JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JÁN MAZÁK

2 päivänä syyskuuta 2010 1( )

Asia C‑153/09

Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG

vastaan

Amt für Landwirtschaft Bützow

(Verwaltungsgericht Schwerinin (Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Yhteinen maatalouspolitiikka – Asetus (EY) N:o 1782/2003 – Asetus (EY) N:o 796/2004 – Maataloustuet – Viljelijän velvollisuus hakea kesannointioikeuksia ennen muita tukioikeuksia liian suurien ilmoitusten estämiseksi – Viljelijä, jolla ei ollut kesannoinnin jälkeen yhtään peltoalaa, on laiminlyönyt kyseistä velvollisuutta – Seuraamukset

1. Tässä Verwaltungsgericht Schwerinin (Schwerinin hallintotuomioistuin, Saksa) esittämässä ennakkoratkaisupyynnössä pyydetään tulkitsemaan komission asetuksen (EY) N:o 796/2004( ) 50 artiklan 4 kohtaa, luettuna yhdessä tämän asetuksen 51 artiklan 1 kohdan kanssa. Pääasiassa on kyse Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG:n (jäljempänä Agrargut) ja Amt für Landwirtschaft Bützowin (Bützowin maatalousvirasto, jäljempänä Amt) välisestä oikeusriidasta, joka koskee pääasiallisesti vaatimusta tilatuen myöntämisestä vuodelle 2006.

I Oikeussäännöt

A Asetus N:o 1782/2003

2. Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003( ) säädetään, että viljelijöiden tilatukeen sovelletaan tilatukijärjestelmää. Kesannointioikeuksien määrittämisen osalta tämän asetuksen 53 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Poiketen siitä, mitä tämän asetuksen 37 ja 43 artiklassa säädetään, jos viljelijän oli viitekautena kesannoitava osa tilansa maasta [neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1251/1999 [(EYVL L 160, s. 1)] 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti, liitteen VII mukaisesti lasketun ja mukautetun pakollisen kesannointituen kolmen vuoden keskiarvoa ja pakollisen kesannoidun hehtaarimäärän kolmen vuoden keskiarvoa ei oteta huomioon tämän asetuksen 43 artiklassa tarkoitettujen tukioikeuksien määrittämisessä.

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa viljelijälle myönnetään hehtaarikohtainen tukioikeus (jäljempänä ”kesannointioikeus”), joka lasketaan jakamalla kesannointituen kolmen vuoden keskiarvo kesannoidun hehtaarimäärän kolmen vuoden keskiarvolla 1 kohdassa tarkoitetun mukaisesti.

Kesannointioikeuksien kokonaismäärän on oltava yhtä suuri kuin pakollisten kesannoitujen hehtaarien keskiarvo.”

3. Kesannointioikeuksien käytön osalta asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 2 ja 6 kohdassa säädetään esillä olevan asian kannalta merkityksellisesti, että ”− − ’kesannointioikeuskelpoisella hehtaarilla’ tarkoitetaan tilan maatalousalaa, joka oli peltona lukuun ottamatta alueita, jotka vuoden 2003 pinta-alatukihakemusten määräpäivänä olivat pysyvillä kasveilla, metsänä tai muussa kuin maatalouskäytössä tai pysyvänä laitumena[( )] olleita aloja” ja että ”kesannointioikeuksia on haettava ennen muita tukioikeuksia”.

B Asetus N:o 796/2004

4. Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 22 kohdan mukaan ”määritetyllä pinta-alalla” tarkoitetaan pinta-alaa, jonka osalta kaikki tuen myöntämiseksi säädetyt edellytykset täyttyvät, ja ”kun kyseessä on tilatukijärjestelmä, ilmoitettua alaa voidaan pitää määritettynä vain, jos siihen liittyy vastaava määrä tukioikeuksia”.

5. Asetuksen N:o 796/2004 II osan, jonka otsikkona on ”Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä”, IV osastossa vahvistetaan säännöt, jotka koskevat asetuksen N:o 1782/2003 mukaisia tuen laskuperusteita sekä vähennyksiä ja poissulkemisia.

6. Asetuksen N:o 796/2004 49 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään erityisesti, että tämän jakson soveltamiseksi seuraavat viljelykasviryhmät on tapauksen mukaan erotettava toisistaan: ”maatilan tilatukijärjestelmään kuuluvat alat, joista kukin täyttää tapauksen mukaan omat erityisedellytyksensä”.

