JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

6 päivänä syyskuuta 2005 1( )

Asia C-230/03

Mehmet Sedef

vastaan

Freie und Hansestadt Hamburg

(Bundesverwaltungsgerichtin (Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

ETY–Turkki-assosiaatiosopimus – Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artikla – Oikeuksien asteittaista myöntämistä koskeva järjestelmä – Jatkuvaa työskentelyä koskeva vaatimus – Jäsenvaltioon rekisteröidyillä aluksilla merimiehenä työskennellyt turkkilainen työntekijä – Ammatin erityispiirteiden vähäinen merkitys

1. Bundesverwaltungsgericht (Saksan liittovaltion ylin hallintotuomioistuin) on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle EY 234 artiklan nojalla kaksi ennakkoratkaisukysymystä, jotka koskevat Euroopan yhteisön ja Turkin välisen assosiaation kehittämisestä 19 päivänä syyskuuta 1980 tehdyn assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artiklan tulkintaa.( )

2. Mainitulla määräyksellä annetaan turkkilaisille työntekijöille tiettyjä oikeuksia, joiden ulottuvuus perustuu heidän työskentelynsä kestoon jäsenvaltiossa.

3. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epävarmuus koskee sitä, miten tietyt keskeytykset merimiehen työuralla vaikuttavat niiden työskentelykausien laskemiseen, joiden perusteella saadaan oikeus tehdä vapaasti minkälaista tahansa palkattua työtä.

I Sovellettavat oikeussäännöt

4. Turkin ja Euroopan unionin väliset suhteet ovat muuttuneet kulloisenkin poliittisen ja taloudellisen tilanteen mukaan,( ) mutta oikeussäännöt ovat pysyneet ennallaan.( )

A Assosiaatiosopimus

5. Ankarassa allekirjoitettiin 12.9.1963 Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisestä assosiaatiosta tehty sopimus, joka on hyväksytty ja vahvistettu yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY( ) (jäljempänä assosiaatiosopimus).

6. Kuten jo mainitsin asiassa Öztürk( ) esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, sopimuksen tarkoituksena on edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten yhteyksien jatkuvaa ja tasapainoista lisääntymistä, vahvistaa Turkin talouden kasvua sekä edistää kyseisen maan työllisyyttä ja elinolosuhteita. Sopimuksen johdanto-osassa todetaan, että yhteisön Turkin kansalle sen elintason parantamiseksi antama tuki helpottaa myöhemmin Turkin liittymistä yhteisöön.( )

7. Näiden pyrkimysten toteuttamiseksi määritettiin valmisteleva vaihe, jotta Turkin tasavalta voi vahvistaa talouttaan yhteisön tuella (3 artikla), siirtymävaihe, jolla tähdätään tulliliiton asteittaiseen toteuttamiseen( ) lähentämällä talouspolitiikkaa (4 artikla), sekä viimeinen vaihe, jolla pyritään vahvistamaan talouspolitiikan yhteensovittamista (5 artikla).

8. Varmistaakseen järjestelmän asteittaisen kehittämisen sopimuspuolet kokoontuvat neuvostossa, joka toimii sille assosiaatiosopimuksella annettujen toimivaltuuksien rajoissa (6 artikla) ja joka käyttää päätösvaltaa sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja siinä määrätyissä tapauksissa (22 artikla).

9. Toisessa vaiheessa tarkasteltiin työntekijöiden liikkuvuuden vähittäistä vapauttamista,( ) jonka osalta sopimuspuolet toimivat ETY:n perustamissopimuksen 48 ja 49 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 39 ja EY 40 artikla) sekä 50 artiklan (josta on tullut EY 41 artikla) mukaisesti (12 artikla).( )

B Lisäpöytäkirja

10. Välivaihe huipentui vuonna 1970, jolloin assosiaatiosopimukseen (62 artikla) liitettiin vuodesta 1973 voimassa ollut lisäpöytäkirja,( ) jotta voitiin määrittää seuraavan vaiheen edellytykset, yksityiskohtaiset säännöt ja toteuttamisaikataulu (1 artikla).

11. Lisäpöytäkirjan II osastossa määrätään henkilöiden ja palvelujen vapaasta liikkuvuudesta, ja työntekijöitä käsitellään sen I luvussa, muun muassa siihen kuuluvassa 36 artiklassa, jonka mukaan tämä vapaus toteutetaan asteittain assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti mainitun sopimuksen voimaantuloa seuraavien kahdennentoista vuoden ja kahdennenkymmenennentoisen vuoden lopun välillä;( ) assosiaationeuvosto päättää tätä varten tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä.

