Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus La Pergola 2 päivänä huhtikuuta 1998. - Saksan liittotasavalta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. - Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen - EMOTR - Menojen tunnustamatta jättäminen - Varainhoitovuosi 1991. - Asia C-54/95.



Oikeustapauskokoelma 1999 sivu I-00035



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

I Kanteen kohde

1 Saksan liittotasavallan perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla nostama kanne koskee Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1991 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 21 päivänä joulukuuta 1994 tehtyä komission päätöstä 94/871/EY(1) (jäljempänä päätös) siltä osin kuin siinä ei ole hyväksytty kaikkiaan 116 633 582,10 Saksan markan (DEM) suuruista summaa EMOTR:sta maksettavaksi.

Saksan hallitus on esittänyt päätöksen kumoamista koskevien kuuden vaatimuksensa tueksi kuusi kanneperustetta, joita tarkastellaan jäljempänä siinä järjestyksessä, jossa ne on esitetty oikeudenkäyntiasiakirjoissa.

II Ensimmäinen kanneperuste: kymmenen prosentin (eli 1 031 451,17 DEM) korotuksella, jonka komissio teki tärkkelys- ja sokeripohjaisten tuotteiden käyttämisestä myönnettävään tuotantotukeen liittyviä menoja koskevaan korjaukseen, ei ole oikeudellista perustaa

2 Komissio kehotti 6.10.1993 Saksan viranomaisia muuttamaan tärkkelys- ja sokeripohjaisten tuotteiden käyttämisestä myönnettäviä tuotantotukia koskevia kansallisia tarkastusmenettelyjään niiden saattamiseksi asiaa koskevien yhteisön oikeuden säännösten mukaisiksi, sellaisina kuin yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut niitä erityisesti asiassa Saksa vastaan komissio 22.6.1993 antamassaan tuomiossa.(2) Samalla komissio kehotti Saksaa ilmoittamaan viipymättä EMOTR:n yksiköille niistä muutoksista, joita Saksan lainsäädäntöön oli tämän vuoksi tehty, ja muutosten voimaantulosta. Tämän jälkeen komissio määräsi 21.1.1994 tehdyllä päätöksellä (asiakirja VI/4480/93) asetuksen N:o 1723/72 1 artiklan 3 kohdan nojalla,(3) että täydentävät tiedot varainhoitovuotta 1991 (16.10.1990-15.10.1991) koskevien tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta on annettava viimeistään 31.1.1994.

3 Saksan viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot tarkastusjärjestelmään tehdyistä muutoksista komissiolle vasta heinäkuussa 1994. Komissio oli kuitenkin jo päättänyt, että - varainhoitovuonna 1991 toteutettujen tarkastustoimenpiteiden riittämättömyyden vuoksi - EMOTR:sta maksettavaksi ei hyväksytä 5,5:tä prosenttia toimivaltaisten kansallisten yksiköiden ja toimielinten varainhoitovuonna 1991 maksamista kyseistä tukimenoista. Sovellettu korjausprosentti oli sama kuin varainhoitovuosina 1988-1990 samasta syystä tehdyn korjauksen prosenttimäärä (5 prosenttia), ja sitä korotettiin 10 prosentilla (eli 0,5 prosentilla kyseisistä menoista) sen vuoksi, että tilanteen korjaamiseksi toteutetuista toimenpiteistä ilmoitettiin myöhässä.

4 Saksan hallitus on - sen perusteella, että kokonaisselvityksessä on maininta "kymmenen prosentin korotus menettelyjä koskevien muutosten myöhästymisestä" - kanteessaan luonnehtinut korotusta "lisärangaistukseksi" huolimattomuudesta ja väittänyt komission määränneen seuraamuksen, vaikkei tällä ole siihen toimivaltaa. Saksan hallituksen mukaan komissio voi nimittäin ainoastaan vaatia, että kansalliseen lainsäädäntöön perustuvien ja siinä säänneltyjen toimenpiteiden on aineellisesti oltava yhteisön oikeuden mukaisia, mutta sillä ei ole toimivaltaa määrätä seuraamusta siitä, että toteutetuista kansallisista toimenpiteistä ilmoitetaan myöhässä. Saksan hallitus toteaa vielä, että uusia tarkastusmenettelyjä sovellettiin marraskuusta 1993 lähtien, joten sillä, että Saksan viranomaiset ilmoittivat niistä komissiolle myöhässä, ei voi olla mitään merkitystä.

5 Saksan hallituksen mukaan mistään tällaisesta nyt riitautetun kaltaisesta korotuksesta ei ole määrätty niissä komission suuntaviivoissa, jotka koskevat EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa suoritettavaa rahoituksellisen seuraamuksen laskemista (jäljempänä suuntaviivat)(4) ja joita on sovellettu varainhoitovuoden 1990 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan kokonaisselvityksen laatimisesta lähtien. Suuntaviivojen mukaan sekä komission käsityksen rahoitusta koskevan korjauksen aiheellisuudesta että korjauksen määrän vahvistamisen on perustuttava "tarkastusten puutteellisuuksista johtuvan yhteisön varoja koskevan tappioriskin arvioimi[seen]". Saksan hallituksen mielestä kansallisten menettelyjen muuttamiseen (vuonna 1993) ja muutosten ilmoittamiseen komissiolle (vuonna 1994) liittyneet tapahtumat eivät mitenkään ole voineet vaikuttaa taannehtivasti vuonna 1991 suoritettujen tarkastusten säännönmukaisuuteen.

6 Komissio toteaa, että riidanalaisten menojen jättäminen Saksan vastattavaksi ei ole lainkaan seuraamus. Komission mukaan riidanalaista korjauskerrointa on sovellettu sen EMOTR:n tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä noudattaman käytännön mukaisesti. Tämä käytäntö on edullinen jäsenvaltiolle, koska siinä otetaan taannehtivasti huomioon muutokset, joita jäsenvaltiot ovat tehneet sääntöjenvastaisiksi todettuihin tarkastusjärjestelmiinsä kyseisen varainhoitovuoden päättymisen ja tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen välisenä aikana (joka tässä tapauksessa oli kolme vuotta). Korjauskerroin on joka tapauksessa selvästi pienempi kuin se peräti 100 prosentin suuruinen kerroin, jota komissio olisi lainmukaisesti voinut käyttää. Ne lieventävät asianhaarat (asiaa koskevan oikeudenkäynnin vireilläolo), joiden vuoksi korjauskertoimena oli ollut perusteltua käyttää vain viittä prosenttia, nimittäin poistuivat 22.6.1993 (jolloin yhteisöjen tuomioistuin antoi tuomion em. asiassa Saksa v. komissio, ks. edellä 2 kohta). Koska komissio ei saanut Saksan viranomaisilta muuta tietoa, sillä oli toisaalta oikeus 31.1.1994 alkaen olettaa, että nämä eivät olleet vielä noudattaneet yhteisöjen tuomioistuimen antamaa tuomiota ja lopettaneet myös vuoden 1991 osalta todettua yhteisön oikeuden rikkomista.

7 Mielestäni on syytä ensin oikaista se väärinkäsitys, jonka vallassa kantajana oleva jäsenvaltio on, kun se väittää, että sille on määrätty "lisärangaistus huolimattomuudesta". Komissiolla ei tällä alalla ole mitään toimivaltaa määrätä jäsenvaltioille seuraamuksia; sitä vastoin on totta, että komissiolla on velvollisuus korjata jäsenvaltion esittämät tilit todettuaan, että jäsenvaltion suorittamien maksujen yhteydessä on rikottu yhteisön oikeuden säännöksiä. On tuskin edes tarpeen todeta, että sitä, rahoitetaanko Saksan viranomaisten varainhoitovuonna 1991 maksamat menot EMOTR:sta, koskee periaate, jonka mukaan ainoastaan yhteisön sääntöjen mukaisesti toteutuneet menot maksetaan yhteisön talousarviosta.

8 Olen siis komission tavoin sitä mieltä, että Saksassa vuonna 1991 noudatetun hallintokäytännön mukaisesti maksetuista tuista aiheutuneisiin menoihin olisi voitu kohdistaa jopa 100 prosentin suuruinen rahoitusta koskeva korjaus,(5) ja tällainen korjaus olisi voitu tehdä sitäkin suuremmalla syyllä, kun kyseisenä varainhoitovuonna (ja edellisinä varainhoitovuosina) tällä alalla tehtyjen tarkastusten puutteellisuus oli todettu jo yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio antamassa tuomiossa. Oikeusvarmuuden tai luottamuksensuojan periaate eivät myöskään estä komissiota jättämästä Saksan vastattavaksi kaikkia (tai ainakin suurempaa osaa kuin 5,5:tä prosenttia) riidanalaisista menoista pelkästään sen vuoksi, että komissio on varainhoitovuosien 1988-1990 tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä tehnyt samankaltaisessa tilanteessa vain viiden prosentin suuruisen korjauksen. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltiolla, jolle on kohtuussyistä myönnetty edullinen kohtelu jonain varainhoitovuonna, ei nimittäin ole lakiin perustuvaa oikeutta vaatia, ettei komissio saa korjata sen esittämiä tilejä myöskään seuraavien vuosien tilejä tarkastaessaan ja hyväksyessään, sillä komissio on velvollinen korjaamaan tilit, kun yhteisön sääntöjen rikkominen on näytetty toteen.(6)

9 Tarkemmin katsottuna Saksa ei kuitenkaan kiistä sitä, että kun komissio tekee rahoitusta koskevan korjauksen jäsenvaltion ilmoittamiin mutta kyseistä maatalouden alaa koskevien yhteisön oikeuden säännösten vastaisiksi osoittautuneisiin menoihin, se voi määrätä sovellettavaa enimmäismäärää pienemmänkin korjauksen. Kantajana olevalla jäsenvaltiolla ei tietenkään ole mitään intressiä esittää tällaista väitettä, koska se on saanut kiistatonta etua korjauksen pienentämisestä, vaikkei se ole sitä vaatinutkaan.

Saksan hallituksen väite koskee pikemminkin komission oikeutta käyttää harkintavaltaa pienennyksen määrän osalta; Saksan hallitus väittää, että komissio olisi voinut harkinnanvaraisesti pienentää korjausta jopa viidellä prosenttiyksiköllä mutta ei korottaa sitä 10 prosentilla.

10 Mielestäni tämä väite on kuitenkin perusteeton. Saksa ei ensinnäkään näytä huomaavan, että kun komissio tilejä tarkastaessaan ja hyväksyessään pienentää rahoitusta koskevia korjauksia, se pääsee yleensä siihen samaan, nykyään lainvastaisena ja epätoivottuna pidettyyn tulokseen, että päätöksen kohteena olevana varainhoitovuonna sovellettujen kansallisten tarkastustoimenpiteiden säännönmukaisuuden arvioinnissa otetaan taannehtivasti huomioon - kyseisen jäsenvaltion eduksi - ne myöhemmät muutokset, joilla toimenpiteet on saatettu yhteisön sääntöjen mukaisiksi. Näin on tehty siitä huolimatta, että tällaisilla muutoksilla ei sellaisenaan voi olla mitään vaikutusta tarkasteltavana olevan varainhoitovuoden aikaisista tarkastusten puutteellisuuksista johtuvaan yhteisön varoja koskevaan tappioriskiin. Tässä yhteydessä on viitattava periaatteeseen, jonka mukaan se, joka hyötyy jostakin toiminnasta, vastaa myös siitä aiheutuvasta haitasta (cuius commoda, eius et incommoda), mikä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiot eivät saa valittaa siitä, että edellä selvitetystä komission hallintokäytännöstä voi yksittäistapauksissa, kuten tässä tapauksessa, aiheutua epäedullisia taloudellisia seurauksia (tai tarkemmin sanottuna, vähemmän edullisia kuin mitä kyseinen jäsenvaltio saattoi teoriassa odottaa). Kun sivuutetaan suuntaviivojen oikeudellista luonnetta ja niiden mahdollista sitovuutta koskeva ongelma,(7) on todettava, että Saksan hallituksen tähän asiakirjaan perustama väite on merkityksetön (ks. edellä 5 kohta).

11 On lisäksi syytä todeta, ettei komissio ole tässä tapauksessa ylittänyt harkintavaltaansa. Se nimittäin halusi kannustaa Saksan viranomaisia lopettamaan yhteisön oikeuden todetun rikkomisen. Mielestäni näyttää selvältä, että jos kansalliseen lainsäädäntöön tehdyistä muutoksista olisi ilmoitettu komissiolle viimeistään 31.1.1994, riidanalainen korjaus ei olisi ollut 5,5 prosenttia vaan noudatetun käytännön mukaisesti viisi prosenttia. Koska ei ole sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita, joiden vuoksi Saksan viranomaisilla olisi ollut perusteltu syy tehdä ilmoitus myöhässä, ne voivat syyttää vain itseään siitä, että korjausta korotettiin kymmenellä prosentilla. Mielestäni on toisaalta loogista, että komissio on halunnut asettaa jäsenvaltion, joka ei ole määräajassa toimittanut tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä tarvittavia lisätietoja, epäedullisempaan asemaan - ei kuitenkaan liian suuressa määrin tai suhteettomasti - kuin velvollisuutensa täyttäneen jäsenvaltion. Jos tämän määräajan tarkka noudattaminen todella on tärkeää sen vuoksi, että komissio saisi jäsenvaltioiden tilit tarkastettua mahdollisimman nopeasti,(8) on katsottava, että komissio olisi antanut jäsenvaltiolle täsmälleen päinvastaisen viestin, jollei se tässä tapauksessa olisi määrännyt Saksalle mitään korotusta.

Katson, että esittämäni ratkaisu on yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Saksa vastaan komissio 9.8.1994 antamassa tuomiossa(9) vahvistettujen periaatteiden mukainen. Tässä tuomiossa todetaan selvästi, että jos komissio tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn aikana kehottaa jäsenvaltiota tälle lisätietojen esittämistä varten asetetun määräajan päätyttyä toimittamaan vielä muita tietoja mutta ei aseta tätä varten määräaikaa, komissio ei voi myöhemmin kieltäytyä hyväksymästä riidanalaisia menoja EMOTR:sta maksettaviksi siihen vedoten, että kansallisten viranomaisten ensimmäisen määräajan jälkeen antamat tiedot olisi toimitettu myöhässä. Tässä tuomiossa on mielestäni hyvin selvästi todettu, että komissiolla on toimivalta kieltäytyä hyväksymästä menoja EMOTR:sta maksettavaksi, kun määräaikaa ei ole noudatettu, jollei komissio ole myöhemmin pidentänyt tai kumonnut sitä. Saksan ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.

