JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JÁN MAZÁK

10 päivänä helmikuuta 2011 ( )

Asia C‑115/10

Bábolna Mezőgazdasági Termelő, Fejlesztő és Kereskedelmi Zrt.

vastaan

Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve

(Fővárosi Bíróságin (Unkari) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Yhteinen maatalouspolitiikka – Asetus (ETY) N:o 3508/92 – Asetus (EY) N:o 1259/1999 – Asetus (EY) N:o 1782/2003 – Kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla selvitystilassa olevilta tuottajilta evätään yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmään liittyvä täydentävä kansallinen tuki – Kysymys siitä, saavatko jäsenvaltiot asettaa täydentävän kansallisen tuen saamiselle edellytyksiä, joita ei sovelleta kyseisen EU:n tuen myöntämiseen





1. Fővárosi Bíróság (Budapestin kaupungin tuomioistuin) (Unkari) on esittänyt nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä kysymyksiä neuvoston asetusten N:o 3508/92 ja N:o 1259/1999( ) tulkinnasta. Kysymykset ovat tulleet esiin hallinnollisen päätöksen oikaisua koskevassa oikeudenkäynnissä, jossa ovat asianosaisina Bábolna Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt. (jäljempänä Bábolna) ja Mezőgazdasági és Fejlesztő és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (maatalouden ja maaseudun kehittämisvirasto, jäljempänä Hivatal) ja joka koskee Bábolnalle vuodelta 2004 myönnettyä täydentävää kansallista maataloustukea.

I Asiaa koskeva lainsäädäntö

2. Liittymisasiakirjan( ) 23 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Neuvosto voi yksimielisesti komission ehdotuksesta ja kuultuaan Euroopan parlamenttia tehdä tämän asiakirjan yhteistä maatalouspolitiikkaa koskeviin määräyksiin mukautukset, jotka voivat osoittautua yhteisön [(nyttemmin Euroopan unionin, jäljempänä EU)] säännöstön muutosten vuoksi tarpeellisiksi. Mukautukset voidaan tehdä ennen liittymispäivää.”

3. Saman asiakirjan 20 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Tämän asiakirjan liitteessä II luetellut säädökset mukautetaan siten kuin siitä määrätään kyseisessä liitteessä.” Kyseisen liitteen 6 jakson A kohdan, jonka otsikkona on ”Maataloutta koskeva lainsäädäntö”, 27 alakohdan b alakohdassa määrätään 1 a–1 c artiklan lisäämisestä asetukseen N:o 1259/1999. Kyseisessä 1 a artiklassa säädetään 1 artiklassa tarkoitettujen tukijärjestelmien nojalla myönnettävien suorien tukien (vaiheittaisesta) käyttöönotosta. Lisäksi 1 b artiklassa sallitaan se, että uudet jäsenvaltiot korvaavat 1 artiklassa tarkoitettujen tukijärjestelmien perusteella myönnettävät tuet yhdellä tuella eli yhtenäisellä pinta-alatuella. Lopuksi 1 c artiklassa annetaan niille mahdollisuus täydentää suoraa tukea komission luvalla täydentävällä kansallisella tuella.

4. Neuvoston asetuksella (EY) N:o 1782/2003( ) kumottiin asetukset N:o 3508/92( ) ja N:o 1259/1999( ) 1.5.2004 lukien. Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 1 artiklassa säädetään, että kyseisellä asetuksella vahvistetaan muun muassa ”[i] yhteiset säännöt yhteisen maatalouspolitiikan tilatukijärjestelmien nojalla maksettaville suorille tuille, jotka rahoitetaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta ja jotka on lueteltu liitteessä I, asetuksessa (EY) N:o 1257/1999 säädettyjä suoria tukia lukuun ottamatta, [ii] viljelijöiden tilatuki – – ’tilatukijärjestelmä’”.

5. Asetuksen N:o 1782/2003 2 artiklan a alakohdan mukaan ”’viljelijällä’ tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmää riippumatta ryhmän ja sen jäsenten oikeudellisesta asemasta kansallisessa lainsäädännössä ja jonka tila sijaitsee [EY] 299 artiklassa tarkoitetulla yhteisön alueella ja joka harjoittaa maataloustoimintaa”.

6. Neuvoston päätös 2004/281/EY( ) tehtiin liittymissopimuksen 2 artiklan 3 kohdan ja liittymisasiakirjan 23 artiklan nojalla. Kyseisen päätöksen 1 artiklan 5 kohdan a alakohdassa säädetään siitä, että asetuksen N:o 1782/2003 1 artiklaan lisätään toisen luetelmakohdan jälkeen luetelmakohta seuraavasti: ”yksinkertaistettu siirtymäkauden tulotuki uusien jäsenvaltioiden viljelijöille (jäljempänä ’yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä’)”.

7. Kyseisen päätöksen 1 artiklan 5 kohdan c alakohdassa säädetään erityisesti seuraavanlaisen 143 a artiklan lisäämisestä asetukseen N:o 1782/2003: ”Tukijärjestelmien käyttöönotto – – Suorat tuet otetaan uusissa jäsenvaltioissa käyttöön seuraavan tukien lisäystä koskevan aikataulun mukaisesti, jossa tuen lisäykset esitetään prosenttiosuutena [unionissa], sellaisena kuin se on 30 päivänä huhtikuuta 2004, kyseisenä ajankohtana sovellettavasta tällaisten tukien tasosta: [i] 25 % vuonna 2004, [ii] 30 % vuonna 2005, [iii] 35 % vuonna 2006, [iv] 40 % vuonna 2007, [v] 50 % vuonna 2008, [vi] 60 % vuonna 2009, [vii] 70 % vuonna 2010, [viii] 80 % vuonna 2011, [ix] 90 % vuonna 2012, [ja x] 100 % vuodesta 2013.”