12. Lisäpöytäkirjan 37 artiklassa määrätään, että yhteisössä työskenteleviä Turkin kansalaisia kohdellaan yhdenvertaisesti työolojen ja palkkauksen osalta yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisiin nähden.

C Päätös N:o 1/80

13. Assosiaationeuvosto teki assosiaatiosopimuksen 12 artiklan toteuttamisesta 20.12.1976 tekemänsä päätöksen N:o 2/76 jälkeen 19.9.1980 päätöksen N:o 1/80.( )

14. Päätöksen N:o 1/80 6 artikla sisältyy II luvun ”Sosiaaliset määräykset” 1 jaksoon, jonka otsikko on ”Työhön ja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät kysymykset”. Artiklan sanamuoto on seuraava:

”1. Jollei hänen perheenjäsentensä vapaata oikeutta työskentelyyn koskevista 7 artiklan määräyksistä muuta johdu, turkkilaisella työntekijällä, joka kuuluu tietyn jäsenvaltion laillisiin työmarkkinoihin, on oikeus

– työskenneltyään säännönmukaisesti yhden vuoden saada työlupansa uudistetuksi tässä jäsenvaltiossa samaa työnantajaa varten, jos hänellä on työpaikka;

– työskenneltyään säännönmukaisesti kolme vuotta vastaanottaa tässä jäsenvaltiossa valitsemaltaan saman ammattialan työnantajalta työtarjous, joka on tehty tavanomaisin ehdoin ja jonka tämän valtion työvoimaviranomaiset ovat rekisteröineet, jollei yhteisön työntekijöille annettavasta etusijasta muuta johdu;

– työskenneltyään säännönmukaisesti neljä vuotta tehdä vapaasti tässä jäsenvaltiossa minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä.

2. Vuosiloma ja äitiysloma sekä poissaolo työtapaturman tai lyhytaikaisen sairauden vuoksi rinnastetaan säännönmukaisiin työskentelykausiin. Toimivaltaisen viranomaisen asianmukaisesti toteamat työntekijän omasta tahdosta riippumattomat työttömyyskaudet ja poissaolo pitkäaikaisen sairauden vuoksi, vaikka niitä ei rinnasteta säännönmukaisiin työskentelykausiin, eivät vaikuta haitallisesti niihin oikeuksiin, jotka on saatu aikaisempien työskentelykausien perusteella.

– – ”

II Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

15. Sedef, joka on vuonna 1952 syntynyt Turkin kansalainen, työskenteli vuodesta 1977 merimiehenä vaihtuvien saksalaisten työnantajien palveluksessa, mihin ei vaadittu työlupaa; siihen vaadittiin kuitenkin oleskelulupa, joka myönnettiin hänelle yhä uudelleen, ja se oli voimassa kunkin työsuhteen ajan. Sedef on 18.1.1993 lähtien ollut terveydellisistä syistä kykenemätön tähän ammattiin.

16. Työskentelyn alkamisen ja työkyvyttömyyden välinen aika voidaan jakaa seuraaviin neljään ryhmään, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tehnyt:

1) työskentely, joka sisältää vuosilomat; voidaan havaita, että Sedef on useita kertoja ollut saman työnantajan palveluksessa yli vuoden muttei koskaan yli kolmea vuotta;( )

2) työttömyys, johon lasketaan ainoastaan viranomaisen toteamat, hieman yli kuukaudesta lähes kahdeksaan kuukauteen kestäneet jaksot;( )

3) sairaus, joka käsittää lyhyet ja pidemmät, kerran yli vuoden pituiset sairauspoissaolot;( ) ja

4) muut jaksot, joihin sisältyvät kantajan itsensä ”palkattomiksi lomiksi” kuvaamat jaksot; niitä on 17 ja ne ovat kestäneet 1–70 päivää, eli niitä on noin 15 vuoden aikana ollut lähes 13 kuukautta (7,2 prosenttia).( )

17. Voidakseen hankkia palkattua työtä maista Sedef haki vuonna 1992 oleskelulupaa, joka ei rajoittuisi työskentelyyn merenkulkualalla, mutta Freie und Hansestadt Hamburg epäsi sen häneltä.

18. Hampurin Verwaltungsgericht (hallinto-oikeus), jonka puoleen Sedef kääntyi, velvoitti päätöksen N:o 1/80 6 artiklan nojalla vastaajan myöntämään oleskeluluvan.

19. Vastaajana oleva viranomainen haki ratkaisuun muutosta Hampurin Oberverwaltungsgerichtissä (ylin hallintotuomioistuin), joka hyväksyi muutoksenhaun sillä perusteella, etteivät edellä mainitussa määräyksessä asetetut edellytykset täyttyneet.

