Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Léger 7 päivänä maaliskuuta 2002. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Irlanti. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivit 79/409/ETY ja 92/43/ETY - Luonnonvaraisten lintujen suojelu - Erityissuojelualueet. - Asia C-117/00.



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-05335



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii käsiteltävänä olevalla kanteella yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Irlanti ei ole noudattanut direktiivin 79/409/ETY 3 artiklan ja 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen sekä direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Se moittii kyseistä jäsenvaltiota siitä, että tämä ei ole toteuttanut säädetyssä määräajassa tarvittavia toimenpiteitä luonnonvaraisena elävän lajin, Irlannin riekon (Lagopus lagopus), suojelemiseksi. Se moittii tätä jäsenvaltiota myös siitä, että tämä ei ole huolehtinut tietyn erityissuojelualueen - Owenduff-Nephin Beg Complexin -, jossa elää luonnonvaraisia lintulajeja ja jossa on yhteisön tärkeinä pitämiä luontotyyppejä, suojelemisesta lintu- ja luontodirektiivien edellyttämällä tavalla.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Lintudirektiivi

2. Lintudirektiivin 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että tämä direktiivi "koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan".

3. Lintudirektiivin 2 artiklan mukaan "jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset taikka näiden kantojen mukauttamiseksi tähän tasoon".

4. Lintudirektiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Ottaen huomioon 2 artiklassa mainitut vaatimukset, jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien elinympäristöjen riittävän moninaisuuden ja laajuuden säilyttämiseksi, ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi ennalleen.

2. Biotooppien ja elinympäristöjen säilyttämiseen, ylläpitämiseen ja ennalleen saattamiseen sisältyvät ensisijaisesti seuraavat toimenpiteet:

a) suojelualueiden muodostaminen;

b) suojelualueiden sisä- ja ulkopuolella sijaitsevien elinympäristöjen ylläpitäminen ja hoito ekologisten tarpeiden mukaisesti;

c) tuhoutuneiden biotooppien saattaminen ennalleen;

d) biotooppien aikaansaaminen."

5. Lintudirektiivin 4 artikla koskee erityisiä suojelutoimia, joita sovelletaan erityisesti liitteessä I mainittuihin lajeihin ja muuttaviin lajeihin, joita ei luetella tässä liitteessä.

6. Tässä artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Tämän direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.

Tässä yhteydessä kiinnitetään huomiota:

a) lajeihin, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon;

b) lajeihin, jotka ovat herkkiä tietyille muutoksille niiden elinympäristössä;

c) lajeihin, joita pidetään harvinaisina niiden pienen kannan tai alueellisesti suppean levinneisyyden takia;

d) muihin lajeihin, jotka vaativat erityistä huomiota niiden erityislaatuisen elinympäristön vuoksi.

Arvioissa otetaan huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset.

Jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi erityissuojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.

2. Jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, ottaen huomioon niiden suojelun tarve sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä-, sulkasato- ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.

3. Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kaikki asiaan vaikuttavat tiedot, jotta komissio voi tehdä sellaista yhteensovittamista koskevia asianmukaisia aloitteita sellaiseksi yhteensovittamiseksi, joka on tarpeen sen varmistamiseksi, että toisaalta 1 kohdassa ja toisaalta 2 kohdassa tarkoitetut alueet muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden, joka vastaa kyseisten lajien suojelutarpeita sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.

4. Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen."

7. Lintudirektiivin 18 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa sen tiedoksiantamisesta. Koska tämä direktiivi annettiin tiedoksi huhtikuussa 1979, kyseinen määräaika on päättynyt huhtikuussa 1981.

B Luontodirektiivi

8. Luontodirektiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden Euroopassa olevilla alueilla, joissa perustamissopimusta sovelletaan.

9. Luontodirektiivin 1 artiklassa määritellään direktiivissä käytettävät keskeiset käsitteet.

10. Kyseisen 1 artiklan b kohdan mukaan luontotyypeillä tarkoitetaan maa- ja vesialueita, joita luonnehtivat maantieteelliset, abioottiset ja bioottiset ominaisuudet ja jotka ovat joko luonnontilaisia tai puolittain luonnontilaisia.

11. Luontodirektiivin 1 artiklan d kohdassa määritellään ensisijaisesti suojeltaviksi luontotyypeiksi luontotyypit, jotka ovat uhanalaisia ja jotka esiintyvät 2 artiklassa tarkoitetulla alueella, ja joiden suojelusta yhteisö on erityisvastuussa, kun otetaan huomioon niiden luontaisen levinneisyysalueen osuus jäsenvaltion 2 artiklassa tarkoitetusta alueesta. Nämä luontotyypit luetellaan liitteessä I, jossa ne on merkitty tähdellä.

