JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NIILO JÄÄSKINEN

18 päivänä huhtikuuta 2013 ( 1 )

Asia C‑4/11

Saksan liittotasavalta

vastaan

Kaveh Puid

(Ennakkoratkaisupyyntö – Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Saksa))

”Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä — Menettelyt sen täytäntöön panemiseksi oikeusteitse — Neuvoston asetus N:o 343/2003 — Kolmannen maan kansalaisen jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen — 3 artiklan 2 kohta — Turvapaikanhakijoiden oikeudet — Poikkeukselliset tilanteet sellaisina kuin ne on määritelty yhdistetyissä asioissa C-411/10 ja C-493/10, N. S. ym., annetussa tuomiossa — 19 artiklan 2 kohta — Turvapaikanhakijoiden siirron lykkääminen”

I Johdanto

1. Euroopan unioni on yhdenmukaistanut pakolaisoikeuden alalla sekä menettelyt ( 2 ) että aineelliset säännöt, ( 3 ) joilla otetaan käyttöön kattava järjestelmä yhteisessä eurooppalaisessa turvapaikkajärjestelmässä. Se perustuu relevanttien kansainvälisen oikeuden sääntöjen, joihin kuuluu palauttamiskielto, noudattamiseen.

2. Siinä turvapaikkahakemus käsitellään vain yhdessä jäsenvaltiossa, ja turvapaikanhakija siirretään turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, jos turvapaikkaa haetaan muualla Euroopan unionissa. Tämän jäsenvaltion määrittämisestä säädetään niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 343/2003. ( 4 )

3. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä pyritään selventämään niiden turvapaikanhakijoiden asemaa, jotka jättävät turvapaikkahakemuksen jossakin muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa ensimmäinen maahantulo Euroopan unionin alueelle tapahtui, mutta joita ei voida siirtää jäsenvaltioon, jossa ensimmäinen maahantulo tapahtui, kyseisen jäsenvaltion turvapaikkamenettelyyn ja vastaanotto-olosuhteisiin liittyvien systeemisten puutteiden vuoksi.

4. Käsiteltävä asia perustuu unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-411/10 ja C-493/10, N. S. ym., 21.12.2011 antamaan tuomioon (Kok., s. I-13905). Siinä todettiin, että Euroopan unionin oikeus on esteenä sellaisen kumoamattoman olettaman soveltamiselle, että jäsenvaltio, joka asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan mukaan on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, kunnioittaa Euroopan unionin perusoikeuksia. ( 5 ) Unionin tuomioistuinta pyydetään ennen kaikkea ratkaisemaan, mikä vaikutus tällä toteamuksella on asetuksen 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvän niin sanotun suvereniteettilausekkeen soveltamiseen.

5. Unionin tuomioistuin katsoi yhdistetyissä asioissa N. S. ym. muun muassa, ettei Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden – myöskään kansallisten tuomioistuinten – pidä siirtää turvapaikanhakijaa asetuksessa N:o 343/2003 tarkoitettuun ”hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon”, vaikka niillä muuten olisikin tähän oikeus, jos ne ”eivät voi olla tietämättömiä siitä, että kyseisen jäsenvaltion turvapaikkamenettelyyn ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteisiin liittyvät systeemiset puutteet [kursivointi tässä] ovat uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua kyseisessä määräyksessä tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi”. ( 6 )

6. Käsiteltävässä asiassa Hessischer Verwaltungsgerichtshof pohtii, onko turvapaikanhakijoilla oikeusteitse täytäntöön pantavissa oleva oikeus pakottaa jäsenvaltio tutkimaan heidän turvapaikkahakemuksensa sen velvollisuuden perusteella, joka jäsenvaltiolla on käyttää toimivaltaansa asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti olosuhteissa, jotka ovat samankaltaiset kuin yhdistetyissä asioissa N. S. ym. kuvatut. Tämä on Hessischer Verwaltungsgerichtshofin esittämistä neljästä ennakkoratkaisukysymyksistä neljäs – kyseinen tuomioistuin peruutti kolme muuta kysymystä unionin tuomioistuimen annettua tuomion yhdistetyissä asioissa N. S. ym. Mainitut kolme kysymystä koskivat 4 kohdassa kuvattujen olosuhteiden vaikutusta asetuksen N:o 343/2003 soveltamiseen.

II Lainsäädäntö

A Kansainvälinen oikeus

7. Genevessä 28.7.1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimussarja, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954) (Geneven yleissopimus) ( 7 ) 33 artiklan 1 kappaleessa, jonka otsikko on ”Karkoituksen ja palauttamisen kieltäminen”, määrätään seuraavaa: ”Sopimusvaltio ei tavalla tai toisella saa karkottaa tai palauttaa pakolaista sellaisten alueiden rajoille, jossa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan rodun, uskonnon, kansalaisuuden ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi.”

B Unionin lainsäädäntö

Asetus N:o 343/2003

8. Asetuksen N:o 343/2003 johdanto-osan 3, 4, 12 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(3) Lisäksi Tampereen [Eurooppa-neuvoston] päätelmissä todetaan, että [eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään] olisi lyhyellä aikavälillä sisällyttävä selkeä ja toimiva menettely turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseksi. (4) Tällaisen menettelyn perusteiden olisi sekä jäsenvaltioiden että asianomaisten henkilöiden kannalta oltava puolueettomat ja oikeudenmukaiset. Menettelyn mukaisesti olisi erityisesti voitava määrittää nopeasti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata turvapaikanhakijoille pääsy pakolaisaseman määrittämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista. – – (12) Tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden osalta jäsenvaltioita sitovat sellaisten kansainvälisen oikeuden välineiden mukaiset velvollisuudet, joiden osapuolia ne ovat. – – (15) Tässä asetuksessa otetaan huomioon perusoikeudet ja periaatteet, jotka tunnustetaan erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Sen tarkoituksena on varmistaa, että erityisesti perusoikeuskirjan 18 artiklassa säädettyä oikeutta turvapaikkaan noudatetaan täysimääräisesti.”

9. Asetuksen N:o 343/2003 1 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Tässä asetuksessa vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.”

10. Asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa: ”1. Jäsenvaltioiden on käsiteltävä kenen tahansa kolmannen maan kansalaisen minkä tahansa jäsenvaltion rajalla tai alueella esittämä turvapaikkahakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio. Tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä. 2. Edellä 1 kohdasta poiketen kukin jäsenvaltio voi käsitellä kolmannen maan kansalaisen sille esittämän turvapaikkahakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä. Tällöin jäsenvaltiosta tulee asetuksessa tarkoitettu turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, ja sen on otettava vastatakseen kaikista tähän vastuuseen liittyvistä velvollisuuksista. Sen on tarvittaessa ilmoitettava tästä aiemmin vastuussa olleelle jäsenvaltiolle tai jäsenvaltiolle, joka toteuttaa menettelyä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi, tai jäsenvaltiolle, jolle on esitetty vastaanotto- tai takaisinottopyyntö. 3. Jokainen jäsenvaltio säilyttää kansallisen lainsäädännön mukaisen oikeutensa lähettää turvapaikanhakija kolmanteen maahan Geneven yleissopimuksen mukaisesti.”

11. Asetuksen N:o 343/2003 III luku muodostuu kymmenestä artiklasta, joissa vahvistetaan niiden perusteiden etusijajärjestys, joiden mukaan turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään. Asetuksen N:o 343/2003 III luvussa olevassa 5 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Perusteita, joiden mukaan turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään, sovelletaan siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty tässä luvussa. 2. Näiden perusteiden mukaisesti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio määritetään sen tilanteen mukaan, joka oli vallalla turvapaikanhakijan tehdessä ensimmäisen kerran hakemuksensa jossakin jäsenvaltiossa.”

12. Asetuksen N:o 343/2003 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jos 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa kahdessa luettelossa selostettujen todisteiden tai aihetodisteiden, myös asetuksen (EY) N:o 2725/2000 III luvussa tarkoitettujen tietojen, perusteella voidaan todeta, että turvapaikanhakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti maitse, meritse tai lentoteitse kolmannesta maasta käsin, on turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa se jäsenvaltio, johon hän on tällä tavoin tullut. Tämä vastuu päättyy 12 kuukauden kuluttua päivästä, jona luvaton rajan ylittäminen tapahtui.”