20. Sedef haki tähän päätökseen muutosta Revision-menettelyssä Bundesverwaltungsgerichtissä, joka katsottuaan, ettei Sedefillä kansallisten säännösten( ) mukaisesti ole oikeutta oleskelulupaan vaan että oleskelulupa voitaisiin myöntää ainoastaan yhteisön sääntöjen nojalla, on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisessä assosiaatiosopimuksessa tarkoitetun assosiaationeuvoston 19.9.1980 tekemän päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan kolmatta luetelmakohtaa ja 2 kohtaa tulkittava niin, että turkkilaisella työntekijällä, joka on työskennellyt säännönmukaisesti siten, ettei työlupaa ole edellytetty, vuodesta 1977 yli 15 vuoden ajan eri työnantajien palveluksessa sellaisen jäsenvaltion merenkulkualalla, jonka laillisiin työmarkkinoihin hän kuuluu, ja joka on tänä aikana täyttänyt päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan edellytykset, on oikeus oleskelulupaan, kun työskentely merenkulkualalla – useiden sairaudesta ja toimivaltaisen viranomaisen toteamasta työntekijän omasta tahdosta riippumattomasta työttömyydestä johtuvien keskeytysten lisäksi – on keskeytynyt kahden työsuhteen välisenä aikana 17 kertaa 1–70 päiväksi kerrallaan (yhteensä noin 13 kuukautta) ja kun kyseinen turkkilainen työntekijä ilmoituksensa mukaan on viettänyt pidemmät tauot perheensä luona Turkissa ilman, että työntekijän omasta tahdosta riippumatonta työttömyyttä on tältä osin osoitettu? Riippuuko vastaus siitä, ovatko tällaiset keskeytykset ammatille (merimiehen ammatille) tyypillisiä?

2) Edellyttääkö päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukainen oikeus oleskelulupaan, että kyseinen turkkilainen työntekijä on aiemmin täyttänyt päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetut edellytykset? Riippuuko vastaus siitä, onko työnantajan vaihtuminen ennen kolmen vuoden työskentelyä ammatille (merimiehen ammatille) tyypillistä?”

III Asian käsittelyn vaiheet yhteisöjen tuomioistuimessa

21. Freie und Hansestadt Hamburg, Saksan hallitus ja komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 20 artiklan mukaisessa määräajassa.

22. Sedefin edustaja ja komission asiamies ovat esittäneet suullisia huomautuksia 30.6.2005 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.

IV Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

23. Koska ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset koskevat päätöksen N:o 1/80 6 artiklaa, aluksi on syytä esittää muutama yleinen huomio tuon määräyksen sisällöstä tämän asian kannalta; on myös käsiteltävä sen seikan vaikutusta, että Sedef on työskennellyt merimiehenä.

A Päätöksen N:o 1/80 6 artiklan sisältö

24. Päätöksessä N:o 1/80 ei rinnasteta turkkilaisia työntekijöitä yhteisön työntekijöihin, sillä heillä ei ole vapaaseen liikkuvuuteen perustuvia oikeuksia eikä oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti yhteisön alueella. Heillä on ainoastaan joitakin oikeuksia siinä vastaanottavassa maassa, jonka alueelle he ovat saapuneet laillisesti ja jossa he ovat työskennelleet säännönmukaisesti määrätyn ajan;( ) he eivät myöskään ole samassa asemassa kuin kolmansien maiden kansalaiset.( )

25. Päätöksen N:o 1/80 6 artiklassa edellytetään, että työntekijä ”kuuluu tietyn jäsenvaltion laillisiin työmarkkinoihin”, ennen kuin hän saa työskentelyn keston mukaan erilaisia oikeuksia.

1. Laillisiin työmarkkinoihin kuuluminen

26. Tämä perusedellytys tarkoittaa yhteisön alueella sijaitsevaa tai ainakin siihen tiiviisti liittyvää työsuhdetta, ja lisäksi työskentelyn on oltava ”säännönmukaista”.

27. Ensiksi mainitun seikan toteamiseksi oikeuskäytännössä sovelletaan samoja perusteita kuin työntekijöiden vapaan liikkuvuuden alalla;( ) työsuhde on olemassa silloin, kun työntekijä tekee toiselle tosiasiallista ja todellista työtä tämän johdon ja valvonnan alaisena palkkaa tai muuta vastiketta vastaan.( ) Se, liittyykö työsuhde jäsenvaltion alueeseen, selvitetään vastaavasti ottamalla huomioon palvelukseenottopaikka ja alue, jolta käsin palkattua työtä harjoitettiin, sekä kansallinen lainsäädäntö työoikeuden ja sosiaaliturvan alalla.( )

