JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

3 päivänä maaliskuuta 2011 ( )

Asia C‑506/08 P

Ruotsin kuningaskunta,





jota tukevat





Tanskan kuningaskunta,

Alankomaiden kuningaskunta ja

Suomen tasavalta,





vastaan





Euroopan komissio,





jota tukevat





Saksan liittotasavalta,

Ranskan tasavalta ja

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta

Muutoksenhaku – Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Päätöksentekomenettelyn suojaan liittyvä poikkeus – Tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvä poikkeus – Ilmaisemista edellyttävä ylivoimainen yleinen etu – Yrityskeskittymiä koskeviin komission päätöksiin liittyvät asiakirjat – Airtours plc on hankkinut omistukseensa First Choice plc:n





I Johdanto

1. SEU 1 artiklan toisen kohdan ja SEU 10 artiklan 3 kohdan nojalla Euroopan unionissa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti. Näin ollen oikeus tutustua asiakirjoihin on kirjattu SEUT 15 artiklan 3 kohtaan (aiempi EY 255 artikla), perusoikeuskirjan 42 artiklaan ja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 1049/2001.( )

2. Pitääkö komission kuitenkin julkistaa sisäisiä keskustelujaan, jotka koskevat asiassa Airtours, jonka se hävisi, annetun tuomion( ) seurauksia? Vai vahingoittaisiko tällainen avoimuus komission päätöksentekomenettelyä? Tämä kysymys nousee esille käsiteltävänä olevan, asiassa T-403/05 annetusta tuomiosta tehdyn valituksen yhteydessä.( )

3. Komissio vetoaa Saksan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan tukemana sisäisten neuvottelujen suojaan ja oikeudellisen neuvonannon suojaan perustellakseen mainittujen keskustelujen luottamuksellista käsittelyä. Ruotsi sekä Tanska, Alankomaat ja Suomi sitä vastoin katsovat, että avoimuudesta voidaan tehdä poikkeus vain, jos julkistamisen osoitetaan loukkaavan konkreettisesti näitä suojeltavia etuja.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

4. Asetuksessa N:o 1049/2001 määritellään ne periaatteet, edellytykset ja rajoitukset, jotka koskevat EY 255 artiklassa tarkoitettua oikeutta tutustua Euroopan unionin toimielinten asiakirjoihin.

5. Mainitun asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.”

6. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”2. Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:

– – –

– tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa;

– tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa;

jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.

3. Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.

Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.”

7. Lisäksi on syytä viitata yrityskeskittymien valvontaa koskeviin menettelysääntöihin. Yrityskeskittymien valvonnasta 20.1.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004( ) 18 artiklan 3 kohdassa säädetään oikeudesta tutustua asiakirjoihin seuraavaa:

”Komissio saa perustaa päätöksensä vain niihin väitteisiin, joista osapuolet ovat voineet esittää huomautuksensa. Menettelyssä on täysimääräisesti taattava puolustautumisoikeudet. Ainakin välittömillä asianosaisilla on oltava tilaisuus tutustua asiakirjavihkoon rajoituksin, jotka johtuvat yritysten oikeutetuista eduista sen suhteen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta.”

8. Yrityskeskittymien valvonnasta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 täytäntöönpanosta 7.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 802/2004( ) 17 artiklan 3 kohdan nojalla oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon ei myönnetä komission sisäisiin asiakirjoihin:

”Oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon ei myönnetä luottamuksellisiin tietoihin tai komission ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten sisäisiin asiakirjoihin. Komission ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välinen tai eri jäsenvaltioiden viranomaisten välinen kirjeenvaihto ei myöskään kuulu tutustumisoikeuden piiriin.”

9. Mainittua asetusta edeltäneen yrityskeskittymien valvonnasta annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 4064/89 säädetyistä ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista 1.3.1998 annetun komission asetuksen (EY) N:o 447/98,( ) jota sovellettiin asiassa Airtours / First Choice, 17 artiklan 1 kohdan vastaava sanamuoto oli seuraavanlainen:

”Koottuja tietoja, mukaan lukien liiteasiakirjoja, ei saa ilmaista tai asettaa saataville, jos niissä on jonkun henkilön tai yrityksen liikesalaisuuksia, mukaan lukien ilmoituksen tekevät osapuolet, muut asianosaiset tai kolmannet, tai luottamuksellisia tietoja, joiden paljastamista komissio ei pidä asian käsittelyn kannalta tarpeellisena, taikka jos kyseessä ovat hallinnon sisäiset asiakirjat.”

III Tosiseikat

10. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta ilmenevät jäljempänä esitettävät tosiseikat.

11. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi asiassa Airtours vastaan komissio 6.6.2002 antamallaan tuomiolla( ) yrityskeskittymien valvontaviranomaisena toimivan komission päätöksen, jossa tämä kielsi matkanjärjestäjä Airtours plc:tä, josta on sittemmin tullut MyTravel Group plc (jäljempänä MyTravel), hankkimasta omistukseensa kilpailevaa First Choice ‑nimistä yritystä.

12. Komissio perusti Airtours-tuomion takia työryhmän, joka koostui kilpailun pääosaston (PO) ja oikeudellisen yksikön virkamiehistä ja jonka tehtävänä oli tutkia, onko tarkoituksenmukaista tehdä valitus kyseisestä tuomiosta, ja arvioida, mitkä ovat kyseisen tuomion vaikutukset yrityskeskittymien valvontaan tai muihin aloihin sovellettaviin menettelyihin. Työryhmän raportti esitettiin kilpailuasioista vastuussa olevalle komission jäsenelle 25.7.2002 ennen valituksen määräajan päättymistä. Komissio ei valittanut tuomiosta.

13. MyTravel nosti 18.6.2003 tuloksettoman vahingonkorvauskanteen( ) saadakseen korvauksen vahingosta, joka sille aiheutui siitä, kuinka komissio käsitteli ja arvioi Airtoursin ja First Choicen välistä yrityskeskittymää.

14. Kanteen ollessa vielä vireillä MyTravel teki 23.5.2005 päivätyllä kirjeellään komissiolle hakemuksen asetuksen N:o 1049/2001 nojalla siitä, että saisi tutustua useisiin asiakirjoihin. Vaaditut asiakirjat olivat työryhmän raportti (jäljempänä raportti), kyseisen raportin valmisteluun liittyvät asiakirjat (jäljempänä valmisteluasiakirjat) sekä asian Airtours / First Choice asiakirjat, joihin raportti perustuu tai joihin siinä viitataan (jäljempänä muut sisäiset asiakirjat).

15. Komissio teki 5.9.2005 päivätyllä kirjeellään päätöksen (D(2005) 8461, jäljempänä ensimmäinen päätös), joka koski raporttia ja valmisteluasiakirjoja, ja 12.10.2005 päivätyllä kirjeellään päätöksen (D(2005) 9763, jäljempänä toinen päätös), joka koski muita sisäisiä asiakirjoja.

16. Ensimmäisessä päätöksessään komissio vetoaa muun muassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan sen perustelemiseksi, että se kieltäytyi antamasta tutustuttavaksi raporttia ja tiettyjä valmisteluasiakirjoja kokonaisuudessaan (I.3 ja II kohta ja liite, jonka otsikko on ”luettelo ’valmisteluasiakirjoista’”). Se tarkentaa, että raportti on sisäinen asiakirja, joka kuvastaa sen yksiköiden arviota mahdollisuudesta tehdä valitus Airtours-tuomiosta ja tutkia uudelleen yrityskeskittymiin liittyviä tutkimusmenettelyjä. Komission mukaan raportin sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vahingoittaisi vakavasti komission päätöksentekomenettelyä, koska tällaisten asiakirjojen laatijoiden mielipiteenvapaus vaarantuisi, jos heidän tulisi asiakirjoja laatiessaan huomioida mahdollisuus siitä, että heidän arvionsa ilmaistaan yleisölle, vaikka kyse olisi jopa ajasta sen jälkeen, kun päätös on tehty ottamalla huomioon heidän arvionsa.

