JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

DÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMER

26 päivänä toukokuuta 2005 1( )

Asia C‑176/03

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Ympäristö – Suojelu rikosoikeudellisin keinoin – Oikeudellinen perusta – Neuvoston puitepäätös 2003/80/YOS – Pätemättömyys – Rangaistustyyppien yhdenmukaistaminen – EY 175 artiklan mukainen yhteisön toimivalta

I Johdanto

1. Komissio on nostanut EU 35 artiklan 6 kohdan perusteella kanteen ympäristön suojelusta rikosoikeudellisin keinoin 27 päivänä tammikuuta 2003 tehdystä neuvoston puitepäätöksestä 2003/80/YOS (jäljempänä puitepäätös).( ) Se katsoo, että valittu oikeudellinen perusta on väärä, sen mukaan oikeudelliseksi perustaksi olisi pitänyt valita EY:n perustamissopimus eikä, kuten nyt on tehty, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osasto.

2. Tämän pelkistetyn väitteen taustalla on syvällisempi, yhteisön toimivaltaan liittyvä kysymys, sillä jos oletetaan, että Euroopan unionissa luonnosta huolehtiminen edellyttää yhtenäistä toimintaa niin, että kaikkein vakavimmat rikkomukset saatetaan rangaistaviksi,( ) on selvitettävä, kuuluuko sitä varten tarvittavien yhteensovittavien normien hyväksyminen kolmanteen pilariin niin, että se on neuvoston tehtävä EU 34 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti tulkittuna yhdessä EU 31 artiklan e alakohdan kanssa, vai ensimmäiseen niin, että se on EY 175 artiklan mukaisesti yhteisön tehtävä.( )

3. Eri kirjelmissä ja suullisessa käsittelyssä ilmaistut kannat ovat selvästi rajattuja, eivät ainoastaan esitettyjen vaatimusten vaan myös väitteiden osalta. Komissio, Euroopan parlamentti sekä talous‑ ja sosiaalikomitea kannattavat jälkimmäistä ja neuvosto ja sitä seuraavat yksitoista jäsenvaltiota( ) ensimmäistä näkemystä.

4. Riippumatta siitä, kumpi näistä kannoista valitaan, ratkaisulla on merkittäviä seurauksia. Jos valitaan niin kutsuttu unionistinen vaihtoehto, yhdenmukaistava vaikutus on pienempi, koska puitepäätöksellä ei ensinnäkään ole suoria vaikutuksia ja toiseksi täytäntöönpanoa ei voida vauhdittaa EY 226 artiklaan perustuvalla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteella muutoin kuin siinä tapauksessa, että se kuuluu EU 35 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisujen antamista koskevaan toimivaltaan ja on lisäksi luonteeltaan sitovaa, koska silloin edellytetään jäsenvaltioiden hyväksymistä. Näiden seikkojen perusteella on ymmärrettävissä, miksi komissio pyrkii sijoittamaan toimivallan ensimmäiseen pilariin.

5. Ennen kanteen tarkastelua on syytä esitellä asiaa koskevat oikeussäännöt sekä menettelyn tähänastiset vaiheet yhteisöjen tuomioistuimessa.

II Asiaa koskeva yhteisön lainsäädäntö

A Yhteisön oikeus

1. Euroopan yhteisön perustamissopimus

6. Yksi yhteisön päämääristä on ympäristönsuojelun korkean tason saavuttaminen ja ympäristön laadun parantaminen (EY 2 artikla) sopivaa alakohtaista toimintaa kehittämällä (EY 3 artiklan 1 kohdan l alakohta) sekä sisällyttämällä luonnosta huolehtimisen vaatimukset yhteisön muun politiikan määrittelyyn ja toteuttamiseen kestävän kehityksen edistämiseksi (EY 6 artikla).

7. EY 174 artikla sisältää ympäristötoiminnan tavoitteet (1 ja 2 kohta) sekä niiden kehittämisessä huomioon otettavat arviointiperusteet (3 kohta), EY 175 artiklassa puolestaan määrätään, millä tavoin asiaa koskevat päätökset on tehtävä (1–3 kohta) ja että niiden rahoittaminen ja toteuttaminen kuuluvat jäsenvaltioille (4 kohta), ja lisäksi EY 176 artiklassa todetaan, että jäsenvaltioilla on oikeus tiukempiin toimenpiteisiin, jos ne eivät ole perustamissopimuksen vastaisia.

8. Näin ollen alalla on jaettu toimivalta,( ) joka vahvistetaan EY 174 artiklan 4 kohdassa, jossa annetaan mahdollisuus joko yhteiselle tai erikseen harjoitettavalle yhteistyölle kolmansien valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa.

9. Yhteisössä toimivaltaa tosin yleensä käytetään EY 251 artiklassa säädetyn yhteispäätösmenettelyn mukaisesti, mutta silloin kun on kyse EY 175 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista asioista,( ) neuvosto voi toimia yksinään komission pyynnöstä ja Euroopan parlamenttia, talous‑ ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa ennalta kuultuaan.

2. Ehdotus direktiiviksi ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin( )

10. Komissio teki EY 175 artiklan 1 kohdan perusteella aloitteen edellä mainitun EY 251 artiklan mukaisesti direktiivistä, jolla voitaisiin varmemmin taata ympäristöä suojelevan yhteisön oikeuden soveltaminen määrittelemällä yhteisölle rikosten vähimmäisryhmä (1 artikla).

11. Ehdotuksen 3 artiklan mukaan tietyt,( ) tahallisesti tai vähintään törkeän tuottamuksellisesti tehdyt rikokset saatetaan rangaistaviksi, ja sen 4 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden tehtävänä on tekijän, osallistujan ja yllyttäjän rankaiseminen langettamalla heille ”tehokkaita, oikeasuhteisia ja vakuuttavia seuraamuksia”, joihin kuuluu myös vapausrangaistus. Siinä tarkastellaan myös sekä luonnollisia henkilöitä että oikeushenkilöitä koskevia toisenlaisia sanktioita; näitä ovat muun muassa sakot, oikeuksien epääminen ja oikeudelliseen valvontaan asettaminen.

B Euroopan unionin oikeus

1. Sopimus Euroopan unionista

12. Euroopan unioni, joka on uusi vaihe Euroopan kansat tiiviimmin yhteen liittävässä kehityksessä, perustuu Euroopan yhteisöihin, täydennettynä varsinaisessa Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa (1 artikla) määrätyillä politiikalla ja yhteistyön muodoilla. Nämä jakautuvat kolmeen pilariin.

– Ensimmäistä kutsutaan yhteisön pilariksi.

– Toiseen pilariin kuuluu yhteinen ulko‑ ja turvallisuuspolitiikka (V osasto).

– Kolmas pilari kattaa poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön rikosasioissa (VI osasto).

13. Tässä viimeksi mainitussa on tavoitteena antaa kansalaisille, yhteisön toimivaltaa rajoittamatta, korkeatasoinen suoja vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella mainittuja aloja koskevien jäsenvaltioiden yhteisten toimien avulla, ehkäisemällä ja torjumalla rikollisuutta rikosasioita koskevia jäsenvaltioiden säännöksiä tarvittaessa lähentämällä 31 artiklan e alakohdan määräysten mukaisesti (29 artikla).

14. Oikeudelliseen yhteistyöhön kuuluu toimenpiteiden toteuttaminen asteittain järjestäytynyttä rikollisuutta, terrorismia ja laitonta huumausainekauppaa koskevia rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamiseksi (31 artiklan e alakohta).