12. Luontodirektiivin 1 artiklan l kohdan mukaan "erityisten suojelutoimien alueella" tarkoitetaan jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittamaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, jolla sovelletaan niiden luontotyyppien tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä.

13. Luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.

14. Luontodirektiivin 3 artiklassa säädetään, että tätä tarkoitusta varten perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, "Natura 2000". Natura 2000 -verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden lintudirektiivin säännösten mukaisesti luokittelemat [erityissuojelualueet].

15. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

"2 Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin."

16. Luontodirektiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

"Tämän direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat [lintu]direktiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion [lintu]direktiivin mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi."

17. Luontodirektiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa sen tiedoksiantamisesta. Koska tämä direktiivi annettiin tiedoksi kesäkuussa 1992, kyseinen määräaika on päättynyt kesäkuussa 1994.

II Asian käsittelyn vaiheet

A Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

18. Todettuaan, että Irlanti ei ollut noudattanut lintudirektiivin 3 artiklan ja 4 artiklan 4 kohdan sekä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, komissio toimitti tälle jäsenvaltiolle 9.10.1997 virallisen huomautuksen, jossa se kehotti tätä esittämään asiaa koskevat huomautuksensa. Komissio korosti kirjeessään liiallisen laiduntamisen haitallista vaikutusta Irlannin tärkeimmälle erityissuojelualueelle eli Owenduff-Nephin Beg Complexille ja liiallisen laiduntamisen haitallista vaikutusta Irlannin riekon elinympäristöille; tämä luonnonvaraisena elävä paikkalintu kuuluu lintudirektiivin 3 artiklan soveltamisalaan.

19. Koska komissio ei saanut minkäänlaista vastausta Irlannin viranomaisilta, se toimitti näille 8.4.1998 päivätyllä kirjeellä perustellun lausunnon, jossa se toisti virallisessa huomautuksessa esitetyt väitteet ja kehotti näitä toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa.

20. Irlannin viranomaiset vastasivat perusteltuun lausuntoon 1.9.1998 toimittamalla tietoja toteutetuista uusista toimenpiteistä liiallisen laiduntamisen rajoittamiseksi sekä yleisesti että erityisesti Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueella.

21. Koska komissio katsoi, että se ei voinut tämän vastauksen perusteella päätellä, että Irlanti noudattaa lintu- ja luontodirektiivien kyseessä olevien säännösten mukaisia velvoitteitaan, se päätti nostaa tämän kanteen.

B Asianosaisten vaatimukset

22. Komission nostama kanne saapui yhteisöjen tuomioistuimeen 27.3.2000.

23. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

- toteaa, että Irlanti ei ole noudattanut lintu- ja luontodirektiivien ja EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut Irlannin riekon osalta lintudirektiivin 3 artiklan ja Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueen osalta lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen sekä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan noudattamisen edellyttämiä kaikkia toimenpiteitä;

- velvoittaa Irlannin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

24. Irlanti vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

- toteaa, että komissio ei ole näyttänyt toteen väitteitään, joiden mukaan Irlanti ei ole noudattanut lintudirektiivin 3 artiklan ja 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen sekä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan;

- hylkää kanteen ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

III Komission esittämät kanneperusteet ja Irlannin väitteet ja niiden perustelut

A Ensimmäinen kanneperuste: Irlannin riekon elinympäristöjen riittävän moninaisuuden ja laajuuden säilyttämistä, ylläpitämistä ja ennalleen palauttamista koskevien toimenpiteiden toteuttamatta jättäminen (lintudirektiivin 3 artiklan rikkominen)

25. Komission mukaan Irlannin riekkoa ei suojella lintudirektiivin 4 artiklan perusteella, koska sitä ei ole lueteltu liitteessä I ja koska se ei ole muuttava laji vaan paikkalintu. Komissio katsoo, että lintudirektiivin 3 artiklan säännöksiä voidaan kuitenkin soveltaa tähän lintuun. Kyseinen artikla koskee kaikkia "luonnonvaraisina eläviä lintulajeja" jäsenvaltioiden alueella. Irlannin riekko kuuluu näihin lajeihin.

26. Komissio huomauttaa erilaisiin tieteellisiin lähteisiin nojautuen, että alueet, joilla on mäkiä, turvesoita ja nummia, ovat välttämättömiä tämän lajin säilymiselle.

