Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 10 päivänä toukokuuta 1995. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Saksan liittotasavalta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Jätteistä, myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä sekä vaarallisten jätteiden rajan yli tapahtuvista siirroista annettujen direktiivien täytäntöönpano. - Asia C-422/92.



Oikeustapauskokoelma 1995 sivu I-01097



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1 Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne - Komission toimivalta ryhtyä toimenpiteisiin - Toimivallan käyttäminen riippumaton erityisen oikeussuojan tarpeen olemassaolosta

(ETY:n perustamissopimuksen 169 artikla)

2 Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne - Komission toimivalta ryhtyä toimenpiteisiin - Määräaika toimivallan käyttämiselle - Ei määräaikaa - Harkintavalta kanteen nostamisen ajankohdasta

(ETY:n perustamissopimuksen 169 artikla)

3 Lainsäädännön lähentäminen - Jätteet - Direktiivit 75/442/ETY ja 78/319/ETY - Käsite - Tiettyjen kierrätettävien aineiden jättäminen soveltamisalan ulkopuolelle - Ei voida hyväksyä

(Neuvoston direktiivin 75/442/ETY 1 artikla ja neuvoston direktiivin 78/319/ETY 1 artikla)

4 Lainsäädännön lähentäminen - Jätteet - Vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävät siirrot - Direktiivi 84/631/ETY - Yleinen ja ehdoton jätteiden vientikielto - Ei voida hyväksyä - Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään jätehuollosta kotimaassa, vaikkei luvanvaraisia maan rajan ylittäviä siirtoja kielletä - Hyväksyttävyys

(ETY:n perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohta, neuvoston direktiivi 84/631/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 86/279/ETY)

Tiivistelmä

5 Erityistä oikeussuojan tarvetta ei edellytetä, jotta komissio voisi nostaa perustamissopimuksen 169 artiklan nojalla kanteen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Perustamissopimuksen 169 artiklalla ei pyritä komission oikeuksien suojaamiseen, vaan artiklan mukainen menettely on yksi niistä keinoista, joita komissio käyttää valvoessaan, että jäsenvaltiot noudattavat perustamissopimuksen määräyksiä ja toimielinten niiden nojalla antamia säädöksiä.

6 Komissiolla ei ole velvollisuutta nostaa tietyssä määräajassa jäsenvaltiota vastaan perustamissopimuksen 169 artiklan mukaista kannetta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Komissiolla on täten valta harkita, minä ajankohtana kanne voidaan nostaa, eikä tuomioistuimen kuulu valvoa tämän harkintavallan käyttämistä.

7 Direktiivien 75/442/ETY ja 78/319/ETY 1 artiklan mukaan jätteen käsitteestä ei eroteta aineita tai tavaroita, joita voidaan hyödyntää taloudellisesti, joten jäsenvaltio ei ole saattanut näitä direktiivejä osaksi kansallista oikeusjärjestystään asianmukaisella tavalla, kun se on jättänyt tietyt kierrätettävät jätteet jätehuoltoa koskevan lainsäädäntönsä soveltamisalan ulkopuolelle.

8 Vaarallisten jätteiden rajan yli tapahtuvien siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta Euroopan yhteisössä annetulla direktiivillä 84/631/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 86/279/ETY, on luotu järjestelmä, joka koskee erityisesti sellaisia vaarallisten jätteiden maan rajan ylittäviä siirtoja, joiden tarkoituksena on huolehtia jätteistä tarkoin määrätyissä laitoksissa, ja tämä järjestelmä perustuu jätteen haltijan velvollisuuteen antaa jätteen siirroista yksityiskohtainen ennakkoilmoitus. Tämän järjestelmän mukaan toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on oikeus esittää vastustuksensa ja siten kieltää tietyn vaarallisen jätteen siirto välttyäkseen ongelmilta, jotka liittyvät toisaalta ympäristön suojeluun ja terveyden turvaamiseen sekä toisaalta yleisen järjestyksen ja turvallisuuden takaamiseen, mutta tämä järjestelmä ei jätä jäsenvaltiolle mitään mahdollisuutta kieltää tällaisia siirtoja kokonaan.

Tämän direktiivin kanssa ei ole ristiriidassa sellainen kansallinen lainsäädäntö, jossa on säännös jätehuollosta kotimaassa täydennettynä soveltamisohjeilla, joiden mukaan vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävät siirrot voidaan sallia tietyin edellytyksin, ja jossa tätä varten on luotu hallinnollinen menettely, joka vastaa direktiivissä säädettyä menettelyä. Tällaisen säännön, jonka tavoite on perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdassa olevan ympäristövahinkojen torjumista ensisijaisesti niiden lähteellä koskevan periaatteen mukainen, ei voida katsoa olevan yleinen ja täydellinen vaarallisen jätteen vientikielto, joka olisi ristiriidassa direktiivin 84/631/ETY kanssa.

