JULKISASIAMIEHEN TÄYDENTÄVÄ RATKAISUEHDOTUS

PAOLO MENGOZZI

22 päivänä helmikuuta 2018 ( 1 )

Asia C-181/16

Sadikou Gnandi

vastaan

Belgian valtio

(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia))

Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2008/115/EY – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Maastapoistumismääräys – Toimivaltaisen hallintoviranomaisen heti turvapaikkahakemuksen hylkäämisen jälkeen antama määräys – Suullisen käsittelyn aloittaminen uudestaan

1. Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) on 8.3.2016 antamallaan tuomiolla esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan sekä jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY ( 2 ) 5 artiklan ja 13 artiklan 1 kohdan tulkintaa.

2. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Togon kansalainen Sadikou Gnandi ja Belgian valtio ja joka koskee sellaisen maastapoistumismääräyksen laillisuutta, joka on annettu ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 15.12.1980 annetun lain (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers, jäljempänä 15.12.1980 annettu laki) 52/3 §:n 1 momentin ensimmäisen kohdan nojalla ja joka on annettu Gnandille tiedoksi 3.6.2014 sen jälkeen, kun Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (pakolaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä koskevista asioista vastaava viranomainen, jäljempänä CGRA) oli 23.5.2014 hylännyt hänen turvapaikkahakemuksensa.

3. Muistutan, että 15.12.1980 annetun lain 52/3 §:n 1 momentin ensimmäisessä kohdassa säädetään, että Belgian alueella laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle on annettava viipymättä perusteltu maastapoistumismääräys, kun CGRA on hylännyt hänen turvapaikkahakemuksensa eikä hänelle ole myönnetty toissijaista suojelua. Tämän lain 39/70 §:n ensimmäisen momentin mukaan tällainen määräys ei kuitenkaan voi olla pakkotäytäntöönpanon kohteena määräaikana, joka on asetettu valituksen tekemiselle päätöksestä, jossa CGRA on ensimmäisenä asteena hylännyt turvapaikkahakemuksen, eikä ennen kuin valituksesta on annettu ratkaisu. ( 3 ) Gnandi teki 23.6.2014 Conseil du contentieux des étrangersille (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin) valituksen turvapaikkahakemuksensa hylkäämisestä 23.5.2014 annetusta CGRA:n päätöksestä. Hän vaati samana päivänä samassa tuomioistuimessa 3.6.2014 annetun maastapoistumismääräyksen kumoamista ja täytäntöönpanon lykkäämistä. Belgian viranomaiset antoivat Gnandille 11.7.2014 erityisen oleskeluasiakirjan, joka on ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 8.10.1981 annetun kuninkaan päätöksen liitteessä 35, tämän päätöksen 111 §:n nojalla siitä syystä, että hän oli tehnyt Conseil du contentieux des étrangersille valituksen, jonka se ratkaisee täyttä tuomiovaltaa käyttäen. Oleskeluasiakirjan, joka oli alun perin voimassa 10.10.2014 asti, voimassaoloa jatkettiin peräkkäisinä jaksoina 10.12.2014 asti. Lisäksi Gnandi on saanut 8.2.2016 tehdyllä päätöksellä ja turvapaikkahakemuksestaan riippumatta luvan oleskella tilapäisesti Belgian alueella 1.3.2017 saakka.

4. Conseil d’État tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuimelta pääasiallisesti, ovatko palauttamiskiellon periaate ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin esteenä sille, että turvapaikanhakijasta tehdään direktiivissä 2008/115 tarkoitettu palauttamispäätös, kuten Gnandille osoitettu maastapoistumismääräys, heti sen jälkeen, kun hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa on hylätty ensimmäisessä käsittelyasteessa ja ennen kuin hän on käyttänyt kaikki oikeussuojakeinot, jotka ovat hänen käytettävissään tuomioistuimissa tätä hylkäämistä vastaan.

5. Unionin tuomioistuimen kirjallisessa käsittelyssä, joka päättyi 18.7.2016, Gnandi, Belgian ja Tšekin hallitukset sekä Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan toisen kohdan nojalla.

6. Unionin tuomioistuin päätti 10.1.2017 jakaa asian neljännelle jaostolle.

7. Tässä ratkaisukokoonpanossa pidettiin istunto 1.3.2017. Gnandi, Belgian hallitus ja komissio esittivät suulliset lausumansa tässä istunnossa. Suullinen käsittely päätettiin 15.6.2017, jolloin esitin tässä asiassa ensimmäisen ratkaisuehdotukseni ( 4 ) (jäljempänä 15.6.2017 esittämäni ratkaisuehdotus). Ehdotin siinä, että unionin tuomioistuin vastaisi Conseil d’État’lle siten, että direktiivi 2008/115 ja erityisesti sen 2 artiklan 1 kohta ja 5 artikla sekä perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohtaan kirjattu palauttamiskiellon periaate ja perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäiseen kohtaan kirjattu tehokkaan oikeussuojan periaate estävät tekemästä kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla palauttamispäätöstä kolmannen maan kansalaisesta, joka on hakenut pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetussa neuvoston direktiivissä 2005/85/EY ( 5 ) tarkoitettua kansainvälistä suojelua ja jonka on unionin oikeuden ja/tai kansallisen oikeuden nojalla sallittua jäädä jäsenvaltioon, jossa hän on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa, direktiivin 2005/85 39 artiklan 1 kohdassa säädetylle hakemuksen hylkäämistä koskevalle muutoksenhaulle varatuksi määräajaksi, ja jos muutosta on haettu määräajassa, muutoksenhaun tutkimisen ajaksi. Ehdotin myös, että unionin tuomioistuin täsmentäisi, että direktiivi 2008/115 sekä palauttamiskiellon periaate ja tehokkaan oikeussuojan periaate eivät sitä vastoin ole esteenä sille, että tällaisesta kansalaisesta tehdään palauttamispäätös mainitun muutoksenhaun hylkäämisen jälkeen, jollei kyseisen kansalaisen ole kansallisen oikeuden nojalla sallittua jäädä kyseiseen jäsenvaltioon odottamaan turvapaikkamenettelyn lopullista päättymistä.

8. Koska neljäs jaosto katsoi, että asiassa nousi esiin 30.5.2013 annetun tuomion Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) ja direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan välistä kytköstä koskeva kysymys, se päätti 5.10.2017 palauttaa asian unionin tuomioistuimelle, jotta se siirrettäisiin laajempaan ratkaisukokoonpanoon unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 60 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Tämän johdosta asia annettiin suuren jaoston ratkaistavaksi.

9. Unionin tuomioistuin aloitti 25.10.2017 antamallaan määräyksellä Gnandi (C-181/16, ei julkaistu, EU:C:2017:830) suullisen käsittelyn uudelleen ja kehotti perussäännön 23 artiklassa tarkoitettuja osapuolia ottamaan kirjallisesti kantaa määräyksen liitteenä oleviin kolmeen kysymykseen. Ensimmäinen kysymys koski asianomaisen jäsenvaltion alueelle jäämisen sallimisen, jota tarkoitetaan direktiivin 2005/85 7 artiklan 1 kohdassa ja 39 artiklan 3 kohdassa, oikeudellista luonnetta ja tarkoitusta. Toinen kysymys koski yhtäältä direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan ulottuvuutta ja toisaalta sitä, voidaanko tämä säännös ymmärtää 30.5.2013 annetun tuomion Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) kaksijakoisen logiikan mukaisesti, sillä tämän tuomion mukaan kyseistä direktiiviä sovellettaessa kolmannen maan kansalainen oleskelee jäsenvaltiossa joko laillisesti tai laittomasti. Kolmas kysymys puolestaan koski direktiivin 2013/32/EU ( 6 ) ja erityisesti sen 46 artiklan, jonka 5 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan sallimaan, että kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt, joiden hakemus on hylätty, jäävät asianomaisen jäsenvaltion alueelle tätä päätöstä koskevalle muutoksenhaulle asetetun määräajan ajaksi ja, jos muutosta on haettu, muutoksenhaun tuloksen selviämiseen saakka, voimaantulon mahdollista vaikutusta direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan tulkintaan. Gnandi, Belgian, Tšekin, Ranskan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio vastasivat kysymyksiin. Näiden osapuolten sekä Saksan hallituksen suulliset lausumat kuultiin unionin tuomioistuin suuren jaoston istunnossa 11.12.2017.

