Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (kuudes jaosto) 24 päivänä tammikuuta 2002. - Ranskan tasavalta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. - Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen - EMOTR - Varainhoitovuosi 1995 - Tietyt peltokasvit. - Asia C-118/99.



Oikeustapauskokoelma 2002 sivu I-00747



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1. Maatalous - Yhteinen maatalouspolitiikka - EMOTR:n rahoitus - Periaatteet - Yhteisön säännösten vastaisesti maksettu tuki - Näyttöä tai valvontaa koskevien muodollisuuksien laiminlyönti - Rahaston vastattavaksi ottamista ei voida hyväksyä

(Neuvoston asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artikla)

2. Maatalous - EMOTR - Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen - Yhteisön lainsäädännön soveltamisessa ilmenneistä sääntöjenvastaisuuksista johtuva kieltäytyminen ottaa menoja vastattavaksi - Rahoitusta koskeva korjaus - Laiminlyönnin tason ja EMOTR:oon kohdistuvan vaaran asteen arviointi - Asianomaisen jäsenvaltion kiistäminen - Todistustaakka

(Komission asetuksen N:o 3887/92 6 artikla)

Tiivistelmä

1. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artiklassa komissiolle annetaan mahdollisuus saattaa EMOTR:n vastattavaksi ainoastaan sellaiset määrät, jotka on suoritettu maatalouden eri aloissa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti. Silloin, kun on mahdotonta varmuudella osoittaa, missä määrin yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa oleva kansallinen toimenpide on aiheuttanut EMOTR:n jonkin budjettikohdan menojen kasvua, komissiolla ei ole muuta mahdollisuutta kuin jättää hyväksymättä kyseiset menot kokonaisuudessaan.

( ks. 38-39 kohta )

2. Kun komissio toteaa EMOTR:n tilejä tarkastaessaan ja hyväksyessään rakenteellisia puutteita kyseisen jäsenvaltion noudattamassa valvontajärjestelmässä, paikalla tehtyjen tarkastusten riittämätön laatu synnyttää vakavia epäilyksiä sen suhteen, onko käyttöön otettu järjestelmä tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 3887/92 6 artiklassa tarkoitettu asianmukainen ja tehokas seuranta- ja valvontatoimenpiteiden kokonaisuus, jolla voidaan perustella kiinteämääräisen korjauksen tekemistä. Jos komissio on sen sijaan, että se olisi hylännyt kaikki menot, joita rikkomus koski, pyrkinyt luomaan sääntöjä, joilla otetaan käyttöön sääntöjenvastaisuuksien eriytetty kohtelu sen mukaan, mikä tarkastusten laiminlyönnin taso ja EMOTR:oon kohdistuvan vaaran aste on, jäsenvaltion on osoitettava, että kyseiset perusteet ovat mielivaltaisia ja kohtuuttomia.

( ks. 48-50 kohta )

Asianosaiset

Asiassa C-118/99,

Ranskan tasavalta, asiamiehinään J.-F. Dobelle, K. Rispal-Bellanger ja C. Vasak, prosessiosoite Luxemburgissa,

kantajana,

jota tukee

Suomen tasavalta, asiamiehenään T. Pynnä, prosessiosoite Luxemburgissa,

väliintulijana,

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään P. Oliver, prosessiosoite Luxemburgissa,

vastaajana,

"jossa kantaja vaatii Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1995 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 3 päivänä helmikuuta 1999 tehdyn päätöksen 1999/187/EY (EYVL L 61, s. 37) kumoamista, siltä osin kuin päätös koskee Ranskan tasavaltaa,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(kuudes jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja F. Macken (esittelevä tuomari) sekä tuomarit N. Colneric, C. Gulmann, R. Schintgen ja V. Skouris,

julkisasiamies: S. Alber,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies H. A. Rühl,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan asianosaisten 25.1.2001 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,

kuultuaan julkisasiamiehen 8.3.2001 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Ranskan tasavalta on yhteisöjen tuomioistuimeen 12.4.1999 jättämällään kannekirjelmällä vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan (josta on tullut EY 230 artikla) nojalla Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1995 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 3 päivänä helmikuuta 1999 tehdyn päätöksen 1999/187/EY (EYVL L 61, s. 37; jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista, siltä osin kuin päätös koskee kyseistä valtiota.

