JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

CHRISTINE STIX-HACKL

10 päivänä kesäkuuta 2004 ( )

Asia C-400/99

Italian tasavalta

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Meriliikenteen harjoittajalle myönnetyt tuet – Virallisen tutkimusmenettelyn aloittamisesta tehty päätös – Pääasian osittainen käsitteleminen – Itsenäinen keskeyttämisvaikutus – Asetus N:o 659/1999 – Oikeus tulla kuulluksi

I Johdanto

1. Tämä ratkaisuehdotus on jatkoa asiassa C‑400/99 (Italia v. komissio) käydylle oikeudenkäynnille. Italian tasavalta vaatii tässä oikeudenkäynnissä yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan osittain sille 6.8.1999 päivätyllä kirjeellä SG(99) D/6463 tiedoksi annetun komission päätöksen EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn virallisen menettelyn aloittamisesta asiassa C‑64/99 (ex NN 68/99) – Italia – Gruppo Tirrenia di Navigazione -konsernin yrityksille myönnettävä valtiontuki (jäljempänä riidanalainen päätös).( )

2. Tosiseikaston, komissiossa käydyn menettelyn, asianosaisten vaatimusten ja asiaa koskevan yhteisön oikeuden osalta viittaan tässä asiassa 9.10.2001 annettuun yhteisöjen tuomioistuimen tuomioon (jäljempänä välituomio),( ) jossa yhteisöjen tuomioistuin teki ratkaisun hakemuksesta, jonka komissio oli esittänyt yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 91 artiklan 1 kohdan nojalla ja jossa se vaati yhteisöjen tuomioistuinta jättämään kanteen tutkimatta. Hakemus hylättiin ja asiassa määrättiin oikeudenkäyntimenettelyn jatkamisesta pääasian osalta.

II Menettelyn muut vaiheet

3. Komissio teki 21.6.2001 päätöksen ”valtiontuista, jotka Italia on maksanut Tirrenia di Navigazione ‑meriliikenneyhtiölle” (2001/851/EY)( ) (jäljempänä ensimmäinen välipäätös).( ) Se koski ainoastaan mainittua yritystä, jolla on Tirrenia-konsernissa ”keskeinen merkitys”. Ensimmäisen välipäätöksen sanamuoto on seuraava:

”EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon

– –

6. PÄÄTELMÄT

(43) Edellä esitetyn perusteella komissio toteaa, että enää ei ole olemassa epäilyksiä siitä, soveltuvatko vuonna 1991 tehdyn sopimuksen mukaisesti Tirrenia di Navigazionelle maksetut tuet yhteismarkkinoille”,

ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:

1 artikla

Italian Tirrenia di Navigazionelle 1.1.1990–31.12.2000 korvauksina julkisen palvelun tarjoamisesta maksamat tuet soveltuvat yhteismarkkinoille.”

4. Komissio teki 16.3.2004 päätöksen ”valtiontuista, jotka Italia on maksanut meriliikenneyhtiöille Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar ja Toremar (yritysryhmä Tirrenia)” (jäljempänä toinen välipäätös).( ) Se koski Tirrenia-konsernin muita yrityksiä, joita ei ollut ensimmäisessä välipäätöksessä vielä käsitelty. Toisessa välipäätöksessä määrätään muun muassa seuraavaa:

EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon

– –

6. PÄÄTELMÄT

(171) Komissio toteaa edellä esitetyn perusteella, että sillä ei ole enää epäilyksiä Italian vuonna 1991 tehtyjen sopimusten mukaisesti alueen yrityksille tammikuusta 1992 lähtien maksamien tukien soveltuvuudesta yhteismarkkinoille niitä tukia lukuun ottamatta, jotka maksettiin Adriatica ‑nimiselle yritykselle tammikuusta 1992 heinäkuuhun 1994 laivayhteydestä Brindisi/Korfu/Igoumenitsa/Patras, sillä niitä on pidettävä seuraavista kolmesta syystä yhteismarkkinoille soveltumattomina – –

ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:

1 artikla

(1) Italian Adriaticalle 1.1.1992 lähtien korvauksina julkisen palvelun tarjoamisesta maksamat tuet soveltuvat EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille, tämän vaikuttamatta 2 kohtaan.

– –

2 artikla

(1) Italian Siremarille, Saremarille ja Toremarille 1.1.1992 lähtien korvauksina julkisen palvelun tarjoamisesta maksamat tuet soveltuvat EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille.

– –

3 artikla

(1) Italian Caremarille 1.1.1992 lähtien korvauksina julkisen palvelun tarjoamisesta maksamat tuet soveltuvat EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille.

– – ”

III Riidan kohde

5. Kuten yhteisöjen tuomioistuin välituomiossaan totesi, kanne kohdistuu riidanalaiseen päätökseen vain ”siltä osin kuin tämä päätös koskee kyseisen tuen keskeyttämistä”.( ) Tässä yhteydessä esitetään neljä kanneperustetta:

1) Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaaminen ja avoimuussääntöjen rikkominen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999( ) (jäljempänä asetus N:o 659/1999) kannalta.

