JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

9 päivänä kesäkuuta 2005 1( )

Asia C-258/04

Office national de l’emploi (ONEM)

vastaan

Ioannis Ioannidis

(Cour du travail de Liègen esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Vapaata liikkuvuutta ja vapaata oleskelua koskeva oikeus – Työnhakijat – Työmarkkinatuki – Unionin kansalaisuus – Kansalaisuuteen perustuva syrjintä

I Johdanto

1. Belgia myöntää allocation d’attente -nimistä työmarkkinatukea sellaisille alle 30-vuotiaille nuorille, jotka hakevat ensimmäistä työpaikkaansa tai jotka ovat jo tehneet palkattua työtä mutta eivät vielä ole työskennelleet niin pitkään, että se oikeuttaisi heidät saamaan työttömyyskorvausta. Ioannis Ioannidisilta evättiin tämä tuki, koska hän ei ollut suorittanut keskiasteen opintojaan päätökseen tuon maan jonkin kieliyhteisön ylläpitämässä, rahoittamassa tai hyväksymässä oppilaitoksessa, hänellä ei ollut tutkintotodistusta tai muuta todistusta kyseisestä koulutuksesta, vaikka hänellä olikin kreikkalainen tutkintotodistus, jonka vastaavuus oli tunnustettu, ja koska ei ollut ilmennyt, että hän olisi siirtotyöläisen huollettavana oleva lapsi.

2. Tuon epäämisen yhteensoveltuvuus yhteisön oikeuden kanssa on tämän cour du travail de Liègen esittämän ennakkoratkaisupyynnön kohteena. Yhteisöjen tuomioistuin on aiemmissa yhteyksissä käsitellyt mainittuja tukia siirtotyöläisten huollettavina oleviin lapsiin ja sellaisiin Belgian kansalaisiin liittyvissä asioissa, jotka olivat suorittaneet opintonsa toisessa jäsenvaltiossa.

3. Nyt tutkittavana oleva asia on vain yksi rengas tässä ketjussa. Kuten Sartre toteaa, ”Donc recommençons. Cela n’amuse personne – – Mais il faut enfoncer le clou”.( ) Näin ollen asian kannalta merkityksellisten säännösten, asian aikaisempien vaiheiden ja menettelyn selostamisen jälkeen on tutkittava vakiintunutta oikeuskäytäntöä nyt esillä olevan asian valossa.

II Sovellettavat oikeussäännöt

A Yhteisön oikeus

4. EY 12 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että ”kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä” perustamissopimuksen soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta eräiden poikkeusten soveltamista.

5. EY 17 artiklassa määrätään puolestaan seuraavaa:

”1. Otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää, mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.

2. Unionin kansalaisilla on tässä sopimuksessa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet.”

6. EY 18 artiklassa mainitaan tämän jälkeen tästä ominaisuudesta seuraavista oikeuksista, oikeus ”vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella”, jollei perustamissopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.

7. Tästä syystä EY 12 artiklassa määrätty oikeus yhdenvertaiseen kohteluun kuuluu unionin jäsenvaltioiden kaikille kansalaisille ja nämä voivat vedota myöskin EY 18 artiklassa määrättyihin oikeuksiin.

8. Lisäksi on olemassa määräyksiä, joilla kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä työntekijöiden käyttäessä liikkumisoikeuttaan, kuten EY 39 artikla, jossa määrätään seuraavaa:

”1. Turvataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisössä.

2. Se merkitsee, että kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa poistetaan.

3. Yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi perustelluin rajoituksin se sisältää oikeuden:

a) hakea tosiasiallisesti tarjottua työtä;

b) liikkua tässä tarkoituksessa vapaasti jäsenvaltioiden alueella;

c) oleskella jäsenvaltion alueella työn tekemiseksi tämän valtion kotimaisten työntekijöiden työsuhdetta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti;

d) työsuhteen päätyttyä jäädä jäsenvaltion alueelle komission antamissa soveltamisasetuksissa säädetyin edellytyksin.

– – ”

9. Työvoiman liikkuvuuden turvaaminen on ollut alusta asti eräs yhteisön tärkeimmistä huolenaiheista ja se on ollut perustana niille toisiaan seuranneille toimenpiteille, joilla on pyritty poistamaan syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa ja helpottamaan palkattujen työntekijöiden liikkumista. Nämä pyrkimykset ilmenevät työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetusta neuvoston asetuksesta (ETY) N:o 1612/68.( ) Sen 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltion kansalaista ei työntekijänä saa kansalaisuutensa vuoksi saattaa toisen jäsenvaltion alueella kotimaisiin työntekijöihin verrattuna eri asemaan työ- ja palvelussuhteen ehtojen suhteen; tämä koskee erityisesti palkkausta, irtisanomista ja työttömyyden sattuessa paluuta saman alan työhön tai uudelleen työllistämistä.

