JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

CHRISTINE STIX-HACKL

8 päivänä syyskuuta 2005 1( )

Asia C-66/02

Italian tasavalta

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Kumoamiskanne – Valtiontuet – EY 87 artikla – 11 päivänä joulukuuta 2001 tehty komission päätös 2002/581/EY – Pankeille myönnetty tuki

Sisällys

I Johdanto

II Tosiseikat ja kansallinen lainsäädäntö

III Komission menettely ja riidanalainen päätös

IV Kanne

A Kanneperusteita koskevat alustavat huomautukset

B Yleinen kanneperuste, joka koskee riidanalaisten toimenpiteiden tavoitteiden ja luonteen riittämätöntä huomioon ottamista (ensimmäinen kanneperuste)

1. Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

2. Arviointi

C Väite, jonka mukaan komissio on luokitellut riidanalaiset toimenpiteet virheellisesti EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiseksi valtiontueksi ja rikkonut perusteluvelvollisuuttaan (toinen kanneperuste)

1. Riidanalaisen päätöksen virheellisyys siltä osin kuin on kyse siitä, myönnetäänkö riidanalaisilla toimenpiteillä valikoivaa etua valtion varoista

a) Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

b) Arviointi

2. Kilpailun vääristymistä ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvia vaikutuksia koskeva kysymys

a) Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

b) Arviointi

3. Väite, jonka mukaan perustelut ovat puutteellisia, koska riidanalaisia toimenpiteitä ei ole tutkittu erikseen EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 87 artiklan 3 kohdan mukaisesti ja koska riidanalaisia toimenpiteitä on tutkittu liian kokonaisvaltaisesti

a) Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

b) Arviointi

D EY 87 artiklan 3 kohdan rikkominen ja yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevan kysymyksen perusteluvelvollisuuden rikkominen (kolmas kanneperuste)

1. Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

2. Arviointi

V Oikeudenkäyntikulut

VI Ratkaisuehdotus

I Johdanto

1. Italian tasavalta on nostanut EY 230 artiklan 1 kohdan mukaisen kanteen, joka on saapunut tuomioistuimeen 28.2.2002 ja jossa vaaditaan kumoamaan valtiontukiohjelmasta, jonka Italia on toteuttanut pankkien hyväksi, 11 päivänä joulukuuta 2001 tehty komission päätös 2002/581/EY.( )

II Tosiseikat ja kansallinen lainsäädäntö

2. Italian pankkiala oli 1980-luvulle asti osittain valtion omistuksessa, ja sille oli yleisesti ominaista voimakas valtion valvonta sekä erikoistuminen ja alueellistaminen. 1980-luvun alussa Italian viranomaiset saattoivat alulle pankkien yksityistämisprosessin, jonka tarkoituksena oli myös pankkien keskikoon kasvattaminen ja pankkien erikoistumisperiaatteesta luopuminen. Heinäkuun 30 päivänä 1990 annetulla lailla nro 218/90, niin kutsutulla Amaton lailla (jäljempänä Amaton laki), Italian hallitus otti käyttöön perustavanlaatuisia toimenpiteitä, joiden tavoitteena oli pankkialan asteittainen yksityistäminen.

3. Valtion omistuksessa olleet pankit voitiin muuttaa näin osakeyhtiöiksi, ja vuonna 1993 ne velvoitettiin siihen. Tällaisten pankkien osakkeet on sijoitettu markkinoille tai siirretty pankkisäätiöiksi kutsuttujen voittoa tavoittelevien yritysten haltuun. Viimeksi mainittujen toimien yhteydessä tehtiin seuraava jako: hiljattain muodostetut pankit (tässä yleisesti: pankit) ottivat vastuulleen pankkitoiminnan, kun taas pankkisäätiöt omistivat ja hallinnoivat pankkien osakkuuksia ja käyttivät niissä määräysvaltaa. Amaton lain sisältämien tiettyjen verotussäännösten nojalla pankkisäätiöt pystyivät siirtämään pankeille myös tiettyjä aineettomia omaisuuseriä.

4. 1990-luvun lopussa Italian hallitus hyväksyi uusia toimenpiteitä pankkialan rakenneuudistuksen ja rakenteen vahvistamisen edistämiseksi. Joulukuun 23 päivänä 1998 annetun lain nro 461/98 (jäljempänä Ciampin laki) nojalla hallitus on voinut hyväksyä verotukseen liittyviä säädöksiä, joilla helpotetaan aineettomien omaisuuserien palauttamista pankkisäätiöille ja edistetään pankkialan rakenneuudistusta pankkien välisillä keskittymillä tai vastaavilla rakenneuudistustoimilla.

5. Ciampin laki pantiin täytäntöön 17.5.1999 annetulla asetuksella nro 153/99 (jäljempänä asetus nro 153/99), jossa säädetään rakenneuudistamiseen tai omaisuuserien palauttamiseen liittyviin toimiin sovellettavista erityisistä verotussäännöistä.

6. Riidanalaisen päätöksen 5 kohdan 1–5 alakohdassa kuvaillaan Ciampin lailla ja asetuksella nro 153/99 (jäljempänä riidanalainen valtiontukiohjelma) käyttöön otettuja verotuksellisia toimenpiteitä (jäljempänä riidanalaiset toimenpiteet) seuraavasti:

”1) Pankeille, jotka yhdistyvät tai toteuttavat vastaavan rakenneuudistuksen, voidaan myöntää viiden vuoden ajan toimenpiteen toteuttamisesta 12,5 prosentin alennus tuloverosta, edellyttäen, että tulot sijoitetaan erityisrahastoon, josta ei saa kolmeen vuoteen jakaa varoja. Erityisrahastoon sijoitettavien varojen määrä saa olla enintään 1,2 prosenttia yhdistymiseen osallistuneiden pankkien yhteenlasketun taseen loppusumman ja suurimman yhdistymiseen osallistuneen pankin taseen loppusumman erotuksesta (asetuksen nro 153/99 22 §:n 1 momentti ja 23 §:n 1 momentti);

2) palautusoperaatioista, joissa 30 päivänä heinäkuuta 1990 annetun lain nro 218/90 nojalla pankeille siirretyt aineettomat omaisuuserät siirretään takaisin pankkisäätiöille, ei kanneta veroa (asetuksen nro 153/99 16 §:n 3 momentti);

3) edellä 1 ja 2 alakohdassa tarkoitettuihin toimiin sovelletaan tavanomaisen veroasteen sijasta kiinteää veroastetta (asetuksen nro 153/99 24 §:n 1 momentti ja 16 §:n 5 momentti);

4) edellä 1 ja 2 alakohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden yhteydessä ei kanneta kiinteistöjen arvonnoususta perittävää kunnallisveroa (asetuksen nro 153/99 24 §:n 1 momentti ja 16 §:n 5 momentti);

5) pankkien Italian keskuspankista (Banca d’Italia) omistamien osakkuuksien siirrosta pankkisäätiöille ei kanneta veroa (asetuksen nro 153/99 27 §:n 2 momentti).”

7. Riidanalaiset toimenpiteet koskevat vuosina 1998–2004 toteutettuja toimia.

III Komission menettely ja riidanalainen päätös

8. Parlamentin asiaa koskevan kyselyn johdosta komissio aloitti maaliskuussa 1999 Ciampin lakia ja asetusta nro 153/99 koskevan esitutkintamenettelyn. Valtiontukea koskevan tutkintamenettelyn yhteydessä komissio ilmoitti Italian viranomaisille 23.3.2000 päivätyllä kirjeellä, että Ciampin laki ja asetus nro 153/99 saattavat sisältää valtiontukea, ja kehotti niitä luopumaan toistaiseksi riidanalaisten toimenpiteiden täytäntöönpanosta. Italian viranomaiset ilmoittivatkin komissiolle 12.4.2000 päivätyllä kirjeellä toimenpiteiden täytäntöönpanon keskeyttämisestä, joten verohelpotuksia on myönnetty vain vuosina 1998, 1999 ja 2000.

9. Komissio ilmoitti Italian hallitukselle 25.10.2000 päivätyllä kirjeellä valtiontukea koskevan tutkintamenettelyn aloittamisesta.

10. Komissio antoi 11.12.2001 riidanalaisen päätöksensä, jossa se totesi, että pankkien hyväksi toteutetut riidanalaiset toimenpiteet – 5 kohdan 5 alakohdassa mainittua toimenpidettä lukuun ottamatta – ovat yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea (päätöksen 1 ja 2 artikla). Komissio velvoitti lisäksi Italian hallituksen kumoamaan sääntöjenvastaisen tukiohjelman (päätöksen 3 artikla), perimään takaisin sääntöjenvastaisesti maksetun tuen korkoineen (päätöksen 4 artikla) ja ilmoittamaan komissiolle kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet (päätöksen 5 artikla).

