JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ATHANASIOS RANTOS

3 päivänä kesäkuuta 2021 ( 1 )

Asia C‑833/19 P

Euroopan unionin neuvosto

vastaan

Hamas

Muutoksenhaku – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) – Terrorismin torjunta – Tiettyihin henkilöihin ja tiettyihin ryhmiin ja yhteisöihin kohdistetut rajoittavat toimenpiteet – Varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen – Järjestön pysyttäminen terroritekoihin sekaantuneiden henkilöiden, ryhmien ja yhteisöjen luettelossa – Olennaiset menettelymääräykset – Rajoittavia toimenpiteitä koskevien Euroopan unionin neuvoston päätösten ja asetusten perusteiden allekirjoittaminen ja todistusvoimaisiksi saattaminen

I Johdanto

1. Käsiteltävä asia liittyy rajoittaviin toimenpiteisiin ja erityisesti Hamasiin, mukaan lukien Hamas-Izz al-Din al-Qassemiin (jäljempänä Hamas), kohdistuviin rajoittaviin toimenpiteisiin, joita Euroopan unionin neuvosto on toteuttanut terrorismin torjumiseksi Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1373 (2001) seurauksena.

2. Valituksellaan neuvosto vaatii kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 4.9.2019 antaman tuomion Hamas v. neuvosto, ( 2 ) jolla tämä kumosi yhtäältä niitä henkilöitä, ryhmiä ja yhteisöjä, joihin sovelletaan erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi hyväksytyn yhteisen kannan 2001/931/YUTP 2, 3 ja 4 artiklaa, koskevan luettelon ajan tasalle saattamisesta sekä päätöksen (YUTP) 2017/1426 kumoamisesta 21.3.2018 annetun neuvoston päätöksen (YUTP) 2018/475 ( 3 ) ja tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi annetun asetuksen (EY) N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanosta sekä täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2017/1420 kumoamisesta 21.3.2018 annetun neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/468 ( 4 ) sekä toisaalta niitä henkilöitä, ryhmiä ja yhteisöjä koskevan luettelon ajantasaistamisesta, joihin sovelletaan erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi hyväksytyn yhteisen kannan 2001/931/YUTP 2, 3 ja 4 artiklaa, sekä päätöksen (YUTP) 2018/475 kumoamisesta 30.7.2018 annetun neuvoston päätöksen (YUTP) 2018/1084 ( 5 ) ja asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanosta sekä täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/468 kumoamisesta 30.7.2018 annetun neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/1071 ( 6 ) (jäljempänä riidanalaiset toimet) siltä osin kuin ne koskevat Hamasia.

3. Käsiteltävässä asiassa esille tuleva kysymys tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden täsmentää neuvoston yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (jäljempänä YUTP) alalla antamien muiden kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien toimien allekirjoittamista ja todistusvoimaisiksi saattamista koskevan velvollisuuden ulottuvuutta. Unionin tuomioistuinta pyydetään erityisesti lausumaan, koskeeko neuvoston toimien allekirjoittamisvelvollisuus SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ja neuvoston työjärjestyksen, sellaisena kuin se hyväksyttiin 1.12.2009 tehdyllä päätöksellä 2009/937/EU, ( 7 ) 15 artiklan nojalla ja SEUT 296 artiklassa tarkoitetun perusteluvelvollisuuden huomioon ottaen myös kyseisten toimien perusteita, jotka ovat erillisissä asiakirjoissa.

4. Tähän kysymykseen annettavalla vastauksella on erityisen suuri merkitys YUTP:n puitteissa toteutettavien rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanon kannalta, koska neuvoston vakiintuneena käytäntönä on allekirjoittaa vain toimet mutta ei niiden perusteita, ja se voi vaikuttaa Euroopan unionin toimielinten lainsäädäntö- ja hallintotoimien liitteiden allekirjoittamisvelvollisuuden ulottuvuuteen.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1373 (2001)

5. Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvosto hyväksyi 28.9.2001 päätöslauselman 1373 (2001), johon sisältyy laaja-alaisia strategioita terrorismin torjumiseksi ja erityisesti terrorismin rahoituksen estämiseksi. Kyseisen päätöslauselman 1 kohdan c alakohdassa todettiin muun muassa, että kaikkien valtioiden oli viipymättä jäädytettävä sellaisten henkilöiden varat, muut rahoituksen lähteet tai taloudelliset resurssit, jotka tekevät tai yrittävät tehdä terroritekoja, edistävät niiden tekemistä taikka osallistuvat niihin, sekä tällaisten henkilöiden omistamien tai määräysvallassa olevien yhteisöjen ja tällaisten henkilöiden ja yhteisöjen puolesta tai niiden ohjauksessa toimivien henkilöiden tai yhteisöjen varat, muut rahoituksen lähteet tai taloudelliset resurssit.

6. Kyseisessä päätöslauselmassa ei vahvistettu niiden henkilöiden, yhteisöjen tai ryhmien luetteloa, joihin näitä rajoittavia toimenpiteitä oli sovellettava.

B Unionin oikeus

1. SEUT

7. SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa määrätään seuraavaa: ”Säädökset perustellaan ja niissä viitataan perussopimuksissa määrättyihin ehdotuksiin, aloitteisiin, suosituksiin, pyyntöihin tai lausuntoihin.”

8. SEUT 297 artiklassa määrätään seuraavaa: ”1. Euroopan parlamentin puhemies ja neuvoston puheenjohtaja allekirjoittavat lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset, jotka annetaan tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset, jotka annetaan erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen, allekirjoittaa sen toimielimen puheenjohtaja, joka ne on antanut. Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Ne tulevat voimaan niissä säädettynä päivänä tai, jollei voimaantulosta ole säädetty, kahdentenakymmenentenä päivänä siitä, kun ne on julkaistu. 2. Muut kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset, jotka annetaan asetuksena, direktiivinä tai sellaisena päätöksenä, jolle ei ole osoitettu vastaanottajaa, allekirjoittaa sen toimielimen puheenjohtaja, joka ne on antanut. Asetukset ja direktiivit, jotka on osoitettu kaikille jäsenvaltioille, sekä päätökset, joille ei ole osoitettu vastaanottajaa, julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Ne tulevat voimaan niissä säädettynä päivänä tai, jollei voimaantulosta ole säädetty, kahdentenakymmenentenä päivänä siitä, kun ne on julkaistu. Muut direktiivit sekä sellaiset päätökset, joille on osoitettu vastaanottaja, annetaan tiedoksi niille, joille ne on osoitettu, ja ne tulevat voimaan, kun ne on annettu tiedoksi.”

2. Yhteinen kanta 2001/931

9. Päätöslauselman 1373 (2001) täytäntöön panemiseksi neuvosto vahvisti yhteisen kannan 2001/931/YUTP. ( 8 )

10. Yhteisen kannan 1 artiklan 1, 4 ja 6 kohdassa todetaan seuraavaa: ”1. Tätä yhteistä kantaa sovelletaan seuraavien artiklojen säännösten mukaisesti terroritekoihin sekaantuneisiin henkilöihin, ryhmiin ja yhteisöihin, jotka on luetteloitu liitteessä. – – 4. Liitteessä I oleva luettelo laaditaan tarkkojen tietojen tai sellaisten asiaan liittyvien seikkojen perusteella, jotka osoittavat, että toimivaltainen viranomainen on tehnyt kyseisiä henkilöitä, ryhmiä tai yhteisöjä koskevan päätöksen, riippumatta siitä, koskeeko päätös terroritekoa, sen yritystä, siihen osallistumista tai sen edistämistä koskevan tutkinnan tai syytteeseenpanon aloittamista luotettavien ja uskottavien todisteiden tai näytön perusteella tai tällaisista teoista tuomitsemista. Luetteloon voidaan lisätä henkilöt, ryhmät tai yhteisöt, joilla Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvosto on todennut olevan yhteyksiä terrorismiin ja joille turvallisuusneuvosto on määrännyt seuraamuksia. Tässä kohdassa ’toimivaltaisella viranomaisella’ tarkoitetaan oikeusviranomaista, tai jos oikeusviranomaisilla ei ole toimivaltaa tässä kohdassa tarkoitetulla alalla, vastaavaa asiassa toimivaltaista viranomaista. – – 6. Luettelossa olevien henkilöiden ja yhteisöjen nimet tarkistetaan säännöllisin väliajoin vähintään kuitenkin kerran puolessa vuodessa sen varmistamiseksi, että niiden säilyttäminen luettelossa on perusteltua.”

3. Asetus N:o 2580/2001

11. Yhteisessä kannassa 2001/931 tarkoitettujen toimenpiteiden täytäntöön panemiseksi neuvosto antoi asetuksen N:o 2580/2001.

12. Asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Jäljempänä 5 ja 6 artiklassa tarkoitettuja poikkeuksia lukuun ottamatta: a) kaikki 3 kohdassa tarkoitetussa luettelossa mainituille luonnollisille tai oikeushenkilöille, ryhmille tai yhteisöille kuuluvat tai niiden omistamat tai hallussa olevat varat, muut rahoituksen lähteet ja taloudelliset resurssit on jäädytettävä; b) varoja, muita rahoituksen lähteitä ja taloudellisia resursseja ei saa luovuttaa suoraan tai välillisesti 3 kohdassa tarkoitetussa luettelossa mainittujen luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, ryhmien ja yhteisöjen käyttöön tai niiden hyväksi. 2. Jäljempänä 5 ja 6 artiklassa tarkoitettuja poikkeuksia lukuun ottamatta on kiellettävä rahoituspalvelujen tarjoaminen 3 kohdassa tarkoitetussa luettelossa mainituille luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, ryhmille ja yhteisöille tai niiden hyväksi. 3. Neuvosto laatii yksimielisesti luettelon niistä henkilöistä, ryhmistä ja yhteisöistä, joihin tätä asetusta sovelletaan, tarkastelee ja muuttaa sitä yhteisen kannan [2001/931] 1 artiklan 4, 5 ja 6 kohdan määräysten mukaisesti. Tähän luetteloon on sisällyttävä: i) luonnolliset henkilöt, jotka tekevät tai yrittävät tehdä terroriteon taikka osallistuvat terroriteon tekemiseen tai edistävät sellaisen tekemistä; ii) oikeushenkilöt, ryhmät tai yhteisöt, jotka tekevät tai yrittävät tehdä terroriteon taikka osallistuvat terroriteon tekemiseen tai edistävät sellaisen tekemistä; iii) oikeushenkilöt, ryhmät tai yhteisöt, joita omistaa tai joissa määräysvaltaa käyttää yksi tai useampi i ja ii alakohdassa tarkoitettu luonnollinen henkilö, oikeushenkilö, ryhmä tai yhteisö, tai iv) luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt, ryhmät tai yhteisöt, jotka toimivat yhden tai useamman i ja ii alakohdassa tarkoitetun luonnollisen henkilön, oikeushenkilön, ryhmän tai yhteisön puolesta tai ohjauksessa.” ( 9 )

4. Neuvoston työjärjestys

13. Neuvoston työjärjestyksen 12 artiklan, jonka otsikko on ”Tavanomainen kirjallinen menettely ja hiljaisen hyväksynnän menettely”, 1 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa: ”1. Kiireellisessä asiassa neuvoston säädökset voidaan hyväksyä kirjallisella äänestyksellä, jos neuvosto tai [pysyvien edustajien komitea (Coreper)] yksimielisesti päättää käyttää tätä menettelyä. Puheenjohtaja voi myös erityisissä tapauksissa ehdottaa tätä menettelyä; tällöin kirjallinen äänestys on mahdollinen, jos kaikki neuvoston jäsenet hyväksyvät tämän menettelyn. – – 3. Pääsihteeristö toteaa kirjallisen menettelyn päätökseen saattamisen.”

14. Neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Säädösten allekirjoittaminen”, määrätään seuraavaa: ”Säädökset hyväksynyttä istuntoa johtanut puheenjohtaja ja pääsihteeri allekirjoittavat Euroopan parlamentin ja neuvoston tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen hyväksymät samoin kuin neuvoston hyväksymät säädökset. Pääsihteeri voi valtuuttaa pääsihteeristön jonkin pääjohtajan allekirjoittamaan säädökset puolestaan.”

III Asian tausta

15. Yhteisen kannan 2001/931, joka pantiin täytäntöön asetuksella N:o 2580/2001 ja päätöksellä 2001/927, 1 artiklan 1 kohdassa vahvistettiin terroritekoihin sekaantuneiden henkilöiden, ryhmien ja yhteisöjen luettelo (jäljempänä riidanalainen luettelo), joka on saatettu säännöllisesti ajan tasalle neuvoston myöhemmillä toimilla.

16. Kyseisiä toimia annettaessa Hamasin nimi merkittiin riidanalaiseen luetteloon ensin muodossa ”Hamas-Izz al-Din al-Qassem (Hamasin terroristisiipi)” ja sen jälkeen muodossa ”Hamas, mukaan lukien Hamas-Izz al-Din al-Qassem”; riidanalaisissa toimissa käytetään näistä nimityksistä jälkimmäistä. ( 10 )

17. Riidanalaisilla toimilla neuvosto pysytti Hamasin nimen riidanalaisessa luettelossa ( 11 ) yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 6 kohdan mukaisen uudelleentarkastelun jälkeen.

18. Riidanalaisten toimien perusteluina niissä todetaan seuraavaa: – neuvosto oli varmistanut, että yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut toimivaltaiset viranomaiset olivat tehneet kaikkien riidanalaisessa luettelossa olevien henkilöiden, ryhmien ja yhteisöjen osalta päätökset siltä osin kuin nämä olivat sekaantuneet kyseisen yhteisen kannan 1 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuihin terroritekoihin, ja todennut, että kyseisiin henkilöihin, ryhmiin ja yhteisöihin olisi edelleen sovellettava rajoittavia toimenpiteitä; ( 12 ) – neuvosto oli toimittanut, sikäli kuin se oli ollut käytännössä mahdollista, kaikille henkilöille, ryhmille ja yhteisöille perustelut, joista ilmenee, mistä syystä nämä oli lisätty riidanalaiseen luetteloon; ( 13 ) – neuvosto oli Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistulla ilmoituksella tiedottanut riidanalaiseen luetteloon merkityille henkilöille, ryhmille ja yhteisöille, että se oli päättänyt pitää nämä edelleen luettelossa. Neuvosto oli myös tiedottanut asianomaisille henkilöille, ryhmille ja yhteisöille mahdollisuudesta pyytää neuvostolta perustelut sille, mistä syystä ne oli merkitty luetteloon, jollei tällaisia perusteluja ollut jo annettu näille tiedoksi; ( 14 ) – riidanalaisen luettelon uudelleentarkastelun yhteydessä neuvosto oli ottanut huomioon asiaankuuluvien tahojen sille toimittamat huomautukset sekä toimivaltaisilta kansallisilta viranomaisilta saadut ajan tasalle saatetut tiedot riidanalaiseen luetteloon merkittyjen henkilöiden ja yhteisöjen asemasta kansallisella tasolla. ( 15 )

19. Perustana Hamasin merkitsemiselle riidanalaiseen luetteloon riidanalaisten toimien perusteissa (jäljempänä perusteet) mainitaan yhtäältä Secretary of State for the Home Departmentin (Yhdistyneen kuningaskunnan sisäasiainministeri) 29.3.2001 tekemä päätös ( 16 ) ja toisaalta Yhdysvaltojen viranomaisten vuosina 1995, 1997 ja 2001 tekemät kolme päätöstä (jäljempänä Yhdysvaltojen viranomaisten päätökset). ( 17 )

20. Perusteiden pääosassa neuvosto totesi, että nämä kansalliset päätökset olivat yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja toimivaltaisen viranomaisen päätöksiä ja että ne olivat edelleen voimassa, minkä jälkeen se katsoi, että kussakin näistä päätöksistä esitettiin riittävät perusteet Hamasin merkitsemiselle riidanalaiseen luetteloon. Se totesi, että syyt, joiden vuoksi Hamasin nimen merkitseminen kyseiseen luetteloon oli oikeutettua, olivat edelleen päteviä, ja katsoi, että tämän nimi oli siten säilytettävä kyseisessä luettelossa.

21. Perusteiden liitteissä neuvosto toimitti kuvauksen kansallisesta lainsäädännöstä, jonka nojalla kansalliset päätökset oli annettu, esityksen kyseisessä lainsäädännössä esiintyvistä terrorismin käsitteiden määritelmistä, kuvauksen kyseisten päätösten uudelleentarkastelumenettelyistä, kuvauksen teoista, joihin kyseiset viranomaiset olivat tukeutuneet, ja toteamuksen siitä, että kyseiset teot olivat yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja terroritekoja.

22. Neuvosto hyväksyi riidanalaiset toimet ja niiden perusteet työjärjestyksensä 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kirjallisen menettelyn päätteeksi.

IV Asian käsittely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio

23. Hamas nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 17.5.2018 jättämällään kannekirjelmällä SEUT 263 artiklaan perustuvan kanteen, jolla vaadittiin päätöksen 2018/475 ja täytäntöönpanoasetuksen 2018/468 kumoamista siltä osin kuin ne koskevat Hamasia. Koska kyseiset toimet kumottiin ja korvattiin päätöksellä 2018/1084 ja täytäntöönpanoasetuksella 2018/1071, Hamas mukautti alkuperäisiä vaatimuksiaan siten, että sen kanne koskee myös viimeksi mainittujen toimien kumoamista sitä koskevin osin.

24. Kanteensa tueksi Hamas vetosi seitsemään kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koski yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdan rikkomista, toinen tosiseikkojen paikkansapitävyyttä koskevia virheitä, kolmas arviointivirhettä sen osalta, voidaanko Hamasia pitää terroristijärjestönä, neljäs puuttumattomuusperiaatteen loukkaamista, viides sitä, ettei tilanteen muuttumista ajan kulumisen vuoksi ole otettu riittävästi huomioon, kuudes perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja seitsemäs puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevan periaatteen ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamista. Unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimien yhteydessä esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa Hamas esitti vielä kahdeksannen kanneperusteen, jonka mukaan perusteita ei ollut saatettu todistusvoimaisiksi.

