Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

3 päivänä joulukuuta 2020 ( )

Asia C-559/19

Euroopan komissio

vastaan

Espanjan kuningaskunta

(Doñanan luontoalueen tilan huononeminen)

Ympäristö – Direktiivi 2000/60/EY – Unionin vesipolitiikan puitteet – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Doñanan luontoalueen pohjavesimuodostumien tilan huononeminen – Niille Doñanan luontoalueen pohjavesimuodostumille tai ‑muodostumaryhmille, joiden osalta on mahdollista, että ympäristötavoitteita ei saavuteta, ei ole tehty ominaispiirteiden lisätarkastelua – Guadalquivir-joen vesivarojen hallintasuunnitelman asianmukaiset perustoimenpiteet ja täydentävät toimenpiteet – Erilaisten luontotyyppien heikentyminen





Sisällys





I Johdanto

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Vesipuitedirektiivi

B Luontodirektiivi

III Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

IV Vaatimukset

V Oikeudellinen arviointi

A Espanjan vaatimukset

B Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukainen heikentämiskielto

1. Kanneperusteen kohde ja tutkittavaksi ottaminen

2. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan arviointiperuste

3. Soveltaminen

a) Suojeltuihin luontotyyppeihin kohdistuvat vaikutukset

b) Heikentämiskiellon ajallinen sovellettavuus

c) Espanja ei ole osoittanut komission väitteitä vääriksi

4. Välipäätelmä

C Vesipuitedirektiivin 5 artiklan, luettuna yhdessä liitteessä II olevan 2.2 kohdan kanssa, mukainen pohjavesimuodostumien ominaispiirteiden lisätarkastelua koskeva velvoite

1. Hoitosuunnitelmiin sisältyvä tarkastelu

2. Ensimmäiseen hoitosuunnitelmaan 2009–2015 sisältyvä virheellinen riskien arviointi

3. Toinen hoitosuunnitelma

a) Espanja on myöntänyt rikkomisen

b) Pohjavesimuodostumien alueellinen jaottelu

c) Mittauspisteiden lukumäärä

d) Vedenoton arvioinnin puutteet

4. Välipäätelmä

D Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdan mukainen huonontamiskielto

1. Kanneperusteen kohde

2. Huonontaminen

a) Siirtyminen hyvästä huonoon tilaan

b) Huonon tilan huononeminen

i) Huononemisen käsite

ii) Vedenoton ja pohjaveden muodostumisen välistä tasapainoa koskeva väite

iii) Pintavesiä ja maaekosysteemeitä koskeva väite

c) Huononemisen oikeuttaminen

3. Välipäätelmä

E Vesipuitedirektiivin 11 artiklassa tarkoitetut toimenpideohjelmat

1. Yksittäiset toimenpiteet vesipuitedirektiivin parantamisvelvollisuuden ja huonontamiskiellon täytäntöön panemiseksi

a) Oikeuttaminen

b) Varojen osoittaminen

c) Pintaveden johtaminen kastelutarkoituksiin

2. Suojelualueen heikentämisen estäminen – vedenotto Matalascañasissa

3. Välipäätelmä

VI Oikeudenkäyntikulut

VII Ratkaisuehdotus





I Johdanto

1. Lounais-Espanjassa sijaitsee Doñanan luontoalue, jossa on osoitettu luontodirektiivin( ) ja lintudirektiivin( ) mukaisia merkittäviä suojelualueita. Siellä, useimmiten näiden suojelualueiden ulkopuolella, sijaitsevat kuitenkin myös Euroopan tärkeimmät punaisten marjojen, etenkin mansikoiden, viljelyalueet, joiden kasteluun käytetään huomattava määrä pohjavettä. Pohjaveden käyttö ylittää ainakin tietyillä alueilla uuden muodostuvan pohjaveden määrän, joten siellä pohjavedenkorkeus on laskenut useiden vuosien ajan.

2. Euroopan komissio pitää tätä vesipuitedirektiivissä( ) ja luontodirektiivissä säädettyjen huonontamiskieltojen rikkomisena ja on siksi nostanut nyt käsiteltävän kanteen Espanjaa vastaan.

3. Vesipuitedirektiivin osalta kyse on pohjaveden määrällisen tilan huononemisesta koko Doñanan alueella. Miten huononemisen käsite on kuitenkin ymmärrettävä tässä yhteydessä? Tarkoitetaanko sillä pohjavesivarantojen vähenemistä? Vai merkitseekö pohjaveden muuttumaton käyttö, esimerkiksi maatalousmaan kasteluun, ainoastaan niiden nykyisen tilan jatkumista ilman sen huononemista entisestään? Tämä on keskeinen kysymys nyt käsiteltävässä asiassa.

4. Lisäksi on selvitettävä, miten pohjaveden lähtötilaa on arvioitava vesipuitedirektiivin mukaisesti ja mitä toimenpiteitä jäsenvaltion on toteutettava pohjaveden määrällisesti heikon tilan parantamiseksi.

5. Väitetty luontodirektiivin rikkominen ei sitä vastoin koske pohjavettä, jota kyseisessä direktiivissä ei suojella suoraan, vaan suojeltujen luontotyyppien muuttumista mainituilla suojelualueilla. Riidanalaista on etenkin se, johtaako pohjavedenkorkeuden lasku näiden luontotyyppien kuivumiseen.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Vesipuitedirektiivi

6. Vesipuitedirektiivin 1 artiklassa määritellään direktiivin tarkoitus seuraavasti:

”Tämän direktiivin tarkoituksena on luoda sisämaan pintavesien, jokisuiden vaihettumisalueiden sekä rannikko- ja pohjavesien suojelua varten puitteet, jotka

a) estävät vesiekosysteemien sekä vedentarpeen kannalta vesiekosysteemeistä suoraan riippuvaisten maaekosysteemien ja kosteikkojen edelleen huononemisen sekä suojelevat ja parantavat niiden tilaa;

– –

ja joiden avulla osaltaan

– turvataan hyvänlaatuisen pinta[-] ja pohjaveden riittävä saanti kestävää, tasapainoista ja oikeudenmukaista veden käyttöä varten,

– – –”

7. Vesipuitedirektiivin 2 artikla sisältää muun muassa seuraavat määritelmät:

”– –

11) ’Akviferilla’ tarkoitetaan riittävän huokoista ja läpäisevää maa- tai kallioperämuodostumaa tai kerrosta, joka mahdollistaa joko merkittävän pohjaveden virtauksen tai merkittävän pohjavedenoton.

12) ’Pohjavesimuodostumalla’ tarkoitetaan yhtenäisenä vesimassana akviferiin tai akvifereihin varastoitunutta pohjavettä.

– –

26) ’Määrällisellä tilalla’ ilmaistaan, missä määrin suora ja epäsuora vedenotto vaikuttavat pohjavesimuodostumaan.

27) ’Käytettävissä olevilla pohjavesivaroilla’ tarkoitetaan pohjavesimuodostumaan muodostuvan vesimäärän pitkän ajan vuosikeskiarvoja, vähennettynä sillä vuotuisella virtaamalla, joka tarvitaan, jotta pohjavesiin yhteydessä olevien pintavesien 4 artiklan mukaiset ekologiset laatutavoitteet saavutetaan ja jotta näiden pintavesien ekologisen tilan merkittävä huononeminen ehkäistään sekä vältetään merkittävät haitat pohjavesiin yhteydessä oleville maaekosysteemeille.

28) ’Hyvällä määrällisellä tilalla’ tarkoitetaan liitteen V taulukossa 2.1.2 määriteltyä tilaa.

– –”

8. Vesipuitedirektiivin liitteessä V olevassa 2.1.2 kohdassa kuvataan pohjaveden hyvää määrällistä tilaa seuraavasti:

”Pohjavesimuodostuman pohjavedenkorkeus pysyy sellaisena, ettei pitkän ajan keskimääräinen vuotuinen vedenotto ylitä käytettävissä olevia pohjavesivaroja.

Pohjavedenkorkeuteen ei siten kohdistu sellaisia ihmistoiminnan aiheuttamia muutoksia, jotka aiheuttaisivat:

– pohjaveteen yhteydessä olevien pintavesien 4 artiklassa määriteltyjen ympäristötavoitteiden saavuttamatta jäämisen,

– näiden vesien tilassa oleellista huononemista,

– oleellista haittaa pohjavesimuodostumasta suoraan riippuvaisille maaekosysteemeille.

Pohjavedenkorkeuden muutokset voivat siten aiheuttaa virtaussuunnan muutoksia tilapäisesti tai rajatulla alueella jatkuvasti, mutta näistä suunnanmuutoksista ei aiheudu suolaisen veden tai muun haittatekijän pääsyä pohjavesimuodostumaan, eivätkä ne osoita pysyvää tai selvästi havaittavissa olevaa ihmistoiminnan aiheuttamaa virtaussuuntien muutossuuntaa, joka todennäköisesti johtaisi tällaiseen pääsyyn.”

9. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään huonontamiskiellosta ja parantamisvelvollisuudesta pohjaveden osalta seuraavasti:

”i) jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään pilaavien aineiden pääsy pohjaveteen tai rajoitetaan sitä ja jotta ehkäistään kaikkien pohjavesimuodostumien tilan huononeminen, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 6 ja 7 kohtaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 kohdan soveltamista ja ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 11 artiklan 3 kohdan j alakohtaa;

ii) jäsenvaltioiden on suojeltava, parannettava ja ennallistettava kaikkia pohjavesimuodostumia sekä varmistettava tasapaino vedenoton ja pohjaveden muodostumisen välillä tavoitteena saavuttaa pohjaveden hyvä tila viimeistään 15 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta liitteessä V vahvistettujen vaatimusten mukaisesti, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 4 kohdan mukaista määräaikojen pidentämistä sekä 5, 6 ja 7 kohtaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 kohdan soveltamista ja ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 11 artiklan 3 kohdan j alakohtaa;

iii) – –”

10. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa sisällytetään suojelualueet vesipuitedirektiivin laatutavoitteisiin seuraavasti:

”jäsenvaltioiden on huolehdittava, että normeja ja tavoitteita noudatetaan viimeistään 15 vuoden kuluessa tämän direktiivin voimaantulosta, jollei siinä yhteisön lainsäädännössä, jonka mukaan suojelualue on perustettu, toisin säädetä”.

11. Vesipuitedirektiivin 6 artiklan ja liitteen IV mukaan kyseinen säännös käsittää luonto- ja lintudirektiivin mukaiset suojelualueet.

12. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan vesien hyvän tilan saavuttamiselle asetettuja määräaikoja voidaan pidentää:

”Edellä 1 kohdassa säädettyjä määräaikoja voidaan pidentää vesimuodostumia koskevien tavoitteiden vaiheittaiseksi saavuttamiseksi edellyttäen, ettei asianomaisen vesimuodostuman tila huonone edelleen ja että kaikki seuraavat ehdot täyttyvät:

– –”

13. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohdassa sallitaan parantamisvelvollisuudelle asetetuista määräajoista riippumatta tietyin edellytyksin ympäristötavoitteista poikkeaminen.

14. Vesipuitedirektiivin 5 artiklassa säädetään vesien tilan seurannasta seuraavaa:

”1. Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että kullekin vesipiirille tai sen alueella olevalle kansainvälisen vesipiirin osalle tehdään

– ominaispiirteiden analysointi,

– tarkastelu ihmistoiminnan vaikutuksesta pintavesien ja pohjaveden tilaan ja

– vedenkäytön taloudellinen analyysi

liitteissä II ja III olevien teknisten määrittelyjen mukaisesti ja että ne saatetaan valmiiksi viimeistään neljän vuoden kuluttua tämän direktiivin voimantulopäivästä.

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut analyysit ja tarkastelut on tarkistettava ja tarvittaessa saatettava ajan tasalle viimeistään 13 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulopäivästä ja sen jälkeen joka kuudes vuosi.”

