JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

14 päivänä syyskuuta 2006 1( )

Asia C-334/04

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Helleenien tasavalta

Luonnonvaraisten lintujen suojelu – Erityissuojelualueet – Vuoden 2000 IBA‑selvitys

I Johdanto

1. Nyt esillä olevassa asiassa Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut kanteen jälleen yhtä jäsenvaltiota vastaan luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2.4.1979 annetussa neuvoston direktiivissä 79/409/ETY( ) (jäljempänä lintudirektiivi) säädettyjen lintujen erityissuojelualueiden riittämättömän osoittamisen vuoksi. Komissio on jo nostanut kanteen saman direktiivin mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisestä Alankomaita,( ) Ranskaa,( ) Suomea( ) ja Italiaa( ) vastaan, ja yhteisöjen tuomioistuin on katsonut näiden jättäneen noudattamatta näitä velvoitteita. Vireillä ovat myös menettelyt Espanjaa( ) ja Irlantia( ) vastaan. Komissio valmistelee lisäksi menettelyn aloittamista Portugalia vastaan.( )

2. Keskeinen kysymys näissä menettelyissä on kussakin tapauksessa sen toteen näyttäminen, ettei jäsenvaltio ole vielä osoittanut kaikkia erityissuojelualueiksi luokiteltavia alueita. Komissio perustaa nyt esillä olevassa asiassa nostamansa kanteen Kreikkaa koskeviin tietoihin, jotka sisältyvät Euroopan lintutieteellisesti tärkeitä alueita koskevaan selvitykseen, jonka kansalaisjärjestö BirdLife International, kansallisten lintujensuojelujärjestöjen kansainvälinen kattojärjestö, julkaisi vuonna 2000 (jäljempänä vuoden 2000 IBA‑selvitys, IBA on lyhenne sanoista Important Bird Area [tärkeä lintualue] tai Important Bird Areas [tärkeät lintualueet]).( ) Kreikka väittää lähinnä, että tämä selvitys on tarkistettava ja että siihen tarvitaan lisää aikaa.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

3. Lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, mitkä alueet jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi erityissuojelualueiksi, ja direktiivin 3 kohtaan sisältyvät säännökset komissiolle tältä osin toimitettavista tiedoista:

”1. Tämän direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.

Tässä yhteydessä kiinnitetään huomiota:

a) lajeihin, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon;

b) lajeihin, jotka ovat herkkiä tietyille muutoksille niiden elinympäristössä;

c) lajeihin, joita pidetään harvinaisina niiden pienen kannan tai alueellisesti suppean levinneisyyden takia;

d) muihin lajeihin, jotka vaativat erityistä huomiota niiden erityislaatuisen elinympäristön vuoksi.

Arvioissa otetaan huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset.

Jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi erityissuojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.

2. Jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, ottaen huomioon niiden suojelun tarve sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä‑, sulkasato‑ ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.

3. Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kaikki asiaan vaikuttavat tiedot, jotta komissio voi tehdä sellaista yhteensovittamista koskevia asianmukaisia aloitteita sellaiseksi yhteensovittamiseksi, joka on tarpeen sen varmistamiseksi, että toisaalta 1 kohdassa ja toisaalta 2 kohdassa tarkoitetut alueet muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden, joka vastaa kyseisten lajien suojelutarpeita sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.”

4. Direktiivin yhdeksännessä perustelukappaleessa selvennetään tätä sääntelyä seuraavasti:

”– – elinympäristöjen riittävän moninaisuuden ja laajuuden säilyttäminen, ylläpitäminen tai ennalleen saattaminen on olennaisen tärkeää kaikkien lintulajien suojelussa; tiettyjen lintujen elinympäristöä on suojeltava erityistoimenpitein lintujen eloonjäämisen ja lisääntymisen varmistamiseksi niiden levinneisyysalueilla; tällaisilla toimenpiteillä on otettava huomioon myös muuttavat lajit ja toimenpiteet on yhteensovitettava yhtenäisen kokonaisuuden luomiseksi”.

5. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY( ) (jäljempänä luontotyyppidirektiivi) 3 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla tällä direktiivillä luotuun Natura 2000 ‑verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden lintudirektiivin mukaisesti luokittelemat erityisten suojelutoimien alueet.

III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja vaatimukset

6. Komissio esitti 21.12.2001 päivätyllä kirjeellä Kreikan hallitukselle EY 226 artiklan nojalla huomautuksia koskevan pyynnön (virallisen huomautuksen). Komissio väitti, että Kreikka oli osoittanut liian vähän lintudirektiivin 4 artiklan mukaisia erityissuojelualueita. Näyttääkseen toteen, ettei Kreikka ole osoittanut riittävästi erityissuojelualueita, komissio tukeutui vuoden 2000 IBA‑selvitykseen. Tässä selvityksessä on mainittu Kreikan osalta 186 aluetta, jotka olisi osoitettava erityissuojelualueiksi ja joiden kokonaispinta-ala on noin 33 200 neliökilometriä, mikä vastaa noin 25,2:ta prosenttia Kreikan pinta-alasta.

7. Tämän seurauksena Kreikka toimitti komissiolle lisätietoja jo osoitetuista erityissuojelualueista. Komissiolla oli tämän jälkeen käytettävissään tiedot 110:stä Kreikassa osoitetusta erityissuojelualueesta. Kreikan viranomaiset ilmoittivat lisäksi noin 40 uuden erityissuojelualueen osoittamisesta.

