JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

6 päivänä toukokuuta 2010 1( )

Asia C‑343/09

The Queen,

Afton Chemical Limitedin hakemuksesta,

vastaan

Secretary of State for Transport

(High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionin (Administrative Court) (Yhdistynyt kuningaskunta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Direktiivi 98/70/EY – Bensiinin ja dieselpolttoaineiden laatu – Direktiivi 2009/30/EY – Metallisten lisäaineiden käyttö polttoaineissa – Metyylisyklopentadienyyli-mangaanitrikarbonyyliä (MMT) koskeva raja-arvo – Pätevyys – Oikeasuhteisuus – Ennalta varautumisen periaate

I Johdanto

1. Metyylisyklopentadienyyli-mangaanitrikarbonyyli (jäljempänä MMT) on niin sanottu metallinen lisäaine, jota lisätään moottoriajoneuvojen polttoaineeseen. Euroopan unioni on asettanut riidanalaisilla säännöksillä metallisten lisäaineiden käytölle tiukat raja-arvot ja merkintävelvollisuuden, koska niiden MMT:n pelätään vaarantavan ihmisten terveyttä ja vahingoittavan moottoriajoneuvojen päästöjenrajoituslaitteistoja.

2. MMT:n merkittävin valmistaja pitää näitä pelkoja ilmeisen perusteettomina. Tästä syystä se katsoo, että näillä säännöksillä loukataan unionin oikeuden eri periaatteita, erityisesti ennalta varautumisen periaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Nämä väitteet se on esittänyt High Court of Justicelle, joka pyytää unionin tuomioistuinta ratkaisemaan, ovatko nämä säännökset päteviä.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

3. Direktiivillä 2009/30/EY( ) muutetaan bensiinin ja dieselpolttoaineiden laadusta 13.10.1998 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 98/70/EY.( )

4. Ennakkoratkaisupyynnön kohteena on direktiivin 2009/30 1 artiklan 8 kohdalla direktiiviin 98/70 lisätty uusi 8 a artikla, jolla rajoitetaan MMT:n käyttöä ja joka sisältää metallisia polttoaineen lisäaineita koskevia merkintävelvollisuuksia:

”1. Komissio arvioi polttoaineisiin sisältyvien metallisten lisäaineiden aiheuttamia terveys- ja ympäristöriskejä ja kehittää tätä varten testimenetelmän. Se tiedottaa päätelmistään Euroopan parlamentille ja neuvostolle 31 päivään joulukuuta 2012 mennessä.

2. Kunnes 1 kohdassa tarkoitettu testimenetelmä on kehitetty, metyylisyklopentadienyyli-mangaanitrikarbonyyli-nimisen metallisen lisäaineen (MMT) esiintyminen polttoaineessa rajoitetaan 6 milligrammaan mangaania litraa kohti 1 päivästä tammikuuta 2011 alkaen. Raja on 2 milligrammaa mangaania litraa kohti 1 päivästä tammikuuta 2014 alkaen.

3. Edellä 2 kohdassa tarkoitettua polttoaineen MMT-pitoisuutta koskevaa rajaa tarkastellaan uudelleen 1 kohdassa tarkoitetulla testimenetelmällä tehdyn arvioinnin tulosten perusteella. Pitoisuusraja voidaan laskea nollaan, jos se on riskienarvioinnin nojalla perusteltua. Pitoisuusrajaa ei voida nostaa, ellei se ole riskienarvioinnin nojalla perusteltua. Tällainen toimenpide, jonka tarkoituksena on muuttaa tämän direktiivin muita kuin keskeisiä osia, hyväksytään 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen.

4. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että merkintä polttoaineen sisältämistä metallisista lisäaineista on esillä kaikkialla, missä metallisia lisäaineita sisältäviä polttoaineita asetetaan kuluttajien saataville.

5. Merkinnässä on oltava seuraava teksti: ’Sisältää metallisia lisäaineita’.

6. Merkintä on kiinnitettävä selvästi näkyvällä tavalla paikkaan, jossa on esillä tietoa polttoainetyypistä. Merkinnän koon ja kirjasinlajin on oltava sellainen, että se on selvästi nähtävissä ja helposti luettavissa.”

5. Direktiivin 2009/30 johdanto-osan 35 perustelukappaleessa todetaan tästä seuraavaa:

”Tiettyjen metallisten lisäaineiden käyttö ja erityisesti metyylisyklopentadienyyli-mangaanitrikarbonyylin (MMT) käyttö voi lisätä riskiä ihmisen terveydelle ja aiheuttaa vahinkoa ajoneuvojen moottoreille ja päästöjenrajoituslaitteistolle. Lukuisat ajoneuvojen valmistajat neuvovat olemaan käyttämättä polttoainetta, joka sisältää metallisia lisäaineita, ja tällaisen polttoaineen käyttö voi mitätöidä ajoneuvon takuun. Sen vuoksi on aiheellista valvoa jatkuvasti metallisen MMT:n käyttöä polttoaineessa kuulemalla kaikkia asianomaisia sidosryhmiä. Kunnes asiaa on tarkasteltu uudelleen, on tarpeen ryhtyä toimiin mahdollisesti aiheutuvan vahingon vakavuuden rajoittamiseksi. Sen vuoksi on aiheellista asettaa MMT:n käytölle polttoaineessa yläraja, joka perustuu tällä hetkellä käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon. Tätä rajaa olisi tarkistettava ylöspäin ainoastaan, jos voidaan osoittaa, että korkeampi annososuus ei aiheuta kielteisiä vaikutuksia. Jotta vältetään se, että kuluttajat mitätöivät tietämättään ajoneuvojensa takuun, on myös tarpeen vaatia, että kaikki metallisia lisäaineita sisältävät polttoaineet merkitään.”

III Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisumenettely

6. Kansallisen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan kantaja, Afton Chemical Limited (jäljempänä Afton), on kauppayhtiö, jonka kotipaikka on Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja joka kuuluu Afton Chemical Group -nimiseen yritysryhmään. Afton-yritysryhmä valmistaa ja myy MMT:tä maailmanlaajuiseen käyttöön. Yksi Afton-yritysryhmään kuuluvista yhtiöistä on tavaramerkin ”mmt” haltija. Monet MMT:tä koskevat patentit ja patenttihakemukset kuuluvat Afton-yritysryhmän yhtiöille. Eräästä Aftonin pääasian oikeudenkäynnissä esittämästä lausumasta tosin ilmenee, että Aftonin lisäksi myös muutamat Kiinassa sijaitsevat yritykset valmistavat MMT:tä.( )

7. Kansallinen tuomioistuin esittää, että Aftonin kanteensa perustelemiseksi esittämien todistajanlausuntojen mukaan MMT on mangaanipohjainen polttoaineen metallinen lisäaine, jota on sekoitettu polttoaineisiin jo yli 30 vuoden ajan. Se vaikuttaa pääasiallisesti kahdella tavalla, eli se kasvattaa lyijyttömän polttoaineen oktaanilukua ja sillä suojataan vanhoja lyijynkorvikkeena käytettäviä lisäaineita sisältävällä bensiinillä käytettäviä ajoneuvoja venttiilivaurioilta (ns. venttiili-istukan vetäytyminen).

8. MMT:n sekoittamiselle lyijyttömään bensiiniin ei useimmissa maailman maissa ole ennakkoratkaisupyynnön mukaan asetettu rajoituksia. Ennen direktiivin antamista ei ollut olemassa yhteisön laajuisia rajoja tai rajoituksia MMT:n käytölle. Koko unionin tasolla ei ollut myöskään kattavaa merkintävelvollisuutta, joka olisi koskenut metallisia lisäaineita yleensä ja MMT:tä erityisesti.

9. Aftonin nostettua kanteen High Courtissa tämä esitti – Aftonin vaatimusten mukaisesti – seuraavat kysymykset direktiivistä 2009/30 unionin tuomioistuimelle:

”1) Kun tarkasteluun otetaan 1 artiklan 8 kohdan osa, jolla direktiiviin 98/70/EY lisätään uusi 8 a artiklan 2 kohta, jolla metyylisyklopentadienyyli-mangaanitrikarbonyylin käyttö polttoaineessa rajoitetaan 1.1.2011 alkaen 6 milligrammaan mangaania litraa kohti ja 1.1.2014 alkaen 2 milligrammaan mangaania litraa kohti, onko tällaisten raja-arvojen asettaminen

a) lainvastaista, koska se perustuu ilmeiseen arviointivirheeseen

b) lainvastaista, koska – – ennalta varautumisen periaatteen soveltamista koskevat edellytykset eivät täyty

c) lainvastaista, koska se on suhteetonta

d) lainvastaista, koska se on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista

e) lainvastaista, koska se on oikeusvarmuuden periaatteen vastaista?

