Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NICHOLAS EMILIOU

10 päivänä marraskuuta 2022( )

Asia C‑40/21

T.A.C.

vastaan

ANI

(Ennakkoratkaisupyyntö – Curtea de Apel Timișoara (Timișoaran ylioikeus, Romania))

Ennakkoratkaisupyyntö – Päätös 2006/928/EY – Yhteistyö‑ ja seurantajärjestelmä – Julkinen tehtävä, johon valitaan vaalilla – Eturistiriita – Seuraamukset – Tietyn ajanjakson käsittävä kielto hoitaa sellaisia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 49 artiklan 3 kohta – Rangaistusten oikeasuhteisuus – Suhteellisuusperiaatteen välitön oikeusvaikutus – Kansallisten tuomioistuinten toimivalta – 15 artiklan 1 kohta – Oikeus tehdä työtä – Työn käsite – 47 artikla – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin





I Johdanto

1. Lainvastaista toimintaa eturistiriitatilanteessa voidaan varmaankin pitää yhtenä poliitikkojen ja virkamiesten kuolemansyntinä. Se osuu suoraan heidän yleisen edun palvelemista koskevan tehtävänsä ytimeen. Eturistiriidan käsite on itse asiassa vuosisatoja vanha, ja sen vuoksi on annettu monia erilaisia (sitovia ja ei‑sitovia) kansallisia, kansainvälisiä ja alueellisia sääntöjä.( )

2. Joitain perusperiaatteita tästä asiasta löytyy muun muassa Yhdistyneiden kansakuntien (jäljempänä YK) yleiskokouksen vuonna 1996 hyväksymästä asiakirjasta ”International Code of Conduct for Public Officials” (Virkamiesten kansainväliset käytännesäännöt)( ) ja Euroopan neuvoston vuonna 2000 hyväksymästä asiakirjasta ”Model code of conduct for public officials” (Virkamiesten mallikäytännesäännöt).( ) Useat Euroopan unionin hyväksymät välineet sisältävät luonnollisesti sääntöjä, joilla pyritään – kullakin omalla alallaan – ehkäisemään EU:n virkamiesten ja kansallisten virkamiesten eturistiriitoja. Yksi tällainen väline on yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla 13.12.2006 tehty komission päätös 2006/928/EY.( )

3. Käsiteltävä asia, joka perustuu Curtea de Apel Timișoaran (Timișoaran ylioikeus, Romania) esittämään ennakkoratkaisupyyntöön, koskee päätöksen 2006/928, kyseisen päätöksen täytäntöönpanemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) keskinäistä vuorovaikutusta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko unionin oikeus – etenkin perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohta, 47 artikla ja 49 artiklan 3 kohta – esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan seuraamus, jossa kielletään sellaisen tehtävän hoitaminen, johon valitaan vaalilla, tietyksi ajaksi, määrätään automaattisesti henkilölle, jonka toiminnassa on havaittu eturistiriita (jäljempänä kyseessä oleva seuraamus).

4. Näennäisestä yksinkertaisuudestaan huolimatta tämä kysymys tuo esille useita kiinnostavia oikeudellisia kysymyksiä, jotka koskevat kyseisten perusoikeuskirjan määräysten soveltamisalaa ja kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa ja velvollisuuksia, kun kansallisessa lainsäädännössä säädetään suhteettomista seurauksista unionin oikeuden täytäntöönpanemiseksi annettujen kansallisten säännösten rikkomisesta.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Euroopan unionin oikeus

5. Päätöksen 2006/928 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:

”Romanian on annettava komissiolle kertomus vuosittain 31 päivään maaliskuuta mennessä, ensimmäisen kerran 31 päivään maaliskuuta 2007 mennessä, kunkin liitteessä säädetyn arviointiperusteen osalta saavuttamastaan edistyksestä.”

6. Nämä arviointiperusteet esitetään liitteessä. Sen 2 kohdan sanamuoto on seuraava:

”viranomaisten lahjomattomuutta valvovan viraston perustaminen suunnitelmien mukaisesti; virasto valvoo viranomaisten varojen käyttöä sekä toiminnan ristiriitaisuuksia ja eturistiriitoja sekä antaa velvoittavia päätöksiä, joiden pohjalta voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia”.

B Kansallinen oikeus

7. Lahjomattomuudesta virkaa tai julkista tointa hoitavien henkilöiden toiminnassa annetun lain nro 176/2010, jolla muutetaan ja täydennetään Agenția Națională de Integritaten [(kansallinen viranomaisten lahjomattomuudesta vastaava virasto)] perustamisesta, järjestämisestä ja toiminnasta annettua lakia nro 144/2007 ja jolla muutetaan ja täydennetään eräitä muita säädöksiä (Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, jäljempänä laki nro 176/2010), 25 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1. Jos henkilön todetaan tehneen hallinnollisen tai oikeudellisen toimen tai päätöksen tai osallistuneen päätöksentekoon eturistiriitoihin tai esteellisyyteen liittyvien lakisääteisten velvoitteiden vastaisesti, tekoa pidetään kurinpitorikkomuksena ja siitä määrätään asianomaiseen tehtävään, toimeen tai virkaan sovellettavien säännösten mukainen seuraamus, ellei tässä laissa säädetä siitä poikkeusta ja ellei rikoksen tunnusmerkistö täyty.

2. Henkilö, joka on vapautettu tai erotettu tehtävästään 1 momentin mukaisesti tai jolla on todettu olevan eturistiriita tai jonka on todettu olevan esteellinen, menettää oikeutensa hoitaa tässä laissa tarkoitettua virkaa tai julkista tointa, lukuun ottamatta niitä, joihin valitaan vaalilla, kunnes on kulunut kolme vuotta siitä, kun kyseinen henkilö vapautettiin tai erotettiin asianomaisesta virasta tai julkisesta toimesta, tai siitä, kun hänen luottamustoimensa on päättynyt. Jos henkilö on toiminut luottamustehtävässä, johon valitaan vaalilla, hän menettää oikeutensa toimia kyseisessä tehtävässä, kunnes hänen luottamustoimensa päättymisestä on kulunut kolme vuotta. Jos asianomainen henkilö ei enää hoida virkaa tai julkista tointa silloin, kun esteellisyys tai eturistiriita todetaan, kolmen vuoden kieltoaika alkaa kulua lain mukaan siitä, kun arviointikertomuksesta on tullut lopullinen, tai siitä, kun eturistiriidan tai esteellisyyden olemassaolon vahvistavasta oikeuden päätöksestä on tullut lopullinen ja peruuttamaton.”

8. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee Curtea Constituționalăn (perustuslakituomioistuin, Romania) päätöksen nro 418/2014, jonka mukaan lain nro 176/2010 25 §:n 2 momenttiin sisältyvällä ilmauksella ”aceeași funcție” (kyseinen tehtävä) viitataan kaikkiin tehtäviin, joihin valitaan vaalilla, kaupunginjohtajan tehtävä mukaan luettuna.

III Tosiseikat, kansallinen menettely ja ennakkoratkaisukysymykset

9. T.A.C, joka on kantajana pääasiassa, oli tosiseikkojen tapahtuma‑aikaan Romaniassa sijaitsevan kaupungin johtaja.

10. Agenția Națională de Integritate (Romanian kansallinen viranomaisten lahjomattomuudesta vastaava virasto, jäljempänä ANI) – eturistiriitojen arvioinnista vastaava hallintoviranomainen – totesi 25.11.2019 päivätyssä arviointikertomuksessa (jäljempänä arviointikertomus), ettei kantaja ollut noudattanut eturistiriitoja hallinnossa koskevaa sääntelyä. Toimiessaan kaupunginjohtajana hän oli tehnyt käyttöoikeussopimuksen sellaisen yhdistyksen kanssa, jonka perustajajäsen ja varapuheenjohtaja hänen vaimonsa oli. Kyseisellä sopimuksella yhdistykselle annettiin viideksi vuodeksi oikeus käyttää maksutta eräitä kaupungille kuuluvia tiloja kulttuuritoiminnan harjoittamista varten.

