Asia T‑190/12

Johannes Tomana ym.

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

ja

Euroopan komissio

”Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka — Zimbabwen tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut rajoittavat toimenpiteet — Unionin alueelle pääsyn ja unionin alueen kautta kulkemisen rajoitukset — Varojen jäädyttäminen — Oikeudellinen perusta — Ilmeinen arviointivirhe — Perusteluvelvollisuus — Puolustautumisoikeudet — Perusoikeudet — Oikeasuhteisuus”

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kahdeksas jaosto) 22.4.2015

(Neuvoston päätökset 2011/101/YUTP, 2012/97/YUTP ja 2012/124/YUTP; neuvoston asetukset N:o 314/2004 ja N:o 151/20)

(EY 60 ja EY 301 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätökset 2011/101/YUTP, 2012/97/YUTP ja 2012/124/YUTP; neuvoston asetukset N:o 314/2004 ja N:o 151/2012)

Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Perustelujen puuttuminen tai puutteellisuus on kanneperuste, joka on erotettava aineellista lainmukaisuutta koskevasta kanneperusteesta

(SEUT 296 artikla; neuvoston päätökset 2011/101/YUTP, 2012/97/YUTP ja 2012/124/YUTP; neuvoston asetukset N:o 314/2004 ja N:o 151/2012)

(SEUT 296 artikla; neuvoston päätökset 2011/101/YUTP, 2012/97/YUTP ja 2012/124/YUTP; neuvoston asetukset N:o 314/2004 ja N:o 151/2012)

(EY 60 ja EY 301 artikla; neuvoston päätöksen 2011/101/YUTP 4 ja 5 artikla; neuvoston asetuksen N:o 314/2004 6 artiklan 1 kohta ja 11 artiklan b alakohta sekä neuvoston asetus N:o 151/2012)

Kumoamiskanne – Oikeussuojaintressi – Intressiä on arvioitava kanteen nostamishetkellä – Kanne, joka on nostettu toimesta, jolla kantajaan kohdistetaan rajoittavia toimenpiteitä – Toimen kumoaminen oikeudenkäynnin kuluessa – Lausunnon antamisen ei voida todeta raukeavan – Kantajalla on edelleen intressi saada riidanalainen toimi todetuksi lainvastaiseksi

Ks. tuomion teksti. (ks. 50 kohta)

Ennen kuin unionin yleinen tuomioistuin voi aloittaa sen ratkaistavaksi saatetun kanteen tutkimisen, sen on varmistuttava siitä, että kannekirjelmän allekirjoittaneen asianajajan on todella nimennyt edustajakseen henkilö, jonka nimissä tämä kanne on nostettu. Unionin yleinen tuomioistuin pitää sitä, että asianajaja on allekirjoittanut ja jättänyt kannekirjelmän luonnollisen henkilön nimissä, tämän asianajajan tekemänä implisiittisenä ilmoituksena siitä, että kyseessä oleva luonnollinen henkilö on valtuuttanut hänet asianmukaisesti, koska unionin yleinen tuomioistuin pitää tällaista ilmoitusta riittävänä. Jos toinen asianosainen voisi vaatia asianajajaa esittämään päämiehensä antaman valtuutuksen, tällä tehtäisiin pitkälti tyhjäksi sääntö, jonka mukaan asianajaja voi edustaa luonnollisia henkilöitä esittämättä valtuutusta, ja tällä saatettaisiin vaikeuttaa ja pidentää menettelyjä tarpeettomasti erityisesti tilanteissa, joissa kanteen nostajina on suuri joukko luonnollisia henkilöitä, jotka asuvat unionin alueen ulkopuolella. Jos kuitenkin ilmenee konkreettisia seikkoja, joiden johdosta voi syntyä epäilystä tällaisen implisiittisen ilmoituksen todenperäisyydestä, unionin yleisellä tuomioistuimella on oikeus pyytää kyseessä olevaa asianajajaa todistamaan valtuutuksensa aitous. (ks. 58 ja 61 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 64–67 kohta)