2 Kanteen avulla pyritään kumoamaan kyseinen päätös, siltä osin kuin komissio on siinä tehnyt 2 prosentin kiinteämääräisen korjauksen tietyille peltokasveille vuoden 1994 sadon osalta myönnetyistä tasoitustuista aiheutuneiksi ilmoitettuihin menoihin siten, että se on päättänyt olla ottamatta 567 733 352 Ranskan frangin (FRF) suuruista summaa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (jäljempänä EMOTR) vastattavaksi.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

3 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna 22 päivänä toukokuuta 1995 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1287/95 (EYVL L 125, s. 1; jäljempänä asetus N:o 729/70) 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan EMOTR:n tukiosastosta rahoitetaan erityisesti maatalousmarkkinoiden säätelyyn tähtäävät interventiot.

4 Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan neljännessä alakohdassa säädetään seuraavaa:

"Komissio tekee ulkopuolelle jätettävistä menoista arvion erityisesti todetun epäyhdenmukaisuuden merkittävyyden perusteella. Komissio ottaa tällöin huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutetun taloudellisen vahingon."

5 Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:

"Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:

- rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi,

- sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi,

- sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena."

6 Saman asetuksen 8 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan yhteisö ei vastaa jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvista rahoituksellisista seuraamuksista.

7 Tiettyjen peltokasvien viljelijöitä koskevan tukijärjestelmän luomista koskevat erityissäännökset on otettu tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille 30 päivänä kesäkuuta 1992 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 1765/92 (EYVL L 181, s. 12), jonka 2 artiklassa täsmennetään, että yhteisön peltokasvien viljelijät voivat hakea hehtaarikohtaisesti määritettävää korvausta asetuksen I osastossa vahvistetuin edellytyksin.

8 Asetuksen N:o 1765/92 10 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan kyseisessä asetuksessa käyttöön otettuun pinta-alatukihakemukseen on liitettävä viiteasiakirjat, joiden avulla tasoitustukeen oikeutetut viljelyalat voidaan tunnistaa.

9 Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä 27 päivänä marraskuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään seuraavaa:

"Kunkin jäsenvaltion on perustettava yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä, jäljempänä 'yhdennetty järjestelmä', jota sovelletaan:

a) kasvituotannon alalla:

- asetuksessa (ETY) N:o 1765/92 perustettuun tiettyjen peltokasvien tuottajia koskevaan tukijärjestelmään."

10 Saman asetuksen 2 artiklassa täsmennetään asiaa seuraavasti:

"Yhdennetty järjestelmä sisältää seuraavat osat:

a) tietokonepohjainen tietokanta;

b) aakkosnumeerinen viljelylohkojen tunnistejärjestelmä;

c) aakkosnumeerinen eläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskeva järjestelmä;

d) tukihakemukset;

e) yhdennetty valvontajärjestelmä."

11 Asetuksen N:o 3508/92, sellaisena kuin se on muutettuna 17 päivänä joulukuuta 1996 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2466/96 (EYVL L 335, s. 1), 13 artiklan mukaan yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää (jäljempänä SIGC) on sovellettu tukihakemusten, aakkosnumeerisen tunnistejärjestelmän ja nautojen rekisteröinnin sekä kyseisen asetuksen 7 artiklassa tarkoitetun yhdennetyn valvontajärjestelmän osalta 1.2.1993 alkaen sekä lisäksi 2 artiklassa tarkoitettujen muiden osien osalta 1.1.1997 alkaen.

12 Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23 päivänä joulukuuta 1992 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3887/92 (EYVL L 391, s. 36) 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:

"Rajoittamatta alakohtaisissa sääntelyissä vahvistettuja vaatimuksia, pinta-alatukihakemuksissa on oltava kaikki tarvittavat tiedot ja erityisesti:

- tuottajan tunnistetiedot,

- tiedot, joiden on mahdollistettava kaikkien tilan viljelylohkojen, niiden pinta-alan, sijainnin ja käytön tunnistus sekä tarvittaessa tieto siitä, onko kyse kastellusta lohkosta, ja tieto kyseisestä tukijärjestelmästä,

- tuottajan ilmoitus siitä, että tämä on saanut tietoonsa kyseisten tukien myöntämistä koskevat edellytykset."

