JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

EVGENI TANCHEV

21 päivänä joulukuuta 2016 ( 1 )

Asia C‑535/15

Freie und Hansestadt Hamburg

vastaan

Jost Pinckernelle

(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion hallintotuomioistuin, Saksa))

”Kemikaalien rekisteröinti, arviointi, lupamenettelyt ja rajoitukset (REACH) — Euroopan kemikaalivirastossa rekisteröintiä koskevan velvollisuuden aineellinen soveltamisala — Jäsenvaltion viranomainen kieltää nikotiinisulfaatin, jota ei ole rekisteröity tuonnin yhteydessä, viennin unionin alueelta — asetuksen (EY) N:o 1907/2006 5 artikla — Seuraamuksia koskeva asetuksen N:o 1907/2006 126 artikla”

1. Unionin tuomioistuimelle nyt käsiteltävässä asiassa esitetty ennakkoratkaisukysymys koskee asetuksen (EY) N:o 1907/2006 ( 2 ) (jäljempänä REACH-asetus) 5 artiklassa säädettyjen rekisteröintivaatimusten aineellista soveltamisalaa. Tarkemmin sanottuna Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion hallintotuomioistuin, Saksa) haluaa selvittää, voiko Hampurin kaupungin kaltainen jäsenvaltion viranomainen evätä elinkeinonharjoittajalta, joka on tuonut unioniin tiettyä kemikaalia, tässä tapauksessa nikotiinisulfaattia, noudattamatta velvollisuutta rekisteröidä se Euroopan kemikaalivirastossa (ECHA), luvan viedä kyseistä kemikaalia unionin alueelta. Hampurin kaupunki on evännyt tämän luvan sillä perusteella, että nikotiinisulfaatin vienti on jo sinänsä REACH-asetuksen 5 artiklan vastaista.

I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

2. REACH-asetuksen johdanto-osan 2, 3, 7 ja 122 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”(2) Aineiden sisämarkkinoiden tehokas toiminta yhteisössä voidaan saavuttaa ainoastaan, jos aineita koskevat vaatimukset eivät eroa merkittävästi eri jäsenvaltioissa. (3) Korkeatasoinen ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu olisi taattava lähennettäessä aineita koskevaa lainsäädäntöä, ja tavoitteeksi olisi asetettava kestävän kehityksen toteutuminen. Tätä lainsäädäntöä olisi sovellettava syrjimättömyyden periaatteen ja yhteisön kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti siitä riippumatta, käydäänkö aineiden kauppaa sisämarkkinoilla vai kansainvälisillä markkinoilla. – – (7) Sisämarkkinoiden yhtenäisyyden säilyttämiseksi ja ihmisten terveyden, erityisesti työntekijöiden terveyden, sekä ympäristön suojelun korkean tason takaamiseksi on tarpeen varmistaa, että aineiden valmistaminen yhteisössä on yhteisön lainsäädännön mukaista, vaikka kyseiset aineet menisivätkin vientiin. – – (122) Jäsenvaltioiden toteuttamien täytäntöönpanon valvontatoimien avoimuuden, puolueettomuuden ja johdonmukaisuuden takaamiseksi jäsenvaltioiden on tarpeen säätää asianmukaisesta seuraamusjärjestelmästä; tarkoituksena on vahvistaa vaatimusten rikkomiselle tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoittavat seuraamukset, koska vaatimusten rikkominen saattaa johtaa ihmisten terveyden ja ympäristön vahingoittumiseen.”

3. REACH-asetuksen 1 artiklan otsikko on ”Aihe ja soveltamisala”. Sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Tämän asetuksen tarkoituksena on varmistaa korkeatasoinen ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu, mukaan lukien vaihtoehtoisten keinojen edistäminen aineiden vaarojen arvioimiseksi, sekä aineiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla samalla kilpailukykyä ja innovointia edistäen.”

4. REACH-asetuksen 3 artiklan otsikko on ”Määritelmät”. Siinä säädetään seuraavaa: ”Tässä asetuksessa tarkoitetaan – – 7. ’rekisteröijällä’ aineen valmistajaa tai maahantuojaa tai esineen tuottajaa tai maahantuojaa, joka hakee aineen rekisteröintiä; – – .9 ’valmistajalla’ yhteisön alueelle sijoittautunutta luonnollista tai oikeushenkilöä, joka valmistaa ainetta yhteisön alueella; 10. ’maahantuonnilla’ fyysistä tuomista yhteisön tullialueelle; 11. ’maahantuojalla’ yhteisön alueelle sijoittautunutta luonnollista tai oikeushenkilöä, joka vastaa maahantuonnista; 12. ’markkinoille saattamisella’ toimittamista tai tarjoamista kolmannelle osapuolelle joko maksua vastaan tai maksutta. Maahantuontia pidetään markkinoille saattamisena; – –”

5. REACH-asetuksen 5 artiklan otsikko on ”Ei tietoja, ei markkinoita”, ja siinä säädetään seuraavaa: ”Jollei 6, 7, 21 ja 23 artiklasta muuta johdu, aineita sellaisenaan, seoksissa tai esineissä ei saa valmistaa yhteisössä eikä saattaa markkinoille, jollei niitä ole rekisteröity tämän osaston asiaa koskevien säännösten mukaisesti kun sitä edellytetään.”

6. REACH-asetuksen 6 artiklan otsikko on ”Yleinen velvollisuus rekisteröidä aineet sellaisenaan tai seoksissa”, ja sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jollei tässä asetuksessa toisin säädetä, valmistajan tai maahantuojan, joka valmistaa tai tuo ainetta joko sellaisenaan tai yhdessä tai useammassa seoksessa vuodessa yhden tonnin tai enemmän, on toimitettava rekisteröinti kemikaalivirastolle.”

7. REACH-asetuksen 126 artiklan otsikko on ”Seuraamukset”, ja siinä säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on säädettävä tämän asetuksen säännösten rikkomisen seuraamuksista ja ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin niiden täytäntöönpanon varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. – –”

B Kansallinen lainsäädäntö

8. Asian kannalta merkitykselliset kansallisen oikeuden säännökset sisältyvät vaarallisilta aineilta suojelemisesta annettuun lakiin (Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz), jäljempänä ChemG), sellaisena kuin se on julkaistu 28.8.2013 (BGBl. I, s. 3498 ja 3991), ja yleisen turvallisuuden ja järjestyksen suojelusta 14.3.1966 annettuun Hampurin lakiin (Hamburger Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, jäljempänä SOG; HmbGVBI., s. 77).

9. ChemG:n 21, 23 ja 27b §:ssä säädetään seuraavaa: ”21 § Valvonta 1) Toimivaltaiset osavaltion viranomaiset valvovat tämän lain ja tähän lakiin perustuvien asetusten täytäntöönpanoa, jollei tässä laissa muuta säädetä. 2) Tämän pykälän 1 momenttia sovelletaan myös Euroopan yhteisön tai unionin asetuksiin, jotka koskevat tällä lailla säänneltyjä aloja, sikäli kuin on jäsenvaltioiden tehtävä valvoa niiden täytäntöönpanoa. – – 23 § Viranomaismääräykset 1) Toimivaltainen osavaltion viranomainen voi yksittäistapauksessa antaa määräyksiä, jotka ovat tarpeen tämän lain tai tämän lain perusteella annettujen asetusten taikka 21 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä mainitun Euroopan yhteisön tai unionin asetuksen todettujen rikkomisten lopettamiseksi tai tulevien rikkomisten estämiseksi. – – 27b § Asetuksen (EY) N:o 1907/2006 rikkomiset 1) Määrätään vapausrangaistus, jonka pituus on enintään kaksi vuotta, tai sakkorangaistus jokaiselle, joka rikkoo kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH) – – 18.12.2006 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1907/2006 1. valmistamalla tai saattamalla markkinoille ainetta sellaisenaan, seoksessa tai esineessä 5 artiklan vastaisesti, – –”

10. SOG:n 3 §:n 1 momentissa, sellaisena kuin se sisältyy 16.6.2005 annettuun relevanttiin versioon (HmbGVBl., s. 233), säädetään seuraavaa: ”3 § Tehtävät (1) Hallintoviranomaiset toteuttavat toimialallaan velvollisuuksiensa mukaisen harkinnan perusteella yksittäistapauksessa yleisön tai yksilön suojelemiseksi tarvittavat toimet yleiseen turvallisuuteen tai järjestykseen kohdistuvien vaarojen torjumiseksi tai yleisen turvallisuuden tai järjestyksen häiriöiden poistamiseksi (turvallisuustoimet).”

II Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys

11. Kantaja Jost Pinckernelle harjoittaa kemikaalien kauppaa. Hän vaatii kumottavaksi 29.6.2009 tehdyn Hampurin kaupungin päätöksen (jäljempänä päätös), jolla häneltä evättiin lupa viedä 19,4 tonnin nikotiinisulfaattierä (jäljempänä riidanalainen erä) kolmanteen maahan, tässä tapauksessa Venäjälle. Pinckernelle oli tuonut riidanalaisen erän Euroopan unioniin Kiinasta jonkin aikaa 1.12.2008 jälkeen. Nikotiinisulfaattia käytetään Venäjällä desinfiointiaineena teollisuudessa ja eläinsuojissa. ( 3 ) Unionissa sitä ei kuitenkaan saa käyttää näihin tarkoituksiin, ja sille on asetettu tiukkoja rajoituksia. ( 4 )

12. Tätä ennen oli tehty rikostutkinta, jonka aikana Hampurin jokipoliisi ja Hampurin kaupungin taloushallinnon ja yleisten töiden osasto olivat takavarikoineet riidanalaisen erän. Se oli ja on edelleen varastossa Hampurissa. Hampurin kaupunki määräsi 23.2. ja 18.5.2009 tekemillään päätöksillä, ettei riidanalaista erää saa siirtää pois varastosta. ( 5 ) Se määräsi lisäksi 18.5.2009 tekemällään päätöksellä, että riidanalaisen erän saa poistaa varastosta ainoastaan Hampurin kaupungin etukäteen antaman luvan perusteella. ( 6 )

13. Pinckernelle ei ollut tehnyt riidanalaisesta erästä REACH-asetuksen 28 artiklan mukaista ennakkorekisteröintiä ennen tuontia, eikä erää myöskään ole rekisteröity REACH-asetuksen 6 artiklan mukaisesti. Hampurin kaupungin tekemässä päätöksessä todetaan, että nikotiinisulfaatti on Hampurissa laittomasti: aineen vienti kolmanteen maahan ei edistä tilanteen laillistamista vaan muodostaa itsessään uhan yleiselle turvallisuudelle ja järjestykselle.

14. Pinckernelle riitautti päätöksen Verwaltungsgerichtissä (hallintotuomioistuin), mutta kanne hylättiin. Hän teki ratkaisusta valituksen, jonka käsitellyt Oberverwaltungsgericht (ylempi hallintotuomioistuin) kumosi Verwaltungsgerichtin tuomion 25.2.2014 antamallaan tuomiolla. Se kumosi riidanalaisen päätöksen ja velvoitti Hampurin kaupungin myöntämään Pinckernellelle luvan erän vientiin. Oberverwaltungsgericht totesi, että REACH-asetuksen 5 artiklan vastaisesti tuodun aineen aiottu vienti ei merkitse REACH-asetuksen 5 artiklan, luettuna yhdessä sen 3 artiklan 12 alakohdan kanssa, uutta rikkomista silloin, kun aine – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – ei ole käytettävissä unionin markkinoilla käyttökiellon vuoksi.

15. Hampurin kaupunki on tehnyt tuomiosta Revision-valituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen kansalliseen tuomioistuimeen.

16. Pinckernellelle määrättiin kuitenkin ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevasta hallinto-oikeudellisesta menettelystä erillisessä rikosoikeudenkäynnissä (jäljempänä rikosoikeudenkäynti) 18 kuukauden vankeusrangaistus, jonka täytäntöönpanoa lykättiin kolmen vuoden koetusajaksi, sekä 340000 euron sakkorangaistus laittomasta kemikaalien kaupasta. ( 7 ) Rikosoikeudenkäynnin vireillepanijana ei ollut Hampurin kaupunki vaan syyttäjäviranomainen. ( 8 )

17. Bundesverwaltungsgericht on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen: ”Onko REACH-asetuksen 5 artiklaa tulkittava siten, että jollei REACH-asetuksen 6, 7, 21 ja 23 artiklasta muuta johdu, aineita ei saa viedä unionin alueelta, jollei niitä ole rekisteröity REACH-asetuksen II osaston asiaa koskevien säännösten mukaisesti, kun sitä edellytetään?”

18. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Hampurin kaupunki, Saksan ja Italian hallitukset sekä Euroopan komissio. Kaikki nämä osapuolet Italiaa lukuun ottamatta esittivät suulliset huomautuksensa 28.9.2016 pidetyssä suullisessa käsittelyssä, johon myös Pinckernellen edustaja osallistui.

III Tapauksen tarkastelu

A Johdanto

19. Nikotiinisulfaatti on helposti syttyvä aine, joka voi olla myrkyllistä hengitettynä, joutuessaan iholle ja nieltynä. Sillä voi myös olla pitkäaikaisia haittavaikutuksia vesiympäristössä, koska se on myrkyllistä vesieliöille ja voi vahingoittaa luonnon monimuotoisuutta. ( 9 )

20. REACH-asetuksen tavoitteena on varmistaa kemiallisiin aineisiin liittyvien riskien turvallinen hallinta koko toimitusketjussa ( 10 ) kemikaalien valmistuksesta ja tuonnista aina kemikaaleja sisältävien tuotteiden kulutukseen ja jossain määrin myös kemikaalien hävittämiseen asti. Tämän vuoksi asetuksella on erittäin laaja soveltamisala. ( 11 ) Kuuluuko sen aineelliseen soveltamisalaan kuitenkin sellaisten unionin ulkopuolella valmistettujen aineiden vienti, joita ei ole rekisteröity tuonnin yhteydessä, vaikka näin olisi kuulunut tehdä? Tämä on lähinnä se kysymys, johon unionin tuomioistuinta pyydetään vastaamaan nyt käsiteltävässä asiassa.

21. Ennen Bundesverwaltungsgerichtin esittämän ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelua on tärkeää huomauttaa, että se on varsin tarkasti rajattu.

22. Kuten komissio istunnossa huomautti, unionin tuomioistuinta pyydetään tässä ratkaisemaan arkaluonteinen kysymys siitä, merkitseekö sellaisten kemikaalien, joita ei ole rekisteröity tuonnin yhteydessä, vienti unionista kolmanteen maahan REACH-asetuksen 5 artiklan rikkomista, jota on pidettävä tuonnissa tapahtuneesta REACH-asetuksen 5 artiklan noudattamatta jättämisestä erillisenä rikkomisena. Keskityn siis tarkastelussani pääosin tähän kysymykseen.

23. Kuten unionin tuomioistuimelle jätetyistä kirjallisista huomautuksista ilmenee, tavanomaisella laintulkinnalla on keskeinen merkitys asianosaisten nyt käsiteltävässä asiassa esittämien väitteiden ratkaisemisessa ja erityisesti REACH-asetuksen 5 artiklan ilmauksen ”saattaa markkinoille” merkityksen määrittämisessä.

24. Tarkoittaako 5 artiklan ilmaus ”saattaa markkinoille” sitä, että se koskee ainoastaan unionin sisämarkkinoille saatettuja kemiallisia aineita ( 12 ) mutta ei siten aineita, joita ei ole rekisteröity unioniin tuonnin yhteydessä mutta jotka yritys aikoo viedä unionista, kuten Pinckernelle ja komissio väittävät, vai tarkoittaako kyseinen ilmaus sitä, että 5 artiklaa on sovellettava saatettaessa kemikaaleja minkä tahansa maan markkinoille ja että sen soveltamisalaan kuuluvat siten myös kolmanteen maahan vietävät kemialliset aineet, joita ei ole rekisteröity tuonnin yhteydessä, kuten Hampurin kaupunki, Saksa ja Italia väittävät?

25. Olen päätynyt siihen, että unionin tuomioistuimen vakiintuneiden tulkintamenetelmien perusteella REACH-asetuksen 5 artiklan ilmauksen ”saattaa markkinoille” on tulkittava viittaavan unionin sisämarkkinoihin. Perustelen tätä näkemystä jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen III B osassa.

26. Istunnossa kuitenkin esitettiin epäilyjä siitä, missä määrin riidanalaisen erän (laittomasta) tuonnista ylipäätään on määrätty tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia, riippumatta Saksalle REACH-asetuksen 126 artiklan nojalla kuuluvista seuraamusvelvoitteista. Pinckernellen edustaja väitti, että kysymys riidanalaisen erän rekisteröimättä jättämisestä olisi jo käsitelty rikosoikeudenkäynnissä (jossa määrättiin rangaistus muun muassa REACH-asetuksen 5 artiklan rikkomisesta), kun taas Hampurin kaupungin edustaja totesi, ettei oikeudenkäynnissä ollut kyse riidanalaisesta erästä. Hampurin kaupungin mukaan rikosoikeudenkäynti koski lähinnä Pinckernellen muista kemikaaleista tekemiä vääriä ilmoituksia ja yritystä myydä unionissa kiellettyjä kemikaaleja väärillä nimillä. Jos näin on, REACH-asetuksen rikkomisesta, joka tapahtui Pinckernellen tuodessa riidanalaisen erän unioniin, ei mahdollisesti edelleenkään ole määrätty seuraamuksia paitsi että riidanalainen erä on takavarikoitu.

27. Nämä seikat samoin kuin Saksan ja Hampurin kaupungin esittämät väitteet, joiden mukaan REACH-asetuksen 5 artiklaa on tulkittava siten, että estetään aukkojen esiintyminen sen täytäntöönpanossa, osoittavat, että REACH-asetuksen 5 artiklaa ja sitä, miltä osin sitä sovelletaan sellaisten aineiden vientiin, joita ei ole rekisteröity tuonnin yhteydessä, on mahdoton tulkita irrallaan jäsenvaltiolle REACH-asetuksen 126 artiklan nojalla kuuluvista seuraamusvelvoitteista.

