Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Stix-Hackl 12päivänä kesäkuuta2003. - Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española vastaan Administración del Estado. - Ennakkoratkaisupyyntö: Tribunal Supremo - Espanja. - Työntekijöiden vapaa liikkuvuus - EY 39 artiklan 4 kohta - Julkishallinnon palvelussuhteet - Kauppalaivaston alusten kapteenit ja yliperämiehet - Julkisen vallan käyttöön liittyvien tehtävien siirtäminen alukselle - Lippuvaltion kansalaisille varatut toimet - Muiden jäsenvaltioiden kansalaisten pääsy toimiin vastavuoroisuusvaatimuksen täyttyessä. - Asia C-405/01.



Oikeustapauskokoelma 2003 sivu I-10391



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

I Johdanto

1. Nyt esillä olevassa asiassa Espanjan Tribunal Supremo (hallintoasioita käsittelevä kolmas jaosto) tiedustelee, kuuluvatko kauppalaivaston kapteenin ja yliperämiehen toimet EY 39 artiklan 4 kohdan mukaisen "julkishallinnon palvelussuhteen" poikkeuksen soveltamisalaan ja voiko jäsenvaltio tämän vuoksi varata ne omille kansalaisilleen.

2. Tältä osin oikeudelliset kysymykset risteävät asiassa C-47/02 (Albert Anker ym. v. Saksan liittotasavalta) esitettyjä kysymyksiä, jotka koskevat lyhyisiin merimatkoihin käytettävien alusten päälliköille asetetun kansalaisuusvaatimuksen lainmukaisuutta; esitän ratkaisuehdotukseni tässä asiassa myös tänään.

3. Tämän lisäksi Tribunal Supremo haluaa myös kuitenkin tietää, voidaanko toisten jäsenvaltioiden kansalaisten pääsy edellä mainittuihin toimiin kauppalaivastossa ainakin joissakin tapauksissa tehdä riippuvaksi vastavuoroisuusvaatimuksesta.

II Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Yhteisön oikeus

4. EY 39 artiklaa, jolla taataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisössä, ei sen 4 kohdan mukaan sovelleta "julkishallinnon palvelussuhteisiin".

5. Asetuksen N:o 1612/68 1 artiklassa säädetään työhönpääsyoikeudesta lähemmin seuraavaa:

"1. Jokaisella jäsenvaltion kansalaisella on oltava asuinpaikasta riippumatta oikeus ryhtyä palkattuun työhön ja toimia siinä toisen jäsenvaltion alueella kyseisen valtion kansalaisten työntekoa koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti.

2. Hänellä on erityisesti oltava sama oikeus ottaa vastaan tarjolla olevaa työtä toisen jäsenvaltion alueella kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisella."

6. Tämän asetuksen 4 artiklan mukaan jäsenvaltion lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joilla lukumääräisesti tai suhteellisesti rajoitetaan jäsenvaltiossa ulkomaisten työntekijöiden työhönottoa jossakin yrityksessä, jollakin toimialalla tai alueella taikka kansallisella tasolla, ei sovelleta muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin.

B Kansainvälinen oikeus

7. 10.12.1982 tehty Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimus sisältää mm. seuraavat, avomerellä tapahtuvaa merenkulkua koskevat yleiset määräykset:

"91 artikla

Alusten kansallisuus

1. Jokaisen valtion tulee määrätä ne ehdot, joilla alukset saavat sen kansallisuuden, joilla ne rekisteröidään sen alueella ja joilla niillä on oikeus käyttää sen lippua. Aluksilla on sen valtion kansallisuus, jonka lippua niillä on oikeus käyttää. Valtion ja aluksen välillä tulee olla todellinen yhteys.

- - "

"92 artikla

Alusten asema

1. Alukset saavat käyttää vain yhden valtion lippua ja lukuun ottamatta kansainvälisissä sopimuksissa tai tässä yleissopimuksessa mainittuja poikkeustapauksia kuuluvat aavalla merellä sen yksinomaiseen lainkäyttövaltaan. - - "

"94 artikla

Lippuvaltion velvollisuudet

1. Jokaisen valtion tulee tehokkaasti käyttää lainkäyttö- ja valvontavaltaansa hallinnollisissa, teknisissä ja sosiaalisissa kysymyksissä sellaisiin aluksiin nähden, jotka käyttävät sen lippua.

2. Jokaisen valtion tulee erityisesti:

- -

b) harjoittaa sisäisen lainsäädäntönsä mukaista lainkäyttövaltaa jokaiseen sen lippua käyttävään alukseen, sen päällikköön, muuhun päällystöön ja miehistöön nähden alusta koskevissa hallinnollisissa, teknisissä ja sosiaalisissa asioissa.

3. Jokaisen valtion tulee ryhtyä sen lippua käyttävien aluksien suhteen sellaisiin tarpeellisiin toimiin, joilla taataan turvallisuus merellä muun muassa:

- - "

94 artiklan 5 kohdan mukaan jokaisen valtion tulee tällaisiin toimiin ryhtyessään noudattaa yleisesti hyväksyttyjä kansainvälisiä määräyksiä, menettelyjä ja käytäntöä.

Merioikeusyleissopimuksen 97 artiklassa määrätään muun muassa, että yhteentörmäyksessä tai muussa merenkulkuonnettomuudessa, johon alus joutuu aavalla merellä ja joka asettaa aluksen päällikön tai muun aluksen palveluksessa olevan henkilön rikosoikeudellisesti tai kurinpidollisesti vastuuseen, "rikosoikeudelliseen tai kurinpidolliseen menettelyyn tällaista henkilöä vastaan saa ryhtyä vain lippuvaltion tai sen valtion, jonka kansalainen hän on, oikeus- tai hallintoviranomaisten edessä". Kurinpitoasiassa vain sillä valtiolla, joka on antanut kapteenikirjan, pätevyyskirjan tai lupatodistuksen, on oikeus asianmukaisen oikeuskäsittelyn jälkeen peruuttaa tällaiset todistukset ja luvat siinäkin tapauksessa, että todistuksen tai luvan haltija ei ole sen kansalainen.

C Kansallinen lainsäädäntö

1. Säännökset laivan miehistöä koskevista vaatimuksista

a) Valtion satamista ja kauppalaivastosta 24.11.1992 annettu laki nro 27/1992

8. Lain 27/1992 aluksen miehistöä koskevassa 77 §:ssä säädetään seuraavaa:

"1. Alusten miehistön jäsenten lukumäärän ja heidän ammattikoulutuksensa tulee olla riittäviä, jotta merenkulun ja aluksen turvallisuus voidaan taata aina ottaen huomioon laivan tekniset ja operatiiviset ominaisuudet siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

2. Asetuksella määritellään myös alusten miehistön kansalaisuutta koskevat ehdot, ja vaikka tämän lain voimaantulosta lukien Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioiden kansalaiset voivat työskennellä laivojen miehistöjen jäseninä, he eivät voi kuitenkaan edes tilapäisesti hoitaa julkisoikeudellisia tehtäviä, jotka on varattu Espanjan kansalaisille."

9. Tämän lain 15. lisäsäännöksessä säädetään muun muassa seuraavaa:

"Erityisrekisteriin merkittyjen alusten miehistön on täytettävä seuraavat ehdot:

a) Kansalaisuus: Aluksen päällikön ja yliperämiehen täytyy aina olla Espanjan kansalaisia.

Muusta miehistöstä vähintään puolet täytyy olla joko espanjalaisia tai muiden Euroopan yhteisön jäsenmaiden kansalaisia.

