Yhdistetyt asiat T-554/15 ja T-555/15

Unkari

vastaan

Euroopan komissio

Valtiontuki – Tupakkateollisuusyrityksiltä perittävästä terveysmaksusta vuonna 2014 annetun Unkarin lain nro XCIV nojalla myönnetyt tuet – Elintarvikeketjusta ja sen virallisesta valvonnasta vuonna 2008 annettuun lakiin vuonna 2014 tehtyyn muutokseen perustuvat tuet – Vuosittaisesta liikevaihdosta progressiivisen verokannan mukaan kannettavat verot – Päätös aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely – Samanaikainen keskeyttämispäätös – Kumoamiskanne – Keskeyttämispäätöksen erotettavuus – Oikeussuojan tarve – Tutkittavaksi ottaminen – Perusteluvelvollisuus – Oikeasuhteisuus – Yhdenvertainen kohtelu – Puolustautumisoikeudet – Vilpittömän yhteistyön periaate – Asetuksen (EY) N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohta

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (yhdeksäs jaosto) 25.4.2018

Kansallisen toimenpiteen luokitteleminen sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 13 artiklassa säädetyn muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä velvoittaa jäsenvaltion, jolle päätös on osoitettu, välittömästi keskeyttämään kyseisen toimenpiteen täytäntöönpanon. Tällainen velvollisuus seuraa automaattisesti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä siten, että jäsenvaltion on itse pääteltävä kyseisen päätöksen seuraukset. Jotta komissio voisi estää SEUT 108 artiklan 3 kohdan sääntöjen rikkomisen, sillä on valtuudet sen jälkeen, kun se on antanut asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa, määrätä asianomaisen jäsenvaltion välittömästi lopettamaan sääntöjenvastaisen tuen maksamisen. Tästä oikeuskäytännöstä sen paremmin kuin asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdastakaan, johon se on sisällytetty, ei kuitenkaan ilmene, että komission pitäisi automaattisesti määrätä kyseinen jäsenvaltio keskeyttämään sellaisen tuen maksaminen, jota ei ole ilmoitettu SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Päinvastainen ratkaisu nimittäin aiheuttaisi sen, että SEUT 108 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltiolle asetetulla laillisella velvoitteella olla täytäntöön panematta suunniteltuja tukia ennen komission lopullista päätöstä ei olisi enää merkitystä, minkä takia jäsenvaltioiden ja komission roolit vaihtuisivat. (ks. 27 ja 29–31 kohta)

Silloin, kun komissio päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn ja tehdä tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen yhdellä ja samalla toimella, tämä välipäätös voidaan erottaa toimen muista osista ja siitä voidaan näin ollen nostaa erikseen kumoamiskanne. Silloinkin, kun [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 13 artiklassa säädetyn muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös ja sellaisen toimen keskeyttämistä koskeva välipäätös, joka saattaa olla kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 kohdassa kielletty valtiontuki, tehdään samanaikaisesti, ne ovat kaksi erillistä toimea, jotka perustuvat asetuksen N:o 659/1999 eri säännöksiin. (ks. 37–39 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 42 ja 49 kohta)

Silloin, kun yhtäältä kansalliseen toimenpiteeseen kohdistuvan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaa päätöstä vastaan ja toisaalta lopullista päätöstä, jolla kyseinen menettely päätetään ja jossa todetaan tutkitun kansallisen toimenpiteen olevan sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea, vastaan on nostettu kanteet, jälkimmäisen kanteen hylkääminen tarkoittaa, ettei muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä nostetulla kanteella ole enää kohdetta. Kun unionin tuomioistuimet ovat vahvistaneet lopulliseen päätökseen sisältyvän komission arvioinnin myös siltä osin kuin tutkittavana ollut kansallinen toimenpide katsotaan siinä uudeksi valtiontueksi, kyseiset tukitoimenpiteet on siis poistettava ja tuet perittävä takaisin ab initio. Tällaisessa tapauksessa ei ole näin ollen enää tarvetta ratkaista, pitikö ne samat toimenpiteet, joiden keskeyttämistä komissio vaati muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätöksessä, keskeyttää vai ei. Edellä todettu ei kuitenkaan koske [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädetyn muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä ja toimen keskeyttämistä koskevasta välipäätöksestä nostettua kannetta. Ei nimittäin voida sulkea pois sitä, että tuen keskeyttämistä koskevassa välipäätöksessä on muitakin lainvastaisuuksia kuin ne, jotka liittyvät komission tutkiman toimenpiteen virheelliseen luokitteluun sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi. Jos muodollisen tutkintamenettelyn päättävän päätöksen tekemisestä pitäisi seurata se, että tuen keskeyttämistä koskevalla välipäätöksellä ei ole enää kohdetta, näihin lainvastaisuuksiin ei voitaisi kohdistaa tuomioistuinvalvontaa. Unionin kaltaisessa oikeusyhteisössä sekä jäsenvaltiot että toimielimet ovat kuitenkin sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteensoveltuvuus perustuslakia vastaavan asiakirjan eli EUT-sopimuksen kanssa. (ks. 47 ja 50 kohta)

