Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Cosmas 23 päivänä syyskuuta 1997. - Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) e.a. vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. - Kumoamiskanne - Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt - Säädökset, päätökset ja muut toimet, jotka koskevat luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä suoraan ja erikseen. - Asia C-321/95 P.



Oikeustapauskokoelma 1998 sivu I-01651



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

I Alustavia huomautuksia

1 Nyt esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan EY:n tuomioistuimen perussäännön 49 artiklan perusteella Euroopan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 9.8.1995 antamasta määräyksestä tehty valitus.(1) Tämä viimeksi mainittu on valituksenalaisella määräyksellään hylännyt ympäristönsuojelujärjestöjen ja yksityisten EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan perusteella nostaman kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan komission päätös, jolla se oli päättänyt maksaa Espanjan hallitukselle jo suoritettujen määrien lisäksi vielä 12 000 000 ecua Kanariansaarille rakennettavista kahdesta sähkövoimalasta aiheutuneiden kulujen maksamiseen. Tämä päätös tehtiin kantajien mukaan 7.3.1991 ja 29.10.1993 välisenä aikana; kyseisten töiden rahoitus hyväksyttiin 7.3.1991 komission päätöksellä C (91) 440, ja 29.10.1993 komissio vahvisti, että Espanjan hallitukselle oli jo maksettu edellä mainittu summa.

2 Aluksi on huomattava, että yhteisöjen tuomioistuimen on nyt esillä olevassa asiassa otettava kantaa perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan soveltamistapoihin ja -edellytyksiin tilanteessa, jossa kantajat perustavat oikeudellisesti suojatun intressinsä niihin vaikutuksiin, joita asianomaisen yhteisön toimielimen toteuttamalla riidanalaisella toimenpiteellä niiden mukaan on ympäristöön.

II Tosiseikat ja oikeudenkäynti

3 Nyt esillä olevan asian tosiseikat, sellaisina kuin ne ilmenevät valituksenalaisesta määräyksestä, ovat seuraavat:

Komissio teki 7.3.1991 Euroopan aluekehitysrahastosta 19 päivänä kesäkuuta 1984 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1787/84(2) perusteella, sellaisena kuin se on muutettuna 20 päivänä joulukuuta 1985 annetulla neuvoston asetuksella N:o 3641/85,(3) päätöksen C (91) 440, jossa Espanjan valtiolle myönnettiin Euroopan aluekehitysrahaston (jäljempänä EAKR) enimmäismäärältään 108 578 419 ecun suuruinen rahoitusavustus käytettäväksi Unión Eléctrica de Canarias SA:n (jäljempänä Unelco) rakennushankkeeseen, joka koski kahdelle Kanariansaarelle, nimittäin Gran Canarialle ja Teneriffalle, rakennutettavia kahta sähkövoimalaa. Tämän rahoituksen piti jakautua neljän vuoden ajalle siten, että ensimmäinen erä olisi maksettu edellä mainitun päätöksen C (91) 440 tultua tehdyksi. Myöhempiä rahoituseriä voitiin vähentää tai niiden maksamista voitiin lykätä, mikäli hanketta tarkastettaessa paljastuisi lainvastaisuuksia ja erityisesti sellainen tärkeä muutos, joka vaikuttaa hankkeen toimeenpanon edellytyksiin ja jolle ei etukäteen ollut haettu komission hyväksymistä. Tämä edellytys ilmeni edellä mainitun komission päätöksen 5 artiklan lisäksi tämän päätöksen liitteessä III olevista A.20, A.21 ja C.2 kohdasta.

4 Kaksi nyt valittajana esiintyvää henkilöä ilmoitti komissiolle 23.12.1991 päivätyllä kirjeellä, että Gran Canarialla aloitetuissa töissä ilmeni lainvastaisuuksia sen vuoksi, että Unelco oli laiminlyönyt velvollisuutensa suorittaa yhteisön säännösten mukainen(4) tutkimus ympäristövaikutusten arvioimiseksi. Eräs toinen kantaja ilmoitti 23.11.1992 päivätyssä kirjeessään komissiolle, että Unelco oli aloittanut työt Gran Canarialla ja Teneriffalla, vaikka Comisión de urbanismo y medio ambiente de Canarias (Kanariansaarten suunnittelu- ja ympäristökomitea, jäljempänä CUMAC) ei ollut antanut tähän tapaukseen sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaista ympäristövaikutuksia koskevaa lausuntoa.

5 CUMAC antoi 3.12.1992 kaksi lausuntoa, jotka koskivat Gran Canarian ja Teneriffan sähkövoimalan rakentamisen ympäristövaikutuksia. Kaksi nyt valittajana olevaa paikallista ympäristönsuojeluyhdistystä(5) 7 artiklan perusteella, jossa säädetään, että "rakennerahastojen, Euroopan investointipankin tai muiden rahoitusvälineiden rahoittamien toimenpiteiden on oltava perustamissopimusten, niiden perusteella annettujen säädösten ja yhteisön politiikkojen mukaisia, myöskin ympäristönsuojelua koskevilta osilta". PO XVI:n pääjohtaja vastasi 23.6.1993 päivätyssä kirjeessään Greenpeacelle, ettei hän voinut toimittaa sille näitä tietoja, sillä ne liittyivät komission sisäiseen päätöksentekomenettelyyn, ja vakuutti, että komissio oli tehnyt päätöksen "vasta useissa sen yksiköissä käytyjen perusteellisten neuvottelujen jälkeen". Greenpeace ja PO XVI:n toimivaltaiset virkamiehet pitivät 29.10.1993 Brysselissä kokouksen, jossa käsiteltiin nimenomaan EAKR:n rahoitusta Gran Canarialle ja Teneriffalle rakennettaville sähkövoimaloille.

7 Tässä asiassa valittajina olevat henkilöt nostivat 21.12.1993 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa kanteen sen edellä mainitun komission päätöksen kumoamiseksi, jolla se oli päättänyt jatkaa töiden rahoittamista. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi 9.8.1995 antamallaan määräyksellä komission esittämän oikeudenkäyntiväitteen eikä tällä perusteella ottanut kannetta tutkittavaksi.

8 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa hävinneet asianosaiset ovat hakeneet muutosta tähän määräykseen ja vaativat, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antaman määräyksen, määrää, että niiden ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostama kanne on tutkittava ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää valituksen ja toissijaisesti katsoo jonkin komission ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämän perusteen nojalla, että alun perin nostettua kannetta ei voida tutkia ja että yhteisöjen tuomioistuin velvoittaa valittajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Espanjan hallitus vaatii, että valitus hylätään, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antaman määräyksen pätevyys vahvistetaan ja että valittajat velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

III Valituksenalainen määräys

9 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki valituksenalaisessa määräyksessään, oliko kantajilla asiavaltuus kanteen nostamiseen, tarkastellen erikseen yksityisiä ja ympäristönsuojelujärjestöjä.

10 a) Yksityisten osalta se vetoaa niin yhteisöjen tuomioistuimen kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimenkin vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan "muut kuin ne, joille päätös on osoitettu, voivat väittää, että päätös koskee niitä erikseen ainoastaan silloin, kun tämä päätös koskee niitä tiettyjen, niille ominaisten piirteiden tai sellaisen niille ominaisen tosiasiallisen aseman vuoksi, joka erottaa ne kaikista muista ja yksilöi ne samalla tavalla kuin sen, jolle päätös on osoitettu".(7) Tällä perusteella se ei hyväksynyt kantajien esittämää 173 artiklan neljättä kohtaa koskevaa tulkintaa, jonka mukaan edellä mainittua suppeaa oikeuskäytäntöä ei voitu soveltaa tapauksissa, joissa ne oikeudellisesti suojatut intressit, joihin valituksenalaisella päätöksellä vaikutetaan, eivät ole taloudellisia, vaan yhteisön toimielinten lainvastaisesta menettelystä ympäristölle aiheutuvia haitallisia seurauksia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi tältä osin, että tämän oikeuskäytännön pääasiallisena perustana on pidettävä "nimittäin sitä, että olosuhteet ovat olleet kokonaisuutena ottaen sellaiset, että ulkopuolinen kantaja on voinut menestyksellisesti vedota niihin osoittaakseen, että riidanalainen päätös koskee häntä tavalla, joka erottaa hänet kaikista muista henkilöistä - sovelletaan, olivatpa kantajien loukatut edut sitten luonteeltaan taloudellisia taikka muita".(8) Kantajalla ei ole asiavaltuutta vain sillä perusteella, että se vetoaa sellaisille yksityisille yleensä aiheutuvaan vahinkoon, joita ei etukäteen voida yksilöidä samalla tavalla kuin sitä, jolle päätös on osoitettu.(9) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on lisäksi katsonut, että tästä oikeuskäytännöstä ilmenevä tapa tulkita perustamissopimuksen 173 artiklan neljättä kohtaa on ainoa oikea. Se on määräyksessään nimenomaisesti todennut, että riidanalaisen päätöksen pitää koskea kantajaa suoraan ja erikseen. Tähän ei vaikuta se, että toimivaltaisissa kansallisissa tuomioistuimissa on viime vuosina esiintynyt pyrkimyksiä asettaa asiavaltuuden edellytykseksi erityisesti ympäristönsuojelua koskevissa asioissa ainoastaan se, että kantajalla on "riittävä" intressi.(10) Näillä perusteilla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että sen oli tutkittava, koskiko riidanalainen päätös kantajia erikseen. Ottaen huomioon kaksi mielestään ratkaisevaa seikkaa, joita se käsitteli valituksenalaisen määräyksen 54-56 kohdassa, se katsoi, ettei näin ollut; nämä kohdat kuuluvat seuraavasti:

11"Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä ensinnäkin, että kantajina on kuusitoista yksityistä oikeussubjektia, jotka vetoavat ainoana asiallisena ominaisuutenaan siihen, että he ovat 'paikallisia asukkaita', 'kalastajia' tai 'maanviljelijöitä', taikka siihen, että he ovat kahden sähkövoimalan rakennuttamisen paikalliselle matkailulle, Kanariansaarten asukkaiden terveydelle ja ympäristölle aiheuttamista vaikutuksista huolestuneita henkilöitä. Kantajat eivät siis osoita itsellään olevan mitään sellaista asiallista ominaisuutta, joka erottaisi heidät muista kyseisillä alueilla asuvista tai toimintaa harjoittavista henkilöistä; siten riidanalainen päätös, jossa myönnetään rahoitusavustusta kahden sähkövoimalan rakentamiseksi Gran Canarialle ja Teneriffalle, muodostaa sellaisen toimenpiteen, joka vaikuttaa erilaisten oikeusalamaisten asemaan objektiivisella, yleisellä ja abstraktilla tavalla, eli se vaikuttaa itse asiassa kaikkien niiden asemaan, jotka asuvat tai oleskelevat kyseisillä alueilla.

12 Riidanalainen päätös vaikuttaa siis kantajiin samalla tavoin kuin se vaikuttaa jokaiseen muuhun paikalliseen asukkaaseen, kalastajaan, maanviljelijään tai matkailijaan, joka tosiasiallisesti tai mahdollisesti on samassa asemassa kuin edellä mainitut (em. asia Spijker v. komissio, tuomion 9 kohta; asia T-117/94, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo ym. v. komissio, määräys 21.2.1995, Kok. 1995, s. II-455, 25 kohta).

13 Edelleen on todettava, ettei sekään seikka, että toinen, viides ja kuudes kantaja valittivat komissioon, ole sellainen erityinen olosuhde, jonka perusteella nämä kantajat voitaisiin yksilöidä kaikista muista henkilöistä ja jonka perusteella heillä siten olisi perustamissopimuksen 173 artiklassa tarkoitettu asiavaltuus. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa tässä suhteessa, ettei EAKR:n myöntämien rahoitusavustusten osalta ole säädetty mitään erityistä menettelytapaa, jolla yksityiset oikeussubjektit voisivat osallistua tässä tarkoituksessa tehtyjen päätösten tekemiseen, täytäntöönpanoon ja seurantaan. Näissä olosuhteissa ei pelkkä valituksen tekeminen ja sittemmin tapahtunut komission kanssa käyty kirjeenvaihto voi antaa valittajalle perustamissopimuksen 173 artiklassa tarkoitettua asiavaltuutta. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy itse asiassa ilmi, että henkilö, joka ei vaadi toimielintä tekemään itseään koskevaa päätöstä vaan vaatii aloittamaan kolmatta koskevan tutkintamenettelyn, ei ole sellaisen henkilön asemassa, johon perustamissopimuksen 173 artiklassa tarkoitettu, kumottavissa oleva päätös tosiasiallisesti tai mahdollisesti kohdistuu, vaikka voitaisiinkin katsoa, että asia koskee häntä välillisesti (asia 246/81, Lord Bethell v. komissio, tuomio 10.6.1982, Kok. 1982, s. 2277)."

14 b) Kantajana olevien yhdistysten asiavaltuuden osalta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin noudatti vallitsevaa oikeuskäytäntöä, jonka mukaan jonkin henkilöryhmän yhteisiä etuja edistämään perustettua yhdistystä ei voi koskea erikseen perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan tarkoittamassa merkityksessä sellainen päätös, joka koskee tämän ryhmän yleisiä etuja, minkä vuoksi yhdistys ei voi nostaa kumoamiskannetta, koska sen jäsenet eivät yksityishenkilöinäkään voi näin tehdä,(11) paitsi jos tällä yhdistyksellä on ollut erityinen asema menettelyssä, joka on johtanut perustamissopimuksen 173 artiklassa tarkoitetun toimenpiteen tekemiseen, edellyttäen luonnollisesti, että tämä erityinen asema on sellainen, että sen perusteella yhdistyksen nostama kanne voidaan tutkia, vaikka riidanalainen toimenpide ei koskisikaan sen jäseniä suoraan tai erikseen.(12)

15 Tältä osin valituksenalaisesta määräyksestä ilmenee, että kantajana olevat yhdistykset eivät olleet vedonneet sellaisten erityisten olosuhteiden olemassaoloon, joiden perusteella olisi voitu katsoa, että juuri niiden jäsenten yksilölliset intressit erosivat kaikkien muiden Gran Canarialla ja Teneriffalla asuvien henkilöiden intresseistä. "Näissä olosuhteissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että kantajayhdistysten jäsenten oikeudelliseen asemaan aiheutuneet vaikutukset eivät eroa tässä asiassa kantajina oleville yksityisille aiheutuneiksi väitetyistä vaikutuksista".(13) Tästä seurasi, että koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli katsonut, että riidanalaisen päätöksen ei voitu katsoa koskevan erikseen asiassa kantajina olleita yksityisiä, ei ollut loogisesti mahdollista katsoa sen koskevan erikseen myöskään kantajana olevien yhdistysten jäseniä.