2. Hänen on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin kotimaisten työntekijöiden.

– – ”

B Belgian lainsäädäntö

10. Työttömyyttä koskevasta sääntelystä 25.11.1991 tehdyllä kuninkaan päätöksellä on otettu käyttöön tukitoimenpiteitä, joilla kannustetaan ensimmäistä työpaikkaansa hakevia alle 30-vuotiaita nuoria työnhakijoita, joihin rinnastetaan sellaiset nuoret työnhakijat, jotka ovat jo tehneet palkattua työtä, mutta jotka eivät vielä ole työskennelleet niin pitkään, että se oikeuttaisi heidät saamaan työttömyyskorvausta.( )

11. Tuon päätöksen 36 §:n 1 momentissa, jossa luetellaan vaihtoehtoisesti tuen myöntämisedellytykset, säädetään seuraavaa:( )

” – –

2 a) hän on suorittanut päätoimisesti opiskellen ylemmän tai alemman keskiasteen tekniset tai ammatilliset opintonsa hallinnollisen kieliyhteisön ylläpitämässä, hyväksymässä tai tukemassa oppilaitoksessa;( )

b) hän on saanut jonkin hallinnollisen kieliyhteisön toimivaltaiselta lautakunnalta tutkintotodistuksen tai muun todistuksen edellä a alakohdassa tarkoitetuista opinnoista;

– –

h) tai hän on jossakin toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa suorittanut opintoja tai osallistunut koulutukseen, jos seuraavat edellytykset täyttyvät samanaikaisesti:

– nuori esittää asiakirjat, joista ilmenee, että opinnot tai koulutus ovat samaa tasoa kuin edellisissä alakohdissa mainitut ja niitä vastaavia;

– tuen hakemishetkellä nuori on Belgiassa asuvien, EY:n perustamissopimuksen 48 artiklassa tarkoitettujen siirtotyöläisten huollettavana oleva lapsi;( )

– – ”

III Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymys

12. Ioannidis, joka on syntynyt 23.4.1976 ja joka on Kreikan kansalainen, muutti vuonna 1994 asumaan erääseen Liègen lähikuntaan. Belgian ranskankielisen yhteisön opetuksesta, tutkimuksesta ja koulutuksesta vastaava ministeriö teki 17.10.1994 päätöksen, jossa se totesi, että asianomaiselle Kreikassa annettu keskiasteen tutkintotodistus (apolytirion) vastasi ylemmän keskiasteen päästötodistusta, joka oikeuttaa osallistumaan lyhyempään korkeakouluopetukseen.

13. Ioannidis sai 29.6.2000 kolmevuotisten opintojen päätyttyä Haute Ecole de la Province de Liège André Vésalen myöntämän lääkintävoimistelijan todistuksen.

14. Ioannidis kirjoittautui 7.7.2000 kokopäiväiseksi työttömäksi työnhakijaksi kieliyhteisöjen väliseen alueelliseen ammattikoulutuksesta ja työnvälityksestä vastaavaan toimistoon (FOREM).

15. Hän sai Ranskassa 10.10.2000–29.6.2001 välisen ajan palkattua koulutusta sisäkorvan kuntouttajaksi erään yksityisen korva-, nenä- ja kurkkutautien erikoislääkäriaseman kanssa tehdyn työsopimuksen nojalla.

16. Palattuaan Belgiaan hän teki 7.8.2001 kansalliselle työvoimatoimistolle allocation d’attente -nimistä työmarkkinatukea koskevan hakemuksen, joka hylättiin 5.10.2001 tehdyllä päätöksellä.

17. Tribunal du travail de Liège hyväksyi 7.10.2002 antamallaan tuomiolla asianomaisen kyseisestä epäävästä päätöksestä nostaman kanteen.

18. Viranomainen valitti tästä päätöksestä cour de travail du Liègeen, jonka yhdeksäs jaosto on lykännyt asian käsittelyä, koska se katsoo, ettei Ioannidis täytä kansallisten säännösten mukaisia tuensaantiedellytyksiä( ) ja koska hän voi saada tukea vain yhteisön oikeuden sääntöjen nojalla, ja on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko yhteisön oikeuden (erityisesti EY:n perustamissopimuksen 12, 17 ja 18 artiklan) vastaista, että jäsenvaltion lainsäädännössä (kuten Belgiassa työttömyyttä koskevasta sääntelystä 25.11.1991 tehdyssä kuninkaan päätöksessä), jossa myönnetään pääsääntöisesti alle 30-vuotiaille työnhakijoille työmarkkinatukea heidän suorittamiensa keskiasteen opintojen perusteella, säädetään niiden hakijoiden osalta, jotka ovat toisen jäsenvaltioiden kansalaisia, samoin ehdoin kuin omien kansalaisten osalta, edellytyksestä, jonka mukaan tukea myönnetään vain, jos vaaditut opinnot on suoritettu jonkin kolmesta kansallisesta kieliyhteisöstä ylläpitämässä, rahoittamassa tai hyväksymässä oppilaitoksessa (siten kuin siitä säädetään edellä mainitun kuninkaan päätöksen 36 §:n 1 momentin 1 kohdan 2 alakohdan a alakohdassa), siten, että työmarkkinatuki evätään nuorelta työnhakijalta, joka, vaikka hän ei ole siirtotyöläisen perheenjäsen, on kuitenkin sellaisen jäsenvaltion kansalainen, jossa hän ennen unionin alueella liikkumistaan oli suorittanut sellaiset keskiasteen opinnot, joiden vastaavuuden sen jäsenvaltion viranomaiset, jossa työmarkkinatukea haetaan, ovat tunnustaneet?”