25. Seitsemästä ensimmäisestä kanneperusteesta unionin yleinen tuomioistuin totesi aluksi, että Yhdysvaltojen viranomaisten päätöksiä koskevat perustelut olivat riittämättömät, joten ne eivät voineet olla riidanalaisten toimien perustana, minkä jälkeen se jatkoi kanteen käsittelyä tarkastelemalla riidanalaisia toimia ainoastaan siltä osin kuin ne perustuivat Secretary of State for the Home Departmentin vuonna 2001 tekemään päätökseen. ( 18 ) Tämän tarkastelun päätteeksi unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kyseiset kanneperusteet perusteettomina siltä osin kuin kyseiset toimet perustuivat viimeksi mainittuun päätökseen. ( 19 )

26. Kahdeksannesta kanneperusteesta unionin yleinen tuomioistuin totesi, että se oli otettava tutkittavaksi oikeusjärjestyksen perusteisiin liittyvänä perusteena, ( 20 ) minkä jälkeen se totesi, että neuvoston puheenjohtaja ja pääsihteeri eivät olleet allekirjoittaneet riidanalaisia toimia koskevia perusteita, vaikka ne olivat erillisissä asiakirjoissa, ja katsoi erityisesti 15.6.1994 annettuun tuomioon komissio v. BASF ym. ( 21 ) perustuvaan oikeuskäytäntöön tukeutuen, että riidanalaiset toimet oli annettu SEUT 297 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan vastaisesti ja että ne oli tämän olennaisen menettelymääräyksen rikkomisen perusteella kumottava. ( 22 ) Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kahdeksannen kanneperusteen ja kumosi riidanalaiset toimet siltä osin kuin ne koskivat Hamasia.

V Asian käsittely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset

27. Neuvosto haki 14.11.2019 muutosta valituksenalaiseen tuomioon ja vastasi 15.3.2021 unionin tuomioistuimen sille esittämiin kirjallisiin kysymyksiin. Se vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja hylkää ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen sekä velvoittaa Hamasin korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.

28. Hamas vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.

VI Asian tarkastelu

29. Valituksensa tueksi neuvosto vetoaa kahteen valitusperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu siihen, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen arvioidessaan kahdeksatta kanneperustetta, joka koski riidanalaisten toimien perusteiden todistusvoimaisiksi saattamatta jättämistä, ja toinen siihen, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi, että Yhdysvaltojen viranomaisten päätökset eivät olleet riittävä perusta Hamasin merkitsemiselle riidanalaiseen luetteloon.

A Ensimmäinen valitusperuste, joka perustuu riidanalaisten toimien perusteiden todistusvoimaisiksi saattamatta jättämiseen

30. Ensimmäinen valitusperuste perustuu oikeudelliseen virheeseen, joka tehtiin arvioitaessa perusteiden todistusvoimaisiksi saattamatta jättämistä koskevaa kahdeksatta kanneperustetta.

31. Käsiteltävässä asiassa on selvää, että neuvosto YUTP:n puitteissa toteutettujen rajoittavien toimenpiteiden yhteydessä noudattamansa vakiintuneen käytännön mukaisesti yhtäältä julkaisi riidanalaiset toimet Euroopan unionin virallisen lehden L-sarjassa ja toisaalta antoi nämä toimet ja niiden perusteet tiedoksi Hamasille ja muille henkilöille ja yhteisöille, joita asia koski. ( 23 ) Lisäksi on selvää, että vaikka riidanalaisissa toimissa oli neuvoston puheenjohtajan ja pääsihteerin allekirjoitukset, niiden perusteissa, jotka oli annettu tiedoksi Hamasille kirjeitse kyseisten toimien mukana, ei ollut allekirjoitusta. ( 24 )

32. Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että neuvoston puheenjohtaja ja pääsihteeri eivät olleet allekirjoittaneet riidanalaisia toimia koskevia perusteita, vaikka ne olivat erillisissä asiakirjoissa, minkä jälkeen se katsoi, että kyseiset toimet oli annettu SEUT 297 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan ja neuvoston työjärjestyksen 15 artiklan vastaisesti ja että ne oli tämän olennaisen menettelymääräyksen rikkomisen perusteella kumottava. ( 25 )

33. Tähän lopputulokseen päätyessään unionin yleinen tuomioistuin noudatti olennaisin osin seuraavaa päättelyä: – SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että muut kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset, jotka annetaan asetuksena, direktiivinä tai sellaisena päätöksenä, jolle ei ole osoitettu vastaanottajaa, allekirjoittaa sen toimielimen puheenjohtaja, joka ne on antanut, ja neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa määrätään, että neuvoston puheenjohtaja ja pääsihteeri allekirjoittavat neuvoston hyväksymät säädökset; ( 26 ) – kuten tuomiosta komissio v. BASF ym. ilmenee, toimien todistusvoimaisiksi saattamisella, joka tapahtuu allekirjoittamalla ne, pyritään takaamaan oikeusvarmuus, ja todistusvoimaiseksi saattaminen on olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen voi olla kumoamiskanteen perustana; ( 27 ) – koska neuvoston antamat toimet on SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukaan perusteltava ja koska tuomion komissio v. BASF ym. mukaan toimen normatiivinen osa ja perustelut yhdessä muodostavat jakamattoman kokonaisuuden, silloin, kun toimi ja sen yleisiä perusteluja täydentävät perusteet ovat erillisissä asiakirjoissa, molemmat on saatettava todistusvoimaisiksi. ( 28 )

34. Vastauksessaan neuvoston esittämiin väitteisiin unionin yleinen tuomioistuin täsmensi vielä seuraavaa: – vaikka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan normatiivisen osan ja yleisten perustelujen julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä riittää, tämä ”hyväksyttävyys” ei vaikuta SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ja neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa tarkoitettuun velvollisuuteen allekirjoittaa toimet; ( 29 ) – neuvosto ei voinut korvata riidanalaisten toimien todistusvoimaiseksi saattamista, joka tapahtuu allekirjoittamalla nämä toimet, sen neuvoston työjärjestyksen 12 artiklan 1 kohdan mukaisen ”menettelyn kuvauksella, jota neuvostossa on noudatettu kyseisten toimien antamiseksi”; ( 30 ) – riidanalaisten toimien perusteiden todistusvoimaiseksi saattamatta jättäminen merkitsee olennaisten menettelymääräysten rikkomista, joka johtaa kyseisten toimien kumoamiseen, vaikka – toisin kuin tuomiossa komissio v. BASF ym. kyseessä olleessa tilanteessa – sitä, että Hamasille tiedoksi annettujen perusteiden teksti vastaa täysin neuvoston hyväksymää tekstiä, ei ole kiistetty; ( 31 ) – tämän olennaisten menettelymääräysten rikkomisen on jo yksinään johdettava riidanalaisten toimien kumoamiseen. ( 32 )

35. Valituksessaan neuvosto väittää ensinnäkin, että se allekirjoitti riidanalaiset toimet; toiseksi, että se piti perusteet erillään näistä toimista ja antoi Hamasia koskevat perusteet sisältäneen asiakirjaotteen tiedoksi yksinomaan Hamasille itselleen unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti; ( 33 ) kolmanneksi, että tuomiossa komissio v. BASF ym. kyseessä olleen päätöksen tietyt kieliversiot ja sen julkaistut ja kyseisille yhteisöille tiedoksi annetut versiot eivät vastanneet komission jäsenten kollegion tekemää päätöstä, kun taas nyt käsiteltävässä asiassa ei yhtäältä ole osoitettu tai edes väitetty, että Hamasille tiedoksi annetut perusteet erosivat neuvoston hyväksymistä perusteista, ja toisaalta riidanalaiset toimet ja niiden perusteet on hyväksytty yhdessä ja samassa neuvoston työjärjestyksen 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa menettelyssä; neljänneksi, että Hamasille tiedoksi annetussa asiakirjassa oli sähköinen allekirjoitus, leima ja aikaleima; viidenneksi, että tuomiosta komissio v. BASF ym. ei ilmene, että neuvoston puheenjohtajan ja pääsihteerin on allekirjoitettava perusteet sisältävä asiakirja erikseen; ja kuudenneksi, että Hamasille lähetetyissä kirjeissä oli neuvoston pääsihteeristön leima, vaikka niissä ei nimenomaisesti mainittukaan lähettäjän nimeä, mikä on varotoimenpide pääsihteeristön henkilöstön suojelemiseksi, koska tällaiset kirjeet osoitetaan terroritekoihin sekaantuneille yhteisöille ja henkilöille. Unionin tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastauksessa neuvosto erottaa toisistaan yhtäältä toimen todistusvoimaiseksi saattamisen, jonka jälkeen toimeen voidaan vedota ja joka perustuu tapauksen mukaan joko toimen julkaisemiseen tai sen tiedoksi antamiseen, ja toisaalta toimen allekirjoittamisvelvollisuuden, jolla on aivan eri tarkoitus eli sillä pyritään turvaamaan hyväksytyn tekstin pysyvyys ja vahvistamaan kyseisen toimielimen tahto.

