Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (kuudes jaosto) 2 päivänä lokakuuta 2003. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Alankomaiden kuningaskunta. - Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivi 91/676/ETY - Vesien suojeleminen maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta - Direktiivin 5 artiklan 4 ja 5 kohta sekä direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 1, 2, 4 ja 6 alakohta ja direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 ja 3 alakohta ja 2 kohta - Lietelantasäiliöiden tilavuus - Lannoitteiden maahan levittämisen rajoittaminen, joka perustuu viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän väliseen tasapainoon - Sen varmistaminen, että maahan kunakin vuonna levitetyn karjanlannan määrä ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää - Säännöt, jotka sisältyvät hyvän maatalouskäytännön ohjeisiin ja jotka kattavat lannoitteiden maahan levittämisen kaudet, ehdot ja menetelmät - Velvollisuus toteuttaa tarvittavat lisätoimenpiteet tai vahvistavat toimet. - Asia C-322/00.



Oikeustapauskokoelma 2003 sivu 00000



Tiivistelmä

Asianosaiset

Tuomion perustelut

Päätökset oikeudenkäyntikuluista

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1. Ympäristö - Vesien suojeleminen maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta - Direktiivi 91/676/ETY - Pilaantumisalttiita vyöhykkeitä koskevien toimintaohjelmien soveltaminen - Jäsenvaltioiden velvollisuus rajoittaa maahan levitetyn karjanlannan vuosittaista määrää - Jäsenvaltioiden velvollisuus antaa pakottavia säännöksiä, jotka koskevat lietelantasäiliöiden tilavuutta - Mahdollisuutta poiketa kyseisistä säännöksistä ei ole - Jäsenvaltioiden mahdollisuus antaa tietyille tiloille lupa poiketa mainituissa säännöksissä säädetystä vähimmäisnormista - Edellytys - Lannasta, jota ei voida säilyttää, huolehditaan ympäristöä haittaamatta - Näyttötaakka

(Neuvoston direktiivin 91/676/ETY 5 artiklan 4 kohdan a alakohta ja liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohta)

2. Ympäristö - Vesien suojeleminen maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta - Direktiivi 91/676/ETY - Pilaantumisalttiita vyöhykkeitä koskevien toimintaohjelmien soveltaminen - Pakolliset toimenpiteet, joilla voidaan rajoittaa lannoitteiden maahan levittämistä - Vaatimus, joka perustuu lannoitteiden sellaisten enimmäismäärien noudattamiseen, joita ei saada ylittää - Tarve antaa käyttönormeja - Kansallisessa järjestelmässä käyttöön otettujen hävikkinormien riittämättömyys

(Neuvoston direktiivin 91/676/ETY 2 artikla, 5 artiklan 4 kohdan a alakohta ja liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohta ja 2 kohta)

3. Ympäristö - Vesien suojeleminen maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta - Direktiivi 91/676/ETY - Pilaantumisalttiita vyöhykkeitä koskevien toimintaohjelmien soveltaminen - Pakolliset toimenpiteet, joilla voidaan rajoittaa lannoitteiden maahan levittämistä - Viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän välisen tasapainon huomioon ottaminen - Jäsenvaltioiden velvollisuus ottaa huomioon sekä sellaisen typen määrä, joka muodostuu maaperässä olevan orgaanisen typen nettomineralisaation tuloksena, että koko lisääntyvä ja poistuva typpimäärä

(Neuvoston direktiivin 91/676/ETY 5 artiklan 4 kohdan a alakohta ja liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan ii alakohdan toinen luetelmakohta)

4. Ympäristö - Vesien suojeleminen maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta - Direktiivi 91/676/ETY - Pilaantumisalttiita vyöhykkeitä koskevien toimintaohjelmien soveltaminen - Pakolliset toimenpiteet, joilla voidaan rajoittaa lannoitteiden maahan levittämistä - Vaatimus, joka perustuu lannoitteiden sellaisten enimmäismäärien noudattamiseen, joita ei saada ylittää - Tarve antaa käyttönormeja - Ilmoitusvelvolliset maatilat - Sellaisen järjestelmän riittämättömyys, jolla otetaan käyttöön hävikkinormeja - Ilmoitusvelvollisuudesta vapautetut maatilat - Jäsenvaltioiden velvollisuus osoittaa hyväksyttävän muuntamismenetelmän käyttö

(Neuvoston direktiivin 91/676/ETY 5 artiklan 4 kohta ja liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohta ja 2 kohdan ensimmäinen alakohta)

5. Ympäristö - Vesien suojeleminen maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta - Direktiivi 91/676/ETY - Pilaantumisalttiita vyöhykkeitä koskevien toimintaohjelmien soveltaminen - Pakolliset toimenpiteet, joilla voidaan rajoittaa lannoitteiden maahan levittämistä - Vaatimus, joka perustuu lannoitteiden sellaisten enimmäismäärien noudattamiseen, joita ei saada ylittää - Jäsenvaltion esittämä poikkeamispyyntö - Perustelut - Puolueettomat perusteet - Komission harkintavalta

(Neuvoston direktiivin 91/676/ETY 9 artikla ja liitteessä III olevan 2 kohdan toisen alakohdan b alakohta)

6. Ympäristö - Vesien suojeleminen maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta - Direktiivi 91/676/ETY - Pilaantumisalttiita vyöhykkeitä koskevien toimintaohjelmien soveltaminen - Jäsenvaltioiden velvollisuus laatia hyvän maatalouskäytännön ohjeet ja säätää niiden osalta säännöistä, joita koskee se edellytys, että ne liittyvät asiaan - Puolueettomat perusteet

(Neuvoston direktiivin 91/676/ETY 2 artiklan e ja f alakohta, 4 artiklan 1 kohdan a alakohta, 5 artikla ja liitteessä II olevan A kohdan 1 alakohta)

7. Ympäristö - Vesien suojeleminen maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta - Direktiivi 91/676/ETY - Pilaantumisalttiita vyöhykkeitä koskevien toimintaohjelmien soveltaminen - Jäsenvaltioiden velvollisuus toteuttaa kaikki lisätoimenpiteet, jotka ovat tarpeen direktiivissä asetetun tavoitteen saavuttamiseksi - Velvollisuus toteuttaa kyseiset toimenpiteet ensimmäisessä toimintaohjelmassa tai heti, kun niiden tarve ensimmäisen kerran todetaan

(Neuvoston direktiivin 91/676/ETY 1 artikla, 5 artiklan 4ja 5 kohta)

Tiivistelmä

$$1. Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan toimintaohjelmissa, joiden tarkoituksena on vähentää typpiyhdisteiden aiheuttamaa vesien pilaantumista pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä ja joiden toteuttaminen kuuluu jäsenvaltioille, on oltava tietyt tämän direktiivin liitteessä III tarkoitetut pakolliset toimenpiteet. Näissä pakollisissa toimenpiteissä on oltava muun muassa sääntöjä, jotka koskevat lietelantasäiliöiden tilavuutta mainitun direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan mukaisesti. Tästä säännöksestä ilmenee, että kyseisen tilavuuden on oltava suurempi kuin se, joka tarvitaan lannan säilytykseen koko sinä pisimpänä aikana, jona lannan levitys maahan pilaantumisalttiilla vyöhykkeellä on kielletty, paitsi jos toimivaltaiselle viranomaiselle voidaan osoittaa, että todellisen säilytystilavuuden mahdollisesti ylittävästä lantamäärästä huolehditaan tavalla, joka ei aiheuta haittaa ympäristölle.

Vaikka jäsenvaltioille jätetäänkin direktiivissä tiettyä liikkumavaraa tämän säännöksen täytäntöönpanon yksityiskohtaisten sääntöjen osalta, jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava direktiivin 91/676/ETY tavoitteita, muun muassa sitä, jonka mukaan pyritään varmistamaan, ettei jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna levitetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää. Direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan viimeistä lausetta on näin ollen tulkittava siten, että jäsenvaltiot eivät sen avulla voi poiketa direktiivin mukaisesta velvollisuudestaan vahvistaa sellaisia sitovia lakeja tai asetuksia, jotka koskevat tiloilla olevaa lietelannan säilytystilavuutta, vaan että ne voivat sen avulla ainoastaan sallia tapauskohtaisesti, että tietyillä tiloilla poiketaan näissä säännöksissä vahvistetusta vähimmäisnormista, mikäli osoitetaan, että siitä lannasta, jota ei voida tilalla säilyttää, huolehditaan ympäristöä haittaamatta. Hajanaisilla säännöksillä ei voida täyttää jäsenvaltion velvollisuutta laatia sitovia toimenpiteitä sisältävä toimintaohjelma direktiivin nimenomaisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

( ks. 44-48 kohta )

2. Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan mukaan pilaantumisalttiisiin vyöhykkeisiin sovellettaviin toimintaohjelmiin sisällytettävissä toimenpiteissä on oltava sääntöjä lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta, joka perustuu viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän väliseen tasapainoon. Direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan mukaan näillä toimenpiteillä on varmistettava, ettei maahan kunakin vuonna levitetyn karjanlannan määrä ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää. Koska maahan levitetyt lannoitteet voivat direktiivin 2 artiklan e alakohdan mukaan olla karjanlantaa, tätä vaatimusta voidaan noudattaa ainoastaan soveltamalla lannoitteiden käyttöä koskevia normeja, eli normeja, joilla vahvistetaan ne lannoitteiden enimmäismäärät, jotka voidaan levittää maahan. Sellaisilla hävikkinormeilla, joista säädetään lannoitteiden käyttöä koskevassa sääntelyjärjestelmässä, jonka tarkoituksena on vähentää viljelmien typpi- ja fosfaattihävikkiä, jota tapahtuu ympäristöön imeytymällä, ja jonka mukaisesti maanviljelijöiden on ilmoitettava tuotantoprosessin alkuvaiheessa viljelmään lisättyjen ja siitä tuotantoprosessin loppuvaiheessa poistuneiden kivennäisaineiden määrä, ja näiden kahden arvon välinen erotus ("hävikki") ei saa ylittää tiettyjä rajoja, paitsi jos maanviljelijä on valmis maksamaan veroa, voidaan ainoastaan välillisesti rajoittaa lannoitteiden maahan levittämistä, mutta niillä ei voida rajoittaa tietyn konkreettisen lannoitetyypin käyttöä.

Direktiivissä 91/676/ETY säädettyjen normien kaltaisia käyttönormeja nimittäin sovelletaan tuotantoprosessin alkuvaiheessa, ja ne vaikuttavat tarpeellisilta kaiken pilaantumisen vähentämiseksi ja ehkäisemiseksi, kun taas kyseisessä järjestelmässä, joka perustuu ajatukseen, jonka mukaan maanviljelijöiden on käytettävä typpeä ja fosfaatteja tasapainoisesti, säädettyjä hävikkinormeja puolestaan sovelletaan typen kierron myöhemmässä vaiheessa, ja jokainen näiden hävikkinormien ylitys myötävaikuttaa välttämättä pilaantumiseen.

( ks. 71, 72 ja 74 kohta )

3. Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan mukaan pilaantumisalttiisiin toimintaohjelmiin sisällytettävissä toimenpiteissä on oltava sääntöjä lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta, joka perustuu viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän väliseen tasapainoon, ja kyseiset säännöt on annettava käyttönormeina, eli normeina, joilla vahvistetaan ne lannoitteiden enimmäismäärät, jotka voidaan levittää maahan.

Määrittääkseen tämän tasapainon, joka vaikuttaa kyseisten käyttönormien vahvistamisen kannalta olennaiselta, jäsenvaltioiden on mainitun direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan ii alakohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti otettava muun muassa huomioon typen määrä, joka muodostuu maaperässä olevan orgaanisen typen nettomineralisaation tuloksena.

Mainitussa liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa säädetyn tasapainon saavuttamisessa on lisäksi tarpeen ottaa huomioon koko lisääntyvä ja poistuva typpimäärä, muun muassa maaperässä elävien typpeä sitovien organismien tuottama typen määrä. Koska hernekasvit kykenevät sitomaan typpeä, tämä on direktiivin 91/676/ETY mukaan otettava huomioon.

( ks. 84, 85 ja 94 kohta )

4. Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY 5 artiklan 4 kohdassa säädetyissä pilaantumisalttiisiin vyöhykkeisiin sovellettavissa toimintaohjelmissa on oltava tämän direktiivin liitteessä III tarkoitetut toimenpiteet. Näihin toimenpiteisiin kuuluvat säännöt, jotka koskevat "lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamista", ja näillä toimenpiteillä on tämän liitteen 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan varmistettava, että "jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää".