13. Asetuksen N:o 343/2003 13 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Jollei turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen muiden perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, johon turvapaikkahakemus on jätetty.”

14. Asetuksen N:o 343/2003 15 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltio voi, vaikkei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan olisi vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, saattaa erityisesti perhesyihin tai kulttuurillisiin näkökohtiin perustuvista humanitaarisista syistä yhteen perheenjäsenet sekä muut hakijasta riippuvaiset sukulaiset. Tämä jäsenvaltio käsittelee tällöin asianomaisen henkilön turvapaikkahakemuksen toisen jäsenvaltion pyynnöstä. Henkilöiden, joita asia koskee, on annettava tähän suostumuksensa.”

15. Asetuksen N:o 343/2003 16 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltio, joka on tämän asetuksen perusteella vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, on velvollinen: – – b) saattamaan päätökseen turvapaikkahakemuksen käsittelyn; – –”

16. Asetuksen N:o 343/2003 17 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jos jäsenvaltio, johon turvapaikkahakemus on jätetty, katsoo että jokin toinen jäsenvaltio on velvollinen käsittelemään hakemuksen, se voi mahdollisimman nopeasti, viimeistään kuitenkin kuudenkymmenenviiden työpäivän kuluttua 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta hakemuksen jättöpäivästä, pyytää toista jäsenvaltiota ottamaan hakijan vastuulleen. – –”

17. Asetuksen N:o 343/2003 19 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”1. Jos jäsenvaltio hyväksyy sille esitetyn vastaanottopyynnön, on sen jäsenvaltion, jossa turvapaikkahakemus on tehty, ilmoitettava hakijalle päätöksestään olla käsittelemättä hänen hakemustaan ja velvoitteesta siirtää hänet hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon. 2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettu päätös on perusteltava. Päätöksessä on ilmoitettava myös siirron toteuttamista koskevat määräajat sekä tarvittaessa maininta paikasta ja ajankohdasta, jona hakijan on ilmoittauduttava hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa, jos hän siirtyy sinne omin neuvoin. Päätöksen osalta voidaan hakea muutosta tai sen uudelleen käsittelyä. Päätöstä koskeva muutoksenhaku tai sen uudelleen käsittely ei vaikuta lykkäävästi siirtopäätöksen täytäntöönpanoon, jolleivät tuomioistuimet tai toimivaltaiset elimet kansallisen lainsäädännön perusteella tapauskohtaisesti toisin päätä.”

18. Direktiivin 2004/83 13 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Pakolaisaseman myöntäminen Jäsenvaltioiden on myönnettävä pakolaisasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka II ja III luvun mukaisesti täyttää pakolaisaseman myöntämisen edellytykset.”

19. Direktiivin 2005/85 25 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Hakemukset, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset 1. Niiden tapausten lisäksi, joissa hakemusta ei tutkita asetuksen (EY) N:o 343/2003 mukaisesti, jäsenvaltiot eivät ole velvollisia tutkimaan, voidaanko turvapaikanhakija määritellä pakolaiseksi direktiivin 2004/83/EY mukaisesti, kun hakemukselta katsotaan puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset tämän artiklan mukaisesti.”

20. Direktiivin 2005/85 39 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon 1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että turvapaikanhakijoilla on oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon tuomioistuimessa hakeakseen muutosta: a) päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä turvapaikkahakemusta, mukaan lukien: i) päätös hakemuksen tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten puuttumisesta 25 artiklan 2 kohdan perusteella, – – 2. Jäsenvaltioiden on säädettävä määräajoista ja muista tarpeellisista säännöistä, joita hakijan on noudatettava hänen käyttäessään oikeuttaan tehokkaaseen oikeussuojakeinoon 1 kohdan nojalla.”

C Kansallinen lainsäädäntö

21. Saksan perustuslain (Grundgesetz) 16 a §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa: ”Poliittisista syistä vainotuilla henkilöillä on oikeus turvapaikkaan. Tämän pykälän 1 momenttiin ei voi vedota henkilö, joka saapuu liittovaltion alueelle Euroopan yhteisöjen jäsenvaltiosta tai muusta kolmannesta valtiosta, jossa pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen soveltaminen on varmistettu. Euroopan yhteisöjen ulkopuoliset valtiot, jotka täyttävät ensimmäisessä virkkeessä mainitut edellytykset, määritellään laissa, joka edellyttää liittoneuvoston (Bundesrat) hyväksyntää. Tämän momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuissa tapauksissa oleskelun päättäviin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä riippumatta niitä vastaan vireille pannuista oikeussuojakeinoista.”

III Pääasian oikeusriita ja ennakkoratkaisukysymykset

22. Kaveh Puid (jäljempänä myös turvapaikanhakija) on Iranin kansalainen, joka lensi 20.10.2007 Teheranista Ateenaan. Vietettyään neljä päivää Ateenassa hän matkusti Frankfurt am Mainiin. Siellä hän ilmoitti passintarkastuksen yhteydessä olevansa turvapaikanhakija, ja hänet otettiin säilöön maasta poistamisen turvaamiseksi. Hän teki molemmat matkansa väärennettyjen matkustusasiakirjojen turvin.

23. Turvapaikanhakija pyysi 15.11.2007 Verwaltungsgericht Frankfurt am Mainia muun muassa velvoittamaan Saksan liittotasavallan sallimaan hänen maahantulonsa ja edelleen ohjaamaan hänet kääntymään sen elimen puoleen, joka on vastuussa jäsenvaltion toteamisesta asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main määräsi Saksan liittotasavallan ilmoittamaan Frankfurtin lentokentällä toimivalle toimivaltaiselle poliisiviranomaiselle, että turvapaikanhakijan palauttaminen Kreikkaan oli väliaikaisesti kielletty enintään 16.1.2008 saakka.

24. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (liittovaltion maahanmuutto- ja pakolaisvirasto, jäljempänä Bundesamt) katsoi 14.12.2007 tekemässään päätöksessä, että turvapaikkahakemus oli jätettävä tutkimatta, ja määräsi turvapaikanhakijan palautettavaksi Kreikkaan. Olennaisena perusteluna päätökselleen se totesi, että asetuksen N:o 343/2003 perusteella Kreikka oli vastuussa kyseisen turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 17 artiklan 2 kohdassa ja 18 artiklan 4 ja 7 kohdassa asetettujen määräaikojen vuoksi, eikä olemassa ollut sellaisia poikkeuksellisia humanitaarisia syitä, joiden perusteella Saksan liittotasavalta voisi ottaa vastuun asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan nojalla. Bundesamt katsoi, että Kreikka oli perustuslain 16 a §:n 2 momentissa tarkoitettu turvallinen kolmas maa, ja Euroopan komissio, joka on vastuussa vähimmäisvaatimusten noudattamisen valvonnasta, ei ollut tähän mennessä vaatinut jäsenvaltioita pidättäytymään henkilöiden siirtämisestä Kreikkaan. Näin ollen turvapaikanhakija palautettiin Ateenaan 23.1.2008.

25. Turvapaikanhakija oli kuitenkin jo 25.12.2007 nostanut Verwaltungsgerichtissä kanteen, jossa hän vaati Bundesamtin 14.12.2007 tekemän päätöksen kumoamista ja sen toteamista, että Saksan liittotasavalta on vastuussa hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan nojalla.

26. Verwaltungsgericht määräsi, että turvapaikanhakijan oli saavuttava asian käsittelyyn henkilökohtaisesti. Tämän vuoksi hänen sallittiin jälleen matkustavan Saksaan.

27. Verwaltungsgericht kumosi 8.7.2009 antamallaan tuomiolla Bundesamtin 14.12.2007 tekemän päätöksen ja totesi, että turvapaikanhakijan maastapoistamista koskevan määräyksen täytäntöönpano oli lainvastainen. Bundesamt velvoitettiin kumoamaan 14.12.2007 annettu palauttamismääräys ja palauttamaan status quo.

