JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MACIEJ SZPUNAR

18 päivänä toukokuuta 2017 ( 1 )

Yhdistetyt asiat C‑360/15 ja C‑31/16

College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort,

vastaan

X BV

(Ennakkoratkaisupyyntö – Hoge Raad der Nederlanden (ylin tuomioistuin, Alankomaat))

Direktiivi 2006/123/EYSoveltamisala2 artiklan 2 kohdan c alakohta2 artiklan 3 kohtaSähköisten viestintäverkkojen tarjoamiseen liittyvät toimetDirektiivi 2002/2013 artikla

ja

Visser Vastgoed Beleggingen BV

vastaan

Raad van de gemeente Appingedam

(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat))

Direktiivi 2006/123/EY – Palveluntarjoajien sijoittautuminen – Soveltamisala – Johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale – 4 artiklan 1 kohta – Palvelun käsite – Vähittäiskauppa – Kunnan yleiskaava – 15 artiklan 2 kohdan a alakohta – Alueellinen raja – 15 artiklan 3 kohta – Kaupunkiympäristön suojelu

Sisällysluettelo

I. Johdanto II. Asiaa koskevat oikeussäännöt A. Unionin lainsäädäntö 1. Palveluista sisämarkkinoilla annettu direktiivi 2006/123 2. Sähköisten viestintäverkkojen asentamiseen liittyviä hallinnollisia maksuja koskeva unionin lainsäädäntö B. Alankomaiden lainsäädäntö 1. Alankomaiden televiestintälain valikoituja säännöksiä 2. Amersfoortin kunnassa perittävät maksut 3. Yleiskaavoja koskevat Alankomaiden ja Appingedamin kunnan säännökset III. Pääasioissa nostetut kanteet ja esitetyt ennakkoratkaisukysymykset A. C‑360/15, X B. C‑31/16, Visser IV. Unionin tuomioistuimen menettely V. Asian tarkastelu A. Asia C‑360/15, X 1. Direktiivin 2006/123 soveltamisala (ensimmäinen, toinen ja kolmas kysymys) a) Direktiivin 2006/123 2 artikla (ensimmäinen kysymys) 1) Direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohta 2) Direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohta b) Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale (kolmas kysymys) c) Täysin jäsenvaltion sisäiset tilanteet (toinen kysymys) 2. Neljäs ja viides kysymys B. Asia C‑31/16, Visser 1. Direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohta (ensimmäinen kysymys) a) Itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettava taloudellinen toiminta, josta saadaan korvaus b) SEUT 57 artiklassa tarkoitettu c) Suppea tulkinta primaarioikeuden takia? 1) Sijoittautumisvapaus 2) Tavaroiden vapaa liikkuvuus i) Painopisteen etsiminen ii) Samanaikainen soveltaminen iii) Soveltaminen vuorotellen 3) Asia Rina Services ym. d) Muita näkökohtia e) Päätelmä 2. Täysin jäsenvaltion sisäiset tilanteet (neljäs kysymys) 3. Mahdollinen rajat ylittävä ulottuvuus (kolmas kysymys) 4. Yleiskaava direktiivin 2006/123 kannalta (toinen ja viides kysymys) a) Luvat b) Vaatimukset c) Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale d) Direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohta e) Direktiivin 2006/123 15 artikla 5. SEUT 34 ja SEUT 49 artikla (kuudes kysymys) VI. Ratkaisuehdotus

I. Johdanto

1. Sisämarkkinat perusvapauksineen muodostavat perussopimusten ja niiden keskeisen organisatorisen periaatteen historiallisen oikeudellisen kulmakiven, minkä lisäksi niille on yhdentymisprosessin alusta alkaen ollut luonteenomaista dynaamisuus. Sisämarkkinat ovat yksi unionin tavoitteista, ( 2 ) ja niillä on merkittävä asema EUT-sopimuksessa sen kolmannen osan I osastossa. Euroopan yhtenäisasiakirjasta lähtien sisämarkkinat on määritelty oikeudellisesti ”alueeksi, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus taataan perussopimusten määräysten mukaisesti”, ( 3 ) ja niillä pyritään mahdollistamaan tuotteiden ja tuotannontekijöiden vapaa liikkuvuus unionissa suhteellisen edun talouskäsite huomioon ottaen. ( 4 )

2. Vaikka en haluakaan mennä niin pitkälle, että väittäisin sisämarkkinoiden olevan ”elävä väline”, ( 5 ) voidaan kuitenkin todeta, että sisämarkkinalainsäädäntö muistuttaa liikkuvaa maalitaulua vieläkin enemmän kuin useimmat muut unionin politiikanalat, sillä se sijaitsee kahden mannerlaatan välissä: yhtäällä ovat markkinavapaudet ja toisaalla jäsenvaltioiden halu säännellä muita kuin taloudellisia intressejä, jotka voivat vaihdella kunkin valtion mukaan. Perussopimusten alkuperäiset laatijat eivät olleet sokeita: kun valittiin horisontaalinen politiikanala, joka kattaa lähes kaikki muut (kansalliset) politiikanalat ja vaikuttaa niihin, ( 6 ) tästä dynaamisuudesta ja siihen liittyvistä häiriötekijöistä tuli osa sisämarkkinoiden DNA:ta.

3. Unionin tuomioistuin on vuosien saatossa pitänyt tämän dynaamisuuden esillä ja tehnyt näin eri tavoin: toisinaan se on ruokkinut, ( 7 ) toisinaan taas hillinnyt sitä. ( 8 ) Se on kuitenkin aina tulkinnut perustamissopimuksen määräyksiä tavalla, joka kuvasti sen (tuomion antamisen) hetkistä taloudellista ja yhteiskunnallista todellisuutta. ( 9 )

4. Perinteisesti pääosa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä on annettu tavaroiden vapaan liikkuvuuden yhteydessä, ja siihen useimmat käsitteet perustuvatkin. Esimerkkejä tästä ovat monet toteamukset, joihin on jo viitattu edellä, kuten se lähtökohtainen toteamus, ( 10 ) että vapaudet kohdistuvat jäsenvaltioihin ja että niitä ei sovelleta täysin jäsenvaltion sisäisissä tilanteissa. ( 11 ) Arvioitaessa kansallisia toimia, joilla mahdollisesti loukataan useampaa kuin yhtä perussopimuksissa taattua vapautta, voidaan havaita suuntaus käsitellä tällaisia tapauksia otsakkeen tavarat alla. Sijoittautuminen ja palvelut jäivät pitkään tämän oikeuskäytännön varjoon. Ne saivat kuitenkin jalansijaa vuosien mittaan, minkä seurauksena niistäkin on annettu merkittävä määrä oikeuskäytäntöä, olipa kyse sitten näiden vapauksien soveltamisesta suoraan ennakkoratkaisupyyntöjen yhteydessä tai jäsenvaltioita vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä.

5. Unionin lainsäätäjä katsoi, ettei tällainen tapauskohtainen lähestymistapa ollut riittävä poistamaan aidosti jäsenvaltioiden palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja jäsenvaltioiden välistä palvelujen vapaata liikkuvuutta haittaavat esteet ja turvaamaan sekä palvelujen vastaanottajien että palveluntarjoajien tarvitseman oikeusvarmuuden, jotta he voivat käyttää tehokkaasti näitä perustamissopimuksen mukaisia perusvapauksia. ( 12 ) Siten annettiin direktiivi 2006/123/EY ( 13 )pitkän prosessin jälkeen, jossa alkuperäiseen ehdotukseen tehtiin merkittäviä muutoksia. ( 14 )

6. Tästä direktiivistä, joka jäsenvaltioiden oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä vuoden 2009 loppuun mennessä, ( 15 ) ei ole ainakaan vielä annettu valtavasti oikeuskäytäntöä unionin tuomioistuimessa. ( 16 )

7. Nyt käsiteltävissä Alankomaiden (kummankin asiallisen toimivallan suhteen) ylimpien tuomioistuinten, Hoge Raad der Nederlandenin (ylin tuomioistuin) ja Raad van Staten (ylin hallintotuomioistuin), esittämissä kahdessa ennakkoratkaisupyynnössä tulee esille useita direktiiviä 2006/123 koskevia perustavia kysymyksiä.

8. Kuten asian tarkastelussa nähdään yksityiskohtaisesti, pääväitteeni molemmissa asioissa on se, että direktiiviä 2006/123 olisi tulkittava sen tavoitteen mukaisesti ja sisämarkkinoiden saavutusten valossa, samalla kun otetaan huomioon oikeudellinen ja taloudellinen todellisuus 2000-luvulla. Näin tehdessään unionin tuomioistuimen olisi tunnustettava, että palvelusektori kehittyy jatkuvasti ja että se muodostaa alan, jonka taloudellinen potentiaali on suuri. Unionin tuomioistuimen ei pitäisi pelätä tulkita direktiiviä 2006/123 samalla tavalla kuin se on tulkinnut sisämarkkinasäännöksiä aiemmin: tietoisena tavoitteesta, nykyolosuhteet huomioon ottaen ja kunnioittaen asianmukaisesti jäsenvaltioiden halua säännellä (edelleen) luonteeltaan muita kuin kaupallisia toimia.

II. Asiaa koskevat oikeussäännöt

A. Unionin lainsäädäntö

1. Palveluista sisämarkkinoilla annettu direktiivi 2006/123

9. Direktiivin 2006/123 johdanto-osan 9 ja 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(9) Tätä direktiiviä sovelletaan ainoastaan vaatimuksiin, jotka vaikuttavat palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen. Näin ollen direktiiviä ei sovelleta sellaisiin vaatimuksiin, kuten tieliikennesääntöihin, maan kehittämistä ja käyttöä koskeviin sääntöihin, kaavoitukseen, rakennuksia koskeviin standardeihin ja tällaisen sääntöjen noudattamatta jättämisestä määrättyihin hallinnollisiin seuraamuksiin, joilla ei nimenomaisesti säännellä palvelutoimintaa tai jotka eivät nimenomaisesti vaikuta siihen, mutta joita palveluntarjoajien on noudatettava taloudellisen toimintansa harjoittamisessa samalla tavoin kuin yksityishenkilöinä toimivien ihmisten. – – (33) Tämän direktiivin kattamat palvelut edustavat laajaa kirjoa jatkuvasti muuttuvia toimia – –. Katettuihin palveluihin kuuluvat myös yrityksille ja kuluttajille suoritetut palvelut, kuten lainopilliset ja veroneuvontapalvelut, – – jakelu, näyttelyjen järjestäminen – –. Toimet voivat käsittää palveluja, joissa edellytetään tarjoajan ja vastaanottajan läheisyyttä tai toisaalta vastaanottajan tai tarjoajan matkustamista taikka joita tarjotaan etäsuorituksena, mukaan lukien Internetin kautta.”

10. Direktiivin 2006/123 2 artiklan otsikko on ”Soveltamisala”, ja sen sanamuoto on seuraava: ”1. Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon. 2. Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin: – – c) sähköiset viestintäpalvelut ja ‑verkot sekä niiden liitännäistoiminnot ja ‑palvelut direktiivien 2002/19/EY, ( 17 ) 2002/20/EY, ( 18 ) 2002/21/EY, ( 19 ) 2002/22/EY ( 20 ) ja 2002/58/EY soveltamisalaan kuuluvien seikkojen osalta; – – 3. Tätä direktiiviä ei sovelleta verotusta koskeviin asioihin.”

11. Direktiivin 2006/123 3 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on sovellettava tämän direktiivin säännöksiä noudattaen niitä perustamissopimuksen määräyksiä, joilla säännellään sijoittautumisoikeutta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta.”

12. Direktiivin 2006/123 4 artiklan otsikko on ”Määritelmät”, ja siihen sisältyvät seuraavat säännökset: ”Tässä direktiivissä tarkoitetaan: 1) ’palvelulla’ itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettavaa perustamissopimuksen 50 artiklassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, josta yleensä saadaan korvaus; 2) ’palveluntarjoajalla’ luonnollista henkilöä, joka on jonkin jäsenvaltion kansalainen, tai perustamissopimuksen 48 artiklassa tarkoitettua jäsenvaltioon sijoittautunutta oikeushenkilöä, joka tarjoaa tai tuottaa palvelun; – – 5) ’sijoittautumisella’ perustamissopimuksen 43 artiklassa tarkoitettua palveluntarjoajan tosiasiallista taloudellista toimintaa määrittelemättömän ajanjakson ajan pysyvän infrastruktuurin kautta, josta tosiasiallinen palveluntarjonta tapahtuu; 6) ’lupajärjestelmällä’ menettelyä, jonka mukaisesti palveluntarjoajan tai vastaanottajan on käännyttävä toimivaltaisen viranomaisen puoleen saadakseen virallisen päätöksen tai hiljaisen päätöksen, joka oikeuttaa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen; 7) ’vaatimuksella’ velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin tai johtuu oikeus- tai viranomaiskäytännöstä, ammattialasäännöistä tai ammattijärjestöjen tai muiden ammatillisten organisaatioiden yhteisistä säännöistä, jotka ne ovat vahvistaneet itsemääräämisoikeutensa puitteissa; työmarkkinaosapuolten neuvottelemissa työehtosopimuksissa vahvistettuja normeja ei sellaisenaan katsota tässä direktiivissä tarkoitetuiksi vaatimuksiksi; 8) ’yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä’ syitä, jotka yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu sellaisiksi ja joihin kuuluvat muun muassa seuraavat: – – ympäristönsuojelu kaupunkiympäristö mukaan luettuna – –”

13. Direktiivin 2006/123 14 artiklan otsikko on ”Kielletyt vaatimukset”, ja siinä säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan seuraavia vaatimuksia: – – 5) sellaisen taloudellisen testin tapauskohtainen käyttö, jossa luvan myöntämisen ehdoksi asetetaan taloudellisen tarpeen tai markkinakysynnän osoittaminen, tai jossa arvioidaan toiminnan mahdolliset tai toteutuneet taloudelliset vaikutukset tai toiminnan tarkoituksenmukaisuus toimivaltaisen viranomaisen vahvistaman talousohjelman tavoitteiden kannalta; tämä kielto ei koske suunnitteluvaatimuksia, joilla ei ole taloudellisia tarkoitusperiä vaan jotka johtuvat pakottavista yleistä etua koskevista syistä; – –”

14. Saman direktiivin 15 artiklan otsikko on ”Arvioitavat vaatimukset”, ja sen 2 kohtaan sisältyy seuraava säännös: ”Jäsenvaltioiden on tutkittava, asetetaanko niiden oikeusjärjestelmässä palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi seuraavien syrjimättömien vaatimusten noudattaminen: a) määrälliset tai alueelliset rajat, jotka vahvistetaan esimerkiksi väestömäärän tai palveluntarjoajien välisen maantieteellisen vähimmäisetäisyyden muodossa; – –”

2. Sähköisten viestintäverkkojen asentamiseen liittyviä hallinnollisia maksuja koskeva unionin lainsäädäntö

15. Direktiivin 2002/21 2 artiklan a alakohdassa määritellään ”sähköinen viestintäverkko” seuraavasti: ”a) ’sähköisellä viestintäverkolla’ [tarkoitetaan] siirtojärjestelmiä sekä soveltuvin osin kytkentä- tai reitityslaitteistoa ja muita välineitä – myös verkkoelementtejä, jotka eivät ole aktiivisia – joilla voidaan siirtää signaaleja johtojen välityksellä, radioteitse, optisesti tai muulla sähkömagneettisella tavalla, mukaan luettuina satelliittiverkot, kiinteät (piiri- ja pakettikytkentäiset, mukaan luettuna internet) ja maanpäälliset matkaviestintäverkot, sähkökaapelijärjestelmät siinä määrin kuin niitä käytetään signaalinsiirtoon, radio- ja televisiolähetyksiin käytetyt verkot sekä kaapelitelevisioverkot riippumatta siitä, minkä tyyppistä informaatiota niissä siirretään”.