16 Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki, oliko se yhteydenpito, joka eräällä järjestöistä (Greenpeace) oli ollut komission kanssa, riittävä peruste asiavaltuudelle. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin vastasi tähän kysymykseen kieltävästi, sillä se katsoi ensinnäkin, että "komissio ei ole ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä aloittanut mitään sellaista menettelyä, johon Greenpeace olisi osallistunut, ja että Greenpeace ei myöskään ole millään tavalla ollut komission neuvottelukumppani peruspäätöstä C (91) 440 ja/tai riidanalaista päätöstä tehtäessä"(14) ja toiseksi, että "Greenpeacen ja komission välinen kirjeenvaihto ja se yhteydenpito, joka Greenpeacella sittemmin oli komission kanssa, ovat tapahtuneet vain tiedottamistarkoituksessa, ottaen huomioon, että komissiolla ei ollut velvollisuutta neuvotella kantajien kanssa eikä kuulla niitä päätöstä C (91) 440 toimeenpantaessa".(15)

17 Näillä perusteilla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti valituksenalaisella määräyksellään kanteen tutkimatta kokonaisuudessaan katsoen, että riidanalainen päätös "ei koske erikseen" kantajia, tutkimatta niitä muita perusteluja, jotka komissio oli esittänyt tutkimatta jättämistä koskevan vaatimuksensa tueksi.

IV Sovellettavat oikeussäännöt

18 Kuten olen esittänyt, erimielisyys koskee perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan tulkintaa. Tässä kohdassa määrätään seuraavasti: "Luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi samoin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta päätöksestä tai päätöksestä, joka siitä huolimatta, että se on annettu asetuksena tai toiselle henkilölle osoitettuna päätöksenä, koskee ensin mainittua henkilöä suoraan ja erikseen."

V Asianosaisten esittämät väitteet ja niiden perustelut

A Valittajien esittämät väitteet ja niiden perustelut

19 a) Vastauksissaan valittajat esittävät ensin nyt esillä olevan asian ratkaisemisen kannalta oleelliset oikeussäännöt, joita ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei niiden mukaan ole tulkinnut oikein. Valittajat katsovat nimittäin, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen olisi perustamissopimuksen 173 artiklan neljättä kohtaa soveltaessaan pitänyt ottaa huomioon seuraavat seikat: komission päätöksessä C (91) 440, jonka johdanto-osasta ilmenee nimenomaan olevan tärkeää, että rahoitettavat työt toteutetaan ympäristönsuojelua koskevien yhteisön oikeuden säännösten mukaisesti ja erityisesti direktiivin 85/337/ETY mukaisesti, koska niillä saattaa olla ympäristövaikutuksia, asetetaan komissiolle velvollisuus keskeyttää yhteisön varojen maksaminen, ilmoittaa tästä toimivaltaisille kansallisille viranomaisille ja määrätä, mihin toimenpiteisiin on ryhdyttävä, joka kerta, kun se havaitsee, ettei töitä suoritettaessa ole noudatettu "yhteisön politiikkaa".(16) Lisäksi asetuksessa N:o 2052/88, jonka perusteella riidanalainen päätös on tehty, säädetään nimenomaan, että rahoitettavien hankkeiden on oltava ympäristönsuojelua koskevien yhteisön säännösten mukaisia.

20 Edellä mainituilla perusteilla valittajat päättelevät, että komission piti päätöstä C (91) 440 täytäntöönpantaessa systemaattisesti tarkistaa, toteutettiinko rahoitettavat rakennushankkeet ympäristönsuojelua koskevien yhteisön säännösten ja erityisesti direktiivin 85/337/ETY mukaisesti, ja kieltäytyä jatkamasta varojen maksamista, jos se olisi havainnut, että ympäristönsuojelua koskevia yhteisön säännöksiä ei ollut noudatettu. Valittajat katsovat vielä, että koska kyseisten rakennushankkeiden toteuttaminen oli aloitettu ennen kun ympäristövaikutukset oli arvioitu ja koska komissiolle oli ilmoitettu tästä lainvastaisuudesta, komissio on laiminlyönyt välittömästi sille kuuluvia, edellä mainittuja velvollisuuksia päättäessään maksaa Espanjalle 12 000 000 ecun suuruisen lisäsuorituksen.

21 Tältä osin valittajat pitävät välttämättömänä muistuttaa, että niiden oikeimpana pitämän direktiiviä 85/337/ETY koskevan tulkinnan mukaan tässä direktiivissä annetaan tiettyjä oikeuksia kansalaisille, joita huomattavia ympäristövaikutuksia aiheuttava julkinen tai yksityinen ympäristöhanke koskee, ja näihin kuuluvat oikeus saada hanketta koskevat tiedot ja "mahdollisuus ilmaista kantansa ennen hankkeen aloittamista".(17) Yksityisillä on siis tiettyjä ympäristönsuojelua koskevia oikeuksia, joihin niiden haltijat voivat välittömästi vedota, koska yhteisöjen tuomioistuin(18) on katsonut, että direktiivin 85/337/ETY tältä osin merkitykselliset säännökset ovat selkeitä ja ehdottomia ja että niillä tästä syystä on välittömiä oikeusvaikutuksia kansallisessa oikeudessa.

22 Lyhyesti esitettynä valitus nojautuu seuraaviin perusteisiin:

- Komissiolla oli velvollisuus olla maksamatta tai keskeyttää kyseisten töiden rahoitukseen tarkoitettujen varojen maksaminen, jos se oli todennut, että työt oli suoritettu yhteisön säännösten vastaisesti.

- Työt on aloitettu ilman edeltävää ympäristövaikutusten arviointia, ja tämä on vastoin direktiiviä 85/337/ETY, jolla annetaan oikeuksia tietylle yhteisön kansalaisryhmälle.

- Tästä seuraa, että koska komissio ei keskeyttänyt lisäsuoritusten maksamista, vaikka sille ilmoitettiin hyvissä ajoin edellä mainitusta laiminlyönnistä, se on laiminlyönyt sille yhteisön oikeuden mukaan kuuluvia velvollisuuksia, joihin kuuluu ainakin osittain velvollisuus taata ne valittajien ympäristönsuojeluun liittyvät oikeudet, jotka perustuvat yleensä yhteisön oikeuteen ja erityisesti direktiivin 85/337/ETY edellä mainittuihin säännöksiin.

23 Valittajat väittävät, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tulkinnut ja soveltanut virheellisesti EY:n perustamissopimuksen 173 artiklaa, koska se ei soveltanut asianmukaisia perusteita tutkiessaan, koskiko komission riidanalainen toimenpide valittajia erikseen tässä perustamissopimuksen määräyksessä tarkoitetuin tavoin. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on soveltanut yhteisöjen tuomioistuimen taloudellisiin kysymyksiin ja oikeuksiin liittyvää oikeuskäytäntöä, jonka mukaan yksityisen on kuuluttava "tiettyyn henkilöryhmään", jotta yhteisön toimenpiteen voitaisiin katsoa koskevan sitä erikseen. Tällä perusteella ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole valittajien mukaan ottanut huomioon "oikeudellisesti suojattua ympäristöintressiä", koska yhteisöjen tuomioistuin ei tähän mennessä ole ratkaissut kysymystä siitä, onko yksityisillä asiavaltuus silloin kun ne väittävät, että oikeudellisesti suojattu vaarannettu intressi liittyy ympäristönsuojeluun.

24 Valittajat katsovat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tulkinnalla luodaan aukko yhteisön oikeusjärjestyksen takaamaan oikeussuojaan aina silloin kun on valvottava, noudattavatko yhteisön toimielimet yhteisön ympäristölainsäädäntöä. Koska ympäristönsuojelua koskeva intressi on kaikille yhteinen ja kiinnostaa kaikkia yhteisön kansalaisia, ympäristövahinko ei voi koskea "tiettyä henkilöryhmää" ainakaan siinä merkityksessä, jonka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tälle käsitteelle antanut. Valittajien mukaan valituksenalaisesta määräyksestä käy selkeästi ilmi, että kun ympäristöasioihin sovelletaan perinteistä oikeuskäytäntöä, jonka mukaan toimenpiteen pitää koskea kantajia erikseen, tästä seuraa, että yksityiset eivät voi milloinkaan riitauttaa sellaisia yhteisön toteuttamia toimenpiteitä, jotka vaikuttavat heidän ympäristönsuojeluun liittyviin etuihinsa. Oikeudellinen aukko on tätäkin ilmeisempi nyt esillä olevan asian kaltaisissa asioissa, joissa perustamissopimuksen 173 artiklassa mainitut etuoikeutetut kantajat (eli jäsenvaltiot, neuvosto ja komissio) eivät halua käyttää niille tämän artiklan toisessa kohdassa annettua mahdollisuutta.

25 Valittajien mukaan ei voida väittää, että tämän aloiteoikeuden puuttuminen voitaisiin korvata sillä, että yksityisillä, joilla ei ole asiavaltuutta, on mahdollisuus nostaa kanne kansallisissa tuomioistuimissa ja puolustaa oikeuksiaan käyttäen niitä oikeussuojakeinoja, joista on säädetty kansallisessa oikeudessa. Nyt esillä olevassa asiassa Espanjan tuomioistuimissa vireillä olevassa oikeudenkäynnissä voi olla kyse ainoastaan kansallisten toimenpiteiden lainmukaisuudesta ja siitä, että Espanjan viranomaiset eivät ole noudattaneet niille neuvoston direktiivin 85/337/ETY nojalla kuuluvia velvollisuuksia. Kansallisessa oikeudenkäynnissä on sitä vastoin mahdotonta riitauttaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa riitautettua komission toimenpidettä, koska Espanjan tuomioistuimet eivät ole toimivaltaisia tarkistamaan, onko komissio toiminut yhteisön oikeuden mukaisesti maksaessaan tiettyjä summia töiden rahoittamiseen.(19)

26 Valittajat korostavat myös, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen valituksenalaisessa määräyksessä tekemä ratkaisu on ilmiselvästi ristiriidassa sekä sen ratkaisutavan kanssa, joka näyttää olevan vakiintumassa jäsenvaltioiden kansallisissa tuomioistuimissa, että kansainvälisen oikeuden viimeaikaisten kehityslinjojen kanssa. Tältä osin valittajat esittävät vertailuja, joiden nojalla ne päättelevät, että kaikki jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmät ovat kehittymässä siten, että kansalaisten kanneoikeus on laajentumassa asioissa, jotka koskevat heidän ympäristönsuojeluun liittyviä, oikeudellisesti suojattuja intressejään. Valittajat huomauttavat, että jos ne olisivat nostaneet kanteen jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä kanne olisi tutkittu kaikkien tai ainakin joidenkin valittajien osalta.

27 Lisäksi valittajat väittävät, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen valituksenalaisessa määräyksessä esittämä suppea tulkinta on vastoin yhteisön ja kansainvälisen ympäristönsuojeluoikeuden kehityssuuntauksia. Ne vetoavat yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jossa on todettu, että ympäristönsuojelu on "eräs yhteisön keskeisistä tavoitteista"(20) ja että yksityisillä voi olla yhteisön ympäristölainsäädäntöön perustuvia oikeuksia ja velvollisuuksia.(21) Ne viittaavat myös neuvoston ja jäsenvaltioiden edustajien hyväksymään viidenteen ympäristöohjelmaan,(22) yhteisön ratifioiman Rion julistuksen kymmenenteen periaatteeseen, toimintaohjelma Agenda 21:een, Euroopan neuvoston yleissopimukseen, joka koskee ympäristölle haitallisista toiminnoista aiheutuvien vahinkojen korvaamista, Strasbourgissa sijaitsevan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen viimeaikaisiin tuomioihin ja Maailmanpankin vuonna 1993 käyttöön ottamaan menettelyyn, jota käytetään valvottaessa sellaisia Maailmanpankin toteuttamia toimenpiteitä, joilla on kielteisiä vaikutuksia ympäristöön.

28 Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen valittajat ehdottavat, että perustamissopimuksen 173 artiklan neljättä kohtaa olisi tulkittava eri tavoin. Määritettäessä, koskeeko tiettyä yksityistä erikseen sellainen yhteisön toimenpide, jolla yhteisön toimielimet rikkovat niille yhteisön ympäristölainsäädännössä asetettuja velvollisuuksia, yhteisön tuomioistuimen on valittajien mukaan vaadittava, että kantaja osoittaa seuraavien kolmen edellytyksen täyttyvän.

29 a) Kantajan on osoitettava, että sille on kyseisen yhteisön toimielimen toteuttamasta, lainvastaiseksi väitetystä toimenpiteestä aiheutunut (tai saattaa aiheutua) tosiasiallista tai mahdollista henkilökohtaista vahinkoa, esimerkiksi että sen ympäristöön liittyviä oikeuksia tai intressejä on loukattu.

b) Vahingon ja kanteen kohteena olevan toimenpiteen välillä on oltava syy-yhteys.

c) Vahingon on oltava sellainen, että se on korvattavissa, jos kanne hyväksytään tuomiossa.