28. Tämän johdosta esitän tämän ratkaisuehdotuksen III C osassa joitakin huomautuksia siitä, missä asiayhteydessä ennakkoratkaisukysymykseen esittämääni vastausta on välttämättä luettava. ( 13 )

29. Istunnossa keskusteltiin myös siitä, johtaisiko se, että kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vastattaisiin myöntävästi, unionin oikeudessa perusoikeuskirjan 50 artiklalla suojatun ne bis in idem ‑periaatteen loukkaamiseen. Koska ennakkoratkaisupyynnössä ei viitata ne bis in idem ‑periaatteeseen ( 14 ) eikä käsiteltävässä asiassa ratkaisemattomaan tosiseikkoja koskevaan kysymykseen eli kysymykseen rikos- ja hallinto-oikeudellisen menettelyn välisestä suhteesta, niiden ratkaiseminen kuuluu Bundesverwaltungsgerichtille, jolla on mahdollisuus esittää niistä toinen ennakkoratkaisupyyntö SEUT 267 artiklan nojalla. ( 15 )

B REACH-asetuksen 5 artiklan tulkinta

1. Tarkastelu

30. Kuten eräs kirjoittaja huomauttaa, ( 16 ) REACH-asetus ei sisällä ainoastaan yhtä sääntelyohjelmaa vaan oikeastaan kokoelman sääntelyohjelmia, jotka on koottu yhteen säädökseen. REACH-asetuksen kahdeksassa ensimmäisessä osastossa vahvistetaan sen keskeiset aineelliset säännökset. I osastossa säädetään yleisistä seikoista. II osasto käsittelee aineiden rekisteröintiä. III osastossa säännellään tietojen yhteiskäyttöä ja tarpeettomien testien välttämistä. IV osasto koskee tiedottamista toimitusketjussa. V osastoon sisältyvät jatkokäyttäjiä koskevat säännöt, ja VI osasto koskee arviointia, VII osasto lupamenettelyä ja VIII osasto rajoituksia.

31. Aluksi on huomautettava, ettei ilmausta ”saattaa markkinoille” tai ilmauksen ”saattaa” eri aikamuotoja yhdistettynä ilmaukseen ”markkinoille” käytetä ainoastaan REACH-asetuksen II osastoon sisältyvässä 5 artiklassa. Se esiintyy myös I osastoon sisältyvän 1 artiklan 2 kohdassa, jossa määritellään asetuksen aihe ja soveltamisala. Se toistuu tiedottamista toimitusketjussa koskevassa IV osastossa (31 artiklan 5 kohta), lupamenettelyä koskevassa VII osastossa (56 artiklan 1 kohta ja 58 artiklan 1 kohdan c alakohta) ja rajoituksia koskevassa VIII osastossa (67 artiklan 1 ja 3 kohta, 68 artiklan 1 kohta ja 69 artiklan 1 kohta ja 4 kohta).

32. Kuten Saksan esittämissä kirjallisissa huomautuksissa lisäksi todetaan, REACH-asetuksessa on uutta se, että sillä perustetaan unioniin kokonaisvaltainen kemikaalien sääntelyjärjestelmä, jota hallinnoi yleiseurooppalainen viranomainen, REACH-asetuksen X osaston säännösten mukaisesti perustettu Euroopan kemikaalivirasto.

33. Oikeusvarmuuden ja johdonmukaisuuden vuoksi ( 17 ) ja ottaen huomioon, että unionin tuomioistuin on todennut REACH-asetuksella perustetun järjestelmän olevan luonteeltaan ”integroitu”, ( 18 ) ehdotan, että se hylkää tulkinnan, jonka mukaan ilmauksen ”saattaa markkinoille” ja sen eri aikamuotojen merkitys vaihtelisi sen mukaan, missä REACH-asetuksen artiklassa tai osastossa ne esiintyvät. Tällainen tulkintatapa olisi vastoin REACH-asetuksen 3 artiklan 12 alakohtaa, jossa esitettyä ”markkinoille saattamisen” määritelmää sovelletaan sen kaikkiin osastoihin, ja unionin tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan säännöksen merkityksen tulkinnassa on tukeuduttava sen unionin lainsäädännön systematiikkaan tai yleiseen rakenteeseen, johon kyseinen säännös sisältyy. ( 19 )

34. REACH-asetukseen ei myöskään sisälly nimenomaista viittausta jäsenvaltion lainsäädäntöön ilmauksen ”saattaa markkinoille” sisällön ja soveltamisalan määrittämiseksi. Sen vuoksi sitä on tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ( 20 ) ja unionin oikeudessa tunnustettujen tulkintamenetelmien mukaisesti. ( 21 )

2. Sisältö

a) Kieliversiot

35. Hampurin kaupungin, Saksan, Italian ja komission kirjallisissa huomautuksissa tarkastellaan kaikissa ilmauksen ”saattaa markkinoille” merkitystä REACH-asetuksen 5 artiklan eri kieliversioiden kannalta. Niissä todetaan pääpiirteittäin seuraavaa.

36. Saksan esittämien kirjallisten huomautusten mukaan 5 artikla on itse asiassa täysin yksiselitteinen, sillä REACH-asetuksen 5 artiklan ja etenkään sen 3 artiklan 12 alakohdan sanamuodon perusteella ilmaukseen ”saattaa markkinoille” ei liity minkäänlaista alueellista rajoitusta. REACH-asetuksen 5 artiklan ilmauksesta ”saattaa markkinoille” esittämänsä tulkinnan tueksi Saksa viittaa REACH-asetuksen saksan-, englannin- ja ranskankielisiin kieliversioihin.

37. Italian ja Hampurin kaupungin mukaan se, ettei ilmausta ”saattaa markkinoille” ole REACH-asetuksen 5 artiklassa liitetty nimenomaisesti ilmaukseen ”yhteisössä” samalla tavoin kuin ilmaus ”valmistaa”, tarkoittaa, ettei 5 artiklan alueellinen rajaaminen unioniin koske ”markkinoille saatettuja” aineita. Hampurin kaupunki väittää, että jos unionin lainsäätäjä olisi tarkoittanut rajata REACH-asetuksen 5 artiklan soveltamisalan Pinckernellen ja komission esittämällä tavalla, se olisi yksinkertaisesti liittänyt ilmauksen ”markkinoille” eteen ilmauksen ”sisä-”. Sekä Hampurin kaupunki että Italia väittävät, ettei mikään REACH-asetuksen 3 artiklan 12 alakohdassa kyseenalaista tätä tulkintaa.

38. Komissio väittää, että REACH-asetuksen 5 artiklan kieliversioista kahdeksassa ilmaus ”yhteisössä” viittaa sekä valmistukseen että markkinoille saattamiseen, kolmessa tämä viittaussuhde on monitulkintainen ja kymmenessä alueellinen rajaus ”yhteisöön” näyttää liittyvän ainoastaan valmistukseen. ( 22 ) Tämän perusteella komissio väittää, että ainoa tapa välttää tulkintaa, joka olisi vastoin niitä kahdeksaa kieliversiota, joissa ilmaus ”yhteisössä” liittyy sekä markkinoille saattamiseen että valmistukseen, on hyväksyä sen REACH-asetuksen 5 artiklasta esittämä tulkinta. ( 23 )

39. Unionin säädöksen erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen säännöstön systematiikan ja asiayhteyden, jonka osa säännös on, ja säännöksen tavoitteen mukaan. ( 24 ) Tämän lisäksi unionin oikeuden säännöksen syntyhistoriasta voi ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja. ( 25 ) Tulkitsen seuraavaksi REACH-asetuksen 5 artiklan ilmausta ”saattaa markkinoille” näiden periaatteiden mukaisesti.

b) Yleinen systematiikka ja asiayhteys

40. Unionin toimenpiteiden tulkinnassa asiayhteys käsittää useita eri tekijöitä. Siihen sisältyy kyseessä olevan toimenpiteen vertaileminen aikaisempaan lainsäädäntöön, joka tällä toimenpiteellä on kumottu. ( 26 ) Asiayhteyteen kuuluu myös sellainen unionin lainsäädäntö, joka asiallisesti koskee kyseessä olevaa toimenpidettä tai liittyy siihen. ( 27 ) Lisäksi siihen kuuluu kyseessä olevan säännöksen suhde sen unionin toimen, jonka osa kyseinen säännös on, muihin säännöksiin ja yleiseen systematiikkaan.

41. Ensiksi mainitusta tekijästä on todettava, ettei merkitystä ole sillä, että kahteen REACH-asetusta edeltäneeseen toimeen, jotka kyseisellä asetuksella kumottiin, sisältyi säännöksiä, joissa maantieteellinen soveltamisala oli rajattu nimenomaisesti unionin sisämarkkinoihin, vaikka itse REACH-asetuksessa ei näin tehdä. ( 28 ) Toisesta tekijästä on todettava, ettei mielestäni ole keskeistä, kuuluuko REACH-asetus komission vuonna 2016 laatimassa tiedonannossa ”Sininen opas – EU:n tuotesääntöjen täytäntöönpano-opas” ( 29 ) tarkoitettuihin toimiin ja viitataanko tässä tiedonannossa esitetyllä toteamuksella siitä, että unionin yhdenmukaistamislainsäädännön mukaan tuote saatetaan markkinoille, kun se asetetaan saataville unionin markkinoilla ensimmäistä kertaa, REACH-asetukseen. ( 30 )

42. Näin on siksi, että katson kummankin tekijän viittaavan kumottavissa olevaan olettamaan, jonka mukaan unionin lainsäädännöllä, jossa säädetään nimenomaisesti jonkin tuotteen saattamisesta ”sisämarkkinoille”, tarkoitetaan samaa kuin samassa lainsäädännössä esitetyllä viittauksella tuotteen saattamiseen ”markkinoille”. Tämä olettama on kumottavissa soveltamalla unionin toimien tavanomaisia tulkintasääntöjä, joiden mukaan esimerkiksi yksiselitteistä viittausta joihinkin muihin maantieteellisiin markkinoihin kuin sisämarkkinoihin tulkittaisiin sen sananmukaisessa merkityksessä. ( 31 )

43. REACH-asetuksen 5 artiklaan ei kuitenkaan sisälly mitään tämänkaltaisia ilmauksia, ja REACH-asetuksessa on huomattavassa määrin enemmän säännöksiä, jotka viittaavat siihen, että sillä on tarkoitus säännellä ainoastaan unionin sisämarkkinoille saatettuja kemiallisia aineita, kuin viitteitä unionin lainsäätäjän tarkoituksesta säännellä kolmansien valtioiden markkinoille saatettuja kemiallisia aineita.

