Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ELEANOR SHARPSTON

31 päivänä tammikuuta 2019 ( )

Asia C‑704/17

D. H.,

muuna osapuolena

Ministerstvo vnitra

(Ennakkoratkaisupyyntö – Nejvyšší správní soud (ylin hallintotuomioistuin, Tšekki))

Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 6 ja 47 artikla – Turvapaikkaa ja toissijaista suojelua koskeva yhteinen politiikka – Direktiivi 2013/33/EU – 9 artikla – Kansainvälistä suojelua hakeneille henkilöille, jotka ovat hallinnollisen säilöönoton kohteena, myönnettävät takeet – Tällaisten päätösten tuomioistuinvalvonta – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Kansalliset säännökset, joiden mukaan tuomioistuinvalvontamenettelyä ei jatketa sen jälkeen, kun kansainvälistä suojelua hakeneet henkilöt on vapautettu säilöstä





1. Tällä ennakkoratkaisupyynnöllä Nejvyšší správní soud (ylin hallintotuomioistuin, Tšekki) pyytää unionin tuomioistuimelta ohjeita direktiivin 2013/33/EU( ) säännösten, joissa säädetään sellaisille kansainvälistä suojelua hakeneille henkilöille myönnettävistä takeista, jotka on otettu hallinnolliseen säilöön toimivaltaisten kansallisten viranomaisten päätöksen mukaisesti, tulkinnasta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii varmistumaan siitä, onko kyseinen direktiivi, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan( ) ja etenkin siinä vahvistettujen oikeuden vapauteen ja turvallisuuteen sekä oikeuden tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin kanssa, esteenä kansallisille säännöksille, joiden mukaan säilöönottopäätöksen riitauttamista koskeva menettely on päätettävä, jos kyseinen henkilö vapautuu säilöstä.

2. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys edellyttää muun muassa sitä, että unionin tuomioistuin tutkii perusoikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin yhdessä unionin oikeuden yleisten vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen kanssa kansallisen menettelyllisen itsemääräämisoikeuden yhteydessä.

Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus)

3. Euroopan ihmisoikeussopimuksen( ) 5 artiklan 1 kappaleessa määrätään, että ”jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen”. Saman artiklan 4 kappaleen mukaan ”jokaisella, jolta on riistetty hänen vapautensa pidättämällä tai muuten, on oikeus vaatia tuomioistuimessa, että hänen vapaudenriistonsa laillisuus tutkitaan viipymättä ja että hänet vapautetaan, mikäli toimenpide ei ole laillinen”. Saman artiklan 5 kappaleen mukaan ”jokaisella, joka on pidätetty tai jonka vapaus on muuten riistetty tämän artiklan määräysten vastaisesti, on täytäntöönpanokelpoinen oikeus vahingonkorvaukseen”.

Unionin oikeus

Perusoikeuskirja

4. Perusoikeuskirjan 6 artiklassa määrätään, että ”jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen”.( ) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan muita määräyksiä ei nimenomaisesti toisteta.

5. Perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.( )

6. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ”ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta”.

7. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan ”perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti [Euroopan] unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia”. Saman artiklan 3 kohdassa määrätään, että ”siltä osin kuin – – perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa]. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa”. Saman artiklan 7 kohdassa määrätään, että unionin ja jäsenvaltioiden tuomioistuimet ”ottavat asianmukaisesti huomioon – – perusoikeuskirjan tulkitsemisen ohjaamiseksi laaditut selitykset”.( )

8. Selityksissä selvennetään, että ”6 artiklassa tarkoitetut oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa turvattuja oikeuksia, joten niillä on peruskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti sama merkitys ja kattavuus”. Tästä johtuen ”rajoitukset, jotka [näihin oikeuksiin] laillisesti voidaan tehdä, eivät voi ylittää [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] sallittuja rajoituksia”. Selityksistä ilmenee, että perusoikeuskirjan 47 artiklassa taattu suoja on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa taattua suojaa laajempi, sillä siinä turvataan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa.

Direktiivi 2013/32

9. Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetun direktiivin 2013/32/EU( ) 26 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”jos hakija otetaan säilöön, jäsenvaltioiden on varmistettava, että nopea laillisuuden tutkiminen on mahdollista direktiivin 2013/33/EU mukaisesti”.

Direktiivi 2013/33

10. Direktiivin 2013/33 johdanto-osan perustelukappaleissa todetaan muun muassa seuraavaa:

– Eurooppa-neuvosto hyväksyi Tukholman ohjelman,( ) jossa vahvistettiin sitoutuminen sellaisen yhteisen suojelun ja solidaarisuuden alueen luomiseen, joka perustuu yhteiseen turvapaikkamenettelyyn ja kansainvälistä suojelua nauttivien henkilöiden yhdenmukaiseen asemaan, joka perustuu korkeatasoisiin suojeluvaatimuksiin sekä oikeudenmukaisiin ja tehokkaisiin menettelyihin (johdanto-osan viides perustelukappale)

– kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden osalta jäsenvaltioita sitovat sellaisten kansainvälisen oikeuden välineiden mukaiset sitoumukset, joiden osapuolia jäsenvaltiot ovat (johdanto-osan kymmenes perustelukappale)

– tällaisten henkilöiden säilöönoton olisi tapahduttava ainoastaan direktiivissä 2013/33 säädetyissä selvästi määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa ja noudattaen tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteita sekä tällaisen säilöönoton toteuttamistavan että sen tarkoituksen osalta; säilöön otetulla hakijalla olisi oltava tosiasiallinen mahdollisuus käyttää tarvittavia menettelyllisiä takeita, kuten oikeussuojakeinoja kansallisessa oikeusviranomaisessa (johdanto-osan 15 perustelukappale); ja

– direktiivissä 2013/33 kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita; sen tarkoituksena on varmistaa, että muun muassa perusoikeuskirjan 6 ja 47 artiklan soveltamista edistetään, ja direktiivi on pantava täytäntöön tämän mukaisesti (johdanto-osan 35 perustelukappale).

11. Direktiivin 2013/33 2 artiklaan sisältyvät seuraavat määritelmät: ”Kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella” tarkoitetaan ”kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön esittämää pyyntöä saada suojelua jostakin jäsenvaltiosta, kun hakijan voidaan katsoa hakevan pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa ja kun hakija ei nimenomaisesti pyydä [direktiivin 2011/95] soveltamisalan ulkopuolelle jäävää muunlaista suojelua, jota voidaan pyytää erikseen”.( ) ”Hakijalla” tarkoitetaan ”kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, jonka johdosta ei ole vielä tehty lopullista päätöstä”.( ) ”Säilöönotolla” puolestaan tarkoitetaan sitä, että ”jäsenvaltio sulkee hakijan tiettyyn paikkaan, jossa hakijalta on viety hänen liikkumisvapautensa”.( )

12. Direktiivin 2013/33 3 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan ”– – kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin ja kansalaisuudettomiin henkilöihin, jotka hakevat kansainvälistä suojelua jäsenvaltioiden alueella, myös rajalla, aluevesillä tai kauttakulkualueella, niin kauan kuin heidän sallitaan oleskella tällä [alueella] hakijoina – –”.

