JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PEDRO CRUZ VILLALÓN

20 päivänä kesäkuuta 2013 ( 1 )

Asia C‑72/12

Gemeinde Altrip,

Gebrüder Hört GbR ja

Willi Schneider

vastaan

Land Rheinland-Pfalz

(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (Saksa))

”Direktiivi 85/337/ETY — 10 a artikla — Sellaisia hankkeita koskevia lupapäätöksiä, joilla voi olla huomattavia ympäristövaikutuksia, koskevan riitauttamisoikeuden laajuus — Ajallinen sovellettavuus — Valvonnan laajuus”

1. Käsiteltävä Bundesverwaltungsgerichtin (Saksa) ennakkoratkaisupyyntö tarjoaa unionin tuomioistuimelle kaksi vuotta asiassa Trianel ( 2 ) annetun tuomion jälkeen jälleen tilaisuuden ottaa kantaa direktiivin 85/337/ETY (jäljempänä YVA-direktiivi), ( 3 ) sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2003/35/EY, ( 4 ) 10 a artiklan tulkintaan Saksan hallinto-oikeutta ja hallintolainkäyttöä koskevan säännöstön yhteydessä.

2. Trianel-tapauksessa oli kyse valtioista riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen YVA-direktiivin 10 a artiklaan liittyvästä oikeudesta saada asiansa käsitellyksi kansallisissa tuomioistuimissa, mutta käsiteltävässä asiassa on kyse yhtäältä kyseisen säännöksen ajallisesta sovellettavuudesta ja toisaalta ja erityisesti siinä säädetyn valvonnan laajuudesta.

3. Kysymykset liittyvät Rheinland-Pfalzin osavaltion vesioikeudellisesta suunnitelman hyväksymispäätöksestä nostettuun kanteeseen, jossa vedottiin siihen, että ympäristövaikutusten arviointi tehtiin virheellisesti.

I Asiaa koskeva lainsäädäntö

A Kansainvälinen oikeus

4. Euroopan yhteisö allekirjoitti 25.6.1998 tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission yleissopimuksen (jäljempänä Århusin yleissopimus), se tuli voimaan 30.10.2001 ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005. ( 5 ) Saksan liittotasavalta allekirjoitti Århusin yleissopimuksen 25.6.1998 ja ratifioi sen 15.1.2007.

5. Århusin yleissopimuksen määräykset esitetään yleensä kolmen pilarin mallina, jolloin yksi pilari koskee ympäristötietojen saantia, toinen yleisön osallistumista ympäristöasioita koskevaan päätöksentekoon ja kolmas oikeutta saada ympäristöä koskeva asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa. ( 6 )

6. Århusin yleissopimuksen johdanto-osan 6., 7., 8., 13. ja 18. perustelukappaleessa todetaan, että sopimuspuolet ”6. ovat tietoisia siitä, että ympäristön riittävä suojelu on olennaista ihmisen hyvinvoinnille ja perustavaa laatua olevien ihmisoikeuksien toteutumiselle, mukaan lukien oikeus elämään, 7. ovat tietoisia – – siitä, että jokaisella ihmisellä on oikeus elää terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta laadukkaassa ympäristössä ja velvollisuus sekä yksilönä että yhdessä muiden kanssa suojella ja parantaa ympäristöä nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi, 8. ottavat huomioon, että voidakseen puolustaa tätä oikeuttaan ja voidakseen täyttää tämän velvollisuutensa kansalaisten on saatava tietoa ympäristöasioista ja heillä on oltava osallistumisoikeus päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristöasioissa, ja tunnustavat tässä yhteydessä, että kansalaiset saattavat tarvita apua käyttääkseen oikeuksiaan, – – 13. tunnustavat edelleen merkityksen, joka yksittäisillä kansalaisilla, valtiosta riippumattomilla järjestöillä ja yksityissektorilla voi olla ympäristönsuojelussa, – – 18. pitävät tärkeänä, että yleisöllä, mukaan lukien järjestöt, olisi käytettävissään tehokkaita oikeudellisia menettelyjä oikeutettujen etujensa turvaamiseksi ja lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi”.

7. Århusin yleissopimuksen 1 artiklassa vahvistetaan sopimuksen tavoite seuraavasti: ”Edistääkseen nykyiseen sukupolveen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta riittävän laadukkaassa ympäristössä, kukin sopimuspuoli takaa yleisölle oikeuden saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti.”

8. Yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen mukaan ”yleisöllä, jota asia koskee”, tarkoitetaan ”yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee – –”. ”Yleisö” tarkoittaa 2 artiklan 4 kappaleen mukaan myös ”yhtä tai useita luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä”.

9. Yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleessa määrätään seuraavaa: ”Kukin sopimuspuoli ryhtyy tarvittaviin lainsäädäntö-, sääntely- ja muihin toimenpiteisiin, mukaan lukien toimenpiteet, joilla pyritään tässä yleissopimuksessa tarkoitettujen yleisölle tiedottamista, yleisön osallistumista ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien säännösten yhteensovittamiseen, samoin kuin asianmukaiset täytäntöönpanotoimenpiteet selkeän, avoimen ja yhdenmukaisen kehyksen luomiseksi ja ylläpitämiseksi tämän yleissopimuksen määräysten täytäntöönpanoa varten.”

10. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa määrätään seuraavaa: ”Kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja a) joiden etua asia riittävästi koskee; tai vaihtoehtoisesti b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos sopimuspuolen hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään, on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus sekä vastaavasti muiden tämän yleissopimuksen asiaan kuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi kansallisen lainsäädännön määräysten mukaisesti ja rajoittamatta tämän artiklan 3 kappaleen soveltamista. Riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus tämän yleissopimuksen soveltamisalalla. – – Tämän 2 kappaleen määräykset eivät estä sitä mahdollisuutta, että hallintoviranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen, eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten uudelleentarkastelumenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan tuomioistuimessa tutkittavaksi, silloin kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus.”

B Unionin oikeus

11. Unionin lainsäädännön lähentämiseksi Århusin yleissopimukseen ennen yleissopimuksen ratifiointia annettiin direktiivi 2003/35. ( 7 ) Siinä muutettiin YVA-direktiiviä ja direktiiviä 96/61/EY ( 8 )”sen varmistamiseksi, että ne ovat täysin yhdenmukaisia Århusin yleissopimuksen, erityisesti sen – – 9 artiklan 2 – – kohdan kanssa”. ( 9 )

12. Direktiivin 2003/35 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 4 kohdassa määrätään mahdollisuudesta panna tuomioistuimessa tai muussa elimessä vireille menettely sellaisten päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuuden uudelleen tutkimiseksi, jotka kuuluvat yleisön osallistumista koskevien yleissopimuksen 6 artiklan määräysten soveltamisalaan.”

13. Direktiivin 2003/35 6 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on saatettava voimaan tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset viimeistään 25 päivänä kesäkuuta 2005.”

14. Direktiivin 2003/35 3 artikla sisältää useita YVA-direktiiviä koskevia muutoksia. Siten muun muassa YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohtaan lisätään seuraava määritelmä: käsitteellä yleisö, jota asia koskee, tarkoitetaan ”yleisöä, johon 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ympäristöä koskevat päätöksentekomenettelyt vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat, taikka yleisöä, jonka etua ne koskevat – –”. ”Yleisöllä” tarkoitetaan toisen määritelmän mukaan samoin kuin Århusin yleissopimuksen yhteydessä ”yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä”.

15. Direktiivillä 2003/35 lisätään lisäksi YVA-direktiiviin uusi 10 a artikla. Siinä säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti siihen yleisöön kuuluvill[a], jota asia koskee, ja: a) joiden etua asia riittävästi koskee, tai vaihtoehtoisesti b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos jäsenvaltion hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään, on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä tähän direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien ja laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi. Jäsenvaltioiden on määriteltävä, missä vaiheessa moite päätöksiä, toimia tai laiminlyöntejä vastaan voidaan esittää. Jäsenvaltioiden on määriteltävä, mikä muodostaa riittävän edun ja oikeuden heikentymisen, tavoitteenaan antaa yleisölle, jota asia koskee, laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus. – – Tämän artiklan säännökset eivät estä mahdollisuutta, että hallinnollinen viranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen, eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten muutoksenhakumenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan tuomioistuimen tutkittavaksi, silloin kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus. – –”

16. YVA-direktiivi kumottiin 17.2.2012 ja kodifioitiin ja korvattiin direktiivillä 2011/92/EU, ( 10 ) jolloin uuden direktiivin 11 artikla vastaa YVA-direktiivin 10 a artiklaa. Kun otetaan huomioon käsiteltävien tosiseikkojen ajankohta, on sovellettava YVA-direktiiviä.

C Kansallinen lainsäädäntö

17. Hallintotuomioistuimista annetun asetuksen (Verwaltungsgerichtsordnung, jäljempänä VwGO) ( 11 ) 61 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Menettelyyn voivat osallistua 1. luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, 2. yhteenliittymät siltä osin kuin niillä voi olla oikeus – –.”

18. Hallintomenettelylain (Verwaltungsverfahrensgesetz, jäljempänä VwVfG) ( 12 ) 46 §:ssä säädetään menettely- ja muotovirheiden seurauksista seuraavaa: ”Sellaisen hallintotoimen kumoamista, joka ei ole 44 §:n mukaan mitätön, ei voi vaatia pelkästään sen vuoksi, että se on annettu menettelyä, muotoa tai alueellista toimivaltaa koskevia säännöksiä rikkoen, jos on ilmeistä, ettei rikkominen ole vaikuttanut asiassa tehtyyn päätökseen.”

