Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 17 päivänä kesäkuuta 1997. - Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA ja Anni Azzurri Rezzato Srl vastaan Regione Lombardia. - Ennakkoratkaisupyyntö: Tribunale amminstrativo regionale per la Lombardia - Italia. - Sijoittautumisvapaus - Palvelujen tarjoamisen vapaus - Vanhusten asuntolat - Voiton tavoittelun puuttuminen. - Asia C-70/95.



Oikeustapauskokoelma 1997 sivu I-03395



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1 Jäsenvaltiot - Velvollisuudet - Perusteluvelvollisuus, joka koskee yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa, yleisesti sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä - Perusteluvelvollisuuden puuttuminen

(EY:n perustamissopimuksen 190 artikla)

2 Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Sijoittautumisvapaus - Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan ainoastaan sellaiset taloudelliset toimijat, jotka eivät tavoittele voittoa, voivat osallistua sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen - Lainsäädännön hyväksyttävyys

(EY:n perustamissopimuksen 52 ja 58 artikla)

3 Palvelujen tarjoamisen vapaus - Perustamissopimuksen määräykset - Soveltamisala - Yhtiö, joka on sijoittautunut jäsenvaltioon tarjotakseen palveluja eläkeläisille, jotka asuvat sen vanhuksille tarkoitetuissa asuntoloissa pysyvästi tai toistaiseksi - Yhtiö, johon ei sovelleta palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä

(EY:n perustamissopimuksen 59 artikla)

4 Kilpailu - Yhteisön säännöt - Jäsenvaltioiden velvollisuudet - Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan ainoastaan sellaiset yksityiset toimijat, jotka eivät tavoittele voittoa, voivat osallistua sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen - Yhteensopivuus - Edellytykset

(EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan g kohta sekä 5, 85, 86 ja 90 artikla)

Tiivistelmä

5 Yhteisön oikeudessa ja erityisesti perustamissopimuksen 190 artiklassa ei aseteta yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvan, yleisesti sovellettavan kansallisen lainsäädännön perusteluvelvollisuutta koskevia edellytyksiä.

Perustamissopimuksen 190 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus nimittäin koskee ainoastaan toimielinten toimia, kun taas sellaisia kansallisia päätöksiä, joilla vaikutetaan perustamissopimuksella yksityisille annetun perustavanlaatuisen oikeuden käyttöön, koskeva perusteluvelvollisuus koskee sen tavoite huomioon ottaen ainoastaan kyseisille yksityisille henkilöille vastaisia, yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, joista näillä yksityisillä on oltava mahdollisuus nostaa kanne tuomioistuimessa, eikä yleisesti sovellettavia kansallisia toimia.

6 Perustamissopimuksen 52 ja 58 artiklan vastaista ei ole se, että jäsenvaltio sallii ainoastaan sellaisten yksityisten toimijoiden, jotka eivät tavoittele voittoa, osallistua jäsenvaltion lakisääteisen sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen tekemällä sopimuksia, joiden perusteella niillä on oikeus saada viranomaisilta korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista.

Yhteisön oikeuden nykytilassa jäsenvaltio voi nimittäin sosiaaliturvajärjestelmästä säätämistä koskevan toimivaltansa rajoissa katsoa, että sellaisen sosiaalihuoltojärjestelmän tavoitteiden saavuttaminen, joka perustuu solidaarisuusperiaatteelle ja joka on tarkoitettu ensisijaisesti hoidon tarpeessa olevien ihmisten avuksi, sisältää välttämättä sen, että yksityisten toimijoiden hyväksyminen sosiaalihuoltopalvelujen tarjoajiksi edellyttää, että nämä toimijat eivät tavoittele voittoa.

Tällä edellytyksellä ei sitä paitsi aseteta niitä voittoa tavoittelevia yhtiöitä, joiden kotipaikka on muissa jäsenvaltioissa, niitä voittoa tavoittelevia yhtiöitä, joiden kotipaikka on kyseisessä valtiossa, tosiasiallisesti tai oikeudellisesti epäedullisempaan tilanteeseen.

7 Perustamissopimuksen 59 artiklalla ei tarkoiteta sellaisen yhtiön tilannetta, joka on sijoittautunut johonkin jäsenvaltioon ylläpitääkseen asuntoloita vanhuksille ja joka tarjoaa palveluita eläkeläisille, jotka asuvat tätä varten näissä asuntoloissa pysyvästi tai toistaiseksi.

Vaikka yritys voikin vedota palvelujen vapaata tarjontaa koskevaan oikeuteen siihen valtioon nähden, johon se on sijoittautunut, kun näitä palveluita tarjotaan vastaanottajille, jotka ovat sijoittautuneet toiseen jäsenvaltioon, 59 artiklalla ei tarkoiteta jonkin jäsenvaltion sellaisen kansalaisen tilannetta, joka siirtyy toisen jäsenvaltion alueelle ja joka muuttaa pääasiallisen asuinpaikkansa sinne saadakseen palveluita toistaiseksi.

8 Perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklaa, tulkittuna yhdessä 3 artiklan g alakohdan sekä 5 ja 90 artiklan kanssa, ei sovelleta kansalliseen lainsäädäntöön, jonka mukaan ainoastaan sellaiset yksityiset toimijat, jotka eivät tavoittele voittoa, saavat osallistua sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen tekemällä sopimuksia, joiden perusteella niillä on oikeus saada viranomaisilta korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista.