Tämän direktiivin kanssa eivät ole ristiriidassa myöskään sellaiset kansalliset säännökset, joissa asetetaan kyseiset siirrot luvanvaraisiksi, jos lupa vastaa direktiivin käsitettä "vastaanottovahvistus" ja jos kielteisen lupapäätöksen perustelut koskevat yleistä etua ja liittyvät ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseen eli täsmälleen samoihin perusteisiin, jotka direktiivissä on lueteltu.

Asianosaiset

Asiassa C-422/92,

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellinen pääneuvonantaja Rolf Wägenbaur, avustajanaan asianajaja Alexander Böhlke, Bryssel, prosessiosoite Luxemburgissa c/o oikeudellisen osaston virkamies Georgios Kremlis, Kirchberg,

kantajana,

vastaan

Saksan liittotasavalta, asiamiehinään talousasioita hoitavan liittovaltion ministeriön Ministerialrat Ernst Röder ja asianajaja Ludger-Anselm Versteyl, Burgwedel, prosessiosoite Luxemburgissa Saksan liittotasavallan suurlähetystö, 20-22, avenue Émile Reuter,

vastaajana,

jossa vaaditaan toteamaan, että Saksan liittotasavalta on jättänyt täyttämättä ETY:n perustamissopimuksen mukaan sille kuuluvan velvollisuuden laiminlyödessään kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin ryhtymisen varmistaakseen jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY (EYVL L 194, s. 39), myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä 20 päivänä maaliskuuta 1978 annetun neuvoston direktiivin 78/319/ETY (EYVL L 84, s. 43), vaarallisten jätteiden rajan yli tapahtuvien siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta Euroopan yhteisössä 6 päivänä joulukuuta 1984 annetun neuvoston direktiivin 84/631/ETY (EYVL L 326, s. 31) sekä direktiivin 84/631/ETY muuttamisesta 12 päivänä kesäkuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/279/ETY (EYVL L 181, s. 13) saattamisen osaksi kansallista lainsäädäntöään,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,

toimien kokoonpanossa: presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaoston puheenjohtajat F. A. Schockweiler ja C. Gulmann, tuomarit G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet (esittelevä tuomari) ja G. Hirsch,

julkisasiamies: F. G. Jacobs,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies D. Louterman-Hubeau,

ottaen huomioon käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan asianosaisten 17.1.1995 pidetyssä suullisessa käsittelyssä esittämät lausumat,

kuultuaan julkisasiamiehen 16.3.1995 pidetyssä käsittelyssä esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Euroopan yhteisöjen komissio on 18.12.1992 yhteisöjen tuomioistuimeen jätetyllä kannekirjelmällä nostanut ETY:n perustamissopimuksen 169 artiklan nojalla kanteen, jossa se vaatii tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta on jättänyt täyttämättä ETY:n perustamissopimuksen mukaan sille kuuluvan velvollisuuden laiminlyödessään kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin ryhtymisen varmistaakseen jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY (EYVL L 194, s. 39; jäljempänä direktiivi 75/442), myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä 20 päivänä maaliskuuta 1978 annetun neuvoston direktiivin 78/319/ETY (EYVL L 84, s. 43; jäljempänä direktiivi 78/319), vaarallisten jätteiden rajan yli tapahtuvien siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta Euroopan yhteisössä 6 päivänä joulukuuta 1984 annetun neuvoston direktiivin 84/631/ETY (EYVL L 326, s. 31; jäljempänä direktiivi 84/631) sekä direktiivin 84/631 muuttamisesta 12 päivänä kesäkuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/279/ETY (EYVL L 181, s. 13; jäljempänä direktiivi 86/279) saattamisen osaksi kansallista lainsäädäntöään.

2 Kannekirjelmän mukaan komissio moittii Saksan liittotasavaltaa erityisesti siitä, että

- se on jättänyt jätelainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle tiettyjä aineita, jotka sisältyvät direktiivien 75/442 ja 78/319 jätteen käsitteeseen,

- se on määrännyt direktiivien 84/631 ja 86/279 vastaisesti, että jätteen käsittelyssä on sovellettava periaatetta huolehtia jätteestä kotimaassa,

- se on määrännyt jokaisen rajan yli tapahtuvan minkä tahansa tyyppisen jätteen siirron luvanvaraiseksi ja asettanut siirroille ehtoja, jotka poikkeavat niistä perusteista, joilla kieltäytyminen voidaan perustella direktiivin 84/631 nojalla, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 86/279,

- se ei ole täyttänyt velvollisuuttaan laatia, pitää ajanmukaisina, julkistaa ja toimittaa komissiolle direktiivin 78/319 mukaisia suunnitelmia.

3 Direktiivin 75/442 tavoitteena on lähentää jäsenvaltioiden jätehuoltoa koskevaa lainsäädäntöä sekä täydentää tätä lähentämistä tarkemmalla sääntelyllä toteuttaakseen yhteisön tavoitteen suojella ympäristöä ja parantaa elämän laatua. Direktiivin 1 artiklassa määritellään jätteellä tarkoitettavan "ainetta tai esinettä, josta haltija huolehtii tai on velvollinen huolehtimaan voimassa olevien kansallisten säännösten mukaisesti" ja direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jäsenvaltiot voivat antaa erityismääräyksiä tietyistä jäteryhmistä. Saman 2 artiklan 2 kohdassa luetellaan erilaisia jäteryhmiä, jotka eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan.

