JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

29 päivänä maaliskuuta 2007 ( )

Asia C-287/05

D. P. W. Hendrix

vastaan

Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen

(Centrale Raad van Beroepin (Alankomaat) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Sosiaaliturva – Maksuihin perustumattomat erityisetuudet – Työntekijöiden vapaa liikkuvuus – Unionin kansalaisuus

I Johdanto

1. Alankomaissa asuvat nuoret vammaiset, jotka ovat kokonaan tai osittain työkyvyttömiä, saavat Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicaptenin (työkyvyttömille nuorille vammaisille maksettavasta avustuksesta annettu laki, jäljempänä Wajong) mukaisen rahallisen etuuden. Etuudella korvataan työtulo tai täydennetään sitä vähimmäistulotasoon asti.

2. Asiassa Kersbergen-Lap ja Dams-Schipper antamassaan tuomiossa,( ) joka annettiin käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen, yhteisöjen tuomioistuin päätti, että Wajongin mukainen etuus on asetuksen N:o 1408/71( ) 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettu maksuihin perustumaton erityisetuus, jota mainitun asetuksen 10 a artiklan mukaan ei tarvitse maksaa ulkomailla asuville henkilöille. Kyseisessä oikeudenkäynnissä kantajat eivät kuitenkaan käyneet työssä, joten etuus korvasi heidän tapauksessaan työtulon kokonaisuudessaan.

3. Pääasian valittaja D. P. W. Hendrix sen sijaan on työntekijä. Koska hänen ansionsa olivat lakisääteistä vähimmäistulotasoa alemmat, hän sai Wajongin nojalla palkkatuloaan täydentävän rahallisen etuuden niin kauan kuin hän asui Alankomaissa. Kun hän muutti Belgiaan, etuuden maksaminen lopetettiin.

4. Centrale Raad van Beroep on pyytänyt yhteisöjen tuomioistuinta paitsi arvioimaan etuuden asetuksen N:o 1408/71 valossa myös ottamaan kantaa siihen, voiko työntekijä vedota työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen hän on, silloin kun hän käy työssä kyseisessä jäsenvaltiossa ja on ainoastaan asettunut asumaan toiseen jäsenvaltioon. Mikäli työntekijöiden vapaata liikkuvuutta voidaan soveltaa tähän tilanteeseen, on tarkasteltava sitä, missä määrin maksuihin perustumattomia erityisetuuksia koskevat asetuksen N:o 1408/71 säännökset sopivat yhteen tämän kanssa. Kansallinen tuomioistuin on pyytänyt yhteisöjen tuomioistuinta myös tarkastelemaan kyseisten säännösten yhteensopivuutta EY 18 artiklassa tarkoitetun unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden kanssa.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhteisön lainsäädäntö

5. Asetuksen N:o 1612/68( ) 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltion kansalaista ei työntekijänä saa kansalaisuutensa vuoksi saattaa toisen jäsenvaltion alueella kotimaisiin työntekijöihin verrattuna eri asemaan työ- ja palvelussuhteen ehtojen suhteen; tämä koskee erityisesti palkkausta, irtisanomista ja työttömyyden sattuessa paluuta saman alan työhön tai uudelleen työllistämistä.

2. Hänen on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin kotimaisten työntekijöiden.”

6. Asetuksen N:o 1612/68 42 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tällä asetuksella ei vaikuteta niihin toimenpiteisiin, jotka toteutetaan perustamissopimuksen 51 artiklan mukaisesti.”

7. Asetuksen N:o 1408/71 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen lainsäädäntöön, joka koskee seuraavia sosiaaliturvan aloja:

a) sairaus- ja äitiysetuuksia;

b) työkyvyttömyysetuuksia, mukaan lukien ne, joiden tarkoituksena on ansiokyvyn ylläpitäminen tai parantaminen;

– –

2. Tätä asetusta sovelletaan kaikkiin yleisiin ja erityisiin sosiaaliturvajärjestelmiin riippumatta siitä, ovatko ne maksuihin perustuvia vai maksuihin perustumattomia, sekä järjestelmiin, jotka koskevat työnantajan tai laivanvarustajan vastuuta, kun kysymys on 1 kohdassa tarkoitetuista etuuksista.

2 a. Tätä asetusta sovelletaan maksuihin perustumattomiin erityisetuuksiin, jotka annetaan muun kuin 1 kohdassa tarkoitetun lainsäädännön tai järjestelmän perusteella tai jotka on suljettu 4 kohdan nojalla soveltamisalan ulkopuolelle, jos tällaiset etuudet on tarkoitettu:

a) antamaan lisä-, korvaavaa tai täydentävää turvaa sellaista tapahtumaa vastaan, joka kuuluu 1 kohdan a–h alakohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin; tai

b) vain vammaisten erityistä suojelemista varten.

2 b. Tätä asetusta ei sovelleta niihin jäsenvaltion lainsäädännön maksuihin perustumattomia erityisetuuksia koskeviin säännöksin, joita tarkoitetaan liitteessä II olevassa III jaksossa ja joita sovelletaan vain osassa valtion aluetta.

– –

4. Tätä asetusta ei sovelleta sosiaalihuoltoon – –.”

8. Asetuksen N:o 1408/71 10 a artiklan 1 kohdassa säädetään 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitetuista maksuihin perustumattomista erityisetuuksista seuraavaa:

”Sen estämättä, mitä 10 artiklassa ja III osastossa säädetään, henkilöille, joihin tätä asetusta sovelletaan, myönnetään 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettuja maksuihin perustumattomia rahallisia erityisetuuksia yksinomaan sen jäsenvaltion alueella ja kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jonka alueella he asuvat, edellyttäen että nämä etuudet on lueteltu liitteessä II a. Etuudet myöntää asuinpaikan laitos omalla kustannuksellaan.”

9. Asetuksen N:o 1408/71 liitteessä II a olevassa Q kohdassa mainitaan Alankomaiden laki vammaisten nuorten työkyvyttömyysavustuksista.

10. Asetuksen N:o 1408/71 95 b artiklan 8 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Asetuksen (ETY) N:o 1247/92 1 artiklan soveltaminen ei saa johtaa siihen, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset laitokset poistaisivat ennen 1 päivää kesäkuuta 1992 asetuksen (ETY) N:o 1408/71 III osaston mukaisesti myönnetyt etuudet, joihin sovelletaan tämän viimeksi mainitun asetuksen 10 artiklaa.”

