Schengenin säännöstö - Toimeenpanevan komitean päätös, tehty 22 päivänä joulukuuta 1994, Schengen-järjestelmän käyttöönotosta ja soveltamisesta liikennelentoasemilla ja laskeutumispaikoilla (SCH/Com-ex (94) 17 rev 4)



Virallinen lehti nro L 239 , 22/09/2000 s. 0168 - 0172



TOIMEENPANEVAN KOMITEAN PÄÄTÖS, tehty 22 päivänä joulukuuta 1994, Schengen-järjestelmän käyttöönotosta ja soveltamisesta liikennelentoasemilla ja laskeutumispaikoilla (SCH/Com-ex (94) 17 rev 4) TOIMEENPANEVA KOMITEA, joka ottaa huomioon Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 132 artiklan, ottaa huomioon kyseisen yleissopimuksen 4 ja 6 artiklan, on saanut tiedoksi ja hyväksyy Schengen-järjestelmän käyttöönotosta ja soveltamisesta liikennelentoasemilla ja laskeutumispaikoilla koskevan asiakirjan (SCH/I-Front (94) 39 rev 9), ja ON PÄÄTTÄNYT SEURAAVAA: Schengen-järjestelmän käyttöönottamiseksi ja soveltamiseksi liikennelentoasemilla ja laskeutumispaikoilla toteutetaan liitteessä esitetyt toimenpiteet. Bonnissa 22 päivänä joulukuuta 1994. Puheenjohtaja Bernd Schmidbauer PÄÄTÖS Schengen-järjestelmän käyttöönotosta ja soveltamisesta liikennelentoasemilla ja laskeutumispaikoilla SCH/I-Front (94) 39 rev 9 Kun Schengen-järjestelmä otetaan käyttöön liikennelentoasemilla ja laskeutumispaikoilla, on otettava huomioon ilmatien merkitys laittoman maahanmuuton väylänä ja lentoasemien toiminta sekä sisä- että ulkorajoina. Sopimuspuolet katsovat tarpeelliseksi toteuttaa seuraavat lisätoimenpiteet: 1) Koska ulkomaanlennoilla saapuneet matkustajat eivät lentoasemarakennukseen tullessaan ennen rajapoliisien suorittamaa tulotarkastusta eivätkä ulkomaanlennoilla lähtevät matkustajat rajapoliisien suorittaman lähtötarkastuksen jälkeen saa sekoittua Schengenin alueen sisäisiin matkustajiin ja koska lentomatkustajien erottamiseksi fyysisesti tarvittavat rakennustyöt on saatava valmiiksi kaikilla lentoasemilla ennen Schengenin soveltamissopimuksen voimaantuloa - Amsterdam-Schipholin lentoasemalle myönnettiin tähän poikkeuksellisesti vuoden 1995 lopussa päättyvä määräaika sillä ehdolla, että matkustajavirtojen selvä erottaminen varmistetaan siihen saakka hallinnollisin toimin, Schengenin soveltamissopimus tulee myös lentoliikenteen osalta voimaan toimeenpanevan komitean vahvistaman määräajan kuluessa(1). Sopimuspuolet ilmoittavat toisilleen 22 päivästä joulukuuta 1994 26 päivään maaliskuuta 1995 kestävän valmisteluajan kuluessa varotoimista, jotka ne aikovat toteuttaa. 2) Ulkomaanlentojen tarkastuksessa yhteisön lain mukaan etuoikeutettujen, joilta tarkastetaan tavallisesti vain henkilöllisyys, odotusaikojen lyhentämiseksi on varattava erillisiä tarkastuspisteitä, jotka on merkittävä kaikissa Schengen-valtioissa yhtenäisellä vähimmäismerkinnällä, jossa on Euroopan unionin tunnus ja lisäksi kirjaimet "EU" tähtikehän sisällä. Ulkomaiden kansalaisten tarkastuspisteet merkitään tunnuksella "EU:n ulkopuolisten maiden kansalaiset". Romaanisia kieliä puhuvissa maissa lyhenteenä on "UE" tai "Non-UE". 