4 Direktiivissä 78/319 on samat tavoitteet myrkyllisten ja vaarallisten jätteiden huollosta. Sen 1 artiklassa toistetaan direktiivin 75/442 jätteen määritelmä ja täsmennetään myrkyllisen ja vaarallisen jätteen käsite. Tämän direktiivin 5 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta haittaa ympäristölle. Direktiivin 12 artiklassa määrätään, että toimivaltaisten viranomaisten tulee laatia, pitää ajanmukaisena ja julkistaa suunnitelmat myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä huolehtimiseksi sekä toimittaa ne komissiolle.

5 Direktiivillä 84/631 pyritään luomaan järjestelmä, jolla vaarallisten jätteiden rajan yli tapahtuvia siirtoja valvotaan siihen asti kunnes nämä jätteet käsitellään tai niistä huolehditaan turvallisesti. Sen 3 artiklassa velvoitetaan vaarallisen jätteen haltija ilmoittamaan asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille, kun se on aikeissa siirtää tai antaa siirrettäväksi jätettä jäsenvaltiosta toiseen, silloin kun jätteen reitti kulkee yhden tai useamman jäsenvaltion kautta. Direktiivin 4 artiklassa määrätään, että rajan yli tapahtuvaa siirtoa ei saa suorittaa ennen kuin vastaanottavan jäsenvaltion tai kolmanteen valtioon tapahtuvan siirron ollessa kyseessä viimeisen kauttakulkujäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on antanut vahvistuksensa ilmoituksen vastaanottamisesta. Direktiivissä jätetään kansallisille viranomaisille tietyin edellytyksin mahdollisuus esittää vastustuksensa, joka on tehtävä ympäristönsuojelua, turvallisuutta ja yhteiskunnan etua tai terveyden suojelua koskevien lakien ja säännösten perusteella, jotka ovat tämän direktiivin, muiden yhteisön asiakirjojen tai asianomaisen jäsenvaltion ennen tämän direktiivin tiedoksi antamista solmimien kansainvälisten sopimusten mukaisia.

6 Direktiivin 86/279 tavoitteena on täydentää vaarallisten jätteiden rajan yli tapahtuvien siirtojen valvontajärjestelmää niin, että huomioon otetaan myös yhteisön ulkopuolella mahdollisesti syntyvien saasteiden vaarat. Direktiivillä muutetaan erityisesti direktiivin 84/631 3 ja 4 artiklat asettamalla ankarammat edellytykset jätteiden siirroille kolmansiin maihin. Direktiivissä vaaditaan, että jätteen haltijalla on sopimus kolmannen vastaanottajavaltion kanssa ennen ilmoitusmenettelyn aloittamista ja, mikäli kyseessä on jätteen siirto huolehtimista varten jäsenvaltiosta yhteisön ulkopuolelle, antaa lähettäjäjäsenvaltiolle tai poikkeuksellisesti tietyin edellytyksin viimeiselle kauttakulkujäsenvaltiolle oikeuden antaa vastaanottovahvistuksen tai vastustaa siirtoa.

7 On syytä täsmentää, että direktiivi 75/442 on korvattu kokonaan 18 päivänä maaliskuuta 1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY (EYVL L 78, s. 32; jäljempänä direktiivi 91/156). Direktiivi 78/319 on kumottu 12.12.1993 lähtien niin, että sen korvaa vaarallisista jätteistä 12 päivänä joulukuuta 1991 annettu neuvoston direktiivi 91/689/ETY (EYVL L 377, s. 20; jäljempänä direktiivi 91/689), jota on puolestaan muutettu 27 päivänä kesäkuuta 1994 annetulla neuvoston direktiivillä 94/31/EY (EYVL L 168, s. 28), jolla on siirretty direktiivin 78/319 kumoamista 27.6.1995 asti. Lopuksi, direktiivi 84/631, jota on muutettu direktiivillä 86/279, on kumottu alkaen samasta päivästä kun Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen tarkastamisesta ja valvonnasta 1 päivänä helmikuuta 1993 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 259/93 (EYVL L 30, s. 1; jäljempänä asetus N:o 259/93) tulee voimaan.

8 Saksan oikeudessa edellä mainittujen direktiivien alan kattava lainsäädäntö perustuu 27.8.1986 annettuun Abfallgesetziin (jätteiden synnyn estämisestä ja niiden huolehtimisesta annettu laki, BGBl.I 2126, jäljempänä AbfG). Useat sen säännökset ovat kiinnostavia tämän asian kannalta.