- - "

b) Merenkulkualan henkilöstön vähimmäiskoulutustason järjestämisestä 30.12.1999 tehty kuninkaan päätös nro 2062/1999

10. Päätöksen 8 § kuuluu seuraavasti:

"1. Kauppalaivaston johtokunta voi suoraan tunnustaa sovellettavien kansallisten säännösten perusteella Euroopan unionin jäsenvaltion unionin kansalaisille antamat ammatillista pätevyyttä koskevat todistukset tai erikoistumistodistukset.

2. Ammatillisen tutkinnon tunnustaminen, josta vahvistuksena annetaan kauppalaivaston ammattilupakirja, on pääsyvaatimuksena Espanjan kauppalaivaston miehistön toimiin, lukuun ottamatta niitä toimia, joissa harjoitetaan tai saatetaan harjoittaa julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä, jotka laissa on säädetty Espanjan kansalaisten suoritettaviksi, kuten kapteenin, päällikön tai yliperämiehen työtehtävät, ja jotka on varattu Espanjan kansalaisille.

3. Edellä mainitussa kohdassa säädetyistä edellytyksistä huolimatta Euroopan jäsenvaltion antaman tutkintotodistuksen omaava unionin kansalainen voi komentaa kauppa-alusta, jonka bruttovetoisuus on alle 100 GT ja joka kuljettaa rahtia tai alle 100 matkustajaa ja joka liikennöi ainoastaan sellaisten satamien välillä tai sellaisten toimipisteiden välillä, jotka sijaitsevat Espanjan valtion suvereniteettiin kuuluvilla alueilla tai alueilla, joilla Espanjan valtio käyttää suvereeneja oikeuksiaan tai lainkäyttövaltaansa, edellyttäen, että kyseinen henkilö voi osoittaa, että siinä valtiossa, jonka kansalainen hän on, Espanjan kansalaisille myönnetään vastaavat oikeudet."

2. Kauppalaivaston päällikön tiettyjä tehtäviä ja toimivaltuuksia koskevat säännökset

a) Turvallisuutta ja järjestyksen ylläpitoa koskevat säännökset

11. Turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitoa koskevat säännökset ovat yhteenvedonomaisesti seuraavat:

Lain nro 27/1992 110 §:n, 116 §:n 3 momentin ja 127 §:n mukaan kapteeneilla on toimivalta vaaratilanteessa laivalla ryhtyä poikkeuksellisesti kaikkiin sellaisiin poliisille kuuluviin toimenpiteisiin, jotka he katsovat välttämättömiksi aluksen säännönmukaisen kulun kannalta. Tällaisten (tai muiden) toimenpiteiden noudattamatta jättäminen on törkeä lainvastaisuus. Kapteenin on merkittävä lokikirjaan tämän lain rikkomiset.

Código de Comercion (kauppalaki) 610 §:n mukaan kapteenin asemaan liittyy oikeus määrätä aluksella rangaistus kaikille sellaisille henkilöille, jotka eivät noudata hänen määräyksiään tai jotka toimivat kurinpidollisessa mielessä virheellisesti. Rikkomuksista ja toimenpiteistä on pidettävä kirjaa, ja asiakirja-aineisto on luovutettava toimivaltaisille viranomaisille siinä satamassa, johon seuraavaksi ankkuroidutaan.

Kauppalain 700 §:n mukaan matkustajien on poikkeuksetta noudatettava kapteenin määräyksiä, jotka hän antaa järjestyksen ylläpitämiseksi aluksella.

b) Säännökset, jotka koskevat asiakirjojen todistusvoimaisuutta ja henkilöiden siviilisäätyyn liittyvien oikeustoimien rekisteröimistä sekä aluksella sattuneita kuolemantapauksia koskevia toimenpiteitä

Código Civilin (siviililaki) 52, 722 ja 729 §:n mukaan aluksen kapteenilla tai komentajalla on tietyin edellytyksin oikeus suorittaa avioliittoon vihkimisiä taikka todistaa testamentteja ja hänen on varmistettava testamenttien säilytys ja niiden luovuttaminen toimivaltaisille viranomaisille.

Ley de Registro Civilin (väestörekisterilaki) 19 §:n mukaan asetuksella vahvistettu viranomainen taikka virkamies voi rekisteröidä muun muassa merimatkan aikana tapahtuneen syntymän, avioliiton solmimisen taikka kuolemantapauksen. Tällaisiin syntymätodistuksiin sisältyvillä merkinnöillä on sama todistusvoima kuin väestörekisteriin viedyillä merkinnöillä.

Reglamento del Registro Civilin (väestörekisteriasetus) 71 §:n mukaan aluksen kapteeni tai komentaja voi antaa syntymän, avioliiton solmimisen tai kuolemantapauksen rekisteröimistä varten tarvittavan todistuksen, jos ne tapahtuvat merimatkan aikana. Asetuksen 72 §:ssä säädetään, että näillä henkilöillä on syntymän, sukulaisuuden, kuoleman tai keskenmenon toteamisen sekä hautaamisluvan myöntämisen osalta samat oikeudet ja velvollisuudet kuin väestörekisterin virkamiehellä.

Kauppalain 705 §:n mukaan silloin, kun aluksella sattuu kuolemantapaus, kapteenin on annettava kuolintodistus ja hänellä on 24 tunnin kuluttua oikeus ryhtyä ruumista koskeviin välttämättömiin toimenpiteisiin.

Kauppalain 627 §:n mukaan kapteenin ollessa estynyt hänen oikeutensa, velvollisuutensa ja vastuunsa siirtyvät yliperämiehelle.

III Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä oleva asia ja ennakkoratkaisukysymykset

12. Espanjan lainsäädännön mukaan ennakkoratkaisupyynnön esittäneen Tribunal Supremon kolmas jaosto on toimivaltainen sellaisten kumoamiskanteiden osalta, joita luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat nostaa tiettyjen edellytysten täyttyessä yleisistä, ministerineuvoston antamista säännöksistä, joihin kuninkaan päätökset kuuluvat. Tällaisessa menettelyssä tutkitaan, rasittaako kyseessä olevaa yleisesti sovellettavaa säännöstä muotovirhe tai aineellinen virhe, joka voi aiheuttaa sen lainvastaisuuden, ja se todetaan mahdollisesti pätemättömäksi.

13. Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa oikeudenkäynnissä on kyse siitä, että Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (Espanjan kauppalaivaston päällystöliitto; jäljempänä päällystöliitto) nosti kumoamiskanteen kuninkaan päätöksen 2062/1999 tietyistä säännöksistä, erityisesti sen 8 §:n 3 momentista.

14. Päällystöliitto katsoo tämän säännöksen, jolla annetaan muiden jäsenvaltioiden kansalaisille mahdollisuus johtaa tiettyjä kauppalaivoja, loukkaavan Espanjan kauppalaivaston päällystön kollegiaalisia ja yhteisiä intressejä ja olevan ristiriidassa ylemmäntasoisten normien kanssa, erityisesti lain nro 27/1992 77 §:n kanssa.

15. Kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnön tekemistä koskevassa päätöksessään esittämien tietojen mukaan Espanjan kauppalaivaston kapteenin ja yliperämiehen tehtäviin pääsyn oikeudelliset puitteet ovat sellaiset, että lain nro 27/1992 77 §:n 2 momentissa - joka koskee vain satunnaisestikin suoritettavia julkishallinnollisia tehtäviä - sekä kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 2 momentissa on säädetty näiden toimien ehdottomasta varaamisesta Espanjan kansalaisille. Kansallinen tuomioistuin lähtee siitä, että kauppalaivojen kapteenit ja yliperämiehet suorittavat yleisesti toisinaan julkishallinnollisia tehtäviä, jotka liittyvät joko turvallisuuden säilyttämistä koskeviin toimivaltuuksiin taikka jotka ovat Espanjassa yleisesti virkamiesten tehtäviä, ja tämä on myös kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa kiistatonta.