3) Laskeutumispaikoilla - nämä ovat lentokenttiä, joilla ei sovellettavan kansallisen lain mukaan ole liikennelentokentän asemaa mutta joita voidaan käyttää virallisesti ulkomaanlentojen yhteydessä - sovelletaan liikennelentoasemilla noudatettavien tarkastusmenettelyjen mukaisia tarkastuksia seuraavin poikkeuksin: - Vaaratilanteiden välttämiseksi on tarkastettava matkustajat, joiden lentojen osalta ei ole ehdotonta varmuutta siitä, ovatko ne suuntautuneet yksinomaan sopimuspuolten alueelta vastaavalle alueelle ilman kolmannen osapuolen alueella tapahtunutta välilaskua. - Jos lentoliikenteen määrä laskeutumispaikoilla ei edellytä vakinaisen tarkastushenkilöstön varalla pitämistä, siitä voidaan luopua, mikäli on varmistettu, että henkilöstö voidaan tarvittaessa tuoda ajoissa paikalle. Laskeutumispaikan ylläpitäjällä on oltava velvollisuus ilmoittaa toimivaltaisille rajapoliisiviranomaisille hyvissä ajoin ulkomaanliikenteessä olevan lentokoneen saapumisesta ja lähtemisestä. Avustavien poliisiviranomaisten käyttö on sallittua, jos siitä on säädetty kansallisessa lainsäädännössä. - Laskeutumispaikoilla voidaan yleensä jättää toteuttamatta sisäisten lentojen ja ulkomaanlentojen matkustajien fyysisen erottamisen edellyttämät rakennelmat. Yhteistä käsikirjaa täydennetään vastaavilla laskeutumispaikkoja koskevilla määräyksillä. (1) Tämä järjestely edellyttää, että päätös voimaantulosta tehdään 22 päivänä joulukuuta 1994 ja Schengenin soveltamissopimuksen voimaantuloa edeltää 3 kuukauden siirtymäaika. SCHENGEN-JÄRJESTELMÄN KÄYTTÖÖNOTTO JA SOVELTAMINEN LIIKENNELENTOASEMILLA JA LASKEUTUMISPAIKOILLA Schengen-järjestelmässä lentoasemilla on suuri merkitys. Toisaalta ne ovat tärkeitä jatkuvasti lisääntyvien matkustajavirtojen ja samalla laittomien maahanmuuttajien tuloväyliä, ja toisaalta ne ovat sekä sisä- että ulkorajoja ja muodostavat näin ollen erityisen alueen, josta aiheutuu joukko erityisiä ongelmia. Yksityiskohtaisesti tarkasteltuna kysymyksessä ovat seuraavat näkökohdat: - Schengenin soveltamissopimuksen voimaantulo, - matkustajavirtojen ohjaaminen lentoasemilla, - tarkastusten laadun nostaminen siviililiikenteessä Schengenin normeja vastaavalle tasolle, - laskeutumispaikkoja koskevat erityispiirteet. 1 Schengenin soveltamissopimuksen voimaantulo liikennelentoasemilla Schengen-järjestelmä tuo tullessaan olennaisen uudistuksen: sisäisen liikenteen matkustajiin ei sovelleta heidän kansallisuudestaan riippumatta enää henkilötarkastuksia, ulkomaanlentojen matkustajat tarkastetaan heidän kansallisuutensa mukaan enemmän tai vähemmän perusteellisesti maahantulon ja maastalähdön yhteydessä. Jotta molemmat tavoitteet voitaisiin saavuttaa samanaikaisesti, on nämä kaksi matkustajaluokkaa erotettava toisistaan. Näin estetään toisaalta sisäisen liikenteen matkustajien joutuminen tarkastuksiin ja toisaalta ulkomaanliikenteen matkustajien pääsy ilman tarkastusta Schengen-valtioiden alueelle. Erottaminen voidaan toteuttaa aukottomasti vain tekemällä se fyysisesti. Tällöin tulevat kysymykseen asianmukaiset rakenteelliset toimenpiteet. Ne voivat merkitä