17. Toisessa päätöksessään komissio vetoaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan ja kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan kolmanteen luetelmakohtaan sen perustelemiseksi, että se kieltäytyi antamasta tutustuttavaksi seuraavia asiakirjoja:

– luonnokset, jotka koskevat asetuksen N:o 4064/89 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti tehtyä päätöstä, väitetiedoksiantoa ja lopullista päätöstä asiassa Airtours / First Choice (jäljempänä luonnokset) (toisen päätöksen II.6 kohta ja kyseisen päätöksen ensimmäisen liitteen 6 otsikossa mainitut asiakirjat) siltä osin kuin kyse on sisäisistä valmistelevista asiakirjoista, joiden sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vahingoittaisi vakavasti yrityskeskittymien valvontaan liittyvää päätöksentekomenettelyä

– kilpailun pääosaston pääjohtajan kilpailuasioista vastuussa olevalle komission jäsenelle toimittamat muistiot (jäljempänä komission jäsenelle toimitetut muistiot) (toisen päätöksen II.1 kohta ja kyseisen päätöksen ensimmäisen liitteen asiakirjat 1.1–1.8) siltä osin kuin ne sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä, jotka on tarkoitettu Airtours-päätöksen valmistelemiseen, ja niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vähentäisi kilpailun pääosaston kykyä ilmaista näkemyksensä ja komission jäsenten kykyä tehdä perusteltu päätös. Komissio toteaa, että analyysiin ei vaikuta se, että Airtours-päätös oli jo tehty, koska näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle voi edelleen vaikuttaa komission päätöksentekomenettelyyn samankaltaisten asioiden osalta (esim. kieltäytyminen väitetiedoksiannon toimittamisesta asiassa EMI / Time Warner mahdollisti sen, ettei komissioon kohdistunut ulkopuolisia paineita, kun se käsitteli asiaa BMG/Sony, joka koski samaa alaa)

– kilpailun pääosaston muille komission yksiköille, mukaan luettuna oikeudelliselle yksikölle, toimittamat muistiot luonnosten toimittamiseksi vastaanottajille ja vastaanottajien mielipiteiden tiedustelemiseksi (jäljempänä muille yksiköille toimitetut muistiot). Komissio erottaa tältä osin näistä muistioista otetut kopiot, jotka toimitettiin oikeudelliselle yksikölle (asiakirjat 2.1–2.5), kopioista, jotka toimitettiin komission muille yksiköille (asiakirjat 4.1–4.5). Oikeudelliselle yksikölle toimitetuista kopioista komissio toteaa, että kyseiset asiakirjat liittyvät läheisesti oikeudelliseen neuvonantoon, jota annettiin näiden muistioiden johdosta, ja että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen johtaisi siihen, että kyseisistä neuvoista paljastettaisiin olennaisia osia, mikä vahingoittaisi vakavasti komission päätöksentekomenettelyä (toisen päätöksen II.2 kohta). Komission muille yksiköille toimitetuista kopioista komissio toteaa, että nämä asiakirjat laadittiin sisäisten keskustelujen aikana ja että ne kuvaavat päätöksentekomenettelyn kollegiaalista luonnetta. Komissio korostaa, että tätä päätöksentekomenettelyä on suojattava kaikelta vakavalta vahingolta, joka seuraa tällaisten tietojen ilmaisemisesta yleisölle (toisen päätöksen II.4 kohta)

– komission muiden yksiköiden muistiot, jotka laadittiin vastauksena edellä mainittuihin, kilpailun pääosaston laatimiin viiteen muistioon kyseisten yksiköiden luonnoksia koskevan analyysin esittämiseksi (jäljempänä muiden yksiköiden kuin oikeudellisen yksikön vastausmuistiot) (asiakirjat 5.1–5.10). Komissio toteaa, että nämä muistiot on laadittu yksiköiden sisäisten ja yksiköiden välisten keskustelujen aikana ja että nämä keskustelut ovat ominaisia komission päätöksentekomenettelylle. Komissio korostaa, että näiden yksiköiden kyky ilmaista mielipiteensä on välttämätöntä yrityskeskittymien valvonnassa ja että tämä kyky heikentyisi, jos kyseisten yksiköiden olisi tällaisia muistioita laatiessaan otettava huomioon mahdollisuus, että niiden mielipiteet ilmaistaan yleisölle, vaikka kyse olisi jopa ajasta sen jälkeen, kun asia on päätetty (toisen päätöksen II.5 kohta).

18. Komissio vetoaa toisessa päätöksessään myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toiseen luetelmakohtaan siltä osin kuin kyseessä ovat oikeudellisen yksikön vastauksenaan edellä mainittuihin kilpailun pääosaston viiteen muistioon esittämät viisi muistiota (jäljempänä oikeudellisen yksikön vastausmuistiot) (II.3 kohta ja asiakirjat 3.1–3.5). Komissio kieltäytyi antamasta tutustuttavaksi näitä asiakirjoja, koska niistä paljastuu oikeudellisen yksikön luonnoksia koskeva analyysi. Komissio toteaa, että oikeudelliseen neuvonantoon sisältyvien tietojen ilmaiseminen voisi synnyttää epävarmuutta yrityskeskittymien valvontaa koskevien päätösten laillisuuden osalta, millä olisi kielteinen vaikutus yhteisön oikeusjärjestyksen vakaudelle ja komission yksiköiden moitteettomalle toiminnalle.( ) Komissio tarkentaa, että jokainen oikeudellisen yksikön vastausmuistio tutkittiin asiakirjakohtaisesti ja että se seikka, ettei voida myöntää osittaista oikeutta tutustua niihin, ei tarkoita sitä, että oikeudellisen neuvonannon suojaa on käytetty yleispoikkeuksena.

19. Lisäksi komissio vetoaa toisessa päätöksessään erityistilanteeseen tiettyjen sisäisten asiakirjojen osalta, joita ei annettu tutustuttavaksi osittain tai kokonaisuudessaan. Kyse on etenkin kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan asiaan Airtours / First Choice liittyvästä kertomuksesta, muistiosta, jonka kilpailun pääosasto toimitti neuvoa-antavalle komitealle, ja First Choice -yrityksessä käyntiin liittyvän asiakirja-aineiston muistiosta.

20. Komissio toteaa lopuksi, että edellä mainittuja poikkeuksia sovelletaan, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista. Se korostaa, että nyt käsiteltävässä asiassa MyTravel ei ole esittänyt yhtään argumenttia, joka osoittaisi ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon. Komission mukaan kyseessä olevassa asiassa on ensisijaista pikemminkin suojata oikeudellista neuvonantoa sekä komission päätöksentekomenettelyä samankaltaisissa asioissa.

21. MyTravel nosti kanteen näistä päätöksistä. Valituksenalaisessa tuomiossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi kanteen yhden asiakirjan osalta (tuomiolauselman 1 kohta) mutta hylkäsi kanteen muilta osin (tuomiolauselman 2 kohta). Tuomion mukaan komissio voi vedota sisäisten neuvottelujen suojaan ja oikeudellisen neuvonannon suojaan.