19. Direktiivin 2003/35 mukaisten oikeussuojakeinojen täytäntöönpanemiseksi annetut kansallisen oikeuden säännökset sisältyvät 7.12.2006 annettuun lakiin, joka koskee lisäsäännöksiä oikeussuojakeinoista ympäristöasioissa direktiivin 2003/35/EY mukaisesti (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, jäljempänä UmwRG). ( 13 ) Kyseisen lain 1 §:ssä säädetään seuraavaa: ”Tätä lakia sovelletaan oikeussuojakeinoihin, jotka kohdistuvat 1. ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin päätöksiin, jotka koskevat sellaisten hankkeiden hyväksymistä, joiden osalta on a) ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain nojalla – – mahdollisesti tehtävä ympäristövaikutusten arviointi.”

20. UmwRG:n 4 §:ssä säädetään seuraavaa: ”1. Edellä 1 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen 1 kohdassa tarkoitetun hankkeen hyväksyttävyyttä koskevan päätöksen kumoamista voidaan vaatia, jos UmwRG:n säännösten – – nojalla 1. edellytettävää ympäristövaikutusten arviointia tai 2. ympäristövaikutusten arviointivelvoitetta koskevaa ennakkotutkintaa yksittäistapauksessa ei ole toteutettu edellytetyssä ajassa eikä myöskään jälkikäteen. – – 3. Edellä olevia 1 ja 2 momenttia sovelletaan vastaavasti VwGO:n 61 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen osapuolten oikeussuojakeinoihin.”

21. UmwRG:n 5 §:n 1 momentissa säädetään siirtymäsäännöksenä seuraavaa: ”Tätä lakia sovelletaan 1 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuihin menettelyihin, jotka on aloitettu tai olisi pitänyt aloittaa 25.6.2005 jälkeen – –.”

22. Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, jäljempänä UVPG) ( 14 ) 2 §:ssä säädetään seuraavaa: ”1. Ympäristövaikutusten arviointi on kiinteä osa hallintoviranomaisissa käytäviä menettelyjä, jotka koskevat päätöksentekoa hankkeiden hyväksyttävyydestä. – – 3. Tämän pykälän 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuja päätöksiä ovat 1. suostumus, lupa, – – suunnitelman hyväksymispäätös – –.”

II Tosiseikat ja pääasian oikeudenkäynti

23. Pääasian oikeudenkäynnissä on kyse kanteesta, joka on nostettu Rheinland-Pfalzin osavaltion vesioikeudellisesta suunnitelman hyväksymispäätöksestä, joka koskee vedenpidätysalueen rakentamista Ylä-Reinin alueelle Mannheimin ja Ludwigshafenin kaupunkien eteläpuolelle (Waldsee/Altrip/Neuhofen).

24. Suunnitellun tulvasuojeluun tarkoitetun vedenpidätysalueen pinta-ala on noin 327 hehtaaria. Osan siitä on tarkoitus antaa tulvia säännöllisesti Reinin vedenkorkeuden mukaan, osan annetaan tulvia äärimmäisissä tulvatilanteissa, jotta voidaan estää tulvat alueen alapuolella Reinin alangolla sijaitsevilla asuin-, liike- ja infrastruktuurialueilla. Suunnitellun hankkeen on tarkoitus suojata 200 vuoden aikana toistuneilta tulvatilanteilta. Vedenpidätysalueen toteuttamiseksi on suunniteltu lukuisia rakennustoimenpiteitä.

25. Kyseinen suunnitelma vaikuttaa ennen kaikkea maatalouskäytössä oleviin kiinteistöihin ja metsäalueisiin. Osa vedenpidätysalueesta kuitenkin sijaitsee toukokuussa 2004 luontotyyppien sekä luonnonvaraisten eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ilmoitetulla alueella ”Rheinniederung Speyer-Ludwigshafen”. Hankkeen toteutuspaikan lähellä sijaitsee toinen vastaava alue ja kaksi eurooppalaista lintujensuojelualuetta.

26. Vastapuolena olevan osavaltion alempi vesiviranomainen pyysi hankkeen esittäjänä 31.1.2002 päivätyllä kirjeellä Rheinland-Pfalzin Struktur- und Genehmigungsdirektion Südiä hyväksymään vedenpidätysalueen rakentamista koskevan suunnitelman. Suunnitelma hyväksyttiin 20.6.2006 tehdyllä päätöksellä.

27. Gemeinde Altrip (Altripin kunta), Gebrüder Hört GbR ja Willi Schneider (jäljempänä valittajat) nostivat suunnitelman hyväksymispäätöksestä kanteen. Ne vetosivat muun muassa siihen, että vedenpidätysalueella toteutetun ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä on tehty useita virheitä.

28. Suunnitellut vedenpidätysalueet kattavat noin 12 prosenttia Altripin kunnan pinta-alasta. Lisäksi kunta omistaa useita hyväksytyn hankesuunnitelman alueella sijaitsevia kiinteistöjä.

29. Gebrüder Hört GbR viljelee hedelmiä ja vihanneksia. Molemmat osakkaat omistavat ja ovat ottaneet vuokralle suunnitellulla vedenpidätysalueella sijaitsevia alueita, joista osaa on tarkoitus käyttää patojen valmistamiseen.

30. Willi Schneider omistaa useita suunnitellun vedenpidätysalueen lähellä olevia kiinteistöjä, muun muassa asuinkiinteistön sekä virkistysalueella sijaitsevia kiinteistöjä, jotka ovat leirintäaluekäytössä.

31. Verwaltungsgericht hylkäsi edellä mainitusta päätöksestä nostetun kanteen 13.12.2007 antamallaan tuomiolla.

32. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hylkäsi tuomiosta tehdyn valituksen 12.2.2009 antamallaan tuomiolla. Tuomioistuin katsoi, etteivät valittajat voi moittia ympäristövaikutusten arviointia puutteelliseksi UmwRG:n nojalla, koska kyseistä lakia sovelletaan sen 5 §:n 1 momentin mukaan ainoastaan 25.6.2005 jälkeen aloitettuihin menettelyihin. Näin ollen ei ole tarpeen selvittää, voiko UmwRG:n 4 §:n 1 momentista ylipäätään johtua valittajien oikeus vaatia suunnitelman hyväksymispäätöksen kumoamista virheellisen ympäristövaikutusten arvioinnin takia, vaikka kyseinen säännös koskee sen sanamuodon perusteella ainoastaan arvioinnin kokonaan toteuttamatta jättämistä. On myös epäselvää, täyttävätkö valittajat Bundesverwaltungsgerichtin oikeuskäytännössä asetetun syy-yhteyttä koskevan vaatimuksen.

33. Valittajat tekivät edellä mainitusta tuomiosta Revision-valituksen Bundesverwaltungsgerichtiin.

III Ennakkoratkaisupyyntö ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

34. Bundesverwaltungsgericht katsoo, kuten jo Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, UmwRG:n 5 §:n 1 momentin nojalla, jonka mukaan UmwRG:tä sovelletaan ainoastaan 25.6.2005 jälkeen aloitettuihin menettelyihin, ettei lakia voida soveltaa ajallisesti. Sen mielestä on kuitenkin epäselvää, onko tämä unionin lainsäädännön mukaista.

35. Vaikka UmwRG:tä voitaisiin soveltaa ajallisesti, Bundesverwaltungsgerichtin mielestä valittajien esittämät ympäristövaikutusten arvioinnin virheellisyyttä koskevat väitteet eivät voisi menestyä niiden säännösten mukaan, joilla direktiivi 2003/35 on saatettu osaksi Saksan kansallista oikeusjärjestystä. UmwRG:n 4 §:n 1 momentin mukaan, jota voidaan UmwRG:n 4 §:n 3 momentin ja VwGO:n 61 §:n 1 momentin mukaan soveltaa, päätöksen kumoamista voidaan vaatia ainoastaan, jos edellytettyä ympäristövaikutusten arviointia tai ympäristövaikutusten arviointivelvoitetta koskevaa ennakkotutkintaa yksittäistapauksessa ei ole lainkaan toteutettu edellytetyssä ajassa eikä myöskään jälkikäteen. Bundesverwaltungsgerichtin mukaan UmwRG:n 4 §:n 1 momentin toisenlainen tulkinta ei ole mahdollinen, kun otetaan huomioon sen sanamuoto ja syntyhistoria. Menettelyvirheiden suurempaa merkitystä pidettiin UmwRG:n lakiehdotuksessa ( 15 ) alun perin välttämättömänä, kun otettiin huomioon yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Wells ( 16 ) antama tuomio, mutta tämä kanta muuttui lainsäädäntömenettelyn aikana. Bundesverwaltungsgerichtin mielestä on epäselvää, onko nykyinen muoto direktiivin mukainen.

36. Jos tämä päätöksen riitauttamismahdollisuuksien rajoitus ei ole sallittua, Bundesverwaltungsgerichtin mukaan herää kysymys, ovatko unionin oikeuden mukaisia ne kansallisessa oikeudessa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti sovellettavat arviointiperusteet, joilla rajoitetaan päätökseen liittyvien menettelyjen laillisuuden tuomioistuimessa riittauttamisen menestymismahdollisuuksia.