9 Tämän lain 1 pykälän 1 momentissa määritellään jätteeksi "kaikki se irtain, josta sen haltija on aikeissa luopua tai josta sääntöjen mukainen huolehtiminen on tarpeen yleisen edun ja erityisesti ympäristönsuojelun turvaamiseksi". Samassa momentissa täsmennetään, että "irtain esine, jonka sen haltija antaa huolehtimisesta vastaavalle taholle tai sen valtuuttamalle kolmannelle osapuolelle, on, vaikka jätettä hyödynnettäisiin, jätettä aina siihen asti, kun tämä esine tai siitä saatu aine tai energia palautuu taloudelliseen kiertoon". Sitä paitsi, 1 pykälän 3 momentissa jätetään lain soveltamisalan ulkopuolelle tietty joukko aineita, joihin lukeutuvat tietyin poikkeuksin 7 kohdassa tarkoitetut aineet, "joita kerätään hyödynnettäväksi ammattimaisesti sääntöjen mukaisesti sillä tavoin, että todiste hyödyntämisestä toimitetaan jätehuollosta vastaaville tahoille eikä hyödyntäminen ole ristiriidassa painavan yleisen edun kanssa".

10 Jätteestä, joka on tuotettu Saksan lain soveltamisalaan kuuluvalla alueella, tulee 2 pykälän mukaan myös huolehtia siellä lukuun ottamatta 13 pykälän vastakkaista säännöstä. Säännöksessä täsmennetään myös, että jätteestä tulee huolehtia niin, ettei se loukkaa yleistä etua, ottaen erityisesti huomioon ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun.

11 AbfG:n 6 pykälän mukaan osavaltiot laativat jätehuoltosuunnitelmia, joiden tulee olla yhtenäisiä.

12 Saman lain 13 pykälässä säädetään jätteen siirroista Saksan alueelle ja Saksan alueelta. Siinä säädetään jokaiselle, joka haluaa kuljettaa jätettä, velvollisuus hankkia toimivaltaisen viranomaisen lupa, joka voidaan myöntää vain, jos jätteen kuljetus, käsittely, varastointi ja sijoittaminen eivät aiheuta yleisen edun loukkaamisen vaaraa ja jos hakijan luotettavuutta ei ole syytä epäillä. Tässä pykälässä asetetaan jätteen tuontia ja vientiä koskevan luvan myöntämiselle myös muita edellytyksiä, jotka voivat vaihdella sen mukaan, mihin jätettä viedään.

13 Lopuksi, 13 c pykälässä säädetään olosuhteista, joissa direktiivin 84/631 määräykset saatetaan asetuksella osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Näin on tehty 18.11.1988 annetulla Abfallverbringungsverordnungilla (jätteen rajan ylittäviä siirtoja koskeva asetus, BGBl.I 2126, jäljempänä AbfVerbrV), jossa säädetään muun muassa laissa säädetyn hallinnollisen menettelyn ja direktiivissä määrätyn menettelyn yhteensopivuudesta.

14 Katsottuaan, että nämä kansalliset säädökset eivät ole yhteensopivia useiden direktiivien 75/442, 78/319, 84/631 ja 86/279 määräysten kanssa, komissio lähetti perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisesti Saksan hallitukselle 30.1.1990 virallisen huomautuksen, johon Saksan viranomaiset vastasivat tiedonannolla 2.5.1990. Tämän jälkeen komissio antoi 25.9.1991 perustellun lausunnon, jossa se totesi Saksan liittotasavallan jättäneen jäsenyysvelvoitteensa täyttämättä ja kehotti tätä ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin kahden kuukauden määräajassa. Koska Saksan hallituksen 20.3.1992 antama vastaus ei tyydyttänyt komissiota, se nosti lopulta tämän kanteen.

Tutkittavaksi ottaminen

15 Saksan liittotasavalta esittää prosessiväitteen, jonka mukaan kanne on jätettävä tutkimatta, koska komissiolla ei ole asiassa oikeudellista intressiä ja koska laiminlyöntikanne on myöhässä. Saksan hallituksen mukaan komissio ei ollut kanteen nostamisen hetkellä direktiivin 75/442 vaatimusten mukaan, sellaisena kuin ne ovat muutettuna direktiivillä 91/156, laatinut jäteluetteloa, joka on edellytys direktiivin täytäntöönpanolle. Toisaalta, komissio on nostanut kanteen kauan sen jälkeen, kun riidanalaiset kansalliset säädökset on julkaistu, vaikka oikeudelliset seuraukset ja yhteisön ympäristöpolitiikka ovat antaneet aihetta ymmärtää, ettei tällaista kannetta ole enää odotettavissa.

16 Laiminlyöntikanteen nostaminen perustamissopimuksen 169 artiklan nojalla ei edellytä, että komissio osoittaisi erityisen oikeussuojan tarpeen olemassaolon. Tätä 169 artiklaa ei nimittäin ole tarkoitettu komission oikeuksien suojaamiseksi vaan sen käyttäminen on yksi niistä keinoista, joilla komissio voi valvoa, että jäsenvaltiot noudattavat perustamissopimusta ja sen nojalla annettuja toimielinten säädöksiä. Se seikka, että muutoksia sisältävää direktiiviä ei voida saattaa osaksi kansallista oikeusjärjestystä niin kauan kuin komissio ei ole laatinut jäteluetteloa, joka on edellytys direktiivin täytäntöönpanolle, ei missään tapauksessa vaikuta kanteen tutkittavaksi ottamiseen, koska kanne on nostettu sellaisten velvoitteiden laiminlyönnistä, jotka seuraavat direktiivin 75/442 alkuperäisistä säännöksistä, jotka siis ovat voimassa.

