Asia C-521/15

Espanjan kuningaskunta

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Kumoamiskanne – Täytäntöönpanopäätös (EU) 2015/1289 – Sakon määrääminen jäsenvaltiolle euroalueen taloudellisen tilanteen ja talousarviotilanteen valvonnan yhteydessä – Asianomaisen jäsenvaltion alijäämää koskevien tilastotietojen väärentäminen – Tuomioistuimen toimivalta – Asetus (EU) N:o 1173/2011 – 8 artiklan 1 ja 3 kohta – Delegoitu päätös 2012/678/EU – 2 artiklan 1 ja 3 kohta sekä 14 artiklan 2 kohta – Asetus (EY) N:o 479/2009 – 3 artiklan 1 kohta, 8 artiklan 1 kohta sekä 11 ja 11 a artikla – Puolustautumisoikeudet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 41 artiklan 1 kohta – Oikeus hyvään hallintoon – SEUT 121, 126 ja 136 artikla – Pöytäkirja N:o 12 liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä – Rikkomisen paikkansapitävyys – Tietojen vääristely – Sakon määrittäminen – Rikoslainsäädännön taannehtivuuskiellon periaate

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 20.12.2017

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 ja 3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 479/2009 3 artikla)

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 479/2009 3 ja 6 artikla)

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 ja 3 kohta; neuvoston asetus N:o 479/2009)

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 479/2009 11 ja 11 a artikla; komission päätös 2012/678)

Sakon määräämisestä Espanjalle alijäämätietojen väärentämisestä Valencian itsehallintoalueella annettua päätöstä 2015/1289 ei voida katsoa annetun käyttämällä täytäntöönpanovaltaa, joka neuvostolle olisi annettu SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla. On nimittäin niin, että vaikka mainittua päätöstä on pidettävä täytäntöönpanovaltaa käyttäen toteutettuna toimena siltä osin kuin se on annettu julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annetun asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdassa neuvostolle annetun toimivallan nojalla, SEUT 291 artiklan 2 kohta on vain yksi mahdollinen oikeusperusta muiden ohella sille, että neuvosto käyttää kyseistä toimivaltaa. SEUT 291 artiklan 2 kohta koskee vain niitä unionin oikeudellisesti sitovia toimia, jotka lähtökohtaisesti voidaan panna täytäntöön jäsenvaltioissa niiden toimien tavoin, joihin SEUT 291 artiklan 1 kohdassa viitataan, mutta jotka on viimeksi mainituista poiketen pantava jostakin tietystä syystä täytäntöön toimenpiteillä, jotka eivät ole kunkin asianomaisen jäsenvaltion vaan komission tai neuvoston toteuttamia, jotta niiden yhdenmukainen täytäntöönpano unionissa voidaan varmistaa. Ensin mainitusta tilanteesta ei selvästikään ole kyse toimessa, jossa säädetään toimivallasta määrätä jäsenvaltiolle sakko. Tällainen toimi nimittäin ei missään tapauksessa ole sellainen, jonka jäsenvaltiot itse voisivat panna täytäntöön, koska sen täytäntöönpano edellyttää sellaisen pakkotoimenpiteen toteuttamista, joka kohdistuu yhteen näistä jäsenvaltioista. (ks. 44, 48, 49 ja 51 kohta)

Neuvosto ei ole loukannut jäsenvaltion, jolle on määrätty sakko julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annetun asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan nojalla, puolustautumisoikeuksia tukeutuessaan seuraamuspäätöksessä tietoihin, jotka yksi komission yksikkö eli Eurostat on kerännyt kyseiseen jäsenvaltioon tekemiensä tarkastuskäyntien yhteydessä ennen tutkinnan käynnistämistä koskevan päätöksen tekemistä ja ennen asetuksessa N:o 1173/2011 tarkoitetuista tilastojen väärentämiseen liittyvistä tutkinnoista ja sakoista annetun päätöksen 2012/678 voimaantuloa. On nimittäin todettava ensinnäkin, että koska asianomaisessa jäsenvaltiossa toteutetut eri tarkastuskäynnit järjestettiin sen jälkeen, kun asetus N:o 1173/2011 oli tullut voimaan, se, että Eurostat keräsi niiden yhteydessä tietoja, ei merkitse sitä, että kyseisellä päätöksellä olisi loukattu puolustautumisoikeuksia. Toiseksi on niin, että Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan soveltamisesta annettu asetus N:o 479/2009, ja erityisesti sen 11 a artikla, on oikeusperusta, jonka nojalla Eurostatilla on lupa kerätä kyseisten käyntien yhteydessä tietoja mahdollisista tilanteista, joissa jäsenvaltio on vääristellyt alijäämäänsä koskevia tietoja. Lisäksi pysyvä vuoropuhelu, jonka Eurostat varmistaa jäsenvaltioiden tilastoviranomaisten kanssa asetuksen N:o 479/2009 11 artiklan nojalla, edellyttää välttämättä, että Eurostat voi tehdä tehtäviensä hoitamisen edellyttämät tarkastus- ja valvontakäynnit niiden tarkastuskäyntien lisäksi, jotka kyseisessä artiklassa nimenomaisesti mainitaan. (ks. 62, 66, 73, 75 ja 83 kohta)

