JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

12 päivänä helmikuuta 2004 ( )

Asia C-242/03

Valtiovarainministeri

vastaan

Jean-Claude Weidert ja Elisabeth Paulus

(Cour administrativen (Luxemburgin suurherttuakunta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Pääomien vapaa liikkuvuus – Tulovero – Osakkeiden ja yhtiöosuuksien hankintamenon vähennyskelpoisuus – Vähennyskelpoisuuden rajoittaminen sellaisten yhtiöiden osakkeisiin ja yhtiöosuuksiin, joilla on kotipaikka kotimaassa

I Johdanto

1. Luxemburgin Cour administrativella (hallinto-oikeus) on epäilyksiä kansallisen tuloverotusta koskevan säännöksen yhteensopivuudesta pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien säännösten kanssa. Riidanalaisen Loi concernant l’impôt sur le revenun (tuloverolaki; jäljempänä LIR)( ) 129 c §:n verotusta koskevan säännön mukaan puolisot, joihin sovelletaan yhteisverotusta tuloverotuksessa, saattoivat vuonna 2000 vähentää tuloverotuksessa veronalaisista tuloistaan yhteensä enintään 120 000 Luxemburgin frangia (LUF) yrityksen perustamisvaiheessa tai pääomaa korotettaessa merkittyjen osakkeiden tai yhtiöosuuksien hankinnasta aiheutuneita menoja. Vähennysmahdollisuus, jäljempänä verovähennys, koski joka tapauksessa vain kotimaisten, yleisesti verovelvollisten pääomayhtiöiden osakkeiden ja osuuksien hankintaa.

2. Aviopuolisot Weidert ja Paulus ovat sitä mieltä, että se, että he eivät voineet vastaavasti vähentää verotuksessa belgialaisen yrityksen osakkeiden hankkimisesta aiheutuneita kustannuksia, on vastoin pääomien vapaata liikkuvuutta. Luxemburgin hallitus puolustaa säännöstä verojärjestelmän johdonmukaisuuteen liittyvillä pohdinnoilla ja esittää puolustuksekseen tässä yhteydessä osinkoverotusta koskevan säännöstön, joka perustuu Belgian ja Luxemburgin väliseen kaksinkertaisen verotuksen välttämistä koskevaan sopimukseen vuodelta 1970.

II Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyynnön kohteena oleva oikeusriita

3. Aviopuolisot Weidert ja Paulus vaativat vuoden 2000 veroilmoituksessaan LIR 129 c §:n mukaista verovähennystä belgialaisen Interbrew SA:n uusien osakkeiden 267 743 LUF:n hankintamenon perusteella. Verohallinto ei myöntänyt näille menoille vähennysoikeutta 26.7.2001 päivätyssä verolipussa.

4. Tribunal administratif hyväksyi aviopuolisoiden Weidert ja Paulus tekemän valituksen ja muutti verolippua takautuvasti siten, että 120 000 LUF:n suuruiset menot hyväksyttiin vähennyskelpoisiksi. Se nimittäin katsoi asiassa Verkooijen annettuun tuomioon( ) nojautuen, että kansallinen säännös on ristiriidassa pääomien vapaan liikkuvuuden kanssa.

5. Cour administrative, jossa on käsiteltävänä verohallinnon valitus ensimmäisen oikeusasteen tuomiosta, on 3.6.2003 tehdyllä päätöksellä keskeyttänyt asian käsittelyn ja pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimelta EY 234 artiklan nojalla ratkaisua seuraavaan ennakkoratkaisukysymykseen:

”Onko tuloveroa koskevan 4.12.1967 annetun ja myöhemmin muutetun lain 129 c §, sellaisena kuin sitä sovellettiin verovuonna 2000, jossa eräin edellytyksin ja rajoituksin myönnetään verovähennys verovelvollisille, jotka ovat luonnollisia henkilöitä ja jotka hankkivat sellaisiin yleisesti verovelvollisiin pääomayhtiöihin, joilla on kotipaikka Luxemburgissa, tehtyä rahasijoitusta vastaavia osakkeita tai osuuksia, EY 56 artiklan 1 kohdalla luotua pääomien vapaata liikkuvuutta Euroopan yhteisössä koskevan periaatteen mukainen, ottaen huomioon tähän periaatteeseen liittyvät rajoitukset ja erityisesti EY 58 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määrätty rajoitus?”