III Toinen kanneperuste: Puolaan suuntautuneessa elävän karjan viennissä tapahtuneiden sääntöjenvastaisuuksien vuoksi tehdyn 54 275 090, 69 DEM:n suuruisen korjauksen lainvastaisuus

12 EMOTR:n [yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70(10) 9 artiklan nojalla] yhdessä Saksan ja Alankomaiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa marraskuussa 1991 ja huhtikuussa 1992 tekemissä selvityksissä ilmeni, että näistä kahdesta valtiosta oli viety Puolaan nautoja, jotka oli vilpillisesti ilmoitettu puhdasrotuisiksi jalostusnaudoiksi mutta jotka oli todellisuudessa teurastettu siellä. Saksassa tämä vuonna 1991 alkanut vienti saatiin vähitellen loppumaan vasta, kun kansallisia tarkastusmenettelyjä tehostettiin vuoden 1991 lokakuusta lähtien.(11) Ne Saksan toimielimet, joilla on toimivalta maksaa menoja, olivat tuohon ajankohtaan saakka maksaneet tuet viejille, vaikka viranomaisilla ei ollut maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdassa(12) vaadittuja tarvittavia todisteita tuonnista (tai pikemminkin käytöstä) ja vaikka ne eivät olleet tarkastaneet, että eläimet olivat laadultaan virheettömiä, aitoja ja myyntikelpoisia (asetuksen N:o 3665/87 13 artiklan mukaan vientitukia voidaan myöntää vain, jos tämä edellytys täyttyy). Viimeksi mainitun tarkastuksen olisi pitänyt koskea eläinten jalostusarvoa ja yksilötuloksia, siten kuin - komission mukaan - edellytetään puhdasrotuisten jalostusnautojen vientitukien myöntämisestä 24 päivänä heinäkuuta 1979 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 1544/79 1 artiklassa,(13) luettuna yhdessä puhdasrotuisista jalostusnaudoista 25 päivänä heinäkuuta 1977 annetun neuvoston direktiivin 77/504/ETY 1 artiklan a alakohdan ja 6 artiklan kanssa.(14) Saksan viranomaiset olivat sitä vastoin tyytyneet T 5 -valvontakappaleen esittämiseen ja tuottajajärjestöjen antamiin polveutumis- ja jalostustodistuksiin, joissa ei kuitenkaan ollut tietoja eläinten yksilötuloksista ja jalostusarvon arvioinnista eikä myöskään polveutumisesta (paitsi muutamassa tapauksessa merkintä siittäjästä).

13 Havainnon, että Puolaan viedyt eläimet oli tarkoitettu teurastettaviksi eikä jalostukseen, osoittaa oikeaksi se, että eläimet sairastivat tarttuvaa nautojen leukoosia. Oikeutta tukeen ei kuitenkaan ole, jollei tuote ole laadultaan virheetön.

i) Varainhoitovuoden 1992 määrien lainvastainen huomioon ottaminen varainhoitovuoden 1991 tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä

14 Saksan hallitus on vastineessaan arvostellut sitä, että varainhoitovuoden 1991 rahoitusta koskevaan korjaukseen on sisällytetty vuonna 1992 maksettuja vientitukia koskeva erä (15 037 768,01 DEM). Jos komissio halusi tehdä korjauksen kyseisiin, varainhoitovuodelta 1992 ilmoitettuihin menoihin, se olisi pitänyt tehdä vuoden 1992 tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä.

15 Komissio huomauttaa ensinnäkin, että toisen kanneperusteen tämä osa on jätettävä tutkimatta, koska sitä ei ollut mainittu kanteessa ja koska se on siis esitetty myöhässä, ja toteaa lisäksi, että seuraavan varainhoitovuoden määrien ottaminen huomioon varainhoitovuoden 1991 tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä selittyy sillä, että komission toteuttamat tarkastukset koskivat molempia vuosia. Se, että eri vuosien tilejä ja menoja käsitellään yhdessä tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä, on komission mukaan kaikkea muuta kuin epätavanomaista.

ii) Kansallisille viranomaisille asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan mukaan kuuluvien velvoitteiden ulottuvuus ja noudattaminen riidanalaisten tukien myöntämisen osalta

16 Saksan hallitus väittää, että viedyt naudat täyttivät puhdasrotuisiksi jalostusnaudoiksi luokittelemisen edellytykset ja että ne todella luovutettiin vapaaseen vaihdantaan ja myytiin Puolan markkinoilla. Komission väitettä, jonka mukaan suurin osa näistä eläimistä teurastettiin niiden saavuttua Puolaan ja ne olivat tosiasiassa teuraseläimiä, eivät Saksan hallituksen mukaan tue sellaiset vakavat ja perustellut epäilyt, joita yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään, jotta näyttövaatimus olisi täytetty oikeudellisesti riittävällä tavalla. Väitteestä, jonka mukaan viedyt naudat eivät olleet virheettömiä (tarttuvan nautojen leukoosin esiintyminen, ks. edellä 13 kohta), Saksan hallitus toteaa, että maahantuoduille puhdasrotuisille jalostusnaudoille tehtiin Puolassa ankaria terveystarkastuksia, joihin sisältyi myös hyväksytyn eläinlääkärin antaman todistuksen esittäminen. Koska komissio ei ole esittänyt todisteita päinvastaisesta, Saksan hallituksen mukaan ei ole mitään syytä epäillä sitä, ettei näitä tarkastuksia suoritettu säännönmukaisesti riidanalaisten liiketoimien yhteydessä.

17 Saksan hallituksen mukaan yhteisön lainsäädännössä ei vuonna 1991 vielä ollut säädetty niistä jalostusnautojen yksilötulosten ja jalostusarvon seurantaa ja todistamista koskevista muotomääräyksistä, joita sovelletaan vientitukia myönnettäessä (ks. jäljempänä 28 kohta). Komissio ei siis voi moittia Saksan viranomaisia siitä, että ne ovat sääntöjenvastaisuuksien esiintymistä koskevien epäilyjen heräämiseen saakka pitäneet kansallisia polveutumistodistuksia riittävänä todisteena siitä, että eläimet ovat siitoseläimiä (ja näin ollen siitä, että viedyt tuotteet ovat aitoja ja myyntikelpoisia), ja maksaneet haetut tuet voimassa olleen lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Saksan hallituksen mukaan merkitystä ei ole myöskään sillä seikalla, että viejät olivat yksittäisissä tapauksissa esittäneet polveutumistodistuksia, jotka eivät sisältäneet tietoja isovanhemmista. Direktiivin 77/504/ETY 1 artiklan mukaan eläin voi olla "puhdasrotuinen jalostusnauta", vaikkei sitä ole merkitty kantakirjaan, kunhan se on merkittävissä siihen, joten eläintä voidaan pitää puhdasrotuisena jalostusnautana silloinkin, kun polveutumistodistus laaditaan tai esitetään jälkeenpäin.

18 Komissio torjuu aluksi Saksan hallituksen väitteen, jonka mukaan yhteisön lainsäädännössä ei vuonna 1991 ollut säädetty vientiin tarkoitettujen puhdasrotuisten jalostusnautojen aitoutta ja myyntikelpoisuutta koskevista tarkastuksista, jotka perustuvat eläinten jalostusarvoon ja yksilötuloksiin. Komission mukaan Saksan viranomaiset eivät olisi saaneet tyytyä T 5 -valvontakappaleissa esitettyjen tietojen tarkastamiseen, vaan niiden olisi pitänyt vaatia, että viennin yhteydessä on esitettävä asianmukaiset todistukset, joissa on merkintä siitä, että naudat on tarkoitettu jalostukseen.

Komission mukaan Saksan viranomaiset eivät näytä huomaavan, että viedyn tuotteen aitoutta ja myyntikelpoisuutta koskevassa tutkimusmenettelyssä on kaksi vaihetta. Sillä, että direktiivin 77/504/ETY 1 artiklassa vaaditaan vain, että eläimen on oltava merkittävissä kantakirjaan, on merkitystä ainoastaan todettaessa, onko vienti-ilmoituksessa mainittu tavara sama kuin tosiasiallisesti viety tavara (tutkimuksen ensimmäinen vaihe). Sitä vastoin sen jälkeen kun on todettu, että kyseessä on sama tavara, tarkastetaan, ovatko viedyt puhdasrotuiset jalostusnaudat aitoja ja myyntikelpoisia (tutkimuksen toinen vaihe), ja tässä yhteydessä on välttämättä tarkastettava yksilötulokset ja jalostusarvoa koskevat tiedot. Eläinten käyttöarvo jalostuksessa - mikä määrää niiden myyntiarvon - voidaan nimittäin määrittää ainoastaan näiden seikkojen perusteella. Komission mielestä tämä ilmenee myös asetuksen N:o 3665/87 3 artiklan 4 kohdasta, jonka mukaan - tukioikeuden saamiseksi - vietävän tuotteen määrä, laatu ja ominaisuudet on määritettävä vientipäivän mukaan, ja vientipäivällä tarkoitetaan "päivää, jona tulliviranomainen hyväksyy vienti-ilmoituksen, jossa ilmoitetaan, että tukea haetaan" (ks. 3 artiklan 1 kohta). Velvollisuus suorittaa kyseiset tarkastukset voidaan komission käsityksen mukaan kaiken lisäksi päätellä tulkinnallisesti tariffiluokittelussa käytettävästä nimikkeistöstä, jossa määrätään kuhunkin tuotteeseen sovellettavan tuen määrästä. Sillä, että nimikkeeksi on valittu "puhdasrotuinen jalostusnauta" - jonka osalta tuki oli 98 ecua/100 kg eli huomattavasti enemmän kuin muuhun elävään nautakarjaan sovellettu tuki (55,5 ecua/100 kg) - on väistämättä viitattu eläimen erityiseen käyttöön eli jalostukseen, joten tämä käyttö ja vientitukien myöntämiseen liittyvä taloudellinen päämäärä ovat näin ollen erottamattomassa yhteydessä toisiinsa.

19 Komissio huomauttaa lopuksi, että sen tyyppisiä terveystarkastuksia, joita Puolan lainsäädännön mukaan on suoritettava tuotaessa maahan jalostuseläimiä, ei tehty riidanalaisten liiketointen yhteydessä. Komission mukaan se, ettei näiden tarkastusten puuttuminen estänyt riidanalaisia liiketoimia, johtuu siitä, että Saksasta vietyjä eläimiä pidettiin teurasnautoina. Tämän seikan paikkansapitävyyden todistaa se, että vietyjen eläinten saateasiakirjojen (polveutumis- ja terveystodistukset) toimituskulut olivat 20 DEM eläimeltä, joten ne eivät voineet kattaa edes tarttuvan nautojen leukoosin toteamiseksi vaadittavan verikokeen kustannuksia (40 DEM eläimeltä).

iii) Komissio on lainvastaisesti kieltäytynyt ottamasta riidanalaisia menoja EMOTR:sta vastattavaksi toissijaisesti sen määrän osalta, joka oli säädetty teuraseläinten vientitueksi

20 Saksan hallitus riitauttaa toissijaisesti komission kannan, jonka mukaan viejillä ei ollut oikeutta saada tukea myöskään teuraseläimiä koskevan alemman tuen määräisenä, koska tilastolliset tulokset osoittavat, että riidanalaiset viennit toteutettiin yksinomaan "keinottelutarkoituksessa", eli viennillä ei pyritty tyydyttämään asianomaiseen tuotteeseen kolmannen maan markkinoilla kohdistuvaa tosiasiallista kysyntää vaan ainoastaan hyötymään vientituista, joiden määrä oli korkeampi kuin teuraseläinten osalta. Saksan hallitus toteaa erityisesti, ettei pidä paikkaansa, että yhteisön tullikoodeksista 12 päivänä lokakuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92(15) 78 artiklan mukaan alemman tuen saaminen edellyttäisi uuden tulliselvityksen laatimista. Tämän artiklan 3 kohdassa vaaditaan ainoastaan, että tulliviranomaisten on toteutettava tilanteen korjaamiseksi tarvittavat toimenpiteet, jos tulli-ilmoitusten jälkitarkastus osoittaa, että kyseistä tullimenettelyä koskevia säännöksiä on sovellettu virheellisten tai puutteellisten tietojen perusteella. Saksan viranomaiset kiistävät tosiasiallisesti noudattaneensa komission tulkintaa yhteisön lainsäädännöstä. Toisin kuin komissio väittää, se Saksan toimielin, jolla on toimivalta suorittaa maksuja, ei ollut pyytänyt viejiä palauttamaan maksettuja kokonaismääriä kaikkien kyseessä olevien liiketoimien osalta vaan ainoastaan niissä tapauksissa, joissa viejä ei ollut määräajassa esittänyt pyydettyjä todisteita (kuljetusasiakirjat ja Puolan viranomaisten tuonnin yhteydessä antamat asiakirjat). Muissa tapauksissa tuet maksettiin teuraseläinten vientiin sovellettavan alemman määrän mukaisesti.

21 Komissio toteaa, että tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yksinomaisena tarkoituksena on sen valvominen, onko yhteisön oikeutta sovellettu säännönmukaisesti. Sellainen laskelma voitoista ja tappioista, johon Saksan hallitus vetoaa tukeakseen vaatimustaan tosiasiallisesti toteutettuja liiketoimia vastaavien tukien huomioon ottamisesta, ei sitä vastoin mitenkään liity tähän menettelyyn. Se, että tulli-ilmoituksessa mainittu tuote (puhdasrotuiset jalostusnaudat) ei vastannut tosiasiallisesti vietyä tuotetta (teurasnaudat), johtaa komission mukaan tässä tapauksessa siihen, että sovellettava tuen määrä on nolla. "Teuraselämiä" koskevat vientituet olisi voitu ottaa EMOTR:sta vastattaviksi vain, jos toteutuneesta viennistä olisi annettu todistus, vaikka jälkikäteen. Komission mielestä viittauksesta asetuksen N:o 2913/92 78 artiklaan juuri ilmenee, miten Saksan viranomaisten olisi pitänyt toimia oikaistakseen vienti-ilmoituksen mainitun sisältöiseksi.

22 Huomautan ensinnäkin, että varainhoitovuoteen 1992 liittyvien määrien sisällyttäminen päätökseen (ks. edellä 15 ja 16 kohta) ilmeni jo kokonaisselvityksestä; Saksan hallitus on kuitenkin vedonnut tällaisen sisällyttämisen lainvastaisuuteen vasta vastineessaan. Ottamatta kantaa siihen, miten riidanalainen korjaus olisi pitänyt kohdistaa edellä mainittuihin varainhoitovuosiin, on todettava, että työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan tätä uutta kanneperustetta ei voida ottaa tutkittavaksi.