B Kansallinen lainsäädäntö

11. Henkilöt, jotka käyvät palkkatyössä Alankomaissa, vakuutetaan ensimmäisestä työpäivästä alkaen työkyvyttömyyden varalta Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekeringin (työkyvyttömyysvakuutuksesta annettu laki, jäljempänä WAO) nojalla. Mikäli henkilö ei vamman vuoksi voi työskennellä ollenkaan tai voi alun alkaenkin työskennellä vain rajoitetusti, hän ei tältä osin saa mitään etuutta WAO:n nojalla.

12. Vuoden 1998 alkuun asti Alankomaissa oli voimassa Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (yleinen työkyvyttömyyslaki, jäljempänä AAW), jossa säädettiin työkyvyttömyysvakuutuksesta kaikille sellaisille Alankomaissa asuville henkilöille, jotka eivät olleet vakuutettuja WAO:n nojalla. AAW:n mukaan muun muassa henkilöt, jotka olivat työkyvyttömiä 17 vuotta täyttäessään, olivat 18 vuotta täytettyään oikeutettuja nuorille vammaisille tarkoitetun etuuden vähimmäismäärään. AAW:n mukaiset etuudet rahoitettiin vakuutettujen suorittamilla vakuutusmaksuilla, joiden suuruus riippui heidän verotettavista tuloistaan.

13. AAW korvattiin 1.1.1998 alkaen käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellisiltä osin 24.4.1997 annetulla Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicaptenilla (työkyvyttömille nuorille vammaisille maksettavasta avustuksesta annettu laki, jäljempänä Wajong). Wajongissa säädetään nuorten vammaisten erityisryhmälle myönnettävästä etuudesta Alankomaissa hyväksyttyä vähimmäistulotasoa vastaavalla tavalla.

14. Oikeus Wajongin mukaisiin etuuksiin, jotka rahoitetaan lähes kokonaan valtion varoin, ei riipu henkilökohtaisesta tarpeesta. Etuuksia kuitenkin leikataan, jos etuudensaaja saa työtuloja.

15. Toisin kuin entisessä AAW:ssä, Wajongin nojalla myönnetään etuuksia ainoastaan Alankomaissa asuville vammaisille. Wajongiin lisättiin 1.9.2002 kohtuullistamissääntö, jonka mukaan asuinpaikkavaatimuksesta voidaan poiketa, jos etuutta koskevan oikeuden raukeaminen johtaa kohtuuttomaan tilanteeseen. Tällaiseksi tilanteeksi katsotaan esimerkiksi se, kun nuoren vammaisen on saatava lääketieteellistä hoitoa ulkomailla, kun hän voi aloittaa ulkomailla työn, joka tarjoaa mahdollisuuden tietynasteiseen uudelleenintegroitumiseen, tai kun henkilön, josta nuori vammainen on riippuvainen, on muutettava pois Alankomaista.

16. Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (työkyvyttömien työntekijöiden uudelleensijoittamisesta annettu laki, jäljempänä Wet REA) nojalla työnantaja voidaan vapauttaa velvollisuudesta maksaa vammaiselle työntekijälle lakisääteistä vähimmäispalkkaa, jos tämän työsuoritus on selvästi tavanomaista vähäisempi.

III Tosiseikat ja asian käsittely

17. Alankomaiden kansalainen D. P. W. Hendrix on syntynyt 26.9.1975. Hän kärsii kehitysvammasta, jonka perusteella hänen katsotaan olevan 80–100-prosenttisesti työkyvytön. Hänelle myönnettiin 26.9.1993 alkaen AAW:n mukainen etuus.

18. Hendrix aloitti 1.2.1994 työskentelyn eräässä rakennusalan yrityksessä Alankomaissa. Hendrixin työnantaja oli Wet REA:n nojalla vapautettu velvollisuudesta maksaa hänelle lakisääteistä vähimmäispalkkaa. Tämän vuoksi hänen palkkansa oli vain 70 prosenttia vähimmäispalkasta, joten hän sai 25–35 prosentin työkyvyttömyyttä vastaavan Wajongin mukaisen etuuden.

19. Hendrix muutti 1.6.1999 Belgiaan, mutta piti työpaikkansa Alankomaissa. Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (jäljempänä vastaaja) päätti 28.6.1999 tekemällään päätöksellä lopettaa Hendrixin Wajongin mukaisen etuuden maksamisen 1.7.1999 alkaen. Koska työnantajan vapautus velvollisuudesta maksaa vähimmäispalkkaa pysyi voimassa ja koska työnantaja kieltäytyi korottamasta Hendrixin palkkaa, työsuhde päättyi. Hendrix on 5.7.1999 alkaen työskennellyt toisessa rakennusalan yrityksessä, jossa hänelle maksetaan lakisääteistä vähimmäispalkkaa.( ) Vuonna 2001 hän muutti takaisin Alankomaihin.

20. Tuloksettomien hallintomenettelyjen jälkeen Hendrix nosti kanteen Wajongin mukaisen etuuden maksamisen lopettamisesta Rechtbank Amsterdamissa, joka hylkäsi sen 16.3.2001 tekemällään päätöksellä. Centrale Raad van Beroep, jonka käsiteltäväksi Hendrix saattoi valituksen, esitti yhteisöjen tuomioistuimelle 15.7.2005 tehdyllä päätöksellä EY 234 artiklan mukaisesti seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1) Onko Wajongin mukaista etuutta, joka mainitaan asetuksen N:o 1408/71 liitteessä II a, pidettävä asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettuna maksuihin perustumattomana erityisetuutena siten, että pääasian valittajan kaltaiseen henkilöön on sovellettava ainoastaan asetuksen N:o 1408/71 10 a artiklassa säädettyä yhteensovittamissääntöä? Onko tähän kysymykseen annettavan vastauksen kannalta merkitystä sillä, että asianomaiselle henkilölle alun perin myönnettiin AAW:n perusteella nuorille vammaisille maksettava (maksuihin perustuva) etuus, joka 1.1.1998 alkaen muutettiin suoraan Wajongin mukaiseksi etuudeksi?

2) Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voiko työntekijä vedota EY 39 artiklaan – sellaisena kuin se on pantu täytäntöön asetuksen N:o 1612/68 7 artiklalla – sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen hän on, silloin kun hän on työskennellyt ainoastaan kyseisessä jäsenvaltiossa mutta asuu toisen jäsenvaltion alueella?