44. Esimerkiksi johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa viitataan ”aineiden sisämarkkinoiden tehokkaaseen toimintaan” (kursivointi tässä) yhtenä REACH-asetuksen tavoitteista, ( 32 ) ja 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Aihe ja soveltamisala”, säädetään, että REACH-asetuksen tarkoituksena on muun muassa varmistaa ”aineiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla”. Huomio kiinnittyy siihen, ettei asetuksen johdanto-osassa sen paremmin kuin sen ”Yleisiä seikkoja” koskevassa I osastossakaan mainita kolmansien maiden markkinoille saatettavien kemiallisten aineiden sääntelyyn liittyvää tavoitetta.

45. Kuten edellä todettiin, REACH-asetukseen sisältyy 5 artiklan ohella muitakin säännöksiä, joissa viitataan aineiden saattamiseen ”markkinoille” eikä ”sisämarkkinoille”, ( 33 ) ja myönnettäköön, että tällainen lainlaadinnan epäjohdonmukaisuus on valitettavaa. Huomattakoon myös, ettei 3 artiklan 12 alakohdassa esitetyssä ”markkinoille saattamisen” määritelmässä viitata nimenomaisesti sisämarkkinoihin. Laajemmin tarkasteltuna REACH-asetuksesta kuitenkin ilmenee, että ilmausta ”saattaa markkinoille” tai sen eri aikamuotoja käytettäessä asiayhteys yleensä rajaa tämän ilmauksen unionin sisämarkkinoihin, joten sellaisten kemiallisten aineiden vienti, joita ei ole rekisteröity tuonnin yhteydessä, jää asetuksen aineellisen soveltamisalan ulkopuolelle.

46. REACH-asetuksen tekstistä ilmenee kokonaisuutena, että ilmauksen ”markkinoille” sijainti jonkin toisen säännöksen läheisyydessä usein rajaa tämän käsitteen unionin sisämarkkinoiden rajojen sisäpuolelle. ( 34 ) Muissa tapauksissa ilmauksen ”markkinoille” liittäminen jossakin REACH-asetuksen toisessa osastossa olevaan artiklaan johtaa samaan tulokseen.

47. Näin tapahtuu muun muassa REACH-asetuksen 3 artiklan 12 alakohdassa, jonka jälkimmäisen virkkeen mukaan maahantuontia ”pidetään markkinoille saattamisena”. Näin on siksi, että ”maahantuonti” on 3 artiklan 10 alakohdassa ensin määritelty ”fyysiseksi tuomiseksi yhteisön tullialueelle”.

48. REACH-asetuksen VII osastoon ”Lupamenettely” sisältyvän 56 artiklan 1 kohdassa säädetään, että valmistaja, maahantuoja tai jatkokäyttäjä ei saa saattaa tiettyä ainetta ”markkinoille”. Sitä välittömästi edeltävässä 55 artiklassa kuitenkin mainitaan, että VII osaston tavoitteena on taata sisämarkkinoiden moitteeton toiminta.

49. REACH-asetuksen 56 artiklan 1 kohdan e alakohdassa, joka myös sisältyy VII osastoon, sallitaan aineen ”saattaminen markkinoille”, jos lupa on myönnetty toimitusketjussa välittömästi seuraavalle jatkokäyttäjälle. Kyseisen asetuksen 3 artiklan 13 alakohdassa annettu jatkokäyttäjän määritelmä on kuitenkin rajattu ”yhteisön alueelle sijoittautuneisiin” luonnollisiin tai oikeushenkilöihin.

50. Rajoituksia koskevaan VIII osastoon sisältyvän 68 artiklan otsikko on ”Uusien rajoitusten antaminen ja nykyisten rajoitusten muuttaminen”. Siinä viitataan ihmisten terveydelle tai ympäristölle aiheutuvaan vaaran, jota ei voida hyväksyä ja joka aiheutuu muun muassa aineiden ”markkinoille saattamisesta”, ja välittömästi tämän jälkeen viitataan tarpeeseen puuttua kyseiseen vaaraan ”yhteisön tasolla”. ( 35 )

51. Viittaan myös tiedottamista toimitusketjussa koskevassa IV osastossa olevan 31 artiklan 5 kohtaan. Siitä ilmenee epäsuorasti, että ”markkinoille saattamisella” tarkoitetaan unionin sisämarkkinoita, koska siinä mainittu käyttöturvallisuustiedote on toimitettava sen jäsenvaltion (niiden jäsenvaltioiden) virallisilla kielillä, jo(i)ssa aine tai seos saatetaan markkinoille (jollei asianomainen jäsenvaltio toisin säädä).

52. Lopuksi ja ennen kaikkea on todettava, että itse 5 artiklan voidaan tulkita viittaavan sisämarkkinoihin, kun 6 artikla otetaan asianmukaisesti huomioon. REACH-asetuksen 5 artiklaa on nimittäin välttämättä luettava 6 artiklan asiayhteydessä, koska 5 artiklan ensimmäisellä rivillä mainitaan, että sitä koskevat muun muassa 6 artiklan säännökset. Lisäksi 5 artiklassa säädetään, että rekisteröinti on tehtävä II osaston asiaa koskevien säännösten mukaisesti, kun sitä edellytetään. REACH-asetuksen säännöksistä se, joka vaikuttaa merkitykselliseltä nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen erän rekisteröinnin kannalta, on sen 6 artikla, jossa säädetään velvollisuudesta rekisteröidä aineet sellaisenaan tai seoksessa. ( 36 )

53. Tämä rekisteröintivelvollisuus kuitenkin määrätään 6 artiklassa ainoastaan ”valmistajille tai maahantuojille” viittaamatta laisinkaan viejiin. Tämä ei kenties ole yllättävää, koska myöskään 3 artiklan 7 alakohdassa esitetyssä rekisteröijän määritelmässä ei mainita viejiä, vaan sen mukaan rekisteröijällä tarkoitetaan ”aineen valmistajaa tai maahantuojaa tai esineen tuottajaa tai maahantuojaa, joka hakee aineen rekisteröintiä”.

54. REACH-asetuksen säännökset todellakin kohdistuvat suurimmaksi osaksi maahantuojien ja valmistajien toimintaan, ja näihin toimijoihin viitataan asetuksessa yli 40 kertaa. ( 37 ) REACH-asetuksen aihetta ja soveltamisalaa koskevan 1 artiklan 3 kohdassa säädetään, että tämä ”asetus perustuu periaatteeseen, jonka mukaan valmistajien, maahantuojien ja jatkokäyttäjien on varmistettava, että he valmistavat, saattavat markkinoille tai käyttävät sellaisia aineita, jotka eivät vaikuta haitallisesti ihmisten terveyteen tai ympäristöön. Asetuksen säännökset perustuvat ennalta varautumisen periaatteeseen.” Mainitussa 1 artiklan 3 kohdassa ei kuitenkaan aseteta mitään velvoitteita viejille.

55. REACH-asetuksessa on kaiken kaikkiaan melko vähän viittauksia viejien toimintaan, eikä yksikään niistä tue väitettä, jonka mukaan sellaisten kemikaalien, joita ei ole rekisteröity unioniin tuonnin yhteydessä, vientiä kolmansiin maihin on pidettävä uutena ja erillisenä 5 artiklan rikkomisena.

56. Johdanto-osan seitsemäs perustelukappale käsittelee aineiden valmistusta, ja siinä viitataan tavoitteeseen säilyttää sisämarkkinoiden yhtenäisyys. Johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen viimeisen lauseen ”vaikka kyseiset aineet menisivätkin vientiin” tarkoituksena on siten estää sisämarkkinoille sijoittautuneita valmistajia kiertämästä REACH-asetuksen aineellista soveltamisalaa väittämällä, että tällaisissa prosesseissa käytettävät kemialliset aineet on tarkoitettu vientiin. Olen päätynyt tähän näkemykseen siksi, että REACH-asetuksen 3 artiklan 9 alakohdan määritelmän mukaan ”valmistajalla” tarkoitetaan ”yhteisön alueelle sijoittautunutta luonnollista tai oikeushenkilöä, joka valmistaa ainetta yhteisön alueella”.