IV Kanne

A Kanneperusteita koskevat alustavat huomautukset

11. Italian viranomaiset esittävät kanteessaan, että perusteluvelvollisuutta, EY 87 artiklan 1 kohtaa, EY 253 artiklaa sekä EY 87 artiklan 3 kohdan b ja c alakohtaa on rikottu. Komission mielestä kanneperusteet on hylättävä.

12. Italian viranomaiset esittävät kanteensa tueksi ensimmäisessä yleisessä kanneperusteessaan, että riidanalaisessa päätöksessä komissio ei ole ottanut riittävästi huomioon riidanalaisten toimenpiteiden tavoitteita ja luonnetta eikä jatkuvuutta Amaton lain ja Ciampin lain tarkoituksen (ratio legis) välillä tai on kiistänyt ne ja rikkonut näin perusteluvelvollisuuttaan etenkin kilpailun edistämistä koskevan näkökohdan osalta.

13. Toisessa kanneperusteessaan, joka muodostuu monesta osasta, Italian viranomaiset väittävät, että riidanalaiset toimenpiteet on katsottu virheellisesti EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.

14. Kolmannessa kanneperusteessaan Italian viranomaiset väittävät, että komissio on rikkonut EY 87 artiklan 3 kohtaa ja EY 253 artiklaa, sillä se on oikeudenvastaisen ja ristiriitaisen perustelun takia jättänyt toteamatta, että kiistellyt toimenpiteet ovat kyseisissä määräyksissä tarkoitettua ”tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen” tai ”jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen” ja että niitä voidaan siten pitää yhteismarkkinoille soveltuvina.

15. Lisäksi Italian hallitus on väittänyt vastauksessaan, että sen puolustautumisoikeuksia on loukattu. Sen mukaan komissio on esittänyt yksityistettyjen pankkien välillistä verotusta koskevan itsenäisen väitteen vasta riidanalaisessa päätöksessä – eikä jo sitä edeltäneessä menettelyssä –, minkä vuoksi sen enempää Italian hallitus kuin väitettyjen tukien saajatkaan eivät ole voineet käyttää puolustautumisoikeuttaan.

16. Tästä väitteestä on todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu kirjallisen käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin.( )

17. Koska Italian hallitus on tuonut esiin puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskevan väitteensä ensimmäisen kerran vasta vastauksessaan eikä väitettä perustella seikoilla, jotka ovat tulleet esiin vasta kirjallisen käsittelyn aikana, tätä väitettä ei voida ottaa tutkittavaksi, kuten komissio on perustellusti todennut, eikä väitteen aineellista sisältöä tutkita jäljempänä.

B Yleinen kanneperuste, joka koskee riidanalaisten toimenpiteiden tavoitteiden ja luonteen riittämätöntä huomioon ottamista (ensimmäinen kanneperuste)

1. Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

18. Italian hallitus väittää, ettei komissio ole ottanut huomioon riidanalaisten toimenpiteiden merkitystä Italian pankkialan uudistamiselle ja että se on ymmärtänyt väärin Amaton lain ja Ciampin lain välisen läheisen yhteyden. Riidanalaiset toimenpiteet ovat nimittäin tärkeä askel Amaton lain nojalla käynnistettyjen kyseisen alan yksityistämis‑ ja rakenneuudistustoimien loppuunsaattamiseksi, ja ne ovat sopusoinnussa yhdentymisen ja kilpailun tavoitteiden kanssa. Amaton laissa säädetyillä verotustoimilla ei olisi saavutettu toivottuja vaikutuksia täysimääräisesti, esimerkiksi markkinasegmentoinnin osalta, joka oli säilynyt valtaosin ennallaan. Ciampin laki ja täytäntöönpantu asetus nro 153/99, joka sisältää riidanalaiset toimenpiteet, ovat siten olleet välttämättömiä Amaton lain tavoitteiden saavuttamiseksi. Komissio on siten katsonut virheellisesti, että yksityistäminen olisi saatettu loppuun vuonna 1992. Koska komissio ei ole ottanut riittävästi huomioon sitä, että toimenpiteet ovat olennainen osa pankkialan uudistusta, se on rikkonut perusteluvelvollisuuttaan. Se ei ole arvioinut riittävästi sitä, haittaavatko riidanalaiset toimenpiteet tosiasiallisesti pankkien välistä kilpailua vai, kuten kantaja väittää, edistävätkö ne sitä.

2. Arviointi

19. Aluksi on muistutettava siitä, että EY:n perustamissopimuksessa tarkoitettu valtiontuki määritellään EY 87 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltion myöntämäksi taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetyksi tueksi, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, siltä osin kuin kyseinen tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

20. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan seuraavien edellytysten on täytyttävä samanaikaisesti, jotta toimenpide voidaan luokitella mainitun artiklan mukaiseksi tueksi: i) toimenpiteellä on annettava etua valikoivasti tietyille yrityksille tai tuotannonaloille; ii) etuus on myönnettävä suoraan tai välillisesti valtion varoista; iii) toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja iv) toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.( )

21. Valtion toimenpiteiden tavoitteiden luonne ja syyt eivät sitä vastoin ole itsessään merkityksellisiä sen kannalta, katsotaanko kyseiset toimenpiteet valtiontueksi. EY 87 artiklassa, sellaisena kuin sitä on tulkittu vakiintuneessa oikeuskäytännössä, ”ei tehdä eroa valtion toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella”.( )

22. Myöskään toimenpiteen luonteen perusteella ei sellaisenaan voida vielä päätellä, täyttääkö kyseinen toimenpide valtiontuen edellytykset vai ei. Tuomioistuin on todennut vakiintuneessa oikeuskäytännössään esimerkiksi sosiaaliturvaa koskevien sääntöjen osalta, että valtion toimenpiteitä ei voida jättää katsomatta EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi ”sillä perusteella, että toimenpiteet ovat luonteeltaan sosiaalisia”.( )

23. Verotussäännösten tarkkaa päämäärää on lisäksi vaikeaa määrittää yksiselitteisesti ja yleisesti. Kuten Italian hallituksen kantelussa esittämät väitteet osoittavat, erilaiset tavoitteet ja tarkoitukset määräytyvät pikemminkin sen mukaan, mistä näkökulmasta tällaista järjestelmää tarkastellaan. Riidanalaisilla toimenpiteillä voi näin ollen olla enemmän tai vähemmän tiivis yhteys yksityistämishankkeeseen, mutta tämän lisäksi Italian hallitus on esittänyt, että näillä toimenpiteillä kannustetaan keskittymiin tai palautuksiin ja että näin parannetaan asianomaisten pankkien kannattavuutta tai pääomittamista ja pankkialan kilpailukykyä. Toisaalta se on esittänyt, että riidanalaisilla toimenpiteillä on määrä kompensoida verotaakkaa, joka pankkialalla on muita taloudenaloja raskaampi.

24. Italian hallituksen toteamus, jonka mukaan riidanalaiset toimenpiteet on toteutettu yksityistämisen ja kilpailun edistämisen kaltaisten syiden takia tai sopusoinnussa Euroopan yhdentymisen tavoitteen kanssa, ei kuitenkaan ole edellä 21 ja 22 kohdassa esitetyn oikeuskäytännön mukaan sellaisenaan riittävä peruste sille, että riidanalaiset toimenpiteet voitaisiin sulkea pois EY 87 artiklan 1 kohdan mukaisen valtiontuen määritelmästä edellä 20 kohdassa mainittujen edellytysten nojalla. Komission on joka tapauksessa pohdittava tapausta myös Italian hallituksen mainitsemien poliittisten ja taloudellisten etujen kannalta ja arvioitava tämän perusteella valtiontuen perusteltavuutta EY 87 artiklan 3 kohdan mukaista harkintavaltaansa käyttäen.( )

25. Toisaalta ei voida sanoa, ettei toimenpiteen tavoitteella ja tarkoituksella olisi minkäänlaista merkitystä tai yhtymäkohtaa EY 87 artiklan 1 kohdan mukaisen arvioinnin kannalta, sillä ne voivat antaa tietoa toimenpiteen vaikutuksesta ja niillä voi siten olla merkitystä tutkittaessa, onko tuella edellä 20 kohdassa mainittuja erilaisia vaikutukseen liittyviä ominaisuuksia.( )

26. Näinkään ymmärrettynä moneen kertaan esitetty väite, jonka mukaan riidanalaisilla toimenpiteillä elvytettäisiin kilpailua tai pankkien kilpailukykyä rakenneuudistuksen ja pankkien vahvistamisen ansiosta, ei todista, etteivät mainitut toimenpiteet ole valtiontukea.