27. Se toteaa, että kyseisen lajin elinympäristö on huonontunut ja että sen pesimäalue on pienentynyt selvästi ja vakavasti. Syynä tähän on lintu- ja luontodirektiivien voimaantulosta lähtien jatkunut voimaperäinen laiduntaminen.

28. Komissio nojautuu Irish Wildbird Conservancyn kertomukseen vuodelta 1993. Tämän mukaan Irlannin riekko on yksi maan 12 uhatuimmasta pesivästä lintulajista.

29. Kertomuksen päätelmät vahvistetaan tutkimuksessa, jonka Joint Nature Conservation Committee teki toimivaltaisten irlantilaisviranomaisten pyynnöstä. Tutkimuksessa todetaan, että lampaankasvattajien suosima voimaperäinen laiduntaminen on yksi tärkeimmistä syistä siihen, että Irlannin riekon elinympäristö on uhattuna ja että sen pesimäalue on pienentynyt. Tilanteen korjaamiseksi kyseinen komitea suosittelee erilaisia erityistoimenpiteitä, joihin kuuluu esimerkiksi liiallisen laiduntamisen tiukka valvonta.

30. Komissio toteaa, että pesivistä linnuista tähän mennessä laadituissa ainoissa kahdessa kartastossa olevien maantieteellisten karttojen perusteella Irlannin riekon nykyinen pesimäalue on 66 prosenttia pienempi kuin ensimmäisessä kartastossa ilmoitetut tämän lajin pesimäalueet ja 82 prosenttia pienempi kuin toisessa kartastossa asianmukaisesti nimetyt alueet.

Vertailtaessa huonontuneiksi osoitettujen alueiden karttaa lajin nykyisen pesimäalueen osoittaviin karttoihin havaitaan myös, että pesimäalue kattaa edelleen huomattavissa määrin huonontuneiksi osoitetut alueet ja että näillä huonontuneilla alueilla lajin pesimäalueen pienentyminen on ollut huomattavinta.

31. Komissio täsmentää, että Irlannin viranomaiset myönsivät vastauksessaan perusteltuun lausuntoon, että liiallisen laiduntamisen seuraukset ovat vaikuttaneet Irlannin riekon pesiviin kantoihin ja että näiden pesimäalue on pienentynyt. Viranomaisten mukaan syynä tähän on lampaiden määrän kaksinkertaistuminen Irlannissa lintudirektiivin voimaantulon jälkeen.

32. Esitettyjen lukujen perusteella on selvää, että lajin pesimäalueen pienentyminen on huolestuttavaa, koska tämä on tapahtunut erityisen selvästi ja nopeasti. Komissio on näin ollen sitä mieltä, että Irlannin on toteutettava mitä pikimmin toimenpiteitä, joilla pyritään rajoittamaan liiallista laiduntamista. Sen mukaan ainoastaan näiden alueiden yksityiskohtaisella käyttösuunnitelmalla Irlannin riekon elinympäristöjen riittävä moninaisuus ja laajuus voidaan säilyttää, ylläpitää tai palauttaa ennalleen.

33. Se toteaa, että tähän mennessä toimivaltaiset irlantilaisviranomaiset eivät ole toteuttaneet todellisia tai tehokkaita toimenpiteitä. Tätä seikkaa käsitellään erityisesti toisessa kanneperusteessa. Komissio katsoo joka tapauksessa osoittaneensa riittävällä tavalla, että Irlanti ei ole noudattanut lintudirektiivin 3 artiklan mukaisia velvoitteitaan, toteamalla, että Irlannin riekon levinneisyysalue on pienentynyt huomattavasti Irlannissa.

34. Komissio katsoo näin ollen, että Irlanti ei ole noudattanut velvoitteitaan kyseessä olevan lajin elinympäristöjen riittävän moninaisuuden ja laajuuden turvaamiseksi lintudirektiivin 3 artiklan edellyttämällä tavalla.

35. Irlannin hallitus myöntää, että liiallinen laiduntaminen uhkaa vakavalla tavalla Irlannin riekon mäistä, turvesoista ja kanervasta muodostuvaa elinympäristöä. Se väittää kuitenkin, että komissio ei ole osoittanut, että lajin elinympäristön pinta-ala olisi pienentynyt niin paljon, että se on riittämätön lajin suojelemiseksi. Irlannin hallituksen mukaan lintudirektiivin 3 artiklan rikkominen edellyttää tällaisen pienentymisen näyttämistä toteen. Tämän artiklan nojalla ei voida perustellusti moittia jäsenvaltiota, joka pyrkii poistamaan ne esteet, jotka vaikeuttavat lajien ja niiden elinympäristöjen suojelua.