57. Lisäksi REACH-asetukseen sisältyy erityissäännös sellaisista kemikaaleista, jotka rekisteröidään unionissa, viedään unionin alueelta ja jälleentuodaan unioniin. Sen I osastossa olevan 2 artiklan 7 kohdan c alakohdassa säädetään vapautus II osaston rekisteröintivelvollisuuksista, V osastossa tarkoitetuista jatkokäyttäjien velvollisuuksista ja VI osastossa edellytetystä arvioinnista, jos toimitusketjun toimija vie aineet unionista ja saman toimitusketjun sama tai toinen toimija jälleentuo ne unioniin. Tätä vapautusta sovelletaan, kun tällainen toimija osoittaa, että i) jälleentuotava aine on sama kuin viety aine ja että ii) toimijalle on toimitettu vietyä ainetta koskevat tiedot REACH-asetuksen 31 tai 32 artiklan mukaisesti. ( 38 )

58. REACH-asetuksen 2 artiklan 7 kohdan c alakohta siis osoittaa, että asetuksen aineellinen soveltamisala rajoittuu kemiallisten aineiden viennissä ainoastaan jälleentuotaviin aineisiin. Samaan viittaa REACH-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan b alakohta, jonka mukaan asetusta ei sovelleta aineisiin, jotka ovat tullin valvonnassa, edellyttäen muun muassa, että ne on tarkoitettu jälleenvientiin tai että ne ovat kauttakuljetettavana, ( 39 ) ja se, että toisessa unionin asetuksessa eli vaarallisten kemikaalien viennistä ja tuonnista 4.7.2012 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 649/2012 ( 40 ) säädetään unionissa kiellettyjen tai ankarasti säänneltyjen vaarallisten kemikaalien vientiä koskevista erityisistä säännöistä ja menettelyistä. ( 41 )

59. Eräs kirjoittaja on väittänyt, että koska ”REACH-asetusta ei sovelleta kemikaalien käyttöön unionin ulkopuolelle, tämän käsitteen on järkevää tulkita koskevan yksinomaan unioniin sijoittautuneita toimijoita. Samoin markkinoille saattamisen yhteydessä noudatettavien vaatimusten olisi tulkittava koskevan ainoastaan unionin markkinoille, ei sen ulkopuolisille markkinoille saattamista”. ( 42 ) Katson, että REACH-asetuksen 5 artiklan asiayhteyden tarkastelu tukee tätä päätelmää.

c) Syntyhistoria

60. Unionin tuomioistuimelle on esitetty hyvin vähän REACH-asetuksen valmisteluasiakirjoihin liittyviä viittauksia, jotka osoittaisivat unionin lainsäätäjän aikomuksena olleen säätää, että REACH-asetuksen 5 artiklan rekisteröintivaatimukset koskisivat sellaisten aineiden vientiä, joita ei ole rekisteröity tuonnin yhteydessä. ( 43 ) Pitää paikkansa, että Saksa ehdotti, että asetusehdotukseen sisältyvää aineiden kieltämistä ja rajoittamista koskevaa 64 artiklan 1 kohtaa muutettaisiin niin, että siinä viitataan ”kaikenlaiseen toimittamiseen tai tarjoamiseen” markkinoille. Tämä ehdotus näyttää kuitenkin liittyvän yksinomaan komission ehdotukseen kielloista ja rajoituksista. Lisäksi vaikuttaa siltä, että sillä on pyritty ensisijaisesti varmistamaan, että kielto- ja rajoitussääntöjä sovelletaan jokaisessa tilanteessa, jossa kemiallinen aine saatetaan markkinoille, eikä ainoastaan ensimmäisen markkinoille saattamisen yhteydessä, sen sijaan että ehdotus koskisi niiden soveltamista vientiin. Tiedostan, että samassa asiakirjassa mainitaan Saksan myös esittäneen näkemyksen, jonka mukaan markkinoille saattamisen käsitteeseen sisältyisi ”aineen toimittaminen toiseen maahan sijoittautuneelle kolmannelle osapuolelle (’vienti’ )” (kursivointi alkuperäisessä tekstissä). Tässä yhteydessä kuitenkin lisätään, että jos ”tästä säännöksen kohdasta ei päästä yksimielisyyteen, sitäkin voi olla tarpeen selventää”. ( 44 )

61. Selvennystä saatiin kuitenkin vasta lainsäätämisvaiheen jälkeen, kun komissio selitti, mistä syistä se katsoi, että REACH-asetuksen 3 artiklan 12 alakohdan ilmauksella ”saattaa markkinoille” viitataan kemiallisen aineen saattamiseen unionin markkinoille. ( 45 ) Saksa kiisti tämän näkemyksen. ( 46 )

62. Tämä lainvalmisteluaineisto ei siis yksinään riitä osoittamaan, että unionin lainsäätäjän aikomuksena olisi ollut sisällyttää kolmansien maiden markkinat REACH-asetuksen 5 artiklassa käytettyyn markkinoille saattamisen käsitteeseen, ( 47 ) ja lisättäköön, ettei tällaista voida päätellä myöskään komission asetusehdotuksen tekstistä.

d) Tarkoitus

63. Unionin tuomioistuin totesikin äskettäin 17.3.2016 antamassaan tuomiossa Canadian Oil Company Sweden ja Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171), että komissio on esitellyt REACH-asetuksen mukaista kemiallisten aineiden integroitua valvontajärjestelmää sääntelevät perusperiaatteet 29.10.2003 esittämänsä asetusehdotuksen (KOM(2003) 644 lopullinen) johdannossa. Unionin tuomioistuin mainitsi tästä seuraavaa: ”[Ehdotuksessa] kuvaillaan REACH-järjestelmää siten, että siihen kuuluu ensinnäkin rekisteröinti, ’joka edellyttää, että teollisuus hankkii asiaankuuluvat tiedot aineistaan ja käyttää näitä tietoja aineiden turvallisen hallinnan toteutumiseksi’, sitten ’arviointi, joka tuo varmuuden siitä, että teollisuus noudattaa velvollisuuksiaan’, ja sellaisten erityistä huolta aiheuttavien aineiden lupamenettely, ’joiden käyttötapoihin liittyv[ät] risk[it] – – ovat riittävän hyvin hallinnassa tai [joiden] sosioekonomiset hyödyt ylittävät riskit [jos] aineiden tai tekniikoiden korvaamiseksi [ei] ole soveltuvia vaihtoehtoja’. Siinä todetaan, että rajoituksia ’koskeva menettely tarjoaa turvaverkon sellaisten riskien hallitsemiseksi, joita ei ole riittävän hyvin käsitelty Reach-järjestelmän muissa osissa’.” ( 48 )

64. Sellaisten kemiallisten aineiden, jotka aiotaan viedä unionin tullialueelta ensimmäisen tuonnin jälkeen ilman rekisteröintiä, sisällyttäminen asetuksen soveltamisalaan ei loogisesti sovi yhteen minkään REACH-asetuksessa määritetyn arviointia, lupamenettelyjä ja rajoituksia koskevan rekisteröinnin jälkeisen tavoitteen toteuttamisen kanssa. Näin on etenkin siksi, että kemikaaliviraston tai minkä tahansa muun unionin tai jäsenvaltion laitoksen olisi käytännössä hyvin vaikea valvoa ja hallinnoida aineita sen jälkeen, kun ne ovat poistuneet unionin tullialueelta, ja myös siksi, että unionin tuomioistuin on todennut REACH-asetuksen ”pääasiallisena tavoitteena” olevan kemiallisten aineiden valvominen, kun ne esiintyvät sellaisinaan tai seoksissa. ( 49 )

65. Kuten Hampurin kaupunki suullisessa käsittelyssä toi esille, sillä ei ole mahdollisuutta ottaa riidanalaista erää haltuunsa sen jälkeen, kun se on saapunut Venäjälle. REACH-asetuksesta toisin sanoen puuttuvat säännökset, joilla joko unionin tai jäsenvaltioiden viranomaiset valtuutettaisiin hallinnoimaan ja seuraamaan kolmansien maiden markkinoille saatettuja kemikaaleja. Sellainen REACH-asetuksen 5 artiklan tulkinta, joka tukisi tällaisen päämäärän tehokasta vaikutusta, vaikuttaisi siten perusteettomalta. ( 50 )

66. Huomattakoon, että nyt käsiteltävä asia poikkeaa unionin tuomioistuimen äskettäin tuomiossa 21.9.2016, European Confederation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:703) käsittelemästä ongelmasta. Kyseisessä tuomiossa katsottiin, että kosmeettisten ainesosien testaaminen eläinkokeilla unionin ulkopuolella kuului kosmeettisista valmisteista 30.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1223/2009 ( 51 ) 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalaan. Tuomion taustalla oli asia, jossa kosmeettisissa valmisteissa käytettävien ainesosien valmistajia unionissa edustava toimialajärjestö pyysi selvittämään, altistuvatko sen jäsenet rikosoikeudellisille seuraamuksille, jos ne saattavat Yhdistyneen kuningaskunnan markkinoille kosmeettisia valmisteita, joiden sisältämät ainesosat on testattu eläinkokeilla unionin ulkopuolella. Kysymys ei siten ollut siitä, että unionilta olisivat puuttuneet käytännön keinot säännellä ainesosien testaamista eläinkokeilla, koska sääntelyn vaikutus alkoi vasta maahantuonnin yhteydessä.

67. On totta, että REACH-asetuksen 106 artiklassa säädetään kolmansien maiden osallistumisesta kemikaaliviraston työhön, että sen 107 artiklassa tarjotaan kansainvälisten järjestöjen edustajille mahdollisuus osallistua tarkkailijoina kemikaaliviraston työhön, että sen 120 artiklassa säädetään yhteistyöstä kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa ja että sen 77 artiklan 2 kohdan a alakohdassa velvoitetaan kemikaaliviraston sihteeristö helpottamaan maahantuotujen aineiden rekisteröintiä II osaston säännösten mukaisesti tavalla, joka on sellaisten velvollisuuksien mukainen, joita unionilla on kansainvälisessä kaupassa kolmansia maita kohtaan.

68. Olen myös tietoinen kummastakin REACH-asetuksessa mainitusta kansainvälisen ympäristöpolitiikan välineestä eli Johannesburgissa pidetyssä kestävän kehityksen huippukokouksessa 4.9.2002 hyväksytystä täytäntöönpanosuunnitelmasta (johdanto-osan neljäs perustelukappale) ja Dubaissa 6.2.2006 hyväksytystä kansainvälistä kemikaalihallintaa koskevasta strategisesta lähestymistavasta (SAICM) (johdanto-osan kuudes perustelukappale).

