YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO 3/94

13 päivänä joulukuuta 1995

joka koskee Saksan liittotasavallan EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan mukaisesti yhteisöjen tuomioistuimelle esittämää lausuntopyyntöä siitä, onko Euroopan yhteisön sekä Kolumbian, Costa Rican, Nicaraguan ja Venezuelan välinen banaanien puitesopimus yhteensopiva perustamissopimuksen kanssa.

Selvitys lausuntopyynnöstä

I — Puitesopimuksen historiallinen tausta

1. Yhteisöjen neuvottelustrategia Uruguayn kierrokselle määriteltiin komission neuvostolle antamassa tiedonannossa, jonka otsikkona oli ”kokonaisuuskäsitys”, ja jonka neuvosto hyväksyi 16. ja 17.6.1986.

2. Maatalouden osalta komissiota kehotettiin: ”osaltaan edistämään maailmanmarkkinoiden tasapainoa, jota toisaalta ei voida saavuttaa ilman maatalous- ja elintarviketaotteiden kauppaan osallistuvien valtioiden yhä tiivimpää yhteistyötä; (— —) sallimaan kohtuullinen tuontimarkkinoille pääsy; (— —) varmistamaan kehitysmaiden osallistuminen niiden maatalouksien tyypillisiin piirteisiin ja tasapainoisiin elintarvikestrategioihin sovitetuilla ehdoilla.”

3. Uruguayn kierroksen neuvotteluja varten 20.9.1986 annetussa Punta del Esten julistuksessa Gatt-sopimuksen sopimuspuolet ilmoittivat haluavansa ”vapauttaa entisestään maataloustuotteiden kauppaa ja (— — ) saattaa kaikki toimenpiteet, jotka koskevat pääsyä tuontimarkkinoille ja kilpailua viennissä, Gatt-sopimuksen käytännössä vahvistettujen ja tehostettujen sääntöjen sekä määräysten alaisiksi (— — )” Samassa julistuksessa sopimuspuolet sopivat status quon noudattamisesta siltä osin kuin kysymys on kansainvälisen kaupan uusien esteiden luomisesta ja osapuolet totesivat, että neuvotteluilla pyritään vähentämään tariffeihin liittymättömiä toimenpiteitä tai poistamaan tällaiset toimenpiteet, erityisesti määrälliset rajoitukset.

4. Samana päivänä neuvosto komission suosituksesta hyväksyi julistuksen ja valtuutti komission aloittamaan neuvottelut neuvoston neuvotteluohjeiden mukaisesti.

5. Banaanialan yhteisestä markkinajärjestelystä 13 päivänä helmikuuta 1993 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 404/93 (EYVL 1993 L 47, s. 1) säädetään kolmansien maiden kanssa käytävän kaupan järjestelmää koskevassa IV osastossa Gatt-sopimuksen yhteydessä sidotun 20 prosentin suuruisen tullin korvaamisesta tuontikiintiöjärjestelmällä, jossa tuontikiintiöille on asetettu kiinteät tullit.

6. Kolumbia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua ja Venezuela pyysivät 19.2.1993 yhteisöä aloittamaan Gatt-sopimuksen XXII artiklan 1 kappaleen mukaiset neuvottelut asetuksen N:o 404/93 suhteen. Koska neuvottelut eivät johtaneet tyydyttävään tulokseen, kyseiset latinalaisen Amerikan valtiot käynnistivät huhtikuussa 1993 Gatt-sopimuksen XXIII artiklan 2 kappaleessa määrätyn riidanratkaisumenettelyn.

7. Komissio esitti 22.3.1993 Uruguayn kierroksen neuvottelujen yhteydessä yhteisön puolesta banaanien tuontia koskevan ehdotuksen, jossa toistettiin asetuksen N:o 404/93 säännökset kolmansien maiden kanssa käytävästä kaupasta.

8. Komissio esitti 3.6.1993 eli ennen 1.7. tapahtuvaksi säädettyä asetuksen N:o 404/93 voimaantuloa neuvostolle ehdotuksen suositukseksi päätöksestä, jolla neuvosto valtuuttaisi komission aloittamaan neuvottelut Gatt-sopimuksen XXVIII artiklan 5 kappaleen mukaisesti hyvityksistä, jotka yhteisö tarjoaa tietyille Gatt-sopimuksen sopimuspuolille banaanien tuontiin sovellettavan 20 prosentin suuruisen sidotun tullin poistamisen korvaamiseksi.

9. Tämän suosituksen johdosta neuvosto valtuutti 18. ja 19.10.1993 komission aloittamaan neuvottelut ja täsmensi, että neuvottelut on käytävä Gatt-sopimuksen olemassa olevien sääntöjen pohjalta; että hyvitykset Gatt-sopimuksen jäsenille on myönnettävä Gatt-sopimuksen sääntöjen mukaisesti ja että neuvotteluilla ei saa ”horjuttaa” asetusta N:o 404/93.

10. Uruguayn kierroksen neuvotteluille asetetun päättymispäivämäärän aattona 14.12.1993 komissio ilmoitti Gattin pääjohtajalle ”lopullisista” ehdotuksistaan erityisesti banaanien tuonnin osalta. Neuvosto oli hyväksynyt nämä ehdotukset 13.12.1993 pitämässään kokouksessa.

11. Banaanialan ehdotukset tehtiin niiden tarjousten pohjalta, jotka yhteisö viimeiseksi telu latinalaisamerikkalaisille valtioille Gatt-sopimuksen XXVIII artiklan 5 kappaleen mukaisten neuvottelujen yhteydessä.

