Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Fennelly 16 päivänä syyskuuta 1999. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Ranskan tasavalta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivi 92/43/ETY - Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu. - Asia C-256/98.



Oikeustapauskokoelma 2000 sivu I-02487



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Esillä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamista koskevassa asiassa komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole asianmukaisesti pannut kansallisessa oikeudessa täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklaa. Ranska kiistää väitteen vedoten ennen luontotyyppidirektiivin antamista voimassa olleeseen lainsäädäntöön ja muihin sen jälkeen toteutettuihin toimenpiteisiin. Ranska kuitenkin myöntää täytäntöönpanon puutteellisuuden joiltakin osin.

I Asiaa koskevat yhteisön oikeuden säännökset

2. Direktiivin 1 artiklan l alakohdan mukaan erityisten suojelutoimien alueella (jäljempänä EST-alue) tarkoitetaan "jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittamaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, joilla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä".

3. Direktiivin 4 artiklassa säädetään kolmivaiheisesta menettelystä EST-alueiden osoittamiseksi. Jäsenvaltiot esittävät ensin komissiolle luettelon alueellaan olevista yhteisön luontotyyppien tai eläin- tai kasvilajien suojelemiseksi tärkeinä pitämistä alueista (YTP-alueet). Komissio vahvistaa sääntelykomiteamenettelyssä lopullisen luettelon YTP-alueista. Jäsenvaltiot ovat tämän jälkeen velvollisia osoittamaan alueellaan olevat YTP-alueet EST-alueiksi; jo ennen EST-alueiksi osoittamista YTP-alueita koskevat jäsenvaltioille kuuluvat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan mukaiset suojeluvelvoitteet.

4. Direktiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.

2. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

3. Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

4. Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.

Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin."

5. Luontotyyppidirektiivin 7 artiklassa muunnellaan tietyiltä osin jäsenvaltioille lintudirektiivin 4 artiklan mukaisesti asetettuja velvoitteita. Siinä säädetään seuraavaa:

"Tämän direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion direktiivin 79/409/ETY mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi."

6. Direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on "saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa sen tiedoksiantamisesta" ja "ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä".

II Tosiseikat, oikeudenkäyntimenettely sekä asianosaisten väitteet ja niiden perustelut

7. Komissio on ilmoittanut yhteisöjen tuomioistuimelle, että direktiivi annettiin tiedoksi Ranskan tasavallalle 5.6.1992 ja että 23 artiklan noudattamista varten annettu määräaika päättyi 5.6.1994. Ranskan hallitus ilmoitti 16.2.1995 komissiolle, että direktiivi oli pantu täytäntöön kahdella kiertokirjeellä, jotka oli päivätty tammikuussa 1993 ja tammikuussa 1994, ja että hankkeiden arviointia koskevaa 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa arvioitiin yhä oikeudellisesti. Ranskan hallitus lähetti 18.4.1995 komissiolle kirjeen 2.2.1995 annetusta laista nro 95-101, jonka liitteenä oli luettelo niistä luontotyyppidirektiivin ja lintudirektiivin säännöksistä, jotka pantiin täytäntöön kyseisellä lailla; luettelosta ei ilmene, että lailla olisi pantu 6 artikla täytäntöön. Komissio antoi 21.9.1995 ensimmäisen perustellun lausunnon; koska tässä ei otettu huomioon 18.4.1995 päivättyä kirjettä, komissio antoi 31.10.1997 täydentävän perustellun lausunnon, jossa se toisti käsityksensä, jonka mukaan direktiivin 6 artiklan asianmukainen täytäntöönpano oli laiminlyöty. Tällä välin Ranska oli 30.10.1995 ilmoittanut komissiolle asetuksesta nro 95-631, joka koski Ranskan YTP-alueiden luettelon laatimista. Koska toiseen perusteltuun lausuntoon ei vastattu, komissio pani vireille oikeudenkäyntimenettelyn nostamalla esillä olevan kanteen, joka saapui yhteisöjen tuomioistuimeen 15.7.1998.

8. Komissio väittää kanteessaan, ettei yhdelläkään sille ilmoitetulla toimenpiteellä ole pantu Ranskan oikeudessa täytäntöön direktiivin 6 artiklaa, jonka mukaan oikeudelliset puitteet suojelutoimenpiteiden vahvistamiseksi on saatettava voimaan direktiivin noudattamiselle asetetussa määräajassa. Ranska ei ole ilmaissut, mitkä Ranskan oikeudessa voimassa olevat toimenpiteet sen mielestä vastaavat 6 artiklan 1 ja 2 kohtaa, eikä ilmoittanut komissiolle sen oikeudellisen tutkimisen tuloksista, joka koskee 6 artiklan 3 ja 4 kohdan liittämistä Ranskan oikeuden osaksi.

