Yhdistetyt asiat C-78/16 ja C-79/16

Giovanni Pesce ym.

vastaan

Presidenza del Consiglio dei Ministri ym.

(Tribunale amministrativo regionale del Lazion esittämät ennakkoratkaisupyynnöt)

”Ennakkoratkaisupyyntö — Kasvinsuojelu — Direktiivi 2000/29/EY — Suojautuminen kasveille ja kasvituotteille haitallisten organismien Euroopan unioniin kulkeutumiselta ja siellä leviämiseltä — Täytäntöönpanopäätös (EU) 2015/789 — Toimenpiteet Xylella fastidiosa (Wells et Raju) -organismin unioniin kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseksi — 6 artiklan 2 kohdan a alakohta — Velvoite poistaa välittömästi niiden terveydentilasta huolimatta kaikki isäntäkasvit 100 metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista — Pätevyys — Direktiivin 2000/29 16 artiklan 3 kohta — Suhteellisuusperiaate — Ennalta varautumisen periaate — Perusteluvelvollisuus — Oikeus korvaukseen”

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 9.6.2016

Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asian olosuhteiden mukaan – Jäsenvaltio, joka on osallistunut lainsäädäntömenettelyyn

Ks. tuomion teksti. (ks. 24–27 kohta)

Toimenpiteistä Xylella fastidiosa (Wells et al.) ‑organismin unioniin kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseksi annetun päätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan asianomaisen jäsenvaltion on poistettava välittömästi isäntäkasvit niiden terveydentilasta huolimatta 100 metrin säteellä kasveista, jotka ovat saaneet tartunnan Xylella-bakteerista, joka kuuluu kasveille ja kasvituotteille haitallisten organismien yhteisöön kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseen liittyvistä suojatoimenpiteistä annetun direktiivin 2000/29 liitteessä I olevan A osan I jakson b kohdan mukaisesti haitallisiin organismeihin, joita ei esiinny unionissa ja joiden kulkeutuminen ja leviäminen on kiellettävä kaikissa jäsenvaltioissa. Tämä velvoite ei ole mitenkään ristiriidassa samaisen 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädettyjen velvoitteiden kanssa. Kuten 6 artiklan 4 kohdan sanamuodosta ilmenee, asianomaisen jäsenvaltion on tehtävä ennen 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettujen isäntäkasvien poistamista asianmukaiset kasvinsuojelulliset käsittelyt, jotka eivät kohdistu itse kasveihin vaan mainitun bakteerin vektoreihin eli tartunnan saaneisiin hyönteisiin, näiden torjumiseksi hävittämällä ne tai tapauksen mukaan poistamalla niiden isäntinä toimivat kasvit. Päätöksen 2015/789 6 artiklan 2–4 kohdassa olevissa velvoitteissa ei säädetä toisensa poissulkevista itsenäisistä velvoitteista vaan joukosta toisiinsa erottamattomasti liittyviä toimenpiteitä, joilla on eri luonne ja ulottuvuus ja joita – sikäli kuin kyse on mainitun artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja 4 kohdassa säädetyistä toimenpiteistä – on sovellettava yksi toisensa jälkeen. Puheena olevan artiklan 3 ja 4 kohdassa olevia velvoitteita ei täten voida ymmärtää siten, että niillä vaikutettaisiin velvoitteen, jonka mukaan tietyllä säteellä tartunnan saaneista kasveista olevat isäntäkasvit on poistettava välittömästi, pakottavaan luonteeseen. (ks. 34, 35 ja 38 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 47–49 kohta)

