Asia C-543/08

Euroopan komissio

vastaan

Portugalin tasavalta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – EY 56 ja EY 43 artikla – Pääomien vapaa liikkuvuus – Portugalin valtion omistamat EDP:n etuoikeutetut osakkeet (golden shares) – Energias de Portugal – Omistusosuuksien hankinnan rajoitukset ja puuttuminen yksityistetyn yhtiön johtamiseen

Tuomion tiivistelmä

1. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Oikeusriidan kohde – Oikeusriidan kohteen määrittäminen oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä

(SEUT 258 artikla)

2. Pääomien vapaa liikkuvuus – Rajoitukset – Yhtiöoikeus

(EY 56 artiklan 1 kohta, EY 58 artikla ja EY 86 artiklan 2 kohta)

1. Asianosainen ei saa asian käsittelyn aikana muuttaa oikeudenkäynnin varsinaista kohdetta, ja yksinomaan kannekirjelmään sisältyvät vaatimukset voidaan ottaa huomioon, kun tarkastellaan sitä, onko kanne perusteltu. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan komission on kaikissa SEUT 258 artiklan nojalla nostamissaan kanteissa ilmoitettava ne täsmälliset kanneperusteet, joista unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan, sekä vähintään yhteenvedonomaisesti ne oikeudelliset seikat ja tosiseikat, joihin kanneperusteet perustuvat. Se, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä komissio on kuitenkin vastauskirjelmässään täsmentänyt kanneperustetta, johon se oli jo yleispiirteisemmin vedonnut kannekirjelmässä, ja viitannut lisäargumenttina, jonka tarkoituksena on tuoda esiin komission kanneperusteen aiheellisuus, vielä yhteen oikeuteen, joka valtiolla on yksityistetyssä yhtiössä, ei muuta väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kohdetta, eikä se siis vaikuta oikeusriidan ulottuvuuteen.

(ks. 20, 21 ja 23 kohta)

2. EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan ei noudata jäsenvaltio, joka pitää voimassa osakeyhtiössä kyseisen valtion ja muiden julkisyhteisöjen erityisoikeuksia, jotka perustuvat kyseisen valtion mainitusta yhtiöstä omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin (golden shares), ja joka myöntää valtiolle vapautuksen muiden osakkeenomistajien osalta säädetystä äänioikeuden käyttöä koskevasta viiden prosentin ylärajasta ja antaa sille oikeuden nimittää yhtiön hallituksen jäsen siinä tapauksessa, että valtio on äänestänyt kyseisen yhtiön hallituksen jäsenten vaalissa voittanutta ehdotusta vastaan, sekä veto-oikeuden seuraavien yhtiökokouksen päätösten osalta:

– yhtiöjärjestyksen muuttaminen, mukaan lukien osakepääoman korottaminen, sulautuminen, jakautuminen ja purkaminen,

– tasavertais- tai alisteisuuskonsernin muodostamista koskevien sopimusten tekeminen,

– osakkeenomistajien etuoikeuden poistaminen tai rajoittaminen osakepääomaa korotettaessa.

Näin ollen mainittu veto-oikeus, siltä osin kuin sillä annetaan mainitulle valtiolle yhtiön johtamisessa ja määräysvallan käyttämisessä siinä sellaista vaikutusvaltaa, joka ei ole perusteltavissa sen tästä yhtiöstä omistaman osuuden laajuudella, on omiaan saamaan muista jäsenvaltioista peräisin olevat sijoittajat luopumaan suorista sijoituksista mainittuun yhtiöön, koska he eivät voi osallistua tämän yhtiön johtamiseen ja määräysvallan käyttämiseen siinä omistusosuuksiensa arvon mukaisessa suhteessa. Samoin kyseessä olevasta veto-oikeudesta voi aiheutua se, että portfoliosijoitukset yhtiöön ovat vähemmän houkuttelevia, koska kyseisen valtion mahdollinen kieltäytyminen puoltamasta merkittävää päätöstä, jota kyseisen yhtiön elimet ehdottavat sen vuoksi, että ne katsovat sen vastaavan yhtiön etuja, on omiaan heikentämään kyseisen yhtiön osakkeiden arvoa ja näin ollen vähentämään houkuttavuutta investoida niihin.

Siltä osin kuin on kyse kunkin osakkeenomistajan omistamien tavallisten osakkeiden tuottamien äänioikeuksien käyttämisen rajoittamisesta viiden prosentin ylärajaan lukuun ottamatta kyseistä valtiota, jota mainittu rajoitus ei koske, osakkeisiin liittyvät äänioikeudet ovat yksi pääasiallisista keinoista, joilla osakkeenomistaja osallistuu aktiivisesti yrityksen johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen yrityksessä. Näin ollen kaikki toimet, joiden tarkoituksena on estää näiden oikeuksien käyttäminen tai asettaa sille ehtoja, voivat saada muista jäsenvaltioista peräisin olevat sijoittajat luopumaan omistusosuuksien hankkimisesta kyseisissä yrityksissä ja ne ovat siis pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus. Äänioikeuden käyttöä koskevat ylärajat ovat sitä paitsi väline, joka on omiaan rajoittamaan suorien sijoittajien mahdollisuutta olla osakkaana yhtiössä tarkoituksenaan luoda tai ylläpitää yhtiöön pysyviä ja suoria yhteyksiä, jotka antavat todellisen mahdollisuuden osallistua yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen siinä, ja joka vähentää mielenkiintoa osuuden hankkimiseen yhtiöstä.

Oikeus nimittää hallituksen jäsen on pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus siltä osin kuin kyseisellä erityisellä oikeudella poiketaan yleisesti sovellettavasta yhtiöoikeudesta ja kyseisestä poikkeuksesta on säädetty kansallisella lainsäädäntötoimella vain julkisten toimijoiden hyväksi. Vaikka onkin totta, että lailla voidaan säätää tällainen mahdollisuus määrävähemmistön hyväksi, on todettava, että sen on siinä tapauksessa oltava kaikkien osakkeenomistajien ulottuvilla eikä sitä voida varata yksinomaan valtiolle. Oikeus nimittää hallituksen jäsen on omiaan saamaan muista jäsenvaltioista peräisin olevat suorat sijoittajat luopumaan sijoituksesta yhtiöön, koska kyseisellä säännöksellä rajoitetaan sitä mahdollisuutta, että muut osakkeenomistajat kuin valtio ovat osakkaana yhtiössä tarkoituksenaan luoda tai ylläpitää yhtiöön pysyviä ja suoria yhteyksiä, jotka antavat todellisen mahdollisuuden osallistua yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen siinä.

Kun kyse on EY 58 artiklalla sallituista poikkeuksista, tavoite taata jäsenvaltion energiahuollon varmuus kriisitilanteessa tai sodan taikka terrori-iskun varalta voi tosin olla EY 58 artiklassa tarkoitettu yleiseen turvallisuuteen liittyvä syy. Yleisen turvallisuuden asettamia vaatimuksia on kuitenkin muun muassa poikkeuksena pääomien vapaan liikkuvuuden perusperiaatteesta tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksipuolisesti määritellä näiden vaatimusten ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa. Yleiseen turvallisuuteen voidaan siis vedota vain, kun kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta. Silloin kun jäsenvaltio vetoaa vain energiahuollon varmuutta koskevaan perusteeseen täsmentämättä tarkkoja syitä, joiden vuoksi se katsoo, että kullakin riidanalaisella erityisoikeudella tai niillä yhdessä olisi mahdollista välttää tällainen yhteiskunnan perustavanlaatuiselle edulle aiheutuva uhka, yleiseen turvallisuuteen liittyvää perustelua ei voida hyväksyä.

Siltä osin kuin on kyse mainitun rajoituksen suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta, epävarmuudella, joka aiheutuu siitä, että niiden erityisoikeuksien käyttämisen edellytykseksi, jotka kyseisen yhtiön etuoikeutettujen osakkeiden omistaminen antaa valtiolle, ei ole asetettu minkäänlaista erityistä ja objektiivista ehtoa tai olosuhdetta, loukataan vakavasti pääomien vapaata liikkuvuutta, koska kyseisellä rajoituksella annetaan kansallisille viranomaisille näiden oikeuksien käytön suhteen niin vapaaharkintainen liikkumavara, ettei tätä liikkumavaraa voida pitää oikeasuhteisena tavoiteltuihin päämääriin nähden.

EY 86 artiklan 2 kohtaa ei voida soveltaa aiemmin mainittuihin kansallisiin säännöksiin eikä siihen siis voida vedota niiden oikeuttamiseksi siltä osin kuin kyseessä olevat säännökset ovat perustamissopimuksessa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksia. EY 86 artiklan 2 kohdan – luettuna yhdessä saman artiklan 1 kohdan kanssa – nojalla voidaan oikeuttaa se, että jäsenvaltio myöntää yritykselle, joka tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, erityisiä oikeuksia tai yksinoikeuksia, jotka ovat perustamissopimuksen vastaisia, niiltä osin kuin yritykselle uskottujen erityistehtävien hoitaminen voidaan varmistaa vain myöntämällä tällaisia oikeuksia ja jos kaupan kehitykseen ei vaikuteta tavalla, joka on ristiriidassa unionin etujen kanssa. Kansallisen säännöstön, jolla jäsenvaltiolle annetaan osakeyhtiössä erityisiä oikeuksia, jotka liittyvät kyseisen valtion mainitussa yhtiössä omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin, tavoite ei kuitenkaan ole tämä.

