JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

YVES BOT

14 päivänä lokakuuta 2008 ( 1 )

Asia C-42/07

Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International Ltd, aikaisemmin Baw International Ltd,

vastaan

Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa

Sisällys

I Johdanto A Asian yleisesittely B Raha- ja onnenpelit 1. Pelien moninaisuus 2. Huomattava taloudellinen merkitys 3. Vakavia riskejä aiheuttavaa toimintaa 4. Jäsenvaltioiden tiukasti sääntelemää toimintaa 5. Uusien viestintävälineiden vaikutus II Asiaa koskevat oikeussäännöt A Yhteisön oikeus 1. Johdettu oikeus a) Raha- ja onnenpelejä koskevan erityislainsäädännön puuttuminen b) Direktiivi 98/34 2. Primaarioikeus ja sen tulkinta a) Perustamissopimus b) Oikeuskäytäntö B Kansallinen lainsäädäntö 1. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen toimittamat tiedot 2. Portugalin hallituksen toimittamat lisätiedot a) Pelityypit i) Kasinopelit ii) Raha- ja tavara-arpajaiset sekä mainostarkoituksessa järjestetyt kilpailut iii) Lottopelit ja vedonlyönti b) Santa Casaa koskeva säännöstö III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys IV Asian tarkastelu A Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen B Pääasia 1. Direktiivin 98/34 soveltaminen a) Yhteisöjen tuomioistuimen mahdollisuus tulkita direktiiviä 98/34, vaikka ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei ole viitannut kyseiseen direktiiviin b) Riidanalainen säännöstö kuuluu direktiivin 98/34 soveltamisalaan c) Seuraukset riidanalaisen säännöstön tiedoksiannon laiminlyönnistä d) Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion vaikutukset ennakkoratkaisupyynnön esittäneeseen tuomioistuimeen 2. Asianomaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuus liikkumisvapauksien kanssa a) Asiaan sovellettava liikkumisvapaus b) Rajoituksen olemassaolo c) Rajoituksen perusteltavuus i) Asianosaisten lausumat ii) Asian arviointi – Raha- ja onnenpelejä koskevan jäsenvaltioiden toimivallan rajaamisen laajuus – Kuluttajansuojalla ja yleisen järjestyksen turvaamisella voidaan perustella toimenpiteitä, joilla rajoitetaan veikkauspelien vapaata tarjoamista internetissä – Kysymys siitä, voidaanko asianomaisella lainsäädännöllä saavuttaa sillä tavoiteltavat päämäärät – Asianomaisen lainsäädännön oikeasuhteisuus – Soveltaminen ilman syrjintää V Ratkaisuehdotus

”Ennakkoratkaisupyyntö — EY 49 artikla — Palveluiden tarjoamisen vapauden rajoittaminen — Rahapelien pitäminen pelattavana internetissä”

I Johdanto

A Asian yleisesittely

1. On jo olemassa melko runsaasti oikeuskäytäntöä siitä, ovatko raha- ja onnenpelejä koskevat jäsenvaltioiden lainsäädännöt yhteisön oikeuden mukaisia. Jäsenvaltioiden tuomioistuimet esittävät siitä kuitenkin jatkuvasti lukuisia kysymyksiä, kuten yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettujen asioiden tämänhetkinen lukumäärä osoittaa. ( 2 )

2. Käsiteltävänä oleva asia koskee ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mahdollisuutta ratkaista, onko kansallinen lainsäädäntö yhteisön oikeuden mukainen, koska siinä myönnetään yhdelle ainoalle toimijalle yksinoikeus tarjota veikkausta internetissä.

3. Asia koskee Portugalin lainsäädäntöä, jossa yksinoikeus järjestää ja pitää pelattavana lottoa ja veikkausta koko valtion alueella on myönnetty Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboalle, ( 3 ) voittoa tavoittelematonta toimintaa jo satojen vuosien ajan harjoittaneelle elimelle, jonka tehtävänä on rahoittaa yleishyödyllisiä asioita. Tämä yksinoikeus on ulotettu koskemaan kaikkia sähköisiä viestintävälineitä ja erityisesti internetiä. Lainsäädännössä säädetään myös mahdollisuudesta määrätä seuraamuksina hallinnollisia sakkoja niille, jotka järjestävät ja mainostavat kyseisenkaltaisia pelejä mainitun yksinoikeuden vastaisesti.

4. Gibraltarille sijoittautunut, online-vedonlyöntiä järjestävä yritys Baw International Ltd ( 4 ) ja Liga Portuguesa de Futebol Profissional (CA/LPFP) ( 5 ) on tuomittu sakkorangaistuksiin sen vuoksi, että ne ovat tarjonneet ja mainostaneet veikkauspelejä sähköisesti.

5. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin, jossa Bwin ja Liga ovat riitauttaneet nämä sakot, tiedustelee, onko maan kansallinen lainsäädäntö yhteisön oikeuden mukainen, kun siinä säädetään internetveikkauksen osalta tällaisesta yksinoikeusjärjestelmästä.

6. Tässä ratkaisuehdotuksessa katson ensinnäkin, että jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa myönnetään yhdelle ainoalle elimelle yksinoikeus tarjota veikkausta internetissä ja säädetään tätä yksinoikeutta loukkaaville henkilöille sakkoina määrättävistä seuraamuksista, on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 98/34/EY ( 6 ) tarkoitettu tekninen määräys. Tällä perusteella päättelen, että jos tällaista lainsäädäntöä ei ole annettu asianmukaisesti tiedoksi Euroopan yhteisöjen komissiolle, siihen ei voida vedota Ligan ja Bwinin kaltaisia yksityisiä toimijoita vastaan.

7. Toiseksi esitän, että mainittu lainsäädäntö rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta. Tutkin, missä määrin tällainen lainsäädäntö voi olla perusteltavissa.

8. Aluksi esitän, millaiset rajat yhteisön oikeudessa pitäisi mielestäni asettaa raha- ja onnenpelejä koskevalle jäsenvaltioiden toimivallalle. Esitän, että liikkumisvapauksien tarkoituksena ei ole raha- ja onnenpelimarkkinoiden avaaminen. Väitän, että jäsenvaltion pitäisi joutua avaamaan tällaisen toiminnan markkinat vain, jos se katsoo, että raha- ja onnenpelit ovat oikeudellisesti tai tosiasiallisesti aitoa taloudellista toimintaa, jonka tarkoituksena on tuottaa mahdollisimman suurta voittoa. Väitän myös, että jäsenvaltioille on annettava runsaasti harkintavaltaa niiden ratkaistessa, mihin toimiin on ryhdyttävä kuluttajien suojelemiseksi ja yleisen järjestyksen turvaamiseksi liialliselta pelaamiselta ja millä tavoin pelitarjonta on tätä varten järjestettävä. Teen tästä sen päätelmän, että yhteisön oikeudessa on kiellettävä vain sellaiset tilanteet, joissa rajoittavat toimenpiteet kuluttajien suojelemiseksi liialliselta pelaamiselta ovat selvästi tarkoituksensa vastaisia.

9. Osoitan, että asianomaisen Portugalin lainsäädännön kaltainen lainsäädäntö ei ole ristiriidassa EY 49 artiklan kanssa, jos se täyttää seuraavat edellytykset, joiden tarkistaminen on ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tehtävänä: mainittu lainsäädäntö on perusteltavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, sillä voidaan taata tavoiteltujen päämäärien toteutuminen, sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden päämäärien saavuttamiseksi, ja sitä sovelletaan ilman syrjintää. Esitän näiden eri edellytysten osalta seuraavat tarkennukset.

10. Ensinnäkin jäsenvaltio voi internetissä pelattavien raha- ja onnenpelien aiheuttamien riskien vuoksi perustellusti rajoittaa oikeutta pitää tällaisia pelejä pelattavana suojellakseen kuluttajia ja turvatakseen yleisen järjestyksen.

11. Toiseksi yksinoikeuden myöntäminen yhdelle ainoalle elimelle kyseisten pelien järjestämiseen ja pelattavana pitämiseen voi toimenpiteenä soveltua tällaisen päämäärän tavoitteluun, jos jäsenvaltiolla on yhtäältä keinoja ohjata ja valvoa tehokkaasti sitä, miten yksinoikeuden haltija pitää tällaisia raha- ja onnenpelejä pelattavana, ja jos jäsenvaltio ei toisaalta ole ilmiselvästi ylittänyt harkintavaltaansa säännöstön konkreettisessa täytäntöönpanossa.

12. Kolmanneksi yksinoikeuden myöntäminen yhdelle ainoalle jäsenvaltion valvomalle, voittoa tavoittelemattomalle elimelle voi olla oikeasuhteinen toimenpide.

13. Neljänneksi asianomainen lainsäädäntö ei ole sellaisenaan syrjivä, kun siinä myönnetään yhdelle ainoalle elimelle yksinoikeus järjestää ja pitää pelattavana lottoa ja veikkausta internetissä.

14. Ennen kuin ryhdyn esittelemään tätä asiaa koskevia oikeussääntöjä ja tosiseikkoja, sekä sen jälkeen tarkastelemaan asiaa, on mielestäni kerrottava lyhyesti, millaisia raha- ja onnenpelejä Euroopan unionissa on ja millaisia haasteita tällaiseen toimintaan liittyy.

B Raha- ja onnenpelit

15. Tarkastelen seuraavassa lyhyesti viittä näkökohtaa. Raha- ja onnenpeleihin kuuluu nykyään suuri määrä erilaisia pelejä, ja niillä on huomattava taloudellinen merkitys. Ne aiheuttavat kuitenkin vakavia riskejä yhteiskunnalle, ja niitä säännellään jäsenvaltioissa tiukasti ja epäyhtenäisesti. Sähköiset viestintävälineet ja varsinkin internet vaikuttavat merkittävästi tällaisten pelien kehitykseen.

1. Pelien moninaisuus

16. Sellaisten pelien pelaaminen, joiden tulos riippuu sattumasta ja joihin pelaajat asettavat panoksiksi arvoesineitä tai rahaa, on vanha tapa, joka on tunnettu monissa kulttuureissa. Historioitsijoiden mukaan niitä pelattiin ensimmäisen kerran Kaukoidässä ja Egyptissä ( 7 ) kolmannella vuosituhannella ennen ajanlaskumme alkua. Niitä pelattiin paljon antiikin Kreikassa ja Roomassa. ( 8 )

17. Raha- ja onnenpelit ovat monipuolistuneet historian saatossa voimakkaasti, ja niistä on nykyään monenlaisia muunnoksia. Ne voidaan karkeasti jakaa neljään suureen ryhmään.

18. Ensimmäisen ryhmän muodostavat arpajaiset, ja rinnastan niihin bingopelit, jotka perustuvat samaan periaatteeseen. Ne ovat täysin sattumaan perustuvia pelejä, joissa tiedoilla ja strategialla ei ole mitään merkitystä. Niiden tulokset saadaan arpomalla voittonumerot, ja arvonnan tulos tulee tietoon välittömästi tai hieman myöhemmin.

19. Arpajaisia ja bingopelejä voidaan järjestää monin eri tavoin paikallisen yhdistyksen pieniä voittoja sisältävistä vuosittaisista arpajaisista tai bingopeleistä kansallisten tai alueellisten tahojen järjestämiin arpajaisiin, jotka on tarkoitettu pelattavaksi koko jäsenvaltion tai liittovaltion alueella ja joissa voitto voi olla jopa useita miljoonia euroja. Niitä voidaan myös järjestää erimuotoisina, joten niissä on suurta vaihtelevuutta.

20. Useiden jäsenvaltioiden arpajaisjärjestäjät päättivät vuoden 2004 helmikuussa perustaa yhteisen Euromillions-lottopelin. ( 9 )

21. Kahdenkymmenen viime vuoden aikana on ilmestynyt niin kutsuttuja pikalottoja tai raaputusarpapelejä. Niissä pelaajat ostavat pieneen hintaan kuponkeja, joissa tulos on painettu kynnellä tai kolikolla raaputettavan kalvon alle.

22. Toinen suuri ryhmä raha- ja onnenpelejä ovat vedonlyöntipelit. Ne voivat koskea jonkin kilpailun tulosta, jonkin ilmiön tapahtumista tai jonkin asian olemassaoloa.

23. Vedonlyönti hevoskilpailuissa on tunnetuimpia ja vanhimpia vedonlyöntipelejä. Pelaajat lyövät vetoa tietyn hevoskilpailun tuloksesta, ja kilpailun osanottajat eli hevoset ja kilparatsastajat tunnetaan etukäteen. Vedonlyöjät voivat siis lyödä vetoa luottamalla onneensa ja myös tietoihinsa osanottajien ominaisuuksista ja suorituksista. Hevoskilpailujen lisäksi vetoa voi lyödä nykyään myös urheilukilpailuissa.

24. Voitot riippuvat joko vetojen kokonaismäärästä tai vedonvälittäjän kanssa sovitusta osuudesta.

25. Kolmantena ryhmänä ovat pelikasinot. Ne ovat yleisölle tarkoitettuja laitoksia, joilla on lupa järjestää erilaisia pelejä. Niitä on pitkään pidetty yksinomaan varakkaalle asiakaskunnalle tarkoitettuina laitoksina, joissa asiakkaat voivat pelata suuristakin rahasummista erilaisten riittien ja seremonioiden ympäröimissä, monimutkaisissa tai monimutkaisina pidetyissä peleissä.

26. Neljäntenä ryhmänä mainittakoon peliautomaatit. Ne keksittiin 1800-luvun alkupuoliskolla Amerikan yhdysvalloissa, jossa ne saavuttivat välittömästi suuren suosion. ( 10 ) Peliautomaatit ovat kapealla aukolla varustettuja laitteita, joihin pelaaja syöttää kolikon tai rahakkeen ja joiden tuloksen on ennalta määrännyt sattumanvaraisuuteen perustuva tietokoneohjelma. Sattuma siis sanelee, milloin ja miten usein koneen näyttämä tulos on voittava yhdistelmä.

2. Huomattava taloudellinen merkitys

27. Raha- ja onnenpelit ovat viime vuosina kehittyneet merkittävästi, ja niillä on jo nyt huomattavaksi luokiteltavaa taloudellista merkitystä. Ne tuottavat nimittäin niitä pelattavana pitäville elimille erittäin suuria tuloja ( 11 )ja työllistävät huomattavan määrän ihmisiä eri jäsenvaltioissa. ( 12 )

3. Vakavia riskejä aiheuttavaa toimintaa

28. Raha- ja onnenpelit aiheuttavat kuitenkin vakavia yhteiskunnallisia riskejä niin pelaajille kuin pelejä järjestäville taloudellisille toimijoille.