8. Kyseisellä säännöksellä lisättiin myös 143 b artikla, jonka otsikkona on ”Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä” ja jonka 1 kohdassa säädetään, että ”uudet jäsenvaltiot voivat päättää viimeistään liittymispäivänä korvata 9 kohdassa tarkoitetun soveltamisjakson aikana suorat tuet yhtenäisellä pinta-alatuella, joka lasketaan 2 kohdan mukaisesti”.

9. Sillä lisättiin myös 143 c artikla, jonka otsikkona on ”Täydentävät kansalliset suorat tuet ja suorat tuet” ja jonka 2, 4, 6 ja 7 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:

”2. Jos komissio antaa luvan, uusille jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus täydentää suoraa tukea enintään:

Suoran tuen kokonaismäärä, joka viljelijälle voidaan asianomaisen suoran tuen järjestelmän mukaisesti myöntää uusissa jäsenvaltioissa liittymisen jälkeen, kaikki täydentävät kansalliset suorat tuet mukaan luettuina, ei saa olla suurempi kuin suoran tuen määrä, johon kyseinen viljelijä olisi oikeutettu yhteisön, sellaisena kuin se on 30 päivänä huhtikuuta 2004, jäsenvaltioihin tuolloin sovellettavan vastaavan suorien tukien järjestelmän mukaisesti.

4. Jos uusi jäsenvaltio päättää soveltaa yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää, kyseinen uusi jäsenvaltio voi myöntää täydentäviä kansallisia suoria tukia 5 ja 8 kohdassa säädetyin edellytyksin.

6. Uusi jäsenvaltio voi päättää myönnettävän täydentävän kansallisen tuen määristä puolueettomin perustein ja komission annettua siihen luvan.

7. Komission luvassa on: [i] jos sovelletaan 2 kohdan b alakohtaa, eriteltävä asianomaiset yhteisen maatalouspolitiikan tukia vastaavat kansalliset suorat tukijärjestelmät, [ii] määriteltävä taso, johon asti täydentäviä kansallisia tukia voidaan maksaa, täydentävien kansallisten tukien määrä ja tarvittaessa myöntämisen edellytykset, [ja iii] oltava mahdollisuus tehdä tarkistuksia, joita yhteisen maatalouspolitiikan kehittyminen saattaa edellyttää.”

II Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset

10. Bábolna esitti 28.5.2004 Unkarin viranomaisille yhtenäistä pinta-alatukea ja tähän tukeen liittyvää täydentävää kansallista tukea (täydentävä kansallinen suora tuki) koskevan hakemuksen.( )

11. Tämän jälkeen 1.9.2004 Bábolna aloitti hallituksen päätöksen (Kormányhatározat) nro 2186/2004 (VII.22.) nojalla vapaaehtoisen selvitystilamenettelyn tarkoituksena toiminnan suuntaaminen uudelleen ja rakennemuutoksen toteuttaminen menestyksekkään yksityistämisen valmistelua varten.( )

12. Hivatal hyväksyi 17.5.2005 Bábolnan hakemuksen osittain ja suostui maksamaan 174 410 400 Unkarin forintin (HUF) (nyt noin 626 133 euroa) suuruisen yhtenäisen pinta-alatuen ja 70 677 810 HUF:n (nyt noin 253 733 euroa) suuruisen täydentävän kansallisen suoran tuen.

13. Kun Hivatal sai myöhemmin asiaa ensimmäisenä hallintoviranomaisena käsitelleenä elimenä tietää, että Bábolna oli aloittanut vapaaehtoisen selvitystilamenettelyn 1.9.2004, se muutti aikaisempaa päätöstään 11.4.2006 tekemällään päätöksellä nro 1026133367 ja samaan aikaan myönsi 174 406 363 HUF:n (nyt noin 626 119 euroa) suuruisen yhtenäisen pinta-alatuen, hylkäsi viljelymaille myönnettävää täydentävää kansallista suoraa tukea koskevan hakemuksen sekä velvoitti Bábolnan palauttamaan sille aiemmin tällaisena tukena maksetun 15 829 789 HUF:n (nyt noin 56 829 euron) suuruisen summan.

14. Hallintoviranomainen nojautui 22.1.2004 tehdyn hallituksen päätöksen (Kormányrendelet) nro 6/2004 3 §:n 1 momentin a kohtaan, jonka mukaan tukea voidaan myöntää sellaisille oikeushenkilöille tai oikeushenkilöllisyyttä vailla oleville yrityksille, jotka eivät ole maksukyvyttömyys-, konkurssi-, velkajärjestely- tai vapaaehtoisessa selvitystilamenettelyssä.

15. Bábolna valitti kyseisestä päätöksestä ja vaati päätöksen oikaisemista, päätöksen kumoamista siltä osin kuin siinä määrätään tuen palauttamisesta ja hakemuksen hyväksymisestä alun perin tehdyn päätöksen pysyttämistä.

16. Bábolna vetoaa kansallisessa tuomioistuimessa siihen, että nyt käsiteltävään asiaan sovellettava EU:n lainsäädäntö ei estä tuen myöntämistä henkilöille tai taloudellisille toimijoille, jotka ovat aloittaneet vapaaehtoisen selvitystilamenettelyn. Ainoa tuen myöntämisedellytys on se, että viljelijäryhmän tila sijaitsee EU:n alueella, riippumatta tuen hakijalle kansallisessa lainsäädännössä annetusta oikeudellisesta asemasta. Hivatal kiistää tämän tulkinnan oikeellisuuden.