16. Tietyssä määrin poikkeuksena tähän lähtökohtaiseen kansalaisuusvaatimukseen kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentissa annetaan toisten jäsenvaltioiden kansalaisille mahdollisuus päästä näihin toimiin tiettyjen edellytysten täyttyessä taikka kauppalaivaston tiettyjen alusten osalta.

17. Kansallinen tuomioistuin toteaa tästä, että tämän sääntelyn perustana on ilmeisesti tällaisten kauppa-alusten kapteenien harjoittamien valtion tehtävien "suhteellistettu käsite". Kansalaisuusedellytyksen rajaaminen on tässä oikeutettua, koska voidaan olettaa, että kapteenin valtuudet tällaisissa olosuhteissa ovat suhteellistettuja ja että mahdollisuudet tällaisiin julkisoikeudellisiin tehtäviin, joita hän yleensä saa suoritettavakseen, ovat hyvin harvinaisia tai jopa melkein hypoteettisia. Kansallinen tuomioistuin viittaa myös siihen, että tämän säädöksen valmisteluaikana oli alun perin tarkoitus säätää, että tällaisten kauppa-alusten komentamista "ei pidetä julkisen vallan harjoittamisena". Tällaista mainintaa ei kuitenkaan päällystöliiton vastustuksen vuoksi otettu lopulliseen tekstiin.

18. Kansallinen tuomioistuin kysyy edellä esitetyn valossa, voiko EY 39 artikla ja sitä koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen ylipäänsä olla yhteensoveltuvaa yhteisön oikeuden kanssa varata kauppa-aluksen kapteenin ja yliperämiehen toimet omille kansalaisille, ja jos on, onko tämä sallittua kaikille vaiko vain tietynlaisille kauppa-aluksille, jos tässä kysymyksenasettelussa lähdetään siitä, että näiden tointen haltijat voivat aluksella mahdollisesti suorittaa tehtäviä, jotka liittyvät joko turvallisuuden ylläpitämistä koskeviin valtuuksiin tai jotka Espanjassa on yleensä varattu virkamiesten suoritettaviksi.

19. Kansallinen tuomioistuin toteaa tämän kysymyksenasettelun olevan tärkeä siinä vireillä olevan asian ratkaisemisessa ja se katsoo, että jos rajoittamaton kansalaisuusedellytys sallitaan, kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 2 momenttia sekä lain nro 27/1992 77 §:n 2 momenttia (ja tämän lain 15. lisäsäännös), joissa säädetään Espanjan kansalaisuutta koskevasta edellytyksestä, olisi pidettävä yhteensoveltuvina yhteisön oikeuden kanssa, jolloin kyseisen päätöksen 8 §:n 3 momentissa oleva, pelkästään rajattu kansalaisuusedellytys olisi sitäkin suuremmalla syyllä yhteensoveltuva yhteisön oikeuden kanssa.

20. Kansallinen tuomioistuin toteaa edelleen, että kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentin mahdollinen ristiriita lain nro 27/1992 77 §:n 2 momentin kanssa ei yksinään ole ratkaiseva ensin mainitun säännöksen pätemättömyyden kannalta, jos sen todellinen oikeudellinen perusta on yhteisön oikeudessa.

21. Kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentin vastavuoroisuusvaatimuksesta kansallinen tuomioistuin toteaa, ettei sen mielestä ole mahdollista rajoittaa pääsyä tiettyjen kauppa-alusten kapteenien ja yliperämiesten toimiin vastavuoroisuusvaatimuksen avulla, jos jäsenvaltioiden on myönnettävä muiden jäsenvaltioiden kansalaisille pääsy näihin toimiin.

22. Näiden seikkojen valossa Tribunal Supremo (kolmas jaosto) on lykännyt asian käsittelyä ja se on 4.10.2001 tekemällään päätöksellä päättänyt esittää EY 234 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

1. Onko EY 39 artiklan (entinen 48 artikla) ja työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 1 ja 4 artiklan perusteella sallittua, että jäsenvaltio varaa kauppa-alustensa päällikön ja yliperämiehen työpaikat omille kansalaisilleen? Jos vastaus kysymykseen on myöntävä, voiko tällainen työpaikkojen varaaminen olla ehdoton (koskea kaikenlaisia kauppa-aluksia) vai onko se mahdollista ainoastaan sellaisissa tapauksissa, joissa on ennakoitavissa ja järkevää, että päälliköiden tai yliperämiehien on tarpeen tosiasiallisesti hoitaa aluksella tiettyjä julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä?

2. Jos jäsenvaltion sisäisissä normeissa poiketaan tietyissä kauppamerenkulun tilanteissa (joissa on otettu huomioon sellaiset tekijät kuten aluksen bruttotonnisto, lasti, matkustajien lukumäärä ja merimatkojen luonne) siitä säännöstä, jonka mukaan nämä työpaikat varataan omille kansalaisille, ja sallitaan näissä tilanteissa se, että Euroopan unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisilla on pääsy kyseisiin työpaikkoihin, voidaanko pääsyn ehdoksi asettaa vastavuoroisuus?

IV Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

23. Kuten ennakkoratkaisukysymyksen tekemistä koskevasta päätöksestä voidaan todeta, kansallinen tuomioistuin haluaa ensimmäisellä kysymyksellään tietää, vastaako kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentin säännös yhteisön oikeuden vaatimuksia.

24. EY 234 artiklan puitteissa yhteisöjen tuomioistuimella ei ole toimivaltaa ottaa kantaa kansallisten lakien tai asetusten säännösten tulkintaan eikä näiden säännösten yhteensopivuuteen yhteisön oikeuden kanssa. Se voi kuitenkin esittää kansalliselle tuomioistuimelle sellaiset yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joiden avulla kansallinen tuomioistuin voi ratkaista käsiteltäväkseen saatetun oikeudellisen ongelman. Tätä varten yhteisöjen tuomioistuin voi myös muotoilla ennakkoratkaisukysymystä vastaavasti.

25. Ennakkoratkaisukysymyksen esittämistä koskevaan päätökseen sisältyvien tietojen perusteella on suositeltavaa tehdä yhteenveto ensimmäisestä kysymyksestä ja muotoilla se uudelleen seuraavasti:

Onko EY 39 artiklaa ja asetuksen N:o 1612/68 1 ja 4 artiklaa tulkittava niin, että niillä annetaan jäsenvaltioille oikeus varata kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentissa tarkoitettujen kaltaiset kapteenin ja yliperämiehen toimet omille kansalaisilleen?

A Asian käsittelyyn osallistuneiden keskeiset lausumat

26. Nyt esillä olevassa asiassa Espanjan, Saksan, Ranskan, Kreikan, Tanskan, Italian ja Norjan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet huomautuksensa.

27. Norjan hallitusta lukuun ottamatta kaikki asian käsittelyyn osallistuneet ovat olennaisin osin sitä mieltä, että on EY 39 artiklan kanssa yhteensoveltuvaa varata kauppalaivaston kapteenin ja yliperämiesten toimet jäsenvaltioiden omille kansalaisille.

