Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 1 päivänä lokakuuta 1998. - Ranskan tasavalta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. - EMOTR - Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen - Varainhoitovuodet 1992 ja 1993 - Naudanliha - Viljat. - Asia C-232/96.



Oikeustapauskokoelma 1998 sivu I-05699



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1 Maatalous - Yhteinen markkinajärjestely - Naudanliha - Interventiojärjestelmät - Tarjouskilpailuun perustuvat ostot - Tarjousten tekijöiden väliset suhteet - Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan tulkinta - Tarjousten riippumattomuuden periaatteen ulottuvuus

(Neuvoston asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 6 kohta; komission asetuksen N:o 859/89 9 artikla, 12 artiklan 2 kohta ja 15 artikla; komission asetuksen N:o 2456/93 11 artikla)

2 Maatalous - Yhteinen maatalouspolitiikka - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) maksettavaa rahoitusta koskevat periaatteet - Yhteisön sääntöjen mukaiset menot - Jäsenvaltioille kuuluva valvontavelvollisuus

(EY:n perustamissopimuksen 5 artikla; neuvoston asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohta)

3 Maatalous - Yhteinen maatalouspolitiikka - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) maksettavaa rahoitusta koskevat periaatteet - Yhteisön sääntöjen mukaiset menot - Todistustaakan jakaminen komission ja kyseisen jäsenvaltion välillä

(Neuvoston asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artikla)

Tiivistelmä

1 Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 1 kohdassa säädetään naudanliha-alan interventiotoimien ja erityisesti tarjouskilpailuun perustuvan ostojärjestelmän osalta, että tarjouksen tekijän on sitouduttava siihen, että kaikkia sovellettavia sääntöjä noudatetaan, ja artiklan 2 kohdan mukaan kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti. Koska oikeusvarmuuden vaatimus, jonka mukaan asianomaisten on pystyttävä saamaan tarjouksesta tarkasti selville niille siitä aiheutuvien velvollisuuksien laajuus, edellä mainitun säännöksen sanamuoto ei ole käytettävissä tukena tulkinnalle, jonka mukaan ilmausten "asianomainen" ja "tarjouksen tekijä" erilaisen merkityssisällön johdosta näistä jälkimmäiset saisivat esittää ainoastaan yhden tarjouksen jossakin tarjouskilpailussa silloin, kun ne kuuluvat samaan yritysryhmään. Tällainen tulkinta merkitsisi asetuksen N:o 2456/93 11 artiklan, jolla yhteisön lainsäädäntöön sisällytetään säännökset tarjouksen tekijöiden välisistä suhteista, taannehtivaa soveltamista.

Vaikka tarjousten riippumattomuuden periaate, joka on olennainen vaatimus kaikkien tarjouskilpailumenettelyjen säännönmukaisuuden ja tehokkuuden kannalta ja joka ilmenee asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 6 kohdasta (tarjouksien luottamuksellisuus), 12 artiklan 2 kohdasta (kielto siirtää tarjouskilpailuun perustuvia oikeuksia ja velvollisuuksia), 9 artiklan 4 kohdan c alakohdasta (kunkin tarjouksen tekijän velvollisuus antaa vakuus) ja 15 artiklasta (kunkin tarjouksen tekijän velvollisuus vastaanottaa maksu henkilökohtaisesti) sekä asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 6 kohdasta (kaikkien asiasta kiinnostuneiden yhtäläinen osallistumismahdollisuus), ei estäkään useiden samaan yritysryhmään kuuluvien yhtiöiden samanaikaista osallistumista johonkin tarjouskilpailuun, sen kanssa ristiriidassa sitä vastoin on, että nämä samat yhtiöt sopivat keskenään kunkin niistä esittämän tarjouksen ehdoista ja muusta sisällöstä, koska menettely on vaarassa vääristyä tämän seurauksena.

2 Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa, joka on maatalouden alalla ilmaus jäsenvaltioille EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa asetetuista velvoitteista, määritellään periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta. Siinä asetetaan jäsenvaltioille yleinen velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että rahastosta rahoitettavat toimet todella on sääntöjen mukaisesti toteutettu, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista, etenkin kun olosuhteet ovat omiaan herättämään vakavia epäilyksiä kyseisessä yhteisön säädöksessä asetetun kiellon kiertämisestä.

3 Asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artiklassa komissiolle annetaan oikeus hyväksyä EMOTR:sta maksettavaksi ainoastaan sellaiset menot, jotka on maksettu eri maataloustuotteita koskevien säännösten mukaisesti, sekä jätetään jäsenvaltioiden vastattaviksi kaikki muut menot, muiden muassa ne summat, jotka kansalliset viranomaiset ovat virheellisesti katsoneet olevansa oikeutettuja suorittamaan yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä.

Vaikka komissiolle siten kuuluukin sen osoittaminen, että yhteisön säännöksiä on rikottu, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia.

Kun komissio on osoittanut jäsenvaltion rikkoneen useampia yhteisön maatalousalan säännöksiä sekä yhteisön talousarvion kannalta todennäköisesti aiheutuneen vahinkoa, sille ei ole asetettava tätä laajempia vaatimuksia, koska sillä ei ole mahdollisuutta ryhtyä järjestelmällisiin valvontatoimiin ja koska tietyillä markkinoilla vallitsevan tilanteen arviointi riippuu jäsenvaltioiden kokoamista tiedoista.

Asianosaiset

Asiassa C-232/96,

Ranskan tasavalta, asiamiehinään ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston jaostopäällikkö C. de Salins ja tehtävään määrätty F. Pascal samalta osastolta, prosessiosoite Luxemburgissa Ranskan suurlähetystö, 8 B boulevard Joseph II,

kantajana,

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellisen yksikön virkamies X. Lewis, prosessiosoite Luxemburgissa c/o oikeudellisen yksikön virkamies Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,

vastaajana,

"jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta osittain kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1992 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien sekä tiettyjen varainhoitovuoden 1993 menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä 10 päivänä huhtikuuta 1996 tehdyn komission päätöksen 96/311/EY (EYVL L 117, s. 19),

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(viides jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Gulmann sekä tuomarit M. Wathelet (esittelevä tuomari), J. C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet ja L. Sevón,

julkisasiamies: S. Alber,

kirjaaja: hallintovirkamies L. Hewlett,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan asianosaisten 4.2.1998 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,

kuultuaan julkisasiamiehen 24.3.1998 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Ranskan tasavalta on yhteisöjen tuomioistuimeen 8.7.1996 toimittamallaan kanteella vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1992 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien sekä tiettyjen varainhoitovuoden 1993 menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä 10 päivänä huhtikuuta 1996 tehdyn komission päätöksen 96/311/EY (EYVL L 117, s. 19; jäljempänä kanteen kohteena oleva päätös) siltä osin kuin sillä ei ole hyväksytty ensiksikään 76 041 440 Ranskan frangin (FRF) summaa naudanliha-alan interventiotoimenpiteistä aiheutuneina menoina eikä toiseksi 84 061 488 FRF:n summaa viljojen julkista varastointia koskevista interventiotoimenpiteistä aiheutuneina menoina EMOTR:n tukiosastosta maksettaviksi.