69. Mistään edellä mainituista REACH-asetuksen säännöksistä tai kansainvälistä ympäristönsuojelua koskevista välineistä, joihin nyt käsiteltävässä asiassa on vedottu, ( 52 ) ei kuitenkaan ilmene, että Euroopan unioni olisi sitoutunut siihen, että se käyttää määräysvaltaa sen tullialueen ulkopuolelle vietyihin kemiallisiin aineisiin. ( 53 ) Kun unionin tullialueen raja on ylitetty, unionilla on väistämättä hyvin rajallisesti – käytännössä tuskin mitään – keinoja ryhtyä toimiin varmistaakseen korkeatasoisen ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun REACH-asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa sekä johdanto-osan ensimmäisessä ja kolmannessa perustelukappaleessa tarkoitetulla tavalla. ( 54 )

70. Tästä voidaan päätellä, että jos REACH-asetuksen 5 artikla ei nykyisessä muodossaan ole ”kovin johdonmukainen eikä asianmukainen niihin tarpeisiin nähden”, joihin sillä pyritään vastaamaan, unionin lainsäätäjän asiana on ”puuttua tähän ja toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet” ( 55 ) etenkin, kun otetaan huomioon ne monitahoiset vaikutukset, joita REACH-asetuksen aineellisen soveltamisalan ulottamisesta tuonnin yhteydessä rekisteröimättömien aineiden vientiin seuraisi. ( 56 )

C REACH-asetuksen 126 artikla

71. On riidatonta, ettei Hampurin kaupunki ole hakenut oikeuden määräystä, jossa velvoitettaisiin rekisteröimään riidanalainen erä REACH-asetuksen 5 ja 6 artiklan mukaisesti. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan tähän velvoittaminen on Saksan hallintolainkäyttölain mukaan mahdollista, ja niinkin kauan sitten kuin 2009 eräs unionin tuomioistuimen julkisasiamiehistä huomautti ensimmäisen REACH-asetusta koskeneen ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä, että ”aineiden rekisteröinnillä nimenomaan pyritään parantamaan tietoisuutta niihin liittyvistä riskeistä”. ( 57 )

72. Tilannetta mutkistaa se, että – kuten edellä totesin – jollei rikosoikeudenkäynti koskenut käsiteltävässä asiassa riidanalaista erää, tuonnissa tapahtuneesta REACH-asetuksen 5 artiklan rikkomisesta on ehkä vielä määrättävä REACH-asetuksen 126 artiklassa tarkoitettuja tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia. Kuten komission esittämissä kirjallisissa huomautuksissa lisäksi todettiin, Pinckernelle on saattanut rikkoa REACH-asetusta useita eri kertoja. ( 58 )

73. Koska REACH-asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa ja johdanto-osan ensimmäisessä ja kolmannessa perustelukappaleessa edellytetään korkeatasoista ihmisten terveyden ja ympäristön suojelua ja koska ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklan nojalla sisällytetty unionin politiikkoihin, ( 59 ) REACH-asetuksen 126 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että REACH-asetuksen täytäntöönpanon valvomiseksi määrättävät seuraamukset vastaavat ankaruudeltaan niillä rangaistavien laiminlyöntien vakavuutta, ( 60 ) riippumatta jäsenvaltioille seuraamusten määräämisessä annetusta harkintavallasta silloin, kun unionin lainsäädäntöä ei ole seuraamusten osalta yhdenmukaistettu. ( 61 ) Lisäksi REACH-asetuksen rikkominen on sanktioitava perusteiltaan ja menettelyltään vastaavalla tavalla kuin kansallisen oikeuden luonteeltaan samanlainen rikkominen. ( 62 ) Seuraamusjärjestelmän on kokonaisuudessaan oltava varoittava. ( 63 )

74. Sen vuoksi jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus turvautua joihinkin tai kaikkiin seuraavista keinoista voidakseen rangaista REACH-asetuksen mukaisen rekisteröinnin laiminlyönnistä. ( 64 ) Käytetyt keinot tietenkin vaihtelevat tapauksen mukaan. Niihin kuuluvat i) rekisteröintiin pakottavat määräykset; ii) kaikki tarvittavat turvaamistoimet, ( 65 ) kuten kemikaalien määrääminen takavarikoitaviksi seuraamusmenettelyn ajaksi niin, ettei niitä käytännössä voida viedä unionista; iii) sakkojen määrääminen ja iv) vakavissa tapauksissa rikosoikeudellisten seuraamusten määrääminen. ( 66 )

75. Jäsenvaltion määräämien seuraamusjärjestelmien soveltaminen REACH-asetuksen täytäntöönpanemiseksi edellyttää tietenkin Euroopan unionin perusoikeuskirjassa suojattujen perusoikeuksien ( 67 ) ja yleisten oikeusperiaatteiden, kuten suhteellisuusperiaatteen, noudattamista. Tämä tarkoittaa, että valittujen seuraamusten on oltava oikeassa suhteessa REACH-asetuksen tavoitteisiin nähden eivätkä ne saa mennä pidemmälle kuin on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. ( 68 ) Elinkeinonharjoittaja voi nimenomaan tässä vaiheessa esimerkiksi väittää, että rekisteröinnistä aiheutuu sille kohtuuttomat kustannukset tai että jäsenvaltion viranomaisen valitsema seuraamus on muuten liian ankara.

76. Korostan lopuksi, että edellä selostamani periaatteet pätevät yhtä lailla unioniin tuotuihin aineisiin, jotka on tarkoitettu myytäväksi unionin sisämarkkinoilla, kuin unioniin tuotuihin aineisiin, jotka on tarkoitettu vietäväksi kolmansiin maihin, kuten REACH-asetuksen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen toisessa virkkeessä mainittu syrjimättömyyden tavoite edellyttää.

77. Vaikka ymmärrän Saksan ja Hampurin kaupungin huolen siitä, että jos REACH-asetuksen 5 artiklan ilmausta ”saattaa markkinoille” tulkitaan siten, ettei se koske sellaisten kemiallisten aineiden vientiä, joita ei ole rekisteröity tuonnin yhteydessä, unioniin voi tulla epäluotettavia maahantuojia, jotka rikkovat tahallaan kemikaalien rekisteröintiä koskevia unionin vaatimuksia, koska tietävät voivansa kiertää ne viennillä, vaikuttaa siltä, että tämä mahdollisuus voitaisiin välttää soveltamalla tiukasti REACH-asetuksen 5, 6, 7 ja 126 artiklaa.

IV Ratkaisuehdotus

78. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtin ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: Kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH), Euroopan kemikaaliviraston perustamisesta, direktiivin 1999/45/EY muuttamisesta sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 793/93, komission asetuksen (EY) N:o 1488/94, neuvoston direktiivin 76/769/ETY ja komission direktiivien 91/155/ETY, 93/67/ETY, 93/105/EY ja 2000/21/EY kumoamisesta 18.12.2006 annetun asetuksen (EY) N:o 1907/2006 5 artiklaa on tulkittava siten, että jollei REACH-asetuksen 6, 7, 21, 23 ja 126 artiklan vaatimuksista muuta johdu, aineita saa viedä Euroopan unionin alueelta, vaikkei niitä ole rekisteröity REACH-asetuksen II osaston asiaa koskevien säännösten mukaisesti.

( 1 ) Alkuperäinen kieli: englanti.

( 2 ) Kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH), Euroopan kemikaaliviraston perustamisesta, direktiivin 1999/45/EY muuttamisesta sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 793/93, komission asetuksen (EY) N:o 1488/94, neuvoston direktiivin 76/769/ETY ja komission direktiivien 91/155/ETY, 93/67/ETY, 93/105/EY ja 2000/21/EY kumoamisesta 18.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2006, L 396, s. 1). REACH-asetuksen pääasian kannalta relevantti versio on 22.6.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 552/2009 (EUVL 2009, L 164, s. 7) viimeksi muutettu versio.

( 3 ) Komission esittämien kirjallisten huomautusten mukaan.

( 4 ) Ibid. Komissio mainitsee muiden muassa biosidivalmisteiden asettamisesta saataville markkinoilla ja niiden käytöstä 22.5.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 528/2012 (EUVL 2012, L 167, s. 1).

( 5 ) Komission esittämien kirjallisten huomautusten mukaan.

( 6 ) Ibid.

( 7 ) Pinckernellen edustaja ilmoitti suullisessa käsittelyssä, että rikosoikeudenkäynti päättyi tammikuussa 2012.

( 8 ) Hampurin kaupungin suullisessa käsittelyssä esittämien lausumien mukaan.

( 9 ) Ks. REACH-asetuksen liite III ja https://echa.europa.eu/substance-information/-/substanceinfo/100.000.551.

( 10 ) Bergkamp, L. ja Penman, M., ”Introduction” teoksessa Bergkamp, L. (toim.), The European Union Reach Regulation for Chemicals: Law and Practice, Oxford University Press, 2013, s. 1 ja 2.

( 11 ) Ibid.

( 12 ) Sanotun kuitenkaan rajoittamatta sitä, että REACH-asetusta sovelletaan Islannissa, Liechtensteinissa ja Norjassa. Ks. Euroopan talousalueesta tehty sopimuksen liitteessä II oleva II osa (EYVL 1994, L 1, s. 3). Lisäksi tässä ratkaisuehdotuksessa viitataan ”Euroopan yhteisöön” aina, kun näin tehdään REACH-asetuksessa.

