EUROOPAN UNIONIN VIRKAMIESTUOMIOISTUIMEN TUOMIO

(kolmas jaosto)

5 päivänä helmikuuta 2016

Adrian Barnett

ja

Sven-Ole Mogensen

vastaan

Euroopan komissio

”Henkilöstö — Eläkkeellä olevat virkamiehet — Vanhuuseläkkeet — Henkilöstösääntöjen 64 artikla — Korjauskertoimet — Korjauskertoimien vuotuinen päivitys — Henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohta — Väliaikainen päivitys — Henkilöstösääntöjen liitteessä XI oleva 3, 4 ja 8 artikla — Kynnysarvo — Elinkustannusten muuttuminen — Henkilöstösääntöjen 65 artiklan 4 kohta — Päivityksen toteuttamatta jättäminen vuosien 2013 ja 2014 osalta, josta lainsäätäjä on päättänyt — Vaikutus — Asetus N:o 1416/2013 — Tanskaa koskevan korjauskertoimen yliarviointi — Korjauskertoimen alentaminen väliaikaisen päivityksen mekanismin avulla — Harkintavallan väärinkäyttö”

Aihe:

SEUT 270 artiklaan, jota sovelletaan Euratomin perustamissopimukseen sen 106 a artiklan nojalla, perustuva kanne, jossa Adrian Barnett ja Sven-Ole Mogensen vaativat virkamiestuomioistuinta kumoamaan Euroopan komission nimittävän viranomaisen päätökset, jotka sisältyvät heidän vuoden 2014 kesäkuun palkkalaskelmiinsa ja joissa alennetaan heidän eläkkeitään soveltamalla niihin 1.1.2014 alkaen 126,3 prosentin korjauskerrointa, joka on vahvistettu sellaisia eläkkeellä olevia virkamiehiä varten, joilla on asuinpaikka Tanskassa.

Ratkaisu:

Kanne hylätään. Adrian Barnett ja Sven-Ole Mogensen vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja heidät velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.

Tiivistelmä

(Henkilöstösääntöjen 65 artiklan 1 ja 2 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1023/2013; neuvoston asetus N:o 1416/2013)

Henkilöstökanne — Virkamiehelle vastainen toimi — Käsite — Palkka- tai eläkelaskelma, josta kuvastuu päätös, jonka kohde on puhtaasti rahallinen, on virkamiehelle vastainen toimi — Palkka- tai eläkelaskelma, jolla vain vahvistetaan aikaisemmat hallinnolliset päätökset, ei ole virkamiehelle vastainen toimi