11. Kantaja nosti 19.12.2019 Tribunalul Bucureștissa (Bukarestin alioikeus, Romania) kanteen arviointikertomuksen kumoamiseksi. Kanteensa tueksi hän väitti muun muassa, että unionin oikeus on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan henkilölle, jonka toiminnassa on todettu eturistiriita, määrätään automaattisesti seuraamus, kuten kielto hoitaa sellaisia julkisia tehtäviä, johon valitaan vaalilla, kolmen vuoden ajan, eikä seuraamusta voida mukauttaa rikkomisen vakavuuden mukaan.

12. Tribunalul București totesi 27.2.2020 antamassaan tuomiossa, ettei se ole toimivaltainen käsittelemään kannetta, ja siirsi asian Curtea de Apel Timișoaralle. Koska mainittu tuomioistuin oli epävarma unionin oikeuden asiaa koskevien säännösten oikeasta tulkinnasta, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artiklassa vahvistettua rangaistusten oikeasuhteisuuden periaatetta tulkittava niin, että sitä sovelletaan myös sellaisiin muihin kuin kansallisessa lainsäädännössä muodollisesti rikoksiksi määriteltyihin tekoihin, joita voidaan kuitenkin pitää Euroopan ihmisoikeussopimuksen( ) 6 artiklassa tarkoitettuina rikossyytteinä, kun otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen( ) vahvistamat arviointiperusteet, erityisesti seuraamuksen vakavuus, kuten pääasiaa koskevassa menettelyssä siltä osin kuin siinä on kyse eturistiriidan arvioinnista, jonka seurauksena voidaan soveltaa täydentävää seuraamusta, joka merkitsee kolmen vuoden mittaista kieltoa hoitaa sellaisia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla?

2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [perusoikeuskirjan] 49 artiklassa vahvistettua rangaistusten oikeasuhteisuuden periaatetta tulkittava niin, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle täytäntöönpanosäännökselle, jonka mukaan siinä tapauksessa, että eturistiriita todetaan sellaisella henkilöllä, joka hoitaa sellaista julkista tehtävää, johon valitaan vaalilla, sovellettavaksi tulee automaattisesti lain nojalla (ope legis) täydentävä seuraamus, joka koostuu kiellosta hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ennalta määritetyn kolmen vuoden jakson aikana, ilman että olisi mahdollista määrätä seuraamus, joka olisi suhteutettu tehtyyn rikkomukseen?

3) Onko [perusoikeuskirjan] 15 artiklan 1 kohdassa vahvistettua oikeutta tehdä työtä sekä sen 47 artiklassa vahvistettua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen tulkittava niin, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle täytäntöönpanosäännökselle, jonka mukaan siinä tapauksessa, että eturistiriita todetaan sellaisella henkilöllä, joka hoitaa sellaista julkista tehtävää, johon valitaan vaalilla, sovellettavaksi tulee automaattisesti lain nojalla (ope legis) täydentävä seuraamus, joka koostuu kiellosta hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ennalta määritetyn kolmen vuoden jakson aikana, ilman että olisi mahdollista määrätä seuraamus, joka olisi suhteutettu tehtyyn rikkomukseen?”

13. Kirjallisia huomautuksia tässä menettelyssä esittivät pääasian kantaja, ANI, Romanian ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio.

IV Asian tarkastelu

14. Aluksi on nähdäkseni tarpeen selventää tämän ratkaisuehdotuksen ulottuvuutta.

15. Ennakkoratkaisupyynnössä ja osapuolten tietyissä huomautuksissa viitataan kahteen seuraamukseen, jotka pääasian kantajalle voidaan määrätä, jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää arviointikertomuksen voimassa: julkisesta tehtävästä erottaminen ja kielto toimia sellaisissa julkisissa tehtävissä, joihin valitaan vaalilla, kolmen vuoden ajan. Koska ennakkoratkaisukysymykset koskevat kuitenkin ainoastaan toista näistä seuraamuksista – jälkimmäistä –, tässä ratkaisuehdotuksessa tarkastellaan ainoastaan sitä. En kuitenkaan näe mitään syytä, miksi pohdintojani ei voitaisi soveltaa mutatis mutandis myös toiseen seuraamukseen eli julkisesta tehtävästä erottamiseen.

16. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa todettiin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin tiedustelee unionin tuomioistuimelta kysymyksillään lähinnä, onko unionin oikeus – etenkin perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohta, 47 artikla ja 49 artiklan 3 kohta – esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan seuraamus, jossa kielletään sellaisen julkisen tehtävän hoitaminen, johon valitaan vaalilla, määrätyksi ajaksi (in casu kolmeksi vuodeksi), määrätään automaattisesti henkilölle, jonka toiminnassa on havaittu eturistiriita.

17. Ennen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esille tuomien kysymysten tarkastelua on kuitenkin arvioitava lyhyesti unionin tuomioistuimen toimivaltaa käsitellä asiaa ja ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.

A Toimivalta ja tutkittavaksi ottaminen

18. ANI ja Romanian hallitus kiistävät unionin tuomioistuimen toimivallan käsitellä asiaa. Ne väittävät, ettei perusoikeuskirjaa voida soveltaa pääasiassa, koska kyse ei ole sen 51 artiklassa tarkoitetusta unionin oikeuden soveltamisesta. ANI ja Romanian hallitus myös kiistävät ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen ja korostavat sitä, että pääasia koskee ANI:n arviointikertomuksen, jossa kantajan toiminnassa todettiin eturistiriita, kumoamista eikä kysymystä sovellettavista seuraamuksista. Niiden mukaan ennakkoratkaisukysymykset ovat siten merkityksettömiä riita‑asian ratkaisemisen kannalta.

19. Kumpikaan näistä väitteistä ei ole nähdäkseni vakuuttava.

20. Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomautti, että kuten lain nro 176/2010 perusteluista ilmenee, kyseinen laki annettiin yhden päätöksen 2006/928 tavoitteista täytäntöönpanemiseksi. Kuten edellä 6 kohdassa mainittiin, kyseisen päätöksen mukaan Romanian oli perustettava viranomaisten lahjomattomuutta valvova virasto, joka valvoo muun muassa mahdollisia eturistiriitoja sekä antaa velvoittavia päätöksiä, joiden pohjalta voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia.

21. Tältä osin on pidettävä mielessä, että päätös 2006/928 tehtiin Romanian Euroopan unioniin liittymisen yhteydessä ja kuuluu liittymissopimuksen soveltamisalaan. Kyseinen päätös sitoo Romaniaa ja velvoittaa sen toteuttamaan kaikki asiaankuuluvat toimenpiteet.( ) Vaikuttaa siten siltä, että laki nro 176/2010 on toimenpide, jolla unionin oikeutta pannaan täytäntöön, joten perusoikeuskirjaa voidaan soveltaa. Unionin tuomioistuin on siten toimivaltainen käsittelemään asiaa.

22. Toiseksi, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyynnössään selitti, jos ANI:n arviointikertomus pidetään voimassa, kyseinen seuraamus määrätään automaattisesti kantajalle. Jos ymmärrän asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön oikein, kantaja ei pysty riitauttamaan kyseisen seuraamuksen lainmukaisuutta toisessa tuomioistuinmenettelyssä.

