Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Léger 17 päivänä toukokuuta 2001. - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Portugalin tasavalta. - Televiestintä - Direktiivit 90/388/ETY ja 96/19/EY - Puhelintoiminta - Call back -palvelut - Portugal Telecom. - Asia C-429/99.



Oikeustapauskokoelma 2001 sivu I-07605



Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1. Euroopan yhteisöjen komissio on 3.11.1999 nostanut EY 226 artiklan nojalla kanteen, jossa vaaditaan sen toteamista, että Portugalin tasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 90/388/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 96/19/EY, 2 artiklan 4 kohdan neljännen alakohdan mukaisia velvoitteitaan.

2. Portugalin tasavalta vaatii kanteen hylkäämistä.

I Sovellettavat säännökset

A Yhteisön oikeus

Direktiivit 90/388/ETY ja 96/19/EY

3. Direktiivin 90/388/ETY 1 artiklan 1 kohdan seitsemännessä luetelmakohdassa esitetään "puhelinliikenteelle" (service de téléphonie vocale) määritelmä, jonka mukaan sillä tarkoitetaan

"kaupallista, yleiseen käyttöön tarkoitettua reaaliaikaisen puheen suoran siirron ja kytkennän tarjoamista yleisten kytkentäisten liittymien välillä siten, että jokainen käyttäjä voi tällaiseen liittymään kytketyn laitteen avulla olla yhteydessä toiseen liittymään".

4. Direktiivin 90/388/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 96/19/EY, 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on lakkautettava kaikki toimenpiteet, joilla myönnetään telepalveluiden tarjoamisen yksinoikeuksia, mukaan lukien tällaisten palveluiden luomisen ja tarjoamisen edellyttämä televerkkojen perustaminen ja tarjonta.

5. Direktiivin 90/388/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 96/19/EY, 2 artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään seuraavaa:

"Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen takaamiseksi, että jokaisella yrityksellä on oikeus tarjota 1 kohdassa tarkoitettuja telepalveluita tai perustaa taikka tarjota 1 kohdassa tarkoitettuja verkkoja.

Rajoittamatta 3 c artiklan ja 4 artiklan kolmannen kohdan soveltamista jäsenvaltiot voivat säilyttää puhelintoiminnan ja puhelintoiminnan yleisten televerkkojen perustamisen ja tarjoamisen erityis- ja yksinoikeudet 1 päivään tammikuuta 1998.

Jäsenvaltioiden on kuitenkin huolehdittava, että kaikki jäljellä olevat rajoitukset muiden telepalveluiden kuin puhelintoiminnan tarjoamisesta telepalvelun tarjoajan perustamien verkkojen kautta, kaikki kolmansien osapuolten tarjoamien infrastruktuurien käyttöä sekä verkkojen, muiden toiminteiden ja paikkojen jakamista koskevat rajoitukset poistetaan sekä aiheelliset toimet ilmoitetaan viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1996.

Jäsenvaltiot, joiden verkot ovat heikosti kehittyneet, voivat pyytää kolmen kuukauden kuluessa tämän direktiivin voimaantulosta enintään viiden vuoden pituista ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa, ja jäsenvaltiot, joilla on hyvin pienet verkot, voivat pyytää enintään kahden vuoden pituista ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa suhteessa tämän kohdan 2 ja 3 alakohdassa sekä 3 artiklassa ja 4 a artiklan 2 kohdassa mainittuihin päivämääriin, jos se on perusteltua tarvittavien rakennemukautusten toteuttamiseksi. - - "

Päätös 97/310/EY

6. Komissio on 12.2.1997 tekemällään päätöksellä 97/310/EY myöntänyt Portugalin tasavallalle lisäaikaa direktiivin 90/388/ETY täytäntöönpanoon muun muassa siltä osin kuin kyse on täydellisestä kilpailusta televiestintämarkkinoilla.