22. Ruotsin kuningaskunta teki ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta nyt käsiteltävän valituksen. Se vaatii, että

1) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-403/05 9.9.2008 antaman tuomion tuomiolauselman 2 kohta on kumottava

2) komission 5.9.2005 tekemä päätös (D(2005) 8461) on kumottava MyTravelin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämien vaatimusten mukaisesti niiltä osin kuin kyse on kieltäytymisestä antaa oikeutta tutustua komission raporttiin ja muihin valmisteluasiakirjoihin

3) komission 12.10.2005 tekemä päätös (D(2005) 9763) on kumottava MyTravelin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämien vaatimusten mukaisesti niiltä osin kuin kyse on kieltäytymisestä antaa oikeutta tutustua komission muihin sisäisiin asiakirjoihin

4) komissio on velvoitettava korvaamaan Ruotsin kuningaskunnalle unionin tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

23. Komissio vaatii, että

1) valitus hylätään ja

2) valittaja velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

24. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 2.6.2009 antamalla määräyksellä Tanskan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta ja Suomen tasavalta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan Ruotsin vaatimuksia sekä Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta tukemaan komission vaatimuksia.

25. Nämä asianosaiset ja väliintulijat esittivät kirjallisia huomautuksia sekä Alankomaita, Saksaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta myös suullisia huomautuksia 7.10.2010 pidetyssä istunnossa.

IV Arviointi

26. Toimielinten asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuskäytännön yleinen linja voidaan tiivistää seuraavasti:

27. Asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaisesti asetus perustuu EU 1 artiklan toiseen kohtaan, jonka mukaan tämä sopimus merkitsee uutta vaihetta kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Kuten asetuksen johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa muistutetaan, yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin liittyy toimielinten demokraattisuuteen. Siksi asetuksella pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, kuten sen johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta käy ilmi.( ) Perusoikeuskirjan 42 artiklassa tämä oikeus on sittemmin tunnustettu kansalaisten oikeudeksi.

28. Tähän oikeuteen sovelletaan kuitenkin tiettyjä yleiseen tai yksityiseen etuun liittyviin syihin perustuvia rajoituksia. Tarkemmin sanoen ja asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaisesti 4 artiklassa säädetään, että toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kyseisellä artiklalla suojattuja etuja. Näin ollen päättäessään evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, toimielimen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa.( )

29. Nämä poikkeukset tosin poikkeavat yleisön mahdollisimman laajaa oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevasta periaatteesta, joten niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti. Kyseinen toimielin voi kuitenkin käyttää tässä perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samankaltaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin.( )

30. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut nämä periaatteet valituksenalaisessa tuomiossa, eikä niitä kyseenalaisteta nyt käsiteltävässä asiassa.

31. Ruotsi esittää valituksensa tueksi seuraavat neljä perustetta: Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen soveltaessaan sisäisten neuvottelujen suojaan liittyvää poikkeusta (jäljempänä A kohta) ja oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvää poikkeusta (jäljempänä B kohta). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on myös tutkinut virheellisesti sitä, edellyttääkö ylivoimainen yleinen etu asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista (jäljempänä C kohta). Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole tutkinut riittävästi, onko komissio myöntänyt asianmukaisesti oikeuden tutustua asiakirjojen osiin (jäljempänä D kohta). Tutkintatoimien suojaa, johon komissio on myös päätöksessään vedonnut, ei sitä vastoin ole syytä käsitellä.

A Sisäisten neuvottelujen suoja

32. Ensimmäinen valitusperuste koskee sisäisten neuvottelujen suojaa kyseisen menettelyn päättämisen jälkeen.

33. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla voidaan evätä oikeus tutustua asiakirjoihin, jotka liittyvät asiaan, josta toimielin ei ole vielä tehnyt päätöstä. Saman kohdan toisessa alakohdassa säädetään, ettei tutustuttavaksi anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.

34. On kiistatonta, että kyseiset asiakirjat sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana komission neuvotteluja ja alustavia keskusteluja.

35. Komission esittämistä päätöksentekomenettelylle aiheutuvan vakavan vahingon riskeistä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on pitänyt todellisena riskinä kahta: itsesensuuria ja epävirallisiin neuvotteluihin siirtymistä. Tässä yhteydessä on todettava erityisesti seuraavaa.

36. Komissio katsoi ensimmäisessä päätöksessä, että raportin sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vahingoittaisi vakavasti komission päätöksentekomenettelyä, koska tällaisten asiakirjojen laatijoiden ”sananvapaus” vaarantuisi, jos heidän tulisi asiakirjoja laatiessaan huomioida mahdollisuus siitä, että heidän arvionsa ilmaistaan yleisölle, vaikka kyse olisi jopa ajasta sen jälkeen, kun päätös on tehty ottamalla huomioon heidän arvionsa. Komission mukaan muut tässä päätöksessä käsitellyt asiakirjat olivat raportin valmisteluasiakirjoja ja kuuluivat näin ollen päätöksentekomenettelyn suojan piiriin.

37. Toisessa päätöksessä komissio totesi muun muassa, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vähentäisi kilpailun pääosaston kykyä ilmaista näkemyksensä ja komission jäsenten kykyä tehdä perusteltu päätös.

38. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin pitää tätä näkemystä perusteltuna. Se toteaa valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa, että työryhmän vastuulla oli analyysi-, mietintä- ja arvostelutyö. Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin korostaa valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, kyse ei ole lainsäätäjänä toimimisesta vaan täysin hallinnollisista tehtävistä. Asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen mahdollistaisi komission toimenpiteiden ja työryhmän suositusten vertailun (tuomion 51 kohta). Komission on kuitenkin voitava vapaasti poiketa yksiköidensä esittämistä suosituksista (tuomion 53 kohta). Jos olisi mahdollista, että tällaisten asiakirjojen sisältämät tiedot ilmaistaisiin, komission toimihenkilöt ja virkamiehet eivät esittäisi jatkossa mielipiteitä, jotka voisivat aiheuttaa riskin sen tahon päätöksentekovapaudelle, jota varten mielipide esitetään. Näin kyseenalaistettaisiin sisäisten neuvottelujen laadukkuus (tuomion 52 kohta). Vaikuttaa loogiselta ja todennäköiseltä, että tämä ajaisi kilpailuasioista vastuussa olevan komission jäsenen siihen, ettei hän enää tiedustelisi neuvonantajiensa kirjallisia mielipiteitä, jotka voivat olla kriittisiä. Keskusteleminen pelkästään suullisesti ja epävirallisesti, jolloin ei tarvitse laatia asetuksen N:o 1049/2001 3 artiklan a alakohdassa tarkoitettua ”asiakirjaa”, vahingoittaisi kuitenkin huomattavasti komission sisäisen päätöksentekomenettelyn tehokkuutta erityisesti niissä asioissa, joissa sen pitää tehdä monitahoisia oikeudellisia, tosiseikkoihin liittyviä ja taloudellisia arviointeja ja tutkia erityisen laajoja asiakirja-aineistoja (tuomion 54 kohta).

39. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kuvaa valituksenalaisessa tuomiossa kyseisten asiakirjojen tutustuttavaksi saamisen mahdollisia vaikutuksia, mutta Ruotsi huomauttaa perustellusti, että esitetyt oletukset ovat liian yleisiä. Kuten unionin yleisen tuomioistuimen uudemmasta oikeuskäytännöstä ilmenee,( ) nämä vaikutukset eivät kuitenkaan ole sellaisia, että ne oikeuttaisivat valituksenalaisen tuomion ja komission riidanalaisen päätöksen. Tämä käy ilmi tutkittaessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan perusteella sitä, milloin kyseessä voi ylipäätään olla päätöksentekomenettelyn vakava vahingoittaminen.

1. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta

40. Jo asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan sanamuodosta seuraa, että molempien siihen sisältyvien tutustumisoikeutta koskevien poikkeusten soveltamisessa on noudatettava erityistä varovaisuutta: ei riitä, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi toimielimen päätöksentekomenettelyä, vaan sen on vahingoitettava sitä vakavasti.

41. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädetyt poikkeukset eroavat siten saman artiklan kahteen ensimmäiseen kohtaan sisältyvistä poikkeuksista, joissa vahingoittamisen ei edellytetä olevan ”vakavaa”. Jälkimmäisiä poikkeuksia on tulkittava suppeasti.( ) Suppean tulkinnan periaatteella on näin ollen vieläkin suurempi painoarvo asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan soveltamisessa.

42. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan syntyhistoria vahvistaa tämän päätelmän.

43. Komissio oli ehdottanut, että asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalan ulkopuolelle jätettäisiin sisäiset asiakirjat, kuten valmistelu- tai keskusteluasiakirjat ja yksiköiden lausunnot, kuin myös epäviralliset viestit.( ) Tällä se halusi antaa toimielimille tilaa ajatella (”space to think”).( ) Jos tämä ehdotus olisi hyväksytty, komissio olisi evännyt oikeuden tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin täysin oikeutetusti.

44. Koska unionin lainsäätäjä kuitenkin hylkäsi ehdotuksen jättää nämä asiakirjat asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalan ulkopuolelle, ne on lähtökohtaisesti julkistettava kaikkien muiden asiakirjojen tavoin.( ) Oikeus tutustua niihin on pikemminkin myönnettävä jopa tavallista auliimmin, koska sisäisten neuvottelujen suojaan liittyvä poikkeus on muotoiltu suppeammin kuin muut poikkeukset. Lainsäätäjä ei näin halunnut suojata ”tilaa ajatella” yhtä voimakkaasti kuin muita etuja.

45. Päätöksentekomenettelyn suojaa ei ilmeisesti ole tarkoitus vahvistaa myöskään tulevaisuudessa. Vireillä olevassa menettelyssä asetuksen N:o 1049/2001 muuttamiseksi komissio on ehdottanut 4 artiklan 3 kohtaan ainoastaan toimituksellisia muutoksia,( ) kun taas Euroopan parlamentin mietinnön esittelijä puoltaa päätöksentekomenettelyn selvästi laajempaa julkisuutta.( )

2. Päätöksentekomenettelyn vakava vahingoittaminen

46. Mitä päätöksentekomenettelyn vakavalla vahingoittamisella on tätä taustaa vasten ymmärrettävä? Riittääkö se, että sisäisissä neuvotteluissa mahdollisesti omaksuttaisiin aiempaa pidättyvämpi lähestymistapa tai suosittaisiin epävirallisia menettelyjä, joista jää vähemmän tai ei lainkaan kirjallisia todisteita?

47. Lähtökohdaksi tähän kysymykseen vastaamiselle on otettava asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toinen perustelukappale. Sen mukaan avoimuuden avulla muun muassa varmistetaan, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on vastuullisempaa.

48. Näin ollen unionin kansalaisten on tarkoitus saada tietää, miten ja mistä syistä hallinto tekee päätöksiään. Yksi asetuksen N:o 1049/2001 tavoite on antaa kansalaisille tietoa kannoista, joista kyseinen toimielin on keskustellut sisäisesti ja jotka se on myöhemmin hylännyt. Näin kansalaiset voivat muodostaa mielipiteen hallinnollisten menettelyjen ja erityisesti päätöksentekomenettelyn laadusta, osallistua hallinnollisista menettelyistä käytävään julkiseen keskusteluun ja mahdollisesti saada osviittaa demokraattiselle vaalipäätökselleen.

49. Komission ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esille tuomissa huolenaiheissa kuvataan mahdollisia strategioita, joilla tätä vastuuta pyrittäisiin kiertämään. Sen sijaan, että toimielimet antaisivat kansalaisille oikeuden tutustua hallinnollisia menettelyjä koskeviin tietoihin, ne voisivat pyrkiä estämään tällaisten tietojen syntymisen tai ainakin niiden dokumentoinnin.

50. On eittämättä olemassa tietty riski, että toimielimet tai yksittäiset henkilöstön jäsenet käyttävät tällaisia strategioita. Unionin oikeuden säännösten tulkinta ei kuitenkaan voi perustua huoleen säännösten mahdollisesta kiertämisestä toimielimissä. Jos tällainen huoli on perusteltu, on pikemminkin ryhdyttävä toimenpiteisiin säännösten kiertämisen estämiseksi.

51. Sen lisäksi, että avoimuuteen liittyy itsesensuurin ja epävirallisiin neuvottelumuotoihin siirtymisen riski, avoimuus myös kannustaa valmistelemaan päätöksiä erityisen huolellisesti ja kattavasti, jotta vältetään niihin myöhemmin kohdistuva arvostelu.

52. On mahdollista, ettei sisäisiä neuvotteluja käydä enää yhtä avoimesti, mutta juuri niiden mahdollinen myöhempi ilmaiseminen voi myös johtaa erityisen avoimien tai kriittisten näkemysten esittämiseen. Päätöksentekijöiden on nimittäin huomattavasti vaikeampaa jättää ilman vakuuttavia perusteluja huomiotta kollegoiden tai muiden yksiköiden hyvin perusteltu kanta, jos se tulee yleiseen tietoon.

53. Myöskään epävirallisiin neuvottelumuotoihin siirtyminen ei ole varauksettoman houkutteleva vaihtoehto. Tässä yhteydessä on mainittava ensinnäkin hallinnollisten menettelyjen laatua koskeva intressi, joka – kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin perustellusti korostaa – voisi kärsiä, jos neuvotteluista ei enää pidettäisi kirjaa. Kaikilla hallinnossa työskentelevillä on kuitenkin intressi tehdä laadullisesti hyviä päätöksiä, koska muutoin he vasta ovatkin vaarassa joutua arvostelun kohteeksi.

54. Myös yksittäisen päätöksen laadusta riippumatta voi kuitenkin syntyä vaikutelma, että halutaan salata jotain tai että päätöstä ei ole ainakaan valmisteltu riittävästi, jos ei ole olemassa asiakirjoja, jotka voidaan pyydettäessä julkistaa.( ) Jos taas olemassa on ainoastaan sellaisia asiakirjoja, joista ei ilmene, että myös muita näkemyksiä olisi tarkasteltu, herää kysymys neuvon antajan pätevyydestä. Avoimuus voi siten myös edistää neuvonannon virallistamista ja dokumentointia ja näin sen ymmärrettävyyttä, jotta vältetään arvostelu ja jotta päätökset ovat oikeutettuja.

55. Jo edellä kuvatut vastakkaiset edut osoittavat lisäksi, ettei itsesensuurin ja epävirallisiin neuvottelumuotoihin siirtymisen riskeistä voi aiheutua kohtuudella ennakoitavissa olevaa päätöksentekomenettelyn vakavaa vaarantumista, vaan nämä riskit ovat luonteeltaan lähinnä hypoteettisia. Täysin hypoteettinen vahingoittaminen ei kuitenkaan voi oikeuttaa poikkeukseen vetoamista.( )

56. Näin ollen tarvitaan muita konkreettisia viitteitä, joilla osoitetaan yksittäistapauksessa, että avoimuuteen liittyy erityisiä, toisin sanoen epätyypillisiä, riskejä. Tällaiset riskit voisivat perustua esimerkiksi siihen, että asia on erityisen kiistanalainen, jolloin on pelättävissä, että kyseisen toimielimen työntekijöille aiheutuu konkreettista haittaa, jos heidän mielipiteensä tulevat yleiseen tietoon.