Tällaisella lainsäädännöllä nimittäin

- ei määrätä yrityksiä, jotka on hyväksytty sopimusjärjestelmään, tekemään yritysten välisiä yhteisjärjestelyjä eikä suosita tällaisia järjestelyjä, taikka vahvisteta niiden vaikutuksia, eikä siirretä yksityisille toimijoille vastuuta tehdä taloudellisia päätöksiä;

- eikä anneta sopimusjärjestelmään hyväksytyille yksittäisille yrityksille määräävää asemaa eikä luoda niiden välille niin merkittäviä sidoksia, että kyseessä olisi kollektiivinen määräävä asema.

Asianosaiset

Asiassa C-70/95,

jonka Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italia) on saattanut EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa

Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA, Anni Azzurri Rezzato Srl,

Fédération des maisons de repos privées de Belgique (Femarbel) ASBL:n osallistuessa asian käsittelyyn,

vastaan

Regione Lombardia

ennakkoratkaisun EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan g alakohdan sekä 5, 52, 58, 59, 85, 86, 90 ja 190 artiklan tulkinnasta,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,

toimien kokoonpanossa: presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaostojen puheenjohtajat G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida ja L. Sevón sekä tuomarit C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn (esittelevä tuomari), C. Gulmann, P. Jann, H. Ragnemalm, M. Wathelet ja R. Schintgen,

julkisasiamies: N. Fennelly,

kirjaaja: hallintovirkamies L. Hewlett,

ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet

- Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA ja Anni Azzurri Rezzato Srl, edustajinaan asianajajat G. Conte, G. Giacomini, Genova, ja asianajaja G. Tanzella, Milano,

- Fédération des maisons de repos privées de Belgique (Femarbel) ASBL, edustajanaan asianajaja V. Tavormina, Milano,

- Italian hallitus, asiamiehenään ulkoasiainministeriön diplomaattisten riita-asioiden osaston päällikkö, professori U. Leanza, avustajanaan valtionasiamies D. Del Gaizo,

- Alankomaiden hallitus, asiamiehenään vt. oikeudellinen neuvonantaja J. G. Lammers,

- Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellisen yksikön virkamies E. Traversa,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan Sodemare SA:n, Anni Azzurri Holding SpA:n ja Anni Azzurri Rezzato Srl:n, Italian hallituksen ja komission esittämät suulliset huomautukset 4.12.1996 pidetyssä istunnossa,

kuultuaan julkisasiamiehen 6.2.1997 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 2.3.1995 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 10.3.1995, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla viisi ennakkoratkaisukysymystä EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan g alakohdan sekä 5, 52, 58, 59, 85, 86, 90 ja 190 artiklan tulkinnasta.

2 Nämä kysymykset on esitetty asiassa, jossa kantajana olevat Luxemburgin oikeuden mukaan perustettu yhtiö Sodemare SA (jäljempänä Sodemare) ja kaksi Italian oikeuden mukaan perustettua yhtiötä, Anni Azzurri Holding SpA ja Anni Azzurri Rezzato Srl, ovat nostaneet kumoamiskanteen Unità socio-sanitaria locale -nimisten yksiköiden (paikallisia sosiaali- ja terveydenhoitoyksiköitä, jäljempänä USSL) organisaatiosta ja toiminnasta 11.4.1980 annetun legge regionale Lombardia nro 39:n (Bollettino ufficiale della Regione Lombardia nro 15, 11.4.1980, 3. täydennysosa, jäljempänä vuoden 1980 laki) 18 §:n 3 momentin a kohdan kumoamiseksi ja seuraavaksi Regione Lombardian 3.12.1993 tekemän sellaisen päätöksen nro 2157 kumoamiseksi, jolla hylättiin niiden hakemus päästä terveydenhoitoalan sosiaaliturvaetuuksien korvaamista koskevaan sopimusjärjestelmään, ja vielä USSL:n 7.9.1993 antaman lausunnon nro 41 kumoamiseksi. Fédération des maisons de repos privées de Belgique on esiintynyt väliintulijana näiden kolmen yhtiön vaatimusten tueksi.

3 Terveydenhoitoalan sosiaalihuoltoa koskevista suuntaviivoista ja yhteensovittamisesta itsenäisille alueille ja maakunnille 8.8.1985 annetussa Italian asetuksessa (GURI nro 191, 14.8.1985, s. 5727) erotetaan toisistaan varsinainen sosiaalihuolto ja terveydenhoitoalan sosiaalihuolto. Varsinaiseen sosiaalihuoltoon kuuluu muun muassa perhehoidon kokonaan, myös väliaikaisesti, korvaava laitoshoito muualla kuin sairaalassa. Terveydenhoitoalan sosiaalihuolto puolestaan on suoraan ja pääsääntöisesti tarkoitettu kansalaisten terveyden suojeluun, ja siihen kuuluvilla toimilla tuetaan ennaltaehkäisevää terveydenhoitoa ja fyysistä sekä psyykkistä hoitoa ja kuntoutusta.