(ks. 56–58, 62–64, 84, 85, 87, 90 ja 92–97 kohta sekä tuomiolauselma)

UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)

11 päivänä marraskuuta 2010 ( )

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – EY 56 ja EY 43 artikla – Pääomien vapaa liikkuvuus – Portugalin valtion omistamat EDP:n etuoikeutetut osakkeet (golden shares) – Energias de Portugal – Omistusosuuksien hankinnan rajoitukset ja puuttuminen yksityistetyn yhtiön johtamiseen

Asiassa C‑543/08,

jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 4.12.2008,

Euroopan komissio, asiamiehinään G. Braun, P. Guerra e Andrade ja M. Teles Romão, prosessiosoite Luxemburgissa,

kantajana,

vastaan

Portugalin tasavalta, asiamiehenään L. Inez Fernandes, avustajanaan advogado C. Botelho Moniz ja advogado P. Gouveia e Melo,

vastaajana,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Tizzano sekä tuomarit A. Borg Barthet, M. Ilešič, M. Safjan ja M. Berger (esittelevä tuomari),

julkisasiamies: P. Cruz Villalón,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Ferreira,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 22.4.2010 pidetyssä istunnossa esitetyn,

päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,

on antanut seuraavan

tuomion

1 Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Portugalin tasavalta ole noudattanut EY 56 ja EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa EDP – Energias de Portugalissa (jäljempänä EDP) Portugalin valtion erityisoikeuksia, jotka perustuvat Portugalin valtion omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin (golden shares).

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Kansallinen säännöstö

2 Yksityistämisestä 5.4.1990 annetun puitelain nro 11/90 (Lei n.º 11/90, Lei Quadro das Privatizações; Diário da República I, A-sarja, nro 80, 5.4.1990; jäljempänä LQP) 13 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”Mikään luonnollinen tai oikeushenkilö ei voi sellaisen yksityistämisen yhteydessä, joka tapahtuu julkisella tarjouskilpailulla, tarjoamalla arvopaperipörssissä tai julkisella merkinnällä, hankkia tai merkitä määrättyä prosenttiosuutta suurempaa määrää yksityistettävästä pääomasta, ja tämä osuus määritellään myös 4 §:n 1 momentissa tarkoitetussa säädöksessä; jos kyseistä rajaa ei noudateta, rajan ylittävät osakkeet myydään pakkomyynnissä, näiden osakkeiden tuottama äänioikeus menetetään tai kyseiset hankinnat tai merkinnät mitätöityvät sen mukaan kuin säädetään.”

3 EDP:n yksityistämiseen liittyvissä toimeenpanoasetuksissa, erityisesti 7.4.1997 annetussa asetuksessa (Decreto-Lei) nro 78-A/97, jolla hyväksyttiin EDP – Electricidade de Portugal SA:n osakepääoman yksityistämismenettelyn ensimmäinen vaihe (Diário da República I, A-sarja, nro 81, 7.4.1997), 17.4.1998 annetussa asetuksessa (Decreto-Lei) nro 94-C/98, jolla hyväksyttiin EDP – Electricidade de Portugal SA:n osakepääoman yksityistämismenettelyn kolmas vaihe (Diário da República I, A-sarja, nro 90, 17.4.1998), ja 15.7.2000 annetussa asetuksessa (Decreto-Lei) nro 141/2000, jolla hyväksyttiin EDP – Electricidade de Portugal SA:n osakepääoman yksityistämismenettelyn neljäs vaihe (Diário da República I, A-sarja, nro 162, 15.7.2000; jäljempänä asetus nro 141/2000), säädetään kunkin asetuksen 9 §:n 1 momentissa seuraavaa:

”Mikään oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö ei voi hankkia tässä asetuksessa säädettyjen menettelyjen yhteydessä yli viittä prosenttia EDP:n osakepääomasta edustavaa murto-osaa osakkeita, ja kyseisen rajan ylittävät hankintaehdotukset sopeutetaan tähän rajaan.”

4 Kaupallisia yhtiöitä koskevan Portugalin lakikoonnoksen (jäljempänä CSC) 384 §:n 2 momentin mukaan kyseisten yhtiöiden yhtiöjärjestyksissä voidaan

”a) määrätä, että tietyllä määrällä osakkeita on vain yksi ääni, silloin kun kaikki yhtiön liikkeelle laskemat osakkeet on otettu huomioon ja jokaista 1 000 euron suuruista pääomaosuutta kohti on vähintään yksi ääni;

b) määrätä, että tietyn määrän ylittäviä ääniä ei lasketa, jos niitä käyttää yksi ainoa osakkeenomistaja omissa nimissään tai toisen osakkeenomistajan edustajana.”

5 Saman 384 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:

”Edellä 2 momentin b kohdassa sallittu äänten määrän rajoittaminen voidaan vahvistaa koskemaan kaikkia osakkeita tai vain yhteen tai useampaan osakelajiin kuuluvia osakkeita, mutta ei tiettyjä osakkeenomistajia.”

6 LPQ:n 15 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa mahdollisuudesta luoda etuoikeutettuja osakkeita:

”Edellä 4 §:n 1 momentissa tarkoitetussa säädöksessä [jolla hyväksytään yksityistettävän yhtiön tai osakeyhtiöksi muutettavan yhtiön yhtiöjärjestys] voidaan lisäksi poikkeuksellisesti säätää, silloin kun kansalliset edut sitä vaativat, sellaisten valtion omistukseen jäävien etuoikeutettujen osakkeiden olemassaolosta, jotka niiden lukumäärästä riippumatta antavat valtiolle yhtiösopimuksen muutoksia ja muita tiettyyn alaan liittyviä päätöksiä koskevan veto-oikeuden, joka on yhtiöjärjestyksessä asianmukaisesti rajattu.”

7 Asetuksen nro 141/2000 13 §:n 1 momentissa säädetään valtion erityisoikeuksista seuraavaa:

”Jos valtio on yhtiön osakkeenomistajana, riippumatta sen omistamien osakkeiden lukumäärästä ja siitä, onko se omistajana suoraan vai välillisesti 24.5.1988 annetun lain nro 71/88 1 §:n 2 momentin c kohdassa tarkoitettujen julkisten elimien välityksellä, seuraavat yhtiökokouksen päätökset katsotaan hyväksytyiksi vain, jos valtio äänestää niiden puolesta:

a) yhtiöjärjestyksen muuttaminen, mukaan lukien osakepääoman korottaminen, sulautuminen, jakautuminen ja purkaminen;

b) tasavertais- tai alisteisuuskonsernin muodostamista koskevien sopimusten tekeminen;

c) osakkeenomistajien etuoikeuden poistaminen tai rajoittaminen osakepääomaa korotettaessa.”

8 LPQ:n 15 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Poikkeuksellisesti ja silloin, kun kansalliseen etuun liittyvät syyt sitä edellyttävät, yksityistettävän yrityksen yhtiöjärjestyksen hyväksymistä koskevassa säädöksessä voidaan yleisen edun turvaamiseksi säätää, että valtion nimittämän hallituksen jäsenen on vahvistettava tiettyjä aihealueita koskevat päätökset.”

9 Asetuksen nro 141/2000 13 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään valtion erityisoikeuksista seuraavaa:

”2. Edellisessä momentissa tarkoitettuna yhtiön osakkeenomistajana valtiolla, jos se äänestää hallituksen jäsenten vaalissa voittanutta ehdotusta vastaan, on lisäksi oikeus nimetä yksi hallituksen jäsen, joka korvaa automaattisesti sen henkilön, joka on saanut vähiten ääniä voittaneessa luettelossa tai, mikäli äänimäärä on sama, sen henkilön, joka on mainitussa luettelossa viimeisenä.

3. Valtiolle edellisessä momentissa myönnetty oikeus on ensisijainen suhteessa [CSC]:n 392 §:ssä vähemmistöosakkaille myönnettyihin samankaltaisiin oikeuksiin.”

10 EDP – Electricidade de Portugal SA:n osakepääoman yksityistämismenettelyn viidennen vaiheen hyväksymisestä 25.10.2004 annetun asetuksen (Decreto-Lei) nro 218-A/2004 (Diário da República I, A-sarja, nro 251, 25.10.2004) 10 §:ssä ja EDP – Energias de Portugal SA:n osakepääoman yksityistämismenettelyn kuudennen vaiheen hyväksymisestä 2.12.2005 annetun asetuksen (Decreto-Lei) nro 209-A/2005 (Diário da República I, A-sarja, nro 231, 2.12.2005) 6 §:ssä pidettiin nimenomaisesti voimassa Portugalin valtion erityisoikeudet.

EDP:n yhtiöjärjestys

11 EDP:n yhtiöjärjestyksen 4 §:n 4 momentissa määrätään seuraavaa:

”B-lajin osakkeet ovat yksityistettäviä osakkeita, ja niiden ainoana etuoikeutena on se, että 14 §:n 3 momentissa ja sen jälkeisissä määräyksissä määrätyt äänten lukumäärää koskevat rajoitukset eivät näiden osakkeiden osalta koske niitä omistavia osakkeenomistajia eivätkä heidän edustajiaan.”

12 Mainitun yhtiöjärjestyksen 14 §:n 2 ja 3 momentissa määrätään seuraavaa:

”2. Kutakin osaketta vastaa yksi ääni.

3. A-lajin osakkeiden ääniä, joita käyttää osakkeenomistaja omissa nimissään tai toisen osakkeenomistajan edustajana, ei oteta huomioon siltä osin kuin ne ylittävät viisi prosenttia osakepääomaa vastaavien äänten kokonaismäärästä.”