13 Saman asetuksen 6 artiklan 1-3 kohdassa säädetään seuraavaa:

"1 Hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen.

2 Asetuksen (ETY) N:o 3508/92 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hallinnollinen valvonta muodostuu erityisesti ilmoitettuja lohkoja ja eläimiä koskevista ristiintarkastuksista, jotta vältettäisiin perusteeton tukien myöntäminen kahteen kertaan samana kalenterivuonna.

3 Paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava merkittävää otosta hakemuksista. Tämän otoksen on edustettava vähintään:

- -

- 5 prosenttia pinta-alatukihakemuksista; tämä osuus vähennetään kuitenkin 3 prosenttiin niiden pinta-alatukihakemusten osalta, joita on enemmän kuin 700 000 jäsenvaltiota ja kalenterivuotta kohti.

Jos paikalla tehtävissä tarkastuksissa ilmenee merkittäviä epäsäännönmukaisuuksia yhdellä alueella tai osalla siitä, toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä lisätarkastuksia kyseisenä vuonna ja lisättävä seuraavana vuonna aikana tarkastettavien hakemusten määrää tämän alueen tai alueen osan osalta."

14 Asetuksen N:o 3887/92 17 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

"Jos tiettyjä yhdennetyn järjestelmän osia ei asetuksen (ETY) N:o 3508/92 13 artiklan nojalla vielä sovelleta, kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sellaisten hallinto- ja valvontatoimenpiteiden soveltamiseksi, jotka takaavat kyseisten tukien myöntämiselle säädettyjen edellytysten noudattamisen."

15 Asetuksen N:o 3887/92 19 artiklan mukaan asetusta on sovellettu 1.2.1993 alkaen.

16 Lisäksi asetuksen N:o 1287/95 2 artiklan 2 kohdan mukaan asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu rahoituksesta kieltäytyminen ei voi koskea 16.10.1992 edeltävän varainhoitovuoden lukuun ilmoitettuja menoja.

Korjausten arviointi (Belle-selvitys)

17 Komissiossa laaditussa niin kutsutussa Belle-selvityksessä (1.6.1993 päivätty asiakirja N:o VI/216/93) määritetään suuntaviivat, joita noudatetaan silloin, kun on kohdistettava rahoitusta koskevia korjauksia jäsenvaltioon.

18 Kolmen laskennassa käytettävän päämenetelmän ohella Belle-selvityksessä esitetään vaikeita tapauksia varten seuraavia kolmea kiinteämääräisten korjausten luokkaa:

"A. Kaksi prosenttia menoista, jos puute rajoittuu valvontajärjestelmän merkityksettömämpään osaan tai valvontatoimenpiteisiin, jotka eivät ole olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamisen kannalta, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli vähäinen.

B. Viisi prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai valvontatoimenpiteiden tärkeisiin osiin, jotka ovat merkittäviä menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli huomattava.

C. Kymmenen prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai -toimenpiteiden kokonaisuuteen tai niiden perustavaa laatua oleviin osiin, jotka ovat olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli erittäin suuri."

19 Suuntaviivoissa esitetään vielä, että jollei ole selvää, mitä korjausluokkaa tietyssä yksittäistapauksessa on käytettävä, seuraavat näkökohdat on syytä ottaa huomioon lieventävinä asianhaaroina:

"- Ovatko kansalliset viranomaiset toteuttaneet tehokkaita toimenpiteitä puutteiden korjaamiseksi heti kun ne ilmenivät?

- Johtuivatko puutteet yhteisön säädöstekstien tulkintavaikeuksista?"