15. Vesipuitedirektiivin liitteessä II olevassa 2.1 kohdassa säädetään pohjavesimuodostumien ominaispiirteiden alkutarkastelusta, jossa tarkastellaan etenkin sitä, ”missä määrin on mahdollista, että kullekin pohjavesimuodostumalle 4 artiklan mukaan asetettuja tavoitteita ei saavuteta”. Samassa liitteessä olevassa 2.2 kohdassa säädetään tietyissä tapauksissa ominaispiirteiden lisätarkastelusta:

”Tämän ominaispiirteiden alkutarkastelun jälkeen jäsenvaltioiden on tehtävä ominaispiirteiden lisätarkastelu niille pohjavesimuodostumille tai ‑muodostumaryhmille, joiden osalta on mahdollista, että ympäristötavoitteita ei saavuteta, täsmällisemmän arvioinnin tekemiseksi riskin suuruudesta, sekä kartoitettava 11 artiklan nojalla vaadittavat toimenpiteet. Lisäksi kyseisen kartoituksen on sisällettävä olennaiset tiedot ihmistoiminnan vaikutuksesta ja tarvittaessa seuraavat tiedot:

– pohjavesimuodostumiin dynaamisesti yhteydessä olevien maaekosysteemien ja pintavesien luettelointi,

– pohjavesimuodostuman ja siihen liittyvien maaekosysteemien ja pintavesien välisen veden vaihdon suuntaa ja määrää koskevat arviot,

– riittävät tiedot pitkän ajan keskimääräisen vuotuisen muodostumismäärän laskemiseksi, ja

– – –”

16. Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, mitä toimenpiteitä jäsenvaltiot toteuttavat direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi:

”1. Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava, että kullekin vesipiirille tai jäsenvaltion alueella olevalle kansainvälisen vesipiirin osalle laaditaan toimenpideohjelma, jossa otetaan huomioon 5 artiklassa edellytettyjen analyysien ja tarkastelujen tulokset ja jonka tarkoituksena on saavuttaa 4 artiklan mukaiset tavoitteet. – –

2. Jokaisen toimenpideohjelman on sisällettävä 3 kohdassa yksilöidyt ’perustoimenpiteet’ ja tarvittaessa ’täydentävät’ toimenpiteet.

3. ’Perustoimenpiteet’ ovat vähimmäisvaatimuksia, jotka tulee täyttää, ja niihin kuuluvat:

a) toimenpiteet, joita edellytetään vesien suojelua koskevan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi, mukaan lukien 10 artiklassa ja liitteessä VI olevassa A osassa luetellussa yhteisön lainsäädännössä edellytetyt toimenpiteet;

– –

c) toimenpiteet, joilla edistetään tehokasta ja kestävää vedenkäyttöä, jotta vältetään 4 artiklassa yksilöityjen tavoitteiden saavuttamisen vaarantuminen;

– –

e) makean pintaveden ja pohjaveden oton sekä makean pintaveden patoamisen ennakkovalvonta, mukaan lukien vedenottoa koskeva rekisteri tai rekisterit, ja vaatimus ennalta haettavasta vedenotto- ja patoamisluvasta. Kyseiset ennakkovalvontatoimenpiteet tarkistetaan säännöllisesti ja saatetaan tarvittaessa ajan tasalle. Jäsenvaltiot voivat vapauttaa ennakkovalvonnasta sellaisen vedenoton ja patoamisen, joilla ei ole merkittävää vaikutusta veden tilaan;

– –

4. ’Täydentävät’ toimenpiteet ovat toimenpiteitä, jotka on suunniteltu ja toteutettu perustoimenpiteiden lisäksi 4 artiklan mukaisesti asetettujen tavoitteiden ja normien saavuttamiseksi. Liitteessä VI olevassa B osassa on alustava luettelo tällaisista toimenpiteistä.

– –”

B Luontodirektiivi

17. Luontodirektiivin 1 artiklan e alakohdassa määritellään luontotyyppien hyvä suojelun taso seuraavasti:

”Luontotyypin ’suojelun taso’ katsotaan ’suotuisaksi’ jos:

– sen luontainen levinneisyys sekä alueet, joilla sitä esiintyy tällä alueella, ovat vakaita tai laajenemassa ja

– erityinen rakenne ja erityiset toiminnot, jotka ovat tarpeen sen säilyttämiseksi pitkällä aikavälillä, ovat olemassa ja säilyvät todennäköisesti ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa

ja

– alueelle luonteenomaisten lajien suojelun taso on suotuisa i kohdassa tarkoitetulla tavalla”.

18. Luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohta ovat keskeiset säännökset alueiden suojelun kannalta:

”2 Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

3 Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

4 Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.

– –”

III Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

19. Doñanan luontoalue sijaitsee Iberian niemimaan lounaisosassa, Andalusian itsehallintoalueella Espanjassa. Siihen kuuluu muun muassa Doñana-kansallispuisto (perustettu 1969) ja Doñana-luonnonpuisto (josta käytetään myös nimitystä Doñana-ympäristöluonnonpuisto tai Preparque-luonnonpuisto ja joka perustettiin vuonna 1989 ja jota laajennettiin vuonna 1997). Komissio sisällytti vuonna 2006 kolme tärkeää suojelualuetta, jotka ovat ZECA/LIC ES0000024 Doñana,( ) ZECA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste( ) ja ZEC ES6150012 Dehesa de Estero und Montes de Moguer,( ) alustavaan luetteloon Välimeren vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista.( ) Ensiksi mainittu alue on ollut vuodesta 1987 lintudirektiivin mukainen erityinen suojelualue.( )

20. Kyseisillä alueilla ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi on vakiotietolomakkeiden mukaan 3170*, Mediterraanisen alueen tilapäiset lammikot, ja niillä esiintyy lisäksi luontotyyppejä 92A0, Salix alba- ja Populus alba ‑kasvuiset galleriametsät, ja 92D0, Eteläiset jokivarsien galleriametsät ja tiheiköt (Nerio-Tamaricetea ja Securinegion tinctoriae). Luontotyyppejä 91B0, Termofiiliset Fraxinus angustifolia ‑kasvuiset metsät, ja 9330, Quercus suber ‑metsät, esiintyy sitä vastoin ainoastaan kahdella näistä alueista muttei alueella ZEC ES6150012 ”Dehesa del Estero y Montes de Moguer”.

21. Nämä suojelualueet käsittävät ainoastaan osia pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevasta Doñanan luontoalueesta. Vesipuitedirektiivin soveltamisen yhteydessä laaditussa 13 artiklan mukaisessa ensimmäisessä hoitosuunnitelmassa ”Hidrológico del Guadalquivir 2009–2015” (Guadalquivir-joen hydrologinen suunnitelma 2009–2015)( ) tämä luontoalue oli merkitty kuuluvaksi lähes kokonaisuudessaan yhteen ainoaan pohjavesimuodostumaan ”Almonte–Marismas”.( ) Tämä hallinnollinen jaottelu noudattaa pitkälti samannimistä geologista akviferia, johon kuitenkin sisältyy Espanjan mukaan vielä viereinen pohjavesimuodostuma. Almonte–Marismasin pohjavesimuodostumaa ei mainittu tämän suunnitelman 41 §:ssä yhtenä pohjavesimuodostumista, joiden osalta hyvää määrällistä tilaa koskevan tavoitteen saavuttamisen katsottiin vaarantuvan. Tavoitteeksi pikemminkin asetettiin hyvän tilan saavuttaminen vuonna 2015.( )

22. Toisessa hoitosuunnitelmassa ”Hidrológico del Guadalquivir 2016–2021” (Guadalquivir-joen hydrologinen suunnitelma 2016–2021)( ) Almonte–Marismasin pohjavesimuodostuma oli jaettu osiin. Viidestä uudesta pohjavesimuodostumasta määrällinen tila oli huono kolmessa, jotka olivat Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) ja La Rocina (ES050MSBT000055105).( ) Kaikissa kolmessa pohjavedenkorkeus on alhainen,( ) ja kahdessa viimeksi mainitussa pohjavettä lisäksi käytetään enemmän kuin uutta pohjavettä muodostuu.( )

23. Eri kantelujen ja Euroopan parlamentissa esitetyn kysymyksen johdosta komissio aloitti tutkinnan, jonka perusteella se kehotti 17.10.2014 SEUT 258 artiklan mukaisesti Espanjaa esittämään huomautuksensa vesipuite- ja luontodirektiivin mahdollisista rikkomisista Doñanan alueen pohjaveden osalta. Espanjan vastauksen saatuaan komissio antoi tälle jäsenvaltiolle 29.4.2016 samoista syistä perustellun lausunnon ja kehotti sitä korjaamaan todetut epäkohdat 29.6.2016 mennessä. Espanjan toimittamista täydentävistä vastauksista huolimatta komissio nosti 22.7.2019 nyt käsiteltävän kanteen.

IV Vaatimukset

24. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

toteaa, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan, luettuna yhdessä 1 artiklan a alakohdan ja sen liitteessä V olevan 2.1.2 kohdan, 5 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteessä II olevan 2.2 kohdan ja 11 artiklan 1 kohdan, 3 kohdan a, c ja e alakohdan ja 4 kohdan kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole saattanut voimaan tarvittavia toimenpiteitä ehkäistäkseen Doñanan alueen pohjavesimuodostumien tilan huononemisen, koska se ei tehnyt riskialttiiden pohjavesimuodostumien ominaispiirteiden lisätarkastelua eikä määritellyt tarvittavia toimenpiteitä ja koska se ei merkinnyt Guadalquivir-joen vesivarojen hallintasuunnitelman toimintaohjelmaan asianmukaisia perustoimenpiteitä ja täydentäviä toimenpiteitä

toteaa, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä sen 7 artiklan kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä ehkäistäkseen niiden luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen tilan huononemisen, joiden vuoksi kyseessä olevat alueet osoitettiin (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste ja ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer)

velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

25. Espanjan kuningaskunta päättää vastineensa toteamalla, että vesipuite- ja luontodirektiivin noudattamatta jättämistä, jota komissio tässä menettelyssä arvostelee, ei ole näytetty mitenkään toteen. Espanja on päinvastoin osoittanut jatkuvat ponnistelunsa sellaisten suunnitelmien ja hoitotoimenpiteiden muodossa, joita viime vuosina on toteutettu tarkoituksena kumota kielteiset vaikutukset, joita Doñanan luonnonsuojelualueella on aiheutunut unionin lainsäädäntötoimien hyväksymistä edeltäneiden vuosikymmenien aikana toteutetuista toimista.

26. Vasta vastauksessaan Espanja vaatii nimenomaisesti, että unionin tuomioistuin

jättää kanteen tutkimatta tai ainakin hylkää sen ja

velvoittaa kantajana olevan toimielimen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

27. Asianosaiset esittivät kirjallisia huomautuksia ja 17.9.2020 pidetyssä istunnossa suullisia huomautuksia.

V Oikeudellinen arviointi

28. Komission näkemyksen mukaan Espanja on rikkonut vesipuitedirektiivissä säädettyä huonontamiskieltoa pohjaveden osalta Doñanan alueella ja, siihen liittyen, myös luontodirektiivin mukaista heikentämiskieltoa eri luontotyyppien osalta Doñanan suojelualueilla. Espanja ei myöskään ole noudattanut vesipuitedirektiivin mukaisia tunnistamisvelvoitteitaan eikä toteuttanut toimenpiteitä, joita kyseisessä direktiivissä edellytetään pohjaveden hyvän tilan saavuttamiseksi.

29. Vaikka komissio keskittyy kanteessaan ensisijaisesti vesipuitedirektiiviin, tarkastelen ensin luontodirektiiviä (jäljempänä B), koska tällä alalla on jo annettu heikentämiskiellosta vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jota ei tosin voida suoraan soveltaa vesipuitedirektiivin mukaisen huonontamiskiellon tulkintaan (jäljempänä D) mutta joka mahdollistaa ainakin vertailun. Ennen jälkimmäisen huonontamiskiellon tarkastelua tutkin kuitenkin kanneperusteen, joka koskee vesilainsäädäntöön perustuvia Espanjan arviointivelvoitteita (jäljempänä C), sillä tämä arviointi muodostaa perustan vesipuitedirektiivin täytäntöönpanolle, huonontamiskielto mukaan luettuna. Lopuksi tarkastelen Espanjan Doñanan luontoalueella kaavailemiin toimenpiteisiin kohdistuvia moitteita (jäljempänä E). Ensin on kuitenkin selvitettävä, onko Espanja esittänyt vaatimuksensa pätevästi (jäljempänä A).