17. Kansallisen tuomioistuimen mukaan ennakkoratkaisu on tarpeen, jotta se osaisi ratkaista, onko jäsenvaltiossa laillisesti maataloustuotantotoimintaa harjoittavalla yhtiöllä, joka kuitenkin on aloittanut vapaaehtoisen selvitystilamenettelyn – ja joka siis aikoo tulevaisuudessa lopettaa toimintansa –, oikeus saada täydentävää kansallista suoraa tukea, jos se täyttää EU:n yhtenäistä pinta-alatukea koskevat edellytykset, kun huomioon otetaan yhteisen maatalouspolitiikan perustavanlaatuiset periaatteet ja tavoitteet.

18. Kansallisen tuomioistuimen mielestä näissä olosuhteissa on näin ollen herännyt tarve selvittää, voidaanko täydentävän kansallisen suoran tuen kaltaista täydentävää kansallista tukea yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet, luonne ja pyrkimykset huomioon ottaen säännellä täysin itsenäisesti ja EU:n oikeuden periaatteista ja säännöistä riippumatta. Se tiedustelee toisin sanoen, voiko jäsenvaltio asettaa täydentävälle kansalliselle suoralle tuelle muita edellytyksiä, jotka ovat ankarampia tai rajoittavampia kuin EU:n yhtenäiselle pinta-alatuelle asetetut edellytykset.

19. Siksi ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Voivatko yhteisen maatalouspolitiikan alaan kuuluvia [EU:n] tukia (EMOTR) koskevat edellytykset olla erilaisia kuin täydentäviä kansallisia tukia koskevat edellytykset tai – toisin sanottuna – voidaanko täydentäviä kansallisia tukia koskeviin edellytyksiin soveltaa muita sääntöjä, jotka ovat ankarampia kuin EMOTR:n rahoittamiin tukiin sovellettavat säännöt?

2) Onko [asetuksen N:o 3508/92] 1 artiklan 4 kohdassa ja [asetuksen N:o 1259/1999] 10 artiklan a alakohdassa määriteltyä tuen saajien henkilöllistä soveltamisalaa tulkittava siten, että tuen saajille on asetettu vain seuraavat kaksi edellytystä: tukeen oikeutettu on a) viljelijöiden ryhmä (tai yksittäinen henkilö), jonka b) tila sijaitsee [EU:n] alueella?

3) Voidaanko edellä mainittuja asetuksia tulkita siten, että viljelijällä, jonka tila sijaitsee [EU:n] alueella mutta joka aikoo tulevaisuudessa (tuen käyttämisen jälkeen) lopettaa toimintansa, ei ole oikeutta tukeen?

4) Miten käsitettä ’oikeudellinen asema kansallisessa lainsäädännössä’ on tulkittava edellä mainittujen kahden asetuksen perusteella?

5) Kuuluuko käsitteeseen ’oikeudellinen asema kansallisessa lainsäädännössä’ myös viljelijän (ryhmän) oikeudellinen asema tämän lopettaessa toimintansa tavalla tai toisella? Unkarin lainsäädännössä säädetään erilaisesta oikeudellisesta asemasta toiminnan eri lopettamistapojen (maksukyvyttömyys-, konkurssi- ja vapaaehtoiset selvitystilamenettelyt) osalta.

6) Voivatko [EU:n] yhtenäisen pinta-alatuen hakemisen ja täydentävän kansallisen tuen hakemisen edellytyksiä koskevat säännöt olla erillisiä ja toisistaan täysin riippumattomia? Mikä on näitä kahdentyyppisiä tukia koskevien periaatteiden, järjestelmien ja tavoitteiden välinen (mahdollinen) suhde?

7) Voidaanko täydentävä kansallinen tuki jättää myöntämättä ryhmälle (tai henkilölle), joka täyttää muuten yhtenäisen pinta-alatuen osalta asetetut edellytykset?

8) Kuuluuko myös täydentävä kansallinen tuki [asetuksen (EY) N:o 1259/1999] 1 artiklan perusteella tämän asetuksen soveltamisalaan, kun otetaan huomioon, että se, mihin EMOTR:lta saadaan vain osittainen rahoitus, rahoitetaan tarvittaessa täydentävällä kansallisella tuella?

9) Onko viljelijällä, jonka laillisesti ja tosiasiallisesti toimiva tila sijaitsee [EU:n] alueella, oikeus täydentävään kansalliseen tukeen?

10) Onko kansallisella lainsäädännöllä, jossa säädetään yhtiöiden toiminnan erilaisista lopettamistavoista eri tavoin, merkitystä [EU:n] tuen (ja siihen liittyvän kansallisen tuen) kannalta?

11) Pitäisikö yhteisen maatalouspolitiikan toimintaa säänteleviä [EU:n] oikeussääntöjä ja kansallisia oikeussääntöjä tulkita siten, että niillä on luotava monitahoinen, yhtenäisesti tulkittava ja samoin periaattein ja edellytyksin toimiva oikeudellinen järjestelmä?

12) Onko [asetuksen N:o 3508/92] 1 artiklan 4 kohdan ja [asetuksen N:o 1259/1999] 10 artiklan a alakohdan perusteella määräytyvää soveltamisalaa tulkittava siten, ettei sillä, että viljelijä aikoo tulevaisuudessa lopettaa toimintansa, tai tätä lopettamisaikomusta koskevalla oikeudellisella asemalla ole merkitystä tuen myöntämisen kannalta?”