15. Yksi tähän tarkoitukseen varatuista välineistä on puitesopimus, jonka avulla sovitetaan yhteen kansallisia lakeja ja asetuksia. Samoin kuin direktiivit ensimmäisessä pilarissa, puitepäätös velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot, mutta direktiiveistä poiketen puitepäätöksillä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta (34 artiklan 2 kohdan b alakohta).

16. Kolmannen pilarin toimivaltuuksia voidaan siirtää yhteisölle käytettäväksi EY:n perustamissopimuksen viisumi‑, turvapaikka‑ ja maahanmuuttopolitiikkaa sekä muuta henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvää politiikkaa koskevan IV osaston puitteissa (42 artikla).

17. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen määräykset eivät vaikuta Euroopan yhteisön perustamissopimuksiin eivätkä niiden muuttamisesta tai täydentämisestä myöhemmin tehtyihin sopimuksiin (47 artikla).

2. Puitepäätös

18. Neuvosto hyväksyi tavoitteenaan puuttua vaikuttavasti ja yhdenmukaisesti ympäristöä vahingoittaviin tekoihin (johdanto-osan toinen ja kolmas perustelukappale), EU 29 artiklan, EU 31 artiklan e alakohdan sekä EU 34 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella tämän puitepäätöksen, jota komissio nyt moittii.

19. Puitepäätöksen 2 ja 3 artiklassa jäsenvaltioita vaaditaan saattamaan rangaistaviksi tietyt tahallisesti tai tuottamuksellisesti tehdyt rikokset,( ) ja sen 4 artiklassa myös osallistuminen ja yllytys vaaditaan rangaistaviksi.

20. Puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa suositellaan tehokkaita, oikeasuhteisia ja vakuuttavia rangaistuksia, joihin ainakin törkeissä tapauksissa kuuluvat vapausrangaistukset, jotka voivat johtaa rikoksen johdosta luovuttamiseen, sanotun kuitenkaan estämättä muiden rangaistusten ja toimenpiteiden liittämistä näihin rangaistuksiin, kuten 2 kohdassa ilmoitetaan.( )

21. Puitepäätöksen 6 artiklassa säädetään oikeushenkilöiden vastuusta sekä toiminnan että laiminlyönnin osalta( ) ja 7 artiklassa siitä, millaisia rangaistuksia näistä tulisi langettaa.( )

22. Näistä säännöksistä käy ilmi, että puitepäätös on käytännöllisesti katsoen direktiiviehdotuksen kopio, kuten puitepäätöksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa mainitaan, ja johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa selvitetään, että neuvosto tarkasteli direktiiviehdotusta mutta ei hyväksynyt sitä, koska ehdotus ylittää EY:n perustamissopimuksella yhteisölle annetun toimivallan.( )

23. Puitepäätöksen 8 artiklassa käsitellään alueellista oikeudenkäyttövaltaa, ja 9 artikla puolestaan koskee rikoksen johdosta luovuttamista ja syytteeseen panoa, jos jäsenvaltio ei luovuta kansalaisiaan.

III Oikeudenkäynti yhteisöjen tuomioistuimessa

24. Komission ja neuvoston lisäksi tähän menettelyyn ovat osallistuneet väliintulijoina, jotka myös ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia, Euroopan parlamentti, talous‑ ja sosiaalikomitea, Saksa, Tanska, Espanja, Suomi, Ranska, Kreikka, Irlanti, Alankomaat, Portugali, Yhdistynyt kuningaskunta ja Ruotsi.

25. Kantajan ja vastaajan edustajat sekä väliintulijoiden asiamiehet, Kreikan tasavaltaa ja talous‑ ja sosiaalikomiteaa lukuun ottamatta, esittivät 5.4.2005 pidetyssä istunnossa suulliset väitteensä.

IV Kanteen tarkastelu

A Oikeudenkäynnin kohteen rajaaminen

26. Asiassa keskeisiä ovat puitepäätöksen 1–7 artikla, kun taas 8–12 artikla ovat toisarvoisia. Tässä ei pyritä kiistämään Euroopan unionin neuvoston toimivaltaa niiden hyväksymiseen,( ) vaan tarkastellaan sitä, olisiko Euroopan unionin pitänyt pidättäytyä tästä toimesta EU 47 artiklassa määrätyn yhteisön oikeuden esisijaisuuden perusteella,( ) sillä yhteisöllä on Rooman sopimuksen perusteella oikeus vaatia jäsenvaltioita ryhtymään rikosoikeudellisiin toimiin tiettyjä ympäristöä tuhoavia toimia vastaan.

27. Asian painopiste siis siirtyy kolmannesta pilarista ensimmäiseen tarkasteltaessa, onko olemassa sellaista oikeudellista perustaa, joka oikeuttaisi yhteisön puuttumisen tähän asiaan ja joka tekisi tyhjäksi unionin toimivallan. Myös tässä kohdin ollaan yksimielisiä siitä, että yhteisön oikeudessa ei ole yleisvaltuutusta, ei nimenomaista eikä implisiittistä, jolla sille annettaisiin oikeus määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia.( )

28. Toisaalta kaikki myöntävät, että yhteisöllä on oikeus EY 10 artiklaan yhteisön oikeusjärjestyksen toiminnan tehokkuuden edistämiseksi otetun lojaalin yhteistyön periaatteen perusteella velvoittaa jäsenvaltiot määräämään seuraamuksia yhteisöä vahingoittavista teoista. Asianosaiset ja väliintulijat ovat kuitenkin eri mieltä siitä, antaako mainittu valtuus yhteisölle oikeuden velvoittaa ne säätämään oikeudenvastaiset teot rikoksiksi.

29. Asian ratkaisemiseksi on tutkittava huolellisesti tuomioita, joilla yhteisön toimielimille katsotaan kuuluvan oikeus antaa säädöksiä rikosoikeuden alalla.

B Yhteisön toimivaltaa seuraamusten määräämisessä koskeva oikeuskäytäntö

30. Asiassa Amsterdam Bulb annetussa tuomiossa( ) todetaan, että koska yhteisön säännöstössä ei ole säännöstä tai määräystä yksityisille oikeussubjekteille mainitun säännöstön noudattamatta jättämisestä aiheutuvista erityisistä seuraamuksista, jäsenvaltioilla on toimivalta valita seuraamukset, joita ne pitävät aiheellisina (33 kohta).( ) Tämä lausuma perustuu EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaan (josta on tullut EY 10 artikla), jossa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan yhteisön säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen (32 kohta).

31. Asiassa antamassaan ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Capotorti selvittää edellä esitetyn lausuman perusteita. Sen jälkeen, kun julkisasiamies on muistuttanut, että oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltiot eivät saa ryhtyä yhteisön asetusta muuttaviin toimenpiteisiin, eivät edes mahdollistaakseen sen soveltamisen, ratkaisuehdotuksen 4 kohdassa todetaan, että rangaistuksen uhka ei muuta säännöksen sisältöä, sillä kaikki toiminnan pääsäännön repressiiviset lisänormit perustuvat oletukseen pääsäännön vastaisesta käyttäytymisestä, ja näin ollen rangaistusnormin sisältö on oletetun mukainen. Jäljempänä julkisasiamies lisää, että tätä kautta tarjoutuva erilainen suojelun taso johtuu olemassa olevien kansallisten järjestelmien välisistä eroista, joihin perustamissopimuksen 5 artiklassa viitataan perusteena yhteisön oikeuden tehokkuuden parantamiselle. Lopuksi julkisasiamies toteaa, että ainoa tekijä, joka rajoittaa jäsenvaltioiden mahdollisuutta säätää rangaistuksista, on se, että yhteisön lainsäädännössä on jo säädetty niistä.