A Espanjan vaatimukset

30. Espanja ei ole esittänyt vastineessa muodollisia vaatimuksia, vaikka unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 124 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan vastinekirjelmässä on mainittava vastaajan vaatimukset. Sillä, että Espanja on esittänyt muodollisia vaatimuksia vastauksessaan, ei voida korjata työjärjestyksen 124 artiklan 1 kohdan c alakohdan mahdollista rikkomista, koska työjärjestyksen 126 artiklan 1 kohdan mukaan vastaajan vastauksella voidaan ainoastaan täydentää vastinetta. Saman työjärjestyksen 127 artiklan 1 kohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa voidaan vedota uuteen perusteeseen vain, jos se perustuu asian käsittelyn aikana ilmenneisiin oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin. Tämän on pädettävä etenkin vaatimuksiin.

31. On kuitenkin myönnettävä, ettei unionin tuomioistuimen työjärjestyksessä edellytetä vaatimusten esittämistä tietyssä muodossa. Vaatimuksia voidaan siten esittää paitsi nimenomaisesti myös implisiittisesti. Näin ollen myös vastineen lopussa esitettävä päätelmä voidaan ymmärtää implisiittiseksi vaatimukseksi. Sikäli kuin Espanja toteaa siinä, ettei komission väittämiä vesipuite- ja luontodirektiivin rikkomisia ole näytetty toteen, kyseinen jäsenvaltio vaatii implisiittisesti kanteen hylkäämistä perusteettomana.

32. Vastauksessa esitetylle oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalle vaatimukselle ei sitä vastoin ole mitään pohjaa vastineessa. Se on siten esitetty liian myöhään ja on näin ollen jätettävä tutkimatta.

B Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukainen heikentämiskielto

33. Komission mukaan Espanja ei ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdasta, luettuna yhdessä 7 artiklan kanssa, johtuvia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä ehkäistäkseen niiden luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen tilan huononemisen, joiden vuoksi kyseessä olevat alueet osoitettiin (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste ja ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer).

34. Tältä osin on ensin täsmennettävä kanneperusteen kohde ja sen jälkeen vaatimukset luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan rikkomisen toteen näyttämiselle, ennen kuin voidaan arvioida asianosaisten väitteitä tässä valossa.

1. Kanneperusteen kohde ja tutkittavaksi ottaminen

35. Komissio väittää tässä kanneperusteessaan, että tiettyjä luontotyyppejä kolmella luontodirektiivin mukaisesti osoitetulla suojelualueella on heikennetty pohjavedenkorkeuden laskun seurauksena. Komissio on merkinnyt nämä alueet 19.7.2006 yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, ja tästä syystä niihin on sovellettava kyseisestä ajankohdasta alkaen luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdan mukaisesti sen 6 artiklan 2 kohtaa.

36. Yksi näistä suojelualueista osoitettiin tosin jo vuonna 1987 lintudirektiivin mukaiseksi suojelualueeksi, ja siihen sovellettiin tältä osin aluksi lintudirektiivin 4 artiklaa. Se on kuulunut vuodesta 1994 lähtien luontodirektiivin 7 artiklan nojalla sen 6 artiklan 2 kohdassa annettavan suojan piiriin. Komissio ei kuitenkaan vetoa suojeltujen lintulajien suoraan tai välilliseen vahingoittumiseen, joten tällä suojalla ei ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa.

37. Espanjan mukaan tätä kanneperustetta ei voida ottaa tutkittavaksi, sikäli kuin se koskee aluetta ES6150012 ”Dehesa del Estero y Montes de Moguer”, koska tällä laajennetaan oikeudenkäynnin kohdetta. Kyseinen alue ei sijaitse aiemman Almonte–Marismasin pohjavesimuodostuman alueella, vaan se kuuluu viereiseen pohjavesimuodostumaan. Perustellussa lausunnossa komissio on Espanjan mukaan kuitenkin rajannut oikeudenkäynnin kohteen ensiksi mainittuun pohjavesimuodostumaan.

38. Tämä väite on hylättävä. Komissio on nimittäin sisällyttänyt kyseisen alueen alun alkaenkin nimenomaisesti oikeudenkäyntiä edeltäneeseen menettelyyn.( ) Luontodirektiivin rikkomisen kannalta ei myöskään ole merkitystä, onko suojelualue luokiteltava pohjavesimuodostumaan, joka määritettiin vesipuitedirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä. Suojelualue oli ja on siten oikeudenkäynnin kohteena.

39. Espanja väittää lisäksi vastauksessaan, että myös viereinen pohjavesimuodostuma on osa samaa geologista muodostelmaa, Almonte–Marismasin akviferia. Espanjan mukaan se on mainittu ainoastaan vesipuitedirektiivin soveltamiseksi erillään Almonte–Marismasin pohjavesimuodostuman hallinnollisesta jaottelusta. Jos tästä luokittelusta aiheutuu väärinkäsityksiä kyseisen kanneperusteen ulottuvuuden osalta, Espanja olisi näin ollen itse syypää niihin. Tosiasiassa ei kuitenkaan ole viitteitä siitä, että Espanjalle olisi syntynyt tällaisia väärinkäsityksiä.

2. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan arviointiperuste

40. Komission mukaan Espanja on rikkonut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa sallimalla pohjavedenoton Doñanan luontoalueella. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

41. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan noudattamatta jättämisen osoittamiseksi komission ei tarvitse osoittaa syy-seuraussuhdetta toiminnan ja näiden suojelualueiden heikentymisen välillä.

42. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan tulkinnassa on pikemminkin otettava huomioon, että kyseisellä säännöksellä pyritään takaamaan sama suojelutaso kuin 6 artiklan 3 kohdalla.( ) Näin ollen molempiin säännöksiin on sovellettava samaa arviointiperustetta.( )

43. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan suunnitelma tai hanke voidaan hyväksyä vain, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä kyseisen alueen suojelun tasoon kohdistuvien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.( ) Tämän takaamiseksi 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan ensimmäisessä vaiheessa jäsenvaltioiden edellytetään arvioivan ennen suunnitelman tai hankkeen toteuttamista asianmukaisesti sen vaikutukset suojeltuun alueeseen, kun on todennäköistä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi.( ) Tässä tapauksessa lupa voidaan myöntää vain, jos tutkinnassa suljetaan pois tieteelliseltä kannalta järkevä epäily tällaisten alueeseen kohdistuvien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.( )

44. Jos arvioinnissa hankkeen tai suunnitelman ei ole todettu vaikuttavan alueeseen, luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan rikkomisen osoittamiseen riittää näin ollen, että on olemassa todennäköisyys siitä, että toiminta aiheuttaa tällaisia häiriöitä.( )

45. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan rikkomisen helpotetusta osoittamisesta seuraa, ettei rikkomisen toteaminen johda väistämättä kyseisen toiminnan lopulliseen yhteensopimattomuuteen 6 artiklan kanssa. Jäsenvaltio voi pikemminkin asianmukaisella arvioinnilla, joka täyttää luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan vaatimukset, hälventää kaikki tieteelliseltä kannalta järkevät epäilyt siitä, että toiminta vaikuttaa suojelualueisiin. Vaihtoehtoisesti se voi perustella toimintaa luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti.( )

46. Tällä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan tulkinnalla luodaan tosin arviointivelvoitteita toiminnoille, joiden osalta voi viime kädessä osoittautua, että ne eivät vaikuta suojelualueisiin. Tämä on kuitenkin välttämätön seuraus suojelun tasosta, joka sekä 6 artiklan 2 kohdalla että 6 artiklan 3 kohdalla taataan. Myös 6 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa on mahdollista, ettei tutkittu toimenpide viime kädessä vaikuta alueen suojelutavoitteisiin.

47. Tämä suojelun taso on kuitenkin oikeutettu ennalta varautumisen periaatteen ilmentymänä, sillä vain näin voidaan tunnistaa ja estää suunnitelmat, hankkeet ja muut toiminnot, jotka vaikuttavat suojelualueisiin.( )

3. Soveltaminen

48. Nyt tarkasteltava kanneperuste on siten perusteltu, jos komissio osoittaa olevan todennäköistä, että pohjavedenotto vaikuttaa merkittävästi suojeltuihin luontotyyppeihin tai lajeihin mainituilla kolmella suojelualueella.

49. Tarkastelen näin ollen seuraavaksi suojeltuihin luontotyyppeihin kohdistuvia vaikutuksia (a), heikentämiskiellon ajallista sovellettavuutta 19.7.2006 lähtien (b) ja Espanjan yritystä kumota komission väite (c).

a) Suojeltuihin luontotyyppeihin kohdistuvat vaikutukset

50. Koska luontodirektiivillä ei suojella pohjavettä sinänsä, pohjavedenotolla ei rikota suoraan luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa.

51. Komissio moittii Espanjaa pikemminkin siitä, että pohjavedenotto johtaa pohjavedenkorkeuden alenemiseen, joka heikentää erityisesti ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin 3170*, Mediterraanisen alueen tilapäiset lammikot, mutta myös muiden luontotyyppien, joilla on yhteyksiä pintavesiin, esiintyvyyttä. Tässä yhteydessä kyse on luontotyypeistä 92A0, Salix alba- ja Populus alba ‑kasvuiset galleriametsät, 92D0, Eteläiset jokivarsien galleriametsät ja tiheiköt (Nerio-Tamaricetea ja Securinegion tinctoriae), ja 91B0, Termofiiliset Fraxinus angustifolia ‑kasvuiset metsät. Komissio viittaa lisäksi luontotyyppiin 9330, Quercus suber ‑metsät. Kahta viimeksi mainittua luontotyyppiä lukuun ottamatta, joita ei esiinny alueella ES6150012 ”Dehesa del Estero y Montes de Moguer”, näitä luontotyyppejä esiintyy kaikilla riidanalaisilla alueilla.( )

52. Espanja väittää tästä, että monet dyynijärvistä eivät vastaa tilapäisten lammikoiden luontotyyppiä. Tämän luontotyypin heikentäminen on siksi tosiasiallisesti poissuljettua. Tämä Espanjan väite rajoittuu kuitenkin pelkkiin väittämiin, jotka ovat ristiriidassa komission esittämän tieteellisen aineiston ja Espanjan suojelualueita koskevissa vakiotietolomakkeissa ilmoittamien tietojen kanssa, eikä niiden tueksi ole esitetty omaa näyttöä. Näin ollen on katsottava, että tätä luontotyyppiä esiintyy kyseisillä alueilla.

53. Kahdessa komission esittämässä tutkimuksessa( ) ja muissa tutkimuksissa, joihin se viittaa,( ) esitetään hypoteesi, jonka mukaan liiallisen pohjavedenoton seurauksena alentuneen pohjavedenkorkeuden vuoksi lammikoissa on yhä harvemmin vettä ja ne ovat nyt ennen kaikkea riippuvaisia sademääristä. Näin ollen kuivat kaudet vaikuttavat niihin voimakkaammin. Tämän vahvistaa Espanjan tieteellisen tutkimuksen ylimmän neuvoston (Consejo Superior de Investigaciones Científicas) Andalusian oikeusasiamiehelle antama tiedonanto.( ) Myös Espanjan esittämässä tutkimuksessa pidetään mahdollisena, että Matalascañasin matkailupaikkakunnan läheisyydessä sijaitsevan pysyvän vesistön ja tilapäisen lammikon veden väheneminen johtuu siellä tehtävästä pohjavedenotosta.( )

54. Komissio väittää lisäksi, että pohjavedenotolla heikennetään mainittuja muita suojelualueilla esiintyviä luontotyyppejä, jotka ovat riippuvaisia pintavesistä. Se vetoaa tässä yhteydessä eri tutkimuksiin, jotka osoittavat, että liiallisesta vedenotosta aiheutuvasta pohjavedenkorkeuden alenemisesta aiheutuu haitallisia muutoksia näissä luontotyypeissä, esimerkiksi siten, että kosteudesta riippuvainen kasvillisuus syrjäytyy.( )

55. Komissio mainitsee lopuksi viitteitä luontotyypin 9330, Quercus suber ‑metsät, heikentymisestä.( )

56. Komissio on siten esittänyt tieteellisesti perusteltuja viitteitä siitä, että pohjavedenoton seurauksena pohjavedenkorkeus on alentunut, mistä on seurannut, että mainittujen luontotyyppien esiintyvyys suojelualueilla on todennäköisesti heikentynyt.