23. Unionin tuomioistuimen vastausta esitettyihin kysymyksiin ei siten voida pitää ilmeisen merkityksettömänä riita‑asian ratkaisemisen kannalta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyytämä unionin oikeuden tulkinta vaikuttaa välttämättömältä, jotta kyseinen tuomioistuin voi käsitellä kantajan pääasian oikeudenkäynnissä esittämiä tiettyjä perusteita.

24. Ennakkoratkaisukysymykset voidaan siten ottaa tutkittavaksi.

B Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

1. Ensimmäinen ja toinen kysymys: seuraamusten oikeasuhteisuus

25. Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, joita voidaan tutkia yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voidaanko perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohdassa vahvistettua rangaistusten oikeasuhteisuuden periaatetta soveltaa kyseessä olevan kaltaiseen seuraamukseen ja, jos voidaan, onko se esteenä tällaiselle seuraamukselle.

26. Kysymysten ulottuvuus voidaan kuitenkin ymmärtää laajemmin. Kyseessä olevan seuraamuksen oikeasuhteisuutta voidaan nimittäin arvioida seuraavien kannalta: i) perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohta, jota sovelletaan vain, jos seuraamus on luonteeltaan rikosoikeudellinen, ja/tai ii) suhteellisuusperiaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena, jota sovelletaan kaikkeen kansalliseen lainsäädäntöön, jolla pannaan täytäntöön unionin oikeutta.

27. Seuraavissa kahdessa jaksossa selitän ensin, miksi perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohtaa ei voida soveltaa käsiteltävään asiaan, ennen kuin tarkastelen kyseistä yleistä periaatetta.

a) Perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohdan sovellettavuus

28. Koska perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohta, jonka mukaan rangaistus ei saa olla epäsuhteessa rikoksen vakavuuteen, koskee luonteeltaan rikosoikeudellisia rangaistuksia, on ensin määritettävä, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen seuraamusjärjestelmä luonteeltaan rikosoikeudellinen.

29. Tältä osin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön innoittaman unionin tuomioimen mukaan kolmella kriteerillä on merkitystä. Ensimmäinen kriteereistä koskee rikkomisen oikeudellista luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa, toinen rikkomisen luonnetta ja kolmas sen seuraamuksen ankaruutta, joka tekijälle voidaan määrätä.( )

30. Näiden kriteerien perusteella arvioituna en usko, että kyseessä olevalla seuraamuksella on rikosoikeudellista luonnetta tarkoittavia tunnuspiirteitä.

31. Lain nro 176/2010 25 §:n 1 momentin sanamuodosta ja asiaa koskevasta kansallisesta oikeuskäytännöstä ensinnäkin ilmenee, että kyseessä olevaa seuraamusta ei pidetä kansallisessa lainsäädännössä luonteeltaan ”rikosoikeudellisena” vaan pelkkänä ”kurinpitotoimenpiteenä”. Lisäksi asiakirja‑aineiston tietojen mukaan menettely, jossa seuraamus määrätään, on luonteeltaan hallinnollinen. Kansallisen lainsäädännön mukaan rikosoikeudellisia rangaistuksia voidaan myös määrätä virkamiehille, joiden toiminnassa havaitaan eturistiriita, mutta erillisessä ja itsenäisessä menettelyssä.( )

32. Toiseksi ennakkoratkaisupyynnön ja osapuolten huomautusten mukaan lain nro 176/2010 ensisijaisina tavoitteina on taata lahjomattomuus ja läpinäkyvyys julkisten tehtävien hoitamisessa, ehkäistä korruptiota ja siten suojella julkisia varoja. Kyseessä oleva seuraamus kuuluu laajempaan toimenpidevalikoimaan, joilla kaikilla pyritään näihin tavoitteisiin ja jotka täydentävät toisiaan. Sellaisen julkisen viran, johon valitaan vaalilla, hoitamista koskevalla kiellolla ja valtuutuksen automaattisella päättämisellä pyritään etenkin lopettamaan eturistiriitatilanne ja estämään sen toistuminen. Kyseessä oleva seuraamus vaikuttaa siten olevan luonteeltaan pikemminkin ennalta ehkäisevä kuin repressiivinen tai rankaiseva. Tämä on näkökohta, joka Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa viittaa siihen, ettei menettely, josta se määrätään, ole ”lähtökohtaisesti” rikollinen.( )

33. Kolmanneksi seuraamus ei käsitä vankeutta (tai muita vapaudenriiston muotoja) tai sakkoja tai ei ainakaan johda niihin. Kyseessä oleva seuraamus muistuttaa pikemminkin seuraamuksia, joita tyypillisesti määrätään erityisasemassa olevaan rajalliseen ryhmään kuuluville henkilöille (kuten virasta tai tehtävästä pidättäminen, irtisanominen, erottaminen tai kielto harjoittaa toimintaa tulevaisuudessa) ja joiden tarkoituksena on varmistaa, että kyseiset henkilöt noudattavat heidän menettelyynsä sovellettavia sääntöjä, mitä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on pitänyt osoituksena seuraamuksen kurinpidollisesta luonteesta.( )

34. Itse asiassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö vahvistaa, että seuraamukset, joilla pelkästään rajoitetaan yksilöiden tai ryhmien mahdollisuutta käyttää tiettyjä poliittisia vapauksia, eivät yleensä ole ”rikosoikeudellisia” Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa ja 7 artiklassa tarkoitetulla tavalla.( ) Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisten seuraamusten on etenkin johdonmukaisesti katsottu jäävän näiden määräysten soveltamisalan ulkopuolelle( ) poikkeustilanteita lukuun ottamatta.( )

35. Siten, vaikka kyseessä oleva seuraamus ei nähdäkseni ole luonteeltaan rikosoikeudellinen, tätä kysymystä ei tarvitse ratkaista tämän menettelyn yhteydessä. Vaikka nimittäin katsottaisiin, ettei perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohtaa voida soveltaa, vaatimus rangaistuksen oikeasuhteisuudesta seuraisi suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta unionin oikeuden yleisenä periaatteena.

b) Suhteellisuusperiaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena

36. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, joiden perustana ovat jäsenvaltioiden yhteiset perustuslailliset perinteet. Suhteellisuusperiaatetta on noudatettava unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvassa kansallisessa säännöstössä, jolla pannaan unionin oikeus täytäntöön, ja se velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan tavoitteiden toteuttamiseksi asianmukaiset toimenpiteet, joilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi.( )

37. Kansallisen lainsäädännön mukaisista seuraamuksista – riippumatta siitä, ovatko ne luonteeltaan rikosoikeudellisia vai eivät – unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että seuraamusten on ”ankaruudeltaan vastattava niillä rangaistavien rikkomisten vakavuutta”( ) ja että niillä ”ei saada ylittää rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista asianomaisella lainsäädännöllä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi”.( )

38. Nämä ovat kuitenkin arviointeja, joiden tekemiseen kansallisilla tuomioistuimilla on yleensä parhaat edellytykset, muun muassa koska unionin tuomioistuimella ei ole välttämättä käytettävissään tällaisessa arvioinnissa tarvittavia kaikkia oikeudellisia seikkoja ja tosiseikkoja. Unionin tuomioistuin onkin harvoin lausunut nimenomaisesti tietyn kansallisen lainsäädännön mukaisen seuraamuksen oikeasuhteisuudesta. Ellei seuraamuksen kohtuullisuus tai kohtuuttomuus ole ilmiselvää, unionin tuomioistuin jättää oikeasuhteisuuden arvioinnin ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle muotoilemalla tarvittavat kriteerit, joita tämä voi soveltaa suorittaakseen arvioinnin oikein.( )

39. Oikeasuhteisuuden arvioinnin jättäminen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle vaikuttaa asianmukaiselta myös käsiteltävässä asiassa: kyseessä olevan kaltainen seuraamus ei vaikuta selvästi oikeasuhteiselta tai selvästi suhteettomalta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on lausua siitä ottaen huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset olosuhteet. Sitä auttaakseni esitän seuraavat näkökohdat.

40. Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kyseessä olevan seuraamuksen kahteen erityispiirteeseen, jotka voivat teoriassa olla ongelmallisia: siihen, että seuraamus määrätään asianomaisille henkilöille automaattisesti, ja siihen, että sen ankaruutta ei voida mukauttaa. Molemmat seikat tekevät kyseessä olevasta seuraamuksesta tietyllä tavalla joustamattoman, mikä – ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa – ei salli kunkin tapauksen erityisolosuhteiden asianmukaista huomioon ottamista.

41. Huomautan tältä osin, että vaatimus, jonka mukaan seuraamuksen on ankaruudeltaan vastattava rikkomisen vakavuutta, tarkoittaa lähtökohtaisesti, että kunkin tapauksen olosuhteet olisi otettava huomioon. Tästä syystä unionin tuomioistuin on usein pitänyt kiinteämääräisiä seuraamuksia ongelmallisina oikeasuhteisuuden näkökulmasta.( )

42. Samanaikaisesti unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että seuraamusten oikeasuhteisuuden periaatetta on myös tulkittava siten, että viranomaiset voivat määrätä rikkojille seuraamuksia tavalla, joka on yksinkertainen, vaikuttava ja tehokas. Tämä tarkoittaa, että voi hyvinkin olla tilanteita, joissa seuraamus voidaan määrätä automaattisesti tai ennalta määrätyn suuruisena.( )

43. Tältä osin ratkaisevaa on mielestäni se, miten kansallinen lainsäädäntö on laadittu, ja etenkin, ovatko menettelyn eri muodot, joista kyseinen seuraamus määrätään, verrattain homogeenisiä. Aiheutuuko näistä menettelyistä esimerkiksi samankaltaista haittaa yleiselle hyvälle, jota kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä suojataan? Jos aiheutuu, näistä menettelyistä voi olla perusteltua määrätä sama seuraamus.

44. Mitä suppeammin rikkomuksen osatekijät on määritelty, sitä hyväksyttävämpi kaikissa tapauksissa sovellettava sama seuraamus on. Käänteisesti, jos rikkomisen soveltamisala on laaja (jos se esimerkiksi käsittää sekä tahallisen että huolimattoman menettelyn, sekä vakavat että vähäpätöiset rikkomiset jne.), automaattista ja kiinteämääräistä seuraamusta on vaikeampi perustella.

45. Näin ollen kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö ei mielestäni ole välttämättä unionin oikeuden vastainen, kuten kantaja esittää. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että kantajan nimenomaisessa tapauksessa kyseinen lainsäädäntö voi johtaa lopputulokseen, joka ei ole unionin oikeuden mukainen.( )

46. Onkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia määrittää kaikki merkitykselliset olosuhteet huomioon ottaen ensinnäkin, vastaako kyseessä olevan seuraamuksen ankaruus (ottaen huomioon esimerkiksi seuraamuksen soveltamisala ja kesto samoin kuin sen vaikutus yksilön henkilökohtaisen, ammatilliseen ja taloudelliseen asemaan) kantajan tekemän rikkomisen vakavuutta (ottaen huomioon esimerkiksi rikkomisen normatiivinen arviointi ja menettelyn haitallisuus ja virheellisyys), kun otetaan huomioon asiaa koskevalla kansallisella lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastettava, ettei kyseessä olevalla seuraamuksella kantajan tapauksessa ylitetä sitä, mikä on tarpeen kansallisella lainsäädännöllä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi. Tämän arvioimiseksi kansallisen tuomioistuimen on määritettävä, olisiko ollut mahdollista käyttää toimenpidettä, joka on vähemmän rajoittava kuin kyseessä oleva seuraamus ja jolla olisi voitu yhtä tehokkaasti varmistaa kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä turvatun yleisen edun suojelun taso.

47. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tulee siihen tulokseen, että kyseessä oleva seuraamus on suhteeton, millaisia valtuuksia ja velvollisuuksia sillä on pääasian oikeudenkäynnissä? Tämä on osatekijä, joka on esitetty käsiteltävän asian yhteydessä ja jota tarkastelen seuraavaksi.

c) Kansallisen tuomioistuimen toimivalta

48. Komissio viittaa huomautuksissaan unionin tuomioistuimen suuren jaoston äskettäiseen tuomioon Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Välitön oikeusvaikutus) (jäljempänä tuomio NE),( ) jossa korostetaan, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää kyseessä olevaa seuraamusta suhteettomana, sen ei tarvitse jättää kokonaan soveltamatta asiaa koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Komission näkemyksen mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisi yksinkertaisesti mukauttaa seuraamusta in bonam partem sen varmistamiseksi, että seuraamus on paitsi oikeasuhteinen myös tehokas ja varoittava.

49. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pyynnössään tiedustele nimenomaisesti tätä seikkaa. Olen kuitenkin tietoinen siitä, että tuomion NE antamisen jälkeen jotkut oikeusoppineet ja asianajajat ovat esittäneet tiettyjä epäilyjä unionin tuomioistuimen ratkaisun ulottuvuudesta ja seurauksista.

50. Tuomiossa NE ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi unionin tuomioistuimelta ohjeita sellaisen direktiivin säännöksen oikeudellisista seurauksista, jossa jäsenvaltioiden edellytettiin ottavan käyttöön ”tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia” seuraamuksia, tilanteessa, jossa seuraamukset, joista kansallinen lainsäätäjä oli säätänyt kyseisen säännöksen täytäntöönpanemiseksi, eivät olleet oikeasuhteisia.

51. Tältä osin on tuskin tarpeen huomauttaa, että tämän tyyppinen säännös ei ole mitenkään ominainen tuomiossa NE kyseessä olleelle direktiiville. Lukuisat unionin oikeuden välineet sisältävät nimittäin säännöksiä, joiden sanamuoto on samankaltainen, tai joissa yleisemmin otetaan käyttöön vastaavia velvoitteita jäsenvaltioille. Tämä pätee myös päätökseen 2006/928, kuten edellä 6 ja 20 kohdassa selitettiin.

52. Komission huomautuksissa esille tuotu seikka on siten todennäköisesti merkityksellinen paitsi tässä menettelyssä myös useissa muissa kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevissa menettelyissä. Tästä syystä käytän tilaisuutta hyväkseni selventääkseni tuomion NE ulottuvuutta ja mahdollisesti lievittääkseni joitain huolenaiheita, jotka koskevat sitä, että mainitussa tuomiossa on menty mahdollisesti liian pitkälle.

1) Tuomio NE – I): perusteet

53. Pähkinänkuoressa unionin tuomioistuin vahvisti tuomiossa NE kaksi periaatetta.

54. Ensinnäkin se totesi, että vaatimus seuraamusten oikeasuhteisuudesta on ehdoton ja riittävän täsmällinen ja että sillä on näin ollen välitön oikeusvaikutus. Tämä tarkoittaa, että yksityiset voivat vedota asianomaiseen unionin säännökseen kansallisissa tuomioistuimissa sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka on saattanut sen osaksi kansallista oikeutta virheellisesti. Toiseksi unionin tuomioistuin katsoi, että unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatetta on tulkittava siten, että kansallisten viranomaisten on jätettävä soveltamatta kansallista lainsäädäntöä vain siltä osin kuin se on tarpeen oikeasuhteisten seuraamusten määräämiseksi. Näiden viranomaisten ei siten tarvitse jättää kokonaan soveltamatta kansallista lainsäädäntöä.