Kun kyse on yhtäältä ilmoitusvelvollisista maatiloista, jotka kuuluvat näin ollen lannoitteiden käyttöä koskevaan sääntelyjärjestelmään, jonka tarkoituksena on vähentää kyseisten viljelmien typpi- ja fosfaattihävikkiä, jota tapahtuu ympäristöön imeytymällä, ja jonka mukaan maanviljelijöiden on ilmoitettava tuotantoprosessin alkuvaiheessa viljelmään lisättyjen ja siitä tuotantoprosessin loppuvaiheessa poistuneiden kivennäisaineiden määrä, ja näiden kahden arvon välinen erotus ("hävikki") ei saa ylittää tiettyjä rajoja, paitsi jos maanviljelijä on valmis maksamaan veroa, tällaisen järjestelmän mukaisilla hävikkinormeilla, joilla ei täytetä velvollisuutta sisällyttää toimintaohjelmaan direktiivin 91/676/ETY liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa tarkoitetut pakolliset toimenpiteet, ei panna mainittua direktiiviä tämän osalta asianmukaisesti täytäntöön, ja tästä seuraa, että kyseisellä järjestelmällä ei myöskään voida varmistaa niiden rajojen noudattamista, jotka direktiivin liitteessä III olevassa 2 kohdassa asetetaan karjanlannan maahan levittämiselle. Viimeksi mainitun säännöksen sanamuodosta nimittäin ilmenee selvästi, että tässä säännöksessä edellytetään käyttönormien eli sellaisten normien vahvistamista, joilla vahvistetaan ne lannoitteiden enimmäismäärät, jotka voidaan levittää maahan, jotta jäsenvaltiot voisivat varmistaa tuotantoprosessin alkuvaiheessa, ettei maahan levitettävä karjanlannan määrä ylitä direktiivissä sallittua hehtaarikohtaista määrää.

Kun kyse on toisaalta ilmoitusvelvollisuudesta vapautetuista tiloista, jotka eivät näin ollen kuulu mainittuun järjestelmään, toimenpiteillä, jotka jäsenvaltiot toteuttavat direktiivin 91/676/ETY liitteessä III olevan 2 kohdan mukaisen velvollisuuden täyttämiseksi, on voitava rajoittaa karjanlannan maahan levittämistä mainitussa direktiivissä vahvistettujen rajojen mukaisesti. Vaikka jäsenvaltio voikin rajoittaa karjanlannan maahan levittämistä fosfaattien käyttöä tai lisäystä koskevilla normeilla, sen on aina osoitettava, että sen tähän tarkoitukseen käyttämällä muuntamismenetelmällä voidaan varmistaa, että karjanlannan määrä, joka on sallittua levittää maahan fosfaatteja koskevien normien mukaisesti, ei ylitä mainitussa direktiivissä vahvistettuja typen rajoja.

( ks. 113-118 kohta )

5. Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY liitteessä III olevan 2 kohdan toisen alakohdan b alakohdassa säädetään, että jos jäsenvaltio sallii, että maahan kunakin vuonna levitettävän karjanlannan määrät poikkeavat hehtaarikohtaisesti tässä säännöksessä nimenomaisesti säädetyistä määristä, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle, joka tutkii määrän perusteltavuuden mainitun direktiivin 9 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Nämä määrät on vahvistettava siten, että ne eivät vaaranna direktiivissä määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista, ja ne on voitava perustella puolueettomilla perusteilla, kuten pitkillä kasvuajoilla tai pilaantumisalttiin alueen suurella nettosademäärällä.

Tästä säännöksestä ilmenee selvästi, että kyseessä ei ole pelkästään menettely, jolla komissiolle ilmoitetaan poikkeavien määrien hyväksymisestä, vaan velvollisuus perustella komissiolle tällainen poikkeamispyyntö puolueettomilla perusteilla. Komissio puolestaan voi joko hyväksyä poikkeamispyynnön asettamalla hyväksymiselle tarvittaessa tiettyjä ehtoja tai hylätä sen.

( ks. 122 ja 123 kohta )

6. Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta laatia hyvän maatalouskäytännön ohjeet, jotta yleinen suojelutaso kaikkien vesien pilaantumisen ehkäisemiseksi voidaan varmistaa. Pilaantumisalttiisiin vyöhykkeisiin sovellettaviin toimintaohjelmiin, jotka jäsenvaltioiden on laadittava mainitun direktiivin 5 artiklan nojalla, on sisällyttävä tiettyjä pakollisia toimenpiteitä, kuten ne, jotka jäsenvaltiot ovat vahvistaneet direktiivin 4 artiklan mukaisesti laatimissaan hyvän maatalouskäytännön ohjeissa.

Mainitun direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 1 alakohdassa säädetään, että näissä hyvän maatalouskäytännön ohjeissa, joilla pyritään vähentämään nitraattien aiheuttamaa vesien pilaantumista ja joissa otetaan huomioon yhteisön eri alueilla vallitsevat olosuhteet, on oltava sääntöjä, jotka kattavat eri seikkoja, "sikäli kuin ne liittyvät asiaan", ja näitä seikkoja ovat muun muassa kaudet, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista. Tältä osin direktiivin 2 artiklan e alakohdassa tarkoitetaan "lannoitteella" kaikkia typpiyhdistettä tai typpiyhdisteitä sisältäviä aineita, joita levitetään maahan kasvillisuuden kasvun edistämiseksi, mukaan lukien karjanlanta. Sen 2 artiklan f alakohdassa tarkoitetaan "keinolannoitteella" kaikkia lannoitteita, jotka on valmistettu teollisesti. Tästä seuraa, että mainitun direktiivin liitteessä II oleva A kohta koskee kaikkia lannoitteita eikä pelkästään orgaanisia lannoitteita, kuten karjanlantaa.

Vastaavasti, vaikka mainitun direktiivin liitteessä II olevassa A kohdassa vaaditaankin, että jäsenvaltioiden laatimat hyvän maatalouskäytännön ohjeet sisältävät sääntöjä lannoitteiden maahan levityksen ehdoista jyrkillä rinteillä, tähän jäsenvaltioiden velvollisuuteen on sovellettava myös asiaan liittymisen edellytystä.

Direktiivin 91/676/ETY liitteessä II olevassa A kohdassa tarkoitettujen sääntöjen asiaan liittymistä on arvioitava ainoastaan puolueettomilla perusteilla, jotka liittyvät kunkin alueen fyysisiin, geologisiin ja ilmastoa koskeviin olosuhteisiin. Tästä seuraa, että taloudelliset perustelut eivät riitä sen osoittamiseen, että keinolannoitteiden ja karjanlannan maahan levitystä koskevia menettelyjä koskevien sääntöjen antaminen ei ole asiaan liittyvää.

( ks. 130-134, 136, 143, 155 ja 156 kohta )

7. Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY 5 artiklan 5 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava osana pilaantumisalttiisiin vyöhykkeisiin sovellettavia toimintaohjelmia tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos "toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta" käy ilmeiseksi, että saman artiklan 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä direktiivin 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Tässä säännöksessä ei anneta jäsenvaltioille mahdollisuutta päättää, mihin toimintaohjelmaan lisätoimenpiteet tai vahvistetut toimet sisällytetään. Jäsenvaltioiden on toteutettava tällaiset toimenpiteet tai tällaiset toimet jo ensimmäisessä toimintaohjelmassa tai toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta ja siis heti, kun niiden tarve ensimmäisen kerran todetaan.

( ks. 165 ja 166 kohta )

Asianosaiset

Asiassa C-322/00,

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään G. Valero Jordana ja C. van der Hauwaert, prosessiosoite Luxemburgissa,

kantajana,

vastaan

Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehenään J. G. M. van Bakel,

vastaajana,

jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY (EYVL L 375, s. 1) mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tämän direktiivin 4 artiklan, 5 artiklan 4 ja 5 kohdan, direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 1, 2, 4 ja 6 alakohdan ja direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 ja 3 alakohdan ja 2 kohdan noudattamisen edellyttämiä lakeja ja hallinnollisia määräyksiä,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J.-P. Puissochet sekä tuomarit C. Gulmann, V. Skouris, F. Macken (esittelevä tuomari) ja N. Colneric,

julkisasiamies: P. Léger,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies H. A. Rühl,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan komission, asiamiehinään G. Valero Jordana ja H. van Vliet, ja Alankomaiden kuningaskunnan, asiamiehinään J. G. M. van Bakel ja H. G. Sevenster, 20.6.2002 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset lausumat,

kuultuaan julkisasiamiehen 7.11.2002 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut EY 226 artiklan nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 30.8.2000 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY (EYVL L 375, s. 1; jäljempänä direktiivi) mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tämän direktiivin 4 artiklan, 5 artiklan 4 ja 5 kohdan, direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 1, 2, 4 ja 6 alakohdan ja direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 ja 3 alakohdan ja 2 kohdan noudattamisen edellyttämiä lakeja ja hallinnollisia määräyksiä.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Yhteisön lainsäädäntö

2 Direktiivin 3 artiklan 1, 2 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:

"1. Jäsenvaltioiden on määriteltävä pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, liitteessä I vahvistettujen perusteiden mukaan.

2. Jäsenvaltioiden on kahden vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksi antamisesta määriteltävä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi kaikki alueensa tunnetut maa-alueet, joilta vesi valuu 1 kohdan mukaisesti määriteltyihin vesiin, ja jotka aiheuttavat pilaantumista. Niiden on ilmoitettava tästä ensimmäisestä määrittelystä komissiolle kuuden kuukauden kuluessa.

- -

5. Jäsenvaltiot vapautetaan velvoitteesta määritellä erityiset pilaantumisalttiit vyöhykkeet, jos ne laativat 5 artiklassa tarkoitetut toimintaohjelmat ja soveltavat niitä tämän direktiivin mukaisesti koko alueellaan."

3 Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että jotta yleinen suojelutaso kaikkien vesien pilaantumisen ehkäisemiseksi voidaan varmistaa, jäsenvaltioiden on kahden vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksi antamisesta laadittava hyvän maatalouskäytännön ohjeet, joita maanviljelijät noudattavat vapaaehtoisesti ja joissa olisi oltava tämän direktiivin liitteessä II olevassa A kohdassa tarkoitetut määräykset.

4 Direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Jäsenvaltioiden on 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi laadittava toimintaohjelmia määriteltyjä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten kahden vuoden kuluessa 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ensimmäisestä määrittelystä tai yhden vuoden kuluessa kustakin 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta myöhemmästä määrittelystä.

2. Toimintaohjelma voi koskea kaikkia jäsenvaltion alueella olevia pilaantumisalttiita vyöhykkeitä, tai jos jäsenvaltio pitää sitä aiheellisena, eri pilaantumisalttiita vyöhykkeitä tai vyöhykkeiden osia varten voidaan laatia eri ohjelmia.

3. Toimintaohjelmassa on otettava huomioon:

a) saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot pääasiallisesti siitä, mitkä ovat maataloudesta ja muista lähteistä peräisin olevien typpimäärien osuudet,

b) ympäristöolosuhteet kyseisen jäsenvaltion asianomaisilla alueilla.

4. Toimintaohjelmat toteutetaan neljän vuoden kuluessa niiden laatimisesta, ja niissä on oltava seuraavat pakolliset toimenpiteet:

a) liitteessä III tarkoitetut toimenpiteet,

b) ne toimenpiteet, joista jäsenvaltiot ovat määränneet 4 artiklan mukaisesti laadituissa hyvän maatalouskäytännön ohjeissa, lukuun ottamatta niitä, jotka on korvattu liitteessä III tarkoitetuilla toimenpiteillä.

5. Jäsenvaltioiden on lisäksi toteutettava osana toimintaohjelmia tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta käy ilmeiseksi, että 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Jäsenvaltioiden on otettava näiden toimenpiteiden tai toimien valinnassa huomioon niiden tehokkuus sekä niiden kustannukset verrattuna muihin mahdollisiin ehkäiseviin toimenpiteisiin.

6. - -

7. Jäsenvaltioiden on tarkasteltava uudelleen toimintaohjelmiaan joka neljäs vuosi ja tarvittaessa muutettava niitä, mukaan lukien kaikki 5 kohdan mukaisesti toteutetut lisätoimenpiteet. Niiden on ilmoitettava komissiolle kaikista toimintaohjelmiin tehdyistä muutoksista."

5 Direktiivin liitteen II otsikkona on "Hyvän maatalouskäytännön ohjeet", ja sen A kohdassa säädetään seuraavaa:

"Hyvissä maatalouskäytännön ohjeissa, joiden tavoitteena on vähentää nitraattien aiheuttamaa pilaantumista ja joissa otetaan huomioon yhteisön eri alueilla vallitsevat olosuhteet, olisi, sikäli kuin ne liittyvät asiaan, oltava seuraavat seikat kattavia sääntöjä:

1) kaudet, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista,

2) lannoitteiden käyttö maahan jyrkillä rinteillä,

- -

4) lannoitteiden maahan levittämisen ehdot virtaavien vesien läheisyydessä,

- -

6) keinolannoitteiden ja karjanlannan maahan levittämistä koskevat menettelyt, erityisesti levityksen määrä ja tasaisuus, jotta ravintoaineiden pääsy veteen voitaisiin pitää hyväksyttävällä tasolla."

