Asia C-412/04

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Italian tasavalta

”Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen — Julkiset rakennusurakat, tavaranhankinnat ja palveluhankinnat — Direktiivit 92/50/ETY, 93/36/ETY, 93/37/ETY ja 93/38/ETY — Avoimuus — Yhdenvertainen kohtelu — Hankinnat, jotka eivät arvonsa vuoksi kuulu näiden direktiivien soveltamisalaan”

Julkisasiamies D. Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotus 8.11.2006 I - 625

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 21.2.2008 I - 652

Tuomion tiivistelmä

Arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. Yhteisöjen tuomioistuin ei tältä osin voi ottaa huomioon mainitun määräajan päättymisen jälkeen annettuja lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä. (ks. 42 ja 43 kohta)

Jäsenvaltio, joka soveltaa julkisista rakennusurakoista annettua kansallista lainsäädäntöä rakennusurakoita, tavaranhankintoja ja palveluhankintoja koskeviin sekamuotoisiin sopimuksiin sekä tavaranhankinta- tai palveluhankintasopimuksiin, joihin kuuluu toissijaisia rakennustöitä, jos kyseisten töiden arvo on yli 50 prosenttia asianomaisen sopimuksen kokonaishinnasta, ei noudata julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 92/50, julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/36 ja julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/37, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/52, mukaisia velvoitteitaan. Jos sopimukseen sisältyy sekä julkisia rakennusurakoita koskevaa sopimusta koskevia seikkoja että toisentyyppistä hankintasopimusta koskevia seikkoja, sopimuksen pääasiallinen kohde näet ratkaisee, mitä julkisia hankintoja koskevaa yhteisön direktiiviä asiaan on lähtökohtaisesti sovellettava. Direktiivin 93/37 soveltamisala on siten erityisesti sidoksissa sopimuksen pääasialliseen kohteeseen, joka on määritettävä tutkimalla objektiivisesti kokonaisuutena sitä hankintaa, jota kyseinen sopimus koskee. Tämä määrittäminen on tehtävä niiden olennaisten velvoitteiden perusteella, jotka ovat ensisijaisia ja jotka kuvaavat sellaisinaan kyseistä hankintaa, eikä niiden velvoitteiden perusteella, jotka ovat ainoastaan toissijaisia tai täydentäviä ja jotka seuraavat välttämättä itse sopimuksen kohteesta, kun kunkin kyseessä olevan eri suorituksen arvo muodostaa tältä osin vain yhden niistä arviointiperusteista, jotka on otettava huomioon mainitussa määrittämisessä. Rakennusurakoiden arvo ei siis voi olla yksinomainen arviointiperuste, joka saattaa johtaa siihen, että julkisista rakennusurakoista annettua lainsäädäntöä sovelletaan sekamuotoiseen sopimukseen, vaikka kyseiset rakennusurakat ovat vain toissijaisia, ilman että direktiivin 93/37 vaatimuksia rikotaan. Tällainen kansallinen lainsäädäntö johtaa lisäksi direktiivien 92/50 ja 93/36 vaatimusten rikkomiseen siltä osin kuin sen soveltaminen voi johtaa siihen, että näissä direktiiveissä säädettyjä menettelyjä ei sovelleta tiettyihin sekamuotoisiin sopimuksiin eli sopimuksiin, joissa rakennusurakoiden, vaikka ne ovat toissijaisia, arvo on yli 50 prosenttia kokonaishinnasta, joka jää direktiivissä 93/37 vahvistetun kynnysarvon alapuolelle, vaikka se ylittää direktiiveissä 92/50 ja 93/36 vahvistetut kynnysarvot. (ks. 47–49, 50 ja 51 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