37. Näiden näkökantojen vuoksi Bundesverwaltungsgericht lykkäsi asian käsittelyä 10.1.2012 tekemällään välipäätöksellä ja esitti Euroopan unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta 26.5.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/35/EY 6 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltiot ovat olleet velvollisia toteamaan, että direktiivin 85/337/ETY 10 a artiklan täytäntöönpanemiseksi annettuja kansallisen oikeuden säännöksiä sovelletaan myös sellaisiin viranomaisten lupamenettelyihin, jotka on aloitettu ennen 25.6.2005 mutta joissa lupa on myönnetty vasta kyseisen ajankohdan jälkeen? 2) Jos ensimmäiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi: Onko tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY 10 a artiklaa, sellaisena kuin se on muutettuna 26.5.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/35/EY, tulkittava siten, että jäsenvaltiot ovat olleet velvollisia ulottamaan direktiivin 85/337/ETY 10 a artiklan täytäntöönpanemiseksi annettujen, päätökseen liittyvien menettelyjen laillisuuden riitauttamista koskevien kansallisen oikeuden säännösten sovellettavuuden myös ympäristövaikutusten arviointiin, joka tosin on tehty mutta virheellinen? 3) Jos toiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi: Onko tapauksissa, joissa jäsenvaltion hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä lähtökohtaisesti säädetään direktiivin 85/337/ETY 10 a artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdan mukaisesti, että siihen yleisöön kuuluvien, jota asia koskee, mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi riippuu siitä, ovatko he vedonneet oikeudenloukkaukseen, tulkittava direktiivin 85/337/ETY 10 a artiklaa siten, a) että kyseiseen direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluviin päätöksiin liittyvien menettelyjen laillisuuden riitauttaminen tuomioistuimessa voi menestyä ja johtaa päätöksen kumoamiseen vain, jos tapauksen olosuhteiden perusteella on olemassa konkreettinen mahdollisuus, että riitautettu päätös olisi ollut ilman menettelyvirhettä toisenlainen, ja jos menettelyvirhe olisi lisäksi vaikuttanut kantajan aineelliseen oikeusasemaan, vai b) että direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluviin päätöksiin liittyvillä menettelyvirheillä on oltava laajemmalle ulottuva merkitys riitautettaessa menettelyjen laillisuus tuomioistuimessa? Jos edellä esitettyyn kysymykseen on vastattava b kohdassa tarkoitetulla tavalla: Mitä sisällöllisiä vaatimuksia menettelyvirheille on asetettava, jotta ne voidaan ottaa huomioon kantajan hyväksi riitautettaessa päätökseen liittyvien menettelyjen laillisuus tuomioistuimessa?”

38. Pääasian valittajat, Rheinland-Pfalzin osavaltio, Saksan liittotasavalta, Irlanti ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia.

39. Samat osapuolet esittivät näkemyksensä 16.1.2013 pidetyssä istunnossa.

IV Oikeudellinen arviointi

40. Bundesverwaltungsgericht esittää unionin tuomioistuimelle kolme kysymystä, jotka kaikki koskevat YVA-direktiivin 10 a artiklassa annettua mahdollisuutta turvautua muutoksenhakumenettelyyn, jolloin toinen ja kolmas kysymys esitetään sillä ehdolla, että edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi. Ensimmäisen kysymyksen avulla on tarkoitus selvittää säännöksen ajallista sovellettavuutta. Jos unionin tuomioistuin katsoo, että säännöstä voidaan soveltaa ajallisesti, sen on käsiteltävä toisessa ja kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä valvonnan laajuutta. Toinen ennakkoratkaisukysymys koskee sitä, saavatko jäsenvaltiot rajoittaa YVA-direktiivin 10 a artiklan täytäntöönpanemiseksi annettujen, päätökseen liittyvien menettelyjen laillisuuden riitauttamista koskevien kansallisen oikeuden säännösten sovellettavuuden siihen tapaukseen, ettei ympäristövaikutusten arviointia ole suoritettu. Jos tällainen rajoitus ei ole lainmukainen, kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellä pyritään selvittämään valvonnan laajuutta, erityisesti sen kysymyksen osalta, ovatko kansallisessa oikeuskäytännössä sovellettavat syy-yhteyttä ja subjektiivisen oikeuden loukkaamista koskevat vaatimukset päätöksen riitauttamisen, kun on kyse sen menettelyllisestä laillisuudesta, menestymismahdollisuuksien edellytyksinä unionin oikeuden mukaisia.

A Tutkittavaksi ottaminen

41. Irlanti katsoo, että toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta. Irlannin mukaan Bundesverwaltungsgerichtin päätös ei sisällä tietoa siitä, mihin ympäristövaikutusten arvioinnin virheisiin valittajat vetoavat. Sen vuoksi unionin tuomioistuin joutuisi arvioimaan hypoteettisia kysymyksiä, joihin vastaaminen ei vaikuttaisi asiaan.

42. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on lähtökohtaisesti kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä, tehtävänä kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. ( 17 )

43. Unionin tuomioistuin menettelee toisin ainoastaan silloin, kun on ”ilmeistä”, ( 18 ) että unionin oikeussäännön tulkitseminen on merkityksetöntä käsiteltävän asian kannalta. Unionin tuomioistuin on vastaavasti harvoin päätynyt ennakkoratkaisua pyytäneen kansallisen tuomioistuimen esittämien kansallista lainsäädäntöä ja tosiseikkoja koskevien näkemysten perusteella siihen tulokseen, että esitetyt kysymykset ovat luonteeltaan puhtaasti hypoteettisia ( 19 ) tai että kyseessä on näennäinen oikeudenkäyntiasia. ( 20 )

44. Bundesverwaltungsgerichtin päätöksestä käy ilmi, että riidanalaisen hankkeen edellyttämä ympäristövaikutusten arviointi on suoritettu ja että valittajat moittivat sen virheellisyyttä. Päätöksestä ei kuitenkaan käy ilmi, mihin virheisiin valittajat kanteessaan vetoavat.

45. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta. Toisen kysymyksen osalta tämä johtuu jo pelkästään siitä, että Bundesverwaltungsgerichtin esittämien tietojen mukaan tuolloin voimassa olleen Saksan lainsäädännön mukaan päätöstä ei voinut vaatia kumottavaksi, jos ympäristövaikutusten arviointi oli suoritettu, riippumatta siitä, millaiseen menettelyvirheeseen vedottiin. Jo pelkkä mahdollisuus ympäristövaikutusten arvioinnin valvontaan johtaisi ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen mukaan asian palauttamiseen Oberverwaltungsgerichtin käsiteltäväksi. Tätä tapausta koskee kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä esitetty kysymys niiden Saksan oikeuskäytännössä tähän asti sovellettujen arviointiperusteiden tai muiden arviointiperusteiden unionin oikeuden mukaisuudesta, jotka Bundesverwaltungsgerichtin on esitettävä Oberverwaltungsgerichtille oikeudellisena arviointina, joka sitoo Oberverwaltungsgerichtiä. Vaikka kolmanteen kysymykseen ei voida käsiteltävässä asiassa antaa menettelyvirheen luonnetta koskevien tietojen puuttumisen vuoksi lopullisia, yksityiskohtaisia vastauksia, kuten komissio oikein huomauttaa, unionin tuomioistuimella on kuitenkin riittävästi tietoa, niin että se voi antaa kysymykseen hyödyllisen vastauksen yhteistyösuhteessaan ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kanssa.

46. Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys on siis otettava tutkittavaksi.

B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

47. Bundesverwaltungsgericht tiedustelee ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään direktiivillä 2003/35 lisätyn YVA-direktiivin 10 a artiklan ajallista sovellettavuutta, kun otetaan huomioon kansalliseen lainsäädäntöön direktiivin 2003/35 täytäntöönpanemiseksi sisältyvä yllä kuvattu UmwRG:n 5 §:n 1 momentin säännös. Direktiivissä 2003/35 säädetään tältä osin, että jäsenvaltioiden on saatettava voimaan direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset viimeistään 25.6.2005 (6 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäinen virke). On kuitenkin kyseenalaista, merkitseekö tämä, että jäsenvaltioiden on annettava YVA-direktiivin 10 a artiklassa tarkoitettu mahdollisuus turvautua muutoksenhakumenettelyyn tästä päivästä alkaen aloitettujen hallinnollisten lupamenettelyjen yhteydessä vai pitääkö mahdollisuus antaa myös sellaisten menettelyjen yhteydessä, jotka on tosin aloitettu ennen määräpäivää mutta joissa luvat myönnettiin vasta määräpäivän jälkeen.

48. Saksan liittotasavalta ja Irlanti katsovat, ettei direktiivi 2003/35 velvoita jäsenvaltioita antamaan YVA-direktiivin 10 a artiklassa tarkoitettua mahdollisuutta muutoksenhakuun sellaisten hallinnollisten lupamenettelyjen yhteydessä, jotka on aloitettu ennen direktiivin 2003/35 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä, vaikka lupa olisi myönnetty vasta määräajan päättymisen jälkeen. Sen vuoksi niiden muita ennakkoratkaisukysymyksiä koskevat näkemykset on esitetty toissijaisesti. Rheinland-Pfalz yhtyy Saksan liittotasavallan oikeuskäsitykseen.

49. Valittajat sitä vastoin katsovat, että direktiivin 2003/35 6 artiklan ensimmäisessä kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot soveltamaan YVA-direktiivin 10 a artiklan täytäntöönpanemiseksi annettuja kansallisia säännöksiä sellaisten hallinnollisten lupamenettelyjen yhteydessä, joissa lupa on annettu 25.6.2005 jälkeen, riippumatta siitä, milloin menettely on aloitettu. Myös komissio katsoo, että YVA-direktiivin 10 a artiklaa voidaan soveltaa ennen 25.6.2005 aloitettuihin lupamenettelyihin.