2) Kun tarkasteluun otetaan 1 artiklan 8 kohdan osa, jossa direktiiviin 98/70/EY lisätään uusina 8 a artiklan 4–6 kohta, joissa vaaditaan, että kaikki metallisia lisäaineita sisältävät polttoaineet on merkittävä tekstillä ’sisältää metallisia lisäaineita’, onko tällaisen merkintävelvollisuuden asettaminen

a) lainvastaista, koska se perustuu ilmeiseen arviointivirheeseen

b) lainvastaista, koska se on suhteetonta?”

10. Kirjalliseen käsittelyyn osallistuivat Aftonin lisäksi Saksan liittotasavalta, Euroopan parlamentti, Euroopan neuvosto ja Euroopan komissio. Saksaa lukuun ottamatta nämä osapuolet osallistuivat myös 15.4.2010 pidettyyn suulliseen käsittelyyn.

IV Oikeudellinen arviointi

11. Ennakkoratkaisupyynnössä kyseenalaistetaan kahden MMT:n käyttöä koskevan säännöksen pätevyys. Ensinnäkin kyseenalaistetaan MMT:n käyttöä koskevat raja-arvot (ks. jäljempänä B kohta) ja toiseksi MMT:tä sisältäviä polttoaineita koskeva merkintävelvollisuus (ks. jäljempänä C kohta). Aluksi käsittelen kuitenkin väitteet, joiden mukaan ennakkoratkaisupyyntöä ei voida ottaa tutkittavaksi (ks. jäljempänä A kohta).

A Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen

12. On esitetty kaksi perustetta sille, miksi ennakkoratkaisupyyntö olisi jätettävä tutkimatta. Ensinnäkin parlamentin ja komission mielestä pääasian oikeudenkäynnissä puuttuu aito oikeusriita, koska asianosaisilla on sama käsitys oikeudellisista seikoista (ks. tästä jäljempänä 1 kohta). Toiseksi komissio esittää, että Afton olisi voinut nostaa unionin tuomioistuimissa EY 230 artiklan nojalla suoran kanteen riidanalaisista säännöksistä, joten se ei voi vedota näiden säännösten pätemättömyyteen toisen oikeudenkäynnin yhteydessä (ks. tästä jäljempänä 2 kohta).

1. Pääasian kohteena oleva riita

13. Parlamentti ja komissio väittävät, että pääasian oikeudenkäynnissä ei ole havaittavissa riitaa esillä olevien säännösten pätevyydestä. Tästä syystä kyseessä on hypoteettinen pyyntö, jota ei voida tutkia.

14. Olettamana on yleensä, että ennakkoratkaisupyyntö ei ole hypoteettinen vaan sillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta.( ) Kun kansallisessa tuomioistuimessa nousee esiin kysymys Euroopan yhteisön toimielinten tekemän toimen pätevyydestä, on kansallisen tuomioistuimen asiana ratkaista, onko vastaus kysymykseen tarpeen sen käsiteltävänä olevan asian ratkaisemiseksi, ja siis päättää pyytää unionin tuomioistuimelta ratkaisua tähän kysymykseen. Jos siis kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat yhteisön oikeuden oikeussäännön pätevyyttä, unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti annettava asiassa ratkaisu.( )

15. Unionin tuomioistuimen on oman toimivaltaisuutensa arvioimiseksi vain poikkeustapauksissa tutkittava ne olosuhteet, joiden vallitessa kansallinen tuomioistuin esitti ennakkoratkaisupyynnön.( ) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen esittämä pyyntö voidaan jättää tutkimatta, jos on ilmeistä, että pyydetyllä yhteisön oikeussäännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.( ) Unionin tuomioistuin on muissa tapauksissa lähtökohtaisesti velvollinen vastaamaan sille esitettyihin yhteisön oikeussääntöjen tulkintaa koskeviin ennakkoratkaisukysymyksiin.( ) Tässä yhteydessä tulkinnan käsite sisältää myös pätevyyden tutkimisen.( )

16. Nyt käsiteltävässä asiassa on ilmeistä, että Aftonilla on intressi saada riidanalaiset säännökset todetuiksi pätemättömiksi. Niillä rajoitetaan merkittävästi mahdollisuutta käyttää MMT:tä ja siten Aftonin myyntimahdollisuuksia. Yhdistynyt kuningaskunta, jota edustaa vastaajana oleva liikenneministeriö, on ainakin tällaiseen pätemättömyyden toteamiseen saakka velvollinen varmistamaan riidanalaisten säännösten täytäntöönpanon, sillä olettamana on, että ne ovat päteviä.( ) Aftonin antamien tietojen mukaan ministeriö on tästä syystä myös ilmoittanut kanteen saatuaan haluavansa panna säännökset täytäntöön. Vaikka liikenneministeriö ei esitä nimenomaisia väitteitä Aftonin kannetta vastaan, se on siten muodollisesti Aftonin vastapuolena.( ) Siten ei voida epäillä pääasian riidan todellisuutta.

2. Suoran kanteen mahdollisuus

17. Komissio esittää lisäksi, että Afton olisi voinut nostaa riidanalaisista säännöksistä kanteen EY 230 artiklan nojalla.

18. Tämä väite liittyy niin sanottuun TWD-oikeuskäytäntöön. Sen mukaan yksityinen ei voi riitauttaa lainsäädäntötoimea, jos sitä on pidettävä tähän yksityiseen nähden yksittäistapausta koskevana päätöksenä, jonka yksityinen olisi epäilyksettä voinut riitauttaa EY 230 artiklan nojalla. Tässä tapauksessa yksityinen ei voi enää vedota tämän lainsäädäntötoimen lainvastaisuuteen kansallisessa tuomioistuimessa.( )

19. Ei ole mahdotonta, että Afton olisi voinut nostaa suoran kanteen nyt käsiteltävässä asiassa. Tämä olisi puolestaan EY 230 artiklan 4 kohdan perusteella edellyttänyt sitä, että riidanalaiset säännökset koskevat Aftonia suoraan ja erikseen, joten ne ovat rinnastettavissa sille osoitettuun päätökseen. Moni seikka puoltaa sitä, että Afton erottuu sillä MMT:n markkinoilla olevan merkittävän aseman ja sille kuuluvien teollisoikeuksien perusteella niin vahvasti, että erityissäännöt MMT:n hyödyntämisestä koskevat sitä erikseen.( ) Riidanalaiset säännökset edellyttävät tosin myös täytäntöönpanoa, mutta niissä ei jätetä harkintavaltaa, joten on mahdollista, että ne koskevat Aftonia suoraan.( )

20. Aftonin olisi kuitenkin mahdotonta vedota kansallisessa oikeudenkäynnissä riidanalaisten oikeussääntöjen pätemättömyyteen TWD-oikeuskäytännön perusteella vain siinä tapauksessa, ettei olisi epäilystäkään siitä, että kyseinen yritys olisi voinut nostaa kumoamiskanteen riidanalaisista säännöksistä EY 230 artiklan nojalla.( ) Tähän mennessä ei ole kuitenkaan ollut vastaavanlaisia ennakkotapauksia, jotka sulkisivat pois kaiken epäilyksen. Se, koskevatko säännökset asianomaista erikseen, voitaisiin kyseenalaistaa jo sillä, että Aftonin lisäksi ilmeisesti myös muutamat kiinalaiset yritykset valmistavat MMT:tä, joten Aftonin markkina-asema voi olla puhtaasti tosiseikkoihin perustuva. Koska riidanalaiset säännökset lisäksi sisältyvät direktiiviin, vallitsee vielä epäilyksiä myös siitä, koskevatko säännökset sitä suoraan. Näin ollen TWD-oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa.

21. Mikäli unionin tuomioistuin tekisi kuitenkin sen päätelmän, että Afton olisi varmasti voinut nostaa kanteen, poikkeus TWD-oikeuskäytännöstä olisi välttämätön ainakin nyt käsiteltävässä asiassa. Perusteet sille, että otettaisiin käyttöön tämä unionin lainsäädäntötoimia koskeva oikeussuojan rajoitus, josta ei ole annettu nimenomaisia säännöksiä, eivät näet täyty nyt käsiteltävässä asiassa.