32. Asiassa Amsterdam Bulb annettu tuomio siis perustuu kolmeen seikkaan: 1) yhteisön oikeuden mukainen on sen tehokkuutta suojaavan rangaistuksen uhka; 2) jos tällaista ei ole, jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaisiksi katsomiaan toimenpiteitä ja 3) ne voivat vapaasti valita aiheellisiksi katsomansa yksityiskohtaiset säännöt, vaikka järjestelmään liittyviä eroavaisuuksia ilmenisikin.

33. Ensimmäinen ajatus perustuu olettamukseen siitä, että yhteisön seuraamus asetetaan käytetyn juridisen välineen, joko asetuksen tai direktiivin, omalla voimalla. Mutta koska yhteisöllä ei ole toimivaltaa rikosoikeuden alalla, on tyydyttävä määräämään siviilioikeudellisia ja hallinnollisia rangaistuksia. Näin voidaan päätellä julkisasiamies Capotortin sanoista, kun hän ratkaisuehdotuksen edellä mainitussa kohdassa esittää, että se, että jäsenvaltiot liittävät yhteisön säännöksiin niiden noudattamisen varmistamiseksi rangaistussäännöksiä, ei ole vastoin yhteisön oikeuden perusperiaatteita, ja mielestäni on syytä lisätä, että kunhan säilytetään kaiken rikosoikeudellisen vallan käytön edellyttämät varotoimenpiteet, ja erityisesti ne bis in idem ‑sääntö.( )

34. Komission ja Kreikan välisessä nk. jugoslavialais-kreikkalaisen maissin tapauksessa( ) yhteisöjen tuomioistuin toisti Amsterdam Bulb‑tapauksen 32 kohdassa esitetyn mallin, siihen viittaamatta (23 kohta), ja samalla lisäsi yhteisön oikeutta puolustavien kansallisten rangaistustoimien hyväksyttävyydelle kaksi edellytystä: 1) rikkomisesta määrättäviä seuraamuksia koskevat sellaiset aineelliset ja menettelylliset edellytykset, jotka vastaavat niitä edellytyksiä, joita sovelletaan luonteeltaan ja vakavuudeltaan vastaaviin kansallisen oikeuden rikkomisiin; 2) rangaistusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja vakuuttavia (24 kohta). Julkisasiamies Tesauro toteaa asiasta antamassaan ratkaisuehdotuksessa, että perustamissopimuksen 5 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan rankaisemaan asianmukaisesti yhteisön oikeuden rikkoneita, jotta yhteisön oikeus ei menetä tehoaan (12 kohta, toinen kappale).( )

35. Näin ollen jäsenvaltioilla on kaikki mahdollisuudet käytettävissään yhteisön oikeusjärjestyksen vastaisen käyttäytymisen lopettamiseksi, sekä silloin, kun yhteisö ei ole siitä erikseen säätänyt, että silloin, kun yhteisön erityissäädöksiä on olemassa; kansallinen säätely antaa lisäsuojaa, mutta kuten jo aiemmin asiassa Drexl( ) annetun tuomion 17 kohdassa on todettu, yhteisön oikeudessa asetetaan tiettyjä rajoituksia, esimerkiksi vaaditaan, että rangaistuksen on oltava verrattavissa kotimaan rikkomuksista langetettaviin rangaistuksiin (rinnastamis‑ tai vastaavuusperiaate), sekä lisäksi sen on oltava tehokas.

36. Asiassa Zwartveld ym. 6.12.1990 annetussa määräyksessä,( ) jossa Groningenin Arrondissementsrechtbankin Rechter-commissaris pyysi oikeusapua, yhteisöjen tuomioistuin totesi, että jugoslavialais-kreikkalaisen maissin tapauksen yhteydessä oli todettu, ei tosin kirjaimellisesti, mutta näin voidaan päätellä tässä asiassa annetun tuomion ja asiassa Amsterdam Bulb annetun tuomion hengestä, että jäsenvaltiot voivat ja niiden täytyy taata perustamissopimuksen noudattaminen turvautumalla tarvittaessa rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin (17 kohta).

37. Viimeisenä tässä katsauksessa on asiassa Nunes ja Matos 8.7.1999 annettu tuomio,( ) jossa käsitellään Tribunal de Círculo do Porton esittämää ennakkoratkaisukysymystä siitä, onko jäsenvaltiolla oikeus määrätä rikosoikeudellinen seuraamus yhteisön omaisuutta vahingoittavalle teolle silloin, kun eurooppalaisessa lainsäädännössä säädetään ainoastaan yksityisoikeudellisesta seuraamuksesta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että EY 10 artiklassa ehdotetut keinot kattavat myös rikosoikeudelliset toimet, ja täsmensi, että

– jos yhteisön oikeudessa ei ole välineitä sen säännösten noudattamisen takaamiseksi, jäsenvaltioilla on velvollisuus säätää niistä; jos yhteisön oikeudessa on nämä säädökset, jäsenvaltioilla on sellainen täydentävä tehtävä, jonka tarkoituksena on näiden säännösten suojan vahvistaminen

– sanktiotyypin valinta kuuluu kansallisille viranomaisille, vaikka niiden on oltava verrattavissa luonteeltaan ja merkittävyydeltään samankaltaisten kansallisten säännösten rikkomisesta säädettyjen sanktioiden kanssa ja lisäksi niiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

38. Tiivistetysti voidaan sanoa, että neuvostolla ja sen tukijoilla on riittävästi perusteita väitteelleen, jonka mukaan oikeuskäytännössä ei tunnusteta nimenomaisesti yhteisöllä olevan toimivaltaa kehottaa jäsenvaltiota saattamaan perustamissopimuksissa määrättyjen tavoitteiden toteutumista estävät teot rangaistaviksi.

39. Samaan lopputulokseen päädytään, kun asiaa tarkastellaan johdetun yhteisön oikeuden näkökulmasta.

C Johdettu oikeus

40. Tietyistä kalastustoiminnan valvontatoimenpiteistä 23 päivänä heinäkuuta 1987 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2241/87( ) 1 artiklan 2 kohdassa sekä tämän asetuksen korvaavan yhteiseen kalastuspolitiikkaan sovellettavasta valvontajärjestelmästä 12 päivänä lokakuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2847/93( ) 31 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille annetaan vapaus valita tätä politiikkaa ohjaavien normien rikkomisesta koituvat seuraamukset. Tämä tulkinta on vahvistettu ensiksi mainitun asetuksen osalta yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Ranska 1.2.2001 antamassa tuomiossa,( ) jossa tarkastellaan, ovatko kansallisella lainsäädännöllä asetetut rikos‑ tai hallinto‑oikeudelliset toimet kalavarojen valvontaa ja säilyttämistä koskevien yhteisön säännösten mukaisia.

41. Rahoitusjärjestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä 10 päivänä kesäkuuta 1991 annetussa neuvoston direktiivissä 91/308/ETY( ) todetaan, että kyseistä ilmiötä vastaan on taisteltava pääasiallisesti rikosoikeuden keinoin (johdanto-osan neljäs perustelukappale), ja sen nojalla jäsenvaltioilta edellytetään ainoastaan, että ne pitävät huolta direktiivin sisällön soveltamisesta täydellisesti, ja siinä säädetään sen rikkomisesta määrättävistä rangaistuksista (14 artikla), jotka tulevat sovellettaviksi silloin, kun tällaisten rikkomusten ehkäisemiseksi ei ole olemassa ankarampia säädöksiä (15 artikla).