III Asianosaisten lausumat

6. Kirjallisessa menettelyssä huomautuksensa ovat esittäneet aviopuolisot Weidert ja Paulus, Luxemburgin hallitus sekä komissio.

A Pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus

7. Aviopuolisoiden Weidert ja Paulus sekä komission mielestä riidanalainen sääntely estää pääomien vapaata liikkuvuutta, koska se tekee ulkomaisten osakkeiden ja osuuksien hankinnan vähemmän houkuttelevaksi. Lainvalmisteluasiakirjoista käy ilmi, että yksityisen säästämisen on tarkoitus parantaa luxemburgilaisten yritysten pääomanhankintamahdollisuuksia. Pääomien vapaata liikkuvuutta rajoitetaan, jos ainoastaan kotimaisten yritysten osakkeiden ja osuuksien hankintaan kannustetaan.( ) Vaikka verokannustin on erilainen kuin asiassa Verkooijen,( ) sillä on samat vaikutukset.

8. Sääntely vaikeuttaa Weidertin ja Pauluksen mukaan lisäksi sellaisten yritysten pääomanhankintaa Luxemburgissa, joiden kotipaikka on jossain toisessa jäsenvaltiossa.

B Rajoituksen perustelut

9. Luxemburgin hallitus esittää käsityksenään, että säännös on perusteltu verojärjestelmän johdonmukaisuuden kannalta, koska epäedullisempaa kohtelua ulkomaisia osakkeita tai yhtiöosuuksia hankittaessa vastaa edullisempi osinkoverotus.

10. Luxemburgin hallitus toteaa, että Belgian ja Luxemburgin välisen kaksinkertaisen verotuksen välttämistä koskevan sopimuksen mukaan osinkoja verotetaan lähtökohtaisesti osingonsaajan kotipaikkavaltiossa. Valtiolla, jossa osinkoa jakavalla yhtiöllä on kotipaikka, on kuitenkin oikeus periä enintään 15 prosentin suuruinen lähdevero. Asuinvaltio vähentää osingosta perityn lähdeveron osingonsaajan kotipaikkavaltion verotuksessa.

11. Jos verovelvollinen ostaa kotimaisten yritysten osuuksia tai osakkeita, myönnetään hänelle Luxemburgin hallituksen mukaan verovähennys; samalla hänelle jaettava osinko tulee täysimääräisesti tuloveron alaiseksi Luxemburgissa. Belgialaisen yrityksen osakkeita hankittaessa sitä vastoin osingoista Luxemburgissa maksettavaa veroa vähentää kaksinkertaisen verotuksen välttämistä koskevan sopimuksen mukaan Belgiassa peritty lähdevero. Toisin kuin asiassa Verkooijen annetussa tuomiossa kyseessä olleessa tilanteessa samaan verovelvolliseen kohdistuvan veroedun ja verorasituksen välillä on suora yhteys. Siinä mielessä tilanne vastaa asiassa Bachmann annetun tuomion( ) pohjana olleita tosiseikkoja.

12. Aviopuolisot Weidert ja Paulus ovat sitä vastoin sitä mieltä, että asiassa Bachmann annetussa tuomiossa poikkeuksellisesti hyväksyttyä perustelua verojärjestelmän johdonmukaisuudesta ei voida ottaa huomioon käsiteltävänä olevassa tapauksessa. Olisi suhteellisuusperiaatteen kanssa ristiriidassa, jos Belgiaan tehdyiltä pääomansijoituksilta evättäisiin veroetu täysin. Verovähennyksen suuruisesta sijoituksesta osingot ovat vähäisiä; tältä osin Luxemburgin verotuksessa voidaan vähentää vain korkeintaan 15 prosenttia, jolla otetaan huomioon Belgiaan maksettu lähdevero.

