JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

M. POIARES MADURO

8 päivänä syyskuuta 2005 ( )

Yhdistetyt asiat C-226/04 ja C-228/04

La Cascina Soc. coop. arl,

Zilch Srl

vastaan

Ministero della Difesa ja Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Pedus Service,

Cooperativa Italiana di Ristorazione Soc. coop. arl (CIR),

Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)

ja

Consorzio G.f.M.

vastaan

Ministero della Difesa,

La Cascina Soc. coop. arl

(Tribunale amministrativo regionale del Lazion (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Julkiset hankinnat – Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt – Edellytykset palvelujen tarjoajan jättämiselle hankintamenettelyn ulkopuolelle – Direktiivin 92/50/ETY 29 artiklan e ja f alakohta – Sosiaaliturvamaksujen ja verojen maksamista koskevien velvollisuuksien laiminlyönti

1. Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia) on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle kahdella 22.4.2004 tekemällään päätöksellä ennakkoratkaisukysymyksiä julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY (EYVL L 209, s. 1) 29 artiklan 1 kohdan e ja f alakohdan tulkinnasta; kyseisissä alakohdissa annetaan mahdollisuus jättää hankintoihin osallistumisen ulkopuolelle palvelujen suorittajat, jotka ovat laiminlyöneet sosiaaliturvamaksujen ja verojen suorittamiseen liittyvät velvollisuutensa. Koska näissä kahdessa ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessä esitetyt kysymykset ovat samat, asiat on yhdistetty yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 30.6.2004 antamalla määräyksellä.

I Tosiseikat, asiaa koskevat oikeussäännöt ja ennakkoratkaisukysymykset

2. Italiaan sijoittautuneet yhtiöt La Cascina Soc. coop. arl (jäljempänä la Cascina) ja Zilch Srl (jäljempänä Zilch) yritysten tilapäisen yhteenliittymän puitteissa ja Consorzio G.f.M. (jäljempänä G.f.M.) osallistuivat rajoitetussa ja nopeutetussa menettelyssä Italian talous- ja valtiovarainministeriön luvalla järjestettyyn Italian puolustusministeriön tarjouskilpailuun, jossa oli tarkoitus tehdä ravitsemuspalvelujen hankintasopimus kaikkialla Italian alueella sijaitsevia puolustusministeriön laitoksia ja osastoja varten. Kuuteentoista erään jaettu tarjouskilpailu julkistettiin joulukuussa 2002. Osallistumishakemusten vastaanottamiselle asetettu määräaika oli 15.1.2003 ja tarjoukset oli jätettävä viimeistään 3.3.2003.

3. Hankintaviranomainen on jättänyt 4.12.2003 tekemällään päätöksellä tarjouskilpailumenettelyn ulkopuolelle la Cascinan, Zilchin ja G.f.M:n. Asian C-226/04 osalta menettelyyn osallistuvan yritysten tilapäisen yhteenliittymän johtajayritys la Cascina ei ollut noudattanut säännönmukaisesti työntekijöiden sosiaaliturvamaksujen maksuun liittyviä velvollisuuksiaan ajanjaksolla 1.1.2001–31.12.2002. Toinen yhteenliittymän yritys, Zilch, jätettiin samalla päätöksellä menettelyn ulkopuolelle, sillä se ei ollut maksanut verojaan eri ajanjaksoilla vuosina 1997–2001. Asian C-228/04 osalta G.f.M:n tilanteen ei katsottu olevan säännönmukainen suhteessa sen velvollisuuksiin Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoroa (Italian työtapaturmavakuutuslaitos; jäljempänä INAIL) kohtaan.

4. Ulkopuolelle jättämistä koskeva päätös tehtiin 17.3.1995 annetun asetuksen (decreto-legge) nro 157 12 §:n d ja e momentin nojalla, sellaisena kuin se on korvattuna 25.2.2000 annetun asetuksen nro 65( ) 10 §:llä, jossa säädetään, että ”tarjousmenettelyn ulkopuolelle voidaan jättää tarjoaja, joka ei ole noudattanut säännönmukaisesti velvollisuuttaan suorittaa Italian tai sen valtion, johon palvelujen suorittaja on sijoittautunut, lainsäädännön mukaisia sosiaaliturvamaksuja; joka ei ole noudattanut säännönmukaisesti velvollisuuttaan suorittaa Italian tai sen valtion, johon palvelujen suorittaja on sijoittautunut, lainsäädännön mukaisia veroja”.

5. Sekä la Cascina ja Zilch että G.f.M. pyysivät Tribunale amministrativo regionale del Laziota kumoamaan 4.12.2003 tehdyn ulkopuolellejättämispäätöksen. La Cascina ja G.f.M. väittivät omalta osaltaan muun muassa ainoastaan viivästyneensä maksujen suorittamisessa ja suorittaneensa riidanalaisen maksun myöhemmin. Zilch kiisti Ufficio centrale fiscalen hankintalautakunnalle toimittaman todistuksen ja esitti Ufficio periferico di Messinan antaman todistuksen, jonka mukaan Zilch oli suorittanut 1.1.2003 sille kuuluneet verot ja maksut. Viimeksi mainittu esitti myös, että se oli jättänyt verovelan anteeksi antamisesta annetun lain soveltamista koskevan hakemuksen ja että sille oli myönnetty oikeus maksun suorittamiseen erissä.

6. Hankintaviranomainen sitä vastoin huomautti kansalliselle tuomioistuimelle, ettei taannehtiva aseman korjaaminen tarkoittanut, että kantajayritykset olivat hankintamenettelyyn osallistumista koskevan hakemuksen jättämiselle asetetun määräajan päättyessä eli 15.3.2003 suorittaneet velvollisuutensa säännönmukaisesti.