13 Mainitun yhtiöjärjestyksen 17 §:n 2 momentissa määrätään seuraavaa:

”Yhtiön strategisen suunnitelman hyväksyminen ja EDP:n määräysvallassa olevan yhtiön tai olevien yhtiöiden toteuttamat jäljempänä luetellut toimenpiteet edellyttävät hallintoneuvoston puoltavaa lausuntoa:

a) taloudelliselta arvoltaan merkittävän omaisuuden, oikeuksien tai yhtiöosuuksien hankinta tai niistä luopuminen;

b) merkittävään rahoitukseen turvautuminen;

c) toimipaikkojen tai niiden merkittävien osien avaaminen tai sulkeminen ja toiminnan merkittävä laajentaminen tai supistaminen;

d) muut liiketoimet tai toimenpiteet, joiden taloudellinen tai strateginen arvo on merkittävä;

e) strategisten kumppanuuksien tai muiden pitkäaikaisten yhteistyömuotojen aloittaminen tai lopettaminen;

f) jakautumista, sulautumista tai yhtiömuodon muutosta koskevat suunnitelmat;

g) yhtiöjärjestyksen muutokset mukaan lukien kotipaikan muuttaminen tai osakepääoman korotus, silloin kun ne tapahtuvat hallituksen aloitteesta.”

Asian tausta ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

14 Portugalin sähköala on ollut 1990-luvun alusta lukien laajan uudelleenjärjestelyprosessin kohteena. Tässä yhteydessä 30.6.1976 annetulla asetuksella (Decreto-Lei) nro 502/76 (Diário da República I, A-sarja, nro 151, 30.6.1976) vuonna 1976 julkiseksi yritykseksi perustettu EDP muutettiin osakeyhtiöksi vuonna 1991. Sen jälkeen Portugalin valtio yksityisti kyseisen yrityksen useassa vaiheessa toteutetussa menettelyssä. Portugalin tasavallan mukaan valtio omistaa nykyään 25,73 prosenttia EDP:n osakepääomasta Parpública – Participações Públicas SGPS SA:n ja Caixa Geral de Depósitos SA:n välityksellä.

15 EDP on sähkönjakelutoiminnan sekä viimesijaisen sähkönmyyntitoiminnan pääasiallinen toimiluvanhaltija Portugalissa, ja se toimii myös maakaasun jakelu- ja toimitusalalla Grande Porton alueella tytäryhtiönsä EDP Gás SA:n välityksellä.

16 Komissio osoitti 18.10.2006 Portugalin tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se moitti Portugalin tasavaltaa siitä, ettei se ollut noudattanut EY 43 ja EY 56 artiklaan perustuvia velvoitteitaan sen vuoksi, että valtio ja muut julkiset osakkeenomistajat omistivat EDP:n etuoikeutettuja osakkeita, joihin liittyi erityisoikeuksia, muun muassa tiettyjä kyseisen yhtiön yhtiökokouksen päätöksiä koskeva veto-oikeus ja oikeus nimittää hallituksen jäsen siinä tapauksessa, että valtio oli äänestänyt hallituksen jäsenten vaalissa voittanutta ehdotusta vastaan, sekä valtion vapauttaminen äänioikeuden käyttämistä koskevasta viiden prosentin ylärajasta.

17 Koska komissio katsoi, että Portugalin tasavallan 18.12.2006 antama vastaus ei ollut riittävä, se antoi 29.7.2007 perustellun lausunnon, jossa se toisti mainitussa virallisessa huomautuksessa esittämänsä ja kehotti mainittua jäsenvaltiota noudattamaan kyseistä lausuntoa kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.

18 Portugalin viranomaiset vastasivat mainittuun perusteltuun lausuntoon 30.10.2007 päivätyllä kirjeellä. Koska kyseinen vastaus ei tyydyttänyt komissiota, se päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.

Kanteen tutkittavaksi ottaminen

Asianosaisten lausumat

19 Vastauskirjelmässään Portugalin tasavalta väittää, että kanne on osittain jätettävä tutkimatta, koska komissio on vedonnut vastauskirjelmässään uuteen oikeudelliseen perusteeseen, jossa se väittää, että asetuksen nro 141/2000 13 §:n 1 momentissa tarkoitetulla hallituksen jäsenellä on LPQ:n 15 §:n mukaan valta vahvistaa EDP:n yhtiökokouksen päätökset, mikä merkitsee sitä, että tässä menettelyn pitkälle edenneessä vaiheessa esitetään uusi peruste, joka koskee kyseisen jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, eikä tätä perustetta pidä tutkia.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

20 Aluksi on muistutettava, että asianosainen ei saa asian käsittelyn aikana muuttaa oikeudenkäynnin varsinaista kohdetta ja että yksinomaan kannekirjelmään sisältyvät vaatimukset voidaan ottaa huomioon, kun tarkastellaan sitä, onko kanne perusteltu (ks. mm. asia 232/78, komissio v. Ranska, tuomio 25.9.1979, Kok., s. 2729, Kok. Ep. IV, s. 539, 3 kohta; asia C‑256/98, komissio v. Ranska, tuomio 6.4.2000, Kok., s. I‑2487, 31 kohta ja asia C-508/03, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 4.5.2006, Kok., s. I-3969, 61 kohta).

21 Lisäksi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan komission on kaikissa SEUT 258 artiklan nojalla nostamissaan kanteissa ilmoitettava ne täsmälliset kanneperusteet, joista unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan, sekä vähintään yhteenvedonomaisesti ne oikeudelliset seikat ja tosiseikat, joihin kanneperusteet perustuvat (ks. vastaavasti asia C-52/90, komissio v. Tanska, tuomio 31.3.1992, Kok., s. I-2187, 17 kohta; em. asia komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomion 62 kohta ja asia C-487/08, komissio v. Espanja, tuomio 3.6.2010, 71 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

22 Esillä olevassa asiassa on todettava, että komissio on kannekirjelmässään esittämissään vaatimuksissa selvästi ilmoittanut, että se moittii Portugalin tasavaltaa siitä, että Portugalin valtio ja muut julkisen sektorin osakkeenomistajat omistavat EDP:ssä etuoikeutettuja osakkeita, joihin liittyy erityisiä oikeuksia, eli veto-oikeus tiettyihin yhtiön päätöksiin, oikeus nimittää hallituksen jäsen, silloin kun valtio äänestää hallituksen jäsenten vaalissa voittanutta ehdotusta vastaan, sekä vapautus äänioikeuden käyttöä koskevasta viiden prosentin ylärajasta. Vedotessaan myös EY 43 ja EY 56 artiklaan perustuviin jäsenvaltioiden velvoitteisiin, joita Portugalin tasavalta ei ole noudattanut, komissio on siis määritellyt riidan kohteen riittävän täsmällisesti.

23 On totta, että komissio on vasta vastauskirjelmässään ensimmäistä kertaa vedonnut LPQ:n 15 §:n 1 momenttiin ja kyseiseen säännökseen perustuvaan oikeuteen. Asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, toisin kuin Portugalin tasavalta väittää, että komissio ei ole vastauskirjelmässään katsonut, että Portugalin tasavallalla olisi uusi erityisoikeus, vaan se viittaa lisäargumenttina, jonka tarkoituksena on tuoda esiin komission kanneperusteen aiheellisuus, vielä yhteen oikeuteen, joka kyseisellä valtiolla on. Näin ollen sillä, että komissio on täsmentänyt kanneperustetta, johon se oli jo yleispiirteisemmin vedonnut kannekirjelmässä, ei ole muutettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kohdetta, eikä se siis ole vaikuttanut oikeusriidan ulottuvuuteen (ks. asia C-185/00, komissio v. Suomi, tuomio 27.11.2003, Kok., s. I-14189, 84–87 kohta ja asia C-171/08, komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010, 29 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

24 Kun edellä esitetty otetaan huomioon, Portugalin tasavallan esittämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä.

Asiakysymys

Rajoitusten olemassaolo

Asianosaisten lausumat

25 Komissio tuo esiin ensinnäkin sen, että etuoikeutettujen osakkeiden luominen EDP:ssä ei ollut seurausta yhtiöoikeuden tavanomaisesta soveltamisesta ja että se on siis EY 56 artiklan ja EY 43 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluva valtion toimenpide.

26 Komissio väittää tältä osin, että mainitunlaisiin osakkeisiin liittyviä erityisiä oikeuksia on pidettävä julkista valtaa käytettäessä tehtyinä toimina eikä luonteeltaan yksityisinä toimina. Veto-oikeuden käytöstä ja oikeudesta nimittää hallituksen jäsen säädetään nimittäin lailla, ja ne ovat suoraan sovellettavia. Portugalin valtio voi suoraan tai välillisesti omistamiensa osakkeiden lukumäärästä riippumatta käyttää mainittuja erityisiä oikeuksia, jotka ovat laajempia kuin vähemmistöosakkeenomistajien erityiset oikeudet. Äänimäärän ylärajan luonne valtion toimenpiteenä perustuu komission mukaan siihen, että valtio on yhtäältä sisällyttänyt EDP:n yhtiöjärjestykseen määräyksen, jolla asetetaan osakkeenomistajakohtainen äänten yläraja, mutta myöntänyt itselleen siitä vapautuksen ja toisaalta vahvistanut sen jälkeen lailla erityisen veto-oikeuden, joka koskee mainitun yhtiöjärjestyksen muuttamista koskevia päätöksiä.

27 EY 56 ja EY 43 artiklassa kielletyistä rajoituksista komissio toteaa veto-oikeuden osalta, että veto-oikeus supistaa ja rajoittaa osakkeenomistajien oikeutta osallistua tehokkaasti EDP:n johtamiseen ja määräysvallan käyttämiseen siinä omistamiensa osakkeiden arvon suhteessa ja riistää osakkeenomistajilta vallan tehdä strategista johtamista koskevia päätöksiä sekä päättää yrityksen omistuksen muutoksista. Lisäksi kyseinen oikeus rajoittaa myös pääomien vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisvapautta, koska se on omiaan vaikuttamaan portfoliosijoitusten tekemiseen, ja se on omiaan vähentämään muista jäsenvaltioista peräisin olevien sijoittajien halua tehdä mainitunlaisia sijoituksia.