55. Vaikka tuomiossa NE kumottiinkin aiemmin annettu tuomio joidenkin näkökohtien osalta,( ) se ei nähdäkseni ole suinkaan epätavallinen. Se vaikuttaa pikemminkin vakiintuneen oikeuskäytännön loogiselta kehitysaskeleelta.

56. On totta, että jäsenvaltioilla on seuraamusten alalla yleisesti laaja harkintavalta riippumatta siitä, toimivatko ne varmistaakseen kansallisen vai unionin oikeuden noudattamisen.( ) Nykyisin tunnustetaan kuitenkin laajalti, että käyttäessään oikeuden noudattamisen valvontaan liittyvää toimivaltaansa jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon unionin oikeus.( ) Tämä tarkoittaa, että unionin oikeudessa voidaan asettaa niille tiettyjä facere‑ ja non‑facere‑velvoitteita. Tältä osin erityisen merkityksellisiltä vaikuttavat seuraavat oikeuskäytäntölinjat.

57. Yhtäältä jäsenvaltiot eivät voi kieltää sellaisia menettelytapoja, joita edellytetään tai jotka sallitaan unionin oikeudessa, eivätkä siten voi määrätä yksityisille näiden kieltojen kanssa ristiriidassa olevia seuraamuksia.( ) Lisäksi edellä mainittujen tilanteiden lisäksi jäsenvaltiot voivat tietenkin määrätä seuraamuksia yksityisille, jotka rikkovat kansallista lainsäädäntöä, mutta määrätyt seuraamukset eivät saa tehdä asian kannalta merkityksellistä unionin oikeuden säännöstä tai määräystä tehottomaksi.( ) Lisäksi ja yleisemmällä tasolla toimiessaan unionin oikeuden alalla jäsenvaltiot eivät voi määrätä seuraamuksia, joilla loukataan perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia tai unionin oikeuden yleisiä periaatteita.( )

58. Toisaalta uraauurtavasta ns. kreikkalainen maissi ‑tapauksesta lähtien unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että unionin oikeuden rikkominen sanktioidaan perusteiltaan ja menettelyltään vastaavalla tavalla kuin kansallisen oikeuden vastaavanlaatuinen ja vakavuudeltaan samanlainen rikkominen ja että seuraamuksen on lisäksi oltava tehokas, varoittava ja oikeasuhteinen rikokseen nähden. Unionin tuomioistuin myös lisäsi, että kansallisten viranomaisten on toimittava unionin oikeuden rikkomisen osalta noudattaen samaa huolellisuutta kuin mitä ne noudattavat pannessaan täytäntöön vastaavaa kansallista lainsäädäntöä.( )

59. Vaikuttaa näin ollen siltä, että tuomio NE pohjautuu vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jossa unionin tuomioistuin on johtanut välitöntä oikeusvaikutusta, unionin oikeuden ensisijaisuutta, tehokkuutta ja perusoikeuksien kunnioittamista koskevista periaatteista tiettyjä velvoitteita tai rajoituksia jäsenvaltioiden mahdollisuuksille käyttää rankaisuvaltaansa (ius puniendi).

60. Etenkään tuomion NE perusoikeuksia koskevaa näkökulmaa ei voida sivuuttaa. Tältä osin on pidettävä mielessä, että kuten unionin tuomioistuin selitti tuomiossa Popławski II, välitön oikeusvaikutus ja unionin oikeuden ensisijaisuus ovat saman kolikon eri puolia. Unionin oikeuden mukaan kansallisen tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta kansallista lainsäädäntöä vain, jos sen kanssa ristiriidassa olevalla unionin oikeuden säännöksellä tai määräyksellä on välitön oikeusvaikutus.( ) Tämä tarkoittaa käytännössä, että jos tuomiossa NE kyseessä olleen kaltaisella unionin oikeuden säännöksellä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, yksityisille voidaan edelleen määrätä suhteettomia seuraamuksia, vaikka unionin tuomioistuin on jo todennut, ettei kansallinen lainsäädäntö ole unionin oikeuden mukaista, eikä kansallinen lainsäätäjä ole ryhtynyt toimiin sen johdosta. Yksityiset eivät nimittäin välttämättä pysty riitauttamaan kansallisissa tuomioistuimissa kyseisen lainsäädännön yhteensopimattomuutta asianomaisen unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen kanssa.

61. Tällaista asiaintilaa voitaisiin tuskin pitää hyväksyttävänä minkä tahansa perusoikeuksien suojelua koskevien ajateltavissa olevien vaatimusten perusteella. Tämä on mielestäni riittävä peruste katsoa, että suhteettomien seuraamusten kiellolla (joka liittyy erottamattomasti jäsenvaltioiden velvollisuuteen toteuttaa oikeasuhteisia toimenpiteitä)( ) on välitön oikeusvaikutus.

62. Toinen unionin tuomioistuimen tuomiossa NE esittämä selvennys on mielestäni myös edellä 56–58 kohdassa mainittujen periaatteiden ja oikeuskäytännön mukainen. Olisi paradoksaalista, jos kansallisen lainsäädännön, jossa säädetään kohtuuttomista seuraamuksista, soveltamatta jättämisellä ylitettäisiin se, mikä on tarpeen näiden seuraamusten perusteltavuuden varmistamiseksi. Kansallisen tuomioistuimen puuttuminen seuraamusten oikeasuhteisuuden varmistamiseksi heikentäisi siinä tapauksessa – tarpeettomasti – näiden seuraamusten tehokkuutta ja varoittavuutta, jotka ovat muut kyseisessä unionin oikeussäännössä asetetut vaatimukset. Käytännössä kansallinen tuomioistuin vain korvaisi yhden noudattamatta jättämisen muodon toisella.

63. Mikä tärkeämpää, kuten unionin tuomioistuin selitti – toistaen pitkälti julkisasiamies Bobekin tästä seikasta esittämiä näkökohtia –,( ) oikeusvarmuuden periaate, laillisuusperiaate ja rikosten taannehtivuuskiellon periaate, sellaisena kuin ne ymmärretään unionin oikeusjärjestelmässä, eivät estä sitä, että tuomari mukauttaa seuraamusta. Seuraamus nimittäisi pysyisi edelleen kansallisessa lainsäädännössä määritettyjen rajojen sisällä, samalla kun sitä sovelletaan tarkemmin.

2) Tuomio NE – II): askel liian pitkälle?

64. Ymmärrän kuitenkin, että tuomion NE ulottuvuudesta ja seurauksista on esitetty epäilyjä. On huomautettu, että tiettyjen jäsenvaltioiden perustuslaillisissa järjestelmissä laillisuuden käsite on erityisen vahva (tai joustamaton) etenkin rikosoikeuden alalla. Lisäksi jotkut pohtivat, eikö merkittävällä liikkumavaralla, joka tuomiossa NE ilmeisesti annetaan kansallisille tuomioistuimille, kajota kansallisissa perustuslaillisissa säännöissä määritettyyn toimivaltajakoon ja/tai loukata yhdenvertaisuuden periaatetta siltä osin kuin eri kansalliset tuomioistuimet voivat soveltaa sitä eri tavoin.

65. En jaa näitä huolenaiheita.

66. Olen tietenkin tietoinen siitä, että tiettyjen perusoikeuksien suojan taso samoin kuin oikeusvarmuuden periaatteen ja laillisuusperiaatteen kaltaisten periaatteiden merkitys ja ulottuvuus voivat vaihdella eri jäsenvaltioissa. On myös täysin selvää, että nämä periaatteet muun muassa liittyvät valtion eri vallankäyttäjien väliseen toimivaltajakoon, joka on minkä tahansa kansallisen perustuslaillisen järjestelmän keskeinen osatekijä. Etenkin lainsäädäntö‑ ja tuomiovallan käyttäjien roolien keskinäinen suhde riippuu kunkin jäsenvaltion valitsemasta perustuslaillisesta mallista.