36. Irlanti huomauttaa myös, että kuuden läntisen kreivikunnan eniten huonontuneet alueet kattavien yhteisomistuksessa olevia maa-alueita koskevien puitesuunitelmien käyttöönottaminen vuodesta 2001 lähtien mahdollistaa sen, että Irlannin riekon pesimäalueen todellinen ja tehokas suojelu voidaan varmistaa.

B Toinen kanneperuste: Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueen suojelemiseen soveltuvien toimenpiteiden toteuttamatta jättäminen (lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ja luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännösten rikkominen)

37. Komissio toteaa, että Owenduff-Nephin Beg Complex on laaja peittosoista ja vuorista muodostuva alue. Siihen kuuluu Owenduffin vesialue ja Mayon kreivikunnassa oleva Nephin Begin vuoristo Länsi-Irlannissa.

38. Irlannin viranomaisten mukaan Owenduff-Nephin Beg Complex on yksi Irlannin laajimmista ja huomattavimmista yhä koskemattomista peittosoista. Peittosuot kuuluvat luontodirektiivin liitteessä I lueteltuihin ensisijaisesti suojeltaviin luontotyyppeihin.

39. Irlanti osoitti 8.10.1996 Owenduff-alueen erityissuojelualueeksi 15.10.1996 lukien. Osoitetun alueen pinta-ala on 25 622,2 ha ja se on Irlannin suurin erityissuojelualue. Huomattava osa Owenduff-alueesta ilmoitettiin myös Ramsarin yleissopimuksen mukaisesti "kansainvälisesti merkittäväksi kosteikkoalueeksi" vuonna 1986.

40. Owenduff-alueella elää kolme lintudirektiivin liitteessä I mainittua luonnonvaraista lintulajia, jotka ovat ampuhaukka (Falco columbarius), kapustarinta (Pluvialis apricaria) ja tundrahanhi (Anser albifrons flavirostris). Kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti näiden lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin.

41. Owenduff-alueella tavataan myös monia muuttavia lintulajeja, joita ei luetella liitteessä I, mutta jotka ovat riippuvaisia tästä mäkiä ja soita elinympäristöiksi tarjoavasta alueesta vuosisyklinsä eri vaiheissa; tällaisia lajeja ovat suosirri (Calidris alpina), taivaanvuohi (Gallinago gallinago) ja isokuovi (Numenius arquata).

42. Ottaen huomioon Owenduff-Nephin Beg Complexin ominaispiirteet ja sen tärkeyden sekä edellä mainituille liitteessä I luetelluille lajeille että muuttaville lajeille, joita ei luetella liitteessä I, mutta jotka esiintyvät alueella säännöllisesti, komissio katsoo, että lintu- ja luontodirektiivit velvoittavat Irlannin viranomaiset toteuttamaan täsmällisiä toimenpiteitä, joita ei tässä tapauksessa joko ole toteutettu lainkaan tai jotka on toteutettu epäasianmukaisesti tai riittämättömästi.

1. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännöksillä korvattujen lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädettyjen velvoitteiden laiminlyönti

43. Komissio moittii Irlannin viranomaisia siitä, että nämä eivät ole toteuttaneet asianmukaisia ehkäiseviä toimenpiteitä liiallisen laiduntamisen Owenduff-Nephin Beg Complexille aiheuttamien vahinkojen estämiseksi.

44. Owenduff-alueen edellä mainittujen ominaispiirteiden vuoksi komissio väittää, että Irlannin viranomaiset viivyttelivät lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen toimenpiteiden toteuttamisessa. Tämän artiklan säännösten mukaisesti kyseinen alue olisi pitänyt osoittaa erityissuojelualueeksi lintudirektiivin 18 artiklassa säädettyyn päivään eli 6.4.1981 mennessä. Owenduff-alueella olisi lisäksi pitänyt toteuttaa tästä päivästä lähtien lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädettyjä ehkäiseviä toimenpiteitä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännösten täytäntöönpanoon saakka.

45. Komissio väittää, että Owenduff-alueen erityisluonteen myöhäisessä vaiheessa tapahtunut huomioon ottaminen esti Irlantia toteuttamasta ehkäiseviä toimenpiteitä, joilla olisi estetty liiallisen laiduntamisen alueen peittosoille aiheuttamat vakavat vahingot. Komissio vetoaa väitteensä tueksi eri seikkoihin.

