JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NILS WAHL

27 päivänä maaliskuuta 2014 ( )

Asia C‑207/13

Wagenborg Passagiersdiensten BV

Eigen Veerdienst Terschelling BV

MPS Stortemelk BV

MPS Willem Barentsz BV

MS Spathoek NV ja

GAF Lakeman, joka toimii nimellä Rederij Waddentransport

vastaan

Minister van Infrastructuur en Milieu

(Ennakkoratkaisupyyntö – College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Alankomaat))

Palvelujen tarjoamisen vapaus – Asetus (ETY) N:o 3577/92 – Meriliikenteen kabotaasin käsite – Soveltaminen – Alankomaiden mantereen ja eräiden Vattimeren Alankomaiden osaan kuuluvien saarten välinen henkilöliikenne – Direktiivin 2006/87/EY liite I – Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 1 artiklan 2 kohta

1. Jostain syystä vesialueisiin sovellettava terminologia on hämmentävän vaihtelevaa. Yleisesti voidaan sanoa, että meri on suurempi kuin järvi, että meri on yhteydessä suurempaan valtamereen tai muodostaa siitä osan ja että merivesi on suolaista eikä makeaa. Näin ei kuitenkaan aina ole.( )

2. Nyt käsiteltävässä asiassa on kyse Euroopassa ainutlaatuisesta Vattimeren vesialueesta, joka ulottuu Alankomaiden Den Helderistä Saksan luoteisrannikolle ja edelleen Tanskan lounaisosassa sijaitsevaan Blåvands Hukiin. Sen reunalla sijaitsevat saaret, joita joskus kutsutaan Friisein saariksi, muodostavat osittaisen penkereen Pohjanmereen nähden. Vattimeren Alankomaihin ja Saksaan kuuluvat osat lisättiin vuonna 2009 Yhdistyneiden kansakuntien kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestön (UNESCO) maailmanperintöluetteloon, ja Tanska haki hyväksyntää jäljellä olevalle osalle vuonna 2013.( )

3. UNESCOn mukaan Vattimeri on maailman suurin yhtenäinen hiekka- ja mutamatalikoista koostuva vuorovesialue, jonka suurimmassa osassa luonnolliset prosessit toteutuvat häiriöittä. Alueella on useita erilaisia maan, meren ja makean veden väliin jääviä vaihettumisalueita ja lukuisia lajeja, jotka ovat erityisesti sopeutuneet vaativiin ympäristöolosuhteisiin. Aluetta pidetään yhtenä maailman tärkeimmistä muuttolintualueista, ja se on yhteydessä muiden merkittävien muuttolintualueiden verkostoon.( )

4. Tämä ei merkitse sitä, etteivätkö modernin yhteiskunnan tarpeet olisi vaikuttaneet Vattimereen. Alankomaiden mantereen ja Vattimeren Alankomaiden osaan kuuluvien tiettyjen saarien välillä on ollut lauttaliikennettä ainakin 1900-luvun alusta lähtien. Yksi käsiteltävän asian pääkysymyksistä on se, sovelletaanko asetusta (ETY) N:o 3577/92 (jäljempänä kabotaasiasetus)( ) tähän vesialueeseen. Jos näin on, on lisäksi ratkaistava kysymys siitä, toimiko Alankomaiden hallitus, kun otetaan huomioon mainitun asetuksen tavoitteena oleva meriliikennepalvelujen vapauttaminen, lainmukaisesti myöntäessään vuonna 2011 konsessioita tietyille varustamoille ilman tarjouskilpailumenettelyä.

5. Kuten jäljempänä olevasta käy ilmi, kabotaasiasetusta sovelletaan meriliikenteeseen eli merellä tapahtuvaan liikenteeseen. Alankomaiden hallitus väittää erityisesti, että Vattimeri ei ole kabotaasiasetuksessa tarkoitettu meri vaan pikemminkin sisävesialue, joka jää asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Olen asiasta eri mieltä, kuten perustelen jäljempänä.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

6. Kabotaasiasetuksen 1 artiklan mukaan 1.1.1993 lähtien meriliikenteen palvelujen tarjoamisen vapautta jäsenvaltiossa sovelletaan unionin laivanvarustajiin, jotka harjoittavat liikennettä jäsenvaltiossa rekisteröidyillä ja jäsenvaltion lipun alla purjehtivilla aluksilla, jos nämä täyttävät kaikki kyseisessä jäsenvaltiossa kabotaasiliikenteelle asetetut edellytykset.

7. Kyseisen asetuksen 2 artikla sisältää seuraavat määritelmät:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

1. ’meriliikenteen palveluilla jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi)’ palveluja, joita tavallisesti tarjotaan korvausta vastaan ja jotka käsittävät:

– –

c) saarikabotaasin: matkustaja- tai tavaraliikenne meritse:

– yhden ja saman jäsenvaltion mantereella ja yhdellä tai useammalla saarella sijaitsevien satamien välillä,

– yhden ja saman jäsenvaltion saarilla sijaitsevien satamien välillä – –”

8. Kabotaasiasetuksen 4 artiklan 1 kohta sisältää sopimuksia julkisesta palvelusta (julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia) ja julkisen palvelun velvoitteita koskevia sääntöjä. Säännöksen mukaan jäsenvaltio voi tehdä sopimuksia julkisesta palvelusta niiden laivanvarustamojen kanssa, jotka harjoittavat säännöllistä liikennettä saariin, saarille ja saarien välillä, tai asettaa näille julkisen palvelun velvoitteita kabotaasipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi. Kyseisessä säännöksessä todetaan myös, että kun jäsenvaltio tekee sopimuksia julkisesta palvelusta tai asettaa julkisen palvelun velvoitteita, tämä on tehtävä syrjimättä ketään unionin laivanvarustajaa.

9. Asetuksessa (EY) N:o 1370/2007( ) säädetään yleishyödyllisten julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (jäljempänä palvelusopimusasetus). Tämän asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tätä asetusta sovelletaan rautateiden ja muiden raideliikennemuotojen sekä maanteiden julkisen henkilöliikenteen kansalliseen ja kansainväliseen harjoittamiseen – –. Jäsenvaltiot voivat soveltaa tätä asetusta sisävesien ja, rajoittamatta [kabotaasiasetuksen] soveltamista, kansallisten merialueiden julkiseen henkilöliikenteeseen.”

10. Palvelusopimusasetuksen 5 artiklassa säädetään seuraavaa:

”– –

3. Toimivaltaisen viranomaisen, joka turvautuu muuhun ulkopuoliseen tahoon kuin sisäiseen liikenteenharjoittajaan, on tehtävä julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset tarjouskilpailumenettelyn perusteella lukuun ottamatta 4, 5 ja 6 kohdassa tarkoitettuja tapauksia. Tarjouskilpailussa noudatettavan menettelyn on oltava avoin kaikille liikenteenharjoittajille, oikeudenmukainen ja siinä on noudatettava avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Tarjousten jättämisen ja mahdollisen esivalinnan jälkeen menettelyyn saattaa sisältyä neuvotteluja, joissa on noudatettava edellä mainittuja periaatteita ja joissa pyritään määrittämään, kuinka voitaisiin parhaiten täyttää erityiset tai monitahoiset vaatimukset.

4. Jos tätä ei ole kielletty kansallisessa lainsäädännössä, toimivaltaiset viranomaiset voivat päättää tehdä ilman tarjouskilpailua julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia, joiden keskimääräinen ennakoitu vuosittainen arvo on alle 1 000 000 euroa tai jotka koskevat julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamista määrältään alle 300 000 kilometriä vuodessa.

Jos julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus on tehty ilman tarjouskilpailua pienen tai keskisuuren yrityksen kanssa, jolla on käytössään enintään 23 ajoneuvoa, edellä mainittuja enimmäismääriä voidaan korottaa joko alle 2 000 000 euroon keskimääräisen ennakoidun vuosittaisen arvon osalta tai alle 600 000 kilometriin vuodessa julkisten henkilöliikennepalvelujen osalta.”

11. Palvelusopimusasetuksen 7 artiklan 2 kohdassa täsmennetään säännöt asiaankuuluvien tietojen julkaisemisesta julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tekemiseen johtavan menettelyn yhteydessä.