Tosiseikat

20 Asiakirja-aineistosta käy ilmi, etteivät Ranskan viranomaiset ole vuonna 1994 vaatineet tiettyjen peltokasvien tuottajilta viljelyalailmoitusta asetuksen N:o 1765/92 mukaisiin pinta-alatukihakemuksiinsa, vaikka tuottajat ovat saaneet kyseisen asiakirjan Mutualité sociale agricolelta (Ranskan maataloustuottajien vakuutusrahasto; jäljempänä MSA).

21 Komissio arvosteli 18.5.1994 päivätyssä kirjeessään Ranskan viranomaisia siitä, että tukihakemusta koskevat asiakirjat olivat SIGC-säännöstön vastaisia eivätkä sisältäneet sellaisia tietoja, joiden perusteella kaikki viljelylohkot olisi kyetty tunnistamaan.

22 Ranskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 14.6.1994 päivätyssä kirjeessään, että Ranskassa oli komission esittämien huomautusten johdosta päätetty suorittaa vähintään 10 000 ylimääräistä tarkastusta sen "merkittävän otoksen hakemuksista" lisäksi, joka oli asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 3 kohdan toisessa luetelmakohdassa vahvistettu 5 prosentiksi.

23 Komissio arvosteli 9.7.1997 päivätyssä kirjeessään Ranskan viranomaisia siitä, että nämä olivat päättäneet olla vaatimatta maanviljelijöiltä MSA-ilmoituksen toimittamista, ja ilmoitti, ettei "tällaista puutetta kyetä poistamaan kokonaisuudessaan tarkastusmäärien kaksinkertaistamisella tai muilla Ranskan viranomaisten toteuttamilla toimenpiteillä". Komissio totesi, että havaitut säännönvastaisuudet koskivat sen käsityksen mukaan vain tiettyjä valvontajärjestelmään sisältyviä erityispiirteitä ja että se aikoi soveltaa 2 prosentin kiinteämääräistä korjausta. Komissio kuitenkin huomautti, että puutteet saattaisivat vaikuttaa valvontajärjestelmän merkittävämpiinkin osa-alueisiin, kun otettiin huomioon muun muassa mahdollinen ristiintarkastusten puuttuminen ja riittämättömällä tavalla koulutettujen henkilöiden paikalla tekemien tarkastusten heikkolaatuisuus sekä se, että kaukohavaintojen avulla suoritettujen tarkastusten määrä ei ollut merkittävä eikä tarkastusten määrää ollut lisätty tarkastetuissa hakemuksissa havaittujen virheiden määrästä huolimatta.

24 Komissio ilmoitti 11.5.1998 päivätyssä kirjeessään Ranskalle muodollisesti tiedon 2 prosentin korjauksen tekemisestä tasoitusmaksuihin, jotka oli suoritettu tiettyjen viljelykasvien tuottajille tarkastellun varainhoitovuoden aikana. Komissio korosti, että vaikka se oli implisiittisesti hyväksynyt tarkastusten määrän lisäämisen sen kompensoimiseksi, että MSA:n viljelyalailmoitukset puuttuivat tukihakemuksista, näiden tarkastusten laatu oli kuitenkin ollut riittämätön.

25 Sovitteluelin, jonka käsiteltäväksi Ranskan viranomaiset saattoivat asian, totesi 23.11.1998 päivätyssä loppukertomuksessaan, että komissio oli perustellut korjausehdotustaan vetoamalla "Ranskan viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömään laatuun", ja katsoi, että tällainen lähestymistapa oli "selvästi vähemmän objektiivinen kuin MSA-ilmoitusten puuttumiseen perustuva lähestymistapa". Sovitteluelin piti rahoitusta koskevaa korjausta perusteltuna kansallisten tarkastusten puutteellisuuden vuoksi. Se kuitenkin korosti, että vaikka heikkouksia oli todettu esiintyvän järjestelmällisesti, niiden ekstrapolointi koskemaan Ranskan valtion aluetta kokonaisuudessaan oli kyseenalaista, ja että kyse oli tilanteesta, jossa liikuttiin kiinteämääräisten korjausten käyttömahdollisuuden rajoilla.