13. He kiistävät, että osinkoverotuksen ja verovähennyksen välillä olisi suora yhteys. Pääomatulot ovat Luxemburgissa nimittäin 120 000 LUF:iin asti verovapaita. Sen lisäksi kotimaisten yhtiöiden osingoista tämän määrän ylittäviltä osin vain 50 prosenttia oli vuonna 2000 tuloveron alaista.

14. Komission näkemyksen mukaan yleistä etua koskevia pakottavia vaatimuksia ei voi käyttää oikeuttamisperusteena, koska on kysymys syrjivistä toimenpiteistä.( ) Mahdollisesti oikeuttamisperuste voi ilmetä EY 58 artiklasta. Tämän määräyksen mukaan ei ole kuitenkaan sallittua kohdella verovelvollisia eri tavalla sen mukaan, ovatko he sijoittaneet rahansa kotimaisiin vai ulkomaisiin arvopapereihin. Lisäksi toimenpiteen syynä on todellakin ainoastaan puhtaasti kotimaisten yritysten pääoma-asemaan liittyvä talouspoliittinen päämäärä eivätkä yleiseen etuun liittyvät pakottavat vaatimukset.

15. Verovapaus ei komission mukaan ole sellaisessa suorassa yhteydessä osinkojen verotukseen, jollaisen tuomioistuin on asiassa Bachmann ja asiassa komissio vastaan Belgia annetuissa tuomiossa todennut. Jos näin olisi, tulisi säännöksessä säätää edullisemmasta osinkoverotuksesta, sikäli kuin rahamääräinen pääomansijoitus ei kuulu verovähennyssäännöksen soveltamisalaan.

16. Luxemburg ei komission mukaan voi vedota myöskään siihen, että se, että verovapautta ei myönnetä, on johdonmukaista, koska Belgiaan tehtyihin rahamääräisiin pääomansijoituksiin perustuvia osinkoja ei kaksinkertaisen verotuksen välttämistä koskevan sopimuksen johdosta veroteta täysimääräisesti Luxemburgissa.( ) Sopimuksen määräyksiin kuuluu myös vastavuoroisuus, mikä mahdollistaa myös Luxemburgille lähdeveron perimisen belgialaisten osakkeenomistajien osingoista. Belgialaisiin yrityksiin tehtyjen investointien epätasa-arvoinen kohtelu johtaa siis nimenomaan epäjohdonmukaisuuteen.

IV Oikeudellinen arviointi

A Alustavia toteamuksia ennakkoratkaisukysymyksen muotoilusta

17. Aluksi on syytä huomauttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisöjen tuomioistuimella ei ole EY 234 artiklan soveltamista koskevissa asioissa toimivaltaa lausua kansallisen oikeuden säännöksen yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa. Yhteisöjen tuomioistuin voi kuitenkin kansallisen tuomioistuimen esittämien kysymysten sanamuodon perusteella sen esittämät tiedot huomioon ottaen ”osoittaa, mitkä seikat liittyvät yhteisön oikeuden tulkintaan, auttaakseen kansallista tuomioistuinta ratkaisemaan sen käsiteltäväksi saatetun oikeudellisen ongelman”.( )

18. Ennakkoratkaisukysymyksen perusteluista voidaan päätellä, että Cour administrative haluaa yhteisöjen tuomioistuimen tulkitsevan pääomien vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä, erityisesti EY 56 artiklaa ja EY 58 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, mikä mahdollistaa Cour administrativelle sen ratkaisemisen, onko riidanalainen kansallinen säännös yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa.

B Pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittaminen

19. Pääomien vapaan liikkuvuuden soveltamisesta kansallisia välittömiä veroja koskeviin säädöksiin on yhteisöjen tuomioistuimen pitkäaikaisessa oikeuskäytännössä todettu, että ”vaikka välittömät verot eivät sinänsä kuulukaan yhteisöjen toimivallan piiriin yhteisön oikeuden nykytilassa, jäsenvaltioiden on silti käytettävä omaa toimivaltaansa yhteisön oikeutta noudattaen”.( ) Tästä seuraa, että Luxemburgin verolainsäädännössä on otettava huomioon perusvapaudet ja erityisesti pääomien vapaata liikkuvuutta koskevat määräykset.

20. EY 56 artiklan 1 kohdan mukaan kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääoman liikkeitä jäsenvaltioiden välillä, ovat kiellettyjä. Osakkeiden tai osuuksien hankinta toisesta jäsenvaltiosta kuuluu pääomien vapaan liikkuvuuden soveltamisalaan. Jokainen toimenpide, joka vaikeuttaa pääomien siirtämistä maan rajojen yli tai tekee siitä vähemmän houkuttelevaa ja joka on omiaan saamaan sijoittajan luopumaan pääomien siirtämisestä, on tällainen rajoitus.( ) Pääoman liikkeitä koskevan rajoituksen käsite vastaa sikäli rajoituksen käsitettä, jonka tuomioistuin on kehittänyt muihin perusvapauksiin, erityisesti tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen, liittyen.( )

21. LIR 129 c §:n kaltainen kansallinen säännös, jonka mukaan kotimaisten yritysten osakkeiden ja osuuksien hankintakustannukset voi vähentää verotuksessa mutta muiden jäsenvaltioiden yritysten ei, tekee rahan sijoittamisen toiseen jäsenvaltioon vähemmän houkuttelevaksi ja rajoittaa siten pääomien liikkuvuutta sijoittajille epäedullisella tavalla.

22. Toinen rajoitus on se, että muiden jäsenvaltioiden yritysten on vaikeampaa hankkia pääomaa Luxemburgissa asuvilta yksityisiltä sijoittajilta.

C Rajoituksen perustelut

23. On epäselvää, onko pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus oikeutettu. Oikeuttamisperusteena tulee kyseeseen lähinnä EY 58 artiklan 1 kohdan a alakohta,( ) jossa jäsenvaltioille annetaan oikeus ”soveltaa niitä verolainsäädäntönsä säännöksiä, joiden mukaan verovelvollisia kohdellaan eri tavoin heidän asuinpaikkansa tai heidän pääomansa sijoituspaikan perusteella”.

24. Riidanalaisessa kansallisessa verosäännöksessä kohdeltiin niitä verovelvollisia, jotka olivat investoineet kotimaisiin yrityksiin, eri tavalla kuin niitä, jotka olivat sijoittaneet vastaavan rahasumman toiseen jäsenvaltioon. On siis kyse erilaisesta kohtelusta pääoman sijoituspaikan mukaan, mihin jäsenvaltioilla EY 58 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan on verolainsäädännössään lähtökohtaisesti oikeus.

25. EY 58 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulee kuitenkin tulkita yhdessä EY 58 artiklan 3 kohdan kanssa, jossa määrätään, että 1 kohdan mukaiset toimenpiteet ja menettelyt eivät saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään taikka pääomien vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista.