2) Kontradiktorisen menettelyn takeiden ja puolustautumisoikeuksien loukkaaminen sekä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan rikkominen.

3) Harkintavallan väärinkäyttö tuen keskeyttämistä koskevaa päätöstä tehtäessä, koska se perustui muihin kuin EY 88 artiklan 3 kohdan (aiemmin EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohta) mukaisiin perusteisiin.

4) EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 88 artiklan 1 ja 3 kohdan rikkominen, oikeusvarmuuden periaatteen loukkaaminen ja asetuksen N:o 659/1999 rikkominen todettaessa tukien olemassaolo ja lainvastaisuus tutkimuksen epäselvyyden ja puuttumisen, puutteellisten perustelujen sekä tosiasiallisten edellytysten puuttumisen vuoksi.

A Pääasian käsittelemistä koskeva kysymys

1. Asianosaisten lausumat

6. Komissio on vastineessaan – siis jo ennen toisen välipäätöksen tekemistä – esittänyt, että kanne on ensimmäisen välipäätöksen kohteena ollutta yritystä koskevan pääasian osalta käsitelty. Ensimmäistä välipäätöstä ei riitautettu määräajassa, joten siitä on tullut lainvoimainen. Näin ollen on lopullisesti todettu, että ensimmäisen välipäätöksen kohteena olleen yrityksen hyväksi toteutetut toimenpiteet olivat lainvastaisia tukia, jotka ovat kuitenkin yhteismarkkinoille soveltuvia. Tästä syystä riidanalainen päätös on menettänyt oikeusvaikutuksensa.

2. Arviointi

7. Tukiasioissa pääasia on käsitelty, jos ja siltä osin kuin virallisen menettelyn aloittamisesta tehdyllä päätöksellä ei lopullisen päätöksen oikeusvaikutusten vuoksi( ) ole enää omia oikeusvaikutuksia.( )

8. Ennen kuin käsittelen sitä, mikä suhde on riidanalaisen päätöksen ja molempien välipäätösten oikeusvaikutusten välillä, muistutan aluksi välituomiossa esitetystä toteamuksesta,( ) joka koski virallisen menettelyn aloittamisesta tehtävän päätöksen itsenäistä keskeyttämisvaikutusta.

Yhteisöjen tuomioistuin totesi tästä 62 kohdassa muun muassa seuraavaa:

” – – kun komissio aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn sellaisen toimenpiteen osalta, jonka täytäntöönpano on jo aloitettu ja jonka komissio määrittelee uudeksi tueksi, – – komission suorittamalla valinnalla on itsenäisiä oikeusvaikutuksia erityisesti kyseisen toimenpiteen keskeyttämisen osalta.”

9. Tästä syystä on tutkittava, kumottiinko ja korvattiinko välipäätöksiä tehtäessä riidanalaisen päätöksen siihen saakka itsenäiset oikeusvaikutukset ja miltä osin ne mahdollisesti kumottiin ja korvattiin.

10. Nyt käsiteltävässä asiassa on – kuten välittömästi jäljempänä osoitetaan – kyse monella tavoin erityisestä tilanteesta: kaikkiin riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutuksen kohteena oleviin toimenpiteisiin ei kummassakaan välipäätöksessä kohdistettu lopullista tukia koskevaan lainsäädäntöön perustuvaa arviointia,( ) yhtä asianomaisista toimenpiteistä ei välittömästi riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen enää toteutettu kansalliseen oikeuteen liittyvistä syistä( ) ja toista toimenpidettä ei riidanalaisen päätöksen tekohetkelläkään voitu objektiivisesti pitää EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena.( )

11. Tämän tilanteen vuoksi on ensinnäkin tarpeen todeta, mihin Italian viranomaisten toimenpiteisiin riidanalaisella päätöksellä on keskeyttämisvaikutus. Näin ollen on tutkittava, koskevatko jommankumman välipäätöksen oikeusvaikutukset näitä toimenpiteitä, ja mikäli näin on, voisivatko ne kumota riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutuksen. Mikäli nämä oikeusvaikutukset eivät koske niitä, on lopuksi tutkittava, onko pääasian käsitteleminen muista syistä mahdollista.

12. Ainoastaan siinä tapauksessa, että tarkastelu osoittaa, että riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutus on tiettyjen toimenpiteiden osalta yhä voimassa, pääasiaa ei ole käsitelty, ja kumoamisperusteet olisi tutkittava näiden toimenpiteiden osalta.

a) Kansalliset toimenpiteet, joiden toteuttaminen keskeytettiin riidanalaisella päätöksellä

13. Riidanalainen päätös ei ole erityisen selkeä niiden toimenpiteiden kuvaamisen osalta, joita aloitettu virallinen tutkimusmenettely koski. Tähän lisättäköön, että komissio ei ollut tuolloin varma siitä, mikä oli yksittäisten toimenpiteiden tarkka sisältö ja mikä oli niiden keskinäinen suhde.

