Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Alber 28 päivänä lokakuuta 1999. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Ranskan tasavalta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivit 92/49/ETY ja 92/96/ETY - Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään vakuutussopimuksen ehtojen tiedoksi antamisesta toimivaltaiselle ministerille pidettäessä mallivakuutussopimusta ensimmäistä kertaa kaupan. - Asia C-296/98.



Oikeustapauskokoelma 2000 sivu I-03025



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

A Johdanto

1. Komissio arvostelee tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessaan Ranskan vakuutusvalvontaviranomaisten lakiin perustuvaa hallinnollista käytäntöä, joka koskee sitä, että viranomaiset keräävät säännöllisesti tietoja kaikista sellaisista mallivakuutussopimuksista, joita pidetään ensimmäistä kertaa kaupan Ranskassa. Komissio katsoo, että tämä käytäntö on kahden vakuutusdirektiivin vastainen, koska kyseisissä direktiiveissä säädetään, että näiden tietojen - jotka koskevat vakuutussopimusten ehtoja, vakuutusmaksuja jne. - osalta ei voida asettaa ennalta ilmoittamista tai hyväksymistä koskevaa velvoitetta. Kyse on muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetusta neuvoston direktiivistä 92/49/ETY (kolmas vahinkovakuutusdirektiivi) ja henkivakuutuksen ensivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 79/267/ETY ja 90/619/ETY muuttamisesta 10 päivänä marraskuuta 1992 annetusta neuvoston direktiivistä 92/96/ETY (kolmas henkivakuutusdirektiivi).

Sovellettava lainsäädäntö

2. Ranskan Code des assurancesin (vakuutuslaki) asiaankuuluvissa säännöksissä säädetään seuraavaa:

L. 310-8 §:n mukaan pitäessään ensimmäistä kertaa Ranskassa kaupan mallivakuutussopimusta vakuutus- ja rahastointiyritykset ilmoittavat tästä talous- ja valtiovarainministerille ministerin asetuksessa vahvistamin edellytyksin. A. 310-1 §:n mukaan tiedot, joita tarkoitetaan L. 310-8 §:n 1 momentissa, annetaan ranskan kielellä laaditulla lomakkeella, joka sisältää pykälän liitteessä tarkoitetut tiedot.

3. Lomakkeessa, jota kutsutaan "markkinointilomakkeeksi" tai "ilmoituslomakkeeksi", pyydetään tietoja, jotka koskevat vakuutusyrityksen nimeä, sopimustyyppiä ja sopimuksen ominaispiirteitä.

4. Komissio katsoo, että edellytys, joka koskee kyseisten tietojen järjestelmällistä antamista ja joka on saatettu komission tietoon vakuutusyrityksiltä tulleilla kanteluilla, on direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY vastainen. Komissio vetoaa väitteensä tueksi kyseisten direktiivien seuraaviin asiaankuuluviin säännöksiin:

Direktiivin 92/49/ETY 6 artiklan 3 kohdan ensimmäinen, toinen ja kolmas alakohta:

"Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltioita pitämästä edelleen voimassa tai antamasta lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä, joissa säädetään perustamiskirjan tai yhtiöjärjestyksen hyväksymisestä ja kaikkien muiden tavanomaiselle valvonnalle tarpeellisten asiakirjojen toimittamisesta.

Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa antaa määräyksiä, joissa vaaditaan niiden vakuutuskirjaa, maksuperusteita sekä lomakkeita ja muita painettuja asiakirjoja koskevien yleisten ja erityisten edellytysten hyväksymistä ennalta tai järjestelmällistä tiedoksi antamista, joita yritys aikoo käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan.

Jäsenvaltiot eivät saa jatkaa eivätkä esittää ehdotettavien maksunkorotuksien ennalta tiedoksiantamis- tai hyväksymismenettelyä muutoin kuin osana yleistä hintavalvontajärjestelmää."

Direktiivin 92/49/ETY 29 artikla:

"Jäsenvaltiot eivät saa antaa säännöksiä, joissa vaaditaan niiden vakuutussopimusten yleisten ja erityisten vakuutusehtojen, maksuperusteiden sekä lomakkeiden ja muiden painettujen asiakirjojen ennalta hyväksymistä tai järjestelmällistä tiedoksi antamista, joita vakuutusyritys aikoo käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan. Vakuutussopimuksia koskevien kansallisten säännösten noudattamisen valvomiseksi nämä saavat vaatia ainoastaan näiden edellytysten ja muiden asiakirjojen ilmoittamista satunnaisesti edellyttäen, että se ei ole ennakkoedellytys yrityksen liiketoiminnan harjoittamiselle.