Naudanliha-alan interventiotoimenpiteisiin kohdistuva rahoitusta koskeva korjaus

2 Perussäännöt naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä sisältyvät 27.6.1968 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 805/68 (EYVL L 148, s. 24). Tämän asetuksen 6 artiklassa oikeutetaan komissio toteuttamaan interventiotoimenpiteitä yhteisön markkinoiden hintatason tukemiseksi. Asetusta N:o 805/68 on muutettu muun muassa 2.3.1989 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 571/89 (EYVL L 61, s. 43; jäljempänä asetus N:o 805/68), ja asetusta on ollut sovellettava tällaisena tässä tapauksessa esillä olevana ajanjaksona (varainhoitovuodet 1992 ja 1993).

3 Vuoteen 1989 saakka voimassa ollut järjestelmä edellytti interventio-ostoihin ryhtymistä automaattisesti, kun hintataso aleni tietyn kynnysarvon alapuolelle, minkä seurauksena interventioelimet ostivat erittäin huomattavia määriä markkinahintoja korkeammin hinnoin.

4 Vuonna 1989 toteutettiin uudistus tämän epäkohdan korjaamiseksi. Samalla kun pysytettiin voimassa automaattisiin ostoihin perustuva järjestelmä hintojen alentuessa erittäin huomattavasti, otettiin käyttöön tarjouskilpailuun perustuva ostojärjestelmä, jotta ostetut määrät ja maksetut hinnat eivät ylittäneet sitä, mikä oli tarpeen markkinoiden kohtuulliseksi tukemiseksi.

5 Asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 2 kohdan nojalla neuvosto siten vuosittain vahvistaa interventiohinnan. Kun markkinahinnat yhteisössä alittavat tietyn prosenttiosuuden interventiohinnasta, yhden tai useamman jäsenvaltion interventioelimet voivat 6 artiklassa vahvistetuin edellytyksin ostaa tiettyihin luokkiin, laatuihin tai laaturyhmiin kuuluvaa yhteisöstä peräisin olevaa naudanlihaa.

6 Ostot toteutetaan tarjouskilpailuin. Näiden ostojen määrä koko yhteisössä ei asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 1 kohdan nojalla saa ylittää 220 000:ta tonnia vuodessa.

7 Hintojen alentuessa erittäin huomattavasti kuitenkin ryhdytään kyseisen asetuksen 6 artiklan 5 kohdan mukaiseen menettelyyn, jossa kaikki enintään 80 prosentin tasolla interventiohinnasta olevat myyntitarjoukset hyväksytään ja jossa tehtyjä ostoja ei oteta huomioon arvioitaessa 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun enimmäismäärän ylittymistä (ns. turvaverkkomenettely).

8 Asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 6 kohdan nojalla kaikille tarjouskilpailuista kiinnostuneille on taattava yhtäläinen mahdollisuus osallistua niihin niiden ehtoja noudattaen.

9 Komissio antaa asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 7 kohdan perusteella yksityiskohtaiset säännöt interventiojärjestelmän soveltamisesta sekä päättää tarjouskilpailujen avaamisesta ja siitä pidättymisestä naudanliha-alan hallintokomiteaa kuultuaan. Nyt esillä olevassa tapauksessa tarkoitettuna ajanjaksona kyseiset yksityiskohtaiset säännöt oli määritetty naudanliha-alan interventiotoimenpiteiden soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29 päivänä maaliskuuta 1989 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 859/89 (EYVL L 91, s. 5).

10 Asetuksen N:o 859/89 7 artiklasta käy ilmi, että päätös tarjouskilpailuun perustuviin ostoihin ryhtymisestä julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä tarjousten esittämisen ensimmäisen määräajan päättymispäivää edeltävänä lauantaina tai tiistaina. Kyseisen asetuksen 8 artiklan mukaan tarjouskilpailun kestoaikana tarjousten esittämiselle asetettu määräaika päättyy kunkin kuun toisena ja neljäntenä keskiviikkona kello 12.00 (Brysselin aikaa).

11 Asetuksen N:o 859/89 9 artikla, jonka soveltamista nyt esillä oleva asia keskeisesti koskee, kuuluu seuraavasti:

"1. Tarjouksen tekijä saa osallistua tarjouskilpailuun ainoastaan sitoutuessaan kirjallisesti siihen, että kaikkia kyseisiä ostoja koskevia sääntöjä noudatetaan.

2. Asianomaisten on tehtävä tarjouksensa sen jäsenvaltion interventioelimelle, jonka alueella tarjouskilpailu on avattu, esittämällä kirjallinen tarjous vastaanottoilmoitusta vastaan tai millä tahansa muulla interventioelimen hyväksymällä kirjallisella tiedonannolla, johon on liitetty interventioelimen vastaanottoilmoitus; kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti.

3. Tarjouksesta on käytävä ilmi:

a) tarjouksen tekijän nimi ja osoite;

b) tarjouskilpailuilmoituksessa tarkoitettu laatuluokkaan tai -luokkiin kuuluvien tuotteiden tarjottu määrä tonneina;

c) R 3 -laadun tuotteille tarjottu hinta 100 kilogrammalta - - ;

d) se tai ne interventiokeskukset, joihin tarjouksen tekijällä on tarkoitus toimittaa tuote.

- - ."(1)

12 Kyseisen asetuksen 9 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan tarjouksen tekijän on osoitettava antaneensa tarjouskilpailuvakuuden ennen tarjousten esittämiselle asetetun määräajan päättymistä, ja 9 artiklan 5 sekä 6 kohdan mukaan tarjous ei ole peruutettavissa tarjousten esittämiselle asetetun määräajan päätyttyä ja tarjoukset on käsiteltävä luottamuksellisina.

13 Tarjouskilpailua avattaessa voidaan asetuksen N:o 859/89 7 artiklan perusteella vahvistaa vähimmäishinta, jonka alittavia tarjouksia ei hyväksytä, ja 8 artiklasta ilmenee, että interventioelimet toimittavat tarjoukset komissiolle 24 tunnin kuluessa tarjousten esittämiselle asetetun määräajan päättymisestä.

14 Asetuksen N:o 859/89 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komissio vahvistaa naudanliha-alan hallintokomiteaa kuultuaan enimmäisostohinnan ottaen huomioon kussakin tarjouskilpailussa saadut tarjoukset; jos erityiset olosuhteet vaativat, jäsenvaltio tai jäsenvaltion alue voi vahvistaa todettujen markkinoiden keskihintojen perusteella eri hinnan. Tämän säännöksen 2 kohdan mukaan voidaan myös päättää olla jatkamatta tarjouskilpailua; 3 kohdassa todetaan, että jos enimmäishintaan tai sitä alempaan hintaan tarjottujen määrien kokonaismäärä ylittää ostettavissa olevat määrät, hyväksyttyjä määriä voidaan vähentää soveltamalla vähennyskertoimia.

15 Asetuksen N:o 859/89 12 artiklassa säädetään, että jos ehdotettu hinta on korkeampi kuin vahvistettu enimmäishinta, tarjous hylätään, ja 10 artiklan 2 kohdassa, että vakuus palautetaan kokonaisuudessaan, jollei tarjousta hyväksytä.

16 Asetuksen N:o 859/89 13 artiklasta käy ilmi, että hyväksyttäessä tarjous vakuus palautetaan kokonaisuudessaan, jos toimitettu määrä on vähintään 95 prosenttia tarjotusta. Jos toimitettu määrä on suuruudeltaan 85-95 prosenttia tarjotusta, vakuus siirtyy interventioelimille puuttuvan määrän suhteessa tarjottuun, ellei kysymys ole ylivoimaisesta esteestä. Kaikissa muissa tapauksissa, ylivoimaisen esteen tapausta lukuun ottamatta, vakuus siirtyy kokonaisuudessaan interventioelimille.