9. Ranska puolestaan vetoaa jäsenvaltioiden harkintavaltaan direktiivien täytäntöönpanossa. Se esittelee pitkän luettelon Ranskan oikeudessa voimassa olevista toimenpiteistä, jotka sen mukaan muodostavat lainsäädännöllisen, hallinnollisen ja sopimusoikeudellisen "arsenaalin", joka on omiaan varmistamaan direktiivin 6 artiklan 1 ja 2 kohdan tavoitteiden toteutumisen. Ranska kuitenkin myöntää, että vaikka Ranskan säännökset ovat velvoittaneet 6 artiklan 3 kohdassa edellytettyyn ympäristövaikutusten arviointiin paljon ennen luontotyyppidirektiiviä, nykyisten säännösten mukaan toimivaltaiset viranomaiset eivät voi evätä suunnitelman tai hankkeen edellyttämää lupaa, ja että oikeudellisen pohdinnan kohteena on juuri tämä direktiivin aspekti sekä se, että lupa voidaan myöntää asianomaiseen alueeseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnin kielteisistä tuloksista huolimatta.

10. Komissio tulkitsee vastauksessaan 6 artiklan 1 ja 2 kohdan velvoittavan jäsenvaltiot määrittelemään EST-alueiden suojelun tason. Vastaajan esittämän pohjalta komissio myöntää, että Ranskassa on voimassa toimenpiteitä, joilla pyritään mahdollistamaan mainittujen säännösten täytäntöönpano, mutta väittää kuitenkin edelleen, ettei Ranskan oikeudessa ole nimenomaista säännöstä, jossa velvoitettaisiin Ranskan viranomaiset soveltamaan EST-alueisiin suojelutoimia. Komission mukaan direktiivi edellyttää vähintäänkin tällaisten toimenpiteiden soveltamista varten olevan nimenomaisen yleissäännöksen antamista, johon säännökseen voidaan sitten vedota kansallisissa tuomioistuimissa.

11. Direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa koskevan komission väitteen ulottuvuus on niin ikään rajattu. Komissio katsoo, että Ranskan säännökset eivät kata suunnitelmia, kattavat vain tietyt hankeryhmät eivätkä takaa, että arviointi perustuu alueen kehittämistoimien vaikutukseen hankkeen luonteen sijasta, mikä kaikki on sen mielestä vastoin direktiivin 6 artiklan 3 kohtaa. Ranskan oikeudesta puuttuvat myös 6 artiklan 4 kohdassa säädetyt, kielteisen tuloksen huomiotta jättämistä koskevat edellytykset.

12. Ranska myöntää vastauskirjelmässään, että se ei ole virallisesti ilmoittanut 6 artiklan 1 ja 2 kohdan täytäntöönpanotoimista. Ranska kiistää tiukasti olevansa direktiivin mukaan tai lähtökohtaisesti velvollinen säätämään yleissäännöksen ja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että tällaisen säännöksen puuttuminen ei ole estänyt saattamasta lintudirektiivin soveltamista koskevia asioita vireille kansallisissa tuomioistuimissa. Tämä on pääasiallinen riidan aihe tässä asiassa. Ranska on niin ikään eri mieltä komission tavasta tulkita käsitettä "suunnitelma" sekä komission siitä käsityksestä, että Ranskan säännökset eivät asianmukaisesti kata sekä suunnitelmia että hankkeita, ja väittää, että Ranskan oikeudessa kyllä otetaan huomioon näiden ympäristövaikutukset.

III Arviointi

a) Direktiivin 6 artiklan 1 ja 2 kohdan täytäntöönpanon riittämättömyys Ranskan tapauksessa

13. Komissio myöntää Ranskan antaneen lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joilla pyritään mahdollistamaan 6 artiklan 1 ja 2 kohdan täytäntöönpano. Ranska puolestaan nimenomaisesti myöntää, ettei se ole antanut yleissäännöstä, joka velvoittaisi soveltamaan EST-alueisiin suojelutoimia (jäljempänä yleissäännös), mutta väittää, ettei direktiivissä tai yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetä tällaista yleissäännöstä. Kiistakysymys rajoittuu siten siihen, oliko Ranskan esillä olevassa tapauksessa annettava tällainen yleissäännös.