28. Olennaisina perusteluina päätökselleen Verwaltungsgericht totesi, että Bundesamtin oli otettava vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä käyttämällä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa vahvistettua tätä koskevaa oikeutta. Bundesamtilla ei enää ollut asiassa harkintavaltaa sen jälkeen, kun oli käynyt ilmeiseksi, että Kreikassa ei noudateta turvapaikanhakijoiden vastaanottoa ja turvapaikkamenettelyn toimeenpanoa koskevia vähimmäisvaatimuksia ja että turvapaikanhakijan oleskellessa Kreikassa hänen menettelyllisiä oikeuksiaan ja hänelle kuuluvia turvapaikanhakijan vastaanottoa koskevia oikeuksia oli loukattu vakavalla tavalla. Tämä oli vastoin relevanttien direktiivien ydintarkoitusta ja sisältöä. Lisäksi Verwaltungsgericht velvoitti Bundesamtin myöntämään hakijalle tilapäisen oleskeluluvan siihen saakka, kunnes tuomio saa lainvoiman.

29. Verwaltungsgerichtin tuomioon haettiin muutosta Hessischer Verwaltungsgerichtshofissa sillä perusteella, että oikeudellinen näkemys, jolle tuomio perustui, eli se, että Saksan oli käytettävä oikeuttaan ottaa vastuu asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan nojalla, ei ollut vakuuttava. Liittotasavalta, jota Bundesamt edusti, väitti muun muassa, ettei sitä tosiseikkaa, ettei hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa noudateta turvapaikanhakijoiden vastaanottoa ja turvapaikkamenettelyn vähimmäisvaatimuksia koskevien direktiivien säännöksiä, tule – lukuun ottamatta Euroopan ihmisoikeussopimuksen vakavia rikkomisia – ottaa huomioon päätettäessä vastuun ottamista koskevan oikeuden käyttämisestä. Bundesamt totesi, että puutteet turvapaikanhakijoiden majoittamisessa tai heistä huolehtimisessa eivät vapauta jäsenvaltiota turvapaikkamenettelyn täytäntöönpanoa koskevasta vastuusta. Muutoin turvapaikanhakijoilla olisi viime kädessä oikeus tulla siirretyiksi mihin tahansa valtioon, jonne he ovat matkustaneet.

30. Hessischer Verwaltungsgerichtshof katsoi tarpeelliseksi esittää unionin tuomioistuimelle neljä ennakkoratkaisukysymystä ja päätti niiden esittämisestä 22.12.2010. Kolme ensimmäistä kysymystä peruutettiin sittemmin, koska niihin vastattiin pääasiallisesti yhdistetyissä asioissa N. S. ym. 21.12.2011 annetussa tuomiossa.

31. Tämän lisäksi Bundesamt kumosi 20.1.2011 tekemällään päätöksellä 14.12.2007 tekemänsä päätöksen ja päätti käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaista toimivaltaansa hakemuksen käsittelemiseksi. Bundesamt hylkäsi 18.5.2011 tekemällään päätöksellä turvapaikanhakijan turvapaikkahakemuksen perustuslain 16 a §:n nojalla mutta tunnusti hänelle pakolaisaseman (Flüchtlingseigenschaft).

32. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ennakkoratkaisupyyntö ei ole menettänyt oikeudellista merkitystään, koska Saksan lainsäädännön mukaan turvapaikanhakijalla on oikeudellinen intressi vaatia, että Hessischer Verwaltungsgerichtshof tutkii Bundesamtin 14.12.2007 tekemän päätöksen laillisuuden edellä kuvatusta tapahtumien kehityksestä riippumatta. Näin on sen vuoksi, että hänet otettiin säilöön laittomasti, kun hänet palautettiin Kreikkaan, hän on sittemmin esittänyt vaatimuksen 14.12.2007 tehdyn päätöksen toteamisesta lainvastaiseksi ja vaatinut vahingonkorvausta.

33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on myös vahvistanut, että jäljellä olevaan neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen annettavasta vastauksesta vallitsee vielä eri näkemyksiä. Kysymyksen sanamuoto on seuraava: ”Seuraako jäsenvaltion velvollisuudesta käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua oikeutta se, että turvapaikanhakijalla on täytäntöön pantavissa oleva subjektiivinen oikeus vaatia kyseistä jäsenvaltiota ottamaan vastuu hänen tekemänsä turvapaikkahakemuksen käsittelystä?”

34. Hessischer Verwaltungsgerichtshofin esittämistä alkuperäisistä neljästä kysymyksestä esittivät kirjallisia huomautuksia Puid, Saksa, Belgia, Irlanti, Kreikka, Ranska, Italia, Puola, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ja Sveitsi sekä komissio. Näistä Italian kirjallisiin huomautuksiin ei sisältynyt neljättä kysymystä koskevia huomautuksia, ja Belgia ei käsitellyt sitä suoraan. Puidin edustaja sekä Irlannin, Kreikan ja komission asiamiehet osallistuivat 22.1.2013 pidettyyn istuntoon.

IV Asian tarkastelu

A Alustavia huomautuksia

1. Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tausta

35. Strasbourgissa 8. ja 9.12.1989 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvisti jäsenvaltioiden turvapaikkapolitiikkojen yhdenmukaistamistavoitteen.

36. Jäsenvaltiot allekirjoittivat Dublinissa 15.6.1990 yleissopimuksen Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion ratkaisemisesta (jäljempänä Dublinin yleissopimus). ( 8 )

37. Maastrichtin sopimuksessa, tarkemmin SEU K.1 artiklan ensimmäisessä kohdassa todettiin, että turvapaikkapolitiikka on yhteistä etua koskeva asia. Amsterdamin sopimuksella hyväksytyllä EY 63 artiklalla velvoitettiin neuvosto toteuttamaan viiden vuoden kuluessa Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta muun muassa Geneven yleissopimuksen mukaisesti toimenpiteet kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämiseksi, vähimmäisvaatimukset turvapaikanhakijoiden vastaanotosta jäsenvaltioissa, vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämisestä kolmansien maiden kansalaisille ja vähimmäisvaatimukset menettelystä jäsenvaltiossa pakolaisaseman myöntämisessä tai peruuttamisessa. Tämä määräys sisältyy nyt SEUT 78 artiklaan.

38. Eurooppa-neuvosto päätti Tampereella 15. ja 16.10.1999 pidetyssä istunnossaan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän perustamisesta. Kyseinen järjestelmä on pantu täytäntöön muun muassa Dublinin yleissopimuksen korvaavalla asetuksella N:o 343/2003 ja direktiiveillä 2003/9, 2004/83 ja 2005/85.

39. Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 18 artiklassa ja SEUT 78 artiklassa määrätään, että oikeus turvapaikkaan taataan Geneven yleissopimuksen mukaisesti. Perusoikeuskirjan 4 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla. Perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan mukaan ketään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa epäinhimillinen tai halventava kohtelu. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa taataan jokaiselle, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa.

2. Unionin tuomioistuimen toteamukset yhdistetyissä asioissa N. S. ym.

40. Pidän hyödyllisenä tiivistää lyhyesti unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa N. S. ym. tarkastelemat seikat ennen jäljellä olevaan ennakkoratkaisukysymykseen vastaamista. Yhdistetyissä asioissa N. S. ym. käsiteltiin seuraavia seikkoja, jotka ovat käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiä.

41. Unionin tuomioistuimen tarkastelemat olosuhteet olivat samankaltaiset kuin pääasiassa. Afganistanin kansalainen N. S. saapui Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja haki turvapaikkaa samana päivänä. Ennen saapumistaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan hän oli matkustanut useiden Euroopan maiden kautta, myös Kreikan, jossa hän ei ollut jättänyt turvapaikkahakemusta mutta jossa häntä pidettiin säilössä neljä päivää. Secretary of State for the Home Department esitti Kreikalle N. S:ää koskevan vastaanottopyynnön tämän turvapaikkahakemuksen käsittelemiseksi. Kreikka ei vastannut pyyntöön, minkä vuoksi sen katsottiin ottaneen vastuun hakijan hakemuksen käsittelemisestä.

42. N. S. vastusti Yhdistyneestä kuningaskunnasta Kreikkaan poistamista sillä perusteella, että hänen unionin oikeuden, Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja/tai Geneven yleissopimuksen mukaiset perusoikeutensa olivat vaarassa tulla loukatuiksi, jos hänet palautettaisiin Kreikkaan. Asia päätyi Yhdistyneen kuningaskunnan Court of Appealiin, joka esitti unionin tuomioistuimelle seitsemän ennakkoratkaisukysymystä.

43. Kuten olen jo todennut, unionin tuomioistuin katsoi, että unionin oikeus on esteenä sellaisen kumoamattoman olettaman soveltamiselle, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, johon toinen jäsenvaltio aikoo siirtää turvapaikanhakijan, kunnioittaa Euroopan unionin oikeuden mukaisia turvapaikanhakijoiden perusoikeuksia.