4 Kyseisen asetuksen 6 §:n mukaan terveydenhoitoalan sosiaalihuollon käsitteellä voidaan tarkoittaa muun muassa laitoshoitoa sellaisissa laitoksissa, joiden pääasiallinen tai ainoa tehtävä on tarjota hoitoa vammaisille vanhuksille, joita ei voida hoitaa kotona. Kun terveydenhoitotoimia ei voida erottaa sosiaalihuoltotoimista, paikallishallintoalueet voivat Fondo sanitario nazionalen (kansallinen terveydenhoitorahasto) taloudellisesta tilanteesta riippuen tehdä tästä sopimuksia julkisten elinten tai niiden puuttuessa yksityisten elinten kanssa.

5 Sosiaalihuollon uudelleenjärjestämisestä ja ohjelmoinnista 7.1.1986 annetussa legge regionale Lombardia nro 1:ssä (Bollettino ufficiale della Regione Lombardia nro 2, 8.1.1986, 1. liite, jäljempänä vuoden 1986 laki) säädetään Lombardian alueen sosiaalihuoltopalveluja koskevasta järjestelmästä. Tämän lain mukaan järjestelmän toteuttamisesta vastaavat kuntien ja paikallisista palveluista vastaavien elinten suoraan hallinnoimat organisaatiot sekä muista vuoden 1980 laissa tarkoitetuista sopimuksia tekevistä julkisista elimistä riippuvat organisaatiot. Yksityiset toimijat, jotka hallinnoivat organisaatioita, täyttävät vuoden 1980 lain 18 §:n 3 momentissa säädetyt edellytykset ja osallistuvat sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen.

6 Vuoden 1980 laissa säännellään Lombardiassa USSL:iä hallinnoivia elimiä koskevaa sopimusjärjestelmää, joka koskee sellaisten sosiaalihuoltoetuuksien tarjoamista, joihin sisältyy terveydenhoitopalveluja. Vuoden 1980 lain 18 §:n 2 momentin mukaan yksityisten toimijoiden, jotka aikovat osallistua USSL:ien palvelujen ohjelmointiin ja järjestämiseen, on saatava pyynnöstä kyseisen alueen viranomaisilta todistus siitä, että ne ovat soveltuvia tekemään sopimuksia USSL:ää hallinnoivien elinten kanssa.

7 Vuoden 1980 lain 18 §:n 3 momentin mukaan soveltuvuus sopimusten tekemiseen edellyttää muun muassa sitä, että kyseinen toimija ei saa tavoitella voittoa.

8 Vuoden 1980 lain 18 §:n 5 momentin mukaan soveltuvuutta koskeva todistus sisältää oikeuden tehdä sopimuksia USSL:n kanssa. Lain 18 §:n 10 momentin mukaan nämä sopimukset koskevat sopimuksen allekirjoittaneen julkisen elimen ja yksityisen toimijan välisiä taloudellisia suhteita ja niissä määrätään myös, missä muodossa kustakin etuudesta on maksettava korvaus, johon sovelletaan paikallisissa sosiaalihuoltosuunnitelmissa asetettujen rajojen mukaisesti ennalta vahvistettuja tariffeja, joilla mahdollistetaan joka tapauksessa todellisten kulujen korvaaminen.

9 Vuoden 1986 lain 50 §:n mukaan vanhuksille tarkoitetun asuntolan ja osittain tai kokonaan hoidon varassa olevien henkilöiden asuntolan pitämistä varten on saatava toimilupa maakunnalta, jossa kyseinen asuntola sijaitsee.

10 Asiakirjoista ilmenee, että pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana voimassa olleessa, Lombardian consiglio regionalen hyväksymässä paikallisessa sosiaalihuolto-ohjelmassa sopimusjärjestelmään hyväksytyille vanhuksien asuntoloille on asetettu tiukempia henkilökuntaa koskevia sääntöjä kuin järjestelmän ulkopuolella oleville asuntoloille. Paikallishallintoalue rahoittaa sopimuksissa tarkoitetuissa asuntoloissa annettavat terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalvelut tiettyyn korkeimpaan mahdolliseen päiväkohtaiseen ja epäitsenäistä eläkeläistä kohti laskettuun määrään asti riippumatta mahdollisesta hoidon tarpeesta.

11 Sodemare perusti Italian oikeuden mukaan pääomayhtiön nimeltään Anni Azzurri Holding SpA. Tämä yhtiö on kokonaan Sodemaren määräämisvallassa, ja se omistaa kokonaan useiden sellaisten yhtiöiden osakekannan, joilla on vanhusten asuntoloita, ja yksi näistä yhtiöistä on Residenze Anni Azzurri Rezzato Srl.

12 Residenze Anni Azzurri Rezzato Srl sai 3.12.1992 Presidente della Provincia di Brescian asetuksella vuoden 1986 lain 50 §:n nojalla luvan pitää vanhusten asuntolaa. Se pyysi 29.4.1993 Lombardian consiglio regionalelta pääsyä USSL:n elinten sopimusjärjestelmään, mikä olisi mahdollistanut sen, että se olisi saanut korvauksen terveydenhoitopalveluista, joita sen on tarjottava epäitsenäisille iäkkäille eläkeläisille.

13 USSL:n kieltävän lausunnon saatuaan Regione Lombardia hylkäsi 3.12.1993 tekemällään päätöksellä nro 2157 sopimusjärjestelmään pääsyä koskevan hakemuksen sillä perusteella, että vuoden 1980 lain 18 §:n 3 momentin a kohdassa säädetty edellytys, jonka mukaan voiton tavoittelu ei ole sallittua, ei täyttynyt.