14. Ensinnäkin on selvää, ettei 6 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuoto edellytä tällaista yleissäännöstä. Direktiivin 23 artiklan 1 kohdastakaan ei ole juuri apua tässä suhteessa, sillä siinä säädetään, että "direktiivin noudattamisen edellyttämät" säännökset on annettava asetetussa määräajassa, jolloin kysymys kuuluu, "edellytetäänkö" yleissäännöstä.

15. Komission mukaan yleissäännös on tarpeen sitä tilannetta varten, jossa jäsenvaltio on osoittanut EST-alueen, mutta ei ole soveltanut siihen 6 artiklan 1 kohdan edellyttämiä oikeudellisia toimenpiteitä. Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltio kuitenkin mielestäni rikkoo pikemminkin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja velvoitteitaan vastaan kuin muodollista velvollisuuttaan tämän säännöksen täytäntöönpanoon. Kuten komissio korostaa, tämä oikeudenkäynti rajoittuu sen selvittämiseen, onko riidanalaiset säännökset pantu täytäntöön.

16. Vastauksessaan tähän komission väitteeseen Ranska huomautti suullisessa käsittelyssä, että yksittäiset oikeussubjektit voivat 6 artiklan 1 ja 2 kohdan välittömään oikeusvaikutukseen vedoten kyseenalaistaa tiettyä EST-aluetta koskevien toimenpiteiden asianmukaisuuden tuomioistuimissa. Kahdesta syystä en hyväksy tätäkään perustelua. Hyvin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti direktiivin säännöksen mahdollinen välitön oikeusvaikutus on enimmilläänkin vain "vähimmäistae, joka johtuu [jäsenvaltioiden] velvoitteiden sitovasta luonteesta", ja joka ei vapauta jäsenvaltiota velvollisuudesta panna säännös täytäntöön. Lisäksi 6 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuoto ei mielestäni ole "ehdoton ja riittävän täsmällinen" eikä siten täytä sitä yleistä edellytystä, joka direktiivin säännöksen välittömällä oikeusvaikutuksella on. Koska mahdolliset suojelutoimenpiteet, joihin voidaan ryhtyä, ovat laajuudeltaan ja laadultaan niin moninaisia, ei 6 artiklan 1 kohta ole välittömän oikeusvaikutuksen edellyttämällä tavalla täsmällinen, vaikka sen sanamuodon voitaisiinkin sanoa synnyttävän oikeuksia yksittäisille oikeussubjekteille, mikä ei ole millään tavoin selvää.

17. Jotta tämä kysymys voitaisiin ratkaista, on tunnettava se päämäärä, johon direktiivien täytäntöönpanoa koskevalla edellytyksellä pyritään. ETY:n perustamissopimuksen 189 artiklan (josta on tullut EY 249 artikla) kolmatta kohtaa tulkitessaan yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa Enka, että "jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten toimivalta valita toteutettavien toimenpiteiden muoto ja keinot määräytyy sen tuloksen mukaan, jonka neuvosto tai komissio haluaa saavutettavan". Direktiivin 6 artiklan 1 ja 2 kohdan tapauksessa tulos, jonka neuvosto halusi saavuttaa, ilmenee johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta: "yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason [saattaminen] ennalleen tai sen [säilyttäminen]" ja "yhtenäisen eurooppalaisen ekologisen verkoston [aikaansaaminen] määritellyn aikataulun mukaisesti". Toimenpiteitä, joiden Ranska väittää vastaavan näiden säännösten asianmukaista täytäntöönpanoa, on siten arvioitava siltä kannalta, turvaavatko ne näiden tavoitteiden saavuttamisen.

18. Silloinkin kun on kyse direktiiveistä, joiden tarkoituksena on turvata ympäristön suojelu, yhteisöjen tuomioistuin on yleensä korostanut yksilön oikeuksien suojaa. Siten asiassa komissio vastaan Saksa, jossa vastaajana oleva jäsenvaltio oli väittänyt, että pohjaveden suojelemisesta tiettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamalta pilaantumiselta 17 päivänä joulukuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 80/68/ETY säännöksiä oli tosiasiassa noudatettu, yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa:

"direktiivin täytäntöönpano kansallisessa oikeudessa ei välttämättä edellytä, että sen säännökset otetaan muodollisesti ja sanatarkasti nimenomaiseen ja erilliseen säädökseen; direktiivin sisällöstä riippuen yleinen sääntely saattaa riittää kyseistä tarkoitusta varten edellyttäen, että se todella takaa direktiivin täysimääräisen soveltamisen riittävän selvästi ja täsmällisesti siten, että kun direktiivin tarkoituksena on synnyttää yksilöille oikeuksia, asianomaiset voivat saada selville oikeutensa kokonaisuudessaan ja tarvittaessa vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa."

19. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on vaikea väittää, että luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 1 ja 2 kohdalla oli tarkoitus "synnyttää yksilöille oikeuksia"; kuten julkisasiamies Van Gerven totesi ratkaisuehdotuksessaan asiassa komissio vastaan Saksa, "ympäristönsuojelua koskevien direktiivien tapauksessa saattaa hyvinkin olla kyse velvoitteista". Tämä ei mielestäni tarkoita, että täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset välttämättä olisivat vähemmän ankaria kuin yksilöille oikeuksia synnyttävien direktiivien tapauksessa; päinvastoin jäsenvaltioille sellaisia velvoitteita, jotka eivät vastaa yhteisön oikeuden mukaisia yksilön oikeuksia, luovien direktiivien tehokkuus edellyttää sitäkin enemmän täydellistä säännöstöä. Jaan julkisasiamies Van Gervenin samassa ratkaisuehdotuksessa esittämän mielipiteen siitä merkityksestä, joka direktiivin täytäntöönpanoa koskevien jäsenvaltion velvoitteiden laajuutta määriteltäessä on "täytäntöönpanon toteuttamiseen ohjaavien taloudellisten kannustimien puuttumisella". Tällaisissa tapauksissa "yksilön valppaus", jonka yhteisöjen tuomioistuin on jo pitkään katsonut olevan "tehokasta valvontaa komission ja jäsenvaltioiden hoidettavaksi (EY:n perustamissopimuksen) 169 ja 170 artiklassa (joista on tullut EY 226 ja EY 227 artikla) annetun valvonnan lisäksi" ei näyttele mitään osaa.

20. Asiassa komissio vastaan Italia yhteisöjen tuomioistuin muotoili saman asiassa komissio vastaan Saksa ilmaistun ajatuksen hieman eri tavoin ja tiukemmin katsoessaan, että "erityislainsäädännön tai erityismääräysten antamista - - ei voida pitää tarpeettomana siinä tapauksessa, että kansallisen oikeuden voimassa olevat säännökset eivät takaa tehokkaasti, että direktiiviä sovelletaan täysimääräisesti". Tällöin on erityisesti komission asiana varmistaa asianomaisen direktiivin tehokas soveltaminen. Samoin esillä olevan asian kannalta merkityksellinen on mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Belgia lintudirektiivin osalta esittämä toteamus, jonka mukaan "huolellinen täytäntöönpano on erityisen tärkeää tämän kaltaisessa asiassa, jossa jäsenvaltioiden tehtäväksi on annettu yhteisön perinnön vaaliminen alueellaan"; luontotyyppidirektiivin johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että "uhanalaiset elinympäristöt ja lajit ovat osa yhteisön luonnon perintöä".

21. Kun komissio ei kiistä sitä, että Ranska on antanut tiettyjä säännöksiä, joita voitaisiin käyttää 6 artiklan 1 kohdan säännösten noudattamisen turvaamiseen, ei mielestäni vielä tällä perusteella voida päätellä, että "yleinen sääntely - - todella takaa direktiivin täysimääräisen soveltamisen riittävän selvästi ja täsmällisesti". Ranska ei varsinkaan ole osoittanut, että nämä toimenpiteet "vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla" tai että edes jokin sen toimenpiteistä koskee juuri näitä luontotyyppejä tai lajeja. Ranska ei myöskään ole näyttänyt, että näiden toimenpiteiden avulla voidaan saavuttaa tämän säännöksen tavoitteet, jotka mainitaan johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa, kun sellaista yleissäännöstä ei ole, jossa edellytettäisiin kansallisten viranomaisten soveltavan niitä EST-alueisiin ja jossa eriteltäisiin ne ehdot, joilla niitä on sovellettava. Kuten yhteisöjen tuomioistuin huomautti lintudirektiiviin liittyen asiassa komissio vastaan Alankomaat, asianmukainen täytäntöönpano edellyttää "direktiivien täysimääräistä täytäntöönpanoa oikeuteen eikä vain tosiasiallista".

22. Tässä tapauksessa on direktiivin ja erityisesti sen 2 artiklan 3 kohdan perusteella selvää, että direktiiviä täytäntöönpantaessa jäsenvaltioiden on "otettava huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet". Kun otetaan huomioon yhtäältä se herkkä tasapaino, johon näiden välillä on päästävä kunkin EST-alueen osalta, ja toisaalta direktiivin ympäristönsuojeluvelvoitteet, en ymmärrä, miten Ranskan toimenpiteiden voitaisiin sanoa takaavan oikeusvarmuudelta edellytetyn tason. Ranska ei erityisesti ole osoittanut, miten ne, jotka harjoittavat 2 artiklan 3 kohdassa sallittua toimintaa, voivat "saada velvoitteensa selville täsmällisesti" asiassa C-361/88, komissio vastaan Saksa, annetun tuomion mukaisesti.