29. Ne voivat saada pelaajat vaarantamaan taloutensa ja perhetilanteensa tai jopa terveytensä.

30. Raha- ja onnenpeleille onkin ominaista, että vain hyvin pieni määrä pelaajia voittaa, koska ne olisivat muutoin tappiollisia eikä niillä olisi jatkuvuutta. Useimmiten pelaajat siis häviävät enemmän kuin voittavat. Pelivimma ja toiveet toisinaan suuristakin voitoista voivat kuitenkin saada pelaajat käyttämään peleihin enemmän rahaa kuin heidän vapaa-ajan budjettinsa sallisi.

31. Tällainen käyttäytyminen voi siis johtaa siihen, että pelaajat eivät enää kykene täyttämään yhteiskuntaan ja perheeseen liittyviä velvollisuuksiaan. Se saattaa johtaa myös todelliseen riippuvuuteen raha- ja onnenpeleistä samaan tapaan kuin huumeiden tai alkoholin käyttö. ( 13 )

32. Koska raha- ja onnenpelit tuottavat toisaalta suuria rahasummia, niiden järjestäjä saattaa joutua kiusaukseen ohjailla niitä niin, että arvonnan tai urheilukilpailun tulos on hänelle itselleen mahdollisimman suotuisa. Tämä pelaajan ja järjestäjän välinen suhde on lisäksi sellainen, ettei pelaajalla ole yksilönä todella tehokasta keinoa tarkistaa, että pelaaminen sujuu niin kuin on ilmoitettu.

33. Raha- ja onnenpeleillä voi lisäksi ”pestä” laittomasti hankittuja rahasummia. Tällaisia summia voidaan siis laittaa peliin voittojen toivossa. Ne saattavatkin osoittautua tuottoisiksi, jos rikollinen on samalla pelin omistaja.

4. Jäsenvaltioiden tiukasti sääntelemää toimintaa

34. Raha- ja onnenpelit on historian saatossa tuomittu useaan kertaan moraalisista, uskonnollisista ja yleisen järjestyksen turvaamiseen liittyvistä syistä. ( 14 ) Niistä on kuitenkin tullut yhteiskunnallinen tosiasia.

35. Poliittisten vallanpitäjien suhtautuminen peleihin on vaihdellut täydellisestä kiellosta tiukkaan sääntelyyn, jonka mukaan raha- ja onnenpeleistä saadut tulot on käytettävä yksinomaan julkisia etuja palvelevien asioiden rahoittamiseen, sekä pelaamisen kannustamiseen tämän vapaaehtoisen veron tuoton hyödyntämiseksi.

36. Nykyisin raha- ja onnenpelejä on useimmissa unionin jäsenvaltioissa rajoitettu lainsäädännöllä.

37. Monessa valtiossa ( 15 ) pelaamista rajoitetaan kieltämällä raha- ja onnenpelit lähtökohtaisesti ja liittämällä kieltoon erinäisiä poikkeuksia. Myös useimmissa niistä jäsenvaltioista, joissa yksityisen toimijan pelattavana pitämistä raha- ja onnenpeleistä on säädetty, ( 16 ) toiminnan edellytyksenä on toimivaltaisen viranomaisen myöntämä toimilupa. Lisäksi lupa tietyn pelin pelattavana pitämiseen myönnetään vain pienelle määrälle toimijoita, joiden lukumäärää rajoitetaan useimmiten kiintiöillä.

38. Useissa jäsenvaltioissa raha- ja onnenpelejä voidaan pitää pelattavana myös yksinoikeudella, joka myönnetään tietylle julkisoikeudelliselle yhteisölle tai tietylle yksityiselle toimijalle. ( 17 )

39. Jäsenvaltioiden voimassa olevissa säännöstöissä on siis merkittäviä eroja. Pelitoiminnan harjoittamista koskevissa järjestelyissä ilmenevien erojen lisäksi on otettava huomioon se seikka, että lähtökohtaiseen kieltoon tehdyt mahdolliset poikkeukset, raha- ja onnenpelien käsite sekä kansallisten säännöstöjen soveltamisala eivät ole yhdenmukaisia. Yksi ja sama peli voi siis olla sallittu yhdessä jäsenvaltiossa ja kielletty toisessa, tai sitä kohdellaan siellä eri tavoin. ( 18 )

40. Myös raha- ja onnenpelien verokohtelu on hyvin erilaista eri jäsenvaltioissa, koska joissakin jäsenvaltioissa tällaisen pelitoiminnan harjoittamisesta saadut tuotot on käytettävä eriävässä määrin yleishyödyllisiin tarkoituksiin. Pelaajille jaetut voitot vaihtelevat niin ikään suuresti.

5. Uusien viestintävälineiden vaikutus

41. Vasta parikymmentä vuotta sitten raha- ja onnenpelejä oli pelattavana ainoastaan tietyissä paikoissa, kuten esimeriksi veikkaus- ja lottokuponkien lukuisissa myyntipisteissä, hevoskilpailukeskuksissa ja pelikasinoissa. Raha- ja onnenpeleihin osallistuminen edellytti siis pelaajalta fyysistä siirtymistä tiettyyn paikkaan. Peleihin osallistuminen oli mahdollista niin ikään vain pelipaikkojen aukioloaikoina.

42. Kun sähköiset viestintävälineet, kuten matkapuhelimet, interaktiivinen televisio ja varsinkin internet, yleistyivät 1990-luvulla, tilanne muuttui jyrkästi. Uusien viestintävälineiden ansiosta pelaaja voi pelata kotoa käsin ja mihin kellonaikaan hyvänsä.

43. Raha- ja onnenpelien pelaaminen helpottui näin ollen huomattavasti. Pelimahdollisuuksia parantavat vielä seuraavat tekijät. Yhtäältä niiden ihmisten lukumäärä, joilla on mahdollisuus käyttää sähköisiä viestintävälineitä, kasvaa jatkuvasti. ( 19 ) Toisaalta niiden käyttö helpottuu koko ajan, ja ne toimivat integroidusti. ( 20 ) Näillä viestintävälineillä voidaan hoitaa helposti myös maksusuorituksia.

44. Lisäksi sähköiset viestintävälineet ja varsinkin internet tarjoavat tietyn jäsenvaltion alueella asuville henkilöille konkreettisen mahdollisuuden päästä pelaamaan kyseisen valtion alueelle sijoittautuneiden toimijoiden tarjoamia online-pelejä, mutta myös muihin jäsenvaltioihin tai kolmansiin maihin sijoittautuneiden toimijoiden tarjoamia online-pelejä.

45. Uudet viestintävälineet ovat siis lisänneet merkittävästi raha- ja onnenpelien tarjontaa, ja kyseisistä peleistä on tullut suuri menestys. ( 21 )

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhteisön oikeus

1. Johdettu oikeus

a) Raha- ja onnenpelejä koskevan erityislainsäädännön puuttuminen

46. Raha- ja onnenpeleistä ei ole tähän mennessä annettu unionissa mitään säännöstöä eikä lainsäädäntöjä ole yhdenmukaistettu.

47. Ne on jätetty nimenomaisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/31/EY ( 22 ) soveltamisalan ulkopuolelle, ja direktiivin 1 artiklan 5 kohdan d alakohdan viimeisessä luetelmakohdassa säädetäänkin, että direktiiviä ei sovelleta ”arpajaistoiminta[an], johon liittyy rahallista arvoa omaavien panosten asettaminen esimerkiksi rahapeleissä, lotossa ja veikkauksessa tai vedonlyönnissä”.

48. Raha- ja onnenpelit eivät myöskään kuulu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY ( 23 ) soveltamisalaan; direktiivin johdanto-osan 25 perustelukappaleessa todetaan, että ”rahapelitoiminta, mukaan luettuina arpajaiset ja vedonlyönti, olisi jätettävä – – soveltamisalan ulkopuolelle tällaisen toiminnan erityisluonteen vuoksi, sillä se edellyttää jäsenvaltioilta yleistä järjestystä koskevia ja kuluttajia suojelevia toimenpiteitä”.

49. Tästä huolimatta kansallinen lainsäädäntö, jossa internetpalveluja tarjoavia yrityksiä kielletään tarjoamasta raha- ja onnenpelejä jäsenvaltion alueella, voi kuulua direktiivin 98/34 soveltamisalaan.

b) Direktiivi 98/34

50. Direktiivin 98/34 tarkoituksena on poistaa tai vähentää tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteitä, joita saattaa aiheutua jäsenvaltioiden antaessa erilaisia teknisiä määräyksiä, edistämällä kansallisten aloitteiden avoimuutta suhteessa komissioon, eurooppalaisiin standardointielimiin ja muihin jäsenvaltioihin.

51. Sen soveltamisalaa laajennettiin direktiivillä 98/48 kaikkiin tietoyhteiskunnan palveluihin eli direktiivin 98/34 1 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaan sähköisessä muodossa palvelun vastaanottajan henkilökohtaisesta pyynnöstä toimitettaviin palveluihin, joista maksetaan korvaus.

52. Teknisen määräyksen käsite määritellään direktiivin 98/34 1 artiklan 11 kohdassa seuraavasti: ”– – teknistä eritelmää tai muuta vaatimusta taikka palveluja koskev[a] määräy[s], mukaan lukien sovellettavat hallinnolliset määräykset, jonka noudattaminen on oikeudellisesti tai tosiasiallisesti pakollista ja joka koskee kaupan pitämistä, palvelujen tarjoamista, palvelujen tarjoajien sijoittautumista tai käyttöä jäsenvaltiossa tai suuressa osassa sen aluetta sekä jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joissa kielletään tuotteen valmistus, tuonti, kaupan pitäminen tai käyttö taikka joissa kielletään palvelujen tarjoaminen, palvelujen käyttö tai sijoittautuminen palvelujen tarjoajana, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 10 artiklan säännösten soveltamista. – –”

53. Direktiivissä 98/34 säädetään siis järjestelmästä, jonka nojalla jokaisen jäsenvaltion on annettava komissiolle tiedoksi teknisiä määräyksiä koskevat ehdotuksensa, jotta komissio ja muut jäsenvaltiot voisivat ilmoittaa sille omat näkemyksensä ja tehdä ehdotuksia kaupankäyntiä vähemmän rajoittavasta standardoinnista. Tämä järjestelmä antaa myös komissiolle riittävästi aikaa laatia tarvittaessa ehdotus sitovaksi yhdenmukaistamissäädökseksi.

54. Direktiivin 98/34 8 artiklassa säädetäänkin seuraavaa: ”1. – – Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle välittömästi teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset, paitsi kun on kyse kansainvälisen tai eurooppalaisen standardin käyttöönotosta sellaisenaan, jolloin pelkkä tiedonanto riittää. Niiden on toimitettava komissiolle myös ilmoitus niistä syistä, joiden vuoksi tällaisen teknisen määräyksen laatiminen on tarpeen, jollei näitä syitä selvitetä jo ehdotuksessa. – – Komissio ilmoittaa viipymättä muille jäsenvaltioille teknistä määräystä koskevasta ehdotuksesta ja kaikista sille toimitetuista asiakirjoista. Komissio voi myös pyytää ehdotuksesta 5 artiklassa tarkoitetun komitean tai kyseisellä alalla toimivaltaisen komitean lausuntoa. – – 2. Komissio ja jäsenvaltiot voivat esittää teknistä määräystä koskevasta ehdotuksesta tiedon antaneelle jäsenvaltiolle huomautuksia; tämän jäsenvaltion on otettava esitetyt huomautukset myöhemmässä teknisen määräyksen valmistelussa mahdollisuuksien mukaan huomioon. 3. Jäsenvaltioiden on toimitettava viipymättä komissiolle teknisen määräyksen lopullinen teksti. – –”

55. Direktiivin 98/34 9 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltioiden on lykättävä teknistä määräystä koskevan ehdotuksen antamista kolmella kuukaudella siitä päivästä alkaen, jona komissio on saanut 8 artiklan 1 kohdassa säädetyt tiedot. 2. Jäsenvaltioiden on lykättävä – – — palveluja koskevan määräysehdotuksen hyväksymistä neljällä kuukaudella siitä päivästä alkaen, jona komissio on saanut 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tiedot, jos komissio tai toinen jäsenvaltio esittää kolmen kuukauden kuluessa kyseisestä päivästä yksityiskohtaisen lausunnon, jonka mukaan suunniteltu toimenpide sisältää seikkoja, jotka voivat luoda esteitä palvelujen vapaalle liikkuvuudelle tai palvelujen tarjoajien sijoittautumisvapaudelle sisämarkkinoilla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 ja 5 kohdan soveltamista. – – 4. Jäsenvaltioiden on lykättävä kahdellatoista kuukaudella teknistä määräystä koskevan ehdotuksen hyväksymistä siitä päivästä alkaen, jona komissio on saanut 8 artiklan 1 kohdassa säädetyt tiedot, jos komissio kolmen kuukauden kuluessa mainitusta samasta päivästä ilmoittaa havainneensa, että teknistä määräystä koskeva ehdotus koskee aihetta, joka sisältyy direktiivi-, asetus- tai päätösehdotukseen, joka on esitetty neuvostolle [EY:n] perustamissopimuksen 189 artiklan (josta on tullut EY 249 artikla) mukaisesti. – –”

2. Primaarioikeus ja sen tulkinta

56. Raha- ja onnenpelejä koskevat jäsenvaltioiden säännöstöt eivät saa rikkoa sitoumuksia, joita nämä valtiot ovat antaneet EY:n perustamissopimuksen perusteella, eivätkä varsinkaan loukata liikkumisvapauksia.

a) Perustamissopimus

57. EY 49 artiklan ensimmäisessä kohdassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä.

58. EY 55 ja EY 48 artiklan nojalla EY 49 artiklaa sovelletaan tietyn jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti perustetun yhtiön tarjoamiin palveluihin silloin, kun yhtiön sääntömääräinen kotipaikka, keskushallinto tai pääasiallinen toimipaikka on yhteisön alueella.

b) Oikeuskäytäntö

59. Raha- ja onnenpelejä koskevien jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen yhdenmukaisuudesta perustavanlaatuisten liikkumisvapauksien kanssa on jo olemassa melko runsaasti oikeuskäytäntöä, jonka pääpiirteet voidaan esittää seuraavasti.

60. Raha- ja onnenpelit ovat EY 2 artiklassa tarkoitettua taloudellista toimintaa. ( 24 ) Niissä tarjotaan nimittäin maksua vastaan tietty palvelu eli mahdollisuus rahallisen voiton saamisesta.