III Oikeudellinen arviointi

20. Kuten sekä Unkarin hallitus että komissio ovat ehdottaneet huomautuksissaan, ennakkoratkaisukysymykset pitäisi käsitellä yhdessä, ei ainoastaan niiden lukumäärän vuoksi vaan myös siksi, että ne ovat päällekkäisiä ja liittyvät loogisesti toisiinsa. Helpottaakseni tämän ratkaisuehdotuksen lukijan tehtävää olen kuitenkin päättänyt jakaa kysymykset karkeasti kolmeen ryhmään (kunkin kysymyksen tosiasiallisesta sanamuodosta viittaan edellä olevaan 19 kohtaan).

21. Nyt käsiteltävässä asiassa esitetty pääkysymys ja seikka, josta kansallinen tuomioistuin on epävarma, on lähinnä se, voidaanko täydentävistä kansallisista suorista tuista säätää erikseen ja voivatko jäsenvaltiot asettaa täydentäville kansallisille suorille tuille erityisiä edellytyksiä (erityisesti tuen saajien osalta), jotka ovat suppeampia ja ankarampia kuin yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä vahvistetut edellytykset.

Kysymykset 1, 6, 7, 9 ja 11

22. Ensinnäkin edellä siteeratuissa sovellettavissa EU:n oikeussäännöissä annetussa määritelmässä todetaan selvästi, että ”viljelijällä” tarkoitetaan ”luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmää riippumatta ryhmän ja sen jäsenten oikeudellisesta asemasta kansallisessa lainsäädännössä ja jonka tila sijaitsee [EU:n] alueella ja joka harjoittaa maataloustoimintaa”. Kuten komissio on huomauttanut, ei ole sattumaa, että EU:n lainsäädännön mukainen määritelmä on näin laaja: sillä pyritään kattamaan maatalousalan toimijat mahdollisimman laajasti EU:n relevanttien oikeussääntöjen soveltamiseksi kyseisten säännösten osalta koko alaan.

23. Asetusta N:o 1782/2003 muutettiin 10 uuden jäsenvaltion vuonna 2004 tapahtunutta liittymistä varten neuvoston päätöksellä( ) – jolla kyseiseen asetukseen otettiin uusi IV a osasto, joka koostuu kolmesta uudesta artiklasta eli 143 a, 143 b ja 143 c artiklasta, joissa säädetään tukijärjestelmien käyttöönotosta uusissa jäsenvaltioissa.

24. Asetuksen 143 a artiklassa säädetään tukien lisäyksen käyttöönoton järjestelmästä (asteittaisen käyttöönoton järjestelmä), joka koskee kaikkia suoria tukia uusissa jäsenvaltioissa.( )

25. Asetuksen N:o 1782/2003 143 c artiklan 2 kohdasta ilmenee, että tarkoituksena oli, että uusilla jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus täydentää suoraa tukea tietyin edellytyksin, jos komissio antaa luvan.( )

26. Unkari päätti korvata EU:n suorat tuet neuvoston päätöksen 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla yhtenäisellä pinta-alatuella.

27. Unkari esitti 18.5.2004 täydentävien kansallisten suorien tukien järjestelmään liittyvän ohjelmansa, joka täydentäisi tai lisäisi pinta-alatukea, josta määrättiin yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä. Täydentävät kansalliset suorat tuet rahoitetaan kokonaan kansallisesta talousarviosta.

28. Komissio hyväksyi 29.6.2004 tekemällään päätöksellä C(2004) 2295 Unkarin täydentävät kansalliset suorat tuet vuodeksi 2004. Tällöin käyttöön otetussa täydentävien kansallisten suorien tukien järjestelmässä yksilöitiin näiden tukien enimmäistaso, määrä ja myöntämisedellytykset.

29. On heti aluksi huomautettava, että asianomaisissa EU:n oikeussäännöissä, erityisesti asetuksessa N:o 1782/2003, ei säädetä täydentävien kansallisten suorien tukien myöntämisedellytyksistä.

30. Kyseisen asetuksen 143 c artiklan 6 kohdassa säädetään ainoastaan, että uusi jäsenvaltio voi päättää myönnettävän täydentävän kansallisen tuen määristä puolueettomin perustein ja komission annettua siihen luvan. Lisäksi 143 c artiklan 7 kohdan mukaan komission luvassa on määriteltävä taso, johon asti täydentäviä kansallisia tukia voidaan maksaa, täydentävien kansallisten tukien määrä ja tarvittaessa myöntämisedellytykset.

31. Tässä yhteydessä on muistettava oikeuskäytännössä todetun, että jäsenvaltiot eivät pääsääntöisesti enää voi yksipuolisesti säätää kansallista lainsäädäntöä niillä aloilla, joilla yhteistä markkinajärjestelyä sovelletaan.( ) Niiden lainsäädäntövalta voi olla ainoastaan jäännösluonteista ja rajoittuu tilanteisiin, joita ei ole säännelty Euroopan unionin oikeudessa, ja tapauksiin, joissa Euroopan unionin oikeudessa tunnustetaan nimenomaisesti jäsenvaltioiden toimivalta.( )

32. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan lisäksi ”silloin kun tietyllä alalla on annettu asetus yhteisestä markkinajärjestelystä, jäsenvaltioilla on velvollisuus pidättyä sellaisten toimenpiteiden toteuttamisesta, jotka saattaisivat poiketa markkinajärjestelystä tai olla sen vastaisia. Yhteisen markkinajärjestelyn vastaisia ovat myös sellaiset säännökset, jotka haittaavat järjestelyn toimintaa, vaikka kyseistä alaa ei olisikaan säännelty tyhjentävästi yhteisellä markkinajärjestelyllä”.( )