3) Mikäli ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko EY 39 artiklaa – sellaisena kuin se on pantu täytäntöön asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdalla – tulkittava siten, että kyseisen määräyksen kanssa yhteensopivana on aina pidettävä sellaistakin lakisääteiseen järjestelmään sisältyvää säännöstä, jossa etuuden myöntämisen tai voimassapitämisen edellytykseksi asetetaan se, että asianomainen henkilö asuu sen jäsenvaltion alueella, jonka lakisääteistä järjestelmää sovelletaan, silloin kun kyseisessä järjestelmässä säädetään asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitetusta maksuihin perustumattomasta erityisetuudesta ja kun kyseinen etuus mainitaan mainitun asetuksen liitteessä II a?

4) Mikäli ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi ja kolmanteen kysymykseen kieltävästi, onko yhteisön oikeutta (erityisesti asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohtaa ja EY 39 artiklaa sekä EY 12 ja EY 18 artiklaa) tulkittava siten, että Wajongiin perustuvan järjestelmän ominaispiirteistä on löydettävissä riittävä perustelu sille, että asuinpaikkavaatimukseen voidaan vedota sellaista unionin kansalaista vastaan, joka työskentelee kokopäiväisesti Alankomaissa ja johon näin ollen sovelletaan yksinomaan Alankomaiden lainsäädäntöä?”

IV Oikeudellinen arviointi

A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: etuuden luokitteleminen asetuksessa N:o 1408/71 tarkoitetuksi maksuihin perustumattomaksi erityisetuudeksi

21. Centrale Raad van Beroepin ensimmäinen kysymys koskee sitä, onko Wajongin mukaista etuutta pidettävä asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettuna maksuihin perustumattomana erityisetuutena, johon on sovellettava mainitun asetuksen 10 a artiklassa säädettyä yhteensovittamissääntöä.

22. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi tähän kysymykseen myöntävästi Kersbergen-tuomiossa, koska kyseinen etuus mainitaan asetuksen N:o 1408/71 liitteessä II a ja koska se on maksuihin perustumaton ja luonteeltaan erityisetuus.( ) Se on erityisetuus, koska siinä on toisaalta asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti työkyvyttömyyteen liittyvän sosiaaliturvaetuuden piirteitä ja toisaalta sosiaalihuollon piirteitä. Etuudella on nimittäin tarkoitus taata yhteiskunnallisesti heikompiosaisen ryhmän (nuorten vammaisten) vähimmäistoimeentulo.( )

23. Se, että myönnettäessä Wajongin mukainen etuus ei tutkita yksilöllistä taloudellista tarvetta,( ) ei yhteisöjen tuomioistuimen mukaan ole ristiriidassa etuuden sosiaalihuollollisen luonteen kanssa. Pikemminkin se piti riittävänä sitä, että edunsaajien ryhmällä eli nuorilla vammaisilla ei yleensä ottaen ole toimeentuloon tarvittavia varoja.( )

24. Centrale Raad van Beroep haluaa ensimmäisen kysymyksen esittäessään myös tietää, onko merkitystä sillä, että asianomaiselle henkilölle alun perin myönnettiin AAW:n perusteella nuorille vammaisille maksettava maksuihin perustuva etuus, johon ei liittynyt asuinpaikkavaatimusta mutta joka 1.1.1998 alkaen muutettiin Wajongin mukaiseksi etuudeksi.

25. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tältä osin jo Kersbergen-tuomiossa, että saavutettujen oikeuksien suojelua koskevaan periaatteeseen ei voida vedota, jos etuudensaaja asettuu asumaan toiseen valtioon sen jälkeen, kun AAW:n mukaiset etuudet on korvattu Wajongin mukaisella etuudella.( ) Koska Hendrix muutti 1.6.1999 Belgiaan, hän ei siis voi vedota kyseiseen oikeusperiaatteeseen. Koska mitään toisensisältöistä siirtymäjärjestelmää ei ole, asuinpaikan siirtämisen oikeudellisia vaikutuksia on arvioitava kyseisenä ajankohtana voimassa olleen oikeudellisen tilanteen perusteella.

26. Asetuksen N:o 1408/71 95 b artiklan 8 kohdasta ei ole tässä suhteessa apua siksikään, että Hendrix ei ennen 1.6.1992 saanut mitään etuuksia, joiden voimassapitäminen olisi ollut tämän säännöksen nojalla välttämätöntä.

27. Näin ollen alustavasti on todettava, että Wajongin mukaista etuutta on pidettävä asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettuna maksuihin perustumattomana erityisetuutena, johon on sovellettava mainitun asetuksen 10 a artiklassa säädettyä yhteensovittamissääntöä. Näin on asianlaita siinäkin tapauksessa, että asianomaiselle henkilölle alun perin myönnettiin maksuihin perustuva etuus, joka 1.1.1998 alkaen muutettiin Wajongin mukaiseksi etuudeksi.

28. Seuraavaksi on kuitenkin selvitettävä, onko asetuksen N:o 1408/71 10 a artiklassa säädetty asuinpaikkavaatimus tarkasteltavana olevan asian olosuhteissa yhteensopiva työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten kanssa

B Toinen ennakkoratkaisukysymys: vetoaminen työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen työntekijä on

29. Centrale Raad van Beroepin toinen kysymys koskee sitä, voiko työntekijä vedota EY 39 artiklaan – sellaisena kuin se on pantu täytäntöön asetuksen N:o 1612/68 7 artiklalla – sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen hän on, silloin kun hän on työskennellyt ja työskentelee edelleen ainoastaan kyseisessä jäsenvaltiossa mutta asuu toisen jäsenvaltion alueella.

30. Wajongin mukainen etuus kuuluu asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan aineelliseen soveltamisalaan, koska se myönnetään kotimaisille työntekijöille näiden objektiivisen työntekijäaseman perusteella tai pelkästään sillä perusteella, että he asuvat tämän jäsenvaltion alueella.( )

31. Asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohta konkretisoi jo EY 39 artiklaan kirjattua syrjintäkieltoa sosiaalisten etujen myöntämisen osalta.( ) Vastaanottava jäsenvaltio ei asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaisesti saa kohdella muista jäsenvaltioista tulevia työntekijöitä heidän kansalaisuutensa perusteella eri tavalla kuin kotimaisia työntekijöitä. Kyseinen säännös näyttää siis jäävän jälkeen EY 39 artiklassa annetusta takuusta, johon voivat vedota kaikki yhteisön jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen, asuinpaikastaan ja kansalaisuudestaan riippumatta.( ) Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin soveltaa näitä oikeussääntöjä rinnakkain ja tulkitsee asetuksen N:o 1612/68 7 artiklaa samalla tavalla kuin EY 39 artiklaa.( ) Näin ollen näitä oikeussääntöjä voidaan soveltaa rinnakkain myös tässä asiassa.

32. Henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä ja niiden täytäntöönpanemiseksi annettuja säädöksiä ei kuitenkaan voida soveltaa tilanteisiin, joiden kaikki vaikutukset rajoittuvat yhden jäsenvaltion sisälle.( ) Jos kysymyksessä ei ole suoranaisesti kansallisuuteen liittyvä epätasa-arvoinen kohtelu ja jos työntekijä vetoaa työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen hän on, tilanteen on ylitettävä valtion rajat jollakin muulla tavalla, jotta sen voidaan katsoa kuuluvan työntekijöiden vapaan liikkuvuuden soveltamisalaan.

33. Tarkasteltavana olevassa asiassa tilanne ylittää valtion rajat sikäli, että Hendrix asuu Belgiassa ja käy palkkatyössä Alankomaissa. Hän siis kulkee päivittäin rajatyöntekijänä( ) jäsenvaltiosta toiseen, jossa hän harjoittaa ammattiaan.

34. Vastaaja, Alankomaiden hallitus ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus esittävät vastaväitteen, jonka mukaan työntekijä voi vedota EY 39 artiklaan sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen hän on, vasta käytettyään oikeuttaan työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen.( ) Asiassa Werner( ) annetun tuomion mukaan asianlaita ei ole näin silloin, kun asianomainen henkilö työskentelee yksinomaan kotimaassaan ja on ainoastaan asettunut asumaan toiseen jäsenvaltioon.

35. Sittemmin asiassa Van Pommeren-Bourgondiën( ) antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin hyväksyi vetoamisen työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen vastaavanlaisessa tilanteessa. Kyseisessä oikeudenkäynnissä kantaja oli Alankomaiden kansalainen, asui Belgiassa ja oli työskennellyt koko työuransa ajan Alankomaissa. Asuinpaikkansa perusteella hänen katsottiin kuuluvan Alankomaiden sosiaaliturvajärjestelmässä vapaaehtoisen vakuutuksen piiriin pakollisen vakuutuksen asemasta, ja hänen oli maksettava korkeampia maksuja kuin Alankomaissa asuvien henkilöiden. Yhteisöjen tuomioistuin ei pitänyt tätä käytäntöä asetuksen N:o 1408/71 vastaisena.

36. Yhteisöjen tuomioistuin piti kuitenkin EY 39 artiklan vastaisena sitä, että muualla kuin Alankomaissa asuviin sovellettavat vakuutusehdot ovat epäedullisempia kuin Alankomaissa asuviin pakollisen vakuutuksen osalta samoilla sosiaaliturvan aloilla sovellettavat ehdot.( ) Se, että Van Pommeren-Bourgondiën oli aina työskennellyt Alankomaissa ja oli muuttanut Belgiaan ainoastaan asuakseen siellä, ei ilmeisestikään sulkenut pois työntekijöiden vapaan liikkuvuuden soveltamisen mahdollisuutta.

37. Asiassa Ritter-Coulais( ) antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti tämän näkökannan hyvin selkeästi todetessaan,

”– – että kaikki yhteisön jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen ja tehneet työtä asuinvaltionsa ulkopuolisessa jäsenvaltiossa, kuuluvat asuinpaikastaan ja kansalaisuudestaan riippumatta perustamissopimuksen 48 artiklan soveltamisalaan.

Tästä seuraa, että tosiasiallisen asuinvaltionsa ulkopuolisessa jäsenvaltiossa työskennelleiden puolisojen Ritter-Coulais tilanne kuuluu perustamissopimuksen 48 artiklan [josta on muutettuna tullut EY 39 artikla] soveltamisalaan”.

38. Tähän on vielä lisättävä, että puolisot Ritter-Coulais olivat kumpikin (ainakin)( ) Saksan kansalaisia eli sen valtion kansalaisia, jossa he työskentelivät ja jota vastaan he vetosivat työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen. Ainoa tilanteeseen liittyvä rajat ylittävä tekijä oli asuinpaikka toisessa jäsenvaltiossa.( )

39. Sittemmin yhteisöjen tuomioistuin on soveltanut tätä kaavaa sijoittautumisvapauteen asiassa N antamassaan tuomiossa. Myös tässä asiassa kantaja muutti valtiosta, jonka kansalainen hän oli ja jossa hän harjoitti taloudellista toimintaa, toiseen jäsenvaltioon, jossa hän ei ryhtynyt harjoittamaan ammattia. Tämän perusteella yhteisöjen tuomioistuin katsoi tilanteen kuuluvan sijoittautumisvapauden soveltamisalaan.( )

40. En pidä vakuuttavana vastaväitettä, jonka mukaan asiassa Ritter-Coulais annetussa tuomiossa esitettyjä toteamuksia on tulkittava ottaen huomioon se, että yleistä unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta ja pääomien vapaata liikkuvuutta, joista sinänsä olisi ollut apua kantajille, ei ajallisesti vielä voitu soveltaa kyseiseen tilanteeseen.( ) Yhtäältä asiassa Van Pommeren-Bourgondiën annettu tuomio osoittaa, että työntekijöiden vapaan liikkuvuuden tällainen tulkinta pätee myös täysin erillään asian Ritter-Coulais nimenomaisesta tilanteesta. Toisaalta ei olisi oikeudellisesti perusteltua tulkita työntekijöiden vapaata liikkuvuutta laajemmin tai suppeammin sen mukaan, kuuluuko tilanne myös jonkin toisen perusvapauden soveltamisalaan.

41. Mainitut tuomiot perustuvat käsitykseen sisämarkkinoista alueena, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus taataan, kuten EY 14 artiklan 2 kohdassa todetaan. EY 39 artiklalla toteutetaan EY 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa vahvistettu perusperiaate, jonka mukaan EY 2 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi yhteisön toimintaan sisältyy henkilöiden vapaata liikkuvuutta rajoittavien esteiden poistaminen jäsenvaltioiden väliltä.( ) Tällöin ei ole merkitystä sillä, johtuvatko nämä esteet kotimaasta vai vastaanottavasta valtiosta.( )

42. Vastaajan ja asian käsittelyyn osallistuvien hallitusten kannattama työntekijöiden vapaan liikkuvuuden suppea tulkinta on sisämarkkinoiden perusajatuksen vastainen. Alueella, jolla ei ole sisäisiä rajoja, henkilöä ei saa estää kulkemasta asuinvaltiostaan työskentelemään valtioon, jonka kansalainen hän on, samalla tavoin kuin henkilöä ei saa estää kulkemasta valtiosta, jonka kansalainen hän on, työskentelemään toiseen jäsenvaltioon.