28. Tältä osin ne tukeutuvat ensisijaisesti EY 39 artiklan 4 kohdan mukaiseen "julkishallinnon palvelussuhdetta" koskevaan poikkeukseen ja viittaavat siihen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan - sekä komission tiedonannon mukaan - tällaisilla palvelussuhteilla tarkoitetaan niitä toimia, jotka on tarkoitettu välillisesti tai välittömästi julkiseen vallankäyttöön osallistumiseen ja valtion tai muiden julkisten laitosten yleisen edun turvaamiseen ja jotka tämän vuoksi edellyttävät kulloisenkin toimenhaltijan erityistä solidaarisuussuhdetta valtioon sekä sellaista oikeuksien ja velvollisuuksien vastavuoroisuutta, joka on kansalaisuussiteen perustana. Ne väittävät, että tämän vuoksi kauppalaivaston kapteeneihin (ja heitä edustaviin yliperämiehiin) on julkishallintoon palvelussuhteessa olevina sovellettava EY 39 artiklan 4 kohdan mukaista poikkeusta niiden julkiseen vallankäyttöön liittyvien valtuuksien ja velvollisuuksien vuoksi, jotka liittyvät heidän asemaansa.

29. Näiden valtuuksien ja tehtävien yksityiskohtien osalta Espanjan hallitus viittaa siihen, että kauppalaivaston kapteenin asemalle on ominaista kaksinkertainen oikeudellinen asema: toisaalta hän on varustamoon erityisessä yksityisoikeudellisessa työsuhteessa oleva johtava työntekijä. Tällaisessa asemassa hänellä on autonomisena työyksikkönä pidettävällä aluksella pitkälle meneviä yritystä koskevia johto- ja edustamisvaltuuksia. Toisaalta Espanjan hallitus viittaa joukkoon säännöksiä, joiden mukaan kapteenilla on tiettyjä turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitoon sekä notaarille ja väestörekisterinpitäjälle kuuluvia tehtäviä. Erityisesti kapteenilla on virkatehtäviä, joiden perusteella hän on rinnastettavissa valtion virkamiehiin, joille tällaiset tehtävät tavallisesti kuuluvat (poliisi- ja oikeusviranomaiset, väestörekisteri jne.).

30. Tämänsuuntaisen kannan ottavat myös muut asian käsittelyyn osallistuvat, ja ne toteavat, että useimmissa jäsenvaltioissa kapteeneille on siirretty julkisoikeudellisia, erityisesti poliisille kuuluvia toimivaltuuksia, ja että erona muuhun laivan miehistöön heillä on erityinen julkisoikeudellinen tehtävä. Ne perustelevat tätä olennaisin osin yksimielisesti merenkulun erityisvaatimuksilla, jotka johtuvat avomerellä sattuvien vaaratilanteiden suuremmasta mahdollisuudesta ja erityisesti siitä tosiseikasta, että alus saattaa olla kaukana valtion viranomaisten toimintamahdollisuuksista ja siten tarvita, kuten Kreikan hallitus toteaa, "uivana kaupunkina" julkisen vallan ja yleisen edun edustajaa, taikka kuten komissio asian ilmaisee, kapteenia "julkishallinnon edustajana aluksella".

31. Norjan hallituksen mielestä sitä vastoin laivan kapteenille perinteisesti myönnetyt julkisoikeudelliset toimivaltuudet ovat EY 39 artiklan 4 kohdan mukaisen poikkeuksen soveltamiseksi liian rajoitettuja ja sisällöllisesti liian vähämerkityksisiä. Se viittaa siihen, että tarve tällaisten toimivaltuuksien käyttämiseen on nykyisten teknisten mahdollisuuksien perusteella vähäisempi kuin aikaisemmin, kun laivat olivat enimmäkseen paljon kauemmin merellä ja kansallisten viranomaisten määräyksiä oli vaikeampi saada. Lisäksi yli puolet laivoista on nykyään maailmanlaajuisesti mukavuuslippulaivoja eikä se tosiseikka, ettei näiden laivojen miehistöllä eikä kapteeneilla ole lippuvaltion kansalaisuutta, ole yleisesti johtanut erityisiin ongelmiin.

32. Sitä vastoin Espanjan ja Saksan hallituksen mielestä moderni kommunikointitekniikka ei voi korvata päätösten tekemiseen oikeutetun julkisen vallan edustajan fyysistä läsnäoloa.

33. Komissio perustelee lisäksi kapteenin ja yliperämiehen asemaa koskevan kansalaisuusvarauksen sallimista niillä julkisoikeudellisilla valtuuksilla, jotka liittyvät näihin toimiin merioikeusyleissopimuksen perusteella. Tämän yleissopimuksen mukaan nimittäin jokaisen valtion tulee harjoittaa - aavalla merellä yksinomaista - lainkäyttövaltaansa jokaiseen sen lippua käyttävään alukseen, sen päällikköön, muuhun päällystöön ja miehistöön. Koska aluksella on sen valtion kansallisuus, jonka lippua ne käyttävät, täytyy valtion ja aluksen välillä olla todellinen yhteys (genuine link). Näistä syistä valtiot ovat antaneet kapteenille ja hänen edustajalleen laajat toimivaltuudet, joita he käyttävät valtion nimissä.

34. Sekä Saksan että Espanjan hallitukset argumentoivat erityisillä kansainvälisillä vastuilla, jotka aiheutuvat lippuvaltiolle erityisesti merioikeusyleissopimuksen perusteella ja jotka edellyttävät kapteenin erityistä lojaliteettia, joka taataan vain kansalaisuussiteellä.

35. Useammat asian käsittelyyn osallistuvat ilmaisevat lisäksi kantansa siitä, sovelletaanko EY 39 artiklan 4 kohdan poikkeusta kapteeneihin, koska kyseessä ovat yksityisten varustamoiden työntekijät, myös ottaen huomioon yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-283/99 ja asiassa C-114/97 antamat tuomiot, joiden mukaan käsite "julkishallinnon palvelussuhde" ei sisällä työsuhteita yksityishenkilön tai yksityisoikeudellisen oikeushenkilön palveluksessa.

36. Komissio on tästä asiasta sitä mieltä, että tämän oikeuskäytännön periaatteita ei välttämättä voida soveltaa kapteenien erityistapaukseen, vaikka yhteisöjen tuomioistuin olisikin halunnut vahvistaa yleisen periaatteen. Tämä asia eroaa nimittäin yhteisöjen tuomioistuimen tähän mennessä käsittelemistä asioista siinä olennaisessa kohdassa, että laiva saattaa olla suppeassa mielessä tarkoitettujen julkisoikeudellisten elinten toimintamahdollisuuksien ulottumattomissa. Näissä olosuhteissa saattaisi olla oikeutettua pitää yksityishenkilöä julkishallinnon palvelussuhteessa olevana siltä osin kuin hänelle on annettu valtion yleisen edun perusteella vastaavia julkisoikeudellisia valtuuksia, vaikka hän ei olisikaan institutionaalisesti sidoksissa hallintoon.

37. Tällä kannalla ovat olennaisin osin myös Ranskan, Tanskan, Kreikan ja Saksan hallitukset.

38. Ranskan hallitus viittaa tältä osin siihen, että turvallisuuspalveluissa toimivilla henkilöillä, joista mainituissa asioissa on kyse, ei ollut julkisoikeudellista toimivaltaa ja he harjoittivat toimintaansa yksinomaan yksityisten työnantajiensa lukuun ja valtiovaltaa täydentävästi, kun taas kauppalaivaston kapteenilla on julkisoikeudellisia tehtäviä ja hän harjoittaa näitä tehtäviä valtion eikä varustamon lukuun.