28 Komissio väittää toiseksi, että Portugalin valtion etuoikeutettuihin osakkeisiin kuuluva veto-oikeus voidaan nähdä lupajärjestelmänä ja siis järjestelmänä, joka rajoittaa sijoittautumisvapautta. LPQ:ssa ei ole mitään veto-oikeuden käyttämistä koskevia perusteita, ja komissio katsoo, että mainitunlaisen järjestelmän pitäisi sen sijaan perustua objektiivisiin perusteisiin, jotka ovat ennakolta kyseessä olevien yritysten tiedossa.

29 Valtion oikeudesta nimittää hallituksen jäsen komissio toteaa, että se on myös EY 56 ja EY 43 artiklan vastainen rajoitus, koska siinä on kyse suoran sijoituksen esteestä siitä syystä, että kyseisellä erityisellä oikeudella poiketaan yleisesti sovellettavasta yhtiöoikeudesta, sillä se on säädetty kansallisella lainsäädäntötoimenpiteellä ainoastaan julkisen sektorin osakkeenomistajien hyväksi. Komissio ei hyväksy Portugalin tasavallan väitettä, jonka mukaan CSC:n uudemman tulkinnan mukaan valtion oikeutta nimittää hallituksen jäsen ei lopulta pitäisi ymmärtää sellaiseksi, vaan se pitäisi käsittää oikeudeksi nimittää hallintoneuvoston jäsen ja siis valvoja. Tältä osin komissio vetoaa EDP:n yhtiöjärjestyksen 17 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan tärkeät strategiset päätökset ja yhtiöjärjestyksen muutokset edellyttävät joka tapauksessa hallintoneuvoston ennakollista puoltavaa lausuntoa.

30 Tavallisilla osakkeenomistajilla olevien äänten lukumäärän rajoittamisesta viiteen prosenttiin EDP:n osakepääomasta ja Portugalin valtion omistamien etuoikeutettujen osakkeiden jättämisestä tämän rajoituksen ulkopuolelle komissio toteaa, että mainittu säännöstö rajoittaa mahdollisuutta osallistua tehokkaasti yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen yhtiössä ja voi vähentää muista jäsenvaltioista peräisin olevien sijoittajien halua hankkia omistusosuuksia kyseisessä yrityksessä.

31 Portugalin tasavalta kiistää väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kokonaisuudessaan ja tuo esiin ensinnäkin sen, että kyseessä olevat kansalliset säännökset eivät kuulu EY 43 ja EY 56 artiklan soveltamisalaan, koska niiden vaikutuksena ja kohteena ei ole muodostaa suoraa ja olennaista estettä suorien sijoitusten tekijöiden tai portfoliosijoittajien osallistumiselle EDP:n osakepääomaan. Portugalin valtiolla olevat erityiset oikeudet eivät aseta suoraan eivätkä olennaisesti ehtoja kyseiseen yhtiöön sijoittamiselle, eikä niiden vaikutuksena siis ole kotimaisten tai ulkomaisten sijoittajien tai yritysten portfoliosijoittamisen eikä suorien sijoitusten hillitseminen. Koska komissio ei sitä paitsi esitä mitään analyysia mainittujen erityisten oikeuksien vaikutuksista Euroopan unioniin sijoittautuneiden sijoittajien päätöksiin ja heille tarkoitettuihin kannustimiin, komissio ei siis ole esittänyt näyttöä, mihin sillä on EY 226 artiklan mukaan velvollisuus.

32 Tämän jälkeen Portugalin tasavalta katsoo, että pääomien vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisvapautta rajoittavan toimenpiteen käsitettä on täsmennettävä, koska kansalliset toimenpiteet, joita sovelletaan erotuksetta kotimaisiin ja muista jäsenvaltioista oleviin sijoittajiin, voivat olla EY 43 ja EY 56 artiklan mukaan rajoittavia toimenpiteitä vain, jos ne asettavat sijoittajien markkinoille pääsylle suoria ja olennaisia ehtoja. Mainittu jäsenvaltio kehottaa siis unionin tuomioistuinta tulkitsemaan pääomien vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisvapauden rajoituksen käsitettä yhdistetyissä asioissa C-267/91 ja C-268/91, Keck ja Mithouard, 24.11.1993 annetun tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyviä myyntijärjestelyjä koskevan tuomion (Kok., s. I-6097, Kok. Ep. XIV, s. I-477) valossa.

33 Siitä, onko EDP:n yhtiöjärjestykseen sisältyvä määräys äänioikeuden käytölle asetettavasta viiden prosentin ylärajasta valtion toimenpide, Portugalin tasavalta toteaa, että se ei ole valtion toimenpide vaan yksityisoikeudellinen toimi, joka ei kuulu EY 43 ja EY 56 artiklan soveltamisalaan.

34 Lopuksi Portugalin tasavalta riitauttaa komission analyysin, joka koskee veto-oikeutta ja jonka mukaan kyseinen erityinen oikeus on ennakkolupajärjestelmä, joka supistaa ja rajoittaa osakkeenomistajien oikeutta osallistua tehokkaasti yhtiön johtamiseen ja määräysvallan käyttöön yhtiössä omistamiensa osakkeiden arvojen suhteessa tai tehdä strategista johtamista koskevia päätöksiä. Kyseessä olevat kansalliset säännökset antavat Portugalin valtiolle maan energiahuollon varmuuden turvaamiseen liittyvää julkista etua tiukasti kunnioittaen veto-oikeuden vain sellaisiin yhtiökokouksen päätöksiin, jotka muuttaisivat perustavanlaatuisesti EDP:n rakennetta ja jotka tästä syystä vaarantaisivat kyseisen varmuuden. Näin ollen kyseinen oikeus ei riistä osakkeenomistajilta oikeutta tehdä strategista johtamista koskevia päätöksiä.

35 Portugalin valtion oikeudesta nimittää hallituksen jäsen Portugalin tasavalta toteaa, että CSC:n vuonna 2006 tapahtuneen muutoksen johdosta kyseinen oikeus on ymmärrettävä mahdollisuudeksi nimittää hallintoneuvoston jäsen eikä hallituksen jäsentä, kuten komissio virheellisesti katsoo. Koska valtiolla on vain yksi ainoa edustaja ja yksi ääni hallintoneuvoston kaltaisessa kollegiaalisessa valvontaelimessä, valtiolla ei siis ole määräävää vaikutusvaltaa EDP:n hallintoelimessä eikä se siis rajoita muiden osakkeenomistajien tehokasta osallistumista kyseisen yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttöön siinä. Kyseisen jäsenvaltion mukaan mainitun oikeuden ei missään tapauksessa voida katsoa olevan omiaan vaikuttamaan mitenkään kansallisten tai muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten kiinnostukseen tehdä portfoliosijoituksia tai strategisia sijoituksia EDP:hen.

36 Vastauksena Portugalin tasavallan vastineessaan esittämiin perusteisiin komissio tuo esiin asiassa C-463/00, komissio vastaan Espanja, 13.5.2003 annettuun tuomioon (Kok., s. I-4581) viitaten, että edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annettuun tuomioon perustuvaa oikeuskäytäntöä ei ole välttämättä sovellettava.

37 Portugalin tasavalta katsoo vastauskirjelmässään, että esillä olevassa kanteessa kyseessä olevia kansallisia säännöksiä on arvioitava yksinomaan EY 43 artiklan valossa eikä EY 56 artiklan valossa. Se viittaa asiassa C-326/07, komissio vastaan Italia, 26.3.2009 annettuun tuomioon (Kok., s. I-2291) ja katsoo, että valtion erityiset oikeudet ovat omiaan koskemaan vain niitä osakkeenomistajia, joilla on EDP:ssä sellainen omistusosuus, joka antaa heille tietyn vaikutusvallan yhtiön johtamisessa. Vaikka oletettaisiin, että kyseessä olevilla säännöksillä voisi olla pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittava vaikutus, minkä kyseinen jäsenvaltio kiistää, se tuo esiin, että mainittu vaikutus on hypoteettinen ja erittäin vähäinen ja että joka tapauksessa se on vain mahdollisen sijoittautumisvapauden esteen väistämätön seuraus eikä se ole peruste tutkia kyseessä olevia kansallisia säännöksiä itsenäisesti EY 56 artiklan osalta.

38 Lisäksi Portugalin tasavalta väittää, että koska komissio ei ole lainkaan analysoinut mainittuja kansallisia säännöksiä Portugalin valtion EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla esittämien väitteiden osalta, komissio on vakavasti rikkonut sillä EY 226 artiklan ja EY 86 artiklan 2 kohdan mukaan olevaa näyttövelvollisuutta.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

– EY 56 ja EY 43 artiklan sovellettavuus

39 Komissio katsoo, että moitittua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä on tutkittava sekä pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan EY 43 artiklan että sijoittautumisvapautta koskevan EY 56 artiklan valossa. Portugalin tasavalta sitä vastoin katsoo, että esillä olevassa kanteessa kyseessä olevia kansallisia säännöksiä on analysoitava vain EY 43 artiklan pohjalta eikä EY 56 artiklaan nähden.

40 Siltä osin kuin on kyse siitä, kumman perusvapauden soveltamisalaan kansallinen lainsäädäntö kuuluu, täysin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että huomioon on otettava kyseisen lainsäädännön tarkoitus (ks. mm. asia C‑157/05, Holböck, tuomio 24.5.2007, Kok., s. I‑4051, 22 kohta ja em. asia komissio v. Italia, tuomion 33 kohta).