26. Asiassa Verkooijen annetussa tuomiossa( ) tuomioistuin on lisäksi todennut seuraavaa:

”Yhteisöjen tuomioistuin on jo hyväksynyt perustamissopimuksen 73 d artiklan 1 kohdan a alakohdan [nykyisin EY 58 artikla] mukaisen jäsenvaltioiden mahdollisuuden soveltaa niitä verolainsäädäntönsä säännöksiä, joiden mukaan verovelvollisia kohdellaan eri tavoin heidän asuinpaikkansa tai heidän pääomansa sijoituspaikan perusteella. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jo ennen Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 73 d artiklan 1 kohdan a alakohdan voimaantuloa tässä artiklassa tarkoitetut jäsenvaltion verolainsäädännön säännökset, joiden mukaan verovelvollisia kohdellaan eri tavoin muun muassa heidän asuinpaikkansa perusteella, voivat olla yhteisön oikeuden mukaisia, jos ─ ─ ne olivat perusteltuja yleisen edun mukaisten pakottavien syiden ja erityisesti verojärjestelmän johdonmukaisuuden vuoksi ─ ─ .”( )

27. Yhteisöjen tuomioistuin on siis pitänyt EY:n perustamissopimuksen 73 d artiklaa lähes kodifikaationa tähänastisesta oikeuskäytännöstään. Tätä määräystä ei kuitenkaan asiassa Verkooijen annetussa tuomiossa sovellettu välittömästi, koska oli kyse Maastrichtin sopimuksen voimaantuloa edeltävästä ajasta. Viitatusta kohdasta voidaan kuitenkin tehdä päätelmä, että EY 58 artiklan tulkinnassa voidaan ottaa huomioon oikeuskäytännössä aiemmin kehitellyt oikeuttamisperusteet.( )

28. Komission esittämää kysymystä siitä, onko välitön vetoaminen yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin poissuljettua silloin, kun on kysymys syrjivästä säännöksestä, ei ole tarpeen tästä syystä käsitellä.( ) Sikäli kuin pakottavat vaatimukset nimittäin on otettava huomioon EY 58 artiklaa sovellettaessa, seuraa suoraan määräyksen sanamuodosta, että periaatteessa myös asuinpaikkaan tai pääoman sijoituspaikkaan perustuva erilainen kohtelu voi olla oikeutettua.

29. EY 58 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 3 kohdassa nimenomaisesti sallitusta verovelvollisten erilaisesta kohtelusta seuraa väistämättä, että myös sellaisia pääomayhtiöitä, jotka saavat pääomaa toisista jäsenvaltioista ja tällä tavalla hyödyntävät pääomien vapaata liikkuvuutta, kohdellaan eri tavalla. Tämä menettely voi olla oikeutettua samoin perustein kuin verovelvollisten erilainen kohtelu, vaikka EY 58 artiklan 1 kohdan a alakohta sallii sanamuotonsa mukaan ainoastaan tämän erilaisen kohtelun. Oikeasuhteisuutta koskevassa arvioinnissa on otettava huomioon siis verovelvollisten oikeuksien ja etujen lisäksi mahdollisesti myös niiden yhtiöiden oikeudet ja edut, joiden pääomanhankinta muista jäsenvaltioista vaikeutuu.

30. Tutkittavana on se seikka, onko riidanalaisesta säännöksestä hyötyä yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä, erityisesti verojärjestelmän johdonmukaisuuden takaamisen kannalta, sekä se, onko sääntely omiaan näiden päämäärien saavuttamiseen ja onko sääntely tätä varten tarpeellinen sekä oikeasuhteinen käsitettä suppeasti tulkittaessa.( )

31. Verojärjestelmän johdonmukaisuuteen liittyvälle oikeuttamisperusteelle on oikeuskäytännössä asetettu edellytys, että veroedun saamisen ja tätä etua kompensoivan veron välillä on suora yhteys.( )

32. Luxemburgin hallitus on esittänyt seuraavan yhteyden: kotimaisten yritysten osakkeiden hankintaan liittyvä veroetu tulee kompensoitua siten, että näistä osakkeista myöhemmin saatavat osingot ovat Luxemburgissa täysimääräisesti tuloveronalaisia. Belgialaisen yrityksen osakkeiden osalta näin ei sen mukaan ole, koska Belgia perii 15 prosentin lähdeveron ja tämä lähdevero vähennetään Belgian ja Luxemburgin välillä kahdenkertaisen verotuksen välttämiseksi tehdyn sopimuksen mukaan Luxemburgin verotuksessa, joten osinkoja ei veroteta Luxemburgissa enää täysimääräisesti.