14. Riidanalaisen päätöksen II jaksosta (”Hallinnollisessa menettelyssä esitetyt perustelut”) ja III jaksosta (”Arviointi”) ilmenee, että riidanalaista päätöstä tehdessään komissio piti seuraavia toimenpiteitä mahdollisesti sääntöjenvastaisina tukina: vuonna 1991 tehdyt julkisten palveluiden velvoitteita koskeneet sopimukset, jotka koskivat lähinnä vuosittaisia korvauksia tiettyjen laivayhteyksien hoitamisesta; aluksiin tehtyjen tarkemmin täsmentämättömien investointien rahoittaminen, joiden osalta komissio piti implisiittistä valtiontakuuta mahdollisena; vuosia 1995–1999 koskevan viisivuotissuunnitelman mukaisia yritystukia, joita komission mukaan oli myös täydennetty muilla vuosia 1999–2002 koskeneen toimintasuunnitelman perusteella tehdyillä investoinneilla, sekä poltto- ja voiteluaineiden hankintaa koskevat veroetuudet.

15. Molemmissa välipäätöksissä esitettyjen tietojen mukaan Tirrenia-konsernin yritysten hyväksi toteutetun toimenpidejärjestelmän kokonaisuus on kuitenkin sellainen, että jokainen riidanalaisessa päätöksessä mainittu toimenpide ei ollut itsenäinen toimenpide.( ) Kaiken kaikkiaan on todettava, että riidanalaisella päätöksellä on käytännössä voinut olla keskeyttämisvaikutus vain seuraaviin toimenpiteisiin:

– Vuonna 1991 tehdyt Italian tasavallan ja Tirrenia-konsernin yritysten väliset ”julkisten palveluiden velvoitteita koskevat sopimukset” (jäljempänä julkisten palveluiden velvoitteista tehdyt sopimukset), jotka koskivat lähinnä vuosittaisia korvauksia ja investointitukia laivakuljetuspalveluiden harjoittamista varten.

– ”Toimintasuunnitelma” vuosiksi 1999–2002 (jäljempänä vuosiksi 1999–2002 laadittu toimintasuunnitelma), joka koski siihen tarvittavien alusten hankkimista ja ylläpitämistä varten myönnettäviä investointitukia.( )

– Alusten polttoaineiden ja voiteluaineiden verottomuus siltä osin kuin niitä ei käytetty ainoastaan merellä vaan Tirrenia-konsernin yritysten osalta myös silloin, kun alukset oleskelivat Italian satamissa (jäljempänä veronhuojennukset).

b) Molempien välipäätösten sisältö ja pääasian käsittelemisen mahdolliset seuraukset

16. Seuraavassa tutkitaan kukin edellä mainituista toimenpiteistä peräkkäin sen selvittämiseksi, onko molempia välipäätöksiä tehtäessä voitu käsitellä pääasiaa.

i) Julkisten palveluiden velvoitteista tehdyt sopimukset

17. Julkisten palveluiden velvoitteista tehdyt sopimukset ovat – kuten välipäätöksistä voidaan päätellä – uusia( ) tukia,( ) jotka ovat kuitenkin suurimmaksi osaksi EY 86 artiklan 2 kohdan sovellettavuuden vuoksi yhteismarkkinoille soveltuvia.( )

18. Kun molemmat välipäätökset on tehty, nämä toimenpiteet kuuluvat siten lainvoimaisesti (uusina) tukina joka tapauksessa EY 88 artiklan 3 kohdan mukaisen keskeyttämisvaikutuksen piiriin.

19. Näin ollen jo riidanalaisen päätöksen tekemishetkellä oli julkisten palveluiden velvoitteita koskeneisiin sopimuksiin nähden olemassa primäärioikeuteen perustuva keskeytysvaikutus, joka korvasi sen vaikutuksen, jonka komissio kykeni saamaan aikaan virallisen menettelyn aloittamisesta tekemällään päätöksellä.

20. Riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutukseen julkisten palveluiden velvoitteista tehtyjen sopimusten osalta kohdistettu kanne on siten käsitelty pääasian osalta molempien välipäätösten tekemisen yhteydessä.

ii) Vuosiksi 1999–2002 laadittu toimintasuunnitelma

21. Aluksi on todettava, että tätä toimenpidettä ei mainita nimenomaisesti kummankaan välipäätöksen määräysosassa. Määräysosa koskee näet ainoastaan yleisten palveluiden velvoitteista tehtyjä sopimuksia( ) (ensimmäisen välipäätöksen 1 artikla ja toisen välipäätöksen 1–3 artikla luettuna yhdessä kummankin päätöksen arviointiosan lopussa esitettyjen ”päätelmien” kanssa).