46. Irlannin viranomaiset ovat ensinnäkin komission kanssa käymässään kirjeenvaihdossa toimittaneet tälle luettelon yhteisomistuksessa olevista maa-alueista, jotka ovat muuttuneet "huonontuneiksi alueiksi". Näillä maa-alueilla on enimmäkseen mäkiä ja soita, ja Owenduff-alueen osuus huonontuneina pidettyjen alueiden muodostamasta tärkeimmästä kokonaisuudesta on huomattava. Irlannin viranomaiset täsmentävät, että noin 75-80 prosenttia viimeksi mainituista alueista kuuluu alueisiin, jotka on ehdotettu liitettäväksi Irlannin luonnonperintöön, ja nämä hyötyvät niistä suojelutoimenpiteistä, joita tähän liittyen on lähiaikoina toteutettava. Viranomaiset myöntävät, että kyseisille alueille aiheutuneet vahingot ovat pääasiassa seurausta liiallisesta laiduntamisesta. Ne toteavat, että lampaiden näillä mäkisillä alueilla ja suoalueilla aiheuttamien vahinkojen vuoksi lajit ovat uhattuina. Kyseisiä huonontuneita alueita ruokailu- ja lisääntymispaikkoinaan käyttävien tundrahanhien, ampuhaukkojen ja kapustarintojen lukumäärän pienentyminen on todettu.

47. Nämä vahingot on osoitettu myös useissa erityistutkimuksissa. Niissä vahvistetaan toisaalta, että metsitys ja liiallisesta laiduntamisesta aiheutuva viherkasvuston huonontuminen uhkaavat enenevissä määrin tundrahanhen talvehtimispaikkoja Mayon kreivikunnassa ja toisaalta, että suokanervan häviämisen vuoksi ampuhaukkojen lukumäärä on pienentynyt kyseisellä alueella.

48. Komissio viittaa lopuksi muihin yleisempiin tietoihin, jotka pelkästään vahvistavat edellä esitetyt seikat eli liiallisen laiduntamisen äärimmäisen tuhoisat vaikutukset peittosoille ja muille herkille elinympäristöille tällaisen laiduntamisen aiheuttaman kasvillisuuden kuihtumisen ja eroosion vuoksi.

49. Irlannin hallitus ei kiistä sitä, että liiallinen laiduntaminen on vahingoittanut vakavasti Owenduff-aluetta.

2. Irlannin Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueelle aiheutuneiden vahinkojen korjaamiseksi toteuttamien toimenpiteiden riittämättömyys ja epätarkoituksenmukaisuus (lintudirektiivin 3 artiklan rikkominen)

50. Komission mukaan Owenduff-alueelle lintudirektiivin säännösten noudattamatta jättämisen vuoksi aiheutuneiden vahinkojen korjaamiseksi ja tasapainottamiseksi suunnitellut toimenpiteet eivät ole yleisesti eivätkä kyseessä olevan erityissuojelualueen osalta riittäviä liiallisen laiduntamisen tehokkaaksi torjumiseksi.

51. Irlannin viranomaisten esittämät ratkaisut näiden vahinkojen korjaamiseksi ovat kahdentyyppisiä. Ensinnäkin Irlannin valtio suunnittelee ostavansa huomattavia Owenduff-alueella olevia maa-alueita. Toiseksi maaseutuympäristön suojeluohjelman odotetaan myötävaikuttavan peittosoiden suojeluun lyhyen ajan kuluessa. Ohjelman mukaisesti maanviljelijöille myönnettävien tukien saaminen edellyttää soiden ja nummien ekologista käyttöä.

52. Vaikka nämä ratkaisut ovatkin huomattava edistysaskel aikaisempaan verrattuna, ne eivät kuitenkaan vielä riitä Owenduff-alueen huonontumisen tärkeimmän aiheuttajan, voimaperäisen laiduntamisen, tehokkaaseen torjuntaan.

53. Komissio toteaa, että koska Owenduff-alue on suurelta osin avointa eikä aidattua maata, pelkästään valtion tämän alueen sisällä sijaitsevien maa-alueiden hankkimisella ei kyetä estämään lampaiden pääsyä valtion hallussa oleville alueille ja liian monien lampaiden laiduntamista niillä.