10. Tarkastelen tässä ratkaisuehdotuksessa ainoastaan unionin tuomioistuimen 25.10.2017 antaman määräyksen Gnandi (C-181/16, ei julkaistu, EU:C:2017:830) liitteessä esitetyissä kysymyksissä esiin tuotua problematiikka, joka jäljempänä havaittavin tavoin koskee pääasiallisesti direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan ulottuvuutta. Tämän ratkaisuehdotuksen on siis ymmärrettävä täydentävän 15.6.2017 esittämääni ratkaisuehdotusta, johon viittaan sekä pääasian tosiseikkoja koskevan laajemman selvityksen osalta että kaikkien sellaisten seikkojen osalta, joita ei tässä ratkaisuehdotuksessa käsitellä suoraan.

I. Asiaa koskevat oikeussäännöt

11. Direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että kyseistä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.

12. Direktiivin 2008/115 3 artiklan 2 alakohdassa säädetään seuraavaa: ”Tässä direktiivissä tarkoitetaan: – – 2) ’laittomalla oleskelulla’ sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa; – –”

13. Direktiivin 2008/115 6 artiklan, jonka otsikko on ”Palauttamispäätös”, 1 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista. – – 6. Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltiota tekemästä laillisen oleskelun päättämistä koskevaa päätöstä palauttamispäätöksen – – yhteydessä yhdellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tai toimenpiteellä kansallisen lainsäädännön mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta III luvun ja yhteisön ja kansallisen lainsäädännön asiaa koskevien muiden säännösten mukaisten menettelyllisten takeiden soveltamista.”

II. Asian tarkastelu

14. Unionin tuomioistuimen esittämissä kysymyksissä, jotka ovat suullisen käsittelyn uudelleen aloittavan 25.10.2017 annetun määräyksen Gnandi (C-181/16, ei julkaistu, EU:C:2017:830) liitteenä, sekä osapuolten 11.12.2017 pidetyssä istunnossa käymässä keskustelussa nousee pääasiallisesti esiin kysymys siitä, voidaanko direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdassa jäsenvaltioille annettua oikeutta tehdä laillisen oleskelun päättämistä koskeva päätös palauttamispäätöksen yhteydessä yhdellä toimenpiteellä käyttää sellaista Gnandin kaltaista kansainvälisen suojan hakijaa kohtaan, jonka hakemuksen sen käsittelemiseen toimivaltainen hallintoviranomainen on hylännyt mutta joka saa jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle odottamaan edellä mainitun viranomaisen päätöksestä tuomioistuimen käsiteltäväksi saattamansa muutoksenhaun tulosta.

15. Kuten olen jo todennut 15.6.2017 esittämäni ratkaisuehdotuksen 83–88 kohdassa, tähän kysymykseen on käsitykseni mukaan vastattava kieltävästi. Unionin tuomioistuimen 25.10.2017 antamassaan määräyksessä Gnandi (C-181/16, ei julkaistu, EU:C:2017:830) esittämiin kysymyksiin vastanneiden hallitusten ja 11.12.2017 pidetyssä istunnossa lausumia esittäneiden hallitusten esiin tuomat seikat eivät mielestäni ole omiaan kyseenalaistamaan tätä päätelmää.

16. Jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa jaan asian tarkastelun kahteen osaan. Ensimmäisessä osassa tarkastelen direktiivin 2008/115 sanamuodon ja esitöiden valossa, kuuluuko kansainvälistä suojelua hakeva henkilö, joka – kuten Gnandi pääasiassa – saa jäädä jäsenvaltion alueelle odottamaan sen muutoksenhaun tulosta, jonka hän on pannut vireille ensimmäisessä asteessa tehdystä päätöksestä, jolla hänen hakemuksensa on hylätty, direktiivin 2008/115 soveltamisalaan. Toisessa osassa tarkastellaan tämän direktiivin 6 artiklan 6 kohdan ulottuvuutta.

Direktiivin 2008/115 soveltaminen kansainvälistä suojelua hakeviin henkilöihin, joilla on oikeus jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle menettelyä varten

17. Kuten olen muistuttanut 15.6.2017 esittämäni ratkaisuehdotuksen 50 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohdan mukaan kyseistä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin. Direktiiviä 2008/115 sovellettaessa käytettävä laittoman oleskelun käsite määritellään direktiivin 3 artiklan 2 alakohdassa, jonka sanamuodon mukaan sillä tarkoitetaan ”sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”.

18. Koska kansalliseen oikeuteen ei ole viitattu nimenomaisesti, laittoman oleskelun käsitettä, sellaisena kuin se on määritelty edellisessä kohdassa, on niiden periaatteiden mukaisesti, jotka unionin tuomioistuin on vahvistanut unionin oikeuden säännöksissä ja määräyksissä olevien käsitteiden tulkinnan osalta, ( 7 ) tulkittava yksinomaan unionin oikeuden perusteella, vaikka konkreettinen arviointi siitä, oleskeleeko kolmannen maan kansalainen jäsenvaltion alueella laillisesti vai laittomasti, voi tapauksen mukaan riippua myös tämän jäsenvaltion kansallisen oikeuden säännösten soveltamisesta. ( 8 )

19. Direktiivin 2008/115 3 artiklan 2 alakohdassa esitetystä määritelmästä ilmenee, että kolmannen maan kansalainen oleskelee jäsenvaltion alueella laittomasti, jos hän ei täytä maahantulon, oleskelun tai asumisen edellytyksiä. ( 9 ) Jotta kolmannen maan kansalaisen voitaisiin katsoa oleskelevan jäsenvaltiossa laittomasti direktiivissä 2008/115 tarkoitetuin tavoin, kahden edellytyksen on täytyttävä eli asianomainen henkilö oleskelee fyysisesti jäsenvaltion alueella vaikka vain lyhyen ajan ja ilman tarkoitusta jäädä sinne ( 10 ) eikä tällaiselle oleskelulle ole sen oikeuttavaa oikeudellista perustetta.

20. Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä palautettaessa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia annettavaa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä koskevaa 1.9.2005 esitettyä ehdotusta ( 11 ) (jäljempänä palauttamisdirektiiviä koskeva ehdotus), joka pitkällisten neuvottelujen jälkeen johti direktiivin 2008/115 antamiseen, edelsivät 10.4.2002 julkaistu vihreä kirja jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevasta yhteisön politiikasta ( 12 ) (jäljempänä vihreä kirja) sekä tätä vihreää kirjaa seurannut 14.10.2002 annettu komission tiedonanto ( 13 ) (jäljempänä 14.10.2002 annettu tiedonanto), joka korvattiin neuvoston 28.11.2002 hyväksymällä palauttamista koskevalla toimintaohjelmalla. ( 14 ) Näistä toimista sekä direktiivin 2008/115 lainsäädäntöprosessiin liittyvistä asiakirjoista saadaan joitakin tietoja tämän direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa ja 3 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun laittoman oleskelun käsitteen ulottuvuudesta.

