Asia C‑658/11

Euroopan parlamentti

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

”Kumoamiskanne — Päätös 2011/640/YUTP — Oikeusperusta — Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) — SEU 37 artikla — Yksinomaan YUTP:tä koskeva kansainvälinen sopimus — SEUT 218 artiklan 6 kohdan toinen alakohta — Velvollisuus tiedottaa välittömästi ja täysimääräisesti parlamentille — SEUT 218 artiklan 10 kohta — Vaikutusten voimassa pitäminen”

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 24.6.2014

Kumoamiskanne — Unionin tuomioistuinten toimivalta — Kanne sellaisesta kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamista ja tekemistä koskevasta päätöksestä, joka on tehty yhden ainoan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvan aineellisen oikeusperustan nojalla ja jonka menettelyllinen oikeusperusta on SEUT 218 artiklan 5 ja 6 kohta — Kuuluminen toimivaltaan

Merirosvouksesta epäiltyjen ja sen johdosta takavarikoidun omaisuuden siirtämistä koskevia edellytyksiä koskevan EU–Mauritius-sopimuksen kaltaisen kansainvälisen sopimuksen SEUT 218 artiklan mukaisessa tekomenettelyssä tämän sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen aineellinen oikeusperusta määrittää tämän määräyksen 6 kohdan nojalla sovellettavan menettelyn tyypin. Erityisesti silloin, kun kyseessä olevan sopimuksen tekeminen perustuu pätevästi yksinomaan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alaan kuuluvaan aineelliseen oikeusperustaan, sovelletaan SEUT 218 artiklan 6 kohdan toisen alakohdan alkuosassa tarkoitettua menettelyä. Tällainen tulkinta on sitäkin perustellumpi, kun otetaan huomioon oikeusvarmuuteen liittyvät vaatimukset. Kun tässä tulkinnassa ankkuroidaan menettelyllinen oikeusperusta toimen aineelliseen oikeusperustaan, siinä mahdollistetaan sovellettavan menettelyn määrittäminen objektiivisten seikkojen perusteella, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena. Siltä osin kuin kyse on sellaisen sopimuksen tekemistä koskevasta päätöksestä, jolla pyritään YUTP:n alaan kuuluvaan pääasialliseen tarkoitukseen, SEUT 218 artiklan 6 kohdan sanamuodon, jonka mukaan neuvosto tekee päätöksen kansainvälisen sopimuksen tekemisestä parlamentin hyväksynnän saatuaan tai tätä kuultuaan ”lukuun ottamatta tapauksia, joissa sopimus koskee yksinomaan YUTP:tä”, perusteella ei voida todeta, että tällaisen päätöksen voitaisiin katsoa ”koskevan yksinomaan YUTP:tä” pelkästään siitä syystä, että se perustuu tämän politiikan alaan kuuluvaan aineelliseen oikeusperustaan muut aineelliset oikeusperustat poislukien, eikä tämän päätöksen pidä katsoa koskevan myös muita unionin oikeuden aloja sen sellaisten liitännäisten tarkoitusten vuoksi, jotka ovat muita kuin YUTP:n alaan kuuluva pääasiallinen tarkoitus. SEUT 218 artiklan tavoitteista on lisäksi todettava, että Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen tässä artiklassa määrätään selvyyden, johdonmukaisuuden ja rationalisoinnin vaatimusten täyttämiseksi nyt yhtenäistetystä ja yleisesti sovellettavasta menettelystä siltä osin kuin kyse on sellaisista kansainvälisistä sopimuksista neuvottelemisesta ja niiden tekemisestä, jotka unioni on toimivaltainen tekemään toimialoillaan, mukaan lukien YUTP, lukuun ottamatta tapauksia, joissa perussopimuksissa määrätään erityismenettelyistä. Tässä menettelyssä on kuitenkin juuri sen yleisen luonteen vuoksi otettava huomioon ne erityisominaisuudet, joita perussopimuksissa määrätään kunkin unionin toimialan osalta, erityisesti siltä osin kuin kyse on toimielinten toimivallasta. Tältä osin näiden erityisominaisuuksien huomioon ottamiseksi SEUT 218 artiklan 6 kohtaan sisältyy kolme erityyppistä menettelyä kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, ja niissä kaikissa parlamentille annetaan erilainen rooli. Tällä erotuksella on tarkoitus ilmentää ulkoisella tasolla sitä toimielinten toimivallan jakoa, jota sovelletaan sisäisellä tasolla. SEUT 218 artiklan 6 kohdassa muodostetaan symmetria unionin sisäisten toimien antamismenettelyjen ja kansainvälisten sopimusten hyväksymismenettelyjen välillä sen takaamiseksi, että suhteessa tiettyyn alaan parlamentilla ja neuvostolla on sama toimivalta, perussopimuksissa vahvistettua toimielinten välistä tasapainoa kunnioittaen. Näin ollen juuri sen valvomiseksi, että tätä symmetriaa tosiasiallisesti noudatetaan, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä muodostettu sääntö, jonka mukaan toimen aineellinen oikeusperusta ratkaisee toimen antamiseksi noudatettavat menettelyt, pätee paitsi sisäisen toimen antamista varten vahvistettujen menettelyjen osalta myös niiden menettelyjen osalta, joita sovelletaan kansainvälisten sopimusten tekemiseen. (ks. 48, 50 ja 52–60 kohta)

SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisestä virkkeestä ja SEUT 275 artiklan ensimmäisestä kohdasta seuraa, että unionin tuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole toimivaltaa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) koskevien määräysten eikä niiden nojalla annettujen toimien osalta. Näissä määräyksissä esitetään kuitenkin poikkeus säännöstä, joka koskee yleistä toimivaltaa, joka SEU 19 artiklassa annetaan unionin tuomioistuimelle sen turvaamiseksi, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia, ja niitä on näin ollen tulkittava suppeasti. Vaikka merirosvouksesta epäiltyjen ja sen johdosta takavarikoidun omaisuuden siirtämistä Euroopan unionin johtamilta merivoimilta Mauritiuksen tasavallan huostaan sekä merirosvouksesta epäiltyjen kohtelua siirron jälkeen koskevista edellytyksistä tehdyn Euroopan unionin ja Mauritiuksen tasavallan välisen sopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä tehty päätös 2011/640 tehtiin yhden ainoan YUTP:hen kuuluvan aineellisen oikeusperustan eli SEU 37 artiklan nojalla, kyseisen päätöksen johdanto-osasta käy ilmi, että sen menettelyllinen oikeusperusta on SEUT 218 artiklan 5 ja 6 kohta, joissa määrätään kansainvälisten sopimusten allekirjoittamista ja tekemistä koskevasta menettelystä. SEUT 218 artiklassa tarkoitettu menettely on yleisesti sovellettava, ja sitä on näin ollen tarkoitus soveltaa lähtökohtaisesti kaikkiin unionin neuvottelemiin ja tekemiin kansainvälisiin sopimuksiin kaikilla unionin toimialoilla, myös YUTP:n alalla, jota ei, toisin kuin muita aloja, koske mikään erityinen menettely. Näin ollen ei voida väittää, että SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisessä virkkeessä ja SEUT 275 artiklassa tarkoitettu unionin tuomioistuimen toimivallan poikkeuksellinen rajoitus ulottuisi niin pitkälle, että poissuljettaisiin unionin tuomioistuimen toimivalta tulkita ja soveltaa SEUT 218 artiklan kaltaista määräystä, joka ei kuulu YUTP:n alaan, vaikka siinä määrätään menettelystä, jonka perusteella YUTP:hen kuuluva toimi on annettu. (ks. 69–73 kohta)

SEUT 218 artiklan 10 kohdassa vahvistettu menettelysääntö on SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen on toimen, jota se rasittaa, kumoamisperuste. Tämä sääntö on ilmaus demokraattisista periaatteista, joille unioni perustuu. Erityisesti parlamentin osallistuminen päätöksentekomenettelyyn ilmentää unionissa perustavanlaatuista demokratian periaatetta, jonka mukaan kansalaiset osallistuvat vallankäyttöön kansanedustuslaitoksen välityksellä. Tästä näkökulmasta Lissabonin sopimuksella kyseisen säännön merkitystä vielä korostettiin systemaattisella tasolla siten, että se sisällytettiin sopimukseen itsenäisenä määräyksenä, jota sovelletaan kaikkiin erityyppisiin menettelyihin, joista määrätään SEUT 218 artiklassa. Lissabonin sopimuksella parlamentille yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alalla annettu rooli tosin on edelleen rajallinen. Tästä toteamuksesta ei kuitenkaan voida päätellä, että parlamentilla ei, vaikka se onkin suljettu yksinomaan YUTP:tä koskevan sopimuksen neuvottelemista ja tekemistä koskevan menettelyn ulkopuolelle, olisi minkäänlaista tarkastusoikeutta tähän unionin politiikkaan nähden. Päinvastoin SEUT 218 artiklan 10 kohdassa määrättyä tiedottamisvaatimusta sovelletaan juuri tässä tarkoituksessa kaikkiin menettelyihin, jotka koskevat kansainvälisen sopimuksen, myös yksinomaan YUTP:tä koskevien sopimusten, tekemistä. Siltä osin kuin parlamentille ei ole SEUT 218 artiklan 10 kohdan mukaisesti tiedotettu välittömästi ja täysimääräisesti menettelyn kaikissa vaiheissa, myös sopimuksen tekemistä edeltäneessä vaiheessa, se ei voi käyttää sille perussopimuksissa YUTP:n alalla annettua tarkistusoikeuttaan eikä tarvittaessa esittää näkemystään siitä, mikä erityisesti on asianmukainen oikeusperusta, jolle kyseinen toimi on perustettava. Tämän tiedottamisvaatimuksen noudattamatta jättäminen haittaa näissä olosuhteissa edellytyksiä, joilla parlamentti voi hoitaa tehtäviään YUTP:n alalla, ja merkitsee tämän vuoksi olennaisen menettelymääräyksen rikkomista. (ks. 80–86 kohta)