27. Valtiontukea koskeva oikeus muodostaa nimittäin EY 3 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitetun järjestelmän mukaisen välineen, ”jolla taataan, ettei kilpailu sisämarkkinoilla vääristy”. Tällaista kilpailun vääristymistä syntyy muun muassa, jos jäsenvaltio vahvistaa jonkin yrityksen tai taloudenalan kilpailukykyä ja elvyttää siten kilpailua sisämarkkinoilla muihin vastaaviin yrityksiin tai taloudenaloihin nähden. Kilpailun elvyttäminen tai lisääminen ei nimittäin ole vastakohta kilpailun vääristämiselle, johon valtiontukea koskevassa yhteisön oikeudessa viitataan. Tämän mukaisesti tuomioistuin on päättänyt myös vakiintuneessa oikeuskäytännössään, että jäsenvaltion pyrkimykset lähentää tietyn taloudenalan kilpailun edellytyksiä toisissa jäsenvaltioissa vallitseviin edellytyksiin nähden eivät voi muuttaa sitä, että toimet ovat tukea.( )

28. Italian hallituksen esittämän Amaton ja Ciampin lakien tavoitteiden jatkuvuutta koskevan väitteen osalta on todettava, että sen perustana on ilmeisesti se käsitys, ettei riidanalaista järjestelmää voida pitää valtiontukena, koska komissio ei ole aiemmin vastustanut Amaton lain nojalla toteutettuja toimenpiteitä.

29. Tältä osin on viitattava siihen, että valtion toimenpiteen määrittäminen EY 87 artiklan mukaiseksi valtiontueksi kyseisen määräyksen edellytysten mukaisesti on riippuvainen hyvin monista tekijöistä, ja se edellyttää kulloisenkin valtion toimenpiteen teknisten ja oikeudellisten ominaisuuksien ja sen taloudellisen asiayhteyden tapauskohtaista ja tarkkaa arviointia.( ) Koska valtiontukijärjestelmän on vastattava talouden lainalaisuuksia, kuten Italian hallitus on perustellusti todennut, perustamissopimuksessa tarkoitetussa tukien valvonnassa kyse ei ole muuttumattomasta käsitteestä. Neuvosto on ilmaissut tämän esimerkiksi asetuksen (EY) N:o 659/1999( ) johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa seuraavasti:

”sisämarkkinoiden täydentäminen ja tehostaminen on asteittain etenevä prosessi, joka näkyy valtion tukia koskevan politiikan jatkuvana kehittämisenä; tämän kehityksen vuoksi jotkin toimenpiteet, jotka eivät voimaan tullessaan olleet valtion tukia, ovat sittemmin muodostuneet sellaisiksi”.

30. Näiden huomioiden valossa on selvää, että sen perusteella, ettei komissio ole aiemmin vastustanut Amaton lain mukaista järjestelmää – jota komissio on lisäksi tarkastellut vain tiettyjen näkökohtien osalta, mitä Italian hallitus ei kiistäkään –, ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että jokin toinen järjestelmä katsotaan valtiontueksi, vaikka sillä varmistettaisiinkin ensin mainitun järjestelmän jatkuvuus tai vaikka sen tavoitteet olisivatkin samat. Toisin sanoen komissio ei ole suinkaan millään tavalla estynyt luokittelemasta jotakin järjestelmää valtiontueksi vain siitä syystä, ettei se ole vastustanut aiempaa järjestelmää.

31. Italian hallituksen esittämän väitteen osalta, jonka mukaan EY 253 artiklan mukaista perusteluvelvollisuutta olisi rikottu, on muistutettava muutamista vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisista periaatteista.

32. Ensimmäiseksi on otettava huomioon, että perusteluvelvollisuudessa on kyse olennaisesta muotomääräyksestä, joka on erotettava perustelujen paikkansapitävyydestä tai sisällön virheettömyydestä, joka koskee riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta.( )

33. Toiseksi on todettava perusteluja koskevien vaatimusten osalta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustelujen on oltava kyseessä olevan päätöksen luonteen mukaisia ja niissä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmaistava yhteisön toimielimen toimenpiteen perustelut siten, että henkilöille, joita toimenpide koskee, selviää sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi valvoa toimenpiteen laillisuutta. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava etenkin toimenpiteen sisällön ja sen tarpeen mukaan, jota niillä, joille päätös on osoitettu tai joita se koskee, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja siltä osin kuin sitä, ovatko päätöksen perustelut EY 253 artiklan mukaisia, tutkitaan paitsi päätöksen sanamuodon myös asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen suhteen.( )

34. Väitteestä, jonka mukaan komissio ei ole ottanut riittävästi huomioon toteutettujen toimenpiteiden erityistä luonnetta osana pankkialan uudistusta, on todettava tässä valossa, että komissio on esittänyt riidanalaisen päätöksen 16 kohdassa tiivistetysti Italian huomautukset riidanalaisten toimenpiteiden taustasta ja tavoitteista. Tuen arvioinnin yhteydessä otetaan lisäksi huomioon tukien päämäärät ja etenkin pankkialan vahvistaminen, joihin viitataan riidanalaisen päätöksen 30 ja 32 kohdassa.

35. Varsinkin, kun pidetään mielessä riidanalaisen toimenpiteen tavoitteiden merkitys määritettäessä, onko se EY 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea, siten kuin olen hahmotellut tätä merkitystä edellä 21–25 kohdassa, riidanalaisten toimenpiteiden luonteen ja tavoitteiden huomioon ottamisen osalta ei voida todeta, että perustelut olisivat puutteellisia.

36. Riidanalaisten toimenpiteiden ja Amaton lain välistä jatkuvuutta koskevasta väitteestä on todettava, että tätä väitettä käsitellään riidanalaisen päätöksen 53 kohdassa.

37. Italian hallituksen ensimmäisessä, yleisessä kanneperusteessa esittämä väite EY 253 artiklan mukaisen perusteluvelvollisuuden rikkomisesta on siten perusteeton.

38. Ensimmäisen kanneperusteen tarkastelussa ei edellä esitetyn johdosta ilmennyt mitään sellaista, jonka perusteella riidanalaisen päätöksen pätevyys voitaisiin kyseenalaistaa.

C Väite, jonka mukaan komissio on luokitellut riidanalaiset toimenpiteet virheellisesti EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiseksi valtiontueksi ja rikkonut perusteluvelvollisuuttaan (toinen kanneperuste)

39. Tämä kanneperuste muodostuu useista osista, joita ei ole jäsennelty kovin selkeästi ja joissa Italian hallitus esittää tiivistetysti seuraavat näkökulmat, jotka liittyvät riidanalaiseen päätökseen:

– perustelut ovat puutteellisia, sillä riidanalaisia toimenpiteitä ei ole tutkittu erikseen EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 87 artiklan 3 kohdan mukaisesti ja riidanalaisia toimenpiteitä on tutkittu liian yleisluonteisesti

– 5 kohdan 1 alakohdassa mainittua verotuksellista toimenpidettä koskevat perusteet ovat virheelliset, ja siitä koituvien etujen myöntämistä ja valikoivuutta on arvioitu väärin

– valtion taloutta ei ole rasitettu eikä valtion varoja ole käytetty riidanalaisiin toimenpiteisiin, omaisuuden palautusoperaatioista ei ole kannettu veroa

– riidanalaiset toimenpiteet eivät ole luonteeltaan valikoivia

– Italiassa toimivien pankkien tai kotimaisten ja ulkomaisten pankkien välistä kilpailua ei vääristetä

– jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvia vaikutuksia on arvioitu virheellisesti, ja niitä koskevat perustelut ovat puutteellisia.

1. Riidanalaisen päätöksen virheellisyys siltä osin kuin on kyse siitä, myönnetäänkö riidanalaisilla toimenpiteillä valikoivaa etua valtion varoista

a) Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

40. Toisen kanneperusteen toisessa osassa Italian hallitus esittää riidanalaisen päätöksen 5 kohdan 1 alakohdassa mainitun toimenpiteen osalta, että riidanalaisessa päätöksessä nojaudutaan virheellisiin perusteisiin edun myöntämistä koskevassa kysymyksessä. Tuloverotuksen 12,5 prosentin alennus koskee vain erityisrahastoon sijoitettuja voittoja eikä yleisesti yhdistymiseen tai vastaavaan uudelleenjärjestelyyn osallistuneiden pankkien kaikkia voittoja. Tämä veroetuus on sidottu neljään ehtoon, jotka komissio on jättänyt huomiotta. Näistä ehdoista käy ilmi, että tämän verotuksellisen toimenpiteen päämääränä ei ole osakkeenomistajien suosiminen vaan keskittymästä muodostuvan pankin pääomittaminen. Tämän johdosta pankkien kilpailukyky paranee.

41. Toisin kuin komissio esittää riidanalaisen päätöksen 33 kohdassa, kyse ei ole valikoivasta toimenpiteestä. Italian hallitus korostaa etenkin, että toteamus, jonka mukaan toimenpiteellä syrjitään pienempiä pankkeja suurempiin nähden, on virheellinen. Tämä toimenpide ei myöskään rajoitu vain italialaisiin pankkeihin, vaan se koskee myös muiden jäsenvaltioiden pankkien Italiassa sijaitsevia tytäryhtiöitä.

42. Toisen kanneperusteen kolmannessa osassa Italian hallitus esittää, että valtiontukea koskeva käsite edellyttää, että toimenpiteestä koituu yritykselle etua ja että sillä on välitön vaikutus valtion talousarvioon – joko rahoitusvälineiden käytön tai niistä luopumisen takia. Sen mukaan valtion talousarviota ei kuitenkaan rasiteta riidanalaisilla toimenpiteillä – kokonaisvaltaisesti arvioituna ja pitkällä aikavälillä. Italian lainsäätäjät ovat aina pyrkineet käyttämään välineitä, jotka ovat puolueettomia sekä pankkialan kilpailun että verotuksellisten välineiden kokonaisuuden näkökulmasta.

43. Italian hallitus korostaa lisäksi, että toimenpiteet, jotka liittyvät aineettomien omaisuuserien palauttamiseen pankkisäätiöille, eivät merkitse verovapautusta vaan ne ovat verotuksellisesti neutraaleja toimia. Nämä palautukset eivät lisää tai vähennä arvoa, ja pankkisäätiöiden olisi sitä varten maksettava periaatteessa, vaikkakin myöhempänä ajankohtana kuin alkuperäisenä maksupäivänä, pankkien maksamattomat verot, joten tässä yhteydessä voidaan puhua vain verovelan väliaikaisesta lykkäämisestä. Siksi verotuloja ei menetetä. Lisäksi näillä toimenpiteillä hyödytetään myös holding-yhtiön kaltaisia toimijoita, joita ei luokitella tukikäsitteen mukaan yritykseksi.

44. Toisen kanneperusteen neljännessä osassa Italian hallitus esittää yleisesti, että riidanalaiset toimenpiteet eivät täytä myöskään valikoivuuden edellytyksiä. Kyse on pikemminkin yleisluonteisista toimenpiteistä, jotka kohdistuvat kaikkiin uudistukseen osallistuviin pankkeihin ilman minkäänlaista syrjintää.

45. Verohelpotuksen valikoivuutta tarkasteltaessa on ensin tutkittava, poiketaanko yleisesti sovellettavasta verojärjestelmästä jonkin jäsenvaltion tiettyjen yritysten hyväksi. Jos poiketaan, on lopulta todettava, voidaanko poikkeusta tai järjestelmän sisäistä poikkeamaa perustella verojärjestelmän luonteella tai sisäisellä rakenteella.

46. Vaikka tarkasteltavana olevat riidanalaiset toimenpiteet koskevatkin vain pankkialaa, ne eivät ole erityisiä vaan yleisiä toimenpiteitä, sillä ne perustuvat Italian oikeusjärjestelmässä vahvistettuun perusperiaatteeseen, jonka mukaan pankkeja verotetaan eri tavalla kuin teollisuusyrityksiä. Italian hallitus toteaa, että pankkialaan sovelletaan erityisiä oikeudellisia ehtoja ja valvontaa. Pankkialalle on ominaista myös erityinen kilpailudynamiikka. Pankkialalla ja muilla aloilla verovelvollisten välillä on objektiivisia eroja. Tämän alan erityisverotus on siten objektiivisesti perusteltua, mikä käy ilmi myös komission tiedonannosta valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen.( ) Riidanalaisia toimenpiteitä ei siten voida katsoa poikkeukseksi yleisestä järjestelmästä. Kyse on epätavallisista ja väliaikaisista toimenpiteistä, joilla on määrä kannustaa välttämättömiin rakenteellisiin mukautuksiin. Lisäksi pankkialalla käytävän kilpailun parantaminen hyödyttää välittömästi myös muita talousaloja.

b) Arviointi

47. EY 87 artiklan 1 kohdan mukainen tuen käsite edellyttää ensinnäkin, että tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja suositaan. Tässä yhteydessä on muistutettava siitä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseisessä määräyksessä tarkoitettu valtiontuen käsite on yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuella ei tarkoiteta ainoastaan konkreettisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia.( )

48. Valtiontukea kuvataan tässä yhteydessä siten suosivaksi poikkeukseksi verotuksen tavanomaisesta tunnusmerkistöstä tai tavanomaisesta verotaakasta. Tämä muodostaa suosimisen edellyttämän perusteen.( )

49. Näin on todettava periaatteessa ensimmäiseksi, voidaanko riidanalaisia toimenpiteitä arvioida vastaavanlaisiin toimenpiteisiin tavallisesti sovellettavaa verotusjärjestelmää vasten vai onko kyseessä, kuten Italian hallitus on esittänyt, itsenäinen ja yleinen verotusjärjestelmä tai erityisverojärjestely.

50. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa riidanalaisten toimenpiteiden yleinen asiayhteys viittaa mielestäni paljon voimakkaammin siihen, että näitä olisi arvioitava yleisen verotusjärjestelmän mukaan sen asemesta, että niiden katsotaan olevan osa uutta yleistä järjestelmää tai tavanomaista sääntelyä. Kyse on sarjasta yksittäisiä poikkeuksia aiemmin sovelletussa yleisessä verotusjärjestelmässä, ja niillä on tarkoitus helpottaa pankkikeskittymien yhteydessä toteutettavia tiettyjä toimia.( ) Tarkasteltavana oleva tapaus ei siten poikkea olennaisesti esimerkiksi asiassa Steenkolenmijnen( ) tai Maribel( ) tarkastelluista tilanteista, joissa kyse oli erityisistä verojärjestelyistä, jotka poikkesivat yleisestä järjestelmästä – näissä tapauksissa yleisestä sosiaaliturvajärjestelmästä. Myös näissä tapauksissa tuomioistuin on tutkinut kyseisiä erityisjärjestelyjä poikkeuksina yleisestä verotusjärjestelmästä, ei itsenäisinä toimenpiteinä. Tuomioistuin ei ole myöskään noudattanut asiassa Adria-Wien Pipeline annetussa tuomiossa julkisasiamies Mischon käsitystä, jonka mukaan kyseinen hyvitysjärjestelmä olisi itsessään uusi yleinen toimenpide.( )

51. Tarkasteltaessa sitä, täyttävätkö riidanalaiset toimenpiteet edun myöntämistä koskevat edellytykset, on pidettävä mielessä, että riidanalaisten toimenpiteiden johdosta kyseiset pankit eivät suorita lainkaan tai suorittavat vain rajoitetusti tiettyjä maksuja, jotka olisi muutoin suoritettava yleisen verotusjärjestelmän mukaan – toisin sanoen tuloveroa ja maksuja, jotka syntyvät palautusoperaatioiden toteuttamisen yhteydessä –, eli lyhyesti sanottuna kyseisten yritysten rasitteet kevenevät. Tässä mielessä komissio on kuvaillut riidanalaisia toimenpiteitä riidanalaisessa päätöksessään perustellusti veroetuuksiksi, ja se toteaa myös kyseisen päätöksen 42 kohdassa, että etuudet myönnetään alentamalla valtiolle maksettavia tuloveroja.

52. Pankkien yhdistymisen tai vastaavien rakenneuudistustoimien – joihin viitataan riidanalaisen päätöksen 5 kohdan 1 alakohdassa – osalta todettakoon etenkin, että niiden tuoma etu ilmenee tuloveron alenemisena 12,5 prosenttiin, mikäli pankit täyttävät tietyt ehdot, jotka on mainittu myös riidanalaisen päätöksen mainitussa kohdassa.

