JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

M. POIARES MADURO

21 päivänä kesäkuuta 2007 1( )

Asia C‑273/04

Puolan tasavalta

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Yhteinen maatalouspolitiikka – Uudistus – Euroopan unionin laajeneminen

1. Tämä yhteisöjen tuomioistuimessa nostettu kanne on ensimmäinen Puolan tasavallan nostama suora kanne. Se koskee useita aikaisemmin esittämättömiä tärkeitä oikeudellisia kysymyksiä, mikä perustelee käsittelyn suuressa jaostossa. Kanne koskee maataloutta ja yhteisen maatalouspolitiikan uudistamista koskeneita hankalia liittymisneuvotteluja, ja sillä pyydetään yhteisöjen tuomioistuinta täsmentämään sitä, miten laaja on yhteisöjen toimielinten toimivalta mukauttaa liittymissopimusten määräyksiä. Kanteen perusteella yhteisöjen tuomioistuimen on myös määritettävä sen oikeussuojan laajuus, joka tulevilla jäsenvaltioilla on niiden toimien osalta, joita toteutetaan liittymisasiakirjojen allekirjoittamisen ja voimaantulon välillä.

I Kannetta koskevat oikeussäännöt ja sen tosiseikat

2. Nyt käsiteltävässä kanteessa vaaditaan yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehtoja ja niiden sopimusten mukautuksia, joihin Euroopan unioni perustuu, koskevan asiakirjan mukauttamisesta yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen vuoksi 22.3.2004 tehdyn neuvoston päätöksen 2004/281/EY( ) 1 artiklan 5 kohta.

3. Riidanalainen päätös on tehty Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Irlannin, Italian tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Itävallan tasavallan, Portugalin tasavallan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan (Euroopan unionin jäsenvaltiot) ja Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan välillä Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen( ) 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ja tässä kohdassa määrätään seuraavaa: ”Sen estämättä, mitä 2 kohdassa määrätään, unionin toimielimet voivat ennen liittymistä toteuttaa liittymisasiakirjan – – 21 artiklassa, 23 artiklassa – – tarkoitetut toimenpiteet. Nämä toimenpiteet tulevat voimaan vasta tämän sopimuksen voimaantulopäivänä ja edellyttäen, että se tulee voimaan.” Se on annettu Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, laaditun asiakirjan( ) 23 artiklan nojalla, ja sen mukaan ”neuvosto voi yksimielisesti komission ehdotuksesta ja kuultuaan Euroopan parlamenttia tehdä tämän asiakirjan yhteistä maatalouspolitiikkaa koskeviin määräyksiin mukautukset, jotka voivat osoittautua yhteisön säännöstön muutosten vuoksi tarpeellisiksi. Mukautukset voidaan tehdä ennen liittymispäivää”.

4. Kantaja väittää, että riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 5 kohdalla (jäljempänä riidanalainen määräys) on laajennettu mekanismia, jolla otetaan asteittain käyttöön suoria tukia (ns. ”phasing in” ‑mekanismi) uusissa jäsenvaltioissa, koskemaan uusia suoria tukia, jolloin laajennetaan täysimääräisen tuen periaatteesta tehtäviä poikkeuksia. Tämä osittaisten tukien järjestelmän laajentaminen merkitsee sitä, että Puolan maanviljelijöille maksettavat suoritukset pienenevät merkittävästi verrattuna siihen tilanteeseen, että suoritukset maksettaisiin täysimääräisinä.

5. Tämä kanne on vain riita-asiana esille tullut jatke sille, että Puolan tasavalta pyrki liittymisneuvotteluista lähtien riitauttamaan asteittain käyttöön otettavien suorien tukien mekanismin. Tämä valtio vaati liittymisneuvottelujen aikana useaan otteeseen, että Puolan maataloudelle taattaisiin heti liittymisestä lähtien suorat tuet täysimääräisinä. Turhaan. Komissio oli 30.1.2002 päivätyssä keskusteluasiakirjassa( ) suositellut suorien tukien asteittaista käyttöönottoa siirtymäkauden aikana uusissa jäsenvaltioissa useistakin syistä, jotka liittyivät lähinnä tarpeeseen jatkaa meneillään olevaa rakennemuutosta näiden valtioiden maatalousalalla, maanviljelijöiden toimeentulotilanteeseen sekä vaatimukseen välttää epätasapainotilanteet muihin talouden aloihin nähden tai korkokeinottelutilanteiden syntyminen. Tämän suosituksen mukaisesti 31.10.2002 päivätyssä Euroopan unionin yhteisessä kannassa( ) vahvistettu 15 jäsenvaltion näkemys Puolan tasavaltaan nähden oli liittymisneuvottelujen aikana se, että ne eivät suostuisi Puolan vaatimukseen, jonka mukaan sen maanviljelijöille pitäisi myöntää suorat tuet liittymisen jälkeen samansuuruisina kuin unionin maanviljelijöille, ja että kyseiset tuet otettaisiin Puolassa asteittain käyttöön siirtymäkauden aikana. Tätä koskeneet keskustelut jatkuivat Kööpenhaminan Eurooppa-neuvoston yhteydessä 12. ja 13.12.2002 pidettyyn liittymiskonferenssiin saakka, ja sen päätelmät osoittavat, että suorien tukien asteittaista käyttöönottoa uusissa jäsenvaltioissa koskenut kysymys ratkaistiin 31.10.2002 päivätyssä yhteisessä kannassa esitetyin sanamuodoin. Kun komissio esitti liittymissopimuksen allekirjoittamisen jälkeen toteutetun yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen seurauksena 27.10.2003 riidanalaista päätöstä koskeneen ehdotuksen, Puolan hallitus ei kyennyt lainsäädäntömenettelyn kaikissa vaiheissa esittämästään vastustuksesta huolimatta estämään sen hyväksymistä.

6. Jotta riitaan liittyvät oikeudelliset kysymykset tulisivat asianmukaisesti ymmärretyiksi, on muistutettava lyhyesti asiaan liittyvästä lainsäädännöstä.

7. Maanviljelijöille heidän toimeentulotukijärjestelmiensä yhteydessä suoritettavista suorista tuista säädettiin alun perin yhteisen maatalouspolitiikan mukaisia suoran tuen järjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä 17.5.1999 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1259/1999,( ) jonka liitteenä on luettelo suoran tuen järjestelmistä. Liittymisasiakirjan 20 artiklassa määrätään, että ”tämän asiakirjan liitteessä II luetellut säädökset mukautetaan siten kuin siitä määrätään kyseisessä liitteessä”, ja sen mukaisesti kyseisen asiakirjan liitteessä II olevan 6 jakson A kohdan 27 alakohdassa, jolla lisätään asetukseen N:o 1259/1999 1 a artikla, määrätään puolestaan suorien tukien asteittaisen käyttöönoton mekanismista uusissa jäsenvaltioissa. Tämän 1 a artiklan mukaan asteittaisen käyttöönoton mekanismi koskee suoria tukia, jotka on myönnetty ”1 artiklassa tarkoitettujen tukijärjestelmien mukaisesti”. Asetuksen N:o 1259/1999 1 artiklassa määritellään puolestaan nämä suorat tuet ja viitataan niitä koskevan luettelon osalta saman direktiivin liitteeseen.( )

8. Neuvosto kumosi tästä syystä 29.9.2003 asetuksen N:o 1259/1999 yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta annetulla asetuksella N:o 1782/2003( ) 1.5.2004 lukien. Asetuksen N:o 1782/2003 1 artiklasta ja liitteestä I ilmenee, että kyseinen asetus on jatkoa jo voimassa olleille suorille tukijärjestelmille, jotka koskevat pähkinöitä ja energiakasveja tuottavia maanviljelijöitä, ja siinä säädetään lisätuista maitoalan suoran tukijärjestelmän yhteydessä.

9. Neuvosto korvasi 22.3.2004 tehdyn riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 5 kohdan nojalla asetuksen N:o 1259/1999 muuttamisesta annetut säännökset, jotka sisältyivät liittymisasiakirjan liitteessä II olevan 6 jakson A kohdan 27 alakohtaan, asetuksen N:o 1782/2003 muuttamisesta annetuilla säännöksillä, jotta otettaisiin huomioon mukautukset, joita oli tehty yhteiseen maatalouspolitiikkaan viimeksi mainitun asetuksen antamisella, mikä tapahtui liittymisasiakirjojen allekirjoittamisen jälkeen. Sen jälkeen kyseisellä 27 alakohdalla on lisätty asetukseen N:o 1782/2003 143 a artikla, jossa säädetään, että uusissa jäsenvaltioissa otetaan asteittain käyttöön ”suoria tukia” niitä koskevan aikataulun mukaisesti, eli ei ainoastaan tukia, jotka on jo mainittu kyseisen asetuksen liitteessä I, vaan myös ne tuet, jotka kyseiseen liitteeseen myöhemmin lisätään.

10. Puolan tasavallan mukaan riidanalaisella määräyksellä laajennetaan lainvastaisesti osittaisten tukien järjestelmää. Sitä ei sovelleta enää pelkästään tukijärjestelmiin, jotka oli lueteltu tyhjentävästi asetuksen N:o 1259/1999 liitteessä. Se koskee nykyään yleisesti ”suoria tukia” eli myös uusia suoria tukia. Ne käsittävät tuet, jotka on jo otettu käyttöön asetuksella N:o 1782/2003, eli tuet pähkinöiden ja energiakasvien alalla ja lisätuet maitoalalla. Ne sisältävät niin ikään suorat tuet, joita otetaan myöhemmin käyttöön ja siten lisätään asetuksen N:o 1782/2003 liitteeseen I.

11. Tästä syystä kantaja on nostanut nyt käsiteltävän kumoamiskanteen, jossa se nojautuu lähinnä kolmeen kanneperusteeseen. Ennen kuin käsitellään kanteen perusteltavuus, on kuitenkin annettava ratkaisu sen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä.

II Tutkittavaksi ottaminen

12. Neuvosto on esittänyt nyt käsiteltävässä asiassa 23.9.2004 oikeudenkäyntiväitteen työjärjestyksen 91 artiklan perusteella ja väittää, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat selvästi sen myöhäisen nostamisen vuoksi. Yhteisöjen tuomioistuin on päättänyt käsitellä oikeudenkäyntiväitteen pääasian yhteydessä.

13. Puolan tasavallan nostaman kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymiseen liittyy kiistatta ongelmia. Jos noudatetaan menettelyn määräaikojen noudattamista ja laajemmin tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä koskevaa yhteisöjen tuomioistuimen tavanomaisesti erityisen tarkkaa oikeuskäytäntöä, näyttäisi siltä, että kanneoikeus on väistämättä vanhentunut. Muistutettakoon aluksi tästä. Unionin oikeusjärjestyksen perustana olevien periaatteiden, erityisesti tehokkaan oikeussuojan periaatteen ja sen ulottuvuuden, joka sille on oikeuskäytännössä yhä enenevässä määrin annettu, pitäisi mielestäni kuitenkin johtaa toisenlaiseen ratkaisuun. Tutkin toiseksi ne mahdolliset keinot, joiden perusteella kanne voitaisiin tutkia.

A Tutkittavaksi ottamisen edellytysten ankara tulkinta

1. Kanteen nostamisen määräajan laskeminen

14. Riidanalainen päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 30.3.2004. Puolan tasavalta nosti kanteensa 28.6.2004. EY 230 artiklan viidennen kohdan nojalla kanne ”on pantava vireille kahden kuukauden kuluessa säädöksen julkaisemisesta tai – – jollei säädöstä ole julkaistu – – kahden kuukauden kuluessa siitä, kun kantaja on saanut siitä tiedon”. Määräaikojen laskemista koskevien perinteisten sääntöjen mukaan kantajan kanneoikeus on siten vanhentunut.

15. Kuten EY 230 artiklan viidennestä kohdasta ilmenee ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu,( ) tiedon saamista säädöksestä koskevan päivämäärän mukainen peruste on toissijainen julkaisupäivämäärään liittyvään perusteeseen nähden. Päivämäärä, joka otetaan huomioon määritettäessä kanteen nostamisen määräajan alkamispäivää, on siten toimen julkaisemispäivä, vaikka tässä tapauksessa kantaja on saanut tiedon riidanalaisen päätöksen sisällöstä ennen sen julkaisemista, minkä osoittaa se, että se on vastustanut sitä päätöksen hyväksymiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn kaikissa vaiheissa lähettämällä useita kirjelmiä ja huomautuksia neuvostolle ja komissiolle.

