Yhteisöjen tuomioistuimen lausunto 19 päivänä maaliskuuta 1993. - Lausunto annettu ETY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla. - Kansainvälisen työjärjestön yleissopimus nro 170, joka koskee työturvallisuutta kemikaaleja käytettäessä. - Lausunto 2/91.



Oikeustapauskokoelma 1993 sivu I-01061

Ruotsink. erityispainos sivu I-00059

Suomenk. erityispainos sivu I-00071



Tiivistelmä

Tuomion perustelut

Päätöksen päätösosa



Avainsanat

1. Kansainväliset sopimukset - Sopimusten tekeminen - Yhteisöjen tuomioistuimen ennalta antama lausunto - Lausunnon tavoite - Yhteensoveltuvuus ETY:n perustamissopimuksen kanssa - Yhteisön toimivalta

(ETY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan toinen alakohta)

2. Kansainväliset sopimukset - Sopimuspuolia koskevat ehdot, joiden mukaan yhteisö ei voi olla sopimuspuolena - Jäsenvaltioiden yhdessä käyttämä yhteisön toimivalta

3. Kansainväliset sopimukset - Sopimusten tekeminen - Yhteisön toimivalta - Nimenomaisesti tai implisiittisesti annettu toimivalta - Toimivallan yksinomainen luonne - Arviointiperusteet

(ETY:n perustamissopimuksen 5 artikla)

4. Kansainväliset sopimukset - Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimus nro 170, joka koskee työturvallisuutta kemikaaleja käytettäessä - Sopimusten tekeminen - Jäsenvaltioiden ja yhteisön yhteinen toimivalta

(ETY:n perustamissopimuksen 110 ja 118 a artikla, III osasto, 1 luku)

5. Kansainväliset sopimukset - Sopimus, jota sovelletaan merentakaisiin maihin ja alueisiin mutta joka ei kuulu assosiaatiojärjestelmän alaan - Sopimuspuolena sellainen jäsenvaltio, joka on vastuussa näiden maiden ja alueiden kansainvälisistä suhteista

6. Kansainväliset sopimukset - Sopimus, joka kuuluu osittain yhteisön, osittain jäsenvaltioiden toimivaltaan - Tiiviin yhteistyön tarpeellisuus sopimusneuvotteluissa, sopimuksen tekemisessä ja täyttämisessä

Tiivistelmä

1. Niin ETY:n perustamissopimuksen 228 artiklassa kuin Euratomin perustamissopimuksen 103 artiklassa määrätyssä menettelyssä on mahdollista käsitellä kaikkia kysymyksiä, jotka koskevat suunnitellun sopimuksen yhteensopivuutta perustamissopimuksen määräysten kanssa, ja erityisesti sitä kysymystä, kuuluuko tällaisen sopimuksen tekeminen yhteisön toimivaltaan vai ei.

Kyseinen menettely ei sitä vastoin sovellu sen tutkimiseen, voiko yhteisö kansainvälisesti sitoutua Kansainvälisen työjärjestön piirissä tehdyn yleissopimuksen velvoitteisiin, eikä myöskään niiden esteiden tutkimiseen, joita yhteisö mahdollisesti kohtaa käyttäessään toimivaltaansa ja jotka johtuvat tietyistä mainitun järjestön perussäännön määräyksistä.

2. Sikäli kuin kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolia koskevissa ehdoissa suljetaan pois itse yhteisö sopimuspuolena mutta mainitun yleissopimuksen kattama ala kuuluu yhteisön ulkoiseen toimivaltaan, tätä toimivaltaa voidaan käyttää yhteisön intressin mukaisesti yhdessä toimivien jäsenvaltioiden välityksellä.

3. Yhteisön toimivalta tehdä kansainvälisiä sitoumuksia voi perustua joko perustamissopimuksessa nimenomaisesti annettuun toimivaltaan tai se voi implisiittisesti perustua perustamissopimuksen määräyksiin. Itse asiassa aina kun yhteisön oikeudessa myönnetään sisäisellä tasolla yhteisön toimielimille toimivalta määrätyn tavoitteen toteuttamiseksi, yhteisö on toimivaltainen tekemään tarpeellisia kansainvälisiä sitoumuksia mainitun tavoitteen toteuttamiseksi myös tätä varten annettavan nimenomaisen säännöksen tai määräyksen puuttuessa.

Tämä toimivalta voi olla siinä merkityksessä luonteeltaan yksinomaista, että siinä suljetaan pois jäsenvaltioiden rinnakkainen toimivalta joko perustamissopimuksen määräysten nojalla tai sellaisten toimenpiteiden laajuuden perusteella, joita yhteisön toimielimet ovat näiden määräysten soveltamiseksi toteuttaneet ja jotka voivat olla luonteeltaan sellaisia, että jäsenvaltiot menettävät toimivallan, jota ne aiemmin ovat voineet väliaikaisesti käyttää. Sillä ei ole merkitystä, kuuluvatko mainitut toimenpiteet yhteisen politiikan alaan. Perustamissopimuksen 5 artiklassa jäsenvaltiot nimittäin velvoitetaan kaikilla perustamissopimuksen tavoitteita vastaavilla aloilla helpottamaan yhteisön päämäärän toteuttamista ja pidättymään kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamista. Tästä voi nimenomaan olla kysymys, jos jäsenvaltiot voisivat tehdä kansainvälisiä sitoumuksia, jotka sisältävät yhteisön sääntöjen kanssa ristiriitaisia sääntöjä.

4. Kansainvälisen työjärjestön yleissopimus nro 170, joka koskee työturvallisuutta kemikaaleja käytettäessä, kuuluu jäsenvaltioille ja yhteisölle yhteisesti kuuluvaan toimivaltaan.

Näin on siksi, että itse asiassa sopimuksen kattama ala kuuluu perustamissopimuksen sosiaalilainsäädäntöön, jota käsitellään sosiaalipolitiikkaa koskevassa perustamissopimuksen III osaston 1 luvussa. Se seikka, että yleissopimus sisältää määräyksiä, joiden alalla yhteisöllä on sisäinen lainsäädäntövalta, ei kuitenkaan anna viimeksi mainitulle yksinomaista toimivaltaa, koska perustamissopimuksen 118 a artiklassa määrätään ainoastaan direktiivein annettavista vähimmäisvaatimuksista siten, että jäsenvaltiot voisivat soveltaa yleissopimuksen määräyksiä niiden ollessa ankarampia sen vapauden nojalla, joka niillä on direktiivien määräysten ylittämiseen; myös vastakkainen tilanne on mahdollinen, sillä myös yleissopimuksen määräykset ovat vain vähimmäisvaatimuksia. Sama pätee direktiiveihin, jotka on annettu perustamissopimuksen 100 artiklan perusteella, koska myös niissä säädetään vähimmäisvaatimuksista.

Vaikkakaan tietyt perustamissopimuksen määräykset eivät ole ristiriidassa olemassa olevien direktiivien kanssa, ne koskevat kuitenkin vaarallisten aineiden luokittelua, pakkauksia ja varustamista päällysmerkinnöillä koskien alaa, jolla - ei yksinomaan vähimmäisvaatimusten säätämiseen rajoittuvan yhteisön oikeuden kehitys huomioon ottaen - jäsenvaltiot eivät ole enää toimivaltaisia tekemään kansainvälisiä sitoumuksia yhteisön toimielinjärjestelmän ulkopuolella.

Lopuksi, mitä tulee yleissopimuksen täytäntöönpanemista koskeviin yleisperiaatteisiin, erityisesti neuvotteluihin edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kanssa, on huomattava, että jos yleissopimuksen aineelliset määräykset kuuluvat yhteisön toimivaltaan, yhteisö on toimivaltainen tekemään sitoumuksia näiden määräysten toimeenpanemiseksi siitä tosiseikasta huolimatta, että sosiaalipolitiikka kuuluu nykyisin pääsääntöisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan.