7. Tämän lisäaikapäätöksen 3 artiklassa todetaan, että Portugali saa lykätä 1.1.2000 asti Portugal Telecomin tämänhetkisten puhelintoiminnan (téléphonie vocale) tarjoamista ja yleisen televerkon perustamista ja tarjoamista koskevien yksinoikeuksien poistamista, jos eräitä ehtoja sovelletaan tietyn aikataulun mukaisesti.

B Portugalin oikeus

8. Regulamento de Exploraçao do Serviço Fixo de Telefonea (kiinteiden puhelinpalvelujen käyttöä koskeva asetus) on muutettu 16.9.1997 annetulla asetuksella nro 240/97 sisällyttämällä sen 47 §:n 1 momentin a kohtaan säännös, jonka mukaan kiinteiden puhelinliikenteen palveluiden kaupallinen tarjonta suorasti tai epäsuorasti ilman siihen saatua lupaa kansainvälisten yhteyksien osalta käyttäen call back -järjestelmiä (takaisinsoittojärjestelmiä) loukkaa sen oikeuksia, jolle on annettu yksinoikeus tarjota kiinteitä puhelinliikenteen palveluja.

II Asianosaisten väitteet ja perustelut

9. Komissio katsoo, että call back -järjestelmä on lisäarvopalvelu eikä puhelinliikenteen palvelu ja että sitä ei sen vuoksi koske Portugalin tasavallan saama lisäaika. Tämän vuoksi komissio lähetti 27.5.1998 virallisen huomautuksen Portugalin hallitukselle.

10. Portugalin hallituksen 14.7.1998 antamassa vastauksessa katsotaan sen sijaan, että tämä järjestelmä on puhelinliikenteen palvelu. Portugalin hallituksen mukaan call back on tekninen järjestelmä, joka on liitetty televerkkoon ja jonka avulla on mahdollista hyödyntää järjestelmän välityskapasiteettia asentamisalueensa ulkopuolella, mikä tekee mahdolliseksi reaaliaikaisen puhelinviestinnän.

11. Portugalin viranomaiset ovat toistaneet tämän kantansa 18.6.1999 päivätyssä kirjeessään, joka oli vastaus komission 4.5.1999 lähettämään perusteltuun lausuntoon.

12. Kanteessaan komissio on kuvaillut call back -järjestelmää palveluksi, jonka tarkoitus on reitittää teleliikenne yleiseen puhelinliikenneverkkoon siltä osin kuin kysymys on siihen kytkeytyneiden puhelinverkko-operaattorien teleliikenteestä. Tämä palvelu merkitsee sitä, että yleisten televerkkojen, joihin on kytkeydytty, puhelut reititetään uudelleen siten, että niihin päästään soveltamaan edullisimpia kysymykseen tulevia tariffeja. Komission mukaan call back -järjestelmä on reititys- ja tariffipalvelu, jota tarjotaan puhelinliikenteen palvelujen lisäksi. Sitä ei sen mukaan voida pitää puhelinliikenteen palvelua korvaavana palveluna, koska siihen ei sisälly puheen suoraa välitystä, mistä edelleenkin huolehtivat yleisen verkon operaattorit.

13. Komissio väittää, että koska kysymys ei ole direktiivissä 90/388/ETY tarkoitetusta puhelinliikenteen palvelusta, call back -järjestelmän käyttäminen olisi pitänyt vapauttaa Portugalissa jo tämän direktiivin voimaantulosta alkaen. Call back -järjestelmää koskeva kielto, josta säädetään asetuksessa nro 240/97, on näin ollen ristiriidassa direktiivin 90/388/ETY kanssa.

14. Vastineessaan Portugalin hallitus vetoaa siihen, että sille annettu lupa säilyttää puhelintoiminnan palvelujen osalta yksinoikeudet 1.1.2000 asti sisältää myös call back -palvelut.

15. Portugalin hallitus täsmentää, että vaikka call back -palvelun tarjoaja tosiasiallisesti tuleekin puhelinliikenteen palvelun tarjoajan sijaan, todellisuudessa kuitenkin puhelinliikenteen palvelun tarjoaja on se, joka edelleenkin vastaa puheen suorasta välittämisestä.

