Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Ruiz-Jarabo Colomer 17 päivänä syyskuuta 2002. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Irlanti. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivin 98/5/EY täytäntöönpanon laiminlyönti - Perusteltu lausunto - Laiminlyönti ottaa huomioon jäsenvaltion vastaus viralliseen huomautukseen - Tutkittavaksi ottamiseen vaikuttava seikka. - Asia C-362/01.



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-11433



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Tämä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne on mielenkiintoinen erityisesti prosessioikeudelliselta kannalta. Pääasian kannalta ei ole vakavia epäilyksiä, toisin sanoen näyttää todennäköiseltä, että vastaaja ei ole noudattanut asianajajan ammatin pysyvän harjoittamisen helpottamisesta muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jossa ammatillinen pätevyys on hankittu, 16 päivänä helmikuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/5/EY mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole saattanut kyseistä direktiiviä osaksi sisäistä oikeusjärjestystään.

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

2. Direktiivillä 98/5/EY helpotetaan asianajajien pääsyä ammattiinsa vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Jäsenvaltioiden on annettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset viimeistään 14.3.2000 ja ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä sekä viitattava direktiiviin antamissaan säädöksissä.

3. Koska komissio ei ollut saanut ilmoitusta Irlannin viranomaisilta täytäntöönpanotoimenpiteistä, se kehotti 8.8.2000 päivätyllä virallisella huomautuksella Irlannin hallitusta esittämään huomautuksensa kahden kuukauden määräajassa.

4. Irlannin tasavallan pysyvä edustusto Euroopan unionissa vastasi viralliseen huomautukseen yli kolme kuukautta määräajan jälkeen eli 16.1.2001 päivätyllä kirjeellään, jossa se myönsi muun muassa, että direktiivin täytäntöönpanotoimia ei ole saatettu loppuun ja että lainsäädäntöviranomaisen on vielä puututtava asiaan, minkä se siis myönsi jo myöhässä.

5. Kuten pysyvän edustuston kirjeessä todetaan, Irlannin perustuslaissa annetaan täytäntöönpanoviranomaisille oikeus toteuttaa jopa lainsäädännöllä kateluilla aloilla toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä Euroopan unioniin kuulumisen aiheuttamien velvoitteiden täyttämiseksi. Direktiivin 98/5/EY 6 artiklan 3 kohdassa annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus velvoittaa asianajaja, joka harjoittaa ammattiaan käyttäen alkuperäistä ammattinimikettään, joko hankkimaan ammatillista vastuuta koskevan vastuuvakuutuksen tai liittymään jäseneksi ammatilliseen takuurahastoon. Irlanti väittää käyttäneensä tätä mahdollisuutta, mutta juuri sen vaihtoehtoisuuden vuoksi se ei voi turvautua poikkeukselliseen lainsäädäntömenettelyyn. Näin ollen hallituksen normatiivinen toiminta edellyttää Irlannin parlamentilta saatua vastaavaa lupaa (Oireachtas). Kirjeen mukaan parlamentin lupaa ja myöhempää lainsäädännöllistä hyväksyntää koskevista toimenpiteistä päätettäisiin vuoden 2001 alussa.

6. Irlannin viranomaisten vastaus rekisteröitiin 17.1.2001 komissiossa.

7. Seitsemän päivää myöhemmin eli 24.1.2001 komissio lähetti Irlannille perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä ryhtymään kiireellisesti direktiivin 98/5/EY ja perustamissopimuksen noudattamisen edellyttämiin toimenpiteisiin uudessa kahden kuukauden määräajassa. Lausunnon 3 kohdassa komissio toteaa, että se ei ollut saanut mitään virallista vastausta viralliseen huomautukseensa.

8. Irlannin pysyvä edustusto vastasi komission lausuntoon 29.1.2001 päivätyllä kirjeellä, jossa se korostaa reagoineensa viralliseen huomautukseen ja johon on liitetty kopio sen 16.1.2001 kirjatusta vastauksesta ilman, että se olisi lisännyt siihen mitään uutta mainintaa.

Kanteen tarkastelu

9. Kuten jo totesin, Irlannin puolustus perustuu siihen, että komissio on tehnyt menettelyvirheen, kun se ei ole ottanut huomioon Irlannin viralliseen huomautukseen vastauksena esittämiä väitteitä. Irlanti vetoaa asiassa komissio vastaan Espanja 11.7.1995 annettuun tuomioon ja vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta tai ainakin toteaa sen samasta syystä perusteettomaksi.