36. Hamas väittää ensinnäkin, että toimen perustelut, joita ei voida erottaa sen normatiiviseen osasta, on saatettava todistusvoimaisiksi, jos ne ovat erillään kyseisestä toimesta; toiseksi, että se, että neuvosto pitää tapauskohtaiset perusteet erillään riidanalaisten toimien normatiivisesta osasta, ei oikeuta poikkeamaan todistusvoimaiseksi saattamista koskevista säännöistä; kolmanneksi, että todistusvoimaiseksi saattamatta jättämistä ei voida korvata menettelyllä neuvostossa eikä sillä, että neuvoston hyväksymät perusteet vastaavat Hamasille tiedoksi annettuja perusteita; neljänneksi, että neuvoston toimet voitiin saattaa todistusvoimaisiksi ainoastaan käsin kirjoitetulla allekirjoituksella eikä sähköisellä allekirjoituksella, etenkin kun perusteet toimitettiin Hamasille postitse; viidenneksi, että perusteet on saatettava todistusvoimaisiksi, kun otetaan huomioon toimen perusteiden ja normatiivisen osan jakamattomuuden periaate sekä asianomaisten henkilöiden intressi varmistua siitä, että toimi on tosiasiallisesti kyseisen toimielimen antama ja että se vastaa tämän tahtoa; ja kuudenneksi, että valituksenalaisessa tuomiossa ei ole mitään mainintaa siitä, että tiedoksiantokirjeissä on neuvoston pääsihteerin leima, joten tällä seikalla ei ole merkitystä käsiteltävän valituksen kannalta.

37. Kuten jäljempänä selitän, mielestäni unionin yleisen tuomioistuimen päättely on monilta osin virheellinen: – ensinnäkään SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa ei sovelleta perusteisiin, joiden nojalla henkilöitä, ryhmiä tai yhteisöjä merkitään tapauskohtaisten rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien luetteloon tai pysytetään siinä; – vaikka SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovellettaisiinkin käsiteltävässä asiassa, neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa ei velvoiteta allekirjoittamaan perusteita, jos toimet, joihin nämä perustelut erottamattomasti liittyvät, on allekirjoitettu; – perusteita ei tarvitse erikseen allekirjoittaa myöskään sovellettaessa SEUT 296 artiklaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sen unionin yleisen tuomioistuimen mainitseman periaatteen soveltamista, jonka mukaan toimen normatiivista osaa ja perusteluja ei voida erottaa toisistaan.

38. Ennen tämän tarkastelun aloittamista tutkin kuitenkin neuvoston toimien allekirjoittamisvelvollisuuden ja niiden todistusvoimaisiksi saattamista koskevan velvollisuuden välisen suhteen vastatakseni siihen neuvoston väitteeseen, jonka mukaan allekirjoittamisvelvollisuus ei sisälly velvollisuuteen saattaa riidanalaiset toimet todistusvoimaisiksi.

1. Neuvoston toimien allekirjoittamisvelvollisuuden suhde velvollisuuteen saattaa ne todistusvoimaisiksi

39. Kahdeksas kanneperuste, jonka unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi, koski perusteiden ”todistusvoimaisiksi saattamatta jättämistä”, joka oli seurausta siitä, ettei niitä ollut allekirjoitettu. ( 34 ) Unionin yleinen tuomioistuin siis rinnasti perusteiden allekirjoittamatta jättämisen niiden todistusvoimaisiksi saattamatta jättämiseen.

40. Näin ollen kysymys siitä, velvoitetaanko SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tai neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa allekirjoittamaan perusteet erikseen silloin, kun toimet, joihin ne erottamattomasti liittyvät, on allekirjoitettu, on lähtökohtana kysymykselle siitä, merkitseekö riidanalaisten toimien allekirjoittaminen samalla kyseisten toimien ja kaikkien niihin liittyvien toimien, jotka neuvosto hyväksyi samassa yhteydessä, kuten perusteiden, todistusvoimaisiksi saattamista, kun otetaan huomioon, että neuvoston ja muiden unionin toimielinten vakiintuneena käytäntönä on, etteivät ne erikseen allekirjoita hyväksymiensä toimien liitteitä.

41. Unionin tuomioistuimen kirjallista vastausta varten esittämiin kysymyksiin antamassaan vastauksessa neuvosto erottaa toisistaan yhtäältä toimen todistusvoimaiseksi saattamisen, jonka jälkeen toimeen voidaan vedota ja joka perustuu tapauksen mukaan joko toimen julkaisemiseen tai sen tiedoksi antamiseen, ja toisaalta toimen allekirjoittamisen, jolla on neuvoston mukaan eri tarkoitus eli sillä pyritään turvaamaan hyväksytyn tekstin pysyvyys ja vahvistamaan kyseisen toimielimen tahto.

42. En voi hyväksyä tätä tulkintaa. Neuvosto nimittäin itse toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että allekirjoittamisvelvollisuuden tarkoituksena on ”turvata hyväksytyn tekstin pysyvyys ja vahvistaa toimielimen tahto”, ja tarkentaa, että toimen allekirjoittamisella vahvistetaan, että se ”on annettu asianmukaista menettelyä noudattaen ja että sen sisältö vastaa täsmälleen sitä, mitä on päätetty”. Minusta vaikuttaa kuitenkin siltä, että nämä ominaisuudet liittyvät nimenomaan neuvoston toimen todistusvoimaiseksi saattamiseen, koska niillä pyritään varmistamaan, että toimi on todellakin kyseisen toimielimen antama.

43. Vaikka lisäksi neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa viitataan ainoastaan velvollisuuteen allekirjoittaa neuvoston toimet ilman minkäänlaista täsmennystä, olen kuitenkin sitä mieltä, että tämän velvollisuuden tarkoituksena on vain varmistaa, että toimi on annettu sen toimielimen nimissä, jota sen allekirjoittajat edustavat, ja että se on siten todistusvoimainen.

44. Tästä on huomautettava, että Euroopan komission työjärjestyksen ( 35 ) 11 ja 18 artiklassa määrätään nimenomaisesti, että ”puheenjohtaja ja pääsihteeri vahvistavat hyväksytyn pöytäkirjan nimikirjoituksillaan” [shall be authenticated by the signatures] ja että kirjallisella menettelyllä hyväksytyt toimet ”varmennetaan puheenjohtajan ja pääsihteerin allekirjoituksilla tiivistelmän viimeisellä sivulla” [shall be authenticated by the signatures]. ( 36 ) Näistä artikloista ilmenee siten selvästi, että komission toimien allekirjoittamisen tarkoituksena on saattaa ne todistusvoimaisiksi.

45. Euroopan parlamentin työjärjestyksen ( 37 ) 79 artiklassa, jonka otsikko on ”Hyväksyttyjen säädösten allekirjoittaminen ja julkaiseminen”, ensimmäisessä kohdassa määrätään, että ”kun hyväksytty teksti on viimeistelty – – ja kun on tarkistettu, että kaikki menettelyt on suoritettu asianmukaisesti, puhemies ja pääsihteeri allekirjoittavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetut säädökset”. Vaikka tässä määräyksessä ei nimenomaisesti mainita todistusvoimaiseksi saattamista, mielestäni on ilmeistä, että toimen allekirjoittamisen tarkoituksena on ensisijaisesti varmistaa, että toimen hyväksymismenettelyä on noudatettu ja että menettelyssä hyväksytty toimi on siten todistusvoimainen.

46. Näin ollen katson, että unionin toimielinten toimien allekirjoittamisvelvollisuuden päätarkoitus on saattaa ne todistusvoimaisiksi.

47. Sitä vastoin toimien julkaisemisella tai tapauksen mukaan tiedoksi antamisella, jotka neuvosto rinnastaa niiden todistusvoimaisiksi saattamiseen, on mielestäni aivan eri tarkoitus, sillä niillä pyritään varmistamaan, että kyseisiin toimiin voidaan vedota kolmansia vastaan, ja siis mahdollistamaan niiden voimaantulo ja tarvittaessa soveltaminen.

48. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ei mielestäni tehnyt oikeudellista virhettä, kun se tutki neuvoston toimien allekirjoittamisvelvollisuuden ulottuvuuden niiden todistusvoimaisiksi saattamista koskevan velvollisuuden kannalta.

2. SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun allekirjoittamisvelvollisuuden ulottuvuus suhteessa rajoittavia toimenpiteitä koskeviin perusteisiin

49. SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan muut kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset, jotka annetaan asetuksena tai direktiivinä, kuten riidanalaiset toimet, tai sellaisena päätöksenä, jolle ei ole osoitettu vastaanottajaa, allekirjoittaa sen toimielimen puheenjohtaja, joka ne on antanut, kun taas saman määräyksen kolmannen alakohdan mukaan muut direktiivit sekä sellaiset päätökset, joille on osoitettu vastaanottaja, annetaan tiedoksi niille, joille ne on osoitettu, ja ne tulevat voimaan, kun ne on annettu tiedoksi.