5. Jos kansainvälisen yleissopimuksen keskeinen soveltamisala ei kuulu perustamissopimuksessa määrättyyn merentakaisten maiden ja alueiden assosiaatiojärjestelmän alaan, jäsenvaltioiden, jotka ovat vastuussa näiden maiden ja alueiden kansainvälisistä suhteista ja edustavat niitä siltä osin, tehtävänä on tehdä kysymyksessä oleva sopimus.

6. Jos kansainvälisen yleissopimuksen soveltamisala kuuluu osittain yhteisön ja osittain jäsenvaltioiden toimialaan, yhteisön kansainvälisen edustamisen yhtenäisyyden vaatimus edellyttää tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden ja yhteisön toimielinten välillä sekä sopimusta koskevien neuvottelujen, sopimuksen tekemisen että sen täyttämisen aikana.

Tuomion perustelut

Euroopan yhteisöjen komissio on 21.8.1991 yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon jättämällään lausuntopyynnöllä pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimen lausuntoa ETY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla, jossa määrätään seuraavaa:

"Neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi hankkia yhteisön tuomioistuimen lausunnon siitä, onko suunniteltu sopimus sopusoinnussa tämän sopimuksen määräysten kanssa. Jos yhteisön tuomioistuimen lausunto on kielteinen, sopimus voi tulla voimaan vain 236 artiklassa määrätyin edellytyksin."

I - Selvitys lausuntopyynnöstä

Tällä pyynnöllä komissio pyytää yhteisöjen tuomioistuimen lausuntoa Kansainvälisen työjärjestön (jäljempänä ILO) työssä käytettävien kemikaalien turvallisuutta koskevan yleissopimuksen nro 170 (jäljempänä yleissopimus nro 170) yhteensoveltuvuudesta perustamissopimuksen kanssa ja erityisesti yhteisön toimivallasta tehdä tämä sopimus sekä niistä seurauksista, jotka tästä jäsenvaltioille aiheutuvat.

Kansainvälinen työkonferenssi on hyväksynyt yleissopimuksen nro 170 77:nnessä istunnossaan 25.6.1990.

II - Menettely

Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti lausuntopyyntö annettiin tiedoksi neuvostolle ja jäsenvaltioille. Komissio ja neuvosto sekä Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Irlannin, Alankomaiden kuningaskunnan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset esittivät kirjalliset huomautuksensa.

Komissio vastasi yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 30.4.1992 jättämällään kirjeellä. Komissiota, neuvostoa, edellä mainittuja hallituksia sekä Belgian hallitusta kuultiin julkisessa istunnossa, joka pidettiin 30.6.1992 yhteisöjen tuomioistuimen toimipaikassa.

Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti julkisasiamiehiä kuultiin suljetuin ovin 23.10.1992.

III - ILO

ILO perustettiin vuonna 1919 työolojen parantamiseksi ja yhteiskunnallisen oikeudenmukaisuuden edistämiseksi. Yhdistyneiden Kansakuntien erityisjärjestön ILO:n jäseniksi voivat tulla Yhdistyneiden Kansakuntien jäsenvaltiot sekä muut ILO:n perussäännön mukaan hyväksytyt valtiot. ILO:n toimielimiä ovat jäsenvaltioiden edustajien yleiskokous (jäljempänä konferenssi), hallintoneuvosto ja Kansainvälinen työtoimisto. ILO:n ylimmän toimielimen konferenssin pääasiallinen tehtävä on hyväksyä kansainvälisten yleissopimusten ja suositusten muodossa olevia ehdotuksia, ja kolmikantaisuus muodostaa sen toiminnan perustan: kukin jäsen lähettää konferenssiin neljä edustajaa, joista kaksi on hallituksen valtuuttamia ja kaksi muuta edustavat kysymyksessä olevan valtion työnantajia ja työntekijöitä. Kullakin valtuutetulla on oikeus äänestää itsenäisesti kaikista konferenssin käsiteltäväksi alistetuista kysymyksistä (ILO:n perussäännön 4 artiklan 1 kohta).

Yleissopimusten ja suositusten hyväksymisessä noudatetaan menettelyä, jonka vaiheet pääasiallisesti ovat seuraavat: kun ILO:n hallintoneuvosto päättää ottaa konferenssin esityslistalle sääntöjen määrittelyn tietyllä alalla, työtoimisto laatii raportin jäsenille lähetetyn kyselyn perusteella annetuista vastauksista. Raportista keskustellaan konferenssin vuotuisessa istunnossa ja siinä tapauksessa, että tehdään päätös sopimuksen tai suosituksen hyväksymisestä, työtoimisto valmistelee tätä varten asiakirjan esitettäväksi hallituksille niiden lausuntoja varten. Yleissopimuksen tai suosituksen hyväksymiseksi vaaditaan konferenssissa läsnäolevien valtuutettujen kahden kolmasosan ääntenenemmistö (ILO:n perussäännön 19 artiklan 2 kohta), ja yksinomaan jäsenet voivat ratifioida yleissopimuksen (saman artiklan 5 kohdan d alakohta).

Jäsenten on saatettava hyväksytty asiakirja (sopimus tai suositus) asianomaisen valtioelimen käsiteltäväksi täytäntöönpanotoimenpiteitä varten ja annettava Kansainvälisen työtoimiston pääjohtajalle tiedot asianomaiseksi katsotusta valtioelimestä tai asianomaisiksi katsotuista valtioelimistä sekä näiden tekemistä päätöksistä (ILO:n perussäännön 19 artiklan 5 kohdan b ja c alakohta sekä 6 kohdan b ja c alakohta).

On huomattava, että konferenssin työjärjestyksen ja konferenssin 2.6.1976 hyväksymän kolmikantaneuvotteluja, joiden tarkoituksena on edistää työtä koskevien kansainvälisten normien noudattamista, koskevan ILO:n yleissopimuksen nro 144 mukaisesti työmarkkinaosapuolten kanssa on neuvoteltava erityisesti sen vuoksi, että ne ilmoittavat kantansa vastauksiin, jotka hallitukset ovat antaneet niille esitettyjen kyselyjen perusteella (konferenssin työjärjestyksen 39 artiklan 1 kohta ja yleissopimuksen nro 144 5 artiklan 1 kohdan a alakohta), hallitusten kannanotoista, jotka koskevat konferenssissa käsiteltäviä asiakirjaluonnoksia (konferenssin työjärjestyksen 39 artiklan 6 kohta), sekä asianomaisille valtioelimille edellä mainitun 19 artiklan mukaisesti esitetyistä ehdotuksista (yleissopimuksen nro 144 5 artiklan 1 kohdan b alakohta).

On korostettava lisäksi, että ILO:n

perussäännössä määrätään valvontamenettelystä, johon työmarkkinaosapuolet osallistuvat ja joka koskee yleissopimuksen täytäntöönpanoa sopimuspuolina olevien jäsenvaltioiden toimesta (ILO:n perussäännön 22-34 artikla).

Lopuksi on todettava, että ILO:n perussäännön 19 artiklan 8 kohdan mukaan "missään tapauksessa ei jonkin sopimuksen tai suosituksen hyväksymistä konferenssissa tai jäsenvaltion jonkin sopimuksen ratifiointia saa katsoa sellaiseksi toimenpiteeksi, että se vaikuttaisi mihinkään lakiin, päätökseen, tapaan tai sopimukseen, joka turvaa asianomaisille työntekijöille edullisemmat olosuhteet, kuin mitä sopimus tai suositus edellyttää".