17 Vakuuden asettamista koskeva vaatimus on saatettu voimaan ylimitoitettujen tarjousten esiintymisen lopettamiseksi.

18 Asetuksen N:o 859/89 12 artiklan 2 kohdan mukaan tarjouskilpailuun perustuneet oikeudet ja velvollisuudet eivät lisäksi ole siirrettävissä. Interventioelimen on sitä paitsi 15 artiklan mukaan maksettava tarjouskilpailun voittajalle tämän tarjouksessaan ilmoittama hinta.

19 Nyt esillä olevassa asiassa kysymyksessä olevien tapahtumien jälkeen asetus N:o 859/89 on kumottu ja korvattu asetuksen N:o 805/68 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä naudanliha-alan yleisten ja erityisten interventiotoimenpiteiden osalta 1 päivänä syyskuuta 1993 annetulla komission asetuksella (ETY) N:o 2456/93 (EYVL L 225, s. 4). Asetuksen N:o 859/89 9 artikla on tehnyt tilaa oikeutta tarjouksen tekemiseen koskevalle yksityiskohtaiselle säännökselle, 11 artiklalle, joka kuuluu seuraavasti:

"1. Tarjouksia voivat tehdä ainoastaan:

a) direktiivin 64/433/ETY mukaisesti hyväksytyt naudanliha-alan teurastuslaitokset, joille ei ole myönnetty poikkeusta neuvoston direktiivin 91/498/ETY 2 artiklan nojalla, niiden oikeudellisesta asemasta riippumatta;

b) karja- tai lihakauppiaat, jotka teurastavat omaan lukuunsa ja jotka ovat kirjoilla julkisessa rekisterissä erillisesti numeroituna.

2. Asianomaisten on tehtävä tarjouksensa sen jäsenvaltion interventioelimelle, jonka alueella tarjouskilpailu on avattu, esittämällä kirjallinen tarjous vastaanottoilmoitusta vastaan tai millä tahansa muulla interventioelimen hyväksymällä kirjallisella tiedonannolla, johon on liitetty interventioelimen vastaanottoilmoitus.

Tarjoukset on tehtävä erikseen tarjouskilpailumuodon mukaan.

3. Kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti.

Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että asianomaiset ovat toisistaan riippumattomia johtonsa, henkilökuntansa ja toimintansa osalta.

Jos ilmenee, että tämä ei ole toteutunut tai että tarjous ei vastaa taloudellista todellisuutta, tämän tarjouksen hyväksyttävyyden edellytyksenä on tarjouksen tekijän esittämät asianmukaiset todisteet toisen alakohdan säännösten noudattamisesta.

Jos todetaan, että asianomainen on esittänyt useamman kuin yhden tarjouksen, kaikki tarjoukset hylätään.

4. - - "

20 Lopuksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) 8 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallinen toteuttaminen ja niiden asianmukaisuus, estämään sääntöjenvastaisuudet ja toteuttamaan niihin kohdistuvat seuraamukset sekä perimään takaisin ne summat, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena. Saman asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädetään, että yhteisö ei vastaa jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvista rahoituksellisista seuraamuksista.

21 Useampien eri tekijöiden (ns. hullun lehmän tauti (BSE), Saksan jälleenyhdistyminen, Persianlahden sota, suhteiden kehittyminen Itä-Euroopan maihin jne.) yhteisvaikutuksesta yhteisön naudanlihamarkkinoita kohtasi vuosina 1990-1992 ennennäkemätön kriisi, josta seurasi yhteisön talousarviorahoituksen tarpeen jatkuva kasvu varainhoitovuodesta 1991 lähtien. Yhteisön naudanlihan interventio-ostojen määrä kasvoikin 540 000 tonnista vuonna 1987 1 030 000 tonniin vuonna 1991 eli 90,7 prosentilla neljän vuoden aikana.

22 Komission mukaan jotkin yritykset olivat tehneet useampia tarjouksia yhdessä ja samassa tarjouskilpailussa. Komissio lausui varainhoitovuotta 1992 koskevassa kokonaisselvityksessään seuraavaa:

"Ranska

Toimivaltainen maksava toimielin Ofival hyväksyi kaikki oikeudellisesti erillisten toimijoiden esittämät tarjoukset, kun näillä toimijoilla oli oma 'Sirene'-numeronsa. Ofival ei yrittänyt selvittää tarjouksien tekijöiden mahdollisia keskinäisiä yhteyksiä, ja koska sen paremmin tarjousasiakirjoista kuin haltuunottoasiakirjoistakaan ei käynyt ilmi teurastuspaikka, tällainen selvittäminen olisi joka tapauksessa ollut turhaa. Ranskan viranomaiset eivät siten tarkastaneet asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan säännöksen noudattamista.

Tutkiessaan ostoasiakirjoja sekä tarjouskilpailuista laadittuja yhteenvetoasiakirjoja EMOTR totesi, että

- eri yhtiöiden tarjouksissa mainittiin usein sama osoite ja samat puhelin- sekä telexnumerot; nämä tarjoukset oli toisinaan allekirjoittanut sama henkilö;

- eri yhtiöiden Ofivalille maksettavaksi lähettämät laskut oli toisinaan numeroitu peräkkäisin numeroin, vaikka laskut olikin laadittu toisistaan hieman eroaviksi;

- tietyn yhtiön tekemän sopimuksen mukaiset määrät ylittävät toimitukset (joista asetuksen N:o 859/89 13 artiklan 4 kohdan mukaan ei makseta) oli siirretty sellaisen toisen yhtiön sopimuksen piiriin, joka ei ollut pystynyt toimittamaan koko tarjoamaansa määrää, minkä seurauksena ostovakuuksia ei ollut menetetty miltään osin;

- eri tarjouksissa esitetyt hinnat noudattivat usein tiettyä rakennetta, mikä osoitti asianomaisten ryhtyneen jonkinasteiseen spekulaatioon.

EMOTR päättelee tästä, että Ofivalin on täytynyt olla täydelleen tietoinen useiden tarjousten liittymisestä toisiinsa, mutta se ei ole tehnyt mitään välttääkseen näiden tarjousten hyväksymisen joko hylkäämällä ne tai kiinnittämällä komission yksiköiden huomiota mahdollisiin petoksiin. EMOTR katsoo lisäksi, että toisiinsa yhteydessä olevien yhtiöiden tarjoamat hinnat ja määrät merkitsivät eräänlaista hintaspekulaatiota. Lopuksi tarjoukset ylittävien toimitusten määrien siirtäminen toisten yhtiöiden sopimusten piiriin (nämä siirrot havaittiin EMOTR:ssa vain silloin, kun asiassa tehtiin hallinnollisia tai kirjanpidollisia virheitä; niitä ei tavanomaisesti löydetä) on osoitus niiden sääntöjen harkitusta kiertämisestä, jotka koskevat maksun saamatta jäämistä tarjotut määrät ylittävistä toimituksista ja vakuuden menettämistä toimitusten alittaessa tarjotut määrät.

Ehdotetut rahoitukselliset seuraamukset ovat kiinteät 2 prosenttia vuodelle 1992 ilmoitetuista menoista."