16. Direktiivin 11 artiklan otsikko on ”Asennusoikeudet”, ja sen 1 kohtaan sisältyy seuraava säännös: ”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaisen viranomaisen käsitellessä – hakemusta, joka koskee oikeuksien myöntämistä yritykselle, jolla on lupa tarjota yleisiä viestintäverkkoja, asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen, – hakemusta, joka koskee oikeuksien myöntämistä yritykselle, jolla on lupa tarjota sähköisiä viestintäverkkoja muille kuin yleisölle, asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen, toimivaltainen viranomainen – noudattaa yksinkertaisia, tehokkaita, avoimia ja yleisesti saatavilla olevia menettelyjä, joita sovelletaan syrjimättömästi ja viivytyksettä, ja tekee kaikissa tapauksissa päätöksensä kuuden kuukauden kuluessa hakemuksesta, pakkolunastustapauksia lukuun ottamatta, ja – noudattaa avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita liittäessään ehtoja kyseisiin oikeuksiin. Edellä mainitut menettelyt voivat erota toisistaan riippuen siitä, tarjoaako hakija yleisiä viestintäverkkoja vai ei.”

17. Direktiivissä 2002/20 sovelletaan samoja määritelmiä kuin direktiivissä 2002/21. Direktiivin 2002/20 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan ”sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamista varten myönnettäviin valtuutuksiin”.

18. Direktiivin 2002/20 12 ja 13 artiklassa säädetään seuraavaa: ”12 artikla Hallinnolliset maksut 1. Yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöä koskevan oikeuden saaneille yrityksille asetetut hallinnolliset maksut on: a) määriteltävä niin, että ne kattavat kokonaisuudessaan ainoastaan yleisvaltuutusjärjestelmän, käyttöä koskevien oikeuksien ja 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen erityisvelvollisuuksien hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset, joihin voivat sisältyä kustannukset, jotka aiheutuvat kansainvälisestä yhteistyöstä, yhdenmukaistamisesta ja standardisoinnista, markkina-analyyseista, ehtojen ja velvollisuuksien noudattamisen seurannasta sekä muusta markkinoiden valvonnasta, samoin kuin sekundäärilainsäädännön ja hallinnollisten päätösten, kuten käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevien päätösten valmistelusta ja voimaan saattamisesta; ja b) määrättävä yksittäisille yrityksille puolueettomalla, avoimella ja oikeasuhteisella tavalla, jolla – – hallinnolliset lisäkustannukset ja niistä aiheutuvat maksut saadaan mahdollisimman pieniksi. 2. Jos kansalliset sääntelyviranomaiset perivät hallinnollisia maksuja, niiden on julkaistava vuosikatsaus hallinnollisista kustannuksistaan ja perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärästä. Näitä maksuja on tarkistettava asianmukaisesti perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärän ja hallinnollisten kustannusten välinen erotus huomioon ottaen. 13 artikla Käyttöä koskevia oikeuksia ja järjestelmien asennusoikeuksia koskevat maksut Jäsenvaltiot voivat antaa asianomaiselle viranomaiselle mahdollisuuden asettaa maksuja radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskevien oikeuksien johdosta – – tai maksuja oikeuksista asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen, tarkoituksena näiden voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön varmistaminen. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että nämä maksut ovat objektiivisesti perusteltavissa, avoimia, syrjimättömiä ja tavoitteeseen nähden oikeasuhteisia, ja niiden on otettava huomioon direktiivin [2002/21] 8 artiklassa esitetyt tavoitteet.”

B. Alankomaiden lainsäädäntö

1. Alankomaiden televiestintälain valikoituja säännöksiä

19. Televiestintälain (Telecommunicatiewet) 5.2 §:n 1 momentissa velvoitetaan yleisten maa-alueiden omistaja tai haltija sallimaan yleisen sähköisen viestintäverkon kaapeleiden asentamisen kyseisille maa-alueille ja niiden ylläpitämisen.

20. Saman lain 5.4 §:ssä asetetaan kaksi edellytystä, joilla tällaisiin toimiin voidaan ryhtyä: ”1. Yleisen sähköisen viestintäverkon tarjoaja, joka aikoo suorittaa kaapeleiden asentamiseen, ylläpitoon tai poistamiseen liittyviä toimia yleisten maa-alueiden maaperässä tai pinnalla, saa ryhtyä tällaisiin toimiin vain, jos se on a. ilmoittanut aikeestaan kirjallisesti sen kunnan kunnanhallitukselle, jonka maa-alueella toimet aiotaan toteuttaa, ja b. saanut kunnanhallitukselta hyväksynnän, joka koskee toimien toteutuspaikkaa, ‑ajankohtaa ja ‑tapaa. 2. Kunnanhallitus voi asettaa hyväksymispäätöksessä vaatimuksia yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen, haitan estämiseen tai rajoittamiseen, pääsyyn maa-alueille tai rakennuksille tai maanalaiseen suunnitteluun liittyvistä syistä. 3. Vaatimukset voivat koskea vain a. toimien toteutuspaikkaa b. toimien toteutusajankohtaa siten, että sallittu aloituspäivämäärä ei saa olla ajankohta, jona hyväksymispäätöksen tekemispäivästä on kulunut yli 12 kuukautta, paitsi 2 momentissa mainituista yleiseen etuun liittyvistä painavista syistä; c. toimien toteutustapaa d. laitteiden yhteiskäytön edistämistä e. suunniteltujen toimien järjestämistä muiden maaperässä sijaitsevien rakenteiden haltijoiden kanssa.”

2. Amersfoortin kunnassa perittävät maksut

21. Amersfoortin kunnanhallituksen vuoden 2010 maksuista antaman määräyksen (Verordening leges 2010, kirjattu numerolla 3214976) 1 §:ssä määrätään, että maksuja (leges) peritään kaikkien kunnallishallinnon tarjoamien tai sen välityksellä tarjottujen palvelujen käyttämisestä määräykseen liitetyn maksutaulukon mukaisesti.

22. Määräyksen 19 lukuun liitetyssä taulukossa eritellään televiestintälain 5.4 §:ssä tarkoitettujen toimien toteutusajankohdan, ‑paikan ja ‑tavan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsiteltäväksi ottamista koskevat tariffit. Tariffien suuruus vaihtelee asennettavan kaapelin pituuden mukaan.

3. Yleiskaavoja koskevat Alankomaiden ja Appingedamin kunnan säännökset

23. Kaavoituksesta 1.7.2008 annetun Alankomaiden lain (Wet ruimtelijke ordening, jäljempänä kaavoituslaki) 3.1 §:n 1 momentissa annetaan kunnanvaltuustoille toimivalta laatia yleiskaavoja, joissa osoitetaan tietty alue kunnasta tietyntyyppisille rakennuksille tai tiettyihin toimintoihin käytettäville rakennuksille. Saman pykälän 2 momentissa määritellään, että yleiskaava on voimassa 10 vuotta.

24. Kaavoituksesta annetun päätöksen (Besluit ruimtelijke ordening, jäljempänä kaavoituspäätös) 3.1.2 §:n 2.b momentin mukaan kunnat voivat osoittaa kaavassa tiettyjä alueita vähittäismyyjille tai hotelleille, kahviloille ja ravintoloille. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selityksestä ilmenee, että Appingedamin kunnanvaltuusto käytti tätä toimivaltaa: ”Kaavoitussääntöjen 18 §:n 18.1 kohdan sääntö on niin kutsuttu vähittäiskaupan sektorimääräys (’brancheringsregeling’). Kyseisellä määräyksellä sallitaan tietyt vähittäiskaupan muodot mutta ei muita vähittäiskaupan muotoja. Nyt käsiteltävän kaavamääräyksen perusteella sallitaan – tiettyjen oheistoimintojen ohella – ainoastaan kookkaiden tavaroiden vähittäiskauppa. Määräykseen ei sisälly poikkeusmahdollisuutta. Henkilö, jota asia koskee, voi kuitenkin hakea lupaa (jota Alankomaissa kutsutaan ympäristöluvaksi), jonka nojalla hän voi poiketa yleiskaavasta yleisistä ympäristöoikeudellisista säännöksistä annetun lain (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) 2.12 §:n 1 momentin nojalla. Valtuusto sisällytti kyseisen määräyksen yleiskaavaan tarkoituksenaan säilyttää kaupungin keskustan elinkelpoisuus ja estää keskustan myymälöiden autioituminen.”

III. Pääasioissa nostetut kanteet ja esitetyt ennakkoratkaisukysymykset

A. C‑360/15, X

25. Yritykselle X BV (jäljempänä X) annettiin toimeksianto rakentaa valokuituverkko Amersfoortin kunnassa. Se sai kunnalta tarvittavan hyväksynnän kaapeleiden asennustöiden tekemiseen. Kunta osoitti myöhemmin X:lle maksuunpanopäätöksen myönnettyihin lupiin liittyvistä maksuista, joiden yhteismäärä oli 149949 euroa.

26. X nosti maksuista kanteen Rechtbank Utrechtissa (Utrechtin alueellinen tuomioistuin). Tämän antamasta tuomiosta valitettiin Gerechtshof Arnhem-Leeuwardeniin (alueellinen muutoksenhakutuomioistuin), joka antoi tuomionsa 2.7.2013.

27. Amersfoortin kunnanvaltuusto valitti kyseisestä tuomiosta Hoge Raad der Nederlandeniin. Koska maksujen yhteensopivuudesta direktiivin 2002/20, direktiivin 2002/21 ja direktiivin 2006/123 kanssa oli epäselvyyttä, Hoge Raad der Nederlanden päätti 5.6.2015 lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että tätä säännöstä sovelletaan jäsenvaltion elimen harjoittamaan yleistä sähköistä viestintäverkkoa varten tarkoitettujen kaapeleiden asentamiseen liittyvien kaivutöiden toteutusajankohtaa, ‑paikkaa ja ‑tapaa koskevan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsiteltäväksi ottamiseen perustuvien maksujen perimiseen? 2) Onko direktiivin 2006/123 III lukua tulkittava siten, että sitä on sovellettava myös täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin? 3) Onko direktiiviä 2006/123, kun otetaan huomioon sen johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale, tulkittava siten, ettei direktiiviä sovelleta kansalliseen järjestelmään, jossa vaaditaan, että yleisen sähköisen viestintäverkon kaapeleiden asentamiseen, ylläpitoon ja poistamiseen liittyvien kaivutöiden suorittamista koskeva suunnitelma on ilmoitettava kunnanhallitukselle, ja jossa kunnanhallitus ei ole toimivaltainen kieltämään ilmoitettuja töitä mutta on toimivaltainen asettamaan vaatimuksia, jotka koskevat töiden toteutuspaikkaa, ‑ajankohtaa ja ‑tapaa, laitteiden yhteiskäytön edistämistä ja töiden järjestämistä muiden maaperässä sijaitsevista rakennustöistä vastaavien kanssa? 4) Onko direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 alakohtaa tulkittava siten, että sitä on sovellettava hyväksymispäätökseen, joka koskee yleistä sähköistä viestintäverkkoa varten tarkoitettujen kaapeleiden asentamiseen liittyvien kaivutöiden toteutusajankohtaa, ‑paikkaa ja ‑tapaa ilman, että asianomainen jäsenvaltion elin on toimivaltainen kieltämään kyseiset työt sellaisinaan? 5) A) Mikäli direktiivin 2006/123 13 artiklan 2 kohtaa, kun otetaan huomioon edellä esitettyihin kysymyksiin annettavat vastaukset, on sovellettava käsiteltävään tapaukseen, onko tällä säännöksellä silloin välitön oikeusvaikutus? B) Mikäli viidennen kysymyksen A kohtaan on vastattava myöntävästi, seuraako silloin direktiivin 2006/123 13 artiklan 2 kohdasta, että perittävät kulut voidaan laskea kaikkia hakumenettelyjä koskevien kuluarvioiden perusteella vai kaikkien käsiteltävän kaltaisten hakemusten kulujen perusteella vai yksittäisten hakemusten kulujen perusteella? C) Mikäli viidennen kysymyksen A kohtaan on vastattava myöntävästi, minkä perusteiden mukaisesti on välilliset ja kiinteät kulut direktiivin 2006/123 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti kohdistettava konkreettisiin lupahakemuksiin?”