10. Komissio puolestaan selittää, ettei se ottanut huomioon vastaajan väitteitä, koska niitä ei esitetty ajoissa. Vaikka ne olisikin esitetty ajoissa, niiden sisältö ei olisi muuttanut komission kantaa. Lisäksi se katsoo, että ne edellytykset, joiden vuoksi yhteisöjen tuomioistuin antoi edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja koskevan tuomion, eivät ole olemassa nyt esillä olevassa asiassa. Sen lisäksi, että kyseisessä asiassa vastaajana oleva jäsenvaltio vastasi myönnetyssä määräajassa, sen vastauksesta ilmeni myös, että kanteen kohteena olevan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa valmisteltiin.

11. On pidettävä mielessä se, että EY 226 artiklassa vahvistettu menettely jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamiseksi on monimutkainen: hallinnollista menettelyä seuraa toinen, oikeudellinen menettely ilman, että näiden kahden menettelyn välillä olisi mitään välttämätöntä kytkentää. Komissiolla on täysi vapaus virallisella huomautuksella vaatia jäsenyysvelvoitteensa noudattamatta jättänyttä jäsenvaltiota esittämään huomautuksensa, kuten sillä on myös perustellun lausunnon antamiseen ja kanteen nostamiseen yhteisöjen tuomioistuimessa. Sillä on siis yhtäläinen vapaus päättää, milloin se vie loppuun kunkin näistä prosessuaalista toimenpiteistä. Tämän menettelyn ominaisin piirre on siis komission vaihtoehtojen harkinnanvaraisuus.

12. Vaikka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa pyritäänkin antamaan jäsenvaltioille tilaisuus mukautua yhteisön oikeudessa niille asetettuihin velvoitteisiin tai tehokkaasti laatia puolustuksensa komission esittämiä väitteitä vastaan, siinä annetaan myös asianosaisille mahdollisuus käydä keskustelua tietystä näkökulmasta, oikeudesta tai mahdollisuudesta, joita komissio voi laajan harkintavaltansa rajoissa arvioida. Tässä mielessä on ymmärrettävä perustamissopimuksessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalle kanteelle suotu joustavuus.

13. Juuri tämän hallinnollisen vaiheen sekalaisen luonteen vuoksi ei voida väittää, että se menettää hyödyllisyytensä silloin, kun vastaajana olevalla valtiolla ei ole puolustuksekseen käytettävissä oikeudellisia argumentteja eli väitteitä, joilla voitaisiin tukea poikkeusta menettelyn oikeudellisessa vaiheessa. Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely eroaa luonteeltaan selkeästi oikeudenkäyntivaiheesta, koska komission ensin mainitussa vaiheessa käyttämä toimivalta eroaa merkittävästi yhteisöjen tuomioistuimen jälkimmäisessä vaiheessa käyttämästä toimivallasta.

14. Tämän menettelyn tehokkuudesta riippumatta on kiistatonta, että perustamissopimuksessa on haluttu, että prosessuaalista toimenpidettä, joka sisältää mahdollisen kanteen puitteet, eli perusteltua lausuntoa edeltää asianomaiselle jäsenvaltiolle osoitettu kehotus esittää huomautuksensa, jotka komission on otettava huomioon.

15. Näin ollen se, että perustellussa lausunnossa ei oteta huomioon jäsenvaltion viralliseen huomautukseen antamaa vastausta, merkitsee tämän prosessuaalisen mahdollisuuden eväämistä jäsenvaltiolta.

16. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan, että koska asianomaisen jäsenvaltion mahdollisuus esittää huomautuksensa - vaikka se katsoisikin, ettei sen tarvitse niin tehdä - on perustamissopimuksessa turvattu olennainen takuu, tämän takuun kunnioittaminen on jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn sääntöjenmukaisuuden edellytys.

17. Kun komissio antoi 24.1.2001 perustellun lausunnon, jossa se jätti ottamatta huomioon Irlannin pysyvän edustuston viikkoa aikaisemmin esittämät huomautukset, se rikkoi nyt esillä olevaa kannetta edeltäneen hallinnollisen menettelyn säännönmukaisuuden vaatimusta.

18. On vielä analysoitava, voivatko kanteeseen liittyvät olosuhteet tukea olettamaa sääntöjenvastaisuudesta.

19. Komissio perustelee tätä huomioon ottamatta jättämistä ensinnäkin sillä, että se sai Irlannin vastauksen kolme kuukautta virallisessa huomautuksessa myönnetyn määräajan päättymisen jälkeen.