30 Valittajat katsovat täyttävänsä nämä kolme edellytystä. Ensimmäisen edellytyksen osalta ne uudistavat ne komission toimenpiteiden aiheuttaman vahingon laatua ja laajuutta kokevat seikat, joihin ne vetosivat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Toisen edellytyksen osalta ne huomauttavat, että vahinko on aiheutunut komission toimenpiteistä, sillä Espanjan (kansallisilla) viranomaisilla ei ollut minkäänlaista harkintavaltaa päätöksen C (91) 440 perusteella maksettujen varojen käytön osalta. Komissio on toisin sanoen myötävaikuttanut välittömästi siihen vahinkoon, joka valittajille on aiheutunut ympäristönsuojelun vaarantumisesta, koska se on maksanut Espanjalle varoja, jotka olivat tarpeen yhteisön ympäristöoikeuden ja erityisesti direktiivin 85/337/ETY vastaisesti toteutettujen töiden jatkamiseksi. Kolmannen edellytyksen osalta valittajat väittävät, että edellä mainittu vahinko voidaan korjata, jos päätös, jolla komissio päätti jatkaa töiden rahoittamista, kumotaan, sillä jos töiden jatkamisen kannalta tarpeellista rahoitusta ei anneta, on valittajien mukaan odotettavissa, että sähkövoimaloiden rakennustyöt keskeytyvät.

31 Nyt esillä olevassa asiassa valittajina olevien ympäristönsuojelujärjestöjen osalta valituksesta ilmenee, että näillä järjestöillä olisi katsottava olevan asiavaltuus, koska yksi tai useammat niiden jäsenistä ovat henkilöitä, joilla on perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan nojalla asiavaltuus ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, mutta myös sen vuoksi, että nämä järjestöt voivat perustella asiavaltuuttaan sillä, että niiden ensisijaisena tavoitteena on ympäristönsuojelu ja että niiden tavoitteena on erityisesti suojella ympäristöä sillä maantieteellisellä alueella, jolla riidanalaisia töitä tehdään. Ympäristönsuojeluintressejä edustavien järjestöjen tai yhdistysten aseman osalta ja siltä osin kuin näille on tarpeen myöntää kanneoikeus yhteisöjen tuomioistuimissa aina, kun yhteisön toimenpiteellä vaikutetaan niihin intresseihin ja tavoitteisiin, joiden varjelemista varten nämä järjestöt ja yhdistykset on perustettu, valittajina olevat järjestöt ja yhdistykset viittaavat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa AITEC ym. vastaan komissio(23) antamaan tuomioon ja julkisasiamies Lenzin asiassa CIDA vastaan neuvosto(24) esittämään ratkaisuehdotukseen.

32 Valittajat päättelevät tästä, että niiden ehdottama ratkaisu on asianmukaisin, ja ne viittaavat yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Plaumann vastaan komissio(25) antamaan tuomioon, jonka nojalla ne päättelevät, että 173 artiklassa määrättyjä oikeudenkäyntiedellytyksiä ei pidä tulkita suppeasti.

B Komission esittämät väitteet ja niiden perustelut

33 Komissio huomauttaa ensiksi, että vaikka valittajien esittämä perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan merkitystä koskeva tulkinta hyväksyttäisiinkin, valittajat eivät täytä edellytyksiä, joihin ne itse vetoavat. Komissio katsoo, että valittajien ehdottamaa ratkaisua ei voida hyväksyä, koska sillä tehdään tyhjäksi perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa nimenomaisesti asetettu edellytys, jonka mukaan riidanalaisen toimenpiteen pitää koskea kantajaa erikseen.(26) Komissio toteaa lisäksi, ettei yhteisöjen tuomioistuin ole koskaan poikennut vakiintuneesta oikeuskäytännöstään, jonka mukaan muut kuin ne, joille päätös on osoitettu, voivat väittää, että päätös koskee niitä erikseen ainoastaan, jos tämä päätös koskee niitä niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu. Tämä määritelmä ilmenee asioissa 11/82, C-358/89 ja T-483/93 annettujen tuomioiden perusteluista, joihin valittajat vetoavat lainvastaisen tulkintaehdotuksensa tueksi. Komissio huomauttaa, että valittajat korvaavat näin perustamissopimuksen sanamuodon omalla muotoilullaan, jonka mukaan riittää, kun osoitetaan, että yhteisön toimenpide koskee kantajaa "henkilökohtaisesti" eikä välttämättä "erikseen", jotta tällä olisi kanneoikeus yhteisön tuomioistuimissa. Komissio korostaa erityisesti, että jos hylätään kokonaan tulkinta, jonka mukaan yksityinen, joka nostaa perustamissopimuksen 173 artiklan neljänteen kohtaan perustuvan kanteen, on voitava yksilöidä suhteessa riidanalaiseen toimenpiteeseen, tämän toimenpiteen ei enää tarvitse koskea kantajaa "erikseen", vaan riittää, että se koskee sitä "henkilökohtaisesti". Tällä lainvastaisella tulkinnalla päädyttäisiin komission mukaan siihen, että kaikilla Teneriffan ja Gran Canarian asukkailla myönnettäisiin olevan perusteltu intressi riitauttaa komission riidanalainen toimenpide.(27)

34 Komissio toteaa vielä, että sen mielestä valittajien esittämä peruste, jonka mukaan tulkinnalla, jonka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin esittää riidanalaisessa määräyksessä, luodaan oikeudellinen aukko tuomioistuinten tarjoamaan oikeussuojaan ja siihen valvontaan, jolla pyritään toteamaan, noudattavatko yhteisön toimielimet yhteisön ympäristönsuojelulainsäädäntöä. Se korostaa, että valittajilla on rahoitettujen töiden ympäristövaikutusten osalta oikeus nostaa kanne Espanjan tuomioistuimissa ja että eräät valittajat ovat käyttäneet tätä oikeuttaan. Töiden rahoittaminen sinänsä tai komission asema sen valvoessa, noudattaako Espanjan kuningaskunta kyseisiä yhteisön säännöksiä, eivät kuitenkaan koske vastaajia. Tästä seuraa, että niillä ei ole oikeudellisesti suojattua intressiä saada tuomioistuinpäätöstä näistä kysymyksistä. Oikeudellisesti suojatun intressin puuttumista ei voida korvata niillä vertailevan oikeustieteen alaan kuuluvilla seikoilla, joihin valittajat vetoavat vastauksissaan.

35 Niiden oikeuksien osalta, joita valittajat väittävät omaavansa direktiivin 85/337/ETY nojalla, komissio esittää seuraavat huomautukset. Vaikka joillakin direktiivin säännöksistä onkin välittömiä oikeusvaikutuksia, valittajat eivät kuitenkaan voi tehokkaasti vedota tähän direktiiviin nyt esillä olevassa asiassa. Vaikka myönnettäisiinkin, että valittajilla tai joillakin niistä on kansallisen oikeuden tasolla tiettyjä yksilöllisiä direktiiviin perustuvia oikeuksia, niille ei voida näiden oikeuksien perusteella antaa mahdollisuutta riitauttaa päätöksen C (91) 440 kaltaisen toimenpiteen lainmukaisuutta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, eikä niitä tällä perusteella voida perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan mukaisesti yksilöidä riitautettuun toimenpiteeseen nähden.

36 Komissio kiistää myös sen valitukseen sisältyvän väitteen, jonka mukaan valittajina olevilla ympäristönsuojelujärjestöillä on asiavaltuus, koska valituksenalainen toimenpide koskee erikseen yhtä tai useampaa niiden jäsentä ja koska niillä Kanariansaarten alueen ympäristönsuojeluun pyrkivinä ympäristönsuojeluintressejä edustavina järjestöinä on automaattisesti oikeudellisesti suojattu intressi ympäristökysymyksissä.(28)

37 Lisäksi komissio huomauttaa, että valittajat eivät valituksessaan enää väitä - kuten ne tekivät ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa -, että ainakin kahdella heistä on asiavaltuus sen vuoksi, että ne olivat valittaneet komissioon kyseisten töiden toteuttamisolosuhteista. Se päättelee tästä, että valittajat ovat hiljaisesti luopuneet tästä väitteestään. Lopuksi komissio kehottaa yhteisöjen tuomioistuinta hyväksymään kaksi muuta ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyä oikeudenkäyntiväitettä, jos se päätyy kumoamaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen riidanalaisen määräyksen. Komissio päättää esityksensä toteamalla, että valittajien ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostama kanne voidaan tutkia vasta sitten, kun perustamissopimuksen 173 artiklan neljättä kohtaa on muutettu.

38 Suullisessa käsittelyssä komissio on vielä esittänyt, että toisen sähkövoimalaitoksen rakentaminen oli aloitettu vuonna 1990, eli ennen kuin yhteisöä oli pyydetty osallistumaan töiden rahoittamiseen. Valittajien olisi siis pitänyt jo tuolloin ryhtyä toimenpiteisiin, joilla ne olisivat pyrkineet estämään töiden toteuttamisen, taikka ainakin vastustaa niiden rahoittamista riitauttamalla komission alun perin tekemän päätöksen (päätös C (91) 440). Ne eivät kuitenkaan olleet riittävän valppaita, ja tästä syystä ne myöhemmin riitauttivat rahoituksen jatkamista koskevan päätöksen. Komission edustaja on myös todennut, että rahoituksen jatkamisesta päätettiin sen jälkeen kun oli havaittu, ettei direktiiviä 85/337/ETY ollut rikottu. Komissio oli näin suorittanut sen valvontatehtävän, johon se oli alun perin tehdyssä päätöksessä C (91) 440 velvoittautunut.

39 Komissio on lisäksi huomauttanut, että yhteisön oikeusjärjestyksessä taataan yksityisille oikeussuoja, joka on laajempi kuin perustamissopimuksen 173 artiklan neljänteen kohtaan perustuva oikeussuoja. Se on tältä osin muistuttanut siitä viimeaikaisesta lainsäädännöllisestä kehityksestä, joka koskee kansalaisten oikeutta tutustua yhteisön toimielinten arkistoihin, oikeutta tehdä anomus Euroopan parlamentille ja mahdollisuutta saattaa asia oikeusasiamiehen käsiteltäväksi. Sitä vastoin ei voida odottaa, että perustamissopimuksen 173 artiklan neljännestä kohdasta aiheutuvia prosessuaalisia esteitä poistettaisiin, sillä mitään tällaista ei ehdotettu hallitustenvälisessä konferenssissa.

C Espanjan kuningaskunnan esittämät väitteet ja niiden perustelut

40 Espanjan kuningaskunta esittää valituksen hylkäämistä nojautuen seuraaviin perusteluihin. Se viittaa ensin yksityisten asiavaltuutta koskevaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, josta se päättelee, että jotta yhteisöjen tuomioistuin tutkisi yksityisen nostaman kanteen, asian on koskettava yksityistä erikseen siten, että se koskee yksityistä sille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella se erottuu kaikista muista ja voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu. Espanjan kuningaskunta toteaa tästä seuraavan, että riitautettavissa ovat vain sellaiset yhteisön toimenpiteet, jotka koskevat toimenpiteen toteuttamishetkellä määritettyä tai määritettävissä olevaa tiettyä henkilöryhmää; lisäksi edellytetään, että toimenpiteen toteuttaja on halunnut puuttua näiden henkilöiden oikeuksiin. Tästä syystä ei riitä, että toimenpiteen kohteena olevien yksityisten määrä tai edes henkilöllisyys määritetään jotakuinkin tarkasti, jos kantaja ei ole sellaisessa tosiasiallisessa tilanteessa, jonka perusteella se voidaan erottaa ja yksilöidä riidanalaiseen toimenpiteeseen nähden samoin kuin se, jolle toimenpide on osoitettu.(29) Yhteisöjen tuomioistuin katsoo siis, että oikeus riitauttaa yhteisön toimenpide on vain niillä, joille tämä toimenpide on osoitettu, ja näihin rinnastettavissa olevilla henkilöillä.

41 Loogisesti tästä seuraa, että kantajilla, joille riidanalaista päätöstä ei ollut osoitettu ja joita ei voida rinnastaa siihen, jolle se on osoitettu (eli Espanjan kuningaskuntaan), ei lähtökohtaisesti ole asiavaltuutta ja että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen hylkäävä päätös on ollut perusteltu. Tästä syystä nyt esillä olevassa asiassa valittajina olevilla ympäristönsuojelujärjestöillä ei ole asiavaltuutta. Espanjan kuningaskunnan mukaan olisi lisäksi laillisuusperiaatteen vastaista, että ympäristönsuojelujärjestöjen nostamat kanteet tutkittaisiin mutta luonnollisten henkilöiden nostamat kanteet hylättäisiin eli että tunnustettaisiin ympäristönsuojeluintressejä edustavilla järjestöillä olevan laajempi oikeudellisesti suojattu intressi kuin yksityisillä. Espanjan kuningaskunta huomauttaa, ettei yksityisilläkään ole oikeutta riitauttaa rahoituksen jatkamista koskevaa komission päätöstä. Ne eivät vetoa sellaiseen tosiasialliseen tilanteeseen tai tunnusomaiseen erityispiirteeseen, jonka perusteella ne voidaan yksilöidä samalla tavoin kuin se, jolle riidanalainen toimenpide on osoitettu.(30)

42 Valittajat eivät myöskään kuulu toimenpiteen toteuttamishetkellä määritettyyn tai määritettävissä olleeseen tiettyyn henkilöryhmään, eikä niiden tilanne ole sama kuin sen, jolle toimenpide on osoitettu. Valituksen tekeminen komissiolle ei riitä yksilöimään valittajia, sillä komissiolla ei ole velvollisuutta aloittaa perustamissopimuksen 169 artiklassa tarkoitettua menettelyä joka kerta, kun sille tehdään valitus.(31) Edellä esitetyistä syistä Espanjan kuningaskunta yhtyy ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen riidanalaisessa määräyksessään antamaan ratkaisuun.