7. Kansallinen tuomioistuin, jonka ratkaistavaksi riita-asia saatettiin, totesi, että asetuksen nro 157/1995 12 §:n d ja e momentilla saatetaan osaksi Italian lainsäädäntöä direktiivin 95/20 29 artiklan e ja f alakohta. Kyseisessä artiklassa säädetään seuraavaa: ”Hankintoihin osallistumisen ulkopuolelle voidaan jättää palvelujen suorittaja, joka – – on laiminlyönyt velvollisuutensa suorittaa sen valtion, johon palvelujen suorittaja on sijoittautunut, tai sen valtion, jossa hankintaviranomainen on, lainsäädännön mukaisia sosiaaliturvamaksuja; on laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa sen valtion, jossa hankintaviranomainen on, lainsäädännön mukaisia veroja – – . Jos hankintaviranomainen vaatii palvelujen suorittajaa näyttämään, ettei sitä koske mikään a, b, c, e tai f alakohdassa tarkoitetuista tapauksista, sen on hyväksyttävä riittäväksi todisteeksi: – – e ja f alakohdan osalta kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen antama todistus”.

8. Koska italialainen tuomioistuin on pannut merkille tulkintaerot italialaisten tuomioistuinten asetuksen nro 157/1995 12 §:n nojalla antamissa tuomioissa ja katsonut, että asetusta on tulkittava suhteessa direktiiviin 92/50, se on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko tässä esillä olevaa direktiiviä edellä esitettyjen seikkojen nojalla tulkittava siten, että kun yhteisön lainsäätäjä käyttää ilmaisua ’on laiminlyönyt velvollisuutensa suorittaa sen valtion, johon palvelujen suorittaja on sijoittautunut, tai sen valtion, jossa hankintaviranomainen on, lainsäädännön mukaisia sosiaaliturvamaksuja’ tai ’on laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa sen valtion, jossa hankintaviranomainen on, lainsäädännön mukaisia veroja’, se on tahtonut viitata – ainoastaan – sellaiseen tapaukseen, jossa tarjoaja on – julkiseen hankintamenettelyyn osallistumista koskevan hakemuksen jättämiselle asetetun määräajan päättyessä (tai joka tapauksessa ajankohtana, joka edeltää tarjouskilpailun ratkaisemista – – ) – suorittanut tässä tarkoitetut velvollisuutensa maksamalla maksut kokonaan ja ajallaan?

2) Onko näin ollen Italian kansallista täytäntöönpanosäännöstä – jossa, toisin kuin edellä mainitussa yhteisön säännöksessä, sallitaan sellaisen tarjoajan jättäminen hankintoihin osallistumisen ulkopuolelle, ’joka ei ole noudattanut säännönmukaisesti velvollisuuttaan suorittaa Italian tai sen valtion, johon palvelujen suorittaja on sijoittautunut, lainsäädännön mukaisia veroja’ – tulkittava niin, että siinä viitataan pelkästään näiden velvollisuuksien laiminlyöntiin – joka on todettavissa edellä mainittuna ajankohtana (osallistumishakemusten jättämiselle asetetun määräajan päättyessä tai tarjouskilpailun (myös väliaikaista) ratkaisemista välittömästi edeltävänä ajankohtana) – siten, että tarjoajan aseman myöhemmin tapahtuvalla oikaisulla ei ole merkitystä?

3) Vai voidaanko sitä vastoin katsoa, että kansallinen lainsäätäjä saa edellä mainittua direktiiviä täytäntöönpannessaan sen toimivallalle asetetuissa rajoissa esittää tulkinnan, jolla sallitaan se, että hankintamenettelyihin voivat osallistua myös ne tarjoajat, jotka, vaikka eivät olekaan noudattaneet velvollisuuksiaan ’säännönmukaisesti’ hankintamenettelyyn osallistumiselle asetetun määräajan päättyessä, osoittavat kuitenkin voivansa oikaista asemansa (ja ryhtyneensä tätä koskeviin toimiin) ennen tarjouskilpailun ratkaisemista?

4) Edelleen, jos edellä 3 kohdassa esitetyn tulkinnan katsottaisiin olevan käyttökelpoinen – ja jos näin ollen sallittaisiin sellaisten normien käyttöönotto, jotka ovat yhteisön lainsäätäjän ilmaisemaa ankarampaa velvollisuuksien ”laiminlyömisen” käsitettä joustavampia – onko tällainen lainsäädäntö ristiriidassa yhteisön perustavanlaatuisten periaatteiden kanssa, kuten yhteisön kaikkien toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tai – julkisten hankintamenettelyjen osalta – kaikkien osallistumishakemuksen jättäneiden tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa?”

9. Yhteisöjen tuomioistuimessa käytyyn kirjalliseen menettelyyn ovat osallistuneet väliintulijoina la Cascina ja Zilch, Itävallan ja Italian hallitukset sekä Euroopan yhteisöjen komissio. La Cascina, Zilch, G.f.M., Pedus Service, Italian hallitus ja komissio ovat esittäneet väitteensä ja perustelunsa 30.6.2005 pidetyssä istunnossa.

