesta rakennusurakasta.

10. Komissio pyysi 27.9.2000 päivätyllä kirjeellään Italian viranomaisilta yksityiskohtaisia tietoja menettelystä, jota oli noudatettu tehtäessä vuonna 1997 sopimuksia rakennusurakoiden kolmesta uusimmasta osasta. Italian viranomaiset vastasivat 19.10.2000, että ne olivat noudattaneet direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaista menettelyä. Kyseessä olevat rakennusurakan osat olivat sellaisen samanlaisen rakennusurakan toistamista, jonka sama hankintaviranomainen oli antanut ensimmäisen sopimuksen sopimuspuolina oleville yrityksille, ja osat olivat samanlaisia kuin perushanke, josta ensimmäinen sopimus oli tehty direktiivin 7 artiklan 4 kohtaa noudattaen. Siitä, että myöhemmin saatetaan käyttää neuvottelumenettelyä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta, oli ilmoitettu ensimmäisen hankkeen tarjouskilpailun yhteydessä, ja huomioon oli otettu lisäurakoiden ennakoitu kokonaisarvo. Neuvottelumenettely oli saatettu loppuun kolmen vuoden kuluessa alkuperäisen sopimuksen tekemisestä, ja määräajan oli katsottu alkaneen vasta aikaisempien rakennustöiden vastaanottamisesta.

11. Vastatessaan 23.4.2001 päivättyyn viralliseen huomautukseen, jossa komissio hylkäsi Italian viranomaisten oikeudellisen käsityksen sen osalta, miten kolmen vuoden määräaika lasketaan, Italian tasavalta vahvisti 8.6.2001 ja 17.12.2001 päivätyillä kirjeillään pääasiallisesti pitäytyvänsä kannassaan.

12. Koska 21.12.2001 päivättyyn komission perusteltuun lausuntoon ei vastattu, komissio nosti 28.10.2002 yhteisöjen tuomioistuimessa EY 226 artiklan 2 kohdan nojalla tämän kanteen Italian tasavaltaa vastaan.

IV Asianosaisten vaatimukset

13. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

– toteaa, ettei Italian tasavalta ole noudattanut julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/37/ETY ja erityisesti sen 7 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska yleisten töiden ministeriön (nykyinen infrastruktuuri- ja liikenneministeriö) aluevirasto Magistrato per il Pô di Parma on tehnyt täydentäviä osia koskevat urakkasopimukset Parma-joen tulvavesien laajentumisaltaan rakennustöiden loppuunsaattamisesta Parman kunnassa sijaitsevassa Maranossa, Enza-joen laajentumisaltaan asennus- ja loppuunsaattamistöistä sekä Ceranon lounaispuolella tehtävistä Terdoppio-joen ja Scolmatoren kanavan tulviensäännöstelytöistä neuvottelumenettelyssä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta, vaikka tämän menettelyn käyttämisen edellytykset eivät olleet täyttyneet, ja

– velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

14. Italian tasavalta ei vaadi nimenomaisesti, että kanne olisi hylättävä. Se kuitenkin pyytää, että yhteisöjen tuomioistuin siitä riippumatta, miten direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohtaa tulkitaan, katsoisi, että Italian hallituksen erehdystä on säännöksen italiankielisen sanamuodon perusteella pidettävä anteeksiannettavana.

V Asian arviointi

A Tutkittavaksi ottaminen

15. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission ei EY 226 artiklaan perustuvaa toimivaltaansa käyttäessään tarvitse näyttää toteen erityisen oikeussuojatarpeen olemassaoloa. Kyseisellä määräyksellä ei nimittäin pyritä suojelemaan komission omia oikeuksia. Komission tehtäviin kuuluu pikemminkin sen johdosta, että se valvoo perustamissopimusten noudattamista yhteisön edun mukaisesti, huolehtia siitä, että jäsenvaltiot panevat yhteisön oikeuden täytäntöön ja että mahdolliset velvollisuuksien noudattamatta jättämiset todetaan, jotta ne saataisiin loppumaan. Kun otetaan huomioon komission tämä asema, komission on yksin arvioitava, onko syytä aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely ja minkä toiminnan tai laiminlyönnin perusteella. Vaikka jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö olisi sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa, komissio voi siihen vedoten, että yhteisön oikeuden säännöksiä ei ole tietyssä yksittäistapauksessa noudatettu eikä direktiivin osoittamaa tavoitetta ole näin ollen saavutettu, pyytää yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että jäsenvaltio ei ole noudattanut jäsenyysvelvoitteitaan.( )