13. Sen 4 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön tai pitää voimassa hakijoiden vastaanotto-olosuhteita koskevia suotuisampia säännöksiä.

14. Direktiivin 2013/33 8 artiklassa määritetään kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden säilöönoton aineelliset edellytykset. Hakijoita voidaan ottaa säilöön ainoastaan 8 artiklan 3 kohdassa säädetyillä perusteilla. Kyseisen kohdan d alakohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus ottaa kansainvälistä suojelua hakeva henkilö säilöön direktiivin 2008/115/EY( ) mukaisen palauttamismenettelyn yhteydessä ”palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai maasta poistamiseksi”, jos asianomainen jäsenvaltio ”voi todeta puolueettomin perustein, mukaan lukien se, että hakijalla on jo ollut mahdollisuus päästä turvapaikkamenettelyyn, että on perusteltua uskoa, että hakija tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen lähinnä viivyttääkseen tai häiritäkseen palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa”. Säilöönoton perusteista on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä.

15. Direktiivin 2013/33 9 artiklan otsikko on ”Säilöön otetuille hakijoille myönnettävät takeet”. Siinä säädetään seuraavaa:

”1. Hakijan säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytkestoinen, ja hakijaa on pidettävä säilöön otettuna ainoastaan niin kauan kuin 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt perusteet ovat sovellettavissa.

– –

2. Oikeus- tai hallintoviranomaisten on annettava hakijoiden säilöönottomääräykset kirjallisina. Säilöönottomääräyksessä on ilmoitettava määräyksen perusteena olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat.

3. Kun hallintoviranomaiset antavat säilöönottomääräyksen, jäsenvaltioiden on varmistettava viran puolesta tai hakijan pyynnöstä, että oikeusviranomainen tutkii viipymättä säilöönoton laillisuuden. Viran puolesta tehtävän säilöönoton laillisuuden tutkimisesta on päätettävä mahdollisimman nopeasti säilöönoton alkamisesta. Hakijan pyynnöstä siitä on päätettävä mahdollisimman nopeasti asiaankuuluvien menettelyjen aloittamisesta. Jäsenvaltioiden on tätä varten määritettävä kansallisessa lainsäädännössä määräaika laillisuuden tutkimiselle joko viran puolesta ja/tai hakijan pyynnöstä.

Mikäli laillisuuden tutkimisen yhteydessä osoittautuu, että säilöön ottamista on pidettävä laittomana, asianomainen hakija on vapautettava välittömästi.

4. Säilöön otetulle hakijalle on ilmoitettava välittömästi kirjallisesti kielellä, jota hän ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, säilöönoton perusteet ja kansallisen lainsäädännön mukaiset menettelyt, joilla säilöönottomääräykseen voidaan hakea muutosta, sekä mahdollisuudesta vaatia maksutonta oikeusapua ja edustusta.

5. Oikeusviranomaisen on tarkasteltava säilöönoton perusteita säännöllisin väliajoin viran puolesta ja/tai hakijan pyynnöstä, varsinkin jos säilöönotto pitkittyy, ilmenee merkityksellisiä seikkoja tai saadaan uusia tietoja, jotka saattavat vaikuttaa säilöönoton laillisuuteen.

6. Edellä 3 kohdassa tarkoitetuissa säilöönottomääräystä koskevissa laillisuuden tutkimistapauksissa jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on mahdollisuus saada oikeusapua ja oikeudellinen edustaja maksutta. Tällainen oikeusapu ja oikeudellinen edustus tarkoittaa vähintäänkin tarvittavien menettelyä koskevien asiakirjojen laatimista ja osallistumista kuulemiseen oikeusviranomaisissa hakijan puolesta.

– –”

Kansallinen oikeus

16. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että 14.8.2017 saakka säilöönottopäätösten laillisuusvalvontaa koskevissa säännöksissä, jotka sisältyivät turvapaikkalain nro 325/1999 (Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu) 46a §:n 6–9 momenttiin, annettiin hakijoille mahdollisuus nostaa kanne säilöönottopäätöksestä 30 vuorokauden kuluessa tällaisen päätöksen tiedoksiannosta. Krajský soud (maakunnallinen tuomioistuin, Tšekki) – ensimmäisen asteen tuomioistuin – oli velvollinen ratkaisemaan kanteen seitsemän työpäivän kuluessa siitä, kun se oli vastaanottanut hallinnolliset asiakirjat. Ensimmäisen asteen tuomioistuimen ratkaisusta voitiin tehdä oikeuskysymyksiin rajoittuva valitus ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

17. Turvapaikkalain nro 325/1999 46a §:n 9 momenttia muutettiin 15.8.2017 alkaen lailla nro 222/2017. Kyseisen momentin muutetun version mukaan( ) (ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvien tietojen perusteella) siinä tapauksessa, että kansainvälistä suojelua hakeneen henkilön säilöönotto päättyy ennen kuin tuomioistuin antaa ratkaisun säilöönottopäätöstä koskevasta kanteesta, kyseisen tuomioistuimen on automaattisesti päätettävä siinä vireillä olevan kanteen käsittely. Toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava viipymättä säilöönoton päättämisestä tuomioistuimelle, jonka käsiteltävänä kanne on. Näitä säännöksiä sovelletaan sekä ensimmäisen asteen menettelyyn että soveltuvin osin muutoksenhakumenettelyyn ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.

Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymys

18. D. H:n todettiin 20.3.2017 oleskelevan Tšekin alueella ilman voimassa olevia matkustusasiakirjoja tai oleskelulupaa. Hänet määrättiin poistettavaksi maasta ja maahantulokieltoon ja otettiin säilöön maastapoistamista varten. Tämän jälkeen D. H. haki kansainvälistä suojelua Tšekin alueella. Toimivaltaiset viranomaiset jatkoivat säilöönottoa 28.3.2017 tekemällään päätöksellä sillä perusteella, että hän oli hakenut kansainvälistä suojelua ainoana tarkoituksenaan laillistaa oleskelunsa maassa ja välttää maastapoistaminen Tšekistä (jäljempänä säilöönottopäätös).

