JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PAOLO MENGOZZI

12 päivänä helmikuuta 2015 ( 1 )

Asia C‑18/14

CO Sociedad de Gestión y Participación SA,

Depsa 96 SA,

INOC SA,

Corporación Catalana Occidente SA,

La Previsión 96 SA,

Grupo Catalana Occidente SA,

Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,

Atradius NV,

Atradius Insurance HoldingNV,

J. M. Serra Farré,

M. A. Serra Farré ja

J. Serra FarrévastaanDe Nederlandsche Bank NVsekä

De Nederlandsche Bank NVvastaanCO Sociedad de Gestión y Participación SA,Depsa 96 SA,INOC SA,Corporación Catalana Occidente SA,La Previsión 96 SA,Grupo Catalana Occidente SA,

Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,Atradius NV,Atradius Insurance HoldingNV,J. M. Serra Farré,M. A. Serra Farré jaJ. Serra Farré

(Ennakkoratkaisupyyntö – College van Beroep voor het bedrijfsleven (Alankomaat))

”Määräosuuden hankintaa vakuutusyrityksestä koskeva arviointi toiminnan vakauden kannalta — Direktiivi 2007/44/EY — Direktiivi 92/49/ETY — Arviointimenettely ja ‑perusteet — Ehdollinen hyväksyminen — SEUT 49 ja SEUT 63 artikla — Oikeus tulla kuulluksi — Perusteluvelvollisuus”

I Johdanto

1. Tämä College van Beroep voor het bedrijfslevenilta (Alankomaat) (jäljempänä College) lähtöisin oleva ennakkoratkaisupyyntö antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden tehdä täsmennyksiä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten arviointimenettelyyn, joka koskee suunnitelmia hankkia osuus vakuutusyrityksestä.

2. Kaikkien sellaisten yritysten, jotka haluavat harjoittaa vakuutustoimintaa, on saatava etukäteen toimilupa sen jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta, jonka alueelle niiden kotipaikka sijoitetaan. Samoin kaikkien sellaisten yritysten, jotka haluavat hankkia määräosuuden toimiluvan saaneesta vakuutusyrityksestä, on saatava etukäteen hyväksyntä sen jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta, jonka alueella hankintasuunnitelman kohteena oleva yritys sijaitsee.

3. Vaatimus määräosuuden hankintaa koskevien suunnitelmien etukäteishyväksynnästä on otettu vahinkovakuutusten osalta käyttöön muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta (kolmas vahinkovakuutusdirektiivi) 18.6.1992 annetulla neuvoston direktiivillä 92/49/ETY. ( 2 ) Neuvoston direktiivin 92/49/ETY sekä direktiivien 2002/83/EY, 2004/39/EY, 2005/68/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta rahoitusalalla tapahtuvaan omistusosuuksien hankintaan ja lisäämiseen sovellettavien toiminnan vakauden arviointia koskevien menettelysääntöjen ja periaatteiden osalta 5.9.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/44/EY ( 3 ) on tämän jälkeen täsmennetty arviointiperusteita ja ‑menettelyä.

4. Tältä osin todettakoon, että direktiivillä 2007/44 on muutettu direktiivin 92/49 15 artiklaa. Sillä on lisäksi sisällytetty direktiiviin 92/49 uusia artikloja, kuten erityisesti 15 a artikla määräosuuden hankintaa tai luovutusta koskevasta arviointimenettelystä sekä arviointiperusteita koskeva 15 b artikla. Näin ollen 15 artiklan teksti on peräisin direktiivin 92/49 15 artiklasta ja tätä artiklaa muuttavasta direktiivin 2007/44 1 artiklasta, kun niitä luetaan yhdessä. Direktiivin 2007/44 1 artiklassa esitetään 15 a ja 15 b artiklan teksti. Käytän ymmärtämisen helpottamiseksi näistä säännöksistä jäljempänä nimitystä ”direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 artikla”, ”direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artikla” sekä ”direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artikla”.

5. Unionin tuomioistuinta pyydetään käsiteltävässä asiassa lausumaan, voivatko jäsenvaltiot hankintaa hyväksyessään vaatia direktiiviä 2007/44 rikkomatta hankkijaehdokasta noudattamaan tiettyjä ehtoja. Vaikka näet direktiivissä 2007/44 säädetään, että toimivaltaiset viranomaiset voivat vastustaa hankintasuunnitelmaa, siinä ei nimenomaisesti säädetä ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta. ( 4 )

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

6. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 artiklassa vaaditaan ilmoittamaan ennalta suunnitelmista hankkia määräosuus ( 5 ) vakuutusyrityksestä.

7. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklassa käsitellään arviointimenettelyä. Siinä vahvistetaan erityisesti enimmäismääräaika hankintasuunnitelman arvioimiselle sekä rajataan sen keskeyttämistä.

8. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdassa luetellaan viisi perustetta, jotka toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon arvioidessaan ”hankkijaehdokkaan sopivuutta ja ehdotetun hankinnan taloudellista järkevyyttä”, toisin sanoen hankkijaehdokkaan maine, hankintasuunnitelman kohteena olevan yrityksen (tulevien) johtajien maine ja kokemus, hankkijaehdokkaan taloudellinen vakaus, hankintasuunnitelman kohteena olevan yrityksen kyky täyttää toiminnan vakautta koskevat velvollisuutensa sekä mahdolliset rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen liittyvät epäilyt.

B Alankomaiden lainsäädäntö

9. Finanssivalvonnasta 28.9.2006 annetun Alankomaiden lain (Wet op het financieel toezicht, jäljempänä Wft) 3:95 §:ssä vaaditaan ilmoittamaan etukäteen suunnitelmista hankkia määräosuus ( 6 ) vakuutusyrityksestä.

10. Wft:n 3:100 §:ssä säädetään, että toimivaltainen viranomainen eli De Nederlandsche Bank (jäljempänä DNB) antaa ”puuttumattomuustodistuksen” määräosuuden hankkimista koskevalle suunnitelmalle, ”paitsi jos” tässä säännöksessä säädettyjä perusteita ei täytetä. Wft:n 3:100 §:ää on muutettu siinä yhteydessä, kun direktiivi 2007/44 saatettiin osaksi Alankomaiden lainsäädäntöä. Perusteena ennen kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa oli hankintasuunnitelman kohteena olevan yrityksen ”järkevä ja vakaa hoito”. Direktiivin täytäntöönpanon jälkeen perusteita on viisi, nimittäin hankkijaehdokkaan luotettavuus ”sen määritellessä [hankintasuunnitelman kohteena olevan] yrityksen strategiaa”, yrityksen tulevien johtajien pätevyys, hankkijaehdokkaan taloudellinen vakaus, hankintasuunnitelman kohteena olevan yrityksen kyky täyttää toiminnan vakautta koskevat velvollisuutensa sekä mahdolliset rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen liittyvät epäilyt.

11. Wft:n 3:104 §:n 1 momentissa säädetään, että DNB ”voi liittää puuttumattomuustodistukseen – – niihin intresseihin kohdistua rajoituksia tai vaatimuksia”, joita nimenomaan saman lain 3:100 §:llä on tarkoitus suojata. Toisin kuin mainittua 3:100 §:ää, tätä säännöstä ei ole muutettu siinä yhteydessä, kun direktiivi 2007/44 saatettiin osaksi Alankomaiden lainsäädäntöä. DNB:n edustaja selvitti istunnossa, että se, ettei hankkijaehdokas ole noudattanut jotakin ehtoa, ei automaattisesti johda Wft:n 3:100 §:ssä tarkoitetun puuttumattomuustodistuksen pätemättömyyteen: tilanne palautuu entiselleen ainoastaan, jos DNB peruuttaa puuttumattomuustodistuksen, minkä se tekee vain viimeisenä keinona määrättyään ensin esimerkiksi uhkasakon.

III Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

12. Barcelonaan (Espanja) sijoittautunut yhtiö nimeltä Grupo Catalana Occidente S.A. (jäljempänä GCO) hankki vuonna 2007 64,23 prosentin osuuden Atradius NV:stä (jäljempänä ATNV) ja sen tytäryhtiöstä Atradius Credit Insurance NV:stä (jäljempänä ACINV). Ne ovat sijoittautuneet Amsterdamiin (Alankomaat) ja ovat maailmanlaajuisia merkittäviä toimijoita luottovakuutusalalla. DNB myönsi 13.8.2007 tekemällään päätöksellä tätä hankintaa koskevan Wft:n 3:100 §:ssä tarkoitetun puuttumattomuustodistuksen.

13. GCO lisäsi tämän jälkeen osuuttaan ATNV:stä ja ACINV:stä siten, että se omisti yhtiöt 100-prosenttisesti. DNB myönsi 25.5.2010 tekemällään päätöksellä kyseistä liiketoimea koskevan Wft:n 3:100 §:ssä tarkoitetun puuttumattomuustodistuksen. DNB kuitenkin liitti puuttumattomuustodistukseen kolme seuraavaa ehtoa: ensimmäinen ehto oli se, että ATNV:n ja sen konserniin kuuluvien yhtiöiden oli annettava DNB:lle sen toiminnan vakauden valvonnassa tarvittava yhteistyöpanos; toinen oli se, ettei ATNV:n ja ACINV:n toteuttama osingonjako saa johtaa etenkään siihen, että niiden vakavaraisuusaste jää alle tietyn raja-arvon, ja kolmannen ehdon mukaan ATNV:n ja ACINV:n hallintoneuvostojen, niiden puheenjohtajat mukaan lukien, jäsenistä vähintään puolet on oltava osakkeenomistajista riippumattomia.