- - ."

Direktiivin 92/49/ETY 39 artiklan 2 kohta:

"Jäsenvaltio, jossa sivukonttori sijaitsee tai jossa palveluja tarjotaan, ei saa antaa säännöksiä, joissa vaaditaan niiden vakuutussopimusten yleisten ja erityisten vakuutusehtojen, maksuperusteiden sekä lomakkeiden ja muiden painotuotteiden ennalta hyväksymistä tai järjestelmällistä tiedoksi antamista, joita yritys aikoo käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan. Vakuutussopimuksia koskevien kansallisten säännösten noudattamisen valvomiseksi se voi ainoastaan vaatia, että kukin yritys, joka aikoo harjoittaa vakuutustoimintaa sen alueella sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ilmoittaa tavalla, joka ei ole järjestelmällinen, niistä vakuutusehdoista ja muista asiakirjoista, joita se aikoo käyttää, ilman että tämä vaatimus on yrityksen liiketoiminnan harjoittamisen ennakkoedellytys."

Direktiivin 92/96/ETY 5 artiklan 3 kohdan ensimmäinen, toinen ja kolmas alakohta:

"Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa antaa määräyksiä, joissa vaaditaan niiden vakuutuskirjaa, maksuperusteita sekä lomakkeita ja muita painettuja asiakirjoja koskevien yleisten ja erityisten edellytysten, maksujen ja niiden laskuperusteiden, joita käytetään maksujen ja vakuutusteknisen vastuuvelan laskemiseksi, hyväksymistä ennalta tai järjestelmällistä tiedoksi antamista, joita yritys aikoo käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan.

Sen estämättä, mitä ensimmäisessä alakohdassa säädetään, kotijäsenvaltio saa ainoastaan vakuutusmatemaattisia periaatteita koskevan kansallisen lainsäädännön noudattamisen valvomiseksi vaatia maksujen ja vakuutusteknisen vastuuvelan laskemisessa käytettävien teknisten perusteiden antamista ennalta tiedoksi ilman, että tämä on ennakkoedellytys liiketoiminnan harjoittamiselle.

Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltioita pitämästä edelleen voimassa tai laatimasta lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä, joissa edellytetään perustamisasiakirjan ja yhtiöjärjestyksen hyväksymistä ja muiden tavanomaiseen valvontaan kuuluvien tarpeellisten asiakirjojen tiedoksi antamista."

Direktiivin 92/96/ETY 29 artiklan ensimmäinen ja toinen alakohta:

"Jäsenvaltiot eivät saa antaa säännöksiä, joissa vaaditaan niiden vakuutussopimusten yleisten ja erityisten vakuutusehtojen, maksuperusteiden, vakuutusmaksujen ja vakuutusteknisen vastuuvelan laskemisessa käytettyjen teknisten perusteiden sekä lomakkeiden ja muiden painettujen asiakirjojen ennalta hyväksymistä tai järjestelmällistä tiedoksi antamista, joita vakuutusyritys aikoo käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan.

Sen estämättä, mitä ensimmäisessä alakohdassa säädetään ja ainoastaan vakuutussopimuksia koskevien kansallisten säännöksien noudattamisen valvomiseksi, kotijäsenvaltio saa vaatia ainoastaan vakuutusteknisen vastuuvelan laskemisessa käytettyjen teknisten perusteiden järjestelmällistä ilmoittamista edellyttäen, että se ei ole ennakkoedellytys yrityksen liiketoiminnan harjoittamiselle."