22. Kun otetaan huomioon oikeusvarmuuden periaate, on mielestäni siten vaikeaa katsoa, että molemmilla välipäätöksillä voisi olla tukia koskevaan lainsäädäntöön perustuva vaikutus myös sellaisiin toimenpiteisiin, joista ei ole esitetty mitään toteamuksia päätöksen määräysosassa. Mikäli kuitenkin tulkittaisiin laajasti yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jonka mukaan ”oikeusvarmuuden vaatimus edellyttää, että asianomaisten on pystyttävä saamaan normistosta tarkasti selville siitä aiheutuvien velvollisuuksien laajuus”,( ) voitaisiin vedota kulloisenkin välipäätöksen kokonaistekstiin sen selvittämiseksi, onko komissio arvioinut vuosiksi 1999–2002 laadittua toimintasuunnitelmaa ainakin implisiittisesti tukia koskevan lainsäädännön kannalta.

23. Vuosiksi 1999–2002 laadittu toimintasuunnitelma mainitaan kylläkin kummankin välipäätöksen arviointiosassa. Kummassakin on tosin pelkkä toteamus siitä, että sen toteuttaminen ”keskeytettiin menettelyn aloittamisen johdosta”.( ) Pääasian käsittelemistä koskevan kysymyksen kannalta merkityksellisen ajanjakson (keskeyttämisvaikutus riidanalaisen päätöksen tiedoksiantamispäivästä kulloisenkin välipäätöksen tiedoksiantamispäivään) osalta todetaan siten ainoastaan, että riidanalaista toimenpidettä ei ollut toteutettu. Komissio ei ole kuitenkaan näin menetellessään tehnyt tukia koskevaan lainsäädäntöön perustuvaa arviointia.( )

24. Tästä syystä ei voida sanoa, onko vuosiksi 1999–2002 laaditun toimintasuunnitelman toteuttaminen komission mielestä ollut EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Näin ollen ei voida myöskään olettaa, että riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutuksen vuosiksi 1999–2002 laaditun toimintasuunnitelman osalta korvaisi EY 88 artiklan 3 kohdan mukainen keskeyttämisvaikutus. Näin ollen välipäätösten oikeusvaikutukset eivät voi merkitä sitä, että pääasia olisi käsitelty.

25. Nyt käsiteltävässä asiassa on tosin kyse siitä, että vuosiksi 1999–2002 laaditun toimintasuunnitelman mukaisia ennakoituja investointitukia ei enää myönnetty, ilmeisesti aluksi riidanalaisen päätöksen vuoksi ja pian sen jälkeen muistakaan syistä eli kansalliseen lainsäädäntöön liittyvistä syistä. Komissio nimittäin esittää ensimmäisessä välipäätöksessä, että ”kyseisen suunnitelman toteuttaminen keskeytettiin menettelyn aloittamisen johdosta. Komissio panee merkille, että Italian viranomaisten vuosiksi 2000–2004 tekemät sitoumukset sulkevat pois Tirrenia di Navigazionen osalta kyseiseen suunnitelmaan kuuluvien lisäinvestointien toteuttamisen”.( )

26. Kun vuosiksi 1999–2002 laaditun toimintasuunnitelman toteuttaminen keskeytettiin sen mukaisesti pian riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen, ei enää siihen sisältyneen keskeyttämisvaikutuksen vaan uuden valtionsisäisen sopimuksen vuoksi, kanne on pääasian osalta näin ollen käsitelty.( )

27. Mielestäni tässä tapauksessa vuodesta 2000 voimassa olleilla kansallisilla velvoitteilla on pääasian osalta käsitelty myös riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutus vuosiksi 1999–2002 laadittuun toimintasuunnitelmaan nähden.

iii) Veronhuojennukset

28. Riidanalaisessa päätöksessä( ) ja molempien välipäätösten tosiseikaston kuvauksissa( ) esitetyistä toteamuksista ilmenee, että komissio katsoi käytettävissään riidanalaisen päätöksen tekohetkellä olleiden tietojen perusteella, että veronhuojennuksia sovellettiin yksinomaan Tirrenia-konsernin yritysten hyväksi: kyseessä oli – näin arvioituna – valikoiva toimenpide ja siten EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki.

29. Kumpaankaan välipäätökseen ei kuitenkaan sisälly nimenomaista lopullista arviointia siitä, olivatko veronhuojennukset tukea. Kummankaan välipäätöksen määräysosasta ei löydy varsinkaan mainintaa kyseisestä toimenpiteestä. Ainoastaan molempien päätösten osassa ”Italian viranomaisten huomautukset”( ) on lyhyt viittaus siihen, että tiedoista, joita komissiolle toimitettiin vasta virallisessa tutkintamenettelyssä, ilmeni, että veronhuojennukset olivat alusta lähtien kaikkien samassa asemassa olleiden yritysten käytettävissä.