23. Komissio ei myöskään kykene varmistamaan, että kansalliset toimenpiteet ovat siinä mielessä "tarpeellisia", että niiden avulla direktiivin tavoitteet voidaan saavuttaa, taikka varmistamaan, että Natura 2000 -verkosto on yhtenäinen, mitä direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa edellytetään. Niiden toimenpiteiden moninaisuus, johon Ranska voi vedota, puoltaa yleissäännöstä, joka selventäisi EST-alueiden suojelun suhteen Ranskassa vallitsevaa epävarmuutta. Vaikka nämä toimenpiteet ovat sinänsä vaikuttavia, niissä ei millään tavoin viitata EST-alueisiin tai direktiiviin; tämä olennainen yhdysside säännösketjussa puuttuu.

24. Ranska ei myöskään ole näyttänyt toteen, että niillä toimenpiteillä, joihin vedoten se katsoo panneensa 6 artiklan 1 kohdan täytäntöön, pyritään paitsi yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien säilyttämiseen, myös niiden ennalleen saattamiseen, kuten direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa edellytetään, tai että tällaisten toimenpiteiden tarkoituksena on direktiivin 1 artiklan e määritetyllä tavalla "suotuisa suojelun taso". Ranskan puolustautumisessa on myös eräs ristiriita; vaikka se on ilmoittanut aikovansa suosia sopimusoikeudellista lähestymistapaa, kaikki ne toimenpiteet, joihin se vetoaa, vaikuttavat olevan luonteeltaan lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia, jolloin Ranskan todelliset aikeet tältä osin jäävät komissiolta pimentoon. Joka tapauksessa on todettava, että yksikään näistä toimenpiteistä ei vastaa niitä erityisvelvoitteita, joita jäsenvaltioilla on direktiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla.

25. Myöskään 6 artiklan 2 kohdan osalta Ranskan täytäntöönpano ei selvästikään ole riittävää. Kuten edellä on todettu, tässä säännöksessä itse asiassa kielletään sellainen toiminta, joka voisi johtaa suojeltujen luontotyyppien heikentymiseen tai häiritä suojeltuja lajeja. Huomattakoon, että Ranska ei edes väitä Ranskan oikeudessa olevan säännöstä, jonka mukaan tällaista kieltoa sovellettaisiin EST-alueisiin. Vaikka Ranskassa on voimassa säännöksiä, joissa kielletään luonnonympäristön hävittäminen, nämä säännökset eivät koske erikseen EST-alueita eivätkä yleisesti direktiivin tavoitteita. Ottakaamme esille esimerkkinä yhteisöjen tuomioistuimessa esille tuotu kansallinen säännös, joka ilmeisesti on asiassa olennaisin: Code ruralin (maatalouslaki) L 211-1 §:n 3 momentissa säädetään kielto hävittää, muuttaa tai heikentää luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien elinympäristöjä "aina kun tämä on perusteltua erityisen tieteellisen intressin tai luonnonperinnön suojelun asettamien vaatimusten vuoksi". Siinä ei viitata direktiivin liitteissä luetteloituihin erityisiin luontotyyppeihin tai lajeihin; koska direktiiviin ei erikseen viitata, kansalliset viranomaiset saattavat olla tietämättömiä velvollisuudestaan tulkita käsitteitä "erityinen tieteellinen intressi" ja "luonnonperintö" mahdollisimman pitkälle direktiivin 6 artiklan 2 kohdan sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti. Lisäksi ministeriöiden yhteisiä päätöksiä tarvitaan sen määrittämiseksi kunkin lajin osalta, mitä mahdollisista kielloista on sovellettava ja kuinka kauan (Code ruralin R 211-3 §). Tällaisessa tilanteessa, jossa kiellot ovat aineellisten ja menettelyllisten ehtojen alaisia ja jossa ne voivat olla ajallisesti rajoitettuja, nämä Code ruralin säännökset eivät ilmeisesti merkitse direktiivin 6 artiklan 2 kohdan asianmukaista täytäntöönpanoa; Ranska ei myöskään ole osoittanut, että millään muullakaan niistä säännöksistä, joihin se vetoaa, pantaisiin 6 artiklan 2 kohta paremmin täytäntöön.