IV - Yhteisön osallistuminen ILO:n yleissopimuksia koskeviin neuvotteluihin

Kysymys yhteisön - joka ei ole ILO:n jäsen, mutta jolla on tarkkailijan asema - osallistumisesta ILO:n piirissä tehtäviä sopimuksia koskeviin neuvotteluihin esitettiin ensimmäisen kerran työaikaa ja lepotaukojen kestoa maantieliikenteessä koskevassa yleissopimuksessa nro 153. Mainittua alaa koskee myös tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta 25 päivänä maaliskuuta 1969 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 543/69 (EYVL L 77, s. 49). Helpottaakseen yhteisön osallistumista eri neuvotteluihin työtoimisto laati valmisteluasiakirjan konferenssille. Muutamat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan hyväksyneet kyseisessä asiakirjassa ehdotettuja ratkaisuja työmarkkinaosapuoltensa reaktion vuoksi näiden pelätessä vaikutusvaltansa vähenevän konferenssissa.

Tätä Kansainvälisen työtoimiston hallintoneuvoston 12.2.1981 laatimaa asiakirjaa täydennettiin toisella asiakirjalla 31.5.1989. Näissä kahdessa asiakirjassa määrätään pääasiallisesti neuvottelujen osalta, että jäsenvaltiot voisivat valtuuttaa komission tekemään parannusehdotuksia yhteisesti niiden nimissä ja että perussäännön 19 artiklassa mainittu valtioelin voisi olla neuvosto ja lopuksi, että ratifiointi voisi tapahtua yhteisön ilmoituksesta sillä ehdolla, että kaksitoista jäsenvaltiota ovat ennakolta tekemällään ilmoituksella vahvistaneet, että yhteisön ilmoitus merkitsee näiden kahdentoista valtion ratifiointia.

Lisäksi asiakirjoissa mainitaan yleissopimuksen ratifioineiden jäsenvaltioiden tekemien sitoumusten noudattamisesta. Tältä osin on huomattava, että ainoastaan jäsenvaltiot voidaan saattaa vastuuseen sitoumusten noudattamatta jättämisestä. Näin on siinäkin tapauksessa, että tällaisen yleissopimuksen rikkominen on seurausta yhteisön toiminnasta, josta on tehty päätös äänten enemmistöllä.

Kysymys yhteisön toimivallasta ILO:n yhteydessä esitettiin uudelleen asbestin käyttöturvallisuutta - alaa, jota käsitellään neljässä yhteisön direktiivissä - koskevaa yleissopimusta nro 162 laadittaessa (1983-1986). Koska muutamat jäsenvaltiot yhteisön toimivaltaa kiistämättä olivat sitä mieltä, että ILO:n perussäännön mukaan yhteisön osallistuminen konferenssiin ei ole mahdollinen, neuvosto päätti, että yhteisö ja jäsenvaltiot vetoavat yhteisön toimenpiteisiin kysymyksessä olevilla aloilla viittaamalla näillä aloilla annettuihin direktiiveihin. Komissio nosti neuvoston päätöstä vastaan kumoamiskanteen perusteenaan ETY:n perustamissopimuksen 228 artiklan rikkominen. Se kuitenkin luopui kanteestaan neuvoston tehtyä 22.12.1986 päätöksen, joka kokonaisuutena tarkastellen sisälsi komission mielestä tyydyttävän ratkaisun kysymykseen yhteisön osallistumisesta ILO:n piirissä tapahtuviin neuvotteluihin.

Tämä yhteisymmärryksessä komission kanssa tehty neuvoston päätös rajoittuu säätelemään yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan liittyviä tapauksia. Siinä edellytetään yleissopimuksessa nro 144 määrätyn kolmikantaneuvottelumenettelyn täydellistä noudattamista ja työmarkkinaosapuolten itsenäisyyttä. Siinä täsmennetään, että neuvosto antaa komission ehdotuksesta ja työmarkkinaosapuolten kanssa käydyt neuvottelut huomioon ottaen yhteisön vastauksen ILO:n kyselyyn. Sopimusluonnoksen ensimmäisen käsittelyn valmistelua varten komission on ehdotettava, että neuvosto tekee päätöksen, jossa se valtuuttaa komission käymään neuvotteluja ja antaa tälle neuvotteluohjeet. Konferenssissa komissio edustaa yhteisöä ja on tiiviissä yhteistoiminnassa jäsenvaltioiden kanssa. Jäsenvaltioiden valtuutetut säilyttävät puhevaltansa konferenssin täysistunnossa.

Kun komissio heinäkuussa 1988 edellä mainitun 22.12.1986 tehdyn neuvoston päätöksen mukaisesti pyysi jäsenvaltioita vastaamaan ILO:n yleissopimusta nro 170 koskevaan kyselyyn, useat jäsenvaltiot kiistivät yhteisön yksinomaisen toimivallan toimia tässä asiassa. Tämän vuoksi jäsenvaltiot lähettivät vastauksensa ILO:lle ja estivät näin vastauksen antamisen yhteisötasolla. Koska komissio katsoi, että yhteisön yksinomaisesta toimivallasta ei ollut epäilystäkään, komissio esitti neuvostolle yleissopimuksen nro 170 neuvotteluvaltuuksia koskevan pyynnön.

Neuvosto teki 30.11.1989 päätöksen, jonka nojalla komissio voi esittää yhteisön kannan kysymyksessä olevissa neuvotteluissa, kuitenkin tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Viimeksi mainitut säilyttivät oikeutensa esittää kantansa kansalliseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa. Tässä samassa päätöksessä määrättiin toimivaltariitojen ratkaisemismenettelystä. Tässä päätöksessä neuvosto ilmoitti ottavansa uudelleen tarkasteltavaksi 22.12.1986 tekemänsä päätöksen ja, jos tarpeellista, täydentävänsä sitä yhteisymmärryksessä komission kanssa määräyksillä, jotka sääntelevät yhteisön ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan kuuluvia tapauksia, sekä sellaisilla määräyksillä, joilla pyritään välttämään ILO:n perussäännön tai ILO:n käytännön noudattamisesta johtuvat vaikeudet.

Yleissopimuksen nro 170 hyväksymisen jälkeen komissio antoi neuvostolle tiedonannon, jossa se katsoi jäsenvaltioiden olevan velvollisia ilmoittamaan työtoimiston pääjohtajalle, että ILO:n perustamissäännön 19 artiklan 5 kohdan c alakohdan mukaisia toimivaltaisia valtioelimiä tässä tapauksessa olivat yhteisön toimielimet. Tässä yhteydessä useimmat kansalliset valtuuskunnat neuvostossa kieltäytyivät hyväksymästä yhteisön yksinomaista toimivaltaa yleissopimuksen tekemiseen.

V - Yleissopimuksen sisältö

Yleissopimuksen nro 170 tavoitteena on työntekijöiden suojaaminen työssä käytettävien kemikaalien haitallisia vaikutuksia vastaan. Sopimus on jaettu seitsemään osaan.

Yleissopimuksen I osassa määritellään sopimuksen soveltamisala. Sopimusta sovelletaan kaikilla taloudellisen toiminnan aloilla, joilla käytetään kemikaaleja (1 artiklan 1 kohta). Yleissopimuksen ratifioineet valtiot voivat kuitenkin määrätyin edellytyksin sulkea erityisiä taloudellisen toiminnan aloja, yrityksiä tai tuotteita tämän yleissopimuksen tai sen tiettyjen määräysten ulkopuolelle. Ennen tällaista ulkopuolelle sulkemista on kuitenkin neuvoteltava edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kanssa (1 artiklan 2 kohta).

Yleissopimuksen II osa sisältää yleisperiaatteet. Sopimuksen 3 ja 4 artiklassa määrätään myös jäseniä koskevasta velvoitteesta neuvotella edellä mainittujen järjestöjen kanssa toimenpiteistä, joihin yleissopimuksen määräysten voimaan saattamiseksi on ryhdyttävä sekä toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on muotoilla ja toteuttaa yhtenäistä toimintaohjelmaa kemikaalien turvallisessa käytössä sekä aika ajoin tarkistaa ja uudistaa tätä toimintaohjelmaa. Sopimuksen 5 artiklan mukaan "asianomaisella viranomaisella tulee olla valtuudet turvallisuus- ja terveyssyiden niin vaatiessa kieltää tai rajoittaa tiettyjen vaarallisten kemikaalien käyttöä, tai vaatia ennakkoilmoitusta ja -valtuutusta ennen sellaisten kemikaalien käyttöä."