16. Riidanalainen päätös julkaistiin virallisessa lehdessä 30.3.2004 (EUVL L 93). On olemassa olettama, jonka mukaan julkaisemispäivä on se, joka on painettu kuhunkin virallisen lehden numeroon.( )

17. Kantaja on kuitenkin tässä tapauksessa väittänyt yhtäältä, että virallisen lehden 30.3.2004 päivätty numero ei ollut tuolloin saatavilla kymmenen uuden jäsenvaltion virallisilla kielillä, vaikka riidanalaisen päätöksen 8 artiklassa määrätään, että se laaditaan liittyvien valtioiden yhdeksällä virallisella kielellä; toisaalta ja joka tapauksessa kyseisen virallisen lehden puolankielinen painos toimitettiin Puolan viranomaisille vasta huomattavasti myöhemmin eli 27.7.2005. Koska julkaiseminen uusien jäsenvaltioiden virallisilla kielillä tapahtui vasta 30.3.2004 jälkeen, kantaja on jopa päätellyt tästä, että neuvosto oli tahallaan päivännyt aikaisemmaksi sen virallisen lehden numeron, jossa riidanalainen päätös julkaistiin.

18. Nämä väitteet eivät voi menestyä. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on kyllä katsottu, että lainsäädäntötoimen julkaiseminen on katsottava saatetun päätökseen vasta, kun virallisen lehden numero, jossa se on julkaistu, on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä.( ) Vaikka lisäksi osoitettaisiin, että päivämäärä, jona numero oli todellisuudessa saatavilla, ei vastaa siihen painettua päivämäärää, otetaan huomioon ainoastaan todellinen julkaisupäivämäärä, sillä yksi yhteisön oikeusjärjestyksen perusperiaatteista on, ettei viranomaisten toteuttamiin toimiin voida vedota yksityisiä vastaan ennen kuin asianomaiset ovat voineet saada niistä tiedon.( ) Asiassa Saksa vastaan neuvosto( ) riidanalainen toimi oli julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 23.12.1994, mutta tämä virallinen lehti oli ollut saatavilla vasta 13.2.1995 lähtien. Kanteen määräajan alkamispäivänä otettiin siten huomioon tämä jälkimmäinen päivämäärä. Mikäli vielä osoitettaisiin, että se virallisen lehden numero, jossa riidanalainen päätös julkaistiin, oli tarkoituksella päivätty aikaisemmaksi, tämä päätös pitäisi kumota oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamisen perusteella.( )

19. Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimiston pääjohtajan yhteisöjen tuomioistuimen kysymykseen antamista tiedoista ilmenee kuitenkin,( ) että EUVL L 93, 30.3.2004, oli saatavilla kaikkien uusien jäsenvaltioiden kielillä kyseisenä päivänä. Kantaja on tosin riitauttanut tämän vastauksen paikkansapitävyyden, mutta sitä ei voida kyseenalaistaa ilman painavia todisteita, joita ei ole esitetty yhteisöjen tuomioistuimelle. Sillä, että tämä virallisen lehden numero oli tutkittavissa puolankielisenä EurLEX-internetsivuilla vasta 15.12.2004, ei ole merkitystä, koska ainoa todistusvoimainen lainsäädäntötekstien julkaisemismuoto on painettu versio. Toisaalta on kiistatonta, että julkaisemisen on katsottava tapahtuneen ja virallisen lehden siten katsottava olleen saatavilla sinä päivänä, jona se virallisen lehden numero, johon toimi on painettu, on tosiasiallisesti ollut saatavilla kaikilla yhteisön kielillä julkaisutoimistossa Luxemburgissa. Tämä johtuu siitä, että ”päivä, jona asetusta on pidettävä julkaistuna, ei vaihtele sen mukaan, milloin [Euroopan unionin virallinen] lehti on ollut saatavilla kunkin jäsenvaltion alueella” ja että ”yhteisön oikeuden yhtenäisyys ja yhdenmukainen soveltaminen edellyttävät – jollei nimenomaisista erityissäännöksistä ja ‑määräyksistä muuta johdu – että asetus tulee voimaan samana päivänä kaikissa jäsenvaltioissa”; tällöin ei oteta huomioon ”viivästyksiä, joita voi esiintyä siitä huolimatta, että Euroopan yhteisöjen virallisen lehden nopea saatavuus kaikkialla yhteisössä pyritään takaamaan”.( ) Lisäksi sen tarkoituksena, että yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 81 artiklan 1 kohdassa on lykätty päivää, josta määräajan laskeminen alkaa, 15 päivällä ja edelleen vielä 10 päivällä pitkien etäisyyksien vuoksi, on nimenomaan ottaa huomioon kiinteämääräisesti ne sattumanvaraisuudet, joita saattaa liittyä virallisen lehden jakeluun, jotta kaikilla kantajilla olisi täysi mahdollisuus käyttää niille EY:n perustamissopimuksessa annettua kahden kuukauden määräaikaa.( )

20. Tässä tapauksessa kanteen nostamisen määräajan alkamispäiväksi on siten vahvistettava 30.3.2004. Määräaika lasketaan näin ollen seuraavalla tavalla. Työjärjestyksen 80 artiklan a kohdassa määrätään, että ”jos päivinä, viikkoina, kuukausina tai vuosina ilmaistu määräaika on laskettava ajankohdasta, jona tietty tapahtuma sattuu tai tietty toimenpide toteutetaan, määräaikaan sisältyväksi ei lasketa sitä päivää, jona tämä tapahtuma sattuu tai toimenpide toteutetaan”. Lisäksi päivä, josta EY 230 artiklan viidennen kohdan mukaisen kanteen nostamisen kahden kuukauden määräajan laskeminen alkaa, on yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 81 artiklan 1 kohdan mukaisesti( ) lykätty päivämäärästä 30.3.2004 keskiyöhön 14.4.2004. Työjärjestyksen 80 artiklan 1 kohdan b alakohdassa( ) määrätään vielä, että kuukausina ilmaistu määräaika päättyy sen päivän päättyessä, joka määräajan viimeisenä kuukautena numeroltaan vastaa päivää, josta määräajan laskeminen alkaa. Kanteen nostamisen määräaika on siten päättynyt päivän 14.6.2004 päättyessä. Kun otetaan huomioon kiinteä pitkiin etäisyyksiin liittyvä 10 päivän määräaika, joka on lisättävä menettelyä koskeviin määräaikoihin työjärjestyksen 81 artiklan 2 kohdan nojalla,( ) kanteen nostamisen kokonaismääräaika päättyi torstaina 24.6.2004 keskiyöllä, eikä tämä päivä ole työjärjestyksen liitteessä olevan 1 artiklan virallisten vapaapäivien luettelossa.

21. Kannekirjelmä on kirjattu yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamossa 28.6.2004. Tästä seuraa, että kanne on nostettu liian myöhään.

2. Kantajan esittämät väitteet, jotka puoltavat sitä, että kanteen nostamista koskevan määräajan alkamispäivänä pitäisi olla liittymispäivä

22. Kantaja väittää väliintulijoina olevien valtioiden tukemana, että päiväksi, josta määräajan laskeminen alkaa, pitäisi vahvistaa liittymissopimuksen voimaantulopäivä eli 1.5.2004. Se vetoaa väitteensä tueksi useisiin seikkoihin. Kaksi ensimmäistä voidaan nopeasti hylätä.

23. Puolan tasavalta väittää aluksi, että liittymisasiakirjan 23 artiklan mukaiset toimenpiteet tulevat voimaan ja muuttuvat sitoviksi sinä päivänä, jona liittymissopimus tulee voimaan, ja sillä varauksella, että se tulee voimaan. Tämä pitää paikkansa, ja siitä muistutetaan lisäksi riidanalaisen päätöksen 9 artiklassa.( ) Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että kyseisen 23 artiklan mukaisia toimia ei voitaisi riitauttaa heti niiden julkaisemisen jälkeen. Ei näet pidä sekoittaa keskenään yhtäältä sitä, että toimi voidaan riitauttaa, mikä liittyy kaikkien tarvittavien julkaisemista koskevien muodollisuuksien täyttämiseen ja mistä kanteen nostamisen määräaika alkaa kulua, ja toisaalta oikeusvaikutusten tuottamista ja voimaantuloa, jota voidaan lykätä. Sitä, että EY 254 artiklan ensimmäisessä kohdassa vahvistetaan pakollisesti julkaistavien johdetun oikeuden säädösten voimaantulopäiväksi 20. päivä niiden julkaisemisesta, ellei muuta päivää ole nimenomaisesti määritetty, ei ole koskaan tulkittu siten, että se estäisi sen, että kanteen nostamisen määräaika alkaa juosta julkaisemispäivästä.

24. Perustellakseen päivän, josta kanteen nostamisen määräajan laskeminen alkaa, vahvistamista päivämääräksi 1.5.2004 Puolan tasavalta vetoaa myös liittymisasiakirjan 58 artiklaan( ) sekä riidanalaisen päätöksen 8( ) ja 9 artiklaan. Näiden määräysten mukaan toimielinten ennen liittymistä hyväksymät toimet, nyt käsiteltävä päätös mukaan lukien, laaditaan uusien jäsenvaltioiden yhdeksällä kielellä ja ne ovat todistusvoimaisia näillä kielillä liittymissopimuksen voimaantulosta lähtien ja sillä varauksella, että se tulee voimaan. Kantajan mielestä tästä seuraa, että riidanalaisen päätöksen puolankielinen versio tuli todistusvoimaiseksi vasta 1.5.2004 ja että näin ollen sen virallisen lehden numeron, jossa se julkaistaan, on katsottava olleen saatavilla vasta tuolloin. Tämä päätelmä ei edelleenkään vakuuta. Se, että täsmennetään, että riidanalaisen päätöksen 21 kielellä laaditut tekstit ovat ”yhtä todistusvoimaiset”, merkitsee yksinkertaisesti sitä, että kyseinen päätös on laadittava kaikilla virallisilla kielillä ja että yksikään näistä versioista ei ole ensisijainen toisiin nähden. Jos pitäisi katsoa, että ainoastaan liittymissopimuksen voimaantulo tekee eri kieliversioista todistusvoimaisia, tämä pätisi joka tapauksessa sanamuotoihin kaikilla 21 kielellä, sekä vanhojen että uusien jäsenvaltioiden kielillä.

25. Vahvempia ovat vanhentumista koskevat vastaväitteet, joita kantaja ja väliintulijoina olevat valtiot esittävät oikeusyhteisön periaatteen, oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan koskevan periaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen perusteella. Perustellakseen sitä, että liittymisasiakirjan 23 artiklan nojalla tehdystä päätöksestä nostettavan kumoamiskanteen nostamisen määräaika alkoi kulua vasta 1.5.2004 uusien jäsenvaltioiden osalta, ne vetoavat erityisesti siihen, että kantaja ei ollut päätöksen julkaisemispäivänä vielä unionin jäsen eikä sillä siten ollut asiavaltuutta kumoamisvaatimuksen osalta. Näin ollen sen salliminen, että kanteen nostamisen määräaika alkaa kulua toimen julkaisemisesta, merkitsisi sitä, että toimen tekijänä oleva toimielin voisi välttyä liittymisasiakirjan 23 artiklan perusteella tehdyn päätöksen laillisuusvalvonnalta hyväksymällä ja julkaisemalla sen kaksi kuukautta aikaisemmin kuin liittyvät valtiot pääsevät jäseniksi. Oikeusyhteisön periaate merkitsee sitä, että otetaan käyttöön kattava ja tehokas yhteisön toimien laillisuusvalvonnan ja oikeussuojan järjestelmä. Kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen julkaisemispäivä, Puolan tasavallalla olisi tässä tapauksessa ollut käytettävissään vain typistetty määräaika kanteen nostamiseen, mikä olisi heikentänyt sen kanneoikeuden tehoa ja asettanut sen heikompaan asemaan jäsenvaltioihin nähden.

26. Vaikka, kuten jäljempänä osoitan, oikeusyhteisön periaatteen ja oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi koskevan periaatteen, joihin kantaja on vedonnut, on todellakin johdettava siihen, että kanne tutkitaan, tämä ei mielestäni päde syrjintäkiellon periaatteeseen perustuvaan väitteeseen. Puolan tasavalta väittää, että siitä, että kanteen nostamisen määräajan alkamispäiväksi vahvistetaan riidanalaisen päätöksen julkaisemispäivä, seuraisi, että kantajalle jää vain typistetty ja lyhennetty määräaika, mikä aiheuttaisi syrjintää jäsenvaltioihin nähden, kun se käyttää oikeuttaan saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. En kuitenkaan ymmärrä, mitä väitetty syrjintä olisi. Sekä vanhoille että uusille jäsenvaltioille on annettu sama kanteen nostamisen määräaika riidanalaisen toimen julkaisemispäivästä laskettuna. Kyseisenä päivänä tulevilla jäsenvaltioilla ei tosin ollut vielä etuoikeutetun kantajan asemaa, joten ne saattoivat nojautua ainoastaan EY 230 artiklan neljänteen kohtaan toimen riitauttamiseksi. Pitää myös paikkansa, että kyseisessä määräyksessä asetettujen vaatimusten soveltaminen teki niiden mahdollisen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä ongelmallisempaa, toisin kuin jäsenvaltioiden osalta. Tämä erilainen kohtelu johtuu kuitenkin ainoastaan siitä, että jäsenvaltion asema, joka antaa yhtäläiset oikeudet uusille jäsenvaltioille, hankitaan vasta liittymissopimuksen voimaantulosta alkaen. Neuvoston ja komission mielestä se, että sallittaisiin päivän, josta määräajan laskeminen alkaa, vahvistaminen liittymisasiakirjan voimaantulopäiväksi uusien jäsenvaltioiden osalta, olisi omiaan suosimaan uusia jäsenvaltioita vanhoihin jäsenvaltioihin nähden tällä kertaa määräajan alkamispäivän osalta sillä verukkeella, että ne asetettaisiin yhdenveroiseen asemaan vanhojen jäsenvaltioiden kanssa niiden käytettävissä etuoikeutettuina kantajina olevan määräajan osalta.

