JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

10 päivänä joulukuuta 2009 1( )

Asia C‑346/08

Euroopan komissio

vastaan

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta

Direktiivi 2001/80/EY – Saasteet ja haitat – Polttolaitokset – Tiettyjen ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittaminen – Sähkön käyttö alumiinin tuotannossa

I Johdanto

1. Komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta riitelevät siitä, onko hiilivoimalan, joka tuottaa alumiinin tuotantoon käytettävää sähköä, noudatettava tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta 23.10.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/80/EY( ) mukaisia raja-arvoja. Asia koskee rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjä.

2. Asiassa on selvitettävä, onko sähkö palamistuote, koska direktiiviä ei sovelleta suuriin polttolaitoksiin, jotka käyttävät palamistuotteita suoraan hyväkseen valmistusprosesseissa.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

3. Direktiivi 2001/80 koskee sen 1 artiklan mukaan polttoainetyypistä (kiinteä, nestemäinen, kaasumainen) riippumatta polttolaitoksia, joiden nimellisteho on vähintään 50 megawattia.

4. Direktiivin 2 artiklan 7 alakohdan ensimmäisen virkkeen mukaan polttolaitoksella tarkoitetaan teknisiä laitteita, joissa polttoaineet hapetetaan, jotta täten syntyvää lämpöä voidaan käyttää.

5. Direktiivin soveltamisalasta todetaan 2 artiklan 7 alakohdan toisessa virkkeessä lisäksi seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan vain energiantuotantoon tarkoitettuihin polttolaitoksiin, lukuun ottamatta niitä, jotka käyttävät palamistuotteita suoraan hyväkseen valmistusprosesseissa. Tätä direktiiviä ei sovelleta erityisesti seuraaviin laitoksiin:

a) laitokset, joissa palamistuotteita käytetään suoraan lämmitykseen, kuivaukseen tai esineiden tai materiaalien muuhun käsittelyyn, esimerkiksi uudelleenlämmitysuunit ja lämpökäsittelyuunit,

b) jälkipolttolaitokset, toisin sanoen kaikki tekniset laitteet, jotka on suunniteltu puhdistamaan savukaasuja polttamalla, ja joita ei käytetä erillisinä polttolaitoksina,

c) katalyyttisia krakkauskatalyyttejä regeneroivat laitteet,

d) laitteet, joilla rikkivety muunnetaan rikiksi,

e) kemianteollisuudessa käytetyt reaktorit,

f) koksaamot.

g) Cowperin ilmankuumentimet,

h) ajoneuvon, aluksen tai ilma-aluksen käyttövoiman tuottamiseen käytettävät tekniset laitteet,

i) offshore-lautoilla käytettävät kaasuturbiinit,

j) kaasuturbiinit, joille on myönnetty lupa ennen 27 päivää marraskuuta 2002 tai joiden osalta on toimivaltaisen viranomaisen näkemyksen mukaan jätetty täydellinen lupahakemus ennen 27 päivää marraskuuta 2002, edellyttäen, että laitos on otettu käyttöön viimeistään 27 päivänä marraskuuta 2003, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 7 artiklan 1 kohdan ja liitteessä VIII olevan A ja B osan soveltamista.

Laitokset, jotka toimivat diesel-, bensiini- tai kaasukäyttöisillä moottoreilla, eivät kuulu tämän direktiivin soveltamisalaan.”

III Tosiseikat, menettely ja asianosaisten vaatimukset

6. Alumiinintuottaja on käyttänyt jo pidemmän aikaa Lynemouthissa Englannin itärannikolla sijaitsevaa hiilivoimalaa. Sähköntuotanto käytetään lähes kokonaan alumiinintuotantoon suolasulate-elektrolyysin (ns. Hall-Héroult-menetelmä) avulla läheisessä laitoksessa. Vain noin 9 prosenttia sähköntuotannosta syötetään sähköverkkoon.