seinien rakentamista nykyisiin selvitystiloihin, erilaisten tasojen käyttöä olemassa olevissa rakennuksissa tai liikenteiden ohjaamista erillisten terminaalien kautta. Koska rakennustyöt on saatava valmiiksi kaikilla lentoasemilla ennen Schengenin soveltamissopimuksen voimaantuloa, vaikka Amsterdam-Schipholin lentoasemalle myönnettiin tähän poikkeuksellisesti vuoden 1995 lopussa päättyvä määräaika sillä ehdolla, että matkustajavirtojen selvä erottaminen varmistetaan siihen saakka hallinnollisin toimin, Schengenin soveltamissopimus tulee myös lentoliikenteen osalta voimaan toimeenpanevan komitean vahvistaman määräajan kuluessa(1). Sopimuspuolet ilmoittavat toisilleen 22 päivästä joulukuuta 1994 26 päivään maaliskuuta 1995 kestävän valmisteluajan kuluessa varotoimista, jotka ne aikovat toteuttaa. 2 Liikennevirtojen ohjaaminen lentoasemilla Kokeilut ovat osoittaneet, että Schengenin tarkastusmääräysten soveltaminen erityisesti ulkomaalaisiin hidastaa huomattavasti selvitystä ja pidentää odotusaikoja. Jotta ainakin yhteisön lain mukaan etuoikeutetussa asemassa olevien tarkastuksista aiheutuvat odotusajat saataisiin pysymään siedettävinä, on näissä tapauksissa vaadittava tarkastuksen nopeuttamista entisestään. Tässä on suositeltavaa varata yhteisön oikeuden perusteella etuoikeutetuille erityisiä tarkastuspisteitä, jotta nämä henkilöt, joilta itseltään tavallisesti tarkastetaan vain henkilöllisyys, eivät joudu odottamaan samassa pisteessä palveltavien ulkomaalaisten perusteellisen ja samalla hitaamman tarkastuksen vuoksi. Kokemukset ovat tosin osoittaneet, että matkustajat jonottavat kulloisillakin oikeilla tarkastuspaikoilla vain siinä tapauksessa, että ne on merkitty yleistajuisesti. Merkkien noudattaminen on vielä sitä todennäköisempää, mitä yhtenäisempi merkintätapa on. Schengen-valtioiden kesken on syytä pyrkiä yhteisesti sovitun käytännön noudattamiseen. Yhteisön lain mukaan etuoikeutetussa asemassa oleville on siksi varattava erilliset tarkastuspisteet, jotka merkitään kaikissa Schengen-valtioissa yhtenäisellä vähimmäismerkinnällä, jossa on Euroopan unionin tunnus ja lisäksi kirjaimet EU tähtikehän sisällä. Ulkomaiden kansalaisten tarkastuspisteet merkitään tunnuksella "EU:n ulkopuolisten maiden kansalaiset". Romaanisia kieliä puhuvissa maissa lyhenteenä on "UE" tai "Non-UE". 3 Tarkastusten laadun nostaminen siviililiikenteessä Schengenin normeja vastaavalle tasolle Ulkorajoina toimivilla lentoasemilla noudatetaan samoja tarkastusperiaatteita kuin tarkastettaessa matkustajia esimerkiksi maantieliikenteen rajanylityspaikoilla. Näillä vallitsevista olosuhteista poiketen on lentoliikenteessä kuitenkin aikatekijällä - nimittäin jatkoyhteyksiin liittyen - erityinen merkitys. Tämä tarkastusten laadun ja aikatekijän välinen jännite on ratkaistava mahdollisuuksien mukaan niin, että kummankin tarpeet otetaan huomioon. Epäselvissä tapauksissa on turvallisuusvaatimuksella kuitenkin etusija. Koko selvitysmenettelyn kesto riippuu rajapoliisin toiminnan laajuuden lisäksi joukosta muita tekijöitä, kuten