14 Kansallinen tuomioistuin on todennut, että vaikka pääasian kantajat harjoittivat jatkuvasti toimintaansa ja vaikka ne olivat taloudellisesti terveitä, ne eivät käyttäneet todellista kapasiteettiaan, koska käytössä olevien vuodepaikkojen määrä oli huomattavasti alhaisempi kuin asuntoloissa oli paikkoja vanhuksia varten.

15 Kansallinen tuomioistuin on lisäksi todennut, että riidanalaisen säännöksen vaikutuksena on se, että terveydenhoitoalan sosiaalihuoltoetuudet varataan pääasiallisesti yhtiöille, jotka eivät tavoittele voittoa. Julkisten varojen varaaminen ainoastaan näille yhtiöille tarkoittaa, että voittoa tavoittelevan yhtiön palvelujen käyttäjät joutuvat vastaamaan kustannuksista, joita heidän ei tarvitsisi maksaa, jos he pyytäisivät samaa palvelua yhtiöltä, joka ei tavoittele voittoa.

16 Tässä tilanteessa Tribunale amministrativo regionale päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:

"1) Onko kansallista lainsäädäntöä, joka tosin koskee yhteisöjen perussopimusten soveltamisalaan kuuluvaa alaa mutta jota ei ole mitenkään perusteltu, pidettävä perustamissopimuksen 190 artiklan perusteella yhteisön oikeuden vastaisena ja onko kansallisen tuomioistuimen oltava sitä soveltamatta, joskin ainoastaan tapauksissa, joissa kansallisella säännöllä luodaan - tässä asiassa kyseessä olevan kaltainen - epäselvä tosiasiallinen tilanne, koska kyseessä olevat oikeussubjektit ovat epätietoisia siitä, mitä mahdollisuuksia heillä on vedota yhteisön oikeuteen?

[Kyse on tilanteista, joissa jäsenvaltiolla on velvollisuus (kyseessä on Italian Corte costituzionalen mukaan konkreettinen velvollisuus, ks. Corte costituzionale, tuomio nro 389, 11.7.1989 (4.7.), perusteluosan 4 kohdan viimeinen alakohta) poistaa kansallisesta oikeusjärjestyksestään säännökset, jotka ovat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa (velvollisuudesta poistaa tällaiset säännökset ks. asia 104/86, komissio v. Italia, tuomio 24.3.1988, Kok. 1988, s. 1799). Yhteisöjen tuomioistuin on todennut tämän velvollisuuden olemassaolon useasti.]

2) Onko perustamissopimuksen 58 artiklan vastaisena pidettävä sellaista kansallista säännöstä, jolla varataan (perustelematta) kaikki tietyntyyppisten, myös taloudellisesti merkittävien palvelujen tarjoaminen yhtiöille, jotka eivät tavoittele voittoa, koska säännöksessä erotetaan ehdottomasti toisistaan yhtiöt, jotka tavoittelevat voittoa, ja yhtiöt, jotka eivät sitä tavoittele?

3) Onko perustamissopimuksen 52, 58 ja 59 artiklan vastaisena pidettävä sitä, että kansallisessa lainsäädännössä estetään itsenäisen ammatin harjoittaminen edellyttämällä, että yritys, jolla on kotipaikka jossakin jäsenvaltiossa ja joka haluaa sijoittautua perustamissopimuksen mukaisesti toiseen jäsenvaltioon, joutuu valitsemaan, harjoittaako se tätä toimintaa muuten kuin liiketaloudellisesti eli valitseeko se tätä varten tietyn säädetyn oikeudellisen muodon, joka ei ole sijoittautumisoikeuden käyttämisen edellyttämä muoto, vai harjoittaako se tätä toimintaa liiketaloudellisesti, jolloin se joutuu ottamaan vastattavakseen niiden etuuksien hinnan, jotka julkisen terveydenhuollon olisi maksettava?

4) Onko perustamissopimuksen 59 artiklan vastaisena pidettävä sitä, että kansallisen lainsäädännön yksityiskohtaisilla säännöillä ohjataan sosiaalipalvelujen käyttäjät, joilla on kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan oikeus valita palvelun tarjoaja, käyttämään yksinomaan yrityksiä, joille valtio korvaa pelkästään kyseisten yritysten oikeudellisen muodon takia sellaisista terveydenhoitopalveluista aiheutuvat kulut, joita jokaisen luvan saaneen yrityksen on tarjottava, kun tällaisen lainsäädännön vaikutuksena on ensinnäkin palvelujen kysynnän kanavointi tietyille tarjoajille ja toiseksi käyttäjän todellisen valinnanvapauden estäminen?