57. Espanja väittää, että pohjavedellä on vähäinen merkitys erityisesti tilapäisten lammikoiden säilymisen kannalta, koska ne täyttyvät ennen kaikkea sadevedellä. Vaikka tämä väite pitäisikin paikkansa, tästä ei kuitenkaan seuraa, että pohjavedenkorkeus olisi merkityksetön. Pohjavedellä on suuri merkitys kausina, jolloin sademäärä on pieni, koska silloin niihin voi tulla vettä ainoastaan pohjavedestä.

58. Espanja ei siten ole pystynyt kumoamaan komission väitettä, jonka mukaan on todennäköistä, että Doñanan luontoalueella harjoitettu pohjavedenotto heikentää mainittuja suojeltuja luontotyyppejä suojelualueilla.

b) Heikentämiskiellon ajallinen sovellettavuus

59. Espanja kuitenkin kiistää komission näkemyksen myös toteamalla, että pohjaveteen liittyvät ongelmat Doñanan luontoalueella ovat peräisin luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan soveltamista edeltäneeltä ajalta.

60. Tässä väitteessä tuodaan esille yksi hyvin tärkeä seikka: luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan heikentämiskielto voi käsittää ainoastaan heikentämiset, jotka tapahtuivat sen jälkeen, kun kyseistä säännöstä alettiin soveltaa, käsiteltävässä asiassa siis 19.7.2006 jälkeen. Sillä, tuhoutuivatko tai heikentyivätkö suojelualueilla esiintyvät luontotyypit tätä ennen, ei sitä vastoin ole merkitystä tämän sääntelyn kannalta. Tämä pätee etenkin käsiteltävässä asiassa kiistattomaan pohjavedenkorkeuden alenemiseen sellaisen pohjavedenoton seurauksena, joka tapahtui ennen heikentämiskiellon soveltamisen alkamista.

61. Heikentämiskielto ei myöskään velvoita suoraan vähentämään tai keskeyttämään aiemmin harjoitettua pohjavedenottoa. On totta, että pohjavedenkorkeus nousisi tällaisella toimenpiteellä ja että tilanne myös siten paranisi. Heikentämiskielto ei kuitenkaan ole mikään parantamisvelvollisuus. Se ei tästä syystä velvoita parantamaan suojeltujen luontotyyppien tilaa.

62. Näin ollen komission väite on hylättävä siltä osin kuin siinä vaaditaan toimenpiteitä luontotyyppien, joiden – kuten Espanja on toistuvasti esittänyt – tila heikentyi kauan ennen kuin luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa alettiin soveltaa, palauttamiseksi tai parantamiseksi.

63. Jos pohjavedenoton kaltainen pitkäkestoinen toiminta kuitenkin myötävaikuttaa siihen, että suojelualueilla esiintyvien suojeltavien luontotyyppien tai lajien tila heikentyy entisestään, luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa voidaan soveltaa. Tämä toiminta on tosin jo rasittanut suojelualuetta aiemmin tietyllä tapaa, mutta nämä aiemmat rasitteet rajoittuvat ennen suojelualueeksi osoittamista syntyneisiin haittoihin. Suojelualueisiin kohdistuvilla uusilla haitoilla sen sijaan rikotaan heikentämiskieltoa.

64. Tähän eivät vaikuta näkökohdat, jotka liittyvät oikeusvarmuuteen ja luottamukseen tietyn toiminnan jatkumiseen. Ne voivat tietyissä tilanteissa oikeuttaa luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdasta poikkeamisen saman artiklan 4 kohdan nojalla,( ) mutta ne eivät voi muuttaa heikentymisen käsitteen tulkintaa.( )

65. Useimmat komission esittämät tai mainitsemat tutkimukset joko koskevat 19.7.2006 edeltävää aikaa, jolloin luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa ei siis vielä sovellettu, tai eivät sisällä tarkkoja tietoja siitä, milloin haitat ovat syntyneet. Ne eivät myöskään osoita, että niissä tunnistettuja haittoja on pidettävä kyseisen säännöksen rikkomisena.

66. Vuodelta 2016 peräisin olevassa kirjelmässä, jonka mukaan pohjavedenotto on johtanut yli 20 vuoden aikana pohjavedenkorkeuden jatkuvaan alenemiseen, on kuitenkin tosiasiallisesti viitteitä 19.7.2006 lähtien tapahtuneesta heikentymisestä.( ) Samansuuntainen on Andalusian oikeusasiamiehelle annettu tiedonanto, jonka mukaan Doñana-akviferissa ja sen ympäristössä havaittiin vuosina 1994–2015 negatiivinen suuntaus, jossa pohjavedenkorkeuden 1,13 prosentin vuosittainen lasku oli huomattava ja paljon suurempi kuin se, jonka voitaisiin katsoa johtuvan alueella rekisteröityjen sademäärien muutoksista.( ) Ainakin tämän kehityskulun yhdeksän viimeisen vuoden aikana luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa voitiin soveltaa kyseisiin kolmeen suojelualueeseen.

67. Espanjan viranomaisten laatimassa Doñana Norte y Oeste ‑suojelualueen hoitosuunnitelmassa, jota komissio arvioi vastauksessaan, kuvataan lisäksi penkereiden luontotyyppien suojelun tasoa pohjavedenkorkeuden alenemisen vuoksi ”epäsuotuisaksi-huonoksi”.( ) Tämä tarkoittaa luontodirektiivin 1 artiklan e alakohtaan sisältyvän suotuisan suojelun tason määritelmän mukaan sitä, että alueet, joilla näitä luontotyyppejä esiintyy tällä alueella, pienenevät ja että niiden säilyminen pitkällä aikavälillä on epävarmaa. Espanjan viranomaiset lähtevät siten itse siitä, että näiden luontotyyppien tila jatkaa heikentymistään pohjaveden kehityksen seurauksena.

68. Komissio on siten osoittanut riittävällä tavalla olevan todennäköistä, että Doñanan luontoalueella nykyään harjoitettava pohjavedenotto on aiheuttanut 19.7.2006 lähtien suojeltujen luontotyyppien heikentymistä kolmella suojelualueella.

c) Espanja ei ole osoittanut komission väitteitä vääriksi

69. Lähtökohtaisesti Espanjan tehtävä on nyt kumota tämä todennäköisyys. Koska luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdalla taataan sama suojelutaso, alueille aiheutuvien vaikutusten arvioinnissa on sovellettava 6 artiklan 3 kohdan mukaista arviointiperustetta.( ) Kyseisen säännöksen mukaan suunnitelmaa tai hanketta koskeva lupa voidaan siten myöntää vain edellyttäen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat varmistuneet siitä, että se ei vaikuta pysyvällä tavalla haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.( )

70. Espanjan on siten suljettava pois kaikki tieteelliseltä kannalta järkevät epäilyt siitä, että nykyisen pohjavedenottoa koskevan käytännön jatkaminen ei ole haitallista suojelualueilla esiintyville suojelluille luontotyypeille.

71. Espanja tukeutuu tältä osin erityisesti kahteen muuhun tutkimukseen, joista se on kuitenkin toimittanut unionin tuomioistuimelle ainoastaan toisen. Kyseinen tutkimus lisäksi vahvistaa nimenomaan, että monet lammikot ovat yhteydessä pohjaveteen ja että pohjavedenkorkeuden aleneminen vaikuttaa niihin haitallisesti.( )

72. Toista tutkimusta( ) ei valitettavasti ole saatavilla, mutta Espanjan oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä antamien tietojen mukaan se osoittaa ainoastaan, että Doñanan dyynialueella on tapahtunut useiden satojen vuosien aikana pitkäaikaista luonnollista kehitystä, jossa laguunit kuivuvat ja häviävät. Tällainen kehitys ei kuitenkaan sulje pois sitä, että edelleen jatkuva pohjavedenotto vaikuttaa lisäksi haitallisesti mainittuihin luontotyyppeihin.

73. Näin ollen Espanja ei ole osoittanut komission väitteitä vääriksi. Siihen tarvittaisiin pikemminkin kattava tieteellinen arviointi, jossa todetaan, missä komission mainitsemia luontotyyppejä on esiintynyt kolmella suojelualueella 19.7.2006 lähtien, ja suljetaan pois, ettei pohjavedenotto ole heikentänyt niitä, toisin kuin komissio esittää.( )

74. Espanja vetoaa lisäksi pohjavedenoton jatkamista koskeviin sosioekonomisiin etuihin. Tällaisilla eduilla voidaan tosiasiallisesti oikeuttaa alueelle aiheutuvia haitallisia vaikutuksia luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti.( ) Tämä oikeuttamisperuste edellyttää kuitenkin ensinnäkin pohjavedenoton kyseisiin suojelualueisiin kohdistuvien vaikutusten asianmukaista arviointia ja muiden kyseisen säännöksen edellytysten täyttymistä.( ) Asianmukaista arviointia ei ole tähän mennessä tehty, joten tämäkään Espanjan väite ei voi menestyä. Lisäksi Espanjan pitäisi myös luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti pyytää komission lausuntoa, kun kyse on ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin 3170*, Mediterraanisen alueen tilapäiset lammikot, heikentymisestä.

4. Välipäätelmä

75. Siten on todettava, että Espanja on rikkonut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa, koska komissio on osoittanut olevan todennäköistä, että pohjavedenotto on 19.7.2006 lähtien vaikuttanut merkittävästi suojelualueilla ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste ja ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer esiintyviin suojeltaviin luontotyyppeihin.

C Vesipuitedirektiivin 5 artiklan, luettuna yhdessä liitteessä II olevan 2.2 kohdan kanssa, mukainen pohjavesimuodostumien ominaispiirteiden lisätarkastelua koskeva velvoite

76. Komission toisen kanneperusteen mukaan Espanja ei ole soveltanut oikein vesipuitedirektiivin 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä liitteessä II olevan 2.2 kohdan kanssa, koska se ei ole tehnyt Doñanan alueen pohjavesimuodostumien, joihin liittyy riski siitä, ettei 4 artiklan suojelutavoitteita saavuteta, ominaispiirteiden lisätarkastelua.

77. Vesipuitedirektiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että kullekin vesipiirille tehdään erityisesti tarkastelu ihmistoiminnan vaikutuksesta pohjaveden tilaan liitteissä II ja III olevien teknisten määrittelyjen mukaisesti ja että se saatetaan valmiiksi viimeistään neljän vuoden kuluttua tämän direktiivin voimantulopäivästä, siis 22.12.2004 mennessä. Saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että 1 kohdassa tarkoitetut analyysit ja tarkastelut on tarkistettava ja tarvittaessa saatettava ajan tasalle viimeistään 13 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulopäivästä, siis 22.12.2013 mennessä, ja sen jälkeen joka kuudes vuosi.

78. Vesipuitedirektiivin liitteessä II olevassa 2.1 kohdassa säädetään tämän ominaispiirteiden lisätarkastelun yksityiskohdista. Samassa liitteessä olevassa 2.2 kohdassa säädetään, että tämän ominaispiirteiden alkutarkastelun jälkeen jäsenvaltioiden on tehtävä ominaispiirteiden lisätarkastelu niille pohjavesimuodostumille, joiden osalta on mahdollista, että ympäristötavoitteita ei saavuteta. Jäsenvaltioiden on siten tehtävä täsmällisempi arviointi riskin suuruudesta sekä kartoitettava 11 artiklan nojalla vaadittavat toimenpiteet.

1. Hoitosuunnitelmiin sisältyvä tarkastelu

79. Komissio perustaa tämän kanneperusteen ensinnäkin siihen, että Espanja on arvioinut hoitosuunnitelman 2009–2015 yhteydessä väärin vesipuitedirektiivin 4 artiklan rikkomisen riskiä, koska se on kyseisessä asiakirjassa maininnut Almonte–Marismasin pohjavesimuodostuman tilan suotuisaksi. Näitä puutteita ei ole korjattu vuosia 2016–2021 koskevassa suunnitelmassa. Komissio myöntää, että jako viiteen pohjavesimuodostumaan, joista kolmen määrällinen tila on huono, mahdollistaa tilanteen paremman arvioinnin. Puutteita on kuitenkin edelleen.