43 Espanjan kuningaskunta kiistää lisäksi valittajien esittämän väitteen, jonka mukaan oikeussuojassa on aukko, joka johtuu siitä, että komission laiminlyöntejä ympäristönsuojelun alalla ei valvota riittävästi. Se väittää, että yksityisillä on perustamissopimusten systematiikasta johtuen aina oikeussuoja, jonka niille varmistaa kansallinen tuomioistuin, joka toimii kansallisella tasolla yhteisön oikeusjärjestystä noudattaen. Näin ollen vain jäsenvaltioilla ja yhteisön toimielimillä on oikeudellisesti suojattu intressi nostaa yleisluontoisten säädösten kumoamista koskeva kanne, kuten 173 artiklasta selkeästi ilmenee ja kuten yhteisöjen tuomioistuimen asiaa koskevassa oikeuskäytännössä on katsottu. Nyt esillä olevan asian ominaispiirteet huomioon ottaen Espanjan kuningaskunta katsoo, että valittajat pyrkivät todellisuudessa saattamaan yhteisöjen tuomioistuinten käsiteltäväksi asian, jossa näennäisesti riitautetaan yhteisön toimenpiteen lainmukaisuus, mutta jossa tosiasiallisesti pyritään siihen, että yhteisön tuomioistuin ratkaisisi kansallisen viranomaisen toimenpiteen lainmukaisuuden ja välillisesti kumoaisi sen. Valittajat eivät vetoa sellaiseen taloudelliseen intressiin, joka liittyisi välittömästi EMOTR:n toimintatapaan, vaan ne vetoavat intressiin, joka liittyy yleisesti ja epämääräisesti ympäristönsuojeluun ja joka voi vaarantua ainoastaan kansallisen viranomaisen toimenpiteen perusteella.

44 Vaikka katsottaisiinkin, että Espanjan toimivaltaiset viranomaiset rikkoivat ympäristönsuojelua koskevia yhteisön oikeuden säännöksiä, joista on tullut kansallista oikeutta, koska ne on pantu täytäntöön kansallisessa oikeusjärjestyksessä, kansallinen viranomainen olisi tällöin rikkonut kansallista sääntöä, ja näin ollen syntynyt kiista kuuluisi kansallisten tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan ja nämä tuomioistuimet voisivat tarvittaessa pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua kyseisten yhteisön säännösten tulkinnasta.(32) Espanjan kuningaskunta päättelee, että komission riidanalaisella toimenpiteellä pannaan vain täytäntöön päätös C (91) 440, joka ei aiheuta eikä voi aiheuttaa haittaa ympäristölle tai sellaisille ympäristönsuojeluun liittyville oikeuksille, joita valittajilla voisi tähän liittyen olla. Tästä syystä Espanjan kuningaskunta katsoo, että kysymys ei voi olla kansalaisten ympäristönsuojeluun liittyvien oikeuksien loukkaamisesta.

45 Espanjan kuningaskunta korostaa vielä, että sen lisäksi, että valittajilla ei ole yksilöllistä intressiä riitauttaa rahoittamisen jatkamista koskevaa komission päätöstä, niillä ei myöskään ole välitöntä intressiä menetellä näin. Se muistuttaa, että päätös C (91) 440 ja sen perusteella tehdyt päätökset ovat taloudellisia ja että ne ovat vain välillisesti sidoksissa ympäristöön samalla tavoin kuin mihin tahansa inhimillisen toiminnan osa-alueeseen.

46 Espanjan kuningaskunnan edustaja on yhteisöjen tuomioistuimessa pidetyssä suullisessa käsittelyssä lopuksi todennut, ettei oikeuskäytännön muuttaminen valittajien ehdottamin tavoin ole tarkoituksenmukaista, koska tällöin vahvistettaisiin actio popularis -kanneoikeus ympäristökysymyksissä. Hän lisäsi vielä, että ympäristönsuojelu on vain yksi oikeusjärjestelmään kuuluva oikeushyvä muiden joukossa eikä sen erilainen prosessuaalinen kohtelu ole millään tavoin perusteltavissa.

VI Mielipiteeni valituksesta

47 Aluksi totean, että on tärkeää korostaa nyt esillä olevan asian uutuutta. Yhteisöjen tuomioistuinta on ensimmäistä kertaa pyydetty ottamaan kantaa sellaisiin oikeudellisiin kysymyksiin, joita ei käsitelty asiassa An Taisce ja WWF UK vastaan komissio eikä asiassa Associazione agricoltori della provincia di Rovigo ym. vastaan komissio ym.,(33) joissa oli kyse ympäristönsuojelusta. Nyt esillä olevassa asiassa on kyse perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan tulkinnasta. Oikeudellinen riitakysymys koskee tästä määräyksestä ilmenevää edellytystä, jonka mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi nostaa kanteen toiselle henkilölle osoitetusta päätöksestä ainoastaan, jos se koskee ensin mainittua henkilöä suoraan ja erikseen. Kanneoikeutta yhteisöjen tuomioistuimessa on näillä määreillä rajoitettu huomattavasti, ja tuomioistuin tutkii omasta aloitteestaan prosessinedellytykset.(34) Katson, että asian perusteellinen käsitteleminen yhteisöjen tuomioistuimessa edellyttää, että se vastaa seuraaviin kysymyksiin:

48 Voiko komission riidanalainen päätös koskea valittajia siten, että niillä on mahdollisuus perustaa oikeutensa tai oikeudellisesti suojattu intressinsä yhteisön oikeuden mukaiseen ympäristönsuojeluintressiin? Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tekemä ratkaisu perusteltu, kun se katsoi, ettei tämä päätös koske "erikseen" sen riitauttaneita henkilöitä? Jos toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, oliko olemassa jokin muu syy, jonka vuoksi alun perin nostettua kannetta ei voitu tutkia?

A Yhteisön kansalaisen mahdollisuus perustaa oikeutensa tai oikeudellisesti suojattu intressinsä yhteisön oikeuden mukaiseen ympäristönsuojeluintressiin

49 Perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa edellytetään, että luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka nostaa kanteen yhteisön toimielimen päätöksestä, on sellaisen oikeuden tai oikeudellisesti suojatun intressin haltija, johon riidanalainen päätös vaikuttaa. Tällä edellytyksellä - jota ei sovelleta saman artiklan toisessa kohdassa lueteltuihin etuoikeutettuihin kantajiin - tarkoitetaan yleensä nimenomaisesti sitä, että riidanalaisen päätöksen pitää koskea kantajaa suoraan ja erikseen. Jos riidanalainen päätös koskee tällä tavoin kantajaa, on harvinaista, että oikeudellisesti suojatun intressin olemassaoloa koskeva edellytys ei täyty.(35) Oikeudellisesti suojattu intressi on joka tapauksessa eräs niistä kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä, joiden olemassaolon yhteisöjen tuomioistuin tutkii.(36)

50 Katson, että nyt esillä olevan asian erityispiirteet huomioon ottaen tätä kysymystä on tutkittava ensin. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin ei ole tähän saakka ottanut kantaa "oikeudellisesti suojattuun ympäristönsuojeluintressiin". Tästä syystä on tarpeen tarkastella ympäristönsuojelua koskevien kysymysten asemaa yhteisön oikeusjärjestyksessä ja tutkia yhteisöjen tuomioistuimen tätä koskevaa oikeuskäytäntöä.

a) Ympäristönsuojelun julkinen ulottuvuus

51 Ensinnäkin on kiistatonta, että ympäristön laadun takaaminen liittyy välittömästi niin kutsuttuun "yhteisön julkiseen etuun". Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut tuomioissaan, että ympäristönsuojelu on "eräs yhteisön keskeisistä tavoitteista".(37) Perustamissopimuksen teksti tukee tätä väitettä. Perustamissopimukseen 7.2.1992 tehtyjen muutosten jälkeen sen 2 artiklassa määrätään, että "yhteisön päämääränä on - - edistää - - ympäristöä arvossa pitävää kestävää kasvua - - ". Tämän tavoitteen toteuttamiseksi yhteisön toimintaan sisältyy 3 artiklan k kohdan mukaisesti "ympäristöpolitiikka". Tämän politiikan yleisistä suuntaviivoista määrätään perustamissopimuksen XVI osastossa, jossa olevan 130 r artiklan mukaan yhteisön ympäristöpolitiikalla myötävaikutetaan muun muassa ympäristön laadun säilyttämiseen, suojeluun ja parantamiseen, ihmisten terveyden suojeluun ja luonnonvarojen harkittuun ja järkevään käyttöön. Perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdassa määrätään myös, että "ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisön muun politiikan määrittelyyn ja toteuttamiseen".(38) Perustamissopimuksen 130 r artiklan tavoitteiden toteuttamiseksi on annettu johdettuun yhteisön oikeuteen kuuluvaa lainsäädäntöä, ja yhteisöjen tuomioistuimen tehtäviin kuuluu taata tämän lainsäädännön oikea soveltaminen.(39)

52 Edellä esitetty ilmentää ympäristön julkista ulottuvuutta ja sen merkitystä yhteisön yleisen edun kannalta, jota jäsenvaltioiden ja yhteisöjen toimielinten on turvattava perustamissopimuksen määräykset huomioon ottaen.(40) Tämä tarkoittaa, että ympäristönsuojelu on yhteisön primaarioikeudessa ja yhteisöjen tuomioistuimen perustavaa laatua olevassa oikeuskäytännössä määritelty lähtökohtaisesti "julkisten" toimielinten(41) (jos yhteisön toimielimiä ja kansallisia viranomaisia yhdessä voidaan kutsua tällä nimellä) velvollisuudeksi.(42)

53 Vaikka yhteisön lainsäädäntöä ja siihen sisältyvää ympäristönsuojeluvelvollisuutta on noudatettava, siitä ei automaattisesti seuraa, että luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä olisi oikeus tai laillisesti suojattu intressi, jonka nojalla se voisi nostaa perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetun kanteen. Yhteisön oikeusjärjestyksessä ei tunneta käsitettä actio popularis(43) edes ympäristöön liittyvissä asioissa. Tämän vuoksi asiavaltuuden ainoaksi perusteeksi ei riitä se, että vedotaan oikeudelliseen aukkoon, joka voi syntyä sen seurauksena, ettei tiettyjä komission suorittamia rikkomuksia voida varmuudella korjata, jos niiden laillisuusvalvonta jätetään jäsenvaltioille ja yhteisöjen toimielimille, joilla käytännössä ei ole tähän intressiä.

b) Johdettuun yhteisön oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet

54 Kysymys ympäristönsuojelun asemasta yhteisön oikeusjärjestyksessä liittyy muihinkin seikkoihin kuin vain yhteisön viranomaisille ja kansallisille viranomaisille kuuluvaan yleiseen velvollisuuteen. Johdetussa yhteisön oikeudessa, joka käytännössä ilmentää välittömästi tai välillisesti yhteisön tavoitteita ympäristökysymyksissä, on yksityisille annettu tiettyjä erityisiä, tarkasti määritettyjä oikeuksia, joiden takaaminen kuuluu jäsenvaltioiden ja yhteisöjen tuomioistuimille.(44) Nämä oikeudet perustuvat tavallisesti ympäristönsuojelua koskevien direktiivien välittömään oikeusvaikutukseen. Yhteisöjen tuomioistuin on esimerkiksi asiassa C-131/88, komissio vastaan Saksa,(45) antamassaan tuomiossa katsonut, että pohjaveden suojelemisesta tiettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamalta pilaantumiselta annetulla neuvoston direktiivillä 80/68/ETY(46) pyritään varmistamaan yhteisön pohjavesien tehokas suojelu velvoittamalla jäsenvaltiot antamaan joukko täsmällisiä ja yksityiskohtaisia kieltoja, lupajärjestelmiä ja valvontamenettelyä koskevia säännöksiä, jotta tiettyjen aineiden päästöt voidaan estää tai jotta niitä voidaan rajoittaa. Näiden direktiivin säännösten tarkoituksena on siis antaa yksityisille oikeuksia ja velvollisuuksia. Julkisasiamies Van Gerven huomautti samassa asiassa, että direktiivissä määrättyjen sääntöjen selkeällä ja täsmällisellä täytäntöönpanolla voi lisäksi olla tiettyä merkitystä sellaisille ulkopuolisille yksityisille (kuten esimerkiksi ympäristöyhdistyksille ja naapureille), joiden intressissä on vedota direktiiviin sisältyviin kieltoihin ja rajoituksiin viranomaisia tai muita yksityisiä vastaan.(47)

55 Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Associazione Italiana per il WWF ym.(48) äskettäin antamassaan tuomiossa vahvistanut oikeuskäytännössä esiintyvän pyrkimyksen tunnustaa yksityisille ympäristönsuojelun alalla kuuluvat oikeudet tai ainakin niiden mahdollisuuden vedota tuomioistuimissa niihin velvollisuuksiin, joita kansallisilla viranomaisilla on johdetun yhteisön oikeuden perusteella. Kysymyksessä oli ennakkoratkaisupyyntö, joka oli esitetty eräiden luonnonsuojeluyhdistysten Italian tuomioistuimessa vireille panemassa asiassa, jossa ne riitauttivat metsästysaikojen vahvistamista koskevan kansallisen päätöksen. Yhdistykset väittivät muun muassa, että päätöksellä loukattiin luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetussa neuvoston direktiivissä 79/409/ETY(49) säädettyjä periaatteita. Ennakkoratkaisukysymyksessä kysyttiin, millä edellytyksillä jäsenvaltioilla on direktiivin 9 artiklan perusteella mahdollisuus poiketa suojeltavien lajien yleisestä metsästyskiellosta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tällä artiklalla on välitön oikeusvaikutus, viitaten vakiintuneeseen oikeuskäytäntöönsä, jonka mukaan, "kun yhteisön viranomaiset ovat direktiivillä asettaneet jäsenvaltioille velvollisuuden toteuttaa tiettyjä toimenpiteitä, tämän direktiivin tehokas vaikutus heikentyisi, jos yksityiset eivät voisi vedota direktiiviin kansallisissa tuomioistuimissa ja jos kansalliset tuomioistuimet eivät voisi ottaa direktiiviä huomioon yhteisön oikeuden osana".(50)

56 Mielestäni tämä tuomio on tyypillinen esimerkki tavasta, jolla ympäristönsuojelun kaltainen tietty yleinen tavoite konkretisoituu johdetun yhteisön oikeuden säännöksissä siten, että yksityisillä on mahdollisuus vedota tuomioistuimissa ympäristönsuojeluun silloinkin, kun tällaisesta oikeudesta ei suoranaisesti ja nimenomaisesti säädetä yhteisön lainsäädännössä.(51)

57 Kantajat ovat samoilla linjoilla todetessaan, että niille on direktiivillä 85/337/ETY annettu tiettyjä oikeuksia, joita komission riidanalainen päätös loukkaa. On huomautettava, että tämä direktiivi on eräs yhteisön lainsäätäjän merkittävimmistä saavutuksista ympäristönsuojelun alalla. Kuten direktiivin kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, sillä pyritään sellaisten havaittavissa olevien vaikutusten ennalta-arviointiin, joilla voi olla ympäristövaikutuksia. Direktiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on arvioitava tietyn hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset ihmisiin, eläimiin ja kasveihin, maaperään, veteen, ilmaan, ilmastoon ja maisemaan, aineelliseen omaisuuteen ja kulttuuriperintöön. Kantajat katsovat, että tämän direktiivin 2, 3, 6 ja 8 artiklassa annetaan tiettyjä oikeuksia yksityisten muodostamalle ryhmälle, jota 6 artiklassa kutsutaan "yleisöksi, jota hanke koskee".