B. C‑31/16, Visser

28. Appingedamin kunnanvaltuusto hyväksyi 19.6.2013 tekemällään päätöksellä yleiskaavan, jossa kaupungin keskustan ulkopuolella sijaitseva ostosalue, ”Woonplein”, osoitettiin yksinomaan kookkaiden tavaroiden vähittäiskauppaa varten. Yleiskaavan mukaan sen hyväksymisen tarkoituksena on muun muassa ”säilyttää kaupungin keskustan elinkelpoisuus ja estää keskustan myymälöiden autioituminen”. Woonpleinilla on siten vähittäiskauppoja, jotka tarjoavat muun muassa sisustus- ja tee-se-itse-tarvikkeita, rakennusmateriaaleja, puutarhatarvikkeita, polkupyöriä, ratsastustarvikkeita ja autotarvikkeita.

29. Visser Vastgoed Beleggingen BV (jäljempänä Visser) on yritys, joka omistaa liiketiloja Woonpleinilla ja haluaisi vuokrata myymälätiloja Bristol BV:lle, joka taas haluaa perustaa sinne vähittäismyymälän jalkineita ja vaatteita myyvää halpaketjua varten.

30. Visser nosti yleiskaavasta 19.6.2013 tehdystä päätöksestä kanteen Raad van Staten hallinnollisten riita-asioiden jaostossa ja väitti, että yleiskaava oli direktiivin 2006/123 säännösten vastainen. Jaosto päätti 13.1.2016 lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 alakohdassa olevaa käsitettä ’palvelu’ tulkittava siten, että vähittäiskauppa, joka sisältää jalkineiden ja vaatteiden kaltaisten tavaroiden myynnin kuluttajille, on palvelu, johon direktiivin 2006/123 2 artiklan 1 kohdan mukaan sovelletaan mainitun direktiivin säännöksiä? 2) [Ennakkoratkaisupyynnössä] kyseessä olevan kaltaisella kaavamääräyksellä tehdään mahdottomaksi tiettyjen vähittäiskaupan muotojen, kuten jalkineiden ja vaatteiden myynnin, harjoittaminen kaupungin keskustan ulkopuolisilla alueilla tarkoituksena säilyttää kaupungin keskustan elinkelpoisuus ja estää keskustan myymälöiden autioituminen. Kun otetaan huomioon direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale, jääkö tällaisen määräyksen sisältävä sääntely kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, koska tällaisten määräysten on katsottava kuuluvan ’kaavoitukseen – – jo[l]la ei nimenomaisesti säännellä palvelutoimintaa tai jo[k]a e[i] nimenomaisesti vaikuta siihen, mutta jo[t]a palveluntarjoajien on noudatettava taloudellisen toimintansa harjoittamisessa samalla tavoin kuin yksityishenkilöinä toimivien ihmisten’? 3) Riittääkö sellaisen olettamuksen tekemiseksi, että kyse on rajat ylittävästä tilanteesta, se, ettei missään nimessä voida sulkea pois sitä, että toisessa jäsenvaltiossa sijaitseva vähittäiskauppa saattaa sijoittautua kyseiseen paikkaan tai että vähittäiskaupan asiakkaat saattavat olla toisesta jäsenvaltiosta, vai onko tästä esitettävä tosiasiallista näyttöä? 4) Sovelletaanko direktiivin 2006/123 III lukua (sijoittautumisvapaus) täysin valtion sisäisiin tilanteisiin vai onko kyseisen luvun soveltamista koskevan kysymyksen ratkaisemisessa sovellettava unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevia perussopimuksen määräyksiä täysin valtion sisäisissä tilanteissa? 5a) Kuuluuko [ennakkoratkaisupyynnössä] kyseessä olevan kaltainen yleiskaavamääräys pikemminkin direktiivin 2006/123 4 artiklan 7 alakohdassa ja 14 artiklan 5 alakohdassa tarkoitetun käsitteen ’vaatimus’ kuin direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 alakohdassa sekä 9 ja 10 artiklassa tarkoitetun käsitteen ’lupajärjestelmä’ soveltamisalaan? 5b) Ovatko direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohta – siinä tapauksessa että [ennakkoratkaisupyynnössä] kyseessä olevan kaltainen kaavamääräys kuuluu käsitteen ’vaatimus’ alaan – tai direktiivin 2006/123 9 ja 10 artikla – siinä tapauksessa että [ennakkoratkaisupyynnössä] kyseessä olevan kaltainen kaavamääräys kuuluu käsitteen ’lupajärjestelmä’ alaan – esteenä sille, että kunnanvaltuusto vahvistaa [ennakkoratkaisupyynnössä] kyseessä olevan kaltaisen sääntelyn? 6) Kuuluuko [ennakkoratkaisupyynnössä] kyseessä olevan kaltainen kaavamääräys SEUT 34–SEUT 36 artiklan tai SEUT 49–SEUT 55 artiklan soveltamisalaan, ja, jos näin on, sovelletaanko unionin tuomioistuimen hyväksymiä poikkeuksia, edellyttäen, että kyseiset poikkeukset ovat oikeasuhteisia?”

IV. Unionin tuomioistuimen menettely

31. Kyseiset ennakkoratkaisupyynnöt saapuivat unionin tuomioistuimen kirjaamoon 13.7.2015 (asia C‑360/15) ja 18.1.2016 (asia C‑31/16). Kirjallisia huomautuksia esittivät pääasioiden asianosaiset, Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio (molemmissa asioissa) sekä Tšekin hallitus (asiassa C‑360/15) ja Irlannin, Italian, Saksan ja Puolan hallitukset (asiassa C‑31/16). Unionin tuomioistuimen presidentin 23.1.2016 antamalla määräyksellä asiat yhdistettiin suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.

32. Pääasioiden asianosaiset, Alankomaiden ja Saksan hallitukset sekä komissio osallistuivat 14.2.2017 pidettyyn istuntoon.

V. Asian tarkastelu

A. Asia C‑360/15, X

33. Ensimmäiset kolme kysymystä koskevat direktiivin 2006/123 soveltamisalaa, kun taas neljäs ja viides kysymys liittyvät kyseisen direktiivin aineellisiin säännöksiin.

1. Direktiivin 2006/123 soveltamisala (ensimmäinen, toinen ja kolmas kysymys)

a) Direktiivin 2006/123 2 artikla (ensimmäinen kysymys)

34. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että tätä säännöstä sovelletaan jäsenvaltion elimen harjoittamaan yleistä sähköistä viestintäverkkoa varten tarkoitettujen kaapeleiden asentamiseen liittyvien kaivutöiden toteutusajankohtaa, ‑paikkaa ja ‑tapaa koskevan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsiteltäväksi ottamiseen perustuvien maksujen perimiseen.

35. Direktiivin 2006/123 soveltamisala määritellään sen 2 artiklassa. Kyseisen artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon. Saman artiklan 2 kohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta tiettyihin toimiin, joihin kuuluvat muun muassa (c alakohta): ”sähköiset viestintäpalvelut ja ‑verkot sekä niiden liitännäistoiminnot ja ‑palvelut direktiivien 2002/19/EY, 2002/20/EY, 2002/21/EY, 2002/22/EY ja 2002/58/EY soveltamisalaan kuuluvien seikkojen osalta”. Saman artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että direktiiviä ei sovelleta verotusta koskeviin asioihin.

36. Päättelen tästä rakenteesta, että direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohtaa olisi tutkittava vain, jos 2 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyvät ja jos 2 artiklan 2 kohta ei jo estä direktiivin soveltamista.

37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vaikuttaa olettavan, ettei direktiivin soveltamista estä yksi sen 2 artiklan 2 kohdassa mainituista toimista. Koska en kuitenkaan ole täysin vakuuttunut tästä, ( 21 ) tutkin ensin direktiivin 2 artiklan 2 kohtaa ennen kuin siirryn tarkastelemaan sen 2 artiklan 3 kohtaa.

38. Käsittelen siksi ensin kysymystä siitä, onko kaapeleiden asentaminen valokuituverkon rakentamista varten asia, joka kuuluu direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan poikkeuksen piiriin.

1) Direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohta

39. Unionin televiestintäalan sääntelykehys koostuu direktiivistä 2002/21 ja neljästä erityisdirektiivistä, joista yksi on direktiivi 2002/20. ( 22 )

40. Direktiivi 2002/21 sisältää yleisiä säännöksiä, ja siinä esitetään sääntelykehyksen, jota sovelletaan kaikkiin sähköisiin viestintäverkkoihin tiedon siirtotavasta riippumatta, määritelmät ja soveltamisala. ( 23 )

41. Direktiivillä 2002/20 pyritään ottamaan käyttöön mahdollisimman yksinkertainen valtuutusjärjestelmä sähköisten viestintäverkkojen tarjontaa varten. ( 24 ) Sillä korvataan ja puretaan aiempi järjestelmä, jossa verkko-operaattoreille myönnettiin yksittäisiä valtuutuksia, ”yleisvaltuutuksella”, joka takaa verkko-operaattorille tiettyjä vähimmäisoikeuksia. ( 25 )

42. Asennettava valokuituverkko, jonka tarkoituksena on tiedon siirtäminen sähköistä viestintää varten, muodostaa direktiivin 2002/21 2 artiklan a kohdassa tarkoitetun sähköisen viestintäverkon. ( 26 ) X:n toimet kuuluvat siten unionin televiestintäalan sääntelykehyksen säännösten soveltamisalaan.

43. Tämä toteamus ei kuitenkaan sellaisenaan merkitse direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan edellytysten täyttymistä, koska kyseisessä säännöksessä viitataan nimenomaisesti sähköisistä viestintäpalveluista ja ‑verkoista annettujen direktiivien ”soveltamisalaan kuuluviin seikkoihin”. On siten jatkettava sen arvioimista, ovatko pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset maksut (leges) kyseisten direktiivien soveltamisalaan kuuluvia seikkoja.

44. Direktiivin 2002/20 12 artiklassa rajoitetaan maksuja, joita kansalliset sääntelyviranomaiset voivat periä. Siinä viitataan yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöoikeuden ( 27 )saaneille yrityksille asetettuihin hallinnollisiin maksuihin. Sitä on katsottu voitavan soveltaa yleisvaltuutuksen myöntämistä tai käyttöoikeuden antamista koskeviin menettelyihin. ( 28 ) Tämän menettelyn yhteydessä sitä ei kuitenkaan voida soveltaa, koska kyseessä ei ole yleisvaltuutus ( 29 ) tai käyttöoikeus ja, mikä tärkeintä, Amersfoortin kunta ei ole kansallinen sääntelyviranomainen. ( 30 )

45. Direktiivin 2002/20 13 artikla saattaa kuitenkin olla merkityksellinen. Sen soveltamisala on ainakin laajempi, koska se ei rajoitu pelkästään yleisvaltuutuksia koskevaan menettelyyn.

46. Valtuutusdirektiivin 13 artiklan mukaan ”jäsenvaltiot voivat antaa asianomaiselle viranomaiselle mahdollisuuden asettaa maksuja – – oikeuksista asentaa järjestelmiä”. ( 31 ) Toisin kuin 12 artiklassa, siinä ei viitata yleisvaltuutuksiin tai kansallisiin sääntelyviranomaisiin. Se kuvastaa sen sijaan direktiivin 2002/21 11 artiklan (”Asennusoikeudet”) 1 kohdan sanamuotoa, jonka mukaan ”toimivaltainen viranomainen” voi myöntää asennusoikeuksia. ( 32 ) Tämä on järkevää, koska paikallisviranomaisten asennusoikeuksille käyttöön ottamat maksut voivat olla yhtä lannistavia kuin yleisvaltuutusta koskevan menettelyn kuluessa käyttöön otetut maksut. ( 33 )

47. Tällaista tulkintaa tukee lisäksi direktiivin 2002/20 tarkoitus helpottaa markkinoillepääsyä. ( 34 ) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2002/20 yhteydessä jäsenvaltiot eivät voi periä sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjoamisesta muita kuin kyseisessä direktiivissä säädettyjä maksuja. ( 35 ) Olisi epäjohdonmukaista, jos tätä direktiivissä 2002/20 markkinoillepääsylle annettavaa suojaa voisi heikentää se, ettei kansallisen sääntelyviranomaisen antamaa yleisvaltuutusta vaadita.

48. Telealan sääntelykehyksen yleiset tavoitteet ( 36 ) tukevat direktiivin 2002/20 13 artiklan laajaa tulkintaa. Direktiivin 2002/21 8 artiklan 2 kohdan a alakohdassa asetetaan tavoite varmistaa, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta. Sähköisten verkkojen (kaapelien) rakentamistöihin tarvittavien lupien kulut vaikuttavat hintoihin, joita loppukäyttäjien on maksettava pääsystä verkkoon alueellaan, ja siihen, onko loppukäyttäjien ylipäätään mahdollista päästä verkkoon. ( 37 ) Työläillä menettelyillä järjestelmien asentamiseksi voi olla samankaltainen vaikutus kuin lupajärjestelmien muodostamilla esteillä. Direktiivin 2002/20 13 artiklan soveltamisala ei siten rajoitu tiettyyn yleisvaltuutukseen, vaan siihen kuuluvat myös järjestelmien, jotka ovat välttämättömiä viestintäpalvelujen tarjoajien markkinoillepääsyn kannalta, asentamisesta perittävät muut maksut. ( 38 )

49. Tällainen tulkinta direktiivin 2002/20 13 artiklasta on myös yhdenmukainen tuomion Vodafone España ja France Telecom España ( 39 ) kanssa, jossa unionin tuomioistuin katsoi, että 13 artikla oli esteenä kolmansien osapuolten puhelinmastojen käytöstä kannettavalle alueelliselle verolle. Pääasiassa kyseessä olevan toimenpiteen ja mainitussa tuomiossa tarkastellun toimenpiteen välillä on selvästikin merkittäviä eroja, mutta tuomiossa selvennettiin kahta tärkeää seikkaa, jotka pätevät myös käsiteltävään asiaan.

50. Ensinnäkin tuomiossa Vodafone España ja France Telecom España tarkasteltu vero nosti uusien palveluntarjoajien sijoittautumisesta aiheutuvia kuluja niihin palveluntarjoajiin verrattuna, jotka omistivat entuudestaan infrastruktuuria. ( 40 ) Samaan tapaan käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat maksut lisäävät järjestelmien asentamisen kustannuksia ja asettavat palveluntarjoajat, jotka eivät entuudestaan omista infrastruktuuria kunnassa, epäedulliseen asemaan niihin palveluntarjoajiin nähden, jotka omistavat infrastruktuuria.