19. D. H. nosti tästä päätöksestä kanteen Krajský soudissa. Kyseinen tuomioistuin hylkäsi kanteen perusteettomana 4.7.2017. D. H. teki kyseisestä tuomiosta 16.8.2017, toisin sanoen kyseessä olevan kansallisen toimenpiteen voimaantuloa seuraavana päivänä, oikeuskysymyksiin rajoittuvan valituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

20. Tällä välin, 5.4.2017, D. H. peruutti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa. Hänet vapautettiin myöhemmin säilöstä, minkä jälkeen hän poistui 5.5.2017 vapaaehtoisesti Tšekin alueelta matkustaakseen Valko-Venäjälle. Toimivaltaiset viranomaiset ilmoittivat ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hänen vapauttamisestaan ja vaativat, että siinä vireillä oleva muutoksenhakumenettely päätetään kyseessä olevan kansallisen toimenpiteen mukaisesti.

21. Tätä taustaa vasten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”Onko – – direktiivin [2013/33] 9 artiklaa, luettuna yhdessä – – perusoikeuskirjan 6 ja 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, joka estää [ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta] tutkimasta tuomioistuinratkaisujen laillisuutta ulkomaan kansalaisen säilöönottoa koskevassa asiassa sen jälkeen, kun ulkomaan kansalainen on vapautettu säilöstä?”

22. Tšekin tasavalta ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia. Asia siirrettiin suuren jaoston käsiteltäväksi. Asiaan liittyvien kysymysten ilmeisestä tärkeydestä huolimatta istuntoa ei pidetty.

Arviointi

Tutkittavaksi ottaminen

23. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklan mukaisessa ennakkoratkaisumenettelyssä kansallinen tuomioistuin, jolla on yksin suoraan tiedossaan tapauksen tosiseikat, voi parhaiten harkita asian erityispiirteet huomioon ottaen, onko ratkaisun antamista varten tarpeellista pyytää ennakkoratkaisua. Näin ollen silloin, kun kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimella on lähtökohtaisesti velvollisuus antaa ratkaisu.

24. D. H. on vapautettu säilöstä (ja hän on poistunut sen jälkeen Tšekin alueelta). Asiaan liittyy näin ollen kysymys, jota unionin tuomioistuimen on tutkittava viran puolesta ja joka koskee sitä, pyytääkö ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin neuvoa-antavaa lausuntoa tai ohjeita hypoteettisesta kysymyksestä, minkä perusteella ennakkoratkaisupyyntöä ei voitaisi ottaa tutkittavaksi.( )

25. Mielestäni näin ei ole. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, ettei säilöönottopäätöstä sinänsä kumottu ja että kansallisen lainsäädännön mukaan hakijan on saatava säilöönottopäätös kumotuksi ennen kuin hän voi vaatia korvausta lainvastaisesta säilöönotosta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan menettelyn automaattinen päättäminen riistää tällaisilta hakijoilta oikeuden kyseiseen korvaukseen. Tšekin tasavalta kiistää tämän näkemyksen.

26. Unionin tuomioistuimen asiana ei ole ottaa kantaa siihen, mitä relevantteja kansallisia säännöksiä sovelletaan pääasian ratkaisemiseksi. Unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välisen toimivallanjaon mukaisesti unionin tuomioistuimen on otettava huomioon ennakkoratkaisukysymykseen liittyvät oikeudelliset seikat, sellaisina kuin ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyssä päätöksessä on ne määritelty.( ) Unionin tuomioistuin on kuitenkin toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka saattavat auttaa kansallista tuomioistuinta, kun se arvioi sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa, onko kansallinen oikeus yhteensopiva unionin oikeuden kanssa.( )

27. Koska on edelleen mahdollista, että D. H. haluaa jatkaa menettelyä, jossa hän vaatii säilöönottopäätöksensä kumoamista, ja koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymykseen antama vastaus on merkityksellinen sen pääasian oikeudenkäynnissä tekemän arvioinnin kannalta, unionin tuomioistuimen olisi mielestäni tutkittava ennakkoratkaisukysymys.

Yleisiä huomioita

28. Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että D. H. haki kansainvälistä suojelua ja on siten direktiivissä 2013/33 tarkoitettu hakija.( ) Riidatonta on myös se, että säilöönottopäätöksen seurauksena hänet otettiin säilöön saman direktiivin 2 artiklan h alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

29. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että ennen 15.8.2017 voimassa ollutta kansallisen säännöksen versiota sovellettiin D. H:n ensimmäisen asteen oikeudenkäynnissä, joka koski hänen säilöönottopäätöksestä nostamaansa kannetta, kun taas saman säännöksen muutettua versiota, jossa edellytetään menettelyn automaattista päättämistä, sovelletaan nyt siinä vireillä olevassa oikeudenkäynnissä.

30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2013/33 9 artikla esteenä kyseessä olevalle kansalliselle toimenpiteelle. Kyseinen tuomioistuin on kiitettävän tietoinen velvollisuudestaan tarvittaessa varmistaa kyseisen direktiivin täysi vaikutus ilman, että sen olisi ensiksi odotettava kyseessä olevan kansallisen toimenpiteen poistamista lainsäädäntöteitse tai muussa perustuslaissa säädetyssä menettelyssä.( ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on samoin tietoinen siitä, että sen on tulkittava kansallista lainsäädäntöä mahdollisimman pitkälle direktiivin 2013/33 sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, jotta direktiivissä tarkoitettu tulos saavutettaisiin,( ) taatakseen kyseessä olevan direktiivin täyden tehokkuuden ja päätyäkseen ratkaisuun, joka on direktiivillä tavoitellun päämäärän mukainen.( ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että kyseessä olevaa kansallista toimenpidettä, joka edellyttää menettelyn automaattista päättämistä, sovelletaan kaikkiin menettelyihin sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakuasteessa.

31. Kun jäsenvaltioiden hallinto- tai oikeusviranomaiset soveltavat direktiivin 2013/33 täytäntöön panemiseksi annettuja kansallisia säännöksiä, ne toimivat unionin oikeuden soveltamisalalla ja soveltavat siten unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.( ) Tästä syystä niiden on kunnioitettava perusoikeuskirjan 6 ja 47 artiklassa vahvistettuja perusoikeuksia vapauteen ja tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.

32. Siltä osin kuin perusoikeuskirjassa vahvistetaan oikeuksia, jotka vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa.( ) Perusoikeuskirjan selityksissä todetaan, että 6 artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklaa, kun taas perusoikeuskirjan 47 artiklalla annettava suoja on laajempi kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa annettava.( ) Taattujen oikeuksien suojan vähimmäistaso on siten määritettävä paitsi Euroopan ihmisoikeussopimuksen sanamuodon( ) myös muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön avulla.( )

33. Unionin tuomioistuimen on tarkasteltava lähinnä kahta kysymystä. Ensinnäkin: mikä on säilöönoton laillisuuden tuomioistuinvalvontaa koskevan oikeuden laajuus direktiivin 2013/33 9 artiklan nojalla? Toiseksi: missä määrin muutoksenhakumenettelyihin, joissa tutkitaan tällaisen säilöönoton laillisuutta, sovelletaan samoja edellytyksiä kuin ensimmäisessä oikeusasteessa harjoitettavaan tuomioistuinvalvontaan?