16. Kun on kysymys EY 226 artiklan nojalla nostetusta kanteesta, oikeudenkäynnin kohde määräytyy komission perustellun lausunnon perusteella. Tällainen kanne on kanneperusteen häviämisen vuoksi jätettävä tutkimatta, jos jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, johon jäsenvaltion väitetään syyllistyneen, on korjattu ennen komission asettaman määräajan päättymistä.( ) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely on nimittäin tällöin saavuttanut tavoitteensa jo oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen aikana.

17. Kuten Italian hallitus on itse todennut, se ei ole tässä tapauksessa tehnyt mitään poistaakseen komission mainitsemiin kolmeen julkiseen rakennusurakkaan mahdollisesti liittyvien jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisten vaikutukset. Muita sopimuksentekomenettelyjä on kumottu, mutta tässä asiassa riidanalaisia sopimuksentekomenettelyjä ei ole voitu peruuttaa teknisten syiden ja yleistä turvallisuutta uhkaavien vaarojen vuoksi.

18. Vaikka julkisia hankintoja koskeva oikeus ei velvoitakaan jäsenvaltioita purkamaan jo tehtyjä sopimuksia, asiassa merkityksellisen direktiivin vastainen hankintasopimuksen tekomenettely on yhteisön oikeuden vastainen ja pysyy sellaisena.( ) On lisäksi sekä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla menettelyllä että myös julkisia hankintoja koskevilla direktiiveillä tavoitellun päämäärän mukaista, että komissio voi konkreettisessa yksittäistapauksessa saattaa jälkikäteen yhteisöjen tuomioistuimen tutkittavaksi, onko julkisia hankintoja koskevia sääntöjä noudatettu. Tuomiosta voidaan nimittäin päätellä yksittäistapausta laajemmin, ettei kyseessä oleva jäsenvaltio ole noudattanut direktiivin mukaista velvoitettaan panna se täytäntöön.( )

19. Italian hallitus tosin vakuuttaa, että julkisia hankintoja koskevassa Italian lainsäädännössä ja käytännössä tapahtuneen uusimman kehityksen johdosta kilpailunäkökohdilla on suurempi merkitys tehtäessä julkisia rakennusurakoita koskevia sopimuksia. Tapahtumat, jotka ovat johtaneet tähän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, eivät Italian hallituksen mukaan näin ollen voi enää toistua.

20. Pelkkä toteamus, että sopimuksentekomenettelyissä otetaan vastedes huomioon kilpailunäkökohdat, ei kuitenkaan estä myöhempiä menettelyvirheitä. Komissio on aiheellisesti todennut olevan täysin mahdollista, että myös Italian muut hankintaviranomaiset tekevät kolmen vuoden määräajan osalta saman tulkintavirheen, etenkin kun mahdollisten hankintaviranomaisten piiriä on selvästi laajennettu siirtämällä toimivaltaa alue- ja paikallisviranomaisille.

21. Myös tämä uusimisvaara( ) huomioon ottaen on katsottava, että kanne voidaan ottaa tutkittavaksi.

B Kanteen tutkiminen

22. Komission kanne on perusteltu, jos Italian tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen (EY 228 artiklan 1 kohdan) mukaista velvoitettaan. EY 10 artiklan ensimmäisestä kohdasta ja EY 249 artiklan kolmannesta kohdasta seuraa velvollisuus panna direktiivi 93/37 täytäntöön, ja tätä velvollisuutta komissio väittää Italian tasavallan loukanneen.