12. Direktiivissä 2006/87/EY( ) täsmennetään sisävesialuksiin sovellettavat tekniset vaatimukset. Sen 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa luokitellaan unionin sisävesiväylät eri vyöhykkeisiin. Jäsenvaltiot voivat 1 artiklan 2 kohdan mukaan komissiota kuultuaan tehdä muutoksia vesiväyliensä luokitukseen. Tällaisen jäsenvaltion on ilmoitettava muutoksista komissiolle vähintään kuusi kuukautta ennen niiden voimaantuloa; niistä on ilmoitettava myös muille jäsenvaltioille.

13. Direktiivin 2006/87 liitteessä I on luettelo 1 artiklassa tarkoitetuista sisävesiväylistä. Alankomaiden kuningaskunnan osalta kohta ”[Vattimeri]: mukaan luettuina yhteydet Pohjanmereen” on sisällytetty kyseisen liitteen 1 luvussa vyöhykkeeseen 2.

B Alankomaiden oikeus

14. Alankomaissa henkilöliikenteeseen sovelletaan julkista liikennettä, yksityistä linja-autoliikennettä ja taksiliikennettä koskevista uusista säännöistä 6.7.2000 annettua lakia (vuoden 2000 henkilöliikennettä koskeva laki (Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer) (Wet personenvervoer 2000, jäljempänä Wp2000)).( ) Wp2000:n 1 §:ssä yksinoikeuden sisältävä konsessio määritellään oikeudeksi harjoittaa julkista henkilöliikennettä tietyllä alueella tiettynä ajanjaksona, kolmannet osapuolet poissulkien. Wp2000:n 19 §:n 1 momentissa kielletään julkisen henkilöliikenteen harjoittaminen ilman konsessiota, ja sen 49 §:ssä sallitaan tarjouskilpailumenettelyä koskevien sääntöjen antaminen asetuksella.

15. Wp2000:n 2 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan maanteiden, rautateiden ja johdinlinjojen julkiseen henkilöliikenteeseen. Wp2000:n 2 §:n 2 momentissa sallitaan kuitenkin sen soveltamisalan laajentaminen asetuksella.

16. Henkilöliikennettä koskevan lain täytäntöönpanoa koskevista hallinnollisista säännöistä 14.12.2000 annetussa ministerin asetuksessa (Besluit van 14 December 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000) (Besluit personenvervoer 2000, jäljempänä Bp2000)( ) on Wp2000:a täydentäviä säännöksiä. Bp2000:n 7a § liittyy Vattimeren saarten Vlielandin, Terschellingin, Amelandin ja Schiermonnikoogin henkilöliikennettä koskeviin konsessioihin. Säännös lisättiin Bp2000:een 23.12.2009 annetulla ministerin määräyksellä, ja se tuli voimaan 4.2.2010. Bp2000:n 7a §:n 1 momentin nojalla Wp2000:n 19 §:n 1 momenttia ja 49 §:ää sovelletaan myös lautalla tai laivalla tapahtuviin kuljetuspalveluihin kahden tai useamman sellaisen sataman välillä, jotka ovat yhteydessä Vattimereen.

17. Bp2000:n 7a §:n 3 momentin nojalla konsessiot myönnetään enintään 15 vuoden ajaksi sellaisen tarjouskilpailumenettelyn perusteella, johon sovelletaan palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 3 kohtaa. Tästä poiketen ensimmäinen konsessio voidaan Bp2000:n 7a §:n 4 momentin mukaan myöntää suoraan, jos palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohdan kriteerit täyttyvät.

II Tosiseikat, menettely ja esitetyt kysymykset

18. Pääasian asianosaisina olevat yksityiset yritykset tarjoavat Vattimerellä lauttapalveluja henkilöliikennettä varten. Wagenborg Passagierdiensten (jäljempänä Wagenborg) on liikennöinyt lauttareittejä Amelandin ja Schiermonnikoogin saarten sekä Alankomaiden mantereen välillä 1900-luvun alusta lähtien. Terschellinger Stoombootmaatschappij (jäljempänä TSM) tarjoaa vastaavia palveluja Vlielandin ja Terschellingin saarten osalta. Alankomaiden hallitus teki 1980-luvulla ja jälleen vuosina 2006 ja 2007 Wagenborgin ja TSM:n kanssa (jäljempänä konsessionsaajat) useita julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia, jotka liittyivät lauttapalveluihin kaikille edellä mainituille saarille (jäljempänä kyseiset saaret).

19. Bp2000:n 7a § tuli voimaan 4.2.2010, minkä jälkeen Alankomaiden hallitus julkaisi ilmoituksen, jossa määritettiin Bp2000:n 7a §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla ensimmäisten konsessioiden myöntämisessä noudatettavat tavoitteet ja menettely lauttapalvelujen tarjoamiseksi kyseisille saarille ja näiltä saarilta yksinoikeudella. Tämän ilmoituksen lisäksi tarjouseritelmät ja tarjousmenettelyyn sovellettavat ehdot julkaistiin internetissä 26.5.2010. Konsessioita koskeva ilmoitus hyväksyttiin 9.3.2011, ja lopulliset tarjouseritelmät julkaistiin Staatscourantissa (Alankomaiden virallinen lehti) 9.5.2011.

20. TSM ja Eigen Veerdienst Terschelling (jäljempänä EVT) antoivat tarjoukset Vlielandia ja Terschellingiä koskevasta konsessiosta, kun taas Wagenborg antoi tarjouksen Amelandia ja Schiermonnikoogia koskevasta konsessiosta.

21. Minister van Infrastructuur en Milieu (jäljempänä ministeri) myönsi 24.5.2011 tekemillään päätöksillä Vlielandia ja Terschellingiä koskevan konsession TSM:lle ja Amelandia ja Schiermonnikoogia koskevan konsession Wagenborgille (jäljempänä riidanalaiset konsessiot). Ministeri hylkäsi 21.6.2011 tekemällään päätöksellä EVT:n toimittaman tarjouksen.

22. EVT, Stortemelk, Willem Barentsz, Spathoek ja Waddentransport (jäljempänä kilpailijat) hakivat muutosta 24.5. ja 21.6.2011 tehtyihin päätöksiin. Ministeri hylkäsi muutoksenhaut 8.3.2012 tekemillään päätöksillä. Viimeksi mainituilla päätöksillä lisättiin 24.5. ja 21.6.2011 tehtyihin päätöksiin täydentävä ehto, jolla rajoitettiin riidanalaisten konsessioiden mukaiset henkilöliikennepalvelut enintään 300 000 kilometriin vuodessa.

23. Kilpailijat valittivat 8.3.2012 tehdyistä päätöksistä myöhemmin College van Beroep voor het Bedrijfsleveniin (elinkeinoelämän hallintotuomioistuin).( )

24. Kilpailijat väittävät, että riidanalaisten konsessioiden myöntäminen suoraan palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohdan perusteella on laitonta, sillä tätä säännöstä ei heidän näkemyksensä mukaan voida saman asetuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan soveltaa kyseisiin palveluihin. Lisäksi tapa, jolla riidanalaiset konsessiot myönnettiin, on kilpailijoiden mukaan kabotaasiasetuksen 4 artiklan vastainen ja rikkoo näin ollen palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 2 kohtaa.

25. Siinä tapauksessa, että kabotaasiasetusta ei sovellettaisi Vattimeren alueeseen, kilpailijat esittävät vaihtoehtoisesti, että vaikka palvelusopimusasetusta voidaan päättää soveltaa myös sisävesiliikenteeseen, asetuksen 5 artiklan 4 kohdan soveltamisalaa ei voida vastaavalla tavalla laajentaa.

26. Lopuksi kilpailijat esittävät, että kun jäsenvaltio päättää laajentaa palvelusopimusasetuksen soveltamisalaa, sen on sovellettava asetusta kokonaisuudessaan kyseisiin kuljetuksiin (mukaan lukien 7 artiklassa säädetty julkaisuvelvollisuus), minkä ministeri on jättänyt tekemättä.