26 Komissio päätteli näin ollen, että säännönvastaisten menojen todellista määrää ei voitu kyseisessä asiassa määritellä, ja teki riidanalaisen päätöksen.

Kanne

27 Ranskan tasavalta vaatii kanteessaan, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koskee kyseistä valtiota sekä velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

28 Komissio vaatii kanteen hylkäämistä ja kantajan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

29 Suomen tasavalta on 18.11.1999 annetulla yhteisöjen tuomioistuimen presidentin määräyksellä hyväksytty väliintulijaksi tukemaan kantajaa.

30 Suomen tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin pitää Ranskan tasavallan komissiota vastaan nostamaa kannetta perusteltuna.

Ensimmäinen peruste

31 Ranskan hallitus arvostelee komissiota siitä, että tämä on määrännyt suoritettujen tarkastusten riittämätöntä laatua koskevan päätelmänsä johdosta suhteettomia taloudellisia seuraamuksia.

32 Komissio oli vuonna 1994 tarkastanut ainoastaan kahdeksan kahdessa departementissa sijaitsevaa maatilaa, mikä vastasi 2,28:aa prosenttia tukihakemuksista. Näin rajallisen tarkastusotannan ekstrapolointi koskemaan Ranskan aluetta kokonaisuudessaan, niin kuin komissio on tehnyt, on kantajan mukaan kyseenalaista.

33 Ranskan hallituksen mukaan 2 prosentin kiinteämääräinen korjaus, sellaisena kuin sitä on sovellettu vuoteen 1994, vastaa tilannetta, jossa yli 12 prosentissa tarkastetuista tiloista olisi havaittu epäkohtia. Komission toteamia epäkohtia koskevat prosenttiosuudet ovat kuitenkin olleet 0,54 prosenttia vuonna 1995, 0,93 prosenttia vuonna 1996 ja 0,61 prosenttia vuonna 1997, minkä perusteella voidaan päätellä, ettei 12 prosentin osuus vuonna 1994 vastaa todellisuutta.

34 Komission olisi näin ollen pitänyt kyetä ja sen olisi täytynyt arvioida vuonna 1994 havaituista säännönvastaisuuksista tosiasiallisesti johtuva vahinko käyttämällä vuosiin 1995-1997 perustuvaa ekstrapolointia. Rahoitusta koskevan korjauksen olisi siten pitänyt olla vain 44,3 miljoonaa FRF.

35 Komissio sen sijaan väittää, että nyt tarkasteltavassa asiassa vahingon todellista arvoa ei voida esittää lukuina, mistä syystä on ollut pakko suorittaa kiinteämääräinen korjaus. Komissio ei hyväksy Ranskan hallituksen ehdottamaa ekstrapolointitapaa siitä syystä, että tiettynä vuonna havaitut säännönvastaisuudet eivät välttämättä toistu seuraavana vuonna ja että tällainen lähestymistapa on vastoin kirjanpidon vuotuisuusperiaatetta, jonka mukaan kutakin vuotta on arvioitava itsenäisesti aiempiin ja myöhempiin vuosiin nähden.

36 Komissio katsoo näin ollen, että kiinteämääräinen korvaus oli ainoa mahdollinen vaihtoehto, ja väittää lisäksi, ettei se ole loukannut suhteellisuusperiaatetta, koska 2 prosenttia on tässä tapauksessa pienin mahdollinen määrättävissä oleva prosenttiosuus.

37 Tältä osin on ensinnäkin aiheellista muistaa, että EMOTR:sta myönnettävän rahoituksen hallinnointi perustuu pääosin kansallisiin viranomaisiin, joiden tehtävänä on valvoa yhteisön lainsäädännön tarkkaa noudattamista. Komissio ei harjoita tässä kansallisten ja yhteisön viranomaisten väliseen luottamukseen perustuvassa järjestelmässä mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen lisäksi tosiasiallisesti olisi mahdotonta taata. Yksinomaan jäsenvaltio pystyy tuntemaan ja määrittämään tarkasti EMOTR:n tilien valmistelussa tarpeelliset tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot (C-238/96, Irlanti v. komissio, tuomio 1.10.1998, Kok. 1998, s. I-5081, 30 kohta).

