Asia T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

ja

Sace BT SpA

vastaan

Euroopan komissio

”Valtiontuki — Vientiluottovakuutus — Julkisen yrityksen tytäryhtiölleen myöntämä jälleenvakuutus — Tytäryhtiön tappioiden kattamiseksi tehdyt pääomanlisäykset — Valtiontuen käsite — Valtiosta johtuvaksi katsominen — Yksityinen sijoittaja ‑ arviointiperuste — Perusteluvelvollisuus”

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (seitsemäs jaosto) 25.6.2015

Yksin se, että julkinen yritys on valtion määräysvallassa, ei riitä osoittamaan, että yrityksen toteuttamat toimenpiteet johtuvat valtiosta. Lisäksi on tutkittava, onko katsottava, että viranomaiset ovat tavalla tai toisella olleet osallisia siihen, että kyseisistä toimenpiteistä päätettiin. Valtion konkreettinen osallistuminen on ymmärrettävä siten, että kyseessä oleva toimenpide on toteutettu viranomaisten tosiasiallisen vaikutuksen tai määräysvallan johdosta tai että tällaisen vaikutuksen tai määräysvallan puuttuminen on epätodennäköistä ilman, että olisi välttämätöntä tutkia tämän osallistumisen vaikutusta toimenpiteen sisältöön. Valtiosta johtuvaksi katsomisen edellytysten täyttymiseksi ei varsinkaan voida vaatia sen osoittamista, että julkisen yrityksen toiminta olisi ollut erilaista, jos se olisi toiminut itsenäisesti. Vaikka kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteet voidaankin ottaa huomioon valtiosta johtuvaksi katsomisen arvioinnissa, ne eivät ole ratkaisevia. Julkiselle yritykselle sen oikeudellisella muodolla annettu autonomia ei estä valtion mahdollisuutta käyttää määräävää vaikutusvaltaa tiettyjen toimenpiteiden toteuttamisessa. Koska mahdollinen konkreettinen valtion osallistuminen ei ole poissuljettua julkisella yrityksellä periaatteessa olevan autonomian perusteella, näyttöä tällaisesta osallistumisesta voidaan esittää kaikkien sellaisten merkityksellisten oikeudellisten seikkojen tai tosiseikkojen perusteella, jotka voivat muodostaa valtion tosiasiallisen vaikutusvallan tai määräysvallan käyttämistä koskevan riittävän täsmällisten ja yhteneväisten viitteiden verkoston. (ks. 41, 48 ja 51 kohta)

Julkisen yrityksen kautta myönnettyjen valtiontukien alalla se seikka, että ainakin tällaisen yrityksen hallituksen jäsenten alkuperäinen nimittäminen on erityisen lainsäännöksen perusteella suoritettava useamman merkittävän ministeriön suostumuksella, osoittaa erityiset yhteydet kyseisen yrityksen ja viranomaisten välillä ja se voi olla viite viranomaisten osallistumisesta kyseisen yrityksen toimintaan. Vaikka nämä rakenteelliset seikat ovatkin merkittäviä, koska ne osoittavat kyseessä olevan julkisen yrityksen rajoitetun riippumattomuuden valtiosta, ne eivät yksinään riitä osoittamaan valtion konkreettista osallistumista riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamiseen, ja niitä on arvioitava muiden seikkojen kanssa. (ks. 61 ja 63 kohta)