7. Tämän asetuksen 50 artiklan 4 kohdassa säädetään, että ”maatilan tulotukijärjestelmässä jätetyn tukihakemuksen osalta kesannointioikeuksiin on sovellettava seuraavia säännöksiä 2 artiklan 22 kohdassa tarkoitetun ’määritetyn pinta-alan’ määrittelemiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 51 ja [53] artiklan mukaisten vähennysten ja pois sulkemisten soveltamista:

a) jos viljelijä ei ilmoita koko pinta-alaansa käytössään olevien kesannointioikeuksien aktivoimiseksi mutta ilmoittaa samaan aikaan vastaavan pinta-alan muiden oikeuksien aktivoimiseksi, kyseinen pinta-ala on katsottava ilmoitetuksi kesannointialoina eikä määritetyksi 49 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun viljelykasviryhmän osalta;

b) jos havaitaan, että kesannointialoiksi ilmoitettu pinta-ala ei ole kesannoitu, on katsottava, että kyseistä pinta-alaa ei ole määritetty.”

8. Asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jos pinta-alatukijärjestelmien − − soveltamiseksi ilmoitettu pinta-ala on jonkin viljelykasviryhmän osalta suurempi kuin tämän asetuksen 50 artiklan 3–5 kohdan mukaisesti määritetty pinta-ala, tuki on laskettava määritetyn pinta-alan perusteella siten, että tuesta vähennetään havaittu erotus kaksinkertaisena, jos ero on yli kolme prosenttia tai yli kaksi hehtaaria mutta enintään 20 prosenttia määritetystä pinta-alasta.

Jos erotus on yli 20 prosenttia määritetystä pinta-alasta, kyseiselle viljelykasviryhmälle ei myönnetä pinta-alaperusteista tukea.”

II Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset

9. Agrargutilla oli vuonna 2006 käytössään yli 12,10 pysyvää laidunta koskevaa tukioikeutta ja 59,57 kesannointioikeutta. Sillä oli kyseisenä ajanjaksona kaikkiaan 48 hehtaaria: 11,90 hehtaaria laidunta ja 36,10 hehtaaria peltoalaa. Tilatuen myöntämistä vuodelle 2006 koskevassa hakemuksessaan Agrargut ilmoitti kesannointioikeuksia vastaavaksi kesannointialaksi 36,10 hehtaaria ja laiduntukioikeuksia vastaavaksi alaksi 11,90 hehtaaria. Amt kuitenkin hylkäsi hakemuksen 8.1.2007 tekemällään päätöksellä.

10. Agrargut riitautti tämän päätöksen oikaisuvaatimuksella, joka lopulta hylättiin. Amt katsoi, että asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 6 kohdan nojalla Agrargutin olisi pitänyt ilmoittaa koko 48 hehtaarin ala käytössään olevien kesannointioikeuksiensa aktivoimiseksi (59,57 kesannointioikeutta). Koska Agrargut oli ilmoittanut vain 36,10 kesannointioikeutta ja samaan aikaan 11,90 hehtaarin suuruisen pinta-alan laiduntukioikeuksien aktivoimiseksi, Amt katsoi, että asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan nämä 11,90 hehtaaria oli katsottava kesannointialaksi ilmoitetuksi pinta-alaksi ja määrittämättömäksi pinta-alaksi. Amt määräsi näin ollen seuraamuksia asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

11. Agrargut nosti tästä päätöksestä kanteen Verwaltungsgericht Schwerinissä, joka katsoi, että unionin tuomioistuimelle on tarpeen esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko kiellettyä, että viljelijä aktivoi pysyvää laidunta koskevia tukioikeuksia ennen kaikkien kesannointioikeuksien aktivoimista – myös silloin, kun hänellä ei ole enää muuta kesannointikelpoista (pelto)alaa?

2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, sovelletaanko asetuksen (EY) N:o 796/2004 51 artiklassa olevia seuraamuksia koskevia säännöksiä myös viljelijään, joka ennen 29.12.2006 (kesannointikelpoisen alan puuttumisen vuoksi) rikkoo kaikkien kesannointioikeuksien ensisijaista aktivointia koskevaa velvoitetta?”





III Asian arviointi

A Ensimmäinen kysymys

1. Asianosaisten pääasialliset lausumat

12. Agrargut väittää pääasiallisesti, että velvollisuus hakea kesannointioikeuksia ennen muita tukioikeuksia koskee ainoastaan kesannointikelpoista peltoalaa. Tämä pätee myös silloin, kuin viljelijällä olevien kesannointioikeuksien määrä ylittää hänen käytössään tällöin olevan hehtaarimäärän ja viljelijä aktivoi pysyvää laidunta koskevia tukioikeuksia muun käytettävissään olevan alan perusteella. Kesannointi on luonteensa vuoksi toimenpide, joka voi koskea ainoastaan peltoalaa. Agrargut toteaa, että sen tulkinta on asetuksen N:o 796/2004 ja asetuksen N:o 1782/2003 sanamuodon ja tarkoituksen mukainen.