42. Laittomassa maahantulossa, kauttakulussa ja maassa oleskelussa avustamisen määrittelystä 28 päivänä marraskuuta 2002 annetussa neuvoston direktiivissä 2002/90/EY( ) tiettyjen toimien tekijöille, niihin osallistuneille, niihin yllyttäneille ja niitä yrittäneille on määrättävä rangaistuksia, joiden tulee olla ”tehokkaita, oikeasuhteisia ja vakuuttavia” (1–3 artikla), kun taas puitepäätöksessä 2002/946/YOS( ) täsmennetään tämän säännöksen rikosoikeudellista luonnetta.

43. Joissakin tilanteissa rikosoikeudellinen seuraamus on välttämätön, koska se on ainoa, joka täyttää jugoslavialais-kreikkalaisen maissin tapauksesta johtuneet edellytykset tehokkuudesta, oikeasuhteisuudesta ja varoittavuudesta.

D ”Tehokkaan, oikeasuhteisen ja vakuuttavan seuraamuksen” epämääräinen juridinen käsite

44. Kun tätä käsitettä tarkastellaan abstraktisesti, se vaikuttaa osittain epämääräiseltä, mutta kuten kaikki muutkin tämän kaltaiset käsitteet, konkreettisiin tosiasioihin sovellettaessa se on mahdollista määritellä, erityisesti silloin, kun on näkyvissä tavoite, johon sen avulla pyritään.

45. Yhteisöjen tuomioistuimen käyttämä malli ei ole sattumanvarainen, sillä mainitessaan rangaistuksen tehokkuuden, oikeasuhteisuuden ja vakuuttavuuden, se viittaa yhteisön oikeuden säännöksen moitteettoman soveltamisen perusedellytyksiin, tämän säännöksen rikkomisesta huolimatta. Koska kaikilla tuomioilla on kahdella tavalla ennalta ehkäisevä tavoite, yleinen ja erityinen, siten, että vastuussa olevalle annetaan sopiva oikeudellinen väline ja yhteisölle asetetaan uhka samankaltaisesta rangaistuksesta sen varalta, että samankaltainen toiminta toistuu, mahdollisia seuraamuksia on hyvin paljon.

46. Joissakin tapauksissa rikkomista edeltävän tilanteen palauttaminen riittää. Mutta tämä seuraus, joka ei ole luonteeltaan repressiivinen sanan varsinaisessa merkityksessä ja jota usein kutsutaan siviilioikeudelliseksi seuraamukseksi, vaatisi varoittavuuden tavoitteen saavuttamiseksi sanan tarkassa merkityksessä täydentävän rangaistuksen, jonka voimakkuus vaihtelisi suhteessa loukatun oikeushyvän merkittävyyteen ja siihen, kuinka tuomittavana rangaistavaa menettelyä yhteiskunnassa yleisesti pidetään.

47. On olemassa seuraamuksen voimakkuuden mukainen jako vaikutukseltaan suurempiin, rikosoikeudellisiin seuraamuksiin sekä hallinnollisiin seuraamuksiin. Molemmat ovat valtion rangaistusvallan ilmenemismuotoja ja noudattavat samoja ontologisia periaatteita( ) jälkimmäisten lievyys kuitenkin höllentää sen määräämiseen liittyviä takuita, vaikka, kuten asiassa komissio vastaan Kreikka( ) antamassani ratkaisuehdotuksessa olen jo todennut, molempiin on sovellettava samankaltaisia periaatteita.( )

48. Neuvosto ja eräät sen tukijoista ovat ilmeisesti sitä mieltä, että kansalliset lainsäätäjät pystyvät parhaiten arvioimaan repressiivisen reaktion tehokkuuden, sopivuuden ja kapasiteetin. Näin olen asian määritellyt pyrkiessäni ratkaisemaan tehokkuusperiaatteen valossa määrättyjen kansallisten menettelyllisten määräaikojen riittävyyttä yhteisön oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien puolustamiseksi,( ) kuitenkin sillä varauksella, että tästä pääsäännöstä voidaan poiketa selvissä tapauksissa,( ) silloin kun yhteisö on yksiselitteisesti toimivaltainen asian arvioimiseen.

49. Ei saada unohtaa, että yhteisön oikeuden suojaaminen on sen toimielinten tehtävänä, vaikka mikään ei estä niitä vaatimasta jäsenvaltioita rankaisemaan sitä loukkaavista toimista. Tehtävä annetaan kansallisten lainsäätäjien tehtäväksi ainoastaan silloin, kun sopivaa vastausta ei voida antaa asian ratkaisemiseksi tarvittavien seikkojen puuttuessa. Toisin sanoen jos rangaistuksen määritelmä sen tehokkuudesta, oikeasuhteisuudesta ja varoittavuudesta on ilmeinen, mikään varsinainen syy ei estä antamasta tätä tehtävää sille, jolla on asiallinen toimivalta.( )

50. Toisin sanoen ei näytä olevan mitään estettä katsoa, että esimerkiksi elämän vahingoittamiseen tai alaikäisten lahjonnan ehkäisemiseen asianmukaisen sanktion on oltava rikosoikeudellinen, koska jos näiltä rikkomuksilta suojattavat oikeushyvät kuuluisivat yhteisön tavoitteiden piiriin, kukaan ei kiistäisi sen lainsäädäntöelinten toimivaltaa velvoittaa jäsenvaltiot rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin.

51. Seuraavaksi tarkastellaan, tarvitseeko ympäristöstä huolehtiminen, jonka kuulumisesta yhteisön toimialaan ei 6–9 kohdassa esitetyn perusteella ole epäilystä, rikosoikeudellista suojaa. Tässä tarkastelussa selvitetään kehitystä, jonka kautta siitä tuli osa yhteisön toimintaa.

E Ympäristöstä huolehtiminen yhteisössä

52. Asiassa C‑6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, jossa annettiin tuomio 14.4.2005 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), 30.11.2004 antamassani ratkaisuehdotuksessa totesin, että vaikka perustamissopimuksen laatijat eivät olleet kovin kiinnostuneita luonnosta tai sen suojelemisesta, ei tarvinnut odottaa kuin vuoteen 1972 asti, kunnes Pariisissa järjestetyssä valtioiden ja hallitusten päämiesten kokouksessa päätettiin ryhtyä harjoittamaan erillistä ympäristöpolitiikkaa,( ) jonka perustaksi ehdotettiin EY:n perustamissopimuksen 100 ja 235 artiklaa( ) (joista on tullut EY 94 ja EY 308 artikla).

53. Yhteisöjen tuomioistuin on ollut samaa mieltä ja pitänyt mainittua 100 artiklaa tämän alan säädösten perustana,( ) todeten asiassa ADBHU,( ) että ympäristönsuojelua on pidettävä yhtenä yhteisön keskeisistä tavoitteista (13 kohta), ja tämä ajatus vahvistettiin vuosia myöhemmin Euroopan yhtenäisasiakirjan( ) hyväksymisen jälkeen asiassa komissio vastaan Tanska annetussa tuomiossa (8 kohta).( )

54. Euroopan yhtenäisasiakirjalla EY:n perustamissopimukseen lisättiin erityinen osasto – VII osasto (josta on tullut XIX osasto)( ) –, johon kuuluvat 130 r artikla ja 130 s artikla (joista on muutettuina tullut EY 174 ja EY 175 artikla) ja 130 t artikla (josta on tullut EY 176 artikla), joihin on lisättävä 100 a artiklan 3 kohta (josta on muutettuna tullut EY 95 artiklan 3 kohta), jossa asetetaan komissiolle velvollisuus käyttää 1 kohdassa tarkoitettujen ehdotusten perustana suojelun korkeaa tasoa.