6 Direktiivin liitteessä III, jonka otsikkona on "Toimenpiteet, jotka on sisällytettävä 5 artiklan 4 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin toimintaohjelmiin", säädetään seuraavaa:

"1. Toimenpiteissä on oltava sääntöjä, jotka koskevat:

1) kausia, joina tietynlaisten lannoitteiden levitys maahan on kielletty,

2) lietelantasäiliöiden tilavuutta; tämän tilavuuden on oltava suurempi kuin se, joka tarvitaan lannan säilytykseen koko sinä pisimpänä aikana, jona lannan levitys maahan pilaantumisalttiilla vyöhykkeellä on kielletty, paitsi jos toimivaltaiselle viranomaiselle voidaan osoittaa, että todellisen säilytystilavuuden mahdollisesti ylittävästä lantamäärästä huolehditaan tavalla, joka ei aiheuta haittaa ympäristölle,

3) lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamista hyvän maatalouskäytännön mukaisesti ottaen huomioon asianomaisen pilaantumisalttiin vyöhykkeen ominaisuudet, erityisesti:

a) maaperän tilan, laadun ja kaltevuuden,

b) ilmasto-olosuhteet, sademäärän ja kastelun,

c) pellon käytön ja maatalouskäytännöt, mukaan lukien vuoroviljelyjärjestelmät,

joka perustuu seuraavien seikkojen väliseen tasapainoon:

i) viljelykasvien ennakoitu typen tarve,

ja

ii) viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saama typen määrä, joka vastaa:

- maaperässä olevan typen määrää hetkellä, jona viljelykasvit alkavat käyttää sitä merkittävässä määrin (jäljelle jäävät määrät talven lopussa),

- maaperässä olevan orgaanisen typen nettomineralisaation tuloksena muodostuvaa typen määrää,

- karjanlannasta peräisin olevien typpiyhdisteiden saantia,

- keinolannoitteista ja muista lannoitteista peräisin olevien typpiyhdisteiden saantia.

2. Näillä toimenpiteillä varmistetaan, että jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää.

Tämä hehtaarikohtainen määrä on lantamäärä, joka sisältää 170 kg typpeä. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin:

a) ensimmäisessä nelivuotisessa toimintaohjelmassa sallia jopa 210 kg typpeä sisältävän lantamäärän,

b) ensimmäisen nelivuotisen toimintaohjelman aikana ja sen jälkeen vahvistaa edellä tarkoitetuista määristä poikkeavat määrät. Nämä määrät on vahvistettava siten, että ne eivät vaaranna 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista, ja ne on voitava perustella puolueettomin perustein, kuten esimerkiksi:

- pitkät kasvuajat,

- suuria typpimääriä kuluttavat kasvustot,

- pilaantumisalttiin alueen suuri nettosademäärä,

- maaperät, joiden denitrifikaatiokapasiteetti on poikkeuksellisen suuri.

Jos jäsenvaltio sallii b kohdan mukaisesti poikkeavan määrän, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle, joka tutkii määrän perusteltavuuden 9 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.

- - "

7 Direktiivin 12 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa direktiivin tiedoksiannosta. Koska direktiivi oli annettu jäsenvaltioille tiedoksi 19.12.1991, niiden oli saatettava se kansallisen oikeusjärjestyksensä osaksi viimeistään 19.12.1993.

Kansallinen lainsäädäntö

8 Lannoitteista ja kivennäisaineista annetussa Alankomaiden lainsäädännössä, jolla pyritään karjanlannan tuotannon hallintaan, säädetään kahdesta järjestelmästä. Ensimmäisellä järjestelmällä pyritään varmistamaan, että lannoitteita käytetään ympäristöä saastuttamatta. Toisella järjestelmällä säännellään karjanlannan enimmäistuotantoa.

9 Käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse ainoastaan ensimmäisestä järjestelmästä, joka perustuu Mineralenaanfgiftesysteem-nimiseen kivennäisaineiden verotusjärjestelmään (jäljempänä MINAS-järjestelmä).

10 MINAS-järjestelmästä seuraavista oikeuksista ja velvollisuuksista säädetään Wet van 27 november 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschottenin (lannoitekaupasta ja lannoiteylijäämistä huolehtimisesta 27.11.1986 annettu laki) (Staatsblad, jäljempänä Stbl., 1986, s. 590), sellaisena kuin se on muutettuna 16.9.1999 annetulla lailla (Stbl. 1999, s. 406; jäljempänä Meststoffenwet), 14-54 artiklassa.

11 MINAS-järjestelmällä säädellään lannoitteiden käyttöä soveltamalla "hävikkinormeja". Sillä pyritään vähentämään viljelmien typpi- ja fosfaattihävikkiä, jota tapahtuu ympäristöön imeytymällä. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi maanviljelijöillä on järjestelmän nojalla velvollisuus olla aiheuttamatta sellaista typpi- ja fosfaattihävikkiä, joka vahingoittaa ympäristöä.

12 MINAS-järjestelmä perustuu ajatukseen, jonka mukaan maanviljelijöiden on käytettävä typpeä ja fosfaatteja tasapainoisesti. Typpeä ja fosfaatteja ei saa lisätä viljelmään tuotantoprosessin alkuvaiheessa enempää kuin näitä kivennäisaineita viljelmästä tuotantoprosessin loppuvaiheessa poistuu, kun huomioon otetaan hyväksyttävä hävikki. "Hyväksyttävä hävikki" määritellään typpi- ja fosfaattihävikkiä koskevilla normeilla, joista säädetään Meststoffenwetissä ympäristön suojelemiseksi.

13 Maanviljelijän on maksettava veroa silloin, kun viljelmään lisätään tuotantoprosessin alkuvaiheessa typpeä ja fosfaatteja enemmän kuin näitä kivennäisaineita viljelmästä poistuu ja kun tämä lisäys ylittää laissa säädetyt hävikkinormit. MINAS-järjestelmä koskee sekä karjanlannan että muiden orgaanisten ja kemiallisten lannoitteiden käyttöä.

14 Meststoffenwetin IV luvun 14-21 §:ssä säädetään kivennäisaineista perittävistä kiinteämääräisistä veroista. Sen 14, 15, 16 ja 18 §:ssä säädetään seuraavaa:

"14 §

1. Kivennäisaineista perittävillä kiinteämääräisillä veroilla tarkoitetaan sääntelyveroja, joita peritään kaikilta niiltä henkilöiltä tai oikeushenkilöiltä tai henkilöiden tai oikeushenkilöiden yhteenliittymiltä, jotka harjoittavat maataloutta ja käyttävät siinä lannoitteita tai tuottavat karjanlantaa.

- -

15 §

1. Veroa peritään kalenterivuonna verotettavan ja fosfaattikiloina ilmaistavan lannoitemäärän mukaan.

2. Veroa peritään kalenterivuonna verotettavan ja typpikiloina ilmaistavan lannoitemäärän mukaan.

16 §

Verotettava lannoitemäärä on maahan lisätyn lannoitemäärän ja tuotetun karjanlannan määrän summa, josta vähennetään

a. maaperästä poistuva karjanlannan määrä,

b. viljelyksiin imeytynyt lannoitemäärä,

c. hyväksyttävä lannoitehävikki - - .

18 §

Edellä 16 §:n b alakohdassa tarkoitettu viljelyksiin imeytynyt lannoitemäärä on maatilaan kuuluvalla kunakin kalenterivuonna maatalouteen keskimäärin käytetyllä maa-alalla hehtaarikohtaisesti seuraava:

- 65 kg fosfaatteja ja 300 kg typpeä laidunmaiden osalta;

- 50 kg fosfaatteja ja 125 kg typpeä viljelysmaan osalta."

15 Meststoffenwetin 19 §:ssä määritellään hävikkeihin sovellettavat normit. Näitä normeja vahvistetaan asteittain laissa säädetyn ohjelman mukaisesti.

16 Meststoffenwetin 20 §:n 1 momentin siinä versiossa, jota sovellettiin käsiteltävänä olevan kanteen kannalta merkityksellisenä ajankohtana, veron määrä oli 1,50 Alankomaiden guldenia (NLG) typpikilolta.

17 Meststoffenwetin 22-28 §:ssä oli samankaltaiset säännökset veroista, joita perittiin jalostetuista kivennäisaineista.

18 Meststoffenwetin liitteessä D luetellaan tyhjentävästi ne tuotantoprosessin alku- ja loppuvaiheen lisäyksiä koskevat seikat, joiden perusteella verotettava typpi- ja fosfaattimäärä lasketaan. Lannoitteissa tuotantoprosessin alku- ja loppuvaiheessa olevat typpi- ja fosfaattimäärät lasketaan lannoitteiden painon ja niiden todellisen typpi- ja fosfaattipitoisuuden perusteella. Karjanlannan lisäystä tuotantoprosessin alku- ja loppuvaiheessa säännellään ankarin hallinnollisin määräyksin.

19 Tietyt tilat oli 1.1.2001 asti vapautettu edellä mainituista veroista ja siis ilmoitusvelvollisuudesta Meststoffenwetin 38-40 §:n nojalla (jäljempänä ilmoitusvelvollisuudesta vapautetut tilat). Kyse oli tietyistä maatiloista ja puutarhaviljelmistä sekä sellaisista laajoista karjatiloista, joiden karjatiheys oli alle 2,5 nautaa ja hevosta hehtaarilta ja joilla lannoitteiden käyttö oli määrältään vähäistä (vuosina 1998 ja 1999 laidunmaiden osalta 120 kg fosfaatteja hehtaarilta ja viljelysmaiden osalta 100 kg fosfaatteja hehtaarilta). Jos kyseiset määrät ylittyivät, nämä maat oli ilmoitettava suoraan lain nojalla.

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

20 Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat komissiolle 5.1.1994 päivätyllä kirjeellä aikovansa tukeutua direktiivin 3 artiklan 5 kohtaan ja siis laatia direktiivin 5 artiklassa tarkoitetut toimintaohjelmat ja soveltaa niitä koko Alankomaiden alueella.

21 Alankomaiden viranomaiset esittivät 16.12.1997 päivätyllä kirjeellä tällaisen toimintaohjelman. Tämän kirjeen ja sen liitteenä olleen Alankomaiden toimintaohjelman mukaan toimintaohjelmassa oli koko joukko säännöksiä direktiivin täytäntöönpanemiseksi.

22 Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat kuitenkin komissiolle 11.6.1998 päivätyllä kirjeellä, että kuivaa hiekkapohjaista maaperää koskeva toimintaohjelma valmistuisi vasta syksyllä 1998.

23 Komissio vastasi 9.7.1998 päivätyllä kirjeellä, että Alankomaiden toimintaohjelma oli arvioitavana ja että sitä arvioitaisiin uudelleen kuivaa hiekkapohjaista maaperää koskevien toimenpiteiden valmistuttua.

24 Alankomaiden viranomaiset selittivät 17.7.1998 päivätyllä kirjeellä komissiolle tapaa, jolla direktiivin eri osia oli käsitelty, ja ilmoittivat toteuttavansa toimia Alankomaiden lainsäädännön saattamiseksi direktiivin mukaiseksi.

25 Alankomaiden toteuttamat direktiivin täytäntöönpanotoimet tutkittuaan komissio katsoi, että Alankomaiden kuningaskunta ei ollut täyttänyt direktiivin seuraavien säännösten mukaisia velvoitteitaan:

- 5 artiklan 4 kohdan a alakohta luettuna yhdessä direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 ja 3 alakohdan ja 2 kohdan kanssa

- 5 artiklan 4 kohdan b alakohta luettuna yhdessä direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 1, 2, 4 ja 6 alakohdan kanssa, ja

- 5 artiklan 5 kohta.

26 Komissio kehotti näin ollen 29.9.1998 päivätyllä virallisella huomautuksella Alankomaiden kuningaskuntaa esittämään huomautuksensa tästä asiasta kahden kuukauden määräajassa.

27 Alankomaiden viranomaiset toimittivat 8.10.1998 päivätyllä kirjeellä komissiolle tässä direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä antamansa kansallisen oikeuden säännökset direktiivin 12 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisesti. Ne myös vastasivat viralliseen huomautukseen 7.12.1998 päivätyllä kirjeellä, jota täydennettiin myöhemmin Meststoffenwetin muuttamista koskevalla ehdotuksella, joka annettiin komissiolle tiedoksi 4.4.1999.

28 Komissio ei ollut tyytyväinen Alankomaiden viranomaisten vastaukseen ja antoi siksi 3.8.1999 päivätyllä kirjeellä perustellun lausunnon, jossa se kehotti Alankomaiden kuningaskuntaa toteuttamaan tarvittavat toimet direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi kahden kuukauden määräajassa perustellun lausunnon tiedoksiannosta.

29 Alankomaiden viranomaiset pyysivät 28.9.1999 päivätyllä kirjeellä kahden kuukauden lisäaikaa voidakseen vastata perusteltuun lausuntoon. Ne vastasivat perusteltuun lausuntoon 6.12.1999 päivätyllä kirjeellä.

30 Komissio totesi vastauskirjelmässään hyväksyvänsä käsiteltävänä olevassa asiassa, että sitä, onko Alankomaiden kuningaskunta jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, arvioidaan sen ajankohdan perusteella, jolloin tämä vastasi perusteltuun lausuntoon, eli 6.12.1999 vallinneen tilanteen mukaan. Tätä ajankohtaa on näin ollen käsiteltävänä olevassa asiassa pidettävä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymispäivänä.

31 Komissio ei ollut tyytyväinen vastaukseen, jonka Alankomaiden viranomaiset antoivat perusteltuun lausuntoon, ja päätti siksi nostaa käsiteltävänä olevan kanteen.

Kanne

32 Komissio vetosi kanteensa tueksi kuuteen kanneperusteeseen. Se kuitenkin luopui istunnossa toisesta kanneperusteestaan, joten sitä ei enää tarvitse tutkia.