39. Kreikan hallitus lisää tähän, että sopimuksessa, jonka perusteella kauppalaivaston kapteeni otetaan palvelussuhteeseen, on sekä yksityisoikeudellisia että julkisoikeudellisia elementtejä, varsinkin kun se tosin tehdään kapteenin ja varustamon välillä, mutta kuitenkin valtion viranomaisten vaikutuksella. Nämä tutkivat nimittäin kapteenin soveltuvuuden ja kirjaavat sopimuksen julkiseen rekisteriin. Jos kyseessä olisi puhtaasti yksityisoikeudellinen työsuhde ja jos kapteeni ei käyttäisi julkista valtaa, valtion pitäisi lähettää laivaan virkamies yleisten julkisten etujen turvaamiseksi.

40. Myös Saksan hallituksen mielestä kapteeni on (välillisen) valtionhallinnon "lainaama elin", vaikkei hän yleensä olekaan julkishallinnon työntekijä. Tämä käsitys vastaa sen mukaan myös sitä toiminnallista hallintokäsitettä, joka on yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perustana.

41. Espanjan hallitus ehdottaa myöntävän vastauksen antamista siihen kysymykseen, onko kansalaisuusedellytys lainmukainen sellaisissa tapauksissa, joissa ennalta-arvattavasti ja kohtuullisesti arvioituna voi olla välttämätöntä, että kapteeni tai yliperämies harjoittavat tosiasiallisesti tiettyjä julkishallinnon toimia aluksella. Se toteaa tältä osin, että se on perunut lähtökohtaisesti voimassa olevan kansalaisuusedellytyksen poikkeuksellisesti kuninkaan päätöksen 8 §:n 3 momentissa säädetyissä tapauksissa, joissa julkisen vallan käyttämisen todennäköisyys on erittäin pieni. Espanjan hallitus on korostanut asian suullisessa käsittelyssä, että tämän säännöksen soveltamisalaan kuuluvat alukset ovat pieniä aluksia, joilla on rajoitettu toimintasäde ja jotka liikennöivät Espanjan alueella niin, että julkisen vallan alaan kuuluvat tehtävät voidaan helposti siirtää. Ne ovat vapaa-ajan viettoon ja matkailuun esimerkiksi Kanarian saarten tai Baleaarien välisillä retkillä käytettäviä aluksia.

42. Muut asian käsittelyyn osallistuvat sitä vastoin ovat enimmäkseen sitä mieltä, että siltä osin kuin kapteeneille on jäsenvaltiossa annettu oikeus julkisen vallan käyttöön ja valtiollisten edustustehtävien hoitamiseen näiden tehtävien hoitaminen ei riipu aluksen koon taikka näiden tehtävien suorittamisen todennäköisyyden kaltaisista tekijöistä. Valtion edustustehtävät ovat ennemminkin luonteeltaan pysyviä ja merkityksellistä on yksinomaan se, että kapteenilla on tällainen toimivalta ja tehtävät. Merkitystä ei ole sillä, että niiden tärkeys on marginaalinen tai että toimella on julkisoikeudellinen "leima".

43. Espanjan, Ranskan, Kreikan ja Italian hallitukset - erityisesti Italian hallitus - vetoavat lopuksi toissijaisesti EY 39 artiklan 3 kohdan mukaisiin "yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi" perusteltuihin rajoituksiin.

44. Espanjan ja Ranskan hallitukset päätyvät tähän näkemykseen sen vastauksen perusteella, jonka komissio on antanut Klaus Rehderin esittämään kirjalliseen tiedusteluun nro 2710/96, joka koskee Espanjan alusrekisteriä.

45. Komissio kiistää kuitenkin tämän oikeudellisen perusteen soveltamisen nyt esillä olevassa asiassa. Kuten yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja direktiivistä 64/221/ETY ilmenee, se tulee kyseeseen vain sellaisten valtion toimenpiteiden osalta, jotka liittyvät yksittäisten henkilöiden henkilökohtaiseen käyttäytymiseen, eikä tämän vuoksi tähän määräykseen voida vedota, jotta kokonainen ala tai ammatti suljettaisiin työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteen ulkopuolelle sillä perusteella, että kapteenin on turvattava yleinen järjestys ja turvallisuus aluksella.

B Asian arviointi

46. Kansallisen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan Espanjan kauppalaivaston kapteenit ja yliperämiehet ovat varustamoiden epäitsenäisiä työntekijöitä. Tällaisiin toimiin pääsyyn sovelletaan siksi lähtökohtaisesti yhteisön oikeuden säännöksiä työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta.

47. Työntekijöiden vapaa liikkuvuus merkitsee EY 39 artiklan 2 kohdan mukaan myös syrjinnän kieltämistä toimeen pääsyssä. Kauppa-aluksen kapteenin tai yliperämiehen toimeen liittyvä kansalaisuusedellytys voi avoimesti syrjivänä toimenpiteenä olla tämän vuoksi yhteensoveltuva työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteen ja syrjintäkiellon kanssa vain EY 39 artiklan 3 tai 4 kohdan mukaisen poikkeusmääräyksen nojalla.

48. Sama pätee myös ennakkoratkaisukysymyksessä mainitun asetuksen N:o 1612/68 1 ja 4 artiklaan, koska näillä säännöksillä ainoastaan selvennetään ja pannaan täytäntöön vain tietyt, jo EY 39 artiklaan perustuvaan toimeen pääsyä koskevaan oikeuteen liittyvät näkökulmat.

49. Jäljempänä on siis tutkittava sitä, voiko Espanjan kauppalaivastoon kuuluvien alusten kapteenien ja yliperämiesten kansalaisuusedellytys olla sallittu EY 39 artiklan 3 tai 4 kohdan poikkeusmääräyksen nojalla. Koska EY 39 artiklan 3 kohtaa voidaan soveltaa vain silloin, kun kyseisen artiklan 4 kohdan mukaista julkishallinnon palvelussuhteita koskevaa poikkeusta ei voida soveltaa, tutkin ensin viimeksi mainittua määräystä.

1. EY 39 artiklan 4 kohdan mukainen julkishallinnon palvelussuhteita koskeva poikkeus

50. EY 39 artiklan 4 kohdalla suljetaan "julkishallinnon palvelussuhteet" työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle ja siinä annetaan näin jäsenvaltioille mahdollisuus evätä muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta pääsy tähän alueeseen kuuluviin tehtäviin.

51. Kuten kansallinen tuomioistuinkin on todennut, yhteisöjen tuomioistuin on jo käsitellyt kansalaisuusedellytyksen sallimista merenkulun alaan eli kauppalaivastoon kuuluvan toimen osalta työntekijöiden vapaan liikkuvuuden soveltamisalalla.

52. Asiassa komissio vastaan Belgia antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseessä olevan perustamissopimuksen rikkomisen siltä osin kuin tietyt merenkulkualan työpaikat on varattu omille kansalaisille. Komission kannekirjelmän mukaisesti tässä oikeudenkäynnissä kohteena eivät kuitenkaan olleet juuri yliperämiehen ja kapteenin toimet ja tästä syystä ne oli nimenomaisesti poissuljettu tuomiolauselmassa.

53. Asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin ei ole katsonut yleisen, (muun muassa) meriliikenteen alan kaikkia toimia koskevan kansalaisuusedellytyksen kuuluvan EY 39 artiklan 4 kohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisalaan.

54. Perusteluina tälle yhteisöjen tuomioistuin viittasi siihen, että (muun muassa) meriliikenteen alan toimet ovat "kaukana julkishallinnon erityistehtävistä - - ".

55. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole kuitenkaan asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että tietyt tämän alan toimet voivat kuulua EY 39 artiklan 4 kohdan poikkeusmääräyksen soveltamisalaan.