21. Vihreän kirjan 2.1 kohdassa todettiin annettavien yhteisön normien aineellisesta soveltamisalasta, että palauttamista koskeva yhteisön toiminta oli kohdistettava erityisesti henkilöihin, ”joiden ei ole todettu olevan erityisen suojelun tarpeessa” ja jotka oleskelevat unionin alueella laittomasti eli ”eivät (enää) täytä EU:n jäsenvaltioiden asettamia maahantulon, oleskelun tai asumisen edellytyksiä”. Kuten vihreän kirjan 2.2 kohdassa selvitetään, nämä henkilöt olivat ”kolmansien maiden kansalaisi[a, joilla] ei ole oikeusasemaa, jonka perusteella he voisivat jäädä EU:n alueelle joko pysyvästi tai väliaikaisesti[,] eikä jäsenvaltiolla ole oikeudellista velvollisuutta sallia heidän jäädä alueelleen”. ( 15 ) Vihreän kirjan mukaan palauttamismenettelyjä oli tarkoitus soveltaa kansainvälistä suojelua hakeviin henkilöihin vain, jos heidän hakemuksensa oli hylätty lopullisesti. Vihreän kirjan 2.3 kohdassa, jonka otsikko on Turvapaikka ja palauttaminen, täsmennettiin tämän mukaisesti, että ”kun suojelua hakevan henkilön tapaus on käsitelty oikeudenmukaisen, sisältöön keskittyvän ja perusteellisen menettelyn mukaisesti ja kun kaikki suojelun tarpeeseen vaikuttavat seikat on tutkittu löytämättä perusteita laillisen oleskelun hyväksymiseen, hakijan on poistuttava jäsenvaltion alueelta ja palattava lähtömaahan tai tarvittaessa kauttakulkumaahan”. ( 16 )

22. Komissio on 14.10.2002 antamassaan tiedonannossa todennut, ettei ilmaisua ”maassa laittomasti oleskeleva henkilö” pitänyt tulkita niin, että itse henkilöt rikkoisivat lakia, vaan niin, että heidän oleskelunsa ”ei täytä maahantuloa ja/tai oleskelua koskevan lainsäädännön vaatimuksia”. Laittoman oleskelun tilannetta kuvailtiin samoin sanoin kuin edellä mainitussa vihreän kirjan 2.1 kohdassa. ( 17 ) Komissio laajensi tiedonannon kohderyhmää vihreään kirjaan verrattuna myös ”niihin EU:ssa laillisesti oleskeleviin henkilöihin, joilla on tilapäinen oleskelulupa tai joiden maastapoistamisesta on väliaikaisesti luovuttu” ja joita ovat erityisesti ”henkilöt, jotka nauttivat jonkinasteista, lähinnä väliaikaista kansainvälistä suojelua”. ( 18 ) Tämä laajennus oli kuitenkin tarkoitettu vain vapaaehtoista paluuta tukevien ohjelmien täytäntöönpanoa varten. ( 19 )

23. Komissio on palauttamisdirektiiviä koskevan ehdotuksen perusteluissa vahvistanut aikaisempien kannanottojensa mukaisesti, että se aikoo rajata annettavan direktiivin soveltamisalan viittaamalla laittoman oleskelun käsitteeseen. Uusia sääntöjä oli siten tarkoitus soveltaa ”riippumatta siitä, mikä on [asianomaisen henkilön] laittoman oleskelun syy (esim. viisumin tai oleskeluluvan voimassaolon päättyminen, oleskeluluvan kumoaminen tai peruuttaminen, – – pakolaisaseman poistaminen ja laiton maahantulo)”. Turvapaikanhakijoiden tilanteessa oleskelun laittomuus liittyi nimenomaisesti ”lopulliseen – – päätökseen”, jolla hakemus hylätään. ( 20 ) Laittoman oleskelun käsitteen määritelmän osalta komission ehdotuksessa toistetaan melkein sanasta sanaan vihreässä kirjassa ja 14.10.2002 annetussa komission tiedonannossa esitetty erittäin laaja määritelmä. Tämä määritelmä on neuvoston edellyttämin pienin sanamuotoa koskevin muutoksin toistettu direktiivin 2008/115 lopullisessa sanamuodossa. ( 21 )

24. Tämän ratkaisuehdotuksen 21–23 kohdasta ilmenee, ettei sen enempää direktiivin 2008/115 antamiseen johtaneen lainsäädäntöprosessin aloittamista edeltäneissä pohdiskeluissa kuin lainsäädäntöprosessin aikana ollut missään vaiheessa tarkoitus, että kolmansien maiden kansalaisten palauttamisesta annettavia yhteisiä sääntöjä sovellettaisiin turvapaikanhakijoihin, joiden hakemusta ei ole hylätty lopullisesti tai joiden oleskelu asianomaisen jäsenvaltion alueella sallitaan tämän valtion lakisääteisten velvoitteiden perusteella. Tämä ilmenee selvästi direktiivin 2008/115 johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta, jossa todetaan, että kolmannen maan kansalaisen, joka on hakenut turvapaikkaa jossakin jäsenvaltiossa, ei olisi katsottava oleskelevan laittomasti jäsenvaltion alueella ”ennen kuin hänen hakemustaan koskeva kielteinen päätös tai päätös, jolla lopetetaan hänen oikeutensa oleskeluun turvapaikanhakijana, on tullut voimaan”. ( 22 )

25. Tämä direktiivin 2008/115 soveltamisalan ulkopuolelle sulkeminen on sitä paitsi sopusoinnussa turvapaikanhakijoiden (ja yleisemmin kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden) oikeusasemaa koskevien unionin oikeuden säännösten ja määräysten kanssa, sillä näillä henkilöillä on tunnustettujen pakolaisten tavoin erityinen asema, joka on vahvistettu kansainvälisessä oikeudessa, ( 23 ) ja näin ollen he eroavat tavallisista siirtolaisista.

26. Unionin oikeus velvoittaa siten jäsenvaltiot noudattamaan kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa koskevia vähimmäisvaatimuksia, jotka koskevat erityisesti oleskelua ja liikkumisvapautta, mahdollisuutta koulunkäyntiin valtion koulutusjärjestelmässä, työmarkkinoille ja terveydenhoitoon pääsyä sekä sellaisiin aineellisiin vastaanotto-olosuhteisiin pääsyä, jotka mahdollistavat riittävän elintason, jolla taataan heidän toimeentulonsa ja suojellaan heidän fyysistä terveyttään ja mielenterveyttään. ( 24 ) Kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt saavat kaikki näiden vaatimusten soveltamisesta syntyvät edut, niin kauan kuin heidän sallitaan oleskella jäsenvaltion alueella tässä ominaisuudessa.

27. Lisäksi unionin oikeudessa tunnustetaan turvapaikanhakijoille (ja laajemmin kansainvälistä suojelua hakeville) oikeus jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle hakemuksensa tutkinnan ajaksi. Vaikka pääasian tosiseikkoihin sovellettavan direktiivin 2005/85 voimassaoloaikana tämä oikeus oli olemassa vain siihen saakka, että turvapaikkahakemus oli hylätty ensimmäisessä asteessa, ( 25 ) direktiivin 2005/85 korvanneessa direktiivissä 2013/32 oikeus on ulotettu kattamaan ensimmäisessä asteessa tehtyyn päätöksen kohdistetun muutoksenhaun vaihe. ( 26 )

28. Asianomaisen jäsenvaltion on hyvin lyhyessä määräajassa annettava turvapaikanhakijalle asiakirja, jossa todetaan hänen oikeutensa jäädä sen alueelle ”siksi ajaksi, kun hänen hakemustaan käsitellään”. ( 27 )

29. Vaikka tämä asiakirja, jonka on oltava voimassa niin kauan kuin hakijalla on oikeus oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella, ( 28 ) ei ole oleskelulupa, ( 29 ) jota tarkoitetaan asetuksen N:o 1030/2002 ( 30 ) 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, se kuitenkin on – kuten komissio on tähdentänyt vastauksessaan 25.10.2017 annetun määräyksen Gnandi (C-181/16, ei julkaistu, EU:C:2017:830) liitteenä olleeseen ensimmäiseen kirjalliseen kysymykseen – jäsenvaltion viranomaisten myöntämä lupa, jonka perusteella kolmannen maan kansalainen voi laillisesti oleskella jäsenvaltion alueella ( 31 ) vaikka vain tilapäisesti ja vain menettelyä varten.