43. Työntekijöiden vapaan liikkuvuuden soveltamisalan suppea määrittely painottaa liiaksi asianomaisen henkilön kansalaisuutta tapahtuman rajat ylittävän luonteen asemesta. Se nimittäin johtaa erilaiseen kohteluun riippuen siitä, onko rajan takaa työhön tuleva oman maan kansalainen vai toisen valtion kansalainen. Jos Hendrix olisi Belgiaan muutettuaan ottanut vastaan työpaikan Saksasta ja olisi matkustanut sinne päivittäin Belgiasta, hän olisi epäilemättä voinut vedota työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen. En näe mitään syytä, miksi häntä tulisi kohdella toisin hänen matkustaessaan rajan yli työhön kotimaahansa eli Alankomaihin.

44. Julkisasiamies Geelhoed kannatti asiassa Hartmann antamassaan ratkaisuehdotuksessa EY 39 artiklan suppeaa tulkintaa, jota tarkasteltavana olevassa asiassa myös vastaaja ja asian käsittelyyn osallistuvat hallitukset puoltavat. Perusteluissaan hän viittasi siihen, että tällä määräyksellä on ainoastaan tarkoitus varmistaa työvoiman muodostaman tuotannontekijän siirtyminen, jota ei tapahdu silloin, kun ainoastaan asuinpaikka siirtyy.( )

45. Mikäli kansallinen säädös on välittömästi kytköksissä yksityisen asuinpaikan siirtymiseen eli asettaa siten esimerkiksi tiettyjä verotukseen tai hallintoon liittyviä esteitä poismuutolle, on todellakin kysyttävä, eivätkö tämäntyyppiset toimenpiteet pitäisi ensisijaisesti luokitella puuttumiseksi EY 18 artiklalla taattuun unionin kansalaisten vapaaseen liikkuvuuteen. Jos asuinpaikan siirtyminen on kuitenkin tapahtunut ja jos epäedullinen kohtelu johtuu siitä, että asuinpaikka ja työskentelypaikka ovat eriytyneet, sovelletaan ensisijaisesti työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. Kyseisestä ajankohdasta lähtien nimittäin estetään työvoiman muodostaman tuotannontekijän siirtymistä (uudesta) asuinvaltiosta työskentelyvaltioon.

46. EY 39 artiklan soveltamisen kannalta ratkaisevaa ei voi olla se, onko rajat ylittävä tilanne syntynyt asuinpaikan vai työskentelypaikan siirtymisen myötä. Muussa tapauksessa vaarana olisivat täysin sattumanvaraiset seuraukset. Tällöin Hendrix, joka on työskennellyt yhtäjaksoisesti Alankomaissa ja asettunut asumaan toiseen valtioon, ei aluksi voisi vedota työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen. Jos hän asuinpaikan siirtymisen jälkeen menettäisi työpaikkansa ja ottaisi sitten vastaan toisen työpaikan Alankomaista, asiaan voitaisiin soveltaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, koska hän nyt kulkisi Belgiasta Alankomaihin aloittaakseen uuden palkkatyön.

47. Yhteisöjen tuomioistuin on tosin useissa asioissa päättänyt, että työntekijä voi vedota EY 39 artiklaan sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen hän on, käytettyään oikeuttaan työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen.( ) Se on rinnastanut tähän tilanteeseen sen, että asianomainen henkilö on suorittanut tutkinnon tai hankkinut ammatillisen pätevyyden ulkomailla.( )

48. Näissä asioissa asianomaiset henkilöt kuitenkin asettuivat useimmiten takaisin asumaan kotimaahansa, jota vastaan ne vetosivat työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen. Koska työskentely- ja asuinpaikan välillä ei – toisin kuin Hendrixin tapauksessa – enää ollut eroa, oli välttämätöntä, että tilannetta oli edeltänyt rajat ylittävä tapahtuma, joka on siirtotyöläisen aseman edellytys. Näiden tuomioiden perusteella ei kuitenkaan voida päätellä, että siirtotyöläisen asemaa ei voida hankkia asuinpaikkaa siirtämällä.

49. Näin ollen toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että työntekijä voi vedota EY 39 artiklaan ja asetuksen N:o 1612/68 7 artiklaan sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen hän on, silloin kun hän on työskennellyt ja työskentelee edelleen ainoastaan kyseisessä jäsenvaltiossa mutta asuu toisen jäsenvaltion alueella.

C Kolmas ennakkoratkaisukysymys: asetuksen N:o 1408/71 suhde asetukseen N:o 1612/68 ja EY 39 artiklaan

50. Centrale Raad van Beroepin kolmas kysymys koskee sitä, onko kansallinen säännös, jossa etuuden myöntämisen tai voimassa pitämisen edellytykseksi asetetaan se, että asianomainen henkilö asuu kyseisen jäsenvaltion alueella, aina yhteensopiva EY 39 artiklan ja asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan kanssa sen vuoksi, että etuus on asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettu maksuihin perustumaton erityisetuus, joka mainitun asetuksen 10 a artiklan mukaan myönnetään ainoastaan asuinpaikassa.

51. Vastaaja, Alankomaiden hallitus ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsovat, että asetus N:o 1408/71 on asetukseen N:o 1612/68 nähden luonteeltaan erityisempi ja sen vuoksi ainoastaan sitä on sovellettava soveltamisalallaan.( ) Niiden mukaan asetus N:o 1612/68 ei voi johtaa siihen, että asetuksen N:o 1408/71 10 a artiklan nojalla pois suljettua etuuksien maastavientiä voitaisiin kuitenkin edellyttää.

52. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut, että asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohtaa voidaan soveltaa sellaisiin sosiaalisiin etuihin, jotka kuuluvat samalla asetuksen N:o 1408/71 erityiseen soveltamisalaan.( ) Näitä säädöksiä voidaan soveltaa rinnakkain, koska niiden henkilölliset soveltamisalat eroavat toisistaan,( ) asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa määritelty sosiaalisen edun käsite on laajempi kuin asetuksessa N:o 1408/71 määritelty sosiaaliturvaetuus( ) ja asetuksella N:o 1612/68 on yleistä merkitystä työntekijöiden vapaan liikkuvuuden kannalta.( ) Tämän vuoksi se, että jokin etuus ei ollenkaan tai ei rajoituksitta kuulu asetuksen N:o 1408/71 soveltamisalaan ja että mainitussa asetuksessa ei näin edellytetä etuuden maastavientiä, ei kerro mitään niistä edellytyksistä, joilla etuus on asetuksen N:o 1612/68 mukaan myönnettävä.( )