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa mainittu oikeus hyvään hallintoon ilmentää erästä unionin oikeuden yleistä periaatetta, johon puolestaan jäsenvaltiot voivat vedota. (ks. 89 kohta)

Unionin toimielimet ovat velvollisia noudattamaan hyvää hallintoa koskevaa oikeutta jäsenvaltioita vastaan käynnistämissään hallintomenettelyissä, jotka voivat johtaa jäsenvaltioille vastaisiin päätöksiin. Unionin toimielinten on erityisesti noudatettava puolueettomuusvaatimusta, jolla on kaksi osaa eli yhtäältä subjektiivinen puolueettomuus, jonka mukaan yhdelläkään kyseessä olevan toimielimen jäsenistä ei saa olla ennakolta määritettyä kantaa tai henkilökohtaisia ennakkoluuloja, ja toisaalta objektiivinen puolueettomuus, jonka mukaan toimielimen on annettava riittävät takeet, jotta kaikki perustellut epäilykset mahdollisista ennakkoluuloista voidaan sulkea pois. Tämän osalta on katsottava, että jos usealle unionin toimielimelle annetaan omia ja erillisiä tehtäviä sellaisessa jäsenvaltiota vastaan käynnistetyssä menettelyssä, joka voi johtaa tälle vastaiseen päätökseen, kukin näistä toimielimistä on omalta osaltaan velvollinen noudattamaan objektiivisen puolueettomuuden vaatimusta. On siis niin, että vaikka vain yksi näistä toimielimistä olisi jättänyt noudattamatta mainittua vaatimusta, tällainen laiminlyönti voi tehdä lainvastaiseksi päätöksen, jonka toinen toimielin antaa asianomaisen menettelyn päätteeksi. (ks. 90, 91 ja 94 kohta)

Se, että julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annetun asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohtaan perustuvan tutkintamenettelyn toteuttaminen annetaan tehtäväksi tiimille, joka koostuu pitkälti Eurostatin virkailijoista, jotka jo ovat osallistuneet kyseisen yksikön asianomaisessa jäsenvaltiossa Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan soveltamisesta annetun asetuksen N:o 479/2009 nojalla järjestämiin tarkastuskäynteihin ennen kyseisen menettelyn käynnistämistä, ei sellaisenaan mahdollista, että kyseisen menettelyn päätteeksi annettua päätöstä pidettäisiin lainvastaisena sillä perusteella, ettei komissio ole noudattanut objektiivisen puolueettomuuden vaatimusta. Kaiken lisäksi on huomattava, että asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 3 kohdassa ei varata Eurostatille, jonka tehtävät määritellään selvästi asetuksessa N:o 479/2009, vaan komissiolle ja siis kollegiaalisesti toimiville komission jäsenille ensinnäkin toimivalta päättää tutkintamenettelyn käynnistämisestä, toiseksi tutkinnan toteuttamisvastuu ja kolmanneksi mahdollisuus esittää neuvostolle tutkinnan tulosten edellyttämät suositukset ja ehdotukset. Asetuksessa N:o 1173/2011 ei anneta Eurostatin virkailijoille tutkintamenettelyn toteuttamisessa mitään omaa vastuuta. (ks. 101–103 kohta)

Julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annetun asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan soveltamisala kattaa kaikki tilanteet, joissa jäsenvaltiot vääristelevät Eurostatille Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan soveltamisesta annetun asetuksen N:o 479/2009 3 artiklan nojalla ilmoitettavia alijäämäänsä ja velkaansa koskevia tietoja, mukaan lukien ennakoitujen tietojen vääristely. Tätä päätelmää ei kyseenalaista argumentti, jonka mukaan ennakoitujen tietojen vääristelyn sisällyttäminen asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan tekisi asetuksen N:o 479/2009 6 artiklan merkityksettömäksi siltä osin kuin tämän artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat tarkistaa aikaisemmin Eurostatille ilmoittamiaan ennakoituja tietoja. Asetuksen N:o 479/2009 6 artiklassa nimittäin asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ilmoittaa sekä ennakoitujen tietojen tarkistamisesta että toteutuneiden tietojen tarkistamisesta, eikä tähän vaikuta neuvostolle annettu mahdollisuus määrätä niille seuraamus, jos kyseisiä tietoja on vääristelty. (ks. 119–121 kohta)

Julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annetun asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdassa määritellään tietojen vääristely jäsenvaltioissa viittaamalla asianomaisten tietojen kohteeseen eli kyseessä olevan jäsenvaltion alijäämään ja velkaan riippumatta siitä, onko tällainen vääristely johtanut neuvoston ja komission varmistamien talous- ja budjettipolitiikan yhteensovittamisen ja valvonnan vaarantumiseen. (ks. 124 ja 125 kohta)

Sen arviointi, onko asianomaisen jäsenvaltion toiminta ollut törkeän tuottamuksellista, julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annetun asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua rikkomista luonnehdittaessa ei riipu jäsenvaltion toteuttaman vääristelyn taustalla olevien sääntöjenvastaisuuksien enemmän tai vähemmän rajallisesta luonteesta vaan siitä, kuinka laajasti kyseinen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta huolellisuusvelvollisuuttaan Eurostatille Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan soveltamisesta annetun asetuksen N:o 479/2009 3 artiklan nojalla toimitettavien tietojen laatimisessa ja tarkastamisessa. Koska asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 3 kohdassa säädetyn tutkintamenettelyn käynnistäminen on perusteltava sillä, että on olemassa vahvoja viitteitä tosiseikoista, joissa on todennäköisesti kyse tahallisesta tai törkeän tuottamuksellisesta tietojen vääristelystä, tällaisen törkeän tuottamuksellisuuden olemassaoloa on arvioitava vääristelyä merkitsevien tekojen kannalta jättäen huomiotta sen, miten jäsenvaltio on käyttäytynyt kyseisen vääristelyn jälkeen. Tästä seuraa, että se, että vääristely koskee vain yhden itsehallintoalueen alijäämää koko julkistalouden alijäämän sisällä, ja se, että jäsenvaltio teki komission toteuttamassa tutkinnassa yhteistyötä ilmoitettuaan tälle toimielimelle spontaanisti kyseisistä sääntöjenvastaisuuksista, eivät ole omiaan kyseenalaistamaan neuvoston tekemää luonnehdintaa törkeäksi tuottamuksellisuudeksi. (ks. 128–131 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 141 kohta)

Rikoslainsäädännön taannehtivuuskiellon periaate on unionin oikeuden yleinen periaate. Tämä yleinen oikeusperiaate edellyttää, että henkilön syyksi luettu rikos ja tällä perusteella määrätty seuraamus vastaavat rikosta ja seuraamusta, joista oli säädetty tämän rikoksen muodostavan teon tai laiminlyönnin tapahtumishetkellä. Erityisesti on niin, että kyseistä yleistä oikeusperiaatetta sovelletaan myös sellaisiin sakkoihin, jotka ovat luonteeltaan hallinnollisia. Niinpä tätä samaa yleistä oikeusperiaatetta ei voida jättää soveltamatta julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annetun asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohtaan perustuvaan sakon määräämiseen, vaikka tämän asetuksen 9 artiklassa täsmennetäänkin, että tällainen seuraamus on luonteeltaan hallinnollinen. (ks. 145 ja 146 kohta)

Jäsenvaltioilla on oikeus vedota rikoslainsäädännön taannehtivuuskiellon yleiseen periaatteeseen riitauttaakseen niille unionin oikeuden noudattamatta jättämisestä määrättyjen sakkojen laillisuuden. (ks. 147 kohta)