55. Tämä olosuhteiden muutos teki ympäristönsuojelusta keskeisen osan yhteisön toimintaa, innoitti ja muovasi sitä, kuten asiassa komissio vastaan neuvosto( ) muistutetaan (tuomion 22 ja 24 kohta), ja kun Euroopan unionin perustamissopimus allekirjoitettiin Maastrichtissa, ympäristönsuojelusta tuli yhteisön päämäärä.

56. Nykyään luonnon suojelemisen ja ympäristön parantamisen korkea taso sekä elämän laadun parantaminen on siis vahvistettu yhteisön päämääriksi (EY 2 artikla), jotka edellyttävät erityisiä toimia (EY 3 artiklan 1 kohdan l alakohta). Enemmänkin, sillä ”ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä 3 artiklassa tarkoitetun yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi” (EY 6 artikla). Tämä huoli ilmenee myös muista perustamissopimuksen määräyksistä: edellä mainitusta EY 95 artiklasta sekä EY 161 artiklasta, jossa määrätään ympäristöalan hankkeiden rahoittamiseen osallistuvan koheesiorahaston perustamisesta.

57. Ympäristönsuojelun avulla lainsäädännössä on tunnustettu sellaiset periaatteet, jotka, kuten ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisyn periaate (EY 174 artikla, 2 kohta, ensimmäinen kappale) muovaavat yhteisön oikeuden laajoja alueita, joissa luonto, elämä ja yksilön koskemattomuus saavat universaalia ulottuvuutta tekniseen ja teolliseen kehitykseen liittyvien uhkien globalisoitumisen myötä.( )

58. Euroopan perustuslakia koskevassa sopimuksessa( ) on sama näkökulma. EY 2 artiklaan perustuvassa II‑97 artiklassa määrätään, että ”ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti”; III‑119 artiklassa toistetaan EY 6 artiklan sisältö. III‑233 ja III‑234 artiklassa puolestaan toistetaan EY 174–EY 176 artiklan sisältö.

59. On siis selvää, että kuten tämän ratkaisuehdotuksen 51 kohdassa todetaan, ”ympäristö” on yhteisön toimivaltaan kuuluva asia, josta on samalla muodostunut oikeushyvä, jonka puolustaminen vaikuttaa muihin politiikkoihin, eli se on suojelevaa toimintaa, joka voidaan lisäksi luonnehtia yhteisön järjestelmän keskeiseksi tehtäväksi.

60. Huoli ympäristöstä ei koske ainoastaan Eurooppaa, vaan sillä on universaali ulottuvuus.

F Ympäristöpolitiikan globalisoituminen

61. Lukuisilla kansainvälisillä sopimuksilla pyritään löytämään ratkaisuja ekosysteemien ja elämän jatkuvaan huononemiseen tällä planeetalla.

62. Ensimerkkinä tästä on Yhdistyneiden Kansakuntien Tukholmassa 5.–16.6.1972 pidetystä kokouksesta alkanut kehitys,( ) jonka varrella on saavutettu useita merkittäviä välitavoitteita. Kokouksesta tuli merkkitapahtuma siksi, että se sai maailman huomion kiinnittymään ympäristön tilan vakavuuteen ihmisen elinympäristöä koskevalla julistuksellaan, jossa asetetaan 26 periaatetta luonnonvarojen säilyttämiseksi.

63. Alkanutta kehitystä vahvistettiin vuoden 1982 maailman ympäristöasiakirjassa,( ) ja toimintasääntöihin sitouduttiin enemmän ja niitä integroitiin kansallisiin oikeusjärjestelmiin.

64. Ratkaisevan sysäyksen antoi Rio de Janeirossa vuoden 1992 kesäkuussa pidetyssä Yhdistyneiden Kansakuntien ympäristöä ja kehitystä käsittelevässä huippukokouksessa hyväksytty Rion julistus. Laatimisolosuhteiden arvokkuus ja laaja yhteisymmärrys hyväksymisestä tekevät Rion julistuksen erittäin merkittäväksi, maapallon tuleville sukupolville säilyttämisen tarpeeseen perustuvaksi, yhteisymmärryksessä aikaansaaduksi yleismaailmalliseksi sopimukseksi.

65. Ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimus vuodelta 1992 ja kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämistä edelleen kehittävä Kioton pöytäkirja vuodelta 1997( ) ovat merkittäviä osasaavutuksia jatkuvassa kehityskulussa, johon kuuluu myös Rion huippukokouksen tuloksena biodiversiteettisopimuksen allekirjoittaneiden kesken Montrealissa 28.1.2000 allekirjoitettu bioturvallisuuspöytäkirja.

G Oikeus riittävän laadukkaaseen ympäristöön ja julkinen vastuu sen suojelemisesta

66. EY:n perustamissopimuksessa käytetyt kestävän kehityksen ja elämisen laadun käsitteet ovat läheisesti yhteydessä ympäristön käsitteeseen, jolla viitataan subjektiiviseen ulottuvuuteen, jota ei voi jättää huomiotta puhuttaessa ympäristön suojelemisesta tai parantamisesta. Geofyysisessä elämän miljöössä, jota luonto edustaa, kansalaisten oikeutena on elämän laatu, joka rakentuu eri tekijöistä, yhtäältä aineellisista (resurssien järkevä käyttö ja kestävä kehitys) ja toisaalta henkisistä tekijöistä (kehitys ja sivistys). Tarkoituksena on laadullisesti arvokkaan elämän saavuttaminen toimeentuloon riittävän määrällisen rajan ylittymisen jälkeen.( )

67. Näin hahmottuu ihmisen oikeus tällaiseen ympäristöön, ei niinkään yksilönä vaan jäsenenä sellaisessa yhteisössä, jossa on yhteiset sosiaaliset intressit.( ) Tämä on tunnustettu joissakin kiistetyn puitepäätöksen hyväksymisen aikaisissa yhteisön jäsenvaltioiden perustuslaeissa.( ) Esimerkiksi Saksan liittotasavallan perustuslain( ) 20a §:ssä säädetään, että valtio on vastuussa myös tuleville sukupolville luonnollisten elinolosuhteiden suojelusta perustuslain mukaisessa järjestyksessä.( ) Espanjan perustuslain( ) 45 §:ssä yhtenä talous‑ ja sosiaalipolitiikkaa ohjaavana periaatteena on, että kaikilla on oikeus nauttia yksilön kehittymisen kannalta riittävän laadukkaasta ympäristöstä.( ) Portugalin perustuslain 66 §:n 1 momentti on lähes samansisältöinen.( ) Ruotsin hallitusmuodon uudistamisesta( ) 24.11.1994 annetun lain II luvun 18 §:n 3 momentissa säädetään, että kaikilla on oikeus luontoon.