80. On yllättävää, että komissio perustaa pohjavesimuodostumien tarkasteluun kohdistamansa arvostelun hoitosuunnitelmien sisältöön. Tarkastelu ja hoitosuunnitelma ovat nimittäin erillisiä asiakirjoja, joista säädetään eri säännöksissä, nimittäin vesipuitedirektiivin 5 ja 13 artiklassa, ja joihin sovelletaan erilaisia vaatimuksia. Tarkastelu on etenkin esitettävä joitakin vuosia ennen hoitosuunnitelmaa, ja se toimii pohjana hoitosuunnitelman sisällölle. Vuosien 2009–2015 hoitosuunnitelmassa viitataankin myös aiempiin asiakirjoihin, joissa esitetään ensimmäinen diagnoosi vesistöjen tilasta,( ) ja Espanja viittaa vastauksessaan vesipuitedirektiivin 5 artiklan mukaiseen ensimmäiseen raporttiin, joka on julkaistu vuosina 2004 ja 2005.

81. Espanja ei kuitenkaan väitä, että komissio arvostelee vääriä asiakirjoja, vaan esittää, että vesipuitedirektiivin 5 artiklaa on noudatettu kummassakin komission arvostelemassa hoitosuunnitelmassa.

82. Tämä menettelytapa olisi tuskin vesipuitedirektiivin 5 artiklan mukainen, koska tarkastelut on tehtävä useita vuosia ennen hoitosuunnitelmien julkaisemista. Tätä määräaikojen noudattamatta jättämistä komissio ei kuitenkaan moiti.

83. Siten on tarkasteltava yksityiskohtaisesti komission väitteitä ja tarvittaessa tutkittava, osoittavatko hoitosuunnitelmat ne vääriksi.

2. Ensimmäiseen hoitosuunnitelmaan 2009–2015 sisältyvä virheellinen riskien arviointi

84. Kiistattomat tosiseikat osoittavat, että Espanja on arvioinut vuosia 2009–2015 koskevassa hoitosuunnitelmassa väärin riskiä siitä, ettei vesipuitedirektiivin 4 artiklan tavoitteita saavuteta.

85. Toisen hoitosuunnitelman mukaan kolmen pohjavesimuodostuman osan määrällinen tila on nimittäin huono, vaikka ensimmäisen hoitosuunnitelman mukaan koko Almonte–Marismasin pohjavesimuodostuman tilan piti olla hyvä vuonna 2015.

86. Riski tällaisesta tuloksesta oli myös Espanjan tiedossa, sillä jo vuonna 2004 Doñanan alueen kaavoituksessa (Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana) suositettiin selvittämään liiallista pohjavedenottoa akviferista. Komissio mainitsee vastauksessaan tältä osin kaksi muuta Espanjassa vuosina 2008 ja 2009 laadittua raporttia.( ) Espanja itsekin esittää, että riskiä suojelutavoitteiden saavuttamatta jäämisestä käsiteltiin vesipuitedirektiivin 5 artiklassa edellytetyssä ensimmäisessä raportissa vuosilta 2004 ja 2005.( ) Tämä riski vastaa myös Espanjan toistuvasti esittämää väitettä, jonka mukaan kyseinen tila johtuu Doñanan alueella jo pitkään harjoitetusta pohjavedenotosta.

87. Espanja esittää, että ensimmäistä hoitosuunnitelmaa laadittaessa tultiin yleisten kriteerien ja muiden Espanjan alueiden tilanteen vertailun pohjalta siihen tulokseen, ettei riskiä ole. Aiemmat kiistattomat toteamukset huomioon ottaen tämä väite ei kuitenkaan riitä osoittamaan, että Espanja saattoi perustellusti sulkea tavoitteiden saavuttamatta jäämisen riskin pois ensimmäisessä hoitosuunnitelmassa. Siihen ei etenkään riitä toteamus, jonka mukaan Almonte–Marismasin pohjavesimuodostuman määrällinen tila on kokonaisuutena ottaen hyvä. Kuten komissio vastauksessaan perustellusti korostaa, lisätarkastelu on pikemminkin tehtävä jo silloin, jos on olemassa riski huonosta tilasta. Tällainen riski oli kuitenkin jo olemassa pohjavesimuodostuman osa-alueita, joiden tila todettiin myöhemmin huonoksi, koskevien havaintojen perusteella.

88. Siten on todettava, että Espanja on rikkonut ensimmäisen hoitosuunnitelman yhteydessä vesipuitedirektiivin 5 artiklaa, koska se ei ole todennut kyseisen direktiivin liitteessä II olevan 2.1 kohdan mukaisesti riskiä tavoitteiden saavuttamatta jäämisestä eikä tehnyt samassa liitteessä olevan 2.2 kohdan mukaista lisätarkastelua.

3. Toinen hoitosuunnitelma

89. Perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä 29.6.2016 voimassa oli kuitenkin jo 8.1.2016 laadittu vuosia 2016–2021 koskeva hoitosuunnitelma.

90. SEUT 258 artiklan toisen kohdan mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne voidaan nostaa vain, jos jäsenvaltio, jota asia koskee, ei noudata perusteltua lausuntoa komission asettamassa määräajassa.( ) Arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on myös otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.( )

91. Poikkeuksellisesti on mahdollista nostaa tällainen kanne jo päättyneistä rikkomisista, joilla on vakavia vaikutuksia.( ) Nyt käsiteltävässä asiassa vesipuitedirektiivin 5 artiklan rikkomisen vaikutukset jatkuvat sellaisina kuitenkin vain, kunnes Espanja on toteuttanut tarvittavat toimenpiteet.

92. Tästä syystä unionin tuomioistuin voi todeta vesipuitedirektiivin 5 artiklan rikkomisen vain, jos myös toinen hoitosuunnitelma on kyseisen säännöksen vastainen.

93. Tältä osin komissio väittää, että Espanja on myöntänyt toisen hoitosuunnitelman puutteet, että pohjavesimuodostumien alueellinen jaottelu on puutteellinen, että mittauspisteitä on liian vähän ja että pohjavedenottoa on arvioitu puutteellisesti. Ainoastaan viimeinen näistä väitteistä on kuitenkin perusteltu.

a) Espanja on myöntänyt rikkomisen

94. Vastauksessaan komissio katsoo, että Espanja on myöntänyt rikkomisen. Se vetoaa tältä osin siihen, että Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Guadalquivir-joen valuma-alueesta vastaava viranomainen) on aloittanut menettelyn selvittääkseen kolmen riidanalaisen pohjavesimuodostuman, joiden määrällinen tila on huono, osalta ”riskiä siitä, ettei määrällistä hyvää tilaa saavuteta”. Ei kuitenkaan ole nähtävissä, että tämä kansallisen lainsäädännön mukainen selvitys vastaa vesipuitedirektiivin liitteessä II olevan 2.2 kohdan mukaista ominaispiirteiden lisätarkastelua tai että tällaista tarkastelua ei olisi tehty ilman selvitystä.

b) Pohjavesimuodostumien alueellinen jaottelu

95. Aineellisesti komissio arvostelee aluksi pohjavesimuodostumien alueellista jaottelua. Se ei kuitenkaan esitä, missä määrin tämä jaottelu on vesipuitedirektiivin vastainen tai miksi se on estänyt pohjaveden tilan asianmukaisen arvioinnin. Tämä väite ei näin ollen vakuuta.

c) Mittauspisteiden lukumäärä

96. Komissio myös katsoo, että pohjavesimuodostumien tarkastelu perustuu riittämättömiin tieteellisiin tietoihin, nimittäin mittauspisteiden liian vähäiseen määrään.

97. Komissio ei kuitenkaan osoita, mitä vesipuitedirektiivin 5 artiklan ja liitteen II vaatimuksia Espanjan seurantatoimenpiteet eivät täytä. Komissio ei ylipäätään mainitse pohjaveden tilan seurantaa koskevia erityissäännöksiä, nimittäin 8 artiklaa ja liitteessä V olevaa 2.2. kohtaa.

98. Väitetyn rikkomisen tueksi esitetyt todisteet eivät myöskään vakuuta.

99. Komissio tukeutuu toiseen hoitosuunnitelmaan väitetysti sisältyviin toteamuksiin ja vuosia 2012 ja 2013 koskevaan tutkimukseen. Niistä erityisesti ilmenee, että La Rocinan ja Marismas de Doñanan pohjavesimuodostumien osalta pohjavedenkorkeudelle ei ole määritetty yhtään ainoaa mittauspistettä ja että kaikille muille viidelle pohjavesimuodostumalle on määritetty yhteensä vain noin 20 mittauspistettä. Näistä ainoastaan neljä oli käytössä ennen vuotta 2015.

100. Komissio ei kuitenkaan ole jättänyt unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 57 artiklan 4 kohdan vastaisesti näitä asiakirjoja eikä myöskään täsmentänyt, missä nämä toteamukset niissä esitettiin. Se viittaa lisäksi abstraktisti Espanjan hallituksen internetportaaliin, jossa on saatavilla maantieteellisiä tietoja, esittämättä, miten kyseiset tiedot löytyvät portaalista.

101. Komissio ei näin ollen täytä sille SEUT 258 artiklan nojalla nostetun kanteen yhteydessä kuuluvaa todistustaakkaa.( )

102. Väite on lisäksi ristiriidassa sen myös komission mainitseman tutkimuksen kanssa, jonka Espanja on esittänyt vastineessaan. Siinä todetaan, että silloista Almonte–Marismasin pohjavesimuodostumaa seurataan 174 mittauspisteessä. Näitä mittauspisteitä on selvästi enemmän kuin muilla Espanjan alueilla.( )

103. Espanja kiistää muilta osin tämän väitteen ja toteaa, että koko Doñanan alueella on käytössä jopa 290 pohjavedenkorkeuden mittauspistettä, paljon enemmän kuin muualla Guadalquivirin vesipiirissä. Näistä mittauspisteistä 170:stä on saatu mittaustietoja jo vuodesta 1994 alkaen.

104. Komissio ei ota kantaa tähän väitteeseen.

105. Mittauspisteitä koskevat komission moitteet on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.

d) Vedenoton arvioinnin puutteet

106. Komissio arvostelee lisäksi sitä, että pohjavedenottoa koskevat tiedot perustuvat sellaisen vuodelta 2008 peräisin olevan tutkimuksen arvioihin, jossa ei otettu lainkaan huomioon laitonta vedenottoa ja juomavedenottoa erityisesti rannikolla matkailua varten.

107. Espanja sitä vastoin tähdentää tämän tutkimuksen laatua ja esittää vastauksessaan, että juomavedenoton määrä, 5 hm3 vuodessa, on vähäinen maatalouskäyttöön tapahtuvaan vedenottoon, 107 hm3 vuodessa, verrattuna. Espanja ei kuitenkaan tarkastele lähemmin komission laittoman vedenoton arvioista esittämää arvostelua vaan tyytyy kolmannen kanneperusteen yhteydessä esittämään unionin tuomioistuimelle arvion, jonka mukaan laittomasti kasteltujen alojen pinta-ala on 1 100 hehtaaria ja sen perusteella laittomien kaivojen määrä 500.

108. Nämä Espanjan lausumat eivät kuitenkaan riitä kumoamaan komission väitettä. Pohjavesimuodostuman tarkastelu, sen riskin arviointi, että sen määrällinen tila muuttuu huonoksi, ja tarvittavien toimenpiteiden kehittäminen hyvän tilan saavuttamiseksi edellyttävät pohjavedenoton kokonaisvaltaista ja paikkansa pitävää arviointia. Tästä syystä on otettava huomioon myös juomavedenotto, joka vastaa ainakin 4–5 prosenttia maatalouskäyttöön tapahtuvasta laittomasta vedenotosta. Ja ennen kaikkea laitonta vedenottoa on vähintäänkin arvioitava, ja se on otettava asianmukaisesti huomioon. Ilman näitä tekijöitä ei voida arvioida oikein pohjavesimuodostuman tilaa eikä ennakoida, riittävätkö toimenpiteet pohjaveden hyvän määrällisen tilan saavuttamiseen ja erityisesti laittoman vedenoton torjumiseen.