SEU 29 artikla oli riittävä oikeudellinen perusta Zimbabween kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2011/101 ja päätöksen 2011/101 muuttamisesta annetun päätöksen 2012/97 antamiseksi sellaisten henkilöiden suhteen, jotka olivat syyllistyneet toimiin, joiden johdosta neuvosto on katsonut Zimbabwen johtajien olevan syyllisiä väkivaltaisuuksien lisääntymiseen, poliittisiin vastustajiin kohdistuvaan uhkailuun, riippumattoman lehdistön häirintään, vakaviin ihmisoikeuksien, sananvapauden, yhdistymisvapauden ja rauhanomaisen kokoontumisvapauden loukkauksiin ja jopa Zimbabwen viranomaisten järjestelmälliseen kampanjaan, joka koostuu väkivallasta, pakottamisesta ja uhkailusta. Kyseisissä päätöksissä tarkoitettuja rajoittavia toimenpiteitä ei ole kohdistettu mainittuihin henkilöihin sillä perusteella, että heidän olisi väitetty olleen osallisena missä tahansa rikollisessa toiminnassa, vaan sillä perusteella, että heidän väitettiin osallistuneen toimintaan, joka – sen lisäksi, että se oli myös erittäin todennäköisesti rikosoikeuden tai ainakin siviilioikeuden alaista – oli osa strategiaa, joka koostui uhkailusta ja Zimbabwen kansan perusoikeuksien järjestelmällisestä rikkomisesta. Rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden ja SEU 21 artiklassa lueteltujen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan asianmukaisten päämäärien välillä myös on selvä yhteys. Kun otetaan huomioon kyseessä olevien rajoittavien toimenpiteiden tavoite, niiden kohteena olevien henkilöiden joukkoon oli täysin johdonmukaista sisällyttää myös henkilöt, joiden väitettiin syyllistyneen niihin väkivaltaisuuksiin ja uhkailuihin, joista Zimbabwen johtajien oli neuvoston mukaan kannettava poliittinen vastuu, eikä ainoastaan näitä johtajia. Riippumatta rikossyytteestä tai siviilioikeudellisesta kanteesta, joka voidaan nostaa väitettyihin väkivaltaisuuksiin osallistuneiksi väitettyjä henkilöitä vastaan, oli legitiimiä ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteiden mukaista toteuttaa toimenpiteitä, joilla pyrittiin rohkaisemaan – myös näitä henkilöitä – torjumaan politiikat, jotka johtavat ihmisoikeuksien, sananvapauden ja hyvän hallintotavan tukahduttamiseen, mikä näiden henkilöiden tapauksessa merkitsi sitä, että he pidättäytyvät kaikesta samankaltaisesta toiminnasta vastaisuudessa. Vastaavalla tavoin päätöksen 2011/101 6 artiklan 1 kohta oli asianmukainen oikeudellinen perusta päätöksen 2011/101 täytäntöönpanosta annetun täytäntöönpanopäätöksen 2012/124 antamiseksi. (ks.102, 105, 106 ja 112 kohta)

Tietyistä Zimbabwea koskevista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 314/2004 11 artiklan b alakohta oli asianmukainen oikeusperusta mainitun perusasetuksen muuttamisesta annetun täytäntöönpanoasetuksen N:o 151/2012 antamiseksi. Pitää paikkansa, että vaikka Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen SEUT 215 artiklan 2 kohta oli neuvostolle riittävä oikeusperusta antaa asetus, jossa säädettiin rajoittavista toimenpiteistä, jotka kohdistuivat Zimbabwessa oleviin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, joilla ei ollut yhteyttä tämän kolmannen valtion johtoon, asetuksen N:o 314/2004 6 artiklan 1 kohdassa viitataan edelleen mainitun asetuksen liitteessä III lueteltuihin Zimbabwen hallituksen jäseniin ja heitä lähellä oleviin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, yhteisöihin tai muihin elimiin. Täten komissio voi muuttaa täytäntöönpanoasetuksella asetuksen N:o 314/2004 liitettä III vain, jos henkilöitä, joiden nimi kirjataan tähän liitteeseen, voidaan pitää joko Zimbabwen hallituksen jäseninä tai heitä lähellä olevina henkilöinä. (ks. 122–124, 130, 132, 133 ja 231 kohta)

Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta Zimbabween kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annettu päätös 2011/101 koskee kolmeen ryhmään kuuluvia henkilöitä: ensinnäkin henkilöitä ja yhteisöjä, joiden toimilla heikennettiin vakavasti demokratiaa, ihmisoikeuksien kunnioittamista ja oikeusvaltioperiaatetta Zimbabwessa, toiseksi Zimbabwen hallituksen jäseniä ja kolmanneksi heitä lähellä olevia luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, yhteisöjä tai muita elimiä. Tästä seuraa, että se seikka, että henkilö tai yhteisö on Zimbabwen hallituksen jäsen tai tällaista jäsentä lähellä oleva henkilö tai yhteisö, riittää itsessään oikeuttamaan päätöksessä 2011/101 säädettyjen rajoittavien toimenpiteiden kohdistamisen häneen. Demokratiaa, ihmisoikeuksien kunnioittamista ja oikeusvaltioperiaatetta vakavasti heikentäviin toimiin Zimbabwessa osallistuvia luonnollisia henkilöitä ja näille luonnollisille henkilöille kuuluvia oikeushenkilöitä, yhteisöjä tai muita elimiä, jotka kaikki mainitaan päätöksen 2011/4 ja 5 artiklassa, ei ole erotettava Zimbabwen hallituksen jäseniä lähellä olevista henkilöistä eikä tällaisille henkilöille kuuluvista oikeushenkilöistä, yhteisöistä tai muista elimistä, vaan he muodostavat todellisuudessa tällaisten hallituksen jäseniä lähellä olevien henkilöiden erityisryhmän. Ei nimittäin voida myöntää, että tietyistä Zimbabwea koskevista rajoittavista toimenpiteistä annetussa asetuksessa N:o 314/2004 säädettyjä rajoittavia toimenpiteitä voidaan kohdistaa Zimbabwen johtajien perheenjäseniin jo pelkästään sillä perusteella, että he ovat näitä johtajia lähellä olevia henkilöitä, ilman, että heitä olisi moitittava tietystä toiminnasta, ja samaan aikaan estää tällaisten toimenpiteiden kohdistaminen sellaisiin henkilöihin, jotka ovat olleet väkivallasta, uhkailusta ja perusoikeuksien loukkaamisesta koostuvan politiikan – sellaisena kuin unioni siitä moittii näitä johtajia – todellisia toteuttajia. Täten kolmannen valtion hallituksen jäseniä lähellä olevien henkilöiden ryhmään eivät kuulu ainoastaan henkilöt, jotka ovat mukana kyseisen hallituksen politiikasta päättämisessä ja joilla on vaikutusvaltaa tähän politiikkaan, vaan myös henkilöt, jotka ovat mukana tämän politikan täytäntöönpanossa, ja näin on erityisesti silloin, kun politiikka koostuu väkivallasta, uhkailuista ja kansan perusoikeuksien loukkaamisesta. Vastaavasti se seikka, että kyseessä olevat hallituksen jäsenet kuuluvat valtaa pitävään puolueeseen, ei merkitse sitä, että kyseessä oleviin henkilöihin ja heitä lähellä oleviin yhteisöihin kohdistetaan seuraamuksia yksinomaan heidän poliittiseen puolueeseen kuulumisensa perusteella, koska kyseinen puolue oli yksin vallassa silloin, kun toteutettiin väkivallanteot, uhkailut ja Zimbabwen kansan perusoikeuksien loukkaamiset, joihin toimien, joilla rajoittavia toimenpiteitä asetettiin, antajat viittaavat. Asetuksen N:o 314/2004 6 artiklan 1 kohdan ja päätöksen 2011/101 5 artiklan tulkinta siten, että yhteisöihin, jotka ovat Zimbabwen hallituksen jäseniä lähellä olevien luonnollisten henkilöiden tai mahdollisesti oikeushenkilöiden omistuksessa tai määräysvallassa, voidaan niin ikään kohdistaa näissä säännöksissä tarkoitettuja rajoittavia toimenpiteitä, on täysin säännösten sanamuodon mukainen. Sama pätee tulkintaan, jonka mukaan yhteisöjen, jotka ovat itse Zimbabwen hallituksen omistuksessa tai määräysvallassa, on katsottava olevan näissä kahdessa säännöksessä tarkoitetulla tavalla tämän hallituksen jäseniä lähellä olevia yhteisöjä. (ks. 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242 ja 282 kohta)