26. Kun direktiivin säännös edellyttää jäsenvaltion kieltävän tietynlaisen menettelyn, jäsenvaltion harkintavalta säännöksen täytäntöönpanossa on lähtökohtaisesti kapeampi kuin kyseen ollessa toimimisvelvoitteesta. Yleiset oikeudelliset puitteet riittävät ainoastaan siinä tapauksessa, että niillä saatetaan tällainen menettely lainvastaiseksi "riittävän selvästi ja täsmällisesti". Se, että viranomaisilla on valtuudet kulloinkin kyseessä olevan menettelyn kieltämiseen, ei sellaisenaan ole riittävää; kuten yhteisöjen tuomioistuin, niin ikään lintudirektiiviin liittyen, totesi asiassa komissio vastaan Alankomaat, "oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että asianomaiset kiellot on otettava sitoviin säännöksiin". Siksi mielestäni ei ole hyvää puolustautumista väittää Ranskan tapaan, että säännöksillä vain "mahdollistetaan" direktiivin noudattamisen turvaaminen, mikäli ei osoiteta, että niitä on pakko soveltaa tähän tarkoitukseen.

27. Lopuksi on vielä lisättävä, että yhteisöjen tuomioistuin on jo lukuisissa yhteyksissä katsonut, että velvollisuus tässä esillä olevan kaltaisen yleissäännöksen antamiseen saattaa sisältyä luonnostaan velvoitteeseen panna täytäntöön ympäristödirektiivejä. Esimerkiksi ilmanlaadun raja- ja ohjearvoista rikkidioksidille ja leijumalle 15 päivänä heinäkuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/779/ETY 2 artiklan 1 kohdassa säädetään näiden aineiden pitoisuuksien raja-arvoista, jotka "eivät määriteltyinä aikoina ja seuraavissa artikloissa määritettyjen edellytysten mukaisesti saa ylittyä jäsenvaltioiden alueilla". Asiassa C-361/88, komissio vastaan Saksa, jossa vastaajana ollut jäsenvaltio vetosi voimassa oleviin säännöksiinsä ja hallinnolliseen kiertokirjeeseen asianmukaisena täytäntöönpanona, yhteisöjen tuomioistuin totesi, että "raja-arvot on asetettava säännöksessä, joka on - - kiistatta sitova, jotta kaikki ne, joiden toiminta saattaa aiheuttaa haittaa, voivat saada velvoitteensa selville täsmällisesti". Kun minkäänlaista sitovaa yleissäännöstä ei ollut, Saksan säännöksillä ei katsottu pannun direktiiviä 80/779/ETY täytäntöön "kiistattoman sitovasti tai yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä oikeusvarmuuden asettamien vaatimusten täyttämiseksi edellytetyn yksilöidysti, täsmällisesti ja selkeästi". Vastaavasti asiassa C-131/88, komissio vastaan Saksa, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "pohjaveden täysimääräisen ja tehokkaan suojelun takaamiseksi on ehdottoman tärkeää, että direktiivissä säädetyt kiellot saatetaan nimenomaisesti osaksi kansallista oikeutta" ja että vastaajana ollut jäsenvaltio oli moitittavasti jättänyt yleisen kiellon säätämättä. Kummassakaan tapauksessa direktiivi ei nimenomaisesti edellyttänyt sitovan yleissäännöksen antamista.

28. Ranskan mukaan yleissäännöksellä ei lisättäisi voimassa oleviin säännöksiin mitään, joten sellainen on hyödytön. Olen eri mieltä. Direktiivin johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta ilmenevien 6 artiklan 1 ja 2 kohdan tavoitteiden (yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason saattaminen ennalleen tai sen säilyttäminen) saavuttaminen riippuu hyvin suuressa määrin kansallisten viranomaisten toiminnasta eri hallinnon tasoilla. Mielestäni näiden viranomaisten on otettava 6 artiklan 1 ja 2 kohta huomioon kaikissa mahdollisissa päätöksissä, joita ne tekevät määrittäessään kansallisessa lainsäädännössä EST-alueiden suojelujärjestelmää, ja käsitykseni mukaan tähän tarvitaan yleissäännöstä, jossa vahvistetaan EST-alueiden yhteisöoikeudellinen luonne. Komission puolestaan on kyettävä varmistumaan kansallisten täytäntöönpanotoimien asianmukaisuudesta; velvollisuus saattaa direktiivi osaksi kansallista oikeutta palvelee niin ikään tätä tarkoitusta. Näiden säännösten saattaminen osaksi kansallista oikeutta ei myöskään ole hyödytöntä; tällaisia säännöksiä antaessaan jäsenvaltion voidaan odottaa käyttävän paikoin harkintavaltaansa ja siten selventävän omien velvoitteidensa laajuutta. Joka tapauksessa kokemus osoittaa, että kansalliset tuomioistuimet ovat taipuvaisempia soveltamaan kansallisen oikeuden säännöksiä kuin direktiivin säännöksiä silloinkin kun niiden sanamuoto on sama.