23 Saksan hallituksen toisen kanneperusteen asiasisältö näyttää olevan se, että sillä kiistetään komission täyttäneen riidanalaista rikkomista koskevan näyttövelvollisuutensa. Asianosaisten kantojen erilaisuus näyttää kuvastavan vastakkaisia käsityksiä komission ja jäsenvaltioiden välisen todistustaakan jakoa koskevasta esikysymyksestä.

On siis syytä muistuttaa yhteisöjen tuomioistuimen tätä kysymystä koskevasta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan komissiolla on ensisijaisesti näyttövelvollisuus siitä, että maatalousalan yhteistä markkinajärjestelyä koskevia säännöksiä on rikottu.(16) Tämä todistustaakka on kuitenkin jossain määrin lievempi syistä, joita yhteisöjen tuomioistuin on selvittänyt seuraavasti:

"EMOTR:sta myönnettävän rahoituksen hallinnointi perustuu pääosin kansallisiin viranomaisiin, joiden tehtävänä on valvoa yhteisön lainsäädännön tarkkaa noudattamista. Komissio ei harjoita tässä luottamukseen perustuvassa järjestelmässä mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen lisäksi tosiasiallisesti olisi mahdotonta taata. Yksinomaan jäsenvaltio pystyy tuntemaan ja tarkasti määrittämään EMOTR:n tilien valmistelussa tarpeelliset tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot.

Tästä seuraa, että komission toiminta perustuu jäsenvaltioiden toimittamiin tietoihin, jotka se voi tarkastaa tutkimusten yhteydessä ja joiden paikkansapitävyyden se siten voi tarpeen vaatiessa vahvistaa tai kumota.

- - silloin kun komissio kieltäytyy hyväksymästä EMOTR:sta maksettavaksi tiettyjä menoja sillä perusteella, että menot ovat aiheutuneet jäsenvaltion yhteisön lainsäädännön vastaisesta menettelystä, jäsenvaltion on näytettävä, että komission epäämän rahoituksen saamisen edellytykset ovat täyttyneet.

Komissiolla ei nimittäin ole velvollisuutta tyhjentävästi osoittaa jäsenvaltioiden antamien tietojen virheellisyyttä, vaan sen kuuluu esittää näyttöä kansallisten viranomaisten ilmoittamia lukuja kohtaan tuntemastaan vakavasta ja perustellusta epäilystä. Näyttövaatimuksen tällainen lieventäminen komission osalta selittyy sillä, että - - jäsenvaltiolla on paremmat mahdollisuudet kerätä ja tarkastaa EMOTR:n tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä tarvittavat tiedot, joten jäsenvaltiolla on velvollisuus esittää mahdollisimman yksityiskohtainen ja täydellinen näyttö ilmoittamiensa lukujen paikkansapitävyydestä ja - tarpeen vaatiessa - komission laskelmien virheellisyydestä."(17)

24 Totean, että kun edellä esiin tuotuja periaatteita sovelletaan tähän tapaukseen, komission vaatimusta voidaan ensi arviolta pitää perusteltuna, jolloin todistustaakka kääntyy edellä esitetyllä tavalla.(18) Komission Saksan viranomaisten ilmoittamia lukuja kohtaan ilmaisemat epäilykset ovat käsitykseni mukaan nimittäin vakavia ja perusteltuja. Millä voitaisiin selittää erityisesti se, että puhdasrotuisiksi jalostusnaudoiksi ilmoitettujen eläinten vienti Saksasta Puolaan kasvoi vuonna 1991 uskomattoman paljon eli peräti 345-kertaiseksi edelliseen vuoteen verrattuna?(19) On vielä otettava huomioon liittovaltion elintarvike-, maatalous- ja metsäministeriön yksiselitteiset ilmoitukset,(20) joiden mukaan "viejät ovat pitäneet tärkeänä, että lisäselvityksenä vaadittavissa eläinlääkärin todistuksissa ei saa olla mitään mainintaa siitä, että eläimet ovat teuraseläimiä. Itse asiassa eläimet täyttivät vain teuraseläimiä koskevat eläinlääketieteelliset edellytykset eivätkä niitä ankarampia vaatimuksia, jotka koskevat jalostuseläimiä, koska niillä esiintyi tarttuvaa nautojen leukoosia. Ei voida pitää mahdottomana, että viejät pyrkivät 'neutraaleilla' eläinlääkärin todistuksilla estämään sen, että tullitoimipaikat alkaisivat epäillä, ovatko eläimet puhdasrotuisia jalostusnautoja, jos ne tarkastavat eläinlääketieteelliset asiakirjat. - - On syytä olettaa, että suurin osa Puolaan ennen 14.10.1991 annetun tiedonannon voimaantuloa viedyistä eläimistä ei vastannut tuen maksamisen edellytyksenä olevaa vaatimusta virheettömyydestä, aitoudesta ja myyntikelpoisuudesta." Näiden väittämien paikkansapitävyyttä tukevat lisäksi Puolan eläinlääkinnällisen laitoksen johtajan lausunnot,(21) joiden mukaan vuoden 1991 keväästä lähtien Puolaan ei tuotu yhtään jalostusnautaa, lukuun ottamatta muutamaa eläintä, joilla oli polveutumistodistus, ja Saksasta vuonna 1991 tuoduista 91 221 elävästä eläimestä 90 prosenttia oli teurasnautoja, jotka teurastettiin 72 tunnin kuluessa Puolan alueelle saapumisesta. Edellä esitetyt toteamukset ovat mielestäni ainakin yhdessä tarkasteltuina vakavia, täsmällisiä ja yhtäpitäviä osoituksia siitä, että viedyillä eläimillä ei tosiasiallisesti ollut sellaisia kotieläinjalostukseen ja polveutumiseen liittyviä ominaisuuksia, joita jalostusnaudoilla on, joten toimivaltainen Saksan toimielin on maksanut viejille vaihtelevaa tukea noudattamatta vaadittuja todistus- ja valvontamuodollisuuksia.

25 Saksan hallitus ei puolestaan ole pystynyt sen enempää oikeudenkäyntiä edeltävässä hallinnollisessa menettelyssä kuin tässä oikeudenkäynnissäkään osoittamaan kahden edellä mainitun asiakirjan sisältöä vääräksi.(22) Se Saksan hallituksen esiin tuoma mahdollisuus, että puolalaiset elinkeinonharjoittajat olisivat käyttäneet teuraaksi arvokkaita puhdasrotuisia jalostusnautoja, on kaikkea muuta kuin todennäköinen. Kantajana oleva jäsenvaltio ei ole myöskään esittänyt täsmällisiä numerotietoja tukeakseen väitettään, jonka mukaan kyseisen viennin kasvu johtui siitä, että Saksojen jälleenyhdistymisen vuoksi entisessä Saksan demokraattisessa tasavallassa hajosi vuonna 1991 lukuisia maatalousosuuskuntia. Mikään tosiseikka ei näytä tukevan sitä, että Puolassa olisi sen maataloutta kyseisenä ajankohtana kohdanneista vakavista vaikeuksista huolimatta ollut kysyntää noin 57 000 puhdasrotuiselle jalostusnaudalle.

26 Saksan viranomaisten väitteet kohdistuvat itse riidanalaisen korjauksen perustana olevaan oikeudelliseen olettamaan, sillä niiden mukaan yhteisön lainsäädännössä ei ole säädetty, että riidanalaisten tukien maksaminen edellyttäisi niiden asiakirjatodisteita (yksilötulosten seuranta ja jalostusarvon arviointi) koskevien muotovaatimusten täyttämistä, joihin komissio on viitannut. Saksan hallitus väittää, että toisin kuin komissio on päätöksessä katsonut, yhteisön oikeusjärjestys ei vuonna 1991 - minkä vuoden lokakuussa Saksan viranomaiset ensimmäisen kerran havaitsivat sääntöjenvastaisuuksia elävien eläinten viennissä Puolaan - sisältänyt mitään säännöksiä, jotka olisivat velvoittaneet kyseisten asiakirjojen esittämiseen vietyjen eläinten laatua koskevien kansallisten tarkastusmenettelyjen yhteydessä. Saksan hallituksen mielestä riidanalaisilla tuilla pyrittiin nimittäin yksinomaan luomaan myyntimahdollisuuksia yhteisön markkinoilla oleville puhdasrotuisille jalostusnaudoille, mikä oli erityisesti tarpeen Saksojen jälleenyhdistymisen jälkeisessä taloudellisessa tilanteessa, joten tuet piti maksaa siitä riippumatta, mihin tarkoitukseen eläimet lopulta tosiasiallisesti käytettiin. Sillä, että viedyt jalostusnaudat teurastettiin sen sijaan, että niitä olisi käytetty jalostukseen, ei Saksan hallituksen mielestä ole voinut olla mitään merkitystä tukijärjestelmässä, jossa ajatus viennin keinottelunluonteisuuden tutkimisesta on täysin vieras.

27 Saksan hallitus toteaa erityisesti, että komissio on erehtynyt perustaessaan rikkomista koskevan toteamuksensa "petosten vastaiseen lausekkeeseen", joka ilmenee asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä saman asetuksen 13 artiklan, asetuksen N:o 1544/79 1 artiklan sekä direktiivin 77/504/ETY 1 ja 6 artiklan kanssa (ks. edellä 12 kohta). Asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohtaa ei Saksan hallituksen mielestä voitu soveltaa riita-asian tämän osan taustalla olevassa tosiasiatilanteessa, koska kyse ei ollut mistään niistä tilanteista, joita tässä säännöksessä on tyhjentävästi lueteltu.(23)

28 Saksan hallitus huomauttaa vielä, että velvollisuudesta esittää polveutumistodistus, jossa on maininta eläimen yksilötuloksen seurannan ja jalostusarvon arvioinnin tuloksista, säädettiin vasta asetuksessa N:o 2342/92(24) eli riidanalaisten tosiseikkojen tapahtumisen jälkeen. Tämä 17.8.1992 voimaantullut ja aikaisemmat säännökset kumonnut asetus vastasi olennaisilta osin Saksassa tällä välin annetun lain säännöksiä, ja Saksan hallituksen mukaan komissio on tällä selvästi osoittanut, että Saksa on sen mielestä reagoinut asianmukaisesti jalostusnautojen viennin havaittuun kasvuun. Saksan hallitus toteaa, että komissio ei riidanalaista päätöstä tehdessään kuitenkaan olisi saanut soveltaa asetuksessa säädettyjä vaatimuksia sen voimaantuloa edeltävään aikaan.

29 Edellä mainittu "petosten vastainen lauseke", johon Saksa on viitannut kiistääkseen sen sovellettavuuden tähän asiaan, vaikuttaa ensi arviolta uskottavalta. Näyttää siltä, että asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdalla - ainakin sen sanamuodon perusteella - ainoastaan huolehditaan siitä, ettei vaihtelevia tukia maksettaisi aiheettomasti, jos ilmoitettu alueellinen määräpaikka (kolmas maa, jonka osalta tuki on korkeampi) ei ole sama kuin tosiasiallinen alueellinen määräpaikka (kolmas maa, jonka osalta tuki on alempi). Jos tämä edellytys täyttyy, voidaan Saksan hallituksen tavoin väittää, ettei merkitystä ole sillä, miten vietyä tuotetta käytetään, ja tämä pitää paikkansa, vaikka - kuten tässä tapauksessa - tuotteen hinta (samoin kuin sovellettava tuen määrä, joka lasketaan siten, että yhteisön hinta alenee vastaamaan tuotteet tuovan kolmannen maan markkinoiden hintatasoa) määräytyy tuotteen käytön laadullisten ominaisuuksien perusteella.

30 Kun otetaan huomioon asetuksen N:o 3665/87 asiassa merkityksellisten säännösten tarkoitus, kantajana olevan jäsenvaltion päättelyn perustana olevat olettamat eivät vaikuta loogisilta, kun jäsenvaltio väittää, että viedyn tuotteen käyttötarkoitukseen(25) liittyvät mahdolliset väärinkäytökset olisivat aina lievempiä ja sen vuoksi siedettyjä. Itse sitä vastoin katson, että asetuksella N:o 3665/87 käyttöön otetulla järjestelmällä pyritään siihen tavoitteeseen, että tukia maksetaan vain niille, joilla on niihin oikea ja todellinen oikeus, jolloin vaaditaan myös, että viedyn tuotteen ilmoitettu ja tosiasiallinen käyttö vastaavat toisiaan. Katson siis, että komissio on perustellusti vedonnut asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohtaan ja tulkinnut ilmaisun "tosiasiallinen määräpaikka" tarkoittavan paitsi maantieteellistä määräpaikkaa myös käyttötarkoitusta. Ei siis ole mitään epäilystä siitä, että jopa molempien edellä mainitussa säädöksessä mainittujen vaihtoehtoisten edellytysten voitaisiin tässä tapauksessa katsoa täyttyneen. Sitä, että "tuotteen tosiasiallisesta määräpaikasta [oli] vakavia epäilyksiä" (a alakohta), ei voida sulkea pois etenkään, kun otetaan huomioon puhdasrotuisten jalostusnautojen (tai ainakin sellaisiksi ilmoitettujen nautojen) viennin salamannopea kasvu vuonna 1991.(26) Oli lisäksi olemassa uhka, että tuote tuodaan takaisin yhteisöön (b alakohta), kun otetaan huomioon puhdasrotuisiin jalostusnautoihin vuonna 1991 sovelletun vientituen määrän (98 ecua/100 kg) ja samaan tuotteeseen tuolloin sovelletun tuontitullin (nolla) välinen erotus. Vaara tuotteen tuomisesta takaisin yhteisöön - jonka ei tarvitse olla kuin potentiaalinen - ei poistunut, vaikka tuontitulleista vapauttamiseen jalostusnautojen tuonnin yhteydessä sovellettiin Saksassa perusteellisia ja tehokkaita valvontatoimenpiteitä.

31 Kun asetuksen N:o 3665/87 3 artiklan 4 kohta, 5 artiklan 1 kohta ja 13 artikla luetaan yhdessä, niistä voidaan päätellä, että vaihtelevan tuen, jonka suuruus määräytyy kyseisen tuotteen ominaisuuksien ja erityiskäytön perusteella, maksamiselle on asetettu kaksi edellytystä: paitsi, että tuote on vietävä vienti-ilmoituksessa mainittuun kolmanteen maahan, se on tosiasiallisesti myytävä tässä kolmannessa maassa siihen käyttöön, johon sen luonne ja ominaisuudet sen yleensä osoittavat. Tässä tapauksessa näyttö vietyjen puhdasrotuisten jalostusnautojen virheettömyydestä, aitoudesta ja myyntikelpoisuudesta väistämättä perustui näyttöön siitä, että eläimillä oli tietty perimä ja määrätty jalostusarvo, jotka erottivat jalostuseläimet muista elävistä naudoista.