B Keinot, joilla voidaan todeta tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttyminen

27. Kuten edellä todettiin, EY 230 artiklan ankara soveltaminen voisi johtaa siihen, että Puolan tasavallan kanne pitäisi jättää tutkimatta. Yhteisöjen tuomioistuimen samanaikaisesti kehittämän oikeuskäytännön erään suuntauksen mukaan kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä on arvioitu avoimemmin. Tietyt unionin oikeusjärjestyksen perusperiaatteet, erityisesti tehokkaan oikeussuojan periaate, puoltavat mielestäni tämän näkemyksen asettamista etusijalle.

28. Lähtökohtana on pidettävä oikeusyhteisön periaatetta. Se on tunnetusti vahvistettu asiassa Les Verts vastaan parlamentti annetussa tuomiossa( ) seuraavalla tavalla:

”– – Euroopan talousyhteisö on oikeusyhteisö, koska sekä sen jäsenvaltiot että sen toimielimet ovat sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteensoveltuvuus perustuslakia vastaavan asiakirjan eli perustamissopimuksen kanssa. [EY 230] ja [EY 241] artiklalla sekä [EY 234] artiklalla on luotu täysin kattava oikeussuojateiden ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa toimielinten toimenpiteisiin kohdistuva laillisuusvalvonta yhteisöjen tuomioistuimen tehtäväksi. Luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä suojellaan näin ollen siltä, että niihin sovelletaan soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joita ne eivät voi suoraan riitauttaa yhteisöjen tuomioistuimessa perustamissopimuksen [EY 230] artiklan toisessa kohdassa määritettyjen erityisten prosessinedellytysten vuoksi. Jos näiden säädösten hallinnollinen täytäntöönpano kuuluu yhteisön toimielimille, luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat nostaa kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa sellaisia soveltamistoimia vastaan, jotka on niille osoitettu tai koskevat niitä suoraan ja erikseen, ja vedota kanteen tueksi tällaisen toimen perustana olevan säädöksen lainvastaisuuteen. Jos täytäntöönpano kuuluu kansallisille viranomaisille, luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat vedota säädösten pätemättömyyteen kansallisissa tuomioistuimissa ja saada nämä esittämään yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä.”

29. Tällä tavoin ymmärrettynä oikeusyhteisön käsite sisältää kaksi ulottuvuutta:( ) normatiivisen ulottuvuuden, joka merkitsee toimielinten ja jäsenvaltioiden toimien yhteensopivuutta perustamissopimuksen kanssa koskevaa velvoitetta, ja lainkäyttöön liittyvän ulottuvuuden, joka edellyttää oikeussuojaa lainvastaisia yhteisön toimia vastaan. Se, että oikeus saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi on ”oikeusyhteisön perustavanlaatuinen osatekijä”,( ) vahvistettiin lisäksi oikeuskäytännössä heti edellä mainitussa asiassa Les Verts vastaan parlamentti annetun tuomion jälkeen. Yhteisöjen tuomioistuin nojautui jäsenvaltioiden yhteisiin valtiosääntöperinteisiin sekä Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 ja 13 artiklaan ja teki siitä yhteisön oikeuden yleisen oikeusperiaatteen.( ) Tavoitteena oli välttää se, että luotaisiin toimivalta, jota lainsäädäntö ei koske ja tuomioistuimet eivät valvo, ja taata tätä tarkoitusta varten johdonmukainen rakenne: valtion toimivallan siirtämisen rinnalla on otettava käyttöön valvonta ja vastaavat kannemahdollisuudet. Tämä ajatus ilmenee nykyään tunnetusti EU 6 artiklan 1 kohdassa. Aluksi tästä periaatteesta johtuvat vaatimukset koskivat ainoastaan kansallisia tuomioistuimia.( ) Heti kun yhteisöjen tuomioistuin sai tähän tilaisuuden, se alkoi kuitenkin asteittain laajentaa niiden soveltamisalaa yhteisön tuomioistuinten antamaan oikeussuojaan. Niinpä se selvitti, oliko Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin loukannut oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi koskevaa periaatetta katsoessaan, että tiedonannosta ei voitu nostaa kumoamiskannetta,( ) ja katsoi, että oikeutta tehokkaaseen ja täysimääräiseen oikeussuojaan koskeva yleinen oikeusperiaate on peruste myöntää välitoimia, ”jotta vältettäisiin aukot yhteisöjen tuomioistuimen takaamassa oikeussuojassa”.( )

30. Tämä oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi koskeva periaate ymmärretään siten, että siinä kielletään muutoin kaikki rajoitukset, ainakin kaikenlainen oikeussuojan epääminen. Yhteisöjen tuomioistuin on äskettäin muistuttanut tästä oikeuskäytännön suuntaviivasta asiassa Eurojust.( ) Vaikka se jätti tutkimatta kumoamiskanteen, joka oli nostettu useista Eurojustin julkaisemista avoimia toimia koskevista ilmoituksista, joilla haettiin väliaikaisia toimihenkilöitä, se huomautti – ja epäilyksettä juuri tästä syystä – että siitä ei aiheudu tältä osin tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkausta. Riidanalaiset toimet eivät näet jääneet kokonaan tuomioistuimen harjoittaman laillisuusvalvonnan ulkopuolelle, sillä keskeisillä henkilöillä, joita asia koski, eli riidanalaisiin ilmoituksiin liittyneisiin eri toimiin hakeneilla henkilöillä, oli oikeus saada asiansa käsitellyksi yhteisöjen tuomioistuimissa Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen 91 artiklassa vahvistetuin edellytyksin, ja siinä tapauksessa, että tällainen kanne nostettaisiin, jäsenvaltioilla oli oikeus osallistua väliintulijoina riitaan ja tarvittaessa valittaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta.

31. Kun oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan ymmärretään tällä tavoin, siitä seuraa, että silloin kun jonkin oikeussuojakeinon rakenne johtaisi siihen, että kantajilla ei ole kanneoikeutta, yhteisöjen tuomioistuin ei ole koskaan kieltäytynyt tulkitsemasta tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä laajasti.

32. Tämä lähestymistapa on havaittavissa erityisesti EY 230 artiklan nojalla nostettavien kumoamiskanteiden yhteydessä. Yhteisöjen tuomioistuin ei epäröi tulkita toimivaltansa rajoja laajasti taatakseen oikeuden saattaa asia yhteisöjen tuomioistuinten käsiteltäväksi; tämä koskee sekä kannekelpoisen toimen käsitettä että kanneoikeuden haltijoita. Yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi esimerkiksi AETR-tapauksessa( ) kumoamiskanteen nostamisen nimeltä lueteltujen toimien lisäksi kaikkien toimielinten toimenpiteiden osalta niiden luonteesta tai muodosta riippumatta, jos niiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, ja perusteli ratkaisuaan sillä, että sen velvollisuutena on varmistaa lainsäädännön noudattaminen eli oikeussuoja lainvastaisia yhteisön toimia vastaan. On muistettava, että vaikka perustamissopimuksen sanamuodossa ei mainittukaan parlamentin toimia kumoamiskanteen mahdollisena kohteena, yhteisöjen tuomioistuin vahvisti asiassa Les Verts vastaan parlamentti antamassaan tuomiossa( ) tämän toimielimen passiivilegitimitaation oikeusyhteisön periaatteen nojalla, joka merkitsee sitä, että on olemassa kattava toimielinten toimien laillisuusvalvonnan järjestelmä.

33. Myös tietyissä asioissa omaksutun ”erikseen koskemista” koskevan käsitteen laajan tulkinnan implisiittisenä perusteena näyttää olleen halu järjestää oikeussuoja.( ) Yhteisöjen tuomioistuin otti esimerkiksi asiassa Piraiki‑Patraiki ym. vastaan komissio( ) epäilemättä huomioon sen, että kantajat, jotka vaativat sellaisen päätöksen kumoamista, jolla komissio oli antanut Ranskan hallitukselle luvan ottaa käyttöön Kreikasta peräisin olevan puuvillan tuontikiintiöitä, olivat kreikkalaisia puuvillanviejiä, joiden olisi ollut vaikea riitauttaa yksinomaan maahantuojille osoitettu kansallinen toimenpide; asiassa Codorniu vastaan neuvosto,( ) jossa se otti tutkittavaksi yksityisten oikeussubjektien kanteen, jossa vaadittiin sellaisen asetuksen kumoamista, josta aiheutui heille erityisen vakavaa vahinkoa, se otti epäilemättä huomioon sen, ettei kantajilla ollut muuta keinoa kuin rikkoa tätä asetusta, jotta kansallisen lain mukaisten seuraamusten soveltamiseen liittyneiden oikeudenkäyntien yhteydessä olisi kyetty kiistämään sen pätevyys;( ) asiassa Cofaz ym. vastaan komissio,( ) jossa se katsoi, että päätös, jolla tuki todettiin yhteismarkkinoille soveltuvaksi, koski kilpailevia yrityksiä erikseen, ratkaisuun vaikutti epäilemättä se, että julkisasiamies VerLoren van Themaat vetosi ratkaisuehdotuksessaan siihen, että koska EY 87 artiklan 1 kohdalla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, yhteisön oikeudessa ei anneta näille yrityksille ”mitään vaihtoehtoista oikeussuojaa kansallisten tuomioistuinten välityksellä”.( ) Yhteisöjen tuomioistuin antoi myös asiassa Allied Corporation ym. vastaan komissio( ) asianomaisille tuotanto- ja vientiyrityksille oikeuden vaatia polkumyyntitullin käyttöönotosta annettujen asetusten kumoamista, ja totesi tällä kertaa nimenomaisesti, että tämä oikeus ”ei kuitenkaan aiheuta oikeussuojakeinojen päällekkäisyyttä, koska kansallisissa tuomioistuimissa voidaan saattaa asia vireille vasta polkumyyntitullin kantamisen jälkeen ja tämän tullin yleensä maksaa maahantuoja, jolla on kotipaikka yhteisössä”.

34. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole myöskään epäröinyt ylittää EY 230 artiklan sanamuotoa ja täydentää sen aukkoja silloin, kun oikeusturvan olemassaolo on riippunut siitä. Kuten julkisasiamies Mancini on korostanut, ”oikeuden kunnioittamista koskeva velvollisuus – – on ensi sijalla suppeaan kirjoitettuun lakiin nähden; joka kerta kun oikeussubjektien suoja sitä edellyttää, yhteisöjen tuomioistuin on valmis korjaamaan tai täydentämään toimivaltaansa rajoittavia määräyksiä sen periaatteen nimissä, jonka mukaisesti sen tehtävä on vahvistettu”.( ) Tämä oikeuskäytäntö noudattaa ennen kaikkea oikeusyhteisön periaatetta, johon oikeus saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi perustuu, ja sitä ilmentää ensinnäkin edellä mainitussa asiassa Les Verts vastaan parlamentti annettu tuomio. Vaikka EY:n perustamissopimuksen 173 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) ei mainita parlamenttia kanteen vastaajana, yhteisöjen tuomioistuin on johtanut ”perustamissopimuksen tarkoituksen, sellaisena kuin se on ilmaistu [EY 220] artiklassa” ja sen ”rakenteen” perusteella yhteisön oikeusperiaatteen, jolla määrätään mahdollisuudesta nostaa suora kanne kaikista toimielinten toimista, joilla pyritään tuottamaan oikeusvaikutuksia kolmansiin osapuoliin nähden; tästä syystä se on vahvistanut parlamentin passiivisen osallistumisen kumoamisasioihin.( ) Yhtä tyypillistä on parlamentin aktiivilegitimitaation tunnustaminen tuomioistuimessa kumoamiskanteen osalta, vaikka tätä toimielintä ei mainita EY:n perustamissopimuksen 173 artiklassa kantajien luettelossa, sillä tämän tunnustamisen perusteluina on se, että muiden toimielinten, jäsenvaltioiden ja yksityisten tehtäväksi annettu parlamentin etuoikeuksien oikeussuojan varmistaminen on epävarmaa ja jopa tehotonta.( )