30. Komissio on mielestäni kuitenkin – ei kylläkään nimenomaisesti, mutta epäilyksettä päätöksen adressaattien tunnistettavissa olleella tavalla( ) – tehnyt tällä lopullisesti selväksi, että toimenpide ei riidanalaisen päätöksen tekohetkelläkään ollut EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea.

31. Mikäli toimenpide ei kuitenkaan ole tukea, päätöksellä ei voi olla myöskään EY 88 artiklan 3 kohdan mukaista keskeyttämisvaikutusta, joka puolestaan – kuten edellä on jo todettu( ) – voisi korvata riidanalaisen päätöksen itsenäisen keskeyttämisvaikutuksen.( ) Näin ollen riidanalaisella päätöksellä pitäisi olla veronhuojennusten osalta edelleen keskeyttämisvaikutus – pääasiaa ei näin ollen olisi käsitelty.

32. Ennen kuin ehdotan yhteisöjen tuomioistuimelle, että se toteaisi, että nyt käsiteltävässä asiassa esitetyistä syistä pääasiaa ei voitaisi katsoa käsitellyn veronhuojennusten osalta, haluaisin – kyseisen seikan perustavanlaatuisen merkityksen vuoksi – käsitellä lyhyesti sitä, mitä seurauksia voi olla sillä – tämän ehdotuksen taustalla olevalla – olettamalla, että virallisen menettelyn aloittamisesta tehdyllä päätöksellä on keskeyttämisvaikutus kaikkiin päätökseen sisältyviin toimenpiteisiin nähden:

Mikäli itsenäinen keskeyttämisvaikutus on näet voimassa myös silloin, kun kyseessä ei ole tuki, tämä merkitsee juuri sitä, että komissio kykenisi tekemällä päätöksen virallisen menettelyn aloittamisesta myös määräämään sellaisten kansallisten toimenpiteiden keskeyttämisestä joksikin aikaa, jotka ovat tukia koskevan lainsäädännön perusteella laillisia. Kuten nyt käsiteltävä tapaus osoittaa, tämä saattaa johtaa siihen, että jo pelkkä toimenpiteiden valikoivuutta koskeva epäilys riittää, jotta voidaan poissulkea ilmeisesti etua saaneet yritykset täysin laillisen toimenpiteen piiristä, vaikka kilpailija kykenisi edelleen hyötymään tästä toimenpiteestä – ja niin kauan kunnes komissio päättää virallisen menettelyn, joka saattaa varsin hyvin kestää muutamia vuosia.( )

Tätä täytyy lisäksi arvioida sitä taustaa vasten, että edellytykset, joita asetetaan oikeudenmukaisen päätöksen tekemiselle virallisen menettelyn aloittamisesta asetuksen N:o 659/1999 (13 artiklan 1 kohta luettuna yhdessä 4 artiklan 4 kohdan kanssa) nojalla, ovat verrattain vähäiset,( ) eikä voitane myöskään olettaa, että virallisen menettelyn aloittamiseksi olisi tarpeen mennä asetuksessa N:o 659/1999 mainittuja vaatimuksia pidemmälle, jotta voitaisiin todeta lopullisesti EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen olemassaolo jo siinä vaiheessa.( )

33. Mielestäni välituomiosta ilmenee kuitenkin, että virallisen menettelyn aloittamisesta tehtävien päätösten itsenäinen keskeyttämisvaikutus kohdistuu väistämättä myös toimenpiteisiin, jotka eivät objektiivisesti arvioiden ole tukia. Yhteisöjen tuomioistuin (ja sen ratkaisuja mukaillen myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kahdessa äskettäisessä tuomiossaan( )) on näet todennut välituomion 69 kohdassa seuraavaa: ”Italian hallitus väittää, etteivät muut Tirrenia-ryhmän hyväksi toteutetut toimenpiteet, joihin EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisesta tehty päätös kohdistuu, ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia. Tällä perusteella kanne on otettava tutkittavaksi samoista syistä kuin mitä tämän tuomion 59 ja 60 kohdassa on käsitelty, myös siltä osin kuin kanne kohdistuu päätöksen siihen osaan, joka koskee näiden muiden( )toimenpiteiden keskeyttämistä.” Kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttyminen todettiin välituomion mainituissa kohdissa lähinnä( ) sillä perusteella, että virallisen menettelyn aloittamisesta tehdyllä päätöksellä oli itsenäisiä oikeusvaikutuksia, ja nämä oikeusvaikutukset koskevat myös toimenpiteitä, jotka eivät ole lainkaan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia.

