JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

29 päivänä marraskuuta 2018 ( 1 )

Asia C‑411/17

Inter-Environnement Wallonie ASBL ja

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw

vastaan

Ministerrat,

muuna osapuolena

Electrabel SA

(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour constitutionnelle (perustuslakituomioistuin, Belgia))

Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Espoon yleissopimus – Århusin yleissopimus – Direktiivi 2011/92/EU – Direktiivi 92/43/ETY – Direktiivi 2009/147/EY – Ydinvoimasta luopuminen – Tiettyjen ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkaminen lakisääteisesti kymmenellä vuodella – Ympäristövaikutusten arvioinnin puuttuminen – Hankkeen käsite – Lainsäätäjän toimi – Luvan jatkaminen – Kansainvälisten sopimusten välitön oikeusvaikutus – Velvoitteista poikkeaminen – Erittäin tärkeä yleinen etu – Toimitusvarmuus

Sisällys

I Johdanto II Asiaa koskevat oikeussäännöt A Kansainvälinen oikeus 1. Espoon yleissopimus 2. Århusin yleissopimus B Unionin oikeus 1. YVA-direktiivi 2. Luontodirektiivi III Tosiseikat IV Ennakkoratkaisupyyntö V Oikeudellinen arviointi A Unionin oikeuden sovellettavuus ydinvoimaan B Lainsäädäntötoimet ympäristövaikutusten arvioinnissa C Teollisen sähköntuotannon jatkaminen 1. Hankkeen käsite YVA-direktiivissä 2. Hankkeen käsite Espoon yleissopimuksessa a) Unionin tuomioistuimen tulkintatoimivalta b) Hankkeen käsite Espoon yleissopimuksessa 3. Hankkeen käsite Århusin yleissopimuksessa a) Jatkaminen ”hankkeena” b) Lupien uudelleenkäsittely ”hankkeena” c) Muutos tai laajennus ”hankkeena” d) Välipäätelmä 4. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja molempien yleissopimusten tähänastisen tulkinnan välinen ristiriita a) YVA-direktiivin hankkeen käsitteen kansainvälisen oikeuden mukainen tulkinta b) Espoon ja Århusin yleissopimusten välitön oikeusvaikutus 5. Hankkeen luonne muiden töiden perusteella D Muita kysymyksiä YVA-direktiivin soveltamisesta 1. Luokittelu YVA-direktiivin liitteisiin 2. Arviointiajankohta E Arviointivelvollisuudesta poikkeaminen sähkön toimitusvarmuuteen ja oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä 1. Poikkeaminen YVA-direktiiviin sisältyvän yksittäistapausta koskevan poikkeuksen nojalla 2. Espoon yleissopimuksesta poikkeaminen 3. Århusin yleissopimuksesta poikkeaminen 4. Seuraukset YVA-direktiivin mukaiselle poikkeamismahdollisuuden tulkinnalle F Kahdeksas kysymys – luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohta 1. Kahdeksannen kysymyksen a kohta – hankkeen käsite luontodirektiivissä 2. Kahdeksannen kysymyksen b kohta – lainsäädäntötoimi 3. Kahdeksannen kysymyksen c kohta – Doel 1 ja Doel 2 4. Kahdeksannen kysymyksen d kohta – toimitusvarmuutta koskeva poikkeus a) Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamisedellytykset b) Sähkön toimitusvarmuus c) Välipäätelmä G Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkamisesta annetun lain vaikutusten pysyttäminen 1. Strategista ympäristöarviointia koskevan direktiivin soveltamisalalla annettu oikeuskäytäntö 2. Soveltaminen muihin ympäristöarviointeihin VI Ratkaisuehdotus

I Johdanto

1. Edellyttääkö lain, jolla ydinvoimalaitosten teollista sähköntuotantoa jatketaan, antaminen ympäristövaikutusten arviointia? Tämä kysymys tulee esille Cour constitutionnellessa (perustuslakituomioistuin, Belgia), joka esittää sitä koskevan ennakkoratkaisupyynnön unionin tuomioistuimelle.

2. Cour constitutionnelle viittaa tässä yhteydessä Espoon yleissopimukseen ( 2 ) ja Århusin yleissopimukseen ( 3 ) sekä YVA-direktiiviin ( 4 ) ja luontodirektiiviin, ( 5 ) joissa kaikissa määrätään tai säädetään ympäristöarvioinnista mutta joihin sisältyy erilaisia edellytyksiä tälle arvioinnille. Asiassa on vastaavasti esitetty varsin suuri määrä ennakkoratkaisukysymyksiä.

3. Ennakkoratkaisupyynnössä on kuitenkin pohjimmiltaan kyse kolmesta keskeisestä kysymyksestä, nimittäin ensinnäkin siitä, edellyttävätkö lainsäädäntötoimet ympäristövaikutusten arviointia, toiseksi siitä, edellyttääkö jo hyväksytyn toiminnan jatkaminen tällaista arviointia, ja kolmanneksi siitä, voiko erittäin tärkeä yleinen etu oikeuttaa kyseisten voimalaitosten toiminnan jatkumisen, kun arviointivelvoitteita on mahdollisesti rikottu. Ainakin ensi näkemältä kuhunkin mainituista oikeudellisista toimista sisältyy erilaisia säännöksiä tai määräyksiä näistä kysymyksistä.

4. Yleissopimuksia koskevien ennakkoratkaisukysymysten ansiosta tämä menettely tarjoaa unionin tuomioistuimelle lisäksi uudelleen tilaisuuden tarkastella kansainvälisen ympäristöoikeuden vaikutuksia unionin oikeudessa ja omaa asemaansa näiden määräysten tulkinnassa. Kuten Saksa on esittänyt istunnossa, tällä on käytännössä suuri merkitys erityisesti Espoon yleissopimuksen ydinvoimalaitoksiin soveltamisen kannalta, koska tällä hetkellä kyseisen sopimuksen soveltamisalalla on tehtävä päätöksiä noin 90 ydinvoimalaitoksen käyttöiän jatkamisesta. Espoon yleissopimuksen yhteydessä perustettiin tästä syystä myös tätä aihetta käsittelemään sopimuspuolten erityinen työryhmä.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Kansainvälinen oikeus

5. Espoon ja Århusin yleissopimukset hyväksyttiin Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission (UNECE) yhteydessä. Ne hyväksyttiin silloisen Euroopan yhteisön puolesta sekasopimuksina yhdessä jäsenvaltioiden kanssa.

1. Espoon yleissopimus

6. Espoon yleissopimus koskee valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia. Neuvosto on hyväksynyt sen 15.10.1996 tekemällään päätöksellä, jota ei ole julkaistu ja jonka se on pyynnöstä toimittanut unionin tuomioistuimelle. ( 6 ) Päätöksen oikeusperustana oli tuolloin voimassa ollut EY:n perustamissopimuksen 130 s artikla, luettuna yhdessä 228 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen ja 3 kohdan ensimmäisen alakohdan kanssa. Nämä määräykset sisältyvät nykyisin muutettuina SEUT 192 artiklaan ja 218 artiklan 6 kohdan b alakohtaan ja 8 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen.

7. Espoon yleissopimuksen 1 artiklan v ja ix alakohtaan sisältyvät seuraavat asian kannalta merkitykselliset määritelmät: ”Tässä yleissopimuksessa tarkoitetaan – – (v) ’ehdotetulla hankkeella’ kaikkea toimintaa tai toiminnan huomattavaa muutosta, jonka toteuttamisesta toimivaltainen viran-omainen päättää sovellettavan kansallisen menettelyn mukaisesti, – – (ix) ’toimivaltaisella viranomaisella’ kansallista viranomaista tai viranomaisia, jotka sopimuspuoli on nimennyt vastaamaan tämän yleissopimuksen toimialaan kuuluvista tehtävistä ja/tai sitä viranomaista tai niitä viranomaisia, joille sopimuspuoli on uskonut ehdotettua hanketta koskevan päätöksenteon”.

8. Espoon yleissopimuksen 2 artiklaan sisältyvät seuraavat sopimuspuolten perustavanlaatuiset velvoitteet: ”1. Sopimuspuolet toteuttavat yhdessä tai erikseen kaikki aiheelliset ja tehokkaat toimenpiteet ehkäistäkseen, vähentääkseen ja valvoakseen ehdotetuista hankkeista aiheutuvia merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. 2. Kukin sopimuspuoli toteuttaa tarvittavat oikeudelliset, hallinnolliset ja muut toimenpiteet tämän yleissopimuksen määräysten toteuttamiseksi, mukaan lukien sellaisen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn luominen I liitteessä lueteltujen, todennäköisesti merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä haitallisia vaikutuksia aiheuttavien ehdotettujen hankkeiden osalta, joka mahdollistaa kansalaisten osallistumisen ja II liitteessä esitettyjen ympäristövaikutusten arviointiasiakirjojen laatimisen. 3. Aiheuttajaosapuoli varmistaa, että tämän yleissopimuksen määräysten mukainen ympäristövaikutusten arviointi tehdään ennen kuin tehdään päätös I liitteessä mainitun, todennäköisesti merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä haitallisia vaikutuksia aiheuttavan ehdotetun hankkeen luvasta tai toiminnan aloittamisesta. – – 6. Aiheuttajaosapuoli järjestää tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti kansalaisille mahdollisuuden osallistua ehdotettujen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn hankkeen todennäköisellä vaikutusalueella ja varmistaa, että kohdeosapuolen kansalaisille järjestetään yhtäläinen mahdollisuus kuin aiheuttajaosapuolen kansalaisille.”

9. Espoon yleissopimuksen liitteessä I olevassa 2 kohdassa määritellään sopimuksen soveltamisalaan kuuluvat lämpövoimalaitokset seuraavasti: ”Lämpövoimalaitokset ja muut polttolaitokset, joiden lämmöntuotto on vähintään 300 MW sekä ydinvoimalaitokset ja muut ydinreaktorit (lukuun ottamatta halkeamis- ja hyötymiskelpoisten aineiden tuotantoon ja konversioon tarkoitettuja tutkimusreaktoreita, joiden suurin jatkuva lämpöteho ei ylitä yhtä kilowattia).”

2. Århusin yleissopimus

10. Århusin yleissopimuksen 2 artiklaan sisältyvät seuraavat asian kannalta merkitykselliset määritelmät: ”Tässä yleissopimuksessa: – – 2. ’viranomaisella’ tarkoitetaan: a) kansallisen, alueellisen ja muun tason hallintoa, – – Tämä määritelmä ei koske elimiä tai laitoksia silloin, kun ne toimivat tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjinä.”

11. Århusin yleissopimuksen 6 artiklassa määrätään yleisön osallistumisesta erityisiä toimia koskevaan päätöksentekoon seuraavaa: ”1. Kukin sopimuspuoli: a) soveltaa tämän artiklan määräyksiä I liitteessä luetelluille ehdotetuille toiminnoille myönnettäviä lupia koskeviin päätöksiin, – – c) voi päättää kansallisen lainsäädännön mukaisesti tapauskohtaisesti olla soveltamatta tämän artiklan määräyksiä ehdotettuihin maanpuolustustarkoituksia palveleviin toimiin, jos sopimuspuoli katsoo niiden soveltamisen vaikuttavan kielteisesti näihin tarkoituksiin. – – 4. Kukin sopimuspuoli huolehtii siitä, että yleisö voi osallistua jo alkuvaiheessa, kun kaikki vaihtoehdot ovat avoimia ja kun yleisö voi osallistua menettelyyn tehokkaasti. – – 6. Kukin sopimuspuoli edellyttää, että toimivaltaiset viranomaiset antavat – – yleisölle, jota asia koskee, mahdollisuuden tutkia kaikki tässä artiklassa tarkoitetut päätöksentekoon liittyvät tiedot, jotka ovat saatavilla yleisön osallistumismenettelyn ajankohtana, – – – – 10. Kukin sopimuspuoli varmistaa, että tämän artiklan 2–9 kappaleen määräyksiä sovelletaan soveltuvin osin sen ollessa asianmukaista, kun viranomainen ottaa 1 kappaleessa tarkoitetun toiminnon lupaehdot uudelleen käsiteltäviksi tai saattaa ne ajan tasalle. – –”

12. Kyseisen määräyksen muissa kappaleissa määrätään yleisön osallistumisen ja toiminnon ympäristövaikutusten arvioinnin yksityiskohdista.

13. Århusin yleissopimuksen liitteessä I mainitaan toiminnot, joiden osalta yleisön osallistuminen on 6 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan pakollista. Århusin yleissopimuksen liitteessä I olevan 1 kohdan viidennessä luetelmakohdassa mainitaan ”ydinvoimalaitokset ja muut ydinreaktorit mukaan lukien tällaisten voimalaitosten tai reaktoreiden purkaminen tai käytöstä poistaminen”. Samassa liitteessä olevan 22 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan ”tämän yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohtaa sovelletaan toiminnan muutoksiin tai laajennuksiin, kun tällainen muutos tai laajennus sellaisenaan täyttää tässä liitteessä määritetyt perusteet/kynnysarvot”.

B Unionin oikeus

1. YVA-direktiivi

14. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan määritelmän mukaan hankkeella tarkoitetaan ”rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista” (ensimmäinen luetelmakohta) ja ”muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen” (toinen luetelmakohta).

15. YVA-direktiivin 1 artiklan 4 kohdassa jätetään direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle lainsäädäntötoimet: ”Tätä direktiiviä ei sovelleta hankkeisiin, joista on yksityiskohtaisesti säädetty erityisellä kansallisen lainsäädännön alaan kuuluvalla säädöksellä, kun tämän direktiivin tavoitteet, mukaan lukien tietojen antaminen, on otettu huomioon säätämismenettelyssä.”

16. YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan lähtökohtainen velvoite ympäristövaikutusten arviointiin seuraavasti: ”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan. Nämä hankkeet määritellään 4 artiklassa.”

17. YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat olla soveltamatta direktiiviä tiettyihin hankkeisiin: ”Jäsenvaltiot voivat poikkeustapauksissa olla kokonaan tai osittain soveltamatta tiettyyn hankkeeseen tämän direktiivin säännöksiä, tämän kuitenkaan rajoittamatta 7 artiklan säännösten soveltamista. Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltioiden on: a) tutkittava, onko jokin muu arviointimuoto sopiva; b) asetettava yleisön, jota asia koskee, saataville a alakohdassa tarkoitetuilla muilla arviointimuodoilla saadut tiedot, vapauttamispäätöstä koskevat tiedot sekä vapauttamisen perusteet; c) annettava komissiolle tiedoksi ennen luvan myöntämistä tehdyn vapauttamispäätöksen perustelut ja liitettävä siihen, tarvittaessa, omille kansalaisille annetut tiedot. Komissio välittää saamansa asiakirjat välittömästi muille jäsenvaltioille tiedoksi. – –”

18. YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jollei 2 artiklan 4 kohdassa säädetystä muuta johdu, liitteessä I luetellut hankkeet” arvioidaan direktiivissä säädetyn mukaisesti. Liitteessä I olevan 2 kohdan b alakohdassa mainitaan ydinvoimalaitokset. Samassa liitteessä olevassa 24 kohdassa mainitaan lisäksi ”kaikki muutokset tai laajennukset tässä liitteessä lueteltuihin hankkeisiin, jos muutos tai laajennus itsessään vastaa tässä liitteessä mahdollisesti vahvistettuja raja-arvoja”.

19. YVA-direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on määritettävä liitteessä II lueteltujen hankkeiden osalta, arvioidaanko hankkeen ympäristövaikutuksia. Liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohdassa mainitaan ”kaikki muutokset tai laajennukset liitteessä I tai tässä liitteessä mainittuihin sellaisiin hankkeisiin, joille on jo myönnetty lupa, jotka on jo toteutettu tai joita parhaillaan toteutetaan, jos muutoksesta tai laajennuksesta voi olla merkittävää haittaa ympäristölle (muut kuin liitteessä I mainitut muutokset ja korjaukset)”.

20. YVA-direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään yleisön osallistumisen ajankohdasta seuraavaa: ”Yleisölle, jota asia koskee, on annettava ajoissa ja tehokkaalla tavalla mahdollisuus osallistua 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin ympäristöä koskeviin päätöksentekomenettelyihin ja sillä on tätä tarkoitusta varten oltava oikeus esittää toimivaltaiselle viranomaiselle tai toimivaltaisille viranomaisille huomautuksensa ja mielipiteensä, ennen kuin lupahakemuksesta päätetään, vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna.”

21. YVA-direktiivin 7 artiklassa säädetään rajat ylittävästä ympäristövaikutusten arvioinnista. Tällainen arviointi on tehtävä, jos ”jäsenvaltion tiedossa on, että tietyllä hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia toisessa jäsenvaltiossa, tai jos jäsenvaltio, johon todennäköisesti kohdistuu merkittävä vaikutus, niin vaatii”.

2. Luontodirektiivi

22. Suunnitelmien ja hankkeiden, jotka ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi luontodirektiivin tai lintudirektiivin ( 7 ) perusteella suojeltuun alueeseen, hyväksymisestä säädetään luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa seuraavaa: ”3. Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia. 4. Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet. Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”

III Tosiseikat

23. Belgiassa Doelissa Schelde-joella ja Tihangessa Maas-joella on otettu käyttöön seitsemän ydinvoimalaitosta 15.2.1975 ja 1.9.1985 välisenä aikana toistaiseksi.

24. Laitosalue Doelissa rajoittuu lintudirektiivin nojalla suojeltuun alueeseen ”Schorren en Polders van de Beneden-Schelde” (Natura 2000 ‑koodi: BE2301336). Schelde-joki kuuluu siellä luontodirektiivin nojalla suojeltuun alueeseen ”Schelde- en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent” (Natura 2000 ‑koodi: BE2300006) ja alankomaalaiseen suojelualueeseen ”Westerschelde & Saeftinghe” (Natura 2000 ‑koodi: NL9803061). Ennakkoratkaisupyynnön mukaan laitosalueen läheisyydessä sijaitsee lisäksi belgialainen suojelualue ”Bos- en heidegebieden ten oosten van Antwerpen” (Natura 2000 ‑koodi: BE2100017).

25. Belgialaisella suojelualueella BE2300006 on erityisesti 350 hehtaaria ensisijaisesti suojeltavaa luontotyyppiä ”Alnus glutinosa- ja Fraxinus excelsior ‑tulvametsät (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)” (Natura 2000 ‑koodi 91E0*) ja pienempi esiintymä samoin ensisijaisesti suojeltavaa luontotyyppiä ”Runsaslajiset Nardus-niityt vuoristoalueiden silikaattialustoilla (ja Manner-Euroopan vuorten alapuolisilla alueilla)” (Natura 2000 ‑koodi 6230*). ( 8 ) Samoja ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä esiintyy myös belgialaisella suojelualueella BE2100017. ( 9 ) Alankomaalaisella suojelualueella NL9803061 on ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin ”Rannikoiden kiinteät ruohokasvillisuuden peittämät dyynit (harmaat dyynit)” (Natura 2000 ‑koodi 2130*) vähäisiä esiintymiä. ( 10 )

26. Kuten on odotettavissa, niiden molempien suojelualueiden osalta, jotka käsittävät osan Schelde-joesta, mainitaan useita eri luontodirektiivin liitteeseen II sisältyviä kalalajeja, esimerkiksi täpläsilli (Alosa fallax), katkerokala (Rhodeus sericeus amarus), kivisimppu (Cottus gobio), rantanuoliainen (Cobitis taenia), nahkiainen (Lampetra fluviatilis) ja merinahkiainen (Petromyzon marinus), joista kahta viimeksi mainittua ei luokitella kaloiksi suppeassa merkityksessä vaan ympyräsuisten yläluokkaan. ( 11 )

27. Alankomaiden raja sijaitsee muutaman kilometrin päässä laitosalueesta. Laitosalueen etäisyys muihin jäsenvaltioihin (Saksaan ja Ranskaan) on vähintään noin 100 kilometriä.

28. Vuonna 2003 Belgian lainsäätäjä päätti lopettaa sähkön tuotannon ydinvoimalla. Laissa, joka on annettu 31.1.2003, säädettiin, ettei yhtään uutta ydinvoimalaitosta rakennettaisi ja että toiminnassa olevat voimalaitokset poistettaisiin asteittain käytöstä 40 vuoden käyttöiän jälkeen, nimittäin vuosien 2015 (Doel 1 ja 2 ja Tihange 1) ja 2025 välisenä aikana. Koska ydinvoimalaitoksissa tuotettiin yli puolet sähkön kokonaistuotannosta, 31.1.2003 annetussa laissa annettiin hallitukselle oikeus poiketa kyseisestä laista siinä tapauksessa, että sähkön toimitusvarmuus vaarantuu.

29. Lailla, joka annettiin 18.12.2013, lykättiin Tihange 1 ‑ydinvoimalaitoksen käytöstä poistamista kymmenellä vuodella. Sillä kumottiin lisäksi hallituksen valtuudet poiketa ydinvoimalaitosten käytöstä poistamista koskevasta aikataulusta.

30. Sähköntuotanto Doel 1 ‑voimalaitoksessa päättyi 15.2.2015.

31. Lailla, joka annettiin 28.6.2015, Doel 1- ja Doel 2 ‑voimalaitosten teollisen sähköntuotannon päättymisajankohtaa kuitenkin muutettiin sähkön toimitusvarmuuden parantamiseksi Belgiassa. Siinä sallittiin uudelleen Doel 1 ‑ydinvoimalaitoksen tuottaa sähköä 6.7.2015 alkaen 15.2.2025 saakka ja lykättiin Doel 2 ‑voimalaitoksen teollisen sähköntuotannon päättymisajankohtaa kymmenellä vuodella 1.12.2025 saakka.

32. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan Belgian valtion ja Electrabel AG ‑yhtiön (jäljempänä Electrabel), joka vastaa kyseisten voimalaitosten toiminnasta, välisen sopimuksen tekeminen oli ehto teollisen sähköntuotannon jatkamiselle. Kyseinen sopimus tehtiin 30.11.2015. Siihen sisältyy noin 700 miljoonan euron arvoinen investointisuunnitelma voimalaitosten ”käyttöiän pidentämiseksi”. Suunniteltuihin toimiin kuuluvat muutokset, jotka on tehtävä neljännen kausittaisen turvallisuustarkastuksen ja Fukushiman onnettomuuden johdosta suoritettujen stressitestien perusteella.

33. Näiden investointien osalta tehtiin ympäristövaikutusten arviointia koskeva ennakkotutkinta. Siinä tultiin siihen tulokseen, ettei ympäristövaikutuksia ole tarpeen arvioida, sillä muutoksista ei aiheudu haitallisia säteilyvaikutuksia tai merkittäviä muutoksia nykyisissä säteilyyn liittyvissä ympäristövaikutuksissa. Tämä päätös riitautettiin Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Belgia). Menettely oli vielä vireillä Conseil d’État’ssa ennakkoratkaisupyynnön esittämisajankohtana. ( 12 )

34. Doel 1 ‑voimalaitoksen osalta 28.6.2015 annetussa laissa edellytetään, että kyseisen voimalaitoksen toiminnanharjoittajalle myönnetään uusi laitoskohtainen sähköntuotantolupa ja että voimalaitoksen käyttölupaa täydennetään uusilla sähköntuotantoa koskevilla säännöksillä.

35. Molemmat pääasian oikeudenkäynnissä kantajina olevat yhdistykset, joiden tavoitteena on suojella ympäristöä ja elinympäristöä, ovat nostaneet Cour constitutionnellessa kanteen 28.6.2015 annetun lain kumoamiseksi, koska sillä jatketaan Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinreaktoreiden toimintaa kymmenellä vuodella ilman, että sitä ennen on tehty ympäristöarviointi tai toteutettu menettely, joka mahdollistaa yleisön osallistumisen.