32 Voidaanko jo tämän perusteella päätellä, että päätöksessä oleva toteamus, jonka mukaan Saksan viranomaiset eivät noudattaneet riidanalaisten tosiseikkojen tapahtumisen aikana voimassa olleen yhteisön lainsäädännön mukaisia näyttö- ja tarkastusmuodollisuuksia, on perusteltu ja oikea? Mielestäni ei, sillä ensin on tutkittava, mikä merkitys on annettava eräälle toiselle seikalle, johon Saksan hallitus on vedonnut. Saksan hallitus on korostanut, että jalostusarvon arvioinnin tulosten merkitsemisestä polveutumistodistukseen säädettiin nimenomaisesti vasta myöhemmin annetun asetuksen N:o 2342/92 3 artiklassa (ks. edellä 28 kohta). Komission mielestä tällä seikalla ei ole merkitystä, koska mainitulla säädöksellä ainoastaan pyrittiin oikeusvarmuuden turvaamiseksi selventämään tuolloista oikeudellista tilannetta, joka perustui asetukseen N:o 1544/79 ja direktiiviin 77/504/ETY.

33 Haluan sivuhuomautuksena tuoda esiin ainakin erään epäilyksen Saksan hallituksen väittämän paikkansapitävyydestä, sillä asetuksen N:o 2342/92 3 artiklalla on ainoastaan siirretty edellä mainitun - direktiivin 77/504/ETY 5 artiklaan ja 6 artiklan 1 kohtaan perustuvan - päätöksen 86/404/ETY(27) sisältö koskemaan vientitukien myöntämisen osalta säädettyjä todistelumuodollisuuksia; komissio oli tällä päätöksellä ottanut käyttöön yhteisön sisäisessä kaupassa käytettävän mallin puhdasrotuisten jalostusnautojen polveutumistodistuksille ja määrännyt, mitä tietoja todistuksissa on mainittava (joihin sisältyy erityisesti "yksilötestien tulokset ja jalostusarvon arvioinnista saadut tulokset eläimestä, sen vanhemmista ja isovanhemmista"; ks. 1 artiklan 2 kohta).(28) Epäilen siis, voidaanko vakavasti väittää, ettei päätöksessä 86/404/ETY annettu Saksan viranomaisille riittävästi tietoja siitä, mitä asiakirjanäyttöä niillä olisi pitänyt olla tarkastaessaan, oliko Puolaan viedyt eläimet todella tarkoitettu jalostukseen.

34 Tämän seikan merkitys on kuitenkin vain suhteellinen. Saksa ei nimittäin kuitenkaan olisi voinut vedota riidanalaisten tosiseikkojen tapahtumisen aikana voimassa olleen, valvontaa koskevan yhteisön lainsäädännön väitettyihin puutteellisuuksiin tai epätarkkuuksiin, koska jäsenvaltion velvollisuudet tällä alalla eivät riipu komission toimivallasta. Kun otetaan huomioon perustamissopimuksen 5 artiklassa vahvistettu jäsenvaltioiden velvollisuus olla komission kanssa lojaalissa yhteistyössä erityisesti siltä osin kuin on kysymys yhteisön varojen oikeasta käytöstä, jäsenvaltioiden on alueellaan varmistettava yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan säännöstön soveltaminen,(29) mikä sisältää myös sellaisen valvontajärjestelmän käyttöön ottamisen, jolla voidaan taata, että vientitukien myöntämisen aineellisia ja muodollisia edellytyksiä noudatetaan oikealla tavalla.(30) Yhteisöjen tuomioistuin on useaan kertaan todennut seuraavaa niistä erityisistä toimista, joilla päätetään yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanotoimenpiteistä ja EMOTR:n varojen käytöstä:

"yhteisön lainsäätäjä ei yleensä anna säännöksiä, joilla valvontamenettelyjä säänneltäisiin yksityiskohtaisesti, vaan se jättää jäsenvaltioille vapauden päättää valvonnan yksityiskohtaisesta järjestämisestä oman oikeusjärjestyksensä mukaisesti ja omalla vastuullaan siten, että ne valitsevat asianmukaisimman ratkaisun. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tämä toimivallan jako vastaa niitä yleisiä periaatteita, jotka ovat maatalousmarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn taustalla.

- - [Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa],(31) joka on tällä erityisalalla ilmaus jäsenvaltioille perustamissopimuksen 5 artiklassa asetetuista velvoitteista, määritellään yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta.

Näin ollen tässä artiklassa säädetään jäsenvaltioiden yleisestä velvollisuudesta ryhtyä tarpeellisiin toimiin EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi, vaikka tietyssä yhteisön säädöksessä ei nimenomaisesti säädetä kyseeseen tulevista tarkastustoimista."(32)

Komissiolla puolestaan on vain täydentävä tehtävä niiden perusteellisten tarkastusten yhteydessä, jotka kohdistuvat yhteisön menoihin yhteisen maatalouspolitiikan alalla (ks. asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohta ja kahdeksas perustelukappale).(33)

35 Yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamista periaatteista voidaan näin ollen päätellä, että Saksa oli ilman komission kehotustakin velvollinen antamaan kaikki sellaiset tarkastusten suorittamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt, joita tarvittiin riidanalaisten vientien tosiasiallisesta toteuttamisesta ja asianmukaisuudesta varmistumiseen, mukaan lukien sellaiset toimenpiteet, joista ei ollut nimenomaisesti säädetty alaa koskevassa yhteisön lainsäädännössä, sellaisena kuin se oli voimassa vuonna 1991.(34) Lisäksi tosiseikat osoittavat, ettei Saksan viranomaisten tarvinnut odottaa asetusta N:o 2342/92 voidakseen päättää tarkastuksia koskevista ankarammista säännöistä, jotka sisältyivät 14.10.1991 annettuun tiedonantoon. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella on näin ollen katsottava, että riidanalaiset tuet, joita maksettaessa rikottiin velvollisuutta säätää puhdasrotuisten jalostusnautojen yksilötuloksia ja jalostusarvoa koskevista asianmukaisista tarkastuksista, eivät ole yhteisön oikeuden mukaisia, eikä niihin liittyviä menoja voida hyväksyä EMOTR:sta maksettaviksi.(35)

36 Saksan hallitus on kuitenkin toissijaisesti väittänyt, että komission riidanalaisten tukien osalta tekemä rahoitusta koskeva korjaus on huomattavasti suurempi kuin korjaus, joka sillä olisi ollut oikeus tehdä. Saksan ilmoittamat menot olisi pitänyt hyväksyä EMOTR:sta maksettaviksi ainakin siihen määrään saakka, joka vastasi teuraseläimiin sovellettavaa alempaa määrää (ks. edellä 18 ja 20 kohta).(36) Tältä osin totean, että kun otetaan huomioon komission esiin tuomat vakavat ja perustellut epäilykset sääntöjenvastaisuuksista ja se, että Saksan viranomaiset eivät ole esittäneet mitään vastakkaista näyttöä (ks. edellä 25 kohta), päätelmä, jonka mukaan riidanalaiset viennit olivat keinottelunluonteisia (edellä selvitetyssä merkityksessä, ks. 19 kohta), osoittautuu perustelluksi ja oikeaksi. Komissio ei tilejä tarkastaessaan ja hyväksyessään voinut siis tyytyä huolehtimaan vain siitä, että saksalaiset taloudelliset toimijat eivät saa aiheetonta taloudellista hyötyä, kuten sen olisi ollut tehtävä siinä tapauksessa, että tulli-ilmoituksessa mainittu tuote olisi ollut eri kuin tosiasiallisesti viety tuote jostain sellaisesta syystä, josta viejien ei voida katsoa olevan vastuussa.(37)

Nyt käsiteltävänä oleva tapaus on erilainen, sillä viejät ovat tietoisesti vastaanottaneet rahaa tukina vientitoimista, jotka koskivat vilpillisesti puhdasrotuisiksi jalostusnaudoiksi ilmoitettuja eläimiä, jotka eivät todellisuudessa olleet luvatulla tavalla "virheettömiä, aitoja ja myyntikelpoisia", koska ne olivat myöhemmin osoittautuneet pelkiksi teuraseläimiksi. Koska tulli-ilmoituksia ei ollut jälkikäteen oikaistu niiden sisällön muuttamiseksi vastaamaan todellisuutta - mikä olisi ollut mahdollista, jos Saksan viranomaiset esimerkiksi olisivat tarkastaneet ilmoitukset asetuksen N:o 2913/92 78 artiklassa säädetyllä tavalla (ks. edellä 20 kohta) - Saksan vaatimusten mahdollinen hyväksyminen olisi johtanut sellaiseen sääntöjenvastaiseen tilanteeseen, että EMOTR:sta maksettaviksi hyväksyttäisiin (virallisesti) jalostusnautojen vientiin liittyvinä määrinä summia, jotka olisi voimassa olevien säännösten mukaan pitänyt maksaa elävien teuraseläinten vientitukena. Katson siten, että riidanalaiset tuet on maksettu - sekä muodollisesti että aineellisesti - asetuksen N:o 1544/79 ja asetuksen N:o 3665/87 säännösten vastaisesti. Asetuksen N:o 729/70 2 artiklan mukaan näitä menoja ei voida rahoittaa EMOTR:sta, ja ne jäävät kokonaisuudessaan Saksan vastattaviksi.(38) Katson näin ollen, ettei Saksan hallituksen toistakaan kanneperustetta voida hyväksyä.

IV Kolmas kanneperuste: Imex-yhtiön vuosina 1981-1987 elävän karjan Lähi-itään suuntautuneessa viennissä tekemien sääntöjenvastaisuuksien (määräpaikkaan saapumista koskevien todisteiden väärentäminen ja määrälliset järjestelyt) vuoksi tehdyn 56 692 508,70 DEM:n suuruisen korjauksen lainvastaisuus

i) Korjaus (22 011 281,10 DEM), joka on tehty sen vuoksi, että Saksan viranomaiset eivät ajoissa tarkastaneet perusteellisesti Imexin 1.1.1986 jälkeen toteuttamia liiketoimia: komission toteamuksen aineellinen perusteettomuus ja perustelujen puutteellisuus

37 Saksan hallitus kiistää, että se olisi toteuttanut EMOTR:n etujen turvaamiseksi tarvittavat toimenpiteet huomattavan myöhässä ja siten loukannut lojaalin yhteistyön velvoitettaan, ja väittää, ettei komissio pystynyt mainitsemaan konkreettisesti ja perustelemaan asianmukaisesti niitä rikkomisia, joista Saksan viranomaisia on moitittu. Saksan hallituksen mukaan ei voida vaatia, että tullin tutkintayksiköiden olisi pitänyt toimia toisella tavalla, koska näyttö, joka riittäisi syytteen nostamiseen Imexiä vastaan, oli kerättävä herättämättä epäilyjä, jotka saisivat tämän salaamaan rikollisen toimintansa, johon oli liittynyt taitoa vaativia väärennysmenettelyjä. Saksan hallituksen mielestä tämä selittää, miksi jo joulukuussa 1985 aloitetuista tutkimuksista huolimatta Imexin harjoittamat määrälliset järjestelyt pystyttiin lopettamaan vasta sen jälkeen kun Münchenin poliisi oli lokakuussa 1987 tiedottanut käytetyn tullileimasimen väärentämistä koskevan tutkinnan tuloksista. Saksan hallituksen mukaan on näin ollen lainvastaista, että komissio on kieltäytynyt hyväksymästä riidanalaista määrää EMOTR:sta maksettavaksi asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdan(39) perusteella sen vuoksi, että Saksan viranomaiset ovat syyllistyneet laiminlyönteihin sääntöjenvastaisuuksien estämisessä ja rankaisemisessa.

ii) Kieltäytyminen ottamasta EMOTR:sta vastattavaksi vuosina 1981-1987 maksettuja tukia eräiden tullivirkailijoiden suorittamien määrällisten järjestelyjen vuoksi: korjauksen (25 024 493 DEM) lainvastaisuus siltä osin kuin korjaus ylittää rikostuomioistuimen toteamukset

38 Saksan hallitus väittää, että kun komissio laski, kuinka suuri osa lainvastaisesti maksetuista tuista aiheutuneista menoista oli jätettävä Saksan vastattavaksi, Landgericht Münchenin tosiseikoista tekemät toteamukset sitoivat sitä (125 määrällistä väärentämistä, joihin tullivirkailija H. oli syyllistynyt Hampurin lastauspaikalla ja joista oli aiheutunut yhteensä 11 745 714 DEM:n suuruinen vahinko). Saksan hallituksen mukaan muiden, pelkästään oletettujen vahinkojen perusteella ei olisi saanut tehdä mitään rahoitusta koskevaa korjausta.

39 Komissio huomauttaa, että kansallisen tuomioistuimen toteamuksille ei ole syytä antaa ratkaisevaa merkitystä tutkittaessa, ovatko jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksen alalla maksamat menot yhteisön oikeuden mukaisia, mikä tehtävä on tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn tavoite. Koska yhteisön oikeuden säännösten vastaisesti maksetut menot voidaan jättää jäsenvaltion vastattaviksi, vaikka rikkomista ei ole näytetty toteen eikä siitä ole määrätty rangaistusta, komissio on mielestään perustellusti ottanut huomioon Münchenin tullin tutkimusyksikön suorittaman tutkinnan tulokset (284 määrällistä järjestelyä, joista oli aiheutunut yhteensä 25 024 493 DEM suuruinen vahinko), joiden paikkansapitävyyttä ei ole riitautettu tai kumottu.

iii) Saksa on lainvastaisesti määrätty vastaamaan 9 656 734,74 DEM:n suuruisesta summasta, joka vastaa kymmentä prosenttia 1.1.1986 jälkeen suoritetuista maksuista, sen vuoksi, että Saksan viranomaiset toimittivat tietoja myöhässä

40 Saksan hallitus riitauttaa päätöksen myös siltä osin kuin Saksan vastuulle jääviin määriin tehtävän vähennyksen suuruus oli siinä rajoitettu 90 prosenttiin kyseisistä määristä. Tämä rajoitus, jota perusteltiin sillä, että Saksan viranomaiset olivat toimittaneet komissiolle myöhässä lisätiedot niiden takaisinperintämenettelyjen tilasta ja todennäköisestä tuloksesta, jotka koskivat 1.1.1986 jälkeen maksettuja tukia niistä vienneistä, joiden yhteydessä tullivirkailijat olivat syyllistyneet määrällisiin järjestelyihin, on Saksan hallituksen mukaan lisärangaistus, joka on oikeudellisen perustan puuttumisen vuoksi lainvastainen. Saksan viranomaisten komissiolle 27.5.1994 lähettämä tiedonanto ei nimittäin kuulu tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä tarvittavien lisätietojen lähettämistä jäsenvaltioista koskevan asetuksen N:o 1723/72 1 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.(40) Saksan hallituksen mukaan kyseinen tiedonanto liittyy pikemminkin sääntöjenvastaisuuksista ja aiheettomasti maksettujen summien takaisinperimisestä yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä sekä tämän alan tiedotusjärjestelmän perustamisesta ja asetuksen N:o 283/72 kumoamisesta 4 päivänä maaliskuuta 1991 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 595/91 käyttöön otettuun tietojenvaihtojärjestelmään ja erityisesti tämän asetuksen 5 artiklan 2 kohtaan.(41) Tämän eron merkitys johtuu siitä, että asetuksen N:o 595/91 5 artiklan 2 kohdan mukaan tiedonannon mahdollisesta lähettämisestä päättävät jäsenvaltiot harkintansa mukaan, eikä komissiolla näin ollen ole toimivaltaa asettaa määräaikaa (ja vielä vähemmän sillä on toimivalta määrätä seuraamuksia mahdollisista "myöhästyneistä" tiedonannoista). Saksan hallituksen mukaan ainoastaan kyseinen jäsenvaltio pystyy esittämään lopullisen arvion siitä, mitkä ovat todelliset mahdollisuudet saada aiheettomasti maksetut määrät perittyä takaisin, kun otetaan huomioon mahdollisten tai jo aloitettujen perintämenettelyjen tila ja edistyminen.