13. Kreikan hallitus ja komissio väittävät pääasiallisesti, että viljelijä ei voi käytännössä hakea pysyvää laidunta koskevia tukioikeuksia, jos hän ei ole vielä hakenut kaikkia kesannointioikeuksiaan, vaikka hänellä ei olisikaan muuta kesannointitukeen oikeutettua peltoalaa. Kreikan hallitus toteaa näin ollen, että viljelijän, jolla on käytössään enemmän tukioikeuksia kuin tukikelpoisia hehtaareja, olisi vuokrattava tai myytävä niitä sillä uhalla, että hän ei voi hakea muita tukioikeuksia samaan aikaan.

2. Arviointi

14. Mielestäni ennakkoratkaisukysymysten sanamuodosta ilmenee, että kansallinen tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että tässä säännöksessä säädetyn seuraamuksen soveltamisen edellytys täyttyy ainoastaan silloin, kun viljelijä ei ilmoita kaikkia asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja ”kesannointioikeuskelpoisia hehtaareja” käytössään olevien kesannointioikeuksien aktivoimiseksi, eikä se näin ollen täyty silloin, kun viljelijä ilmoittaa alueita, jotka eivät ole kesannointikelpoisia, kuten pysyviä laitumia, muiden käytössään olevien tukioikeuksien aktivoimiseksi.

15. Kansallinen tuomioistuin pitää absurdina erityisesti Amtin esittämää väitettä, jonka mukaan asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa tarkoitetun ilmaisun ”koko pinta-alaansa” olisi katsottava tarkoittavan kaikkea viljelijällä olevaa (tilatukeen oikeutettua) maata, pikemminkin kuin pelkästään asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja kesannointioikeuskelpoisia hehtaareja eli viljelijällä olevaa peltoalaa. Kansallisen tuomioistuimen mielestä myöskään avainkäsitteen ”vastaava pinta-ala”, joka on kielellisesti liitetty ilmaisuun ”ei − − koko pinta-alaansa”, ei voida tulkita tarkoittavan määrällisesti ”yhtä suurta” pinta-alaa. Myöskään laatuun perustuva tulkinta ei vaikuta ensi näkemältä perustellulta.

16. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että niiden termien merkitys ja ulottuvuus, joita ei ole määritelty yhteisön (ja nyt unionin) oikeudessa, on määriteltävä sen merkityksen mukaan, joka niillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon se asiayhteys, jossa niitä käytetään, ja sen lainsäädännön tavoitteet, johon ne kuuluvat. Lisäksi unionin säädöksen johdanto-osassa voidaan täsmentää säädöksen sisältöä.( )

17. Ensinnäkin ilmaisulla ”koko pinta-alaansa” tarkoitetaan sanamuodon mukaan mielestäni varsin selvästi kaikkea viljelijällä olevaa alaa eli sillä tarkoitetaan myös asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja ”kesannointioikeuskelpois[ia] hehtaar[eja]” ja muuta viljelijällä olevaa (tukikelpoista) alaa. Kuten komissio huomauttaa asianmukaisesti, saksankielisessä versiossa ilmaisu ”ei − − koko pinta-alaansa” (nicht seine gesamte Fläche) on sanajärjestyksen vuoksi tosiasiallisesti erotettu ilmaisusta ”käytössään olevien kesannointioikeuksien” (zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung). Edellä esitetyn perusteella kyseinen ala on ymmärrettävä laajasti eli niin, että se kattaa kaikki viljelijällä olevat tukikelpoiset alat.

18. Toisaalta 50 artiklan 4 kohdan a alakohdan asiayhteyden osalta on huomautettava, että kyseinen säännös ja asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohta ovat kyseisen asetuksen II osan IV osastossa, jossa säädetään asetuksen N:o 1782/2003 mukaisista tuen laskuperusteista sekä vähennyksistä ja poissulkemisista. Asetuksen N:o 796/2004 johdanto-osan 55 perustelukappaleessa todetaan, että ”[unionin] taloudellisten etujen suojaamiseksi olisi toteutettava riittävät toimenpiteet sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämiseksi. Olisi säädettävä erillisistä säännöksistä silloin kun sääntöjenvastaisuuksia havaitaan eri tukijärjestelmien tukikelpoisuusedellytysten osalta”.

19. Kuten komissio toteaa, 50 artiklan 4 kohdan a alakohta on vähennysten ja pois sulkemisten osalta juuri tällainen erillinen säännös, joka koskee asetuksen N:o 1782/2003 53 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen kesannointioikeuksien aktivointiin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia. Tältä osin asetuksen N:o 796/2004 johdanto-osan 59 perustelukappaleen( ) mukaan unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 6 kohdan täyden vaikutuksen varmistaminen.

20. Asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 6 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että kesannointioikeuksia on haettava ”ennen muita tukioikeuksia”. Tämä osoittaa selvästi, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli se, että kesannointioikeudet ovat ensisijaisia muihin tukioikeuksiin nähden niiden luonteesta riippumatta. Ei ole löytynyt mitään tukea sille, että tämä etusija olisi vain kesannointikelpoisia aloja koskevilla tukioikeuksilla. Lainsäätäjä ei muotoillut näitä säännöksiä niitä laatiessaan siten, että ne koskisivat vain kesannointioikeuksia, vaan laajasti siten, että ne koskevat kaikkia tukioikeuksia. Näin ollen 50 artiklan 4 kohdan a alakohdan merkitys asetuksen N:o 796/2004 yhteydessä vastaa edellä 17 kohdassa esitettyä sanamuodon mukaista tulkintaa.

21. On muistettava lopuksi kolmanneksi asetuksella N:o 796/2004 ja asetuksella N:o 1782/2003 tavoitellut päämäärät. Asetuksen N:o 1782/2003 johdanto-osan 32 perustelukappaleen nojalla on selvää, että tämän asetuksen päämääränä on pitää voimassa uuden tukijärjestelmän mukaisesti peltokasvien kesannointiedellytykset, jotta voitaisiin säilyttää viljelykäytöstä poistamisesta aiheutuvat, tarjonnan valvontaa koskevat edut samalla kun vahvistetaan siihen liittyviä ympäristöetuja.

22. Tässä yhteydessä on syytä tehdä seuraavat toteamukset pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevien tosiseikkojen osalta.

23. Unionin tuomioistuimelle esitetyistä asiakirjoista ja erityisesti kansallisen tuomioistuimen toimittamasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että vuonna 2005 – jolloin alkuperäiset tukioikeudet jaettiin – Agrargutilla oli käytössään 6,28 kesannointioikeutta. Nämä laskettiin kesannointikelpoisen alan perusteella, jonka Agrargut oli ilmoittanut ja joka sillä näin ollen oli käytössään.

24. Kuten komissio on todennut, on näin ollen todennäköistä, että vuonna 2005 tehdyillä siirroilla Agrargut hankki niin monta kesannointioikeutta, että sillä oli lopulta paljon enemmän tukioikeuksia kuin kesannointikelpoisia hehtaareja. Näyttää siltä, että pääasian oikeudenkäynnin tosiseikat ovat äärimmäinen esimerkki tilanteesta, jossa kesannointioikeuksien määrä ylittää kesannointikelpoisten hehtaarien määrän: nyt esillä olevan asian kannalta merkityksellisenä ajanjaksona viljelijällä oli käytössään 59,57 kesannointioikeutta, mutta ainoastaan 36,10 hehtaaria peltoalaa. Näin ollen tukioikeuksien määrä oli 65 prosenttia kesannointikelpoista alaa suurempi.

25. Asetuksen N:o 1782/2003 63 artiklan 2 kohdan mukaisesti kesannointioikeuksien on kuitenkin vastattava niitä ensimmäistä kertaa jaettaessa noin 10:tä prosenttia( ) kesannointikelpoisesta alueesta.( ) On näin ollen selvää, ettei kesannointioikeuksien ja kesannointikelpoisen alan välinen epäsuhde ole asetuksen N:o 1782/2003 63 artiklan 2 kohdassa säädetyn suhteen mukainen ja että se vaarantaa peltokasvien kesannointiedellytysten voimassa pitämistä koskevan tavoitteen saavuttamisen (ks. edellä 21 kohta).

26. Katson (samoin kuin Amt ja Kreikan hallitus), että tavoitteena on myös varmistaa se, että kaikki vuonna 2005 myönnetyt kesannointioikeudet aktivoidaan ja että vastaava peltoala kesannoidaan. Tämän tavoitteen saavuttamista palvelee asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 6 kohdassa asetettu velvoite, jonka mukaan kesannointioikeuksien aktivoimiselle annetaan etusija ja joka myös muodostaa, kuten komissio huomauttaa, lainsäätäjän asettaman taloudellisen kannustimen, jolla rohkaistaan peltokasvien kesannointiedellytysten voimassa pitämistä.( )

27. Edellä mainitun velvoitteen lisäksi kyseistä tavoitetta palvelee myös seuraamusjärjestelmä, jolla pyritään ehkäisemään sitä, että viljelijät luopuvat kesannoinnista. Asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 6 kohdan rikkomisen seuraamuksista säädetään asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa.

28. Yhdyn Amtin pääasian oikeudenkäynnissä esittämään näkemykseen, jonka mukaan edellä esitettyjen sääntöjen perusteella on varsin selvää, että sellaiselle viljelijälle on määrättävä seuraamuksia, joka aktivoimatta kaikkia käytössään olevia kesannointioikeuksia ilmoittaa – samaan aikaan – vastaavan alan muiden tukioikeuksien aktivoimiseksi. Jos viljelijällä on toisin sanoen käytössään enemmän tukioikeuksia kuin (kesannointikelpoista) peltoalaa, hänen on vuokrattava tai myytävä kesannointioikeudet tai hän ei saa ilmoittaa − samaan aikaan − muita käytössään olevia tukioikeuksia.