58 Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että direktiivin 2, 3 ja 8 artiklalla on välitön oikeusvaikutus.(52) Julkisasiamies Elmer on todennut direktiivin 6 artiklan 2 kohdan velvoittavuuden osalta seuraavaa asiassa C-72/95(53) esittämässään ratkaisuehdotuksessa: "Direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että kaikki lupahakemukset ja saadut tiedot ovat yleisön saatavilla ja että yleisöllä, jota hanke koskee, on mahdollisuus ilmaista kantansa ennen hankkeen aloittamista. Direktiivissä velvoitetaan siis jäsenvaltiot järjestämään kuulemistilaisuus, jossa yksityisillä on oikeus ilmaista kantansa. Jos jäsenvaltio on pannut direktiivin täytäntöön siten, että sellaisten hankkeiden ympäristövaikutuksia ei arvioida, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, kansalaisilla ei ole mahdollisuutta käyttää oikeutta tulla kuulluksi. Jos jäsenvaltio on pannut direktiivin täytäntöön virheellisesti, kansalaisella ei ole oikeutta, joka sille direktiivin mukaan kuuluu. - - Tämän vuoksi katson, että luettuna yhdessä 6 artiklan 2 kohdan kanssa direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa ja 4 artiklan 2 kohdassa annetaan oikeuksia yksityisille."(54)

59 Uskon, että jos kantajien katsotaan kuuluvan siihen yleisöön, jota Kanariansaarille rakennettavien kahden sähkövoimalan rakennushanke koskee,(55) niille on myönnettävä direktiivissä 85/337/ETY tarkoitetut oikeudet. Niillä on näiden oikeuksien perusteella mahdollisuus vaatia ensinnäkin, että hankkeiden ympäristövaikutukset on tutkittava ennen lupien myöntämistä, ja toiseksi, että direktiivin liitteessä I mainitut tai, tietyin edellytyksin, sen liitteessä II mainitut hankkeet toteutetaan direktiivin 5-10 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen. Tätä menettelyä koskevissa säännöksissä säädetään ensinnäkin, että 5 artiklan mukaisesti saatujen tietojen on oltava yleisön saatavilla, toiseksi, että yleisöllä, jota hanke koskee, on mahdollisuus ilmaista kantansa ennen hankkeen aloittamista, ja kolmanneksi, että tämä kanta otetaan huomioon luvan myöntämistä koskevassa menettelyssä. Tästä seuraa, että jos komission päätöksellä, jolla se päätti jatkaa riidanalaisten töiden rahoittamista Espanjassa, loukataan näitä oikeuksia, se näin ollen todellakin "koskee" kantajia perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin tavoin, ja tästä syystä näillä on ollut perusteltu syy riitauttaa tämä päätös.(56)

60 Edellä esitetystä seuraa, että johdetussa yhteisön oikeudessa annetaan yksityisille erityisiä liitännäisiä ympäristönsuojelua koskevia oikeuksia, joille ne voivat vaatia oikeussuojaa. Jos kuitenkin yksityinen voi vaatia oikeussuojaa vain edellä mainituille ympäristöön liittyville oikeuksille tai perustelluille intresseille, yhteisön oikeusjärjestyksen antama suoja on epätäydellinen ja hajanainen. Ensinnäkin ne oikeudet tai perustellut intressit, joita voidaan oikeudellisesti suojata, ovat olemassa ainoastaan, jos johdetussa yhteisön oikeudessa on annettu sääntöjä, joilla on välitön oikeusvaikutus kansallisessa oikeusjärjestyksessä,(57) ja tästä syystä ne eivät voi syntyä, jos näissä säännöissä asetetaan velvollisuuksia yksityisille.(58) Jos edellä mainittuihin oikeuksiin vedotaan yhteisön toimielimiä vastaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostetussa toimielimen toimenpidettä koskevassa kumoamiskanteessa, tästä aiheutuu käytännössä erityisen merkittäviä oikeudenkäynnin esteitä.(59)

c) Komission erityinen velvollisuus valvoa, ovatko rahoitetut työt yhteisön ympäristölainsäädännön mukaisia

61 Katson, että niiden oikeuksien lisäksi, joita yhteisön oikeudessa nimenomaisesti annetaan yksityisille ja joihin ne voivat (lähtökohtaisesti) vedota kansallisissa viranomaisissa, ympäristönsuojelua koskevissa yhteisön säännöissä asetetaan tietyissä erityisissä tapauksissa yhteisön toimielimille välittömästi tosiasiallisia ja täsmällisiä velvollisuuksia, joiden noudattamista ne yksityiset, joita asia koskee, voivat vaatia tuomioistuimessa. Primaarissa ja johdetussa yhteisön oikeudessa asetetaan komissiolle tällainen velvollisuus aina, kun se ehdottaa rahoitettavaksi töitä, joilla on mahdollisesti ympäristövaikutuksia, kuten nyt esillä olevassa asiassa. Kuten valittajat perustellusti huomauttavat, komissio on päätöksessä C (91) 440 todennut kyseisten töiden osalta, että sillä on tämä velvollisuus, ja sitoutunut lisäksi noudattamaan sitä. Tutkikaamme nyt tätä kysymystä yksityiskohtaisemmin.

62 Aloitan huomauttamalla, että ympäristöä koskevissa perustamissopimuksen säännöksissä ei määrätä ainoastaan periaatteista. Vaikka perustamissopimuksen 130 r artiklassa viitataankin vain yleisesti niihin tavoitteisiin, joiden saavuttamiseen yhteisön ympäristöpolitiikalla myötävaikutetaan, ja vaikka 130 r artiklan 2 kohdassa määritetään tämän politiikan yleiset suuntaviivat, tämän 2 kohdan ensimmäisen alakohdan viimeisessä virkkeessä asetetaan yhteisön toimielimille tosiasiallinen ja täsmällinen velvollisuus, jolla voidaan katsoa olevan välittömiä oikeusvaikutuksia yhteisön oikeusjärjestyksessä. Tässä virkkeessä todetaan nimenomaisesti, että "ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisön muun politiikan määrittelyyn ja toteuttamiseen".

63 Huomautan lisäksi, että tämä velvollisuus ei ole jäänyt "kuolleeksi kirjaimeksi" vaan että siitä säädetään johdetussa yhteisön oikeudessa ja erityisesti lainsäädännössä, joka koskee yhteisön rahoitusta tiettyihin hankkeisiin, joilla on ympäristövaikutuksia. Kuten olen todennut, asetuksen N:o 2052/88 7 artiklassa säädetään, että "[rakennerahastojen, Euroopan investointipankin tai muiden rahoitusvälineiden] rahoittamien toimenpiteiden on oltava [perustamissopimusten, niiden perusteella annettujen säädösten ja] yhteisön politiikkojen mukaisia, myöskin ympäristönsuojelua koskevilta osilta". Näin ollen komissiolla oli velvollisuus näiden kahden Kanariansaarille rakennettavan sähkövoimalan rahoituksen osalta ottaa huomioon ympäristönsuojeluun liittyvät tekijät, ja päätöksessä C (91) 440 se on perustellusti sitoutunut näin menettelemään.(60)

64 Mielestäni edellä mainitut komission velvollisuudet perustuvat lainsäädäntöön, jossa tietylle yksityisten muodostamalle ryhmälle voidaan tietyssä tapauksessa antaa oikeus vedota näiden velvollisuuksien noudattamiseen tuomioistuimessa. Ei ole myöskään sattuma, että yhteisöjen tuomioistuin on jo vahvistanut, että yksityisten on voitava tuomioistuimissa vedota niihin velvollisuuksiin, joita kansallisilla viranomaisilla on ympäristönsuojelua koskevan johdetun yhteisön oikeuden selkeiden sääntöjen perusteella. Näin voidaan päätellä yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitusta direktiivien 80/68/ETY, 79/409/ETY ja 80/779/ETY välitöntä oikeusvaikutusta koskevasta oikeuskäytännöstä. Tästä oikeuskäytännöstä käy nimittäin ilmi, ettei yhteisön lainsäätäjä ole halunnut jättää johdetun yhteisön oikeuden noudattamisen valvontaa ainoastaan 173 artiklan toisessa kohdassa mainituille etuoikeutetuille kantajille, koska oikeuskäytännössä huomautetaan, että kyseinen lainsäädäntö liittyy läheisesti tietyn yksityisten muodostaman ryhmän suojeluun. Mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen on sovellettava samaa filosofiaa asioissa, joissa - kuten nyt esillä olevassa asiassa - yhteisön säännöllä ei ainoastaan aseteta velvollisuuksia jäsenvaltioille vaan joissa tämä sääntö koskee välittömästi yhteisöjen toimielimen toimintaa. Lisäksi se, että komissio ei itse toteuta ympäristöä koskevaa toimenpidettä vaan ainoastaan rahoittaa sen, ei välttämättä tarkoita, että sen toimet eivät voisi koskea tiettyjä yksityisiä suoraan ja erikseen.(61)

65 Nyt esillä olevassa asiassa on hyväksyttävä, että komission erityinen ja selvä velvollisuus ottaa huomioon yhteisön lainsäädännön mukaiset ympäristönsuojeluun liittyvät tekijät rahoittaessaan Kanariansaarilla suoritettuja riidanalaisia töitä vaikuttaa komission lisäksi myös tiettyihin yksityisiin. Jos viimeksi mainitut täyttävät vaaditut prosessinedellytykset, ne voivat tarvittaessa vaatia oikeussuojaa, kun tätä velvollisuutta rikotaan.

66 Lopuksi katson, että valittajilla oli nyt esillä olevassa asiassa oikeus vedota ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ensinnäkin siihen, että komissio oli loukannut valittajien direktiiviin 85/337/ETY perustuvia oikeuksia, ja toiseksi siihen, että niille oli aiheutunut vahinkoa siitä, että komissio oli laiminlyönyt tarkistaa ennen rahoituksen jatkamista, oliko riidanalaiset työt toteutettu yhteisön ympäristölainsäädännön mukaisesti. Edellä esitetyn perusteella ei kuitenkaan välttämättä pidä katsoa, että valittajien ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostama kanne olisi pitänyt tutkia. Tämän kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä on se, täyttävätkö kantajat perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa määrätyt edellytykset, ja erityisesti se, koskeeko riidanalainen päätös niitä erikseen. Tutkin tätä kysymystä heti seuraavaksi.

B Koskeeko riidanalainen päätös valittajia erikseen

67 Kuten olen todennut, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisessa määräyksessään, että riidanalainen päätös ei koske kantajia erikseen, ja jätti kanteen tästä syystä tutkimatta. Valittajat haluavat nyt esillä olevassa asiassa riitauttaa tämän ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisun.

68 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on perustanut ratkaisunsa vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan yhteisön toimielimen päätöksen voidaan katsoa koskevan erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, ainoastaan jos se vaikuttaa niiden oikeudelliseen asemaan niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista toimijoista ja voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin lähtee oikeudellisissa päätelmissään lähtökohtaisesti tästä edellytyksestä.

69 Valittajat ovat esittäneet myös yhteisöjen tuomioistuimelle näkemyksensä, jonka mukaan yhteisöjen tuomioistuimen on erityisesti valittajien osalta jätettävä ottamatta huomioon edellä mainitussa oikeuskäytännössä sovelletut ankarat prosessinedellytykset. Ne perustelevat tätä sillä, että oikeudellisesti suojattu intressi on ympäristöasioissa erityislaatuinen, sillä, että kansallisella ja kansainvälisellä tasolla on havaittavissa kehitystä, joka on johtamassa siihen, että ympäristöön liittyviä oikeudellisesti suojattuja intressejä suojellaan tehokkaammin, ja sillä, että riidanalainen päätös aiheuttaa aukon heidän oikeussuojaansa. Valittajat esittävät muutamia perusteita, joita yhteisön tuomioistuimen on niiden mukaan arvioitava, kun se ratkaisee, ottaako se tutkittavaksi kanteen, jossa on kyse ympäristövahingosta.

70 Jäljempänä tutkin, onko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen riidanalaisessa määräyksessä tekemä ratkaisu oikea. Tutkin tätä siten, että erotan tavan, jolla se käsittelee kantajina olevia luonnollisia henkilöitä (b), tavasta, jolla se käsittelee kantajina olevia luonnonsuojelujärjestöjä (c). Ennen näitä kysymyksiä katson olevan välttämätöntä käsitellä asianosaisten esille tuomaa ongelmakenttää, jota ne tietysti perustelivat vastakkaisilla perusteilla ja joka liittyy (Espanjan) kansallisten tuomioistuinten tarjoaman oikeussuojan laatuun ja laajuuteen (a).

a) Kansallisten tuomioistuinten tarjoama oikeussuoja valittajien asiavaltuuden poissulkevana perusteena

71 Perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan oikeaa tulkintaa ja soveltamista koskevissa asioissa tutkitaan tavallisesti myös, millaista oikeussuojaa luonnollinen henkilö voi vaatia ja saada kansallisen oikeuden mukaan. Vaikka olenkin teoriassa sitä mieltä, että tätä tekijää ei voida ottaa huomioon, koska mahdollisuudella nostaa kanne kansallisessa tuomioistuimessa ei estetä sitä, että yhteisön toimielimen päätöksen laillisuus riitautetaan välittömästi yhteisöjen tuomioistuimessa silloin kun perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa määrätyt prosessinedellytykset täyttyvät,(62) pidän tarpeellisena korostaa seuraavia seikkoja:

72 i) En ensinnäkään yhdy Espanjan hallituksen esittämään näkemykseen, jonka mukaan valittajat pyytävät yhteisöjen tuomioistuinta ratkaisemaan kansallisen viranomaisen toimenpiteen laillisuuden ja ovat tämän vuoksi nyt esillä olevassa asiassa riitauttaneet komission päätöksen, joka todellisuudessa ei koske niitä. Katson, että valittajat ovat riitauttaneet yksinomaan yhteisöjen toimielimen toimenpiteen katsoen, että sillä rikotaan yhteisön oikeussääntöä ja loukataan niiden oikeuksia ja oikeudellisesti suojattuja intressejä.(63) Se, että riidanalainen komission päätös koskee Espanjassa toteutettavia infrastruktuuritöitä, ei välttämättä merkitse sitä, että niiden, jotka haluavat riitauttaa tämän päätöksen, on pantava asia vireille Espanjan tuomioistuimessa. Se ei myöskään merkitse sitä, ettei tämä päätös voisi ainakin teoriassa yksinään vaikuttaa tiettyjen yksityisten oikeuksiin ja oikeudellisesti suojattuihin intresseihin riippumatta siitä, ovatko kansalliset hallintoviranomaiset toteuttaneet näitä töitä koskevia toimenpiteitä, jotka asianomaiset voivat riitauttaa ainoastaan kansallisia oikeussuojakeinoja käyttäen.