50. Tässä kohtaa on palautettava mieliin riidanalaisten toimien kaltaisten neuvoston toimien, joilla määrätään rajoittavia toimenpiteitä YUTP:n yhteydessä, erityisluonne, sillä ne ovat samalla sekä yleisesti sovellettavia toimia, koska niissä kielletään yleisellä ja abstraktilla tavalla määriteltyä adressaattiluokkaa erityisesti asettamasta varoja tai taloudellisia resursseja niiden liitteissä lueteltujen luonnollisten henkilöiden ja yhteisöjen saataville, että useita yksittäistapauksissa näiden henkilöiden ja yhteisöjen osalta tehtyjä päätöksiä. ( 38 )

51. Se, että nämä toimet ovat yksittäistapauksissa annettuja toimia, antaa SEUT 275 artiklan toisen kohdan ja SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaisesti oikeuden saada asiansa käsitellyksi unionin tuomioistuimissa; ( 39 ) unionin tuomioistuimella ei SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan ole lähtökohtaisesti toimivaltaa YUTP:tä koskevien määräysten osalta eikä näiden määräysten perusteella hyväksyttyjen säädösten osalta.

52. Koska kyse on yksittäistapauksissa annetuista toimista ja koska niiden taustalla olevat tiedot ovat arkaluonteisia, oikeuskäytännössä on myös todettu, että asianomaista vastaan puhuvien seikkojen yksityiskohtainen julkaiseminen saattaisi paitsi olla ristiriidassa yleistä etua koskevien pakottavien näkökohtien kanssa myös loukata kyseisten henkilöiden ja yhteisöjen etua, koska se olisi omiaan vahingoittamaan vakavasti näiden mainetta. ( 40 )

53. Toisin kuin luetteloon merkitsemisen yleiset kriteerit, joissa määritellään syyt, joiden vuoksi neuvosto toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä käsiteltävässä asiassa, ja jotka perustuvat toimen ja sen perustelujen yleiseen luonteeseen, ne erityiset perusteet, jotka ovat kunkin toimenpiteiden kohteena olevan yksittäisen henkilön, ryhmän tai yhteisön luetteloon merkitsemisen taustalla, perustuvat siten toimen tapauskohtaiseen luonteeseen, eikä neuvoston välttämättä tarvitse julkaista niitä. ( 41 )

54. Käsiteltävässä asiassa on todettava, että edellä tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan riidanalaiset toimet ovat paitsi yleisesti sovellettavia toimia myös ”yksittäistapausta koskevia päätöksiä” siltä osin kuin ne koskevat Hamasia.

55. SEUT 297 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa on siten erotettava toisistaan yhtäältä ne riidanalaisten toimien osat, jotka liittyvät niiden luonteeseen yleisesti sovellettavina toimina ja synnyttävät näin kyseisen määräyksen ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun allekirjoittamisvelvollisuuden, ja toisaalta ne riidanalaisten toimien osat, jotka liittyvät niiden luonteeseen yksittäistapauksia koskevina päätöksinä ja synnyttävät kyseisen määräyksen kolmannessa alakohdassa tarkoitetun tiedoksiantovelvollisuuden.

56. Vaikka riidanalaiset toimet ovat itsessään yleisesti sovellettavia ja vaikka ne on SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla allekirjoitettava ja kyseisen määräyksen toisen alakohdan mukaan myös julkaistava, mielestäni on selvää, että perusteet, jotka koskevat rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden, käsiteltävässä asiassa Hamasin, luetteloon merkitsemisen tapauskohtaisia syitä, eivät perustu niiden yleiseen luonteeseen vaan niiden tapauskohtaiseen luonteeseen. Lisäksi näiden perusteiden tapauskohtaisuus ja luottamuksellisuus oikeuttavat sen, että kyseisiä tapauskohtaisia perusteita ei edellä tämän ratkaisuehdotuksen 52 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti julkaista Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

57. Näin ollen vaikuttaa siltä, että riidanalaisten toimien perusteet eivät kuulu SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamisalaan, vaan niihin, kuten kaikkiin päätöksiin, joille on osoitettu vastaanottaja, sovelletaan kyseisen määräyksen kolmatta alakohtaa, jossa ei mainita allekirjoitusvelvollisuutta ja jossa tällaisten päätösten voimaantulon edellytykseksi asetetaan se, että ne on annettu tiedoksi.

58. Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi, että SEUT 297 artiklan 2 kohdassa velvoitettiin käsiteltävän asian olosuhteissa allekirjoittamaan riidanalaisten toimien perusteet.

59. Kuten jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 60–67 kohdassa täsmennetään, vaikka katsottaisiin, että SEUT 297 artiklan 2 kohtaa on sovellettava käsiteltävään asiaan, olen joka tapauksessa sitä mieltä, että kyseiseen määräykseen ei käsiteltävässä asiassa sisältynyt velvollisuutta allekirjoittaa riidanalaisten toimien perusteita erillään kyseisistä toimista.

3. SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ja neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa tarkoitetun allekirjoitusvelvollisuuden ulottuvuus suhteessa riidanalaisiin toimiin liitettyihin perusteisiin

60. Ensinnäkin on muistutettava, että SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että neuvoston antamat ”muut kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset” allekirjoittaa neuvoston puheenjohtaja. Neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa määrätään lähes samoin sanankääntein, että säädökset hyväksynyttä istuntoa johtanut puheenjohtaja ja pääsihteeri allekirjoittavat neuvoston hyväksymät säädökset.

61. Sanamuotonsa perusteella edellä mainituissa määräyksissä velvoitetaan siis allekirjoittamaan neuvoston hyväksymät toimet, mutta tätä velvollisuutta ei välttämättä uloteta koskemaan kyseisten toimien liitteitä.

62. Toiseksi on korostettava, että se, että unionin toimien todistusvoimaisiksi saattamista koskevien sääntöjen rikkomiseen perustuvaa kanneperustetta pidetään oikeusjärjestyksen perusteisiin kuuluvana perusteena, selittyy pääasiallisesti oikeusvarmuuteen liittyvillä syillä ja tuomioistuinvalvonnalle ominaisilla tarpeilla. ( 42 ) Tuomiossa komissio v. BASF ym., johon unionin yleinen tuomioistuin tukeutui päättelyssään, ( 43 ) nimittäin todettiin, että tuolloin voimassa olleen komission työjärjestyksen 12 artiklassa tarkoitetulla komission toimien todistusvoimaisiksi saattamisella siten, että puheenjohtaja ja pääsihteeri allekirjoittivat ne, pyrittiin takaamaan oikeusvarmuus, joka edellyttää sitä, että kolmansilla osapuolilla on mahdollisuus tarkistaa, että julkaistut tai tiedoksi annetut toimet vastaavat hyväksyttyjä toimia, ja että todistusvoimaiseksi saattaminen on olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen voi olla kumoamiskanteen perustana. ( 44 )

63. Käsiteltävässä asiassa on todettava yhtäältä, että neuvosto osoitti kenenkään sitä kiistämättä, että perusteet oli liitetty erottamattomasti riidanalaisiin toimiin neuvoston työjärjestyksen 12 artiklassa tarkoitetun hyväksymismenettelyn kuluessa, ja että tässä yhteydessä hyväksyttyjen asiakirjojen kaikenlainen muuttaminen oli tehty mahdottomaksi käyttämällä tietoteknisiä keinoja, kuten kyseisten asiakirjojen sähköistä allekirjoitusta, sähköistä leimaa ja sähköistä aikaleimaa.

64. Toisaalta Hamas ei ole osoittanut tai edes väittänyt, etteivät perusteet, sellaisina kuin neuvosto ne hyväksyi, vastanneet perusteita, jotka se toimitti Hamasille tiedoksi, eikä Hamas vetoa myöskään mihinkään muuhun todisteeseen tai seikkaan, jonka perusteella unionin toimielinten toimia koskeva laillisuusolettama voitaisiin kumota. ( 45 ) Unionin yleinen tuomioistuin puolestaan vain totesi valituksenalaisessa tuomiossa, että tämä seikka oli tehoton, koska riidanalaiset toimet ja niiden perusteet olivat erillisissä asiakirjoissa. ( 46 )

65. Jos toimen allekirjoittamista on pidettävä välineenä, jolla laatijan ja hänen edustamansa toimielimen tahto antaa kyseinen toimi saatetaan todistusvoimaiseksi, ( 47 ) silloin käsiteltävässä asiassa on mielestäni näytetty toteen, että neuvoston puheenjohtaja ja pääsihteeri ovat riidanalaiset toimet allekirjoittaessaan ilmaisseet kyseisen toimielimen tahdon toteuttaa riidanalaiset rajoittavat toimenpiteet Hamasin osalta, Hamasin pysyttäminen riidanalaisessa luettelossa mukaan luettuna, kun otetaan huomioon tämän luettelossa pysyttämisen syyt, jotka esitettiin kyseisten toimien perusteissa. Lisäksi näissä samoissa toimissa mainittiin, että neuvosto oli toimittanut, jos se oli ollut käytännössä mahdollista, kaikille asianomaisille henkilöille, ryhmille ja yhteisöille perusteet, joiden vuoksi niiden merkitseminen riidanalaiseen luetteloon oli oikeutettua, ( 48 ) ja nämä perusteet oli liitetty erottamattomasti kyseisiin toimiin niiden hyväksymismenettelyn kuluessa. ( 49 )

66. Katson siis, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi, että käsiteltävän asian olosuhteissa neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa edellytettiin, että neuvoston puheenjohtaja ja pääsihteeri allekirjoittavat riidanalaisten toimien perusteet erikseen saattaakseen ne todistusvoimaisiksi.