IV Oikeudenkäynti yhteisöjen tuomioistuimessa

19. EY:n tuomioistuimen perussäännön 20 artiklassa tarkoitettuja kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet määräajassa Office national de l’emploi, Italian hallitus, Kreikan hallitus ja komissio.

20. Kirjallisen käsittelyn päätyttyä 26.4.2005 pidetyssä yleiskokouksessa päätettiin, ettei suullista käsittelyä toimitettaisi, jollei joku pääasian asianosaisista sitä pyytäisi tätä varten asetetussa määräajassa, joka päättyisi 28.4.2005. Koska kukaan ei ole ilmaissut mielenkiintoaan suulliseen käsittelyyn, voin ryhtyä laatimaan tätä ratkaisuehdotusta.

V Ennakkoratkaisukysymyksen tutkiminen

21. Ratkaisun perustaksi on otettava yhteisöjen tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, joka on riittävän selvää häivyttämään kansallisen tuomioistuimen esittämät epäilyt.

A Sovellettava oikeuskäytäntö

22. Kuten olen jo todennut, yhteisöjen tuomioistuin on jo useaan otteeseen antanut tätä Belgian työmarkkinatukea koskevia tuomioita. Erityistä merkitystä on asioissa Deak, komissio vastaan Belgia ja D’Hoop annetuilla tuomioilla.( ) Äskettäin on annettu tuomio asiassa Collins, joka koski työnhakijoille Britanniassa myönnettävää tukea ja jossa esitetyillä perusteluilla on suurta merkitystä nyt esillä olevassa asiassa. Nämä tuomiot on siis esiteltävä yksityiskohtaisesti, sillä niistä löytyy ratkaisu kansalliselle tuomioistuimelle vastattaessa; näin on varsinkin siitä syystä, että näissä tuomioissa esitettyjen perustelujen soveltuvuus on kiistetty esitetyissä huomautuksissa.

1. Asiassa Deak 20.6.1985 annettu tuomio( )

23. Tuossa asiassa oli kyse siinäkin Cour du travail de Liègen esittämästä ennakkoratkaisupyynnöstä asiassa, jossa asianosaisina olivat Deak, nuori unkarilainen, jonka italialainen äiti puolestaan oli siirtotyöläinen ja asui Belgiassa, ja Office national de l’emploi, joka oli evännyt tuen sillä perusteella, ettei ensin mainittu ollut yhteisön kansalainen.

24. Yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: ensinnäkään epäämisellä ei rikottu asetusta N:o 1408/71,( ) josta tuossa asiassa esitetyssä ennakkoratkaisukysymyksessä oli kyse, koska riidanalainen tuki oli asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu, joka sisältää kaikki sellaiset edut, jotka siitä riippumatta, myönnetäänkö ne työsuhteen nojalla vai ei, myönnetään kotimaisille työntekijöille tämän objektiivisen ominaisuuden perusteella tai siitä syystä, että nämä asuvat tuossa maassa; toiseksi sosiaalisten etujen myöntämiseen sovellettava yhdenvertaisen kohtelun periaate kieltää työntekijän huollettavina olevien lasten syrjinnän; ja lopuksi ensimmäistä työpaikkaansa etsivien sellaisten nuorten henkilöiden kansalaisuus, jotka ovat yhteisön siirtotyölaisten lapsia, ei saa vaikuttaa siihen, myönnetäänkö tuki vai ei.

2. Asiassa komissio vastaan Belgia 12.9.1996 annettu tuomio( )

25. Tuossa asiassa komissio moitti Belgiaa siitä, että se oli rikkonut EY 39 artiklaa ja asetuksen N:o 1612/68 3 ja 7 artiklaa, koska se oli pitänyt voimassa yhtäältä 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:ää, jolla työmarkkinatuen saantiedellytykseksi asetettiin se, että ensimmäistä työpaikkaansa etsivät nuoret olivat suorittaneet keskiasteen opinnot Belgian valtion tai jonkin sen hallinnollisen kieliyhteisön ylläpitämässä, rahoittamassa tai hyväksymässä oppilaitoksessa, ja koska se toisaalta samanaikaisesti kannusti työnantajia tarjoamaan työtä tuensaajille valtion ottaessa kantaakseen palkoista ja niihin liittyvistä sosiaalikuluista aiheutuvat kustannukset työttömyyden vähentämiseen liittyvissä erityisissä työllisyysohjelmissa.