34. Kun tilanne on sen mukaisesti sellainen, että virallisen menettelyn aloittamisesta tehtävällä päätöksellä voi olla itsenäinen keskeyttämisvaikutus myös sellaisiin toimenpiteisiin nähden, jotka eivät ole koskaan olleet EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia, vaikuttaa kuitenkin erityisen tärkeältä, että tästä päätöksestä nostettua kannetta voidaan jatkaa myös vastaavan lopullisen päätöksen tekemisen jälkeen. Pääasian toteaminen käsitellyksi ei sen vuoksi mielestäni lähtökohtaisestikaan tule tässä tapauksessa kysymykseen.( )

35. Näin ollen lähtökohtana ei mielestäni voida pitää sitä, että pääasian kanne olisi käsitelty siltä osin kuin se kohdistuu riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutukseen veronhuojennusten osalta.

3. Päätelmä

36. Kanne on käsitelty pääasian osalta siltä osin kuin se koskee riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutusta julkisten palveluiden velvoitteita koskeviin sopimuksiin ja vuosiksi 1999–2002 laadittuun toimintasuunnitelmaan nähden. Esitetyt kumoamisperusteet on tutkittava siltä osin kuin ne koskevat riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutusta veronhuojennuksiin nähden.

B Kumoamisperusteet

1. Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaaminen ja avoimuussääntöjen rikkominen asetuksen N:o 659/1999 kannalta

a) Asianosaisten lausumat

37. Italian tasavalta katsoo, että komission olisi pitänyt tukeutua riidanalaisessa päätöksessä asetuksen N:o 659/1999 säännöksiin, koska niitä sovellettiin jo päätöksen tekoajankohtana. Komissio on näin ollen loukannut oikeusvarmuuden periaatetta ja rikkonut avoimuussääntöjä.

38. Komissio puolestaan katsoo, että riidanalaisessa päätöksessä nojaudutaan välittömästi EY 88 artiklaan eikä asetusta N:o 659/1999 sen vuoksi tarvinnut mainita nimenomaisesti. Yhteisöjen tuomioistuin on välituomiossaan todennut, että riidanalaiseen päätökseen ei sisälly asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaista keskeyttämistä koskevaa päätöstä.

b) Arviointi

39. Yhdyn komission oikeudelliseen näkemykseen. Riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutus ei perustu asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaiseen keskeyttämistä koskevaan päätökseen, koska tällaista keskeyttämistä koskevaa päätöstä ei sisälly riidanalaiseen päätökseen.( )

40. Keskeyttämisvaikutusta on välituomion mukaan pidettävä itsenäisenä, ja se perustuu tässä tapauksessa pikemminkin välittömästi siihen, että komissio on aloittanut EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen virallisen menettelyn.( ) Tästä syytä asetusta N:o 659/1999 ei ole tarpeen mainita nimenomaisesti. Komissio on nimennyt riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutuksen oikeudellisen perustan oikein.

41. Näin ollen oikeusvarmuuden periaatetta ei ole loukattu eikä avoimuussääntöjä rikottu riidanalaisen päätöksen oikeudellisen perustan mainitsemisen yhteydessä.

2. Kontradiktorisen menettelyn takeiden ja puolustautumisoikeuksien loukkaaminen sekä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan rikkominen

a) Asianosaisten lausumat

42. Italian tasavalta katsoo, että komission olisi pitänyt antaa sille tilaisuus ilmaista näkemyksensä ennen sellaisen päätöksen tekemistä, jolla on keskeyttämisvaikutus. Oikeutta tulla kuulluksi koskevaa periaatetta on loukattu erityisesti vuosiksi 1999–2002 laaditun toimintasuunnitelman ja veronhuojennusten osalta, koska näitä toimenpiteitä ei ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä missään vaiheessa mainittu Italian viranomaisille.

43. Komissio nojautuu siihen, että riidanalaiseen päätökseen ei sisälly asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaista keskeyttämistä koskevaa määräystä ja että tästä syystä myöskään kyseisessä säännöksessä mainittu kuuleminen ei ole tarpeen. Myöskään asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 2 kohtaa ei voida soveltaa. Siinä säädetään, että komissiolla on ilmoittamatta jätettyjen tukien osalta oikeus pyytää tietoja asianomaiselta jäsenvaltiolta. Siitä ei voida kuitenkaan johtaa komissiolle velvollisuutta kuulla jäsenvaltiota erikseen virallisen menettelyn aloittamisesta. Myöskään EY 88 artiklan 2 kohtaan ei sisälly viitteitä siitä, että komissio voisi ilmoittamatta jätettyjen tukien osalta aloittaa virallisen menettelyn vasta asianomaista jäsenvaltiota kuultuaan.

b) Arviointi

44. Komission näkemys on hylättävä. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo useaan kertaan todennut, ”henkilön puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen oikeudenkäynnissä, joka voi johtaa kyseisen henkilön kannalta kielteiseen päätökseen, kuuluu yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin, ja sitä on noudatettava myös silloin, kun kysymyksessä olevaa menettelyä koskevia säännöksiä ei ole olemassa”.( )

45. EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen virallisen menettelyn aloittamisesta tehtävällä päätöksellä on – kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut( ) – itsenäinen, EY 88 artiklan 3 kohdasta riippumaton keskeyttämisvaikutus kaikkien tällaiseen päätökseen sisältyvien toimenpiteiden osalta, joten se on epäilyksettä kyseisen henkilön kannalta kielteinen päätös. Ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä olisi siis pitänyt järjestää kuuleminen kaikkien päätöksessä tukia koskevan lainsäädännön kannalta arveluttaviksi arvioitujen toimenpiteiden keskeyttämisvaikutuksen osalta.