Palkka- tai eläkelaskelmat voivat olla virkamiehelle vastaisia toimia ja ne voivat sellaisina olla valituksen ja mahdollisesti kanteen kohteena. Asian laita on näin silloin kun päätös, jonka kohde on puhtaasti rahallinen, saattaa luonteensa vuoksi kuvastua tällaisesta palkka- tai eläkelaskelmasta. Tässä tapauksessa kuukausittaisen palkka- tai eläkelaskelman tiedoksi antamisen vaikutuksena on henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdassa ja 91 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen hallinnollista päätöstä koskevan valituksen tekemisen ja kanteen nostamisen määräaikojen alkaminen silloin kun tämä päätös ja sen laajuus käy selvästi ilmi ensimmäisen kerran kyseisestä laskelmasta. Asian laita on täten muun muassa tapauksissa, joissa oikeudet, joihin myöhemmin vaikutetaan yleisesti sovellettavan toimeen tehdyllä muutoksella, ovat ensisijaisesti tai pelkästään rahallisia. Tällaisessa tapauksessa nimittäin maksun peruuttaminen tai sen määrän alentaminen, jotka käyvät ilmi tämän muutoksen jälkeisestä palkka- tai eläkelaskelmasta, voivat olla seurausta vain toimivaltaisen yksikön päätöksestä soveltaa kyseessä olevaa yleisesti sovellettavaa toimenpidettä asianomaiseen virkamieheen tai eläkeläiseen. Palkka- tai eläkelaskelmalla ei kuitenkaan sen luonteen ja kohteen vuoksi ole asianomaiselle vastaisen toimen ominaisuuksia, kun se vain kuvastaa rahallisesti sellaisten aikaisempien oikeudellisten päätösten ulottuvuutta, jotka koskevat virkamiehen tai eläkeläisen hallinnollista asemaa, tai toisin sanoen kun sillä vain vahvistetaan aikaisemmat hallinnolliset päätökset. Lisäksi minkä hyvänsä yleisesti sovellettavan toimenpiteen, jolla muutetaan tietyn virkamiesten tai entisten virkamiesten ryhmän rahallisia oikeuksia, jälkeinen ensimmäinen palkka- tai eläkelaskelma kuvastaa välttämättä sen vastaanottajalle yksittäistapausta koskevaa hallinnollista päätöstä, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat suoraan ja välittömästi vaikuttaa virkamiehen tai eläkeläisen etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi. Asian laita ei ole täten sellaisten eläkelaskelmien osalta, joissa konkretisoituu ensimmäisen kerran nimittävän viranomaisen toimivaltaan kuuluvan päätöksenteon osalta uusi korjauskerroin, joka on seurausta uudesta päivitysmenetelmästä, josta säädetään henkilöstösäännöissä, sellaisena kuin ne ovat tulleet voimaan Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen muuttamisesta annetulla asetuksella N:o 1023/2013, jossa ei enää säädetä neuvoston asetuksen antamisesta vaan vain komission päätöksestä. (ks. 32–35, 37 ja 38 kohta) Viittaukset: Yhteisöjen tuomioistuin: tuomio 19.1.1984, Andersen ym. v. parlamentti (262/80, EU:C:1984:18, 4 kohta) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin: tuomio 27.10.1994, Benzler v. komissio (T-536/93, EU:T:1994:264, 15 kohta); tuomio 8.11.2000, Bareyt ym. v. komissio (T-175/97, EU:T:2000:259); tuomio 29.11.2006, Campoli v. komissio (T-135/05, EU:T:2006:366, 40 kohta) ja tuomio 9.1.2007, Van Neyghem v. Alueiden komitea (T-288/04, EU:T:2007:1, 39 ja 40 kohta) Virkamiestuomioistuin: tuomio 23.4.2008, Pickering v. komissio (F-103/05, EU:F:2008:45, 72 ja 74 kohta); tuomio 4.9.2008, Lafili v. komissio (F-22/07, EU:F:2008:104, 33 kohta); tuomio 30.9.2010, Lebedef ja Jones v. komissio (F-29/09, EU:F:2010:120, 35 kohta); tuomio 5.12.2012, Lebedef ym. v. komissio (F-110/11, EU:F:2012:174, 37 kohta); tuomio 26.6.2013, Buschak v. komissio (F-56/12, EU:F:2013:96, 19 kohta); määräys 20.3.2014, Michel v. komissio (F-44/13, EU:F:2014:40, 49 ja 50 kohta) ja määräys 23.4.2015, Bensai v. komissio (F-131/14, EU:F:2015:34, 34 ja 35 kohta)