26. Tuossa asiassa antamassani ratkaisuehdotuksessa olen käsitellyt molempia kysymyksiä, mutta Ioannidisin asiassa meitä kiinnostaa vain ensiksi mainittu. Olen muistuttanut, että asiassa Deak kyseistä tukea pidettiin asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna sosiaalisena etuna (22–30 kohta), ettei mahdollinen kansalaisuuteen perustuva syrjintä ollut selvää, koska tuensaajat määritettiin sellaisen muuttujan avulla, jolla abstraktisti tarkasteltuna ei ollut mitään yhteyttä kansalaisuuteen (31 kohta), vaikkakin siirtotyöläisiä ja heidän lapsiaan kohdeltiinkin välillisesti syrjivämmin kuin kotimaisia työntekijöitä (32 kohta), koska velvollisuus saattaa opinnot päätökseen Belgiassa edellytti, että siellä ensin asuttiin ja suosi näin kotimaisia nuoria, joiden oli helpompi täyttää nämä edellytykset (33–43 kohta). Totesin, että ”koska tällainen este voi saada lapset luopumaan aikeistaan, tällä on ymmärrettävästi vaikutuksia myös heidän vanhempiinsa – – [jotka eivät] siten voi hyötyä sellaisesta sosiaalisesta edusta, joka annetaan tavallisesti belgialaisten perheiden lapsille. Työntekijöille, joiden lapset ovat suorittaneet keskiasteen opintonsa kotimaassaan ja hakevat työtä, on vaikeampaa asettautua sellaiseen jäsenvaltioon, jossa heidän jälkeläisilleen ei myönnetä samoja etuuksia kuin kotimaisten työntekijöiden lapsille eli tässä tapauksessa ei myönnetä työmarkkinatukea eikä anneta tähän liittyvää erityiskohtelua tietyn kaltaisten töiden saannissa” (44 kohta). Näin ollen ehdotin, että yhteisön oikeutta todettaisiin loukatun.

27. Yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi tämän ehdotuksen ja totesi, että tämä työmarkkinatuki on asetuksen N:o 1612/68 tarkoitettu sosiaalinen etu silloinkin, kun ”Belgiassa asuvien siirtotyöläisten huollettavina olevat lapset eivät olleet suorittaneet opintojaan Belgiassa vaan kotimaassaan eli toisessa jäsenvaltiossa” (25 ja 26 kohta). Palautettuaan mieliin syrjintäkieltoa koskevan oikeuskäytännön, se totesi muun muassa, että ”kiellettyjä ovat esimerkiksi sellaiset erotuksetta kaikkiin sovellettavat edellytykset, joiden täyttäminen voi olla helpompaa kotimaisille työntekijöille kuin siirtotyöläisille”, ja katsoi, että riidanalaisella edellytyksellä, joka oli ”samanlainen kuin edeltävää asumista koskeva edellytys”, suosittiin belgialaisia, varsinkin kun sitä sovellettin myös nuoriin belgialaisiin, jotka suorittavat keskiasteen opintonsa muualla kuin Belgiassa (29 ja 30 kohta) – mistä oli myöhemmin kyse asiassa D’Hoop annetussa tuomiossa. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin vahvisti tältä osin komission toteaman rikkomisen olevan olemassa.

28. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin hylkäsi kanteen siltä osin kuin se koski pääsyä erityisiin ammatillisiin työllistämis- tai uudelleentyöllistämisohjelmiin, koska, ottaen huomioon niiden erityispiirteet, yhteyden työttömyyteen ja sen, että ne ylittävät työhön pääsemisen periaatteen varsinaisen soveltamisalan (39 kohta), työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevissa yhteisön oikeuden säännöksissä edellytetään, että niihin vetoava työntekijä on jo päässyt työmarkkinoille eli on todellisuudessa työskennellyt siten, että hän on saavuttanut työntekijän aseman, mikä edellytys ei täyty ensimmäistä työpaikkaansa hakevien nuorten osalta (40 kohta).

29. Saattaakseen kansalliset säännökset yhteisöjen tuomioistuimen tuomion mukaisiksi, Belgia antoi 13.12.1996 tehdyn kuninkaan päätöksen, jolla muutettiin 25.11.1991 tehtyä kuninkaan päätöstä lisäämällä siihen jo mainittu 36 §:n h alakohta, jonka nojalla tuki voidaan myöntää myös siirtotyöläisten huollettavina oleville lapsille.

3. 3. Asiassa D’Hoop 11.7.2002 annettu tuomio( )

30. Toisin kuin edellä mainitussa asiassa, tässä asiassa asianomainen oli suorittanut keskiasteen opintonsa Ranskassa saaden tutkintotodistuksen, jonka Belgia, jonka kansalainen hän oli, tunnusti vastaavan ylemmän keskiasteen tutkintotodistusta, joka oikeuttaa siirtymään seuraavalle koulutusasteelle. Suoritettuaan yliopisto-opinnot Belgiassa asianomainen haki työmarkkinatukea, joka evättiin sillä perusteella, ettei hän täyttänyt 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:ssä asetettuja edellytyksiä.