SEUT 107 ja SEUT 108 artiklassa komissiolle on varattu keskeinen ja yksinomainen tehtävä todeta tuki mahdollisesti yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, ja kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on puolestaan turvata ne oikeudet, joita yksityisillä oikeussubjekteilla on SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeiseen virkkeeseen sisältyvän kiellon välittömän oikeusvaikutuksen vuoksi. Kansallisille tuomioistuimille valtiontukien valvonnassa annetulla toimivallalla ei siis voida rajoittaa komissiolla tällä alalla olevia valtuuksia. Päinvastoin, kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa rajoitetaan silloin, kun komissio tekee päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta. (ks. 68 kohta)

Komission ei [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten lisäksi tarvitse täyttää mitään muita edellytyksiä voidakseen tehdä kyseisen säännöksen mukaisen välipäätöksen, koska tämä tilanne on seurausta nimenomaan lainsäätäjän tahdosta eikä unohduksesta. Tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemiselle ei varsinkaan voida asettaa samoja edellytyksiä kuin asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tuen takaisinperimistä koskevan välipäätöksen tekemiselle, eikä myöskään muita kyseiseen säännökseen perustuvia ehtoja. Unionin oikeudessa ei myöskään suljeta pois mahdollisuutta periä sääntöjenvastaisesti maksetut tuet takaisin jo ennen kuin komissio ratkaisee niiden soveltuvuuden sisämarkkinoille. Jotta SEUT 108 artiklan 3 kohdan oikeusvaikutukset toteutuisivat täysimääräisesti, kansallisten tuomioistuinten on, mikäli viimeksi mainittua määräystä rikotaan, tehtävä siitä kaikki päätelmät kansallisen oikeuden mukaisesti sekä niiden toimien pätevyyden osalta, joilla tukitoimet toteutetaan, että kyseisen määräyksen vastaisesti myönnetyn rahoitustuen takaisinperinnän osalta. Erityisesti se, että todetaan, että tuki on myönnetty SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen vastaisesti, voi tapauksen mukaan johtaa siihen, että tuki on palautettava kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti, vaikka sen myöhemmin todettaisiinkin soveltuvan sisämarkkinoille. Toisaalta unionin lainsäätäjä on säätänyt, että komissiolla on mahdollisuus tehdä sääntöjenvastaisesti myönnetyn tuen takaisinperimistä koskeva välipäätös jo ennen muodollisen tutkintamenettelyn päättämistä. Koska tällaiset välipäätökset vaikuttavat tuensaajan tilanteeseen, lainsäätäjä on kuitenkin asettanut niiden tekemiselle tiukat edellytykset, jotka määritellään [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 2 kohdassa. Päätöksessä, jolla jäsenvaltio velvoitetaan keskeyttämään ilmoittamatta jääneen ja sääntöjen vastaiseksi luokitellun valtiontuen täytäntöönpano, komission ei tarvitse vedota sellaiseen vakiintuneeseen käytäntöön tai oikeuskäytäntöön, jonka kannalta ei olisi epäilystäkään siitä, että kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet ovat valtiontukea. (ks. 71, 72 ja 77–80 kohta)

Komission ei tarvitse määrittää sellaisten yritysten ryhmää, joita verotoimenpiteellä suositaan yksinomaisesti, voidakseen luokitella kyseisen toimenpiteen valtiontueksi. (ks. 82 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 84 kohta)