33. Tämä Luxemburgin hallituksen esittämä seikka ei kuitenkaan ole oikeuskäytännössä edellytetty suora yhteys, joka oikeuttaisi pääomien liikkuvuuden rajoittamisen.

34. On nimittäin todettava, että belgialaisen yrityksen jakamat osingot eivät ole Luxemburgissa verotuksen kohteena siltä osin kuin Belgiassa on jo kannettu lähdevero, joka sitten Luxemburgin tuloverotuksessa vähennetään. Tästä ei kuitenkaan ole mitään etua verovelvolliselle, jonka tulee saada hyvitystä siitä, että verovähennystä ei voida tehdä, jos on hankittu belgialaisten yritysten osakkeita. Ulkomaisten yritysten jakamiin osinkoihin kohdistuva verotus ei yhteenlaskettuna ole kevyempi kuin kotimaisten yritysten pääoman tuottoon kohdistuva vero. Pikemminkin verotulot vain jaetaan kahden valtion kesken.

35. Näin ollen Luxemburgin hallituksen perustelun ydin tarkoittaa sitä, että Luxemburgin osinkojen verotuksesta myöhemmin saamat tulot ovat vähäisemmät, jos verovelvollinen hankkii sellaisen yrityksen osakkeita, jolla on kotipaikka Belgiassa. Pienemmät verotulot eivät voi kuitenkaan oikeuttaa toimenpiteitä, jotka loukkaavat perusvapauksia.( )

36. Tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä, jos aviopuolisoiden Weidert ja Paulus huomautukset pitävät paikkansa; niiden mukaan pääomatulot olivat Luxemburgissa kyseisenä aikana 120 000 LUF:iin asti verovapaita ja sen ylittävältäkin osalta vain 50 prosenttia oli veronalaista, joten joka tapauksessa suuri osa yksityisistä sijoittajista ei tosiasiallisesti maksanut mitään veroja osingoista, vaikka heihin kuitenkin sovellettiin verovähennysoikeutta.

37. Osuuksien hankintaan liittyvällä veroedulla ja osinkojen verotuksella ei ole suoraa yhteyttä lisäksi senkään takia, että ei ole varmaa, tullaanko konkreettisessa tapauksessa ylipäänsä lainkaan jakamaan osinkoja. Siinäkään tapauksessa, että osinkoa jaetaan, ei osinkoihin mahdollisesti kohdistuvan tuloverotuksen ja osakkeiden tai osuuksien hankintakustannusten verovähennyksestä syntyvän veroedun välillä ole minkäänlaista määrällistä yhteyttä.

38. Lain tarkoitukseen, joka on lisätä yksityisiä pääomansijoituksia kotimaisiin yrityksiin, ei myöskään voi vedota perusteena, joka oikeuttaisi rajoittamaan pääomien vapaata liikkuvuutta, koska se on puhtaasti taloudellinen syy.( )

V Ratkaisuehdotus

39. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ennakkoratkaisukysymykseen vastataan seuraavasti:

1. Jäsenvaltion säännös, jonka mukaan verovelvolliset luonnolliset henkilöt voivat vähentää sellaisten yritysten osakkeiden tai yhtiöosuuksien hankkimisesta aiheutuneet kustannukset, joilla on kotipaikka kotimaassa, mutta eivät vastaavien toisessa yhteisön jäsenvaltiossa kotipaikan omaaviin yrityksiin tehtyjen investointien kustannuksia, on EY 56 artiklan 1 kohdan vastainen.

2. Tällainen säännös ei ole EY 58 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 3 kohdan mukaan perusteltu verojärjestelmän johdonmukaisuuden takaamiseksi silloin, kun veroedun saamisen ja tätä etua kompensoivan veron välillä ei ole suoraa yhteyttä.