Säilöönoton laillisuuden tuomioistuinvalvonta: direktiivin 2013/33 9 artikla

34. Direktiivin 2013/33 8 artiklassa määritetään kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden hallinnollista säilöönottoa koskevat tiukat aineelliset edellytykset. Sen 9 artiklassa säädetään säilöön otetuille henkilöille myönnettävistä useista tärkeistä takeista. Näihin takeisiin kuuluu se, että hakijaa on pidettävä säilöön otettuna ainoastaan niin kauan kuin saman direktiivin 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt perusteet ovat sovellettavissa (9 artiklan 1 kohta). Ennakkoratkaisupyyntö ei ole tältä osin selvä, mutta vaikuttaa siltä, että D. H. otettiin säilöön 8 artiklan 3 kohdan d alakohdan perusteella.( )

35. Jos hakija on säilöön otettuna, hänellä on oltava mahdollisuus siihen, että oikeusviranomainen tutkii viipymättä säilöönoton laillisuuden.( ) Hakijalle annetaan myös tärkeitä liitännäisiä menettelyllisiä takeita: hänellä on oikeus saada kirjallisesti kielellä, jota hän ymmärtää, tietoonsa säilöönoton perusteet ja menettelyt, joilla säilöönottomääräykseen voidaan hakea muutosta,( ) ja mahdollisuus saada oikeusapua ja oikeudellinen edustaja maksutta.( ) Jos hakijan säilöönotto todetaan lainvastaiseksi, hänet on vapautettava välittömästi.

36. Koska direktiivin 2013/33 9 artiklan säännöksiä on luettava perusoikeuskirjan 6 ja 47 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräysten, joihin perusoikeuskirjassa viitataan, valossa, on tarkoituksenmukaista aloittaa palauttamalla mieleen Euroopan ihmisoikeussopimuksessa määrätyt suojaa koskevat vaatimukset.

37. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleessa määrätään, että keneltäkään ei saa riistää hänen vapauttaan, paitsi siinä luetelluissa erityistapauksissa ja lain määräämässä järjestyksessä. Saman artiklan 4 kappaleen mukaan jokaisella, jolta on riistetty hänen vapautensa, on oikeus vaatia tuomioistuimessa, että hänen vapaudenriistonsa laillisuus tutkitaan viipymättä ja että hänet vapautetaan, mikäli toimenpide ei ole laillinen.( ) Tämän tuomioistuinvalvonnan päätavoitteena on selvästikin antaa säilöön otetulle mahdollisuus vedota vapautta koskevaan oikeuteensa. Jos säilöönotto on lainvastainen, häntä ei tietenkään pitäisi enää pitää säilössä.

38. Lainvastaisen säilöönoton seuraukset sen enempää kuin sen vaikutuksetkaan eivät kuitenkaan häviä taianomaisesti, kun säilöönottokeskuksen ovet avautuvat ja säilöön otettu poistuu sieltä. Tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan henkilö oli säilöön otettuna lainvastaisesti, tarkoittaa sitä, että hänen ei olisi pitänyt viettää näitä päiviä tai viikkoja lukkojen takana. Mikään maanpäällinen mahti ei voi antaa hänelle takaisin menetettyä aikaa vapaudessa. Tuomioistuimet voivat kuitenkin panna merkille ja todeta sen tosiseikan, että säilöönotto oli lainvastainen. Näin korjataan oikeudellinen väärinkäsitys. Tämä voi olla tärkeää tulevaisuuden kannalta, jos kyseisen henkilön on täytettävä lomake, jolla selvitetään hänen menneisyyttään, tai jos viranomainen tai mahdollinen työnantaja tekee hänestä taustatarkistusta tietokoneella. Tällainen toteamus voi itsessään myös tarjota jonkinlaista lohtua: virallinen tunnustus, jonka mukaan hakijaa on kohdeltu väärin ja epäoikeudenmukaisesti. Kyseinen henkilö saattaa myös haluta viedä asian eteenpäin ja vaatia korvausta menettämistään päivistä tai viikoista. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 5 kappaleessa todetaankin selvästi ja yksiselitteisesti, että jokaisella, jonka vapaus on riistetty tämän artiklan 1 ja 4 kappaleen vastaisesti, on täytäntöönpanokelpoinen oikeus vahingonkorvaukseen.( )

39. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistetusta oikeudesta oikeussuojaan unionin tuomioistuin on todennut, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava kyseisessä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Unionin tuomioistuin on korostanut, että unionin oikeuden määräysten ja säännösten noudattamisen varmistamiseen tarkoitetun tehokkaan tuomioistuinvalvonnan olemassaolo kuuluu erottamattomana osana oikeusvaltioon.( )

40. Direktiivin 2013/33 9 artiklan 3 ja 5 kohdan sanamuodosta käy kiistatta ilmi, että säilöön otetulla hakijalla on oltava mahdollisuus säilöönottonsa laillisuuden tuomioistuinvalvontaan. Onko tämä oikeus edelleen olemassa, jos hänet vapautetaan säilöstä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten hallinnollisella päätöksellä, samalla kun menettely, jonka hakija on käynnistänyt säilöönottonsa aikana, on vielä vireillä?

41. Mielestäni tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi.

42. Direktiivin 2013/33 9 artiklan 3 kohta alkaa ilmaisulla ”kun hallintoviranomaiset antavat säilöönottomääräyksen”. Sen sanamuodossa ei ole ilmaisua ”jos hakija on säilössä”. Painopiste on pikemminkin siinä oikeudellisessa seikassa, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat määränneet vapaudenmenetyksestä. Tätä oikeudellista seikkaa on tarkasteltava, koska juuri tätä oikeutta vapauteen on rajoitettu valtion toiminnalla.

43. Tämän vahvistaa se, että 9 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että ”oikeus- tai hallintoviranomaisten on annettava hakijoiden säilöönottomääräykset kirjallisina. Säilöönottomääräyksessä on ilmoitettava määräyksen perusteena olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat”. Tuomioistuinvalvonnan kohteena on nimenomaisesti säilöönottomääräys, koska kyseinen määräys muodostaa perustan vapaudenmenetykselle. Jos säilöönottomääräyksen tutkimisen yhteydessä osoittautuu, että ”säilöön ottamista on pidettävä laittomana, asianomainen hakija on vapautettava välittömästi” (9 artiklan 3 kohdan viimeinen virke). Säilöönottomääräyksen laillisuuteen sovellettavan valvonnan tiukkuutta korostaa direktiivin 2013/33 johdanto-osan 15 perustelukappale, jonka mukaan hakijoiden säilöönoton olisi tapahduttava ainoastaan selvästi määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa ja noudattaen tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteita.( )

44. Vaikuttaa näin ollen siltä, että direktiivin 2013/33 9 artiklan sanamuoto tukee ehdottamaani tulkintaa.

45. Kun tarkastellaan seuraavaksi kyseisen säännöksen tavoitteita ja tarkoitusta, säilöönottopäätöksen laillisuutta koskevan tuomioistuinvalvonnan tavanomainen ja välitön tarkoitus on luonnollisesti sen kumoaminen, jotta kyseinen henkilö voi saada vapautensa takaisin. Säilöönoton seuraukset ja vaikutukset ovat kuitenkin samat, onpa säilöstä vapautuminen sitten seurausta toimivaltaisten viranomaisten uudesta hallinnollisesta päätöksestä tai alkuperäisen säilöönottopäätöksen kumoamisesta annetusta tuomioistuinratkaisusta.

