JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

CHRISTINE STIX-HACKL

30 päivänä maaliskuuta 2004 ( )

Asia C-168/03

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Espanjan kuningaskunta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 89/655/ETY – Turvallisuus ja terveys käytettäessä työvälineitä – Käytössä olevat työvälineet





I Johdanto

1. Tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on kysymys siitä, onko Espanjan kuningaskunta rikkonut yhteisön oikeutta, koska se on työntekijöiden työssään käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 30 päivänä marraskuuta 1989 annettua neuvoston direktiiviä 89/655/ETY( ) (jäljempänä direktiivi), sellaisena kuin se on muutettuna työntekijöiden työssään käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista annetun direktiivin 89/655/ETY muuttamisesta 5 päivänä joulukuuta 1995 annetulla neuvoston direktiivillä 95/63/EY( ) (jäljempänä muutosdirektiivi), täytäntöön pannessaan säätänyt ylimääräisestä mukauttamisajasta, jota sovelletaan työvälineisiin, jotka olivat jo käytössä, ennen kuin Espanjan säännökset tulivat voimaan 27.8.1997.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhteisön oikeus

2. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Työvälineitä koskevat säännökset

1. Työnantajan tulee, tämän rajoittamatta 3 artiklan soveltamista, hankkia tai käyttää:

a) työvälineitä, jos ne on annettu yrityksen tai laitoksen työntekijöiden käyttöön ensimmäistä kertaa 31 päivän joulukuuta 1992 jälkeen, jotka ovat:

– –

ii) liitteessä I asetettujen vähimmäisvaatimusten mukaisia;

– –

b) työvälineitä, jotka täyttävät liitteessä I annetut vähimmäisvaatimukset viimeistään neljän vuoden kuluttua 31 päivästä joulukuuta 1992, jos nämä työvälineet on annettu yrityksen tai laitoksen työntekijöiden käyttöön jo ennen kyseistä päivää.”

3. Direktiivin liitteessä I olevaa 1 kohtaa (yleinen huomautus) on muutosdirektiivillä täydennetty seuraavalla alakohdalla:

”Jäljempänä esitetyt vähimmäisvaatimukset, jos niitä sovelletaan käytössä oleviin työvälineisiin, eivät välttämättä edellytä samoja toimenpiteitä kuin uusia työvälineitä koskevat olennaiset vaatimukset.”

Liitteessä I olevissa 2 ja 3 kohdassa on työvälineisiin sovellettavat yleiset ja erityiset vähimmäisvaatimukset.

B Kansallinen oikeus

4. Työntekijöiden käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 18.7.1997 annetun kuninkaan asetuksen nro 1215/1997( ) (jäljempänä kuninkaan asetus) ainoassa siirtymäsäännöksessä säädetään siirtymäajan järjestelystä, joka koskee sellaisten työvälineiden käyttöä, jotka olivat jo käytössä, ennen kuin kuninkaan asetus tuli voimaan 27.8.1997.

5. Kuninkaan asetuksen 1 momentin 2, 3 ja 4 kohdassa säädetään, että työhallinto voi hyväksyä suunnitelmia työvälineiden mukauttamiseksi direktiivin liitteessä I asetettuihin vaatimuksiin (jäljempänä mukauttamissuunnitelmat), jos direktiivin soveltamisalaan kuuluvia työvälineitä ei joidenkin erityisten objektiivisten olosuhteiden vuoksi pystytä tietyillä aloilla mukauttamaan direktiivin liitteessä I asetettuihin vaatimuksiin 12 kuukauden kuluessa( ) kuninkaan asetuksen voimaantulosta.