22. TWD-oikeuskäytännön tarkoituksena on estää kanteen nostamista koskevien määräaikojen kiertäminen.( ) Mikäli kanteen nostamisen määräaika laiminlyödään, asianomainen, joka olisi voinut nostaa kanteen määräajassa unionin tuomioistuimissa, ei voi saattaa toimenpidettä enää tutkittavaksi ennakkoratkaisupyynnön kautta.

23. Afton on kuitenkin nostanut nyt käsiteltävässä asiassa kanteen High Courtissa jo 29.6.2009 eli selvästi EY 230 artiklan 5 kohdassa tarkoitetussa määräajassa. Direktiivi 2009/30 julkaistiin virallisessa lehdessä 5.6.2009. Kanteen nostamisen määräaika alkoi siten työjärjestyksen 81 artiklan 1 kohdan nojalla 20.6.2009. Kun otetaan huomioon pitkiä etäisyyksiä koskeva 10 päivän määräaika, Afton olisi siten voinut nostaa suoran kanteen elokuun 2009 loppuun mennessä. Kanteen nostamisen määräajan kiertämisestä ei siten ole kyse nyt käsiteltävässä asiassa. Ei ole myöskään olemassa säännöstä, jolla Afton velvoitettaisiin kääntymään suoraan unionin tuomioistuinten puoleen. Näin ollen ei ole välttämätöntä rajoittaa Aftonilla lähtökohtaisesti olevaa oikeutta vedota kansallisessa oikeudenkäynnissä riidanalaisten säännösten lainvastaisuuteen.

24. Näin ollen ennakkoratkaisupyyntö on tutkittava.

B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys – MMT:tä koskevien raja-arvojen pätevyys

25. Ensimmäisen kysymyksen viiden osakysymyksen kohteena ovat MMT:n raja-arvot. Käsittelen osakysymykset siinä järjestyksessä, jossa ne on esitetty. Painopisteenä on suhteellisuusperiaate, jonka yhteydessä ennalta varautumisen periaatteella ja osittain myös ilmeistä arviointivirhettä koskevalla kysymyksellä on merkitystä.

1. Ilmeistä arviointivirhettä koskeva väite

26. Aluksi on esitettävä kysymys siitä, perustuvatko raja-arvot ilmeiseen arviointivirheeseen. Afton esittää tässä yhteydessä, että MMT:n käyttöön liittyviä terveysriskejä ei ole tutkittu ja että komissio on tehnyt sen päätelmän, että tietämys ympäristöriskeistä ei oikeuta MMT:n käytön rajoittamista.

27. Ilmeistä arviointivirhettä koskeva väite liittyy vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, joka koskee laajan harkintavallan valvottavuutta.

28. Lainsäätäjällä on laaja harkintavalta nyt käsiteltävän kaltaisella alalla, jolla siltä vaaditaan poliittisia, taloudellisia ja tieteellisiä päätöksiä ja jolla on tehtävä monitahoisia arviointeja.( ) Se voi siinä yhteydessä nojautua hallinnon, tieteen, intressiryhmien ja suuren yleisön asiantuntemukseen. Oikeudenkäynnin yhteydessä nämä resurssit eivät ole samassa määrin käytettävissä. Unionin tuomioistuin ei siten voi asettua unionin lainsäätäjän sijaan( ) ja valvoa sen poliittisen vastuun käyttämistä.( )

29. Tämän harkintavallan käyttäminen ei jää kuitenkaan kokonaan tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle. Yhteisön elimillä on tapauksissa, joissa niillä on laajaa harkintavaltaa, velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat.( ) Yhteisöjen tuomioistuinten on paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, muodostavatko nämä todisteet merkityksellisten seikkojen kokonaisuuden, joka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea päätelmiä, jotka niistä on tehty.( )

30. Arviointivirhe ei Aftonin käsityksen vastaisesti kuitenkaan sellaisenaan kyseenalaista lainsäädäntötoimen pätevyyttä. Ratkaisevaa on pikemminkin se, onko arviointivirhe oikeudellisesti merkityksellinen.

31. Se, oikeuttavatko tietyt tieteelliset tiedot MMT:n käytön rajoittamisen, koskee päätelmiä, joita lainsäätäjä tekee käytettävissään olevista tiedoista. Nämä päätelmät ovat suhteellisuusperiaatteen tutkimisen kohteena, ja ne voivat koskea myös yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tutkimista. Tästä syystä tutkin tätä seikkaa tarkemmin näiden periaatteiden yhteydessä.

32. Väite, jonka mukaan terveysriskejä ei ole tutkittu, liittyy sitä vastoin raja-arvojen antamisen edellytyksiin. Niiden vahvistaminen perustuu EY 95 artiklaan, jolla mahdollistetaan sellaisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentäminen, joiden kohteena on sisämarkkinoiden toteuttaminen ja toiminta. EY 95 artiklan 3 kohdan mukaan komissio perustaa terveyttä, turvallisuutta, ympäristönsuojelua tai kuluttajansuojaa koskevat ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon ottaen erityisesti huomioon kaiken tieteelliseen tietoon perustuvan uuden kehityksen. Myös Euroopan parlamentti ja neuvosto pyrkivät kumpikin toimivaltansa rajoissa tähän tavoitteeseen.

33. Koska raja-arvoilla pyritään direktiivin 2009/30 johdanto-osan 35 perustelukappaleen mukaan erityisesti suojelemaan terveyttä, lainsäätäjän oli siten otettava huomioon kaikki tieteelliseen tietoon perustuva uusi kehitys MMT:n mahdollisten terveysriskien osalta.( ) MMT:n käytön terveysriskeistä saatavilla olevien tietojen huomioon ottamisen laiminlyönti voi merkitä ilmeistä arviointivirhettä EY 95 artiklan soveltamisessa.

34. Velvollisuus ottaa huomioon tieteelliseen tietoon perustuva uusi kehitys ei ole kuitenkaan peruste soveltaa tiukempia näyttöä koskevia sääntöjä. Yhteisön lainsäätäjällä oleva laaja harkintavalta, joka merkitsee sitä, että tuomioistuimet voivat valvoa sen käyttöä rajallisesti, ei koske ainoastaan annettavien säännösten luonnetta ja ulottuvuutta, vaan tietyssä laajuudessa myös toimen perustana olevien seikkojen toteamista.( )

35. Kuitenkin tällainen tuomioistuinten harjoittama valvonta, vaikka sen laajuus on rajoitettu, edellyttää, että yhteisön toimielimet kyseisen toimen laatijoina kykenevät osoittamaan yhteisöjen tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttäen tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota toimella aiottiin säännellä.( )

36. Tämän arvioinnin ei tarvitse ilmetä yksityiskohtaisesti kyseisen lainsäädäntötoimen perusteluista. Jos riidanalaisesta toimenpiteestä käy pääosin ilmi toimielimen tavoittelema päämäärä, olisi näet kohtuutonta vaatia, että erilaiset tekniset valinnat on perusteltava erikseen.( ) Epäilykset tieteellisten tietojen riittävästä arvioinnista voidaan normaalitapauksessa kumota muullakin tavoin.

37. Usein jo komissio luo perustan käytettävissä olevien tieteellisten tietojen arviointia varten, kun se nojautuu ehdotuksessaan kattavaan tutkimukseen. Parlamentti ja neuvosto voivat lainsäädäntömenettelyn myöhemmässä vaiheessa kehittää arviointiaan tältä pohjalta.

38. Afton korostaa kuitenkin perustellusti, että tämä on ollut mahdotonta nyt käsiteltävässä asiassa. Komissio on kyllä nojautunut direktiiviä 2009/30 koskeneessa ehdotuksessaan myös terveyden suojeluun,( ) mutta se on nimenomaisesti sulkenut pois MMT:n terveysriskien arvioinnin – toisin kuin päästöjenrajoituslaitteistoille aiheutuvien riskien arvioinnin.( )

39. Tämä riskien arvioimisen rajoitus vastaa tutkimustoimeksiantoa direktiivissä 2003/17/EY,( ) joka oli metallisten polttoainelisien osalta direktiiviä 2009/30 koskeneen ehdotuksen perustana. Direktiivillä 2003/17 uudelleen muotoillun direktiivin 98/70 9 artiklan f kohdan mukaan komission pitäisi ottaa huomioon polttoaineen laatuvaatimusten uudelleentarkastelun yhteydessä erityisesti se, miten hyvin uudet epäpuhtauksien puhdistusteknologiat toimivat käytännössä ja miten metalliset lisäaineet vaikuttavat niiden tehoon. Tässä yhteydessä ei puhuttu missään vaiheessa terveysriskeistä.