46. Sellainen direktiivin tulkinta, joka tarkoittaisi sitä, että kun kyseinen henkilö ei ollut enää säilössä, hän ei saanut enää suojaa, johtaisi outoihin erikoistilanteisiin. Tämän osoittamiseksi riittää, kun esitetään kaksi esimerkkiä.

47. Oletetaan, että toimivaltaiset viranomaiset ovat ottaneet säilöön kaksi kansainvälistä suojelua hakenutta henkilöä, A:n ja B:n, sellaisilla perusteilla, jotka eivät ole sallittuja direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan nojalla. Molemmat hakevat muutosta päätökseen tuomioistuimessa. Kahden viikon jälkeen viranomaiset huomaavat tehneensä virheen A:n tapauksessa ja vapauttavat hänet säilöstä 15. säilöönottopäivän aamuna. Henkilö B jää edelleen säilöön. Samana iltapäivänä molempia hakemuksia käsittelee tuomari, jonka tehtävänä on tällaisten vaatimusten tuomioistuinvalvonta. Jos säilöönotosta vapautuminen lakkauttaa direktiivistä johtuvat oikeudet, A:n tapausta ei käsitellä, kun taas B:n tapauksesta annetaan tuomioistuinratkaisu, jossa säilöönottomääräys kumotaan ja hänet määrätään vapautettavaksi säilöstä välittömästi saman iltapäivän kuluessa, minkä lisäksi hänellä on mahdollisuus vaatia korvausta lainvastaisesta säilöönotosta. Pelkästään kuusi tuntia erottaa ajankohdat, joina A ja B saavat vapautensa takaisin. Molemmat ovat olleet lainvastaisesti säilöön otettuina yli kaksi viikkoa. Jos 9 artiklaa kuitenkin tulkitaan suppeasti siten, että sen soveltamisalaan kuuluvat ainoastaan hakijat, jotka ovat tosiasiallisesti säilöön otettuina, kun heidän asiaansa käsitellään, A:lta evätään kaikenlainen oikeussuoja.

48. Oletetaan vaihtoehtoisesti, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat ottaneet hakijan C säilöön. Kyseessä on henkilöllisyyttä koskeva erehdys; C on kansainvälistä suojelua hakenut henkilö, mutta hän ei ole todellisuudessa henkilö D, joka viranomaisten oli tarkoitus ottaa säilöön, eikä hänen säilöön ottamiselleen ole laillisia perusteita direktiivin 2013/33 nojalla. C hakee muutosta päätökseen tuomioistuimessa. Ennen kuin hänen asiaansa voidaan käsitellä (ja hänen vakuuttaessaan edelleen äänekkäästi, että hän ei ole henkilö D), hänet poistetaan maasta. Hän ei siten ole enää säilössä. Direktiivin 2013/33 9 artiklan suppean tulkinnan mukaan hän ei voi hakea suojaa tuomioistuimista, koska hänet on ”vapautettu” (poistamalla maasta).

49. Jos toimivaltaiset viranomaiset voivat poistaa direktiivin 2013/33 8 artiklan nojalla säilöön ottamansa henkilön sen 9 artiklan soveltamisalalta ja siinä annettavan suojan piiristä yksinkertaisesti siten, että ne tekevät uuden hallinnollisen päätöksen hänen vapauttamisestaan (ja soveltavat sitten pääasiassa kyseessä olevan kaltaista menettelyn automaattista päättämistä koskevaa säännöstä), väärinkäytösten mahdollisuus on hyvin todellinen. Viranomaisten olisi mahdollista ottamalla kansainvälistä suojelua hakenut henkilö vuorotellen säilöön, vapauttamalla hänet, ottamalla hänet uudelleen säilöön ja vapauttamalla hänet uudelleen varmistaa, että hakijalla ei olisi koskaan mahdollisuutta säilöönottomääräyksensä (tai ‑määräystensä) tuomioistuinvalvontaan.

50. En väitä, että näin tosiasiassa tapahtuu. Viittaan sen sijaan historialliseen esimerkkiin Yhdistyneestä kuningaskunnasta, jonka parlamentissa säädettiin valitettava laki juuri, kun suffragettien taistelu naisten äänioikeuden puolesta oli kiihkeimmillään. Äänioikeuden puolustajia vangittiin mitättömistä vahingonteoista tai poliisin vastustamisesta. He aloittivat vankilassa nälkälakon, jolloin heitä pakkosyötettiin jokseenkin raa’alla tavalla. Yleinen mielipide alkoi kääntyä heidän puolelleen. Tällöin Stanley Baldwinin liberaalien kanssa muodostama hallitus sai neronleimauksen. Sen sijaan, että suffragetteja pakkosyötettäisiin vankilassa, kun ruoanpuute oli heikentänyt heitä riittävästi, miksi ei vapautettaisi heitä ehdollisesti? Kun he olisivat alkaneet taas syödä ja vahvistuneet, heidät voitaisiin pidättää ja vangita uudelleen. Niinpä hallitus sääti vuoden 1913 vankilain (tilapäinen vapauttaminen heikon terveydentilan vuoksi) (Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913). Laki tuli nopeasti tunnetuksi lisänimellä ”kissa ja hiiri ‑laki”, koska julma vertaus kissaan, joka leikittelee saalillaan ennen sen tappamista, oli aivan liian ilmeinen. Käsiteltävän asian olosuhteissa on selvää, että väärinkäytökset ovat mahdollisia.

51. Muistutan myös, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että tuomioistuinratkaisu, jossa kumotaan säilöönottopäätös, on ennakkoedellytys korvausvaatimuksen esittämiselle lainvastaisesta säilöönotosta. Panen merkille, että Tšekin hallitus torjuu kirjallisissa huomautuksissaan sen, että tilanne kansallisen lainsäädännön nojalla on välttämättä tämä; minä puolestani en ota kantaa siihen, onko Tšekin hallitus vai Nejvyšší správní soud oikeassa siinä, miten kansallista lainsäädäntöä on tulkittava oikein. Tyydyn vain esittämään vielä kaksi yleistä huomautusta.