56. Ennen kuin tarkastelen lähemmin yksityiskohtaisesti esiin tulleita oikeudellisia kysymyksiä, haluaisin yhteenvedonomaisesti palauttaa mieliin yhteisöjen tuomioistuimen EY 39 artiklan 4 kohtaa koskevan tulkintalinjan peruspilarit.

a) Julkishallinnon palvelussuhteen käsitteen tulkinta oikeuskäytännössä yleisesti

57. Myöhempi oikeuskäytäntö ja se tosiseikka, että kansallisen tuomioistuimen ja Espanjan hallituksen selitysten mukaan Espanjan kauppalaivastoon kuuluvien alusten kapteenien ja yliperämiesten osalta kyse on yksityisten varustamojen toimihenkilöistä, on herättänyt asiaan osallistuvien keskuudessa uudelleen jo pitkään käydyn keskustelun siitä, onko EY 39 artiklan 4 kohdan mukaista käsitettä "julkishallinnon palvelussuhde" tulkittava "funktionaalisesti" vaiko "institutionaalisesti".

58. Aluksi on todettava, että julkishallinnon käsitettä on tulkittava suppeasti, koska EY 39 artiklan 4 kohta on poikkeus työntekijöiden vapaan liikkuvuuden ja syrjintäkiellon ja periaatteesta.

59. Lisäksi EY 39 artiklan 4 kohdan mukaista julkishallinnon käsitettä on tulkittava ja sovellettava koko yhteisössä yhdenmukaisesti sen estämiseksi, "ettei työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen ja kaikkien jäsenvaltioiden kansalaisten yhdenvertaiseen kohteluun liittyvien perustamissopimuksen määräysten tehokasta vaikutusta ja ulottuvuutta rajoiteta tulkitsemalla julkishallinnon käsitettä ainoastaan kansallisen oikeuden perusteella ja siten, että yhteisön sääntöjen soveltaminen estyy".

60. Tämän käsitteen määrittelemistä ei nimittäin voida jättää "täysin" jäsenvaltioiden arvioitavaksi, kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut.

61. Tästä syystä asia ei voi riippua työntekijän ja työnantajana olevan hallinnon välisen oikeudellisen suhteen luonteesta, koska nämä oikeudelliset luonnehdinnat "vaihtelevat kansallisesta lainsäädännöstä toiseen eivätkä näin ollen voi tarjota yhteisön oikeuden vaatimusten mukaista tulkintakriteeriä".

62. EY 39 artiklan 4 kohtaa on joka tapauksessa tulkittava "funktionaalisesti" siinä mielessä, että "siinä on otettava huomioon toimiin sisältyvien tehtävien ja vastuun laatu".

63. EY 39 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan voivat kuulua vain toimet, jotka ovat "julkishallinnolle tyypillisiä erityistoimintoja".

64. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tällaisiin toimiin kuuluvat sellaiset toimet, "joihin liittyy suoraan tai välillisesti julkisen vallan käyttäminen ja sellaisten tehtävien hoitaminen, joiden tarkoituksena on turvata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleiset edut". Tällaisiksi toimiksi yhteisöjen tuomioistuin on katsonut sellaiset, jotka "edellyttävät niissä olevien henkilöiden erityistä solidaarisuussuhdetta valtioon sekä sellaista oikeuksien ja velvollisuuksien vastavuoroisuutta, joka on kansalaisuussiteen perustana".

65. Yhteisöjen tuomioistuimen funktionaalisesta tulkintaperustasta huolimatta jäävät kuitenkin myös ilmeisesti lähtökohtaisesti EY 39 artiklan 4 kohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisalan ulkopuolelle sellaiset toimet, joita ei institutionaalisestikaan voida luokitella valtion julkishallintoon kuuluviksi, riippumatta niihin liittyvistä tehtävistä.

66. Tämä voidaan johtaa ainakin tätä määräystä koskevasta viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä, johon erityisesti komissio on viitannut. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-114/97 antamassaan tuomiossa evännyt EY 39 artiklan 4 kohdan sovellettavuuden - toisin kuin EY 45 artiklan poikkeusmääräysten yhteydessä - toimivaltaa ja tehtäviä tutkimatta todeten pelkästään, "etteivät yksityisiä turva-alan toimintoja harjoittavat yritykset kuulu julkishallintoon".

67. Asiassa C-283/99 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on lopulta rajannut EY 39 artiklan 4 kohdan poikkeusmääräyksen nimenomaisesti sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevista perustamissopimuksen määräyksistä, joissa määrätään sellaisia toimia koskevista poikkeuksista, joihin liittyy julkisen vallan käyttöä, ja todennut, että "käsite julkishallinnon palvelussuhde ei sisällä työsuhteita yksityishenkilön tai yksityisoikeudellisen oikeushenkilön palveluksessa riippumatta työntekijälle kuuluvista tehtävistä".

68. Tämä yhteisöjen tuomioistuimen käyttämä ilmaisu on selvä ja yksiselitteinen. On selvää, että yhteisöjen tuomioistuin on sulkenut nämä turvallisuuspalvelualan työntekijät EY 39 artiklan 4 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle yksinomaan ottamalla huomioon sen, että he ovat yksityisoikeudellisen henkilön palveluksessa.

69. Tämä periaatteessa organisatoriseen taikka institutionaaliseen luokitteluun liittyvä tekijä ei myöskään ole välttämättä ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen aikaisemman oikeuskäytännön kanssa.

70. Tästä aikaisemmasta oikeuskäytännöstä voidaan nimittäin päätellä, että funktionaalisen arviointiperusteen avulla on tarkoitus välttää, että toimiin, jotka "kuuluvat valtioille tai muille julkisyhteisöille mutta joihin ei kuitenkaan sisälly minkäänlaista osallistumista varsinaiseen julkishallintoon kuuluvien tehtävien hoitoon", sovellettaisiin EY 39 artiklan 4 kohdan poikkeusta. Tämä on todettu sitä taustaa vasten, että "useissa jäsenvaltioissa julkinen valta on ottanut hoitaakseen taloudellisia ja sosiaalisia tehtäviä tai osallistuu toimintaan, jota ei voida rinnastaa tyypillisiin julkishallinnon tehtäviin".

71. Yhteisöjen tuomioistuin on näin ollen ennen asiassa C-283/99 annettua tuomiota evännyt puhtaasti institutionaalisen tulkinnan siinä mielessä, että EY 39 artiklan 4 kohdassa määrätty poikkeus kattaisi kaikki toimet, jotka (vain) organisatorisesti kuuluvat valtion laitoksiin.

72. Julkishallintoon luokittelun institutionaalinen ja funktionaalinen arviointiperuste eivät tältä osin sulje pois toinen toisiaan, vaan ennemminkin täydentävät toisiaan suppean tulkinnan suuntaan, mitä on edellytettävä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja syrjintäkieltoa rajoittavalta EY 39 artiklan 4 kohdan kaltaiselta poikkeusmääräykseltä. Tämän poikkeusmääräyksen sovellettavuutta on tämän vuoksi tutkittava kulloinkin institutionaalisista ja funktionaalisista näkökohdista käsin.

b) Nyt esillä olevaa asiaa koskevat erityiset oikeudelliset kysymykset

73. Vaikka siis oikeuskäytännön mukaan on lähdettävä siitä, että työsuhteet yksityisoikeudellisen henkilön palveluksessa eivät lähtökohtaisesti kuulu EY 39 artiklan 4 kohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisalaan, ovat useammat asian käsittelyyn osallistuneet mielestäni perustellusti todenneet, että palvelussuhde aluksella eroaa kaikista "tavallisista" toimista maissa tavalla, jonka perusteella voidaan kyseenalaistaa puhtaasti institutionaalisen toiminnan sovellettavuus kapteeniin.