40. Vastaavasti komissio piti lähtökohtana sitä, että MMT:n terveysriskit arvioitaisiin tulevaisuudessa asetuksen N:o 1907/2006 (REACH)( ) mukaisen ilmoitusmenettelyn yhteydessä.( )

41. Vetoaminen ennalta varautumisen tavoitteeseen terveysriskien osalta edellyttää siis, että muut lainsäädäntömenettelyyn osallistuneet toimielimet ovat myöhemmin arvioineet käytettävissä olevia tieteellisiä tietoja.

42. Erityisesti parlamentti ja neuvosto kuvasivat vastaavasti oikeudenkäynnin kuluessa kattavasti MMT:n käytön terveysriskejä koskevan tutkimuksen tilaa, joka on niiden mukaan otettu huomioon lainsäädäntömenettelyssä. Tällainen esitys yleensä riittää oikeuttamaan sen olettamuksen, että esitetyt tiedot on myös tosiasiallisesti arvioitu lainsäädäntömenettelyssä.( )

43. Afton vie kuitenkin pohjan tällaiselta olettamalta. Kyseinen yritys näet vaati 29.12.2008 parlamentilta, neuvostolta ja komissiolta asetuksen N:o 1049/2001( ) perusteella tieteellisiä asiakirjoja ja tietoja, jotka oli otettu huomioon MMT:n raja-arvoista tehdyn päätöksen yhteydessä. Parlamentti esitti kolme asiakirjaa biopolttoaineista, jotka olivat direktiivin 2009/30 toisena aiheena, neuvosto suuren määrän sisäisiä asiakirjoja. Afton on antanut tietoja, joiden oikeellisuutta ei ole kiistetty ja joiden mukaan yhteenkään näistä asiakirjoista ei sisälly tieteellisiä tietoja MMT:n käytön riskeistä.

44. Parlamentti ja neuvosto korostavat tässä yhteydessä, että riidanalaiset tieteelliset tiedot eivät olleet asianomaisen toimielimen hallussa vaan parlamentin esittelijän tai jäsenvaltioiden hallussa.

45. Parlamentin osalta tämä väite ei vakuuta, koska esittelijä on tämän toimielimen jäsen. Hänen hallussaan olevien lainsäädäntömenettelyyn liittyvien asiakirjojen on siten lähtökohtaisesti katsottava olevan parlamentin hallussa.( )

46. Neuvosto sen sijaan esittää ymmärrettävällä tavalla, että jäsenvaltioiden edustajat eivät yleensä ilmoita yksityiskohtaisesti äänestyskäyttäytymisensä tieteellisiä perusteita, vaikka niiden päätös usein perustuu kansallisten hallintoviranomaisten asiantuntemukseen. Kuitenkin sellaisten neuvoston asiakirjojen puuttuminen, joissa dokumentoidaan neuvoston päätöksen tieteelliset perusteet, herättää epäilyksen siitä, perustuuko päätös todellisuudessa tieteellisiin perusteisiin.

47. Näin ollen ei voida enää – ainoastaan oikeudenkäynnissä esitetyn lausuman perusteella – olettaa, että parlamentti ja neuvosto olisivat ottaneet MMT:n terveysriskejä koskevat tieteelliset tiedot lainsäädäntömenettelyssä huomioon.

48. Komissio tosin esitti kesäkuussa 2008 MMT:tä koskevan niin sanotun non-paper-paperin,( ) jota käytettiin lainsäädäntömenettelyssä. Afton tunsi tämän asiakirjan ja viittaa siihen tukeakseen näkemystään muissa kysymyksissä. Non-paper-paperi kattaa puolentoista sivun pituisen yhteenvedon MMT:n käytöstä polttoaineissa mahdollisesti aiheutuvia terveysriskejä koskevan tutkimuksen tilasta. Ei ole mitään viitteitä siitä, että tämä yhteenveto olisi virheellinen tai puutteellinen.

49. Siten harhaanjohtavat tiedot, joita parlamentti ja neuvosto ovat antaneet vastaukseksi pyyntöön saada tutustua asiakirjoihin, ovat valitettavia, mutta toisin kuin niistä voisi päätellä, käytettävissä olleet tieteelliset tiedot MMT:n käytön terveysriskeistä otettiin huomioon lainsäädäntömenettelyssä.

50. Väite, jonka mukaan raja-arvojen antamiseksi välttämättömien tietojen keräämisen osalta olisi tehty ilmeinen arviointivirhe, ei siten menesty.

2. Ennalta varautumisen periaate

51. Toinen osakysymys koskee väitettä, jonka mukaan ennalta varautumisen periaatteen soveltamisedellytykset eivät täyty.

52. Kun osoittautuu sen vuoksi, etteivät tehtyjen tutkimusten tulokset ole riittäviä, vakuuttavia tai selviä, mahdottomaksi määritellä varmasti, onko väitetty vaara olemassa tai kuinka merkittävä se on, mutta kun todellinen vahinko ihmisten tai eläinten terveydelle taikka ympäristölle on todennäköinen siinä tilanteessa, että vaara toteutuisi, ennalta varautumisen periaatteen nojalla on oikeus toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä.( )

53. Johdetun oikeuden eri säännöksissä konkretisoidaan ennalta varautumisen periaate komission täytäntöönpanotoimivallan yhteydessä. Tällä alalla on annettu oikeuskäytäntöä,( ) johon Afton pääasiallisesti vetoaa tukeakseen ennalta varautumisen periaatteen loukkaamista koskevia väitteitään.

54. Direktiivi 2009/30 kuitenkin annettiin suoraan EY 95 artiklan nojalla. Tällaista lainsäädäntötoimea ei pidä arvioida suoraan sen perusteella, onko se ennalta varautumisen periaatteen mukainen. Ennalta varautumisen periaatetta sovelletaan ennen kaikkea suhteellisuusperiaatteen tutkimisen yhteydessä.( ) Tutkin sitä tarkemmin siinä yhteydessä.

3. Suhteellisuusperiaate

55. Kolmannen osakysymyksen kohteena on raja-arvojen oikeasuhteisuus.

56. Suhteellisuusperiaate kuuluu unionin oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin, joita lainsäätäjän on noudatettava.( ) Siten elinten toimenpiteillä ei saa ylittää rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista asianomaisella lainsäädännöllä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Silloin kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.( )

57. Lainsäätäjällä on kuitenkin laajaa harkintavaltaa tässäkin yhteydessä.( ) Toimenpide, joka toteutetaan tätä harkintavaltaa käyttäen, voidaan katsoa suhteellisuusperiaatteen vastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen( ) (ks. jäljempänä b kohta), jos on olemassa selvästi vähemmän pakottavia toimenpiteitä, jotka ovat yhtä tehokkaita( ) (ks. jäljempänä c kohta), tai jos toteutetut toimenpiteet eivät selvästi ole oikeassa suhteessa tavoiteltuihin päämääriin nähden( ) (ks. jäljempänä d kohta). Aluksi on kuitenkin tutkittava, tavoitellaanko raja-arvoilla unionin oikeudessa tunnustettuja päämääriä (ks. jäljempänä a kohta).( )

a) Raja-arvoilla tavoitellut päämäärät

58. MMT:tä koskevilla raja-arvoilla tavoitellut päämäärät perustuvat direktiivin 2009/30 johdanto-osan 35 perustelukappaleen mukaan siihen, että tämän aineen käyttö voi lisätä riskiä ihmisen terveydelle ja aiheuttaa vahinkoa ajoneuvojen moottoreille ja päästöjenrajoituslaitteille (pikemminkin päästöjenvähentämislaitteille). Viimeksi mainittu päämäärä on ensi arviolta luokiteltava kuluttajansuojan piiriin. Kuten oikeudenkäynnin osapuolet yhtäpitävästi esittävät, se koskee kuitenkin vähintään implisiittisesti myös ympäristönsuojelua, koska päästöjä vähentäville laitteille, esimerkiksi pakokaasuja puhdistaville katalysaattoreille, aiheutuvista vahingoista saattaa aiheutua suurempia päästöjä ja siten suurempi rasite ympäristölle.( )

59. Koska EY 95 artiklan 3 kohdassa edellytetään suojelun korkeaa tasoa terveyden, turvallisuuden, ympäristönsuojelun ja kuluttajansuojan aloilla, raja-arvoilla tavoiteltuja päämääriä ei ole ainoastaan tunnustettu, vaan niille annetaan lisäksi suuri painoarvo.