27. Ministeri väittää vastineessaan, että ensinnäkin mahdollisuus palvelusopimusasetuksen soveltamisalan laajentamiseen johtuu kansallisesta lainsäädännöstä eli Wp2000:n 2 §:n 2 momentista ja 49 §:stä. Toiseksi ministeri väittää, ettei kabotaasiasetusta sovelleta Vattimeren alueeseen. Kolmanneksi palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohdassa säädettyä 300 000 kilometrin kriteeriä voidaan soveltaa Vattimerellä tapahtuvaan henkilöliikenteeseen. Lopuksi ministeri väittää, että palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 2 kohdassa sallitaan se, että jäsenvaltiot soveltavat kyseiseen kuljetustyyppiin ainoastaan tiettyjä asetuksen säännöksiä, kuten konsessioiden myöntämistä ja kestoa koskevia säännöksiä.

28. College van Beroep voor het Bedrijfsleven on epätietoinen kabotaasiasetuksen soveltamisalasta ja sen suhteesta unionin muihin säädöksiin, joten se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko Vattimeren Alankomaiden osan määritteleminen sisävesiväyläksi (vyöhykkeen 2 vesiväyläksi) direktiivin 2006/87 liitteessä I esteenä kabotaasiasetuksen soveltamiselle Vattimerellä tapahtuvaan Alankomaiden mantereen sekä Vattimeren saarten Terschellingin, Vlielandin, Amelandin ja Schiermonnikoogin väliseen julkiseen henkilöliikenteeseen?

2) Onko kabotaasiasetuksen sovellettavuus esteenä [palvelusopimus]asetuksen soveltamiselle, kun otetaan huomioon [palvelusopimus]asetuksen 1 artiklan 2 kohta?

3) Voivatko jäsenvaltiot [palvelusopimus]asetuksen 1 artiklan 2 kohdan perusteella julistaa sovellettavaksi julkiseen henkilöliikenteeseen vesialueilla pelkästään yhtä tai useampaa erityistä osaa kyseisestä asetuksesta, nyt tarkasteltavassa tapauksessa 5 artiklan 3 kohtaa ja siihen liittyen 5 artiklan 4 kohtaa?

4) Voidaanko [palvelusopimus]asetuksen 5 artiklan 4 kohtaan sisältyvä poikkeus, erityisesti siihen sisältyvä 300 000 kilometrin määräkriteeri, (ilman muuta) julistaa sovellettavaksi julkiseen henkilöliikenteeseen vesialueilla?

5) Jos neljänteen kysymykseen vastataan myöntävästi, mitä seurauksia on liitettävä siihen, että tässä tapauksessa julkista henkilöliikennettä vesialueilla koskevat konsessiot on myönnetty ilman, että olisi noudatettu [palvelusopimus]asetuksen 7 artiklan 2 kohtaa?”

29. Konsessionsaajat, kilpailijat, Alankomaiden hallitus ja komissio ovat esittäneet kirjallisia ja suullisia huomautuksia.

III Asian tarkastelu

A Alustavat toteamukset

30. College van Beroep voor het Bedrijfslevenin esittämät viisi kysymystä voidaan tiivistää seuraavasti.

31. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko Vattimeren määritteleminen sisävesiväyläksi johdetun oikeuden säädöksellä – nimittäin direktiivillä 2006/87 – esteenä toisen johdetun oikeuden säädöksen – nimittäin kabotaasiasetuksen – soveltamiselle samaan vesialueeseen.

32. Tämä kysymys perustuu olettamaan siitä, että kabotaasiasetusta sovelletaan Vattimereen. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on asiasta epävarma, se näyttää, kun otetaan huomioon tapa, jolla se on rajannut kysymyksen, olettavan juuri näin. Konsessionsaajien sekä Alankomaiden hallituksen esittämien vastaväitteiden valossa tämä kysymys olisi kuitenkin ratkaistava ensin.

33. Ensimmäisen kysymyksensä lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, ovatko palvelusopimusasetus ja kabotaasiasetus toisensa poissulkevia.

34. Kolmas ja neljäs kysymys, jotka ovat osittain päällekkäisiä ja joita sen vuoksi käsittelen yhdessä, koskevat kumpikin kysymystä siitä, voiko jäsenvaltio palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 2 kohdan valossa soveltaa kyseisen asetuksen säännöksiä ja/tai kriteereitä vain osittain kabotaasipalveluihin, ja erityisesti, voiko jäsenvaltio soveltaa ainoastaan 300 000 kilometrin määräkriteeriä, jonka alapuolelle jäävissä tapauksissa tarjouskilpailumenettelyä ei vaadita. Tämä kysymys siis puolestaan edellyttää, että toiseen kysymykseen vastataan, etteivät palvelusopimusasetus ja kabotaasiasetus ole toisensa poissulkevia.

35. Viidennellä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pohjimmiltaan, mitä seurauksia kabotaasiasetuksen 7 artiklan 2 kohdassa asetettujen julkaisuvaatimusten noudattamatta jättämisestä aiheutuisi. Tätä kysytään kuitenkin vain siinä tapauksessa, että neljänteen kysymykseen vastataan myöntävästi – eli jos todetaan, että jäsenvaltio voi soveltaa palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohtaa kabotaasipalveluihin.

36. Jäljempänä esitän perustelut sille, miksi kabotaasiasetus mielestäni soveltuu Vattimeren alueeseen siitä huolimatta, että Vattimeri asetuksessa 2006/87 määritellään sisävesiväyläksi. Toisen kysymyksen yhteydessä tarkastelen yksityiskohtaisemmin kabotaasiasetuksen ja palvelusopimusasetuksen keskinäistä suhdetta. Tämä antaa lähtökohdan arviolle siitä, voivatko jäsenvaltiot päättää soveltaa vain tiettyjä palvelusopimusasetuksen säännöksiä kabotaasipalveluihin, kuten kolmannessa ja neljännessä kysymyksessä esitetään. Lopuksi arvioin, onko viidenteen kysymykseen ylipäätään tarpeen vastata.

37. Ennen kuin käsitellään ennakkoratkaisukysymysten sisältöä, on kuitenkin tarpeen arvioida Alankomaiden hallituksen esittämät, ensimmäisen ja toisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamista koskevat väitteet.

B Ensimmäisen ja toisen kysymyksen tutkittavaksi ottaminen

38. Alankomaiden hallitus väittää, että ensimmäistä ja toista kysymystä ei tule ottaa tutkittavaksi siitä syystä, että niihin vastaaminen ei ole välttämätöntä riita-asian ratkaisemiseksi ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.

39. Alankomaiden hallitus esittää, että kabotaasiasetusta sovelletaan sen johdanto-osan kolmannessa, neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa( ) määritetyn yleisen tavoitteen mukaisesti ainoastaan rajat ylittäviin tilanteisiin. Tämän väitteen tueksi Alankomaiden hallitus viittaa asetukseen (ETY) N:o 3921/91,( ) jota sen näkemyksen mukaan ei sovelleta puhtaasti kansallisiin tilanteisiin. Lopuksi Alankomaiden hallitus väittää, että EUT-sopimuksen vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä ei sovelleta tilanteisiin, joissa kaikki merkitykselliset seikat keskittyvät yhden jäsenvaltion alueelle. Alankomaiden hallitus viittaa siihen seikkaan, että kaikki riidanalaiset konsessiot liittyvät Alankomaiden maantieteelliseen alueeseen ja kaikki pääasian oikeudenkäynnin asianosaiset ovat hollantilaisia yrityksiä, ja on näin ollen sitä mieltä, ettei kabotaasiasetusta sovelleta puheena olevaan riita-asiaan ja ettei ensimmäiseen kahteen kysymykseen ole myöskään tarpeen vastata.

40. Tässä yhteydessä on palautettava mieliin, että SEUT 267 artiklan mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne. Unionin tuomioistuin voi jättää vastaamatta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisupyyntöön vain, jos on ilmeistä, että unionin oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.( )

41. Nyt esillä olevassa asiassa ei ole kyse tällaisista tilanteista.

42. Vaikka unionin tuomioistuin voi tietyissä tapauksissa, kun asian kaikki merkitykselliset seikat rajoittuvat yhteen jäsenvaltioon, todeta, ettei ennakkoratkaisupyyntöjä tule ottaa tutkittavaksi, on pidettävä mielessä, että tällainen toimivallan puuttumista koskeva päätös perustuu yleensä EUT-sopimuksen vapaan liikkuvuuden määräyksiin.( ) Vaikka käsiteltävänä oleva asia koskeekin palvelujen tarjoamisen vapautta, siihen sovelletaan lainsäädännön yhtenäistämiseen tarkoitettua säädöstä, nimittäin kabotaasiasetusta. Tutkittavaksi ottamista koskeva väite on sen vuoksi perusteeton.