74. Tässä asiassa relevantti erikoispiirre ei siten niinkään ole merenkulkuun mahdollisesti liittyvässä suuremmassa vaarassa, vaan siinä tosiseikassa, että alukset voivat liikkua lippuvaltion lainkäyttövallan ulkopuolella eli kaukana niiden viranomaisten toimintamahdollisuuksista, joiden avulla lippuvaltio käyttää lainkäyttövaltaansa.

75. Kuten muun muassa meriyleisoikeussopimuksen 94 artiklasta ilmenee, alukset kuuluvat myös lippuvaltion alueen ulkopuolella sen lainkäyttövaltaan ja valvontaan.

76. Aluksia voitaisiin siten pitää tältä osin lippuvaltion lainkäyttöalueen uivana osana.

77. Näihin osiin nähden valtiovalta voi organisoitua käytännössä vain kulloisenkin aluksen miehistön avulla. Tämä merkitsee sitä, että jos lippuvaltio haluaa käyttää sille kuuluvaa valtiollista organisointivaltaa ja haluaa julkisen vallan edustajan alukselle, se voi käyttää ensisijaisesti vain aluksella olevia instansseja kuten kapteenia taikka yliperämiestä.

78. Näissä olosuhteissa en ole pitänyt asianmukaisena sulkea yleisesti pois aluksen kapteenin toimen kuulumista julkishallintoon jo pelkästään sen vuoksi, että tätä tointa ei muodollisesti ole pidettävä työsuhteena valtioon vaan yksityiseen yritykseen.

79. Välipäätelmänä haluaisin tämän vuoksi todeta, että EY 39 artiklan 4 kohdan sovellettavuus laivan kapteeneihin ja heidän edustajiinsa ei lähtökohtaisesti ole mahdotonta jo pelkästään sen vuoksi, että he ovat yksityisoikeudellisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden palveluksessa.

80. Esillä olevassa asiassa kyseessä olevista toimista on todettava, että kyse on kansallisen tuomioistuimen ja Espanjan hallituksen antamien tietojen mukaan kuitenkin Espanjan kauppalaivaston sellaisista aluksista, joita kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan riidan kohteena olevan kuninkaan päätöksen 8 §:n 3 momentti koskee ja jotka liikennöivät vain lippuvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä taikka niiden satamien tai alueiden välillä, joissa lippuvaltio käyttää lainkäyttövaltaansa.

81. Siksi on huomattava, että ne premissit, joille edellä tarkasteltu EY 39 artiklan 4 kohdan sovellettavuuden arviointi perustuu, eli aluksen poistuminen valtion lainkäyttöalueelta ja yleisten valtion viranomaisten toiminta-alueelta, eivät näin ollen kaiken todennäköisyyden mukaan toteudu nyt esillä olevan kaltaisten tointen osalta.

82. On kuitenkin myös tarkasteltava sitä, kuuluvatko ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen kohteena olevien tointen kaltaiset toimet funktionaaliselta kannalta eli näihin toimiin liittyvien tehtävien perusteella EY 39 artiklan 4 kohdan mukaisen julkishallinnon käsitteen alaan.

83. Kauppalaivaston kapteenin tai yliperämiehen toiminta ei aluksen (yritysluonteisen ja teknisen) johtamisen kannalta sisällöllisesti selvästikään sisällä hallintotoimintoja, mutta on kuitenkin väitetty, että näihin toimiin liittyisi myös valtion edustustehtäviä.

84. Sitä, liittyykö kapteenin toimeen julkishallinnollisia tehtäviä, on arvioitava, kuten edellä on todettu, käyttämällä oikeuskäytännön mukaisia "julkisen vallan käytön" ja "valtion yleisten etujen valvomisen" arviointiperusteita, joiden lähemmästä merkityksestä yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan toistaiseksi ole vielä lausunut.

85. Tämä ei ole ongelmatonta, koska näitä kriteerejä ei saada tarkastella myöskään yksinomaan kulloisestakin kansallisesta näkökulmasta sen vuoksi, että EY 39 artiklan 4 kohtaa on tulkittava yhdenmukaisesti.

86. Joka tapauksessa voidaan kuitenkin olettaa, että "julkisen vallan" osalta on kyse valtuuksista, jotka menevät pidemmälle kuin kansalaisten käytettävissä yleensä olevat valtuudet, nimittäin erityisesti pakkotoimien käyttämistä koskevista valtuuksista, jotka ilmentävät valtion vallan ydinaluetta.

87. Tämän lisäksi yhteisöjen tuomioistuin vetoaa aina "valtion yleisen edun säilyttämiseen". Koska yhteisöjen tuomioistuin sitoo julkisen vallan käyttämiseen osallistumisen ja valtion yleisen edun säilyttämistä koskevat kriteerit - yleensä - ja-sanalla ja koska julkishallinnon käsitettä on tulkittava suppeasti, on lisäksi jo usein viitattu siihen, että näiden kummankin edellytyksen on täytyttävä lähtökohtaisesti samanaikaisesti.

88. Haluaisin aluksi todeta Espanjan kauppalaivaston kapteenin ja yliperämiehen toimiin liittyvistä valtuuksista, että julkisen vallan käyttämiseen ei voida rinnastaa kapteenin velvollisuuksia pitää yllä ja panna täytäntöön julkisoikeudelliset, kansainvälisoikeudelliset tai yhteisön oikeuden mukaiset velvoitteet ja edellytykset, sellaisina kuin erityisesti Saksan hallitus katsoo niiden olevan merenkulun ja ympäristönsuojelun alalla.

89. Tämän jälkeen on todettava, että kansallisen tuomioistuimen ja asian käsittelyyn osallistuvien antamien tietojen mukaan Espanjan kauppalaivaston kapteenille ja yliperämiehelle on lähtökohtaisesti annettu oikeus käyttää kaikkiin laivassa oleviin henkilöihin nähden pakkokeinoja, joiden täytäntöönpanemiseksi hän voi myös määrätä rangaistuksia. Näin kyse lienee enemmästä kuin pelkästä osallistumisesta yleisen turvallisuuden säilyttämiseen, johon jokaisella voi olla velvollisuus tai oikeus.

90. Tämän lisäksi on todettava, että Espanjan lainsäädännön mukaan kauppalaivaston kapteeneille taikka heitä edustaville upseereille on annettu väestörekisterin ja notaarin toimeen liittyvää toimivaltaa, joka on valtion yleisen edun mukaista ja jota ei voida perustella vain aluksen johtamiseen liittyvällä välttämättömyydellä.

91. Tämän vuoksi en siis kiistäisi sitä, että näiden Espanjan lainsäädännön mukaisten toimintojen ja valtuuksien osalta on kyse yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetuista julkisoikeudellisista valtion yleisen edun turvaamiseen tarkoitetuista valtuuksista ja tehtävistä.

92. Haluaisin kuitenkin kiistää komission ja muiden asian käsittelyyn osallistuvien käsityksen siitä, että sen pelkän tosiseikan, että kyseessä olevan jäsenvaltion lainsäädännössä säädetään tällaisista valtuuksista ja tehtävistä, pitäisi automaattisesti riittää siihen, että toiminta voidaan luokitella "hallinnolle ominaiseksi".

93. Ennemminkin on edellytettävä kokonaistarkastelua, jossa otetaan huomioon toimeen tosiasiallisesti liittyvät tehtävät.