30. Jos turvapaikanhakija, joka on saanut luvan jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle odottamaan, että hänen hakemuksensa ratkaistaan (ensimmäisessä asteessa tai asian ensimmäisenä asteena ratkaisseen viranomaisen päätökseen kohdistetun muutoksenhaun jälkeen), oleskelee asianomaisen jäsenvaltion alueella laillisesti eli muutoin kuin laittomasti ja niin kauan kuin tällainen laillinen oleskelu kestää, hän jää direktiivin 2008/115 soveltamisalan ulkopuolelle, sellaisena kuin tämä määritellään direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa ja 3 artiklan 2 alakohdassa. Tässä yhteydessä on merkityksetöntä, onko lupa myönnetty unionin oikeuden perusteella vai pelkästään kansallisen oikeuden perusteella, sillä merkittävää on se, että asianomaisen henkilön oleskelu on laillista.

31. Kuten olen todennut 15.6.2017 esittämäni ratkaisuehdotuksen 54 ja 55 kohdassa, tämä käsitys on vahvistettu 30.5.2013 annetussa tuomiossa Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), jossa unionin tuomioistuin katsoi, että ”direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen kanssa, on tulkittava siten, että direktiiviä ei sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, joka on tehnyt direktiivissä 2005/85 tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, kyseisen hakemuksen jättämisestä lukien siihen saakka, kunnes tästä hakemuksesta tehdään päätös ensimmäisessä asteessa, tai tarvittaessa siihen saakka, kunnes kyseistä päätöstä koskevan muutoksenhakuasian käsittely on päättynyt”. ( 32 )

32. Päättely, jonka perusteella unionin tuomioistuin päätyi tähän käsitykseen, on selvä. Kun kansainvälistä suojelua hakevalla henkilöllä on oikeus jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle, onpa hänellä oleskelulupa tai ei, hän ei kuulu direktiivin 2008/115 soveltamisalaan, koska hän ei ole tämän direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”laittomasti oleskeleva” henkilö. ( 33 )

33. Pitää paikkansa, että 30.5.2013 annetun tuomion Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) taustalla on ”kaksijakoinen logiikka”, jonka mukaan kolmannen maan kansalaisen oleskelu on direktiivin 2008/115 kannalta joko ”laillista” (oikeammin ”ei-laitonta”) tai ”laitonta”. On kuitenkin korostettava, ettei unionin tuomioistuin ole päättelyssään tukeutunut tällaiseen logiikkaan vaan suoraan toteamukseen siitä, että kansainvälistä suojelua hakevan henkilön, jolla on oikeus jäädä asianomaiseen jäsenvaltioon odottamaan hakemustaan koskevan menettelyn päättymistä, oleskelu on laillista.

34. Tällaisella toteamuksella ja unionin tuomioistuimen 30.5.2013 antamansa tuomion Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) tuomiolauselman 1 kohdassa esittämällä kannanotolla on lisäksi yleinen ulottuvuus, jossa ei oteta huomioon tähän tuomioon johtaneen pääasian olosuhteita. Tästä seuraa, että unionin tuomioistuimen täytyisi poiketa edellä mainitusta tuomiosta, jotta se voisi todeta, että direktiiviä 2008/115 sovelletaan kansainvälistä suojelua hakevaan henkilöön, jolla on oikeus jäädä asianomaiseen jäsenvaltioon odottamaan hakemustaan koskevan menettelyn päättymistä.

35. Kuten olen todennut 15.6.2017 esittämäni ratkaisuehdotuksen 55–57 kohdassa, ratkaisua, johon unionin tuomioistuin päätyi 30.5.2013 antamassaan tuomiossa Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) sellaisen turvapaikanhakijan tilanteen osalta, joka on saanut luvan jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle direktiivin 2005/85 7 artiklan 1 kohdan perusteella, voidaan välittömästi soveltaa sellaisen hakijan tilanteeseen, jonka hakemus on hylätty ensimmäisessä asteessa ja jolla on kansallisen oikeuden mukaan oikeus jäädä tämän valtion alueelle odottamaan hylkäävään päätökseen kohdistuvan muutoksenhaun tulosta.

36. On nimittäin todettava yhtäältä, että toisin kuin Belgian hallitus väittää, direktiivin 2005/85 7 artiklan 1 kohdassa säädetyn ”oikeuden jäädä” ja tämän direktiivin 39 artiklassa tarkoitetun oikeuden, jonka myöntäminen jätetään asianomaisen jäsenvaltion harkintavaltaan, välillä ei ole ”laadullista” eroa. Kummassakin tapauksessa on kyse oikeudesta, joka tunnustetaan vain tilapäisesti ja vain menettelyä varten. Kummassakin tapauksessa oikeudella pyritään pääasiallisesti suojelemaan hakijaa sellaisen mahdollisen palauttamisen seurauksilta, joka voi tapahtua, ennen kuin hänen hakemuksensa on käsitelty tai ennen kuin hän on pystynyt käyttämään oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Kummassakin tapauksessa hakijalla on tämän oikeuden ansiosta etuja, joista säädetään vastaanottoa koskevissa vähimmäisvaatimuksissa. Ainoa ero, joka oli olemassa direktiivin 2005/85 voimassaoloaikana ja joka koski tällaisen oikeuden myöntämisen pakollisuutta tai valinnaisuutta, poistettiin direktiivin 2013/32 46 artiklan 5 kohdalla, jossa – kuten olen edellä muistuttanut –säädetään nykyään eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta, että jäsenvaltiot ovat velvollisia sallimaan kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden oleskelun alueellaan hakemuksen hylkäämisestä tehtyä päätöstä koskevan muutoksenhaun määräajan ja muutoksenhaun käsittelyn aikana.

37. Toisaalta on todettava, että direktiiviä 2008/115 sovellettaessa merkitystä on kansainvälistä suojelua hakevan henkilön oleskelun laillisuudella eikä syillä, joiden vuoksi on ollut perusteltua myöntää oleskeluoikeus, tai tämän ennakoidulla kestolla.

38. On täsmennettävä, samalla tavoin kuin olen tehnyt 15.6.2017 esittämäni ratkaisuehdotuksen 72–82 kohdassa ja samalla tavoin kuin ilmenee 30.5.2013 annetusta tuomiosta Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, 60 kohta) ja 15.2.2016 annetusta tuomiosta N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, 75 ja 76 kohta), että se, ettei direktiiviä 2008/115 sovelleta kansainvälistä suojelua hakeviin henkilöihin, jotka saavat jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle odottamaan hakemustaan koskevan menettelyn päättymistä, eikä laajemmin kolmansien maiden kansalaisiin, joiden oleskelu ei ole tämän direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin laitonta, on ymmärrettävä niin, että mainittuun direktiivin perustuvaa palauttamismenettelyä ei voida pätevästi aloittaa tällaista hakijaa tai kansalaista kohtaan, eikä niin, että jo vireille pantu menettely on välttämättä peruutettava, jos asianomainen henkilö menettelyn aikana hakee kansainvälistä suojelua tai saa muista syistä tilapäisen oleskeluoikeuden. ( 34 ) Tällaisessa tapauksessa menettely nimittäin voidaan tarvittaessa vain keskeyttää tällaisen oleskeluoikeuden antavan luvan voimassaoloajaksi. ( 35 )

39. Asian tarkastelun ensimmäistä osaa koskevana päätelmänä haluaisin muistuttaa yleisemmin, että asianomainen henkilö menettää turvapaikanhakijan aseman (tai laajemmin kansainvälistä suojelua hakevan henkilön aseman) vasta, kun pakolaisen (tai toissijaista suojelua tarvitsevan henkilön) aseman tunnustaminen on lopullisesti suljettu pois menettelyn lopettavalla päätöksellä. ( 36 ) Käsitykseni mukaan kyseinen henkilö voi vasta tuosta ajankohdasta lähtien kuulua direktiivin 2008/115 soveltamisalaan ( 37 ) sillä edellytyksellä, että hän oleskelee asianomaisessa jäsenvaltiossa laittomasti.

Direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan tulkinta ja ulottuvuus

40. Olen asian tarkastelun ensimmäisessä osassa samoin kuin 15.6.2017 esittämässäni ratkaisuehdotuksessa todennut, että pääasian valittajan kaltaisen turvapaikanhakijan (ja laajemmin kansainvälistä suojelua hakevan henkilön), jonka hakemus on hylätty ensimmäisessä asteessa mutta jolla on asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön nojalla oikeus jäädä kyseisen valtion alueelle odottamaan hakemuksensa hylkäämisestä tehtyyn päätöksen tuomioistuimessa kohdistamansa muutoksenhaun tulosta, on tämän oikeuden johdosta katsottava olevan tällä alueella laillisesti, minkä vuoksi hän ei kuulu direktiivin 2008/115 soveltamisalaan, sellaisena kuin tämä määritellään direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa, mikä estää jäsenvaltioita panemasta vireille häntä koskevaa palauttamismenettelyä.

41. Syistä, jotka olen jo tuonut esiin 15.6.2017 esittämässäni ratkaisuehdotuksessa ja joita selvitän tarkemmin jäljempänä, katson, ettei direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdasta voida löytää argumentteja, joilla pystyttäisiin kyseenalaistamaan tämä kanta, ja että toisin kuin 11.12.2017 pidettyyn istuntoon osallistuneet jäsenvaltiot ovat väittäneet, tässä säännöksessä ei anneta kansallisille viranomaisille toimivaltaa tehdä tässä direktiivissä tarkoitettua palauttamispäätöstä pääasian kaltaisissa olosuhteissa.

42. Toisenlaiseen käsitykseen voitaisiin nimittäin päätyä vain, jos tunnustetaan, että direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdalla poiketaan direktiivin 2 artiklan 1 kohdasta. Mikään sanamuotoon tai rakenteeseen liittyvä seikka tai edes unionin lainsäätäjän tahdon tulkintaan perustuva seikka ei kuitenkaan mahdollista tällaista päätelmää.

43. On todettava ensinnäkin, ettei direktiivin 2008/115 2 artiklassa säädetä mistään direktiivin soveltamisalaa koskevasta poikkeuksesta, sellaisena kuin soveltamisala on määritelty tämän artiklan 1 kohdassa. Kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa mainitaan tapaukset, joissa jäsenvaltiot saavat olla noudattamatta menettelyjä, joista direktiivissä on säädetty tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten osalta. Tässä artiklassa ei sitä vastoin ole tarkoitus tehdä mitään poikkeusta sen 1 kohdassa säädetystä säännöstä, jonka mukaan direktiiviä 2008/115 sovelletaan vain laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.

44. Toiseksi on todettava, että direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan sanamuodosta ( 38 ) sekä siitä, että se sijaitsee direktiivin II luvussa, jonka otsikko on ”Laittoman oleskelun lopettaminen”, ilmenee selvästi, että tässä säännöksessä pelkästään annetaan jäsenvaltioille toimivalta toteuttaa useita toimia yhdessä, jotta palauttamismenettely voidaan viipymättä aloittaa heti, kun asianomaisen henkilön laillisen oleskelun päättävä ja laittoman oleskelun alkua merkitsevä päätös on tehty. ( 39 ) Tämä sanamuoto ei sitä vastoin salli tulkintaa, jonka mukaan jäsenvaltiot saavat tehdä palauttamispäätöksen kolmansien maiden kansalaisista, jotka eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan, sellaisena kuin tämä määritellään sen 2 artiklan 1 kohdassa, eli kolmansien maiden kansalaisista, jotka eivät oleskele jäsenvaltiossa laittomasti. Paitsi että tällainen tulkinta on ristiriidassa direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan ja 2 artiklan 1 kohdan sanamuodon kanssa, se on ristiriidassa myös itse palauttamispäätöksen käsitteen määritelmän kanssa, sillä palauttamispäätös kattaa kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 alakohdan sanamuodon mukaan ”hallinnollis[en] tai oikeudellis[en] päätö[ksen] tai muu[n] toimenpi[teen], jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta”. ( 40 )

45. Kolmanneksi totean samalla tavoin kuin olen jo tehnyt 15.6.2017 esittämäni ratkaisuehdotuksen 87 kohdassa, että direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan sanamuodon mukaan sitä sovelletaan ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta – – [unionin] ja kansallisen lainsäädännön asiaa koskevien – – säännösten – – soveltamista”. Kuten komissio on tähdentänyt 1.3.2017 pidetyssä istunnossa esittämissään suullisissa lausumissa, tällaisiin säännöksiin kuuluvat kuitenkin myös direktiivin 2005/85 7 artiklan 1 kohta ja 39 artiklan 3 kohta ja nykyään direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohta ja 46 artiklan 5 kohta sekä jäsenvaltioiden säännökset, joilla annetaan kansainvälistä suojelua hakevalle henkilölle oikeus jäädä niiden alueelle hakemuksen käsittelyn ajaksi. Direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdassa jäsenvaltioille tunnustettua harkintavaltaa ei näin ollen saa käyttää niin, että näitä säännöksiä ja sääntelyjä rikotaan.

46. Neljänneksi on todettava, että direktiivin 2008/115 esitöistä ilmenee, että direktiivin 6 artiklan 6 kohdan ensimmäisessä versiossa, joka sisältyi palauttamisdirektiiviä koskevan ehdotuksen 6 artiklan 3 kohtaan, säädettiin vain, että ”palauttamispäätös on annettava erillisellä päätöksellä tai muulla oikeustoimella tai yhtä aikaa maastapoistamismääräyksen kanssa”. Tämän ehdotuksen perusteluissa selvitettiin, että tämä täsmennys oli tehty niiden epäilyjen vuoksi, joita useat jäsenvaltiot olivat tuoneet esiin kuulemismenettelyn aikana, koska ne epäilivät, että komission suunnittelema kaksivaiheinen menettely (palauttamispäätös ja maastapoistamispäätös) voi johtaa menettelyn pitkittymiseen. ( 41 ) Neuvosto ehdotti muutosta, jotta jäsenvaltioille tunnustettaisiin nimenomaisesti paitsi toimivalta tehdä yhdessä palauttamispäätös ja maastapoistamispäätös myös toimivalta tehdä yhdessä näiden toimien kanssa päätös asianomaisen henkilön laillisen oleskelun päättämisestä, ja tämän ehdotuksen johdosta unionin lainsäätäjä lopulta päätyi direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan nykyiseen versioon. ( 42 ) Tästä sanamuodon muutoksesta huolimatta säännöksellä on edelleen sama tarkoitus eli se, että jäsenvaltioille tunnustetaan tietty liikkumavara laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisessa noudatettavan menettelyn osalta. Minkään perusteella ei sitä vastoin voida katsoa, että säännös olisi jossakin direktiivin 2008/115 antamismenettelyn vaiheessa saanut sellaisen tarkoituksen, että jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus poiketa puitteista, jotka on selvästi rajattu tämän direktiivin 1 artiklassa ja 2 artiklan 1 kohdassa, joissa vahvistetaan direktiivin kohde ja soveltamisala, ja että jäsenvaltioiden sallitaan tehdä palauttamispäätös kolmansien maiden kansalaisista, jotka eivät oleskele jäsenvaltiossa laittomasti. ( 43 ) Jos lainsäätäjällä olisi ollut tällainen aikomus, tämä olisi epäilemättä ilmaistu ja rajattu selvemmin, eikä sitä olisi piilotettu menettelysäännökseen.