23 Komission mukaan nämä menettelyt oli nimenomaisesti kielletty tilanteeseen soveltuvassa yhteisön lainsäädännössä; lisäksi ne olivat sovittamattomassa ristiriidassa interventiojärjestelmän tarkoituksen kanssa. Komissio vetosi kokonaisselvityksessään asetuksen N:o 859/89 säännösten noudattamatta jättämiseen 9 artiklan 2 kohdan (yhden ainoan tarjouksen esittäminen tarjoajaa ja tarjouskilpailua kohden), 12 artiklan 3 kohdan (kielto siirtää tarjouskilpailuun perustuneita oikeuksia), 9 artiklan 4 kohdan c alakohdan (tarjouksen tekijän itsensä velvollisuus antaa vakuus) ja 15 artiklan 1 kohdan (maksun suorittaminen tarjouskilpailun voittajalle) osalta.

24 Komissio katsoi tarjousten tekijöiden menetelleen näillä tavoin pystyäkseen myymään interventioelimelle mahdollisimman suuret lihamäärät mahdollisimman korkein hinnoin kuitenkin siten, että niiden antamien tarjouskilpailuvakuuksien menettämisvaara samalla alentui merkittävästi. Komission mukaan tilanteessa, jossa toimitettava määrä oli hyväksyttyä tarjousta pienempi, tarjouksen jakaminen useammalle tarjoajalle nimittäin mahdollisti ainakin osan tarjouksista täyttämisen ja siten niihin liittyvien vakuuksien saamisen takaisin.

25 Vastauksena komission väitteeseen, jonka mukaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten olisi tullut puuttua näihin menettelyihin niiden lopettamiseksi, Ranskan viranomaiset totesivat, ettei asetuksessa N:o 859/89 oikeutettu niitä puuttumaan asiaan silloin, kun tarjoukset olivat peräisin oikeudellisesti erillisiltä toimijoilta.

26 Asia on saatettu sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 annetun komission päätöksen 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45) nojalla perustetun sovitteluelimen käsiteltäväksi.

27 Sovitteluelin on katsonut, ettei se pystynyt varmuudella vahvistamaan jäsenvaltioissa noudatetun tarjouskilpailumenettelyn olevan ristiriidassa asetuksen N:o 859/89 kanssa. Se on huomauttanut, että joka tapauksessa myöhemmin oli todettu tarpeelliseksi täsmentää asetukseen N:o 859/89 sisältyneitä säännöksiä. Sovitteluelin on vielä korostanut, ettei komissio ollut ennen vuotta 1993 reagoinut jäsenvaltioissa noudatettuihin menettelykäytäntöihin.

28 Sovitteluelimen johtopäätöksistä huolimatta komissio on tehnyt kanteen kohteena olevan päätöksen.

29 Ranskan tasavalta vetoaa kanteensa tueksi kolmeen perusteeseen, jotka kohdistuvat tässä jäsenvaltiossa noudatetun menettelykäytännön laillisuuteen, siihen, ettei EMOTR:lle ole aiheutunut vahinkoa, sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen. Toista ja kolmatta kanneperustetta tarkastellaan seuraavassa yhdessä.

Ranskassa noudatetun menettelykäytännön laillisuus

30 Ensimmäisessä kanneperusteessaan Ranskan hallitus esittää, että noudatettu menettelykäytäntö, jonka mukaan kaikilla oikeudellisesti erillisillä toimijoilla on ollut oikeus tarjousten tekemiseen tähän käytettävissä olleena ajanjaksona, on ollut laillinen. Kansallisilla viranomaisilla ei nimittäin ole vuosina 1991 eikä 1992 ollut mitään oikeudellista perustaa oikeudellisesti erillisten toimijoiden tekemien tarjouksien hylkäämiseen sillä perusteella, että nämä toimijat eivät olleet riippumattomia muista tarjousten tekijöistä.

31 Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdassa nimittäin vain esitettiin sääntö, jonka mukaan kukin tarjouskilpailuun osallistuja saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden.

32 Ranskan viranomaiset ovat tämän hallituksen mukaan antaneet ja panneet täytäntöön kansalliset säännökset, jotka takaavat tämän tarjouskilpailumenettelyjä koskevan vaatimuksen noudattamisen. Tässä jäsenvaltiossa jokaisen tarjouksen tekijän on osoitettava olevansa oikeudellisesti erillinen toimija sen välttämiseksi, että sama yritys esittäisi useampia tarjouksia laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden.

33 Ranskan hallitus toteaa, että vasta asetuksessa N:o 2456/93, jolla on nyt esillä olevassa asiassa kysymyksessä olevan ajanjakson jälkeen kumottu asetus N:o 859/89, on otettu huomioon tarjouksien tekijöiden mahdolliset keskinäiset yhteydet. Asetuksen N:o 2456/93 11 artiklan 3 kohdan toinen alakohta on nimittäin ensimmäinen säännös, jossa vaaditaan tarjouksen tekijöiden olevan toisistaan riippumattomia.

34 Ranskan hallituksen mukaan kansallinen viranomainen on joka kerran tarkistanut eri tarjoajien todella olevan oikeudellisesti erillisiä toimijoita. Sitä vastoin näiden eri tarjoajien kuulumista samaan yritysryhmään ei ole valvottu, koska tähän ei ole ollut tarvetta eikä tältä osin oikeudellista perustaakaan.

35 Tämä hallitus korostaa tältä osin, että jos komissio todella katsoisi tarjousten tekijöiden yksilöinnin ja maantieteellisen paikantamisen varmistavan tarjouskilpailumenettelyn tehokkuuden, sen olisi pitänyt ottaa käyttöön tiedonsiirtomahdollisuus yhteisön IDES-tietojärjestelmän välityksellä, mitä ei tähän mennessä ollut tehty. Tämä tietojärjestelmä on nimittäin perustettu erityisesti komissiota varten, jotta se pystyisi jäsenvaltioiden esittämien kysymysten pohjalta vahvistamaan interventiotoimissa käytetyt ostohinnat ja ostettaviksi hyväksytyt määrät.

36 Komissio erottaa toisistaan asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 1 kohdassa käytetyn ilmauksen "tarjouksen tekijä" ja säännöksen 2 kohdan käsitteen "asianomainen". Ymmärrettäessä tarjouksen tekijällä tässä yhteydessä yksinomaan toimijaa, joka on tehnyt tarjouksen, jota ei vielä ole hyväksytty, "asianomaiskäsitteen" käyttöala muodostuu tätä laajemmaksi. Komission mukaan kyseisen asetuksen 9 artiklan 2 kohdassa ilmaistu jokaiseen tarjouksen tekijään kohdistuva kielto esittää useampia kuin yksi tarjous laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden menettäisi tehokkaan vaikutuksensa, jos samalla toimijalla olisi mahdollisuus esittää useita tarjouksia oikeudellisesti toisistaan erillisten, mutta keskenään läheisissä suhteissa olevien tarjoajien välityksellä.

37 Aluksi on pantava merkille oikeusvarmuuden vaatimus, jonka mukaan asianomaisten on pystyttävä saamaan siitä tarkasti selville niille siitä aiheutuvien velvollisuuksien laajuus (ks. vastaavasti asia 348/85, Tanska v. komissio, tuomio 15.12.1987, Kok. 1987, s. 5225, 19 kohta). Komissio ei tämän vuoksi saa EMOTR:n tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä valita sellaista tulkintaa, joka poikkeaa asianomaisten sanojen tavallisesta merkityksestä eikä välttämättä ole tarpeen (ks. vastaavasti asia 349/85, Tanska v. komissio, tuomio 27.1.1988, Kok. 1988, s. 169, 15 ja 16 kohta).