67. Unionin oikeusjärjestys kuitenkin pohjautuu tällaiseen monimuotoisuuteen.

68. SEU 4 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että Euroopan unioni ”kunnioittaa jäsenvaltioiden tasa‑arvoa perussopimuksia sovellettaessa sekä niiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita”. Unionin perussopimukset ovat siten neutraaleja, kun kyse on jäsenvaltioiden perustuslaillisista malleista, joilla säännellään valtion eri vallankäyttäjien välisiä suhteita ja vuorovaikutusta muun muassa siltä osin kuin kyse on niiden toimivallan määrittelemisestä ja rajaamisesta, edellyttäen että SEU 2 artiklassa tunnustettuja arvoja kunnioitetaan.( )

69. Unionin tuomioistuin on lisäksi toistuvasti todennut, että ”kansalliset viranomaiset ja tuomioistuimet saavat soveltaa perusoikeuksien suojaa koskevia kansallisia standardeja sillä edellytyksellä, ettei tämä soveltaminen vaaranna perusoikeuskirjassa, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, vahvistettua suojan tasoa eikä unionin oikeuden ensisijaisuutta, yhtenäisyyttä ja tehokkuutta”.( ) Yleisemmällä tasolla unionin oikeudessa tunnustetaan, että jäsenvaltioiden viranomaisilla on tiettyä harkintavaltaa sen täsmällisen tavan suhteen, jolla perusoikeuksia olisi suojeltava niiden alueilla.( )

70. Tuomiota NE on tarkasteltava tätä taustaa vasten.

3) Tuomio NE – III: mitä siinä todetaan ja mitä ei

71. Tuomiossa NE edellytetään pohjimmiltaan kansallisilta tuomioistuimilta kahta asiaa. Ensinnäkin niiden on jätettävä soveltamatta asiaankuuluvaa kansallista lainsäädäntöä siltä osin kuin siinä säädetään suhteettoman seuraamuksen määräämisestä. Toiseksi siinä, että kansalliset tuomioistuimet jättävät soveltamatta kyseistä lainsäädäntöä, ei tarvitse mennä tätä pitemmälle: jos tehokasta ja varoittavaa seuraamusta voidaan edelleen soveltaa, kansallisten tuomioistuinten olisi tehtävä näin.( )

72. On syytä korostaa jälkimmäistä edellytystä (kun tehokasta ja varoittavaa seuraamusta voidaan edelleen soveltaa). Se, miten ja missä määrin kansallinen tuomioistuin voi tehdä muutakin kuin pelkästään jättää soveltamatta kohtuutonta seuraamusta, mikä tarkoittaa määrättävän seuraamuksen mukauttamista, riippuu paitsi tapauksen olosuhteista myös siitä perustuslaillisesta toimintaympäristöstä, jossa kyseinen tuomioistuin toimii.

73. Tuomiota NE ei voida tulkita siten, että siinä annetaan kansallisille tuomioistuimille avoin valtakirja sivuuttaa kansallisessa lainsäädännössä säädetyt seuraamukset (niiden luonne ja laajuus) aina, kun ne pitävät näitä seuraamuksia kohtuuttomina, ja korvata ne sopivina pitämillään seuraamuksilla. Useista tuomion NE kohdista ilmenee, että unionin tuomioistuimen tarkoituksena oli viitata nykyisten seuraamusten soveltamatta jättämiseen (kokonaan tai osittain) eikä uusien seuraamusten käyttöönottoon.( ) Viimeksi mainittu on useimmissa maissa kansallisen lainsäätäjän tehtävä. Kansallisen tuomioistuimen tätä koskevaan luovaan lähestymistapaan saattaisi liittyä riski muun muassa nulla poena sine lege ‑periaatteen( ) loukkaamisesta.

74. Tuomiossa NE ei siten edellytetä, että kansalliset tuomioistuimen korvaavat kohtuuttomaksi todetun seuraamuksen toisella (oikeasuhteisella) seuraamuksella, jos ne tekemällä näin loukkaisivat perusoikeutta, myös niitä, joille saatetaan antaa kansallisella tasolla laajempaa suojaa, tai rikkoisivat kansallisen perustuslain pakottavia säännöksiä. Unionin tuomioistuimen tuomiossa M.A.S. tältä osin esittämiä toteamuksia voidaan nähdäkseni soveltaa mutatis mutandis nyt kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen.( )

75. Ymmärrän tietysti, että kansallisen tuomioistuimen ei ole aina välttämättä helppoa tunnistaa sallittua liikkumavaraa, kun kyse on lakisääteisen seuraamuksen mukauttamisesta. Hypoteettisesti mahdollisia ovat useat erilaiset toimet, mikä riippuu kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön sanamuodosta ja rikkomisen vakavuuden ja kyseisessä lainsäädännössä säädetyn seuraamuksen ankaruuden välisestä todellisesta kuilusta. Tuomioistuin voisi esimerkiksi jättää soveltamatta jotain liitännäisseuraamusta, laskea seuraamuksen määrän ottamatta huomioon tekijöitä, jotka tekevät tästä määrästä kohtuuttoman, tai yksinkertaisesti määrätä lakisääteistä vähimmäisseuraamusta vähäisemmän seuraamuksen. Jotkin toimet ovat selkeästi ”kajoavampia” kuin toiset, kun kyse on lainsäätäjälle perinteisesti annetusta roolista.( )

76. Kaikenlainen epävarmuus, joka koskee kansallisten säännösten asianmukaista soveltamista sen jälkeen, kun ne on todettu unionin oikeuden vastaisiksi, on kuitenkin tavallisesti lyhytaikaista. Tyypillisesti hierarkkisesti järjestetyissä kansallisissa oikeusjärjestelmissä kansallisten ylimmänasteisten tuomioistuinten( ) tehtävä on nimittäin valvoa alemmanasteisten tuomioistuinten ratkaisuja ja tarvittaessa yhtenäistä oikeuskäytäntöä kansallisella tasolla.( ) Jotta mahdollistetaan tällainen valvonta ja varmistetaan lainsäädännön yhdenmukainen tulkinta ja soveltaminen kaikkiin yksityisiin nähden, on mielestäni erittäin tärkeää, että seuraamuksia mukauttaessaan alemmanasteiset tuomioistuimet selittävät riittävästi syyt, miksi ne pitivät lakisääteisiä seuraamuksia suhteettomina, ja parametrit, joita ne käyttivät niiden mukauttamisessa.

77. Lisäksi, jos kansallisessa oikeusjärjestelmässä annetaan alemmanasteisille tuomioistuimille mahdollisuus pyytää suoraan ohjeita näiltä ylemmänasteisilta tuomioistuimilta esimerkiksi ennakkoratkaisua koskevien mekanismien välityksellä, unionin oikeus ei lähtökohtaisesti estä tällaisiin mekanismeihin turvautumista, jos kansallinen tuomioistuin pitää sitä hyödyllisenä. Tietysti, jos asiassa tulee myös esille unionin oikeuden tulkintaa (tai pätevyyttä) koskevia kysymyksiä, ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin voi (tai sen pitäisi) myös saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 267 artiklan nojalla, koska nämä menettelyt voidaan toteuttaa samanaikaisesti tai perätysten.( ) Vaikka tällainen tuomioistuinten ”trilogi” viekin aikaa ja resursseja, se voi olla erityisen hyödyllinen joissain monimutkaisissa tilanteissa, joissa on sovitettava yhteen unionin ja kansallisia perustuslaillisia periaatteita.