46. Nyt käsiteltävä asia osoittaa tämän virallisen menettelyn aloittamiseen liittyvän erityisen kuulluksi tulemisen oikeuden merkityksen. Näyttää näet siltä, että nimenomaan myöskään veronhuojennukset eivät olleet niiden selvitysten kohteena, joita komissio oli käynyt läpi Italian viranomaisten kanssa ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä. Se, että veronhuojennukset eivät olleet valikoivia, olisi kuitenkin mahdollisesti ollut havaittavissa niitä koskeneissa kuulemisissa jo ennen virallisen menettelyn aloittamisesta tehtyä päätöstä, ja komissio olisi mahdollisesti joutunut jättämään tämän toimenpiteen riidanalaisen päätöksen ulkopuolelle.( )

47. Tämä oikeus tulla kuulluksi on erotettava asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädetystä oikeudesta tulla kuulluksi. Asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukainen oikeus tulla kuulluksi liittyy sellaiseen suunniteltuun keskeyttämistä koskevaan päätökseen, jonka oikeusvaikutus on eri asia kuin tässä asiassa aiheutunut virallisen menettelyn aloittamista koskevan päätöksen keskeyttämisvaikutus. Tästä syystä myöskään komission asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 2 kohdan nojalla esittämä tietojensaantipyyntö( ) ei voisi korvata virallisen menettelyn aloittamisesta tehtävän suunnitellun päätöksen täydellistä sisältöä koskevaa kuulemista.

48. Näin ollen puolustautumisoikeuksia on loukattu, ja riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin kyseessä on riidanalaisen päätöksen keskeyttämisvaikutus veronhuojennusten osalta.

3. Harkintavallan väärinkäyttö keskeyttämispäätöstä tehtäessä

a) Asianosaisten lausumat

49. Italian tasavalta katsoo, että sen sijaan että komissio olisi keskeyttämispäätöstä tehdessään luonnehtinut toimenpiteitä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi tuiksi ja selvittänyt, olivatko kyseessä EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut uudet vai muutetut tuet, se on nojautunut yksinomaan siihen, että kilpaileville yrityksille saattaisi aiheutua vahinkoa toimenpiteiden toteuttamisesta. Tästä syystä komissio on tehnyt riidanalaisen päätöksen vain varmuuden vuoksi sen varalta, että myöhemmin ilmenisi, että kyseessä olivat uudet tai lainvastaisesti muutetut voimassa olevat tuet.

50. Komissio vetoaa ensinnäkin siihen, että riidanalaiseen päätökseen ei sisälly keskeyttämistä koskevaa päätöstä. Tiedot kilpaileville yrityksille aiheutuvien vahinkojen välttämiseksi varmuuden vuoksi tapahtuneesta keskeyttämisestä on esitetty ainoastaan sen varalta, että riidanalaiseen päätökseen sisältyisi myös keskeyttämistä koskeva päätös. Koska kyseessä oli kuitenkin vain virallisen menettelyn aloittamisesta tehty päätös, tuolloin ei ollut vielä tarpeen osoittaa, että kyseessä olivat tosiasiallisesti olleet lainvastaiset tuet. Riidanalaiseen päätökseen sisältyy tämän mukaisesti toteamus, jonka mukaan komissio epäili tukien olevan lainvastaisia ja yhteismarkkinoille soveltumattomia ja jolla se on täyttänyt EY 88 artiklan 2 kohdan mukaiset virallisen menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä koskevat vaatimukset.

b) Arviointi

51. Italian tasavallan väite on hylättävä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission päätökseen liittyy harkintavallan väärinkäyttöä vain silloin, jos objektiivisten, johdonmukaisten ja yhtäpitävien seikkojen perusteella voidaan olettaa, että päätös on tehty yksinomaan tai ainakin pääosin muussa kuin ilmoitetussa tarkoituksessa.( )

52. Komissio ei ole kuitenkaan nojautunut tällaisiin tarkoituksiin. Siltä osin kuin nämä toteamukset koskevat kilpailevien yritysten suojelemista,( ) ne liittyvät asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisen keskeyttämistä koskevan päätöksen tekemiseen.

53. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on välituomiossaan todennut, riidanalaiseen päätökseen ei kuitenkaan sisälly tällaista keskeyttämistä koskevaa päätöstä.( ) Keskeyttämisvaikutus johtuu pikemminkin välittömästi virallisen menettelyn aloittamisesta.( ) Komissio ei kuitenkaan perustele itse menettelyn aloittamista kilpailevien yritysten suojelemisella. Komissio nojautuu pikemminkin siihen, että se epäilee, että kyseessä ovat ilmoittamatta jätetyt uudet tuet, jotka ovat yhteismarkkinoille soveltumattomia.