14. DNB muutti lisäksi 20.7.2010 tekemällään päätöksellä 13.8.2007 myöntämäänsä puuttumattomuustodistusta liittääkseen siihen samat ehdot kuin se oli liittänyt 25.5.2010 tekemäänsä päätökseen.

15. DNB:n 25.5.2010 ja 20.7.2010 tekemiin päätöksiin tehtyjen hallinnollisten oikaisuvaatimusten sekä Rechtbank Rotterdamin antaman tuomion jälkeen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ratkaistavaksi on saatettu muun muassa GCO:n tekemä valitus. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko DNB:llä direktiivin 2007/44 antamisen jälkeen edelleen toimivalta liittää ehtoja Wft:n 3:100 §:n nojalla myöntämiinsä puuttumattomuustodistuksiin. College van Beroep voor het bedrijfsleven päätti näin ollen lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko toimivaltaiselle viranomaiselle, jos se nimenomaisesti hyväksyy [direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna,] ( 7 ) 15 a artiklassa tarkoitetun hankintasuunnitelman, sallittua liittää hyväksymiseen vaatimuksia tai ehtoja kansallisen lainsäädännön nojalla? Onko tässä suhteessa merkitystä sillä, perustuvatko nämä vaatimukset tai ehdot, direktiivin 2007/44 johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa tarkoitettuihin hankkijaehdokkaan aiempiin sitoumuksiin? 2) Mikäli ensimmäiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi, onko toimivaltaisen viranomaisen asettamien vaatimusten tai ehtojen oltava tarpeen siinä mielessä, että jollei niitä aseteta, toimivaltaisen viranomaisen olisi pakko [direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna,] 15 b artiklan 1 kohdassa asetettujen perusteiden valossa tehdyn arvioinnin perusteella vastustaa ehdotettua hankintaa? 3) Mikäli vaatimusten tai ehtojen asettaminen sallitaan, muodostaako [direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna,] 15 b artiklan 1 kohta perusteen sille, että toimivaltainen viranomainen voi hankinnan yhteydessä asettaa ehdotetun hankinnan kohteena olevan yrityksen ’hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää’ koskevia vaatimuksia, kuten vaatimuksen hallintoneuvoston kaksiportaisesta kokoonpanosta?”

16. Kirjallisia huomautuksia näistä kysymyksistä ovat esittäneet GCO, DNB, Alankomaiden, Belgian, Viron, Ranskan, Italian ja Portugalin hallitukset sekä Euroopan komissio. GCO:ta, DNB:tä, Alankomaiden ja Portugalin hallituksia sekä komissiota lisäksi kuultiin 26.11.2014 pidetyssä istunnossa.

IV Oikeudellinen tarkastelu

A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

17. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään keskeisesti sitä, voidaanko kansallisella toimenpiteellä säätää hankintasuunnitelman ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta, vaikka direktiivissä 2007/44 tästä mahdollisuudesta ei säädetä. Jos kysymykseen vastataan myöntävästi, ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy, voivatko kansalliset viranomaiset asettaa yksipuolisesti ehtoja vai voivatko ne ainoastaan hyväksyä hankkijaehdokkaan esittämät ehdot.

1. Direktiivissä 2007/44 ei nimenomaisesti säädetä ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta

18. Direktiivissä 2007/44 nimenomaisesti säädetään, että toimivaltaiset viranomaiset voivat vastustaa hankintasuunnitelmaa. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 2 kohdassa näet säädetään, että toimivaltaiset viranomaiset ”voivat vastustaa ehdotettua hankintaa vain, jos se on perusteltua 1 kohdassa säädettyjen vaatimusten perusteella”, ja direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että ”jos toimivaltaiset viranomaiset – – päättävät vastustaa ehdotettua hankintaa”, niiden on ilmoitettava tästä hankkijaehdokkaalle kirjallisella ja perustellulla päätöksellä. ( 8 ) Sitä vastoin hankintasuunnitelman hyväksymisestä säädetään direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 5 kohdassa ainoastaan, että vaitiolo katsotaan hyväksymisen merkiksi, ( 9 ) ja direktiivin 2007/44 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan, että toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava hankkijaehdokkaalle ”myönteisestä arvioinnista” ainakin, jos tämä on sitä pyytänyt. Direktiivissä 2007/44 ei a fortiori tehdä yhtään viittausta ehdolliseen hyväksymiseen.

19. Toisin kuin Alankomaiden hallitus ja komissio väittävät, direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 3 kohdassa ei nähdäkseni säädetä ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta.

20. Mainitussa säännöksessä säädetään, että ”jäsenvaltiot eivät saa asettaa ennakkoehtoja sen suhteen, millainen omistusosuuden taso on hankittava”. Alankomaiden hallitus ja komissio esittävät tämän säännöksen a contrario ‑tulkintaa, jonka mukaan jäsenvaltiot voisivat asettaa ”ennakkoehtoja” hankintasuunnitelman hyväksymiseen liitettävinä ehtoina, kun ehdot eivät koske omistusosuuden tasoa. Komissio nojautuu myös direktiivin 2007/44 johdanto-osan kolmanteen perustelukappaleeseen, jonka mukaan ”tällä direktiivillä ei olisi estettävä toimivaltaisia viranomaisia ottamasta huomioon hankkijaehdokkaan tekemiä sitoumuksia”, sekä Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitean (Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles (Cecapp)) suuntaviivoihin (jäljempänä Cecappin suuntaviivat), joissa mainitaan sitoumusten mahdollisuus. ( 10 )

21. Huomautan kuitenkin, että direktiivissä 92/49 sekä muun ensivakuutusliikkeen kuin henkivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 24.7.1973 annetussa neuvoston direktiivissä 73/239/ETY ( 11 ) käytetään ilmauksia ”Toiminnan aloittamisen edellytykset” ja ”Liiketoiminnan harjoittamisen edellytykset” viitattaessa vakuutustoiminnan aloittamista ja sen harjoittamista koskeviin perusteisiin. ( 12 ) Ilmaus ”ehdot/edellytykset” näyttää siis tarkoittavan lainsäädännöllisiä perusteita pikemminkin kuin ehtoja/edellytyksiä, joita mahdollisesti liitetään tietyn hankintasuunnitelman hyväksymiselle. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 3 kohdassa säädetty kielto koskee sitä paitsi jäsenvaltioita eikä toimivaltaisia viranomaisia. Juuri toimivaltaiset viranomaiset vahvistavat ehdot tiettyä suunnitelmaa arvioidessaan.

22. Toisin kuin DNB ja Alankomaiden hallitus väittävät, direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 artiklan 4 kohdassa ei nähdäkseni säädetä ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta sen enempää kuin direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 3 kohdassakaan.

23. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 artiklan 4 kohdassa näet säädetään, että ”jäsenvaltioiden on säädettävä, että tapauksissa, joissa 1 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden määräämisvalta on omiaan haittaamaan vakuutusyrityksen järkevää ja vakaata hoitoa, kotijäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on toteutettava aiheelliset toimenpiteet tämän tilanteen lopettamiseksi”, toteuttamalla toimenpiteitä, joihin voivat kuulua ”esimerkiksi kielto, johtokunnan jäseniin ja johtajiin kohdistetut seuraamukset tai kyseisten osakkaiden tai jäsenten omistamiin osakkeisiin liittyvän äänivallan käytön väliaikainen keskeyttäminen”. Toisin kuin DNB ja Alankomaiden hallitus väittävät, tässä säännöksessä tarkoitetut ”aiheelliset toimenpiteet” eivät ole hankintasuunnitelman hyväksymiselle asetettavia ehtoja, joita määrättäisiin ex ante, toisin sanoen ennen tällaisen hankkeen täytäntöönpanoa. Kyse on toimenpiteistä, joita toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat vakuutusyritysten koko toimintakauden ajan harjoitettavan toiminnan vakauden valvonnan yhteydessä. ( 13 ) Niitä määrätään siten ex post, toisin sanoen sen jälkeen, kun yritys on saanut toimiluvan, tai mahdollisesti sen jälkeen, kun määräosuuden hankintaa koskeva suunnitelma on hyväksytty. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 artiklan 4 kohdassa mainitaan esimerkkinä ”aiheellisista toimenpiteistä” johtokunnan jäseniin ja johtajiin kohdistetut ”seuraamukset”. Hankintasuunnitelman arvioinnin tarkoituksena ei kuitenkaan ole rangaista tietystä menettelystä, vaan kyse on rakenteiden valvonnasta.

24. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15, 15 a ja 15 b artiklan sanamuodon perusteella ei siis voida katsoa, että ehdollinen hyväksyminen olisi mahdollinen. Panen sitä paitsi merkille, ettei EKP:n pyrkimystä muuttaa mainitun direktiivin tekstiä tällaisesta mahdollisuudesta säätämiseksi ollut hyväksytty. ( 14 )

25. Onko tästä pääteltävä, etteivät jäsenvaltiot voi säätää ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta? Osapuolet vastaavat yksimielisesti tähän kysymykseen kieltävästi GCO:ta lukuun ottamatta. GCO:n mukaan direktiivillä 2007/44 näet saadaan aikaan ”mahdollisimman pitkälle viety yhdenmukaistaminen”, kuten sen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, eivätkä jäsenvaltiot ole siten valtuutettuja toteuttamaan toimenpidettä, josta ei säädetä tässä direktiivissä. ( 15 ) Tällaista kantaa ei kuitenkaan voida mielestäni hyväksyä siltä osin kuin direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 7 kohdassa kielletään ainoastaan sellaisten toimenpiteiden toteuttaminen, jotka merkitsevät kyseisessä direktiivissä säädettyjä ”tiukempia vaatimuksia”. Hankintasuunnitelman ehdollista hyväksymistä, josta ei säädetä direktiivissä 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, ei kuitenkaan voida pitää tiukempana toimenpiteenä kuin tällaisen suunnitelman vastustamista, josta direktiivissä puolestaan säädetään.