12. Gatt-tiedonannossa täsmennettiin seuraavaa: ”Banaaneja koskeva tarjous (— —) on alisteinen sille, että Gatt-sopimuksen jäseninä (— —) olevat latinalaisen Amerikan tuottajamaat hyväksyvät tarjouksen määräykset. Päinvastaisessa tapauksessa Euroopan yhteisöjen tarjous (olisi) se, mikä on määritelty (aiemmassa) 22.3.1993 annetussa tiedonannossa.”

13. Riidanratkaisumenettelyn yhteydessä asetettu asiantuntijaryhmä jätti 18.1.1994 kertomuksen, jossa todettiin, että asetuksen N:o 404/93 tietyt säännökset olivat yhteensopimattomia Gatt-sopimuksen määräysten kanssa. Kaikki sopimuspuolet eivät ole hyväksyneet tätä kertomusta.

14. Yhteisöjen tuomioistuin on hylännyt asiassa C-280/93, Saksa vastaan neuvosto, 5.10.1994 antamassaan tuomiossa (Kok. 1994, s. I-4973) Saksan liittotasavallan esittämän asetusta N:o 404/93 koskevan kumoamiskanteen. Gatt-sopimuksen osalta yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei kantaja voinut vedota Gatt-sopimuksen määräyksiin kiistääkseen asetuksen laillisuuden.

15. Neuvosto päätti 7.3.1994 allekirjoittaa Uruguayn kierroksen päätösasiakirjan ja valtuutti neuvoston puheenjohtajan ja neuvotteluista vastanneen komission jäsenen allekirjoittamaan sen; samana päivänä yhteisön banaaneja koskeva tarjous palautui 22.3.1993 tehdyksi tarjoukseksi, koska yhteisön ja kysymyksessä olevien latinalaisen Amerikan maiden väliset neuvottelut päättyivät.

16. Komissio esitti 25.3.1994 lopullisen version siitä, mihin se sitoutuu markkinoille pääsyn osalta; liitteessä LXXX toistettiin banaanien osalta 22.3.1993 esitetty tarjous.

17. Komissio pääsi 28.3.1994 sopimukseen Kolumbian, Costa Rican, Nicaraguan ja Venezuelan kanssa järjestelystä, joka nimettiin banaanien puitesopimukseksi.

18. Seuraavana päivänä eli 29.3.1994 komissio tiedotti Gattin sihteeristölle muutoksesta niihin ehdotuksiinsa, jotka sisältyvät liitteeseen LXXX, jonka liitteeksi puitesopimus oli otettu.

19. Perustamissopimuksen 113 artiklassa tarkoitetun erityiskomitean kokoontuessa Marrakechissa 11. ja 14.4.1994 Saksan liittotasavallan ja muiden jäsenvaltioiden valtuuskunnat ilmoittivat vastustavansa sitä, että komissio oli sisällyttänyt banaanien puitesopimuksen liitteessä LXXX olevaan luetteloon yhteisöjen sitoumuksista, ja ne ilmoittivat vastustavansa tämän puitesopimuksen sisältöä.

20. Jäsenvaltioiden ulkoministerien kokoonpanossa Marrakechissa 15.4.1994 kokoontunut neuvosto välillisesti vahvisti yksimielisesti päätöksensä allekirjoittaa Uruguayn kierroksen päätösasiakirja. Komissio merkitsi yhteen julistukseen muistiin erilaiset julistukset, jotka kansalliset valtuuskunnat olivat esittäneet perustamissopimuksen 113 artiklan mukaisen erityiskomitean kokouksissa banaanien tuontijärjestelmästä.

21. Neuvosto teki 22.12.1994 päätöksen 94/800/EY Euroopan yhteisön puolesta Uruguayn kierroksen (1986—1994) monenkeskisissä neuvotteluissa tehtävistä sopimuksista siltä osin, kuin ne koskevat asioita, jotka kuuluvat neuvoston toimivaltaan (EYVL 1994 L 336, s. 1).

22. Uruguayn kierroksen sopimukset, mukaan lukien ne liitteet, joihin sisältyivät banaanien tuontia koskevat yhteisön sitoumukset, tulivat voimaan 1.1.1995.

II — Puitesopimuksen sisältö

1. Banaanien puitesopimus (jäljempänä puitesopimus) koostuu kahdesta asiakirjasta; ensimmäinen, jonka nimi on Kolumbian, Costa Rican, Nicaraguan ja Venezuelan sekä Euroopan yhteisön välisissä yhteisön banaanien tuontijärjestelmää koskevissa neuvotteluissa saavutettu tulos, ja jonka maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava komission jäsen sekä Kolumbian yhteisössä toimiva suurlähettiläs allekirjoittivat 28.3.1994 Brysselissä, muodostaa eräänlaisen johdanto-osan varsinaiselle sopimukselle; toinen asiakirja, jonka nimi on banaanien puitesopimus, sisältää latinalaisen Amerikan valtioiden kanssa tehtyä järjestelyä koskevat tekniset määräykset.

2. Ensimmäisessä asiakirjassa määrätään seuraavaa: ”Liitteenä oleva luonnos banaaneja koskevaksi sopimukseksi on tyydyttävä tulos Uruguayn kierroksen yhteydessä banaaneista käydyistä neuvotteluista. Sopimus on myös tulos XXVIII artiklan mukaisista neuvotteluista ja kuulemisista, joita banaanikysymyksestä käytiin EY:n ja edellä mainittujen maiden välillä. Lisäksi sopimuksella ratkaistaan banaaneja koskeva erimielisyys, josta Gattin asiantuntijoista koostuva ryhmä on tehnyt kertomuksen. On siis sovittu, että Kolumbia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela ja EY luopuvat vaatimasta edellä mainitun asiantuntijaryhmän kertomuksen hyväksymistä. Kolumbia, Costa Rica, Nicaragua ja Venezuela ovat sopineet, etteivät ne aloita Gatt-sopimuksen riidanratkaisumenetelmän mukaista menettelyä yhteisön banaanien tuontijärjestelmää vastaan liitteenä olevan sopimuksen voimassaoloaikana.”

3. Varsinaisesti puitesopimuksen 1 kohdassa vahvistetaan peruskokonaistariffikiintiöksi 2100000 tonnia vuodelle 1994 ja 2200000 tonnia vuodelle 1995 ja sitä seuraaville vuosille sillä varauksella, että kiintiötä suurennetaan, jos yhteisö laajentuu; sopimuksen 2 kohdassa tämä kiintiö jaetaan muiden kuin perinteisten banaanien osalta neljälle sopimuspuolelle, Dominikaaniselle tasavallalle, muille AKT-valtioille (Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioille) samoin kuin muille valtioille. Puitesopimuksen 3—5 kohta koskee kiintiöiden soveltamista tai muuttamista maiden osalta silloin, kun joku maista ei voi käyttää kiintiötään tai kun kiintiötä suurennetaan. Puitesopimuksen 6 kohdassa määrätään, että kiintiöiden hallinnoimista, mukaan lukien niiden kaikkinainen suurentaminen, ei muuteta suhteessa asetuksen N:o 404/93 säännöksiin. Tässä kohdassa määrätään lisäksi, että ” — — tuottajamaat, joille on myönnetty erityinen kiintiö, voivat myöntää erityisiä vientilisenssejä määrälle, joka voi olla enintään 70 prosenttia niiden kiintiöstä; nämä lisenssit ovat ennakkoedellytys sille, että komissio myöntää tuontitodistuksia banaaneille, jotka ’luokkaan A’ ja ’luokkaan C’ kuuluvat toimijat tuovat näistä valtioista”. Puitesopimuksen 7 kohdassa vahvistetaan kiintiön osalta tullin suuruudeksi 75 ecua tonnilta. Puitesopimuksen 8 ja 9 kohdan mukaan sovittua järjestelmää noudatetaan viimeistään 1.10.1994 alkaen ja sen noudattaminen päättyy 31.12.2002. Puitesopimuksen 10 ja 11 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Tämä sopimus sisällytetään yhteisön Uruguayn kierrosta varten antamaan luetteloon. Tällä sopimuksella ratkaistaan Kolumbian, Costa Rican, Venezuelan, Nicaraguan ja yhteisön välinen yhteisön banaanien tuontijärjestelmää koskeva erimielisyys. Tämän sopimuksen osapuolet luopuvat vaatimasta Gattin asiantuntijoiden tästä asiasta laatiman kertomuksen hyväksymistä.”

III — Lausuntopyyntö

1. Saksan hallitus, asiamiehinään liittotasavallan talousministeriön ministerineuvos E. Röder ja asianajaja J. Sedemund, Köln, on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan lausuntopyynnön: ”a) Onko komission 28. ja 29.3.1994 allekirjoittama banaanien puitesopimus neuvoteltu menettelylliseltä kannalta katsoen säännönmukaisesti eli onko se neuvoteltu — neuvoston riittävän valtuutuksen perusteella ja — neuvoston antamia neuvotteluohjeita noudattaen? b) Onko banaanien puitesopimus asiasisällöltään yhteensopiva perustamissopimuksen määräysten kanssa?”

2. Saksan hallitus esittää, ettei lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä ole epäilystä. Pyynnön tavoitteena on näet se, että puitesopimuksen tekemismenettelyn samoin kuin puitesopimuksen sisällön yhteensopivuus yhteisön oikeuden kanssa tutkitaan. Sillä, onko sopimus mahdollisesti neuvoteltava uudelleen, on kiistaton merkitys yhteisön ulkosuhteille ja yhteisön jäsenvaltioiden yritysten asemalle. Puitesopimuksella ei vielä ole kansainvälisen oikeuden mukaan lopullista luonnetta, sillä viittaus sopimuksen sisällön sisällyttämisestä yhteisön sitoumusten luetteloon Uruguayn kierroksella on ymmärrettävä ratifiointia koskevaksi varaumaksi. Puitesopimus on Uruguayn kierroksen päätösasiakirjasta erillinen sopimus; se toistetaan itse asiassa vain ilmoitusluontoisesti päätösasiakirjan liitteen LXXX liitteessä; lisäksi vain puitesopimuksen 1 ja 7 kohdan määräykset ovat liitteen LXXX erottamaton osa; sen lisäksi tämä liitteeseen sisällyttäminen on tapahtunut vasta sen jälkeen, kun neuvosto oli päättänyt allekirjoittaa päätösasiakirjan. Näissä olosuhteissa yhteisöllä on oikeus ratifioida päätösasiakirja lukuun ottamatta banaaneihin liittyviä määräyksiä, jos puitesopimusta oli pidettävä perustamissopimuksen vastaisena. Se, että komissio allekirjoitti puitesopimuksen erikseen, osoittaa, että komissio itse piti puitesopimusta päätösasiakirjasta erillisenä sopimuksena. Suullisessa käsittelyssä Saksan hallitus täsmentää, että perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdassa edellytetään ainoastaan, että sopimus on suunnitteilla lausuntopyyntöä esitettäessä. Perustamissopimuksessa ei edellytetä, että sopimusta ei vielä olisi pantu täytäntöön lausunnon antamishetkellä. Jos päinvastainen myönnettäisiin, 228 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu menettely tehtäisiin tarkoituksettomaksi tekemällä sopimus nopeasti ja sillä rikottaisiin yhteisöjen tuomioistuimelle lausuntopyynnön esittäneen toimielimen tai jäsenvaltion oikeussuojaa. Perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan mukaisen lausuntopyynnön käsittelemisen yhteisöjen tuomioistuimessa pitäisi lykätä sopimuksen tekemistä, jotta odotettaisiin yhteisöjen tuomioistuimen lausuntoa.