10. On muistutettava, että EY 234 artiklan yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimella ei ole toimivaltaa ottaa kantaa kansallisten lakien tai asetusten säännösten tulkintaan eikä näiden säännösten yhteensopivuuteen yhteisön oikeuden kanssa.( ) Kansallisen tuomioistuimen kysymykset on näin ollen muotoiltava uudelleen. Annettujen vastausten perusteella kansallinen tuomioistuin voi tulkita kansallista säännöstä, jolla direktiivi saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä, direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdan mukaisesti. Nimittäin ”kansallisen oikeuden tulkitseminen yhdenmukaisesti direktiivin kanssa on erottamaton osa perustamissopimuksella luotua järjestelmää, sillä näin kansallinen tuomioistuin voi toimivaltansa rajoissa varmistaa yhteisön oikeuden täyden tehokkuuden, kun se ratkaisee käsiteltäväkseen saatetun asian”.( ) Tästä seuraa käsiteltävänä olevassa asiassa, että vaikka mahdollisten ehdokkaiden poissulkemista koskevat erityiset säännöt on määriteltävä kansallisen oikeuden perusteella,( ) mitä komissio korostaa kirjallisissa huomautuksissaan, on kansalliselle tuomioistuimelle kuitenkin annettava tulkinta direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdasta.

11. Ensimmäinen ja neljäs kysymys koskevat selvästi kansalliselle lainsäätäjälle jätettyä harkintavaltaa direktiivin 92/50 29 artiklan saattamisessa osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Tarkemmin ottaen ensimmäiseen kysymykseen liittyy kaksi toisistaan erillistä tulkinnallista seikkaa. Kansallinen tuomioistuin haluaa yhtäältä selvittää, mitä seurauksia sen esiintuomasta sanastollisesta eroavaisuudesta kyseisen direktiivin ja sen kansallisten täytäntöönpanosäännösten välillä aiheutuu. Toisaalta halutaan selvittää, edellytetäänkö direktiivissä kaikkien sen 29 artiklan e ja f alakohdassa mainittujen velvollisuuksien suorittamista maksamalla maksut kokonaan ja ajallaan. Kansallisen tuomioistuimen neljännessä kysymyksessä mainitsemat yhteisön oikeuden periaatteet auttavat vastaamaan näihin kahteen kohtaan. Toisessa ja kolmannessa kysymyksessään kansallinen tuomioistuin pyrkii selvittämään, mihin ajankohtaan saakka tarjouskilpailuun osallistuva yritys voi näyttää suorittaneensa verojen ja sosiaaliturvamaksujen maksamista koskevat velvollisuutensa. Seuraavassa käsitellään ensin havaitun sanastollisen eron vaikutusta, sitten käsitteelle ”suorittaa velvollisuutensa” annettavaa tulkintaa ja lopuksi sitä, mihin ajankohtaan saakka tämän näyttäminen sallitaan.

II Tapauksen tarkastelu

A Direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdan ja Italian lainsäädännön välisen sanastollisen eron vaikutus

12. Kansallinen tuomioistuin huomautti sanastollisesta erosta direktiivissä 92/50 käytetyn ilmaisun, jossa tarkoitetaan yritystä, joka ”on laiminlyönyt velvollisuutensa” verojen tai sosiaaliturvamaksujen osalta, ja kansallisessa lainsäädännössä käytetyn ilmaisun kesken, jossa nimetään yritykset, ”jotka eivät ole suorittaneet velvollisuuksiaan säännönmukaisesti” samoilta osin. Kansallisen tuomioistuimen mukaan säännönmukaista suorittamista koskeva velvollisuus on laajempi kuin velvollisuuksien suorittamisvelvollisuus. Mainittu tuomioistuin viittaa erityisesti veroviranomaisten mahdollisuuteen antaa yritykselle oikeus korjata säännönmukaisuuttaan mahdollisesti taannehtivin vaikutuksin.

13. Huomattakoon ensinnäkin, että direktiivin 92/50 29 artiklassa jäsenvaltioille annetaan oikeus säätää ulkopuolelle jättämisen syistä, jotka direktiivissä luetellaan. Jäsenvaltioita ei kuitenkaan velvoiteta antamaan tällaisia laadullisia valintaperusteita.( ) Italian tasavalta on käyttänyt tätä mahdollisuutta säätämällä kansallisessa lainsäädännössä, että julkisen hankintamenettelyn ulkopuolelle jätetään yritykset, jotka eivät ole suorittaneet ”säännönmukaisesti” sosiaaliturvamaksuja ja veroja koskevia velvollisuuksiaan.

14. Toiseksi, vaikka kansallinen tuomioistuin tässä tapauksessa keskittyykin perusteluissaan kansallisen säännöksen ja yhteisön tekstin välillä havaitsemaansa sanastolliseen eroon, ero ei ole merkittävä. Direktiivissä nimittäin vahvistetaan jo määritelmänsäkin mukaisesti saavutettavat tavoitteet ja jätetään jäsenvaltioiden valittaviksi tavoitteeseen parhaiten sopivat keinot, kuten EY 249 artiklassa määrätään. Käsitteiden ”suorittanut säännönmukaisesti” ja ”suorittanut” lakisääteiset velvollisuutensa välillä ei ole merkityseroa, ja kuten Italian hallitus perustellusti kirjallisissa huomautuksissaan toteaa, niitä käytetään julkisia hankintoja koskevissa yhteisön direktiiveissä samassa merkityksessä niin italiankielisessä versiossa kuin muissakin kieliversioissa.( )

15. Näin ollen ensimmäiseen uudelleenmuotoiltuun kysymykseen on vastattava, että direktiivin 92/50 tekstissä esiintyvän ilmaisun ”laiminlyöneet velvollisuutensa” voidaan tulkita tarkoittavan italiankielisessä täytäntöönpanosäännöksessä mainittua ilmaisua ”eivät ole noudattaneet velvollisuuksiaan säännönmukaisesti”, koska näiden kahden ilmaisun merkitys on sama.

B Direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdassa tarkoitettu käsite ”suorittaa velvollisuutensa”

16. Kansallinen tuomioistuin esittää kolme tulkintakysymystä, jotka liittyvät ensinnäkin maksun viivästymisen vaikutukseen, toiseksi hallintoviranomaisen salliman maksujen erissä maksamisen seurauksiin ja kolmanneksi hallinto- tai siviilituomioistuimessa vireille pannun, maksuvelvollisuuden olemassaolon tai määrän kiistämiseen tähtäävän kanteen vaikutukseen.

1. Maksun viivästymisen vaikutus

17. Kansallinen tuomioistuin pyytää ensin selvittämään, onko direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f kohtaa tulkittava niin, että niissä edellytetään mainittujen maksuvelvollisuuksien suorittamista ”kokonaan ja ajallaan”.

18. Kantaja la Cascina väittää tältä osin, ettei pelkkä maksun viivästyminen voi johtaa menettelyn ulkopuolelle jättämiseen. Se esittää kaksi tätä koskevaa perustelua. Se katsoo ensinnäkin, ettei direktiivin 92/50 29 artiklassa mainittu maksuvelvollisuus tarkoita tosiasiallista maksamista vaan kaikkia maksuvelvollisuuden suorittamista valmistelevia toimintoja. Tämä selvästi tulkittavan säännöksen perusajatuksen ja sanamuodon vastainen tulkinta on hylättävä.

19. Kantajan toinen perustelu on edellistä vakuuttavampi. Kantajan mukaan johdonmukaisen tarkastelun eli direktiivin 92/50 29 artiklassa lueteltujen hankintamenettelyn ulkopuolelle jättämisen syiden arvioinnin perusteella on järjetöntä sallia merkittävästi velkaantuneiden yhtiöiden osallistuvan hankintamenettelyyn, kunhan ne eivät ole konkurssissa, purkamiseen liittyvässä tai muussa selvitystilassa tai akordissa (mainitun direktiivin 29 artiklan a ja b alakohta), ja kieltää vähän velkaantuneen yhtiön osallistuminen samaan hankintamenettelyyn verojen tai sosiaaliturvamaksujen suorituksen myöhästymisen perusteella. La Cascina päättelee tästä, ettei maksun viivästyminen, joka on erotettava maksun laiminlyönnistä, voi aiheuttaa ulkopuolelle jättämistä direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdan nojalla.

20. Huomautettakoon aluksi, että vaikka johdonmukainen tulkinta antaakin yhteisöjen tuomioistuimelle usein mahdollisuuden selventää yksittäisen säännöksen merkitystä, kantajan ehdottama tulkinta on mainitun artiklan sanamuodon vastainen.

21. Lisäksi la Cascinan esittämä ajatus siitä, että velat valtiolle tai julkisille elimille verojen, maksujen tai sosiaaliturvamaksujen muodossa sekä velat muille velkojille olisi otettava huomioon kokonaisuutena selvitettäessä tarjoajan luottokelpoisuutta, on virheellinen, koska nämä kaksi velkalajia oletetaan silloin luonteeltaan samanlaisiksi, mikä ei pidä paikkaansa.

22. Lopuksi on todettava, ettei kantajan lausumaa voida hyväksyä, koska se perustuu direktiivin 92/50 järjestelmässä käytettyjen laadullisten valintaperusteiden tavoitteiden virheelliseen arviointiin. Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin on katsonut aiemmin asiassa Holst Italia antamassaan tuomiossa,( ) että ”direktiivin 92/50/ETY VI osaston 2 luvussa vahvistetuilla laadullisilla valintaperusteilla pyritään ainoastaan määrittelemään puolueettomat säännöt tarjoajien suorituskyvyn – – arviointia varten”. Yrittäjien suorituskyky ei kuitenkaan ole riippuvainen pelkästään heidän luottokelpoisuudestaan. Laadulliseen valintaan sovellettavat perusteet nimittäin sisältävät tarjoajan henkilökohtaista tilannetta, sen rahoituksellista ja taloudellista suorituskykyä tai osaamista, tehokkuutta, kokemusta ja luotettavuutta koskevia perusteita. Kuten Italian hallitus perustellusti huomauttaa, direktiivin 92/50 29 artiklan tavoitteena on juuri ehdokkaiden luotettavuuden varmistaminen.( )

23. Tarkemmin ottaen mainitun 29 artiklan e ja f alakohdassa kehotetaan yrityksiä maksamaan veronsa, maksunsa ja sosiaaliturvamaksunsa. Samalla tässä säännöksessä annetaan hankintaviranomaiselle mahdollisuus tehdä voittoa tuottavia, julkisia hankintoja koskevia sopimuksia pelkästään sellaisten yritysten kanssa, jotka ovat ennalta maksaneet nämä erilaiset maksut, valtion edun suojaamiseksi verojen kerääjänä.

24. On todettava, ettei direktiivin 92/50 29 artiklassa lueteltujen ulkopuolelle jättämisen syiden yksinomaisena tarkoituksena ole kyseisen palvelujen tarjoajan luottokelpoisuuden varmistaminen, mistä säädetään mainitun direktiivin 31 artiklassa, vaan pikemminkin estää tarjoajaa saamasta verojen tai sosiaaliturvamaksujen maksamatta jättämisestä perusteetonta hyötyä kilpailijoihin nähden julkisia hankintoja koskevan sopimuksen saamiseksi. Sosiaaliturvamaksujen ja verojen maksuvelvollisuuden laiminlyöneiden yritysten jättäminen menettelyn ulkopuolelle on siis perusteltua kilpailijoiden yhtäläisten mahdollisuuksien vaarantumisen estämiseksi, sillä muutoin sopimuksentekomenettelyyn voisivat osallistua yritykset, jotka eivät ole säännönmukaisesti suorittaneet näitä lakisääteisiä velvollisuuksiaan.

25. Kilpailijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaate on julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön perustana,( ) ja sen avulla voidaan varmistaa, että kaikilla sopimuksesta mahdollisesti keskenään kilpailevilla kilpailijoilla on samat mahdollisuudet osallistumishakemustensa tai tarjoustensa ehtojen laatimisessa.( ) Tämä periaate mainitaan nimenomaisesti direktiivin 92/50 3 artiklan 2 kohdassa, jonka mukaan ”hankintaviranomaisten on varmistettava, että palvelujen suorittajia kohdellaan tasapuolisesti”.

26. Näin ollen direktiivin 92/50 29 artiklaa on tulkittava siten, että siinä luetellaan syyt, jotka johtavat kilpailijoiden jättämiseen julkisen hankintamenettelyn ulkopuolelle yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukaisesti. Tällainen ulkopuolelle jättäminen edellyttää väistämättä rajoituksen asettamista direktiivin 92/50 rinnakkaistavoitteelle eli kilpailun kannustamiselle.( ) Rajoitus sisältyy kuitenkin mainitun direktiivin järjestelmään, koska direktiivillä pyritään kannustamaan kilpailua palvelujen tarjoajien välillä vain niiltä osin kuin se on mahdollista ehdokkaiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamiseksi.( )

27. Koska sellaisen kilpailijan jättäminen ulkopuolelle, joka ei ole suorittanut sosiaaliturvamaksujen tai verojen maksuvelvollisuuksiaan, on tapahtunut tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi, ei ole aiheellista tehdä erottelua maksun laiminlyönnin ja maksun viivästymisen välillä. Jos yritys nimittäin voisi vedota tällaiseen myöhästymiseen estääkseen jäämisensä menettelyn ulkopuolelle direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdan mukaisesti, säännöksen soveltaminen rajoittuisi huomattavasti. Säännöksessä ei edellytetä näyttöä kyseisen yrityksen aikomuksesta suorittaa lakisääteiset maksunsa myöhemmin, mikä olisi sitä paitsi varsin hankala osoittaa, vaan erääntyneiden velvollisuuksien tosiasiallista suorittamista.( ) Palvelujen tarjoajien valintamenettelyn syrjimättömyys voidaan varmistaa ainoastaan objektiivisesti määritellyn perusteen avulla. Näin ollen mainitun 29 artiklan e ja f alakohdan soveltaminen edellyttää sen toteamista, että kyseessä oleva yritys on tosiasiassa suorittanut maksuvelvollisuutensa.

2. Velkojen erissä maksamisen seuraukset

28. Toiseksi kansallinen tuomioistuin haluaa selvittää, miten hallintoviranomaisen sallima maksujen erissä maksaminen vaikuttaa sen toteamiseen, ettei yritys ole suorittanut direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdassa säädettyjä velvollisuuksiaan. Tältä osin kansallinen tuomioistuin viittaa Tribunale amministrativo regionale per la Puglian 12.2.2004 antamaan tuomioon nro 1114, jossa tulkitaan asetuksen nro 157/1995 12 artiklaa niin, että sitä on sovellettava petoksiin syyllistyneiden yritysten lisäksi yrityksiin, jotka eivät ole maksaneet maksujaan. Sitä vastoin yrityksiä, jotka on hyväksytty säännönmukaisuuden palauttamiseen tähtäävään menettelyyn, jossa pidennetään maksuaikaa tai sallitaan maksaminen erissä, sekä yrityksiä, jotka ovat panneet hallinto- tai siviilituomioistuimessa vireille kanteen eivätkä ole vielä saaneet siihen lopullista ratkaisua, ei sen mukaan voida jättää menettelyn ulkopuolelle mainitun artiklan perusteella.

29. Aluksi on muistutettava, että verotukseen ja sosiaaliturvamaksuihin liittyvien velvollisuuksien määrä ja eräpäivä määritellään joka tapauksessa kansallisen oikeuden perusteella. Jollei kansallinen tuomioistuin tässä tapauksessa tulkitse kansallista lainsäädäntöä toisin, yrityksen ei voida enää katsoa olevan myöhässä maksujen suorittamisessa, kun verohallinto tai toimivaltainen viranomainen on hyväksynyt yrityksen erääntyneiden sosiaaliturvamaksujen maksamisen erissä.

30. Lisäksi direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdan soveltamisen perusteella todistustaakka on yrityksellä, joka haluaa osallistua hankintamenettelyyn, kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan muistuttaa. Yritys, jolle hallintoviranomainen on antanut oikeuden maksaa verovelkansa erissä tai joka on korjannut tilanteensa verohallinnossa säännönmukaiseksi – kansallisen tuomioistuimen ilmaisua käyttääksemme – saa samalta viranomaiselta todistuksen, jossa todetaan, että yritys on suorittanut direktiivin 92/50 29 artiklassa tarkoitetut velvollisuutensa.( )

3. Hallinto- tai siviilituomioistuimessa vireille pannun kanteen vaikutukset

31. Viimeinen kansallisen tuomioistuimen esiin ottama seikka direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdan tulkinnassa koskee tapauksia, joissa yritys on pannut hallinto- tai siviilituomioistuimessa vireille hallintoviranomaisen päätöksen johdosta kanteen, jonka tarkoituksena on kiistää niiden sosiaaliturvamaksujen tai verojen määrä, jotka yrityksen on maksettava. Nyt esillä olevassa asiassa asiakirjoista ilmenee, että la Cascina on pannut hallintotuomioistuimessa vireille kanteet kahdella 6.2.2002 päivätyllä ja INAIL:lle osoitetulla kirjeellä. Kansallinen tuomioistuin mainitsee tässä kohdin Tribunale amministrativo regionale per l’Umbrian 30.11.2002 antaman tuomion nro 890, jossa todetaan, että koska verovelka oli riitautettu ja riita-asia oli edelleen vireillä verotuomioistuimessa, kyseistä yritystä ei voitu jättää hankintamenettelyn ulkopuolelle sillä perusteella, ettei se ole suorittanut säännönmukaisesti veroja koskevia velvollisuuksiaan. Kansallisen tuomioistuimen mukaan Consiglio di Stato kehitti edelleen samaa tulkintaa.( )