1. Direktiivin 93/37 rikkominen

23. Sopimukset niistä kolmesta julkisesta rakennusurakasta, joista on nyt kyse, tehtiin vuonna 1997 neuvottelumenettelyssä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta. Direktiivin 93/37 7 artiklan 4 kohdan mukaan julkisia rakennusurakoita koskevia sopimuksia ei kuitenkaan lähtökohtaisesti tehdä neuvottelumenettelyssä vaan avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä. Neuvottelumenettelyä, jossa sopimusta koskevaa ilmoitusta ei julkaista ennalta, voidaan käyttää vain poikkeustapauksissa.( ) Nämä poikkeustapaukset on esitetty tyhjentävästi direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa.( ) Nyt esillä olevassa asiassa neuvottelumenettely olisi voinut tullut kysymykseen vain 7 artiklan 3 kohdan b, c tai e alakohdan perusteella, ja seuraavaksi tutkitaan, olisiko näitä alakohtia voitu soveltaa.

a) Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaiset tekniset syyt

24. Italian hallitus vetoaa aluksi teknisiin syihin, jotka edellyttivät, että kyseessä olevat kolme rakennusurakkasopimusta oli tehtävä jälleen niiden urakoitsijoiden kanssa, joiden kanssa sopimukset oli aikaisemminkin tehty. Italian hallituksen mukaan tämän vuoksi oli ensinnäkin mahdollista soveltaa direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan b alakohtaa.

25. Tätä säännöstä sovelletaan jo sen sanamuodon mukaan kuitenkin vain silloin, kun rakennustyöt ”voidaan antaa vain tietylle urakoitsijalle”.( ) Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kysymys on suppeaa tulkintaa edellyttävästä poikkeuksesta, jolla on merkitystä vain poikkeuksellisissa olosuhteissa.( )

26. Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamiseksi ei etenkään riitä, että hankintaviranomainen pitää tarkoituksenmukaisena, että jatkourakkaa koskeva uusi sopimus tehdään tähänastisen sopimuskumppanin kanssa, tai että hankintaviranomainen muodollisesti vetoaa tarkemmin yksilöimättömiin teknisiin rajoitteisiin. Hankintaviranomaisen on pikemminkin selvitettävä yksityiskohtaisesti, miksi tekniset syyt yksittäistapauksessa ehdottomasti estävät tekemästä urakkasopimusta muiden urakoitsijoiden kanssa ja näin ollen edellyttävät välttämättä, että urakka annetaan juuri tähänastiselle sopimuskumppanille. Muutoin on vaarana, että hankintaviranomaiset käyttävät direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaista tunnusmerkistöä väärin tarjouskilpailujen kiertämiseen ja siten toimivat direktiivillä yleisesti tavoiteltua päämäärää eli julkisten rakennusurakoiden alan kilpailua( ) vastaan.

27. Todistustaakka poikkeuksellisten olosuhteiden olemassaolosta on sillä, joka haluaa vedota niihin.( ) Nyt esillä olevassa asiassa Italian hallitus on pelkästään väittänyt, että toimivaltainen viranomainen on halunnut estää jo valmistuneiden rakennustöiden vahingoittumisen tai piloille menon ja välttää useiden urakoitsijoiden vastuun rajaamiseen liittyvät vaikeat kysymykset. Vaikka uuden sopimuksen tekeminen ensimmäisen hankkeen urakoitsijan kanssa saattoi tämän vuoksi vaikuttaa hankintaviranomaisen näkökulmasta tarkoituksenmukaiselta, kysymys ei kuitenkaan ollut mistään sellaisista pakottavista teknisistä syistä, joiden vuoksi urakkasopimus oli tehtävä juuri tämän urakoitsijan kanssa. Neuvottelumenettelyn käyttämistä ei näin ollen voitu perustella direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan b alakohdalla.

28. Italian hallitus on suullisessa käsittelyssä todennut vielä, että kyseessä olevia kolmea urakkaa koskevia sopimuksia tehtäessä ei ollut tiedossa ketään muuta mahdollista urakoitsijaa, joten kilpailua ei ole tässä yksittäistapauksessa vahingoitettu. Tätä väitettä ei voida pitää vakuuttavana. Sillä, että sopimusta koskeva ilmoitus julkaistaan ennalta, pyritään nimittäin tiedottamaan tulevasta urakkasopimuksen tekemisestä mahdollisimman suurelle tarjoajien joukolle. Ei siis voida pitää poissuljettuna, että muita mahdollisia urakoitsijoita olisi ilmaantunut, jos sopimusta koskeva ilmoitus olisi julkaistu asianmukaisesti.

b) Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen kiireellisyys

29. Italian hallitus vetoaa lisäksi erityiseen kiireellisyyteen, jota oli noudatettava kyseessä olevia kolmea rakennusurakkasopimusta tehtäessä. Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltaminen voi tämän vuoksi tulla kysymykseen.