Unionin toimen pätevyyttä on arvioitava toimen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, eikä se täten voi riippua toimen tehokkuusastetta koskevista jälkikäteisistä arvioista. Kun unionin lainsäätäjän on arvioitava annettavinaan olevien säännösten tulevia vaikutuksia, joita ei pystytä tarkasti ennakoimaan, tämä arviointi voidaan hylätä vain siinä tapauksessa, että se on näitä säännöksiä annettaessa lainsäätäjän käytettävissä olleiden tietojen valossa ilmeisen virheellinen. Kuitenkin silloin, kun uudet seikat muuttavat vaaraa koskevaa käsitystä tai osoittavat, että kyseistä vaaraa voidaan torjua olemassa olevia toimenpiteitä vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, toimielinten ja erityisesti komission, jolla on aloiteoikeus, on huolehdittava siitä, että lainsäädäntöä mukautetaan uusien tietojen mukaiseksi. Tämä pätee toimenpiteistä Xylella fastidiosa (Wells et al.) ‑organismin unioniin kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseksi annetun päätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädettyyn velvoitteeseen poistaa välittömästi niiden terveydentilasta huolimatta kaikki isäntäkasvit 100 metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista. Jos tilanne muuttuu siten, ettei Xylella-bakteerin hävittäminen uusien merkityksellisten tieteellisten tietojen perusteella enää edellytä kaikkien isäntäkasvien poistamista 100 metrin säteellä tartunnan saaneista kasveista, komission on kasveille ja kasvituotteille haitallisten organismien yhteisöön kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseen liittyvistä suojatoimenpiteistä annetun direktiivin 2000/29 16 artiklan 3 kohdan mukaisesti muutettava päätöstä 2015/789 tai annettava uusi päätös tämän kehityksen huomioonottamiseksi ennalta varautumisen periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. (ks. 50–52 ja 82 kohta)

Komissio on voinut perustellusti katsoa, että toimenpiteistä Xylella fastidiosa (Wells et al.) ‑organismin unioniin kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseksi annetun päätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetty velvoite poistaa välittömästi niiden terveydentilasta huolimatta kaikki isäntäkasvit oli asianmukainen ja tarpeellinen toimenpide tämän bakteerin leviämisen estämiseksi. Kasveille ja kasvituotteille haitallisten organismien yhteisöön kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseen liittyvistä suojatoimenpiteistä annetun direktiivin 2000/29, jonka perusteella päätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohdan a alakohta annettiin, tavoitteen mukaisesti viimeksi mainitulla säännöksellä pyritään – kuten päätöksen neljännestä perustelukappaleesta ilmenee – hävittämään Xylella-bakteeri ja näin estämään sen leviäminen Apulian alueen ulkopuolelle. Terveyden suojelu ja maatalouden sisämarkkinoiden aikaansaaminen asianomaisella alalla ovat unionin lainsäädännön hyväksyttäviä yleiseen etuun liittyviä tavoitteita. Euroopan elintarvikeviraston (EFSA) lausunnosta ilmenee lisäksi selvästi, että oliivipuut – samoin kuin varsin lukuisat muut kasvit – ovat Xylella-bakteerin isäntäkasveja. Vaikkei EFSA olekaan osoittanut mainitussa lausunnossa varmaa syy-yhteyden olemassaoloa Xylella-bakteerin ja Apulian alueella havaitun oliivipuiden nopean kuivumisen välillä, lausunnossa korostetaan kuitenkin merkittävää korrelaatiota kyseisen bakteerin ja tällaisen patologian ilmenemisen välillä. Ennalta varautumisen periaatteella ei suinkaan kielletä toteuttamasta mitään toimenpiteitä, jos terveysvaaran olemassaolosta tai laajuudesta ei ole tieteellistä varmuutta, vaan se voi päinvastoin oikeuttaa unionin lainsäätäjän toteuttamaan suojelutoimenpiteitä, vaikka tästä vallitsee tieteellistä epävarmuutta. Päätöksen 2015/789 6 artiklan 2 kohdan a alakohdan oikeasuhteisuudesta on todettava, että sillä seikalla, että komissio rajasi isäntäkasvien poistamisvelvoitteen niiden terveydentilasta huolimatta 100 metrin säteelle tartunnan saaneista kasveista, vaikka vektorit saattavat levittää bakteeria tätä kauemmas, osoitetaan, että kyseinen velvoite rajoitettiin siihen, mikä oli tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Kun otetaan huomioon ennalta varautumisen periaate, direktiivin 2000/29 16 artiklan 3 kohta, luettuna yhdessä artiklan 1 kohdan kanssa, on ymmärrettävä siten, että sillä sallitaan komission toteuttavan kaikki tarpeelliset toimenpiteet hävittääkseen haitalliset organismit tai estääkseen niiden leviämisen, ja täten, jos tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää tartunnan saaneiden hyönteisten lisäksi kaikkien lähistöllä sijaitsevien isäntäkasvien – vaikka niissä ei ilmenisi mitään oireita Xylella-bakteeritartunnasta eikä niiden epäiltäisi saaneen tällaista tartuntaa – poistamista, komissiolla on toimivalta määrätä tällaisesta toimenpiteestä. Tämän velvoitteen oikeasuhteisuudesta on todettava, että unionin lainsäätäjän oli punnittava esillä olevia eri intressejä, eli yhtäältä Apulian alueella olevien oliivipuiden omistajien omaisuudensuojaa ja toimenpiteen kohteena olevien kasvien poistamisesta kyseiselle alueelle aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristöllisiä vaikutuksia ja toisaalta kasvituotannon merkitystä unionissa ja yleistä etua, joka liittyy sen varmistamiseen, että unionin aluetta, mukaan luettuna Leccen provinssin ulkopuolista aluetta Italiassa, suojellaan tehokkaasti Xylella-bakteerin leviämiseltä koko unionin alueelle. Heti alkuun on huomattava, että komissio määräsi velvoitteesta poistaa välittömästi kaikki kyseessä olevan säteen sisällä olevat isäntäkasvit siitä syystä, että bakteeri oli levinnyt nopeasti Leccen provinssin pohjoisosassa sen jälkeen, kun komissio oli tyytynyt kieltämään istutettavaksi tarkoitettujen kasvien siirrot kyseisen provinssin ulkopuolelle ja velvoittamaan poistamaan ainoastaan tartunnan saaneet kasvit, mikä ilmentää tiettyä asteittaisuutta toteutetuissa toimenpiteissä. Komissio ei myöskään ole asettanut kyseessä olevaa poistamisvelvoitetta kaikkien olosuhteiden varalta. Päätöksen 2015/789 6 artiklasta poiketen saman päätöksen 7 artiklassa sallitaan ainoastaan Leccen provinssissa, sikäli kuin hävittäminen ei enää ole mahdollista, se, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset toteuttavat leviämisen rajoittamista koskevia toimenpiteitä, jotka eivät merkitse kaikkien tartunnan saaneiden kasvien läheisyydessä olevien isäntäkasvien poistamista. Siitä kysymyksestä, eikö kyseessä oleviin isäntäkasveihin voitaisi kohdistaa vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, kuten oliivipuiden karsinta- tai leikkaustoimia ja torjunta-ainekäsittelyä, on todettava, että EFSA:n lausunnosta ilmenee, että tällä hetkellä ei ole olemassa mitään käsittelyä, jolla tartunnan saaneet kasvit voitaisiin parantaa kasvupaikalla. Tartunnan saaneet kasvit pysyvät useimmiten sairaina koko ikänsä tai kuihtuvat nopeasti. Näissä olosuhteissa – vaikka pitääkin paikkansa, että velvoitteella poistaa kaikki tartunnan saaneiden kasvien läheisyydessä olevat isäntäkasvit voidaan sekä loukata omaisuudensuojaa että vahingoittaa ympäristöä Apulian alueella – komissio saattoi perustellusti asettaa tämän velvoitteen sillä alalla olevan laajan harkintavallan puitteissa ja punnittuaan kyseessä olevia eri intressejä. (ks. 54, 55, 58–60, 62, 68, 70, 74–76, 80 ja 81 kohta)