51. Toiseksi mainitussa asiassa kyseessä olleet verot kantoi kunta, joka ei ollut kansallinen sääntelyviranomainen. Direktiivin 13 artiklan laajemman soveltamisalan vuoksi ja siksi, että kunnat olivat toimivaltaisia viranomaisia hyväksymään järjestelmien asentamisen, kyseistä säännöstä sovellettiin tuomiossa Vodafone España ja France Telecom España. Saman olisi pädettävä myös käsiteltävään asiaan.

52. On syytä lisätä, että myöhemmissä asioissa, joissa oli kyse yleisistä veroista eikä järjestelmien asentamisesta perittävistä maksuista, direktiiviä 2002/20 ei unionin tuomioistuimen mukaan voitu soveltaa. ( 41 ) Kun tarkastellaan riidanalaista toimenpidettä, ei voi kuitenkaan olla epäilystä siitä, että maksut perittiin järjestelmän asentamisesta. Asentaessaan kaapeleita yksityisomistuksessa olevalle maalle tai yleiselle maalle X käyttää direktiivin 2002/21 11 artiklassa, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön Alankomaiden televiestintälailla, tarkoitettua asennusoikeutta. ( 42 ) Direktiivin 2002/20 13 artiklassa täsmennetään tätä asennusoikeutta, kun kyse on televiestintäpalveluista, joihin kaapeleiden asentaminen kiistatta sisältyy.

53. Asia kuuluu siten direktiivin 2002/20 13 artiklan soveltamisalaan, minkä vuoksi direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan viimeksi mainittua direktiiviä ei sovelleta käsiteltävässä asiassa.

54. Kysymys siitä, ovatko pääasiassa perittyjen maksujen kaltaiset kansalliset toimenpiteet yhteensopivia direktiivin 2002/20 13 artiklan kanssa, joka on välittömästi sovellettava ( 43 ) säännös ja johon yksityiset oikeussubjektit voivat vedota, edellyttää tosiseikkojen arviointia, mikä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Se ei myöskään ole pääasian kohteena.

2) Direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohta

55. Hypoteettisesti siltä varalta, että direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan edellytykset eivät unionin tuomioistuimen mukaan täyty, seuraavaksi tutkitaan, liittyykö kyseessä olevien maksujen kaltainen toimenpide verotusta koskeviin asioihin (direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohta).

56. Verotuksen käsitettä on tulkittava itsenäisesti unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti, jossa sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. ( 44 )

57. Veron, joka on osa julkisen yksikön yleisiä tuloja, ja tietystä palvelusta perittävän hallinnollisen maksun välillä on olennainen ero.

58. Vaikka käsiteltävässä asiassa toimivaltainen kunta peri maksun, joka oli kaivutöiden toteutusajankohtaa, ‑paikkaa ja ‑tapaa koskevan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsittelyä koskevan hallinnollisen menettelyn kustannuksia suurempi, pelkästään se, että peritty ylijäämä ohjataan kunnan yleiseen talousarvioon, ei muuta maksua yleiseksi veroksi. Maksu peritään ainoastaan hallinnollisessa menettelyssä. Yksiköt eivät voi muuttaa hallinnollista maksua veroksi ja siten välttyä direktiivin 2006/123 soveltamiselta vain siksi, että maksun määrä ylittää hallintomenettelystä aiheutuvat kustannukset. Tällainen tulkinta 2 artiklan 3 kohdasta olisi ristiriidassa direktiivin 2006/123 13 artiklan 2 kohdan tarkoituksen kanssa, joka on rajoittaa lupien myöntämisestä palveluntarjoajille aiheutuvia maksuja.

59. Katson näin ollen, että pääasiassa perittyjen maksujen (leges) kaltaiset kansalliset toimenpiteet eivät ole veroja, sillä ne peritään kunnan tarjoamasta kaivutöiden toteutusajankohtaa, ‑paikkaa ja ‑tapaa koskevan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsittelyä koskevasta palvelusta.

b) Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale (kolmas kysymys)

60. Koska direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla kyseistä direktiiviä ei nähdäkseni sovelleta käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen, kolmas kysymys kyseisen direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen merkityksestä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn yhteydessä on hypoteettinen, eikä siihen tarvitse vastata.

c) Täysin jäsenvaltion sisäiset tilanteet (toinen kysymys)

61. Toinen kysymys koskee direktiivin 2006/123 III luvun soveltamista täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin. Tämä kysymys on myös luonteeltaan hypoteettinen käsiteltävässä asiassa, joten käsittelen sitä (ainoastaan) jäljempänä asiassa C‑31/16, Visser.

2. Neljäs ja viides kysymys

62. Koska ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, ettei direktiiviä 2006/123 voida soveltaa käsiteltävän kaltaiseen asiaan, ja neljäs ja viides kysymys esitetään sen olettaman perusteella, että kyseistä direktiiviä sovelletaan, ne ovat hypoteettisia. Haluan lisäksi tähdentää, että direktiivillä 2006/123 käyttöön otettua sääntelyä, kun kyse on luvista ja lupajärjestelmistä (III luvun 1 jakso) sekä (kielletyistä) vaatimuksista (2 jakso), ei ole suunnattu erittäin kattavasti säännellylle ja erittäin tekniselle televiestinnän alalle – mikä on juuri syy siihen, miksi nämä alat jäävät, kuten edellä nähtiin, direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle. ( 45 )

B. Asia C‑31/16, Visser

1. Direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohta (ensimmäinen kysymys)

63. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, kuuluuko direktiivin 2006/123 soveltamisalaan vähittäiskauppa, joka sisältää jalkineiden ja vaatteiden kaltaisten tavaroiden myynnin kuluttajille.

64. Se esittää tämän kysymyksen seuraavaa taustaa vasten: Visser omistaa liiketiloja, jotka se haluaisi vuokrata Bristol BV-yritykselle, joka taas haluaa perustaa sinne vähittäismyymälän jalkineita ja vaatteita myyvää halpaketjuaan varten. Bristol BV pyrkii vetoamaan direktiivin III lukuun, jonka otsikko on ”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”. Kysymys näin ollen kuuluu, onko Bristol BV palveluntarjoaja, joka voi vedota direktiivin 2006/123 säännöksiin.

65. Kuten jäljempänä lähemmin nähdään, tämän näennäisesti harmittoman kysymyksen (”Miksi vähittäiskauppa ei olisi palvelu”) alla piilee viime kädessä suurempi, arkaluonteisempi kysymys direktiivin 2006/123 ja EUT-sopimukseen kirjattujen perusvapauksien välisestä suhteesta samoin kuin kysymys näiden perusvapauksien ja direktiiviin 2006/123 mahdollisesti kohdistuvien seurausten välisestä suhteesta.

66. Alankomaiden hallituksen näkemyksen mukaan käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa vähittäiskauppaa ei tulisi pitää palveluna, kun taas Visser, Italian ja Puolan hallitukset sekä komissio pitävät sitä palveluna.

67. Direktiivin 2006/123 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.

68. Direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaan palvelulla tarkoitetaan ”itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettavaa [SEUT] 57 artiklassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, josta yleensä saadaan korvaus”. ( 46 ) SEUT 57 artiklan ensimmäisessä kohdassa taas täsmennetään, että ”tässä sopimuksessa palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske”.

a) Itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettava taloudellinen toiminta, josta saadaan korvaus

69. Palvelun määritelmän ensimmäinen osa on melko selkeä: vaatteiden tai kenkien myynti on itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettavaa taloudellista toimintaa, josta saadaan korvaus.

70. Direktiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleessa ( 47 ) luetellaan nimenomaisesti jakelu ( 48 ) yhtenä direktiivin soveltamisalaan kuuluvana toimena. ( 49 ) Johdanto-osan 47 perustelukappaleessa mainitaan lisäksi, joskin ohimennen lupajärjestelmien yhteydessä, suuret liiketilat (englanniksi ”hypermarkets”). Tällaisilla suurilla liiketiloilla (hypermarketeilla) on kiistatta myös jakelutehtävä tavaroiden osalta. Jotta kuva olisi täydellinen, direktiivin johdanto-osan 76 perustelukappaleessa todetaan, ettei direktiivi koske ainoastaan tavaroihin sinänsä (toisin kuin tavaroiden jakeluun) sovellettavia rajoituksia.

71. Lisäksi komission palveludirektiivin täytäntöönpanosta julkaisemassa käsikirjassa, ( 50 ) joka ei ole sitova mutta joka on kuitenkin varsin havainnollinen ( 51 ) ja johon unionin tuomioistuin on myös turvautunut tulkitessaan direktiiviä 2006/123, ( 52 ) mainitaan ”jakelu (tavaroiden ja palvelujen vähittäis- ja tukkumyynti mukaan luettuna)”.

72. Lisäksi direktiivin syntyhistorian tarkastelu paljastaa, että Euroopan parlamentti yritti alun perin poistaa viittauksen jakeluun ensimmäisessä käsittelyssä, ( 53 ) oletettavasti tarkoituksena jättää vähittäiskaupan palvelut direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Neuvosto kuitenkin lisäsi viittauksen takaisin ehdotukseen. ( 54 ) Viittaus säilyi myös direktiivin lopullisessa hyväksytyssä tekstissä.

b) SEUT 57 artiklassa tarkoitettu

73. Entä sitten SEUT 57 artiklan, sellaisena kuin siihen viitataan direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa, ensimmäisen kohdan toinen osa (”palveluilla – – joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske”)?

74. Tästä herää kysymys, koskevatko muut SEUT 57 artiklassa tarkoitetut perustamissopimuksessa taatut vapaudet kyseessä olevia palveluja – kenkien myyntiä –, mikä voisi merkitä sitä, että ne eivät kuulu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan.

75. EUT-sopimuksen järjestelmässä ( 55 ) henkilöiden vapaa liikkuvuus johtuu kahdesta erillisestä liikkumisvapaudesta, jotka koskevat epäitsenäisiä henkilöitä (työntekijät) ja itsenäisiä henkilöitä (sijoittautumisoikeus). Sijoittautumisvapaus kuuluu siten SEUT 57 artiklan ensimmäisen kohdan henkilöiden käsitteeseen. ( 56 )

76. Kuvitelkaamme hetken, että Bristol BV:n toiminnassa on kyse sijoittautumisesta. Tämä merkitsisi sitä, että sen tilannetta koskisivat EUT-sopimuksessa sijoittautumisvapautta (henkilöiden vapaan liikkuvuuden alaluokkana) koskevat määräykset, mikä taas tarkoittaisi, ettei kyseessä olisi SEUT 57 artiklassa tarkoitettu palvelu, jolloin se jäisi direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle. Tällaisen toteamuksen perusteella direktiivin 2006/123 III luvulta, joka koskee palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta, vietäisiin kokonaan soveltamisala. ( 57 ) Ellei III luvun katsota tästä syystä olevan itsessään primaarioikeuden vastainen, tällainen toteamus on tuomittu epäonnistumaan.

77. Näin ollen joko direktiivin 2006/123 III lukuun sisältyvällä palvelutoiminnan käsitteellä täytyy olla eri merkitys kuin direktiivin 2006/123 4 artiklan yleisen määritelmän mukainen merkitys tai direktiivin 2006/123 4 artiklan tarkoituksena ei ole viitata SEUT 57 artiklaan palveluntarjoajien sijoittautumisvapauden osalta. Selkeyden vuoksi valitsen jälkimmäisen lähestymistavan ja katson, että direktiiviä sovelletaan myös taloudelliseen toimintaan, joka kuuluu EUT-sopimuksessa tarkoitetun sijoittautumisvapauden piiriin mutta johon sisältyy myös palveluosatekijä. ( 58 )

78. Yleisemmällä tasolla EUT-sopimuksen ja direktiivin 2006/123 väliset terminologiset erot ilmentävät niitä eri menetelmiä, joita yhtäältä EUT-sopimuksessa ja toisaalta direktiivissä käytetään sen tavoitteen saavuttamiseksi, joka koskee palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusten poistamista. EUT-sopimus kohdistuu ensisijaisesti ”rajoituksiin, jotka koskevat – – vapautta tarjota palveluja unionissa”. ( 59 ) Sillä pyritään ”negatiiviseen yhdentymiseen” kieltämällä palvelujen kaupan rajoitukset. ( 60 ) Direktiivissä 2006/123 sitä vastoin painotetaan palvelutoimintoja, joihin se nimenomaisesti kohdistuu. Johdetun oikeuden säädöksenä siinä voidaan käsitellä yksityiskohtaisemmin ongelmia, joihin palveluntarjoajat törmäävät kohdatessaan esteitä. Tämän vuoksi direktiivissä 2006/123 keskitytään – sen oikeusperustan mukaisesti – ( 61 ) palveluntarjoajien toimintaan, ja sen koko rakenne on suunnattu palvelutoimintaan. ( 62 )

79. Direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohtaan sisältyvällä viittauksella SEUT 57 artiklaan ei siten ole mitään vaikutusta kysymykseen siitä, onko vähittäiskauppa direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu palvelu.

80. Vähittäiskauppaa olisi näin ollen pidettävä direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna palveluna.

c) Suppea tulkinta primaarioikeuden takia?

81. Direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdan tulkinnan yhteydessä on vielä ratkaistava, puoltaako primaarioikeus kyseisen säännöksen suppeaa tulkintaa siten, ettei vähittäiskauppaa voitaisi pitää direktiivissä 2006/123 tarkoitettuna palveluna.

82. Vastaan tähän kieltävästi.

1) Sijoittautumisvapaus

83. Vaikka Bristol BV:n toimintaa tarkasteltaisiinkin (ainoastaan) EUT-sopimuksen perusteella, ( 63 ) se kuuluisi mielestäni sijoittautumisvapauden alaan, kuten nyt osoitan viittaamalla unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön.