60. Jos olisi varmaa, että MMT:n käyttö vahingoittaa ihmisten terveyttä ja ajoneuvojen päästöjenvähentämislaitteita, rajoituksissa voitaisiin nojautua periaatteeseen, jonka mukaan on ryhdyttävä ennalta ehkäiseviin toimiin (EY 174 artiklan 2 kohta). On kuitenkin kiistatonta, että näin ei ole.

61. Asiakirja-aineiston perusteella nyt käsiteltävässä asiassa vallitsee pikemminkin tieteellistä erimielisyyttä siitä, liittyykö MMT:n käyttöön polttoaineissa riskejä ihmisten terveydelle tai ajoneuvojen päästöjen vähentämiselle. Niitä ei pystytä toteamaan eikä sulkemaan pois.

62. Tällainen epävarmuus vaikuttaa suhteellisuusperiaatteen soveltamistapaan. Tällaisessa tilanteessa toimielimet saavat ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin.( )

63. Afton katsoo kuitenkin, että ennalta varautumisen periaatteen mukaisia toimenpiteitä voidaan toteuttaa vain epätavallisissa tilanteissa, joissa on vakavia ja vakuuttavia viitteitä vahingoittumisen riskistä. Jos niillä ei poisteta tieteellistä epävarmuutta, niillä pitäisi ainakin mahdollistaa kohtuullinen epäily ja niiden pitäisi täyttää suurinta mahdollista alan osaamista ja tieteellisten lausuntojen riippumattomuutta koskevan periaatteen vaatimukset. Erityisesti on välttämätöntä, että toimenpiteet osoittautuvat tarpeellisiksi tai väistämättömiksi, kun otetaan huomioon riskin suuruus, josta asianomainen viranomainen on todennut, että se ei ole yhteiskunnan kannalta hyväksyttävissä.

64. Yhteisöjen tuomioistuin on itse asiassa todennut jäsenvaltioiden sellaisista toimenpiteistä, joilla rajoitetaan esimerkiksi tavaroiden liikkuvuutta, että ennalta varautumisen periaatteen mukaisia suojatoimenpiteitä voidaan toteuttaa vain, jos ne perustuvat mahdollisimman täydelliseen riskinarviointiin, kun otetaan huomioon yksittäistapauksen erityisolosuhteet, jotka osoittavat näiden toimenpiteiden olevan tarpeen, jotta voidaan varmistaa, että asianomaiset tuotteet eivät aiheuta vaaraa ihmisten terveydelle.( ) Riskin arvioiminen ei varsinkaan saa perustua pelkkiin hypoteettisiin olettamuksiin.( )

65. Afton vetoaa useisiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioihin( ) – joita yhteisöjen tuomioistuin ei ole tutkinut asianomaisten kohtien osalta – ja esittää, että vastaavat vaatimukset koskevat myös unionin lainsäädäntötoimia.

66. Kyseiset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen lausumat on tosin muotoiltu yleisluonteisesti, mutta näissä tapauksissa kohteena olivat neuvoston tai komission päätökset, jotka perustuivat sovellettavaan johdettuun oikeuteen. Tämä merkitsee erityisiä vaatimuksia tieteellisille perusteluille,( ) joilla konkretisoitiin ennalta varautumisen periaatetta. Parlamentti huomauttaa perustellusti, että tällaiset vaatimukset ovat välttämättömiä jo sen vuoksi, että kyseessä oli sellaisten lupien peruuttaminen, jotka oli annettu aikaisemmin tieteellisen menettelyn perusteella.

67. Näitä vaatimuksia ei voida siirtää perustamissopimuksen nojalla koskemaan lainsäädäntöä, koska siinä ei konkretisoida mitään uusia vaatimuksia ennalta varautumisen periaatteen soveltamiselle. Jäljempänä kuvattava oikeuskäytäntö osoittaa pikemminkin, että unioni voi ennalta varautumisen nimissä antaa ilman kattavaa riskin arviointia kieltoja, jotka ovat voimassa ainakin siihen saakka, kunnes riskit on suljettu pois.

68. Yhdistetyissä asioissa Alliance for Natural Health ym. annettu tuomio koski ravintolisien vapaata liikkuvuutta. Direktiivissä 2002/46/EY( ) rajoitetaan vapaa liikkuvuus koskemaan aineita, joiden osalta yhteisön toimivaltaisilla tiedeviranomaisilla oli direktiivin antamishetkellä riittävät ja asianmukaiset tieteelliset tiedot, joihin ne saattoivat perustaa myönteisen lausuntonsa. Tähän vapaan liikkuvuuden rajoitukseen liittyi mahdollisuus hyväksyä muitakin ravintolisiä tieteen ja teknologian kehityksen mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuin piti tätä asianmukaisena tapana sovittaa yhteen yhtäältä toimivia sisämarkkinoita koskeva tavoite ja toisaalta ihmisten terveyden suojelua koskeva tavoite.( )

69. Tässä tapauksessa riitti siis jo se, että yhteisön toimivaltaisten viranomaisten kattava riskinarviointi puuttui, jotta rajoituksia voitiin pitää perusteltuina.

70. Tilanne on samankaltainen direktiivin 92/43 (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 kohdan mukaisen alueiden suojelun osalta: 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen mukaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.( ) Siten toimenpidekielto ei perustu kattavaan riskin arvioimiseen vaan siihen perustuu vasta toimenpiteen hyväksyminen.

71. Mahdollisuus saada luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla poikkeuslupa pakottavista syistä ei muuta tätä millään tavoin. Siinä näet edellytetään sääntöjenmukaisesti myös hankkeesta alueelle aiheutuvien riskien etukäteisarviointia.( )

72. Todettakoon lopuksi, että myös asetuksen N:o 1907/2006 (REACH)( ) mukainen rekisteröintivelvollisuus toteuttaa ennalta varautumisen periaatetta,( ) kun siinä säädetään aineiden markkinointikiellosta, joka on voimassa, kunnes tiettyjä riskejä koskeva arviointi esitetään.( ) Yhteisöjen tuomioistuin ei kyseenalaistanut tätä sääntelytekniikkaa, kun se antoi ratkaisunsa monomeeriaineiden rekisteröintivelvollisuudesta.( )

73. Edellä esitetty oikeuskäytäntö on välttämätöntä seurausta laajasta harkintavallasta, joka kuuluu lainsäätäjälle suhteellisuusperiaatteen ja ennalta varautumisen periaatteen soveltamisen yhteydessä sekä valittaessa pohjatietoja monitahoisten säännösten antamiseksi.

74. Lähtökohtaisesti samankaltaiset näkemykset koskevat myös jäsenvaltioiden toimenpiteitä.( ) Se, että unionin tuomioistuin asettaa tästä huolimatta niille usein ankarampia vaatimuksia, perustuu myös kulloiseenkin sääntelyn alaan.( ) Tavaroiden liikkuvuuden yhteydessä tämä ilmaisee vastavuoroisen tunnustamisen ajatuksen. Jos jäsenvaltiot hyväksyvät tiettyjä tuotteita, on katsottava, että riskien arviointi on suoritettu. Tästä syystä muiden jäsenvaltioiden pidemmälle menevät rajoitukset edellyttävät laajempia perusteluja. Jos sitä vastoin unioni sääntelee tiettyjen riskien käsittelemistä unionin laajuisesti yhdenmukaisella tavalla ja siihen vaikuttavat kaikkien jäsenvaltioiden kokemukset, pitää olla mahdollista toteuttaa suojelutoimenpiteitä, ilman että jokaisessa yksittäistapauksessa suoritetaan ensin kattava riskien arviointi. Pelättyjä vahinkoja saattaisi näet jo aiheutua tällaisen arvioinnin aikana.