28. Työmarkkinoihin kuulumisen laillisuus edellyttää vakiintunutta ja varmaa asemaa( ) sekä sitä, että työntekijä on noudattanut vastaanottavan valtion lakeja ja asetuksia ja saanut siten oikeuden työskennellä tuossa maassa.( )

2. Myönnettävät oikeudet

29. Asteittaista integroimista koskevassa järjestelmässä annetaan etuja, jotka vaihtelevat työsuhteen pituuden mukaan.( )

30. Päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan, jolla vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on välitön oikeusvaikutus,( ) kolmessa luetelmakohdassa luetellaan muita tällaisia oikeuksia, jotka saadaan vähitellen jäsenvaltiossa työskentelyn pitkittyessä ja joihin liittyy vastaava oleskeluoikeus.( )

31. Jos säännönmukainen työskentely kestää yli vuoden, voidaan työlupa saada uudistetuksi alkuperäistä työnantajaa varten; kun työskentely on jatkunut vielä kaksi vuotta, voidaan vaihtaa työnantajaa muttei ammattia eikä maata; lopuksi, vielä yhden vuoden kuluttua, voidaan harjoittaa minkälaista tahansa palkattua työtä samassa paikassa.

32. Kun työntekijä on päässyt viimeiselle tasolle, hän menettää saavuttamansa oikeudet vain, jos hän poistuu lopullisesti työmarkkinoilta, olipa syy mikä tahansa,( ) tai jos hän ei ole kohtuullisessa ajassa solminut uutta työsuhdetta sellaisen tilapäisen ajanjakson jälkeen, jolloin hän ei ole työskennellyt.( )

3. Ajan laskeminen

33. Päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan luetelmakohdissa tarkoitettujen oikeuksien syntyminen edellyttää yhden, kolmen tai neljän vuoden ”keskeytyksetöntä” työskentelyä. Jos siis työskentely katkeaa, ajallinen vaatimus ei täyty, jolloin työskentelyn taas alkaessa laskemista ei jatketa, vaan se aloitetaan uudelleen.

34. Koska tämä periaate johtaisi epäoikeudenmukaisiin tilanteisiin, 2 kohdassa sallitaan tiettyjä poikkeuksia, joissa erotetaan työskentelyn lajin ja keston mukaan sellaiset poikkeukset, joista saadaan myönteinen lopputulos siksi, että kulunut aika rinnastetaan säännönmukaiseen työskentelyyn (vuosiloma, äitiysloma sekä työtapaturma tai lyhytaikainen sairaus), sellaisista poikkeuksista, joilla estetään kielteinen lopputulos, sillä ne eivät vaikuta haitallisesti aiemmin saatuihin oikeuksiin (asianmukaisesti todettu työntekijän omasta tahdosta riippumaton työttömyys ja pitkäaikainen sairaus).

35. Viimeksi mainituissa tapauksissa henkilön, joka on lopettanut ammattinsa harjoittamisen jostakin edellä luetellusta syystä, osalta laskemista ei tarvitse aloittaa ikään kuin hän ei olisi koskaan työskennellyt säännönmukaisesti vastaanottavassa valtiossa.( )

36. Työskentelyn kestoa koskevia erityissääntöjä ei sovelleta silloin, kun turkkilainen työntekijä täyttää 6 artiklan 1 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa määrätyt edellytykset ja on saanut tässä määräyksessä annetun ehdottoman oikeuden,( ) jolloin hän saa myös oikeuden keskeyttää kuulumisensa työmarkkinoihin siksi, että hän on jo integroitunut niille laillisesti.( ) Tätä ajanjaksoa, jonka aikana tietyillä keskeytyksillä ei ole merkitystä, ei pidä sekoittaa edellä mainittuihin ajanjaksoihin, joiden aikana saadaan oikeuksia.

37. Lisäksi on korostettava, että vaikka tällaisia tapauksia on tulkittava suppeasti,( ) jottei laskeminen kuitenkaan vääristyisi, tietyissä tilanteissa on otettava huomioon erilaisia, yleensä lyhytaikaisia jaksoja.( )

B Päätöksen N:o 1/80 6 artiklan tulkinta ja merimiehen ammatti

38. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kummankin yhteisöjen tuomioistuimelle esittämänsä ennakkoratkaisukysymyksen lopussa, miten merimiehen ammatin erityispiirteet vaikuttavat asiaan.