8. Komissio lähetti 19.12.2002 Kreikan hallitukselle perustellun lausunnon, jossa se toisti saman väitteen.

9. Kreikan pysyvä edustusto toimitti 20.2.2003 komissiolle tiedot 40 uudesta erityissuojelualueesta ja kymmenen olemassa olevan erityissuojelualueen rajojen määrittämisessä tehdyistä muutoksista. Kreikan 151 erityissuojelualueen yhteispinta-ala on 13 703 neliökilometriä, joista 13 136 neliökilometriä on maa-alueita, mikä vastaa 10:tä prosenttia Kreikan pinta-alasta, ja 567 neliökilometriä on merialueita.( )

10. Komissio ei kuitenkaan ollut tyytyväinen tähän edistymiseen ja nosti täten 2.8.2004 kanteen.

11. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, että Helleenien tasavalta ei ole noudattanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2.4.1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on

– osoittanut erityissuojelualueiksi alueita, jotka lukumäärältään ja kooltaan alittavat selvästi alueet, jotka täyttävät kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut erityissuojelualueeksi osoittamisen edellytykset

– osoittanut erityissuojelualueita, jotka ovat selvästi pienempiä kuin vastaavat vuoden 2000 IBA‑selvityksessä mainitut alueet, jotka täyttävät erityissuojelualueeksi osoittamisen edellytykset

– jättänyt osoittamatta erityissuojelualueita useille direktiivin 79/409 liitteessä I mainituille lintulajeille tai osoittamalla erityissuojelualueiksi alueita, joilla kyseiset lajit eivät ole riittävästi edustettuina

– jättänyt osoittamatta erityissuojelualueet useille muuttaville lajeille tai osoittanut erityissuojelualueiksi alueita, joilla kyseiset lajit ovat riittämättömästi edustettuina

2) velvoittaa Helleenien tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

12. Helleenien tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

1) hylkää komission kanteen ja

2) velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

13. Kreikan vaatimuksia nyt esillä olevassa asiassa tukevat väliintulijoina Espanjan kuningaskunta, Portugalin tasavalta, Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta.

IV Oikeudellinen arviointi

14. Komissio väittää, että Kreikka ei ole noudattanut lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan.

A Tutkimuksen laajuus

15. Kanteessa esitetään neljä kanneperustetta: Kreikka on osoittanut selvästi liian vähän erityissuojelualueita, osoitetut erityissuojelualueet ovat selvästi pienempiä kuin vastaavat vuoden 2000 IBA‑selvityksessä mainitut alueet, useille liitteessä I mainituille lintulajeille ei ole osoitettu erityissuojelualueita tai erityissuojelualueita on osoitettu liian vähän, mikä pätee myös useisiin säännöllisesti esiintyviin muuttaviin lajeihin. Näitä kanneperusteita ei ole kuitenkaan tarpeen tutkia kokonaisuudessaan yksityiskohtaisesti.

16. Komission vaatimukset on joka tapauksessa hylättävä siltä osin kuin niissä vaaditaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Kreikka on jättänyt osoittamatta erityissuojelualueita useille liitteessä I mainituille lintulajeille ja useille muuttaville lajeille, joita ei luetella liitteessä I. Komissio nimeää nimittäin ainoastaan yhden liitteessä I mainitun lintulajin, punarintanakkelin (Sitta krueperi), eikä yhtäkään niistä muuttavista lajeista, joille ei sen mukaan ole osoitettu ainoatakaan erityissuojelualuetta.( ) Tämän yhden lajin osalta Kreikka on sitä vastoin nimenomaisesti myöntänyt komission väitteen.

17. Muilta osin Kreikan ei voida – toisin kuin useissa samankaltaisissa tapauksissa( ) – katsoa myöntävän komission väitteitä uusien erityissuojelualueiden osoittamisella. Uusien erityissuojelualueiden osoittaminen olisi mahdollisesti katsottava väitteiden myöntämiseksi, mikäli se olisi tapahtunut perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen, koska velvoitteiden noudattamatta jättämisen on liityttävä kyseiseen ajankohtaan, jotta kanne on perusteltu.( ) Kun oletetaan, että perusteltuun lausuntoon liitetyn saatekirjeen päivämäärä vastaa päivämäärää, jona perusteltu lausunto on annettu tiedoksi pysyvälle edustustolle, perustellussa lausunnossa asetettu määräaika päättyi kaksi kuukautta päivämäärän 19.12.2002 jälkeen, toisin sanoen 19.2.2003. Viimeiset erityissuojelualueet osoitettiin Kreikan esittämien kiistattomien tietojen mukaan ympäristöministeriön asiakirjalla nro 125310/578, joka on päivätty 11.2.2003, toisin sanoen komission asettaman määräajan kuluessa.

18. Kreikka on kuitenkin oikeudenkäynnissä nimenomaisesti myöntänyt, että muille liitteessä I mainituille lajeille, nimittäin arohiirihaukalle (Buteo rufinus), pikkutuulihaukalle (Falco naumanni) ja keltapääsirkulle (Emberiza cineracea), ei ole osoitettu riittävästi erityissuojelualueita. Kymmenen uuden erityissuojelualueen osoittamista näille lajeille on Kreikan mukaan valmisteltu. Siten Kreikka on osittain myöntänyt ensimmäisen kanneperusteen – erityissuojelualueiden riittämättömän osoittamisen – ja kolmannen kanneperusteen – erityissuojelualueiden riittämättömän osoittamisen tietyille liitteessä I mainituille lajeille.