54. Komissio ei siten ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin riidanalaista päätöstä tehdessään.

4. EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 88 artiklan 1 ja 3 kohdan rikkominen, luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen ja asetuksen N:o 659/1999 rikkominen

a) Keskeiset asianosaisten lausumat

55. Italian tasavalta katsoo komission virheellisesti olettaneen, että julkisten palveluiden velvoitteista tehdyt sopimukset olisivat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja uusia tukia. Komissio on jättänyt huomiotta sen, että palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) 7 päivänä joulukuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92( ) 4 artiklan 3 kohdan nojalla nämä ”olemassa olevat sopimukset julkisesta palvelusta voivat olla voimassa kyseisen sopimuksen voimassaolon päättymispäivään asti”, koska ne tehtiin vuonna 1991 eli ennen kyseisen asetuksen voimaantuloa. Lisäksi komissiolle toimitettiin vuosina 1991–1997 tietoja näistä sopimuksista. Komissio ei ole myöskään koskaan esittänyt tukia koskevaan lainsäädäntöön perustuvia epäilyksiä. Tästä syystä on oletettava, että nämä toimenpiteet on hyväksytty ainakin hiljaisesti ja että ne näin ollen voisivat mahdollisesti olla EY 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja ”voimassa olevia” tukia.

56. Komissio katsoo, että tukia koskevan lainsäädännön soveltamista ei voida poissulkea meriliikenteen kabotaasia koskevalla asetuksella, johon Italian tasavalta vetoaa, koska siinä nojaudutaan yksinomaan EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohtaan (liikenne). Italian viranomaiset eivät ole myöskään hallinnollisessa menettelyssä ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä vedonneet siihen, että kyseessä olisivat olleet EY 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut voimassa olevat tuet. Komissio toteaa tiedoista, joita sille olisi oletetusti jo aikaisemmin toimitettu, että kyseessä ei missään tapauksessa ole ollut asiassa Lorenz annetussa tuomiossa( ) tarkoitettu tiedoksi antaminen. Toimenpiteistä ei näin ollen ole yksin komission toimimattomuuden perusteella voinut tulla voimassa olevia tukia.

b) Arviointi

57. Asianosaisten lausumista ilmenee, että väitettyihin EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 88 artiklan 1 ja 3 kohdan rikkomiseen, oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamiseen ja asetuksen N:o 659/1999 rikkomiseen vedotaan ainoastaan julkisten palveluiden velvoitteista tehtyjen sopimusten osalta.

58. Asianosaisten lausumat ja myös Italian tasavallan vastaus annettiin tosin ennen ensimmäisen välipäätöksen tekemistä. Kun pääasia on sittemmin käsitelty molemmilla välipäätöksillä ja niiden tiedoksi antamisella Italian tasavallalle riidanalaisesta päätöksestä julkisten palveluiden velvoitteita koskeneisiin sopimuksiin aiheutuvan keskeyttämisvaikutuksen osalta, edellä esitetyistä syistä asian lähempi tarkastelu ei ole kuitenkaan enää tarpeen.

IV Lopputulos

59. Virallisen menettelyn aloittamisesta tehdystä komission päätöksestä nostettu kanne on käsitelty pääasian osalta siltä osin kuin se kohdistuu siitä julkisten palveluiden velvoitteista tehtyihin sopimuksiin ja vuosiksi 1999–2002 laadittuun toimintasuunnitelmaan aiheutuvaan keskeyttämisvaikutukseen.

60. Kanne on hyväksyttävä ja riidanalainen päätös kumottava niiltä osin kuin komissio on riidanalaista päätöstä veronhuojennusten osalta tehdessään loukannut kantajan puolustautumisoikeuksia.

V Ratkaisuehdotus

61. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaisi seuraavan ratkaisun:

1) Kanne, joka on nostettu EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun virallisen menettelyn aloittamisesta tehdystä komission päätöksestä SG(99) D/6463, on käsitelty pääasian osalta siltä osin kuin se kohdistuu siihen sisältyneeseen Italian tasavallan ja Tirrenia di Navigazione ‑konsernin yritysten välillä vuodesta 1991 lähtien tehtyjen julkisten palveluiden velvoitteista tehtyjen sopimusten täytäntöönpanon keskeyttämiseen ja vuosiksi 1999–2002 laaditun toimintasuunnitelman toteuttamisen keskeyttämiseen.

2) Kanne, joka on nostettu komission päätöksestä SG(99) D/6463, hyväksytään siltä osin kuin se kohdistuu veronhuojennusten toteuttamisen keskeyttämiseen, ja riidanalainen päätös kumotaan tältä osin.

3) Kumpikin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.