Toisaalta Saksan hallitus toteaa, että määräaika, jonka komissio asettaa asetuksen N:o 1723/72 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen lisätietojen esittämiselle, voi koskea ainoastaan sellaisia tietoja, joiden on yhteisön lainsäädännön mukaan sisällyttävä kunkin varainhoitovuoden tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen. Saksan hallituksen mukaan komissiolle ilmoitetut tiedot voivat kuitenkin sisältyä tietyn vuoden tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan menettelyyn vasta sen jälkeen, kun edellä mainitun 5 artiklan 2 kohdan mukainen tiedonanto on annettu. Komissio on näin ollen kääntänyt edellä mainitun säännöksen mukaisen menettelyn järjestyksen, kun se on itse arvioinut tilanteen (katsoen riidanalaisten määrien takaisinperimisen olevan mahdotonta) ja päättänyt, että Imexille aiheettomasti maksetut tuet oli otettava huomioon vuoden 1991 tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä. Päätelmä, että Saksa on rikkonut asetuksesta N:o 595/91 johtuvia velvollisuuksiaan, joka perustuu komission toteamukseen, että Saksa ei ollut noudattanut 31.1.1994 päättynyttä määräaikaa (joka oli asetettu varainhoitovuotta 1991 koskevien lisätietojen toimittamiselle), on Saksan hallituksen mukaan kuitenkin lainvastainen. Saksan hallitus toteaa, että jos komissio olisi halunnut vedota tähän (tapahtuneeksi väitettyyn) jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen, sen olisi pitänyt käyttää perustamissopimuksen 169 artiklassa määrättyä menettelyä.

41 Komissio toteaa, että kehotus toimittaa perintämenettelyjen tilaa ja todennäköistä tulosta koskevia tietoja on pidettävä erillään asetuksen N:o 595/91 5 artiklan 2 kohdan mukaisesta erityisestä tiedonannosta, johon Saksan hallitus on virheellisesti vedonnut. Komission mukaan on joka tapauksessa katsottava, että jos tällaiselle erityiselle tiedonannolle ei todellakaan voida asettaa määräaikaa, jäsenvaltiot eivät toisaalta saa tätä hyväkseen käyttämällä aiheettomasti viivyttää tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn kulkua, siten kuin nyt on tapahtunut. Komission mukaan sen on sitä vastoin katsottava käyttäneen sille asetuksella N:o 1723/72 annettua toimivaltaa, kun se 21.1.1994 tekemällään päätöksellä kehotti Saksaa (ja muita jäsenvaltioita) toimittamaan kymmenen päivän kuluessa komissiolle kaikki kyseisen tilikauden tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä tarvittavat lisätiedot (ks. edellä 2 kohta). Komission mielestä hyvän hallinnon periaatteen vuoksi oli täysin perusteltua asettaa kohtuullinen määräaika sellaisten tietojen toimittamiselle, jotka koskivat takaisinperintämenettelyjä niiden 1.1.1986 jälkeen maksettujen tukien osalta, jotka komissio oli ilmoittanut olevansa valmis ottamaan EMOTR:sta vastattaviksi lainmukaisten edellytysten täyttyessä. Koska komissio lisäksi oli ennen lokakuuta 1993 useaan kertaan kehottanut Saksan viranomaisia toimittamaan edellä mainitut tiedot, sen mukaan oli asianmukaista asettaa (21.1.1994 tehdyllä päätöksellä) tällainen määräaika lisätietojen toimittamiselle. Komissio olisi määräajan päättyessä näin ollen voinut tarkastaa ja hyväksyä tilit niiden tietojen perusteella, jotka sillä tuolloin oli hallussaan, jolloin Saksa olisi määrätty vastaamaan riidanalaisten menojen kokonaismäärästä. Komission mukaan päätöksessä ei määrätty Saksalle mitään lisäseuraamusta, ja päätös vastasi komission aikaisempaa hallintokäytäntöä, jonka mukaan kyseiset määrät maksetaan EMOTR:sta ainoastaan 90 prosenttiin saakka, jos vastattavaksi ottaminen osoittautuu tarpeelliseksi kyseisen jäsenvaltion myöhässä toimittamien tietojen valossa.

42 Katson, ettei voida hyväksyä Saksan hallituksen väitettä, jonka mukaan päätöksen perustelut ovat puutteelliset siltä osin kuin siinä on katsottu Saksan toteuttaneen Imexin 1.1.1986 jälkeen suorittamien liiketoimien säännönmukaisuuden valvonnan kannalta asianmukaiset toimenpiteet myöhässä (ks. edellä 37 kohta). Kokonaisselvityksen sanamuodosta riippumatta Saksan on katsottava olleen täysin selvillä riidanalaisen päätöksen tässä kohdassa mainitun rikkomisen tarkasta laajuudesta ainakin sen jälkeen, kun se oli ollut komission yksiköiden kanssa kirjeenvaihdossa päätöstä edeltäneen menettelyn aikana. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä sitä paitsi ilmenee, että tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä, jolla komissio kieltäytyy ottamasta EMOTR:sta vastattavaksi osaa kyseisen jäsenvaltion ilmoittamista menoista, ei tarvitse perustella yksityiskohtaisesti, jos osoittautuu, että kyseinen hallitus on ollut tiiviisti mukana päätöksen valmisteluprosessissa ja sen vuoksi tietää kieltäytymisen syyt.(42)

43 En ole vakuuttunut myöskään sen kanneperusteen oikeellisuudesta, jonka mukaan yhteisön taloudellisten intressien suojaamiseksi tarvittavien valvontatoimenpiteiden toteuttamisen myöhästymistä koskeva toteamus on aineellisesti perusteeton. Viittaan siihen, mitä olen edellä todennut siitä komission ja jäsenvaltioiden välisestä toimivallanjaosta, josta yhteisön lainsäätäjä on säätänyt menojen säännönmukaisuuden varmistamiseen soveltuvien toimenpiteiden toteuttamisen osalta (ks. edellä 34 kohta). Onko Saksa tässä tapauksessa toteuttanut tällaiset toimenpiteet, kuten perustamissopimuksen 5 artikla ja asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohta edellyttävät? Asiakirja-aineiston perusteella vastaus näyttäisi kieltävältä: vaikka toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät suoranaisesti olekaan jääneet toimettomiksi, ne eivät toisaalta myöskään ole toiminnassaan osoittaneet erityistä tehokkuutta. Huomautan, että Imexin tapausta on alusta saakka ja toistuvasti "palloteltu" tullin tutkintayksiköiden välillä syistä, joiden on väitetty liittyvän alueelliseen toimivaltaan. Edeltävään kaupan vaiheeseen kohdistuva hallinnollinen tarkastus, jonka Hampurin tutkintayksikkö suoritti Imexille eläimiä toimittavien puhdasrotuisten jalostusnautojen tuottajien luona, oli lisäksi järjestetty niin, ettei siitä ollut mitään hyötyä, koska tarkastus koski viejän hankkimien eläinten painoa (joka sitä paitsi perustui arvioon eikä mittaukseen) eikä suinkaan eläinten lukumäärää, joka olisi ollut relevantti tieto viennin osalta. Saksan hallintoviranomaisten mielestä ei myöskään ole ollut aihetta ottaa käyttöön luotettavaa punnitusjärjestelmää tai toteuttaa laajamittaisia fyysisiä tarkastuksia. Koska petollisista menettelyistä epäiltyjä viejiä oli vähän (Imex ja Südfleisch) - kuten komissio huomauttaa - viimeksi mainitut tarkastukset vaikuttavat soveliailta, mutta siitä huolimatta niitä yritettiin tehdä vain kahdessa tapauksessa, joista toinen (lentoteitse vietyihin eläimiin kohdistettu tarkastus) oli jo alun pitäen tuomittu epäonnistumaan (eläinten pakollinen punnitus ennen niiden lastaamista lentokoneeseen teki määrällisten järjestelyjen havaitsemisen erittäin helpoksi). Vaikka jäsenvaltioilla on kantajana olevan hallituksen korostama vapaus valita harkintansa mukaan ne toimenpiteet, joilla yhteisön taloudelliset edut voidaan parhaiten turvata, ja päättää toimenpiteiden laajuudesta suhteessa tutkinnan kohteena olevan toiminnan vakavuuteen, tämä vapaus ei voi eikä saa millään tavalla johtaa sen sallimiseen, että EMOTR:n rahoittamiin toimiin mahdollisesti liittyvien sääntöjenvastaisuuksien estämiseen tähtäävien tarkastusten oikea-aikaisuudesta ja ankaruudesta tingitään. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, kansallisten viranomaisten on niiden kansallisella tasolla annettujen tarkastustoimien osalta, joilla pannaan täytäntöön yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksen hallinnointia koskevat yhteisön säännökset, toimittava samalla valppaudella, jolla ne toimivat vastaavien kansallisten lakien täytäntöönpanossa, jotta yhteisön oikeuden tehokkuuteen kohdistuva kaikenlainen haitta voidaan välttää.(43)

44 Mielestäni vaikuttaa ennen kaikkea siltä, että - ja tämä huomautus koskee myös väitettä, jonka mukaan tullivirkailijoiden toteuttamien määrällisten järjestelyjen vuoksi tehty korjaus on lainvastainen siltä osin kuin korjaus ylittää rikostuomioistuimessa todetut sääntöjenvastaisuudet (ks. edellä 38 kohta) - Saksan viranomaisten tarkastustoiminta on ollut sekavaa ja tehotonta, koska kyseisistä sääntöjenvastaisuuksista johtuvan rikosoikeudellisen vastuun toteuttamisen ja yhteisön talousarviolle aiheetonta rasitusta aiheuttavien sääntöjenvastaisuuksien estämisen perusteeton päällekkäisyys on haitannut viranomaisia. Tässä yhteydessä voidaan huomauttaa, että tiettyä painoa koskevat todistajanlausunnot eivät johtaneet mihinkään toimenpiteisiin, koska niiden ei katsottu olevan niin yksityiskohtaisia, että niiden perusteella olisi voitu aloittaa rikostutkinta. Toisaalta on todettava, että yhteisön rahoituksen lainvastainen maksaminen päättyi - ja johti peräti Imexin konkurssiin - kun Saksan viranomaiset aloittivat rikostutkinnan 28.10.1987 eli vain kahdeksan päivää sen jälkeen, kun viejälle väärennetyt tullileimasimet hankkinut henkilö oli antanut Münchenin poliisille Imexin kannalta raskauttavan todistajanlausunnon.(44) Kantajana olevan jäsenvaltion väite, jonka mukaan silloin, kun on kyse EMOTR:sta myönnettävän rahoituksen hallinnoinnista, rahoitettavien toimien tosiasiallista toteuttamista ja asianmukaisuutta koskevan valvonnan avulla toteutettava yhteisön oikeuden täysi ja yhdenmukainen soveltaminen riippuu siitä, täyttyvätkö kansallisten rikosoikeudellisten normien soveltamisen edellytykset, on sovittamattomassa ristiriidassa niiden yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössään esiin tuomien periaatteiden kanssa, jotka koskevat yhteisön oikeuden ensisijaisuutta ja jäsenvaltioiden lojaalin yhteistyön velvoitetta.(45) Katson vastoin Saksan hallituksen kantaa, että yhteisön talousarviolle aiheutuvien kielteisten vaikutusten estäminen on tavoite, joka on olemassa rikosten selvittämistä ja syytteeseen saattamista koskevan tavoitteen rinnalla mutta kuitenkin erillisenä. Tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä merkitystä on kuitenkin vain ensin mainitulla tavoitteella.

45 Samasta syystä ei myöskään sen perusteella, että tullin tutkintayksiköiden toteamien rikkomisten lukumäärä ei vastannut tuomioistuimessa eli Landgericht Münchenissä todettujen rikosten lukumäärää (ks. edellä 38 kohta), voida väittää, että komission tekemä korjaus olisi ollut liian suuri. Tarkkaan katsottuna tässä tapauksessa ei ole myöskään kiistetty kansallisten viranomaisten ilmoittamien tietojen paikkansapitävyyttä ja todenperäisyyttä, sillä päätöksen perustana olevat luvut on saatu Müchenin tullin tutkintayksikön Imexiä koskevan tutkintamenettelyn 23.6.1989 päivätystä loppukertomuksesta. Saksa sitä vastoin vetoaa yleiseen oikeusperiaatteeseen, jonka mukaan toteen näytettyinä voidaan pitää ainoastaan rikosasioita käsittelevien tuomioistuimien toteamia sääntöjenvastaisuuksia ja ainoastaan tällaiset sääntöjenvastaisuudet voivat aiheuttaa vastaavia menoja koskevan korjauksen. Tämä periaate on kuitenkin täysin vieras paitsi asetuksen N:o 729/70 sanamuodolle myös tällä asetuksella käyttöön otetun valvontajärjestelmän perusajatukselle. Ei ole sattumaa, ettei tästä periaatteesta ole mitään jälkeä myöskään edellä mainitussa myöhemmässä asetuksessa N:o 595/91 (ks. edellä 40 kohta), jossa selvästi rinnastetaan hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten toteamat sääntöjenvastaisuudet, kun sen 1 artiklan kolmannessa kohdassa säädetään, että "[t]ämä asetus ei vaikuta rikosprosessia tai jäsenvaltioiden välistä oikeusapua rikosasioissa koskevien säännösten soveltamiseen jäsenvaltioissa". Katson näin ollen, ettei Saksa ole pystynyt näyttämään toteen, että päätöksellä evätyn rahoituksen myöntämisen edellytykset olisivat täyttyneet, kun edellä tarkastellut erityiset näkökohdat otetaan huomioon.