84. Sijoittautumista koskevissa tilanteissa, joihin liittyy jokin toinen perusvapaus, tyypillisesti tavaroihin tai palveluihin liittyvä, ( 64 ) unionin tuomioistuin soveltaa nähdäkseni johdonmukaisesti sijoittautumisvapautta SEUT 49 artiklan mukaisesti. ( 65 ) Tällaisen lähestymistavan perustana oleva syy on nähdäkseni se, että sijoittautumiseen sisältyy tyypillisesti ja luontaisesti lähes lähtökohtaisesti muihin perusvapauksiin liittyviä näkökohtia. Kaavamaisesti esitettynä: perustamiseen tarvitaan pääomaa, ihmiset auttavat rakentamaan ja johtamaan, tavarat on kuljetettava paikasta A paikkaan B. Kaikki tämä, jotta (luonnollinen henkilö tai oikeus-)henkilö voi sijoittautua.

85. Pitämällä kaikkia näitä seikkoja sijoittautumisena unionin tuomioistuin keskittyy nähdäkseni sijoittautumisen varsinaiseen toimintaan eikä tällaisen sijoittautumisen perimmäiseen lopputulokseen. Unionin tuomioistuin ei tällaisessa tilanteessa tarkastele tavaroita tai palveluja, joita sijoittautunut yritys tarjoaa.

86. Tällaisen oikeuskäytännön mukaan ja silloin, jos direktiiviä 2006/123 ei sovelleta, pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen vähittäismyymälän perustaminen kuuluisi siten oletettavasti sijoittautumisvapauden alaan. Tällaisissa olosuhteissa en näe, miten direktiivin 2006/123 palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta koskevan III luvun soveltaminen käsiteltävään asiaan olisi tällaisen oikeuskäytännön vastaista.

2) Tavaroiden vapaa liikkuvuus

87. Koska käsiteltävässä asiassa on kyse sijoittautumisesta, ei ole tarpeen tutkia lähemmin direktiivin 2006/123 ja primaarioikeuden välistä suhdetta. Jotta ehkäistään väärinkäsitykset tavaroiden ja palvelujen välisestä suhteesta ja suullisessa käsittelyssä esille tuodut kysymykset huomioon ottaen, katson kuitenkin, että on hyödyllistä tarkastella tätä kysymystä lähemmin tässä ratkaisuehdotuksessa.

88. Aluksi on syytä korostaa, että se, että SEUT 57 artiklan ensimmäisen kohdan seurauksena palvelujen tarjoamisen vapaus on eräänlainen jäännösvapaus muihin vapauksiin nähden, ei suinkaan tarkoita, että perusvapauksilla olisi jokin etusijajärjestys. ( 66 ) Unionin tuomioistuin on selvästi todennut, että vaikka SEUT 57 artiklan ensimmäisessä kohdassa olevaan palvelujen määritelmään sisältyykin täsmennys, jonka mukaan palveluita ovat suoritukset, joita ”määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske”, tämä täsmennys tapahtuu kuitenkin kyseisen käsitteen määrittelyn tasolla, eikä siinä aseteta palvelujen tarjoamisen vapautta ja muita perusvapauksia etusijajärjestykseen. Mikä tärkeintä, unionin tuomioistuin katsoi, että palvelujen käsite kattaa ne suoritukset, jotka eivät ole muiden vapauksien kattamia, jotta mikään taloudellinen toiminta ei jäisi perusvapauksien soveltamisalan ulkopuolelle. ( 67 ) Palvelujen tarjoamisen vapaus ei siten ole toissijainen vapaus vaan eräänlainen jäännösvapaus.

89. Jos tapauksiin liittyy sekä tavaroita että palveluja, unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö vaihtelee. Siinä voidaan erottaa kolme lähestymistapaa: yhden vapauden tutkiminen ainoastaan painopiste-arviointiperusteen mukaisesti, molempien vapauksien tutkiminen yhdessä ja kummankin vapauden tutkiminen vuorotellen. Tarkastelkaamme lyhyesti näitä kolmea lähestymistapaa vuorotellen.

i) Painopisteen etsiminen

90. Tämä on perinteinen, oletusarvoinen arviointitapa, johon unionin tuomioistuin on turvautunut. Siinä unionin tuomioistuin johdonmukaisesti katsoo, että jos kansallinen toimenpide vaikuttaa sekä palvelujen tarjoamisen vapauteen että tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen, unionin tuomioistuin tutkii lähtökohtaisesti toimenpiteen ainoastaan toisen perusvapauden kannalta, jos on selvää, että tarkasteltavan asian olosuhteissa vapaus on täysin toissijainen toiseen vapauteen nähden ja voi liittyä siihen. ( 68 ) Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimella on ollut taipumus käsitellä vähittäiskauppaa koskevia tapauksia tavaroiden vapaan liikkuvuuden kannalta. ( 69 ) Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan kiistä sitä, että yhdessä taloudellisessa toiminnassa on useita näkökohtia perusvapauksien näkökulmasta, vaikka se onkin arvioinut asiaa yksinomaan vain yhden vapauden näkökulmasta.

91. Esimerkiksi tuomiossa Burmanjer ym. ( 70 ) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei voida pitää mahdottomana, että tuotteen myyntiin voisi liittyä palvelujen tarjoamisen kaltaista toimintaa. Yksistään tämä seikka ei kuitenkaan voi riittää siihen, että liikkuvan kaupan kaltainen taloudellinen toiminta katsottaisiin SEUT 56 artiklassa tarkoitetuksi palvelujen tarjoamiseksi. Kussakin yksittäistapauksessa on sen sijaan selvitettävä, onko tällainen palvelujen tarjoaminen luonteeltaan täysin toissijaista verrattuna seikkoihin, jotka koskevat tavaroiden vapaata liikkuvuutta. ( 71 ) Tämän lähestymistavan mukaisesti tapauksia, joissa palvelunäkökohta oli erittäin voimakas, kuten mainonnassa, ( 72 ) tarkasteltiin palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta. ( 73 )

92. Painopiste-arviointiperusteen logiikka on seuraava: tilanteessa, jossa unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan ainoastaan primaarioikeutta, on luonnollista, että se keskittyy hallitsevaan perusvapauteen. Miksi sen pitäisi tehdä sama arviointi toiselle vapaudelle vain tullakseen samaan lopputulokseen? Kaikilla perusvapauksillahan on sama tavoite: poistaa kaupan esteet sisämarkkinoilla. Valtaosassa tapauksista ei ole välttämättä ensisijaisen tärkeää, kuuluuko tarkasteltava tilanne esimerkiksi vain SEUT 49 artiklan, vain SEUT 34 artiklan, vain SEUT 34 ja SEUT 56 artiklan tai vain SEUT 56 artiklan soveltamisalaan.

ii) Samanaikainen soveltaminen

93. Unionin tuomioistuin on tarkastellut yhdessä molempia vapauksia teknisessä asiassa, jossa oli kyse (pääosin) televisiosignaalien koodauksenpurkulaitteiden kaupan pitämiseen vaadittavasta ennakkolupamenettelystä. ( 74 ) Syynä tällaiseen samanaikaiseen arviointiin oli varmastikin se, että digitaalitelevisiopalveluissa palvelut ja tavarat liittyvät toisiinsa läheisesti. ( 75 )

iii) Soveltaminen vuorotellen

94. Unionin tuomioistuin on tutkinut näitä kahta vapautta vuorotellen etenkin mainontaan liittyvissä asioissa. ( 76 ) On merkille pantavaa, ettei se esittänyt tällaisissa asioissa mitään syitä niiden tutkimiselle vuorotellen. ( 77 ) Minun selitykseni on se, ettei painopistelähestymistavan käyttäminen ollut niissä ilmeistä. Totean lisäksi, että tätä oikeuskäytäntöä, jossa perusvapauksia arvioidaan vuorotellen, on tarkasteltava ottaen huomioon tuomio Keck ja Mithouard: ( 78 ) omaksumalla tällaisen lähestymistavan yhteisöjen tuomioistuin selvensi, että toimenpiteitä, joissa voi olla kyse mainitun tuomion mukaisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden ulkopuolelle jäävistä myyntijärjestelyistä, voitaisiin lisäksi arvioida toisen perussopimuksessa määrätyn vapauden kannalta. ( 79 )

95. Päättelen siitä, että unionin tuomioistuin käyttää erilaisia lähestymistapoja, että on tilanteita, joissa painopistelähestymistapa, jossa on lähes mekaanisesti kyse määrästä (”Millä vapaudella on suurin painoarvo”), ei sovellu enää tilanteeseen, jossa tiettyä perusvapautta ei voida yksinkertaisesti sivuuttaa täysin toissijaisena. Tästä syystä pidän käsiteltävässä asiassa parhaimpana kolmatta vaihtoehtoa, koska muutoin vähittäiskauppaan olennaisesti liittyvä palvelunäkökulma jää huomiotta.

96. En näin ollen näe, miten käsiteltävässä asiassa primaarioikeus rajoittaisi direktiivin 2006/123 itsenäistä tulkintaa.

97. Tätä toteamusta tukee lisäksi tapa, jolla unionin tuomioistuin on toistaiseksi tulkinnut direktiiviä 2006/123, kuten seuraavaksi havainnollistan.

3) Asia Rina Services ym.

98. Tässä yhteydessä perustavan tärkeitä ovat oikeudelliset havainnot, jotka voidaan tehdä tuomiosta Rina Services ym. ( 80 ) Kyseisessä asiassa tärkein oikeudellinen kysymys oli todennäköisesti se, voiko direktiivin 2006/123 14 artiklassa kielletty vaatimus ( 81 ) olla oikeutettu EUT-sopimuksen perusteella. Vaikka mainitussa asiassa esitettiin väite, jonka mukaan direktiivin 2006/123 14 artikla ei voi olla esteenä tällaiselle oikeuttamiselle, koska kyseessä on primaarioikeuden määräys, ( 82 ) unionin tuomioistuimen kanta oli päivänselvä: suuren jaoston antamassa tuomiossa katsottiin, että koska 14 artiklassa ei säädetty oikeuttamismahdollisuudesta, tällaista mahdollisuutta ei ollut. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin tarkasteli erityisesti direktiivin 2006/123 3 artiklan 3 kohtaa. ( 83 ) Viittaamalla yksinomaan direktiivin käsitteisiin, systematiikkaan ja tavoitteeseen unionin tuomioistuin osoitti siten huomattavaa arvonantoa unionin lainsäätäjän tekemille valinnoille. ( 84 )

99. Tuomion Rina Services ym. taustalla on nähdäkseni se yleinen peruste, että unionin lainsäätäjä voi edistää perusvapauksien vapautta koskevaa näkökulmaa mutta että se tapahtuu väistämättä niiden oikeuttamista koskevan näkökulman kustannuksella. Yhdenmukaistamisen luonteeseen nimittäin kuuluu, että oikeuttamisperusteet määritellään ja tasataan ja, jos unionin lainsäätäjä pitää sitä tarpeellisena, niitä rajoitetaan yhdenmukaisten toimintaedellytysten luomiseksi talouden toimijoille. Havainnollistaen, tällaisessa tilanteessa ”voittajia” ovat unionin perusvapaus ja talouden toimija, joka aikoo vedota tähän vapauteen – mikä on täysin EUT-sopimuksen tavoitteiden mukaista. ( 85 ) Tällaisen lopputuloksen lainmukaisuus ja legitiimisyys perustuvat mielestäni EUT-sopimuksessa määrätyn lainsäädäntömenettelyn kunnioittamiseen.

100. Primaarioikeudella ei siten ole mitään vaikutusta kysymykseen siitä, onko vähittäiskauppa direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu palvelu.

d) Muita näkökohtia

101. Haluan myös käyttää tätä tilaisuutta asettaakseni käsiteltävän asian laajempaan asiayhteyteensä.

102. Nykypäivän olosuhteet merkitsevät sitä, että vähittäiskauppatoiminta, vaikka se viime kädessä liittyykin tavaroiden jakeluun, on oma palvelunsa ja olisi tunnustettava sellaiseksi. Aiemmin (ja etenkin tuomion Keck ja Mithouard antamisajankohtana) ( 86 ) se on saattanut olla ensisijainen keino tavaroiden jakeluun. Sen lisäksi on saatettu käyttää postimyyntiä ja sitä kautta postimyyntitoimituksia, mutta niiden merkitys oli varmastikin vähäinen. Sittemmin, kun internet (ja älypuhelin) on tullut käytännössä jokaiseen kotitalouteen, vähittäiskauppaan on tullut uudenlaista kilpailua, joka on pakottanut sen muuttumaan perinpohjaisesti. Nykyään, paljon suuremmassa määrin kuin aiemmin, vähittäiskauppa koostuu paitsi pelkästä tuotteen myynnistä myös siihen liittyvästä neuvonnasta ja seurantapalvelujen tarjoamisesta. ( 87 ) Nykytilanteessa se on toimintaa, joka ei liity pelkästään tuotteeseen.

103. Kuten uuden lainsäädännön tapauksessa usein on, oikeusvälineen soveltamisen yhteydessä nousee esille uusia kysymyksiä, joihin ei voida vastata pelkästään neljää perusvapautta koskevan unionin tuomioistuimen aiemman oikeuskäytännön perusteella. Tämä on erityisen silmiinpistävää sijoittautumisen asiayhteydessä, jossa EUT-sopimuksen määräysten kannalta ei ollut merkitystä sen erottamisella, tapahtuuko sijoittautuminen tavaroiden jakelua vai palvelun tarjoamista varten. En siten näe mitään syytä, miksi palvelujen tarjoamisen vapauden ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajaamista koskeva aiempi oikeuskäytäntö estäisi direktiivin 2006/123 soveltamisen vähittäiskauppiaisiin, kuten sen selkeässä sanamuodossa tarkoitetaan. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö päinvastoin osoittaa, että tavaroiden ja palvelujen välinen ero ei ole koskaan ollut eksklusiivinen. Palvelutalouden, jossa kuluttajan on normaalia odottaa monenlaisia palveluja ostaessaan tuotteen ja sen jälkeenkin, kehittyminen lisää tavaroiden ja palvelujen päällekkäisyyttä, ja jakelu on tämän päällekkäisyyden keskiössä. Lainsäätäjä päätti sisällyttää ne direktiivin 2006/123 soveltamisalaan tietäen, että toiminta kehittyisi edelleen useampien palvelujen tarjoamisen suuntaan, mikä on sopusoinnussa sen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jossa on aina tunnustettu, että tiettyihin toimintoihin sisältyy näkökohtia, joita suojataan useiden vapauksien perusteella.