38 Toiseksi on todettava, että asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artiklassa komissiolle annetaan mahdollisuus saattaa EMOTR:n vastattavaksi ainoastaan sellaiset määrä, jotka on suoritettu maatalouden eri aloissa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti (ks. erityisesti asia C-197/90, Italia v. komissio, tuomio 8.1.1992, Kok. 1992, s. I-1, 38 kohta).

39 Kolmanneksi on aiheellista muistaa, että silloin, kun on mahdotonta varmuudella osoittaa, missä määrin yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa oleva kansallinen toimenpide on aiheuttanut EMOTR:n jonkin budjettikohdan menojen kasvua, komissiolla ei ole muuta mahdollisuutta kuin jättää hyväksymättä kyseiset menot kokonaisuudessaan (asia C-50/94, Kreikka v. komissio, tuomio 4.7.1996, Kok. 1996, s. I-3331, 26 kohta).

40 Lopuksi on todettava, että kun komissio kaikkien rikkomukseen liittyvien menojen hylkäämisen sijasta on yrittänyt määrittää lainvastaisen toimenpiteen taloudellista vaikutusta vertaamalla laskelmissaan kyseisillä markkinoilla toteutunutta tilannetta siihen, joka olisi ollut tuloksena, jollei säännöksiä olisi rikottu, jäsenvaltion asiana on osoittaa tällaisten laskelmien virheellisyys (em. asia Irlanti v. komissio, tuomion 37 kohta).

41 Nyt tarkasteltavassa asiassa on ensinnäkin huomattava, että Ranskan hallitus ei kiistä komission havaitsemaa tarkastusten laadun riittämättömyyttä vaan arvostelee sitä seikkaa, että vaikka komission suorittamien tarkastusten määrä on ollut vähäinen, se on ekstrapoloinut kahdessa departementissa saamansa tulokset koskemaan Ranskan aluetta kokonaisuudessaan.

42 Ranskan hallitus ei kuitenkaan ole osoittanut eikä edes väittänyt, että kansalliset paikalla tehdyt tarkastukset muissa departementeissa vuonna 1994 eivät olisi olleet vastaavalla tavoin rakenteellisesti puutteellisia kuin komission havaitsemissa tapauksissa (tässä yhteydessä viitataan henkilöstön riittämättömään koulutustaustaan ja kaukohavaintojen perusteella suoritettujen tarkastusten puuttumiseen), vaan se on tyytynyt väittämään, että havaitut heikkoudet eivät ole toistuneet myöhemmillä tarkastuskäynneillä.

43 Komissio on näin ollen perustellusti saattanut päätellä, että sen suorittamat tarkastukset edustivat koko Ranskassa vuonna 1994 vallinnutta tilannetta.

44 Toiseksi on todettava, että komissio on perustellusti jättänyt ottamatta huomioon myöhempinä vuosina havaittujen säännönvastaisuuksien prosenttiosuudet.

45 Tältä osin on aluksi aiheellista huomata, että toisenlainen menettely ei olisi ensinnäkään luonut vakaata pohjaa laskelmille ja että on täysin mahdollista, että komission esittämien huomautusten johdosta säännönvastaisuudet eivät olleet toistuneet seuraavina vuosina.

46 Ranskan hallitus myöntää itsekin, että SIGC-järjestelmän käyttöönotto oli kohdannut vuonna 1994 vaikeuksia, sekä viittaa vuonna 1995 tehtyihin parannuksiin, mistä voidaan päätellä, että säännönvastaisuuksien määrä oli suurempi vuonna 1994 kuin sitä seuraavina vuosina.

47 Ranskan hallituksen ehdottaman menettelyn yhteydessä ei myöskään oteta huomioon rikkomisen vakavuutta, mikä on vastoin asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohtaa.