29. Kuten komissio on asianmukaisesti huomauttanut, sen vaaran vähentämiseksi, että peltokasvien kesannointiedellytyksiä ei pidettäisi voimassa, unionin lainsäätäjä on pyrkinyt edellä kuvatulla seuraamusjärjestelmällä varmistamaan, ettei viljelijää kannustettaisi aktivoimaan vähempää kuin käytössään oleva määrä kesannointioikeuksia. Näin ollen viljelijän ei pitäisi hyötyä siitä, että hän ilmoittaa käytössään olevia kesannointioikeuksia vähemmän ”kesannointioikeuskelpoisia hehtaareja”.

30. Tältä osin asetuksen N:o 796/2004 johdanto-osan 59 perustelukappaleessa mainitaan kaksi tilannetta, jotka koskevat asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 6 kohdan rikkomisen seuraamuksia. Nyt esillä olevan asian kannalta merkitystä on niistä toisella, jossa kesannointioikeuksia ei ole aktivoitu, mutta näitä kesannointioikeuksia vastaavaa alaa on samaan aikaan käytetty muiden tukioikeuksien aktivoimiseksi. Tällaisessa tilanteessa kyseistä alaa, joka on ilmoitettu kesannointialaksi, olisi pidettävä määrittämättömänä alana ja sovellettava asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohdan mukaista seuraamusta.

31. Kansallisen tuomioistuimen toimittamassa asiakirja-aineistossa Amt esittää esimerkin, jolla on mielestäni merkitystä tämän oikeudellisen arvioinnin kannalta. Tilalla A ja tilalla B on molemmilla 100 hehtaaria: 40 hehtaaria peltoa ja 60 hehtaaria laidunta. Molemmilla tiloilla on käytössään 60 laiduntukioikeutta, 20 tukioikeutta peltomaalle ja 20 kesannointioikeutta. Oletetaan, että viljelijä F omistaa enemmistön sekä tilasta A että tilasta B. Maataloustuotteiden hintojen noustessa viljelijä F pyrkii vähentämään kesannointivelvollisuuttaan niin paljon kuin mahdollista. Hän suorittaa näin ollen kolme toimenpidettä: i) hän siirtää 20 kesannointioikeutta tilalta B tilalle A, ii) hän siirtää 20 hehtaaria peltoa tilalta A tilalle B ja iii) hän siirtää 20 tukioikeutta peltomaalle tilalta A tilalle B. Tilalla A on nyt käytössään laitumien ja niitä vastaavien tukioikeuksien lisäksi 20 hehtaaria peltoa ja 40 kesannointioikeutta. Tilalla B on nyt käytössään 60 hehtaaria laidunta ja niitä vastaavat tukioikeudet ja lisäksi 60 hehtaaria peltoa ja 40 tukioikeutta peltomaalle. Viljelijä F voi nyt kasvattaa viljaa 60 hehtaarin pellolla alkuperäisen 40 hehtaarin sijasta.( ) Tilalla B ei ole enää kesannointivelvollisuutta. Tilalla A on toisaalta velvollisuus aktivoida ensisijaisesti 40 kesannointioikeutta. Koska sillä on vain 20 hehtaaria peltoa, on kuitenkin niin, että 20 kesannointioikeutta jää aktivoimatta (kuten Amt huomauttaa) – Agrargutin seuraamusjärjestelmää koskevan tulkinnan mukaisesti – rangaistuksetta. Agrargutin tulkinnan mukaan tila B saisi tukea 60 laiduntukioikeuden( ) ja 40 peltomaata koskevan tukioikeuden perusteella. Tila A saisi tukea 60 laiduntukioikeuden ja 20 kesannointioikeuden perusteella.

32. Edellä esitetyn perusteella on selvää, että mahdollisuus vähentää kesannointikelpoisia aloja kesannointioikeuksien määrää pienemmäksi ilman seuraamuksia on ristiriidassa peltokasvien kesannointiedellytysten voimassa pitämistä koskevan tavoitteen kanssa. Tavoitteen vastaista olisi myös se, että kesannointioikeuksia ei aktivoitaisi, vaikka viljelijällä on käytössään kesannointikelpoista peltoalaa.

33. Tämän vuoksi tarvittiin sääntöä, josta säädetään asetuksen N:o 796/2004 johdanto-osan 59 perustelukappaleessa ja tämän asetuksen 50 artiklan 4 kohdassa.