53. Mitään erilaista päätelmää ei voida tehdä asioissa komissio vastaan Ranska( ) ja Scrivner( ) annetuista tuomioista, jotka vastaaja ja Alankomaiden hallitus mainitsevat. Näissä asioissa asetuksen N:o 1408/71 mahdollinen ensisijaisuus ei tullut kysymykseen siksikään, että asiat eivät kuuluneet mainitun asetuksen soveltamisalaan.( )

54. Vakuuttava ei ole myöskään se argumentti, jossa asetuksen N:o 1612/68 42 artiklan 2 kohdalla (”Tällä asetuksella ei vaikuteta niihin toimenpiteisiin, jotka toteutetaan perustamissopimuksen 51 artiklan [josta on muutettuna tullut EY 42 artikla] mukaisesti.”) pyritään perustelemaan asetuksen N:o 1612/68 sulkeminen pois asetuksella N:o 1408/71.( ) Asetuksen N:o 1612/68 42 artiklan 2 kohdassa ei puhuta perustamissopimuksen 51 artiklan mukaisesti toteutettujen toimenpiteiden ensisijaisuudesta vaan siinä ainoastaan määrätään, että näihin toimenpiteisiin ”ei vaikuteta”. Tämä sanamuoto ei nimenomaisesti tarkoita, että asetus N:o 1612/68 olisi toissijainen, vaan se viittaa asetusten rinnakkaiseen sovellettavuuteen siten, että ne eivät vaikuta toisiinsa.( )

55. Siitä, että asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohta on laadittu yleislausekkeen muotoon, kun taas asetukseen N:o 1408/71 sisältyy konkreettisia säännöksiä sosiaaliturva-alasta, ei myöskään voida päätellä, että asetus N:o 1408/71 olisi erityissäädöksenä ensisijainen asetukseen N:o 1612/68 nähden. Kummassakin asetuksessa käytetty sisäinen sääntelytekniikka ei sinänsä kerro mitään asetusten välisestä etusijajärjestyksestä.

56. Erityisesti seuraava seikka puhuu sen puolesta, että asetus N:o 1408/71 ei ole yleisesti ensisijainen asetuksen N:o 1612/68 7 artiklaan nähden. Asetuksen N:o 1612/68 7 artikla on viime kädessä ainoastaan erityinen sanamuoto EY 39 artiklassa annetulle takuulle, ja sitä on tulkittava samalla tavoin kuin kyseistä määräystä.( ) Perustamissopimuksen määräykset ylemmäntasoisena oikeuslähteenä on kuitenkin joka tapauksessa otettava huomioon tulkittaessa ja sovellettaessa asetusta N:o 1408/71. Siitä, että kansallinen toimenpide vastaa johdetun oikeuden säännöstä – tässä tapauksessa asetuksen N:o 1408/71 10 a artiklaa – ei nimittäin seuraa, että toimenpidettä ei tulisi arvioida perustamissopimuksen määräysten perusteella.( )

57. Perusvapauksien rajoittamisen perusteluksi tarvitaan siis myös silloin yleistä etua koskevia pakottavia syitä, jos rajoittamisen lähtökohtana on yhteisön asetus tai johdetun oikeuden kanssa yhteensopiva kansallinen säännös. Yhteisön lainsäätäjä ja kansallinen lainsäätäjä voivat tosin käyttää harkintavaltaa antaessaan yleiseen etuun liittyvistä syistä säädöksiä, joilla puututaan perusvapauksiin. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin edelleen toimivaltainen tutkimaan, ovatko lainsäätäjät ylittäneet harkintavallan rajat ja siten loukanneet perusvapauksia.

58. Kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on siis vastattava, että kansallinen säännös, jossa etuuden myöntämisen tai voimassa pitämisen edellytykseksi asetetaan se, että asianomainen henkilö asuu kyseisen jäsenvaltion alueella, ei ole aina yhteensopiva EY 39 artiklan ja asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan kanssa sen vuoksi, että etuus on asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettu maksuihin perustumaton erityisetuus, joka mainitun asetuksen 10 a artiklan mukaan myönnetään ainoastaan asuinpaikassa.

D Neljäs ennakkoratkaisukysymys: asuinpaikkavaatimuksen yhteensopivuus asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan, EY 39 artiklan sekä EY 12 ja EY 18 artiklan kanssa

59. Centrale Raad van Beroepin neljäs kysymys koskee sitä, onko EY 39 artiklan, asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan sekä EY 12 ja EY 18 artiklan vastaisena pidettävä Wajongin kaltaista kansallista säädöstä, jonka mukaan unionin kansalaiselle, joka työskentelee kokoaikaisesti Alankomaissa ja johon näin ollen sovelletaan yksinomaan Alankomaiden lainsäädäntöä, myönnetään tietty sosiaalietuus vain, mikäli hän myös asuu kyseisessä jäsenvaltiossa.

1. Yhteensopivuus EY 39 artiklan ja asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan kanssa

60. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikilla henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevilla perustamissopimuksen määräyksillä pyritään helpottamaan yhteisön kansalaisten kaikenlaista ansiotyön tekemistä koko yhteisön alueella, ja näiden määräysten kanssa ovat ristiriidassa sellaiset toimenpiteet, joilla voi olla näiden kansalaisten kannalta epäedullisia vaikutuksia siinä tilanteessa, että he haluavat harjoittaa taloudellista toimintaa toisen jäsenvaltion alueella.( )

61. Wajongin mukainen etuus myönnetään asetuksen N:o 1408/71 10 a artiklan mukaisesti ainoastaan Alankomaissa asuville henkilöille. Tällöin kohdellaan epäedullisesti työntekijöitä, jotka työskentelevät Alankomaissa mutteivät asu siellä. Asuinpaikkavaatimukseen perustuva epäedullinen kohtelu voi kuitenkin olla perusteltavissa objektiivisilla ja kansalaisuudesta riippumattomilla, yleistä etua koskevilla syillä.( )

62. Asetuksen N:o 1408/71 10 a artiklan asuinpaikkavaatimuksella pyritään rajaamaan jäsenvaltioiden toimivaltaa myöntää maksuihin perustumattomia erityisetuuksia, joissa sosiaaliturvaetuuden piirteiden lisäksi on sosiaalihuoltoon kuuluvia osatekijöitä. Yhteisöjen tuomioistuin on jo hyväksynyt sen, että asuinpaikka on tähän tarkoitukseen sopiva kriteeri.