Komissiolle annettua harkintavaltaa valtiontuen keskeyttämistä koskevien välipäätösten tekemisessä ei voida pitää rajoittamattomana eikä sellaisena, ettei sitä voitaisi millään tavalla valvoa. Asianomainen jäsenvaltio voi nimittäin saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi kysymyksen siitä, onko komissio noudattanut [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohtaan perustuvaa valtiontuen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä tehdessään noudattanut sen tekemiselle asetettuja menettelyllisiä ja aineellisia edellytyksiä. (ks. 85 ja 86 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 94 ja 99 kohta)

Komission toimivalta tehdä [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan perusteella valtiontuen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevia välipäätöksiä ei tarkoita, että sen pitäisi automaattisesti määrätä kyseessä oleva jäsenvaltio keskeyttämään sellaisen tuen maksaminen, jota ei ole ilmoitettu SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Komissiolla ei siis ole velvollisuutta perustella, miksi se on jossakin tietyssä tapauksessa valinnut olla tekemättä välipäätöstä tuen keskeyttämisestä. Pelkästään se, että komissio on tiettyjen jäsenvaltioiden verotoimenpiteiden osalta aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn tekemättä tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä, vaikka se joidenkin muiden jäsenvaltioiden verotoimenpiteitä koskevia muodollisia tutkintamenettelyjä aloittaessaan on tehnyt tällaisen välipäätöksen, ei siis riitä osoittamaan, että syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita on loukattu. (ks. 112 ja 113 kohta)

Yhtäältä näiden määräysten soveltamisedellytysten erot ja toisaalta komissiolle niiden täytäntöönpanossa annettujen toimivaltuuksien laajuus estävät soveltamasta kansalliseen toimenpiteeseen samanaikaisesti SEUT 110 artiklan ensimmäisen kohdan määräyksiä ja valtiontukea koskevia määräyksiä ja että kyseiseen toimenpiteeseen kohdistuu tässä yhteydessä kaksi erillistä menettelyä, joista toinen on aloitettu SEUT 258 artiklan ja toinen SEUT 108 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla. Tästä seuraa, ettei komissiota voida moittia siitä, että se aloitti SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla muodollisen tutkintamenettelyn kansallisesta toimenpiteestä, jota se samaan aikaan tutki SEUT 258 artiklan mukaisessa menettelyssä. (ks. 115 ja 116 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 127 ja 128 kohta)

Tuen keskeyttämistä koskevien välipäätösten tarkoituksen perusteella on näin ollen katsottava, että kun kyse on toimenpiteen luokittelemisesta valtiontueksi, tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen perusteluvaatimusten on oltava samantasoiset kuin ne, jotka oikeuskäytännössä asetetaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevien päätösten perusteluille. Tämäntyyppisissä päätöksissä komissio voi rajoittua esittämään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, alustavan arvion kyseisestä valtion toimenpiteestä sen tukiluonteen arvioimiseksi sekä syyt, joiden johdosta oli syytä epäillä toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Riidanalaisten välipäätösten tekemisen tarpeellisuutta koskevista perusteluista on huomautettava, että vaikka [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että komission on esitettävä syyt, joiden perusteella se pitää kansallista toimenpidettä, jonka täytäntöönpano on käynnissä, uutena valtiontukena, kyseisessä säännöksessä ei kuitenkaan velvoiteta komissiota erikseen perustelemaan, miksi välipäätöksen tekeminen on jossakin tietyssä tapauksessa tarpeellista. Tämä toimenpide voidaan nimittäin oikeuttaa jo sillä, että jäsenvaltio on todistetusti rikkonut SEUT 108 artiklan 3 kohtaa. Tilanteessa, jossa tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös sisältyy muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, ja kun otetaan huomioon komissiolle asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan nojalla kuuluva laaja harkintavalta sekä tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen saman asetuksen 12 artiklan nojalla tuottamat erityiset oikeusvaikutukset, on todettava, että tällaisen tuen keskeyttämiseen velvoittavan päätöksen perusteluista on voitava ymmärtää, miksi komissio on katsonut, ettei asianomainen jäsenvaltio aio noudattaa SEUT 108 artiklan 3 kohdasta johtuvaa velvoitetta eikä keskeyttää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen johdosta tutkittujen toimenpiteiden täytäntöönpanoa. (ks. 129, 134 ja 135 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 149 kohta)