5) Onko kyseistä lainsäädäntöä pidettävä perustamissopimuksen 3 artiklan f alakohdan sekä 5, 85 ja 86 artiklan, mahdollisesti yhdessä 90 artiklan kanssa tulkittuna, vastaisena siksi, että kansallisessa oikeusjärjestelmässä säädetyn järjestelmän takia kyseisen lainsäädännön mukaan tehdään mahdolliseksi se, että

a) ainoastaan yhtiöt, joilla on tietty oikeudellinen muoto, saavat tarjota vastikkeellisesti tarjoamiensa palvelujen täydennyksenä palveluja, joista niille ei aiheudu kuluja;

b) nämä yhtiöt toimivat markkinoilla laadullisesti ja määrällisesti yhtenäisenä ryhmänä, jota käyttäjät voivat siten laajalti pitää yhtenä kokonaisuutena;

c) vanhuksille tarkoitettujen sosiaalihuoltopalvelujen kysyntä kanavoidaan b kohdassa tarkoitetuille yrityksille;

d) yritykset, jotka tarjoavat vastikkeellisesti palveluja, velvoitetaan tarjoamaan omalla kustannuksellaan kyseisiä palveluja täydentäviä palveluja;

ja

e) yritykset, jotka eivät tee lainsäädännössä tarkoitettuja sopimuksia, velvoitetaan omalla kustannuksellaan tarjoamaan palveluja, jotka täydentävät niiden tarjoamia palveluja ja joiden kustannukset käyttäjät maksavat;

f) velvoitetaan siirtämään käyttäjille näistä palveluista aiheutuvat kustannukset, vaikka ne ovat ilmaisia, jos käyttäjät hankkivat ne sopimuksia tehneiltä yrityksiltä?"

Ensimmäinen kysymys

17 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ensimmäinen kysymys koskee velvollisuutta perustella sellaista pääasiassa kyseessä olevan kaltaista yleisesti sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä, jossa kielletään voittoa tavoittelevia yhtiöitä osallistumasta sosiaalihuoltojärjestelmään tekemällä sopimuksia, joiden perusteella niillä olisi oikeus saada viranomaisilta korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista.

18 Kansallinen tuomioistuin haluaa siis tietää, asetetaanko yhteisön oikeudessa ja erityisesti perustamissopimuksen 190 artiklassa perusteluvelvollisuutta koskevia edellytyksiä silloin, kun on kyse yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvasta yleisesti sovellettavasta kansallisesta lainsäädännöstä, kun tässä lainsäädännössä jätetään kyseessä olevat oikeussubjektit epätietoisiksi siitä, mitä mahdollisuuksia heillä on vedota yhteisön oikeuteen.

19 Tältä osin on todettava, että perustamissopimuksen 190 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus koskee ainoastaan toimielinten toimia. Yhteisön oikeuden mukaan kansalliset päätökset, joilla vaikutetaan perustamissopimuksella yksityisille annetun perustavanlaatuisen oikeuden käyttöön, on toki myös perusteltava (ks. erityisesti asia 222/86, Heylens ym., tuomio 15.10.1987, Kok. 1987, s. 4097, 14-17 kohta). Tällainen velvollisuus koskee sen tavoite huomioon ottaen kuitenkin ainoastaan kyseisille yksityisille henkilöille vastaisia, yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, joista näillä yksityisillä on oltava mahdollisuus nostaa kanne tuomioistuimessa, eikä yleisesti sovellettavia kansallisia toimia.

20 Ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava, että yhteisön oikeudessa ja erityisesti perustamissopimuksen 190 artiklassa ei aseteta yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvan, yleisesti sovellettavan kansallisen lainsäädännön perusteluvelvollisuutta koskevia edellytyksiä.

Toinen, kolmas, neljäs ja viides kysymys

21 Näillä kysymyksillään kansallinen tuomioistuin haluaa tietää, onko perustamissopimuksen 3 artiklan g alakohdan sekä 5, 52, 58, 59, 85, 86 ja 90 artiklan vastaista se, että jäsenvaltio sallii ainoastaan sellaisten yksityisten toimijoiden, jotka eivät tavoittele voittoa, osallistua valtion sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen tekemällä sopimuksia, joiden perusteella niillä on oikeus saada viranomaisilta korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista aiheutuneista kustannuksista.

22 Koska edellytyksenä sille, että yksityiset toimijat voivat osallistua sosiaalihuoltojärjestelmään tällaisilla sopimuksilla, on se, että ne eivät tavoittele voittoa, tätä edellytystä on tarkasteltava kansallisen tuomioistuimen mainitsemien perustamissopimuksen määräysten perusteella.

Perustamissopimuksen 52 ja 58 artikla (toinen ja kolmas kysymys)

23 Toisessa ja kolmannessa kysymyksessä on kyse sellaisen yhtiön tilanteesta, joka tavoittelee voittoa, jonka kotipaikka on Luxemburg ja joka on perustanut Italiaan yhden tai useamman voittoa tavoittelevan yhtiön hoitamaan vanhusten asuntoloita.

24 Koska luxemburgilainen yhtiö osallistuu pysyvästi ja jatkuvasti Italian taloudelliseen elämään, tilanteeseen sovelletaan perustamissopimuksen sijoittautumisoikeutta koskevan luvun määräyksiä eli 52-58 artiklaa eikä siis palveluja koskevia määräyksiä (ks. vastaavasti asia 2/74, Reyners, tuomio 21.6.1974, Kok. 1974, s. 631, 21 kohta ja asia C-55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995, Kok. 1995, s. I-4165, 25 kohta).