44. Näin oli muun muassa sen vuoksi, että ”yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä perustuu Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen sekä sen varmistamiseen, ettei ketään palauteta vainottavaksi”, ja sen vuoksi, että ”Geneven yleissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan noudattamisesta määrätään perusoikeuskirjan 18 artiklassa ja SEUT 78 artiklassa”. ( 9 ) Unionin tuomioistuin katsoi, että ”tilanteessa, jossa on vakavasti syytä pelätä, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa on systeemisiä puutteita, jotka merkitsevät tähän jäsenvaltioon siirrettyjen turvapaikanhakijoiden perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettua epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua, siirto ei ole yhteensopiva kyseisen säännöksen kanssa”. ( 10 )

45. Tämän katsottiin soveltuvan silloin, kun jäsenvaltio, jossa turvapaikanhakija on, ”ei voi olla tietämätön siitä, että – – turvapaikkamenettelyyn ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteisiin liittyvät systeemiset puutteet” asetuksen N:o 343/2003 mukaan ”hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa””ovat uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi”. ( 11 )

46. Unionin tuomioistuin katsoi lisäksi, että jäsenvaltiota, joka on tässä tilanteessa ja jolla on tämän tasoinen tietämys, sitovat vielä muut velvoitteet. Niitä kuvattiin seuraavasti: ”Jollei asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaisesta mahdollisuudesta käsitellä hakemus itse muuta johdu, siitä, että hakijaa ei voida siirtää toiseen unionin jäsenvaltioon silloin, kun kyseinen valtio on määritetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi asetuksen III luvun perusteiden mukaisesti, syntyy jäsenvaltiolle, jonka pitäisi toteuttaa siirto, velvollisuus jatkaa kyseisen luvun perusteiden tarkastelua sen selvittämiseksi, voidaanko jokin toinen jäsenvaltio jonkin jäljempänä esitetyn perusteen nojalla määrittää turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi. On kuitenkin tärkeää, että jäsenvaltio, jossa turvapaikanhakija on, huolehtii siitä, että ei pahenneta tilannetta, jossa hakijan perusoikeuksia loukataan, sillä, että hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämismenettely kestää kohtuuttoman kauan. Sen on tarvittaessa käsiteltävä hakemus itse asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa säädettyjen menettelytapojen mukaisesti.” ( 12 )

3. Hessischer Verwaltungsgerichtshofin esittämä ennakkoratkaisukysymys

47. On ensiksi syytä hieman selventää ennakkoratkaisukysymystä. Tämä johtuu jäljellä olevan ennakkoratkaisukysymyksen ja kolmen peruutetun ennakkoratkaisukysymyksen välillä vallitsevasta yhteydestä ja etenkin kolmannesta ennakkoratkaisukysymyksestä, jonka sanamuoto oli seuraava: ”Onko jäsenvaltiolla velvollisuus käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua oikeutta, kun otetaan huomioon edellä mainitut Euroopan unionin perusoikeuskirjassa turvatut perusoikeudet, joka tapauksessa silloin, kun vastuussa olevassa jäsenvaltiossa vallitsee tilanne, jossa erityisen vakavat epäkohdat asettavat turvapaikanhakijalle kuuluvat menettelylliset takeet perustavanlaatuisella tavalla kyseenalaiseksi tai vaarantavat siirretyn turvapaikanhakijan hengen tai ruumiillisen koskemattomuuden?”

48. Näkemykseni mukaan jäljellä olevan ennakkoratkaisukysymyksen ydin liittyy turvapaikanhakijan oikeudelliseen asemaan jäsenvaltiossa, jossa turvapaikkahakemus on tehty, kun hakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 sääntöjen mukaisesti vastuussa olevan jäsenvaltion olosuhteet ovat yhdistetyissä asioissa N. S. ym. kuvatun kaltaiset. Kysymys koskee erityisemmin ensin mainitun jäsenvaltion ja etenkin sen tuomioistuinten velvollisuuksia turvapaikanhakijan oikeuksien ja käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen ohella. Tarkastelen ennakkoratkaisukysymystä tästä näkökulmasta.

B Vastaus ennakkoratkaisukysymykseen

1. Unionin turvapaikkalainsäädännön perusperiaatteet

49. Geneven yleissopimuksen perusperiaate on palauttamiskiellon periaate, joka suojaa pakolaista siten, että häntä ei saa karkottaa tai palauttaa sellaisten alueiden rajoille, joissa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan rodun, uskonnon, kansalaisuuden ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi.

50. Palauttamiskiellon periaate on perusoikeuskirjan 18 artiklassa ja SEUT 78 artiklan 1 kohdassa taatun turvapaikkaa koskevan perusoikeuden ydin. Näissä määräyksissä ei luoda turvapaikanhakijalle subjektiivista aineellista oikeutta turvapaikan saamiseen ( 13 ) vaan oikeus siihen, että turvapaikkahakemus käsitellään oikeudenmukaisesti ja tehokkaasti, yhdessä sen oikeuden kanssa, että häntä ei siirretä maihin tai alueille, joissa ei noudateta palautuskiellon periaatetta.

51. Unionin lainsäädännössä vahvistetaan kuitenkin subjektiivinen oikeus pakolaisasemaan, sillä direktiivillä 2004/83 yhdenmukaistetaan pakolaisaseman myöntämistä siinä asetetut edellytykset täyttäville henkilöille koskevat edellytykset. Tätä sovelletaan rajoittamatta unionin oikeussääntöjä, jotka koskevat turvapaikanhakijoiden siirtämistä turvallisiin kolmansiin maihin.

52. Pakolaisaseman myöntäminen ja peruuttaminen on yhdenmukaistettu myös menettelylliseltä kannalta. Erityisesti direktiivissä 2005/85 vahvistetaan tämän osalta vähimmäissäännöt, joihin kuuluu oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan valitusmenettelyissä.

53. Direktiivin 2005/85 ja siis direktiivin 2004/83 soveltaminen on kuitenkin vasta toinen vaihe käsiteltäessä kolmannen maan kansalaisen tai valtiottoman henkilön jättämää turvapaikkahakemusta. Ensimmäinen vaihe on hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen.

54. Tämä tapahtuu asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti etusijajärjestyksessä vahvistettujen objektiivisten perusteiden nojalla, jotka johtavat siihen, että yksi ainoa jäsenvaltio on vastuussa hakemuksen käsittelystä. Asetuksessa annetaan jäsenvaltioille kuitenkin myös mahdollisuus ottaa vastuu hakemuksen käsittelystä joko asetuksen N:o 343/2003 15 artiklassa mainituista humanitaarisista syistä tai oman valintansa perusteella asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan nojalla.

55. Palauttamiskiellon periaate on taustalla myös asetuksella N:o 343/2003 luodussa järjestelmässä, jossa pyritään organisoimaan ja jäsentämään turvapaikkahakemusten käsittelyä unionissa ja torjumaan niin sanottua forum shoppingia. Joka tapauksessa jäsenvaltioita sitovat Geneven yleissopimus ja Euroopan ihmisoikeussopimus. Tämän vuoksi ne eivät voi siirtää turvapaikanhakijoita muihin jäsenvaltioihin ilman takeita siitä, että tätä periaatetta noudatetaan. Tästä syystä Dublinin yleissopimuksella ja asetuksella N:o 343/2003 perustettu järjestelmä nojautuu jäsenvaltioiden keskinäiseen luottamukseen. Toisin sanoen asetus N:o 343/2003 perustuu olettamaan siitä, että kaikkia unionin jäsenvaltioita voidaan pitää turvapaikanhakijoille turvallisina maina ja että jäsenvaltiot noudattavat palautuskiellon periaatetta kolmansiin maihin nähden.

56. Jotta Hessischer Verwaltungsgerichtshofin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen voidaan vastata, on ensin tarkasteltava asetuksen N:o 343/2003 tavanomaisiin olosuhteisiin sovellettavaa tulkintaa. Tämä mahdollistaa sitten sen tulkinnan arvioinnin yhdistetyissä asioissa N. S. ym. kuvatun kaltaisessa tilanteessa, jossa ei enää pidä paikkaansa perusolettama sen jäsenvaltion, joka on prima facie vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, kyvystä täyttää yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän mukaiset velvoitteensa.