75. Tämän mukaisesti unionin tuomioistuin ei ensisijaisesti arvioi riskejä, kun on kyse raja-arvojen oikeuttamisesta. On pikemminkin lainsäätäjän tehtävänä tehdä päätelmät tieteellisestä kiistasta. Unionin tuomioistuin voi kyseenalaistaa unionin lainsäätäjän arvioinnin sisällön vain silloin, kun riskejä ei selvästi ole tai niitä on arvioitu selvästi virheellisesti. Siitä ei voi kuitenkaan – ainakaan sääntelyn päämäärän tutkimisen yhteydessä – olla kyse, kun molempien riskien osalta vallitsee tieteellinen kiista.

76. Yhteenvetona on todettava, että ennalta varautuminen MMT:n käytöstä ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuviin riskeihin on tunnustettava raja-arvoilla tavoitelluksi päämääräksi.

b) Soveltuvuus

77. Raja-arvot eivät ole ilmeisen soveltumattomia edistämään ennalta varautumista MMT:n käytöstä aiheutuvia riskejä vastaan. Raja-arvot estävät luonnollisesti MMT:n suuremman käytön ja rajoittavat siten MMT:n määriä, jotka voisivat aiheuttaa vahinkoja.

78. Afton esittää kuitenkin, että ei voida todeta, johtuuko polttoaineissa oleva mangaani MMT:stä. Afton päättelee tästä, että raja-arvot eivät ole käytännössä pantavissa täytäntöön eivätkä ne siten sovellu MMT:n käytöstä aiheutuvien riskien välttämiseen.

79. Tämä päätelmä ei ole kuitenkaan väistämätön. Vaikka ei ole (vielä) olemassa menetelmää, jolla kyettäisiin osoittamaan välittömästi, että polttoaineisiin sisältyvä mangaani on peräisin MMT:stä, tämä näyttö on kuitenkin saatavissa välillisesti. Esimerkiksi sallittujen mangaanimäärien ylittämistä voitaisiin pitää riittävänä merkkinä siitä, että voidaan tehdä se kumottavissa oleva olettama, että MMT:tä on käytetty kielletyllä tavalla. Saksa korostaa näet perustellusti, että Afton ei ole osoittanut, miten mangaania muuten päätyisi polttoaineisiin.

80. Siten ei ole perustavanlaatuisia epäilyksiä siitä, etteikö raja-arvoja voida panna täytäntöön ja etteikö ne sovellu niillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen.

c) Raja-arvojen tarpeellisuus

81. Oikeasuhteisuuden tutkimisen seuraavassa vaiheessa on tutkittava, voidaanko raja-arvojen katsoa olevan lievin keino niillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen. Ensi arviolta ei ole selviä viitteitä siitä, että olisi olemassa muita yhtä tehokkaita suojelutoimenpiteitä kuin nykyiset keinot.

82. Afton korostaa kuitenkin, että komission suorittaman vaikutusten arvioinnin (ns. impact assessment) mukaan vapaaehtoisilla toimenpiteillä kyettäisiin välttämään riskit yhtä tehokkaasti kuin pakottavilla toimenpiteillä.( ) Komission alun perin tekemän arvioinnin mukaan pakottavat toimenpiteet eivät siten olleet lievin keino.

83. Afton pitää selvästi tässä yhteydessä lähtökohtana sitä, että tämä arviointi ilmenee väistämättä komission tieteellisistä tiedoista ja että se sitoo tästä syystä myös muita toimielimiä, jotka osallistuvat lainsäädäntömenettelyyn.

84. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa.

85. Komissio on pikemminkin käyttänyt käytettävissä olevista tiedoista tekemissään päätelmissä itselleen kuuluvaa harkintavaltaa. Tämä harkintavallan käyttö ei estä muita lainsäädäntömenettelyyn osallistuvia toimielimiä tekemästä käytettävissä olevista tiedoista toisenlaisia päätelmiä. Lainsäätäjän laaja harkintavalta ei näet koske vain komissiota vaan kaikkia lainsäädäntömenettelyyn osallistuvia toimielimiä ja niiden jäseniä.

86. Se, kenen arviointi on loppujen lopuksi ratkaiseva, ilmenee kulloisestakin menettelystä. Tässä tapauksessa sovellettiin EY 251 artiklan mukaista yhteispäätösmenettelyä. Sillä toteutetaan kansanvallan periaatetta, joka on nimenomaisesti vahvistettu EU 6 artiklan 1 kohdassa yhdeksi Euroopan unionin perustaksi.( ) Sen mukainen demokraattinen tahdonmuodostus edellyttää tosin aluksi komission ehdotusta, mutta direktiivin 2009/30 hyväksymiseksi edellytettiin määräenemmistöä neuvostossa ja annettujen äänien ehdotonta enemmistöä parlamentissa. Nämä enemmistöt olivat selvästi toista mieltä kuin komissio. Tällaisia mielipiteen eroavaisuuksia ei voida sellaisenaan riitauttaa tuomioistuimessa, koska muussa tapauksessa kyseenalaistettaisiin institutionaalinen tasapaino asianomaisessa lainsäädäntömenettelyssä.

87. Lisäksi on todettava, että lopulta annettu sääntely perustuu edellä mainittuihin tietoihin terveysriskeistä, joita komissio nimenomaisesti ei ole ottanut huomioon harkinnassaan. Jo tämä huomioon otettu lisäriski antaa aiheen odottaa alkuperäisestä ehdotuksesta poikkeavaa lopputulosta.

88. Siten poikkeaminen komission ehdotuksen mukaisesta sääntelystä ei johda siihen lopputulokseen, että raja-arvot eivät olisi selvästi lievin keino.

d) Raja-arvojen oikeasuhteisuus

89. Oikeasuhteisuuden osalta on tutkittava, ovatko riidanalaisesta sääntelystä aiheutuvat haitat oikeassa suhteessa tavoiteltuihin päämääriin nähden. On siis suoritettava tätä koskeva punninta.

90. Nyt käsiteltävässä asiassa ovat vastakkain toisella puolella terveyden ja ympäristön suojelu ja toisella puolella MMT:n käyttöön liittyvät taloudelliset intressit. On selvää, että ensin mainitut ovat lähtökohtaisesti painavampia.

91. Afton kiistää kuitenkin sen, että MMT:n käytöstä aiheutuvat riskit olisivat painavampia kuin rajoituksesta aiheutuvat haitat.

92. Afton nojautuu tässä yhteydessä erityisesti siihen, että komissio ei pitänyt lainsäädäntömenettelyssä riskejä riittävän suurina MMT:n käytön rajoittamiseksi. Kuten edellä on todettu, komission kanta ei voi kuitenkaan sitoa parlamenttia ja neuvostoa.

93. Ei ole myöskään pakottavia perusteita sille, että parlamentin ja neuvoston suorittamaa riskien arviointia olisi pidettävä ilmeisen virheellisenä. Tähän mennessä on tosin ollut verrattain vähän tieteellisiä tietoja otetuista riskeistä, mutta Afton myöntää, että riskejä ei ole voitu käytettävissä olevien tutkimusten mukaan varmuudella sulkea pois.

Ennalta varautumisen periaate

94. Juuri tämä tilanne on ennalta varautumisen periaatteen kohteena. Terveyttä ja ympäristöä ei siis suojata periaatteessa, jonka mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, tarkoitetulla tavalla tulevilta varmoilta vahingoilta. Pikemminkin sallitaan ennalta varautumista merkitsevät toimenpiteet sellaisia riskejä vastaan, joiden laajuus on kiistanalainen. Näin lainsäätäjä voi asettaa terveyden tai ympäristön suojeluun liittyvän ennalta varautumisen päämäärän muiden intressien rajoittamisen edelle.

95. Tämä punninta kuuluu lainsäätäjälle eikä tuomioistuimille. Se voi erityisesti päättää minimoida riskit tai poistaa ne kokonaan rajoittavilla toimenpiteillä. Muussa tapauksessa on otettava huomioon, että riskit saattavat toteutua ja pelätyt vahingot todellisuudessa aiheutua. Erityisesti varauduttaessa ennalta ihmisten terveydelle aiheutuviin riskeihin lainsäätäjää ei voida yleensä arvostella ilmeisen liiallisista toimenpiteistä.

Mahdollisuus muuttaa raja-arvoja

96. Pohdinnan yhteydessä on otettava myös huomioon, että ennalta varautumiseen liittyvät rajoittavat toimenpiteet ovat lähtökohtaisesti väliaikaisia. Ne on kumottava, jos uudet tiedot osoittavat pelot aiheettomiksi.( ) Näin varmistetaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, että rajoituksia ei sovelleta pidempään kuin on tarpeen. Kuten komissio korostaa, tämä on samalla tällaisten tuotteiden valmistajille ja käyttäjille saastuttaja maksaa ‑periaatetta vastaava kannustin tutkia niiden vaikutuksia. Jos sen sijaan lainsäätäjän on näytettävä toteen riskit rajoitusten perustelemiseksi, näillä toimijoilla on puolestaan vastakkainen kannustin estää tällaisten riskien tieteellinen tutkiminen.