43. Sitä paitsi kabotaasiasetusta sovelletaan sen 1 artiklan mukaan unionin laivanvarustajiin, jotka harjoittavat liikennettä jäsenvaltiossa rekisteröidyillä ja jäsenvaltion lipun alla purjehtivilla aluksilla, jos nämä täyttävät kaikki kyseisessä jäsenvaltiossa kabotaasiliikenteelle asetetut edellytykset. Tämä säännös ei edellytä rajat ylittävää tekijää. Tätä tukee kabotaasiasetuksen johdanto-osan kolmannessa ja neljännessä perustelukappaleessa esiintyvä ilmaisu ”jäsenvaltioissa” (johon myös Alankomaiden hallitus yllättävää kyllä vetoaa) sekä 2 artiklan 1 alakohta, jossa meriliikenteen kabotaasi määritellään ”meriliikenteen palveluiksi jäsenvaltiossa” (kursivointi tässä).( ) Vaikka asetus N:o 3921/91 voi heijastaa EUT-sopimuksen vaatimuksia rajat ylittävän tilanteen osalta, se ei tarkoita, että samaa vaatimusta olisi yleisesti sovellettava muihin lainsäädännön yhtenäistämiseen tarkoitettuihin säädöksiin.

44. Nämä ovat tärkeitä näkökohtia asian kannalta, ja niillä on merkitystä myös ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä arvioitaessa. Alankomaiden hallituksen esittämät väitteet kabotaasiasetuksen soveltamisesta yksinomaan jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin liittyvätkin ensimmäisten kahden kysymyksen osalta itse asiakysymykseen eivätkä niinkään kysymysten tutkittavaksi ottamiseen.( )

45. Tällä perusteella katson, että ensimmäinen ja toinen kysymys on otettava tutkittaviksi.

C Ennakkoratkaisukysymysten arviointi

1. Ensimmäinen kysymys

46. Ensimmäinen kysymys koskee pohjimmiltaan sen seikan, että Vattimeri on direktiivissä 2006/87 luokiteltu sisävesiväyläksi, vaikutuksia kabotaasiasetuksen soveltamisalan kannalta.

47. Ennen kuin tähän kysymykseen voidaan vastata, on tarpeen selvittää, sovelletaanko kabotaasiasetusta ylipäätään Vattimereen.

a) Kabotaasiasetuksen soveltaminen Vattimereen

48. Nähdäkseni kabotaasiasetuksen sanamuodosta, rakenteesta ja tavoitteesta seuraa, että sitä on sovellettava Vattimereen.

49. Kabotaasiasetuksen 1 artiklan sanamuodon mukaan asetuksessa tarkoitettujen palvelujen tyyppi on meriliikenteen kabotaasi. Kuten edellä on mainittu, tämä ilmaisu on määritelty 2 artiklan 1 alakohdassa meriliikenteen palveluiksi jäsenvaltiossa.

50. Yksinkertaisesti sanottuna kabotaasiasetuksen sovellettavuus riippuu siitä, liittyvätkö riidanalaiset konsessiot meriliikenteeseen. Mielestäni on ilmeistä, että Vattimerellä tapahtuvissa kuljetuksissa Alankomaiden mantereelta kyseisiin saariin ja takaisin on kyse meriliikenteestä.

51. Asiassa ei olekaan esitetty todellisia väitteitä, joiden mukaan Vattimeri ei olisi kabotaasiasetuksessa tarkoitettu meri. Kukaan ei väitä, että se olisi suljettu vesialue, että sen vesi ei olisi suolaista tai että se olisi jokeen rinnastettava vesiväylä. Lisäksi on niin, ettävaikka Friisein saaret muodostavat ”pisteviivan”, joka erottaa Vattimeren Pohjanmerestä, vesi virtaa vapaasti näiden kahden alueen välillä. Tälle vesialueelle annettu nimi ei siis vaikuta yksinomaan sattumanvaraiselta.( )

52. Kun otetaan huomioon kabotaasiasetuksen rakenteen mukainen tulkinta, on huomattava, että 2 artiklassa olevaa määritelmää täydennetään meriliikenteen kabotaasia koskevilla esimerkeillä. Asetuksen 2 artiklan 1 alakohdan c alakohdasta seuraakin, että meriliikenteen kabotaasilla tarkoitetaan palveluja, joita tavallisesti tarjotaan korvausta vastaan ja jotka käsittävät [”in particular”, asetuksen suomenkielisessä versiossa ei ole sanaa ”erityisesti”] saarikabotaasin, jolla tarkoitetaan matkustaja- ja tavaraliikennettä meritse yhden ja saman jäsenvaltion mantereella ja yhdellä tai useammalla saarella sijaitsevien satamien välillä tai yhden ja saman jäsenvaltion saarilla sijaitsevien satamien välillä.( )

53. Tätä taustaa vasten on selvää, että riidanalaiset konsessiot kuuluvat saarikabotaasin käsitteen piiriin.

54. Kabotaasiasetuksen tarkoituksena on vapauttaa meriliikenteen kabotaasipalvelujen tarjoaminen puheena olevassa asetuksessa säädetyin ehdoin ja poikkeuksin.( )

55. Tältä osin on riidatonta, että kaikki pääasian oikeudenkäynnin asianosaisina olevat yritykset tarjoavat Vattimerellä lauttapalveluja henkilöliikennettä varten ja että kaikki yritykset ovat olleet kiinnostuneita riidanalaisista konsessioista. Sitä paitsi lauttaliikennettä kyseisille saarille korvausta vastaan on harjoitettu 1900-luvun alkupuolelta saakka. Näissä olosuhteissa olisi kabotaasiasetuksen tarkoituksen vastaista sulkea Vattimeri asetuksen tavoitteena olevan palvelujen vapauttamisen ulkopuolelle.

56. Tällä perusteella minulle on selvää, että kabotaasiasetusta sovelletaan Vattimereen. Lisäksi oikeuskäytäntö tukee tätä tulkintaa.

57. Yhteisöjen tuomioistuin katsoikin asiassa komissio vastaan Espanja,( ) että Ria de Vigo (Vigon lahti), syvä lahti Galician itsehallintoalueen alueella, kuului kabotaasiasetuksen soveltamisalaan. Ratkaiseva kriteeri ei tässä asiassa ilmeisesti ollut se, että Vigon lahti on joen laakso, vaan pikemminkin se, että se on ”mereen vajonnut”.( ) Yhteisöjen tuomioistuin yhtyi julkisasiamies Tizzanon ehdotukseen, jossa tämä totesi, että ”ei ole näet epäilystäkään siitä, että Vigon lahden vedet ovat merta, ja tämä riittää [kabotaasiasetuksen] säännösten sanamuodon mukaan siihen, että niillä tapahtuvaa liikennettä voidaan pitää nimenomaan liikenteenä ’meritse’”.( )

58. Lisäksi julkisasiamies Cruz Villalón on hiljattain katsonut, että liikennepalvelua voidaan pitää meriliikenteen kabotaasina, kunhan vain sen reitti kulkee edes vähän meren kautta.( )

59. Tätä näkemystä eivät heikennä väitteet, jotka Alankomaiden hallitus on esittänyt ja joihin konsessionsaajat ovat pääosin yhtyneet. Alankomaiden hallitus toistaa edellä 39 kohdassa esitetyn, rajat ylittävää tekijää koskevaa vaatimusta koskevan väitteen ja lisäksi esittää, että myös komissio neljännessä kertomuksessaan kabotaasiasetuksen soveltamisesta jäsenvaltioissa oli sillä kannalla, ettei kabotaasiasetusta sovelleta Vattimereen.( ) Alankomaiden hallitus väittää edelleen, että kansainvälisessä oikeudessa Vattimeri luokitellaan sisävesiväyläksi, sillä se sijaitsee mantereen puolella Alankomaiden aluevesien perusviivaan nähden.( ) Lopuksi Alankomaiden hallitus korostaa, samoin kuin konsessionsaajat, morfologisia ja merenkulkuun liittyviä eroja Vattimeren ja Ria de Vigon välillä.