41 Sijoittautumisvapautta koskevan EY 43 artiklan määräysten aineelliseen soveltamisalaan kuuluvat kansalliset säännökset, joita sovelletaan, kun jonkin jäsenvaltion kansalainen omistaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneesta yhtiöstä sellaisen osuuden, joka antaa hänelle selvän vaikutusvallan kyseisen yhtiön päätöksiin ja mahdollisuuden määrätä yhtiön toiminnasta (ks. mm. asia C‑251/98, Baars, tuomio 13.4.2000, Kok., s. I‑2787, 22 kohta ja em. asia komissio v. Italia, tuomion 34 kohta).

42 Pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan EY 56 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvat muun muassa suorat sijoitukset eli kaikenlaiset luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden tekemät sijoitukset, joiden tarkoituksena on pysyvien ja suorien yhteyksien luominen tai ylläpitäminen pääoman sijoittajan ja sen yhtiön välillä, jonka käyttöön pääoma annetaan taloudellisen toiminnan harjoittamista varten. Tämä tavoite edellyttää, että osakkeenomistajan omistama osakemäärä antaa sille todellisen mahdollisuuden osallistua yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttöön siinä (ks. mm. asia C-112/05, komissio v. Saksa, tuomio 23.10.2007, Kok., s. I-8995, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja em. asia komissio v. Italia, tuomion 35 kohta).

43 Kansallinen lainsäädäntö, jota ei sovelleta pelkästään sellaisiin omistusosuuksiin, jotka antavat selvän vaikutusvallan yhtiön päätöksiin ja mahdollisuuden määrätä sen toiminnasta, vaan jota sovelletaan riippumatta siitä, kuinka suuren osuuden osakkeenomistaja omistaa yhtiöstä, voi kuulua sekä EY 43 artiklan että EY 56 artiklan soveltamisalaan (em. asia komissio v. Italia, tuomion 36 kohta).

44 On todettava, että esillä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa asiassa ei ole suljettu pois, että kyseessä olevat kansalliset säännökset vaikuttavat kaikkiin osakkeenomistajiin ja potentiaalisiin sijoittajiin eivätkä vain niihin osakkeenomistajiin, jotka pystyvät käyttämään selvää vaikutusvaltaa EDP:n johtamisessa ja määräysvallan käyttämisessä siinä. Näin ollen riidanalaisia säännöksiä on tarkasteltava EY 56 ja EY 43 artiklan valossa.

– EY 56 artiklaan perustuvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen

45 Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 56 artiklan 1 kohdassa kielletään yleisesti pääomanliikkeiden rajoitukset jäsenvaltioiden välillä (ks. mm. yhdistetyt asiat C‑282/04 ja C-283/04, komissio v. Alankomaat, tuomio 28.9.2006, Kok., s. I‑9141, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; em. asia komissio v. Saksa, tuomion 17 kohta ja em. asia komissio v. Portugali, tuomion 48 kohta).

46 Koska EY:n perustamissopimuksessa ei määritellä EY 56 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen pääomanliikkeiden käsitettä, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 67 artiklan (joka on kumottu Amsterdamin sopimuksella) täytäntöönpanosta 24.6.1988 annetun neuvoston direktiivin 88/361/ETY (EYVL L 178, s. 5) liitteessä I olevalla nimikkeistöllä on ohjeellista arvoa. Niinpä oikeuskäytännön mukaan EY 56 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja pääomanliikkeitä ovat muun muassa niin kutsutut ”suorat sijoitukset”, jotka tarkoittavat osallistumista yritykseen omistamalla osakkeita, joiden perusteella on mahdollista osallistua tosiasiallisesti yhtiön johtamiseen ja määräysvallan käyttämiseen siinä, ja niin kutsutut ”portfoliosijoitukset”, eli arvopapereiden hankkiminen pääomamarkkinoilta siten, että ainoana tarkoituksena on taloudellisen sijoituksen tekeminen ilman aikomusta vaikuttaa yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen siinä (ks. em. yhdistetyt asiat komissio v. Alankomaat, tuomion 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; em. asia komissio v. Saksa, tuomion 18 kohta ja em. asia komissio v. Portugali, tuomion 49 kohta).

47 Mainittujen kahden sijoitustyypin osalta oikeuskäytännössä on täsmennetty, että EY 56 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina rajoituksina on pidettävä kansallisia toimenpiteitä, jotka ovat omiaan estämään osakkeiden hankinnan kyseessä olevista yrityksistä tai rajoittamaan sitä taikka jotka ovat omiaan saamaan muista jäsenvaltioista peräisin olevat sijoittajat luopumaan sijoituksesta mainittujen yritysten pääomaan (ks. asia C-367/98, komissio v. Portugali, tuomio 4.6.2002, Kok., s. I-4731, 45 kohta; asia C-483/99, komissio v. Ranska, tuomio 4.6.2002, Kok., s. I-4781, 40 kohta; em. asia komissio v. Espanja, tuomio 13.5.2003, 61 ja 62 kohta; asia C-98/01, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 13.5.2003, Kok., s. I-4641, 47 ja 49 kohta; asia C‑174/04, komissio v. Italia, tuomio 2.6.2005, Kok., s. I‑4933, 30 ja 31 kohta; em. yhdistetyt asiat komissio v. Alankomaat, tuomion 20 kohta; em. asia komissio v. Saksa, tuomion 19 kohta ja em. asia komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010, 50 kohta).

48 Portugalin tasavalta kiistää EDP:n yhtiöjärjestyksen yksityisoikeudelliseen luonteeseen vedoten, että kyseisen yhtiöjärjestyksen 14 §:n 3 momentissa äänioikeuden käytölle asetettu viiden prosentin yläraja olisi edellisessä kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu kansallinen toimenpide. Näin ollen Portugalin viranomaisten mukaan kyseessä oleva yhtiöjärjestyksen määräys ei ole valtion toimenpide eikä se siis kuulu EY 43 ja EY 56 artiklan soveltamisalaan.

49 Tältä osin on todettava, että on tosin ilmennyt, että CSC:ssä vain annetaan mahdollisuus määrätä EDP:n yhtiöjärjestyksessä äänioikeuden rajoituksista tiettyyn osakelajiin kuuluvien osakkeiden osalta ja että kyseiset osakkeet on otettu käyttöön ja annettu Portugalin valtiolle nimenomaan mainitun lainsäädännön nojalla laaditun EDP:n yhtiöjärjestyksen määräysten mukaisesti.

50 On kuitenkin niin, kuten asiakirja-aineistosta ilmenee, että mainittu EDP:n yhtiöjärjestyksen määräys on hyväksytty ennen EDP:n yksityistämisen ensimmäisen vaiheen päättymistä eli aikana, jolloin Portugalin valtio omisti suuren enemmistön kyseisestä yhtiöstä. Mainitun äänioikeuden käyttöä koskevan ylärajan asettamisen jälkeen ja hetkellä, jolloin kyseinen valtio oli vähentämässä omistustaan kyseisestä yhtiöstä, se sääti LPQ:n 15 §:n 3 momentilla itselleen erityisen veto-oikeuden, jota voidaan käyttää muun muassa kyseisen yhtiön yhtiöjärjestyksen muuttamista koskevien päätösten osalta. Näin ollen osakkaat eivät voi vastaisuudessa enää kumota mainitun yhtiöjärjestyksen 14 §:n 3 momentissa asetettua äänioikeuden käyttöä koskevaa ylärajaa koskevaa määräystä ilman valtion suostumusta.

51 Näin ollen on syytä katsoa, että Portugalin tasavalta on itse yhtäältä lainsäätäjänä sallinut etuoikeutettujen osakkeiden luomisen EDP:hen ja että se on toisaalta viranomaisena LQP:n 15 §:n 3 momentin perusteella päättänyt ottaa EDP:ssä käyttöön etuoikeutettuja osakkeita, antaa ne valtiolle ja määritellä niiden tuottamat erityisoikeudet.

52 Lisäksi on myös syytä todeta, että kyseisten etuoikeutettujen osakkeiden luominen ei ole seurausta yhtiöoikeuden tavanomaisesta soveltamisesta, koska kyseisten osakkeiden on tarkoitus jäädä valtion omistukseen eivätkä ne siis ole siirrettävissä, millä poiketaan CSC:n säännöksistä.

53 Näin ollen Portugalin valtion vapauttaminen äänioikeuden käyttöä koskevasta viiden prosentin ylärajasta on luettava valtion toimeksi ja tästä syystä se kuuluu EY 56 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.

54 Sen, että kansallisen lainsäädännön ja osittain sen ja osittain EDP:n yhtiöjärjestyksen mukaan Portugalin valtio omistaa EDP:ssä etuoikeutettuja osakkeita, joihin liittyy erityisiä oikeuksia, rajoittavuudesta on todettava, että kyseiset osakkeet ovat omiaan saamaan muista jäsenvaltioista peräisin olevat toimijat luopumaan sijoituksesta EDP:hen.

55 Veto-oikeudesta on nimittäin todettava, että asetuksen nro 141/2000 13 §:n 1 momentista ilmenee, että lukuisten EDP:tä koskevien tärkeiden päätösten tekeminen edellyttää Portugalin valtion hyväksyntää. Kyseisen valtion puoltavaa ääntä edellytetään muun muassa kaikkiin päätöksiin, jotka koskevat EDP:n yhtiöjärjestyksen muuttamista, joten Portugalin valtion vaikutusvaltaa kyseisessä yhtiössä voidaan vähentää vain, jos kyseinen valtio itse suostuu siihen.