17 Sitä vastoin pitää paikkansa ja on hiukan yllättävää, että komissio on nostanut kanteensa yli kuusi vuotta sen jälkeen, kun jätteen siirtoja koskeva saksalainen lainsäädäntö on tullut voimaan, ja ajankohtana, jolloin yhteisö on nimenomaan muuttanut jätepolitiikkaansa tätä lainsäädäntöä vastaavaan suuntaan. Kuten julkisasiamies esittää ratkaisuehdotuksensa 18 ja 79 kohdissa, voidaan kysyä, miksi komissio on katsonut tarpeelliseksi ryhtyä tähän menettelyyn ja jatkaa sitä tällaisissa olosuhteissa.

18 Joka tapauksessa, yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 169 artiklan sääntöjä on voitava soveltaa, vaikkei komissiota ole velvoitettu mihinkään tiettyyn määräaikaan (katso asia C-96/89, komissio v. Alankomaat, tuomio 16.5.1991, Kok. 1991, s. I-2461, 15 kohta). Komissiolla on täten valta harkita, minä ajankohtana kanne voidaan nostaa, eikä tuomioistuimen kuulu valvoa tämän harkintavallan käyttämistä. On siis syytä hylätä tutkittavaksi ottamisesta esitetty prosessiväite.

Pääasian ratkaisu

19 Komission neljä kanneperustetta koskevat tiettyjen kierrätettävien jätteiden jättämistä AbfG:n soveltamisalan ulkopuolelle, sääntöä jätteestä huolehtimisesta kotimaassa, vaarallisen jätteen rajan ylittävien siirtojen luvanvaraisuutta sekä laadittavia jätteenkäsittelysuunnitelmia.

Ensimmäinen kanneperuste

20 Komissio katsoo, että AbfG:n 1 pykälän 3 momentin 7 kohdassa mainittujen kierrätettävien aineiden jättäminen jätteen käsitteen ulkopuolelle luokittelemalla ne jäännösaineiksi, joihin Saksan jätelainsäädäntö ei sovellu, on ristiriidassa direktiivien 75/442 ja 78/319 kanssa, joissa jäte määritellään laajasti eikä hyödynnettäviä jätteitä jätetä direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle.

21 Saksan hallitus esittää, että komission väittämää eroa jätteen käsitteessä yhteisön oikeuden ja Saksan oikeuden välillä ei ole tai ei ole enää. Hallitus katsoo silti, että käsitteenä jäte on erotettava sellaisesta käytetystä tuotteesta, joka jää taloudelliseen kiertoon sen haltijan tahdosta, olipa tarkoitus yhteiskunnallinen tai kaupallinen.

22 Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, direktiivien 75/442 ja 78/319 1 artiklan mukaisessa jätteen käsitteessä ei eroteta aineita tai tavaroita, joita voidaan hyödyntää taloudellisesti. Kansallinen lainsäädäntö, jossa erotetaan jätteen käsitteestä aineet ja tavarat, jotka voidaan hyödyntää taloudellisesti, ei siis ole yhteensopiva näiden direktiivien kanssa (katso asia C-359/88, Zanetti ym., tuomio 28.3.1990, Kok. 1990, s. I-1509, 12 ja 13 kohta).

23 Tätä toteamusta ei ole asetettu kyseenalaiseksi myöskään ensimmäiseen mainituista direktiiveistä direktiivillä 91/156 tehdyillä muutoksilla, jonka täytäntöönpanoon varattu määräaika päättyy tämän kanteen nostamisen jälkeen, eikä toisen edellä mainitun direktiivin kumoamisella direktiivillä 91/689, jossa on myös säädetty kumoamisen tulevan voimaan tämän kanteen nostamisen jälkeen.

24 Saksan hallituksen esittämästä väitteestä jätettä koskevan yhteisön oikeuden ja Saksan oikeuden välisen eron puuttumisesta on syytä todeta saman hallituksen lausuma, jonka mukaan suunniteltu saksalaisen lain soveltamisalan laajentaminen poistaa tämän eron. Tämä lausuma osoittaa, että ero on olemassa niin kauan kuin uutta kansallista lainsäädäntöä ei ole säädetty.

25 Näin ollen on syytä todeta, että jättämällä tietyt kierrätettävät jätteet jätehuoltoa koskevan lainsäädäntönsä soveltamisalan ulkopuolelle, Saksan liittotasavalta on jättänyt täyttämättä direktiivin 75/442/ETY ja direktiivin 78/319/ETY sille asettamat velvollisuudet.