39. Merenkulku on luonteeltaan ala, johon on alusta lähtien liittynyt lukemattomia vaaroja ja vaikeuksia, sillä sitä harjoitetaan vihamielisessä ja leppymättömässä ympäristössä,( ) vaikka merenkulun olosuhteet ovatkin ajan saatossa muuttuneet. ”Meille ulapoiden merenkulkijoille meri on ennen kaikkea kulkuväylä, se on miltei yksinomaan tie. Millainen tie se onkaan! En koskaan unohda sitä, kun ensimmäisen kerran ylitin valtameren. Silloin purjelaivat hallitsivat vielä maailmaa. Voi sitä aikaa! En väitä, että meri olisi ennen ollut parempi, en toki; mutta kylläkin runollisempi, salaperäisempi, tuntemattomampi. Nyt merta teollistetaan kaiken aikaa; merimies tietää rautalaivassaan, milloin se liikkuu ja milloin pysähtyy; päivät ja tunnit ovat luetut…; ennen oli toisin; laiva kulki sattuman, hyvän onnen, myötätuulen saattelemana. – – Nyt meri on muuttunut, laivat ovat muuttuneet, ja niin on merenkulkijakin.” Näin puhui erään tunnetun, Espanjan vuoden 1898 kirjailijasukupolveen kuuluvan kirjailijan romaanin päähenkilö.( )

40. Tämä elinkeino on aina poikennut huomattavasti muista elinkeinoista. Merenkulkijoiden elin‑ ja työolojen karuus sekä niiden erityispiirteet on pantu merkille kansainvälisessä oikeudessa,( ) jäsenvaltioiden oikeudessa( ) ja Euroopan yhteisön oikeudessa.

41. Viimeksi mainitun tason säädöksistä voidaan mainita Euroopan yhteisön kansallisten varustamoyhdistysten keskusjärjestön (ECSA) ja Euroopan unionin kuljetusalojen ammattiliiton (FST) tekemästä, merenkulkijoiden työajan järjestämistä koskevasta sopimuksesta 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettu neuvoston direktiivi 1999/63/EY( ) sekä merenkulkijoiden työajan valvonnasta yhteisön satamissa käyvillä aluksilla 13 päivänä joulukuuta 1999 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1999/95/EY.( )

42. Samoin kuin muillakin aloilla, kuten liikenteen alalla,( ) merimiesten työn erityispiirteet ovat heijastuneet säädöksiin, lähinnä suojelua ja turvallisuutta koskevissa kysymyksissä.

43. Se, että kyseisellä alalla on omaa sääntelyä, osoittaa, että ammatin ominaispiirteet on otettu huomioon aiheellisiksi katsotuissa tapauksissa.

44. Päätöksessä N:o 1/80 ei viitata mihinkään tiettyyn työntekijäryhmään, joten sen säännöt koskevat erottelematta kaikkia työntekijöitä ammatista riippumatta.

45. Tämä seikka ei heikennä 12 artiklaa, jonka nojalla yhteisön jäsenvaltiot ja Turkki voivat väliaikaisesti ilman eri toimenpiteitä olla soveltamatta 6 ja 7 artiklaa silloin, kun tietyn alueen, toimialan tai ammattialan elin‑ tai työllisyystasossa on tai siinä saattaa esiintyä vakavia häiriöitä, sillä viittaus ammattialaan on luonteeltaan yleinen ja selittyy tilanteen ohimenevällä poikkeuksellisuudella.

46. Myös yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että 6 artiklan 1 kohdan sanamuoto on yleinen ja ehdoton, koska siinä ei anneta jäsenvaltioille mahdollisuutta evätä tietyiltä turkkilaisilta työntekijäryhmiltä niitä oikeuksia, joita määräyksessä annetaan niille suoraan.( ) Tätä tulkintaa voidaan soveltaa kaikkiin tilanteisiin, joissa pyritään yksilöimään jokin ammatti.

47. Näin ollen laajasti ymmärretyn ammatin erityispiirteillä ei ole merkitystä tulkittaessa edellä mainittua määräystä, jonka yhdenmukaisuus vaarantuisi, jos poikkeukset sallittaisiin ja sääntöjä muokattaisiin työskentelyn lajin mukaan, sillä mikään ei estäisi myös muita ammattialoja hakemasta etuoikeutettua kohtelua; tämä johtaisi tapauskohtaiseen oikeuskäytäntöön, joka kyseenalaistaisi järjestelmän johdonmukaisuuden ja oikeusvarmuuden, vaikka yksittäisen tapauksen tosiseikat voidaankin ottaa huomioon silloin, kun on kyse tuossa määräyksessä tarkoitetuista oikeuksista.

C Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

48. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epävarmuus koskee lähinnä päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan kolmannen luetelmakohdan ja 2 kohdan tulkintaa, sillä se haluaa tietää, millaisia seurauksia muilla kuin asianmukaisesti todetusta työttömyydestä tai sairaudesta johtuvilla keskeytyksillä on siihen, tunnustetaanko vapaa oikeus työskentelyyn, ja millainen vaikutus on sillä, että työnantajan vaihtuminen on ammatille luonteenomaista, joskin olen juuri käsitellyt tätä jälkimmäistä, myös toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä mainittua seikkaa.