Mitä tulee siihen, että julkinen vientiluottovakuutusyritys harjoittaa toimintaansa markkinoilla kilpaillen yksityisten toimijoiden kanssa normaaleissa olosuhteissa, ja sen kysymyksen arviointiin, käyttävätkö viranomaiset tätä yritystä tukeakseen yritysjärjestelmää kyseessä olevassa jäsenvaltiossa ja suosiakseen siten viimeksi mainitun taloudellista kehitystä, seuraavien yleisten seikkojen, jotka koskevat sitä asiayhteyttä, jossa komission valtiontueksi luokittelemat toimenpiteet on toteutettu, ja jotka otetaan huomioon kokonaisuutena, perusteella on mahdollista todeta oikeudellisesti riittävällä tavalla, että nämä toimenpiteet voidaan katsoa johtuvan jäsenvaltiosta, kun otetaan huomioon niiden merkitys jäsenvaltion taloudelle. Ensinnäkin seikka, joka koskee luonteeltaan poliittisten riskien, suuronnettomuusriskien, taloudellisten, kaupallisten ja vaihtoon liittyvien riskien sekä niiden muiden riskien kattamista, jotka kohdistuvat suoraan tai epäsuorasti toimijoihin ja yhtiöihin, myös ulkomaisiin, joihin ne ovat etuyhteydessä tai jotka ovat niiden määräysvallassa, niiden ulkomailla harjoittamassa toiminnassa, joka liittyy kyseessä olevan jäsenvaltion talouden kansainvälistymiseen, kuuluu yleisen edun mukaiseen tehtävään, joka ylittää pelkän muiden kuin markkinariskien kattamisen tehtävän, joka ei kuulu kilpaillulle sektorille. Toiseksi vaikka mainitun julkisen yrityksen saamaa valtiontakausta koskeva seikka liittyy vain kyseisen yrityksen toimintaan sellaisten riskien vakuutusalalla, jotka eivät kuulu kilpaillulle sektorille, se vahvistaa kuitenkin sen, etteivät kyseisen yrityksen toiminnat ole sellaisia, joita vientiluottovakuutuksia myöntävä kaupallinen yhtiö harjoittaa markkinaolosuhteissa, vaan ne ovat sellaisen julkisen vakuutusyhtiön toimintoja, jolla on poikkeusasema ja joka tavoittelee viranomaisten määrittelemiä talouden tukemisen päämääriä toimimalla välineenä vienninedistämiselle erityisesti valtiontakauksen ansiosta. Kolmanneksi on niin, että vaikka seikka, joka liittyy kansallisen tilintarkastustuomioistuimen suorittamaan vuotuiseen mainitun yrityksen tilien tarkastukseen ja kyseisen valtion valtiovarainministeriön velvollisuuteen esittää joka vuosi kyseessä olevan yrityksen toimintakertomus kyseessä olevan jäsenvaltion parlamentille, ei itsessään olekaan ratkaiseva, se osoittaa kuitenkin kyseessä olevan jäsenvaltion intressiä mainitun yrityksen toimintaan, ja se on siten merkityksellinen siihen seikkojen verkostoon kuuluvana osatekijänä, johon komissio voi tukeutua luokitellakseen toimenpiteen valtiontueksi. Neljänneksi on todettava seikasta, joka koskee sitä, että ministeriöiden välinen taloudellisen ohjelmoinnin komitea hyväksyy kyseessä olevan yrityksen vakuutussitoumusten ja tiettyjä riskejä koskevien rahoitustarpeiden ennakkosuunnitelman, sekä kyseisen komitean määritelmää yleisistä rajoista sitoumuksille, jotka liittyvät muihin kuin markkinariskeihin, jotka kyseinen yritys voi ottaa vastattavakseen, että se, että kyseinen komitea, joka on kyseessä olevan jäsenvaltion talouspolitiikan koordinoinnin ja johtamisen ylin elin, hyväksyy ennakkosuunnitelman, osoittaa, ettei tämä yritys harjoita toimintaansa hallinnoinnin täyttä autonomiaa koskevin edellytyksin, ja sen voidaan siten katsoa toimivan viranomaisten määräysvallassa ainakin merkittävien päätösten tekemisen osalta. Kun otetaan huomioon komission valtiontueksi luokittelemien toimenpiteiden laajuus ja tavoite, näissä olosuhteissa näiden viitteiden kokonaisuus osoittaa, että se, että viranomaiset eivät osallistuneet riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamiseen, on epätodennäköistä. (ks. 66, 67, 71‐74, 76, 77, 81 ja 82 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 83, 94 ja 133 kohta)

Markkinataloudessa toimiva yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen soveltamisella pyritään määrittämään, onko valtion varoista yritykselle muodossa tai toisessa myönnetty etu vaikutustensa johdosta sellainen, että se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tältä osin SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa julkisen yksikön toimenpiteen syiden tai tavoitteiden perusteella, vaan toimenpide määritellään sen vaikutusten perusteella. Sen tutkimiseksi, vastasiko jäsenvaltion tai kyseisen julkisen yksikön toiminta markkinataloudessa toimivan järkevän yksityisen toimijan toimintaa, jäsenvaltion tai julkisen yksikön toiminnan taloudellista järkevyyttä on arvioitava ottaen huomioon kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttamishetken asiayhteys, ja on siis pidättäydyttävä arvioinneista, jotka perustuvat myöhempään tilanteeseen. Julkisten ja yksityisten toimijoiden toimintoja on siis vertailtava suhteessa siihen asenteeseen, joka samankaltaisissa olosuhteissa olisi ollut kyseessä olevan liiketoimen osalta yksityisellä toimijalla kyseisenä ajankohtana käytettävissä olevat tiedot ja ennakoitavissa oleva kehitysnäkymät huomioon ottaen. Näin ollen merkitystä ei ole jälkikäteen tehdyllä toteamuksella jäsenvaltion tai kyseisen julkisen yksikön suorittaman liiketoimen kannattavuudesta. Näin on erityisesti silloin, kun komissio tutkii, onko sellainen toimenpide valtiontukea, jota ei ole sille ilmoitettu ja jonka kyseinen julkinen yksikkö on jo toteuttanut siihen mennessä, kun komissio suorittaa tutkimuksensa. (ks. 92‐94 kohta)