78. Joka tapauksessa on mielestäni selvää, että edellä esitetty on (ihannetapauksessa) ainoastaan tilapäisratkaisu ongelmaan, koska voitaisiin odottaa, että tilanteessa, jossa kansallista lainsäädäntöä jätetään osittain soveltamatta, koska se on unionin oikeuden vastainen, kansallinen lainsäätäjä puuttuisi asiaan ja muuttaisi kyseistä lainsäädäntöä, jotta siitä poistetaan kaikki näkökohdat, jotka tekevät siitä unionin oikeuden vastaisen.

79. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että i) päätöksen 2006/928 täytäntöönpanemiseksi annettu kansallinen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan; ii) rangaistusten oikeasuhteisuuden periaate estää kyseessä olevan kaltaisen seuraamuksen soveltamisen, jos asian kaikkien merkityksellisten olosuhteiden valossa kyseessä olevan seuraamuksen ankaruus ei vastaa niiden rikkomisten vakavuutta, joihin kantaja on syyllistynyt, kun otetaan huomioon asiaa koskevalla kansallisella lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, tai jos kyseisellä seuraamuksella ylitetään se, mikä on tarpeen kansallisella lainsäädännöllä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi, ja iii) jos näin on, kansallisen tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta kyseistä lainsäädäntöä siltä osin kuin siinä edellytetään suhteettoman seuraamuksen määräämistä, samalla kun se tekee voitavansa tehokkaan ja varoittavan seuraamuksen määräämiseksi.

2. Kolmas kysymys: tehokas oikeussuoja ja oikeus tehdä työtä

80. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään, ovatko perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdassa taattu oikeus tehdä työtä ja sen 47 artiklassa taattu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin esteenä kyseessä olevan kaltaiselle seuraamukselle.

81. Vaikuttaa siltä, että kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön ja asianomaisten perusoikeuskirjan määräysten yhteensopivuuden tutkiminen olisi todennäköisesti tarpeetonta, jos kansallinen tuomioistuin tulee siihen tulokseen, että kyseisellä lainsäädännöllä loukataan suhteellisuusperiaatetta. Jatkan siten asian tarkastelua sen olettaman perusteella, että kyseinen lainsäädäntö on suhteellisuusperiaatteen mukainen.

a) Perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohta

82. Perusoikeuskirjan 15 artiklan, jonka otsikko on ”Ammatillinen vapaus ja oikeus tehdä työtä”, 1 kohdassa määrätään, että ”jokaisella on oikeus tehdä työtä ja harjoittaa vapaasti valitsemaansa tai hyväksymäänsä ammattia”.

83. Kyseisessä määräyksessä vahvistetaan yleinen periaate, jota täsmennetään tai täydennetään useissa muissa perusoikeuskirjan määräyksissä, kuten 5 artiklassa (”Orjuuden ja pakkotyön kielto”) ja 16 artiklassa (”Elinkeinovapaus”).( ) Oikeudella tehdä työtä on lisäksi vahvat, joskin implisiittiset, yhteydet perusoikeuskirjan 1 artiklaan kirjattuun ihmisarvon suojeluun.( )

84. ”Euroopan unionin perusoikeuskirjan selityksissä” (jäljempänä perusoikeuskirjan selitykset)( ) viitataan ensinnäkin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jossa on 1970‑luvulta lähtien tunnustettu elinkeinon tai ammatillisen toiminnan vapaata valitsemista ja harjoittamista koskevan oikeuden olemassaolo.( ) Perusoikeuskirjan selityksistä myös ilmenee, että perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohta pohjautuu Euroopan sosiaalisen peruskirjan( ) 1 artiklan 2 kohtaan sekä yhteisön peruskirjan työntekijöiden sosiaalisista perusoikeuksista 4 kohtaan.( ) Ensiksi mainitussa edellytetään, että sopimuspuolet sitoutuvat ”suojelemaan tehokkaasti työntekijän oikeutta ansaita elantonsa vapaasti valitsemassaan ammatissa”, kun taas viimeksi mainitun mukaan ”jokaisella on vapaus valita ammatti ja harjoittaa sitä kutakin ammattia sääntelevien säännösten mukaisesti”.( )

85. Tätä taustaa vasten, ja kun otetaan huomioon sen laaja muotoilu (”jokaisella”, ”työtä”, ”ammattia”), perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdalla on nähdäkseni tarkoitus olla melko laaja soveltamisala ratione personae ja ratione materiae. Vaikka siinä annetaankin erityistä painoarvoa yksilöiden itsemääräämisoikeudelle, perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdan soveltamisala on etenkin tätä näkökohtaa laajempi. Sen sanamuoto vaikuttaa nimittäin kattavan oikeuden tehdä työtä eri ulottuvuudet: saatavuuden, esteettömyyden, hyväksyttävyyden ja laadukkuuden.( )

86. Näistä näkökohdista huolimatta suhtaudun varauksella siihen, että pormestarin kaltaista julkista tehtävää, johon valitaan vaalilla, pidettäisiin perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ”työnä”.

87. Täsmällisen ja täydellisen määritelmän esittäminen ”työstä” – edes perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdan tarkoituksiin – vaikuttaa eittämältä mahdottomalta tehtävältä. Joissain sanakirjoissa ”työ” määritellään toiminnaksi, jota henkilö harjoittaa ansaitakseen toimeentulon, tai toiminnaksi, jonka tekemiseksi henkilö ponnistelee fyysisesti tai henkisesti yleensä ansaitakseen rahaa. Jos asia on näin, sellaisen julkisen tehtävän hoitaminen, johon valitaan vaaleilla, voisi oletettavasti sopia näihin määritelmiin: se on toimintaa, joka edellyttää (enimmäkseen) henkistä ponnistelua ja josta henkilö saa yleensä korvauksen.

88. Julkisen tehtävän, johon valitaan vaalilla, tietyt keskeiset piirteet eivät kuitenkaan oikein sovi edellä esitettyyn: tarkoitus, jonka vuoksi henkilö harjoittaa toimintaa (palvellakseen yhteisöään), mutta myös tapa, jolla toimintaa päästään harjoittamaan (ainoastaan julkisen vaalin kautta), rajattu ajanjakso, jona sitä voidaan harjoittaa (toimikauden kesto), tietyt erityiset erioikeudet, joita asemaan usein liittyy (muun muassa valtuudet, vastuuvelvollisuus, toimintavapaus) ja korvaukseen liittyvät tunnuspiirteet (korvaus ei välttämättä vastaa aseman tärkeyttä ja siihen liittyviä velvollisuuksia). Minulla saattaa olla ”perinteinen” tai ehkä ”romanttinen” kuva julkisesta tehtävästä, johon valitaan vaalilla, mutta minun on vaikea pitää tällaisia tehtäviä oikeudellisesti työsuhdetta, ammatillista toimintaa tai elinkeinoa vastaavina.

89. Edellä esitetystä huolimatta voitaisiin myös pohtia, eikö oikeutta olla ehdolla julkisissa vaaleissa julkiseen virkaan säännellä ja suojata – erityisäännöksinä (leges speciales) – perustuslain säännöksillä, joissa vahvistetaan yksilöiden poliittiset oikeudet. Tämä oletettavasti tarkoittaisi sitä, että kyseessä olevan kaltaisiin seuraamuksiin sovellettaisiin sääntöjä, jotka koskevat yksilöiden poliittisten oikeuksien rajoituksia. Siinä tapauksessa olisi pikemminkin tarkasteltava unionin oikeudessa etenkin perusoikeuskirjan 39 ja 40 artiklaa,( ) SEU 2 artiklaa, SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohtaa ja SEUT 22 artiklaa.( ) Näissäkin määräyksissä annetaan kuitenkin tiettyä liikkumavaraa kansallisille viranomaisille.( ) Henkilöille, joiden on todettu syyllistyneen tietyntyyppiseen lainvastaiseen menettelyyn, asetettu kielto toimia tietyn ajan sellaisessa julkisessa tehtävässä, johon valitaan vaalilla, ei ole prima facie näiden määräysten vastainen.( )

90. Joka tapauksessa, vaikka katsottaisiin, että julkista tehtävää, johon valitaan vaalilla, olisi pidettävä perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ”työnä”, kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä käyttöön otettu rajoitus voisi mielestäni olla lähtökohtaisesti oikeutettu.