57. Näin ollen on tutkittava, onko komissio vedonnut vastaaviin seikkoihin nyt käsiteltävässä asiassa. Tältä osin on erotettava yhtäältä asiakirjat tai niiden osat, jotka koskevat yksinomaan asiaa Airtours (jäljempänä 3 kohta), ja toisaalta mielipiteet asiassa Airtours annetun tuomion vaikutuksista yrityskeskittymien valvontaan tai muihin aloihin sovellettaviin menettelyihin (jäljempänä 4 kohta).

3. Asiaa Airtours koskevat asiakirjat

58. Asiaa Airtours koskevissa asiakirjoissa on kyse asiassa Airtours / First Choice tehdyn päätöksen valmisteluasiakirjoista, mukaan lukien kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan kertomus( ) ja neuvoa-antavalle komitealle toimitettu muistio,( ) sekä asiakirjoista, jotka laadittiin Airtours-tuomion jälkeen jatkotoimenpiteitä koskevan päätöksen valmistelemiseksi. Molemmat komission päätökset koskivat näiden asiakirjojen julkistamisen epäämistä.

59. Päätöksentekomenettelyn vakavaa vahingoittamista perustellaan yhtäältä sillä, että kyse on yrityskeskittymien valvontaan liittyvästä hallinnollisesta toiminnasta (jäljempänä a kohta), ja toisaalta muihin yrityskeskittymien valvontamenettelyihin kohdistuvilla vaikutuksilla (jäljempänä b kohta).

a) Hallinnollisen toiminnan avoimuus erityisesti yrityskeskittymien valvonnan alalla

60. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin korostaa valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, että asiakirjat koskevat komission hallinnollisia tehtäviä. Myös komissio ja Saksa ovat korostaneet tätä muutoksenhakumenettelyssä.

61. Unionin tuomioistuimen viimeisimmän oikeuskäytännön mukaan hallinnollisessa toimessa ei edellytetä yhtä laajaa oikeutta tutustua asiakirjoihin kuin unionin toimielimen lainsäädäntötoiminnassa.( ) Koska säädökset ovat yleisesti sovellettavia, niiden valmisteluun kohdistuu luonnollisesti suurempi yleisön intressi kuin hallinnon yksittäispäätösten valmisteluun. Hallinnon liikkumavara määritellään ja sitä rajoitetaan säädöksissä, joten myöskään yleisön osallistuminen ja julkinen tarkastelu eivät ole samassa määrin tarpeen.

62. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa tästä perustellusti, ettei yleisön intressi saada tieto asiakirjan sisällöstä ole yhtä painava silloin, kun kyse on asiakirjasta, joka on laadittu sellaisen hallintomenettelyn aikana, jossa on tarkoituksena soveltaa yrityskeskittymien valvontaa koskevia sääntöjä tai kilpailuoikeutta yleensä, kuin silloin, kun kyseessä on asiakirja, joka liittyy menettelyyn, jossa unionin toimielin toimii lainsäätäjänä.

63. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei oikeutta tutustua asiakirjoihin olisi hallinnollisen toiminnan alalla. Asetuksen N:o 1049/2001 tarkoituksena on lisätä entisestään avoimuutta tapauksissa, joissa toimielimet toimivat lainsäätäjinä, mutta sen 2 artiklan 3 kohdassa säädetään nimenomaisesti oikeudesta tutustua asiakirjoihin kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla. Jo asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa korostetaan, että avoimuudella varmistetaan, että hallinnolla – eikä siis ainoastaan lainsäätäjällä – on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa. Jopa unionin tuomioistuimeen sovelletaan nykyisin SEUT 15 artiklan 3 kohdan nojalla avoimuusvelvoitteita sen hoitaessa hallinnollisia tehtäviä.( )

64. Kun tarkastellaan erityisesti sisäisten neuvottelujen suojaa, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa ei eroteta hallinnollista toimintaa ja lainsäätämistä. Siksi hallinnollisen toiminnan osalta ei voida esittää yleisluonteisia olettamia päätöksentekomenettelyn vakavasta vahingoittamisesta.

65. On kuitenkin myönnettävä, että vireillä olevat hallinnolliset menettelyt nauttivat vahvempaa suojaa. Niin kauan kuin päätöstä ei ole tehty, on olemassa suurempi riski, että oikeudella tutustua kyseisen menettelyn sisäisiin asiakirjoihin on haitallisia vaikutuksia. Asianomaiset osapuolet voivat käyttää näitä tietoja vaikuttaakseen tarkoituksellisesti asiaan, mikä voi erityisesti heikentää lopullisen päätöksen laatua.

66. Lisäksi hallinnollisiin menettelyihin sovelletaan nimenomaisesti yrityskeskittymien valvonnan alalla tiukkoja määräaikoja, joiden noudattaminen vaarantuisi, jos komission pitäisi käsitellä menettelyn kuluessa palautetta sen sisäisestä viestinnästä.

67. Näin ollen tuomioistuinmenettelyjen tapaan myös hallinnollisissa menettelyissä olisi taattava, että ne ”sujuvat häiriöttä”.( ) On estettävä, että hallintovallan käyttöön kohdistuva ulkopuolinen painostus sallittaisiin ja mielipiteenvaihtoa häirittäisiin, vaikka kyse olisi vain yleisön käsityksestä.( )

68. Siksi yrityskeskittymien valvonnan alalla säädetty oikeus tutustua asiakirja-aineistoon ei koske asetuksen N:o 802/2004 17 artiklan 3 kohdan nojalla komission sisäisiä asiakirjoja.( ) Tämä ilmenee välillisesti myös asiassa Airtours / First Choice sovelletun asetuksen N:o 447/98 17 artiklan 1 kohdasta, koska siinä jätettiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden ulkopuolelle hallinnon, siis myös komission, sisäiset asiakirjat.

69. Tämä seikka on syytä ottaa huomioon asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädettyä poikkeusta tulkittaessa. Jos menettelyn osapuolet nimittäin voisivat asetuksen N:o 1049/2001 perusteella saada oikeuden tutustua komission sisäisiin asiakirjoihin, heikennettäisiin yrityskeskittymien valvonnassa sovellettavaa, menettelysääntöjen piiriin kuuluvan asiakirja-aineistoon tutustumista koskevan oikeuden rajoitusta.( )

70. Nämä hallinnollista toimintaa ja erityisesti yrityskeskittymien valvonnan menettelysääntöjä koskevat toteamukset eivät kuitenkaan voi päteä enää sen jälkeen, kun asianomainen menettely on päätetty lainvoimaisesti eli kun lopullista päätöstä ei enää voida riitauttaa tuomioistuimessa. Kuten jo asetuksen N:o 139/2004 18 artiklan 3 kohta osoittaa, yrityskeskittymien valvontamenettelyssä oikeus tutustua asiakirja-aineistoon liittyy nimittäin erottamattomasti puolustautumisoikeuksiin.( ) Siinä vaiheessa, kun päätöstä ei voida enää riitauttaa tuomioistuimessa, kyseistä päätöstä koskevilla puolustautumisoikeuksilla ei ole enää merkitystä.