38 Tältä osin asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan viimeisessä virkkeessä rajoitutaan säätämään, että kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti. Tämän säännöksen sanamuoto ei näin ollen ole käytettävissä tukena komission esittämälle tulkinnalle, jonka mukaan ilmausten "asianomainen" ja "tarjouksen tekijä" erilaisen merkityssisällön johdosta näistä jälkimmäiset saisivat esittää ainoastaan yhden tarjouksen jossakin tarjouskilpailussa silloin, kun ne kuuluvat samaan yritysryhmään.

39 Yhteisön lainsäädäntö on sisältänyt säännöksiä tarjouksen tekijöiden välisistä suhteista vasta asetuksen N:o 2456/93 voimaantulon jälkeen. Jos komission esittämä asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan tulkinta hyväksyttäisiin, tämä tarkoittaisi asetuksen N:o 2456/93 11 artiklan taannehtivaa soveltamista.

40 Kanteen kohteena olevaa päätöstä ei kuitenkaan ole kyseisen Ranskan hallituksen esittämän perusteen johdosta kumottava, koska päätös on asianmukaisesti perusteltavissa muilla tosiseikoilla ja oikeudellisilla näkökohdilla.

41 EMOTR:n kokonaisselvityksestä varainhoitovuodelta 1992 kävi nimittäin ilmi, että tietyn yhtiön tekemän sopimuksen mukaiset määrät ylittävät toimitukset oli siirretty sellaisen toisen yhtiön sopimuksen piiriin, joka ei ollut pystynyt toimittamaan koko tarjoamaansa määrää, ja että osoitteiden, puhelin- ja telexnumeroiden sekä laskujen järjestelmällisen vertailun tuloksena oli ollut vahvistettavissa monien yksittäisten tarjousten olevan peräisin samalta taholta (s. 123 ja 124).

42 Nämä olosuhteet olivat omiaan herättämään vakavia epäilyksiä sen tarjoajille asetetun kiellon kiertämisestä, joka koski useamman tarjouksen esittämistä laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohden tekemällä välikäsien avulla useampia itse asiassa yhdeltä ja samalta toimijalta peräisin olevia tarjouksia. Kun otettiin huomioon yhteisön ja jäsenvaltioiden välinen toimivallanjako yhteisen maatalouspolitiikan alalla, nämä seikat edellyttivät jäsenvaltioilta tarkastuksia ja valvontatoimenpiteitä.

43 EMOTR:sta myönnettävän rahoituksen hallinnointi nimittäin perustuu pääosin kansallisiin viranomaisiin, joiden tehtävänä on valvoa yhteisön lainsäädännön tarkkaa noudattamista. Komissio ei harjoita tässä kansallisten ja yhteisön viranomaisten väliseen luottamukseen perustuvassa järjestelmässä mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen lisäksi tosiasiallisesti olisi mahdotonta taata. Yksinomaan interventioelimet pystyvät tarjoamaan enimmäisostohinnan ja tarvittaessa vähennyskertoimen määrittämiseen tarpeelliset tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot (ks. vastaavasti asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomio 10.11.1993, Kok. 1993, s. I-5611, 11 kohta).

44 Ollessaan ryhtymättä tällaisiin tutkimuksiin Ranskan tasavalta ei ole noudattanut sille asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan nojalla kuuluvia velvollisuuksiaan (ks. asia C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, tuomio 2.6.1994, Kok. 1994, s. I-2283, 16-18 kohta).

45 Tässä säännöksessä, joka on maatalouden alalla ilmaus jäsenvaltioille EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa asetetuista velvoitteista, nimittäin määritellään periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta (ks. yhdistetyt asiat 146/81, 192/81 ja 193/81, BayWa ym., tuomio 6.5.1982, Kok. 1982, s. 1503, 13 kohta). Siinä asetetaan jäsenvaltioille yleinen velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista (ks. asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, Kok. 1990, s. I-2321, 16 ja 17 kohta).

46 EMOTR ei toisaalta ole vedonnut ainoastaan asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan noudattamatta jättämiseen. Se on myös tuonut esiin, että tämän tuomion 41 kohdassa tarkastelluilla menettelykäytännöillä loukattiin kieltoa siirtää tarjouskilpailuun perustuneita oikeuksia ja velvollisuuksia (asetuksen N:o 859/89 12 artiklan 2 kohta), kunkin tarjoajan velvollisuutta antaa vakuus (9 artiklan 4 kohdan c alakohta) sekä velvollisuutta vastaanottaa maksu henkilökohtaisesti (15 artikla) (kokonaisselvityksen s. 123 ja s. 124).

47 Näillä perusteilla EMOTR arvostelee ranskalaisia tarjouksen tekijöitä tarjousten riippumattomuuden periaatteen loukkaamisesta; tämän sekä asetuksen N:o 859/89 edellä mainituista säännöksistä että sen 9 artiklan 6 kohdasta (tarjouksien luottamuksellisuus) ja vielä asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 6 kohdasta (kaikkien asiasta kiinnostuneiden yhtäläinen osallistumismahdollisuus) ilmenevän periaatteen noudattaminen on olennaista kaikkien tarjouskilpailumenettelyjen säännönmukaisuuden ja tehokkuuden kannalta. Vaikka kyseinen periaate ei estäkään useiden samaan yritysryhmään kuuluvien yhtiöiden samanaikaista osallistumista johonkin tarjouskilpailuun, sen kanssa ristiriidassa sitä vastoin on, että nämä samat yhtiöt sopivat keskenään kunkin niistä esittämän tarjouksen ehdoista ja muusta sisällöstä, koska menettely on vaarassa vääristyä tämän seurauksena.

48 Edellä esitetyistä syistä ensimmäinen kanneperuste on syytä hylätä.

EMOTR:lle aiheutumatta jäänyt vahinko ja suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen

49 Toisessa ja kolmannessa kanneperusteessaan Ranskan hallitus katsoo, että komission todistelu sellaisen intressin olemassaolosta, joka olisi saanut toimijat tekemään useita tarjouksia, on puhtaasti teoreettista ilman mitään yhteyttä useiden tarjouksien esittämiseen.

50 Tämä hallitus jatkaa vielä komission päättelyä seuraten, että tällaisten vähennyskertoimen vahvistamista ennakoivien spekulaatioiden ja niihin pohjautuvien "useiden tarjousten" esiintyminen olisi todistettavissa, jos kansallisille interventiotoimenpiteistä vastaaville viranomaisille olisi siirtynyt lukuisia vakuuksia. Ofivalille oli kuitenkin kaiken kaikkiaankin siirtynyt neljän varainhoitovuoden 1990, 1991, 1992 ja 1993 aikana ainoastaan kahden vakuuden määrä.

51 Ranskan hallitus kiistää myös väitteen siitä, että useiden tarjouksien mahdollinen esiintyminen vaikeuttaisi komission käsityksen muodostamista markkinoilla vallitsevasta tilanteesta. Tältä osin sovitteluelin on lausunut loppuselvityksensä liitteessä seuraavaa:

"Ennen lainsäädännön vuonna 1993 tapahtunutta muuttamista ja huolimatta 'useiden tarjouksien' esiintymisestä komissio näyttää silti joka hetkellä pysyneen tilanteen herrana, kun se on vahvistanut interventioon hyväksyttävät laadut ja hinnat asianmukaiselle tasolle."

52 Ranskan hallitus esittää toissijaisesti, että sovellettu kahden prosentin korjaus kaikkiin EMOTR:n lihan julkiseen varastointiin liittyviin menoihin on suhteettoman ankara, kun otetaan huomioon, ettei asiassa ole aiheutunut mitään yhteisön varojen menettämisen vaaraa.