3. Puitesopimuksen sisällön osalta Saksan hallitus esittää, ettei komissiolla ollut valtuutta neuvotella tai että se ainakin on ylittänyt neuvoston ohjeet; ettei komissiolla ollut valtuutta allekirjoittaa sopimusta; että noudatettu menettelytapa oli vastoin asiassa tavallisesti käytettyä menettelytapaa ja että puitesopimuksella rikotaan perustamissopimuksen aineellisia määräyksiä.

a) Neuvotteluvaltuutus

Saksan hallituksen mukaan perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan mukainen välttämätön valtuutus puitesopimuksen neuvottelemiseksi puuttui. Tällaista valtuutusta ei voida löytää Uruguayn kierroksen neuvottelujen alkamista koskevasta neuvoston päätöksestä, Gatt-sopimuksen XXVIII artiklan mukaisten neuvottelujen aloittamista koskevasta päätöksestä eikä päätöksestä, jossa annettiin valtuutus päätösasiakirjan allekirjoittamiselle.

Komissio kävi Uruguayn kierroksen neuvottelut neuvoston vuonna 1986 tekemien kokonaisuuskäsityksen ja Punta del Esten julistuksen hyväksymistä koskevan kahden päätöksen perusteella. Puitesopimusta koskevissa neuvotteluissa tavoitellaan kuitenkin erilaisia päämääriä. Kaupan vapauttamisen asemesta neuvotteluissa on itse asiassa pyritty estämään asiantuntijaryhmän kertomuksen hyväksyminen ja turvaamaan asetus N:o 404/93; asetushan rikkoo Punta del Esten julistusta erityisesti siinä, että asetuksessa otetaan käyttöön korkeampia tulleja ja että siinä säädetään määrällisistä rajoituksista ja tuontitodistuksista.

Todellisuudessa komissio on käynyt Gatt-sopimuksen XXII ja XXIII artiklan mukaisia neuvotteluja, joissa pyrittiin lopettamaan banaanien tuontijärjestelmää koskeva riidanratkaisumenettely. Muodollinen viittaus päätösasiakirjan liitteeseen LXXX, johon sisältyvät yhteisön ehdotukset, ei riitä sille, että puitesopimus jälkikäteen kuuluisi Uruguayn kierroksen neuvotteluvaltuutukseen, sillä sopimuksen sisältö ei asiasisällöltään vastaa valtuutusta. Jokainen erilainen tulkinta tekee tyhjäksi perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen toisen puoliskon, koska komissio pystyisi käyttämään maailmanlaajuisia neuvotteluita, kuten Uruguayn kierroksen neuvotteluita, erilaisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

Se, että neuvosto antoi erityisen neuvotteluvaltuutuksen, mikä muuten tapahtui komission ehdotuksesta, Gatt-sopimuksen XXVIII artiklan yhteydessä, korostaa myös, ettei komissio katsonut Uruguayn kierroksen neuvotteluille annetun valtuutuksen riittäneen puitesopimuksen neuvotteluille. Uruguayn kierroksen neuvotteluille annetun valtuutuksen sisältö oli liian epätarkka, jotta sen perusteella voitiin käydä puitesopimuksen tekniset ja konkreettiset neuvottelut. Perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä määrätyn valtuutuksen ei voida katsoa sisältyvän komissiolle annettuun avoimeen valtuutukseen.

Saksan hallitus esittää, että neuvoston 18. ja 19.10.1993 tekemällä päätöksellä Gatt-sopimuksen XXVIII artiklan mukaisten neuvottelujen aloittamisesta on komissiolle annettujen neuvotteluohjeiden mukaan tavoiteltu asetuksella N:o 404/93 Gatt-sopimuksen vastaisesti toteutetun ratkaisun vahvistamista. Neuvotteluilla on pyritty saavuttamaan yhteisymmärrys tiettyjen latinalaisen Amerikan valtioiden kanssa riidanratkaisumenettelyn aloittamisen tai käynnissä olevan riidanratkaisumenettelyn jatkamisen estämiseksi.

Uruguayn kierroksen päätösasiakirjan allekirjoittamisesta 7.3.1994 tehty neuvoston päätös on tehty hetkenä, jona puitesopimusta koskevat neuvottelut eivät vielä olleet päättyneet ja jona puitesopimusta ei vielä mainittu liitteessä LXXX.

b) Neuvoston ohjeiden noudattaminen

Saksan hallitus korostaa toissijaisesti, ettei komissio ole noudattanut neuvotteluille vahvistettuja suuntalinjoja.

Punta del Esten julistuksessa Uruguayn kierrokselle vahvistetuilla suuntalinjoilla ei ole annettu valtuutusta uusille rajoitustoimenpiteille; kuitenkin puitesopimuksen neuvotteluissa on pyritty turvaamaan Gatt-sopimuksen määräyksistä poikkeavaa asetusta N:o 404/93.