36. Molemmat yhdistykset vetoavat Espoon ja Århusin yleissopimuksiin sekä YVA-, luonto- ja lintudirektiiveihin.

IV Ennakkoratkaisupyyntö

37. Cour constitutionnelle esittää tästä syystä unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset: ”1) Onko [Espoon yleissopimuksen] 2 artiklan 1–3, 6 ja 7 kappaletta, 3 artiklan 8 kappaletta, 5 artiklaa, 6 artiklan 1 kappaletta ja yleissopimuksen liitteessä I olevaa 2 kohtaa tulkittava ’Tausta-asiakirjassa yleissopimuksen soveltamisesta ydinenergiaan liittyviin toimintoihin’ ja ’Suosituksissa hyviksi käytännöiksi yleissopimuksen soveltamisessa ydinenergiaan liittyviin toimintoihin’ annettujen täsmennysten mukaisesti? 2) Voidaanko Espoon yleissopimuksen 1 artiklan ix alakohtaa, jossa määritellään ’toimivaltainen viranomainen’, tulkita niin, että sillä suljetaan mainitun yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle senkaltaiset lainsäädäntötoimet kuin 28.6.2015 annettu laki ’vaiheittaisesta ydinenergiasta luopumisesta sähkön teollisessa tuotannossa 31.1.2003 annetun lain muuttamisesta energiatoimitusten varmuuden takaamiseksi’, kun otetaan huomioon muun muassa kyseisen lain antamisen yhteydessä tehdyt erilaiset selvitykset ja suoritetut kuulemiset? 3) a) Onko Espoon yleissopimuksen 2–6 artiklaa tulkittava niin, että niitä sovelletaan ennen 28.6.2015 annetun lain ’vaiheittaisesta ydinenergiasta luopumisesta sähkön teollisessa tuotannossa 31.1.2003 annetun lain muuttamisesta energiatoimitusten varmuuden takaamiseksi’, jonka 2 §:llä lykätään Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinvoimaloiden käytöstä poistamisen ja teollisen sähköntuotannon lopettamisen päivämäärää, kaltaisen lainsäädäntötoimen hyväksymistä? b) Onko a kohdassa esitettyyn kysymykseen annettava vastaus erilainen sen mukaan, koskeeko se Doel 1- vai Doel 2 ‑voimalaa, kun otetaan huomioon se, että ensimmäisen voimalan osalta on toteutettava hallinnollisia toimia, joilla edellä mainittu 28.6.2015 annettu laki pannaan täytäntöön? c) Voiko sähkön toimitusvarmuus maassa olla yleisen edun mukainen pakottava syy, jonka perusteella voidaan poiketa Espoon yleissopimuksen 2–6 artiklan soveltamisesta ja/tai lykätä niiden soveltamista? 4) Onko [Århusin yleissopimuksen] 2 artiklan 2 kappaletta tulkittava niin, että sillä suljetaan mainitun yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle senkaltaiset lainsäädäntötoimet kuin 28.6.2015 annettu laki ’vaiheittaisesta ydinenergiasta luopumisesta sähkön teollisessa tuotannossa 31.1.2003 annetun lain muuttamisesta energiatoimitusten varmuuden takaamiseksi’, kun mahdollisesti otetaan huomioon kyseisen lain antamisen yhteydessä tehdyt erilaiset selvitykset ja suoritetut kuulemiset? 5) a) Kun otetaan huomioon muun muassa ’Maastrichtin suositukset keinoista edistää yleisön tosiasiallista osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekomenettelyyn’ monivaiheisen päätöksentekomenettelyn suhteen, onko Århusin yleissopimuksen 2 ja 6 artiklaa sekä sen liitteessä I olevaa 1 kohtaa tulkittava niin, että niitä sovelletaan ennen 28.6.2015 annetun lain ’vaiheittaisesta ydinenergiasta luopumisesta sähkön teollisessa tuotannossa 31.1.2003 annetun lain muuttamisesta energiatoimitusten varmuuden takaamiseksi’, jonka 2 §:llä lykätään Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinvoimaloiden käytöstä poistamisen ja teollisen sähköntuotannon lopettamisen päivämäärää, kaltaisen lainsäädäntötoimen hyväksymistä? b) Onko a kohdassa esitettyyn kysymykseen annettava vastaus erilainen sen mukaan, koskeeko se Doel 1- vai Doel 2 ‑voimalaa, kun otetaan huomioon se, että ensimmäisen voimalan osalta on toteutettava hallinnollisia toimia, joilla edellä mainittu 28.6.2015 annettu laki pannaan täytäntöön? c) Voiko sähkön toimitusvarmuus maassa olla yleisen edun mukainen pakottava syy, jonka perusteella voidaan poiketa Århusin yleissopimuksen 2 ja 6 artiklan soveltamisesta ja/tai lykätä niiden soveltamista? 6) a) Onko [YVA-direktiivin] 1 artiklan 2 kohtaa sekä sen liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohtaa, mahdollisesti luettuina Espoon ja Århusin yleissopimusten valossa, tulkittava niin, että niitä sovelletaan ydinvoimalan käytöstä poistamisen ja teollisen sähköntuotannon lopettamisen päivämäärän lykkäämiseen, johon liittyy – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinvoimaloiden osalta merkittäviä investointeja ja turvallisuuteen liittyviä parannustöitä? b) Jos a kohdassa esitettyyn kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [YVA-direktiivin] 2–8 artiklaa ja 11 artiklaa sekä liitteitä I, II ja III tulkittava niin, että niitä sovelletaan ennen 28.6.2015 annetun lain ’vaiheittaisesta ydinenergiasta luopumisesta sähkön teollisessa tuotannossa 31.1.2003 annetun lain muuttamisesta energiatoimitusten varmuuden takaamiseksi’, jonka 2 §:llä lykätään Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinvoimaloiden käytöstä poistamisen ja teollisen sähköntuotannon lopettamisen päivämäärää, kaltaisen lainsäädäntötoimen hyväksymistä? c) Onko a ja b kohdassa esitettyihin kysymyksiin annettava vastaus erilainen sen mukaan, koskeeko se Doel 1- vai Doel 2 ‑voimalaa, kun otetaan huomioon se, että ensimmäisen voimalan osalta on toteutettava hallinnollisia toimia, joilla edellä mainittu 28.6.2015 annettu laki pannaan täytäntöön? d) Jos a kohdassa esitettyyn kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [YVA-direktiivin] 2 artiklan 4 kohtaa tulkittava niin, että se sallii ydinvoimalan käytöstä poistamisen lykkäämisen vapauttamisen [YVA-direktiivin] 2–8 artiklan ja 11 artiklan soveltamiselta sähkön toimitusvarmuuteen maassa liittyvistä yleistä etua koskevista pakottavista syistä? 7) Onko [YVA-direktiivin] 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun ’erityisen lainsäädännön alaan kuuluvan säädöksen’ käsitettä tulkittava niin, että sillä suljetaan mainitun direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle senkaltaiset lainsäädäntötoimet kuin 28.6.2015 annettu laki ’vaiheittaisesta ydinenergiasta luopumisesta sähkön teollisessa tuotannossa 31.1.2003 annetun lain muuttamisesta energiatoimitusten varmuuden takaamiseksi’, kun otetaan huomioon muun muassa kyseisen lain antamisen yhteydessä tehdyt erilaiset selvitykset ja suoritetut kuulemiset, joilla mahdollisesti voidaan saavuttaa edellä mainitun direktiivin tavoitteet? 8) a) Onko [luontodirektiivin] 6 artiklaa ja [lintudirektiivin] 3 ja 4 artiklaa, mahdollisesti luettuina yhdessä [YVA-direktiivin] ja Espoon sekä Århusin yleissopimusten valossa, tulkittava niin, että niitä sovelletaan ydinvoimalan käytöstä poistamisen ja teollisen sähköntuotannon lopettamisen päivämäärän lykkäämiseen, johon liittyy – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinvoimaloiden osalta merkittäviä investointeja ja turvallisuuteen liittyviä parannustöitä? b) Jos a kohdassa esitettyyn kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [luontodirektiivin] 6 artiklan 3 kohtaa tulkittava niin, että sitä sovelletaan ennen 28.6.2015 annetun lain ’vaiheittaisesta ydinenergiasta luopumisesta sähkön teollisessa tuotannossa 31.1.2003 annetun lain muuttamisesta energiatoimitusten varmuuden takaamiseksi’, jonka 2 §:llä lykätään Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinvoimaloiden käytöstä poistamisen ja teollisen sähköntuotannon lopettamisen päivämäärää, kaltaisen lainsäädäntötoimen hyväksymistä? c) Onko a ja b kohdassa esitettyihin kysymyksiin annettava vastaus erilainen sen mukaan, koskeeko se Doel 1- vai Doel 2 ‑voimalaa, kun otetaan huomioon se, että ensimmäisen voimalan osalta on toteutettava hallinnollisia toimia, joilla edellä mainittu 28.6.2015 annettu laki pannaan täytäntöön? d) Jos a kohdassa esitettyyn kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [luontodirektiivin] 6 artiklan 4 kohtaa tulkittava niin, että erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavana syynä voidaan pitää sähkön toimitusvarmuuteen maassa liittyviä syitä, kun otetaan huomioon muun muassa edellä mainitun 28.6.2015 annetun lain antamisen yhteydessä tehdyt erilaiset selvitykset ja suoritetut kuulemiset, joilla mahdollisesti voidaan saavuttaa edellä mainitun direktiivin tavoitteet? 9) Jos edellä esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin annettujen vastausten pohjalta kansallisen tuomioistuimen olisi pääteltävä, että riidanalaisella lailla on jätetty täyttämättä edellä mainituista yleissopimuksista tai direktiiveistä johtuvia velvollisuuksia ja ettei sähkön toimitusvarmuus maassa voi olla yleisen edun mukainen pakottava syy, jonka perusteella kyseisistä velvollisuuksista olisi mahdollista poiketa, voisiko kansallinen tuomioistuin pysyttää 28.6.2015 annetun lain vaikutukset oikeudellisen epävarmuuden välttämiseksi ja sen mahdollistamiseksi, että edellä mainituista yleissopimuksista tai direktiiveistä johtuvat ympäristövaikutusten arviointia ja yleisön osallistumista koskevat velvollisuudet täytetään?”

38. Kirjallisia huomautuksia esittivät Inter-Environnement Wallonie ASBL, Bond Beter Leefmilieu Vlaandere vzw ja Electrabel, jotka ovat osapuolina pääasian oikeudenkäynnissä, sekä Belgian kuningaskunta, Itävallan tasavalta, Saksan liittotasavalta, Portugalin tasavalta, Suomen tasavalta, Tšekin tasavalta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ja Euroopan komissio. Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta nämä osapuolet olivat myös läsnä 10.9.2018 pidetyssä istunnossa.

V Oikeudellinen arviointi

39. Cour constitutionnellen ennakkoratkaisukysymykset koskevat kahden unionin tekemän kansainvälisen yleissopimuksen ja kahden unionin oikeuteen sisältyvän direktiivin tulkintaa samankaltaisten oikeuskysymysten osalta, nimittäin sitä, edellyttääkö ydinvoimalaitoksen sähköntuotannon jatkaminen (jäljempänä C ja D jakso) lainsäädäntötoimella (jäljempänä B jakso) hankkeena ympäristövaikutusten arviointia ja voidaanko tältä osin poiketa ympäristövaikutusten arviointia koskevista mahdollisista velvollisuuksista (jäljempänä E jakso). Tutkin näitä oikeuskysymyksiä ensin YVA-direktiivin näkökulmasta ja tarkastelen sen jälkeen, missä määrin kyseiset kaksi yleissopimusta vaikuttavat lopputulokseen. Luontodirektiiviä koskevia kysymyksiä on kuitenkin syytä tarkastella erikseen (jäljempänä F jakso). Koska näihin kysymyksiin vastaaminen viittaa siihen, että asiassa on hyvin todennäköisesti tapahtunut menettelyvirhe, käsittelen lopuksi sitä, missä määrin on mahdollista pysyttää sellaisen toimenpiteen vaikutukset, joka hyväksyttiin ympäristövaikutusten arviointia koskevien säännösten vastaisesti (G jakso). Aluksi on kuitenkin syytä tarkastella lähemmin, onko Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus (jäljempänä Euratomin perustamissopimus) esteenä unionin oikeuden soveltamiselle pääasiassa (jäljempänä A jakso).

A Unionin oikeuden sovellettavuus ydinvoimaan

40. Kaikki ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevat oikeudelliset toimet perustuvat kulloiseenkin ympäristöä koskevaan toimivaltaan, josta määrätään nykyisin SEUT 192 artiklassa, sekä yleissopimusten tapauksessa kulloiseenkin ajallisesti sovellettavaan, ulkoisen toimivallan käyttämistä koskevaan menettelymääräykseen.

41. Euratomin perustamissopimuksen 106 a artiklan 3 kohdan mukaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEU) määräyksillä ei kuitenkaan poiketa Euratomin perustamissopimuksen määräyksistä. ( 13 ) Tästä syystä on ensin tutkittava, voisiko kummankin yleissopimuksen tai kummankin direktiivin soveltaminen ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkamiseen johtaa tällaiseen poikkeamiseen.

42. Poikkeaminen on kuitenkin poissuljettua silloin, jos kyseiset unionin oikeuden säännökset tai määräykset koskevat kysymyksiä, joita ei säännellä Euratomin perustamissopimuksessa tai sen perusteella. ( 14 )

43. Tältä osin kyseeseen tulevat erityisesti kansanterveyden suojelua ydinvoiman alalla koskevat Euratomin perustamissopimuksen toisen osaston III luvun määräykset. Näitä määräyksiä on tulkittava laajasti siten, että varmistetaan niiden tehokas vaikutus. ( 15 ) Ydinvoimalaitosten rakentamista ja toimintaa koskevien hallinnollisten lupien myöntäminen kuuluu Euratomin perustamissopimuksen soveltamisalaan niiden seikkojen osalta, jotka koskevat väestön terveyden suojelua ionisoivan säteilyn aiheuttamilta vaaroilta. ( 16 )

44. Tältä osin on ensinnäkin huomattava, ettei tämä Euratomin perustamissopimuksen soveltamisala väestön suojelun osalta voi olla esteenä luontodirektiivin soveltamiselle. Luontodirektiivillä ei näet pyritä suojelemaan väestöä vaan luontotyyppejä ja luonnonvaraisia lajeja.

45. Euratomin perustamissopimuksen määräysten nojalla ei annettu vastaavia säännöksiä myöskään ympäristövaikutusten arvioinnista, sellaisena kuin siitä säädetään YVA-direktiivissä ja määrätään Espoon ja Århusin yleissopimuksissa. Niissä edellytettävä ympäristövaikutusten arviointi ei lisäksi rajoitu väestön suojeluun ionisoivalta säteilyltä, vaan se koskee kaikkia merkittäviä ympäristövaikutuksia, joita kulloisillakin hankkeilla voi olla.

46. Myös unionin lainsäätäjä lähti ilmeisesti siitä, ettei Euratomin perustamissopimus ole esteenä yleissopimuksille eikä YVA-direktiiville, sillä yleissopimuksissa määrätään ja YVA-direktiivissä säädetään nimenomaisesti ydinvoimalaitosten ympäristövaikutusten arvioinnista, ( 17 ) mutta ne eivät perustu täydentävästi Euratomin perustamissopimukseen.

47. Belgia tosin esittää, ettei unionin oikeuden soveltaminen saa myöskään olla ristiriidassa Euratomin perustamissopimuksen tavoitteiden eikä etenkään sen 2 artiklan d alakohtaan sisältyvän toimitusvarmuutta koskevan tavoitteen kanssa, mutta mainitussa määräyksessä on kyse malmien ja ydinpolttoaineen toimittamisesta. Ei ole nähtävissä, että ympäristövaikutusten arviointi tai yleisön osallistuminen vaikuttaisi siihen.

48. Menettelyn muut osapuolet ja Cour constitutionnelle katsovat siten kaikki perustellusti, ettei Euratomin perustamissopimus ole esteenä riidanalaisten yleissopimusten ja direktiivien soveltamiselle.

B Lainsäädäntötoimet ympäristövaikutusten arvioinnissa

49. Toinen, neljäs ja seitsemäs ennakkoratkaisukysymys koskevat sitä, että Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinvoimalaitosten teollista sähköntuotantoa jatkettiin lainsäädäntötoimella. Cour constitutionnelle tiedusteleekin, edellyttääkö lainsäädäntötoimi Espoon ja Århusin yleissopimusten sekä YVA-direktiivin nojalla ympäristövaikutusten arviointia.

50. YVA-direktiivin 1 artiklan 4 kohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta hankkeisiin, joista on yksityiskohtaisesti säädetty erityisellä kansallisen lainsäädännön alaan kuuluvalla säädöksellä, kun tämän direktiivin tavoitteet, mukaan lukien tietojen antaminen, on otettu huomioon säätämismenettelyssä.

51. Lainsäädäntötoimia ei sen sijaan ole nimenomaisesti jätetty Espoon yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleeseen sisältyy lainsäädäntöä koskeva varauma. Se on kuitenkin muotoiltu siten, että yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät ainoastaan elimet tai laitokset silloin, kun ne toimivat lainsäädäntövallan käyttäjinä.

52. Molemmat yleissopimukset voitaisiin näin ollen ymmärtää siten, että niiden soveltamisalaan kuuluvat myös lainsäätäjän toimet silloin, kun se ei ole toiminut lainsäätäjänä, siis lainsäädäntövallan käyttäjänä, vaan hallintoviranomaisena, joka myöntää hankkeelle luvan. ( 18 )

53. Ensi näkemältä tällainen, YVA-direktiiviin nähden laajennettu ympäristöarvioinnin soveltamisala vaikuttaa suositeltavalta, koska muutoin voisi syntyä sääntöjen kiertämiseen liittyvä riski, joka saattaisi toteutua juuri sellaisten suurten hankkeiden tapauksessa, jotka vaikuttaisivat erityisen merkittävästi ympäristöön.