50. Mielestäni YVA-direktiivin 10 a artiklaa on sovellettava käsiteltävän tapauksen kaltaisiin tapauksiin.

51. Jäsenvaltioiden on pantava direktiivi täytäntöön kansallisessa lainsäädännössään täytäntöönpanolle kulloinkin asetetun määräajan kuluessa. ( 21 ) Direktiivissä annetut oikeudet on annettava kyseisen määräajan kuluessa, jollei direktiivissä nimenomaisesti säädetä poikkeuksista. Jollei jäsenvaltio noudata velvollisuuttaan, uhkaavat tunnettujen edellytysten vallitessa direktiivin kyseeseen tulevien säännösten välittömät oikeusvaikutukset. ( 22 )

52. Tämä periaate voi olla ongelmallinen, jos sen johdosta on sovellettava uutta säännöstä jo syntyneeseen tai peräti päättyneeseen tilanteeseen. Jos unionin oikeudellisessa toimessa ei ole tällaista tapausta koskevaa nimenomaista siirtymäsäännöstä, unionin tuomioistuin määrittää ajallisen sovellettavuuden tulkitsemalla ottaen huomioon oikeusvarmuuden (taannehtivuuskielto), luottamuksensuojan ja toimen tehokkaan vaikutuksen turvaamisen periaatteet. ( 23 )

53. Unionin tuomioistuin on toistuvasti joutunut soveltamaan tätä periaatetta. Se totesi, että menettelysääntöjä voidaan soveltaa kaikkiin niiden voimaantulohetkellä vireillä oleviin asioihin, kun taas aineellisia sääntöjä tulkitaan tavallisesti niin, etteivät ne koske niiden voimaantuloa täysin edeltäneitä tilanteita. ( 24 ) Uusia aineellisia sääntöjä voidaan kuitenkin lähtökohtaisesti soveltaa tilanteen tuleviin vaikutuksiin. ( 25 ) Ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamista koskevasta velvollisuudesta unionin tuomioistuin totesi, ettei velvollisuutta sovelleta silloin, kun hanketta koskeva lupahakemus on virallisesti jätetty ennen YVA-direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä. ( 26 )

54. Käsiteltävä asia koskee kysymystä YVA-direktiivin 10 a artiklassa taatun uuden oikeussuojamahdollisuuden soveltamisesta täytäntöönpanon määräajan päättymisajankohtana jo aloitettuihin lupamenettelyihin. Direktiivi 2003/35 ei sisällä tällaista tapausta koskevaa siirtymäsäännöstä.

55. YVA-direktiivin 10 a artiklan tulkinnasta oikeusvarmuuden (taannehtivuuskielto), luottamuksensuojan ja direktiivin tehokkaan vaikutuksen turvaamisen periaatteiden nojalla käy ilmi, että säännöstä on sovellettava sellaisiin hallinnollisiin lupamenettelyihin, jotka on aloitettu ennen direktiivin 2003/35 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä mutta joita ei ollut tuona ajankohtana vielä lopullisesti päätetty.

56. Pyrkimys direktiivin tehokkaaseen ja oikea-aikaiseen täytäntöönpanoon tukee sitä, että YVA-direktiivin 10 a artiklaa sovelletaan täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättyessä. Vaikka uusien oikeussuojamahdollisuuksien soveltamisessa oikeussuojamahdollisuuksien luontiajankohtana vireillä oleviin menettelyihin voi – kuten Saksa ja Irlanti tekevät – havaita heikon taannehtivan vaikutuksen elementin, ( 27 ) oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet eivät estä säännöksen soveltamista tällaisissa tapauksissa. Nämä periaatteet, muttei käsiteltävän asian kaltaisessa tapauksessa tuskin auttava jako menettelysääntöihin ja aineellisiin sääntöihin, ovat merkityksellisiä direktiivin tulkinnalle sen ajallisen sovellettavuuden kannalta.

57. Unionin tuomioistuimen ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamisvelvollisuuden ajallista sovellettavuutta koskevasta oikeuskäytännöstä ei Saksan ja Irlannin käsityksestä poiketen käy ilmi muuta.

58. Unionin tuomioistuimen lähtökohtana tämän oikeuskäytännön yhteydessä on se, että YVA-direktiiviä sovelletaan useimmiten tietyn merkityksen omaaviin hankkeisiin, joiden toteuttaminen kestää usein pitkään. Jo aloitettujen menettelyjen viivästyminen edelleen sen vuoksi, että niille on asetettu direktiivissä erityisiä edellytyksiä, vaikuttaa jo syntyneisiin tilanteisiin. ( 28 ) Hankkeen toteuttaja voi tältä osin luottaa hakemusajankohdan oletuksiinsa menettelyn kulusta eikä joudu varautumaan lisähankaluuksiin.

59. Kuten Bundesverwaltungsgericht perustellusti toteaa, käsiteltävässä asiassa hallinnolliselle menettelylle tai vireillä olevalle tuomioistuinmenettelylle ei aseteta uusia edellytyksiä. Pikemminkin on kyse siitä, että parannetaan mahdollisuuksia turvautua muutoksenhakumenettelyyn, joka koskee jo aiemmin sitoneiden oikeudellisten vaatimusten noudattamista. Luottamuksensuojan periaatteeseen ei voi sisältyä luottamus siihen, ettei voimassa olevan lainsäädännön noudattamista valvota. Oikeussuojamahdollisuuksien laajentaminen tietyn merkityksen omaavien hankkeiden yhteydessä voi käytännössä aiheuttaa viiveitä. Niitä on kuitenkin pidettävä ainoastaan jo sitovien säännösten uudesta oikeudellisesta valvonnasta johtuvina. Hankkeiden toteuttajien on hyväksyttävä tällaiset viivästykset. Pyrkimys direktiivin tehokkaaseen vaikutukseen on tältä osin etusijalla.

60. Pyrkimystä direktiivin tehokkaaseen ja oikea-aikaiseen täytäntöönpanoon vahvistaa käsiteltävässä asiassa sekin, että direktiivillä pannaan täytäntöön Århusin yleissopimuksen määräykset, jotka tulivat voimaan yhteisössä 17.2.2005 ja jotka SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaan sitovat unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita. ( 29 ) Jos YVA-direktiivin 10 a artiklaa voitaisiin soveltaa vasta täytäntöönpanolle asetetun määräajan jälkeen aloitettuihin menettelyihin, Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen perusteella taattavaa mahdollisuutta muutoksenhakuun ei olisi annettu vuosikausiin lupamenettelyjen pituuden vuoksi.

61. Edellä esitetyn perusteella on todettava, että direktiivin 2003/35 6 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltiot ovat velvollisia toteamaan, että YVA-direktiivin 10 a artiklan täytäntöönpanemiseksi annettuja kansallisen oikeuden säännöksiä sovelletaan myös sellaisiin viranomaisten lupamenettelyihin, jotka on aloitettu ennen 25.6.2005 ja joita ei ollut siihen mennessä päätetty lopullisesti. Näin ollen on vastattava myös ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavan myöntävän vastauksen varalta esitettyyn toiseen kysymykseen.

C Toinen ennakkoratkaisukysymys

62. Bundesverwaltungsgericht tiedustelee toisella ennakkoratkaisukysymyksellään, velvoittaako YVA-direktiivin 10 a artikla jäsenvaltiot ulottamaan YVA-direktiivin 10 a artiklan täytäntöönpanemiseksi annettujen, päätökseen liittyvien menettelyjen laillisuuden riitauttamista koskevien kansallisen oikeuden säännösten sovellettavuuden myös ympäristövaikutusten arviointiin, joka tosin on tehty mutta virheellinen.

63. Kaikki asianosaiset ja muut osapuolet Irlantia lukuun ottamatta katsovat, että YVA-direktiivin 10 a artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot ulottamaan muutoksenhakua tuomioistuimessa koskevien säännösten sovellettavuus myös virheellisesti toteutettuun ympäristövaikutusten arviointiin. Saksan liittotasavalta katsoo, että Saksan lainsäädäntö täyttää jo nämä vaatimukset, koska UmwRG:n 4 §:n 1 momentin rinnalla sovellettavan VwVfG:n 46 §:n mukaan lupapäätöksen kumoamista voidaan vaatia myös virheellisesti toteutetun ympäristövaikutusten arvioinnin perusteella. Koska väitettyjä virheitä koskevat tiedot ovat käsiteltävässä asiassa puutteellisia, Irlanti viittaa jäsenvaltioiden menettelylliseen itsemääräämisoikeuteen, jota on noudatettava direktiivin tavoitteiden mukaisesti.

64. Saksan liittotasavallan näkemyksistä on todettava aluksi, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa tulkita kansallista lainsäädäntöä. Unionin tuomioistuimen on luotettava kansallisten tuomioistuinten kansallista oikeutta koskeviin näkemyksiin yhteistyösuhteessaan niiden kanssa.

65. Jo YVA-direktiivin 10 a artiklan sanamuodosta käy yksiselitteisesti ilmi tarkoitetun menettelyn mukaisen muutoksenhaun lähtökohtainen laajuus. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että siihen yleisöön kuuluville, jota asia koskee ja joka täyttää jommankumman säännöksessä mainituista edellytyksistä, ”on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa – – tähän direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten – – asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi”. ( 30 ) Kursivoidussa kohdassa toistetaan sanatarkasti Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappale. ( 31 )

66. Unionin tuomioistuin on todennut Trianel-tapauksessa johdonmukaisesti, ettei säännöksessä rajoiteta perusteita, joihin tällaisen oikeussuojakeinon tueksi voidaan vedota. ( 32 )

67. Näiden vaatimusten kanssa ei ole yhteensopivaa rajoittaa lupamenettelyyn, jolta edellytetään ympäristövaikutusten arviointia, liittyviä riitauttamismahdollisuuksia tapauksiin, joissa ympäristövaikutusten arviointia ei ole toteutettu ollenkaan. Ympäristövaikutusten arvioinnin virheellisyyttä koskevaa väitettä ei saa lähtökohtaisesti sulkea tarkastelun ulkopuolelle.

68. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava, että YVA-direktiivin 10 a artiklaa on tulkittava siten, että säännöksessä tarkoitetun muutoksenhakumenettelyn yhteydessä on oltava mahdollista riitauttaa päätökseen liittyvien menettelyjen laillisuus myös silloin, kun ympäristövaikutusten arviointi tosin on tehty mutta virheellinen. Näin ollen on annettava vastaus myös Bundesverwaltungsgerichtin kolmanteen ja viimeiseen ennakkoratkaisukysymykseen, joka on esitetty siltä varalta, että muutoksenhakumenettelyä sovelletaan myös virheellisesti toteutettuun ympäristövaikutusten arviointiin.

D Kolmas ennakkoratkaisukysymys

69. Kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää selventämään, missä määrin direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätöksien riitauttamisen tuomioistuimessa niihin liittyvien menettelyvirheiden takia on oltava mahdollista ja milloin sen on johdettava päätöksen kumoamiseen tapauksissa, joissa jäsenvaltion hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä säädetään YVA-direktiivin 10 a artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdan mukaisesti, että siihen yleisöön kuuluvien, jota asia koskee, mahdollisuus muutoksenhakuun tuomioistuimessa riippuu siitä, ovatko he vedonneet oikeudenloukkaukseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti, onko sallittua, että kansallisessa oikeuskäytännössä sovelletaan kahta rinnakkaista menettelyvirheiden merkitystä koskevaa rajoitusta: syy-yhteyttä koskevaa vaatimusta ja kantajan aineelliseen oikeusasemaan vaikuttamista.

1. Kansallisen oikeuskäytännön arviointiperusteet

70. Tulkinnan helpottamiseksi kansallisen oikeuskäytännön arviointiperusteita on syytä tarkastella lyhyesti asianosaisten ja muiden osapuolten lausumien ja ennakkoratkaisupyynnön tietojen nojalla.

71. Syy-yhteyttä koskeva vaatimus tarkoittaa sitä, että päätöksen menestyksellinen riitauttaminen menettelyvirheen vuoksi edellyttää sitä, että tapauksen olosuhteiden perusteella on oltava konkreettinen mahdollisuus, että riidanalainen päätös olisi ollut toisenlainen ilman menettelyvirheitä. ( 33 )

72. Lisäksi menettelyvirheen on vaikutettava kantajan aineelliseen oikeusasemaan. Bundesverwaltungsgericht toteaa, että kansallisen oikeuskäytännön mukaan UVPG ja muiden erityislakien menettelysäännöt eivät kuitenkaan tarjoa itsenäisesti toteutettavia menettelyllisiä oikeuksia sille, johon ympäristövaikutusten arviointivelvoitteen piiriin kuuluva hanke vaikuttaa. ( 34 ) Osapuolten lausumista käy ilmi, että kantajan aineellista oikeusasemaa koskeva arviointiperuste on merkityksellinen myös arvioitaessa kanteen perusteltavuutta. Tämä tarkoittaisi sitä, että valvonta koskee vain kanteita, jotka täyttävät tutkittavaksi ottamiseen liittyvän asiavaltuuden vaatimuksen – tyypillisesti esimerkiksi koska kantaja vetoaa mahdolliseen omaisuudensuojansa loukkaamiseen. ( 35 )

2. Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

73. Asianosaiset ja muut osapuolet edustavat selkeästi erilaisia kolmatta ennakkoratkaisukysymystä koskevia näkökantoja. Valittajat katsovat, ettei kumpikaan edellä kuvatuista arviointiperusteista ole unionin lainsäädännön mukainen. Menettelyvirheillä olisi sen sijaan oltava laajemmalle ulottuva merkitys. Kun päätökseen liittyvien menettelyjen laillisuus riitautetaan tuomioistuimessa, SEUT 263 artiklan toisen kohdan nojalla olisi otettava huomioon ainakin olennaisten menettelysääntöjen rikkomiset, jollei yksittäistapauksessa ole ilmeistä, että voidaan sulkea pois se mahdollisuus, ettei virhe ole vaikuttanut asiassa tehtyyn päätökseen. Tältä osin olennaisia menettelysääntöjä ovat yleisön osallistumista koskevat oikeussäännökset ja YVA-direktiivin 3 artikla.

74. Saksan liittotasavalta katsoo, että oikeuskäytännössä kehitetty syy-yhteyttä koskeva arviointiperuste on unionin lainsäädännön mukainen jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden perusteella. Rheinland-Pfalzin osavaltio yhtyy tähän näkemykseen.

75. Irlanti katsoo, että jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden vuoksi on niiden tehtävä määrittää, mitkä toimet, laiminlyönnit tai päätökset kuuluvat YVA-direktiivin 10 a artiklan mukaiseen valvontaan ja mitkä tarkoittavat oikeudenloukkausta, ja niiden on määritettävä se direktiivin sen tavoitteen mukaisesti, että siihen yleisöön kuuluville, jota asia koskee, annetaan mahdollisuus oikeussuojaan.

76. Komissio puolestaan on sitä mieltä, että kansallisen tuomioistuimen on perusteltavuutta tutkiessaan valvottava ainakin kaikkia menettelyllisiä ja aineellisia sääntöjä, jotka käyvät ilmi unionin oikeudesta ja sitä täytäntöönpanevasta kansallisesta lainsäädännöstä, eikä se saa valvoa ainoastaan sääntöjä, joiden perusteella kantajalla on asiavaltuus, tai aineellisen oikeusaseman loukkaamista.

77. Komission mukaan syy-yhteyttä koskeva vaatimus ei saa koskea vakavia menettelyvirheitä, mutta vähemmän merkittävät menettelyvirheet eivät johda päätöksen kumoamiseen, jos viranomainen esittää vakuuttavasti, ettei asian olosuhteissa ole konkreettista mahdollisuutta siihen, että riitautettu päätös olisi ilman menettelyvirhettä ollut toisenlainen.

78. Menettelyvirheet sellaisten päätösten yhteydessä, joihin sovelletaan yleisön osallistumista koskevan direktiivin säännöksiä, ovat komission mielestä merkityksellisiä, kun päätöksen laillisuus riitautetaan tuomioistuimessa, jos niiden merkitys ei ole YVA-direktiivin tavoitteiden kannalta vähäinen.

3. YVA-direktiivin 10 a artiklan tulkinta

79. Käsiteltävä asia ei ole ensimmäinen, jonka yhteydessä unionin tuomioistuimella on tilaisuus käsitellä YVA-direktiivin 10 a artiklan tulkintaa. Viittasin jo alussa siihen, että kyseistä säännöstä oli syytä tutkia erityisesti Trianel-tapauksen yhteydessä.

80. Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuin selvitti pääasiallisesti sen mahdollisuuden laajuutta, joka YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuilla valtioista riippumattomilla järjestöillä on saman direktiivin 10 a artiklassa tarkoitettuun muutoksenhakumenettelyyn. Unionin tuomioistuin totesi, ettei valtioista riippumattomilta järjestöiltä voi evätä mahdollisuutta vedota YVA-direktiivin 10 a artiklan mukaisesti tuomioistuimessa unionin oikeuteen perustuvaan ympäristönsuojelua koskevaan sääntöön, kun kysymys on muutoksenhausta lupapäätökseen, sillä perusteella, että säännöllä suojellaan pelkästään yleistä etua yksityisten oikeushyvien sijaan. Ratkaisusta käy ilmi, ettei mahdollisuutta saa rajoittaa kanteen tutkittavaksi ottamisen tasolla eikä aineellisen kysymyksen tasolla. ( 36 ) Saksan liittotasavalta, jonka kansalliseen lainsäädäntöön Trianel-tapauksessa esitetty ennakkoratkaisukysymys perustui, on tehnyt tuomiosta johtopäätöksensä. ( 37 )

81. Käsiteltävä asia koskee Trianel-tapauksesta poiketen luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä, jotka kaikki kuuluvat YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan mukaan siihen yleisöön, jota asia koskee, mutta jotka eivät ole siinä mainittuja valtiosta riippumattomia järjestöjä.

82. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamassani vastauksessa totesin jo, ettei YVA-direktiivin 10 a artiklassa sallita asiaan liittyvien päätösten riitauttamismahdollisuuksien rajoittamista siihen tapaukseen, ettei vaadittua ympäristövaikutusten arviointia ole toteutettu.

83. Tämä ei kuitenkaan missään tapauksessa tarkoita sitä, että unionin oikeudessa esitetään YVA-direktiivin 10 a artiklan yhteydessä vastaavaan oikeussuojaan liittyvän valvonnan laajuutta koskevia yksityiskohtaisia vaatimuksia. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioilla on pikemminkin menettelyllisen itsemääräämisoikeutensa nojalla lähtökohtaisesti liikkumavaraa YVA-direktiivin 10 a artiklan (ja siinä täytäntöönpannun Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen) täytäntöönpanossa. Ne voivat itse säätää menettelystä, jolla annetaan vastaava mahdollisuus oikeussuojaan. Niiden on otettava huomioon kaksi rajoitusta: säännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion kansalliseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate). ( 38 )

84. YVA-direktiivin 10 a artiklassa tarkoitettuun muutoksenhakumenettelyyn liittyvän valvonnan laajuutta koskevat unionin oikeuden vaatimukset johtuvat erityisesti tehokkuusperiaatteesta. Käsiteltävässä asiassa ei ole viitteitä vastaavuusperiaatteen loukkaamisesta.