Yleissopimuksen III osa koskee kemikaalien luokitusta, ja siinä määrätään kemikaalien kuljetusta, päällysmerkinnällä varustamista ja merkitsemistä ja työnantajille annettavien turvallisuusohjeiden laatimista koskevista säännöistä sekä tavarantoimittajien velvollisuuksia näillä aloilla koskevista säännöistä (6, 7, 8 ja 9 artikla).

Yleissopimuksen IV osassa määritellään työnantajien velvollisuudet, jotka koskevat kemikaalien tunnistamista (tuotteiden varustaminen päällysmerkinnöillä ja merkitseminen, turvallisuusohjeiden käyttö), niiden siirtämistä muihin säiliöihin tai laitteisiin ja työntekijöiden altistumista vaarallisille kemikaaleille (10-12 artikla). Työnantajien on suojattava työntekijät kemikaalien aiheuttamilta riskeiltä asianmukaisin keinoin ja saatettava mahdollisimman vähäiseksi sellaisten kemikaalien hävittämiseen liittyvät riskit, joita ei enää tarvita (13 ja 14 artikla). Lopuksi työnantajat ovat velvollisia tiedottamaan työntekijöille kemikaalien käytöstä työssä ja tähän liittyen kouluttamaan heitä (15-16 artikla).

Yleissopimuksen V osassa määritellään työntekijöiden velvollisuudet toimia yhteistyössä työnantajien kanssa näiden täyttäessä velvoitteitaan ja noudattaa kaikkia menettelytapoja ja käytäntöjä, jotka liittyvät kemikaalien turvalliseen käyttöön työssä. Työntekijöiden on ryhdyttävä kaikkiin kohtuullisina pidettäviin toimenpiteisiin työssä käytettävien kemikaalien heille itselleen tai muille aiheuttamien riskien poistamiseksi tai saattamiseksi mahdollisimman vähäisiksi (17 artikla).

Yleissopimuksen VI osa koskee työntekijöiden ja heidän edustajiensa oikeuksia. Tältä osin sopimuksessa määrätään, että työntekijöillä on oltava oikeus poistua kemikaalien aiheuttaman vaaran ulottuvilta silloin, kuin heillä on perusteltu syy uskoa, että heidän turvallisuutensa ja terveytensä on välittömällä tai vakavalla tavalla uhattuna, ja mistä heidän on välittömästi ilmoitettava esimiehelleen. Tällaista oikeutta tai joitakin muita tässä yleissopimuksessa määriteltyjä oikeuksia käyttävät työntekijät on suojattava epäoikeudenmukaisilta seuraamuksilta. Heillä on myös oltava oikeus tietoon siitä, mitä kemikaaleja he työssään käyttävät, kyseisten kemikaalien vaarallisista ominaisuuksista sekä niiden edellyttämistä varotoimenpiteistä, koulutuksesta ja opetuksesta, sekä toisaalta päällys- ja muissa merkinnöissä oleviin tietoihin ja lopuksi turvallisuusohjeisiin sekä kaikkeen muuhun tietoon, jonka ylläpitoa tämä yleissopimus edellyttää (18 artikla).

Yleissopimuksen VII osassa määritellään kemikaaleja vievien valtioiden velvollisuudet. Milloin kemikaaleja vievä jäsenvaltio on työturvallisuuteen ja -terveyteen liittyvistä syistä kieltänyt kaikki tai jotkut vaarallisten kemikaalien käyttötavat, jäsenvaltion tulee saattaa kielto perusteluineen kaikkien niiden maiden tietoon, joihin kemikaaleja viedään (19 artikla).

Yleissopimuksen 20 artikla ja sitä seuraavat artiklat ovat luonteeltaan menet-telysääntöjä ja koskevat erityisesti sopimuksen ratifiointia, irtisanomista ja muuttamista.

VI - Yhteenveto toimielinten ja jäsenvaltioiden hallitusten esittämistä kirjallisista huomautuksista

A - Tutkittavaksi ottaminen

Saksan hallitus toteaa, että lausuntopyyntöä ei voida ottaa käsiteltäväksi, koska perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan toinen alakohta koskee vain sopimuksia, jotka yhteisö aikoo tehdä. Tästä ei ole kuitenkaan kysymys käsiteltävänä olevassa tapauksessa, koska yhteisö ei ole ILO:n jäsen ja koska ILO:n perussäännön 19 artiklan 5 kohdan d alakohdassa yleissopimusten ratifiointi on rajattu vain järjestön jäsenvaltiolle.

Saksan hallituksen mukaan kolmikantaisuusjärjestelmään perustuva ILO:n rakenne on esteenä myös sille, että yhteisö tekee yleissopimuksen nro 170. Tältä osin se korostaa, että ILO:n perussäännön hengen ja yleissopimuksen nro 144 mukaisesti työmarkkinaosapuolten kanssa on aidosti neuvoteltava, koska neuvottelujen tavoitteena on antaa viimeksi mainituille mahdollisuus vaikuttaa kulloiseenkin kansalliseen hallitukseen. Tämä vaikutus heikkenisi kuitenkin, jos työmarkkinaosapuolten kanta ilmoitettaisiin yhteisön toimielimille hallitusten välityksellä. Saksan hallitus korostaa myös määrättyjä käytännön ongelmia ja erityisesti sitä seikkaa, että vastaukset ILO:n kyselyihin on ensiksikin annettava hyvin lyhyessä määräajassa ja toiseksi jäsenvaltioiden hallitusten edustajilla ei olisi enää mahdollisuutta ottaa huomioon työmarkkinaosapuoltensa ehdotuksia. Lopuksi työmarkkinaosapuolten vaikutusta heikentäisi se, että konferenssissa käytävien neuvottelujen kuluessa komission edustajalla ei olisi samaa poliittista tuntumaa kuin jäsenvaltioiden hallitusten edustajilla, jotka ovat säännöllisesti yhteydessä maansa työmarkkinaosapuoliin.

Alankomaiden hallitus toteaa niinikään, että lausuntopyyntöä ei voida ottaa tutkittavaksi, sillä yleissopimusta nro 170 ei tehdä yhteisön ja yhden tai useamman valtion tai kansainvälisen järjestön välillä. Se lisää, että yhteisö ei voi olla yleissopimuksen nro 170 sopimuspuoli, koska se ei ole ILO:n jäsen. Se myöntää kuitenkin, että 228 artiklan laaja tulkinta voisi johtaa siihen, että yhteisöjen tuomioistuin ottaa lausuntopyynnön tutkittavaksi.

B - Asiasisältö

1. Komissio ja Kreikan hallitus katsovat, että yhteisö yksin on toimivaltainen tekemään yleissopimuksen nro 170.

Tältä osin komissio viittaa yhteisöjen tuomioistuimen 31.3.1971 antaman tuomion (asia 22/70, "ERTA", komissio v. neuvosto, Kok. 1971, s. 263) 17 ja 22 kohtaan, joiden mukaan:

" - - aina silloin kun yhteisö antaa perustamissopimuksessa määrätyn yhteisen politiikan toteuttamiseksi säännöksiä, joilla otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä, olivatpa ne missä muodossa tahansa, jäsenvaltioilla ei ole enää yksittäistä tai edes yhteistä oikeutta sopia kolmansien valtioiden kanssa näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden sisältöä muuttavista velvoitteista".

"Näiden määräysten yhdistämisestä aiheutuu, että silloin kun yhteisön sääntöjä annetaan perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamista varten, jäsenvaltiot eivät voi yhteisten toimielinten ulkopuolella tehdä sitoumuksia, jotka voivat vaikuttaa kyseisiin sääntöihin tai muuttaa niiden merkitystä."