104. Yhteenvetona on todettava, ettei tähänastista oikeuskäytäntöä nähdäkseni voida eikä pitäisi tulkita siten, että vähittäiskauppatoiminta jää direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle.

e) Päätelmä

105. Päätelmäni ensimmäisestä kysymyksestä on näin ollen, että vähittäiskauppa, joka sisältää jalkineiden ja vaatteiden kaltaisten tavaroiden myynnin kuluttajille, on direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu palvelu.

2. Täysin jäsenvaltion sisäiset tilanteet (neljäs kysymys)

106. Asiassa C‑31/16 esittämällään neljännellä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, sovelletaanko direktiivin 2006/123 III lukua, jonka otsikko on ”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”, tilanteissa, joissa tosiseikat rajoittuvat yhteen unionin jäsenvaltioon.

107. Tämä ei ole ensimmäinen kerta, kun tämä kysymys esitetään unionin tuomioistuimelle. Yhdistetyissä asioissa Trijber ja Harmsen ( 88 ) Raad van State oli nimittäin jo esittänyt saman kysymyksen.

108. Ratkaisuehdotuksessani Trijber ja Harmsen ( 89 ) ehdotin, että tähän kysymykseen vastataan myöntävästi. Kuten olen mainitussa asiassa yksityiskohtaisesti esittänyt, direktiivin 2006/123 säännösten sanamuodon, systematiikan ja syntyhistorian mukainen sekä teleologinen tulkinta viittaavat siihen, että palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta koskevaa III lukua sovelletaan paitsi rajat ylittäviin myös täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin. ( 90 ) Kehotan unionin tuomioistuinta tutustumaan perustelujeni yksityiskohtien osalta kyseiseen ratkaisuehdotukseen, mutta esitän tässä tiivistetysti siinä esittämäni näkemykset: kun tarkastellaan EUT-sopimukseen sisältyvien oikeusperustojen sanamuotoa, niissä ei eroteta toisistaan yhteensovittamisen, lähentämisen ja yhdenmukaistamisen käsitteitä; sisämarkkinoiden alalla tehtävä yhdenmukaistaminen voi lähtökohtaisesti koskea tilanteita, jotka eivät kuulu perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien piiriin; direktiivin 2006/123 III luvun säännöksissä ei viitata rajat ylittävään toimintaan, toisin kuin direktiivin IV luvussa, ja tarkistusehdotukset, joiden tarkoituksena oli rajata direktiivi koskemaan ainoastaan rajat ylittäviä tilanteita, hylättiin.

109. En ole muuttanut mieltäni tästä kysymyksestä ratkaisuehdotukseni Trijber ja Harmsen esittämisen jälkeen. ( 91 ) Tässä ratkaisuehdotuksessa tarkastelen siten pelkästään tämän menettelyn yhteydessä esitettyjä muita väitteitä ja direktiiviä 2006/123 koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

110. Ensinnäkin III ja IV luvun säännösten erilainen sanamuoto on ratkaiseva: direktiivissä tarkoitetun sijoittautumisen on määrä käsittää kaikki sisämarkkinoilla tapahtuva palvelujen tarjoaminen (III luku). Talouden toimijoita ei pitäisi alun alkaenkaan estää sijoittautumasta jäsenvaltioon. Muilta osin, toisin sanoen väliaikaisen palvelujen tarjoamiseen, rajat ylittävä ulottuvuus kuuluu olennaisesti. Direktiivin 2006/123 IV luku edellyttää siten välttämättä ja loogisesti rajat ylittävän ulottuvuuden olemassaoloa.

111. Toiseksi niitä direktiivin 2006/123 säännöksiä ( 92 ) tai jopa lukuja, ( 93 ) joissa viitataan nimenomaisesti toiseen jäsenvaltioon ja siten rajat ylittävään tilanteeseen, olisi katsottava sovellettavan nimenomaisesti rajat ylittäviin tilanteisiin, mikä ei suinkaan estä muiden direktiivin säännösten soveltamista täysin jäsenvaltioiden sisäisiin tilanteisiin.

112. Kolmanneksi ei voida sanoa, että direktiivin oikeusperusta, toisin sanoen SEUT 53 ja SEUT 62 artikla, ( 94 ) antaa ainoastaan toimivallan käsitellä rajat ylittäviä tilanteita. Kuten komissio tähdensi istunnossa, SEUT 53 artiklan 2 kohdan sanamuoto, jonka mukaan lääkärinammattia, lääketieteeseen liittyviä ammatteja ja apteekkialan ammatteja koskevien rajoitusten asteittainen poistaminen riippuu niiden harjoittamisen edellytysten yhteensovittamisesta eri jäsenvaltioissa, viittaa nimittäin päinvastaiseen.

113. Lisäksi unionin lainsäätäjä on jo käyttänyt SEUT 53 artiklaa oikeusperustana tilanteissa, jotka eivät olleet pelkästään rajat ylittäviä. Tätä määräystä käytetään nähdäkseni johdonmukaisesti tavanomaisena (ja ainoana) oikeusperustana yhdenmukaistamiselle ( 95 ) palvelujen alalla. Näin on etenkin rahoituspalvelujen alalla tehtävän laajan yhdenmukaistamisen tapauksessa. Esimerkkeinä haluan mainita direktiivit luottolaitosten tervehdyttämisestä ja likvidaatiosta, ( 96 ) rahoitusvälineiden markkinoista (MiFiD) ( 97 ) ja sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä. ( 98 ) En ole törmännyt unionin tuomioistuimen mistään näistä direktiiveistä antamaan tuomioon asiassa, jossa SEUT 53 artikla olisi ollut oikeusperustana, täysin jäsenvaltion sisäisten tilanteiden yhteydessä. ( 99 )

114. Neljänneksi on syytä tarkastella unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Siitä ilmenee, että unionin tuomioistuin tulkitsee direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä tilanteissa, jotka ovat luonteeltaan täysin jäsenvaltion sisäisiä, eikä etsi rajat ylittävää osatekijää tai turvaudu yleiseen oikeuskäytäntöönsä, joka koskee täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin perustuvien ennakkoratkaisupyyntöjen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, kuten nyt on tiivistetysti esitetty (ja selvennetty) tuomiossa Ullens de Schooten. ( 100 )

115. Sekaannuksen välttämiseksi korostan seuraavien kahden kysymyksen välistä perustavaa eroa: a) kuuluvatko direktiivin soveltamisalaan tilanteet, jotka ovat luonteeltaan täysin jäsenvaltion sisäisiä, ja b) pitäisikö unionin tuomioistuimen vastata kysymykseen, vaikka pääasiassa käsiteltävä riita rajoittuu yhteen jäsenvaltioon. ( 101 ) Kysymys a koskee direktiivin aineellista soveltamisalaa. Se on asiakysymys. Kun tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, asia on selvä siinä mielessä, ettei ole tarpeen etsiä mahdollista rajat ylittävää ulottuvuutta. Kysymys b taas ei ole luonteeltaan asiakysymys vaan muotoa koskeva kysymys. Se koskee asian tutkittavaksi ottamista. Kysymystä b on tarpeen tutkia vain, jos kysymykseen a vastataan kieltävästi. Tuomiossa Ullens de Schooten ( 102 ) käsitellään kysymystä b.

116. Tuomiossa Rina Services ym., ( 103 ) jossa tarkastellussa kansallisessa lainsäädännössä varmentamislaitoksen asemassa olevat yhtiöt velvoitettiin pitämään sääntömääräinen kotipaikkansa tietyssä jäsenvaltiossa, unionin tuomioistuin tulkitsi direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä tarkastelematta lainkaan tätä kysymystä, vaikka pääasiassa käsiteltävä riita rajoittui selvästi yhteen jäsenvaltioon. Myöhemmin tuomiossa Trijber ja Harmsen unionin tuomioistuin ei vastannut kysymykseen siitä, sovelletaanko direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä täysin jäsenvaltion sisäisessä tilanteessa. Sen sijaan se etsi ja löysi riittäviä rajat ylittäviä seikkoja. ( 104 ) Tällainen lähestymistapa muuttui tuomion Hiebler myötä. ( 105 ) Kyseisessä asiassa, jossa oli kyse alueellisista rajoituksista, joiden seurauksena nuohoojien oli mahdollista tarjota palvelujaan pelkästään nuohousalueella, jossa he asuvat, tosiseikat rajoittuivat yhteen jäsenvaltioon. ( 106 ) Unionin tuomioistuin ei maininnut pakottavaa rajat ylittävää ulottuvuutta ja siirtyi suoraan tutkimaan ennakkoratkaisukysymyksiä. ( 107 ) Sama pätee tuomioon Promoimpresa ym., ( 108 ) jossa oli kyse kansallisesta lainsäädännöstä, jonka nojalla valtion omistuksessa olevien meri- ja järvialueiden konsessioiden voimassaoloaikaa jatkettiin automaattisesti. Tässäkin tapauksessa, vaikka ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olleen asian tosiseikat rajoittuivat yhteen jäsenvaltioon, ( 109 ) unionin tuomioistuin tulkitsi III luvun säännöksiä eikä pitänyt tätä rajoittumista ongelmana. ( 110 ) Sitä vastoin arvioidessaan asiaa SEUT 49 artiklan kannalta se edellytti ”rajat ylittävää intressiä”. ( 111 ) Lisäksi asiassa Hemming ym., joka koski vaatimusta maksaa maksu toimiluvan myöntämistä tai uudistamista koskevaa hakemusta jätettäessä, kaikki tosiseikat sijoittuivat Lontooseen. Unionin tuomioistuin ( 112 ) sen enempää kuin julkisasiamieskään ( 113 ) ei tarkastellut tätä kysymystä.

117. Yhteenvetona totean, että tulkitsen edellä mainittuja tuomioita, joissa oli kyse täysin jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta, seuraavasti: tulkitsemalla direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä unionin tuomioistuin oletti, että näitä säännöksiä sovelletaan täysin jäsenvaltion sisäisessä tilanteessa. ( 114 ) Koska asia kuului direktiivin 2006/123 aineelliseen soveltamisalaan, ei ollut tarpeen etsiä yhtä tai useampaa mahdollista rajat ylittävää ulottuvuutta.

118. Siten ei ole yllättävää, että ehdotan unionin tuomioistuimelle tämän oikeuskäytännön noudattamista käsiteltävässä asiassa, minkä vuoksi vastaan neljänteen kysymykseen siten, että direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä sovelletaan pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa tilanteissa riippumatta siitä, liittyvätkö kaikki tosiseikat yhteen ainoaan jäsenvaltioon.

3. Mahdollinen rajat ylittävä ulottuvuus (kolmas kysymys)

119. Neljänteen kysymykseen ehdotetun vastauksen perusteella kolmannesta kysymyksestä tulee hypoteettinen. ( 115 )

4. Yleiskaava direktiivin 2006/123 kannalta (toinen ja viides kysymys)

120. Toisella ja viidennellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, ovatko direktiivin 2006/123 säännökset esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kunnan yleiskaavalle, jossa alue osoitetaan kookkaiden tavaroiden vähittäiskauppaa varten, jolloin sinne ei voida perustaa vähittäismyymälää jalkineita ja vaatteita myyvää halpaketjua varten.

121. Koska pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen vähittäismyymälän sijoittautuminen on luonteeltaan pysyvää, tämän kysymyksen arvioinnin kannalta merkitykselliset säännökset sisältyvät direktiivin III lukuun, joka käsittelee palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta. Kyseinen III luku jakaantuu puolestaan kahteen jaksoon: ensimmäinen koskee lupia, ja siinä käsitellään lupajärjestelmiä, ‑ehtoja ja ‑menettelyjä (1 jakso eli 9–13 artikla) ja toisessa kiellettyjä tai arvioitavia vaatimuksia (2 jakso eli 14 ja 15 artikla). Näiden jaksojen sovellettavuus riippuu siitä, muodostaako kyseessä oleva yleiskaava rajoituksen direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitetun lupajärjestelmän muodossa tai 4 artiklan 7 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen muodossa.

a) Luvat

122. Lupajärjestelmällä, jonka perusteella direktiivin 2006/123 9–13 artiklaa voidaan soveltaa, tarkoitetaan saman direktiivin 4 artiklan 6 kohdan mukaan menettelyä, jonka mukaisesti palvelun tarjoajan tai vastaanottajan on käännyttävä toimivaltaisen viranomaisen puoleen saadakseen virallisen päätöksen tai hiljaisen päätöksen, joka oikeuttaa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen.

123. Päätös osoitetaan tavallisesti, muttei välttämättä kaikissa tapauksissa, yksittäiselle henkilölle (luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle). Näin ei ole yleiskaavan tapauksessa, sillä se on itsenäisesti etukäteen laadittu asiakirja. Toisin sanoen, vaikka yleiskaavan noudattaminen voikin olla välttämätöntä palvelutoiminnan aloittamiseksi, yleiskaava itsessään on kunnanhallituksen etukäteen ja abstraktisti toteuttama toimi. Tästä seuraa, ettei yleiskaava muodosta lupajärjestelmää.

124. Tällaista lupajärjestelmän käsitteen tulkintaa tukee nähdäkseni unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

125. Vaikka unionin tuomioistuimen ei tietääkseni ole vielä tarvinnut esittää yksityiskohtaisesti, miten lupajärjestelmä eroaa muista rajoituksista, se on käsitellyt direktiivin 2006/123 mukaisia lupajärjestelmiä seuraavissa kolmessa asiassa: yhdistetyissä asioissa Trijber ja Harmsen, ( 116 ) yhdistetyissä asioissa Promoimpresa ym. ( 117 ) ja asiassa Hemming ym. ( 118 ) Niissä kaikissa oli kyse hallintoviranomaisen päätöksestä, jota vaadittiin ennen kuin palveluntarjoaja saattoi aloittaa toimintansa. Samaan tapaan EFTAn tuomioistuin luokitteli Norjassa käytössä olleen rakentajia koskevan lupajärjestelmän direktiivin 2006/123 16 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetuksi lupajärjestelmäksi, ( 119 ) koska lupa tarvittiin, jotta rakennusyhtiö saattoi aloittaa rakennustyöt Norjassa.