33 Ennen muiden kanneperusteiden tutkimista on palautettava mieleen direktiivissä säädetyt velvoitteet.

34 Direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdasta ja 5 artiklasta nimittäin ilmenee, kun niitä luetaan yhdessä direktiivin liitteen III kanssa, että jäsenvaltioiden on täytettävä muun muassa seuraavat velvoitteet:

- määriteltävä vesiksi, jotka ovat pilaantuneet tai jotka voivat pilaantua, jos direktiivin 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, paitsi ne vedet, jotka on tarkoitettu juomaveden valmistukseen, myös kaikki makeat pintavedet ja pohjavedet, jotka sisältävät tai ovat vaarassa sisältää yli 50 mg nitraatteja litralta (3 artiklan 1 kohta luettuna yhdessä liitteen I kanssa)

- määriteltävä viimeistään 20.12.1993 pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi kaikki alueensa tunnetut maa-alueet, joilta vesi valuu niihin vesiin, jotka on direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti määritelty pilaantuneiksi vesiksi tai sellaisiksi vesiksi, jotka voivat pilaantua (3 artiklan 2 kohta), tai päätettävä laatia direktiivin 5 artiklassa tarkoitetut toimintaohjelmat ja soveltaa niitä koko alueellaan (3 artiklan 5 kohta)

- laadittava viimeistään 20.12.1993 hyvän maatalouskäytännön ohjeet (4 artiklan 1 kohta)

- laadittava viimeistään 20.12.1995 ensimmäinen nelivuotinen toimintaohjelma, jolla pyritään vähentämään nitraattien aiheuttamaa vesien pilaantumista ja estämään vastaisuudessa tällainen pilaantuminen (5 artikla); kaikki direktiivin liitteessä III mainitut toimenpiteet oli lähtökohtaisesti toteutettava viimeistään 20.12.1995, ja

- laadittava viimeistään 20.12.1999 toinen nelivuotinen toimintaohjelma.

Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan rikkomista

Asianosaisten lausumat

35 Komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan Alankomaiden kuningaskunnan jättäneen sisällyttämättä toimintaohjelmaansa sellaisia sitovia sääntöjä, joiden mukaan kullakin maa- tai karjatilalla olevien lietelantasäiliöiden tilavuuden on oltava suurempi kuin se, joka tarvitaan lannan säilytykseen koko sinä pisimpänä aikana, jona lannan levitys maahan on Alankomaissa kielletty. Tämän osalta on komission mukaan merkityksetöntä, että säilytystilavuus vaikuttaa kansallisesti, alueellisesti tai alakohtaisesti kokonaisuutena riittävältä, koska merkityksellistä on komission mukaan ainoastaan säilytystilavuus kullakin tilalla.

36 Komissio lisää, että vasta vahvistettuaan sitovilla oikeussäännöillä kunkin tilan lietelantasäiliöiden vähimmäistilavuuden Alankomaiden viranomaiset voivat tapauskohtaisesti sallia pienemmän säilytystilavuuden niillä tiloilla, jotka ovat osoittaneet huolehtivansa säilytystilavuuden ylittävästä lantamäärästä ympäristöä haittaamatta, direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan lopun mukaisesti.

37 Alankomaiden viranomaiset ovat komission mukaan joka tapauksessa myöntäneet perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa, että Alankomaiden lainsäädäntö ei ollut direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan mukainen, ja ilmoittaneet, että Meststoffenwetiin sisällytettäisiin uusi pykälä oikeudelliseksi perustaksi sellaisen yleisen hallinnollisen määräyksen antamiselle, jonka nojalla tilojen lietelantasäiliöiden on täytettävä vähimmäistilavuuden vaatimukset kuuden kuukauden ajan. Komissio kuitenkin toteaa, että 6.12.1999 Meststoffenwetiä ei ollut vielä muutettu eikä tällaista yleistä hallinnollista määräystä ollut vielä annettu.

38 Alankomaiden hallitus viittaa Alankomaissa voimassa olevaan järjestelmään, jolla huolehditaan säilytystilavuuden ylittävästä lantamäärästä, ja väittää, että lietelannan säilytystilavuus on kansallisesti selvästi suurempi kuin se, joka tarvitaan lannan säilytykseen koko sinä pisimpänä aikana, jona lannan levitys maahan on kielletty ja joka Alankomaissa koskee 1.9.-1.2. välistä eli viiden kuukauden pituista aikaa. Alankomaiden hallituksen mukaan lannan kokonaistuotanto on vähentynyt, koska karjan määrää ja lannan tuotantoa on vähennetty. Se väittää lisäksi, että mitä enemmän tilalta hävitetään lantaa, sitä pienempi on MINAS-järjestelmän mukaisen verottamisen todennäköisyys. Alankomaiden hallitus väittää lopuksi, että kaikkien asiaa koskevien kansallisten sääntöjen soveltamisesta seuraa suoraan, että se lanta, jolle ei ole tilalla käyttöä tai jota ei voida siellä säilyttää, hävitetään maatiloilta ympäristöä haittaamatta.

39 Alankomaiden hallitus kiistää komission näkemyksen, jonka mukaan lietelantasäiliöiden tilavuudesta on direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan säännösten mukaisesti yksinomaan säädettävä nimenomaisella, erillisellä ja itsenäisellä lailla. Se väittää, että Alankomaissa on voimassa sitovia oikeussääntöjä, joilla pannaan moitteettomasti täytäntöön direktiivin säännökset lietelantasäiliöiden tilavuudesta.

40 Alankomaiden hallitus siis katsoo, että Alankomailla oli jo 6.12.1999 direktiivin mukainen lietelannan säilytystilavuus ja että voimassa ollut Alankomaiden lainsäädäntö täytti direktiivissä asetetut tavoitteet. Alankomaiden hallitus selittää lainsäädäntönsä muuttamista koskevasta ehdotuksesta, joka annettiin komissiolle tiedoksi oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana, että se on päättänyt soveltaa vastaisuudessa toisenlaista periaatetta, jonka mukaan karjankasvattajien on kannettava vastuunsa tilallaan syntyneen lannan säilytystilavuudesta. Se täsmentää, että Meststoffenwetin muutos hyväksyttiin ja julkaistiin joulukuussa 2000 sekä annettiin komissiolle tiedoksi 22.3.2001 päivätyllä kirjeellä ja että tähän lakiin perustuva yleinen hallinnollinen määräys - jonka nojalla tilojen lietelantasäiliöiden on täytettävä vähimmäistilavuuden vaatimukset kuuden kuukauden ajan, paitsi jos karjankasvattajat osoittavat, että siitä lannasta, jota he eivät voi säilyttää, huolehditaan ympäristöä haittaamatta - tulee voimaan vuoden 2001 toisella vuosipuoliskolla.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

41 Direktiivillä pyritään säätämään sellaisista tarpeellisista keinoista, joiden avulla yhteisössä voidaan suojella vesiä maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta (asia C-293/97, Standley ym., tuomio 29.4.1999, Kok. 1999, s. I-2603, 39 kohta ja asia C-161/00, komissio v. Saksa, tuomio 14.3.2002, Kok. 2002, s. I-2753, 42 kohta).

42 Jäsenvaltioiden on näin ollen direktiivin nojalla määriteltävä pilaantumisalttiit vyöhykkeet (direktiivin 3 artikla), edistettävä hyviä maatalouskäytäntöjä (direktiivin 4 artikla) sekä muun muassa laadittava ja toteutettava toimintaohjelmia typpiyhdisteiden aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentämiseksi näillä vyöhykkeillä (direktiivin 5 artikla).

43 Kuten direktiivin johdanto-osan 11. perustelukappaleesta ilmenee, näissä toimintaohjelmissa on oltava toimenpiteitä kaikkien typpipitoisten lannoitteiden pintalevityksen rajoittamiseksi ja varsinkin erityisten rajojen asettamiseksi karjanlannan käytölle.

44 Direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan kyseisissä toimintaohjelmissa, joiden toteuttaminen kuuluu jäsenvaltioille, on oltava tietyt pakolliset tämän direktiivin liitteessä III tarkoitetut toimenpiteet.

45 Näissä pakollisissa toimenpiteissä on oltava muun muassa sääntöjä, jotka koskevat lietelantasäiliöiden tilavuutta direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan mukaisesti. Tästä säännöksestä ilmenee, että kyseisen tilavuuden on oltava suurempi kuin se, joka tarvitaan lannan säilytykseen koko sinä pisimpänä aikana, jona lannan levitys maahan pilaantumisalttiilla vyöhykkeellä on kielletty, paitsi jos toimivaltaiselle viranomaiselle voidaan osoittaa, että todellisen säilytystilavuuden mahdollisesti ylittävästä lantamäärästä huolehditaan tavalla, joka ei aiheuta haittaa ympäristölle.

46 Vaikka jäsenvaltioille jätetäänkin direktiivissä tiettyä liikkumavaraa tämän säännöksen täytäntöönpanon yksityiskohtaisten sääntöjen osalta, jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava direktiivin tavoitteita, muun muassa sitä, jonka mukaan pyritään varmistamaan, että jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää.

47 Kuten komissio on korostanut, direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan viimeistä lausetta on näin ollen tulkittava siten, että jäsenvaltiot eivät sen avulla voi poiketa direktiivin mukaisesta velvollisuudestaan vahvistaa sellaisia sitovia lakeja tai asetuksia, jotka koskevat tiloilla olevaa lietelannan säilytystilavuutta, vaan että ne voivat sen avulla ainoastaan sallia tapauskohtaisesti, että tietyillä tiloilla poiketaan näissä säännöksissä vahvistetusta vähimmäisnormista, mikäli osoitetaan, että siitä lannasta, jota ei voida tilalla säilyttää, huolehditaan ympäristöä haittaamatta.

48 Tästä seuraa, että Alankomaiden hallituksen näkemystä, jonka mukaan direktiivissä ei aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta antaa sitovia säännöksiä direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdasta johtuvien vaatimusten täyttämiseksi, ei voida hyväksyä. Hajanaisilla säännöksillä ei voida täyttää jäsenvaltion velvollisuutta laatia sitovia toimenpiteitä sisältävä toimintaohjelma direktiivin nimenomaisten tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti asia C-266/99, komissio v. Ranska, tuomio 8.3.2001, Kok. 2001, s. I-1981, 30 kohta).

49 Sen osoittamiseksi, että säilytystilavuuden ylittävästä lantamäärästä huolehditaan ympäristöä haittaamatta kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla, ei myöskään ole riittävää todeta, että maanviljelijä, joka ei noudata tätä edellytystä, voi joutua maksamaan veroa MINAS-järjestelmän nojalla. Tällaisen veron määrääminen ei nimittäin korjaa direktiivissä säädetyn velvollisuuden noudattamatta jättämistä ja osoittaa päinvastoin sen, että vesien pilaantumista, jota direktiivillä pyritään ehkäisemään, on jo tapahtunut.

50 Meststoffenwetin muuttamista koskevasta ehdotuksesta ja lietelannan säilytystilavuutta koskevan yleisen hallinnollisen määräyksen antamisesta puolestaan on palautettava mieleen, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (ks. asia C-127/99, komissio v. Italia, tuomio 8.11.2001, Kok. 2001, s. I-8305, 38 kohta ja asia C-122/02, komissio v. Belgia, tuomio 16.1.2003, Kok. 2003, s. I-833, 11 kohta).

51 Koska Alankomaiden hallituksen ilmoittamaa yleistä hallinnollista määräystä ei annettu ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä, ei ole tarpeen tutkia, voitaisiinko sillä panna pätevästi täytäntöön direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan mukaiset velvoitteet.

52 Komission ensimmäinen kanneperuste on näin ollen katsottava perustelluksi.

Kolmas kanneperuste, joka koskee direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan rikkomista

53 Komissio väittää kolmannessa kanneperusteessaan, että Alankomaiden toimintaohjelma ei sisällä sääntöjä lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta, joka perustuu yhtäältä viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja toisaalta viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän väliseen tasapainoon. Tämä kanneperuste jakautuu seuraavaan viiteen osaan:

- hävikkinormeihin perustuvan järjestelmän ristiriitaisuus direktiivin kanssa

- hävikkinormien tason vahvistaminen liian korkeaksi

- kivennäisaineista perittävien sääntelyverojen määrän ristiriitaisuus direktiivin kanssa

- maaperässä olevan orgaanisen typen nettomineralisaation huomiotta jättäminen, ja

- maaperässä elävien typpeä sitovien organismien tuottaman typen määrän huomiotta jättäminen.

Hävikkinormien, niiden tason ja niiden ylittämisestä perittävien verojen määrän ristiriitaisuus direktiivin kanssa

Asianosaisten lausumat

54 Komissio väittää kolmannen kanneperusteen ensimmäisessä osassa, että direktiivin mukaan toimintaohjelmiin on sisällyttävä sääntöjä lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta. Näiden sääntöjen on komission mukaan sisällettävä "lisäys- tai käyttönormeja" eli normeja, joilla vahvistetaan ne lannoitteiden enimmäismäärät, jotka voidaan levittää maahan. Nämä enimmäismäärät on komission mukaan asetettava tasolle, jolla typen maahan lisääminen ja typen maasta poistuminen voidaan saattaa tasapainoon.