67. Samaa päättelyä on mielestäni sovellettava SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuun allekirjoittamisvelvollisuuteen siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin katsoo edellä tämän ratkaisuehdotuksen 49–59 kohdassa esittämästäni päätelmästä poiketen, että käsiteltävässä asiassa sovelletaan kyseistä määräystä. ( 50 )

4. Neuvoston toimien perusteiden allekirjoittamisvelvollisuuden ulottuvuus suhteessa SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuun perusteluvelvollisuuteen ja periaatteeseen, jonka mukaan päätöksen päätösosa ja perustelut yhdessä muodostavat jakamattoman kokonaisuuden

68. SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukaan oikeudelliset toimet on perusteltava. Lisäksi unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa mainitseman oikeuskäytännön mukaan päätöksen päätösosa ja perustelut yhdessä muodostavat jakamattoman kokonaisuuden. ( 51 )

69. Näin ollen herää kysymys, onko niin, kuten unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisessa tuomiossa totesi, että tämän riidanalaisten toimien normatiivisen osan ja perustelujen jakamattoman luonteen perusteella kyseisten toimien perusteissa oli, koska ne täydensivät toimien perusteluita ja koska ne olivat erillisissä asiakirjoissa, oltava neuvoston puheenjohtajan ja pääsihteerin allekirjoitus.

70. Katson yhtäältä, että edellä tämän ratkaisuehdotuksen 65 kohdassa esittämäni päätelmän mukaisesti riidanalaisten toimien allekirjoittamista pidetään myös vastaavien perusteiden allekirjoittamisena ja siten niiden todistusvoimaiseksi saattamisena, mikä riittää suoralta kädeltä kyseenalaistamaan unionin yleisen tuomioistuimen tekemän päätelmän.

71. Vaikuttaa nimittäin siltä, että silloin, kun neuvoston puheenjohtaja ja pääsihteeri allekirjoittivat riidanalaiset toimet, he ilmaisivat kyseisen toimielimen tahdon hyväksyä sekä nämä toimet että muut asiakirjat, kuten perusteet, jotka liitettiin erottamattomasti kyseisiin toimiin niiden hyväksymismenettelyn yhteydessä ja joihin, kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 65 kohdassa totesin, viitattiin kyseisissä toimissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sen periaatteen soveltamista, jonka mukaan päätöksen päätösosa ja perustelut yhdessä muodostavat jakamattoman kokonaisuuden.

72. Toisaalta vaikuttaa joka tapauksessa siltä, että edellä tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan ne riidanalaisten toimien perusteet, jotka koskevat erityisesti Hamasia, ovat sen osalta yksittäistapauksissa tehtyjä päätöksiä, eivätkä ne perustu riidanalaisten toimien luonteeseen SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuina yleisesti sovellettavina toimina. Tätä toteamusta tukee se, että rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden ja yhteisöjen luetteloon merkitsemisen tapauskohtaisia perusteita ei julkaista, vaan ne annetaan tiedoksi yksinomaan asianomaisille henkilöille ja yhteisöille edellä tämän ratkaisuehdotuksen 52 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti. Nämä tapauskohtaiset perusteet eivät siten ole välttämätön osa mainittujen toimien perusteluja siltä osin kuin niitä pidetään yleisesti sovellettavina toimina.

73. Tässä yhteydessä on huomautettava, että tuomion komissio v. BASF ym. 67 kohdassa, johon unionin yleinen tuomioistuin oli valituksenalaisessa tuomiossa tukeutunut, yhteisöjen tuomioistuin ainoastaan totesi, että koska päätöksen päätösosa ja perustelut yhdessä muodostavat jakamattoman kokonaisuuden, kollegisen päätöksenteon periaatteen mukaisesti nimenomaan kollegion on hyväksyttävä samalla kertaa ne molemmat. Kyseisessä asiassa oli siis kysymys siitä, että komission jäsenten kollegion hyväksymä teksti ei vastannut saman päätöksen tekstiä sellaisena kuin se oli julkaistuna ja annettuna tiedoksi tietyille vastaanottajille. ( 52 )

74. Käsiteltävässä asiassa tilanne on sitä vastoin aivan erilainen, koska edellä tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan kyseiset toimet ovat samanaikaisesti sekä yleisesti sovellettavia toimia, jotka sisältävät niiden luonteen mukaiset perustelut, että yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, joille on erityiset perustelut. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 64 kohdassa lisäksi totesin, Hamasille tiedoksi annettujen perusteiden vastaavuutta neuvoston hyväksymän tekstin kanssa ei ole edes riitautettu.

75. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi, että SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa, luettuna yhdessä sen periaatteen kanssa, jonka mukaan päätöksen päätösosa ja perustelut yhdessä muodostavat jakamattoman kokonaisuuden, velvoitettiin neuvosto käsiteltävän asian olosuhteissa allekirjoittamaan riidanalaisten toimien perusteet erikseen, koske ne olivat välttämätön osa näiden toimien perusteluja.

5. Päätelmä

76. Edellä esitetyn perusteella katson, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi, että neuvosto oli rikkonut olennaista menettelymääräystä, koska se ei ollut saattanut riidanalaisen toimien perusteita todistusvoimaisiksi neuvoston puheenjohtajan ja pääsihteerin allekirjoituksilla, vaikka ne olivat erillisissä asiakirjoissa. ( 53 )

77. SEUT 297 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ja neuvoston työjärjestyksen 15 artiklassa sen enempää kuin SEUT 296 artiklan toisessa kohdassakaan, tulkittuina sen periaatteen valossa, jonka mukaan päätöksen päätösosa ja perustelut yhdessä muodostavat jakamattoman kokonaisuuden, ei nimittäin edellytetty, että neuvoston puheenjohtaja ja pääsihteeri käsiteltävän asian olosuhteissa allekirjoittavat riidanalaisten toimien perusteet erikseen.

78. Näin ollen ehdotan, että ensimmäinen valitusperuste hyväksytään ja että valituksenalainen tuomio sen seurauksena kumotaan.

B Toinen valitusperuste, joka koskee virheitä, jotka tehtiin arvioitaessa Yhdysvaltojen viranomaisten päätöksiä riidanalaisten toimien perustana

79. Toisessa valitusperusteessaan neuvosto väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen, kun se totesi, että Yhdysvaltojen viranomaisten päätökset eivät olleet riittävä perusta Hamasin merkitsemiselle riidanalaiseen luetteloon.

80. Huomautan, että unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 169 artiklan 1 kohdan mukaan valituksessa voidaan vaatia unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun kumoamista kokonaan tai osittain.

81. Käsiteltävässä asiassa neuvosto ei toisessa valitusperusteessaan vaadi valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman kumoamista edes osittain vaan ainoastaan tiettyjen seitsemää ensimmäistä kanneperustetta koskevien perusteiden muuttamista. ( 54 )

82. Riidanalaisten toimien kumoamista koskeva vaatimus nimittäin ratkaistiin ensimmäisessä oikeusasteessa neuvoston hyväksi siltä osin kuin oli kyse seitsemästä ensimmäisestä kanneperusteesta, ja neuvosto vaatii ainoastaan korvaamaan niitä kanneperusteita, jotka unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi, koskevat perustelut toisilla. Kuten valituksesta itsestään ilmenee, neuvosto ainoastaan ilmaisee ”olevansa eri mieltä unionin yleisen tuomioistuimen päättelystä”, eikä se suinkaan vaadi valituksenalaisen tuomion kumoamista vaan väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki kyseisessä tuomiossa ”esittämässään päättelyssä” oikeudellisia virheitä.

83. Neuvosto ei myöskään esitä toisen valitusperusteensa tutkittavaksi ottamisen tueksi minkäänlaisia perusteluja. Se pyytää unionin tuomioistuinta lausumaan, ovatko Yhdysvaltojen viranomaisten päätökset riittävä perusta riidanalaisten toimien antamiseen, kun otetaan huomioon tämän kysymyksen vaikutus vireillä oleviin asioihin ja se, että unionin yleinen tuomioistuin on lausunut siitä samalla tavoin muissa asioissa.

84. Tältä osin on muistutettava, että oikeusvoima ulottuu ainoastaan tuomion perusteluihin, jotka ovat tuomion tuomiolauselman tarpeellinen tuki ja joita ei tämän takia voida tuomiolauselmasta erottaa. ( 55 ) Näin ollen tilanteessa, jossa Euroopan unionin tuomioistuin kumoaa päätöksen, ei perusteluiden, joiden nojalla kyseinen tuomioistuin on hylännyt tietyt osapuolten esittämät väitteet, voida katsoa saaneen oikeusvoimaa. ( 56 )

85. Neuvoston väitteet eivät siten riitä osoittamaan, että kyseinen valitusperuste täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 169 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

86. Näin ollen katson, että toinen valitusperuste on jätettävä tutkimatta.

VII Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne

87. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan mukaan unionin tuomioistuin voi unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun kumotessaan itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.