6. Tällainen hyväksyminen edellyttää, että alan edustavimmat työnantajajärjestöt ovat tehneet asianmukaisesti perustellun hakemuksen. Lisäksi kuullaan työntekijöiden edustajia, työ‑ ja sosiaaliturva‑alan tarkastuslaitosta sekä kansallista työturvallisuus‑ ja työhygienialaitosta. Mukauttamissuunnitelmaa koskevan hakemuksen hyväksymisestä päätettäessä otetaan huomioon mukauttamiseen liittyvien teknisten ongelmien vakavuus ja vaikutukset sekä se, onko olemassa vaihtoehtoisia ehkäiseviä toimenpiteitä, joilla varmistettaisiin asianmukainen suoja työntekijöiden turvallisuudelle ja terveydelle. Mukauttamissuunnitelma voidaan hyväksyä kokonaan tai osittain. Hakemus on tehtävä yhdeksän kuukauden kuluessa kuninkaan asetuksen voimaantulosta, ja siitä on tehtävä päätös seuraavien kolmen kuukauden kuluessa. Mukauttamissuunnitelman kesto saa olla enintään viisi vuotta. Suunnitelman kattamat yritykset voivat suunnitelman perusteella pyytää sen soveltamista; toimivaltaiset viranomaiset suorittavat tämän johdosta uuden tutkinnan, ja ne voivat uudella hallintotoimella joko hylätä pyynnön tai hyväksyä sen kokonaan, osittain tai tietyillä ehdoilla.

III Asian tausta, oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja kanne

7. Yhteisöjen tuomioistuin on 26.9.1996 antamassaan tuomiossa( ) katsonut, että Espanjan kuningaskunta oli rikkonut direktiiviä, koska se ei ollut täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa antanut mitään täytäntöönpanosäännöksiä. Tämän seurauksena vuonna 1997 annettiin kuninkaan asetus siinä tarkoituksessa, että direktiivin säännökset olisi saatettu osaksi Espanjan oikeusjärjestystä.

8. Koska komissio katsoi, että kuninkaan asetukseen sisältyvä siirtymäajan järjestely, joka koskee ennen kuninkaan asetuksen voimaantuloa käytössä jo olleita työvälineitä, on direktiivin vastainen, se aloitti vuonna 2000 toistamiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Espanjan kuningaskuntaa kohtaan. Varattuaan Espanjan kuningaskunnalle mahdollisuuden huomautusten esittämiseen komissio antoi 1.7.2002 perustellun lausunnon, jossa se vaati Espanjan kuningaskuntaa toteuttamaan kahden kuukauden kuluessa toimenpiteet, joilla Espanjan oikeustila saatetaan direktiivin mukaiseksi. Espanjan hallitus vastasi 31.7.2002 päivätyllä kirjeellään kiistäen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.

9. Tämän vuoksi komissio nosti 10.4.2003 päivätyllä kannekirjelmällään, joka saapui yhteisöjen tuomioistuimeen 11.4.2003, EY 226 artiklan nojalla kanteen Espanjan kuningaskuntaa vastaan.

Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut EY 10 ja EY 249 artiklan ja työntekijöiden työssään käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 30 päivänä marraskuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/655/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 5.12.1995 annetulla direktiivillä 95/63/EY, 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt työntekijöiden käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 18.7.1997 annetun kuninkaan asetuksen nro 1215/1997 ainoan siirtymäsäännöksen 1 momentissa ylimääräisestä mukauttamisajasta sellaisten työvälineiden osalta, jotka oli jo annettu yrityksen tai laitoksen työntekijöiden käyttöön ennen 27.8.1997, ja

2) velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Espanjan kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

– hylkää kanteen ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

IV Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen

A Asianosaisten keskeiset lausumat

10. Komissio katsoo, että Espanjan säännöksissä, jotka koskevat mahdollisuutta ottaa käyttöön mukauttamissuunnitelmia, säädetään direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaista siirtymäaikaa pidemmästä mukauttamisajasta, koska niillä mahdollistetaan direktiivin vaatimuksia vastaamattomien vanhojen työvälineiden käyttäminen 31.12.1996 jälkeen, mahdollisesti jopa 27.8.2003 saakka. Komission mukaan myöskään direktiivin liitteeseen I sisältyvä yleinen huomautus, sellaisena kuin se on täydennettynä muutosdirektiivillä, ei kata tällaista järjestelyä, koska yleisessä huomautuksessa ei sallita direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyn siirtymäajan pidentämistä.

11. Espanjan hallitus katsoo, ettei direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohta ole esteenä mukauttamissuunnitelmia koskeville Espanjan säännöksille. Se huomauttaa ensinnäkin, ettei riidanalaisilla kansallisilla säännöksillä ole mitään käytännön merkitystä enää 27.8.2003 jälkeen. Espanjan hallitus vetoaa pääasiallisesti kuitenkin siihen, ettei mukauttamissuunnitelmia koskevalla järjestelyllä pidennetä direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyä siirtymäaikaa. Järjestelyllä on pikemminkin pantu täytäntöön se direktiivin liitteessä I olevalla muutetulla yleisellä huomautuksella käyttöön otettu mahdollisuus, että jo käytössä oleviin työvälineisiin sovelletaan lievempiä määräyksiä kuin direktiivin liitteessä I olevien 2 ja 3 kohdan määräykset.

B Asian arviointi

12. Yhteisön oikeuden mukainen velvollisuus panna direktiivi täytäntöön seuraa yhtäältä välittömästi direktiivistä ja toisaalta EY 249 artiklan kolmannesta kohdasta ja EY 10 artiklasta. Tässä oikeudenkäynnissä on konkreettisesti kysymys siitä, rikotaanko mukauttamissuunnitelmia koskevilla Espanjan säännöksillä direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohtaa.

13. Espanjan hallituksen väitteestä, jonka mukaan kuninkaan asetuksen ainoan siirtymäsäännöksen vaikutukset ovat lakanneet 27.8.2003, on ensinnäkin todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ajankohta, jonka perusteella arvioidaan, onko kysymys jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisajankohta.( ) Tämä määräaika päättyi 1.9.2002. Tuona ajankohtana mukauttamissuunnitelmia, joita voitiin lähtökohtaisesti hyväksyä olemaan voimassa 27.8.2003 saakka, voitiin vielä soveltaa, joten komission arvostelema kansallinen oikeustila oli asiassa merkityksellisenä ajankohtana vielä olemassa.

14. Asianosaisten väitteistä, jotka koskevat direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja liitteessä I olevan muutetun yleisen huomautuksen välistä suhdetta, on todettava seuraavaa.

15. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdasta ilmenee, että jos työvälineet olivat jäsenvaltioissa jo käytössä 31.12.1992 (jäljempänä vanhat työvälineet), niitä saatiin joka tapauksessa eli siitä riippumatta, minkä asteista vaaraa niistä aiheutui työntekijöille, käyttää 31.12.1996 saakka. Direktiivin alkuperäisen sanamuodon mukaan näitä vanhoja työvälineitä olisi sitä vastoin saanut käyttää 1.1.1997 lähtien vain, jos ne olisivat täysin vastanneet direktiivin liitteessä I olevissa 2 ja 3 kohdassa asetettuja vaatimuksia.

16. Muutosdirektiivi tuli kuitenkin voimaan ennen tätä eli 19.1.1996.( ) Koska direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna, viitataan direktiivin ”liitteeseen I”, Espanjan kuningaskunnalla oli tästä ajankohdasta lähtien oikeus antaa vanhoja työvälineitä koskevia kansallisia säännöksiä ottaen huomioon muutosdirektiivillä täydennetyn yleisen huomautuksen. Yleisessä huomautuksessa, sellaisena kuin se on muutettuna, sallitaan vastedes, että jäsenvaltiot eivät käytössä olevien työvälinen osalta ”välttämättä edellytä samoja toimenpiteitä kuin uusia työvälineitä koskevat olennaiset vaatimukset”.

17. Koska jäsenvaltiot saivat direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan alkuperäisen sanamuodon mukaan sallia vanhat työvälineet määrätyksi ajaksi, vaikka työvälineet eivät mitenkään vastanneet liitteessä I asetettuja vaatimuksia, jäsenvaltiot saattoivat jo direktiivin alkuperäisen sanamuodonkin mukaan sallia vanhat työvälineet, jotka vastasivat uusille työvälineille asetettua vaatimustasoa vain osittain, sillä niiden osalta ”ei – – välttämättä edellytet[ty] samoja toimenpiteitä”.

18. Direktiivin liitteessä I oleva yleinen huomautus, sellaisena kuin se on täydennettynä muutosdirektiivillä, voidaan näin ollen ymmärtää vain sillä tavalla, että sillä muutetaan direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohtaa siten, että jäsenvaltioilla on vastedes oikeus antaa säännöksiä, joiden mukaan vanhoja työvälineitä, jotka – säännöksen ajatussisällön mukaan – ”eivät välttämättä [vastaa] samoja” vaatimuksia kuin uudet työvälineet, saadaan edelleen käyttää 31.12.1996 jälkeenkin ja – ilmeisesti – lähtökohtaisesti ilman ajallista rajoitusta. Vanhoja työvälineitä, jotka eivät millään tavalla vastaa direktiivin liitteessä I asetettuja vaatimuksia, ei sitä vastoin saa käyttää enää 1.1.1997 lähtien.