53. Italian hallitus ei ole mielestäni esittänyt mitään sellaista, jonka perusteella voitaisiin kyseenalaistaa toimenpiteiden nojalla myönnetyt etuudet.

54. Ensinnäkin on todettava, että komissio on esittänyt tai tiivistänyt näiden verotoimenpiteiden erityispiirteet riidanalaisen päätöksen 5 kohdan 1 alakohdassa ilmeisestikin Italian hallituksen tarkoittamassa merkityksessä. Kyseisessä kohdassa todetaan nimenomaisesti, että alennus voidaan myöntää ”edellyttäen, että tulot sijoitetaan erityisrahastoon – – ”.

55. Toiseksi kyseisen verotoimenpiteen yksittäiset (tekniset) ominaisuudet eivät muuta miksikään sitä, että asianomaisille pankeille myönnetään alennusta tuloverosta.

56. Kolmanneksi Italian hallituksen antamien tietojen mukaan kyseisen toimenpiteen nimenomaisena tarkoituksena on tarjota keskittymille verokannustimia.

57. Neljänneksi on huomautettava, että riidanalaisen päätöksen 8 kohdasta, jota Italian hallitus ei ole kyseenalaistanut, ilmenee, että Italian hallitus on itse määrittänyt, että kyseisen toimenpiteen edunsaajille kyseisellä kaudella mahdollisesti kertyneiden verohelpotusten laskennallinen enimmäismäärä on 2 767 miljoonaa euroa.

58. Riidanalaisista toimenpiteistä todettakoon konkreettisesti, että sikäli kuin nämä toimenpiteet edellyttävät, että pankkien rakenneuudistuksen yhteydessä toteuttamat toimenpiteet ovat verotuksellisesti neutraaleja – tämä koskee etenkin palautusoperaatioita, joissa aineettomat omaisuuserät siirretään takaisin pankkisäätiöille –, tämä verotuksen neutraalisuuden periaate ilmenee saatavana olevien tietojen mukaan siten, että pankeilta ei kanneta veroa, joka niiltä tavallisesti kannettaisiin yleisen verotusjärjestelmän perusteella kyseisten toimien toteuttamisen yhteydessä, etenkään arvonnoususta perittävää veroa.

59. Mielestäni tämä on katsottava yksiselitteisesti veroetuudeksi. Tarkasteltavassa tapauksessa merkitystä ei ole Italian hallituksen esittämällä toteamuksella, jonka mukaan toimenpiteillä ei myönnetä verohelpotusta tietyille toimille – koska näistä toimista ei käytännössä kanneta veroa muiden säännösten nojalla tai koska tietyissä yksittäistapauksissa toimien yhteydessä ei kanneta arvonnoususta perittävää veroa, mikäli toimi ei johda vastaavaan arvonnousuun. Riidanalaisen päätöksen kohteena ovat nimittäin, kuten komissio on myös todennut kyseisen päätöksen 29 kohdassa, riidanalaiset toimenpiteet itsessään eivätkä yksittäiset tuet tai soveltamistapaukset. Oikeuskäytännön mukaan komissio voi nimittäin tyytyä tutkimaan tukijärjestelyn yleisiä ominaisuuksia arvioidakseen, sisältyykö siihen näiden ominaisuuksien perusteella valtiontukea.( ) Jokaisessa yksittäistapauksessa myönnetyllä tuella ei siten ole merkitystä. Myös väite, jonka mukaan riidanalaisista toimenpiteistä voi olla etua myös holding-yhtiöiden kaltaisille toimijoille, jotka eivät ole yrityksiä valtiontuen käsitteen merkityksessä, on samoista syistä merkityksetön. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa olennaista on se, että, kuten olen jo edellä todennut, kyseisen toimenpiteen johdosta pankeilta ei periaatteessa kanneta veroa, joka kannettaisiin tavallisesti vastaavien toimien toteuttamisen yhteydessä.

60. Tästä huolimatta on huomautettava Italian hallituksen väitteestä, jonka mukaan riidanalaisilla toimenpiteillä on mainittujen palautusoperaatioiden yhteydessä ainoastaan siirretty tai lykätty väliaikaisesti verovelkaa, että yksistään veronmaksun lykkäämistä on pidettävä taloudellisena etuutena, kuten komissio on todennut.( )

61. Italian hallitus on itse todennut, että palautusoperaatioita koskevilla toimilla on tarkoitus poistaa verotuksellisia esteitä.

62. Edellä esitetyn perusteella Italian hallitus ei ole esittänyt mitään perusteita sitä näkemystä vastaan, että riidanalaisilla toimenpiteillä, sikäli kuin niiden yhteydessä ei kanneta veroa tietyistä toimista, myönnetään EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etuus.

63. Mitä tulee tuen myöntämiseen valtion varoista, on todettava, että negatiivista tukea koskevissa tapauksissa, kuten käsiteltävänä olevassa asiassa, tuen muodostaa etuuteen liittyvä verotuloista luopuminen.( )

64. Italian hallituksen esittämä väite, jonka mukaan riidanalaiset toimenpiteet eivät lopulta ja pitkällä aikavälillä rasita valtion talousarviota, on hylättävä. EY 87 artiklalla on määrä torjua se, että valtion myöntämillä etuuksilla vaikutetaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan siltä osin kuin ne vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua eri tavoin suosimalla tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja.( ) Valtion varojen käyttö on eräs piirre, jonka perusteella tehdään ero valtiontukien ja yksityisten investointien välillä, joihin ei sovelleta tukilainsäädäntöä.( ) Tämä erityispiirre on siten erotettava kysymyksestä, rasittaako varojen käyttö tosiasiassa talousarviota vai onko sillä lopulta jopa suotuisia vaikutuksia valtion talousarvioon. Tämän perusteella ei ole merkityksellistä, rasitetaanko lopulta kyseisen valtion talousarviota vai ei.( )

65. Italian hallitus on lisäksi kiistänyt nimenomaisesti riidanalaisten toimenpiteiden valikoivan luonteen.

66. EY 87 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taloudellinen etuus on valtiontukea, jos se on omiaan suosimaan vain ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa”.

67. Valikoivuutta koskevalla arviointiperusteella erotetaan toisistaan valtion toimenpiteet, jotka voivat olla EY 87 artiklan mukaista valtiontukea, ja sellaiset yleiset toimenpiteet, jotka voivat ilmentää jäsenvaltion yleistä vero‑ ja menopolitiikkaa ja joihin jäsenvaltioilla on lupa turvautua.

68. Yleisinä ei-valikoivina valtion toimenpiteinä on pidettävä periaatteessa esimerkiksi toimenpiteitä, jotka hyödyttävät yhtäläisesti kaikkia taloudellisia toimijoita jonkin jäsenvaltion alueella.( )

69. Jos kyse ei ole tällaisesta yleisestä tasosta, voi kuitenkin osoittautua hyvin vaikeaksi erottaa toisistaan yleiset ja valikoivat toimenpiteet. Oikeuskäytännön mukaan kyse voi kuitenkin olla EY 87 artiklan 1 kohdan mukaisesta (valikoivasta) valtiontuesta, jos tuki koskee kokonaista taloudenalaa tai jopa useita taloudenaloja.( )

70. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on joka tapauksessa todettavissa kiistatta, että riidanalaiset toimenpiteet koskevat vain pankkialaa.

71. Olen jo todennut edellä, että riidanalaisia toimenpiteitä, sikäli kuin edunsaajat vapautetaan niiden yhteydessä tavallisesti perittävistä maksuista, on mielestäni tarkasteltava sen yleisen järjestelmän rajoissa, jota nämä vapautukset koskevat.

72. Näin ollen julkisasiamies Darmonin yhdistetyissä asioissa Sloman Neptun esittämässä ratkaisuehdotuksessa ensimmäisenä käyttöönottaman käsitteen mukaan EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiselle valikoivalle toimenpiteelle on ominaista poikkeusluonteisuus, joka kuvastaa toimenpiteen luonnetta verrattuna siihen yleiseen järjestelmään, jonka osa se on.( )

73. Se, onko jollakin toimenpiteellä toteutettu erottelu – jonka johdosta edunsaajalle myönnetään jokin etuus toimenpidettä koskevan yleisen järjestelmän rajoissa – luonteeltaan valikoivaa vai ei, määräytyy näin ollen sen mukaan, perustuuko tällainen erottelu yleisen järjestelmän luonteeseen tai rakenteeseen – lyhyesti sanottuna tämän verotusjärjestelmän sisäisen logiikan mukaan.

74. Komissio on viitannut riidanalaisen päätöksen 32 kohdassa tuomioistuimen asiassa Maribel antaman tuomion vastaavaan toteamukseen, jonka mukaan ”toimenpidettä, jonka tarkoituksena on vapauttaa osittain tietyn teollisuuden alan yritykset yleisen sosiaaliturvajärjestelmän tavanomaisen soveltamisen mukaisista maksuista ilman, että kyseistä vapautusta voitaisiin perustella järjestelmän luonteella tai rakenteella, on pidettävä tukena”.( )

75. Näin ollen erottelun ei katsota olevan valikoivaa vain, jos se on objektiivisesti perusteltua asiaa koskevan verotusjärjestelmän nojalla. Tällainen arviointi on verrattavissa yhdenvertaisuuden arviointiin, mikä näkyy myös tuomioistuimen valikoivuutta koskevassa oikeuskäytännössä, sillä sen mukaan on ratkaistava, onko toimenpide omiaan suosimaan jotakin yritystä tai tuotannonalaa ”verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta samanlaisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa”.( )

76. Riidanalaisia toimenpiteitä sovelletaan rajoitetusti pankkialaan ja niillä mukautetaan yleisesti sovellettavaa verotusjärjestelmää (tuloveroa alennetaan, arvonnoususta ei peritä veroa jne.). Koska verotusjärjestelmässä tehtävät erot eivät ole luonteeltaan poikkeuksellisia – jolloin niitä ei voida pitää valikoivina – vain, jos tällainen erottelu perustuu kyseisen verotusjärjestelmän sisäiseen logiikkaan, riidanalaisilla toimenpiteillä aikaansaatu erottelu ei ole valikoiva vain siinä tapauksessa, jos sen yhteydessä noudatetaan yleisen verotusjärjestelmän sisäistä logiikkaa, tai kuten Italian hallitus on esittänyt, jos yleistä järjestelmää mukautetaan vastaamaan pankkitoiminnan erityispiirteitä.

77. Yhdyn kuitenkin komission näkemykseen siitä, ettei tällaisesta tapauksesta ole kyse; toisin sanoen, että riidanalaisilla toimenpiteillä ei ole tehty objektiivista eroa pankkialan ja muiden alojen ja yritysten välillä. Riidanalaisissa toimenpiteissä on kyse kertaluonteisista toimenpiteistä, joilla on tarkoitus vahvistaa Italian pankkialaa tai, kuten Italian hallitus on itse todennut, parantaa Italian pankkialan kilpailukykyä. Mielestäni komission riidanalaisen päätöksen 32 kohdassa esittämä toteamus on siinä mielessä oikea, että kyse on ominaisuudesta, joka ei kuulu – sellaisiin keskittymiin tai muihin toimiin, joita riidanalaiset toimenpiteet koskevat – yleisesti sovellettavan verotusjärjestelmän rakenteen luonteeseen. Jonkin jäsenvaltion pankkialan rakenneuudistuksen tai yksityistämisen tavoite voi sinällään olla täysin oikeutettu, mutta tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että pankkialan yksinomainen suosiminen olisi yleisesti sovellettavan kansallisen verotusjärjestelmän luonteen ja yleisen tavoitteen mukaista. Riidanalaisten toimenpiteiden tavoitteet, jotka eivät kuulu verotusjärjestelmään, ovat näin ollen mielestäni todiste siitä, ettei kyse ole yleistä järjestelmää koskevasta mukautuksesta.

78. Lisäksi julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomer on todennut, että sen todistaminen, että jokin toimenpide noudattaa järjestelmän sisäistä logiikkaa, onnistuu vain, mikäli pystytään sulkemaan pois kaikki aikomukset ”parantaa tietyn toimialan toimintaedellytyksiä ulkomaisiin kilpailijoihinsa verrattuna”.( ) Italian hallitus on kuitenkin moneen kertaan esittänyt, että riidanalaisilla toimenpiteillä on tarkoitus myös vahvistaa kilpailukykyä – keskittymillä tai varmistamalla suurempi kannattavuus.

79. Edellä esitetyn perusteella katson, että koska riidanalaiset toimenpiteet koskevat vain vastaavanlaisia pankkialan toimia, ne ovat ainakin alakohtaisesti valikoivia, kuten komissio on myös perustellusti todennut riidanalaisen päätöksen 35 kohdassa.

80. Tätä valikoivuutta vastaan ei puhu myöskään se, että muiden talousalojen yritykset – joiden olisi maksettava kyseiset maksut, jos ne toteuttaisivat vastaavanlaisia rakenneuudistukseen liittyviä toimia, joille on myönnetty pankkialalla verohelpotuksia riidanalaisten toimenpiteiden johdosta – eivät kilpaile pankkien kanssa. Tällainen tilanne syntyy kuitenkin usein, kun kyse on kokonaisille tuotannonaloille myönnettävistä valtiontuista, jotka on nimenomaisesti mainittu EY 87 artiklan 1 kohdassa.

81. Olennaista tässä määräyksessä on vaikutus yhteisössä käytävään kilpailuun, toisin sanoen kyse on tässä yhteydessä muun muassa myös kilpailusta muiden jäsenvaltioiden pankkien kanssa.( ) Yhteisöjen tuomioistuin on siten todennut myös komission mainitsemassa asiassa Adria-Wien Pipeline, että kyse on valikoivasta suosimisesta, vaikka kyseisten kansallisten tukien soveltamisalue onkin hyvin laaja ja ulottuu aineellisia hyödykkeitä valmistaviin yrityksiin.( )

82. Komissio on esittänyt riidanalaisessa päätöksessään myös (mahdollisia)( ) näkemyksiä pankkialaa koskevien riidanalaisten toimenpiteiden ja etenkin riidanalaisen päätöksen 5 kohdan 1 alakohdassa mainitun toimenpiteen valikoivasta luonteesta, toisin sanoen tarkastellut eri pankkien välillä tehtävään eroon liittyviä valikoivuustekijöitä.

83. Koska edellä mainittu komission toteamus alakohtaisesta valikoivuudesta on perusteltu ja koska toimenpide voidaan luokitella valtiontueksi sen perusteella, että se on valikoiva ainakin yhdestä näkökulmasta, on tarpeetonta tarkastella, ovatko riidanalaiset toimenpiteet valikoivia sen lisäksi myös toimialan sisällä.( )

84. Näin on todettava, että komissio on päätynyt oikeutetusti siihen arvioon, että riidanalaiset toimenpiteet täyttävät valtion varoista myönnettävää valikoivaa etua koskevat edellytykset.

2. Kilpailun vääristymistä ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvia vaikutuksia koskeva kysymys

a) Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

85. Italian hallitus väittää toisen kanneperusteen viidennessä osassa, ettei kilpailu vääristy sen enempää Italiassa toimivien pankkien kuin kotimaisten ja ulkomaisten pankkienkaan välillä.

86. Se toteaa, että kaikki tietyt objektiiviset perusteet täyttävät pankit voivat hyötyä kyseisistä verohelpotuksista. Tiettyjen toimien osalta verohelpotukset on sidottu yksinomaan siihen ehtoon, että nämä toimet toteutetaan Italiassa. Riidanalaisen päätöksen 5 kohdan 1 alakohdassa mainittu toimenpide koskee myös ulkomaisten pankkien tytäryhtiöitä. Ulkomaisten pankkien pääsyä kansallisille markkinoille ei siten vaikeuteta.

87. Tarkasteltaessa riidanalaisten toimenpiteiden vaikutuksia kilpailuun on lisäksi otettava huomioon se, että Italiassa toimiviin pankkeihin kohdistuva verorasitus on selvästi suurempi kuin eurooppalaisten pankkien keskimäärin. Tällainen tilanne voisi oikeuttaa toimenpiteet, joilla pienennetään verorasitusta. Italian hallitus katsoo, että komissio on jättänyt perusteettomasti tutkimatta, onko kilpailu vääristynyt kyseisillä markkinoilla.