68. Tätä oikeutta täydennetään viranomaisten vastaavilla velvollisuuksilla. Edellä on jo esitetty, mitä Saksan perustuslaissa sanotaan. Espanjan perustuslain 45 §:n 2 momentissa velvoitetaan julkinen valta pitämään huolta siitä, että luonnonvaroja käytetään järkevästi elämän laadun suojaamiseksi ja parantamiseksi, ympäristön puolustamiseksi ja sen kunnon palauttamiseksi, välttämättömään kollektiiviseen solidaarisuuteen tukeutuen. Samansuuntaisesti myös Suomen perustuslaissa( ) säädetään, että vastuu luonnosta, monimuotoisuudesta ja ympäristöstä on yhteistä (20 §); samoin suojelu säädetään viranomaisten tehtäväksi Kreikan perustuslaissa (24 §:n 1 momentti),( ) Alankomaiden perustuslaissa (21 §)( ) ja Portugalin perustuslaissa (9 § e momentti). Italian perustuslain( ) 9 §:n 2 momentissa säädetty valtion velvollisuus maiseman suojelemiseen on laventunut kattamaan myös ympäristön ja maan suojelun.( )

69. Ympäristöstä huolehtimisen subjektiivinen ulottuvuus on otettu mukaan Euroopan unioniin epäsuorasti siten, että 7.12.2000 julistetun perusoikeuskirjan( ) johdannossa ensin määrätään unionin perustaksi ihmisarvon, vapauden, yhdenvertaisuuden ja yhteisvastuullisuuden jakamattomat ja yleismaailmalliset arvot ja myöhemmin, sosiaalisia oikeuksia käsittelevässä yhteisvastuun luvussa, todetaan, että ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti (37 artikla). Tämä määräys, kuten olen jo maininnut, sisältyy myös sopimukseen Euroopan perustuslaista (II‑97 artikla).

70. Ennen kuin lopetan tämän kohdan käsittelyn, haluan vielä korostaa, että riittävän laadukkaan luontoympäristön oikeuteen( ) liittyvän käsitteen lisäksi on löydettävissä paljon yhteyksiä joidenkin perusoikeuksien sisältöön. Ajatus saa vahvistusta esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista. Asiassa López Ostra vastaan Espanja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen katsoi 9.12.1994 antamassaan tuomiossa,( ) että ympäristöä vakavasti vahingoittavat toimet voivat vaikuttaa yksilöiden hyvinvointiin ja estää heitä nauttimasta kodeistaan tavalla, joka loukkaa heidän yksityis‑ ja perhe‑elämäänsä (51 kohta).( ) Asiassa Guerra ym. vastaan Italia, tuomio 19.2.1998,( ) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että viranomaisten laiminlyönti tiedottaa kansalaisille, miten heidän on toimittava, jos läheisen teollisuuslaitoksen toiminta johtaa saastepäästöihin, rikkoo mainittua perusoikeutta (60 kohta).

H Rikosoikeudelliset reaktiot ympäristöä vakavasti vahingoittaviin toimiin

71. Edellä esitetystä käy selvästi ilmi niin kutsutun ekologisen omantunnon merkityksen kasvu viimeisten vuosikymmenien aikana. Ihmisen toiminnan ekosysteemeille aiheuttamien muutosten todellinen tai mahdollinen ulottuvuus ei ole käynyt selvästi ilmi, mutta on mahdollista aavistaa, kuinka paljon ne saattavat vahingoittaa elämää maapallolla, jopa tehdä sen mahdottomaksi. Se, että ihminen ja ihmisen harjoittama luontoa vahingoittava toiminta vaarantavat sen säilymisen lajina, on selvästi osoittanut, että on kiireellisesti ryhdyttävä laatimaan käyttäytymismalleja ja soveltamaan ympäristöä koskevaa etikettiä, joiden tavoitteena on ihmisen ja ihmistä tukevan ympäristön sopusointuinen suhde.

72. Jäsenvaltiot käyttävät rikoslainsäädäntöä viimeisenä keinona yhteiselon perusteena olevien arvojen puolustamiseen, ja viime aikoina jotkin luontoa vahingoittavat teot on kriminalisoitu.( ) Jos tarkoituksena on saavuttaa suojelun korkea taso ja parantaa elämän laatua (EY 2 artikla), vaikuttaisi johdonmukaiselta ajatella, että yhteisön oikeudessa on säädettävä sen toimielimille näiden tavoitteiden saavuttamiseksi annettujen toimivaltuuksien avulla joidenkin tapausten osalle rikosoikeudellinen seuraamus ainoana seuraamuksena, joka on ”tehokas, oikeasuhtainen ja vakuuttava”.

73. Oikeusoppineiden piirissä on alkanut hahmottua yhdenmukainen käsitys siitä, että ekosysteemit ovat varsin merkittäviä oikeushyviä, joiden suojeleminen on ihmisen olemassaolon kannalta ehdottoman tärkeää, joten niiden säilyttäminen ja ylläpitäminen antavat täyden oikeuden rikosoikeudelliseen puuttumiseen erityistakein.( )

74. Hallinnolliset toimet riittävät usein, mutta ne eivät aina takaa asianmukaista huolehtimista kaikissa vakavien vahinkojen tapauksissa. Rangaistus sitä vastoin tuo mukanaan sellaista ylimääräistä painostusta, joka monissa tilanteissa kannustaa noudattamaan vaatimuksia ja lisäämään ympäristölle erittäin vaarallisen toiminnan harjoittamista koskevia lakisääteisiä kieltoja. Tuotaessa ekologia osaksi lainsäädäntöä tavoitteena on ensinnäkin yleisen ennaltaehkäisyn vaikutusten lisääminen, mutta sen lisäksi sillä pyritään myös nostamaan yleisön tietoisuuteen luontoon kohdistuvien vahinkojen sosiaalinen haitallisuus hyväksymällä ympäristöön liittyvät itsenäiset oikeushyvät samalle tasolle rikosoikeuden suojaamien perinteisten arvojen kanssa.( ) On syytä pitää mielessä rikosoikeudellisen rangaistuksen eettinen ulottuvuus: kun jostakin rikoksesta rangaistaan rikosoikeudellisesti, sitä pidetään moitittavampana, koska sillä on rikottu oikeusjärjestelmän perusteita.

75. Kun otetaan huomioon sen oikeuskäytännön keskeinen sisältö, joka koskee yhteisön toimivaltaa määrätä seuraamuksia ja yhdenmukaistaa kansallisia lainsäädäntöjä, fyysisen ympäristön hoitamista koskevan yhteisön toimivallan jatkuva lisääntyminen( ) ja ympäristöarvojen merkitys tai haavoittuvuus, on riittävästi syitä myöntää yhteisölle valtuudet vaatia jäsenvaltioita reagoimaan rikosoikeudellisin keinoin määrättyihin planeetallemme haitallisiin toimiin.( )

76. Neuvosto ja sen tukena tässä menettelyssä esiintyvät väliintulijat ovat tästä eri mieltä; ne katsovat, että tällöin puututtaisiin jäsenvaltioiden suvereeneihin oikeuksiin. Mielestäni tämä väite on perusteeton. Ensinnäkin on syytä muistaa, kuten asiassa Van Gend & Loos( ) esittämässäni ratkaisuehdotuksessa olen todennut, että yhteisö muodostaa kansainvälisessä oikeudessa uuden oikeusjärjestyksen, jonka hyväksi jäsenvaltiot ovat rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan, joten teesi ”suvereenisuudesta” ei tuo keskusteluun mitään uutta, ei edes rikosoikeuden alalla. Tästä on hyvänä osoituksena se, että yhteisön oikeudessa on luovuttu lukuisten kansallisessa lainsäädännössä rangaistavien tekojen rangaistavuudesta, mutta näissä tapauksissa kukaan ei ole ollut huolestunut tällaisesta ”puuttumisesta”.( ) Tähän voisi lisätä pitkän luettelon kaikkien mielessä liikkuvia tilanteista, joissa yhteisön oikeus on rajoittanut valtioiden lainsäädäntövaltuuksia muillakin kuin rikosoikeuden aloilla: vero-oikeus ja prosessioikeus ovat oivallisia esimerkkejä tästä.