46 On vielä tutkittava kanneperuste, joka koskee sitä, että Saksa määrättiin vastaamaan kymmenestä prosentista 1.1.1986 jälkeen suoritettuja maksuja, koska se oli toimittanut myöhässä lisätiedot kansallisten viranomaisten aloittamien takaisinperintämenettelyjen tilasta ja todennäköisestä tuloksesta. Saksan tältä osin esittämät väitteet ovat mielestäni muodollisia ja ristiriitaisia, sillä se väittää, että 27.5.1994 annettu tiedonanto oli asetuksen N:o 595/91 5 artiklan 2 kohdan mukainen, joten se kuului niihin "erityisiin tiedonantoihin", joita jäsenvaltiot antavat omasta aloitteestaan olematta sidottuja mihinkään määräaikoihin. On kuitenkin syytä epäillä, onko kyseinen tiedonanto tämäntyyppinen, koska Saksan viranomaiset näyttävät jättävän huomiotta, että tietoja oli pyydetty niiltä useaan kertaan, myös ennen kuin päätös tehtiin 21.1.1994. Komissio oli erityisesti 10.10.1993 päivätyllä kirjeellään - eli kuusi vuotta sen tilikauden jälkeen, jolloin sääntöjenvastaisuudet olivat tapahtuneet, ja neljä vuotta Münchenin tullin tutkintaviranomaisen loppukertomuksen jälkeen - ilmoittanut Saksan viranomaisille aikomuksestaan lopettaa Imexiä koskevan asian käsittely vuoden 1991 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä, koska aloitetut takaisinperintämenettelyt oli todettu tuloksettomiksi.

47 Jos komission toimenpiteen oikeudellista perustaa koskeva keskustelu jätetään huomiotta, nyt käsiteltävän kanneperusteen "ydinsisältö" näyttäisi varsinaisesti olevan se, kenellä - komissiolla vai jäsenvaltioilla - on takaisinperintämenettelyn vireillä ollessa toimivalta päättää lopullisesti siitä, että tietty takaisinperintä on (kokonaan tai osittain) epäonnistunut, ja minkä varainhoitovuoden tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä nämä aiheettomasti maksetut määrät on otettava huomioon. Lainsäädäntö ei mielestäni tue Saksan puoltamaa ratkaisua. Asetuksen N:o 595/91 5 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot kylläkin voivat ilmoittaa komissiolle tuloksettomina pitämistään kansallisista menettelyistä, jotta tämä voisi päättää niihin liittyvien rahoituksellisten seuraamusten kohdistamisesta (EMOTR:lle tai kyseiselle jäsenvaltiolle). Toisin kuin Saksan hallitus väittää, tässä säännöksessä ei kuitenkaan suljeta pois sitä, etteikö komissiolla olisi toimivaltaa niin sanotusti "provosoida" jäsenvaltio ilmoittamaan kannastaan, ja etteikö komissio voisi tässä mahdollisesti käyttää sille asetuksen N:o 1723/72 1 artiklan 3 kohdassa annettuja valtuuksia. Miten voitaisiin kiistää tällaisen toimivallan olemassaolo erityisesti silloin, kun kansalliset viranomaiset eivät menettelyn tuloksettomuutta osoittavista objektiivisista todisteista huolimatta päätä antaa erityistä tiedonantoa ja rikkovat siten perustamissopimuksen 5 artiklaan perustuvaa huolellisuusvelvollisuuttaan ja asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohtaa?

48 Toisaalta on ehdottoman välttämätöntä, ettei komissio silloinkaan, kun se pyytää tietyn varainhoitovuoden tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä tarvittavia tietoja vireillä olevista takaisinperintämenettelyistä, loukkaa hyvän hallinnon periaatteita, kuten yhteisön ja jäsenvaltioiden taloudellisten suhteiden varmuuteen ja ennustettavuuteen liittyviä periaatteita. Tämän periaatteen noudattaminen pääsääntöisesti edellyttää, että komissio ilmoittaa kansallisille viranomaisille selvästi, mitä rahoituksellisia seuraamuksia se kohtuullisen määräajan päätyttyä mahdollisesti määrää niiden passiivisuudesta tai laiminlyönneistä täsmällisesti ilmoitettujen yhteisöllisten velvoitteiden täyttämisessä.(46) Mielestäni tässä tapauksessa ei voida väittää, ettei komissio olisi noudattanut edellä mainittuja hyvän hallinnon vaatimuksia, sillä se oli jo paljon aikaisemmin ilmoittanut Saksan viranomaisille aikomuksestaan päättää Imexiä koskevan asian käsittely vuoden 1991 tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä, eivätkä nämä viranomaiset voineet 21.1.1994 tehdyn päätöksen tiedoksiantoajankohtana olla tietämättömiä siitä, että kyseisen menettelyn yhteydessä pyydettyihin lisätietoihin olisi nimenomaan sisältynyt aloitettujen takaisinperintämenettelyjen onnistumismahdollisuuksia koskevia tietoja. Kun 10 päivän - kylläkin lyhyt mutta mielestäni kohtuullinen eikä mielivaltainen - määräaika oli päättynyt, komissio olisi saattanut tästä syystä määrätä Saksan vastaamaan jopa 100 prosentista niitä määriä, joita ei saatu perittyä takaisin (ks. edellä 8-11 kohta).

49 Saksan hallitus on lisäksi väittänyt, että jos asetuksesta N:o 595/91 johtuvia velvollisuuksia on rikottu, komissio ei voi käyttää asetuksen N:o 1723/72 1 artiklan 3 kohtaan perustuvaa toimivaltaansa asettaa määräaika, vaan sen on pantava vireille jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely. Tämä väite ei kuitenkaan voi pitää paikkaansa. Vaikka perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen menettelyn tarkoitus ja perusajatus on eri kuin EMOTR:sta rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn, yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt näitä menettelyjä samanarvoisina, koska molemmat ovat kontradiktorisia sen varmistamiseksi, että puolustautumisoikeuksia kunnioitetaan, ja koska molemmissa asia voidaan saattaa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.(47) Katson, että myös Saksan kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä.

V Neljäs kanneperuste: Südfleisch-yhtiön vuonna 1991 Libanoniin suuntautuneessa naudanlihan viennissä tekemiin sääntöjenvastaisuuksiin perustuvan 997 814 DEM:n suuruisen korjauksen lainvastaisuus

50 Saksan hallituksen neljäs kanneperuste koskee Südfleisch-yhtiön tapausta. Südfleisch vei maaliskuussa 1991 noin 628,75 tonnia naudanlihaa, minkä jälkeen se vielä vireillä olleen ennakkorahoitusmenettelyn loppuun saattamiseksi toimitti 1.7.1991 Saksan viranomaisille tulliselvitystodistuksen tavaroiden tullauksesta Yhdistyneissä arabiemiirikunnissa. Tämä asiakirja, jonka Südfleisch oli saanut Al Fatha Goldstore -nimiseltä yritykseltä, jonka kotipaikka oli Doha (Quatar) ja johon Südfleischilla oli jo aikaisemminkin ollut liikesuhteita, osoittautui myöhemmin väärennetyksi. Viejäyhtiö onnistui kuitenkin 12 kuukauden määräajan kuluessa esittämään todisteen siitä, että 364,185 tonnia kyseistä tuotetta oli saatettu markkinoille Libanonissa. Loppuosasta eli 282,565 tonnista esitettiin tällainen todiste kuitenkin vasta 1.7.1992, kun päätullitoimipaikka oli useaan kertaan pidentänyt kyseistä määräaikaa. Südfleischille maksettiin siten vientituki, jota tuolloin sovellettiin Libanoniin suuntautuvaan naudanlihan vientiin (294,27 DEM/100 kg:n nettopainolta vietyä tuotetta) ja joka oli huomattavasti pienempi kuin Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin suuntautuvaan vientiin sovellettava vientituki (423,75 DEM/100 kg).

Komission mukaan Saksan viranomaiset ovat käyttäneet väärin niille asetuksen N:o 3665/87 47 artiklan 4 kohdassa annettua harkintavaltaa. Siinä säädetään tukien maksamismenettelyn yhteydessä myönnettävästä lisäajasta kolmannessa maassa tapahtuvaa kulutukseen saattamista koskevien tullimuodollisuuksien täyttymistä koskevien asiakirjatodisteiden esittämistä varten. Määräajan pidennys voidaan myöntää viejälle, joka on toiminut mahdollisimman nopeasti mutta joka siitä huolimatta ei ole voinut esittää edellä mainittuja asiakirjoja viranomaiselle vienti-ilmoituksen hyväksymistä seuraavien 12 kuukauden kuluessa.

i) Määräajan pidentämisen edellytysten täyttyminen

51 Saksan hallituksen mukaan Saksan perustuslaissa säädetty yhdenvertaisuusperiaate velvoitti päätullitoimipaikkaa siten, että kun se käytettävissään olevien tietojen perusteella ratkaisi, täyttyivätkö asetuksen N:o 3665/87 47 artiklan 4 kohdassa säädetyt edellytykset Südfleischin pyytämälle määräajan pidennykselle, sen oli oletettava, että viejäyhtiö oli tehnyt kaiken voitavan hankkiakseen todisteet tavaran määräpaikkaan saapumisesta. Saksan hallitus toteaa, että ensimmäiset yritykset todisteiden saamiseksi tehtiin jo toukokuussa 1991, jolloin Südfleisch antoi vakuutusasiamies Hoffmannin tehtäväksi ottaa selvää tavaroita kuljettaneen aluksen liikkeistä ja erityisesti siitä, oliko aluksen koko lasti purettu Beirutissa. Saksan hallituksen mukaan ei siis ollut mitään syytä pitää mahdottomana sitä, että nimenomaan Al Fatha Goldstore oli erehdyttänyt Südfleischia lihan lopullisen määräpaikan osalta. Saksan hallitus huomauttaa lisäksi, että määräajan pidentäminen ei olisi estänyt vientitukien mahdollista myöhempää epäämistä, jos jälkeenpäin olisi ilmennyt, että määräajan pidentämisen jotkut edellytykset eivät olleet täyttyneet.

52 Komission mukaan se, että Südfleisch oli jo kahden kuukauden kuluttua tavaroiden lähettämisestä antanut vakuutusasiamiehen tehtäväksi selvittää, oliko tavarat kuljetettu säännönmukaisesti, ja lähettänyt kesäkuussa 1991 kolme työntekijäänsä tarkastuskäynnille Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin (ks. jäljempänä), osoittaa, että viejällä oli melkein heti epäilyksiä vietyjen tavaroiden todellisesta määräpaikasta. Tämän seikan valossa komissio pitää sitä, että tavaroiden saapumisesta Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin esitettiin väärennetty todistus heinäkuussa 1991, tahallisena tai ainakin törkeän tuottamuksellisena tekona. Vaikka viejä epäili, että tuote myydään jossain muussa maassa kuin määrämaassa, se päätti kuitenkin esittää hallussaan olevat asiakirjat. Asetuksen N:o 3665/87 47 artiklan 4 kohdan mukainen määräajan pidentämistä koskeva pyyntö tehtiin sitä vastoin 24.9.1991 eli vasta sen jälkeen, kun Saksan viranomaiset olivat havainneet väärennöksen, ja sen vaaran uhatessa, että yhtiö joutuu palauttamaan jo saamansa vientituet kokonaisuudessaan. Toisaalta komissio totea, että kantajana olevan hallituksen väitteen, jonka mukaan Südfleisch toimi mahdollisimman nopeasti saadakseen kyseiset todisteet vienti-ilmoituksen hyväksymistä seuranneiden 12 kuukauden aikana, uskottavuutta heikentää yhtiön kolmen työntekijän Ajmanin satamaan tekemän tarkastuskäynnin epäluotettavuus. Saksan viranomaiset ovat todennet, että nämä kolme henkilöä eivät voineet olla paikalla, kun tavaroita varsinaisesti purettiin niiden luovuttamiseksi vapaaseen vaihdantaan Yhdistyneissä arabiemiirikunnissa, koska suunniteltu tarkastuspäivä oli uskonnollinen juhlapäivä. He olivat tyytyneet toteamaan, että kuljetukseen käytetyn laivan lastiruumat olivat melkein täynnä Südfleisch-yhtiön laatikoita ja että sinetit olivat koskemattomia.

ii) Kansallisille viranomaisille asetuksen N:o 3665/87 47 artiklan 4 kohdalla myönnetyn harkintavallan käyttäminen

53 Saksan hallituksen mukaan määräajan pidentämistä koskevassa johdonmukaisessa päätösprosessissa ei millään tavalla kuulu ottaa huomioon sitä, onko viejä ollut vilpittömässä vai vilpillisessä mielessä, eikä sillä ole mitään merkitystä vientitukeen olevan oikeuden kannalta (edellyttäen, että asiakirjatodisteet esitetään 12 kuukauden kuluessa). Määräajan pidennys voidaan näin ollen myöntää myös viejälle, joka on tahallaan tai törkeästä tuottamuksesta esittänyt toimivaltaisille kansallisille viranomaisille väärennettyjä tulliselvitystodistuksia, paitsi jos viivästys asiakirjojen hankkimisessa on johtunut nimenomaan viejän aikaisemmasta petollisesta tai huolimattomasta toiminnasta. Saksan hallitus toteaa, että koska yhteisön oikeudessa annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa, komissio ei saa korvata jäsenvaltioiden arviointia omalla näkemyksellään siitä, miten harkintavaltaa on käytettävä, koska muutoin se järkyttäisi vakavasti oikeusvarmuutta jäsenmaihin ja kaikkiin taloudellisiin toimijoihin nähden.

Vaikka pitäisikin paikkansa, että Saksan viranomaisten olisi pitänyt määräajan pidentämistä koskevaa pyyntöä ratkaistessaan ottaa huomioon Südfleischin toiminnan subjektiivinen puoli, päätullitoimipaikka ei Saksan hallituksen mukaan kuitenkaan olisi voinut kieltäytyä määräajan pidentämisestä, koska se ei voinut tietää, oliko viejän toiminta tahallista tai törkeän tuottamuksellista. Rikostutkinnassa ja tullin tutkintaviranomaisten suorittamissa tutkimuksissa ei nimittäin ollut pystytty osoittamaan, että Südfleischin edustajat olisivat olleet vastuussa asiakirjan väärentämisestä tai sen käyttämisestä petostarkoituksessa.