4. Välipäätelmä

109. Espanja on siten rikkonut vesipuitedirektiivin 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä liitteessä II olevan 2.2. kohdan kanssa, koska se ei ole ottanut pohjavedenottoa arvioidessaan huomioon juomavedenottoa eikä laitonta vedenottoa.

D Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdan mukainen huonontamiskielto

110. Ensimmäisessä kanneperusteessaan komissio väittää, ettei Espanja ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä estääkseen Doñanan luontoalueen pohjavesimuodostuman tilan huononemista.

1. Kanneperusteen kohde

111. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on pohjaveden osalta pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pohjavesimuodostumien tilan huononeminen (huonontamiskielto). Lisäksi 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on suojeltava, parannettava ja ennallistettava kaikkia pohjavesimuodostumia tavoitteena saavuttaa pohjaveden ”hyvä tila” viimeistään vuoden 2015 lopussa (parantamisvelvollisuus).

112. Käsiteltävä kanneperuste koskee pelkästään huonontamiskieltoa. Huonontamiskielto on sitova jokaisessa vesipuitedirektiivissä säädetyn menettelyn vaiheessa,( ) mutta sitä ei – komission näkemyksestä poiketen – sovellettu jo vesipuitedirektiivin täytäntöönpanomääräajan päättyessä 22.12.2003. Huonontamiskielto on pikemminkin sitonut jäsenvaltioita vasta 22.12.2009 alkaen, johon mennessä jäsenvaltioiden oli laadittava kyseisen direktiivin mukaiset hoitosuunnitelmat ja sovellettava niitä.( )

113. Lisäksi on selvennettävä, että komission väite koskee pelkästään kyseisen vesimuodostuman määrällisen tilan huononemista, jonka komissio katsoo johtuvan pohjavedenotosta. Käytettävissä olevien asiakirjojen perusteella myös pohjaveden kemialliseen tilaan liittyy ongelmia etenkin nitraattien aiheuttaman pilaantumisen vuoksi, mutta tältä osin komissio ei esitä arvostelua.

114. Lopuksi on huomautettava, että Doñanan luontoalueen pohjaveden tilan ominaispiirteiden tarkastelussa todetut puutteet antavat aihetta epäillä, onko Espanja toteuttanut tarvittavat toimenpiteet huononemisen ehkäisemiseksi. Sekä ensimmäiseen hoitosuunnitelmaan sisältyvä kokonaisuutena ottaen virheellinen arviointi että laittoman pohjavedenoton huomiotta jättäminen vaikuttavat tältä osin merkityksellisiltä. Erityisesti viimeksi mainittu puute vaikeuttaa lisäksi pohjaveden tilan kehityksen kattavaa arvioimista. Komissio ei kuitenkaan luo yhteyttä tämän seikan ja huonontamista koskevan moitteensa välille, joten se ei ole nyt käsiteltävän asian kohteena.

2. Huonontaminen

115. Näyttääkseen huonontamisen toteen komissio mainitsee yhtäältä pohjaveden määrällisen tilan arvioinnissa ensimmäisissä hoitosuunnitelmissa tapahtuneet muutokset ja toisaalta pohjavedenottoa koskevia perusteluja.

a) Siirtyminen hyvästä huonoon tilaan

116. Komission ensimmäinen perustelulinja on se, että vuosien 2016–2021 hoitosuunnitelmassa Espanja on myöntänyt kolmen pohjavesimuodostuman määrällisen huonontamisen edeltäviä vuosia 2009–2015 koskeneeseen hoitosuunnitelmaan nähden. Ensiksi mainittua ajanjaksoa koskevassa suunnitelmassa pohjaveden määrälliseksi tilaksi Doñanan alueella nimittäin määritettiin hyvä, mutta viimeksi mainittua ajanjaksoa koskevassa suunnitelmassa kyseisellä alueella sijaitsevien kolmen asianomaisen pohjavesimuodostuman tila oli määritetty huonoksi.

117. Tämä väite on perusteltu sikäli, että siirtyminen hyvästä tilasta huonoon tilaan merkitsee huonontamista.

118. Nyt tarkasteltava kehitys ei kuitenkaan vielä todista pohjavesimuodostuman huonontamista. Määrällisen tilan erilainen arviointi perustuu nimittäin siihen, että ensiksi mainitun ajanjakson osalta arvioitiin Almonte–Marismasin pohjavesimuodostumaa, joka kuitenkin jaettiin toista ajanjaksoa varten viiteen pohjavesimuodostuman osaan, joista kolmen tila oli huono.

119. Ei ole viitteitä siitä, että näiden pohjavesimuodostumien tila olisi ollut parempi ennen jakoa. Molempien asianosaisten tosiseikkoja koskevat lausumat pikemminkin tukevat sitä, että näiden pohjavesimuodostumien määrällinen tila oli huono jo ensimmäisenä ajanjaksona ja sitä ennen, mutta niiden yhdistäminen kahden muun pohjavesimuodostuman kanssa yhdeksi suureksi pohjavesimuodostumaksi( ) peitti, siis ”vesitti”, sen.

120. Komissio väittääkin vastauksessaan, että jo ennen ensimmäisen hoitosuunnitelman hyväksymistä pohdittiin sitä, että koko Almonte–Marismasin pohjavesimuodostuman tila luokiteltaisiin huonoksi. Tätä vastaa Espanjan väite, jonka mukaan näiden pohjavesimuodostumien tila on seurausta maankäytöstä, joka oli alkanut jo ennen kuin vesipuitedirektiiviä alettiin soveltaa.

121. Tällä komission väitteellä ei siten voida todistaa pohjavesimuodostuman huonontamista.

b) Huonon tilan huononeminen

122. Seuraavaksi on tutkittava, onko komissio osoittanut, että kolmen pohjavesimuodostuman huono tila on entisestään huonontunut.

i) Huononemisen käsite

123. Tätä tarkoitusta varten on ensin selvitettävä, millä edellytyksillä kyseessä on vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa tarkoitettu pohjavesimuodostuman määrällisen tilan huononeminen.

124. Unionin tuomioistuin on tähän mennessä ainoastaan katsonut, että myös pohjavesimuodostumien huono tila voi entisestään huonontua( ) ja että rajan, jonka ylittyessä todetaan, että vesimuodostuman tilan huononemisen ehkäisemistä koskevaa velvollisuutta ei ole noudatettu, on oltava mahdollisimman matala.( )

125. Lisäksi on muistutettava, että tällä huonontamiskiellolla on toinen suojan kohde kuin luontodirektiivin heikentämiskiellolla. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdalla suojellaan tiettyjä luontotyyppejä ja lajeja, nyt kyseessä olevalla vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdan huonontamiskiellolla sitä vastoin pohjavesimuodostuman määrällistä tilaa. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan jo todetusta rikkomisesta ei tästä syystä vielä seuraa vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdan rikkominen.

126. Pohjavesimuodostuman määrällisen tilan huononeminen voitaisiin komission tavoin intuitiivisesti yhdistää pohjaveden määrän, siis pohjavedenkorkeuden, kehittymiseen. Tämän perusteella pohjavedenkorkeuden aleneminen, siis pohjaveden määrän väheneminen, olisi määrällisen tilan huononemista. Näin ymmärrettynä huonontamiskielto estäisi ottamasta enemmän pohjavettä kuin uutta muodostuu. Vuosia 2016–2021 koskevan hoitosuunnitelman mukaan näin tapahtuu ainakin kahdessa kyseisistä pohjavesimuodostumista.( )

127. Liiallisen pohjavedenoton lopettaminen on kuitenkin jo vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdan parantamisvelvollisuuden, jonka rikkomiseen komissio ei vetoa, tavoite. Sen mukaan on nimittäin varmistettava tasapaino vedenoton ja pohjaveden muodostumisen välillä. Tämä tasapaino vastaa lisäksi liitteessä V olevan 2.1.2 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen sisältyvää hyvän määrällisen tilan, joka parantamisvelvollisuuden mukaisesti on luotava, määritelmää.

128. Olisi kuitenkin ristiriitaista, jos unionin lainsäätäjä olisi asettanut huonontamiskiellolla ja parantamisvelvollisuudella kaksi velvollisuutta, joilla molemmilla kielletään ottamasta pohjavettä enemmän kuin uutta muodostuu.

129. Näiden kahden velvollisuuden täytäntöönpanon määräajat havainnollistavat tätä ristiriitaa. Toisin kuin huonontamiskielto, joka oli otettava huomioon jo vuoden 2009 lopusta lähtien, parantamisvelvollisuus oli täytettävä vasta vuonna 2015. Lisäksi 4 artiklan 4 kohdassa sallitaan tietyin edellytyksin tämän määräajan pidentäminen vuoteen 2027 saakka, ja Espanja on myös käyttänyt tätä mahdollisuutta.

130. Huonontamiskielto ei siten voi edellyttää pohjaveden huonon määrällisen tilan tapauksessa pohjavedenoton vähentämistä siten, että saavutetaan tasapaino vedenoton ja pohjaveden muodostumisen välillä, siis että vettä otetaan vähemmän kuin uutta muodostuu. Se voi ainoastaan edellyttää, ettei vettä oteta vieläkin enemmän kuin tähän mennessä, jotta syyt huonoon tilaan eivät pahene entisestään.

131. Sitä vastoin pelkkää pohjavedenkorkeuden alenemista, siis pohjavesivarantojen vähenemistä, ei tule vielä pitää huononemisena. Tällainen aleneminen tai väheneminen on nimittäin väistämätön seuraus, kun pohjavettä otetaan enemmän kuin uutta muodostuu.

132. Tämän päätelmän vahvistaa sitä koskeva tarkastelu, miltä edelleen huonon tilan paraneminen näyttäisi: Tällainen paraneminen ei voi rajoittua siihen, että vedenottoa vähennetään vastaamaan uuden muodostuvan pohjaveden määrää, sillä tällöin saavutettaisiin jo hyvä määrällinen tila. Jokaista vedenoton vähenemistä on pikemminkin pidettävä paranemisena, vaikka vettä otettaisiinkin edelleen enemmän kuin uutta muodostuu. Myös tässä tapauksessa pohjavedenkorkeus kuitenkin alenisi hyvin todennäköisesti entisestään. Espanja lisäksi esittää, että tällaista paranemista on jo tapahtunut suuren maatilan toiminnan lopettamisen vuoksi.

133. Sekä hyvän määrällisen tilan määritelmä että huonontamiskiellon ja parantamisvelvollisuuden suhde johtavat siten siihen – ei kovinkaan intuitiiviseen – lopputulokseen, ettei pohjavedenkorkeuden aleneminen eikä liiallinen pohjavedenotto pohjavesimuodostumasta, jonka määrällinen tila ei ole hyvä, ole sellaisenaan peruste pohjavesimuodostuman huononemiselle.

134. Huonon tilan huononeminen entisestään edellyttäisi pikemminkin vesivajeen kasvamista, siis lisääntyvää käyttöä.

135. Nyt käsiteltävä asia osoittaa, että tämä huonontamiskiellon suppea tulkinta pohjautuu mitä todennäköisimmin unionin lainsäätäjän huomioon ottamiin taloudellisiin näkökohtiin. Kuten Espanja pelkää, liiallisen vedenoton lopettamisesta välittömästi vuonna 2009 olisi nimittäin aiheutunut huomattavaa vahinkoa erityisesti maataloudelle. Siirtymäajat mahdollistavat sitä vastoin sellaisten ratkaisujen etsimisen, joissa otetaan huomioon maatalouden edut, esimerkiksi pintaveden johtamisen muilta alueilta tai teknisen toimet veden säästämiseksi. Huonontamiskiellon tehtävänä on tässä yhteydessä estää haitallisten käytäntöjen leviäminen, esimerkiksi pohjavedenoton lisääminen uusien alueiden kastelemiseksi.