25 Kun perustamissopimuksen 58 artiklaa tarkastellaan erikseen (toinen kysymys), on todettava, että tämän määräyksen vaikutuksesta sijoittautumisoikeutta koskevan luvun määräyksiä sovellettaessa rinnastetaan luonnollisiin henkilöihin, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia, sellaiset yhtiöt, jotka on perustettu jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti ja joiden sääntömääräinen kotipaikka, hallinto tai päätoimipaikka on yhteisön alueella, mutta että 58 artiklassa jätetään luvun soveltamisalan ulkopuolelle yhtiöt, jotka eivät tavoittele voittoa (ks. asia 182/83, Fearon, tuomio 6.11.1984, Kok. 1984, s. 3677, 8 kohta). Koska tässä säännöksessä ainoastaan määritellään sijoittautumisoikeutta koskevien määräysten henkilöllinen soveltamisala, tässä asiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö ei voi sinänsä olla tämän säännöksen vastainen.

26 Tarkasteltaessa perustamissopimuksen 52 artiklaa tulkittuna yhdessä 58 artiklan kanssa (kolmas kysymys) on todettava, että näiden määräysten mukainen sijoittautumisoikeus kuuluu sekä luonnollisille henkilöille, jotka ovat yhteisön jäsenvaltion kansalaisia, että 58 artiklassa tarkoitetuille oikeushenkilöille. Sijoittautumisoikeuteen kuuluu, ellei säädetyistä tai määrätyistä poikkeuksista ja edellytyksistä muuta johdu, oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa jokaisen muun jäsenvaltion alueella kaikenlaista itsenäistä ammattia sekä oikeus perustaa ja johtaa yrityksiä, samoin kuin oikeus perustaa kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä (ks. edellä mainittu asia Gebhard, tuomion 23 kohta).

27 Jotta voitaisiin arvioida, onko edellytys, jonka mukaan voittoa ei saa tavoitella, yhteensopiva perustamissopimuksen kanssa, on ensin todettava, kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut asiassa 238/82, Duphar ym., 7.2.1984 antamassaan tuomiossa (Kok. 1984, s. 523, 16 kohta) ja yhdistetyissä asioissa C-159/91 ja C-160/91, Poucet ja Pistre, 17.2.1993 antamassaan tuomiossa (Kok. 1993, s. I-637, 6 kohta), että yhteisön oikeus ei vaikuta jäsenvaltioiden toimivaltaan säätää sosiaaliturvajärjestelmistään.

28 Vuoden 1980 lain 18 §:n 3 momentin a kohdassa mainittu edellytys, jonka mukaan voittoa ei saa tavoitella, kuuluu vuoden 1986 lailla perustettuun sosiaalihuoltojärjestelmään, jolla pyritään muun muassa edistämään ja ylläpitämään ihmisten terveyttä sosiaalihuolto- ja terveydenhoitoalan palvelujen avulla ja auttamaan huollettavia henkilöitä, joilla ei ole perhettä tai joiden perheet eivät kykene heistä huolehtimaan, siten, että heidät sijoitetaan perheisiin tai heille soveltuviin kunnallisiin laitoksiin.

29 Pääasian asiakirjoista ilmenee, että tämä sosiaalihuoltojärjestelmä, jonka toteuttaminen kuuluu periaatteessa viranomaisille, perustuu solidaarisuusperiaatteelle, mikä ilmenee siitä, että se on tarkoitettu ensisijaisesti sellaisten ihmisten avuksi, jotka sitä tarvitsevat perheen riittämättömien tulojen takia tai sen takia, että he ovat täysin tai osittain epäitsenäisiä, taikka syrjäytymisen uhan takia, ja vasta sitten, ottaen huomioon vain käytettävissä oleva kapasiteetti ja varojen määrä, niiden henkilöiden avuksi, joiden on kuitenkin vastattava kuluista taloudellisen tilanteensa edellyttämiltä osin perheen tulojen mukaan määräytyvien tariffien mukaisesti.

30 Vuoden 1986 lain mukaan yksityiset elimet, jotka täyttävät vuoden 1980 lain 18 §:n 3 momentissa säädetyt edellytykset eli muun muassa edellytyksen, jonka mukaan voittoa ei saa tavoitella, ja jotka hyväksytään sopimusjärjestelmään, toteuttavat näin laadittua sosiaalihuoltojärjestelmää, jossa määritellään, minkälaatuisia palveluita avustettaville tarjotaan ja miten suuri osuus näiden elinten tarjoamien palveluiden kuluista korvataan.

31 Italian hallituksen mukaan edellytys, jonka mukaan voittoa ei saa tavoitella, on osoittautunut johdonmukaisimmaksi keinoksi kyseessä olevan järjestelmän yksinomaan sosiaalisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Yksityisten, voittoa tavoittelemattomien toimijoiden valintoihin, jotka koskevat niiden organisaatiota ja sosiaalihuollon tarjoamista, ei niiden ensisijaisesti sosiaalisten tavoitteiden osalta vaikuttaisi vaatimus siitä, että palvelujen tarjoamisesta on saatava voittoa.

32 Tältä osin on todettava, että yhteisön oikeuden nykytilassa jäsenvaltio voi sosiaaliturvajärjestelmästä säätämistä koskevan toimivaltansa rajoissa katsoa, että käsiteltävänä olevan kaltainen sosiaalihuoltojärjestelmä sisältää välttämättä sen, että sen tavoitteiden saavuttamiseksi yksityisten toimijoiden hyväksyminen järjestelmään sosiaalihuoltopalvelujen tarjoajiksi edellyttää, että nämä toimijat eivät tavoittele voittoa.