53 On syytä tuoda esiin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artiklassa annetaan komissiolle oikeus hyväksyä EMOTR:sta maksettavaksi ainoastaan sellaiset menot, jotka on maksettu eri maataloustuotteita koskevien säännösten mukaisesti, sekä jättää jäsenvaltioiden vastattaviksi kaikki muut menot, muiden muassa ne summat, jotka kansalliset viranomaiset ovat virheellisesti katsoneet olevansa oikeutettuja suorittamaan yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä (ks. asia 11/76, Alankomaat v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok. 1979, s. 245, 8 kohta; asia 18/76, Saksa v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok. 1979, s. 343, 7 kohta ja em. asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomion 14 kohta).

54 Vaikka komissiolle siten kuuluukin sen osoittaminen, että yhteisön säännöksiä on rikottu, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia (ks. vastaavasti asia 49/83, Luxemburg v. komissio, tuomio 12.7.1984, Kok. 1984, s. 2931, 30 kohta).

55 Nyt esillä olevassa tapauksessa tämän tuomion 41-46 kohdasta ilmenee, että komissio on osoittanut Ranskan tasavallan rikkoneen useampia yhteisön maatalousalan säännöksiä.

56 Komissio on sitä paitsi esittänyt, kuinka ranskalaisten tarjouksen tekijöiden oikeudenvastaisesta käyttäytymisestä oli saattanut seurata, että yhteisön viranomaiset olivat arvioineet markkinoita virheellisesti ja tämän johdosta mahdollisesti ostaneet liian suuria määriä naudanlihaa asianmukaista korkeammin hinnoin. Se on tällä tavoin osoittanut yhteisön talousarvion kannalta todennäköisesti aiheutuneen vahinkoa. Komissiolle ei ole asetettava tätä laajempia vaatimuksia, koska sillä ei ole mahdollisuutta ryhtyä järjestelmällisiin valvontatoimiin ja koska tietyillä markkinoilla vallitsevan tilanteen arviointi riippuu jäsenvaltioiden kokoamista tiedoista (ks. em. asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomion 17 kohta).

57 Ranskan hallitus ei sen sijaan ole pystynyt osoittamaan, että sen moitittavasta menettelystä ei olisi aiheutunut EMOTR:n menojen kasvua.

58 Kun lopuksi otetaan huomioon noudattamatta jätettyjen vaatimusten merkittävyys sekä yhteisön talousarviolle aiheutettujen tappioiden tai jopa yhteisöön kohdistuneiden petosten todennäköisyydet, komission hyväksymättä jättämää kahden prosentin osuutta puheena olevista menoista ei ole pidettävä liiallisena eikä suhteettomana (ks. asia C-49/94, Irlanti v. komissio, tuomio 14.9.1995, Kok. 1995, s. I-2683, 22 kohta).

59 Edellä esitettyjen perustelujen vuoksi toinen ja kolmas kanneperuste on syytä hylätä.

Viljojen julkista varastointia koskeviin interventiotoimenpiteisiin kohdistuva korjaus

60 Vilja-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 29 päivänä lokakuuta 1975 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2727/75 (EYVL L 281, s. 1) 7 artiklan mukaan interventioelimet ovat velvollisia ostamaan niille tarjotut viljaerät edellyttäen, että nämä tarjoukset täyttävät niille asetetut muun muassa määrälliset ja laadulliset ehdot.

61 Interventioelinten suorittaman viljojen haltuunoton menettelyistä 19 päivänä maaliskuuta 1992 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 689/92 (EYVL L 74, s. 18) säädetään muun muassa seuraavaa:

- viljojen on oltava laadultaan virheettömiä, kunnollisia ja myyntilaatua, niissä ei saa olla epätavallista hajua eikä eläviä tuholaisia, ja niiden on vastattava vähimmäislaatuvaatimuksia (2 artikla);

- interventiotarjouksessa on mainittava tarjoajan nimi, tarjottu vilja, sen varastointipaikka, interventiokeskus, jolle tarjous tehdään, sekä tarjotun viljan määrä, tärkeimmät ominaisuudet ja korjuuvuosi (3 artiklan 1 kohta);

- interventioelin ottaa tarjotut viljat haltuunsa vasta sitten, kun interventiovarastoon toimitetun tavaran määrä ja ominaisuudet on todettu koko erän osalta (3 artiklan 4 kohta);

- viljojen laatu on todettava edustavan näytteen perusteella (3 artiklan 5 kohta);

- määrä voidaan todeta haltuunotettua viljaerää koskevan varastokirjanpidon perusteella, kun viljat otetaan haltuun varastoon, jossa ne tuolloin ovat (3 artiklan 6 kohta);

- jokaisesta tarjouksesta on laadittava haltuunottotiedote (3 artiklan 8 kohta);

- interventioelin varmistaa vähintään kerran vuodessa varastoidun tuotteen laadun (5 artikla).

62 Neuvosto on soveltaen asetuksen N:o 729/70 3 artiklan 2 kohtaa antanut 27.11.1990 asetuksen (ETY) N:o 3492/90 Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston tilinpäätöksessä julkisena varastointina toteutettavien interventiotoimenpiteiden rahoituksen osalta huomioon otettavista tekijöistä (EYVL L 337, s. 3). Tässä asetuksessa muun muassa säädetään 3 artiklan ensimmäisessä kohdassa, että interventioelimet ovat velvollisia laatimaan inventaarin kustakin tuotteesta, jota yhteisön interventiot ovat koskeneet. Säännöt tämän inventaarin laatimisesta sisältyvät 14.3.1990 annettuun komission asetukseen (ETY) N:o 618/90 (EYVL L 67, s. 21). Viljoja koskevaa tarkastusmenettelyä inventaarin laatimista varten kuvataan tämän asetuksen liitteessä III. Asetuksen 3 ja 4 artiklassa täsmennetään, että interventioelimen on tarkastettava tämä inventaari ja valvottava sen laatimista paikalla.

63 Ranskan viljojen interventiovarastojen tarkastuksiin kohdistuneiden, kesä- ja heinäkuussa 1993 toteutettujen valvontatoimien johdosta komissio ilmoitti Ranskan viranomaisille 20.9.1993 päivätyllä kirjeellään, että sen yksiköt olivat havainneet interventiojärjestelmän hallinnon toiminnassa kahdeksan erityyppistä puutetta. Nämä puutteet koskivat

- varastojen laaduntarkkailua viljojen varastointivaiheessa;

- varastoitujen viljaerien yksilöintiä ja erityisesti niiden erottamista muiden järjestelmien piiriin kuuluvista varastoista;

- varastojen muutoksia koskevien kirjanpitomerkintöjen viivästymistä;

- mahdottomuutta saada selville varaston täsmällistä tasoa kussakin varastointipaikassa tiettynä nimenomaisena tarkastusajankohtana;

- yhteisön lainsäädännössä edellytettyjen fyysisten inventaarien ja kirjanpidollisten inventaarien puuttumista varaston sijaintipaikalta tarkastusajankohtana;

- varastoijien varastokirjanpidon epätyydyttävää tilaa;

- joidenkin interventiovarastojen epäasianmukaisuutta (mittaamisen mahdottomuutta, kävelysiltojen puuttumista tai niiden vaarallisuutta, altistumista huonolle säälle - - );

- varastotilojen mittausmenetelmien ja mittojen selvittämisen vaikeutta.