77. Tämä vastakkainasettelu tuo esille toisen asian, joka ei vaikuta niinkään paljon jäsenvaltioihin kuin kansalaisiin: heidän oikeutensa siihen, että demokraattisesti valitut edustajat määrittelevät rangaistustyypit, mikä oikeudelliselta kannalta katsottuna merkitsee rikosoikeudellista legaliteettiperiaatetta sekä aineellisesti, jolloin teot on normatiivisesti ennalta määritetty, että muodollisesti, joka ilmaistaan absoluuttisena varauksena lainsäädäntövallan haltijan hyväksi. Koska nullum crimen sine lege ‑periaatteen on säilyttävä koskemattomana, yhteisön tasolla tapahtuvaan yhdenmukaistamiseen tarvitaan kansallisten parlamenttien toimia, ennen kuin niiden oikeusjärjestyksen ulkopuoliset säännökset voidaan lopullisesti saattaa osaksi niiden oikeusjärjestystä.( )

78. Tätä periaatetta noudatetaan myös EY 135 ja EY 280 artiklassa, jotka koskevat tullitoimintaa ja yhteisön etujen vastaisten petosten torjuntaa, joissa valtioiden yhteistyön pitää olla tiiviimpää ja voimaperäisempää, kun niiden ulkopuolelle jäävät ”rikosoikeuden soveltaminen” ja ”oikeudenhoito”, jotka molemmat ovat ilmaisuja, jotka eivät viittaa lain laatimiseen vaan lain soveltamiseen, joka ei ole tämän kanteen kohteena ja joka koskee toimivaltaa, joka epäilemättä kuuluu niille tuomareille, joilla on rikosoikeudellista lainkäyttövaltaa.

79. Voitaisiin väittää, että koska yhteistyö rikosasioissa on säädetty kuuluvaksi kolmanteen pilariin, kaiken tämän alan toiminnan, jopa yhteisön toiminnan, on tapahduttava EU‑sopimuksen VI osaston puitteissa, mutta tällä päätelmällä ei ole vakaita perusteita.

80. EU 29 artiklalla määrätään yhteensovitetusta toiminnasta rikollisuuden ehkäisemiseksi ja torjumiseksi kolmella eri keinolla. Kaksi ensimmäistä koskevat poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä ja viimeinen lainsäädännön lähentämistä ”31 artiklan e alakohdan määräysten mukaisesti”, mikä tarkoittaa vähimmäistoimenpiteiden asteittaista toteuttamista ”järjestäytynyttä rikollisuutta, terrorismia ja laitonta huumausainekauppaa koskevia rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamiseksi”. Näin ollen, kuten olen jo todennut,( ) Euroopan unionilla ei ole mitään ”universaaleja valtuuksia” yhdenmukaistaa 34 artikla 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen puitepäätösten avulla jäsenvaltioiden rikosoikeudellisia säännöksiä, vaan sillä on vain rajattua toimivaltaa määrätyissä, kansainvälistä ulottuvuutta omaavissa rikoksissa.

81. Kolmannen pilarin puitteissa kehitetään toiminta-apua poliisitoimelle ja tuomioistuimille rikollisuuden tehokkaammaksi torjumiseksi, mutta yhteistyön ajatusta laajentava ja integraatiota syventävä lainsäädännön lähentäminen esiintyy siinä vain suppeasti rajoittuen sellaisiin tekijöihin, joihin on niiden kansainvälisyyden vuoksi syytä reagoida yhdenmukaisesti.

82. Kuten yhteisöllä ei ole yleistä toimivaltaa rikosoikeudellisissa asioissa, sillä ei myöskään ole ”luonnollisia valtuuksia” kolmannessa pilarissa, joka magneetin tavoin imee puoleensa kaikki Euroopan unionissa esille tulevat tämän kaltaiset asiat. Ongelma pitää ratkaista eri keinoin, oikeuskäytännössä vahvistetun suunnan mukaisesti rakentamalla yhteisön sanktiointitoimivalta sen oikeusjärjestelmän puolustamiselle.

83. Neuvoston ja jäsenvaltioiden esittämien väitteiden hylkäämisen jälkeen voidaan jatkaa asian käsittelyä. Sivuutan yhteensovittavaa vastausta suosivat syyt, koska kiista ei koske yhdenmukaistamisen etuja,( )( ) ja ryhdyn täsmentämään sen ulottuvuutta. Tavoitteena siis on saada aikaan ”tehokas, oikeasuhtainen ja varoittava” seuraamus yhteisön ympäristöpolitiikan vastaisille vakaville rikkomuksille; rikosoikeudellisessa rangaistuksessa nämä edellytykset täyttyvät, joten tämän alan toiminnan takaamiseksi yhteisö voi pakottaa jäsenvaltiot toimimaan tällä tavoin, mutta mielestäni sillä ei ole valtuuksia mennä pidemmälle. Väite perustuu toisaalta tämän toimivallan tunnustavan oikeuskäytännön perusteisiin ja toisaalta sen ympäristöä koskevien toimivaltuuksien luonteeseen.

I Yhteisön oikeuden tehokkuus edellyttää ainoastaan, että seuraamus on rikosoikeudellinen

84. Toimivaltaa siviilioikeudellisten, hallinnollisten tai rikosoikeudellisten seuraamusten määräämiseen on luonnehdittava yhteisön oikeuden tehokkuutta palvelevaksi välineelliseksi toimivallaksi.( )( ) Jos tämän juridisen järjestelmän yhtenäisyys edellyttää rikosoikeudellisia toimia, jäsenvaltioiden pitää säätää tämän tavoitteen saavuttamiseen tarvittavista mekanismeista, joiden luonteesta päättää yhteisö, silloin kun sen on mahdollista analysoida niiden käyttökelpoisuus tavoiteltuun tavoitteeseen nähden, muussa tapauksessa tämä on kansallisten lainsäätäjien tehtävänä. Ympäristön alalla vaikuttaa ilmeiseltä, että sitä vakavasti vahingoittaviin tekoihin on reagoitava rikosoikeudellisin toimenpitein, mutta rangaistusympäristössä seuraamuksena langetettavan ja yhteisön oikeutta ylläpitävän rangaistuksen valinta kuuluu jäsenvaltioille.

85. Sen jälkeen kun tekotunnusmerkistöt on yhdenmukaistettu yhteisön tasolla, kielletyistä teoista on rangaistava kansallisissa oikeusjärjestelmissä, joissa ilmaistaan rikkomukseen liittyvät konkreettiset repressiiviset toimenpiteet loukatun oikeusjärjestyksen ja todellisen tilanteen palauttamiseksi. Kansallinen lainsäätäjä soveltuu parhaiten tähän tehtävään, koska sillä on ensikäden tieto kansallista yhteiseloa ohjaavan järjestelmän oikeudellisista ja sosiologisista erityispiirteistä, ja sen on valittava yhteisön ennalta asettamissa puitteissa yhteisön oikeuden ylläpitämiseksi sopivin seuraamus.( )

86. Ainoastaan rikosoikeus tarjoaa ”tehokkaan, oikeasuhtaisen ja varoittavan” ratkaisun ympäristöä vakavasti vahingoittaviin tekoihin, kuten puitepäätöksen 2 artiklassa säädetään, mutta sen jälkeen kun nämä rikosoikeudelliset puitteet on perustettu, täsmentäminen voi tapahtua vain kansallisissa oikeusjärjestelmissä, joilla on käytettävissään tähän tehtävään tarvittavat parametrit; yhteisöllä ei tällä hetkellä ole käytettävissään tietoa, jonka perusteella se voisi arvioida kullekin jäsenvaltiolle parhaat ympäristöarvojen puolustamisen tavat, jotka vaihtelevat vapausrangaistuksesta oikeuksien rajoittamiseen ja maksuihin.