( 13 ) Tuomio 27.10.2009, ČEZ (C‑115/08, EU:C:2009:660, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 14 ) Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvät tiedot eivät ole tarpeen ainoastaan siksi, että unionin tuomioistuin voisi niiden perusteella antaa vastauksia, joista on hyötyä, vaan myös siksi, että jäsenvaltioiden hallituksilla ja muilla osapuolilla, joita asia koskee, on näiden tietojen perusteella mahdollisuus esittää huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti. Ks. julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus Banif Plus Bank (C‑312/14, EU:C:2015:621, 20 ja 21 kohta).

( 15 ) Tuomiossa 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), unionin tuomioistuin tarkasteli perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistetun ne bis in idem ‑kiellon soveltamista tilanteessa, jossa samasta teosta oli määrätty sekä rikosoikeudellisia että hallinnollisia seuraamuksia unionin oikeuden täytäntöönpanemiseksi.

( 16 ) Ks. em. teos Bergkamp, s. 2.

( 17 ) Näitä huolenaiheita tarkastellaan REACH-asetusta koskevassa komission valkoisessa kirjassa (KOM(2003) 644 lopullinen – COD 2003/0256), s. 2–5.

( 18 ) Tuomio 10.9.2015, FCD ja FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, 32 kohta) ja tuomio 17.3.2016, Canadian Oil Company Sweden ja Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171, 25 kohta).

( 19 ) Ks. tuomio 31.3.1998, Ranska ym. v. komissio (C‑68/94 ja C‑30/95, EU:C:1998:148, 168 kohta).

( 20 ) Ks. esim. tuomio 9.11.2000, Yiadom (C‑357/98, EU:C:2000:604, 26 kohta).

( 21 ) Unionin tuomioistuimen käyttämistä tulkintamenetelmistä ks. esim. Lenaerts, K. ja Gutiérrez-Fons J., ”To Say What the Law of the EU is: Methods of Interpretation and the European Court of Justice”, Columbia Journal of European Law, 2014, 20th Anniversary issue, s. 3; Sebastian Martens, A. E., Methodenlehre des Unionsrechts, Max Planck Institut für ausländisches und internationals Privatrecht, 2013 ja Beck, G., The Legal Reasoning of the Court of Justice, Hart Publishing, 2012, erityisesti 7 luku.

( 22 ) Komissio toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että espanjan-, liettuan- ja saksankielisiä versioita voidaan tulkita kahdella eri tavalla. Bulgarian-, viron-, suomen-, kreikan-, italian-, hollannin-, puolan- ja portugalinkielisistä samoin kuin ranskan- ja englanninkielisistä versioista syntyy se vaikutelma, että ilmaus ”yhteisössä” liittyisi ainoastaan valmistukseen. Tanskan-, latvian-, unkarin-, romanian-, slovakin-, ruotsin-, sloveenin- ja tšekinkieliset versiot ovat selkeitä, ja niissä ilmaus ”yhteisössä” liitetään sekä valmistukseen että markkinoille saattamiseen.

( 23 ) Kaikilla kieliversioilla on sama arvo, joka ei vaihtele kyseessä olevaa kieltä käyttävän jäsenvaltion koon mukaan. Ks. tuomio 2.4.1998, EMU Tabac ym. (C‑296/95, EU:C:1998:152, 36 kohta).

( 24 ) Tuomio 18.9.2014, Vueling Airlines (C‑487/12, EU:C:2014:2232, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio 22.6.2016, Thomas Philipps (C‑419/15, EU:C:2016:468), 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.2.2016, Hassan (C‑163/15, EU:C:2016:71), 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

( 25 ) Tuomio 27.10.2016, komissio v. Saksa (C‑220/15, EU:C:2016:815, 39 kohta).

( 26 ) Ks. esim. julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotus Carrefour Hypermarchés (C‑562/15, EU:C:2016:781, 23 kohta) (vireillä).

( 27 ) Ks. yksityiskohtaisemmin tarkasteltuna edellä alaviitteessä 21 mainittu teos Beck, s. 193. Ks. esim. tuomio 16.7.1998, Gut Springenheide ja Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:369, 28–30 kohta) ja tuomio 27.9.2001, Bacardi (C‑253/99, EU:C:2001:490, 50 kohta).

( 28 ) Ks. tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27.7.1976 annetun neuvoston asetuksen 76/769/ETY (EYVL 1976, L 262, s. 201) 1 artiklan 1 kohta ja 1 artiklan 2 kohdan b alakohta ja yksityiskohtaisten järjestelyjen määrittelemisestä ja vahvistamisesta vaarallisia valmisteita koskevaa erityistietojärjestelmää varten direktiivin 88/379/ETY 10 artiklan täytäntöönpanemiseksi 5.3.1991 annetun komission direktiivin 91/155/ETY (EYVL 1991, L 76, s. 35) 1 artiklan 1 kohta.

( 29 ) EUVL 2016, C 272, s. 1 (jäljempänä sininen opas). Mikään REACH-asetuksen 5 artiklaa koskevissa kemikaaliviraston ohjeissa ei viittaa siihen, että 5 artiklan soveltamisalaan sisältyisi sellaisten aineiden vienti, joita ei ole rekisteröity ennen maahantuontia. Huomattakoon kuitenkin, etteivät kemikaaliviraston ohjeet ole sitovia. Ks. tuomio FCD ja FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, 28 ja 29 kohta) ja julkisasiamies Mengozzin esittämä ratkaisuehdotus Polynt v. ECHA ja Hitachi Chemical Europe ja Polynt v. ECHA (C‑323/15 P ja C‑324/15 P, EU:C:2016:727).

( 30 ) Sininen opas, s. 18.

( 31 ) Sanamuodon, tarkoituksen ja asiayhteyden välisistä suhteista ks. tuomio 27.10.2016, komissio v. Saksa (C‑220/15, EU:C:2016:815, 37–39 kohta). Ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus komissio v. Saksa (C‑220/15, EU:C:2016:534, erityisesti 38 kohta). Jos säännöksen sanamuodon mukainen tulkinta johtaisi järjettömään tulokseen, säännöstä on tulkittava uudelleen. Ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotuksen European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:179) 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

( 32 ) Johdanto-osan perustelukappaleiden kahtalaisena tehtävänä on sekä tulkita kyseessä olevia säännöksiä että määrittää niiden tarkoitus. Ks. em. teos Beck, s. 191.

( 33 ) Ks. edellä 31 kohta.

( 34 ) Säännöksen merkityksen määrittämisessä voidaan käyttää esimerkiksi systemaattista tulkintaa. Ks. julkisasiamies Stix-Hacklin esittämä ratkaisuehdotus Transport Maatschappij Traffic (C‑247/04, EU:C:2005:277, 20–25 kohta).

( 35 ) Siten myös REACH-asetuksen 69 artiklan 1 ja 4 kohdassa, joissa säädetään komission pyytämien ehdotusten valmistelusta tapauksissa, joissa aine aiheuttaa riskin ihmisten terveydelle tai ympäristölle, olevat viittaukset ”markkinoille saattamiseen” on rajattava koskemaan ainoastaan ehdotuksia, joilla tähän riskiin puututaan yhteisön tason toimilla.

( 36 ) Mikään nyt käsiteltävän asian asiakirja-aineistossa ei viittaa siihen, että riidanalainen erä koostuisi 7 artiklassa tarkoitetusta esineiden sisältämästä aineesta. Ks. yleisesti tuomio 10.9.2015, FCD ja FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576).

( 37 ) Jatkokäyttäjistä on niin ikään paljon säännöksiä, mutta suurin osa niistä sisältyy V osastoon.

( 38 ) REACH-asetuksen 31 artiklassa säädetään käyttöturvallisuustiedotteita koskevista vaatimuksista ja sen 32 artiklassa velvollisuudesta tiedottaa toimitusketjussa eteenpäin niistä aineista sellaisenaan tai seoksissa, joista ei edellytetä käyttöturvallisuustiedotetta.

( 39 ) Ks. myös johdanto-osan kymmenes perustelukappale. Katson myös, että REACH-asetuksen liite XVII, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 552/2009, tukee tätä tulkintaa siltä osin kuin siinä kielletään soveltamasta REACH-järjestelmässä direktiivissä 76/769 REACH-asetuksen mukaiselle viennille asetettuja rajoituksia.

( 40 ) EUVL 2012, L 201, s. 60.

( 41 ) Ks. REACH- ja CLP-asetusten mukaisten toimivaltaisten viranomaisten (CARACAL) 10. kokouksesta laadittu komission asiakirja CA/20/2012, 9.3.2012, s. 2.

( 42 ) Ks. Bergkamp, L. ja Herbatschek, K., ”Key concepts and Scope” em. teoksessa Bergkamp, L. (toim.), s. 40–73.

( 43 ) Unionin tuomioistuin on hiljattain korostanut säännösten syntyhistorian merkitystä niiden tulkinnassa. Ks. tuomio 27.10.2016, komissio v. Saksa (C‑220/15, EU:C:2016:815, 39 kohta).

( 44 ) Neuvoston valmisteluasiakirja 168/05 (kemikaaleja käsittelevä tilapäinen työryhmä), 30.5.2005, s. 3.

( 45 ) Komission kannan osalta ks. REACH- ja CLP-asetusten mukaisten toimivaltaisten viranomaisten (CARACAL) 10. kokouksesta, joka pidettiin 21.–23.3.2012, laadittu asiakirja CA/20/2012.

( 46 ) 10. CARACAL-kokouksen seurantakokous. Saksan ”Markkinoille saattamisen käsitteen selventämisestä” esittämä kommentti asiakirjaan CA/20/2012.