Unionin lainsäätäjä voi sillä maatalouspolitiikan alalla olevan laajan harkintavallan puitteissa katsoa, että on sopivaa maksaa osittainen tai täysi korvaus niiden tilojen omistajille, joissa on teurastettu ja hävitetty eläimiä. Tästä toteamuksesta ei kuitenkaan voida päätellä, että unionin oikeuteen sisältyisi yleinen periaate, joka velvoittaisi korvauksen myöntämiseen kaikissa olosuhteissa. On kuitenkin huomattava, että oikeus korvaukseen perustuu suoraan Euroopan unionin perusoikeuskirjan omaisuudensuojaa koskevaan 17 artiklaan. Yksinään sitä seikkaa, etteivät itse kasveille ja kasvituotteille haitallisten organismien yhteisöön kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseen liittyvistä suojatoimenpiteistä annettu direktiivi 2000/29 ja toimenpiteistä Xylella fastidiosa (Wells et al.) -organismin unioniin kulkeutumisen ja siellä leviämisen estämiseksi annettu päätös 2015/789 sisällä korvausjärjestelmää tai ettei niissä aseteta nimenomaista velvoitetta säätää tällaisesta järjestelmästä, ei myöskään voida tulkita siten, että tällainen oikeus olisi poissuljettu. Tästä seuraa, ettei kyseistä päätöstä voida pitää pätemättömänä tästä syystä. (ks. 84–86 kohta)