Pätevästi ei voida väittää, että komission tekemä päätös, joka koskee virkamiesten palkkoihin ja eläkkeisiin sovellettavien korjauskertoimien väliaikaista päivitystä Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen muuttamisesta annetun asetuksen N:o 1023/2013 voimaantulon johdosta, on vailla oikeudellista perustaa. Kun muutettujen henkilöstösääntöjen 82 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kun palkat päivitetään 65 artiklan 1 kohdan mukaisesti, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1023/2013, sovelletaan samaa päivitystä eläkkeisiin, koskee tämä muutettujen henkilöstösääntöjen 82 artiklan 2 kohta näin ollen selvästi vain eläkeläisille maksettavien eläkkeiden nimellisarvon päivitystä, josta on säädetty samalla tavoin kuin virkamiesten palkkojen päivityksestä. Tämän lainsäätäjän päättämän rinnakkaisuuden varmistamiseksi tässä säännöksessä vahvistetaan näin ollen viittaus palkkojen päivityksen mekanismiin sellaisena kuin siitä säädetään muutetuissa henkilöstösäännöissä eli tässä tapauksessa henkilöstösääntöjen 65 artiklan 1 kohdassa. Koska muutettujen henkilöstösääntöjen 82 artiklan 2 kohdassa ei ole mainintaa mahdollisuudesta soveltaa vuotuisen ja/tai väliaikaisen päivityksen mekanismia korjauskertoimiin, joita sovelletaan osittain tai kokonaan tiettyihin eläkkeisiin, tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että korjauskertoimien väliaikaiset päivitykset ovat ristiriidassa tämän säännöksen kanssa. Nimittäin muutettujen henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohdassa, jonka oikeusnormin asema on sama kuin henkilöstösääntöjen 82 artiklan 2 kohdalla, jossa säädetään nimenomaisesti, että väliaikainen päivitys koskee paitsi palkkoja, myös korjauskertoimia, joista säädetään muutettujen henkilöstösääntöjen 64 artiklassa palkkoja varten ja joita joissakin tapauksissa voidaan soveltaa eläkkeisiin muutettujen henkilöstösääntöjen liitteessä XIII olevan 20 artiklan mukaisesti ja muutettujen henkilöstösääntöjen 82 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdasta poiketen. Väliaikaista päivitystä koskevien yksityiskohtaisten menettelysääntöjen osalta, kun muutettujen henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohdassa viitataan yleisesti korjauskertoimien väliaikaiseen päivitykseen elinkustannusten muuttuessa huomattavasti, koskee henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan kolmas alakohta ja 6 kohta niiden korjauskertoimien päivitystä, joita sovelletaan osittain tai kokonaan eläkkeisiin. Näissä säännöksissä säädetään muun muassa korjauskertoimien soveltamisesta niiden voimaantulopäivän ja seuraavan vuotuisen päivityksen voimaantulopäivän välisenä aikana, kun taas muutettujen henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 8 artiklassa, joka on tämän liitteen 2 luvussa – joka koskee väliaikaisia päivityksiä – ja johon tämän saman liitteen 3 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa viitataan, säädetään mahdollisuudesta, että tämä voimaantulopäivä on aikaisempi kuin 1 päivä tammikuuta, mikä merkitsee väistämättä, että unionin lainsäätäjän aikomus on ollut, että väliaikaisen päivityksen mekanismia voidaan käyttää eläkkeisiin sovellettaviin korjauskertoimiin. Lisäksi muutettujen henkilöstösääntöjen liitteessä XI oleva 2 luku koskee nimenomaan palkkojen ja eläkkeiden väliaikaisia päivityksiä (muutettujen henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohta). Muutettujen henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohdan, jossa nimenomaisesti viitataan korjauskertoimiin, mukaisesti tätä 2 lukua sovelletaan soveltuvin osin korjauskertoimien väliaikaiseen päivitykseen. (ks. 46–51 kohta)

Vaikka pitää paikkansa, että henkilöstösääntöjen 65 artiklan 4 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen muuttamisesta annetulla asetuksella N:o 1023/2013, sanamuodosta käy ilmi, että lainsäätäjä päätti, ettei vuosina 2013 ja 2014 voida tehdä yhtäkään saman artiklan 1 ja 2 kohdan mukaista päivitystä, tämä ei kuitenkaan ole esteenä sille, että komissio voi tehdä näitä vuosia koskevan päätöksen, jonka mukaan virkamiesten palkkoihin ja eläkkeisiin sovellettavat korjauskertoimet päivitetään väliaikaisesti muutettujen henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Muutettujen henkilöstösääntöjen 65 artiklan 1 kohta koskee palkkojen ja erilaisten taloudellisten etuuksien nimellisarvon vuotuista päivitystä, kun taas tämän artiklan 2 kohta puolestaan koskee niin sanottua väliaikaista päivitystä silloin kun elinkustannukset muuttuvat huomattavasti, ja sitä sovelletaan paitsi kyseisessä 1 kohdassa tarkoitettujen palkkojen ja taloudellisten etuuksien nimellisarvoihin, myös muutettujen henkilöstösääntöjen 64 artiklassa tarkoitettuihin korjauskertoimiin, joita sovelletaan eläkkeisiin vain siltä osin kuin kyse on ennen 1.5.2004 saavutettuja oikeuksia. Lisäksi kaikkia unionin säännöksiä ja määräyksiä on tulkittava sen lainsäädännön yleisen rakenteen ja tarkoituksen mukaan, jonka osa se on ja sekä sen laatijan todellisen tahdon että tämän asettaman tavoitteen mukaan. Tältä osin muutettujen henkilöstösääntöjen 65 artiklan 4 kohdassa oleva viittaus saman 65 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti tehtäviin päivityksiin on ymmärrettävä siten, että siinä tarkoitetaan vain palkkojen ja eläkkeiden sekä korvausten nimellisarvojen päivityksiä muttei muutettujen henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohdan mukaista korjauskertoimien väliaikaista päivitystä ja muutettujen henkilöstösääntöjen 64 artiklan mukaista korjauskertoimien vuotuista päivitystä. (ks. 65–67 ja 75 kohta) Viittaukset: Yhteisöjen tuomioistuin: tuomio 12.11.1969, Stauder (29/69, EU:C:1969:57, 3 kohta); tuomio 7.7.1988, Moksel Import und Export (55/87, EU:C:1988:377, 15 kohta) ja tuomio 29.4.2004, Plato Plastik Robert Frank (C-341/01, EU:C:2004:254, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)