126. Kaikissa näissä tapauksissa 1) palveluntarjoajan piti pyytää viranomaiselta päätöstä, 2) palveluntarjoaja sai konkreettisesti sille osoitetun päätöksen ja 3) kyseinen päätös ja sen noudattaminen olivat ennakkoedellytyksiä palveluntarjoajan toiminnan aloittamiselle. ( 120 )

127. Yksikään näistä kolmesta osatekijöistä ei täyty käsiteltävässä asiassa, minkä vuoksi katson, ettei pääasiassa kyseessä oleva yleiskaava muodosta direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitettua lupajärjestelmää.

b) Vaatimukset

128. Direktiivin 2006/123 4 artiklan 7 kohdan mukaan ”vaatimuksella” tarkoitetaan ”velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin”. ( 121 )

129. Appingedamin kunnan hyväksymän kaltainen yleiskaava on hallinnollinen määräys, joka muodostaa ehdottoman edellytyksen talouden toimijan sijoittautumiselle tällaiseen kuntaan. Se kuuluu siten direktiivissä 2006/123 tarkoitettuun vaatimuksen määritelmään.

c) Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale

130. Ennen kuin tarkastellaan direktiivin 2006/123 14 ja 15 artiklaa, on syytä käsitellä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esille tuomaa seikkaa eli sitä, seuraako direktiivin johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta, että yleiskaavan kaltainen toimenpide jää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

131. Direktiivin johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan, että direktiiviä ”sovelletaan ainoastaan vaatimuksiin, jotka vaikuttavat palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen. Näin ollen direktiiviä ei sovelleta sellaisiin vaatimuksiin, kuten tieliikennesääntöihin, maan kehittämistä ja käyttöä koskeviin sääntöihin, kaavoitukseen, rakennuksia koskeviin standardeihin ja tällaisen sääntöjen noudattamatta jättämisestä määrättyihin hallinnollisiin seuraamuksiin, joilla ei nimenomaisesti säännellä palvelutoimintaa tai jotka eivät nimenomaisesti vaikuta siihen, mutta joita palveluntarjoajien on noudatettava taloudellisen toimintansa harjoittamisessa samalla tavoin kuin yksityishenkilöinä toimivien ihmisten”.

132. Vaikka unionin säädösten johdanto-osan perustelukappaleilla ei ole itsenäistä oikeudellista arvoa, ( 122 ) unionin tuomioistuin tunnetusti turvautuu niihin usein tulkitessaan unionin säädöksen säännöksiä ja on myös jo tehnyt näin direktiivin 2006/123 yhteydessä. ( 123 ) Unionin oikeusjärjestyksessä ne ovat luonteeltaan kuvailevia eivätkä preskriptiivisiä. Kysymys niiden oikeudellisesta arvosta ei näet yleensä tule esille siitä yksinkertaisesta syystä, että tyypillisesti johdanto-osan perustelukappaleet kuvastuvat direktiivin säännöksissä. Unionin poliittisten toimielinten hyvässä lainsäädäntökäytännössä pyritään nimittäin tilanteeseen, jossa johdanto-osan perustelukappaleet muodostavat tosiasiallisen taustan säädöstekstin säännöksille.

133. Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale ei kuitenkaan näy muualla direktiivissä siinä mielessä, että se kuvastaisi yhtä (preskriptiivisistä) säännöksistä. Tämän seurauksena johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa luetellut alat eivät siten itsessään jää direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle vain siksi, että ne satutaan mainitsemaan kyseisessä perustelukappaleessa. Direktiiviin ei näin ollen sisälly sokeaa kohtaa yleiskaavojen osalta.

134. Siltä osin kuin jotkin menettelyn osapuolet ovat vedonneet unionin tuomioistuimen tuomioon Libert ym., ( 124 ) riittää, kun todetaan, että vaikka johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale mainittiin kyseisessä tuomiossa, syynä siihen, miksi sosiaaliseen asumiseen liittyvät toimenpiteet jäävät unionin tuomioistuimen mukaan direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle, oli sen 2 artiklan 2 kohdan j alakohdan moniselitteinen sanamuoto. ( 125 )

135. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei kyseisellä perustelukappaleella olisi tulkinnallista arvoa. Luen johdanto-osan yhdeksättä perustelukappaletta yhdessä direktiivin 2006/123 15 artiklan 7 kohdan mukaisen jäsenvaltioiden velvoitteen, jonka mukaan niiden on ilmoitettava komissiolle uusista vaatimuksista, ja 39 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisen velvoitteen kanssa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle kertomus arvioitavia vaatimuksia koskevassa 15 artiklan 5 kohdassa säädetyistä tiedoista. Jäsenvaltioiden ei varmastikaan voida odottaa ilmoittavan komissiolle jokaisesta yksittäisestä yleiskaavasta, joka on kaavoitusta koskeva toimenpide.

136. Johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa siis selvennetään, että useimmissa tapauksissa kaavoituslait eivät ole direktiivissä 2006/123 tarkoitettuja vaatimuksia. Suurin osa kaavoituslaeista ja etenkään ne, joita sovelletaan erga omnes, eivät vaikuta palveluntarjoajiin, koska niissä ei vahvisteta palveluntarjoajan palveluun vaikuttavaa ehtoa. ( 126 ) Direktiivillä 2006/123 palveluntarjoajia suojataan rasitteilta, jotka vaikuttavat palveluntarjoajiin enemmän kuin kansalaisiin, jotka eivät tarjoa palveluja, mutta on selvää, ettei direktiivin tarkoituksena ole poistaa kokonaan yleisiä hallinnollisia välttämättömyyksiä, kuten rakennuksia koskevia standardeja, tieliikennesääntöjä tai kaavoituslakeja. Vaatimuksena ei tulisi pitää kaikkia toimia, joilla saattaa olla vaikka vain vähäinenkin vaikutus sijoittautumisvapauteen.

137. Johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale ei sitä vastoin merkitse sitä, että yleiskaava jäisi kokonaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Voi nimittäin olla, että yleiskaava vaikuttaa nimenomaisesti palveluntarjoajiin. Direktiivissä viitataan nimenomaisesti alueellisiin rajoihin (15 artiklan 2 kohta) ja lupiin suurien liiketilojen sijoittamiseen (johdanto-osan 47 perustelukappale). Direktiivin 2006/123 soveltamisalaan kuuluu lisäksi nähdäkseni lähtökohtaisesti sen alkuperästä riippumatta mikä tahansa sääntö, joka lisää palveluntarjoajille sijoittautumisesta aiheutuvia kustannuksia.

138. Kyseessä oleva toimenpide, nimittäin kielto harjoittaa tiettyä vähittäiskauppatoimintaa tietyllä alueella, aiheuttaa tällaisia ylimääräisiä sijoittautumisesta johtuvia kustannuksia ja kuuluu siten direktiivin 2006/123 soveltamisalaan.

139. Direktiivin 2006/123 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale huomioon ottaen kyseessä olevan kaltainen yleiskaava ei siten jää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

d) Direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohta

140. Direktiivin 2006/123 14 artiklassa, joka koskee kiellettyjä vaatimuksia, luetellaan kahdeksan vaatimusta, joita jäsenvaltiot eivät saa missään olosuhteissa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan. Tällä ”mustalla listalla” pyritään takaamaan tiettyjen sellaisten sijoittautumisvapauteen kohdistuvien rajoitusten järjestelmällinen ja ripeä poistaminen, joiden unionin lainsäätäjä ja unionin tuomioistuin oikeuskäytännössään ovat katsoneet haittaavan vakavasti sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa. ( 127 )

141. Direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohdassa lyhyesti sanottuna kielletään taloudellisen testin tapauskohtainen käyttö sijoittautumisen edellytyksenä. Vaikka yleiskaavaan, jossa kielletään tietty vähittäiskauppatoiminta tietyillä alueilla, vaikuttaakin liittyvän jonkinlainen taloudellinen osatekijä, tämä toimenpide ei kuulu direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohdan soveltamisalaan. Ennen sijoittautumista ei käytetä tapauskohtaisesti taloudellista testiä, eikä toimenpiteen taloudellinen osatekijä vaikuta hallitsevalta ( 128 ) (ks. jäljempänä oikeuttamisperusteen arviointi).

e) Direktiivin 2006/123 15 artikla

142. Seuraavaksi on vielä tutkittava, kuuluuko yleiskaava direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan, ( 129 ) jossa kielletään määrälliset tai alueelliset rajat, soveltamisalaan.

143. Kuten Italian hallitus perustellusti totesi käsiteltävässä asiassa esittämissään huomautuksissa, kyseessä oleva yleiskaava muodostaa tällaisen alueellisen rajan. ( 130 ) Suunnitelma rajoittaa sitä mahdollista tilaa, johon palveluntarjoajat voivat sijoittautua, mutta se ei rajoita palveluntarjoajien määrää, edellyttäen että niiden toimintaan on osoitettu riittävästi tilaa.

144. Tällainen raja voi olla perusteltu vain, jos 15 artiklan 3 kohdassa luetellut edellytykset täyttyvät. ( 131 )

145. Tosiseikkojen arviointi tämän säännöksen perusteella on viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Käytettävissä olevien tietojen perusteella kyseessä oleva toimenpide, toisin sanoen tiettyjen myyntitilojen osoittaminen, on kuitenkin nähdäkseni perusteltu direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan nojalla.

146. Kyseessä on erotuksetta sovellettava toimenpide, jota sovelletaan oikeudellisesti ja tosiasiallisesti samalla tavalla kaikkiin palveluntarjoajiin ja jolla ei syrjitä suoraan tai välillisesti kansalaisuuden perusteella.

147. Kaupunkiympäristön suojelu, johon on vedottu yleistä etua koskevana pakottavana syynä, tunnustetaan direktiivin 2006/123 4 artiklan 8 kohdassa, ( 132 ) jolla kodifioidaan tältä osin SEUT 56 artiklaa koskeva aiempi oikeuskäytäntö. ( 133 ) Kaupungilla voi olla intressi edistää yleiskaavan avulla sitä, että sen keskusta pysyy elinvoimaisena ja säilyttää alkuperäisen luonteensa. Tällaiseen politiikkaan voi yleisesti kuulua sen määrääminen, mitä kauppoja voidaan perustaa minnekin. Kaupunki voi lisäksi haluta vaikuttaa liikennemääriin ja ‑virtoihin kaupungissa ja sen ulkopuolella. On syytä lisätä, ettei kyseessä oleva toimenpide ole taloudellinen siinä mielessä, että sen tarkoituksena ja vaikutuksena olisi tiettyjen vähittäiskauppiaiden suosiminen muihin nähden. Siinä on pikemminkin kyse elämäntavasta kaupungissa, ja se muistuttaa hyvin läheisesti kulttuuripolitiikkaa, joka tunnustetaan myös yleistä etua koskevaksi pakottavaksi syyksi direktiivin 2006/123 4 artiklan 8 kohdassa. ( 134 )

148. Toimenpide vaikuttaa oikeasuhteiselta eikä ilmeisestikään ylitä sitä, mikä on tarpeen sillä tavoiteltavan päämäärän saavuttamiseksi. Kaupungin keskustan ulkopuolella olevilla ostoskeskuksilla on itseään vahvistava vaikutus. Kun osa kaupoista on keskustan ulkopuolella ja asukkaat ajavat sinne omilla autoillaan, sijainnista tulee myös houkuttelevampi muille kaupoille, jotka olivat siihen asti sijainneet kaupungin keskustassa. Ainoa tapa välttää lisääntyneen liikenteen ja tyhjien kaupunkikeskustojen kielteisiä seurauksia on siten rajoittaa palveluntarjoajien mahdollisuuksia asettautua kaupungin keskustan ulkopuolelle.

149. Tässä yhteydessä, mikä on erittäin tärkeää, kunta on käsiteltävässä asiassa myös selventänyt, ettei toimenpiteellä estetä palveluntarjoajien sijoittautumista kaupunkiin sinänsä, sillä liiketiloja on riittävästi saatavilla edulliseen hintaan. ( 135 ) Ei vaikuta olevan viitteitä siitä, että yleiskaavalla rajoitettaisiin välillisesti vähittäiskauppiaiden määrää kunnassa.

150. Kuten edellä todettiin, vaikka ei vaikuta olevan syytä olettaa, että toimenpide olisi suhteeton, sen todentaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että liiketiloja rajoitetaan siinä määrin, että Bristol BV:n kaltaiset palveluntarjoajat eivät voi sijoittautua kuntaan tai tämä saa ne luopumaan sijoittautumisesta, toimenpide on suhteeton ja siksi direktiivin 2006/123 15 artiklan nojalla kielletty.

151. Toiseen ja viidenteen kysymykseen olisi siten vastattava, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen yleiskaava, jossa sallitaan ainoastaan tietyntyyppinen vähittäiskauppa, muodostaa direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun alueellisen rajan, joka voi olla oikeutettu saman direktiivin 15 artiklan 3 kohdan perusteella, jos osoitetaan, että toimenpiteellä tavoitellaan kaupunkiympäristön suojelua oikeasuhteisella tavalla.

5. SEUT 34 ja SEUT 49 artikla (kuudes kysymys)

152. Kun otetaan huomioon aiempiin kysymyksiin ehdotetut vastaukset ja se, että käsiteltävä asia kuuluu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan, sitä ei ole tarpeen tutkia perustamissopimuksessa taattujen vapauksien kannalta. ( 136 )

VI. Ratkaisuehdotus

153. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Hoge Raad der Nederlandenin ja Raad van Staten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: 1) Asiassa C‑360/15 kyseessä olevien kaltaiset maksut, joita kansalliset viranomaiset perivät sähköistä viestintäverkkoa varten tarkoitettujen kaapeleiden asentamiseen liittyvien kaivutöiden toteutusajankohtaa, ‑paikkaa ja ‑tapaa koskevan hyväksynnän saamiseksi tehdyn hakemuksen käsittelystä, kuuluvat palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan soveltamisalaan. Ne eivät liity verotusta koskeviin asioihin direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. 2) Vähittäiskauppa, joka sisältää jalkineiden ja vaatteiden kaltaisten tavaroiden myynnin kuluttajille, on direktiivin 2006/123 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu palvelu. 3) Direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiä sovelletaan pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa tilanteissa riippumatta siitä, liittyvätkö kaikki tosiseikat yhteen ainoaan jäsenvaltioon. 4) Asiassa C‑31/16 kyseessä olevan kaltainen yleiskaava, jossa sallitaan ainoastaan tietyntyyppinen vähittäiskauppa, muodostaa direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun alueellisen rajan, joka voi olla oikeutettu saman direktiivin 15 artiklan 3 kohdan perusteella, jos osoitetaan, että toimenpiteellä tavoitellaan kaupunkiympäristön suojelua oikeasuhteisella tavalla.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) Ks. SEU 3 artiklan 3 kohta.