32. Italian hallitus arvioi kirjallisissa huomautuksissaan, ettei sen, että yritys on pannut siviilituomioistuimessa vireille verojen tai sosiaaliturvamaksujen maksettavan määrän riitauttamiseen tähtäävän kanteen, pitäisi estää toteamasta, ettei kyseinen yritys ole suorittanut direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdassa tarkoitettuja velvollisuuksiaan. Istunnossa Italian hallitus kuitenkin myönsi, että jos kanne oli pantu vireille ennen hankintamenettelyyn osallistumista koskevaa hakemusta, kanne saattoi estää yrityksen jättämisen ulkopuolelle, edellyttäen että hankintaviranomaiselle tiedotetaan kanteen vireillä olosta.

33. Myös komission istunnossa esittämä kanta on moniselitteinen, koska komissio ehdottaa, että tapaukset, joissa kantaja perustaa kanteensa hallintoviranomaisen virheeseen, on erotettava tapauksista, joissa verovelvollinen pelkästään vetoaa verohallinnon armeliaisuuteen. Lupa osallistua menettelyyn annettaisiin vain ensin mainituissa tapauksissa.

34. La Cascina ja Zilch sitä vastoin väittävät, että Italian perustuslain 24 §:ssä säädettyjen puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen estää tulkinnan, jonka mukaan yritys, joka on pannut siviili- tai hallintotuomioistuimessa vireille kanteen, ei ole suorittanut säännönmukaisesti veroja tai sosiaaliturvamaksuja koskevia velvollisuuksiaan.

35. Yhteisön lainsäädännössä, tässä tapauksessa direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdassa, säädetään ainoastaan sellaisten yritysten jättämisestä hankintamenettelyn ulkopuolelle, jotka eivät ole suorittaneet kyseisessä artiklassa mainittuja velvollisuuksiaan. Sitä vastoin kansallisessa oikeudessa on säädettävä yrityksen veroina tai sosiaaliturvamaksuina maksettavien maksujen määrästä sekä hallinto- tai siviilituomioistuimessa vireille pannun kanteen seurauksista yrityksen tilanteeseen suhteessa hallintoviranomaiseen.

36. On silti kiistatonta, että verohallinnon päätöksen johdosta nostetulla kanteella voi olla erilaisia oikeusvaikutuksia sen mukaan, mitä kansallista oikeutta kulloinkin tarkastellaan. Mainittakoon näistä esimerkkeinä se, onko kanteella määräajan kulumisen keskeyttävä vaikutus vai ei, ja se, millä edellytyksin tuomioistuin hyväksyy keskeytymisen eri oikeusjärjestelmissä.( ) Näin ollen eri jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön keskinäisestä poikkeavuudesta voi seurata, että osa kanteen vireille panneista yrityksistä saa osallistua hankintamenettelyyn mutta jossakin toisessa jäsenvaltiossa verovelvolliset yritykset jätetään saman hankintamenettelyn ulkopuolelle sillä perusteella, ettei niiden katsota suorittaneen säännönmukaisesti veroja ja sosiaaliturvamaksuja koskevia velvollisuuksiaan.

37. Koska kanteen vireille pano kuitenkin merkitsee oikeuden käyttämistä, siitä ei saisi ilman eri toimenpiteitä seurata kantajan jättäminen kaikkien julkisten hankintamenettelyjen ulkopuolelle, varsinkaan kun se ei sinällään ole omiaan heikentämään yrityksen luotettavuutta, mitä direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdassa tarkoitetaan. Yrityksen jättäminen hankintamenettelyn ulkopuolelle siksi, että se on pannut vireille kanteen, on erityisen haitallista, jos yritys menettelyn päätteeksi voittaa asiansa, jolloin sen ulkopuolelle jättäminen voidaan riitauttaa ja tämä voi johtaa tarpeelliseen vahingonkorvaukseen. Tietyissä olosuhteissa ulkopuolelle jättämistä koskevan päätöksen kumoaminen voi aiheuttaa tarjouskilpailun ratkaisun kumoutumisen.

38. Jos kuitenkin pelkästä kanteen nostamisesta seuraisi ilman eri toimenpiteitä, että kantajan on sallittava osallistua hankintamenettelyyn, vaarana olisi, että yritykset panisivat kanteita vireille väärin perustein tai viivytystarkoituksessa. Jos yrityksen vireille panema kanne lisäksi hylätään sen jälkeen, kun se on saanut sopimuksen, sen kilpailijat ovat joutuneet sitä heikompaan asemaan eivätkä voi kyseenalaistaa hankintasopimuksen tekomenettelyä.

39. Yhteisön oikeudessa ei säädetä tällaisesta vaihtoehdosta. Direktiivissä 92/50 harkintavalta nimittäin annetaan jäsenvaltioille, jotka arvioivat, onko kanteen vireille panneiden yritysten tilanne verotuksen osalta säännönmukainen vai ei. Tämä tosiasiallinen tilanne määritellään kilpailuun halukkaiden yritysten oman jäsenvaltion kansallisessa oikeusjärjestyksessä, ja hankintamenettelyyn osallistumiseen kohdistuvat seuraukset määritellään soveltamalla hankintaviranomaisen oikeutta, edellyttäen että samalla otetaan huomioon puolustautumisoikeus ja yritysten yhdenvertainen kohtelu. Tällä tavoin yhdenmukaiset säännöt koskevat kaikkia hankintamenettelyyn mahdollisesti osallistuvia yrityksiä.