60. Rajat ylittävää tekijää koskevan vaatimuksen osalta viittaan ainoastaan edellä 43 ja 44 kohtaan.

61. Komission kertomusta, johon Alankomaiden hallitus tukeutuu toisessa väitteessään, korostaisin sitä, että kyseinen kertomus laadittiin kabotaasiasetuksen 10 artiklan mukaisesti asetuksen soveltamisen seurantaa varten.( ) Tämäntyyppinen kertomus, joka sisältää ajan kuluessa muuttuvia arvioita tosiseikoista, ei voi sitoa komissiota oikeudenkäynnissä ja vielä vähemmän unionin tuomioistuinta, kun siltä pyydetään tulkintaa johdetun oikeuden, tässä tapauksessa kabotaasiasetuksen, soveltamisalasta.( ) Lisäksi on huomautettava, että komission tässä oikeudenkäynnissä ottama kanta poikkeaa kertomuksessa esitetystä kannasta.

62. Alankomaiden hallituksen esittämästä väitteestä, joka koskee Vattimeren luokitusta merioikeusyleissopimuksessa, on riittävää mainita, että samaan perusteluun vedottiin menestyksettä asiassa komissio vastaan Espanja.( ) Mielestäni ei ole mitään syytä poiketa tästä tuomiosta.

63. Näin ollen päätelmäni asiasta komissio vastaan Espanja on, että merkitystä on ainoastaan sillä, onko Vattimeri ”mereen vajonnut” – mikä ymmärtääkseni pitää paikkansa laskuveden aikaa lukuun ottamatta.

64. Tämän johdosta totean, että kabotaasiasetusta voidaan soveltaa tapauksen tosiseikkoihin.

b) Direktiivin 2006/87 liitteen I mukaisen sisävesiväyläksi luokituksen vaikutukset

65. Kuten edellä on mainittu, ensimmäinen kysymys liittyy Alankomaiden hallituksen esittämään väitteeseen siitä, että direktiivi 2006/87, sen liite I mukaan luettuna, estää kabotaasiasetuksen soveltamisen. Edellä esitettyjen pohdintojen johdosta esitän asian lyhyesti.

66. SEUT 288 artiklan mukaisesti kabotaasiasetus on kokonaisuudessaan sitova ja suoraan sovellettavissa kaikissa jäsenvaltioissa. Vaikka direktiivi 2006/87 on tavoitellun lopputuloksen osalta sitova, se jättää täytäntöönpanon muodon ja tavan jäsenvaltioiden päätettäväksi. Direktiivissä, joka hyväksyttiin monta vuotta kabotaasiasetuksen jälkeen, ei ole mainintaa sen suhteesta aikaisempaan säädökseen, eikä siinä edes viitata kyseiseen asetukseen. Mainittuja säädöksiä on näin ollen tarkasteltava toisiinsa nähden itsenäisinä mutta yhtä lailla sitovina, kumpikin omalla tavallaan.( )

67. Johdettuun oikeuteen kuuluvan säädöksen soveltamisala on yleensä määritelty säädöksessä itsessään, eikä sitä lähtökohtaisesti voida laajentaa muihin kuin siinä tarkoitettuihin tilanteisiin.( ) Kuten komissio aivan oikein huomauttaa, direktiivissä 2006/87 säädetään sisävesialusten teknisistä vaatimuksista. Kabotaasiasetuksen sisältönä puolestaan on meriliikenteen palvelujen vapauttaminen jäsenvaltioissa. Nämä kaksi säädöstä eroavat näin ollen toisistaan sekä soveltamisalansa että tavoitteidensa osalta.( ) Lisäksi direktiivin 2006/87 1 artiklan 1 kohdassa todetaan, että sisävesiväylät luokitellaan siinä tarkoitetulla tavalla ”tässä direktiivissä”. Samoin kabotaasiasetuksen 2 artiklan 1 alakohdassa meriliikenteen kabotaasin määritelmä koskee kyseisiä palveluja ”tässä asetuksessa”.

68. Sitä paitsi kabotaasiasetuksen soveltamisen sitominen direktiivin 2006/87 mukaiseen luokitukseen merkitsisi käytännössä sitä, että jäsenvaltioille annettaisiin vapaus soveltaa asetusta tai jättää se huomiotta, sillä niillä on direktiivin 1 artiklan 2 kohdan mukaan oikeus tehdä mukautuksia luokitukseen. Tällainen tilanne olisi kestämätön.

69. Edellä esitetyn johdosta ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava, että Vattimeren Alankomaiden osan määritteleminen sisävesiväyläksi direktiivin 2006/87 liitteessä I ei ole esteenä kabotaasiasetuksen soveltamiselle Vattimerellä tapahtuvaan Alankomaiden mantereen sekä kyseessä olevien saarten väliseen julkiseen henkilöliikenteeseen.

2. Toinen kysymys

70. Kuten ensimmäisessä kysymyksessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy neuvoa palvelusopimusasetuksen ja kabotaasiasetuksen keskinäisestä suhteesta kiinnittäen huomiota ensin mainitun asetuksen 1 artiklan 2 kohtaan. Kyse on nyt kuitenkin – toisin kuin ensimmäisessä kysymyksessä – siitä, onko kabotaasiasetuksella etusija toiseen johdetun oikeuden säädökseen nähden.

71. Toisin kuin edellä 66 kohdassa mainitussa tilanteessa palvelusopimusasetuksessa – joka on myös kabotaasiasetusta uudempi – on säännöksiä sen suhteesta aiempaan säädökseen nähden: palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat soveltaa asetusta sisävesien ja, rajoittamatta kabotaasiasetuksen soveltamista, kansallisten merialueiden julkiseen henkilöliikenteeseen.

72. Näin ollen on selvää, että palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 2 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus päättää soveltaa sitä myös meriliikenteeseen. Vastaavasti ratkaisua toiseen kysymykseen on etsittävä ilmaisun ”rajoittamatta kabotaasiasetuksen soveltamista” merkityksestä.

73. Eri kieliversioiden keskinäinen vertailu osoittaa tietynasteista yhtenäisyyttä siihen suuntaan, että kabotaasiasetusta tulee soveltaa palvelusopimusasetuksesta riippumatta.( )

74. Tämä vahvistetaan palvelusopimusasetuksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa.( ) Tämän perustelukappaleen mukaan kansallisten merialueiden julkisten henkilöliikennepalvelujen järjestämiseen on sovellettava (nykyisen) EUT-sopimuksen yleisiä periaatteita, niiltä osin kuin ne eivät kuulu erityisen unionin oikeuden, tässä tapauksessa kabotaasiasetuksen, piiriin.

75. Unionin lainsäätäjä ei muotoillut palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 2 kohdan viittausta kabotaasiasetukseen joustavammin, käyttäen toisenlaisia ilmaisuja kuten ”sen estämättä, mitä – – säädetään”, ”jollei – – muuta johdu” tai ”edellyttäen, että”. Olen tämän vuoksi periaatteessa komission kanssa samaa mieltä siitä, että viittaus on ymmärrettävä seuraavasti: i) palvelusopimusasetuksessa sallitaan jäsenvaltioille sen soveltaminen kabotaasiasetuksen rinnalla kansallisiin merialueisiin, ja ii) tapauksissa, joissa palvelusopimusasetuksen samanaikainen soveltaminen olisi ristiriidassa kabotaasiasetuksen kanssa, palvelusopimusasetus nimenomaisesti antaa tilaa kabotaasiasetukselle, eivätkä jäsenvaltiot, jotka ovat päättäneet soveltaa kumpaakin asetusta, voi tältä osin valita toisin.