52. Ensinnäkin 9 artiklassa myönnettyjen takeiden tarkoitus on mahdollistaa 8 artiklan 3 kohdassa säädettyjen säilöönottoperusteiden tutkiminen sen varmistamiseksi, että hakijat vapautetaan, jos näitä perusteita ei voida osoittaa, mutta myös siksi, että estetään hakijan vapautta koskevan oikeuden mielivaltainen loukkaaminen.( ) Se, että kyseistä säännöstä on luettava ottaen huomioon perusoikeuskirjan 6 ja 47 artiklaan kirjatut perusoikeudet, tukee laajempaa tulkintaa. Käänteisesti päinvastainen tulkinta on nähdäkseni näiden perusoikeuksien vastainen.( )

53. Toiseksi vaikuttaa siltä, että henkilön oikeussuojan tarvetta koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö tarjoaa tältä osin hyödyllisiä ohjeita. Unionin tuomioistuin on siten katsonut neuvoston yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla toteuttamien yksittäisten rajoittavien toimenpiteiden yhteydessä, että kantajalla on edelleen intressi säädöksen kumoamiseen etenkin, jos lainvastaisuuden toteaminen voisi perustellusti toimia perustana aineellisia tai aineettomia vahinkoja,( ) joita riitautetusta toimesta on hakijalle aiheutunut, koskevalle tulevalle kanteelle.( ) Vaikka mahdollisuutta saada korvausta aineellisista vahingoista ei olisikaan, on mahdollista, että kantajalla on muu kuin aineellinen intressi jatkaa menettelyä sen perusteella, että mahdollinen kumoaminen saattaa muodostaa eräänlaisen korvauksen aineettomasta vahingosta, joka kantajalle on aiheutunut kyseessä olevan toimen lainvastaisuuden vuoksi.( )

54. Kyseisessä oikeuskäytännössä vahvistettuja periaatteita voidaan mielestäni soveltaa mielekkäästi nyt tarkasteltavan kaltaiseen tilanteeseen, jossa kyseisen henkilön perusoikeuskirjan 6 artiklaan kirjattua perusoikeutta vapauteen on loukattu. Katson näin ollen, että direktiivin 2013/33 9 artiklan mukaan tuomioistuinvalvontaan ovat oikeutettuja myös muut kuin sellaiset hakijat, jotka ovat edelleen säilössä. Kyseinen artikla mahdollistaa myös sen, että hakija, joka on otettu säilöön mutta joka myöhemmin vapautetaan hallinnollisella päätöksellä, voi vaatia tuomioistuinta toteamaan, että häneen kohdistettu säilöönotto oli lainvastainen. Siinä mielessä on merkityksetöntä, tarjoaako tällainen toteaminen moraalista lohtua kärsitystä epäoikeudenmukaisuudesta tai toimiiko se ponnahduslautana korvauskanteen nostamiselle lainvastaisesta säilöönotosta.

55. Muistutan lisäksi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on selittänyt, että kyseessä oleva kansallinen toimenpide edellyttää menettelyn automaattista päättämistä ja sulkee siten pois hallinnollisen säilöönottopäätöksen tuomioistuinvalvonnan myös ensimmäisessä oikeusasteessa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan tällainen järjestely on ristiriidassa direktiivin 2013/33 9 artiklan 3 kohdan kanssa, ja olen siitä samaa mieltä. Säännös, jonka käytännön vaikutuksena on todellisuudessa tuomioistuinten valvontatoimivallan poissulkeminen, on nähdäkseni vaikea sovittaa yhteen Euroopan unionin oikeusvaltiota koskevan perustavanlaatuisen lähtökohdan kanssa.

56. Katson näin ollen, että yleisesti ottaen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2013/33 9 artikla on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle siltä osin kuin siinä edellytetään, että kansalliset tuomioistuimet päättävät automaattisesti menettelyn, jossa kansainvälistä suojelua hakenut henkilö riitauttaa häntä vastaan tehdyn säilöönottopäätöksen, jos kyseinen henkilö vapautetaan säilöstä myöhemmällä hallinnollisella päätöksellä ennen tuomioistuimen ratkaisun antamista.

Säilöönoton laillisuuden tuomioistuinvalvonta: muutoksenhaku

57. Käsiteltävässä asiassa D. H:n tapauksessa tehty säilöönottopäätös tutkittiin ensimmäisessä oikeusasteessa ennen kuin turvapaikkalain nro 325/1999 46a §:n 9 momentin muutettu versio tuli voimaan.

58. Onko jäsenvaltioilla unionin oikeuden nojalla harkintavaltaa, jonka perusteella ne voivat säätää, että ensimmäisen asteen tuomioistuinvalvonnan seurauksena annettua ratkaisua koskeva muutoksenhaku on päätettävä automaattisesti, jos hakija vapautetaan säilöstä hallinnollisella päätöksellä ennen tuomioistuimen ratkaisun antamista?

59. Sekä Tšekin hallitus että komissio väittävät, että tällainen tilanne on yhteensopiva direktiivin 2013/33 9 artiklan 3 kohdan kanssa.

60. En jaa niiden näkemystä.

61. Direktiivillä 2013/33 pyritään ottamaan käyttöön korkeatasoisia suojeluvaatimuksia sekä oikeudenmukaisia ja tehokkaita menettelyjä hakijoita varten.( ) Sen lainsäädäntöhistoria osoittaa, että hakijoiden säilöönottoa koskevia oikeudellisia ja menettelyllisiä suojakeinoja otettiin käyttöön lisäämään yhdenmukaisuutta ja parantamaan suojelunormeja, joista oli säädetty turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevia vähimmäisvaatimuksia koskevassa aiemmassa lainsäädäntövälineessä (direktiivi 2003/9/EY).( ) Tarkoituksena oli varmistaa, että tällaiset säännökset ovat täysin perusoikeuskirjassa vahvistettujen perusoikeuksien ja kansainvälisestä oikeudesta johtuvien velvoitteiden mukaisia.( )

62. Siltä osin kuin direktiivissä 2013/33 säädetään hakijoiden vastaanotto-olosuhteiden vähimmäistason yhdenmukaistamisesta,( ) siinä vahvistetaan perustaso, jota jäsenvaltiot eivät saa alittaa. Ne voivat kuitenkin antaa sitä suotuisampia säännöksiä.