61. Ne ovat myös palvelutoimintaa, joka kuuluu sijoittautumisvapautta koskevan EY 43 artiklan ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan EY 43 artiklan soveltamisalaan. Säännöstö, jossa kielletään oikeus pitää raha- ja onnenpelejä pelattavana jäsenvaltiossa tai rajoitetaan tätä oikeutta, voi näin ollen rajoittaa näitä liikkumisvapauksia. ( 25 )

62. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin vakiintuneessa oikeuskäytännössään todennut, että tällaiset pelit ovat erityistä taloudellista toimintaa, ja katsonut näin seuraavista syistä. Kaikissa jäsenvaltioissa pyritään ensinnäkin moraalisiin, uskonnollisiin ja kulttuurisiin näkökohtiin vetoamalla yleensä rajoittamaan niiden pelaamista tai jopa kieltämään ne sekä estämään se, että niistä tulee yksityisen voitontavoittelun keino. Kun edelleen otetaan huomioon, että raha- ja onnenpeleillä voidaan ansaita huomattavia summia, niihin liittyy suuri rikosten ja petosten vaara. Lisäksi niillä yllytetään sellaiseen rahankäyttöön, jolla voi olla vahingollisia henkilökohtaisia ja yhteiskunnallisia seurauksia. Raha- ja onnenpeleillä voidaan myös merkittävällä tavalla rahoittaa aatteellista tai yleisen edun mukaista toimintaa, kuten yhteiskunnallista toimintaa, hyväntekeväisyystyötä, urheilua tai kulttuuria, vaikkakaan tätä seikkaa ei sinänsä voida pitää objektiivisena oikeuttamisperusteena. ( 26 )

63. Suurimuotoisia arpajaisia, ( 27 ) peliautomaatteja, ( 28 ) urheilukilpailuihin liittyvää vedonlyöntiä ( 29 ) ja kasinopelejä ( 30 ) on pidetty peleinä, jotka voivat aiheuttaa suuren rikosten ja petosten vaaran, koska niiden avulla voidaan koota merkittäviä rahasummia, sekä vaaran kuluttajille, koska ne yllyttävät rahankäyttöön. ( 31 )

64. Jäsenvaltiot voivat oikeutetusti säätää rajoituksia tällaiset erityispiirteet omaavien pelien pelattavana pitämiselle vetoamalla kuluttajansuojaan (rajoitetaan ihmisten pelihalua, estetään yllyttämästä kansalaisia käyttämään liikaa rahaa pelaamiseen) ja yhteiskuntajärjestyksen puolustamiseen (vältetään onnenpelien aiheuttama rikosten ja petosten vaara). Tällaiset perusteet ovat yleistä etua koskevia pakottavia syitä, jotka voivat oikeuttaa liikkumisvapauden rajoittamisen. ( 32 )

65. Sitä vastoin pelitulojen käyttäminen yhteiskunnallisten toimintojen rahoittamiseen ei sellaisenaan riitä perusteluksi. Yhteisöjen tuomioistuin perustelee kantaansa periaatteella, jonka mukaan verotulojen väheneminen tai pienentyminen ei kuulu EY 46 artiklassa tarkoitettujen perusteiden joukkoon, eikä se ole myöskään yleistä etua koskeva pakottava syy. ( 33 ) Pelitulojen käyttäminen tällaiseen tarkoitukseen voi olla ainoastaan rajoittamisen suotuisa liitännäisseuraus. ( 34 )

66. Sen määritteleminen, missä määrin raha- ja onnenpelit edellyttävät kuluttajien suojelua ja yleisen järjestyksen turvaamista, kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan.

67. Yhteisöjen tuomioistuin onkin katsonut, että kansallisille viranomaisille on annettava riittävästi harkintavaltaa päättää, mitä vaatimuksia pelien järjestämistapojen, pelipanosten suuruuden ja pelitoiminnasta saatavien tuottojen käytön osalta on asetettava pelaajien suojaamiseksi ja kunkin jäsenvaltion yhteiskunnalliset ja kulttuuriset erityispiirteet huomioon ottaen yleisemmin jäsenvaltion yhteiskuntajärjestyksen suojaamiseksi. ( 35 ) Jäsenvaltiot voivat siis vahvistaa vapaasti raha- ja onnenpelialan toimintapolitiikkansa päämäärät ja tarvittaessa määritellä täsmällisesti tavoitellun suojan tason. ( 36 )

68. Jotta liikkumisvapautta rajoittavat kansalliset toimenpiteet olisivat perusteltuja, niitä on kuitenkin sovellettava ilman syrjintää, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen eikä niillä saada mennä pidemmälle kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. ( 37 )

69. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut useasti, että valvottaessa näiden edellytysten täyttymistä asianomaisessa säännöstössä, säädettyjen rajoitusten perusteena olevia syitä on tarkasteltava kokonaisuutena. ( 38 )

70. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että seuraavien rajoitusten voidaan katsoa olevan perusteltuja.

71. Jäsenvaltiolla on oikeus kieltää täysin tietyn pelin pelaaminen alueellaan. ( 39 ) Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan on kansallisten viranomaisten oma asia arvioida, onko tavoiteltuun päämäärään nähden tarpeellista kieltää tällainen toiminta kokonaan tai osittain, vai onko toimintaa ainoastaan rajoitettava ja säädettävä sen valvomiseksi enemmän tai vähemmän tiukkoja valvontajärjestelyjä. ( 40 )

72. Jäsenvaltio voi myös myöntää yhdelle ainoalle elimelle tai muutamalle taloudelliselle toimijalle yksinoikeuden pitää pelattavana raha- ja onnenpelejä. ( 41 )

73. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että se, että jäsenvaltio on antanut yksinoikeuden saaneelle elimelle tai tietylle määrälle taloudellisia toimijoita luvan pitää pelattavana raha- ja onnenpelejä, ei ole yhteensopimaton niiden päämäärien kanssa, joiden tarkoituksena on suojella kuluttajia yllyttämiseltä liialliseen rahankäyttöön ja puolustaa yleistä järjestystä. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan nämä päämäärät voidaan pyrkiä saavuttamaan myös niin, että raha- ja onnenpelitoimintaan annetaan rajoitettu yksinoikeus, mistä on se etu, että pelihalu ja pelitoiminnan harjoittaminen saadaan kanavoitua valvotun järjestelmän alaiseksi, että tällaiseen toimintaan liittyvä petosten ja rikosten vaara voidaan välttää ja että tästä toiminnasta saatava tuotto voidaan käyttää yleishyödyllisiin tarkoituksiin. ( 42 )

74. Lisäksi yksin sillä seikalla, että yksi jäsenvaltio on ottanut käyttöön erilaisen suojajärjestelmän kuin jokin toinen jäsenvaltio, ei ole merkitystä arvioitaessa kyseisten säännösten välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta. Näitä on arvioitava ottaen ainoastaan huomioon kyseisen jäsenvaltion tavoittelemat päämäärät ja se suojan taso, jonka tämä jäsenvaltio haluaa turvata. ( 43 )

75. Edellä mainitussa asiassa Läärä ym. antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli myös kysymystä siitä, olisiko raha-automaattitoiminnan harjoittamista koskevien Suomen lain päämäärien kannalta edullisin ratkaisu se, että luvan saaneelle julkisoikeudelliselle yhdistykselle ei annettaisi yksinoikeutta, vaan kyseisen alan toimijat velvoitettaisiin noudattamaan tarpeellisia määräyksiä.

76. Se totesi, että tämän kysymyksen ratkaiseminen kuuluu jäsenvaltioiden harkintavaltaan, kunhan jäsenvaltion omaksuma ratkaisu ei ole tavoiteltuun päämäärään nähden suhteeton toimenpide. ( 44 ) Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tämä edellytys täyttyi sillä perusteella, että raha-automaattitoimintaa yksinoikeudella harjoittava elin oli julkisoikeudellinen yhdistys, joka harjoitti toimintaansa valtion valvonnassa ja jonka oli tilitettävä valtiolle raha-automaattitoiminnasta saamansa jaettavissa oleva puhdas tuotto ( 45 ).

77. Tuomioistuin täsmensi, että on totta, että varat, jotka valtio saa tällä tavalla yleishyödyllisiin tarkoituksiin käytettäväksi, voitaisiin saada myös muilla keinoin, kuten verottamalla sellaisten toimijoiden toimintaa, jotka olisivat saaneet luvan tähän toimintaan sellaisen säännöstön perusteella, jossa ei anneta yksinoikeuksia, mutta luvan saaneen julkisoikeudellisen yhdistyksen velvoittaminen tilittämään toiminnastaan saamansa tuotto valtiolle on varmastikin tätä tehokkaampi keino asettaa rikosten ja petosten vaaran vuoksi tiukat rajat rahapelitoimintaan liittyvälle voitontavoittelulle ( 46 ).

78. Edellä mainituissa asioissa Zenatti, Gambelli ym. ja yhdistetyissä asioissa Placanica ym. antamissaan tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin esitti lisäselvennyksiä edellytyksistä, jotka kansallisen lainsäädännön on täytettävä ollakseen perusteltua, ja Italian lainsäädännön tapauksessa oli kyse siitä, että yksinoikeus vedonlyönnin järjestämiseen varataan muutamille tietyt edellytykset täyttäville elimille.

79. Edellä mainitussa asiassa Zenatti antamassaan tuomiossa se totesi, että asianomaisella Italian lainsäädännöllä pyritään estämään se, että näistä peleistä tulee yksityisen voitontavoittelun keino, välttämään rikosten ja petosten vaaraa sekä vahingollisia henkilökohtaisia ja yhteiskunnallisia seurauksia, jotka aiheutuvat siitä, että peleillä yllytetään rahankäyttöön, minkä lisäksi tällä lainsäädännöllä pyritään sallimaan pelit ainoastaan, jos ne ovat sosiaalisluonteisesti tarpeen kilpailun järjestämiseksi. ( 47 )

80. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tällainen lainsäädäntö voidaan hyväksyä ainoastaan, jos sillä tosiasiallisesti pyritään vähentämään mahdollisuuksia pelata ja jos sosiaalisluonteisten toimintojen rahoittaminen luvallisista peleistä saaduista tuloista kannettavalla maksulla on ainoastaan rajoittavan politiikan suotuisa liitännäisseuraus eikä sen todellinen syy. ( 48 ) Se täsmensi, että kansallisen tuomioistuimen asiana on tutkia, voidaanko kansallisella lainsäädännöllä sen konkreettiset soveltamistavat huomioon ottaen todella saavuttaa päämäärät, joilla sitä perustellaan, ja ovatko sillä asetetut rajoitukset näihin päämääriin nähden suhteettomia toimenpiteitä. ( 49 )

81. Edellä mainitussa asiassa Gambelli ym. annetussa tuomiossa ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin totesi, että Italian vedonlyöntilainsäädäntöön oli tehty vuoden 2000 kuluessa muutoksia, ja muutoslainsäädännön valmistelut osoittivat, että Italian valtio noudatti tuloja saadakseen peli- ja vedonlyöntitoiminnan voimakkaaseen kasvuun perustuvaa kansallista politiikkaa mutta suojeli kuitenkin niitä, jotka olivat jo saaneet toimiluvan.

82. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että pelitoimintaan kohdistuvat rajoitukset, joita tehdään kuluttajansuojaan ja petosten ehkäisemiseen liittyvistä syistä sekä sen estämiseksi, että kansalaisia houkutellaan käyttämään liikaa rahaa pelitoimintaan, voivat olla perusteltuja vain, jos ne ovat omiaan takaamaan mainittujen päämäärien toteuttamisen siinä mielessä, että rajoitusten tulee edistää johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla vedonlyöntitoiminnan rajoittamista. ( 50 )

83. Se täsmensi, että sikäli kuin jäsenvaltion viranomaiset tuloja valtion kassaan kerätäkseen houkuttelevat ja rohkaisevat kuluttajia osallistumaan arpajaisiin, uhkapeleihin tai vedonlyöntiin, tämän valtion viranomaiset eivät voi vedota siihen, että pelimahdollisuuksia on vähennettävä yhteiskuntajärjestyksen vuoksi, perustellakseen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia toimenpiteitä. ( 51 )

84. Siltä osin kuin on kyse tarkoituksesta välttää pelitoimiluvan haltijoiden sekaantuminen rikolliseen tai vilpilliseen toimintaan, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tarjouskilpailuja koskeva Italian lainsäädäntö vaikutti suhteettomalta siksi, että muiden jäsenvaltioiden säännellyillä markkinoilla olevia pörssinoteerattuja pääomayhtiöitä estettiin saamasta toimilupia Italian urheilutapahtumiin liittyvän vedonlyöntitoiminnan hoitamiseen. Se totesi, että oli olemassa keinoja valvoa tällaisten yhtiöiden tilejä ja toimintaa. ( 52 )

85. Edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Placanica ym. antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin joutui jälleen ottamaan kantaa urheilutapahtumiin liittyvästä vedonlyönnistä annettuun Italian lainsäädäntöön sen jälkeen, kun Corte suprema di cassazione (Italia) oli katsonut, että kyseinen lainsäädäntö on yhteensopiva EY 43 ja EY 49 artiklan kanssa. Tämä kansallinen tuomioistuin katsoi, että mainitun lainsäädännön todellisena tavoitteena ei ollut suojella kuluttajia rajoittamalla pelialttiutta vaan halu kanavoida rahapelitoiminta valvotun järjestelmän alaiseksi, jotta voidaan välttää tämän toiminnan hyväksikäyttö rikoksiin.

86. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että mikäli Italian lainsäädännössä säädetyllä toimilupajärjestelmällä tavoitellaan vain tätä päämäärää, valvottu rahapelialan kasvun politiikka voi olla täysin johdonmukainen sen tavoitteen kanssa, joka koskee luvattomia eli kiellettyjä pelejä pelaavien ja vetoja lyövien pelaajien houkuttelemista luvallisen ja säännellyn toiminnan piiriin. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan näiden päämäärien saavuttamiseksi luvan saaneiden toimijoiden on muodostettava luotettava mutta samanaikaisesti houkutteleva vaihtoehto kielletylle toiminnalle, mikä itsessään voi merkitä laajan pelivalikoiman tarjoamista, tietynlaajuista mainontaa ja turvautumista uusiin jakelutekniikoihin. ( 53 )

87. Otettuaan huomioon Italian hallituksen mainitsemat tosiseikat, jotka osoittivat, että luvattomat pelit ovat vakava ongelma Italiassa, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että toimilupajärjestelmä voi olla tehokas tapa valvoa rahapelitoiminnan harjoittajia, kun tarkoituksena on estää tämän toiminnan hyväksikäyttö rikollisiin tai vilpillisiin päämääriin. ( 54 )

88. Se vahvisti kuitenkin, että kyseinen lainsäädäntö vaikutti suhteettomalta siltä osin, että muiden jäsenvaltioiden säännellyillä markkinoilla olevia pörssinoteerattuja pääomayhtiöitä estettiin saamasta toimilupia Italian urheilutapahtumiin liittyvän vedonlyöntitoiminnan hoitamiseen. ( 55 )

B Kansallinen lainsäädäntö

1. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen toimittamat tiedot

89. 8.11.2003 annetun asetuksen nro 282/2003 ( 56 ) 2 §:ssä myönnetään Santa Casalle yksinoikeus pitää valtion ajanvietepelejä eli lottoa ja veikkausta pelattavana sähköisessä muodossa. Tämä yksinoikeusjärjestelmä ulottuu koko maan alueelle, mukaan luettuna radioaallot, internet ja kaikki muut julkiset televiestintäverkot.

90. Asetuksen nro 282/2003 11 §:n 1 momentin a ja b kohdassa säädetään, että rikosoikeudellisesti rangaistavaa on — valtion ajanvietepelien (mm. lotto ja veikkaus) myynninedistäminen, järjestäminen tai pelattavana pitäminen sähköisessä muodossa yksinoikeusjärjestelmän vastaisesti — tällaisten valtion sisällä tai sen ulkopuolella järjestettävien arvontojen mainonta.

2. Portugalin hallituksen toimittamat lisätiedot

91. Raha- ja onnenpelit ovat Portugalissa lähtökohtaisesti kiellettyjä. Valtio on kuitenkin varannut itselleen mahdollisuuden myöntää tarkoituksenmukaisimmaksi katsomansa järjestelmän perusteella luvan pitää yhtä tai useampaa peliä pelattavana suoraan tai valtion valvonnassa olevan elimen välityksellä tai myöntää toimiluvan pelattavana pitämiseen tarjouskilpailun perusteella voittoa tavoitteleville tai voittoa tavoittelemattomille yksityisille elimille.

a) Pelityypit

92. Portugalin lainsäädännössä erotetaan toisistaan kolme raha- ja onnenpelien ryhmää, joita ovat kasinopelit, raha- ja tavara-arpajaiset ja mainostarkoituksessa järjestetyt kilpailut sekä lottopelit ja vedonlyönti.

i) Kasinopelit

93. Kasinopelejä ovat pöytäpelit, kuten ruletti ja pokeri sekä muuntyyppiset pelit, kuten bingo ja peliautomaatit.

94. Niiden pelattavana pitämisestä on säädetty 2.12.1989 annetussa asetuksessa nro 422/89, ( 57 ) jota yhteisöjen tuomioistuin on tarkastellut edellä mainitussa asiassa Anomar ym. antamassaan tuomiossa.

95. Oikeus pitää pelattavana kasinopelejä on periaatteessa varattu valtiolle, ja sitä voivat käyttää vain osakeyhtiömuotoiset yritykset, joille hallitus on antanut vastaavan toimiluvan hallinnollisella sopimuksella. Tällaiset pelit ovat sallittuja ainoastaan säädöksellä perustetuilla ja siinä määritetyillä pelialueilla sijaitsevissa pelikasinoissa.

96. Portugalissa toimii tällä hetkellä yhdeksän tällaista pelikasinoa, ja neljälle muulle on myönnetty hiljattain toimiluvat.

ii) Raha- ja tavara-arpajaiset sekä mainostarkoituksessa järjestetyt kilpailut

97. Tähän peliryhmään kuuluvat raha- ja tavara-arpajaiset, arvonnat, mainostarkoituksessa järjestetyt kilpailut sekä tieto- ja ajanvietekilpailut. Niihin on saatava etukäteen hallituksen lupa, joka myönnetään tapauskohtaisesti ja johon liitetään erityisehtoja.

98. Tällä peliryhmällä ei ole käytännössä mitään kaupallista vaikutusta Portugalissa.

iii) Lottopelit ja vedonlyönti

99. Tähän peliryhmään kuuluvat kaikki pelit, joissa osanottajat veikkaavat yhden tai useamman kilpailun tai numeroarvonnan tuloksia. Tällaisia pelejä kutsutaan Portugalissa ajanvietepeleiksi tai valtion ajanvietepeleiksi.

100. Niiden pelattavana pitämisestä on säädetty 28.3.1985 annetulla asetuksella nro 84/85. ( 58 )

101. Tämän asetuksen 1 §:n 1 momentin nojalla oikeus edistää lottopelejä ja vedonlyöntiä on pidätetty valtiolle, joka on myöntänyt Santa Casalle yksinoikeuden niiden järjestämiseen ja pelattavana pitämiseen koko valtion alueella.

102. Tätä yksinoikeutta koskevien säädösten johdanto-osan mukaan Portugalin tasavalta on katsonut, ettei se voi olla enää ottamatta huomioon sitä seikkaa, että tällaisia pelejä pelataan luvattomasti ja että niiden pelaaminen johtaa liiallisuuksiin. Se on näin halunnut laatia niille lainsäädännölliset puitteet rehellisyyden takaamiseksi ja liiallisen pelaamisen vähentämiseksi. Portugalin tasavalta on myös halunnut, ettei pelitoiminnasta saatuja tuloja, jotka ovat tämän jäsenvaltion kulttuurissa moraalisesti tuomittavia, käytetä yksityiseen voitontavoitteluun vaan että niillä rahoitetaan yhteiskunnallisia tai yleistä etua koskevia päämääriä.

103. Santa Casa järjesti alun perin kilpailuja, joita kutsuttiin nimellä Totobola ja Totoloto. Totobolan käsite kattaa kaikki pelit, joissa osanottajat veikkaavat yhden tai useamman urheilukilpailun tuloksia. Totoloton käsite puolestaan kattaa kaikki pelit, joissa osanottajat veikkaavat numeroarvontojen tuloksia.

104. Pelivalikoimaa on sittemmin vähitellen laajennettu seuraaviin: vuoden 1993 aikana Joker-peliin; ( 59 ) vuoden 1994 aikana Lotaria instantânia -peliin eli raaputtamalla pelattavaan pikapeliin, jota kutsutaan nimellä raspadinha; ( 60 ) vuoden 1998 aikana Totogolo-peliin ( 61 ) ja vuoden 2004 aikana Euromilhões-peliin eli eurolottoon. ( 62 )

105. Vuoden 2003 aikana lottopelejä ja vedonlyöntiä koskevaan lainsäädäntöön tehtiin muutoksia, jotta ne vastaisivat tekniikan kehitystä ja sen avaamia mahdollisuuksia tarjota pelejä sähköisessä muodossa ja etenkin internetin välityksellä. Nämä säännökset sisältyvät asetukseen nro 282/2003, ja niiden pääasiallisena tarkoituksena on antaa yhtäältä Santa Casalle lupa jaella tuotteitaan sähköisessä muodossa ja ulottaa toisaalta pelien pelattavana pitämistä koskeva Santa Casan yksinoikeus koskemaan sähköisessä muodossa ja erityisesti internetin välityksellä tarjottavia pelejä.

106. Asetuksen nro 282/2003 12 §:n 1 momentissa vahvistetaan etenkin kyseisen asetuksen 11 §:n 1 momentin a ja b kohdassa säädetyistä hallinnollisista rikkomuksista määrättävien sakkojen enimmäis- ja vähimmäismäärät. Oikeushenkilöiden osalta säädetään, että sakko ei saa olla vähemmän kuin 2000 euroa eikä enemmän kuin kolme kertaa suurempi kuin pelin järjestämisen avulla koottu kokonaissumma sillä edellytyksellä, että tämä kolminkertainen summa on enemmän kuin 2000 euroa mutta kuitenkin enintään 44890 euroa.

b) Santa Casaa koskeva säännöstö

107. Santa Casa on yhteiskunnallista solidaarisuutta edistävä laitos, joka perustettiin 15.8.1498. Se on aina harjoittanut sosiaalista avustustoimintaa vähäosaisimpien hyväksi.

108. Valtion ajanvietepelit on Portugalissa yhdistetty Santa Casan toimintaan. Lupa Lotaria Nacionaliin (valtakunnalliseen arpajaistoimintaan), joka perustettiin 18.11.1783 annetulla kuninkaan ediktillä, myönnettiin kyseiselle laitokselle, ja lupa on uusittu säännöllisin väliajoin. Santa Casa on saanut yksinoikeuden järjestää myös muita lotto- ja veikkauspelien muotoja, kuten vuonna 1961 Totobola-peliä ja vuonna 1985 Totoloto-peliä.

109. Santa Casan toiminnasta on säädetty 26.8.1991 annetulla asetuksella nro 322/91. ( 63 )

110. Sääntöjensä mukaan Santa Casa on ”yleishyödyllistä toimintaa harjoittava hallinnollinen oikeushenkilö” eli yksityisoikeudellinen oikeushenkilö, joka harjoittaa viranomaisten tunnustamaa, voittoa tavoittelematonta ja yleistä etua palvelevaa toimintaa.

111. Santa Casan hallintoelimet ovat pääministerin määräyksellä nimitetty johtaja ja hallitus, jonka jäsenet nimitetään sellaisten maan hallituksen jäsenten määräyksellä, joiden alaisuuteen Santa Casa kuuluu.

112. Rahapelien pelattavana pitäminen kuuluu Santa Casan peliosaston alaisuuteen, ja peliosastolla on omat hallinto- ja valvontaelimensä.

113. Peliosaston hallintoelimeen kuuluvat Santa Casan johtaja, jonka on toimittava elimen puheenjohtajana, sekä kaksi jäsentä, jotka nimitetään työ- ja yhteisvastuuministerin ja terveysministerin yhteisellä päätöksellä.

114. Jokainen Santa Casan järjestämä rahapeli perustetaan erillisellä asetuksella, ja pelien järjestämisestä ja pelattavana pitämisestä, myös pelipanosten suuruudesta, voitonjaosta, arvontatiheydestä, jokaisesta konkreettisesta voitto-osuudesta, pelipanosten keräämistavoista, valtuutettujen jälleenmyyjien valintatavoista sekä voittojen maksutavoista ja -ajoista säädetään hallituksen asetuksella.

115. Kilpailu-, arvonta- ja valituslautakuntien jäsenet ovat pääasiassa julkishallinnon edustajia. Valituslautakunnan puheenjohtaja, jolla on vahvistettu äänioikeus, on oikeuslaitoksen tuomari.

116. Peliosastolla on oma talousarvionsa ja oma tilinpäätöksensä, jotka liitetään Santa Casan talousarvioon ja tilinpäätökseen ja kuuluvat siten valtion hallituksen alaisuuteen.

117. Peliosasto on saanut viranomaisvaltuudet aloittaa, järjestää ja toimittaa rikkomusmenettelyjä Santa Casalle yksinoikeudella myönnettyjen rahapelien luvattomasta pelattavana pitämisestä.

118. Asetuksen nro 282/2003 14 §:ssä annetaan peliosaston johdolle tarvittavat hallinnolliset valtuudet määrätä sakkoja, kuten Ligalle ja Bwinille on määrätty.

119. Kaikkiin rikkomistapauksia koskeviin peliosaston päätöksiin sekä kaikkiin muihin päätöksiin, joilla on vaikutusta peliosaston ulkopuolella, kuten esimerkiksi tavaroiden ja palvelujen hankintapäätöksiin ja kolmansille myönnettäviä ajanvietepelien jälleenmyyntilupia koskeviin päätöksiin, voidaan hakea muutosta.

120. Santa Casa on saanut erityistehtäviä aloilla, jotka liittyvät perheen, äitiyden ja lasten suojeluun, suojattomien ja vaaralle alttiina olevien alaikäisten avustamiseen, ikääntyneiden tukemiseen, vakavassa puutteessa elävien auttamiseen sekä perus- ja erikoisterveydenhuoltoon.

121. Pääasiaan liittyvien tosiseikkojen aikaan voimassa olleen lainsäädännön mukaisesti Santa Casa voi pitää itsellään ainoastaan 25 prosenttia eri peleistä peräisin olevista tuloista. Jäljelle jäävä osuus jaetaan muiden yleishyödyllisten laitosten kesken; tällaisia laitoksia ovat muun muassa vapaapalokunnat, yhteiskunnallista solidaarisuutta edistävät erityislaitokset, vammaisuuden ennaltaehkäisyyn ja vammaisten kuntoutukseen erikoistuneet laitokset sekä kulttuurin kehittämisrahasto. Jäljelle jäävä osuus voidaan kohdistaa myös sosiaalialan toimiin. Näin ollen 50 prosenttia Totobolan tuloista osoitetaan jalkapallon edistämiseen ja kehittämiseen ja 16 prosenttia Totoloton tuloista käytetään urheilutoiminnan rahoittamiseen.

III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys

122. Liga on yksityisoikeudellinen oikeushenkilö, joka toimii voittoa tavoittelemattoman yhdistyksen muodossa. Kaikkien ammattilaistason jalkapalloseurojen on kuuluttava siihen Portugalissa. Se vastaa erityisesti järjestämiensä ammattilaisjalkapallokilpailujen kaupallisesta hyödyntämisestä.

123. Bwin on online-pelejä järjestävä yritys, jonka kotipaikka on Gibraltarilla. Se tarjoaa pelattavaksi rahapelejä portugalinkielisellä internetsivustollaan. Bwiniin sovelletaan Gibraltarin rahapelisäännöstöön liittyvää erityislainsäädäntöä, ja se on saanut kaikki Gibraltarin hallituksen vaatimat luvat. Bwinillä ei ole toimipaikkaa Portugalissa. Sen tarjoaa pelattavaksi online-pelejä Gibraltarilla ja Itävallassa sijaitsevien palvelimien välityksellä. Kuluttajat lyövät vetoa suoraan Bwinin internetsivustolla tai jonkin toisen suoran viestintävälineen välityksellä.

124. Bwin tarjoaa laajan valikoiman online-rahapelejä, joita ovat muun muassa urheiluveikkaus, lottopelit sekä kasinopelit, kuten ruletti ja pokeri. Urheiluveikkaus voi koskea niin jalkapallo-otteluiden tuloksia kuin rugbyotteluiden, formula 1 -ajojen, amerikkalaisten koripallo-otteluiden ja muiden urheilukilpailujen tuloksia.

125. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa, että Ligaa ja Bwiniä syytetään seuraavista asioista: — ne ovat tehneet keskenään sponsorointisopimuksen neljäksi pelikaudeksi kaudesta 2005/2006 alkaen; sopimuksen nojalla Bwin on virallinen sponsori kansallisessa ylimmän sarjatason jalkapallokilpailussa, jonka nimi oli ennen Super Liga ja jonka nimeksi on sittemmin tullut Liga betandwin.com — tämän sopimuksen nojalla Bwin on saanut oikeuden kiinnittää betandwin.com-tunnus Super Liga -turnaukseen osallistuvien seurojen pelaajien urheilutarvikkeisiin ja myös näiden seurojen katsomoihin; lisäksi Ligan internetsivustolla on mainittu Bwinin internetsivusto, ja sieltä on ollut linkki kyseiselle sivustolle — Bwinin sivustolta voidaan osallistua sähköisesti urheiluveikkaukseen, jossa osanottajat veikkaavat Super Ligan kunkin pelipäivän jalkapallo-otteluiden sekä ulkomaisten pelien lopputuloksia tavoitteenaan saada rahapalkintoja; tältä sivustolta on myös mahdollista osallistua sähköisesti lottopeleihin, joissa pelien osanottajat veikkaavat numeroarvonnan tuloksia.

126. Santa Casan peliosaston johto on tuominnut Ligan 75000 euron suuruisiin sakkoihin ja Bwinin 74500 euron suuruisiin sakkoihin, koska ne ovat yhdessä sähköisesti edistäneet valtion ajanvietepelien (veikkauksen) myyntiä ja järjestäneet ja pitäneet niitä pelattavana sekä mainostaneet sähköisesti pelattavia valtion ajanvietepelejä (veikkausta) kansallisella lainsäädännöllä perustetun yksinoikeusjärjestelmän vastaisesti.

127. Liga ja Bwin ovat vaatineet näiden päätösten kumoamista vetoamalla etenkin yhteisön säännöksiin ja oikeuskäytäntöön.

128. Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto (Portugali) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”Asiassa on pääasiallisesti selvitettävä, loukataanko Santa Casalle myönnetyllä yksinoikeusjärjestelmällä [EY] 49, [EY] 43 ja EY 56 artiklassa vahvistettua palvelujen tarjoamisen vapautta, sijoittautumisvapautta ja maksujen vapautta, kun sitä sovelletaan [Bwinin] kaltaiseen, toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneeseen palvelujen tarjoajaan, joka tarjoaa siellä laillisesti vastaavia palveluja ja jolla ei ole Portugalissa vakituista toimipaikkaa. Tämän vuoksi on selvitettävä, ovatko yhteisön oikeus ja erityisesti edellä mainitut periaatteet esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle järjestelmälle, jossa myönnetään loton ja veikkauksen toimeenpanoa koskeva yksinoikeus yhdelle ainoalle elimelle ja jossa toisaalta ulotetaan tällainen yksinoikeusjärjestelmä ’koko valtion alueelle’, mukaan luettuna – – internet.”

IV Asian tarkastelu

A Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen

129. Kansallinen tuomioistuin haluaa ennakkoratkaisukysymyksellään tiedustella, onko sen kansallinen säännöstö, jonka nojalla yhdelle ainoalle valtion valvomalle, voittoa tavoittelemattomalle elimelle myönnetty yksinoikeus lotto- ja veikkauspelien järjestämiseen ja pelattavana pitämiseen koko Portugalin alueella ulotetaan koskemaan kaikkia sähköisiä viestintävälineitä ja erityisesti internetiä, yhteisön oikeuden mukainen.

130. Italian, Alankomaiden ja Norjan hallitukset sekä komissio vastustavat ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamista tai kyseenalaistavat sen sillä perusteella, että ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyssä päätöksessä ei ollut riittäviä tietoja pääasiaan sovellettavan Portugalin lainsäädännön sisällöstä ja päämääristä.

131. Minun mielestäni esitettyä kysymystä ei voida jättää tutkimatta.

132. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen omasta kansallisesta lainsäädännöstään antamasta kuvauksesta käy nimittäin selvästi ilmi, että siinä yhtäältä myönnetään Santa Casalle yksinoikeus järjestää ja pitää lotto- ja veikkauspelejä pelattavana internetissä ja toisaalta säädetään tätä yksinoikeutta loukkaaville toimijoille määrättävistä seuraamuksista. Pääasian merkittävyys tuodaan esiin myös tosiseikkojen esittelyssä. Ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyn päätöksen perusteella voidaan myös ymmärtää kansallisen tuomioistuimen kysymys siitä, onko sen kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa, kun siinä estetään yhdessä jäsenvaltiossa laillista toimintaa harjoittavaa taloudellista toimijaa tarjoamasta palvelujaan Portugalissa.

133. Kun tarkastellaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyjä kriteerejä, joiden perusteella raha- ja onnenpelejä koskevan kansallisen säännöstön yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden kanssa on arvioitava, olisin voinut odottaa ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen toimittavan täydellisemmän kuvauksen kansallisesta lainsäädännöstään ja sen täytäntöönpanosta Santa Casalle myönnetyn yksinoikeuden osalta sekä niistä perusteista, joiden nojalla tämä yksinoikeus on ulotettu koskemaan internetissä pelattavia raha- ja onnenpelejä. Olisi myös ollut toivottavaa, että tämä tuomioistuin olisi esittänyt ne syyt, joiden perusteella yhteisöjen tuomioistuimen tekemät aiemmat päätökset eivät tarjonneet vastausta sen kysymyksiin, eivätkä auttaneet sitä ratkaisemaan pääasiaa.

134. Se, että ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyssä päätöksessä ei ollut näitä tietoja, ei kuitenkaan oikeuta jättämään esitettyä kysymystä tutkimatta.

135. Kysymys koskee nimittäin yhteisön oikeuden tulkintaa, koska siinä on kyse liikkumisvapauksia koskevien perustamissopimuksen artiklojen tulkinnasta. Se on pääasian ratkaisun kannalta merkityksellinen, koska jos yhteisöjen tuomioistuin tulkitsisi asianomaista liikkumisvapautta siten, että se estää tällaisen yksinoikeuden myöntämisen, Ligan ja Bwinin esittämä kanne pitäisi todeta perustelluksi.

136. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on lisäksi toimittanut riittävästi tietoa, jotta yhteisöjen tuomioistuin pystyy antamaan sille hyödyllisen vastauksen ainakin kysymykseen, onko se, että yksinoikeus raha- ja onnenpelien järjestämiseen ja pelattavana pitämiseen internetissä myönnetään yhdelle ainoalle elimelle, ensi arviolta tai ehdottomasti yhteisön oikeuden vastaista.

137. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa riita-asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on harkita kunkin asian erityispiirteiden perusteella, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat yhteisön oikeuden tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuimen on siten yleensä ratkaistava esitetyt kysymykset. ( 64 )

138. Yhteisöjen tuomioistuin on tosin katsonut myös, että sen on poikkeustapauksissa tutkittava ne olosuhteet, joiden vallitessa kansallinen tuomioistuin esitti ennakkoratkaisupyynnön. Kuten ennakkoratkaisuasioissa annetuissa tuomioissa on usein todettu, ”ajatus yhteistoiminnasta, jonka on oltava [tällaisen] ennakkoratkaisutoiminnan lähtökohtana, edellyttää [nimittäin] kansallisen tuomioistuimen ottavan puolestaan huomioon sen, että yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on myötävaikuttaa lainkäyttöön jäsenvaltioissa eikä antaa neuvoa-antavia lausuntoja yleisluonteisista tai hypoteettisista kysymyksistä”. ( 65 )

139. Yhteisöjen tuomioistuin onkin todennut, että se ei voi vastata kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen, jos on ilmeistä, että yhteisön oikeussäännön tulkitsemisella tai pätevyyden tutkimisella, joita kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai jos yhteisöjen tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa sille esitettyihin kysymyksiin vastauksen, josta olisi hyötyä. ( 66 )

140. Tutkittavana oleva ennakkoratkaisukysymys ei kuulu yhteenkään näistä esimerkkitapauksista.

141. Korostan lisäksi, että vaikka ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on toimittanut vain vähän tietoja kansallisen lainsäädäntönsä sisällöstä ja päämääristä, Portugalin tasavallan lisäksi yhdeksän muuta jäsenvaltiota on kyennyt Portugalin sekä pääasian asianosaisten ja komission tavoin esittämään kirjallisia huomautuksia.

142. On lisäksi ilmeistä, että Liga ja Bwin sekä väliintulijat, etenkin Portugalin hallitus, ovat esitelleet yksityiskohtaisesti asianomaisen lainsäädännön sisältöä ja päämääriä ja että näistä tiedoista on voitu keskustella pitkään suullisen käsittelyn aikana. Yhteisöjen tuomioistuin voisi siis laajentaa tarkasteluaan eikä rajoittua vain periaatteelliseen kysymykseen siitä, onko kansallinen lainsäädäntö, jossa varataan yhdelle ainoalle elimelle yksinoikeus tarjota internetveikkausta, yhteisön oikeuden mukainen.

143. Italian hallitus vastustaa myös ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamista sillä perusteella, että kansallinen tuomioistuin kehottaa siinä yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan kantaa kansallisen lainsäädännön yhteensopivuuteen yhteisön oikeuden kanssa.

144. Italian hallitus tosin toteaa, ja vakiintunut oikeuskäytäntökin on osoittanut, että EY 234 artiklassa vahvistetun yhteistyöjärjestelmän perusteella jaetun vastuun mukaan kansallisten oikeussäännösten tulkinta kuuluu kansallisille tuomioistuimille eikä yhteisöjen tuomioistuimelle, eikä tämän tehtävänä ole lausua tähän artiklaan perustuvassa menettelyssä kansallisten oikeussääntöjen yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden säännösten kanssa. ( 67 )

145. Vaikka oletettaisiin, että tutkittavana olevaa ennakkoratkaisukysymystä on tarkasteltava Italian hallituksen tarkoittamassa merkityksessä, sitä ei kuitenkaan voitaisi jättää tutkimatta. Kun yhteisöjen tuomioistuimelta tiedustellaan nimenomaisesti, onko tietty kansallinen oikeussäännös yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa, se muotoilee esitetyn kysymyksen uudelleen toimivaltansa mukaan ja muistuttaa, että se on toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joiden avulla kansallinen tuomioistuin voi arvioida tämän yhteensopivuuden. ( 68 )

146. Ehdotan siis, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että ennakkoratkaisukysymys on otettava tutkittavaksi.

B Pääasia

147. Kansallisen tuomioistuimen toimittamien tietojen mukaan asetuksen nro 282/2003 11 §:n 1 momentin a ja b kohdassa kielletään yhtäältä lotto- ja veikkauspelien järjestäminen ja pelattavana pitäminen internetissä Santa Casalle myönnetyn yksinoikeuden vastaisina ja toisaalta tämän yksinoikeuden vastaisesti järjestettyjen online-pelien mainostaminen.

148. Tiedoista käy myös ilmi, että Liga on tuomittu 75000 euron ja Bwin 74500 euron suuruiseen sakkoon, koska ne ovat yhtäältä järjestäneet ja pitäneet veikkauspelejä pelattavana internetissä Santa Casan yksinoikeuden vastaisesti ja toisaalta mainostaneet tällaisia veikkauspelejä.

149. Näiden seikkojen perusteella vaikuttaa siltä, että asianomaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa on arvioitava kahdenlaisten säännösten kannalta. Asianomainen lainsäädäntö voi yhtäältä kuulua direktiivin 98/34 soveltamisalaan, koska siinä myönnetään Santa Casalle yksinoikeus tarjota lotto- ja veikkauspelejä internetissä ja estetään kaikkia muita unioniin sijoittautuneita palvelujen tarjoajia tarjoamasta tällaisia online-palveluja Portugalissa. Mainittu lainsäädäntö voi toisaalta kuulua EY 49 artiklan soveltamisalaan, koska siinä kielletään Santa Casan yksinoikeuden vastaisesti järjestettyjen lotto- ja veikkauspelien mainostaminen.

1. Direktiivin 98/34 soveltaminen

150. Kysymys on siitä, onko direktiivin 98/34 1 artiklan 11 kohtaa tulkittava siten, että kansallinen säännöstö, jonka nojalla yksinoikeus lotto- ja veikkauspelien järjestämiseen ja pelattavana pitämiseen koko valtion alueella ulotetaan koskemaan kaikkia sähköisiä viestintävälineitä ja erityisesti internetiä, on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu tekninen määräys.

151. Komissio väitti kirjallisissa huomautuksissaan, että asianomainen lainsäädäntö kuuluu direktiivin 98/34 soveltamisalaan.

152. Väliintulijat, joita on kehotettu esittämään kantansa tästä asiakohdasta suullisessa menettelyssä, ovat asettuneet erilaisten näkemysten kannalle. Liga ja Bwin yhtyvät komission arvioon.

153. Portugalin hallitus korostaa, että Liga ja Bwin eivät ole vedonneet direktiiviin 98/34 pääasiassa ja että ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei ole esittänyt tämän direktiivin osalta yhtäkään kysymystä. Hallitus muistuttaa, että kansallisen tuomioistuimen asiana on selvittää, mitä yhteisön oikeuden säännöstä ratkaistavana olevaan riita-asiaan sovelletaan. Se tekee tästä sen johtopäätöksen, että mainitulla direktiivillä ei ole merkitystä käsiteltävänä olevassa asiassa.

154. Se tähdentää toissijaisesti, että direktiivi 98/34 ei ole velvoittanut Portugalin tasavaltaa antamaan asianomaista säännöstöä tiedoksi komissiolle. Se korostaa, että raha- ja onnenpelit on jätetty sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 2000/31 ja palveluista sisämarkkinoilla annetun direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle.

155. Tanskan hallitus on Itävallan hallituksen tuella ottanut asiaan saman kannan kuin Portugalin hallitus. Se toteaa lisäksi, että riidanalainen säännöstö, jossa kielletään tietyn toiminnan harjoittaminen Portugalin alueella, on rinnastettavissa sellaiseen kansalliseen lainsäädäntöön, jossa tietyn ammatillisen toiminnan harjoittaminen on saatettu luvanvaraiseksi, ja että oikeuskäytännön mukaan tällainen lainsäädäntö ei ole tekninen määräys. Se väittää, että kyseinen käsite on tulkittu oikeuskäytännössä siten, että se tarkoittaa ainoastaan eritelmiä, joissa määritellään tuotteiden ominaisuudet. ( 69 )

156. Myös Kreikan hallitus katsoo, että kansallinen säännöstö, jossa säädetään valtion monopolin myöntämisestä raha- ja onnenpelien alalle, ei kuulu direktiivin 98/34 soveltamisalaan.