47. Viidenneksi on todettava teleologisista väitteistä, joihin eräät jäsenvaltioista ovat tukeutuneet unionin tuomioistuimen 25.10.2017 antamassa määräyksessä Gnandi (C-181/16, ei julkaistu, EU:C:2017:830) esittämiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa ja 11.12.2017 pidetyssä istunnossa, että pitää epäilemättä paikkansa, että direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdassa pyritään palauttamismenettelyjen nopeutta koskevaan tavoitteeseen. Laillisen oleskelun päättävän päätöksen ja palauttamispäätöksen, jotka liittyvät toisiinsa ja riippuvat toisistaan, samanaikainen tekeminen nimittäin helpottaa jälkimmäisen perustelemista ensin mainittuun päätöksen viittaamalla ja ennen kaikkea mahdollistaa sen, että näihin toimiin kohdistuvat muutoksenhakumenettelyt käydään rinnakkain ja mahdollisesti yhdessä. Kuten direktiivin 2008/115 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee ja kuten unionin tuomioistuin on tunnustanut useaan kertaan, jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tehokkaan maastapoistamis- ja palauttamispolitiikan käyttöön ottaminen kuuluu tavoitteisiin, joihin direktiivillä 2008/115 pyritään. ( 44 )

48. On kuitenkin korostettava, että direktiivillä 2008/115 pyritään ottamaan käyttöön selkeihin, avoimiin ja oikeudenmukaisiin sääntöihin perustuva järjestelmä, ( 45 ) jotta kolmansien maiden kansalaisten palauttamisen kaltaisella herkällä alalla edistettäisiin oikeusvarmuutta ja turvattaisiin samalla palauttamismenettelyjen tehokkuus ja asianomaisten henkilöiden perusoikeuksien kunnioittaminen. ( 46 )

49. Tämän toteuttamiseksi direktiivissä 2008/115 tukeudutaan samaan kaksijakoiseen logiikkaan, joka on taustalla 30.5.2013 annetussa tuomiossa Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), joka on näin ollen johdonmukainen direktiivin tarkoituksen kanssa. Jotta direktiivissä säädettyjen sääntöjen soveltamiseen liittyviä epävarmuustekijöitä vähennettäisiin niin paljon kuin mahdollista, direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ryhtyä niiden alueella laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen, ja samaan aikaan direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdassa säädetään selviä poikkeuksia tästä velvollisuudesta. Näiden poikkeusten ulkopuolella jokaisesta kolmannen maan kansalaisesta, joka direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti oleskelee asianomaisen jäsenvaltion alueella laittomasti, on tehtävä palauttamispäätös. ( 47 ) Sitä vastoin kolmansien maiden kansalaiset, jotka eivät oleskele jäsenvaltiossa laittomasti tai jotka kuuluvat mainittujen poikkeusten soveltamisalaan, lähtökohtaisesti jäävät tässä direktiivissä säädettyjen menettelyjen ulkopuolelle niin pitkäksi aikaa kuin poikkeuksen syyt ovat olemassa.

50. Koska direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan tulkinta, jota 11.12.2017 pidettyyn istuntoon osallistuneet jäsenvaltiot ehdottivat, kuitenkin tarkoittaa palauttamismenettelyn vireille panon sallimista sellaisen kolmansien maiden kansalaisten ryhmän osalta, joka ei kuulu tämän direktiivin soveltamisalaan, ( 48 ) se on – kuten olen edellä todennut – direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen vastainen, minkä lisäksi se vaarantaa myös oikeusvarmuutta koskevan tavoitteen, johon direktiivillä pyritään, sillä se edistää harmaiden alueiden syntymistä ja erilaisten käytäntöjen leviämistä jäsenvaltioissa, ( 49 ) mikä on lisäksi ristiriidassa sen nimenomaisen tehtävän kanssa, joka tälle direktiiville on annettu ja joka on yhteisten vaatimusten ja käytäntöjen kokoelman luominen.

51. Se, että kansainvälistä suojelua hakevasta henkilöstä, jolla on oikeus oleskella jäsenvaltion alueella, annetaan samaan aikaan palauttamispäätös, vaikka tämä ei voikaan olla välittömästi pakkotäytäntöönpanon kohteena, kuitenkin velvoittaa hänet poistumaan tämän valtion alueelta, mikä aiheuttaa oikeudellisesti epävarman – ellei peräti epäselvän – tilanteen, joka on omiaan vahingoittamaan paitsi palauttamismenettelyjen läpinäkyvyyttä myös niiden tehokkuutta ( 50 ) sekä vaikuttamaan kielteisesti siihen, miten asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset noudattavat kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa koskevia edellä mainittuja vaatimuksia. ( 51 ) Kaikki tämä tehtäisiin loppujen lopuksi vain menettelyssä saavutettavan – ei aina ilmeisen – ajansäästön vuoksi. Pitää nimittäin paikkansa, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisestä ensimmäisessä asteessa tehdyn päätöksen ja palauttamispäätöksen samanaikainen tekeminen lähtökohtaisesti mahdollistaa, että näihin kahteen toimeen kohdistuvat muutoksenhakumenettelyt käydään rinnakkain. On kuitenkin tähdennettävä, että koska palauttamispäätös perustuu hylkäävän päätöksen tekemiseen, ensin mainittuun kohdistuva muutoksenhaku, joka on pantu vireille sen jälkeen, kun jälkimmäiseen kohdistuva muutoksenhaku on hylätty, voidaan puolestaan hylätä nopeasti. On lisäksi todettava, että direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan mukaan ja kansallisen lainsäädännön sen salliessa tuomioistuin, joka käsittelee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisestä ensimmäisessä asteessa tehtyyn päätökseen kohdistuvaa muutoksenhakua, voi tilanteen mukaan antaa palauttamismääräyksen samaan aikaan kuin tuomion, jossa muutoksenhaku hylätään. Koska direktiivin 2008/115 13 artiklan 2 kohdan mukaan palauttamispäätökseen kohdistetulla muutoksenhaulla ei välttämättä ole lykkäävää vaikutusta (kuten Belgian oikeudessa), tällainen määräys voidaan tilanteen mukaan panna täytäntöön siitä huolimatta, että siihen on haettu muutosta.

III. Ratkaisuehdotus

52. Edellä esitetyn sekä 15.6.2017 esittämässäni ratkaisuehdotuksessa esitetyn perusteella pysytän Conseil d’État’n (Belgia) ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani alkuperäisen vastauksen, joka on edellä mainitussa ratkaisuehdotuksessa muotoiltu seuraavasti: Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY ja erityisesti sen 2 artiklan 1 kohta ja 5 artikla sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohtaan kirjattu palauttamiskiellon periaate ja perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäiseen kohtaan kirjattu tehokkaan oikeussuojan periaate estävät tekemästä kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla palauttamispäätöstä kolmannen maan kansalaisesta, joka on hakenut pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetussa neuvoston direktiivissä 2005/85/EY tarkoitettua kansainvälistä suojelua ja jonka on unionin oikeuden ja/tai kansallisen oikeuden nojalla sallittua jäädä jäsenvaltioon, jossa hän on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa, direktiivin 2005/85 39 artiklan 1 kohdassa säädetylle hakemuksen hylkäämistä koskevalle muutoksenhaulle varatuksi määräajaksi, ja jos muutosta on haettu määräajassa, muutoksenhaun tutkimisen ajaksi. Direktiivi 2008/115 sekä palauttamiskiellon periaate ja tehokkaan oikeussuojan periaate eivät sitä vastoin ole esteenä sille, että tällaisesta kansalaisesta tehdään palauttamispäätös mainitun muutoksenhaun hylkäämisen jälkeen, jollei kyseisen kansalaisen ole kansallisen oikeuden nojalla sallittua jäädä kyseiseen jäsenvaltioon odottamaan turvapaikkamenettelyn lopullista päättymistä.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) EUVL 2008, L 348, s. 98.