76. Näistä syistä toiseen kysymykseen on vastattava, että kabotaasiasetuksen soveltaminen ei ole esteenä palvelusopimusasetuksen samanaikaiselle soveltamiselle. Kuitenkin tapauksissa, joissa asetuksen rinnakkainen soveltaminen on mahdotonta, etusija on annettava kabotaasiasetukselle.

3. Kolmas ja neljäs kysymys

a) Yleiset toteamukset

77. Kolmas ja neljäs kysymys, joita tarkastelen yhdessä, koskevat pääasian oikeudenkäynnin ehkä mielenkiintoisinta kysymystä: onko jäsenvaltiolla oikeus poimia ja valita, mitä palvelusopimusasetuksen säännöksiä se haluaa soveltaa liikenteeseen vesialueillaan – niin sanotusti poimia rusinat pullasta?

78. Olen edellä esittänyt, että kabotaasiasetuksella on etusija palvelusopimusasetukseen nähden. Kolmannen ja neljännen kysymyksen tarkoituksena on näin ollen määrittää olosuhteet, joissa mainittujen kahden asetuksen välille voi syntyä sellainen ristiriita, että palvelusopimusasetus vääjäämättä joutuisi väistymään. Toisin sanoen toinen kysymys koskee asetusten abstraktia yhtäaikaista sovellettavuutta, kun taas kolmas ja neljäs kysymys koskevat niiden samanaikaista soveltamista käytännössä. Tältä osin on pantava merkille, että unionin lainsäätäjä ennakoi näiden kahden säädöksen päällekkäisen soveltamisen mahdollisuuden ja – näin ollen tietoisesti – hyväksyi säädösten tietynlaisen rinnakkaiselon.

79. Vastaus, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, kävisi ideaalitilanteessa suoraan ilmi palvelusopimusasetuksen sanamuodosta. Kun näin ei ole asian laita, on turvauduttava teleologiseen tulkintaan. Tätä varten on ensinnäkin palautettava mieliin, että asetusta sovelletaan rajoituksetta siinä mainittuihin aloihin eli rautateiden ja maanteiden julkiseen henkilöliikenteeseen. Vain 1 artiklan 2 kohtaan perustuvan oikeutuksen johdosta jäsenvaltiot voivat myös soveltaa asetusta sisävesiliikenteeseen( ) ja, rajoittamatta kabotaasiasetuksen soveltamista, kansallisten merialueiden julkiseen henkilöliikenteeseen.

80. Pitkällinen lainsäädäntömenettely, joka johti palvelusopimusasetuksen hyväksymiseen, ei valitettavasti juuri selvennä asiaa. Komission alkuperäinen asetusehdotus kattoi sisävesiväylät, eikä siinä mainittu kansallisia merialueita.( ) Tarkistetussa ehdotuksessa ei enää mainittu sisävesiväyliä, mutta siihen sisältyi nykyisen 5 artiklan 4 kohdan edeltäjä.( ) Tämän jälkeen neuvoston yhteisessä kannassa lisättiin uudelleen säännös, jonka mukaan ”jäsenvaltiot voivat soveltaa tätä asetusta sisävesien julkiseen henkilöliikenteeseen”.( ) Lainsäädäntöehdotuksen toisessa käsittelyssä parlamentti hyväksyi yhteisen kannan sen jälkeen, kun liikenne- ja matkailuvaliokunta oli suositellut kyseisen säännöksen muuttamista.( ) Parlamentin hyväksymä muutettu ehdotus sisälsi palvelusopimusasetuksen johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen ja 1 artiklan 2 kohdan nykyisen sanamuodon; kumpaakaan ei enää tämän jälkeen muutettu. Asetuksen esitöistä ei löydy selitystä sille, miksi asetukseen lisättiin mahdollisuus laajentaa sen soveltamisalaa merikuljetuksiin tai viittaus kabotaasiasetukseen; esitöissä ei myöskään käsitellä tarkemmin, miten soveltamisalan laajennus toimii.

81. Kabotaasiasetus on todellakin melko niukkasanainen meriliikenteen palvelujen sääntelyssä, erityisesti mitä tulee 4 artiklassa tarkoitettuun julkisen palvelun sopimusten tekemiseen. Tässä suhteessa palvelusopimusasetus kieltämättä sisältää tarkempia säännöksiä, jotka voivat helpottaa kabotaasiasetuksen säännösten selventämistä ja siten parantaa oikeusvarmuutta.( ) Kuitenkin konsessionsaajien esittämistä väitteistä huolimatta unionin lainsäätäjä ei ole nimenomaisesti ottanut kantaa palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohdan mukaisen poikkeuksen vaikutuksiin, kun jäsenvaltio on päättänyt soveltaa palvelusopimusasetusta myös merikuljetuksiin. Voidaan kuitenkin sanoa varmuudella, että palvelusopimusasetus ei ole kabotaasiasetuksen muutossäädös, eikä se voi sellaisena toimia.

82. Toiseen kysymykseen ehdottamani vastauksen perusteella ja siltä osin kuin kyse on merikuljetuksista, palvelusopimusasetuksen ristiriitaiset säännökset on jätettävä soveltamatta tapauksissa, joissa asetuksia ei ole mahdollista soveltaa samanaikaisesti. Tätä taustaa vasten katson, että palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 2 kohdassa annetaan lupa asetuksen säännösten soveltamiselle myös merikuljetuksiin silloin, kun nämä säännökset edistävät tai eivät ainakaan estä kabotaasiasetuksen tavoitteena olevaa palvelujen vapauttamista. Tapauskohtainen harkinta on tarpeen, jotta voidaan määrittää, onko tietty palvelusopimusasetuksen säännös ristiriidassa kabotaasiasetuksen kanssa – ja relevantti merikuljetusten kannalta. Tällainen analyysi kuitenkin ylittäisi tämän ratkaisuehdotuksen tavoitteet. Tämän vuoksi käsittelen palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohdan yhteensopivuutta kabotaasiasetuksen kanssa tarkemmin jäljempänä b osassa.

83. Näkemykseni mukaan tyypillinen esimerkki säännöksestä, joka ei muodosta estettä kabotaasiasetuksen tavoitteena olevalle palvelujen vapauttamiselle, olisi tietojen julkaisemista koskeva palvelusopimusasetuksen 7 artiklan 2 kohta, erityisesti koska kabotaasiasetuksessa ei mainita tätä seikkaa.( ) Jos jäsenvaltio on päättänyt soveltaa palvelusopimusasetusta myös meriliikenteeseen tai sisävesiliikenteeseen, kyseistä säännöstä on näin ollen sovellettava.

84. Tämän vuoksi en voi yhtyä Alankomaiden hallituksen esittämiin väitteisiin.

85. Ensinnäkin Alankomaiden hallitus toteaa, että palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen hollanninkielisessä versiossa viitataan käsitteeseen ”de bepalingen van deze verordening” eli tämän asetuksen säännöksiin, mikä merkitsee, että jäsenvaltiot voivat soveltaa meriliikenteeseen halutessaan vain asetuksen tiettyjä säännöksiä.

86. Mielestäni Alankomaiden hallitus kuitenkin laajentaa keinotekoisesti näiden sanojen merkitystä. Hollanninkielisessä versiossa ei selvästi todeta, että jäsenvaltio voi soveltaa joitakin palvelusopimusasetuksen säännöksiä. Tärkeämpää on, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomautti, että hollanninkielinen versio näyttää poikkeavan muista. Muissa kieliversioissa ei mainita sanaa ”säännökset”, vaan viitataan mahdollisuuteen soveltaa palvelusopimusasetusta sellaisenaan.( ) Tältä osin haluaisin muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jossakin unionin oikeuden säännöksen kieliversiossa käytettyä sanamuotoa ei voida käyttää tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena eikä sille voida antaa tältä osin etusijaa muihin kieliversioihin nähden.( )

87. Olisi todellakin vastoin unionin oikeuden yhdenmukaista soveltamista, jos jäsenvaltio voisi sillä perusteella, miten säännös on muotoiltu sen kansallisessa kielessä, valita tarkalleen, mitä säännöksiä se voisi soveltaa sisävesien tai kansallisten merialueiden liikenteeseen, kun taas muilla jäsenvaltioilla ei olisi tätä valinnanvapautta.( )

88. Toiseksi Alankomaiden hallitus vetoaa periaatteeseen ”plus semper in se continet quod est minus” (suurempi sisältää pienemmän) tukeakseen näkemystään siitä, että se voi vapaasti valita, mitä palvelusopimusasetuksen säännöksiä merikuljetuksiin sovelletaan.