54. REPSin osalta komissio tekee eron kyseisen ohjelman soveltamisajanjaksojen mukaan. Ensimmäinen ajanjakso ulottui vuodesta 1994 vuoteen 1998; toinen ajanjakso alkoi vuonna 1998 ja se jatkuu yhä. Komissio on arvioinut ohjelman tehokkuutta vuodesta 1994 alkaen ottaen huomioon niiden maa-alueiden omistusmuodon, joihin ohjelmaa sovelletaan. Komissio jaottelee maa-alueet yhteisomistuksessa oleviin ja muihin kuin yhteisomistuksessa oleviin (yksityisiin) maa-alueisiin. Muilla kuin yhteisomistuksessa olevilla maa-alueilla ohjelma on luonteeltaan vapaaehtoinen, mikä tarkoittaa sitä, että sen soveltaminen edellyttää maanviljelijöiden suostumusta.

55. Huonontuneiksi osoitetuilla alueilla sijaitsevat yhteisomistuksessa olevat maa-alueet kattavat 40 prosenttia Owenduff-Nephin Beg Complexista. Näillä maa-alueilla maanviljelijöiden edellytetään noudattavan REPSiä. Komission mukaan vuosien 1994-1998 välisenä aikana REPSillä pyrittiin ainoastaan perehdyttämään Irlannin maanviljelijät maaseutualueiden käytön ja ympäristönsuojelun periaatteisiin. Sillä ei näin ollen kyetty tänä aikana estämään kyseessä olevien luontotyyppien huonontumista. Tämä vahvistetaan Irlannin Heritage Councilin laatimissa eri kertomuksissa.

56. Vuodesta 1998 lähtien on toteutettu puitesuunnitelmien kaltaisia konkreettisia toimenpiteitä laiduntamistiheyden rajoittamiseksi nummi- ja suoalueilla. Koska komissio ei kuitenkaan ole saanut tietoja näiden toimenpiteiden vaikutuksesta ympäristönsuojeluun tai Owenduff-Nephin Beg Complexille ja Irlannin riekon elinympäristöille aiheutuneiden vahinkojen korjaamiseen, se epäilee kyseisten toimenpiteiden tehokkuutta.

57. Komissio toteaa myös, että talven 1998-1999 kuluessa väliaikaisena toimenpiteenä yhteisomistuksessa olevia maa-alueita koskevien puitesuunnitelmien laatimista odottaessa toteutettu toimenpide, jolla määrättiin yleisesti, että vuoristolammaskiintiötä oli pienennettävä 30 prosenttia, on selvästi riittämätön. Tämä toimenpide toteutettiin tilanteessa, jossa laiduntamistiheyden kasvu oli jatkunut erittäin voimakkaana vuodesta 1980 lähtien, mikä ilmeni kansallisella tasolla lampaiden määrän kaksinkertaistumisena. Tätä toimenpidettä sovelletaan samalla tavoin koko suojeltavalla alueella eikä siinä oteta huomioon kunkin maatilan ja yhteisomistuksessa olevan maa-alueen ekologisia ominaispiirteitä. Elinympäristöjen herkkyys ja voimaperäisen laiduntamisen seurausten vakavuus kuitenkin vaihtelevat maa-alueittain. Komissio toteaa lopuksi, että myös Irlannin viranomaisten laatimissa kertomuksissa todetaan yleisesti, että elinympäristöjen huonontumista ei kyetä tasapainottamaan eikä korjaamaan vähentämällä pienkarjaa 30 prosentilla.

58. Muut kuin yhteisomistuksessa olevat huonontuneina pidetyillä alueilla sijaitsevat maa-alueet ovat osa Owenduff-aluetta, ja niihin kuuluu noin 250 000 ha nummia, soita ja ylänköjä, jotka Irlanti aikoo osoittaa erityisten suojelutoimien alueiksi ottaakseen huomioon muun muassa Irlannin riekon elinympäristöjä koskevat erityistarpeet. Komissio huomauttaa, että REPSin soveltaminen näillä alueilla on vapaehtoista ja että sen tehokkuus on heikko. Tästä seuraa, että jos maanviljelijät päättävät olla osallistumatta REPSiin, missään säännöksessä ei rajoiteta näiden alueiden voimaperäistä lampaankasvatusta. Toisin sanoen eläinten laiduntamistiheys näillä alueilla jätetään kasvattajien harkintaan. Jopa siinä tapauksessa, että maanviljelijät päättävät osallistua REPSiin, laiduntamistiheys jätetään niiden henkilöiden arvioitavaksi, joiden tehtävänä on laatia maatilakohtaiset suunnitelmat, jotka REPSiin osallistuvien on toimitettava viranomaisille. Suuntaviivat näiden suunnitelmien laatimiseksi ovat kuitenkin liian yleiset eikä niissä ole täsmällisiä ekologisia ohjeita sellaisten kasvi- ja eläinlajien osalta, joita on suojeltava niiden asianomaisissa elinympäristöissä.