7. Yhdistynyt kuningaskunta ei ole viimeistään vuoden 2006 alusta lähtien soveltanut direktiiviä 2001/80 tähän voimalaitokseen. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että tähän voimalaitokseen on sovellettava direktiivin vaatimuksia. Se ilmoitti tästä Yhdistyneelle kuningaskunnalle 29.6.2007 päivätyllä virallisella huomautuksella, jossa se kehotti tätä esittämään huomautuksensa. Yhdistynyt kuningaskunta ei luopunut kannastaan 31.8.2007 päivätyssä vastauksessaan. Tämän vuoksi komissio lähetti sille 23.10.2007 perustellun lausunnon. Siinä se asetti viimeisen kahden kuukauden määräajan lausunnon edellyttämien toimenpiteiden toteuttamiseksi.

8. Koska Yhdistynyt kuningaskunta pysyi kannassaan 21.12.2007 päivätyssä vastauksessaan, komissio nosti 25.7.2008 nyt käsiteltävän kanteen. Se vaatii, että

– unionin tuomioistuin toteaa, ettei Yhdistynyt kuningaskunta ole noudattanut tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta 23.10.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/80/EY mukaisia velvoitteitaan, koska se on kieltäytynyt soveltamasta kyseistä direktiiviä Lynemouthin voimalaitokseen

– Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

9. Yhdistynyt kuningaskunta vaatii,

– että kanne on hylättävä ja komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

IV Asian tarkastelu

10. Lynemouthin voimalaitoksen olemassa olevien laitosten on noudatettava raja-arvoja, jos se kuuluu direktiivin soveltamisalaan. Kyseessä on direktiivin 2001/80 1 artiklassa ja 2 artiklan 7 alakohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu polttolaitos, jonka nimellisteho on vähintään 50 megawattia.

11. Direktiivin soveltaminen edellyttää kuitenkin direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan toisen virkkeen mukaan lisäksi, että polttolaitos on tarkoitettu energiantuotantoon mutta että palamistuotteita ei käytetä suoraan hyväksi valmistusprosesseissa. Kyseessä oleva voimalaitos tosin on tarkoitettu energiantuotantoon, mutta osapuolet riitelevät siitä, käytetäänkö palamistuotteita suoraan hyväksi alumiinin valmistusprosessissa.

A Palamistuotteen käsite

12. Palamistuotteen käsitettä (produit de combustion, product of combustion) voidaan tulkita eri tavoin. Jos sitä tarkastellaan puhtaasti koostumukselliselta kannalta, palamistuotteita olisivat savukaasut, tuhkat ja muut jäännökset. Palamisen yhteydessä syntynyttä lämpöä voidaan kuitenkin myös pitää palamistuotteena. Direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan ensimmäisessä virkkeessä polttolaitos määritellään juuri tekniseksi laitteeksi, jossa polttoaine hapetetaan, jotta täten syntyvää lämpöä voidaan käyttää.

13. Voimalaitoksen ainoa tuote, jota käytetään alumiinisulatossa, on sähkö. Se johdetaan suolasulate-elektrolyysissä kuuman suolasulatteen läpi tämän sulatteen sisältämän alumiinioksidin muuttamiseksi alumiiniksi. Tämä käyttö on suoraa. Tämän vuoksi ratkaisevaa on, onko voimalaitoksessa tuotettu sähkö palamistuote.

14. Sähkö ei ole aineellinen palamistuote eikä lämpöä. Sitä tuotetaan, kun palamisen yhteydessä syntyvä lämpö saa aikaan höyryä, jonka avulla käytetään generaattoria. Vasta tämä generaattori tuottaa sähkön. Jotta sähkö sisältyisi palamistuotteen käsitteeseen, sitä pitäisi tulkita niin laajasti, että se sisältää myös tuotteet, jotka ovat johdettavissa palamisesta vain välillisesti. Tämä ei kuitenkaan liene yleisen kielenkäytön mukaista.

B Direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan toisen virkkeen poikkeusluonteesta

15. Palamistuotteen käsitteen laajaa tulkintaa vastaan puhuu myös se, että se määrittelee yleisestä säännöstä tehtävän poikkeuksen ulottuvuuden. Poikkeuksia on tulkittava suppeasti,( ) jotta yleisiä sääntöjä ei tehtäisi sisällyksettömiksi. Poikkeukseksi luokittelua tarkastellaan seuraavaksi.

16. Direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan ensimmäisessä virkkeessä määritellään polttolaitos tekniseksi laitteeksi, jossa polttoaineet hapetetaan, jotta täten syntyvää lämpöä voidaan käyttää. Tällaisiin laitoksiin sovelletaan vahvistettuja raja-arvoja, jos ne ylittävät 1 artiklan mukaisen kynnysarvon eli 50 megawattia ja niitä käytetään 2 artiklan 7 alakohdan toisen virkkeen mukaisesti energiantuotantoon.

17. Tämän yleisen säännön avulla saavutetaan direktiivin tavoite eli suurten polttolaitosten rikkidioksidin ja typen oksidien päästöjen (2–6 perustelukappale) sekä hiukkaspäästöjen (10 perustelukappale) vähentäminen. Tämä vastaa EY 2 ja EY 174 artiklassa (nykyisin muutettuina SEU 3 artiklan 3 kohta sekä SEUT 191 artikla, ks. myös SEU:n johdanto-osa) vahvistettua eurooppalaisen ympäristöpolitiikan kokonaistavoitetta myötävaikuttaa suuresti ympäristönsuojeluun ja ympäristön laadun parantamiseen. Mitä suuremmassa määrin laitosten on noudatettava raja-arvoja, sitä vahvemmin näiden tavoitteiden saavuttamiseen myötävaikutetaan.

18. Vastoin Yhdistyneen kuningaskunnan näkemystä 2 artiklan 7 alakohdan muut säännökset eivät sisällä mitään täsmennystä polttolaitoksen käsitteeseen vaan rajoituksia siihen. Niissä suljetaan pois laitoksia, jotka myös ovat polttolaitoksia. Direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan toisessa virkkeessä tämä todetaan nimenomaisesti, koska sen mukaan direktiiviä sovelletaan energiantuotantoon tarkoitettuihin polttolaitoksiin, lukuun ottamatta niitä, jotka käyttävät palamistuotteita suoraan hyväkseen valmistusprosesseissa.

C Poikkeusten tavoitteet

19. Säännösten tavoitteista ei myöskään ilmene mitään, mikä vaatisi palamistuotteen käsitteen laajaa tulkintaa vastoin yleistä kielenkäyttöä, kuten Yhdistynyt kuningaskunta ehdottaa.

20. Poikkeus, joka koskee palamistuotteiden suoraa hyväksi käyttöä valmistusprosessissa, johtuu 2 artiklan 7 alakohdan alkuperäisestä versiosta direktiivissä 88/609/ETY,( ) joka korvattiin direktiivillä 2001/80. Alkuperäisessä versiossa neuvosto oli perusteluja esittämättä täydentänyt komission ehdotusta( ) samanlaisella poikkeuksella sekä tiettyjä laitostyyppejä, jotka nykyisin on vahvistettu a–g alakohdassa, koskevilla poikkeuksilla. Myöskään direktiivissä 2001/80 ei ilmoiteta poikkeusten tavoitteita, jotka voisivat olla avuksi tulkinnassa.

21. Komission mielestä poikkeukset perustuvat palamispäästöjen epäpuhtauksien lisääntymiseen, kun palamistuotteita käytetään suoraan hyväksi valmistusprosessissa. Komissio lähtee siitä, että nämä savukaasut joutuvat suoraan käytettäessä kosketuksiin muiden aineiden kanssa ja siksi ne saastuvat suuremmassa määrin kuin eristetyissä palamisprosesseissa. Direktiivin 2001/80 raja-arvot koskevat kuitenkin eristettyjä palamisprosesseja.

22. Tämä ajattelutapa sulkisi pois sähkön, sillä sen hyväksi käyttämisellä tuotteiden valmistuksessa ei ole mitään vaikutusta voimalaitoksen päästöihin. Sähkö voidaan myös syöttää kansalliseen sähköverkkoon ilman, että syntyisi muita päästöjä.

23. Komission teoria edellyttää joka tapauksessa, että yksinomaan savukaasut ovat palamistuotteita. Se ei sitä vastoin päde, jos aikaan saatu lämpö on myös palamistuote ja sitä käytetään hyväksi suoraan ilman, että muut aineet saastuttavat savukaasut. Lämpö on kuitenkin myös komission mukaan palamistuote. Tämän vuoksi komission näkemys on ristiriitainen.

24. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan poikkeukset ovat tuloksena raja-arvojen soveltamiskustannusten ja niiden ympäristöhyötyjen punninnasta. Tämä pätee direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan a–j alakohdassa nimenomaisesti mainittujen laitostyyppien osalta. On nimittäin mahdollista arvioida yksittäisten laitostyyppien osalta tiettyjen raja-arvojen kustannukset ja hyöty.

25. Direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan toisen virkkeen abstraktisti muotoiltu poikkeus ei sitä vastoin voi perustua kustannusten ja hyödyn punnintaan. Ei ole selvää, millaiset kustannukset tai mikä hyöty syntyisi siitä, että raja-arvoja sovellettaisiin laitoksiin, jotka eivät palvele energiantuotantoa tai jotka käyttävät palamistuotteita suoraan hyväkseen valmistusprosesseissa.

26. On kuitenkin mahdollista, että direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan toisen virkkeen tavoitteena on sellaisten valmistusprosessien suosiminen, jotka ovat suurten polttolaitosten toiminnan varassa. Tällaisten prosessien tuotteet saattavat olla kansainvälisessä kilpailussa huonommassa asemassa tiukempien raja-arvojen aiheuttamien lisäkustannusten vuoksi.

27. Tämä ajatus pätee lähtökohtaisesti nyt tarkasteltavaan voimalaitoksen ja alumiinisulaton yhdistelmään. Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että alumiinintuotanto vaarantuisi, jos direktiiviä sovellettaisiin kyseessä olevaan voimalaitokseen.

28. Tosin direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan toisessa virkkeessä ilmaistaan selvästi, että poikkeus olisi myönnettävä vain silloin, kun valmistusprosessi liittyy erityisen läheisesti palamisprosessiin: palamistuotetta on käytettävä suoraan hyväksi valmistusprosessissa.

29. Liityntä on vahvin, kun vain suorat palamistuotteet eli lämpö ja palamisen reaktiotuotteet tulevat kyseeseen käytön osalta. Jos sitä vastoin käytettävien tuotteiden piiriä laajennetaan välillisiin palamistuotteisiin kuten sähköön, valmistusprosessin ja palamisen välinen liityntä väljentyy.

30. Tällaista väljentymistä vastaan puhuu se, että sähköä voidaan kuljettaa pidempiä välimatkoja ja se voi siksi olla peräisin eri lähteistä. Sitä voidaan tuottaa ilman suuren polttolaitoksen panosta, esimerkiksi vesivoiman tai ydinenergian avulla. Suoraan käytetty lämpö on sitä vastoin tuotettava lähellä ja siksi sitä voidaan tyypillisesti saada vain tietyistä paikallisista lähteistä. Nämä ovat säännöllisesti suuria polttolaitoksia.

31. Komissio tuo tässä yhteydessä osuvasti esille sen, että Lynemouthin alumiinintuotantoa suosittaisiin eurooppalaisessa kilpailussa perusteettomasti, jos hiilivoimalan ei olisi noudatettava direktiiviä 2001/80. Eurooppalaiset kilpailijat saavat nimittäin sähkönsä yleisestä verkosta, ja niille syntyy tämän vuoksi kustannuksia sähköntuotannon raja-arvojen noudattamisesta.

32. Lisäksi voimalaitosta suositaan perusteettomasti muihin sähköntuottajiin nähden, koska noin yhdeksän prosenttia tuotannosta voidaan syöttää yleiseen verkkoon.

33. Tämän vuoksi ei voida hyväksyä direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan toisen virkkeen mukaisen poikkeuksen laajentamista hiilivoimalaan, jonka sähköntuotanto on olennaisin osin tarkoitettu lähellä sijaitsevan alumiinisulaton käyttöön.

D Poikkeuksien järjestelmä

34. Vastoin Yhdistyneen kuningaskunnan näkemystä direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan kolmannen virkkeen g alakohdan mukainen Cowperin ilmankuumentimia koskeva poikkeus ei myöskään johda toisen virkkeen erilaiseen tulkintaan.

35. Yhdistynyt kuningaskunta pitää direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan kolmannen virkkeen mukaisia poikkeuksia erityisille laitostyypeille toisen virkkeen mukaisen abstraktin sääntelyn soveltamistapauksina. Kolmannen virkkeen mukaan direktiiviä ei sovelleta erityisesti a–j alakohdassa lueteltuihin laitostyyppeihin. Nykyisessä versiossa ei tosin tätä ilmaisua ”erityisesti” voida pitää viittauksena toiseen virkkeeseen, koska h–j alakohdassa mainituilla laitostyypeillä ei ole mitään pakottavaa yhteyttä toisessa virkkeessä nimenomaisesti edellytettyihin valmistusprosesseihin.

36. Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa siksi direktiivin 88/609/ETY 2 artiklan 7 alakohdan mukaiseen alkuperäiseen versioon. Tämä perustelu on jo senkin vuoksi epäilyttävä, että nyt esillä olevassa asiassa kyseessä on direktiivin 2001/80 mukainen sääntely. Se ei myöskään ole vakuuttava, vaikka vanhaa säännöstöä tarkasteltaisiin erikseen.

37. Direktiivin 88/609/ETY 2 artiklan 7 alakohta sisältää abstraktin poikkeuksen lisäksi vain nykyiset a–g alakohdat, jotka liittyvät valmistusprosessiin. Yhdistyneen kuningaskunnan käsityksen mukaan tuolloin nimenomaisesti mainittu viimeinen laitostyyppi eli Cowperin ilmankuumennin, joka mainitaan nykyään g alakohdassa, osoittaa, että palamistuotteen käsitettä on tulkittava laajasti ja että se sisältää myös sähkön kaltaiset välilliset palamistuotteet.

38. Ilmankuumentimet siirtävät ilmaan palamisprosessin lämmön, joka tämän jälkeen puhalletaan masuuniin raudantuotannon komponentiksi. Palamisesta syntyvästä kuumennetusta savukaasusta peräisin oleva lämpö johdetaan ilmaan lämmön varaajina toimivien kivien kautta.

39. Vastoin Yhdistyneen kuningaskunnan näkemystä tämä poikkeus ei muuta palamistuotteen käsitettä. Se koskee palamisen välittömän tuotteen eli lämmön käyttämistä.( )

40. Pitää tosin paikkansa, että ilmankuumentimiin ei sovelleta direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 alakohdan toisen virkkeen mukaista abstraktia poikkeusta. Lämpöä palamistuotteena ei käytetä hyväksi suoraan vaan välillisesti siirtämällä savukaasut kahteen muuhun välittäjään eli kiviin ja ilmaan. Tämän vuoksi ilmankuumentimia koskeva poikkeus on merkki siitä, että 2 artiklan 7 alakohdan mukaiset erityiset poikkeukset eivät direktiivin 88/609 mukaisessa versiossaankaan olleet abstraktin poikkeuksen konkreettinen ilmentymä vaan ne perustuvat direktiivin tiettyjen sovellutusten kustannusten ja hyötyjen punnintaan.( ) Direktiivillä 2001/80 täydennetyt muut poikkeukset, joita ei selvästi enää voida sisällyttää toiseen virkkeeseen, tukevat tätä näkemystä.

41. Parhaillaan työstettävänä oleva komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi teollisuuden päästöistä (ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistäminen),( ) jolla pyritään koontamaan eri direktiivit, direktiivi 2001/80 mukaan lukien, noudattaa tätä linjaa. Erona direktiivin 2001/80 2 artiklan 7 kohdan kolmannen virkkeen a–j alakohdan mukaisiin erityisiin poikkeuksiin toisen virkkeen mukainen abstrakti poikkeus ei nimittäin näytä enää sisältyvän tähän.( ) Tämän sijaan neuvosto ehdottaa muita poikkeuksia.( ) Lynemouthin voimalaitoksen kaltaisille laitoksille ei kuitenkaan ole suunnitteilla erityistä poikkeusta.

E Lopputulos

42. Yhteenvetona on siis todettava, että sähkön käyttäminen alumiinintuotantoon ei ole palamistuotteen suoraan hyväksi käyttämistä valmistusprosessissa. Siten direktiivin 2001/80 mukaisia raja-arvoja on sovellettava Lynemouthin voimalaitokseen, ja kanne on hyväksyttävä.

V Oikeudenkäyntikulut

43. Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

VI Ratkaisuehdotus

44. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1) Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta 23.10.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/80/EY mukaisia velvoitteitaan, koska se kieltäytyy soveltamasta tätä direktiiviä Lynemouthin voimalaitokseen.

2) Yhdistynyt kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.