( 3 ) Ks. SEUT 26 artiklan 2 kohta.

( 4 ) Ks. Müller-Graff, P.-C., ”Die Verfassungsziele der Europäischen Union”, 113 kohta, teoksessa Dauses, M. A., Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Band 1, EL 31, C. H. Beck, München, 2016.

( 5 ) Ei vähiten siksi, etten halua Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen syyttävän minua plagioinnista, sillä se on tunnetusti käyttänyt tätä terminologiaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkinnassa siitä lähtien, kun se antoi 25.4.1978 tuomion Tyrer v. Yhdistynyt kuningaskunta, ECLI:CE:ECHR:1978:0425JUD000585672, 31 kohta.

( 6 ) Mikä tahansa politiikanala, jolla voidaan perustella rajoitusta, mainitaanpa se sitten nimenomaisesti EUT-sopimuksessa tai sellaisena kuin unionin tuomioistuin on kehittänyt sen ”pakollisen vaatimuksen” (tai ”pakottavan vaatimuksen” tai ”yleistä etua koskevan pakottavan syyn”) muodossa.

( 7 ) Esim. tunnustamalla, että perusvapauksien rajoitukset eivät rajoitu pelkästään kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteeseen, ks. tavaroista tuomio 11.7.1974, Dassonville (8/74, EU:C:1974:82), sijoittautumisvapaudesta tuomio 30.11.1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411) ja palveluista tuomio 25.7.1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331).

( 8 ) Esimerkiksi rajoittamalla tavaroiden vapaan liikkuvuuden soveltamisalaa tuomiossa 24.11.1993, Keck ja Mithouard (C‑267/91 ja C‑268/91, EU:C:1993:905) tai sallimalla säännöllisesti jäsenvaltioiden oikeutetut rajoitukset ja kehittämällä sellaisia oikeuttamisperusteita koskevaa oikeuskäytäntöään, joihin ei nimenomaisesti viitata EUT-sopimuksessa.

( 9 ) Kaikkein hyväntahtoisimmat esimerkit mainitakseni: tunnustamalla tuomiossa 20.2.1979, Rewe-Zentral (120/78, EU:C:1979:42) tavaroiden osalta ja tuomiossa 30.11.1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411) sijoittautumisen osalta, että jäsenvaltiot voivat vedota myös muihin kuin EUT-sopimukseen nimenomaisesti sisältyviin oikeuttamisperusteisiin, yhteisöjen tuomioistuin otti huomioon esimerkiksi, että on olemassa sellainen asia kuin kuluttajansuoja tai ympäristönsuojelu – käsitteet, jotka eivät olleet perussopimusten laatijoiden mielessä vuonna 1957.

( 10 ) Merkittävänä poikkeuksena on työntekijöiden vapaa liikkuvuus, ks. tuomio 6.6.2000, Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296).

( 11 ) Vaikka käytännössä on usein helppo tulkita tilannetta, johon liittyy rajat ylittävä ulottuvuus (ks. tuomio 1.10.2015, Trijber ja Harmsen, C‑340/14 ja C‑341/14, EU:C:2015:641), ja vaikka unionin tuomioistuin on suhtautunut suvaitsevasti ennakkoratkaisupyyntöjen tutkittavaksi ottamiseen sellaisissa tapauksissa, joissa tosiseikat liittyvät selvästi ainoastaan yhteen jäsenvaltioon (auktoritatiivinen tiivistelmä nykyisestä oikeuskäytännöstä ks. tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874).

( 12 ) Ks. direktiivin 2006/123 johdanto-osan viides ja kuudes perustelukappale.

( 13 ) Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2006, L 376, s. 36).

( 14 ) Ks. Wathelet, M., ”La genèse de la directive ’services’” teoksessa Ferrari-Breeur (toim.), La directive ”services”, Bruylant, Bryssel, 2011, s. 21–31, sivulla 23–25.

( 15 ) Ks. direktiivin 2006/123 44 artiklan 1 kohta.

( 16 ) Tämä voitaisiin tulkita hyväksi merkiksi siinä mielessä, että direktiivillä luodaan sen julkituodun tavoitteen mukaisesti oikeusvarmuutta ja vähennetään näin oikeudenkäyntejä.

( 17 ) Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (käyttöoikeusdirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 7).

( 18 ) Sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (valtuutusdirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 21), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY (EUVL 2009, L 337, s. 37).

( 19 ) Sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (puitedirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY (EUVL 2009, L 337, s. 37) ja sellaisena kuin se on oikaistuna (EUVL 2013, L 241, s. 8).

( 20 ) Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (yleispalveludirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 51).

( 21 ) Pääasioiden asianosaiset ja Alankomaat suhtautuvat sitä paitsi epäillen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan c alakohdasta esittämään tulkintaan.

( 22 ) Ks. direktiivin 2002/21 johdanto-osan viides perustelukappale. Muut direktiivit ovat direktiivi 2002/19, direktiivi 2002/22 ja henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla 15.12.1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/66/EY (EYVL 1998, L 24, s. 1).

( 23 ) Direktiivin 2002/21 1 ja 2 artikla; ks. myös Bell, R. S. K. ja Ray, N., EU Electronic Communications Law, Richmond Law & Tax, 2004, s. 24.

( 24 ) Direktiivin 2002/20 johdanto-osan seitsemäs perustelukappale.

( 25 ) Direktiivin 2002/20 johdanto-osan 36 perustelukappale.

( 26 ) Verkon tarkka tarkoitus ei käy ilmi unionin tuomioistuimelle esitetyistä tosiseikoista. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia on todeta, muodostaako verkko lisäksi yleisen viestintäverkon, sellaisena kuin se määritellään direktiivin 2002/21 2 artiklan d alakohdassa.

( 27 ) Käyttöoikeuksilla viitataan radiotaajuuksien käyttöä koskeviin oikeuksiin (ks. direktiivin 2002/20 5 artikla). Tällä ei kuitenkaan ole merkitystä käsiteltävän asian kannalta.

( 28 ) Ks. esim. tuomio 27.6.2013, Vodafone Malta ja Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431, 21 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

( 29 ) Maksu, joka ei liity yleisvaltuutukseen, ei kuulu direktiivin 2002/20 12 artiklan soveltamisalaan. Ks. tuomio 17.12.2015, Proximus (C‑454/13, EU:C:2015:819, 22 kohta) ja tuomio 17.9.2015, Fratelli De Pra ja SAIV (C‑416/14, EU:C:2015:617, 41 kohta).

( 30 ) Koska Alankomaiden hallitus ei ole ilmoittanut kyseistä kuntaa komissiolle kansallisena sääntelyviranomaisena. Unionin tuomioistuin on pitänyt tällaista ilmoittamatta jättämistä riittävänä perusteena sille, ettei kunta ole sääntelyviranomainen, tuomio 7.11.2013, UPC Nederland (C‑518/11, EU:C:2013:709, 53 kohta).

( 31 ) Kursivointi tässä.

( 32 ) Direktiivin 2002/21 11 artiklan ja direktiivin 2002/20 13 artiklan ranskan- ja saksankielisissä versioissa käytetään samoja käsitteitä (”autorité compétente” tai ”zuständige Behörde”), kun taas englanninkielisessä versiossa niissä on vähäisiä kielellisiä eroja (direktiivin 2002/20 13 artiklassa ”relevant authority” ja direktiivin 2002/21 11 artiklassa ”competent authority”). Mielestäni on kuitenkin aivan selvää, että sekä direktiivin 2002/21 11 artiklassa että direktiivin 2002/20 13 artiklassa viitataan samoihin viranomaisiin.

( 33 ) Komission tiedonannosta: vuoden 1999 viestintäalan uudelleentarkasteluun liittyneen julkisen kuulemisen tulokset ja uutta sääntelyjärjestelmää koskevat suuntaviivat (KOM(2000) 239 lopullinen, s. 8 ja 9) nimittäin ilmenee, että teleoperaattorit pitivät kansallisten sääntelyviranomaisten toimilupajärjestelmiä suhteettoman rasittavina. Koska radiotaajuuksien jakaminen ja määrä edellyttävät jonkinlaista valtuutusjärjestelmää, asennusoikeuksista perittäviä maksuja pidettiin ylimääräisenä kuluna näiden valtuutusten ja toimilupien lisäksi.

( 34 ) Ks. direktiivin 2002/20 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.

( 35 ) Ks. tuomio 12.7.2012, Vodafone España ja France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 ja C‑58/11, EU:C:2012:446, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 36 ) Direktiivin 2002/21 8 artikla.

( 37 ) Siitä mahdollisuudesta, että hallinnolliset kulut vääristävät kilpailua, ks. myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 ja C‑58/11, EU:C:2012:162, 62–64 kohta).

( 38 ) On syytä huomata, että sääntelykehystä sovelletaan kaikkeen sähköiseen viestintään eikä vain palveluntarjoajiin, jotka tarjoavat puhelinpalveluja, joiden osalta tarvitaan yleensä yleisvaltuutusjärjestelmä sen vuoksi, että rajallinen määrä numeroita ja käytettävissä olevia radiotaajuuksia on jaettava oikeudenmukaisella tavalla.

( 39 ) Tuomio 12.7.2012 (C‑55/11, C‑57/11 ja C‑58/11, EU:C:2012:446, 34 ja 35 kohta).

( 40 ) Julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 ja C‑58/11, EU:C:2012:162, 63 kohta).

( 41 ) Tuomio Belgacom ja Mobistar koski yleistä veroa, jota oli maksettava toimipaikkojen pinta-alan perusteella ja joka ei liittynyt järjestelmän asentamiseen, ks. tuomio 4.9.2014 (C‑256/13 ja C‑264/13, EU:C:2014:2149, 36 ja 37 kohta); samaan tapaan unionin tuomioistuin ei soveltanut direktiiviä 2002/20 kunnan säännöstöön, jonka perusteella kannettiin vero kaikista matkapuhelinantenneista, tuomiossa 17.12.2015, Proximus (C‑454/13, EU:C:2015:819). Tuomiossa Proximus (28 kohta) sen enempää kuin tuomiossa Belgacom ja Mobistar (36 kohta) tarkastellussa tapauksessa maksut eivät liittyneet järjestelmien asentamiseen, eivätkä verot olleet senluonteisia, että ne vaikeuttaisivat sellaisten uusien toimijoiden markkinoillepääsyä, jotka eivät olleet vielä asentaneet infrastruktuuria.

( 42 ) Alankomaiden hallituksen mukaan Alankomaiden lainsäätäjä pani tämän artiklan täytäntöön televiestintälain 5.4 §:llä, jossa annetaan verkko-operaattorille oikeus asentaa kaapeleita ilmoitettuaan töiden suorittamisajankohdan ja ‑paikan toimivaltaiselle kunnalle.

( 43 ) Tuomio 12.7.2012, Vodafone España ja France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 ja C‑58/11, EU:C:2012:446, 39 kohta).

( 44 ) Ks. tuomio 18.1.1984, Ekro (327/82, EU:C:1984:11, 11 kohta). Ks. myös tuomio 19.9.2000, Linster (C‑287/98, EU:C:2000:468, 43 kohta) ja tuomio 4.9.2014, Germanwings (C‑452/13, EU:C:2014:2141, 16 kohta).

( 45 ) Ks. myös direktiivin 2006/123 johdanto-osan 19 ja 20 perustelukappale.

( 46 ) Ks. myös tuomio 27.2.2014, OSA (C‑351/12, EU:C:2014:110, 58 kohta).

( 47 ) Johdanto-osan perustelukappaleiden arvosta tulkintavälineinä etenkin direktiivin 2006/123 osalta ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 132 kohta ja alaviite 123.

( 48 ) Jakelu (tai jakelupalvelut) on käsite, jota komissio käyttää yleisesti vähittäiskaupasta ja vastaavista toiminnoista, ks. esimerkiksi komission tiedonanto vähittäiskaupan toimintasuunnitelmasta, COM(2013) 36 final, s. 3. On myös syytä huomata, että alkuperäisessä komission kertomuksessa neuvostolle ja Euroopan parlamentille – Palvelujen sisämarkkinatilanne – Palvelujen sisämarkkinastrategian ensimmäisessä vaiheessa esitetty kertomus (KOM(2002) 441 lopullinen) mainittiin vähittäiskauppa (englanniksi ”retail”) peräti 35 kertaa. Olen hyvin tietoinen siitä, että kertomuksen pohjalta tehtiin Bolkesteinin direktiivin alkuperäinen luonnos, johon tehtiin myöhemmin suuria muutoksia. Minulle ei kuitenkaan ole syntynyt sellaista vaikutelmaa, että direktiivin tavoitteita ja säännöksiä olisi muutettu sen aineellisen soveltamisalan ja siihen kuuluvien toimien osalta. Kiistanalaisia kysymyksiä tuolloin olivat pikemminkin, kuten liiankin hyvin on tiedossa, alkuperämaaperiaate ja sen eri oikeudelliset seuraukset. Tästä viimeksi mainitusta näkökohdasta ks. Obwexer, W. ja Ianc, Sinziana, ”Das binnenmarktliche Recht der Dienstleistungsfreiheit”, teoksessa Müller-Graff, P.-C. (toim.), Europäisches Wirtschaftsordnungsrecht (Enzyklopädie Europarecht, Band 4), Nomos, Baden-Baden, 2015, s. 397–448, sivuilla 428 ja 429.

( 49 ) On syytä korostaa, että aiemmin unionin tuomioistuin on tyytynyt viittaamaan johdanto-osan 33 perustelukappaleeseen katsoessaan, että varmentamispalvelut kuuluvat direktiivin 2006/123 sovelta