55 Komission mukaan Alankomaiden lainsäädäntö on ristiriidassa direktiivin kanssa, koska se ei sisällä tällaisia käyttönormeja vaan hävikkinormeja. Se väittää, että maanviljelijöiden on MINAS-järjestelmän mukaisesti ilmoitettava tuotantoprosessin alkuvaiheessa viljelmään lisättyjen ja siitä tuotantoprosessin loppuvaiheessa poistuneiden kivennäisaineiden määrä, ja näiden kahden arvon välinen erotus ("hävikki") ei saa ylittää tiettyjä rajoja, paitsi jos maanviljelijä on valmis maksamaan veroa.

56 Komissio väittää, että MINAS-järjestelmä on lähinnä maatilakohtainen kirjanpitojärjestelmä, kun direktiivi puolestaan perustuu sellaisiin käyttönormeihin, jotka on laadittava maatilan jokaisella palstalla vallitsevan tilanteen mukaan ottamalla huomioon esimerkiksi viljelykasvien ja maaperän luonne.

57 Komissio katsoo kolmannen kanneperusteen toisessa osassa, joka koskee hävikkinormien tasoa, että vaikka nämä normit oletettaisiinkin direktiivin mukaisiksi, niiden taso on vahvistettu liian korkeaksi. Komission mukaan nämä normit mahdollistavat merkittävän eron tuotantoprosessin alkuvaiheessa lisättyjen ja sen loppuvaiheessa poistuneiden määrien välillä ilman, että sovelletaan veron muodossa olevaa seuraamusta. Meststoffenwetiin tehtäväksi ilmoitetulla muutoksella on tarkoitus alentaa hävikkinormien tasoa muttei komission mukaan riittävästi.

58 Komissio väittää kolmannen kanneperusteen kolmannessa osassa, joka koskee hävikkinormien ylittämisestä perittävien verojen määrää, että tämä määrä ei takaa direktiivissä tarkoitettua tasapainoa viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja maaperästä ja lannoituksesta peräisin olevan typen määrän välillä, koska maanviljelijä voi päättää maksaa kyseisen veron vahvistettujen normien noudattamisen asemesta. Komission mukaan nämä verot eivät olleet ensimmäisen nelivuotisen toimintaohjelman aikana riittävän korkeat direktiivin säännösten noudattamisen varmistamiseksi, ja 6.12.1999 vallinneessa tilanteessa niillä ei ollut mitään ennalta ehkäisevää vaikutusta. Komissio ilmoittaa saaneensa Alankomaiden maatalouden asianomaisilta aloilta tietoja, joiden mukaan ainakin 10 prosenttia haastatelluista maanviljelijöistä maksaa mieluummin kyseisen veron kuin noudattaa vahvistettuja normeja, koska verosta aiheutuvat kustannukset eivät juuri ole kuljetuskustannuksia korkeammat. Komissio huomauttaa siitä, että näitä veroja on tarkoitus korottaa vasta 1.1.2002 alkaen.

59 Alankomaiden hallitus väittää kolmannen kanneperusteen ensimmäisestä osasta, että se on jätettävä tutkimatta, koska komissio vetosi siihen ensimmäistä kertaa vasta kannekirjelmässä tyydyttyään oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä vain arvostelemaan hävikkinormien tasoa.

60 Alankomaiden hallitus väittää asiakysymyksestä, että direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa asetettu vaatimus lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta voidaan toteuttaa monella eri tavalla. Sen mukaan hävikkinormien soveltaminen on pätevä tapa rajoittaa lannoitteiden maahan levittämistä.

61 Alankomaiden hallitus väittää, että direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan mukaan lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamista koskevat säännöt voivat perustua kahteen vertailukohtaan, nimittäin yhtäältä typen lisäykseen ja toisaalta typen lisäyksen ja typen tarpeen väliseen tasapainoon. Sen mukaan Alankomaiden lainsäädäntö perustuu tähän jälkimmäiseen vertailukohtaan. Se nimittäin katsoo, että hävikkinormit ovat hyvä mittapuu typpiyhdisteiden ympäristölle aiheuttaman paineen arvioimiseen ja että niillä voidaan myös varmistaa, että direktiivin tavoitteita noudatetaan.

62 Alankomaiden hallitus väittää kolmannen kanneperusteen toisesta osasta, joka koskee hävikkinormien tasoa, että typen hävikkiä ei voida maataloudessa täysin välttää ja että direktiivissä sallitaan tällainen hävikki. Alankomaiden hallituksen mukaan tämä ilmenee muun muassa direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 6 alakohdasta, jossa säädetään keinolannoitteiden ja karjanlannan maahan levittämistä koskevista menettelyistä, jotta ravintoaineiden pääsy veteen voitaisiin pitää hyväksyttävällä tasolla.

63 Alankomaiden hallitus korostaa joka tapauksessa, että Alankomaiden viranomaiset päättivät perustellun lausunnon jälkeen aikaistaa lainsäädäntöohjelmaa, jolla pyritään vahvistamaan hävikkeihin sovellettavia normeja, joten tiukemmat normit, jotka oli tarkoitus antaa vuonna 2008, tulevat voimaan jo vuonna 2003.

64 Kolmannen kanneperusteen kolmas osa koskee verojärjestelmää, ja Alankomaiden hallitus selittää tässä järjestelmässä sovellettavia eri asteikkoja ja väittää, että tällaiset hävikkinormien ylittämisestä perittävät verot ovat direktiivissä asetetun tavoitteen toteuttamisessa tehokkaampia kuin rikosoikeudelliset tai hallinnolliset seuraamukset. Se korostaa lisäksi, että typestä ja fosfaateista perittäviä veroja on tarkoitus korottaa ja että tällä 1.1.2002 voimaan tulevalla korotuksella varmistetaan, että tilalla olevan säilytystilavuuden ylittävät lannoitteet todella hävitetään ja että hävikkinormeja ei ylitetä.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

65 Alankomaiden hallituksen esittämästä kolmannen kanneperusteen ensimmäistä osaa koskevasta oikeudenkäyntiväitteestä on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 226 artiklan nojalla nostetun kanteen kohde rajataan tässä määräyksessä tarkoitetussa oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä ja että perustellun lausunnon ja kanteen on siten perustuttava yhdenmukaisiin väitteisiin (ks. asia C-287/00, komissio v. Saksa, tuomio 20.6.2002, Kok. 2002, s. I-5811, 18 kohta ja asia C-139/00, komissio v. Espanja, tuomio 11.7.2002, Kok. 2002, s. I-6407, 18 kohta).

66 Tämä vaatimus ei kuitenkaan voi merkitä sitä, että perustellussa lausunnossa esitetyn oikeudenkäynnin kohteen ja kannekirjelmässä esitettyjen vaatimusten olisi aina oltava täysin yhteneviä, kun oikeudenkäynnin kohdetta ei ole laajennettu tai muutettu (ks. vastaavasti asia C-279/94, komissio v. Italia, tuomio 16.9.1997, Kok. 1997, s. I-4743, 25 kohta ja em. asia komissio v. Espanja, tuomion 19 kohta).

67 Käsiteltävänä olevan asian asiakirja-aineistosta ilmenee, että komissio ei ole muuttanut eikä myöskään laajentanut oikeudenkäynnin kohdetta siitä, jollaisena se määriteltiin perustellussa lausunnossa.

68 Tästä asiakirja-aineistosta nimittäin ilmenee selvästi, että komissio väittää Alankomaiden kuningaskunnan muun muassa jättäneen sisällyttämättä toimintaohjelmaansa sellaisia toimenpiteitä, joilla voidaan varmistaa, että lannoitteiden maahan levittämisen rajoittaminen perustuu tasapainoon, ja että komissio katsoo sen, että Meststoffenwetissä - ja siten MINAS-järjestelmässä - sallitaan hävikit, rikkovan direktiivissä säädetyn tasapainon vaatimusta.

69 Vaikka kolmannen kanneperusteen tätä osaa koskevat väitteet esitetäänkin kannekirjelmässä hieman eri tavalla kuin perustellussa lausunnossa, komissio kuitenkin moittii Alankomaiden kuningaskuntaa edelleen siitä, että Meststoffenwetissä säädetty järjestelmä ei perustu typen tarpeen ja typen määrän väliseen tasapainoon ja että siinä sallitaan typpihävikin pääsy ympäristöön.

70 Alankomaiden hallituksen esittämä oikeudenkäyntiväite on siis hylättävä.

71 Asiakysymyksestä on palautettava mieleen, että direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan mukaan toimintaohjelmiin sisällytettävissä toimenpiteissä on oltava sääntöjä lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta, joka perustuu viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän väliseen tasapainoon.

72 Direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan mukaan näillä toimenpiteillä on varmistettava, että maahan kunakin vuonna levitetyn karjanlannan määrä ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää. Koska maahan levitetyt lannoitteet voivat direktiivin 2 artiklan e alakohdan mukaan olla karjanlantaa, tätä vaatimusta voidaan noudattaa ainoastaan soveltamalla lannoitteiden käyttöä koskevia normeja. MINAS-järjestelmässä säädettyjen normien kaltaisilla hävikkinormeilla voidaan ainoastaan välillisesti rajoittaa lannoitteiden maahan levittämistä, mutta niillä ei voida rajoittaa tietyn konkreettisen lannoitetyypin käyttöä.

73 Tällainen direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan tulkinta saa sitä paitsi vahvistuksen tämän tuomion 41 kohdassa korostetusta direktiivin tavoitteesta, jonka mukaan direktiivillä pyritään säätämään sellaisista tarpeellisista keinoista, joiden avulla yhteisössä voidaan suojella vesiä maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta.

74 Direktiivissä säädettyjen normien kaltaisia käyttönormeja nimittäin sovelletaan tuotantoprosessin alkuvaiheessa, ja ne vaikuttavat tarpeellisilta kaiken pilaantumisen vähentämiseksi ja ehkäisemiseksi, kun MINAS-järjestelmässä säädettyjä hävikkinormeja puolestaan sovelletaan typen kierron myöhemmässä vaiheessa, ja jokainen näiden hävikkinormien ylitys myötävaikuttaa välttämättä pilaantumiseen.

75 Lisäksi on palautettava mieleen, että pilaantumista on EY 174 artiklan 2 kohdan mukaisesti torjuttava ensisijaisesti pilaantumisen lähteellä. Tämä merkitsee direktiivin yhteydessä sitä, että typen lisäystä on rajoitettava mahdollisimman paljon, minkä vuoksi myös käyttönormien vahvistaminen on perusteltua. MINAS-järjestelmässä säädettyjen normien kaltaiset hävikkinormit eivät tämän osalta riitä, vaikka näiden normien ylittämisestä onkin maksettava veroa.

76 Kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa on siis perusteltu.

77 Se, että lisäystä koskevat normit tulevat Alankomaiden hallituksen mukaan Alankomaissa voimaan 1.1.2002, ei ole omiaan kumoamaan tätä toteamusta syistä, jotka jo mainittiin tämän tuomion 50 kohdassa.

78 Kolmannen kanneperusteen ensimmäisen osan hyväksymisen takia tämän kanneperusteen toinen ja kolmas osa jäävät vaille kohdetta. On nimittäin todettava, että koska hävikkinormien vahvistaminen, johon MINAS-järjestelmä perustuu, vaikuttaa direktiivin vastaiselta, ei ole tärkeää tietää, ovatko tämän järjestelmän mukaiset normit liian korkeat tai ovatko näiden normien ylittämisestä perittävät verot liian alhaiset.

Maaperässä olevan orgaanisen typen nettomineralisaation huomiotta jättäminen

Asianosaisten lausumat

79 Komissio väittää kolmannen kanneperusteen neljännessä osassa, että Meststoffenwetissä ei ole sitovia säännöksiä siitä, että maanviljelijän on otettava huomioon maaperässä olevan orgaanisen typen nettomineralisaation tuloksena muodostuva typen määrä, mikä komission mukaan on direktiivin vastaista, koska tämä määrä mainitaan nimenomaisesti direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan ii alakohdan toisessa luetelmakohdassa.

80 Komission mukaan nettomineralisaatio määritellään maaperässä olevan orgaanisen typen hajoamisesta, mukaan lukien maahan parina aikaisempana vuotena levitettyjen lannoitteiden hajoamisesta, johtuvaksi typen vapautumiseksi. Komission mukaan nettomineralisaatio ei koske ainoastaan lannoitteiden käytön myöhempiä vaikutuksia, vaan se koskee myös itse maaperän nettomineralisaation tuloksena muodostuvaa typen määrää, joka komission mukaan voi olla hyvin merkittävä tekijä.

81 Komissio väittää, että MINAS-järjestelmä perustuu tilakohtaiseen hävikkiin ja että siinä otetaan huomioon ainoastaan maatilan yhteenlaskettu nettomineralisaatio. Komission mukaan direktiivissä ja erityisesti selvityksessä, johon käyttönormien vahvistamisen on perustuttava direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan mukaisesti, lähtökohtana sitä vastoin on palstakohtainen tarkastelu, myös nettomineralisaation osalta. Komissio väittää, että tässä selvityksessä on tutkittava palstakohtaisesti typen lisäämisen ja typen poistumisen määrät. Komission mukaan käytetyn lannoitteen luonteella ja viljelykasvien luonteella on tässä selvityksessä luonnollisesti merkittävä asema, myös nettomineralisaation osalta.