88. Toisen kanneperusteen kuudennessa osassa Italian hallitus viittaa virheelliseen arviointiin ja puutteelliseen perusteluun jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvien vaikutusten osalta. Se vastustaa etenkin riidanalaisessa päätöksessä esitettyä toteamusta, jonka mukaan riidanalaisilla toimenpiteillä helpotetaan italialaisten pankkien pyrkimyksiä laajentaa toimintaansa ulkomaille ja vaikeutetaan ulkomaisten pankkien pääsyä Italian markkinoille. Tämä perustelu ei ole riittävä eikä se ole merkityksellinen. Italian hallitus esittää toistamiseen, että riidanalaisia toimenpiteitä sovelletaan myös ulkomaisiin pankkeihin ja että italialaisiin pankkeihin kohdistuu tavallista suurempi verorasitus, minkä vuoksi nämä eivät laajenna toimintaansa ”teoriassa aggressiivisemmin”.

b) Arviointi

89. Seuraavaksi on muistutettava siitä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen tosiasiallista vaikutusta kilpailuun ja yhteisön sisäiseen kauppaan ei tarvitse näyttää toteen, vaan merkityksellistä on yksistään se, onko kyseinen toimenpide omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailua.( )

90. Lisäksi on mahdollista, että tuki voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää tai uhata vääristää kilpailua jo yksistään tuen myöntämiseen liittyvien seikkojen vuoksi.( )

91. Väitteestä, jonka mukaan kilpailua ei vääristetä, olen jo todennut, että valtiontukia koskeva yhteisön oikeus on eräs väline, jolla estetään kilpailun vääristyminen yhteismarkkinoilla.( ) EY 87 artiklan 1 kohdan soveltaminen on siten perusteltua, jos riidanalaiset toimenpiteet ovat omiaan vaikuttamaan kilpailuun yhteismarkkinoilla toimiviin kilpailijoihin nähden.( ) Se, että riidanalaisia toimenpiteitä voitaisiin soveltaa objektiivisten perusteiden nojalla ja että ne koskevat niin kotimaisia kuin ulkomaisiakin pankkeja, ei todista, kuten komissio on todennut, etteivät ne ole omiaan vaikuttamaan kilpailuun. Ratkaisevaa on se, että riidanalaisilla toimenpiteillä vahvistetaan tiettyjä Italiassa toimivia pankkeja suurentamalla niiden kokoa – keskittymillä – tai parantamalla niiden rahoituskykyä ja kannattavuutta – kuten palautuksilla. Vaikka ulkomaiset tytäryhtiöt voivatkin periaatteessa hyötyä riidanalaisista toimenpiteistä, mikäli ne täyttävät riidanalaisia toimenpiteitä koskevat edellytykset, toimenpiteillä voidaan kuitenkin vaikuttaa Italiassa toimivien pankkien kilpailuun muissa jäsenvaltioissa toimiviin pankkeihin verrattuna. Viime vuosina toteutetun rahoitusmarkkinoiden vapauttamisen valossa kukaan ei mielestäni voi vakavissaan kiistää sitä, että pankkialalla käydään ainakin jonkinlaista yhteisön sisäistä kilpailua.

92. Väitteestä, jonka mukaan Italiassa toimivien pankkien verorasitus olisi selvästi eurooppalaista keskitasoa suurempi, on todettava, että oikeuskäytännön mukaan pyrkimys lähentää tietyn taloudenalan kilpailuehtoja muiden jäsenvaltioiden kilpailuehtoihin yksipuolisilla toimenpiteillä ei voi sulkea pois sitä mahdollisuutta, että toimenpiteet sisältävät valtiontukea.( ) Tämä Italian hallituksen väitteeseen sisältyvä kompensoiva lähestymistapa on siten hylättävä.

93. Italian hallitus ei ole siten osoittanut, että komission lähtökohta, jonka mukaan riidanalaiset toimenpiteet ovat omiaan vääristämään kilpailua, olisi väärä.

94. Tarkasteltaessa sen arvioimista ja perustelemista, ovatko riidanalaiset toimenpiteet omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan, on todettava, että kilpailun vääristymistä ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamista koskevassa tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei sovelleta ankaraa arviointiperustetta.( )

95. Komission riidanalaisen päätöksen 41 kohdassa perustellusti mainitseman oikeuskäytännön mukaan etuudella katsotaan olevan vaikutusta kauppaan, kun myönnetyllä etuudella vahvistetaan jonkin yritysryhmän asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna.( )

96. Italian hallituksen antamien tietojen mukaan riidanalaisilla toimenpiteillä on tarkoitus vahvistaa Italian pankkialan kilpailukykyä. Niillä on määrä parantaa kyseisten pankkien kannattavuutta ja helpottaa keskittymien perustamista.

97. Lisäksi riittää, kun todetaan, että – rahoituspalvelujen vapauttamisessa ja rahoitusmarkkinoiden yhdentymisessä tapahtuneen kehityksen johdosta, johon komissio on viitannut riidanalaisen päätöksen 41 kohdassa ja jota Italian hallitus ei sinällään ole myöskään kiistänyt – ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että tuensaajayritykset kilpailevat muiden jäsenvaltioiden yritysten kanssa.( )

98. Tämän perusteella komissio voi myös oikeutetusti lähteä siitä, että kauppaan kohdistuu vaikutuksia. Komissio on lisäksi perustellut yksityiskohtaisesti riidanalaisen päätöksen 41 kohdassa, miksi se pitää lähtökohtana sitä, että kauppaan kohdistuu vaikutuksia.

99. Näin ollen myös väitteet, jotka koskevat kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamisen virheellistä arviointia, ovat perusteettomia.

3. Väite, jonka mukaan perustelut ovat puutteellisia, koska riidanalaisia toimenpiteitä ei ole tutkittu erikseen EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 87 artiklan 3 kohdan mukaisesti ja koska riidanalaisia toimenpiteitä on tutkittu liian kokonaisvaltaisesti

a) Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

100. Italian hallitus esittää ensinnäkin, että riidanalaisissa päätöksissä ei arvioida erikseen kahta erillistä kysymystä, nimittäin riidanalaisten toimenpiteiden luokittelua EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiseksi valtiontueksi ja EY 87 artiklan 3 kohdan poikkeusmääräysten soveltamiskelpoisuutta. Lisäksi perustelut, jotka koskevat riidanalaisten toimenpiteiden luokittelua EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiseksi valtiontueksi, ovat sen mukaan liian yleisluonteisia.

b) Arviointi

101. Edellä 32 ja 33 kohdassa esittämääni perusteluvelvollisuutta koskevien periaatteiden valossa on todettava, että riidanalaisten toimenpiteiden luokittelua EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiseksi valtiotueksi ja EY 87 artiklan 3 kohdan mukaisten poikkeusmääräysten soveltamiskelpoisuutta on perusteltu erikseen, ja perustelut esitetään yhtäältä riidanalaisen päätöksen 32–43 kohdassa ja toisaalta 45–48 kohdassa.

102. Kantajan väite, jonka mukaan näitä kysymyksiä ei ole käsitelty erikseen, on siten hylättävä.

103. Edellä esitettyjen valtiontuen käsitteen yksittäisiä edellytyksiä koskevien selvitysten perusteella, joissa olen tarkastellut komission asiaa koskevia näkemyksiä, ei ole löytynyt perusteita myöskään yleiselle väitteelle, jonka mukaan riidanalaisten toimenpiteiden luokittelua EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiseksi valtiontueksi koskevat perustelut ovat liian yleisiä tai puutteellisia.

104. Myös toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen perusteeton.

105. Edellä todetun perusteella toinen kanneperuste, jonka mukaan komissio on luokitellut riidanalaiset toimenpiteet virheellisesti EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiseksi valtiontueksi ja rikkonut sen yhteydessä perusteluvelvollisuuttaan, on hylättävä perusteettomana.

D EY 87 artiklan 3 kohdan rikkominen ja yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevan kysymyksen perusteluvelvollisuuden rikkominen (kolmas kanneperuste)

1. Italian hallituksen huomautukset pääpiirteissään

106. Italian hallitus väittää, että komissio on rikkonut EY 87 artiklan 3 kohtaa ja EY 253 artiklaa, sillä se on todennut virheellisen ja ristiriitaisen perustelun nojalla, että riidanalaiset toimenpiteet ovat yhtenäismarkkinoille soveltumattomia.

107. Se toteaa ensinnäkin riidanalaisen päätöksen 48 kohdasta, että vaikka kyseisistä toimenpiteistä ei ole ilmoitettu EY 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti, komissio ei saisi sen johdosta päätellä, ettei näitä toimenpiteitä voida todeta EY 87 artiklan 3 kohdan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltuviksi, eikä komissio saisi sen vuoksi arvioida merkityksellisiä olosuhteita vain pinnallisesti. Myös muissa tapauksissa, joissa kyse on ollut ilmoittamatta jätetyistä toimenpiteistä, komissio on neuvotellut ennakkoluulottomasti Italian hallituksen kanssa ja soveltanut lopulta EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisia poikkeuksia. Italian hallituksen mukaan komissio on nyt turvautunut pääosin vain epäjohdonmukaisiin vakiolausekkeisiin.