97. Vastaavasti rajoituksia on pidettävä viime kädessä kieltona, jossa on lupavarauma. Direktiivin 98/70 8 a artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että riskejä arvioidaan edelleen ja että komissio tarkistaa tarvittaessa raja-arvot. Tämä mahdollisuus mainitaan nimenomaisesti sen johdanto-osan 35 perustelukappaleessa. Jos Afton onnistuu esittämään vastaavat tieteelliset tiedot, komission pitäisi tutkia uudelleen MMT:tä koskevat säännökset.( )

98. Tällaisen näytön hankkiminen – mikäli näytön esittäminen on mahdollista – on työn alla. Afton tutkii sitä tällä hetkellä yhteistyössä yhdysvaltalaisen Environmental Protection Agency -nimisen laitoksen kanssa( ) ja – kuten komissio esittää – sitä tutkitaan myös REACH-asetuksen yhteydessä. Tämän lisäksi komissio arvioi direktiivin 98/70 8 a artiklan 1 kohdan mukaisesti polttoaineisiin sisältyvien metallisten lisäaineiden aiheuttamia terveys- ja ympäristöriskejä ja kehittää tätä varten testimenetelmän. Se tiedottaa päätelmistään Euroopan parlamentille ja neuvostolle 31.12.2012 mennessä.

Raja-arvojen suuruus ja niiden vaikutukset MMT:n käyttöön

99. Punnittaessa keskenään toimenpiteen päämääriä ja siitä aiheutuvia haittoja on kuitenkin otettava huomioon myös raja-arvojen vaikutukset MMT:n käyttöön. Ne liittyvät erottamattomasti raja-arvojen suuruuteen.

100. Afton esittää tästä – suurimmaksi osaksi ilman, että väitteiden oikeellisuutta olisi kiistetty – kolme väitettä.

101. Ensinnäkään ei ole erityisiä tieteellisiä perusteita sille, että vuodesta 2011 lähtien asetetaan mangaanin enimmäismääräksi 6 milligrammaa litraa kohti ja että sitä alennetaan 2 milligrammaan vuodesta 2014 lähtien.

102. Toiseksi MMT:tä ei voida raja-arvoja sovellettaessa enää käyttää venttiilivaurioilta (ns. venttiili-istukan vetäytyminen) suojaamiseen. Tämä koskee tiettyjä vanhempia ajoneuvoja, joiden polttoaineeseen on lisättävä tiettyjä lisäaineita venttiilivaurioiden välttämiseksi. Aftonin antamien tietojen mukaan raja-arvoja sovellettaessa MMT:n osuus polttoaineessa ei ole riittävä tämän tehtävän täyttämiseksi. Tästä syystä raja-arvoilla on sama vaikutus kuin sillä, että MMT:n käyttö tähän tarkoitukseen kiellettäisiin.

103. Afton tosin esittää, että MMT:n raja-arvojen soveltaminen estäisi näiden vanhempien ajoneuvojen käytön. Tämä väite ei kuitenkaan menesty, koska on olemassa muita polttoaineiden lisäaineita, joita voidaan myös käyttää lyijynkorvikkeena.( ) Harkinnan yhteydessä on siten tältä osin otettava huomioon ainoastaan Aftonin taloudelliset intressit MMT:n markkinoimiseen tätä tarkoitusta varten.

104. Kolmanneksi MMT:llä ei ole Aftonin esittämän mukaan vuodesta 2014 alkaen sovellettavan mangaania koskevan 2 milligramman raja-arvon perusteella enää mitään käytännön merkitystä, joten tämä raja-arvo merkitsee täydellistä kieltoa. Tämä väite koskee MMT:n päätehtävää, joka on kasvattaa polttoaineen niin sanottua oktaanilukua. Vaikka 6 milligramman raja-arvo mahdollistaa vielä oktaaniluvun huomattavan kasvun, tämä ei ole mahdollista, jos raja-arvo on 2 milligrammaa.

105. Aftonin näkemys perustuu paikkansa pitävään lähtökohtaan: lainsäätäjän päätös sääntelyn asianmukaisuudesta edellyttää pääsääntöisesti sitä, että sen haittoja punnitaan sen päämääriin nähden. Näin ollen lainsäätäjän pitäisi tutkia annettavien säännösten haittavaikutukset. Jos säännöksellä on seurauksia, jotka on jätetty täysin huomiotta lainsäädäntömenettelyssä, lainsäätäjä on saattanut käyttää harkintavaltaansa väärin.

106. Lainsäädäntömenettelyssä ei näy tosiasiallisesti mitään merkkejä riidanalaisista kohdista. Toimielimet eivät ole käsitelleet näitä väitteitä edes unionin tuomioistuimen kirjallisessa käsittelyssä. Aftonin väite ei kuitenkaan kyseenalaista raja-arvojen asianmukaisuutta.

107. Tieteellisen perustan puuttuminen raja-arvojen osalta kuvastaa riskejä koskevan tietämyksen tasoa: koska on epäselvää, aiheuttaako MMT:n käyttäminen ylipäänsä vahinkoa, ei ole myöskään tieteellistä tietoa siitä, voidaanko vahingot välttää tietyillä raja-arvoilla.

108. Aftonin tältä osin esittämät lausumat perustuvat siis lähinnä siihen, että MMT:n käyttöön liittyvät riskit ovat epäselviä ja että säädetyillä rajoituksilla suureksi osaksi suljetaan pois MMT:n käyttö. Nämä seikat ovat leimanneet lainsäädäntömenettelyä – ainakin MMT:tä koskevan sääntelyn osalta –, joten ne on selvästi otettu huomioon. Jo parlamentin ensimmäisestä käsittelystä lähtien keskustelun kohteena oli näet MMT:n täydellinen kieltäminen, mikä edellytti samankaltaista punnintaa.

109. Siten ei voida todeta, että lainsäätäjä ei olisi käyttänyt harkintavaltaansa raja-arvojen asianmukaisuuden osalta tai että se olisi käyttänyt sitä virheellisesti.

110. Punninta ei ole ilmeisen virheellinen myöskään raja-arvojen vaikutusten osalta. Kun otetaan huomioon erityisesti terveysriskejä koskeva epävarmuus, täydellinen kieltokin olisi lähtökohtaisesti ajateltavissa. Kuten komissio on esittänyt, säädetyt ajallisesti porrastetut raja-arvot ovat sitä vastoin lievempi keino eivätkä siten ilmeisen suhteettomia.

e) Välipäätelmä

111. Direktiivin 98/70 8 a artiklan 2 kohdan tutkimisen yhteydessä ei ole siten ilmennyt, että suhteellisuusperiaatetta olisi loukattu.

4. Yhdenvertaisen kohtelun periaate

112. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun tai syrjintäkiellon periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavoin eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavoin, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella.( ) Kuten suhteellisuusperiaatteen yhteydessä myös syrjintäkieltoa tutkittaessa on kuitenkin otettava huomioon, että yhteisön lainsäätäjällä on arviointi- ja liikkumavaraa (harkintavaltaa).( )

113. Afton väittää, että ei ole perusteltua vahvistaa MMT:n raja-arvoja rajoittamatta muiden metallisten lisäaineiden käyttöä. MMT:llä on samankaltainen tehtävä kuin muilla metallisilla lisäaineilla, eikä se aiheuta lisäriskejä. On olemassa jopa ainakin yksi muu mangaanipohjainen lisäaine eli syklopentadienyylimangaanitrikarbonyyli (CMT), jonka käyttöä ei ole rajoitettu.

114. Parlamentti toteaa tähän perustellusti, että MMT:n riskejä on tutkittu perusteellisemmin kuin muiden metallisten lisäaineiden riskejä. Erilaiset tieteelliset tiedot ovat perusteltu syy toteuttaa erilaisia ennalta varautumiseen liittyviä toimenpiteitä.