33. Unkarin hallitus katsoo, että koska ei ole olemassa EU:n oikeussääntöjä, jotka koskisivat täydentävien kansallisten suorien tukien myöntämisedellytyksiä, jäsenvaltiot voivat edelleen vapaasti vahvistaa edellytykset siten, että ne ottavat huomioon komission luvan ja EU:n oikeuden perusperiaatteet.( ) Unkarin hallitus väittää, että tämä ilmenee myös asetuksen N:o 1782/2003 143 c artiklan 7 kohdasta, jossa säädetään, että komission luvassa on määriteltävä tuen myöntämisen edellytykset ”tarvittaessa”. Se esittää näin ollen, että vastakohtaispäätelmänä tästä seuraa, että lähtökohtaisesti jäsenvaltiot määrittelevät nämä edellytykset.

34. Huomautan tässä yhteydessä joka tapauksessa Unkarin hallituksen ja komission tavoin, että täydentäviä kansallisia suoria tukia ei makseta EU:n varoista (EMOTR:sta)( ) – ne maksetaan jäsenvaltioiden kansallisesta talousarviosta. Siksi uusille jäsenvaltioille pitäisi mielestäni antaa harkintavaltaa määritellä täydentävien kansallisten suorien tukien myöntämisedellytykset.

35. Unkarin hallitus esittää tässä yhteydessä, että siitä seuraa, että jäsenvaltion pitäisi voida asettaa erityisiä (ankarampia) edellytyksiä, joilla rajoitetaan tuensaajien piiriä, kunhan tämä on EU:n oikeuden yleisperiaatteiden mukaista.( ) Unkarin hallitus esittää lisäksi, ettei tukikelpoisuuden perusteista säädetä yhtenäisesti, vaan jotkin vahvistetaan EU:n lainsäädännössä ja muut tarvittaessa kansallisessa lainsäädännössä. Siksi ei ole EU:n lainsäädännön vastaista, jos täydentävien kansallisten suorien tukien myöntämisedellytykset eivät ole samat kuin yhtenäisen pinta-alatuen – sillä seurauksella, että henkilö, joka saa yhtenäistä pinta-alatukea, ei ehkä saa täydentäviä kansallisia suoria tukia.

36. Ei pitäisi mielestäni unohtaa, kuten sekä Unkarin hallitus että komissio myöntävät, että täydentävillä kansallisilla suorilla tuilla pyritään lähinnä korvaamaan vapaaehtoisesti kiinteämääräisen tuen mahdolliset kielteiset vaikutukset tietyillä aloilla ja lieventämään tietyssä määrin asteittaisen käyttöönoton järjestelmää.

37. Täydentäviä kansallisia suoria tukia koskevien edellytysten ei pitäisi johtaa sellaisten hakijoiden mielivaltaiseen syrjintään, jotka jo täyttävät tuen myöntämisedellytykset. Siksi komissio on oikeassa esittäessään, että sen jälkeen kun se on hyväksynyt kansallisen ohjelman, jäsenvaltio ei voi tehdä päätöstä muiden, sovitusta poikkeavien lisäedellytysten soveltamisesta.

38. Näin ollen jäsenvaltiot voivat asettaa täydentäville kansallisille suorille tuille esimerkiksi hakemusten jättämisen määräaikoja, tukien määrää, muita seuraamuksia tai lisävelvoitteita koskevia edellytyksiä. Kyseisistä säännöksistä seuraa kuitenkin, että näiden edellytysten soveltaminen riippuu luvasta, jonka komissio antaa asetuksen N:o 1782/2003 143 c artiklan nojalla, ja näiden edellytysten on oltava tukijärjestelmän perusperiaatteiden mukaisia.

39. Komissio on lisännyt tältä osin, että edellä mainitut edellytykset voidaan asettaa kaikille täydentäville kansallisille suorille tuille ja jakaa ne joko alan (maito, lampaanliha, naudanliha ja vuohenliha, riisi, viljelyalueet, tupakka) mukaan tai yleisesti (luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö).

40. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista asiakirjoista ilmenee, että Unkarin kansalliseen ohjelmaan, sellaisena kuin komissio sen hyväksyi, ei sisältynyt edellytystä, jonka mukaan tukea voitaisiin myöntää vain sellaisille oikeushenkilöille tai oikeushenkilöllisyyttä vailla oleville yrityksille, jotka eivät ole maksukyvyttömyys-, konkurssi- tai velkajärjestelymenettelyssä tai vapaaehtoisessa selvitystilamenettelyssä.

41. Välipäätöksestä ilmenee, että kansallisella tuomioistuimella on epäilyksiä siitä, onko EU:n lainsäädännön mukaista, että viljelijä saa yhtenäisen pinta-alatuen EU:n lainsäädännön oikeussääntöjen mukaisesti – eli senhetkisestä oikeudellisesta asemastaan riippumatta – mutta siltä evätään vastaavat täydentävät kansalliset suorat tuet, koska se on vapaaehtoisessa selvitystilamenettelyssä.

42. Vaikuttaisi siltä, että kyseisen viljelijän tosiasiallisesti edellytetään noudattavan kaksia erilaisia sääntöjä sen mukaan, mikä on maataloustukivarojen lähde.

43. Toisin kuin Unkarin hallitus väittää, täydentäviä kansallisia suoria tukia ei pitäisi mielestäni käsitellä täysin erikseen, vaan niitä tulisi sen sijaan pitää osana EU:n maataloustukijärjestelmää.