Komission mukaan jäsenvaltioiden ILO:n yleissopimusten mukaiset velvoitteet saattavat vaikuttaa haitallisesti edellä mainitun oikeuskäytännön tarkoittamalla tavalla perustamissopimuksen 118 a artiklan perusteella annettuihin yhteisiin sääntöihin. Komissio lisää, että tätä vaaraa ei sulje pois se, että yhteisön säännöt tällä alalla, samoin kuin ILO:n yleissopimuksista johtuvat määräykset, ovat luonteeltaan vähimmäisvaatimuksia.

Vastauksessaan yhteisöjen tuomioistuimen tässä yhteydessä esittämään kysymykseen komissio totesi, että 118 a artiklassa tarkoitettu yhteisön työntekijöiden työympäristöä koskevien olojen yhdenmukainen ja asteittainen kohentaminen on vaikeasti sovitettavissa yhteen jäsenvaltioiden tekemien kansainvälisten sitoumusten kanssa. Tästä seuraisi itse asiassa yhteisön oikeuden ja osittaisten sopimusten rinnakkaisuus yhteisön sisällä, mikä heikentäisi yhteisön lainsäätäjän itsenäisyyttä.

Komissio toteaa tässä yhteydessä, että aina ei ole mahdollista tai toivottavaa mukauttaa 118 a artiklaan perustuvia määräyksiä ILO:n yleissopimusten määräyksiin varsinkaan silloin, kun perustamissopimuksen mainitun artiklan 2 kohdan mukaan on vältettävä asettamasta pienille ja keskisuurille yrityksille kohtuuttomia rasituksia, joita tällaisten yleissopimusten täytäntöön paneminen saattaisi aiheuttaa.

Komissio huomauttaa lisäksi, että jäsenvaltioilla saattaisi olla vaikeuksia antaa ILO:n yhteydessä tehtyjen sitoumusten nojalla yhteisön erityisiin sosiaalisiin ja teknologisiin oloihin paremmin mukautettuja säännöksiä. Tässä yhteydessä komissio muistuttaa, että ILO:n yleissopimusten irtisanominen on mahdollista vain joka kymmenes vuosi.

Komission mukaan yhteisöllä on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus vain, jos yhteisön säännöt kattavat olennaisilta osin tällaisen sopimuksen kohteena olevan alan. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa tilanne on tällainen, koska yleissopimuksen nro 170 säätelemää alaa koskevat jo useat direktiivit, joita ei ole annettu ainoastaan 118 a artiklan, vaan myös 100 ja 100 a artiklan perusteella.

Komission mielestä yleissopimuksen nro 170 3 artiklan mukainen velvoite neuvotella työmarkkinaosapuolten kanssa on menettelysääntö, jonka noudattamisen yhteisö voi taata. Lisäksi kolmikantaperiaatteen mukaisesti muodostettua elintä, nimittäin työturvallisuuden, työhygienian ja työterveyshuollon neuvoa-antavaa komiteaa (perustettu 27.6.1974 tehdyllä neuvoston päätöksellä 74/325/ETY - EYVL L 185, s. 15), kuullaan aina, kun valmistellaan yhteisön toimenpiteitä yleissopimuksen kattamalla alalla. Komissio katsoo, että ne yleissopimuksen nro 170 määräykset, jotka eivät ole yhteisön sääntöjen kohteena, ovat työturvallisuuden osalta vain täydentäviä määräyksiä.

Lopuksi komissio toteaa, että jos yhteisöllä on vaikeuksia käyttää yksinomaista toimivaltaa ILO:n yhteydessä, jäsenvaltioiden tulee toimia yhteisesti yhteisön edun mukaisesti ja yhteisön lukuun.

Myös Kreikan hallitus toteaa, että yhteisöllä on yksinomainen toimivalta tehdä yleissopimus nro 170. Se huomauttaa tältä osin, että kaikki sopimuksen määräykset koskevat työntekijöiden suojelua, tavoitetta, joka kuuluu ETY:n perustamissopimuksen 118 a artiklan alaan ja joka on johtanut kahdentoista direktiivin antamiseen. Kreikan hallitus huomauttaa kuitenkin, että yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava ILO:n yleissopimusten tekemistä ja ratifiointia koskeva yleinen mekanismi ja erityisesti kysymys siitä, voiko yhteisö laatia, allekirjoittaa, hyväksyä ja ratifioida nämä yleissopimukset jäsenvaltioiden nimissä.

Neuvosto ja Saksan, Espanjan, Tanskan, Ranskan, Irlannin, Alankomaiden ja Belgian hallitukset toteavat, että toimivalta tehdä yleissopimus nro 170 kuuluu samanaikaisesti yhteisölle ja jäsenvaltioille.

Saksan, Espanjan ja Irlannin hallitukset kiistävät yhteisön yksinomaisen toimivallan käsiteltävänä olevalla alalla toteamalla, että edellä esitetyt komission mainitsemat AETR-tuomion kohdat koskevat vain tilannetta, jossa yhteisö toimii yhteisen politiikan mukaisesti. Tästä ei ole kuitenkaan kysymys 118 a artiklan perusteella annetuissa säännöissä. Sosiaalipolitiikka kuuluu edelleen ensisijaisesti jäsenvaltioille.

Espanjan hallitus toteaa osaltaan, että 100 ja 100 a artiklan mukaisesti annettuihin direktiiveihin ei voida vedota käsiteltävänä olevassa tapauksessa, koska ne koskevat muita kuin sosiaalipolitiikan tavoitteita ja aloja.

Neuvoston sekä Tanskan, Ranskan, Alankomaiden ja Belgian hallitusten mukaan 118 a artiklan perusteella annettuihin sääntöihin ei AETR-tuomion tarkoittamassa merkityksessä vaikuta jäsenvaltioiden näiden sääntöjen kattamalla alalla tekemä ILO:n yleissopimus. Ne huomauttavat tältä osin, että mainitut säännöt (118 a artiklan 3 kohta) kuten ILO:n yleissopimusten säännötkin (ILO:n perussäännön 19 artiklan 8 kohta) ovat vähimmäisvaatimuksia. Näin ollen sillä voisi olla vaikutus yhteisön sääntöihin vain, jos yhteisö päättäisi antaa kansainvälistä säännöstöä vähemmän ankaria sääntöjä antamatta samalla jäsenvaltioille mahdollisuutta suuremman suojan antavien säännösten ja määräysten antamiseen. Tästä ei mainitulla alalla ole kysymys ottaen huomioon 118 a artiklan 3 kohdan määräykset.

Neuvosto ja Saksan ja Tanskan hallitukset toteavat, että yhteisöllä ei missään tapauksessa ole toimivaltaa tehdä sitoumuksia aloilla, jotka kuuluvat yleissopimuksen nro 170 3 ja 4 artiklassa määrättyjen kolmikantaneuvottelujen alaisuuteen. Tältä osin jäsenvaltiot ovat yksinomaan toimivaltaisia.

Neuvosto katsoo, että sama koskee velvoitetta noudattaa yleissopimuksen 4 artiklan mukaista yhtenäistä toimintaohjelmaa kemikaalien turvallisessa käytössä työssä sekä 5 artiklan täytäntöönpanemista, toisin sanoen tässä määräyksessä mainittujen valtuuksien myöntämistä toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.

Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus huomauttaa, että yhteisön toimivalta sosiaalipolitiikan alalla eroaa liikennepolitiikan alalla käytetystä toimivallasta, josta on kysymys AETR-tuomiossa, ja että 118 a artiklan perusteella annetut säännöt (vähimmäissäännöt) ovat luonteeltaan sellaisia, että ne eivät oikeuta yhteisön ulkoista toimivaltaa. Tällaisen toimivallan kyseisellä alalla oikeuttaisi ainoastaan 235 artikla.