40. Puolustautumisoikeuksien suojaamiseksi tarvittavat takeet kuuluvat kanteen vireille panon osalta kansallisen oikeuden ja siinä määriteltyjen menettelyä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen soveltamisalaan, sellaisina kuin kansalliset tuomioistuimet (kuten tässä tapauksessa Consiglio di Stato) näitä soveltavat, edellyttäen että noudatetaan yhteisön oikeuden perustavanlaatuisia periaatteita.( )

41. Ehdokkaiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimus edellyttää, että yritysten kotimaan kansallisen oikeuden mukaan määriteltävän verotuksellisen tilanteen vaikutukset yrityksen oikeuteen osallistua hankintamenettelyyn hyväksytään yhtäläisesti. Näin ollen Italian oikeusjärjestys, jossa määritellään muun muassa perustuslain periaatteita soveltaen, ettei verovelkaa koskevan kanteen vireille panneita yrityksiä voida estää osallistumasta tällä perusteella julkisia hankintoja koskevaan sopimuksentekomenettelyyn, on yhteisön oikeuden vaatimusten mukainen sillä ehdolla, että samanlaista sääntöä sovelletaan kaikkiin sopimuksentekomenettelyn osallistujiin, jotka ovat panneet vireille vastaavan kanteen jossain toisessa jäsenvaltiossa.

42. Näin ollen sellainen kansallinen sääntö tai kansallisten sääntöjen tulkinta ei ole direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdan vastainen, jonka mukaan hallinto- tai siviilioikeudessa kanteen vireille panneen yrityksen katsotaan suorittaneen velvollisuutensa, kunnes asiassa annetaan lainvoimainen päätös.

43. Edellä esitetystä johtuu, että toiseen uudelleenmuotoiltuun kysymykseen on vastattava, että direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”suorittaa velvollisuutensa” on tulkittava siten, että siinä edellytetään kyseessä olevien, määrältään ja erääntymiseltään kansallisen oikeuden perusteella määriteltyjen maksuvelvollisuuksien tosiasiallista suorittamista ja että kansallinen sääntö tai kansallisten sääntöjen tulkinta, jonka mukaan hallinto- tai siviilituomioistuimessa kanteen vireille panneen yrityksen katsotaan suorittaneen velvollisuutensa, kunnes asiasta annetaan lainvoimainen päätös, ei ole kyseisen artiklan vastainen.

C Määräaika, jonka kuluessa laadullisten valintaperusteiden noudattaminen on osoitettava

44. Kolmas yhteisöjen tuomioistuimelle esitetty kysymys koskee määräaikaa, jonka kuluessa yritysten on osoitettava, että ne täyttävät direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdassa mainitut laadulliset valintaperusteet. Huomautettakoon alustavasti, että tämä arviointi on tehtävä yhtenä päivänä, kuten Itävallan hallitus esittää kirjallisissa huomautuksissaan. Näin ollen päiviä olisi lähtökohtaisesti kolme: julkiseen hankintamenettelyyn osallistumista koskevan hakemuksen jättämiselle asetetun määräajan päättyminen, tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättyminen tai tarjouskilpailun ratkaisuajankohta.

45. Komission mukaan huomioon otettavan päivämäärän on oltava hankintamenettelyyn osallistumista koskevan hakemuksen jättämiselle asetetun määräajan päättymispäivä. Itävallan hallituksen mukaan palvelujen tarjoaja voi osoittaa suorittaneensa luonteeltaan verotukseen tai sosiaaliturvamaksuihin liittyvät velvollisuutensa tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymiseen asti. La Cascina ja Zilch väittävät sitä vastoin, että yrityksellä on aikaa osoittaa laadullisten valintaperusteiden täyttyminen tarjouskilpailun väliaikaiseen ratkaisemiseen saakka.

46. On totta, että direktiivillä 92/50 perustetussa julkisten hankintasopimusten tekojärjestelmässä on kaksi vaihetta, joista ensimmäinen on kilpailuun hyväksyttävien ehdokkaiden valinta niiden teknisen ja taloudellisen suorituskyvyn ja muiden laadullisten arviointiperusteiden avulla ja toinen jätettyjen tarjousten valinta sopimuksentekoperusteiden avulla.( ) Tämä sopimuksentekomenettelyn jakaminen kahteen vaiheeseen on yhteistä kaikille julkisia hankintoja koskeville direktiiveille.( )

47. Useimmiten käsitteellinen erottelu kahteen erilliseen vaiheeseen vastaa ajallista jakoa. Hankintaviranomainen pyytää taloudellisia toimijoita siis ensiksi ilmaisemaan tarkasti asetetussa määräajassa kiinnostuksensa sopimuksen tekemiseen ja osoittamaan, että ne täyttävät kyseistä sopimusta koskevat laadulliset valintaperusteet. Tämän ensimmäisen vaiheen päätteeksi asetetaan uusi määräaika, jonka kuluessa valitut tarjoajat voivat tehdä täydellisen tarjouksen. Tarjouskilpailu ratkaistaan lopullisesti soveltamalla ennalta määriteltyjä sopimuksentekoperusteita.

48. Sopimuksentekomenettelyn kahden erillisen vaiheen määritteleminen hyödyttää sekä hankintaviranomaista, joka tutkii vain sellaisten yritysten tarjoukset, joiden suorituskyky on näytetty, että tarjoajia, jotka ottavat käyttöön tällaisen tarjouksen laatimiseksi tarvittavat voimavarat vain, jos niiden suorituskyky vastaa hankintaviranomaisen asettamia vaatimuksia.