Kun kyse on Zimbabween kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa ja erityisesti toimenpiteistä, joita kohdistetaan Zimbabwen hallituksen jäseniin ja heitä lähellä oleviin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, yhteisöihin tai muihin elimiin, perusteluvelvollisuuden noudattamiseksi ei ole tarpeen, että toimien, joilla näitä toimenpiteitä asetettiin, antajat esittävät näissä toimissa oman tulkintansa Zimbabwen hallitusta lähellä olevan henkilön käsitteestä tai yleisemmin ottaen tulkintansa merkityksellisistä säännöksistä ja oikeuskäytännöstä. Koska tietyistä Zimbabwea koskevista rajoittavista toimenpiteistä annetulla asetuksella N:o 314/2004 säädettyä varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämistä sovelletaan Zimbabwen hallituksen jäseniin ja heitä lähellä oleviin tahoihin, olivatpa ne luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, yhteisöjä tai muita elimiä, ja koska Zimbabween kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetulla päätöksellä 2011/101 säädettyjä rajoittavia toimenpiteitä sovelletaan Zimbabwen hallituksen jäseniin ja heitä lähellä oleviin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin sekä muihin demokratiaa, ihmisoikeuksien kunnioittamista ja oikeusvaltioperiaatetta vakavasti heikentäviin toimiin Zimbabwessa osallistuviin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, jotka muodostavat näiden hallitusta lähellä olevien tahojen erityisryhmän, sekä koska päätöksen 2011/101 muuttamisesta annetun päätöksen 2012/97 ja asetuksen N:o 314/2004 muuttamisesta annetun täytäntöönpanoasetuksen N:o 151/2012 perusteluissa mainitaan selvästi toimi, jota nämä henkilöt hoitivat kyseisten toimien antohetkellä, ja mainitut toimet oikeuttavat täysin näiden kantajien luokittelemisen Zimbabwen hallituksen jäseniksi, riidanalaisten toimien on katsottava olevat oikeudellisesti riittävästi perusteluja. Tämän suhteen on todettava, että korkeat virkamiehet tai armeijan tai poliisin johtohenkilöt hoitavat sellaisia tehtäviä, että he toimivat läheisessä yhteistyössä maan hallituksen kanssa, ja heidät voidaan perustellusti luokitella hallituksen jäseniä lähellä oleviksi henkilöiksi ilman lisäperusteluja. Sama pätee henkilöihin, jotka ovat jäseniä yksin vallassa olleen poliittisen puolueen johtavassa elimessä. Sama pätee perusteluissa olevaan viittaukseen suorasta osallistumisesta väkivaltaan ja uhkailuihin ja tämän lisäksi johtajan ja yllyttäjän roolista, kun viittauksessa yksilöidään ne erityiset ja konkreettiset tekijät, jotka koskevat henkilön asemaa, hänen hoitamiaan tehtäviä tai hänen toimintaansa ja jotka ovat riidanalaisten toimien antajien mukaan osoituksena kyseisen henkilön osallistumisesta väkivaltaan, uhkailuihin ja perusoikeuksien loukkaamiseen Zimbabwessa. Syytökset, jotka koskevat väkivaltaa, uhkailuja ja perusoikeuksien loukkaamista Zimbabwessa sekä yleensä että erityisesti vuoden 2008 vaalien yhteydessä, ovat kansainvälisesti tunnettuja, eivätkä kantajat voineet olla olematta niistä tietoisia. Nämä syytökset – riippumatta niiden paikkansapitävyydestä – ovat täten osa sitä asiayhteyttä, jossa riidanalaiset toimet annettiin ja joka on otettava huomioon arvioitaessa perusteluvelvollisuuden noudattamista. (ks. 141–143, 145, 146, 153, 157–164, 167 ja 174–177 kohta)

Ei ole mahdotonta, että jonkin kantajan aiempi toiminta voi oikeuttaa rajoittavien toimenpiteiden kohdistamisen häneen tai niiden uudistamisen. Näin ollen viittaus tällaiseen toimintaan ei voi olla osoituksena kyseessä olevien toimien perustelujen puuttumisesta tai puutteellisuudesta. (ks. 150, 168 ja 207 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 151 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 165 ja 166 kohta)

Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tilanteessa, jossa neuvosto on määrittänyt abstraktisti kriteerit, joilla voidaan oikeuttaa henkilön tai yhteisön kirjaaminen rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden tai yhteisöjen luetteloon, unionin tuomioistuinten tehtävänä on tarkistaa kyseisen henkilön tai yhteisön esittämien tai mahdollisesti viran puolesta huomioon otettujen perusteiden pohjalta, että tämän henkilön tai yhteisön tapaus vastaa näitä kriteereitä. Tämä valvonta ulottuu sellaisten tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointiin, joihin on vedottu kyseessä olevan henkilön tai yhteisön kirjaamiseksi rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden ja yhteisöjen luetteloon, sekä niiden todisteiden ja tietojen tutkimiseen, joihin kyseinen arviointi perustuu. Zimbabween kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annettu päätös 2011/101 koskee kolmea henkilöryhmää: ensinnäkin henkilöitä ja yhteisöjä, joiden toimilla heikennettiin vakavasti demokratiaa, ihmisoikeuksien kunnioittamista ja oikeusvaltioperiaatetta Zimbabwessa, toiseksi Zimbabwen hallituksen jäseniä ja kolmanneksi heitä lähellä olevia luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, yhteisöitä tai muita elimiä. Tästä seuraa, että se seikka, että henkilö tai yhteisö on Zimbabwen hallituksen jäsen tai tällaista jäsentä lähellä oleva henkilö tai yhteisö, riittää itsessään oikeuttamaan päätöksessä 2011/101 säädettyjen rajoittavien toimenpiteiden kohdistamisen häneen. Neuvostolla on viimeksi mainittujen henkilöiden osalta laaja harkintavalta, jonka perusteella se voi tarvittaessa olla kohdistamatta tällaiseen henkilöön näitä toimenpiteitä, mikäli se katsoo, että tämä olisi toimenpiteiden tavoitteiden valossa asianmukaista. (ks. 186, 216–222 ja 243 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 187 ja 192–194 kohta)

Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla sellaisen henkilön tai yhteisön, johon aiemmin kohdistetut rajoittavat toimenpiteet uudistetaan uudella toimella, oikeutta tulla kuulluksi ennen kyseisen toimen antamista on kunnioitettava silloin, kun toimen antaja on ottanut huomioon näitä henkilöitä tai yhteisöjä vastaan puhuvia uusia seikkoja, muttei silloin, kun uudistaminen perustuu asiallisesti niihin samoihin perusteluihin, jotka ovat oikeuttaneet sen alkuperäisen toimen antamisen, jolla kyseessä olevat rajoittavat toimenpiteet määrättiin. Tilanne ei ole näin silloin, kun perustelut, jotka esitettiin riidanalaisissa toimissa ja joilla oikeutettiin riidanalaisten rajoittavien toimenpiteiden kohdistaminen kantajiin, eivät ole olennaisesti erilaiset kuin ne perustelut, jotka esitettiin aiemmissa toimissa, vaikka näissä perusteluissa onkin täsmennyksiä toiminnoista, joista useita kantajia moititaan, tai yksityiskohtaisempi kuvaus tästä toiminnasta. (ks. 204–206 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 260 kohta)

Ks. tuomion teksti. (ks. 263 ja 266 kohta)

Suhteellisuusperiaatteen noudattamista koskevan tuomioistuinvalvonnan osalta unionin lainsäätäjällä on katsottava olevan laaja harkintavalta aloilla, joilla siltä edellytetään poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja joilla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Näin ollen näihin aloihin kuuluva toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen. Unionin toimivaltaisia viranomaisia ei voida moittia suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta siitä syystä, että ne ovat pitäneet voimassa jo päätetyt rajoittavat toimenpiteet ja laajentaneet niiden ulottuvuutta, kun näiden toimenpiteiden tavoitteena on rohkaista niiden kohteena olevia henkilöitä torjumaan politiikat, jotka johtavat ihmisoikeuksien, sananvapauden ja hyvän hallintotavan tukahduttamiseen. Kyse on tosin toimenpiteistä, joiden on tarkoitus toimia välillisesti, koska niiden taustalla on ajatus siitä, että toimenpiteiden kohteena olevat henkilöt torjuvat edellä mainitut politiikat, jotta heihin kohdistetut rajoitukset poistettaisiin, mutta on kuitenkin on itsestään selvää, että Euroopan unioni voi vaikuttaa itsenäisen kolmannen valtion, kuten Zimbabwen, politiikkaan ainoastaan välillisesti. Riidanalaiset toimet ovat lisäksi seurausta Zimbabwen tilanteesta johtuvasta unionin viranomaisten vakavasta huolesta, jonka ne olivat ilmaisseet ensimmäistä kertaa jo kymmenen vuotta aiemmin. Tämä huoli, jonka oikeutettua luonnetta ei ole kiistetty, oli edelleen ajankohtainen, kun riidanalaiset toimet annettiin aikomuksena saada päätökseen tämä näin pitkän aikaa kestänyt tilanne. Tällaiset toimenpiteet ovat luonteensa johdosta tilapäisiä ja kumottavissa olevia, eikä niillä näin ollen loukata asianomaisten henkilöiden perusoikeuksia. Tilanne on näin sitä suuremmalla syyllä, koska kaikki kantajat ovat luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, joiden kotipaikka on Zimbabwessa eikä unionin alueella, mistä johtuen näistä toimenpiteistä aiheutuva haitta – joka kiistämättä on merkittävä – ei ole yhtä rajoittava kuin niissä tilanteissa, joissa luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kotipaikka on unionin alueella. (ks. 290, 296–298 ja 300 kohta)