Ranskan hallitus huomauttaa lopuksi, että jäsenvaltiot ovat joka tapauksessa toimivaltaisia tekemään yleissopimuksen nro 170, kun kysymyksessä on merentakaisten maiden tai alueiden etujen puolustaminen, koska yleissopimuksen ala ei kuulu ETY:n perustamissopimuksessa määrättyyn merentakaisten maiden ja alueiden assosiaatiojärjestelmän alaan.

Tanskan, Espanjan, Ranskan, Irlannin ja Alankomaiden hallitukset kiinnittävät yhteisöjen tuomioistuimen huomion ILO:n organisaatiosta ja toiminnasta yhteisölle aiheutuviin vaikeuksiin käyttää sopimuksentekotoimivaltaa ILO:n piirissä. Hallitusten kanta voidaan esittää lyhyesti seuraavasti:

Yhteisöllä on ainoastaan tarkkailijan asema. Vaikka se voi osallistua neuvotteluihin, ILO:n perussäännössä ei myönnetä sille äänestysoikeutta (12 artiklan 2 kohta). Lisäksi kuten mainitun perussäännön 15 artiklan 5 kohdan d alakohdasta seuraa, yksinomaan jäsenvaltiot voivat ratifioida ILO:n yleissopimuksen. Tältä osin Irlannin hallitus huomauttaa, että kysymys sen selvittämiseksi, voivatko jäsenvaltiot laillisesti siirtää yhteisölle toimivallan ratifioida ILO:n yleissopimus niiden nimissä, nostaa esiin määrättyjä yleisen kansainvälisen oikeuden kysymyksiä ja erityisesti kysymyksen siitä, kuka on vastuussa siinä tapauksessa, että jäsenvaltiot eivät noudata sitoumuksiaan.

Kolmikantaisuuteen perustuva ILO:n toiminta muodostaa myös esteen yhteisön yksinomaisen toimivallan käytölle. Perustelut, joihin tältä osin vedotaan, ovat pääasiallisesti yhteneväisiä lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamisen osalta Saksan hallituksen esittämien väitteiden kanssa.

Lopuksi jotkut hallitukset huomauttavat, että edellä mainituissa neuvoston 22.12.1986 ja 30.11.1989 tekemissä päätöksissä määritellyn ILO:n yleissopimuksen tekemistä koskevan yhteisön noudatettavaksi tarkoitetun menettelyn käyttäminen edellyttää, että ILO:n toimielimet hyväksyvät menettelyn, mitä ne eivät ole tähän mennessä tehneet.

Yhteisöjen tuomioistuimen kannanotto

I - Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen

1 Saksan hallitus riitauttaa komission esittämän perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan mukaisen lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytykset, ja myös Alankomaiden hallitus esittää epäilynsä siitä, voidaanko lausuntopyyntö ottaa tutkittavaksi. Näiden hallitusten mukaan mainitun artiklan mukainen menettely on tarkoitettu yksinomaan sen tutkimiseen, onko yhteisön ja yhden tai useamman valtion tai kansainvälisen järjestön välillä tehtäväksi suunniteltu sopimus yhteensopiva perustamissopimuksen määräysten kanssa. Kysymyksessä olevassa lausuntopyynnössä on kysymys yhteisön toimivallasta tehdä yleissopimus, jonka vain ILO:n jäsenvaltiot voivat ratifioida, eikä yhteisö, joka ei ole mainitun kansainvälisen järjestön jäsen.

2 Näitä väitteitä ei voida hyväksyä.

3 Tässä yhteydessä on palautettava mieliin, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (lausunto 1/75, 11.11.1975, Kok. 1975, s. 1355; lausunto 1/76, 26.4.1977, Kok. 1977, s. 741; Euratomin perustamissopimuksen 103 artiklan nojalla tehty ratkaisu 1/78, 14.11.1978, Kok. 1978, s. 2151 ja lausunto 1/78, 4.10.1979, Kok. 1979, s. 2871) 228 artiklassa - samoin kuin Euratomin perustamissopimuksen 103 artiklassa - määrätyssä menettelyssä on mahdollista käsitellä kaikkia kysymyksiä, jotka koskevat suunnitellun sopimuksen yhteensopivuutta perustamissopimuksen määräysten kanssa, ja erityisesti sitä kysymystä, kuuluuko tällaisen sopimuksen tekeminen yhteisön toimivaltaan vai ei. Tämä tulkinta vahvistetaan yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan 2 kohdassa.

4 Tästä seuraa, että lausuntopyyntö ei koske yhteisön kansainvälistä toimivaltaa sitoutua ILO:n piirissä valmisteltuun sopimukseen, vaan se koskee yhteisön ja jäsenvaltioiden toimivaltaa yleissopimuksen nro 170 soveltamisalalla tarkasteltuna yksinomaan yhteisön oikeuden sääntöjen kannalta. Yhteisöjen tuomioistuimen ei tule sen vuoksi arvioida esteitä, jotka yhteisö ILO:n perussäännön eräiden sääntöjen vuoksi toimivaltaansa käyttäessään mahdollisesti kohtaa.

5 Joka tapauksessa on syytä muistaa, että vaikka ILO:n perussäännön nojalla yhteisö ei voi itse tehdä yleissopimusta nro 170, sen ulkoista toimivaltaa voidaan tarvittaessa käyttää yhteisön edun mukaisesti yhdessä toimivien jäsenvaltioiden välityksellä.

6 On siis todettava, että perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyvät ja että lausuntopyyntö voidaan näin ollen ottaa käsiteltäväksi.

II - Asiasisältö

7 Ennen sen tutkimista, kuuluuko yleissopimus nro 170 yhteisön toimivaltaan, ja tarvittaessa sen tutkimista, onko yhteisön toimivalta yksinomaista, on muistutettava, kuten yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitun lausunnon 1/76 3 kohdassa todennut, että toimivalta tehdä kansainvälisiä sitoumuksia ei johdu yksinomaan perustamissopimuksella nimenomaisesti annetusta toimivallasta, vaan se voi olla johdettavissa implisiittisesti perustamissopimuksen muista määräyksistä. Yhteisöjen tuomioistuin teki tuolloin sen johtopäätöksen, että kun yhteisön toimielimille on yhteisön oikeudessa vahvistettu toimivalta yhteisön sisäisissä asioissa jonkin tietyn tavoitteen toteuttamiseksi, yhteisö on tällöin aina toimivaltainen tekemään tarvittavat kansainväliset sitoumukset kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, vaikka tästä ei olisi annettu nimenomaista säännöstä tai määräystä. Yhteisöjen tuomioistuin on jo 14.7.1976 antamassaan tuomiossa (yhdistetyt asiat 3/76, 4/76 ja 6/76, Kramer, Kok. 1976, s. 1279, 20 kohta) todennut, että tällainen toimivalta voi olla johdettavissa perustamissopimuksen tai liittymisasiakirjan määräyksistä tai yhteisön toimielinten näiden määräysten perusteella antamista säädöksistä.

8 Yhteisöjen tuomioistuin on tunnustanut perustamissopimuksen 113 artiklan (edellä mainittu lausunto 1/75; asia 41/76, Donckerwolcke ja Schou, tuomio 15.12.1976, Kok. 1976, s. 1921, 32 kohta) ja liittymisasiakirjan 102 artiklan (asia 804/79, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 5.5.1981, Kok. 1981, s. 1045, 17 ja 18 kohta) osalta yhteisöllä olevan yksinomaisen toimivallan. Tämän oikeuskäytännön mukaan tällaisen perustamissopimuksen määräyksestä johtuvan toimivallan olemassaolo sulkee pois yhteisön toimivallan kanssa rinnakkaisen jäsenvaltioiden toimivallan sekä yhteisön tasolla että kansainvälisellä tasolla (katso edellä mainittu lausunto 1/75).