20. Mielestäni tämä seikka on merkityksetön, koska se ei osoita sitä, että jäsenvaltio olisi toiminut vilpillisessä mielessä tai että se olisi selvästi laiminlyönyt yhteistyövelvollisuutensa. EY 226 artiklassa vaaditaan komissiolta ainoastaan, että se antaa perustellun lausunnon "varattuaan ensin sille valtiolle, jota asia koskee, tilaisuuden esittää huomautuksensa". Ne määräajat, joissa jäsenvaltiot voivat esittää nämä huomautuksensa ja jotka komissio vahvistaa vapaasti kohtuullisissa rajoissa, eivät voi olla luonteeltaan ehdottomia. Ne on ennemminkin tarkoitettu yhteisön toimielimen toiminnan rajaamiseksi siten, että se ei ilman perusteltua syytä anna perusteltua lausuntoa ennen määräajan päättymistä. Jos tämän hetken saavuttua komissio ei halua käyttää tätä mahdollisuutta, sillä on perustamissopimuksen nojalla velvollisuus ottaa huomioon jäsenvaltion esittämät huomautukset. Muilta osin tämä velvollisuus on yhteneväinen sen seikan kanssa, että myöskään komission toimintaa ei rajoita mikään vanhentumismääräaika.

21. Luonteeltaan erilainen on se määräaika, jonka komissio myöntää perustellun lausunnon annettuaan. Koska sen tarkoituksena on vahvistaa mahdollisen kanteen kohde ja koska se merkitsee hallinnollisen menettelyn päättymistä, myönnetty uusi määräaika on luonteeltaan "armonaikaa", jolloin perustellun lausunnon vaikutuksia lykätään. Toisaalta komissio sitoutuu olemaan aloittamatta oikeudenkäyntiä, kun taas toisaalta jäsenvaltiolla on vielä mahdollisuus noudattaa tehokkaasti velvoitteitaan. Kun hallinnollinen vaihe on päättynyt, vuoropuhelun aikaa seuraa toiminnan aika. Se, että jäsenvaltion perusteltuun lausuntoon esittämiä huomautuksia ei oteta huomioon, ei siis vaikuta jo päättyneen hallinnollisen menettelyn säännönmukaisuuteen. Näin on ymmärrettävä asiassa Alankomaat vastaan komissio 19.5.1998 annettu tuomio.

22. Toiseksi komissio esittää, että Irlannin vastaus ei nakerra perustellun lausunnon oikeudellisia perusteita, koska sen sisältämät väitteet eivät vastaa niitä velvoitteita, jotka kuuluvat sille perustamissopimuksen nojalla.

23. On selvää, että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja, jolla Irlanti tukee väitettään, vastaajan kirjalliseen huomautukseen vastauksena esittämät väitteet osoittivat jäsenyysvelvoitteita osittain noudatetun; tämän johdosta asianosaiset voivat määritellä vaaditulla täsmällisyydellä kiistansa luonteen ja ulottuvuuden vasta perustellun lausunnon antamisesta lähtien. Näin ollen vastaajana olevalta valtiolta evättiin mahdollisuus käyttää puolustautumisoikeuksiaan.

24. Irlannin komissiolle 16.1.2001 lähettämän vastauksen sisällön valossa ei kuitenkaan ole perusteltua esittää ilman muuta päinvastaista väitettä. Vaikkei se sisälläkään seikkoja, jotka voivat viedä pohjan koko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalta kanteelta tai sen osalta, kun Irlanti on haastettu oikeuteen, se voi - ottaen huomioon tämän prosessuaalisen vaiheen sekalaisen luonteen - toivoa, että sen huomautuksilla on tiettyjä vaikutuksia komission toimintaan, kuten perustellun lausunnon antamisen viivästyminen taikka hallinnollisen menettelyn aikaisen kirjeenvaihdon jatkaminen. Jos Irlanti olisi todennut aikanaan, että sen vastauksessa esittämät perusteet eivät estä kanteen nostamista, se olisi voinut valita muita vaihtoehtoja, kuten täytäntöönpanotoimien nopeuttamisen, jotta ne hyväksyttäisiin ennen virallisessa huomautuksessa vahvistetun määräajan päättymistä.