85. Kuten totesin jo vastausehdotuksessani toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, YVA-direktiivin 10 a artiklan sanamuodosta käy yksiselitteisesti ilmi se, että siinä tarkoitetuissa menettelyissä valvotaan päätösten menettelyllistä laillisuutta. Siinä ei rajoiteta millään tavalla syitä, joita vastaavan kanteen tueksi voidaan esitttää.

86. YVA-direktiivin 10 a artiklassa sallitaan kuitenkin jäsenvaltioiden asettavan ehdon siihen yleisöön kuuluville, jota asia koskee, annettavaan mahdollisuuteen turvautua säännöksessä tarkoitettuun muutoksenhakumenettelyyn. Jäsenvaltiot voivat menettelyllisen itsemääräämisoikeutensa ilmauksena valita kahdesta vaihtoehdosta. Ensimmäinen vaihtoehto koskee niitä, ”joiden etua asia riittävästi koskee”, ja toinen – Saksan valitsema – niitä, ”jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos jäsenvaltion hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään”. Lisäksi jäsenvaltiot määrittelevät YVA-direktiivin 10 a artiklan mukaan itse, mikä muodostaa oikeuden heikentymisen. Tavoitteena on kuitenkin oltava antaa yleisölle, jota asia koskee, laaja oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa.

87. Onko näillä 10 a artiklassa mainituilla vaihtoehdoilla vaikutusta muutoksenhakumenettelyn yhteydessä suoritettavan tutkinnan laajuuteen?

88. Säännöksen sanamuoto antaa aiheen olettaa, että molemmissa YVA-direktiivin 10 a artiklassa mainituissa vaihtoehdoissa kuvataan vastaavaa kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytystä. Jos edellytys täyttyy, tutkitaan ”päätösten asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus”. Myös unionin tuomioistuin viittaa vaihtoehtojen yhteydessä nimenomaisesti ”kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin”. ( 39 )

89. YVA-direktiivin 10 a artiklan kansainvälisen oikeuden mukainen tulkinta, jossa otetaan huomioon Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappale, ( 40 ) vahvistaa, että YVA-direktiivin 10 a artiklassa mainittujen vaihtoehtojen tarkoituksena on mahdollistaa muutoksenhakumenettelyn tutkittavaksi ottamisen eikä siihen liittyvän tutkinnan laajuuden rajoittaminen. Yleissopimuksen soveltamisohjeessa ( 41 ) vastaavia arviointiperusteita kutsutaan nimittäin kuvaavasti standing-kriteereiksi. ( 42 )

90. Yhdyn tältä osin julkisasiamies Sharpstonin mielipiteeseen, jonka mukaan edellä mainittujen vaihtoehtojen avulla haluttiin ottaa huomioon Århusin yleissopimuksen allekirjoittajavaltioiden erilaiset kansalliset asiavaltuutta koskevat edellytykset. ( 43 )

91. Menettelyjä koskevan tutkinnan laajuudesta voidaan siis todeta ainoastaan, että YVA-direktiivissä säädetään päätöksiin liittyvien menettelyjen laillisuuden valvonnasta eikä rajoiteta millään tavalla syitä, joita vastaavan kanteen tueksi voidaan esittää. Tehokkuusperiaatteen mukaan tätä oikeussuojamahdollisuutta, joka koskee unionin oikeuteen perustuvia ja ympäristönsuojelua koskevia sääntöjä, ei saa tehdä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Näiden vaatimusten mukainen kansallinen oikeussuoja vastaa myös SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, jossa määrätään, että jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla. Muita tutkinnan laajuutta koskevia lausumia ei voi esittää konkreettista menettelyvirhettä koskevien tietojen puuttumisen vuoksi.

4. Kansallisten arviointiperusteiden tutkiminen

92. Seuraavaksi tutkin aluksi, vastaako kantajan aineelliseen oikeusasemaan vaikuttamista koskeva arviointiperuste, sellaisena kuin Bundesverwaltungsgericht sitä kuvaa YVA-direktiivin 10 a artiklan yhteydessä, direktiivin vaatimuksia. Kyseisen jäsenvaltion hallinto-oikeusdoktriinissa on käyty tästä aiheesta viime vuosina kiivasta keskustelua ja oltu myös Trianel-oikeuskäytännön johdosta erimielisiä siitä, miltä osin subjektiivisen oikeuden loukkaamista koskeva vaatimus voidaan pitää voimassa ympäristöoikeuden alalla ja nimenomaan myös ympäristövaikutusten arviointiin liittyvän menettelyvirheen yhteydessä. ( 44 )

93. YVA-direktiivin 10 a artiklan, erityisesti myös sen tarkoituksen ja tavoitteen, huolellinen tulkinta osoittaa, ettei arviointiperuste Bundesverwaltungsgerichtin kuvaamassa muodossa vastaa direktiivin vaatimuksia.

94. Kuten edellä todettiin, 10 a artiklan sanamuoto on sellainen, että siinä annetaan mahdollisuus muutoksenhakumenettelyyn (myös) menettelyjen laillisuuden riitauttamiseksi viittaamatta rajoituksiin, jotka koskisivat tueksi esitettäviä perusteita. Säännöksessä sallitaan muutoksenhakumenettelymahdollisuuden rajoittaminen yleisöön, jota asia koskee, kuuluviin, jotka vetoavat oikeudenloukkaukseen. Jäsenvaltiot määrittelevät itse lähestymistavan ottaen nimenomaisesti huomioon tavoitteen, jonka mukaan yleisölle, jota asia koskee, on annettava laaja oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa. Tämä arviointiperuste on kuitenkin – viittasin tähänkin jo aiemmin – sallittu tutkittavaksi ottamiseen liittyvä arviointiperuste, ei mahdollinen tutkinnan laajuutta koskeva rajoitus. Sillä ei voi siis perustella tutkinnan laajuuden rajoitusta.

95. Lisäksi on otettava huomioon, että Århusin yleissopimus, jonka täytäntöönpanemiseksi YVA-direktiivin 10 a artikla on annettu, tarjoaa arvokasta tietoa säännöksen tavoitteesta. Yleissopimuksen 1 artiklan mukaan tavoitteena on edistää oikeutta elää hyvinvoinnin kannalta riittävän laadukkaassa ympäristössä. Sitä varten määrätään tietyistä menettelysäännöistä (oikeus saada tietoa, yleisön oikeus osallistua päätöksentekoon) ja tehokkaasta oikeudesta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa.

96. Yleissopimuksen johdanto-osan seitsemännessä ja kahdeksannessa kappaleessa valaistaan taustaa oikeudelle saada ympäristöä koskeva asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa. Mahdollisuus annetaan kansalaisille, jotta he käyttäisivät oikeuttaan elää laadukkaassa ympäristössä ja velvollisuuttaan suojella ja parantaa ympäristöä nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi.

97. Edellä esitetystä seuraa mielestäni kaksi asiaa. Menettelysäännöillä ja niiden noudattamisella on ensinnäkin tärkeä annettujen oikeuksien suojeluun liittyvä tehtävä erityisesti myös ympäristöoikeuden alalla. Tämä selittää osallistumisoikeuksien kasvavan merkityksen ympäristöoikeuden alalla. Ne eivät enää pelkästään vahvista päätösten legitimiteettiä vaan edistävät myös sellaisenaan ympäristönsuojelua. ( 45 ) Tämä tulkinta selittää myös asianmukaisen ympäristövaikutusten arvioinnin arvon. ( 46 ) Tätä taustaa vasten on selvää, miksi YVA-direktiivin 10 a artiklassa mainitaan samalla kertaa sekä päätösten asiasisällön että niihin liittyvien menettelyjen laillisuuden valvonta.

98. Århusin yleissopimuksessa ei toiseksi pidetä ympäristönsuojelua sitä varten perustettujen valtioista riippumattomien järjestöjen erityistehtävänä, vaan yksittäisillä kansalaisilla on oikeus ja velvollisuus ympäristönäkökohtien ajamiseen. ( 47 ) Tutkinnan laajuuden rajoittamista yksityisten nostamien kanteiden yhteydessä ei näin ollen voida perustella sillä, että ympäristöjärjestöt voivat ponnistella kaikkien ympäristöasioiden puolesta. Asiavaltuuden osalta ympäristöjärjestöillä on tosin YVA-direktiivin 10 a artiklan kolmannen kohdan toisen ja kolmannen virkkeen nojalla erityisasema sen vuoksi, että niillä katsotaan olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata. ( 48 ) Perusteltavuutta arvioitaessa ei ole kuitenkaan viitteitä siitä, että siihen yleisöön kuuluvat, jota asia koskee, olisivat huonommassa asemassa kuin ympäristöjärjestöt. Myös Århusin yleissopimuksen mainitut määräykset osoittavat, että kansalaisista tulee ympäristönsuojelun täytäntöönpanosta vastaava elin, ( 49 ) tehtävä, jota ympäristönsuojelujärjestöt – kuten valittajat toteavat – varojen puutteessa ainoastaan rajoitetusti voivat hoitaa.

99. Edellä esitetyn perusteella kansallisessa lainsäädännössä ei voida jättää YVA-direktiiviä koskeviin (ympäristöoikeudellisiin) päätöksiin liittyvien menettelyjen laillisuutta koskevia kysymyksiä tutkinnan ulkopuolelle siihen yleisöön kuuluvien, jota asia koskee, kanteiden yhteydessä. Se olisi tehokkuusperiaatteen vastaista eikä vastaisi YVA-direktiivin 10 a artiklan asianmukaista unionin lainsäädännön mukaista täytäntöönpanoa. Jos subjektiivisten oikeuksien loukkaamiseen vetoamista koskeva arviointiperuste sulkee unionin oikeuteen perustuvia ympäristönsuojelua koskevia sääntöjä YVA-direktiivin 10 a artiklassa tarkoitetun muutoksenhakumenettelyn mukaisen tutkinnan ulkopuolelle, kuten Bundesverwaltungsgerichtin lausumien mukaan tapahtuu, sitä ei voi mielestäni pitää voimassa.