64 Tällä samalla kirjeellään komissio ilmoitti, että sen tarkastustoimien tulokset saattoivat myöhemmin antaa aihetta rahoituksellisiin seuraamuksiin varainhoitovuoden 1993 tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä.

65 Komissio ilmaisi 8.4.1994 päivätyssä kirjeessään tyytyväisyytensä niihin parannuksiin, joita Ranskan viranomaiset olivat ehdottaneet toteutettaviksi. Kiinnitettyään Ranskan viranomaisten huomiota kirjeeseensä liitetyssä muistiossa olevaan korjauksia koskevaan jaksoon E sekä loppukannanottoihinsa komissio ilmoitti, ettei asiassa vaadittaisi mitään rahoituksellista kokonaisseuraamusta erityisesti hallintojärjestelmään tehtyjen parannusten tähden.

66 Tässä jaksossa E komissio sitä vastoin vahvisti varastoitujen määrien osittain puuttuvan asetuksen N:o 689/92, erityisesti sen 3 artiklan 6 kohdan, vastaisesti; komissio totesi myös, että nämä puuttuvat määrät oli korvattava EMOTR:lle interventioelimien suorittamaan maataloustuotteiden ostoon, varastointiin ja myyntiin johtavia interventiotoimenpiteitä koskevista kirjanpitosäännöistä 12 päivänä joulukuuta 1990 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 3597/90 (EYVL L 350, s. 43) säädetyn arvoisina.

67 Loppupäätelmänään komissio sitä paitsi kiinnitti Ranskan viranomaisten huomiota siihen, että

" - - markkinoille levinneiden huhujen mukaan ryhdyttäisiin korvaamaan varastoituja tuotteita markkinoilta ostettavilla viljaerillä erityisesti silloin, kun ostetaan viljaa interventiovarastoihin".

"Jos nämä huhut osoittautuisivat paikkansapitäviksi," komissio jatkoi, "määrättäisiin erittäin ankaria rahoitusta koskevia korjauksia ja vaadittaisiin seuraamusten kohdistamista sekä markkinoilla toimijoihin että varastoijiin."

68 Viljojen julkiseen varastointiin 27.6.-1.7.1994 kohdistettujen uusien valvontatoimien johdosta komissio vahvisti 16.11.1994 päivätyllä kirjeellään, että useissa tapauksissa Ranskan viranomaiset eivät olleet korjanneet hallintojärjestelmän toiminnassa vuonna 1993 todettuja heikkouksia, jotka koskivat

- varastoihin liittyvien kirjanpitomerkintöjen viivästymistä;

- valvonnan tietynlaista puutteellisuutta;

- puutteita varastointioloissa ja merkintäkilpien kiinnittämisessä;

- varastokirjanpidon puutteellisuutta.

69 Tämän kirjeen ensimmäisessä liitteessä komissio esitti, että muilla tavoin hankittujen ja interventiotoimin ostettujen viljaerien sekoittumista koskeneet huhut oli vahvistettu paikkansapitäviksi. Toisessa, Orléansin alueella sijaitsevien interventiovarastojen tarkastusta koskevassa liitteessä mainittiin komission virkamiesten todenneen, että siiloissa oli ollut enemmän viljaa kuin niissä olisi yleensä pitänyt olla varastoituna. Komission yksiköt päättelivät tästä, että etukäteen rahoitetut vehnäerät olivat sekoittuneet varastoijalla oleviin yksityisiin vehnäeriin.

70 Komissio ilmoittikin näin ollen kansallisille viranomaisille päättävänsä rahoitusta koskevista korjauksista tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä varainhoitovuodesta 1992 lähtien. Komissio antoi 18.8.1995 päivätyllä kirjeellään tiedoksi ehdotuksen rahoitusta koskevaksi korjaukseksi, joka oli suuruudeltaan EMOTR:sta rahoitettavista julkisen varastoinnin interventiotoimenpiteiden kokonaismenoista kaksi prosenttia eli 84 000 000 FRF.

71 Ranskan viranomaiset ovat saattaneet asian sovitteluelimen tutkittavaksi, jotta se yrittäisi lähentää toisistaan poikkeavia näkökantoja asiasta.

72 Sovitteluelin on tuonut esiin 15.12.1995 päivätyssä alustavassa selvityksessään, etteivät Ranskan viranomaiset kiistäneet EMOTR:n valvontavirkamiesten toteamia tärkeimpiä tosiseikkoja, vaikka asiassa esiintyikin toisistaan poikkeavia näkökantoja todellisesta asiaintilasta tai joidenkin toteamusten tulkinnasta (5 kohta). Se on katsonut, ettei se järjestämiensä kuulemistilaisuuksien perusteella pystynyt varmuudella ratkaisemaan, vastasivatko Ranskan viranomaisten toteuttamat muutokset komission yksiköiden vaatimuksia. Sovitteluelin on lisäksi korostanut, että kaiken tapahtuneen perusteella näytti siltä, että komission yksiköt olivat vuoden 1994 lopulta lähtien arvioineet uudelleen aiempia kannanottojaan, joita oli tuolloin pidetty Ranskalle liian edullisina, sekä katsoneet Ranskan tasavallan vuoden 1993 valvontatoimenpiteiden jälkeen toteuttamien parannusten riittävän perusteeksi varainhoitovuodelta 1992 tehtävän rahoitusta koskevan korjauksen lieventämiselle, mutta ei sen poistamiselle kokonaan.

73 Nämä seikat huomioon ottaen sovitteluelin on arvioinut tilannetta seuraavasti:

"On tietysti valitettavaa, että komission yksiköiden menettelystä saa sen käsityksen, että ne ovat jälkikäteen peruuttaneet alkuperäiset kannanottonsa; tämä seikka on nyt esillä olevassa tapauksessakin omiaan vain vahvistamaan kyseisen jäsenvaltion huomautuksia tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä puuttuvasta oikeusvarmuudesta. On lisäksi juuri niin, että komission yksiköiden huomautuksilla ja kannanotoilla olisi vankemmat perustat, jos ne tukeutuisivat Ranskassa toteutetun järjestelmän perinpohjaiseen tarkasteluun.

Olennaista joka tapauksessa on, että Ranskan viranomaiset eivät kiistä joutuneensa muuttamaan huomattavasti aiempia menettelykäytäntöjään saadakseen ne vastaamaan komission vaatimuksia ja että yhteisön valvontatoimenpitein on pystytty toteamaan erilaisia sääntöjenvastaisuuksia, jotka Ranskan viranomaiset ovat myöntäneet ja joista ne ovat määränneet seuraamuksia."

74 Sovitteluelin on 26.1.1996 päivätyssä kokonaisselvityksessään viitattuaan alustavaan selvitykseensä katsonut, että komission yksiköiden suosittelema rahoitusta koskeva korjaus oli perusteltu.

75 Kanteen kohteena olevassa päätöksessä on omaksuttu ehdotettu kahden prosentin suuruinen korjaus toteutuskustannuksista, rahoituskustannuksista ja muista kustannuksista koostuviin menoihin; tämä korjaus on määrältään 84 061 448 FRF.

76 Ranskan hallitus vetoaa kumoamiskanteensa tueksi kolmeen perusteeseen, jotka kohdistuvat kansallisen hallinto- ja valvontajärjestelmän yhteensopivuuteen yhteisön lainsäädännön kanssa ja oikeusvarmuuden periaatteen sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen.

Kansallisen hallinto- ja valvontajärjestelmän yhteensopivuus yhteisön lainsäädännön kanssa

77 Ranskan hallitus väittää varainhoitovuonna 1992 interventiotoimin hankittujen viljojen määrää ja laatua koskeneen kansallisen hallinto- ja valvontajärjestelmän täyttäneen yhteisön lainsäädännön sille asettamat vaatimukset.

78 Kaikilta Ranskassa käytettäviltä varastotiloilta vaaditaan Ranskan hallituksen mukaan teknistä hyväksymistä tarkoitukseensa. Ne luetteloidaan Office national interprofessionnel des céréalesin (Ranskan kansallinen viljavarasto, jäljempänä ONIC) pitämään varastojen tekniseen tiedostoon. Koska ONIC:lla ei ole omaa varastokapasiteettia, se turvautuu varastopalveluiden tarjoajiin, joiden kanssa se tekee varastointisopimuksia.

79 Näiden sopimusten mukaan varastoijat ovat vastuussa muun muassa silloin, kun varastoissa todetaan olevan muuta kuin sopimuksissa tarkoitettua tavaraa tai kun viljat eivät ole samanlaatuisia kuin niitä varastoon otettaessa. Jollei edellä mainittuja velvoitteita noudateta, käytetään varastoinnista perusteettomasti maksettujen korvausten palauttamisen lisäksi taloudellisia rangaistuksia; ne pannaan toimeen järjestelmällisesti yleisestävän vaikutuksen saavuttamiseksi, jotta tavaroita ei kavallettaisi eikä varastoitujen viljaerien valvontaa laiminlyötäisi.

80 Ranskan hallitus kiistää, että sillä olisi ollut tilaisuus päätellä komission erityisesti 20.9.1993 päivättyyn kirjeeseen liitetyssä muistiossa esittämien huomautusten perusteella hallintojärjestelmässään esiintyvän sellaisia puutteita, että niistä saattaisi aiheutua tappioita EMOTR:lle.

81 Komission jotkin huomautukset nimittäin koskivat Ranskan hallituksen mielestä vaatimuksia, joille ei ollut perustaa voimassa olleessa lainsäädännössä. Missään yhteisön säännöksessä ei näet edellytetty interventioelimessä syötettävän sen keskitettyyn tietojärjestelmään reaaliaikaisia tietoja varastojen kulloisestakin tasosta. Sama pitää paikkansa kilpien järjestelmällisen kiinnittämisen suhteen varastointipaikoille sekä varastojen sinetöinnin suhteen, kun otetaan huomioon interventiotoimien kohteena olleiden määrien merkittävä kasvu. Lopuksi missään yhteisön säännöksessä ei täsmennetty niitä ehtoja, jotka varastoijien varastokirjanpidon olisi pitänyt täyttää.

82 Tältä osin on syytä aluksi tuoda esiin, että sovitteluelimen kannanottojen mukaan Ranskan viranomaiset eivät kiistä joutuneensa muuttamaan huomattavasti aiempia menettelykäytäntöjään saadakseen ne vastaamaan komission vaatimuksia ja että yhteisön valvontatoimenpitein on pystytty toteamaan erilaisia sääntöjenvastaisuuksia, jotka Ranskan viranomaiset ovat myöntäneet ja joista ne ovat määränneet seuraamuksia (ks. tämän tuomion 73 kohta).

83 Tämän jälkeen on todettava, että Ranskan viranomaisten ilmoittamat parannukset on toteutettu vasta varainhoitovuodesta 1993 lähtien, joten komission varainhoitovuodelta 1992 toteamia sääntöjenvastaisuuksia on pidettävä kiistattomina.

84 Lopuksi sen väitteen suhteen, että voimassa ollut lainsäädäntö ei olisi edellyttänyt komission vaatimia toimenpiteitä, riittää, kun pannaan merkille, että asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa määritellään periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta (ks. em. yhdistetyt asiat BayWa ym., tuomion 13 kohta), ja että tässä säännöksessä asetetaan jäsenvaltioille yleinen velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjen mukaisesti toteutettu, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista (ks. em. asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomion 16 ja 17 kohta).

85 Edellä esitetyistä syistä ensimmäinen kanneperuste on syytä hylätä.

Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaaminen

86 Toisessa kanneperusteessaan Ranskan hallitus väittää komission loukanneen oikeusvarmuuden periaatetta sen peruuttaessa 8.4.1994 päivätyssä kirjeessä antamansa sitoumuksen olla määräämättä mitään rahoituksellisia seuraamuksia tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä ja käyttäessä perusteena tälle kannanmuutokselleen sitä, että "markkinoille levinneiden huhujen mukaan ryhdyttäisiin korvaamaan varastoituja tuotteita markkinoilta ostettavilla viljaerillä erityisesti silloin, kun ostetaan viljaa interventiovarastoihin".

87 Komissio kiistää antaneensa Ranskan viranomaisille sitoumusta siitä, että valvontajärjestelmässä todetut puutteet eivät antaisi aihetta vähäisimpäänkään rahoitusta koskevaan korjaukseen. Komission mukaan Ranskan viranomaisten kanssa käydyssä kirjeenvaihdossa nimenomaisesti muistutettiin rahoitusta koskevan korjauksen mahdollisuudesta.

88 Ilman, että on tarpeen tarkastella kysymystä siitä, suojaako komission puheena olevan varainhoitovuoden päättymisen jälkeen antamaksi väitetty sitoumus olla vaatimatta rahoituksellisia kokonaisseuraamuksia jäsenvaltiota sen yhteisön maataloutta koskevan lainsäädännön noudattamatta jättämisen taloudellisilta seuraamuksilta, riittää, että tämän tuomion 65-67 kohdasta ilmenevin tavoin todetaan tämän sitoumuksen antamiseen joka tapauksessa liittyneen varaus siitä, että todettaisiin interventiotoimin ostettuja viljoja korvatun yksityisillä viljoilla. Korjauksesta onkin päätetty sen jälkeen, kun komission yksiköt olivat kansallisten viranomaisten edustajien läsnäollessa suoritetuissa tutkimuksissa todenneet tällaisia korvaamisia tapahtuneen, kuten komission 16.11.1994 päivätystä kirjeestä käy ilmi.

89 Edellä esitetyistä syistä toinen kanneperuste on hylättävä.

Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen

90 Kantaja väittää toissijaisesti, että kanteen kohteena oleva päätös loukkaa suhteellisuusperiaatetta. Kantajan mielestä korjausta ei missään tapauksessa voida kohdistaa talousarvion 10-13 kohtaan, joka koskee asetuksen N:o 3597/90 mukaan kokonaisuudessaan korvattavia varastoista myydyistä eristä aiheutuneita tappioita.

91 Tältä osin riittää, kun todetaan komission pystyneen osoittamaan paitsi interventiovarastoiden viljamäärien todellisuudessa osin puuttuvan, myös yleisemmällä tasolla valvontajärjestelmässä olleet puutteet. Nämä antoivat aiheen olettaa varastoista puuttuvan muitakin määriä ja näin ollen pitää lisätappioidenkin vaaraa todennäköisenä; tällaiset lisätappiot eivät olleet korvattavissa asetuksen N:o 3597/90 mukaisesti.

92 Tämän vuoksi kolmas kanneperuste on hylättävä.

93 Edellä esitettyjen perusteiden johdosta kanne on syytä hylätä kokonaisuudessaan.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

94 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska Ranskan tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(viides jaosto)

on antanut seuraavan tuomiolauselman:

95 Kanne hylätään.

96 Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

(1) - Suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska EYVL:ssä ei ole julkaistu suomenkielistä tekstiä.