35. On totta, että tähän voitaisiin vastata, että asiassa Unión de Pequeños Agricultores vastaan neuvosto annetussa tuomiossa( ) pantiin päätepiste tälle rohkealle oikeusyhteisön periaatteen käytölle ja että nyttemmin on annettu tilaa sellaiselle oikeuskäytännön suuntaukselle, jossa huolehditaan enemmän itsesääntelystä (self restraint). Sen mukaan yhteisöjen tuomioistuin ei enää katsoisi olevansa oikeutettu ylittämään perustamissopimuksen sanamuotoa, kun se osoittautuu tehokkaan oikeussuojan vastaiseksi, koska se pelkää tekevänsä tyhjäksi jäsenvaltioille annetun vallan muuttaa perustamissopimuksia. Tämä ei mielestäni ole todellisuudessa tulkinta, joka tälle tuomiolle pitäisi antaa.( ) Se, että yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyi irrottautumasta EY 230 artiklan neljännessä kohdassa esitetyistä yksityisten nostaman kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä, selittyy sillä, että näiden edellytysten noudattaminen johti kyllä oikeussuojan rajoitukseen mutta ei puuttumiseen ja että näin ollen ”yhteisön toimielinten toimien laillisuusvalvonnan järjestelmän”( ) parantamisen pitäisi edelleen kuulua jäsenvaltioiden toimivaltaan. Oikeussuojan puutetta, joka johtuu kantajien kanneoikeuden puuttumisesta kumoamisvaatimusten osalta, on näet korjattu sillä, että jäsenvaltioilla ja niiden tuomioistuimilla on edellä mainittu velvoite säätää oikeussuojateistä ja menettelyistä, joiden avulla voidaan varmistaa se, että oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan kunnioitetaan, ja soveltaa niitä.( ) Tätä näkemystä tukee mielestäni ratkaisu, joka omaksuttiin äskettäin asiassa Gestoras Pro Amnistía ym. vastaan neuvosto annetussa tuomiossa,( ) jossa yhteisöjen tuomioistuin jätti tutkimatta sopimussuhteen ulkopuoliseen vastuuseen perustuneen kanteen, jossa vaadittiin korvausta vahingosta, jota väitettiin aiheutuneen siitä, että asianomaiset oli kirjattu terroritekoihin sekaantuneiden henkilöiden luetteloon ja että tämä luettelo oli otettu EU:sta tehdyn sopimuksen VI osaston perusteella hyväksytyn yhteisen kannan liitteeksi. Yhteisöjen tuomioistuin tosin viittasi kantajille, jotka valittivat, että oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan oli loukattu, siihen, että perustamissopimuksia mahdollisesti muuttamalla on otettava käyttöön sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskeva järjestely kolmannen pilarin osalta. Se korosti kuitenkin, että tästä EU:sta tehdyn sopimuksen VI osastossa olevassa EU 35 artiklassa määrätystä yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan rajoittamisesta huolimatta kantajilta ei ollut viety kokonaan oikeussuojaa. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tässä yhteydessä, että vaikka EU 35 artiklan sanamuodossa ei määrätäkään siitä, että yhteiset kannat voitaisiin riitauttaa tuomioistuimessa, se katsoi olevansa toimivaltainen muun muassa antamaan ratkaisun sellaisen yhteisen kannan tulkinnasta tai pätevyydestä, jolla pyritään luomaan oikeusvaikutuksia kolmansiin osapuoliin nähden. Se muistutti niin ikään siitä, että jäsenvaltioilla ja erityisesti niiden tuomioistuimilla on velvollisuus tulkita ja soveltaa kanneoikeuden käyttämistä koskevia kansallisia menettelysääntöjä siten, että niiden perusteella luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on mahdollisuus riitauttaa tuomioistuimessa kaikkien sellaisten kansallisten päätösten tai minkä tahansa muiden toimenpiteiden laillisuus, jotka liittyvät unionin toimen laatimiseen tai soveltamiseen niiden osalta, ja tarvittaessa vaatia korvausta aiheutuneesta vahingosta.

36. Tämän oikeuskäytännön suuntauksen mukaisesti ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin menisi EY 230 artiklan viidennen kohdan sanamuotoa pidemmälle ja tutkisi Puolan tasavallan nostaman kanteen. Tätä tarkoitusta varten on aluksi hylättävä kolme vastaväitettä.

37. Ensimmäinen vastaväite sisältää, kuten neuvosto on esittänyt, sen, että yhteisöjen tuomioistuinta ei voitaisi vaatia tekemään sitä, mitä liittymissopimuksen osapuolet ovat kieltäytyneet tekemästä. Sen mukaan olisi täysin sallittua, että ne laativat perustamissopimuksista tehtäviä väliaikaisia poikkeuksia. Liittymisasiakirjassa on todellisuudessa määrätty lukuisista siirtymäkauden määräyksistä, joilla poiketaan perustamissopimuksesta ja johdetusta oikeudesta. On otettu etenkin käyttöön erityisiä ja yksinkertaistettuja lainsäädäntömenettelyjä, jotta otettaisiin huomioon liittyminen ja tarve mukauttaa toimielinten toimia yksinkertaisemmilla menettelyillä kuin normaalisti sovelletaan. Mikäli liittymissopimuksen osapuolet olisivat katsoneet, että kyseisen sopimuksen määräykset eivät olleet sellaisia, että niillä varmistetaan asianmukaisesti uusien jäsenvaltioiden oikeussuoja, ne olisivat varsin hyvin voineet ottaa käyttöön tarvittavat poikkeusmääräykset. Tällaisissa määräyksissä olisi voitu todeta, että kanteen määräaika alkaisi uusien jäsenvaltioiden osalta poikkeuksellisesti kulua vasta liittymispäivästä eikä toimien julkaisemispäivästä. On kuitenkin todettava, että tällaista valintaa ei ole tehty, koska mistään erityissäännöstä tai muusta siirtymäkauden määräyksestä, jolla poikettaisiin EY 230 artiklan viidennen kohdan määräyksistä tai kanteen nostamisen määräaikoihin liittyvistä työjärjestyksen määräyksistä, ei ole sovittu liittymisneuvottelujen yhteydessä.

38. Tämä vastaväite ei mielestäni ole pätevä, sillä se olisi voitu esittää kaikissa aikaisemmissa oikeuskäytännön tapauksissa. Sitä, että liittymisasiakirjassa ei mainita asiasta mitään, olisi mielestäni vaikea tulkita ilmaisuksi siitä, että osapuolet olisivat halunneet kieltää kaikki poikkeukset, joita tehtäisiin EY 230 artiklan viidennessä kohdassa vahvistetusta päivästä, josta määräajan laskeminen alkaa. Sitä on pikemminkin tulkittava siten, että ne eivät olleet ajatelleet, että uusille jäsenvaltioille aiheutuisi oikeussuojan vajetta siitä, että liittymissopimuksen allekirjoittamisen ja voimaantulon välisenä aikana toteutettavien toimien osalta kanteen nostamisen määräajan alkamishetkeksi vahvistettaisiin niiden julkaisemispäivä. On joka tapauksessa tärkeää muistaa, että se, että laatijat eivät olleet pitäneet tarpeellisena muuttaa EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan sanamuotoa, vaikka komissio oli esittänyt tätä koskevan ehdotuksen Euroopan yhtenäisasiakirjaa koskeneiden neuvottelujen yhteydessä, ei estänyt yhteisöjen tuomioistuinta antamasta parlamentille aktiivi- ja passiivilegitimitaatiota kumoamiskanteen osalta.

39. Toinen vastaväite, jonka erityisesti neuvosto on esittänyt, koskee sitä, että mikään ei ensi arviolta estänyt Puolan tasavaltaa nostamasta kumoamiskannetta heti riidanalaisen päätöksen julkaisemispäivänä. Se ei tosin olisi voinut tässä tarkoituksessa nojautua EY 230 artiklan toiseen kohtaan. Sillä olisi kuitenkin ollut mahdollisuus vedota tämän määräyksen neljänteen kohtaan.

40. Tämä tapaus on varmasti uusi oikeuskäytännössä.( ) Ensimmäisen ohjeen siihen antavat kuitenkin ratkaisut, jotka liittyvät yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 40 artiklassa( ) tarkoitettujen väliintulijoiden määrittämiseen. Niistä seuraa, että yhteisön ulkopuolinen valtio voidaan hyväksyä väliintulijaksi, koska perussäännön 40 artiklan toisessa kohdassa sallitaan väliintulijoiksi ”kaikki muut”;( ) tämän määräyksen perusteella väliintulo-oikeus voidaan evätä kaikilta muilta henkilöiltä kuin jäsenvaltioilta ja yhteisön toimielimiltä jäsenvaltioiden välisissä riidoissa, yhteisön toimielinten välisissä riidoissa tai jäsenvaltioiden ja yhteisön toimielinten keskinäisissä riidoissa.( ) Vaikka toisin sanoen yhteisön ulkopuolinen valtio ei voi vaatia jäsenvaltioille yhteisön järjestelmässä annettua asemaa riita-asioissa, sillä on ne mahdollisuudet olla asianosaisena tuomioistuimessa, jotka yhteisön järjestelmässä on annettu luonnollisille henkilöille.

41. Tämän näkemyksen, joka perustuu yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan soveltamiseen, vahvistavat ratkaisut, jotka liittyvät merentakaisten maiden ja alueiden ja itsehallintoalueiden kanneoikeuteen kumoamisvaatimusten yhteydessä. Niistä ilmenee, että ”perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan tarkoituksena on tarjota asianmukaista oikeussuojaa kaikille luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, joita yhteisön toimielinten toimenpiteet koskevat suoraan ja erikseen. Asiavaltuus on siten myönnettävä pelkästään tämän tarkoituksen perusteella, ja oikeus kumoamiskanteen nostamiseen on siis oltava jokaisella, joka täyttää määrätyt objektiiviset edellytykset eli jolla on edellytetty oikeussubjektius ja jota riidanalainen toimenpide koskee erikseen ja suoraan. Tämä ratkaisu pätee myös tilanteeseen, jossa kantaja on kyseiset edellytykset täyttävä julkishallinnon yksikkö”.( ) Silloin kun alue on kansallisen lainsäädäntönsä nojalla oikeushenkilö, sitä on näin ollen pidettävä EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna oikeushenkilönä,( ) ja se voi lähtökohtaisesti nostaa kumoamiskanteen.( ) Sama pätee Puolan tasavaltaan, joka on kansallisen lainsäädäntönsä nojalla oikeushenkilö ja jolle, samalla tavoin kuin kaikille valtioille, myönnetään kansainvälisessä oikeudessa kansainvälisen oikeushenkilön asema. Sillä oli siten heti riidanalaisen päätöksen julkaisemispäivästä alkaen oikeudenkäyntikelpoisuus vaatiakseen yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan sille vastaisen päätöksen. Sen käytettävissä ollut mahdollisuus nostaa EY 230 artiklan neljännen kohdan perusteella kumoamiskanne ei luonnollisestikaan ollut rajaton. Siihen olisi sovellettu objektiivisia tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, joilla olisi pyritty selvittämään, että sillä on oma intressi riitauttaa riidanalainen päätös, ja siten välttämään se, että luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kanneoikeus muutettaisiin jonkinlaiseksi yleiseksi kanneoikeudeksi.( ) Nämä edellytykset liittyvät muun muassa siihen, että todetaan suora ja erityinen suhde, joka yhdistää sen riitautettuun toimeen, jota ei ollut osoitettu sille. Tässä yhteydessä se, että Puolan tasavalta on mainittu nimeltä liittymisasiakirjassa, jonka soveltamiseksi riidanalainen päätös on tehty, ei voi vapauttaa sitä velvollisuudesta osoittaa suoran ja erityisen suhteen olemassaolo. Yhteisöjen tuomioistuin oli jo katsonut, että se, että merentakaiset maat ja alueet (jäljempänä MMA) mainittiin EY:n perustamissopimuksen neljännessä osassa ja liitteessä IV, ei vapauttanut yhtä niistä osoittamasta, että niiden soveltamiseksi toteutettu toimenpide koski sitä erikseen ja suoraan.( ) Tästä syystä tässä tapauksessa voitaisiin vedota Puolan tasavallan nostaman kanteen tutkittavaksi ottamista vastaan erityisen suhteen olemassaoloa koskevaan vaatimukseen.

42. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta tiedettäisiin, onko toimenpide yleisesti sovellettava vai ei, on ”tarkasteltava kanteen kohteena olevien toimenpiteiden luonnetta ja erityisesti niitä oikeusvaikutuksia, joita niiden on tarkoitettu tuottavan tai joita ne tosiasiallisesti tuottavat”.( ) Tässä tapauksessa riidanalaisen määräyksen tarkoituksena on ollut korvata liittymisasiakirjan liitteen II määräykset, joilla muutetaan asetusta N:o 1259/1999, määräyksillä, joilla muutetaan asetusta N:o 1782/2003, jotta otettaisiin huomioon muutokset, joita tehtiin yhteiseen maatalouspolitiikkaan viimeksi mainitun asetuksen antamisen yhteydessä liittymisasiakirjojen allekirjoittamisen jälkeen. Siinä mielessä riidanalaisella määräyksellä laajennetaan mekanismi, jolla suorat tuet otetaan asteittain käyttöön uusissa jäsenvaltioissa, koskemaan uusia suoria tukia. Sitä ”sovelletaan [siis] objektiivisesti määritettyihin tilanteisiin ja siitä aiheutuu oikeudellisia vaikutuksia abstraktisti kuvatulle henkilöryhmälle kokonaisuutena arvioiden”,( ) eli kaikkiin uusien jäsenvaltioiden maanviljelijöihin, jotka viljelevät uusien suorien tukien kohteena olevia maataloustuotteita. Se on siten yleisesti sovellettava toimi. Se, että Puolan tasavalta mainitaan nimenomaisesti riidanalaisessa määräyksessä, ei kyseenalaista sen yleistä sovellettavuutta, sillä myös muut uudet jäsenvaltiot mainitaan siinä ja sitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin uusiin jäsenvaltioihin ja kaikkiin niihin sijoittautuneisiin maanviljelijöihin.( ) Tiedetään kuitenkin, että riidanalaisen toimen normatiivinen luonne ei estä luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä nostamasta kumoamiskannetta, jos se koskee tätä suoraan ja erikseen.( )

43. Tässä yhteydessä sen osoittaminen, että erityinen suhde yhdistää kantajan riitautettuun toimeen, edellyttää pysyvästi( ) Plaumann-testin täyttymistä, ja sen mukaan yleisesti sovellettava toimi voi koskea luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä vain siinä tapauksessa, että sillä vaikutetaan niiden oikeudelliseen asemaan niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella nämä erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu.( ) Merkittävä selvitettävä kysymys on siis se, koskeeko riidanalainen määräys Puolan tasavaltaa tiettyjen sille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella se erottuu kaikista muista. Myös tässä yhteydessä oikeuskäytäntö, joka liittyy merentakaisten maiden ja alueiden, alueellisten yksiköiden ja itsehallintoyhteisöjen kanneoikeuteen kumoamisvaatimusten osalta, antaa arvokasta tietoa. Sen perusteella todetaan, että se, että päätös koskisi kantajana olevaa alueellista yhteisöä erikseen, ei voi perustua niihin epäedullisiin sosio-ekonomisiin vaikutuksiin, joita riidanalaisesta toimesta aiheutuu sen alueelle sijoittautuneille yrityksille. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut esimerkiksi, että ”MMA:n yleinen intressi alueensa taloudellisten ja sosiaalisten kysymysten osalta toimivaltaisena tahona saada aikaan alueensa taloudellista vaurautta koskevia myönteisiä tuloksia ei yksistään riitä sen toteamiseksi, että – – asetus koskee sitä erikseen”.( ) Myöskään velvollisuus, joka on asetettu toimen laatijalle normissa, jolla sille on annettu toimivalta, ja jonka mukaan sen on otettava huomioon kielteiset vaikutukset, joita sen suunnittelemalla toimella saattaa olla asianomaisen yhteisön talouteen ja asianomaisille yrityksille, ei riitä osoittamaan, että toimi koskisi tätä yhteisöä erikseen. Yhteisöjen tuomioistuin totesi näin Alankomaiden Antillien osalta tilanteessa, jossa ne suojatoimenpiteet, joiden kumoamista tämä MMA vaati, oli toteutettu sellaisen määräyksen perusteella, jolla velvoitettiin sen laatija ottamaan huomioon sosio-ekonomiset seuraukset, joita niistä voisi aiheutua asianomaisille MMA:ille.( )

44. Tätä oikeuskäytäntöä on kiistatta arvosteltu.( ) Mielestäni tämä tilanne ei ole kuitenkaan paras mahdollinen sen käsittelemiseen ja sen kyseenalaistamisesta päättämiseen. Mikäli nyt käsiteltävässä asiassa muutettaisiin oikeuskäytäntöä, joka liittyy siihen, koskeeko päätös tiettyjä alueellisia yhteisöjä erikseen, tämä merkitsisi sitä, että joustavoitetaan arviointia, joka koskee tutkittavaksi ottamisen edellytysten vaatimuksia, ja nyt käsiteltävän kanteen tutkimista vastustettaisiin sillä perusteella, että kantajalla oli asiavaltuus jo riidanalaisen päätöksen julkaisemisesta lähtien ja että koska se ei ole nostanut kannetta määräajassa, kanneoikeus on vanhentunut. Tämä vastaisi sitä, että evättäisiin lääkehoito sairaalta sillä verukkeella, että on keksitty keino sairauden ehkäisemiseksi.

45. Kolmas vastaväite, jonka niin ikään erityisesti neuvosto on esittänyt, merkitsee sitä, että katsottaisiin, että se seikka, että kantajalla ei ole tässä tapauksessa etuoikeutetun kantajan asemaa, jonka se sai jäsenvaltion aseman perusteella vasta 1.5.2004, jolloin liittymissopimus tuli voimaan, eikä siten asiavaltuutta, ei missään tapauksessa merkitse sitä, että sillä ei olisi ollut oikeutta nostaa kannetta, vaikka kanteen nostamisen määräaika olisi alkanut kulua riidanalaisen päätöksen julkaisemispäivästä. Koska Puolan tasavallasta näet tuli jäsenvaltio 1.5.2004 ja sillä oli tästä päivämäärästä lähtien etuoikeutetun kantajan asema, sillä oli vielä 24.6.2004 päättyneen kanteen nostamisen määräajan aikana 55 päivää kumoamiskanteen nostamiseen ilman että sen olisi edes tarvinnut osoittaa oikeussuojan tarvetta. Tämä määräaika oli täysin riittävä kannekirjelmän laatimiseen, etenkin kun Puolan tasavalta tunsi riidanalaisen päätöksen sisällön pitkään ennen sen julkaisemista, koska se oli osallistunut neuvoston ja sen valmistelevien yksiköiden työskentelyyn ja koska se oli lisäksi vastustanut sitä kyseisen päätöksen tekemiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn kaikissa vaiheissa. Lisäksi se tiesi, että se saisi pian jäsenvaltion aseman. Olisi siis täydestä syystä pohdittava, onko tässä tapauksessa tarpeen ylittää EY:n perustamissopimuksen sanamuotoa oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan koskevan periaatteen nimissä.

46. Joka tapauksessa voitaisiin väittää, että kanteen nostamista koskevat määräajat on asetettu oikeudellisten tilanteiden selkeyden ja varmuuden takaamiseksi ja kaikenlaisen syrjinnän tai mielivaltaisen kohtelun välttämiseksi lainkäytössä.( ) Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti korostanut, että jotta täytettäisiin vaatimukset, joiden vuoksi menettelyn määräaikoihin liittyvä yhteisön lainsäädäntö on annettu, sitä on ”sovellettava ankarasti”( ) ja ”noudatettava tarkasti”.( ) Siitä voidaan poiketa ainoastaan ”täysin poikkeuksellisissa olosuhteissa, ennalta arvaamattomien seikkojen tai ylitsepääsemättömän esteen vuoksi yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 45 artiklan toisen kohdan mukaisesti”.( ) Erityisesti väitteeseen, jonka mukaan kanteen nostamisen määräajan alkamispäivän vahvistamisella riidanalaisen päätöksen julkaisemispäiväksi loukattaisiin kantajan oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, voitaisiin vastata, että tehokasta oikeussuojaa koskevaan oikeuteen ”ei lainkaan vaikuta yhteisön oikeuden prosessuaalisia määräaikoja koskevien määräysten tiukka soveltaminen, jolla – – pyritään oikeusvarmuuden vaatimuksen täyttämiseen”.( )

47. Viimeksi mainittu vastaväite on jossain määrin vakuuttava. Voidaan todellakin arvioida, että tässä tapauksessa EY:n perustamissopimuksessa vahvistetun päivän, josta määräajan laskeminen alkaa, noudattaminen ei johda siihen, että kantajalta evättäisiin oikeus saada asiansa yhteisöjen tuomioistuinten käsiteltäväksi siten, että hänen oikeuttaan saada asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi loukataan. Tällainen ratkaisu olisi kuitenkin oikeusvarmuuden vastainen, vaikka kanteen nostamista koskevan määräajan laskemista koskevilla säännöillä pyritään nimenomaan suojelemaan oikeusvarmuutta ja se on perustelu sille, että yhteisöjen tuomioistuin yleensä sitoutuu niiden noudattamiseen. Miten näet voitaisiin määrittää määräaika, joka olisi riittävä sen jälkeen, kun kantaja on saanut asiavaltuuden eli 1.5.2004 lähtien, jotta se voisi valmistella ja esittää kanteensa? Jos hyväksytään, että 55 päivää riittää, voidaanko sanoa samaa 40, 30, 10 tai 5 päivästä? Päätös Puolan tasavallan kanteen tutkimatta jättämisestä sillä perusteella, että sillä oli vielä 55 päivää aikaa käyttää tehokkaasti kanneoikeuttaan, loisi oikeudellista epävarmuutta, joka saattaa ruokkia jatkuvia riitoja. Niiden estämiseksi voitaisiin tosin todeta, kuten neuvosto väittää, että yksikin päivä 1.5.2004 jälkeen joka tapauksessa riittää, koska kantajilla on kaikki aika riidanalaisen toimen julkaisemisesta laatia kannekirjelmänsä pitääkseen sen valmiina ja jättääkseen sen haluttuna aikana yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon. Tällaisella päätöksellä ei kuitenkaan ratkaistaisi sellaista tapausta, jossa toimet on tehty yli kaksi kuukautta ennen liittymissopimuksen voimaantuloa. Kuten kantaja ja väliintulijoina olevat valtiot ovat perustellusti huomauttaneet, päivän, josta määräajan laskeminen alkaa, vahvistaminen riidanalaisten toimien julkaisemispäiväksi antaisi toimielimille vapauden tehdä liittymisasiakirjan perusteella toimia yli kaksi kuukautta ennen liittymissopimuksen voimaantuloa ja evätä siten tulevilta jäsenvaltioilta kanneoikeus kokonaan. Mielestäni ei ole hyvän oikeudenkäytön mukaista antaa tuomiota, joka kyllä ratkaisisi tämän tapauksen mutta olisi omiaan ruokkimaan myöhempiä riitoja. Ei etenkään vaikuta hyväksyttävältä, että liittyvien jäsenvaltioiden oikeussuojaa koskevan perusoikeuden tehokkuus tai jopa olemassaolo riippuisi yhteisön toimielinten suorittamasta riidanalaisen päätöksen julkaisemispäivän mielivaltaisesta valinnasta.

48. Mielestäni on siten asianmukaista vahvistaa päiväksi, josta kanteen nostamisen määräajan laskeminen alkaa, liittymissopimuksen voimaantulopäivä. Ainoastaan tällainen ratkaisu on omiaan säilyttämään oikeusvarmuuden, joka on kanteen nostamisen määräaikoja koskevien sääntöjen tavoitteena, ja takaamaan kaikille tuleville jäsenvaltioille tehokkaan oikeussuojan niiden oikeuksille sellaisia yhteisön toimia vastaan, jotka toteutetaan liittymissopimuksen allekirjoittamisen ja sen voimaantulon välisenä aikana. On muistettava, että oikeus sellaisten oikeuksien tehokkaaseen oikeussuojaan, joita oikeussubjekteilla on yhteisön oikeuden perusteella, edellyttää sitä, että on hylättävä sellaiset asian vireillepanoa tuomioistuimessa koskevat prosessisäännöt, jotka ovat omiaan tekemään näiden oikeuksien suojelemisesta suhteettoman vaikeaa tai käytännössä mahdotonta.( )

49. Tällaista ratkaisua vastaan voitaisiin väittää, että jos tulevat jäsenvaltiot katsoisivat, että niiden oikeuksia loukataan sellaisella toimella, jonka toimielimet ovat tehneet liittymissopimuksen allekirjoittamisen ja voimaantulon välisenä aikana, niillä olisi aina mahdollisuus kieltäytyä sen ratifioimisesta tai soveltamisesta. Sen lisäksi, että tällaisen menettelytavan yhteensopivuus kansainvälisen oikeuden kanssa olisi kiistanalaista ja saattaisi siten saattaa ne kansainväliseen vastuuseen, tällainen kostokeino olisi kuitenkin niin epäsuhtainen, että sen käyttö ja siten sen teho olisivat tämän vuoksi täysin mielikuvituksellisia: varpusia ei ammuta kanuunalla.