Toinen ja kolmas kanneperuste

26 Komission mukaan Saksan lainsäädäntö on ristiriidassa direktiivien 84/631 ja 86/279 kanssa, koska siinä toisaalta säädetään jätehuollosta kotimaassa ja toisaalta asetetaan vaarallisten jätteiden siirrot luvanvaraisiksi.

27 Ensiksi komissio katsoo, että direktiivien noudattamisen perusedellytyksenä on mahdollisuus siirtää vaarallista jätettä muihin jäsenvaltioihin tai kolmansiin valtioihin eikä siten sellaisen yleisperiaatteen luomista voida sallia, jonka mukaan tällaisesta jätteestä olisi huolehdittava kotimaassa.

28 Saksan hallitus korostaa puolestaan, että Saksan lainsäädännössä oleva periaate ilmaisee ensisijaisuutta eikä kiellä vientiä, kuten sekä rajan ylittävät siirrot sallivat säännöt että tosiasiallinen jätteen viennin tärkeys osoittavat. Se väittää sitä paitsi, että kyseisiä direktiivejä ei voida tulkita vastoin perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdassa olevaa ensin noudatettavaa määräystä, jossa lausutaan periaate ympäristövahinkojen torjumisesta ensisijaisesti niiden lähteellä, ja että tämä periaate on vaikuttanut myös yhteisön uuteen jätelainsäädäntöön sekä vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen ja käsittelyn valvonnasta 22 päivänä maaliskuuta 1989 tehtyyn Baselin yleissopimukseen (International Environmental Law, Kluwer, Deventer-Boston, 1991, s. 546), jonka yhteisö on allekirjoittanut.

29 Toiseksi komissio katsoo, että velvollisuus hankkia lupa ennen kaikkia siirtoja ylittää direktiiveillä luodun valvontajärjestelmän vaatimukset. Komission mukaan Saksan lainsäädännössä asetetaan enemmän ehtoja jätteen siirroille toisiin jäsenvaltioihin kuin direktiivin 84/631 4 artiklan 6 kohta sallii sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 86/279, koska 6 kohdan mukaan lähettäjävaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat ainoastaan määrätä ehtoja jätteiden kuljetukselle maansa alueella ja vastustaa siirtoa tietyin perustein. Samoin kolmansiin maihin suunnatuille siirroille asetetut ehdot syrjäyttävät saman direktiivin 3 artiklan 4 kohdan määräykset sellaisina kuin ne ovat muutettuna direktiivillä 86/279, koska 4 kohdassa määrätään ainoastaan, että jätteen haltijan on saatava tällaisiin siirtoihin kolmannen vastaanottajavaltion suostumus ennen ilmoitusmenettelyyn ryhtymistä.

30 Saksan hallitus väittää puolestaan, että sen lainsäädännön jätteen rajan ylittäviä siirtoja koskevat säännökset ovat yhteensopivia direktiivin 84/631 kanssa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 86/279, ja direktiivi on näin saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Erityisesti jätteen viennin rajoittamiselle kolmansiin valtioihin on perusteena sekä yleinen etu Saksassa että vastaanottajavaltion paikallisen väestön suojelu. Liittohallituksen mukaan tässä on myös kyseessä yksi asetuksen (ETY) N:o 259/93 tavoitteista, jolla asetetaan jätteen viennille kolmansiin valtioihin erittäin tiukat ehdot erityisesti näiden valtioiden ympäristön suojelemiseksi.

31 Viittaus tähän viimeksi mainittuun asetukseen ei ole tässä asiassa asianmukainen, sillä asetus on tullut voimaan samalla hetkellä kuin direktiivi 84/631 muutettuna direktiivillä 86/279 on kumottu, mikä on tapahtunut kanteen nostamisen jälkeen. Komission väitteitä on siis tutkittava ainoastaan näiden kahden direktiivin valossa.

32 On syytä huomata, että direktiivillä 84/631 on luotu järjestelmä, joka koskee sellaisia vaarallisten jätteiden maan rajan ylittäviä siirtoja, joiden tarkoituksena on huolehtia jätteistä tarkoin määrätyissä laitoksissa, ja tämä järjestelmä perustuu jätteen haltijan velvollisuuteen antaa yksityiskohtainen ennakkoilmoitus. Toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on oikeus esittää vastustuksensa ja siten kieltää tietty vaarallisen jätteen siirto (vastakohtana vaarallisen jätteen yleisellä tasolla suunnitellulle siirrolle) välttyäkseen ongelmilta, jotka liittyvät yhtäältä ympäristönsuojeluun ja terveyden turvaamiseen sekä toisaalta yleisen järjestyksen ja turvallisuuden takaamiseen. Täten tämä järjestelmä ei jätä jäsenvaltiolle mitään mahdollisuutta kieltää tällaisia siirtoja kokonaan (katso asia C-2/90, komissio v. Belgia, tuomio 9.7.1992, Kok. 1992, s. I-4431, 20 kohta).