49. Nyt esillä olevassa asiassa ongelma liittyy siihen, että Sedef on työskennellyt yli 15 vuotta saksalaisilla aluksilla eri työnantajien palveluksessa mutta Bundesverwaltungsgerichtin antamien tietojen mukaan keskeytyksettä vain sen ajan, joka tarvitaan mainitun artiklan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun oikeuden – oikeuden saada työlupa uudistetuksi alkuperäistä työnantajaa varten – saavuttamiseksi.

50. Jos mukaan laskettaisiin ne 1–70 päivän pituiset tauot, joita asianomainen kutsuu ”palkattomiksi lomiksi”, saavutettaisiin kolmannessa luetelmakohdassa määrättyyn ylimpään tasoon vaadittava raja, kunhan saman artiklan 2 kohdassa tarkoitetut jaksot kattavat tällaiset tauot.

51. Tältä osin lienee selvää, ettei taukoja voida rinnastaa vuosilomiin tai lyhytaikaisiin sairauslomiin, jotka voidaan ilman muuta laskea mukaan, ja myös ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ymmärtänyt asian näin.

52. Taukoja ei myöskään voida rinnastaa kestoltaan pidempiin sairauslomiin, jotka on mainittu muussa yhteydessä.

53. Siltä osin, voidaanko tauot rinnastaa työntekijän omasta tahdosta riippumattomaan työttömyyteen, määräyksessä mainitaan vain toimivaltaisen viranomaisen asianmukaisesti toteamat työttömyyskaudet. Tällainen todentaminen on ymmärrettävä sen tarkoituksen eli petosten estämisen kannalta, ja se helpottaa valtion harjoittamaa työntekijöiden valvontaa, sillä virallisen työnhakijaksi kirjoittautumisen laiminlyönti vaikuttaisi tilanteen säännönmukaisuuteen.( )

54. Bundesverwaltungsgerichtin välipäätöksessä annetuista tiedoista voidaan kuitenkin päätellä, että asianomainen saattoi perustellusti olla kirjoittautumatta työnhakijaksi, sillä hän olisi voinut koska tahansa saada työtä,( ) ja näin olikin käynyt useita kertoja; välipäätöksessä todetaan myös, että asianomainen on yleensä tehnyt palkattua työtä ongelmitta palattuaan Saksaan,( ) jossa merimiehenä työskentelyyn ei sitä paitsi edellytetä työlupaa vaan pelkästään oleskelulupaa.

55. Lyhyet keskeytykset voitaisiin siten rinnastaa asianmukaisesti todettuihin työntekijän omasta tahdosta riippumattomiin työttömyyskausiin, sillä kuuluminen yhteisön jäsenvaltion työmarkkinoihin ei vaarannu eikä työttömyyden virallisen toteamisen tarkoitus vääristy.( )

56. Tällainen ajatus on perusteltu siksikin, että – kuten olen edellä pohtinut – päätöksen N:o 1/80 6 artiklan tavoitteena on työntekijöiden vapaa liikkuvuus, joka edellyttää säännönmukaista työskentelyä, ja tämä seikka on Sedefin tapauksessa näytetty riittävällä tavalla toteen.

57. Sama todetaan asiassa Kadiman 17.4.1997 annetussa tuomiossa,( ) jonka komissio mainitsee kirjallisissa huomautuksissaan. Vaikka tuomio koskee päätöksen N:o 1/80 7 artiklaa, jonka tarkoituksena on turkkilaisen työntekijän ja hänen perheenjäsentensä yhdistyminen näiden asuessa vastaanottavassa valtiossa ”yhtäjaksoisesti” kolmen vuoden ajan, siinä myönnetään, että ”asianomainen voi olla kohtuullisen ajan ja perusteltujen syiden vuoksi poissa yhteisestä asunnosta, esimerkiksi viettääkseen lomaa tai vieraillakseen perheensä luona kotimaassaan” (48 kohta).

58. Viimeksi mainittu tilanne kattaa osan riidanalaisista jaksoista muttei jaksoja, jotka ovat pitkittyneet siksi, että työtarjouksen toteutuminen on viivästynyt tai että sukulaisten tapaaminen on kestänyt kohtuullista pidempään.

59. Ei silti ole yhteisöjen tuomioistuimen tehtävä täsmentää, mitkä jaksot on rinnastettava päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin jaksoihin, koska silloin puututtaisiin kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan; yhteisöjen tuomioistuimen on siten tyydyttävä antamaan sille tarvittavat suuntaviivat, jotta se voi asianmukaisesti soveltaa yhteisön oikeutta pääasiaan.