2. ”Tiukemmat vaatimukset”, joiden asettaminen kielletään direktiivissä 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna

26. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 7 kohdassa jäsenvaltioita kielletään asettamasta ”vaatimuksia, jotka ovat tiukempia kuin tässä direktiivissä säädetyt, sen osalta, miten toimivaltaisille viranomaisille on ilmoitettava äänioikeuksien tai pääoman suorista tai epäsuorista hankinnoista tai miten toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät ne”. Direktiivin 2007/44 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että yhdenmukaistaminen viedään ”mahdollisimman pitkälle”, sekä täsmennetään, etteivät ”jäsenvaltiot saa asettaa tiukempia sääntöjä”.

27. Mikä sitten on ”tiukempi vaatimus”? Direktiivin 2007/44 tavoitteen valossa on mielestäni kyse kansallisesta toimenpiteestä, jolla estetään määräosuuden hankinta toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneesta vakuutusyrityksestä tai vaikeutetaan sitä vaatimalla hankkijaehdokasta täyttämään menettelyllisiä velvollisuuksia, joista ei säädetä direktiivissä 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna.

28. Direktiivin 2007/44 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa näet todetaan, että direktiivin tavoitteena on ”yhdenmukaistettujen menettelysääntöjen ja arviointiperusteiden käyttöönotto koko yhteisössä”. Direktiivillä pyritään siten lisäämään niin arviointiperusteiden kuin arviointimenettelynkin avoimuutta, kuten sen johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan: ”Tarvitaan toiminnan vakauden arviointiin sovellettavien perusteiden ja menettelyjen selkeyttämistä oikeusvarmuuden, selkeyden ja ennustettavuuden tarjoamiseksi”. Komissio huomauttaa tästä direktiiviehdotuksensa perusteluissa, että ”sääntelyelinten aiheeton puuttuminen” saattaa vaikeuttaa rajat ylittävää konsolidointia tai jopa estää sen kokonaan. ( 16 ) Toiminnan vakautta koskevien arviointimenettelyjen perusteeton käyttäminen on nimittäin johtanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden nostamiseen sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka ovat vastustaneet omistusosuuden hankintaa kansallisista pankeista. ( 17 )

29. Tämän tavoitteen valossa ”tiukempaa vaatimusta” näyttäisi tarkoittavan kansallinen toimenpide, jolla hankkijaehdokas määrätään direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 4 kohdan vastaisesti toimittamaan tietoja, joilla ei ole merkitystä hankintasuunnitelman arvioinnin kannalta (kuten esimerkiksi tietoja hankkijaehdokkaan markkinaosuuksista), tai jolla tältä vaaditaan tietoja, jotka eivät ole kyseessä olevan erityisen hankintasuunnitelman arvioinnin kannalta ehdottoman välttämättömiä. ”Tiukempaa vaatimusta” näyttäisi merkitsevän myös kansallinen toimenpide, jolla toimivaltaisille viranomaisille annetaan direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 2 ja 3 kohdan vastaisesti mahdollisuus keskeyttää arviointijakso epämääräiseksi ajaksi lisätietojen pyytämiseksi hankkijaehdokkaalta.

30. Käsiteltävässä asiassa Wft:n 3:104 §:ssä säädetään mahdollisuudesta liittää ehtoja saman lain 3:100 §:ssä tarkoitettuun puuttumattomuustodistukseen. On kylläkin niin, kuten DNB:n edustaja selvitti istunnossa, ettei ehtojen noudattamatta jättäminen vaikuta puuttumattomuustodistuksen pätevyyteen: se ei johda todistuksen mitättömyyteen, ja tilanne palautuu entiselleen ainoastaan, jos DNB peruuttaa puuttumattomuustodistuksen. Wft:n 3:104 § merkitsee tästä huolimatta ehdollisen hyväksymisen mahdollisuutta, sillä ehdot ovat pakollisia ja niiden noudattamatta jättäminen johtaa viimeisenä keinona puuttumattomuustodistuksen peruuttamiseen. Kyseinen säännös on tosin direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 7 kohdassa tarkoitettu ”vaatimus”, josta ei säädetä mainitussa direktiivissä. Siinä näet edellytetään, että hankkijaehdokas täyttää menettelyllisiä velvollisuuksia, joista ei säädetä direktiivissä 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna (lisätietojen toimittaminen, ehtojen täytäntöönpano). En kuitenkaan oikein usko, että näitä menettelyllisiä velvollisuuksia voitaisiin pitää ”tiukempina” kuin niitä, joista säädetään direktiivissä 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, koska sitoumusten täytäntöönpano ei ole hankkijaehdokkaalle sen ”tiukempaa” kuin hankinnasta luopuminen, joka on seurausta vastustamista koskevasta päätöksestä, josta puolestaan nimenomaisesti säädetään direktiivissä 2007/44.

31. Näin ollen direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 7 kohdassa eikä missään muussakaan tämän direktiivin säännöksessä kielletä jäsenvaltioita säätämästä ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta. Koska asiasta ei ole annettu säännöksiä unionissa, jäsenvaltiot voivat vapaasti määrittää menettelysäännöt, joiden tarkoituksena on turvata direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, nojalla hankkijaehdokkaalle kuuluva oikeus, toisin sanoen oikeus siihen, että toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät hankintasuunnitelman, kun suunnitelmalla voidaan taata vakuutusyrityksen ”järkevä ja vakaa hoito”. Kansallisessa lainsäädännössä säädetyt menettelysäännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäisiä tilanteita (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate). ( 18 )

32. Ennen kuin ryhdyn tutkimaan Wft:n yhteensopivuutta vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden kanssa minusta on kuitenkin tarpeen vastata edellä mainitsemaani GCO:n argumenttiin, ( 19 ) jonka mukaan direktiivillä 2007/44 toteutettu ”mahdollisimman pitkälle viety” yhdenmukaistaminen estää jäsenvaltioita toteuttamasta paitsi ”tiukempia” toimenpiteitä myös sellaisia, joista ei säädetä direktiivissä 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, kun kyseinen toimenpide kuuluu sen soveltamisalaan. Minusta ei näet voida ajatella, että unionin lainsäätäjä olisi direktiivin 2007/44 antamalla vienyt jäsenvaltioilta toimivallan säätää lakeja jaetun toimivallan piiriin kuuluvilla aloilla, joihin vakuutusten sisämarkkinat kuuluvat. ( 20 ) Korostan, että nyt esillä oleva kysymys (ehdollinen hyväksyminen) ei koske aineellisen oikeuden säännösten (hankintasuunnitelman arviointiperusteet) yhdenmukaistamista vaan menettelysäännösten yhdenmukaistamista. Unionin oikeuden täytäntöönpano tapahtuu SEU 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla lähtökohtaisesti kansallisten menettelyjen mukaan kansallisissa hallintoelimissä. Minusta vaikuttaa siis siltä, että jos unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut viedä jäsenvaltioilta kaikki lainsäädännöllinen toimivalta alalla, jolla niillä on juuri toimintavapaus, jota unionin tuomioistuin kutsuu ”autonomiaksi”, ( 21 ) se olisi nimenomaisesti säätänyt direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 7 kohdassa, etteivät jäsenvaltiot voi asettaa ”muita vaatimuksia” kuin niitä, joista mainitussa direktiivissä säädetään, eikä vain tyytynyt kieltämään jäsenvaltioilta ”tiukempien vaatimusten” asettamista. ( 22 )

33. Jos kuitenkin oletetaan, että direktiivillä 2007/44 jäsenvaltioilta on viety kaikki lainsäädännöllinen toimivalta, sillä on ollut mahdollista tehdä näin ainoastaan, mikäli kyseessä oleva kansallinen toimenpide kuuluu sen soveltamisalaan. Minusta kuitenkin vaikuttaa siltä, että vaikka direktiivillä 2007/44 toteutetaan kiistatta ”mahdollisimman pitkälle viety” yhdenmukaistaminen, sillä ei saada aikaan tyhjentävää yhdenmukaistamista. Siinä ei todeta mitään etenkään hyväksymispäätöksestä, ehdollisesta tai ei. Kansallinen toimenpide, jolla säädetään ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta, ei siten kuulu mainitun direktiivin soveltamisalaan, ja jäsenvaltioilla on mahdollisuus säätää siitä. Selvitän seuraavaksi toissijaisesti ja lyhyesti sitä, miltä osin direktiivillä 2007/44 ei toteuteta menettelyn tyhjentävää yhdenmukaistamista.

3. Arviointimenettelyn yhdenmukaistaminen ei ole tyhjentävä

34. Vaikka direktiivillä 2007/44 toteutetaan arviointiperusteiden tyhjentävä yhdenmukaistaminen – palaan myöhemmin tähän kysymykseen –, sillä ei sitä vastoin saada aikaan arviointimenettelyn tyhjentävää yhdenmukaistamista.

35. Komissio huomauttaa tästä ottamatta kantaa yhdenmukaistamisen tyhjentävyyteen, että direktiivissä 2007/44 jäsenvaltioille jätetään tietynasteinen joustovara. Minusta näyttääkin siltä, että direktiivin 2007/44 johdanto-osan perustelukappaleissa jäsenvaltioille annetaan vapaus antaa tietyt menettelysäännöt. Perustelukappaleissa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus säätää ennakkoilmoittamisesta (johdanto-osan seitsemäs perustelukappale), pyytää (tai ottaa vastaan) lisätietoja vielä senkin jälkeen, kun tätä varten direktiivissä säädetty 50 työpäivän määräaika on päättynyt (johdanto-osan seitsemäs perustelukappale), sekä ilmoittaa hankkijaehdokkaalle paitsi vastustamista koskevista päätöksistä, kuten mainitussa direktiivissä edellytetään, myös ”myönteisestä arvioinnista” (johdanto-osan viides perustelukappale). ”Mahdollisimman pitkälle viety” yhdenmukaistaminen ei siis ulotu koko arviointimenettelyyn.

36. Etenkin ”myönteisestä arvioinnista” ilmoittamisella, josta jäsenvaltiot voivat direktiivin 2007/44 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen nojalla vapaasti säätää, voidaan tarkoittaa niin hankintasuunnitelman pelkkää hyväksymistä kuin sen ehdollista hyväksymistäkin, joka on hankkijaehdokkaan kannalta ”edullisempaa” kuin vastustaminen. On kuitenkin vaikea nähdä, kuinka hankkijaehdokkaalle voitaisiin ilmoittaa ehdollisesta hyväksymisestä muutoin kuin kirjallisesti, siis päätöksellä. Miten muutoin hankkijaehdokas saisi tietää niiden ehtojen tarkan sisällön, jotka sen on pantava täytäntöön? Koska direktiivin 2007/44 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa tunnustetaan toimivaltaisten viranomaisten mahdollisuus ilmoittaa hankkijaehdokkaalle hankinnan ”myönteisestä arvioinnista”, siinä näin ollen hyväksytään, että jäsenvaltiot voivat valtuuttaa toimivaltaiset viranomaiset tekemään muodollisen hyväksymispäätöksen ainakin silloin, kun hyväksymiseen liitetään ehtoja. ( 23 )

37. Direktiivillä 2007/44 ei siis ole toteutettu arviointimenettelyn tyhjentävää yhdenmukaistamista. Sillä ei etenkään ole yhdenmukaistettu toimea, jolla toimivaltaiset viranomaiset päättävät menettelyn, kun tämä päätyy ”myönteiseen arviointiin”. Kuten DNB ja Italian hallitus korostavat, yhdenmukaistaminen ei koske hallinto-oikeuden toimea, jolla toimivaltaiset viranomaiset päättävät menettelyn. Vaikka unionin tuomioistuin katsoisi – mielestäni virheellisesti –, että direktiivillä 2007/44 jäsenvaltioita kielletään toteuttamasta paitsi ”sitovampia” toimenpiteitä myös kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joista ei säädetä direktiivissä 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, siinä ei näin ollen kielletä jäsenvaltioita säätämästä ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta. Tämä näet ei kuulu mainitun direktiivin soveltamisalaan.

4. Tehokkuusperiaatteen noudattaminen

38. Kansallinen toimenpide, jolla jäsenvaltio säätää ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta, kuuluu sen menettelylliseen autonomiaan. Niinpä jäsenvaltion on tätä autonomiaa käyttäessään noudatettava vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita.

39. Käsittelen tässä asiassa ainoastaan tehokkuusperiaatetta.

40. En kuitenkaan näe, kuinka ehdollinen hyväksymispäätös vaikeuttaisi suhteettomasti hankkijaehdokkaalle direktiivin 2007/44 nojalla kuuluvien oikeuksien käyttöä. Direktiivillä näet annetaan hankkijaehdokkaalle oikeus hankkia määräosuus vakuutusyrityksestä ainoastaan, jos hankintasuunnitelma täyttää direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdan perusteet. Ehtojen tarkoituksena on nimenomaan varmistaa näiden perusteiden noudattaminen. Niillä ei voi olla muuta tarkoitusta, sillä direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohtaan sisältyvä perustelujen luettelo on tyhjentävä.

41. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 2 kohdassa nimittäin säädetään, että toimivaltaiset viranomaiset ”voivat vastustaa ehdotettua hankintaa vain, jos se on perusteltua 1 kohdassa säädettyjen vaatimusten perusteella”. ( 24 ) Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 3 kohtaa ei sitä paitsi voida tulkita a contrario siten, että siinä valtuutettaisiin jäsenvaltiot vahvistamaan muita kuin mainitussa 1 kohdassa lueteltuja perusteita, kun ne eivät koske hankittavan omistusosuuden tasoa. Direktiivin 2007/44 johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa näet todetaan, että tässä direktiivissä vahvistetussa luettelossa on kyse ”määrältään rajatuista arviointiperusteista”. Tarkoitus tyhjentävän luettelon laatimisesta käy ilmi valmisteluasiakirjoista. Komission ehdotuksessa todetaan, että ”muutettavissa direktiiveissä säädetään nimenomaisista perusteista, joita hankkijan soveltuvuuden arvioinnissa on käytettävä”. ( 25 ) Jäsenvaltiot eivät siis voi vahvistaa perusteita, joista ei ole säädetty direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdassa. Osapuolet ovat muuten asiassa samoilla linjoilla (ainakin ne, jotka ovat ottaneet kantaa tähän kysymykseen).

42. Näin ollen se, että hyväksymisen ehdoksi asetetaan direktiivissä 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettyjen perusteiden noudattaminen, ei rajoita mainitun direktiivin nojalla hankkijaehdokkaalle kuuluvaa oikeutta vaan päinvastoin mahdollistaa tämän oikeuden täysipainoisen ilmaisun niin, että voidaan ottaa huomioon rajat, joita juuri mainitulla direktiivillä tälle oikeudelle asetetaan, eli niiden perusteiden noudattaminen, joista siinä säädetään. Kuten DNB huomauttaa, mahdollisuus liittää hyväksymiseen ehtoja edistää toiminnan vakauden valvonnan tehokkuutta.

43. Käsiteltävässä asiassa minusta näyttää siltä, että vaikka sisäisen oikeuden tulkitseminen kuuluu yksinomaan kansalliselle tuomioistuimelle, ( 26 ) kansallinen lainsäätäjä on hyvinkin säätänyt, ettei ehdoilla voi olla muuta tarkoitusta kuin direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdassa säädettyjen viiden arviointiperusteen täyttäminen. Wft:n 3:104 §:ssä näet säädetään, että ”DNB voi liittää puuttumattomuustodistukseen – – sellaisia intressejä koskevia rajoituksia tai vaatimuksia”, joita Wft:n 3:100 §:llä on tarkoitus suojata. Tämän 3:100 §:n sanamuoto, jonka mukaan ”DNB antaa puuttumattomuustodistuksen – – paitsi jos” jotakin viidestä perusteesta ei täytetä, näyttää minusta viittaavan siihen, että perusteet ovat tyhjentäviä. ( 27 ) Mainitussa 3:100 §:ssä on lisäksi nähdäkseni toistettu tarkoin 15 b artiklan 1 kohdan perusteet. ( 28 ) Tosin direktiivi 2007/44 saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä myöhässä, minkä vuoksi Alankomaiden kuningaskunta tuomittiin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä. ( 29 ) Wft:n 3:100 §:ssä, sellaisena kuin sitä sovellettiin tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, ei siten viitattu direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdan perusteisiin. On kuitenkin niin, että koska ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on ilmoittanut aikeensa tulkita tätä säännöstä direktiivin 2007/44 valossa, täytäntöönpanon viivästymisestä ei seuraa, että DNB on valtuutettu vahvistamaan ehtoja, joilla pyritään johonkin muuhun tarkoitukseen kuin täyttämään jokin edellä mainituista viidestä perusteesta.

44. Tarkasteltaessa kysymystä siitä, voivatko jäsenvaltiot valtuuttaa toimivaltaiset viranomaiset asettamaan hankkijaehdokkaalle yksipuolisesti ehtoja sen sijaan, että ne voisivat ainoastaan valtuuttaa nämä hyväksymään hankkijaehdokkaan esittämät ehdot, vastaus on nähdäkseni myönteinen.

45. Pitää paikkansa, että direktiivin 2007/44 johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa tehty viittaus hankkijaehdokkaan ”tekemiin sitoumuksiin” antaa ymmärtää, että tämä menettely on hankkijaehdokkaalle vapaaehtoista etenkin kun yrityskeskittymien valvonnasta (”EY:n sulautuma-asetus”) 20.1.2004 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 139/2004 ( 30 ) käytetään niin ikään ilmausta ”sitoumukset”, kun on kyse osapuolten tekemistä muutoksista ilmoitettuun keskittymään. ( 31 ) En sitä vastoin näe, miten ehtojen yksipuolinen asettaminen vaikeuttaisi käytännössä suhteettomasti hankkijaehdokkaalle direktiivin 2007/44 nojalla kuuluvan oikeuden käyttöä, kun ehdoilla mahdollistetaan direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdan perusteiden, ja vain niiden, täyttäminen.

46. Ennen kuin ryhdyn käsittelemään toista ennakkoratkaisukysymystä, minun on vielä tutkittava, onko Wft EUT-sopimuksen mukainen. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei kylläkään ole tiedustellut asiaa unionin tuomioistuimelta. Kysymystä on kuitenkin nähdäkseni tutkittava, jotta voidaan antaa hyödyllinen vastaus ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle. ( 32 ) Direktiivillä 2007/44 ei näet toteuteta arviointimenettelyn tyhjentävää yhdenmukaistamista. Kansallista toimenpidettä arvioidaan kuitenkin pelkän direktiivin valossa vain, kun on kyse tyhjentävästä yhdenmukaistamisesta. ( 33 ) Jos tyhjentävää yhteydenmukaistamista ei ole toteutettu, toimenpiteen yhteensopivuus EUT-sopimuksen kanssa on todennettava. Tätä kysymystä käsitellään, vaikkakin epäsuorasti, myös Viron, Ranskan ja Italian hallitusten kirjallisissa huomautuksissa, ( 34 ) ja istunnossa aiheesta esitettiin kysymys komission asiamiehelle.

5. Wft:n yhteensopivuus SEUT 49 ja SEUT 63 artiklan kanssa

47. Jos kyseessä olevaa kansallista toimenpidettä on tarkoitus soveltaa ainoastaan sellaisiin omistusosuuksiin, joiden avulla yritykseen on mahdollista käyttää tietynasteista vaikutusvaltaa, sitä on arvioitava SEUT 49 artiklan valossa. Jos toimenpidettä on tarkoitus soveltaa kaikkiin omistusosuuksiin, myös vähemmistöomistukseen, sitä on arvioitava SEUT 49 ja SEUT 63 artiklan valossa. ( 35 ) Käsiteltävässä asiassa vaikuttaa siltä, vaikka tämä ei käy selvästi ilmi asiakirja-aineistosta, että Wft:tä on tarkoitus soveltaa sekä tietynasteista vaikutusvaltaa antaviin omistusosuuksiin että niihin, joilla sitä ei anneta. Wft:tä on siten tarkasteltava SEUT 63 ja SEUT 49 artiklan valossa.

a) Yhteensopivuus SEUT 63 artiklan kanssa

48. Wft:n 3:104 §, jossa säädetään ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta, merkitsee pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitusta. ( 36 ) Kansallisella toimenpiteellä, jolla velvoitetaan panemaan täytäntöön toimivaltaisten viranomaisten määräämät ehdot, haitataan näet määräosuuden hankintaa tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa.

49. Tällainen rajoitus on kuitenkin nähdäkseni perusteltavissa yleisen edun mukaisella pakottavalla syyllä. Koska käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva luottovakuutus on suunnattu myös ammattilaisille, ehdotan, että sen sijaan että unionin tuomioistuin vetoaa kuluttajansuojaan, se hyväksyy yleisen edun mukaiseksi pakottavaksi syyksi vakuutusyrityksen hallinnoimien varojen vakauden ja turvallisuuden takaamisen, kuten on tehty tuomiossa komissio v. Puola ja tuomiossa VBV – Vorsorgekasse, ( 37 ) joissa unionin tuomioistuin on katsonut, että tarve taata eläkerahaston ja sijoitusyhteisön hallinnoimien varojen vakaus ja turvallisuus erityisesti antamalla vakauden valvontaan liittyviä sääntöjä oli yleisen edun mukainen syy.

50. Käsiteltävässä asiassa ”intressit”, joita Wft:n 3:104 §:n nojalla asetetuilla ehdoilla on tarkoitus suojata, ovat samat kuin direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdan perusteet, joilla on tarkoitus turvata vakuutusyrityksen ”järkevä ja vakaa hoito”, jossa on kyse ennen kaikkea yrityksen omaisuuden vakauden turvaamisesta. Wft on siten tarkoituksenmukainen haluttuun tavoitteeseen nähden.

51. Wft:n oikeasuhteisuuteen puolestaan liittyy mielestäni kaksi kysymystä.

52. Ensiksi on selvitettävä, onko ehtoja tarpeen asettaa ennakolta vakautta koskevan hyväksymisprosessin yhteydessä pikemminkin kuin jälkikäteen vakauden valvonnan yhteydessä silloin, kun ilmaantuu jokin ongelma. Vastaus tähän kysymykseen on mielestäni myönteinen. Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdassa säädettyihin perusteisiin on nähdäkseni tarvittaessa kohdistettava sekä ehtoja että toimenpiteitä, jotka liittyvät vakauden valvontaan. Olisi absurdia, jos esimerkiksi taloudellisissa vaikeuksissa hankintasuunnitelman hyväksymisajankohtana olevalle vakuutusyritykselle ei määrättäisi välittömästi tähän liittyviä velvollisuuksia ehtoina. Siihen on tästä huolimatta voitava kohdistaa myöhemmin vakauden valvontaan liittyviä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on taata sen rahoituksellinen vakaus, kuten direktiivin 2007/44 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa säädetään täsmentämällä, että ” toiminnan vakauden arviointi ei saisi – – korvata – – toiminnan vakauden jatkuvaa valvontaa koskevia vaatimuksia”.

53. Toiseksi on varmistuttava siitä, että, kuten unionin tuomioistuin edellyttää ennakkolupajärjestelmiltä – Wft:ssä säädetäänkin ennakkolupajärjestelmästä, jossa ehtoja asetetaan –, ehtojen asettamisessa noudatetaan ”objektiivisia, syrjimättömiä ja etukäteen tiedossa olevia perusteita” ja ehdolliset hyväksymispäätökset voidaan saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. ( 38 ) Asian saattamisesta tuomioistuimen käsiteltäväksi huomauttaisin, että direktiivissä 2007/44 säädetään perusteluista ainoastaan vastustamista koskevan päätöksen osalta. ( 39 ) Tuomioistuin ei sitä vastoin voi tutkia kunnolla ehtojen laillisuutta, ellei ehdollista hyväksymispäätöstä perustella. Toimivaltaisilla viranomaisilla on siis nähdäkseni ehdollisen hyväksymisen tapauksessa velvollisuus tehdä kirjallinen ja perusteltu päätös. ( 40 ) Käsiteltävässä asiassa Wft:n 3:100 §:ssä säädetään objektiivisista ja syrjimättömistä perusteista, joissa toistetaan direktiivillä 2007/44 käyttöön otetut perusteet. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on kuitenkin arvioida niiden ennustettavuutta hankkijaehdokkaan kannalta ottamalla huomioon kyseisen direktiivin myöhästynyt täytäntöönpano. DNB:n päätökset voidaan luonnollisesti myös saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin varmistua siitä, että kyseessä olevat päätökset on perusteltu riittävän hyvin, jotta GCO voi käyttää oikeuttaan saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi täysin tietoisena argumenteista, joita se voi esittää.

54. Wft:n 3:104 §, jossa säädetään ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta, merkitsee näin ollen mielestäni pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitusta, joka on perusteltavissa sillä, että on yleisen edun mukaista taata vakuutusyrityksen hallinnoimien varojen vakaus ja turvallisuus. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on varmistua siitä, että tällainen rajoitus on oikeasuhteinen. Sen tehtävänä on yhtäältä tutkia arviointiperusteiden riittävää ennustettavuutta GCO:n kannalta, kun otetaan huomioon direktiivin 2007/44 myöhästynyt täytäntöönpano, sekä toisaalta varmistua siitä, että kyseessä olevat DNB:n päätökset on perusteltu riittävän hyvin niin, että GCO voi käyttää oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.

b) Yhteensopivuus SEUT 49 artiklan kanssa

55. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että sikäli kuin kyseessä olevasta kansallisesta toimenpiteestä aiheutuu sijoittautumisvapauden rajoitus, tällainen rajoitus on suora seuraus edellä tarkastelluista pääomien vapaan liikkuvuuden esteistä eikä sitä voida erottaa näistä. ( 41 )

56. Näin ollen Wft:n 3:104 § merkitsee myös sijoittautumisvapauden rajoitusta. Se on kuitenkin pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen tavoin perusteltavissa sillä, että on yleisen edun mukaista taata vakuutusyrityksen hallinnoimien varojen vakaus ja turvallisuus. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin tehdä tämän ratkaisuehdotuksen 54 kohdassa mainitut varmistukset.

B Toinen kysymys

57. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään unionin tuomioistuimelta, voivatko toimivaltaiset viranomaiset asettaa ehtoja, jotka eivät ole tarpeen hankintasuunnitelman hyväksymiselle, toisin sanoen ehtoja, joiden tarkoituksena ei ole täyttää jotakin direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdassa säädetyistä viidestä perusteesta.

58. Vastaus tähän kysymykseen on kielteinen. Kuten olen edellä todennut, ( 42 ) jäsenvaltiot eivät voi lisätä uusia perusteita edellä mainittuun luetteloon eivätkä kansalliset toimivaltaiset viranomaiset voi asettaa ehtoja, jotka eivät täytä jotakin näistä perusteista sellaisina kuin ne on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

59. Panen lisäksi merkille komission istunnossa esittämän huomautuksen mukaisesti, että ehtojen on oltava tarpeen jonkin arviointiperusteen täyttämiseksi, mutta tämän lisäksi niiden on oltava myös oikeasuhteisia, toisin sanoen ne eivät saa ylittää sitä, mitä näiden perusteiden täyttäminen edellyttää. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei tiedustele unionin tuomioistuimelta, onko ehtojen oltava oikeasuhteisia, unionin tuomioistuimen on mielestäni tarkasteltava tätä kysymystä, joka voidaan johtaa ehtojen tarpeellisuutta koskevasta kysymyksestä.

60. On näet yhtäältä niin, että vaikka direktiivissä 2007/44 säädetään suhteellisuusperiaatteesta ainoastaan niiden tietojen osalta, jotka hankkijaehdokkaan on toimitettava ilmoituksen mukana, ( 43 ) Cecappin suuntaviivoissa todetaan hankkijaehdokkaan maineesta, että tämän on täytettävä korkeammat vaatimukset erityisesti silloin, kun on kyse määräysvallan, ei vähemmistöosuuden, hankkimisesta. ( 44 ) Tästä seuraa, että ehtojen on oltava tiukemmat määräysvaltaa hankittaessa.

61. Toisaalta suhteellisuusperiaate on unionin oikeuden yleinen periaate, jota jäsenvaltiot ovat velvollisia noudattamaan, kun kulloinkin kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. ( 45 ) Toimivaltaisten viranomaisten ja kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on siten varmistua siitä, että ehdot ovat paitsi tarpeellisia myös oikeasuhteisia.

62. Panen vielä lopuksi merkille, että GCO totesi istunnossa olleensa ”yllättynyt” ehdollisesta hyväksymispäätöksestä. Direktiivissä 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, ei tosin ole yhtään viittausta oikeuteen tulla kuulluksi, ei edes viitattaessa hankintasuunnitelman vastustamiseen. Puolustautumisoikeuksiin erottamattomana osana kuuluvan kuulluksitulemisoikeuden, joka on unionin oikeuden yleinen periaate, kunnioittaminen takaa kuitenkin jokaiselle henkilölle tilaisuuden esittää hallintomenettelyn aikana hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kantansa ennen sellaisen päätöksen tekemistä, joka saattaa vaikuttaa hänen intresseihinsä epäedullisesti. ( 46 ) Tämä velvoite koskee jäsenvaltioiden hallintoja, kun ne tekevät päätöksiä, jotka kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan, vaikka sovellettavassa unionin lainsäädännössä ei säädetä nimenomaisesti tällaisesta muodollisuudesta. ( 47 ) Toimivaltaiset viranomaiset ovat siten velvollisia ilmoittamaan hankkijaehdokkaalle aikeestaan asettaa ehtoja sekä antamaan tälle mahdollisuuden esittää asiasta huomautuksia ennen ehdollisen hyväksymispäätöksen tekoa. ( 48 )

63. Kansallisen tuomioistuimen asiana on siten varmistua siitä, onko GCO:lla ollut mahdollisuus esittää huomautuksia ennen DNB:n tekemiä päätöksiä.

C Kolmas kysymys

64. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään unionin tuomioistuimelta, voivatko toimivaltaiset viranomaiset asettaa yrityksen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevan ehdon, toisin sanoen se kysyy, onko tällaisen ehdon tarkoitus täyttää jokin direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdassa säädetyistä perusteista. Muistutettakoon, että käsiteltävässä asiassa DNB on vaatinut, että ATNV:n ja ACINV:n hallintoneuvostojen, niiden puheenjohtajat mukaan lukien, jäsenistä vähintään puolet on oltava osakkeenomistajista riippumattomia.

65. Komission mukaan DNB:llä ei ollut oikeutta asettaa yrityksen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevaa ehtoa, koska se ei liity yhteenkään direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdan perusteeseen, ei edes sen d alakohtaan. Muut osapuolet katsovat yksimielisesti, että ehto voi liittyä yrityksen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmään.

66. Komission kantaa ei voida mielestäni noudattaa. Hankintasuunnitelman kohteena olevan yrityksen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevalla ehdolla näet nähdäkseni täytetään direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettu peruste.

67. Tässä perusteessa määrätään, että toimivaltaisten viranomaisten on varmistuttava siitä, ”pystyykö” yritys ”täyttämään jatkuvasti toiminnan vakautta koskevat vaatimukset”, ja että niiden on varmistuttava erityisesti siitä, ”onko ryhmällä, jonka osa yrityksestä tulee, rakenne, joka mahdollistaa tehokkaan valvonnan”. Viittaus ryhmän rakenteeseen on otettu mukaan EKP:n esityksestä, ja EKP on selvittänyt asiaa seuraavasti: ”– – pitäisi varmistaa, että kohteena olevan laitoksen tehokasta valvontaa ei voi heikentää se, että sellaisen konsernin rakenne, johon kohteena oleva laitos kuuluisi ehdotetun hankinnan seurauksena, ei ole riittävän läpinäkyvä”. ( 49 ) On siis syytä torjua juuri hankkijaehdokkaan taholta tulevaa sopimatonta vaikuttamista.

68. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida edellä 64 kohdassa mainitun ehdon oikeasuhteisuutta. Unionin tuomioistuin on kuitenkin toimivaltainen esittämään sille unionin oikeuden tulkintaa koskevia seikkoja. ( 50 ) Huomautan tästä, että Alankomaiden järjestelmässä otetaan huomioon yhtiön kaksiportainen hallinnointi- ja ohjausrakenne, jossa kaksi erillistä elintä hoitavat yhtiön johtotehtäviä ja johdon valvontatehtäviä. Istunnossa DNB:n edustaja totesi, että edellä 64 kohdassa mainittu ehto koski ATNV:n ja ACINV:n valvontaelimiä. Ehdolla, jonka tarkoituksena on varmistaa hankintasuunnitelman kohteena olevan yrityksen valvontaelimen riippumattomuus, voidaan mielestäni torjua hankkijaehdokkaan taholta tulevaa sopimatonta vaikuttamista. Jos hankkijaehdokas voisi nimetä valtaosan johtoelinten jäsenistä sen painoarvonsa ansiosta, joka sillä on kohdeyrityksen osakkuudessa, mikään ei estäisi sitä tekemästä esimerkiksi osingonjakoa ( 51 ) koskevia, direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdassa edellytetyn ”järkevän ja vakaan hoidon” vastaisia päätöksiä. Muilta osin huomautan, että Cecappin suuntaviivoissa viitataan direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetyn perusteen yhteydessä mahdollisuuteen asettaa yrityksen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevia ehtoja. ( 52 )

69. GCO:lle asetetun ehdon oikeasuhteisuudesta on sitä vastoin sanottava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava huomioon GCO:n osuus ATNV:n ja ACINV:n osakkaiden joukossa, mihin useat osapuolet ovat viitanneet istunnossa. Mainitun tuomioistuimen on otettava huomioon myös se, että DNB:n asettama ehto koskee ATNV:n ja ACINV:n hallintoneuvoston, ei niiden johtoelimen, kokoonpanoa. Nämä kaksi seikkaa puhuvat sen puolesta, että GCO:lle asetettu ehto on oikeasuhteinen. Tarkasteltaessa taas vaatimusta siitä, että hallintoneuvostojen puheenjohtajien on myös oltava osakkeenomistajista riippumattomia, on todettava, että kansallisen tuomioistuimen on nähdäkseni arvioitava sen oikeasuhteisuutta ottamalla huomioon kansallinen yhtiöoikeus sekä tällä oikeudella hallintoneuvoston puheenjohtajalle myönnetyt valtuudet.

V Ratkaisuehdotus

70. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa College van Beroep voor het bedrijfslevenin esittämiin kysymyksiin seuraavasti: 1) Muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta (kolmas vahinkovakuutusdirektiivi) 18.6.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/49/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 5.9.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/44/EY, 15, 15 a ja 15 b artiklaa on tulkittava siten, ettei niissä kielletä jäsenvaltioita valtuuttamasta toimivaltaisia viranomaisiaan liittämään ehtoja määräosuuden hankkimista vakuutusyrityksestä koskevan suunnitelman hyväksymiselle. Jäsenvaltiot voivat vapaasti valtuuttaa toimivaltaiset viranomaiset paitsi hyväksymään hankkijaehdokkaan esittämät ehdot myös asettamaan tälle yksipuolisesti ehtoja. 2) Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä kielletään toimivaltaisia viranomaisia asettamasta ehtoja, jotka eivät ole tarpeellisia, toisin sanoen sellaisia, joiden tarkoituksena ei ole jonkin tässä säännöksessä vahvistetun arviointiperusteen täyttäminen. Yleinen suhteellisuusperiaate estää toimivaltaisia viranomaisia asettamasta ehtoja, jotka eivät ole oikeasuhteisia näiden perusteiden täyttämisen kannalta. 3) Puolustautumisoikeuksien yleisen periaatteen vuoksi toimivaltaiset viranomaiset ovat velvollisia kuulemaan hankkijaehdokasta ennen ehdollisen hyväksymispäätöksen tekoa. 4) Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 1 kohdan d alakohtaa on tulkittava siten, että siinä valtuutetaan toimivaltaiset viranomaiset asettamaan kohdeyrityksen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevan ehdon. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa tällaisen ehdon tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus siten, että se ottaa huomioon pääosakkaan osuuden kohdeyrityksen osakekannasta, sen elimen harjoittaman johto- tai valvontatehtävän, jota ehto koskee, sekä kansallisessa lainsäädännössä tämän elimen puheenjohtajalle myönnetyt valtuudet. 5) Kansallinen toimenpide, jolla säädetään ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta, merkitsee SEUT 49 ja SEUT 63 artiklan vastaista pääomien vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisvapauden rajoitusta. Se on kuitenkin perusteltavissa sillä, että on yleisen edun mukaista taata vakuutusyrityksen hallinnoimien varojen vakaus ja turvallisuus. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on varmistua yhtäältä siitä, että ehdot ovat tarpeen tämän tavoitteen täyttämiseksi, sekä toisaalta siitä, että ne ovat oikeasuhteisia. Voidakseen arvioida ehdollisen hyväksymispäätöksen oikeasuhteisuutta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistuttava siitä, että päätös on objektiivisten, syrjimättömien ja etukäteen tiedossa olevien perusteiden mukainen ja että siihen voidaan soveltaa tehokkaita oikeussuojakeinoja. Tässä tarkastelussa on otettava erityisesti huomioon myöhästynyt täytäntöönpano ja sen vaikutus ehtojen ennustettavuuteen sekä se, onko hyväksymispäätös riittävästi perusteltu, sillä vain riittävillä perusteluilla voidaan varmistaa hankkijaehdokkaan mahdollisuus käyttää oikeuttaan saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: ranska.

( 2 ) EYVL L 228, s. 1.

( 3 ) EUVL L 247, s. 1.

( 4 ) Pyytäisin unionin tuomioistuinta kiinnittämään huomiota siihen De Nederlandsche Bank NV:n (jäljempänä DNB) edustajan istunnossa esittämään toteamukseen, että direktiivin 2007/44 säännökset, joiden tulkintaa tältä tuomioistuimelta pyydetään, ovat identtisiä niiden säännösten kanssa, jotka sisältyvät oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2013/36/EU (EUVL L 176, s. 338), ks. direktiivin 2013/36 22 ja 23 artikla. Kun kansallisilla viranomaisilla on vakuutusalalla yksinomainen toimivalta myöntää toimilupia ja hyväksyä hankintasuunnitelmia, pankkialalla Euroopan keskuspankki (jäljempänä EKP) on nykyisin se, jolla on yksinomainen toimivalta myöntää toimilupia ja hyväksyä hankintasuunnitelmia luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 nojalla (EUVL L 287, s. 63), ks. tämän asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohta. Mainitun asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään tästä seikasta, että ”EKP:n on sovellettava kaikkea asiaa koskevaa unionin lainsäädäntöä, ja jos kyseinen lainsäädäntö koostuu direktiiveistä, sellaista kansallista lainsäädäntöä, joilla nämä direktiivit saatetaan kansallisen lainsäädännön osaksi” (ks. tästä Witte, A., ”The Application of National Banking Supervision Law by the ECB: Three Parallel Modes of Executing EU Law”, Maastricht journal of European and comparative law, osa 21, 2014, nro 1, s. 89–109). Jos unionin tuomioistuin tulkitsisi direktiiviä 2007/44 siten, että sillä kielletään jäsenvaltioita säätämästä ehdollisen hyväksynnän mahdollisuudesta, asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella voidaan näin ollen katsoa, ettei EKP:llä ole tätä mahdollisuutta sen arvioidessa suunnitelmaa hankkia määräosuus luottolaitoksesta.

( 5 ) ”Määräosuus” määritellään osuudeksi, joka on vähintään 10 prosenttia osakekannasta tai äänioikeudesta, tai mahdollisuudeksi vaikuttaa huomattavasti yrityksen johtamiseen (direktiivin 92/49 1 artiklan g alakohta). Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 artiklan nojalla määräosuuden hankinnasta on ilmoittava silloin, kun hankkijan osuus osakekannasta tai äänistä on vähintään 20, 30 tai 50 prosenttia, taikka silloin, kun vakuutusyrityksestä tulee hankkijaehdokkaan tytäryritys. Myös määräosuuden luovutuksesta on ilmoitettava silloin, kun hankkijan osuus jää näiden raja-arvojen alle.

( 6 ) ”Määräosuus” määritellään osuudeksi, joka on vähintään 10 prosenttia yrityksen merkitystä osakekannasta tai äänioikeudesta, tai mahdollisuudeksi harjoittaa yritykseen vastaavaa määräysvaltaa (Wft:n 1 §:n 1 momentti).

( 7 ) Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kutsuu direktiiviä 2007/44 ”Antonveneta-direktiiviksi” alankomaalaisen pankin ABN AMRO:n vuonna 2005 käynnistämän Banca Antonvenetaa koskeneen julkisen ostotarjouksen nimen mukaan (ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 17). Unionin lainsäätäjä antoi direktiivin 2007/44 juuri sen vuoksi, että Italian viranomaiset eivät hoitaneet tätä ostotarjousta kovin avoimesti (ks. Raas, R., ”A Legislator’s Job Is Never Easy”, European Company Law, 2009, osa 6, nro 5, s. 186).

( 8 ) Kursivointi tässä.

( 9 ) Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 5 kohdassa säädetään, että ”jos toimivaltaiset viranomaiset eivät arviointijakson kuluessa vastusta kirjallisesti ehdotettua hankintaa, se katsotaan hyväksytyksi”. Tämän säännöksen 1 kohdassa säädetään, ettei arviointijakso saa ylittää 60:tä työpäivää ilmoituksen vastaanottamisesta lukien ja että toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava ilmoituksen vastaanottamisesta.

( 10 ) Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitea, Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitea sekä Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitea: Direktiivillä 2007/44/EY vaadittua rahoitusalalla tapahtuvaan omistusosuuksien hankintaan ja lisäämiseen sovellettavaa toiminnan vakauden arviointia koskevat suuntaviivat, 70 kohta. Teksti on saatavilla vain englanniksi.

( 11 ) EYVL L 228, s. 3.

( 12 ) Direktiivin 73/239 II osaston A jakson otsikko on ”Toiminnan aloittamisen edellytykset”, ja saman osaston B jakson otsikko on ”Liiketoiminnan harjoittamisen edellytykset”. Direktiivin 73/239 konsolidoidussa versiossa, jossa yhdistyvät sekä direktiivillä 92/49 että direktiivillä 2007/44 tehdyt muutokset, direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a, 15 b ja 15 c artikla sisältyvät mainittuun II osaston B jaksoon.

( 13 ) Direktiivin 73/239 19 artiklassa säädetään vakuutusyritysten velvollisuudesta antaa toimivaltaisille viranomaisille vuosittain ja määräajoin tietoja, jotta ne voivat valvoa vakuutustoiminnan harjoittamisen edellytysten (erityisesti saman direktiivin 15–17 artiklassa säädettyjen taloudellisten velvollisuuksien) noudattamista. Mainitun direktiivin 20 ja 20 a artiklassa säädetään jäsenvaltion toimintakeinoista, jos näitä velvollisuuksia ei noudateta.

( 14 ) Euroopan keskuspankin lausunto, annettu 18.12.2006, ehdotuksesta direktiiviksi tiettyjen yhteisön direktiivien muuttamisesta toiminnan vakauden arvioimista koskevien menettelysääntöjen ja periaatteiden osalta hankittaessa ja lisättäessä omistusosuuksia rahoitusalalla (EUVL 2007, C 27, s. 1), 2.8. kohta.

( 15 ) Huomautan, että GCO:n kirjallisissa huomautuksissaan esittämä argumentaatio on jokseenkin ristiriitainen siltä osin kuin se toteaa ensin, että mahdollisimman pitkälle viety yhdenmukaistaminen estää jäsenvaltioita antamasta ”tiukempia sääntöjä”, joihin ehdollisen hyväksymisen mahdollisuus sen mukaan kuuluu, minkä jälkeen se selostaa (pitkäsanaisesti), että mahdollisimman pitkälle viety yhdenmukaistaminen antaa jäsenvaltioille oikeuden toteuttaa ainoastaan toimenpiteitä, jotka eivät kuulu direktiivin 2007/44 soveltamisalaan.

( 16 ) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi neuvoston direktiivin 92/49/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2002/83/ETY, 2004/39/EY, 2005/68/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta toiminnan vakauden arvioimista koskevien menettelysääntöjen ja periaatteiden osalta hankittaessa ja lisättäessä omistusosuuksia rahoitusalalla (KOM(2006) 507 lopullinen, perustelujen 1.2. kohta).

( 17 ) Ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi liittyvä komission valmisteluasiakirja (SEC(2006) 1118, 5.2. kohta). Tämä teksti on saatavilla vain englanninkielisenä. Ks. niistä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevista kanteista, jotka eivät ole johtaneet ratkaisun antamiseen, 14.12.2005 päivätty komission lehdistötiedote (Banco Bilbao Vizcaya Argentarian käynnistämä Banca Nazionale del Lavoroa koskenut sekä Banco Bilbao Vizcaya Argentarian käynnistämä Banca Antonvenetaa koskenut julkinen ostotarjousyritys) sekä 20.7.1999 päivätty komission lehdistötiedote IP/99/551 (asia Champalimaud).

( 18 ) Tuomio CA Consumer Finance (C-449/13, EU:C:2014:2464, 23 kohta).

( 19 ) Ks. edellä 25 kohta.

( 20 ) SEUT 4 artiklan 2 kohdan a alakohta.

( 21 ) Tuomio CA Consumer Finance (C-449/13, EU:C:2014:2464, 23 kohta).

( 22 ) Huomautan lisäksi, että unionin tuomioistuin pohdiskelee toimivallan ensisijaisuutta ainoastaan ulkoista toimivaltaa tai yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevilla aloilla. Se epäröi käyttää tätä päättelyä näiden alojen ulkopuolella, vaikka se on voinut niin tehdä esimerkiksi tuomiossa British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, 77 kohta). Ks. Timmermans, C., ”ECJ Doctrines on Competences” teoksessa The Question of Competence in the EU, Azoulai, L. (toim.), Oxford University Press, 2014, s. 155–167; Gormley, L., ”Free Movement of Goods and Pre-emption of State Power” teoksessa A Constitutional Order of States? Essays in EU Law in Order of Alan Dashwood, Hart Publishing, 2011, s. 365–374 ja ulkoisesta toimivallasta Cremona, M., ”External Relations and External Competence of the European Union: the Emergence of an Integrated Policy” teoksessa The Evolution of EU Law, Craig, P. ja Búrca, G. (toim.), Oxford University Press, 2011, s. 217–268.

( 23 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 17 mainitun komission vaikutustenarvioinnin 6.2.3 kohdan b alakohdassa tämä otettiin sitä paitsi selvästi huomioon: ”an amendment to the current rules could specifically state how decision notifications need to be carried out for both positive and negative determinations – –. Supervisory authorities would need to send a copy of their decisions within a certain time frame to all relevant parties involved” (kursivointi tässä).

( 24 ) Kursivointi tässä.

( 25 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 16 mainittu direktiiviehdotus, perustelujen 1.4. kohdan neljäs alakohta.

( 26 ) Tuomio CA Consumer Finance (C-449/13, EU:C:2014:2464, 26 kohta).

( 27 ) Kursivointi tässä.

( 28 ) Ks. edellä 8 ja 10 kohta.

( 29 ) Tuomio komissio v. Alankomaat (C-233/10, EU:C:2010:791). Direktiivin 2007/44 täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyi 21.3.2009, GCO:lle määrättiin ehdot 25.5.2010 ja 20.7.2010 tehdyillä päätöksillä, ja Alankomaiden täytäntöönpanolaki tuli voimaan 7.5.2011.

( 30 ) EUVL L 24, s. 1.

( 31 ) Komission tiedonanto neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 ja komission asetuksen (EY) N:o 802/2004 mukaan hyväksyttävistä korjaustoimenpiteistä (EUVL 2008, C 267, s. 1), 6 kohta.

( 32 ) Tuomio Cipra ja Kvasnicka (C-439/01, EU:C:2003:31, 24 kohta).

( 33 ) Tuomio Deutscher Apothekerverband (C‑322/01, EU:C:2003:664, 64 kohta).

( 34 ) Viron hallituksen mielestä kansallinen toimenpide, jolla säädetään ehdollisen hyväksymisen mahdollisuudesta, merkitsee sijoittautumisvapauden, palvelujen vapaan tarjoamisen ja pääomien vapaan liikkuvuuden, joista määrätään SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 63 artiklassa, rajoitusta, koska kaikki jäsenvaltiot eivät säädä tällaisesta mahdollisuudesta, mutta se katsoo, että rajoitus on perusteltu. Ranskan hallitus huomauttaa, että ehdollinen hyväksymispäätös haittaa pääomien vapaata liikkuvuutta vähemmän kuin vastustamista koskeva päätös ja että siten on direktiivin 2007/44 tavoitteen mukaista tulkita direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a ja 15 b artiklaa siten, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus säätää ehdollisesta hyväksymisestä. Italian hallitus puolestaan huomauttaa, että ehdoilla edistetään pääomien vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisvapautta eikä suinkaan rajoiteta niitä.

( 35 ) Tuomio komissio v. Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315, 40 kohta).

( 36 ) SEUT 63 artiklassa tarkoitettuja rajoituksia ovat toimenpiteet, jotka ”ovat omiaan estämään osakkeiden hankinnan kyseessä olevista yrityksistä tai rajoittamaan sitä” taikka ”saamaan muista jäsenvaltioista peräisin olevat sijoittajat luopumaan sijoituksesta yritysten pääomaan” (ks. tuomio komissio v. Portugali, C‑171/08, EU:C:2010:412, 50 kohta).

( 37 ) Tuomio komissio v. Puola (C‑271/09, EU:C:2011:855, 57 kohta) ja tuomio VBV – Vorsorgekasse (C‑39/11, EU:C:2012:327, 31 kohta).

( 38 ) Ks. tuomio Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, 21 ja 22 kohta); tuomio Analir ym. (C-205/99, EU:C:2001:107, 38 kohta); tuomio komissio v. Espanja (C-207/07, EU:C:2008:428, 48 kohta) ja tuomio Carmen Media Group (C-46/08, EU:C:2010:505, 87 kohta).

( 39 ) Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 a artiklan 4 kohta. Oikeudesta saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi päätökset, jotka on tehty ”tämän direktiivin mukaisesti annettujen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamiseksi”, säädetään direktiivin 92/49 56 artiklassa.

( 40 ) Huomautan tästä, että unionin tuomioistuin on todennut, että perusteluvelvollisuus on ”seuraus” oikeudesta tulla kuulluksi, joka on erottamaton osa puolustautumisoikeuksia, jotka ovat unionin oikeuden yleinen periaate (ks. tuomio M., C-277/11, EU:C:2012:744, 88 kohta ja tuomio Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, 48 kohta). Unionin tuomioistuin on myös todennut, että perusteluvelvollisuus johtuu ”olennaisesta vaatimuksesta, että kaikki sellaiset kansallisten viranomaisten päätökset, joilla estetään [unionin] oikeudessa myönnetyn oikeuden käyttäminen, voidaan asettaa tuomioistuinvalvontaan, jolla on tarkoitus varmistaa tämän oikeuden tehokas suojaaminen” (tuomio Heylens ym., 222/86, EU:C:1987:442, 15 kohta; tuomio BVBA Management, Training en Consultancy, C-239/05, EU:C:2007:99, 36 kohta ja tuomio Mellor, C-75/08, EU:C:2009:279, 59 kohta sekä julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Housieaux (C-186/04, EU:C:2005:70, 32 kohta) ja ratkaisuehdotus Mellor (C-75/08, EU:C:2009:32, 26–34 kohta)).

( 41 ) Tuomio komissio v. Portugali (C-171/08, EU:C:2010:412, 80 kohta).

( 42 ) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 40 ja 41 kohta.

( 43 ) Direktiivin 92/49, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 b artiklan 4 kohta.

( 44 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 10 mainittujen Cecappin suuntaviivojen 44 kohta: ”competence requirements are reduced for acquirers who are not in a position to exercise, or do not intend to exercise any influence over the target institution”.

( 45 ) Tuomio Dokter ym. (C‑28/05, EU:C:2006:408, 71 kohta).

( 46 ) Tuomio Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, 45–48 kohta).

( 47 ) Tuomio Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, 38 kohta).

( 48 ) Toimivaltaisten viranomaisten velvollisuus kuulla hankkijaehdokasta on tunnustettava unionin oikeuden yleiseen periaatteeseen kuuluvan puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen perusteella, kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohdassa (tuomio Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, 45 kohta). Tämä velvollisuus voitaisiin tunnustaa nähdäkseni kuitenkin myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 artiklan, jossa käsitellään oikeutta hyvään hallintoon, perusteella. Tämän määräyksen 2 kohdan a alakohdassa näet määrätään, että kaikilla on ”oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti”. Perusoikeuskirjan 41 artiklassa tosin tunnustetaan nimenomaisesti oikeus tulla ainoastaan Euroopan unionin toimielinten, ei jäsenvaltioiden hallintoelinten, kuulemaksi. Sen 1 kohdassa määrätään näet, että ”jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa” (kursivointi tässä). Juuri tämä on saanut unionin tuomioistuimen toteamaan, ettei perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohtaa sovelleta jäsenvaltioihin (ks. tuomio Cicala, C-482/10, EU:C:2011:868, 28 kohta; tuomio YS ym., C-141/12 ja C-372/12, EU:C:2014:2081, 67 kohta; tuomio Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, 44 kohta ja tuomio Boudjlida, C-249/13, EU:C:2014:2431, 32 ja 33 kohta). Huomautan kuitenkin, että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan soveltamaan perusoikeuskirjan määräyksiä ”silloin, kun nämä soveltavat unionin oikeutta”. Jäsenvaltioiden on siten unionin oikeutta soveltaessaan noudatettava perusoikeuskirjan määräyksiä, mielestäni myös yksilön oikeutta tulla kuulluksi, josta määrätään sen 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa. Perusoikeuskirjan 41 artiklan kirjaimellinen tulkinta, joka estää sen soveltamisen jäsenvaltioihin, johtaisi näet siihen, että mainitussa 41 artiklassa tarkoitettu oikeus tulla kuulluksi katsotaan poikkeukseksi perusoikeuskirjan 51 artiklasta, jossa määrätään, että kaikkia ”perusoikeuskirjan määräyksiä” sovelletaan jäsenvaltioihin silloin, kun nämä soveltavat unionin oikeutta. Julkisasiamies Wathelet’n sanoin ”ei ole johdonmukaista – –, että perusoikeuskirjan 41 artiklan sanamuodon perusteella voitaisiin siten poiketa sen 51 artiklassa vahvistetusta säännöstä siten, että jäsenvaltiot voivat olla soveltamatta perusoikeuskirjan artiklaa jopa soveltaessaan unionin oikeutta” (julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2031, 56 kohta); ks. myös julkisasiamies Wathelet’n kannanotto G. ja R. (C-383/13 PPU, EU:C:2013:553, 49–52 kohta) sekä hänen ratkaisuehdotuksensa Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2032, 46–48 kohta)). Unionin tuomioistuin näyttää muuten soveltaneen perusoikeuskirjan 41 artiklaa jäsenvaltioihin tuomiossa M. (C-277/11, EU:C:2012:744, 84 kohta) sekä tuomiossa N. (C-604/12, EU:C:2014:302, 49 ja 50 kohta). Ks. lisäksi tästä aiheesta julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotus SECAP ja Santorso (C-147/06 ja C-148/06, EU:C:2007:711, 50 ja 51 kohta); Kokottin ratkaisuehdotus Mellor (C-75/08, EU:C:2009:32, 33 kohta); ratkaisuehdotukseni Stoilov i Ko (C-180/12, EU:C:2013:492, 75–79 kohta) sekä julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus N. (C-604/12, EU:C:2013:714, 36 kohta). Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole tarpeen ratkaista kysymystä siitä, sovelletaanko perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohtaa jäsenvaltioihin. Kuten olen näet edellä todennut, jäsenvaltioiden hallintojen velvollisuus kuulla hankkijaehdokasta on joka tapauksessa tunnustettava unionin oikeuden yleisten periaatteiden perusteella.

( 49 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 14 mainittu EKP:n lausunto, 2.4. kohta.

( 50 ) Tuomio Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski (C-188/09, EU:C:2010:454, 30 kohta).

( 51 ) Tässä ei ole merkitystä sillä, että Alankomaiden lainsäätäjä ei ole mainitun 15 b artiklan 1 kohdan d alakohdan täytäntöönpanon yhteydessä toistanut viittausta ”ryhmän rakenteeseen” vaan on ainoastaan ottanut huomioon vakuutusyrityksen kyvyn täyttää toiminnan vakautta koskevat velvollisuutensa. Viittaus ryhmän rakenteeseen on näet juuri mainitun 15 b artiklan 1 kohdan d alakohdan sanamuodon mukaan vain tässä perusteessa tarkoitetun tilanteen ”erityinen” tapaus.

( 52 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 10 mainittujen Cecappin suuntaviivojen 70 kohta: ”these commitments could concern, for example, financial support in case of liquidity or solvency problems, corporate governance issues, the acquirer’s future target share in the institution, directions and goals for development, etc” (kursivointi tässä).