63. Direktiivissä 2013/33 ei säädetä, että jäsenvaltioiden on tarjottava valitusoikeus toiseen oikeusasteeseen, jos hakijat haluavat riitauttaa ensimmäisessä oikeusasteessa annetun ratkaisun.( ) Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehokkaan oikeussuojan periaatteella annetaan yksityiselle oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi mutta ei useassa oikeusasteessa.( )

64. Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännös kuuluu suoraan jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden piiriin, ja siihen sovelletaan unionin oikeuden vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta.( ) Huomautan sivumennen, että valitusoikeuden mahdollistamisella toiseen oikeusasteeseen voidaan nähdä olevan etuja myös muiden kuin hakijan kannalta. Siten se esimerkiksi antaa jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden valittaa ensimmäisessä oikeusasteessa annetuista ratkaisuista, joita ne pitävät (perustellusti tai virheellisesti) virheellisinä, ja jos ratkaisuja antavat useat eri ensimmäisen asteen tuomioistuimet tai tuomarit, se mahdollistaa johdonmukaisen oikeuskäytännön kehittymisen muutoksenhakuasteessa, mikä tarjoaa kaikille yhtenäisyyttä ja oikeusvarmuutta.

65. Kun tarkastellaan jäsenvaltioiden harkintavaltaa, on kuitenkin tärkeää pitää mielessä, että direktiivin 2013/33 9 artiklan 3 kohta on tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden erityinen ilmentymä vastaanotto-olosuhteiden määrittämistä hakijoille koskevassa, yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän muodostamassa laajemmassa asiayhteydessä. Kyseisen direktiivin tarkoituksena on varmistaa, että käytössä on tehokkaat oikeudelliset ja menettelylliset takeet, jotta turvataan säilöönottopäätösten lainmukaisuus.( )

66. Unionin tuomioistuin on antanut ratkaisuja useissa tapauksissa, joissa henkilön tarkoituksena oli valittaa ensimmäisen asteen ratkaisusta, joka koski unionin oikeudesta johtuvia oikeuksia, mutta kyseessä olevassa unionin lainsäädännössä ei säädetty muutoksenhausta kansallisella tasolla. Näissä tapauksissa oli tarpeen tutkia tällaisen muutoksenhaun kulkua koskevia kansallisia menettelysääntöjä tehokkuusperiaatteen valossa. Unionin tuomioistuimen lähestymistapaa havainnollistavat kaksi äskettäistä esimerkkiä.

67. Tuomio Belastingdienst v. Toeslagen( ) koski kolmannen maan kansalaisen sellaisesta kansallisten viranomaisten päätöksestä tekemää valitusta, jossa tämä määrättiin maksamaan saamansa vuokra- ja terveydenhoitoavustukset takaisin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi ohjeita direktiivin 2005/85/EY( ) 39 artiklan ja direktiivin 2008/115 13 artiklan, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 18 artiklan, 19 artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan kanssa, tulkinnasta. Kyse oli siitä, olivatko mainitut säännökset ja määräykset esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään kyllä valitusoikeudesta sellaiseen ensimmäisen asteen tuomioon, jolla vahvistetaan päätös kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisestä ja paluuvelvoitteen määräämisestä, mutta ei kuitenkaan säädetä, että tällä oikeussuojakeinolla on suoraan lain nojalla lykkäävä vaikutus, edes sellaisessa tilanteessa, jossa asianomainen henkilö on vedonnut vakavaan vaaraan palauttamiskiellon periaatteen loukkaamisesta.

68. Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin totesi, että vaikka kumpaankaan direktiiviin ei sisältynyt säännöksiä, joilla otettaisiin käyttöön ja järjestettäisiin valitusoikeus toiseen oikeusasteeseen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäävistä päätöksistä ja palauttamispäätöksistä,( ) ”sekä direktiiviä 2008/115 että direktiiviä 2005/85 on tulkittava, kuten ensin mainitun direktiivin johdanto-osan 24 perustelukappaleesta ja viimeksi mainitun direktiivin johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, erityisesti perusoikeuskirjassa tunnustettujen perusoikeuksien ja periaatteiden mukaisesti”.( ) Tämän jälkeen unionin tuomioistuin arvioi kansallisia säännöksiä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen kannalta ja katsoi, ettei tehokkuusperiaatteesta johtunut kyseisessä tapauksessa vaatimuksia, jotka ylittäisivät perusoikeuksista, etenkin perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatuista, johtuvat vaatimukset.( ) Unionin tuomioistuin päätteli tästä, että molempia periaatteita noudatettiin.

69. Sitä vastoin tuomiossa Sánchez Morcillo ja Abril García,( ) joka koski kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista annetun direktiivin 93/13/ETY( ) 7 artiklan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan tulkintaa, unionin tuomioistuin katsoi, että kyseessä olevat kansalliset säännökset olivat omiaan heikentämään direktiivillä 93/13 tavoitellun kuluttajansuojan tehokkuutta.( ) Arvioidessaan kyseessä olevia kansallisia säännöksiä tehokkuusperiaatteen kannalta unionin tuomioistuin totesi, että jäsenvaltioiden velvollisuuteen taata niiden oikeuksien tehokkuus, joita yksityisillä on direktiivin 93/13 perusteella (kyseisessä asiassa kohtuuttomia sopimusehtoja vastaan), sisältyy vaatimus tuomioistuimen tarjoamasta oikeussuojasta, joka on taattu myös perusoikeuskirjan 47 artiklassa. Tämän oikeussuojan on koskettava sekä niiden tuomioistuinten nimeämistä, jotka ovat toimivaltaisia tutkimaan unionin oikeuteen perustuvat asiat, että tällaisia menettelyjä koskevien sääntöjen määrittämistä.( )

70. Unionin tuomioistuimen viimeksi mainitussa tuomiossa soveltamaa lähestymistapaa voi nähdäkseni olla hyödyllistä soveltaa analogisesti käsiteltävässä asiassa. Viime kädessä juuri säilöönottopäätösten tuomioistuinvalvonnan tehokkuus määrittää sen, toimivatko direktiivin 2013/33 8 artiklaan sisältyvät aineelliset edellytykset ja sen 9 artiklassa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, myönnetyt takeet hakijoiden suojelemiseksi siten kuin niiden on tarkoitus toimia.

71. Kun tarkastellaan tehokkuusperiaatetta, vaikuttaa siltä, että erityisen merkityksellisiä ovat seuraavat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvailemaan tilanteeseen liittyvät näkökohdat.

72. Ensinnäkin menettelyn automaattinen päättäminen voi johtaa mielivaltaiseen kohteluun. Jos muutoksenhakutuomioistuin ei ole voinut käsitellä ensimmäisessä oikeusasteessa säilöönottopäätöksestä annetusta ratkaisusta tehtyä valitusta ennen kuin kyseinen henkilö vapautetaan säilöstä, tässä tapauksessa kohtelu on erilaista kuin niissä tapauksissa, joissa hakija on edelleen säilössä. Vaikka tuomioistuinvalvonnan perusteet ja tapaukseen liittyvät olosuhteet ovat samat, edelleen säilöön otettuna olevan hakijan olisi mahdollista valittaa ensimmäisessä oikeusasteessa annetusta ratkaisusta, kun taas säilöstä vapautetulla hakijalla ei tätä mahdollisuutta ole.