63. Yhtäältä se totesi asiassa Snares antamassaan tuomiossa, että asetuksen N:o 1408/71 10 a artikla sopii yhteen työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten kanssa, koska erityisetuudet liittyvät läheisesti sosiaaliseen ympäristöön.( ) Koska asuinpaikka on yleensä elämän kiinnekohta, ensisijaisesti asuinvaltion asiana on määrittää sikäläinen sosiaalinen ympäristö (esimerkiksi elinkustannusten suuruus) huomioon ottaen, myönnetäänkö vähimmäistoimeentulon takaava erityisetuus ja minkä suuruinen tämä erityisetuus on.

64. Toisaalta maksuihin perustumattomien erityisetuuksien maastaviennin rajoittaminen asetuksen N:o 1408/71 10 a artiklalla perustuu siihen, että tämäntyyppiset etuudet ilmentävät jäsenvaltion sisäistä yhteisvastuuta, kuten komissio esittää osuvasti. Sen valtion, jonka yhteisvastuulliseen yhteisöön henkilö kuuluu, on myös vastattava hänen vähimmäistoimeentulonsa turvaamisesta. Asiassa Tas-Hagen ja Tas antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti äskettäin jälleen kerran, että sosiaalietuutta koskeva oikeus periaatteessa edellyttää kuulumista jäsenvaltion yhteisöön ja että tästä yhteenkuulumisesta osoituksena on asuinpaikka kyseisessä valtiossa.( )

65. Asuinpaikkavaatimuksen hyväksyttävyydestä on todettava, että asetuksen N:o 1408/71 10 artiklassa ja 10 a artiklassa perustellusti erotetaan toisistaan sosiaaliturvaetuudet ja maksuihin perustumattomat erityisetuudet. Toimivalta perinteisten sosiaaliturvaetuuksien myöntämiseen on yleensä työskentelyvaltiolla, jonka sosiaalivakuutusjärjestelmään työntekijä kuuluu ja jossa hän maksaa sosiaalivakuutusmaksut. Maksuihin perustumattomien erityisetuuksien tapauksessa työntekijä ei vastaavalla tavalla kuulu mihinkään erityiseen sosiaalivakuutettujen yhteisvastuulliseen yhteisöön. Sen sijaan hänen katsotaan kuuluvan kaikkien maan alueella asuvien muodostamaan yhteisvastuulliseen yhteisöön. Erityisetuuksia tarvitsee myöntää ainoastaan maan alueella asuville, kun taas sosiaaliturvaetuuksia voi hakea asuinpaikasta riippumatta.

66. Asettamalla asuinpaikka erityisetuuksien myöntämisen edellytykseksi luodaan etuutta koskevan oikeuden ja rahoitusvastuun välille samanlainen yhteys kuin sosiaalivakuutusmaksuilla. Erityisetuudet nimittäin rahoitetaan verovaroista. Maan alueella asuvat henkilöt ovat asuinvaltiossa yleisesti tuloverovelvollisia. Lisäksi he osallistuvat siellä yksityisen kulutuksensa kautta huomattavasti verovarojen kartuttamiseen.

67. Asuinpaikkavaatimus ei kuitenkaan ole niin merkittävä rajatyöntekijöiden osalta, joilla useimmiten on läheiset yhteydet myös työskentelypaikan taloudelliseen ja sosiaaliseen ympäristöön. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että Hendrix muutti aivan Alankomaiden rajan tuntumassa sijaitsevalle paikkakunnalle Belgiassa ja että hänen Alankomaissa ansaitsemansa tulot periaatteessa( ) kuuluivat Alankomaiden tuloverotuksen piiriin kaksinkertaisen verotuksen välttämistä koskevan Belgian ja Alankomaiden välisen sopimuksen mukaisesti.

68. Rajatyöntekijöiden tapauksessa voidaan siis kysyä, onko asuinpaikka ainoa sopiva kriteeri, jonka perusteella arvioidaan kuuluminen yhteisvastuulliseen yhteisöön. Tämänkaltaisissa tapauksissa voitaisiin pikemminkin harkita käytettäviksi sellaisia täydentäviä lisäkriteereitä, jotka luonnehtivat taloudelliseen ja sosiaaliseen ympäristöön yhdentymisen astetta, esimerkiksi työskentelypaikkaa, asuinpaikan ja rajan välistä etäisyyttä, kulutusmenojen toteutumispaikkaa tai sosiaalisten kontaktien painopistettä.

69. Tarkasteltavana olevan asian kaltaisissa asioissa työskentelypaikan käyttäminen perusteena ei kuitenkaan tule kyseeseen. Wajongin mukainen etuus nimittäin toimii työpaikalle myönnettynä tukena, joka ylipäänsä tekee vammaisen työntekijän palkkaamisen mahdolliseksi. Jos työnantaja palkkaa vammaisen, se vapautetaan velvollisuudesta maksaa lakisääteistä vähimmäispalkkaa; työstä maksettavan palkan ja vähimmäispalkan välinen erotus maksetaan vammaiselle Wajongin mukaisena etuutena. Ilman tätä valtion myöntämää etuutta vammaisten, jotka eivät ole täysin työkykyisiä, olisi tuskin mahdollista saada työmarkkinoilta työtä, josta he saisivat lakisääteistä vähimmäispalkkaa. Wajongin mukaisen etuuden saajan työllistyminen on siis seurausta valtion myöntämästä yhteisvastuullisesta etuudesta. Jos työ kotimaassa olisi samanaikaisesti peruste tätä yhteisvastuullista etuutta koskevalle oikeudelle, kyseessä olisi kehäpäätelmä.

70. Muille kriteereille on, toisin kuin asuinpaikalle, ominaista se, että ne eivät salli täsmällistä luokittelemista taloudelliseen ja sosiaaliseen ympäristöön vaan ne ainoastaan kuvaavat enemmän tai vähemmän konkreettisia näkökohtia, jotka vasta kokonaisarvioinnissa voivat johtaa ratkaisevan taloudellisen ja sosiaalisen ympäristön määrittämiseen.

71. Jäsenvaltioiden vastuun koordinoinnin yhteisvastuullisten etuuksien myöntämisessä on kuitenkin perustuttava selkeisiin kriteereihin, jotka massahallinnon olosuhteet huomioon ottaen mahdollistavat nopean käsittelyn ja riittävän yksiselitteiset tulokset. Näin ollen luokittelu jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiin voidaan toteuttaa käyttäen abstrakteja kriteereitä, joissa ei oteta huomioon yksittäisen tapauksen kaikkia seikkoja mutta jotka tyypittelyyn perustuvassa arvioinnissa ilmaisevat pääasiallista yhteyttä tiettyyn jäsenvaltioon. Kaikkien yksittäistä tapausta luonnehtivien tekijöiden yksityiskohtainen tarkastelu ei ole sopiva keino, joka mahdollistaisi selkeän ja kohtuullisen helposti hallittavan toimivallanjaon.