59. Komissio katsoo näin ollen, että vaikka REPS ja tietyt siihen liittyvät toimenpiteet ovat osaltaan myötävaikuttaneet liiallisen laiduntamisen aiheuttaman ongelman hillitsemiseen ja ratkaisemiseen sekä Owenduff-Nephin Beg Complexilla että Irlannin riekon elinympäristöjen osalta muilla erityisten suojelutoimien alueiksi ehdotetuilla alueilla, niissä on puutteita, jotka koskevat sekä suojeltavan alueen kattavuutta, säännösten sisältöä että niissä määriteltyjä täytäntöönpanoedellytyksiä.

60. Irlannin hallitus myöntää, että Owenduff-Nephin Beg -alueen suojelua koskevan käyttösuunnitelman täytäntöönpano on viivästynyt, koska niitä, joita asia koskee, on pitänyt kuulla perusteellisesti. Se katsoo kuitenkin, että lähitulevaisuudessa päästään tyydyttävään ratkaisuun soveltamalla rinnakkain REPSin säännöksiä, erityisten suojelutoimien alueiden ja erityissuojelualueiden suojelua koskevia käyttösuunnitelmia, yhteisomistuksessa olevien maa-alueiden puitesuunnitelmia sekä erilaisia muita REPSin soveltamisalaan kuulumattomia maa-alueita koskevia ohjelmia, ja toteuttamalla yhtä aikaa AHGI ja REPS -ohjelmat.

61. Karjakoon pienentämisen osalta Irlannin hallitus toteaa, että jos näillä huonontuneilla alueilla edellytettäisiin välittömästi ja ehdottomasti lampaiden lukumäärän vielä huomattavampaa pienentämistä, maantalousväestö hylkäisi tällaisen suunnitelman ja sen luontotyyppien suojeluohjelmia koskeva yhteistyö keskeytyisi.

62. Irlanti väittää näin ollen, että se toteuttaa yhdenmukaistettuja ja yhä myönteisempiä toimia alueen jatkuvan huonontumisen estämiseksi ja sillä olevien eläin- ja kasvilajien paremman suojelun varmistamiseksi. Se katsoo toteuttaneensa asianmukaiset toimenpiteet, vaikka näillä ei olekaan päästy tavoiteltuun lopputulokseen eli alueella olevien eläin- ja kasvilajien suojelemiseen. Sen mielestä jäsenvaltiota, joka on osoittanut hyvää tahtoa, mutta joka ei ole saavuttanut tavoiteltua päämäärää, ei voida moittia lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ja luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännösten rikkomisesta.

IV Asian tarkastelu

A Ensimmäinen kanneperuste: Irlannin riekon elinympäristöjen riittävän moninaisuuden ja laajuuden säilyttämistä, ylläpitämistä ja ennalleen palauttamista koskevien toimenpiteiden toteuttamatta jättäminen (lintudirektiivin 3 artiklan rikkominen)

63. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että "kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia."

64. Lintudirektiivin 3 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet kaikkien luonnonvaraisten lintulajien elinympäristöjen riittävän moninaisuuden ja laajuuden säilyttämiseksi, ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi ennalleen.

65. Irlannin riekko on paikkalintulaji, joka elää luonnonvaraisena Euroopan alueella ja erityisesti Irlannissa. Se luetellaan lintudirektiivin liitteessä II/1 nimellä Lagopus lagopus hibernicus.

66. Irlannin hallituksen on näin ollen toteutettava tarvittavat ehkäisevät ja korjaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että tämän lajin elinympäristöt ovat riittävän moninaiset ja laajat lajin suojelemiseksi.

67. Irlannin hallitus ei kiistä sitä, että Irlannin riekko kuuluu lintudirektiivin 3 artiklan soveltamisalaan. Se myöntää, että mäistä ja soista muodostuvat alueet, joilla on sellaisia kasvilajeja kuin kanervaa (Calluna vulgaris), ovat välttämättömiä tämän linnun suojelemiseksi. Se myöntää myös, että voimaperäinen laiduntaminen on yksi tärkeimmistä syistä tämän suojellun lajin elinympäristön huonontumiseen, koska tällaisen laiduntamisen seuraukset ovat erittäin kohtalokkaat kanervalle.

