Yhdistetyt asiat T-394/08, T-408/08, T-453/08 ja T-454/08

Regione autonoma della Sardegna (Italia) ym.

vastaan

Euroopan komissio

”Valtiontuki — Sardinian alueen hotellialan tuet — Päätös, jossa tuet todetaan osittain yhteismarkkinoille soveltuviksi ja osittain yhteismarkkinoille soveltumattomiksi ja jossa määrätään niiden takaisinperimisestä — Uudet tuet — Perusteluvelvollisuus — Luottamuksensuoja — Kannustava vaikutus — Vähämerkityksistä tukea koskeva sääntö”

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 20.9.2011 II - 6268

Tuomion tiivistelmä

(EY 88 artiklan 3 kohta; komission asetuksen N:o 69/2001 2 artiklan 1 ja 2 kohta ja komission asetuksen N:o 1998/2006 2 artiklan 2 kohdan toinen alakohta)

(EY 87 artikla; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b ja c alakohta)

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan neljännessä kohdassa ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 116 artiklan 4 kohdassa väliintulijalle annetaan oikeus esittää itsenäisesti paitsi perusteluja myös oikeudellisia perusteita, kunhan niillä tuetaan jonkun asianosaisen vaatimuksia eivätkä ne ole täysin erilaisia kuin oikeusriidan taustalla olevat näkemykset, sellaisena kuin oikeusriita on syntynyt kantajan ja vastaajan välillä, sillä muutoin riidan kohde muuttuisi. Jotta unionin yleinen tuomioistuin voisi ottaa väliintulijan esittämät oikeudelliset perusteet tutkittaviksi, sen on siis varmistuttava siitä, että perusteet liittyvät oikeusriidan kohteeseen, sellaisena kuin asianosaiset ovat sen määrittäneet. (ks. 42 ja 43 kohta)

Menettelyssä, jossa tutkitaan jäsenvaltion myöntämien tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille, komission lopullinen päätös saattaa tietyiltä osin poiketa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, eivätkä nämä poikkeamat merkitse, että lopullinen päätös olisi virheellinen. Tältä kannalta katsottuna komissiolla ei siis ole syytä oikaista muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehtyä päätöstä. On kuitenkin loogista ja ennen kaikkea tukiohjelmasta mahdollisesti tukea saavien etujen mukaista, että silloin kun komissio havaitsee jäsenvaltion myöntämän tuen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekemisen jälkeen, että tämän perustana olevat tosiseikat ovat puutteelliset tai näiden tosiseikkojen oikeudellinen luonnehdinta on virheellinen, sillä on oltava mahdollisuus muuttaa kantaansa niin, että se tekee oikaisupäätöksen. Tällainen oikaisupäätös, jonka yhteydessä asianomaisia osapuolia kehotetaan uudelleen esittämään huomautuksensa, nimittäin antaa näille mahdollisuuden reagoida siihen, miten komissio on muuttanut väliaikaista arviotaan kyseisestä toimenpiteestä, ja esittää näkemyksensä tästä muutoksesta. Komissio voisi myös valita, että se tekee ensin päätöksen, jolla menettely lopetetaan asian käsittelyä jatkamatta, ja sen jälkeen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan uuden päätöksen, joka perustuu komission muuttuneeseen oikeudelliseen arviointiin ja jonka sisältö olisi pääasiallisesti sama kuin oikaisupäätöksen. Tällaisessa tilanteessa on prosessiekonomiaan liittyvien näkökohtien ja hyvän hallinnon periaatteen vuoksi suositeltavampaa tehdä oikaisupäätös kuin lopettaa menettely ja aloittaa uusi menettely. Oikaisupäätöksen oikeudellisesta luonnehdinnasta on todettava, että koska oikaisupäätös liittyy menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen ja muodostaa yhdessä tämän kanssa menettelyn aloittamista koskevan muutetun päätöksen, sen on katsottava olevan oikeudellisesti samassa asemassa. Tältä osin on muistutettava, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevalla tiedonannolla pyritään ainoastaan saamaan niiltä, joita asia koskee, kaikki tiedot, jotka voivat auttaa komissiota sen tulevassa tehtävässä. (ks. 70–73 kohta)