44. Tässä yhteydessä on huomautettava, että käsitteen ”viljelijä” määritelmää, josta säädetään asetuksissa N:o 1259/1999, N:o 3508/92 ja N:o 1782/2003, sovelletaan kaikkiin asiassa kyseessä oleviin oikeussääntöihin, myös niihin, jotka liittyvät täydentäviä kansallisia suoria tukia koskeviin edellytyksiin.

45. EU:n tuki ja vastaava kansallinen tuki muodostavat itse asiassa yhden ohjelman, jolle ovat ominaisia yhteiset tavoitteet ja perusperiaatteet, jotka ovat keskenään yhteensopivia.

46. Unkarin hallitus myönsi tältä osin itse, että yhteinen maatalouspolitiikka on monimutkainen oikeudellinen järjestelmä, joka toimii yksien perusperiaatteiden perusteella.

47. Näin ollen on niin, että vaikka jäsenvaltioilla on oikeus asettaa täydentäville kansallisille suorille tuille tiettyjä edellytyksiä, i) jäsenvaltioiden pitäisi noudattaa käsitettä ”viljelijä”, ii) täydentäviin kansallisiin suoriin tukiin liittyvät edellytykset riippuvat komission luvasta,( ) ja lopuksi iii) näiden edellytysten on joka tapauksessa oltava tukijärjestelmän perusperiaatteiden mukaisia.

Kysymykset 2, 4, 5 ja 10

48. On selvää, että jotkin ennakkoratkaisukysymyksistä viittaavat erityisesti asetuksen N:o 3508/92 1 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 1259/1999 10 artiklan (ja kyseisen asetuksen korvanneen asetuksen 1782/2003 2 artiklan a alakohdan) mukaiseen ”viljelijän” käsitteeseen.

49. Yhtäältä Unkarin hallitus myöntää, että kyseisten säännösten seurauksena jäsenvaltiot eivät saa rajoittaa tämän käsitteen soveltamisalaa määräämällä tietystä oikeudellisesta muodosta. Toisaalta kyseinen hallitus esittää, että käsitettä ”oikeudellinen asema kansallisessa lainsäädännössä” ei pitäisi tulkita siten, että se sisältää sellaisen viljelijäryhmän ja sen jäsenten tilanteen, jotka ovat tavalla tai toisella lopettamassa toimintaansa. Unkarin hallitus esittää tässä yhteydessä myös, että kansallisessa lainsäädännössä asetettu edellytys, jonka mukaan ainoastaan henkilöt, joiden toimintaa ei olla tavalla tai toisella lopettamassa, on syrjintäkiellon periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen mukainen.

50. ”Oikeudellinen asema” on mielestäni – kun otetaan huomioon käsite ”oikeudellinen asema kansallisessa lainsäädännössä” – määritelmän mukaisesti ”henkilön tai elimen, kuten yhtiön tai yhteenliittymän oikeudellinen identiteetti”. Viljelijän oikeudellinen asema on kuitenkin nimenomaisesti jätetty edellä mainituissa asetuksissa säädettyä käsitettä ”viljelijä” määrittelevien ominaisuuksien ulkopuolelle. Kyseisten säännösten sanamuoto osoittaa itse asiassa, että niissä korostetaan käsitteen ”viljelijä” määritelmän aineellisia ominaisuuksia siten, että i) viljelijän ”tila sijaitsee [EU:n] alueella” ja että ii) viljelijä ”harjoittaa maataloustoimintaa”.

51. Edellä esitetystä rajauksesta huolimatta on edelleen ratkaistava kysymys siitä, onko ”viljelijän (tai maataloustoimintaa harjoittavan ryhmän) selvitystilalla” – tai hänen (tai sen) aikomuksella lopettaa toiminta tulevaisuudessa – oikeudellista merkitystä EU:n tuen ja vastaavan kansallisen tuen myöntämisen kannalta. Tätä kysymystä on lähestyttävä myöntämällä se, että (esimerkiksi) liikeyrityksen toiminnan lopettaminen, toimiluvan palauttaminen tai mikä tahansa muu kansallisen lainsäädännön mukainen toiminnan lopettamisen muoto ovat vain menetelmiä viljelijän oikeudellisen identiteetin lopettamiseksi (tai kansallisten oikeussääntöjen mukaan mahdollisesti sen muuttamiseksi).

52. Koska tällaista menetelmää ei ole saatettu lainmukaisesti päätökseen eikä siksi mitään oikeudellisia toimia, joilla viljelijä asetettaisiin selvitystilaan, ole toteutettu, viljelijä on mielestäni edelleen laillisesti olemassa eikä hänen oikeudellinen identiteettinsä ole aineellisesti muuttunut. Hänen subjektiivinen näkemyksensä omasta liiketoiminnastaan (esimerkiksi aikomuksena lopettaa toiminta) ei voi myöskään muuttaa tätä mitenkään. Tämä johtuu siitä, ettei tällainen aikomus tässä yhteydessä ole lainsäädännössä säädetty seikka, joka aiheuttaisi viljelijän selvitystilan tai vaikuttaisi hänen oikeudelliseen asemaansa ja siten aiheuttaisi sen, että hän menettäisi oikeutensa hakea maataloustukea.