71. Yrityskeskittymien valvontamenettelyssä sovellettavista tutustumisoikeutta koskevista säännöksistä ei näin ollen voida johtaa, että oikeus tutustua sisäisiin asiakirjoihin vahingoittaisi vakavasti komission päätöksentekomenettelyä sen jälkeen, kun menettely on päätetty lainvoimaisesti.

72. Myöskään vireillä olevan päätöksentekomenettelyn suojaa koskevat lähtökohtaiset näkökohdat – häiriötön päätöksenteko( ) – eivät kuitenkaan päde enää menettelyn päätyttyä. Tähän päätöksentekomenettelyyn ei voida enää vaikuttaa sisäisten asiakirjojen avulla.( ) Kuten edellä on jo todettu, itsesensuurin ja epävirallisiin neuvottelumuotoihin siirtymisen teoreettiset riskit, joiden kohoamisesta yksittäistapauksessa ei ole erityisiä viitteitä, eivät oikeuta epäämään sisäisten asiakirjojen luovuttamista menettelyn päättymisen jälkeen.( )

73. Nyt käsiteltävässä asiassa Airtours / First Choice ‑yrityskeskittymää koskeva menettely oli päätetty lainvoimaisesti ajankohtana, jona määräaika Airtours-tuomiota koskevan komission valituksen tekemiselle päättyi, siis kauan ennen asiakirjoihin tutustumista koskevaa hakemusta. Tässä nyt käsiteltävä asia eroaa asiasta komissio vastaan Technische Glaswerke Ilmenau, jossa valtiontukien valvontamenettelyt, joita riidanalaiset asiakirjat koskivat, päätettiin lopullisesti vasta pitkän ajan kuluttua siitä, kun komissio oli tehnyt päätöksen asiakirjoihin tutustumista koskevasta hakemuksesta.( )

74. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tosin toteaa valituksenalaisen tuomion 45 kohdassa perustellusti, että päätöksentekomenettelyn suojaan on mahdollista vedota vielä kyseisen päätöksen tekemisen jälkeenkin. Kuten Ruotsi korostaa, päätöksentekomenettelyn suojelun tarve on kuitenkin huomattavasti vähäisempi päätöksen tekemisen jälkeen kuin ennen sitä.

75. Päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva intressi nimittäin pienenee päätöksen tekemisen jälkeen, kun taas intressi päätöksentekomenettelyä koskevien tietojen ilmaisemiseen kasvaa. Jos avoimuutta ei voida taata jo päätöksentekomenettelyn aikana, hallinnon vastuullisuutta kansalaisiin nähden voidaan vahvistaa vain, jos avoimuus taataan ainakin jälkikäteen. Lisäviivästykset avoimuuden takaamisessa estäisivät pitkälti päätöksentekomenettelyn vastuullisuuden. Niiden olisi näin ollen oltava erityisen oikeutettuja.

76. Tästä on osoituksena myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta. Sen ensimmäinen alakohta, jota sovelletaan ennen päätöksen tekemistä, käsittää nimittäin enemmän asiakirjoja kuin toinen alakohta, jota on sovellettava päätöksen tekemisen jälkeen. Ennen päätöksen tekemistä on kyse kaikista asiakirjoista, jotka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jotka se on vastaanottanut, mutta sen tekemisen jälkeen enää ainoastaan asiakirjoista, jotka sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja.

77. Se seikka, että yrityskeskittymien valvontamenettelyyn liittyviä sisäisiä mielipiteitä on pidettävä osana komission hallinnollista toimintaa, ei näin ollen oikeuta epäämään niiden luovuttamista enää sen jälkeen, kun menettely on päätetty lainvoimaisesti.

b) Muiden menettelyjen vahingoittaminen

78. Komissio perustelee jo päätetyn yrityskeskittymien valvontamenettelyn suojaa toisessa päätöksessä sillä, että tiedot ovat omiaan vahingoittamaan vakavasti sen päätöksentekomenettelyä samankaltaisissa yrityskeskittymien valvontamenettelyissä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi tämän perustelun valituksenalaisen tuomion 96 ja 98–100 kohdassa.

79. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 100 kohdassa erityisesti, että on todennäköistä olettaa, että tällaisia asiakirjoja voidaan käyttää – vaikka ne eivät välttämättä edusta komission lopullista kantaa – komission yksiköiden kantaan vaikuttamiseksi, vaikka tämän kannanmäärittelyn on oltava vapaata ja riippumatonta kaikista ulkopuolisista paineista, kun tutkitaan samankaltaisia asioita, jotka koskevat samaa toiminnan alaa tai samoja taloudellisia teemoja.

80. Valituksenalaisesta tuomiosta ei kuitenkaan ilmene, miten näitä asiakirjoja voidaan käyttää luvattoman painostuksen harjoittamiseen samankaltaisissa asioissa.

81. Mikäli asiakirjat tukevat alkuperäisessä tapauksessa tehtyä päätöstä, niitä voidaan käyttää ainoastaan johdonmukaisen päätöskäytännön vaatimiseen. Niillä ei kuitenkaan olisi erityistä lisäpainoarvoa julkaistuun päätökseen nähden.

82. Jos sisäisiin asiakirjoihin sisältyvät perustelut poikkeavat julkaistusta päätöksestä, ne voidaan kaiketi torjua helposti viittaamalla päätökseen ja sen perusteluihin.

83. Painostamiseen tällaiset asiakirjat soveltuvat vain, jos niihin sisältyy perusteluja, joiden hylkäämiselle julkaistussa päätöksessä ei ole esitetty hyviä syitä. Kyse on kuitenkin aiemman päätöksen puutteellisuudesta, johon voidaan täysin oikeutetusti vedota komissiota vastaan. Ei ole mitään syytä antaa komissiolle mahdollisuutta jättää painavia perusteluja edelleen huomiotta myöhemmin tehtävissä vastaavissa päätöksissä.

84. Ei tosin ole mahdotonta, että voi olla sellaisia erityistapauksia, jotka liittyvät toisiinsa niin läheisesti, että yhteen tapaukseen liittyvät sisäiset asiakirjat voivat vakavasti vahingoittaa toisesta tapauksesta tehtävää päätöstä. Komissio ei kuitenkaan mainitse nyt käsiteltävässä asiassa seikkoja, jotka tukisivat näin läheisen yhteyden olemassaoloa, ja se on myös epätodennäköinen jo siksikin, että alkuperäisestä asiassa Airtours / First Choice tehdystä päätöksestä oli kulunut viisi vuotta, kun päätös asiakirjoihin tutustumista koskevasta hakemuksesta tehtiin.

c) Välipäätelmä

85. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on näin ollen tehnyt oikeudellisen virheen, kun se yhtyi komission näkemykseen ja katsoi tämän evänneen oikeuden tutustua asiaan Airtours liittyviin asiakirjoihin laillisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan nojalla.

4. Mielipiteet asiassa Airtours annetun tuomion vaikutuksista yrityskeskittymien valvontaan

86. Komission ensimmäinen päätös koski myös niitä raportin osia, jotka sisälsivät mielipiteitä Airtours-tuomion vaikutuksista yrityskeskittymien valvontamenettelyihin tai muihin aloihin sovellettaviin menettelyihin, sekä asianomaisia valmisteluasiakirjoja.