88. Mielestäni käsiteltävässä asiassa on näin.

89. Kahdeksannen kanneperusteen osalta ehdotan sen hylkäämistä tämän ratkaisuehdotuksen 30–78 kohdan perusteella.

90. Seitsemästä ensimmäisestä kanneperusteesta on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ne ja että koska Hamas ei ole tehnyt liitännäisvalitusta kyseisten kanneperusteiden hylkäämisen osalta, sillä, että unionin tuomioistuin kumoaa kyseisen tuomion, ei kyseenalaisteta mainittua tuomiota siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt nämä kanneperusteet. ( 57 )

91. Näin ollen ehdotan, että Hamasin unionin yleisessä tuomioistuimessa nostama kanne hylätään.

VIII Oikeudenkäyntikulut

92. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus on perusteltu ja unionin tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista.

93. Mainitun työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

94. Koska Hamas on hävinnyt asian, ehdotan, että se velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan neuvoston oikeudenkäyntikulut.

IX Ratkaisuehdotus

95. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin – kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 4.9.2019 antaman tuomion Hamas v. neuvosto (T‑308/18, EU:T:2019:557) – hylkää Hamasin unionin yleisessä tuomioistuimessa nostaman kanteen – velvoittaa Hamasin vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) T‑308/18, EU:T:2019:557; jäljempänä valituksenalainen tuomio.

( 3 ) EUVL 2018, L 79, s. 26.

( 4 ) EUVL 2018, L 79, s. 7.

( 5 ) EUVL 2018, L 194, s. 144.

( 6 ) EUVL 2018, L 194, s. 23.

( 7 ) EUVL 2009, L 325, s. 35.

( 8 ) Erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi 27.12.2001 vahvistettu neuvoston yhteinen kanta (EUVL 2001, L 344, s. 93).

( 9 ) Tämä luettelo otettiin käyttöön asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun luettelon laatimisesta 27.12.2001 tehdyllä neuvoston päätöksellä 927/2001/EY (EYVL 2001, L 344, s. 83), ja se on saatettu säännöllisesti ajan tasalle neuvoston myöhemmillä toimilla, erityisesti riidanalaisilla toimilla.

( 10 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 10 ja 26 kohta.

( 11 ) Kaikkien neljän riidanalaisen toimen liitteenä on tämä sama luettelo.

( 12 ) Ks. päätöksen 2018/475 ja asetuksen 2018/468 johdanto-osan viides perustelukappale ja päätöksen 2018/1084 ja asetuksen 2018/1071 johdanto-osan viides perustelukappale.

( 13 ) Ks. asetuksen 2018/468 ja asetuksen 2018/1071 johdanto-osan toinen perustelukappale.

( 14 ) Ks. asetuksen 2018/468 ja asetuksen 2018/1071 johdanto-osan kolmas perustelukappale.

( 15 ) Ks. asetuksen 2018/468 ja asetuksen 2018/1071 johdanto-osan neljäs perustelukappale.

( 16 ) Perusteiden liite A.

( 17 ) Perusteiden liite B.

( 18 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 76 ja 77 kohta.

( 19 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 78–261 kohta.

( 20 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 266–269 kohta.

( 21 ) C‑137/92 P, EU:C:1994:247; jäljempänä tuomio komissio v. BASF ym.

( 22 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 270–305 kohta.

( 23 ) Neuvosto antaa tällaiset toimet tiedoksi joko suoraan, jos kyseisten henkilöiden ja yhteisöjen osoitteet ovat sen tiedossa, tai julkaisemalla ilmoituksen Euroopan unionin virallisen lehden C‑sarjassa. Kuten valituksenalaisen tuomion 11–27 kohdasta ilmenee, käsiteltävässä asiassa neuvosto antoi perusteet, joiden vuoksi Hamas oli oikeutettua pysyttää riidanalaisessa luettelossa, tiedoksi Hamasin asianajalle 22.3.2018 ja 31.7.2018 päivätyillä kirjeillä.

( 24 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 278 kohta.

( 25 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 270–305 kohta.

( 26 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 270 ja 271 kohta.

( 27 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 272–277 kohta.

( 28 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 281 ja 282 kohta.

( 29 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 285–288 kohta.

( 30 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 289–297 kohta.

( 31 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 298–302 kohta.

( 32 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 303 ja 304 kohta.

( 33 ) Neuvosto viittaa 12.12.2006 annettuun tuomioon Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran v. neuvosto (T‑228/02, EU:T:2006:384, 147 kohta).

( 34 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 262 ja 263 kohta.

( 35 ) EYVL 2000, L 308, s. 26.

( 36 ) Kursivointi tässä.

( 37 ) EUVL 2019, L 302, s. 1.

( 38 ) Ks. tuomio 23.4.2013, Gbagbo ym. v. neuvosto (C‑478/11 P–C‑482/11 P, EU:C:2013:258, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 39 ) Ks. tuomio 23.4.2013, Gbagbo ym. v. neuvosto (C‑478/11 P–C‑482/11 P, EU:C:2013:258, 57 kohta).

( 40 ) Ks. tuomio 12.12.2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran v. neuvosto (T‑228/02, EU:T:2006:384, 147 kohta).

( 41 ) Huomautan, että neuvoston käytäntönä on, että tapauskohtaiset luetteloon merkitsemisen perusteet julkaistaan, jos se on tarpeen sen osoittamiseksi, että henkilön merkitseminen luetteloon vastaa rajoittavista toimenpiteistä tehdyssä toimessa esitettyjä luetteloon merkitsemisen yleisiä kriteereitä, ja että luetteloon merkitsemistä koskevat yksityiskohtaiset tiedot annetaan tiedoksi yksinomaan kyseiselle henkilölle itselleen. Ks. esim. Ukrainan tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin, yhteisöihin ja elimiin kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä 5.3.2014 annettu neuvoston päätös 2014/119/YUTP (EUVL 2014, L 66, s. 26) ja samana päivänä annettu asetus (EU) N:o 208/2014 (EUVL 2014, L 66, s. 1), sellaisina kuin ne ovat muutettuina ja sellaisina kuin ne ovat olleet voimassa tähän päivään saakka: kyseisten toimien liitteissä neuvosto esittää lyhyesti perusteet kunkin rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevan henkilön merkitsemiselle luetteloon (erityisesti kesken oleva rikosoikeudellinen menettely, joka koskee varojen väärinkäyttöä) ja antaa myöhemmin luetteloon merkitsemisen yksityiskohtaiset perusteet (erityisesti kyseistä henkilöä koskevan rikosoikeudellisen menettelyn kohde) tiedoksi yksinomaan henkilölle itselleen. Ks. erityisesti tuomio 15.9.2016, Yanukovych v. neuvosto (T‑346/14, EU:T:2016:497, 8–12 kohta), joka pysytettiin muutoksenhaussa 19.10.2017 annetulla tuomiolla Yanukovych v. neuvosto (C‑598/16 P, ei julkaistu, EU:C:2017:786).

( 42 ) Ks. tältä osin Clausen, F., Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2018, s. 222.

( 43 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 272–277 kohta.

( 44 ) Ks. tuomio komissio v. BASF ym., 75 ja 76 kohta.

( 45 ) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimilla on laillisuusolettaman vuoksi oikeusvaikutuksia niin kauan kuin niitä ei ole peruutettu, kumottu kumoamiskanteen johdosta tai todettu pätemättömiksi ennakkoratkaisupyynnön tai lainvastaisuusväitteen vuoksi (tuomio 14.6.2012, CIVAD, C‑533/10, EU:C:2012:347, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Asiassa, jossa kantaja tuomioon komissio v. BASF ym. vedoten kyseenalaisti riidanalaisen päätöksen hyväksymisen ja todistusvoimaiseksi saattamisen lainmukaisuuden ja sen, vastasiko kantajalle tiedoksi annettu teksti päätöksen alkuperäistä tekstiä, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi nämä väitteet, koska kantaja ei vedonnut mihinkään todisteeseen taikka täsmälliseen seikkaan, jonka perusteella yhteisöjen toimia koskeva laillisuusolettama olisi voitu kumota sekä riidanalaisen päätöksen hyväksymisen ja todistusvoimaiseksi saattamisen osalta että sen osalta, vastasiko kantajalle tiedoksi annettu teksti päätöksen alkuperäistä tekstiä (ks. tuomio 7.7.1994, Dunlop Slazenger v. komissio, T‑43/92, EU:T:1994:79, 24 kohta).

( 46 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 301 kohta.

( 47 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 42–46 kohta.

( 48 ) Ks. asetuksen 2018/468 ja asetuksen 2018/1071 johdanto-osan toinen perustelukappale.