82 Komissio katsoo lopuksi, että nettomineralisaatio on otettava huomioon palstakohtaisesti laadittaessa selvitystä, jonka perusteella on vahvistettava direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa säädetyt käyttönormit. Koska tätä ei ole Alankomaissa tähän mennessä tehty, komissio väittää, että Alankomaiden lainsäädäntö on tältä osin direktiivin vastainen.

83 Alankomaiden hallitus katsoo, että nettomineralisaatio on orgaanisen typen vähenemisen ja sen lisäyksen välisen erotuksen tulos. Se väittää, että typen lisäys ja sen väheneminen ovat useimmilla Alankomaiden tiloilla tasapainossa ja että nettomineralisaatiota ei tämän takia tapahdu. Alankomaiden hallituksen mukaan nettomineralisaatiota ei siten ole syytä tarkastella erikseen selvityksessä, johon typen lisäys ja sen poistuminen tilalla kirjataan. Alankomaiden hallituksen mukaan mineralisaatio, joka on aikaisempina vuosina toteutetun lannoituksen seuraus, otetaan MINAS-järjestelmässä täysin huomioon.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

84 Kuten tämän tuomion 71 kohdassa jo korostettiin, direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan mukaan toimintaohjelmiin sisällytettävissä toimenpiteissä on oltava sääntöjä lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta, joka perustuu viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän väliseen tasapainoon, ja kyseiset säännöt on annettava käyttönormeina.

85 Määrittääkseen tämän tasapainon, joka vaikuttaa kyseisten käyttönormien vahvistamisen kannalta olennaiselta, jäsenvaltioiden on direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan ii alakohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti otettava muun muassa huomioon typen määrä, joka muodostuu maaperässä olevan orgaanisen typen nettomineralisaation tuloksena.

86 Komissio on todennut käsiteltävänä olevassa asiassa Alankomaiden hallituksen sitä kiistämättä, että Alankomaiden lainsäädännön ja erityisesti Meststoffenwetin asian kannalta merkityksellisissä säännöksissä ei säädetä sitovasti, että maanviljelijöiden on otettava huomioon nettomineralisaatio määrittäessään tasapainon, johon lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamista koskevien käyttönormien on perustuttava direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan mukaisesti.

87 Alankomaiden hallitus nimittäin on tämän osalta vain todennut mineralisaation mahdolliset lähteet rajatessaan, että useimmilla Alankomaiden tiloilla ei tapahdu nettomineralisaatiota ja että aikaisempina vuosina toteutetun lannoituksen seuraukset otetaan MINAS-järjestelmässä täysin huomioon.

88 Kun otetaan huomioon direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa tarkoitetun tasapainon keskeinen asema lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamista koskevien sääntöjen vahvistamisessa, on selvää, että tuollainen toteamus ei riitä nettomineralisaation huomioon ottamista koskevien sitovien sääntöjen kiistattoman puuttumisen perusteluksi.

89 Tämän tuomion 71-75 kohdasta ilmenee MINAS-järjestelmän osalta, että tässä järjestelmässä tarkoitetuilla hävikkinormeilla ei voida täyttää direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdasta johtuvia vaatimuksia.

90 Näin ollen on todettava, että kolmannen kanneperusteen neljäs osa on perusteltu.

Maaperässä elävien typpeä sitovien organismien tuottaman typen määrän huomiotta jättäminen

Asianosaisten lausumat

91 Komissio väittää kolmannen kanneperusteen viidennessä osassa viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän välisestä tasapainosta, että direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa tarkoitetuissa kansallisissa säännöissä on otettava huomioon maaperässä elävien typpeä sitovien organismien tuottaman typen määrä - nämä organismit ovat komission mukaan merkittäviä typen saannin lähteitä hyvin monilla Alankomaiden maapalstoilla - laadittaessa kyseisessä direktiivin säännöksessä tarkoitettua selvitystä. Nämä organismit voidaan komission mukaan määrittää tiettyjen kasvien, kuten hernekasvien, juurissa oleviksi bakteereiksi, jotka kykenevät imemään itseensä ilmasta typpeä ja jotka huolehtivat siten kasvin typen saannista. Komissio väittää, että koska hernekasvit kykenevät sitomaan typpeä, niiden typen tarve on vähäinen, ja että tämä on näin ollen direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan i alakohdan mukaan otettava huomioon.

92 Alankomaiden hallitus kiistää tulkinnan, jonka komissio tekee direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdasta ja jonka mukaan maaperässä elävien typpeä sitovien organismien tuottaman typen määrä on otettava huomioon.

93 Se väittää joka tapauksessa, että sillä, että hernekasvit sitovat typpeä, ei ollut vielä 6.12.1999 MINAS-järjestelmän kannalta mitään merkitystä. Alankomaiden hallituksen mukaan näitä kasveja viljellään etenkin niillä maatiloilla, jotka vapautettiin vuonna 1999 yleisesti ilmoitusvelvollisuudesta. Se toteaa lisäksi, että käsiteltävänä olevassa Meststoffenwetin muutoksessa pyritään ottamaan typen lisäyksenä huomioon se, että hernekasviviljelmät sitovat typpeä.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

94 Direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa säädetyn tasapainon saavuttamisessa on tarpeen ottaa huomioon koko lisääntyvä ja poistuva typpimäärä. Koska hernekasvit kykenevät sitomaan typpeä, tämä on direktiivin mukaan otettava huomioon.

95 Alankomaiden hallituksen väite, että sillä, että hernekasvit sitovat typpeä, on yleisesti ainoastaan vähäinen merkitys Alankomaiden nautakarjatiloilla, ja että näitä kasveja viljellään etenkin niillä maatiloilla, jotka eivät kuulu MINAS-järjestelmään, ei riitä sen osoittamiseen, että kyseisen tasapainon saavuttamisessa ei ole tarpeen ottaa huomioon maaperässä elävien typpeä sitovien organismien tuottaman typen määrää.

96 Alankomaiden viranomaisten perusteltuun lausuntoon antamasta vastauksesta ja Alankomaiden hallituksen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämistä huomautuksista ilmenee, että siinä Alankomaiden lainsäädännössä, jota sovellettiin perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, ei otettu viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän välistä tasapainoa määritettäessä huomioon sitä typen määrää, jonka hernekasvien juurissa olevien bakteerien kaltaiset maaperässä elävät typpeä sitovat organismit tuottavat, ja että Meststoffenwetiä oli tämän osalta muutettava. Koska tämä muutos ei ollut tullut voimaan vielä 6.12.1999, on todettava, että myös kolmannen kanneperusteen viides osa on perusteltu.

97 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että koko kolmas kanneperuste on perusteltu.

Neljäs kanneperuste, joka koskee direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan rikkomista

98 Komissio moittii neljännessä kanneperusteessaan Alankomaiden kuningaskuntaa siitä, ettei tämä sisällyttänyt toimintaohjelmaansa toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että maahan kunakin vuonna levitetyn karjanlannan määrä ei ylitä direktiivissä sallittua hehtaarikohtaista määrää. Sekä komissio että Alankomaiden hallitus käsittelevät tämän osalta erikseen ilmoitusvelvollisiin eli MINAS-järjestelmään kuuluviin tiloihin sovellettavaa järjestelmää ja ilmoitusvelvollisuudesta vapautettuihin eli MINAS-järjestelmän ulkopuolisiin tiloihin sovellettavaa järjestelmää.

Ilmoitusvelvolliset tilat

99 Komission mukaan toimintaohjelmiin sisällytettävillä toimenpiteillä on varmistettava, että jokaisella maa- tai karjatilalla maahan kunakin vuonna levitetyn karjanlannan määrä ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää. Komissio korostaa, että vaikka ensimmäisessä nelivuotisessa toimintaohjelmassa, joka oli käynnistettävä viimeistään 20.12.1995, jäsenvaltiot saattoivatkin määrätä sellaisesta käyttönormista, jonka mukaan maahan levitettävä karjanlanta saa sisältää 210 kg typpeä hehtaarilta, toisessa nelivuotisessa toimintaohjelmassa, joka oli käynnistettävä viimeistään 20.12.1999, jäsenvaltioiden oli sitä vastoin alennettava tätä normia 170 typpikiloon hehtaarilta.

100 Komissio väittää ilmoitusvelvollisista tiloista, että toimenpiteet, joilla direktiivin liitteessä III oleva 2 kohta on saatettu Alankomaiden oikeuden osaksi, ovat MINAS-järjestelmässä säädettyjä normeja. Komission mukaan tämä järjestelmä on vastoin direktiiviä, jossa komission mukaan säädetään lisääntyvän ja poistuvan typpimäärän väliseen tasapainoon perustuvista käyttönormeista. Komissio väittää, että MINAS-järjestelmän mukaiset hävikkinormit eivät perustu tällaiseen tasapainoon, koska komission mukaan tässä järjestelmässä sallitaan merkittävä rakenteellinen hävikki. Komissio väittää lisäksi, että kyseisessä järjestelmässä käytetään normeja, jotka on ilmaistu fosfaattien määrinä eikä typen määrinä, kuten direktiivissä komission mukaan säädetään. Komissio väittää, että jos Alankomaiden kuningaskunta soveltaa MINAS-järjestelmään sisältyviä hävikkinormeja, karjanlannasta peräisin olevan typen sallittu määrä ylittyy laajalti.

101 Komissio väittää vahvistetuista hävikkinormeista, joista Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat virallisen huomautuksen jälkeen, ja niistä käyttönormeista, jotka Alankomaiden viranomaiset väittävät ottavansa käyttöön, että nämä normit eivät vielä sisältyneet kansalliseen lainsäädäntöön eivätkä olleet voimassa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, joten niitä ei komission mukaan tule ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko Alankomaiden kuningaskunta jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan.

102 Alankomaiden hallitus toteaa aluksi uudelleen, että direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan mukaiset vaatimukset voidaan täyttää usealla eri järjestelmällä, myös MINAS-järjestelmällä. Se katsoo, että direktiivin liitteessä III olevalla 2 kohdalla pyritään vain osoittamaan ne vaikutukset, jotka toimintaohjelmissa säädetyillä toimenpiteillä on oltava, ja että tässä säännöksessä ei aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta antaa käyttönormeja, toisin kuin komissio väittää.

103 Alankomaiden hallitus väittää, että karjanlannan käyttöä säädellään Alankomaissa fosfaatteihin sovellettavilla normeilla, joilla rajoitetaan karjanlannan käyttöä ja näin ollen myös sitä typen määrää, jota lannoitteissa levitetään maahan tai sijoitetaan maan sisään. Alankomaiden hallituksen mukaan fosfaatteihin sovellettavat normit voidaan helposti muuntaa typen määriksi typen ja fosfaattien välisen suhteen avulla.

104 Alankomaiden hallitus esittelee menetelmän, jota se käyttää laskeakseen fosfaatteja koskevien hävikkinormien perusteella Alankomaissa maahan levitetyn typpimäärän, ja katsoo, että näistä laskelmista ilmenee, että typpimäärä, joka voidaan levittää viljelysmaihin, on 210 kg typpeä hehtaarilta ja vastaa siten määrää, josta direktiivissä säädetään ensimmäisen toimintaohjelman osalta.

105 Se myöntää sitä vastoin laidunmaiden osalta, että typpimäärä, joka Alankomaissa voidaan levittää maahan, eli 300 kg typpeä hehtaarilta, ylittää direktiivissä sallitun 210 kg:n hehtaarikohtaisen typpimäärän rajan. Se vahvistaa, ettei se tehnyt komissiolle direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan toisen alakohdan b alakohdan mukaista ilmoitusta aikomuksestaan sallia tällainen poikkeava määrä, ja selittää katsoneensa tuolloin, että direktiivi voitaisiin panna täytäntöön vaihtoehtoisella tavalla, jos sen tavoitteita noudatetaan.

106 Alankomaiden hallitus katsoo joka tapauksessa, että jäsenvaltio voi direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan toisen alakohdan b alakohdan nojalla poiketa liitteessä III olevassa 2 kohdassa säädetyistä määristä sillä edellytyksellä, että kyseiset tavoitteet täyttyvät. Alankomaiden hallituksen mukaan jäsenvaltio on vain velvollinen ilmoittamaan tästä komissiolle.

Ilmoitusvelvollisuudesta vapautetut tilat

107 Komissio katsoo, että ne Alankomaiden toimintaohjelman toimenpiteet, joita sovelletaan MINAS-järjestelmän ulkopuolisiin tiloihin, eivät täytä direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan mukaisia vaatimuksia. Komissio väittää, että kyseessä olevilla käyttönormeilla vahvistetaan se fosfaattien enimmäismäärä, jonka maahan levitettävä karjanlanta voi sisältää, eikä direktiivissä säädettyä typen enimmäismäärää ja että nämä käyttönormit joka tapauksessa ylittävät direktiivissä sallitun enimmäismäärän.

108 Alankomaiden hallitus toteaa, että ilmoitusvelvollisuudesta vapautettuihin tiloihin sovellettavat fosfaattien käyttöä koskevat normit on viljelysmaiden osalta mahdollista muuntaa direktiivin mukaisiksi typen määrinä ilmaistuiksi käyttönormeiksi, ja komissio väittää tästä toteamuksesta, että vaikka tällainen muuntaminen oletettaisiinkin mahdolliseksi, siinä käytetään kaikenlaisia muuttujia, joilla ei voida varmistaa, toisin kuin direktiivin liitteessä III olevassa 2 kohdassa säädetään, että kansalliset palstakohtaisesti sovellettavat normit vastaavat direktiivin säännöksiä.

109 Komissio toteaa Alankomaiden viranomaisten myöntävän laidunmaiden osalta, että fosfaattien käyttöön sovellettava kansallinen normi oli vuosina 1998 ja 1999 korkeampi kuin direktiivissä sallittiin. Komissio kiistää Alankomaiden hallituksen väitteen, jonka mukaan tästä voitiin poiketa direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan toisen alakohdan b alakohdan nojalla.

110 Alankomaiden hallitus toistaa kantansa, jonka mukaan fosfaattien käyttöä koskevilla normeilla voidaan rajoittaa typen lisäystä. Se väittää, että fosfaattien käyttöä koskevien normien muuntamisesta typen käyttöä koskeviksi normeiksi seuraa, että typpimäärä, joka voitiin Alankomaissa levittää viljelysmaihin vuosina 1998 ja 1999, ei ollut vastoin määrää, joka direktiivissä sallittiin 20.12.1998 ja 20.12.2002 välisenä ajanjaksona.

111 Alankomaiden hallitus väittää laidunmaiden osalta sallitusta määrästä, joka ylittää direktiivissä säädetyn 210 kg:n hehtaarikohtaisen rajan, että tätä määrää voitiin perustella sillä, että typen imeytymisaste on Alankomaiden laidunmailla korkea, ja sillä, että käyttönormijärjestelmästä siirryttiin hävikkinormijärjestelmään. Se väittää lisäksi, että tästä erosta ilmoitettiin komissiolle ja että tämä ero kuuluu direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan toisen alakohdan b alakohdassa säädetyn poikkeusmahdollisuuden piiriin.

112 Alankomaiden hallitus korostaa lopuksi, että kaikki tilat kuuluvat MINAS-järjestelmän piiriin vuodesta 2001.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

Ilmoitusvelvolliset tilat

113 Aluksi on palautettava mieleen, että direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa säädetyissä toimintaohjelmissa on oltava tämän direktiivin liitteessä III tarkoitetut toimenpiteet. Näihin toimenpiteisiin kuuluvat säännöt, jotka koskevat "lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamista", ja näillä toimenpiteillä on tämän liitteen 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan varmistettava, että "jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää". Tämä määrä vastaa lantamäärää, joka sisältää enintään 170 kg typpeä, mutta jäsenvaltiot voivat ensimmäisessä nelivuotisessa toimintaohjelmassa sallia jopa 210 kg typpeä sisältävän lantamäärän.

114 Kuten tämän tuomion 71-78 kohdasta ilmenee, Alankomaiden kuningaskunta ei täyttänyt velvollisuuttaan sisällyttää toimintaohjelmaan direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa tarkoitetut pakolliset toimenpiteet, koska MINAS-järjestelmän mukaisilla hävikkinormeilla ei panna direktiiviä tämän osalta asianmukaisesti täytäntöön, ja tästä seuraa, että kyseisellä järjestelmällä ei myöskään voida varmistaa niiden rajojen noudattamista, jotka direktiivin liitteessä III olevassa 2 kohdassa asetetaan karjanlannan maahan levittämiselle.

115 Direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan sanamuodosta nimittäin ilmenee selvästi, että tässä säännöksessä edellytetään käyttönormien vahvistamista, jotta jäsenvaltiot voisivat varmistaa tuotantoprosessin alkuvaiheessa, että maahan levitettävä karjanlannan määrä ei ylitä direktiivissä sallittua hehtaarikohtaista määrää.

116 Näin ollen on todettava, että neljäs kanneperuste on ilmoitusvelvollisten ja siis MINAS-järjestelmään kuuluvien tilojen osalta perusteltu.

Ilmoitusvelvollisuudesta vapautetut tilat

117 MINAS-järjestelmän ulkopuolisista ja siis Alankomaiden säätämästä ilmoitusvelvollisuudesta vapautetuista tiloista on todettava, että toimenpiteillä, jotka jäsenvaltiot toteuttavat direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan mukaisen velvollisuuden täyttämiseksi, on voitava rajoittaa karjanlannan maahan levittämistä direktiivissä vahvistettujen rajojen mukaisesti.

118 Vaikka jäsenvaltio voikin rajoittaa karjanlannan maahan levittämistä fosfaattien käyttöä tai lisäystä koskevilla normeilla, sen on aina osoitettava, että sen tähän tarkoitukseen käyttämällä muuntamismenetelmällä voidaan varmistaa, että karjanlannan määrä, joka on sallittua levittää maahan fosfaatteja koskevien normien mukaisesti, ei ylitä direktiivissä vahvistettuja typen rajoja.

119 Vaikka Alankomaiden hallituksen ehdottama muuntamismenetelmä oletettaisiinkin hyväksyttäväksi, yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyistä huomautuksista ilmenee, että kyseisissä muuntamisissa käytettävät luvut ovat ainoastaan keskimääräisiä lukuja ja että tiloilla voi syntyä eroja, jotka johtuvat tuotantoprosessin loppuvaiheen lisäysten eri määristä, käytettävien lannoitteiden sisältämän typen ja fosfaattien välisen suhteen eroista tai eri viljelykasveista. On selvää, että tällainen muuntamismenetelmä, joka sitä paitsi perustuu arvioihin, ei riitä varmistamaan, että se karjanlannan määrä, joka on sallittua levittää maahan, ei ylitä direktiivissä vahvistettuja typen rajoja.

120 Alankomaiden hallitus myöntää kaiken lisäksi laidunmaiden osalta, että Alankomaiden lainsäädännössä sallitut määrät ylittävät sen 210 kg:n hehtaarikohtaisen typpimäärän, joka direktiivissä sallitaan ensimmäisen toimintaohjelman osalta.

121 Alankomaiden hallituksen väitteestä, jonka mukaan tämä ero kuuluu direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan toisen alakohdan b alakohtaan sisältyvän poikkeuksen piiriin, on todettava, ettei tätä väitettä voida hyväksyä.

122 Direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan toisen alakohdan b alakohdassa säädetään, että jos jäsenvaltio sallii, että maahan kunakin vuonna levitettävän karjanlannan määrät poikkeavat hehtaarikohtaisesti tässä säännöksessä nimenomaisesti säädetyistä määristä, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle, joka tutkii määrän perusteltavuuden direktiivin 9 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Nämä määrät on vahvistettava siten, että ne eivät vaaranna direktiivissä määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista, ja ne on voitava perustella puolueettomilla perusteilla, kuten pitkillä kasvuajoilla tai pilaantumisalttiin alueen suurella nettosademäärällä.

123 Tästä säännöksestä ilmenee selvästi, että kyseessä ei ole pelkästään menettely, jolla komissiolle ilmoitetaan poikkeavien määrien hyväksymisestä, vaan velvollisuus perustella komissiolle tällainen poikkeamispyyntö puolueettomilla perusteilla. Komissio puolestaan voi joko hyväksyä poikkeamispyynnön asettamalla hyväksymiselle tarvittaessa tiettyjä ehtoja tai hylätä sen.

124 Asiakirja-aineistosta ilmenee joka tapauksessa, että Alankomaiden viranomaiset pyysivät direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan toisen alakohdan b alakohdan nojalla poikkeusta vasta huhtikuussa 2000 eli kauan ensimmäisen toimintaohjelman täytäntöönpanolle asetetun ajankohdan jälkeen. Tästä seuraa, että Alankomaiden hallituksen väitettä, jonka mukaan maahan levitettävien sallittujen karjanlannan määrien ylitys kuului kyseisen säännöksen mukaisen poikkeuksen piiriin, ei voida hyväksyä.

125 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että koko neljäs kanneperuste on perusteltu.

Viides kanneperuste, joka koskee direktiivin 5 artiklan 4 kohdan b alakohdan ja sen kanssa yhdessä luettavan direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 1, 2, 4 ja 6 alakohdan rikkomista

126 Komissio moittii Alankomaiden hallitusta siitä, ettei tämä sisällyttänyt toimintaohjelmaansa seuraavia toimenpiteitä, joiden on komission mukaan sisällyttävä direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti hyväksyttyihin hyvän maatalouskäytännön ohjeisiin:

- säännöt kausista, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole karjanlantaa lukuun ottamatta aiheellista

- säännöt lannoitteiden maahan levityksen ehdoista jyrkillä rinteillä

- säännöt lannoitteiden maahan levityksen ehdoista virtaavien vesien läheisyydessä, ja

- säännöt keinolannoitteiden ja karjanlannan maahan levitystä koskevista menettelyistä, jotta ravintoaineiden pääsyä veteen voitaisiin rajoittaa.

Sellaisten sääntöjen puuttuminen, jotka koskevat kausia, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole karjanlantaa lukuun ottamatta aiheellista

Asianosaisten lausumat

127 Komissio toteaa, että karjanlannan maahan levitys on Alankomaissa asetuksella kielletty 1.9.-1.2. välisenä aikana. Komission mukaan Alankomaiden toimintaohjelma ei sitä vastoin sisällä mitään vastaavaa sääntöä muiden lannoitteiden kuin karjanlannan, eli keinolannoitteiden kaltaisten epäorgaanisten lannoitteiden, maahan levityksestä. Komissio katsoo, että tällainen sääntö liittyy asiaan direktiivin liitteessä II olevassa A kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska Alankomaissa on kausia, joina lannoitteiden maahan levitys on haitallista ja näin ollen katsottava aiheettomaksi. Komissio väittää, että Alankomaiden viranomaiset olivat ilmoittaneet antavansa tätä asiaa koskevat täytäntöönpanotoimet komissiolle tiedoksi mutta jättäneet tämän tekemättä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.

128 Alankomaiden hallitus toteaa, että Alankomaiden lainsäädännössä on, sikäli kuin tämä liittyy asiaan ja ottamalla huomioon eri alueilla vallitsevat olosuhteet, yksityiskohtaisia säännöksiä kausista, joina karjanlannan ja muiden orgaanisten lannoitteiden levitys maahan tai sijoitus maan pinnan alle ei ole aiheellista.

129 Alankomaiden hallitus väittää tarpeesta antaa sääntöjä, jotka koskevat kausia, joina epäorgaanisten lannoitteiden maahan levitys ei ole aiheellista, että MINAS-järjestelmän soveltaminen saa sekä taloudellisesti että maataloustieteellisesti maanviljelijät luopumaan lannoitteiden käytöstä kautena, jona lannoitteiden maahan levitys ei ole aiheellista, koska maanviljelijät ovat silloin Alankomaiden hallituksen mukaan velvollisia kantamaan paitsi keinolannoitteista myös verosta aiheutuvat kustannukset. Vaikka Alankomaiden hallitus katsookin, että Alankomaissa ei ole asiaan liittyvää antaa säännöksiä kausista, joina epäorgaanisten lannoitteiden maahan levitys ei ole aiheellista, se ilmoittaa, että tällainen lakiesitys on kuitenkin valmisteilla.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

130 Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta laatia hyvän maatalouskäytännön ohjeet, jotta yleinen suojelutaso kaikkien vesien pilaantumisen ehkäisemiseksi voidaan varmistaa.

131 Toimintaohjelmiin, jotka jäsenvaltioiden on laadittava direktiivin 5 artiklan nojalla, on sisällyttävä tiettyjä pakollisia toimenpiteitä, kuten ne, jotka jäsenvaltiot ovat vahvistaneet direktiivin 4 artiklan mukaisesti laatimissaan hyvän maatalouskäytännön ohjeissa.

132 Direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 1 alakohdassa säädetään, että näissä hyvän maatalouskäytännön ohjeissa, joilla pyritään vähentämään nitraattien aiheuttamaa vesien pilaantumista ja joissa otetaan huomioon yhteisön eri alueilla vallitsevat olosuhteet, on oltava sääntöjä, jotka kattavat eri seikkoja, "sikäli kuin ne liittyvät asiaan", ja näitä seikkoja ovat muun muassa kaudet, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista.

133 Direktiivin 2 artiklan e alakohdassa tarkoitetaan "lannoitteella" kaikkia typpiyhdistettä tai typpiyhdisteitä sisältäviä aineita, joita levitetään maahan kasvillisuuden kasvun edistämiseksi, mukaan lukien karjanlanta. Sen 2 artiklan f alakohdassa tarkoitetaan "keinolannoitteella" kaikkia lannoitteita, jotka on valmistettu teollisesti.

134 Tästä seuraa, että direktiivin liitteessä II oleva A kohta koskee kaikkia lannoitteita eikä pelkästään orgaanisia lannoitteita, kuten karjanlantaa.

135 Koska Alankomaiden hallitus nojautuu MINAS-järjestelmän voimassaoloon kiistääkseen Alankomaissa niiden sääntöjen asiaan liittymisen, jotka kattavat kaudet, joina epäorgaanisten lannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista, on todettava, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin liitteessä II olevan A kohdan mukaista velvoitettaan, koska se ei ole antanut sääntöjä, jotka kattavat kaikki lannoitteet.