29. Lisäisin, että vaikka yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, etteivät 6 artiklan kohdat 1 ja 2 edellytä yleissäännöksen antamista, eivät Ranskan tältä osin mainitsemat lukuisat toimenpiteet mielestäni merkitse kyseisten direktiivin säännösten riittävän yksilöityä tai perusteellista täytäntöönpanoa.

30. Siksi olen sitä mieltä, että komission kanne, jonka mukaan Ranskan tasavalta ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön direktiivin 6 artiklan 1 ja 2 kohtaa, olisi hyväksyttävä.

b) Direktiivin 6 artiklan 3 kohdan puutteellinen täytäntöönpano

31. Komission tämän kanneperusteen ensimmäinen osa koskee väitettä, jonka mukaan Ranskan oikeudesta puuttuu velvollisuus suorittaa direktiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen suunnitelmien arviointi (jäljempänä aluearviointi). Ranska väittää, että ilmaisun "suunnitelma" on tulkittava tarkoittavan kehittämishankkeiden kokonaisuutta (un ensemble de projet[s] d'aménagement) ja että Ranskan oikeudessa ja erityisesti 10.7.1976 annetussa laissa nro 76-629 jo säädetään arvioinnista, joka koskee erilaisia "suunnitelmia", kuten kehittämishankkeita ("projets d'aménagement") ja kaavoja ("documents d'urbanisme").

32. Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että direktiivissä tai missään muussakaan yhteisön säännöksessä ei ole sellaista "suunnitelman" määritelmää, jota sovellettaisiin kaikissa tilanteissa. Ranska on viitannut ehdotukseen direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista, jossa esityksessä määritellään ehdotettua säädöstä varten "hanke", joskaan ei "suunnitelmaa" tai "ohjelmaa". Vaikka kyseinen direktiivi tulikin voimaan luontotyyppidirektiivin antamisen jälkeen, EY:n perustamissopimuksen 130 s artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella, joka tuli voimaan 1.11.1993, käytetään ympäristöpolitiikan yhteydessä ilmaisua "kaavoitus ja maankäyttö", mitä voidaan pitää yhtenä osoituksena direktiivissä käytetyn ilmaisun ulottuvuudesta.

33. Käsitykseni mukaan 6 artiklan 3 kohdan yhteydessä ilmaisua "suunnitelma" on tulkittava laajasti. Alueet, joihin tällaiset suunnitelmat saattavat vaikuttaa, ovat määritelmän mukaan yhteisön tärkeinä pitämiä alueita, joita koskee 6 artiklan 1 ja 2 kohdan mukainen suojelujärjestely; ilmaisun "suunnitelma" tulkitseminen suppeasti olisi vastoin 6 artiklan 3 kohdan sanamuotoa ("kaikki suunnitelmat tai hankkeet") sekä niitä suojelutavoitteita, joihin EST-alueiden osoittamisella pyritään. Koska alueen mahdollinen myöhempi kehitys riippuu pääosin arvioinnista, aluearvioinnin suorittamista ratione materiae koskevan velvollisuuden on katettava kaikki kehittämistoimet lukuun ottamatta sellaisia toimia, joilla ei todennäköisesti ole merkittäviä vaikutuksia alueen suojelutavoitteisiin yksin tai yhdessä muiden kehittämistoimien kanssa. Tämä on sopusoinnussa sen yhteisön oikeuden periaatteen kanssa, jonka mukaan yleisestä säännöstä poikkeavia sääntöjä on tulkittava suppeasti (tässä tapauksessa on kyse kehittämistoimista, jotka eivät edellytä aluearviointia).

34. Mielestäni sillä, että ilmaisu "suunnitelma" puuttuu asianomaisista Ranskan säännöksistä, ei ole ratkaisevaa merkitystä, sillä on selvää, että Ranskan oikeus edellyttää aluearviointia tiettyjen suunnitelmien osalta ja erityisesti kehittämishankkeiden ("projets d'aménagement") ja kaavojen ("documents d'urbanisme") osalta. Koska en yhteisöjen tuomioistuimelle toimitettujen tietojen pohjalta voi sanoa varmasti, ovatko nämä käsitteet tarpeeksi laajoja kattamaan edellä esittämäni suunnitelman määritelmän, minulle ei jää muuta vaihtoehtoa kuin katsoa, että komissio ei ole onnistunut näyttämään väitteitään toteen tästä kanneperusteen osasta.