48 Kuten tämän tuomion 42 kohdassa on todettu, komissio on havainnut rakenteellisia puutteita Ranskan viranomaisten valvontajärjestelmässä. Koska tukihakemuksien perusteella ei ole ollut mahdollista yksilöidä kulloinkin kyseessä olleita viljelyaloja, mikä vaikeutti hallinnollisia tarkastuksia, jäsenvaltion olisi tämän puutteen korjaamiseksi pitänyt huolehtia siitä, että paikalla tehdyt tarkastukset suoritetaan tarkasti sen varmistamiseksi, ettei tukia myönnettäisi lainvastaisesti.

49 Näin ollen on pääteltävä, että paikalla tehtyjen tarkastusten riittämätön laatu synnyttää vakavia epäilyksiä sen suhteen, onko käyttöön otettu järjestelmä asetuksen N:o 3887/92 6 artiklassa tarkoitettu asianmukainen ja tehokas seuranta- ja valvontatoimenpiteiden kokonaisuus (ks. samansuuntaisesti mm. asia C-46/97, Kreikka v. komissio, tuomio 13.7.2000, Kok. 2000, s. I-5719, 58 kohta), minkä vuoksi on perusteltua käyttää Belle-selvityksessä tarkoitetun kaltaista kiinteämääräistä korjausta.

50 On myös aiheellista muistaa, että koska komissio on sen sijaan, että se olisi hylännyt kaikki menot, joita rikkomus koski, pyrkinyt luomaan sääntöjä, joilla otetaan käyttöön sääntöjenvastaisuuksien eriytetty kohtelu sen mukaan, mikä tarkastusten laiminlyönnin taso ja EMOTR:oon kohdistuvan vaaran aste on, jäsenvaltion on osoitettava, että kyseiset perusteet ovat mielivaltaisia ja kohtuuttomia (asia C-28/94, Alankomaat v. komissio, tuomio 22.4.1999, Kok. 1999, s. I-1973, 56 kohta). Koska Ranskan tasavalta ei ole esittänyt tällaista näyttöä, sen väitteet on tältä osin hylättävä.

51 Ranskan hallitus ei näin ollen voi vedota siihen, että komissio on suorittanut 2 prosentin kiinteämääräisen korjauksen.

Toinen peruste

52 Suomen hallitus väittää, että komissio on rikkonut perustamissopimuksen 190 artiklaa (josta on tullut EY 253 artikla), koska se ei ole esittänyt riidanalaisessa päätöksessään sellaisia perustavanlaatuisia tietoja, joiden avulla yhteisöjen tuomioistuin voisi tarkastella komission toimintaa nyt käsiteltävässä asiassa.

53 Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 190 artiklassa määrätyn perusteluvelvoitteen laajuus riippuu kyseisen toimen luonteesta ja siitä asiayhteydestä, jossa se annetaan tai tehdään (em. asia Alankomaat v. komissio, tuomion 81 kohta).

54 Erityisesti tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen valmistelun yhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut riidanalaisen summan kuuluvan EMOTR:n vastattavaksi (em. asia C-27/94, Alankomaat v. komissio, 82 kohta ja asia C-242/97, Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000, Kok. 2000, s. I-3421, 95 kohta).

55 Nyt käsiteltävässä asiassa käy ensinnäkin 11.5.1998 päivätystä komission kirjeestä ilmi, että komissio on esittänyt syyt, joiden vuoksi se aikoi soveltaa kiinteämääräistä korjausta, ja toiseksi komission ja Ranskan viranomaisten välisestä kirjeenvaihdosta, että viimeksi mainitut ovat osallistuneet riidanalaisen päätöksen valmisteluun. Komissiolle syntyneet epäilykset tarkastusten laadusta ja luotettavuudesta tiettyjen peltokasvien alalla esitettiin sitä paitsi useaan kertaan kirjallisina Ranskan viranomaisille; tämän lisäksi asiasta käytiin keskusteluja ja se vietiin myös sovitteluelimen käsiteltäväksi.

56 On näin ollen aiheellista todeta, että Ranskan viranomaisille on ilmoitettu rahoitusta koskevan korjauksen täytäntöönpanosta ja että Ranskan viranomaiset ovat osallistuneet riidanalaisen päätöksen hyväksymistä edeltävään menettelyyn, mistä syystä perustamissopimuksen 190 artiklan rikkomista koskeva peruste on hylättävä.

