Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 12 päivänä toukokuuta 1998. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Euroopan unionin neuvosto. - Neuvoston toimenpide - Lentokenttien kauttakulkujärjestelyä koskeva yhteinen toiminta - Oikeudellinen perusta. - Asia C-170/96.



Oikeustapauskokoelma 1998 sivu I-02763



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1 Kumoamiskanne - Yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta - Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan nojalla toteutetut toimenpiteet - Rajat

(EY:n perustamissopimuksen 100 c artikla ja 173 artikla; Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohta sekä L ja M artikla)

2 Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen - EY:n perustamissopimuksen 100 c artikla - Soveltamisala - Lentokenttien kauttakulkulupajärjestelmä ei kuulu soveltamisalaan - Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun yhteiseen toimintaan kuuluva asia

(EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan d alakohta ja 100 c artiklan 1 kohta; Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohta)

Tiivistelmä

1 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen M artiklasta ilmenee, että K.3 artiklan 2 kohdan kaltainen määräys, jossa määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.1 artiklassa tarkoitetuilla aloilla neuvoston hyväksymistä yhteisistä toiminnoista, ei vaikuta EY:n perustamissopimukseen. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen L artiklan mukaan yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa tai tämän toimivallan käyttämistä koskevia määräyksiä sovelletaan tämän sopimuksen M artiklaan. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on valvoa, että toimenpiteet, joiden neuvosto väittää kuuluvan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, eivät ulotu sen toimivallan alueelle, joka EY:n perustamissopimuksen määräyksillä annetaan yhteisölle.

Tästä seuraa, että kun yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetaan kanne, jossa vaaditaan sen toteamista, että neuvoston Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla toteuttaman toimenpiteen kohde kuuluu EY:n perustamissopimuksen 100 c artiklan soveltamisalaan niin, että se olisi pitänyt hyväksyä tämän määräyksen nojalla, yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta tutkia toimenpiteen sisältö perustamissopimuksen 100 c artiklan suhteen sen varmistamiseksi, että toimenpide ei vaikuta yhteisölle tämän määräyksen nojalla kuuluvaan toimivaltaan.

2 EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan d alakohdan - jossa mainitaan 2 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi yhteisön toimintaan sisältyvän "jäljempänä 100 c artiklassa määrätyt henkilöiden tuloa sisämarkkinoille ja liikkumista siellä koskevat toimenpiteet" - valossa tulkitulla 100 c artiklan 1 kohdan ilmaisulla "ylittäessään jäsenvaltioiden rajat" tarkoitetaan lentokentän ollessa kyseessä näiden rajojen ylittämistä rajavalvontapisteen kautta, mikä antaa viisumin haltijalle oikeuden tulla sisämarkkinoille ja liikkua siellä.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan perusteella neuvoston hyväksymällä lentokenttien kauttakulkujärjestelyä koskevalla yhteisellä toiminnalla käyttöön otetun lentokentän kauttakulkuviisumin haltijalla ei ole oikeutta ylittää jäsenvaltioiden ulkorajaa EY:n perustamissopimuksen 100 c artiklassa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen on todettava, että toimenpide ei kuulu tämän määräyksen soveltamisalaan.

Asianosaiset

Asiassa C-170/96,

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellisen yksikön virkamies Pieter van Nuffel, prosessiosoite Luxemburgissa c/o oikeudellisen yksikön virkamies Carlos Gómes de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,

kantajana,

jota tukee

Euroopan parlamentti, asiamiehinään oikeudellisen yksikön jaostopäällikkö Johann Schoo ja saman yksikön virkamies José-Luis Rufas Quintana, prosessiosoite Luxemburgissa Euroopan parlamentin pääsihteeristö, Kirchberg,

väliintulijana,

vastaan

Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään oikeudellisen yksikön johtaja Julian Schutte ja saman yksikön virkamies Michael Bishop, prosessiosoite Luxemburgissa c/o Euroopan investointipankin lakiasiainosaston pääjohtaja Alessandro Morbilli, 100 boulevard Konrad Adenauer,

vastaajana,

jota tukevat

Tanskan kuningaskunta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön osastopäällikkö Peter Biering, prosessiosoite Luxemburgissa Tanskan suurlähetystö, 4 boulevard Royal,

Ranskan tasavalta, asiamiehenään aluksi ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston jaostopäällikkö Catherine de Salins, sittemmin saman osaston jaostopäällikkö Kareen Rispal-Bellanger ja saman osaston ulkoasiainsihteeri Claude Chavance, prosessiosoite Luxemburgissa Ranskan suurlähetystö, 8 B boulevard Joseph II,

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehenään Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, prosessiosoite Luxemburgissa Yhdistyneen kuningaskunnan suurlähetystö, 14 boulevard Roosevelt,

väliintulijoina,

jossa kantaja vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella lentokenttien kauttakulkujärjestelystä neuvoston 4 päivänä maaliskuuta 1996 hyväksymän yhteisen toiminnan (96/197/OSA; EYVL L 63, s. 8),

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,

toimien kokoonpanossa: presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaostojen puheenjohtajat C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet ja R. Schintgen sekä tuomarit G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn (esittelevä tuomari), J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, L. Sevón ja K. M. Ioannou,

julkisasiamies: N. Fennelly,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies D. Louterman-Hubeau,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan asianosaisten 9.12.1997 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,

kuultuaan julkisasiamiehen 5.2.1998 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Euroopan yhteisöjen komissio on 15.5.1996 jättämällään kanteella vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella lentokenttien kauttakulkujärjestelystä neuvoston 4 päivänä maaliskuuta 1996 hyväksymän yhteisen toiminnan (96/197/OSA; EYVL L 63, s. 8; jäljempänä toimenpide).

2 Tämän toimenpiteen toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että sen tavoitteena on jäsenvaltioiden politiikkojen yhdenmukaistaminen lentokentän kauttakulkuviisumien alalla, jotta voitaisiin paremmin valvoa lentoreittejä, jotka ovat merkittävä keino saapua maahan ja etenkin sijoittautua laittomasti jäsenvaltioon, erityisesti silloin, kun kyseessä ovat lentoasemien kauttakulkupaikoilla esitettävät maahantulohakemukset ja tosiasiallinen maahantulo.

3 Toimenpiteen 1 artiklassa määritellään lentokentän kauttakulkuviisumi niin, että sillä tarkoitetaan "lupaa, joka eräiden kolmansien maiden kansalaisten on hankittava kansainvälistä siviili-ilmailua koskevan Chigacon yleissopimuksen liitteen 9 mukaisesta vapaasta kauttakulusta poiketen jäsenvaltioiden lentokenttien kansainvälisen alueen kauttakulkua varten".

4 Toimenpiteen 2 artiklan 1 kohdassa todetaan, että "lentokentän kauttakulkuviisumin antavat jäsenvaltioiden konsulaatit". Toimenpiteen 2 artiklan 2 kohdan toisessa kohdassa vahvistetaan kauttakulkuviisumin myöntämisen pääasialliset edellytykset. Erityisesti on "varmistettava, että lentokentän kauttakulkuviisumi on perusteltu hakijan esittämien asiakirjojen perusteella ja että asiakirjat takaavat mahdollisimman hyvin pääsyn lopulliseen määrämaahan, erityisesti esittämällä viisumi tarvittaessa".

5 Toimenpiteen 3 artiklassa määrätään, että "kukin jäsenvaltio edellyttää alueellaan sijaitsevien lentokenttien kansainvälisten alueiden kauttakulussa, että liitteenä olevassa yhteisessä luettelossa lueteltujen kolmansien maiden kansalaisilla on lentokentän kauttakulkuviisumi, jollei heillä jo ole tämän jäsenvaltion maahantulo- tai kauttakulkuviisumia".

6 Toimenpiteen 4 artiklassa annetaan jäsenvaltioille lupa säätää poikkeuksia lentokentän kauttakulkuviisumia koskevaan velvoitteeseen; näitä poikkeuksia eivät saa hyväkseen yksinomaan "lentokoneiden ja alusten miehistön jäsenet" ja "diplomaattipassin tai virkapassin haltijat", vaan myös "jäsenvaltioiden antamien oleskelulupien tai vaikutukseltaan vastaavien asiakirjojen haltijat" ja "jäsenvaltion tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion antamien viisumien haltijat".

7 Toimenpiteen 5 artiklassa määrätään, että "kukin jäsenvaltio päättää, onko tarpeen vaatia lentokentän kauttakulkuviisumi muiden kuin tämän yhteisen toiminnan liitteenä olevassa yhteisessä luettelossa lueteltujen valtioiden kansalaisilta", ja 6 artiklassa määrätään, että "kukin jäsenvaltio määrää valtiottomiin henkilöihin ja sääntömääräisiin pakolaisiin sovellettavasta lentokentän kauttakulkujärjestelystä".

8 Toimenpiteen 7 artiklassa määrätään yhteisen toiminnan voimaantulon jälkeen toteutettujen toimenpiteiden tiedoksi antamisesta ja 10 artiklassa vahvistetaan yhteisen toiminnan voimaantulopäivämäärä sekä jäsenvaltioille, jotka eivät vielä edellytä lentokenttien kauttakulkuviisumia, myönnetty ylimääräinen määräaika.

9 Komissio pyrkii kanteellaan sen toteamiseen, että neuvosto on rikkonut EY:n perustamissopimuksen 100 c artiklaa, kun se on hyväksynyt yhteisen toiminnan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella.

10 EY:n perustamissopimuksen 100 c artiklan 1 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa:

"1. Neuvosto vahvistaa yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan ne kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat.

- -

3. Neuvosto tekee 1 kohdassa tarkoitetut päätökset määräenemmistöllä 1 päivästä tammikuuta 1996. Ennen mainittua päivää neuvosto toteuttaa määräenemmistöllä komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan toimenpiteet yhtenäisen viisumin kaavan aikaansaamiseksi."

11 Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti hyväksyi 13.11.1996 antamallaan määräyksellä parlamentin väliintulohakemuksen komission vaatimusten tueksi. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti hyväksyi 19.11., 20.11. ja 27.11.1996 antamillaan määräyksillä vastaavasti Ranskan tasavallan, Tanskan kuningaskunnan ja Yhdistyneen kuningaskunnan väliintulohakemukset neuvoston vaatimusten tueksi.

Yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta

12 Yhdistynyt kuningaskunta on väittänyt, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole Euroopan unionista tehdyn sopimuksen L artiklan nojalla toimivaltainen ratkaisemaan komission nostamaa kannetta, koska toimenpide, joka on hyväksytty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan nojalla, ei ole toimenpide, jonka yhteisöjen tuomioistuin voi kumota EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla.

13 Tältä osin on todettava ensiksi, että komission kanteen tarkoituksena on sen toteaminen, että neuvoston hyväksymä toimenpide kuuluu tavoitteensa osalta perustamissopimuksen 100 c artiklan soveltamisalaan niin, että se olisi pitänyt hyväksyä tämän määräyksen nojalla.

14 Tämän jälkeen on huomattava, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen M artiklasta ilmenee, että K.3 artiklan 2 kohdan kaltainen määräys, jossa määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.1 artiklassa tarkoitetuilla aloilla neuvoston hyväksymistä yhteisistä toiminnoista, ei vaikuta EY:n perustamissopimukseen.

15 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen L artiklan mukaan yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa tai tämän toimivallan käyttämistä koskevia EY:n perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen M artiklaan.

16 Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on valvoa, että toimenpiteet, joiden neuvosto väittää kuuluvan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, eivät ulotu sen toimivallan alueelle, joka EY:n perustamissopimuksen määräyksillä annetaan yhteisölle.

17 Tästä seuraa, että yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta tutkia toimenpiteen sisältö EY:n perustamissopimuksen 100 c artiklan suhteen sen varmistamiseksi, että toimenpide ei vaikuta yhteisölle tämän määräyksen nojalla kuuluvaan toimivaltaan, ja kumota se, jos ilmenee, että se olisi pitänyt hyväksyä perustamissopimuksen 100 c artiklan nojalla.

18 On siis todettava, että yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta tutkia komission kanne.

Pääasia

19 Komissio väittää parlamentin tukemana, että EY:n perustamissopimuksen 100 c artiklan ilmaisulla "ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat" tarkoitetaan kolmansien maiden kansalaisten tulemista fyysisesti jäsenvaltioiden alueelle. Tältä osin komissio väittää, että kauttakulkua jäsenvaltion lentokentän kansainvälisen alueen läpi on pidettävä tulona tämän jäsenvaltion alueelle, koska kansainvälisellä alueella olevien matkustajien on välttämättä täytynyt ylittää kyseisen jäsenvaltion raja. Tästä seuraa komission mukaan, että silloin, kun kuljetaan lentokentän kansainvälisen alueen kautta, 100 c artiklan edellytys ulkorajan ylittämisestä on täyttynyt niin, että yhteisöllä on tämän määräyksen nojalla toimivalta vahvistaa lentokenttien kauttakulkujärjestelyä koskevat säännöt.

20 Sitä vastoin neuvosto ja Tanskan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset katsovat, että 100 c artiklassa tarkoitetaan rajavalvontapisteen ylittämistä. Koska lentokentän kauttakulkuviisumin haltijalla ei ole viisumin nojalla lupaa ylittää kauttakulkuvaltion rajoja tullakseen tämän jäsenvaltion alueelle ja liikkuakseen siellä, kuten kyseessä olevasta toimenpiteestä ilmenee, tästä seuraa, että lentokentän kauttakulkua koskevien sääntöjen vahvistaminen ei kuulu 100 c artiklan soveltamisalaan.

21 Perustamissopimuksen 100 c artiklan 1 kohdan ilmaisun "ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat" määrittämiseksi sitä on tulkittava EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan d alakohdan valossa; tässä määräyksessä mainitaan 2 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi yhteisön toimintaan sisältyvän "jäljempänä 100 c artiklassa määrätyt henkilöiden tuloa sisämarkkinoille ja liikkumista siellä koskevat toimenpiteet".

22 Tästä määräyksestä ilmenee, että perustamissopimuksen 100 c artiklassa tarkoitetaan toimenpiteitä, jotka liittyvät siihen, että kolmansien maiden kansalaiset ylittävät jäsenvaltioiden ulkorajat, vain siltä osin kuin ne liittyvät näiden henkilöiden tulemiseen sisämarkkinoille ja liikkumiseen siellä, mitä varten heillä on oltava viisumi.

23 Kolmannen maan kansalaisen tuleminen sisämarkkinoille ja liikkuminen siellä merkitsee välttämättä paitsi sitä, että hän on jäsenvaltion alueella, myös sitä, että hänellä on asianmukainen lupa liikkua tällä alueella. Kun kyseessä on jäsenvaltion alueelle tuleminen lentokentän kautta, tämä liikkumislupa merkitsee sitä, että asianomaisella henkilöllä on lupa ylittää tämän jäsenvaltion lentokentän kansainvälisen alueen rajavalvontapiste.

24 Tästä seuraa, että perustamissopimuksen 100 c artiklan 1 kohta koskee vain viisumeita, joiden haltijoilla on lupa ylittää jäsenvaltion ulkorajat tällaisten valvontapisteiden kautta oleskellakseen sisämarkkinoilla taikka matkustellakseen siellä viisumissa vahvistettuna aikana ja siinä vahvistettujen edellytysten mukaisesti.

25 Tätä tulkintaa ei tee pätemättömäksi sen toteaminen, että perustamissopimuksen 100 c artiklassa tarkoitettu viisumi ei tällä hetkellä voimassa olevan yhteisön oikeuden mukaan anna haltijalleen oikeutta liikkua vapaasti sisämarkkinoilla ja että sen myöntänyt jäsenvaltio voi rajoittaa tätä liikkumisoikeutta omalla alueellaan taikka muiden jäsenvaltioiden kanssa tekemiensä sopimusten nojalla kaikkien niiden alueilla.

26 Tästä seuraa, että perustamissopimuksen 3 artiklan d alakohdan valossa tulkitulla 100 c artiklan 1 kohdan ilmaisulla "ylittäessään jäsenvaltioiden rajat" tarkoitetaan näiden rajojen ylittämistä lentokentällä rajavalvontapisteen kautta, mikä antaa viisumin haltijalle oikeuden tulla sisämarkkinoille ja liikkua siellä.

27 Sitä, olisiko toimenpide pitänyt hyväksyä 100 c artiklan nojalla, on tarkasteltava nämä näkökohdat huomioon ottaen.

28 Toimenpiteen 1 artiklan mukaan lentokentän kauttakulkuviisumi on lupa, joka eräiden kolmansien maiden kansalaisten on hankittava jäsenvaltioiden lentokenttien kansainvälisen alueen kauttakulkua varten.

29 Toimenpiteen 1 artiklan sekä kolmannen perustelukappaleen sanamuodon mukaan lentokentän kauttakulkuviisumin edellyttäminen on poikkeus lentokenttien kansainvälisen alueen kautta tapahtuvan vapaan kauttakulun periaatteesta, joka on vahvistettu edellä mainitun Chicagon yleissopimuksen liitteessä 9.

30 Lentokentän kauttakulkuviisumi koskee kolmannesta maasta tulevaa lentomatkustajaa, joka pysyy sen jäsenvaltion lentokentällä, johon lentokone on laskeutunut, noustakseen samaan taikka toiseen koneeseen, joka lentää muuhun kolmanteen maahan. Tällaisen viisumin vaatimisen edellytyksenä on toimenpiteen 1 artiklan nojalla siis se, että viisumin haltija pysyy kyseisen lentokentän kansainvälisellä alueella ilman, että hänellä olisi lupaa liikkua tämän jäsenvaltion alueella.

31 Tätä tulkintaa tukee toimenpiteen 3 artikla, josta ilmenee, että lentokentän kauttakulkuviisumia koskevaa vaatimusta ei voida soveltaa sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on jo maahantulo- taikka kauttakulkuviisumi heidän kulkiessaan jäsenvaltioiden alueella sijaitsevien lentokenttien kansainvälisten alueiden kautta.

32 Tästä seuraa, että lentokentän kauttakulkuviisumin haltijalla ei ole oikeutta ylittää jäsenvaltioiden ulkorajaa EY:n perustamissopimuksen 100 c artiklassa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen on todettava, että toimenpide ei kuulu tämän määräyksen soveltamisalaan.

33 Tämän vuoksi kanne on hylättävä.

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Oikeudenkäyntikulut

34 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Väliintulijoina esiintyneet Tanskan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Yhdistynyt kuningaskunta sekä parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan nojalla.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

on antanut seuraavan tuomiolauselman:

35 Kanne hylätään.

36 Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

37 Tanskan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta sekä Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.