2. Asetuksen N:o 343/2003 tulkinta

57. Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan, että yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään tulisi sisältyä ”selkeä ja toimiva tapa määrittää turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio”. ( 14 ) Mielestäni tämä on se koetinkivi, jonka on ohjattava ennakkoratkaisukysymykseen annettavaa vastausta. Vastaus, joka ei ole yhteensopiva selkeyden ja toimivuuden tavoitteiden kanssa, on vastoin sekä asetuksen N:o 343/2003 tarkoitusta että yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tavoitteita. On pidettävä mielessä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. ( 15 )

58. Asetuksella N:o 343/2003 pyritään sekä turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeuteen että forum shoppingin estämiseen. Asetuksen N:o 343/2003 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa esimerkiksi todetaan, että ”turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista” ei pidä vaarantaa, ( 16 ) kun asetuksen N:o 343/2003 V luvussa puolestaan vahvistetaan tiukat määräajat, jotka koskevat vastuun ottamista turvapaikkahakemuksen käsittelystä tai turvapaikanhakijan palauttamista hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon. ( 17 ) Forum shoppingin estämisen tavoitetta heijastavat asetuksen 9–12 artikla, joissa säädetään, että jäsenvaltio, joka on myöntänyt tarvittavat matkustusasiakirjat, tai se jäsenvaltio, johon ensiksi saavutaan, laillisesti tai laittomasti, on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, jollei tietyistä erityisistä poikkeuksista muuta johdu. ( 18 ) On totta, että 15 artikla (ns. humanitäärinen lauseke) ja 3 artiklan 2 kohta (ns. suvereniteettilauseke) tarjoavat mahdollisuuden harkintavallan käyttöön, mutta tämä valta on jäsenvaltioilla eikä turvapaikanhakijoilla. ( 19 )

59. Kuten asetuksen N:o 343/2003 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa ja 1 artiklassa todetaan, asetuksen tavoitteena on ”kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisessä noudatettavien perusteiden ja menettelyjen vahvistaminen”. Toisin sanoen asetuksella N:o 343/2003 ei ole tarkoitus antaa yksilöille oikeuksia vaan järjestää jäsenvaltioiden välisiä suhteita, ( 20 ) vaikka siihen sisältyykin joitakin tekijöitä, jotka eivät ole merkityksettömiä turvapaikanhakijoiden oikeuksien kannalta. Kaikki tämä yhdessä sen kanssa, että asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan soveltaminen on harkinnanvaraista, puhuu sellaista tulkintaa vastaan, että turvapaikanhakijoille annettaisiin subjektiivisia oikeuksia tämän säännöksen soveltamiseen liittyen. Kuten unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti todennut, on niin, että vaikka asetuksilla on yleensä välitön oikeusvaikutus jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestyksissä ilman, että kansallisten viranomaisten olisi ryhdyttävä täytäntöönpanotoimiin, tai ilman, että unionin lainsäätäjän olisi annettava täydentäviä säännöstöjä, asetuksen tiettyjen säännösten täytäntöönpano voi kuitenkin edellyttää täytäntöönpanotoimien toteuttamista joko jäsenvaltioiden tai unionin lainsäätäjän itsensä toimesta. ( 21 )

60. Lisätoimenpiteitä edellytetään selvästi silloin, kun jäsenvaltiolla on harkintavaltaa. Tämän vuoksi turvapaikanhakijat eivät voi tavanomaisissa olosuhteissa johtaa oikeuksia asetuksen N:o 343/2003 säännöksistä siten, että he voisivat vaatia jotakin muuta kuin sen mukaisesti hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota käsittelemään heidän turvapaikkahakemuksensa. Kuten komissio totesi kirjallisissa huomautuksissaan, on niin, että jotta unionin oikeussäännöllä olisi välittömiä oikeusvaikutuksia yksilöiden ja jäsenvaltioiden välisissä suhteissa, jäsenvaltioille on oltava asetettu selkeä ja ehdoton velvoite, jonka täytäntöönpano tai vaikutukset eivät edellytä jäsenvaltioiden tai komission toimia. Asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohta ei ole näiden kriteerien mukainen. ( 22 )

3. Asetuksen N:o 343/2003 soveltaminen poikkeuksellisissa tilanteissa

61. Ennakkoratkaisukysymys ei kuitenkaan koske asetuksen N:o 343/2003 tavanomaista soveltamista vaan poikkeuksellisia tilanteita, joissa turvapaikkahakemuksen käsittelystä prima facie vastuussa oleva jäsenvaltio on laiminlyönyt yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän noudattamisen ja sellaisessa määrin, että turvapaikanhakijoita ei voida siirtää sinne. Päätelmäni on, että tällaisissa olosuhteissa on viime kädessä kansallisten tuomioistuin tehtävä suojata unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa N. S. ym. vahvistamia periaatteita, ja näin on sitäkin suuremmalla syyllä sen vakiinnutetun positiivisen velvoitteen vuoksi, joka jäsenvaltioilla on sen varmistamiseksi, että epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kieltoa noudatetaan.

62. Seuraavissa kohdissa määrittelen poikkeuksellisiksi tilanteiksi sellaiset, jotka saavuttavat unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa N. S. ym. vahvistaman sekä aineellisen että näyttöä koskevan kynnyksen. Unionin tuomioistuin määritti aineellisen edellytyksen tilanteeksi, jossa turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti vastuussa olevan jäsenvaltion vastaanottomenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa on systeemisiä puutteita, jotka merkitsevät epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua. Unionin tuomioistuin piti näyttöä koskevaa edellytystä täyttyneenä, kun jäsenvaltio, joka tavallisesti siirtäisi turvapaikanhakijan, ei voi olla kyseisen toisen jäsenvaltion turvapaikkamenettelyn ja turvapaikanhakijan vastaanotto-olosuhteiden systeemisistä puutteista tietämätön siten, että on uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi. Näyttövaatimus on asetettu tasolle, jossa on tullut yleisesti tunnetuksi, ettei turvapaikanhakijoita voi siirtää asianomaiseen jäsenvaltioon. ( 23 )

63. On selvää, että unionin tuomioistuin on pyrkinyt näillä luonnehdinnoilla asettamaan korkean kynnyksen asetuksen N:o 343/2003 perustana olevan keskinäisen luottamuksen periaatteen syrjäyttämiselle. Tämä merkitsee, että keskinäisen luottamuksen periaatetta ei saada kyseenalaistaa tarkastelemalla systemaattisesti kussakin turvapaikkahakemusmenettelyssä, täyttävätkö muut jäsenvaltiot yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän mukaiset velvollisuutensa. Päinvastainen tulkinta ei olisi yhteensopiva asetuksen N:o 343/2003 tärkeimpien tavoitteiden kanssa, jotka ovat jäsenvaltioiden vastuiden organisointi, turvapaikkahakemusten nopean käsittelyn varmistaminen ja forum shoppingin estäminen.

64. Tämän vuoksi silloin, kun jäsenvaltio, jossa turvapaikkahakemus on jätetty, ei voi olla tietämätön sellaisista systeemisistä puutteista turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijan vastaanotto-olosuhteissa, jotka johtavat todelliseen epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraan, jäsenvaltiossa, joka muuten olisi asetuksen N:o 343/2003 mukaan vastuussa hakemuksen käsittelystä, sen toimivaltaisten viranomaisten olisi omasta aloitteestaan pidättäydyttävä siirtämästä turvapaikanhakijoita kyseiseen jäsenvaltioon. Niiden olisi toimittava näin ilman, että kansalliset tuomioistuimet velvoittaisivat ne tähän tai asianomaiset turvapaikanhakijat tätä pyytäisivät. Se, että harkinnanvaraisesti sovellettavassa 3 artiklan 2 kohdassa ei anneta yksilöille oikeuksia, ei millään tavoin vähennä jäsenvaltioiden, mukaan lukien niiden tuomioistuinten, positiivista velvoitetta pidättäytyä toiminnasta, joka altistaisi turvapaikanhakijat epäinhimilliselle ja halventavalle kohtelulle yhdistetyissä asioissa N. S. ym. kuvatuin tavoin. Yhdistetyissä asioissa N. S. ym. itsessään näet vahvistettiin, että perusoikeuskirjaa sovelletaan harkintavallan käytön yhteydessä. Yhdistetyissä asioissa N. S. ym. vahvistetut velvoitteet aktualisoituvat unionin turvapaikkaoikeuden osalta silloin, kun asianomainen jäsenvaltion elin, oli se sitten tuomioistuin tai jokin muu, päättää, että edellä kuvatut yhdistetyissä asioissa N. S. ym. vahvistetut kynnysedellytykset täyttyvät muuten ”vastuussa olevassa” jäsenvaltiossa.

65. Tämän tultua todetuksi ennakkoratkaisukysymykseen vastaaminen edellyttää, että tarkastellaan i) jäsenvaltion asemaa siinä poikkeuksellisessa tilanteessa, että turvapaikanhakija altistuu epäinhmilliselle ja halventavalle kohtelulle, jos siirto toteutetaan, ja ii) turvapaikanhakijan oikeuksia ja käytettävissä olevia oikeussuojakeinoja.

a) Jäsenvaltion asema poikkeuksellisessa tilanteessa

66. Siltä osin kuin kyse on sellaisen jäsenvaltion asemasta, joka on edellä kuvatussa poikkeuksellisessa tilanteessa, yhdistetyistä asioista N. S. ym. seuraa selvästi, että jäsenvaltio ei saa siirtää turvapaikanhakijaa jäsenvaltioon, joka on prima facie vastuussa hakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 mukaan. Toisin sanoen palauttamiskiellon periaate tulee sovellettavaksi näiden jäsenvaltioiden välillä.

67. Unionin tuomioistuin näet katsoi yhdistetyissä asioissa N. S. ym., että jäsenvaltion, jossa hakemus on jätetty, on jatkettava asetuksen III luvun perusteiden tarkastelua sen selvittämiseksi, voidaanko jokin toinen jäsenvaltio määrittää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi. Jos tämä kuitenkin kestää kohtuuttoman kauan, jäsenvaltion, jossa hakemus on jätetty, on tarvittaessa itse käsiteltävä hakemus asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti. ( 24 )

68. Näin ollen poikkeuksellisessa tilanteessa jäsenvaltiolla, jossa turvapaikkahakemus on jätetty, ei ole ehdotonta velvollisuutta käsitellä hakemusta itse. Se saa kohtuullisessa ajassa yrittää löytää toisen vastuussa olevan jäsenvaltion. Jos tämä ei kuitenkaan onnistu, näyttää siltä, että jäsenvaltiolla on sitten velvollisuus käsitellä hakemus itse.

69. Käsitykseni mukaan tämä ei kuitenkaan merkitse jäsenvaltiolle velvollisuutta käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua toimivaltaa. Asetusta N:o 343/2003 on tulkittava siten, että kun yhdistetyissä asioissa N. S. ym. kuvatut olosuhteet on näytetty toteen, jäsenvaltio, jossa kyseiset olosuhteet vallitsevat, yksinkertaisesti lakkaa olemasta asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Komissio myönsi tämän istunnossa. Jäsenvaltiosta, jossa turvapaikkahakemus on jätetty, tulee vastuussa oleva jäsenvaltio, jollei se kykene löytämään toista vastuussa olevaa jäsenvaltiota. ( 25 )

70. Tässä kohdin tulee sovellettavaksi asetuksen N:o 343/2003 13 artikla, jossa viitataan tilanteeseen, jossa ”turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota [ei] voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti”. Kyseisessä 13 artiklassa todetaan edelleen, että ”käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa turvapaikkahakemus on tehty”. Puidin tapauksessa Saksan liittotasavalta on näin ollen hänen turvapaikkahakemuksensa kannalta ”ensimmäinen jäsenvaltio”. Sellaisena se on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelyn loppuun saattamisesta asetuksen N:o 343/2003 16 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti.

71. On kuitenkin tärkeää korostaa, että 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä virkkeestä ei voida johtaa ensimmäisen jäsenvaltion, jossa turvapaikkahakemus on tehty, aineellista velvollisuutta. Säännöksellä pyritään selvästi siihen, että mikä hyvänsä jäsenvaltio, jossa on jätetty turvapaikkahakemus, ( 26 ) voi ottaa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion aseman suvereenin harkintansa mukaan. Se voi tehdä näin esimerkiksi poliittisista, käytännöllisistä tai humanitäärisistä syistä. ( 27 ) Tässä säännöksessä toisin sanoen annetaan jäsenvaltioille oikeus käsitellä turvapaikkahakemuksia mutta ei velvollisuutta siihen.

72. On korostettava, että asetuksessa N:o 343/2003 ei missään kohdin velvoiteta jäsenvaltiota kieltäytymään turvapaikkahakemuksen käsittelystä vaan siinä ainoastaan organisoidaan täsmällisesti unionin sisällä valtioiden käytäntö, jota useimmat niistä olisivat joka tapauksessa noudattaneet, nimittäin se, että kansainvälinen suojelu evätään turvallisten maiden kautta saapuvilta turvapaikanhakijoilta. Toisin sanoen asetuksessa N:o 343/2003 jaetaan jäsenvaltioiden kesken turvapaikkahakemusten käsittelyyn liittyvä vastuu mutta ei siihen liittyvää normatiivista toimivaltaa. ( 28 )

b) Turvapaikanhakijan oikeudet ja käytettävissä olevat oikeussuojakeinot poikkeuksellisessa tilanteessa

73. Siltä osin kuin kyse on turvapaikanhakijoiden oikeuksista ja oikeussuojakeinoista yhdistetyissä asioissa N. S. ym. tarkoitetussa poikkeuksellisessa tilanteessa, on tärkeää tehdä ero kahden eri päätöstyypin välillä. Nämä ovat päätökset, jotka koskevat vastuuta hakemuksen tutkimisesta, ja päätökset, jotka tehdään hakijan siirtämisestä vastuussa olevaan jäsenvaltioon.

74. Käsittelyä koskevan päätöksen tekee pyynnön saanut jäsenvaltio (eli jäsenvaltio, jota toinen jäsenvaltio on pyytänyt käsittelemään turvapaikkahakemuksen) asetuksen N:o 343/2003 18 artiklan mukaisesti. Asetuksessa N:o 343/2003, kun sitä tulkitaan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tavoitteiden mukaisesti, ei missään kohdin anneta turvapaikanhakijoille subjektiivista oikeutta velvoittaa tietty jäsenvaltio käsittelemään turvapaikkahakemus. ( 29 ) Tämä koskee sekä pyynnön saanutta jäsenvaltiota että pyynnön esittänyttä jäsenvaltiota.

75. Päätöksestä, joka koskee siirtoa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, säädetään asetuksen N:o 343/2003 19 artiklassa. Siinä todetaan, että jos ”jäsenvaltio hyväksyy sille esitetyn vastaanottopyynnön, on sen jäsenvaltion, jossa turvapaikkahakemus on tehty, ilmoitettava hakijalle päätöksestään olla käsittelemättä hänen hakemustaan ja velvoitteesta siirtää hänet hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon” (kursivointi tässä).

76. Asetuksen N:o 343/2003 19 artiklan 2 kohdan mukaan siirtoa koskevassa päätöksessä on ilmoitettava sen perusteet. Siinä on ilmoitettava siirron toteuttamista koskevat määräajat sekä tarvittaessa maininta paikasta ja ajankohdasta, jona hakijan on ilmoittauduttava hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa, jos hän siirtyy sinne omin neuvoin.

77. Päätökseen olla käsittelemättä hakemusta ja siirtää hakija voidaan hakea muutosta tai sen uudelleen käsittelyä. ( 30 ) Päätöstä koskeva muutoksenhaku tai sen uudelleen käsittely ei vaikuta lykkäävästi siirtopäätöksen täytäntöönpanoon, jolleivät tuomioistuimet tai toimivaltaiset elimet kansallisen lainsäädännön perusteella tapauskohtaisesti toisin päätä. ( 31 )

78. Juuri näiden menettelyjen kuluessa kansallisen tuomioistuimen on SEU 19 artiklan 1 kohdan mukaisten tehokkaan oikeussuojan tarjoamista koskevien velvoitteidensa vuoksi arvioitava, ovatko kysymyksessä yhdistetyissä asioissa N. S. ym. tarkoitetut poikkeukselliset olosuhteet ja onko niitä sovellettava jossakin yksittäistapauksessa, ja muutettava sen jäsenvaltion velvoitteita, jossa turvapaikkaa haetaan. On lähes sanomatta selvää, että kansallisten tuomioistuinten on turvattava perusoikeuskirjaan sisältyvien oikeuksien, jotka kuuluvat unionin primäärioikeuteen, ( 32 ) suoja näissä samoissa menettelyissä; näin on sitäkin suuremmalla syyllä silloin, kun unionin lainsäädännössä nimenomaisesti viitataan perusoikeuksien ja perusoikeuskirjan noudattamiseen, kuten asetuksessa N:o 343/2003 ja sen johdanto-osan 15 perustelukappaleessa. ( 33 )

79. Asetuksen N:o 343/2003 19 artiklan 2 kohdan mukaan muutoksenhaku, joka koskee päätöstä olla käsittelemättä hakemusta ja siirtää turvapaikanhakija, ei vaikuta lykkäävästi siirtopäätöksen täytäntöönpanoon, jolleivät tuomioistuimet tai toimivaltaiset elimet kansallisen lainsäädännön perusteella tapauskohtaisesti toisin päätä. Syyt tähän on selitetty komission ehdotuksessa asetukseksi N:o 343/2003. Siirto toiseen jäsenvaltioon ei todennäköisesti aiheuta asianomaiselle vakavaa tai vaikeasti korjattavaa haittaa. ( 34 ) On selvää, ettei tämä olettama päde yhdistetyissä asioissa N. S. ym. annetussa tuomiossa määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa.

80. Näkemykseni mukaan kansallisen tuomioistuimen, joka ei voi olla tietämätön siitä, että systeemiset puutteet turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa jäsenvaltiossa, joka on asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti vastuussa, ovat uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi, on lykättävä turvapaikanhakijoiden siirtoa tällaiseen jäsenvaltioon ja tarvittaessa jätettävä soveltamatta kansallista säännöstä, joka estäisi tällaisen päätöksen tekemisen. Tämä seuraa unionin oikeuden yleisistä periaatteista, jotka koskevat tehokkaiden oikeussuojakeinojen tarjoamista ja perusoikeuksien suojaa. ( 35 ) Kuten olen jo todennut, toimivaltaisilla viranomaisilla on samanlainen velvollisuus turvapakkamenettelyjen hallinnon yhteydessä.

81. Totean, että asetuksen N:o 343/2003 uudelleen laatimista koskevan tämänhetkisen komission ehdotuksen 26 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeussuojakeinot”, ehdotetaan muun muassa, että ”jos siirtopäätökseen haetaan muutosta tai uudelleentarkastelua, – – tämän viranomaisen on viran puolesta tehtävä mahdollisimman pian tai viimeistään seitsemän päivän kuluttua muutoksenhakua tai uudelleentarkastelua koskevan hakemuksen tekemisestä päätös siitä, voiko asianomainen henkilö jäädä kyseisen jäsenvaltion alueelle, kunnes muutoksenhaun tai uudelleentarkastelun tulos on selvillä”. ( 36 )

82. Näin ollen turvapaikanhakijoilla ei ole edes yhdistetyissä asioissa N. S. ym. määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa asetukseen N:o 343/2003 perustuvaa oikeusteitse täytäntöön pantavissa olevaa oikeutta pakottaa jäsenvaltio tutkimaan heidän turvapaikkahakemuksensa. Kansallisen tuomioistuimen, joka ei voi olla tietämätön siitä, että systeemiset puutteet turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa jäsenvaltiossa, joka on asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti vastuussa, ovat uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi, on kuitenkin lykättävä kyseisen turvapaikanhakijan siirtoa tällaiseen jäsenvaltioon.

V Ratkaisuehdotus

83. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaisi Hessischer Verwaltungsgerichtshofin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: Turvapaikanhakijoilla ei ole oikeusteitse täytäntöön pantavissa olevaa oikeutta pakottaa jäsenvaltio tutkimaan heidän turvapaikkahakemuksensa niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Kansallisen tuomioistuimen, joka ei voi olla tietämätön siitä, että systeemiset puutteet turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa jäsenvaltiossa, joka on asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti vastuussa, ovat uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakijat altistuisivat todelliselle vaaralle joutua Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi, on asetuksen 19 artiklan 2 kohdan soveltamisen yhteydessä kuitenkin lykättävä turvapaikanhakijoiden siirtoa tällaiseen jäsenvaltioon.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annettu neuvoston direktiivi 2005/85/EY (EUVL L 326, s. 13).

( 3 ) Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annettu neuvoston direktiivi 2004/83/EY (EUVL L 304, s. 12), joka kumottiin 21.12.2013 lukien vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (EUVL L 337, s. 9) 40 artiklalla. Vastaanotto-olosuhteet yhdenmukaistettiin turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annetulla neuvoston direktiivillä 2003/9/EY (EUVL L 31, s. 18).

( 4 ) EUVL L 50, s. 1.

( 5 ) Tuomion 104 kohta.

( 6 ) Tuomion 106 kohta.

( 7 ) Kaikki jäsenvaltiot ovat Geneven yleissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan sopimuspuolia. Euroopan unioni ei ole Geneven yleissopimuksen eikä vuoden 1967 pöytäkirjan sopimuspuoli.

( 8 ) EYVL 1997, C 254, s. 1.

( 9 ) Tuomion 75 kohta, jossa mainitaan yhdistetyissä asioissa C-175/08, C-176/08, C-178/08 ja C-179/08, Salahadin Abdulla ym., 2.3.2010 annettu tuomio (Kok., s. I-1493, 53 kohta) ja asiassa C-31/09, Bolbol, 17.6.2010 annettu tuomio (Kok., s. I-5539, 38 kohta).

( 10 ) Tuomion 86 kohta. Unionin tuomioistuin nojautui myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen relevanttiin oikeuskäytäntöön, joka koskee altistumista sellaisille säilössäpito-olosuhteille, jotka merkitsevät epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua, ja viittasi tuomion 88 ja 90 kohdassa asiassa MSS v. Belgia ja Kreikka 21.1.2011 annettuun tuomioon, jota ei ole vielä julkaistu kokoelmassa Reports of Judgments and Decisions.

( 11 ) Tuomion 94 kohta.

( 12 ) Tuomion 107 ja 108 kohta.

( 13 ) Saksan hallitus viittaa kirjallisissa huomautuksissaan perusoikeuskirjan 18 artiklan valmisteluasiakirjoihin ja siihen, että tuolloin pakolaisaseman myöntämistä koskevia kansallisia säännöksiä ei ollut yhdenmukaistettu. Käsitykseni on, ettei perusoikeuskirjassa mennä turvapaikanhakijoiden oikeuksien osalta pidemmälle kuin Geneven yleissopimuksessa ja yhteisön säännöstössä.

( 14 ) Ehdotus neuvoston asetukseksi niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (KOM(2001) 447 lopullinen, s. 2, 1 kohta). Ks. myös asetuksen N:o 343/2003 johdanto-osan kolmas perustelukappale.

( 15 ) Asia C-19/08, Petrosian, tuomio 29.1.2009 (Kok., s. I-495, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 16 ) Asiassa C-245/11, K, 6.11.2012 annetun tuomion 48 kohta, jossa unionin tuomioistuin totesi, että ”toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus varmistua siitä, että asetus N:o 343/2003 pannaan täytäntöön siten, että taataan turvapaikanhakijoille pääsy pakolaisaseman määrittämistä koskeviin menettelyihin, ja siten, ettei vaaranneta turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista”.

( 17 ) Ks. taulukko asetuksessa N:o 343/2003 vahvistetuista aikajaksoista julkisasiamies Sharpstonin 15.5.2012 esittämässä ratkaisuehdotuksessa asiassa C-179/11, Cimade ja GISTI, tuomio 27.9.2012.

( 18 ) Ks. myös julkisasiamies Trstenjakin yhdistetyissä asioissa N. S. ym. esittämä ratkaisuehdotus, jonka 94 kohdassa julkisasiamies totesi, että asetuksella N:o 343/2003 on ”myös tarkoitus välttää turvapaikanhakijoiden forum shopping”, mitä osoittaa sääntö, jonka mukaan ”unionin alueella jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaa ainoastaan yksi jäsenvaltio, joka määritetään objektiivisten kriteerien perusteella”.

( 19 ) Mielestäni tämän ja unionin tuomioistuimen asiassa C-396/11, Radu, 29.1.2013 antamassa tuomiossa esittämien toteamusten välillä vallitsee analogia siltä osin kuin unionin tuomioistuin totesi mainitun tuomion 34 kohdassa, että ”ottamalla käyttöön uusi yksinkertaistettu ja tehokkaampi järjestelmä rikoslain rikkomisesta tuomittujen tai epäiltyjen henkilöiden luovuttamiseksi puitepäätöksellä 2002/581 pyritään helpottamaan ja nopeuttamaan oikeudellista yhteistyötä, jotta voitaisiin myötävaikuttaa sellaisen unionille asetetun tavoitteen toteutumiseen, jonka mukaan siitä tulee vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, sen vankan luottamuksen perusteella, jonka on vallittava jäsenvaltioiden välillä”. Tämä tekijä johti siihen, että unionin tuomioistuin ei hyväksynyt ajatusta niiden keinojen täydentämisestä, joilla voidaan riitauttaa eurooppalainen pidätysmääräys täytäntöön panevassa oikeusviranomaisessa, vaatimuksella siitä, että pidätysmääräyksen antaneessa jäsenvaltiossa on ennen sen antamista kuultava sen kohteena olevaa henkilöä. Kun otetaan huomioon, että myös yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tavoitteena on ”uusi yksinkertaistettu ja tehokkaampi järjestelmä”, joka perustuu ”vankkaan luottamukseen, jonka on vallittava jäsenvaltioiden välillä”, katson, että on väistämättä noudatettava samaa varovaisuutta annettaessa turvapaikanhakijoille oikeuksia unionin lainsäätäjän vahvistamien oikeuksien lisäksi. Ks. viimeksi asia C-399/11, Melloni, tuomio 26.2.2013 (37 kohta).

( 20 ) Viittaan tässä yhteydessä julkiasiamies Trstenjakin 12.1.2012 esittämään ratkaisuehdotukseen asiassa C-620/10, Kastrati, tuomio 3.5.2012; julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksen 29 kohdassa, että ”asetuksen N:o 343/2003 tavoitteena ei näin ollen ole menettelytakeiden luominen turvapaikanhakijoille siten, että vahvistettaisiin heidän turvapaikkahakemustensa hyväksymisen tai hylkäämisen edellytykset. Asetuksessa säädetään pikemminkin ensisijaisesti jäsenvaltioiden keskinäisestä velvoitteiden ja tehtävien jaosta. Tällä perusteella asetuksen N:o 343/2003 säännökset, jotka koskevat jäsenvaltioiden velvoitteita sellaisia turvapaikanhakijoita kohtaan, joihin sovelletaan Dublin-menettelyä, liittyvät lähtökohtaisesti vain menettelyn kulkuun jäsenvaltioiden keskinäisessä suhteessa, tai niillä pyritään takaamaan yhteensopivuus muiden turvapaikkaoikeutta koskevien säädösten kanssa”.

( 21 ) Asia C-367/09, SGS Belgium ym., tuomio 28.10.2010 (Kok., s. I-10761, 32 ja 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 22 ) Komissio nojautuu tässä klassiseen oikeuskäytäntöön eli asiassa 26/62, van Gend & Loos, 5.2.1963 annettuun tuomioon (Kok., s. 3, Kok. Ep. I, s. 161); asiassa 6/64, Costa v. Enel, 15.7.1964 annettuun tuomioon (Kok., s. 1141, Kok. Ep. I, s. 211) ja asiassa 57/65, Lütticke v. Hauptzollamt Saarlouis, 16.6.1966 annettuun tuomioon (Kok., s. 293, Kok. Ep. I, s. 243).

( 23 ) Katson, että tällaisen tilanteen olemassaolo voidaan päätellä UNHCR:ltä, Kansainväliseltä Punaiselta Ristiltä ja komissiolta saatavista tiedoista sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Jäsenvaltion turvapaikkaviranomaiset vaihtavat lisäksi keskenään tietoja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteista. Koska poikkeuksellinen tilanne, sellaisena kuin se on kuvattu yhdistetyissä asioissa N. S. ym., ei liity yksittäisen turvapaikanhakijan ominaisuuksiin, jäsenvaltioiden on otettava poikkeuksellinen tilanne huomioon yleisesti eikä näyttönä, jota esitetään yksittäisen hakemuksen tutkittavaksi ottamisen arvioinnin yhteydessä.

( 24 ) Tuomion 107 ja 108 kohta.

( 25 ) Ks. asia C-245/11, K, tuomio 6.11.2012, jonka 47 kohdassa unionin tuomioistuin totesi, että ”kun 15 artiklan 2 kohdassa vahvistetut edellytykset täyttyvät, jäsenvaltiosta, joka on säännöksessä mainituista humanitaarisista syistä velvollinen vastaanottamaan turvapaikanhakijan, tulee turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio”.

( 26 ) On täysin mahdollista, että turvapaikanhakija on jättänyt hakemuksen useissa jäsenvaltioissa. Tilanteessa, jossa häntä ei voida siirtää jäsenvaltioon, johon hän on ensiksi saapunut, asetuksen N:o 343/2003 13 artiklan mukaan viime kädessä jäsenvaltio, jossa ensimmäinen hakemus jätetään, olisi vastuussa. Ilman kyseistä säännöstä velvoite kansainvälisen suojelun tarjoamiseen perustuisi aivan ilmeisesti kansainväliseen oikeuteen ja koskisi tapauksen mukaan joko jäsenvaltiota, jossa hakija oleskelee, tai ensimmäistä turvallista valtiota, johon hän on saapunut. Tämä esimerkki osoittaa, mitä ongelmia syntyy, jos asetuksen katsotaan sisältävän jäsenvaltion objektiivisen velvoitteen käyttää 3 artiklan 2 kohdan mukaista toimivaltaansa.

( 27 ) Ks. julkisasiamies Trstenjakin asiassa C-245/11, K, 27.6.2012 esittämä ratkaisuehdotus, 27–31 kohta ja KOM(2001) 447 lopullinen, em. s. 10.

( 28 ) Valtion toimivalta käsitellä turvapaikkahakemus ja tarjota kansainvälistä suojelua perustuu sen suvereniteettiin. Näin ollen direktiivi 2004/83 ei estä jäsenvaltioita soveltamasta suotuisampia säännöksiä sen määrittelemiseksi, kenelle voidaan myöntää pakolaisasema (ks. 3 artikla).

( 29 ) Perheenjäseniä koskevissa asetuksen N:o 343/2003 7 ja 8 artiklassa asianomaisten henkilöiden tahdolla on poikkeuksellisesti oikeudellista merkitystä.

( 30 ) Tätä säännöstä ei ollut Dublinin yleissopimuksessa. Ks. asetuksen 19 artiklan ja Dublinin yleissopimuksen vastaavien määräysten eroa koskevasta pohdinnasta KOM(2001) 447 lopullinen, em., s. 17 ja 18.

( 31 ) Direktiivin 2005/85 oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon koskevaa 39 artiklaa ei kuitenkaan voida soveltaa tähän päätökseen. Ks. direktiivin 39 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohta yhdessä direktiivin 25 artiklan 1 kohdan kanssa.

( 32 ) Ks. esim. julkisasiamies Sharpstonin asiassa Radu esittämä ratkaisuehdotus, 52 kohta.

( 33 ) Todettakoon, että unionin tuomioistuin pohti asiassa C-400/10 PPU, McB., 5.10.2010 antamassaan tuomiossa (Kok., s. I-8965, 60 ja 61 kohta), onko tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen N:o 1347/2000 kumoamisesta 27.11.2003 annetun asetuksen (EY) N:o 2201/2003 (EUVL L 338, s. 1) tulkinta yhteensopiva perusoikeuskirjan 24 artiklan ja lapsen oikeuksien kanssa, vaikka tämä ongelma ei sisältynyt kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen. Unionin tuomioistuin käytti tätä lähestymistapaa osittain asetuksen N:o 2201/2003 johdanto-osan 33 perustelukappaleessa mainittujen sitoumusten vuoksi.

( 34 ) Ks. KOM(2001) 447 lopullinen, em., s. 19.

( 35 ) Ks. yleisesti asia C-279/09, DEB, tuomio 22.12.2010 (Kok., s. I-13849).

( 36 ) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja ‑menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu toisinto) (KOM(2008) 820 lopullinen, s. 47).