53. Jos otetaan lisäksi huomioon käsitteen ”viljelijä” määritelmä asetuksen N:o 3508/92 1 artiklan 4 kohdassa ja asetuksen N:o 1259/1999 10 artiklassa (sekä kyseisen asetuksen korvanneen asetuksen N:o 1782/2003 2 artiklan a alakohdassa), kyseisen määritelmän sanamuodosta ei voida päätellä, että käsite ”viljelijä” ei kata luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, jotka ovat oikeudellisesti todettavissa viljelijöiksi, jotka ovat panneet vireille oikeusprosessin, jonka tarkoituksena on niiden asettaminen selvitystilaan mutta jotka muutoin täyttävät edellä mainitun käsitteen määrittelevät ominaisuudet. Ennen kuin tällaiset henkilöt voitaisiin jättää mainitun käsitteen ulkopuolelle, olisi välttämätöntä nimenomaisesti todeta, että viljelijät, jotka ovat maksukyvyttömyys-, konkurssi- tai velkajärjestelymenettelyssä tai vapaaehtoisessa selvitystilamenettelyssä, eivät voi saada pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan kaltaista maataloustukea. Tällainen sanamuoto puuttuu kyseisistä säännöksistä, joten mielestäni ei ole mahdollista tulkita näitä säännöksiä sen mukaisesti omaksumalla laaja tulkinta säännöksistä.

54. Kuten lisäksi edellä 43–47 kohdasta (ja kyseisiä kohtia edeltävistä pohdinnoista) seuraa, jäsenvaltioiden edellytetään ottavan täydentävien kansallisten suorien tukien käyttöönoton yhteydessä huomioon ”viljelijän” määritelmän.

55. Lisäksi tukiohjelman perusperiaatteiden seurauksena jäsenvaltioiden on varmistettava johdonmukaisuus suorien tukien myöntämisessä, eivätkä ne saa harjoittaa syrjintää viljelijän oikeudellisen aseman perusteella.( )

56. Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että kun otetaan huomioon täydentävien kansallisten suorien tukien tarkoitus (kiinteämääräisen tuen mahdollisten kielteisten vaikutusten korvaaminen tietyillä aloilla), nämä tuet pitäisi myöntää kaikille viljelijöille, jotka voivat saada yhtenäistä pinta-alatukea asetusten N:o 3508/92, N:o 1259/1999 ja N:o 1782/2003 mukaisesti. Mikä tahansa muu tulkinta johtaisi siihen, että tietyt viljelijät jäisivät vaille korvausjärjestelmän etuja (täydentävät kansalliset suorat tuet), mikä käytännössä johtaisi syrjivään soveltamiseen. Kuten edellä totesin, on niin, että vaikka jäsenvaltioilla on oikeus asettaa tiettyjä edellytyksiä täydentäville kansallisille suorille tuille, niiden on noudatettava ”viljelijän” käsitettä.

Kysymykset 3, 8 ja 12

57. Sen mukaan kuin edellä on todettu, on selvää, ettei maataloustukia koskeviin EU:n sääntöihin sisälly yhtään säännöstä, jonka mukaan viljelijä ei voisi saada tukea, jos hän aikoo lopettaa toimintansa. Siksi viljelijällä, joka on lopettanut toimintansa ennen tuen saamista, on edelleen oikeus saada suoria tukia, kunhan hän täytti hakemuksensa jättäessään kyseiset edellytykset( ) (jopa Unkarin hallitus myönsi, että tukihakemuksia on arvioitava niiden oikeudellisten ja tosiasiallisten olosuhteiden perusteella, jotka vallitsivat hakemuksen tekohetkellä).

58. Mielestäni kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan vapaaehtoisessa selvitystilamenettelyssä oleva yhtiö ei voi missään olosuhteissa saada täydentäviä kansallisia suoria tukia, vaikuttaa väistämättä merkittävästi EU:n maataloustuen taustalla oleviin periaatteisiin. Sen käytännön soveltamiseen voi itse asiassa liittyä tukikelpoisuuden lisärajoitus, ja se saattaa johtaa EU:n lainsäädännön kanssa yhteensopimattomiin edellytyksiin.

59. Komissio huomauttaa perustellusti, että EU:n lainsäädännön mukainen määritelmä – jolla EU:n lainsäätäjä pyrki nimenomaisesti määrittämään laajan soveltamisalan käyttämällä ilmaisua ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö” – osoittaa, että kyseistä määritelmää sovelletaan riippumatta kansallisessa lainsäädännössä ryhmälle tai sen jäsenille annetusta oikeudellisesta asemasta. Maataloustukijärjestelmän osalta EU:n lainsäätäjä vaatii jäsenvaltioita kiinnittämään huomiota olennaiseen seikkaan, koska se korostaa sitä, että ne eivät saa rajoittaa mahdollisesti tukikelpoisten viljelijöiden joukkoa vetoamalla heidän kansallisen lainsäädännön mukaiseen oikeudelliseen asemaansa. On kansallisen tuomioistuimen tehtävänä selvittää, onko Bábolna pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevassa tapauksessa todellisuudessa lopettanut toimintansa ennen tukihakemuksensa jättämistä.

60. Kaiken edellä esitetyn perusteella täydentävien kansallisten suorien tukien järjestelmän pitäisi katsoa muodostavan osan EU:n maataloustukijärjestelmää, joka perustuu yhteisiin perusperiaatteisiin ja jolla on tietyn ohjelman ominaispiirteet.