19. Komissio kuitenkin odottaa ilmeisesti uusien erityissuojelualueiden osoittamista ja nimeää vielä kahdeksan muuta liitteessä I mainittua lajia, joille ei ole osoitettu riittävästi erityissuojelualueita. Näin ollen myös nämä kanneperusteet on tutkittava. Tämä pätee erityisesti toiseen kanneperusteeseen – tärkeiden lintualueiden sisällä sijaitsevien erityissuojelualueiden puutteelliseen rajojen määrittämiseen – ja neljänteen kanneperusteeseen – erityissuojelualueiden riittämättömään osoittamiseen tietyille muuttaville lajeille.

20. Kaikkia neljää kanneperustetta on tutkittava tässä laajuudessa. Kanneperusteita voidaan tutkia yhdessä. Kanneperusteet perustuvat lintudirektiivin kahteen eri säännökseen, nimittäin 4 artiklan 1 ja 2 kohtaan, mutta näiden säännösten kohteena on samanlainen velvoite, nimittäin erityissuojelualueiden osoittaminen. Komissio perustaa kaikki neljä kanneperustetta sisällöllisesti vuoden 2000 IBA‑selvityksen Kreikkaa käsittelevään osuuteen ja havainnollistaa lopuksi ainoastaan, missä määrin Kreikan osoittamat erityissuojelualueet ovat pienempiä kuin tähän selvitykseen sisältyvät alueet.

B Osoittamisvelvollisuuden oikeudellinen perusta

21. Asianosaiset eivät ole eri mieltä osoittamisvelvollisuuden oikeudellisesta perustasta.

22. Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan 4 alakohdan nojalla jäsenvaltioiden on osoitettava erityissuojelualueiksi liitteessä I mainittujen lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan. Tältä velvoitteelta ei voida välttyä toteuttamalla muita erityisiä suojelutoimia.( )

23. Lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä‑, sulkasato‑ ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja ennen kaikkea kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.

24. Lintudirektiivin 4 artiklan 3 kohdasta ja yhdeksännestä perustelukappaleesta voidaan muun muassa päätellä, että erityissuojelualueiden on määrä muodostaa yhtenäinen kokonaisuus, joka vastaa kyseisten lajien suojelutarpeita sillä maantieteellisellä vesi‑ ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.

25. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikka jäsenvaltioilla onkin tiettyä harkintavaltaa erityissuojelualueita valittaessa, näiden alueiden osoittamisessa ja rajaamisessa pitää noudattaa direktiivissä määriteltyjä lintutieteellisiä arviointiperusteita. Muita, erityisesti taloudellisia ja sosiaalisia näkökohtia ei saa ottaa huomioon erityissuojelualueita osoitettaessa.( )

26. Koska Kreikka ei ollut liittymisen yhteydessä sopinut erityisestä siirtymäkaudesta lintudirektiivin täytäntöönpanolle, Kreikan oli pantava direktiivi täytäntöön liittymisajankohdasta, 1.1.1981, alkaen samalla tavoin kuin vanhojen jäsenvaltioiden. Täytäntöönpanon kahden vuoden määräaika ei ollut kyseisenä ajankohtana vielä päättynyt, joten Kreikka oli velvollinen noudattamaan osoittamisvelvollisuutta täytäntöönpanon määräajan päättyessä 6.4.1981.( )

C Erityissuojelualueiden riittämättömän osoittamisen toteen näyttäminen

27. Komissio perustaa erityissuojelualueita koskevat väitteensä siihen, että vuoden 2000 IBA‑selvityksessä mainitaan Kreikan osalta 186 aluetta. Ainoastaan 141 näistä alueista, toisin sanoen 30 prosenttia, on osoitettu kokonaan tai osittain erityissuojelualueiksi. Vuoden 2000 IBA‑selvityksessä mainituista alueista on osoitettu erityissuojelualueiksi yhteensä ainoastaan 40 prosenttia. Erityissuojelualueeksi on osoitettu 67 tärkeän lintualueen kohdalla yli 75 prosenttia alueen pinta-alasta ja 90 tärkeän lintualueen kohdalla yli 50 prosenttia alueen pinta-alasta. Erityissuojelualueeksi on jätetty kokonaan osoittamatta 45 tärkeää lintualuetta. Siten Kreikka on komission mukaan selvästi jättänyt noudattamatta erityissuojelualueiden osoittamista koskevaa velvoitettaan.

28. Tätä vuoden 2000 IBA‑selvityksen ja Kreikan osoittamien erityissuojelualueiden välisten erojen numeroiden valossa tapahtuvaa tarkastelua on osittain vaikea ymmärtää. Jos niiden tärkeiden lintualueiden, joiden pinta-alasta komission esittämien lukujen mukaan yli 75 tai yli 50 prosenttia on osoitettu erityissuojelualueeksi, lukumäärään lisätään niiden alueiden lukumäärä, joille ei ole osoitettu lainkaan erityissuojelualuetta, tulokseksi saadaan 202 aluetta, vaikka vuoden 2000 IBA‑selvityksessä mainitaan Kreikan osalta ainoastaan 186 aluetta. Monet alueet on täten nähtävästi laskettu kahteen kertaan.