72. Lisäksi on otettava huomioon, että jäsenvaltioilla on sosiaaliturva-alan yhdenmukaistamisen puuttuessa edelleen toimivalta vahvistaa sosiaalietuuksien myöntämisen edellytykset( ) ja että niillä on siten laaja harkintavalta määritettäessä kriteereitä valtion yhteisöön kuulumisen arvioimiseksi.( ) Yhteisön lainsäätäjä on tietoisesti jättänyt tämän harkintavallan rajoittamatta erityisesti maksuihin perustumattomiin erityisetuuksiin sovellettavien asuinpaikkaa koskevien ehtojen osalta. Sen sijaan se on nimenomaisesti katsonut asetuksen N:o 1408/71 10 a artiklan asuinpaikkaa koskevat ehdot hyväksyttäviksi.

73. Kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden vapaus käyttää tyypittelyyn perustuvaa arviointia lähtökohtana erityisetuuksien myöntämistä koskevalle toimivallanjaolle, asuinpaikan käyttämistä ainoana perusteena ei voida moittia, vaikka yksittäisissä tapauksissa – esimerkiksi rajatyöntekijöiden tapauksessa – myös muilla tekijöillä voi olla vaikutuksensa.

74. Tämä päätelmä on ensi näkemältä ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Meeusen( ) antamassa tuomiossa esittämän toteamuksen kanssa. Mainitussa tuomiossa tuomioistuin katsoi, että myös rajatyöntekijöillä( ) on asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti asuinpaikastaan riippumatta oikeus sosiaalisiin etuihin työskentelyvaltiossa.( )

75. Jäsenvaltiot sitä vastoin esittivät, että kyseisessä säännöksessä ei anneta rajatyöntekijöille oikeutta sosiaalietuuksien vientiin työskentelyvaltiosta asuinvaltioon.( ) Asetuksen tarkoituksena nimittäin on siirtotyöläisten sosiaalisen integroitumisen edistäminen vastaanottavassa valtiossa. Rajatyöntekijät eivät kuitenkaan ole sosiaalisesti integroituneita vastaanottavassa valtiossa vaan asuinpaikassaan.

76. Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tämän perustelun, koska asetuksen N:o 1612/68 soveltamisalaan kuuluvat myös rajatyöntekijät.( ) Lisäksi se katsoi, että asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohtaan sisältyvällä yhdenvertaista kohtelua koskevalla säännöllä kielletään vastaanottavaa valtiota syrjimästä siirtotyöläisiä verrattuna kotimaisiin työntekijöihin asettamalla etuuksien myöntämisen edellytykseksi asuinpaikka kyseisen valtion alueella.

77. Asiassa Meeusen annetussa tuomiossa esitetyt toteamukset koskevat kuitenkin siirtotyöläisen lapselle myönnettävää opintotukea, eikä niitä voi soveltaa tarkasteltavana olevaan asiayhteyteen. Toisin kuin opintotuen tapauksessa, kyseisen valtion alueella asuvien ja ulkomailla asuvien, vähimmäistoimeentulon varmistamiseksi etuuksia tarvitsevien henkilöiden tilanteet eivät ole ilman muuta rinnastettavissa toisiinsa. Tämänkaltaiset etuudet nimittäin liittyvät edunsaajan sosiaaliseen ympäristöön paljon läheisemmin kuin opintotuki.

78. Lisäksi Wajongin mukaisella etuudella luodaan ylipäänsä edellytykset vammaisten työntekijöiden työllistymiselle, kuten edellä totesin, joten työ kyseisen valtion alueella ei voi samanaikaisesti luoda oikeutta etuuteen. Opintotuessa sitä vastoin on pikemminkin kyse liitännäisetuuksista, joiden kannalta työ ja siihen liittyvä verovelvollisuus voivat toimia perusteena etuutta koskevalle oikeudelle.

79. Wajongin mukaisen etuuden kaltaisten etuuksien myöntäminen ainoastaan Alankomaissa asuville henkilöille sopii näin ollen yhteen EY 39 artiklan ja asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan kanssa.

2. Yhteensopivuus EY 12 ja EY 18 artiklan kanssa

80. Koska EY 18 artiklan mukainen henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskeva yleinen oikeus on EY 39 artiklan mukaiseen työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen nähden toissijainen,( ) asuinpaikkavaatimuksen yhteensopivuutta EY 18 artiklan kanssa ei ole tarpeen tutkia.

V Ratkaisuehdotus

81. Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Centrale Raad van Beroepin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1) Työkyvyttömille nuorille vammaisille maksettavasta avustuksesta 24.4.1997 annetun Alankomaiden lain (Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, Wajong) mukaisesti myönnettyä etuutta on pidettävä sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna 8.2.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 307/1999, 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettuna maksuihin perustumattomana erityisetuutena, johon on sovellettava mainitun asetuksen 10 a artiklassa säädettyä yhteensovittamissääntöä. Näin on asianlaita siinäkin tapauksessa, että asianomaiselle henkilölle alun perin myönnettiin maksuihin perustuva etuus, joka 1.1.1998 alkaen muutettiin Wajongin mukaiseksi etuudeksi.

2) Työntekijä voi vedota EY 39 artiklaan ja työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15.10.1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68, sellaisena kuin se on muutettuna 27.7.1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2434/92, 7 artiklaan sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen hän on, silloin kun hän on työskennellyt ja työskentelee edelleen ainoastaan kyseisessä jäsenvaltiossa mutta asuu toisen jäsenvaltion alueella.

3) Kansallinen säännös, jossa etuuden myöntämisen tai voimassapitämisen edellytykseksi asetetaan se, että asianomainen henkilö asuu kyseisen jäsenvaltion alueella, ei ole aina yhteensopiva EY 39 artiklan ja asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan kanssa sen vuoksi, että etuus on asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettu maksuihin perustumaton erityisetuus, joka mainitun asetuksen 10 a artiklan mukaan myönnetään ainoastaan asuinpaikassa.

4) Wajongin kaltaista kansallista säädöstä, jonka mukaan unionin kansalaiselle, joka työskentelee kokoaikaisesti Alankomaissa ja johon näin ollen sovelletaan yksinomaan Alankomaiden lainsäädäntöä, myönnetään tietty sosiaalietuus vain, mikäli hän myös asuu kyseisessä jäsenvaltiossa, ei ole pidettävä EY 39 artiklan ja asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan vastaisena.