33 Lisäksi sillä, että voittoa tavoittelevilla yhtiöillä ei ole mahdollisuutta olla automaattisesti mukana toteuttamassa jäsenvaltion lakisääteistä sosiaalihuoltojärjestelmää tekemällä sopimus, jonka perusteella niillä olisi oikeus saada viranomaisilta korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista, ei aseteta niitä voittoa tavoittelevia yhtiöitä, joiden kotipaikka on muissa jäsenvaltioissa, niitä voittoa tavoittelevia yhtiöitä, joiden kotipaikka on kyseisessä valtiossa, tosiasiallisesti tai oikeudellisesti epäedullisempaan tilanteeseen.

34 Edellä esitetyn perusteella edellytys, jonka mukaan voittoa ei saa tavoitella, ei ole vastoin perustamissopimuksen 52 ja 58 artiklaa.

35 Toiseen ja kolmanteen kysymykseen on siis vastattava, että perustamissopimuksen 52 ja 58 artiklan vastaista ei ole se, että jäsenvaltio sallii ainoastaan sellaisten yksityisten toimijoiden, jotka eivät tavoittele voittoa, osallistua jäsenvaltion lakisääteisen sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen tekemällä sopimuksia, joiden perusteella niillä on oikeus saada viranomaisilta korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista aiheutuneista kustannuksista.

Perustamissopimuksen 59 artikla (neljäs kysymys)

36 Pääsian kantajat toteavat, että niiden kotipaikka on Italiassa ja ne tarjoavat Italiassa sijaitsevissa vanhusten asuntoloissa palveluita, pääasiassa hotellipalveluita, vastaanottajille, joiden kotipaikka on jossakin toisessa jäsenvaltiossa. Koska on kyse rajat ylittävästä palvelujen tarjoamisesta, niillä on oikeus vedota palvelujen vapaata liikkuvuutta koskeviin perustamissopimuksen määräyksiin kyseistä lainsäädäntöä vastaan.

37 Tältä osin on todettava, että yritys voi vedota palvelujen vapaata tarjontaa koskevaan oikeuteen siihen valtioon nähden, johon se on sijoittautunut, kun näitä palveluita tarjotaan vastaanottajille, jotka ovat sijoittautuneet toiseen jäsenvaltioon (asia C-18/93, Corsica Ferries, tuomio 17.5.1994, Kok. 1994, s. I-1783, 30 kohta; asia C-379/92, Peralta, tuomio 14.7.1994, Kok. 1994, s. I-3453, 40 kohta ja asia C-384/93, Alpine Investments, tuomio 10.5.1995, Kok. 1995, s. I-1141, 30 kohta).

38 Näillä määräyksillä ei sitä vastoin tarkoiteta jonkin jäsenvaltion sellaisen kansalaisen tilannetta, joka siirtyy toisen jäsenvaltion alueelle ja joka muuttaa pääasiallisen asuinpaikkansa sinne saadakseen palveluita toistaiseksi (ks. asia 196/87, Steymann, tuomio 5.10.1988, Kok. 1988, s. 6159, 17 kohta). Näitä määräyksiä ei nimittäin voida soveltaa toimintaan, joka on kaikilta osiltaan yhden ainoan jäsenvaltion sisäistä (asia 52/79, Debauve ym., tuomio 18.3.1980, Kok. 1980, s. 833, 9 kohta ja asia C-41/90, Höfner ja Elser, tuomio 23.4.1991, Kok. 1991, s. I-1979, 37 kohta).

39 Tässä asiassa on todettava, että henkilöt, jotka ovat jonkin muun jäsenvaltion kansalaisia ja jotka muuttavat Italiaan oleskellakseen pääasian kantajien asuntoloissa, aikovat nauttia joko vakituisesti tai toistaiseksi näissä asuntoloissa tarjolla olevia palveluita. Kuten asiakirjoista ilmenee, kyse on juuri tällaisesta tilanteesta, kun pääasian kantajat tarjoutuvat vastaanottamaan etupäässä eläkeläisiä.

40 Neljänteen kysymykseen on siis vastattava, että perustamissopimuksen 59 artiklalla ei tarkoiteta sellaisen yhtiön tilannetta, joka on sijoittautunut johonkin jäsenvaltioon ylläpitääkseen asuntoloita vanhuksille ja joka tarjoaa palveluita eläkeläisille, jotka asuvat tätä varten näissä asuntoloissa pysyvästi tai toistaiseksi.

Perustamissopimuksen 3 artiklan g alakohta sekä 5, 85, 86 ja 90 artikla (viides kysymys)

41 On todettava, että perustamissopimuksen 85 ja 86 artikla koskevat sinällään ainoastaan yritysten toimintaa eikä jäsenvaltioiden lainsäädäntötoimia. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklassa, tulkittuna yhdessä 5 artiklan kanssa, asetetaan jäsenvaltioille velvoite, jonka mukaan ne eivät saa toteuttaa eivätkä pitää voimassa sellaisia, edes lainsäädännöllisiä, toimia, joilla saatetaan estää yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen tehokas vaikutus (effet utile) (ks. erityisesti asia C-96/94, Centro Servizi Spediporto, tuomio 5.10.1995, Kok. 1995, s. I-2883, 20 kohta ja yhdistetyt asiat C-140/94, C-141/94 ja C-142/94, DIP ym., tuomio 17.10.1995, Kok. 1995, s. I-3257, 14 kohta).