16. Portugalin hallitus on muodostanut kantansa lisäaikapäätöksellä myönnetyn poikkeuksen yleisen tarkoituksen ja tavoitteen perusteella. Komissio teki lisäaikapäätöksen, koska oli havaittu välttämättömäksi vahvistaa ylimääräisiä siirtymäkausia, jottei julkisten teleoperaattorien taloudellinen tasapaino järkkyisi ja jotta kävisi mahdolliseksi tehdä välttämättömät rakennemukautukset ennen telepalvelujen vapauttamista, ja näin erityisesti tariffinäkökulmasta.

17. Muussa tapauksessa näitä mukautuksia ei voitaisi tehdä, koska tariffit määräytyisivät markkinamekanismein. Call back -järjestelmä vääristäisi niitä edellytyksiä, joilla puhelinliikenteen palveluja käytetään.

18. Komissio on antanut vastauksensa Portugalin hallituksen vastineeseen, ja siinä komissio muistuttaa, että lisäaikapäätöksen 26 perustelukappaleessa todetaan, että direktiivissä 90/388/ETY säädettyihin täytäntöönpanoaikoihin nähden ylimääräisten täytäntöönpanoaikojen on ehdottomasti oltava oikeassa suhteessa siihen, mikä on välttämätöntä tarvittavan rakennemukautuksen toteuttamiseksi. Portugalin tasavallan osalta nämä mukautukset tarkoittavat puhelinliikennejärjestelmien verkkotiheyden nostamista. Sen sijaan on komission mukaan katsottava, että rakennemukautusta ei voi rinnastaa puhelinverkon modernisointiin, koska tässä suhteessa Portugal Telecom on monia yhteisön teleoperaattoreita kehittyneempi.

19. Komissio toteaa lisäksi, että nyt käsiteltävänä olevassa kanteessa on kysymys käsitteen "puhelinliikenne/puhelintoiminta" (téléphonie vocale) määritelmästä. Koska käsitteen merkitys on yhdenmukaistettu direktiivillä 90/388/ETY, jokaista tätä direktiiviä myöhempää lainsäädäntötoimea, jossa siihen viitataan, on tulkittava sen merkityksen mukaisesti, joka tässä direktiivissä on tälle käsitteelle annettu.

20. Komissio muistuttaa, että call back -palvelun tarjoaja ei voi koskaan tulla puhelinliikenneoperaattorin sijaan. Puhelinliikenneoperaattori huolehtii puheen reaaliaikaisesta välityksestä ja kytkennästä verkkoliittymien välillä, joten sen olemassaolo on edelleenkin tarpeen, jotta call back -järjestelmä toimii asianmukaisesti.

21. Komission mukaan se päämäärä, johon lisäaikapäätöksellä halutaan päästä, ei ole yhteydessä puhelinliikenteen kaupalliseen tarjoamiseen. Portugalin tasavallalle annettiin lisäaikaa vain sen vuoksi, että pidettiin välttämättömänä nostaa puhelintiheyttä Portugalissa. Portugal Telecomin nauttiman yksinoikeuden pitäisi rajoittua puhelinpalveluihin. Koska kyseinen säännös on poikkeus yhteen yhteisön vapaata liikkuvuutta koskevaan periaatteeseen, sitä on tulkittava suppeasti.

22. Lopuksi komissio toteaa vielä, että call back -järjestelmä toimii ainoastaan ulkomaan puhelujen osalta. Tämän palvelumuodon vapauttamisen tosiasialliset vaikutukset olisivat siten vähäiset, ja näin varsinkin siksi, että sen osuus tämän kategorian puheluista olisi marginaalinen.

23. Komission vastaukseen antamassaan vastineessa Portugalin hallitus toteaa, ettei se kiistä sitä, että käsitteen "puhelinliikenne" sisältö on olennaisilta osiltaan se, joka sille on direktiivin 90/388/ETY 1 artiklassa annettu ja että sitä näin ollen on tulkittava ja sovellettava tämän määritelmän mukaisesti.