Yhteisön lainsäätäjä on nimenomaisesti ja periaatteellisesti päättänyt jättää tietyn kynnysarvon alittavat hankinnat käyttöön ottamansa julkistamisjärjestelmän ulkopuolelle, eikä se näin ollen ole asettanut niiden osalta mitään erityistä velvollisuutta. Silloin, kun on todettu, että tällaiseen hankintasopimukseen liittyy varma rajat ylittävä intressi, sillä, että tämä sopimus tehdään täysin vailla avoimuutta hankintaviranomaisen jäsenvaltiossa sijaitsevan yrityksen kanssa, loukataan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta mainitusta sopimuksesta mahdollisesti kiinnostuneiden toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevien yritysten vahingoksi. Tällainen erilainen kohtelu, joka kaikki muussa jäsenvaltiossa sijaitsevat yritykset poissulkemalla on lähtökohtaisesti niille vahingollista, on EY 43 ja EY 49 artiklassa kiellettyä kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää, jollei se ole perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla. Siltä osin kuin yhtäältä EY 249 artiklan mukaan direktiivit velvoittavat saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle ne on osoitettu, ja toisaalta yhteisöjen lainsäätäjä on jättänyt muun muassa kynnysarvot vahvistamalla tietyt sopimukset direktiivin 93/37 soveltamisalan ulkopuolelle, jäsenvaltiot eivät ole velvollisia antamaan kyseisen direktiivin täytäntöön panemista koskevassa lainsäädännössään säännöksiä, joissa tuodaan esiin velvollisuus noudattaa EY 43 ja EY 49 artiklaa, joita sovelletaan ainoastaan tämän tuomion edellä olevassa kohdassa esitetyin edellytyksin. Sillä, että kansallinen lainsäätäjä ei ole tältä osin ryhtynyt toimenpiteisiin siltä osin kuin on kyse julkisista hankinnoista, jotka koskevat yhdyskuntateknisiä urakoita, joiden arvo alittaa direktiivin 93/37 soveltamiskynnyksen ja jotka rakennusluvan tai hyväksytyn rakennussuunnitelman haltija toteuttaa, ei kuitenkaan kyseenalaisteta EY 43 ja EY 49 artiklan sovellettavuutta mainittuihin hankintoihin, jos osoitetaan, että on olemassa varma rajat ylittävä intressi. (ks. 65–68 kohta)

Jäsenvaltio, joka hyväksyy sen, että rakennustyöt tai rakennusurakat myönnetään suoraan rakennusluvan tai hyväksytyn rakennussuunnitelman haltijalle, säätämällä mainitun direktiivin oikeussääntöjen mukaisesta sopimuksentekomenettelystä – jos rakennusurakka on jaettu useisiin osiin – pelkästään siinä tilanteessa, jossa näistä osista kunkin ennakoitu arvo ylittää erikseen tarkasteltuna kyseisen direktiivin soveltamiskynnyksen, ei noudata julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/37, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/52, mukaisia velvoitteitaan. Se, että kansallisen oikeuden säännös, jonka mukaan rakennusluvan tai hyväksytyn rakennussuunnitelman haltija voi toteuttaa suoraan yhdyskuntateknisen urakan, jonka kustannukset vähennetään kokonaan tai osittain rakennusluvan myöntämisen yhteydessä suoritettavista maksuista, on osa sellaista yhdyskuntasuunnittelua koskevien sääntöjen kokonaisuutta, jolla on sille ominaiset piirteensä ja jolla on erityinen tavoite, joka eroaa direktiivin 93/37 tavoitteesta, ei riitä sen toteamiseksi, ettei yhdyskuntateknisen urakan suora toteuttaminen kuulu viimeksi mainitun direktiivin soveltamisalaan silloin, kun kyseisen direktiivin soveltamisedellytykset muuten täyttyvät. Tähän suoraan toteuttamiseen on siten sovellettava direktiivissä 93/37 säädettyjä menettelyjä silloin, kun se täyttää kyseisessä direktiivissä vahvistetut edellytykset, joiden nojalla sitä voidaan pitää julkisena rakennusurakkana, ja erityisesti silloin, kun kyseisen direktiivin 1 artiklan a alakohdan mukainen sopimusta koskeva edellytys täyttyy ja kun urakan arvo on vähintään yhtä suuri kuin direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa vahvistettu kynnysarvo. Lisäksi direktiivin 93/37 6 artiklan 3 kohdasta seuraa, että jos rakennusurakka on jaettu useisiin osiin, joista jokaisesta on tehty eri hankintasopimus, kunkin osan arvo on otettava huomioon laskettaessa saman artiklan 1 kohdassa tarkoitettua arvoa, jonka perusteella määritetään, sovelletaanko kyseistä direktiiviä kaikkiin osiin. Lisäksi direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohdan perusteella rakennusurakkaa tai hankintasopimusta ei saa jakaa osiin mainitun direktiivin soveltamisen välttämiseksi. Näin ollen silloin, kun yksityishenkilön, joka on rakennuspaikkasuunnitelman kohteena olevien maa-alueiden omistaja, ja kunnallisviranomaisen välillä tehty sopimus täyttää direktiivin 93/37 1 artiklan a alakohdassa tarkoitetun ”julkista rakennusurakkaa koskevan sopimuksen” käsitteen määrittelyperusteet, se ennakoitu arvo, joka on lähtökohtaisesti otettava huomioon tarkastettaessa sitä, onko kyseisessä direktiivissä vahvistettu kynnysarvo ylitetty ja onko tämän johdosta sopimusta tehtäessä noudatettava direktiivissä asetettuja julkistamista koskevia sääntöjä, voidaan ymmärtää vain eri rakennustöiden ja -urakoiden kokonaisarvon kannalta, joka saadaan laskemalla yhteen eri osien arvot. (ks. 70–74 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)