31. Tribunal du travail de Liège esitti tuolloin EY 39 artiklan ja asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan soveltamista koskevan ennakkoratkaisukysymyksen.

32. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa, jolla vahvistettiin julkisasiamiehen ratkaisuehdotus,( ) tukeuduttiin seuraaviin kahteen normikokonaisuuteen: yhtäältä edellä mainittuihin säännöksiin ja toisaalta niihin, jotka sääntelevät käsitettä unionin kansalaisuus.

33. Ensiksi mainittujen säännösten osalta yhteisöjen tuomioistuin eväsi D’Hoopilta mahdollisuuden vedota siirtotyöläisille perustamissopimuksella taattuihin oikeuksiin ja niihin johdannaisiin oikeuksiin, jotka annetaan näiden työläisten perheenjäsenille (20 kohta), ja perusteli tätä sillä, että kun työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevaa yhteisön oikeutta sovelletaan työttömyysvakuutusta koskeviin kansallisiin säännöksiin, soveltamisedellytyksenä on, että yhteisön säännöksiin vaatimuksensa perustava henkilö ”on jo päässyt työmarkkinoille”, mikä edellytys ei täyty ensimmäistä työpaikkaansa hakevien henkilöiden osalta (18 kohta). Lisäksi hakijan suorittaessa opintojaan Ranskassa, hänen vanhempansa asuivat edelleen Belgiassa (19 kohta).

34. Toisen säännöskokonaisuuden osalta yhteisöjen tuomioistuin lähti liikkeelle ajatuksesta, että koska unionin kansalaiselle on tunnustettava kaikissa jäsenvaltioissa sama oikeudellinen kohtelu kuin samassa tilanteessa oleville näiden jäsenvaltioiden kansalaisille, olisi liikkumisvapautta koskevan oikeuden vastaista, jos häneen voitaisiin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on, soveltaa epäedullisempaa kohtelua kuin siinä tapauksessa, että hän ei olisi käyttänyt perustamissopimuksessa annettuja liikkumisvapautta koskevia oikeuksia (30 kohta), millä seikalla on ”erityinen merkitys koulutuksen alalla” (32 kohta). Todettuaan, että Belgian lainsäädännöllä otetaan käyttöön niiden henkilöiden, jotka suorittavat kaikki keskiasteen opintonsa Belgiassa, ja niiden, jotka liikkumisvapauttaan käytettyään ovat saaneet keskiasteen tutkintotodistuksen jossakin toisessa jäsenvaltiossa, erilainen kohtelu (33 kohta), se katsoi, että tällainen epäyhdenvertainen kohtelu on ”vastoin unionin kansalaisuuden taustalla olevia periaatteita” (35 kohta). Tästä voidaan tietysti poiketa, mutta poikkeaminen voi olla perusteltu ainoastaan, jos se perustuu objektiivisiin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin, jotka ovat oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään (36 kohta). Myönnettyään ensin, että työmarkkinatuen tavoitteena on helpottaa nuorten siirtymistä opiskelusta työmarkkinoille, se totesi sitten olevan perusteltua, ”että kansallinen lainsäätäjä haluaa varmistaa, että tämän tuen hakijan ja kyseessä olevien maantieteellisten työmarkkinoiden välillä on tosiasiallinen yhteys” (38 kohta). Tästä huolimatta se totesi, että ainoa edellytys, joka koskee paikkaa, jossa tutkintotodistus on saatu, on luonteeltaan liian yleinen ja ehdoton ja sillä asetetaan aiheettomasti etusijalle sellainen osatekijä, joka ei välttämättä edusta sen yhteyden tosiasiallista astetta, joka vallitsee työmarkkinatuen hakijan ja maantieteellisten työmarkkinoiden välillä, ja menee siis pidemmälle kuin tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi on välttämätöntä (39 kohta).

35. Valtio, jota tuo tuomio välittömästi koski, noudatti sitä muuttamalla uudestaan 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:ää 11.2.2003 tehdyllä kuninkaan päätöksellä, jolla siihen lisättiin uusi tuenmyöntämisperuste – j alakohta –, jolla ei ole merkitystä nyt esillä olevassa asiassa, koska se ei ole siihen sovellettavissa ratione temporis.( )

4. Asiassa Collins 23.3.2004 annettu tuomio( )

36. Asiassa, jossa asianosaisina olivat Collins ja Secretary of State for Work and Pensions ja jossa oli kyse siitä, että viimeksi mainittu oli evännyt Collinsilta Yhdistyneen kuningaskunnan laissa säädetyn työttömyyskorvauksen, Social Security Commissioner esitti yhteisöjen tuomioistuimelle asetuksen N:o 1612/68 ja 15.10.1968 annetun neuvoston direktiivin 68/360/ETY tulkintaa koskevia useita ennakkoratkaisukysymyksiä.( )

37. Sivuutan direktiiviä koskevat lausumat ja totean, että tuo tuomio kiinnostaa meitä seuraavassa kahdessa suhteessa: asetuksen N:o 1612/68 7 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitetun työntekijän käsitteen osalta ja niiden vaikutusten osalta, jotka unionin kansalaisuudella oli asiaan.