68. Irlannin hallitus väittää kuitenkin, että lintudirektiivin 3 artiklan rikkominen edellyttää sitä, että kyseessä olevan lajin elinympäristö on huonontunut niin paljon, että lajia ei enää pystytä sillä suojelemaan. Sen mukaan lukuja, jotka osoittaisivat, että tämän lajin lintumäärä on pienentynyt huomattavasti, ei kuitenkaan ole esitetty.

69. Irlannin esittämää tulkintaa ei voida hyväksyä. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että lintudirektiivin 3 artiklasta aiheutuvat velvoitteet edellyttävät, että jäsenvaltiot toteuttavat täsmällisiä toimenpiteitä "ennen kuin lintujen määrän pienentyminen on todettu tai ennen kuin suojellun lajin häviämisuhka on konkretisoitunut". Huonontuneina pidetyillä lajin elinalueilla tällä hetkellä elävien Irlannin riekkojen lukumäärää koskevien tietojen puuttuminen ei näin ollen ole sellainen seikka, jonka vuoksi Irlanti voisi välttää velvoitteensa.

70. Toimet, jotka jäsenvaltioiden on toteutettava noudattaakseen lintudirektiivin 3 artiklan velvoitteita, ovat luonteeltaan preventiivisiä, minkä vuoksi sen osoittamiseksi, että Irlanti ei ole noudattanut tämän säännöksen velvoitteita, on riittävää todeta se kiistaton seikka, että lajin pesimäalue on pienentynyt huomattavasti ja että sen elinympäristö on huonontunut selvästi ja vakavasti.

71. Edellä esitetystä seuraa, että Irlanti ei ole noudattanut lintudirektiivin 3 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole varmistanut Irlannin riekon elinympäristöjen riittävää moninaisuutta ja laajuutta.

B Toinen kanneperuste: Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueen suojelemiseen soveltuvien toimenpiteiden toteuttamatta jättäminen (lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ja luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännösten rikkominen)

72. Kuten on todettu, yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että "kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia."

73. Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot osoittamaan erityissuojelualueiksi liitteessä I mainittujen lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet. Lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään samanlaisista velvoitteista sellaisten muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, mutta jotka esiintyvät alueilla säännöllisesti. Tätä tarkoitusta varten lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.

74. Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla erityissuojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos nämä vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin.

75. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädetään samalla tavalla erityisten suojelutoimien alueiden osalta, että jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi kyseisen direktiivin tavoitteisiin.

76. Luontodirektiivin 7 artiklassa täsmennetään, että sen 6 artiklan 2 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä virkkeestä aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista luontodirektiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion lintudirektiivin mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu on myöhempi.

77. On osoitettu - eikä tätä ole kiistetty -, että:

- peittosuot ovat luontodirektiivin liitteessä I luokiteltuja ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä, ja että Irlanti on luokitellut Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueeksi vuodesta 1996 lähtien

- Owenduff-Nephin Beg Complex on myös Ramsarin yleissopimuksessa tarkoitettu "kansainvälisesti merkittävä kosteikkoalue"

- kyseessä olevilla luontotyypeillä elää luonnonvaraisena sekä lintulajeja, jotka luetellaan lintudirektiivin liitteessä I, että useita muuttavia lintulajeja, joita ei ole mainittu kyseisessä liitteessä I, mutta jotka ovat riippuvaisia näistä elinympäristöistä vuosisyklinsä eri vaiheissa

- liiallinen laiduntaminen on vahingoittanut vakavasti kyseessä olevia luontotyyppejä

- tundrahanhien, ampuhaukkojen ja kapustarintojen lukumäärä on pienentynyt

- Irlanti ei ollut komission perustellussa lausunnossaan asettaman määräajan päättymispäivään eli 8.6.1998 mennessä toteuttanut tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualue on osoitettu, eikä se ollut myöskään toteuttanut toimenpiteitä, joiden avulla voidaan korjata tästä aiheutuneet vahingot.

78. Edellä esitetystä seuraa, että Irlanti ei ole noudattanut lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen ja luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan.

V Oikeudenkäyntikulut

79. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Irlannin velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Irlanti on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Ratkaisuehdotus

80. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, että Irlanti ei ole noudattanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY ja luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut Irlannin riekon osalta lintudirektiivin 3 artiklan ja Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueen osalta lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen sekä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan noudattamisen edellyttämiä kaikkia toimenpiteitä

2) velvoittaa Irlannin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.