50. Ainoastaan tuomioistuintie on siten tarkoituksenmukainen keino niiden oikeuksien suojelemiseen, sillä yhteisön oikeudessa myönnetään oikeuksia liittyville jäsenvaltioille. Sen jälkeen kun liittymissopimus on allekirjoitettu, niiden asema muuttuu. Niitä ei voida enää pitää pelkkinä oikeushenkilöinä, vaan ne ovat tulevia jäsenvaltioita. Jäsenvaltioiden ja hakijavaltioiden välisessä sopimuksessa, joka vahvistetaan liittymisasiakirjojen allekirjoittamisella, vahvistetaan hakijavaltioiden oikeuksien ja velvollisuuksien kokonaisuus. Niiden on voitava puolustaa tätä oikeuksien ja velvollisuuksien tasapainoa eli niiden intressejä tulevina jäsenvaltioina sellaisia toimia vastaan, joita toteutetaan liittymissopimuksen allekirjoituspäivän ja liittymisen voimaantulopäivän välisenä aikana. Tätä tarkoitusta varten tulevilla jäsenvaltioilla on myös tarkkailijan asema neuvostossa, ja sen käyttäminen antaa niille oikeuden saada tietoja ja tulla kuulluiksi ja mahdollistaa tarvittaessa sen, että ne vetoavat intresseihinsä tällaisten toimien hyväksymismenettelyn aikana.( ) Kuten Puolan tasavalta esittää tältä osin Liettuan tasavallan tukemana, tämä tarkkailijan asema ei kuitenkaan takaa niille tehokasta intressien puolustamista, koska niillä ei ole lainkaan äänioikeutta neuvostossa. Niiden intressien hyväksyttävä puolustaminen edellyttää siten sitä, että tuleville jäsenvaltioille annetaan oikeus saada asiansa yhteisöjen tuomioistuinten käsiteltäväksi. Toisenlainen ratkaisu voisi johtaa ainoastaan sellaiseen ristiriitaiseen tilanteeseen, että nyt käsiteltävän kaltaisessa asiassa, jossa päätös vaikuttaa selvästi tulevien jäsenvaltioiden intresseihin, niillä ei äänioikeuden puuttuessa olisi asiavaltuutta kumoamisvaatimusten osalta, vaikka vanhat jäsenvaltiot, joilla on tällainen äänioikeus, voisivat nostaa kumoamiskanteen riippumatta siitä, onko niillä tähän intressiä.

51. Tarve valvoa jäsenvaltioiden välisen solidaarisuuden noudattamista edellyttää myös sitä, että tuleville jäsenvaltioille annetaan oikeus vaatia yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan toimet, jotka on toteutettu liittymissopimuksen allekirjoittamisen ja voimaantulon välisenä aikana, siten että kanteen nostamisen määräajan alkamispäiväksi vahvistetaan kyseisen sopimuksen voimaantulopäivä. Siinäkin tapauksessa tarkkailijan asema on näet riittämätön takaamaan sen, että jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen liittyvät näkökohdat otetaan asianmukaisesti huomioon näiden toimien hyväksymismenettelyssä. Yhteisvastuuta koskeva velvollisuus on periaate,( ) jonka jäsenvaltiot ovat hyväksyneet liittyessään yhteisöön.( ) Mikäli jäsenvaltio ei tämän velvollisuuden mukaisesti saa sen näkemyksen perusteella, joka sillä on kansallisesta intressistään, yksipuolisesti rikkoa tasapainoa niiden etujen ja velvoitteiden välillä, jotka johtuvat sen kuulumisesta yhteisöön, kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut,( ) vanhat jäsenvaltiot eivät luonnollisestikaan myöskään saa neuvostossa rikkoa mielivaltaisesti tasapainoa niiden etujen ja velvoitteiden välillä, jotka on vahvistettu liittymisasiakirjoissa tulevien jäsenvaltioiden hyväksi.

52. Myös sopimusoikeudellisen lojaliteettiperiaatteen tehokkuus puoltaa päivän, josta määräajan laskeminen alkaa, vahvistamista liittymissopimuksen voimaantulopäiväksi. Kuten 23.5.1969 päivätyn valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 18 artiklasta, jolla se on kodifioitu, ilmenee, tämä kansainvälisen tapaoikeuden periaate edellyttää muun muassa, että ”valtion on pidättäydyttävä toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän, kun:

a) se on allekirjoittanut valtiosopimuksen tai vaihtanut valtiosopimuksen muodostavat asiakirjat ratifioimis- tai hyväksymisehdoin, jollei se ole selvästi ilmaissut, ettei sen tarkoituksena ole tulla valtiosopimuksen osapuoleksi”.

Kuten tunnettua, lojaliteettiperiaate sitoo yhteisön toimielimiä, ja sen tulosta on yhteisön oikeusjärjestyksessä luottamuksensuojan periaate.( ) Näin ollen tulevilla jäsenvaltioilla on oltava mahdollisuus pyytää yhteisöjen tuomioistuinta selvittämään, ovatko yhteisön toimielimet toteuttamalla toimia liittymissopimuksen allekirjoittamisen ja voimaantulon välisenä aikana jättäneet huomiotta lojaliteettiperiaatteen sillä, että ne ovat horjuttaneet kyseisissä sopimuksissa vahvistettujen oikeuksien ja velvollisuuksien tasapainoa ja siten vieneet niiltä kohteen ja tarkoituksen.

53. Kanteen nostamisen määräajan alkamispäivää ei tietenkään pidä uusien jäsenvaltioiden osalta vahvistaa liittymissopimuksen voimaantulopäiväksi kaikkien niiden yhteisön toimien osalta, joita on alusta lähtien toteutettu. On yhdyttävä neuvostoon sen osalta, että näin laajan poikkeuksen tekeminen EY:n perustamissopimuksessa vahvistetusta päivästä, josta määräajan laskeminen alkaa, heikentäisi kestämättömällä tavalla oikeusvarmuutta, joka pyritään takamaan toimien lopullisuudella ja vanhentumisella, jotka perustuvat kanteen nostamisen määräaikojen päättymiseen, ja että tätä ei voitaisi perustella niillä seikoilla, jotka puoltavat sitä, että EY 230 artiklan viidennen kohdan sanamuodon mukaista julkaisemispäivää ei otettaisi huomioon. Kantaja sen enempää kuin sen vaatimuksia väliintulijoina tukevat valtiotkaan eivät ole myöskään vaatineet tätä. Tämän poikkeuksen pitäisi sitä vastoin kiistatta olla voimassa sellaisten toimien osalta, jotka, kuten tässä tapauksessa riitautettu toimi, toteutetaan liittymissopimuksen allekirjoituspäivän ja voimaantulopäivän välisenä aikana ja jotka toteutetaan sen perusteella. Sen pitäisi mielestäni olla laajemmin voimassa myös kaikkien sellaisten yhteisön toimien osalta, joita toteutetaan näiden kahden päivämäärän välisenä aikana, eli ei ainoastaan niiden toimien osalta, joita toteutetaan liittymisasiakirjan perusteella, vaan myös niiden toimien osalta, jotka toteutetaan sopimusten nojalla, ainakin siltä osin kuin, kuten jäljempänä esitän, tällaiset toimet horjuttavat liittymissopimuksessa tulevien jäsenvaltioiden hyväksi vahvistettua oikeuksien ja velvollisuuksien tasapainoa. Tulevat jäsenvaltiot hyväksyvät tosin vanhojen jäsenvaltioiden kanssa allekirjoittamallaan sopimuksella yhteisön säännöstön, joka koostuu kaikesta alusta lähtien hyväksytystä yhteisön lainsäädännöstä. Lisäksi yhteisön toimielinten on kyettävä jatkamaan lainsäädännön antamista myös liittymissopimuksen allekirjoittamisen ja voimaantulon välisenä aikana. Ne eivät saa kuitenkaan horjuttaa oikeuksien ja velvollisuuksien tasapainoa, joka seuraa tuleville jäsenvaltioille yhteisön säännöstöstä sellaisena kuin se oli voimassa liittymisasiakirjojen allekirjoitushetkellä, ilman että viimeksi mainituilla on mahdollisuus puolustaa intressejään saamalla asiansa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Sen, että tulevien jäsenvaltioiden intressien suojaaminen on varmistettava myös sellaisten toimien osalta, joita toteutetaan sopimusten perusteella liittymissopimuksen allekirjoittamisen ja voimaantulon välisenä aikana, osoittaa jo niille annettu tarkkailijan asema, sillä siihen liitetyt tietojen saamista ja kuulluksi tulemista koskevat oikeudet vaikuttavat näiden toimien hyväksymismenettelyn yhteydessä.( )

54. Jotta voitaisiin todeta, että tulevia jäsenvaltioita koskeva kanteen nostamisen määräaika alkaa kulua vasta liittymissopimuksen voimaantulosta niiden yhteisön toimien osalta, jotka on toteutettu kyseisen sopimuksen allekirjoittamispäivän ja voimaantulopäivän välillä, yhteisöjen tuomioistuin voi mielestäni käyttää kahta eri keinoa.

55. Ensimmäinen merkitsee toimimista praeter legem menemällä EY 230 artiklan ulkopuolelle. Tätä keinoa on jo käytetty edellä mainitussa asiassa parlamentti vastaan neuvosto 22.5.1990 annetussa tuomiossa. Aluksi yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyi myöntämästä parlamentille asiavaltuutta kumoamisvaatimuksen osalta sekä EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla että tämän määräyksen toisen kohdan nojalla,( ) sillä se ei ollut ”tällä hetkellä sovellettavien määräysten nojalla”( ) mahdollista, koska parlamentti ei ole oikeushenkilö eikä sitä ole mainittu etuoikeutettujen kantajien luettelossa. Kaksi vuotta myöhemmin se katsoi voivansa kattaa tämän ”menettelyllisen aukon” ja nojautui ”perustavanlaatuiseen intressiin, joka liittyy Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksilla määritellyn toimielinten välisen tasapainon säilyttämiseen” ja jonka yhtenä osana ovat parlamentin oikeudet, jotta tälle toimielimelle annettaisiin kanneoikeus kumoamisvaatimuksen osalta, ”jos kyseisellä kanteella pyritään ainoastaan suojaamaan parlamentin oikeuksia ja jos kanne perustuu ainoastaan näiden oikeuksien loukkaamista koskeviin kanneperusteisiin”.( ) Yhteisöjen tuomioistuin osoitti toisin sanoen ottavansa huomioon parlamentin oikeuksien oikeussuojan tarpeen toimielinten tasapainon osatekijänä.( ) Tämän edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella yhteisöjen tuomioistuin voisi pitää lähtökohtana sitä toteamusta, että hakijavaltioiden on kyettävä puolustamaan oikeuksiaan tulevina jäsenvaltioina, kun ne perustuvat liittymisasiakirjojen allekirjoittamisen aikana sovittujen etujen ja velvoitteiden tasapainoon, ja antaa niille asiavaltuuden kumoamisvaatimuksen osalta yhteisön lainsäädäntöön perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden perusteella.

56. Niiden kanneoikeus ei voi tässä tapauksessa olla rajaton. Kunhan tältä oikeudelta ei vietäisi perustaa, sitä voitaisiin käyttää vain siltä osin kuin on välttämätöntä niiden oikeuksien suojelemiseksi. Samanlainen rajoitus merkitsisi tietenkin myös sitä, että niiden kanteiden tutkittavaksi ottaminen rajoitettaisiin vain sellaisiin toimiin, jotka heikentävät liittymisasiakirjojen allekirjoittamisen aikana sovittujen etujen ja velvoitteiden tasapainoa. Sen pitäisi ehkä tarkoittaa myös esitettävien kumoamisperusteiden valikoiman rajoittamista. Niiden kanteissa olisi mahdollista nojautua vain laillisuusperusteisiin, joista tavalla tai toisella ilmenisi, että niiden oikeuksiin tulevina jäsenvaltioina on vaikutettu vahingollisella tavalla. Tulevat jäsenvaltiot eivät esimerkiksi voisi esittää yhteisöjen tuomioistuimelle kumottavaksi toimea sillä perusteella, että sillä loukataan parlamentin oikeuksia. Eroa esittämiskelpoisten kumoamisperusteiden ja tutkittamatta jätettävien kumoamisperusteiden välillä ei ole tosin aina helppoa tehdä. Vaikeudet eivät kuitenkaan vaikuta mielestäni suuremmilta kuin ne, jotka yhteisöjen tuomioistuimen oli ylitettävä yksilöidessään edellä mainitussa asiassa parlamentti vastaan neuvosto 22.5.1990 annettuun tuomioon liittyneessä oikeuskäytännössä parlamentin esittämistä laillisuusperusteista ne, jotka liittyivät parlamentin etuoikeuksien loukkaamiseen ja jotka yksin otettiin tutkittaviksi.( )

57. Voitaisiin väittää, että se, että tuleville jäsenvaltioille annetaan rajoitettu kanneoikeus sillä perusteella, että niillä on oikeus yhteisön lainsäädäntöön perustuvien oikeuksien tehokkaaseen oikeussuojaan, ei ole ensi arviolta hyväksyttävä peruste poiketa EY:n perustamissopimuksessa vahvistetusta päivästä, josta määräajan laskeminen alkaa. Tulevilla jäsenvaltioilla on asiavaltuus jo riidanalaisen toimen julkaisemispäivästä, ja niillä on siis kaksi kuukautta aikaa menetellä näin tästä päivämäärästä lähtien, koska muutoin heikennettäisiin tarpeettomasti oikeusvarmuutta. Puolan tasavallan kanneoikeus olisi siten tässä tapauksessa vanhentunut, vaikka sen asiavaltuudella olisi tämä perusta. Todellisuudessa liittymissopimuksen allekirjoittamisen jälkeen toteutettavilla toimilla kuitenkin voidaan vaikuttaa epäedullisesti tulevien jäsenvaltioiden oikeuksiin, ja ne voivat siten saada asiavaltuuden näiden toimien osalta ainoastaan sillä varauksella ja siitä lähtien, kun nämä toimet ovat sovellettavissa niihin, eli sillä varauksella ja siitä lähtien, kun kyseinen sopimus tulee voimaan.