30. Tähän säännökseen turvautumiselle on jo säännöksen sanamuodon mukaan kuitenkin asetettu tiukat edellytykset, sillä siinä viitataan ehdottomaan välttämättömyyteen, äärimmäisyyteen ja tiettyjen syiden ennalta arvaamattomuuteen. Lisäksi on huomattava, että säännöstä on tulkittava suppeasti, koska se on poikkeus.( ) Vain tällä tavalla pystytään estämään hankintaviranomaisten väärinkäytökset ja ottamaan huomioon direktiivillä tavoiteltu päämäärä kilpailun( ) aikaansaamisesta julkisten rakennusurakoiden alalla.

31. Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan c alakohdan toisesta virkkeestä ilmenee lisäksi selvästi, että hankintaviranomainen ei voi perustella väitettyä kiireellisyyttä seikoilla, jotka johtuvat siitä itsestään. Nyt esillä olevassa asiassa tulvasuojaustoimenpiteiden suunnittelu oli ollut käynnissä vähintäänkin siitä saakka, kun ensimmäistä hanketta koskevista rakennustöistä tehtiin sopimus, eli 80‑luvulta saakka. Kuten Italian hallitus on itse todennut, myös nyt kyseessä olevat rakennustyöt olivat suunnitteilla jo alusta saakka, ja ne oli pelkästään talouspoliittisista syistä erotettu toiseksi, erilliseksi rakennusurakaksi. Tämän perusteella ei voida katsoa, että kysymys olisi erityisestä kiireellisyydestä, vaan kysymys on ollut hankintaviranomaisen puhtaasti sisäisistä organisatorisista punninnoista.

32. Todistustaakka kiireellisyydestä on sillä, joka haluaa vedota siihen.( ) Nyt esillä olevassa asiassa Italian hallitus on pelkästään väittänyt, että rakennusurakkasopimuksen tekemisellä oli kiire, koska oli torjuttava jo suoritettujen rakennustoimenpiteiden oletettavasti kasvattamaa tulvavaaraa. Sitä vastoin ei ole tiedossa mitään todisteita siitä, että toimivaltaiset viranomaiset eivät olisi pystyneet ennakoimaan tätä tulvavaaran mahdollista kasvua, koska tulvasuojaustoimenpiteet piti jo hankintaviranomaisten alkuperäisten suunnitelmien mukaan toteuttaa useassa vaiheessa. Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamisen edellytykset eivät näin ollen ole täyttyneet.

c) Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan e alakohdassa tarkoitettu samanlaisten rakennustöiden toistaminen kolmen vuoden kuluessa

33. Italian hallitus vetoaa lopuksi direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan e alakohtaan. On kiistatonta, että kaikki tässä säännöksessä asetetut edellytykset ovat kolmen vuoden määräaikaa lukuun ottamatta täyttyneet kyseessä olevia kolmea julkista rakennusurakkaa koskevia sopimuksia tehtäessä. Asianosaiset ovat erimielisiä ainoastaan siitä, milloin säännöksen viimeisessä virkkeessä säädetty kolmen vuoden määräaika alkaa kulua. Siitä riippuu, saiko hankintaviranomainen nyt esillä olevassa asiassa noudattaa neuvottelumenettelyä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta.

34. Italian hallitus vetoaa erityisesti direktiivin 93/37 italiankieliseen versioon tukeakseen tulkintaansa, jonka mukaan määräaika alkaa kulua vasta, kun alkuperäisen urakkasopimuksen kohteena olevat rakennustyöt on saatettu loppuun. Italiankielisen version mukaan määräajan alkamisajankohta on ”conclusione dell’appalto iniziale”. Tämä ilmaisu eroaa vielä direktiiviä edeltäneessä säädöksessä( ) käytetystä ilmaisusta ”aggiudicazione dell’appalto iniziale”, joka viittasi selvästi alkuperäisen urakkasopimuksen tekemiseen.

35. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään katsonut,( ) yhteisön oikeuden säännöksen kaikilla kieliversioilla on periaatteessa sama arvo. Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaisen kolmen vuoden määräajan alkamisen kannalta merkityksellistä ajankohtaa ei näin ollen voida saada selville tarkastelemalla erikseen vain yhtä kieliversiota. On pikemminkin tarkasteltava kokonaisuutena kaikkia kieliversioita.