29. Näistä epäselvyyksistä huolimatta komission perustavat perustelut ovat selvät: Kreikan osoittamat erityissuojelualueet kattavat vuoden 2000 IBA‑selvityksessä mainitut alueet ainoastaan osittain. 45:tä IBA‑selvityksessä mainittua aluetta ei ole osoitettu erityissuojelualueiksi, ja Kreikan erityissuojelualueet kattavat vain 40 prosenttia siinä mainituista alueista. Suurimmasta osasta tärkeitä lintualueita erityissuojelualueeksi on nähtävästi osoitettu alle 75 prosenttia. Ainoastaan niiden jäljelle jäävien 67 alueen osalta, joiden pinta-alasta yli 75 prosenttia on osoitettu erityissuojelualueeksi, komissio näyttää pitävän suojelua riittävänä.

30. Komissio nimeää lisäksi 12 liitteessä I mainittua lintulajia, joiden osalta vuoden 2000 IBA‑selvityksessä mainittuja tärkeitä alueita ei ole osoitettu lainkaan tai täydellisesti erityissuojelualueiksi. Useat tärkeät lintualueet ovat komission mukaan myös erittäin tärkeitä muuttaville lajeille, joita ei luetella liitteessä I mutta joille on lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdan nojalla osoitettava erityissuojelualueita.

31. Myös tältä osin komission väitteisiin sisältyy ristiriitaisuuksia ja epätarkkuuksia. Kuten Kreikka perustellusti korostaa, komissio mainitsee vuorikotkan (Hieraaetus fasciatus) osalta kaksi tärkeintä lintualuetta, joita erityissuojelualueet eivät kuitenkaan sen mukaan kata riittävästi ja joita ei vuoden 2000 IBA‑selvityksen mukaan sisällytetty tämän lajin osalta selvitykseen erityissuojelualueeksi osoittamisen arvoisia alueita koskevien arviointiperusteiden perusteella. Ei toki voida sulkea pois sitä, että sittemmin on ollut käytettävissä uudempia tietoja siitä, että nämä alueet ovat kyseiselle lajille erityisen tärkeitä ja että ne on siitä syystä osoitettava erityissuojelualueiksi.( ) Komissio ei kuitenkaan esitä tätä koskevia tietoja.

32. Nämä puutteet eivät kuitenkaan tee kanteesta myöskään tältä osin perusteetonta. Komission perustelut perustuvat myös lajien osalta lähinnä vuoden 2000 IBA‑selvityksen ja Kreikan osoittamien erityissuojelualueiden välisiin eroihin.

33. Asian ratkaisu riippuu näin ollen siitä, osoittaako vuoden 2000 IBA‑selvityksen ja Kreikan osoittamien erityissuojelualueiden erilaisuus sen, ettei Kreikka ole noudattanut riittävästi erityissuojelualueiden osoittamista koskevaa velvoitettaan.

34. Vuoden 2000 IBA‑selvityksen kaltainen selvitys alueista voi olennaisesti auttaa osoittamaan, ettei jäsenvaltio ole noudattanut riittävästi erityissuojelualueiden osoittamista koskevaa velvoitettaan. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että kun otetaan huomioon vuoden 1989 IBA‑selvityksen tieteellisyys sekä se, ettei ole esitetty tieteellistä näyttöä, jolla pyrittäisiin nimenomaan osoittamaan, että lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdasta johtuvat velvoitteet voidaan täyttää osoittamalla erityissuojelualueiksi muita kuin selvityksestä ilmeneviä alueita sekä sellaisia alueita, joiden kokonaispinta-ala on viimeksi mainittuja alueita pienempi, yhteisöjen tuomioistuin voi käyttää kyseistä selvitystä lähdeaineistona arvioidakseen sitä, onko asianomainen jäsenvaltio osoittanut lukumäärältään ja kooltaan riittävän määrän alueita erityissuojelualueiksi direktiivin edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetun mukaisesti, vaikkei kyseinen selvitys oikeudellisesti sidokaan asianomaista jäsenvaltiota.( )

35. Vuoden 1989 IBA‑selvityksessä luetteloidaan luonnonvaraisten lintujen suojelun kannalta erittäin tärkeät alueet yhteisössä. Sen on laatinut yhteistyössä komission asiantuntijoiden kanssa toimivaltaisen komission pääosaston toimeksiannosta Eurogroup for the Conservation of Birds and Habitats yhdessä International Council of Bird Preservationin (Kansainvälinen lintujensuojeluneuvosto) kanssa.( )

36. Vuoden 2000 IBA‑selvitys on uudempi selvitys. Siinä mainitaan Kreikan osalta lukumäärältään selvästi enemmän ja kooltaan selvästi suurempia tärkeitä lintualueita kuin vuoden 1989 IBA‑selvityksessä. Se, soveltuuko uusi selvitys edellä tarkoitetuksi näytöksi, riippuu siitä, onko sillä edeltäjäänsä verrattavissa oleva tieteellinen arvo.