58. Tässä tapauksessa Puolan tasavallan riitauttama määräys vaikuttaa ilmeisen epäedullisella tavalla sen oikeuksiin, koska se merkitsee ainakin siirtymäkauden aikana sitä, että puolalaisille maanviljelijöille suoritettavien suorien tukien määrä pienenee. Kaikilla kyseisen valtion kanteensa tueksi esittämillä perusteilla, onpa kyseessä neuvoston toimivallan puuttuminen, syrjintäkiellon periaatteen loukkaaminen tai lojaliteettiperiaatteen huomiotta jättäminen, pyritään lähinnä riitauttamaan sen laillisuus, että osittaisten maksujen järjestelmä ulotetaan koskemaan uusia suoria tukia, jotka suoritetaan uusien jäsenvaltioiden maanviljelijöille. Sen kanne ja kaikki sitä tukevat perusteet on siten mielestäni tutkittava.

59. Toinen yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä oleva keino olisi pikemminkin luoda uutta lakia ja kehittää EY 230 artiklan konstruktiivinen tulkinta, jossa asetettaisiin tämän määräyksen tarkoitus sen sanamuodon edelle. Silloin pitäisi ottaa lähtökohdaksi EY 230 artiklan tavoite, joka on tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden mukaisesti kanneoikeuden antaminen kaikille asianomaisille oikeussubjekteille eli toimielimille ja jäsenvaltioille, joiden asiavaltuus oletetaan, tai oikeushenkilöille, joille riidanalainen toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen. Tämä kanneoikeus päättyy tosin kahden kuukauden määräajassa tämän toimen tiedoksi antamisesta tai julkaisemisesta. EY 230 artiklan lähtökohtana on kuitenkin olettama, että riidanalainen toimi koskee oikeussubjektia sinä hetkenä, jona määräajan laskeminen alkaa, tai jos näin ei ole, hänellä ei ole asiavaltuutta kumoamisvaatimuksen esittämiseen. Kanteen nostamisen määräajan alkamiskohdaksi vahvistetaan toisin sanoen EY 230 artiklan viidennen kohdan sanamuodossa riidanalaisen toimen tiedoksiantopäivä tai julkaisemispäivä, koska kyseisenä päivänä kantajan tilanne kyseiseen toimeen nähden ja siten hänen asiavaltuutensa kumoamisvaatimuksen esittämisen osalta katsotaan voitavan määrittää varmalla ja lopullisella tavalla. Nyt käsiteltävässä asiassa on sitä vastoin tutkittavana tilanne, jossa on mahdollista, että liittymisasiakirjojen allekirjoittamisen jälkeen toteutettu yhteisön toimi vaikuttaa tulevaan jäsenvaltioon ainoastaan sillä edellytyksellä, että liittymissopimus, joka määrittää kyseisen toimen sovellettavuuden siihen, tulee voimaan, ja vasta siitä lähtien. Vasta tästä päivämäärästä lähtien on mahdollista määrittää, koskeeko tämän valtion riitauttama toimi sitä. Tulevan jäsenvaltion on siten kyettävä vaatimaan liittymissopimuksen allekirjoittamisen ja voimaantulon välisenä aikana toteutettavien yhteisön toimien kumoamista kahden kuukauden kuluessa kyseisen sopimuksen voimaantulosta. Koska se saa viimeksi mainittuna päivänä jäsenvaltion ja siten etuoikeutetun kantajan aseman, sen on myös voitava riitauttaa nämä toimet, ilman että sen täytyy osoittaa asiavaltuus, ja voitava nojautua kanteessaan mihin tahansa kumoamisperusteeseen.

60. Tuleville jäsenvaltioille tällä tavoin annettavia riitauttamismahdollisuuksia saatettaisiin pitää liian laajoina. Olen itsekin tätä mieltä. Tästä syystä puollan pikemminkin ensimmäistä vaihtoehtoa.

III Asiakysymys

61. Kantaja väittää, että neuvosto on riidanalaisella määräyksellä laajentanut väärinkäyttöä merkitsevällä tavalla niin sanotun phasing in ‑mekanismin soveltamisalaa ja ylittänyt pelkän liittymisehtojen mukautuksen rajan, joten se on todellisuudessa muuttanut niitä. Tämän menettelyn vuoksi riidanalaista päätöstä rasittavat kolmenlaiset lainvastaisuudet: toimivallan puuttuminen, koska kyseisen määräyksen perustana olevan liittymisasiakirjan 23 artiklan rajat on ylitetty; yhdenvertaisuusperiaatteen loukkaaminen sillä, että on otettu käyttöön syrjintää, josta ei ole määrätty liittymisasiakirjassa, ja lojaliteettiperiaatteen rikkominen, koska liittymisneuvottelujen tuloksena ollut kompromissi on kyseenalaistettu yksipuolisesti.

62. Keskeinen kysymys, joka ratkaisee kanteen perusteltavuuden ja kolmen kumoamisperusteen menestymisen, on se, onko riidanalaisessa määräyksessä pysytty neuvostolle liittymisasiakirjan 23 artiklassa annetun toimivallan rajoissa, kun sillä on laajennettu osittaisten maksujen järjestelmä koskemaan uusia suoria tukia ja tyydytty pelkästään mukauttamaan kyseisen asiakirjan määräyksiä vai onko sillä muutettu viimeksi mainitussa asiakirjassa määriteltyjä liittymisedellytyksiä.

63. Jotta tähän kyettäisiin vastaamaan, on määritettävä, määrättiinkö jo liittymisasiakirjassa, että phasing in ‑mekanismia sovellettaisiin kaikkiin suoriin tukiin. Sovellettiinko toisin sanoen asetuksen N:o 1259/1999 1 a artiklaa, joka otettiin tähän asetukseen liittymisasiakirjan liitteessä II olevan 6 jakson A kohdan 27 alakohdalla, jolla otetaan käyttöön ”1 artiklassa tarkoitettujen tukijärjestelmien mukaisesti” myönnettyjen suorien tukien asteittaista maksamista koskeva mekanismi, kaikkiin suoriin tukiin, sellaisina kuin ne on määritelty kyseisen asetuksen 1 artiklassa? Mikäli näin on, riidanalaisessa määräyksessä tehdyllä sanamuodon muutoksella, jonka mukaan phasing in ‑mekanismia sovelletaan nyttemmin ”suoriin tukiin”, pyritään vain ottamaan huomioon se, että asetuksella N:o 1782/2003 otettiin käyttöön suorat tuet pähkinöiden ja energiakasvien viljelyn osalta sekä lisätuet maitoalalla, ja pysytään siten liittymisasiakirjan 23 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”mukautukset, jotka voivat osoittautua yhteisön säännöstön muutosten vuoksi tarpeellisiksi”, rajoissa. Mikäli sitä vastoin asetuksen N:o 1259/1999 1 a artiklalla käyttöön otettu osittaisten maksujen järjestelmä rajoittui aineellisesti tukiin, jotka oli lueteltu tyhjentävästi tämän asetuksen liitteessä, johon sen 1 artiklassa viitataan, riidanalaisesta määräyksestä johtuva sanamuodon muutos merkitsisi todellista osittaisten maksujen järjestelmän laajennusta, josta ei alun perin määrätty liittymisasiakirjassa, joten se merkitsisi todellista liittymisehtojen muutosta.

64. On näet kiistatonta, että liittymisasiakirjan 23 artiklassa tarkoitettu ”tarpeellisten mukautusten” käsite kattaa ainoastaan toimet, jotka eivät missään tapauksessa vaikuta sen liittymisasiakirjan määräyksen soveltamisalaan, jota niillä on tarkoitus mukauttaa, eivätkä muuta olennaisesti sen sisältöä. Tämä ilmenee yhteisön oikeuskäytännöstä. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että liittymisasiakirjojen mukaisissa mukautusta koskevissa määräyksissä sallitaan lähtökohtaisesti vain mukautukset, jotka ovat tarpeen, jotta aikaisempia yhteisön toimia kyettäisiin soveltamaan uusissa jäsenvaltioissa, eivätkä mitkään muut mukautukset ole sallittuja.( ) Julkisasiamies Geelhoed on tämän oikeuskäytännön perusteella päätellyt perustellusti, että ”mukautusten” käsitteen ei voida katsoa sisältävän sellaisia ”aineellisia muutoksia yhteisön säädöksiin tai toimiin, joissa sallitaan näistä säädöksistä tehtävät poikkeukset”.( ) Näissä asioissa olivat tosin kyseessä määräykset, joissa määrättiin sellaisten yhteisön toimien mukautuksista, joita ei ollut mukautettu itse liittymisasiakirjalla.( ) Tämä hyvin rajoitettu tulkinta ”mukautusten” käsitteestä on annettu kuitenkin yleisesti minkä tahansa mukautuksen perustana olevan liittymisasiakirjan määräyksen osalta, joten sitä on sovellettava erityisesti silloin, jos kyseessä on, kuten tässä tapauksessa, itse liittymisasiakirjan määräysten mukauttaminen siten, että niissä otetaan huomioon niiden yhteisön sääntöjen mukautus, joihin nämä määräykset liittyivät.

65. Jos lisäksi liittymisasiakirjan määräykset, joita riidanalaisilla toimilla pyritään mukauttamaan, merkitsevät poikkeuksia normaalisti sovellettavista yhteisön oikeussäännöistä, niillä ei varsinkaan voida laajentaa niiden soveltamisalaa, etenkään sen vuoksi, että liittymisasiakirjoihin saadaan sisällyttää vain aivan välttämättömiä poikkeuksia ja niitä on tulkittava suppeasti.( ) Tässä tapauksessa asetuksen N:o 1259/1999 1 a artikla, josta määrätään liittymisasiakirjan liitteessä II olevan 6 jakson A kohdan 27 alakohdassa, joka riidanalaisella määräyksellä pyritään korvaamaan, on väliaikainen poikkeus periaatteesta, jonka mukaan suorat tuet maksetaan kokonaisuudessaan. Riidanalaisella määräyksellä voidaan siten ainoastaan toistaa osittaisten maksujen järjestelmä, joka on otettu käyttöön kyseisellä 1 a artiklalla asetuksella N:o 1249/1999 alun perin säädetyn suorien tukien järjestelmän yhteydessä, jotta sitä sovellettaisiin sen korvanneella asetuksella N:o 1782/2003 säädetyn järjestelmän yhteydessä, ilman että sen soveltamisalaa laajennetaan.( ) Samoin yhteisöjen tuomioistuin kumosi soveltuvin osin mukauttamistoimet, jotka toteutettiin liittymisasiakirjan 57 artiklan nojalla ja joilla pyrittiin antamaan Viron tasavallalle ja Slovenian tasavallalle siirtymäkausi ennen kuin niiden sähkömarkkinat avattaisiin, mistä oli säädetty yhteisön direktiivissä ja asetuksessa, sillä perusteella, että ”yhteisön säädöksen säännösten soveltamisen osalta tehtyjä väliaikaisia poikkeuksia, joiden ainoana tarkoituksena ja tavoitteena on lykätä tilapäisesti asianomaisen yhteisön säädöksen tosiasiallista soveltamista uuteen jäsenvaltioon, ei lähtökohtaisesti voida pitää mainitun asiakirjan 57 artiklassa tarkoitettuina ’mukautuksina’”.( )

66. Riidan osapuolet ovat lisäksi varsin tietoisia siitä, että liittymisasiakirjalla käyttöön otetun suorien tukien asteittaisen käyttöönoton mekanismin ulottuvuus on perustana tämän kanteen menestymiselle, koska ne ovat erimielisiä tältä osin.

67. Puolan tasavallan mielestä asetuksen N:o 1259/1999 1 a artikla rajoittui aineellisesti tukijärjestelmiin, jotka oli lueteltu tyhjentävästi kyseisen asetuksen liitteessä. Se muistuttaa tämän tulkintansa tueksi siitä, että liittymisasiakirja ”perustuu sille periaatteelle, että yhteisön oikeuden säännöksiä ja määräyksiä sovelletaan välittömästi ja täysimääräisesti uusiin jäsenvaltioihin”.( ) Tähän perustuvat seuraavat tulkintasäännöt:( ) liittymisasiakirjan mukaisista poikkeuksista on määrättävä nimenomaisesti; niitä on tulkittava suppeasti; ja koska niillä on pyrittävä edistämään uusien jäsenvaltioiden mukautumista yhteisön oikeussääntöihin, niitä on tulkittava siten, että edistetään perustamissopimusten päämäärien toteuttamista ja niihin sisältyvien määräysten täysimääräistä soveltamista.