136 Direktiivin liitteessä II olevassa A kohdassa tarkoitettujen sääntöjen asiaan liittymistä on julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 101-104 kohdassa mainitsemista syistä arvioitava puolueettomilla perusteilla, kuten kunkin alueen geologisilla ja ilmastoa koskevilla ominaisuuksilla.

137 Komissio on todennut käsiteltävänä olevassa asiassa ilman vastaväitteitä, että Alankomaiden ilmasto-oloille on ominaista se, että syyskuun ja tammikuun välinen kausi on sateinen. Jos tänä kautena levitetään lannoitteita maahan, suurena vaarana on se, että sadeveden virtaaminen maahan johtaa nitraattien aiheuttamaan vesien pilaantumiseen. Tämän seikan takia on tarpeen, että valtio säätää kausista, joina lannoitteiden, myös epäorgaanisten lannoitteiden, levitys maahan ei ole aiheellista.

138 Alankomaiden hallitus ei ole osoittanut eikä edes väittänyt, että sen lainsäädännössä oli joko direktiivissä hyvän maatalouskäytännön ohjeiden laatimiselle asetetun määräajan tai perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä jo voimassa sääntöjä kausista, joina keinolannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista.

139 Koska arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, ja koska yhteisöjen tuomioistuin ei voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia, on todettava, että sellainen laki, jolla pyritään ottamaan käyttöön keinolannoitteita koskevia sääntöjä kyseisen määräajan päätyttyä, ei riitä korjaamaan väitettyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä.

140 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että viidennen kanneperusteen ensimmäinen osa on perusteltu.

Sellaisten sääntöjen puuttuminen, jotka koskevat lannoitteiden maahan levityksen ehtoja jyrkillä rinteillä

Asianosaisten lausumat

141 Komissio väittää, että sääntöjä, jotka koskevat lannoitteiden maahan levitystä jyrkillä rinteillä, ei annettu direktiivissä säädetyssä määräajassa eli ennen 20.12.1995.

142 Alankomaiden hallitus väittää, että tällaisten sääntöjen antaminen ei Alankomaiden osalta liity asiaan direktiivin liitteessä II olevassa A kohdassa tarkoitetulla tavalla. Se väittää, että Alankomaat on maaperältään hyvin tasainen ja että MINAS-järjestelmä on omiaan rohkaisemaan maanviljelijöitä käyttämään lannoitteita jyrkillä rinteillä järkevästi.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

143 Aluksi on palautettava mieleen, että vaikka direktiivin liitteessä II olevassa A kohdassa vaaditaankin, että jäsenvaltioiden laatimat hyvän maatalouskäytännön ohjeet sisältävät sääntöjä lannoitteiden maahan levityksen ehdoista jyrkillä rinteillä, tähän jäsenvaltioiden velvollisuuteen on sovellettava myös asiaan liittymisen edellytystä.

144 On siis tutkittava, oliko se, että Alankomaiden kuningaskunta antoi direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 2 alakohdan mukaiset säännöt, asiaan liittyvää direktiivin liitteessä II olevan A kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulla tavalla.

145 Vaikka onkin totta, että Alankomaat on maaperältään hyvin tasainen, Alankomaiden hallitus on kuitenkin vain väittänyt, että sellainen lannoitteiden lisäys, johon ei sovelleta sääntöjä näiden lannoitteiden rinteille valumisen välttämiseksi, johtaa MINAS-järjestelmässä säädettyjen hävikkinormien ylitykseen ja siis veron määräämiseen. Alankomaiden hallituksen mukaan maanviljelijät toteuttavat näin ollen asianmukaisia toimia välttääkseen tällaiset seuraukset.

146 Kuten tämän tuomion 71-78 kohdasta ilmenee, MINAS-järjestelmän mukaiset hävikkinormit ja näiden normien ylittämisestä perittävien verojen määrä eivät riitä vähentämään eivätkä ehkäisemään vesien pilaantumista direktiivissä edellytetyllä tavalla.

147 Näin ollen on todettava, että viidennen kanneperusteen toinen osa on perusteltu.

Sellaisten sääntöjen puuttuminen, jotka koskevat lannoitteiden maahan levityksen ehtoja virtaavien vesien läheisyydessä

Asianosaisten lausumat

148 Komissio toteaa, ettei sille ole ilmoitettu säännöistä, jotka Alankomaiden kuningaskunta oli velvollinen antamaan sen direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 4 alakohdan täytäntöönpanemiseksi, jossa säädetään, että hyvän maatalouskäytännön ohjeissa on oltava sääntöjä lannoitteiden maahan levityksen ehdoista virtaavien vesien läheisyydessä. Komissio väittää joka tapauksessa, että vaikka tällaisia sääntöjä onkin annettu, ne olisi pitänyt antaa viimeistään 20.12.1995 ja panna täytäntöön ensimmäisessä toimintaohjelmassa.

149 Alankomaiden hallitus väittää, että määräaika, joka direktiivissä vahvistetaan viidennen kanneperusteen tässä osassa tarkoitettujen sääntöjen antamiselle, päättyi 20.12.1999 eikä 20.12.1995, kuten komissio väittää. Alankomaiden hallituksen mukaan komission edellyttämät säännöt on jo annettu ja myös annettu komissiolle tiedoksi. Alankomaiden hallituksen mukaan kyse on yhtäältä kansallisesta säännöksestä, jossa kielletään lannoitepäästöt pintavesiin ja joka oli voimassa jo kauan ennen 20.12.1999, ja toisaalta Lozingenbesluit open teelt en veehouderij'stä, joka annettiin 27.1.2000.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

150 On todettava, että vaikka oletettaisiinkin, että Alankomaiden antama säännös, jossa kielletään lannoitepäästöt pintavesiin, voidaan katsoa ainakin osittain päteväksi tavaksi panna täytäntöön direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 4 alakohta, säädös, johon Alankomaiden hallitus nojautuu kiistääkseen direktiivin tämän säännöksen täytäntöönpanon laiminlyönnin, annettiin vasta 27.1.2000, ja tästä seikasta ilmenee selvästi, että Alankomaiden kuningaskunta ei missään tapauksessa antanut ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä sääntöjä, jotka koskevat lannoitteiden maahan levityksen ehtoja virtaavien vesien läheisyydessä.

151 Siten on todettava, että viidennen kanneperusteen kolmas osa on perusteltu.

Sellaisten sääntöjen puuttuminen, jotka koskevat keinolannoitteiden ja karjanlannan maahan levitystä koskevia menettelyjä, jotta ravintoaineiden pääsyä veteen voitaisiin rajoittaa

Asianosaisten lausumat

152 Hyvän maatalouskäytännön ohjeiden on direktiivin liitteessä II olevan A kohdan 6 alakohdan mukaisesti sisällettävä sääntöjä keinolannoitteiden ja karjanlannan maahan levitystä koskevista menettelyistä, jotta ravintoaineiden pääsyä veteen voitaisiin rajoittaa. Komissio väittää, että typpipitoisia keinolannoitteita koskevia Alankomaiden sääntöjä ei ollut annettu sille tiedoksi kanteen nostamispäivään mennessä.

153 Alankomaiden hallitus väittää, että MINAS-järjestelmän voimassaolon takia tällaiset säännöt eivät ole Alankomaissa asiaan liittyviä direktiivin liitteessä II olevassa A kohdassa tarkoitetulla tavalla. Se nimittäin väittää, että tämän järjestelmän nojalla jokainen maanviljelijä, joka levittää maahan karjanlantaa tai keinolannoitteita epätasaisesti tai hävikkinormeja ylittävän määrän, on velvollinen maksamaan tästä veroa.

154 Alankomaiden hallitus kuitenkin lisää, että karjanlantaa koskevan lainsäädännön muutos on valmisteilla ja että tarkoituksena on antaa myös sääntöjä, jotka koskevat erityisesti keinolannoitteiden käyttöä.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

155 Aluksi on palautettava mieleen, kuten tämän tuomion 136 kohdasta ilmenee, että ainoastaan sellaiset puolueettomat perusteet, jotka liittyvät kunkin alueen fyysisiin, geologisiin ja ilmastoa koskeviin olosuhteisiin, voidaan ottaa huomioon arvioitaessa, ovatko direktiivin liitteessä II olevassa A kohdassa säädetyt seikat asiaan liittyviä.

156 Tästä seuraa, että sellaiset Alankomaiden hallituksen esittämät taloudelliset perustelut, jotka koskevat MINAS-järjestelmän toimintaa, eivät riitä sen osoittamiseen, että keinolannoitteiden ja karjanlannan maahan levitystä koskevia menettelyjä koskevien sääntöjen antaminen ei ole asiaan liittyvää.

157 Alankomaiden hallitus mainitsi yhteisöjen tuomioistuimelle esittämissään huomautuksissa lainsäädäntöönsä tehtävät muutokset, ja tästä on riittävää palauttaa mieleen, kuten tämän tuomion 50 kohdasta ilmenee, että arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. Tästä on todettava, että lainsäädäntötoimia, jotka koskevat keinolannoitteiden maahan levitystä koskevia menettelyjä, ei ollut vielä 6.12.1999 toteutettu.

158 Näin ollen on katsottava, että myös viidennen kanneperusteen neljäs osa on perusteltu ja että siten koko kyseinen kanneperuste on perusteltu.

Kuudes kanneperuste, joka koskee direktiivin 5 artiklan 5 kohdan rikkomista

159 Komissio toteaa, että jäsenvaltioiden on direktiivin 5 artiklan 5 kohdan mukaisesti toteutettava osana toimintaohjelmia tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta käy ilmeiseksi, että direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä direktiivin 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.

160 Komission mukaan Alankomaiden viranomaiset myönsivät perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa, että niiden tuolloiset yleiset toimenpiteet olivat kuivan hiekkapohjaisen maaperän osalta riittämättömät ja että lisätoimenpiteet olivat tarpeen. Komission mukaan Alankomaiden viranomaiset suunnittelivat soveltavansa sallittuihin ylijäämiin sitovampia normeja vuodesta 2008 tai 2010 alkaen, mutta tätä ajankohtaa aikaistettiin vuoteen 2003 komission perustellun lausunnon jälkeen.

161 Komissio kuitenkin väittää, että ehdotetuilla kuivaa hiekkapohjaista maaperää koskevilla toimenpiteillä ei voida saavuttaa tavoitteita asetetussa määräajassa. Komission mukaan nämä toimenpiteet olisi pitänyt toteuttaa direktiivin 5 artiklan 5 kohdan mukaisesti jo ensimmäisessä toimintaohjelmassa.

162 Alankomaiden hallitus katsoo, että direktiivin 5 artiklan 5 kohdassa ei aseteta mitään määräaikaa lisätoimenpiteiden tai vahvistettujen toimien toteuttamiselle. Se väittää, että kyseiset toimenpiteet tai toimet on vain toteutettava toimintaohjelmien yhteydessä.

163 Alankomaiden hallitus väittää joka tapauksessa, että hiekkapohjaista maaperää ja liejupohjaista maaperää koskevia lisätoimenpiteitä ja vahvistettuja toimia toteutetaan jo vuonna 2003. Se väittää, että Alankomaiden kuningaskunta täytti jo perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä direktiivin 5 artiklan 5 kohdan mukaiset velvoitteensa tämän ajankohdan osalta. Se lisää, että Alankomaiden säännösten pitäisi olla kyseisen säännöksen mukaisia myös tämän ajankohdan jälkeisinä vuosina ja viimeistään 20.12.2002.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

164 Direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on vähentää maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttamaa vesien pilaantumista ja estää vastaisuudessa tällainen pilaantuminen.

165 Direktiivin 5 artiklan 5 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava osana toimintaohjelmia tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos "toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta" käy ilmeiseksi, että saman artiklan 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä direktiivin 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.

166 Toisin kuin Alankomaiden hallitus väittää, tässä säännöksessä ei anneta jäsenvaltioille mahdollisuutta päättää, mihin toimintaohjelmaan lisätoimenpiteet tai vahvistetut toimet sisällytetään. Jäsenvaltioiden on toteutettava tällaiset toimenpiteet tai tällaiset toimet jo ensimmäisessä toimintaohjelmassa tai toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta ja siis heti, kun niiden tarve ensimmäisen kerran todetaan.

167 Käsiteltävänä olevan asian asiakirja-aineistosta ilmenee, että Alankomaiden viranomaiset tiedostivat direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa säädettyä ensimmäistä toimintaohjelmaa toteuttaessaan, että lisätoimenpiteet tai vahvistetut toimet olivat tarpeen, ainakin kuivan hiekkapohjaisen maaperän osalta. On nimittäin todettava, että Alankomaiden viranomaiset myönsivät oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, että niiden tuolloiset tällaista maaperää koskeneet toimenpiteet eivät olleet riittäviä, ja ilmoittivat toteuttavansa tämän osalta lisätoimenpiteitä.

168 Lisäksi on todettava, että vaikka Alankomaiden hallitus onkin tässä oikeudenkäynnissä korostanut, että hiekkapohjaista maaperää ja liejupohjaista maaperää koskevat lisätoimenpiteet ja vahvistetut toimet tulevat voimaan jo vuonna 2003, tämän tuomion 50 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee selvästi, että