24. Portugalin hallituksen mukaan nyt käsiteltävänä oleva riita-asia ei koske tätä käsitettä, vaan sitä, kuinka laajat Portugal Telecomin yksinoikeudet ovat puhelintoiminnan sekä yleisten televerkkojen tarjoamisen ja perustamisen osalta. Nämä yksinoikeudet eivät tarkasti koske vain puhelinpalveluja, vaan niihin sisältyy myös se, että call back -palvelujen vapaa tarjonta on kiellettyä.

25. Kysymys on siten siitä, ovatko, kun asiaa tarkastellaan taloudelliselta ja sovellettavan lainsäädännön kannalta, Portugal Telecomille myönnetyt väliaikaiset yksinoikeudet puhelinpalvelujen kaupalliseen hyödyntämiseen sovitettavissa yhteen call back -järjestelmän kanssa.

26. Portugalin hallituksen mukaan call back -järjestelmä on tapa muuttaa yleisessä televerkossa, johon liittymät on kytketty, välitettävän puheen suoran kulkeutumisen reititystä siten, että se kuitenkin välitetään yleisen televerkon kautta. Kysymys on siten palvelusta, jota tarjotaan laittein, jotka ovat yhteydessä tämän verkon liittymiin. Tämä palvelu antaa operaattorille mahdollisuuden muuttaa julkisen verkko-operaattorin tarjoamien välityspalvelujen kaupallisen hyödyntämisen edellytyksiä. Call back -järjestelmän olemassaolo perustuu siihen, että puhelinliikenteen palveluja tarjotaan toisistaan eroavin hinnoin ja että kilpailu on lainmukaista. Näin ollen call back -järjestelmän käyttäminen kilpailukeinona ei ole yhteensopivaa puhelinliikenteen palveluja koskevien yksinoikeuksien kanssa.

27. Portugalin hallitus vetoaa siihen, että lisäaikapäätöstä on tulkittava sen päämäärän mukaisesti, johon sillä halutaan päästä, eli ottaen huomioon se, että päämääränä on suojata puhelinliikenteen palvelut kilpailulta, jotta voidaan sovittaa yhteen puhelintiheyden nostaminen ja tariffimukautukset. Call back -järjestelmän käytännön seurauksena olisi Portugalin hallituksen mukaan se, että puhelinliikenteen palveluja tarjottaisiin ehdoin, jotka poikkeavat niistä, joita soveltaa se, jolla on yksinoikeus puhelinliikenteen hyödyntämiseen.

28. Tällainen tulkinta ei sen mukaan ole ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa, koska lisäaikapäätöksessä ei ole mitään mainintaa siitä kilpailusta, joka saisi suuremmassa tai pienemmässä määrin kohdistua Portugal Telecomiin.

29. Portugalin hallitus kiistää komission väitteen siitä, että call back -järjestelmällä olisi vain marginaalinen merkitys kansainvälisessä teleliikenteessä.

30. Sen mukaan tämän palvelun merkitys vaihtelee siitä riippuen, kuinka paljon kilpailua operaattorien välillä on. Kansallisen lainsäädännön call back -järjestelmää koskevan kiellon vuoksi ei ole tietoja siitä, mikä sen tosiasiallinen vaikutus olisi ollut, jos se olisi sallittu. On merkille pantavaa, että Portugalin tasavaltaa koskevan määräajan päättymistä seuranneena aikana yhtäkään call back -järjestelmän operaattorilisenssiä koskevaa hakemusta ei ole tehty, mitä voidaan pitää merkkinä siitä, että Portugal Telecomin hinnat ovat mukautuneet kilpailuolosuhteisiin. Samoin sitä voidaan pitää Portugalin hallituksen mukaan osoituksena siitä, että se kiinnostus call back -järjestelmään, jota Portugal Telecomille myönnettynä suoja-aikana ilmeni, oli luonteeltaan tarkoitushakuista.

III Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne

31. Lisäaikapäätöksen 3 artiklan sanamuodon mukaan Portugali saa lykätä 1.1.2000 asti Portugal Telecomin tämänhetkisten puhelintoiminnan tarjoamista ja yleisen televerkon perustamista ja tarjoamista koskevien yksinoikeuksien poistamista.

32. Nyt käsiteltävänä olevan kanteen hyväksyminen tai hylkääminen riippuu siitä, onko, kuten Portugalin hallitus väittää, näiden yksinoikeuksien säilyttäminen esteenä call back -järjestelmän käytön vapauttamiselle.

33. Tässä vaiheessa on jo syytä täsmentää, että asianosaisten mukaan call back -puhelu on kuluttajille tarjottu palvelu, jolla täydennetään järjestelmää, jossa puheen välitys ja kytkentä tapahtuu suoraan ja reaaliaikaisesti.

34. On näet niin, että samoin kuin komissio, Portugalin hallituskaan ei kiistä sitä, että call back -järjestelmä ei itse asiassa ole direktiivin 90/388/ETY 1 artiklassa tarkoitettua puhelinliikennettä. Portugalin hallitus toteaa, että se "ei väitä, että tätä käsitettä olisi laajennettava siten, että siihen sisältyisi myös call back -palvelu". Se huomauttaa, että vaikka call back -palvelun operaattori tosiasiallisesti tuleekin puhelinliikenneoperaattorin sijaan, puhelinliikenneoperaattorin kuormitus ei tämän vuoksi vähene siltä osin kuin tämän huolehdittavaksi jää puheen suora välittäminen. Call back -palvelun operaattori määrittelee ne ehdot, joilla puhelu välitetään. Lisäksi palvelu tarjotaan kaupallisin periaattein.

35. Portugalin hallituksen mukaan puhelinliikenteen palvelujen kaupallista hyödyntämistä koskevat väliaikaiset yksinoikeudet eivät ole sovitettavissa yhteen sellaisen call back -järjestelmän kanssa, jota tarjotaan kilpailun määrittämissä olosuhteissa, koska tällainen teleliikenteen vapauttaminen vaarantaisi julkisen operaattorin taloudellisen tasapainon ja merkitsisi estettä tariffimukautuksille.

36. Tälle näkemykselle ei löydy perustetta lisäaikapäätöksen sanamuodosta, jossa sallitaan lykätä vain Telecomin tämänhetkisten puhelintoiminnan tarjoamista ja yleisen televerkon perustamista ja tarjoamista koskevien yksinoikeuksien poistamista. Sen lisäksi tämä näkemys on ristiriidassa sen periaatteen kanssa, jonka mukaan poikkeuksia yhteisön oikeuden periaatteisiin on tulkittava suppeasti.

37. Todettakoon tässä, että kuten direktiivin 96/19/EY johdanto-osasta ilmenee, vuonna 1990 hyväksyttiin EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan (josta on tullut 86 artikla) 2 kohdan nojalla puhelinliikennettä koskeva poikkeus, joka koski EY:n perustamissopimuksen 90 artiklaa, EY:n perustamissopimuksen 59 artiklaa (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) ja EY:n perustamissopimuksen 86 artiklaa (josta on tullut EY 82 artikla).

38. Tämä kilpailun vapauden ja palvelujen tarjonnan vapauden periaatteita koskeneen poikkeuksen voimassaolo päättyi siihen, kun direktiiviä 96/19/EY alettiin soveltaa. Poikkeuksen muodostivat ne jäsenvaltiot, joiden verkot eivät olleet riittävän kehittyneitä tai joiden verkot olivat erittäin pienet, ja niille myönnettiin tietyin edellytyksin väliaikainen poikkeus. Näin ollen päätös, jolla komissio nämä perustamissopimuksen määräykset huomioon ottaen antoi Portugalin tasavallalle ylimääräisen täytäntöönpanoajan, pidensi sen osalta alun perin myönnetyn poikkeuksen kestoa.

39. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jokaista poikkeusta niihin oikeussääntöihin, joiden tarkoitus on taata perustamissopimuksessa myönnettyjen oikeuksien tehokkuus, on sovellettava suppeasti. Näin ollen on perusteltua rajata Portugal Telecomin yksinoikeudet koskemaan yksinomaan - yleisten televerkkojen ohella - lisäaikapäätöksen 3 artiklassa mainittua puhelintoiminnan alaa.

40. Lisäaikapäätöksen 3 artiklan tulkinta tällä tavoin ei ole vastoin direktiivin 90/388/ETY päämääriä, jotka on ilmaistu direktiivin 96/19/EY johdanto-osassa ja lisäaikapäätöksessä itsessään.

41. Yksinoikeuksien säilyttämistä on perusteltu sillä, että oli välttämätöntä, että televiestintäoperaattorit voivat tehdä rakenteellisia mukautuksia, mikä tarkoittaa erityisesti hintojen vähittäistä muuttamista ja puhelinverkkotiheyden nostamista.

42. Portugalin hallitus ei ole osoittanut, millä tavoin call back -palvelujen rajaaminen sen alueen ulkopuolelle, johon Portugalin tasavallalle on myönnetty yksinoikeudet, olisi omiaan vaikeuttamaan edellä todettujen päämäärien saavuttamista.

43. Komission huomautuksista, joita tältä osin ei ole kiistetty, ilmenee, että call back -järjestelmä rajoittuu ulkomaan puheluihin. Lisäksi puhelinliikennettä koskevien yksinoikeuksien pidentäminen ei ylitä kahta vuotta.

44. Asiassa ei ole esitetty mitään selvitystä, joka osoittaisi, että call back -järjestelmän käytön vapauttaminen kaksi vuotta ennen puhelinliikenteen vapauttamista olisi osittain tai kokonaan tehnyt tyhjäksi direktiivillä 90/388/ETY tavoiteltujen päämäärien saavuttamisen. Erikseen on todettava, että Portugalin hallitus ei ole kantansa tueksi esittänyt mitään arviota siitä, kuinka merkittävä asema call back -järjestelmällä voisi olla koko telepalvelusektorilla siinä tapauksessa, että sen käyttö olisi vapautettu. Se ei ole myöskään esittänyt arviota siitä tosiasiallisesta kilpailusta, jota tällainen palvelu merkitsisi puhelinpalveluille kahden vuoden tarkasteluajanjaksona.

45. Ilman tällaista selvitystä yhteisöjen tuomioistuin tuskin voi arvioida niitä Portugalin hallituksen esittämiä perusteluja ja väitteitä, jotka koskevat sitä, että komission esittämästä tulkinnasta seuraisi se, että direktiivillä 90/388/ETY tavoiteltujen, puhelinliikennettä koskevien päämäärien saavuttaminen vaarantuisi tietyissä jäsenvaltioissa.

46. Näin ollen nyt käsiteltävänä oleva kanne on syytä hyväksyä.

Ratkaisuehdotus

47. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa:

1) Portugalin tasavalta ei ole noudattanut kilpailusta telepalvelumarkkinoilla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun komission direktiivin 90/388/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna täydellisen kilpailun toteuttamista televiestintämarkkinoilla pohjustavan direktiivin 90/388/ETY muuttamisesta 13 päivänä maaliskuuta 1996 annetulla komission direktiivillä 96/19/EY, 2 artiklan 2 kohdan neljännen alakohdan sekä ylimääräisten täytäntöönpanoaikojen myöntämisestä Portugalille komission direktiivin 90/388/ETY ja komission direktiivin 96/2/EY täytäntöönpanemiseksi täydellisen kilpailun osalta televiestintämarkkinoilla 12 päivänä helmikuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/310/EY 3 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on lykännyt 1.1.2000 asti ajankohtaa, jolloin Portugal Telecomin yksinoikeudet call back -järjestelmän osalta päättyvät.

2) Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.