19. Ilmaisusta ”eivät välttämättä” ei kuitenkaan voidaan johtaa mitään vanhojen työvälineiden suojatasoa koskevia arviointiperusteita. Siitä seuraa enintään yleisperiaate, jonka mukaan vanhojen työvälineiden sallimisessa on tietyssä määrin noudatettava liitteeseen I sisältyviä sääntöjä. Kansallisille täytäntöönpanosäännöksille ei näin ollen voida asettaa liian suuria vaatimuksia.

20. Näin ollen vaikuttaa siltä, että mukauttamissuunnitelmia koskeva järjestelmä vastaa tältä osin sisällöllisesti direktiivin liitteessä I olevaa yleistä huomautusta, sellaisena kuin se on muutettuna.

Mukauttamissuunnitelmien hyväksyminen riippuu nimenomaisesti siitä, että vanhojen työvälineiden standardi takaa työturvallisuuden ja ‑terveyden. Myös ammattijärjestöjen ja kansallisten työturvallisuus‑ ja työterveysviranomaisten osallistumisella pyritään turvaamaan suojelun kohteena olevien työntekijöiden edut. Hyväksyminen ei myöskään ole summaarista, vaan vanhojen työvälineiden salliminen edellyttää kaksivaiheista tutkintaa (mukauttamissuunnitelmat ja yksittäiset hyväksymispäätökset, joihin mahdollisesti liittyy ehtoja), jossa aina suoritetaan asiaan liittyvien intressien vertailu. Vanhoja työvälineitä koskevan mukauttamissäännöstön voimassaoloa on lisäksi rajoitettu ajallisesti.

21. Mukauttamissuunnitelmia koskevien säännösten aineellinen soveltamisala ei kuitenkaan ole yhteensoveltuva direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa.

22. Direktiivin liitteessä I olevalla yleisellä huomautuksella, sellaisena kuin se on muutettuna, nimittäin voidaan kylläkin muuttaa vanhojen työvälineiden käytön jatkamista koskevaa sääntelyä sisällöllisesti, mutta sillä ei voida muuttaa direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohtaan sisältyvää määräpäiväsääntelyä, jolla rajataan, mitkä työvälineet voivat kuulua poikkeuksen alaan ”vanhoina” työvälineinä. Näitä ovat samalla tavoin kuin ennenkin vain ne työvälineet, jotka olivat jo käytössä 31.12.1992.( )

23. Kuninkaan asetus koskee kuitenkin kaikkia työvälineitä, jotka olivat käytössä ennen 27.8.1997. Espanjan säännösten mukaan on siten periaatteessa mahdollista, että myös työvälineitä, jotka on otettu ensimmäisen kerran käyttöön vasta 31.12.1992 jälkeen, saatetaan hyväksyä mukauttamissuunnitelman perusteella, vaikka ne eivät vastaa direktiivin liitteessä I oleviin 2 ja 3 kohtaan sisältyviä määräyksiä.

24. Espanjan kuningaskunta ei siten ole noudattanut yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan, jotka seuraavat direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdasta ja direktiivin liitteessä I olevasta yleisestä huomautuksesta, sellaisena kuin se on muutettuna muutosdirektiivillä, koska kuninkaan asetuksen mukaan on sallittua, että myöskään sellaiset työvälineet, jotka on otettu ensimmäisen kerran käyttöön vasta 31.12.1992 jälkeen, eivät vastaa direktiivin liitteessä I oleviin 2 ja 3 kohtaan sisältyviä ohjeita.

V Ratkaisuehdotus

25. Tämän vuoksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut EY 10 ja EY 249 artiklan sekä työntekijöiden työssään käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 30 päivänä marraskuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/655/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 5.12.1995 annetulla direktiivillä 95/63/EY, 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja liitteessä I olevan yleisen huomautuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se on työntekijöiden käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 18.7.1997 annetun kuninkaan asetuksen nro 1215/1997 ainoan siirtymäsäännöksen 1 momentissa mahdollistanut ylimääräisen mukauttamisajan soveltamisen myös sellaisiin työvälineisiin, jotka on annettu yrityksen tai laitoksen työntekijöiden käyttöön vasta 31.12.1992 jälkeen.

2) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.