Komissio on myös rikkonut Gatt-sopimuksen XXVIII artiklan mukaisille neuvotteluille vahvistettuja suuntalinjoja. Itse asiassa puitesopimuksessa rikotaan ohjeiden vastaisesti asetusta N:o 404/93, koska sopimuksessa rajoitetaan entistä enemmän taloudellisten toimijoiden vapautta. Saksan hallitus vetoaa eri maille asetettuihin pysyviin kiintiöihin, millä vakautetaan toimitusrakenteet ja markkinaosuudet; se vetoaa myös vientilisenssien käyttöön ottamiseen ja kolmansien maiden banaanien viejille tai tuojille vientilisensseistä perittävän maksun muodossa asetettuihin uusiin maksuihin. Näistä seuraa kolmansien maiden banaanien tuojien kilpailuaseman lisähuononnus, jolla vahvistetaan asetuksella N:o 404/93 jo toteutettua syrjintää. Komissio on myös jättänyt noudattamatta ohjetta, jonka mukaan latinalaisamerikkalaisten maiden kanssa on neuvoteltava sovitteluratkaisu hyvitykseksi tullin poistamisesta.

c) Puitesopimuksen allekirjoitusvaltuutus

Puitesopimuksen tekstiä ei ollut olemassa 7.3.1994 eli päivänä, jona neuvosto valtuutti komission allekirjoittamaan päätösasiakirjan; liitteeseen LXXX on otettu yhteisön vanhat ehdotukset maaliskuulta 1993. Päätöstä ei näin ollen voida pitää valtuutuksena puitesopimuksen allekirjoittamiselle.

d) Poikkeaminen komission tavanomaisesta käytännöstä

Se, ettei komissio tehnyt neuvostolle ehdotusta puitesopimusten tekemisestä, ja se, että tämä sopimus jälkikäteen sisällytettiin Uruguayn kierroksen päätösasiakirjaan, rikkoo yhteisöjen toimielinten vakiintunutta käytäntöä.

e) Puitesopimuksen yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa

Saksan hallituksen mukaan puitesopimus on EY:n perustamissopimuksen vastainen.

Hallitus viittaa erityisesti siihen syrjintään, jonka kohteeksi luokkiin A ja C kuuluvat toimijat joutuvat verrattuna luokkaan B kuuluviin toimijoihin. Itse asiassa vientilisenssijärjestelmää sovelletaan puitesopimuksen 6 kohdan mukaan pelkästään luokkiin A ja C kuuluviin toimijoihin, minkä vuoksi heille aiheutuu sellainen merkittävä taloudellinen lisärasite, jolta luokkaan B kuuluvat toimijat välttyvät.

IV — Menettely

Lausuntopyyntö on yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti annettu tiedoksi neuvostolle, komissiolle ja jäsenvaltioille. Komissio, asiamiehinään oikeudellisen yksikön johtaja P. Gilsdorf ja saman yksikön virkamies T. Christoforou, neuvosto, asiamiehinään oikeudellinen neuvonantaja J. Huber ja oikeudellisen osaston virkamies J.-P. Hix, samoin kuin Belgian hallitus, asiamiehenään ulkoasiain-, ulkomaankaupan ja kehitysyhteistyöministeriön hallintojohtaja J. Devadder, Alankomaiden hallitus asiamiehenään ulkoasiainministeriön oikeudellinen neuvonantaja A. Bos, Espanjan hallitus, asiamiehinään yhteisön oikeutta ja toimielimiä koskevan kansallisen koordinoinnin pääjohtaja A. Navarro González ja yhteisöä koskevia riita-asioita hoitavan osaston jäsen, valtion asiamies Rosario Silva de Lapuerta, Ranskan hallitus, asiamiehinään ulkoasianministeriön oikeudellisen osaston apulaisosastopäälliköt E. Belliard ja C. de Salins, ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehinään barrister J. E. Collins, Treasury Solicitor's Department ja barrister D. Wyatt sekä barrister D. Anderson, ovat esittäneet kirjalliset huomautuksensa.

Saksan hallitusta, asiamiehinään E. Röder ja J. Sedemund, Belgian hallitusta, asiamiehenään J. Devadder, Helleenien tasavallan hallitusta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön yhteisöön liittyviä riita-asioita hoitavan erityisyksikön tieteellinen erityisavustaja G. Karipsiadis, Espanjan hallitusta, asiamiehenään Rosario Silva de Lapuerta, Ranskan hallitusta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston apulaisjohtaja J.-E Dobelle, Alankomaiden hallitusta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön avustava oikeudellinen neuvonantaja M. Fierstra, Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusta, asiamiehenään D. Wyatt, neuvostoa, asiamiehenään J. Huber, ja komissiota, asiamiehenään P. Gilsdorf, on kuultu 25.10.1995 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.

V — Hallitusten ja yhteisöjen toimielinten huomautukset

a) Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen

Espanjan ja Ranskan hallitukset samoin kuin neuvosto ja komissio esittävät suullisessa käsittelyssä, että puitesopimuksen tekeminen ja voimaan tuleminen Uruguayn kierroksen päätösasiakirjan yhteydessä sai aikaan sen, että lausuntopyyntö menetti tarkoituksensa. Belgian, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusten mukaan lausuntopyyntö on otettava tutkittavaksi ja yhteisöjen tuomioistuimen on annettava siihen vastaus.

b) Neuvotteluvaltuutus

1. Belgian ja Alankomaiden hallitukset ovat samaa mieltä Saksan hallituksen kanssa siitä, että neuvotteluvaltuutus puuttui. Puitesopimus on Uruguayn kierroksen päätösasiakirjasta erillinen sopimus. Se on tehty Gatt-sopimuksen XXVIII artiklan mukaisessa menettelyssä eikä Uruguayn kierroksen neuvottelulle annettu valtuutus koske sitä; se on allekirjoitettu erikseen asianomaisten Latinalaisen Amerikan maiden kanssa ja siinä on erityinen voimaantulopäivä.

2. Espanjan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset, komissio ja neuvosto esittävät, että neuvosto on valtuuttanut komission neuvottelemaan puitesopimuksen. Espanjan hallitus ja neuvosto vetoavat 18. ja 19.10.1993 annettuun päätökseen, jolla komissio valtuutettiin aloittamaan Gatt-sopimuksen XXVIII artiklan mukaiset neuvottelut; Espanjan hallitus vetoaa tältä osin siihen seikkaan, että puitesopimuksessa määrätään kiinteän tullin pienentämisestä kiintiön osalta 100 ecusta 75 ecuun tonnilta. Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset samoin kuin neuvosto vetoavat neuvoston 16. ja 17.6.1986 tekemään päätökseen, jolla hyväksyttiin kokonaisuuskäsitys, ja 20.9.1986 tekemään päätökseen, jolla hyväksyttiin Punta del Esten julistus. Ranskan hallituksen mukaan latinalaisen Amerikan valtioiden kanssa käytyjen neuvotteluiden lopputulos kuuluu Uruguayn kierroksen yhteyteen, sillä puitesopimuksella, koska siinä korotettiin kiintiötä ja pienennettiin kiinteitä tulleja, on edistetty kolmansien maiden pääsyä yhteisön markkinoille ja muutettu määrälliset rajoitukset tariffijärjestelmäksi; puitesopimus on sisältänyt asianomaisille maille vientilisenssien käyttöönottamisen kautta yhteisön tekemän myönnytyksen. Komissio korostaa, että neuvoston on annettava lupa neuvottelujen aloittamiseen, minkä neuvosto on tehnytkin vuosina 1983 ja 1993 tekemillään päätöksillä.

c) Neuvoston ohjeiden noudattaminen

1. Belgian ja Alankomaiden hallitusten mukaan sopimus ulottuu laajemmalle kuin Uruguayn kierroksen neuvottelut, sillä sopimuksessa lopetetaan käynnissä olevat riidanratkaisumenettelyt. Puitesopimuksen liittämistä Uruguayn kierroksen päätösasiakirjan liitteisiin ei voida pitää oikaisuna vaan se merkitsee sopimuksen tekstin muuttamista.

2. Espanjan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä neuvosto ja komissio kiistävät sen, että komissio olisi ylittänyt neuvotteluvaltuutuksessa annetut suuntalinjat. Espanjan ja Ranskan hallitukset huomauttavat, että puitesopimuksessa noudatetaan vuonna 1993 vahvistettuja suuntalinjoja. Vientitodistusjärjestelmällä taataan sopimusvaltioille pääsy yhteisön markkinoille; järjestelmän avulla sopimusvaltiot voivat itse valvoa tuotantoaan ja kauppavirtoja, eikä järjestelmää voida luonnehtia kaupan esteeksi. Sopimus on hyvityksen tarjoamista koskevan velvoitteen mukainen, koska siinä määrätään kiintiön korottamisesta ja kiinteän tullin pienentämisestä, ja sopimuksessa noudatetaan asetuksen N:o 404/93 mukaisia pääperiaatteita. Neuvosto katsoo, ettei neuvotteluohjeiden ylittämisestä johdettu perustelu ole merkityksellinen. Itse asiassa neuvoston päätös allekirjoittaa komission neuvottelema sopimus merkitsee sopimuksen sisällön hyväksymistä ja päätös kattaa kaikki neuvotteluissa mahdollisesti tapahtuneet epäsäännönmukaisuudet. Kansainvälisen sopimuksen neuvottelut johtavat käytännössä usein siihen, että komissio ylittää neuvotteluohjeet; sen sijaan että neuvosto muuttaisi näitä ohjeita neuvotteluiden olleessa käynnissä, se tyytyy tällöin hyväksymään lopullisen neuvottelutuloksen allekirjoittamalla sopimuksen. Komissio korostaa, että vaikka neuvoston on annettava valtuutus neuvotteluiden aloittamiseen, neuvoston ei tarvitse antaa neuvotteluohjeita. Miten asia sitten onkin, komissio katsoo noudattaneensa vuosina 1986 ja 1993 annettuja ohjeita. Puitesopimuksella, jolla korotetaan tariffikiintiötä ja pienennetään kiinteää tullia, vapautetaan banaanien kauppaa. Sopimuspuolet ovat pitäneet puitesopimusta sopivana hyvityksenä 20 prosentin suuruisen tullin pienentämisestä. Puitesopimus on myös yhteensopiva asetuksen N:o 404/93 keskeisten säännösten kanssa, eikä sillä rikota tariffikiintiöt hyväksyvän Gatt-sopimuksen perussääntöjä. Puitesopimus on tulos kaksista yhtäaikaa käydyistä neuvotteluista eli Uruguayn kierroksen yleisistä taloudellisista keskusteluista ja Gatt-sopimuksen XXVIII artiklan mukaisesta erityismenettelystä.

d) Valtuutus allekirjoittaa puitesopimus

1. Belgian ja Alankomaiden hallitukset ovat Saksan hallituksen kanssa sama mieltä siitä, että neuvosto ei ollut valtuuttanut komissiota allekirjoittamaan puitesopimusta.

2. Espanjan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen samoin kuin neuvoston ja komission mukaan neuvosto on päättänyt allekirjoittaa puitesopimuksen. Espanjan hallitus ottaa huomioon komissiolle annettua Uruguayn kierroksen päätösasiakirjan allekirjoittamisvaltuutusta koskevan 7.3.1994 annetun neuvoston päätöksen, joka on liitetty puitesopimukseen. Liitteiden myöhemmillä muutoksilla ei ole vaikutusta tähän päätökseen, koska tarjouksia, silloin kun kysymyksessä on markkinoille pääsyn edellytysten parantaminen, voidaan muuttaa aina päätösasiakirjan allekirjoittamiseen asti. Ranskan hallitus huomauttaa myös, että puitesopimus muodostaa olennaisen ja erottamattoman osan Uruguayn kierroksen lopputuloksista. Euroopan komission jäsenen allekirjoitus ei muodosta Wienissä 23 päivänä toukokuuta 1969 tehdyn valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen mukaista sopimuksen allekirjoittamista, vaan se on pelkkä parafointi tai neuvottelupöytäkirjan allekirjoitus. Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset myöntävät, ettei puitesopimus ollut 7.3.1994 yhteisön sitoumuksissa. Päivänä, jona neuvosto yksimielisesti vahvisti päätöksen allekirjoittaa päätösasiakirja, eli 15.4.1994, puitesopimuksen sisältö sisältyi liitteeseen LXXX. Päinvastoin kuin Saksan hallitus väittää, banaanien puitesopimukseksi nimetty neuvottelutulosten kokonaisuus on sisällytetty yhteisön sitoumusten luetteloon. Neuvosto ja komissio huomauttavat myös, että puitesopimus muodostaa oleellisen osan Uruguayn kierroksen lopputuloksista. Puitesopimuksen määräysten sisällyttäminen liitteeseen LXXX ei pelkästään merkitse itsenäisen sopimuksen tiedotusluonteista mukaanottamista, vaan sillä vahvistetaan yhteisön sitoumukset. Kuten neuvoston 7.3.1994 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta ilmenee, neuvosto on antanut valtuutuksen Uruguayn kierroksen päätösasiakirjan allekirjoittamiselle ja se on tiennyt samalla, etteivät tuona päivänä olemassa olleet oikeudelliset tekstit olleet lopullisia ja että tarvittiin vielä lisäneuvottelulta, erityisesti yhteisön sitoumusten suhteen. Tämän vuoksi perustamissopimuksen 113 artiklan mukainen erityiskomitea kutsuttiin koolle Marrakechiin 11. ja 14.4.1994. Kokouksessaan 15.4. neuvosto hiljaisesti vahvisti yksimielisesti päätöksensä allekirjoittaa kaikki Uruguayn kierroksen lopputulokset sellaisina, kuin ne tuona päivänä olivat olemassa, mukaan lukien puitesopimuksen, joka muodostaa liitteen LXXX oleellisen osan. Tiettyjen kansallisten valtuuskuntien pöytäkirjatut julistukset eivät voi vaikuttaa neuvoston 15.4.1994 tekemän päätösasiakirjan allekirjoittamisen laillisuuteen.

e) Puitesopimuksen yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa

Espanjan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset samoin kuin komissio ja neuvosto korostavat, että Saksan hallituksen huomautukset ovat pääosiltaan samat kuin ne, jotka yhteisöjen tuomioistuin on hylännyt edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan neuvosto antamassaan tuomiossa.

Vientilisenssijärjestelmän tarkoituksena on se, että viejänä toimivat jäsenvaltiot voivat järjestelmän perusteella säilyttää markkinaosuutensa yhteisössä. Se, ettei luokkaan B kuuluviin toimijoihin sovelleta tätä järjestelmää, selittyy sillä, että nämä yhteisöbanaanien tuojat ja perinteisten AKT-banaanien tuojat ovat näiden kolmansien maiden markkinoilla erilaisessa asemassa verrattuna kolmansien maiden banaanien perinteisiin tuojiin.

Yhteisöjen tuomioistuimen kannanotto

1 On lyhyesti palautettava mieliin tämän menettelyn eri vaiheet sellaisina, kuin ne ilmenevät lausuntopyyntöä koskevasta selvityksestä.

2 Komission maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava jäsen sekä Kolumbian tasavallan suurlähettiläs allekirjoittivat 28. ja 29.3.1994 Kolumbian, Costa Rican, Nicaraguan, Venezuelan ja Euroopan yhteisön välisissä yhteisön banaanien tuontijärjestelmää koskevissa neuvotteluissa saavutetun tuloksen, johon on liitetty banaanien puitesopimus.

3 Saksan liittotasavalta esitti lausuntopyynnön 25.7.1994.

4 Kuten lausuntopyyntöä koskevasta selvityksessä esitetyistä seikoista ilmenee, tämän sopimuksen 1 ja 7 kohdat, jotka liittyvät tuontitullikiintiön vahvistamiseen, sisällytettiin liitteeseen LXXX, jossa mainitaan yhteisön Uruguayn kierroksella ehdottamat tullimyönnytykset. Puitesopimus on otettu liitteen LXXX liitteeseen.

5 Neuvosto päätti 15.4.1994 allekirjoittaa Uruguayn kierroksen päätösasiakirjan huolimatta siitä, että jotkut jäsenvaltiot esittivät varaumia, jotka koskivat puitesopimuksen sisällyttämistä yhteisön ehdotuksiin.

6 Neuvosto teki 22.12.1994 päätöksen 94/800/EY Euroopan yhteisön puolesta Uruguayn kierroksen (1986—1994) monenkeskisissä neuvotteluissa tehtävistä sopimuksista siltä osin kuin ne koskevat asioita, jotka kuuluvat sen toimivaltaan.

7 Uruguayn kierroksen sopimukset, mukaan lukien liitteet, joihin on otettu yhteisön sitoumukset banaanien tuonnin osalta, tulivat voimaan 1.1.1995.

8 Puitesopimuksen sisällyttämisestä päätösasiakirjan liitteen LXXX liitteeseen ilmenee, että puitesopimus kuuluu oikeudellisesti erottamattomasti Uruguayn kierroksen monenkeskisten neuvotteluiden sopimuksiin ja että se tehtiin yhdessä näiden sopimusten kanssa sen jälkeen, kun tämä lausuntopyyntö oli esitetty yhteisöjen tuomioistuimelle.

9 Sen tutkimiseksi, onko yhteisöjen tuomioistuimen näissä olosuhteissa annettava lausuntonsa sille esitetystä lausuntopyynnöstä, on tarkasteltava EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan määräyksiä ja tavoitetta.

10 Perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan mukaan neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi hankkia yhteisöjen tuomioistuimen lausunnon siitä, onkó suunniteltu sopimus yhteensopiva perustamissopimuksen määräysten kanssa.