94. Jäsenvaltioilla on kiistatta toimivalta järjestää hallintonsa kulloistenkin käsitystensä mukaisesti ja liittää tehtävien hoitamiseen oikeus julkisen vallan käyttöön, ja tämän toimivallan perusteella olisi muutoin olemassa vaara siitä, että tällaisen julkisen vallan käyttöoikeus, jolla ei käytännössä ole mitään merkitystä tai jolla ei (enää) ole mitään käytännön merkitystä, voisi aiheuttaa poikkeuksia työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asiallisesta soveltamisalasta. Näin ollen kukin jäsenvaltio voisi säätää työntekijöiden erilaisista toiminta-alueista, mikä ei vaikuta yhteensoveltuvalta julkishallinnon palvelussuhdetta koskevan poikkeuksen suppean ja yhdenmukaisen soveltamisen vaatimuksen kanssa.

95. Jos ajatellaan, että EY 39 artiklan 4 kohta on työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatetta koskeva poikkeus, jonka ulottuvuus on rajoitettava vain ehdottoman välttämättömään, niin mielestäni tämän poikkeuksen asianmukaisen soveltamisen kanssa on yhteensoveltumatonta, että tietty työskentely suljetaan "julkishallinnon palvelussuhteena" työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteen soveltamisalan ulkopuolelle jo sillä perusteella, että siihen tavanomaisesti liittyy julkisoikeudellisia valtuuksia ja tehtäviä.

96. Kansallisen tuomioistuimen ja Espanjan hallituksen antamista tiedoista voidaan päätellä, että kansallisessa tuomioistuimessa riidan kohteena olevien Espanjan kauppalaivaston kapteenin ja yliperämiehen tointen yhteydessä valtion edustamista merkitsevillä tehtävillä on erittäin vähäinen tai olematon rooli.

97. Tämän vuoksi kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentin kohteena olevien Espanjan kauppalaivaston kapteenien ja yliperämiesten työntekijäasemaan tosiasiallisesti liittyvien tehtävien ja valtuuksien kokonaistarkastelussa tulen siihen lopputulokseen, että tämänkaltaiset toimet eivät täytä EY 39 artiklan 4 kohdan mukaisen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoittamista koskevan poikkeuksen soveltamisen "erittäin ankaria" edellytyksiä.

2. Kansalaisuusvaatimuksen oikeutus EY 39 artiklan 3 kohdan nojalla

98. EY 39 artiklan 3 kohdan poikkeusmääräyksen osalta voidaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä päätellä, että tiettyihin ammatteihin - tässä yhteydessä kauppalaivaston kapteenien ja yliperämiesten toimiin - pääsyn yleistä poissulkemista kansalaisuusvaatimuksella ei voida perustella tässä artiklassa tarkoitetuilla yleisellä järjestyksellä, yleisellä turvallisuudella eikä kansanterveydellä, eikä myöskään silloin, kun tämä vaatimus koskee vain kyseisten tointen tiettyjä osa-alueita.

99. Jäsenvaltioiden oikeudella saada rajoittaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta näistä syistä ei nimittäin tavoitella sitä, että tietyt talouden alat tai ammatilliset toiminnat suljettaisiin tämän periaatteen soveltamisalan ulkopuolelle.

100. EY 39 artiklan 3 kohdasta ei siten voida johtaa yleisen taikka osittaisen kansalaisuusvaatimuksen sallittavuutta Espanjan kauppalaivaston kapteenin tai yliperämiehen toimen kaltaisten tointen suhteen.

101. Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava, että EY 39 artiklaa ja työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisössä 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 1 ja 4 artiklaa on tulkittava siten, että niissä ei anneta jäsenvaltiolle oikeutta varata omille kansalaisilleen kauppalaivan kapteenin ja yliperämiehen toimia, joita kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentti koskee.

V Toinen ennakkoratkaisukysymys

A Asian käsittelyyn osallistuneiden keskeiset lausumat

102. Asian käsittelyyn osallistuvien kesken vallitsee pitkälti yksimielisyys siitä, että jäsenvaltioilla tosin on EY 39 artiklan 4 kohdan nojalla oikeus varata kyseessä olevat toimet omille kansalaisilleen mutta että ne voivat luopua tästä oikeudesta kokonaan tai osittain. Mielipiteet eroavat kuitenkin siitä, onko vastavuoroisuusvaatimusta mahdollisesti rajoittavat tietyt yhteisön oikeuden säännökset otettava huomioon silloin, kun tästä oikeudesta luovutaan taikka kun pääsy tällaisiin toimiin mahdollistetaan kokonaan tai osittain.

103. Espanjan hallituksen mielestä kansalaisuusvaraus on oikeus, jota jäsenvaltiot voivat käyttää taikka rajoittaa asettamiensa ehtojen mukaan. Myös Kreikan ja Tanskan hallitusten mukaan toiseen kysymykseen on vastattava myöntämällä oikeus rajoittamattomaan kansalaisuusvaraukseen.

104. Ranskan hallitus toteaa viitaten asiassa C-149/79 annettuun tuomioon, että EY 39 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan kuuluvat toimet kuuluvat jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan ja tämän vuoksi ne voivat asettaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisten näihin toimiin pääsylle vastavuoroisuusvaatimuksen kaltaisia edellytyksiä.

105. Komissio sitä vastoin on sitä mieltä, että jos näihin toimiin annetaan osittainen pääsy, on noudatettava yhteisön oikeuden säännöksiä. Se toteaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön viitaten, että vastavuoroisuusvaatimus kyseisten tointen yhteydessä on ristiriidassa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa.

106. Norjan hallitus toteaa asiassa C-152/73 annetun tuomion perusteella, että jo se tosiseikka, että muiden jäsenvaltioiden kansalaisia otetaan toimiin, osoittaa, että kyse ei ole niistä intresseistä, jotka oikeuttavat poikkeuksen yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta. Ranskan hallitus sitä vastoin katsoo, että erona edellä mainittuun asiaan kyse ei ole ennen kaikkea työsuhteen ehdoista, vaan pääsystä toimeen sellaisenaan.

B Asian arviointi

107. Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin haluaa olennaisin osin saada selville, onko EY 39 artiklan mukaisen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteen mukaista asettaa vastavuoroisuusvaatimusta ehdoksi muiden jäsenvaltioiden kansalaisten pääsylle kapteenin ja yliperämiehen toimen kaltaisiin tehtäviin, joita kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentti koskee.

108. Kuten ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä jo totesin, sellaiset toimet, joita kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentti koskee, eivät kuulu EY 39 artiklan 4 kohdan mukaisen "julkishallinnon palvelusuhdetta" koskevan poikkeuksen soveltamisalaan, joten jäsenvaltioilla on EY 39 artiklan nojalla velvollisuus myöntää muiden jäsenvaltioiden kansalaisille syrjinnästä vapaa pääsy tällaisiin toimiin.

109. Se, että tällaisen pääsyn edellytykseksi ei voida asettaa vastavuoroisuusvaatimusta, ilmenee selvästi yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä. Sen mukaan nimittäin "perustamissopimuksesta ja johdetusta oikeudesta jäsenvaltioille johtuvien velvoitteiden täyttämistä ei voida tehdä riippuvaksi vastavuoroisuusedellytyksestä".

110. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on tämän vuoksi vastattava, että nyt esillä olevien tointen kaltaisiin toimiin pääsyn edellytykseksi ei voida asettaa vastavuoroisuusvaatimusta.

VI Ratkaisuehdotus

111. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) EY 39 artiklaa ja työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisössä 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 1 ja 4 artiklaa on tulkittava siten, että niissä ei anneta jäsenvaltiolle oikeutta varata omille kansalaisilleen kauppalaivojen kapteenin ja yliperämiehen toimia, joita kuninkaan päätöksen 2062/1999 8 §:n 3 momentti koskee.

2) Muiden jäsenvaltioiden kansalaisten pääsylle tällaisiin toimiin ei voida asettaa vastavuoroisuusvaatimusta.