Lopullinen päätös, jonka komissio tekee päättääkseen EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn, on EY 230 artiklan perusteella kannekelpoinen toimi. Tällaisella päätöksellä on nimittäin sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa asianomaisten osapuolten etuihin, koska sillä päätetään kyseinen menettely ja otetaan lopullisesti kantaa siihen, onko tutkittava toimenpide yhteensoveltuva valtiontukeen sovellettavien sääntöjen kanssa. Asianomaisilla osapuolilla on näin ollen aina mahdollisuus nostaa kanne lopullisesta päätöksestä, jolla päätetään muodollinen tutkintamenettely, ja niiden on tässä yhteydessä voitava kyseenalaistaa ne eri seikat, joihin komission lopullinen kanta perustuu. Tämä mahdollisuus ei riipu siitä, onko muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevalla päätöksellä sellaisia oikeusvaikutuksia, jotka voivat olla kumoamiskanteen kohteena. On tosin mahdollista nostaa kanne menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä silloin, kun tällä on sellaisia lopullisia oikeusvaikutuksia, joita ei voida korjata myöhemmin lopullisella päätöksellä. Näin on silloin, kun komissio aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn toimenpiteestä, jonka se määrittelee toistaiseksi uudeksi tueksi, koska kyseisellä aloittamispäätöksellä on lopulliseen päätökseen nähden itsenäisiä oikeusvaikutuksia. Kyseisen toimenpiteen täytäntöönpanon keskeyttäminen, joka perustuu EY 88 artiklan 3 kohdan nojalla siihen, että tämä tukitoimenpide määritellään toistaiseksi uudeksi tueksi, on lopulliseen päätökseen nähden itsenäinen toimi, joka on ajallisesti voimassa vain muodollisen menettelyn päättämiseen asti. Mahdollisuus nostaa kanne menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä ei kuitenkaan voi johtaa siihen, että asianomaisten osapuolten menettelylliset oikeudet vähenevät, koska niitä estetään nostamasta kannetta lopullisesta päätöksestä ja vetoamasta kanteensa tueksi virheisiin, jotka koskevat mitä tahansa sen menettelyn vaihetta, joka johti kyseisen päätöksen tekemiseen. Edellä todetusta seuraa, että vaikka kantajat ja väliintulijat eivät nosta oikaisupäätöksestä kannetta määräajassa, ne voivat vedota komission lopullista päätöstä vastaan kanneperusteisiin, jotka perustuvat oikaisupäätöksen lainvastaisuuteen. (ks. 77–79 kohta)

Kun kyse on tukiohjelmasta, komission ei lähtökohtaisesti tarvitse analysoida yksittäistapauksissa myönnettyjä tukia, vaan se voi tyytyä tutkimaan kyseisen ohjelman ominaispiirteitä. On lisäksi todettava, että tukiohjelman yksittäisten tuensaajien erityisiä olosuhteita voidaan arvioida vasta siinä vaiheessa, kun asianomainen jäsenvaltio perii tuen takaisin. Muutoin komission todistustaakka olisi nimittäin suurempi siinä tapauksessa, että ohjelma on pantu lainvastaisesti täytäntöön EY 88 artiklan 3 kohtaa rikkoen, kuin siinä tapauksessa, että jäsenvaltio olisi noudattanut tässä määräyksessä asetettua ilmoittamisvelvollisuutta, koska viimeksi mainitussa tapauksessa mahdollisten tuensaajien erityiset olosuhteet eivät jo määritelmällisestikään voi olla tiedossa tutkintavaiheessa. Komissio voi näin ollen rajoittua tutkimaan tukiohjelmaa sellaisenaan, eikä se ole velvollinen ottamaan huomioon tuensaajayritysten ja asianomaisen valtion välisiä suhteita, kyseisten eri yritysten välisiä eroja eikä mahdollista perusteltua luottamusta, johon tietyt yritykset voisivat vedota. Nämä olosuhteet voidaan ottaa huomioon vasta siinä vaiheessa, kun yksittäisiä tukia peritään takaisin. (ks. 91 ja 92 kohta)

EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen 10 artiklan 1 kohdan mukaan on niin, että jos komissiolla on miltä hyvänsä taholta saatuja tietoja oletetusta sääntöjenvastaisesta tuesta, se tutkii tiedot viipymättä. Säännöstä ei ole ymmärrettävä niin, että siinä viitataan alustavan tutkintavaiheen päättämiseen, vaan pikemminkin niin, että se koskee alustavan tutkinnan alkamista, ja tätä käsitystä tukee se seikka, ettei tavanomainen määräaika sido komissiota, jos alustava tutkinta alkaa kantelun johdosta. Kahden kuukauden määräaika, jonka kuluessa komission on päätettävä alustava tutkintavaihe, koskee vain jäsenvaltioiden ilmoittamia tukia eikä tapauksia, joissa alustava tutkintavaihe on alkanut kantelun johdosta. (ks. 97 ja 98 kohta)

Koska komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida valtiontuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille, sen on valtiontukia koskevia perustamissopimuksen perustavanlaatuisia määräyksiä asianmukaisesti soveltaakseen tutkittava huolellisesti ja puolueettomasti kantelu, jossa ilmiannetaan yhteismarkkinoille soveltumaton valtiontuki, ja se ei saa pitkittää määräämättömäksi ajaksi niiden valtion toimenpiteiden alustavaa tutkintaa, joihin valtiontukea koskeva kantelu kohdistuu. Tällaisen hallinnollisen menettelyn keston kohtuullisuutta on arvioitava tapauskohtaisesti, ja arvioinnissa on otettava huomioon erityisesti asiayhteys, menettelyvaiheet, joita komission on noudatettava, asian monitahoisuus sekä asian merkitys eri osapuolille. (ks. 99 kohta)

Komission perusteluvelvollisuus ei koske valtiontuen tutkintamenettelyn kestoa vaan pelkästään päätöksen varsinaista sisältöä. EY 253 artiklassa edellytettyjen perustelujen on nimittäin oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niistä on selvästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja tarve, joka niillä, joille toimenpide on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Menettelyn kesto ei kuitenkaan perustu kyseisen toimielimen päättelyyn, joka voisi tehdä keston perustelluksi, vaan kyse on puhtaasti tosiasiallisesta olosuhteesta, joka riippuu yksinomaan siitä, kuinka paljon aikaa toimielin tarvitsee saattaakseen menettelyn päätökseen. Menettelyn kesto ei siten ole osa päätöksen sisältöä, joka on perusteltava. Se edellyttää vain menettelyn eri vaiheiden pelkkää tosiasiallisesti luettelemista kyseisen päätöksen tekemiseen saakka. (ks. 120–122 kohta)

Koska komissio on suorittanut EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä riittävän alustavan arvioinnin niistä syistä, joiden takia sillä on syytä epäillä tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille, jäsenvaltion ja mahdollisen tuensaajan on esitettävä seikat, joiden avulla voidaan osoittaa, että tuet soveltuvat yhteismarkkinoille. Tämä sääntö koskee kuitenkin vain todistustaakkaa eikä perusteluvelvollisuutta, joten komission on tarvittaessa esitettävä päätöksessään syyt, joiden vuoksi se on katsonut, että kyseiset tuet eivät jäsenvaltion tai tuensaajien esiin tuomista seikoista huolimatta sovellu yhteismarkkinoille. (ks. 132 kohta)