157. En yhdy näiden hallitusten näkemykseen. Muistutan aluksi, että yhteisöjen tuomioistuin voi tulkita direktiivin 98/34 säännöksiä, vaikka ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymys ei koskisikaan kyseistä direktiiviä. Esitän tämän jälkeen ne perusteet, joiden vuoksi riidanalainen säännöstö kuuluu mielestäni mainitun direktiivin soveltamisalaan. Tarkennan myös, mitä seuraa tällaisen säännöstön tiedoksiannon laiminlyönnistä. Kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden huomautukset direktiivin 98/34 merkityksestä pääasian ratkaisulle, on mielestäni hyödyllistä todeta, että annettava tuomio sitoo ennakkoratkaisupyynnön esittänyttä tuomioistuinta tarvittaessa myös direktiivin tulkinnan osalta.

a) Yhteisöjen tuomioistuimen mahdollisuus tulkita direktiiviä 98/34, vaikka ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei ole viitannut kyseiseen direktiiviin

158. Yhteisöjen tuomioistuimen mahdollisuus tulkita direktiiviä 98/34, vaikka ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei ole kysymyksessään käsitellyt kyseistä direktiiviä, voidaan johtaa vakiintuneesta oikeuskäytännöstä. Kun yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei ole kysymyksessään käsitellyt pääasiaan sovellettavaa yhteisön oikeuden säännöstä, se tutkii kyseisen säännöksen soveltamisalan viran puolesta. Useissa tapauksissa onkin omaksuttu se käytäntö, että voidakseen antaa ennakkoratkaisukysymyksen esittäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen yhteisöjen tuomioistuin saattaa joutua ottamaan huomioon sellaisia yhteisön oikeuden säännöksiä, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole viitannut kysymyksessään. ( 70 )

159. Tästä seuraa, että kun ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on, kuten käsiteltävänä olevassa asiassa, tiedustellut yhteisöjen tuomioistuimelta liikkumisvapauksien perustamista koskevien perustamissopimuksen artiklojen soveltamisalaa, yhteisöjen tuomioistuin voi vastauksessaan antaa tulkinnan direktiivistä, jolla säännellään nimenomaan pääasian tosiseikkoja. ( 71 )

b) Riidanalainen säännöstö kuuluu direktiivin 98/34 soveltamisalaan

160. Toisin kuin kysymykseen kantaa ottaneet jäsenvaltiot, yhdyn Ligan ja Bwinin sekä komission näkemykseen siitä, että riidanalainen säännöstö on direktiivissä 98/34 tarkoitettu tekninen määräys, koska siinä kielletään kaikkia muita taloudellisia toimijoita tarjoamasta Portugalissa lotto- ja veikkauspelejä internetin välityksellä.

161. Näkemykseni perustuu ensinnäkin direktiiviin sisältyviin palvelun ja teknisen määräyksen määritelmiin.

162. Direktiivin 98/34 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetaan siis tietoyhteiskunnan palvelulla kaikkia etäpalveluina sähköisessä muodossa palvelun vastaanottajan henkilökohtaisesta pyynnöstä toimitettavia palveluja, joista tavallisesti maksetaan korvaus. Direktiivin 98/48 johdanto-osan yhdeksännestätoista perustelukappaleesta johtuen tämän määritelmän tulkinnassa on kuitenkin viitattava myös EY 50 artiklassa tarkoitettuun palvelun käsitteeseen, siten kuin sitä on tulkittu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.

163. Kuten jo totesin, tästä oikeuskäytännöstä johtuu, että yhteen jäsenvaltioon sijoittautunut palvelun tarjoaja, joka tarjoaa internetin välityksellä online-pelejä toisessa jäsenvaltiossa oleville asiakkaille siirtymättä itse pois sijoittautumispaikastaan, tarjoaa EY 50 artiklassa tarkoitettuja palveluja. ( 72 )

164. Direktiivin 98/34 1 artiklan 11 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että teknisen määräyksen käsite kattaa säännökset, joissa kielletään tietyn palvelun tarjoaminen tai käyttö. Toisin kuin useat jäsenvaltiot väittävät, tämä käsite ei siis enää, sen jälkeen kun direktiivin 98/34 soveltamisalaa laajennettiin tietoyhteiskunnan palveluihin, rajoitu vain eritelmiin, joissa määritellään tuotteiden ominaisuudet, kuten asia oli neuvoston direktiivin 83/189/ETY ( 73 ) voimassa ollessa, sellaisena kuin sitä tulkittiin edellä mainituissa asioissa CIA Security International, ( 74 ) van der Burg ( 75 ) ja Canal Satélite Digital ( 76 ) annetuissa tuomioissa, joihin kyseiset valtiot viittaavat.

165. Riidanalaisessa säännöstössä, jossa varataan Santa Casalle yksinoikeus järjestää ja pitää pelattavana lotto- ja veikkauspelejä internetissä koko Portugalin alueella ja säädetään tätä yksinoikeutta loukkaaville taloudellisille toimijoille määrättävistä seuraamuksista, kielletään tiettyä internetpelien tarjoajaa tarjoamasta palvelujaan.

166. Näiden määritelmien perusteella tällainen säännöstö on direktiivin 98/34 1 artiklan 11 kohdassa tarkoitettu tekninen määräys.

167. Toiseksi tämä arvio vaikuttaa mielestäni yhtäpitävältä niiden perusteiden kanssa, joiden vuoksi kyseisen direktiivin soveltamisalaa laajennettiin tietoyhteiskunnan palveluihin.

168. Direktiivin 98/48 perusteluista nimittäin ilmenee, että yhteisön lainsäätäjä on halunnut ottaa tämäntyyppiset palvelut sen avoimen valvontajärjestelmän piiriin, jonka oli alun perin tarkoitus koskea ainoastaan tavaroita; lainsäätäjän pyrkimyksenä on poistaa kyseisten palvelujen vapaata liikkumista haittaavat esteet, joita kansalliset säännöstöt saattavat aiheuttaa.

169. Se, että direktiivissä 98/34 säädettyä pakollista tiedoksiantojärjestelmää sovelletaan kyseisenkaltaiseen säännöstöön, ei tarkoita, että säännöstö olisi yhteisön oikeuden vastainen.

170. Kuten jo totesin, direktiivin 98/34 tarkoituksena on ainoastaan perustaa ennaltaehkäisevä valvontajärjestelmä. Velvoittamalla jäsenvaltion saattamaan komission tietoon kaikki teknisiä määräyksiä koskevat ehdotuksensa yhteisön lainsäätäjä kehottaa ensinnäkin kyseistä valtiota harjoittamaan itse yksityiskohtaisempaa ennakkovalvontaa siitä, onko asianomainen säännöstö yhteisön oikeuden mukainen. Direktiivin 98/34 tarkoituksena on näin ollen korostaa, että jos suunniteltu säännöstö aiheuttaa esteitä tietoyhteiskunnan tavaroiden vapaalle liikkuvuudelle tai palvelujen tarjoamisen vapaudelle, jäsenvaltion on kyettävä perustelemaan säännöstö oikeuskäytännössä esitettyjen edellytysten mukaisesti.

171. Direktiivissä 98/34 säädetyn tiedoksiantojärjestelmän avulla komissio ja muut jäsenvaltiot saavat tiedon suunnitellusta säännöstöstä ja mahdollisuuden tutkia, aiheuttaako se esteitä. Tällöin muut jäsenvaltiot voivat ehdottaa säännöstöehdotuksen laatijalle, että siihen tehdään muutoksia. Komissio voi puolestaan ehdottaa tai vahvistaa yhteisiä toimenpiteitä, joilla säännellään suunnitellun toimenpiteen kohteena olevaa asiaa.

172. Tällaisessa järjestelmässä sovitetaan siis yhteen jäsenvaltioiden rajoittamaton valta antaa teknisiä määräyksiä aloilla, joilla määräyksiä ei ole yhdenmukaistettu, sekä se velvoite, johon jäsenvaltiot ovat perustamissopimuksessa keskinäisesti sitoutuneet ja joka koskee yhteismarkkinoiden perustamista eli sellaisen alueen perustamisesta, jonka sisällä etenkin tavarat ja palvelut liikkuvat vapaasti.

173. Tästä seuraa, että direktiivi 98/34 on todella tehokas vain, jos tiedoksi annetaan kaikki tekniset säännöstöt, ( 77 ) myös raha- ja onnenpelejä koskevat säännöstöt, sillä raha- ja onnenpelit ovat taloudellista toimintaa ja kuuluvat sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalaan.

174. Korostan lisäksi, että silloin kun yhteisön lainsäätäjä on halunnut jättää raha- ja onnenpelit tietyn palveluja koskevan säädöksen, kuten sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 2000/31 ja palveluista sisämarkkinoilla annetun direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle, se on säätänyt tästä nimenomaisesti. Direktiivissä 98/34 ei kuitenkaan ole yhtään säännöstä, jossa raha- ja onnenpelejä koskevat tekniset määräykset jätetään direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

175. Kolmanneksi tämä tarkastelu noudattaa mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka omaksumaa kantaa Kreikan lainsäädännöstä, jossa kielletään pelien käyttö internetpalveluja tarjoavissa yrityksissä sijaitsevissa tietokoneissa. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että tällaista säännöstöä on pidettävä direktiivin 98/34 1 artiklan 11 kohdassa tarkoitettuna teknisenä määräyksenä. ( 78 )

176. Tällä päätöksellä yhteisöjen tuomioistuin on näin ollen katsonut, että jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa pääasiaa koskevan säännöstön tavoin kielletään mahdollisuus pelata pelejä internetissä, koskee mahdollisuutta käyttää tai tarjota tietoyhteiskunnan palveluja ja kuuluu siis direktiivin 98/34 soveltamisalaan.

177. Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle, että direktiivin 98/34 1 artiklan 11 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltion säännöstö, jonka nojalla yksinoikeus lotto- ja veikkauspelien järjestämiseen ja pelattavana pitämiseen koko kyseisen valtion alueella ulotetaan koskemaan kaikkia sähköisiä viestintävälineitä ja erityisesti internetiä, on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu tekninen määräys. ( 79 )

c) Seuraukset riidanalaisen säännöstön tiedoksiannon laiminlyönnistä

178. Direktiivin 98/34 8 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan antamaan komissiolle tiedoksi teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset. ( 80 ) Direktiivin 9 artiklassa niitä vaaditaan lykkäämään tällaisen ehdotuksen antamista artiklassa määritetyn ajanjakson ajan.

179. Kyseisten säännösten mukaisesti komissiolle olisi pitänyt antaa tiedoksi asetusehdotus nro 282/2003, jossa yhtäältä ulotetaan pelien pelattavana pitämistä koskeva Santa Casan yksinoikeus koskemaan sähköisessä muodossa ja erityisesti internetin välityksellä tarjottavia pelejä ja toisaalta säädetään mahdollisuudesta määrätä seuraamuksina hallinnollisia sakkoja niille taloudellisille toimijoille, jotka loukkaavat tätä yksinoikeutta.

180. Komissio totesi kirjallisissa huomautuksissaan, että kyseistä säännöstöä koskevaa ehdotusta ei ollut annettu sille tiedoksi. Portugalin hallitus on vahvistanut, että se ei ole tehnyt tällaista tiedoksiantoa.

181. Edellä mainitussa asiassa CIA Security International annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin täsmensi, mitä seurauksia tällaisella tiedoksiannon laiminlyönnillä on. Se katsoi, että direktiivin 83/189 8 ja 9 artiklassa esitetyt tiedoksianto- ja lykkäysvelvoitteet ovat ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, jotta yksityiset voivat vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa. ( 81 ) Tekniseen määräykseen, jota ei ole annettu tiedoksi, ei siis voida vedota yksityisiä vastaan, ja kansallisen tuomioistuimen on jätettävä se soveltamatta. ( 82 )

182. Tätä oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa direktiivin 98/34 8 ja 9 artiklan tarkasteluun, sillä ne on laadittu vastaavaan sanamuotoon kuin direktiivin 83/189 artiklat.

183. Koska direktiivin 98/34 tarkoituksena on erityisesti suojella tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisen vapautta, Bwinin kaltaisella, Gibraltarille sijoittautuneella taloudellisella toimijalla on oikeus vedota näihin täsmällisiin ja ehdottomiin säännöksiin.

184. Gibraltar on nimittäin Euroopassa sijaitseva alue, jonka suhteista ulkovaltoihin huolehtii Yhdistynyt kuningaskunta. EY 299 artiklan 4 kohdan mukaisesti siihen sovelletaan perustamissopimuksen määräyksiä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Tanskan kuningaskunnan, Irlannin sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan liittymisehdoista ja sopimusten mukautuksista tehdyssä asiakirjassa määrättyjä poikkeuksia. ( 83 )

185. Oikeuskäytännössä on tämän asiakirjan perusteella päätelty, että kyseiseen alueeseen ei sovelleta tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä eikä johdetun yhteisön oikeuden sellaisia säädöksiä, joiden tarkoituksena on lähentää jäsenvaltioiden lainsäädännön tällaisen vapaan liikkuvuuden edistämiseksi. ( 84 )

186. Tällaisten poikkeuksien on kuitenkin mielestäni katsottava olevan poikkeuksia EY 299 artiklan 4 kohdassa esitetystä periaatteesta, jonka mukaan perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan Gibraltarin kaltaiseen Euroopassa sijaitsevaan alueeseen. Siihen sovelletaan siis palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä sekä tämä vapauden vakiinnuttamiseksi annettuja johdetun oikeuden säädöksiä. Tästä ovat osoituksena tuomiot, jotka on annettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevista kanteista, jotka komissio on nostanut Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan sen vuoksi, että maa ei ole saattanut tällaisia direktiivejä osaksi kansallista oikeusjärjestystä tämän alueen osalta. ( 85 )

187. Teen tästä sen päätelmän, että Bwinin kaltaisella, Gibraltarille sijoittautuneella taloudellisella toimijalla on oikeus vedota direktiivin 98/34 8 ja 9 artiklaan, sillä ne koskevat tietoyhteiskunnan palveluihin liittyviä teknisiä määräyksiä.