54 Komissio kiistää yrittäneensä korvata kansallisten viranomaisten harkintavaltaansa käyttäen tekemiä päätöksiä omilla päätöksillään. Komission mielestä tätä harkintavaltaa kuitenkin koskevat suoraan yhteisön oikeuteen perustuvat rajat, ja sitä käytettäessä on otettava huomioon yhteisön lainsäädännön tarkoitus ja tavoitteet. Asetuksen N:o 3665/87 47 artiklan 4 kohdassa, joka on luonteeltaan poikkeus ja jota sen vuoksi on tulkittava suppeasti, annetaan jäsenvaltiolle lupa myöntää lisäaikaa ainoastaan siinä tapauksessa, että tarvittavien asiakirjojen esittäminen ajoissa on estynyt viejän toiminnasta riippumattomien objektiivisten seikkojen vuoksi. Koska päätullitoimipaikka ei tässä tapauksessa ole komission mukaan noudattanut mainittuja edellytyksiä, se on selvästi ylittänyt toimivaltansa.

55 Komissio muistuttaa lisäksi, että Saksan tullin tutkintayksikön virkamies oli osallistunut komission yksiköiden Beirutissa kesäkuussa 1991 suorittamaan tutkimukseen ja tiedottanut siitä suoraan Saksan valtiovarainministeriölle. Tässä tutkimuksessa paljastui, että vientitukia oli maksettu lainvastaisesti noin 2 500 tonnista naudanlihaa, joka oli tarkoitettu Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin mutta käännytetty Libanoniin. Vaikka tarkastuskäynnin jälkeen tarvittiin vielä lisätutkimuksia - kuten Saksan hallitus on todennut - komission mielestä päätullitoimipaikka ei lisäaikaa myöntäessään enää voinut olla tietämätön siitä, että Südfleischin kolme kuukautta aiemmin esittämä todistus tavaroiden tulliselvityksestä Yhdistyneissä arabiemiirikunnissa oli väärennetty ja että Südfleisch tiesi (tai ainakin epäili), ettei asiakirja ollut aito. Komissio pitää melko yllättävänä sitä, että määräaikaa pidennettiin paljon (kuusi kuukautta) ennen alkuperäisen, 12 kuukauden pituisen määräajan päättymistä ja epätavanomaisen nopeasti (samana päivänä, jona Südfleisch teki hakemuksen, eli 24.9.1991). Myös se, että määräaikaa pidennettiin vain yhtä päivää ennen kuin Saksan viranomaisille ilmoitettiin Beirutiin tehdyn tarkastuskäynnin virallisista tuloksista, on komission mielestä vähintäänkin hämmästyttävä yhteensattuma.

56 Komissio toteaa lopuksi, että - toisin kuin Saksan hallitus väittää - mahdollisen rikosoikeudellisen vastuun toteamista ei kuulu millään tavalla ottaa huomioon ratkaistaessa, ovatko asetuksen N:o 3665/87 47 artiklan 4 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyneet. Tätä ratkaistaessa on sitä vastoin ilman muuta tutkittava, onko lisäaika, jolla viejän sallitaan - tämän asian kaltaisissa olosuhteissa ja määrällisten järjestelyjen paljastumisen jälkeen - jatkaa "hyväksyttävien asiakirjojen" etsintää, edellä mainitun säännöksen mukainen.

57 Katson, että asetuksen N:o 3665/87 47 artiklan 4 kohdan yhteydessä sen ratkaiseminen, onko viejä toiminut mahdollisimman nopeasti ja onko sillä siten oikeus saada lisäaikaa asiakirjojen esittämiselle, on liitettävä ylivoimaisen esteen käsitteeseen. Ylivoimaisen esteen käsitteeseen on sitä paitsi viitattu implisiittisesti kyseisen asetuksen 24. perustelukappaleessa, joka on otettava huomioon 47 artiklan 4 kohtaa tulkittaessa.(48) Vaikka ylivoimaisen esteen olemassaolo ei vapauta viejää velvollisuudesta esittää lainmukaisessa määräajassa tuen maksamiseen liittyvä asiakirja-aineisto, joka sisältää pyydetyt asiakirjatodisteet, se mahdollistaa, että viejä voi jatkaa todisteiden hankkimista ja esittämistä ja siten saada ne tukimäärät, joiden saaminen muutoin olisi mahdotonta. Mielestäni on näin ollen syytä tutkia, onko se, ettei Südfleisch esittänyt asiakirjatodisteita ennen lisäajan myöntämistä, johtunut ylivoimaisesta esteestä (sivuutan toistaiseksi sen komission esiin tuoman selvästi omituisen seikan, että määräaikaa pidennettiin kuusi kuukautta ennen sen päättymistä ja odottamatta käynnissä olevan tutkimuksen tuloksia).

58 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella on todettava, että ylivoimaisen esteen käsitteen sisältö ei ole sama oikeuden eri aloilla, joten käsite on määriteltävä ottaen huomioon se erityinen oikeudellinen asiayhteys, jossa sen vaikutusten on tarkoitus ilmetä.(49) Edellä kuvailemani oikeudellinen asiayhteys (ks. 50-57 kohta) ei mielestäni asiallisesti poikkea siitä, joka saatettiin yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi edellä mainituissa asioissa 109/86(50) ja C-334/87,(51) joissa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että "vaikka ylivoimaisen esteen käsite ei tarkoita ehdotonta mahdottomuutta, se kuitenkin edellyttää, että kyseisen seikan tapahtumatta jääminen johtuu sellaisista olosuhteista, joita ylivoimaiseen esteeseen vetoava ei ole aiheuttanut, jotka ovat epätavallisia ja ennakoimattomia ja joiden seurauksia minkään asteinen huolellisuus ei olisi voinut estää".

Mielestäni on pidettävä erittäin tärkeänä sitä seikkaa, ettei Saksa ole pystynyt perustelemaan Südfleischille myönnettyä lisäaikaa millään tarkasti määritellyllä ulkoisella tapahtumalla, joka olisi ollut epätavanomainen ja ennakoimaton ja jota ei olisi voitu välttää, vaikka viejä olisi toiminut niin nopeasti kuin mahdollista saadakseen asiakirjatodisteet hankittua ajoissa. Tarkemmin katsottuna etenkin osoittautuu, että komission tosiasioista tekemät havainnot osoittavat vääräksi juuri sen väitteen, jonka mukaan yhtiö noudatti tavanomaista nopeutta ja varovaisuutta (ks. edellä 53 kohta), ja näin on siitä riippumatta, voidaanko Südfleischin katsoa olevan vastuussa Yhdistyneissä arabiemiirikunnissa tapahtunutta tulliselvitystä koskevan todistuksen väärentämisestä ja sen käyttämisestä petostarkoituksessa.(52)

Millä seikoilla kantajana oleva hallitus on siis selittänyt niitä vaikeuksia, joita Südfleischilla oli vientiä koskevien todisteiden hankkimisessa? Asiakirjoissa on tältä osin ainoastaan verhottuja ja epämääräisiä väitteitä tavaroiden kuljettajan ja Al Fatha Goldstoren (jonka rooli kyseisen myyntisopimuksen yhteydessä ei sitä paitsi ole selvä) sopimusrikkomuksista. Vastuun aloitteesta, että liha vietiin edelleen Libanoniin, väitetään kuuluvan jommallekummalle (tai molemmille) näistä muttei missään tapauksessa Südfleischille. Vaikka haluttaisiinkin olla Saksan hallituksen kanssa yhtä mieltä siitä, että Südfleisch on toiminut mahdollisimman nopeasti, ja vaikka viejäyhtiön liikekumppaneita vastaan esitettyjen syytösten tueksi olisi esitetty täsmällistä näyttöä, ne sopimusrikkomukset, joita on väitetty tapahtuneen, eivät mitenkään voi sisältyä ylivoimaisen esteen käsitteeseen. Yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainituissa asioissa 109/86 ja C-334/87 todennut, että vaikka tällaista sopimuksen täyttämisessä ilmennyttä häiriötä voitaisiin pitää viejästä riippumattomana olosuhteena, se ei kuitenkaan ole sen enempää epätavallinen kuin ennakoimatonkaan. Tällainen tapahtuma nimittäin on liiketoimintaan liittyvä tavanomainen riski, eikä viejän mahdollisella vilpittömällä mielellä siten ole mitään merkitystä. Viejän, jolla sitä paitsi on täysi vapaus valita oman intressinsä mukaisesti, kenen kanssa se ryhtyy liikesuhteisiin, on toteutettava tarvittavat varotoimenpiteet joko sisällyttämällä sopimuksiin asianmukaisen määräyksen tai tekemällä erillisen vakuutussopimuksen. Vastaavia periaatteita voidaan soveltaa sellaiseen petolliseen menettelyyn, jossa vientituen kohteena olleita tavaroita tuodaan takaisin yhteisöön.(53)

59 Lopuksi totean, että esiin tuomassani oikeuskäytännössä on myös täsmennetty, että komissio valvoo edelleen jäsenvaltioita sen suhteen, miten nämä käyttävät oikeuttaan pitää tiettyjä olosuhteita ylivoimaisina esteinä, joiden perusteella voidaan pidentää vientitodistuksen voimassaoloaikaa tai viennin määräaikaa. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tällaista komission valvontavaltaa tarvitaan yhteisön oikeuden oikean soveltamisen varmistamiseksi,(54) enkä näe mitään syytä, miksi tämä valvontavalta ei vastaavasti kohdistuisi siihen, miten kansalliset viranomaiset harkintavaltaansa käyttäen myöntävät asetuksen N:o 3665/87 47 artiklan 4 kohdan mukaisesti lisäaikaa asiakirjatodisteiden esittämiselle. Myös Saksan hallituksen toinen väite, jonka mukaan komissio ei saa korvata jäsenvaltioiden arviointia omalla näkemyksellään siitä, miten kyseistä harkintavaltaa on käytettävä, vaikuttaa näin ollen perusteettomalta. Komissio on päinvastoin toiminut oikein päättäessään, että päätullitoimipaikan olisi ainakin pitänyt odottaa aivan lähiaikoina annettavaa ilmoitusta tarkastuskäynnin tuloksista, ennen kuin se tekee päätöksen, ja että Saksan viranomaiset olisivat voineet vasta alkuperäisen 12 kuukauden määräajan päättyessä (maaliskuussa 1992) täydellisesti arvioida, oliko Südfleisch toiminut mahdollisimman nopeasti, kun otetaan huomioon kaikki vienti-ilmoituksen hyväksymisen jälkeen ilmenneet seikat. Vastaavasti on todettava, että - kun ylivoimaiseen esteen puuttuminen jätetään huomiotta - komissio on perustellusti ottanut huomioon myös lisäajan myöntämistä koskevan päätöksen taloudelliset vaikutukset, sillä tällaisella päätöksellä ei saa olla muuta tarkoitusta kuin mahdollistaa niiden vaikeuksien voittaminen, joita viejällä mahdollisesti on vaadittujen asiakirjatodisteiden hankkimisessa, eikä päätöksellä saa missään tapauksessa tehdä mahdolliseksi sitä, että viejä pystyy rajoittamaan omasta tuottamuksellisesta käyttäytymisestään aiheutuvaa taloudellista haittaa tai jopa välttymään siltä kokonaan, kuten näyttää käyneen tässä tapauksessa. Neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä, sillä Südfleischin on katsottava esittäneen todisteet myöhässä, koska 12 kuukauden määräajan pidentäminen on ollut lainvastaista sekä ylivoimaisen esteen puuttumisen vuoksi että viranomaisten harkintavallan väärinkäytön vuoksi. Riidanalaiseen vientitukeen liittyviä menoja ei näissä olosuhteissa voitu hyväksyä EMOTR:sta maksettaviksi.(55)

VI Viides kanneperuste: Barfuß-yhtiön vuosina 1986 ja 1987 Zimbabween suuntautuneen naudanlihanviennin yhteydessä tekemiin sääntöjenvastaisuuksiin perustuvan 518 181 DEM:n suuruisen korjauksen lainvastaisuus

60 Zimbabween helmi- ja maaliskuussa 1990 tehdyn tarkastuskäynnin aikana Saksan tullin tutkimusyksikkö löysi saksalaisia terveystodistuksia, jotka koskivat (muun muassa) sellaisia naudanlihaeriä, jotka Barfuß oli ilmoittanut vieneensä Etelä-Afrikan tasavaltaan ja joista oli maksettu sen mukainen vientituki. Kyseisen tuotteen viennistä Zimbabween ei tuolloin voimassa olleiden säännösten mukaan maksettu mitään tukea. Saksan viranomaiset aloittivat Barfußille maksettujen tukien takaisinperimisen hyvin epäröivästi, sillä on erityisesti todettava, että päätullitoimipaikka pani takaisinperintämenettelyn vireille vasta heinäkuussa 1991 eli vuosi sen jälkeen, kun se oli saanut tiedon edellä mainitun tarkastuskäynnin tuloksista. Sen jälkeen kun komissio oli hyväksynyt Saksan viranomaisten pyynnön, että asia lykättäisiin seuraavan varainhoitovuoden tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteyteen, jotta ne voisivat sillä välin yrittää saada aiheettomasti maksetut määrät takaisin, se päätti vuonna 1994 asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdan(56) perusteella, että riidanalainen korjaus tehdään havaittujen sääntöjenvastaisuuksien vuoksi (tuotteen vienti Etelä-Afrikan tasavaltaan ja sen vienti edelleen Zimbabween, josta se oli tuotu takaisin yhteisöön tullitta kolmannen Lomén sopimuksen perusteella).

61 Saksan hallituksen mukaan komission toteamus riidanalaisten maksujen lainvastaisuudesta on mielivaltainen ja perusteeton. Zimbabwesta löydettyjen saksalaisten terveystodistusten perusteella voidaan nimittäin todeta vain Barfußin viemien tavaroiden virheettömyys mutta ei niiden reittiä. Saksan hallituksen mielestä nämä asiakirjat eivät kuitenkaan voi viedä Etelä-Afrikassa tapahtunutta tulliselvitystä koskevilta asiakirjoilta ja lihan saateasiakirjoilta kaikkea näyttöarvoa. Ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että Barfußin viemät tuotteet on luovutettu kulutukseen Etelä-Afrikassa ja että kyseiset - Saksassa annetut ja Zimbabwessa leimatut - asiakirjat on petostarkoituksessa liitetty muihin lihaeriin myöhempien liiketoimien yhteydessä sen jälkeen, kun tuotteet on tuotu Afrikkaan. Saksan hallituksen mukaan viivästys takaisinperintämenettelyn aloittamisessa johtui näin ollen nimenomaan menettelyn lainmukaisuutta ja tuloksellisuutta koskeneista epäilyistä, koska tullin tutkintayksikön esittämien asiakirjojen - joihin menettelyn on perustuttava - katsottiin olevan vailla näyttöarvoa. Menettely lopetettiin vastaavasti sen vuoksi, että päätullitoimipaikka oli vakuuttunut siitä, ettei lainvastaisesti maksettujen määrien takaisinperintää koskevaa menettelyä hyväksyttäisi, jos siihen haettaisiin muutosta tuomioistuimessa.