Valtiontukien alalla on niin, että kun tuki on EY 88 artiklan 3 kohdan määräysten vastaisesti jo myönnetty, komissio, jolla on toimivalta velvoittaa kansalliset viranomaiset määräämään tuki palautettavaksi, ei ole velvollinen ilmoittamaan erityisiä perusteita tämän toimivaltansa käyttämiselle. Tätä oikeuskäytäntöä, joka on muodostunut ennen EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 voimaantuloa, sovelletaan edelleen tämän asetuksen 14 artiklan 1 kohdan yhteydessä. Tuen takaisinperintää koskeva päätös seuraa siten melkein automaattisesti tuen sääntöjenvastaisuuden ja yhteismarkkinoille soveltumattomuuden toteamisesta, jollei muuta johdu tämän säännöksen toisesta virkkeestä, jonka mukaan takaisinperintä ei saa olla yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Komissiolla ei siten ole tältä osin harkintavaltaa. Kun se on tällaisessa tilanteessa esittänyt syyt, joiden vuoksi se katsoo, että tuki on sääntöjenvastainen ja yhteismarkkinoille soveltumaton, se ei ole velvollinen perustelemaan päätöstään, jossa määrätään tuen takaisinperinnästä. (ks. 152 kohta)

Valtiontukien alalla toimenpiteet, joilla otetaan käyttöön tai muutetaan tukia, ovat uusia tukia. Erityisesti silloin, kun muutos vaikuttaa alkuperäisen ohjelman olennaiseen sisältöön, alkuperäinen ohjelma muuttuu uudeksi tukiohjelmaksi. Sen sijaan kun muutos ei ole olennainen, ainoastaan muutos sellaisenaan voidaan luokitella uudeksi tueksi. Erityisesti silloin, kun komission hyväksymispäätöksessä mainitaan nimenomaisesti edellytys, että tukihakemus on ehdottomasti tehtävä ennen investointihankkeiden toteuttamisen aloittamista, ja kun asianomainen jäsenvaltio myöntää hyväksymispäätöksen jälkeen annetun säännöstön perusteella alueellisia tukia hankkeille, joiden toteuttaminen oli alkanut ennen tukihakemusten tekemistä, kyse on EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetuista uusista tuista. Tällaista muutosta ei näet voida pitää vähäisenä tai merkityksettömänä. Koska komissio vuoden 1998 suuntaviivojen 4.2 kohdasta ilmenevin tavoin säännönmukaisesti asettaa alueellisten tukiohjelmien hyväksymisen edellytykseksi, että tukihakemus on ehdottomasti tehtävä ennen kuin hankkeita aletaan toteuttaa, on ilmeistä, että tämän edellytyksen sivuuttaminen on omiaan vaikuttamaan arviointiin, joka koskee tukitoimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille. (ks. 176–179 kohta)

Tukiohjelman soveltuvuutta yhteismarkkinoille on arvioitava yksinomaan tukiohjelman tyypillisten ominaispiirteiden perusteella sen toimintalinjan valossa, jota komissio noudattaa arviointiajankohtana. Sitä vastoin se, että tukiohjelmaa on mahdollisesti edeltänyt muita ohjelmia, joiden osalta komissio on hyväksynyt tiettyjä yksityiskohtaisia menettelysääntöjä, ei saa vaikuttaa arvioitaessa tukiohjelman soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Muussa tapauksessa komission olisi nimittäin mahdoton muuttaa arviointiperusteita, joiden mukaisesti se arvioi valtiontukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille, vaikka sillä on oltava tämä toimivalta, jotta se pystyisi reagoimaan sekä siihen, miten jäsenvaltioiden käytäntö valtiontukien myöntämisessä kehittyy, että yhteismarkkinoiden kehittymiseen. (ks. 190 kohta)