87. Tiedot liittyvät tosin myös komission hallinnolliseen toimintaan yrityskeskittymien valvonnan alalla, mutta edellä esitetyt näkökohdat eivät ole omiaan oikeuttamaan tutustumisoikeuden epäämistä edes siinä määrin kuin asiaa Airtours koskevien asiakirjojen ollessa kyseessä. Kyseessä ei nimittäin ollut konkreettinen hallinnollinen menettely vaan sen arvioiminen, mitä vaikutuksia Airtours-tuomiolla on yrityskeskittymien valvontaan yleensä. Kyse ei siten ollut tyypillisestä hallinnollisesta toiminnasta vaan pikemminkin politiikan tai strategian kehittämisestä. Asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 3 kohdan nojalla tällaiset asiakirjat tulisi mahdollisuuksien mukaan asettaa suoraan saataville, kuten lainsäädäntöasiakirjatkin.

88. Näin ollen valituksenalainen tuomio on oikeudellisesti virheellinen myös näiden asiakirjojen ja niiden osien osalta.

B Oikeudellisen yksikön mielipiteiden luottamuksellisuus

89. Ruotsi riitauttaa myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan soveltamisen. Sen nojalla toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.

90. Komissio vetosi toisessa päätöksessä tähän poikkeukseen siltä osin kuin kyseessä ovat oikeudellisen yksikön vastauksena kilpailun pääosaston viiteen muistioon esittämät viisi muistiota. Komissio kieltäytyi antamasta tutustuttavaksi näitä asiakirjoja, koska niistä paljastuu oikeudellisen yksikön analyysi päätösluonnoksista. Komissio totesi, että oikeudelliseen neuvonantoon sisältyvien tietojen ilmaiseminen voisi synnyttää epävarmuutta yrityskeskittymien valvontaa koskevien päätösten laillisuuden kannalta, millä olisi kielteinen vaikutus yhteisön oikeusjärjestyksen vakauteen ja komission yksiköiden moitteettomaan toimintaan.

91. Nämä perustelut yhteisöjen tuomioistuin on jo hylännyt yhdistetyissä asioissa Ruotsi ja Turco vastaan neuvosto antamassaan tuomiossa lainsäädäntöön liittyvien oikeudellisten lausuntojen yhteydessä seuraavasti: Nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista voidaan keskustella avoimesti, myötävaikuttaa toimielinten suurempaan legitimiteettiin suhteessa kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta. Näin ollen tiedon ja keskustelun puuttuminen on pikemminkin omiaan synnyttämään kansalaisissa epäilyjä paitsi tietyn toimenpiteen laillisuuden myös koko päätöksentekomenettelyn legitimiteetin osalta. Lisäksi vaara, että Euroopan kansalaisille syntyy epäilyjä yhteisön lainsäätäjän toteuttaman toimenpiteen laillisuudesta, koska neuvoston oikeudellinen yksikkö on antanut tästä toimenpiteestä kielteisen lausunnon, ei useimmiten pääsisi toteutumaan, jos kyseistä toimenpidettä perusteltaisiin paremmin tavalla, joka toisi esille syyt, joiden vuoksi tätä kielteistä lausuntoa ei noudatettu.( )

92. Nämä toteamukset eivät päde ainoastaan lainsäädäntöön vaan lähtökohtaisesti myös hallintoon. Hallinnollisessa toiminnassa voi olla jo mainituista syistä välttämätöntä suojata vireillä olevia menettelyjä,( ) mutta tähänkään intressiin ei voida vedota enää sen jälkeen, kun menettely on päätetty lainvoimaisesti.

93. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin esittää kuitenkin valituksenalaisen tuomion 124–127 kohdassa myös muita näkökohtia, joilla se perustelee komission päätöksen pysyttämistä. Se, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin täydentää komission perusteluja, on jo arveluttavaa sinänsä, mutta sitä ei ole riitautettu eikä sitä näin ollen ole tarpeen tutkia lähemmin tässä muutoksenhakumenettelyssä.

94. Valituksenalaisen tuomion 125 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ulottaa itsesensuurin riskin koskemaan oikeudellisen yksikön mielipiteitä. Totesin jo päätöksentekomenettelyn suojan yhteydessä, etten pidä ajatusta itsesensuurin riskistä vakuuttavana.( ) Sitä se ei ole etenkään oikeudellisen neuvonannon osalta, koska komission oikeudellinen yksikkö on riippumaton kilpailun pääosastosta. Siksi sen työntekijöiden ei tarvitse pelätä kriittisten mielipiteiden esittämisestä koituvia haittoja, vaikka mielipiteet tulisivatkin yleiseen tietoon. Lisäksi kritiikistä luopuminen tekisi tyhjäksi oikeudellisen yksikön lausuntojen tehtävän. Niissähän on nimenomaisesti tarkoitus kiinnittää huomiota mahdollisiin ongelmiin ja puutteisiin.

95. Mahdolliselta vaikuttaa pikemminkin siirtyminen epävirallisiin neuvottelumuotoihin, jolloin neuvotteluja voitaisiin esimerkiksi käydä ainoastaan suullisesti. Myös tähän pätevät kuitenkin mainitut päätöksentekomenettelyn suojaa koskevat toteamukset. Usein jo kilpailuoikeudellisten menettelyjen monimutkaisuuden vuoksi on mahdotonta luopua kokonaan kirjallisista lausunnoista.

96. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin viittaa valituksenalaisen tuomion 126 kohdassa riskiin ristiriidasta, joka syntyy, jos oikeudellisen yksikön sisäisesti omaksuma kanta eroaa kannasta, jota sen työntekijät mahdollisesti joutuisivat puolustamaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, mutta tätä riskiä ei enää ole sen jälkeen, kun tuomioistuimet ovat antaneet lainvoimaisen ratkaisun kulloisestakin asiakirjasta. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa virheellisesti valituksenalaisen tuomion 127 kohdassa, että Airtours-tuomio on merkityksetön oikeudellista neuvontaa koskevan poikkeuksen soveltamisen kannalta.

97. Tätä arviota ei muuta myöskään kyseisenä ajankohtana vielä vireillä ollut, asiassa Airtours / First Choice tehdystä päätöksestä nostettua vahingonkorvauskannetta koskeva menettely.

98. Tässä menettelyssä oli kyse lähinnä siitä, oliko komissio jo lainvastaiseksi todettua päätöstä tehdessään laiminlyönyt velvollisuuksiaan riittävän ilmeisesti, jotta oikeus korvaukseen voi syntyä.( ) Oikeudellisen yksikön mielipiteet tällaisesta päätöksestä osoittavat kaiketi ainoastaan sen, että kyse oli monitahoisista kysymyksistä, eivätkä ne siten tue riittävän ilmeisen rikkomisen olemassaoloa. Riittävän ilmeinen rikkominen voi perustua tällaisiin mielipiteisiin vain, jos niistä ilmenee vakavia puutteita hallinnollisessa menettelyssä. Tässä tapauksessa komissiolla ei kuitenkaan ole suojelunarvoista intressiä evätä näiden asiakirjojen luovuttaminen. On pikemminkin yleisen edun mukaista paljastaa tällaiset puutteet ja estää näin niiden toistuminen.

99. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen myös arvioidessaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan soveltamista.

C Ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun tutkiminen

100. Ruotsi riitauttaa lisäksi tavan, jolla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tutkinut, onko komissio katsonut perustellusti, ettei ylivoimainen yleinen etu edellytä kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista.

101. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa ja 3 kohdassa säädetään, että toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tai vahingoittaisi vakavasti suojattua etua, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.

102. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki ja hylkäsi MyTravelin väitteen valituksenalaisen tuomion 60 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, 118 ja 119 kohdassa sekä 129 kohdassa.