54. Tällainen kiertäminen voisi olla ristiriidassa paitsi kummankin yleissopimuksen myös kansainväliseen oikeuteen sisältyvän, ympäristöarviointia koskevan yleisen velvollisuuden kanssa. Kansainvälisen tuomioistuimen mukaan kaikki valtiot ovat nimittäin velvollisia tekemään ympäristövaikutusten arvioinnin, jos on olemassa vaara, että suunnitellulla tai ehdotetulla toiminnalla voi olla rajat ylittäviä merkittäviä haitallisia vaikutuksia. ( 19 ) Kansainvälisen oikeuden yleisen periaatteen, joka ilmaistaan esimerkiksi valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen ( 20 ) 27 ja 46 artiklassa, mukaan valtiot eivät voi vedota kansalliseen oikeusjärjestykseensä, sisäinen toimivaltajako mukaan luettuna, kansainvälisen oikeuden mukaisten velvoitteiden rikkomisen oikeuttamiseksi. Unionin oikeudessa sovelletaan tältä osin samoja periaatteita. ( 21 ) Nyttemmin myös YVA-direktiivin direktiivillä 2014/52/EU muutetun version, ( 22 ) jota ei vielä voida soveltaa pääasiassa, 2 artiklan 5 kohtaan sisältyvä uudelleen muotoiltu, erityisiä kansallisen lainsäädännön alaan kuuluvia säädöksiä koskeva poikkeus estää vastaavasti soveltamisen 7 artiklan mukaiseen rajat ylittävään ympäristövaikutusten arviointiin.

55. Unionin tuomioistuimen ei kuitenkaan tarvitse käsiteltävässä asiassa ratkaista, mitä seurauksia tällä YVA-direktiivin 1 artiklan 4 kohdan ja Espoon ja Århusin yleissopimusten välisellä etualalle nousevalla ristiriidalla on. Unionin tuomioistuimen 1 artiklan 4 kohdasta esittämä tulkinta nimittäin estää viime kädessä yleissopimusten rikkomisen.

56. Unionin tuomioistuin on todennut YVA-direktiivin 1 artiklan 4 kohdasta, että YVA-direktiivissä asetetaan kaksi edellytystä hankkeen jättämiselle kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Ensimmäisen mukaan hankkeesta on pitänyt säätää yksityiskohtaisesti erityisellä säädöksellä. Toisen mukaan säätämismenettelyssä on pitänyt päästä direktiivin tavoitteisiin, tietojen antamisen tavoite mukaan lukien. ( 23 )

57. Ensimmäinen edellytys merkitsee, että lainsäädäntötoimella on oltava samat ominaispiirteet kuin YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla luvalla. ( 24 ) Sikäli kuin ennakkoratkaisupyyntö koskee tätä seikkaa, tarkastelen sitä lähemmin teollisen sähköntuotannon jatkamisen yhteydessä. ( 25 )

58. Toinen edellytys merkitsee sitä, että YVA-direktiivin tavoitteet saavutetaan lainsäädäntömenettelyn avulla. Kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että direktiivin päätavoitteena on sen takaaminen, että niiden hankkeiden vaikutukset ympäristölle, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, arvioidaan ”ennen luvan myöntämistä”. ( 26 )

59. Tästä seuraa, että lainsäätäjällä on oltava hankkeesta säätämisen yhteydessä käytössään riittävät tiedot. Tässä yhteydessä on todettava, että hankkeen toteuttajan toimittamissa tiedoissa on oltava hankkeesta ainakin kuvaus, joka sisältää tiedot hankkeen sijainnista, suunnitelmasta ja laajuudesta, kuvaus merkittävien haitallisten vaikutusten välttämiseksi, vähentämiseksi ja jos mahdollista parantamiseksi suoritetuista toimenpiteistä sekä tarvittavat tiedot hankkeen pääasiallisten, todennäköisten ympäristövaikutusten yksilöimiseksi ja arvioimiseksi. ( 27 )

60. Tietojen antamisen lisäksi säätämismenettelyssä on myös taattava riittävä yleisön osallistuminen. Kuten YVA-direktiivin johdanto-osan 16, 17 ja 19 perustelukappale näet osoittavat, myös yleisön osallistuminen on direktiivin keskeinen tavoite. Siihen sisältyy välttämättä myös rajat ylittävä yleisön osallistuminen, koska YVA-direktiivillä on sen johdanto-osan 15 perustelukappaleen mukaan tarkoitus taata Espoon yleissopimuksen täytäntöönpano.

61. Molempien yleissopimusten vaatimukset siten täyttyvät, jos lainsäädäntötoimea annettaessa YVA-direktiivin tavoitteet toteutuvat.

62. Toiseen, neljänteen ja seitsemänteen ennakkoratkaisukysymykseen on siten vastattava, että YVA-direktiivin 1 artiklan 4 kohdan mukaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävät ainoastaan hankkeet, joista on yksityiskohtaisesti säädetty erityisellä lainsäädäntötoimella siten, että direktiivin tavoitteet on saavutettu lainsäädäntömenettelyssä. Kansallisen tuomioistuimen on ottaen huomioon annetun lainsäädäntötoimen sisältö ja koko lainsäädäntömenettely, joka on johtanut sen antamiseen, ja erityisesti valmisteluasiakirjat ja parlamentissa käydyt keskustelut varmistettava, onko lainsäädäntötoimi rinnastettavissa hankkeelle myönnettyyn lupaan ja saavutetaanko direktiivin tavoitteet säätämismenettelyssä. ( 28 )

C Teollisen sähköntuotannon jatkaminen

63. YVA-direktiivin tai Espoon ja Århusin yleissopimusten tavoitteiden täytyy kuitenkin täyttyä vain sikäli kuin kyseinen toimenpide kuuluu direktiivin tai yleissopimusten soveltamisalaan. Tätä taustaa vasten Cour constitutionnelle tiedustelee ensimmäisessä kysymyksessä ja kolmannen kysymyksen a kohdassa sekä viidennessä kysymyksessä ja kuudennen kysymyksen a kohdan ensimmäisessä osakysymyksessä, onko teollisen sähköntuotannon jatkamista molemmissa ydinvoimalaitoksissa pidettävä hankkeena.

1. Hankkeen käsite YVA-direktiivissä

64. Kuudennen kysymyksen a kohdan ensimmäisellä osakysymyksellä pyritään siten selvittämään, onko ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkaminen YVA-direktiivissä tarkoitettu hanke.

65. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan määritelmän mukaan hankkeella tarkoitetaan ”rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista” (ensimmäinen luetelmakohta) ja ”muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen” (toinen luetelmakohta).

66. Unionin tuomioistuin on todennut tästä, että sanalla ”hanke” tarkoitetaan töitä tai kajoamista, joilla muutetaan paikan fyysistä olotilaa. ( 29 ) Näin ollen toiminnan harjoittamista koskevan, voimassa olevan luvan pelkkää uusimista ei voida pitää YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna ”hankkeena” silloin, kun kyse ei ole paikan fyysistä olotilaa muuttavista töistä tai kajoamisesta. ( 30 )

67. Tämä YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan tulkinta tosin vastaa säännöksen sanamuotoa, mutta se ei ole Espoon ja Århusin yleissopimusten mukainen.

2. Hankkeen käsite Espoon yleissopimuksessa

68. Hankkeen käsitteeseen Espoon yleissopimuksessa ei tosin viitata nimenomaisesti Cour constitutionnellen ennakkoratkaisukysymyksissä, mutta sekä ensimmäinen kysymys että kolmannen kysymyksen a kohta koskevat viime kädessä sitä. Ensimmäisellä kysymyksellä ei etenkään pyritä selvittämään, ovatko molemmat siinä mainitut asiakirjat sitovia – tätä kysymystä siinä ei tuoda lainkaan esille. Tällä kysymyksellä pyritään pikemminkin selvittämään, onko siitä ilmenevä oikeudellinen näkemys, jonka mukaan ydinvoimalaitoksen luvan jatkaminen muodostaa hankkeen, oikea. Tämä on viime kädessä myös kolmannen kysymyksen a kohdan ydin.

a) Unionin tuomioistuimen tulkintatoimivalta

69. Espoon yleissopimukseen sisältyvän hankkeen käsitteen tarkastelu edellyttää ensinnäkin sitä, että unionin tuomioistuimella on ylipäätään oikeus tulkita yleissopimusta.

70. Koska silloinen Euroopan yhteisö on hyväksynyt Espoon yleissopimuksen, sen määräykset ovat SEUT 216 artiklan 2 kohdan nojalla nykyisin erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä. ( 31 )

71. Yhteisö ja kaikki sen jäsenvaltiot tekivät Espoon yleissopimuksen jaetun toimivallan nojalla, ( 32 ) mutta unionin tuomioistuimella, jonka käsiteltäväksi asia on saatettu SEUT 267 artiklan mukaisesti, on toimivalta tehdä rajanveto unionin velvoitteiden ja yksin jäsenvaltioille kuuluvien velvoitteiden välillä ja tulkita (tätä tarkoitusta varten) Espoon yleissopimuksen määräyksiä. ( 33 ) Jos unionin tuomioistuin tulee siihen tulokseen, että asianomainen määräys kuuluu unionin velvoitteisiin, sen tulkinta kuuluu myös sen toimivaltaan.

72. Espoon yleissopimuksessa määrätään yleisön rajat ylittävästä osallistumisesta tiettyjä toimia koskevaan päätöksentekoon, mihin sisältyy ympäristövaikutusten arviointi. Nämä määräykset pantiin täytäntöön pääosin YVA-direktiivillä, erityisesti sen 7 artiklalla, joten ne koskevat alaa, jota suurelta osin säännellään unionin oikeudessa. Jo tästä syystä unionin tuomioistuin on ainakin toimivaltainen tulkitsemaan yleissopimuksen määräyksiä, jotka koskevat tätä ympäristöarviointia. ( 34 )

73. Vaikka katsottaisiin, että tietyt hankkeet kuuluvat jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan, on selvä intressi siihen, että unionin oikeussääntöä, jota voidaan soveltaa sekä kansallisessa oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin että unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin, tulkitaan yhdenmukaisesti, jotta vältettäisiin myöhemmät tulkintaerot, jotka perustuvat siihen, missä olosuhteissa tätä oikeussääntöä sovelletaan. ( 35 )

74. Unionin tuomioistuin on siten toimivaltainen tulkitsemaan Espoon yleissopimusta ympäristöarvioinnin osalta.

b) Hankkeen käsite Espoon yleissopimuksessa

75. Espoon yleissopimuksen 1 artiklan v alakohdan mukaan ”ehdotetulla hankkeella” tarkoitetaan kaikkea toimintaa tai toiminnan huomattavaa muutosta. Tämä määritelmä on hankkeen käsitteen osalta sinänsä ilmeisen kehämäinen, sillä toisin kuin YVA-direktiiviin yleissopimukseen ei sisälly määritelmää, jossa kuvattaisiin tarkemmin tarvittavia toimia.

76. Hankkeen käsitteen täsmentämiseen voidaan kuitenkin käyttää Espoon yleissopimuksen liitteessä I mainittuja konkreettisia hankkeita. ( 36 ) Ainoastaan nämä hankkeet kuuluvat yleissopimuksen soveltamisalaan ja voivat synnyttää ympäristöarviointia koskevan velvollisuuden.

77. Siten on muutamia hanketyyppejä, joita luonnehditaan tietyillä toiminnoilla, esimerkiksi puuston pysyvä poistaminen laajoilta alueilta (Espoon yleissopimuksen liitteessä I oleva 17 kohta) tai moottoriteiden, moottoriliikenneteiden ja kaukoliikenteen rautateiden sekä tiettyjen lentokenttien rakentaminen (7 kohta). Valtaosan hanketyypeistä muodostavat sitä vastoin tietynlaiset laitokset sinänsä, esimerkiksi öljynjalostamot (1 kohta), suuret valuraudan ja teräksen alkusulatukseen ja ei-rautametallien tuotantoon tarkoitetut laitokset (4 kohta) tai kemianteollisuuden laitoskombinaatit (6 kohta).

78. Ydinvoimalaitokset (Espoon yleissopimuksen liitteessä I oleva 2 kohta) kuuluvat tähän jälkimmäiseen ryhmään. Espoon yleissopimuksen täytäntöönpanokomitea on päätellyt tästä perustellusti, että ydinreaktorin rakentamisen ja käyttöönoton ohella myös alun perin hyväksytyn ydinreaktorin käyttöiän jälkeen jatkuva toiminta muodostaa hankkeen. Tästä toiminnasta voi nimittäin aiheutua merkittäviä haitallisia rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia. ( 37 ) Siten myös ydinvoimalaitoksen luvan jatkamisessa on kyse hankkeesta.

79. Belgia väittää, ettei riidanalaisten ydinvoimalaitosten käyttölupa ole määräaikainen. Ainoastaan teollisen sähköntuotannon kestoa on jatkettu.

80. Ydinvoimalaitoksen toiminta ei kuitenkaan ole mikään itsetarkoitus. Toiminnan pikemminkin oikeuttaa ainoastaan sähköntuotanto. Ellei Doel 1- ja Doel 2 ‑ydinvoimalaitosten teollista sähköntuotantoa olisi jatkettu, niiden sähköntuotantoa ei olisi voitu aloittaa uudelleen, tai se olisi pitänyt keskeyttää. Doel 1 ‑ydinvoimalaitos jopa otettiin tästä syystä väliaikaisesti pois käytöstä lain voimaantuloon saakka. Tilanne on siksi täysin rinnastettavissa täytäntöönpanokomitean arvioimaan tapaukseen. ( 38 )

81. Pidän vakuuttavampana Tšekin tasavallan väitettä siitä, että tähänastisten pohdintojen perusteella ydinvoimalaitoksen, jolle on jo myönnetty lupa, ympäristövaikutusten arvioiminen uudelleen riippuu ainoastaan siitä, onko kyseinen valtio myöntänyt luvan määräajaksi.

82. Tämä väite ei kuitenkaan muuta sitä, että luvan jatkamisesta voi seurata merkittäviä ympäristövaikutuksia ja että ympäristövaikutusten arviointi on näin ollen paitsi Espoon yleissopimuksen sanamuodon myös sen tavoitteiden mukaista.

83. Myös sellaisten ydinvoimalaitosten ja vastaavien laitosten tapauksessa, joille on myönnetty toistaiseksi voimassa oleva lupa, olisi lähtökohtaisesti järkevää päättää säännöllisin väliajoin yleisön kuulemisen jälkeen siitä, onko niiden toiminnan jatkaminen ympäristövaikutukset huomioon ottaen perusteltua. Se seikka, ettei tästä määrätä Espoon yleissopimuksessa, ei kuitenkaan oikeuta jättämään yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle tosiasiallisesti välttämättömiä päätöksiä toiminnan jatkamisesta.

84. Århusin yleissopimuksen yhteydessä lisäksi nähdään, että myös muissa oikeudellisissa välineissä säädetty ydinvoimalaitosten luvan uudelleentarkastelu voi synnyttää velvoitteen yleisön osallistumiseen, mihin sisältyy ympäristövaikutusten arviointi. ( 39 )

85. On kuitenkin syytä huomauttaa, että toiminnan luokitteleminen Espoon yleissopimuksen 1 artiklan v alakohdassa ja liitteessä I tarkoitetuksi hankkeeksi ei välttämättä tarkoita, että ympäristövaikutukset on arvioitava, toisin kuin YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ja liitteen I mukaisten hankkeiden osalta. Espoon yleissopimuksen 2 artiklan 3 kohdassa ei nimittäin esitetä kumoamatonta olettamaa siitä, että liitteen I mukaisella hankkeella olisi merkittäviä rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia ja että se edellyttää siten ympäristövaikutusten arviointia. Tätä korostetaan erityisesti yleissopimuksen 3 artiklan 7 kohdassa, jossa määrätään sopimuspuolten ollessa erimielisiä valtioiden välisestä menettelystä sen toteamiseksi, ovatko tällaiset vaikutukset todennäköisiä.

86. Sitä, että ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkamisella voisi olla merkittäviä rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, puoltaa kuitenkin muun muassa se, että sekä vakavan onnettomuuden riski että tuotetun jätteen määrä kasvavat vastaavasti, jos ydinvoimalaitoksen toimintaa jatketaan. Ellei parannustoimenpiteitä toteuteta, on lisäksi pelättävissä, että onnettomuusriskit kasvavat suhteettomasti laitoksen kunnon heikentyessä. Tämän vuoksi ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkamisella voi olla merkittäviä rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, jotka oikeuttavat ympäristövaikutusten arvioinnin. Pääasian osalta on lisäksi palautettava mieliin, että ydinvoimalaitokset sijaitsevan Alankomaiden välittömässä läheisyydessä ja että vakava onnettomuus vaikuttaisi todennäköisesti myös muihin jäsenvaltioihin.

87. Ympäristövaikutusten arvioiminen sähköntuotannon jatkamisen vuoksi on myös järkevää siksi, että ydinvoimalaitoksen monivuotisen toiminnan aikana on tavallisesti saatu uutta tieteellistä tietoa siihen liittyvistä riskeistä, joita ei ole voitu aiemmin ottaa vielä huomioon. ( 40 ) Kuten Portugali lisäksi väittää, juuri monien vanhempien laitosten osalta ei ole toteutettu vielä kertaakaan ympäristövaikutusten arviointia, mihin sisältyy yleisön osallistuminen.

88. Ydinvoimalaitosten käytön jatkaminen hyvin lyhyeksi ajaksi ei sitä vastoin kaiketi edellytä yleensä ympäristövaikutusten arviointia. Tällainen jatkaminen ei nimittäin ole tyypillisesti omiaan aiheuttamaan merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Unionin tuomioistuimen ei kuitenkaan tarvitse ratkaista, mihin raja on tarkkaan ottaen vedettävä, koska jatkaminen kymmenellä vuodella riittää joka tapaukseksi perusteeksi tällaisia ympäristövaikutuksia koskevalle riskille.

89. Ensimmäiseen kysymykseen ja kolmannen kysymyksen a kohtaan on siten vastattava, että teollisen sähköntuotannon jatkaminen kymmenellä vuodella on Espoon yleissopimuksen 1 artiklan v alakohdassa ja liitteessä I olevassa 2 kohdassa tarkoitettu hanke, joka edellyttää 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti rajat ylittävää ympäristövaikutusten arviointia, koska sillä voi olla merkittäviä rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

3. Hankkeen käsite Århusin yleissopimuksessa

90. Viidennen kysymyksen a kohta koskee Århusin yleissopimuksen 6 artiklan, jossa määrätään yleisön osallistumisesta päätöksentekoon, mihin sisältyy ympäristövaikutusten arviointi, soveltamista ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkamiseen.

a) Jatkaminen ”hankkeena”

91. Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdassa määrätään, että 6 artiklan määräyksiä sovelletaan I liitteessä luetelluille ehdotetuille toiminnoille myönnettäviä lupia koskeviin päätöksiin. Tässä käsite ”toiminto” vastaa YVA-direktiivissä käytettyä käsitettä ”hanke”.

92. Århusin yleissopimuksen liitteessä I olevan 1 kohdan viidennessä luetelmakohdassa mainitaan ”ydinvoimalaitokset”, eikä siinä vahvisteta mitään raja-arvoa kaupalliselle käytölle. Toisin kuin Espoon yleissopimuksessa siinä ei velvoiteta tutkimaan, onko tällaisella hankkeella yksittäistapauksessa merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

93. Riidanalaisella lailla myönnettiin lupa sähköntuotannon jatkamiseen molemmissa ydinvoimalaitoksissa vielä kymmenen vuoden ajan. Kuten Belgia ja Electrabel tähdentävät, ydinvoimalaitoksilla on lisäksi toistaiseksi voimassa oleva käyttölupa, jota sähköntuotannon ajallinen rajoittaminen ei asettanut kyseenalaiseksi. Kuten jo Espoon yleissopimuksen yhteydessä kuitenkin esitettiin, ( 41 ) sähköntuotanto on peruste ydinvoimalaitosten toiminnalle. Tästä syystä luvan myöntämistä sähköntuotannolle ydinvoimalaitoksessa on pidettävä myös luvan myöntämisenä Århusin yleissopimuksen liitteessä olevan 1 kohdan viidennessä kohdassa mainittujen ydinvoimalaitosten toiminnalle.

94. Mitä tulee siihen, että kyse on olemassa olevan luvan jatkamisesta, Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohta ei koske pelkästään toiminnan aloittamislupaa. Kyseinen määräys koskee siten lähtökohtaisesti myös uudistetun luvan myöntämistä toiminnalle.

95. Århusin yleissopimukseen sisältyy erityisiä määräyksiä lupien uudelleen käsittelystä (6 artiklan 10 kappale) ja muuttamisesta (liitteessä I oleva 22 kohta). Kuten kuitenkin jäljempänä esitän, nämä määräykset eivät estä 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan ja liitteessä I olevan 1 kohdan viidennen luetelmakohdan soveltamista teollisen sähköntuotannon jatkamiseen.

b) Lupien uudelleenkäsittely ”hankkeena”

96. Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappale voisi ensi näkemältä olla lex specialis suhteessa saman artiklan 1 kappaleen a kohtaan. Ensiksi mainitun määräyksen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että tämän artiklan 2–9 kappaleen määräyksiä sovelletaan soveltuvin osin sen ollessa asianmukaista, kun viranomainen ottaa 1 kappaleessa tarkoitetun toiminnon lupaehdot uudelleen käsiteltäviksi tai saattaa ne ajan tasalle. Kyseisissä kappaleissa määrätään yleisön osallistumisen, mihin sisältyy ympäristövaikutusten arviointi, yksityiskohdista.

97. Teollisen sähköntuotannon jatkamiseen liittyi tosin lupaehtojen uudelleenkäsittely ja ajan tasalle saattaminen, nimittäin sovittujen parannustoimenpiteiden muodossa. Se voisi siten edellyttää myös jo tästä syystä yleisön osallistumista, mihin sisältyy ympäristövaikutusten arviointi. ( 42 )

98. Ydinvoimalaitosten lupien uudelleenkäsittely tai ajan tasalle saattaminen ei kuitenkaan ole viime kädessä ydinvoimalaitokselle sähköntuotannon jatkamisen muodossa tapahtuvan luvan myöntämisen erityistapaus. Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappale ei siten ole lex specialis suhteessa saman artiklan 1 kappaleen a kohtaan.

99. Tämä ydinvoimalaitoksen luvan uudelleenkäsittelyyn tai ajan tasalle saattamiseen perustuva mahdollinen velvollisuus varmistaa yleisön osallistuminen, mihin sisältyy ympäristövaikutusten arviointi, vie kuitenkin pohjan Tšekin tasavallan väitteeltä, jonka mukaan hankkeen käsitteen soveltaminen lupien jatkamiseen on ristiriitaista, koska ydinvoimalaitokset, joille on myönnetty toistaiseksi voimassa olevia lupia, eivät kuulu sen piiriin. ( 43 ) Ydinturvallisuutta koskevan Wienin yleissopimuksen ( 44 ) 14 artiklassa määrätty ja direktiivin 2009/71/Euratom ( 45 ) 6 artiklan 2 kohdassa säädetty ydinvoimalaitosten ydinturvallisuuden säännöllinen arviointi voi nimittäin Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen välityksellä edellyttää yleisön osallistumista, mihin sisältyy ympäristövaikutusten arviointi. Belgia lisäksi esittää, että sen viranomaiset arvioivat ympäristövaikutuksia tällaisen turvallisuusarvioinnin yhteydessä. Teollisuuden päästöistä annetussa direktiivissä ( 46 ) asetetaan samoin arviointivelvoitteita muille suuremmille laitoksille.

c) Muutos tai laajennus ”hankkeena”

100. Århusin yleissopimuksen liitteessä I olevan 22 kohdan ensimmäisessä virkkeessä määrätään, että yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohtaa sovelletaan toiminnan muutoksiin tai laajennuksiin, kun tällainen muutos tai laajennus sellaisenaan täyttää tässä liitteessä määritetyt perusteet/kynnysarvot. Myös se voisi olla lex specialis suhteessa 6 artiklan 1 kappaleen a kohtaan, luettuna yhdessä liitteessä I olevan 1 kohdan viidennen luetelmakohdan kanssa.

101. Voimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkaminen merkitsisi kyseisen toiminnan ajallista laajennusta, ja sovitut parannustoimenpiteet sisältyvät muutoksen käsitteeseen. Koska ydinvoimalaitosten kaupalliselle sähköntuotannolle ei ole määritetty kynnysarvoja, myös tämä määräys edellyttää siten yleisön osallistumista. ( 47 )

102. Århusin yleissopimuksen liitteessä I olevan 22 kohdan ensimmäinen virke ei kuitenkaan ole lex specialis suhteessa samassa liitteessä olevan 1 kohdan viidenteen luetelmakohtaan siltä osin kuin kyse on sähköntuotannon jatkamisesta. Laitoksen toiminnan jatkaminen eroaa nimittäin ”yksinkertaisesta” muutoksesta tai laajennuksesta jo siten, että ilman jatkamista toiminta loppuisi.

d) Välipäätelmä

103. Viidennen kysymyksen a kohtaan on siten vastattava, että tiettyjen ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkamista on pidettävä yhtäältä Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdassa ja liitteessä I olevan 1 kohdan viidennessä luetelmakohdassa tarkoitettuna toiminnalle myönnettävänä lupana ja toisaalta 6 artiklan 1 kappaleen a kohdassa ja liitteessä I olevan 22 kohdan ensimmäisessä virkkeessä, luettuna yhdessä 1 kohdan viidennen luetelmakohdan kanssa, tarkoitettuna ydinvoimalaitosten toiminnan muutoksena ja ajallisena laajennuksena.

4. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja molempien yleissopimusten tähänastisen tulkinnan välinen ristiriita

104. Espoon ja Århusin yleissopimuksissa edellytetään siten tiettyjen ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkamiselta rajat ylittävää ympäristövaikutusten arviointia tai yleisön osallistumista, mihin sisältyy ympäristövaikutusten arviointi. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvän hankkeen käsitteen määritelmän tähänastisessa tulkinnassa tällainen toimenpide on sitä vastoin jätetty direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

a) YVA-direktiivin hankkeen käsitteen kansainvälisen oikeuden mukainen tulkinta

105. Koska YVA-direktiivillä on tarkoitus panna Espoon ja Århusin yleissopimukset pääosin täytäntöön, ( 48 ) on kuitenkin suotavaa tulkita sitä yhdenmukaisesti näiden yleissopimusten kanssa. ( 49 ) Unionin toimivaltaa on myös käytettävä kansainvälistä oikeutta noudattaen; tämän seurauksena unionin johdettua oikeutta on lähtökohtaisesti tulkittava unionin kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden mukaisesti. ( 50 )

106. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohta mahdollistaa tulkinnan, joka on kummankin yleissopimuksen vaatimusten mukainen, sillä luvan jatkamista voitaisiin pitää muuna luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamisena.

107. Osoituksena siitä, ettei YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan tähänastinen tulkinta ollut unionin tuomioistuimelle ehdottoman pakottava, on myös se, että unionin tuomioistuin piti ainakin ensimmäisessä kahdesta merkityksellisestä tuomiosta tarpeellisena perustaa päätelmänsä, jonka mukaan direktiiviä ei voitu soveltaa kyseiseen hankkeeseen, lisäksi liitteessä I mainittuun merkitykselliseen hanketyyppiin. Kyse oli nimittäin liitteessä I olevan 7 kohdan a alakohdan mukaisesta lentokenttien rakentamisesta. ( 51 ) Pelkkää toiminnan harjoittamista koskevan luvan uusimista, johon ei liity rakennustöitä, ei kuitenkaan voida missään tapauksessa pitää lentokentän rakentamisena. Ydinvoimalaitosten hanketyyppi ei sitä vastoin rajoitu pelkästään rakentamiseen.

108. Kun otetaan huomioon rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskeva valtioiden keskinäinen velvollisuus, joka seuraa sekä Espoon yleissopimuksesta että kansainvälisen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, ( 52 ) vaikuttaa näin ollen välttämättömältä sisällyttää ainakin sellaisten lupien jatkaminen, joilla voi olla Espoon yleissopimuksessa tarkoitettuja merkittäviä rajat ylittäviä haitallisia vaikutuksia, YVA-direktiivin hankkeen käsitteeseen, kuten Saksa on istunnossa ehdottanut.

109. Myös tätä laajemminkin, siis täysin jäsenvaltion sisäisissä tapauksissa, hankkeen käsitteen laajempi tulkinta vastaa paremmin YVA-direktiivin ja Århusin yleissopimuksen tarkoitusta varmistaa sellaisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Laitoksen toiminnan jatkamisella voi itsestään selvästi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia paitsi toiminnan jatkumisen myös toimintaympäristön muuttuneiden ympäristöolosuhteiden vuoksi. Jatkamispäätöksen tekemisajankohtana voi lisäksi olla saatavilla uutta tieteellistä tietoa.

110. Lisäksi on syytä muistaa, että luvan jatkamisen tunnustaminen hankkeeksi ei vielä velvoita ympäristövaikutusten arvioimiseen. YVA-direktiivin mukaan ympäristövaikutusten arvioinnin piiriin kuuluvat näet ainoastaan liitteissä I ja II mainitut hanketyypit, joihin liittyy tiettyjä ympäristöriskejä. Ainoastaan näillä reunaehdoilla olisi tarkasteltava sitä, ovatko tietyt toiminnan jatkamiset riittävän merkittäviä, jotta arviointi on perusteltua.

111. Ensimmäiseen kysymykseen ja kolmannen kysymyksen a kohtaan sekä viidennen kysymyksen a kohtaan ja kuudennen kysymyksen a kohdan ensimmäiseen osakysymykseen on näin ollen vastattava, että YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukainen hankkeen käsite sisältää tähänastisesta oikeuskäytännöstä poiketen ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkamisen kymmenellä vuodella.

112. Tämän päätelmän ja tähänastisesta oikeuskäytännöstä luopumisen johdosta voitaisiin harkita tuomion vaikutusten rajoittamista, jotta rajataan sellaisista toimenpiteistä oikeusvarmuuteen kohdistuvia riskejä, jotka on unionin tuomioistuimen tähänastiseen oikeuskäytäntöön luottaen toteutettu arvioimatta ympäristövaikutuksia. ( 53 ) Ainoastaan hyvin harvoissa hankkeissa on kaiketi olemassa riski niiden riitauttamisesta YVA-direktiivin rikkomisen takia, koska unionin oikeudessa ei suljeta pois oikeussuojakeinojen käyttämisen määräaikoja. ( 54 ) Molemmat yleissopimukset ja niiden valvontakomiteoiden päätöskäytäntö ovat lisäksi voineet aivan hyvin herättää unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön luottamiseen liittyviä epäilyjä. Tästä syystä en pidä tarpeellisena rajoittaa tuomion vaikutuksia.

b) Espoon ja Århusin yleissopimusten välitön oikeusvaikutus

113. Jos unionin tuomioistuin kuitenkin päättää pitää kiinni YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvää hankkeen käsitettä koskevasta oikeuskäytännöstään, herää kysymys, onko Espoon ja Århusin yleissopimuksilla välitön oikeusvaikutus ainakin sellaisten hankkeiden määritelmän osalta, jotka edellyttävät ympäristövaikutusten arviointia.

114. Unionin ja sen jäsenvaltioiden kolmansien valtioiden kanssa tekemässä sopimuksessa olevalla määräyksellä on katsottava olevan välitön oikeusvaikutus, kun se sanamuotonsa sekä sopimuksen tarkoituksen ja luonteen tai ”luonteen ja yleisen rakenteen” perusteella sisältää selvän ja täsmällisen velvoitteen, jonka täytäntöönpano tai oikeusvaikutusten syntyminen ei edellytä muita toimenpiteitä. ( 55 )

115. YVA-direktiivin kaltaiset säädökset eivät ole esteenä näiden yleissopimusten suoralle soveltamiselle. SEUT 216 artiklan 2 kohdan nojalla unionin tekemät kansainväliset sopimukset nimittäin sitovat unionin toimielimiä ja ovat näin ollen ensisijaisia kyseisten toimielinten antamiin toimiin nähden. ( 56 )

116. Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole kyse YVA-direktiivin pätevyyden tutkimisesta näiden kahden yleissopimuksen perusteella vaan pelkästään siitä, että yleissopimusten perusteella hankkeen käsitteessä havaitaan olevan aukko ja että tämä aukko suljetaan soveltamalla suoraan yleissopimuksiin sisältyvää hankkeen käsitettä.

117. Tältä osin ei myöskään herää kysymystä siitä, edellyttääkö ympäristövaikutusten arviointi muita täytäntöönpanotoimia, esimerkiksi menettelyllisen kehyksen sääntelyä. Tämä kehys nimittäin määritetään jo YVA-direktiivillä ja sen täytäntöönpanolla jäsenvaltioissa. Sitä on ainoastaan sovellettava hankkeisiin, jotka kuuluvat molempien yleissopimusten soveltamisalaan mutta eivät YVA-direktiivin soveltamisalaan. ( 57 ) Unionin tuomioistuin menettelee aivan samalla tavalla sellaisten hankkeiden tapauksessa, jotka kuuluvat Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan soveltamisalaan – joita ei siis mainita nimenomaisesti yleissopimuksen liitteessä – mutta joilla voi tästä huolimatta olla merkittäviä ympäristövaikutuksia ja joita on siksi arvioitava. ( 58 )

118. Yleissopimusten tarkoitus ja luonne eivät ole esteenä tällaiselle suoralle soveltamiselle.

119. Yleissopimusten ympäristöoikeudellisella kohteella on tässä yhteydessä perustava merkitys. Århusin yleissopimuksen 1 artiklassa ja johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa korostetaankin jokaisen ihmisen oikeutta elää terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta laadukkaassa ympäristössä. Johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan jokaisella ihmisellä on jopa velvollisuus sekä yksilönä että yhdessä muiden kanssa suojella ja parantaa ympäristöä nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi. Tästä syystä Århusin yleissopimuksen johdanto-osan 8., 13. ja 18. perustelukappaleessa painotetaan tarvetta taata ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon osalta tehokas oikeussuoja. Tähän on sisällyttävä mahdollisuus vedota kansainvälisen ympäristöoikeuden säännöksiin, jotka hyödyttävät yksityisiä, kuten Espoon yleissopimuksen mukaiset osallistumisoikeudet.

120. Ehdotetun ympäristöä koskevan kansainvälisen sopimuksen perusteluissa todetaankin johdonmukaisesti, että juuri ympäristöoikeuden alaan kuuluvilla kansainvälisillä yleissopimuksilla pyritään pelkistä julkilausumista poiketen tavallisesti luomaan suoraan sovellettavia oikeuksia, joihin voidaan vedota. ( 59 )

121. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin pitää ydinvoimalaitosten sähköntuotannon jatkamisen osalta kiinni YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvää hankkeen käsitettä koskevasta tulkinnastaan, ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin toteaa, että YVA-direktiiviä sovelletaan tästä huolimatta tällaiseen jatkamiseen, koska kyse on Espoon yleissopimuksen 1 artiklan 5 kohdassa ja liitteessä I sekä Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdassa ja liitteessä I tarkoitetusta hankkeesta.

5. Hankkeen luonne muiden töiden perusteella

122. Kuudennen kysymyksen a kohdan ensimmäisessä osakysymyksessä mainitaan lisäksi eräs toinen mahdollisuus, jonka perusteella käsiteltävässä asiassa voidaan katsoa olevan kyseessä hanke. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista hankkeesta ja luvasta on nimittäin kyse myös silloin, kun luvan jatkamisen yhteydessä päätetään ”kunnostussuunnitelmasta”, joka koskee hankkeen muutosta tai laajennusta sen fyysistä olotilaa muuttavilla töillä tai kajoamisella ja josta voi olla merkittävää haittaa ympäristölle. ( 60 )

123. Sikäli kuin tällainen kunnostussuunnitelma on edellytys luvan jatkamiselle, kyseisen hankkeen jatkuminen pitempään olisi otettava kunnostamisen välittömien vaikutusten lisäksi huomioon sekä selvitettäessä arvioinnin tarpeellisuutta että itse arvioinnissa.

124. Riippumatta siitä, noudattaako unionin tuomioistuin ehdotuksiani YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan tulkitsemisesta yhdenmukaisesti kansainvälisen oikeuden kanssa tai Espoon ja Århusin yleissopimuksiin sisältyvän hankkeen käsitteen suorasta soveltamisesta, ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkaminen muodostaa siten 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetulle hankkeelle myönnettävän luvan, jos siihen liittyy luvan myöntäminen sellaisille töille tai sellaiselle kajoamiselle, joilla tai jolla muutetaan tai laajennetaan laitosta.

125. Käytännössä tästä seuraa, että Cour constitutionnellen on tutkittava, miten tiiviisti riidanalaisten ydinvoimalaitosten parantamiseksi suunnitellut toimenpiteet liittyvät lainsäädännössä säädettyyn sähköntuotannon jatkamiseen. Jos rakennustoimenpiteet ovat edellytys tälle pidentämiselle, kyse on yhdestä yhtenäisestä hankkeesta. ( 61 ) Jos toimenpiteitä toteutetaan ainoastaan pidentämisen yhteydessä, ne eivät kuulu samaan hankkeeseen.

D Muita kysymyksiä YVA-direktiivin soveltamisesta

126. Kuudennen kysymyksen a kohdan toiseen osakysymykseen vastaamiseksi on selvitettävä, mihin YVA-direktiivin liitteessä I tai II olevaan hanketyyppiin sähköntuotannon jatkaminen olisi luokiteltava, mahdollisesti yhdessä parannustoimenpiteiden kanssa. Ellei sitä voida luokitella johonkin kyseisistä hanketyypeistä, velvollisuutta ympäristövaikutusten arviointiin ei näet ole. Kuudennen kysymyksen b kohta koskee arviointiajankohtaa.

1. Luokittelu YVA-direktiivin liitteisiin

127. Jos unionin tuomioistuin yhtyy tässä ratkaisuehdotuksessa esitettyyn näkemykseen siitä, että sähköntuotannon jatkamisessa on kyse hankkeesta, tämä hanke on luokiteltava YVA-direktiivin liitteessä I olevaan 2 kohdan b alakohtaan, jossa mainitaan ydinvoimalaitokset. Tilanne olisi sama, jos sovelletaan suoraan Århusin ja Espoon yleissopimuksiin sisältyvää hankkeen käsitettä.

128. Jos kyseessä kuitenkin katsotaan olevan YVA-direktiivissä tarkoitettu hanke vain sillä perusteella, että siihen liittyy parannustoimenpiteitä, kyseessä voisi olla olemassa olevan ydinvoimalaitoksen muutos. Cour constitutionnelle ilmeisestikin katsoo, että käsiteltävässä asiassa merkityksellinen on YVA-direktiivin liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohta. Siinä mainitaan kaikki muutokset tai laajennukset liitteessä I tai liitteessä II mainittuihin sellaisiin hankkeisiin, joille on jo myönnetty lupa, jotka on jo toteutettu tai joita parhaillaan toteutetaan, jos muutoksesta tai laajennuksesta voi olla merkittävää haittaa ympäristölle. Niiden ympäristövaikutuksia olisi mahdollisesti arvioitava 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti, nimittäin vain siinä tapauksessa, että niillä voi olla merkittävä haitallisia vaikutuksia ympäristöön.

129. Liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohta ei kuitenkaan nimenomaisesti koske liitteessä I mainittuja muutoksia ja korjauksia. YVA-direktiivin liitteessä I olevassa 24 kohdassa mainitaan – Århusin yleissopimuksen mukaisesti ( 62 ) – kaikki muutokset tai laajennukset tässä liitteessä lueteltuihin hankkeisiin, jos muutos tai laajennus itsessään vastaa tässä liitteessä mahdollisesti vahvistettuja raja-arvoja. Tällaisen muutoksen vaikutuksia ympäristöön olisi arvioitava 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti riippumatta siitä, todetaanko sillä voivan olla merkittäviä haitallisia vaikutuksia ympäristöön.

130. Viittaus raja-arvoihin ei tarkoita, että YVA-direktiivin liitteessä I olevaa 24 kohtaa voidaan soveltaa ainoastaan hanketyyppeihin, joille on vahvistettu raja-arvot. Tässä säännössä pikemminkin vahvistettiin edellytys ja poikkeus tähän edellytykseen. Edellytyksenä on raja-arvojen noudattaminen. Tätä edellytystä sovelletaan kuitenkin vain, jos raja-arvoja on ylipäätään vahvistettu.

131. Koska kaupallisille ydinvoimalaitoksille ei ole vahvistettu raja-arvoja, tällaisen laitoksen kaikki muutokset tai laajennukset edellyttävät siten lähtökohtaisesti ympäristövaikutusten arviointia. Jos kummankin ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkamista on pidettävä YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna hankkeena sen vuoksi, että niihin liittyy parannustoimenpiteitä, se edellyttäisi näin ollen välttämättä 4 artiklan 1 kohdan ja liitteessä I olevan 2 kohdan b alakohdan ja 24 kohdan nojalla ympäristövaikutusten arviointia.