EY 241 artikla on ilmaus yleisestä periaatteesta, jonka mukaan jokaisella on oikeus riitauttaa toimielinten aiemmin toteuttamien, riidanalaisen päätöksen oikeudellisena perustana olevien tointen pätevyys – vaikka nämä eivät olisikaan muodoltaan asetuksia – saadakseen kumotuksi häntä suoraan ja erikseen koskevan päätöksen, jollei hänellä ollut oikeutta nostaa EY 230 artiklan nojalla suoraa kannetta näistä toimista, joiden vaikutukset siten ulottuvat häneen mutta joiden kumoamista hän ei ole voinut vaatia. Alueellisista valtiontuista annetuista suuntaviivoista on todettava, että niiden johdannosta ilmenee, että niissä vahvistetaan yleisesti ja abstraktisti arviointiperusteet, joita komissio käyttää arvioidessaan alueellisten tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan mukaisesti, ja taataan näin ollen tällaisia tukia myöntävien jäsenvaltioiden oikeusvarmuus. Erityisesti näiden suuntaviivojen 4.2 kohdassa asetettua edellytystä sovelletaan kaikkiin näissä suuntaviivoissa tarkoitettuihin tukiin niiden kohteesta, muodosta tai määrästä riippumatta. Siltä osin kuin komissio on lopullisessa päätöksessään tukeutunut nimenomaisesti alueellisista valtiontuista annettujen suuntaviivojen 4.2 kohtaan arvioidessaan riidanalaisten tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille, on niin, että vaikka kyseinen 4.2 kohta ei ole riitautetun päätöksen oikeudellinen perusta, siinä vahvistettu edellytys on määrittänyt yleisesti ja abstraktisti sen, miten komissio on arvioinut tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Tässä tapauksessa komission lopullisen päätöksen ja suuntaviivojen välillä on siten välitön oikeudellinen yhteys, ja koska toinen asianosainen ei voinut vaatia suuntaviivojen kumoamista, sillä ne ovat yleinen säädös, niistä voidaan esittää lainvastaisuusväite. (ks. 206 ja 208–210 kohta)

Alueellisista valtiontuista annettujen suuntaviivojen 4.2 kohdan, jonka mukaan tukiohjelmassa on vaadittava, että tukihakemus on jätettävä ennen kuin hanketta aletaan toteuttaa, soveltamisella pyritään toteamaan, onko tukitoimenpiteellä kannustava vaikutus tilanteessa, jossa kaikkia tulevien tuensaajien investointipäätökseen liittyviä taloudellisia näkökohtia ei ole mahdollista tutkia täydellisesti. Suuntaviivojen 2 kohdan toisesta, kolmannesta ja neljännestä alakohdasta ilmenee tältä osin, että komissio lähtökohtaisesti hyväksyy alueelliset tuet vain tukiohjelmina, koska se katsoo, että yksittäiset tilapäiset (ad hoc) tuet eivät täytä edellytystä, että on taattava tasapaino tukien aiheuttamien kilpailun vääristymien ja niiden tuesta aiheutuvien etujen välillä, jotka ilmenevät vaikeuksissa olevan alueen kehittymisenä. Kun komissio tutkii ilmoitetun tukiohjelman soveltuvuutta yhteismarkkinoille, se ei jo määritelmällisestikään tunne ohjelman mahdollisten eri tuensaajien ja niiden konkreettisten hankkeiden erityisiä olosuhteita, joihin mahdolliset tuensaajat voivat hakea avustuksia. Tämän vuoksi komission on arvioidessaan tukiohjelman soveltuvuutta yhteismarkkinoille tukeuduttava arviointiperusteisiin, jotka ovat joko riippumattomia tulevien tuensaajien erityisistä olosuhteista tai yhdenmukaisia kaikille tuleville tuensaajille. Vaatimuksella, että tukihakemus on tehtävä ennen tukea saavan hankkeen toteuttamisen aloittamista, pystytään varmistamaan, että asianomainen yritys on ennen hankkeen toteuttamisen aloittamista selvästi ilmaissut tahtonsa saada tukea kyseisestä tukiohjelmasta. Tällä pystytään siten välttämään se, että jälkeenpäin esitetään hakemuksia hankkeista, joita on alettu toteuttaa tukiohjelman olemassaolosta riippumatta. Nämä näkökohdat huomioon ottaen pelkästään sen toteaminen, että tukihakemus on tehty ennen investointihankkeen toteuttamisen aloittamista, on yksinkertainen, relevantti ja asianmukainen arviointiperuste, jonka perusteella komissio pystyy olettamaan, että kannustava vaikutus on olemassa. (ks. 215 kohta)