56 Näin ollen mainittu veto-oikeus, siltä osin kuin sillä annetaan mainitulle valtiolle EDP:n johtamisessa ja määräysvallan käyttämisessä EDP:ssä sellaista vaikutusvaltaa, joka ei ole perusteltavissa sen tästä yhtiöstä omistaman osuuden laajuudella, on omiaan saamaan muista jäsenvaltioista peräisin olevat sijoittajat luopumaan suorista sijoituksista EDP:hen, koska he eivät voi osallistua tämän yhtiön johtamiseen ja määräysvallan käyttämiseen siinä omistusosuuksiensa arvon mukaisessa suhteessa (ks. mm. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 50–52 kohta ja em. asia komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010, 60 kohta).

57 Samoin kyseessä olevasta veto-oikeudesta voi aiheutua se, että portfoliosijoitukset EDP:hen ovat vähemmän houkuttelevia, koska Portugalin valtion mahdollinen kieltäytyminen puoltamasta merkittävää päätöstä, jota kyseisen yhtiön elimet ehdottavat sen vuoksi, että ne katsovat sen vastaavan yhtiön etuja, on omiaan heikentämään kyseisen yhtiön osakkeiden arvoa ja näin ollen vähentämään houkuttavuutta investoida niihin (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat komissio v. Alankomaat, tuomion 27 kohta ja em. asia komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010, 61 kohta).

58 Kunkin osakkeenomistajan omistamien tavallisten osakkeiden tuottamien äänioikeuksien käyttämisen rajoittamisesta viiden prosentin ylärajaan lukuun ottamatta Portugalin valtiota, jota kyseinen rajoitus ei koske, on todettava, että osakkeisiin liittyvät äänioikeudet ovat yksi pääasiallisista keinoista, joilla osakkeenomistaja osallistuu aktiivisesti yrityksen johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen yrityksessä. Näin ollen kaikki toimet, joiden tarkoituksena on estää näiden oikeuksien käyttäminen tai asettaa sille ehtoja, voivat saada muista jäsenvaltioista peräisin olevat sijoittajat luopumaan omistusosuuksien hankkimisesta kyseisissä yrityksissä ja ne ovat siis pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus (ks. asia C-274/06, komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, 24 kohta). Äänioikeuden käyttöä koskevat ylärajat ovat sitä paitsi väline, joka on omiaan rajoittamaan suorien sijoittajien mahdollisuutta olla osakkaana yhtiössä tarkoituksenaan luoda tai ylläpitää yhtiöön pysyviä ja suoria yhteyksiä, jotka antavat todellisen mahdollisuuden osallistua yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen siinä, ja joka vähentää mielenkiintoa osuuden hankkimiseen EDP:stä (em. asia komissio v. Saksa, tuomion 54 kohta).

59 Siltä osin kuin on kyse oikeudesta nimetä hallituksen jäsen, Portugalin tasavalta tuo ensinnäkin esiin sen, että CSC:n nykyisen tulkinnan mukaan mainittu oikeus, josta säädetään LPQ:n 15 §:n 1 momentissa ja asetuksen nro 141/2000 13 §:n 2 ja 3 momentissa, on ymmärrettävä mahdollisuudeksi nimetä hallintoneuvoston jäsen ja siis yrityksen toiminnan valvoja. Komissio riitauttaa tämän tulkinnan.

60 Portugalin tasavallan väitteitä ei voida hyväksyä. Vaikka oletettaisiinkin, että mainittu ”nykyinen” tulkinta olisi oikea, kyseinen jäsenvaltio ei ole kuitenkaan esittänyt todisteita mainitusta tulkinnasta, jonka komissio on riitauttanut. Sille ei nimittäin ole mitään perustaa edellisessä kohdassa mainittujen säännösten sanamuodossa. Sekä LPQ:n 15 §:n 1 momentissa että asetuksen nro 141/2000 13 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään nimenomaisesti hallituksen jäsenen eikä valvojan nimeämisestä. Mainittu jäsenvaltio ei ole myöskään osoittanut, mistä syistä Portugalin kaupallisia yhtiöitä sääntelevien CSC:n tiettyjen sääntöjen muuttamisesta välttämättä seuraisi, että mainituissa säännöksissä säädetty mahdollisuus nimittää ”hallituksen jäsen” olisi ymmärrettävä mahdollisuutena nimittää ”valvoja”, kun otetaan huomioon se, että kyseiset säännöt koskevat yksityistämisiä erityisesti energia-alalla ja kuuluvat siis julkisoikeuden alaan, eikä näiden säännösten sanamuotoa ole nimenomaisesti muutettu.

61 Sillä, että hallintoneuvosto ei ole päätöksentekoelin vaan valvontaelin, ei voida kyseenalaistaa kyseessä olevien julkisten toimijoiden asemaa ja vaikutusvaltaa. Vaikka Portugalin yhtiöoikeudessa kyseisen elimen tehtäväksi on annettu valvoa yhtiön hallintoa, siinä annetaan kyseiselle elimelle mainitun tehtävän täyttämiseksi merkittävää toimivaltaa. Kuten lisäksi komissio on todennut, hallintoneuvostolta saatu hyväksyntä on EDP:n yhtiöjärjestyksen 17 §:n 2 momentin mukaan tiettyjen toimien edellytyksenä, ja näihin toimiin lukeutuvat taloudelliselta arvoltaan merkittävän omaisuuden, oikeuksien tai yhtiöosuuksien hankkimisen ja niistä luopumisen lisäksi toimipaikkojen tai toimipaikkojen merkittävien osien avaaminen tai sulkeminen, strategisten kumppanuuksien tai muiden pitkäaikaisten yhteistyömuotojen aloittaminen tai lopettaminen, jakautuminen, sulautuminen tai yhtiömuodon muutos sekä yhtiön yhtiöjärjestyksen muuttaminen mukaan lukien kotipaikan muuttaminen tai osakepääoman korotus (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Saksa, tuomion 65 kohta).

62 Kun tämä on täsmennetty, on todettava, että oikeus nimittää hallituksen jäsen on pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus siltä osin kuin kyseisellä erityisellä oikeudella poiketaan yleisesti sovellettavasta yhtiöoikeudesta ja kyseisestä poikkeuksesta on säädetty kansallisella lainsäädäntötoimella vain julkisten toimijoiden hyväksi (ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 61 kohta). Vaikka onkin totta, että lailla voidaan säätää tällainen mahdollisuus määrävähemmistön hyväksi, on todettava, että sen on siinä tapauksessa oltava kaikkien osakkeenomistajien ulottuvilla eikä sitä voida varata yksinomaan valtiolle.

63 LPQ:n 15 §:n 1 momentissa ja asetuksen nro 141/2000 13 §:n 2 ja 3 momentissa säädetty oikeus nimittää hallituksen jäsen on omiaan saamaan muista jäsenvaltioista peräisin olevat suorat sijoittajat luopumaan sijoituksesta EDP:hen, koska kyseisellä säännöksellä rajoitetaan sitä mahdollisuutta, että muut osakkeenomistajat kuin Portugalin valtio ovat osakkaana yhtiössä tarkoituksenaan luoda tai ylläpitää yhtiöön pysyviä ja suoria yhteyksiä, jotka antavat todellisen mahdollisuuden osallistua yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen siinä.

64 Tästä seuraa, että tiettyjä EDP:n yhtiökokouksen päätöksiä koskeva veto-oikeus, Portugalin valtiolle myönnetty vapautus äänioikeuden käyttöä koskevasta viiden prosentin ylärajasta ja oikeus nimittää hallituksen jäsen siinä tapauksessa, että valtio on äänestänyt hallituksen jäsenten vaalissa voittanutta ehdotusta vastaan, ovat EY 56 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksia.

65 Tätä toteamusta ei voida asettaa kyseenalaiseksi niillä Portugalin tasavallan esittämillä perusteluilla, jotka liittyvät siihen, että tässä asiassa olisi sovellettava edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetun tuomion taustalla väitetysti olevaa logiikkaa.

66 Tältä osin on todettava, että kyseiset kansalliset toimenpiteet eivät ole vastaavia kuin se säännöstö, jossa säädettyjen myyntijärjestelyjen katsottiin mainituissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa kuuluvan EY 28 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.

67 Kyseisen tuomion mukaan tiettyjä myyntijärjestelyjä tuontijäsenvaltion alueella rajoittavien tai ne kieltävien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisella muista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin ei rajoiteta jäsenvaltioiden välistä kauppaa, jos niitä ensinnäkin sovelletaan kaikkiin jäsenvaltion alueella toimiviin toimijoihin ja jos niillä toisekseen on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti sama vaikutus sekä kotimaisten tuotteiden että muista jäsenvaltioista maahantuotujen tuotteiden markkinointiin. Perusteena tälle on se, että tällaisten säädösten soveltaminen ei ole omiaan estämään muista jäsenvaltioista maahantuotujen tuotteiden pääsyä tuontijäsenvaltion markkinoille eikä rajoittamaan sitä enempää kuin kotimaisten tuotteiden markkinoille pääsyä (asia C-384/93, Alpine Investments, tuomio 10.5.1995, Kok., s. I-1141, 37 kohta).

68 Vaikka nyt käsiteltävänä olevassa asiassa onkin totta, että kyseessä olevia kansallisia säännöksiä sovelletaan erotuksetta sekä kotimaassa että ulkomailla asuviin, on kuitenkin todettava, että nämä rajoitukset vaikuttavat yhtiöosuuden hankkijan tilanteeseen sellaisenaan ja ne ovat siis omiaan saamaan muista jäsenvaltioista olevat sijoittajat jättämään tällaiset sijoitukset tekemättä, ja siten ne vaikuttavat markkinoille pääsyyn (ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomio 13.5.2003, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja em. asia komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010, 67 kohta).