188. Se, että kyseiset säännökset ovat säädöksessä, joka koskee myös tavaroiden vapaata liikkuvuutta, ei mielestäni ole ristiriidassa tämän tarkastelun kanssa. Tekninen määräys voi olla selkeästi sidoksissa tällaiseen tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen tai tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisen vapauteen riippuen siitä, mitkä rajat yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt näiden vapauksien soveltamisaloille.

189. Yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa CIA Security International omaksuman kannan mukaisesti voidaan todeta, että jos asianomaista kansallista lainsäädäntöä ei ole annettu komissiolle säännönmukaisesti tiedoksi, siihen ei voida vedota Bwiniä vastaan, ja kansallisen tuomioistuimen on jätettävä se soveltamatta siltä osin kuin siinä yhtäältä varataan Santa Casalle yksinoikeus järjestää ja pitää pelattavana lotto- ja veikkauspelejä internetissä ja toisaalta säädetään mahdollisuudesta määrätä hallinnollisina sakkoina seuraamuksia niille palvelujen tarjoajille, jotka tarjoavat Portugalin alueella asuville henkilöille internetissä pelattavia pelejä tämän yksinoikeuden vastaisesti.

190. Tätä päätelmää on voitava soveltaa myös Ligaan, joka on tuomittu Bwinin kumppanina siitä, että se on järjestänyt ja pitänyt pelattavana veikkauspelejä sähköisesti.

191. Kansallisella tuomioistuimella on yksin toimivalta vahvistaa pääasian tosiseikat, joten sen asiana on tarkistaa, onko asetusehdotus nro 282/2003, jonka pääasiallisena tarkoituksena on ulottaa pelien pelattavana pitämistä koskeva Santa Casan yksinoikeus koskemaan sähköisessä muodossa ja erityisesti internetin välityksellä tarjottavia pelejä ja rangaista sakolla tämän yksinoikeuden loukkauksia, annettu komissiolle tiedoksi direktiivin 98/34 8 artiklan mukaisesti.

192. Sen on myös tehtävä johtopäätökset Ligalle ja Bwinille määrätyistä sakoista, koska ne liittyvät siihen, että ne ovat järjestäneet ja pitäneet pelattavana veikkauspelejä internetissä Santa Casan yksinoikeuden vastaisesti.

d) Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion vaikutukset ennakkoratkaisupyynnön esittäneeseen tuomioistuimeen

193. Vastaukset, joita useat jäsenvaltiot esittivät istunnon aikana kysymykseen direktiivin 98/34 merkityksestä pääasian ratkaisulle, voidaan ymmärtää siten, että ennakkoratkaisuasiassa annettava tuomio ei kyseisten valtioiden mukaan sido kansallista tuomioistuinta, koska se koskee tämän direktiivin tulkintaa.

194. Olen asiasta eri mieltä. Ennakkoratkaisuasioissa annetut tuomiot sitovat mielestäni kansallista tuomioistuinta jopa silloin, kun yhteisöjen tuomioistuin ottaa kantaa sellaiseen yhteisön oikeuden säännökseen, johon kansallinen tuomioistuin ei ole viitannut kysymyksessään.

195. Perustan tämän arvion yhtäältä yhteisön oikeuden ja kansallisen oikeuden välisiin suhteisiin ja toisaalta ennakkoratkaisumenettelyn tehtävään.

196. Ensimmäisen osalta totean kuten yhteisöjen tuomioistuin asioissa van Gend & Loos ( 86 ) ja Costa ( 87 ) antamissaan tuomioissa, että allekirjoittaessaan ja ratifioidessaan Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen tämän yhteisön jäsenvaltiot ovat hyväksyneet, että perustamissopimus ja sen perusteella annetut säädökset sisällytetään niiden kansalliseen oikeusjärjestykseen, että ne ovat ensisijaisia kaikkiin niiden kanssa ristiriidassa oleviin kansallisiin säännöksiin nähden ja että ne ovat omiaan luomaan suoraan yksityisille oikeuksia.

197. Ne ovat myös sitoutuneet toteuttamaan kaikki asianmukaiset toimenpiteet yhteisön oikeuden tehokkaaksi soveltamiseksi, ja tämä velvoite koskee niiden oikeusviranomaisia. Kansallinen tuomioistuin on siis velvollinen varmistamaan yhteisön oikeusjärjestyksen oikeussäännöillä annettujen oikeuksien suojaamisen.

198. Sen on etenkin jätettävä omasta aloitteestaan soveltamatta kaikkia suoraan sovellettavan yhteisön oikeuden säännöksen kanssa ristiriidassa olevia kansallisen lakinsa säännöksiä, eikä sen tarvitse pyytää tai odottaa näiden kansallisten säännösten poistamista sisäisestä oikeusjärjestyksestään. ( 88 ) Jos asiaan ei voida soveltaa suoraan yhteisön säännöstä, kansallisen tuomioistuimen on tulkittava koko kansallista lainsäädäntöään mahdollisimman pitkälle kyseisellä säännöksellä tavoitellun tuloksen saavuttamiseksi yhdenmukaisen tulkinnan vaatimuksen mukaisesti. ( 89 )

199. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on siis varmistaa yhteisön oikeuden tehokas soveltaminen.

200. Sen on tosin täytettävä velvollisuutensa omien kansallisten menettelysääntöjensä ja vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden rajaaman prosessiautonomian periaatteen mukaisesti; vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden nojalla kyseiset säännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne säännöt, joita sovelletaan yhtäältä kansallisessa lainsäädännössä myönnettyjen oikeuksien turvaamiseksi, ja niillä ei saa toisaalta tehdä yhteisön oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. ( 90 )

201. Kun kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevan riita-asian asianosaiset eivät ole vedonneet asiaan sovellettavaan yhteisön säännökseen, saattaa käydä niin, että kyseistä säännöstä ei sovelleta vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita koskevan yhteisöjen tuomioistuimen tämänhetkisen oikeuskäytännön mukaisesti.

202. Kyseisen oikeuskäytännön mukaan kansallinen tuomioistuin on nimittäin velvollinen ottamaan viran puolesta esille asiaan sovellettavan yhteisön oikeuden säännöksen, jos sillä on kansallisen oikeuden nojalla velvollisuus tai oikeus tehdä se sitovaan kansalliseen oikeussääntöön nähden. ( 91 ) Sen ei sitä vastoin tarvitse tehdä näin, jos sillä ei ole kansallisen oikeuden nojalla tällaista velvollisuutta tai tällaista oikeutta ja jos asianosaisilla on ollut mahdollisuus ottaa tämä peruste itse esille menettelyn aikana. ( 92 ) Kansallisen tuomioistuimen ei tarvitse ottaa yhteisön säännösten rikkomista koskevaa perustetta esille viran puolesta myöskään silloin, kun sen olisi tällaisen perusteen tutkimisessa ylitettävä asianosaisten rajaaman riita-asian kohde. ( 93 )

203. Näitä yhteisön oikeuden soveltamisen rajoja ei saa kuitenkaan muuttaa silloin, kun yhteisöjen tuomioistuin tutkii ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä viran puolesta pääasian tosiseikkoihin sovellettavaa säännöstä.

204. Ennakkoratkaisumenettelyn tarkoituksena on varmistaa, että kansalliset tuomioistuimet tulkitsevat yhteisön oikeutta yhdenmukaisesti. ( 94 ) Yhdenmukainen tulkinta voidaan varmistaa vain, jos yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot sitovat kansallisia tuomioistuimia. Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Benedetti ( 95 ) antamassaan tuomiossa, ennakkoratkaisumenettelyssä annettu tuomio sitoo kysymyksessä olevien yhteisön oikeuden säännösten ja yhteisön säädösten tulkinnan osalta kansallista tuomioistuinta.

205. Tällainen sitovuus on myös välitöntä seurausta kansallisten tuomioistuinten velvollisuudesta varmistaa yhteisön oikeuden tehokas soveltaminen.

206. Tämä näkemys vahvistetaan EY:n perustamissopimuksen 234 artiklan kolmannessa kohdassa, jonka mukaan ennakkoratkaisupyyntö on pakollinen, jos yhteisön oikeuden tulkintaa koskeva kysymys tulee esille sellaisessa tuomioistuimessa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta. Yhteisön oikeuden loukkaamisen välttämiseksi sen tuomioistuimen, joka on luonteeltaan viimeinen oikeusaste, jossa yksityiset voivat vedota niihin oikeuksiin, jotka heille yhteisön oikeudessa myönnetään, on saatettava kysymys yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi. ( 96 )

207. Mainittu näkemys on vahvistettu oikeuskäytännössä, jossa on todettu, että yhteisön oikeuden ilmeinen loukkaaminen tuomioistuimessa, joka käsittelee asiaa ylimpänä oikeusasteena, saattaa synnyttää jäsenvaltiolle vahingonkorvausvastuun, ( 97 ) ja että jäsenvaltiota vastaan voidaan nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne yhteisön oikeuden vastaisesta tulkinnasta kansallisessa oikeuskäytännössä, jos ylimmän oikeusasteen tuomioistuin vahvistaa tämän oikeuskäytännön tai jättää sen yksinkertaisesti kumoamatta. ( 98 )

208. Ennakkoratkaisumenettelyn itsensä tarkoituksena on siis varmistaa yhteisön oikeuden tehokas soveltaminen. Siksi, toisin kuin Portugalin hallitus väittää, kansallisen tuomioistuimen arvio ei sido pääasian tosiseikkoihin sovellettavan yhteisön oikeuden säännöksen osalta yhteisöjen tuomioistuinta. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on nimittäin antaa kansalliselle tuomioistuimelle riita-asian ratkaisun kannalta hyödyllinen vastaus eli vastaus, joka auttaa sitä hoitamaan tehtävänsä yhteisön oikeuden tehokkaan soveltamisen varmistamisessa.

209. Lisäksi siitä, että yhteisöjen tuomioistuin tutkii viran puolesta yhteisön oikeuden säännöstä, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole maininnut kysymyksessään, ei olisi juurikaan hyötyä, jos ennakkoratkaisuasiassa annettavalla tuomiolla ei olisi sitovaa vaikutusta kyseiseen tuomioistuimeen siltä osin kuin tuomio koskee kyseistä säännöstä.

210. Se, että pääasian asianosaiset eivät ole vedonneet kansallisessa tuomioistuimessa yhteisöjen tuomioistuimen viran puolesta tutkimaan yhteisön oikeuden säännökseen, ei estä ennakkoratkaisuasiassa annettavaa tuomiota olemasta vaikutuksiltaan sitova, sikäli kuin asianosaisilla on mahdollisuus esittää kyseisestä säännöksestä huomautuksensa ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä. On muistettava, että tässä asiassa yhteisöjen tuomioistuin kehotti jo ennen istuntoa asianosaisia esittämään istunnossa huomautuksensa direktiivin 98/34 merkityksestä pääasian ratkaisulle.

211. Ennakkoratkaisuasioissa annettavien tuomioiden sitovuutta on näin ollen mielestäni sovellettava silloin, kun yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee sellaista yhteisön oikeuden säännöstä, johon kansallinen tuomioistuin ei ole viitannut.

212. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin täydentää ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle antamaansa vastausta toteamalla, että ennakkoratkaisuasiassa annettava tuomio sitoo kyseistä tuomioistuinta, vaikka se koskee yhteisön oikeuden säännöstä, jota kyseinen tuomioistuin ei ole maininnut kysymyksessään.

2. Asianomaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuus liikkumisvapauksien kanssa

213. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin yhtyisi arviooni direktiivin 98/34 merkityksestä tarkasteltavana olevassa asiassa ja niihin päätelmiin, joita on tehtävä tiedoksiannon laiminlyönnin johdosta, sen tutkiminen, onko asianomainen kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva liikkumisvapauksien kanssa, koska kyseisessä lainsäädännössä kielletään Santa Casan yksinoikeuden vastaisesti järjestettyjen ja pelattavana pidettyjen online-pelien mainostaminen ei näytä olevan selvästi merkityksetön pääasian ratkaisulle.

214. Juuri kansallisen tuomioistuimen asiana on nimittäin selvittää, johtaako se, että asetukseen nro 282/2003 ei voida vedota Ligaa ja Bwiniä vastaan, koska siinä myönnetään Santa Casalle yksinoikeus järjestää ja pitää pelattavana lotto- ja veikkauspelejä internetissä, siihen, että molemmille erikseen määrätty sakko on kokonaisuudessaan kumottava vai voidaanko kyseisen sakon määrä jakaa online-pelien järjestämisen ja kyseisten pelien mainostamisen kesken.

215. On siis kysyttävä, onko kansallinen lainsäädäntö, jossa kielletään sellaisten online-pelien mainostaminen, joita järjestetään ja pidetään pelattavana yhdelle ainoalle valtion valvomalle voittoa tavoittelemattomalle elimelle myönnetyn yksinoikeuden vastaisesti, palvelujen tarjoamisen vapauden vastainen.

216. Tähän kysymykseen vastaamiseksi on ilmeisen hyödyllistä tarkastella kansallisen tuomioistuimen esittämää ennakkoratkaisukysymystä siitä, onko sen kansallinen lainsäädäntö, jossa varataan Santa Casalle yksinoikeus järjestää ja pitää pelattavana Portugalissa internetin välityksellä pelattavia lotto- ja veikkauspelejä, liikkumisvapauksien mukainen. Jos tämä yksinoikeus on nimittäin yhteisön oikeuden mukainen, ei enää tarvitse miettiä kysymystä siitä, onko kyseisen yksinoikeuden vastaisesti järjestettyjen ja pelattavana pidettyjen lotto- ja veikkauspelien mainontakielto yhteisön oikeuden mukainen.

217. Kansallinen tuomioistuin haluaa ennakkoratkaisukysymyksellään tietää, onko sen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan Santa Casalle varattu yksinoikeus lotto- ja veikkauspelien järjestämiseen ja pelattavana pitämiseen koko valtion alueella ulotetaan koskemaan kaikkia sähköisiä viestintävälineitä ja erityisesti internetiä, yhteisön oikeuden vastainen ja varsinkin EY 49, EY 43 ja EY 56 artiklassa määrättyjen palvelujen tarjoamisen vapauden, sijoittautumisvapauden sekä pääomien ja maksujen vapaan liikkuvuuden vastainen.