60. Edellä todetun perusteella ehdotan, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 2 kohta kattaa tässä asiassa kyseessä olevien kaltaiset työsuhteiden keskeytykset lukuun ottamatta niitä, jotka pitkittyvät siksi, että työtarjouksen toteutuminen viivästyy tai että vierailu perheen luona kestää kohtuullista pidempään, jolloin on kansallisen tuomioistuimen asia määrittää tällaiset keskeytykset.

D Toinen ennakkoratkaisukysymys

61. Bundesverwaltungsgericht haluaa myös tietää, edellyttääkö päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun oikeuden saaminen, että toisessa luetelmakohdassa mainitut edellytykset on aiemmin täytetty.

62. Edellä mainitun määräyksen luetelmakohdissa laajennetaan asteittain vapaata oikeutta työskentelyyn säännönmukaisen työskentelyn keston mukaan. Jos tarkastellaan yksinomaan työsuhteen ajallista puolta, voidaan tutkia itsenäisesti kuhunkin vaiheeseen liittyvät edellytykset siten, että ylempi taso kattaa alemmat tasot, eli neljä ja kolme vuotta pitävät sisällään kolme ja yksi vuotta.

63. Vaikeuksia ilmenee, kun pyritään selvittämään, onko työskentely tapahtunut yhden vai usean työnantajan palveluksessa, sillä toisen luetelmakohdan edellytykset täyttyvät vasta kolmen vuoden säännönmukaisen työskentelyn jälkeen, jolloin työtarjouksia voidaan ottaa vastaan muilta kuin alkuperäiseltä työnantajalta.

64. Päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan asteittaista integroimista koskeva järjestelmä tarkoittaa, että ylätason oikeudet on saavutettava porras kerrallaan, joten ylimmälle askelmalle ei saa hypätä yhdellä kertaa.

65. Tätä voidaan havainnollistaa neljällä samankeskisellä ympyrällä. Pienimmässä ympyrässä on pelkkiä odotuksia, mutta jos henkilö työskentelee yhden vuoden saman työnantajan palveluksessa, hän pääsee toiseen ympyrään ja voi silloin saada työlupansa uudistetuksi; työskentelyn kestettyä kolme vuotta – ensimmäisen työnantajan palveluksessa, kuten asiayhteydestä voidaan päätellä – siirrytään kolmanteen ympyrään, jossa työntekijä voi vaihtaa työnantajaa ammattialan pysyessä samana; kun työntekijä on ollut samassa ammatissa neljä vuotta, hän voi vapaasti valita paitsi työnantajansa myös minkä tahansa muun ammatin.

66. Tässä yhteydessä on otettava esille edellä mainitussa asiassa Eroglu annetussa tuomiossa vahvistettu oikeuskäytäntö, jonka mukaan päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan ensimmäistä luetelmakohtaa sovelletaan silloin, kun työntekijä pyytää työlupansa voimassaolon jatkamista ”työskennelläkseen edelleen saman työnantajan palveluksessa alkuperäistä yhden vuoden säännönmukaista työskentelyä kauemmin” (13 kohta), eikä sen soveltamisalaa voida laajentaa siten, että työnantajaa voitaisiin vaihtaa ”ennen toisen luetelmakohdan mukaisen kolmen vuoden määräajan päättymistä”, mikä myös ”poistaisi yhteisön työntekijöiltä tämän luetelmakohdan mukaisen etusijan silloin, kun turkkilainen työntekijä vaihtaa työnantajaa” (14 kohta).

67. Asiassa Eker 29.5.1997 annetussa tuomiossa( ) todetaan vastaavasti, että ”asteittaista integroimista – – koskevan järjestelmän johdonmukaisuus vaarantuisi, mikäli asianomainen voisi hakeutua toisen työnantajan palvelukseen ennen kuin hän on täyttänyt edes 1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan edellytyksen yhden vuoden säännönmukaisesta työskentelystä”, sillä ”vasta työskenneltyään kolme vuotta säännönmukaisesti kyseisessä jäsenvaltiossa turkkilainen työntekijä voi hakeutua toisen työnantajan palvelukseen” (23 kohta).

68. Edellä esitetyt syyt ovat lähtökohta vastattaessa esitettyyn kysymykseen, mutta niitä ei saa tulkita niin yksioikoisesti, että unohdetaan ne muut seikat, joiden merkityksellisyyttä jäsenvaltio nimenomaisesti punnitsi käsitellessään turkkilaisen työntekijän tekemät hakemukset. Jos tällaiset erityispiirteet sivuutettaisiin, määräystä sovellettaisiin sen sanamuodon mukaan kiinnittämättä huomiota sen henkeen ja tarkoitukseen; tällöin unohdettaisiin kaikenlainen pyrkimys oikeudenmukaisuuteen, johon kuitenkin päästään tulkitsemalla teleologisesti ja järjestelmällisesti määräyksen sisältöä.