42 Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että 5 ja 85 artiklaa rikotaan, kun jäsenvaltio joko yhtäältä määrää yritykset tekemään 85 artiklan vastaisia yritysten välisiä yhteisjärjestelyjä, suosii tällaisia järjestelyjä taikka vahvistaa niiden vaikutuksia tai toisaalta poistaa omalta sääntelyltään sen valtiollisen luonteen siirtämällä yksityisille toimijoille vastuunsa tehdä taloudellisia päätöksiä (em. asia Centro Servizi Spediporto, tuomion 21 kohta ja yhdistetyt asiat DIP ym., tuomion 15 kohta).

43 On todettava, että kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian asiakirja-aineistosta ei voida päätellä, että kyseisellä lainsäädännöllä määrättäisiin yritykset, jotka on hyväksytty USSL:n sopimusjärjestelmään, tekemään tällaisia yritysten välisiä yhteisjärjestelyjä tai suosittaisiin tällaisia järjestelyjä taikka vahvistettaisiin niiden vaikutuksia. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että viranomaiset olisivat tämän lainsäädännön osalta siirtäneet toimivaltansa yksityisille taloudellisille toimijoille.

44 Perustamissopimuksen 3 artiklan g alakohtaa ja 5 ja 86 artiklaa voidaan soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen lainsäädäntöön ainoastaan, jos osoitetaan, että tällä lainsäädännöllä yritykselle annetaan taloudellinen valta-asema, jonka perusteella se voi estää tehokkaan kilpailun relevanteilla markkinoilla, koska se voi toimia huomattavan itsenäisesti suhteessa kilpailijoihinsa, asiakkaihinsa ja lopulta kuluttajiin (em. asia Centro Servizi Spediporto, tuomion 31 kohta ja em. asia DIP ym., tuomion 24 kohta).

45 Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että perustamissopimuksen 86 artiklassa kielletään yhden tai useamman yrityksen määräävän aseman väärinkäyttö yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla, jos se on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (asia C-393/92, Almelo ym., tuomio 27.4.1994, Kok. 1994, s. I-1477, 40 kohta).

46 Jotta olisi kyse kollektiivisesta määräävästä asemasta, kyseisten yritysten on oltava riittävästi sidoksissa keskenään toimiakseen markkinoilla samalla tavalla (em. asia Almelo ym., tuomion 42 kohta).

47 Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön mukaan edellytyksenä sille, että yksityinen toimija voi tehdä USSL:n kanssa sopimuksia, joiden perusteella toimijalla on oikeus saada korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista aiheutuneista kustannuksista, on se, että kyseinen toimija ei tavoittele voittoa, eikä tässä asiassa mistään voida päätellä, että tällä lainsäädännöllä annettaisiin sopimusjärjestelmään hyväksytyille yksittäisille yrityksille määräävä asema tai että näin niiden välille luotaisiin niin merkittäviä sidoksia, että kyseessä olisi kollektiivinen määräävä asema.

48 Näin ollen myöskään perustamissopimuksen 86 artiklaa, tulkittuna yhdessä 90 artiklan kanssa, ei voida soveltaa.

49 Edellä esitetystä seuraa, että perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklaa, tulkittuna yhdessä 3 artiklan g alakohdan sekä 5 ja 90 artiklan kanssa, ei sovelleta kansalliseen lainsäädäntöön, jonka mukaan ainoastaan sellaiset yksityiset toimijat, jotka eivät tavoittele voittoa, saavat osallistua valtion sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen tekemällä sopimuksia, joiden perusteella niillä on oikeus saada viranomaisilta korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

50 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Italian ja Alankomaiden hallituksille ja Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

on ratkaissut Tribunale amministrativo regionale per la Lombardian 2.3.1995 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:

1) Yhteisön oikeudessa ja erityisesti EY:n perustamissopimuksen 190 artiklassa ei aseteta yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvan, yleisesti sovellettavan kansallisen lainsäädännön perusteluvelvollisuutta koskevia edellytyksiä.

2) EY:n perustamissopimuksen 52 ja 58 artiklan vastaista ei ole se, että jäsenvaltio sallii ainoastaan sellaisten yksityisten toimijoiden, jotka eivät tavoittele voittoa, osallistua jäsenvaltion lakisääteisen sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen tekemällä sopimuksia, joiden perusteella niillä on oikeus saada viranomaisilta korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista.

3) EY:n perustamissopimuksen 59 artiklalla ei tarkoiteta sellaisen yhtiön tilannetta, joka on sijoittautunut johonkin jäsenvaltioon ylläpitääkseen asuntoloita vanhuksille ja joka tarjoaa palveluita eläkeläisille, jotka asuvat tätä varten näissä asuntoloissa pysyvästi tai toistaiseksi.

4) EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklaa, tulkittuna yhdessä 3 artiklan g alakohdan sekä 5 ja 90 artiklan kanssa, ei sovelleta kansalliseen lainsäädäntöön, jonka mukaan ainoastaan sellaiset yksityiset toimijat, jotka eivät tavoittele voittoa, saavat osallistua sosiaalihuoltojärjestelmän toteuttamiseen tekemällä sopimuksia, joiden perusteella niillä on oikeus saada viranomaisilta korvaus terveydenhoitoalan sosiaalihuoltopalveluista.