esimerkiksi matkustajien määrästä ja koostumuksesta, kulloisistakin rakenteellisista olosuhteista ja muista näkökohdista. Eri lentoasemilla olosuhteet ovat erilaiset. IATA:n suorittamat tutkimukset ovat osoittaneet, että 40 sekunnin ylitys yhden matkustajan pelkkään tarkastukseen keskimäärin kuluvassa ajassa johtaa toiminnan sujumisen häiriintymiseen merkittävästi. Schengenin tarkastusnormien perusteella tehdyt kokeet ovat vahvistaneet tämän tuloksen. Ongelmiin ei voida myöskään rakennusten ja tilojen rajallisuuden vuoksi pikaisesti löytää henkilökunnan lisäämiseen perustuvia oleellisia ratkaisuja. Siksi lentoasemia varten on henkilöstötäydennyksien ohella kehitettävä erityisiä menettelyjä, jotka edistävät Schengenin tarkastusten tason säilyttämistä, ja tämä on saatava aikaan noudattamalla tarkastusten kestoa, joka ei periaatteessa aiheuta yhteentörmäystä muiden asiaan liittyvien järjestelmien, kuten esimerkiksi kansainvälisen lentoliikenteen ajallisten vaatimusten kanssa. On erotettava lyhyellä ja pitkällä aikavälillä toteutettavat organisatoriset ja taktiset toimenpiteet sekä monimutkaiseen tekniikkaan perustuvat toimenpiteet, joiden toteuttaminen vie siksi pitemmän ajan. Sopimuspuolet tutkivat yksityiskohtaisesti seuraavien kohtien tarkoituksenmukaisuuden: 3.1 Organisatoriset ja taktiset menetelmät Tähän luokkaan kuuluvien toimien on tarkoitus edistää tarkastusmenettelyn järkiperäistämistä ja nopeuttamista - tinkimättä turvallisuudesta. - Toisen tarkastuslinjan perustaminen mahdollistaisi tarkastuskoppien henkilöstölle vaikeiden tapausten luovuttamisen lisätyövoimalle ja pitämään matkustajavirran joustavasti etenevänä. - Ministerien ja valtiosihteerien 6 päivänä marraskuuta 1992 tekemän päätöksen mukaan ovat ulkorajoilla suoritettavat tarkastukset Schengenin tehtävien mukaisesti tehokkaita silloin, kun niiden laatutaso on ulkomaiden riski- ja vaarallisuustilannetta vastaava. Schengenin sopimusvaltiot ilmoittavat toisilleen tavoista, joilla asiaa hoidetaan käytännössä. Sopimuspuolet aikovat tästä syystä lähitulevaisuudessa suorituttaa turvallisuusviranomaisillaan tutkimuksia ulkomaista peräisin olevista riskeistä ja vaaratekijöistä. - Eräs keino nopeuttaa selvitystä nimenomaan tarkastuspisteitä lisäämällä säästäen samanaikaisesti henkilöstön määrässä on rajatarkastusten suorittaminen automaattisesti. Kyseessä on koneellinen tarkastus, jossa rajanylitysasiakirja tai juuri tätä tarkoitusta varten käyttöön otettu sirukortti luetaan sähköisesti. Parannukset näkyvät ennen kaikkea silloin, jos käyttöön otetaan suuri määrä tällaisia laitteita, jotka eivät vie suurta tilaa ja joiden käyttökustannukset ovat miehitettyjä tarkastuspisteitä huomattavasti edullisemmat. Tällaisessa menettelyssä voidaan kaikki maahantulon edellytykset selvittää laajasti ajantasaisesti, kun etsintäkuulutetuista pidettäviin tietoihin on sähköinen tietoliikenneyhteys ja tarkastukset tapahtuvat ennen käyttöoikeuden myöntämistä ja uusintatarkastusten muodossa. Lisäksi olisi rajatarkastusviranomaisella tarvittaessa aina mahdollisuus tehdä täydentäviä tarkastuksia. 