69. Asiakirjan tiedoista ilmeneekin, että Saksan viranomaiset myönsivät vastalauseitta Sedefille merimiehenä työskentelyyn tarvittavan oleskeluluvan myös silloin, kun hän haki sitä työskennelläkseen eri laivanisäntien palveluksessa, vaikka hänellä ei ole koskaan ollut yli kolmen vuoden työsuhdetta saman työnantajan palveluksessa, ja työsuhde on vain pari kertaa kestänyt yli vuoden.( ) Tuolloin katsottiin näin ollen määräyksen sanamuotoa pidemmälle ja tutkittiin kaikki asiaan liittyvät seikat, jotta määräyksen henki voitiin sovittaa Sedefin tapauksen erityispiirteisiin. Sedefiltä on vaadittu 6 artiklan 1 kohdan luetelmakohtien ehdotonta noudattamista ainoastaan silloin, kun hän on hakenut työtä maista.( )

70. Edellä mainitussa ja myös komission kirjallisissa huomautuksissaan esille ottamassa asiassa Ertanir annetussa tuomiossa kehotetaan tältä osin laskemaan ”lyhytaikaiset jaksot, joiden aikana turkkilaisella työntekijällä ei ole ollut voimassa olevaa oleskelu‑ tai työlupaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja jotka eivät kuulu tämän päätöksen 6 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, silloin kun vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset eivät ole tästä syystä riitauttaneet asianomaisen oleskelun laillisuutta maan alueella vaan ovat sitä vastoin myöntäneet hänelle uuden oleskelu‑ tai työluvan” (69 kohta).

71. Tämän oikeuskäytännön perusteella on pääteltävä, että edellä kuvatun kaltaisessa tilanteessa kansalliset viranomaiset ovat toimillaan yli 16 vuoden aikana luoneet säännönmukaisuuden vaikutelman asianomaisen tilanteeseen tulkitessaan joustavasti päätöksen 6 artiklan 1 kohdan luetelmakohtien edellytyksiä. Tästä on osoituksena se tosiseikka, että vaikka työntekijä oli saavuttanut vasta ensimmäisessä luetelmakohdassa mainitun oikeuden, jonka perusteella hän saattoi jatkaa työskentelyä alkuperäisen työnantajan palveluksessa, hänelle myönnettiin peräkkäin ja toistuvasti lupa työskennellä muissa alan yrityksissä eli toisessa luetelmakohdassa tarkoitettu oikeus, joka edellyttää yli kolmen vuoden työsuhdetta saman laivanisännän palveluksessa.

72. Lisäksi on voitu todeta Sedefin kuuluminen Saksan laillisiin työmarkkinoihin ja työsuhteiden jatkuminen siitä lähtien, kun työskentely merimiehenä alkoi vuonna 1977, siihen saakka, kun tällainen työskentely estyi vuonna 1993.( )

73. Kun otetaan huomioon nyt esillä olevan asian ominaispiirteet, yhteisöjen tuomioistuimen päätökselle N:o 1/80 antama tehokas vaikutus (effet utile)( ) sekä assosiaatiosopimuksen – tarkasteltuna yhdessä muiden asiaan sovellettavien oikeussääntöjen kanssa – tarkoitus eli työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittainen toteuttaminen, määräyksen 1 kohdan kolmannen luetelmakohdan edellytykset on edellä kuvatun kaltaisessa tilanteessa tutkittava itsenäisesti, tarkastelematta ensin toisen luetelmakohdan edellytyksiä.

V Ratkaisuehdotus

74. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisen assosiaation kehittämisestä 19 päivänä syyskuuta 1980 tehdyn assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 2 kohta kattaa tässä asiassa kyseessä olevien kaltaiset työsuhteiden keskeytykset lukuun ottamatta niitä, jotka pitkittyvät siksi, että työtarjouksen toteutuminen viivästyy tai että vierailu perheen luona kestää kohtuullista pidempään, jolloin on kansallisen tuomioistuimen asia määrittää tällaiset keskeytykset.

2) Päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaisen oleskeluluvan saaminen edellyttää, että kyseisen määräyksen toisen luetelmakohdan edellytykset on aiemmin täytetty, mutta kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetut edellytykset voidaan tutkia itsenäisesti tässä asiassa kyseessä olevien työsuhteiden kaltaisissa poikkeustilanteissa.