136. Vesipuitedirektiivin liitteessä V olevan 2.1.2 kohdan toiseen virkkeeseen sisältyvä hyvän määrällisen tilan määritelmän täydennys ei muuta mitenkään tätä huonontamiskiellon suppeaa tulkintaa. Kyseisen säännöksen mukaan pohjavesimuodostumaan, jonka tila on hyvä, ei kohdistu sellaisia ihmistoiminnan aiheuttamia muutoksia, jotka aiheuttaisivat (erityisesti)

– pohjaveteen yhteydessä olevien pintavesien 4 artiklassa määriteltyjen ympäristötavoitteiden saavuttamatta jäämisen

– näiden vesien tilassa oleellista huononemista tai

– oleellista haittaa pohjavesimuodostumasta suoraan riippuvaisille maaekosysteemeille.

137. Sen lisäksi tässä määritelmän osassa mainitaan vielä pohjaveden virtaussuunnan muutokset, mutta tällaisia muutoksia ei ole tuotu esille nyt käsiteltävässä asiassa.

138. Mainitut tunnusmerkit ovat luonteeltaan laadullisia ja täydentävät tältä osin vesipuitedirektiivin liitteessä V olevan 2.1.2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaista määrällistä tarkastelua. Pohjavesimuodostuman, jonka osalta rikotaan yhtä näistä kriteereistä, tila on määrällisestä tarkastelusta riippumatta huono.

139. Vesipuitedirektiivin liitteessä V olevan 2.1.2 kohdan toisen virkkeen toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa mainittua pintavesien ja maaekosysteemien huononemista ei kuitenkaan saa rinnastaa kyseisen pohjavesimuodostuman määrällisen tilan huononemiseen. Niillä saatetaan puolestaan rikkoa muita unionin oikeuteen sisältyviä huonontamiskieltoja, esimerkiksi vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaista pintavesien huonontamiskieltoa tai luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaista suojelualueiden heikentämiskieltoa. Pohjavesimuodostumien tilan yhteydessä tällaiset huonontamiset ovat kuitenkin ainoastaan merkkejä siitä, että kyseisen pohjavesimuodostuman tila on huono.

140. Tällaiset merkit voivat joissakin tilanteissa lisäksi osoittaa, että pohjavesimuodostuman määrällinen tila huononee, kun se siirtyy hyvästä tilasta huonoon. Ei voida myöskään sulkea pois, että tietyissä tapauksissa pohjavesimuodostuman, jonka määrällinen tila on jo huono, tila voi huonontua edelleen. Tähän ei kuitenkaan riitä pelkkä pintavesien ja maaekosysteemien huononeminen, sillä se on odotettavissa silloin, kun pohjavedenkorkeus jatkaa laskuaan. Tämä pätee sekä silloin, kun pohjavedenotossa ei tapahdu muutoksia, että vielä silloin, kun pohjavedenkorkeus laskee hitaasti, koska pohjavedenottoa jo vähennetään. Pintavesien ja maaekosysteemien huononeminen on pikemminkin osoitus pohjaveden määrällisen tilan huononemisesta vasta sitten, kun se etenee niin nopeasti, että liiallisen pohjavedenoton on oletettava lisääntyneen.

ii) Vedenoton ja pohjaveden muodostumisen välistä tasapainoa koskeva väite

141. Kun tarkastellaan liiallista pohjavedenottoa, pohjaveden jatkuvasta liikakäytöstä on viitteitä, mutta liikakäytön ei ole osoitettu lisääntyvän. Vain tällainen lisääntyminen olisi kuitenkin perusteena huonontamiskiellon rikkomiselle.( )

142. Komissio vetoaa espanjalaisten tahojen laatimiin eri asiakirjoihin, esimerkiksi Confederación Hidrográfica del Guadalquivirin raporttiin, joka koskee Doñanan alueen akviferin tilaa hydrologisena vuonna 2015–2016. Confederación varoitti päätelmissään, että ”pohjavesivarantojen käytön tämänhetkisen tason ja laadun jatkuminen – – vaarantaa tämän akviferin ja siitä riippuvaisten maaekosysteemien hyvän tilan, mistä on osoituksena se, että kolmen viidestä pohjavesimuodostumasta, joista järjestelmä koostuu, määrällinen tila ei ole hyvä”.( ) Myös Defensor del Pueblo Andaluz (Andalusian itsehallintoalueen oikeusasiamies, Espanja) ehdotti 10.8.2018 tekemässään päätöksessä, että Confederación toteaa Almonten, Marismasin ja Rocinan pohjavesimuodostumat akviferiksi, johon kohdistuu liiallista käyttöä, ja koordinoi pohjaveden muodostumisalueita, vesivarantoja koskevia eri suunnitteluvälineitä, maataloustoimintaa sekä luontoalueiden suojelua toimintaohjelmassa, jotta voidaan taata varantojen kestävä käyttö.( ) Ehdotuksen johdosta Confederación käynnisti kummankin asianosaisen mukaan menettelyn, jossa selvitetään näiden kolmen pohjavesimuodostuman osalta ”riskiä siitä, ettei määrällistä hyvää tilaa saavuteta”.

143. Vastineessaan Espanja ei kiistä tätä komission nimenomaista väitettä vaan korostaa seikkaperäisesti, että nykyiset ongelmat juontavat juurensa vesipuitedirektiivin soveltamista edeltäneeseen aikaan ja että toimivaltaiset tahot ovat jo ryhtyneet merkittäviin toimiin tilanteen parantamiseksi.

144. Espanja kuitenkin myöntää ainakin Rocinan ja Marismasin pohjavesimuodostumien osalta, että vedenotto ylittää käytettävissä olevat pohjavesivarannot ensiksi mainitussa 34 prosentilla ja viimeksi mainitussa 7 prosentilla. Komissio korostaa vastauksessaan, että Espanjan vastineessa esittämät raportit akviferin tilasta vuosina 2013–2017 osoittavat sen liiallisen hyödyntämisen. Espanja myöntää vastauksessaan, että pohjavesi laskee kolmessa pohjavesimuodostumassa, joiden tila on huono, enemmän kuin pelkästään vähäisten sademäärien perusteella olisi odotettavissa.

145. Tämä väite kohdistuu – kuten monet viittaukset luontodirektiivin mukaisen heikentämiskiellon osalta( ) – siihen, että ainakin kolmen pohjavesimuodostuman tila on huono. Aivan kuten luontodirektiivin mukaisen heikentämiskiellon tapauksessakin tämä huono tila ei kuitenkaan vielä tarkoita sitä, että tila on huonontunut asian kannalta merkityksellisenä ajanjaksona.( ) Espanja pikemminkin katsoo, että parannuksia on jo tapahtunut monessa asiassa.

146. Komissio ei näin ollen ole osoittanut, että liiallinen pohjavedenotto lisääntyy.

iii) Pintavesiä ja maaekosysteemeitä koskeva väite

147. Komissio katsoo lisäksi, että pintavesien ja maaekosysteemien osalta on tapahtunut huononemista, joka on todiste pohjavesimuodostuman määrällisen tilan huononemisesta.

148. Se viittaa tässä yhteydessä erityisesti luontotyyppien heikentymiseen, joka on perusteena luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisen heikentämiskiellon rikkomiselle.( )

149. Siten komissio kuitenkin osoittaa vain sen, että on olemassa viitteitä kyseisten pohjavesimuodostumien huonosta tilasta, muttei sitä, että tämä tila huonontuisi entisestään.

150. Siten myös tämä komission perustelulinja ja näin ollen huononemista koskeva väite kokonaisuudessaan on hylättävä.

c) Huononemisen oikeuttaminen

151. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin toteaa tästä huolimatta riidanalaisten pohjavesimuodostumien määrällisen tilan huonontuneen, on tarkasteltava sen oikeuttamista.

152. Espanja väittää, että vuosia 2016–2021 koskevassa hoitosuunnitelmassa on käytetty vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaista poikkeusta ja tämän perusteella 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan laatutavoitteiden saavuttamista on lykätty vuoteen 2022 tai vuoteen 2027 saakka. Tämä on välttämätöntä, koska nitraattidirektiiviä ei noudateta riittävästi ja koska maatalouskäytössä olevia alueita ei voida vähentää.( )

153. Kuten komissio on istunnossa perustellusti selventänyt, tämä väite on merkityksetön nyt käsiteltävän kanneperusteen kannalta, sillä vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdalla ei voida oikeuttaa pohjaveden huononemista. Tämä ilmenee jo 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohtaan sisältyvästä huonontamiskiellosta. Siinä säädetään, että tätä kieltoa sovelletaan ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 6 ja 7 kohtaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 kohdan soveltamista ja ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 11 artiklan 3 kohdan j alakohtaa. Toisin kuin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdan parantamisvelvollisuuden tapauksessa, siinä ei kuitenkaan mainita 4 artiklan 4 kohtaa. Lisäksi myös 4 artiklan 4 kohdassa todetaan, että siirtymäkauden pidentäminen on sallittua vain edellyttäen, ettei asianomaisen vesimuodostuman tila huonone edelleen.

154. Huononeminen voidaan siksi oikeuttaa ainoastaan vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohdan mukaisesti.( ) Espanja ei istunnossa esittämiensä huomautusten perusteella kuitenkaan vetoa nimenomaisesti tähän oikeuttamisperusteeseen. Sen edellytyksiä ei siten ole tarpeen tutkia lähemmin.

155. Jos unionin tuomioistuin toteaa pohjaveden huononemisen, tämä huononeminen ei siten ole perusteltua.

3. Välipäätelmä

156. Huonontamiskiellon soveltamista koskevien näkökohtien perusteella sen rikkomista koskeva väite on kuitenkin hylättävä.

E Vesipuitedirektiivin 11 artiklassa tarkoitetut toimenpideohjelmat

157. Kolmannessa kanneperusteessaan komissio katsoo lisäksi, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut vesipuitedirektiivin 11 artiklan 1 kohdan, 3 kohdan a, c ja e alakohdan ja 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei merkinnyt Guadalquivir-joen vesipiirin hoitosuunnitelmaan asianmukaisia perustoimenpiteitä ja täydentäviä toimenpiteitä.

158. Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on huolehdittava, että kullekin vesipiirille tai jäsenvaltion alueella olevalle kansainvälisen vesipiirin osalle laaditaan toimenpideohjelma, jossa otetaan huomioon 5 artiklassa edellytettyjen analyysien ja tarkastelujen tulokset ja jonka tarkoituksena on saavuttaa 4 artiklan mukaiset tavoitteet.

159. Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 3 kohdan a, c ja e alakohdassa mainitaan muutamia perustoimenpiteitä, joita näiden toimenpideohjelmien on sisällettävä. Saman artiklan 4 kohta koskee täydentäviä toimenpiteitä, jotka on suunniteltu ja toteutettu perustoimenpiteiden lisäksi.

160. Aivan kuten vesipuitedirektiivin 4 artiklan tavoitteetkin tässä kanneperusteessa esitetty arvostelu kohdistuu erilaisiin asiakokonaisuuksiin.

161. Komissio painottaa arvostelussaan yksittäisiä toimenpiteitä kyseisten pohjavesimuodostumien hyvän määrällisen tilan saavuttamiseksi, siis vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdan mukaisen parantamisvelvollisuuden täytäntöönpanoa. Nämä väitteet eivät kuitenkaan vakuuta (tästä jäljempänä 1).

162. Sen lisäksi vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa asetetaan kuitenkin luontodirektiivin mukaisten asianomaisten suojelualueiden osalta velvollisuuksia, jotka on myös otettava huomioon vesipuitedirektiivin 11 artiklan yhteydessä. Yksi komission esittämä moite kuuluu tähän ryhmään, ja se on perusteltu (tästä jäljempänä 2).

1. Yksittäiset toimenpiteet vesipuitedirektiivin parantamisvelvollisuuden ja huonontamiskiellon täytäntöön panemiseksi

163. Asianosaiset kiistelevät pohjaveden määrällisen tilan parantamiseksi suunnitelluista erilaisista toimenpiteistä, mutta tämä keskustelu ei ole kokonaisuutena ottaen tarkoituksenmukaista.