( 3 ) Kyseisen 15.12.1980 annetun lain 39/70 §:n ensimmäisessä momentissa säädetään, että ”mikään maastapoistamis- tai palauttamistoimenpide ulkomaalaista kohtaan ei voi olla pakkotäytäntöönpanon kohteena ilman asianomaisen suostumusta valituksen tekemiselle asetetun määräajan kuluessa eikä valituksen tutkimisen aikana”.

( 4 ) EU:C:2017:467.

( 5 ) EUVL 2005, L 326, s. 13.

( 6 ) Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 60).

( 7 ) Ks. mm. tuomio 21.10.2010, Padawan (C-467/08, EU:C:2010:620, 32 kohta).

( 8 ) Direktiivillä 2008/115, jonka ainoa oikeudellinen perusta on EY 63 artiklan 3 kohdan b alakohta, ei nimittäin pyritä yhdenmukaistamaan kolmansien maiden kansalaisten laillisen oleskelun lopettavia syitä.

( 9 ) Ks. tuomio 7.6.2016, Affum (C-47/15, EU:C:2016:408, 48 kohta).

( 10 ) Ks. tuomio 7.6.2016, Affum (C-47/15, EU:C:2016:408, 48 kohta).

( 11 ) KOM(2005) 391 lopullinen.

( 12 ) KOM/2002/0175 lopullinen.

( 13 ) Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevasta yhteisön politiikasta (KOM (2002) 564 lopullinen).

( 14 ) Asiakirja 14673/02, 25.11.2002. Brysselissä 4 ja 5 päivänä marraskuuta 2004 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston hyväksymässä ns. Haagin ohjelmassa edellytetään yhteisiä normeja, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan humaanilla tavalla ja heidän ihmisoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysin kunnioittaen, ja siinä pyydetään komissiota tekemään ehdotus vuoden 2005 alkupuolella.

( 15 ) Kursivointi tässä.

( 16 ) Kursivointi tässä.

( 17 ) Ks. 14.10.2002 annetun tiedonannon 1.2.2 kohta. Tämän tiedonannon 2.3.4 kohdassa, jonka otsikko on Laillisen oleskelun lopettaminen, komissio ehdotti, ”että henkilö voidaan velvoittaa lähtemään jäsenvaltion alueelta heti kun tämän laillinen oleskelu maassa on päättynyt. Laillisen oleskelun päättymiseen voivat johtaa oleskelulupahakemuksen hylkääminen – – ja oleskeluluvan voimassaolon päättyminen tai peruuttaminen – –”. Komissio täsmensi, että on katsottava, että ”[l]ailli[nen] oleskelu[– – on] päättyn[yt] myös silloin kun henkilö on hakenut muutosta päätökseen, joka koskee oikeutta oleskella jäsenvaltion alueella, mutta muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta” (kursivointi tässä). Totean lisäksi, että 14.10.2002 annetun tiedoksiannon liitteenä on luettelo määritelmistä, muun muassa laittoman oleskelun käsitteen määritelmä, jonka sanamuoto on lähes sama kuin direktiivin 2008/115 3 artiklan 2 alakohdan.

( 18 ) Ks. 14.10.2002 annetun tiedonannon 1.2.1 kohta.

( 19 ) Komissio toteaa 14.10.2002 annetun tiedonannon 2.4 kohdassa, että ”paluutapoja on periaatteessa kaksi: täysin vapaaehtoinen paluu, jossa henkilö päättää omasta vapaasta tahdostaan palata ja häntä autetaan palaamisessa. Toinen tapa on se, että valtion viranomaiset pakottavat henkilön palaamaan ottamalla kuitenkin asianmukaisesti huomioon kansainvälisen lainsäädännön ja asianomaisen henkilön ihmisoikeudet”. Komissio täsmentää, että ”on myös olemassa tilanne, jossa nämä kaksi paluutapaa sekoittuvat: tällöin henkilö hyväksyy paluuvelvoitteen mutta hyväksyy myös avun viranomaisilta”.

( 20 ) Ks. perustelujen 4 kohta (kursivointi tässä). Ks. myös Commission staff working document, 1.9.2005, SEC (2005) 1057, 1 kohta ja Commission staff working document, 4.10.2005, SEC (2005) 1175, 3 artiklaa koskeva osa.

( 21 ) Tämän ehdotuksen 3 artiklan b alakohdan mukaan ”laittomalla oleskelulla” tarkoitettiin ”kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, kun kyseinen henkilö ei täytä tai ei enää täytä oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”. Saman ehdotuksen 2 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa todettiin, että annettavaa direktiiviä oli sovellettava jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevaan kolmannen maan kansalaiseen eli henkilöön, joka ”ei [– –] täytä tai ei [– –] enää täytä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 5 artiklan mukaisia maahantulon edellytyksiä” tai joka ”muuten oleskele[e] laittomasti jäsenvaltion alueella”. Neuvoston ehdottaman muutoksen johdosta nämä kaksi artiklaa yhdistettiin, mikä johti direktiivin 2008/115 3 artiklan 2 alakohdan nykyiseen sanamuotoon. Ks. Lutz, F., The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010, Council position before the trilogue (neuvoston asiakirja 15566/07), joka on teoksen liitteessä 5, s. 179.

( 22 ) Kursivointi tässä.

( 23 ) Palauttamiskiellon periaatetta, joka on vahvistettu pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa, joka on allekirjoitettu Genevessä 28.7.1951 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimussarja, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), sovelletaan myös pakolaisiin, joita ei ole vielä tunnustettu pakolaisiksi.

( 24 ) Ks. turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/9/EY (EUVL 2003, L 31, s. 18), jota sovelletaan asiallisesti pääasian tosiseikkoihin, ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/33/EU (EUVL 2013, L 180, s. 96), jolla on korvattu direktiivi 2003/9.

( 25 ) Ks. direktiivin 2005/85 7 artiklan 1 kohta. Tämän direktiivin 39 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioilla sitä vastoin oli vapaus päättää kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti, sallivatko ne, että turvapaikanhakijat jäävät niiden alueelle myös odottamaan ensimmäisessä asteessa tehtyyn hylkäävään päätökseen kohdistuvan muutoksenhaun ratkaisua.

( 26 ) Ks. direktiivin 2013/32 46 artiklan 5 kohta, jonka mukaan ”jäsenvaltion on sallittava hakijoiden jäädä alueelleen siihen asti, kun määräaika, jonka kuluessa näiden on käytettävä oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, on päättynyt, ja silloin, kun tällaista oikeutta on käytetty määräajassa, odottamaan muutoksenhaun tulosta”, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän artiklan 6 kohdassa säädettyjen tapausten soveltamista. Turvapaikanhakijan oikeudesta jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle, kunnes ensimmäisessä asteessa on tehty päätös, säädetään tällä hetkellä direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohdassa.

( 27 ) Ks. direktiivin 2003/9 6 artiklan 1 kohta ja direktiivin 2013/33 6 artiklan 1 kohta.

( 28 ) Ks. direktiivin 2003/9 6 artiklan 4 kohta ja direktiivin 2013/33 6 artiklan 4 kohta. Kuten edellä on todettu, direktiivin 2005/85 voimassa ollessa jäsenvaltiot olivat unionin oikeuden mukaan velvollisia myöntämään turvapaikanhakijoille oleskeluoikeuden vain heidän hakemuksensa tutkinnan ensimmäisen vaiheen ajaksi. Sen takaamiseksi, että tehokkaita oikeussuojakeinoja voidaan käyttää, direktiivin 2013/32 46 artiklan 5 kohdassa tämä oikeus on laajennettu kattamaan hakemuksen uudelleen tutkiminen.