68. Vaikka nämä kantajan esittämät oikeuskäytännön lähtökohdat ovat paikkansapitäviä, ne eivät kuitenkaan johda sen esittämään tulkintaan asetuksen N:o 1259/1999 1 a artiklasta. Sanamuodon mukaisesta, systemaattisesta ja teleologisesta tulkinnasta seuraa päinvastoin, että suorien tukien osittaisia maksuja koskevaa järjestelmää, joka otettiin asetuksen N:o 1259/1999 1 a artiklaan liittymisasiakirjalla, sovellettiin kaikkiin suoriin tukiin, kuten neuvosto ja komissio väittävät, eikä vain niihin suoriin tukiin, jotka oli lueteltu saman asetuksen liitteessä.

69. Ensinnäkin jo kyseisen asetuksen N:o 1259/1999 1 a artiklan sanamuodosta ilmenee, että suorien tukien asteittaista käyttöönottoa koskevaa mekanismia sovellettiin yleisesti ”1 artiklassa tarkoitettujen tukijärjestelmien mukaisesti myönnettyihin suoriin tukiin”. Tämän asetuksen 1 artiklassa puolestaan määritellään yleisesti suorat tuet ”yhteiseen maatalouspolitiikkaan kuuluvien tukijärjestelmien mukaisesti viljelijöille myönnettävi[ksi] suori[ksi] tu[iksi], jotka rahoitetaan kokonaan tai osittain EMOTR:n tukiosastosta”. Mitä tahansa tätä määritelmää vastaavaa maataloustukea, onpa se olemassa tai otetaanpa se tulevaisuudessa käyttöön, on siten pidettävä suorana tukena asetusta N:o 1259/1999 sovellettaessa.( ) Kyseisen asetuksen 1 artiklan toisessa kohdassa tosin todettiin, että ”liitteessä on luettelo tukijärjestelmistä”. Kuten komissio kuitenkin perustellusti esittää, mikäli liittymissopimuksen laatijoilla olisi todellisuudessa ollut aikomus rajoittaa phasing in ‑mekanismin soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden ryhmää, ne olisivat tyytyneet yksinkertaisesti viittamaan asetuksen N:o 1259/1999 liitteessä mainittuihin tukijärjestelmiin. Lisäksi, kuten systemaattinen tulkinta varmistaa, liite oli ainoastaan toteava.

70. Tätä sanamuodon mukaista tulkintaa tukee liittymissopimuksen laatijoiden aikomus. Liittymiskonferenssin valmistelutöistä näet ilmenee, että toimielinten ja vanhojen jäsenvaltioiden tarkoituksena oli ottaa käyttöön phasing in ‑mekanismi uusissa jäsenvaltioissa kaikkien suorien tukien osalta. Komissio oli siten suosittanut 30.1.2002 päivätyssä keskusteluasiakirjassaan( ) ”suorien tukien” asteittaista käyttöönottoa, ilman että se olisi missään vaiheessa lisännyt tähän yleiseen sanamuotoon täsmennyksiä, joilla olisi rajoitettu sen soveltamisalaa. Tämän jälkeen 31.10.2002 päivätyssä Euroopan unionin yhteisessä kannassa, jossa vahvistettiin 15 jäsenvaltion neuvottelukanta Puolaan nähden, ilmaistiin halu ottaa asteittain käyttöön ”suorat tuet” tässä maassa siirtymäkauden aikana, ilman että tähän yleiseen sanamuotoon olisi lisätty mitään täsmennyksiä, joilla olisi rajattu sen soveltamisalaa.( ) Kantaja kylläkin vastaa, että sen oli erityisen vaikea hyväksyä osittaisten maksujen järjestelmää, joten se oli antanut hyväksymisensä ainoastaan sillä perusteella, että kyseessä oli poikkeuksellinen mekanismi, joka oli aineellisesti ja ajallisesti rajoitettu. Kun otetaan kuitenkin huomioon nimenomaan vahva vastustus, jota se on jatkuvasti esittänyt, Kööpenhaminassa 12. ja 13.2.2002 pidetyn Eurooppa-neuvoston päätelmät, joissa esitetään liittymisneuvottelujen tulos, ovat erityisen selviä, kun niissä esitetään, että suorien tukien asteittaista käyttöönottoa uusissa jäsenvaltioissa koskeva kysymys on ratkaistu 31.10.2002 päivätyssä yhteisessä kannassa esitetyllä tavalla. On siis selvää, että tätä koskenutta Puolan näkemystä ei ollut omaksuttu ja että se ei ollut johtanut edes kompromissiin, jolla olisi rajoitettu phasing in ‑mekanismin soveltamisalaa.

71. Se, että asteittaisen käyttöönoton mekanismista oli sovittu kaikkien niiden suorien tukien osalta, jotka vastasivat asetuksen N:o 1259/1999 1 artiklassa annettua yleistä määritelmää, ja että liitteessä mainittujen suorien tukien luettelo on vain toteava, ilmenee erityisesti myös kyseisen säännöksen systemaattisesta tulkinnasta. Todettakoon aluksi, että asetuksen N:o 1259/1999 1 artiklan nojalla ainoastaan ”asetuksessa N:o 1257/1999 säädetyt tuet” jätetään nimenomaisesti kyseisen asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. On näin ollen katsottava, että mikäli kyseistä asetusta N:o 1259/1999 ei olisi ollut tarkoitus soveltaa muihin kuin sen liitteessä lueteltuihin tukijärjestelmiin, ei olisi ollut johdonmukaista jättää sen soveltamisalan ulkopuolelle sellaista, mitä ei liitteessä mainittu. Jos lisäksi laajennetaan normatiivista asiayhteyttä, toimeenpanovalta, joka annetaan komissiolle asetuksen N:o 1259/1999 11 artiklan 4 kohdan toisessa luetelmakohdassa hyväksyä hallintokomiteamenettelyä noudattaen ”tarvittaessa liitteen I muutokset, ottaen huomioon 1 artiklassa esitetyt perusteet”, ei voi sisältää toimivaltaa muuttaa tämän asetuksen soveltamisalaa, koska kyseessä on ”olennainen osa”, joka kuuluu neuvoston yksinomaisen lainsäädäntövallan piiriin.( ) Ei ole siis epäilystäkään siitä, että asetuksen N:o 1259/1999 soveltamisala rajattiin suorien tukien yleisellä määritelmällä, joka perustuu kyseisen asetuksen 1 artiklaan, tai kyseisen säännöksen sanamuodon mukaan siinä esitetyillä ”perusteilla”, ja että komissio oli ainoastaan toimivaltainen muuttamaan kyseisen asetuksen liitettä, jotta siihen sisällytettäisiin tätä määritelmää vastaavat suorat tuet, joita yhteisön lainsäätäjä ottaa käyttöön tai muuttaa. Se oli jopa velvollinen menettelemään näin, ja lisäksi se oli tammikuussa 2004 ennen liittymistä tosiasiallisesti muuttanut kyseistä liitettä sisällyttääkseen siihen paitsi tämän asetuksen antamisen jälkeen käyttöön otetut suorat tuet myös muita tukia, jotka oli unohdettu liitettä laadittaessa, vaikka ne vastasivat asetuksen N:o 1259/1999 1 artiklan määritelmää.( )

72. Mikäli lopuksi noudatetaan asetuksen N:o 1259/1999 1 a artiklan teleologista tulkintaa, tarkoitus, joka olisi hyväksyttävä peruste suorien tukien asteittaisen käyttöönoton järjestelmän käyttöönotolle, puoltaa sen yleistä sovellettavuutta. Se, että ei haluta hidastaa uusien jäsenvaltioiden maataloussektorin välttämätöntä rakennemuutosta, ja se, että ei haluta luoda merkittäviä tuloeroja ja sosiaalisia vääristymiä myöntämällä maanviljelijöiden tulotasoon ja muun väestön tulotasoon verrattuna suhteettoman suuria tukia, pätee maatalousalaan kokonaisuutena ja siten kaikkiin olemassa oleviin tai tuleviin suoriin tukiin. Jos asteittaisen käyttöönoton mekanismia sovellettaisiin vain tiettyihin viljelykasveihin, joita varten suorat tuet oli jo otettu käyttöön, olisi lisäksi sellainen vaara, että puolalaiset maanviljelijät ryhtyvät tämän vuoksi viljelemään kasveja, joista he voivat saada suorat tuet 100-prosenttisesti.

73. Phasing in -mekanismin soveltamista kaikkiin suoriin tukiin koskevasta periaatteesta oli siis sovittu liittymisneuvotteluissa, ja siitä oli määrätty nimenomaisesti liittymisasiakirjassa, jolla oli otettu 1 a artikla asetukseen N:o 1259/1999. Kantajan riidanalaisesta määräyksestä esittämät kumoamisperusteet eivät näin ollen voi menestyä.

74. Toimivallan puuttumista koskevasta kanneperusteesta on todettava, että osittaisten maksujen järjestelmän yleisestä sovellettavuudesta oli määrätty jo liittymisasiakirjassa, jolla otettiin 1 a artikla asetukseen N:o 1259/1999. Näin ollen se, että riidanalaisella määräyksellä määrätään asetuksen N:o 1782/2003 osalta, että sitä sovelletaan nimenomaisesti ”kaikkiin tukiin”, erityisesti kyseisellä asetuksella käyttöön otettuihin uusiin suoriin tukiin, ei merkitse liittymisasiakirjan muutosta vaan pelkkää mukautusta, jolla säilytetään ”neuvottelutulosten perusluonne ja periaatteet”.( ) Tämä mukautus oli tullut välttämättömäksi, kun yhteisen maatalouspolitiikan sääntöjä muutettiin sillä, että asetus N:o 1259/1999 korvattiin asetuksella N:o 1782/2003. Tästä syystä asetusta N:o 1259/1999 muuttaneista liittymisasiakirjan liitteen II määräyksistä oli tullut tarpeettomia. Riidanalaisessa päätöksessä pysytään siten sen toimivallan rajoissa, joka neuvostolle annetaan liittymisasiakirjan 23 artiklassa.

75. Syrjintäkiellon periaatteen huomiotta jättämistä koskevasta kanneperusteesta on todettava, että kantaja väittää lausumissaan lähinnä, että phasing in ‑mekanismiin erottamattomasti kuuluvaa poikkeusta yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta olisi laajennettu mielivaltaisesti liittymisasiakirjassa asetettujen rajojen yli. Kuten edellä on todettu, riidanalaisella määräyksellä ei ole kuitenkaan annettu tälle mekanismille laajempaa soveltamisalaa. Mikäli EY 12 artiklassa vahvistettua kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta ja EY 34 artiklan 2 kohdassa vahvistettua yhteisön tuottajien välisen syrjinnän kiellon periaatetta on loukattu, se johtuu joka tapauksessa itse liittymisasiakirjasta eli määräyksestä, jolla on primäärioikeuden arvo ja jota koskee sellaisena immuniteetti riita-asioissa.( ) Voitaisiin lisäksi epäillä, että ilmenisi, että liittymisasiakirjalla on loukattu yhdenvertaisuusperiaatetta. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että yhdenvertaisuutta koskeva perusperiaate takaa vain suhteellisen yhdenvertaisuuden, eli se kieltää sen, että samanlaisia tapauksia kohdellaan eri tavalla tai erilaisia tapauksia samalla tavalla ilman objektiivisia perusteita.( ) On kiistatonta, että maanviljelijöiden tilanne uusissa jäsenvaltioissa oli aivan erilainen, mistä syystä oli perusteltua soveltaa yhteisön tukia asteittain, erityisesti suoran tuen järjestelmiin liittyviä tukia, jotta ei häirittäisi välttämätöntä rakennemuutosta, joka on käynnissä näiden valtioiden maatalousalalla.

76. Todettakoon lopuksi väitetystä lojaliteettiperiaatteen loukkaamisesta, että tällä kansainvälisen oikeuden periaatteella on todellakin oikeudellista arvoa yhteisön oikeusjärjestyksessä( ) ja että, kuten 23.5.1969 päivätyn valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 18 artiklassa, jolla se on kodifioitu, muistutetaan, jäsenvaltio ei saa toteuttaa toimenpiteitä, jotka tekisivät tyhjäksi sen allekirjoittaman valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän. Koska phasing in ‑mekanismin soveltamista suoriin tukiin koskeva periaate oli kuitenkin kirjattu liittymisasiakirjaan eikä riidanalaisella määräyksellä laajenneta sen soveltamisalaa, sitä ei voida pitää liittymisneuvotteluiden tuloksena saavutetun kompromissin vaarantamisena, toisin kuin kantaja väittää.

IV Ratkaisuehdotus

77. Edellä esitetyn perusteella ehdotan siis, että yhteisöjen tuomioistuin tutkisi kanteen ja toteaisi sen perusteettomaksi.