( 47 ) Komission kirjallisissa huomautuksissa väitetään lisäksi, että ilmaus ”saattaa markkinoille” lisättiin REACH-asetuksen 5 artiklaan Alankomaiden hallituksen esittämän tarkistusehdotuksen johdosta, eikä siinä ollut kyse sellaisten aineiden viennin, joita ei ole rekisteröity ennen maahantuontia, sisällyttämisestä REACH-asetuksen soveltamisalaan. Komissio viittaa seuraavaan asiakirjaan: Euroopan unionin neuvosto, DG C I, työasiakirja 214/05 (kemikaaleja käsittelevä tilapäinen työryhmä), Bryssel, 11.7.2005.

( 48 ) 25 kohta, lainaus tuomiosta 10.9.2015, FCD ja FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576), 32 kohta.

( 49 ) Tuomio 10.9.2015, FCD ja FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, 49 kohta). Tuomiossa 13.5.2014, Google Spain ja Google (C‑131/12, EC:C:2014:317, 54 kohta) unionin tuomioistuin totesi, että “unionin lainsäätäjä on säätämällä erityisen laajasta alueellisesta soveltamisalasta halunnut välttää sen, että jokin henkilö suljetaan [kyseisessä asiassa kyseessä olleessa] direktiivissä taatun suojan ulkopuolelle tai että kyseinen suoja kierretään.” Unionin lainsäädännön tulkintaa koskevien sääntöjen soveltaminen osoittaa, että tätä samaa päätelmää ei voida tehdä REACH-asetuksen osalta.

( 50 ) Tehokkaan vaikutuksen merkityksestä unionin toimenpiteiden tulkinnassa ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus komissio v. Saksa (C‑220/15, EU:C:2016:534, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

( 51 ) EUVL 2009, L 342, s. 59.

( 52 ) Saksa on myös viitannut Agenda 21 ‑toimintasuunnitelmaan. Tämä velvoittamaton ja vapaaehtoisesti sovellettava YK:n kestävän kehityksen toimintasuunnitelma laadittiin Rio de Janeirossa Brasiliassa vuonna 1992 pidetyssä YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa (http://www.unes.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=52).

( 53 ) Tuesta, jota tulkintaa varten voidaan saada unionin tekemistä kansainvälisistä sopimuksista, ks. esim. tuomio 11.4.2013, HK Danmark (C‑335/11 and C‑337/11, EU:C:2013:222, 39 ja 39 kohta).

( 54 ) Unionin tuomioistuimen käsiteltävänä on parhaillaan hankala kysymys unionin oikeuteen perustuvasta ekstraterritoriaalisesta toimivallasta. Ks. kilpailuoikeuden alalla julkisasiamies Wahlin esittämä ratkaisuehdotus Intel Corporation v. komissio (C‑413/14 P, EU:C:2016:788, vireillä). Ks. myös julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus InnoLux v. komissio (C‑231/14 P, EU:C:2015:292).

( 55 ) Ks. tuomio 23.3.2000, Met-Trans ja Sagpol (C‑310/98 ja C‑406/98, EU:C:2000:154, 47 kohta). Tämä pätee myös ennakkoratkaisua pyytäneen kansallisen tuomioistuimen REACH-asetuksen 21 ja 23 artiklasta esittämiin huolenaiheisiin.

( 56 ) Saksa ja Hampurin kaupunki ovat ilmaisseet huolensa siitä, ettei unionin lainsäädännössä anneta riittäviä takeita, joilla estettäisiin vaarallisten kemikaalien saastuttamien elintarvikkeiden tuonti unionin ulkopuolelta. Komissio kiistää tämän viitaten kirjallisissa huomautuksissaan elintarvikehygieniasta 29.4.2004 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 852/2004 (EUVL 2004, L 139, s. 1), eläinperäisiä elintarvikkeita koskevista erityisistä hygieniasäännöistä 29.4.2004 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 853/2004 (EUVL 2004, L 139, s. 55) ja torjunta-ainejäämien enimmäismääristä kasvi- ja eläinperäisissä elintarvikkeissa ja rehuissa tai niiden pinnalla sekä neuvoston direktiivin 91/414/ETY muuttamisesta 23.2.2005 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 396/2005 (EUVL 2005, L 70, s. 1). Tämäntyyppinen monitahoinen kysymys on paras jättää unionin lainsäätäjän ratkaistavaksi. Sama koskee vaikeaa kysymystä siitä, kuinka unionin sitoutuminen korkeatasoiseen ihmisten terveyden ja ympäristön suojeluun saatetaan oikeaan tasapainoon sille Maailman kauppajärjestössä asetettujen velvoitteiden kanssa, kun otetaan huomioon unionin kansainvälisten kauppakumppanien WTO:n kaupan teknisten esteiden komiteassa esille tuomien REACH-asetuksen rekisteröintivaatimuksia koskevien huolenaiheiden arkaluonteisuus. Ks. viimeksi Korkea-aho, E., ”Effects of the EU Chemicals Regulation REACH in a globalized internal market”, Common Market Law Review, nro 53, 2016, s. 764.

( 57 ) Julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus S.P.C.M. ym. (C‑558/07, EU:C:2009:142, 82 kohta). Ks. myös tuomio 7.7.2009, S.P.C.M. ym. (C‑558/07, EU:C:2009:430, 52 kohta).

( 58 ) Komissio viittaa 5 artiklan vastaiseen maahantuontiin ilman rekisteröintiä; kemikaaliturvallisuusraportin laatimatta jättämiseen 14 artiklan vastaisesti; nikotiinisulfaatin myyntiin Saksassa, Alankomaissa ja Puolassa oleville asiakkaille laatimatta 31 artiklassa edellytettyä käyttöturvallisuustiedotetta ja nikotiinisulfaatin REACH-asetuksen 3 artiklan 24 alakohdan mukaista varastokäyttöä, joka olisi ollut sallittua vasta rekisteröinnin jälkeen. Ks. myös aineiden ja seosten luokituksesta, merkinnöistä ja pakkaamisesta sekä direktiivien 67/548/ETY ja 1999/45/EY muuttamisesta ja kumoamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1907/2006 muuttamisesta 16.12.2008 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1272/2008 (EUVL 2008, L 353, s. 1) asetetut vaatimukset.

( 59 ) Ks. myös SEUT 191 artiklan 2 kohta ja SEU 3 artiklan 3 kohta. Julkisasiamies Kokott on äskettäin tarkastellut ”korkeatasoisen ympäristönsuojelun” merkitystä unionin politiikassa ratkaisuehdotuksessaan Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:665, 24–35 kohta.

( 60 ) Tuomio 9.11.2016, Home Credit Slovakia (C‑42/15, EU:C:2016:842, 63 kohta) ja tuomio 9.6.2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425, 48–56 kohta).

( 61 ) Tuomio 26.11.2015, Total Waste Recycling (C‑487/14, EU:C:2015:780, 52 kohta).

( 62 ) Esim. tuomio 27.3.2014, LCL Le Crédit Lyonnais (C‑565/12, EU:C:2014:190, 44 kohta) ja tuomio 13.11.2014, Reindl (C‑443/13, EU:C:2014:2370, 38 kohta).

( 63 ) Tuomio 27.3.2014, LCL Le Crédit Lyonnais (C‑565/12, EU:C:2014:190). Seuraamuksia koskevia säännöksiä on äskettäin kommentoinut Ensig Sorensen, K., ”’Member States’ Implementation of Penalties to Enforce EU Law: Balancing the Avoidance of Enforcement Deficits and the Protection of Individuals”, ELRev, nro 40, 2015, s. 811.

( 64 ) Yksityiskohtaiset tiedot jäsenvaltioiden REACH-asetuksen täytäntöönpanon valvonnassa käyttämistä keinoista ovat saatavilla Euroopan komission XI pääosaston verkkosivustolla. Ks. http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/pdf/report_reach_penalties.pdf. Ks. myös Milieu Ltd, ”Report on penalties applicable for infringement of the provisions of the REACH Regulation in the Member States”, http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/enforcement_en.htm#top-page.

( 65 ) Tuomio 10.9.2014, Kušionová (C‑34/13, EU:C:2014:2189, 67 kohta).

( 66 ) Kemikaalien rekisteröintiä koskevien kansallisten vaatimusten ja unionin vaatimusten suhteesta ks. tuomio 17.3.2016, Canadian Oil Company Sweden ja Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171) ja julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus kyseisessä asiassa (EU:C:2015:809, erityisesti 41 kohta). Julkiasiamies totesi siinä, että ”Ruotsin tuoterekisteri ja unionin rekisteri eroavat toisistaan merkittävästi laajuudeltaan ja sisältämänsä yksityiskohtaisen tiedon osalta”.

( 67 ) Ks. esimerkiksi tuomio 30.6.2016, Toma ja Biroul Executorului Judecâtoresc Horațiu-Vasile Cruduleci (C‑205/15, EU:2016:499, 46 kohta); tuomio 30.6.2016, Câmpean (C‑200/14, EU:C:2016:2189, 70 kohta) ja tuomio 10.9.2014, Kušionová (C‑34/13, EU:C:2014:2189, 45–47 kohta).

( 68 ) Oikeasuhteisuuden periaatetta on äskettäin sovellettu esimerkiksi ympäristörikkomuksesta määrättyyn seuraamukseen. Ks. tuomio 29.4.2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287): ”toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on tarkasteltava kunkin yksittäistapauksen erityisiä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja määrittääkseen, onko toiminnanharjoittajalle määrättävä seuraamus, ja jos on, millainen. Tässä arvioinnissa on erityisesti otettava huomioon toiminnanharjoittajan menettely sekä tämän vilpitön mieli tai tämän petosaikeet.”