34. Edellä 31 kohdassa esitetyssä esimerkissä viljelijä F aktivoi tilan A osalta ainoastaan 20 kesannointioikeutta ja samaan aikaan 60 laiduntukioikeutta. Asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdan nojalla näistä 60 hehtaarista laidunta, joiden perusteella viljelijä aktivoi 60 laiduntukioikeutta, 20 hehtaaria on katsottava ilmoitetuksi kesannointialoina.

35. Sovellettava oikeusvaikutus perustuu asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan b alakohtaan ja seuraamus 51 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan: kesannointioikeuksien perusteella ei myönnetä tukea. Niiden 60 laiduntukioikeuden osalta, joiden perusteella viljelijä F aktivoi 60 laiduntukioikeutta, oikeusvaikutus perustuu 51 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan: myöskään tältä osin ei myönnetä mitään tukea.

36. Yhdyn näin ollen Amtin näkemykseen, jonka mukaan myöskään pääasian oikeudenkäynnissä, jonka tosiseikkojen perusteella se laati edellä esitetyn esimerkin, tukeen ei ole oikeutta.

37. Lopuksi on niin, kuten komissio huomauttaa, että on suhteellisuusperiaatteen mukaista, että unionin lainsäätäjä pyrki – käyttämällä asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa ilmaisua ”vastaava pinta-ala” – rajoittamaan asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 6 kohdan soveltamisalaa siten, että asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdan, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa, mukaista seuraamusta sovelletaan ainoastaan silloin, kun i) kesannointioikeuksien ja ilmoitettujen kesannointialojen välillä on eroja ja kun ii) alat, joista tämä ero johtuu, on ilmoitettu muiden tukioikeuksien aktivoimiseksi, mistä on kysymys pääasiassa.

38. Edellä esitetyn perusteella asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädetyn seuraamuksen soveltamisen edellytys täyttyy silloin, kun viljelijä ei ilmoita koko pinta-alaa käytössään olevien kesannointioikeuksien aktivoimiseksi ja ilmoittaa samaan aikaan pinta-aloja muiden oikeuksien aktivoimiseksi, riippumatta siitä, ovatko nämä pinta-alat kesannointikelpoisia.

B Toinen kysymys

39. Toisella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, sovelletaanko seuraamusjärjestelmää, joka perustuu asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohtaan, luettuna yhdessä tämän asetuksen 50 artiklan 4 kohdan kanssa − sellaisena kuin se oli ennen komission asetuksen (EY) N:o 2025/2006,( ) jolla 50 artiklan 4 kohdan a alakohtaa muutettiin, voimaan tulemista − pääasiassa käsiteltävänä olevan asian kaltaisessa tilanteessa.

1. Asianosaisten pääasialliset lausumat

40. Agrargut väittää, ettei asetuksen N:o 796/2004 51 artiklassa säädettyä seuraamusta voida soveltaa pääasian oikeudenkäynnissä. Asetuksessa N:o 1782/2003 ja asetuksessa N:o 796/2004 säädetyssä seuraamusjärjestelmässä edellytetään hakijan tuottamusta, mistä ei ole kyse nyt esillä olevassa asiassa. Nulla poena sine lege -periaatteen mukaan lainsäätäjän on säädettävä riittävän selvällä ja ymmärrettävällä tavalla seuraamuksen soveltamisen edellytyksistä ja oikeusvaikutuksista, eikä asetuksen N:o 796/2004 50 artikla täytä näitä vaatimuksia. Agrargut väittää, että kesannointijärjestelmän systematiikan perusteella oli järkevää olettaa, että kaikissa merkityksellisissä säännöksissä tarkoitetaan kesannointitukeen oikeutettua alaa eli peltoalaa. Tätä puoltaa se, että 50 artiklaa tarkennettiin myöhemmin muuttamalla sitä.

41. Kreikan hallitus ja komissio esittävät pääasiallisesti, että toiseen kysymykseen olisi vastattava siten, että asetuksen N:o 796/2004 51 artiklassa säädettyjä seuraamuksia sovelletaan pääasian oikeudenkäynnissä.

42. Kreikan hallitus huomauttaa kuitenkin, että seuraamusten määräämisen osalta on ainoastaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä tutkia kaikkien käsiteltävänä olevan asian tosiseikkojen perusteella, oliko viljelijä vilpittömässä mielessä vai toimiko hän vilpillisesti tai törkeän tuottamuksellisesti tehdessään hakemuksensa. Kreikan hallituksen mukaan asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a ja b alakohtaa voidaan kuitenkin tulkita myös toisella tavalla siten, että vaatimus, jonka mukaan kesannointioikeuksia on haettava ennen muita tukioikeuksia, täyttyisi silloin, kun kaikki viljelijän käytössä oleva peltoala, jolle on myönnetty kesannointitukea, on todellisuudessa kesannoitu.