38. Olen tarkastellut näitä molempia ajatuksia 10.7.2003 antamassani ratkaisuehdotuksessa.

39. Ensimmäistä ajatusta tutkiessani korostin sitä eroa, joka on jäsenvaltion kaikkia kansalaisia koskevien asetuksen I osaston (1–6 artikla) ja sen ainoastaan ”työntekijöitä” koskevan II osaston (7–9 artikla) säännösten välillä, joka toisin sanoen koskee henkilöitä, jotka suorittavat määrätyn ajanjakson aikana toisen hyväksi ja tämän valvonnan alaisena tehtäviä, joista hänelle suoritetaan vastike.( ) Näin ollen asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa säädettyä yhdenvertaista kohtelua sosiaalisten etujen alalla ei asiassa Lebon annetun tuomion mukaan sovelleta työnhakijoihin (22–35 kohta).( )

40. Toista ajatusta tutkiessani muistutin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 12 artiklassa määrättyä kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa sovelletaan itsenäisesti ainoastaan sellaisiin yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tilanteisiin, joiden osalta perustamissopimuksessa ei anneta erityismääräyksiä. Samalla tavalla EY 18 artiklassa ilmaistu yleinen periaate, jonka mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, ilmaistaan nimenomaisesti EY 39 artiklassa työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta siten, että sitä sovelletaan ainoastaan sellaisissa yksittäistapauksissa, jotka eivät nimenomaisesti kuulu viimeksi mainitun määräyksen soveltamisalaan. Lisäksi selitin, että sellaisen asumista koskevan edellytyksen asettamisella, jolla pyritään todistamaan asettautuminen vastaanottavaan maahan ja se, että hakija ja tuon maan työmarkkinat ovat yhteydessä toisiinsa, voi olla perusteltua sen ”sosiaaliturismiksi” kutsutun ilmiön välttämiseksi, jota harjoittavat henkilöt liikkuvat valtiosta toiseen käyttääkseen hyväkseen sosiaaliturvamaksuihin perustumattomia tukia, ja siis väärinkäytösten estämiseksi (55–76 kohta).

41. Yhteisöjen tuomioistuin noudatti myös tältä osin julkisasiamiehensä ehdotusta. Se teki ensinnäkin eron sellaisten jäsenvaltion kansalaisten, jotka eivät vielä ole tehneet työsopimusta vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jossa he ovat työnhakijoina, ja sellaisten kansalaisten, jotka sitä vastoin työskentelevät tai ovat työskennelleet jo päättyneen työsopimuksen nojalla, ja joita edelleen pidetään työntekijöinä, välillä. Ensin mainittuihin sovelletaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta vain työmarkkinoille pääsyn osalta,( ) kun taas toiseksi mainitut voivat asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan nojalla vaatia ”samoja sosiaalisia ja verotukseen liittyviä etuja kuin kotimaiset työntekijät” (30 ja 31 kohta).

42. Tutkittuaan huolellisesti EY 39 artiklan vaikutukset kansallisiin säännöksiin (55–59 kohta), yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että päätettäessä, missä määrin työnhakijoilla on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun, tätä periaatetta on tulkittava yhteisön oikeuden muiden säännösten ja erityisesti EY 12 artiklan valossa (60 kohta).

43. Näiden seikkojen perusteella yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että koska Britannian lainsäädännöllä oli otettu käyttöön erilainen kohtelu, joka perustui edellytykseen, jonka mukaan henkilön oli asuttava Yhdistyneessä kuningaskunnassa, sillä suosittiin kotimaan kansalaisia, koska ”kotimaan kansalaiset voivat täyttää tämän edellytyksen helpommin” (65 kohta). Tämän jälkeen tutkiessaan, oliko olemassa sellaisia syitä, joilla tätä erilaista kohtelua voitiin perustella, yhteisöjen tuomioistuin viittasi asiassa D’Hoop annettuun tuomioon ja totesi, että asumisedellytyksellä taataan työnhakijan ja tuon valtion työmarkkinoiden välinen tosiasiallinen yhteys, mutta että sillä ei kuitenkaan saada ylittää sitä, mikä on tarpeellista kyseisen päämäärän saavuttamiseksi (67–72 kohta).( )

B Asian tutkiminen

44. Cour du travail de Liègen esittämään kysymykseen vastataan kolmessa vaiheessa. Ensin määritellään lainsäädännöllinen lähtökohta, sitten selvitetään epäyhdenvertainen kohtelu ja vihdoin tutkitaan, onko se ollut perusteltua.

1. Sovellettava yhteisön lainsäädäntö

a) Esittely

45. Aluksi on yksilöitävä sovellettavat alkuperäisen oikeuden määräykset, sekä ne, jotka koskevat unionin kansalaisuutta, että ne, jotka ovat voimassa työoikeuden alalla.