108. Italian hallitus esittää sen johdosta, että riidanalaiset toimenpiteet olisi pitänyt todeta yhteismarkkinoille soveltuviksi, koska ne ovat EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaista ”tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen”.

109. Se toteaa tältä osin, että Italian lainsäätäjä on halunnut vaikuttaa voimakkaasti Italian pankkialaan Ciampin lailla, tarkemmin sanottuna yksityistämällä täydellisesti ja lopullisesti italialaiset pankit. Tällainen hanke, joka on lisäksi euroalueen ja sisämarkkinoiden toteuttamiseen tähtäävän eurooppalaisen hankkeen mukainen, on Euroopan yhteistä etua koskeva tärkeä hanke. Italian hallituksen mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa tällaisen hankkeen vain niissä toimivien pankkien avulla. Koko yhteisö hyötyisi kuitenkin tällaisesta yksityistämisestä, jolla edistettäisiin kilpailua Italian markkinoiden kaltaisilla tärkeillä rahoitusmarkkinoilla. Siksi komission riidanalaisen päätöksen 45 kohdassa esittämä toteamus, jonka mukaan riidanalaisista toimenpiteistä on hyötyä ”lähinnä vain yhden jäsenvaltion talouden toimijoille eikä koko yhteisölle”, on riittämätön. Lisäksi vain hankkeen – ei tuen – on koskettava Euroopan yhteistä etua ja hyödytettävä siten koko yhteisöä. Lisäksi Italian hallitus kiistää yksityiskohtaisesti mainitsemiensa tavoitteiden nojalla sen, ettei hankkeella edistetä ”todellista, täsmällistä ja tarkoin määriteltyä hanketta” (sama riidanalaisen päätöksen 45 kohta).

110. Italian hallitus nojautuu samoihin riidanalaisten toimenpiteiden tavoitteisiin liittyviin perusteluihin ja esittää, että riidanalaisia toimenpiteitä olisi voitu pitää yhteismarkkinoille soveltuvana EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisena ”tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen” tarkoitettuna tukena.

111. Se esittää lisäksi, ettei komissio olisi saanut päättää riidanalaisten toimenpiteiden kyseisen artiklan mukaisesta soveltuvuudesta yhteismarkkinoille yksinomaan alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella.( ) Etenkin nyt tarkasteltavana olevan tapauksen kaltaisessa tapauksessa, jossa kyse on epätyypillisistä toimenpiteistä, olisi tutkittava myös sitä, sisältyvätkö nämä toimenpiteet EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen tuen käsitteeseen suuntaviivoissa mainituista luokista riippumatta.

112. Italian hallitus arvostelee lopuksi ennen kaikkea komission riidanalaisen päätöksen 47 kohdassa esittämää toteamusta, jonka mukaan aiempiin ja etenkin Amaton lain nojalla annettuihin toimenpiteisiin verrattuna riidanalaisilla toimenpiteillä parannettaisiin ensisijaisesti tuensaajien kilpailukykyä.

2. Arviointi

113. Aluksi on muistutettava siitä, että soveltaessaan EY 87 artiklan 3 kohtaa komissiolla on laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia koko yhteisön kannalta.( )

114. Tämän laajan harkintavapauden takia yhteisöjen tuomioistuin ei saa tämän vapauden käyttämisen laillisuutta valvoessaan harkita kyseistä asiaa toimivaltaisen viranomaisen puolesta.( )

115. Siksi tuomioistuimen tehtävänä ei ole myöskään todeta, onko valtiontuki todettava yhtenäismarkkinoille soveltuvaksi tai olisiko se voitu todeta sellaiseksi.( )

116. Komission harkintavallan käyttämistä koskevan tuomioistuimen suorittaman valvonnan on pikemminkin kohdistuttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että asiassa ei ole tehty oikeudellista virhettä, että tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin.( )

117. Italian hallituksen esittämästä riidanalaisen päätöksen 48 kohtaa koskevasta väitteestä on huomautettava, ettei komissio ole todennut toimenpiteitä yhtenäismarkkinoille soveltumattomiksi sen tosiasian perusteella, ettei sille ole ilmoitettu riidanalaisista toimenpiteistä.

118. Komission arvio perustuu pikemminkin riidanalaisen päätöksen 45–48 kohdassa esitettyihin näkemyksiin.

119. Komissio on näissä kohdissa pohtinut muun muassa myös EY 87 artiklan 3 kohdassa vahvistettuja poikkeuksia ja perustellut kulloinkin, miksi se katsoo, ettei niitä voida tässä soveltaa tarkasteltavaan tapaukseen liittyvien olosuhteiden takia.

120. Perusteluvelvollisuutta koskevien, edellä 32 ja 33 kohdassa mainitsemieni periaatteiden valossa on siten todettava, että riidanalaisessa päätöksessä on perusteltu riittävästi yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevaa kysymystä.( ) Italian hallitus on väittänyt, että riidanalainen päätös olisi ristiriidassa aiempien päätösten kanssa, mutta se ei osoita, että riidanalaisen päätöksen perustelu olisi sellaisenaan ristiriitainen.

121. Italian hallituksen niistä toteamuksista, jotka koskevat riidanalaisten toimenpiteiden komission suuntaviivoista riippumatonta tarkastelua, on lisäksi todettava, että 47 ja 48 kohdasta käy ilmi, ettei komissio ole arvioinut riidanalaisten toimenpiteiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille yksistään suuntaviivojen perusteella, vaikka se onkin päätynyt lopulta siihen tulokseen, että vallitsevien olosuhteiden takia riidanalaisia toimenpiteitä ei voida todeta yhteismarkkinoille soveltuviksi.

122. Kuten olen jo edellä todennut, sen toteaminen, ovatko riidanalaiset toimenpiteet ”tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen” tai ”tukea tietyn taloudellisen toiminnan edistämiseen”, edellyttää komissiolta taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia koko yhteisön kannalta. Vaikka tämän perusteella katsottaisiinkin, että riidanalaisten toimenpiteiden tarkoituksena on italialaisten pankkien täydellinen ja lopullinen yksityistäminen ja että se olisi sopusoinnussa sisämarkkinoiden ja euroalueen toteuttamisen kanssa – mihin sovelletaan jo sinällään harkintavaltaa – yksistään tämän johdosta ei vielä voida päätellä, että komissio olisi tehnyt oikeudellisen virheen jättäessään soveltamatta riidanalaisiin toimenpiteisiin EY 87 artiklan 3 kohdan b tai c alakohtaa.

123. Riidanalaisten toimenpiteiden edellä hahmoteltujen moninaisten tavoitteiden ja vaikutusten perusteella katson lisäksi, ettei Italian hallitus ole osoittanut, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen todetessaan riidanalaisen päätöksen 45 kohdassa, että toimenpiteistä ”on etua lähinnä vain yhden jäsenvaltion talouden toimijoille eikä koko yhteisölle ja koska se ei edistä todellista, täsmällistä ja tarkoin määriteltyä hanketta”.

124. Riidanalaisen päätöksen 45 kohdassa esitetystä toteamuksesta, jonka mukaan, toisin kuin aiemmilla (Amaton lain puitteissa annetuilla) toimenpiteillä, riidanalaisilla toimenpiteillä parannetaan ensisijaisesti kilpailukykyä, on huomautettava, että riidanalaisten toimenpiteiden verrattavuus aiempiin toimenpiteisiin ei ole välttämättä ratkaisevaa tarkasteltaessa yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevaa kysymystä.( ) Kun otetaan huomioon, että riidanalaisilla toimenpiteillä parannetaan selvästi kilpailukykyä, kuten Italian hallitus on lisäksi itsekin myöntänyt, komission toteamuksessa, jonka mukaan kyseisillä toimenpiteillä edistetään lähinnä edunsaajien kilpailukykyä, ei sinänsä ole kyse selvästi virheellisestä arvioinnista.

125. Tämän perusteella myös kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

V Oikeudenkäyntikulut

126. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska komissio on vaatinut Italian tasavaltaa korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja tämä on hävinnyt asian, se velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

VI Ratkaisuehdotus

127. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

1) hylkää kanteen

2) velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.