11 Tämän määräyksen ensimmäisen virkkeen sanamuodosta ei ilmene selvästi, riittääkö se, että sopimus on suunnitteilla lausuntopyyntöä esitettäessä, vai pitääkö sopimuksen yhä olla tässä vaiheessa silloin, kun yhteisöjen tuomioistuin antaa lausuntonsa.

12 Perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan toisessa lauseessa määrätään kuitenkin, että jos yhteisöjen tuomioistuimen lausunto sopimuksesta on kielteinen, sopimus voi tulla voimaan vain Euroopan unionista tehdyn sopimuksen perustamissopimuksen muuttamista koskevassa N artiklassa määrätyin edellytyksin.

13 Näin ollen olisi 228 artiklan 6 kohdan sisäisen johdonmukaisuuden vastaista hyväksyä se, että yhteisöjen tuomioistuin voisi antaa lausunnon jo tehdyn sopimuksen yhteensopivuudesta perustamissopimuksen kanssa, koska lausunnon mahdollisesti ollessa kielteinen sillä ei olisi tässä määräyksessä tarkoitettua oikeudellista vaikutusta.

14 Niinpä yhteisöjen tuomioistuin on katsonut 15.11.1994 antamassaan lausunnossa 1/94 (Kok. 1994, s. I-5267), että siltä voidaan pyytää perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan perusteella lausuntoa koska tahansa ennen kuin yhteisön suostumus tulla sopimuksen sitomaksi on lopullisesti ilmaistu. Yhteisöjen tuomioistuin on myös 12 kohdassa täsmentänyt, että niin kauan kuin tätä suostumusta ei ole annettu, sopimus on suunnitteilla.

15 Tämä arviointi on myös lausuntopyyntömenettelyn tavoitteen mukainen.

16 Perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan tavoitteena on, kuten yhteisöjen tuomioistuin on 11.11.1975 antamassaan lausunnossa 1/75 (Kok. 1975, s. 1355) katsonut, estää vaikeudet, jotka aiheutuisivat siitä, että yhteisöä sitovien kansainvälisten sopimusten yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa riitautettaisiin tuomioistuimessa.

17 Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on tässä lausunnossa korostanut, että oikeuden päätöksestä, jossa mahdollisesti todetaan, että sellainen sopimus on joko sisältönsä tai sopimuksen tekemisessä käytetyn menettelytavan vuoksi yhteensopimaton perustamissopimuksen määräysten kanssa, aiheutuisi ei pelkästään yhteisön tasolla vaan myös kansainvälisten suhteiden tasolla vakavia vaikeuksia ja päätöksestä voisi aiheutua vahinkoa kaikille asianosaisille, kolmannet maat mukaan lukien.

18 Tällaisten vaikeuksien välttämiseksi perustamissopimuksella on luotu poikkeuksellinen menettely, jossa yhteisöjen tuomioistuimessa tutkitaan etukäteen ennen sopimuksen tekemistä, onko sopimus yhteensopiva perustamissopimuksen kanssa.

19 Perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdassa tavoiteltua ennalta estävää tavoitetta ei kuitenkaan voida saavuttaa, jos yhteisöjen tuomioistuin antaa lausunnon jo tehdystä sopimuksesta.

20 Ei voida väittää, että tällä tulkinnalla vaarannettaisiin sen toimielimen tai sen jäsenvaltion oikeussuoja, joka on esittänyt lausuntopyynnön hetkellä, jona sopimusta ei vielä ole tehty.

21 Itse asiassa perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdassa määrätyn menettelyn tarkoituksena on, kuten jo on täsmennetty, estää vaikeudet, jotka aiheutuvat siitä, että yhteisöä sitovat kansainväliset sopimukset ovat yhteensopimattomia perustamissopimuksen kanssa; menettelyn tarkoituksena ei ole lausuntopyynnön esittäneen jäsenvaltion tai yhteisön toimielimen etujen tai oikeuksien suojaaminen.

22 Joka tapauksessa lausuntopyynnön esittäneellä jäsenvaltiolla tai yhteisön toimielimellä on käytössään sekä kumoamiskanne sopimuksen tekemistä koskevaa neuvoston päätöstä vastaan että mahdollisuus hakea tässä yhteydessä välitoimien määräämistä tätä koskevalla hakemuksella.

23 Edellä esitetystä seuraa, että lausuntopyyntö on menettänyt tarkoituksensa siitä syystä, että banaaneja koskeva puitesopimus, joka on sisällytetty Uruguayn kierroksen (1986—1994) monenkeskisten neuvottelujen sopimuksiin, tehtiin yhtä aikaa näiden sopimusten kanssa sen jälkeen, kun lausuntopyyntö esitettiin yhteisöjen tuomioistuimelle, ja että lausunnon antaminen lausuntopyynnöstä siten raukeaa.

Iällä perusteella

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

toimien kokoonpanossa: presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaostojen puheenjohtajat C. N. Kakouris, D. A. O. Edward ja G. Hirsch, tuomarit G. F. Mancini, F. A. Schockweiler (esittelevä tuomari), J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm ja L. Sevón,

kuultuaan ensimmäistä julkisasiamiestä G. Tesauroa sekä julkisasiamiehiä C. O. Lenz, F. G. Jacobs, A. La Pergola, G. Cosmas, P. Léger, M. B. Elmer, N. Fennelly ja D. Ruiz-Jarabo Colomer,

on antanut seuraavan lausunnon:

Lausunnon antaminen lausuntopyynnöstä raukeaa.

Rodríguez Iglesias

Kakouris

Edward

Hirsch

Mancini

Schockweiler

Moitinho de Almeida

Kapteyn

Gulmann

Murray

Jann

Ragnemalm

Sevón

Annettiin Luxemburgissa 13 päivänä joulukuuta 1995.

R. Grass

kirjaaja

G. C. Rodríguez Iglesias

presidentti