73. Toiseksi hallintoviranomaiset voisivat yksinkertaisesti vapauttamalla hakijan varmistaa, ettei ensimmäisessä oikeusasteessa annettua tuomiota voida missään vaiheessa tutkia muutoksenhakuasteessa. Näin tuskin noudatetaan asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta.( ) Lisäksi siltä osin kuin toimivaltaiset viranomaiset ilmoittavat tuomioistuimille, kun hakija vapautetaan säilöstä, mikä johtaa menettelyn automaattiseen päättämiseen, myös tämä antaa näille viranomaisille mahdollisuuden vaikeuttaa muutoksenhakutuomioistuimen työtä sen hoitaessa riippumattomia tehtäviään. Jos – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisupyynnössään asian olevan – oikeuskysymyksiin rajoittuvat valitukset päätyvät sen käsiteltäviksi yleensä vasta sen jälkeen, kun kyseinen hakija on vapautettu säilöstä, menettelyn automaattinen päättäminen tarkoittaa sitä, että ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta evätään käytännössä mahdollisuus tutkia säilöönottopäätösten lainmukaisuutta.

74. Vaikka onkin niin, ettei direktiivin 2013/33 9 artiklan 3 kohdassa edellytetä valitusoikeutta toiseen oikeusasteeseen, jos jäsenvaltiot päättävät sisällyttää tällaisen tuomioistuinvalvonnan kansallisiin järjestelmiinsä, edellytysten, joiden mukaisesti tuomioistuinvalvontaa harjoitetaan, on nähdäkseni oltava kyseisessä direktiivissä ja näin ollen perusoikeuskirjan 47 artiklassa myönnettyjen takeiden muodostaman yleisen kehyksen mukaisia.

75. Tältä osin on hyödyllistä viitata yhteisöjen tuomioistuimen varhaiseen tuomioon Sotgiu.( ) Kyseinen asia koski työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevan, ETY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdassa määrätyn julkishallinnon palvelussuhteita koskevan poikkeuksen tulkintaa. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että ne intressit, joita jäsenvaltiot tämän poikkeuslausekkeen nojalla voivat suojella, voidaan saavuttaa mahdollisuudella estää ulkomaiden kansalaisten pääsy tiettyihin julkishallinnon tehtäviin. Tämä määräys ei sitä vastoin voinut olla peruste syrjiville toimenpiteille palkkauksessa tai muissa työsuhteen ehdoissa niitä työntekijöitä kohtaan, jotka oli jo otettu julkishallinnon palvelukseen.( )

76. Analogisesti, jos jäsenvaltio säätää säilöönottopäätöksiä koskevasta valitusoikeudesta toiseen oikeusasteeseen, sen on siinä tapauksessa nähdäkseni kunnioitettava direktiivin 2013/33 9 artiklassa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, myönnettyjä takeita, tehokas oikeussuoja mukaan luettuna.

77. Olen toisessa yhteydessä katsonut, että jos unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluva kansallinen toimenpide rajoittaa perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa, tällainen rajoitus voi olla perusteltu ainoastaan, jos se on asetettu lailla, jos se kunnioittaa kyseisen oikeuden keskeistä sisältöä ja jos se (suhteellisuusperiaatteen mukaisesti) on välttämätön ja vastaa tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Käsiteltävän asian kaltaisissa tapauksissa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu arviointi on välttämätön, jotta voidaan taata perusoikeuskirjan 47 artiklassa yksityisille annetun suojan taso. Muussa tapauksessa päädyttäisiin siihen yllättävään tulokseen (jota mielestäni ei voida hyväksyä), että jäsenvaltiot voisivat välttää tämän arvioinnin jo pelkästään siksi, että ne toimivat prosessiautonomiansa rajoissa alalla, jolla unionin lainsäätäjä on säätänyt nimenomaisesti tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevasta oikeudesta.( )

78. Tätä taustaa vasten vaikuttaa siltä, että kyseessä oleva kansallinen toimenpide ei ole tehokkuusperiaatteen mukainen.

79. Entäpä vastaavuusperiaatteen?

80. Vastaavuusperiaate edellyttää, että kahta samankaltaista vaatimusta, joista toinen perustuu kansallisen oikeuden ja toinen unionin oikeuden rikkomiseen, kohdellaan samalla tavalla, mutta se ei edellytä vastaavuutta kansallisessa oikeudessa säädettyjen eri menettelysääntöjen välillä, joita sovelletaan luonteeltaan erilaisiin asioihin.( ) Kansainvälistä suojelua hakevan kolmannen maan kansalaisen asema on joissain suhteissa erityinen. Hänen asemaansa vaikuttavat esimerkiksi kansainvälisen oikeuden mukaiset velvollisuudet samoin kuin tietyt unionin oikeuden säännökset ja määräykset.( ) Kolmannen maan kansalaiseen, joka hakee kansainvälistä suojelua direktiivin 2013/33 muodostamassa kehyksessä, ei siten välttämättä sovelleta samoja menettelysääntöjä kuin sovelletaan kansallisiin tilanteisiin.

81. Panen merkille, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee ennakkoratkaisupyynnössään erilaisia esimerkkejä kansallisista menettelyistä, joihin liittyy säilöönottoon kohdistuvaa tuomioistuinvalvontaa, kuten poliisin tekemän säilöönoton tai terveydenhuollon laitoksessa pitämisen laillisuusvalvonta. Ensi näkemältä nämä menettelyt vaikuttavat mahdollisilta vertailukohdilta kyseessä olevalle kansalliselle toimenpiteelle. On kuitenkin viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia varmistua siitä, ovatko kansalliset menettelysäännöt, joilla direktiivi 2013/33 pannaan täytäntöön, rinnastettavissa yleisempiin menettelysääntöihin, jotka koskevat henkilöiden säilöönottoa. Kuten unionin tuomioistuin on asian ilmaissut, ”oikeussuojakeinojen vertailukelpoisuuden osalta kansallisen tuomioistuimen, joka suoraan tuntee sovellettavat menettelysäännöt, on tutkittava kyseisten oikeussuojakeinojen samankaltaisuus niiden kohteen, perusteen ja olennaisten osatekijöiden kannalta”.( )

Ratkaisuehdotus

82. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Nejvyšší správní soudin ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU 9 artiklaa, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 ja 47 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle siltä osin kuin siinä edellytetään, että kansalliset tuomioistuimet päättävät automaattisesti menettelyn, jossa kansainvälistä suojelua hakenut henkilö riitauttaa häntä vastaan tehdyn säilöönottopäätöksen, jos kyseinen henkilö vapautetaan säilöstä myöhemmällä hallinnollisella päätöksellä ennen tuomioistuimen ratkaisun antamista.