49. Jos sopimuksentekomenettely on järjestetty tällä tavoin, yritykset voivat osoittaa täyttävänsä laadulliset valintaperusteet ainoastaan hankintamenettelyn osallistumishakemukselle asetetussa määräajassa. Määräajan pidentäminen kyseisestä päivästä nimittäin estäisi käytännössä hankintaviranomaista tekemästä päätöstä hankintamenettelyyn osallistuvien yritysten suorituskyvystä ennen tarjousten perusteellista tutkimista.( )

50. Sopimuksentekomenettelyssä voi silti olla vain yksi vaihe, eikä direktiiviä 92/50 tällöinkään rikota. Taloudellisten toimijoiden valintaperusteiden ja sopimuksen tekoperusteiden erotteleminen toisistaan ei nimittäin edellytä, että kyseisiä perusteita on aina arvioitava eri ajankohtina. Edellä mainituissa asioissa Beentjes ja GAT annetuissa tuomioissa päinvastoin todetaan, että vaikka direktiivissä 93/36 ”ei estetäkään sitä, että tarjoajien soveltuvuuden tarkistaminen ja sopimuksen tekeminen suoritetaan samanaikaisesti, näitä kahta toimenpidettä koskevat kuitenkin eri säännöt”.( ) Tästä direktiivin 92/50 tulkintaan johdettavissa olevasta oikeuskäytännöstä johtuu, että hankintaviranomainen voi vapaasti samalla kertaa tarkistaa, että hakijat täyttävät laadulliset valintaperusteet, jotka antavat niille oikeuden osallistua sopimuksentekomenettelyyn, ja arvioida niiden tarjoukset sopimuksentekoperusteiden perusteella.

51. Tässä yhteydessä laadullisten valintaperusteiden täyttymisen osoittamista voidaan lykätä asetettuun tarjousten viimeiseen jättöpäivään saakka. Koska hankintaviranomainen arvioi samalla kertaa valintaperusteiden täyttymisen ja tehdyt tarjoukset, ei ole tarpeen asettaa kahta erillistä määräaikaa yhtäältä valintaperusteiden täyttymistä koskevien tietojen ja toisaalta tehtyä tarjousta koskevien tietojen toimittamista varten. Sitä vastoin laadullisten valintaperusteiden täyttymisen osoittamista ei voida sallia jälkikäteen, sillä yksittäisen yrityksen hakemusasiakirjojen myöhempi muuttaminen määräajan päätyttyä olisi vastoin ehdokkaiden yhdenvertaista kohtelua.( )

52. Lisäksi sopimuksentekomenettelyn kaksi vaihetta sekaantuisivat, jos yritys voisi tarjouskilpailun ratkaisun jälkeen osoittaa täyttävänsä laadulliset valintaperusteet. Italian hallitus mainitsee tältä osin vaarana myös sen, että yritykset suorittavat verotusta koskevat velvollisuutensa vasta saatuaan tietää, että sopimuksentekomenettely etenee niille edullisella tavalla. Ei olisi kuitenkaan hyväksyttävää, että yritykset sisällyttävät verojen maksua koskevat velvollisuutensa tällä tavoin kustannus-hyötylaskelmiin ja lykkäävät perusteettomasti velkojensa maksamista valtiolle.

53. Edellä esitetystä seuraa, että kolmanteen uudelleenmuotoiltuun kysymykseen on vastattava, että yritys saa esittää näyttöä sopimuksentekomenettelyyn sovellettavien laadullisten valintaperusteiden täyttymisestä hankintamenettelyyn osallistumista koskevan hakemuksen jättämiselle asetetun määräajan päättymiseen asti, jollei hankintaviranomainen tarkastele valintaperusteiden noudattamista ja ehdokkaiden tarjouksia samalla kertaa, jolloin sovellettava määräaika on sama kuin tarjousten esittämiselle asetettu määräaika.

III Ratkaisuehdotus

54. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Tribunale amministrativo regionale del Lazion esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Ilmaisun ”on laiminlyönyt velvollisuutensa”, joka mainitaan julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY tekstissä, voidaan tulkita tarkoittavan italialaiseen täytäntöönpanosäännökseen sisältyvää ilmausta ”ei ole noudattanut säännönmukaisesti velvollisuuttaan”, koska nämä kaksi ilmaisua ovat merkitykseltään samat.

2) Direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”on laiminlyönyt velvollisuutensa” on tulkittava siten, että se edellyttää niiden kyseessä olevien maksuvelvollisuuksien tosiasiallista suorittamista, joiden määrä ja eräpäivä määritellään kansallisen oikeuden perusteella, ja ettei kansallinen säännös tai kansallisten säännösten tulkinta, jonka mukaan hallinto- tai siviilioikeudessa kanteen vireille panneen yrityksen katsotaan suorittaneen velvollisuutensa, kunnes lainvoimainen päätös annetaan, ole kyseisen artiklan vastainen.

3) Yrityksen sallitaan osoittaa, että se täyttää hankintasopimukseen sovellettavat laadulliset valintaperusteet direktiivin 92/50 29 artiklan e ja f alakohdan mukaisesti, kyseiseen hankintamenettelyyn osallistumista koskevien hakemusten jättämiselle asetetun määräajan päättymiseen asti, jollei hankintaviranomainen tutki valintaperusteiden noudattamista ja ehdokkaiden tarjouksia samalla kertaa, jolloin sovellettava määräaika on sama kuin tarjousten tekemiselle asetettu määräaika.