Valtiontukien alalla on niin, että kun komissio päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn, asianomaisen jäsenvaltion ja tarkasteltavan toimenpiteen edunsaajien tehtävänä on esittää perustelunsa, joilla ne pyrkivät osoittamaan, ettei kyseinen toimenpide ole tukea tai että se soveltuu yhteismarkkinoille, koska muodollisen menettelyn tavoitteena on juuri se, että komissio saa tietoonsa kaikki asiaa koskevat seikat. Vaikka komissiolla on muodollisen menettelyn aloittaessaan velvollisuus muotoilla epäilynsä tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille selvästi, jotta jäsenvaltio ja ne, joita asia koskee, voivat parhaalla mahdollisella tavalla vastata näihin epäilyihin, on nimittäin silti viimeksi mainittujen tehtävänä hälventää nämä epäilyt ja näyttää toteen, että kyseinen toimenpide täyttää poikkeuksen edellytykset. On erityisesti todettava, että saadakseen komission hyväksymään tuet perustamissopimuksen säännöistä poiketen asianomaisen jäsenvaltion on sen yhteistyövelvollisuuden nojalla, joka sillä on komissiota kohtaan, toimitettava kaikki tiedot, joiden perusteella kyseinen toimielin voi varmistaa, että pyydetyn poikkeuksen edellytykset täyttyvät. (ks. 246 kohta)

Valtiontuen sääntöjenmukaisuutta koskevaan perusteltuun luottamukseen voidaan lähtökohtaisesti – poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta – vedota ainoastaan, jos tuki on myönnetty EY 88 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen. Huolellisen taloudellisen toimijan on nimittäin yleensä kyettävä varmistumaan siitä, että tätä menettelyä on noudatettu. Sellaisten tukien saajilla, jotka eivät ole komission hyväksymispäätöksessä vahvistettujen edellytysten mukaisia, ei lähtökohtaisesti voida katsoa olevan oikeutta vedota perusteltuun luottamukseen, joka koskee kyseisten tukien sääntöjenmukaisuutta. Pois suljettu ei tosin ole mahdollisuus, että sääntöjenvastaista tukea saaneet vetoavat takaisinperintämenettelyssä tuen palauttamista vastustaakseen poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joiden johdosta niille on voinut oikeutetusti syntyä perusteltu luottamus tuen sääntöjenmukaisuuteen. Tuensaajat voivat kuitenkin vedota tällaisiin poikkeuksellisiin olosuhteisiin merkityksellisten kansallisten säännösten perusteella ainoastaan kansallisissa tuomioistuimissa käytävissä takaisinperintämenettelyissä, sillä vain viimeksi mainitut ovat toimivaltaisia arvioimaan asian olosuhteita esitettyään tarvittaessa unionin tuomioistuimelle tulkintaa koskevia ennakkoratkaisukysymyksiä. Koska lisäksi EY 87 artiklan 1 kohdassa asetettu yleisperiaate on, että valtiontuet ovat kiellettyjä, ja koska poikkeuksia tästä periaatteesta on tulkittava suppeasti, päätös olla vastustamatta tukiohjelmaa koskee vain tähän ohjelmaan kuuluvien tukien varsinaista myöntämistä eikä samanlaisten tulevien tukihankkeiden mahdollisille tuensaajille voi sen perusteella syntyä perusteltua luottamusta siihen, että kyseiset tuet soveltuvat yhteismarkkinoille. (ks. 274–277 ja 283 kohta)