Todistustaakkaa valtiontukialalla koskevien periaatteiden mukaisesti komission on esitettävä näyttö tuesta. Tältä osin komission on toteutettava kyseessä olevien toimenpiteiden tutkintamenettely huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on tuen olemassaolon ja mahdollisesti sen yhteismarkkinoille soveltumattomuuden tai sääntöjenvastaisuuden toteavaa lopullista päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot. Kun siis käy ilmi, että yksityinen sijoittaja ‑arviointiperustetta voidaan soveltaa, komission tehtävänä on pyytää kyseistä jäsenvaltiota toimittamaan sille kaikki merkitykselliset tiedot sen varmistamiseksi, täyttyvätkö arviointiperusteen sovellettavuus- ja soveltamisedellytykset. Jos jäsenvaltio toimittaa komissiolle vaaditut tiedot, komission on tehtävä kokonaisarviointi, jossa se ottaa huomioon kaikki tilanteessa merkitykselliset seikat, joiden perusteella se voi määrittää, ettei edunsaajayritys olisi ilmeisestikään saanut vastaavia maksuhelpotuksia yksityiseltä toimijalta. (ks. 95, 96, 112 ja 184‐186 kohta)

Valtiontukea koskevan hallinnollisen valvontamenettelyn kuluessa ja erityisesti yksityinen sijoittaja ‑arviointiperustetta sovellettaessa kyseessä olevan jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle ne objektiiviset ja tarkastettavissa olevat seikat, joista ilmenee, että sen päätös perustuu ennalta tehtyihin taloudellisiin arviointeihin, jotka rinnastuvat arviointeihin, joita tämän yksittäistapauksen olosuhteissa järkevästi toimiva yksityinen toimija, jonka tilanne vastaa mahdollisimman tarkasti kyseisen valtion tai yksikön tilannetta, olisi laadituttanut ennen tällaisen toimenpiteen toteuttamista arvioidakseen toimenpiteen tulevan kannattavuuden. Tätä varten se, että hallinnollisessa menettelyssä toimitetaan ennen kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamista tilattuja riippumattomien konsulttiyhtiöiden tutkimuksia, voi tukea sen osoittamista, että jäsenvaltio tai julkinen yksikkö on toteuttanut kyseisen toimenpiteen markkinatoimijan ominaisuudessaan. Tuen myöntäneeltä julkiselta yksiköltä vaadittua taloudellista arviota koskevia osatekijöitä on kuitenkin arvioitava tapauskohtaisesti, ja ne vaihtelevat kyseessä olevien taloudellisten riskien luonteen ja laajuuden perusteella. Niitä on erityisesti muunneltava kyseessä olevan liiketoimen luonteen ja monimutkaisuuden, kyseessä olevien varojen, omaisuuden tai palvelujen sekä asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella. (ks. 97, 98, 121, 122 ja 178 kohta)

Tuen olemassaolon toteamiseksi komissio ei voi vain viitata päätöskäytäntöönsä. Sillä on velvollisuus analysoida huolellisesti ja puolueettomasti kaikki sen käytettävissä olevat objektiiviset tiedot asiassa sovellettava säännöstö huomioon ottaen. Sama pätee, kun komissio määrittelee sen tuen määrän, jonka se määrää perittäväksi takaisin. Jos komissio päättää määrätä tietyn määrän takaisin perimisestä, sen täytyy määrittää asian olosuhteiden mukaisesti mahdollisimman tarkasti sen tuen arvo, jota yritys on saanut. Tästä johtuu, ettei komissio voi kuitata perusteluvelvollisuuttaan viittaamalla yksinkertaisesti toisessa asiassa kehitettyyn metodologiaan selittämättä mitenkään tämän metodologian merkityksellisyyttä erilaisessa tosiasiayhteydessä mahdollisesti valtiontukea sisältävän toimenpiteen arvioinnin kannalta. (ks. 149 ja 152‐154 kohta)