3.2 Advanced-Passenger-Information-System Lentoliikenteen tarkastusten laadun nostamiseksi Schengenin normien edellyttämälle tasolle on löydettävä uusia tapoja. Koska liikkumavaraa lentokoneen saavuttua tehtävien tarkastusten pidentämiseksi ei voida mielin määrin lisätä, on siirryttävä tekemään matkustajien ennakkotarkastuksia ennen lentokoneen saapumista. Tällaisia menettelyjä on kansainvälisessä lentoliikenteessä jo osittain käytössä, ja ne hoidetaan siten, että lentokoneen lähdettyä matkustajatiedot välitetään sähköisesti määränpäähän, jossa rajavalvontaviranomaiset voivat heti aloittaa tiedostojensa ja etsintäkuulutustietojensa vertaamisen siihen ja tavallisesti heillä on käytettävissään riittävästi aikaa. 3.3 Pre-Flight-Inspections Toinen mahdollisuus aikaistaa lentomatkustajien tarkastusta on "Pre-flight-Inspection"-järjestelmä, jota sovelletaan ulkomailta saapuviin lentoihin. Niitä käytettäessä voivat määrämaan tarkastusviranomaiset suorittaa kansainoikeudelliseen sopimukseen perustuvia tarkastuksia lähtömaan lentoasemilla todetakseen, täyttävätkö matkustajat Schengen-valtioon suunnitellun maahantulon edellytykset ja saavatko he osallistua lennolle. Kysymyksessä on näin ollen toimenpide, joka täydentää lentoaseman maahantulotarkastusta määränpäässä mutta ei korvaa sitä. 4 Laskeutumispaikkoja koskevat erityispiirteet Laskeutumispaikoilla, joilla ei sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaan ole liikennelentokentän asemaa mutta joita saadaan kuitenkin virallisesti käyttää kansainvälisten lentojen yhteydessä, on ulkomaanlentojen matkustajiin sovellettava henkilötarkastuksia (Schengen-käsikirjan osa II, kohta 3.3.3(2)). Vaaratilanteiden välttämiseksi on tarkastettava matkustajat, joiden lentojen osalta ei ole ehdotonta varmuutta siitä, ovatko ne suuntautuneet yksinomaan sopimuspuolten alueelta vastaavalle alueelle ilman kolmannen osapuolen alueella tapahtunutta välilaskua. Jos lentoliikenteen määrä laskeutumispaikoilla ei edellytä vakinaisen tarkastushenkilöstön varalla pitämistä, siitä voidaan luopua, mikäli on varmistettu, että henkilöstö voidaan tarvittaessa tuoda ajoissa paikalle. Laskeutumispaikan ylläpitäjällä on oltava velvollisuus ilmoittaa toimivaltaisille rajapoliisiviranomaisille hyvissä ajoin ulkomaanliikenteessä olevan lentokoneen saapumisesta ja lähtemisestä. Avustavien poliisiviranomaisten käyttö on sallittua, jos siitä on säädetty kansallisessa lainsäädännössä. Lentotoiminnan yleensä vain ajoittainen luonne huomioon ottaen voidaan laskeutumispaikoilla periaatteessa jättää toteuttamatta Schengenin alueen sisäisten lentojen ja ulkomaanlentojen matkustajien fyysisen erottamisen edellyttämät rakennelmat. Yhteistä käsikirjaa täydennetään vastaavilla laskeutumispaikkoja koskevilla määräyksillä. (1) Tämä järjestely edellyttää, että päätös voimaantulosta tehdään 22 päivänä joulukuuta 1994 ja Schengenin soveltamissopimuksen voimaantuloa edeltää 3 kuukauden siirtymäaika. (2) Luottamuksellinen asiakirja. Ks. SCH/Com-ex (98) 17.