61. Siksi yhteisen maatalouspolitiikan toimintaa koskevalla EU:n lainsäädännöllä ja kansallisella lainsäädännöllä luodaan monitahoinen oikeudellinen järjestelmä, jota on tulkittava yhtenäisesti ja joka toimii yhteisten periaatteiden (eli periaatteiden, joita sovelletaan yhteisen maatalouspolitiikan kaikkiin osatekijöihin) ja edellytysten perusteella. EU:n tuen myöntämiselle yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä (yhtenäiset pinta-alatuet) ja vastaavien täydentävien kansallisten suorien tukien myöntämiselle ei saa asettaa eri edellytyksiä, ellei näitä edellytyksiä ole hyväksytty etukäteen komission päätöksellä. Komissio hyväksyy päätöksessään kansallisen tukiohjelman periaatteet, tavoitteet ja rakenteen. Ryhmää (henkilöä), joka täyttää EU:n yhtenäisen pinta-alatuen edellytykset, ei voida jättää täydentävien kansallisten suorien tukien ulkopuolelle, jos komission hyväksymään kansalliseen ohjelmaan ei sisältynyt tällaista sääntöä. Kenellä tahansa viljelijällä, jonka maatila toimii laillisesti ja tosiasiallisesti EU:n alueella, on oikeus saada täydentäviä kansallisia suoria tukia, jotka ovat sopusoinnussa asianomaisten EU:n oikeussääntöjen kanssa.

62. Käsitettä ”oikeudellinen asema kansallisessa lainsäädännössä” pitäisi tulkita asetuksen N:o 3508/92 1 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 1259/1999 10 artiklan a alakohdan yhteydessä laajasti eli siten, että henkilöllinen soveltamisala on mahdollisimman laaja, jolloin ei oteta huomioon oikeudellista asemaa, joka tietyllä viljelijällä on kansallisten oikeussääntöjen perusteella. Viljelijän (tai viljelijöiden ryhmän) selvitystilamenettely ei voi pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevassa tapauksessa vaikuttaa hänen oikeudelliseen asemaansa (edellä mainittuja artikloja sovellettaessa), jos viljelijä toimii laillisesti ja tosiasiallisesti, kun tukihakemus tehdään, riippumatta oikeudellisista menettelyistä, jotka hän on pannut vireille selvitystilaansa varten.

63. Tietyn viljelijän aikomuksella lopettaa toimintansa tulevaisuudessa ei ole merkitystä silloin, kun arvioidaan hänen tukikelpoisuuttaan. Tietyn viljelijän aikomuksella lopettaa toimintansa tulevaisuudessa tai siitä johtuvalla oikeudellisella asemalla ei ole merkitystä myöskään asetusten N:o 3508/92, N:o 1259/1999 ja N:o 1782/2003 soveltamisen kannalta. Asetusta N:o 1259/1999 sovelletaan myös täydentäviin kansallisiin suoriin tukiin.

IV Ratkaisuehdotus

64. Näin ollen ehdotan, että Fővárosi Bíróságin esittämiin kysymyksiin vastataan seuraavasti:

– Kysymykset 1, 6, 7, 9 ja 11: Yhteisen maatalouspolitiikan toimintaa koskevalla EU:n lainsäädännöllä ja kansallisella lainsäädännöllä luodaan monitahoinen oikeudellinen järjestelmä, jota on tulkittava yhtenäisesti ja joka toimii yhteisten periaatteiden (eli periaatteiden, joita sovelletaan yhteisen maatalouspolitiikan kaikkiin osatekijöihin) ja edellytysten perusteella. EU:n tuen myöntämiselle yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä (yhtenäiset pinta-alatuet) ja vastaavien täydentävien kansallisten suorien tukien myöntämiselle ei saa asettaa eri edellytyksiä, ellei näitä edellytyksiä ole hyväksytty etukäteen komission päätöksellä. Komissio hyväksyy päätöksessään kansallisen tukiohjelman periaatteet, tavoitteet ja rakenteen. Ryhmää (henkilöä), joka täyttää EU:n yhtenäisen pinta-alatuen edellytykset, ei voida jättää täydentävien kansallisten suorien tukien ulkopuolelle, jos komission hyväksymään kansalliseen ohjelmaan ei sisältynyt tällaista sääntöä. Kenellä tahansa viljelijällä, jonka maatila toimii laillisesti ja tosiasiallisesti EU:n alueella, on oikeus saada täydentäviä kansallisia suoria tukia, jotka ovat sopusoinnussa asianomaisten EU:n oikeussääntöjen kanssa.

– Kysymykset 2, 4, 5 ja 10: Käsitettä ”oikeudellinen asema kansallisessa lainsäädännössä” pitäisi tulkita tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä 27.11.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 1 artiklan 4 kohdan ja yhteisen maatalouspolitiikan mukaisia suoran tuen järjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1259/1999 10 artiklan a alakohdan yhteydessä laajasti eli siten, että henkilöllinen soveltamisala on mahdollisimman laaja, jolloin ei oteta huomioon oikeudellista asemaa, joka tietyllä viljelijällä on kansallisten oikeussääntöjen perusteella. Viljelijän (tai viljelijöiden ryhmän) selvitystilamenettely ei voi pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevassa tapauksessa vaikuttaa hänen oikeudelliseen asemaansa (edellä mainittuja artikloja sovellettaessa), jos viljelijä toimii laillisesti ja tosiasiallisesti, kun tukihakemus tehdään, riippumatta oikeudellisista menettelyistä, jotka hän on pannut vireille selvitystilaansa varten.

– Kysymykset 3, 8 ja 12: Tietyn viljelijän aikomuksella lopettaa toimintansa tulevaisuudessa ei ole merkitystä silloin, kun arvioidaan hänen tukikelpoisuuttaan. Tietyn viljelijän aikomuksella lopettaa toimintansa tulevaisuudessa tai siitä johtuvalla oikeudellisella asemalla ei ole merkitystä myöskään asetusten N:o 3508/92, N:o 1259/1999 ja yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä tiettyjen asetusten muuttamisesta 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 soveltamisen kannalta. Asetusta N:o 1259/1999 sovelletaan myös täydentäviin kansallisiin suoriin tukiin.