9 Se, onko yhteisön toimivalta luonteeltaan yksinomaista vai ei, ei riipu yksinomaan perustamissopimuksen määräyksistä, vaan myös yhteisön toimielimien näiden määräysten soveltamiseksi toteuttamien luonteeltaan sellaisten toimenpiteiden laajuudesta, joiden vuoksi jäsenvaltiot menettävät toimivaltansa, jota ne aikaisemmin ovat väliaikaisesti voineet käyttää. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on 31.3.1971 antamassaan nk. ERTA-tuomiossa (asia 22/70, Kok. 1971, s. 263, 22 kohta) todennut, silloin kun yhteisön sääntöjä annetaan perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamista varten, jäsenvaltiot eivät voi yhteisten toimielinten ulkopuolella tehdä sitoumuksia, jotka voivat vaikuttaa kyseisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.

10 Päinvastoin kuin Saksan, Espanjan ja Irlannin hallitukset väittävät, tätä oikeuskäytäntöä ei tule rajoittaa vain sellaiseen tapaukseen, jossa yhteisö on antanut yhteiseen politiikkaan liittyviä yhteisön oikeussääntöjä. Perustamissopimuksen 5 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan kaikilla tämän sopimuksen tavoitteita vastaavilla aloilla helpottamaan yhteisön päämäärän toteuttamista ja pidättymään kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamista.

11 Yhteisön päämäärä ja perustamissopimuksen tavoitteet vaarantuisivat myös, jos jäsenvaltiot voisivat tehdä sellaisia kansainvälisiä sopimuksia, joihin sisältyvät oikeussäännöt voisivat vaikuttaa haitallisesti yhteiseen politiikkaan kuulumattomilla aloilla annettaviin oikeussääntöihin tai muuttaisivat niiden ulottuvuutta.

12 Lopuksi sopimus voi koskea myös alaa, jolla toimivalta on jaettu yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä. Tällaisessa tapauksessa sopimusneuvottelut ja sopimuksen täyttäminen vaativat yhteisön ja jäsenvaltioiden yhteistä toimintaa (edellä mainittu tuomio Kramer, 39-45 kohta, ja edellä mainittu lausunto 1/78, 60 kohta).

III

13 Edellä esitetty huomioon ottaen on tutkittava, kuuluuko yleissopimus nro 170 yhteisön toimivaltaan, ja jos näin on, onko tämä toimivalta luonteeltaan yksinomaista.

14 Tässä yhteydessä on muistutettava, että yleissopimus nro 170 koskee työturvallisuutta kemikaaleja käytettäessä. Sen johdanto-osan mukaan keskeisenä tavoitteena on ehkäistä tai vähentää kemikaalien aiheuttamien sairauksien ja vammojen esiintymistä työssä varmistamalla, että kaikki kemikaalit arvioidaan niiden vaarojen määrittelemiseksi antamalla työnantajien ja työntekijöiden käyttöön tarpeellista tietoa heidän suojaamisekseen ja määrittelemällä lopuksi suojaavia ohjelmia koskevat periaatteet.

15 Yleissopimuksen nro 170 kattama ala kuuluu perustamissopimuksen sosiaalilainsäädäntöön, joka muodostaa sosiaalipolitiikkaa koskevan III osaston 1 luvun.

16 Perustamissopimuksen 118 a artiklan mukaan jäsenvaltiot pyrkivät parantamaan erityisesti työympäristöä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemiseksi, ja niiden tavoitteena on tämän alan olojen yhdenmukaistaminen niitä parannettaessa. Myötävaikuttaakseen tämän yhdenmukaistamistavoitteen toteuttamiseen neuvosto käyttää toimivaltaa antaakseen direktiivein säännökset vähimmäisvaatimuksista. Itse asiassa, kuten tämän artiklan 3 kohdasta seuraa, artiklan määräykset eivät estä jäsenvaltioita pysyttämästä tai toteuttamasta tiukempia työsuojelua koskevia toimenpiteitä, jos ne ovat sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa.

17 Yhteisöllä on siten sisäinen lainsäädäntövalta sosiaalialalla. Näin ollen yleissopimus nro 170, jonka kohde sitäpaitsi on sama kuin 118 a artiklan mukaisesti annetuilla useilla direktiiveillä, kuuluu yhteisön toimivaltaan.

18 Sen tutkimiseksi, onko kysymyksessä oleva toimivalta luonteeltaan yksinomaista, on todettava ensiksi, että yleissopimuksen nro 170 määräykset eivät ole luonteeltaan sellaisia, että ne vaikuttaisivat haitallisesti 118 a artiklan perusteella annettuihin sääntöihin. Jos nimittäin yhteisö päättää antaa oikeussääntöjä, jotka ovat vähemmän ankaria kuin ILO:n yleissopimuksessa määrätyt säännöt, jäsenvaltiot voivat 118 a artiklan 3 kohdan mukaisesti toteuttaa tiukempia työsuojelua koskevia toimenpiteitä tai soveltaa tässä tarkoituksessa ILO:n yleissopimuksen määräyksiä. Toiseksi, jos yhteisö päättää antaa tiukempia sääntöjä kuin ILO:n yleissopimuksessa määrätyt säännöt, mikään ei estä jäsenvaltioita täysin soveltamasta yhteisön oikeutta, sillä ILO:n perussäännön 19 artiklan 8 kohdan mukaisesti ILO:n jäsenet voivat toteuttaa pidemmälle meneviä toimenpiteitä kuin yleissopimuksissa määrätyt toimenpiteet tai tämän järjestön piirissä annetut suositukset edellyttävät.

19 Komissio huomauttaa kuitenkin, että toisinaan on vaikea määritellä, onko jokin tietty toimenpide työntekijöille edullisempi kuin jokin toinen. Siten välttääkseen rikkomasta ILO:n yleissopimuksen määräyksiä vastaan jäsenvaltiot voisivat olla taipuvaisia olemaan antamatta säännöksiä ja määräyksiä, jotka soveltuisivat paremmin yhteisön erityisiin sosiaalisiin ja teknologisiin oloihin. Tämän vuoksi komissio katsoo, että koska tämä asenne voisi vaarantaa yhteisön oikeuden kehityksen, yhteisöllä olisi oltava yksinomainen toimivalta tehdä yleissopimus nro 170.

20 Tätä väitettä ei voida hyväksyä. Komission mainitsemien kaltaiset mahdolliset yhteisön lainsäädäntötoimintaan liittyvät vaikeudet eivät ole luonteeltaan sellaisia, että ne muodostaisivat perustan yhteisön yksinomaiselle toimivallalle.

21 Samoista syistä yksinomaista toimivaltaa ei myöskään voida perustaa perustamissopimuksen 100 artiklan perusteella annettuihin yhteisön säännöksiin, kuten erityisesti työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät altistumiseen kemiallisille, fysikaalisille ja biologisille tekijöille työssä, 27 päivänä marraskuuta 1980 annettuun neuvoston direktiiviin 80/1107/ETY (EYVL L 327, s. 8) ja yksittäisiin mainitun direktiivin 8 artiklan perusteella annettuihin erityisdirektiiveihin, jotka kaikki sisältävät vähimmäisvaatimuksia.

IV

22 Eräät yleissopimuksen nro 170 kohteena olevilla aloilla annetut direktiivit sisältävät sääntöjä, joilla ei kuitenkaan ole vähimmäisvaatimuksen luonnetta. Tällainen on tilanne esimerkiksi vaarallisten aineiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä kesäkuuta 1967 perustamissopimuksen 100 artiklan perusteella annetun neuvoston direktiivin 67/548/ETY osalta (EYVL 1967, 196, s. 1), muutettuna erityisesti 18.9.1979 annetulla neuvoston direktiivillä 79/831/ETY (EYVL L 259, s. 10) ja vaarallisten valmisteiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 7 päivänä kesäkuuta 1988 100 a artiklan perusteella annetulla neuvoston direktiivillä 88/379/ETY (EYVL L 187, s. 14).