Direktiivin 92/96/ETY 39 artiklan 2 kohta:

"Jäsenvaltio, jossa sivukonttori sijaitsee tai jossa palveluja tarjotaan, ei saa antaa säännöksiä, joissa vaaditaan niiden vakuutussopimusten yleisten ja erityisten vakuutusehtojen, maksuperusteiden sekä lomakkeiden ja muiden painotuotteiden ennalta hyväksymistä tai järjestelmällistä tiedoksi antamista, joita yritys aikoo käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan. Vakuutussopimuksia koskevien kansallisten säännösten noudattamisen valvomiseksi se voi ainoastaan vaatia, että kukin yritys, joka aikoo harjoittaa vakuutustoimintaa sen alueella sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ilmoittaa tavalla, joka ei ole järjestelmällinen, niistä vakuutusehdoista ja muista asiakirjoista, joita se aikoo käyttää, ilman että tämä vaatimus on yrityksen liiketoiminnan harjoittamisen ennakkoedellytys."

Oikeudenkäyntimenettely

5. Komissio aloitti tähän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan kanteeseen liittyvän oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn 17.1.1997 päivätyllä virallisella huomautuksella.

Ranskan hallitus väitti 25.3.1997 antamassaan vastauksessa, että direktiiveissä annetaan oikeus vakuutussopimusten valvontaan jälkikäteisin tarkastuksin. Pyydetyt tiedot eroavat Ranskan hallituksen mukaan niistä tiedoista, joiden osalta direktiiveissä kielletään vaatimasta ennakollista ja järjestelmällistä tiedoksi antamista. Ilmoituslomakkeen tiedoksi antamista ei voida rinnastaa niihin liittyvien sopimusten ennalta hyväksymiseen. Ranskan hallitus kuitenkin myönsi, että Code des assurancesia oli tarpeen tarkastella uudelleen mahdollisten epäselvyyksien poistamiseksi.

Komissio lähetti Ranskan hallitukselle 3.12.1997 perustellun lausunnon, joka sisälsi kaikki virallisessa huomautuksessa esitetyt väitteet. Ranskan hallitus ei vastannut perusteltuun lausuntoon. Komissio nosti näin ollen yhteisöjen tuomioistuimessa Ranskan tasavaltaa vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.

6. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

- toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/49/ETY (kolmas vahinkovakuutusdirektiivi) 6 artiklan 3 kohdan, 29 ja 39 artiklan säännösten eikä henkivakuutuksen ensivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 79/267/ETY ja 90/619/ETY muuttamisesta 10 päivänä marraskuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/96/ETY (kolmas henkivakuutusdirektiivi) 5 artiklan 3 kohdan, 29 ja 39 artiklan säännösten mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa Code des assurancesin L. 310-8 §:n ja A. 310-1 §:n, joiden mukaan

a) pitäessään ensimmäistä kertaa Ranskassa kaupan mallivakuutussopimusta vakuutus- ja rahastointiyritykset ilmoittavat tästä talous- ja valtiovarainministerille ministerin asetuksessa vahvistamin edellytyksin

b) tiedot, joita tarkoitetaan L. 310-8 §:n 1 momentissa, annetaan ranskan kielellä laaditulla lomakkeella, joka sisältää pykälän liitteessä tarkoitetut tiedot, ja

- velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

7. Ranskan hallitus vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

- hylkää kanteen perusteettomana, ja

- velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

B Tarkastelu

8. Komission mukaan Ranskan viranomaisten asettama järjestelmällistä tiedoksi antamista koskeva velvoite on ristiriidassa direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY tarkoituksen kanssa. Direktiiveissä säädetään vakuutusyritysten hyväksymisestä ja valvonnasta kotijäsenvaltiossa. Komission mukaan toimivaltaiset valvontaviranomaiset antavat sitten tarvittavat tiedot sen jäsenvaltion valvontaviranomaisille, jonka alueella yritys aikoo harjoittaa liiketoimia palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, mistä seuraa, että kyseisen jäsenvaltion viranomaisilla on kaikki tarvittavat tiedot niiden vakuutusyritysten toiminnasta, jotka on hyväksytty muissa jäsenvaltioissa. Tämän takia uusia vakuutustuotteita koskevien tietojen järjestelmällinen kerääminen ei komission mukaan ole tarpeen tehokkaan valvonnan toteuttamiseksi jälkikäteisin tarkastuksin. Tietojen keräämistä on pidettävä ulkomaisiin vakuutusyrityksiin kohdistuvana esteenä, joka rinnastuu peiteltyyn järjestelmälliseen valvontaan.