100. Edellä esitettyä taustaa vasten voidaan ymmärtää unionin tuomioistuimen Trianel-tapauksessa esittämä toteamus, jonka mukaan ”kansallinen lainsäätäjä voi rajoittaa pelkästään subjektiivisiin julkisoikeudellisiin oikeuksiin ne oikeudet, joiden loukkaamiseen yksityinen voi vedota direktiivin 85/337 10 a artiklassa tarkoitettuja päätöksiä, toimia tai laiminlyöntejä koskevassa muutoksenhaussa tuomioistuimissa – –”. ( 50 ) Subjektiivisten julkisoikeudellisten oikeuksien käsitettä on tulkittava siten, että yksityinen voi vedota unionin oikeuden mukaisiin ympäristönsuojelua koskeviin sääntöihin perusteltavuutta tarkasteltaessa. Objektiivisesti ja subjektiivisesti ymmärretty oikeussuoja lähentyvät tältä osin toisiaan – tähän viittaa myös Århusin yleissopimuksen 1 artiklassa mainittu oikeus elää terveyden ja hyvinvoinnin kannalta riittävän laadukkaassa ympäristössä.

101. Myös yleissopimuksen valvontakomitea katsoo, että ympäristöoikeudellisten vaatimusten sulkeminen kanteiden ulkopuolelle sillä perusteella, että naapuri voi vedota kanteessaan vain omien oikeuksiensa loukkaukseen muttei ympäristöoikeudellisiin perusteisiin, on yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen vastaista. Vaikka tämä vaatimus ei sido unionin tuomioistuinta, ( 51 ) se tukee kuitenkin esittämääni yleissopimuksen tulkintaa. ( 52 )

102. Syy-yhteysperiaatteen yhteydessä on otettava huomioon samankaltaisia arviointiperusteita. Jäsenvaltioilla on epäilemättä tällöinkin menettelyllinen itsemääräämisoikeus. Sen perusteella ei lähtökohtaisesti ole poissuljettua soveltaa syy-yhteyttä koskevaa arviointiperustetta arvioitaessa menettelyvirheiden merkityksellisyyttä. Tällöin on kuitenkin noudatettava vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta. Syy-yhteysvaatimustakin pitää arvioida erityisesti tehokkuusperiaatteen nojalla. ( 53 ) Tässäkään yhteydessä ei ole viitteitä vastaavuusperiaatteen loukkaamisesta.

103. Syy-yhteysvaatimus ei saa näin ollen estää YVA-direktiivin 10 a artiklasta johtuvien oikeuksien toteuttamista.

104. Menettely on erityisen tärkeä – viittasin tähän jo aiemmin – nimenomaan tässä yhteydessä kyseessä olevalla alalla, jotta tehokas ympäristönsuojelu voidaan taata. Mahdollisuus riitauttaa menettelyvirhe on kuitenkin tehokas ainoastaan silloin, kun väitteen menestyminen ei ole etukäteen poissuljettua. Syy-yhteyttä koskevaa arviointiperustetta laadittaessa on otettava huomioon menettelyn erityinen merkitys, erityisesti unionin ympäristöoikeuden yhteydessä, eikä menettelyvirheitä saa sulkea käytännössä tutkinnan ulkopuolelle.

105. Tämä ei missään tapauksessa tarkoita sitä, että jokaisen menettelyvirheen on johdettava päätöksen kumoamiseen. Tämän osoittaa jo vertailu unionin oikeudellisten toimien virheisiin. SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa määrätään, että unionin tuomioistuimella ”on toimivalta ratkaista jäsenvaltion, Euroopan parlamentin, neuvoston tai komission kanne, jonka perusteena on – – olennaisen menettelymääräyksen rikkominen”. Oikeuskäytännössä tätä käsitellään – yksinkertaistetusti – siten, että erityisen olennaisen menettelysäännön noudattamatta jättäminen johtaa kyseessä olevan toimen mitättömyyteen, ( 54 ) vähemmän merkittävien sääntöjen yhteydessä sillä on oltava vaikutus. ( 55 ) Tämän määräyksen yhteydessä kehitettyjä arviointiperusteita ei jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden vuoksi voida ilman muuta soveltaa YVA-direktiivin 10 a artiklaan.

106. Syy-yhteyttä koskevan arviointiperusteen soveltamisen yhteydessä on otettava päinvastoin huomioon tehokkuusperiaate. Tämä tarkoittaa sitä, ettei arviointiperuste, erityisesti sen yhteydessä muotoutuneet todistustaakkasäännöt, saa tehdä unionin oikeuteen perustuviin ympäristönsuojelua koskeviin menettelysääntöihin vetoamista käytännössä mahdottomaksi. Erityisen tärkeiden menettelysääntöjen osalta on tältä osin kokonaan luovuttava vaatimuksesta, jonka mukaan on oltava syy-yhteys hallinnollisen menettelyn lopputulokseen.

V Ratkaisuehdotus

107. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtin esittämiin kysymyksiin seuraavasti: 1) Direktiivin 2003/35 6 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltiot ovat velvollisia toteamaan, että YVA-direktiivin 10 a artiklan täytäntöönpanemiseksi annettuja kansallisen oikeuden säännöksiä sovelletaan myös sellaisiin viranomaisten lupamenettelyihin, jotka on aloitettu ennen 25.6.2005 ja joita ei ollut siihen mennessä lopullisesti päätetty. 2) YVA-direktiivin 10 a artiklaa on tulkittava siten, että säännöksessä tarkoitetun muutoksenhakumenettelyn yhteydessä on oltava mahdollista riitauttaa päätökseen liittyvien menettelyjen laillisuus myös silloin, kun ympäristövaikutusten arviointi tosin on tehty mutta virheellinen. 3) YVA-direktiivin 10 a artiklaa on tulkittava siten, että niissä tapauksissa, joissa jäsenvaltion hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä säädetään YVA-direktiivin 10 a artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdan mukaisesti, että siihen yleisöön kuuluvien, jota asia koskee, mahdollisuus muutoksenhakuun tuomioistuimessa riippuu siitä, ovatko he vedonneet oikeuksiensa loukkaamiseen, — direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluviin päätöksiin liittyvien menettelyjen laillisuuden tuomioistuimessa riitauttamisen menestymismahdollisuuksien rajoittaminen tapauksiin, joissa menettelyvirhe on lisäksi vaikuttanut kantajan aineelliseen oikeusasemaan, ei ole sallittua siltä osin kuin samalla suljetaan tutkinnan ulkopuolelle unionin oikeuteen perustuvia ympäristönsuojelua koskevia sääntöjä — direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluviin päätöksiin liittyvien menettelyjen laillisuuden tuomioistuimessa riitauttamisen menestymismahdollisuuksien rajoittaminen tapauksiin, joissa tapauksen olosuhteiden perusteella on olemassa konkreettinen mahdollisuus, että riitautettu päätös olisi ollut ilman menettelyvirhettä toisenlainen, ei ole sallittua siltä osin kuin samalla tehdään käytännössä mahdottomaksi unionin oikeuteen perustuviin ympäristönsuojelua koskeviin sääntöihin vetoaminen ja tämä arviointiperuste koskee myös erityisen olennaisia menettelysääntöjä. Niiden vaatimusten, joita menettelyvirheille on asetettava, jotta ne voidaan ottaa huomioon kantajan hyväksi riitautettaessa päätökseen liittyvien menettelyjen laillisuus tuomioistuimessa, arviointi kuuluu jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden alaan, mutta vaatimukset eivät kuitenkaan saa olla sellaisia, että unionin oikeuteen perustuviin ympäristönsuojelua koskeviin sääntöihin perustuvan oikeussuojan käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa, eivätkä ne saa olla epäedullisempia kuin ne säännöt, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion kansalliseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: saksa.

( 2 ) Asia C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, tuomio 12.5.2011 (Kok., s. I-3673; jäljempänä Trianel-tapaus).

( 3 ) Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annettu neuvoston direktiivi 85/337/ETY (EYVL L 175, s. 40).

( 4 ) Yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta 26.5.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY (EUVL L 156, s. 17).

( 5 ) Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehty neuvoston päätös 2005/370/EY (EUVL L 124, s. 1). Århusin yleissopimuksen teksti toistetaan kyseisessä EUVL:ssä sivulta 4 lähtien.

( 6 ) United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2. Painos, 2013, s. 6 ja Beyerlin, U. ja Grote Stoutenburg, J., ”Environment, International Protection”, teoksessa: Wolfrum, R. (toim.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 73 kohta.

( 7 ) Ks. direktiivin johdanto-osan viides perustelukappale.

( 8 ) Ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24.9.1996 annettu neuvoston direktiivi 96/61/EY (EYVL L 257, s. 26).

( 9 ) Direktiivin 2003/35 johdanto-osan 11 perustelukappale.

( 10 ) Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1).

( 11 ) Sellaisena kuin se on julkaistu 19.3.1991 (BGBl I, s. 686).

( 12 ) Sellaisena kuin se on julkaistu 23.1.2003 (BGBl I, s. 102).