132. Voitaisiin pohtia, onko velvollisuutta arvioida sellaisten laitoksiin tehtävien muutosten tai laajennusten ympäristövaikutuksia, joille ei ole vahvistettu raja-arvoja, rajoitettava YVA-direktiivin tarkoitus huomioon ottaen. YVA-direktiivillä nimittäin pyritään varmistamaan sellaisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioiminen, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia (1 artiklan 1 kohta ja 2 artiklan 1 kohta). Myös ydinvoimalaitoksissa tehdään muutoksia, joiden tapauksessa tällaiset vaikutukset on ehdottomasti suljettava pois. Tällaisten toimenpiteiden tapauksessa ympäristövaikutusten arvioinnin mielekkyyttä voitaisiin epäillä. Toisaalta liitteessä I olevaa 24 kohtaa ei voida tulkita niin kuin liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohtaa, jossa merkittävien haitallisten ympäristövaikutusten mahdollisuus on todettava, koska muutoin ensiksi mainittu säännös menettäisi käytännön tehokkuutensa.

133. Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin ilmeistä, että teollisen sähköntuotannon jatkamisella kymmenellä vuodella ja siihen liittyvillä parannustoimenpiteitä voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. ( 63 ) Tästä syystä kysymystä YVA-direktiivin liitteessä I olevan 24 kohdan suppeasta tulkinnasta ei ole tarpeen ratkaista.

134. Näin ollen kuudennen kysymyksen a kohdan toisesta osakysymyksestä on todettava, että kaupallisten ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkamisesta kymmenellä vuodella, mihin liittyy laitosten parantamiseksi toteutettavia rakennustoimenpiteitä, on YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ja liitteessä I olevan 24 kohdan, luettuna yhdessä samassa liitteessä olevan 2 kohdan b alakohdan kanssa, mukaisena ydinvoimalaitoksen muutoksena toteutettava ympäristövaikutusten arviointi, jos jatkamista ei jo itsessään pidetä liitteessä I olevan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun hankkeen hyväksymisenä.

2. Arviointiajankohta

135. Ympäristöarvioinnin ajankohdalla voisi olla ratkaiseva merkitys Cour constitutionnellessa vireillä olevan menettelyn kannalta. Jos ympäristövaikutusten arviointi on tehtävä vasta parannustoimenpiteiden hyväksymisen yhteydessä, ei voida sulkea pois, että siihen liittyviä kysymyksiä on selvennettävä samanaikaisesti Belgian Conseil d’État’ssa ( 64 ) vireillä olevassa menettelyssä, joka koskee näitä lupia. Jos ympäristövaikutuksia on sitä vastoin arvioitava jo ennen sähköntuotannon jatkamisesta annetun lain hyväksymistä, tämä kysymys kuuluisi Cour constitutionnellelle, joka käsittelee mainittua lakia.

136. Kun kansallisessa lainsäädännössä säädetään, että lupamenettely jakautuu useisiin vaiheisiin, hankkeen ympäristövaikutusten arviointi on lähtökohtaisesti suoritettava heti, kun kaikkien niiden vaikutusten, joita hankkeella voi olla ympäristöön, yksilöiminen ja arvioiminen on mahdollista. ( 65 ) Näin ollen kun yksi näistä vaiheista on varsinainen päätös ja toinen täytäntöönpanopäätös, joka ei voi mennä varsinaisessa päätöksessä määriteltyjä parametrejä pidemmälle, vaikutukset, joita hankkeella voi olla ympäristöön, on yksilöitävä ja arvioitava varsinaista päätöstä koskevan menettelyn kuluessa. ( 66 )

137. YVA-direktiivin alkuperäisestä versiosta ( 67 ) yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseiset vaikutukset voidaan yksilöidä vasta täytäntöönpanopäätöstä koskevassa menettelyssä, arviointi on suoritettava kyseisen menettelyn kuluessa. ( 68 ) Tämä oikeuskäytäntö voitaisiin ymmärtää siten, että käsiteltävässä asiassa vasta parannustoimenpiteistä sopiminen tai jopa vielä sitä myöhäisemmät rakennusluvat kuuluvat ympäristöarvioinnin piiriin, koska vasta nämä päätökset mahdollistavat ympäristövaikutusten yksilöimisen tarkasti ja lopullisesti.

138. Tämän oikeuskäytännön antamisen jälkeen YVA-direktiiviin Århusin yleissopimuksen täytäntöön panemiseksi direktiivillä 2003/35 tehtyjen muutosten seurauksena YVA-direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädettiin, että yleisölle on annettava oikeus esittää mielipiteensä ennen kuin lupahakemuksesta päätetään vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna. Jos lainsäätäjä on kuitenkin jo päättänyt teollisen sähköntuotannon jatkamisesta, kaikki vaihtoehdot eivät ole enää avoinna yksittäisten parannustoimenpiteiden hyväksymisajankohtana.

139. Jo päätöstä tiettyjen ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkamisesta on näin ollen valmisteltava sikäli, että sen ympäristövaikutukset voidaan ottaa huomioon riittävästi.

140. Muussa tapauksessa ympäristövaikutusten huomioon ottamista voitaisiin kiertää tärkeämmän varsinaisen päätöksen yhteydessä. Strategista ympäristöarviointia koskeva direktiivi on lisäksi esimerkki mahdollisuudesta tehdä ympäristöarviointi ennen kuin myöhempien hankkeiden kaikki yksityiskohdat ovat tiedossa.

141. YVA-direktiiviä ja molempia yleissopimuksia koskeviin kysymyksiin ei ole siten tarpeen vastata eri tavalla myöskään siksi, että Doel 1 ‑ydinvoimalaitoksen tapauksessa 28.6.2015 annetun lain täytäntöön panemiseksi oli annettava hallinnollisia määräyksiä, kun taas Doel 2 ‑ydinvoimalaitoksen tapauksessa tähän ei ollut tarvetta.

142. Kuudennen kysymyksen a kohdan kolmanteen osakysymykseen on siten vastattava, että kun päätetään tiettyjen ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkamisesta, mihin liittyy laitosten parantamiseksi toteutettavia rakennustoimenpiteitä, YVA-direktiivin 6 artiklan 4 kohdan mukainen yleisön osallistuminen on toteutettava mahdollisimman varhain vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna, toisin sanoen ennen kuin tehdään päätös jatkamisesta.

E Arviointivelvollisuudesta poikkeaminen sähkön toimitusvarmuuteen ja oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä

143. Cour constitutionnellen kolmannen ja viidennen kysymyksen c kohta, kuudennen kysymyksen d kohta ja yhdeksäs kysymys koskevat mahdollisuutta poiketa ympäristövaikutusten arviointia koskevasta velvollisuudesta sähkön toimitusvarmuuteen tai oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä.

1. Poikkeaminen YVA-direktiiviin sisältyvän yksittäistapausta koskevan poikkeuksen nojalla

144. Kuudennen kysymyksen d kohdalla Cour constitutionnelle tiedustelee, mahdollistaako YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohta sen, että ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkaminen vapautetaan ympäristövaikutusten arviointivelvollisuudesta sähkön toimitusvarmuuteen maassa liittyvistä yleistä etua koskevista pakottavista syistä.

145. YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat poikkeustapauksissa olla kokonaan tai osittain soveltamatta tiettyyn hankkeeseen tämän direktiivin säännöksiä, tämän kuitenkaan rajoittamatta 7 artiklan säännösten soveltamista.

146. Kuten myös jo Cour constitutionnelle huomauttaa, kyseisen säännöksen nojalla voidaan luopua kansallisesta ympäristövaikutusten arvioinnista muttei 7 artiklassa säädetystä rajat ylittävästä arvioinnista. YVA-direktiivin alkuperäiseen versioon ( 69 ) ei vielä sisältynyt tätä rajat ylittävää ympäristövaikutusten arviointia koskevaa varaumaa. Neuvosto lisäsi sen direktiivillä 97/11/EY ( 70 ) varmistaakseen, ettei poikkeus vaikuta 7 artiklan mukaista rajat ylittävää kuulemista koskeviin tiukennettuihin vaatimuksiin, ( 71 ) jotka direktiivin 97/11 johdanto-osan 12 ja 13 perustelukappaleen mukaan pohjautuvat Espoon yleissopimukseen.

147. YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohdan a–c alakohtaan sisältyy lisäksi muita vaatimuksia, joita jäsenvaltion on noudatettava, jos se haluaa vedota tähän poikkeukseen.

148. Jäsenvaltion on ensinnäkin tutkittava, onko jokin muu arviointimuoto sopiva (a alakohta), ja asetettava yleisön, jota asia koskee, saataville a alakohdassa tarkoitetuilla muilla arviointimuodoilla saadut tiedot, vapauttamispäätöstä koskevat tiedot sekä vapauttamisen perusteet (b alakohta). Jäsenvaltion on lisäksi annettava komissiolle tiedoksi vapauttamispäätöksen perustelut (c alakohta).

149. Näiden edellytysten on ensinnäkin täytyttävä muodollisesti, toisin sanoen toimivaltaisten viranomaisten on toteutettava a alakohdassa säädetty tutkinta, käytettävä sen jälkeen mainittua ”muuta arviointimuotoa”, asetettava yleisön, jota asia koskee, saataville näin saadut tiedot ja annettava komissiolle tiedoksi päätöksen perustelut.

150. Kyse ei kuitenkaan ole pelkistä muodollisuuksista. Näiden edellytysten tarkoituksena on luonteensa vuoksi pikemminkin mahdollisuuksien mukaan varmistaa YVA-direktiivin tavoitteiden toteutuminen toisen arviointimuodon yhteydessä.

151. Kun tarkastellaan YVA-direktiivin 23 perustelukappaleen taikka 2 artiklan 4 kohdan a alakohdan englannin- tai saksankielisiä versioita, on selvää, että ympäristövaikutusten arvioinnin sijaan voidaan suorittaa muuta arviointimuotoa ainoastaan, jos se on sopiva. Ymmärrän tämän edellytyksen siten, että on oltava pakottavia syitä, jotka ovat esteenä YVA-direktiivin mukaiselle arvioinnille. Tältä osin kyseeseen tulee sähkön toimitusvarmuuden ohella oikeudellisen epävarmuuden välttäminen, joka mainitaan yhdeksännessä kysymyksessä. Jos – kuten mahdollisesti pääasiassa – rajat ylittävien ympäristövaikutusten vuoksi 7 artiklan mukainen rajat ylittävä ympäristövaikutusten arviointi, jota ei siis voida jättää tekemättä, on kuitenkin välttämätöntä, vaikuttaa erittäin epätodennäköiseltä, että voi olla sellaisia syitä, jotka ovat tällaisissa tapauksissa esteenä kansalliselle ympäristövaikutusten arvioinnille.

152. Lisäksi on syytä huomauttaa, että laiminlyönti arvioida ympäristövaikutuksia oikea-aikaisesti soveltuu yleensä tuskin perusteeksi YVA-direktiivin soveltamatta jättämiselle. Belgia mainitsee tässä yhteydessä tilapäiset ongelmat muissa ydinvoimalaitoksissa. Sähköntarve oli lähtökohtaisesti kuitenkin ennakoitavissa pitkällä aikavälillä, joten tarvittaviin toimenpiteisiin oltaisiin voitu ryhtyä ajoissa. Ei myöskään vaikuta alun alkaenkaan poissuljetulta, että Belgia olisi voinut kattaa sähköntarpeensa ainakin väliaikaisesti toimituksilla muista jäsenvaltioista.

153. Yhteenvetona on todettava, että YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohta mahdollistaa sen, että ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkaminen yleistä etua koskevista pakottavista syistä, jotka liittyvät maan sähkön toimitusvarmuuteen ja/tai oikeudellisen epävarmuuden välttämiseen, vapautetaan ympäristövaikutusten arviointia koskevasta velvollisuudesta, jos jokin muu arviointimuoto on sopiva ja huolehditaan tiedottamisesta yleisölle, jota asia koskee, ja komissiolle 2 artiklan 4 kohdan b ja c alakohdan mukaisesti. Kyseisessä 2 artiklan 4 kohdassa ei sitä vastoin sallita 7 artiklan mukaisen rajat ylittävän ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättämistä.

2. Espoon yleissopimuksesta poikkeaminen

154. Koska YVA-direktiivin mukaisesta rajat ylittävästä ympäristövaikutusten arvioinnista ei voida luopua, kolmannen kysymyksen c kohdan kysymys siitä, sallitaanko tällainen poikkeaminen Espoon yleissopimuksessa, on tarpeeton.

3. Århusin yleissopimuksesta poikkeaminen

155. Sitä vastoin vaikuttaa ensi näkemältä mahdolliselta, että YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohdassa sallitaan ympäristövaikutusten arvioinnista poikkeaminen, joka on laajempaa kuin mahdollinen poikkeaminen Århusin yleissopimuksen 6 artiklan mukaisesta yleisön osallistumisesta. Tällainen ristiriita voisi myös johtaa siihen, että Århusin yleissopimuksen täytäntöönpanossa unionin oikeudessa on aukko.

156. Århusin yleissopimuksessa ei määrätä sähkön toimitusvarmuuteen ja oikeusvarmuuteen perustuvasta poikkeuksesta, vaan sen 6 artiklan 1 kappaleen c kohtaan sisältyy ainoastaan maanpuolustustarkoituksia koskeva poikkeus, jota ei kuitenkaan sovelleta käsiteltävässä asiassa. Käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiä eivät ole myöskään valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 54–64 artikla, joissa määrätään valtiosopimusten päättymisestä ja niiden soveltamisen keskeyttämisestä.