9. Komissio katsoo, että riidanalainen menettely on direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY sisällön ja tavoitteiden vastainen. Komissio vetoaa tältä osin muun muassa direktiivin 92/96/ETY 20. ja 21. perustelukappaleeseen ja viittaa näiden osalta seuraaviin kohtiin:

"(21) - - jäsenvaltioiden on pystyttävä huolehtimaan, että vakuutustuotteet ja sopimusasiakirjat, joita jäsenvaltioiden alueella sijaitsevien sitoumusten kattamiseksi käytetään sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ovat sovellettavien yleistä etua koskevien erityisten säännösten mukaisia; käytettävät valvontajärjestelmät on mukautettava sisämarkkinoiden vaatimuksiin, mutta ne eivät saa olla vakuutusliikkeen harjoittamisen ennakkoedellytys; tästä lähtökohdasta tarkasteltuna vakuutusehtojen ennakkohyväksyntäjärjestelmät eivät ole perusteltuja - - ".

10. Komissio väittää, että direktiivien asiaankuuluvissa säännöksissä kielletään selvästi niiden vakuutussopimusten yleisten ja erityisten vakuutusehtojen, maksuperusteiden, lomakkeiden ja muiden painettujen asiakirjojen ennalta hyväksyminen ja järjestelmällinen tiedoksi antaminen, joita vakuutusyritykset aikovat käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan. Jäsenvaltiot voivat komission mielestä vaatia ainoastaan sitä, että vakuutusehdot ja muut asiakirjat annetaan tiedoksi jälkikäteisissä tarkastuksissa ilman, että tällainen edellytys voisi olla yrityksen toiminnan harjoittamisen ennakkoedellytys.

11. Ranskan hallitus vastaa tähän, että ilmoituslomakkeessa pyydetyt tiedot eivät kuulu vakuutussopimusten yleisiin ehtoihin, joiden järjestelmällinen tiedoksi antaminen on kielletty. Kyseinen hallitus väittää, ettei direktiiveissä ole minkäänlaista vakuutussopimusten yleisten ehtojen määritelmää. Doktriinin mukaan tällä käsitteellä tarkoitetaan muuta kuin ilmoituslomakkeen sisältöä. Kyseinen markkinointilomake on lisäksi tarpeellinen direktiivissä sallitun tavanomaisen valvonnan harjoittamiseksi. Vakuutussopimusten yleisiä ehtoja valvotaan Ranskassa jälkikäteisin tarkastuksin.

Ranskan hallitus toteaa lopuksi, että Code des assurancesia ollaan muuttamassa. Tarkoituksena on, että L. 310-8 §:ssä säädettäisiin, että vakuutusyritysten on ilmoitettava kolmen kuukauden kuluessa uuden mallivakuutussopimuksen kaupan pitämisen alkamisesta asiasta talous- ja valtiovarainministerille tämän asetuksella määräämää menettelyä noudattaen.

12. Suullisessa käsittelyssä on ilmennyt, että kyseinen lainmuutos on jo toteutettu. Komissio on esittänyt tältä osin huomautuksensa ja väittänyt, että myös jälkikäteistä järjestelmällistä tiedoksi antamista koskeva velvoite on direktiivien vastainen.

Arviointi asiasta

13. Asian ratkaisemisen kannalta merkityksellinen kysymys koskee sitä, onko direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY kanssa ristiriidassa se, että Ranskan valvontaviranomainen kerää järjestelmällisesti - ennen kaupan pitämisen alkamista tai heti sen jälkeen - tietoja uusista mallivakuutussopimuksista.

14. Ranskan hallitus on oikeassa todetessaan, ettei direktiivissä määritellä vakuutussopimusten yleisiä ehtoja. Käsiteltävänä olevassa asiassa voidaan myös katsoa, että ne tiedot, jotka on annettava viranomaisille näiden pyynnöstä ja lomakkeen avulla, eivät nykyisen oikeudellisen käsityksen mukaan ole vakuutussopimusten yleisiä ehtoja. Näin ollen voidaan hyväksyä se, että sopimusten yleiset ehdot määritellään doktriinissa täsmällisemmin.

15. Komission nostamassa kanteessa ei vaadita yhteisöjen tuomioistuimen lausuvan siitä, onko ilmoituslomaketta tai markkinointilomaketta pidettävä nimenomaisesti kiellettynä sopimuksen yleisten ehtojen tiedoksi antamista koskevana vaatimuksena, vaan siitä, onko velvoitetta antaa tiedoksi kaikki uudet mallivakuutussopimukset pidettävä sellaisena vakuutusyrityksiin kohdistuvana esteenä, joka rinnastuu velvoitteeseen antaa vakuutussopimusten yleiset ehdot järjestelmällisesti tiedoksi.