( 13 ) Annettu 7.12.2006 (BGBl I, s. 2816). Kyseisen lain muuttaminen 21.1.2013 annetulla lailla, joka koskee oikeussuojakeinoista ympäristöasioissa annetun lain ja muiden ympäristöoikeudellisten säännösten muuttamista (Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften, BGBl I, s. 95), ei ole tämän asian kohteena.

( 14 ) Sellaisena kuin se on julkaistu 24.2.2010 (BGBl I, s. 94).

( 15 ) BT-Drucksache 16/2495.

( 16 ) Asia C-201/02, Wells, tuomio 7.1.2004 (Kok., s. I-723).

( 17 ) Asia 83/78, Redmond, tuomio 29.11.1978 (Kok., s. 2347, Kok. Ep. IV, s. 265, 25 kohta) ja asia C-134/94, Esso Española, tuomio 30.11.1995 (Kok., s. I-4223, 9 kohta).

( 18 ) Asia 126/80, Salonia, tuomio 16.6.1981 (Kok., s. 1563, Kok. Ep. VI, s. 133, 6 kohta).

( 19 ) Asia C-83/91, Meilicke, tuomio 16.7.1992 (Kok., s. I-4871, Kok. Ep. XIII, s. I-107, 31–34 kohta).

( 20 ) Asia 104/79, Foglia, tuomio 11.3.1980 (Kok., s. 745, Kok. Ep. V, s. 73, 10 ja 11 kohta).

( 21 ) Ks. asia C‑68/11, komissio v. Italia, tuomio 19.12.2012 (60 kohta).

( 22 ) Yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991 (Kok., s. I-5357, Kok. Ep. XI, s. I-467, 11 kohta).

( 23 ) Ks. yhdistetyt asiat 212/80-217/80, Meridionale Industria Salumi ym., tuomio 12.11.1981 (Kok., s. 2735, 10 kohta).

( 24 ) Edellä alaviitteessä 23 mainittu asia Meridionale Industria Salumi ym., tuomion 10 kohta; julkisasiamies Trstenjakin 3.2.2011 esittämä ratkaisuehdotus asiassa C-482/09, Budějovický Budvar, tuomio 22.9.2011 (Kok., s. I-8701, ratkaisuehdotuksen 106 kohta) ja julkisasiamies Kokottin 8.9.2011 esittämä ratkaisuehdotus asiassa C‑17/10, Toshiba Corporation ym., tuomio 14.2.2012 (ratkaisuehdotuksen 42–46 kohta).

( 25 ) Asia 68/69, Brock, tuomio 14.4.1970 (Kok., s. 171, 7 kohta); asia 270/84, Licata v. TSK, tuomio 10.7.1986 (Kok., s. 2305, 31 kohta); asia C-334/07 P, komissio v. Freistaat Sachsen, tuomio 11.12.2008 (Kok., s. I-9465, 43 kohta) ja asia C-428/08, Monsanto Technology, tuomio 6.7.2010 (Kok., s. I-6765, 66 kohta).

( 26 ) Asia C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, tuomio 18.6.1998 (Kok., s. I-3923, 23 kohta); edellä alaviitteessä 15 mainittu asia Wells, tuomion 43 kohta ja asia C‑416/10, Križan ym., tuomio 15.1.2013 (94 kohta).

( 27 ) Taannehtivan vaikutuksen ongelmasta ks. edellisissä alaviitteissä mainitun oikeuskäytännön lisäksi Tridimas, T., The General Principles of EU Law, OUP, Oxford, 2. Painos, 2006, s. 252–273.

( 28 ) Edellä alaviitteessä 26 mainittu asia Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, tuomion 24 kohta.

( 29 ) Århusin yleissopimuksen tilanteesta EU:n lainsäädännössä ks. asia C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie, tuomio 8.3.2011 (Kok., s. I-1255, 29–31 kohta).

( 30 ) Kursivointi tässä.

( 31 ) Sanat ”asiasisällön” ja ”niihin liittyvien menettelyjen” on Århusin yleissopimuksen englannin- ja ranskankielisessä toisinnossa yhdistetty ja-sanalla mutta YVA-direktiivin vastaavissa toisinnoissa tai-sanalla. Muutos on pelkästään toimituksellinen.

( 32 ) Edellä alaviitteessä 2 mainittu Trianel-tapaus, tuomion 37 kohta.

( 33 ) Ks. BVerwG, tuomio 8.6.1995, 4 C 4.94 ja BVerwG, tuomio 13.12.2007, 4 C 9.06.

( 34 ) Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin 16.11.2010 esittämä ratkaisuehdotus edellä alaviitteessä 2 mainitussa Trianel-tapauksessa, 34 kohta.

( 35 ) Ks. Winter, G., Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts, NVwZ 1999, s. 467.

( 36 ) Edellä alaviitteessä 2 mainittu Trianel-tapaus, tuomion 60 kohta.

( 37 ) Aluksi mukautettiin kansallista lainsäädäntöä oikeuskäytännön yhteydessä, ks. BVerwG, tuomio 29.9.2011, 7 C 21.09. Sen jälkeen muutettiin vastaavaa lakia: edellä alaviitteessä 13 mainittu 21.1.2013 annettu laki, joka koskee oikeussuojakeinoista ympäristöasioissa annetun lain ja muiden ympäristöoikeudellisten säännösten muuttamista (BGBl I, s. 95), ks. BT-Drucksache 17/10957.

( 38 ) Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia Wells, tuomion 67 kohta; yhdistetyt asiat C-128/09-C-131/09, C-134/09 ja C-135/09, Boxus ja Roua, tuomio 18.10.2011 (Kok., s. I-9711, 52 kohta) ja edellä alaviitteessä 2 mainittu Trianel-tapaus, tuomion 43 kohta.

( 39 ) Edellä alaviitteessä 2 mainittu Trianel-tapaus, tuomion 38 kohta.

( 40 ) Ks. direktiivin 2003/35 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale.

( 41 ) Asia C-182/10, Solvay ym., tuomio 16.2.2012 (28 kohta).

( 42 ) United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2. Painos, 2013, s. 202–204.

( 43 ) Julkisasiamies Sharpstonin edellä alaviitteessä 2 mainitussa Trianel-tapauksessa esittämän ratkaisuehdotuksen 44 kohta.

( 44 ) Ks. Kment, M., Europarechtswidrigkeit des § 4 I UmwRG?, NVwZ, 2012, s. 481; Siegel, T., Zur Einklagbarkeit der Umweltverträglichkeit, DÖV, 2012, s. 709 ja Ziekow, J., Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes, NVwZ, 2007, s. 259. Jo aiemmin perustavasti: Calliess, C., Feinstaub im Rechtsschutz deutscher Verwaltungsgerichte, NVwZ, 2006, s. 1; Schoch, F., Die europäische Perspektive des Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts, teoksessa: Schmidt-Assmann, E. ja Hoffmann-Riem, W. (toim.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Nomos, Baden-Baden, 1999, s. 279 ja Kokott, J., Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts, Die Verwaltung 31, (1998), s. 335.

( 45 ) Ebbesson, J., Public Participation, teoksessa: Bodansky D. ym. (toim.), The Oxford Handbook of International Environmental Law, Oxford, OUP, 2007, s. 681.

( 46 ) Clément, M., Droit Européen de l’Environnement, Bruxelles, Larcier, 2. painos, 2012, s. 119.

( 47 ) Århusin yleissopimuksen johdanto-osan seitsemäs ja kahdeksas perustelukappale.

( 48 ) Edellä alaviitteessä 2 mainittu Trianel-tapaus, tuomion 40 ja 42 kohta.

( 49 ) Lähestymistapa, jonka mukaan kansalaiset ovat oikeuden noudattamisen valvojia, ei ole EU:n lainsäädännölle suinkaan vieras. Asia 26/62, van Gend & Loos, tuomio 5.2.1963 (Kok., s. 1, Kok. Ep. I, s. 161). Ks. Weiler, J. H. H., ”The Transformation of Europe, teoksessa: The Constitution of Europe”, CUP, Cambridge, 1999, s. 10, 20.

( 50 ) Edellä alaviitteessä 2 mainittu Trianel-tapaus, tuomion 45 kohta.

( 51 ) Ks. Århusin yleissopimuksen 15 artikla, jossa määrätään yleissopimuksen määräysten noudattamisen arvioimiseksi sellaisten vaihtoehtoisten kuulemiseen perustuvien järjestelyjen käyttöönottamisesta, joissa ei ole kyse riita-asiasta ja jotka ovat tuomioistuimen ulkopuolisia, sekä Meeting of the Parties, Decision I/7, Rewiew of Compliance, UN Doc. ECE/MP.PP/2/Add.8, 2.4.2004.

( 52 ) Economic Commission for Europe, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2010/48 concerning compliance by Austria. Adopted by the Compliance Committee on 16 December 2011, UN Doc. ECE/MP.PP/C.1/2012/4, 17.4.2012, s. 14. Riittämättömien tietojen vuoksi valvontakomitea ei todennut rikkomista ja esitti ainoastaan hypoteettisia perusteluja.

( 53 ) Ks. tältä osin von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Springer, Berlin, 2008, s. 541.

( 54 ) Asia 138/79, Roquette Frères v. neuvosto, tuomio 29.10.1980 (Kok., s. 3333, Kok. Ep. V, s. 411, 33 kohta).

( 55 ) Vastakkaisista näkemyksistä konkreettisesti vaadittavasta vaikutuksesta ks. yhdistetyt asiat 209/78-215/78 ja 218/78, van Landewyck ym. v. komissio, tuomio 29.10.1980 (Kok., s. 3125, Kok. Ep. V, s. 355, 47 kohta) ja asia C-194/99 P, Thyssen Stahl v. komissio, tuomio 2.10.2003 (Kok., s. I-10821, 31 kohta).