91. Tältä osin on huomattava, ettei perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdassa taattu oikeus tehdä työtä ole ehdoton oikeus, vaan oikeus, jota on tarkasteltava suhteessa sen yhteiskunnalliseen tehtävään, ja tämän oikeuden käyttämiselle voidaan siten asettaa rajoituksia perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrätyin edellytyksin.( ) Kyseisen määräyksen mukaan perusoikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa, kunhan rajoituksista säädetään lailla, kunnioitetaan kyseisen perusoikeuden keskeistä sisältöä ja kunhan rajoitukset tosiasiassa palvelevat kyseisen toimenpiteen yleisen edun mukaisia unionin tavoitteita eikä niillä puututa siihen tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä.

92. Nämä edellytykset täyttyvät mielestäni ainakin lähtökohtaisesti.

93. Henkilöille, joiden on todettu toimineen lainvastaisesti eturistiriitatilanteessa, asetetusta kiellosta toimia julkisessa tehtävässä säädetään ensinnäkin kiistatta lailla: lain nro 176/2010 25 §:ssä. Toiseksi kyseessä olevan seuraamuksen tavoitteet vastaavat yleisen edun mukaisia unionin tavoitteita: julkista tehtävää hoitavia henkilöitä koetetaan estää ajamasta omia etujaan ja vältetään tällaisten toimien mahdollinen toistuminen. Kolmanneksi kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä kunnioitetaan ilmeisesti kyseisen perusoikeuden keskeistä sisältöä. Se ei nimittäin näytä vaikuttavan oikeuden ”koskemattomaan ytimeen”( ) (in primis, mahdollisuuteen hakeutua vapaasti soveltuvaan ammattiin, joka voisi taata henkilön toimeentulon). Lainsäädännöllä estetään ainoastaan tietyntyyppisen tehtävän (julkinen tehtävä, johon valitaan vaalilla) hoitaminen tietyksi ajaksi (kolmeksi vuodeksi).

94. Näin ollen, jos kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä pidetään, kuten edellä 81 kohdassa mainittiin, oikeasuhteisena, myöskään perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohtaa ei ole rikottu (jos kyseistä määräystä voitaisiin soveltaa).

b) Perusoikeuskirjan 47 artikla

95. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa (”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen”) määrätään muun muassa, että ”jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa”. Kyseisellä määräyksellä kodifioitiin se, mitä unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti pitänyt kaikille jäsenvaltioille yhteisten valtiosääntöperinteiden taustalla olevana unionin yleisenä oikeusperiaatteena.( )

96. Kun tarkastellaan perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltamisalaa, siinä taatut yksilöiden oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa ja 13 artiklassa taattuja oikeuksia,( ) ja jäsenvaltioiden viranomaisten velvollisuudet vastaavat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa asetettuja velvollisuuksia.( )

97. Muistutan aluksi, että perusoikeuskirjan 47 artiklan nojalla tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden tunnustaminen tietyssä yksittäistapauksessa edellyttää, että henkilö, joka vetoaa siihen, vetoaa unionin oikeudessa taattuihin oikeuksiin tai vapauksiin tai että tämä henkilö on sellaisten syytetoimien kohteena, jotka merkitsevät perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua unionin oikeuden soveltamista.( )

98. Edellä 20 ja 21 kohdassa selitetyistä syistä tämä on tilanne pääasian kantajan tapauksessa, ja perusoikeuskirjan 47 artiklaa voidaan siten soveltaa pääasian oikeudenkäynnissä.

99. Perusoikeuskirjan 47 artiklaan sisältyvä tehokkaan oikeussuojan periaate muodostuu eri osatekijöistä, joihin kuuluvat muun muassa puolustautumisoikeudet, asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus, oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa sekä oikeus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään.( )

100. Käsiteltävässä asiassa kyseinen oikeus merkitsee henkilön, joka väittää unionin oikeudessa taattuja oikeuksiaan loukatun, tehokasta mahdollisuutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa, jolla on toimivalta varmistaa näiden oikeuksien kunnioittaminen ja tässä tarkoituksessa toimivalta tutkia kaikki sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan ratkaisun kannalta merkitykselliset tosiseikka‑ ja oikeuskysymykset.( ) Kansallisella tuomioistuimella on tietysti oltava toimivalta valvoa riitautetun toimen lainmukaisuutta ja tarvittaessa kumota kyseinen toimi ja sillä määrätyt seuraamukset.

101. Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on käsittääkseni mahdollisuus tutkia kaikki merkitykselliset tosiseikka‑ ja oikeuskysymykset, kun se tarkastelee arviointiraportin pätevyyttä. Jos kyseinen raportti todetaan lainvastaiseksi, ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on toimivalta kumota se ja siten mitätöidä seuraamukset, joihin kyseinen raportti johti.

102. Tätä taustaa vasten asiakirja‑aineistoon ei sisälly nähdäkseni mitään sellaista seikkaa, joka voisi viitata perusoikeuskirjan 47 artiklan rikkomiseen. Valittaja ei etenkään ole esittänyt mitään tätä koskevaa väitettä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja huomautuksia esittäneiden muiden osapuolten toimittamissa tiedoissa ei myöskään ole viitteitä siitä, että kansallisessa lainsäädännössä säädetyt oikeussuojakeinot saattavat itse asiassa olla tehottomia.

103. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen siten, etteivät perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohta ja 47 artikla ole esteenä kyseessä olevan kaltaiselle seuraamukselle, edellyttäen että seuraamus on oikeasuhteinen ja että kyseisillä henkilöillä on tosiasiallisesti mahdollisuus riitauttaa arviointiraporttien ja niihin liittyvien seuraamusten lainmukaisuus.

V Ratkaisuehdotus

104. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Curtea de Apel Timișoaran esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla 13.12.2006 tehdyn komission päätöksen 2006/928/EY täytäntöönpanemiseksi annettu kansallinen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan.

2) Rangaistusten oikeasuhteisuuden periaate on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan seuraamus, jossa kielletään sellaisen julkisen tehtävän hoitaminen, johon valitaan vaalilla, määrätyksi ajaksi, määrätään automaattisesti henkilölle, jonka toiminnassa on havaittu eturistiriita, jos asian kaikkien merkityksellisten olosuhteiden valossa kyseessä olevan seuraamuksen ankaruus ei vastaa niiden rikkomisten vakavuutta, joihin kantaja on syyllistynyt, kun otetaan huomioon asiaa koskevalla kansallisella lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, tai jos kyseisellä seuraamuksella ylitetään se, mikä on tarpeen kansallisella lainsäädännöllä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi.

3) Jos kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö on oikeasuhteisuuden vaatimuksen vastainen, kansallisen tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta kyseistä lainsäädäntöä siltä osin kuin siinä edellytetään suhteettoman seuraamuksen määräämistä henkilölle ja tehtävä voitavansa tehokkaan ja varoittavan seuraamuksen määräämiseksi.

4) Euroopan unionin perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohta ja 47 artikla eivät ole esteenä kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle edellyttäen, että määrätyt seuraamukset ovat oikeasuhteisia ja että kyseisillä henkilöillä on tosiasiallisesti mahdollisuus riitauttaa arviointiraporttien ja niihin liittyvien seuraamusten lainmukaisuus.