69 Lisäksi Portugalin tasavallan väite, jonka mukaan riidanalaiset erityiset oikeudet eivät mitenkään vaikuttaneet suoriin sijoituksiin tai portfoliosijoituksiin EDP:ssä, kun otetaan huomioon, että mainitun yrityksen osakkeet kuuluvat Lissabonin pörssin ostetuimpiin ja että suuri osa niistä on ulkomaisilla sijoittajilla, ei voi saattaa kyseenalaiseksi toteamusta, jonka mukaan mainitut kansalliset säännökset ovat pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksia.

70 On todettava, kuten tämän tuomion 56 ja 58 kohdassa on mainittu, että riidanalaiset kansalliset säännökset vähentävät kiinnostusta hankkia omistusosuuksia EDP:stä, koska niillä luodaan välineitä, jotka ovat omiaan rajoittamaan sijoittajien mahdollisuutta olla osakkaana EDP:ssä tarkoituksenaan luoda tai ylläpitää yhtiöön pysyviä ja suoria yhteyksiä, jotka antavat todellisen mahdollisuuden osallistua yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen siinä (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Saksa, tuomion 54 kohta).

71 Edellä todettuun ei vaikuta se, että EDP:n osakkeenomistajiin kuuluu tietty määrä suoria sijoittajia. Kyseinen seikka ei näet voi kumota sitä, että riidanalaisten kansallisten säännösten vuoksi muista jäsenvaltioista peräisin olevat nykyiset tai mahdolliset suorat sijoittajat ovat saattaneet luopua hankkimasta sellaista osuutta kyseisen yhtiön osakepääomasta, jonka tarkoituksena on luoda tai ylläpitää yhtiöön pysyviä ja suoria yhteyksiä, jotka antavat todellisen mahdollisuuden osallistua yhtiön johtamiseen tai määräysvallan käyttämiseen siinä, vaikka heillä oli oikeus siihen, että pääomien vapaan liikkuvuuden periaatetta sovelletaan ja että he voivat nauttia sen heille antamaa suojaa (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Saksa, tuomion 55 kohta).

72 Kun edellä esitetty otetaan huomioon, on todettava sen, että Portugalin valtio omistaa etuoikeutettuja osakkeita, olevan yhdessä näiden osakkeiden omistajalleen tuottamien erityisten oikeuksien kanssa EY 56 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus.

Rajoitusten oikeutus

Asianosaisten lausumat

73 Komissio katsoo, että kyseessä olevilla kansallisilla säännöksillä käyttöön otettujen rajoitusten kaltaisia rajoituksia ei voida oikeuttaa millään niistä yleiseen etuun liittyvistä syistä, joihin Portugalin tasavalta vetoaa, ja että joka tapauksessa kyseiset rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen vastaisia.

74 Ensinnäkin Portugalin tasavallan energiahuollon varmuuden takaamisen tarpeesta komissio toteaa, että mainittu varmuus ei sisälly perustamissopimuksessa tarkoitettuun yleiseen turvallisuuteen, kuten kyseinen jäsenvaltio väittää. Tältä osin komissio katsoo, että toisin kuin oikeuskäytännössä, muun muassa edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja 13.5.2003 annetun tuomion 71 ja 72 kohdassa, edellytetään, mainittu jäsenvaltio ei ole osoittanut, että olemassa olisi sellainen ”yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaava todellinen ja riittävän vakava vaara”, jonka vuoksi kyseiset oikeudet voisivat olla perusteltuja yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvistä syistä.

75 Komissio katsoo, että Portugalin tasavalta voisi reagoida kaikkiin energiahuollon varmuutta koskeviin todellisiin uhkiin hallinto-oikeuteensa kuuluvalla sääntelyjärjestelmällä EDP:n osakepääomaa koskevien erityisten oikeuksien, jotka liittyvät etuoikeutettuihin osakkeisiin, sijaan ja siis asettamatta esteitä pääomien vapaalle liikkuvuudelle ja sijoittautumisvapaudelle.

76 Komissio kiistää myös sen, että EDP:n toiminta olisi julkista palvelua. Se katsoo, että sähkö- ja kaasuenergian toimittaminen ovat yleishyödyllisiä palveluja mutta eivät julkisia palveluja. Mainittujen yleishyödyllisten palvelujen osalta valtiolla on velvollisuus taata ne, eli yksityiset tahot voivat tarjota nämä palvelut. Kun kyse on EDP:n toiminnasta eli viimesijaisesta jakelu- ja myyntitoiminnasta, palvelut katetaan valtion vastuulla, jonka olennainen väline on energiahuoltoa koskevan valtion sääntelyjärjestelmän hyvän toiminnan takaaminen eivätkä valtion erityiset osakkuudet kyseessä olevissa yhtiöissä.

77 Komissio väittää lisäksi, että kyseessä olevat kansalliset säännökset ovat joka tapauksessa suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Kyseessä olevien erityisoikeuksien käyttämiselle ei ole asetettu mitään muuta luodun järjestelmän soveltamista ohjaavaa objektiivista ja täsmällistä edellytystä kuin se, että näitä oikeuksia on käytettävä yksinomaan silloin, kun kansalliset edut sitä vaativat. Vaikka Portugalin tasavallan mainitsemia tavoitteita pidettäisiinkin perusteltuina, sille annettavalla näin laajalla harkintavallalla mennään pidemmälle kuin kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi on tarpeen.

78 Lopuksi komissio pitää virheellisenä Portugalin tasavallan päättelyä, joka koskee EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamista, ja tuo esiin sen, että Portugalin tasavalta jättää huomiotta sen asiayhteyden, johon kyseinen määräys kuuluu.

79 Portugalin tasavalta korostaa, että vaikka oletettaisiinkin, että valtiolla EDP:ssä olevat erityiset oikeudet ovat niiden vapauksien rajoituksia, joihin komissio vetoaa, mainitut rajoitukset ovat oikeutettuja yleistä etua koskevien pakottavien syiden vuoksi. Mainittu jäsenvaltio korostaa ensinnäkin asiassa 72/83, Campus Oil ym., 10.7.1984 annettuun tuomioon (Kok., s. 2727, Kok. Ep. VII, s. 615) viitaten, että kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden tarkoituksena on taata maan energiahuollon varmuus, mikä on yleiseen turvallisuuteen liittyvä intressi. Se vetoaa myös oikeutuksena siihen, että Portugalin tasavallalla olevat erityiset oikeudet koskevat sellaista toimintaa, johon liittyy julkisen palvelun velvoitteita, ja ne ovat siis joka tapauksessa oikeutettuja EY 58 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja EY 46 artiklan 1 kohdan nojalla.

80 Portugalin tasavalta täsmentää lisäksi, että koska unionin oikeuteen ei sen nykytilassa sisälly jäsenvaltioiden energiahuollon varmuuden riittävällä tavalla takaavia sääntöjä eikä toimenpiteitä, sillä on valta ja vastaava velvollisuus, joka sille on asetettu sekä kansallisessa oikeudessa että unionin oikeudessa, ryhtyä asianmukaisiin kansallisiin toimenpiteisiin tämän yhteiskunnan kannalta perustavanlaatuisen edun suojan takaamiseksi perustamissopimuksen sääntöjä noudattaen, kuten edellä mainitussa asiassa Campus Oil ym. annetusta tuomiosta ilmenee.

81 Portugalin tasavalta tuo esiin vielä sen, että kyseiset erityiset oikeudet ovat Portugalin energia-alan turvallisuuden suojaamiseen soveltuvia välineitä, jotka ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia, kun otetaan huomioon, ettei ole olemassa muita vähemmän rajoittavia keinoja, joiden avulla olisi mahdollista vastustaa EDP:n kaltaisen yhtiön johtoelinten sellaisten päätösten tekemistä, jotka ovat omiaan vaikuttamaan energiatoimitusten säännöllisyyteen, varmuuteen ja jatkuvuuteen.

82 Portugalin tasavallan mukaan kyseessä olevat kansalliset säännökset ovat lisäksi tarpeen, jotta EDP voi hoitaa Portugalin valtion sille EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla antamat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät tehtävät. Jos todettaisiin, että kyseiset säännökset ovat EY 43 ja EY 56 artiklan vastaisia, kyseisten artikloiden soveltaminen olisi este EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen EDP:lle annettujen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen hoitamiselle. Mainittujen kansallisten säännösten, joilla Portugalin valtiolle annetaan erityisiä oikeuksia, voimassa pitäminen ei missään tapauksessa vaikuta unionin sisäiseen kauppaan eikä unionin etuun. On sitä paitsi komission tehtävä täsmentää se unionin etu, jonka valossa on arvioitava sitä mahdollista vaikutusta kauppaan, joka saattaisi aiheutua niiden oikeuksien olemassaolosta, joita Portugalin valtiolla on EDP:ssä, joten komissio ei ole täyttänyt sillä EY 226 artiklan mukaan olevaa näyttövelvollisuutta.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

83 Hyvin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittavia kansallisia toimenpiteitä voidaan perustella EY 58 artiklassa mainituilla syillä tai yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä edellyttäen, että toimenpiteet ovat omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutumisen ja että niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 72 ja 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010, 69 kohta).

84 EY 58 artiklalla sallituista poikkeuksista on todettava, ettei voida kieltää, että Portugalin tasavallan mainitsema tavoite taata kyseisen jäsenvaltion energiahuollon varmuus kriisitilanteessa tai sodan taikka terrori-iskun varalta voi olla yleiseen turvallisuuteen liittyvä syy (ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, 38 kohta ja em. asia komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010, 72 kohta), joka voi mahdollisesti oikeuttaa pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamisen. Jäsenvaltioiden ja unionin energiahuollon varmuuden suojaamiselle antama merkitys ilmenee sitä paitsi muun muassa sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2009/72/EY (EUVL L 211, s. 55).