36. Direktiivin 93/37 eräissä kieliversioissa käytettyjen ilmaisujen selvyydessä on valitettavasti toivomisen varaa. Esimerkiksi saksankielisessä versiossa huomioon otetaan ”Abscluss des ersten Auftrags”, ranskakielisessä versiossa ”conclusion du marché initial” ja hollanninkielisessä ”oorspronkelijke opdracht”. Italian hallituksen puoltamaa tulkintaa vastaan ja komission kannan puolesta puhuu sitä vastoin yksiselitteisesti joukko muita kieliversioita, nimittäin englanninkielinen versio (”conclusion of the original contract”), tanskankielinen versio (”indgaaelsen af den oprindelige kontrakt”), espanjankielinen versio (”celebración del contrato inicial”) ja portugalinkielinen versio (”celebração do contrato inicial”).

37. Huomion arvoista on lisäksi, että direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan e alakohdan sanamuodon muutos, johon Italian hallitus viittaa, on koskenut ainoastaan italiankielistä versiota, jossa sana ”aggiudicazione” on korvattu sanalla ”conclusione”, kun taas muita kieliversioita ei ole tältä osin muutettu edeltäneeseen säännökseen( ) nähden. Jo tämänkin vuoksi on katsottava, että säännöksen italiankieliseen sanamuotoon on tehty pelkästään toimituksellinen muutos ja ettei säännöstä ole uudistettu sisällöllisesti. Direktiivin 93/37 ensimmäinen perustelukappale, jonka mukaan direktiivi on selvyyden ja järkiperäisyyden vuoksi toteutettu kodifiointisäädös, tukee tätä käsitystä.

38. Pelkällä sanamuodolla ei kuitenkaan loppujen lopuksi ole ratkaisevaa merkitystä vaan sellaisella relevantin säännöksen tarkastelulla, jossa otetaan huomioon säännöksen asiayhteys ja sille asetettu tavoite.( )

39. Siltä osin kuin on kysymys riidanalaisen määräaikasäännöksen sijoittumisesta asetuksen 93/37 muodostamaan kokonaisasiayhteyteen, on todettava, että direktiivin 1 artiklan a alakohdassa käytetään julkisten rakennusurakoiden määrittelemisessä nimenomaan sopimuksen käsitettä eikä esimerkiksi rakennustöiden käsitettä, ja tämä koskee myös italiankielistä versiota, jonka mukaan ”gli ’appalti pubblici di lavori’ sono contratti a titolo oneroso – – ”.( )

40. Direktiivin 93/37 7 artiklan 4 kohdasta, jossa määritellään menettelyt, joita on käytettävä normaalitapauksissa, voidaan lisäksi tehdä se vastakohtaispäätelmä, että 7 artiklan 3 kohdan e alakohdassa säädetään poikkeustapauksia koskevasta tunnusmerkistöstä, jota on jo luonteensa puolesta tulkittava suppeasti.

41. Kolmen vuoden määräajalla tavoitellusta päämäärästä on todettava, että määräajalla on aivan olennainen merkitys julkisia rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvän sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden toteuttamisen kannalta, koska sen avulla saadaan aikaan enemmän kilpailua.( ) Kilpailuun osallistuvien yritysten kannalta epäedullisempaa neuvottelumenettelyä on myös tästä syystä pidettävä poikkeuksellisena, ja sitä saadaan noudattaa vain tietyissä erityistapauksissa.( )

42. Sekä direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan e alakohdan kokonaisasiayhteys että tällä säännöksellä tavoiteltu päämäärä tukevat käsitystä, jonka mukaan kolmen vuoden määräaika on ymmärrettävä suppeasti ja se alkaa siten kulua jo alkuperäisen urakkasopimuksen tekemisestä. Se, että määräajan alkamisajankohtana pidettäisiin alkuperäisen sopimuksen kohteena olevan urakan valmistumista, sitä vastoin laajentaisi neuvottelumenettelyn soveltamisalaa ja olisi näin ollen ristiriidassa julkisia rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvän kilpailun aikaansaamista koskevan tavoitteen kanssa. Kuten komissio on perustellusti todennut, jälkimmäinen laskentatapa haittaisi lisäksi oikeusvarmuutta. Rakennusurakan valmistumisajankohdan ei nimittäin välttämättä tarvitse olla ajankohta, jona rakennuttaja ottaa rakennusurakan vastaan, vaan teoriassa huomioon voidaan ottaa myös muita tapahtumia, esimerkiksi viimeisen kiven laskeminen, rakennustelineiden purkaminen, rakennuspaikan sulkeminen tai (jäljellä olevien) palkkojen maksaminen. Sopimuksen tekopäivämäärä voidaan sitä vastoin yleensä määrittää yksiselitteisesti.

43. Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan e alakohdan oikea tulkinta on näin ollen se, että säännöksen viimeisessä virkkeessä säädetty kolmen vuoden määräaika alkaa kulua jo alkuperäisen urakkasopimuksen tekoajankohdasta eikä vasta ensimmäisen hankkeen rakennustöiden päättymisestä. Italian tasavalta on näin ollen tulkinnut ja soveltanut direktiiviä 93/37 väärin kyseessä olevien kolmen julkisen rakennusurakan osalta.

d) Yhteenveto edellä todetusta

44. Koska yhdenkään direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdassa säädetyn poikkeuksen tunnusmerkistö ei ole täyttynyt, Italian tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, sillä se on tehnyt kyseessä olevia kolmea rakennusurakkaa koskevat sopimukset neuvottelumenettelyssä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta.

2. Oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuuden edellytysten puuttuminen

45. Italian hallitus väittää lopuksi, että hankintaviranomainen on direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan e alakohdassa säädetyn kolmen vuoden määräajan alkamiskohtaa koskevalla tulkinnallaan syyllistynyt anteeksiannettavaan erehdykseen (”errore scusabile”) kyseisen säännöksen italiankielisen sanamuodon osalta.

46. Anteeksiannettavan erehdyksen käsite ei itse asiassa ole täysin tuntematon yhteisön oikeudessa, etenkään siltä osin kuin on kysymys yhteisön oikeuden mukaisesta valtion vastuusta. Vaikka jäsenvaltioiden vahingonkorvausvastuu ei lähtökohtaisesti edellytäkään tahallisuutta tai tuottamusta,( ) oikeudellisten erehdysten anteeksiannettavuutta tai anteeksiantamattomuutta voidaan käyttää arviointiperusteena sen osalta, onko kansallinen viranomainen ylittänyt sille annetun harkintavallan selvästi ja vakavasti ja siten rikkonut yhteisön oikeuden sääntöä riittävän ilmeisesti.( ) Sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun alalla on nimittäin tunnustettu, ettei jäsenvaltion tai yhteisön toimielimen kaikkien lainvastaisten toimien pidä väistämättä johtaa taloudelliseen vastuuseen yksityisiä oikeussubjekteja kohtaan, vaan vahingonkorvauksen määräämisen edellytykset riippuvat pikemminkin siitä, millaisesta yhteisön oikeuden rikkomisesta on kyse.( )

47. Näitä valtion vastuuta koskevia näkökohtia ei kuitenkaan voida soveltaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla menettelyllä nimittäin pyritään turvaamaan se, että yhteisön oikeus pannaan kaikissa jäsenvaltioissa täytäntöön oikein ja yhdenmukaisesti, sekä vaikuttamaan siihen, että mahdolliset rikkomiset lopetetaan.( ) Kysymys on näin ollen menettelystä, jossa yhteisön oikeuden rikkomiset todetaan objektiivisesti täysin riippumatta rikkomisten perusteluista ja niiden vaikutusten luonteesta ja vakavuudesta.( )

48. Kaikilla jäsenvaltioilla on lisäksi yhteisöä kohtaan täysi vastuu siitä, että koko valtiovalta on sen alueella sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa. Tähän vastuuseen kuuluu velvollisuus toteuttaa kaikki aiheelliset toimenpiteet yhteisön oikeuden mukaisten velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi ja pidättyä kaikesta, mikä on omiaan vaarantamaan velvoitteiden noudattamisen (EY 10 artikla). Mahdollisella tahallisuudella tai tuottamuksella ei ole tältä osin merkitystä.