Jäsenvaltio, joka sallii sen, että yhtäältä hankintaviranomaisten teknisille yksiköille lähtökohtaisesti kuuluvat rakennustöiden johtamistehtävät annetaan hankkeesta vastuussa olevalle suunnittelijalle ja toisaalta julkisten rakennustöiden testaus- ja tarkastustyöt myönnetään sellaisten kolmansien henkilöiden hoidettavaksi, jotka mainitaan yleisten töiden ministeriön tätä tarkoitusta varten laatimissa luetteloissa, ilman että kilpailuttamismenettelyitä sovelletaan, ei noudata julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 92/50 ja vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/38 mukaisia velvoitteitaan. Direktiivejä 92/50 ja 93/38 on näet mahdollista jättää soveltamatta ainoastaan, kun on kyse kyseisissä direktiiveissä tyhjentävästi ja nimenomaisesti mainituista poikkeuksista. Rakennustöiden johtaminen ja niiden tarkastamista koskevat tehtävät kuuluvat kuitenkin sekä direktiivin 92/50 liitteessä I A että direktiivin 93/38 liitteessä XVI A olevaan pääluokkaan 12. Tältä osin yhtäältä direktiivin 92/50 8 artiklasta seuraa, että mainitussa liitteessä I A lueteltuja palveluja koskevat sopimukset tehdään erityisesti kyseisen direktiivin III osaston, joka koskee sopimusten tekomenettelyjen valintaa, säännösten mukaisesti, ja toisaalta direktiivin 93/38 15 artiklasta seuraa, että tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskevat sopimukset sekä sopimukset, jotka koskevat mainitussa liitteessä XVI A lueteltuja palveluja, tehdään etenkin tämän viimeksi mainitun direktiivin IV osaston, joka koskee sopimusten tekomenettelyjä, säännösten mukaisesti. Näin ollen siltä osin kuin rakennustöiden johtamista koskevat sopimukset on tehtävä direktiiveissä 92/50 ja 93/38 vahvistettujen sääntöjen mukaisesti, niitä koskevan sopimuksen tekeminen suoraan suunnittelijan kanssa on ristiriidassa näiden direktiivien kanssa niiden sopimusten osalta, jotka kuuluvat arvonsa perusteella kyseisten direktiivien soveltamisalaan. Samoin siltä osin kuin rakennustöiden tarkastamista koskevat sopimukset on tehtävä direktiiveissä 92/50 ja 93/38 vahvistettujen sääntöjen mukaan, niitä koskevan sopimuksen tekeminen kolmansien henkilöiden kanssa on ristiriidassa kyseisten direktiivien kanssa niiden soveltamisalaan kuuluvien sopimusten osalta. (ks. 84, 85 ja 89–93 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)