Kolmas peruste

57 Suomen hallitus väittää, että komissio on muuttanut tosiseikkoja pyrkiessään perustelemaan riidanalaista päätöstä ja tässä yhteydessä loukannut luottamuksensuojan periaatetta ja puolustautumisoikeuksia. Suomen hallituksen mukaan komissio on sen jälkeen, kun se alun perin oli arvostellut Ranskan viranomaisia MSA-ilmoitusten puuttumisesta tukihakemuksia koskevista asiakirjoista, aivan liian myöhään muuttanut kantaansa ja puuttunutkin tarkastusten laadun riittämättömyyteen. Suomen hallituksen mukaan perustellun luottamuksen suojasta ja puolustautumisoikeuksista huolehtiminen edellyttää, että tosiseikkoja, joilla rahoitusta koskevaa korjausta perustellaan, ei muuteta asian käsittelyn aikana.

58 Tältä osin riittää, kun todetaan, että komissio on jo 9.7.1997 päivätyssä kirjeessään todennut tarkastusten olevan laadultaan riittämättömiä ja kiinnittänyt Ranskan viranomaisten huomion "riittämättömällä tavalla koulutettujen henkilöiden paikalla tekemien tarkastusten heikkolaatuisuuteen ja siihen, ettei kaukohavaintojen avulla suoritettujen tarkastusten määrä ollut merkittävä". Se, ettei komissio väitä tässä yhteydessä tukihakemuksia koskevia asiakirjoja epätäydellisiksi, johtuu siitä, että Ranskan viranomaiset olivat ilmoittaneet lisäävänsä paikalla tekemiensä tarkastusten määrää. Tämän Ranskan viranomaisten päätöksen johdosta komissio perusteli kantaansa suoritettujen tarkastusten riittämättömällä laadulla.

59 Peruste on näin ollen aiheellista hylätä.

Neljäs peruste

60 Suomen hallitus väittää, että perusteettoman rahoitusta koskevan korjauksen soveltaminen vaarantaa komission ja jäsenvaltioiden lojaalin yhteistyön periaatteen toteuttamisen; periaatteen tarkoituksena on yhteisön oikeuden tehokkaan vaikutuksen varmistaminen.

61 Tältä osin riittää, kun todetaan, että yhteisöjen tuomioistuin on jo edellä mainitussa asiassa Italia vastaan komissio antamansa tuomion 38 kohdassa todennut, että jos tuen maksaminen on yhteisön lainsäädännön mukaan mahdollista ainoastaan sillä edellytyksellä, että tietyt todistamista tai tarkastamista koskevat muodollisuudet on täytetty, tämän edellytyksen vastaisesti maksettu tuki ei ole yhteisön oikeuden mukainen eikä sen perusteena olevaa menoa näin ollen voida panna EMOTR:n vastattavaksi.

62 Belle-selvityksessä tarkoitetun rahoitusta koskevan korjauksen soveltaminen ei näin ollen ole omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden ja komission väliseen yhteistyövelvoitteeseen.

63 Peruste on näin ollen aiheellista hylätä.

64 Komissio on väliintuloa koskevissa huomautuksissaan katsonut, että Suomen tasavalta pyrkii riitauttamaan tosiseikkoja, joita Ranskan tasavalta ei ole kiistänyt, mikä ei komission mukaan ole mahdollista yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 93 artiklan 4 kohdan mukaan, sillä kyseisessä kohdassa todetaan, että "väliintulijan on hyväksyttävä asia sellaisena kuin se on väliintulohetkellä".

65 Koska Suomen tasavallan pääasiassa esittämät perusteet on hylätty, ei ole tarpeen ottaa kantaa tähän kysymykseen.

66 Edellä esitetyn perusteella kanne on aiheellista hylätä kokonaisuudessaan.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

67 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Ranskan tasavalta on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, Ranskan tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asiassa väliintulijana oleva Suomen tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(kuudes jaosto)

on antanut seuraavan tuomiolauselman:

1) Kanne hylätään.

2) Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

3) Suomen tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.