103. Ruotsi toteaa tästä, ettei hakijan velvollisuutena ole osoittaa yleisen edun olemassaoloa.

104. Ruotsin näkemykseen on lähtökohtaisesti yhdyttävä. Unionin tuomioistuin on todennut, että kyseisen toimielimen on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa selvitettävä, liittyykö asiaan ylivoimainen yleinen etu, jonka perusteella kyseessä olevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi silti olla perusteltua.( ) Näin ollen on tutkittava viran puolesta ainakin kulloiseenkin tapaukseen väistämättä liittyvät näkökohdat.( )

105. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 tai 3 kohdan rikkomista ylivoimaisen yleisen edun tarkastelun yhteydessä tutkitaan kuitenkin oikeudenkäynnissä vain, jos kantaja esittää sitä koskevan väitteen. Jollei kantaja väitä, ettei ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa ole tutkittu lainkaan, sen on mainittava näkökohdat, joita on sen mukaan arvioitu virheellisesti. Näin ollen kyseessä ei ole oikeudellinen virhe, jos ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin keskittyy tarkastelussaan kantajan väitteeseen.

106. Ruotsi on kuitenkin oikeassa siinä, että MyTravel on esittänyt näkökohtia, jotka voivat osoittaa riittävän yleisen edun olemassaolon.

107. Unionin tuomioistuin on katsonut, että yleisön intressi saada tietoja merkittävistä unionin oikeutta – esimerkiksi kilpailualaa – koskevista kysymyksistä sekä tietyistä poliittisesti mielenkiintoisista kysymyksistä, koska niistä on kyse jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa kanteissa, ei ole lähtökohtaisesti tärkeämpi kuin vireillä olevien tuomioistuinkäsittelyjen suoja.( )

108. Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin kyse päätetyistä hallinnollisista menettelyistä. Valituksenalaisen tuomion 38 kohdan mukaan MyTravel on ennen kaikkea vedonnut siihen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen Airtours-tuomiossa esittämän kritiikin vakavuus johti siihen, että komissio teki sisäisen selvityksen ottaakseen oppia kyseisestä tuomiosta ja määrittääkseen päätöksentekokäytäntöönsä tehtävät muutokset. Tässä tilanteessa on ylivoimaisen yleisen edun mukaista ymmärtää, mitä tapahtui, kuinka tämä olisi voitu välttää ja mitä tehtiin, ettei tällaista tapahdu uudelleen. Avoimuuden vuoksi yleisö voi arvioida, ovatko toimenpiteet, joihin on ryhdytty hallintotoiminnan puutteellisuuksien korjaamiseksi, tarkoituksenmukaisia ja sopivia.

109. Tämä tavanomaista suurempi Airtours-tuomion vaikutuksiin kohdistuva yleinen etu on paljon painavampi kuin yleisön intressi saada tietoja kilpailualaan ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin kanteisiin liittyvistä kysymyksistä. Se pitäisi ottaa huomioon riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevaa hakemusta tutkittaessa. Komissio ei kuitenkaan ole maininnut sitä kummassakaan tutustumisoikeutta koskevassa päätöksessä. Näin ollen ei voida väittää, että komissio olisi ottanut sen huomioon hakemusta arvioidessaan.

110. Sitäkin käsittämättömämpää on, miksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 63 kohdassa, että kantaja ei selitä syitä, joiden vuoksi kyseessä on ylivoimainen yleinen etu, ja painottaa 64 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa pelkästään MyTravelin omia intressejä. Tällaisilla selityksillä ja mahdollisilla omilla intresseillä ei voi olla merkitystä, kun komissio ei käsittele lainkaan ilmeistä ja poikkeuksellisen painavaa yleistä etua.

111. Näin ollen myös mahdollisen ylivoimaisen yleisen edun arviointia rasittaa oikeudellinen virhe.

D Oikeus tutustua asiakirjojen osiin

112. Ruotsi väittää lisäksi, ettei komissio ole tutkinut riittävän tarkasti, voitaisiinko sellaisten asiakirjojen osia, joihin tutustuminen evättiin, luovuttaa. Väite koskee kuitenkin kysymystä, joka ei ollut oikeudenkäynnin kohteena ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Koska unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 113 artiklan 2 kohdan nojalla valituksessa ei voida muuttaa oikeudenkäynnin kohdetta siitä, mikä se oli unionin yleisessä tuomioistuimessa, tämä valitusperuste on jätettävä tutkimatta.( )

E Valituksen tutkimista koskeva päätelmä

113. Valituksenalainen tuomio on oikeudellisesti virheellinen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan ja 3 kohdan toisen alakohdan soveltamista koskevan arvioinnin osalta. Se olisi näin ollen kumottava tältä osin.

F Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostettu kanne

114. Kun valituksenalainen tuomio kumotaan, unionin tuomioistuin voi perussääntönsä 61 artiklan ensimmäisen kohdan toisen virkkeen mukaan ratkaista asian itse, jos asia on ratkaisukelpoinen. On todettava, että nyt käsiteltävässä tapauksessa asia on näin.

115. MyTravel oli vaatinut kumoamaan molemmat komission päätökset, joissa sen asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus oli hylätty.

116. Kahden ensimmäisen valitusperusteen tutkinnan perusteella on selvää, että komissio on vedonnut näissä päätöksissä perusteettomasti päätöksentekomenettelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyviin poikkeuksiin.( ) Se perusti päätökset kuitenkin lisäksi tuomioistuinkäsittelyn suojaan( ) sekä tutkinta- ja tilintarkastustoimien suojaan.( )

117. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on antanut lainvoimaisen ratkaisun jälkimmäisen poikkeuksen soveltamisesta, mutta ainoastaan yhden asiakirjan osalta. Vielä ei sitä vastoin ole tutkittu, oikeuttavatko nämä kaksi poikkeusta epäämään oikeuden tutustua muihin asiakirjoihin. Molemmat poikkeukset olisivat kuitenkin edellyttäneet sitä, että komissio ottaa huomioon Airtours-tuomion käsittelyyn komissiossa kohdistuvan erityisen yleisen edun, mitä se ei ole tehnyt.( ) Siksi tutustumisoikeuden epäämistä ei voida perustella myöskään näillä poikkeuksilla.

118. Näin ollen molemmat komission päätökset olisi kumottava kokonaisuudessaan.

V Oikeudenkäyntikulut

119. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos valitus on perusteltu ja unionin tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista. Työjärjestyksen 69 artiklan, jota työjärjestyksen 118 artiklan nojalla sovelletaan myös muutoksenhakuun, 2 kohdassa määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Kyseisen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

120. Koska Ruotsin valitus on hyväksyttävä, komissio on velvoitettava korvaamaan Ruotsin oikeudenkäyntikulut nyt käsiteltävässä asiassa, kuten Ruotsi on vaatinut.

121. Tanska, Saksa, Ranska, Alankomaat, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

122. Koska Ruotsi ei ole vaatinut ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisun kumoamista oikeudenkäyntikulujen osalta, sitä ei muuteta.

VI Ratkaisuehdotus

123. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-403/05, MyTravel vastaan komissio, 9.9.2008 antaman tuomion tuomiolauselman 2 kohta kumotaan.

2) Komission 5.9.2005 tekemä päätös (D(2005) 8461) kumotaan.

3) Komission 12.10.2005 tekemä päätös (D(2005) 9763) kumotaan.

4) Euroopan komissio vastaa muutoksenhakumenettelyssä omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Ruotsin kuningaskunnalle siinä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

5) Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.