2. Arviointi

43. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että jos oikeudellinen sisältö tulee riittävän selkeäksi vasta asetuksen antajan myöhemmin tekemällä täsmennyksellä (tässä tapauksessa asetuksen N:o 2025/2006, joka julkaistiin 29.12.2006, antamisella), säännösten selkeyttä (das Gebot der Normenklarheit) ja luottamuksensuojaa koskevien periaatteiden perusteella ei vaikuta asianmukaiselta, että laidunta koskevan tilatuen lisäksi tilatuki evätään myös ilmoitetun kesannointialan osalta.

44. On muistettava, että oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate, josta luottamuksensuojan periaate voidaan johtaa, edellyttää, että lainsäädännön on oltava selvää ja täsmällistä.( )

45. Vaikka kansallinen tuomioistuin mainitsee erikseen säännösten selkeyttä ja luottamuksensuojaa koskevat periaatteet, mielestäni edellä esitetyn oikeuskäytännön perusteella niitä ei ole tarpeen tarkastella erikseen.

46. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa Nijemeisland( ) – joka koski asetusta N:o 1782/2003 ja komission asetusta (EY) N:o 795/2004( ) –, että oikeusvarmuuden periaate, joka on unionin oikeuden yleinen periaate, edellyttää, että yksityisille oikeussubjekteille kohdistettu unionin säännöstö on selkeä ja täsmällinen, jotta nämä voivat tuntea yksiselitteisesti oikeutensa ja velvollisuutensa ja ryhtyä niiden johdosta toimenpiteisiin.

47. Ensinnäkin asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädetyn edellytyksen selkeyden osalta edellä ensimmäistä kysymystä koskevien toteamusten mukaisesti (ks. edellä 17 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ”[viljelijän] koko pinta-ala − −” kuuluu yksiselitteisesti tämän säännöksen soveltamisalaan eivätkä pelkästään ”kesannointioikeuskelpoiset hehtaarit”.

48. Toiseksi edellä mainitun säännöksen noudattamatta jättämisen oikeusvaikutusten osalta (eli siltä osin kuin tukea vähennetään ilmoitetun alan ylittäessä määritetyn alan) nämä vaikutukset perustuvat yksiselitteisesti asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohtaan, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa.

49. Kuten komissio aivan oikein katsoi, asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa, säädetty edellytys ja tämän säännöksen oikeusvaikutukset täyttävät oikeusvarmuuden periaatteen vaatimukset, koska tämä edellytys on selkeä ja täsmällinen, jotta asianomaiset henkilöt voivat tuntea yksiselitteisesti oikeutensa ja velvollisuutensa ja ryhtyä niiden johdosta toimenpiteisiin.

50. En ole vakuuttunut siitä, että sillä, että asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohtaa muutettiin asetuksella N:o 2025/2006, olisi mitään merkitystä nyt esillä olevan asian kannalta. Jälkimmäisen asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 54 artiklan 6 kohdan mukaan kesannointioikeudet olisi aktivoitava ennen muita tukioikeuksia. Asetuksen (EY) N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan säännöksiä olisi täsmennettävä tasavertaisen kohtelun varmistamiseksi viljelijöille, joilla ei ole käytössään kaikkea kesannointialaa kaikkien kesannointioikeuksiensa aktivoimiseksi.”

51. Komission yksiköiden työasiakirjasta,( ) joka on toimitettu unionin tuomioistuimelle, ja asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdan eri kieliversioiden sanamuotojen vertailusta ilmenee, että kyseinen täsmennys liittyi pääasiallisesti tämän säännöksen oikeusvaikutusten selventämiseen. Saksankielisessä versiossa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 2025/2006, asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädettyä edellytystä ei ole muutettu. Oikeusvaikutuksiltaan muutos koski pääasiallisesti lauseen ”eikä määritetyksi 49 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun viljelykasviryhmän osalta” poistamista.

52. On todettava, että asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdan uudessa versiossa tämän säännöksen oikeusvaikutuksia on muutettu ainoastaan muiden kuin pääasiassa kyseessä olevien tilanteiden osalta. Kuten komissio huomautti, asiassa ei ole ilmennyt muita luottamuksensuojan periaatteeseen liittyviä näkökohtia, mikä puhuu sitä vastaan, että tuki olisi evättävä tällaisissa tilanteissa. Tätä puoltaa se, että unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat unionin toimielimen asiassa antamiin täsmällisiin vakuutteluihin.( )

53. On selvää, että asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdan, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa, oikeusvaikutusten on oltava myös suhteellisuusperiaatteen mukaisia, jotta niitä voitaisiin soveltaa pääasiassa käsiteltävänä olevan asian kaltaisessa tilanteessa.