( 29 ) Ks. vastaavasti direktiivin 2005/85 7 artiklan 1 kohdan viimeinen virke ja direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohdan viimeinen virke.

( 30 ) Kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta 13.6.2002 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1030/2002 (EYVL 2002, L 157, s. 1).

( 31 ) Asetuksen N:o 1030/2002 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukaan oleskeluluvalla tarkoitetaan jäsenvaltion viranomaisten myöntämää lupaa, jonka perusteella kolmannen maan kansalainen voi laillisesti oleskella jäsenvaltion alueella, lukuun ottamatta ”turvapaikkahakemuksen käsittelyn ajaksi myönnettyjä lupia”.

( 32 ) Ks. tuomio 30.5.2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, 49 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta).

( 33 ) Ks. tuomio 30.5.2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, 48 kohta).

( 34 ) Erityisesti sen vuoksi, että asianomaisesta henkilöstä on laittoman oleskelun aikana annettu palauttamismääräys mutta asianomainen jäsenvaltio on sen jälkeen myöntänyt hänelle oleskeluoikeuden humanitaarisista tai yksilöllisistä inhimillisistä syistä direktiivin 2008/115 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

( 35 ) Ks. vastaavasti direktiivin 2008/115 6 artiklan 4 kohta, jossa säädetään, että kun jäsenvaltio päättää myöntää kolmannen maan kansalaiselle oleskeluloikeuden, se ei tee tästä kolmannen maan kansalaisesta palauttamispäätöstä, mutta jos palauttamispäätös on jo tehty, sitä voidaan yksinkertaisesti lykätä luvan voimassaoloajaksi.

( 36 ) Direktiivin 2005/85 2 artiklan c alakohdan – ja tällä hetkellä direktiivin 2013/32 2 artiklan c alakohdan – sanamuodon mukaan ”turvapaikanhakijana” on pidettävä ”kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt turvapaikkahakemuksen, josta ei ole vielä tehty lainvoimaista päätöstä”. (kursivointi tässä). Sama määritelmä oli direktiivin 2003/9 2 artiklan c alakohdassa, ja tällä hetkellä se on direktiivin 2013/33 2 artiklan b alakohdassa. Lainvoimaisen päätöksen käsite puolestaan määritellään direktiivin 2005/85 2 artiklan d alakohdassa niin, että sillä tarkoitetaan ”päätöstä[,] johon ei enää sovelleta tämän direktiivin V luvussa säädettyä oikeussuojakeinoa riippumatta siitä, vaikuttaako tämä oikeussuojakeino siten, että hakijat saavat jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle”. Ks. myös direktiivin 2013/32 2 artiklan e alakohta.

( 37 ) Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestö (UNCHR) on vihreästä kirjasta esittämissään kommenteissa ensin tunnustanut, että tehokas politiikka sellaisten henkilöiden palauttamiseksi, joiden turvapaikkahakemus on hylätty ”sääntöjenmukaisesti”, on tärkeä turvapaikkajärjestelmän luotettavuuden säilyttämiseksi, ja sen jälkeen täsmentänyt, että ”[b]y”properly rejected asylum-seekers”, UNHCR means those who, after due consideration of their claims in fair procedures, have been found not to qualify for refugee status on the basis of the 1951 Convention, nor to be in need of protection on other grounds, including, but not exclusively, obligations under international human rights instruments, and who are not authorised to stay in the country concerned for other compelling reasons. For UNHCR, the key consideration is that the rejection has taken place in accordance with international protection standards – –”.

( 38 ) Muistutan, että tämän säännöksen mukaan kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohtaan perustuva palauttamispäätös, jonka yhteydessä tehdään mahdollisesti maastapoistamispäätös, voidaan tehdä samanaikaisesti kuin ”laillisen oleskelun päättämistä koskeva[– –] päätös[– –]”.

( 39 ) Vaikka direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan ranskankielinen sanamuoto on joiltakin osin moniselitteinen, jotkin muut kieliversiot, erityisesti italiankielinen (”decidano di porre fine al soggiorno regolare”) tai englanninkielinen (”decision on the ending of a legal stay”), ovat erittäin selviä sen osalta, että on tarpeen tehdä laillisen oleskelun päättämistä koskeva päätös.

( 40 ) Kursivointi tässä.

( 41 ) Palauttamisdirektiiviä koskevan ehdotuksen 4 kohta, II luku. Ks. myös SCIFA Guidelines (neuvoston asiakirja 6624/07), joka on em. teoksen Lutz, F. liitteessä 4, s. 175.

( 42 ) Ks. Council position before trilogue (neuvoston asiakirja 15566/07), joka on em. teoksen Lutz, F. liitteessä 5, s. 197.

( 43 ) Totean lisäksi, että direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan loppuosa, jossa täsmennetään, että tätä säännöstä sovelletaan sanotun kuitenkaan rajoittamatta ”yhteisön ja kansallisen lainsäädännön asiaa koskevien muiden säännösten – –soveltamista”, joihin kuuluvat – kuten olen muistuttanut tämän ratkaisuehdotuksen 44 kohdassa – säännökset, joissa annetaan kansainvälistä suojaa hakeville henkilöille oikeus jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle odottamaan hakemustaan koskevan menettelyn päättymistä, ei ollut neuvoston ehdottaman muutoksen sanamuodossa, vaan se on lisätty myöhemmin.

( 44 ) Ks. vastaavasti tuomio 28.4.2011, El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, 59 kohta) ja tuomio 15.2.2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, 75 kohta).

( 45 ) Ks. direktiivin 2008/115 johdanto-osan neljäs perustelukappale.

( 46 ) Ks. erityisesti direktiivin 2008/115 johdanto-osan 2, 17 ja 24 perustelukappale ja 1 artikla.

( 47 ) Tämä tarkoittaa, ettei jäsenvaltioilla enää ole vapautta sallia tällaisten kolmansien maiden kansalaisten oleskelua alueellaan.

( 48 ) Eli kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden osalta, joilla on unionin oikeuden tai kansallisen oikeuden mukaan oikeus oleskella jäsenvaltion alueella, vaikka tämä oikeus onkin tilapäinen ja olemassa vain menettelyä varten.

( 49 ) Totean tässä yhteydessä, että komissio on 11.12.207 pidetyssä istunnossa täsmentänyt, että sen käytettävissä olleiden tietojen mukaan käytäntö, että kansainvälistä suojelua hakevalle henkilölle annetaan tiedoksi palauttamispäätös heti, kun kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylätty ensimmäisessä asteessa tehdyllä päätöksellä, koskee vain pientä joukkoa jäsenvaltioita eli Saksan liittotasavaltaa, Luxemburgin suurherttuakuntaa, Alankomaiden kuningaskuntaa, Suomen tasavaltaa ja Ruotsin kuningaskuntaa.

( 50 ) Kun palauttamismenettely on kerran aloitettu, se on lähtökohtaisesti vietävä päätökseen. Kun oleskelu on todettu laittomaksi, asetetaan välitöntä maastapoistamista koskeva tavoite, jota on lähtökohtaisesti noudatettava (ks. tuomio 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, 76 kohta). On näin ollen toivottavaa, että palauttamismenettely aloitetaan vasta, kun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäävä päätös on tullut lainvoimaiseksi, sen sijaan että menettely keskeytetään tai että se on aloitettava uudelleen, jos ensimmäisessä asteessa tehty päätös, jolla hakemus on hylätty, kumotaan.

( 51 ) Gnandille tiedoksi annetun maastapoistumismääräyksen osalta viittaan 15.6.2017 esittämäni ratkaisuehdotuksen 84–99 kohdassa esittämiini toteamuksiin.