16. Tästä näkökulmasta tarkastellen komission kanne on hyväksyttävä. Direktiivejä 92/49/ETY ja 92/96/ETY voidaan pitää päätepisteenä vakuutusalan vapauttamisessa, jonka tavoitteena ja tarkoituksena on toteuttaa sisämarkkinat vakuutusten alalla. Vakuutusyhtiöiden liiketoimintaan kohdistuvien esteiden poistaminen ja pysyvä kieltäminen yhteisön sisällä on sisämarkkinoiden olennainen piirre. Kielletyistä esteistä on säädetty hyvin täsmällisesti asiaankuuluvien direktiivien useissa säännöksissä.

17. Direktiivien tarkoituksen vastaista on todellakin se, että jäsenvaltiot luovat esteitä sellaiselle liiketoiminnalle, joka on vapautettu direktiiveillä, silloin, kun kyseisillä esteillä on samanlaisia vaikutuksia kuin nimenomaisesti kielletyillä esteillä. Tällöin ei ole tarpeen ratkaista sitä, vastaavatko jäsenvaltioiden toteuttamat toimenpiteet direktiiveissä kiellettyjä toimenpiteitä. Kun direktiivin 92/49/ETY 6, 29 ja 39 artiklaa ja direktiivin 92/96/ETY 5, 29 ja 39 artiklaa tarkastellaan yhdessä, voidaan todeta, että jäsenvaltioiden tarkoituksena oli kieltää mallivakuutussopimusten järjestelmällinen tiedoksi antaminen ennakkoedellytyksenä sille, että vakuutusyritys voisi harjoittaa liiketoimintaa toisen jäsenvaltion alueella. Vakuutusyritysten hyväksymiseen ja valvontaan sovelletaan lähtökohtaisesti kotijäsenvaltion periaatetta, kun taas se valtio, jossa toimintaa harjoitetaan, säilyttää tietyn valvontavallan esimerkiksi kansallisen sopimusoikeuden noudattamisen osalta.

18. Tällaisen valvonnan harjoittamiseksi on kuitenkin riittävää, että asianomaisen jäsenvaltion viranomaiset saavat tiedon vakuutusyrityksen toiminnasta ja että ne voivat saada nähtävikseen tarpeelliset asiakirjat. Viranomaiset kuitenkin jo lähettävät tällaista tietoa toisilleen direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY mukaisesti. Näin ollen on hylättävä Ranskan hallituksen väite, jonka mukaan tehokas valvonta ei ole mahdollista ilman tarpeellisten tietojen järjestelmällistä keräämistä ilmoituslomakkeen avulla.

19. Näin ollen ilmoituslomakkeiden tai markkinointilomakkeiden järjestelmällistä vaatimista on pidettävä direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY vastaisena suhteettomana esteenä.

Oikeudenkäyntikulut

20. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Edellä esitetty ratkaisu huomioon ottaen Ranskan tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

C Ratkaisuehdotus

21. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Ranskan tasavalta ei ole noudattanut Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/49/ETY (kolmas vahinkovakuutusdirektiivi) 6 artiklan 3 kohdan ja 29 ja 39 artiklan säännösten mukaisia velvoitteitaan eikä henkivakuutuksen ensivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 79/267/ETY ja 90/619/ETY muuttamisesta 10 päivänä marraskuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/96/ETY (kolmas henkivakuutusdirektiivi) 5 artiklan 3 kohdan ja 29 ja 39 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa Code des assurancesin (vakuutuksia koskevan lain) L. 310-8 § ja A. 310-1 §, joiden mukaan

a) markkinoidessaan ensimmäistä kertaa Ranskassa mallivakuutussopimusta vakuutus- ja rahastointiyhtiöt ilmoittavat tästä talous- ja valtiovarainministerille ministerin asetuksessa vahvistamin tavoin

b) tiedot, joita tarkoitetaan L. 310-8 §:n 1 momentissa, annetaan ranskan kielellä laaditulla lomakkeella, joka sisältää pykälän liitteessä mainitut tiedot.

2) Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.