73 ii) Niin komissio kuin Espanjan hallituskin väittävät lisäksi, että valittajat olisivat saaneet riittävää oikeussuojaa, jos ne olisivat tyytyneet käyttämään kansallisia oikeussuojakeinoja, jolloin ne olisivat voineet riitauttaa komission rahoituksen jatkamista koskevan päätöksen, ja kansallinen tuomioistuin olisi tuolloin voinut esittää ennakkoratkaisukysymyksen, jos asiassa olisi ollut epäselvyyttä. Ne korostavat, että tämä on paras ratkaisu, kun pidetään mielessä, että yhteisön oikeuden soveltaminen kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan.

74 On hyödyllistä huomauttaa, että kuten asiakirjoista ja asianosaisten yhteisöjen tuomioistuimessa toimitetun suullisen käsittelyn aikana antamista tiedoista ilmenee, jotkut valittajat ovat yrittäneet estää kyseessä olevien töiden toteuttamisen nostamalla tässä tarkoituksessa kanteita toimivaltaisissa kansallisissa tuomioistuimissa ja että nämä oikeudenkäynnit ovat vielä vireillä. Yksikään Espanjan tuomioistuin ei sitä vastoin ole esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymystä, joka koskisi Kanariansaarilla aloitettujen töiden rahoittamisen jatkamista koskevan riidanalaisen komission päätöksen lainmukaisuutta. En myöskään ymmärrä, kuinka tämän päätöksen lainmukaisuutta koskeva kysymys voitaisiin esittää kansallisessa oikeudenkäynnissä. Tässä oikeudenkäynnissä voi olla kyse ainoastaan sähkövoimaloiden rakentamiseen myönnettyjen hallinnollisten lupien tai ympäristövaikutusten arvioinnin lainmukaisuudesta. Vaikka tällainen lisäkysymys voitaisiinkin poikkeuksellisesti esittää,(64) kansallisen tuomioistuimen tarjoama oikeussuoja ei kuitenkaan olisi yhtä laaja ja täydellinen kuin oikeussuoja, jota valittajat olisivat voineet saada, jos niiden ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostama kanne olisi hyväksytty. Kansallisella tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia itse rahoituspäätöksen lainmukaisuutta, eikä se näin ollen myöskään voi kumota päätöstä, jolla komissio päätti jatkaa rahoittamista.

75 Jos valittajat täyttävät perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan mukaiset komission päätöksen riitauttamista koskevat edellytykset, mahdollisuudella saada kansallisen oikeuden mukaista oikeussuojaa ei millään tavoin estetä niiden asiavaltuutta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.

b) Valittajien asiavaltuus

76 Ensinnäkään en usko, että valittajat voivat perustellusti riitauttaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisun keskeisiä perusteluja väittämällä, ettei tämän tuomioistuimen pidä valittajien asiassa soveltaa perustamissopimuksen 173 artiklan neljättä kohtaa siten kuin yhteisön tuomioistuin on sitä vakiintuneesti tulkinnut. Primaarioikeudessa on nimenomaisesti säädetty ankarat ja suppeat kanteen tutkimisen edellytykset määräämällä, että riidanalaisen päätöksen pitää koskea kantajia erikseen. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tulkitsee tätä määräystä oikein vaatiessaan, että sellaiset yksityiset, joille yhteisöjen toimielimen päätös ei ole osoitettu, osoittavat, että ne erottuvat kaikista muista sellaisten niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu.(65) Tätä näkemystä ei voida asettaa kyseenalaiseksi vetoamalla ympäristönsuojelua koskevan oikeudellisen intressin erityisyyteen eikä mihinkään niistä valittajien esittämistä perusteista, jotka koskevat kansallisen ja kansainvälisen ympäristöoikeuden nykyistä kehitystä.(66)

77 Valittajat väittävät lisäksi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, koska se on tulkinnut virheellisesti perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa olevaa prosessuaalista sääntöä ja koska se on tehnyt virheellisiä päätelmiä yhteisöjen tuomioistuimen asiaa koskevasta oikeuskäytännöstä. Koska tämä valitusperuste voidaan tutkia, käsittelen sitä heti seuraavaksi.

i) Oikeuskäytäntö

78 aa) Mielestäni on välttämätöntä käsitellä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jossa se on tulkinnut ja täsmentänyt edellä mainittua prosessinedellytystä. Ensin on syytä korostaa, että vaikka yhteisöjen tuomioistuimen päätökset ovat näennäisesti yhdenmukaisia ainakin sanamuodoiltaan, ne eivät ole ehdottoman samansisältöisiä.(67) Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin ollut valmis väljentämään prosessinesteitä, jos jonkin asian erityisluonne on sitä vaatinut ja jos näin on voitu tarjota kattavampi oikeussuoja.(68)

79 Ensinnäkään yksityisten asiavaltuus ei tuota erityisiä vaikeuksia silloin, kun nämä ovat osallistuneet riidanalaisen toimenpiteen valmisteluun,(69) tai silloin, kun yhteisön oikeudessa on säädetty ennen toimenpiteen toteuttamista suoritettavasta erityisestä menettelystä, johon nämä voivat osallistua ja jonka kuluessa niillä on mahdollisuus esittää näkemyksensä. Näillä perusteilla tutkittiin kanne, jonka yhtiö, joka oli kannellut komissioon kilpailijoidensa välisestä sopimuksesta pitäen sitä perustamissopimuksen 85 artiklan vastaisena, oli nostanut komission päätöksestä, jolla komissio oli perustamissopimuksen 85 artiklan 3 kohdan nojalla katsonut, ettei sopimukseen sovelleta 85 artiklan 1 kohdassa määrättyä kieltoa.(70) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on myös katsonut, että henkilöillä, jotka olivat ilmoittaneet komissiolle lainvastaisesta valtiontuesta ja esittäneet siitä huomautuksensa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisessa menettelyssä, oli asiavaltuus nostaa kanne tässä tuomioistuimessa.(71)

80 Syy siihen, miksi yhteisöjen tuomioistuin tutki edellä mainituissa asioissa nostetut kanteet, ilmenee selkeästi asiassa Cofaz ym. vastaan komissio annetusta tuomiosta,(72) jossa todetaan seuraavaa: "Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti muut kuin ne, joille päätös on osoitettu, voivat väittää päätöksen koskevan heitä 173 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetulla tavalla ainoastaan, jos kyseinen päätös vaikuttaa niihin niiden erityisten ominaisuuksien tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella erotetaan nämä kaikista muista ja yksilöidään ne samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu. - - Tällaisten olosuhteiden osalta yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että silloin, kun asetuksessa myönnetään valituksen tehneille yrityksille sellaisia menettelyllisiä takeita, joiden nojalla ne voivat vaatia komissiota toteamaan yhteisön sääntöjen rikkomisen, näillä yrityksillä on oltava käytettävissään oikeussuojatie oikeutettujen intressiensä suojaamiseksi - - ."(73)

81 Jos sitä vastoin tällaisesta menettelystä ei säädetä yhteisön lainsäädännössä, yhteisöjen tuomioistuinten on vaikea antaa oikeussuojaa yksityisille, jotka ovat edellä kuvaamissani tosiasiallisissa tilanteissa.(74)

82 bb) Muissa tapauksissa yksityisten nostama kanne törmää usein yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneeseen kantaan, jonka mukaan toimenpide ei voi koskea kantajia erikseen, jos sitä sovelletaan objektiivisesti määritetyissä tilanteissa ja jos sillä on oikeudellisia vaikutuksia yleisesti määritettyyn henkilöryhmään. On vielä huomattava, että riidanalaisen toimenpiteen objektiivisuutta ja niiden henkilöiden lukumäärää, joita se koskee, ei pidä sekoittaa keskenään. Päätös voi koskea yhtä ainutta henkilöä, mutta tämä ei merkitse välttämättä sitä, että se koskee tätä henkilöä "erikseen" perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin tavoin.(75) Samoin "mahdollisuus määritellä jollain tavoin niiden oikeussubjektien lukumäärä tai jopa henkilöllisyys, joita [toimenpide] koskee - - ei kuitenkaan merkitse sitä, että toimenpide koskisi näitä oikeussubjekteja erikseen, jos on selvää, että säännöstä sovelletaan objektiivisen oikeudellisen tai tosiasiallisen tilanteen vuoksi, joka on määritetty kysymyksessä olevassa säädöksessä".(76)

83 cc) Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin näyttää katsovan, että toimenpide koskee kantajaa erikseen vain, jos tämä kuuluu yksityisistä muodostuvaan "tiettyyn henkilöryhmään". Mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on tältä osin tapahtunut sellaista kehitystä ja sellaisia muutoksia, jotka on tuotava esille.

1) Alun perin, kuten yhdistetyissä asioissa Toepfer ja Getreide-Import Gesellschaft vastaan komissio,(77) ja asiassa Bock vastaan komissio(78) yhteisöjen tuomioistuin piti kanteen tutkittavaksi ottamisen kannalta ratkaisevana seikkana sitä, että "niiden tuojien lukumäärä ja identiteetti, joita toimenpide koskee, oli määritetty ja tarkistettavissa" ennen päätöksen antopäivää, ja katsoi myös, että komission piti asemansa perusteella tietää, että sen päätös vaikutti "yksinomaan" kyseisten tuojien intresseihin ja asemaan. Yhteisöjen tuomioistuin päätteli näin ollen, että "näin on syntynyt tosiasiallinen tilanne, jonka perusteella [nämä tuojat] erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu".(79)

2) Myöhemmin yhteisöjen tuomioistuin näyttää määrittäneen niiden mahdollisten kantajien muodostaman "tietyn henkilöryhmän", joita riidanalainen toimenpide koskee erikseen, uudella, yksityisille suosiollisella tavalla. Asiassa Piraiki-Patraiki ym. vastaan komissio,(80) jossa tietyt kreikkalaiset viejät vaativat kumottavaksi komission päätöstä, jolla se oli antanut Ranskan tasavallalle luvan ryhtyä suojatoimenpiteisiin Kreikasta peräisin olevan puuvillalangan tuonnissa, yhteisöjen tuomioistuin lausui seuraavaa: "On huomattava, että se, että [kantajat] olivat ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä tehneet sopimuksia, jotka piti toteuttaa riidanalaisen päätöksen voimassaoloaikana, on sellainen tosiasiallinen tilanne, jonka perusteella [kantajat] erottuvat kaikista niistä muista henkilöistä, joita tämä päätös koskee, koska päätöksen tekemisellä on joko kokonaan tai osittain estetty näiden sopimusten toimeenpano".(81) Huomautan, että tässä asiassa komissio vastusti kanteen tutkittavaksi ottamista ja vetosi siihen, että se ei päätöstä tehdessään tiennyt niiden sopimusten lukumäärää, jotka piti toteuttaa kyseisen päätöksen voimassaoloaikana. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "tältä osin on huomattava, että vastattaessa kysymykseen, tiesikö komissio ja missä määrin, mitkä kreikkalaiset viejät olivat tehneet riidanalaisen päätöksen voimassaoloaikana toteutettavia sopimuksia, vastaus riippuu olennaisesti liittymisasiakirjan 130 artiklan tulkinnasta ja erityisesti siitä, oliko komissiolla velvollisuus asianmukaisesti tutkia päätöksen mahdolliset taloudelliset vaikutukset ja kartoittaa yritykset, joihin tällainen päätös tulisi vaikuttamaan, ennen kuin se antoi luvan tässä säännöksessä tarkoitettuun suojatoimenpiteeseen".(82) Huomautan, että tässä asiassa antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin ei enää käyttänyt perusteena edellytystä, jonka se alun perin oli asettanut "tietylle henkilöryhmälle" ja jonka mukaan oli tarpeen, että riidanalaisen toimenpiteen toteuttaja tietää tarkoin toimenpidettä toteuttaessaan, keitä yksityisiä tähän tiettyyn ryhmään kuuluu. Tähän lopputulokseen päätyessään yhteisöjen tuomioistuin otti huomioon ne erityiset velvollisuudet, joita komissiolla oli sen toteuttaessa riidanalaista toimenpidettä, ja näiden velvollisuuksien ja kantajien oikeudellisesti suojattujen intressien välisen suhteen.

84 Tämä suuntaus vahvistettiin asiassa Sofrimport vastaan komissio annetussa tuomiossa.(83) Tämä asia koski kannetta, jossa chileläisten omenien tuoja riitautti komission asetuksen, jolla tuontilupien myöntäminen näille omenille keskeytettiin ja jolla vahvistettiin tuontimäärät. Julkisasiamiehen vastakkaisesta ratkaisuehdotuksesta(84) huolimatta yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ne chileläisten omenien tuojat, joiden tavarat olivat matkalla riidanalaisen päätöksen tekohetkellä, "muodostavat siis rajoitetun ryhmän, joka erottuu riittävästi kaikista muista chileläisten omenien tuojista ja jota ei voida laajentaa kyseisten keskeyttämistoimenpiteiden voimaantulon jälkeen".(85) Voidaan havaita, ettei yhteisöjen tuomioistuin enää viitannut lukumäärältään ja yksilöllisyydeltään määritettyihin henkilöihin, vaan "rajoitettuun henkilöryhmään, joka erottuu riittävästi muista".