33 Päinvastoin kuin komissio näyttää ajattelevan viitatesssaan edellä mainittuun tuomioon asiassa komissio vastaan Belgia, Saksan lainsäädäntöä ei voida verrata Vallonian alueen säännöksiin, joista yhteisöjen tuomioistuin on kyseisen tuomion 21 kohdassa todennut, etteivät ne ole direktiivin 84/631 mukaisia, koska niillä sivuutettiin direktiivissä säädetty menettely ja määrättiin ehdoton kielto tuoda vaarallista jätettä Valloniaan. Vaikka AbfG:n 2 pykälässä lausutaankin periaate, jonka mukaan Saksassa tuotetusta jätteestä tulee huolehtia Saksan alueella, tätä periaatetta sovelletaan vain, jos "13 pykälässä ei ole muuta säädetty". Tässä 13 pykälässä määrätään edellytyksistä, joilla maan rajan ylittävät jätteen siirrot voidaan sallia, ja tätä pykälää on tutkittava yhdessä 13 c pykälän kanssa, jonka tarkoituksena on erityisesti direktiivin 84/631 määräysten saattaminen asetuksella osaksi kansallista oikeusjärjestystä.

34 Saksan lainsäädännössä on säännös jätehuollosta kotimaassa, joka ei määritelmänsä mukaan koske jätteen tuontia; säännöksen soveltamisedellytykset huomioon ottaen sen ei voida katsoa olevan yleinen ja täydellinen vaarallisen jätteen vientikielto, joka olisi ristiriidassa direktiivien 84/631 ja 86/279 kanssa. Kuten liittohallitus toteaa, tämän säännön tavoite on sopusoinnussa perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdan kanssa, jossa lausutaan periaate ympäristövahinkojen torjumisesta ensisijaisesti niiden lähteellä.

35 Samassa laissa ilmaistua velvollisuutta hakea lupaa jätteen maan rajan ylittäville siirroille on muutettu lainsäädäntöteitse. Kuten tämän tuomion 13 kohdassa on todettu, AbfVerbrV:ssa säädetään muun muassa laissa säädetyn hallinnollisen menettelyn ja direktiivissä 84/631 määrätyn menettelyn yhteensopivuudesta. Erityisesti direktiivin käsitteitä ilmoitus, vastaanottovahvistus ja vastustus vastaavat Saksan lainsäädännössä lupapyyntö, lupa ja hylkäävä tai lykkäävä päätös.

36 Tässä lainsäädännössä määrätään, että toimivaltaisen viranomaisen on kiellettävä jätteen maan rajan ylittävä siirto, jos vaarana on yleisen edun loukkaaminen, jos siirrosta vastaavien henkilöiden luotettavuudesta on epäilyksiä, jos tällainen siirto on vastoin jätehuoltosuunnitelmia tai jos jätteestä voidaan huolehtia sen osavaltion laitoksessa, jossa jäte on syntynyt, tai jos toisen osavaltion laitosten käyttö on mahdollista, eikä jätehuoltosuunnitelmissa ole toisin määrätty.

37 Vastoin komission käsitystä nämä säännökset eivät ole ristiriidassa direktiivin 84/631 kanssa, sellaisena kuin se on muutettuna, olipa aiottu maan rajan ylittävä siirto minkälainen tahansa.

38 Vaarallisten jätteiden tuonnista ja niiden viennistä yhteisön ulkopuolelle huolehdittavaksi tämän direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdasta, sellaisena kuin 1 ja 2 kohta on muutettuna direktiivillä 86/279, seuraa, että vastaanottajajäsenvaltion toimivaltaisilla viranomaisilla ja, siirrettäessä jätteitä kolmansiin valtioihin, lähettäjäjäsenvaltion toimivaltaisilla viranomaisilla on toimivalta antaa vastaanottovahvistus, jossa siirto sallitaan, ja esittää vastustuksensa, jolloin siirto on kielletty. Saman artiklan 3 kohdan mukaan vastustuksen on perustuttava ympäristönsuojelua, yleistä järjestystä ja turvallisuutta tai terveydensuojelua koskeviin lakeihin ja muihin säädöksiin, jotka ovat tämän direktiivin, muiden yhteisön käytössä olevien keinojen tai kansainvälisten yleissopimusten mukaisia.

39 Saksan lainsäädännössä säädetyt perustelut tiettyjen vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen estämiseksi on annettu yleisen edun vuoksi ja erityisesti, kuten AbfG:n kahdesta ensimmäisestä pykälästä käy ilmi, ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi, joten ne liittyvät täsmälleen samoihin, edellä mainittuihin direktiivin säännöksissä lueteltuihin perusteisiin.

40 Kun on kyse toiseen jäsenvaltioon suuntautuvasta vaarallisen jätteen siirrosta, lähettäjäjäsenvaltion toimivaltaisilla viranomaisilla on direktiivin 84/631 4 artiklan 6 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna, oikeus asettaa ehtoja jätteiden kuljetukselle maansa alueella. Saman kohdan toisen alakohdan mukaan ne voivat myös vastustaa siirtoa sillä perusteella, että jätteiden siirto vaikuttaa haitallisesti direktiivin 78/319 12 artiklan täytäntöönpanoon tai että siirto on ristiriidassa ennen tämän direktiivin tiedoksi antamista tehtyjen kansainvälisten yleissopimusten velvoitteiden kanssa.