46. EY 17 artiklalla on Euroopan kansalaisten status civitatisin luomiseksi otettu käyttöön ”unionin kansalaisuus”, joka kuuluu jokaiselle, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus (1 kohta). Unionin kansalaisilla on perustamissopimuksessa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet (2 kohta).

47. Kun otetaan huomioon, että EY 12 artiklalla kielletään kaikenlainen syrjintä jonkin maan kanssa olevan sidossuhteen perusteella, on myönnettävä, että tämä yhdenvertaisuusperiaatteen ilmaisu on kaikille eurooppalaisille kuuluvan oikeuden ilmentymä ja että se on levinnyt huomattavan laajalle, koska nykyisin sitä rajoittaa vain vaatimus, jonka mukaan tämän subjektiivisen ominaisuuden ja tutkittavana olevan tilanteen välillä on oltava yhteisön oikeuteen perustuva liittymä.( )

48. Kuten olen jo todennut asiassa Collins esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 12 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätty syrjintäkielto vaikuttaa tämän sopimuksen soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän sopimuksen erityismääräysten soveltamista, ( ) millä vahvistetaan se, että kyseistä määräystä sovelletaan itsenäisesti ainoastaan sellaisissa tilanteissa, joita koskevia syrjinnän kieltäviä erityissääntöjä ei ole perustamissopimuksessa.( )

49. Työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaate ja siitä aiheutuva kaikenlaisen kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän poistaminen on perustavalla tavalla vahvistettu sekä asetuksessa N:o 1612/68 että asetuksessa N:o 1408/71,( ) ja on syytä tutkia, sovelletaanko niiden säännöksiä Ioannidisin tapauksessa.

b) Työntekijöiden yhdenvertaisen kohtelun soveltamatta jättäminen

50. Jotta ne, jotka hakevat kansallisessa oikeudessa säädetyn työttömyysetuuden myöntämistä, voisivat vedota vapaata liikkuvuutta koskeviin sääntöihin, asiassa komissio vastaan Belgia annetun tuomion mukaan on tarpeen, että he ovat jo päässeet työmarkkinoille. Asiassa Collins annetun tuomion, jossa siteerataan useita eri ennakkoratkaisuja, mukaan EY 39 artiklassa ja asetuksessa N:o 1612/68 tarkoitetulla ”työntekijän” käsitteellä on yhteisön laajuinen ulottuvuus, eikä sitä pidä tulkita suppeasti.

51. Vielä on lisättävä, että yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, että työsuhteen oikeudellisella luonteella, joka on sui generis, asianomaisen henkilön tuottavuudella, palkkauksessa käytettyjen varojen alkuperällä tai palkkauksen vähäisyydellä ei ”voi olla mitään vaikutusta siihen, katsotaanko hänellä olevan yhteisön oikeudessa tarkoitettu työntekijän asema vaiko ei”,( ) ja tämä asema säilyy myös silloin kun asianomainen harjoittaa koulutuksen puitteissa toisen lukuun tosiasiallista ja todellista taloudellista toimintaa ja saa siitä palkkaa,( ) kuten on tapahtunut asianomaisen tehtyä työsopimuksen Ranskassa,( ) jossa hänellä tästä syystä on tämä asema.

52. Asianomaisella ei sitä vastoin ole tällaista asemaa Belgiassa, jonka työmarkkinoille hän ei kuulu siten, ettei hän voi asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan nojalla vaatia samoja etuja – asiassa Deak annetun tuomion mukaan muun muassa työmarkkinatukea – kuin kotimaiset työntekijät,( ) vaikka hän on aiemmin työskennellyt toisessa maassa.( )

53. Yksi kansallisen tuomioistuimen ongelmista näyttää näin tulleen selvitetyksi, koska on katsottava, ettei mainittuja työntekijöiden yhdenvertaista kohtelua koskevia säännöksiä voida soveltaa sellaisiin henkilöihin, jotka hakevat työtä, EY 12 artiklassa, kun sitä tarkastellaan suhteessa EY 17 artiklaan, määrätyn syrjintäkiellon täysin säilyttäessä sovellettavuutensa.

2. Kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän olemassaolo

54. Unionin kansalaisen aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema, jonka nojalla samassa tilanteessa olevat jäsenvaltioiden kansalaiset voivat kaikissa yhteisön oikeuden asialliseen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa saada osakseen saman oikeudellisen kohtelun kansalaisuudestaan riippumatta, jollei tätä koskevista nimenomaisesti määrätyistä poikkeuksista muuta johdu.( )

55. Nyt esillä olevassa asiassa työmarkkinatuen saantiedellytykset on muotoiltu näennäisen objektiivisesti, sillä niissä viitataan tekijöihin, jotka teoreettisesti ottaen eivät ole riippuvaisia sidossuhteesta johonkin maahan.