35. Kanneperusteen toinen osa koskee sitä, että Ranskan oikeudessa jätetään aluearviointipakon ulkopuolelle eräitä hankeryhmiä, mitä Ranska ei kiistä. Komissio väittää tämän olevan ristiriidassa direktiivin 6 artiklan 3 kohdan kanssa. Suullisessa käsittelyssä komissio huomautti - Ranskan kiistämättä asiaa - että aluearviointipakko ei koske kokonaiskustannuksiltaan alle 12 miljoonan Ranskan frangin suuruisia hankkeita eikä sähkö-, kaasu- ja televerkkohankkeita. Ranskan mukaan sanat "saattavat vaikuttaa - - merkittävästi" tarkoittavat jäsenvaltioiden harkintavaltaa kynnysrajojen asettamiseen.

36. Komissio on tältä osin selvästi oikeassa. Olen jo painottanut 6 artiklan 3 kohdan arviointivelvoitteen laajaa soveltamisalaa; vain silloin, kun hankkeella ei todennäköisesti ole merkittävää vaikutusta alueen suojelutavoitteiden saavuttamiseen, arviointia ei tarvitse tehdä. Lisäksi on todettava, että sallipa direktiivi jäsenvaltioiden asettaa kynnysrajoja tai ei, siinä selvästi kielletään jättämästä hankkeita arviointipakon ulkopuolelle töiden kustannusten tai niiden kohteena olevan hankkeen luonteen perusteella.

37. Komission tämän kanneperusteen yhteydessä esittämä kolmas väite on se, ettei Ranskan säännöksissä liitetä ympäristövaikutusten arviointipakkoa alueen suojelutavoitteisiin. Mielestäni komissio on tässäkin kohdin oikeassa. 10.7.1976 annetun lain nro 76-629 2 §:ssä, johon Ranska vetoaa puolustuksekseen, liitetään arvioinnin suorittamisvelvollisuus toiminnan laatuun eli viranomaisen toimintaan taikka lupaa tai hyväksymistä edellyttävään toimintaan taikka kaavoihin; tämän säännöksen mukaisesti arvioinnissa on tavallisesti kyse kehittämistoimien vaikutuksesta luonnonympäristöön ("le milieu naturel"). Ranska on vedonnut täytäntöönpanoasetuksen nro 77-1141 2 §:ään, jossa säädetään, että vaikutusten arvioinnissa on otettava huomioon toiminnan ennakoitavissa olevat vaikutukset ympäristöön. Kummassakaan säännöksessä ei edellytetä, että arvioinnista ilmenee toiminnan vaikutus yksittäisen alueen suojelutavoitteisiin, joten niillä ei siten ole saatettu 6 artiklan 3 kohtaa asianmukaisesti kansallisen oikeuden osaksi.

38. Ranska on näiden riidanalaisten kohtien lisäksi myöntänyt, että 6 artiklan 3 kohdan saattaminen kansallisen oikeuden osaksi on siltä osin puutteellinen, että Ranskan voimassa olevien säännösten mukaan toimivaltaiset viranomaiset eivät voi evätä lupaa suunnitelman tai hankkeen toteuttamiseen aluearvioinnin osoittaessa, että toteuttamisella on haitallisia vaikutuksia alueeseen.

39. Komissio kohdistaa Ranskaan moitteita myös siitä syystä, ettei tämä ole saattanut Ranskan oikeuden osaksi 6 artiklan 4 kohdassa säädettyjä edellytyksiä, jotka koskevat kehittämistoimien suorittamista arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta. Ranska ei ole tältä osin esittänyt puolustuksekseen mitään, millä olisi merkitystä, vaan se on pelkästään ilmoittanut aikeestaan ottaa kyseisen säännöksen sisällön kansallisen oikeuden osaksi. En tältä osin ymmärrä, mitä merkitystä Ranskan sillä väitteellä on, jonka mukaan tällaiset päätökset on 11.7.1979 annetun lain nro 79-587 mukaisesti asianmukaisesti perusteltava, mistä syystä ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin katsoo Ranskan laiminlyöneen jäsenyysvelvoitteitaan tältäkin osin.

IV Ratkaisuehdotus

40. Näistä syistä ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa Ranskan tasavallan laiminlyöneen luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 23 artiklan 1 kohdan ja EY:n perustamissopimuksen 189 artiklan (josta on tullut EY 249 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole määräajassa antanut kyseisen direktiivin 6 artiklan noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä ja

2) velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.