89. Tämä väite on hylättävä, jotta varmistettaisiin palvelusopimusasetuksen yhdenmukainen soveltaminen. Muutoin syntyisi riski siitä, että merikuljetuspalveluihin sovellettaisiin 28 erilaista säännöstöä enintään kahden sijasta. Tämä eriyttäisi edelleen merikuljetuspalvelujen markkinoita. Lisäksi tällainen näkemys sopisi huonosti yhteen kabotaasiasetuksen 7 artiklan kanssa, jonka mukaan ETY:n perustamissopimuksen 62 artiklan mukaista standstill-lauseketta sovelletaan asioihin, joita tämä asetus koskee.( )

90. Kolmanneksi Alankomaiden hallitus väittää, että se olisi voinut hyväksyä palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohtaa heijastavia kansallisia sääntöjä viittaamatta kuitenkaan nimenomaisesti kyseiseen asetukseen. Kuitenkin olettaen, että Alankomaiden hallitus olisi toiminut näin, huomauttaisin ainoastaan, että tällaiset säännöt eivät olisi missään tapauksessa voineet luoda jäsenvaltiolle oikeutta poiketa sen velvollisuudesta noudattaa kabotaasiasetusta.

91. Lopuksi näkemykseni ei ole torjuttavissa lausumilla, jotka komissio esitti vastauksessaan parlamentin kysymyksiin ja joihin Alankomaiden hallitus vetoaa.( ) Edellä 61 kohdassa esittämieni perustelujen lisäksi totean, että en missään tapauksessa tulkitse kyseisiä lausumia samalla tavoin kuin Alankomaiden hallitus. Mikään näissä lausumissa ei viittaa siihen, että jäsenvaltioilla olisi oikeus soveltaa palvelusopimusasetuksen yksittäisiä säännöksiä merikuljetuksiin. Päinvastoin palvelusopimusasetuksen osittainen soveltaminen merikuljetuksiin seuraa implisiittisesti ja suoraan 1 artiklan 2 kohdasta sen sijaan, että se olisi jäsenvaltion harkintavallan piirissä.

92. Tältä pohjalta arvioin nyt, voidaanko palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohtaa soveltaa kabotaasiasetuksen rinnalla.

b) Mahdollisuus soveltaa palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohtaa merikuljetuspalveluihin

93. Lähtökohtaisesti on palautettava mieliin, että palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohdassa sallitaan poikkeaminen saman artiklan 3 kohdasta. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan toimivaltaisen viranomaisen, joka turvautuu muuhun ulkopuoliseen tahoon kuin sisäiseen liikenteenharjoittajaan, on tehtävä julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset sellaisen tarjouskilpailumenettelyn perusteella, joka on avoin kaikille liikenteenharjoittajille ja oikeudenmukainen ja jossa noudatetaan avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita.( ) Tästä poiketen 5 artiklan 4 kohdassa säädetään muun muassa, että toimivaltaiset viranomaiset voivat päättää tehdä ilman tarjouskilpailua julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia, joiden keskimääräinen ennakoitu vuosittainen arvo on alle 1 000 000 euroa tai jotka koskevat julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamista määrältään alle 300 000 kilometriä vuodessa.( )

94. Asiaa koskevien kansallisten säännösten mukaan konsessiot myönnetään sellaisen tarjouskilpailumenettelyn perusteella, johon sovelletaan palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 3 kohtaa. Näissä säännöksissä kuitenkin todetaan myös, että ensimmäinen konsessio voidaan myöntää ilman tarjouskilpailumenettelyä, jos kyseisen asetuksen 5 artiklan 4 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.

95. Jotta voidaan ratkaista, onko mainittu järjestely kabotaasiasetuksen kanssa yhteensopiva, on tarpeen määrittää tästä asetuksesta johtuvat velvoitteet.

96. Kabotaasiasetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio voi tehdä sopimuksia julkisesta palvelusta niiden laivanvarustamojen kanssa, jotka harjoittavat säännöllistä liikennettä saariin, saarille ja saarien välillä. Lisäksi kun jäsenvaltio tekee sopimuksen julkisesta palvelusta, se on tehtävä syrjimättä ketään unionin laivanvarustajaa.( ) Lopuksi 4 artiklan 3 kohdassa säädetään, että olemassa olevat sopimukset julkisesta palvelusta voivat olla voimassa kyseisen sopimuksen voimassaolon päättymispäivään asti.

97. Kabotaasiasetuksen 5 artiklassa on erityiset säännökset, joita sovelletaan liikenteen sisämarkkinoilla mahdollisesti esiintyvissä vakavissa häiriöissä( ) ja kiireellisissä tapauksissa, sekä säännökset tässä yhteydessä noudatettavista menettelyistä, kun taas 6 artiklassa säädetään asetuksen soveltamisen ajankohdasta tietyillä aloilla. Siirtymäaika on nyt kaikkien alojen osalta päättynyt. Lisäksi 7 artiklassa säädetään, että perustamissopimuksen 62 artiklaa sovelletaan asioihin, joita tämä asetus koskee.

98. Edellä olevasta seuraa, että kabotaasiasetuksen 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus tehdä sopimuksia julkisesta palvelusta ketään unionin laivanvarustajaa syrjimättä. Lukuun ottamatta 5 artiklassa tarkoitettuja tilanteita, jotka ovat luonteeltaan poikkeuksellisia, en pysty – kuten ei komissiokaan – määrittelemään mitään yleistä poikkeusta tähän velvollisuuteen tai alennettua siihen liittyvää kynnysarvoa. Tätä tukee 4 artiklan 3 kohta, jonka mukaan vain sellaiset sopimukset voivat jatkua, jotka oli tehty ennen kabotaasiasetuksen voimaantuloa. Olen näin ollen sillä kannalla, että syrjimättömyyden periaatetta on noudatettava aina, kun jäsenvaltio tekee sopimuksen julkisesta palvelusta.

99. Lisäksi olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että kabotaasiasetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukainen syrjimättömyyden periaate ilmentää yleistä kansallisuudesta riippumatonta yhdenvertaisen kohtelun ja syrjimättömyyden periaatetta, siten kuin niitä suojataan perussopimuksissa; niistä seuraa myös yleinen avoimuuden periaate. Vastaavasti kun jäsenvaltio päättää huolehtia julkisen palvelun toteuttamisesta sopimusteitse,( ) sen on varmistettava sopimuksentekomenettelyn riittävä julkisuus, niin että kilpailu näistä sopimuksista voi tapahtua tasapuolisesti; tämä ei kuitenkaan automaattisesti merkitse velvollisuutta aloittaa tarjouspyyntömenettelyä.( )

100. Vastaavasti en näe ristiriitaa yhtäältä kabotaasiasetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja toisaalta palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä olevan velvoitteen välillä, joka liittyy julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemiseen tarjouskilpailumenettelyn perusteella.

101. En kuitenkaan voi hyväksyä sitä, että palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohtaa, jossa sallitaan poiketa velvollisuudesta järjestää tarjouskilpailumenettely tehtäessä rautateiden ja maanteiden julkisia henkilöliikennepalveluja koskevia sopimuksia, voitaisiin laajentaa merikuljetusten alaan siinäkään tapauksessa, että kyseinen poikkeus koskee ainoastaan ensimmäistä konsessiota. Näin tehtäessä kavennettaisiin kabotaasiasetuksen 4 artiklan 1 kohdan soveltamisalaa huolimatta siitä, että kabotaasiasetuksella on etusija palvelusopimusasetukseen nähden, kuten edellä on mainittu. Näin ollen kun jäsenvaltio päättää laajentaa palvelusopimusasetuksen soveltamisalaa, on asetuksen 5 artiklan 4 kohta jätettävä soveltamatta.