54. Asiassa Viamex Agrar Handels ja ZVK( ) unionin tuomioistuin katsoi, että ”ensinnäkin on syytä täsmentää, että [unionin] lainsäätäjän samoin kuin [unionin] oikeutta soveltavien kansallisten lainsäätäjien ja tuomioistuinten on noudatettava suhteellisuusperiaatetta, joka on [unionin] oikeuden yleinen oikeusperiaate ja joka on useaan otteeseen vahvistettu [unionin] tuomioistuimen oikeuskäytännössä muun muassa yhteisen maatalouspolitiikan alalla − −”.

55. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun arvioidaan, onko jokin unionin oikeuden säännös tämän periaatteen mukainen, on tutkittava, ovatko säännöksen tavoitteet toteutettavissa siinä säädettyjen keinojen avulla ja ylitetäänkö näillä keinoilla se, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.( )

56. On selvää, että asetuksen N:o 796/2004 (ks. sen johdanto-osan 55 perustelukappale) tavoitteena on − unionin taloudellisten etujen tehokkaaksi suojaamiseksi − toteuttaa riittävät toimenpiteet sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämiseksi ja säätää erillisistä säännöksistä silloin, kun sääntöjenvastaisuuksia havaitaan eri tukijärjestelmien tukikelpoisuusedellytysten osalta. Asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä tämän asetuksen 51 artiklan 1 kohdan kanssa, säädetyllä seuraamusjärjestelmällä pyritään 59 perustelukappaleessa säädetyn tavoitteen toteuttamiseen eli varmistamaan se, että kesannointioikeudet aktivoidaan ennen muita tukioikeuksia asetuksen N:o 1782/2003 54 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Jälkimmäisellä säännöksellä pyritään saavuttamaan tämän asetuksen johdanto-osan 32 perustelukappaleessa säädetty tavoite eli se, että peltokasvien kesannointiedellytykset pidetään voimassa.

57. Mielestäni kaikesta edellä esitetystä seuraa, että asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa, säädetään tehokkaasta seuraamusjärjestelmästä, jonka vuoksi viljelijän ei kannata aktivoida käytössään olevaa määrää vähempää kesannointioikeuksia. Tavoitteet ovat näin ollen selvästi toteutettavissa säännöksessä säädettyjen keinojen avulla.

58. Kuten komissio selvitti, unionin lainsäätäjä on – päätyessään asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 4 kohdan a alakohdan, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa, mukaiseen seuraamusjärjestelmään, jotta viljelijän ei kannattaisi aktivoida käytössään olevaa määrää vähempää kesannointioikeuksia – jo valinnut vähiten rajoittavat keinot. Tämä johtuu siitä, että jotta viljelijällä ei olisi enempää kesannointioikeuksia kuin kesannointikelpoista alaa, olisi ollut mahdollista jopa estää viljelijää saamasta käyttöönsä kesannointioikeuksia, jotka eivät liity kesannoitavaan alaan, tai saamasta haltuunsa kesannointikelpoista alaa, johon ei liity kesannointioikeuksia; tällaisella kiellolla olisi puututtu enemmän yksilöiden oikeuksiin, kuin nykyisin voimassa olevilla hallinnollisilla seuraamuksilla, jotka johtavat ainoastaan haetun unionin tuen osittaiseen tai enintään kaiken tällaisen tuen epäämiseen.

59. Lopuksi komissio on oikeassa myös todetessaan, ettei seuraamusta ole pidettävä liian ankarana. Asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohdassa säädetään asteittaisesta seuraamusjärjestelmästä, jossa seuraamukset on porrastettu väärinkäytösten vakavuuden mukaan.( ) Hallinnollinen seuraamus ei ole kiinteä, vaan se riippuu tehdyn virheen suuruudesta. Pääasian oikeudenkäynnissä koko tilatuen epääminen on perusteltua, kun otetaan huomioon Agrargutin osalta vallitseva äärimmäinen tilanne.( )

60. Näin ollen kyseinen säännös ei ole suhteellisuusperiaatteen vastainen.

61. Edellä esitetyn perusteella asetuksen N:o 796/2004 51 artiklassa, luettuna yhdessä sen 50 artiklan 4 kohdan kanssa, säädettyä seuraamusjärjestelmää sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa.

IV Ratkaisuehdotus

62. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Schwerinin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 796/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 27.4.2006 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 659/2006, 50 artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädetyn seuraamuksen soveltamisen edellytys täyttyy silloin, kun viljelijä ei ilmoita koko pinta-alaa käytössään olevien kesannointioikeuksien aktivoimiseksi ja ilmoittaa samaan aikaan pinta-aloja muiden oikeuksien aktivoimiseksi, riippumatta siitä, ovatko nämä pinta-alat kesannointikelpoisia.

2) Asetuksen N:o 796/2004 51 artiklassa, luettuna yhdessä sen 50 artiklan 4 kohdan kanssa, säädettyä seuraamusjärjestelmää sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa.