JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

M. POIARES MADURO

21 päivänä lokakuuta 2004 ( )

Asia C-136/03

Georg Dörr

vastaan

Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten

ja

Ibrahim Ünal

vastaan

Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg

(Verwaltungsgerichtshofin (Itävalta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Yleinen järjestys – Direktiivin 64/221/ETY 8 ja 9 artiklan tulkinta – ETY:n ja Turkin välinen assosiaatiosopimus – Työntekijöiden vapaa liikkuvuus – Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan ja 14 artiklan 1 kohdan tulkinta

1. Tarkasteltavana oleva asia koskee kahta Itävallan Verwaltungsgerichtshofin esittämää ennakkoratkaisukysymystä. Ensimmäisellä kysymyksellä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa selvittää, onko sellainen järjestelmä, jossa yhteisön kansalaisten karkotuspäätöksiin voi hakea muutosta vain päätöksen laillisuuden perusteella eikä muutoksenhaun johdosta annetulla päätöksellä ole lykkäävää vaikutusta, ristiriidassa direktiivin 64/221( ) 8 ja 9 artiklan kanssa, kun kyseisen direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaista toimivaltaista viranomaista ei ole perustettu. Toisessa kysymyksessä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko direktiivissä säädettyjä menettelyllisiä takeita soveltaa Turkin kansalaisiin Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisellä, assosiaatiosopimuksella perustetun assosiaationeuvoston( ) assosiaation kehittämisestä 19.9.1980 tekemän päätöksen N:o 1/80( ) nojalla.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhteisön lainsäädäntö

1. Direktiivi 64/221

2. Direktiiviä sovelletaan sen 1 artiklan mukaan jokaiseen jäsenvaltion kansalaiseen, joka asuu toisessa yhteisön jäsenvaltiossa tai matkustaa sinne joko toimiakseen siellä palkatussa työssä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana taikka vastaanottaakseen siellä palveluja. Se koskee 2 artiklansa mukaan kaikkia oleskeluluvan myöntämiseen tai uudistamiseen taikka jäsenvaltioiden alueelta karkottamiseen liittyviä toimenpiteitä, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi.

3. Direktiivin 8 artiklan mukaan ”asianomaisella tulee olla kaikkien maahantuloa taikka oleskeluluvan epäämistä tai uudistamatta jättämistä taikka maastakarkotusta koskevien päätösten osalta samat hallintotoimia koskevat oikeussuojakeinot kuin kyseisen valtion kansalaisilla”.

4. Direktiivin 9 artiklassa todetaan seuraavaa:

”1. Jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole tai jos muutosta voi hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella taikka jos muutoksenhaun johdosta annetulla päätöksellä ei ole lykkäävää vaikutusta, hallintoviranomainen ei saa muutoin kuin kiireellisissä tapauksissa jättää oleskelulupaa uudistamatta tai tehdä oleskeluluvan haltijaa koskevaa karkotuspäätöstä hankkimatta lausuntoa vastaanottavan maan toimivaltaiselta viranomaiselta, jonka luona asianomaisella on sellaiset oikeudet puolustukseen sekä avustajan tai asiamiehen käyttöön kuin tuossa maassa sovellettavissa säännöksissä säädetään.

Tämä viranomainen ei saa olla sama kuin se, jolla on toimivalta päättää oleskeluluvan uudistamatta jättämisestä tai antaa karkotusmääräys.

2. Kaikki kyseisen henkilön ensimmäisen oleskeluluvan epäämistä tai henkilön karkottamista ennen luvan myöntämistä koskevat päätökset on henkilön niin vaatiessa toimitettava sen viranomaisen harkittavaksi, jolta 1 kohdan mukaisesti on pyydettävä lausunto ennen päätöstä. Asianomaisella on oikeus esittää puolustuksensa henkilökohtaisesti, paitsi jos tämä on ristiriidassa kansallisten turvallisuusetujen kanssa.”

2. ETY:n ja Turkin välinen assosiaatio

5. Assosiaatiosopimuksen tarkoituksena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista, myös työvoiman alalla, muun muassa toteuttamalla asteittain työntekijöiden vapaa liikkuvuus (12 artikla) Turkin kansan elintason parantamiseksi ja Turkin tasavallan yhteisöön liittymisen helpottamiseksi (johdanto-osan neljäs perustelukappale ja 28 artikla).

6. Päätöksen N:o 1/80 6, 7 ja 14 artikla sisältyvät päätöksen II luvun, jonka otsikkona on ”Sosiaaliset määräykset”, 1 jaksoon, jonka otsikkona on ”Työhön ja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät kysymykset”.

7. Päätöksen 6 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Jollei hänen perheenjäsentensä vapaata oikeutta työskentelyyn koskevista 7 artiklan määräyksistä muuta johdu, turkkilaisella työntekijällä, joka työskentelee laillisilla työmarkkinoilla tietyssä jäsenvaltiossa, on oikeus

– työskenneltyään säännönmukaisesti yhden vuoden saada työlupansa uudistetuksi tässä jäsenvaltiossa samaa työnantajaa varten, jos hänellä on työpaikka;

– työskenneltyään säännönmukaisesti kolme vuotta vastaanottaa tässä jäsenvaltiossa valitsemaltaan saman ammattialan työnantajalta työtarjous, joka on tehty tavanomaisin ehdoin ja joka on rekisteröity tämän valtion työvoimaviranomaisissa, jollei yhteisön työntekijöille annettavasta etusijasta muuta johdu;

– työskenneltyään säännönmukaisesti neljä vuotta tehdä vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä.”( )

8. Päätöksen 7 artikla koskee turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenten vapaata oikeutta työskentelyyn.

9. Päätöksen 14 artiklan mukaan ”tämän jakson määräyksiä on sovellettava, jollei yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi perustelluista rajoituksista muuta johdu”.

B Kansallinen lainsäädäntö

10. Fremdengesetzin (liittovaltion laki ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta ja asumaan asettumisesta), sellaisena kuin sitä sovellettiin pääasian tosiseikkojen tapahtumisaikana, 10 §:n 2 momentin 3 kohdassa säädetään, ettei oleskelulupaa myönnetä, jos ulkomaalaisen henkilön oleskelu saattaa uhata yleistä rauhaa, järjestystä ja turvallisuutta.

11. Fremdengesetzin 34 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ulkomaalaiset, jotka oleskelevat liittovaltion alueella oleskeluluvalla tai uuden oleskeluluvan myöntämismenettelyn aikana, voidaan karkottaa maasta, jos uuden oleskeluluvan epäämiselle on jokin peruste.

12. Fremdengesetzin 36 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa säädetään, että ulkomaalaiselta voidaan evätä oleskelulupa, jos tietyt tosiseikat viittaavat siihen, että hänen oleskelunsa uhkaa yleistä turvallisuutta ja järjestystä tai on vastoin muita yleisiä etuja, jotka on mainittu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan Euroopan yleissopimuksen 8 artiklan 2 kohdassa. Kyseisen artiklan 2 kohdan 1 alakohdan nojalla 1 kohdassa tarkoitettu tosiseikka voi olla muun muassa se, että kansallinen tuomioistuin on tuominnut ulkomaalaisen henkilön lainvoimaisesti yli kolmen kuukauden ehdottomaan vankeusrangaistukseen, osittain ehdolliseen vankeusrangaistukseen, yli kuuden kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen tai useammin kuin kerran rikoksista, jotka perustuvat tietynlaiseen rikolliseen käyttäytymiseen.

13. Fremdengesetzin 48 §:n 1 momentissa säädetään, että Euroopan talousalueen kansalaiselle tai etuoikeutetussa asemassa olevalle kolmannen maan kansalaiselle saadaan määrätä oleskelukielto vain, jos asianomaisen käyttäytyminen uhkaa yleistä järjestystä tai turvallisuutta. Saman pykälän 3 kohdassa säädetään, että tällaiselle henkilölle, jota koskee karkotuspäätös tai oleskelukielto, on myönnettävä ilman eri toimenpiteitä kuukauden lykkäys päätöksen täytäntöönpanoon, elleivät yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden näkökohdat edellytä asianomaisen välitöntä poistumista maasta.

14. Fremdengesetzin 88 §:n 1 momentin mukaan oleskeluluvista päättää piirihallintoviranomainen (Bezirksverwaltungsbehörde), ellei toisin määrätä.

15. Päätöksiin voidaan hakea muutosta. Muutoksenhakujärjestelmä toimii Itävallassa seuraavalla tavalla. Muutosta haetaan ensin Sicherheitsdirektioneista. B-VG:n (liittovaltion perustuslaki) 78a ja 78b §:n mukaan Sicherheitsdirektionit ovat hallintoviranomaisia, jotka noudattavat sisäasiainministeriön antamia ohjeita. Sicherheitsdirektionia johtaa sisäasiainministeriön nimittämä Sicherheitsdirektor yhdessä Landeshauptmannin kanssa.

16. Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetzin (hallintomenettelylaki) 66 §:ssä säädetään tältä osin seuraavaa:

”1) Muutoksenhakuviranomaisen on annettava instanssijärjestyksessä sen alaisuudessa olevan viranomaisen tehtäväksi täydentää asian selvittämismenettelyä tarpeellisilta osin tai sen on täydennettävä sitä itse.

2) Jos tosiseikasto on selvitetty muutoksenhakuviranomaiselle niin puutteellisesti, että suullisen käsittelyn toimittaminen tai toistaminen näyttää väistämättömältä, muutoksenhakuviranomainen voi kumota muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja palauttaa asian uutta käsittelyä ja uuden päätöksen tekemistä varten instanssijärjestyksessä sen alaisuudessa olevalle viranomaiselle.

3) Muutoksenhakuviranomainen voi kuitenkin toimittaa suullisen käsittelyn ja toteuttaa asian välittömät selvittämistoimet myös itse, jos tällä säästetään aikaa ja kustannuksia.

4) Edellä 2 momentissa mainittua tapausta lukuun ottamatta muutoksenhakuviranomaisen on itse ratkaistava asia, jollei muutoksenhakua ole jätettävä tutkimatta sen tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten puuttumisen tai muutoksenhaun myöhästymisen takia. Sillä on oikeus korvata sekä päätöksen päätösosassa että sen perusteluissa oleva alemman viranomaisen kanta omalla kannallaan ja muuttaa muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä kaikilla tavoin.”

17. Muutosta voidaan tämän jälkeen hakea seuraavista kahdesta tuomioistuimesta: Verwaltungsgerichtshofista (hallintotuomioistuin) ja Verfassungsgerichtshofista (perustuslakituomioistuin).

18. B-VG:n 130 §:n 1 momentissa säädetään Verwaltungsgerichtshofista, että se käsittelee hallintoviranomaisten, myös riippumattomien hallintoviranomaisten, päätösten laillisuutta koskevia valituksia. Saman pykälän 2 momentissa todetaan, ettei päätös ole lainvastainen, jos laissa ei ole vahvistettu sitovia määräyksiä hallintoviranomaisten käyttäytymiselle, vaan siinä annetaan kyseisille viranomaisille valta määritellä käyttäytymisensä, ja ne käyttävät tätä valtaa.

19. Verwaltungsgerichtshofgesetzin (Verwaltungsgerichtshofia koskeva laki) 30 §:ssä säädetään tältä osin seuraavaa:

”1) Muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta lain nojalla. – –

2) Verwaltungsgerichtshofin on kuitenkin muutoksenhakijan vaatimuksesta todettava päätöksellä, että muutoksenhaulla on lykkäävä vaikutus, jos tämä ei ole pakottavan yleisen edun vastaista ja jos kaikkien asiaa koskevien intressien vertaamisen jälkeen päädytään siihen, että päätöksessä myönnetyn oikeuden täytäntöönpanosta tai siitä, että kolmas käyttää tällaista oikeutta, aiheutuisi muutoksenhakijalle kohtuutonta haittaa. – –

3) Edellä 2 momentin nojalla tehdyt päätökset on annettava tiedoksi kaikille osapuolille. Jos muutoksenhaulla todetaan olevan lykkäävä vaikutus, viranomaisen on lykättävä riitautetun hallintotoimen täytäntöönpanoa ja toteutettava asian edellyttämät toimenpiteet; riitautetulla päätöksellä oikeuden saanut henkilö ei saa käyttää saatua oikeutta.”

20. Verwaltungsgerichtshofgesetzin 41 §:n 1 momentissa säädetään, että Verwaltungsgerichtshofin on tutkittava riidanalainen päätös vastaajana olevan viranomaisen esittämien tosiseikkojen pohjalta.

21. Verwaltungsgerichtshofgesetzin 42 §:n 1 momentissa säädetään, että Verwaltungsgerichtshofin on ratkaistava jokainen riita-asia tekemällä päätös. Päätöksessä on periaatteessa joko hylättävä valitus perusteettomana tai kumottava riidanalainen päätös.

22. B-VG:n 144 §:ssä tarkennetaan Verfassungsgerichtshofista, että tämä tuomioistuin ottaa kantaa yksinomaan siihen, ovatko päätökset yhdenmukaisia perustuslaissa taattujen oikeuksien kanssa.

23. Verfassungsgerichtshofgesetzin 87 §:n 1 momentin mukaan Verfassungsgerichtshofin on todettava, onko perustuslaissa taattuja oikeuksia rikottu tai onko kantajan oikeuksia rikottu soveltamalla lainvastaista säädöstä, perustuslainvastaista lakia tai laitonta sopimusta, ja tarvittaessa kumottava riidanalainen hallintotoimi.

24. Verfassungsgerichtshofgesetzin (Verfassungsgerichtshofia koskeva laki) 85 §:ssä säädetään tältä osin seuraavaa:

”1) Muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta.

2) Verfassungsgerichtshofin on muutoksenhakijan vaatimuksesta todettava päätöksellä, että muutoksenhaulla on lykkäävä vaikutus, jos tämä ei ole pakottavan yleisen edun vastaista ja jos kaikkien asiaa koskevien intressien vertaamisen jälkeen päädytään siihen, että päätöksessä myönnetyn oikeuden täytäntöönpanosta tai siitä, että kolmas käyttää tällaista oikeutta, aiheutuisi muutoksenhakijalle kohtuutonta haittaa. Jos ne edellytykset, jotka olivat muutoksenhaun lykkäävästä vaikutuksesta tehdyn päätöksen kannalta ratkaisevia, ovat olennaisesti muuttuneet, asiasta on päätettävä muutoksenhakijan, viranomaisen tai muun osapuolen vaatimuksesta uudelleen.

3) Edellä 2 momentin nojalla tehdyt päätökset on annettava tiedoksi muutoksenhakijalle, viranomaiselle ja muille osapuolille. Jos muutoksenhaulla todetaan olevan lykkäävä vaikutus, viranomaisen on lykättävä riitautetun hallintotoimen täytäntöönpanoa ja toteutettava asian edellyttämät toimenpiteet; riitautetulla päätöksellä oikeuden saanut henkilö ei saa käyttää saatua oikeutta.

4) Jos Verfassungsgerichtshof ei ole koolla, 2 momentissa tarkoitetut päätökset on tehtävä Verfassungsgerichshofin presidentin lakimiesavustajan vaatimuksesta.”

II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

25. Dörr on naimisissa oleva Saksan kansalainen. Hän on asunut Itävallassa vuodesta 1992 lähtien, vuodesta 1995 lähtien perheensä kanssa, ja on siellä ansiotyössä. Hänet on tuomittu muun muassa törkeästä petoksesta 18 kuukauden vankeusrangaistukseen, josta 12 kuukautta ehdollisena.

26. Bezirkshauptmannschaft Klagenfurtin 1.10.1998 tekemällä päätöksellä Dörrille annettiin oleskelukielto 10 vuodeksi Fremdengesetzin 48 §:n 1 ja 3 momentin sekä 36 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla.

27. Hänen Kärntenin osavaltion Sicherheitsdirektioniin tekemänsä valitus hylättiin 4.12.1998 tehdyllä päätöksellä Allgemeine Verwaltungsgesetzin 66 §:n 4 momentin nojalla, ja Dörr saattoi asian Verwaltungsgerichtshofin käsiteltäväksi.

28. Ünal on Turkin kansalainen. Hän on oleskellut Itävallassa luvallisesti jo useita vuosia ja ollut siellä ansiotyössä. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että hänet on tuomittu kahdesti pahoinpitelystä ja kerran Führerscheingesetzin (ajokorttia säätelevä laki) rikkomisesta sakkoihin.

29. Bezirkshauptmannschaft Dornbirn määräsi 23.3.2001 tehdyllä päätöksellä Ünalin karkotettavaksi Fremdengesetzin 34 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 10 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla.

30. Hänen Vorarlbergin osavaltion Sicherheitsdirektioniin tekemänsä valitus hylättiin 3.10.2001 tehdyllä päätöksellä Allgemeine Verwaltungsgesetzin 66 §:n 4 momentin nojalla, ja Ünal saattoi asian Verwaltungsgerichtshofin käsiteltäväksi.

31. Verwaltungsgerichtshof yhdisti nämä kaksi asiaa yhteistä käsittelyä ja päätöstä varten. Tuomioistuin pohtii yhtäältä Itävallan oikeusjärjestyksen mukaisen tuomioistuinvalvonnan yhdenmukaisuutta direktiivissä 64/221 säädettyjen vaatimusten kanssa ja toisaalta kyseisten vaatimusten sovellettavuutta turkkilaisiin työntekijöihin, ja se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY (jäljempänä direktiivi) 8 ja 9 artiklaa tulkittava siten, että hallintoviranomainen ei saa ─ olemassa olevasta viranomaisen sisäisestä valitustiestä huolimatta ─ tehdä muissa kuin kiireellisissä tapauksissa karkotuspäätöstä hankkimatta direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti lausuntoa toimivaltaiselta viranomaiselta (josta Itävallan oikeusjärjestyksessä ei ole säädetty) silloin, kun sen päätöksiin saadaan hakea muutosta pelkästään tuomioistuimilta seuraavin rajoituksin: tällä muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta; tuomioistuimet eivät saa lausua päätösten tarkoituksenmukaisuudesta, ja ne voivat ainoastaan kumota riitautetun päätöksen; lisäksi yksi näistä tuomioistuimista (Verwaltungsgerichshof) tutkii tosiseikkojen osalta ainoastaan sen, ovatko vaatimukset ilmeisesti perusteltuja, ja toinen näistä tuomioistuimista (Verfassungsgerichtshof) tutkii tämän lisäksi ainoastaan sen, onko asiassa loukattu perustuslaissa taattuja oikeuksia?

2) Onko edellä 1 kohdassa mainitun direktiivin 8 ja 9 artiklassa annettuja oikeussuojatakeita sovellettava Turkin kansalaisiin, joiden oikeusasema määräytyy päätöksen N:o 1/80 6 tai 7 artiklan perusteella?”

32. Dörr ja Ünal, Itävallan ja Saksan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjalliset huomautukset. Kaikki osapuolet paitsi Saksan hallitus olivat edustettuina 8.9.2004 pidetyssä istunnossa.

III Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset

33. Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta pääasian kantajat väittävät, että Itävallan järjestelmä on ristiriidassa direktiivin 64/221 kanssa. Oleskelukieltotoimenpiteitä ei saisi panna täytäntöön, ennen kuin on hankittu lausunto ulkomaalaisasioita hoitavasta viranomaisesta riippumattomalta viranomaiselta. Tämä viranomainen pitäisi nimetä laissa yksiselitteisesti, ja jokaisella asianomaisella henkilöllä pitäisi olla oikeus saattaa asiansa sen käsiteltäväksi.

34. Komissio on samaa mieltä. Oleskelukieltopäätöksiin voidaan hakea muutosta vain päätösten laillisuuden perusteella, eikä muutoksenhaulla ole automaattisesti lykkäävää vaikutusta. Näin ollen direktiivin 64/221 9 artiklassa tarkoitetun toimivaltaisen viranomaisen puuttuminen tekee Itävallan järjestelmästä direktiivin vastaisen.

35. Saksan ja Itävallan hallitukset katsovat päinvastoin, että Itävallan järjestelmä on yhdenmukainen direktiivin 64/221 kanssa. Itävallan hallituksen mukaan tuomioistuinvalvonta ei rajoitu karkotuspäätöksen laillisuuteen, vaan siihen sisältyy myös päätöstä koskevien arviointivirheiden tutkiminen. Se on näin ollen samankaltainen kuin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksytty järjestelmä, joka rajoittuu toisinaan tutkimaan sitä, että toimivaltaa ei ole käytetty ilmeisen virheellisellä tavalla tai että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin.( ) Lisäksi pitäisi ottaa huomioon, että lykkäävä vaikutus voidaan myöntää. Saksan hallitus korostaa vielä, että Verwaltungsgerichtshof valvoo myös viranomaisten suorittaman karkotuspäätöksen perusteena olevan näytön arvioinnin paikkansapitävyyttä. Tosiseikkoja valvottaisiin näin ollen jossain määrin.

36. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta pääasian kantajat palauttavat mieliin oikeuskäytännön, jonka mukaan EY 39 artiklassa hyväksytyt periaatteet on saatettava koskemaan mahdollisuuksien mukaan turkkilaisia työntekijöitä, joilla on päätöksessä N:o 1/80 tunnustetut oikeudet.( ) Direktiivissä 64/221 säädettyjen menettelyllisten takeiden mukaisen vähimmäisoikeusturvan pitäisi olla sovellettavissa päätöksen N:o 1/80 puitteissa.

37. Komission mielestä ei ole mitään syytä olla ulottamatta direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklassa vahvistettuun menettelylliseen suojaan niitä perusteluja, jotka yhteisöjen tuomioistuin esitti asiassa Nazli( ) annetun tuomion 56–64 kohdassa tarpeesta lähentää jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien Turkin kansalaisten oikeudellista asemaa yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten oikeudelliseen asemaan. Jos direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklassa tarkoitettuja menettelyllisiä takeita ei sovellettaisi Turkin kansalaisiin, jäsenvaltiot voisivat vapaasti estää heitä käyttämästä päätöksen N:o 1/80 mukaisia oikeuksiaan.

38. Itävallan hallitus katsoo, että kyseiset direktiivin 64/221 säännökset tarkentavat EY 39 artiklaa, mutta niitä ei voida suoraan johtaa tästä säännöksestä. Jotta kyseisiä säännöksiä voitaisiin soveltaa turkkilaisiin työntekijöihin, tarvittaisiin ylimääräinen säädös, jollaista assosiaationeuvosto ei ole antanut.

39. Saksan hallitus katsoo, ettei johdettua yhteisön oikeutta voida soveltaa turkkilaisiin työntekijöihin yksiselitteisten säännösten puuttuessa. Direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklan ei voida katsoa koskevan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, joten niiden analoginen soveltaminen turkkilaisiin työntekijöihin ei ole mitenkään itsestään selvää. Saksan hallitus myöntää, että hallinnollisia päätöksiä koskeva oikeusturva on yhteisön oikeuden perusperiaate. Direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklassa säädetyillä takeilla ei kuitenkaan ole sen mielestä samaa vaikutusta kuin primaarilainsäädännössä vahvistetulla oikeusturvaperiaatteella.

40. Molemmat hallitukset väittävät, että yhteisöjen tuomioistuimen perustelut edellä mainitussa asiassa Nazli annetussa tuomiossa eivät ole ristiriidassa niiden puolustaman tulkinnan kanssa, koska kyseinen tuomio koskee pääasiallisesti päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdassa mainittua yleisen järjestyksen käsitettä eikä direktiiviin 64/221 sisältyviä menettelyllisiä näkökohtia.

IV Arviointi

A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

41. Vastaus tähän kysymykseen voidaan mielestäni johtaa helposti oikeuskäytännöstä. Käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen asiassa Orfanopoulos ja Oliveri( ) 29.4.2004 annetun tuomiolauselman 6 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että ”direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdan kanssa on ristiriidassa sellainen jäsenvaltion säännös, jossa ei säädetä valitus- eikä kannemenettelystä, joka sisältäisi myös sen tutkimisen, onko hallintoviranomaisen tekemä toisen jäsenvaltion kansalaista koskeva karkotuspäätös tarkoituksenmukainen, kun ei ole perustettu tästä hallintoviranomaisesta riippumatonta viranomaista”.

42. Tulkinta perustellaan seuraavasti: ”Direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdan säännösten tarkoituksena on menettelyllisten vähimmäistakeiden turvaaminen henkilöille, joiden osalta on tehty maastakarkotuspäätös. Tässä artiklassa, jota sovelletaan kolmessa tilanteessa eli jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole, jos muutosta voi hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella taikka jos muutoksenhaun johdosta annetulla päätöksellä ei ole lykkäävää vaikutusta, säädetään sellaisen toisen toimivaltaisen viranomaisen osallistumisesta menettelyyn, joka ei ole sama kuin päätöksen tehnyt viranomainen. Hallintoviranomainen voi tehdä päätöksensä vasta saatuaan lausunnon toiselta toimivaltaiselta viranomaiselta, ellei kyse ole kiireellisestä tapauksesta. Asianomaisella on tämän viimeksi mainitun viranomaisen edessä oltava sellaiset puolustautumiskeinot ja mahdollisuudet joko avustajan tai asiamiehen käyttöön kuin kansallisessa lainsäädännössä säädetään.” (105 kohta).( ) Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa lisäksi, että toimivaltaisen viranomaisen toimimisen asiassa ”on tarkoitus tehdä mahdolliseksi se, että kaikki asian tosiseikat ja asiaan liittyvät olosuhteet ja myös suunnitellun toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus tutkitaan tyhjentävästi ennen lopullisen päätöksen tekemistä – – . Yhteisöjen tuomioistuin on myös täsmentänyt, että kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta hallintoviranomainen voi tehdä päätöksensä vasta kun toimivaltainen viranomainen on antanut asiassa lausuntonsa” (106 kohta).( )

43. Yhteisöjen tuomioistuimen mielestä tämä menettelyllinen tae liittyy tarpeeseen ”taata henkilöille, joita koskeva maastakarkotuspäätös on tehty, että suunniteltu toimenpide tutkitaan tyhjentävästi” ja ”täyttää riittävän tehokkaan suojan edellytykset” (110 kohta).( ) Siltä osin kuin näyttää siltä, että karkotuspäätöstä vastaan nostettavat kanteet koskevat vain päätöksen laillisuutta, yhteisöjen tuomioistuin korostaa, että ”on tutkittava, täyttyykö edellytys siitä, että muu toimivaltainen viranomainen kuin päätöksen tekemiseen toimivaltainen viranomainen toimii asiassa, ja tarvittaessa, täyttääkö tämä toimiminen tämän tuomion 106 kohdassa luetellut edellytykset” (113 kohta), jotka mainittiin edellä. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin muistuttaa, että direktiivissä 64/221 ”jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa viranomaisen nimeämisen osalta. Tällaisena viranomaisena voidaan pitää jokaista viranomaista, joka on riippumaton siitä hallintoviranomaisesta, joka on toimivaltainen tekemään tässä direktiivissä säädettyjä toimenpiteitä ja joka on järjestetty siten, että asianomaisella on oikeus puolustukseen sekä avustajan tai asiamiehen käyttöön” (114 kohta).( )

44. Näiden perusteiden soveltaminen käsiteltävänä olevaan asiaan on yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen vastuulla. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin tarjota kaikki soveltamiseen tarvittavat tulkintaan liittyvät näkökohdat, sellaisina kuin ne ilmenevät muun muassa ennakkoratkaisupyyntöä koskevasta päätöksestä. Tässä tapauksessa kyseisestä päätöksestä ilmenee kuitenkin, että Itävallan oikeusjärjestyksessä rajoitetaan kahdella tavalla mahdollisuutta hakea karkotuspäätökseen muutosta tuomioistuimelta. Ensinnäkin Verwaltungsgerichtshofissa ja Verfassungsgerichtshofissa tehtävällä muutoksenhaulla ei ole automaattisesti lykkäävää vaikutusta. Toiseksi kyseiset tuomioistuimet eivät saa tutkia toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta.

45. Ei ole mitään epäilystä siitä, etteivätkö tällaiset oikeussuojan rajoitukset olisi yhteisön lainsäädännön vastaisia, ellei edellä 43 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä määritelty riippumaton viranomainen voi vastapainoksi toimia ennen päätöstä. Vaikka voitaisiinkin osoittaa, että Itävallan viranomaiset lykkäävät käytännössä järjestelmällisesti karkotuspäätöksen täytäntöönpanoa, kuten Itävallan hallitus väittää, se, ettei sovellettavissa säädöksissä ole mitään säännöstä automaattisesta lykkäyksestä, on mielestäni vastoin direktiivin vaatimuksia ilmeisistä oikeusvarmuussyistä. Se, ettei muutoksenhakukeinoissa sallita tuomioistuimen valvoa tarkoituksenmukaisuutta, riittää joka tapauksessa antamaan oikeuden direktiivin 64/221 9 artiklassa säädettyyn menettelylliseen vähimmäistakeeseen.

46. Tarkoituksenmukaisuuden valvonnalla tarkoitan asianomaisen henkilön tilanteen perusteellista tutkintaa ja mahdollisuutta ottaa kantaa siihen, mikä olisi hänen kannaltaan paras ratkaisu, kun kaikki tapaukseen liittyvät seikat otetaan huomioon. Tämä tarkennus mitätöi väitteen, jonka mukaan Itävallan tuomioistuimet voisivat valvoa, ettei toimivaltaa ole käytetty virheellisellä tavalla tai ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin. Esitetty mahdollisuus ei todellakaan täytä direktiivissä 64/221 asetettuja vaatimuksia – siten kuin yhteisöjen tuomioistuin niitä tulkitsee –, joiden mukaan muutoksenhaun yhteydessä on voitava tutkia tyhjentävästi kaikki tosiseikat ja suunnitellun toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus.( )

47. Katson myös, että Itävallan hallituksen mainitsema oikeuskäytäntö,( ) joka liittyy rajoitetun tuomioistuinvalvonnan olemassaoloon yhteisön lainsäädännössä, ei ole merkityksellinen tässä tapauksessa. Kyseinen oikeuskäytäntö on kehitetty monimutkaisia taloudellisia ja teknisiä kysymyksiä koskeviin arviointeihin liittyvien yhteisön lainsäädännön soveltamisalojen erityisissä puitteissa.( ) Sitä ei voida soveltaa muilla aloilla kuin niillä, joita varten se on kehitetty.

48. Itävallan hallitus perustelee tässä yhteydessä väitettään erityisesti edellä mainitussa asiassa Upjohn annetulla tuomiolla. Kyseisessä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tunnusti seuraavaa: ”Silloin kun yhteisön viranomainen suorittaa tehtävänsä yhteydessä monimutkaisia kysymyksiä koskevia arviointeja, sillä on tämän takia laaja harkintavalta, jonka käyttöä valvotaan rajoitetussa tuomioistuinvalvonnassa, jossa yhteisöjen tuomioistuin ei saa korvata kyseisen viranomaisen tosiseikkojen osalta tekemää arviointia omalla arvioinnillaan. Siten yhteisöjen tuomioistuinten on tällaisessa tapauksessa rajoituttava tutkimaan tosiseikkojen merkityksellisyyttä ja kyseisen viranomaisen niistä tekemää oikeudellista arviointia ja erityisesti sitä, että toimivaltaa ei ole käytetty ilmeisen virheellisellä tavalla, että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin tai että kyseinen toimielin ei ole selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajoja.” (34 kohta). Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin ilmoittaa edellä mainitun tuomion 35 kohdassa, että ”yhteisön oikeudessa ei vaadita, että jäsenvaltiot ottaisivat käyttöön direktiivin 65/65 nojalla tehtyjen kansallisten markkinoille saattamista koskevien lupien monimutkaisia kysymyksiä koskeneen arvioinnin perusteella tehtyjen peruuttamispäätösten sellaisen tuomioistuinvalvontajärjestelmän, jossa valvonta olisi yhteisöjen tuomioistuimen samankaltaisissa tapauksissa suorittamaa valvontaa laajempi”.

49. Rajoitettu tuomioistuinvalvonta on siis selkeästi perusteltu määritellyillä aloilla tehtävien arviointien taloudelliseen tai tekniseen monimutkaisuuteen liittyvillä käytännön näkökohdilla. Tällaista valvontaa voidaan soveltaa sellaisiin kansallisiin tilanteisiin, jotka ovat samankaltaisia kuin ne, jotka kuuluvat näihin yhteisön lainsäädännön soveltamisaloihin. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin kyse viranomaistoimenpiteistä, joilla on suora ja suuri vaikutus henkilökohtaiseen vapauteen. Näiden päätösten rajoitettuun valvontaan ei ole mitään käytännön syytä, ja tällä alalla vaikuttaa päinvastoin erityisen tarpeelliselta harjoittaa perusteellista tuomioistuinvalvontaa.

50. Tässä vaiheessa olisi hyvä pohtia, onko direktiivissä säädetty vähimmäissuoja yhdenmukainen oikeussuojan saatavuutta koskevan perusoikeuden kanssa. Mielestäni vaikuttaa siltä, että karkotuspäätöksestä lausunnon antavan riippumattoman viranomaisen olemassaolo ei yksin riitä korvaamaan tai korjaamaan sellaisen täydellisen tuomioistuinvalvonnan puutetta, joka pitäisi joka tapauksessa taata. On syytä palauttaa mieleen, että asiassa Shingara ja Radiom( ) annettua tuomiota koskeneessa ratkaisuehdotuksessaan julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomer totesi, ettei direktiivistä seuraava vähimmäistae vastaa kansalaisten oikeutta oikeussuojaan, jonka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut yhteisön lainsäädännön yleisperiaatteeksi. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole vielä saanut tilaisuutta ottaa kantaa tähän seikkaan, mutta pidän kyseisessä ratkaisuehdotuksessa esitettyjä perusteluja pätevinä.

51. Käsiteltävänä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole tarpeen tarkastella tätä kysymystä. Riittää, kun todetaan, ettei voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö täytä direktiivissä 64/221 asetettuja edellytyksiä. Katson näin ollen sen, että ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessä kuvaillussa muutoksenhakujärjestelmässä hallintoviranomaiset tekevät karkotuspäätöksen hankkimatta toimivaltaiselta viranomaiselta direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti lausuntoa, olevan ristiriidassa direktiivin 8 ja 9 artiklan kanssa.

B Toinen ennakkoratkaisukysymys

52. Kysymys kuuluu, voidaanko ja pitääkö direktiivissä 64/221 säädettyjä menettelyllisiä vähimmäistakeita soveltaa päätöksen N:o 1/80 puitteissa.

53. On syytä muistuttaa, että assosiaatiosopimuksen 12 artiklan mukaan ”sopimuspuolet sopivat toimivansa yhteisön perustamissopimuksen 48, 49 ja 50 artiklan hengessä toteuttaakseen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittaisesti” (em. artikloista on muutettuina tullut EY 39, EY 40 ja EY 41 artikla). Sopimuksen liitteenä olevan 23.11.1970 allekirjoitetun ja 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72( ) tehdyn lisäpöytäkirjan 36 artiklassa vahvistetaan asteittain toteutettava työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisön jäsenvaltioiden ja Turkin välillä ja määrätään, että ”assosiaationeuvosto päättää tätä varten tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä”.

54. Kyseisellä sopimuksella assosiointijärjestelmän soveltamisen ja asteittaisen kehittämisen varmistamiseksi perustettu assosiaationeuvosto teki näiden määräysten pohjalta päätöksen N:o 1/80, jonka tarkoituksena on sen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan parantaa sosiaalialan osalta työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä asemaa. Päätöksen N:o 1/80 II luvun 1 jakson määräykset ovat näin ollen seuraava vaihe työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamisessa, ja niiden lähtökohtana pidetään EY 39, EY 40 ja EY 41 artiklaa.( )

55. Tässä yhteydessä vakiintuneessa oikeuskäytännössä on päätelty mainittujen assosiaatiosopimuksen 12 artiklan ja lisäpöytäkirjan 36 artiklan sanamuodosta sekä päätöksen N:o 1/80 tavoitteesta, että EY 39, EY 40 ja EY 41 artiklassa hyväksytyt periaatteet on saatettava koskemaan mahdollisuuksien mukaan turkkilaisia työntekijöitä, joilla on päätöksessä N:o 1/80 tunnustetut oikeudet.( ) Asiassa Nazli annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin päätteli seuraavaa: ”Päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdassa määrätyn yleistä järjestystä koskevan poikkeuksen ulottuvuuden osalta on lähtökohdaksi otettava tulkinta, joka samasta poikkeuksesta on tehty niiden työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta, jotka ovat yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisia. Tällainen tulkinta on sitäkin perustellumpi, koska kyseinen määräys on laadittu käyttäen lähes samaa sanamuotoa kuin mitä käytetään perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa.”( )

56. Väliintulijoina olevat hallitukset esittävät kaksi vastaväitettä, joilla ne vastustavat kyseisen oikeuskäytännön ulottamista koskemaan direktiivin 64/221 säännöksiä.

57. Ensinnäkin ne väittävät, että kyseinen oikeuskäytäntö koskee vain primaarilainsäädäntöä. Sitä ei niiden mielestä voida soveltaa työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvään johdettuun oikeuteen. Näin ollen direktiivin 64/221 erityisiä säännöksiä ei pitäisi soveltaa tässä tapauksessa. Vastaväite ei ole perusteltu. Aivan aluksi on syytä palauttaa mieleen, ettei assosiaatiosopimuksessa mainita ainoastaan EY 39 artiklaa. Sen 12 artiklassa mainitaan myös EY 40 artikla, joka on oikeusperustana, kun hyväksytään ”toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen 39 artiklassa tarkoitetun työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi”. Direktiivi 64/221 perustuu kuitenkin paitsi EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan 2 kohtaan (josta on tullut EY 46 artiklan 2 kohta) myös työntekijöiden vapaata liikkuvuutta yhteisön alueella koskevista alustavista toimenpiteistä annettuun neuvoston asetukseen N:o 15,( ) joka annettiin EY:n perustamissopimuksen 48 ja 49 artiklan pohjalta (joista on tullut EY 39 ja EY 40 artikla). Assosiaation puitteiden ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden alalla toteutettujen yhteisön toimenpiteiden välillä on siis selkeä yhteys.

58. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi jo saattanut johdettuun oikeuteen kuuluvia toimenpiteitä koskemaan turkkilaisia työntekijöitä päätöksen N:o 1/80 soveltamisen puitteissa. Täten asiassa Wählergruppe Gemeinsam 8.5.2003 annetussa tuomiossa( ) yhteisöjen tuomioistuin otti päätöksen N:o 1/80 tulkinnassa lähtökohdaksi asetuksen N:o 1612/68 säännökset, sikäli kuin ”kyseisen asetuksen tavoitteena on – – ainoastaan täsmentää 48 artiklan määräyksiä”.( ) Samaten julkisasiamies Léger ehdotti yhteisöjen tuomioistuimelle asiassa Cetinkaya, että direktiivin 64/221 3 artiklan tulkintaa sovellettaisiin myös päätöksen N:o 1/80 14 artiklan osalta.( ) Direktiivin 64/221 säännösten tarkoituksena on muun muassa tarkentaa EY 39 artiklan 3 kohdassa ja samankaltaisin sanakääntein päätöksen N:o 1/80 14 artiklassa tarkoitetun yleistä järjestystä koskevan poikkeuksen soveltamisen yksityiskohtaisia sääntöjä. Tästä seuraa, että päätöksen N:o 1/80 tulkinnassa on otettava lähtökohdaksi myös johdetun oikeuden säännökset, joissa tarkennetaan tai selvennetään sopimuksen työntekijöitä koskevia sääntöjä, ja muun muassa direktiivin 64/221 säännökset.

59. Toinen vastaväite perustuu siihen, että käsiteltävänä olevassa asiassa tarkasteltavat säännökset ovat luonteeltaan menettelyllisiä. Väliintulijoina olevien hallitusten mielestä tällaiset säännökset eivät ole erottamaton osa vapaan liikkuvuuden järjestelmää ja siten sovellettavissa turkkilaisiin työntekijöihin, joilla on päätöksessä N:o 1/80 tunnustetut oikeudet. Myös tämä vastaväite on mielestäni perusteeton. On syytä muistuttaa, että päätöksen 1/80 6 artiklassa, jolla on välitön oikeusvaikutus, luodaan työskentelyä koskeva henkilökohtainen oikeus ja siihen liittyvä oleskeluoikeus.( ) Jotta tämä henkilökohtainen oikeus olisi tehokas, siihen on voitava vedota toimivaltaisen viranomaisen edessä ja tämän viranomaisen on turvattava se. Direktiivin 64/221 9 artiklassa säädettyjä menettelyllisiä takeita ei voida pitää pelkkinä yksityiskohtaisina teknisinä sääntöinä, joilla ei ole mitään yhteyttä yksityishenkilöille annettuihin aineellisiin oikeuksiin. Ne päinvastoin takaavat tällaisten oikeuksien turvaamisen ja suojelun. Kyse on siis perustavista takeista, jotka ovat välttämättömiä näiden oikeuksien ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden tehokkuuden varmistamiseksi. Niitä ei näin ollen voida erottaa kyseisestä periaatteesta ja kyseisistä oikeuksista. Sikäli kuin jäsenvaltioiden kansalaisille annetut aineelliset oikeudet on päätöksen N:o 1/80 nojalla ulotettu koskemaan Turkin kansalaisia, heille on myös vahvistettava menettelyllinen suoja, joka yhteisön oikeudessa on myönnetty näiden oikeuksien käyttämiseen. Ei olisi todellakaan mitään perusteita sille, että päätöksessä N:o 1/80 tunnustetuille oikeuksille vahvistettaisiin erillinen ja vähäisempi suoja.

60. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen syytä vastata, että direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklassa säädettyjä menettelyllisiä vähimmäistakeita sovelletaan Turkin kansalaisiin, joiden oikeudellinen asema on määritelty päätöksen N:o 1/80 6 tai 7 artiklassa.

V Ratkaisuehdotus

61. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa sille tässä asiassa esitettyihin kysymyksiin seuraavasti:

1) Direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklaa on tulkittava siten, että se on ristiriidassa sen kanssa, että jäsenvaltion hallintoviranomaiset tekevät karkotuspäätöksen hankkimatta toimivaltaiselta viranomaiselta direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti lausuntoa, jos niiden päätökseen voi hakea tuomioistuimelta muutosta vain seuraavin rajoituksin: muutoksenhaun johdosta annetuilla päätöksillä ei ole lykkäävää vaikutusta, tuomioistuimet voivat ottaa kantaa vain päätettyjen toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuuteen, ja ne voivat vain kumota riidanalaisen päätöksen.

2) Direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklassa säädettyjä menettelyllisiä takeita sovelletaan Turkin kansalaisiin, joiden oikeudellinen asema on määritelty päätöksen N:o 1/80 6 tai 7 artiklassa.