218. Tässä vaiheessa tarkastelua voin kysyä myös, voidaanko näitä liikkumisvapauksia soveltaa pääasiaan, kun otetaan huomioon, että Santa Casa on saanut yksinoikeuden pitää pelattavana lotto- ja veikkauspelejä internetissä kuluttajien suojelemiseksi ja yleisen järjestyksen turvaamiseksi kyseisten pelien kielteisiltä vaikutuksilta. Tällaisiin syihin perustuvalla kansallisella monopolilla voidaan katsoa pyrittävän saavuttamaan yleisen edun mukaisia tavoitteita. ( 99 )

219. Olisi siis voitu kysyä, voiko Santa Casa vedota EY 86 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sovelletaan perustamissopimuksen määräyksiä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä.

220. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin, Portugalin hallitus tai Santa Casa eivät ole kuitenkaan maininneet näitä säännöksiä. Vaikka ne olisivat näin tehneetkin, en usko, että tämän asian tarkastelu EY 86 artiklan 2 kohdan kannalta olisi johtanut erilaiseen tulokseen kuin se vastaus, jonka aion ehdottaa, että yhteisöjen tuomioistuin antaa ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymykseen.

221. Kun nimittäin otetaan huomioon EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamisalaa koskeva oikeuskäytäntö, yhteismarkkinoiden perustamista koskevien perustamissopimuksen määräysten soveltamiseen tehtävää poikkeusta, josta kyseisessä artiklassa määrätään, voidaan soveltaa vain, jos yksinoikeuden saaneen elimen tehtävä edellyttää kyseisten määräysten sivuuttamista. Poikkeuksen sovellettavuus riippuu toisin sanoen siitä, voidaanko osoittaa, että kyseisten määräysten täytäntöönpano estäisi tämän tehtävän hoitamisen. ( 100 )

222. Olen sitä mieltä, että tämän edellytyksen tutkiminen olisi saanut minut arvioimaan, voidaanko riidanalaisella säännöstöllä saavuttaa sille asetetut päämäärät ja onko se oikeasuhteisuuden osalta verrattavissa siihen tutkimukseen, johon ryhdyn tarkastellessani sen yhteensopivuutta asian kannalta merkitykselliseen liikkumisvapauteen.

223. Totean, että tätä säännöstöä on pääasian olosuhteiden perusteella tarkasteltava EY 49 artiklan kannalta, koska säännöstö muodostaa kyseisessä määräyksessä tarkoitetun rajoituksen. Tarkastelen vielä, voiko tällainen säännöstö olla perusteltua.

a) Asiaan sovellettava liikkumisvapaus

224. Olen Ligan ja Bwinin sekä Alankomaiden, Itävallan ja Portugalin hallitusten ja komission tapaan sitä mieltä, että asianomaisen säännöstön yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa on tutkittava palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien perustamissopimuksen artiklojen kannalta, ja yksinomaan niiden kannalta.

225. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen toimittamista tiedoista käy nimittäin ilmi, että Bwin on sijoittautunut Gibraltarille ja että se harjoittaa toimintaansa Portugalissa internetin välityksellä. Kuten jo totesin, on katsottu, että yhteen jäsenvaltioon sijoittautunut palvelun tarjoaja, joka tarjoaa internetin välityksellä online-pelejä toisessa jäsenvaltiossa oleville asiakkaille siirtymättä itse pois sijoittautumispaikastaan, tarjoaa EY 50 artiklassa tarkoitettuja palveluja. ( 101 )

226. Koska asianomaisessa säännöstössä varataan tällaisen toiminnan harjoittaminen Santa Casalle, se voi tosin myös rajoittaa sijoittautumisvapautta. Koska Bwin ei ole kuitenkaan yrittänyt sijoittautua Portugaliin, sijoittautumisvapaudella ei ole merkitystä pääasian ratkaisulle. Belgian hallituksen esiin tuoma asianhaara, jonka mukaan Liga toimii tosiasiallisesti Bwinin välittäjänä, ei voi kumota tätä arviota.

227. On muistettava, että sijoittautumisvapaus antaa yhden jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti perustetulle yhtiölle, jonka sääntömääräinen kotipaikka, keskushallinto tai päätoimipaikka on yhteisön alueella, oikeuden harjoittaa toimintaansa kyseisessä jäsenvaltiossa tytäryhtiön, sivuliikkeen tai kauppaedustajan liikkeen välityksellä ( 102 ) eli sen valvonnassa olevan sivutoimipaikan välityksellä. Pääasiassa tehdyn kantajien välisen sopimuksen tarkoituksena tai vaikutuksena ei kuitenkaan ole asettaa Ligaa Bwinin valvontaan eikä tehdä siitä Bwinin sivutoimipaikkaa.

228. Siltä osin kuin on kyse pääomien ja maksujen vapaasta liikkuvuudesta, riidanalainen säännöstö voi kiistattomasti rajoittaa Portugalissa asuvien henkilöiden ja Bwinin välisiä maksuja. Tämä rajoitus on kuitenkin vain seurausta siitä, että Bwiniä on kielletty tarjoamasta online-pelipalveluja Portugalin alueella asuville henkilöille.

229. Komissio muistuttaakin perustellusti, että silloin, kun maksujen vapaata liikkuvuutta rajoittavat kansallisen säännöstön vaikutukset ovat vain palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen väistämätön seuraus, kyseisen säännöstön yhteensopivuutta EY 56 artiklan kanssa ei ole tarpeen tutkia. ( 103 )

230. Ehdotan siis, että yhteisöjen tuomioistuin ymmärtää kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen seuraavalla tavalla: onko EY 49 artiklaa tulkittava siten, että siinä kielletään sellainen jäsenvaltion säännöstö, jonka nojalla yhdelle ainoalle valtion valvomalle voittoa tavoittelemattomalle elimelle myönnetty yksinoikeus lotto- ja veikkauspelien järjestämiseen ja pelattavana pitämiseen koko kyseisen valtion alueella ulotetaan koskemaan kaikkia sähköisiä viestintävälineitä ja erityisesti internetiä?

b) Rajoituksen olemassaolo

231. Näyttää kiistattomalta, että asianomainen säännöstö rajoittaa palvelujen vapaata tarjoamista, eikä Portugalin hallituskaan ole kiistänyt tätä asiaa.

232. Tässä säännöstössä nimittäin kielletään muuhun jäsenvaltioon kuin Portugalin tasavaltaan sijoittautunutta online-pelien tarjoajaa tarjoamasta internetin välityksellä lotto- ja veikkauspelejä viimeksi mainitussa valtiossa asuville kuluttajille. Kuten jo totesin, EY 49 artiklassa määrätään poistamaan toimenpiteet, joilla kielletään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen ja siellä vastaavia palveluja laillisesti tarjoavan henkilön toiminta. Tämä artikla hyödyttää lisäksi niin palvelujen tarjoajaa kuin niiden vastaanottajaa. ( 104 )

233. On jo lisäksi katsottu, että jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa kielletään toiseen jäsenvaltioon sijoittautunutta, vetoja keräävää yritystä tarjoamasta internetin välityksellä palveluja ensimmäisessä valtiossa oleville asiakkaille, muodostaa EY 49 artiklassa tarkoitetun rajoituksen. ( 105 )

c) Rajoituksen perusteltavuus

234. Asianomaisessa säännöstössä säädetyn kaltainen rajoitus on yhteisön oikeuden mukainen, jos se on perusteltavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jos sillä voidaan taata tavoitellun päämäärän toteutuminen ja jos sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Sitä on kuitenkin sovellettava ilman syrjintää.

235. Kaikkeen yhdenmukaistamatta olevaan taloudelliseen toimintaan sovellettavan yhteisen periaatteen mukaisesti on asianomaisen rajoituksen antaneen jäsenvaltion asia osoittaa, että rajoitus on tavoitellun päämäärän toteutumisen kannalta tarpeellinen ja että kyseistä päämäärää ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavin toimenpitein. ( 106 )

i) Asianosaisten lausumat

236. Liga ja Bwin toteavat, että Santa Casalle myönnetty yksinoikeus tarjota internetin välityksellä lotto- ja veikkauspelejä Portugalin alueella asuville kuluttajille sulkee täysin online-pelien markkinat kyseisessä valtiossa, mikä loukkaa mitä vakavimmalla tavalla palvelujen tarjoamisen vapautta. Ne korostavat, että tämä rajoitus ei ole perusteltu.

237. Ligan ja Bwinin mukaan Portugalin tasavallan olisi pitänyt osoittaa, että rajoittavan toimenpiteen kohteena oleva ongelma on todellakin maan alueella ilmenevä vakava ongelma, ja että kyseisellä toimenpiteellä voidaan ratkaista tämä ongelma, ja lisäksi, että ongelmaa ei voitu ratkaista vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä.

238. Liga ja Bwin toteavat, että Santa Casalle myönnetty yksinoikeus ei ole omiaan takaamaan tavoiteltujen päämäärien saavuttamista, koska Portugalin tasavallassa ei harjoiteta yhtenäistä ja järjestelmällistä pelitoimintojen rajoittamispolitiikkaa, kuten oikeuskäytännössä vaaditaan. Niiden mukaan kyseisen jäsenvaltion todellisena tavoitteena on vain kasvattaa raha- ja onnenpeleistä saatavia tuloja. Liga ja Bwin toteavat, että Santa Casan tarjoamat pelit ovat kehittyneet merkittävästi viime vuosien aikana, ja tätä kehitystä on tuettu aggressiivisella mainonnalla. Ne toteavat myös, että Portugalin tasavallassa harjoitetaan aktiivista kasinopelien laajentamistoimintaa.

239. Liga ja Bwin väittävät vielä, että asianomaisella Portugalin säännöstöllä tavoitellut päämäärät voitaisiin saavuttaa yhtä lailla ja ehkä paremminkin vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä, kuten avaamalla markkinat muutamalle yksityiselle toimijalle, joille asetettaisiin täsmällisiä velvollisuuksia. Ne korostavat tältä osin, että Gibraltarin lainsäädäntö, jota Bwiniin sovelletaan, on yksi Euroopan tiukimpia. Bwin on niiden mielestä lisäksi edelläkävijä siinä, että se on laatinut sääntöjä, joiden tarkoituksena on taata vastuullinen pelaaminen kuluttajien suojelemiseksi, ja ottanut käyttöön sisäisiä menettelyjä rahanpesun torjumiseksi.

240. Portugalin hallitus toteaa, että yksinoikeusjärjestelmä, joka Santa Casalle myönnettiin 1700-luvulla ja joka on voimassa vielä nykyäänkin, on oikeutettu ilmaus hallituksen harkintavallasta. Sen mukaan Santa Casalle myönnetyn yksinoikeuden taustalla on halu säännellä lotto- ja veikkauspelien pelaamista tämänkaltaisiin peleihin liittyvien yhteiskunnallisten riskien vähentämiseksi ja niiden tuottamien tulojen osoittamiseksi yhteiskunnan edun mukaisiin tarkoituksiin. Tämän yksinoikeuden ulottamista koskemaan internetissä pelattavia pelejä on pidetty tarpeellisena ja asianmukaisena toimenpiteenä, jonka tarkoituksena on, että kyseisiä online-pelejä tarjotaan pelattavaksi luotettavalla ja valvotulla tavalla.

241. Portugalin hallitus väittää, että Santa Casan yksinoikeus on yhteisön oikeuden mukainen, koska kyseessä on syrjimätön ja oikeasuhteinen toimenpide. Se tähdentää, että tavoitellut päämäärät voidaan saavuttaa paremmin myöntämällä yksinoikeus Santa Casan kaltaiselle elimelle, jonka toiminta on tiukasti riippuvaista hallituksesta.

ii) Asian arviointi

242. Esitän aluksi oman käsitykseni siitä, missä laajuudessa liikkumisvapauksien pitäisi mielestäni rajata raha- ja onnenpelejä koskevaa jäsenvaltioiden toimivaltaa. Sen jälkeen esitän ne perusteet, joiden vuoksi kuluttajansuojalla ja yleisen järjestyksen turvaamisella voidaan perustella internetin välityksellä tarjottavia veikkauspelejä rajoittavia toimenpiteitä. Sitten esitän ne kriteerit, joiden perusteella on arvioitava, voidaanko asianomaisella lainsäädännöllä saavuttaa ne päämäärät, joita sillä tavoitellaan, vai mennäänkö siinä näitä päämääriä pidemmälle. Lopuksi muistutan, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on tarkistettava, että riidanalaista rajoitusta sovelletaan syrjimättömästi.

– Raha- ja onnenpelejä koskevan jäsenvaltioiden toimivallan rajaamisen laajuus

243. On selvää, että koska pelitoimintaa koskevia säännöksiä ei ole yhdenmukaistettu yhteisössä, jäsenvaltioilla on yhä toimivalta määritellä kyseisen alan toiminnan harjoittamisen edellytykset. Niiden on kuitenkin käytettävä niille varattua toimivaltaa siten, että ne ottavat huomioon liikkumisvapaudet. ( 107 )

244. Jotta jäsenvaltioiden toimivallan rajaamisen laajuutta voitaisiin arvioida, on mielestäni lähdettävä seuraavasta oletuksesta.

245. Yhteisön oikeuden tarkoituksena ei ole mielestäni saattaa raha- ja onnenpelit markkinoiden lakien alaisiksi. Jäsenvaltiot ovat halunneet rakentaa mahdollisimman avoimet markkinat Euroopan talousyhteisön perustaksi, koska silloin, kun kilpailu on rehellistä, se varmistaa yleensä tekniikan kehityksen ja parantaa tietyn palvelun tai tavaran laatua ja takaa kuitenkin kustannusten alenemisen. Siitä on siis hyötyä kuluttajille, jotka saavat näin mahdollisimman laadukkaita tavaroita ja palveluja mahdollisimman edulliseen hintaan. Kilpailu luo siis kehitystä ja edistystä.

246. Nämä edut eivät kuitenkaan toteudu raha- ja onnenpelien alalla. Tämän alan palvelujen tarjoajien kilpailuttaminen, joka ajaa ne väistämättä tarjoamaan kuluttajille koko ajan houkuttelevampia pelejä parempien tuottojen saamiseksi, ei vaikuta mielestäni luovan edistystä tai kehitystä. En myöskään ymmärrä, millaista edistystä olisi se, että parannettaisiin kuluttajien mahdollisuuksia osallistua kussakin jäsenvaltiossa järjestettäviin valtakunnallisiin arpajaisiin ja lyödä vetoa kaikissa unionissa järjestettävissä hevos- tai urheilukilpailuissa.

247. Tilanne ei ole lainkaan verrattavissa esimerkiksi potilaiden liikkuvuuteen unionissa, jota yhteisöjen tuomioistuin on täysin oikeutetusti edistänyt, koska tällainen vapaa liikkuvuus lisää jokaisen unionin kansalaisen mahdollisuuksia