49. Jäsenvaltioiden jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä esittämien vastaväitteiden hyväksymiselle on tätä taustaa vasten asetettava tiukat rajat jo senkin vuoksi, että kaikki väärinkäytökset estettäisiin ennakolta. Johdonmukaisuuden nimissä yhteisöjen tuomioistuin pitää tällaisessa menettelyssä tämän vuoksi hyväksyttävänä vain yhtä, tuottamuksesta riippumattoman väitettä eli väitettä, jonka mukaan yhteisön oikeuden mukaisten velvoitteiden noudattaminen on ollut täysin mahdotonta.( )

50. Oikeudelliseen erehdykseen ei sitä vastoin voida hyväksyttävästi vedota jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Yhteisöjen tuomioistuin on esimerkiksi jo todennut, ettei jäsenvaltio voi vedota direktiivin tulkintaan liittyviin vaikeuksiin perustellakseen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan ylittämistä.( )

51. Jäsenvaltio voi yhtä vähän vedota siihen, että yhteisön oikeuden rikkominen on ollut vain lievää tai että se ei ole aiheuttanut mitään vahinkoa.( )

52. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on lisäksi katsottu, että yhteisön oikeuden tulkinta ja soveltaminen ei saa milloinkaan perustua vain yhteen kieliversioon, kuten nyt esillä olevassa asiassa on tapahtunut, vaan lähtökohtana on pidettävä kaikkien kieliversioiden kokonaistarkastelua, jossa otetaan huomioon kyseessä olevalla säännöksellä tavoiteltu päämäärä ja säännöksen asiayhteys.( ) Lojaalia yhteistyötä koskeva periaate (EY 10 artikla) edellyttää, että mahdollisten epäilyjen johdosta on otettava yhteyttä komissioon.

53. Vain jos komissio on esimerkiksi jäsenvaltioon kohdistuvalla kannanotollaan saanut jäsenvaltiossa aikaan perustellun luottamuksen siihen, että jäsenvaltiolle yhteisön oikeudesta seuraavat oikeudet ja velvollisuudet ymmärretään määrätyllä tavalla, komissio joutuu hyväksymään sen, että tähän voidaan myöhemmin vedota sitä vastaan myös jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Komissio viittaa tässä yhteydessä perustellusti tapauksiin, joissa yhteisön toimielin on omalla menettelyllään saanut oikeussubjekteissa aikaan väärän vaikutelman tai joka tapauksessa vaikuttanut väärän vaikutelman syntyyn ratkaisevalla tavalla.( )

54. Kaiken tämän perusteella on todettava, että Italian hallituksen väite, jonka mukaan hankintaviranomainen on syyllistynyt anteeksiannettavaan erehdykseen määrittäessään direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaisen määräajan alkamisajankohtaa, ei voi menestyä.

3. Päätelmä

55. Edellä todetusta ilmenee, ettei Italian tasavalta ole noudattanut perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se on tehnyt kolmea kyseessä olevaa julkista rakennusurakkaa koskevat sopimukset neuvottelumenettelyssä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta, vaikka direktiivissä 93/37 ja erityisesti sen 7 artiklan 3 kohdassa tältä osin asetetut edellytykset eivät olleet täyttyneet.

VI Oikeudenkäyntikulut

56. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Kuten edellä todetusta ilmenee, komission kanne on hyväksyttävä. Italian tasavalta, joka on hävinnyt asian, on tämän vuoksi velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimuksen mukaisesti.

VII Ratkaisuehdotus

57. Edellä todetun perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Italian tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se on Magistrato per il Pô di Parman välityksellä tehnyt seuraavien julkisten rakennusurakoiden täydentäviä osia koskevat sopimukset neuvottelumenettelyssä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta, vaikka julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetussa neuvoston direktiivissä 93/37/ETY ja erityisesti sen 7 artiklan 3 kohdassa asetetut edellytykset eivät olleet tältä osin täyttyneet:

– Parma-joen tulvavesien laajentumisaltaan rakennustöiden loppuunsaattaminen Parman kunnassa sijaitsevassa Maranossa

– Enza-joen laajentumisaltaan asennus- ja loppuunsaattamistyöt

– Terdoppio-joen ja Scolmatoren kanavan tulviensäännöstelytyöt Ceranon lounaispuolella.

2) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.