85 On kuitenkin kiistatonta, että yleisen turvallisuuden asettamia vaatimuksia on muun muassa poikkeuksena pääomien vapaan liikkuvuuden perusperiaatteesta tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksipuolisesti määritellä näiden vaatimusten ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa. Yleiseen turvallisuuteen voidaan siis vedota vain, kun kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta (ks. mm. asia C-54/99, Église de scientologie, tuomio 14.3.2000, Kok., s. I-1335, 17 kohta ja em. asia komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010, 73 kohta).

86 Portugalin tasavalta vetoaa siihen, että kun otetaan huomioon sähkö- ja maakaasuenergian ratkaiseva merkitys kaikille nykyisille talouksille ja yhteiskunnille, mainitun vaaran ei tarvitse olla välitön. Koska jäsenvaltiolla on velvollisuus taata sähkön ja maakaasun säännöllisten ja jatkuvien toimitusten varmuus, kyseinen valtio voi oikeutetusti antaa itselleen tarvittavat keinot huoltovarmuuden perustavanlaatuisen edun takaamiseksi, vaikkei ole olemassa mitään välitöntä vaaraa. Koska energiahuollon varmuutta uhkaavien vakavien vaarojen riskiä ei voida sulkea pois ja koska mainitunlaiset vaarat ovat aina äkillisiä ja useimmissa tapauksissa mahdottomia ennakoida, kyseisen jäsenvaltion tehtävänä on valvoa, että otetaan käyttöön asianmukaiset välineet, jotka mahdollistavat nopean ja tehokkaan reagoinnin energiahuollon jatkuvuuden takaamiseksi.

87 Nämä väitteet eivät ole täysin perusteettomia. Koska Portugalin tasavalta kuitenkin on vain vedonnut energiahuollon varmuutta koskevaan perusteeseen täsmentämättä tarkkoja syitä, joiden vuoksi se katsoo, että kullakin riidanalaisella erityisoikeudella tai niillä yhdessä olisi mahdollista välttää tällainen yhteiskunnan perustavanlaatuiselle edulle aiheutuva uhka, yleiseen turvallisuuteen liittyvää perustelua ei tässä tapauksessa voida hyväksyä.

88 Lisäksi Portugalin tasavallan väitteellä, jonka mukaan unionin oikeus ei nykytilassaan riittävällä tavalla takaa jäsenvaltioiden energiahuollon varmuutta, mikä pakottaa Portugalin tasavallan toteuttamaan asianmukaisia kansallisia toimenpiteitä kyseisen yhteiskunnan perustavanlaatuisen edun suojaamiseksi, ei ole mitään merkitystä esillä olevassa asiassa.

89 Vaikka hyväksyttäisiinkin se, että unionin johdetun oikeuden sääntöjen mukaan jäsenvaltiolla on velvollisuus taata energiahuolto alueellaan, kuten Portugalin tasavalta väittää, mainitun velvollisuuden noudattamiseen ei voida vedota minkään sellaisen toimenpiteen oikeuttamiseksi, joka lähtökohtaisesti on perusvapauden vastainen.

90 Kyseessä olevien kansallisten säännösten suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta on lisäksi tärkeää todeta, kuten komissio aiheellisesti tuo esiin, että niiden erityisoikeuksien käyttämisen edellytykseksi, jotka EDP:n etuoikeutettujen osakkeiden omistaminen antaa Portugalin valtiolle, ei ole asetettu minkäänlaista erityistä ja objektiivista ehtoa tai olosuhdetta, toisin kuin vastaajana oleva jäsenvaltio väittää.

91 Vaikka LQP:n 15 §:n 3 momentissa säädetään, että Portugalin valtiolle erityisiä oikeuksia antavien etuoikeutettujen osakkeiden luomisen edellytykseksi EDP:ssä asetetaan se melko yleisesti ja epätäsmällisesti muotoiltu vaatimus, että kansalliset edut vaativat tällaisten osakkeiden luomista, on kuitenkin todettava, ettei tässä laissa eikä EDP:n yhtiöjärjestyksessä vahvisteta perusteita sille, missä erityisolosuhteissa kyseisiä erityisoikeuksia saadaan käyttää (ks. em. asia komissio v. Italia, tuomio 26.3.2009, 51 kohta). Sama voidaan todeta mainitun 15 §:n 1 momentin osalta, koska kyseisessä säännöksessä asetetaan edellytykseksi sille, että Portugalin valtio voi nimittää hallituksen jäsenen, yhtä yleisesti ja epätäsmällisesti muotoiltu yleisen edun suojaaminen.

92 Tällaisella epävarmuudella loukataan vakavasti pääomien vapaata liikkuvuutta, koska sillä annetaan kansallisille viranomaisille näiden oikeuksien käytön suhteen niin vapaaharkintainen liikkumavara, ettei tätä liikkumavaraa voida pitää oikeasuhteisena tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Italia, tuomio 26.3.2009, 52 kohta).

93 EY 86 artiklan 2 kohtaan nojautuvasta aiheuttamisperusteesta on huomattava, että kyseisen määräyksen – luettuna yhdessä saman artiklan 1 kohdan kanssa – nojalla voidaan oikeuttaa se, että jäsenvaltio myöntää yritykselle, joka tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, erityisiä oikeuksia tai yksinoikeuksia, jotka ovat perustamissopimuksen vastaisia, niiltä osin kuin yritykselle uskottujen erityistehtävien hoitaminen voidaan varmistaa vain myöntämällä tällaisia oikeuksia ja jos kaupan kehitykseen ei vaikuteta tavalla, joka on ristiriidassa unionin etujen kanssa (asia C-340/99, TNT Traco, tuomio 17.5.2001, Kok., s. I-4109, 52 kohta; asia C-220/06, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, tuomio 18.12.2007, Kok., s. I-12175, 78 kohta ja asia C-567/07, Woningstichting Sint Servatius, tuomio 1.10.2009, Kok., s. I-9021, 44 kohta).

94 Esillä olevassa asiassa on kuitenkin todettava, ettei tämä ole tässä Portugalin tasavaltaa vastaan aloitetussa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä säädettyjen säännösten kohde.

95 Kuten komissio nimittäin väittää, mainittu menettely ei koske erityisten oikeuksien tai yksinoikeuksien myöntämistä EDP:lle eikä kyseisen yrityksen toiminnan luokittelua yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi, vaan se koskee sitä, saadaanko Portugalin valtiolle kyseisen yhtiön osakkeenomistajana lainmukaisesti antaa sellaisia erityisiä oikeuksia, jotka liittyvät Portugalin valtion EDP:ssä omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin.

96 Tästä seuraa, että EY 86 artiklan 2 kohtaa ei voida soveltaa esillä olevan asian kaltaisessa tilanteessa eikä Portugalin tasavalta siis voi vedota siihen kyseessä olevien kansallisten säännösten oikeuttamiseksi siltä osin kuin kyseessä olevat säännökset ovat perustamissopimuksessa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksia.

97 Näin ollen on todettava, ettei Portugalin tasavalta ole noudattanut EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa EDP:ssä erityisiä oikeuksia, kuten esillä olevassa asiassa LPQ:sta, asetuksesta nro 141/2000 ja mainitun yhtiön yhtiöjärjestyksestä ilmeneviä Portugalin valtion ja muiden julkisyhteisöjen erityisoikeuksia, jotka perustuvat Portugalin valtion mainitussa yhtiössä omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin.

EY 43 artiklaan perustuvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen

98 Komissio vaatii, että olisi todettava Portugalin tasavallan jättäneen noudattamatta myös EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, sillä perusteella, että Portugalin valtion omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin perustuvien erityisten oikeuksien antaminen kyseiselle valtiolle on omiaan estämään muita osakkeenomistajia käyttämästä todellista vaikutusvaltaa EDP:n päätöksiin ja näin ollen määräämästä sen toiminnasta.

99 Tästä on riittävää todeta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että sikäli kuin kyseisestä valtion toimenpiteestä aiheutuu sijoittautumisvapauden rajoituksia, tällaiset rajoitukset ovat suora seuraus tämän tuomion 45–72 kohdassa tutkituista pääomien vapaan liikkuvuuden esteistä eikä niitä voida erottaa näistä. Koska EY 56 artiklan 1 kohtaa on todettu rikotun, kyseessä olevia toimenpiteitä ei ole tarpeen tutkia erikseen perustamissopimuksen sijoittautumisvapautta koskevien määräysten valossa (ks. mm. em. yhdistetyt asiat komissio v. Espanja, tuomio 13.5.2003, 86 kohta; em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 43 kohta ja em. asia komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010, 80 kohta).

Oikeudenkäyntikulut

100 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Portugalin tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska viimeksi mainittu on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa EDP – Energias de Portugalissa erityisiä oikeuksia, kuten esillä olevassa asiassa yksityistämisestä 5.4.1990 annetusta puitelaista nro 11/90 (Lei n.º 11/90, Lei Quadro das Privatizações), 15.7.2000 annetusta asetuksesta nro 141/2000, jolla hyväksyttiin EDP – Electricidade de Portugal SA:n osakepääoman yksityistämismenettelyn neljäs vaihe, ja mainitun yhtiön yhtiöjärjestyksestä ilmeneviä Portugalin valtion ja muiden julkisyhteisöjen erityisoikeuksia, jotka perustuvat Portugalin valtion mainitusta yhtiöstä omistamiin etuoikeutettuihin osakkeisiin (golden shares).

2) Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Allekirjoitukset