25. Näillä olettamuksilla etsin ainoastaan kuvitteellista vaikutusta. Ainoa todella merkittävä seikka on se, että Irlannin vastauksen huomioon ottamatta jättämisellä evättiin tältä valtiolta perustamissopimuksessa sille myönnetty menettelymahdollisuus. Ei ole perusteltua kysyä, mitä vastaajana oleva valtio olisi voinut tällä mahdollisuudella tehdä. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on useaan kertaan todennut, vaatimus siitä, että jäsenvaltiolla on mahdollisuus esittää huomautuksensa viralliseen huomautukseen, on olennainen menettelymääräys "vaikka oletettaisiinkin sen katsovan, ettei sen ole tarpeen käyttää tätä mahdollisuutta".

26. Tässä vaiheessa tarkasteltavakseni jää vain, voiko todetusta säännöstenvastaisuudesta olla muu seuraus kuin kanteen tutkimatta jättäminen. En usko, että voi.

27. Alun perin positiivisoikeudellinen epätäydellinen prosessijärjestelmä, jolla säännellään menettelyä yhteisöjen tuomioistuimessa, ei sisällä mitään erityistä korvausta. Silti yhteisöjen tuomioistuin voi velvoittaa asian voittaneen osapuolen korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jotka tuomioistuin katsoo asianosaisen tarpeettomasti tai haitantekona aiheuttaneen toiselle asianosaiselle. Tällaiset toimenpiteet eivät kuitenkaan ole tyydyttävä ratkaisu, koska ne merkitsevät välttämättä sitä, että on arvioitava sitä, millaiseksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely olisi muodostunut, jos komissio olisi ottanut huomioon tosiasiassa esitetyt huomautukset. Näin loukataan periaatetta siitä, että jäsenvaltion mahdollisuus esittää huomautuksensa merkitsee olennaista takuuta, jonka loukkaaminen johtaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamista koskevan menettelyn virheellisyyteen myös silloin, kun kyseinen jäsenvaltio voi päättää olla käyttämättä tätä mahdollisuutta. Näin on siis sitä suuremmalla syyllä silloin, kun se on näin tehnyt, kuten nyt esillä olevassa asiassa.

28. Kanteen tutkimatta jättäminen on ainoa keino, jolla yhteisön oikeusjärjestyksessä voidaan korjata menettely samanlaiseksi kuin mitä se oli ennen virheen tapahtumista. Tämän seuraamuksen kiistaton vakavuus on seuraus sen vaatimuksen rikkomisesta, jota yhteisöjen tuomioistuin pitää menettelyn olennaisena takeena samalla, kun sillä on selvä ehkäisevä tehtävä ilmoittaa komissiolle, että sen tulee välttää tällaista menettelyä tulevaisuudessa.

29. Yhdyn julkisasiamies Mischon asiassa C-120/01, komissio vastaan Irlanti, esittämään näkemykseen; kyseisessä asiassa ei ole vielä annettu tuomiota. Olennaisin osin nyt esillä olevaan asiaan verrattavien tekijöiden perusteella julkisasiamies totesi 28.5.2002 antamassaan ratkaisuehdotuksessa, että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettua tuomiota olisi "tulkittava niin, että siinä vahvistetaan edeltävän hallinnollisen menettelyn säännönmukaisuutta koskeva vaatimus, joka riittää yksinään ja jonka loukkaaminen johtaa välttämättä kanteen tutkimatta jättämiseen." Julkisasiamies Mischon tavoin katson, että on komission tehtävä tutkia huolellisesti väitteet, jotka esitetään vastauksena viralliseen huomautukseen, ja jos ne eivät riitä sen näkemyksen muuttamiseen, sen on hylättävä ne niin vakuuttavalla tavalla, että vaikka edeltävä hallinnollinen menettely näyttääkin valitettavan usein kuurojen väliseltä vuoropuhelulta, komissio ei olisi vastuussa rakentavan vuoropuhelun puuttumisesta.

30. Näistä syistä katson, että nyt esillä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne olisi jätettävä tutkimatta ja kantaja olisi velvoitettava työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

31. Jos yhteisöjen tuomioistuin sitä vastoin päätyy erilaiseen ratkaisuun ja päättää tutkia asian, olisi mielestäni todettava, että jäsenyysvelvoitteita ei ole noudatettu, koska on selvää, että Irlanti on jättänyt noudattamatta sille direktiivin 98/5/EY nojalla kuuluvia velvoitteitaan. Tässä tapauksessa vastaajana olevan valtion olisi korvattava oikeudenkäyntikulut edellä mainitun säännöksen mukaisesti.

Ratkaisuehdotus

32. Edellä esittämieni seikkojen perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.