62 Komission mielestä tällaista argumentaatiota ei voida hyväksyä, koska se johtaisi siihen, että takaisinperintämenettelyt olisivat - vastoin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä - mahdollisia vain silloin, kun on ehdottomalla varmuudella osoitettu, että viedyt tuotteet on luovutettu kulutukseen jonkin toisen maan kuin määrämaan markkinoilla. Komission mukaan tässä tapauksessa oli pikemminkin Barfußin asia esittää kiistaton näyttö siitä, että tuotteet saatettiin vapaaseen vaihdantaan ilmoitetussa määrämaassa (Etelä-Afrikassa), esittämällä muita asiakirjoja kuin tulliselvitystodistuksia, sillä näiden näyttöarvo oli kyseenalainen sen jälkeen, kun Zimbabwesta löydettiin samoja lihaeriä koskevia terveystodistuksia. Jollei tällaista näyttöä esitetty, jo maksetut tuet oli komission mukaan välttämättä perittävä takaisin.

63 Komissio toteaa, että kun yhteisöjen tuomioistuimen aikaisemmasta oikeuskäytännöstä (ja erityisesti asiassa Dimex 11.7.1984 annetusta tuomiosta)(57) selvästi ilmenevät tulkintaa ohjaavat näkökohdat otetaan huomioon, takaisinperintämenettelyn lykkäyksen jatkaminen, josta päätullitoimipaikka oli Barfußin hakemuksen johdosta päättänyt elokuussa 1991, oli täysin tarpeetonta sen odottamiseksi, että yhteisöjen tuomioistuin antaa Finanzgericht Hamburgin pyytämän ennakkoratkaisun asiassa Möllmann-Fleisch.(58) Komissio toteaa vielä, että Saksan viranomaiset olivat ilman pätevää syytä luopuneet 1.7.1991 tehdyn takaisinperintäpäätöksen täytäntöönpanosta ja lopettaneet menettelyn 7.6.1994 tehdyllä päätöksellä. Vaikka päätullitoimipaikka olisi ollut aidosti vakuuttunut lainvastaisesti maksettujen määrien takaisin maksamista koskevan, Barfußille annetun määräyksen lainvastaisuudesta, komission mukaan tämä vakaumus oli perusteeton, kun otetaan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen edellä esiin tuotu oikeuskäytäntö. Todellisuudessa menettely lopetettiin vailla tulosta sen vuoksi, että päätullitoimipaikka kadotti terveystodistusten alkuperäiskappaleet, jotka oli annettu sille tullin tutkintayksikön tarkastuskäynnistä laatiman, 5.6.1990 päivätyn kertomuksen liitteenä. Toisin kuin kantajana oleva hallitus väittää, alkuperäisiä todistuksia ei komission mukaan voitu pätevästi korvata oikeaksi todistamattomilla valokopioilla, jotka päätullitoimipaikka hankki komission yksiköiltä, koska kopioilla ei ole näyttöarvoa Saksan prosessijärjestelmässä.

64 Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltio voidaan lainmukaisesti määrätä vastaamaan viejälle maksetusta ja takaisin perimättä jääneestä tuesta silloin, kun ilmenee, että kansalliset viranomaiset ovat ensin toimineet huolimattomasti tai sääntöjenvastaisesti kyseiset määrät maksaessaan ja sen jälkeen vielä laiminlyöneet toteuttaa sääntöjenvastaisuuksien korjaamiseksi tarvittavat toimet nopeasti. Saksan hallitus on takaisinperintämenettelyn epäröivää ja "nykivää" kulkua perustellakseen vedonnut Saksan viranomaisten epäilyihin siitä, pitivätkö komission väitteet Barfußille suoritettujen maksujen sääntöjenvastaisuudesta paikkansa. Nämä epäilyt perustuivat todistustaakkaa koskeviin kansallisen oikeuden säännöksiin (ja Bundesfinanzhofin oikeuskäytäntöön) (ks. edellä 62 kohta), joihin asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa viitataan.(59) Mielestäni näyttää kuitenkin selvältä, että kansallisiin säännöksiin voidaan vedota vain siinä määrin, kuin se on tarpeen yhteisön oikeuden säännösten soveltamiseksi, ja vain sillä edellytyksellä, ettei näiden kansallisten säännösten soveltaminen heikennä kyseisten yhteisön oikeuden säännösten ulottuvuutta ja tehokkuutta mahdollistamalla sellaisia keinottelunluonteisia liiketoimia, joiden estämiseen yhteisön oikeuden säännöksillä pyritään.(60)

65 Yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Dimex ja Möllmann-Fleisch (ks. alaviitteet 56 ja 57) vahvistamien periaatteiden mukaisesti se, että Zimbabwesta löydettiin terveystodistuksia Barfußin ilmoituksen mukaan Etelä-Afrikkaan viedyistä lihaeristä, oli omiaan herättämään aiheellista ja perusteltua epäilyä siitä, toteutuvatko vaihtelevien vientitukien tavoitteet todella.(61) Saksan viranomaiset olisivat näin ollen voineet ja niiden olisi pitänyt vaatia Barfußia todistamaan tosiseikkojen tapahtuma-aikana sovelletun asetuksen eli maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 29 päivänä marraskuuta 1979 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2730/79(62) 20 artiklan 4 kohdassa mainitut asiakirjat esittämällä, että liha oli todella myyty tulliselvitystodistuksessa ja saateasiakirjoissa ilmoitetun maan alueella. Koska tällaista näyttöä ei ole esitetty, on katsottava, että Barfuß on saanut riidanalaiset tuet aiheettomasti ja että Saksan viranomaisten olisi pitänyt ajoissa ryhtyä toimenpiteisiin tukien takaisinperimiseksi.

66 Yhteisöjen tuomioistuin on jo kauan sitten täsmentänyt, että toisin kuin kansallisten interventioelinten ja taloudellisten toimijoiden välisiä suhteita, joita säännellään kunkin maan kansallisella lainsäädännöllä yhteisön oikeuden noudattamisen asettamissa rajoissa asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti,(63) jäsenvaltioiden ja komission välisiä suhteita ja siten myös vastuuta mahdollisista laiminlyönneistä säännellään asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdan mukaan yhteisön lainsäädännöllä.(64) Perustamissopimuksen 5 artiklaan perustuvasta yleisestä huolellisuusvelvollisuudesta - jonka erityinen ilmaus asetuksen N:o 729/70 8 artikla on yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksen erityisalalla(65) - johtuu yhtäältä, että kansalliset viranomaiset eivät saa perustella sen velvoitteensa noudattamatta jättämistä, joka koskee ripeää puuttumista tehtyihin sääntöjenvastaisuuksiin, vetoamalla "taloudellisen toimijan vireille panemien hallinnollisten tai oikeudellisten menettelyjen hitauteen",(66) ja toisaalta, että jäsenvaltioiden on toteutettava sääntöjenvastaisuuksia korjaavat toimenpiteet ripeästi, koska "perusteettomasti maksettujen tukien takaisinperiminen saattaa tietyn ajan jälkeen olla monimutkaista ja mahdotonta tiettyjen seikkojen vuoksi, kuten toiminnan lopettamisen tai kirjanpitoa koskevien asiakirjojen katoamisen vuoksi".(67)

Kantajana oleva hallitus väittää toimineensa tarvittavalla huolellisuudella, mutta mielestäni asian tosiseikat osoittavat tämän vääräksi, koska päätullitoimipaikka aloitti menettelyn perusteettomasti maksettujen suoritusten takaisin perimiseksi vasta vuosi sen jälkeen, kun sääntöjenvastaisuus oli havaittu, ja menettely oli heti keskeytetty; on erityisesti todettava, että menettely oli keskeytyksissä vielä toisen vuoden odotettaessa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota asiassa Möllmann-Fleisch. On vielä todettava, että alkuperäisten terveystodistusten kadottaminen lopulta esti takaisinperintämääräyksen täytäntöönpanon (ks. edellä 60 ja 63 kohta).

67 Mielestäni ei toisaalta voida katsoa, ettei komissio olisi tässä tapauksessa noudattanut ehdotonta vaatimusta jäsenvaltioihin olevien taloudellisten suhteiden varmuudesta ja ennustettavuudesta, johon olen edellä viitannut.(68) Sen lisäksi, että Saksan viranomaiset eivät kohtuudella voineet olla tietämättä, että niiden saamattomuudella saattoi olla haitallisia taloudellisia vaikutuksia, asiakirja-aineistosta ilmenee, että komissio oli jo ennen kokonaisselvityksen laatimista ilmoittanut aikomuksestaan olla hyväksymättä riidanalaista määrää EMOTR:sta maksettavaksi siitä syystä, että Saksan viranomaiset eivät olleet noudattaneet velvollisuuttaan toimia aiheettomasti maksetun määrän takaisinperinnässä huolellisesti ja ripeästi (ks. edellä 60 kohta). Myös viides kanneperuste on näin ollen hylättävä.

VII Kuudes kanneperuste: naudanlihan tuottajille maksettavan erityispalkkion myöntämiseen liittyvien sääntöjenvastaisuuksien vuoksi tehdyn 3 118 563,54 DEM:n suuruisen korjauksen lainvastaisuus

68 Viimeinen kanneperuste kohdistuu siihen rahoitusta koskevaan kiinteämääräiseen, neljän prosentin suuruiseen korjaukseen, jonka komissio on tehnyt äärimmäisen rajoitettujen tutkintamahdollisuuksien, eläinten tunnistamista koskevan valvonnan heikkouden ja pätevien hallinnollisten tarkastusten puuttumisen vuoksi niihin menoihin, jotka liittyvät naudanlihan tuottajille maksettavan erityispalkkion myöntämiseen ja jotka on (syyskuussa 1990 esitettyjen pyyntöjen johdosta) ilmoitettu vuonna 1991 Baijerin, Baden-Württembergin ja Ala-Saksin osalta; esitän, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää tämän kanneperusteen etenkin, kun Saksan hallitus on suullisessa käsittelyssä ilmoittanut peruuttavansa kanteen tältä osin. Se, että Saksan hallituksen väitteet on hylättävä, ilmenee yksiselitteisesti yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Saksa vastaan komissio 3.10.1996 - eli nyt käsiteltävänä olevan asian kirjallisen käsittelyn päättymisen jälkeen - antamasta tuomiosta,(69) joka koski vastaavanlaista kanneperustetta, jonka Saksa oli esittänyt EMOTR:n tukiosastosta varainhoitovuonna 1990 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtyä komission päätöstä vastaan. Tuossa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi kaikki ne väitteet, jotka Saksan hallitus on toistanut nyt käsiteltävänä olevan asian kuudennessa kanneperusteessa.

VIII Ratkaisuehdotus

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

- hylkää kanteen ja

- velvoittaa Saksan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

(1) - EYVL L 352, s. 82. On huomattava, että toteamukset, joihin komissio perusti päätöksensä olla hyväksymättä riidanalaisia summia EMOTR:sta maksettaviksi (ks. jäljempänä ratkaisuehdotuksessa), on esitetty kokonaisselvityksessä, joka koskee EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä varainhoitovuoden 1991 osalta koskevien tarkastusten tuloksia (asiakirja VI/320/94, 21.12.1994; jäljempänä kokonaisselvitys).

(2) - Asia C-54/91, Saksa v. komissio, tuomio 22.6.1993 (Kok. 1993, s. I-3399). Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi Saksan kanteen, jossa vaadittiin EMOTR:n varainhoitovuoden 1988 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdyn päätöksen kumoamista muun muassa siltä osin kuin päätös koski komission tekemiä korjauksia tärkkelyksen- ja sokerintuotannon tuotantotukiin liittyviin menoihin. Korjaukset oli tehty, koska Saksan viranomaiset olivat perusteettomasti suosineet eräitä yrityksiä antamalla niille luvan hakea tuen myöntämistä varten todistuksia jalostamisen aloittamisen jälkeen eikä sitä ennen, kuten asiaa koskevissa yhteisön säädöksissä edellytetään. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että edellä kuvailtu hallintokäytäntö esti sellaisten tavaroihin kohdistuvien fyysisten tarkastusten säännöllisen suorittamisen, jotka Saksa oli velvollinen toteuttamaan voimatta perustella velvollisuuden täyttämättä jättämistä väittämällä, että toinen tarkastusjärjestelmä on tehokkaampi (tuomion 36-40 kohta).

(3) - Ks. Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 26 päivänä heinäkuuta 1972 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 1723/72 muuttamisesta 25 päivänä helmikuuta 1986 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 422/86 (EYVL L 48, s. 31) 1 artikla (em. asetus N:o 1723/72 on julkaistu EYVL:ssä L 186, s. 1). Asetuksen N:o 1723/72 perusteella käyttöön otetun käytännön mukaan jäsenvaltiot voivat - vielä sitä vuotta seuraavan vuoden maaliskuun 31 päivän jälkeen, jonka kuluessa maksettiin menot, joita tilit koskevat (eli asiakirjojen toimittamiselle asetetun määräajan jälkeenkin) - toimittaa lisätietoja, joita tarvitaan niiden kansallisten yksiköiden ja toimielinten tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi, joilla on toimivalta maksaa vientituet ja maatalousmarkkinoiden säätelyyn tähtäävät interventiot. Tällä tavalla jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus ottaa huomioon erityisesti komission jo tekemistä tarkastuksista saadut tulokset. Jotta komissio kuitenkin voisi tarkastaa jäsenvaltioiden tilit nopeasti, asetuksen N:o 1723/72 edellä mainitussa 1 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos uusia lisätietoja ei ole toimitettu asetetussa määräajassa, komissio tekee tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksensä niiden tietojen perusteella, jotka sillä on kussakin tapauksessa vahvistamanaan määräpäivänä hallussaan, lukuun ottamatta tapauksia, joissa tietojen toimittaminen myöhässä on poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi oikeutettua.

(4) - Ks. komission 3.6.1993 antama tiedonanto rahastokomitealle (asiak. nro VI/216/93) ja erityisesti sen liite 2,