164. Toimenpideohjelman on voitava aikaansaada asetetuissa määräajoissa pohjaveden hyvä tila. Jäsenvaltio voi päättää keinoista, miten tämä tulos saavutetaan, sikäli kuin se ei riko mitään tiettyjä unionin oikeuteen sisältyviä velvoitteita. Jos komissio pitää ohjelmaa sinänsä riittämättömänä, sen on näin ollen osoitettava, etteivät toimenpiteet ole kokonaisuutena ottaen riittäviä. Lähtökohtana tällaiselle arvostelulle voisi olla esimerkiksi jo todettu vesipuitedirektiivin 5 artiklan rikkominen, sillä pohjavesimuodostumaa koskevien puutteellisten tietojen perusteella on tuskin mahdollista laatia asianmukaisia toimenpiteitä. Komission esittämä arvostelu ei kuitenkaan kohdistu tähän.

165. Komissio pikemminkin riitauttaa yksittäisiä toimenpiteitä osoittamatta, että nämä puutteet yhdessä tekevät vesipuitedirektiivin 4 artiklan tavoitteiden saavuttamisen mahdottomaksi. Komissio voi kuitenkin arvostella yksittäisiä toimenpiteitä erikseen lähtökohtaisesti ainoastaan muiden säännösten rikkomisen vuoksi. Komission arvostelu ei kuitenkaan kohdistu tähän, eikä se myöskään tukeudu erityisiin vaatimuksiin, joita voisi seurata vesipuitedirektiivin 11 artiklan 3 kohdan a, c ja e alakohdasta ja 4 kohdasta.

166. Tämä kanneperuste on perusteeton jo tästä syystä.

167. Vain siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy tähän näkemykseen ja tarkastelee suojelualueista riippumattomista yksittäisistä toimenpiteistä esitettyjä väitteitä, tarkastelen seuraavaksi näitä väitteitä. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan oteta huomioon väitettä, joka koskee perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen eli 29.6.2019 jälkeistä aikaa.( )

a) Oikeuttaminen

168. Komissio riitauttaa sen, että Espanja hyväksyy alueiden kastelun vasta nyt, jos niitä kasteltiin jo vuonna 2004. Silloinen vedenotto oli jo laajaa, eikä sitä tarvitse nyt vahvistaa kirjallisesti.

169. Komissio kuitenkin sekoittaa tässä kysymyksen, missä määrin kansallisessa oikeudessa tunnustetaan oikeutettu intressi kastelun lähtökohtaiseen jatkamiseen, kysymykseen, onko kastelua kokonaisuutena ottaen vähennettävä, ja jos, niin miten. Kun Espanja legalisoi mainitulla ensimmäisellä luvalla jo olemassa olevia käytäntöjä, tämä ei vielä tarkoita, ettei tarvittavaa vähentämistä tehdä. Espanja voi siten tästä huolimatta vähentää vedenottoa esimerkiksi ostamalla maatalousalueita ja lopettamalla niillä harjoitettava maataloustoiminta – kuten ainakin yhdessä tapauksessa on tapahtunut. Sitä vastoin ei vaikuta välttämättömältä toteuttaa tarvittavaa vähentämistä juuri sellaisten maanviljelijöiden kustannuksella, joilla ei ole vielä muodollista lupaa mutta jotka voivat kansallisen oikeuden mukaisesti vedota perusteltuun luottamukseen kastelun jatkumiseen.

b) Varojen osoittaminen

170. Komissio arvostelee myös varojen osoittamista. Käytettävissä olevista määrärahoista 50 prosenttia käytetään kastelusuunnitelmien parantamiseen ja vakauttamiseen mutta ainoastaan 0,34 prosenttia laittomien kaivojen sulkemiseen ja 1,12 prosenttia valvontaan. Komissio ei kuitenkaan esitä, minkä kriteerien perusteella varojen asianmukaista jakoa on arvioitava, tällaisten kriteerien rikkomisen toteen näyttämisestä puhumattakaan.

171. Espanjan väite, joka koskee perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen toteutettuja valvonta- ja seuraamustoimenpiteitä, osoittaa lisäksi, että tarkastuksia suoritettiin ja rikkomisista määrättiin seuraamuksia merkittävästi.

c) Pintaveden johtaminen kastelutarkoituksiin

172. Komissio arvostelee lisäksi sitä, että pohjavedenoton vähentämiseksi Espanja kaavailee pintaveden johtamista lähialueilta. Komission tästä toimenpiteestä esittämät eri moitteet eivät kuitenkaan ole viime kädessä perusteltuja.

173. Sikäli kuin komissio katsoo, että tällaisella toimenpiteellä ainoastaan siirretään paineita, ei tosin voida sulkea pois, että tämä arvostelu pitää paikkansa. Komissio ei kuitenkaan väitä kyseisten pintavesien huonontuneen eikä osoita sitä.

174. Komissio myös väittää, ettei tämä toimenpide paranna pohjaveden kemiallista tilaa. Ei kuitenkaan ole nähtävissä, että nyt käsiteltävän asian kohteena olisi kemialliseen tilaan liittyvä rikkominen. Tämä väite ei myöskään sulkisi pois sitä, että Espanja toteuttaa muita asianmukaisia toimenpiteitä pohjaveden kemiallisen tilan parantamiseksi.

175. Kovinkaan vakuuttava ei ole komission väite siitä, että veden siirtäminen ei paranna pohjavedestä riippuvaisten ekosysteemien tilaa. Jos pintavesien siirtäminen vähentää pohjaveden kulutusta ja imeytymisen kautta ehkä jopa edistää pohjaveden muodostumista, tämä nimittäin hyödyttää näitä ekosysteemejä.

176. Komissio väittää lisäksi, että tällaista pintavesien johtamista odotettaessa pohjavettä on otettu vielä aiempaakin enemmän, ja mainitsee tässä yhteydessä 504 hehtaaria käsittävien maatalouskäytössä olevien alueiden kasteluun myönnetyn määräaikaisen luvan. Espanjan toimittamien tietojen mukaan, joita komissio ei kiistä, kyse on kuitenkin jo aiemmin kastelluista alueista, joiden kastelu pelkästään legalisoidaan.

177. Komissio esittää lisäksi, ettei veden siirtämiseen tarvittavaa infrastruktuuria ole vielä käytettävissä. Toimenpideohjelman luonteeseen kuitenkin kuuluu, että se on toteutettava asteittain, jotta tavoiteltu lopputulos saavutetaan tiettynä ajankohtana.

2. Suojelualueen heikentämisen estäminen – vedenotto Matalascañasissa

178. Komissio arvostelee lisäksi sitä, ettei ole toteutettu mitään toimenpiteitä niiden ongelmien ratkaisemiseksi, jotka johtuvat veden ottamisesta Matalascañasin tarpeisiin.

179. Kyseinen paikkakunta sijaitsee suojelualueen ZEPA/LIC ES0000024 Doñana välittömässä läheisyydessä rannikolla, ja se on luonteeltaan selkeä matkailukohde. Sen vedenottomäärä, joka on 2,5 hm3 vuodessa, ei tosin ole kokonaisvedenottoon verrattuna mitenkään erityisen suuri, mutta tietyissä tieteellisissä julkaisuissa se mainitaan mahdollisena syynä ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin 3170*, Mediterraanisen alueen tilapäiset lammikot, esiintymisen vähenemiseen alueella.( )

180. Tällaisella luontodirektiivissä suojeltavien luontotyyppien heikentämisellä on merkitystä vesipuitedirektiivin 11 artiklassa tarkoitetun toimenpideohjelman kannalta, koska vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan, 6 artiklan ja liitteen IV mukaan yleisten vedenlaatua koskevien tavoitteiden lisäksi jäsenvaltioiden on noudatettava kyseisten suojelualueiden normeja ja tavoitteita vuoteen 2015 mennessä. Toimenpideohjelman kohteena on siten oltava myös suojeltavien luontotyyppien, kuten tilapäisten lammikoiden,( ) jo todetun heikentymisen lopettaminen.

181. Tämä erityinen velvollisuus eroaa velvollisuudesta toteuttaa toimenpiteitä vesien yleisen hyvän tilan saavuttamiseksi, sillä siinä edellytetään tiettyjen luontotyyppien suojelua määritellyillä suojelualueilla. Se, ettei komissio osoita, miksi toimenpiteet eivät kokonaisuutena tarkasteltuna riitä pohjaveden hyvän määrällisen tilan aikaansaamiseksi Doñanan luontoalueella, ei siksi vaikuta tähän erityiseen velvollisuuteen.

182. Tältä osin pikemminkin riittää, että komissio on näyttänyt jo toteen olevan todennäköistä, että suojeltuihin luontotyyppeihin luontodirektiivin mukaisilla suojelualueilla kohdistuu merkittäviä vaikutuksia. Tämä todennäköisyys koskee etenkin ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin 3170*, Mediterraanisen alueen tilapäiset lammikot, esiintymistä Matalascañasin läheisyydessä.

183. Espanja esittää tämän väitteen kumotakseen tutkimuksen, joka on sen mukaan osoittanut, että vedenotto Matalascañasissa ei vaikuta tiettyyn lammikkoon, Laguna Santa Ollalaan. Tällä toteamuksella ei kuitenkaan voida sulkea pois, että vedenotto vaikuttaa muihin tilapäisiin lammikoihin, jotka sijaitsevat lähempänä Matalascañasia tai jotka ovat riippuvaisia muista pohjaveden virtauksista.

184. Espanjan olisi siksi pitänyt suunnitella ohjelmassa asianmukaisia toimenpiteitä estääkseen pohjavedenotosta seuraavan suojeltavien luontotyyppien heikentymisen.

185. Epävarmuus heikentymisestä ei sitä vastoin oikeuta luopumaan toimenpiteistä kokonaan. Ensimmäinen asianmukainen toimenpide olisi pikemminkin ollut ainakin jo luontodirektiivin mukaisen heikentämiskiellon rikkomisen yhteydessä mainittu sitä koskeva tarkastelu, kohdistuuko suojeltuihin luontotyyppeihin vaikutuksia.( ) Se voisi osoittaa, tarvitaanko muita toimenpiteitä.

3. Välipäätelmä

186. Espanja on siten rikkonut vesipuitedirektiivin 11 artiklaa, luettuna yhdessä 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan kanssa, koska vuosia 2016–2021 koskevan hoitosuunnitelman toimenpideohjelmassa ei suunnitella toimenpiteitä sen estämiseksi, että vedenotto Matalascañasin tarpeisiin vaikuttaa suojeltuihin luontotyyppeihin suojelualueella ZEPA/LIC ES0000024 Doñana.

VI Oikeudenkäyntikulut

187. Komission oikeudenkäyntikuluja koskevilla vaatimuksilla ja sillä, ettei Espanja ole esittänyt oikeudenkäyntikuluja koskevia vaatimuksia, ei ole mitään käytännön vaikutuksia. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdassa nimittäin määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi – kuten nyt käsiteltävässä asiassa –, kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VII Ratkaisuehdotus

188. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Espanjan kuningaskunta on rikkonut luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 2 kohtaa, koska Euroopan komissio on osoittanut olevan todennäköistä, että pohjavedenotto on 19.7.2006 lähtien vaikuttanut merkittävästi suojelualueilla ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste ja ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer esiintyviin suojeltaviin luontotyyppeihin.

2) Espanjan kuningaskunta on rikkonut yhteisön vesipolitiikan puitteista annetun direktiivin 2000/60/EY 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä liitteessä II olevan 2.2. kohdan kanssa, koska se ei ole ottanut pohjavedenottoa arvioidessaan huomioon juomavedenottoa eikä laitonta vedenottoa.

3) Espanjan kuningaskunta on rikkonut direktiivin 2000/60 11 artiklaa, luettuna yhdessä 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan kanssa, koska Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016–2021 ‑suunnitelman (Guadalquivir-joen hydrologinen suunnitelma 2016–2021) toimenpideohjelmassa ei suunnitella toimenpiteitä sen estämiseksi, että vedenotto Matalascañasin tarpeisiin vaikuttaa suojeltuihin luontotyyppeihin suojelualueella ZEPA/LIC ES0000024 Doñana.

4) Kanne hylätään muilta osin.

5) Euroopan komissio ja Espanjan kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.