( 49 ) Oikeuskäytännössä on omaksuttu vastaava lähestymistapa siltä osin kuin on kyse 17.2.1993 päivätyn komission työjärjestyksen (EYVL 1993, L 230, s. 16) 16 artiklan ensimmäisestä kohdasta, jossa määrättiin nyt voimassa olevan työjärjestyksen tapaan, että komission puheenjohtaja ja pääsihteeri saattavat sen istunnon pöytäkirjaan, jossa säädökset on hyväksytty, liitetyt säädökset todistusvoimaisiksi pöytäkirjan ensimmäiselle sivulle tekemillään allekirjoituksilla. Kyseisen oikeuskäytännön mukaan komission työjärjestyksen 16 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrättyjen yksityiskohtaisten sääntöjen noudattaminen on sellaisenaan riittävä tae, jolla voidaan riitatapauksessa varmistaa, että tiedoksi annetut tai julkaistut tekstit vastaavat täysin kollegion hyväksymää tekstiä ja tätä kautta myös laatijansa tahtoa. Koska tämä teksti on liitetty pöytäkirjaan ja koska puheenjohtaja ja pääsihteeri allekirjoittavat pöytäkirjan ensimmäisen sivun, pöytäkirjan ja siihen liittyvien asiakirjojen välillä on yhteys, jonka nojalla voidaan varmistua kollegion päätöksen täsmällisestä sisällöstä ja muodosta. Viranomaisen on tässä suhteessa oletettava toimineen asiaan sovellettavan lainsäädännön mukaisesti niin kauan kuin unionin tuomioistuimet eivät ole todenneet sen toimineen säännösten vastaisesti (ks. vastaavasti erityisesti tuomio 20.4.1999, Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio, T‑305/94–T‑307/94, T‑313/94–T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 ja T‑335/94, EU:T:1999:80, 302–304 kohta, joka vahvistettiin näiltä osin 15.10.2002 annetulla tuomiolla Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P ja C‑254/99 P, EU:C:2002:582).

( 50 ) Pohdin myös, olisiko käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa sen, että neuvosto laiminlöi velvollisuutensa saattaa riidanalaiset toimet todistusvoimaisiksi, pitänyt johtaa niiden kumoamiseen. Unionin tuomioistuin on toki todennut, että (erityisesti komission työjärjestyksessä edellytetty) toimien todistusvoimaisiksi saattaminen on SEUT 263 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen voi olla kumoamiskanteen perustana (ks. tuomio komissio v. BASF ym., 76 kohta), ja että jo toimen todistusvoimaiseksi saattamatta jättäminen merkitsee olennaisen menettelymääräyksen rikkomista ilman, että olisi tarpeen osoittaa lisäksi, että toimea rasittaa jokin muu virhe tai että todistusvoimaiseksi saattamatta jättämisestä on aiheutunut vahinkoa siihen vetoavalle (ks. tuomio 6.4.2000, komissio v. ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, 42 kohta ja tuomio 6.4.2000, komissio v. Solvay, C‑287/95 P ja C‑288/95 P, EU:C:2000:189, 46 kohta). Asioissa, joissa nämä tuomiot annettiin, oli kuitenkin olemassa vähintäänkin riski siitä, että adressaateille tiedoksi annettu teksti ei olisi sama kuin kyseisen toimielimen hyväksymä teksti (ks. tuomio 6.4.2000, komissio v. ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, 61 ja 62 kohta ja tuomio 6.4.2000, komissio v. Solvay, C‑287/95 P ja C‑288/95 P, EU:C:2000:189, 66 ja 67 kohta). Tuomioon komissio v. BASF ym. johtaneessa asiassa tämä riski myös toteutui, koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ja sen jälkeen yhteisöjen tuomioistuin totesivat, että yhtäältä komission jäsenten kollegion hyväksymän päätöksen tiettyjen kieliversioiden välillä ja toisaalta hyväksytyn päätöksen tekstin ja virallisessa lehdessä julkaistun päätöksen tekstin välillä oli eroja (ks. tuomio komissio v. BASF ym., 8 kohta). Kaikissa näissä asioissa se, että kyseisen päätöksen todistusvoimaisuudesta oli epäilyjä, loukkasi siten väistämättä oikeusvarmuuden periaatetta (ks. vastaavasti tuomio komissio v. BASF ym., 75 kohta). Muodollisuuksien, joiden laiminlyönti oikeuttaa vetoamaan olennaisten menettelymääräysten rikkomista koskevaan perusteeseen, on sitä paitsi välttämättä oltava sellaisia, joilla on tarkoitus suojella yksityisiä (ks. vastaavasti tuomio 7.5.1991, Nakajima v. neuvosto, C‑69/89, EU:C:1991:186, 50 kohta). Vaikka on selvää, että toimen todistusvoimaiseksi saattamatta jättäminen on useimmissa tapauksissa omiaan loukkaamaan oikeusvarmuuden periaatetta, koska se asettaa yksityiset tilanteeseen, joissa heillä ei ole varmuutta siitä, vastaavatko heille tiedoksi annetut tai heitä koskevat toimet laatijansa tahtoa, pohdin, eikö tätä päätelmää pitäisi kuitenkin nyansoida käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisissa tilanteissa, joissa, päinvastoin kuin edellä mainituissa tapauksissa, riidanalaisten toimien perusteiden todistusvoimaisuutta ei ole edes riitautettu. Tällaisessa tilanteessa on mielestäni paradoksaalista, että toimen todistusvoimaiseksi saattamatta jättämistä koskeva kanneperuste (eli peruste, joka liittyy menettelyyn, jossa vahvistetaan toimen olevan sen toimielimen antama, jolta se on peräisin) on hyväksyttävä, vaikka asianosaiset sen paremmin kuin unionin tuomioistuimetkaan eivät ole kyseenalaistaneet kyseisen toimen todistusvoimaisuutta (eli sitä, että se on peräisin kyseiseltä toimielimeltä). Lisäksi vaikuttaa siltä, että nyansoidumpi lähestymistapa tähän kysymykseen vastaa tiettyjen jäsenvaltioiden oikeuskäytännöissä jo omaksuttua lähestymistapaa: viittaan esim. Symvoulio tis Epikrateiasin (ylin hallintotuomioistuin, Kreikka) 28.2.2003 antamaan tuomioon (nro 530/2003, EL:COS:2003:0228A530.99E4028, 4 kohta) ja Conseil d’État’n (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) ns. Danthony-oikeuskäytäntöön (tuomio 23.12.2011, Claude Danthony ym., nro 335033, FR:CEASS:2011:335033.20111223), jotka olennaisin osin puoltavat lähestymistapaa, jonka mukaan muotovirhe on omiaan tekemään annetusta päätöksestä lainvastaisen vain silloin, kun se voi vaikuttaa annetun päätöksen sisältöön tai kun sillä viedään asianomaisilta henkilöiltä jokin tae, mutta ei silloin, kun siihen vedotaan sellaisen tosiseikkojen arvioinnin kyseenalaistamiseksi, jota asianosaiset eivät ole riitauttaneet.

( 51 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 281–283 kohta, jossa viitataan tuomion komissio v. BASF ym. 67 kohtaan ja 18.1.2005 annettuun tuomioon Confédération Nationale du Crédit Mutuel v. komissio (T‑93/02, EU:T:2005:11, 124 kohta).

( 52 ) Tuomiossa komissio v. BASF ym. yhteisöjen tuomioistuin arvosteli komissiota useista menettelymääräysten rikkomisista ja totesi ensinnäkin, että komission jäsenten kollegion hyväksymän päätöksen saksankielinen kieliversio ei vastannut muita kieliversioita ja ettei se myöskään vastannut julkaistua päätöstä; toiseksi, että virallisessa lehdessä julkaistuihin päätöksiin oli lisätty alakohta, joka puuttui komission jäsenten kollegion hyväksymistä päätöksistä; kolmanneksi, että kyseisille yhteisöille tiedoksi annettujen päätösten päätösosan tekstiä oli muutettu verrattuna kollegion käsiteltäväksi saatetun päätöksen tekstiin (ks. tuomio komissio v. BASF ym., 8 kohta), ja neljänneksi, että komissio oli hyväksynyt kollegiona ainoastaan riidanalaisen päätöksen saksan-, englannin- ja ranskankieliset versiot (ks. tuomio komissio v. BASF ym., 10 kohta).

( 53 ) Ks. valituksenalainen tuomio, 304 ja 305 kohta.

( 54 ) Ks. vastaavasti tuomio 15.11.2012, Al-Aqsa v. neuvosto ja Alankomaat v. Al-Aqsa (C‑539/10 P ja C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 44 kohta).

( 55 ) Ks. vastaavasti tuomio 15.11.2012, Al-Aqsa v. neuvosto ja Alankomaat v. Al-Aqsa (C‑539/10 P ja C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 49 kohta) ja tuomio 15.5.2019, CJ v. ECDC (C‑170/18 P, ei julkaistu, EU:C:2019:410, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 56 ) Ks. vastaavasti tuomio 15.5.2019, CJ v. ECDC (C‑170/18 P, ei julkaistu, EU:C:2019:410, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 57 ) Ks. vastaavasti tuomio 4.3.2021, komissio v. Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, 108–110 kohta) ja edellä tämän ratkaisuehdotuksen 84 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö.