JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

L. A. GEELHOED

7 päivänä huhtikuuta 2005( )

Asia C-135/04

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Espanjan kuningaskunta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 7 artiklan 4 kohta – Sepelkyyhkyn metsästys sen paluureitillä Guipúzcoan maakunnassa

I Johdanto

1. Esillä olevassa asiassa komissio on nostanut kanteen Espanjan kuningaskuntaa vastaan, koska Espanjan kuningaskunta on jättänyt noudattamatta luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY( ) (jäljempänä direktiivi tai lintudirektiivi) 7 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan.

2. Oikeusriita koskee tarkemmin esitettynä direktiivin 7 artiklan 4 kohdan ja 9 artiklan 1 kohdan tulkintaa ja soveltamista. Ensiksi mainitulla säännöksellä kielletään muuttavien lajien metsästäminen lintujen palatessa pesimisalueilleen. Jälkimmäinen säännös sisältää mahdollisuuden edellisestä säännöksestä poikkeamiseen.

3. Espanjan hallitus vetoaa tähän poikkeusmahdollisuuteen. Yksi poikkeukseen vetoamisen edellytyksistä on se, ettei ”muuta tyydyttävää ratkaisua ole”. Guipúzcoan maakunnassa on sepelkyyhkyn tavanomaisen metsästyskauden aikana sekä siellä pysyvästi eläviä lintuja että muuttavia lintuja, jotka kulkevat syksyllä Pyreneiden solien kautta kyseisen maakunnan keskiosaan. Niitä ei juurikaan esiinny kyseisen maakunnan rannikkoalueella. Muuttavat linnut kulkevat sen sijaan rannikkoreittiä pitkin kevätmuuton yhteydessä ja kertyvät suuriksi joukoiksi rannikkoalueelle. Esillä olevassa asiassa kysymys siitä, onko ”muuta tyydyttävää ratkaisua” olemassa, koskee etenkin sitä, onko Guipúzcoan maakunnan rannikkoaluetta mahdollista pitää maakunnan erillisalueena, jolloin poikkeus kiellosta metsästää muuttavia lajeja lintujen palatessa pesimisalueilleen voidaan oikeuttaa sillä, ettei tavanomaisen metsästyskauden aikana ole käytettävissä muuta vaihtoehtoa. Toisin sanoen kyse on siitä, miten yksilöidysti alueen käsitettä voidaan tulkita.

4. Direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Tämän direktiivin liitteessä II lueteltujen lajien kantojen koon, maantieteellisen levinneisyyden ja lisääntymisnopeuden takia koko yhteisössä niitä voidaan metsästää kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lajien metsästys ei vaaranna suojelutoimenpiteitä niiden levinneisyysalueella.

– –

4. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että metsästys, tarvittaessa haukkametsästys mukaan lukien, harjoitettuna voimassa olevien kansallisten toimenpiteiden mukaisesti vastaa kyseisten lintulajien järkevän hyödyntämisen ja ekologisesti tasapainoisen sääntelyn periaatteita ja että tämä käytäntö näiden lajien ja etenkin muuttavien lajien kantojen osalta on sopusoinnussa 2 artiklasta seuraavien toimenpiteiden kanssa. Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että metsästystä koskevan lainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä pesimisaikana eikä eri lisääntymis- ja poikastenkasvatusvaiheissa. Kun on kyse muuttavista lajeista, jäsenvaltioiden on huolehdittava erityisesti siitä, että metsästyslainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen. Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kaikki aiheelliset tiedot siitä, miten niiden metsästystä koskevaa säännöstöä sovelletaan käytännössä.”

5. Sepelkyyhky on mainittu direktiivin liitteessä II.

6. Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5, 6, 7 ja 8 artiklasta a–c alakohdassa mainituin perustein. Tarkemmin sanottuna jäsenvaltio voi poiketa kyseisistä säännöksistä ”salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussapitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön” (c alakohta).

7. Espanjan lainsäädännön mukaan toimivaltainen viranomainen voi kumota kiellon metsästää lajeja niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueelleen, mikäli kyseessä ovat muuttavat lajit, jotka eivät ole vaarassa kuolla sukupuuttoon, ja näin ollen sallia tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussapitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön perinteisillä paikoilla.

8. Disputación Foral de Guipúzcoan maatalous- ja ympäristöosasto hyväksyy vuosittain päätöksen (Orden Foral), jolla sallitaan sepelkyyhkyjen metsästäminen niiden palatessa pesimisalueilleen (metsästäminen ”a contrapasa”) päätöksessä mainittuna ajankohtana, joka on vuosittain suunnilleen 15.2.–25.3.

II Kiistan aiheet

9. Komissio katsoo, että direktiivissä kielletään sepelkyyhkyn metsästäminen sen palatessa pesimisalueelleen ja ettei poikkeusta tästä kiellosta ole esillä olevassa asiassa mahdollista oikeuttaa direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla. Se ei pidä poikkeusta mahdollisena ensinnäkään siitä syystä, että poikkeustoimenpiteiden tosiasiallisena tarkoituksena on metsästyskauden pidentäminen (muita tyydyttäviä ratkaisuja on) ja toiseksi siksi, ettei historiallisella ja kulttuurisella traditiolla ja sosiaalisella paineella voida perustella poikkeamista lintudirektiivin 9 artiklasta.

10. Espanjan hallitus katsoo sen sijaan, että poikkeamisperusteiden edellytykset täyttyvät. Se väittää, että alueelliset päätökset ovat Espanjan lainsäädännön mukaisia ja että Espanjan lainsäädäntö on direktiivin mukainen. Näin ollen alueelliset päätökset, joilla sallitaan sepelkyyhkyn metsästäminen lintujen palatessa pesimisalueelleen, ovat direktiivin mukaisia. Espanjan hallitus viittaa myös asiaa koskevaan kansalliseen oikeuskäytäntöön.

11. Espanjan hallitus väittää erityisesti, että esillä olevassa tilanteessa on täytetty direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa mainittu vaatimus siitä, ettei ”muuta tyydyttävää ratkaisua ole”, joka tosiasiassa soveltuu paremmin 9 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettuihin poikkeuksiin. Mahdollisia ratkaisuja on vain kaksi: metsästyksen salliminen tai kieltäminen. Koska metsästyksen kieltäminen ei ole realistinen vaihtoehto, ainoastaan sen salliminen on mahdollista. Espanjan hallitus toteaa vielä, että salliminen on paras vaihtoehto, koska sille asetetaan tiukat edellytykset, joiden noudattamista valvotaan huolellisesti. Kiellosta seuraisi ainoastaan kiellon rikkominen, kun otetaan huomioon, että ”a contrapasa” -metsästyksellä on pitkät perinteet.

12. Espanjan hallitus huomauttaa vastineessaan lisäksi, ettei sepelkyyhkyjen metsästysalue tavanomaisella metsästyskaudella ole sama kuin alue, jolla sovelletaan poikkeusta. Poikkeus on näin ollen oikeutettu. Espanjan hallitus viittaa tässä yhteydessä asiassa C-182/02 annettuun tuomioon.( ) Tuomion asian kannalta oleellinen kohta on seuraava:

”Edellisessä kohdassa mainituista edellytyksistä ensimmäisen osalta [ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole] on korostettava, ettei voida katsoa, että se on täytetty, kun poikkeuksen perusteella aloitettu metsästyskausi ajoittuu tarpeettomasti niihin ajanjaksoihin, joina direktiivissä pyritään erityisen suojelun toteuttamiseen. Tällaista tarvetta ei muun muassa ole, jos toimenpiteen, jolla metsästys poikkeuksellisesti sallitaan, ainoana tavoitteena on tiettyjen lintulajien metsästyskausien pidentäminen alueilla, joille nämä linnut jo toistuvasti palaavat direktiivin 7 artiklan mukaisesti vahvistettuina metsästyskausina.”( )

13. Espanjan hallitus päättelee tällä perusteella, että mikäli alueet eivät ole samat, poikkeus voi olla oikeutettu. Se huomauttaa, että sepelkyyhkyjen tarkkailuun ja metsästykseen loka- ja marraskuussa (syysmuuton aikana) käytettävät paikat ovat enimmäkseen toiset kuin helmi- ja maaliskuussa (kevätmuutto) käytettävät tarkkailupaikat. Jälkimmäisellä kaudella käytettävät paikat ovat pääosin rannikolla eli paikoissa, joissa sepelkyyhkyjä ei juurikaan esiinny loka- ja marraskuussa.

14. Espanjan hallitus katsoo edelleen, ettei komissio ole näyttänyt, että toimenpiteen ainoana tosiasiallisena tarkoituksena olisi metsästyskauden pidentäminen. Jäsenyysvelvollisuuksien noudattamatta jättämiseen liittyvän vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on osoitettava väitetyn rikkomisen tapahtuneen.

15. Komission tiukka tulkinta ei Espanjan hallituksen mielestä ole myöskään direktiivin hengen mukainen. Direktiivissä ei suljeta pois metsästysmahdollisuutta. Espanjan hallitus viittaa tässä yhteydessä direktiivin johdanto-osan 11. perustelukappaleeseen.

16. Espanjan hallitus toteaa, että Iberian niemimaalla on noin 4 674 752 sepelkyyhkyä ja että Espanjassa pyydystetään vuosittain vain noin miljoona sepelkyyhkyä, kun Ranskassa niitä pyydystetään runsaat 5 miljoonaa vuodessa. Näin ollen niiden sepelkyyhkyjen määrä, jotka pyydystetään niiden palatessa pesimisalueilleen, jää selvästi Orden Foralissa sallittua määrää pienemmäksi.( )

17. Espanjan hallitus toteaa vielä lopuksi, että on otettava huomioon tilanne muissa jäsenvaltioissa, esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jossa sepelkyyhkyjä saa metsästää vuoden ympäri, koska sepelkyyhkyt eivät siellä kuulu muuttaviin lajeihin. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Manner-Euroopan sepelkyyhkyjen välillä ei Espanjan hallituksen mukaan ole niin merkittäviä geneettisiä eroja, että olisi pidettävänä oikeutettuna sitä, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa sepelkyyhkyjä saa metsästää jatkuvasti.

III Asian arviointi

18. Kun direktiivin 7 artiklan 1 kohtaa luetaan yhdessä liitteen II kanssa, on todettava, että sepelkyyhkyä saa metsästää. Direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa säädetään kuitenkin, ettei muuttolintuja saa metsästää niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen (”kevätmuutto”).

19. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden on määritettävä metsästyskaudet siten, että niissä otetaan huomioon edellä mainitut kiellot ja muut direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa mainitut kiellot. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on useita kertoja todettu, että direktiivin 7 artiklan 4 kohdalla pyritään toteuttamaan täyden suojelun takaava järjestelmä sellaisina ajanjaksoina, jolloin luonnonvaraisten lintujen eloonjääminen on erityisesti uhattuna.( )

20. Direktiivin 9 artiklassa säädetään eräitä tarkkaan kuvailtuja poikkeuksia muun muassa 7 artiklan 4 kohdan kieltosäännöksistä. Kieltosäännöksistä poikkeamisen edellytyksenä on, että poikkeus rajoittuu tilanteisiin, joissa muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Lisäksi poikkeuksen täytyy perustua johonkin 9 artiklan 1 kohdan a, b tai c alakohdassa tyhjentävästi luetelluista perusteista, ja poikkeuksen on täytettävä 9 artiklan 2 kohdassa täsmällisesti kuvaillut muodolliset vaatimukset.

21. Esillä olevassa asiassa poikkeusta perustellaan c alakohdan mukaisella perustelulla. Myös tähän perusteluun kuuluu tiettyjä yksilöityjä edellytyksiä (metsästyksen on oltava valikoivaa ja sen on tapahduttava tiukasti valvotuissa olosuhteissa; vain pieniä määriä lintuja saa metsästää). Nämä edellytykset eivät täyty esillä olevassa asiassa. Myöskään 9 artiklan 2 kohdassa kuvailtuja muodollisia vaatimuksia ei ole noudatettu.

22. Huomautettakoon, että komission väitteen mukaan kyseessä on 7 artiklan 4 kohdan rikkominen. Espanja ei kiistäkään sitä, että kyseessä on tavanomaisen metsästyskauden ulkopuolella tapahtuva metsästys. Espanjan hallituksen on osoitettava, että oikeutusperuste on olemassa.

23. Kiista koskeekin erityisesti sitä, täyttyykö vaatimus siitä, ettei ”muuta tyydyttävää ratkaisua ole”. Oleellinen ydinkysymys on, miten laajasti tai rajoitetusti alueen käsitettä on tulkittava. Espanjan hallitus pitää ongelmana sitä, että Guipúzcoan maakunnan rannikkoalueella ei tavanomaisen metsästyskauden aikana ole lainkaan sepelkyyhkyjä tai niitä on siellä vain vähän. Espanjan hallituksen mukaan ainoa mahdollisuus metsästää sepelkyyhkyjä tällä ”alueella” onkin niiden kevätmuuton aikana, jolloin sepelkyyhkyt palaavat pesimisalueilleen muualle Eurooppaan (ja lentävät Guipúzcoan rannikkoa pitkin). Komissio katsoo sen sijaan, että vaihtoehtoja on olemassa ja että toimenpiteen ainoana tavoitteena on tavanomaisen metsästyskauden pidentäminen. Sen mukaan alueen käsitettä ei myöskään voi tulkita näin suppeasti. Sekä komissio että Espanjan hallitus ovat viitanneet jo aiemmin mainittuun asiassa C-182/02 annettuun tuomioon.

24. Mainitun tuomion perusteella onkin mahdollista päätellä, että sillä, että tiettyä lajia ei tietyllä alueella esiinny tavanomaisen metsästyskauden aikana, voi olla merkitystä perusteltaessa metsästyskieltoa kevätmuuton aikana koskevaa poikkeusta. On kuitenkin tutkittava, kuinka laajasti kyseinen alue on kuvailtava, jotta voidaan selvittää, onko muita ratkaisuja käytettävissä.

25. Direktiivin 7 artiklan 4 kohdan tavoitteena on metsästettävien lintulajien kantojen suojeleminen säätämällä, ettei lajeja metsästetä pesimisaikana, eri lisääntymis- ja poikastenkasvatusvaiheissa eikä kevätmuuton aikana niiden palatessa pesimisalueilleen. Tästä pääsäännöstä voidaan kuitenkin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla tehdä rajoitettu poikkeus sellaisten ”alueiden” osalta, joille muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole käytettävissä. Poikkeaminen ei kuitenkaan saa loukata 7 artiklan 4 kohtaa, jolla pyritään toteuttamaan täyden suojelun takaava järjestelmä sellaisina ajanjaksoina, jolloin luonnonvaraisten lintujen eloonjääminen on erityisesti uhattuna.

26. Yksi lintujen muuttamisen tunnuspiirteistä on se, että linnut – lajin mukaan vaihdellen – noudattavat muuttaessaan kiinteitä reittejä, jolloin tietyissä paikoissa, kuten rannikkoalueilla, kannaksilla, salmissa ja vuorisolissa voi olla muuton aikana paljon kyseisen lajin lintuja, kun taas niitä ei vuoden muina aikoina ole kyseisissä paikoissa juuri lainkaan. Jos tällaisia alueita pidettäisiin direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina alueina, joiden osalta ei ole ”muuta tyydyttävää ratkaisua”, 7 artiklan 4 kohdan tavoite kärsisi oleellisesti. Silloinhan kyseisen lajin metsästysaikaa jatkettaisiin kevätmuuton ajalle, jolloin laji altistuisi metsästykselle sellaisissa paikoissa, joissa ne ovat muuton aikana haavoittuvaisimmillaan, eli paikoissa, joissa linnut luonnonesteiden pakottamina kokoontuvat suuriksi joukoiksi. Näin ollen tällaisia maantieteellisesti rajattuja keskittymäalueita ei sinänsä voida pitää direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina alueina.

27. Espanjasta ja Espanjaan muuttavien sepelkyyhkyjen muuttokäyttäytymisen tarkastelu kertoo seuraavaa. Sepelkyyhkyt muuttavat suurina joukkoina Pyreneiden vuorilta kyseessä olevan Espanjan maakunnan yli talvehtimaan kauempana sisämaassa. Ne siis lentävät kyseisen maakunnan yli. Osa linnuista jää talveksi kyseiseen maakuntaan, pääosin sen eteläosaan. Huomautettakoon, että myös kyseisessä maakunnassa, kuten muuallakin Espanjassa, on sepelkyyhkyjä, jotka eivät muuta.

28. Linnut palaavat kevätmuutossa takaisin pesimisalueilleen Euroopan pohjoisempiin osiin. Ne muuttavat Guipúzcoan rannikkoalueen kautta. Nyt onkin selvitettävä, onko tätä Guipúzcoan melko kapeaa kaistaa koskevaa poikkeusta metsästyskiellosta kevätmuuton aikana pidettävä oikeutettuna.

29. Edellä esitetty huomioon ottaen tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi. Ensinnäkin kyseessä olevia lintuja esiintyy tavanomaisen metsästyskauden aikana kyseessä olevan maakunnan lisäksi koko Espanjassa. Näin ollen on mahdollista metsästää sekä kevätmuuton aikana kauemmas sisämaahan muuttavia sepelkyyhkyjä että alueelle jääviä sepelkyyhkyjä. Lisäksi on mahdollista metsästää sepelkyyhkyjä, jotka eivät muuta. Merkitystä ei ole sillä, että lintuja on vähemmän tai kenties ei lainkaan Guipúzcoan melko kapealla rannikkokaistalla. Mahdollisuuksia on riittävästi tarjolla kyseisen alueen lähiympäristössä ja kaukaisemmissa osissa. Toiseksi edellä 26 kohdassa esitetystä seuraa, että metsästyskauden pidentämistä kevätmuuton ajalle ei voida sallia maantieteellisesti rajatuille vyöhykkeille, joille kyseessä olevat linnut kokoontuvat muuton aikana. Näin ollen sepelkyyhkyn metsästysajan jatkaminen tiettyihin Guipúzcoan maakunnan rannikkokuntiin rajoittuvalla alueella on direktiivin 7 artiklan 4 kohdan vastaista.

30. Espanjan hallitus on todennut, että vaatimuksella siitä, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, on enemmänkin merkitystä direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdan yhteydessä (silloin kun käytettävissä on vähemmän seurauksia aiheuttavia keinoja), mutta että vaatimus soveltuu huonommin direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa mainittuun poikkeamisperusteeseen (esillä olevassa asiassa vaihtoehdot ovat metsästyksen salliminen tai sen kieltäminen). Tällä väitteellä ei ole merkitystä asian kannalta. Yhteisöjen tuomioistuin on myös oikeuskäytännössään selvästi todennut, että direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu poikkeus voi olla oikeutettu ainoastaan silloin, kun muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole.( ) Oikeuskäytännöstä käy myös selvästi ilmi, että tämä edellytys ei täyty, jos poikkeava metsästyskausi on ilman perusteltua syytä sama kuin kaudet, joiden aikana direktiivillä nimenomaan pyritään suojelemaan kantaa.

31. Espanjan hallitus huomauttaa samoin, ettei esillä olevassa asiassa ole kyseessä uhanalainen laji. Tämä perustelu on merkityksetön. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa asetetaan vaatimukseksi, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole. Edellä esitetystä käy ilmi, että tämä vaatimus ei täyty.

32. Viittaus Yhdistyneen kuningaskunnan metsästyskäytäntöihin ei ole asian kannalta merkityksellinen, sillä siellä käytäntöjen tausta on toisenlainen. Sepelkyyhky ei siellä ole muuttava lintulaji, joten kiellolla metsästää lintua sen muuttaessa takaisin pesimisalueelleen ei ole merkitystä. Lisäksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovelletaan direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohtaan perustuvaa poikkeusta, koska sepelkyyhkyt aiheuttavat siellä merkittävää haittaa viljelykasveille.

33. On täysin mahdotonta hyväksyä Espanjan hallituksen viimeistä perustelua, jonka mukaan metsästyskiellosta seuraisi laittomia käytäntöjä, koska metsästyksellä on pitkä traditio. Kuten myös komissio on huomauttanut, lupaehtojen noudattamisen valvontaan käytettävää kapasiteettia voidaan käyttää myös kiellon noudattamisen valvontaan.

34. Espanjan hallituksen väitteellä siitä, että kyseessä olevat toimivaltaisten alueellisten viranomaisten päätökset ovat Espanjan metsästyslainsäädännön mukaisia ja että Espanjan lainsäädäntö on lintudirektiivin mukainen, ei ole mitään merkitystä, koska on todettu, että alueellisilla päätöksillä sallitaan metsästys kevätmuuton aikana, mikä on ristiriidassa direktiivin 7 artiklan 4 kohdan kanssa.

IV Ratkaisuehdotus

35. Edellä esitetty huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) toteaa, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 7 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan,

2) velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.