37. Molemmissa selvityksissä mainitut alueet perustuvat tiettyjen arviointiperusteiden soveltamiseen lintujen esiintymistä koskeviin tietoihin. Vuoden 2000 IBA‑selvityksen arviointiperusteet vastaavat suureksi osaksi vuoden 1989 IBA‑selvityksessä käytettyjä arviointiperusteita. Se, että vuoden 2000 IBA‑selvitykseen sisältyy lukumääräisesti enemmän ja kooltaan suurempia alueita, on seurausta lähinnä lintujen esiintymistä koskevista paremmista tiedoista.

38. Komission osallistuminen vuoden 1989 IBA‑selvityksen laatimiseen tarkoitti lähes yksinomaan lintutieteilijöiden arviointiperusteita koskevan työn valvomista. Koska näitä arviointiperusteita käytetään suureksi osaksi edelleen, komissio vastaa ainakin välillisesti myös vuoden 2000 IBA‑selvityksestä. Tiedonkeruuta komissiolla oli sitä vastoin tuskin mahdollisuutta valvoa vuoden 1989 IBA‑selvityksenkään kohdalla, koska se ei voinut varmentaa jokaisen yksittäisen ilmoitetun lintuesiintymän olemassaoloa ja laajuutta. Komissio on ilmeisen vakuuttunut selvityksen tieteellisestä arvosta, koska se on aloittanut sen perusteella useita menettelyjä erityissuojelualueiden riittämättömän osoittamisen vuoksi. Myöskään tältä osin vuoden 1989 IBA‑selvitys ja vuoden 2000 IBA‑selvitys eivät siten eroa toisistaan merkittävästi.

39. Kreikan vaatimuksia tukeva Espanjan kuningaskunta moittii vuoden 2000 IBA‑selvitystä siitä, että sen ovat laatineet kansalaisjärjestöt. Tämä seikka pitää paikkansa, mutta se ei kyseenalaista selvityksen tieteellistä arvoa.( ) Selvityksen julkaisija on BirdLife International, kansallisten lintujensuojelujärjestöjen kattojärjestö, joka osallistui Kansainvälisen lintujensuojeluneuvoston nimellä jo vuoden 1989 IBA‑selvityksen laatimiseen. Vuoden 1989 IBA‑selvityksen laatimiseen samoin osallistunut Eurogroup for the Conservation of Birds and Habitats oli Kansainvälisen lintujensuojeluneuvoston ad hoc ‑asiantuntijaryhmä. Tietojenkeruu vuoden 2000 IBA‑selvityksen Kreikkaa käsittelevää osuutta varten perustuu lukuisien lintutieteilijöiden panokseen. Monet heistä ovat jäseninä kreikkalaisessa lintujensuojelujärjestössä EOE:ssä, joka tukee Kreikan hallitusta mahdollisten erityissuojelualueiden löytämisessä ja rajojen määrittämisessä. Arvostus, jota selvityksen Kreikkaa käsittelevän osuuden laatijat nauttivat, näkyy etenkin siinä, että erityisesti Kreikan valtio on ympäristöministeriön kautta edistänyt selvityksen laadintaa.( ) Selvitystyötä ovat tukeneet myös Alankomaat Kreikan suurlähetystönsä välityksellä ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimiva lintujensuojeluyhdistys Royal Society for the Protection of Birds.

40. Molemmat selvitykset, vuoden 1989 IBA‑selvitys ja vuoden 2000 IBA‑selvitys, ovat siten tieteellisen arvonsa osalta toisiinsa verrattavissa. Vuoden 2000 IBA‑selvitys perustuu uudempiin tietoihin, joten se on parempi tieteellinen lähde ja se on asetettava tästä syystä etusijalle.

41. Kuten erityisesti komissio, Suomi, Ranska ja Portugali korostavat, selvitys ei ole sinänsä sitova, vaan se voidaan osoittaa vääräksi esittämällä parempia tieteellisiä tietoja. Kreikan hallitus ei kuitenkaan kyseenalaista koko vuoden 2000 IBA‑selvityksen tieteellistä arvoa eikä esitä myöskään tieteellistä näyttöä siitä, että lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaiset velvoitteet voitaisiin täyttää osoittamalla vähemmän ja/tai pienempiä erityissuojelualueita.

42. Suomi esittää Kreikan vaatimusten tueksi, etteivät jäsenvaltiot ole riittämätöntä osoittamista koskevan väitteen kumoamiseksi pakotettuja osoittamaan jokaisen sellaisen yksittäisen tärkeän lintualueen osalta, jota ei ole osoitettu erityissuojelualueeksi, ettei kyseinen alue kuulu lintujen suojeluun sopivimpiin alueisiin. Se olisi kohtuuton taakka. Suomen mukaan riittää pikemminkin yleinen, tieteellinen näyttö siitä, että erityissuojelualueita on osoitettu riittävästi. Tällä väitteellä ei kuitenkaan ole merkitystä nyt esillä olevan asian kannalta, koska Kreikka ei esitä yleistä eikä jokaista yksittäistä aluetta koskevaa näyttöä erityissuojelualueiden riittävästä osoittamisesta.