102. Tämä näkemys pätee riippumatta siitä, mikä on kulloinkin syynä tarjouskilpailumenettelyn käyttämättä jättämiselle. Yksinkertaisesti sanottuna merkitystä ei ole esimerkiksi sillä, täyttyvätkö kriteerit kyseisessä sopimuksessa taloudellisen arvon (taloudellinen kriteeri) tai välimatkan (määräkriteeri) osalta. Jotta tapauksen tarkastelu olisi aukoton, käsittelen kuitenkin kumpaakin kriteeriä erikseen.( )

103. Sopimuksia voidaan tehdä ilman tarjouskilpailua neljännessä kysymyksessä nimenomaisesti mainitun määräkriteerin perusteella – ellei sitä ole kielletty kansallisessa lainsäädännössä – tapauksissa, jotka koskevat julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamista määrältään alle 300 000 kilometriä vuodessa. Kilpailijoiden esittämät perusteet ovat mielestäni vakuuttavia arvioitaessa sitä, voidaanko tätä kriteeriä soveltaa merikuljetuksiin. Ensinnäkin on syytä mainita, että tämä poikkeus on peräisin komission tarkistetusta asetusehdotuksesta, jossa ei tuolloin, kuten edellä on todettu, mainittu lainkaan kuljetuksia kansallisilla merialueilla. Toiseksi tällaisen poikkeuksen salliminen toisi lisäksi mukanaan riskin siitä, että meriliikenteen palvelusopimuksista leijonanosa tehtäisiin ilman tarjouskilpailumenettelyä,( ) mikä olisi vastoin kabotaasiasetuksen tarkoitusta eli näiden palvelujen vapauttamista kilpailulle.( )

104. Toisaalta taloudellinen kriteeri mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat pidättyä tarjouskilpailumenettelystä, kun julkisen palvelun sopimuksen keskimääräinen vuotuinen arvo arvioidaan pienemmäksi kuin 1 000 000 euroa (jälleen vain, ellei sitä ole kielletty kansallisessa lainsäädännössä). Voitaisiin väittää – kuten konsessionsaajat ovat tehneet – että tämä kriteeri on ainoastaan tarkempi ilmaisu unionin hankintalainsäädännön yleisestä periaatteesta.

105. Esimerkiksi direktiivin 2004/18/EY( ) II luvun 1 jaksossa määritetään hankintasopimuksiin sovellettavat taloudelliset kynnysarvot, joiden ylittyminen johtaa kyseisen direktiivin soveltamiseen. Lisäksi unionin primaarioikeudessa vahvistettuja kansallisuudesta riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun ja syrjimättömyyden yleisiä periaatteita, joista seuraa suoraan avoimuusvelvoite ja vastaavasti vaatimus riittävästä julkisuudesta, sovelletaan sopimuksiin, jotka ovat kiinnostavia muiden jäsenvaltioiden yrityksille (jäljempänä unionin laajuisesti merkittävät sopimukset).( ) Selvää on, että mitä suurempi kyseisen sopimuksen arvo on, sitä todennäköisemmin se on unionin laajuisesti merkittävä.( )

106. Kuitenkin siinäkin tapauksessa, että tällainen unionin hankintalainsäädännön yleinen periaate (jonka rajat jäävät epäselviksi( ) ja jonka yhteydessä unionin tuomioistuin on katsonut, että jopa taloudellisesti kannattamattomat sopimukset voivat olla unionin laajuisesti merkittäviä( )) olisi voimassa, unionin tuomioistuimen olisi vaikeaa antaa vastausta kysymykseen siitä, voisiko alun perin rautateiden ja maanteiden henkilöliikennettä varten tarkoitettu taloudellinen kriteeri sopia myös meriliikenteen kabotaasiin. On huomattava, että kabotaasiasetuksessa ei ole mitään viitteitä siitä, että siihen sen sanamuodosta huolimatta sisältyisi kirjoittamaton ja siihen luontaisesti kuuluva taloudellinen kynnysarvo. Asetuksen 7 artiklan valossa tällainen tulkinta olisi ongelmallinen.

107. Lisäksi on syytä huomauttaa, että jopa pienten saarten osalta, eli saarten, joille ja joilta takaisin meriteitse matkustavien henkilöiden vuotuinen kokonaismäärä on noin 300 000 tai vähemmän, komissio ei ole ehdottanut, että vaadittuja palveluita koskevasta unionin laajuisesta ilmoittamisesta luovuttaisiin kokonaan.( )

108. On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana selvittää, onko Alankomaiden viranomaisten asiassa soveltama menettely edellä 99 kohdassa mainittujen vaatimusten mukainen, erityisesti kun nämä vaatimukset käyvät ilmi muun muassa palvelusopimusasetuksen 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä virkkeestä.

109. Yhteenvetona olen sitä mieltä, että palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 2 kohdan oikea tulkinta on se, että kun jäsenvaltiot ilmoittavat, että asetusta sovelletaan sisävesien tai kansallisten merialueiden julkiseen henkilöliikenteeseen, niiden on sovellettava kyseistä asetusta kokonaisuudessaan. Sikäli kuin kyse on kansallisten merialueiden julkisesta henkilöliikenteestä, jossa kyseisen asetuksen tiettyjen säännösten soveltaminen on ristiriidassa kabotaasiasetuksen säännösten kanssa – kuten palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 4 kohdan soveltaminen samanaikaisesti kabotaasiasetuksen 4 artiklan 1 kohdan kanssa – jäsenvaltioiden on jätettävä palvelusopimusasetuksen säännökset soveltamatta.

4. Viides kysymys

110. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on muotoillut tämän kysymyksen ehdolliseksi riippuen siitä, vastataanko neljänteen kysymykseen myöntävästi. Edellä olevista, toiseen, kolmanteen ja neljänteen kysymykseen annetuista vastauksista seuraa, kun kyse on Vattimeren kaltaisesta vesialueesta, että jäsenvaltiolla ei ole oikeutta myöntää riidanalaisia konsessioita suoraan ilman minkäänlaista tarjouskilpailumenettelyä. Näin ollen ei ole enää tarpeen selvittää, mitä seurauksia liittyy palvelusopimusasetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisten julkaisuvaatimusten noudattamatta jättämiseen.

111. Jotta vastauksesta kuitenkin olisi hyötyä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, viittaan edellä 82 kohdassa oleviin huomautuksiin. Kun siis jäsenvaltio on päättänyt soveltaa palvelusopimusasetusta merikuljetuksiin, sen on sovellettava myös saman asetuksen 7 artiklan 2 kohdan ensimmäistä virkettä.

IV Ratkaisuehdotus

112. Ehdotan, että Alankomaiden College van Beroep voor het Bedrijfslevenin esittämiin kysymyksiin vastattaisiin seuraavasti:

– Vattimeren Alankomaiden osan määritteleminen sisävesiväyläksi sisävesialusten teknisistä vaatimuksista ja neuvoston direktiivin 82/714/ETY kumoamisesta 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/87/EY liitteessä I ei ole esteenä palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) 7.12.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92 soveltamiselle Vattimerellä tapahtuvaan Alankomaiden mantereen sekä Vattimeren saarten Terschellingin, Vlielandin, Amelandin ja Schiermonnikoogin väliseen julkiseen henkilöliikenteeseen

– asetuksen N:o 3577/92 soveltaminen ei ole esteenä rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 samanaikaiselle soveltamiselle. Kuitenkin jos asetuksen N:o 1370/2007 yhden tai useamman säännöksen soveltaminen on ristiriidassa asetuksen N:o 3577/92 soveltamisen kanssa, vain viimeksi mainittua sovelletaan

– asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklan 2 kohtaa on tulkittava niin, että kun jäsenvaltiot ilmoittavat, että asetusta sovelletaan sisävesien tai kansallisten merialueiden julkiseen henkilöliikenteeseen, niiden on sovellettava kyseistä asetusta kokonaisuudessaan. Sikäli kuin kyse on kansallisten merialueiden julkisesta henkilöliikenteestä ja kun mainitun asetuksen tiettyjen säännösten soveltaminen on ristiriidassa asetuksen N:o 3577/92 säännösten kanssa, jäsenvaltioiden on jätettävä soveltamatta asetuksen N:o 1370/2007 säännökset. Näin on asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 3577/92 4 artiklan 1 kohdan tapauksessa.