87. Tämä malli antaa yhteisölle oikeuden määritellä täsmällisesti suojattu oikeushyvä ja teon laatu, ja velvoittaa jäsenvaltiot rangaistussäännöksen laatimiseen( ) joko itsenäisesti tai koordinoidusti EU‑sopimuksen kolmannessa pilarissa määrätyn hallitusten välisen yhteistyön kautta.

J Yhteisön toimivallan luonne ympäristöasioissa

88. Tällä alalla yhteisö jakaa toimivallan jäsenvaltioiden kanssa,( ) mikä merkitsee sitä, että kansalliset lainsäädännöt voivat olla ankarampia.

89. Kuten on jo todettu, EY 176 artiklassa annetaan jäsenvaltioille oikeus pitää voimassa tai toteuttaa tiukempia suojatoimenpiteitä, jos ne eivät ole perustamissopimuksen vastaisia ja jos niistä ilmoitetaan komissiolle. Toisaalta EY 95 artikla antaa niille oikeuden säilyttää (4 kohta) tai hyväksyä (5 kohta) omia säännöksiä olemassa olevista yhdenmukaistamisen velvoitteista huolimatta silloin, kun ne ovat perusteltuja ympäristöstä huolehtimiseksi ja niistä ilmoitetaan mainitulle toimielimelle. Lopuksi EY 174 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa määrätään suojalausekkeesta, jonka nojalla jäsenvaltiot saavat, yhteisön valvontamenettelyn alaisina, toteuttaa muihin kuin taloudellisiin, ympäristöä koskeviin seikkoihin perustuvia väliaikaisia toimenpiteitä.

90. Edellä mainitussa asiassa Deponienzweckverband Eiterköpfe antamassani ratkaisuehdotuksessa huomautin, että jäsenvaltioita on kehotettu osallistumaan aktiivisesti, annettu mahdollisuus siihen, että samaan aikaan eurooppalaisten säännösten kanssa voimassa on kansallisia säännöksiä, joilla täydennetään yhteisön lainsäädäntöä tai poiketaan siitä lisäsuojan saamiseksi, joten on täysin johdonmukaista, että kun yhteisö määrää vähimmäisrajasta (rikosoikeudellinen seuraamus rikkomuksista), kansallisissa oikeusjärjestelmissä sitä muokataan, täsmennetään ja tehostetaan, jotta asetettu tavoite saavutetaan.

K Puitepäätöksen 1–7 artikla yhteisön toimivaltana

91. Edellä esitetyn perusteella näyttää siltä, että on syytä tarkastella puitepäätöksen 1–7 artiklaa sen selvittämiseksi, kuuluuko puitepäätöksen sisältö yhteisön oikeuden piiriin; sillä jos näin on, se, että Euroopan unionin neuvosto on hyväksynyt sen EU 29 artiklan, EU 31 artiklan e alakohdan ja EU 34 artikla 2 kohdan b alakohdan perusteella, on ristiriidassa EU 47 artiklan kanssa, mikä olisi peruste puitepäätöksen kumoamiselle.

92. Puitepäätöksen 2 ja 3 artiklassa vaaditaan rikosoikeudellista rangaistusta tahallisista tai ainakin törkeän tuottamuksellisista kuuden tyyppisistä ympäristöä vahingoittavista teoista, joita on luonnehdittu niiden merkityksellisyyden mukaan sillä perusteella, voivatko ne aiheuttaa henkilölle kuoleman tai vakavan vamman, huomattavaa vahinkoa luonto- tai kulttuuriympäristölle, vaikuttaa suojeltuihin lajeihin tai heikentää otsonikerrosta. Edellä esitetyn perusteella on selvää, että mainitun sanktiotyypin hyväksyminen tämän kaltaisista teoista kuuluu yhteisölle. Päätöksen 4 artiklassa säädetään lähes samoin, kun siinä vaaditaan saattamaan rangaistavaksi osallistuminen muutoinkin kuin tekijän ominaisuudessa, esimerkiksi yllyttäminen rikokseen. Molemmilla säännöksillä pyritään yhteisön ”vähimmäisyhdenmukaistamiseen”, sillä rikosoikeudellisen vastuun subjektiivista piiriä rajoittamalla ne vaikuttavat sen luonteeseen.

93. Päätöksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan 2 ja 3 artiklassa kuvatuista teoista on rangaistava tehokkain, oikeasuhteisin ja vakuuttavin rangaistuksin, näin ollen kyseessä on sama näkemys kuin edellisissä, sillä kuten on päätelty, näissä tapauksissa sanktiomallin valinta – rikosoikeudellinen, hallinnollinen tai siviilioikeudellinen – kuuluu yhteisölle.

94. Kuitenkin 5 artiklan 1 kohdassa esitetty säännös, jonka mukaan törkeissä tapauksissa voidaan langettaa vapausrangaistuksia, jotka voivat johtaa rikoksen johdosta luovuttamiseen, sijoittuu ensimmäisen pilarin ulkopuolelle, koska kyseeseen tulevan rikosoikeudellisen sanktion valinta kuuluu valtiolle. Samasta syystä 5 artiklan 2 kohdassa esitettyjen lisärangaistusten osalta ei ole syytä esittää mitään moitteita.

95. Päätöksen 6 artiklassa säädetään oikeushenkilöiden vastuista 2 ja 4 artiklassa määritellyissä teoissa sekä toiminnan että laiminlyönnin osalta ja 7 artiklassa säädetään, että seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja vakuuttavia, niiden luonnetta sen enemmän erittelemättä; molemmissa määritelmissä on sama puute kuin 2–4 artikla ja 5 artiklan 1 kohdassa. Täsmennys, jonka mukaan rangaistusten kohteena ovat luonnollisten henkilöiden lisäksi myös oikeushenkilöt, on ympäristöön kohdistuvien rikkomusten seurausten perusmallin hahmottelua, joka on yhteisön tehtävä. Päätöksen 7 artiklassa kuitenkin luetellaan viisi konkreettista rangaistusta, ja tältä osin se jää yhteisön oikeuden toimialan ulkopuolelle.

96. Lopuksi 1 artiklassa vain määritellään kolme 2 ja 6 artiklassa käytettävää käsitettä.

97. Näin ollen katson, että siltä osin kuin yhteisön toimivaltaan kuuluu valita rikosoikeudellinen seuraus ympäristöä vakavasti vahingoittaviin tekoihin, Euroopan unionin neuvostolla ei ole toimivaltaa hyväksyä puitepäätöksen 1–4 artiklaa, 5 artiklan 1 kohtaa – paitsi vapausrangaistuksen ja karkotuksen osalta – 6 artiklaa eikä 7 artiklan ensimmäistä kohtaa. Näin ollen komission kanne on perusteltu ja hyväksyttävä ja mainitut säännökset on kumottava.

V Oikeudenkäyntikulut

98. Jos komission nostama kanne hyväksytään, Euroopan unionin neuvosto on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

99. Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaan väliintulijoina olevat jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti sekä talous‑ ja sosiaalikomitea vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VI Ratkaisuehdotus

100. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) hyväksyy Euroopan yhteisöjen komission nostaman kumoamiskanteen ympäristön suojelusta rikosoikeudellisin keinoin 27 päivänä tammikuuta 2003 tehdystä neuvoston puitepäätöksestä 2003/80/YOS ja kumoaa sen 97 kohdassa esitetyltä osalta,

2) velvoittaa Euroopan unionin neuvoston korvaamaan tästä menettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut ja toteaa, että väliintulijat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.