157. Sen lisäksi hätätilanne (state of necessity) on tunnustettu tapaoikeuden mukaiseksi perusteeksi kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden noudattamatta jättämiselle, ( 72 ) mutta sille on asetettu erittäin tiukat edellytykset. Kansainvälisen oikeuden toimikunta on kodifioinut sen siten, että noudattamatta jättämisen on oltava valtion ainoa mahdollisuus suojella tärkeää etua vakavalta ja välittömästi uhkaavalta vaaralta. ( 73 ) Myös kansainvälinen tuomioistuin soveltaa näitä edellytyksiä. ( 74 )

158. Ei vaikuta mahdottomalta tunnustaa toimitus- tai oikeusvarmuuteen liittyviä riskejä Belgian tärkeää etua välittömästi ja vakavasti uhkaavaksi vaaraksi. Olisi kuitenkin lisäksi näytettävä toteen, että Århusin yleissopimuksen mukaisen velvollisuuden noudattamatta jättäminen oli ainoa mahdollisuus torjua tällaista vaaraa.

159. Tältä osin myös tässä yhteydessä olisi tutkittava, olisiko yleisön oikea-aikainen osallistuminen, mihin sisältyy ympäristövaikutusten arviointi, ollut mahdotonta.

160. Maan sähkön toimitusvarmuus ja oikeudellisen epävarmuuden välttäminen eivät siten ole yleistä etua koskeva pakottava syy, joka mahdollistaisi Århusin yleissopimuksesta poikkeamisen ja/tai sen soveltamisen lykkäämisen, jos oli mahdollista toteuttaa ajoissa tarvittavat toimenpiteet yleissopimuksen noudattamiseksi.

4. Seuraukset YVA-direktiivin mukaiselle poikkeamismahdollisuuden tulkinnalle

161. Ensi näkemältä ei siten vaikuta poissuljetulta, että YVA-direktiivi mahdollistaa poikkeamisen, jota Århusin yleissopimuksessa ei mahdollisesti sallita.

162. Tällaisen ristiriidan välttämiseksi kansainvälisen oikeuden mukaista hätätilannetta koskevat vaatimukset on sisällytettävä YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohdan tulkintaan. Tähän soveltuu YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädetty sen tutkiminen, onko jokin muu arviointimuoto sopiva. Poikkeamista on tästä syystä pidettävä asianmukaisena vain, jos myös kansainvälisen oikeuden mukaisen hätätilanteen edellytykset täyttyvät.

163. Kolmannen ja viidennen kysymyksen c kohtaan, kuudennen kysymyksen d kohtaan ja yhdeksänteen kysymykseen on siten vastattava, että YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohta mahdollistaa sen, että ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkaminen vapautetaan ympäristövaikutusten arviointia koskevasta velvollisuudesta, jos jokin muu arviointimuoto on välttämätön kyseisen jäsenvaltion tärkeään etuun, esimerkiksi sähkön toimitusvarmuuteen tai oikeusvarmuuteen, kohdistuvan vakavan ja välittömästi uhkaavan vaaran torjumiseksi ja jos huolehditaan tiedottamisesta yleisölle, jota asia koskee, ja komissiolle 2 artiklan 4 kohdan b ja c alakohdan mukaisesti. Kyseisessä 2 artiklan 4 kohdassa ei sitä vastoin sallita 7 artiklan mukaisen rajat ylittävän ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättämistä.

F Kahdeksas kysymys – luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohta

1. Kahdeksannen kysymyksen a kohta – hankkeen käsite luontodirektiivissä

164. Kahdeksannen kysymyksen a kohdalla Cour constitutionnelle tiedustelee, voidaanko luontodirektiivin 6 artiklaa soveltaa ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkamiseen.

165. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Jos tällainen arviointi on tarpeen, siihen sisältyy Århusin yleissopimuksen 6 artiklan mukainen yleisön osallistuminen. ( 75 )

166. Siten on erityisesti selvitettävä, onko ydinvoimalaitosten teollisen sähköntuotannon jatkamisessa kyse mainitussa säännöksessä tarkoitetusta suunnitelmasta tai hankkeesta.

167. Luontodirektiivissä ei määritellä hankkeen käsitettä. Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvä hankkeen käsite on keskeinen luontodirektiivissä tarkoitetun suunnitelman tai hankkeen käsitteen selvittämiseksi ja että luontodirektiivin tarkoituksena on YVA-direktiivin tavoin estää se, että ympäristölle mahdollisesti haitallisille toiminnoille annettaisiin lupa ennen niiden ympäristövaikutusten ennakkoarviointia. ( 76 )

168. Kumpaankin direktiiviin sisältyvän hankkeen käsitteen täysimääräinen rinnastaminen toisiinsa ei kuitenkaan tule kyseeseen jo senkään vuoksi, että luontodirektiivin mukaiseen arviointiin liittyy erottamattomasti lupaedellytyksiä suunnitelmille ja hankkeille, jotka voisivat vaikuttaa merkittävästi suojelualueisiin. Toimivaltaiset viranomaiset voivat nimittäin hyväksyä suunnitelman tai hankkeen vain, jos ympäristövaikutusten arviointi sisältää täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys suunniteltujen töiden, joilla voisi olla haitallisia vaikutuksia kyseiseen suojelualueeseen, vaikutuksista. ( 77 ) YVA-direktiiviin ei sitä vastoin sisälly aineellisoikeudellisia vaatimuksia hankkeen hyväksymiselle. ( 78 )

169. Ymmärrän näin ollen unionin tuomioistuimen YVA-direktiiviin sisältyvän hankkeen käsitteen merkityksestä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan yhteydessä esittämän toteamuksen siten, että joka tapauksessa tässä määritelmässä tarkoitetut hankkeet ovat myös luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisia hankkeita. Käsitykseni mukaan tällä ei kuitenkaan määritellä tyhjentävästi luontodirektiivin mukaista hankkeen käsitettä. ( 79 )

170. Jos unionin tuomioistuin siis yhtyy näkemykseeni ja jo jatkamista sinänsä on pidettävä YVA-direktiivissä tarkoitettuna hankkeena tai jos Cour constitutionnelle tulee siihen tulokseen, että jatkaminen muodostaa yhdessä parannustoimenpiteiden kanssa hankkeen, kyseessä on siten myös luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hanke. Vaikka kyse ei olisikaan YVA-direktiivin mukaisesta hankkeesta, tämä ei estä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamista.

171. Unionin tuomioistuin onkin korostanut lisäksi, että tiettyjä hankeluokkia ei voida vapauttaa arviointivelvoitteesta kriteereillä, joiden perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi suojelualueisiin. ( 80 ) Erilaisia kansallisessa oikeudessa säädettyjä poikkeuksia tarkastellessaan unionin tuomioistuin ei ole erikseen arvioinut, onko niissä kyse YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuista hankkeista. Sen sijaan pelkästään merkittävän vaikutuksen mahdollisuus on johtanut siihen, että kyseessä olevien toimintojen osalta ei voida tehdä poikkeuksia. ( 81 )

172. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetty hankkeen määritelmä ei rajaa tyhjentävästi luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua hankkeen käsitettä. Ratkaisevaa on pikemminkin se, voiko kyseinen toiminto vaikuttaa merkittävästi suojelualueeseen.

173. Olettamaa, jonka mukaan kyseessä on luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hanke, tukee näin ollen etenkin edelleen olemassa oleva riski siitä, että yhdessä ydinvoimalaitoksista tapahtuva vakava onnettomuus vaikuttaa haitallisesti suojelualueisiin. Lisäksi ydinvoimalaitoksen jäähdytysjärjestelmä voisi vaikuttaa merkittävästi kaloihin ja ympyräsuisiin, ( 82 ) joiden osalta sekä Belgia että Alankomaat suojelevat Schelde-jokea. Käytettävissä olevien tietojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että näiden lisäksi muutkin merkittävät vaikutukset ympäristöön ovat mahdollisia.

174. Kahdeksannen kysymyksen a kohtaan on siten vastattava, että ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkamista on pidettävä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuna hankkeena myös silloin, kun tätä jatkamista ei ole pidettävä YVA-direktiivissä tarkoitettuna poikkeuksena sellaisenaan eikä siksi, että tähän jatkamiseen liittyy laitoksen parannustöitä.

2. Kahdeksannen kysymyksen b kohta – lainsäädäntötoimi

175. Kahdeksannen kysymyksen b kohta koskee sitä, että ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkaminen toteutetaan lainsäädäntötoimella.

176. Tämä ei kuitenkaan kyseenalaista luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamista. Kyseistä säännöstä on tulkittava siten, ettei siinä sallita kansallisen elimen – vaikka se olisikin lainsäädäntöelin – myöntää lupaa suunnitelmalle tai hankkeelle, ellei se ole varmistautunut siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen. ( 83 )

3. Kahdeksannen kysymyksen c kohta – Doel 1 ja Doel 2

177. Kahdeksannen kysymyksen b kohtaan annettavasta vastauksesta seuraa, että saman kysymyksen c kohtaan on vastattava siten, että a ja b kohdassa esitettyihin kysymyksiin annettava vastaus ei ole erilainen sen mukaan, koskeeko se Doel 1- vai Doel 2 ‑voimalaitosta.

4. Kahdeksannen kysymyksen d kohta – toimitusvarmuutta koskeva poikkeus

178. Cour constitutionnelle tiedustelee lisäksi kahdeksannen kysymyksen d kohdassa, voidaanko luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon päättymisajankohtaa lykätä sähkön toimitusvarmuuteen liittyvistä syistä.

179. Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä.

a) Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamisedellytykset

180. Kysymys perustuu siten siihen olettamaan, että ympäristövaikutusten arvioinnin lopputulos oli kielteinen. Jos ympäristövaikutusten arvioinnin lopputulos olisi nimittäin ollut myönteinen, hankkeelle voitaisiin myöntää lupa jo luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen nojalla.

181. Lisäksi, koska luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohta on poikkeussäännös lupakriteeriin, joka vahvistetaan kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä, sitä on tulkittava suppeasti ja sitä voidaan soveltaa vasta sen jälkeen, kun suunnitelman tai hankkeen vaikutukset on tutkittu 3 kohdan säännösten mukaisesti. ( 84 ) Suunnitelman tai hankkeen vaikutusten tunteminen asianomaisen alueen suojelutavoitteiden kannalta on näin ollen välttämätön edellytys tämän direktiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamiselle, koska muussa tapauksessa kyseessä olevan poikkeussäännöksen soveltamisedellytyksiä ei voida tutkia. Mahdollisten erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden sekä vähemmän haitallisten vaihtoehtojen olemassaolon tutkiminen nimittäin edellyttää niiden punnitsemista suhteessa asianomaisen suunnitelman tai hankkeen alueelle aiheuttamaan vaikutukseen. Lisäksi mahdollisten korvaavien toimenpiteiden luonteen määrittäminen edellyttää, että kyseiseen alueeseen kohdistuva vaikutus voidaan määrittää täsmällisesti. ( 85 )

182. Cour constitutionnellen on näin ollen ensinnäkin tutkittava, täyttävätkö kummankin ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkamista koskevan lain säätämisen yhteydessä toteutetut erilaiset selvitykset ja kuulemiset luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisen ympäristövaikutusten arvioinnin edellytykset.

183. Jos tarvittavat arvioinnit on tehty, on mahdollista tutkia, onko sähkön toimitusvarmuus erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy alueen koskemattomuuteen kohdistuviin vaikutuksiin nähden.

b) Sähkön toimitusvarmuus

184. Kun tarkastellaan sähkön toimitusvarmuuteen liittyvää yleistä etua, energian toimitusvarmuus on SEUT 194 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan yksi unionin energiapolitiikan tavoitteista. Saman artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioilla on kuitenkin lähtökohtaisesti oikeus tehdä valintoja eri energialähteiden välillä ja määritellä energiahuoltonsa yleinen rakenne.

185. Tapauksissa, joissa oli kyse pääomien vapaan liikkuvuuden soveltamisesta, unionin tuomioistuin onkin erityisesti hyväksynyt öljy-, televiestintä- ja sähköalalla toimivien yhtiöiden osalta, että se tavoite, että pyritään turvaamaan tällaisten tuotteiden toimitukset tai tällaisten palvelujen tarjoaminen kriisitilanteessa kyseessä olevan jäsenvaltion alueella, voi olla sellainen yleiseen turvallisuuteen liittyvä syy, jolla perusvapauden rajoittaminen voidaan perustella. ( 86 )

186. Yleiseen turvallisuuteen voidaan kuitenkin vedota ainoastaan energian vähimmäistoimitusten takaamisen osalta. ( 87 ) Yleisen turvallisuuden asettamia vaatimuksia on nimittäin erityisesti pääomien vapaata liikkuvuutta koskevaan perustavanlaatuiseen periaatteeseen kohdistuvana poikkeuksena tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksinään määritellä niiden ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa. Yleiseen turvallisuuteen voidaan näin ollen vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta. ( 88 )

187. Näiden toteamusten pitäisi lähtökohtaisesti päteä myös luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohtaan. On kuitenkin syytä huomauttaa, että SEUT 65 artiklan 1 kohdassa määrätyistä pääomien vapaata liikkuvuutta koskevista poikkeuksista poiketen kyseiseen säännökseen sisältyvät nimenomaisesti myös sosiaaliset tai taloudelliset syyt.

188. Tästä seuraa, että erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavana syynä kyseeseen tulevat paitsi energian vähimmäistoimitukset myös yleisesti toimitukset, jotka riittävät kysynnän tyydyttämiseen. Yleiseen turvallisuuteen voidaan kuitenkin vedota ainoastaan energian vähimmäistoimitusten takaamiseen liittyvän edun osalta.

189. Tämä sähkön toimitusvarmuuteen liittyvän yleisen edun ja vähimmäistoimitusten takaamiseen liittyvän erityisen edun välinen ero on merkityksellinen etenkin siksi, että luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaan on niin, että jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön. Muut erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavat syyt voivat tulla kyseeseen vain komission lausunnon perusteella.

190. Tästä säännöksestä unionin tuomioistuin on jo todennut, että toimitusvarmuus energia-alalla, asianomaisessa tapauksessa kivihiilen toimitusvarmuus, ei kuulu luontodirektiivin 6