JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ELEANOR SHARPSTON

8 päivänä kesäkuuta 2017 ( 1 )

Asia C‑490/16

A.S.

vastaan

Slovenian tasavalta

(Ennakkoratkaisupyyntö – Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Slovenian tasavallan ylin tuomioistuin))

ja

Asia C‑646/16

Jafari

(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgerichtshof Wien (ylin hallintotuomioistuin, Wien, Itävalta))

Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Rajat, turvapaikka ja maahanmuutto – Kolmannen maan kansalaisen turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen – Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteet – Asetuksen (EU) N:o 604/2013 12, 13 ja 14 artiklan tulkinta – Asetuksen (EY) N:o 562/2006 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan tulkinta

Johdanto

1. Jos katsotaan Euroopan karttaa ja asetetaan sen päälle Euroopan unionin kartta, johon merkitään huolellisesti Euroopan unionin ulkorajat, tiettyjä ilmiselviä tosiseikkoja nousee esille. Yhdeksällä unionin jäsenvaltiolla on yhdessä erittäin pitkä maaraja idässä. ( 2 ) Siirryttäessä Balkanille maantiede – kuten historiakin – muuttuu melko monimutkaiseksi. ( 3 ) Olennainen seikka, jota on syytä korostaa, on se, että Turkista johtaa suora ”maasilta” Euroopan unioniin. Euroopan unionin alueen eteläpuolella on Välimeri – joka on mahdollista ylittää improvisoidulla aluksella, jos olosuhteet kotimaassa ovat riittävän kamalat, niin että ihmiset uskaltautuvat tähän vaaralliseen uhkayritykseen. Lähimmistä ylityspaikoista rantaudutaan Kreikkaan, Maltalle tai Italiaan – tai aivan Välimeren länsipäässä Espanjaan. Unionin itä- ja kaakkoisrajoilla muuttoliike on siten mahdollista maateitse, ( 4 ) kun taas etelärajalla potentiaalinen muuttoliike tapahtuu Välimeren yli.

2. Euroopan unionin länsireuna on huomattavasti hankalampi muuttoliikkeen kannalta. Ensinnäkin koko unionin alue rajautuu lännessä Atlantin valtamereen. Pohjoiseen päin mentäessä on lisää merta – Irlanninmeri, Englannin kanaali ja Pohjanmeri; ( 5 ) Skagerrak, ( 6 ) Kattegat ja Itämeri. ( 7 ) Ruotsin etelärajan muodostaa Itämeri, minkä lisäksi sillä on maaraja pohjoisessa naapurinsa, Norjan, kanssa. Suomella on sekä meri- ( 8 ) että maarajoja. ( 9 ) Lännessä ja pohjoisessa maantiede ja ilmasto yhdessä vaikeuttavat siten muuttoliikettä merkittävästi.

3. Dublin-järjestelmä ( 10 ) ei perustu edellä kuvaamaani Euroopan karttaan. Siinä pikemminkin epäsuorasti oletetaan, että kaikki kansainvälistä suojelua hakevat saapuvat lentoteitse. Jos he tekisivät niin, olisi teoriassa lähestulkoon yhdenvertainen mahdollisuus, että kuhunkin 28 jäsenvaltioon saapuisi (hyvin karkeasti ottaen) sama määrä hakijoita. ( 11 ) Tätä taustaa vasten käyttöön otettu järjestelmä on varsin järkevä.

4. Toinen Dublin-järjestelmän keskeinen osatekijä on se, että siinä keskitytään yksittäiseen kansainvälistä suojelua hakevaan henkilöön. Tätä yksittäistä hakijaa (sellaisena kuin se määritellään Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan c alakohdassa) arvioidaan III luvussa esitettyjen perusteiden avulla sen määrittämiseksi, mikä jäsenvaltio on vastuussa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä. Koko asetus on laadittu yksilöä silmällä pitäen. Se on ilmiselvästi oikein ja soveliasta. Suojelua hakevat yksittäiset ihmiset eivät ole tilastoja; heitä on kohdeltava inhimillisesti ja heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen. Normaalitilanteessa Dublin III ‑asetuksessa vahvistetun lähestymistavan toteuttaminen voi edellyttää eri jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välistä hallinnollista yhteensovittamista ja yhteistyötä, mutta se ei merkitse olennaisia tai ylipääsemättömiä vaikeuksia.

5. Syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana tilanne oli kaikkea muuta kuin normaali.

6. Euroopan komission varapuheenjohtaja kuvasi äkillisen, valtavan Euroopan unioniin suuntautuvan muuttoliikkeen perussyytä seuraavasti: ”On olemassa maanpäällinen helvetti. Sen nimi on Syyria. On ymmärrettävää, että miljoonat ihmiset yrittävät paeta tuosta helvetistä. On niin ikään ymmärrettävää, että he yrittävät jäädä mahdollisimman lähelle kotejaan. Ja on päivänselvää, että he yrittävät löytää turvallisen paikan jostain muualta, jos se ei toimi. – – Yhä useammat ihmiset pakenevat. Tilanne naapurimaissa ei anna juurikaan tai toisinaan lainkaan toivoa. Ihmiset etsivät siten turvapaikkaa Euroopasta [Turkin kautta, jossa itsessään on yli kaksi miljoonaa pakolaista]. Ongelma ei ratkea itsestään. Pakolaistulva ei lopu niin kauan kuin sota jatkuu. Tämän konfliktin lopettamiseksi on tehtävä paljon työtä, ja koko maailman on oltava siinä mukana. Tällä välin meidän on pyrittävä kaikin tavoin hallitsemaan pakolaistulvaa, tarjoamaan ihmisille turvallinen olinpaikka alueella, EU:ssa ja muualla maailmassa.” ( 12 )

7. Erittäin suuri määrä syyrialaisia siirtymään joutuneita henkilöitä liittyi näin ollen ihmisiin, jotka jo pyrkivät Euroopan unioniin muista sodan runtelemista tai nälänhädästä kärsivistä maailmankolkista: ( 13 ) Afganistanista ja Irakista. Järkyttävät merellä tapahtuneet murhenäytelmät, joissa liian täyteen lastatut, vuotavat puhallettavat veneet upposivat ylittäessään Välimerta vuoden 2015 kesäkuukausina, saivat suurimman huomion tiedotusvälineissä. Euroopan unioniin oli kuitenkin myös toinen suuri, maitse kulkeva muuttoliikereitti: Länsi-Balkanin reitti.

8. Tähän reittiin kuului matka meritse ja/tai maitse Turkista länteen Kreikkaan ja sieltä Länsi-Balkanille. Ihmiset matkustivat lähinnä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Serbian, Kroatian, Unkarin ja Slovenian kautta. ( 14 ) Reitistä tuli suosittu käytävä EU:hun ensi kerran vuonna 2012, kun Schengen-alueen viisumirajoituksia lievennettiin viiden Balkanin maan – Albanian, Bosnia ja Hertsegovinan, Montenegron, Serbian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian – osalta. Maaliskuuhun 2016 saakka monet ihmiset pystyivät siten matkustamaan yhtä merkittävää reittiä pitkin Turkista Kreikkaan ja sitten pohjoiseen läntisen Balkanin kautta. ( 15 )

9. Länsi-Balkanin reittiä käyttävät eivät halunneet jäädä maihin, joiden kautta heidän oli kuljettava päästäkseen valitsemaansa määräpaikkaan. Kyseiset maat eivät myöskään halunneet heidän jäävän sinne. Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Serbian viranomaiset tarjosivat kuljetusta (jonka sitä käyttävät ihmiset maksoivat) ( 16 ) ja sallivat reittiä käyttävien ihmisten ylittää rajan Kroatiaan etenkin sen jälkeen, kun Unkarin vastainen raja oli suljettu. Kroatian ja Slovenian viranomaiset tarjosivat myös kuljetusta (tällä kertaa ilmaiseksi) ja sallivat ihmisten ylittää niiden rajat Itävaltaan ja Saksaan. Länsi-Balkanin maiden politiikkaa, jossa näiden kolmansien maiden kansalaisten sallitaan tulla niiden alueelle ja heille tarjotaan apua, kuten kuljetus rajalle, joka on heidän reitillään valittuun määräpaikkaan, on kuvattu ”edelleenohjaamispolitiikaksi”.

10. Komissio ehdotti 27.5.2015 muun muassa, että neuvosto tekee SEUT 78 artiklan 3 kohtaan perustuvan päätöksen hätätilannejärjestelmän perustamisesta, minkä tarkoituksena oli auttaa ensisijaisesti Italiaa ja Kreikkaa, koska ne olivat yleensä ensimmäiset maahantulojäsenvaltiot ja niihin virtasi siten äkillisesti paljon kolmansien maiden kansalaisia. Se oli ensimmäinen ehdotus tällaisista järjestelyistä. Neuvosto antoi ehdotuksen perusteella 14.9.2015 päätöksen (EU) 2015/1523. ( 17 ) Tässä yhteydessä neuvosto huomautti, että Kreikan ja Italian erityiset tilanteet johtuvat erityisesti muuttovirroista muilla maantieteellisillä alueilla, kuten ”Länsi-Balkanin muuttoreitillä”. ( 18 ) Päätöksen 2015/1523 tavoitteena oli muun muassa siirtää kansainvälistä suojelua hakeneita henkilöitä, jotka hakivat turvapaikkaa jommassakummassa kyseisistä jäsenvaltioista. Toisena tavoitteena oli mahdollistaa Dublin III ‑asetuksen säännösten soveltamisen väliaikainen keskeyttäminen, mikä koski etenkin perustetta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä oli vastuussa jäsenvaltio, johon hakija ensimmäiseksi saapui, jos hän ylitti laittomasti rajan kolmannesta maasta käsin. Toimenpiteen yleisesti tunnustettuna tavoitteena oli siirtää 40000 hakijaa kahden vuoden kuluessa muihin jäsenvaltioihin. Päätös hyväksyttiin yksimielisesti.

11. Viikon sisällä neuvosto antoi toisen päätöksen (EU) 2015/1601, jolla perustettavalla sisäisten siirtojen järjestelmällä oli tarkoitus siirtää 120000 kansainvälistä suojelua tarvitsevaa kolmansien maiden kansalaista. ( 19 ) Päätöksellä 2015/1601 otettiin myös käyttöön jakoperuste, jonka mukaisesti kyseiset kolmansien maiden kansalaiset oli määrä sijoittaa jäsenvaltioihin. ( 20 ) Tämä päätös oli poliittisesti kiistelty, ja se hyväksyttiin määräenemmistöllä. ( 21 ) Komission puheenjohtajan kutsusta 25.10.2015 pidettiin korkean tason tapaaminen, johon osallistui sekä unionin jäsenvaltioita että muita kuin jäsenvaltioita. ( 22 ) Tapaamiseen osallistuneet sopivat useista toimista (jotka esitetään ”Julkilausumassa”), joiden tarkoituksena oli parantaa Länsi-Balkanin reitillä olevien maiden yhteistyötä ja käynnistää niiden väliset neuvottelut. Ne päättivät myös (välittömästi toteutettavista) toimista, joilla pyrittiin rajoittamaan edelleen liikkumista, tarjoamaan suojaa kolmansien maiden kansalaisille, valvomaan rajoja ja torjumaan ihmissalakuljetusta. ( 23 ) Sekä näiden toimien täsmällinen oikeudellinen perusta että todellinen oikeudellinen vaikutus ovat epäselviä. ( 24 )

12. Tällä välin lehdistössä kuvattiin 21.8.2015 Saksan ”poikenneen” Syyrian kansalaisten osalta Dublin III ‑asetuksen soveltamisesta. ( 25 ) Syyskuussa 2015 Saksa otti jälleen käyttöön rajatarkastukset Itävallan vastaisilla rajoillaan sen jälkeen, kun rajan yli oli saapunut maahan satojatuhansia ihmisiä muutamassa päivässä. Se lopetti niin kutsutun poikkeuksen soveltamisen marraskuussa 2015.

13. Unkari sulki Serbian vastaisen rajansa 15.9.2015. Sulkemisen seurauksena suuri ihmistulva ohjattiin Sloveniaan. Unkari pystytti aidan Kroatian vastaiselle rajalleen 16.10.2015. Marraskuun 2015 ja helmikuun 2016 välisenä aikana entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia pystytti aidan Kreikan vastaiselle rajalleen.

14. Vuoden 2015 lokakuun loppuun mennessä lähes 700000 ihmistä oli matkannut Länsi-Balkanin reittiä pitkin Kreikasta Keski-Eurooppaan. Näitä lukuja on kuvattu vaihtelevasti ennennäkemättömiksi, joukkomuuttoliikkeeksi ja poikkeuksellisiksi. Maahantuloa ja rekisteröintiä koskevat tilastot vaihtelevat reitin varrella olevissa maissa. Serbiaan saapui päivittäin arviolta 10000 (lokakuussa) ja 5000 (marraskuussa) ihmistä. ( 26 )

15. Slovenia alkoi pystyttää aitaa Kroatian vastaiselle rajalleen 11.11.2015. Saman vuoden joulukuussa Itävalta pystytti aidan tärkeimmälle rajanylityspaikalleen Slovenian vastaisella rajalla. Itävalta oli jo aiemmin ottanut väliaikaisesti jälleen käyttöön tarkastukset sisärajoilla 16.9.2015.

16. Se ilmoitti 14.2.2016 päästävänsä maahan ainoastaan ihmisiä Afganistanista, Irakista ja Syyriasta. Poliisivoimien johtajat kokoontuivat Zagrebissa 18.2.2016 ja antoivat julkilausuman. ( 27 ) Politiikka, jossa ihmisiä ohjattiin edelleen Länsi-Balkanin kautta, päättyi, kun Itävalta muutti liberaalia turvapaikkapolitiikkaansa (siis helmikuussa 2016).

17. Kun tarkastellaan muita jäsenvaltioita, Ranska otti väliaikaisesti uudelleen käyttöön tarkastukset sisärajoilla heinäkuun 2016 ja tammikuun 2017 välisenä aikana. Tanska teki samankaltaisen aloitteen ja jatkoi myöhemmin tarkastuksia 4.1.2016–12.11.2016. Norja otti uudelleen käyttöön tarkastukset sisärajoilla 26.11.2015–11.2.2017, ja Ruotsi toteutti samantapaisia toimenpiteitä 12.11.2015–11.11.2016.

18. Jo pelkästään niiden ihmisten määrää, jotka kulkivat Länsi-Balkanin reittiä pitkin verrattain lyhyessä ajassa vuoden 2015 viimeisinä ja vuoden 2016 ensimmäisinä kuukausina, yhdessä siihen liittyneiden poliittisten ongelmien kanssa kuvataan yleisesti lyhyesti ”pakolaiskriisiksi” tai ”humanitaariseksi kriisiksi” Länsi-Balkanilla. Se oli suurin ihmisten joukkoliikehdintä Euroopassa toisen maailmansodan jälkeen. Nämä täysin poikkeukselliset olosuhteet muodostavat näiden kahden ennakkoratkaisupyynnön taustan.

Kansainvälinen oikeus

Geneven yleissopimus

19. Pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen ( 28 ) 31 artiklan 1 kohdan mukaan sopimusvaltiot eivät ryhdy rankaisutoimenpiteisiin laittoman maahan saapumisen tai oleskelun johdosta niitä pakolaisia kohtaan, jotka tulevat suoraan maasta, missä heidän elämänsä tai vapautensa on ollut uhattuna, ja jotka ovat luvatta tulleet tai luvatta oleskelevat sopimusvaltion alueella, kuitenkin edellyttäen, että nämä ilmoittautuvat viipymättä viranomaisille ja esittävät hyväksyttäviä syitä laittomalle saapumiselleen tai oleskelulleen. Saman artiklan 2 kohdan mukaan sopimusvaltiot eivät aseta näiden pakolaisten liikkumiselle muita rajoituksia kuin mitä on välttämätöntä. Rajoituksia sovelletaan vain siihen saakka, kunnes heidän asemansa maassa on saatettu säännölliselle kannalle tai he ovat saaneet luvan siirtyä johonkin toiseen maahan. Sopimusvaltiot myöntävät näille pakolaisille riittävän määräajan ja tarpeen vaatimat helpotukset luvan hankkimiseksi toiseen maahan matkustamista varten.

Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus

20. Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ( 29 ) 3 artiklan mukaan ketään ei saa kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Unionin oikeus

Perusoikeuskirja

21. Euroopan unionin perusoikeuskirjan ( 30 ) 4 artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa. Perusoikeuskirjan 18 artiklassa taataan oikeus turvapaikkaan Geneven yleissopimuksen määräysten mukaisesti.

Dublinin yleissopimukseen perustuva järjestelmä

Dublin III ‑asetus

22. Dublin III ‑asetuksen alueellista soveltamisalaa koskevat säännökset ovat monimutkaisia. Sen edeltäjää Dublin II ‑asetusta sovellettiin Tanskassa vuodesta 2006 lähtien Euroopan yhteisön ja Tanskan kuningaskunnan välillä niistä perusteista ja menettelyistä, joilla ratkaistaan Tanskassa tai jossakin muussa Euroopan unionin jäsenvaltiossa jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio, sekä Eurodac‑järjestelmästä sormenjälkien vertailua varten Dublinin yleissopimuksen tehokkaaksi soveltamiseksi tehdyn sopimuksen nojalla. ( 31 ) Vastaavaa sopimusta ei ole olemassa Dublin III ‑asetuksen osalta. EU-sopimukseen ja EUT-sopimukseen liitetyn Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyn pöytäkirjan N:o 21 3 artiklan ja 4 a artiklan 1 kohdan mukaisesti mainitut jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet haluavansa osallistua Dublin III ‑asetuksen antamiseen ja soveltamiseen. Asetusta sovelletaan muihin unionin jäsenvaltioihin tavanomaisesti, ilman varaumia.

23. Niistä perusteista ja menettelyistä, joilla ratkaistaan jäsenvaltiossa tai Sveitsissä jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio, tehdyn Euroopan unionin ja Sveitsin valaliiton välisen sopimuksen mukaisesti Dublin III ‑asetusta sovelletaan Sveitsiin. ( 32 )

24. Dublin III ‑asetuksen johdanto-osaan sisältyvät seuraavat toteamukset: – Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä on osa Euroopan unionin tavoitetta muodostaa asteittain vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, joka on avoin niille, jotka olosuhteiden pakosta joutuvat oikeutetusti hakemaan suojelua Euroopan unionista. Se perustuu Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen. Yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään olisi lyhyellä aikavälillä sisällyttävä selkeä ja toimiva menettely kansainvälistä suojaa koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. ( 33 ) – Tällaisen menettelyn perusteiden olisi sekä jäsenvaltioiden että asianomaisten henkilöiden kannalta oltava puolueettomat ja oikeudenmukaiset. Menettelyn mukaisesti olisi erityisesti voitava määrittää nopeasti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata hakijoille tehokas pääsy kansainvälisen suojelun myöntämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista. ( 34 ) – Dublin-järjestelmä on yksi yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämisen kulmakivistä, koska siinä jaetaan selkeästi jäsenvaltioiden kesken vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. ( 35 ) – Dublin-järjestelmää sovellettaessa on otettava huomioon unionin turvapaikkasäännöstö. ( 36 ) – Dublin III ‑asetusta sovellettaessa on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen edun suojelu ja perhe-elämän kunnioituksen periaate. ( 37 ) Saman perheen jäsenten kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten yhteinen käsittely samassa jäsenvaltiossa on yhdenmukaista perheen yhtenäisyyttä koskevien periaatteiden noudattamisen kanssa. ( 38 ) – Asianomaisten henkilöiden oikeuksien tehokkaan suojelun varmistamiseksi olisi erityisesti perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti otettava käyttöön oikeudelliset takeet ja tehokkaat oikeussuojakeinot, jotka koskevat päätöksiä siirtää hakija hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon. Jotta voidaan varmistaa, että kansainvälistä oikeutta noudatetaan, tällaisia päätöksiä koskevien tehokkaiden oikeussuojakeinojen olisi katettava sekä tämän asetuksen soveltamisen tarkastelu että oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin perustuvan tilanteen tarkastelu siinä jäsenvaltiossa, johon hakija siirretään. ( 39 ) – Sen myötä, että luodaan asteittain alue, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaisesti sekä kolmansien maiden kansalaisten maahantulolle ja alueella oleskelulle asetettavia ehtoja koskevan unionin politiikan vahvistaminen, mukaan lukien yhteiset ponnistelut ulkorajojen hallinnoimiseksi, on välttämätöntä löytää tasapaino vastuuta koskevien perusteiden kesken solidaarisuuden hengessä. ( 40 ) – Dublin III ‑asetuksen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden osalta jäsenvaltioita sitovat niiden kansainvälisen oikeuden välineiden mukaiset velvoitteet, mukaan lukien Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaankuuluva oikeuskäytäntö. ( 41 ) – Dublin III ‑asetuksessa noudatetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet. ( 42 )

25. Kuten Dublin III ‑asetuksen 1 artiklasta ilmenee, asetuksessa ”vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jäljempänä ’hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio’”.

26. Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan määritelmien mukaan asetuksessa tarkoitetaan ”a) ’kolmannen maan kansalaisella’ henkilöä, joka ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen eikä tähän asetukseen Euroopan unionin kanssa tehdyn sopimuksen nojalla osallistuvan valtion kansalainen; b) ’kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella’ [määrittelydirektiivin] 2 artiklan h alakohdassa määriteltyä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta; c) ’hakijalla’ kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, jonka johdosta ei vielä ole tehty lopullista päätöstä; d) ’kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyllä’ toimivaltaisten viranomaisten [menettelydirektiivin] ja [määrittelydirektiivin] mukaisesti suorittamaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä tai niiden tekemää sitä koskevaa päätöstä tai antamaa määräystä, lukuun ottamatta menettelyjä, joiden mukaisesti määritetään hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio [Dublin III ‑asetuksen] mukaisesti; – – l) ’oleskeluluvalla’ jäsenvaltion viranomaisten antamaa asiakirjaa, jonka perusteella kolmannen maan kansalaisella tai kansalaisuudettomalla henkilöllä on oikeus oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella, mukaan luettuina asiakirjat, joilla tilapäistä suojelua koskevien järjestelyjen nojalla tai siihen asti, kunnes maastapoistamisen täytäntöönpanon esteenä olevat olosuhteet ovat poistuneet, on myönnetty oikeus oleskella jäsenvaltion alueella, ei kuitenkaan viisumeja ja oleskelulupia, jotka on myönnetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi tässä asetuksessa säädetyn mukaisesti tarvittavana aikana tai kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tai oleskelulupahakemuksen käsittelyn aikana; m) ’viisumilla’ jäsenvaltion myöntämää lupaa tai sen tekemää päätöstä, joka vaaditaan kauttakulkua varten tai maahantuloon kyseisessä yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa aiottua oleskelua varten. Viisumin luonne määräytyy seuraavien määritelmien mukaisesti: – ’pitkäaikaista oleskelua varten myönnetty viisumi’: jonkin jäsenvaltion kansallisen lakinsa tai unionin oikeuden mukaisesti myöntämä lupa tai tekemä päätös, joka vaaditaan maahantuloon yli kolme kuukautta kestävää oleskelua varten kyseisessä jäsenvaltiossa; – ’lyhytaikaista oleskelua varten myönnetty viisumi’: jäsenvaltion myöntämä lupa tai tekemä päätös, joka vaaditaan kauttakulkua tai enintään kolmen kuukauden aiottua oleskelua varten yhden tai useamman tai kaikkien jäsenvaltioiden alueella kuuden kuukauden aikana alkaen siitä, kun jäsenvaltioiden alueelle on saavuttu ensimmäisen kerran; – ’lentokentän kauttakulkuviisumi’: viisumi, joka oikeuttaa kauttakulkuun jäsenvaltioiden yhden tai useamman lentokentän kansainvälisen kauttakulkualueen kautta; – –”

27. Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on käsiteltävä jokaisen kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön minkä tahansa jäsenvaltion alueella tai rajalla tai kauttakulkualueella tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio, ja tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.

28. Kyseisen 3 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jollei hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty. Jos hakija on mahdotonta siirtää jäsenvaltioon, joka on alun perin nimetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi, koska on perusteltuja syitä katsoa, että kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa [perusoikeuskirjan] 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun, määrittämisestä vastaavan jäsenvaltion on jatkettava III luvussa vahvistettujen perusteiden tarkastelua sen määrittämiseksi, voidaanko jokin toinen jäsenvaltio nimetä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi. Jos tämän kohdan mukaisesti ei voi tehdä siirtoa mihinkään III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaisesti nimettyyn jäsenvaltioon tai ensimmäiseen jäsenvaltioon, jossa hakemus on jätetty, määrittämisestä vastaavasta jäsenvaltiosta tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.”

29. Hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion (1 artiklassa tarkoitetut) määrittämisperusteet esitetään III luvussa (jäljempänä III luvun perusteet). Asetuksen 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseisiä perusteita sovelletaan siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty III luvussa. Hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti sen tilanteen mukaan, joka oli vallalla hakijan jättäessä ensimmäisen kerran kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa jossakin jäsenvaltiossa. Järjestyksessä ensimmäisinä ovat alaikäisiin (8 artikla) ja perheenjäseniin (9, 10 ja 11 artikla) liittyvät perusteet. Ne eivät ole suoraan kummankaan pääasian kohteena. ( 43 )

30. Järjestyksessä seuraavana on 12 artikla, jossa esitetään edellytykset oleskelulupien tai viisumien myöntämiseen liittyvän perusteen soveltamiselle. Mainitun artiklan 1 kohdan mukaan on niin, että jos hakijalla on voimassa oleva oleskelulupa, luvan myöntänyt jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos hakijalla on voimassa oleva viisumi, viisumin myöntänyt jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, paitsi jos viisumi on myönnetty toisen jäsenvaltion puolesta asetuksen (EY) N:o 810/2009 ( 44 ) 8 artiklassa säädetyn edustusjärjestelmän nojalla. Edustettu jäsenvaltio on tällöin vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.

31. Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan otsikko on ”Maahantulo ja/tai oleskelu”. Sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jos tämän asetuksen 22 artiklan 3 kohdassa mainituissa kahdessa luettelossa selostettujen todisteiden tai aihetodisteiden, myös asetuksessa (EU) N:o 603/2013[ ( 45 )] tarkoitettujen tietojen, perusteella voidaan todeta, että hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti maitse, meritse tai lentoteitse kolmannesta maasta käsin, on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa se jäsenvaltio, johon hän on tällä tavoin tullut. Tämä vastuu päättyy 12 kuukauden kuluttua päivästä, jona luvaton rajan ylittäminen tapahtui.”

32. Dublin III ‑asetuksen viimeistä edellinen peruste, joka sisältyy sen 14 artiklaan, koskee ”viisumivapaata maahantuloa”. Siinä säädetään seuraavaa: ”1. Jos kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö saapuu sellaisen jäsenvaltion alueelle, jossa häntä koskeva viisumipakko on poistettu, kyseinen jäsenvaltio on vastuussa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä. 2. Edellä 1 kohdassa esitettyä periaatetta ei sovelleta, jos kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö jättää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jossakin toisessa jäsenvaltiossa, jossa häntä koskeva viisumipakko on myös poistettu. Tällöin tämä toinen jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.”

33. Viimeinen peruste (15 artikla) koskee kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia, jotka on tehty jäsenvaltion lentokentän kansainvälisellä kauttakulkualueella, eikä se ole merkityksellinen käsiteltävien ennakkoratkaisupyyntöjen kannalta.

34. Dublin III ‑asetuksen 17 artiklan 1 kohdan mukaan 3 artiklan 1 kohdasta poiketen kukin jäsenvaltio voi päättää käsitellä kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön siellä jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se III luvun perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä.

35. Asetuksen V luku sisältää säännökset hakemuksen käsittelystä ”vastuussa olevan jäsenvaltion” velvollisuuksista. Kyseiseen lukuun kuuluvassa 18 artiklassa luetellaan tiettyjä velvollisuuksia, muun muassa velvollisuus ottaa vastaan hakija, joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa (18 artiklan 1 kohdan a alakohta), tai ottaa takaisin hakija, jonka hakemusta käsitellään ja joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa tai joka oleskelee ilman oleskelulupaa toisessa jäsenvaltiossa (18 artiklan 1 kohdan b alakohta).

36. Dublin III ‑asetuksen 20 artiklan 1 kohdan mukaan menettely hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi alkaa heti, kun kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on ensimmäisen kerran jätetty johonkin jäsenvaltioon. Saman artiklan 2 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus katsotaan jätetyksi, kun asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ovat saaneet hakijan esittämän hakemuksen tai viranomaisten suorittaman hakemuksen kirjaamisen. ( 46 )

37. Dublin III ‑asetuksen 21 artiklassa säädetään, että jos jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty, katsoo, että toinen jäsenvaltio on vastuussa hakemuksen käsittelystä, se voi mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa kolmen kuukauden kuluessa 20 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta hakemuksen jättämispäivästä pyytää tätä toista jäsenvaltiota ottamaan hakijan vastaan. Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan ( 47 ) pyynnön saanut jäsenvaltio suorittaa tarvittavat tarkistukset, ja sen on tehtävä päätös hakijan vastaanottoa koskevan pyynnön johdosta kahden kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta. Saman artiklan 7 kohdassa säädetään, että jollei vastausta anneta määräajan kuluessa, vastaanottopyyntö katsotaan hyväksytyksi. ( 48 )

38. Dublin III ‑asetuksen 23 artiklan mukainen pyyntö ottaa takaisin hakija, joka on jättänyt uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, on tehtävä mahdollisimman nopeasti. Asetuksen 25 artiklan nojalla jäsenvaltion, jolta takaisinottoa on pyydetty, on tehtävä päätös pyynnöstä mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa viimeistään kuukauden kuluttua pyynnön vastaanottamisesta. Kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jollei vastausta anneta mainitussa määräajassa, pyyntö katsotaan hyväksytyksi.

39. Asetuksen 26 ja 27 artiklassa säädetään tietyistä menettelyllisistä takeista. Ensiksi mainitussa säädetään, että jos pyynnön vastaanottanut jäsenvaltio suostuu ottamaan vastaan tai takaisin hakijan, pyynnön esittäneen jäsenvaltion on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle päätöksestä siirtää hänet hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon. Päätöksessä on myös oltava tiedot käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista.

40. Asetuksen 27 artiklan 1 kohdan mukaan hakijoilla on oltava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin niin, että heillä on mahdollisuus hakea muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä tuomioistuimessa sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta.

41. Asetuksen 29 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Hakijan tai muun 18 artiklan 1 kohdan c tai d alakohdassa tarkoitetun henkilön siirto pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon tapahtuu pyynnön esittäneen jäsenvaltion kansallisen lain mukaisesti ja sen jälkeen kun asianomaiset jäsenvaltiot ovat päässeet asiasta yhteisymmärrykseen ja heti kun se on käytännössä mahdollista, kuitenkin viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun toinen jäsenvaltio on suostunut pyyntöön ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin tai muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn johdosta annetun lopullisen päätöksen tekemisestä, jos sillä on lykkäävä vaikutus 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti. – – 2. Jos siirtoa ei toteuteta kuuden kuukauden määräajan kuluessa, hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio vapautuu velvoitteestaan ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin, ja vastuu siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Määräaikaa voidaan jatkaa enintään yhteen vuoteen, jos siirtoa ei voida suorittaa asianomaisen henkilön vangitsemisen vuoksi, tai enintään kahdeksaantoista kuukauteen, jos asianomainen henkilö on paennut viranomaisia. – –” ( 49 )

42. Dublin III ‑asetuksen 33 artiklan otsikko on ”Varhaisvaroitus-, valmius- ja kriisinhallintamenettely”. Sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Kun komissio toteaa erityisesti [Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (jäljempänä EASO)] asetuksen (EU) N:o 439/2010[ ( 50 )] nojalla keräämien tietojen perusteella, että tämän asetuksen soveltaminen saattaa vaarantua joko siksi, että jonkin jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmään saattaa kohdistua erityisiä paineita ja/tai jonkin jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän toiminnassa esiintyy ongelmia, se antaa yhteistyössä EASOn kanssa suosituksia kyseiselle jäsenvaltiolle ja kehottaa sitä laatimaan ennaltaehkäisysuunnitelman. – –”

Dublin III ‑asetuksen täytäntöönpanosäännökset

43. Asetuksella (EU) N:o 603/2013 ( 51 ) perustettiin Eurodac‑järjestelmä. Sen tarkoituksena on auttaa määrittämään jäsenvaltio, joka on Dublin III ‑asetuksen mukaisesti vastuussa kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.

44. Dublin III ‑asetuksen soveltamista koskevista säännöistä annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 118/2014 ( 52 ) liitteessä II on kaksi luetteloa, joissa ilmaistaan todisteet Dublin III ‑asetuksessa tarkoitetun hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. Luettelo A koskee muodollisia todisteita, joiden perusteella vastuu määräytyy niin kauan kuin niitä ei kumota vastatodisteilla. Luettelo B koskee aihetodisteita: seikkoja, jotka – vaikka ovatkin kumottavissa – voivat tietyissä tilanteissa riittää vastuun määrittämiseen.

Schengen

45. Ihmiset ovat liikkuneet vapaasti Euroopan maiden välillä syystä tai toisesta keskiajalta lähtien. ( 53 ) Schengenin sopimus, joka allekirjoitettiin 14.6.1985, koski sisärajojen asteittaista poistamista ja mahdollisti allekirjoittajavaltioiden ulkorajan valvonnan. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus allekirjoitettiin 19.6.1990. ( 54 ) Yleissopimuksessa käsiteltiin sellaisia kysymyksiä kuin ulkorajan järjestäminen ja valvonta ja tarkastusten lakkauttaminen sisärajoilla, menettelyt yhdenmukaisen viisumin myöntämiseksi, kaikkien sopimusvaltioiden yhteisen tietojärjestelmän (Schengenin tietojärjestelmä, jäljempänä SIS) toiminta ja sopimusvaltioiden maahanmuuttoviranomaisten välisen yhteistyövälineen käyttöönotto. Nämä asiat sisällytettiin unionin säännöstöön Amsterdamin sopimuksella. Kaikki 28 unionin jäsenvaltiota eivät osallistu täysimääräisesti Schengenin säännöstöön. ( 55 ) Erityisjärjestelyjä sovelletaan Irlantiin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. ( 56 )

Schengenin rajasäännöstö

46. Schengenin rajasäännöstön ( 57 ) johdanto-osan perustelukappaleissa esitetään seuraavat asiaa koskevat toteamukset. Henkilöiden vapaan liikkuvuuden takaavan alueen toteuttamista on täydennettävä muilla toimenpiteillä, kuten ulkorajojen ylittämistä koskevalla yhteisellä politiikalla. ( 58 ) Tältä osin rajavalvontaa koskevan yhteisen lainsäädännön antaminen on ulkorajojen valvontaa koskevan yhteisen politiikan keskeisiä osia. ( 59 ) Rajavalvonta on niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, joiden ulkorajoilla sitä toteutetaan, mutta se on myös kaikkien niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, jotka ovat lakkauttaneet sisärajavalvonnan.

47. Johdanto-osan perustelukappaleissa todetaan lisäksi, että rajavalvonnan olisi autettava torjumaan laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa ja ehkäisemään jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen, kansanterveyteen ja kansainvälisiin suhteisiin kohdistuvat uhkat. ( 60 ) Rajatarkastukset olisi suoritettava ihmisarvoa täysin kunnioittaen. Rajavalvonta olisi suoritettava ammattimaisesti ja kohteliaasti, ja sen olisi oltava oikeassa suhteessa asetettuihin tavoitteisiin. ( 61 ) Rajavalvontaan kuuluvat paitsi henkilöihin rajanylityspaikoilla kohdistettavat tarkastukset ja rajanylityspaikkojen välisen rajaosuuden valvonta myös sisäiselle turvallisuudelle aiheutuvien riskien analyysi ja niiden uhkien analyysi, joita saattaa kohdistua ulkorajojen turvallisuuteen. Sen vuoksi on tarpeen vahvistaa edellytykset, perusteet ja yksityiskohtaiset säännöt, joilla säännellään sekä rajanylityspaikoilla suoritettavia tarkastuksia että valvontaa. ( 62 ) Kohtuuttomien odotusaikojen välttämiseksi rajanylityspaikoilla olisi säädettävä, että poikkeuksellisissa ja odottamattomissa olosuhteissa ulkorajoilla suoritettavia tarkastuksia on mahdollista lieventää. Kolmansien maiden kansalaisten asiakirjat tulee kuitenkin leimata edelleen järjestelmällisesti, jos rajatarkastuksia lievennetään. Leimaamisen ansiosta rajanylityksen ajankohta ja paikka voidaan todeta varmasti tarvitsematta todeta jokaisessa tapauksessa sitä, että kaikki vaaditut matkustusasiakirjojen tarkastustoimenpiteet on toteutettu. ( 63 )

48. Schengenin rajasäännöstön 1 artiklassa esitetään säännöstön kahtalainen tavoite. Siinä ensinnäkin säädetään siitä, ettei osallistuvien jäsenvaltioiden välisiä sisärajoja ylittäviin henkilöihin kohdisteta rajavalvontaa. Toiseksi siinä vahvistetaan säännöt Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajoja ylittäviin henkilöihin kohdistuvasta rajavalvonnasta.

49. Schengenin rajasäännöstön 2 artiklassa esitetään seuraavat määritelmät: ”2) ’ulkorajoilla’ [tarkoitetaan] jäsenvaltioiden maarajoja, joki- ja järvirajat mukaan luettuina, merirajoja, lentoasemia ja joki-, meri- ja järviliikenteen satamia edellyttäen, että ne eivät ole sisärajoja; – – 5) ’unionin oikeuden mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvilla henkilöillä’ [tarkoitetaan] a) [SEUT 20 artiklan 1 kohdassa] tarkoitettuja unionin kansalaisia sekä – – Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/38/EY[ ( 64 )] tarkoitettuja kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttävän unionin kansalaisen perheenjäseniä; b) sellaisia kolmansien maiden kansalaisia ja heidän perheenjäseniään heidän kansalaisuudestaan riippumatta, joilla on toisaalta unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä toisaalta kyseisten kolmansien maiden välillä tehtyjen sopimusten perusteella unionin kansalaisten kanssa yhtäläinen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen; 6) ’kolmannen maan kansalaisella’ [tarkoitetaan] henkilöä, joka ei ole [SEUT 20 artiklan 1 kohdassa] tarkoitettu Euroopan unionin kansalainen ja johon ei sovelleta tämän artiklan 5 kohtaa; 7) ’maahantulokieltoon määrätyllä henkilöllä’ [tarkoitetaan] kolmannen maan kansalaista, josta on tehty ilmoitus Schengenin tietojärjestelmään Schengenin yleissopimuksen 96 artiklan määräysten mukaisesti ja siinä vahvistetuin perustein; 8) ’rajanylityspaikalla’ [tarkoitetaan] toimivaltaisten viranomaisten ulkorajojen ylitykseen hyväksymää ylityspaikkaa; – – 9) ’rajavalvonnalla’ [tarkoitetaan] tämän asetuksen mukaisesti ja sen soveltamiseksi rajalla toteutettavia toimia, jotka muista syistä riippumatta suoritetaan ainoastaan rajanylitysaikomuksen tai rajanylityksen perusteella ja jotka käsittävät rajatarkastukset ja rajojen valvonnan; 10) ’rajatarkastuksilla’ [tarkoitetaan] rajanylityspaikoilla suoritettavia tarkastuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että henkilöt ja heidän kulkuneuvonsa sekä heidän hallussaan olevat esineet voidaan päästää jäsenvaltioiden alueelle tai pois sieltä; 11) ’rajojen valvonnalla’ [tarkoitetaan] rajojen valvontaa rajanylityspaikkojen välillä ja rajanylityspaikkojen valvontaa muulloin kuin niiden vahvistettuina aukioloaikoina henkilöiden estämiseksi kiertämästä rajatarkastuksia; – – 13) ’rajavartijalla’ [tarkoitetaan] virkamiestä, jonka toimipaikka kansallisen lainsäädännön mukaan sijaitsee joko rajanylityspaikalla tai rajalla tai sen välittömässä läheisyydessä ja joka suorittaa rajavalvontatehtäviä tämän asetuksen ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti; – – 15) ’oleskeluluvalla’ [tarkoitetaan] a) kaikkia oleskelulupia, jotka jäsenvaltio on myöntänyt – – neuvoston asetuksella (EY) N:o 1030/2002[ ( 65 )] säädetyn yhtenäisen kaavan mukaisesti, ja kaikkia oleskelukortteja, jotka jäsenvaltio on myöntänyt direktiivin 2004/38/EY mukaisesti; b) kaikkia muita jäsenvaltion kolmansien maiden kansalaisille myöntämiä asiakirjoja, joiden perusteella nämä voivat jäädä jäsenvaltion alueelle ja jotka on annettu tiedoksi ja julkaistu 34 artiklan mukaisesti, lukuun ottamatta i) väliaikaisia oleskelulupia, jotka on myönnetty a alakohdassa tarkoitettua oleskelulupaa koskevan ensimmäisen hakemuksen tai turvapaikkahakemuksen käsittelyn ajaksi; ja ii) viisumeja, jotka jäsenvaltio on myöntänyt neuvoston asetuksella (EY) N:o 1683/95 säädetyn yhtenäisen kaavan mukaisesti; – –” ( 66 )

50. Schengenin rajasäännöstöä sovelletaan sen 3 artiklan mukaan ”kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- tai ulkorajat ylittäviin henkilöihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta a) unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia; b) pakolaisten ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden oikeuksia, erityisesti palauttamiskiellon osalta”.

51. Schengenin rajasäännöstön 3 a artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säännöstöä soveltaessaan toimittava noudattaen täysimääräisesti unionin asiaa koskevaa oikeutta, mukaan lukien perusoikeuskirja, Geneven yleissopimusta ja perusoikeuksia. Siihen sisältyy velvoite tehdä päätökset tapauskohtaisin perustein.

52. Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan otsikko on ”Kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytykset”. Sen 1 kohdan mukaan henkilön maahantuloedellytykset oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana, ( 67 ) ovat seuraavat: a) hänellä on hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja, joka antaa haltijalleen oikeuden rajanylitykseen; b) hänellä on voimassa oleva viisumi; c) hän näyttää toteen suunnitellun oleskelun tarkoituksen ja edellytykset ja hänellä on toimeentuloon tarvittavat varat ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtömaahan paluu tai kauttakulkumatka sellaiseen kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on varma, tai hän kykenee hankkimaan laillisesti tällaiset varat; d) häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon SIS:ssä ja e) hänen ei katsota voivan vaarantaa muun muassa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä tai sisäistä turvallisuutta. ( 68 )

53. Näistä vaatimuksista poiketen 5 artiklan 4 kohdan c alakohdassa säädetään, että ”kolmannen maan kansalaiselle, joka ei täytä yhtä tai useampaa 1 kohdassa säädetyistä edellytyksistä, voidaan sallia maahantulo jäsenvaltion alueelle humanitaarisesta syystä, kansallisen edun vuoksi tai kansainvälisten velvoitteiden perusteella. Jos asianomaista kolmannen maan kansalaista koskee 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettu maahantulokielto, jäsenvaltion, joka sallii hänen tulonsa alueelleen, on ilmoitettava tästä muille jäsenvaltioille”.

54. Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan mukaan ulkorajoilla suoritettavia rajatarkastuksia voidaan lieventää poikkeuksellisten ja odottamattomien olosuhteiden vuoksi. Poikkeuksellisten ja odottamattomien olosuhteiden katsotaan vallitsevan silloin, kun odotusaika rajanylityspaikalla muodostuu odottamattomista tapahtumista johtuvien liikennemäärien vuoksi kohtuuttomaksi, vaikka kaikki saatavilla olevat henkilöstö-, välineistö- ja järjestelyresurssit on otettu käyttöön.

55. Saman artiklan 3 kohdassa kuitenkin säädetään, että silloinkin kun rajatarkastuksia lievennetään, rajavartijan on leimattava kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat 10 artiklan 1 kohdan mukaisesti, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat leimataan järjestelmällisesti maahantulon ja maastalähdön yhteydessä. Leima merkitään seuraaviin asiakirjoihin: a) kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat, joissa on voimassa oleva viisumi; b) niiden kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat, joille jäsenvaltio myöntää viisumin rajalla, ja c) niiden kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat, joilta ei vaadita viisumia.

56. Schengenin rajasäännöstön 13 artiklassa säädetään, että pääsy jäsenvaltioiden alueelle on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä ja joka ei kuulu 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuihin henkilöryhmiin. Tämä ei kuitenkaan rajoita turvapaikkaoikeutta koskevien erityismääräysten soveltamista eikä kansainvälistä suojelua tai viisumien myöntämistä pitkäaikaista oleskelua varten.

SIS

57. SIS on pohjimmiltaan tietojärjestelmä, jolla tuetaan ulkorajavalvontaa ja lainvalvontayhteistyötä valtioissa, jotka osallistuvat Schengenin rajasäännöstöön (jäljempänä Schengen-valtiot). Sen ensisijaisena tarkoituksena on auttaa takaamaan sisäinen turvallisuus Schengen-valtioissa, kun tarkastuksia sisärajoilla ei tehdä. ( 69 ) Tämä varmistetaan muun muassa automaattisella hakumenettelyllä, jonka avulla viranomaiset pääsevät käsiksi henkilöistä tehtyihin kuulutuksiin rajatarkastusten yhteydessä. Kolmansien maiden kansalaisten (henkilöiden, jotka eivät ole Euroopan unionin kansalaisia eivätkä sellaisia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on Euroopan unionin kansalaisten kanssa yhtäläinen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen) ( 70 ) osalta jäsenvaltioiden on tehtävä kuulutus SIS:ssä, kun toimivaltainen viranomainen tai tuomioistuin määrää maahantulo- tai oleskelukiellon, joka perustuu yleiseen turvallisuuteen tai järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvaan uhkaan, jonka kolmannen maan kansalaisen läsnäolo jäsenvaltion alueella aiheuttaa. ( 71 ) Kuulutus saadaan tehdä myös silloin, kun tällainen päätös perustuu siihen, että kolmannen maan kansalainen on ollut sellaisen käännytys- tai karkotustoimenpiteen kohteena, jota ei ole kumottu tai keskeytetty. ( 72 )

Asetus (EY) N:o 1683/95

58. Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1683/95 ( 73 ) säädetään yhtenäisestä viisumin kaavasta (tarra), jonka mukaisesti jäsenvaltioiden myöntämät viisumit on annettava. Viisumien on oltava asetuksen liitteessä vahvistettujen turvaominaisuuksien mukaiset. ”Turvaominaisuudet” koskevat muun muassa viisumiin liitettävää valokuvaa, optisesti erottuvaa merkkiä, viisumin myöntäneen jäsenvaltion tunnusta, sanaa ”viisumi” ja yhdeksännumeroista kansallista viisumitarran numeroa.

Asetus (EY) N:o 539/2001

59. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 liitteessä I luetellaan kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja kolmannet maat, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske. ( 74 ) Tämä vaatimus ei rajoita pakolaisten viisumivelvollisuuden poistamista koskevasta eurooppalaisesta sopimuksesta johtuvia velvoitteita. ( 75 ) Liitteessä II lueteltujen kolmansien maiden kansalaiset vapautetaan tästä vaatimuksesta lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumien osalta. Jäsenvaltiot voivat myös säätää viisumipakkoa koskevista poikkeuksista tiettyjen rajattujen henkilöryhmien osalta. ( 76 )

Viisumitietojärjestelmä

60. Viisumitietojärjestelmä (jäljempänä VIS) perustettiin neuvoston päätöksellä 2004/512/EY. ( 77 ) Asetuksen (EY) N:o 767/2008 ( 78 ) 1 artiklan mukaan VIS mahdollistaa Schengen-valtioiden välisen tietojenvaihdon, joka koskee lyhytaikaista oleskelua koskevia viisumihakemuksia ja niihin liittyviä päätöksiä. Sen 2 artiklan f alakohdan mukaan VIS:n yhtenä tarkoituksena on helpottaa Dublin II ‑asetuksen soveltamista. Sen 4 artiklassa ”viisumi” määritellään viittaamalla Schengenin yleissopimukseen. Viisumitarralla tarkoitetaan asetuksessa N:o 1683/95 määriteltyä yhtenäisen viisumin kaavaa. ”Matkustusasiakirjalla” tarkoitetaan passia tai muuta vastaavaa asiakirjaa, joka antaa haltijalle oikeuden ylittää ulkorajat ja johon viisumi voidaan kiinnittää.

61. VIS-asetuksen 21 artiklassa säädetään, että toimivaltaiset turvapaikkaviranomaiset saavat tehdä hakuja tietokannasta turvapaikanhakijan sormenjälkien perusteella, mutta ainoastaan sen määrittämistä varten, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, jos on selvitettävä, onko jäsenvaltio myöntänyt viisumin tai onko kansainvälistä suojelua hakeva henkilö ”ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti” (nykyisin Dublin III ‑asetuksen 12 ja 13 artiklan mukaisesti).

Asetus N:o 810/2009

62. Kuten asetuksen N:o 810/2009 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, asetuksella vahvistetaan sellaisten viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, jotka myönnetään jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaa kauttakulkua tai sellaisia jäsenvaltioiden alueella oleskeluja varten, joiden tarkoitus on kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana. Asetuksen säännöksiä sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on oltava voimassa oleva viisumi jäsenvaltioiden ulkorajoja ylittäessään.

63. Asetuksen 2 artiklan määritelmän mukaan kolmannen maan kansalaisella tarkoitetaan henkilöä, joka ei ole unionin kansalainen. Viisumilla tarkoitetaan jäsenvaltion myöntämää lupaa, joka tarvitaan kauttakulkuun jäsenvaltioiden alueen kautta tai oleskeluun jäsenvaltioiden alueella, kun sen on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta minkä hyvänsä kuuden kuukauden jakson aikana ensimmäisestä maahantulosta jäsenvaltioiden alueelle, taikka kauttakulkuun jäsenvaltioiden lentokenttien kansainvälisen alueen kautta. Viisumitarralla tarkoitetaan asetuksessa N:o 1683/95 määriteltyä yhtenäisen viisumin kaavaa. Tunnustetulla matkustusasiakirjalla tarkoitetaan yhden tai useamman jäsenvaltion tunnustamaa matkustusasiakirjaa viisumin kiinnittämistä varten. ( 79 )

Menettelydirektiivi

64. Kuten sen otsikostakin ilmenee, menettelydirektiivillä perustetaan yhteiset menettelyt määrittelydirektiivin mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten. Direktiivin 3 artiklassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan kaikkiin unionin jäsenvaltioiden alueella tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin.

65. Sen 31 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset käsitellään direktiivissä säädetyssä tutkintamenettelyssä mahdollisimman pian. ( 80 ) Yleissääntö on, että tutkintamenettely olisi saatava päätökseen kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä. Kun hakemukseen sovelletaan Dublin III ‑asetuksessa säädettyä menettelyä, kuuden kuukauden määräaika alkaa sillä hetkellä, kun henkilön hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään kyseisen asetuksen mukaisesti. ( 81 ) Jäsenvaltiot voivat säätää, että tutkintamenettelyä nopeutetaan ja/tai että se suoritetaan rajalla tai kauttakulkualueella, jos hakija esimerkiksi on tullut jäsenvaltion alueelle ”laittomasti” tai kieltäytyy noudattamasta velvoitetta suostua sormenjälkien ottamiseen Eurodac‑asetuksen mukaisesti. ( 82 )

Palauttamisdirektiivi

66. Direktiivin 2008/115/EY ( 83 ) 1 artiklan mukaan direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on unionin oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.

67. Direktiivin 2 artiklan mukaan kyseistä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin. Jäsenvaltiot voivat päättää, että ne eivät sovella direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin, joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan mukaisesti tai jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa.

68. Direktiivin 3 artiklassa säädetään, että kolmannen maan kansalaisella tarkoitetaan henkilöä, joka ei ole unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä oikeutta vapaaseen liikkumiseen. ”Laittomalla oleskelulla” puolestaan tarkoitetaan ”sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”. ( 84 )

Ennakkoratkaisupyynnöt

69. Näissä kahdessa ennakkoratkaisupyynnössä unionin tuomioistuimelta pyydetään ohjeita Dublin III ‑asetuksen ja Schengenin rajasäännöstön tulkinnasta. Asiassa A.S. ( 85 ) pyynnön on esittänyt Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Slovenian tasavallan ylin tuomioistuin). Asiassa Jafari ( 86 ) pyynnön on esittänyt Verwaltungsgerichtshof Wien (ylin hallintotuomioistuin, Wien, Itävalta).

70. Näiden kahden tuomioistuimen esittämät kysymykset liittyvät toisiinsa, ja niissä on huomattavia päällekkäisyyksiä. Käsittelen siksi molempia asioita samassa ratkaisuehdotuksessa. Käytän ilmaisua ”muuttoliike” yleisesti kuvaamaan kolmansien maiden kansalaisten virtausta unionin alueelle syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana (jäljempänä merkityksellinen ajankohta). Tällöin unioniin saapui sekä ihmisiä, jotka olivat pakolaisia tai jotka aikoivat hakea kansainvälistä suojelua Euroopan unionissa, että siirtolaisia sanan yleisemmässä merkityksessä. ( 87 )

Asia C‑490/16, A.S.

Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset

71. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan A.S., joka on Syyrian kansalainen, lähti Syyriasta Libanoniin ja tuli sieltä ensin Turkkiin ja tämän jälkeen Kreikkaan, entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan, Serbiaan, Kroatiaan ja Sloveniaan. Asianosaisten kesken on kiistatonta, että hän kulki Serbian läpi järjestäytyneesti ”siirtolaisvirrassa”, että hän tuli Kroatiaan Serbiasta ja että häntä saattoivat kansallisella nimetyllä rajanylityspaikalla Serbian valtion viranomaiset. Tämän jälkeen A.S. luovutettiin Kroatian kansallisille rajavalvontaviranomaisille. Nämä eivät evänneet hänen tuloaan Kroatiaan eivätkä myöskään panneet vireille menettelyä hänen poistamisekseen Kroatian alueelta tai tarkistaneet, täyttikö hän luvallista maahantuloa Kroatiaan koskevat edellytykset. Kroatian viranomaiset järjestivät sen sijaan A.S:n kuljetuksen Slovenian vastaiselle rajalle.

72. A.S. tuli Sloveniaan 20.2.2016”siirtolaisvirran” mukana Dobovan rajanylityspaikalla, jossa hänet rekisteröitiin. Seuraavana päivänä (21.2.2016) hänet vietiin yhdessä muiden Länsi-Balkanin reittiä kulkevien kolmansien maiden kansalaisten kanssa Slovenian ja Itävallan rajalla Itävallan turvallisuusviranomaisille, jotka lähettivät heidät takaisin Sloveniaan. A.S. jätti 23.2.2016 kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen Slovenian viranomaisille. Samana päivänä Slovenian viranomaiset lähettivät kirjeen Kroatian viranomaisille näiden kahden maan välisen, Slovenian alueelle laittomasti tulleiden tai siellä laittomasti oleskelevien henkilöiden maastapoistamisesta ja palauttamisesta tehdyn sopimuksen (kansainvälinen sopimus) 2 artiklan 1 kohdan nojalla. Slovenia pyysi Kroatiaa ottamaan takaisin 66 henkilöä, joista yksi oli A.S. Kroatian viranomaiset vahvistivat 25.2.2016 päivätyssä kirjeessään ottavansa kyseiset henkilöt takaisin. Slovenia esitti Dublin III ‑asetuksen mukaisen virallisen takaisinottopyynnön 19.3.2016. Kroatian viranomaiset vahvistivat 18.5.2016 hyväksyvänsä, että Kroatia on hakemusten käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.

73. Slovenian sisäasiainministeriö (jäljempänä Slovenian ministeriö) ilmoitti 14.6.2016 tekemällään päätöksellä A.S:lle, ettei Slovenia tutki hänen kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan ja että hänet siirretään Kroatiaan, joka on hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (jäljempänä Slovenian ministeriön päätös).

74. Päätös perustui Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa säädettyyn perusteeseen. Kyseisen säännöksen mukaan on niin, että jos kolmannen maan kansalainen on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, johon hän on tällä tavoin tullut. Se, onko yksittäistapauksessa kyseessä luvaton rajanylitys, todetaan Dublin-asetuksen täytäntöönpanoasetuksen liitteessä II olevissa kahdessa luettelossa selostettujen todisteiden tai aihetodisteiden, myös Eurodac‑järjestelmässä mahdollisesti olevien tietojen, perusteella.

75. Slovenian ministeriö katsoi, että A.S. tuli Kroatiaan luvattomasti helmikuussa 2016. Se otti myös huomioon, että Kroatian viranomaiset vastasivat 18.5.2016 myöntävästi Slovenian viranomaisten pyyntöön ottaa vastuulleen A.S:n hakemuksen käsittely Dublin III ‑asetuksen mukaisesti sen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvän perusteen nojalla sillä seurauksella, että Kroatia on vastuussa A.S:n hakemuksen käsittelystä. ( 88 ) Eurodac‑järjestelmä ei tuottanut A.S:n tapauksessa osumaa Kroatian osalta, mutta tämä ei ole ratkaisevaa Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan tulkinnan kannalta. Kansallisten viranomaisten menettely silloin, kun siirtolaisvirran mukana tulleet henkilöt ylittivät kansallisen rajan Kroatiaan, oli ollut sama kuin tapauksissa, joissa siirtolaiset oli rekisteröity Eurodac‑järjestelmään.

76. A.S. nosti 27.6.2016 Slovenian ministeriön päätöksestä kanteen Upravno sodiščessa sillä perusteella, että 13 artiklan 1 kohdan perustetta oli sovellettu virheellisesti. Kroatian valtion viranomaisten menettelyn on tulkittava merkitsevän sitä, että hän tuli luvallisesti Kroatiaan.

77. Kanne hylättiin 4.7.2016, mutta A.S:n vaatimus Slovenian ministeriön päätöksen täytäntöönpanon lykkäämisestä hyväksyttiin.

78. A.S. valitti ensimmäisen oikeusasteen ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen 7.7.2016. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että voidakseen määrittää, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan A.S:n hakemuksen käsittelystä, se tarvitsee ohjeita Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan edellytyksen ”hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti” tulkintaan. Se tiedustelee erityisesti, onko ilmausta ”ylittänyt – – luvattomasti” tulkittava riippumattomasti ja itsenäisesti vai yhdessä palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan ja Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii myös selvittämään, onko se, että A.S. ylitti rajan Serbiasta Kroatiaan Kroatian viranomaisten valvonnassa, vaikka hän ei täyttänyt Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan edellytyksiä (koska hänellä ei ollut tarvittavia asiakirjoja, kuten voimassa olevaa viisumia), merkityksellistä arvioitaessa, tuliko hän unionin alueelle luvattomasti.

79. Se pyytää lisäksi ohjeita Dublin III ‑asetuksen tiettyjen menettelyllisten näkökohtien soveltamiseen, nimittäin siihen, käsittääkö kyseisen asetuksen 27 artiklan mukainen A.S:n oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin sen oikeudellisen arvioimisen, miten 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvää luvattoman tai laittoman jäsenvaltioon tulon käsitettä on sovellettava. Jos tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, on tarpeen selvittää, miten Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa ja 29 artiklan 2 kohdassa säädetyt määräajat toimivat. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, kuluuko määräaika, jos nostetaan kanne 27 artiklan 1 kohdan nojalla, etenkin jos hakijan siirtäminen on poissuljettua 27 artiklan 3 kohdan nojalla.

80. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi näin ollen 13.9.2016 ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin: ”1) Koskeeko [Dublin III ‑asetuksen] 27 artiklaan perustuva oikeussuoja myös 13 artiklan 1 kohdan mukaiseen perusteeseen liittyvien olosuhteiden tulkintaa, jos kyseessä on päätös siitä, että jäsenvaltio ei käsittele kansainvälistä suojaa koskevaa hakemusta, toinen jäsenvaltio on jo ottanut vastuun turvapaikanhakijan hakemuksen käsittelystä samalla perusteella ja hakija riitauttaa tämän? 2) Onko [Dublin III ‑asetuksen] 13 artiklan 1 kohtaan perustuvaa luvatonta rajan ylittämistä koskevaa perustetta tulkittava riippumattomasti ja itsenäisesti vai yhdessä [palauttamisdirektiivin] 3 artiklan 2 kohdan ja Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan kanssa, siltä osin kuin niissä määritellään rajan laiton ylittäminen, ja onko tätä tulkintaa sovellettava [Dublin III ‑asetuksen] 13 artiklan 1 kohdan osalta? 3) Onko toiseen kysymykseen annettavan vastauksen perusteella [Dublin III ‑asetuksen] 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua luvattoman rajan ylittämisen käsitettä tulkittava nyt käsiteltävän asian olosuhteissa siten, että kyseessä ei ole rajan luvaton ylittäminen, jos jäsenvaltion viranomaiset järjestävät rajan ylittämisen siinä tarkoituksessa, että asianomainen kulkee jäsenvaltion läpi toiseen unionin jäsenvaltioon? 4) Mikäli kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko tämän seurauksena [Dublin III ‑asetuksen] 13 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että siinä kielletään kolmannen valtion kansalaisen palauttaminen valtioon, jossa hän alun perin tuli Euroopan unionin alueelle? 5) Onko [Dublin III ‑asetuksen] 27 artiklaa tulkittava siten, että 13 artiklan 1 kohdan ja 29 artiklan 2 kohdan määräajat eivät kulu silloin, kun hakija käyttää oikeutta oikeussuojaan, etenkään silloin, kun tämä edellyttää myös ennakkoratkaisukysymyksen esittämistä tai kansallinen tuomioistuin odottaa Euroopan unionin tuomioistuimelta vastausta tällaiseen kysymykseen, joka on esitetty jossain toisessa asiassa? Toissijaisesti: kuluvatko määräajat tällaisessa tapauksessa, jolloin vastuussa olevalla jäsenvaltiolla ei ole kuitenkaan oikeutta evätä vastaanottoa?”

Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa

81. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi unionin tuomioistuimelta kiireellistä ennakkoratkaisupyyntömenettelyä. Unionin tuomioistuin hylkäsi pyynnön 27.9.2016 antamallaan määräyksellä. Kyseisen asian käsittelylle päätettiin kuitenkin myöhemmin 22.12.2016 annetulla määräyksellä antaa etusija, koska siinä esille tulevat kysymykset ovat samoja kuin asiassa C‑646/16, Jafari, johon sovelletaan nopeutettua menettelyä.

82. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet A.S., Kreikka, Unkari, Slovenia, Yhdistynyt kuningaskunta ja Sveitsi sekä Euroopan komissio. Kyseisen asian ja asian C‑646/16, Jafari, samankaltaisuuksien vuoksi unionin tuomioistuin päätti pitää niille yhteisen suullisen käsittelyn. ( 89 )

Asia C‑646/16, Jafari

Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset

83. Khadija Jafari ja Zainab Jafari ovat Afganistanin kansalaisia ja siskoksia. Khadija Jafarilla on vuonna 2014 syntynyt poika, ja Zainab Jafarilla on vuosina 2011 ja 2007 syntyneet tyttäret. Myös lapset ovat Afganistanin kansalaisia.

84. Siskokset lapsineen (jäljempänä Jafarin perheet) pakenivat Afganistanista, koska Taliban oli vienyt heidän aviomiehensä, joita vaadittiin taistelemaan Taliban-armeijassa. Miehet kieltäytyivät taistelemasta, jolloin Taliban surmasi heidät. Jafarin siskosten aviomiesten isät pitivät tämän jälkeen siskoksia vankeina lukittujen ovien takana: toisen mielestä miniän vankina pitäminen oli asianmukaista uskonnollisista syistä, toinen taas piti sitä turvallisempana miniänsä kannalta. Jafarin siskosten isän onnistui järjestää heidän pakonsa Afganistanista. Siskokset pelkäävät, että jos he palaavat Afganistaniin, heidän perheensä (aviomiesten perheet) pitävät heitä jälleen vankeina ja he ovat myös vaarassa tulla kivitetyiksi kuoliaaksi.

85. Jafarin perheet lähtivät Afganistanista joulukuussa 2015. Ihmissalakuljettajan avulla he matkustivat ensin Iranin (missä he olivat kolme kuukautta) ja Turkin (missä he oleskelivat noin 20 vuorokautta) kautta Kreikkaan (missä he olivat kolme vuorokautta). Kreikan viranomaiset ottivat Zainab Jafarilta biometriset tiedot ja välittivät hänen sähköiset sormenjälkensä Eurodac‑järjestelmän kautta. Jafarin perheet kulkivat tämän jälkeen entisen Jugoslavian tasavallan Makedonia, Serbian, Kroatian ja Slovenian kautta Itävaltaan. Heidän lähdöstään Kreikasta oli kulunut vain viisi päivää, kun he tulivat uudelleen maahan unionin alueelle.

86. Kroatia oli aloittanut 18.11.2015 kolmansien maiden kansalaisten virran seulonnan. Se salli ainoastaan Afganistanista, Irakista ja Syyriasta tulleiden ihmisten – jotka todennäköisesti saisivat pakolaisaseman – kulkea alueensa kautta. Jafarin perheet läpäisivät tämän seulan. Kroatiassa he pyysivät päästä lääkäriin toisen Zainab Jafarin tyttären hoitamiseksi, mutta eivät saaneet pyytämäänsä apua. He odottivat tunnin linja-autoa, minkä jälkeen heidät kuljetettiin rajan yli Sloveniaan.

87. Slovenian toimivaltaiset viranomaiset laativat 15.2.2016 asiakirjan, josta ilmenivät Jafarin perheiden henkilötiedot. Siihen oli merkitty Zainab Jafarin kohdalle ”NEMČIJA/DEU” (matkan määränpää Saksa). Khadija Jafarin kohdalla kirjaimet ”DEU” oli viivattu yli käsin ja korvattu kirjaimilla ”AUT” (eli hänen kohdallaan oli merkintä ”NEMČIJA/AUT” (matkan määränpää Itävalta)). ( 90 ) Samana päivänä siskokset ylittivät Itävallan rajan yhdessä ja jättivät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset omasta ja lastensa puolesta Itävallassa. Itävallan viranomaisten mukaan he olivat alun perin ilmoittaneet haluavansa matkustaa Ruotsiin, minkä siskokset kuitenkin kiistävät.

88. Toimivaltainen Itävallan viranomainen (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl eli Itävallan liittovaltion ulkomaalais- ja turvapaikkaviranomainen, jäljempänä Bundesamt tai BFA) ei tarkistanut siskosten kertomusta Afganistanista pakenemisesta, koska se katsoi, että Kroatia oli vastuussa heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelystä. Lähestyttyään ensin Slovenian viranomaisia BFA pyysi 16.4.2016 päivätyssä kirjeessään toimivaltaista Kroatian viranomaista ottamaan siskokset ja heidän lapsensa vastaan Dublin III ‑asetuksen 18 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti. BFA väitti, että koska Jafarin perheet olivat tulleet jäsenvaltioiden alueelle luvattomasti Kroatian kautta, Kroatia on vastuussa hakemusten käsittelystä. Toimivaltainen Kroatian viranomainen ei vastannut tähän. Tämän vuoksi BFA ilmoitti 18.6.2016 päivätyssä kirjeessään, että Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 7 kohdan mukaan Kroatia on nyt peruuttamattomasti vastuussa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä.

89. BFA jätti 5.9.2016 antamillaan päätöksillä kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset tutkimatta, totesi Kroatian olevan vastuussa hakemusten käsittelystä Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan nojalla ja teki maasta poistamisesta päätöksen, jonka mukaan Jafarin perheet olisi palautettava Kroatiaan. Se otti perusteluissaan lähtökohdaksi sen, että siskokset ja heidän lapsensa olivat tulleet unionin alueelle ensimmäisen kerran Kreikassa. Tämän jälkeen he olivat kuitenkin poistuneet unionin alueelta ja tulleet myöhemmin uudelleen jäsenvaltioiden alueelle Kroatiassa. Maahantulot Kreikkaan ja Kroatiaan olivat olleet BFA:n mukaan luvattomia. Kreikan turvapaikkamenettelyssä oli kuitenkin yhä systeemisiä puutteita. Tämän vuoksi Kroatia on Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti katsottava hakemusten käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi. Sikäläisessä turvapaikkajärjestelmässä ei ole BFA:n mukaan systeemisiä puutteita. Siskokset kiistävät tämän päätelmän. ( 91 )

90. Sekä hallintoviranomaiset että Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion hallintotuomioistuin, Itävalta), joka antoi ratkaisun siskosten riidanalaisista päätöksistä tekemistä valituksista, katsovat, että Jafarin perheiden kertomus ja heidän matkastaan Afganistanista antamat tiedot ovat uskottavia. Lisäksi on riidatonta, että Jafarin perheiden matka tapahtui samaan aikaan, kun unionin alueelle virtasi suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia Länsi-Balkanilta syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016.

91. Bundesverwaltungsgericht hylkäsi Jafarin perheiden valitukset 10.10.2016 antamillaan päätöksillä. Se yhtyi siinä olennaisin osin BFA:n toteamuksiin. Bundesverwaltungsgericht totesi, että tullessaan Kroatiaan Serbiasta Jafarin perheet olivat ylittäneet rajan ilman maahantuloviisumia, vaikka Afganistanin kansalaisina heillä olisi pitänyt olla sellainen. Rajanylitys oli siten luvaton. Sikäli kuin voidaan todeta, maahantulo Itävaltaan oli tapahtunut myös ilman viisumia ja oli siten samoin luvaton.

92. Siskokset (mutta eivät heidän lapsensa) valittivat tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. He väittävät, että heidän tapaustensa erityisolosuhteet olisi otettava huomioon määritettäessä, mikä jäsenvaltio on vastuussa heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelystä. He väittävät tulleensa unionin alueelle Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaisesti (toisin sanoen humanitaarisesta syystä). Rajanylitys ei siten ollut luvaton Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tähän perustui 18.2.2016 tehty sopimus, jonka perusteella unionin alueelle tulevat kolmansien maiden kansalaiset voivat kulkea jäsenvaltioiden kautta päästäkseen paikkaan, jossa he haluavat hakea turvapaikkaa. ( 92 ) Dublin III ‑asetuksen 14 artiklan 2 kohdan nojalla Itävalta on siten vastuussa heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelystä.

93. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli tietoinen siitä, että Vrhovno sodišče Republike Slovenije oli jo esittänyt ennakkoratkaisupyynnön asiassa C‑490/16, A.S. Se kuitenkin katsoo, että Jafarin perheiden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen taustalla olevat olosuhteet eroavat asian A.S. olosuhteista. Jafarin perheiden tapauksessa toimivaltainen Kroatian viranomainen ei vastannut Dublin III ‑asetuksen 18 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti esitettyyn vastaanottopyyntöön. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohta muodostaa merkityksellisen III luvun perusteen, jota sovelletaan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. Mainitussa asetuksessa ei kuitenkaan määritellä rajan luvatonta ylitystä. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää siksi ohjeita siihen, olisiko tätä käsitettä tulkittava itsenäisesti vai yhdessä muiden sellaisten unionin säännösten kanssa, joissa vahvistetaan unionin ulkorajan ylittäviin kolmansien maiden kansalaisiin liittyviin vaatimuksiin sovellettavat säännöt, kuten Schengenin rajasäännöstöön sisältyvät säännöt. Siltä osin kuin Kroatian viranomaiset sallivat Jafarin perheiden tulla alueelleen ja valvoivat heidän kuljettamistaan Slovenian rajalle, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko tällaisessa menettelyssä tosiasiallisesti kyseessä Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa tarkoitettu viisumi.

94. Jafarin perheet väittävät, että merkityksellinen III luvun peruste on 14 artikla (viisumivapautta koskevat vaatimukset). Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole vakuuttunut siitä, että tämä näkemys on oikea. Se tiedustelee näin ollen, onko kyseinen säännös vai 13 artiklan 1 kohta asianmukainen peruste hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. Unionin tuomioistuimen tuomio Ghezelbash ja tuomio Karim ( 93 ) huomioon ottaen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että hakija voi Dublin III ‑asetuksen nojalla tehtyä siirtopäätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä vedota siihen, että Dublin III ‑asetuksen perusteita on sovellettu virheellisesti. Näin ollen on tarpeen selvittää, mikä on oikea sovellettava peruste.

95. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös kyseenalaistaa Jafarin perheiden väitteen, jonka mukaan he kuuluvat Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan soveltamisalaan. Se pyytää siten myös unionin tuomioistuimen näkemystä kyseisen säännöksen oikeasta tulkinnasta.

96. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää näin ollen seuraavat kysymykset: ”1) Onko [Dublin III ‑asetuksen] 2 artiklan m alakohdan, 12 artiklan ja 13 artiklan tulkitsemisessa otettava huomioon muita säädöksiä, joihin Dublin III ‑asetuksella on liittymäkohtia, vai onko mainituille säännöksille annettava niistä erillinen merkitys? 2) Siinä tapauksessa, että Dublin III ‑asetuksen säännöksiä on tulkittava erillään muista säädöksistä: a) Onko pääasioiden, joille on tunnusomaista tapahtumien ajoittuminen ajanjaksoon, jolla asiaan liittyvien valtioiden kansalliset viranomaiset olivat tekemisissä poikkeuksellisen suuren niiden alueen läpi kauttakulkua vaativien ihmisten määrän kanssa, tilanteessa yhden jäsenvaltion tosiasiallisesti sietämä maahantulo alueelleen pelkästään kauttakulkua tämän jäsenvaltion läpi ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemistä toisessa jäsenvaltiossa varten katsottava Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa tarkoitetuksi viisumiksi? Mikäli toisen kysymyksen a kohtaan vastataan myöntävästi: b) Onko kauttakulkua varten tapahtuvan maahantulon tosiasiallisen sietämisen osalta katsottava, että ’viisumin’ voimassaolo päättyy kyseisestä jäsenvaltiosta lähdettäessä? c) Onko kauttakulkua varten tapahtuvan maahantulon tosiasiallisen sietämisen osalta katsottava, että ’viisumi’ on yhä voimassa, kun kyseisestä jäsenvaltiosta ei ole vielä lähdetty, vai päättyykö ’viisumin’ voimassaolo tapahtumatta jääneestä lähdöstä huolimatta sinä ajankohtana, jona hakija luopuu lopullisesti tavoitteestaan matkustaa toiseen jäsenvaltioon? d) Johtaako hakijan luopuminen tavoitteestaan matkustaa alun perin päämääränä pitämäänsä jäsenvaltioon siihen, että on kyse Dublin III ‑asetuksen 12 artiklan 5 kohdan mukaisesti ’viisumin’ myöntämisen jälkeen tapahtuneesta petollisesta menettelystä, minkä vuoksi ’viisumin’ myöntänyt jäsenvaltio ei ole vastuussa hakemuksen käsittelystä? Mikäli toisen kysymyksen a kohtaan vastataan kieltävästi: e) Onko Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvä ilmaisu ’ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti maitse, meritse tai lentoteitse kolmannesta maasta käsin’ ymmärrettävä siten, ettei pääasioissa vallitsevissa erityisissä tilanteissa ole kyse ulkorajan luvattomasta ylittämisestä? 3) Siinä tapauksessa, että Dublin III ‑asetuksen säännöksiä on tulkittava ottaen huomioon muita säädöksiä: a) Onko sen arvioinnissa, onko kyse Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta rajan ’luvattomasta ylittämisestä’, otettava erityisesti huomioon se, täyttyvätkö Schengenin rajasäännöstön – erityisesti pääasioissa maahantuloajankohdan vuoksi merkityksellisen [kyseisen säädöksen] 5 artiklan – mukaiset maahantulon edellytykset? Mikäli kolmannen kysymyksen a kohtaan vastataan kieltävästi: b) Mitkä unionin oikeuden säännökset on erityisesti otettava huomioon, kun arvioidaan, onko kyse Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta rajan ’luvattomasta ylittämisestä’? Mikäli kolmannen kysymyksen a kohtaan vastataan myöntävästi: c) Onko pääasioiden, joille on tunnusomaista tapahtumien ajoittuminen ajanjaksoon, jolla asiaan liittyvien valtioiden kansalliset viranomaiset olivat tekemisissä poikkeuksellisen suuren niiden alueen läpi kauttakulkua vaativien ihmisten määrän kanssa, tilanteessa yhden jäsenvaltion kyseiseen tapaukseen liittyviä seikkoja tutkimatta tosiasiallisesti sietämä maahantulo alueelleen pelkästään kauttakulkua tämän jäsenvaltion läpi ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemistä toisessa jäsenvaltiossa varten katsottava Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdassa tarkoitetuksi maahantulon sallimiseksi? Mikäli kolmannen kysymyksen a ja c kohtaan vastataan myöntävästi: d) Johtaako maahantulon salliminen Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaisesti siihen, että kyseessä on Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettua viisumia vastaava lupa ja näin ollen Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdan mukainen ’viisumi’, minkä vuoksi sovellettaessa Dublin III ‑asetuksen säännöksiä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi on otettava huomioon myös sen 12 artikla? Mikäli kolmannen kysymyksen a, c ja d kohtaan vastataan myöntävästi: e) Onko kauttakulkua varten tapahtuvan maahantulon tosiasiallisen sietämisen osalta katsottava, että ’viisumin’ voimassaolo päättyy kyseisestä jäsenvaltiosta lähdettäessä? f) Onko kauttakulkua varten tapahtuvan maahantulon tosiasiallisen sietämisen osalta katsottava, että ’viisumi’ on yhä voimassa, kun kyseisestä jäsenvaltiosta ei ole vielä lähdetty, vai päättyykö ’viisumin’ voimassaolo tapahtumatta jääneestä lähdöstä huolimatta sinä ajankohtana, jona hakija luopuu lopullisesti tavoitteestaan matkustaa toiseen jäsenvaltioon? g) Johtaako hakijan luopuminen tavoitteestaan matkustaa alun perin päämääränä pitämäänsä jäsenvaltioon siihen, että on kyse Dublin III ‑asetuksen 12 artiklan 5 kohdan mukaisesti ’viisumin’ myöntämisen jälkeen tapahtuneesta petollisesta menettelystä, minkä vuoksi ’viisumin’ myöntänyt jäsenvaltio ei ole vastuussa hakemuksen käsittelystä? Mikäli kolmannen kysymyksen a ja c kohtaan vastataan myöntävästi mutta d kohtaan kieltävästi: h) Onko Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvä ilmaisu ’ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti maitse, meritse tai lentoteitse kolmannesta maasta käsin’ ymmärrettävä siten, ettei Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdassa tarkoitetuksi maahantulon sallimiseksi luokiteltavaa rajanylittämistä katsota pääasioissa vallitsevissa erityisissä tilanteissa ulkorajan luvattomaksi ylittämiseksi?”

Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa

97. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan mukaisesti ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyysi nopeutetun menettelyn soveltamista käsiteltävässä asiassa. Pyyntö hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 15.2.2017 antamalla määräyksellä.

98. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Jafarin perheet, Itävalta, Ranska, Unkari, Italia, Sveitsi ja Euroopan komissio.

99. Työjärjestyksen 77 artiklan mukaisesti yhdessä asian C‑490/16, A.S., kanssa 28.3.2017 pidetyssä suullisessa käsittelyssä huomautuksia esittivät A.S. ja Jafarin perheet sekä Itävalta, Ranska, Kreikka, Italia, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio.

Arviointi asiasta

Alustavat huomautukset

Dublin-järjestelmä: lyhyt yleiskatsaus

100. Dublin-järjestelmässä luodaan menettely kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. ( 94 ) Kolmansien maiden kansalaisten mahdollisuus matkustaa vapaasti Schengen-alueella ( 95 ) saattoi aiheuttaa hankaluuksia, joten suunniteltiin mekanismi sen varmistamiseksi, että lähtökohtaisesti vain yksi järjestelmään osallistuva valtio on vastuussa kunkin turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Järjestelmän tavoitteena on muun muassa määrittää nopeasti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, estää ja ehkäistä forum shoppingia, ( 96 ) estää ja ehkäistä edelleen liikkumista ( 97 ) ja välttää turvapaikanhakijoiden pompottelua – toisin sanoen välttää tilanne, jossa kukin jäsenvaltio väittää, ettei ole vastuussa hakemuksen käsittelystä, koska toinen jäsenvaltio muodostaa turvallisen kolmannen maan ja sen olisi näin ollen oltava vastuussa käsittelystä. ( 98 ) Eurodac‑asetus vahvistaa Dublin III ‑asetusta.

101. Dublin III ‑asetuksen III luvun ensimmäisissä perusteissa vastuu hakemusten käsittelystä määräytyy perheyksikön kunnioittamisen takaamisen perusteella. ( 99 ) Seuraavissa perusteissa pyritään määrittämään, mikä jäsenvaltio on myötävaikuttanut eniten hakijan tuloon jäsenvaltioiden alueelle tai oleskeluun siellä siten, että se on myöntänyt viisumin tai oleskeluluvan, että se ei ole valvonut rajojaan huolellisesti tai että se on vapauttanut kyseisen kolmannen maan kansalaisen viisumivaatimuksesta. ( 100 )

Schengen

102. Schengenin rajasäännöstön mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus turvata unionin ulkorajan loukkaamattomuus, ja ulkoraja olisi ylitettävä ainoastaan tietyissä hyväksytyissä rajanylityspaikoissa. Kolmansien maiden kansalaisten on täytettävä tietyt vaatimukset. ( 101 ) Kolmannen maan kansalainen, joka on ylittänyt laittomasti rajan ja jolla ei ole oikeutta oleskella asianomaisen jäsenvaltion alueella, on otettava kiinni ja häneen on sovellettava palauttamismenettelyjä. ( 102 ) Käytännössä kolmansien maiden kansalaiset, jotka saapuvat jäsenvaltioiden ulkorajoille, eivät useinkaan halua hakea turvapaikkaa siellä ja kieltäytyvät sormenjälkiensä ottamisesta, jos toimivaltaiset viranomaiset yrittävät näin tehdä. ( 103 ) Tästä ajankohdasta lähtien kyseisiä henkilöitä voitaisiin palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan nojalla periaatteessa nimittää laittomasti oleskeleviksi kolmansien maiden kansalaisiksi, jotka eivät täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdassa asetettuja maahantulon edellytyksiä. ( 104 )

103. Palauttamisdirektiivissä suosittava menettely on vapaaehtoinen paluu. Pakkoon perustuvan paluun tapauksissa kyseisen jäsenvaltion on määrättävä unionin laajuinen maahantulokielto, ja se voi syöttää nämä tiedot SIS:ään.

104. Dublin-järjestelmä, Schengenin säännöstö ja palauttamisdirektiivi vaikuttavat muodostavan varsin kattavan toimenpidepaketin. Nyt käsiteltävät kaksi asiaa paljastavat kuitenkin tällaisten sääntöjen soveltamisessa ilmenevät puutteet ja käytännön hankaluudet, kun poikkeuksellisen suuri määrä ihmisiä saapuu maitse eikä ilmateitse Euroopan unioniin verrattain lyhyessä ajassa etsiessään turvapaikkaa. Olen edellä jo kuvannut syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana vallinneita olosuhteita. ( 105 )

Ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten kysymysten yleiset aiheet

105. Kahden ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat useita yhteisiä aiheita.

106. Ensinnäkin: mitä yleistä metodologiaa olisi sovellettava Dublin III ‑asetuksen 12, 13 ja 14 artiklaan sisältyvien perusteiden tulkinnassa? Pitäisikö näitä säännöksiä erityisesti tulkita yhdessä Schengenin säännöstön kanssa? ( 106 ) Toiseksi: merkitsivätkö unionin kauttakulkumaiden (etenkin Kroatian ja Slovenian) tekemä yhteistyö ja niiden tarjoama apu tosiasiassa Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa tarkoitettua viisumia? (Tätä kysymystä ei esitetä nimenomaisesti asiassa A.S., mutta unionin tuomioistuimen vastauksesta voi silti olla hyötyä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle pääasian ratkaisemisessa.) ( 107 ) Kolmanneksi: miten Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava? Erityisesti: mitä ilmaus ”ylittänyt – – rajan luvattomasti” tarkoittaa ja mikä on kyseisen säännöksen sekä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan ja palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan välinen suhde (jos sellainen on)? ( 108 ) Neljänneksi: kuuluvatko kolmansien maiden kansalaiset, jotka saivat tulla Schengen-alueelle Länsi-Balkanin humanitaarisen kriisin aikana, Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohtaan sisältyvän, kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytyksiä koskevan poikkeuksen soveltamisalaan? ( 109 ) Viidenneksi: mikä muodostaa Dublin III ‑asetuksen 14 artiklassa tarkoitetun viisumivapaan maahantulon?

107. Asiassa A.S. unionin tuomioistuinta pyydetään myös tutkimaan Dublin III ‑asetuksen tiettyjä menettelyllisiä näkökohtia. ( 110 ) Lisäksi on tarpeen arvioida kyseessä olevien säännösten tulkinnan käytännön seurauksia näissä kahdessa asiassa. ( 111 )

108. Nämä kysymykset esitetään asiayhteydessä, jossa yhden jäsenvaltion kuvattiin keskeyttäneen Dublin III ‑asetuksen soveltamisen joksikin ajaksi ja toisten jäsenvaltioiden kuvattiin ”keskeyttäneen Schengenin soveltamisen” siltä osin kuin ne pystyttivät esteitä muiden sellaisten unionin jäsenvaltioiden, jotka kuuluvat myös Schengen-alueeseen, vastaisilla sisärajoillaan. ( 112 )

109. Unionin tuomioistuimen tehtävä on yksinomaan juridinen: huolehtia SEU 19 artiklan 1 kohdan mukaisesti siitä, että ”perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia”. Unionin tuomioistuimen ei kuulu itsestään selvästikään osallistua poliittiseen keskusteluun siitä (ongelmallisesta) kysymyksestä, miten kansainvälistä suojelua hakevat olisi jaettava Euroopan unionin jäsenvaltioiden kesken, kun otetaan huomioon Euroopan maantiede. Länsi-Balkanilla syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016 vallinneet ennennäkemättömät olosuhteet kuitenkin nostavat parrasvaloihin maantieteen ja Dublin III ‑asetuksen yksityiskohtaisten III luvun perusteiden yhteensopimattomuuden. Selkokielellä: unionin tuomioistuinta pyydetään nyt esittämään oikeudellinen ratkaisu ja sovittamaan se taannehtivasti tosiasialliseen tilanteeseen, jonka käsittelemiseen sovellettavat oikeussäännöt soveltuvat huonosti. Valitaanpa mikä ratkaisu tahansa, se herättää todennäköisesti vastustusta jossakin tahossa.

Ensimmäinen kysymys: Dublin III ‑asetuksen 12, 13 ja 14 artiklaan sisältyvien perusteiden tulkinnassa sovellettava metodologia

110. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet tiedustelevat, onko tarpeen ottaa huomioon Dublin III ‑asetukseen liittyviä muita unionin säädöksiä vai olisiko kyseistä asetusta (etenkin sen 2 artiklan m alakohtaa sekä 12, 13 ja 14 artiklaa) tulkittava itsenäisesti ja riippumattomasti tällaisista säädöksistä. Molemmissa asioissa on kiistatonta, että kauttakulku järjestettiin kyseisten jäsenvaltioiden yhteistyönä. Näin ollen herää väistämättä kysymys, vaikuttavatko Dublin III ‑asetuksen tulkintaan säännöt, jotka liittyvät Euroopan unionin ulkorajat ylittäviin kolmansien maiden kansalaisiin.

111. Kantajat asiassa Jafari sekä Itävalta, Ranska, Kreikka, Unkari, Sveitsi ja komissio väittävät, että III luvun perusteita olisi tulkittava yhdessä muiden säädösten, nimittäin Schengenin rajasäännöstön ja palauttamisdirektiivin, kanssa.

112. A.S. väittää, ettei III luvun perusteiden tulkinnan pitäisi perustua pelkästään kansallisiin tai kansainvälisiin säännöksiin. Siinä on otettava huomioon unionin kauttakulkumaiden, jotka toimivat Geneven yleissopimuksen 33 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan (kidutuksen kielto) mukaisesti, tosiasiallinen tilanne ja velvoitteet sekä Schengenin rajasäännöstön 4 artiklan 2 kohta ja 5 artiklan 4 kohta.

113. Italian mukaan keskeinen kysymys ei ole se, otetaanko yleisessä tulkintalähestymistavassa huomioon muita unionin säädöksiä vai ei. Se ensinnäkin toteaa, että syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016 unionin kauttakulkumaat eivät myöntäneet viisumeja niiden alueen kautta kulkeville. Toiseksi se korostaa, että Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava Geneven yleissopimuksen valossa.

114. Yhdistyneen kuningaskunnan näkemyksen mukaan Schengenin rajasäännöstöllä ja palauttamisdirektiivillä ei ole oikeudellista vaikutusta Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvään luvattoman ylityksen käsitteeseen. Viimeksi mainittua olisi näin ollen tulkittava itsenäisesti näistä säädöksistä erillisenä.

115. En näe lähestymistapaa III luvun perusteiden tulkintaan valintana kahden vaihtoehdon välillä: sen, että Dublin III ‑asetusta tulkitaan täysin erillisenä, ja sen, että sitä tulkitaan tavalla, jonka seurauksena kyseisen asetuksen käsitteet määritellään viittaamalla muiden unionin säädösten täytäntöönpanosäännöksiin.

116. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. ( 113 ) Yhteisen käytännön oppaan säädöstekstien laatimiseen osallistuville ( 114 )”Yleisiin periaatteisiin” sisältyvän 1 suuntaviivan mukaan säädöksen on oltava muodoltaan selkeä, yksinkertainen ja täsmällinen, niin ettei sanoma jää lukijalle epäselväksi. Jos säädöksellä on yhteisiä määritelmiä unionin muun lainsäädännön kanssa, siitä voitaisiin kohtuudella olettaa löytyvän nimenomainen ristiviittaus, koska ajatus epäsuorasti sisällytettävästä määritelmästä on oikeusvarmuuden periaatteen vastainen. ( 115 ) Schengenin rajasäännöstöön sen paremmin kuin palauttamisdirektiiviinkään ei sisälly määritelmiä, joissa viitattaisiin ristiin Dublin III ‑asetuksen III luvun perusteisiin.

117. Dublin III ‑asetuksen 12 artiklan sanamuoto eroaa 13 ja 14 artiklasta siltä osin kuin siinä viitataan nimenomaisesti viisumisäännöstöön, joka on osa Schengenin säännöstöä. Tämä viittaus on riittävän selkeä, yksinkertainen ja täsmällinen osoittamaan, että viisumisäännöstö on merkityksellisen kyseisen säännöksen tulkinnan kannalta. ( 116 ) Tästä ei kuitenkaan seuraa, että 12 artiklaan sisältyvän viisumi-sanan määritelmä olisi täysin sama kuin viisumisäännöstön soveltamisalalla. ( 117 )

118. Dublin III ‑asetusta ensinnäkin sovelletaan jäsenvaltioihin, jotka eivät osallistu Schengenin säännöstöön, varsinkin Irlantiin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Näiden valtioiden osalta viisumin täytyy tarkoittaa asiakirjaa, joka tunnustetaan viisumiksi kansallisessa lainsäädännössä. Viisumin käsite kattaa toiseksi muitakin asiakirjaluokkia kuin lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävän viisumin, joka kuuluu viisumisäännöstön soveltamisalaan. Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseistä säädöstä sovelletaan kolmeen erityyppiseen viisumiin. ( 118 )

119. Tätä päättelyä voidaan soveltaa yhtä lailla 14 artiklaan, jossa käytetään myös viisumi-sanaa. Viisumin käsitettä on siis tulkittava samalla tavalla kuin 12 artiklassa yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden vuoksi.

120. Tästä seuraa, että Schengenin säännöstö on merkityksellinen osatekijä, joka on otettava huomioon tulkittaessa viisumin käsitettä, mutta että se ei määritä sen merkitystä Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa.

121. Dublin III ‑asetuksen 13 artiklassa ei viitata nimenomaisesti mihinkään Schengenin säännöstön toimiin tai palauttamisdirektiiviin.

122. Sääntely-yhteydestä kuitenkin selviää, että Dublin III ‑asetus on olennainen osa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, joka perustuu Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen. ( 119 ) Geneven yleissopimus muodostaa pakolaisten ja pakolaisasemaa hakevien suojelua koskevan kansainvälisen kehyksen. Sen 31 artiklan 2 kohdan mukaan sopimusvaltiot eivät lähtökohtaisesti aseta pakolaisten liikkumiselle alueellaan muita rajoituksia kuin mitä on välttämätöntä, ja näitä rajoituksia sovelletaan vain siihen saakka, kunnes heidän asemansa maassa on saatettu sääntöjenmukaiseksi tai he ovat saaneet luvan siirtyä johonkin toiseen maahan. Sopimusvaltiot myöntävät näille pakolaisille riittävän määräajan ja tarpeen vaatimat helpotukset luvan hankkimiseksi toiseen maahan matkustamista varten. Kyseinen määräys on pidettävä mielessä tulkittaessa Dublin III ‑asetusta. ( 120 ) Asetusta on näin ollen tulkittava sen systematiikan ja tarkoituksen valossa sekä niin, että Geneven yleissopimusta noudatetaan. Tämä on seurausta SEUT 78 artiklan 1 kohdasta. Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan 39 perustelukappaleesta ilmenee myös, että asetuksen tulkinnassa on kunnioitettava perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia. ( 121 )

123. Koska Dublin III ‑asetus on olennainen osa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, turvapaikkaa koskeva unionin säännöstö on myös merkityksellinen tekijä. ( 122 ) Asetuksessa viitataan nimenomaisesti määrittely-, vastaanotto- ja menettelydirektiiviin. ( 123 ) Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä sai alkunsa tilanteessa, jossa voitiin kohtuudella olettaa, että kaikki siihen osallistuvat valtiot, ovatpa ne unionin jäsenvaltioita tai kolmansia maita, noudattivat perusoikeuksia, mukaan lukien Geneven yleissopimukseen, vuoden 1967 pöytäkirjaan ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen perustuvat oikeudet, ( 124 ) ja että sopimusvaltiot saattoivat siten luottaa toisiinsa tässä suhteessa. ( 125 )”Juuri tämän keskinäisen luottamuksen periaatteen vuoksi unionin lainsäätäjä antoi [Dublin II ‑asetuksen] turvapaikkahakemusten käsittelyn rationalisoimiseksi ja sen välttämiseksi, että järjestelmä tukkeutuisi siitä syystä, että valtioiden viranomaiset ovat velvollisia käsittelemään saman hakijan tekemiä useita hakemuksia, sekä oikeusvarmuuden lisäämiseksi turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittelemisessä ja näin forum shoppingin välttämiseksi; tämän kaiken pääasiallinen tarkoitus on nopeuttaa hakemusten käsittelyä sekä turvapaikanhakijoiden että osallisina olevien valtioiden intressissä.” ( 126 ) Nämä kysymykset ovat erittäin keskeisiä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen ( 127 ) käsitteelle ja etenkin yhteiselle eurooppalaiselle turvapaikkajärjestelmälle, joka perustuu vastavuoroiseen luottamukseen ja siihen olettamaan, että muut jäsenvaltiot noudattavat Euroopan unionin lainsäädäntöä ja erityisesti perusoikeuksia. ( 128 )

124. Dublin III ‑asetuksen päätavoitteet osoittavat, että unionin lainsäätäjällä on ollut tarkoitus vahvistaa turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisessä jäsenvaltioiden välisiä suhteita koskevia organisatorisia sääntöjä samaan tapaan kuin aiemmin Dublinin yleissopimuksessa. ( 129 ) Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan neljännessä, viidennessä ja seitsemännessä perustelukappaleessa viitataan myös tavoitteeseen vahvistaa selkeä ja toimiva menettely, jossa voidaan määrittää nopeasti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata turvapaikanhakijoille pääsy pakolaisaseman määrittämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista. ( 130 )

125. Missä määrin toimet, jotka eivät liity yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään, kuten Schengenin rajasäännöstö ja palauttamisdirektiivi, ovat merkityksellisiä 12 artiklaan, 13 artiklan 1 kohtaan ja 14 artiklaan sisältyvien III luvun perusteiden tulkinnan kannalta?

126. Olen edellä jo selittänyt, että Dublin III ‑asetuksen 12 ja 14 artiklaa on mielestäni tulkittava itsenäisesti, vaikka viisumisäännöstö onkin tietyiltä osin merkityksellinen viisumi-sanan merkityksen kannalta. ( 131 )

127. Kun tarkastellaan Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvän luvattoman rajanylityksen käsitteen tulkintaa, Schengenin rajasäännöstöön ei sisälly vastaavaa käsitettä. Kyse ei siten ole yrityksestä siirtää kyseinen käsite Schengenin rajasäännöstöstä Dublin III ‑asetukseen.

128. Schengenin rajasäännöstön II osaston I lukuun sisältyvien säännösten, jotka koskevat unionin ulkorajan ylittävien kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytyksiä, henkilöllinen soveltamisala ei myöskään ole sama kuin Dublin III ‑asetuksessa. Viimeksi mainittua sovelletaan yksinomaan kansainvälistä suojelua hakeviin kolmansien maiden kansalaisiin: ( 132 ) he muodostavat henkilöryhmän, jolla on erityisasema kansainvälisessä oikeudessa Geneven yleissopimuksen perusteella.

129. Lainsäädäntöhistoria osoittaa, että turvapaikkahakemuksen käsittelyvastuun määrittämistä koskevat säännöt, jotka korvattiin Dublinin yleissopimuksella, olivat alun perin hallitustenvälisessä Schengenin yleissopimuksessa, ( 133 ) kun taas sekä Dublin III ‑asetus että Schengenin rajasäännöstö pohjautuvat Schengenin yleissopimukseen. Näiden kahden säädöksen soveltamisala on erilainen, ja niillä on eri tavoitteet. Näin ollen ei pitäisi olettaa, että historiallisen yhteyden vuoksi näitä kahta säädöstä on tulkittava samalla tavalla.

130. Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa, että Schengenin rajasäännöstöä ja palauttamisdirektiiviä ei sovelleta tiettyihin jäsenvaltioihin (etenkään siihen itseensä). Sen mukaan olisi näin ollen väärin tulkita Dublin III ‑asetusta viittaamalla lainsäädäntöön, jota ei sovelleta koko Euroopan unionissa.

131. On totta, ettei lainsäädännön, jota ei sovelleta kaikkiin jäsenvaltioihin, soveltamisalaa pitäisi ulottaa koskemaan niitä takaoven kautta. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella havaittavissa oleva maantieteellisen soveltamistavan vaihtelu, joka on seurausta muun muassa Yhdistyneen kuningaskunnan erityisasemasta, ei kuitenkaan noudata johdonmukaista kaavaa. Yhdistynyt kuningaskunta on päättänyt soveltaa Schengenin säännöstön tiettyjä osia ja olla soveltamatta toisia. ( 134 ) Se, ettei Schengenin rajasäännöstö tai palauttamisdirektiivi sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa, ei voi muuttaa Dublin III ‑asetuksen sitovaa luonnetta. ( 135 ) Se, ettei Yhdistynyt kuningaskunta osallistu tiettyihin unionin välineisiin, ei myöskään voi tosiasiallisesti asettaa tiukkoja rajoja tulkinnalle, joka pakettiin kuuluvista toimista olisi loogisesti esitettävä. Yhdistynyt kuningaskunta ei voi olla häntä, joka heiluttaa koiraa eli Euroopan unionia.

132. Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa ei kuitenkaan viitata palauttamisdirektiiviin. Lainsäätäjä sisällytti tällaisen viittauksen asetuksen 24 artiklaan, joka koskee takaisinottopyynnön esittämistä, kun pyynnön esittävässä jäsenvaltiossa ei ole jätetty uutta hakemusta. Jos lainsäätäjä olisi siten halunnut viitata nimenomaisesti palauttamisdirektiiviin 13 artiklan 1 kohdassa, se oletettavasti olisi voinut valita ja olisi myös valinnut tämän vaihtoehdon.

133. Palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvä laittoman oleskelun käsite kattaa laajemman henkilöryhmän kuin se, joka kuuluu Dublin III ‑asetuksen soveltamisalaan. Direktiivin soveltamisalaan kuuluvat kaikki kolmansien maiden kansalaiset (sellaisina kuin heidät siinä määritellään). Sen soveltamisalaan eivät kuulu pelkästään ne ulkovaltioiden kansalaiset, jotka hakevat kansainvälistä suojelua samaan aikaan kun heitä koskevat pyynnöt ovat käsiteltävinä. ( 136 )

134. Palauttamisdirektiiviin sisältyvä laittoman oleskelun käsite koskee eri tilannetta kuin Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvä luvattoman rajanylityksen käsite. Tuomiossa Affum ( 137 ) unionin tuomioistuin totesi, että linja-autossa jäsenvaltion alueen läpi matkustava kolmannen maan kansalainen kuului palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, koska jos tällainen henkilö oleskelee jäsenvaltion alueella maahantulon, oleskelun tai asumisen edellytyksiä täyttämättä, ”oleskelu – – on – – laitonta”. Näin todellakin on, mutta siitä ei ole kyse asiassa A.S. tai asiassa Jafari. Niissä ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet pyrkivät selvittämään, ovatko kyseiset kolmannen maan kansalaiset ylittäneet unionin ulkorajan luvattomasti.

135. Olosuhteet, joissa on kyse luvattomasta rajanylityksestä ja palauttamisdirektiivissä tarkoitetusta laittomasta oleskelusta, voivat tietysti toisinaan olla osin samat, mutta ne eivät ole sama asia. ( 138 ) Näiden kahteen eri säädökseen sisältyvien kahden käsitteen yhdistäminen ei voi parantaa niiden ymmärrettävyyttä.

136. Lisäksi SEUT 288 artiklan toisen kohdan mukaan asetus on yleisesti sovellettava ja kaikilta osiltaan sitova ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Näin ollen luonteensa perusteella sekä sen tehtävän perusteella, joka sillä on unionin oikeuslähdejärjestelmässä, sillä voidaan perustaa yksityisille oikeuksia, joiden turvaaminen on kansallisten tuomioistuinten velvollisuus. ( 139 ) Normihierarkian vuoksi olisi outoa tulkita asetusta viittaamalla direktiiviin, jossa ei edes määritellä täsmällisesti kummassakaan toimessa käytettyjä käsitteitä.

137. Hylkään siten väitteen, jonka mukaan Dublin III ‑asetusta olisi tulkittava viittaamalla Schengenin rajasäännöstöön ja palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohtaan.

138. Vaikka Dublin III ‑asetus, Schengenin rajasäännöstö ja palauttamisdirektiivi kuuluvat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevaan EUT‑sopimuksen V osastoon, näillä kaikilla kolmella säädöksellä ei ole sama oikeusperusta. Yhteisen oikeusperustan puuttuminen osoittaa, etteivät niiden asiayhteys ja tavoitteet ole täysin samat. ( 140 )

139. SEUT 77, SEUT 78 ja SEUT 79 artikla koskevat kuitenkin samaan lukuun kuuluvia politiikkoja, ja SEUT 80 artiklasta ilmenee, että kyseisessä luvussa tarkoitetussa politiikassa noudatetaan ”jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta, myös rahoituksen osalta”. Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan 25 perustelukappaleessa todetaan myös, että kolmansien maiden kansalaisten maahantulolle ja alueella oleskelulle asetettavia ehtoja koskevan unionin politiikan vahvistamisen, mukaan lukien yhteiset ponnistelut ulkorajojen hallinnoimiseksi, vuoksi on välttämätöntä löytää tasapaino vastuuta koskevien perusteiden kesken solidaarisuuden hengessä.

140. Kun otetaan huomioon EUT‑sopimukseen sisältyvä selkeä ohjeistus varmistaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevien eri politiikkojen yhteensovittaminen, olisi selvästi väärin tulkita Dublin III ‑asetusta ikään kuin Schengenin säännöstöllä ei olisi lainkaan merkitystä sen kannalta.

141. Katson näin ollen, että Dublin III ‑asetusta olisi tulkittava pelkästään kyseisen asetuksen sanamuodon, asiayhteyden ja tavoitteiden perusteella eikä yhdessä muiden unionin säädösten – mukaan lukien erityisesti Schengenin rajasäännöstö ja palauttamisdirektiivi – kanssa, vaikka tulkittaessa Dublin III ‑asetusta näiden säädösten säännökset olisi otettava huomioon siltä osin kuin se on v