56. Vaatimuksella, jonka mukaan opinnot on suoritettava Belgian jokin hallinnollisen kieliyhteisön ylläpitämässä, rahoittamassa tai hyväksymässä oppilaitoksessa (25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:n 1 momentin 2 kohdan a alakohta) tai jonka mukaan tällaisista opinnoista on saatava tutkintotodistus tai muu todistus (saman pykälän 2 kohdan b alakohta), asetetaan asumisvelvollisuus, jonka noudattaminen on helpompaa kotimaan kansalaisille kuin muiden maiden kansalaisille.( )

57. Erityisen maininnan ansaitsee 2 kohdan h alakohdassa säädetty vaihtoehto, joka lisättiin tuohon pykälään yhteisöjen tuomioistuimen annettua tuomionsa asiassa komissio vastaan Belgia ja jossa toisessa jäsenvaltiossa suoritettujen opintojen hyväksymisedellytykseksi asetetaan se, että suoritetut opinnot on tunnustettu ja että hakija samanaikaisesti on siirtotyöläisten huollettavana oleva lapsi.

58. Yhdessäkään mainituista vaihtoehdoista ei tarkastella sitä mahdollisuutta, että tuenhakija, vaikka hän ei olekaan työntekijä eikä maassa työskentelevien siirtotyöläisten lapsi, on opiskellut muussa jäsenvaltiossa ja saanut todistuksen siitä, että hänen suorittamansa opinnot vastaavat Belgiassa suoritettavia opintoja, jotka antavat oikeuden tukeen.

59. Voidaan siis todeta, että Ioannidisin kaltaista, kuvatunlaisessa tilanteessa olevaa henkilöä kohdellaan epäyhdenvertaisesti, koska häneltä evätään tuki, joka voisi auttaa häntä pääsemään työmarkkinoille, siitä syystä, että hän on suorittanut keskiasteen opintonsa toisessa jäsenvaltiossa.

60. Tämän epäyhdenvertaisen kohtelun tultua näin todetuksi on vielä tarpeen tutkia, voiko se olla perusteltavissa.

3. Epäyhdenvertaisen kohtelun perusteltavuus

61. Kuten olen jo korostanut, Belgian työmarkkinatuki on tarkoitettu auttamaan sellaisia nuoria, jotka ovat siirtymässä opinnoista työelämään, ja lainsäätäjän pyrkimys varmistaa, että yhteys kotimaan työmarkkinoihin on olemassa, vaikuttaa lailliselta, etenkin kun sen tarkistaminen on vaikeaa säätämällä pelkästään yhdestä opintojen päättämis- tai tutkintotodistuksen myöntämispaikkaan liittyvästä edellytyksestä, jollaisesta on kyse 25.11.1991 tehdyn kuninkaan päätöksen 36 §:n 1 momentin 2 kohdan a ja b alakohdassa. Sen lisäksi että kyseinen edellytys on liian yleinen ja tyhjentävä, se ei ole yhteyden todellisuutta ja tosiasiallisuutta koskevan vaatimuksen mukainen, mitä korostetaan myös asiassa D’Hoop annetussa tuomiossa, josta ilmenevä oikeuskäytäntö on täysin sovellettavissa nyt esillä olevassa asiassa, vaikka esillä olevassa asiassa syrjityksi todettu henkilö ei ole Belgian kansalainen, sillä kantajan kansalaisuudella ei ole merkitystä, koska päinvastaisessa tapauksessa kyse olisi suorasta syrjinnästä.

62. Epäyhdenvertaisuutta ei toisaalta myöskään voida perustella saman säännöksen h alakohdalla käyttöön otetulla vaihtoehdolla. Vaikka jossain toisessa jäsenvaltiossa suoritettujen opintojen pätevyyden tunnustamisella vältetäänkin a ja b alakohdan säännösten moitittavuus, kumulatiivinen edellytys, jonka mukaan nuoren on oltava Belgiassa asuvien siirtotyöläisten huollettavana oleva lapsi, on erittäin rajoittava subjektiivinen ja asumiseen liittyvä edellytys, koska se ei kata sellaisten Euroopan unionin kansalaisten tilannetta, jotka itse ovat ensimmäistä työpaikkaansa hakevia työnhakijoita. Tämä este ylittää sen mikä on tarpeellista varmistettaessa, että tuenhakijan ja niiden työmarkkinoiden, joille hän haluaa päästä, välillä on tosiasiallinen yhteys.

63. Näin ollen sillä seikalla, ettei Belgian lainsäädännössä oteta huomioon Ioannidisin tilanteen kaltaisia tilanteita, aiheutetaan epäyhdenvertaista kohtelua, joka on ristiriidassa Euroopan unionin oikeusjärjestyksen kanssa.

VI Ratkaisuehdotus

64. Edellä esitettyjen seikkojen nojalla ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi cour du travail de Liègen (Belgia) esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Jäsenvaltion lainsäädäntö, joka mahdollistaa työmarkkinatuen epäämisen sellaiselta toisen jäsenvaltion kansalaiselta, joka hakee ensimmäistä työpaikkaansa suoritettuaan opintonsa siinä maassa, jonka kansalainen hän on, ja joka ei ole siirtotyöläisten huollettavana oleva lapsi, on yhteisön oikeuden ja erityisesti EY 12 artiklan ensimmäisen kohdan vastainen.