115. Erityisesti muiden mangaanipohjaisten lisäaineiden osalta toimielimet esittävät, ilman että tätä olisi kiistetty, että niitä ei käytetä unionin sisällä. Tästä seuraa komission mukaan erityisesti, että nämä lisäaineet tarvitsevat – ennen markkinoille saattamista – ensin rekisteröinnin REACH-asetuksen mukaisesti, jolloin riskin arviointi on mahdollista. Näin ollen tällä hetkellä ei ole mitään syytä vahvistaa raja-arvoja näille lisäaineille.

116. Siten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei voida todeta loukatun.

5. Oikeusvarmuuden periaate

117. Oikeusvarmuuden periaate on yhteisön oikeuden perusperiaate, joka edellyttää erityisesti, että säännösten on oltava selviä ja täsmällisiä, jotta oikeussubjektit voivat ilman epävarmuutta saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin.( ) Oikeusvarmuuden periaate ei kuitenkaan edellytä sitä, että oikeussäännön tulkinnasta ei vallitse mitään epäilyä. Kyse on pikemminkin siitä, onko kyseinen säännös niin epäselvä, että mahdollisia epäilyjä riidanalaisen asetuksen ulottuvuudesta tai merkityksestä ei voida poistaa riittävällä varmuudella.( )

118. Aftonin mielestä on epäselvää, ovatko raja-arvot edelleen voimassa sen jälkeen, kun testimenetelmä on vahvistettu. Direktiivin 98/70 8 a artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään nimittäin, että ”kunnes – – testimenetelmä on kehitetty”, MMT:n esiintyminen polttoaineessa rajoitetaan 6 milligrammaan mangaania litraa kohti 1.1.2011 alkaen. Toisen virkkeen mukaan raja alennetaan 2 milligrammaan mangaania litraa kohti 1.1.2014 lähtien.

119. On myönnettävä, että Afton on oikeassa siinä, että direktiivin 98/70 8 a artiklan 2 kohta voidaan ymmärtää väärin, jos sitä tarkastellaan erikseen. Mikäli säännöstä luetaan kuitenkin yhdessä johdanto-osan 35 perustelukappaleen ja 8 a artiklan 1 ja 3 kohdan kanssa, on ilmeistä, että testimenetelmän kehittäminen ei yksin voi peruuttaa raja-arvoja. Direktiivin 8 a artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä todetaan nimenomaisesti, että ”2 kohdassa tarkoitettua polttoaineen MMT-pitoisuutta koskevaa rajaa tarkastellaan uudelleen 1 kohdassa tarkoitetulla testimenetelmällä tehdyn arvioinnin tulosten perusteella”.

120. Siten oikeusvarmuuden periaatetta ei voida todeta loukatun.

C Toinen kysymys – merkintävelvollisuuksien pätevyys

121. Toinen kysymys koskee velvollisuutta merkitä polttoaine, johon on lisätty MMT:tä. Yksityiskohtaisemmin tiedustellaan, perustuuko tämä säännös ilmeiseen arviointivirheeseen tai onko suhteellisuusperiaatetta loukattu. Koska arviointivirheestä esitetyt perustelut koskevat suhteellisuusperiaatetta, tutkin ne tässä yhteydessä.

122. Direktiivillä 2009/30 direktiiviin 98/70 lisättyjen 8 a artiklan 4–6 kohdan mukaan huoltoasemilla on oltava selvästi esillä teksti ”Sisältää metallisia lisäaineita”, jos niissä tarjotaan polttoaineita, joissa on tällaisia lisäaineita.

123. Johdanto-osan 35 perustelukappaleen viimeisen virkkeen mukaan merkintävelvollisuuden tarkoituksena on estää se, että kuluttajat mitätöivät tietämättään ajoneuvojensa takuun. Tällaisten polttoaineiden käyttö voi näet tämän perustelukappaleen toisen virkkeen mukaan mitätöidä näiden ajoneuvojen takuun. Taustalla ovat riskit ajoneuvojen moottoreille ja päästöjenrajoituslaitteistolle. Merkintävelvollisuudella pyritään siten edistämään kuluttajansuojaa, joka on EY 153 artiklan mukaan yksi unionin tavoitteista. Tämä tavoite pitäisi saavuttaa erityisesti edistämällä kuluttajan oikeutta tiedonsaantiin.

124. Afton epäilee kuitenkin, että merkinnällä voitaisiin saavuttaa sen tavoite ilman, että viitataan ajoneuvon takuuseen. Normaalisti kuluttajat eivät lue ajoneuvon takuuta niin huolellisesti, että he olisivat tietoisia metallisia lisäaineita sisältävän polttoaineen käytön mahdollisista seurauksista.

125. Nämä epäilyt ovat täysin vakuuttavia. Merkintävelvollisuus voitaisiin muotoilla selkeämmin. Se ei kuitenkaan ole tästä syystä keino, joka ei sovellu kuluttajansuojan edistämiseen.

126. Tiedot tuotteen sisältämistä aineista ovat näet vähimmäisedellytys sille, että kuluttaja kykenisi estämään riskit aktiivisesti. Kuluttajat, jotka ovat tietoisia riskeistä, voivat ainakin ottaa huomioon metalliset lisäaineet polttoaineiden oston yhteydessä. Tämä olisi mahdotonta, jos lisäaineita ei ilmoitettaisi.

127. Afton ei pidä merkintävelvollisuutta myöskään lievimpänä keinona. Ensinnäkin komissio on todennut tämän vaikutusten arvioinnissaan, ja toiseksi MMT:n raja-arvojen pitäisi riittää.

128. Komission arviointi ei voi – kuten edellä totesin – sitoa muita lainsäädäntömenettelyyn osallistuvia toimielimiä. Ne voivat käyttää harkintavaltaansa erilaisten sääntelyvaihtoehtojen tehokkuuden osalta toisin kuin komissio.

129. Sitä, onko raja-arvojen antama suoja riittävä, käsitellään nimenomaisesti johdanto-osan 35 perustelukappaleessa. Sen mukaan raja-arvoilla ei ole tarkoitus poistaa kokonaan MMT:n käyttöön liittyvää riskiä vaan ainoastaan rajoittaa mahdollisesti aiheutuvan vahingon vakavuutta, kunnes asiaa on tarkasteltu uudelleen. Tästä syystä lainsäätäjän arvioinnin mukaan on olemassa yhä riski, jonka toteutuminen pyritään estämään merkintävelvollisuudella. Lisäksi merkintävelvollisuus koskee myös muita metallisia lisäaineita, joiden osalta ei ole asetettu raja-arvoja.

130. Lievempää keinoa ei siten ole tullut esiin.

131. Lopuksi Afton katsoo, että merkintävelvollisuus on suhteeton keino, koska se merkitsee käytännössä metallisia lisäaineita koskevaa kieltoa. Huoltoasemilla pitäisi varastoida lisäaineita sisältävät polttoaineet erikseen ja niitä pitäisi tarjota erikseen. Tätä vaivaa ne eivät kuitenkaan näkisi.

132. Ei ole mahdotonta, että tämä ennuste pitäisi paikkansa. Se ei kuitenkaan perustu välittömästi merkintävelvollisuuteen vaan siihen, että metallisia lisäaineita sisältävät polttoaineet eivät ole houkuttelevia verrattuna polttoaineisiin, joissa ei ole näitä lisäaineita. Jos lisäaineet olisivat houkuttelevimpia, huoltoasemat joko näkisivät lisävaivan tai luopuisivat polttoaineista, joissa ei ole lisäaineita. Missään tapauksessa ainakaan se ei ole perusteltavissa, että kuluttajat asetettaisiin ilman varoitusta alttiiksi sille riskille, että he menettävät ajoneuvonsa takuun vain sen vuoksi, että mahdollistetaan riskin aiheuttavan tuotteen myynti jatkossakin.

V Ratkaisuehdotus

133. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:

Ennakkoratkaisukysymyksiä tutkittaessa ei ole ilmennyt mitään sellaista, mikä voisi kyseenalaistaa direktiivin 98/70/EY muuttamisesta bensiinin, dieselin ja kaasuöljyn laatuvaatimusten osalta sekä kasvihuonekaasupäästöjen seurantaan ja vähentämiseen tarkoitetun mekanismin käyttöön ottamisen osalta, neuvoston direktiivin 1999/32/EY muuttamisesta sisävesialusten käyttämien polttoaineiden laatuvaatimusten osalta ja direktiivin 93/12/ETY kumoamisesta 23.4.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/30/EY 1 artiklan 8 kohdan pätevyyden.