85 Tähän ratkaisuun päätyessään yhteisöjen tuomioistuin otti huomioon - kuten edellä mainitussa asiassa Piraiki-Patraiki ym. vastaan komissio - riidanalaisen toimenpiteen valmistelun aikana asiaan sovellettavan yhteisön oikeuden mukaan komissiolle kuuluvat erityiset velvollisuudet. Eräässä neuvoston asetuksessa on komissiolle asetettu velvollisuus suojatoimenpiteitä toteuttaessaan ottaa huomioon niiden tuotteiden erityisasema, jotka ovat matkalla yhteisöön. Kannattaa vielä huomata, että asiassa Sofrimport vastaan komissio annetusta tuomiosta ilmenee nimenomaisesti, että jos yhteisön säännöllä suojataan erityisesti tiettyä tuojaryhmää, "näiden on näin ollen voitava vaatia, että tämä suoja otetaan huomioon, ja voitava nostaa tässä tarkoituksessa kanne tuomioistuimessa".(86)

86 Asiassa Sofrimport vastaan komissio annetulla tuomiolla on merkitystä myös toiselta kannalta katsoen. Yhteisöjen tuomioistuin myönsi olevan mahdollista, että sellaisten yksityisten muodostamaan "yleiseen ryhmään", joilla ei ole oikeutta nostaa perustamissopimuksen 173 artiklaan perustuvaa kannetta, sisältyy "tietty henkilöryhmä", jolla on oikeus näin menetellä. Ei siis ole välttämätöntä, että yhteisön toimenpide koskee ainoastaan tietyn henkilöryhmän jäseniä (asiassa Sofrimport v. komissio oli kyse tietystä tuojien ryhmästä), vaan se voi myöskin ilmeisen objektiivisesti vaikuttaa yksityisiin, jotka kuuluvat tosiasiallisesti tai mahdollisesti tuojien yleiseen ryhmään.(87) On kuitenkin välttämätöntä, että tämä tietty ryhmä "erottuu riittävästi muista".(88) Tämän erottuvuuden perusteena yhteisöjen tuomioistuin on käyttänyt muun muassa niiden velvollisuuksien laatua ja laajuutta, jotka komissiolle kuuluvat sovellettavan lainsäädännön perusteella.

3) Seuraavaksi kiinnitän huomiota yhteisöjen tuomioistuimen antamiin kahteen tuomioon, joista ilmenee selvästi merkitys, jonka yhteisöjen tuomioistuin antaa niille vaikutuksille, joita riidanalaisella toimenpiteellä voi olla kantajalle. Nämä vaikutukset voivat luoda tosiasiallisen tilanteen, joka "erottaa" kantajan riittävästi muista.

87 Eräs tuoja vaati asiassa Extramet Industrie vastaan neuvosto(89) yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan asetuksen, jolla tiettyjen Kiinan kansantasavallasta ja Neuvostoliitosta peräisin olevien tuotteiden tuonnissa otettiin käyttöön lopullinen polkumyyntitulli. Aikaisemmassa oikeuskäytännössä tuottajat, viejät ja valittajat erotettiin riippumattomista tuojista. Yhteisöjen tuomioistuin oli asettanut erityisen tiukat tutkittavaksi ottamisen edellytykset tuojien nostamille kanteille.(90) Tästä seurasi, että asetuksen ei voitu katsoa koskevan riippumatonta kalsium-metallin tuojaa Extrametiä tuojana, koska tämä ominaisuus ei erottanut sitä muista toimijoista, jotka jo harjoittivat samaa toimintaa tai jotka aikoivat niin menetellä tulevaisuudessa.(91)

88 Julkisasiamies Jacobs ehdotti, että yhteisöjen tuomioistuin poistaisi tämän esteen, todeten seuraavaa: "Katson, että yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi hyväksyä näkemys, jonka mukaan polkumyyntisäädös koskee suoraan ja erikseen jokaista yritystä, joka kykenee osoittamaan - - , että kyseinen asetus yksilöi sen nimenomaisesti tai implisiittisesti - - . Mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi selkeyttää oikeuskäytäntöään hyväksymällä nimenomaisesti, että kantajalla ei ainakaan polkumyyntiasioissa olisi asiavaltuutensa osoittamiseksi velvollisuutta käsitellä lisäksi kysymystä siitä, onko riidanalainen toimenpide todellisuudessa asetus vai päätös. Tämä lähestymistapa vastaa 173 artiklan tarkoitusta, sillä tällä artiklalla pyritään tekemään mahdolliseksi se, että henkilöt riitauttavat toimenpiteitä, jotka vaikuttavat heihin erityisesti, mutta sillä rajoitetaan kuitenkin oikeutta riitauttaa asetuksia, jotta rajoittamaton määrä kantajia ei vaatisi niiden kumoamista - - ".(92)

89 Muistutettuaan, että polkumyyntiasetus voi koskea toimijoita sen vuoksi, että näillä on tiettyjä tunnusomaisia erityispiirteitä, joiden perusteella ne erottuvat kaikista muista henkilöistä, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "kantaja on osoittanut, että on olemassa seikkoja, joiden nojalla sen voidaan katsoa olevan sellaisessa erityisessä tilanteessa, jonka perusteella se erottuu kyseinen toimenpide huomioon ottaen kaikista muista taloudellisista toimijoista. Se on näet polkumyyntitoimenpiteen kohteena olevan tuotteen merkittävin tuoja ja samalla tämän tuotteen loppukäyttäjä. Sen taloudellinen toiminta riippuu lisäksi hyvin laajasti tästä tuonnista, ja riidanalainen asetus vaikuttaa vakavasti tähän toimintaan ottaen huomioon kyseisen tuotteen tuottajien vähäinen määrä ja se, että kantajalla on vaikeuksia tehdä hankintoja yhteisöjen ainoalta tuottajalta, joka lisäksi tuotteen jalostuksen osalta on sen pääasiallinen kilpailija".(93)

90 Asiassa Codorniu vastaan neuvosto(94) yhteisöjen tuomioistuinta pyydettiin ratkaisemaan kanne, jolla tämänniminen espanjalainen kuohuviiniä tuottava yhtiö oli riitauttanut erään asetuksen säännöksen, jossa määritettiin, milloin kuohuviineissä voitiin käyttää merkintää "crémant". Neuvosto oli esittänyt oikeudenkäyntiväitteen katsoen, että tämä säännös oli pelkkä lainsäädäntötoimi ja että se koski kantajaa vain merkintää "crémant" käyttävänä tuottajana, eli samalla tavalla kuin kaikkia muitakin samassa asemassa olevia tuottajia. Julkisasiamies Lenz totesi tätä asiaa koskevassa ratkaisuehdotuksessaan(95) ensin, ettei ollut mitään epäilystä siitä, etteikö kyseinen toimenpide olisi ollut lainsäädäntötoimi. Hän ei kuitenkaan katsonut, että kanne olisi ollut jätettävä tutkimatta tai että olisi ollut yksityiskohtaisesti tutkittava, oliko kyseistä säännöstä kantajan kannalta tarkasteltuna pidettävä päätöksenä, vaikka se olikin läpikotaisin lainsäädäntötoimi. Sitä vastoin hän tutki, koskiko toimenpide kantajaa lopultakaan "erikseen". Voidakseen vastata tähän kysymykseen julkisasiamies tutki ensin, voitiinko niiden toimijoiden joukosta, joilla ei ollut lupaa käyttää merkintää "crémant", yksilöidä ryhmä, johon kuului määrätty henkilömäärä, joka ei voinut kasvaa riidanalaisen toimenpiteen toteuttamisen jälkeen. Kantajana oleva yhtiö kuului näet tähän selkeästi määritettyyn ryhmään.(96) Tämä seikka ei kuitenkaan riitä, sillä oikeuskäytännön mukaan kantajan tilanteen ja riidanalaisen toimen välillä on lisäksi oltava erityinen sidossuhde. Tällainen erityinen sidossuhde, jonka avulla on myös mahdollista rajoittaa niiden henkilöiden "ryhmää", jotka voivat nostaa kanteen perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan nojalla, voi olla asiassa Extramet Industrie vastaan neuvosto tarkoitetun kaltainen sidossuhde. Ratkaisevana perusteena pidetään niitä vaikutuksia, joita jollakin toimenpiteellä on tiettyyn toimijaan ja jotka voidaan erottaa vaikutuksista, joita samalla toimenpiteellä on ollut muihin henkilöihin.(97) Arvioituaan kaikkia niitä vaikutuksia, joita riidanalaisella toimenpiteellä oli kantajan väitteiden mukaan ollut siihen, julkisasiamies totesi lopuksi, että "kantaja erottuu myös siitä tiettyjen taloudellisten toimijoiden ryhmästä, jota asia koskee, niiden vaikutusten perusteella, joita riidanalaisella toimenpiteellä on kantajan yritykseen, ja että toimenpide koskee sitä siis erikseen".(98) Yhteisöjen tuomioistuin päätyi samaan lopputulokseen selvästi yleisluontoisempien perustelujen nojalla.(99)

91 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön laajentumisen merkitystä ja laajuutta ei pidä yliarvioida. Näin päättelen ainakin asiassa Buralux ym. vastaan neuvosto(100) annetun tuomion perusteella. Tässä valitusasiassa yhteisöjen tuomioistuin katsoi perustelluksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antaman määräyksen, jolla oli jätetty tutkimatta kanne, jossa sitä vaadittiin kumoamaan Euroopan yhteisössä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta annetun asetuksen säännöksiä. Valittajat olivat talousjätteiden keräämiseen, kuljettamiseen ja huoltoon erikoistuneita yrityksiä. Julkisasiamies nojautui asiassa Extramet Industrie vastaan neuvosto(101) annetusta tuomiosta ilmeneviin perusteisiin ja ehdotti yhteisöjen tuomioistuimelle, että kanne tutkittaisiin yhden kantajan osalta. Yhteisöjen tuomioistuin ei noudattanut tätä ehdotusta, vaan piti ratkaisevana sitä, että riidanalaisen asetuksen mahdolliset oikeusvaikutukset kohdistuivat sen kohteena oleviin henkilöryhmiin yleisesti ja abstraktisti.

92 En kuitenkaan ole sitä mieltä, että tässä tuomiossa poikettaisiin asiassa Extramet Industrie vastaan neuvosto annetusta tuomiosta. Yhteisöjen tuomioistuin halusi sulkea pois mahdollisuuden, että perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa olevien menettelymääräysten laajentuvalla tulkinnalla ja soveltamisella päädyttäisiin antamaan yksityisille mahdollisuus riitauttaa yhteisön oikeussääntöjä eikä niitä erikseen koskevia toimenpiteitä. Yhteisöjen tuomioistuin halusi toisin sanoen asiassa Buralux ym. vastaan neuvosto taata asetuksen luonteen lainsäädäntötoimena, kuten se oli tehnyt myös asiassa Deutz und Geldermann vastaan neuvosto.(102)

ii) Perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan mukaiset prosessinesteet ja nyt esillä olevan riita-asian erityisluonne

93 aa) Tutkin ensin, voidaanko edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella katsoa, että komission riidanalainen päätös jatkaa kahden Kanariansaarille rakennettavan sähkövoimalan rahoittamista koskee valittajia erikseen.

94 Kuten olen aiemmin tuonut esiin, valittajat ovat vedonneet valituksensa tueksi sekä erityisiin velvollisuuksiin, joita komissiolla oli riidanalaista päätöstä tehdessään ja joiden perusteella sen oli tarkistettava, etenivätkö työt yhteisön ympäristölainsäädännön mukaisesti, että oikeuksiin, joita valittajat katsovat itsellään olevan direktiivin 85/337/ETY perusteella silloin kun nyt kyseessä olevien kaltaisten töiden ympäristövaikutuksia tutkitaan. Ne eivät kuitenkaan kiistä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiä perusteluja, joiden mukaan riidanalaisen päätöksen ei voida katsoa koskevan kantajia erikseen ainoastaan sen vuoksi, että tietyt kantajina olevat yksityiset olivat valittaneet komissioon tai olleet sen kanssa kirjeenvaihdossa.(103) Tämän vuoksi en käsittele asiaa tältä osin enempää.