43. Komissio on täten lähtökohtaisesti näyttänyt kanteessa esittämänsä väitteen toteen.

44. Kreikan hallitus kuitenkin väittää, että ennen kuin vuoden 2000 IBA‑selvityksessä mainitut alueet voidaan osoittaa erityissuojelualueiksi, ne on vielä kerran tarkistettava tieteellisesti. Vuoden 2000 IBA‑selvitys on toki hyödyllinen viiteasiakirja, jossa on kuitenkin puutteita erityisesti alueiden rajojen määrittämisessä. Tämä tarkistaminen on saatu päätökseen kymmenen tärkeän lintualueen osalta. Vastauksessaan Kreikka ilmoitti tulleensa siihen tulokseen, että 62,96 prosenttia vastaavista tärkeistä lintualueista, joiden kokonaispinta-ala on 305 146 hehtaaria, on osoitettava erityissuojelualueiksi (luku vaihtelee alueittain 37 prosentista 111,49 prosenttiin). Tarkistaminen on vielä kesken 69 tärkeän lintualueen osalta. Tässä yhteydessä Kreikka on myös ruvennut muuttamaan mahdollisten erityissuojelualueiden löytämiseksi ja rajojen määrittämiseksi käytettäviä arviointiperusteita.

45. Ei ole mitenkään epätodennäköistä, että näiden ponnistelujen tuloksena syntyy osoitetut erityissuojelualueet kattava selvitys, joka vastaa tieteelliseltä kannalta vuoden 2000 IBA‑selvitystä tai on lintutieteellisesti tarkasteltuna jopa sitä laadukkaampi. Mikäli näin olisi, vuoden 2000 IBA‑selvitykseen perustuva näyttö erityissuojelualueiden riittämättömästä osoittamisesta olisi kumottu. Tällaista toteamusta ei kuitenkaan voida vielä tehdä tällä hetkellä eikä Kreikan hallituksen esittämien seikkojen perusteella, koska tieteellisiä tutkimuksia ei ole saatettu päätökseen eivätkä ne ole yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä.

46. Kreikka ei voi näillä luvuilla myöskään kyseenalaistaa vuoden 2000 IBA‑selvityksen sisällöllistä laatua, erityisesti tärkeiden lintualueiden rajojen määrittämisen osalta. Tähänkään tarkoitukseen väite ei olisi riittävän perusteltu, jotta yhteisöjen tuomioistuimen tutkinta olisi mahdollinen.

47. Kreikka haluaa tällä väitteellä lähinnä osoittaa, että komission on annettava jäsenvaltioille erityissuojelualueiksi luokiteltavia alueita koskevien uusien tieteellisten tietojen julkaisemisen yhteydessä riittävä määräaika näiden tietojen tarkistamiseen ja vasta sen jälkeen välttämättömien johtopäätösten tekemiseen. Tätä Kreikan esittämää väitettä tukevat Ranska, Portugali ja Espanja.

48. Kreikan esittämät perustelut pohjautuvat osuvaan näkemykseen: erityissuojelualueiden osoittamisesta ovat vastuussa yksinomaan jäsenvaltiot. Ne eivät voi vapautua vastuustaan yksinkertaisesti omaksumalla ja soveltamalla muiden tahojen – myös lintujensuojelujärjestöjen – tietoja. Erityissuojelualueen osoittaminen pikemminkin edellyttää, että kyseinen alue lukeutuu toimivaltaisten viranomaisten parhaisiin mahdollisiin käytettävissä oleviin tieteellisesti tutkittuihin tosiseikkoihin( ) perustuvan vakaan käsityksen mukaan lintujen suojeluun sopivimpiin alueisiin.

49. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että osoittamisvelvollisuus raukeaa yleisesti, kunnes toimivaltaiset viranomaiset ovat täysin tarkastaneet ja varmentaneet uudet tieteelliset tiedot. Ennemminkin on palautettava mieleen, että osoittamisvelvollisuus on olemassa jo lintudirektiivin täytäntöönpanoa koskevan määräajan umpeutumisesta lähtien, Kreikan tapauksessa 6.4.1981 alkaen.( ) Tiettynä ajankohtana käytettävissä oleva tieteellinen tieto ei myöskään rajoita osoittamisvelvollisuutta.( )

50. Tähän velvoitteeseen liittyi toinen velvoite, nimittäin löytää sopivimmat alueet. Lintudirektiivin 10 artiklassa, luettuna yhdessä liitteen V kanssa, velvoitetaan jäsenvaltiot tästä syystä edistämään tarvittavaa tutkimusta ja työtä. Näin ollen Kreikka olisi ollut jo vuoteen 1981 mennessä velvollinen tekemään itse kattavan tieteellisen selvityksen lintujen esiintymisestä alueellaan ja osoittamaan sen perusteella tarvittavat erityissuojelualueet. Mikäli Kreikka olisi noudattanut tätä velvoitetta täysin, joko vuoden 2000 IBA‑selvitykseen sisältyisi pelkästään erityissuojelualueita tai Kreikka voisi helposti torjua kaikki uudet vaatimukset erityissuojelualueiden osoittamisesta. Uusia osoittamisvelvollisuuksia voisi syntyä ainoastaan, jos lintujen esiintymisessä tapahtuu muutoksia, mitä kumpikaan nyt esillä olevan asian osapuolista ei väitä.

51. Se, että Kreikalle myönnettäisiin nyt lisäaikaa parhaiden mahdollisten käytettävissä olevien tieteellisten lähteiden tarkistamiseen, merkitsisi sitä, että erityissuojelualueiden osoittamista koskevaan velvoitteeseen liitettäisiin ehto, josta ei säädetä lintudirektiivin 4 artiklassa, nimittäin kolmansien osapuolten esittämä näyttö siitä, että on alueita, joita ei ole vielä suojeltu mutta jotka olisi osoitettava erityissuojelualueiksi. Tällainen ehto olisi kuitenkin ristiriidassa paitsi säännösten sanamuodon myös lintudirektiivin tavoitteiden ja siinä vahvistetun yhteisen (luonnon)perinnön hallinnointia jäsenvaltion alueella koskevan jäsenvaltioiden – ei kolmansien osapuolten – vastuun kanssa.( ) Vuoden 2000 IBA‑selvityksen tarkistamisen tarpeellisuudella ei siten voida oikeuttaa erityissuojelualueiden osoittamatta jättämistä.

52. Kreikka väittää lisäksi, että alueiden tarkistamista koskevasta ohjelmasta on sovittu komission kanssa. Mikäli tällä pyritään esittämään väite, joka estäisi kanteen nostamisen, Kreikan pitäisi ainakin esittää yksityiskohtaisesti, mitä sopimuksia komission kanssa on tehty ja missä määrin ne estävät kanteen nostamisen. Pelkästään se seikka, että komissio ja jäsenvaltio keskustelevat toimista jäsenyysvelvoitteiden noudattamiseksi, ei kuitenkaan voi estää komissiota nostamasta kannetta. Lojaalin yhteistyön periaate pikemminkin edellyttää, että komissio pyrkii aina, toisin sanoen ennen oikeudenkäyntiä, oikeudenkäynnin aikana ja sen päättymisen jälkeen, tukemaan jäsenvaltioita yhteisön oikeuden vaatimusten täyttämisessä.

53. Erityissuojelualueiden riittämättömän osoittamisen selventämiseksi komissio mainitsee eri kosteikkoja, joita ei ole osoitettu erityissuojelualueiksi ja jotka tulisivat kyseeseen Ramsarin yleissopimuksessa tarkoitettuina kansainvälisesti merkittävinä kosteikkoina ja jotka mainitaan myös vuoden 2000 IBA‑selvityksessä.( ) Kreikka ilmoittaa joidenkin näiden alueiden tarkistamisesta mutta ei näin ollen kiistä komission väitettä. Viiden yksittäisen alueen osalta Kreikka esittää kuitenkin vastaväitteitä.

54. Tärkeän lintualueen nro 45, ”Lake Vergoritis and Lake Petron”, osalta ainoastaan erityissuojelualueeksi osoitetulla osalla on Kreikan mukaan merkitystä pikkumerimetsolle (Phalacrocorax pygmaeus), jonka vuoksi alue on osoitettava erityissuojelualueeksi. Sama pätee tärkeään lintualueeseen nro 91, ”Lakes Trichonida and Lysimachia”, jonka osalta kyse on ruskosotkan (Aythya nyroca) suojelusta. Komissio vastaa tähän, ettei merkittäviä kosteikkoja suojella ainoastaan tiettyjen lajien osalta vaan kokonaisuudessaan. Komissio jättää kuitenkin huomiotta, että nämä molemmat alueet valittiin Ramsarin yleissopimukseen sisältyvän arviointiperusteen nro 2 perusteella,( ) siis nimenomaan sen vuoksi, että ne ovat merkittäviä molempien mainittujen lajien kannalta.( ) Koska komissio ei kiistä lintutieteellisiä perusteluja – erityissuojelualueiden ulkopuolelle jätettyjen alueiden merkityksettömyyttä molempien lajien kannalta – tämä väite on katsottava hyväksytyksi ja on siten näytetty toteen.

55. Tärkeän lintualueen nro 166, ”Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi, and Alyki” osalta molemmat järvet on Kreikan mukaan osoitettu erityissuojelualueiksi. Lisäksi kyseessä ei ole kosteikko vaan vuoristoalue. Tämä väite pitää paikkansa. Vuoden 2000 IBA‑selvityksessä kyseinen alue kuvataan metsäiseksi vuoristoalueeksi, jossa on kaksi järveä.( ) Vuoden 2000 IBA‑selvityksen mukaan se, että alue on kosteikko, ei kuitenkaan ole ainoa peruste alueen nimeämiselle tärkeäksi lintualueeksi, vaan erityisen tärkeää on sen merkitys petolintujen pesimis‑ ja läpikulkupaikkana. Siten – ja toisin kuin komissio väittää – BirdLife ei myöskään nimeä tätä aluetta mahdolliseksi Ramsarin yleissopimuksessa tarkoitetuksi alueeksi.( ) Tästä ei kuitenkaan seuraa, ettei kyseistä aluetta olisi osoitettava erityissuojelualueeksi.

56. Kahden muun alueen osalta Kreikka väittää, ettei rajoitetuilla alueilla ole lintutieteellistä merkitystä. Komissio kiistää tämän väitteen, koska sille ei ole esitetty tieteellisiä perusteluja. Koska Kreikka ei ole esittänyt myöskään oikeudenkäynnissä vastaavia perusteluja, tämä väite on hylättävä epätäsmällisenä.

57. Koska Kreikan väitteet ovat perusteltuja ainoastaan kolmen alueen osalta kaikkiaan 11 alueesta ja yksi näistä alueista tulee vuoden 2000 IBA‑selvityksen mukaan kyseeseen tavallisena erityissuojelualueena, näillä väitteillä ei voida kyseenalaistaa tätä komission havainnollistavaa väitettä.