Henkilöstösääntöjen 65 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen muuttamisesta annetulla asetuksella N:o 1023/2013, säädetyllä palkkojen ja eläkkeiden automaattisen päivityksen mekanismilla, joka seurasi neuvoston asetuksilla toteutettua palkkojen ja eläkkeiden mukauttamismekanismia, josta säädettiin henkilöstösäännöissä sellaisena kuin ne olivat voimassa 1.5.2004–31.12.2013, pyritään varmistamaan tietty vastaavuus yhtäältä unionin virkamiesten ja toimihenkilöiden sekä eläkkeellä olevien unionin virkamiesten ostovoiman kehityksen ja toisaalta kansallisten virkamiesten ostovoiman kehityksen välillä. Tämä vastaavuuden tavoite eroaa kuitenkin selvästi Euroopan unionin julkishallinnon sisäisestä periaatteesta, jonka mukaan unionin virkamiehillä on oltava vastaava ostovoima ja joka on seurausta muun muassa henkilöstösääntöjen 64 artiklan säännöksistä, sellaisena kuin ne ovat muutettuina asetuksella N:o 1023/2013, ja jota periaatetta sovelletaan myös eläkeläisiin, joille maksetaan eläkettä, jota koskevat eläkeoikeudet saavutettiin kokonaan tai osittain ennen 1.5.2004. Tämä periaate, joka perustuu toteamukselle siitä, että eri jäsenvaltioiden ja tiettyjen kolmansien valtioiden, joissa virkamiehillä voi olla asemapaikka tai, kun on kyse eläkeläisistä, asuinpaikka, taloudelliset tilanteet eroavat toisistaan huomattavasti, merkitsee, että unionin virkamiesten ja toimihenkilöiden ja joidenkin eläkkeellä olevien virkamiesten taloudellisten oikeuksien olisi mahdollistettava, kun ammatilliset tilanteet ja perhetilanteet vastaavat toisiaan, sama ostovoima riippumatta siitä, missä asemapaikka tai asuinpaikka sijaitsee. Tämä periaate, joka perustuu yhdenvertaisen kohtelun periaatteelle, pannaan täytäntöön soveltamalla palkan nimellisarvoon tai tiettyjen eläkkeiden nimellisarvon kokonaismäärään tai osaan korjauskerrointa, jolla ilmaistaan Brysselin (Belgia) ja Luxemburgin (Luxemburg), jotka ovat viitekaupunkeja, elinkustannusten sekä asemapaikan tai asuinpaikan elinkustannusten välistä suhdetta. (ks. 71–73 kohta) Viittaukset: Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin: tuomio 25.9.2002, Ajour ym. v. komissio (T-201/00 ja T-384/00, EU:T:2002:224, 45 kohta) Virkamiestuomioistuin: tuomio 21.3.2013, van der Aat ym. v. komissio (F-111/11, EU:F:2013:42, 42 kohta)

Henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen muuttamisesta annetulla asetuksella N:o 1023/2013, säädetyn korjauskertoimien väliaikaisen päivityksen mekanismilla on tarkoitus vahvistaa ja soveltaa virkamiesten ja tiettyjen eläkkeellä olevien virkamiesten palkkoihin ja eläkkeisiin korjauskertoimia, jotka parhaiten kuvastavat taloudellisesti ja ajan mittaan heidän asemapaikkansa tai asuinpaikkansa todellisia elinkustannuksia. Näin ollen kun tämä mekanismi pannaan täytäntöön, se merkitsee vuotuiseen päivitykseen perustuvan korjauskertoimen soveltamista edellisen vuoden heinäkuun 1. päivänä ja sen korvaamista uudella korjauskertoimella siten, että voimaantulopäiväksi vahvistetaan lähtökohtaisesti seuraavan vuoden tammikuun 1. päivä, jotta minimoidaan tapauksen mukaan ostovoiman menetys tai kasvu asianomaisille virkamiehille tai eläkkeellä oleville virkamiehille, joiden asemapaikka tai asuinpaikka sijaitsee asianomaisella paikkakunnalla vuoden ensimmäisen puoliskon aikana, sen sijaan, että odotettaisiin seuraavaa vuotuista päivitystä, joka tulee voimaan seuraavan vuoden heinäkuun 1. päivänä. Koska olisi kallista ja vaikeaa päivittää korjauskertoimet joka kuukausi niin, että ne kuvastaisivat elinkustannusten kuukausittaisia muutoksia jokaisessa jäsenvaltiossa tai jopa kolmansissa valtioissa, jossa asemapaikka tai asuinpaikka sijaitsee, lainsäätäjä määritteli kynnysarvon, jonka ylittyessä Eurostatin ja komission on arvioitava, kuvastaako sovellettava korjauskerroin, joka on perustuu edellisen vuoden vuotuiseen päivitykseen, edelleen taloudellista todellisuutta, ja mikäli asia ei ole näin, niiden on vahvistettava väliaikaisen päivityksen avulla uusi korjauskerroin. Laskennassa käytettäviin niihin tekijöihin nähden, joista säädetään henkilöstösäännöissä, sellaisena kuin ne ovat muutettuina asetuksella N:o 2013/2013, muun muassa ostovoiman kehityksen ennakoimiseen nähden on kuitenkin todettava, että elinkustannusten sellaisen muuttumisprosentin toteaminen, joka ei ylitä kynnysarvoa, ei välttämättä johda palkkojen tai eläkkeiden määrien tai korjauskertoimen muuttamiseen samalla prosenttimäärällä. Tämä merkitsee, että kun elinkustannusten muuttuminen edellisen vuoden vuotuisen päivityksen jälkeen alittaa kynnysarvon, muutetuissa henkilöstösäännöissä ei säädetä velvollisuudesta päivittää vuotuisen päivityksen yhteydessä palkkoja ja eläkkeitä tai edellisen vuoden heinäkuun 1. päivänä vahvistettuja korjauskertoimia, vaikka virkamiesten ja asianomaisten eläkkeellä olevien virkamiesten ostovoima saattaa heidän päivittäisessä elämässään väliaikaisesti eli seuraavan vuoden heinäkuun 1. päivänä toteutettavaan vuotuiseen päivitykseen asti heiketä tai päinvastoin kasvaa heidän sellaisiin työtovereihinsa nähden, jotka ovat virkamiehiä tai eläkeläisiä, joiden asemapaikat tai asuinpaikat sijaitsevat muissa jäsenvaltioissa. Lainsäätäjä on näin ollen säätänyt virkamiesten ja eläkeläisten ostovoiman mahdollisen heikkenemisen tai kasvun sallitusta vaihteluvälistä, joka on seurausta yhtäältä sen korjauskertoimen, joka seuraa edellisen vuoden heinäkuun 1. päivästä alkaen sovellettavasta vuotuisesta päivityksestä ja toisaalta sen korjauskertoimen välisestä erosta, joka kuvastaa todellisten taloudellisten tekijöiden muuttumista edellisestä vuotuisesta päivityksestä. Muutettujen henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun kynnysarvon ylittyminen johtaa korjauskertoimien pakolliseen väliaikaiseen päivittämiseen, ja tältä osin huomioon otettavien tekijöiden on oltava Eurostatin toteamia todellisia tekijöitä. Yhtäältä kuitenkin kynnysarvolla pyritään siihen, että väliaikainen päivitys toteutetaan vain niissä tapauksissa, joissa väliaikainen päivitys voi johtaa sellaisen korjauskertoimen vahvistamiseen, joka eroaa huomattavasti vuotuisen päivityksen yhteydessä vahvistetusta korjauskertoimesta. Toisin sanoen lainsäätäjä on sulkenut pois velvollisuuden tarkistaa väliaikaisesti edellisen vuoden vuotuisesta päivityksestä seurannutta korjauskerrointa silloin kun elinkustannuksissa tapahtuneet muutokset ovat vähäisiä ja voivat johtaa vain vähäpätöiseen muutokseen tässä korjauskertoimessa. Toisaalta muutettujen henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 6 artiklan 2 kohdan b alakohdan täytäntöönpano todellisten tietojen vertailun avulla edellyttää välttämättä, että tiedot, joiden perusteella edellisen kalenterivuoden heinäkuun 1. päivänä voimaan tullut vuotuinen päivitys on toteutettu, kuvastivat elinkustannusten todellista tilannetta kyseisenä päivänä. (ks. 93–98 kohta)