95 Voitaisiin joka tapauksessa väittää, että vaikka asianomaisten yksityisten osallistumisesta riidanalaisen toimenpiteen toteuttamiseen ei ole suoranaisesti säädetty,(104) tällaisena riidanalaisen toimenpiteen toteuttamiseen osallistumista koskevana menettelynä voitaisiin kuitenkin pitää direktiivin 85/337/ETY 6 artiklan 2 kohdassa(105) säädettyä menettelyä. Näin ollen voi olla, ettei yhteisön oikeudessa säädetä yksityisten osallistumisesta ympäristöön vaikuttavien töiden rahoittamista koskevien päätösten valmisteluun mutta että siinä vaaditaan komissiota tarkistamaan ennen rahoituksen jatkamista, onko kyseiset työt tehty yhteisön säännösten mukaisesti ottaen huomioon myös direktiivin 85/337/ETY säännökset, joissa säädetään, että yleisöllä, jota hanke koskee, on oikeus osallistua ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn. Näiden komission velvollisuuksien ja asianomaisille direktiivissä 85/337/ETY annettujen oikeuksien perusteella voitaisiin päätellä, että asianomaiset henkilöt erottuvat riittävästi riidanalaiseen päätökseen nähden, eli ne voidaan erottaa kaikista muista yksityisistä, sillä niiden oikeudet on direktiivin 85/337/ETY mukaisessa menettelyssä tosiasiallisesti turvattu tässä direktiivissä samoin kuin edellä mainituissa asioissa Cofaz ym. vastaan komissio, Metro vastaan komissio ja Matra vastaan komissio.(106) Toisin sanoen sen perusteella, että komissiolla on erityinen velvollisuus valvoa, että rahoitetut työt etenevät yhteisön ympäristöoikeuden ja erityisesti direktiivin 85/337/ETY säännösten mukaisesti, voidaan analogisesti päätellä, että henkilöt, joille direktiivissä 85/337/ETY annetaan oikeuksia, muodostavat "tietyn henkilöryhmän" ja että niillä tästä syystä on asiavaltuus samoin kuin edellä mainituissa asioissa Sofrimport vastaan komissio ja Piraiki-Patraiki ym. vastaan komissio.(107)

96 En voi yhtyä tähän näkemykseen tai ainakaan katsoa, että se perustuu olemassaolevaan oikeuskäytäntöön. Menettelylliset takeet, joihin valittajat vetoavat, sisältyvät direktiivin eivätkä asetuksen tekstiin, toisin kuin asioissa Cofaz ym. vastaan komissio tai Metro vastaan komissio. Tämä ero ei ole vailla merkitystä. Asetukset ja direktiivit eivät velvoita samalla tavalla. Asiassa, jossa yhteisöjen tuomioistuin on käyttänyt menettelyllisiä takeita perustana katsoessaan, että kantajilla on asiavaltuus, oli kyse puhtaasti yhteisön oikeudessa säännellystä ja yksinomaan yhteisöjen toimielinten järjestämästä menettelystä. Ympäristövaikutusten arviointimenettely on sitä vastoin kansallinen menettely, sitä säännellään sekä yhteisön että kansallisilla säännöillä ja sen toteuttaminen kuuluu kansallisille viranomaisille. Vaikka näitä eroja ei olisikaan,(108) direktiivissä 85/337/ETY säädettyä menettelyä on vaikea yhdistää siihen menettelyyn, jota komissio noudatti riidanalaista päätöstä tehdessään ja jonka osalta ei ole säädetty minkäänlaisesta asianomaisten yksityisten välittömästä osallistumisesta. Lopuksi sen velvollisuuden luonteesta, joka komissiolla on riidanalaista päätöstä tehdessään, ei seuraa, että yksityisten ryhmällä on asiavaltuus kanteen nostamiseen, jos velvollisuutta ei noudateta. Tähän velvollisuuteen kuuluu tarkistaa, kuinka kansalliset viranomaiset soveltavat yhteisön lainsäädäntöä toteuttaessaan rahoitettuja hankkeita koskevia töitä, eikä sillä pyritä nimenomaisesti suojelemaan tiettyjä yksityisiä. Vaikka katsottaisiinkin, että koska komissiolla on velvollisuus tarkistaa, että direktiiviä 85/337/ETY sovelletaan oikein, tämä velvollisuus koskee myös niitä tämän direktiivin säännöksiä, joissa säädetään asianomaisten kansalaisten ("yleisö, jota hanke koskee") osallistumisesta ympäristövaikutusten arviointiin, mutta tämä ei kuitenkaan ilman muuta tarkoita sitä, että komission riidanalainen päätös koskee erikseen näitä henkilöitä. Direktiivissä 85/337/ETY tarkoitettu "yleisö, jota hanke koskee" ei voi muodostaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettua "tiettyä henkilöryhmää". Käsitettä "yleisö, jota hanke koskee" ei myöskään ole riittävästi määritelty direktiivissä 85/337/ETY. Määrittely jätetään siinä kansalliselle lainsäätäjälle, eli yhteisön oikeuteen kuuluvassa direktiivissä 85/337/ETY säädetään tietyn henkilöryhmän suojelemisesta määrittämättä tätä ryhmää kuitenkaan sen tarkemmin.(109)

97 Tästä seuraa, että sen enempää niistä velvollisuuksista, jotka kuuluivat komissiolle sen tehdessä riidanalaista päätöstä, kuin direktiivin 85/337/ETY säännöksistäkään ei suoranaisesti ilmene, että komission riidanalainen päätös koskisi valittajina olevia yksityisiä erikseen perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan määräyksissä ja niiden tulkintaa koskevassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin.

98 bb) Edellä esitetty huomioon ottaen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on itse asiassa noudattanut uskollisesti olemassaolevaa oikeuskäytäntöä. Jos perustamissopimuksen 173 artiklan neljättä kohtaa koskevan tulkinnan asianmukaisuuden ainoa peruste on se, että se on aikaisemman oikeuskäytännön mukainen, riidanalainen määräys on perusteltu.

99 Mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen olisi kuitenkin tutkittava, olisiko sen mahdollista kehittää tiettyjä sen tähän asti vakiintuneesti käyttämiä ratkaisutapoja. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisussa on kohta, jota mielestäni sopii erityisesti tutkia ja joka osoittaa, että oikeuskäytäntöä on kehitettävä nykyisestään, sillä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin esittää, että komission riidanalainen päätös ei koske kantajia erikseen, koska se koskee niitä samalla tavoin kuin ketä tahansa muutakin henkilöä, joka asuu, oleskelee tai harjoittaa toimintaa Kanariansaarilla tai Teneriffalla. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan riidanalainen päätös "muodostaa sellaisen toimenpiteen, joka vaikuttaa erilaisten yksityisten asemaan objektiivisella, yleisellä ja abstraktilla tavalla - - ".(110)

100 On kiinnostavaa todeta, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen hylkäävä määräys perustui siihen, että kantajien kärsimä vahinko oli luonteeltaan yleinen ja abstrakti, mikä ei johdu siitä, että komission riidanalainen päätös on lainsäädäntötoimi. Tämän toteamuksen merkitys voidaan tietysti kiistää. Oikeuskäytännön mukaan, jos yksittäinen tai lainsäädäntötoimena toteutettu toimenpide koskee yksityistä yleisesti ja abstraktisti, tällä toteamuksella voidaan sulkea pois sen asiavaltuus, eikä tällöin ole tarpeen tutkia, onko toimenpide lainsäädäntötoimi.(111)

101 Katson kuitenkin, ettei se, millaisesta riidanalaisesta toimenpiteestä on kyse, ole kokonaan vailla merkitystä. Jos tämä toimenpide on lainsäädäntötoimi, yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyy juuri tällä perusteella erityisen tiukasti katsomasta, että yksityisillä olisi oikeus nostaa kanne.(112) Perustamissopimuksen laatijoiden nimenomaisesti ilmaiseman tahdon mukaan muut kuin perustamissopimuksen 173 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetut henkilöt eivät voi riitauttaa yhteisön oikeussääntöä. Tämä erityinen kielto ei koske tilanteita, joissa riidanalaiseen toimenpiteeseen ei sisälly oikeussääntöjä, eli tilanteita, joissa toimenpiteen vaikutusten yleisyys ja abstraktisuus ei johdu siitä, että se on lainsäädäntötoimi, vaan toimenpiteen kohteesta. Valittajien toteamuksella, jonka mukaan ympäristöön vaikuttavasta toimenpiteestä aiheutuu erityisiä seurauksia, on nämä seikat huomioon ottaen mielestäni tiettyä merkitystä.

102 Ympäristönsuojelu on yleiseen etuun liittyvä kysymys. Ympäristönsuojeluun liittyvät intressit ovat sellaisia oikeudellisesti suojattuja intressejä, jotka koskettavat lähtökohtaisesti kaikkia luonnollisia henkilöitä, eli niillä on sosiaalinen ulottuvuus.(113) Mitä merkittävämpi ympäristöä koskeva toimenpide tai loukkaus on, sitä suurempi on myös niiden yksityisten määrä, joihin tällä vaikutetaan.

103 Tällainen kiistämätön huomio ei tietenkään voi aiheuttaa sitä, että perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa mainitut prosessinedellytykset jätettäisiin huomiotta siitä syystä, että ympäristöllä on erityinen oikeudellinen suoja. Jos kaikille niille yksityisille, joiden ympäristönsuojelua koskeviin intresseihin vaikutetaan yhteisöjen toimielimen toimenpiteellä, annettaisiin oikeus nostaa tätä toimenpidettä koskeva kanne yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, tällöin hyväksyttäisiin actio popularis -kanneoikeus kaikissa sellaisissa asioissa, jotka jotenkin liittyvät ympäristöön. Kuten olen todennut,(114) oikeuskäytäntö ei voi muuttua tähän suuntaan, sillä sen lisäksi, että tästä aiheutuisi käytännön ongelmia, se olisi perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan sanamuodon vastaista. Erityisesti ympäristönsuojeluasioissa asiavaltuudelle on myös mahdotonta asettaa muita kuin edellä mainitussa määräyksessä mainittuja edellytyksiä. Riidan kohteesta riippumatta asiavaltuuden arvioinnissa voi olla vain yksi lähtökohta, nimittäin se, että riitautetun toimenpiteen pitää koskea kantajaa erikseen.

104 En pyri ympäristön ja ympäristönsuojelun oikeudellisen suojan erityispiirteitä koskevilla havainnoillani romuttamaan edellä kuvattuja vakiintuneita käytäntöjä, vaan esittämään mielestäni oikean tavan soveltaa perustamissopimuksen 173 artiklan neljättä kohtaa.(115) Olen sitä mieltä, että kun ympäristönsuojelun erityisluonne otetaan huomioon, yhteisöjen tuomioistuimen ei etenkään sellaisissa asioissa, joissa suojelu vaarantuu yhteisön toimielimen lainsäädäntötoimen vuoksi, pidä ainoastaan todeta, että - kuten tiedetään - ympäristön mahdollinen vaarantuminen voi vaikuttaa henkilöryhmiin vain yleisesti, objektiivisesti ja abstraktisti, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi vain tällä perusteella hylätä kannetta etenkään silloin, kun yhteisöjen toimielimellä on riidanalaista päätöstä tehtäessä ollut erityinen ja selkeä velvollisuus ottaa huomioon ympäristönsuojeluun liittyvät tekijät.(116) Tältä osin haluan siis kiinnittää yhteisöjen tuomioistuimen huomion todennäköiseen - ja mielestäni toivottavaan - oikeuskäytännön laajentumiseen. Selitän tätä tarkemmin seuraavaksi.

Ympäristöön vaikuttavalla toimenpiteellä vaikutetaan tai sillä voidaan vaikuttaa yleisesti ja abstraktisti laajoihin kansalaisryhmiin. Ei kuitenkaan ole mahdotonta, että näillä toimenpiteillä vaikutetaan erityisesti yhteen tai useampaan näistä "tiettyyn henkilöryhmään" kuuluvista henkilöistä ja että nämä tällä perusteella erottuvat kaikista muista ja että ne voidaan näin yksilöidä perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa vaadituin tavoin. Nyt esillä olevassa asiassa tarkoitettu ympäristöön vaikuttava toimenpide on toteutettu määrätyllä maantieteellisellä alueella, ja sen vaikutukset ovat sitä lievemmät mitä kauemmaksi tästä alueesta siirrytään.(117) Johdonmukainen seuraus tästä on se, että voidaan väittää, että ensimmäiseen ryhmään kuuluvat henkilöt muodostavat erityisen suljetun ja rajoitetun "ryhmän" ja ovat näin ollen sellaisessa tosiasiallisessa tilanteessa, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista yksityisistä. Tuomioistuimen tehtävänä on soveltuvin perustein rajoittaa tämän tietyn ryhmän laajuutta. Johdonmukainen seuraus tästä on se, että ryhmään kuuluvilla henkilöillä on katsottava olevan asiavaltuus siten, että he voivat riitauttaa ympäristöön vaikuttavan toimenpiteen.

105 Perusteet eivät voi olla yksinomaan maantieteellisiä. Maantieteellinen läheisyys, johon perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdassa viitataan,(118) on hyödyllinen peruste erityisesti nyt esillä olevan asian kaltaisissa asioissa, mutta sitä on arvioitava yhdessä niiden vaikutusten kanssa, joita ympäristöön vaikuttavalla toimenpiteellä on tai joita sillä voi olla,(119) ja siten, että näiden vaikutusten laajuus eli vakavuus otetaan huomioon.(120) Kansalliset tuomioistuimet ottavat nimittäin huomioon tällaisia seikkoja käsitellessään vastaavanlaisia riitoja jäsenvaltioiden kansallisen oikeuden mukaisesti.(121)

106 Nämä seikat eivät ole kokonaan jääneet huomiotta oikeuskäytännössä. Kuten olen esittänyt, on mahdollista, että toimenpide koskee sekä henkilöryhmää, jonka jäseniä ei voida määritellä (ympäristöasioissa tämä ryhmä on poikkeuksellisen laaja) ja jolla ei ole asiavaltuutta riitauttaa tätä toimenpidettä, taikka tiettyä henkilöryhmää, jolla tämä asiavaltuus on.(122) Jos toimenpide vaikuttaa tai saattaa vaikuttaa vakavasti yksityiseen, tämä voi olla sellainen tosiasiallinen tilanne, jonka perusteella tämä yksityinen erottuu kaikista muista, kuten yhteisöjen tuomioistuin on katsonut asiassa Extramet Industrie vastaan neuvosto ja asiassa Codorniu vastaan neuvosto antamissaan tuomioissa.(123)

107 Tulkintaehdotukseni sopii mielestäni nyt esillä olevan kaltaisiin asioihin, joissa määritetään, täyttyykö prosessinedellytys, jonka mukaan toimenpiteen pitää koskea kantajaa erikseen. Mielestäni ei voida väittää, että ehdotetulla lähestymistavalla ei enää pyritä "yksilöimään" kantajaa vaan että sillä pyritään selvittämään, missä määrin toimenpide koskee tätä henkilökohtaisesti.(124) Tässä ratkaisuehdotuksessa otetaan huomioon, että kantajan yksilöllinen suhde riitautettuun toimenpiteeseen on edelleen ratkaiseva peruste. Ehdotetussa lähestymistavassa yksilöintiä koskeva edellytys vastaa yksilöllistä oikeudellisesti suojattua intressiä ja on ehkä tunnistettavissa samaksi kuin tämä intressi, vaikkakaan yhteisöjen tuomioistuin ei oikeuskäytännössään ole yleensä ottanut tätä huomioon. En kuitenkaan ole sitä mieltä, että olisi perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan sanamuodon ja tarkoituksen tai yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tähän saakka noudatettujen perusteiden vastaista lähentää sitä lähestymistapaa, jota yhteisöjen tuomioistuin on käyttänyt erityisesti nyt esillä olevan kaltaisissa riita-asiois