58. Komissio nimeää lisäksi useita lintulajeja, joita ei ole suojeltu riittävästi. Kreikan hallitus kiistää tämän väitteen yksityiskohtaisesti mutta mainitsee kaikkien lajien kohdalla, että erityissuojelualueita on tarkoitus osoittaa lisää tai että sitä harkitaan vuoden 2000 IBA‑selvityksen tarkistamisen yhteydessä. Siten myös tämä komission väite myönnetään.

59. Lopuksi Kreikka kiistää Ranskan tukemana väitteen, jonka mukaan sen erityissuojelualueiksi osoittamat alueet alittavat lukumäärältään ja kooltaan selvästi alueet, jotka soveltuvat vuoden 2000 IBA‑selvityksen mukaan erityissuojelualueiksi. Alankomaiden tapauksessa yhteisöjen tuomioistuin on Kreikan mukaan perustanut vastaavan toteamuksen siihen seikkaan, että Alankomaissa oli osoitettu erityissuojelualueiksi alle puolet tärkeistä lintualueista.( ) Kreikka on sitä vastoin osoittanut 186 tärkeästä lintualueesta kokonaan tai osittain erityissuojelualueiksi 141 aluetta.

60. Kreikka ei kuitenkaan ota huomioon merkitystä, jonka yhteisöjen tuomioistuin antaa tässä yhteydessä ”selvästi”‑käsitteelle. Tämä merkitys käy selvemmin ilmi asiasta, jossa asianosaisina olivat komissio ja Italia ja jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että Italian viranomaiset eivät ole osoittaneet erityissuojelualueiksi ”useita IBA 89 ‑selvityksessä lueteltuja alueita ja merkittävää osaa niiden pinta-alasta”.( )

61. Tällaisen erityissuojelualueiden osoittamista koskevien puutteiden luokittelemisen tarpeellisuus ilmenee siitä, ettei komissio moiti ainoastaan yksittäistapauksia vaan riitauttaa Kreikan koko osoittamiskäytännön. Hallintokäytännön toteamisesta yhteisön oikeuden vaatimusten vastaiseksi yhteisöjen tuomioistuin korostaa, että kyseisen hallintokäytännön on täytettävä tietyt vakiintuneisuutta ja yleisyyttä koskevat edellytykset.( ) Toteamus, jonka mukaan jäsenvaltio on jättänyt kokonaan eikä ainoastaan tiettyjen alueiden osalta noudattamatta erityissuojelualueiden osoittamista koskevaa velvoitettaan, ei samalla tavoin voi perustua erillisiin yksittäistapauksiin.

62. Nyt esillä olevassa asiassa komissio väittää, että Kreikka on osoittanut erityissuojelualueiksi ainoastaan 40 prosenttia alueista, jotka olisi suojeltava. Kreikka ei ole kiistänyt tätä väitettä. Kreikka on osoittanut 186 tärkeästä lintualueesta erityissuojelualueiksi 151 aluetta. Kreikan hallitus katsoo kuitenkin samalla, että on välttämätöntä tarkistaa 69 tärkeää lintualuetta ja osoittaa kymmenen uutta erityissuojelualuetta. Erityissuojelualueiden osoittamista koskevat puutteet eivät näin ollen liity pelkästään erillisiin yksittäistapauksiin vaan koskevat riittävän suurta määrää alueita ja riittävän suurta osaa niiden pinta-alasta, jotta komission vaatimus on perusteltu.

63. Kanne on näin ollen hyväksyttävä siinä laajuudessa kuin sitä on nyt tutkittu.

V Oikeudenkäyntikulut

64. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on tätä vaatinut ja Helleenien tasavalta on pääosin hävinnyt asian, Helleenien tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

65. Espanjan kuningaskunta, Portugalin tasavalta, Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta vastaavat työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan perusteella omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VI Ratkaisuehdotus

66. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Helleenien tasavalta ei ole noudattanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2..4.1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on

– osoittanut erityissuojelualueiksi alueita, jotka lukumäärältään ja kooltaan alittavat selvästi alueet, jotka täyttävät kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut erityissuojelualueeksi osoittamisen edellytykset

– osoittanut erityissuojelualueita, jotka ovat selvästi pienempiä kuin vastaavat vuoden 2000 IBA‑selvityksessä mainitut alueet, jotka täyttävät erityissuojelualueeksi osoittamisen edellytykset

– jättänyt osoittamatta erityissuojelualueita punarintanakkelille (Sitta krueperi)

– osoittanut karimetsolle (Phalacrocorax aristotelis), partakorppikotkalle (Gypaetus barbatus), munkkikorppikotkalle (Aegypius monachus), pikkukiljukotkalle (Aquila pomarina), keisarikotkalle (Aquila heliaca), arohiirihaukalle (Buteo rufinus), vuorikotkalle (Hieraaetus fasciatus), pikkutuulihaukalle (Falco naumanni), välimerenhaukalle (Falco eleonora), keltapäähaukalle (Falco biarmicus) ja keltapääsirkulle (Emberiza cineracea) erityissuojelualueiksi alueita, joilla kyseiset lajit eivät ole riittävästi edustettuina.

2) Kanne hylätään muilta osin.

3) Helleenien tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

4) Espanjan kuningaskunta, Portugalin tasavalta, Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.