41 Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 56 kohdassa, direktiivin 78/319 12 artiklan mukaisesti tehtyjen suunnitelmien laatiminen on erityinen esimerkki saman direktiivin 5 artiklassa ilmaistusta yleisestä velvollisuudesta ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta haittaa ympäristölle. Riidanalaiset Saksan lainsäädännön säännökset perustuvat juuri tällaisiin seikkoihin, ja, kuten julkisasiamies perustellusti korostaa ratkaisuehdotuksensa 57 kohdassa, vaarallisen jätteen käsittely toisessa jäsenvaltiossa ja etenkin naapurijäsenvaltiossa voi vaikuttaa vakavasti ympäristön tilaan Saksassa, mikä oikeuttaa kieltämään siirron tähän valtioon.

42 Komission toinen ja kolmas kanneperuste on näin hylättävä.

Neljäs kannepruste

43 Lopuksi komissio väittää, että Saksan liittotasavalta on laiminlyönyt tiettyjä direktiivin 78/319 12 artiklassa määrättyjä velvollisuuksia, jotka koskevat myrkyllisten ja vaarallisten jätteiden huoltoa koskevien suunnitelmien laatimista, ajanmukaisina pitämistä, julkaisemista ja komissiolle toimittamista.

44 Vastauksenaan tähän viimeiseen kanneperusteeseen Saksan hallitus on esittänyt asiakirjoja, joissa luetellaan kaikki osavaltioiden AbfG:n 6 pykälän mukaisesti laatimat suunnitelmat.

45 Tuomioistuin on pyytänyt komissiota tarkentamaaan kantansa näiden asiakirjojen toimittamisen jälkeen, jolloin komissio on ilmoittanut pysyvänsä tämän kanneperusteen suhteen vaatimuksissaan.

46 Nämä esitetyt seikat huomioon ottaen komission väite on perusteltu.

47 Jäsenvaltioiden velvollisuutena on ollut laatia, pitää ajanmukaisina, julkistaa ja toimittaa komissiolle myrkyllisten ja vaarallisten jätteiden huoltosuunnitelmat kahden vuoden määräajassa pannakseen täytäntöön direktiivin 78/319 vaatimukset.

48 Kuitenkin edellä mainituista asiakirjoista ilmenee, että vaikka Saksan hallitus onkin suurelta osin täyttänyt tämän velvollisuuden, sen täytäntöönpano on ollut puutteellinen komission perustellussa lausunnossa antaman määräajan kuluttua umpeen 25.11.1991. Erityisesti tiettyjä Rheinland-Westfalenin alueen suunnitelmia ei ollut vielä laadittu tai julkistettu, Baden-Württembergin lopullisia suunnitelmia ei ollut hyväksytty ja tiettyjä muita suunnitelmia ei ollut pidetty ajanmukaisina eikä julkistettu.

49 Siksi on syytä todeta, että laiminlyömällä laatia, pitää ajanmukaisena, julkistaa ja toimittaa komissiolle määräajassa suunnitelmia myrkyllisten ja vaarallisten jätteiden käsittelystä tietyillä alueilla, Saksan liittotasavalta on jättänyt täyttämättä direktiivin 78/319 sille asettamat velvoitteet.

50 Edellä olevista perusteluista seuraa, että jättämällä tietyt kierrätettävät jätteet jätehuoltoa koskevan lainsäädäntönsä soveltamisalan ulkopuolelle ja laiminlyömällä laatia, pitää ajanmukaisena, julkistaa ja toimittaa komissiolle määräajassa suunnitelmia myrkyllisten ja vaarallisten jätteiden huollosta tietyillä alueilla, Saksan liittotasavalta on jättänyt täyttämättä direktiivien 75/442 sekä 78/319 sille asettamat velvoitteet.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

51 Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaisesti yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan, jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi. Kun komissio on hävinnyt kaksi väitettään ja Saksan liittotasavalta kaksi muuta, on syytä päättää, että kumpikin asianosainen vastaa omista kuluistaan.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

on antanut seuraavan tuomiolauselman:

1) Jättämällä tietyt kierrätettävät jätteet jätehuoltoa koskevan lainsäädäntönsä soveltamisalan ulkopuolelle ja laiminlyömällä laatia, pitää ajanmukaisena, julkistaa ja toimittaa komissiolle määräajassa suunnitelmia myrkyllisten ja vaarallisten jätteiden huollosta tietyillä alueilla, Saksan liittotasavalta on jättänyt täyttämättä jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY sekä myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä 20 päivänä maaliskuuta 1978 annetun neuvoston direktiivin 78/319/ETY sille asettamat velvoitteet.

2) Muilta osin kanne hylätään.

3) Kumpikin osapuoli vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.