23 Mainitut direktiivit sisältävät säännöksiä, jotka tietyissä yhteyksissä merkitsevät pidemmälle menevän suojan takaamista työntekijöille heidän työoloissaan kuin yleissopimuksen nro 170 III osan määräykset. Tilanne on tällainen erityisesti edellä mainitun direktiivin 88/379/ETY 7 artiklan sisältämien päällysmerkinnöistä annettujen erittäin yksityiskohtaisten sääntöjen osalta.

24 Yleissopimuksen nro 170 soveltamisala on kuitenkin laajempi kuin edellä mainittujen direktiivien. Siten kemikaalien käsite (2 artiklan a alakohdassa) on laajempi kuin mainituissa direktiiveissä tarkoitettujen tuotteiden käsite. Tämän lisäksi ja toisin kuin direktiivien säännöksissä, perussäännön 6 artiklan 3 kohdassa ja 7 artiklan 3 kohdassa säännellään kemikaalien kuljetusta.

25 Vaikka ei ole olemassa mitään ristiriitaa yleissopimuksen määräysten ja edellä mainittujen direktiivien säännösten välillä, on kuitenkin myönnettävä, että yleissopimuksen nro 170 III osa kuuluu alaan, jota jo suurelta osin kattavat yhteisön säännöt, joita on annettu asteittain vuodesta 1967 alkaen tavoitteena yhä laajempi yhdenmukaistaminen ja jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen eroista johtuvien kaupan esteiden poistaminen sekä samanaikaisesti väestön ja ympäristön suojeleminen.

26 Näin ollen on todettava, että yleissopimuksen nro 170 III osasta, joka kuuluu 22 kohdassa mainittujen direktiivien soveltamisalaan, johtuvat sitoumukset ovat luonteeltaan sellaisia, että ne vaikuttavat näillä direktiiveillä annettuihin yhteisön sääntöihin, eivätkä jäsenvaltiot voi sen vuoksi tehdä sellaisia sitoumuksia yhteisön toimielinjärjestelmän ulkopuolella.

V

27 Yleissopimuksen nro 170 II osa sisältää sopimuksen täyttämistä koskevat yleisperiaatteet, jotka on ilmaistu 3, 4 ja 5 artiklassa.

28 Siltä osin kuin on osoitettu yleissopimuksen nro 170 aineellisoikeudellisten määräysten kuuluvan yhteisön toimivaltaan, yhteisö on myös toimivaltainen tekemään sitoumuksia, jotka koskevat näiden määräysten täytäntöönpanemista.

29 Yleissopimuksen 3 artiklassa edellytetään neuvotteluja edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kanssa toimenpiteistä, jotka on toteutettava yleissopimuksen nro 170 täyttämiseksi. Sopimuksen 4 artiklassa määrätään, että kansalliset olosuhteet ja käytäntö huomioon ottaen ja neuvotellen mainittujen järjestöjen kanssa kunkin jäsenvaltion tulee muotoilla ja toteuttaa yhtenäistä toimintaohjelmaa kemikaalien turvallisessa käytössä työssä sekä aika ajoin tarkistaa ja uudistaa tätä toimintaohjelmaa.

30 On totta, että yhteisön oikeuden nykyisessä vaiheessa sosiaalipolitiikka ja erityisesti työmarkkinaosapuolten väliset sopimukset kuuluvat pääsääntöisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan.

31 Käsiteltävänä oleva asia ei kuitenkaan ole kokonaan yhteisön toimivallan ulkopuolella. Tältä osin on erityisesti korostettava, että perustamissopimuksen 118 b artiklan mukaan komissio pyrkii eurooppalaisella tasolla kehittämään vuorovaikutusta työmarkkinaosapuolten välillä.

32 Tämän vuoksi kysymystä siitä, kuuluvatko edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen neuvotteluja koskevat kansainväliset sitoumukset jäsenvaltioiden tai yhteisön toimivaltaan, ei voida erottaa kyseisten neuvottelujen sisällöstä.

33 Yleissopimuksen nro 170 5 artiklassa vaaditaan, että toimivaltaisille viranomaisille tulee myöntää valtuudet turvallisuus- ja terveyssyiden niin vaatiessa kieltää tai rajoittaa tiettyjen vaarallisten kemikaalien käyttöä, tai vaatia ennakkoilmoitusta ja -valtuutusta ennen sellaisten kemikaalien käyttöä.

34 Tältä osin on korostettava, että vaikka tässä artiklassa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen olisi jäsenvaltion viranomainen, yhteisö voi kuitenkin ulkoisia tarkoituksia varten ottaa vastatakseen tässä artiklassa tarkoitetusta velvoitteesta. Samalla tavoin kuin sisäisiä tarkoituksia varten yhteisö voi yhteisön sääntöjen soveltamisalalla määrätä, että kansallisille viranomaisille on annettava tiettyjä valvontavaltuuksia (katso erityisesti neuvoston mainitsema työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät altistumiseen kemiallisille, fysikaalisille ja biologisille tekijöille työssä, 27 päivänä marraskuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/1107/ETY, EYVL L 327, s. 8, 4 artikla), yhteisö voi ulkoisia tarkoituksia varten tehdä sitoumuksia, joiden tarkoituksena on taata sellaisten aineellis-oikeudellisten määräysten noudattaminen, jotka kuuluvat sen toimivaltaan ja joissa edellytetään tiettyjen valvontavaltuuksien myöntämistä kansallisille viranomaisille.

VI

35 Lopuksi, kuten Ranskan hallitus on todennut, yleissopimuksen aineellinen soveltamisala ei kuulu merentakaisten maiden ja alueiden assosiaatiojärjestelmän alaan, ja tämän vuoksi, kuten yhteisöjen tuomioistuin edellä mainitussa lausunnossa 1/78, 61 ja 62 kohta, on todennut, niiden jäsenvaltioiden, jotka ovat vastuussa kyseisten maiden ja alueiden kansainvälisistä suhteista ja edustavat niitä siltä osin, tehtävänä on tehdä kysymyksessä oleva sopimus.

VII

36 Yhteisöjen tuomioistuin on korostanut 14.11.1978 antamassaan ratkaisussa 1/78 (Kok. 1978, s. 2151, 34-36 kohta), että silloin kun sopimuksen tai yleissopimuksen ala kuuluu osittain yhteisön ja osittain jäsenvaltioiden toimivaltaan, on tärkeää varmistaa tiivis yhteistyö viimeksi mainittujen ja yhteisön toimielinten välillä sekä sopimusta koskevissa neuvotteluissa ja sopimuksen tekemisessä että sopimusvelvoitteiden täyttämisessä. Tätä yhteistyövelvollisuutta, johon kiinnitettiin huomiota Euratomin perustamissopimuksen yhteydessä, on sovellettava myös ETY:n perustamissopimuksen yhteydessä, sillä se johtuu yhteisön kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden vaatimuksesta.

37 Käsiteltävänä olevassa asiassa yhteistyö yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä on sitäkin tärkeämpää, koska ensin mainittu ei voi kansainvälisen oikeuden nykyisessä vaiheessa tehdä itse ILO:n yleissopimusta, vaan se voidaan tehdä ainoastaan jäsenvaltioiden välityksellä.

38 Yhteisön toimielimien ja jäsenvaltioiden tehtävänä on siten toteuttaa kaikki tarpeelliset toimenpiteet tällaisen yhteistyön takaamiseksi parhaalla mahdollisella tavalla; tämä koskee sekä yleissopimuksen nro 170 saattamista asianomaisen toimielimen käsiteltäväksi ja tämän sopimuksen ratifiointia että sopimuksesta johtuvien sitoumusten täyttämistä.

VIII

39 Edellä olevista päätelmistä kokonaisuutena seuraa, että toimivalta ILO:n yleissopimuksen nro 170 tekemiseen kuuluu yhteisesti sekä jäsenvaltioille että yhteisölle.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

on antanut seuraavan lausunnon:

Toimivalta ILO:n yleissopimuksen nro 170 tekemiseen kuuluu yhteisesti sekä jäsenvaltioille että yhteisölle.